KOMMISSIONENS AFGØRELSE
af 24. maj 2011
om Frankrigs statsstøtte C 88/97 til Crédit Mutuel
(meddelt under nummer K(2011) 3436)
(Kun den franske udgave er autentisk.)
(EØS-relevant tekst)
(2011/747/EU)
EUROPA-KOMMISSIONEN HAR -
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF), særlig artikel 108, stk. 2, første afsnit,
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),
efter at have opfordret interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger i overensstemmelse med nævnte artikel (1), og under hensyntagen til disse bemærkninger, og
ud fra følgende betragtninger:
1. SAGSFORLØB
(1)
Den 25. januar 1991 indgav Association Française des Banques (herefter AFB), Chambre Syndicale des Banques Populaires (CSPB) og Crédit Agricole en klage med påstand om, at den franske stat havde ydet statsstøtte til Crédit Mutuel.
(2)
Kommissionen fremsendte første gang en anmodning om oplysninger om le Livret Bleu-ordningen ved brev af 27. maj 1991.
(3)
Ved brev af 6. februar 1998 meddelte Kommissionen de franske myndigheder, at den havde besluttet at indlede proceduren efter EF-traktatens artikel 88, stk. 2, (nu artikel 108, stk. 2, i TEUF) vedrørende de potentielle støtteforanstaltninger i opsparingsordningen Livret Bleu (2).
(4)
De franske myndigheder fremsendte ved brev af 8. april 1998 en redegørelse til Kommissionen som svar på de spørgsmål, denne havde stillet i beslutningen om indledning af proceduren.
(5)
Crédit Mutuel fremsendte den 18. juni 1998 et brev til Kommissionen med en række begrundelser for, at de foranstaltninger, proceduren vedrørte, ikke kunne betegnes som statsstøtte, samt et analytisk regnskabsmateriale om Livret Bleu. En lang række interesserede parter har ligeledes fremsendt deres bemærkninger til Kommissionen (jf. afsnit 3 og 4, betragtning 48-59, som videresendte dem til de franske myndigheder den 3. september 1998.
(6)
Klagerne fremsendte fire uddybende redegørelser til Kommissionen ved brev af henholdsvis 29. oktober 1999, 16. maj 2000, 16. oktober 2000 og 19. januar 2001, som Kommissionen videresendte til de franske myndigheder den 21. februar 2000 og den 3. november 2000.
(7)
Den 5. februar 2001 sendte Kommissionen dokumenterne fra AFB til de franske myndigheder.
(8)
Fra november 1998 til december 1999 foretog en konsulent (3) (i det følgende benævnt »Kommissionens konsulent«) en revision af det analytiske regnskab for Livret Bleu. Konsulentens rapport blev den 10. januar 2000 forelagt de franske myndigheder og Crédit Mutuel. Den 7. februar 2000 blev der afholdt et teknisk samrådsmøde om denne revisionsrapport mellem Kommissionens tjenestegrene bistået af deres konsulent, de franske myndigheder og Crédit Mutuel.
(9)
Ved brev af 14. september 1999 anmodede Kommissionens tjenestegrene de franske myndigheder om at redegøre mere detaljeret for de opgaver af almennyttig interesse, som Crédit Mutuel havde fået overdraget. Ved tre breve af henholdsvis 21. februar 2000, 3. november 2000 og 5. februar 2001 tilsendte Kommissionens tjenestegrene de franske myndigheder forskelligt materiale (4) fra klagerne om Livret Bleu-produktets »lokkevareeffekt« (jf. afsnit 7.2.3, betragtning 110-118)). De franske myndigheder fremsatte deres bemærkninger den 1. februar 2001.
(10)
Den 11. april 2000 indgav Fédération Bancaire de l'Union Européenne (FBUE) en klage til Kommissionen over den støtte, som den franske stat havde indrømmet Crédit Mutuel i form af eneret til at distribuere opsparingsproduktet Livret Bleu.
(11)
I maj 2000 bad Confédération Nationale du Crédit Mutuel revisionsfirmaet Arthur Andersen gennemgå de metoder, der lå til grund for Crédit Mutuels analytiske regnskabsmateriale, og opstille et driftsregnskab for Livret Bleu. Denne opgave blev afsluttet i september 2000 med fremlæggelsen af en detaljeret rapport om driftsregnskabet for Livret Bleu, hvori det analytiske regnskabsresultat for Livret Bleu blev opgjort til et underskud før skat på 498 mio. FRF. Den endelige opgørelse af underskuddet byggede på en række »korrektioner«. Den 2. februar 2001 afholdtes et møde mellem Kommissionen og Crédit Mutuel. På baggrund af Kommissionens bemærkninger fremsendte Arthur Andersen efter anmodning fra Crédit Mutuel et notat af 8. februar 2001 med en begrundelse for den anvendte metode, der benævntes »korrektion af Crédit Mutuels IARD-aktivitets (forsikringsaktivitets) overrepræsentation i regnskabet« (5), som bl.a. havde givet anledning til kritik fra Kommissionen.
(12)
I april 2001 bad Kommissionen sin konsulent afdække forskellene mellem sin og Arthur Andersens regnskabsundersøgelse og vurdere, hvilke ændringer med hensyn til data eller metoder der med rimelighed kunne accepteres og indarbejdes i hans tidligere opgørelse. En ny endelig rapport fra konsulenten til Kommissionen blev afleveret den 23. juli 2001. Her opgøres resultatet af det analytiske regnskab for Livret Bleu til et samlet ikke-kapitaliseret overskud på 1 074 mia. FRF (163,7 mio. EUR). Rapporten blev fremsendt samme dag til de franske myndigheder. Den 26. juli 2001 blev der afholdt et samrådsmøde mellem Kommissionen, de franske myndigheder, Crédit Mutuel og Arthur Andersen. Crédit Mutuel og Arthur Andersen meddelte, at de var uenige i det slutresultat, Kommissionens konsulent var nået frem til. Arthur Andersen fastholdt sine tidligere konklusioner i en skriftlig redegørelse af 13. september 2001, som blev fremsendt som bilag til et notat fra de franske myndigheder af 15. september 2001. Den 26. oktober 2001 tilsendte de franske myndigheder Kommissionen et nyt notat med en juridisk analyse af Livret Bleu i relation til EU's konkurrenceregler, og den 7. januar 2002 fremsendte de et notat om omkostningerne ved Crédit Mutuels opgave af almennyttig karakter; dette notat indeholder ingen nye oplysninger, men henviser blot til det talmateriale, Crédit Mutuel allerede havde forelagt.
(13)
I de franske myndigheders notat til Kommissionen den 26. oktober 2001 gør de rede for, hvorfor i) Livre Bleu ikke udgjorde en statsstøtte, ii) der kun kunne være tale om en eksisterende støtte, hvis Kommissionen fastholdt betegnelsen støtte, og iii) der under alle omstændigheder var tale om en forenelig støtte.
(14)
I sin beslutning af 15. januar 2002 (6) (herefter »den annullerede beslutning«) erklærede Kommissionen Den Franske Republiks statsstøtte til Crédit Mutuel for uforenelig med fællesmarkedet.
(15)
Beslutningen af 15. januar 2002 blev omstødt med Rettens dom af 18. januar 2005 (7).
(16)
Kommissionen ankede ikke Rettens dom. Ifølge artikel 266, stk. 1, i TEUF skal Kommissionen træffe de nødvendige foranstaltninger til opfyldelse af denne dom. I statsstøttesager betyder dette, at sagen, efter at beslutningen er blevet annulleret, henvises til fornyet formel undersøgelse.
(17)
Ved beslutning af 7. juni 2006 (8) (herefter »beslutningen om udvidelse«) udvidede Kommissionen den formelle undersøgelsesprocedure og præciserede genstanden for sin vurdering af en eventuel støtte.
(18)
Ved brev af hhv. 1. september 2006 og 7. september 2006 tilsendte Frankrig Kommissionen sine bemærkninger til beslutningen om udvidelse.
(19)
Den 19. september 2006 modtog Kommissionen en klage fra Association des Victimes du Crédit Mutuel.
(20)
Kommissionen modtog bemærkninger fra Crédit Mutuel ved brev af 13. oktober 2006.
(21)
Kommissionen sendte Crédit Mutuels bemærkninger til de franske myndigheder ved brev af 31. oktober 2006.
(22)
Kommissionen anmodede ved brev af 22. september 2006 og 28. november 2006 Frankrig om yderligere oplysninger, som blev fremsendt ved brev af hhv. 8. november 2006 og 28. februar 2007.
(23)
Kommissionen afholdt møder med de franske myndigheder henholdsvis den 19. december 2006 og den 15. januar 2007.
(24)
Den 10. maj 2007 vedtog Kommissionen en beslutning efter EF-traktatens artikel 86, stk. 3 (nu artikel 106, stk. 3, i TEUF) i forbindelse med EF-traktatens artikel 43 og 49 (nu artikel 49 og 56 i TEUF), i henhold til hvilken Frankrig skulle ophæve Crédit Mutuels, Caisse d'Épargnes og Banque Populaires særlige ret (9) til at distribuere hhv. Livret Bleu (for Crédit Mutuel) og Livret A (for Caisses d'Épargne og La Poste) (10).
(25)
Frankrig ophævede ikke de særlige rettigheder til at distribuere Livret A og Livret Bleu inden for fristen på 9 måneder efter beslutningen af 10. maj 2007, og Kommissionen indledte derfor overtrædelsesproceduren efter EF-traktatens artikel 226 (nu artikel 258 i TEUF) og sendte den 5. juni 2008 en åbningsskrivelse for manglende efterkommelse af beslutningen.
(26)
Ved brev af 19. september 2009 anmodede Kommissionen Frankrig om nye oplysninger, som blev fremsendt den 13. oktober 2009.
(27)
Den 8. oktober 2009 afsluttede Kommissionen overtrædelsesproceduren, da Frankrig havde efterkommet afgørelsen med vedtagelsen af reformen af 1. januar 2009, der liberaliserer distributionen af Livret A og Livret Bleu (11), og dermed ophævet de særlige rettigheder til at distribuere disse produkter (12).
(28)
I løbet af 2010 sendte Kommissionen adskillige e-mails med spørgsmål til Crédit Mutuel, som denne besvarede, ligeledes pr. e-mail.
(29)
Denne beslutning afslutter i overensstemmelse med artikel 13 i Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 af 22. marts 1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af EF-traktatens artikel 93 (13) proceduren om potentielle støtteelementer i opsparingsproduktet Livret Bleu.
2. BESKRIVELSE AF OPSPARINGSPRODUKTET LIVRET BLEU
2.1. Beskrivelse af Crédit Mutuel
(30)
Crédit Mutuel er en decentraliseret bank- og forsikringskoncern bestående af et landsdækkende net af Crédit Mutuel-kasser med status af andelsselskaber. Crédit Mutuel er reguleret af loven af 10. september 1947, der fastlægger principperne for samarbejde. Koncernen er organiseret på tre niveauer, lokalt, regionalt og nationalt.
(31)
Crédit Mutuel-koncernen har to navne (Crédit Mutuel og Crédit Industriel et Commercial (herefter CIC), råder over næsten 6 000 salgssteder og har over 72 000 ansatte. Crédit Mutuels lokale kasser er tilknyttet 18 regionale fællesforbund, der er medlem af landssammenslutningen Crédit Mutuel, som er nettets centrale organ. CIC har seks regionale banker og specialiserede datterselskaber i både Frankrig og resten af verden.
(32)
Crédit Mutuel-koncernen har én fælles ledelse og forfølger en global politik. Den opretholder en intern solidarisk økonomi inden for landssammenslutningen, som sikrer de regionale fællesforbunds likviditet. Koncernen fremstår som en samlet virksomhed med hensyn til konkurrencelovgivning, eftersom den har et enkelt beslutningscenter på centralt plan.
2.2. Beskrivelse af Livret Bleu
(33)
Livret Bleu var et opsparingsprodukt, der var reguleret af staten, hvor Crédit Mutuel havde enedistributionsret.
(34)
Produktet var ligeledes kendetegnet ved en delvis skattebegunstigelse i henhold til den ændrede finanslov for 1975 (14). To tredjedele af de renter, som sparerne fik udbetalt på deres indlån, var skattefri. Bruttorentesatsen for indskud på Livret Bleu blev fastsat af staten på en sådan måde, at nettosatsen efter skat (15) var identisk med satsen for Livret A, som var helt skattefri.
(35)
Staten fastsatte rentesatsen for Livret Bleu på et niveau, der lå over inflationen og var indekseret efter valutamarkedet. Den sidste rentesats for Livret Bleu, før dette opsparingsprodukt blev ophævet med reformen af 1. januar 2009 (jf. betragtning 41), var 4 % (16). Det maksimale beløb, som sparerne kunne indsætte på deres Livret Bleu, var 15 300 EUR. Indeståendet på Livret Bleu steg fra 13 mia. EUR (85 mia. FRF) i 1991 til 22 mia. EUR i 2008.
(36)
Livret Bleus karakteristika - øjeblikkelig tilrådighedsstillelse af midlerne, indbetalinger fra og med 15 EUR, ingen udgifter (f.eks. ikke i forbindelse med at åbne en Livret Bleu) osv. - skabte en stor likviditet. Det var desuden muligt via Livre Bleu at foretage direkte indbetalinger til statskassen eller offentlige virksomheder som EDF og France Télécom. Livret Bleu, der var et opsparingsprodukt for privatpersoner, kunne derfor til en vis grad sammenlignes med en kontokurant.
(37)
De forpligtelser, der var forbundet med anvendelsen af de midler, som var indsat på Livret Bleu, ændrede sig i tidens løb.
(38)
I første omgang var Crédit Mutuel forpligtet til at anvende 50 % af midlerne (en andel, som i 1983 (17) blev hævet til 65 % af midlerne og 80 % af de nye indskud) til almennyttige formål (navnlig dækning af lokale forvaltningers og andre offentlige organers finansieringsbehov). De resterende midler kunne banken selv disponere over (i det følgende benævnt ikke-obligatoriske placeringer).
(39)
Dette system blev grundlæggende ændret med bekendtgørelse af 27. september 1991 (18), hvor Livret Bleu blev bragt på linje med Livret A. Efter denne bekendtgørelse blev alle nye indskud (19) centraliseret hos Caisse des Dépôts et Consignation (i det følgende »CDC«), der til gengæld herfor betalte formidlingsprovision til Crédit Mutuel. Denne provision, der oprindelig var 1,3 % af indeståender på Livret Bleu overført til konti hos CDC, blev sænket til 1,2 % den 1. januar 2005, derefter til 1,1 % den 1. november 2005. CDC anvender hovedsagelig midlerne fra Crédit Mutuel til at finansiere socialt boligbyggeri.
(40)
Denne grundlæggende ændring af systemet medførte også en gradvis genplacering af det eksisterende indestående (20). Efter bekendtgørelsen af 27. september 1991 og indtil udgangen af første halvår af 1999 faldt andelen af de eksisterende placeringer i almennyttige formål og ikke-obligatoriske placeringer, indtil næsten hele indeståendet var overført til konti hos CDC.
I mia. FRF og i %
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
Årlige gennemsnitlige indeståender
85,5
83
80,2
83,4
88,7
91,5
92,7
98,1
98,7
Placeringer centraliseret hos CDC
1 %
7 %
12 %
24 %
39 %
46 %
51 %
69 %
100 %
Placeringer i almennyttige formål
67 %
54 %
46 %
35 %
27 %
20 %
15 %
10 %
0 %
Ikke-obligatoriske placeringer
32 %
39 %
42 %
41 %
35 %
34 %
34 %
21 %
0 %
Kilde: Littlejohn Fraser.
(41)
Den 1. januar 2009 trådte reformen af Livret A og Livret Bleu i kraft, og derefter har alle banker kunnet tilbyde kunderne Livret A, og der er ikke længere nogen forskel mellem Livret A og Livret Bleu. Siden 1. januar 2009 er Crédit Mutuels Livret Bleu bare en anden betegnelse for Livret A. Livret Bleu og følgelig også Crédit Mutuels enedistributionsret blev således ophævet pr. denne dato.
2.3. Gennemgang af begrundelsen for at indlede proceduren/udvidelsen
(42)
Som det fremgår af beslutningen om udvidelse (21), har Kommissionen anset det for muligt, at Frankrig har ydet støtte til Crédit Mutuel i form af formidlingsprovisionen.
(43)
I sin dom i Altmark-sagen fandt Domstolen, at kompensation for offentlig tjeneste ikke udgør statsstøtte efter artikel 107 i TEUF, hvis fire kumulative betingelser, der er anført i Altmark-dommen af 24. juli 2003, er opfyldt (22).
(44)
Kommissionen anfører i beslutningen om udvidelse, at den fjerde betingelse i Altmark-sagen muligvis ikke var opfyldt, for så vidt som staten ikke overlod denne almennyttige opgave - at modtage indskud, som skal anvendes til finansiering af socialt boligbyggeri - til den billigste tilbudsgiver efter et udbud, men efter direkte forhandling med Crédit Mutuel, hvilket ikke på forhånd giver nogen garanti for, at vederlaget til Crédit Mutuel ikke er højere, end hvad en veldrevet virksomhed ville have krævet. Den mente desuden ikke, at de franske myndigheder havde påvist, at provisionens omfang var fastlagt på grundlag af omkostningerne for en gennemsnitlig, veldrevet virksomhed i banksektoren. Det er ikke nok, at de franske myndigheder understregede, at Crédit Mutuel er en veldrevet virksomhed, til at bevise, at provisionsniveauet var fastsat på grundlag af en analyse af de omkostninger, som skal afholdes af en veldrevet virksomhed i henhold til Altmark-sagen.
(45)
Ifølge Kommissionen var formidlingsprovisionen statsmidler og kunne udgøre en selektiv fordel, som kunne fordreje konkurrencen og påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne, og som ikke var anmeldt til Kommissionen. Provisionen kunne således indeholde elementer af ulovlig statsstøtte.
(46)
Kommissionen anslog i sin beslutning om udvidelse, at denne foranstaltning muligvis ikke var forenelig med artikel 86, stk. 2, i EF-traktaten (nu artikel 106, stk. 2, i TEUF), og mente ikke, at undtagelserne i artikel 87, stk. 2 og 3, i EF-traktaten (nu artikel 107, stk. 2 og 3, i TEUF) kunne anvendes.
(47)
På grundlag af beregninger fra Kommissionens konsulent fandt Kommissionen det godtgjort, at provisionen oversteg det beløb, der var nødvendigt til at dække omkostninger ved forpligtelsen af almennyttig karakter (modtagelse af indlån til socialt boligbyggeri) i lyset af de deraf afledte indtægter og en rimelig fortjeneste ved udførelsen af denne forpligtelse. Da Kommissionen havde gjort opmærksom på, at provisionen skulle indeholde alle fordele, både fra staten og i form af statsmidler, uanset disses art, tog den i beregningen af provisionen ikke alene hensyn til nettoudgifterne til modtagelse af indeståender centraliseret hos CDC, men også til nettoresultatet (omkostninger eller fortjeneste) for placeringerne i almennyttige formål og ikke-obligatoriske placeringer. Det fremgik af rapporten fra Kommissionens konsulent, at der var udbetalt overkompensation til Crédit Mutuel for årene 1991, 1992, 1993 og 1998.
3. KLAGERNES ARGUMENTER
(48)
Kommissionen fremlagde klagernes argumenter i sin beslutning af 6. februar 1998 om at indlede proceduren efter artikel 88, stk. 2, i EF-traktaten (nu artikel 108, stk. 2, i TEUF). De uddybende redegørelser, der er fremsendt siden da, indeholder følgende argumenter.
(49)
I et notat fra AFB (ajourført ultimo februar 1999 og sendt til Kommissionen i oktober 1999) om Livre Bleus indirekte positive virkninger vurderes bankens nettoprovenu af Livret Bleus virkninger til 17 mia. FRF (2,6 mia. EUR), forudsat at forøgelsen af Crédit Mutuels markedsandele for alle segmenter i perioden 1986-1997 alene stammer fra distributionen af Livret Bleu.
(50)
I en undersøgelse foretaget af Caisse Nationale du Crédit Agricole, fremsendt i maj 2000, analyseres udviklingen i antallet af Crédit Mutuels filialer. Det fremgår, at det samlede antal permanente afdelinger faldt fra 1991 til 1994 og derefter gradvist steg igen og i 1998 var oppe på niveauet for 1990. Udviklingen har varieret i de forskellige regioner: Antallet af permanente og derefter ikke-permanente afdelinger faldt i regioner, hvor Crédit Mutuel traditionelt har haft en stærk position (Pays de Loire, Bretagne og Alsace), mens det gik frem i de andre regioner. Det er derfor sandsynligt, at Crédit Mutuel har begrænset sin tilstedeværelse i landdistrikterne og styrket den i byområderne. Disse data synes at afkræfte Crédit Mutuels påstand om, at banken var tvunget til at opretholde en stærk tilstedeværelse i landdistrikterne i 1990'erne. Tallene viser også, at Crédit Mutuel er i stand til at opretholde et særdeles tæt netværk, også efter at alle former for kontrol fra myndighedernes side er ophørt.
