KOMMISSIONENS AFGØRELSE
af 13. juli 2011
om Finlands Statsstøtte nr. C 6/08 (ex NN 69/07) til Ålands Industrihus Ab
(meddelt under nummer K(2011) 4905)
(Kun den finske og den svenske udgave er autentiske)
(EØS-relevant tekst)
(2012/252/EU)
EUROPA-KOMMISSIONEN HAR -
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 108, stk. 2, første afsnit,
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),
efter at have opfordret interesserede parter til at fremsætte bemærkninger i henhold til ovennævnte bestemmelser (1), og
ud fra følgende betragtninger:
1. SAGSFORLØB
(1)
Via en klage, der blev indgivet den 5. september 2006, blev Kommissionen underrettet om forskellige foranstaltninger, som lokalregeringen på Ålandsøerne (i det følgende benævnt »lokalregeringen«) ydede til fordel for ejendomsselskabet Ålands Industrihus Ab (i det følgende benævnt »ÅI«). Ved brev af 25. oktober 2006 og 14. februar 2007 udbad Kommissionen sig oplysninger fra Finland, der blev fremsendt ved brev af 11. januar og 3. april 2007. De finske myndigheder fremsendte supplerende oplysninger den 31. maj og den 12. juli 2007. Klageren fremsendte supplerende oplysninger i november 2006 og i maj 2007.
(2)
Ved brev af 30. januar 2008 meddelte Kommissionen Finland, at den havde besluttet at indlede proceduren efter artikel 108, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF) (2) med hensyn til støtten (i det følgende benævnt »beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren«).
(3)
Kommissionens beslutning om at indlede undersøgelsesproceduren blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende (3). Kommissionen opfordrede interesserede parter til at fremsætte bemærkninger til støtten.
(4)
Kommissionen modtog ingen bemærkninger fra interesserede parter.
(5)
I fortsættelse af beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren fremsendte Finland oplysninger, som blev modtaget i Kommissionen den 6. maj 2008, den 21. januar, den 26. februar, den 21. maj og den 18. juni 2010 samt den 18. april og den 27. og 28. juni 2011. Den 4. juni 2010 blev der afholdt et møde mellem Kommissionens tjenestegrene, de finske myndigheder og repræsentanter for ÅI.
2. BESKRIVELSE AF STØTTEN
2.1. STØTTEMODTAGEREN
(6)
ÅI er registreret i Mariehamn, hovedstaden på Ålandsøerne, en øgruppe i Østersøen, der ligger mellem Finland og Sverige, og som har et samlet indbyggertal på ca. 28 000. Ålandsøerne er en finsk provins, men har en høj grad af selvstændighed. ÅI ejes primært af lokalregeringen (84,43 %) og af Mariehamn by (15,01 %). De resterende aktionærer udgøres af andre lokale myndigheder på Ålandsøerne (4).
(7)
ÅI's forretningsområde er opførelse, besiddelse og udlejning af bygninger til erhvervsmæssige formål. Ifølge Finland er formålet med selskabets aktiviteter at stille bygninger til rådighed for virksomheder på Ålandsøerne med henblik på at bidrage til en diversificeret og konkurrencedygtig økonomi.
(8)
Indtil 1999 var ÅI's forretningsaktiviteter af beskedent omfang (5). ÅI's balance voksede meget langsomt eller slet ikke (6). På baggrund heraf besluttede ÅI's bestyrelse at begynde at se sig om efter nye forretningsmuligheder for at udbygge virksomheden. Samtidig udtrykte det lokale erhvervsliv (der næsten udelukkende udgjordes af små virksomheder) ønske om en »teknologipark«, dvs. en klynge af kontorejendomme, hvor lokale virksomheder kunne placeres under samme tag for at lette samarbejdet, fostre nye idéer og fremme iværksætterånd generelt. Dette resulterede i kontorparken »iTiden« (kvarteret iTiden). Der redegøres nærmere for projektets tilblivelse i afsnit 2.2.
2.2. »iTiden«-PROJEKTET (7)
(9)
Der blev indledt drøftelser mellem repræsentanter for det lokale erhvervsliv og lokalregeringen om muligheden for at opføre en »teknologipark« i 1999. Der blev gennemført fælles studieture til tilsvarende faciliteter i Sverige.
(10)
I 2000 blev projektet overdraget til en arbejdsgruppe, der fremlagde et forslag for lokalregeringen og Mariehamn by i foråret 2000. Projektet og lokalregeringens planer om at opføre og finansiere det var anført i lokalregeringens budget for 2000 (8) og blev bekræftet i 2001-budgettet, hvori lokalregeringen også anmodede om midler med henblik på en mulig kapitaltilførsel til brug for infrastrukturprojekter, herunder også for ÅI (en tilsvarende anmodning blev fremsat i 2000-budgettet) (9).
(11)
Den 12. juli 2001 købte ÅI ved hjælp af en kapitaltilførsel en grund i »Västra Klinten«-distriktet i Mariehamn, hvor iTiden også skulle opføres. I forbindelse med dette køb sørgede ÅI også for de ændringer i byplanlægningen, der var nødvendige for iTiden-projektet.
(12)
I 2002-budgettet anførte lokalregeringen, at ÅI ville påbegynde opførelsen af iTiden-projektet i 2002, og at dette efter al sandsynlighed ville kræve en kapitaltilførsel (som lokalregeringen anmodede om de nødvendige budgetbevillinger til) (10).
(13)
I begyndelsen af 2002 blev der nedsat en arbejdsgruppe med henblik på opbygning af iTiden-projektet, og der blev indgået aftale med en arkitekt. Potentielle lejere blev spurgt, om de var interesseret i at leje lokaler i iTiden. De forberedende byggemodningsarbejder blev gennemført i foråret 2003, og opførelsen af fase 1 (projektet var tilrettelagt i to på hinanden følgende opførelsesfaser) blev påbegyndt i sommeren 2003. De første lejere flyttede ind i den fuldførte »fase 1«-del af iTiden den 1. december 2004.
(14)
Opførelsen af fase 2 af iTiden-projektet blev påbegyndt i efteråret 2006 og fuldført i 2007.
2.3. STATSSTØTTEFORANSTALTNINGERNE
(15)
Kommissionens formelle undersøgelse omfattede flere kapitalindsprøjtninger (»kapitaltilførsler«) og garantier for banklån (»lånegarantier«), som lokalregeringen ydede til fordel for ÅI mellem 1997 og 2007. Foranstaltningerne fremgår af nedenstående tabel (kapitalindsprøjtninger er angivet som C-I til C-XI og garantier som G-I til G-III).
Foranstaltning
Dato for foranstaltningen
Kapitaltilførsler
(i EUR)
Lånegarantier
(i EUR)
C-I (11)
18.6.1997
84 094,39
C-II (11)
22.6.2000
340 582,27
C-III (11)
10.10.2000
114 368,37
C-IV
20.7.2001
353 199,00
C-V
15.8.2002
599 933,73
C-VI
13.3.2003
799 911,64
G-I
9.10.2003
2 600 000,00
C-VII
6.5.2004
515 165,97
C-VIII
30.9.2004
669 896,95
G-II
2.11.2004
1 160 000,00
C-IX
16.6.2005
199 977,91
C-X
16.6.2005
234 961,43
G-III
13.12.2005
2 600 000,00
C-XI
15.2.2007
1 379 998,95
I ALT
5 292 090,61
6 360 000,00
(16)
Sammenlignet med tabellen over foranstaltningerne i punkt 7 i beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren er en lånegaranti på 2 587 500 EUR dateret den 26. oktober 2006 blevet fjernet, da den aldrig blev iværksat (som følge af en finsk retsafgørelse). Endvidere er kapitaltilførsel C-XI, der er dateret den 12. juni 2006 i beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren, dateret den 15. februar 2007 i nærværende dokument, da det blev klart i forbindelse med undersøgelsen, at denne foranstaltning var blevet iværksat på denne senere dato. Lokalregeringens beslutning om at bevilge denne kapitaltilførsel blev for nylig (den 6. april 2011) ophævet af Finlands øverste forvaltningsret (se betragtning 114 nedenfor). Da kapitalen blev betalt til ÅI i 2007 og ikke er blevet tilbagebetalt, finder Kommissionen imidlertid ikke, at den nationale retsafgørelse fjerner denne foranstaltning fra undersøgelsens anvendelsesområde.
(17)
Ifølge de finske myndigheder blev alle kapitaltilførsler ydet med henblik på at finansiere iTiden-projektet med undtagelse af følgende:
C-I) Kapitalindsprøjtningen af 18. juni 1997 (84 094,39 EUR)
C-II) Kapitalindsprøjtningen af 22. juni 2000 (340 582,27 EUR)
C-III) Kapitalindsprøjtningen af 10. oktober 2000 (114 368,37 EUR)
C-VIII) Kapitalindsprøjtningen af 30. september 2004 (669 896,95 EUR)
C-IX) Kapitalindsprøjtningen af 16. juni 2005 (199 977,91 EUR).
(18)
Alle lånegarantier blev ifølge Finland udstedt med det formål at finansiere iTiden-projektet. Se betragtning 66-86 nedenfor for yderligere detaljer om lånegarantierne.
3. BEGRUNDELSE FOR AT INDLEDE PROCEDUREN EFTER ARTIKEL 108, STK. 2, I TEUF
(19)
I beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren var Kommissionen i tvivl om, hvorvidt kapitaltilførslerne og lånegarantierne var forenelige med det indre marked af følgende grunde.
(20)
Med hensyn til eksistensen af statsstøtte i henhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF bemærkede Kommissionen, at foranstaltningerne indebar statsmidler, da de blev ydet af de lokale myndigheder, og at de var selektive, fordi de var målrettet ÅI. Med hensyn til kriteriet for, om foranstaltningerne gav virksomheden en »fordel, som den ikke ville have opnået under sædvanlige markedsbetingelser«, fordi en privat investor ledet af langsigtede rentabilitetsudsigter ikke ville have ydet den samme støtte, tvivlede Kommissionen på, at en privat investor ville have stillet kapital til rådighed, sådan som lokalregeringen gjorde, på grund af ÅI's lange register over tab eller i bedste fald meget beskeden indtjening. Navnlig med hensyn til lånegarantierne tvivlede Kommissionen på, at ÅI ville have været i stand til at opnå tilsvarende finansiel støtte på markederne, og at de derfor gav ÅI en fordel. Kommissionen fandt også, at sådanne fordele ville kunne fordreje konkurrencen og samhandelen inden for Fællesskabet.
(21)
Hvis foranstaltningerne blev anset for statsstøtte, tvivlede Kommissionen på, at de kunne anses for at være forenelige med det indre marked.
(22)
Endelig anfægtede Kommissionen Finlands påstand om, at foranstaltningerne, selv hvis de virkelig blev betragtet som statsstøtte, var blevet ydet i overensstemmelse med de støtteordninger, der gjaldt allerede inden Finlands tiltrædelse af EU, og dermed var lovlige.
4. BEMÆRKNINGER FRA FINLAND
4.1. FORANSTALTNINGERNE UDGØR IKKE STATSSTØTTE
(23)
Det er Finlands opfattelse, at lokalregeringen har handlet i overensstemmelse med markedsinvestorprincippet, dvs. at foranstaltningerne var begrundet i lokalregeringens udsigter til at opnå et afkast af sin investering. Finland har anført, at investeringsbeslutningerne var begrundet i selskabets program for nye investeringer, primært iTiden-projektet. Foranstaltningerne havde således ikke til formål at dække tidligere tab eller at støtte en tabsgivende virksomhed. Lokalregeringen opnåede konkret værdi for sin investering i nye aktier i ÅI, da selskabets værdi faldt i takt med aktietegningen. ÅI opnåede derfor ikke nogen fordel, som det ikke ville have kunnet opnå fra en privat investor.
(24)
Uanset eventuelle fordele er det også Finlands opfattelse, at foranstaltningerne ikke kan klassificeres som statsstøtte, idet der ikke er noget konkret bevis for en betydelig påvirkning af konkurrencen på ejendomsmarkedet på Ålandsøerne.
4.2. HVIS DER ER TALE OM STATSSTØTTE, ER DEN LOVLIG I HENHOLD TIL DE EKSISTERENDE STØTTEORDNINGER
(25)
Selv hvis det blev konstateret, at foranstaltningerne omfattede et statsstøtteelement, burde støtten dog ifølge Finland betragtes som lovlig. Finland har gjort gældende, at både kapitalindsprøjtningerne og garantierne var omfattet af eksisterende støtteordninger, som blev indført før Finlands medlemskab af EU.
4.3. HVIS DER ER TALE OM NY STATSSTØTTE, ER DEN IKKE DESTO MINDRE FORENELIG MED DET INDRE MARKED
(26)
Såfremt foranstaltningerne udgør ulovlig statsstøtte, bør de ikke desto mindre betragtes som forenelige med det indre marked i henhold til artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF, da deres formål har været at udvikle regionen og skabe nye job, hovedsageligt ved at bidrage til at diversificere økonomien i regionen, der i alt for høj grad afhænger af skibsindustrien.
4.4. EVENTUEL TILBAGEBETALING
(27)
Såfremt Kommissionen finder, at støtten udgør ulovlig og uforenelig støtte, som skal tilbagesøges, fremfører Finland følgende argumenter.
(28)
I henhold til artikel 14, stk. 1, i Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 af 22. marts 1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af EF-traktatens artikel 93 (12) vil Kommissionen ikke kræve tilbagebetaling af støtten, hvis det vil være i modstrid med et generelt princip i fællesskabslovgivningen. Dette ville være tilfældet her, eftersom Finland havde berettigede grunde til at forvente, at ovennævnte ordninger, der lå forud for tiltrædelsen, fandt og fortsat finder anvendelse, og at al støtte, som er ydet efter disse regler, således ville være lovlig.
(29)
Såfremt Kommissionen alligevel finder, at støtten skal tilbagebetales, gør Finland gældende, at støtteelementet i kapitaltilførslerne ikke nødvendigvis er det fulde nominelle beløb af de transaktioner, der omfatter statsstøtte. For så vidt angår garantierne, kan eventuel støtte, der skal tilbagebetales, ikke være større end den rentefordel, virksomheden har opnået som følge af garantien (sammenlignet med ikke-garanterede lån). Tilsvarende kan en eventuel støtte i relation til kapitalindsprøjtningerne ikke være større end ÅI's omkostninger ved at skaffe tilsvarende kapital på markedet.
5. VURDERING
5.1. KLASSIFICERING SOM STATSSTØTTE
(30)
I henhold til artikel 107, stk. 1, er »statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med det indre marked, i det omfang den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne«.
(31)
For at en foranstaltning kan betegnes som statsstøtte, skal følgende betingelser være opfyldt: a) den skal finansieres af en medlemsstat eller ved hjælp af statsmidler, b) den skal give en selektiv fordel, som kan begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, og c) den skal fordreje eller true med at fordreje konkurrencevilkårene og kunne påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne. Da disse betingelser er kumulative, skal de alle være opfyldt, før en foranstaltning kan betegnes som statsstøtte.
5.1.1. STATSMIDLER OG SELEKTIVITET
(32)
Af de grunde, der er anført i beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren (og som ikke er blevet anfægtet af Finland), er disse to kriterier opfyldt. Foranstaltningerne er ydet ved individuelle beslutninger truffet af lokalregeringen for at udnytte de midler, som den er blevet tildelt i sit årlige budget af Ålandsøernes regionale forsamling. Foranstaltningerne er derfor klart finansieret af staten og individuelt målrettet ÅI.
5.1.2. FORDEL
(33)
Finland har gjort gældende, at foranstaltningerne ikke udgør statsstøtte, fordi de ikke gav ÅI en fordel, som dette selskab ikke ville have kunnet opnå på markederne, det være sig fra en privat aktionær eller en privat kreditor.
(34)
Det er et grundfæstet princip i lovgivningen om statsstøtte (sædvanligvis betegnet som det markedsøkonomiske investorprincip eller MEIP), at offentlige myndigheders investering i virksomheders kapital udgør statsstøtte, medmindre en privat investor ville have foretaget et sådant kapitalindskud under lignende omstændigheder, navnlig ud fra udsigterne til rentabel drift (13). På tilsvarende vis vil en garanti ydet af offentlige myndigheder i henhold til punkt 3.1 i Kommissionens meddelelse om anvendelsen af EF-traktatens artikel 87 og 88 på statsstøtte i form af garantier (14) (i det følgende benævnt »garantimeddelelsen«) udgøre statsstøtte, medmindre finansieringen stilles til rådighed på vilkår, som ville have været acceptable for en privat investor, der opererer under markedsøkonomiske forhold.
(35)
I beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren udtrykte Kommissionen tvivl om, hvorvidt MEIP var opfyldt i forbindelse med kapitalindsprøjtninger og garantier, navnlig på grundlag af to bemærkninger vedrørende ÅI:
a)
ÅI's mangeårige erfaring med tab eller ubetydelig indtjening i de år, hvor foranstaltningerne blev ydet. ÅI var faktisk tabsgivende i hvert år mellem 2001 og 2005. Indtjeningen mellem 1998 og 2000 var lille og faldende (henholdsvis 38 000, 28 000 og 9 000 EUR). Tilsvarende var overskuddet kun på 557,43 EUR, da ÅI endelig gav overskud igen i 2006. Det overskud, der i 2006 blev forventet for 2007 (dvs. det overskud, der blev forventet, da beslutningen om at yde de sidste foranstaltninger blev truffet), var kun på 5 868,46 EUR (15).
b)
Derudover fandt Kommissionen, at ÅI's cash flow var utilstrækkeligt til at dække dets omkostninger og havde været sådan siden 2000, hvilket førte til den antagelse, at foranstaltningerne havde været nødvendige alene for at dække dette kapitaldræn (16).
(36)
Finland har afvist dette synspunkt. Dets argumenter vil i det følgende blive gennemgået særskilt for kapitaltilførslerne og lånegarantierne.
5.1.2.1. Kapitalindsprøjtningerne
(37)
For det første afviser Finland, at ÅI skulle have haft et likviditetsproblem. Selv om selskabets drift havde været begrænset inden iTiden-projektet, havde dets driftsresultat og likviditet været tilfredsstillende og var forblevet sådan i hele den undersøgte periode. Foranstaltningerne har derfor ikke været nødvendige for at dække driftsomkostningerne. Foranstaltningerne havde snarere til formål at udbygge selskabet og bør derfor betragtes som investeringer. I lyset af de vilkår, der gjaldt for disse investeringer, var de berettiget ud fra det markedsøkonomiske investorprincip og udgør derfor ikke statsstøtte.