(51)
AFB sendte den 4. juni 1998 en skrivelse til Kommissionen, hvor man hævdede, at vederlaget på 1,3 % af indeståendet på Livret Bleu, der var centraliseret hos CDC, var ansat for højt, da Caisses d'Épargne og la Poste i samme periode fra CDC fik hhv. 1,2 % og 1,5 % af indskud på Livret A, der også var centraliseret hos CDC. AFB anførte i brevet, at man i 1997 havde tilbudt de franske myndigheder at forestå modtagelsen af indskud på Livret Bleu mod en provision på kun 1 %, men myndighederne reagerede ikke på dette tilbud. AFB fremhævede bl.a., at det franske parlamentsmedlem Raymond Douyère i sin rapport fra april 1998 om moderniseringen af Caisses d'Épargne påpegede, at omkostningerne ved modtagelse af indskud på opsparingsordninger for en gennemsnitssparekasse som Caisse d'Épargne de Bourgogne er 0,96 % af indeståendet, og at der ikke var nogen begrundelse for, at Crédit Mutuel skulle have større administrationsomkostninger.
(52)
En redegørelse fra Cabinet Glais fra august 2000, fremsendt på foranledning af AFB, indeholder en række statistiske oplysninger vedrørende den konkurrencemæssige fordel, som enedistributionsretten til Livret Bleu giver Crédit Mutuel. Det fremgår af tidsrækkerne, at indeståendet på Livret Bleu og på andre former for indlån voksede kraftigt, indtil udviklingen vendte i 1985-1987. Udlån til private fortsætter med at stige også efter dette tidspunkt, og stigningstakten er højere for Crédit Mutuel end for bankens største konkurrenter. Eksperten fra Cabinet Glais udleder heraf, at »Livret Bleu-effekten således synes at have tiltrukket kunder til banken, og fra midten af 1980'erne synes denne positive effekt at være fortsat, uden at indlånene er steget. Det er de oprindelige loyale kunder, som tilsyneladende har skabt grundlaget for Crédit Mutuels ekspansionsstrategi i den følgende periode«. Eksperten bemærkede endvidere, at Crédit Mutuels aktivitet (primært udlånsvirksomhed) tilsyneladende ikke havde fulgt den normale udvikling på bankmarkedet, og det påviser han ved bl.a. at konstruere en indikator for tilfældige økonomiske rystelsers længerevarende effekt på aktivitetsvariablerne og opstille en simpel ligning for låneefterspørgslen. Ifølge eksperten er den logiske forklaring på dette fænomen, at Crédit Mutuels kunder er mere loyale - f.eks. på grund af Livret Bleu-ordningen - end de andre storbankers kunder.
(53)
Den anden redegørelse fra Cabinet Glais (fra december 2000) indeholder en ny økonometrisk analyse af kundernes binding til de enkelte storbanker. Disse resultater bekræfter ifølge eksperten formodningen om, at Crédit Mutuel og Caisses d'Épargne har langt bedre mulighed for at sikre deres kunders loyalitet end de øvrige storbanker. Men det er umuligt at afgøre, hvorvidt det er distributionen af en skattebegunstiget opsparingsordning eller det tætte net af afdelinger i de forskellige regioner (begge banker råder over begge dele), der ligger til grund for deres kunders større loyalitet.
(54)
I tilslutning til den foreliggende procedure har Kommissionen desuden modtaget en supplerende redegørelse fra klagerne, hvori det anføres, at Crédit Mutuels køb i april 1997 af Crédit Industriel et Commercial (CIC) i forbindelse med privatiseringen af dette pengeinstitut, der tidligere var ejet af den offentlige forsikringskoncern GAN, kun var muligt takket være den støtte, Crédit Mutuel havde modtaget i forbindelse med Livret Bleu, og som betød, at Crédit Mutuel kunne forøge sin andel af markedet for indlån fra 2 % i 1969 til ca. 6,9 % i 1997. Crédit Mutuels egenkapital er ifølge klagerne blevet kraftigt forøget takket være den pågældende støtte og er vokset fra 650 mio. FRF (99 mio. EUR) i 1974 til 47,3 mia. FRF (7,2 mia. EUR) i 1997.
(55)
Endelig påstår Association des Victimes du Crédit Mutuel i sin klage af 19. september 2006, at der er tale om »tilvendelse af offentlig opsparing med henblik på private og kommercielle formål […] på bekostning af sparerne og den franske økonomi«, men denne påstand understøttes ikke af dokumentation eller beviser for en eventuel ulovlig statsstøtte.
4. DE INTERESSEREDE PARTERS BEMÆRKNINGER
(56)
Som reaktion på offentliggørelsen af meddelelsen om at indlede den foreliggende procedure den 6. februar 1998 har Kommissionen modtaget bemærkninger fra en lang række interesserede parter.
(57)
Nogle af Crédit Mutuels konkurrenter informerede om den skade, de mener at have lidt på grund af Crédit Mutuels enedistributionsret til Livret Bleu. Hovedparten af bankerne var af den opfattelse, at Livret Bleus »lokkevareeffekt« betød, at de mistede kunder, som blev tiltrukket af Livret Bleu, og bankerne ønskede derfor enedistributionsretten ophævet. Sådanne bemærkninger er indkommet til Kommissionen fra følgende banker:
Banque Dupuy de Parseval
Banque Natexis
Banque de Picardie
Banque Populaire de Bourgogne
Banque Populaire Bretagne Atlantique
Banque Populaire du Centre
Banque Populaire Centre-Atlantique
Banque Populaire de Champagne
Banque Populaire de la Côte d'Azur
Banque Populaire du Dauphiné et des Alpes du Sud
Banque Populaire de Franche-Comté, du Maconnais et de l'Ain
Banque Populaire du Haut-Rhin
Banque Populaire de La Loire
Banque Populaire de Lorraine
Banque Populaire de Lyon
Banque Populaire du Midi
Banque Populaire du Massif Central
Banque Populaire de l'Ouest
Banque Populaire Provençale et Corse
Banque Populaire des Pyrénées Orientales, de l'Aude et de l'Ariège
Banque Populaire du Quercy et de l'Agenais
Banque Populaire Savoisienne
Banque Populaire de la Région Économique de Strasbourg
Banque Populaire du Sud-Ouest
Banque Populaire du Tarn et de l'Aveyron
B.P.ROP Banque Populaire
Banque de Savoie
Crédit Commercial de France
Crédit Commercial du Sud-Ouest
Crédit Lyonnais
Société Générale
Union des Banques à Paris.
(58)
Ud over de bemærkninger til forsvar for Crédit Mutuel, for hvilke der redegøres i afsnit 4, har Kommissionen modtaget bemærkninger fra følgende tredjeparter til fordel for Livret Bleu-ordningen:
Bertholet, medlem af Nationalforsamlingen, valgt i Drôme
Blondel, medlem af Conseil Général i Nord
Cabot, direktør for Centre Régional Information Jeunesse de Toulouse
Cormorèche, borgmester i Montuel
Cornelis, medlem af Conseil Général Nord
Chavannes, borgmester i Angoulême
Crépeau, medlem af Nationalforsamlingen, valgt i Charente-Maritime
Debavelaere, medlem af Nationalforsamlingen, valgt i Charente-Maritime
Decool, borgmester i Brouckerque
Delevoye, medlem af Nationalforsamlingen, valgt i Pas-de-Calais
Delnatte, medlem af Nationalforsamlingen, valgt i Nord
Dolez, medlem af Nationalforsamlingen, valgt i Nord
Ewald, regional delegeret for Association pour le Droit à l'Initiative Économique
Fronton, Union départementale des associations familiales de Haute-Garonne
Foy, medlem af Nationalforsamlingen, valgt i Nord
Galiègue, formand for Caisse de Crédit Mutuel de Solesmes
Gournay, borgmester i Caestre
Armelle Guinebertière, medlem af Europa-Parlamentet
Hervé, borgmester i Rennes
Humez, formand for Comité départemental de lutte contre la mucoviscidose du Pas-de-Calais
Ingelaere, formand for Flandr'action
Juppé, medlem af Nationalforsamlingen, borgmester i Bordeaux
Lapalu, formand for association Animation et gestion d'organismes privés
Lazaro, medlem af Nationalforsamlingen, valgt i Nord
Lebreton, formand for Conseil général des Côtes d'Armor
Ledieu, borgmester i Cateau-Cambrésis
Leleu, bestyrer i Crédit Mutuel Nord
Maille, formand for Communauté urbaine de Brest
Masclet, medlem af Conseil Régional i Nord-Pas-de-Calais
Méhaignerie, formand for Conseil général d'Ille-et-Villaine
Mio, medlem af Conseil Régional i Nord-Pas-de-Calais
Novak, formand for Association pour le droit à l'initiative économique
Permuy, medlem af Conseil Régional du Nord-Pas-de-Calais
Albert Rivaux, medlem af Conseil Régional i Pas-de-Calais
de Rohan, formand for Conseil Régional i Bretagne
Valla, medlem af Conseil Général i Ardèche
Vanlerenberghe, borgmester i Arras
Villain, borgmester i Cambrai
de Villiers, medlem af Nationalforsamlingen, valgt i Vendée.
(59)
Langt størsteparten af disse tredjeparter har fremhævet Crédit Mutuels store betydning, navnlig på regionalt plan, for finansieringen af almennyttige formål, især foreninger, der arbejder uden gevinst for øje. De har ligeledes fremhævet Crédit Mutuels funktion som finansielt holdepunkt for den jævne befolkning, hvorfra en stor del af kunderne kommer. Flere lokale folkevalgte har understreget, at Crédit Mutuel har stor betydning for oprettelsen af nye virksomheder og arbejdspladser og udviklingen af lokale initiativer i samarbejde med de lokale forvaltninger. Andre har givet udtryk for, at Crédit Mutuel med sine decentrale strukturer bedre kan imødekomme lokale behov end de mere centraliserede pengeinstitutter og dermed bedre sikre en afbalanceret egnsudvikling.
5. CRÉDIT MUTUELS BEMÆRKNINGER
(60)
Crédit Mutuel bebrejder Kommissionen den yderst langvarige sagsbehandling.
(61)
Ifølge Crédit Mutuel vedrørte Rettens dom ikke kun en begrundelsesmangel, men indeholdt også en kritik af Kommissionens begrundelse, som denne ikke skulle have taget hensyn til i sin beslutning om udvidelse, navnlig vedrørende beregningen af den eventuelle overkompensation. Crédit Mutuel bebrejder Kommissionen, at den har sammenlagt de positive årsresultater uden fradrag af negative årsresultater, hvilket strider mod den metode, der anbefales i rammebestemmelserne for statsstøtte af kompensation for offentlig tjeneste (i det følgende »rammebestemmelserne fra 2005«) (23).
(62)
Ifølge banken opfylder provisionen de fire betingelser i Altmark-dommen:
a)
Med hensyn til den første betingelse skulle Crédit Mutuel udføre to opgaver af almindelig økonomisk interesse, nemlig dels opretholdelse af et betydeligt antal afdelinger i landdistrikter af egnsudviklingshensyn, dels at modtage indskud til finansiering af socialt boligbyggeri. For så vidt angår opretholdelsen af et stort antal afdelinger i landdistrikter, anfægter banken Kommissionens konklusion, i henhold til hvilken de franske bestemmelser af lovgivnings- og forskriftsmæssig karakter er alt for vage til at overdrage Crédit Mutuel en sådan opgave og dermed til, at den første betingelse i Altmark-dommen er opfyldt. Ifølge Crédit Mutuel er baggrunden for Kommissionens konklusion, at disse tekster ikke pålagde Crédit Mutuel specifikke begrænsninger, fordi de gjaldt for hele banksektoren. Det er ligeledes Crédit Mutuels opfattelse, at Kommissionen forsøger at overføre bevisbyrden til banken, for at den første betingelse i Altmark-dommen er opfyldt, hvilket der ikke er hjemmel for i den pågældende retspraksis.
b)
Med hensyn til den anden betingelse understreger Crédit Mutuel, at provisionen blev indført samtidig med forpligtelsen til at centralisere midlerne hos CDC, og at beregningsmetoden for denne provision var objektiv og gennemsigtig.
c)
Med hensyn til den tredje betingelse mener banken ikke, at vederlaget er nok til at dække omkostningerne ved modtagelsen af indskud, da aktiviteten i tilknytning til de midler, der var centraliseret hos CDC, skulle have givet et negativt resultat for hele perioden 1991-2005.
d)
Crédit Mutuel finder ligeledes, at den fjerde betingelse er opfyldt. Provisionen var ifølge banken fastlagt på grundlag af Crédit Mutuels faktiske omkostninger ved distributionen af Livret Bleu. Crédit Mutuel var en veldrevet virksomhed ifølge Altmark-dommen, eftersom bankens administrationsomkostninger var blandt de laveste. Dette havde Kommissionen for øvrigt anerkendt i beslutningen om udvidelse (24). Ifølge banken har Kommissionen ikke i tilstrækkelig grad uddybet årsagerne til, at den ikke mener, at denne betingelse var opfyldt.
(63)
Under alle omstændigheder mener Crédit Mutuel, at foranstaltningen er forenelig med fællesmarkedet på grundlag af artikel 106, stk. 2, i TEUF. Crédit Mutuel kritiserer især metoden til beregning af overkompensationen, som denne beskrives i beslutningen om udvidelse. Ifølge Crédit Mutuel var der regnefejl i Kommissionens evaluering af det samlede resultat af driftsregnskabet for Livret Bleu, fordi den var baseret på konsulentens fejlagtige konklusioner trods nogle uafklarede punkter, hvor Kommissionens og Crédit Mutuels konsulenter ikke var enige (25).
(64)
Crédit Mutuel anfægter derefter Kommissionens årsbaserede tilgang (dvs. at der alene tages hensyn til beløb for år med overkompensation og ikke beløb for år med underkompensation), som skulle stride mod et vist antal fortilfælde, den annullerede beslutning og rammebestemmelserne fra 2005 (26). Kommissionen burde følge en samlet tilgang (dvs. i beregningen af kompensation tage hensyn til det samlede beløb for år med hhv. over- og underkompensation), dels for hele perioden 1991-1998, dels for hele perioden efter 1999.
(65)
Desuden har Kommissionen ikke i sin beslutning om udvidelse taget korrekt hensyn til en rimelig fortjeneste. Den baserede sin vurdering af den rimelige fortjeneste på omkostningerne ved den lovpligtige egenkapital, anslået til 6 %, men disse omkostninger udgør en omkostning i det analytiske regnskab og ikke en fortjeneste. Kommissionen burde have taget hensyn til afkastet af egenkapital som anbefalet af Arthur Andersen (27). Kommissionen har således beregnet en rimelig fortjeneste efter en degressiv skala, der bliver nul efter den samlede centralisering af indeståenderne hos CDC, da disse indskud ikke medførte egenkapitalomkostninger. Crédit Mutuel fremhæver, at den af Kommissionen valgte indikator betød, at banken slet ikke fik en normal fortjeneste af Livret Bleu. Ifølge Crédit Mutuel skal enhver bank kunne skabe en normal fortjeneste, selv i forbindelse med centraliserede indskud, som ikke indebærer egenkapitalomkostninger i en snæver juridisk fortolkning af solvensnøgletallene.
(66)
Kommissionen har heller ikke taget korrekt hensyn til omkostningerne ved den anden tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, som Crédit Mutuel mener at have fået overdraget, nemlig opretholdelse af afdelinger i landdistrikter, hvis formål er at tilskynde til folkelig opsparing i hele området ved at give så mange som muligt adgang til en bank.
(67)
Endelig bestrider Crédit Mutuel eksistensen af en eventuel lokkevareeffekt. Banken gør opmærksom på, at Kommissionen i sin annullerede beslutning anførte, at denne lokkevareeffekt ikke havde kunnet bevises, og mener ikke, at der siden da er fremlagt nye beviser herfor.
(68)
For så vidt angår proceduren, påberåber Crédit Mutuel sig flere generelle, fællesskabsretlige principper, der strider mod tilbagebetaling af potentiel støtte, og navnlig princippet om berettiget forventning og overskridelse af en rimelig frist.
6. FRANKRIGS BEMÆRKNINGER
(69)
Frankrig mener, at betingelserne i Altmark-dommen er opfyldt:
a)
Med hensyn til den første betingelse understreges det, at Kommissionen har erkendt, at Crédit Mutuel havde fået overdraget en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, nemlig modtagelse af indskud, der skulle anvendes til finansiering af socialt boligbyggeri. Det anføres, at Kommissionen i sin beslutning om udvidelse fremførte, at opretholdelse af afdelinger i landdistrikter af egnsudviklingshensyn også kan betragtes som en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse (28), men de franske myndigheder besvarer ikke Kommissionens argumenter i beslutningen om udvidelse om, at den første betingelse i Altmark-dommen ikke er opfyldt, fordi der ikke findes nationale love eller forskrifter, som tilstrækkeligt klart overdrager Crédit Mutuel en tjenesteydelse efter artikel 106, stk. 2, i TEUF (29).
b)
For så vidt angår den anden betingelse, mener Frankrig, at kompensationsparametrene var fastlagt på en objektiv, gennemsigtig måde.
c)
Med hensyn til den tredje betingelse fremfører Frankrig, at kompensationsbeløbet (provisionen) ikke oversteg, hvad der var nødvendigt for at dække ordningens omkostninger, og man henviste til det analytiske regnskab for Crédit Mutuels Livret Bleu for årene 1999-2005.
d)
Den fjerde betingelse skulle ligeledes være opfyldt, da Frankrig påstod, at ledelsen af Crédit Mutuel opfyldte de opstillede krav til effektivitet (30).
(70)
Med hensyn til betingelserne vedrørende eksistensen af statsstøtte henviser Frankrig til de argumenter, der blev fremført, før beslutningen blev annulleret i 2002:
a)
Betingelsen om statsmidler er ikke opfyldt, fordi Crédit Mutuels fortjeneste af de indeståender, der ikke var centraliseret hos CDC (ikke-obligatoriske placeringer og placeringer i almennyttige formål), stammede fra oprindeligt private midler (sparernes indskud), der ikke var til rådighed for de offentlige myndigheder.
b)
Samhandelen mellem medlemsstaterne har ikke kunnet være påvirket før oprettelsen af det indre marked for bankvirksomhed og finansielle aktiviteter, dvs. den 1. januar 1993 med vedtagelsen af Rådets direktiv 89/646/EØF af 15. december 1989 om samordning af lovgivningen om adgang til at optage og udøve virksomhed som kreditinstitut og om ændring af direktiv 77/780/EØF (i det følgende »det andet bankdirektiv«) (31). Grunden til, at Crédit Mutuels kasser ikke drev nogen form for virksomhed uden for de nationale grænser efter dette tidspunkt var ifølge de franske myndigheder, at der ikke fandtes en statut for det europæiske andelsselskab, hvilket medførte begrænsninger for andelsselskabers og dermed Crédit Mutuels muligheder for at ekspandere uden for de nationale grænser. De Livret Bleu-konti, som personer med bopæl uden for Frankrig åbnede, repræsenterer kun ca. 0,1 % af det samlede indestående. Myndighederne mente desuden, at de udenlandske bankforetagender i Frankrig sigtede mod et helt andet marked end Crédit Mutuels.
c)
Den provision, som CDC betalte til Crédit Mutuel af det centraliserede indestående på Livret Bleu, udgjorde ikke støtte, men var vederlag for en ydelse fra bankens side, hvis pris var blevet aftalemæssigt fastsat i 1991 til 1,3 %. Myndighederne lagde vægt på, at administrationen af Livret Bleu indebar store omkostninger på grund af det store antal konti med indeståender på under 5 000 FRF (762 EUR). De henviste til det analytiske regnskabsmateriale, der var udarbejdet af Crédit Mutuel (efter foranstaltningens indførelse), og konkluderede på grundlag heraf, at provisionens størrelse var helt berettiget. De franske myndigheder har understreget, at alle former for fordele, som Livret Bleu kunne indebære for Crédit Mutuel, skulle ses i sammenhæng med de omkostninger, der er forbundet med opfyldelsen af opgaver af almindelig, økonomisk interesse. I den sammenhæng har de gjort Kommissionen opmærksom på, at en stigende andel af indeståendet på denne opsparingsordning er blevet placeret i almennyttige formål. Procentdelen er således gradvist forhøjet fra 50 % af indeståendet på Livret Bleu i perioden fra 1975 til 1983 til 65 % i perioden fra 1983 til 1998.
d)
Hvis man antager, at der rent faktisk er tale om støtte, ville denne under alle omstændigheder have været eksisterende støtte, da ordningen med Livret Bleu blev indført efter liberaliseringen af bankmarkedet den 1. januar 1993 (udløb af fristen for gennemførelse af det andet bankdirektiv).
(71)
De franske myndigheder anfører i deres brev af 26. oktober 2001 grunden til, at støtten, hvis Kommissionen fastholdt, at der var tale om støtte, under alle omstændigheder ville være forenelig med fællesmarkedet efter artikel 106, stk. 3, i TEUF. De bebrejder Kommissionen, at den har lavet fejl i beregningen af det samlede driftsregnskabsresultat for Livret Bleu, fordi den ikke har fulgt den metode, som Crédit Mutuels konsulent havde anbefalet (32). De anfører ligeledes, at Kommissionen skal tage hensyn til en rimelig fortjeneste, som de anslår til […] (33).
(72)
I de franske myndigheders bemærkninger til beslutningen om udvidelse bebrejder de desuden Kommissionen at have forfulgt en »asymmetrisk argumentation« ved ikke at udligne beløb i år med overkompensation (1991, 1992, 1993 og 1998) med år med underkompensation (1994 til 1997) og for i bilag 1 til beslutningen om udvidelse at have gengivet deres konsulents konklusioner i fuld ordlyd vedrørende de tre punkter med uoverensstemmelse mellem Frankrig og Kommissionen. Ifølge Frankrig har staten underkompenseret Livret Bleu-ordningen i perioden 1999-2005. Provisionen oversteg ikke, hvad der var nødvendigt til at dække omkostningerne ved distributionen af Livret Bleu, således som disse fremgår af det analytiske regnskab for denne ordning, som blev udarbejdet sammen med Kommissionen (med forbehold af to tilpasninger (34)), og opfylder kravene i direktiv 80/723/EØF af 25. juni 1980 om gennemskueligheden af de økonomiske forbindelser mellem medlemsstaterne og de offentlige virksomheder og om den finansielle gennemskuelighed i bestemte virksomheder (35). Frankrig har ligeledes forklaret, at de nylige fald i provisionen især opfyldte behovet hos operatørerne inden for finansiering af socialt boligbyggeri (36).
(73)
De franske myndigheder præciserer, at der siden 1999 har eksisteret en mekanisme for tilbagebetaling af eventuel overkompensation.
(74)
Frankrig har ligeledes forklaret, at risikoen for illikviditet på en måned påhvilede Crédit Mutuel, og at CDC påtog sig risikoen for illikviditet på over en måned. For så vidt angår indskud på Livret Bleu, blev det præciseret, at risikovægtningen til beregningen af egenkapitalbehovet til solvensmargenen var nul. Man anfører, at risikovægtningen for Crédit Mutuels egenkapitalbehov for de øvrige opsparingsprodukter og andre ressourcer end Livret Bleu varierede fra […] til […] % fra 1999 til 2005. De franske myndigheder har præciseret, at da det ikke var relevant at anvende den europæiske solvensmargen efter den fuldstændige centralisering af indeståender hos CDC i 1999, inddrog Crédit Mutuel i beregningen af en tilsvarende rimelig fortjeneste for Livret Bleu egenkapitalomkostninger, der var beregnet på grundlag af omkostningerne for andre opsparingsprodukter og andre ressourcer, idet man begrænsede dem til ([…] til […] % fra 1999 til 2005). På Kommissionens foranledning har Frankrig ligeledes præciseret provisionsmargenen for etablering af en obligatorisk reserve i Banque de France.
7. VURDERING
7.1. Støttens eksistens
(75)
Kommissionen vuderer i beslutningen om udvidelse, at den eneste foranstaltning, der eventuelt kan indeholde støtteelementer, var CDC’s udbetaling af provision til Crédit Mutuel (37).
(76)
Den eventuelle støtte, som kan være indeholdt i provisionen, blev indført den 27. september 1991 med bekendtgørelsen af samme dag og analyseres i denne afgørelse indtil tidspunktet for liberaliseringen af distributionen af Livret A og harmoniseringen af Livret Bleu og Livret A, dvs. den 1. januar 2009 (38).
7.1.1. Betingelserne i Altmark-dommen er ikke opfyldt
(77)
Der skal gøres opmærksom på, at kompensation, der er udbetalt til gengæld for offentlige tjenesteydelsesopgaver, i henhold til Altmark-dommen (39) ikke udgør statsstøtte efter artikel 107, stk. 1, i TEUF, hvis fire kumulative betingelser er opfyldt.
(78)
De franske myndigheder og Crédit Mutuel anfører i deres bemærkninger som svar på beslutningen om udvidelse, at Crédit Mutuel udfører to opgaver af almindelig økonomisk interesse, nemlig opretholdelse af et betydeligt antal filialer i landdistrikter af egnsudviklingshensyn og modtagelse af indskud til finansiering af socialt boligbyggeri.
(79)
Men selv før indførelsen af den pågældende foranstaltning havde Crédit Mutuel ikke længere nogen pligt til at opretholde filialer i landdistrikter, idet loven om åbning og lukning af bankafdelinger blev ophævet i 1987 og kontrolordningen (som angiveligt blev opretholdt for Crédit Mutuel fra 1987 til 1991) ophævet den 1. juli 1991 (40). De franske myndigheder og Crédit Mutuel har for øvrigt ikke anfægtet konklusionen i beslutningen om udvidelse, hvor det hedder, at der efter 1991 [dvs. pr. 1. juli 1991] ikke fandtes nogen lov, i henhold til hvilken Crédit Mutuel efter EF-traktatens artikel 86 [nu artikel 106 i TEUF] skulle have fået overdraget den opgave, der er nævnt i betragtning 24 iii) [opretholdelse af filialer i landdistrikter af egnsudviklingshensyn] (41).
(80)
Det er således alene med hensyn til opgaven med at forestå modtagelse af indskud med henblik på finansiering af socialt boligbyggeri, at det skal efterprøves, om Altmark-dommen finder anvendelse.
(81)
Kommissionen gør opmærksom på, at medlemsstaterne har vide skønsbeføjelser, hvad angår arten af de tjenesteydelser, der kan betegnes som værende af almindelig økonomisk interesse. Den finder, at gennemførelsesdekreterne for bestemmelserne i artikel 9 i den ændrede finanslov for 1975 (42) og artikel 24 i den ændrede finanslov for 1982 (43), især bekendtgørelsen af 27. september 1991, tydeligvis pålægger Crédit Mutuel den opgave (som defineret i artikel R323-10 og R 331-14 i lov om boligbyggeri) at modtage midler, der skulle overføres til CDC, så denne institution kunne finansiere socialt boligbyggeri. Ved at betegne denne opgave som en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse har Frankrig ikke foretaget et åbenbart urigtigt skøn.
(82)
Ifølge den fjerde betingelse i Altmark-dommen gælder det, at når udvælgelsen af den virksomhed, der skal have overdraget en forpligtelse af almennyttig karakter, i et konkret tilfælde ikke sker ved en udbudsprocedure, som giver mulighed for at udvælge den tilbudsgiver, der kan levere de pågældende ydelser til de laveste omkostninger for samfundet, skal størrelsen af den nødvendige kompensation fastlægges på grundlag af en analyse af de omkostninger, som en gennemsnitsvirksomhed, der er veldrevet […] og tilstrækkeligt udstyret til at kunne opfylde de stillede krav til den offentlige tjeneste, ville have haft ved at opfylde forpligtelserne (44).
(83)
Kommissionen finder ikke, at den fjerde betingelse er opfyldt, for så vidt angår opgaven med at modtage indskud centraliseret hos CDC til finansiering af socialt boligbyggeri. Det bør bemærkes, at staten ikke har tildelt denne opgave til den bydende, der har afgivet det bedste bud i en offentlig udbudsprocedure, men til Crédit Mutuel efter direkte forhandlinger. Provisionens størrelse er ikke fastlagt på grundlag af de omkostninger ved at udføre tjenesten af almindelig økonomisk interesse, som en gennemsnitlig, veldrevet virksomhed ville have skullet afholde. Provisionens størrelse - 1,3 % - har ikke kunnet baseres på Crédit Mutuels faktiske omkostninger til udførelsen af tjenesten af almindelig økonomisk interesse, eftersom der ikke fandtes noget særskilt regnskab for Livret Bleu i september 1991, som ville have gjort det muligt at spore de specifikke omkostninger ved Livret Bleu i bankens regnskaber. Det særskilte regnskab for Livret Bleu blev udarbejdet flere år efter og rekonstrueret bagud for de foregående år og indtil 1991. Der er således ikke noget, der tyder på, at provisionens størrelse blev fastlagt på grundlag af en gennemsnitlig, veldrevet virksomheds omkostninger ved at udføre den pågældende opgave af almindelig interesse. De franske myndigheder anfører, at Crédit Mutuel generelt var veldrevet. De fremlægger imidlertid ikke nogen reel dokumentation for denne påstand, men henviser blot til betragtning 13 i Kommissionens beslutning om udvidelse, hvor Crédit Mutuels finansielle resultater for 2004 var anført (balancens størrelse, nettoresultat, driftskoefficient, egenkapital og solvenskoefficient). Hvis en medlemsstat under alle omstændigheder har fastlagt provisionens størrelse på grundlag af en analyse af en veldrevet virksomheds omkostninger, burde der ikke have været problemer med at dokumentere dette for Kommissionen og fremlægge den fulgte metode, hvilket Frankrig ikke har gjort i det foreliggende tilfælde. Det forhold, at Crédit Mutuels provision, så snart distributionen af Livret A og Livret Bleu blev liberaliseret den 1. januar 2009, faldt fra 1,1 % til 0,6 %, tyder på, at denne provision var større, end den ville have været, hvis den var fastlagt på grundlag af en gennemsnitlig veldrevet virksomheds omkostninger ved udførelsen af den samme opgave af almindelig interesse.
(84)
Eftersom betingelserne i Altmark-dommen er kumulative, er det nok, at et af dem ikke er opfyldt, til, at dommen ikke finder anvendelse, og at den pågældende foranstaltning eventuelt kan udgøre statsstøtte. Det fremgår af det foranstående, at den pågældende foranstaltning ikke opfylder den fjerde betingelse i Altmark-dommen. Altmark-dommen finder derfor ikke anvendelse, og det skal undersøges, om foranstaltningen faktisk udgør statsstøtte (45) (46).
7.1.2. Betingelserne for, om der foreligger statsstøtte, er opfyldt
(85)
I henhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF er statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med fællesmarkedet i det omfang, den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne.
7.1.2.1. Tilregnelse til staten og statsmidler
(86)
CDC betalte årligt provision (47) til Crédit Mutuel i medfør af en aftale mellem staten og Crédit Mutuel om gennemførelsesbetingelserne for bekendtgørelsen af 27. september 1991. Provisionens størrelse fastsattes af staten som kompensation for forpligtelserne af almennyttig karakter. Desuden er CDC en offentlig virksomhed, hvis adfærd skal tilregnes staten (48). Betingelsen om tilregnelse til staten og statsmidler er således opfyldt.
7.1.2.2. Selektivitet
(87)
Provisionen fik Crédit Mutuel alene til gengæld for modtagelse af opsparingsindskud centraliseret hos CDC til finansiering af socialt boligbyggeri via Livret Bleu, som Crédit Mutuel havde eneret til at distribuere. Denne foranstaltning havde således selektiv karakter.
7.1.2.3. Da betingelserne i Altmark-dommen ikke finder anvendelse, skal det vurderes, om der foreligger en fordel, der fordrejer konkurrencen
(88)
Eftersom provisionen udgjorde en overførsel af statsmidler, som alene var til fordel for Crédit Mutuel, forbedrede den denne banks konkurrenceposition i forhold til konkurrenterne. I henhold til Domstolens retspraksis er en forbedring af en virksomheds konkurrenceposition som følge af statsstøtte normalt bevis for en konkurrencefordrejning i forhold til andre virksomheder, der ikke får samme støtte (49).
7.1.2.4. Påvirkning af samhandelen mellem medlemsstaterne
(89)
I henhold til fast retspraksis påvirkes samhandelen mellem medlemsstaterne, når den støttemodtagende virksomhed udøver sine aktiviteter på et område, der er omfattet af konkurrence, og som er genstand for samhandel mellem medlemsstaterne (50). Men efter 1979 udgjorde de udenlandske bankers markedsandel i Frankrig 8 % i relation til udlånsvirksomhed (4 % for filialer uden selvstændig juridisk status og 4 % for datterselskaber etableret i henhold til fransk lovgivning) og 4,5 % for indlånsvirksomhed (henholdsvis 2 % og 2,5 %). De ikke-franske europæiske bankers andel i forhold til samtlige udenlandske bankers andel var 50 % for udlån og 70 % for indlån. Crédit Mutuel var således allerede i 1970'erne udsat for konkurrence fra udenlandske banknet på fransk område. Markedet for kontante bankindeståender, som Livret Bleu var en del af, og som også omfatter Codevi, LEP, Livret Jeune, opsparinger på almindelige bankbøger og CEL (51), var allerede åbent for konkurrence i den omhandlede periode.
(90)
Kommissionen konkluderer derfor, at de fire betingelser for, at der foreligger statsstøtte, er opfyldt.
7.1.2.5. Støttens ulovlighed
(91)
Endelig er støtteforanstaltningen ulovlig, da den ikke er anmeldt til Kommissionen i overensstemmelse med artikel 108, stk. 3, i TEUF og er igangsat efter traktaten om oprettelse af Det Europæiske Økonomiske Fællesskabs ikrafttræden i Frankrig.
(92)
Som svar på de franske myndigheders argument om, at støtten var eksisterende, fordi den blev indført før udløbet af fristen for gennemførelse af det andet bankdirektiv, dvs. 1. januar 1993, understreger Kommissionen, at sigtet med dette direktiv var at gennemføre det indre marked for kreditinstitutter af hensyn til den frie etableringsret og den frie udveksling af tjenesteydelser. Den siger ikke, at det pågældende marked var lukket for konkurrence før indførelsen af provisionen, men blot, at der stadig var visse hindringer for den frie etableringsret og den frie udveksling af tjenesteydelser i banksektoren. Det anføres i beslutningen af 10. maj 2007, at Livret Bleu henhører til et »marked« for kontant bankopsparing, hvilket betyder en åbning af den pågældende aktivitet for konkurrence, men Kommissionen bekræfter på intet tidspunkt de franske myndigheders argument om, at den pågældende aktivitet først var blevet åbnet for konkurrence i 1993. Tværtimod henviser Kommissionen i beslutningen til eksistensen af et »modent« marked (52).
7.2. Støttens forenelighed med fællesmarkedet
(93)
Da den pågældende støtteforanstaltning indeholder elementer af statsstøtte, skal Kommissionen analysere denne foranstaltnings forenelighed med fællesmarkedet.
(94)
Det fastsættes i artikel 106, stk. 2, i TEUF: »at virksomheder, der har fået overdraget at udføre tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, […] er underkastet traktaternes bestemmelser, navnlig konkurrencereglerne, i det omfang anvendelsen af disse bestemmelser ikke retligt eller faktisk hindrer opfyldelsen af de særlige opgaver, som er betroet dem. Udviklingen af samhandelen må ikke påvirkes i et sådant omfang, at det strider mod Fællesskabets interesse«.
(95)
I overensstemmelse med Domstolens retspraksis, Kommissionens praksis og rammebestemmelserne fra 2005 betyder artikel 106, stk. 2, i TEUF, at statsstøtte til en virksomhed, der har fået overdraget at udføre en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, kan erklæres forenelig med fællesmarkedet, hvis støtteforanstaltningen opfylder følgende betingelser:
a)
den pågældende tjeneste har samme karakteristika som en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse
b)
virksomheden har rent faktisk har fået pålagt at udføre denne tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse af staten som fastlagt i et eller flere officielle dokumenter
c)
principperne om nødvendighed og proportionalitet er overholdt, og
d)
udviklingen af samhandelen påvirkes ikke i et sådant omfang, at det strider mod Unionens interesse.
(96)
Betingelse a) og b) er opfyldt af de ovenfor i betragtning 81 anførte grunde.
(97)
Med hensyn til betingelse d) har Kommissionen ingen oplysninger om, at samhandelen mellem medlemsstaterne skulle være påvirket i en sådan grad, at støtten ikke opfylder denne betingelse. Beslutningen af 10. maj 2007 indeholdt et krav om, at eneretten til at distribuere Livret Bleu skulle ophæves, eftersom de særlige rettigheder til at distribuere Livret Bleu udgjorde en begrænsning af den frie udveksling af tjenesteydelser i fællesmarkedet (53). Men provisionen kan ikke, i det omfang den ikke har overkompenseret Crédit Mutuel for udførelsen af tjenesteydelsen af almindelig økonomisk interesse, betragtes som et forhold, der har påvirket udviklingen af samhandelen i et omfang, der strider mod Unionens interesse.
(98)
Kommissionen vurderer derfor nedenfor, om principperne om nødvendighed og proportionalitet er overholdt, dvs. om provisionen ikke overstiger, hvad der er nødvendigt til at dække omkostningerne ved opfyldelsen af forpligtelserne af almennyttig karakter under hensyntagen til indtægterne heraf samt i givet fald en rimelig fortjeneste ved opfyldelsen af disse forpligtelser (54).
(99)
Kommissionen følger en samlet tilgang (jf. betragtning 7.2.2.) i sin vurdering af, om der foreligger en eventuel overkompensation (jf. betragtning 7.2.5.) for perioden fra 27. september 1991 (jf. betragtning 7.2.1.) til 31. december 2005. Den tager hensyn til alle fordelene ved Livret Bleu, men medtager dog ikke en eventuel lokkevareeffekt, hvis virkning ikke har kunnet opgøres (jf. betragtning 7.2.3.). Der er taget hensyn til en rimelig fortjeneste (jf. betragtning 7.2.4.), herunder for indeståender centraliseret hos CDC.
7.2.1. Start af den omhandlede periode, 27. september 1991
(100)
I beslutningen om udvidelse omfattede beregningen af nettoresultatet af Livret Bleu for at vurdere eksistensen af en eventuel overkompensation resultatet for hele 1991 (55). Med andre ord indgår nettoindtægter fra de ikke-obligatoriske placeringer og placeringerne i almennyttige formål fra og med 1. januar 1991.
(101)
Som det fremgår af betragtning 75 og 76, er den eneste støtteforanstaltning i denne sag provisionen, der blev indført den 27. september 1991, samtidig med at Crédit Mutuel fik pålagt at centralisere sine indeståender hos CDC med henblik på finansiering af socialt boligbyggeri. Før dette tidspunkt var der ingen provision og heller ingen centralisering hos CDC. Følgelig skal Kommissionen vurdere, om støtten er proportionel fra og med dette tidspunkt.
(102)
Omkostninger ved og indtægter fra tjenesteydelsen af almindelig økonomisk interesse kan således ikke vedrøre tiden før 27. september 1991. Det er med andre ord først efter indførelsen af den pågældende støtteforanstaltning (provisionen), at der kan tages hensyn til omkostninger ved og indtægter fra den tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, som finansieres via denne støtte. Kommissionen finder konkluderende, at beslutningen om udvidelse indeholdt en inkonsekvens, for støtteforanstaltningen var begrænset til den provision, der var indført efter 27. september 1991, men den tog fortsat hensyn til nettoindtægter hidrørende fra Livret Bleu for perioden fra 1. januar 1991 til 27. september 1991.
(103)
Da Crédit Mutuel ikke er i stand til at tilvejebringe nettoresultaterne af placeringerne i almennyttige formål og de ikke-obligatoriske placeringer på årsbasis, skønner Kommissionen, at der for 1991 alene bør tages hensyn til nettoresultater fra 27. september til 31. december 1991, således at nettoresultatet for hele 1991 sættes i forhold til det relevante antal dage, dvs. 96/365. Det samlede nettoresultat af indeståenderne centraliseret hos CDC for 1991 kan medtages, fordi denne centralisering, som det også er beskrevet i betragtning 101, netop blev indført efter 27. september 1991, således at der pr. definition ikke er nogen del af disse resultater, der vedrører perioden fra 1. januar 1991 til 27. september 1991.
7.2.2. Global tilgang indtil ultimo 2005 og derefter årlig
(104)
Kommissionen anbefaler i sin beslutning om udvidelse en årsbaseret tilgang i vurderingen af, om der foreligger en eventuel overkompensation. Denne tilgang stemmer overens med rammebestemmelserne fra 2005 og er en ændring i forhold til tidligere praksis. Når Kommissionen før vedtagelsen af rammebestemmelserne fra 2005 skulle vurdere, om der forelå en eventuel overkompensation, fulgte den en tilgang, der kan betegnes »global«, ifølge hvilken beløb vedrørende år med overkompensation ubegrænset kunne kompenseres med beløb fra år med underkompensation (56).
(105)
I medfør af punkt 26 i rammebestemmelserne fra 2005 anvender Kommissionen på ikke-anmeldt støtte bestemmelserne i de nævnte rammebestemmelser, hvis støtten er tildelt efter offentliggørelsen af rammebestemmelserne i EUT, og de bestemmelser, der var gældende på tidspunktet for tildelingen af støtten, i de øvrige sager. Støtten blev tildelt årligt (57) og er ikke blevet anmeldt. Rammebestemmelserne fra 2005 blev offentliggjort i EUT den 29. november 2005. Følgelig skal de regler, der var gældende på tidspunktet for tildelingen af støtten, finde anvendelse på perioden forud for 2006 og rammebestemmelserne fra 2005 på perioden fra 1. januar 2006 til støttens ophævelse den 31. december 2008.
(106)
I rammebestemmelserne fra 2005 anbefales en »årlig« tilgang, for så vidt som beregningen af en eventuel overkompensation skal ske på årsbasis, uden at den årlige overkompensation kan overføres til det efterfølgende år, bortset fra i tilfælde, hvor dette beløb ikke overstiger 10 % af den årlige overkompensation (58).
(107)
Før vedtagelsen af rammebestemmelserne fra 2005 fulgte Kommissionen til gengæld en global tilgang i sin vurdering af, om en virksomhed var blevet overkompenseret for udførelsen af en tjenesteydelse af almennyttig karakter (jf. betragtning 104) (59).