(38)
I den forbindelse anfører Finland, at de fleste kapitaltilførsler blev anvendt til at finansiere iTiden-projektet, mens resten var tiltænkt ÅI's øvrige projekter (se betragtning 17 ovenfor).
(39)
Kommissionen fremsætter følgende vurdering.
(40)
Kommissionen understreger indledningsvist, at den kapital, som en aktionær tilfører en virksomhed, pr. definition ikke er øremærket til et bestemt formål, men indgår i selskabets materielle egenkapital. Når en investering stilles til rådighed som generel kapital, er det derfor rimeligt at vurdere dens overensstemmelse med MEIP i forhold til hele virksomhedens forventede samlede resultat. Når der findes belæg for det, udelukker dette ikke, at der foretages en vurdering af det forventede afkast af specifikke planlagte investeringer, naturligvis under forudsætning af, at sådanne oplysninger var til rådighed på det tidspunkt, hvor der blev truffet beslutning om investeringen.
(41)
For så vidt angår ÅI's generelle finansielle resultat accepterer Kommissionen på grundlag af den dokumentation, der er blevet fremlagt i forbindelse med undersøgelsen, at ÅI's driftsresultat løbende dækkede dets tab og sikrede likviditeten. Den fremlagte dokumentation gør det ikke muligt at konkludere, at kapitaltilførslerne (eller de lån, der er opnået ved hjælp af garantierne) blev anvendt til at dække de tab, som kunne tilskrives ÅI's drift.
(42)
Det er og bliver dog en kendsgerning, at lokalregeringen stillede betydelig supplerende kapital til rådighed for ÅI, som umiddelbart ikke genererede nogen eller kun en meget lille indtjening mellem 2007 og 2006. Spørgsmålet er derfor - som Finland selv anfører - om lokalregeringen havde grund til at forvente et afkast af sin kapital, som var tilstrækkeligt til, at en privat investor ville have gennemført den samme investering. Dette skal vurderes ud fra, hvad lokalregeringen vidste på tidspunktet for kapitaltilførslerne.
(43)
Finland har anført, at hovedparten af kapitaltilførslerne havde til formål at finansiere fase 1 og 2 af iTiden-projektet, mens de resterende kapitaltilførsler var tiltænkt forskellige andre investeringer. Af hensyn til klarheden gennemgås de kapitaltilførsler, der blev anvendt til at finansiere iTiden-projektet, først i nedenstående analyse.
(44)
Finland hævder, at alle kapitaltilførsler, med undtagelse af C-I, C-II, C-III, C-VIII og C-IX, blev gennemført med henblik på at finansiere iTiden, der var ÅI's største enkeltprojekt. Den første kapitaltilførsel, som var øremærket til iTiden-projektet, blev således gennemført i 2001 (C-IV).
(45)
Finland er fremkommet med følgende oplysninger om de vilkår, på hvilke lokalregeringen gennemførte disse kapitaltilførsler, og navnlig det afkast, der forventedes på tidspunktet for beslutningen:
(46)
Lokalregeringens beslutninger om at iværksætte kapitaltilførslerne vedrørende iTiden blev truffet på grundlag af oplysninger, som blev givet på uformelle møder mellem lokalregeringen og repræsentanter for ÅI. Finland hævder, at der ikke blev ført protokol over disse møder. Finland har dog sendt Kommissionen nogle indlæg, som parterne fremkom med på disse uformelle møder eller på møder i ÅI's bestyrelse. De indeholder særskilte redegørelser for baggrunden for og de vigtigste træk ved iTiden-projektet og rentabilitetsberegninger vedrørende fase 1 og 2 af iTiden-projektet. Disse oplysninger gør det derfor muligt for Kommissionen at forvisse sig om, hvilket afkast lokalregeringen forventede på det tidspunkt, hvor den gennemførte kapitaltilførslerne i tilknytning til iTiden.
(47)
Den 31. januar 2002 havde ÅI et uformelt møde med lokalregeringen for at sikre dens godkendelse af påbegyndelsen af opførelsen af iTiden i 2002 (efter købet af grunden i 2001). På dette møde fremlagde ÅI en rentabilitetsberegning, hvor det blev antaget, at projektet ville give et årligt afkast på 3 % af ÅI's egenkapital.
(48)
Den 4. marts 2003 fandt der endnu et uformelt møde sted mellem ÅI og lokalregeringen med henblik på at forberede ÅI's generalforsamling den 5. marts 2003. Generalforsamlingen skulle træffe beslutning om påbegyndelsen af opførelsen af fase 1 af iTiden-projektet, der ikke var blevet gennemført i 2002. Der blev fremlagt en ajourført rentabilitetsberegning. I denne beregning skønnedes det, at fase 1 ville give et overskud på kun 700 EUR, idet der ikke forventedes noget afkast af ÅI's egenkapital.
(49)
Den 2. januar 2006 mødtes ÅI's bestyrelse for at drøfte lanceringen af opførelsen af fase 2 og indkaldelsen af kapital som led i en kapitaltilførsel, der skulle iværksættes med henblik på at finansiere denne. Ifølge den rentabilitetsberegning, der blev fremlagt på mødet, ville projektet balancere med et afkast af egenkapitalen på 3 %. Denne beregning skulle dog revideres under hensyn til de øgede omkostninger i forbindelse med tilpasningen af bygningerne til lejernes behov. Den 10. januar 2006 blev der således foretaget en revideret beregning, der skulle tjene som grundlag for den kapitaltilførsel, der blev besluttet på generalforsamlingen den 12. juni 2006 (selv om kapitaltilførslen af tekniske grunde først blev betalt den 15. februar 2007, er dette kapitaltilførsel C-XI). I denne beregning blev det forventede årlige afkast af egenkapitalen for fase 2 af iTiden fastsat til 1 %.
(50)
Finland har tilvejebragt disse oplysninger og anført, at de nøjagtigt viser de samtidige afkastforventninger, på grundlag hvilke lokalregeringen besluttede at gennemføre kapitaltilførslerne for iTiden-projektet, dvs. C-IV, C-V, C-VI, C-VII og C-X for fase 1 og C-XI for fase 2. Disse rentabilitetsvurderinger er baseret på en forventet indtægt (dvs. lejeindtægter) fra iTiden. Finland har anført, at afkastet af lokalregeringens investering også burde tage hensyn til udsigterne til kapitalgevinster i form af en stigning i ejendomsværdien over tid. Finland har dog ikke fremlagt nogen konkret dokumentation herfor. Sådanne overvejelser er ikke medtaget i rentabilitetsberegningerne, hvilket viser, at der ikke blev taget hensyn til dem, da investeringsbeslutningerne blev truffet. På grundlag af ovennævnte kendsgerninger finder Kommissionen, at en privat investor ikke ville have gennemført lignende investeringer med udsigt til dette forventede afkast.
(51)
Enhver investor, som sætter penge i et projekt, der indebærer et vist element af risiko (såsom erhvervsejendomsprojekter), vil kræve et afkast, der i passende grad afspejler den risiko, der er knyttet til investeringen. Han vil således forvente en »risikopræmie«, der overstiger det kendte afkast, som han kan få af et alternativt, risikofrit aktiv (»den risikofrie afkastgrad«). En fælles benchmark for den risikofrie afkastgrad er kortfristede statsobligationer med rating AAA. I forbindelse med denne vurdering anvendes afkastet af en toårig finsk statsobligation, da Finland ikke udstedte obligationer med kortere løbetid. Dette giver således en risikofri afkastgrad på mellem 2,7 og 4,2 % i 2002, mellem 2,2 og 2,7 % i 2003 og mellem 2,8 og 3,8 % i 2006.
(52)
Sammenlignet med det afkast af kapitalen, som lokalregeringen forventede, da den besluttede at gennemføre kapitaltilførslen i iTiden, bemærker Kommissionen, at lokalregeringen kunne have opnået samme eller endog et højere afkast uden nogen af de risici, der er forbundet med ejendomsprojekterne. Selv i det mest optimistiske scenarie ville »risikopræmien« (dvs. det afkast, der overstiger den risikofrie præmie) faktisk have været på højst 0,3 % for kapitaltilførsel C-IV og C-V (dvs. kapitaltilførslerne i 2001 og 2002). For de kapitaltilførsler, der blev gennemført som følge af beslutningen i 2003 om at iværksætte opførelsen af fase 1 af iTiden-projektet (og altså på grundlag af de forventede afkast, der blev fremlagt på det uformelle møde den 4. marts 2003, jf. betragtning 48 ovenfor), dvs. kapitaltilførsel C-VI, C-VII og C-X, var det forventede afkast nul, hvilket betød, at der kunne være opnået et uligt bedre afkast ved ikke at tage nogen risiko overhovedet. Tilsvarende lå det forventede afkast på 1 % af kapitaltilførslen for fase 2 (C-XI) langt under den risikofrie afkastgrad, der var opnåelig på daværende tidspunkt.
(53)
Det er indlysende, at ingen privat investor ville have affundet sig med den negative eller marginale risikopræmie, som lokalregeringen var rede til at acceptere for de kapitaltilførsler, der er nævnt i betragtning 47-49 ovenfor. Dette kan om nødvendigt underbygges af empiriske data vedrørende forventede afkast på ejendomsmarkedet på Ålandsøerne.
(54)
Ifølge en rapport (17) fra KPMG dateret den 10. juli 2007, som blev bestilt af de finske myndigheder og fremsendt til Kommissionen den 17. juli 2007, er det afkast, som private investorer kræver for investeringer i kontorejendomme på Ålandsøerne, 7 % (og 8 % for industriejendomme). Selv om denne rapport blev udarbejdet, efter at lokalregeringen havde truffet de investeringsbeslutninger, der er omhandlet i denne afgørelse, er den ikke desto mindre relevant, da den bygger på iagttagelser af tidligere investeringer, og der ikke er nogen indlysende grund til at tro, at det krævede afkast ville have været mærkbart lavere i de foregående år. Under alle omstændigheder giver den nogle overbevisende fingerpeg om, at de afkast, som ÅI forventede, ikke ville have været tilstrækkelige for en privat investor.
(55)
Finland har trods det forventede lave afkast eller nulafkast hævdet, at investeringerne ville være forenelige med MEIP, fordi i) ÅI inden påbegyndelsen af byggeriet havde henvendt sig til potentielle lejere og havde tillid til, at selskabet ville opnå en udlejningsprocent på mindst 80 %, og fordi ii) investeringerne på grund af ÅI's (og dermed primært iTiden-projektets) faktiske finansielle resultat i årene fra 2004 og frem og de heraf følgende potentielle kapitalgevinster viste sig at være rentable.
(56)
I denne henseende, og uden at det er nødvendigt at komme ind på omstændighederne omkring ÅI's finansielle resultat i de senere år, er det tilstrækkeligt at gentage, at spørgsmålet ikke er, om virksomhedens resultater i dag er fyldestgørende, men om en privat investor, som operer på markedsvilkår, ville have stillet den samme kapital til rådighed for virksomheden på grundlag af det, der var kendt og kunne antages på det tidspunkt, hvor lokalregeringen besluttede at stille statsmidler til rådighed for ÅI (under hensyn til den forventede udlejningsprocent på 80 %). Af ovennævnte grunde finder Kommissionen, at en privat investor ikke ville have gjort dette.
(57)
Derfor finder Kommissionen, at kapitaltilførsel C-IV, C-V, C-VI, C-VII, C-X og C-XI har givet ÅI en fordel, som det ikke ville have kunnet opnå på markedsvilkår (18).
(58)
Kommissionen vil nu se på de resterende kapitaltilførsler, der er omfattet af denne beslutning om at indlede undersøgelsesproceduren, og som ifølge Finland ikke var begrundet i iTiden-projektet.
(59)
I henhold til de de minimis-regler, der gjaldt på tidspunktet for denne kapitaltilførsel, udgjorde tilskud på mindre end 100 000 ECU, som blev ydet til en virksomhed over en periode på tre år, ikke statsstøtte (19). Denne kapitaltilførsel beløber sig til 84 094,39 EUR, dvs. et godt stykke under de minimis-loftet på 100 000 ECU. ÅI var ikke omfattet af nogen anden foranstaltning i en periode på tre år (20). På grundlag heraf ville kapitaltilførslen i 1997 under alle omstændigheder - uanset de vilkår, hvorpå den blev gennemført - ikke udgøre statsstøtte.
(60)
Finland har oplyst, at formålet med disse foranstaltninger var opførelsen af en industriejendom i Norrböle, renoveringen af en ejendom i Mariehamn (C-II) og købet af en industriejendom i den østlige del af Ålandsøerne (C-III). Der er således ikke nogen klar forbindelse til iTiden-projektet, der på dette tidspunkt endnu ikke havde taget konkret form (dette skete i 2001, da grunden blev købt).
(61)
Selv om det er sandt, at ÅI's samlede indtjening var beskeden eller negativ i perioden 1998-2007, er det en kendsgerning, at det havde en beskeden indtjening i 2000 og i de to foregående år, og at det begyndte at give tab i 2001. Undersøgelsen har vist, at selskabet dækkede sine omkostninger, og at likviditetssituationen var fyldestgørende. De investeringer, der lå til grund for de to kapitaltilførsler, synes at være afpasset efter ÅI's størrelse og »traditionelle« forretningsmodel inden den udvidelse, der er knyttet til iTiden-projektet. Der er derfor ingen tvingende grund til at mene, at en privat investor ikke ville have gennemført de samme kapitaltilførsler, og der er således ikke noget klart bevis for, at ÅI opnåede en fordel.
(62)
Indtil 2000 gav ÅI's forretningsmæssige drift beskedne, men positive resultater (i størrelsesordenen 9 000-38 000 EUR i årene 1997-2000). ÅI's forretningsmæssige drift var i overensstemmelse med selskabets plan på daværende tidspunkt. I overensstemmelse hermed ejede og udlejede ÅI lagre og kontorer overalt på Ålandsøerne. Den portefølje af ejendomme, som ÅI ejede, havde været meget stabil indtil 2000, hvilket også forklarer selskabets stabile finansielle resultater. ÅI's omsætning var i størrelsesordenen 95 000 EUR-101 000 EUR i årene 1997-2000. Derfor var ÅI ikke i stand til at gøre sin drift rentabel, selv med en forholdsvis lille omsætning.
(63)
Ifølge Finland blev disse kapitaltilførsler anvendt til at købe en industriejendom (C-VIII) og opføre en hangar i Jomala lufthavn uden for Mariehamn (C-IX).
(64)
Selv om disse foranstaltninger ikke er direkte begrundet i iTiden-projektet, blev de gennemført under omstændigheder, der var helt forskellige fra dem, der vedrørte foranstaltning C-II og C-III, som tidligere er blevet gennemgået. Kapitaltilførsel C-VIII og C-IX blev gennemført i henholdsvis 2004 og 2005. På det tidspunkt havde ÅI været tabsgivende siden 2001. Hvad der også er afgørende, er, at disse investeringer blev gennemført på et tidspunkt, hvor lokalregeringen allerede havde investeret mere end 2,25 mio. EUR i ÅI siden 2001 ud fra den forudsætning, at denne investering ikke vil give et afkast, som ville være acceptabelt for en markedsinvestor.
(65)
iTiden-projektets utilstrækkelige omsætning ville uvægerligt påvirke ÅI's samlede resultat negativt. En virksomheds egenkapital er jo ikke øremærket, men er fungibel, og skal aflønnes på grundlag af virksomhedens samlede resultat. Det må derfor have været klart for lokalregeringen på det tidspunkt, hvor den gennemførte foranstaltning C-VIII og C-IX, at det var usandsynligt, at en yderligere forøgelse af ÅI's kapital ville give et tilstrækkeligt afkast i overskuelig fremtid. En markedsinvestor ville have været rede til at foretage disse kapitalindsprøjtninger, hvis disse investeringer havde muliggjort et markedsafkast af virksomhedens samlede resultat (dvs. et afkast, som ville have kompenseret for de lave afkast af de øvrige kapitaltilførsler), men der er ikke noget, der tyder på, at dette forventedes at være tilfældet. Finland er ikke fremkommet med specifikke oplysninger om disse foranstaltninger, som ville ændre dette synspunkt. Kommissionen finder derfor, at ingen privat investor ville have tilført ÅI yderligere kapital på disse vilkår. Kapitaltilførsel C-VIII og C-IX har således givet ÅI en fordel, som det ikke ville have kunnet opnå på markedet.
5.1.2.2. Lånegarantierne
(66)
Ved vurderingen af den eventuelle statsstøtte, som garantierne indebærer, anvender Kommissionen principperne i garantimeddelelsen. Punkt 3.2 i garantimeddelelsen fastlægger de betingelser, der normalt ville være tilstrækkelige til at udelukke tilstedeværelsen af statsstøtte i forbindelse med en garanti, som er ydet af offentlige myndigheder. Disse betingelser er dog ikke opfyldt for så vidt angår garanti G-I, G-II og G-III (det er tilstrækkeligt at notere sig, at disse garantier dækkede 100 % af de underliggende lån, jf. punkt 3.2 c) i garantimeddelelsen).
(67)
Kommissionen bemærker først og fremmest, at ÅI's finansielle situation i den periode, hvor garantierne blev ydet, var stærk nok til sikre, at virksomheden kunne opnå lån på markedet uden garantier. Virksomheden var ikke en kriseramt virksomhed som omhandlet i Fællesskabets rammebestemmelser for statsstøtte til redning og omstrukturering af kriseramte virksomheder (21). Det kan ikke konkluderes ud fra de foreliggende oplysninger, at ÅI var en virksomhed, som ikke ville have overlevet uden statsstøtte. I årene forud for kapitalindsprøjtningerne, dvs. før iværksættelsen af iTiden-projektet, var ÅI's finansielle resultat stabilt, og dets drift gav beskedne positive resultater. Grunden til, at de offentlige myndigheder begyndte at gennemføre massive kapitalindsprøjtninger i 2001, var ikke at redde virksomheden, men at finansiere dens vækst. I mangel af støtten i form af kapitaltilførsler ville ÅI ikke have været en virksomhed under konkursbehandling, men en mindre virksomhed, som fortsat ville have haft adgang til de finansielle markeder. Kommissionen kan derfor ikke konkludere, at ÅI ikke ville have haft adgang til kreditmarkederne uden garantier. Spørgsmålet er, om garantierne gav virksomheden en fordel i form af lavere låneomkostninger, end den ville have betalt på markedsvilkår i mangel af en garanti.