(108)
I den globale tilgang ajourføres det enkelte års nettoresultater, akkumuleret fra det ene år til det andet, med anvendelse af referencesatsen for Frankrig pr. 1. januar hvert år (60).
7.2.3. Hensyn til fordele
(109)
Følgende bestemmes i rammebestemmelserne fra 2005, betragtning 17, første punktum: »De indtægter, der skal tages hensyn til, skal mindst omfatte alle indtægterne ved tjenesteydelsen af almindelig økonomisk interesse«. I vurderingen af, om der foreligger en eventuel overkompensation, skal der med andre ord tages hensyn til nettoresultatet af placeringerne i almennyttige formål og de ikke-obligatoriske placeringer i undersøgelsesperioden. Kommissionen betragter rent faktisk disse resultater som indtægter indført af Frankrig fra og med 27. september 1991 til fordel for Crédit Mutuel i forbindelse med dennes udførelse af tjenesteydelsen af almindelig interesse med henblik på finansiering af socialt boligbyggeri gennem CDC. I det analytiske regnskab er disse placeringer understøttet af en bestemt ressource, nemlig indlån, der er modtaget takket være distributionen af Livret Bleu. På konkurrencemæssige markedsvilkår (dvs. uden speciel ret til at distribuere et skattebegunstiget opsparingsprodukt) ville Crédit Mutuel måske ikke have kunnet få adgang til denne ressource til samme pris, hvorfor der skal tages hensyn til de tilsvarende placeringer og ressourcer i den samlede økonomi for Livret Bleu-ordningen. Frankrig har for øvrigt selv bekræftet, at der er en forbindelse mellem disse placeringer, Livret Bleu og opgaven med at finansiere socialt boligbyggeri, med omfordelingen af indeståenderne fra disse placeringer til CDC efter 1991 (61). Da Crédit Mutuel den 27. september 1991 med andre ord fik overdraget en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, nemlig at modtage indlån centraliseret hos CDC, som skulle anvendes til at finansiere socialt boligbyggeri, bekræftede Frankrig overdragelsen til Crédit Mutuel af distributionen af Livret Bleu. Den fortjeneste, der resulterede af anvendelsen af de midler, der var indsat hos denne, skal derfor fra denne dato betragtes som en indtægt, som Crédit Mutuel fik for at levere tjenesteydelsen af almindelig økonomisk interesse.
(110)
Klageren og andre myndigheder eller organer (konkurrencerådet og forskningsorganer samt rapporter fra parlamentsmedlemmer (62)) finder, at eneretten til at distribuere Livret Bleu har haft en »lokkevareeffekt«, der har gjort det muligt for Crédit Mutuel at tiltrække og sikre loyalitet fra kunder, som banken ikke kun solgte Livret Bleu, men også andre bankprodukter til. I sin beslutning om udvidelse udelukker Kommissionen ikke, at Livret Bleu kan have skabt indirekte indtægter via lokkevareeffekten (63), men gør opmærksom på, at sådanne indtægter hidtil ikke har kunnet opgøres (64).
(111)
Efter at have gennemgået denne sag konstaterer Kommissionen, at de modtagne oplysninger ikke, selvom eksistensen af en lokkevareeffekt ikke kan udelukkes, i det foreliggende tilfælde gør det muligt at opgøre den eventuelle lokkevareeffekt tilstrækkeligt pålideligt.
(112)
I klagernes dokumentation opereres der med en såkaldt lokkevareeffekt, men man påviser ikke formelt en sådan effekt, og det er heller ikke lykkedes at foretage en nøjagtig beregning af dens finansielle virkning.
(113)
Med hensyn til Cabinet Glais' (jf. Betragtning 52 - 53) undersøgelser er Kommissionen opmærksom på, at Crédit Mutuel med god ret kan hævde, at disse statistiske analyser ikke giver noget klart bevis for en målelig »lokkevareeffekt«.
(114)
Klagerne henviser i deres bemærkninger til tre subjektive evalueringer. For det første beregner klagerne den skønsmæssige størrelse af denne fordel, idet de tager som udgangspunkt, at de øvrige banker havde tilbudt at distribuere Livret Bleu med en provision på 1 %, ved at opgøre fordelen til forskellen mellem denne provisionssats og den provisionssats, Crédit Mutuel får, altså 0,3 %, hvilket svarer til ca. 300 mio. FRF om året. Det kan dog ikke påvises, at Crédit Mutuels konkurrenter kan varetage opgaven på nøjagtigt samme vilkår mod et vederlag af denne størrelse, dvs. 1 %. Dette første argument beviser desuden ikke, at der er tale om en lokkevareeffekt, men forekommer blot at være en gentagelse af påstanden om, at Crédit Mutuel er blevet overkompenseret, hvilket som påvist ikke er tilfældet. Der er intet bevis for, at lokkevareeffekten svarer til forskellen i provision og den lavere hypotetiske provision, som Crédit Mutuels konkurrenter foreslog til gengæld for distributionen af Livret Bleu.
(115)
Med den anden metode, som klagerne har foreslået, skulle lokkevareeffekten kunne måles ved at tage stigningen i bankens markedsandele som udgangspunkt. Denne metode til at vurdere støtten kan dog ikke accepteres, fordi den bygger på den påstand, at de vundne markedsandele udelukkende kan tilskrives Livret Bleu, uden at dette underbygges med nogen form for objektiv dokumentation.
(116)
Den tredje vurdering af eneretten til at distribuere Livret Bleu bygger på det mistede skatteprovenu, der kan tilskrives skattebegunstigelsen af Livret Bleu. Hvis Crédit Mutuel havde ønsket at distribuere en opsparingsordning uden skattefritagelse, der gav sparerne samme nettoudbytte som Livret Bleu uanset deres skattemæssige situation, ville det rent faktisk have medført offeromkostninger svarende til det fiktive skattebeløb, sparerne (potentielt) skulle betale. Ifølge klagerne bør den kumulerede skattefordel på 4,5 mia. FRF for perioden 1991-1997 anses for at have givet Crédit Mutuel afledte fordele af samme størrelsesorden. Dette argument kan ikke accepteres, fordi Crédit Mutuel sandsynligvis ikke ville have distribueret Livret Bleu på samme vilkår, hvis banken selv skulle dække de fulde omkostninger ved skattebegunstigelsen, som i øvrigt er til direkte fordel for andelshaverne.
(117)
Det er vanskeligt at specificere og opgøre, hvilke mulige fordele ordningen kan have givet Crédit Mutuel. Den direkte økonomiske fordel ved at distribuere Livret Bleu er direkte målelig på grundlag af regnskabet for Livret Bleu. Derimod ville den økonomiske fordel ved salg af andre produkter eller tjenesteydelser til de kunder, der er blevet tiltrukket af Livret Bleu, kun kunne konstateres i det analytiske regnskab for disse andre produkter, hvis det umiddelbart var muligt at sondre mellem, hvad der sælges til kunder, som er loyale over for eller tiltrukket til Crédit Mutuel på grund af Livret Bleu, og hvad der sælges til kunder, som har henvendt sig til Crédit Mutuel af andre grunde, hvilket ikke er tilfældet. Derfor har Kommissionens konsulent ikke kunnet vurdere de afledte virkninger ved at bruge samme regnskabsmæssige metode som i vurderingen af samtlige direkte økonomiske fordele ved Livret Bleu.
(118)
Mere sofistikerede forsøg fra konsulentens side på at vurdere disse fordele har heller ikke givet brugbare resultater. Kommissionen mener derfor ikke, at den kan tage hensyn til en eventuel fordel ved lokkevareeffekten i efterprøvningen af, om der foreligger en eventuel overkompensation.
7.2.4. Beregning af den rimelige fortjeneste
(119)
I vurderingen af, om der er udbetalt en overkompensation til en virksomhed, der har fået overdraget at udføre en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, skal der tages hensyn til en rimelig fortjeneste (65). Det præciseres i rammebestemmelserne fra 2005, at der ved » »rimelig fortjeneste« forstås en forrentning af egenkapitalen, der tager hensyn til virksomhedens risiko eller manglende risiko […]. Denne forrentning må normalt ikke overstige den gennemsnitlige kapitalforrentning i den pågældende sektor i de senere år.« (66)
(120)
I beslutningen om udvidelse (67) anvendte Kommissionen en rimelig fortjeneste på gennemsnitligt 6 % af egenkapitalen for placeringerne til almennyttige formål og de ikke-obligatoriske placeringer. Denne procent, der varierede fra et år til et andet, ligger i gennemsnit på 6 % og svarer til den forrentning, som Crédit Mutuel oprindelig anbefalede. Crédit Mutuel havde som egenkapitalomkostninger opført beløbet for de faktisk udbetalte dividender i det pågældende år. I denne beslutning følger Kommissionen samme tilgang som i beslutningen om udvidelse, jf. betragtning 7.2.5, for så vidt angår hensynet til en rimelig fortjeneste, i efterprøvningen af om der er tale om en eventuel overkompensation for de ikke-obligatoriske placeringer og placeringerne til almennyttige formål.
(121)
I beslutningen om udvidelse (68) mente Kommissionen imidlertid ikke, at man kunne anvende denne rimelige fortjeneste på indeståender centraliseret hos CDC, for så vidt som disse ikke udgjorde en egenkapitalomkostning efter tilsynsreglerne, eftersom disse indeståender ikke var blevet investeret af Crédit Mutuel, men blot overført til CDC. Men fra et tilsynsperspektiv betragtes kreditrisikoen ved indeståenderne centraliseret hos CDC som svarende til eksponeringen over for staten (Frankrig), dvs. en risikovægtning lig med nul, og som altså ikke krævede egenkapital.
(122)
Ikke at anvende en rimelig fortjeneste for det indestående, der var centraliseret hos CDC, ville medføre, at den samlede rimelige fortjeneste (fortjenesten fra placeringerne i almennyttige formål og de ikke-obligatoriske placeringer og fra det indskud, der var centraliseret hos CDC) faldt fra 1991 til 1999 og forsvandt helt efter 2000 med centraliseringen af det samlede indskud hos CDC i 1999 (69).
(123)
I brev af 1. september 2006 fremlægger de franske myndigheder deres bemærkninger til beslutningen om udvidelse og bekræfter, at de midler, der var centraliseret hos CDC, ikke forbrugte midler fra den lovpligtige egenkapital. De franske myndigheder fremfører dog, at det ikke var relevant at anvende den europæiske solvensmargen efter den fuldstændige centralisering hos CDC i 1999, og Crédit Mutuel foreslog derfor i beregningen af en tilsvarende rimelig fortjeneste for Livret bleu at indregne egenkapitalomkostninger, der var beregnet på grundlag af omkostningerne for andre opsparingsprodukter og andre ressourcer. Kommissionen mener ikke, at en sådan tilgang er tilfredsstillende, da den betyder, at man kunstigt på midler centraliseret hos CDC anvender et lovpligtigt kapitalbehov, der afhænger af det gennemsnitlige kapitalbehov for Crédit Mutuels øvrige aktiver, som er fuldstændig uafhængige af Livret Bleu.
(124)
Det forhold, at der ikke var et lovpligtigt kapitalkrav, illustrerer, at der ikke var nogen risiko for kredittab, hvilket er tilfældet med de indeståender, der var centraliseret hos CDC. Modtagelse af indskud for CDC indebærer heller ikke en likviditetsrisiko (bortset fra risikoen inden for en måned) eller en risiko for ændring af løbetid, eftersom det beløb, der overføres til CDC, justeres månedligt på grundlag af udviklingen i indskud, og den rente, som CDC betaler, overføres øjeblikkeligt til sparerne. Der er således ingen tvivl om, at denne tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse indebærer en meget begrænset risiko for Crédit Mutuel. Der findes dog andre former for risici såsom den operationelle risiko, den økonomiske risiko (risiko for, at vederlaget ikke dækker omkostningerne), den juridiske risiko og risikoen for bankens omdømme. Andre bankaktiviteter såsom forvaltning af gensidige fonde, formueforvaltning og salg af finansprodukter (f.eks. aktier og obligationer) forbruger ingen lovpligtig egenkapital, men er særdeles rentable. Der er derfor ingen direkte forbindelse mellem forbrug af lovpligtig egenkapital - beregnet på grundlag af tilsynsreglerne, hvis specifikke formål på ingen måde er at vurdere en aktivitets rentabilitet - og det forventede overskud af en aktivitet.
(125)
Alligevel må det konstateres, at Kommissionen i den foreliggende sag, selvom den tillader Crédit Mutuel at få en rimelig fortjeneste for den del af indeståenderne, der er centraliseret hos CDC, erkender, at fastlæggelse af et tilstrækkeligt niveau for denne fortjeneste er en øvelse, der indebærer en kompleks økonomisk vurdering. Livret Bleu er et atypisk bankprodukt, hvis karakteristika er en blanding af et opsparingsprodukt og en kontokurant, og hvortil det modtagne indestående centraliseres hos en offentlig myndighed. Der findes derfor som sådan ikke produkter, som er direkte sammenlignelige, og som kunne give en indikation af, hvad en rimelig fortjeneste er for en tilsvarende aktivitet.
(126)
Eftersom der ikke findes et produkt, som er tilstrækkelig sammenligneligt med Livret Bleu, skønner Kommissionen, at den i det foreliggende tilfælde kan bruge to indikatorer til at vurdere, om en given fortjeneste kan betragtes som rimelig. Der er tale om følgende to indikatorer:
a)
Den franske banksektors fortjenstmargen, dvs. resultatet før skat divideret med omsætningen (her er bankernes omsætning vist i form af deres driftsresultater). Ved at bruge tallene for den franske banksektor for den pågældende periode (fra 27. september 1991 til ultimo 2008) fremkommer en gennemsnitlig fortjenstmargen på 23 % pr. år.
b)
Den franske banksektors udbyttesats, dvs. resultatet før skat divideret med aktiverne. Den årlige gennemsnitlige udbyttesats for den pågældende periode er 45 basispoint (0,45 %).
(127)
Nedenstående tabel (70) viser fortjenstmargenen og udbyttesatsen for den franske banksektor for perioden 1993-2008 (tal før 1993 foreligger ikke):
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008 (72)
Resultat før skat (71)
15,2
2,7
25,0
41,0
67,5
14,4
19,8
22,5
24,6
23,5
23,4
29,6
31,3
46,2
34,3
-4,4
Driftsresultat (71)
362,4
335,4
345,6
356,1
375,3
60,8
64,6
70,5
74,9
77,0
80,6
83,5
89,5
104,1
98,0
79,1
Fortjenstmargen
4,2 %
0,8 %
7,2 %
11,5 %
18 %
23,7 %
30,6 %
31,9 %
32,8 %
30,6 %
29,0 %
35,5 %
35,0 %
44,4 %
35,1 %
-5,6 %
Gns. fortjenstmargen
22,8 %
Aktiver (71)
Foreligger ikke
16 333
17 216
18 291
19 894
3 052
3 394
3 452
3 783
3 793
3 960
4 390
5 275
6 041
7 061
7 699
Udbyttesats
Foreligger ikke
0,02 %
0,15 %
0,22 %
0,34 %
0,47 %
0,58 %
0,65 %
0,65 %
0,62 %
0,59 %
0,68 %
0,59 %
0,77 %
0,49 %
-0,05 %
Gns. udbyttesats
0,45 %
(128)
Til at beregne Crédit Mutuels fortjenstmargen og udbyttesats for modtagelse af indskud centraliseret hos CDC bruger Kommissionen følgende værdier:
a)
for nævneren i fortjenstmargenen: indtægter fra modtagelse af indskud centraliseret hos CDC, dvs. den årlige provision
b)
for nævneren i udbyttesatsen: indskud overført til CDC
c)
for tælleren, dvs. resultatet før skat, skønner Kommissionen, at hvis en skønnet rimelig fortjeneste er en margen på 4,2 % for modtagelse af indskud centraliseret hos CDC, dvs. et resultat før skat, der udgør 4,2 % af CDC’s provision, modtager Crédit Mutuel ingen overkompensation (jf. tabel i betragtning132).
(129)
For så vidt angår den anden indikator (udbyttesatsen), bemærker Kommissionen, at hvis en udbyttesats på 5 basispoint betragtes som en rimelig fortjeneste på modtagelse af indskud centraliseret hos CDC, dvs. hvis der tages hensyn til et resultat før skat svarende til 0,05 % af de samlede indskud, der overføres til CDC, har Crédit Mutuel ikke modtaget overkompensation for forvaltningen af Livret Bleu for den pågældende periode.
(130)
Ifølge rammebestemmelserne fra 2005 må den rimelige fortjeneste ikke overstige den gennemsnitlige forrentning for den pågældende sektor i den pågældende periode. En fortjenstmargen på 4,2 % er under en femtedel af den gennemsnitlige fortjenstmargen i banksektoren (22,8 %). Som det fremgår af betragtning 124), er modtagelse af indskud centraliseret hos CDC en aktivitet med lav risiko og dermed lavt udbytte, og Kommissionen finder derfor ikke, at en fortjenstmargen på 4,2 % er åbenbart overdrevet, men kan i denne sag betragtes som en rimelig fortjeneste.
(131)
Kommissionen finder ligeledes, at en fortjeneste på 5 basispoint for indeståender centraliseret hos CDC er rimelig på baggrund af den gennemsnitlige udbyttesats på 45 basispoint i den franske banksektor for den pågældende periode og er en lav, konservativ tærskel for, hvad der kan betragtes som en fortjeneste, som ikke er åbenbart urimelig i den foreliggende sag. Den lave fortjeneste giver desuden en rimelig afspejling af risikoniveauet for Crédit Mutuels modtagelse af indskud for CDC, der er lav, som det fremgår af betragtning 124).
7.2.5. Efterprøvelse af, om der foreligger overkompensation
(132)
På grundlag af foranstående punkter har Kommissionen efterprøvet, jf. nedenstående tabel, om der foreligger overkompensation efter den metode, der er beskrevet i punkt 7.2.1-7.2.4 (73):
mio. EUR
KOMPENSATION
OVER- ELLER UNDERKOMPENSATION
År
Provision
(årlig)
Global tilgang (74)
(indtil ultimo 2005)
Årlig tilgang (75)
(efter 2006)
1991 (fra 27.9.1991 til 31.12.1991)
1,5
43,8
Finder ikke anvendelse
(den globale tilgang er anvendt indtil 2005, jf. afsnit 7.2.2.)
1992
9,1
125,1
1993
16,8
184,0
1994
36,6
127,3
1995
59,5
114,5
1996
74,7
107,8
1997
82,3
88,4
1998
118,9
92,0
1999
188,9
98,3
2000
188,2
106,3
2001
181,9
91,3
2002
187,8
76,3
2003
197,7
61,2
2004
204,4
45,7
2005
196,7
15,0
2006
(…)
-39,1
2007
(…)
-24,3
2008
(…)
-6,1
(133)
Det kan konstateres, at overkompensationen ultimo 2005 (15 mio. EUR) er under 10 % af provisionen for 2005 (196,7 mio. EUR). I medfør af punkt 21 i rammebestemmelserne fra 2005 kan dette beløb fremføres til det følgende år. Det endelige resultat er en overkompensation på -6,1 mio. EUR ultimo 2008 for hele den pågældende periode.
(134)
Kommissionen kan derfor konkludere, at provisionen ikke har overkompenseret Crédit Mutuel for tjenesteydelsen af almindelig økonomisk interesse, som banken fik overdraget fra den 27. september 1991 til udgangen af 2008.
8. KONKLUSION
(135)
Kommissionen fastslår, at Republikken Frankrig ulovligt har iværksat den omhandlede støtte i strid med artikel 108, stk. 3, i TEUF. Støtten kan imidlertid betragtes som forenelig med det indre marked efter artikel 106, stk. 2, i TEUF, idet den af staten udbetalte provision ikke overstiger, hvad der er nødvendigt til at dække omkostningerne ved opfyldelsen af forpligtelserne af almennyttig karakter under hensyntagen til indtægterne heraf samt i givet fald en rimelig fortjeneste ved opfyldelsen af disse forpligtelser -
VEDTAGET DENNE AFGØRELSE:
Artikel 1
Republikken Frankrigs statsstøtte til Crédit Mutuel på grundlag af bekendtgørelse af 27. september 1991, der fastlægger Crédit Mutuels placeringer i almennyttige formål, er forenelig med det indre marked
Artikel 2
Denne afgørelse er rettet til Republikken Frankrig.
Udfærdiget i Bruxelles, den 24. maj 2011.
DECISIONE DELLA COMMISSIONE
del 24 maggio 2011
relativa agli aiuti di Stato C 88/97 cui la Repubblica francese ha dato esecuzione a favore del Crédit Mutuel
[notificata con il numero C(2011) 3436]
(Il testo in lingua francese è il solo facente fede)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
(2011/747/UE)
LA COMMISSIONE EUROPEA,
visto il trattato sul funzionamento dell’Unione europea, in particolare l’articolo 108, paragrafo 2, primo comma,
visto l’accordo sullo Spazio economico europeo, in particolare l’articolo 62, paragrafo 1, lettera a),
dopo aver invitato gli interessati a presentare osservazioni conformemente a detto articolo (1) e viste queste osservazioni,
considerando quanto segue:
1. PROCEDIMENTO
(1)
Il 25 gennaio 1991, l’Association française des banques (di seguito «AFB»), la Chambre syndicale des banques populaires e il Crédit Agricole hanno presentato una denuncia secondo la quale la Francia avrebbe concesso aiuti di Stato a favore del Crédit Mutuel.
(2)
La prima richiesta di informazioni della Commissione sul Livret bleù (libretto di risparmio defiscalizzato) è stata formulata mediante lettera datata 27 maggio 1991.
(3)
Con lettera datata 6 febbraio 1998, la Commissione ha comunicato alle autorità francesi la propria decisione di avviare il procedimento di cui all’articolo 88, paragrafo 2, del trattato CE (attualmente articolo 108, paragrafo 2, del TFUE) in relazione alle potenziali misure di aiuto contenute nel meccanismo di risparmio del Livret bleù (2).
(4)
L’8 aprile 1998, le autorità francesi hanno risposto ai quesiti posti dalla Commissione nella sua decisione di avvio del procedimento.
(5)
Il 18 giugno 1998 il Crédit Mutuel ha inviato alla Commissione una lettera in cui erano esposte argomentazioni volte a respingere la qualifica di aiuti di Stato per le misure oggetto dell’avvio del procedimento, nonché un incartamento di contabilità analitica relativo al Livret bleù. Anche diverse parti interessate hanno fatto pervenire le loro osservazioni alla Commissione (cfr. sezioni 3 e 4, considerando da 48 a 59, la quale le ha trasmesse alle autorità francesi il 3 settembre 1998.
(6)
I ricorrenti hanno inviato per posta alla Commissione quattro memorandum di approfondimento in data 29 ottobre 1999, 16 maggio 2000, 16 ottobre 2000 e 19 gennaio 2001, che la Commissione ha trasmesso alle autorità francesi in data 21 febbraio 2000 e 3 novembre 2000.
(7)
Il 5 febbraio 2001, la Commissione ha trasmesso alle autorità francesi i documenti ricevuti dall’AFB.
(8)
Dal novembre 1998 al dicembre 1999, su richiesta della Commissione, un consulente (3) (di seguito denominato «consulente della Commissione») ha proceduto a una revisione della contabilità analitica del Livret bleù. Il rapporto del consulente è stato sottoposto all’esame delle autorità francesi e del Crédit Mutuel il 10 gennaio 2000. Il 7 febbraio è stata convocata una concertazione tecnica su tale rapporto fra i servizi della Commissione (assistiti dal loro consulente), le autorità francesi e il Crédit Mutuel.
(9)
Con lettera del 14 settembre 1999, i servizi della Commissione hanno chiesto alle autorità francesi di precisare le missioni d’interesse generale di cui è incaricato il Crédit Mutuel. In data 21 febbraio 2000, 3 novembre 2000 e 5 febbraio 2001, i servizi della Commissione hanno sottoposto alla disamina delle autorità francesi vari documenti (4) allegati alla pratica dai ricorrenti in merito all’eventuale «effetto di richiamo» del Livret bleù (cfr. sottosezione 7.2.3, considerando 110-118). Le autorità francesi hanno presentato le loro osservazioni il 1o febbraio 2001.
(10)
L’11 aprile 2000, alla Commissione è stata presentata da una denuncia da parte della Federazione bancaria dell’Unione europea (FBE) in merito agli aiuti concessi dallo Stato francese al Crédit Mutuel, sotto forma di esclusiva nella distribuzione del Livret bleù.
(11)
Nel maggio 2000 la Confederazione nazionale del Crédit Mutuel ha affidato allo studio di revisione contabile Arthur Andersen l’incarico di procedere a una revisione della metodologia dei lavori di contabilità analitica del Crédit Mutuel e al consuntivo economico del Livret bleù. Detto incarico si è concluso nel settembre 2000 con la presentazione di un rapporto dettagliato sul consuntivo economico del Livret bleù, che quantifica il saldo negativo del Livret bleù, al netto d’imposta, in 498 milioni di FRF. Questa conclusione teneva conto di una serie di «correttivi». Il 2 febbraio 2001 è stata organizzata una riunione tra la Commissione e il Crédit Mutuel per discutere tale rapporto. A seguito delle osservazioni espresse dalla Commissione, il Crédit Mutuel ha chiesto ad Arthur Andersen di trasmettere una nota (datata 8 febbraio 2001) per giustificare il metodo impiegato, di cosiddetta «correzione della sovraponderazione dell’attività IARD [attività di assicurazione contro i danni (5) del Crédit Mutuel]», oggetto di particolari critiche da parte dei servizi della Commissione.
(12)
Nell’aprile 2001 la Commissione ha chiesto al proprio consulente di individuare le differenze tra il suo rapporto e quello di Arthur Andersen e di determinare le eventuali modifiche di dati o di metodologia che avrebbero potuto essere integrate nel suo rapporto precedente. Il 23 luglio 2001 il consulente della Commissione ha presentato un nuovo rapporto finale, la cui valutazione nel quale l’utile cumulato, non capitalizzato, generato dal Livret bleù, è stimato a 1 074 miliardi di FRF (163,7 milioni di EUR). Il rapporto è stato trasmesso il giorno stesso alle autorità francesi. In occasione di una riunione svoltasi il 26 luglio 2001 tra la Commissione, le autorità francesi, il Crédit Mutuel e Arthur Andersen, il Crédit Mutuel e Arthur Andersen hanno espresso il loro disaccordo riguardo alle conclusioni finali del consulente della Commissione. Arthur Andersen ha ribadito le sue precedenti conclusioni in un documento datato 13 settembre 2001, trasmesso in allegato a una nota delle autorità francesi del 15 settembre 2001. Il 26 ottobre 2001 le autorità francesi hanno trasmesso alla Commissione una nuova nota di analisi giuridica del Livret bleù, sotto il profilo del diritto comunitario della concorrenza, nonché una nota del 7 gennaio 2002 relativa ai costi della missione di servizio pubblico, che riporta, senza nuovi elementi, i dati numerici già presentati dal Crédit Mutuel.
(13)
Nella nota inviata il 26 ottobre 2001 alla Commissione, le autorità francesi spiegavano perché, a loro parere, i) il regime del Livret bleù non costituirebbe un aiuto, ii) qualora la Commissione lo assimilasse ad aiuto, potrebbe trattarsi solo di un aiuto esistente e iii) si tratterebbe in ogni caso di un aiuto compatibile.
(14)
Con decisione del 15 gennaio 2002 (6) (di seguito la «decisione annullata»), la Commissione ha dichiarato incompatibile con il mercato interno l’aiuto di Stato accordato dalla Repubblica francese al Crédit Mutuel.
(15)
La decisione del 15 gennaio 2002 è stata annullata da una sentenza del Tribunale del 18 gennaio 2005 (7).
(16)
La Commissione non ha presentato ricorso contro la sentenza del Tribunale. Conformemente all’articolo 266, paragrafo 1, del TFUE, la Commissione è tenuta a prendere i provvedimenti che l’esecuzione di tale sentenza comporta. In materia di aiuti di Stato, ciò significa che, a seguito dell’annullamento della decisione, la procedura riparte dallo stadio dell’indagine formale.
(17)
Con decisione del 7 giugno 2006 (8) (di seguito la «decisione di estensione»), la Commissione ha esteso il procedimento di indagine formale e ha chiarito l’oggetto della sua valutazione di eventuale sussistenza di aiuto.
(18)
La Francia ha comunicato alla Commissione le proprie osservazioni sulla decisione di estensione con lettere in data 1o settembre 2006 e 7 settembre 2006.
(19)
Il 19 settembre 2006, alla Commissione europea è pervenuta una denuncia dell’«Association des Victimes du Crédit Mutuel».
(20)
La Commissione ha ricevuto le osservazioni del Crédit Mutuel mediante lettera del 13 ottobre 2006.
(21)
La Commissione ha trasmesso le osservazioni del Crédit Mutuel alle autorità francesi in data 31 ottobre 2006.
(22)
A seguito di due richieste di informazioni complementari della Commissione, del 22 settembre 2006 e del 28 novembre 2006, la Francia ha presentato osservazioni supplementari con lettere datate 8 novembre 2006 e 28 febbraio 2007.
(23)
La Commissione ha incontrato le autorità francesi il 19 dicembre 2006 e il Crédit Mutuel il 15 gennaio 2007.
(24)
Il 10 maggio 2007 la Commissione ha adottato una decisione ai sensi dell’articolo 86, paragrafo 3, del trattato CE (attuale articolo 106, paragrafo 3, del TFUE) in combinato disposto con gli articoli 43 e 49 del trattato CE (attuali articoli 49 e 56 del TFUE), in virtù della quale la Francia doveva mettere fine ai diritti speciali (9) del Crédit Mutuel, delle Caisses d’Épargne e della Banque Populaire di distribuire il Livret bleù (nel caso del Crédit Mutuel) e del Livret A (nel caso delle Caisses d’Épargne e della Posta) (10).
(25)
Poiché la Francia non ha posto fine ai diritti speciali di distribuzione dei Livret A e Livret bleù entro il termine di 9 mesi stabilito dalla decisione del 10 maggio 2007, la Commissione ha aperto un procedimento d’infrazione ai sensi dell’articolo 226 del trattato CE (attuale articolo 258 del TFUE), e ha trasmesso alle autorità francesi, in data 5 giugno 2008, una lettera di diffida per il mancato rispetto della decisione.
(26)
Il 19 settembre 2009 la Commissione ha chiesto nuove informazioni alla Francia, che ha risposto in data 13 ottobre 2009.
(27)
L’8 ottobre 2009 la Commissione ha chiuso il procedimento d’infrazione in quanto la Francia si era conformata, mediante l’adozione della riforma del 1o gennaio 2009 volta a liberalizzare la distribuzione dei Livret A e Livret bleù (11), al proprio obbligo di porre fine ai diritti speciali di distribuzione di tali libretti (12).
(28)
Nel corso del 2010, la Commissione ha rivolto numerose domande al Crédit Mutuel mediante posta elettronica, ricevendone risposta per la stessa via.
(29)
La presente decisione chiude, conformemente all’articolo 13 del regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio, del 22 marzo 1999, recante modalità di applicazione dell’articolo 93 del trattato (13), il procedimento relativo agli elementi potenziali di aiuto contenuti nel meccanismo del Livret bleù.
2. DESCRIZIONE DEL MECCANISMO DEL LIVRET BLEÙ
2.1. Descrizione del Crédit Mutuel
(30)
Il Crédit Mutuel è un gruppo bancario e assicurativo decentrato costituito da una rete nazionale di casse con lo statuto di società cooperative a capitale variabile. Il Crédit Mutuel è disciplinato dalla legge del 10 settembre 1947 che fissa i principi della cooperazione. È organizzato in tre gradi: locale, regionale e nazionale.
(31)
Il gruppo Crédit Mutuel, con i due marchi del gruppo (Crédit Mutuel e Crédit Industriel et Commercial (di seguito «CIC»), conta quasi 6 000 punti vendita e oltre 72 000 dipendenti. Le casse locali del Crédit Mutuel sono collegate alle 18 federazioni regionali che aderiscono alla Confédération nationale du Crédit Mutuel, organo centrale della rete. Il CIC raggruppa 6 banche regionali e varie filiali specializzate, sia in Francia che all’estero.
(32)
Il Crédit Mutuel è peraltro un gruppo con una direzione unica che persegue una politica globale. Dispone di una solidarietà finanziaria interna a livello di confederazione che garantisce la liquidità delle federazioni regionali. Il gruppo presenta le caratteristiche di un’impresa unica ai fini del diritto della concorrenza, in quanto dispone di un centro decisionale unico a livello centrale.
2.2. Descrizione del Livret bleù
(33)
Il Livret bleù era un prodotto di risparmio regolamentato dallo Stato, distribuito esclusivamente dal Crédit Mutuel.
(34)
Questo prodotto godeva di una defiscalizzazione parziale ai sensi della legge finanziaria rettificativa per il 1975 (14). Gli interessi versati ai risparmiatori sulle somme depositate godevano di un’esenzione fiscale pari ai due terzi. Lo Stato fissava il tasso di remunerazione lordo del Livret bleù per i risparmiatori, di modo che dopo il prelievo fiscale (15) il tasso netto fosse identico a quello del Livret A, interamente esente da imposte.
(35)
Lo Stato fissava il tasso di remunerazione del Livret Bleù a un livello superiore all’inflazione, indicizzato sul mercato monetario. L’ultimo tasso di remunerazione netto del Livret bleù, prima che si mettesse fine a questo prodotto di risparmio con la riforma del 1o gennaio 2009 (cfr. considerando 41, era del 4 % (16). L’importo massimo che i risparmiatori potevano versare sul Livret bleù era di 15 300 EUR. I fondi del Livret bleù sono passati da 13 miliardi di EUR (85 miliardi di FRF) nel 1991 a 22 miliardi di EUR nel 2008.
(36)
Le caratteristiche del Livret bleù - disponibilità immediata dei depositi, versamenti autorizzati a partire da 15 EUR, assenza di spese (in particolare all’apertura) ecc. - inducevano una grande liquidità. Inoltre, era possibile predisporre sul Livret bleù prelievi automatici a favore dell’erario o di aziende pubbliche quali EDF o France Télécom. Il Livret bleù, un prodotto di risparmio destinato ai privati, era dunque simile, per alcuni aspetti, a un conto corrente.
(37)
Gli obblighi connessi all’impiego delle risorse raccolte mediante il Livret bleù hanno registrato un’evoluzione nel tempo.
(38)
In un primo tempo, il Crédit Mutuel aveva l’obbligo di destinare il 50 % delle risorse [quota innalzata nel 1983 (17) al 65 % delle risorse e all’80 % per i nuovi fondi] a cosiddette destinazioni «d’interesse generale» (in particolare al finanziamento degli enti locali e di altri organismi pubblici), mentre il rimanente restava a libera disposizione della banca (di seguito le «destinazioni libere»).
(39)
Questo sistema è stato radicalmente riformato da una sentenza del 27 settembre 1991 (18) che ha attuato un allineamento del Livret bleù sul sistema del Livret A. Infatti, a decorrere da quella sentenza, la totalità dei nuovi fondi (19) è stata accentrata presso la Caisse des Dépôts et Consignation (di seguito «CDC») che, da parte sua, corrispondeva al Crédit Mutuel una commissione d’intermediazione. Tale commissione, inizialmente fissata all’1,3 % dei fondi del Livret bleù affidati alla CDC, è stata portata all’1,2 % il 1o gennaio 2005 e successivamente all’1,1 % il 1o novembre 2005. La CDC utilizza principalmente le risorse raccolte dal Crédit Mutuel per finanziare l’edilizia sociale.
(40)
Inoltre, questa radicale riforma del sistema si è tradotta in una progressiva riassegnazione dello stock dei fondi esistenti (20). A partire dalla sentenza del 27 settembre 1991 fino a tutto il primo semestre 1999, la quota delle «destinazioni d’interesse generale» e delle «destinazioni libere» esistenti è diminuita fino ad affidare la totalità dei fondi alla CDC.
In miliardi di FRF e in %
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
Fondi medi annuali
85,5
83
80,2
83,4
88,7
91,5
92,7
98,1
98,7
Destinazioni accentrate CDC
1 %
7 %
12 %
24 %
39 %
46 %
51 %
69 %
100 %
Destinazioni d’interesse generale
67 %
54 %
46 %
35 %
27 %
20 %
15 %
10 %
0 %
Destinazioni libere
32 %
39 %
42 %
41 %
35 %
34 %
34 %
21 %
0 %
Fonte: Littlejohn Fraser.
(41)
Il 1o gennaio 2009 è entrata in vigore una riforma dei Livret A e dei Livret bleù la quale permetteva a tutte le banche di proporre il Livret A e metteva fine alla distinzione tra Livret A e Livret bleù. Dal 1o gennaio 2009, il Livret bleù del Crédit Mutuel non è altro che un Livret A commercializzato sotto diversa denominazione. L’esistenza del Livret bleù, e di conseguenza il diritto esclusivo di distribuzione del Crédit Mutuel, è terminata a quella data.
2.3. Descrizione delle ragioni che hanno condotto all’avvio/all’estensione del procedimento
(42)
Come esposto nella decisione di estensione (21), la Commissione ha ritenuto possibile che mediante la commissione d’intermediazione concessa dalla Francia al Crédit Mutuel costituisse un aiuto.
(43)
La giurisprudenza Altmark della Corte di giustizia stabilisce che le compensazioni degli obblighi di servizio pubblico non costituiscono aiuti di Stato ai sensi dell’articolo 107 del TFUE qualora soddisfino determinate condizioni cumulative citate nella sentenza Altmark del 24 luglio 2003 (22).
(44)
La Commissione ha ritenuto nella sua decisione di estensione che la quarta condizione della giurisprudenza Altmark potrebbe non essere soddisfatta nella misura in cui lo Stato non ha assegnato l’incarico di servizio pubblico di raccolta di depositi destinati all’edilizia abitativa sociale al miglior offerente mediante una procedura di appalto pubblico, ma direttamente tramite trattativa con il Crédit Mutuel, il che a priori non offre alcuna garanzia che la remunerazione accordata al Crédit Mutuel non risulti superiore al livello richiesto da un’impresa gestita in modo efficiente. Ha inoltre considerato che le autorità francesi non avessero dimostrato che il livello di compensazione fosse stato determinato con riferimento ai costi di un’impresa media del settore bancario gestita in modo efficiente. Non basta infatti che le autorità francesi sottolineino che il Crédit Mutuel è un’impresa gestita in modo efficiente per stabilire che il livello di compensazione è stato determinato sulla base di un’analisi dei costi che sosterrebbe un’impresa gestita in modo efficiente secondo i termini della giurisprudenza Altmark.
(45)
A parere della Commissione, la commissione d’intermediazione era una risorsa di Stato che poteva costituire un vantaggio selettivo tale da falsare la concorrenza e pregiudicare il commercio tra Stati membri, vantaggio che non le è stato notificato. La commissione d’intermediazione poteva dunque contenere elementi di aiuto illegale.
(46)
Nella sua decisione di estensione, la Commissione ha reputato possibile che la misura non fosse compatibile con l’articolo 86, paragrafo 2, del trattato CE (attuale articolo 106, paragrafo 2, del TFUE) e che nessuna delle deroghe menzionate ai paragrafi 2 e 3 dell’articolo 87 del trattato CE (attuale articolo 107, paragrafi 2 e 3, del TFUE) fosse d’applicazione.
(47)
Infatti, sulla base dei calcoli del suo consulente, ha ritenuto possibile che l’importo della compensazione avesse ecceduto quanto necessario per coprire i costi determinati dall’adempimento degli obblighi di servizio pubblico (la raccolta di depositi destinati all’edilizia abitativa sociale) tenendo conto dei relativi introiti nonché di un margine di utile ragionevole per l’adempimento di tali obblighi. Avendo la Commissione ricordato che l’importo della compensazione doveva comprendere tutti i vantaggi concessi dallo Stato o mediante risorse statali in qualsivoglia forma, nel calcolare la compensazione ha tenuto conto non solo del costo netto della raccolta dei depositi accentrati presso la CDC, ma anche del risultato (costo o utile) netto delle destinazioni d’interesse generale e delle destinazioni libere. Dal rapporto del consulente della Commissione emergeva una sovracompensazione a favore del Crédit Mutuel per gli anni 1991, 1992, 1993 e 1998.
3. ARGOMENTI ADDOTTI DAI RICORRENTI
(48)
Gli argomenti addotti dai ricorrenti sono stati presentati dalla Commissione nella sua decisione del 6 febbraio 1998 relativa all’avvio del procedimento a norma dell’articolo 88, paragrafo 2, del trattato CE (attuale articolo 108, paragrafo 2, del TFUE). I memorandum di approfondimento trasmessi da allora espongono le seguenti nuove argomentazioni.
(49)
In una nota dell’AFB (aggiornata a fine febbraio 1999 e trasmessa alla Commissione nell’ottobre 1999) sull’effetto di richiamo del Livret bleù si è valutato che esso abbia generato un prodotto bancario netto pari a 17 miliardi di FRF (2,6 miliardi di EUR), supponendo che l’incremento delle quote di mercato del Crédit Mutuel in tutti i segmenti durante il periodo 1986-1997 derivi esclusivamente dalla distribuzione del Livret bleù.
(50)
Uno studio realizzato dalla Caisse Nationale du Crédit Agricole, presentato nel maggio 2000, ha analizzato l’evoluzione del numero di sportelli del Crédit Mutuel. Risulta che il numero complessivo di sportelli permanenti ha subito un calo dal 1991 al 1994, per poi aumentare progressivamente e tornare nel 1998 al livello del 1990. L’evoluzione varia a seconda delle regioni: il numero di sportelli prima permanenti, poi non permanenti, è diminuito nelle regioni con forte insediamento storico del Crédit Mutuel (Pays de la Loire, Bretagna, Alsazia), mentre è aumentato nelle altre regioni. È quindi probabile che il Crédit Mutuel abbia ridotto il suo insediamento nelle zone rurali per rinforzare la sua presenza nell’area urbana. Questi dati sembrano smentire le asserzioni del Crédit Mutuel, secondo le quali era stato costretto a mantenere un forte insediamento in ambiente rurale nel corso degli anni ‘90. Essi tendono inoltre a evidenziare che il Crédit Mutuel è in grado di mantenere una rete eccezionalmente fitta anche dopo l’eliminazione di qualsiasi controllo da parte dei poteri pubblici.