(68)
Det spørgsmål, der skal tages op i det følgende, er, om der er blevet forlangt en passende præmie for garantierne, som kan sammenlignes med det, som en privat garantistiller ville have forlangt. I det foreliggende tilfælde er Kommissionen ikke stødt på nogen private garantier, der muliggør en direkte sammenligning. Under disse omstændigheder vil Kommissionen sammenligne de samlede finansielle omkostninger i forbindelse med det garanterede lån, herunder renten for lånet og garantipræmien, med markedspræmien for et tilsvarende ikke-garanteret lån (22).
(69)
Den 9. oktober 2003 ydede […] (23), en forretningsbank, ÅI et lån på […] EUR mod pant […]. Renten blev fastsat til […] % p.a. indtil den 15. januar 2007 (24).
(70)
Selv om dette lån var samtidigt med garanti G-I, finder Kommissionen ikke, at det er et relevant sammenligningsgrundlag for omkostningerne i forbindelse med denne foranstaltning. Mellem juni 2000 og marts 2003 modtog ÅI faktisk fire kapitalindsprøjtninger til et samlet beløb af 2 208 595,01 EUR. Statsstøtte i denne størrelsesorden vil uvægerligt have påvirket den risikovurdering, som […] foretog inden ydelsen af lånet, og således have forbedret lånevilkårene, herunder omkostningerne, sammenlignet med de vilkår, som virksomheden ville have kunnet opnå på markederne i mangel af statsstøtteelementet i kapitaltilførslerne. Kommissionen kan derfor ikke gå ud fra, at renten på det ikke-garanterede lån fra 2003 (eller eventuelt senere lån) nøjagtigt afspejler ÅI's kreditvilkår i mangel af statsstøtte og kan ikke benytte dette som en troværdig og pålidelig benchmark for omkostningerne i forbindelse med de lån, der var dækket af de garantier, som blev ydet af lokalregeringen.
(71)
Det er Kommissionens opfattelse, at meddelelsen om referencesatsen (25) i mangel af andre pålidelige oplysninger om sammenlignelige lån på markedsvilkår udgør en af støttemodtageren uafhængig relevant benchmark for vurderingen af, om foranstaltning G-I, G-II og G-III blev ydet på markedsvilkår. Meddelelsen om referencesatsen udgør en erstatning for markedssatsen og for beregningen af støtteelementet i støtteforanstaltninger. Metoden til fastsættelse af referencesatsen bygger på følgende to faktorer: basissatsen (i dette tilfælde den 1-årige Euriborrente), hvortil skal lægges en lånemargen. Den lånemargen, der skal lægges til basissatsen, afhænger af to faktorer: ratingen (kreditvurderingen) af den virksomhed, der modtager lånet, og størrelsen af den sikkerhedsstillelse, der tilbydes for lånet. I meddelelsen sondres der mellem fem ratingkategorier (meget god [AAA-A], god [BBB], tilfredsstillende [BB], svag [B] og dårlig [CCC og derunder]) og tre niveauer af sikkerhedsstillelse (høj, normal og lav) for hver ratingkategori.
(72)
Den 18. juni 2010 sendte Finland Kommissionen en rapport fra konsulentfirmaet […] som fastsætter en årlig rating for ÅI for december hvert år. Ratingen udarbejdes med tilbagevirkende kraft og bygger på tal, som er til rådighed i slutningen af hvert regnskabsår (dvs. den rating, der gives i december 2002, ser tilbage på virksomhedens sundhedstilstand i 2002). […] udarbejdede ratingrapporten, der beskrev virksomhedens samlede finansielle situation og udvikling og omfattede følgende evalueringsområder: vækst, rentabilitet, cash flow, likviditet, solvens og forpligtelser. Den anvendte ratingskala består af fem ratingkategorier: udmærket (A + og A), god (A- og B+), tilfredsstillende (B og B-), tilstrækkelig (C + og C) og dårlig (C- og D), hvilket gør det muligt at foretage en direkte sammenligning med ratingskalaen i meddelelsen om referencesatsen.
(73)
I december 2002, 2003 og 2004 vurderede […] ÅI til henholdsvis C+, C + og C, hvilket placerer virksomheden i kategorien »tilstrækkelig«. Denne kategori svarer til ratingkategorien »svag«, jf. meddelelsen om referencesatsen. For en virksomhed med ratingen »svag« ligger de lånemargener, der skal lægges til basissatsen i henhold til meddelelsen om referencesatsen, afhængigt af sikkerhedsstillelsen, mellem 220 basispoint for en høj sikkerhedsstillelse og 650 basispoint for en lav sikkerhedsstillelse. I december 2005 gav […] ÅI ratingen B- (tilfredsstillende), hvilket svarer til ratingen »tilfredsstillende« i meddelelsen om referencesatsen.
(74)
Den 27. juni 2011 fremsendte Finland supplerende oplysninger om ratingen og sikkerhedsstillelsen i forbindelse med lånene. Ratingen blev foretaget af […], den bank, som ydede ÅI de ikke-garanterede lån og to af de garanterede lån. I forbindelse med […] rating benyttes der et bogstavsystem for årene 2000-2003 suppleret med étordsbetegnelser. Ratingen kan sammenlignes direkte med ratingskalaen i meddelelsen om referencesatsen. For 2005 og frem gives ratingen af […], et konsulentfirma svarende til […]. I december 2003 gav […] ÅI ratingen B- (tilfredsstillende), hvilket svarer til ratingen »tilfredsstillende« i meddelelsen om referencesatsen. Dette betyder, at […] for 2003 og 2004 vurderede ÅI én kategori højere, end […] gjorde. For 2005 gav […] ÅI ratingen A (tilfredsstillende), hvilket svarer til ratingen »tilfredsstillende« i meddelelsen om referencesatsen, og placerer dermed ÅI i samme kategori, som […] gør.
(75)
Det er Kommissionens opfattelse, at den rating, som […] foretog, bør lægges til grund ved vurderingen af, om garanti G-I, G-II og G-III blev ydet på markedsvilkår. Man må huske på, at før den første garanti (G-I) blev ydet i oktober 2003, da ÅI allerede havde modtaget fem kapitaltilførsler for i alt 2 208 595,01 EUR, vil enhver rating af virksomheden i 2003 sandsynligvis være blevet påvirket af det betydelige statsstøttebeløb. Kommissionen finder det derfor hensigtsmæssigt at anvende den mere forsigtige rating, som […] har udarbejdet. Dette har betydning for 2004 og 2005, da […] for disse to år ratede ÅI en kategori lavere end […]. Det skal også bemærkes, at […] ydede ÅI lån, som var garanteret af lokalregeringen, samtidig med at den udarbejdede ÅI's rating, hvilket kunne have påvirket vurderingen. […] var ikke involveret i de finansielle dispositioner og deres vurdering, og det er derfor mindre sandsynligt, at dette firma er blevet direkte påvirket af uretmæssige overvejelser i tilknytning til statsstøtten.
(76)
Kommissionen overtager derfor følgende ratings for ÅI med henblik på anvendelsen af meddelelsen om referencesatsen: svag (B) i 2003 og 2004 og tilfredsstillende (BB) i 2005.
(77)
Med hensyn til sikkerhedsstillelse stillede ÅI sikkerhed svarende til den nominelle værdi af garantierne i form af pant i den grund, som iTiden-projektet blev opført på. Finland har ikke givet oplysninger om »Loss Given Default« (LGD) (tab givet misligholdelse) som omhandlet i fodnote 2 i meddelelsen om referencesatsen. Disse oplysninger bidrager til at bestemme omfanget af sikkerhedsstillelsen og de lånemargener, der skal lægges til basissatsen. Kommissionen udbad sig derfor oplysninger om prioriteten af det pant, der er stillet som sikkerhed, og værdien af ejendommen på det tidspunkt, hvor garantierne blev stillet. Finland råder ikke over vurderinger, som viser ejendommens værdi på tidspunktet for garantiforanstaltningerne. De finske myndigheder har dog gjort gældende, at ejendommens værdi er steget over tid, i takt med at projektet skred frem. Ifølge Finland blev ejendommen i 2010 vurderet til […] EUR.
(78)
Med hensyn til sikkerhedsstillelsens prioritetsorden bemærker Kommissionen, at lokalregeringens sikkerhedsstillelse for garanti G-I og G-II havde den højeste prioritet blandt alle pantebehæftelser på ejendommen. Kommissionen bemærker, at forretningsbanker har ydet ikke-garanterede lån til ÅI og som sikkerhed har accepteret pant i samme ejendom med en lavere prioritet (og som derfor er mindre god sikkerhedsstillelse) end den sikkerhed, der blev ydet af lokalregeringen. I betragtning heraf og i mangel af bedre oplysninger antager Kommissionen, at sikkerhedsstillelsen for garantierne var »normal« som omhandlet i garantimeddelelsen.
(79)
På grundlag af ovenstående vil referencesatsen blive vurderet separat for hver garanti, som ÅI modtog fra lokalregeringen.
(80)
Kommissionen bemærker, at præmierne for alle garantier, som blev ydet ÅI, bestod af to dele: i) en periodisk præmie, der betales hvert år, og som er udtrykt som en procentdel af lånets skyldige hovedstol, og ii) et »engangsgebyr«, der også er udtrykt som en procentdel af lånebeløbet, men som kun betales én gang, nemlig ved udstedelsen af garantien. I nedenstående vurdering omfatter de samlede finansielle omkostninger ved de garanterede lån kun den periodiske årlige præmie. I overensstemmelse med punkt 4.2 i garantimeddelelsen bør støtteelementet i en garanti beregnes som differencen mellem markedsprisen (i dette tilfælde referencesatsen) og den faktisk betalte pris. Den faktiske pris, som ÅI betalte, omfattede den periodiske årlige præmie og en engangspræmie. Af praktiske grunde vil engangspræmien blive behandlet i afsnit 8.2 vedrørende tilbagebetaling, da det er lettere at trække beløbet for engangsgebyret fra det beløb, der skal tilbagebetales. Selv hvis engangspræmierne blev lagt til de samlede finansielle omkostninger ved de garanterede lån, ville konklusionen med hensyn til tilstedeværelse af støtte under alle omstændigheder ikke blive ændret. Engangspræmien påvirker kun størrelsen af den støtte, der er ydet ÅI.
(81)
Garanti G-I blev ydet af lokalregeringen den 9. oktober 2003 til dækning af et lån på […] EUR, som […] havde ydet ÅI (kreditnummer […]). ÅI stillede et pant i fast ejendom som sikkerhed for eventuelle krav under garantien. Renten for lånet blev fastsat til […] % indtil den 15. januar 2007 (26). Præmien for garantien udgjorde […] % af lånebeløbet p.a. (27) De samlede finansielle omkostninger ved det garanterede lån på det tidspunkt, hvor lånet blev ydet, beløb sig således til […] % p.a., der bør sammenlignes med en referencesats, der er beregnet for garantien på grundlag af basissatsen og en margen, som afhænger af ÅI's rating og sikkerhedsstillelsen for lånet. Basissatsen (den 1-årige Euriborrente) den 9. oktober 2003 var på 2,235 %. På det tidspunkt fik ÅI ratingen »svag« i henhold til meddelelsen om referencesatsen. Som fastslået ovenfor antager Kommissionen, at sikkerhedsstillelsen for lånet var normal, hvilket betyder, at den lånemargen, der skal lægges til basissatsen, er på 400 basispoint. Derfor udgør referencesatsen for dette lån 6,235 %, hvilket er højere end de samlede finansielle omkostninger ved G-I, der beløber sig til […] % p.a.
(82)
Endvidere nedsatte lokalregeringen pr. 6. september 2004 garantipræmien for G-I til […] %. Derfor androg de samlede finansielle omkostninger ved de garanterede lån […] %. dvs. […] basispoint lavere end referencesatsen, hvilket således gav ÅI en tilsvarende fordel.
(83)
Den 2. november 2004 optog ÅI et lån på […] EUR i […] Bank (kreditnummer […]). Dette lån var sikret ved en garanti fra lokalregeringen, for hvilken ÅI stillede sikkerhed i form af pant i fast ejendom. Renten var fastsat til den […] + […] basispoint og garantigebyret til […] % af lånebeløbet p.a., hvilket vil sige, at de samlede finansielle omkostninger ved dette garanterede lån var på […] % p.a. (28).
(84)
Referencesatsen for G-II skal beregnes på grundlag af den 1-årige Euriborrente den 2. november 2004, der var på 2,314 %. På det tidspunkt fik ÅI ratingen »svag« i henhold til meddelelsen om referencesatsen. Hvis man går ud fra en normal sikkerhedsstillelse, udgør referencesatsen for dette lån 6,314 % p.a., hvilket er højere end de samlede finansielle omkostninger ved G-II, der beløber sig til […] % p.a. En sammenligning af omkostningerne ved dette nye garanterede lån med referencesatsen viser, at de samlede finansielle omkostninger ved lånet, der er dækket af garanti G-II, var mindst […] basispoint lavere end referencesatsen og gav dermed ÅI en finansiel fordel. Ifølge Kommissionens oplysninger har renten på det garanterede lån ikke ændret sig, siden det blev udstedt.
(85)
Den 13. december 2005 udstedte lokalregeringen en ny garanti til fordel for ÅI. Denne garanti skulle dække »referencelånet«, dvs. det oprindeligt ikke-garanterede lån af 9. oktober 2003, hvis vilkår således blev ændret. Renten på lånet blev på dette tidspunkt ændret til […] % p.a. Garantigebyret blev fastsat til […] % af lånebeløbet, hvilket giver en samlet finansiel omkostning på […] % p.a. (29) (de vilkår, der gjaldt fra denne dato, er identiske med dem, der er beskrevet ovenfor, og som gælder for det lån, der er dækket af garanti G-I, herunder ændringerne af rentesatsen over tid).
(86)
Referencesatsen for G-III skal beregnes på grundlag af den 1-årige Euriborrente den 12. december 2005, der var på 2,769 %. På det tidspunkt fik ÅI ratingen »tilfredsstillende« i henhold til meddelelsen om referencesatsen. Hvis man tager hensyn til en normal sikkerhedsstillelse, udgør referencesatsen for dette lån 4,969 % p.a. Dette er højere end de samlede finansielle omkostninger ved G-III, der beløber sig til […] % p.a. Derfor har lokalregeringen givet ÅI en tilsvarende finansiel fordel på mindst […] % p.a.
5.2. KONKURRENCEFORDREJNING OG PÅVIRKNING AF SAMHANDELEN
(87)
De finske myndigheder har hævdet, at de pågældende foranstaltninger ikke påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne og derfor ikke udgør statsstøtte i henhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF. Til støtte for dette argument har Finland i alt væsentligt anført, at ÅI kun er en af flere virksomheder, der er aktive på ejendomsmarkedet, og ikke den største. Der er derfor ikke belæg for, at foranstaltningerne, hvis de betragtes som statsstøtte, ville have styrket ÅI's stilling på bekostning af konkurrenterne.
(88)
Kommissionen kan ikke acceptere dette argument. Den omstændighed, at ÅI har modtaget en finansiel fordel, der ikke blev tilbudt dets konkurrenter (og, som Finland har bekræftet, er der flere andre aktører på ejendomsmarkedet på Ålandsøerne), betyder, at ÅI har været i stand til at gennemføre store investeringer og udvide sin virksomhed på finansielle vilkår, der var mere fordelagtige end dem, der blev tilbudt dets konkurrenter (som, hvis de havde fået den samme fordel som den, der blev givet ÅI, måske ville have valgt at gennemføre lignende investeringer). Det er ikke nødvendigt at påvise, at foranstaltningerne har gjort det muligt for ÅI at tage markedsandele fra specifikke konkurrenter.
(89)
Tilsvarende var det sandsynligt, at den fordel, som ÅI fik, ville påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne. Det er sandt, at Ålandsøerne er et lille marked, der er beliggende på en øgruppe, som kun kan nås ad sø- eller luftvejen, og at der gælder visse begrænsninger i etableringsretten her i medfør af traktaten om Finlands tiltrædelse af EU. Det er og bliver dog en kendsgerning, at der ikke er nogen absolut hindring for, at udenlandske virksomheder kan operere på Ålandsøerne, og helt sikkert ikke nogen hindring for, at sådanne virksomheder kan investere i det lokale ejendomsmarked. Kommissionen bemærker også, at Finland ikke har anfægtet udtalelsen i beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren om, at virksomheder, som er baseret i andre medlemsstater, tidligere har erhvervet fast ejendom på Ålandsøerne. Eventuelle fordele, som er indrømmet ÅI gennem disse foranstaltninger, ville således mindst kunne påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne ved uretmæssigt at styrke ÅI's position i forhold til potentielle udenlandske konkurrenter eller investorer.
5.3. KONKLUSION MED HENSYN TIL STATSSTØTTE
(90)
Af ovennævnte grunde finder Kommissionen, at alle kapitaltilførsler (med undtagelse af C-I, C-II og C-III) og lånegaranti G-I, G-II og G-III udgør statsstøtte i medfør af artikel 107 i TEUF.
6. STØTTENS PÅSTÅEDE LOVLIGHED
(91)
Finland har anført, at både kapitalindsprøjtningerne og garantierne, selv hvis der var tale om statsstøtte, var lovlige i medfør af støtteordninger, der blev indført før Finlands medlemskab af EU, og som behørigt blev forelagt for EFTA-Tilsynsmyndigheden inden tiltrædelsen af EU under ref. 93-074 (kapitaltilførsler) og 93-079 (garantier).
(92)
Dette argument bør ses i sammenhæng med bestemmelserne i forordning (EF) nr. 659/1999. I henhold til artikel 1, litra d), forstås ved »støtteordning«»enhver retsakt, på grundlag af hvilken der uden yderligere gennemførelsesforanstaltninger kan ydes individuel støtte til virksomheder, som inden for denne retsakt defineres generelt og abstrakt, og enhver retsakt på grundlag af hvilken støtte, der ikke er knyttet til et specifikt projekt, kan ydes til en eller flere virksomheder, uden at tidsrummet eller beløbet er nærmere fastsat«. I henhold til artikel 1, litra b), i forordning (EF) nr. 659/1999 forstås endvidere ved »eksisterende støtte«»i) med forbehold af artikel 144 og 172 i akten vedrørende Østrigs, Finlands og Sveriges tiltrædelse, enhver form for støtte, der eksisterede inden traktatens ikrafttræden i den pågældende medlemsstat, dvs. støtteordninger og individuel støtte, som var trådt i kraft før og er blevet fortsat efter traktatens ikrafttræden«.