(51)
L’AFB ha trasmesso alla Commissione una lettera in data 4 giugno 1998, nella quale affermava che la remunerazione dell’1,3 % dei fondi del Livret bleù accentrati presso la CDC era eccessiva, stante che le Caisses d’Épargne e la Posta a quell’epoca ricevevano dalla CDC rispettivamente l’1,20 % e l’1,50 % dei fondi del Livret A, accentrati anch’essi presso la CDC. L’AFB segnalava ancora di avere proposto nel 1997 alle autorità francesi di garantire la raccolta dei depositi del Livret bleù mediante una remunerazione pari all’1 % soltanto, ma che il governo non aveva reagito a tale offerta. L’AFB sottolineava in particolare che il rapporto dell’aprile 1998 dell’on. Douyère, sulla modernizzazione delle Caisses d’Épargne, ha evidenziato che il costo di raccolta di una Caisse d’Épargne media, come quella della Borgogna, è pari allo 0,96 % dei suoi fondi e che non c’era motivo di supporre che il Crédit Mutuel avesse dei costi di gestione più elevati.
(52)
Un memorandum dello studio Glais, dell’agosto 2000, presentato su richiesta dell’AFB, ha fornito dati statistici in merito al vantaggio concorrenziale che il diritto esclusivo di distribuzione del Livret bleù avrebbe conferito al Crédit Mutuel. L’esame delle serie temporali mostra che i fondi costituiti dai depositi sul Livret bleù, nonché dai depositi di altra natura, hanno registrato una forte crescita fino agli anni 1985-1987. La crescita dei crediti alle famiglie perdura oltre quella data e resta più forte per il Crédit Mutuel rispetto ai principali concorrenti. L’esperto dello studio Glais ne ha dedotto che «l’effetto Livret bleù sembra quindi aver esercitato un’attrattiva sulla clientela e, dagli anni ‘80 in poi, l’effetto positivo sembra essere proseguito senza che i depositi aumentassero. Sembra pertanto essere stata la clientela inizialmente fidelizzata ad aver alimentato la strategia espansionistica del Crédit Mutuel a partire da quel periodo». Sulla base in particolare di un indicatore di persistenza delle scosse economiche aleatorie sulle variabili di attività e della modellizzazione di un’equazione semplice di domanda di crediti, l’esperto ha concluso che l’attività del Crédit Mutuel (essenzialmente di tipo creditizio) sembrava essere scollegata dall’evoluzione media del mercato bancario. L’esperto spiega questo fenomeno con il fatto che la clientela del Crédit Mutuel sarebbe maggiormente fidelizzata, ad esempio grazie al Livret bleù, rispetto a quella delle altre reti bancarie.
(53)
In un secondo memorandum (dicembre 2000), lo studio Glais ha proposto una nuova analisi econometrica del grado di attrazione della clientela delle singole reti bancarie. I risultati corroborano, secondo l’esperto, l’ipotesi in base alla quale il Crédit Mutuel e le Caisses d’Épargne dispongono di mezzi che consentono loro di fidelizzare la clientela molto meglio di quanto non facciano le altre banche. È però impossibile stabilire se sia l’offerta di un libretto di risparmio defiscalizzato o l’utilizzo di una rete fitta di succursali in diverse regioni (due strumenti comuni di cui entrambe le reti dispongono) a essere all’origine di questa maggiore fidelizzazione della clientela.
(54)
A margine del presente procedimento, la Commissione ha ricevuto anche una memoria complementare presentata dai ricorrenti, secondo la quale l’acquisizione del CIC da parte del Crédit Mutuel, nell’aprile 1997, al momento della privatizzazione di questo istituto bancario che in precedenza apparteneva al gruppo pubblico assicurativo GAN, era stato possibile grazie agli aiuti di cui il Crédit Mutuel ha beneficiato grazie al Livret bleù, che gli hanno consentito di far passare la sua quota di mercato dei depositi dal 2 % nel 1969 a circa il 6,9 % nel 1997. I fondi propri dell’istituto, secondo i ricorrenti, hanno registrato una rapida crescita grazie agli aiuti in questione, passando da 650 milioni di FRF (99 milioni di EUR) nel 1974 a 47,3 miliardi di FRF (7,2 miliardi di EUR) nel 1997.
(55)
Infine, la denuncia dell’«Association des Victimes du Crédit Mutuel» del 19 settembre 2006, si limita ad asserire una distrazione del pubblico risparmio per fini privati e commerciali […] a danno dei risparmiatori e dell’economia francese, senza addurre veri argomenti o elementi di prova in merito a eventuali aiuti di Stato illegali.
4. OSSERVAZIONI DEGLI INTERESSATI
(56)
Successivamente alla pubblicazione della decisione di avvio del procedimento del 6 febbraio 1998, la Commissione ha ricevuto i commenti di numerose parti interessate.
(57)
Alcuni concorrenti del Crédit Mutuel hanno fatto valere il pregiudizio che ritengono di avere subito a seguito della concessione al Crédit Mutuel del diritto esclusivo di distribuzione del Livret bleù. Queste banche, per la maggior parte, hanno accampato che l’effetto di richiamo del Livret bleù causa loro una perdita di clienti a vantaggio del Crédit Mutuel e auspicato la soppressione di questo diritto esclusivo. Commenti di tal fatta sono stati indirizzati alla Commissione dai seguenti istituti:
Banque Dupuy de Parseval
Banque Natexis
Banque de Picardie
Banque Populaire de Bourgogne
Banque Populaire Bretagne Atlantique
Banque Populaire du Centre
Banque Populaire Centre-Atlantique
Banque Populaire de Champagne
Banque Populaire de la Côte d’Azur
Banque Populaire du Dauphiné et des Alpes du Sud
Banque Populaire de Franche-Comté, du Maconnais et de l’Ain
Banque Populaire du Haut-Rhin
Banque Populaire de La Loire
Banque Populaire de Lorraine
Banque Populaire de Lyon
Banque Populaire du Midi
Banque Populaire du Massif Central
Banque Populaire de l’Ouest
Banque Populaire Provençale et Corse
Banque Populaire des Pyrénées Orientales, de l’Aude et de l’Ariège
Banque Populaire du Quercy et de l’Agenais
Banque Populaire Savoisienne
Banque Populaire de la Région Économique de Strasbourg
Banque Populaire du Sud-Ouest
Banque Populaire du Tarn et de l’Aveyron
B.P.ROP Banque Populaire
Banque de Savoie
Crédit Commercial de France
Crédit Commercial du Sud-Ouest
Crédit Lyonnais
Société Générale
Union des Banques à Paris.
(58)
Peraltro, oltre alle osservazioni a difesa del Crédit Mutuel esposte nella sezione 4, la Commissione ha ricevuto le osservazioni di terzi, elencati qui di seguito, a favore del meccanismo del Livret bleù.
on. Bertholet, deputato della Drôme
sig. Blondel, consigliere generale del dipartimento Nord
sig. Cabot, direttore del Centre régional Information Jeunesse di Tolosa
sig. Cormorèche, sindaco di Montuel
sig. Cornelis, consigliere generale del Nord
sig. Chavannes, sindaco di Angoulême
on. Crépeau, deputato della Charente-Maritime
on. Debavelaere, senatore del Pas-de-Calais
sig. Decool, sindaco di Brouckerque
on. Delevoye, senatore del Pas-de-Calais
on. Delnatte, deputato del Nord
on. Dolez, deputato del Nord
sig. Ewald, delegato regionale dell’Association pour le droit à l’initiative économique
sig. Fronton, Union départementale des associations familiales della Haute-Garonne
on. Foy, senatore del Nord
sig. Galiègue, presidente della Caisse de Crédit Mutuel di Solesmes
sig.ra Gournay, sindaco di Caestre
on. Armelle Guinebertière, deputata al Parlamento europeo
sig. Hervé, sindaco di Rennes
sig. Humez, presidente del Comité départemental de lutte contre la mucoviscidose del Pas-de-Calais
sig.ra Ingelaere, presidente di Flandr’action
on. Juppé, deputato e sindaco di Bordeaux
sig. Lapalu, presidente dell’associazione Animation et gestion d’organismes privés
on. Lazaro, deputato del Nord
sig. Lebreton, presidente del consiglio generale delle Côtes d’Armor
sig. Ledieu, sindaco di Cateau-Cambrésis
sig. Leleu, amministratore del Crédit Mutuel Nord
sig. Maille, presidente della Communauté urbaine de Brest
sig. Masclet, consigliere regionale del Nord-Pas-de-Calais
sig. Méhaignerie, presidente del consiglio generale dell’Ille-et-Vilaine
sig. milioni, consigliere regionale del Nord-Pas-de-Calais
sig.ra Novak, presidente dell’Association pour le droit à l’initiative économique
sig.ra Permuy, consigliere regionale del Nord-Pas-de-Calais
signor Albert Rivaux, consigliere generale del Pas-de-Calais
sig. de Rohan, presidente del consiglio regionale della Bretagna
sig. Valla, consigliere generale dell’Ardèche
sig. Vanlerenberghe, sindaco di Arras
sig. Villain, sindaco di Cambrai
on. de Villiers, deputato della Vandea.
(59)
La grande maggioranza dei terzi ha sottolineato il ruolo svolto dal Crédit Mutuel, soprattutto a livello regionale, nel finanziare l’economia sociale e, in particolare, associazioni senza fini di lucro. Ha anche sottolineato il ruolo di sostegno svolto dal Crédit Mutuel presso le classi popolari, che costituiscono una parte importante della sua clientela. Molti amministratori locali hanno evidenziato il ruolo svolto dal Crédit Mutuel nella creazione di aziende e posti di lavoro, nonché nello sviluppo di iniziative locali, in collaborazione con gli enti locali. Altri hanno ritenuto che il Crédit Mutuel, grazie alle sue strutture decentrate, rispondesse meglio degli istituti centralizzati alle esigenze locali e alla necessità di uno sviluppo equilibrato del territorio.
5. OSSERVAZIONI DEL CRÉDIT MUTUEL
(60)
Il Crédit Mutuel deplora l’estrema lunghezza del procedimento, imputabile alla Commissione.
(61)
Inoltre, secondo il Crédit Mutuel, la sentenza del Tribunale non concerneva solo una mancanza di motivazione, ma formulava anche critiche sul ragionamento della Commissione di cui la decisione di estensione non avrebbe tenuto conto, in particolare relativamente al calcolo dell’eventuale sovracompensazione. Al riguardo, il Crédit Mutuel rimproverava alla Commissione di sommare i saldi annuali positivi senza detrarne i saldi degli anni negativi, contrariamente alle raccomandazioni della disciplina comunitaria degli aiuti di Stato concessi sotto forma di compensazioni degli obblighi di servizio pubblico (di seguito «disciplina comunitaria del 2005») (23).
(62)
Secondo la banca, la commissione d’intermediazione soddisfa le quattro condizioni della giurisprudenza Altmark.
a)
Relativamente alla prima condizione, il Crédit Mutuel sarebbe investito di due servizi d’interesse economico generale, consistenti il primo nel mantenere una presenza significativa di sportelli in ambiente rurale per obiettivi di pianificazione territoriale e il secondo nel raccogliere depositi destinati al finanziamento dell’edilizia sociale. Per quanto riguarda il mantenimento degli sportelli in ambiente rurale, la banca contesta la conclusione della Commissione, secondo cui i testi legislativi e regolamentari francesi rimangono decisamente troppo vaghi per conferire al Crédit Mutuel tale missione e soddisfare dunque la prima condizione della giurisprudenza Altmark. A giudizio del Crédit Mutuel, la Commissione trarrebbe questa conclusione dal fatto che la normativa non ha imposto vincoli specifici al Crédit Mutuel, in quanto si applicava all’intero settore bancario. Il Crédit Mutuel ritiene anche che la Commissione cerchi di imporgli l’onere di provare che la prima condizione della giurisprudenza Altmark è soddisfatta, il che non è quanto prevede la giurisprudenza in questione.
b)
Quanto alla seconda condizione, il Crédit Mutuel sottolinea che la commissione d’intermediazione è stata istituita contemporaneamente all’obbligo di accentrare i fondi presso la CDC e che le sue modalità di calcolo sono state fissate in modo obiettivo e trasparente.
c)
In merito alla terza condizione, la banca ritiene che la remunerazione non sia sufficiente a coprire i costi di raccolta in quanto l’attività relativa alle destinazioni accentrate presso la CDC farebbe apparire un saldo negativo per il periodo 1991-2005 nel suo complesso.
d)
Il Crédit Mutuel ritiene soddisfatta anche la quarta condizione. L’importo della commissione d’intermediazione sarebbe stato determinato in funzione dei costi effettivamente sostenuti dal Crédit Mutuel per il servizio del Livret bleù. Il Crédit Mutuel sarebbe un’impresa gestita in modo efficiente ai sensi della giurisprudenza Altmark e i suoi costi di gestione risulterebbero tra i più contenuti. La Commissione l’avrebbe del resto riconosciuto nella sua decisione di estensione (24). La Commissione non avrebbe invece sufficientemente spiegato per quali ragioni ritenga che la quarta condizione non sia stata soddisfatta.
(63)
In ogni caso, il Crédit Mutuel reputa che la misura sia compatibile con il mercato interno sulla base dell’articolo 106, paragrafo 2, del TFUE. Il Crédit Mutuel critica in particolare il metodo di calcolo della sovracompensazione cui la decisione di estensione fa riferimento. A suo parere, la Commissione avrebbe in primo luogo commesso errori di calcolo nel valutare il risultato complessivo del consuntivo economico del Livret bleù, basandosi sulle conclusioni errate del suo consulente, nonostante i punti di disaccordo non risolti tra il consulente della Commissione e quello del Crédit Mutuel (25).
(64)
Il Crédit Mutuel contesta inoltre l’impostazione annuale adottata dalla Commissione (tener conto solo degli importi relativi agli anni di sovracompensazione, senza compensarli con gli importi degli anni di sottocompensazione) che sarebbe in contrasto con un certo numero di precedenti, con la decisione annullata e, a suo parere, con la disciplina comunitaria del 2005 (26). La Commissione dovrebbe seguire un approccio globale (vale a dire compensare la totalità degli importi relativi agli anni di sovracompensazione con quelli degli anni di sottocompensazione) per l’intero periodo 1991-1998, non meno che per l’intero periodo posteriore al 1999.
(65)
Per di più, nella sua decisione di estensione, la Commissione non ha tenuto conto correttamente del margine di utile ragionevole. Ha basato la sua valutazione del margine di utile ragionevole sui costi dei fondi propri regolamentari, stimati al 6 %, mentre tali costi costituiscono un onere di contabilità analitica e non un margine. La Commissione avrebbe dovuto prendere in considerazione il tasso di rendimento dei fondi propri raccomandato da Arthur Andersen (27). Inoltre, in tal modo essa ha fondato il calcolo del margine di utile ragionevole su una base evanescente che si azzera dal momento in cui tutti i fondi vengono accentrati presso la CDC, giacché come fondi propri regolamentari il loro costo è nullo. Il Crédit Mutuel sottolinea che l’indicatore adottato dalla Commissione non permette alcun margine normale sul Livret bleù. A suo parere qualsiasi banca, anche su un impiego accentrato che non comporta alcun costo di fondi propri nello stretto senso regolamentare del rapporto di solvibilità, deve essere in grado di realizzare un margine normale.
(66)
La Commissione non ha neppure tenuto correttamente conto dei costi indotti dall’altra missione d’interesse generale che il Crédit Mutuel ritiene di svolgere, vale a dire il mantenimento degli sportelli in ambiente rurale, finalizzato a stimolare il risparmio popolare sull’intero territorio, agevolando l’accesso bancario per il massimo numero di utenti.
(67)
Infine, il Crédit Mutuel contesta l’esistenza di un eventuale effetto di richiamo. Ricorda che la Commissione aveva riconosciuto nella sua decisione annullata che non era stato possibile dimostrare formalmente tale effetto di richiamo e reputa che da allora non sia intervenuto alcun elemento nuovo.
(68)
Per quanto riguarda la procedura, il Crédit Mutuel invoca vari principi generali del diritto comunitario per contestare qualsiasi recupero di un potenziale aiuto e in particolare il principio di legittimo affidamento e di rispetto di un termine ragionevole.
6. OSSERVAZIONI DELLA FRANCIA
(69)
La Francia ritiene che le condizioni della giurisprudenza Altmark siano soddisfatte.
a)
In ordine alla prima condizione, essa sottolinea che la Commissione ha riconosciuto al Crédit Mutuel l’espletamento di una missione di servizio d’interesse economico generale di raccolta dei depositi destinati a finanziare l’edilizia sociale. Ricorda che la Commissione ha indicato nella sua decisione di estensione che il mantenimento degli sportelli in ambiente rurale per obiettivi di politica territoriale può anche essere considerato come un servizio d’interesse economico generale (28), ma non risponde alle argomentazioni esposte dalla Commissione nella sua decisione di estensione secondo le quali la prima condizione della giurisprudenza Altmark non è soddisfatta in quanto non esiste una legislazione o una normativa nazionale che impartisca in maniera sufficientemente chiara una missione ai sensi dell’articolo 106, paragrafo 2, del TFUE (29).
b)
Quanto alla seconda condizione, la Francia ritiene che i parametri di compensazione siano stati precedentemente definiti in modo obiettivo e trasparente.
c)
Relativamente al terzo criterio, essa afferma che l’importo della compensazione (la commissione d’intermediazione) non eccedeva quanto necessario per coprire i costi del sistema, rimandando al consuntivo economico analitico del Livret bleù del Crédit Mutuel per gli anni 1999-2005.
d)
Anche la quarta condizione a giudizio della Francia sarebbe soddisfatta, in quanto la gestione del Crédit Mutuel risponderebbe ai criteri di efficacia richiesti (30).
(70)
Per quanto riguarda le condizioni relative alla sussistenza di un aiuto, la Francia rinvia agli argomenti sviluppati prima dell’annullamento della decisione del 2002.
a)
La condizione relativa alle risorse di Stato non è soddisfatta, in quanto i benefici ottenuti dal Crédit Mutuel sui fondi non accentrati presso la CDC (destinazioni libere e destinazioni d’interesse generale) provenivano da risorse di origine privata (i depositi dei risparmiatori) e non erano a disposizione delle autorità pubbliche.
b)
Gli scambi tra gli Stati membri non possono essere stati pregiudicati prima dell’attuazione del mercato unico delle attività bancarie e finanziarie avvenuto il 1o gennaio 1993, conseguentemente all’adozione della direttiva 89/646/CEE del Consiglio, del 15 dicembre 1989, relativa al coordinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative riguardanti l’accesso all’attività degli enti creditizi e al suo esercizio e recante modifica della direttiva 77/780/CEE (di seguito «seconda direttiva bancaria») (31). Dopo quella data, le autorità francesi hanno ritenuto che, stante l’assenza di uno statuto europeo della società cooperativa e delle limitazioni che questo stato di cose comportava per l’espansione oltre frontiera delle società a statuto cooperativo come il Crédit Mutuel, quest’ultimo non svolgesse attività al di là delle frontiere nazionali. I conti Livret bleù aperti a non residenti rappresentavano, per di più, meno dello 0,1 % dei fondi. Le autorità francesi hanno inoltre considerato che gli istituti bancari esteri in Francia si rivolgessero a un mercato molto diverso da quello del Crédit Mutuel.
c)
La commissione d’intermediazione versata dalla CDC al Crédit Mutuel sui fondi accentrati del Livret bleù non può avere costituito un aiuto, ma una mera remunerazione di una prestazione effettuata dalla banca, il cui prezzo era stato fissato contrattualmente a 1,3 % nel 1991. Le autorità francesi hanno insistito sull’importanza dei costi di gestione del Livret bleù per l’alto numero di libretti con depositi inferiori a 5 000 FRF (762 EUR). Esse hanno fatto riferimento alla contabilità analitica cui ha proceduto il Crédit Mutuel (dopo l’istituzione della misura in questione), concludendo che il tasso di remunerazione era completamente giustificato. Qualsiasi vantaggio derivante al Crédit Mutuel dal Livret bleù dovrebbe essere raffrontato agli oneri che il perseguimento di un obiettivo d’interesse economico generale comporta. A tale riguardo, hanno richiamato l’attenzione della Commissione sulla destinazione crescente dei fondi del libretto a impieghi finanziari d’interesse generale, la cui percentuale è passata dal 50 % dei fondi del Livret bleù dal 1975 al 1983, al 65 % dal 1983 al 1991, per arrivare al 100 % con l’accentramento dei fondi presso la CDC nel 1998.
d)
A voler supporre che vi sia effettivamente stato un aiuto, si sarebbe comunque trattato di un aiuto esistente, in quanto il regime del Livret bleù è stato istituito prima della liberalizzazione del mercato bancario dal 1o gennaio 1993 (scadenza del termine per l’attuazione della seconda direttiva bancaria).
(71)
Nella loro nota del 26 ottobre 2001, le autorità francesi indicano il motivo per il quale, ove la Commissione volesse assimilare la misura a un aiuto, si tratterebbe in ogni caso di un aiuto compatibile con il mercato interno ai sensi dell’articolo 106, paragrafo 3, del TFUE. Esse contestano alla Commissione errori nel calcolo del risultato globale del consuntivo economico del Livret bleù, in quanto non è stato seguito il metodo raccomandato dal consulente del Crédit Mutuel (32). Esse sostengono inoltre che la Commissione deve tenere conto di un margine di utile ragionevole, che stimano a […] (33).
(72)
Nelle loro osservazioni riguardanti la decisione di estensione, le autorità francesi deplorano inoltre di avere seguito il «ragionamento asimmetrico» della Commissione, la quale non ha compensato gli importi degli anni in cui compariva una sovracompensazione (1991, 1992, 1993 e 1998) con quelli che presentavano una sottocompensazione (dal 1994 al 1997), oltre a riprendere integralmente nell’allegato 1 della decisione di estensione le conclusioni del suo consulente sui tre punti di divergenza tra Francia e Commissione. Le autorità francesi precisano che, nell’arco complessivo del periodo 1999-2005, il sistema legato al Livret bleù è stato sottocompensato dallo Stato. L’importo della commissione d’intermediazione non ha potuto pertanto eccedere quanto necessario per coprire i costi di distribuzione del Livret bleù quali emergono dalla contabilità analitica concordata con la Commissione [tranne per due adattamenti (34)] e conforme ai requisiti della direttiva 80/723/CEE della Commissione, del 25 giugno 1980, relativa alla trasparenza delle relazioni finanziarie tra gli Stati membri e le loro imprese pubbliche, nonché alla trasparenza finanziaria in alcune imprese (35). La Francia ha poi spiegato che le recenti riduzioni della commissione d’intermediazione rispondevano principalmente alle esigenze degli organismi di finanziamento dell’edilizia sociale (36).
(73)
Le autorità francesi precisano che un meccanismo di rimborso di un’eventuale sovracompensazione esiste dal 1999.
(74)
La Francia ha inoltre spiegato che il rischio di insolvenza a un mese era coperto dal Crédit Mutuel, quello oltre un mese era coperto dalla CDC. Per le somme raccolte col Livret bleù, la percentuale di ponderazione dei rischi per il calcolo del fabbisogno di fondi propri per garantire il margine di solvibilità sarebbe comunque stato pari a zero. La Francia ha dichiarato che la ponderazione del rischio per il fabbisogno di fondi propri del Crédit Mutuel relativo agli altri prodotti di risparmio e a risorse diverse dal Livret bleù variava da […] a […]% dal 1999 al 2005. Stante che applicare un rapporto di solvibilità europeo dal momento in cui nel 1999 la totalità dei fondi è stata accentrata presso la CDC non è pertinente, le autorità francesi hanno precisato che per calcolare il margine di utile ragionevole corrispondente al Livret bleù, il Crédit Mutuel ha estrapolato il costo dei fondi propri da quello degli altri prodotti di risparmio e altre risorse, limitandolo ([…]-[…]% tra il 1999 e il 2005). Su richiesta della Commissione, la Francia ha inoltre fornito ragguagli sul margine di compensazione relativo alla costituzione di una riserva obbligatoria presso la Banque de France.
7. VALUTAZIONE
7.1. Sussistenza dell’aiuto
(75)
Nella decisione di estensione, la Commissione ha valutato che l’unico aspetto della misura che poteva contenere elementi di aiuto era la commissione di intermediazione versata al Crédit Mutuel dalla CDC (37).
(76)
L’eventuale elemento di aiuto nella commissione d’intermediazione è stato introdotto col decreto 27 settembre1991 e forma oggetto di analisi, nella presente decisione, fino alla liberalizzazione del Livret A e all’armonizzazione dello stesso col Livret bleù, alla data 1o gennaio 2009 (38).
7.1.1. Le condizioni della giurisprudenza Altmark non sono soddisfatte
(77)
Va sottolineato che, in virtù della giurisprudenza Altmark (39), le compensazioni versate a fronte di missioni di servizio pubblico non costituiscono aiuti di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE, purché siano riunite quattro condizioni cumulative.
(78)
Nelle loro osservazioni in risposta alla decisione di estensione, le autorità francesi e il Crédit Mutuel invocano l’esistenza di due servizi d’interesse economico generale, vale a dire il mantenimento di una presenza significativa di sportelli in ambiente rurale per obiettivi di politica territoriale e la raccolta di depositi destinati a finanziare l’edilizia sociale.
(79)
Ora, anche prima dell’istituzione della misura in questione, il Crédit Mutuel non aveva più alcun obbligo di mantenere degli sportelli in ambiente rurale, in quanto la legge relativa all’apertura e alla chiusura delle agenzie bancarie era stata abrogata nel 1987 e il regime di controllo (che sarebbe stato mantenuto per il Crédit Mutuel dal 1987 al 1991) era stato soppresso il 1o luglio 1991 (40). Le autorità francesi e il Crédit Mutuel non hanno d’altronde contestato la conclusione della decisione di estensione, secondo la quale «successivamente al 1991 [vale a dire al 1o luglio 1991], non esiste alcun atto sulla base del quale il Crédit Mutuel sarebbe stato investito, ai sensi dell’articolo 86 CE [attuale articolo 106 del TFUE], della missione citata al punto 24 sub iii) di cui sopra [mantenimento di sportelli in ambiente rurale per obiettivi di politica territoriale]» (41).
(80)
Dunque è unicamente rispetto alla missione di raccolta di depositi finalizzata al finanziamento dell’edilizia sociale che occorre verificare se la giurisprudenza Altmark possa trovare applicazione.
(81)
La Commissione ricorda che gli Stati membri dispongono di un ampio potere di valutazione in merito alla natura dei servizi che possono definirsi di interesse economico generale. Essa ritiene che i decreti applicativi delle disposizioni dell’articolo 9 della legge finanziaria rettificativa per il 1975 (42) e dell’articolo 24 della legge finanziaria rettificativa per il 1982 (43), in particolare il decreto 27 settembre 1991, affidino chiaramente al Crédit Mutuel la missione (come definita negli articoli R323-10 e R 331-14 del codice edilizio e abitativo) di raccogliere fondi da trasferire alla CDC per consentire a quest’ultima di finanziare l’edilizia sociale. La Commissione ritiene che, qualificando questa missione come servizio d’interesse economico generale, la Francia non abbia commesso errori manifesti di valutazione.
(82)
In virtù della quarta condizione della giurisprudenza Altmark, «quando la scelta dell’impresa da incaricare dell’adempimento di obblighi di servizio pubblico, in un caso specifico, non venga effettuata nell’ambito di una procedura di appalto pubblico che consenta di selezionare il candidato in grado di fornire tali servizi al minor costo per la collettività, il livello della necessaria compensazione deve essere determinato sulla base di un’analisi dei costi che un’impresa media, gestita in modo efficiente […], al fine di poter soddisfare le esigenze di servizio pubblico richieste avrebbe dovuto sopportare per adempiere tali obblighi, tenendo conto dei relativi introiti nonché di un margine di utile ragionevole per l’adempimento di detti obblighi» (44).
(83)
La Commissione reputa che la quarta condizione non sia soddisfatta in ordine alla missione di raccolta di depositi accentrati presso la CDC per finanziare l’edilizia sociale. Si noti che lo Stato non ha assegnato questa missione al miglior offerente attraverso una procedura di gara pubblica, bensì direttamente mediante trattativa con il Crédit Mutuel. Il livello della commissione d’intermediazione non è stato stabilito in riferimento ai costi inerenti all’adempimento del servizio d’interesse economico generale sostenuti da un’impresa media gestita in modo efficiente. Infatti, il livello della commissione d’intermediazione dell’1,3 % non può basarsi sui costi reali sostenuti dal Crédit Mutuel per l’adempimento del servizio d’interesse economico generale, in quanto nel settembre 1991 non esisteva una contabilità separata del Livret bleù che permettesse di ricondurre specifici costi al Livret bleù nella contabilità della banca. La contabilità separata del Livret bleù è stata predisposta vari anni dopo e ricostruita retroattivamente per gli anni precedenti fino al 1991. Non esiste dunque alcuna indicazione che il livello della commissione d’intermediazione sia stato stabilito in riferimento ai costi di un’impresa media gestita in modo efficiente per adempiere la missione d’interesse generale in questione. Le autorità francesi sostengono che il Crédit Mutuel sia, in generale, gestito in modo efficiente. Tuttavia, esse non dimostrano realmente tali affermazioni, rinviando principalmente al considerando 13 della decisione di estensione, in cui la Commissione cita semplicemente i risultati finanziari complessivi (entità del bilancio, risultato netto, coefficiente di esercizio, fondi propri e coefficiente di solvibilità) per il 2004. In ogni caso, se uno Stato membro ha determinato il livello di compensazione sulla base di un’analisi dei costi di un’impresa media gestita in modo efficiente, non dovrebbe avere alcuna difficoltà a dimostrarlo alla Commissione e a esporle la metodologia seguita, cosa che in questa circostanza la Francia non ha fatto. Infine, il fatto che, da quando la distribuzione del Livret A e del Livret bleù è stata liberalizzata dal 1o gennaio 2009, la commissione d’intermediazione del Crédit Mutuel è passata dall’1,1 % allo 0,6 %, sembra indicare che il livello di questa commissione fosse superiore a quanto avrebbe dovuto essere stabilito sulla base dei costi di un’impresa media gestita in modo efficiente per adempiere la medesima missione d’interesse generale.
(84)
Poiché le condizioni della giurisprudenza Altmark sono cumulative, è sufficiente che una di esse non sia soddisfatta per non permetterne l’applicazione e rendere eventualmente assimilabile la misura in questione a un aiuto di Stato. Risulta da quanto sopra che la misura in questione non soddisfa la quarta condizione della giurisprudenza Altmark. La giurisprudenza Altmark non è pertanto applicabile e occorre stabilire se la misura costituisca effettivamente un aiuto di Stato (45) (46).
7.1.2. Le condizioni relative all’esistenza di un aiuto sono soddisfatte
(85)
L’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE sancisce l’incompatibilità con il mercato interno, degli aiuti concessi dagli Stati o mediante risorse di Stato sotto qualsivoglia forma che falsino o minaccino di falsare la concorrenza favorendo alcune imprese o alcune produzioni, nella misura in cui incidano il commercio tra gli Stati membri.
7.1.2.1. Imputabilità allo Stato e risorse statali
(86)
La commissione d’intermediazione veniva versata annualmente (47) al Crédit Mutuel dalla CDC in virtù di una convenzione tra lo Stato e il Crédit Mutuel che stabiliva le modalità di attuazione del decreto 27 settembre 1991. L’importo della commissione d’intermediazione è fissato dallo Stato per compensare obblighi di servizio pubblico. Inoltre, la CDC è un’azienda pubblica il cui comportamento è imputabile allo Stato (48). La condizione relativa all’imputabilità allo Stato e alle risorse statali è dunque soddisfatta.
7.1.2.2. Selettività
(87)
La commissione d’intermediazione veniva concessa esclusivamente al Crédit Mutuel a fronte della raccolta di risparmi accentrati presso la CDC per finanziare l’edilizia sociale, attraverso il Livret bleù per il quale il Crédit Mutuel deteneva un diritto esclusivo di distribuzione. Questa misura rivestiva dunque un carattere selettivo.
7.1.2.3. Poiché le condizioni della giurisprudenza Altmark non sono applicabili, va esaminata la sussistenza di un vantaggio che falsi la concorrenza
(88)
Trattandosi di un trasferimento di risorse statali a favore del solo Crédit Mutuel, la commissione d’intermediazione ha migliorato la posizione concorrenziale di questa banca rispetto ai suoi concorrenti. Infatti, conformemente alla giurisprudenza della Corte, un miglioramento della posizione concorrenziale di un’impresa a seguito di un aiuto di Stato generalmente costituisce la prova che la concorrenza è falsata rispetto alle altre imprese che non hanno beneficiato di un simile aiuto (49).
7.1.2.4. Incidenza sul commercio tra Stati membri
(89)
Inoltre, secondo una giurisprudenza costante, incide sugli scambi tra Stati membri la circostanza che l’impresa beneficiaria dell’aiuto eserciti le sue attività in un ambito aperto alla concorrenza e oggetto di scambi tra gli Stati membri (50). Dal 1979 in poi la quota di mercato delle banche estere raggiungeva l’8 % per le attività di credito (4 % per le succursali prive di personalità giuridica, 4 % per le società filiali secondo il diritto francese) e il 4,5 % per le attività di deposito (rispettivamente 2 % e 2,5 %). La quota delle banche europee non francesi rispetto alla totalità delle banche estere era pari al 50 % per i crediti e al 70 % per i depositi. Dunque a partire dagli anni ‘70 il Crédit Mutuel si è dovuto misurare con la concorrenza delle reti estere sul territorio francese. Inoltre, il mercato del risparmio bancario liquido al quale apparteneva il Livret bleù, che comprende anche il «Codevi», il «LEP», il «Livret jeune», i conti su libretti ordinari e il «CEL» (51), era già aperto alla concorrenza nel periodo considerato.
(90)
La Commissione conclude dunque che i quattro criteri di sussistenza di un aiuto sono riuniti.
7.1.2.5. Illegalità della misura di aiuto
(91)
Infine, la misura di aiuto è illegale in quanto non è stata notificata alla Commissione conformemente all’articolo 108, paragrafo 3, del TFUE ed è stata attuata dopo l’entrata in vigore in Francia del trattato che istituiva la Comunità economica europea.
(92)
In risposta all’argomentazione delle autorità francesi secondo cui l’aiuto sarebbe esistente in quanto adottato anteriormente al termine di recepimento della seconda direttiva bancaria, fissato al 1o gennaio 1993, la Commissione sottolinea che la direttiva mirava a realizzare il mercato interno nel settore degli enti creditizi sotto il profilo della libertà di stabilimento e della libera prestazione di servizi. Ciò non implica che il mercato in questione fosse chiuso alla concorrenza prima dell’adozione della commissione d’intermediazione, ma semplicemente che esistevano ancora alcuni ostacoli al libero stabilimento e alla libera prestazione di servizi nel settore bancario. La decisione del 10 maggio 2007 sottolinea che il Livret bleù appartiene a un «mercato» del risparmio bancario liquido, il che presuppone un’apertura dell’attività interessata alla concorrenza, ma non conferma in alcun modo l’argomentazione delle autorità francesi secondo la quale l’attività in questione sarebbe stata aperta alla concorrenza solo nel 1993. Al contrario, la decisione fa riferimento all’esistenza di un mercato «maturo» (52).
7.2. Compatibilità dell’aiuto con il mercato interno
(93)
Poiché la misura in questione contiene elementi di aiuto di Stato, la Commissione deve analizzarne la compatibilità con il mercato interno.
(94)
L’articolo 106, paragrafo 2, del TFUE recita: «Le imprese incaricate della gestione di servizi di interesse economico generale […] sono sottoposte alle norme del presente trattato, e in particolare alle regole di concorrenza, nei limiti in cui l’applicazione di tali norme non osti all’adempimento, in linea di diritto e di fatto, della specifica missione loro affidata. Lo sviluppo degli scambi non deve essere compromesso in misura contraria agli interessi della Comunità.»
(95)
Conformemente alla giurisprudenza della Corte, alla prassi della Commissione e alla disciplina comunitaria del 2005, l’articolo 106, paragrafo 2 del TFUE dispone che un aiuto di Stato a un’impresa incaricata della gestione di un servizio d’interesse economico generale possa essere dichiarato compatibile con il mercato interno ove la misura di aiuto soddisfi le seguenti condizioni:
a)
il servizio fornito possiede le caratteristiche di un servizio d’interesse economico generale;
b)
l’impresa è effettivamente stata incaricata dallo Stato dell’adempimento di tale servizio d’interesse economico generale mediante uno o più atti ufficiali;
c)
sono rispettati i principi di necessità e proporzionalità, e
d)
lo sviluppo degli scambi non è compromesso in misura contraria agli interessi dell’Unione.
(96)
Le condizioni a) e b) sono soddisfatte per le ragioni esposte nel considerando 81.
(97)
Per quanto riguarda la condizione d), la Commissione non dispone di alcuna indicazione secondo la quale gli scambi intracomunitari sono stati compromessi in modo così sostanziale da inficiarne il soddisfacimento. In particolare, la decisione del 10 maggio 2007 chiedeva di porre fine all’esclusiva del diritto di distribuzione del Livret bleù, in quanto i relativi diritti speciali costituivano una limitazione alla libera prestazione di servizi all’interno della Comunità (53). Tuttavia, non si può ritenere che la commissione d’intermediazione, purché non abbia sovracompensato la missione di servizio d’interesse generale affidata al Crédit Mutuel, incida sullo sviluppo degli scambi in misura contraria agli interessi dell’Unione.
(98)
La Commissione esamina pertanto qui di seguito se i principi di necessità e proporzionalità siano stati rispettati, vale a dire se l’importo della compensazione che costituisce la commissione d’intermediazione non abbia ecceduto quanto necessario per coprire i costi inerenti all’adempimento degli obblighi di servizio pubblico, tenendo conto degli introiti relativi agli stessi nonché di un utile ragionevole (54).
(99)
Nell’accertare che non ci sia stata sovracompensazione (cfr. sottosezione 7.2.5), la Commissione adotta - per il periodo compreso tra il 27 settembre 1991 (cfr. sottosezione 7.2.1) e il 31 dicembre 2005 - un approccio globale (cfr. sottosezione 7.2.2). Essa prende in considerazione tutti i vantaggi legati al Livret bleù, senza tuttavia includere un eventuale effetto di richiamo di cui non è stato possibile stabilire la portata (cfr. sottosezione 7.2.3), e tiene conto di un margine di utile ragionevole (cfr. sottosezione 7.2.4), anche per i fondi accentrati presso la CDC.
7.2.1. Inizio del periodo considerato al 27 settembre 1991
(100)
Nella decisione di estensione, il calcolo dei risultati netti del Livret bleù al fine di valutare se sussistesse un’eventuale sovracompensazione comprendeva i risultati dell’intero anno 1991 (55). In altri termini, i ricavi netti provenienti dalle destinazioni libere e dalle destinazioni d’interesse generale venivano presi in considerazione a partire dal 1o gennaio 1991.
(101)
Come esposto nei considerando 75 e 76, l’unica misura in causa nel presente procedimento è la commissione d’intermediazione, il cui principio è stato istituito il 27 settembre 1991, quando il Crédit Mutuel è stato incaricato di accentrare i suoi fondi presso la CDC per finanziare l’edilizia sociale. Precedentemente a quella data, non esistevano né la commissione d’intermediazione né l’accentramento presso la CDC. Di conseguenza, la Commissione è tenuta a iniziare la sua valutazione della proporzionalità dell’aiuto a partire da tale data.
(102)
I costi e gli introiti relativi all’adempimento del servizio d’interesse economico generale non possono dunque essere precedenti al 27 settembre 1991. In altri termini, è solo a partire dal varo della misura di aiuto in questione (la commissione d’intermediazione) che si possono considerare i costi e gli introiti relativi all’adempimento del servizio d’interesse economico generale finanziato da questo aiuto. In conclusione, la Commissione ritiene che la sua decisione di estensione comportasse un’incoerenza in quanto limitava la misura di aiuto alla sola commissione d’intermediazione creata il 27 settembre 1991, ma continuava a considerare gli introiti netti dei Livret bleù per il periodo compreso tra il 1o gennaio 1991 e il 27 settembre 1991.
(103)
Poiché il Crédit Mutuel è in grado di comunicare i risultati netti delle destinazioni d’interesse generale e delle destinazioni libere unicamente su base annuale, la Commissione ritiene che, per l’anno 1991, si debba tenere conto solo dei risultati netti corrispondenti al periodo compreso tra il 27 settembre 1991 e il 31 dicembre 1991, rapportando i risultati netti per l’intero esercizio in modo proporzionale al numero di giorni pertinenti, vale a dire 96/365. I risultati netti per fondi accentrati presso la CDC per l’anno 1991 possono essere conteggiati integralmente in quanto, come esposto nel considerando 101, l’accentramento è stato introdotto per l’appunto dopo il 27 settembre 1991, per cui matematicamente, nessuna parte di tali risultati può riferirsi al periodo compreso tra il 1o gennaio 1991 e il 27 settembre 1991.
7.2.2. Approccio globale fino al termine del 2005 e annuale successivamente
(104)
Nella sua decisione di estensione, la Commissione ha raccomandato l’adozione di un approccio annuale per valutare se vi sia stata un’eventuale sovracompensazione. Questa impostazione deriva dalla disciplina comunitaria del 2005 e costituisce un cambiamento rispetto alla prassi precedente. Infatti, prima dell’adozione della disciplina comunitaria del 2005, al momento di valutare l’esistenza di un’eventuale sovracompensazione, la Commissione seguiva un approccio che si potrebbe definire «globale», in base al quale gli importi relativi agli anni di sovracompensazione potevano, senza limitazioni, venire compensati con quelli relativi agli anni di sottocompensazione (56).