(93)
Endvidere gælder i henhold til stk. 5 i artikel 172 i traktaten om Østrigs, Finlands og Sveriges tiltrædelse, at »statsstøtte, som medlemsstaterne yder i 1994, men som i strid med EØS-aftalen eller foranstaltninger truffet i medfør heraf enten ikke er meddelt EFTA-Tilsynsmyndigheden eller er meddelt, men ydet inden EFTA-Tilsynsmyndigheden traf afgørelse herom, ikke dermed anses for eksisterende statsstøtte i henhold til EF-traktatens artikel 93, stk. 1[…]«.
(94)
I henhold til artikel 1, litra c), i forordning (EF) nr. 659/1999 forstås ved »ny støtte« enhver støtte, dvs. støtteordninger og individuel støtte, som ikke er eksisterende støtte, herunder ændringer i eksisterende støtte (30).
(95)
Endelig forstås ved »en ændring i eksisterende støtte« i henhold til artikel 4, stk. 1, i Kommissionens forordning (EF) nr. 794/2004 (31)»enhver ændring, der ikke er af rent formel eller administrativ art, der ikke kan påvirke vurderingen af støtteforanstaltningens forenelighed med fællesmarkedet. Imidlertid betragtes en stigning i det oprindelige budget for en eksisterende støtteordning på op til 20 % ikke som en ændring i eksisterende støtte«.
(96)
Det fremgår af ovenstående, at en foranstaltning, der ligger forud for tiltrædelsen og udgør en statsstøtteordning, kan siges at være eksisterende støtte, hvis to betingelser er opfyldt. Den første betingelse er, at ordningen blev sat i kraft, inden EF-traktatens ikrafttræden, og den anden er, at dens indhold ikke er blevet ændret væsentligt siden.
(97)
Kommissionen vil vurdere det finske argument om støttens lovlighed særskilt for de to påståede ordninger.
6.1. DEN PÅSTÅEDE GARANTIORDNING (93-079)
(98)
Kommissionen vil først vurdere, om disse foranstaltninger udgør en støtteordning i medfør af artikel 1, litra b), i forordning (EF) nr. 659/1999.
(99)
Det nationale retsgrundlag for garantiordningen er provinsloven om provinsgarantier til industrien og visse andre erhvervssektorer (ÅFS 1966:14) (32), der blev vedtaget i 1966 og ændret ved ÅFS 1979:84, 1982:37, 1988:53, 1992:9, 1994:29, 1996:56 og 2002:23. Med hensyn til budgettet eller »rammebevillingen« på tidspunktet for Finlands tiltrædelse af EF blev det fastsat i provinsloven af 1966, at »de udestående garanti- eller lånebeløb (33) ikke på noget tidspunkt kan overstige 20 000 000 FIM«. På den anden side fastsætter den pågældende foranstaltning ikke nogen midlertidig begrænsning af deres anvendelse.
(100)
I lyset af ovenstående og bestemmelserne i den nationale lov synes foranstaltningerne umiddelbart at opfylde definitionen af støtteordning, da det ser ud til, at loven tillader, at støtte, der ikke er knyttet til et specifikt projekt, kan ydes til en eller flere virksomheder for et ikke nærmere fastsat tidsrum. Den påståede ordning blev indført den 1. september 1982, dvs. langt før den 1994, og blev meddelt EFTA-Tilsynsmyndigheden. Den første betingelse for den eksisterende støtte synes således at være opfyldt, fordi den oprindelige ordning blev indført, før traktaten trådte i kraft i Finland, og endog før den 1. januar 1994, hvilket vil sige, at stk. 5 i artikel 172 i traktaten om Østrigs, Finlands og Sveriges tiltrædelse ikke finder anvendelse i dette tilfælde
(101)
Kommissionen skal dog også vurdere, om foranstaltningerne har været genstand for væsentlige ændringer siden den 1. januar 1994.
(102)
De regionale myndigheder vedtog mindst tre ændringer af garantiordningen efter den 1. januar 1994 (ved provinslov 1994:29, 1996:56 og 2002:23) og inden ydelsen af den første garanti den 14. august 2003. Disse ændringer indebar en væsentlig forhøjelse af ordningens budget (dvs. en stigning i det samlede garantibeløb, der kunne ydes på ethvert givet tidspunkt). Da den foreliggende sag vedrører ydelse af en lånegaranti, bør det vurderes, om de ændringer vedrørende ordningens budget, der blev indført forud for de pågældende foranstaltninger, kan anses for væsentlige og adskillelige fra den eksisterende ordning.
(103)
Som beskrevet ovenfor udgør budgetforhøjelser på mere end 20 % en ændring af en eksisterende støtteordning, jf. artikel 4 i forordning (EF) nr. 794/2004. I forbindelse med to af ovennævnte ændringer (34) er det oprindelige budget for ordningen blevet forhøjet med henholdsvis 50 % og 150 %. Disse budgetforhøjelser udgør væsentlige ændringer af ordningen, som aldrig blev anmeldt til Kommissionen.
(104)
Virkningen af disse væsentlige ændringer kan ikke anses for adskillelige fra den påståede ordning med det resultat, at ordningen i sin helhed bliver ny støtte. Den oprindelige støtteordning blev jo kun begrænset, for så vidt angår det samlede garantibeløb, der kunne være udestående på ethvert givet tidspunkt. Med denne særlige konstruktion berører en meget væsentlig forhøjelse af budgettet (selv uden andre ændringer af ordningen) selve essensen af de eksisterende regler.
(105)
Kommissionen bemærker endvidere, at det ikke fremgår af de garantidokumenter, som Finland har fremsendt, at retsgrundlaget for disse garantier var den påståede garantiordning.
(106)
Derfor skal de garantier, der er omfattet af denne afgørelse, anses for ny støtte. Da støtten er blevet indført uden Kommissionens forudgående godkendelse, jf. artikel 108 i TEUF, er den ulovlig.
6.2. DEN PÅSTÅEDE AKTIETEGNINGSORDNING (93-079)
(107)
De nationale regler vedrørende den påståede ordning blev anmeldt til EFTA-Tilsynsmyndigheden som aktietegningsordninger. Det fremgår af de dokumenter, der blev fremsendt på dette tidspunkt, at »Ålandsøernes årlige budget« blev anført som nationalt retsgrundlag. Under overskriften »størst mulig støtteintensitet, der (…) kan opnås for et enkelt projekt« har Finland angivet »30 %«. Endvidere har Finland under overskriften »Budget/udgifter« anført budgetterne for årene 1992-1994, men ikke anført noget under overskriften »Samlet budgetoverslag for hele ordningens planlægningsperiode«.
(108)
I løbet af undersøgelsen har Finland forklaret, at det formelle retsgrundlag for den påståede ordning er loven om Ålandsøernes autonomi (1144/1991), der blev vedtaget i 1991. I henhold til afsnit 18(22) har Ålandsøernes lokale myndigheder »generelle beføjelser« til at vedtage forskellige former for foranstaltninger med fokus på at fremme Ålandsøernes økonomi. Disse beføjelser gennemføres (f.eks. ved hjælp af lån, kapitalindsprøjtninger, garantier) ved bestemmelser i lokalregeringens årlige almindelige budget.
(109)
Kommissionen bemærker følgende:
(110)
Selv om Finland kan betegne de lokale myndigheders beføjelser til at gennemføre sådanne kapitalindsprøjtninger (ifølge de generelle beføjelser er de tillagt ved af loven om autonomi) som en »ordning«, skal Kommissionen kontrollere, om bestemmelserne i den nationale lovgivning om fastsættelse af disse beføjelser er i overensstemmelse med definitionen af »ordning« i artikel 1, litra d), i forordning (EF) nr. 659/1999. Det ser i denne forbindelse ud til, at retsgrundlaget (afsnit 18(22) i lov 1144/1991) består af regler, der vedrører fordelingen af beføjelser mellem forskellige myndigheder inden for den finske retsorden, og som ikke opfylder kravene til en støtteordning (der bl.a. er defineret som »… en retsakt, på grundlag af hvilken der uden yderligere gennemførelsesforanstaltninger kan ydes individuel støtte …«). Enhver tildeling af kapital til en individuel modtager ville således først kræve en bevilling i lokalregeringens årlige budget (der vedtages af Ålandsøernes regionale forsamling efter dens skøn) og derefter gennemførelsen af de beslutninger, som er truffet af lokalregeringen. Det ser således ud til, at de kapitalindsprøjtninger, der er bevilget efter disse beføjelser, snarere skal betragtes som en efterfølger for individuelle beslutninger end som en støtteordning.
(111)
Under alle omstændigheder bemærker Kommissionen også, at den påståede ordning kun vedrørte årene 1992-1994, da der ikke var anført andre oplysninger under overskriften »Budget/indtægter«, selv om retsgrundlaget var »Ålandsøernes årlige budget«.
(112)
Endelig bemærker Kommissionen, at Finland har anført, at den maksimale støtteintensitet, der kan »opnås for et enkelt projekt«, er 30 %. Dette kan under alle omstændigheder kun forstås således, at hensigten med kapitalindsprøjtningerne efter den påståede ordning var, at de sammen med betydelige private bidrag (mindst 70 %) skulle anvendes til »projekter« til fremme af målene med den påståede ordning, der var angivet som værende »turisme, industri og F&U«. De kapitaltilførsler, det drejer sig om i denne afgørelse, opfylder ikke den formelle betingelse og kan derfor ikke være omfattet af de nationale retsforskrifter, der blev meddelt EFTA-Tilsynsmyndigheden, uanset om disse foranstaltninger udgjorde en egentlig støtteordning, og, i bekræftende fald, om den gjaldt efter 1994.
(113)
Derfor udgør den statsstøtte, der er ydet ÅI i form af kapitaltilførsler, ny støtte. Da støtten er blevet indført uden Kommissionens forudgående godkendelse, jf. artikel 108 i TEUF, er den ulovlig.
6.3. SUPPLERENDE BEMÆRKNING OM DE SENESTE AFGØRELSER FRA FINLANDS ØVERSTE FORVALTNINGSRET
(114)
Det bør også bemærkes, at to foranstaltninger, som lokalregeringen havde ydet ÅI, for nylig blev kendt ugyldige af en national finsk ret. Foranstaltningerne er i) kapitaltilførsel C-XI, der blev betalt til ÅI i 2007 (se bemærkningen i betragtning 16 ovenfor), og ii) en lånegaranti fra 2006, der aldrig blev gennemført. Ved afgørelse af 6. april 2011 tog den øverste forvaltningsret stilling til, om lokalregeringens beslutninger var truffet i overensstemmelse med de nationale forvaltningsregler. I den forbindelse vurderede retten også, om der var tilstrækkelige indikationer af, at foranstaltningerne udgjorde statsstøtte, hvilket vil sige, at de lokale myndigheder burde have anmeldt dem til Kommissionen, inden de satte dem i kraft. Retten finder, at alle kriterier for, om der er tale om statsstøtte, umiddelbart er opfyldt. Retten analyserede også Finlands krav om, at foranstaltningerne - selv hvis de udgjorde statsstøtte - ville være omfattet af de nationale regler, der gjaldt inden tiltrædelsen, og følgelig kunne betegnes som »eksisterende støtte«. I den forbindelse foretog retten en indgående vurdering af de nationale regler og fandt, at uanset om disse regler svarede til egentlige statsstøtteordninger eller ej, var de lokale myndigheders beslutninger ikke i overensstemmelse med de formelle krav efter de nationale regler, primært af de grunde, som Kommissionen har anført ovenfor. Derfor er den nationale øverste forvaltningsrets konklusioner i overensstemmelse med Kommissionens konklusioner, nemlig at kapitaltilførsel C-XI, som er genstand for denne undersøgelse, indebærer ny statsstøtte. Den øverste forvaltningsret nåede til samme konklusion vedrørende lånegarantien for 2006. Da garantien aldrig blev effektueret, er den ikke blevet vurderet i denne afgørelse.
7. FORENELIGHED
(115)
Finland har generelt gjort gældende, at foranstaltningerne, selv hvis det konstateres, at de udgør ny statsstøtte, alligevel ville være forenelige med det indre marked, fordi formålet med ÅI's aktiviteter, som blev finansieret af støtten, var at fremme udviklingen i området og skabe nye job.
(116)
Selv om statsstøtte i princippet er forbudt, anses den ikke desto mindre for forenelig med det indre marked under de omstændigheder, der er nævnt i artikel 107, stk. 2, i TEUF, og kan betragtes som forenelig, hvis den anvendes til at nå målene i artikel 107, stk. 3. Den eneste grund til forenelighed, der kan komme på tale i dette tilfælde, er artikel 107, stk. 3, litra a), i TEUF, der tillader støtte til fremme af den økonomiske udvikling i områder, hvor levestandarden er usædvanlig lav, eller hvor der hersker en alvorlig underbeskæftigelse, eller artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF, ifølge hvilken statsstøtte kan tillades til fremme af udviklingen af visse erhvervsgrene.
(117)
Ifølge de regionalstøtteregler, der fandt anvendelse på Finland på daværende tidspunkt (kort over regionalstøtteområder for 2000-2006 og 2007-2013), var Mariehamn, hvor iTiden er beliggende, under ingen omstændigheder berettiget til støtte. Dette betyder, at selv om støtten kunne siges at være øremærket til dette projekt, kunne den ikke anses for forenelig. Derudover bemærker Kommissionen, at Finland ikke har godtgjort, at nogen af betingelserne for forenelighed i regionalstøttereglerne (f.eks. vedrørende støttens form, de støtteberettigede omkostninger eller den maksimale støtteintensitet) er opfyldt.
(118)
Støtten kan heller ikke anses for at være forenelig med det indre marked i medfør af nogen af de andre retningslinjer og meddelelser, som Kommissionen har vedtaget med hensyn til anvendelsen af artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF, eller direkte i medfør af denne artikel. De finske myndigheder er ikke fremkommet med noget specifikt argument eller nogen dokumentation, der gør det muligt for Kommissionen at godkende disse foranstaltninger som forenelige efter nogen af bestemmelserne i TEUF.
8. TILBAGEBETALING AF STØTTEN
8.1. FINLANDS ARGUMENTER
(119)
I artikel 14, stk. 1, i forordning (EF) nr. 659/1999, hedder det: »I negative beslutninger om ulovlig støtte bestemmer Kommissionen, at den pågældende medlemsstat skal træffe alle nødvendige foranstaltninger til at kræve støtten tilbagebetalt fra støttemodtageren […]. Kommissionen kræver ikke tilbagebetaling af støtten, hvis det vil være i modstrid med et generelt princip i fællesskabslovgivningen.« Den naturlige følge heraf er derfor, at de foranstaltninger, der udgør ulovlig statsstøtte til ÅI, skal tilbagebetales.
(120)
Finland har dog anført, at Kommissionen burde afholde sig fra at kræve tilbagebetaling i dette tilfælde, fordi Finland havde berettigede forventninger om, at støtten var lovlig i medfør af de påståede førtiltrædelsesordninger, og at tilbagebetaling ville være i modstrid med et EF-retligt princip. Kommissionen bemærker, at Finland formelt kun har anført berettigede forventninger for lokalregeringens vedkommende. Der blev ikke udtrykkeligt anført berettigede forventninger for støttemodtagerens vedkommende.
(121)
Under alle omstændigheder kan Kommissionen ikke acceptere dette argument.
(122)
Med hensyn til kapitaltilførslerne har Kommissionen gjort det klart ovenfor, at uanset hvad ÅI eller nogen anden måtte have haft grund til at tro om lovligheden af den påståede aktietegningsordning i relation til statsstøttereglerne, opfyldte de ikke engang de formelle betingelser i den påståede ordning, sådan som den var blevet anmeldt til EFTA-Tilsynsmyndigheden. Man kan således ikke argumentere for, at ÅI kunne have en berettiget forventning om lovligheden af kapitaltilførslerne, eftersom disse ikke kunne have været omfattet af de nationale regler, med hensyn til hvilke Finland hævder at have haft berettigede forventninger.
(123)
Med hensyn til lånegarantierne har Kommissionen påvist, at garantiordningen var blevet ændret væsentligt, selv inden de garantier, der er omhandlet i denne afgørelse, blev ydet. Disse ændringer, der blev foretaget af de ålandske myndigheder, er ikke blevet anmeldt til Kommissionen. Konsekvensen er, at eventuelle garantier, som er ydet i henhold til de nationale regler, der udgjorde den oprindelige ordning, må betragtes som ny støtte. Det er almindeligt anerkendt, at ingen støttemodtager kan have en berettiget forventning om, at støtte, som skulle have været anmeldt til Kommissionen i henhold til artikel 108 i TEUF, men som ikke er blevet det, er lovlig (35).
(124)
Kort sagt udgør både garantierne og kapitaltilførslerne ny statsstøtte, som skulle have været anmeldt til Kommissionen inden gennemførelsen.
(125)
Det er fast retspraksis (36), at en medlemsstat, hvis myndigheder har ydet støtte i modstrid med procedurereglerne i artikel 108 i TEUF, ikke kan påberåbe sig støttemodtagernes berettigede forventninger som begrundelse for manglende overholdelse af forpligtelsen til at tage de nødvendige skridt til at gennemføre en afgørelse truffet af Kommissionen, som pålægger den at tilbagesøge støtten. Hvis de nationale myndigheder kunne basere sig på deres egen ulovlige adfærd, ville de fuldstændigt tilsidesætte artikel 107 og 108 i TEUF og gøre de afgørelser, som Kommissionen har truffet i henhold til disse bestemmelser, virkningsløse.
(126)
Det samme princip må nødvendigvis gælde, når de nationale myndigheder gør gældende, at de selv havde en berettiget forventning om foranstaltningernes lovlighed, men ikke anmeldte dem til Kommissionen, selv om foranstaltningerne udgjorde ny støtte (37).
(127)
For så vidt ÅI's berettigede forventninger er relevante, bemærker Kommissionen ligeledes, at ifølge fast retspraksis kan de virksomheder, som har fået tildelt statsstøtte, i lyset af den obligatoriske karakter, som Kommissionens kontrol med statsstøtten har i henhold til artikel 108 i TEUF, i princippet ikke have berettigede forventninger om, at støtten er lovlig, medmindre den er ydet i overensstemmelse med proceduren i denne artikel. En påpasselig erhvervsdrivende må nemlig normalt være i stand til at forvisse sig om, at denne procedure er blevet fulgt (38).
(128)
Kommissionen pointerer, at ingen anden virksomhed var bedre i stand til at få indsigt i lokalregeringens handlinger vedrørende de påståede støtteordninger end ÅI, eftersom lokalregeringen er dens hovedaktionær og repræsenteret i ÅI's bestyrelse ved personer, som også er medlemmer af lokalregeringens styrende organer. Som anført ovenfor i forbindelse med kapitaltilførslerne, bekræftes dette argument af, at repræsentanter for ÅI og lokalregeringen regelmæssigt udveksler oplysninger. Selv om de finske myndigheder ikke udtrykkeligt har påberåbt sig en berettiget forventning hos støttemodtageren, mener Kommissionen ikke, at ÅI kan påberåbe sig nogen berettiget forventning i det foreliggende tilfælde.
(129)
Endelig har Kommissionen aldrig givet hverken Finland eller støttemodtageren et præcist løfte om, at de pågældende foranstaltninger ikke ville udgøre statsstøtte eller ville være forenelig støtte, hvilket ville kunne skabe en forventning herom (39).
(130)
Finland har endvidere gjort gældende, at såfremt støtte, som er ydet i form af kapitaltilførsler, skal tilbagebetales, er støtteelementet ikke nødvendigvis hele den kapital, der er stillet til rådighed, men snarere (i analogi med beregningen af støtteelementet i garantier) ÅI's omkostninger ved at skaffe alternativ finansiering på markederne. Finland har i den forbindelse antydet, at omkostningerne ved en sådan alternativ finansiering kunne beregnes under henvisning til det forventede afkast på 7 % af investeringen i kontorejendomme, jf. KPMG-rapporten.
(131)
Kommissionen kan ikke acceptere dette synspunkt.
(132)
Det er sikkert korrekt ud fra en generel betragtning, at statsstøtte i et givet tilfælde udgøres af differencen mellem den fordel (i form af finansiering), som virksomheden faktisk har modtaget fra statsmidler, og det, den ville have kunnet opnå på kapitalmarkederne. »Ved denne tilbagebetaling mister støttemodtageren jo den fordel, der var opnået på markedet i forhold til konkurrenterne, og situationen fra tiden før ydelsen af støtte er genoprettet« (40).
(133)
Enhver, der foretager en investering, hvad enten det er ved at yde lån eller ved at erhverve en kapitalandel i en virksomhed, vil søge at opnå et afkast af sin investering, som står i et rimeligt forhold til risikoen.
(134)
Når støtten ydes i form af en kredit med omkostninger under markedsomkostningerne (hvilket er tilfældet for et garanteret lån, når de samlede finansielle omkostninger er lavere end renten af et lån på markedsvilkår) til en virksomhed, der ikke er udelukket fra lånemarkedet, og som derfor som alternativ til støtten ville have kunnet optage et lån til markedsrente, er det klart, at genopretningsformålet med tilbagebetalingen kan virkeliggøres ved at pålægge virksomheden at betale differencen (med renter), hvorved den igen stilles på lige fod med sine konkurrenter.
(135)
Situation er anderledes, når det drejer sig om investering i egenkapital. I dette tilfælde afhænger afkastet ikke af virksomhedens vilje til at betale (som det er tilfældet med et lån), men er helt og holdent en faktor i den rentabilitet, der er uløseligt forbundet med virksomhedens forretningsmodel. Medmindre en privat investor mener, at virksomheden vil betale ham et passende vederlag for den risiko, han løber, vil han ikke gennemføre investeringen, men anbringe sine penge et andet sted. Kommissionen kan med andre ord ikke acceptere, at selskabet ville have været i stand til at skaffe de samme midler på kapitalmarkedet til forøgelse af sin kapital ved at tilbyde et højere vederlag, fordi dets forventede resultat ikke tillod det at tilbyde en egenkapitalinvestor dette højere vederlag. Den kontrafaktiske situation, dvs. situationen uden støtte, som tilbagebetalingen har til formål at genoprette eller tilvejebringe, er således, at der ikke var blevet investeret nogen kapital overhovedet. Den støtte, der skal tilbagebetales, er derfor kapitaltilførslernes fulde beløb.
(136)
Kommissionen kan derfor ikke acceptere Finlands synspunkt vedrørende støtteelementet i kapitaltilførslerne.
8.2. DEN STØTTE, DER SKAL TILBAGEBETALES
(137)
Den ulovlige og uforenelige støtte, som Kommissionen har konstateret, og som Finland skal tilbagesøge fra ÅI, er derfor som følger:
(138)
Kapitaltilførsler:
a)
Kapitaltilførsel C-IV: 353 199,00 EUR. Støtten blev stillet til rådighed for ÅI den 20. juli 2001.
b)
Kapitaltilførsel C-V: 599 933,78 EUR. Støtten blev stillet til rådighed for ÅI den 15. august 2002.
c)
Kapitaltilførsel C-VI: 799 911,64 EUR. Støtten blev stillet til rådighed for ÅI den 13. marts 2003.
d)
Kapitaltilførsel C-VII: 515 165,97 EUR. Støtten blev stillet til rådighed for ÅI den 6. maj 2004.
e)
Kapitaltilførsel C-VIII: 669 896,95 EUR. Støtten blev stillet til rådighed for ÅI den 30. september 2004.
f)
Kapitaltilførsel C-IX: 199 977,91 EUR. Støtten blev stillet til rådighed for ÅI den 16. juni 2005.
g)
Kapitaltilførsel C-X: 234 961,43 EUR. Støtten blev stillet til rådighed for ÅI den 16. juni 2005.
h)
Kapitaltilførsel C-XI: 1 379 998,95 EUR. Støtten blev stillet til rådighed for ÅI den 15. februar 2007.
(139)
Lånegarantier: støtteelementet for alle garantier beregnes som differencen mellem på den ene side referencesatsen, der anvendes som benchmark for de låneomkostninger, som en virksomhed med en tilsvarende finansiel styrke som ÅI ville have afholdt uden garantien, og på den anden side den rente, der er opnået ved hjælp af statsgarantien, efter fradrag af eventuelle betalte præmier, jf. punkt 4.2 i garantimeddelelsen (som præciseret i betragtning 66-80).
a)
Med hensyn til garanti G-I består støtteelementet af differencen mellem referencesatsen for et lån til en virksomhed i ratingkategorien »svag« (B) og med en normal sikkerhedsstillelse og de samlede finansielle omkostninger ved det lån, der er dækket af garantien (forstået som de præmier, der er betalt for garantien, plus renten på lånet). Støtten blev stillet til rådighed for ÅI den 9. oktober 2003 (som præciseret i betragtning 81 og 82). Fra dette beløb trækkes engangsgarantipræmien på 19 500 EUR (41).
b)
Med hensyn til garanti G-II består støtteelementet af differencen mellem referencesatsen for et lån til en virksomhed i ratingkategorien »svag« (B) og med en normal sikkerhedsstillelse og de samlede finansielle omkostninger ved det lån, der er dækket af garantien (forstået som de præmier, der er betalt for garantien, plus renten på lånet). Støtten blev stillet til rådighed for ÅI den 2. november 2004. Fra dette beløb trækkes engangsgarantipræmien på 2 900 EUR (42).
c)
Med hensyn til garanti G-III består støtteelementet af differencen mellem referencesatsen for et lån til en virksomhed i ratingkategorien »tilfredsstillende« (BB) og med en normal sikkerhedsstillelse og de samlede finansielle omkostninger ved det lån, der er dækket af garantien (forstået som de præmier, der er betalt for garantien, plus renten på lånet). Støtten blev stillet til rådighed for ÅI den 13. december 2005. Fra dette beløb trækkes engangsgarantipræmien på 6 500 EUR (43).
(140)
Det nøjagtige samlede støttebeløb, der skal tilbagebetales, vil blive fastsat af de finske myndigheder i samarbejde med Kommissionen inden for rammerne af tilbagesøgningsproceduren efter den metode, der er beskrevet i betragtning 138-139. Til det støttebeløb, der skal fastsættes, lægges renter fra den dato, hvor støtten blev stillet til rådighed for modtageren, indtil tilbagebetalingsdatoen. Kommissionen opfordrer de finske myndigheder til i overensstemmelse med deres forpligtelse til loyalt samarbejde at samarbejde med den om at beregne det nøjagtige støttebeløb, der skal tilbagebetales -
VEDTAGET DENNE AFGØRELSE:
Artikel 1
Den kapitaltilførsel på 84 094,39 EUR, som Finland ydede Ålands Industrihus Ab den 18. juni 1997, udgør ikke statsstøtte i henhold til artikel 107, stk. 1, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde.
Artikel 2
De statsstøtteforanstaltninger, der er omhandlet i afsnit 8.2 i denne afgørelse, og som Finland ulovligt har ydet Ålands Industrihus Ab i modstrid med artikel 108, stk. 3, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, er uforenelige med det indre marked.
Artikel 3
1. Finland tilbagesøger den i artikel 2 omhandlede statsstøtte fra støttemodtageren.
2. De beløb, der skal tilbagesøges, pålægges renter fra det tidspunkt, hvor de blev udbetalt til støttemodtageren, og indtil de faktisk er tilbagebetalt.
3. Beløbet beregnes med renters rente i overensstemmelse med kapitel V i forordning (EF) nr. 794/2004.
4. Finland indstiller alle resterende udbetalinger af den i artikel 2 omhandlede støtte med virkning fra datoen for vedtagelsen af denne afgørelse.
Artikel 4
1. Tilbagesøgningen af den i artikel 2 omhandlede støtte iværksættes omgående og effektivt.
2. Finland efterkommer denne afgørelse senest fire måneder efter meddelelsen deraf.
Artikel 5
1. Inden to måneder efter meddelelsen af denne afgørelse forelægger Finland følgende oplysninger for Kommissionen:
a)
det samlede beløb (hovedstol og renter), der skal tilbagebetales af støttemodtageren
b)
en detaljeret beskrivelse af allerede trufne og planlagte foranstaltninger med henblik på at efterkomme denne afgørelse
c)
dokumenter, der godtgør, at støttemodtageren har fået besked på at tilbagebetale støtten.
2. Finland holder løbende Kommissionen orienteret om de nationale foranstaltninger, der træffes for at efterkomme denne afgørelse, indtil den i artikel 2 omhandlede støtte er tilbagebetalt. Finland meddeler på Kommissionens anmodning straks oplysninger om de foranstaltninger, der allerede er truffet eller er planlagt for at efterkomme denne afgørelse. Finland giver også detaljerede oplysninger om de støttebeløb og renter, som støttemodtageren allerede har tilbagebetalt.
Artikel 6
Denne afgørelse er rettet til Republikken Finland.
Udfærdiget i Bruxelles, den 13. juli 2011.
DECISIONE DELLA COMMISSIONE
del 13 luglio 2011
relativa all’aiuto di Stato n. C 6/08 (ex NN 69/07) cui la Finlandia ha dato esecuzione a favore di Ålands Industrihus Ab
[notificata con il numero C(2011) 4905]
(I testi in lingua finlandese e svedese sono i soli facenti fede)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
(2012/252/UE)
LA COMMISSIONE EUROPEA,
visto il trattato sul funzionamento dell’Unione europea, in particolare l’articolo 108, paragrafo 2, primo comma,
visto l’accordo sullo spazio economico europeo, in particolare l’articolo 62, paragrafo 1, lettera a),
dopo aver invitato gli interessati a presentare osservazioni conformemente alle suddette disposizioni (1),
considerando quanto segue:
1. PROCEDIMENTO
(1)
Tramite una denuncia presentata in data 5 settembre 2006, la Commissione è stata informata di una serie di misure concesse dall’amministrazione locale di Åland (in prosieguo «AL») a favore della società immobiliare Ålands Industrihus Ab (in prosieguo «ÅI»). Con lettere datate 25 ottobre 2006 e 14 febbraio 2007, la Commissione chiedeva informazioni alla Finlandia, fornite con lettere dell’11 gennaio 2007 e 3 aprile 2007. Le autorità finlandesi hanno trasmesso ulteriori informazioni il 31 maggio 2007 e 12 luglio 2007, mentre il denunciante ha trasmesso ulteriori informazioni nei mesi di novembre 2006 e maggio 2007.
(2)
Con lettera datata 30 gennaio 2008, la Commissione comunicava alla Finlandia la decisione di avviare il procedimento a norma dell’articolo 108, paragrafo 2 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea («TFUE») (2) in merito all’aiuto («la decisione di avvio»).
(3)
La decisione di avvio della Commissione è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea (3). La Commissione ha invitato gli interessati a presentare osservazioni in merito all’aiuto.
(4)
La Commissione non ha ricevuto osservazioni dalle parti interessate.
(5)
A seguito della decisione di avvio, la Finlandia ha trasmesso ulteriori informazioni tramite le comunicazioni registrate dalla Commissione in data 6 maggio 2008, 21 gennaio 2010, 26 febbraio 2010, 21 maggio 2010, 18 giugno 2010, 18 aprile 2011, 27 giugno 2011 e 28 giugno 2011. Il 4 giugno 2010 si è tenuto un incontro fra i servizi della Commissione, le autorità finlandesi e i rappresentanti della società ÅI.
2. DESCRIZIONE DELL’AIUTO
2.1. IL BENEFICIARIO
(6)
La società ÅI ha sede nella città di Mariehamn, capoluogo delle isole Åland, un arcipelago del mar Baltico situato fra la Finlandia continentale e la Svezia, che conta una popolazione totale di circa 28 000 abitanti. Åland è una provincia della Finlandia dotata di ampia autonomia. I maggiori azionisti di ÅI sono l’AL (che detiene l’84,43 %) e la città di Mariehamn (con il 15,01 %). Il restante azionariato è composto da altre amministrazioni locali di Åland (4).
(7)
ÅI opera nel settore della costruzione, gestione di proprietà immobiliari e concessione in locazione di immobili ad uso industriale e commerciale. A detta della Finlandia l’obiettivo delle attività di ÅI è la realizzazione di edifici ad uso delle società di Åland al fine di favorire la diversificazione e la competitività dell’economia.
(8)
Fino al 1999 il volume delle attività aziendali di ÅI era stato di modesta entità (5), con una crescita di stato patrimoniale modesta o nulla (6). In tale contesto, il consiglio d’amministrazione di ÅI decise di avviare la ricerca di nuove opportunità imprenditoriali in un’ottica di espansione. Al contempo, la comunità imprenditoriale locale (costituita quasi esclusivamente da piccole imprese) aveva espresso l’auspicio che si realizzasse un «parco tecnologico», cioè un complesso insediativo per le imprese locali al fine di agevolare la cooperazione, generare nuove idee e stimolare lo spirito d’impresa in generale. Da questa idea scaturì successivamente il progetto del parco tecnologico «iTiden» (kvarteret iTiden), la cui genesi è illustrata in maggior dettaglio nella sezione 2.2 che segue.
2.2. IL PROGETTO iTiden (7)
(9)
Il dialogo fra i rappresentanti dell’imprenditoria locale e l’AL in merito all’idea di realizzare un «parco tecnologico» era stato avviato nel 1999 e a tal fine erano stati organizzati viaggi di studio comuni presso insediamenti simili in Svezia.
(10)
Nel 2000 il progetto fu affidato a un gruppo di lavoro, il quale nella primavera del 2000 presentò una proposta all’AL e alla città di Mariehamn. L’AL citava il progetto e la sua intenzione di realizzarlo e finanziarlo nel proprio bilancio di previsione per il 2000 (8), intenti poi confermati nel bilancio di previsione per il 2001, nel quale l’AL richiedeva altresì ulteriori fondi per possibili aumenti di capitale per progetti infrastrutturali, fra cui quelli di ÅI (una richiesta analoga era stata avanzata nel bilancio di previsione per il 2000) (9).
(11)
Il 12 luglio 2001, a seguito di un incremento di capitale, ÅI acquistava dei terreni nel distretto «Västra Klinten» di Mariehamn, scelti come sede di iTiden. In parallelo con tale acquisto, ÅI otteneva inoltre le modifiche al piano regolatore necessarie per il progetto iTiden.
(12)
Nel bilancio di previsione 2002 l’AL annunciava che ÅI avrebbe avviato la realizzazione del progetto iTiden nel 2002 e che ciò avrebbe probabilmente richiesto un aumento di capitale (per il quale l’AL faceva richiesta dei necessari stanziamenti di bilancio) (10).
(13)
All’inizio del 2002 venne nominato un gruppo di lavoro e il progetto di costruzione di iTiden fu affidato a un architetto. Furono inoltre contattate varie imprese per sondarne l’interesse a insediarsi nel futuro parco. Le opere preliminari di sbancamento furono eseguite nella primavera del 2003, mentre la costruzione del primo lotto (il progetto era concepito per la realizzazione in due lotti) fu avviata nell’estate del 2003. A seguito del completamento delle opere del primo lotto, le prime imprese vi si insediarono il 1o dicembre 2004.
(14)
La costruzione del secondo lotto 2 di iTiden fu avviata nell’autunno 2006 e completata nel 2007.
2.3. GLI AIUTI DI STATO
(15)
L’indagine formale della Commissione si è incentrata su vari apporti di capitale («aumenti di capitale») e garanzie sui prestiti bancari («garanzie sui prestiti») concesse dall’AL a favore di ÅI fra il 1997 e il 2007. Tali misure sono elencate nella tabella che segue (gli apporti di capitale sono numerati da C-I a C-XI e le garanzie da G-I a G-III).