(105)
In virtù del punto 26 della disciplina comunitaria del 2005, la Commissione applicherà agli aiuti non notificati la nuova disciplina qualora l’aiuto sia stato concesso dopo la sua pubblicazione nella Gazzetta ufficiale dell'Unione europea, mentre negli altri casi sono d’applicazione le disposizioni in vigore al momento della concessione dell’aiuto. L’aiuto in causa viene concesso annualmente (57) e non è stato notificato. La disciplina comunitaria del 2005 è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell'Unione europea il 29 novembre 2005. Si debbono di conseguenza applicare le regole in vigore al momento della concessione dell’aiuto per il periodo precedente al 2006 e la disciplina comunitaria del 2005 per il periodo compreso tra il 1o gennaio 2006 e la fine della misura al 31 dicembre 2008.
(106)
La disciplina comunitaria del 2005 raccomanda un approccio «annuale» in cui il calcolo di un’eventuale sovracompensazione deve essere effettuato annualmente, senza la possibilità di riportare l’importo di una sovracompensazione annua sull’anno successivo, tranne ove non superi il 10 % del totale della compensazione annua (58).
(107)
Prima dell’adozione della disciplina comunitaria del 2005, invece, nel verificare che l’impresa avesse ottenuto stata sovracompensazioni a fronte dell’adempimento della missione di servizio pubblico, la Commissione adottava un’impostazione «globale» (cfr. considerando 104) (59).
(108)
Nell’impostazione globale, i risultati annui netti, cumulati anno dopo anno, vengono attualizzati applicando il tasso di riferimento per la Francia al 1o gennaio di ogni anno (60).
7.2.3. Vantaggi considerati
(109)
Ai sensi del punto 17, prima frase, della disciplina comunitaria del 2005 «le entrate da prendere in considerazione devono comprendere perlomeno tutte le entrate percepite grazie al servizio d’interesse economico generale». Quando si va a verificare che non vi sia stata eventualmente sovracompensazione, occorre dunque tenere conto del risultato netto delle destinazioni d’interesse generale e delle destinazioni libere durante il periodo in esame. La Commissione ritiene infatti che questi risultati siano proventi istituiti dalla Francia dal 27 settembre 1991 in poi a favore del Crédit Mutuel, nel quadro del servizio d’interesse generale cui quest’ultimo adempie finanziando l’edilizia sociale attraverso la CDC. In contabilità analitica, queste destinazioni sono ricondotte a una risorsa specifica: i depositi raccolti grazie alla distribuzione del Livret bleù. In condizioni concorrenziali di mercato (senza alcun diritto speciale di distribuire un prodotto di risparmio defiscalizzato), il Crédit Mutuel non sarebbe forse stato in grado di procurarsi questa risorsa allo stesso costo, cosicché le destinazioni e le risorse corrispondenti vanno inquadrate nell’economia globale del sistema del Livret bleù. D’altronde, la Francia stessa ha confermato l’esistenza di un legame tra questi impieghi, il Livret bleù e la missione di finanziamento dell’edilizia sociale riallocando i relativi fondi presso la CDC a partire dal 1991 (61). In altri termini, assegnando il 27 settembre 1991 al Crédit Mutuel il servizio d’interesse economico generale di raccolta di depositi centralizzati presso la CDC e destinati a finanziare l’edilizia sociale, la Francia conferma l’assegnazione al Crédit Mutuel della distribuzione del Livret bleù. L’utile risultante dall’utilizzo di fondi depositati su quest’ultimo deve dunque essere considerato da quella data come una remunerazione concessa al Crédit Mutuel per la fornitura del servizio d’interesse economico generale.
(110)
Il ricorrente e altre autorità o organismi (il Conseil de la concurrence oltre a vari rapporti di parlamentari o di organismi di ricerca (62) ritengono che il diritto esclusivo di distribuzione del Livret bleù abbia prodotto un «effetto di richiamo» che ha consentito al Crédit Mutuel di attrarre e fidelizzare una clientela alla quale ha venduto altri prodotti bancari oltre al Livret bleù. Nella decisione di estensione, la Commissione non ha escluso che il Livret bleù abbia potuto generare introiti indiretti grazie all’effetto di richiamo (63), ma ha ricordato che fino a quel momento non era stato possibile quantificare tali introiti (64).
(111)
Al termine dell’istruzione del presente procedimento, la Commissione constata che, sebbene non si possa escludere l’esistenza di un effetto di richiamo, i dati raccolti non le permettono nel caso di specie di quantificare l’eventuale effetto di richiamo in modo sufficientemente fondato.
(112)
Nei documenti presentati dai ricorrenti si presume l’esistenza di effetti di richiamo, senza tuttavia apportarne una prova formale e soprattutto senza riuscire a valutare con precisione l’incidenza finanziaria di questi effetti.
(113)
Per quanto riguarda le valutazioni dello studio Glais (cfr. considerando 52 e 53, la Commissione osserva che il Crédit Mutuel può a buon diritto affermare che queste analisi statistiche non forniscono alcuna prova certa di un effetto di richiamo quantificabile.
(114)
Nelle osservazioni dei ricorrenti sono state proposte tre valutazioni soggettive. Anzitutto, considerato il fatto che le altre banche avevano offerto di distribuire il Livret bleù con una commissione dell’1 %, i ricorrenti hanno proposto un ordine di grandezza approssimativo dell’effetto di richiamo calcolando la differenza tra il livello della commissione percepita dal Crédit Mutuel e questo tasso dell’1 %, vale a dire lo 0,3 %, corrispondente a circa 300 milioni di FRF all’anno. Tuttavia, nulla consente di provare che i concorrenti del Crédit Mutuel avrebbero potuto, durante il periodo considerato, espletare tale missione alle stesse condizioni con un livello di remunerazione pari all’1 %. Inoltre, questa prima argomentazione non dimostra l’effetto di richiamo, ma sembra sostenere che il Crédit Mutuel ha beneficiato di una sovracompensazione, il che non è vero, come sarà dimostrato. Nulla permette di dimostrare che l’effetto di richiamo corrisponda alla differenza tra la commissione d’intermediazione e la minore commissione ipotetica che i concorrenti del Crédit Mutuel proponevano di percepire come corrispettivo della loro distribuzione del Livret bleù.
(115)
In base al secondo metodo proposto dai ricorrenti, l’effetto di richiamo verrebbe misurato in funzione della crescita delle quote di mercato del Crédit Mutuel. Tale metodo di valutazione non è fondato, in quanto si basa sul postulato che gli aumenti delle quote di mercato siano dovuti unicamente al Livret bleù, postulato che nessun elemento obiettivo suffraga.
(116)
La terza valutazione del diritto esclusivo di distribuzione si basa sul mancato introito fiscale indotto dalla defiscalizzazione del Livret bleù. Se il Crédit Mutuel avesse voluto distribuire senza defiscalizzazione un libretto di risparmio offrendo, qualunque fosse la situazione fiscale dei risparmiatori, lo stesso rendimento netto del Livret bleù, avrebbe effettivamente dovuto accollarsi un costo pari all’ammontare dell’imposta nozionale (potenziale) corrisposta dai risparmiatori. Secondo i ricorrenti, si deve ritenere che il vantaggio fiscale pari a 4,5 miliardi di FRF per il periodo 1991-1997 abbia fruttato al Crédit Mutuel vantaggi indotti dello stesso importo. Questo ragionamento non può essere accettato, in quanto il Crédit Mutuel verosimilmente non avrebbe distribuito il Livret bleù alle stesse condizioni se avesse dovuto assumersi integralmente il costo della defiscalizzazione, di cui del resto i soci beneficiano direttamente.
(117)
I possibili vantaggi in questione sono difficili da dimostrare e da quantificare. Il vantaggio economico diretto ricavato dalla gestione del Livret bleù è direttamente misurabile sulla scorta della contabilità del Livret bleù. Per desumere invece il vantaggio economico indotto dalla vendita di altri prodotti o servizi ai clienti fidelizzati dal Livret bleù dalla contabilità analitica di questi altri prodotti, occorrerebbe riuscire a operare automaticamente una distinzione fra quel che si è venduto ai clienti fidelizzati o attratti al Crédit Mutuel dal Livret bleù e quello che sarebbe stato possibile vendere ai clienti arrivati al Crédit Mutuel per altre considerazioni, cosa non fattibile. Per queste ragioni, il consulente della Commissione non ha potuto valutare l’eventuale effetto di richiamo attenendosi al metodo contabile applicato per quantificare l’insieme dei vantaggi economici diretti derivanti dal Livret bleù.
(118)
I tentativi di valutazione più sofisticati dell’effetto di richiamo cui ha proceduto il consulente della Commissione non sono stati coronati da successo. Di conseguenza, la Commissione non ritiene possibile tener conto dell’eventuale vantaggio derivante dall’effetto di richiamo nel calcolo per accertare che non vi sia stata sovracompensazione.
7.2.4. Calcolo del margine di utile ragionevole
(119)
Nell’accertare l’assenza di sovracompensazione per l’impresa incaricata di un servizio d’interesse economico generale, occorre tener conto di un margine di utile ragionevole (65). La disciplina comunitaria del 2005 precisa che per «margine di utile ragionevole si deve intendere un tasso di remunerazione del capitale proprio che deve tenere conto del rischio, o dell’assenza di rischio, per l’impresa […]. In genere questo tasso non deve superare il tasso medio rilevato nel settore interessato nel corso degli ultimi anni» (66).
(120)
Nella decisione di estensione (67) la Commissione aveva ritenuto che si dovesse applicare alle destinazioni d’interesse generale e a quelle libere un margine di utile ragionevole pari in media al 6 % dei fondi propri per tali destinazioni. Questo tasso, variabile di anno in anno e pari in media al 6 %, corrisponde al tasso di redditività inizialmente indicato dal Crédit Mutuel: questi aveva considerato come costo dei fondi propri l’importo dei dividendi effettivamente distribuiti durante l’anno in questione. Nella presente decisione, per tener conto di un margine di utile ragionevole nel verificare l’assenza di un’eventuale sovracompensazione, la Commissione non si discosta, relativamente alle destinazioni libere e a quelle d’interesse generale, dall’impostazione già seguita nella decisione di estensione, descritta nella sezione 7.2.5.
(121)
Nella sua decisione di estensione (68), tuttavia, la Commissione riteneva di non dovere applicare questo margine di utile ragionevole ai depositi accentrati presso la CDC in quanto non comportano alcun costo in fondi propri ai sensi della regolamentazione prudenziale; si tratta infatti di depositi non già investiti dal Crédit Mutuel, ma semplicemente assegnati alla CDC. Sotto il profilo prudenziale, il rischio di credito legato ai fondi accentrati presso la CDC è considerato pari all’esposizione nei confronti dello Stato (Repubblica francese), con una ponderazione di rischio pari a zero, che pertanto non necessita di fondi propri.
(122)
Non tener conto di alcun margine di utile ragionevole con riferimento ai fondi accentrati presso la CDC implicherebbe una progressiva diminuzione del margine di utile ragionevole totale (relativo da un lato alle destinazioni di interesse generale e libere, dall’altro ai fondi accentrati presso la CDC) dal 1991 al 1999, fino alla completa scomparsa dal 2000 in poi, per effetto dell’accentramento presso la CDC della totalità dei fondi, avvenuta nel 1999 (69).
(123)
Nella lettera del 1o settembre 2006 contenente le loro osservazioni in risposta alla decisione di estensione, le autorità francesi hanno confermato che i fondi accentrati presso la CDC non utilizzavano fondi propri regolamentari. A loro parere, tuttavia, stante che non è pertinente applicare il rapporto di solvibilità europeo dal momento in cui, nel 1999, i fondi sono stati interamente accentrati presso la CDC, per calcolare il margine di utile ragionevole corrispondente al Livret bleù il Crédit Mutuel [propone di] integrare un costo in fondi propri estrapolato da quello degli altri prodotti di risparmio e delle altre risorse». La Commissione non considera soddisfacente questo metodo, in quanto equivale ad attribuire artificialmente alle risorse accentrate presso la CDC un fabbisogno di capitale regolamentare vincolato a quello medio per le altre attività del Crédit Mutuel, le quali sono completamente indipendenti dal Livret bleù.
(124)
La circostanza che non vi sia necessità di fondi propri regolamentari mostra l’inesistenza di un rischio di perdita di credito, rischio che i fondi accentrati presso la CDC infatti non comportano. Nemmeno l’attività di raccolta di depositi per conto della CDC presenta rischi di liquidità (escluso il rischio intramensile), o ancora di trasformazione delle scadenze, in quanto l’importo destinato alla CDC viene adeguato mensilmente in funzione dell’evoluzione dei depositi e il tasso d’interesse pagato dalla CDC viene immediatamente trasferito ai depositanti. È dunque appurato che questo servizio d’interesse economico generale presenta un basso livello di rischio per il Crédit Mutuel. Tuttavia esistono alcuni altri tipi di rischio, quali il rischio operativo, il rischio economico (vale a dire che il livello di remunerazione non copra i costi sostenuti), il rischio giuridico e il rischio reputazionale. D’altronde, altre attività bancarie quali la distribuzione di fondi comuni, la gestione del patrimonio o la vendita di prodotti finanziari (come azioni e obbligazioni), pur non utilizzando fondi propri regolamentari sono molto redditizie. Non esiste dunque un nesso diretto tra l’utilizzo di fondi propri regolamentari - calcolato sulla base di regole prudenziali che peraltro non sono intese a valutare la redditività di un’attività - e l’utile previsto di un’attività.
(125)
Occorre però constatare che, nel caso di specie, se la Commissione autorizza il Crédit Mutuel a ottenere un margine di utile ragionevole per i fondi accentrati presso la CDC, essa riconosce che determinare il livello adeguato di tale utile è un esercizio che comporta una valutazione economica complessa. Il Livret bleù è infatti un prodotto bancario atipico con caratteristiche miste di prodotto di risparmio e di conto corrente, per il quale i fondi raccolti vengono accentrati presso un ente pubblico. Non esistono dunque nello specifico prodotti simili direttamente comparabili, in grado di fornire un’indicazione circa il margine ragionevole di utile.
(126)
In mancanza di prodotti sufficientemente comparabili al Livret bleù, la Commissione reputa di potere utilizzare nel caso di specie due indicatori atti a valutare se, per i fondi accentrati presso la CDC, un determinato margine di utile possa essere considerato ragionevole. Questi due indicatori sono:
a)
il margine di profitto del settore bancario francese, vale a dire il risultato al netto d’imposte diviso per il fatturato (nella fattispecie il fatturato delle banche è rappresentato dai loro risultati operativi). Utilizzando i fatturati del settore bancario francese per il periodo in esame (dal 27 settembre 1991 a fine 2008) si ottiene un margine di profitto medio pari al 23 % annuo;
b)
il tasso di rendimento del settore bancario francese, vale a dire il risultato al netto d’imposte diviso per l’importo delle attività. Il tasso di rendimento medio annuo per l’intero periodo considerato è di 45 punti di base (0,45 %).
(127)
La tabella che segue (70) riporta il margine di profitto e il tasso di rendimento del settore bancario francese per il periodo 1993-2008 (non sono disponibili dati precedenti al 1993):
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008 (72)
Risultato al netto d’imposte (71)
15,2
2,7
25,0
41,0
67,5
14,4
19,8
22,5
24,6
23,5
23,4
29,6
31,3
46,2
34,3
-4,4
Risultato operativo (71)
362,4
335,4
345,6
356,1
375,3
60,8
64,6
70,5
74,9
77,0
80,6
83,5
89,5
104,1
98,0
79,1
Margine di profitto
4,2 %
0,8 %
7,2 %
11,5 %
18 %
23,7 %
30,6 %
31,9 %
32,8 %
30,6 %
29,0 %
35,5 %
35,0 %
44,4 %
35,1 %
-5,6 %
Margine di profitto medio
22,8 %
Attività (71)
Non disponibile
16 333
17 216
18 291
19 894
3 052
3 394
3 452
3 783
3 793
3 960
4 390
5 275
6 041
7 061
7 699
Tasso di rendimento
Non disponibile
0,02 %
0,15 %
0,22 %
0,34 %
0,47 %
0,58 %
0,65 %
0,65 %
0,62 %
0,59 %
0,68 %
0,59 %
0,77 %
0,49 %
-0,05 %
Tasso di rendimento medio
0,45 %
(128)
Per calcolare il margine di profitto e il tasso di rendimento del Crédit Mutuel relativamente all’attività di raccolta di depositi accentrati presso la CDC, la Commissione utilizza i valori seguenti:
a)
per il denominatore del margine di profitto, gli introiti percepiti per l’attività di raccolta di depositi accentrati presso la CDC, vale a dire l’importo annuo della commissione d’intermediazione;
b)
per il denominatore del tasso di rendimento, i depositi trasferiti alla CDC;
c)
per il numeratore, vale a dire il risultato al netto d’imposte, la Commissione ritiene che, considerando come utile ragionevole un margine del 4,2 % sull’attività di raccolta di depositi presso la CDC, ovvero un utile al netto d’imposte pari al 4,2 % della commissione d’intermediazione ricevuta dalla CDC, il Crédit Mutuel non beneficia di una sovracompensazione (cfr. la tabella del considerando 132).
(129)
Per quanto riguarda il secondo indicatore (il tasso di rendimento), la Commissione osserva che, se si considera un rendimento di 5 punti base come margine di utile ragionevole sull’attività di raccolta di depositi accentrati presso la CDC, vale a dire se si considera un risultato al netto d’imposte equivalente allo 0,05 % dell’importo totale dei depositi trasferiti alla CDC, ne risulta che il Crédit Mutuel non ha ricevuto una sovracompensazione per la gestione del Livret bleù nel periodo in esame.
(130)
Secondo la disciplina comunitaria del 2005, l’utile ragionevole non deve eccedere il tasso medio rilevato nel settore interessato durante il periodo considerato. Autorizzare un margine di profitto del 4,2 % rappresenta meno di un quinto del margine di profitto medio nel settore bancario (22,8 %). Poiché, come esposto nel considerando 124, l’attività di raccolta di depositi accentrati presso la CDC è un’attività a basso rischio e pertanto a basso rendimento, la Commissione reputa che un margine di profitto del 4,2 % non sia palesemente eccessivo e possa considerarsi nel caso di specie un utile ragionevole.
(131)
La Commissione ritiene parimenti che conteggiare un utile di 5 punti base per i fondi accentrati presso la CDC sia ragionevole rispetto al tasso di rendimento medio di 45 punti base nel settore bancario francese per il periodo in esame e rappresenti una soglia bassa e prudente di quello che nel caso in esame può ritenersi un margine di utile non palesemente irragionevole. Inoltre, questo utile contenuto rispecchia in maniera appropriata il livello di rischio cui il Crédit Mutuel si espone nel raccogliere fondi per la CDC, di cui si è detto nel considerando 124, che è esiguo.
7.2.5. Verifica dell’assenza di sovracompensazione
(132)
Sulla base delle considerazioni suesposte, la Commissione ha proceduto a una verifica - illustrata nella tabella che segue - dell’assenza di sovracompensazione secondo il metodo riportato nelle sottosezioni 7.2.1-7.2.4 (73):
(in milioni di EUR)
COMPENSAZIONE
SOVRACOMPENSAZIONE O SOTTOCOMPENSAZIONE
Anno
Commissione d’intermediazione
(annua)
Impostazione globale (74)
(fino a tutto il 2005)
Impostazione annuale (75)
(a partire dal 2006)
1991 (dal 27.9.1991 al 31.12.1991)
1,5
43,8
Non rileva
(l’impostazione globale si applica fino al 2005, cfr. sottosezione 7.2.2.)
1992
9,1
125,1
1993
16,8
184,0
1994
36,6
127,3
1995
59,5
114,5
1996
74,7
107,8
1997
82,3
88,4
1998
118,9
92,0
1999
188,9
98,3
2000
188,2
106,3
2001
181,9
91,3
2002
187,8
76,3
2003
197,7
61,2
2004
204,4
45,7
2005
196,7
15,0
2006
[…]
-39,1
2007
[…]
-24,3
2008
[…]
-6,1
(133)
Si può constatare che la sovracompensazione a fine anno 2005 (15 milioni di EUR) è inferiore al 10 % della compensazione del 2005 (196,7 milioni di EUR). Ai sensi del punto 21 della disciplina del 2005, questo importo può formare oggetto di riporto all’anno successivo. Il risultato finale è una sottocompensazione di -6,1 milioni di EUR a fine 2008 per l’intero periodo considerato.
(134)
La Commissione può dunque concludere che la commissione d’intermediazione non ha sovracompensato il Crédit Mutuel per il servizio d’interesse economico generale affidatogli dal 27 settembre 1991 fino a tutto il 2008.
8. CONCLUSIONE
(135)
La Commissione constata che la Repubblica francese ha illegalmente accordato la misura in questione in violazione dell’articolo 108, paragrafo 3, del TFUE. Ciononostante, l’aiuto può ritenersi compatibile con il mercato interno ai sensi dell’articolo 106, paragrafo 2, del TFUE, in quanto la compensazione versata dallo Stato non ha ecceduto quanto necessario per coprire i costi determinati agli obblighi di servizio pubblico, tenuto conto degli introiti relativi agli stessi nonché di un margine di utile ragionevole per il loro adempimento.
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
L’aiuto di Stato cui la Repubblica francese ha dato esecuzione a favore del Crédit Mutuel, sulla base del decreto del 27 settembre 1991 che definiva gli obiettivi d’interesse generale cui il Crédit Mutuel doveva destinare i fondi di deposito raccolti, è compatibile con il mercato interno.
Articolo 2
La Repubblica francese è destinataria della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, il 24 maggio 2011.