Misura
Data della misura
Aumenti di capitale
(in EUR)
Garanzie sui prestiti
(in EUR)
C-I (11)
18.6.1997
84 094,39
C-II (11)
22.6.2000
340 582,27
C-III (11)
10.10.2000
114 368,37
C-IV
20.7.2001
353 199,00
C-V
15.8.2002
599 933,73
C-VI
13.3.2003
799 911,64
G-I
9.10.2003
2 600 000,00
C-VII
6.5.2004
515 165,97
C-VIII
30.9.2004
669 896,95
G-II
2.11.2004
1 160 000,00
C-IX
16.6.2005
199 977,91
C-X
16.6.2005
234 961,43
G-III
13.12.2005
2 600 000,00
C-XI
15.2.2007
1 379 998,95
TOTALE
5 292 090,61
6 360 000,00
(16)
Rispetto alla tabella delle misure di cui al punto 7 della decisione di avvio, è stata espunta una garanzia sui prestiti di 2 587 500 EUR datata 26 ottobre 2006, in quanto non è mai stata applicata (a seguito di una decisione dei tribunali finlandesi). Inoltre, la data dell’aumento di capitale C-XI, che nella decisione di avvio era il 12 giugno 2006, è in questa sede corretta al 15 febbraio 2007, sulla base di quanto appurato nel corso dell’indagine. La decisione dell’AL di concedere l’aumento di capitale è stata recentemente cassata (6 aprile 2011) dalla corte suprema amministrativa della Finlandia (cfr. il considerando 114 di seguito). Tuttavia, poiché il capitale versato ad ÅI nel 2007 non è stato rimborsato, la Commissione ritiene che la sentenza della corte finlandese non ponga tale misura al di fuori dall’ambito della presente indagine.
(17)
Secondo le autorità finlandesi, tutti gli aumenti di capitale sono stati apportati per finanziare il progetto iTiden, ad eccezione dei seguenti:
C-I) apporto di capitale del 18 giugno 1997 (84 094,39 EUR)
C-II) apporto di capitale del 22 giugno 2000 (340 582,27 EUR)
C-III) apporto di capitale del 10 ottobre 2000 (114 368,37 EUR)
C-VIII) apporto di capitale del 30 settembre 2004 (669 896,95 EUR)
C-IX) apporto di capitale del 16 giugno 2005 (199 977,91 EUR).
(18)
Tutte le garanzie sui prestiti, secondo la Finlandia, sono state emesse allo scopo di finanziare il progetto iTiden. Si forniscono maggiori dettagli sulle garanzie sui prestiti ai considerando da 66 a 86 di seguito.
3. MOTIVAZIONI DELL’AVVIO DEL PROCEDIMENTO A NORMA DELL’ARTICOLO 108, PARAGRAFO 2, TFUE
(19)
Nella decisione di avvio, la Commissione ha messo in dubbio la compatibilità degli aumenti di capitale e delle garanzie sui prestiti con il mercato interno, per i motivi che seguono.
(20)
Per quanto riguarda l’esistenza di aiuti di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, la Commissione ha osservato che le misure comportavano l’impiego di risorse statali, in quanto sono state concesse dall’amministrazione locale, ed erano selettive, in quanto rivolte ad ÅI. Per quanto concerne il criterio seguito per determinare se le misure concesse abbiano conferito un «vantaggio che non sarebbe stato possibile ottenere in normali condizioni di mercato» (poiché un investitore privato guidato da previsioni di redditività di più lungo periodo non avrebbe operato in modo analogo), la Commissione ha messo in dubbio che un investitore privato avrebbe concesso capitali come ha fatto l’AL, tenuto conto della lunga serie di risultati negativi o, al massimo, di utili molto bassi conseguiti da ÅI. Per quanto concerne nello specifico le garanzie sui prestiti, la Commissione dubitava che ÅI avrebbe potuto ottenere sostegno finanziario analogo sui mercati e riteneva pertanto che tali garanzie avevano conferito un vantaggio ad ÅI. La Commissione riteneva altresì che siffatti vantaggi fossero atti a falsare la concorrenza e gli scambi a livello dell’UE.
(21)
Se le misure di cui trattasi si fossero configurate come aiuti di Stato, la Commissione dubitava che potessero essere considerate compatibili con il mercato interno.
(22)
Infine, la Commissione contestava la tesi della Finlandia secondo cui anche qualora le misure fossero effettivamente considerate aiuti di Stato, esse erano legittime in quanto concesse in conformità con i regimi di aiuto in vigore già prima dell’adesione della Finlandia all’UE.
4. OSSERVAZIONI DELLA FINLANDIA
4.1. LE MISURE NON COSTITUISCONO AIUTO DI STATO
(23)
La Finlandia ritiene che l’AL abbia agito conformemente al principio dell’investitore di mercato, in quanto avrebbe adottato le misure di cui trattasi con la prospettiva di trarre un profitto dal proprio investimento. La Finlandia sostiene infatti che le decisioni di investimento erano basate sul programma di nuovi investimenti perseguito dalla società, principalmente tramite il progetto iTiden. Pertanto, le misure non erano volte a coprire perdite pregresse, né a sostenere un’attività economica in perdita. L’AL ha ottenuto un valore reale dai propri investimenti nelle nuove quote azionarie in ÅI, poiché il valore della società è aumentato in parallelo con la sottoscrizione delle azioni. Pertanto, ÅI non ha ottenuto alcun vantaggio che non avrebbe potuto ottenere da un investitore privato.
(24)
A prescindere dagli eventuali vantaggi, la Finlandia ritiene inoltre che le misure non si possano configurare come aiuto di Stato, poiché non vi è alcuna prova concreta che esse abbiano avuto alcun effetto degno di nota sulla concorrenza nel mercato immobiliare di Åland.
4.2. QUALORA LE MISURE COSTITUISCANO UN AIUTO DI STATO, SONO LEGITTIME AI SENSI DEI REGIMI DI AIUTO ESISTENTI
(25)
Secondo le autorità finlandesi, anche qualora dovesse risultare che le misure comprendono un elemento di aiuto di Stato, tale aiuto dovrebbe essere considerato legittimo, in quanto sia gli apporti di capitale che le garanzie rientravano in regimi di aiuto esistenti cui era stata data esecuzione prima dell’adesione della Finlandia all’UE.
4.3. QUALORA LE MISURE COSTITUISCANO AIUTO DI STATO, SONO COMUNQUE COMPATIBILI CON IL MERCATO INTERNO
(26)
Se le misure dovessero costituire aiuti di Stato illegali, esse dovrebbero comunque essere considerate compatibili con il mercato interno ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE, in quanto volte a promuovere lo sviluppo della regione e la creazione di nuovi posti di lavoro, principalmente attraverso il contributo alla diversificazione dell’economia regionale, che dipende eccessivamente dal settore dei trasporti marittimi.
4.4. EVENTUALE RECUPERO
(27)
Qualora la Commissione ritenga che l’aiuto costituiva un aiuto illegittimo e incompatibile da recuperare, la Finlandia adduce le argomentazioni che seguono.
(28)
A norma dell’articolo 14, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio, del 22 marzo 1999 recante modalità di applicazione dell’articolo 93 del trattato CE (12), la Commissione non impone il recupero dell’aiuto qualora ciò sia in contrasto con il principio generale del diritto dell’UE. La Finalndia invoca tale norma in quanto essa, sulla base del principio del legittimo affidamento, aveva motivo di ritenere che i succitati regimi, precedenti all’adesione, fossero e siano ancora validi, e che pertanto qualsivoglia aiuto concesso sulla base di tali norme fosse legale.
(29)
Qualora la Commissione ritenesse ciononostante che l’aiuto sia da recuperare, la Finlandia sostiene che l’elemento di aiuto negli aumenti di capitale non corrisponda necessariamente all’importo nominale complessivo delle operazioni che costituiscono l’aiuto di Stato. Relativamente alle garanzie, l’eventuale aiuto da recuperare non può essere maggiore del vantaggio in termini di tasso di interesse facilitato ottenuto dall’impresa in virtù della garanzia (rispetto ai prestiti non assistiti da garanzia). Analogamente, per quanto concerne gli apporti di capitale, l’eventuale aiuto non può essere maggiore del costo che ÅI avrebbe sostenuto per ottenere un capitale equivalente sul mercato.
5. VALUTAZIONE
5.1. QUALIFICA COME AIUTO DI STATO
(30)
A norma dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, «sono incompatibili con il mercato interno, nella misura in cui incidano sugli scambi tra gli Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza».
(31)
Affinché una misura si configuri come aiuto di Stato devono essere soddisfatte le seguenti condizioni: a) deve essere finanziata da uno Stato membro o tramite risorse statali; b) deve conferire un vantaggio selettivo favorendo talune imprese o talune produzioni; e c) deve falsare o minacciare di falsare la concorrenza e avere il potenziale per incidere sugli scambi fra gli Stati membri. Tali condizioni sono cumulative, cioè devono essere tutte presenti perché una misura si configuri come aiuto di Stato.
5.1.1. UTILIZZO DI RISORSE STATALI E SELETTIVITÀ
(32)
Per le ragioni indicate nella decisione di avvio (che non sono state contestate dalla Finlandia), questi due criteri risultano soddisfatti. Le misure sono state concesse tramite singole decisioni da parte dell’AL in merito all’utilizzo dei fondi assegnatile dall’assemblea regionale di Åland nel bilancio annuale. Di conseguenza, appare evidente che le misure sono finanziate dallo Stato e rivolte specificamente ad ÅI.
5.1.2. VANTAGGIO
(33)
La Finlandia sostiene che le misure non costituiscono un aiuto di Stato, in quanto non hanno conferito ad ÅI un vantaggio che questa non avrebbe potuto ottenere sui mercati da un azionista o da un creditore privati.
(34)
È principio consolidato della normativa in materia di aiuti di Stato (di norma indicato come il principio dell’investitore operante in un’economia di mercato o MEIP) che un investimento da parte di autorità pubbliche nel capitale delle imprese costituisce un aiuto di Stato, a meno che in circostanze analoghe un investitore privato, basandosi sulle possibilità di reddito prevedibile, avrebbe effettuato un conferimento di capitale del genere (13). Analogamente, al punto 3.1 della comunicazione della Commissione sull’applicazione degli articoli 87 e 88 del trattato CE agli aiuti di Stato concessi sotto forma di garanzie (14) («la comunicazione sulle garanzie»), non si configura un aiuto di Stato qualora venga messa a disposizione una nuova fonte di finanziamento a condizioni che sarebbero accettabili per un operatore privato operante in circostanze normali di economia di mercato.
(35)
Nella decisione di avvio, la Commissione ha espresso dubbi in merito al rispetto del MEIP in relazione agli apporti di capitale e alle garanzie, sulla base in particolare di due osservazioni concernenti ÅI:
a)
i numerosi esercizi chiusi in perdita o con utili trascurabili da ÅI negli anni in cui sono state concesse le misure. Infatti, ÅI ha chiuso in perdita gli esercizi dal 2001 al 2005, mentre tra il 1998 e il 2000 ha registrato utili modesti e comunque decrescenti (rispettivamente 38 000, 28 000 e 9 000 EUR). Inoltre, nel 2006 quando è tornata a registrare un utile, questo era di appena 557,43 EUR. La previsione di utili formulata nel 2006 per l’anno successivo (formulata cioè al momento della concessione delle ultime misure) era di soli 5 868,46 EUR (15);
b)
inoltre, secondo la Commissione i flussi finanziari di ÅI erano insufficienti a coprire i costi della società, e questo fin dal 2000, il che faceva supporre che le misure si fossero rese necessarie semplicemente per coprire questa carenza di disponibilità liquide (16).
(36)
La Finlandia ha respinto la posizione della Commissione, con argomenti discussi di seguito separatamente per quanto concerne gli aumenti di capitale e le garanzie sui prestiti.
5.1.2.1. Gli apporti di capitale
(37)
In primo luogo, la Finlandia nega che ÅI avesse un problema di liquidità, sostenendo che sebbene le sue attività fossero di entità limitata nel periodo precedente il progetto iTiden, il risultato operativo e le disponibilità liquide erano soddisfacenti e sono rimasti tali per tutto il periodo oggetto d’indagine. Pertanto, secondo le autorità finlandesi le misure non erano necessarie per coprire i costi d’esercizio, ma erano piuttosto intese a finanziare l’espansione della società e pertanto costituivano investimenti, i quali, sarebbero inoltre stati effettuati in conformità con il principio dell’investitore in un’economia di mercato e pertanto non costituiscono un aiuto di Stato.
(38)
Al riguardo, la Finlandia sostiene che la maggior parte degli aumenti di capitale utilizzati è stata utilizzata per finanziare il progetto iTiden, mentre il resto era destinato ad altri progetti di ÅI (cfr. considerando 17 di cui sopra).
(39)
La Commissione formula la seguente valutazione.
(40)
In via preliminare, la Commissione sottolinea che il capitale che un azionista conferisce a un’impresa, per definizione, non è assegnato a un utilizzo determinato, ma entra a far parte del capitale netto tangibile della società. È pertanto normale, quando si effettua un investimento tramite conferimento di patrimonio netto, valutare la sua conformità al MEIP con riferimento alle prospettive complessive di redditività dell’impresa. Ciò non esclude, qualora siano disponibili dati adeguati, una valutazione dei risultati previsti a fronte di investimenti programmati specifici, purché naturalmente tali informazioni fossero disponibili al momento in cui è stato deciso l’investimento.
(41)
Per quanto concerne i risultati economici generali di ÅI, la Commissione accetta, sulla scorta delle prove prodotte nel corso delle indagini, che il risultato operativo di ÅI ne ha coperto sempre le perdite e garantito la liquidità. I dati disponibili non consentono di concludere che gli aumenti di capitale (o i prestiti ottenuti tramite le garanzie) siano stati utilizzati per coprire le perdite derivanti dalle attività di ÅI.
(42)
Tuttavia, resta il fatto che l’AL ha messo a disposizione di ÅI ingenti capitali aggiuntivi che prima facie hanno prodotto utili nulli o trascurabili fra il 1997 e il 2006. Pertanto, il punto cruciale, come sostenuto dalla stessa Finlandia, è se l’AL avesse motivo di attendersi una remunerazione dal suo capitale tale da indurre un investitore privato a effettuare un investimento analogo. Questo elemento andrà valutato sulla base delle informazioni disponibili all’AL al momento in cui sono stati effettuati gli aumenti di capitale.
(43)
La Finlandia ha affermato che la gran parte degli aumenti di capitale era destinata a finanziare la realizzazione dei lotti 1 e 2 del progetto iTiden, mentre il resto di tali aumenti era destinato a diversi altri investimenti. Per chiarezza di esposizione, l’analisi seguente tratta in primo luogo gli aumenti di capitale utilizzati per finanziare il progetto iTiden.
(44)
La Finlandia sostiene che tutti gli aumenti di capitale, ad eccezione di C-I, C-II, C-III, C-VIII e C-IX, sono stati effettuati allo scopo di finanziare iTiden, che era di gran lunga il progetto individuale di maggiori dimensioni di ÅI. Il primo aumento di capitale a favore del progetto iTiden è stato quindi effettuato nel 2001 (C-IV).
(45)
Per quanto riguarda le condizioni alle quali l’AL ha effettuato tali aumenti di capitale e in particolar modo il rendimento previsto al momento dell’adozione della decisione, la Finlandia ha fornito le seguenti informazioni:
(46)
l’AL decise di effettuare gli aumenti di capitale a favore di iTiden sulla base delle informazioni ottenute nel corso di riunioni informali fra l’AL e i rappresentanti di ÅI. La Finlandia afferma che non sono stati conservati i verbali di tali riunioni, ma ha trasmesso alla Commissione le presentazioni effettuate nel corso delle suddette riunioni informali e durante le riunioni del consiglio d’amministrazione di ÅI. Tali presentazioni contengono sintesi del contesto e delle caratteristiche principali del progetto iTiden nonché previsioni sulla redditività delle fasi di realizzazione 1 e 2 del progetto. Sulla scorta di tali prove documentali, la Commissione può valutare quali rendimento si attendesse l’AL al momento in cui ha effettuato gli aumenti di capitale concernenti iTiden.
(47)
Il 31 gennaio 2002, ÅI tenne una riunione informale con l’AL per ottenere l’approvazione dell’avvio del progetto di costruzione di iTiden nel corso dello stesso anno (successivamente all’acquisto del terreno, avvenuto nel 2001). Nel corso della riunione, ÅI presentò un calcolo della redditività in cui si ipotizzava che il progetto avrebbe avuto un rendimento annuo del 3 % sul capitale proprio di ÅI.
(48)
Un’altra riunione informale fra ÅI e l’AL si tenne il 4 marzo 2003 in preparazione dell’assemblea generale di ÅI, convocata per l’indomani per deliberare l’avvio dei lavori di costruzione della fase 1 di iTiden, che non erano partiti nel 2002. Durante la riunione furono fornite stime aggiornate sulla redditività, secondo le quali la fase 1 avrebbe prodotto un avanzo di soli 700 EUR, nell’ipotesi che non si conseguisse nessun rendimento sul capitale proprio di ÅI.
(49)
Il 2 gennaio 2006 il consiglio di amministrazione di ÅI si riunì per discutere l’avvio della fase 2 dei lavori di costruzione e indire la sottoscrizione di un aumento di capitale necessario per il finanziamento di questa fase. Secondo il calcolo della redditività presentato durante la riunione, perché il progetto andasse in pareggio il rendimento sul capitale proprio doveva essere pari al 3 %. Tuttavia, si rese necessario rivedere i calcoli per tener conto dei costi supplementari necessari per adeguare gli immobili alle esigenze dei locatari. Pertanto, il 10 gennaio 2006 furono presentati nuovi calcoli da utilizzare come base per l’aumento di capitale che fu poi deliberato dall’assemblea generale il 12 giugno 2006 (tale aumento fu però versato, tramite la misura C-XI, soltanto il 15 febbraio 2007 per ragioni tecniche). Secondo tali calcoli, la previsione di rendimento annuo sul capitale proprio per la fase 2 di iTiden era dell’1 %.
(50)
La Finlandia sostiene che gli elementi da essa forniti rispecchiano fedelmente le prospettive di rendimento all’epoca dei fatti, sulla base delle quali l’AL decise di effettuare gli aumenti di capitale per il progetto iTiden, cioè C-IV, C-V, C-VI, C-VII e C-X per la fase 1 e C-XI per la fase 2. Tali valutazioni sulla redditività si basano sulle entrate previste del progetto iTiden (come gli affitti). La Finlandia osserva inoltre che nel valutare la remunerazione dell’investimento dell’AL si deve anche tener conto delle prospettive di guadagni in conto capitale derivanti dall’aumento di valore della proprietà nel tempo. Tuttavia, la Finlandia non ha prodotto alcuna prova concreta a sostegno di questa tesi. Tali considerazioni non erano incluse nei calcoli della redditività, il che significa che non furono prese in considerazione nel momento in cui furono decisi gli investimenti. Sulla base degli elementi di cui sopra, la Commissione ritiene che un investitore privato non avrebbe effettuato investimenti analoghi a fronte di tale rendimento atteso.
(51)
Un investitore che finanzia un progetto che comporta alcuni elementi di rischio (come la costruzione di immobili commerciali) richiederà un rendimento proporzionale al rischio insito nell’investimento. Pertanto, egli si aspetterà di ricevere un «premio di rischio» superiore al rendimento certo che può ottenere da un investimento alternativo privo di rischio («il tasso esente da rischio»). Un parametro comunemente utilizzato per identificare il tasso esente da rischio è rappresentato dai titoli di Stato a breve termine con rating AAA. Ai fini della presente valutazione, si fa riferimento al rendimento dei titoli di Stato finlandesi a due anni, poiché la Finlandia non ha emesso titoli a scadenza inferiore. Pertanto, il tasso esente da rischio che ne risulta si colloca fra il 2,7 e il 4,2 % nel 2002, fra il 2,2 e il 2,7 % nel 2003 e fra il 2,8 e il 3,8 % nel 2006.
(52)
Rispetto al rendimento sul capitale proprio atteso dall’AL nel momento in cui ha deciso di effettuare gli aumenti di capitale relativi al progetto iTiden, la Commissione osserva che l’AL avrebbe potuto conseguire un rendimento eguale o anche superiore senza incorrere nei rischi associati ai progetti immobiliari. Infatti, anche nello scenario più ottimistico, il «premio di rischio» (cioè il rendimento superiore al premio esente da rischio) sarebbe stato al massimo dello 0,3 % per gli aumenti di capitale C-IV e C-V (vale a dire gli aumenti di capitale del 2001 e del 2002), mentre per quanto concerne gli aumenti di capitale effettuati dopo la decisione del 2003 di avviare la costruzione della fase 1 del progetto iTiden (e quindi sulla base dei rendimenti attesi presentati in sede di riunione informale tenuta il 4 marzo 2003, cfr. considerando 48 di cui sopra), cioè C-VI, C-VII e C-X, il rendimento atteso era pari a zero, il che significa che si sarebbe potuto conseguire un rendimento assolutamente migliore senza incorrere in nessun rischio. Anche per l’aumento di capitale per la fase 2, il C-XI, il rendimento atteso, dell’1 %, era di gran lunga inferiore al tasso esente da rischio disponibile all’epoca.
(53)
È chiaro che nessun investitore privato avrebbe trovato conveniente il premio di rischio negativo o al più marginale che l’AL era disposta ad accettare per gli aumenti di capitale di cui ai considerando 47-49 di cui sopra. Se del caso, questa osservazione può essere corroborata da dati empirici sui rendimenti attesi sul mercato immobiliare di Åland.
(54)
Secondo una relazione (17) presentata da KPMG il 10 luglio 2007 su incarico delle autorità finlandesi e trasmessa alla Commissione il 17 luglio 2007, gli investitori privati che collocano i propri fondi in immobili a uso ufficio ad Åland si attendono un rendimento del 7 % (8 % per gli immobili industriali). Sebbene la relazione sia stata stilata successivamente alle decisioni d’investimento assunte dall’AL e oggetto della presente decisione, è pur tuttavia pertinente, in quanto si basa sui dati relativi a investimenti precedenti e nulla indica che il rendimento atteso potesse essere significativamente inferiore negli anni precedenti. A ogni buon conto, la relazione induce a ritenere che i rendimenti attesi da ÅI non sarebbero stati sufficienti per un investitore privato.
(55)
La Finlandia ha sostenuto che nonostante il rendimento atteso fosse basso o inesistente, gli investimenti sarebbero coerenti con il MEIP in quanto: i) prima dell’avvio delle opere di costruzione, ÅI aveva contattato i potenziali locatari ed era sicura di poter conseguire un tasso di occupazione degli immobili pari almeno all’80 %; e ii) in considerazione dei risultati economici effettivi di ÅI (e pertanto principalmente del progetto iTiden) dal 2004 in poi e dei potenziali guadagni sul capitale maturati di conseguenza, gli investimenti si erano rivelati redditizi.
(56)
Al riguardo, e senza entrare nel merito dei risultati economici di ÅI negli anni successivi, va ribadito che la questione non è di verificare se i risultati attuali dell’impresa siano adeguati, quanto piuttosto se, sulla base dei dati disponibili e ipotizzabili all’epoca in cui l’AL decise di fornire risorse statali ad ÅI (alla luce del tasso di occupazione degli immobili previsto dell’80 %), un investitore privato operante a condizioni di mercato avrebbe fornito all’impresa la stessa quantità di capitale. Per le ragioni suesposte, la Commissione ritiene che un investitore privato non avrebbe effettuato un simile investimento.
(57)
Pertanto, la Commissione ritiene che gli aumenti di capitale C-IV, C-V, C-VI, C-VII, C-X e C-XI hanno conferito ad ÅI un vantaggio che non avrebbe potuto ottenere a condizioni di mercato (18).
(58)
Nella presente sezione, verranno esaminati gli ulteriori aumenti di capitale oggetto della decisione di avvio che, a detta della Finlandia, non erano connessi al progetto iTiden.
(59)
In base alle norme sugli aiuti de minimis vigenti all’epoca dell’apporto di capitale, le sovvenzioni inferiori a 100 000 ECU accordate a un’impresa su un periodo di tre anni non costituivano aiuto di Stato (19). L’aumento di capitale del 1997 che ammonta a 84 094,39 EUR, è ampiamente inferiore alla soglia de minimis di 100 000 ECU; inoltre ÅI non ha beneficiato di alcuna altra sovvenzione nei successivi tre anni (20). Pertanto, l’apporto di capitale del 1997, a prescindere dalle circostanze in cui è stato effettuato, non costituirebbe comunque un aiuto di Stato.
(60)
La Finlandia ha dichiarato che tali misure erano destinate alla costruzione di una proprietà industriale a Norrböle, al restauro di una proprietà a Mariehamn (C-II) e all’acquisto di una proprietà industriale nella parte orientale di Åland (C-III). Non sussiste pertanto un chiaro legame con il progetto iTiden, che all’epoca dei fatti non aveva ancora assunto una forma definita (ciò sarebbe avvenuto nel 2001 con l’acquisto del terreno).
(61)
Sebbene si possa affermare che gli utili complessivi di ÅI sono stati modesti o nulli nel periodo 1998-2007, è più preciso osservare che la società aveva registrato un lieve utile nel 2000 e nei due anni precedenti, mentre le perdite sono iniziate nel 2001. Dalle indagini è emerso che la società copriva i propri costi e aveva adeguate disponibilità liquide. Gli investimenti che hanno motivato i due aumenti di capitale in oggetto sembrano proporzionati alle dimensioni e al modello industriale «tradizionale» di ÅI prima dell’espansione associata al progetto iTiden. Non vi sono pertanto convincenti motivi di ritenere che un investitore privato non avrebbe effettuato gli stessi aumenti di capitale, e non vi è pertanto una chiara prova che tali aumenti abbiano conferito un vantaggio ad ÅI.
(62)
Fino al 2000 l’attività economica di ÅI evidenziava risultati positivi, seppur modesti, fra 9 000 e 38 000 EUR nel periodo 1997-2000. L’attività economica di ÅI era conforme al suo piano industriale dell’epoca. Più precisamente, ÅI era proprietaria di magazzini e uffici che cedeva in locazione nelle isole Åland. Il patrimonio immobiliare di ÅI è rimasto sostanzialmente stabile fino al 2000, il che spiega altresì la stabilità dei risultati economici della società, il cui fatturato oscillava fra i 95 000 e i 101 000 EUR nel 1997-2000. Ciò significa che, a fronte di un fatturato relativamente modesto, ÅI riusciva a produrre utili.
(63)
A detta della Finlandia, i suddetti aumenti di capitale sono stati utilizzati per acquistare una proprietà industriale (C-VIII) e per la costruzione di un hangar presso l’aeroporto di Jomala, nei pressi di Mariehamn (C-IX).
(64)
Sebbene non direttamente collegate al progetto iTiden, tali misure sono state attuate in circostanze del tutto diverse da quelle relative alle misure C-II e C-III di cui si è già detto. Gli aumenti di capitale C-VIII e C-IX sono stati effettuati rispettivamente nel 2004 e nel 2005, allorché ÅI stava operando in perdita dal 2001. Inoltre, all’epoca di questi investimenti l’AL aveva già investito più di 2,25 milioni di EUR in ÅI a partire dal 2001, ben sapendo che tale investimento non avrebbe prodotto un rendimento accettabile per un investitore operante in condizioni di mercato.
(65)
Il rendimento insufficiente del progetto iTiden avrebbe inevitabilmente inciso negativamente sul risultato economico complessivo di ÅI, in quanto il capitale proprio di un’impresa non è stanziato per scopi particolari, ma è fungibile e deve essere remunerato dai risultati generali dell’attività d’impresa. Pertanto, l’AL non poteva non sapere, al momento in cui ha adottato le misure C-VIII e C-IX, che eventuali ulteriori aumenti del capitale di ÅI difficilmente avrebbero prodotto un rendimento adeguato nell’immediato futuro. Un investitore operante a condizioni di mercato sarebbe stato disposto a effettuare tali apporti di capitale qualora tali investimenti avessero prodotto un rendimento di mercato sul risultato complessivo dell’impresa (cioè un rendimento che compensasse i bassi rendimenti conseguiti con gli altri aumenti di capitale), ma nulla indica che vi fosse una simile aspettativa. La Finlandia non ha fornito alcuna informazione specifica su tali misure atta a modificare questa conclusione. La Commissione pertanto ritiene che, nelle circostanze indicate, nessun investitore privato avrebbe conferito ulteriori capitali ad ÅI. Gli aumenti di capitale C-VIII e C-IX hanno quindi apportato ad ÅI un vantaggio che essa non avrebbe potuto ottenere sul mercato.
5.1.2.2. Le garanzie sui prestiti
(66)
Al fine di valutare l’eventuale presenza di aiuti di Stato nelle garanzie, la Commissione applica i principi di cui alla comunicazione sulle garanzie. Al punto 3.2 della comunicazione sono fissate le condizioni ritenute di norma sufficienti per escludere la presenza di aiuti di Stato nelle garanzie concesse dalle autorità pubbliche. Tuttavia, tali condizioni non sono soddisfatte relativamente alle garanzie G-I, G-II e G-III (basti rilevare che tali garanzie coprivano il 100 % dei prestiti in questione, cfr. paragrafo 3.2, lettera c) della comunicazione sulle garanzie).
(67)
In primo luogo, la Commissione osserva che la posizione finanziaria di ÅI all’epoca della concessione delle garanzie era abbastanza solida da non escludere che la società fosse in grado di ottenere prestiti sul mercato senza garanzie. La società non era un’impresa in difficoltà ai sensi degli orientamenti della Commissione sugli aiuti di stato per il salvataggio e la ristrutturazione di imprese in difficoltà (21). Sulla base degli elementi disponibili, non si può concludere che ÅI non sarebbe stata nemmeno in grado di sopravvivere senza il sostegno statale. Negli anni precedenti gli apporti di capitale, cioè prima dell’avvio del progetto iTiden, ÅI aveva registrato risultati economici stabili con un lieve margine di utile. Il fine per cui le autorità pubbliche hanno cominciato a conferire massicci apporti di capitale nel 2001 non era di salvare l’azienda, bensì di finanziarne la crescita. In assenza dell’aiuto sotto forma di aumenti di capitale, ÅI non avrebbe dichiarato fallimento, ma sarebbe rimasta un’azienda di dimensioni minori che avrebbe comunque avuto accesso ai mercati finanziari. Pertanto, la Commissione non può concludere che senza le garanzie ÅI non avrebbe avuto accesso ai mercati del credito. La questione da esaminare è quindi se le garanzie abbiano conferito all’azienda un vantaggio in termini di minori costi del credito rispetto a quelli che avrebbe sostenuto alle condizioni di mercato, in assenza di una garanzia.
(68)
La questione successiva da esaminare è se sia stato addebitato un premio adeguato per le garanzie, paragonabile al premio che sarebbe stato applicato da un prestatore di garanzia privato. Nel caso in esame, la Commissione non è riuscita a identificare garanzie private ai fini di un confronto diretto; pertanto si confronterà il costo finanziario complessivo del prestito oggetto di garanzia, compreso il tasso d’interesse del prestito e il premio di garanzia, con il premio di mercato di un prestito simile non garantito (22).
(69)
Il 9 ottobre 2003, la banca commerciale […] (23) ha concesso ad ÅI un prestito per un ammontare di […] EUR coperto da una garanzia reale […]. Il tasso d’interesse era del […] % annuo fino al 15 gennaio 2007. (24)
(70)
Sebbene il prestito in parola fosse contemporaneo alla garanzia G-I, la Commissione non ritiene rappresenti un parametro adeguato per il confronto del costo di detta misura. Infatti, fra il giugno 2000 e il marzo 2003, ÅI ha ricevuto cinque apporti di capitale per un importo totale di 2 208 595,01 EUR. Un sostegno pubblico di tale entità ha sicuramente influenzato la valutazione del rischio effettuata da […] prima di concedere il prestito, migliorando le condizioni di erogazione del prestito, incluso il costo, rispetto alle condizioni che l’impresa avrebbe potuto ottenere sul mercato in assenza dell’elemento di aiuto di Stato insito negli aumenti di capitale. Pertanto, la Commissione non può concludere che il tasso d’interesse sul prestito non garantito del 2003 (o su qualsivoglia altro prestito successivo) rifletta correttamente le condizioni creditizie di cui avrebbe beneficiato ÅI in assenza di aiuti di Stato né può utilizzarlo come parametro credibile e affidabile per valutare il costo dei prestiti coperti dalle garanzie concesse dall’AL.
(71)
La Commissione ritiene che, in mancanza di dati affidabili relativi a prestiti confrontabili a condizioni di mercato, la comunicazione relativa alla revisione del metodo di fissazione dei tassi di riferimento (25) fornisca un adeguato parametro di riferimento, esterno rispetto al beneficiario, al fine di valutare se le misure G-I, G-II e G-III siano state concesse alle condizioni di mercato. La comunicazione relativa ai tassi di riferimento fornisce un valore sostitutivo per il tasso di mercato e per il calcolo dell’elemento di aiuto nelle misure in esame. Per definire il tasso di riferimento si devono sommare tra di loro due fattori: il tasso di base (in questo caso l’EURIBOR a un anno) e il margine del prestito. Quest’ultimo dipende da due fattori: il rating dell’impresa beneficiaria del prestito e il livello di garanzie reali offerte per il prestito. La comunicazione distingue cinque categorie di rating [ottimo (AAA-A), buono (BBB), soddisfacente (BB), scarso (B) e negativo (CCC e inferiore)] e tre livelli di costituzione di garanzie (elevata, normale e bassa) per ciascuna categoria di rating.
(72)
Il 18 giugno 2010, la Finlandia ha trasmesso alla Commissione una relazione della società di consulenza «[…]» che fissa il rating annuo di ÅI al mese di dicembre. Il rating è determinato retroattivamente sulla base dei dati di fine esercizio (pertanto il rating del dicembre 2002 è relativo allo stato di salute della società nel 2002). Nella relazione, […] descrive lo stato finanziario complessivo e l’evoluzione della società relativamente ai seguenti ambiti di valutazione: crescita, redditività, flussi di cassa, liquidità, solvibilità e obblighi. La scala di rating applicata comprende cinque categorie: eccellente (A+ e A), buono (A- e B+), soddisfacente (B e B-), adeguato (C+ e C) e scarso (C- e D) e consente un confronto diretto con la scala di valutazione della comunicazione relativa ai tassi di riferimento.
(73)
Nel dicembre degli anni 2002, 2003 e 2004, […] ha attribuito ad ÅI rispettivamente i rating C+, C + e C, corrispondenti alla categoria «adeguato», che a sua volta corrisponde alla categoria «scarso» della comunicazione relativa ai tassi di riferimento. Per le imprese che hanno il rating «scarso», il valore dei margini relativi ai prestiti da aggiungere al tasso di base varia, secondo le indicazioni della comunicazione relativa ai tassi di riferimento, a seconda delle garanzie reali offerte, dai 220 punti base per un livello elevato di garanzie reali a 650 punti base per un livello basso. Nel dicembre 2005, […] ha assegnato ad ÅI il rating B- (soddisfacente), che corrisponde al rating «soddisfacente» della comunicazione relativa ai tassi di riferimento.
(74)
Il 27 giugno 2011 la Finlandia ha trasmesso ulteriori informazioni sul rating e sulle garanzie reali sui prestiti fornite. Il rating è stato assegnato da […], la banca che ha concesso ad ÅI il prestito non garantito e due dei prestiti garantiti. Il rating di […] utilizza un sistema alfabetico per gli anni dal 2000 al 2003, seguito da un aggettivo qualificativo. Tale sistema di rating è facilmente confrontabile con quello adottato nella comunicazione relativa ai tassi di riferimento. Per gli anni dal 2005 in poi, il rating è fornito da […], una società di consulenza analoga a […]. Nel 2003 e 2004 […] ha attribuito ad ÅI i rating B- (soddisfacente) e A (soddisfacente), corrispondenti al rating «soddisfacente» della comunicazione relativa ai tassi di riferimento. Questo significa che per gli anni 2003 e 2004 […] ha attribuito ad ÅI un rating superiore di un grado a quello assegnatole da […]. Per il 2005, […] ha attribuito ad ÅI il rating A (soddisfacente), che corrisponde a «soddisfacente» ai sensi della comunicazione relativa ai tassi di riferimento e pertanto colloca ÅI nella stessa classe attribuitale da […].
(75)
La Commissione è del parere che al fine di determinare se le garanzie G-I, G-II e G-III siano state concesse alle condizioni di mercato si dovrebbe applicare il rating di […]. Infatti, va tenuto presente che, prima della concessione della prima garanzia G-I nell’ottobre 2003 (quando ÅI aveva già ricevuto cinque apporti di capitale per un totale di 2 208 595,01 EUR), è probabile che qualsiasi rating della società nel 2003 fosse influenzato dalle notevoli somme ricevute dallo Stato. Pertanto, la Commissione ritiene appropriato applicare il rating più conservativo formulato da […]. Tale scelta produce effetti riguardo agli anni 2003 e 2004, quando il rating assegnato da […] ad ÅI era inferiore rispetto a quello attribuito da […]. Inoltre, va rilevato che contestualmente alla formulazione del rating di ÅI, […] stava concedendo alla stessa società prestiti garantiti dall’AL, cosa che può aver influito sulla sua valutazione, mentre […] non ha preso parte alle procedure di finanziamento ed è pertanto meno probabile che la sua valutazione sia stata influenzata direttamente da considerazioni indebite legate all’aiuto di Stato.
(76)
Di conseguenza, la Commissione ha considerato i seguenti rating di ÅI ai fini dell’applicazione della comunicazione relativa ai tassi di riferimento: scarso (B) nel 2003 e 2004 e soddisfacente (BB) nel 2005.
(77)
Per quanto concerne le garanzie reali fornite da ÅI, esse ammontavano al valore nominale delle ipoteche accese sui terreni in cui è stato realizzato il progetto iTiden. La Finlandia non ha fornito le informazioni relative alla perdita in caso di inadempimento (Loss Given Default, LGD) di cui alla nota 2 della comunicazione relativa ai tassi di riferimento. Tali informazioni aiuterebbero a definire il livello di copertura e i margini relativi ai prestiti da aggiungere al tasso di base. Pertanto, la Commissione ha chiesto informazioni sulla priorità delle ipoteche costituite in garanzia e sul valore della proprietà al momento della concessione delle garanzie statali. Le autorità finlandesi non dispongono di valutazioni relative al valore della proprietà all’epoca dell’adozione delle misure di garanzia; esse sostengono tuttavia che il valore della proprietà è aumentato nel tempo in parallelo con l’avanzamento del progetto e dichiarano che nel 2010 la proprietà è stata valutata pari a […] di EUR.
(78)
Per quanto concerne l’ordine di priorità delle garanzie reali, la Commissione osserva che per le garanzie G-I e G-II, le garanzie reali fornite all’AL godevano della massima priorità tra tutte le ipoteche costituite sulla proprietà. La Commissione osserva che le banche commerciali hanno concesso prestiti non coperti da garanzia statale ad ÅI accettando come garanzia reale ipoteche sulla medesima proprietà che erano di rango subordinato - e pertanto di qualità inferiore - rispetto alle garanzie reali di cui beneficiava l’AL. In considerazione di ciò, in assenza di dati più precisi, la Commissione presume che il livello di copertura delle garanzie statali fosse «normale» ai fini dell’applicazione della comunicazione relativa alle garanzie.
(79)
Sulla base di quanto suesposto, il tasso di riferimento sarà valutato separatamente per ciascuna garanzia che ÅI ha ricevuto dall’AL.
(80)
La Commissione osserva che per tutte le garanzie concesse ad ÅI, i premi constavano di due parti: i) un premio ricorrente, versato annualmente ed espresso come percentuale dell’importo del prestito da rimborsare; e ii) un corrispettivo una tantum, espresso anch’esso in percentuale sull’importo del prestito, ma corrisposto in un’unica soluzione all’emissione della garanzia. Nella valutazione che segue il costo finanziario complessivo dei prestiti garantiti comprende solo il premio ricorrente pagato annualmente. Conformemente al punto 4.2 della comunicazione sulle garanzie, l’elemento di aiuto di una garanzia va calcolato come la differenza tra il prezzo di mercato della garanzia (in questo caso il tasso di riferimento) e il prezzo effettivamente pagato. Il prezzo effettivamente pagato da ÅI include un premio ricorrente versato annualmente e un premio una tantum versato in un’unica soluzione. Per semplicità, il premio una tantum verrà trattato successivamente, nella sezione 8.2 concernente il recupero, in quanto è più facile dedurre l’importo del corrispettivo una tantum dall’importo dell’aiuto da recuperare. Ad ogni modo, anche se i premi una tantum fossero aggiunti ai costi finanziari totali dei prestiti garantiti, la conclusione in merito alla presenza di aiuti non cambierebbe, in quanto il premio una tantum incide soltanto sull’importo dell’aiuto concesso ad ÅI.
(81)
La garanzia G-I è stata concessa dall’AL il 9 ottobre 2003 a copertura di un prestito di […]EUR che ÅI ha ottenuto da […] (numero di credito […]). Come garanzia reale a copertura di eventuali richieste di rimborso della garanzia, ÅI ha fornito un’ipoteca sui beni immobili. Il tasso d’interesse sul prestito era fissato al […] % fino al 15 gennaio 2007 (26). Il premio per la garanzia era pari allo […] % dell’importo del prestito all’anno (27). Pertanto, il costo finanziario complessivo del prestito garantito al momento della concessione del prestito ammontava al […] % l’anno, valore che dovrebbe essere confrontato con un tasso di riferimento calcolato per la garanzia sulla base del tasso di base e di un margine che dipende dal rating di ÅI e dal livello di copertura del prestito. Il tasso di base (Euribor a un anno) al 9 ottobre 2003 era del 2,235 %. All’epoca, il rating di ÅI era «scarso» ai sensi della comunicazione sul tasso di riferimento. Come osservato sopra, la Commissione presume che il livello di copertura del prestito fosse normale, e di conseguenza il margine del prestito da aggiungere al tasso di base è di 400 punti base. Pertanto, il tasso di riferimento per questo prestito ammonta al 6,235 %, un valore superiore al costo finanziario complessivo di G-I, pari al […] % annuo.
(82)
Inoltre, il 6 settembre 2004 l’AL ha ridotto il premio di garanzia relativo alla misura G-I allo […] %. Di conseguenza, il costo finanziario complessivo del prestito garantito si è attestato a […] %, cioè […] punti base al di sotto del tasso di riferimento, dando quindi origine a un corrispondente vantaggio per ÅI.
(83)
Il 2 novembre 2004 ÅI ha ottenuto dalla […] la concessione di un prestito di […] EUR (numero di credito […]), coperto dalla garanzia prestata dall’AL e per il quale ÅI ha fornito garanzie reali sotto forma di ipoteca su beni immobili. Il tasso d’interesse era rappresentato dall’[…] + […] punti base mentre la commissione di garanzia ammontava allo […] % dell’importo del prestito l’anno, il che significa che il costo finanziario complessivo di tale prestito garantito era pari al […] % l’anno (28).
(84)
Il tasso di riferimento per G-II andrà calcolato sulla base dell’Euribor a un anno al 2 novembre 2004, che era del 2,314 %. All’epoca, il rating di ÅI ai sensi della comunicazione sul tasso di riferimento era «scarso». Ipotizzando un livello di copertura normale, il tasso di riferimento per tale prestito ammonta al 6,314 % annuo, ed è pertanto superiore al costo finanziario complessivo di G-II, pari al […] % annuo. Il confronto fra i costi di questo nuovo prestito assistito da garanzia statale e il tasso di riferimento dimostra che il costo finanziario complessivo del prestito coperto dalla garanzia G-II era almeno di […] punti base al di sotto del tasso di riferimento, apportando in tal modo un vantaggio finanziario ad ÅI. Secondo le informazioni di cui dispone la Commissione, il tasso d’interesse sul prestito garantito non è cambiato dalla sua emissione.
(85)
Il 13 dicembre 2005, l’AL ha emesso una nuova garanzia a favore di ÅI. Tale garanzia doveva coprire il «prestito di riferimento», ovvero il prestito inizialmente non garantito del 9 ottobre 2003, del quale sono stati pertanto modificati i termini. Il tasso d’interesse del prestito è stato a quel punto portato al […] % annuo. La commissione di garanzia è stata fissata allo […] % dell’importo del prestito, il che equivale a un costo finanziario complessivo del […] % annuo (29) (i termini applicati da questa data sono identici a quelli, descritti in precedenza, relativi al prestito coperto da garanzia statale G-I, ivi incluse le modifiche del tasso d’interesse nel tempo).
(86)
Il tasso di riferimento per G-III dev’essere calcolato sulla base dell’Euribor a un anno al 13 dicembre 2005, che era del 2,769 %. All’epoca, il rating di ÅI era «soddisfacente» ai sensi della comunicazione sul tasso di riferimento. Tenendo conto di un livello di copertura normale della garanzia, il tasso di riferimento relativo a tale prestito è del 4,969 % annuo, superiore quindi al costo finanziario complessivo di G-III, pari al […] % annuo. Pertanto, l’AL ha conferito ad ÅI un corrispondente vantaggio finanziario di almeno […] % annuo.
5.2. DISTORSIONE DELLA CONCORRENZA ED EFFETTI SUGLI SCAMBI
(87)
Le autorità finlandesi hanno affermato che le misure in questione non incidono sugli scambi fra gli Stati membri e non costituiscono pertanto un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE. A sostegno della propria tesi, la Finlandia sostiene in sintesi che ÅI è soltanto una delle varie società attive sul mercato dei beni immobiliari e non è la principale. Pertanto, non vi sarebbero elementi per concludere che le misure, anche qualora fossero classificate come aiuto di Stato, abbiano rafforzato la posizione di ÅI a discapito della concorrenza.
(88)
La Commissione non può accogliere questa tesi. Il vantaggio finanziario conseguito da ÅI e non disponibile ai suoi concorrenti (come confermato dalle autorità finlandesi, vi sono diversi altri operatori sul mercato immobiliare di Åland) le ha consentito di effettuare investimenti consistenti e ampliare la propria attività a condizioni finanziarie più vantaggiose di quelle a disposizione dei suoi concorrenti (i quali, in assenza dei vantaggi accordati ad ÅI, avrebbero potuto decidere di effettuare investimenti simili). Non è necessario dimostrare che le misure hanno consentito ad ÅI di sottrarre quote di mercato a un qualsivoglia concorrente specifico.
(89)
Analogamente, il vantaggio conferito ad ÅI era atto a incidere sugli scambi fra Stati membri. È vero che Åland rappresenta un mercato di piccole dimensioni, in un arcipelago raggiungibile solo via mare o in aereo, e che a questo territorio si applicano specifiche limitazioni al diritto di stabilimento in virtù del trattato di adesione della Finlandia all’UE. Tuttavia, resta il fatto che non sussistono ostacoli assoluti che impediscano alle imprese straniere di operare ad Åland, e certamente nulla osta all’effettuazione da parte di tali imprese di investimenti sul mercato immobiliare locale. La Commissione osserva altresì che la Finlandia non ha contestato l’osservazione contenuta nella decisione di avvio secondo cui in passato imprese aventi sede in altri Stati membri hanno acquistato proprietà immobiliari ad Åland. Pertanto, un vantaggio accordato ad ÅI tramite tali misure potrebbe almeno potenzialmente incidere sugli scambi fra gli Stati membri, rafforzando in modo indebito la posizione di ÅI rispetto a potenziali concorrenti o investitori stranieri.
5.3. CONCLUSIONI CIRCA LA QUALIFICA DI AIUTO DI STATO
(90)
In virtù di quanto suesposto, la Commissione ritiene che tutti gli aumenti di capitale (fatta eccezione per C-I, C-II e C-III) e le garanzie sui prestiti G-I, G-II e G-III costituiscono aiuti di Stato ai sensi dell’articolo 107 TFUE.
6. PRESUNTA LEGITTIMITÀ DELL’AIUTO
(91)
La Finlandia ha sostenuto che sia gli apporti di capitale che le garanzie, qualora fossero ritenuti aiuti di Stato, erano legittimi nell’ambito dei regimi di aiuti cui la Finlandia ha dato esecuzione prima della sua adesione all’UE e che sono stati debitamente sottoposti al vaglio dell’Autorità di vigilanza EFTA, prima dell’adesione all’UE con i riferimenti 93-074 (aumenti di capitale) e 93-079 (garanzie).
(92)
Questa argomentazione dovrebbe essere esaminata nel contesto di quanto disposto dal regolamento (CE) n. 659/1999. Ai sensi dell’articolo 1, lettera d), per «regime di aiuti» si intende «atto in base al quale, senza che siano necessarie ulteriori misure di attuazione, possono essere adottate singole misure di aiuto a favore di imprese definite nell’atto in linea generale e astratta e qualsiasi atto in base al quale l’aiuto, che non è legato a uno specifico progetto, può essere concesso a una o più imprese per un periodo di tempo indefinito e/o per un ammontare indefinito». Inoltre, ai sensi dell’articolo 1, lettera b), del regolamento (CE) n. 659/1999, per «aiuti esistenti» si intende: «i) fatto salvo il disposto degli articoli 144 e 172 dell’atto di adesione dell’Austria, della Finlandia e della Svezia, tutte le misure di aiuto esistenti in uno Stato membro prima dell’entrata in vigore del trattato, ossia tutti i regimi di aiuti e gli aiuti individuali ai quali è stata data esecuzione prima dell’entrata in vigore del trattato e che sono ancora applicabili dopo tale entrata in vigore».
(93)
L’adesione della Finlandia all’Unione europea è avvenuta il 1o gennaio 1995. Inoltre, ai sensi del paragrafo 5 dell’articolo 172 del trattato di adesione dell’Austria, della Finlandia e della Svezia «[…] gli aiuti di Stato concessi dai nuovi Stati membri nel corso del 1994 che però, in violazione dell’accordo SEE o di accordi conclusi sulla base dello stesso, non siano stati notificati all’Autorità di vigilanza EFTA o siano stati notificati ma concessi prima che l’Autorità di vigilanza EFTA prendesse una decisione, non possono pertanto considerarsi aiuti di Stato esistenti ai sensi dell’articolo 93, paragrafo 1 del trattato CE. […]».
(94)
Inoltre, a norma dell’articolo 1, lettera c), del regolamento (CE) n. 659/1999, si intende per «nuovi aiuti» tutti gli aiuti, ossia regimi di aiuti e aiuti individuali, che non siano aiuti esistenti, comprese le modifiche degli aiuti esistenti (30).
(95)
Infine, l’articolo 4, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 794/2004 della Commissione, del 21 aprile 2004, recante disposizioni di esecuzione del regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio recante modalità di applicazione dell'articolo 93 del trattato CE (31) definisce modifica di un aiuto esistente «qualsiasi cambiamento diverso dalle modifiche di carattere puramente formale e amministrativo che non possono alterare la valutazione della compatibilità della misura di aiuto con il mercato comune. Un aumento non superiore al 20 % della dotazione originaria di un regime di aiuti non è tuttavia considerato una modifica ad un aiuto esistente».
(96)
Ne discende che una misura precedente all’adesione in ordine di tempo e che costituisce un regime di aiuti di Stato può configurarsi come aiuto esistente nel caso vengano soddisfatte due condizioni. La prima è che sia stata data esecuzione al regime prima dell’entrata in vigore del trattato CE, la seconda che il contenuto del regime non sia stato sostanzialmente modificato da allora.
(97)
La Commissione valuterà la tesi finlandese sulla legittimità dell’aiuto separatamente per i due presunti regimi.
6.1. IL PRESUNTO REGIME DI GARANZIE (93-079)
(98)
La Commissione valuterà in primo luogo se tali misure costituiscono un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 1, lettera b), del regolamento (CE) n. 659/1999.
(99)
La base giuridica nazionale del regime di garanzia è la legge provinciale sulle garanzie provinciali per l’industria e taluni altri settori economici (ÅFS 1966:14) (32), varata nel 1966 e modificata dall’ÅFS 1979:84, 1982:37, 1988:53, 1992:9, 1994:29, 1996:56 e 2002:23. Per quanto concerne l’importo stanziato o la «dotazione» all’epoca dell’adesione della Finlandia alla CE, la legge provinciale del 1966 prevedeva che «l’importo delle garanzie o dei prestiti in essere (33) non può mai superare i 20 000 000 di FIM». D’altra parte, la misura in questione non prevede nessun limite temporale alla loro applicazione.
(100)
Alla luce di quanto suesposto e delle disposizioni della legge finlandese, le misure sembrerebbero prima facie corrispondere alla definizione di un regime di aiuti, in quanto la legge pare consentire la concessione di aiuti non collegati a un progetto specifico a una o più imprese per un periodo di tempo indeterminato. Il regime in questione è stato introdotto il 1o settembre 1982, vale a dire ben prima del 1o gennaio 1994 ed è stato notificato all’Autorità di vigilanza EFTA. Pertanto, la prima condizione per la qualificazione delle misure come aiuto esistente sembra essere soddisfatta, in quanto il regime originario è stato introdotto prima dell’entrata in vigore del trattato in Finlandia, nonché prima del 1o gennaio 1994, il che significa che non è applicabile nel caso in esame il paragrafo 5 dell’articolo 172 del trattato di adesione dell’Austria, della Finlandia e della Svezia.
(101)
Tuttavia, la Commissione deve anche valutare se le misure abbiano subito modifiche sostanziali dal 1o gennaio 1994.
(102)
Nel periodo che va dal 1o gennaio 1994 alla data della concessione della prima garanzia del 14 agosto 2003 le autorità regionali hanno apportato almeno tre modifiche al regime di garanzia, con le leggi provinciali 1994:29, 1996:56 e 2002:23. Le modifiche consistevano in un aumento sostanziale della dotazione del regime (cioè un aumento nell’importo totale delle garanzie che potevano essere concesse in qualsiasi momento). Poiché il caso in esame riguarda la concessione di garanzie sui prestiti, occorre valutare se le modifiche relative alla dotazione del regime, introdotte prima delle misure oggetto di discussione, debbano essere considerate come sostanziali e separabili dal regime esistente.
(103)
Come già osservato, ai sensi dell’articolo 4 del regolamento (CE) n. 794/2004 un aumento superiore al 20 % della dotazione costituisce una modifica ad un aiuto esistente. Due delle modifiche legislative di cui sopra (34) hanno aumentato la dotazione originaria del regime rispettivamente del 50 % e del 150 %. Tali aumenti della dotazione costituiscono modifiche sostanziali del regime che non sono mai state notificate alla Commissione.
(104)
L’effetto di tali modifiche sostanziali non può essere considerato come separabile dal presunto regime, con il risultato che il regime nel suo complesso diventa un nuovo aiuto. Infatti, il regime di aiuti originario fissava dei limiti soltanto relativamente all’ammontare totale delle garanzie in essere in un dato momento. In virtù di questa particolare configurazione, un aumento sostanzioso della dotazione di bilancio (anche senza altre modifiche al regime) influisce sull’essenza stessa delle norme esistenti.
(105)
Inoltre, la Commissione osserva che non sembra, dai documenti presentati dalla Finlandia e concernenti le garanzie, che la base giuridica di queste garanzie fosse il presunto regime di garanzie.
(106)
Di conseguenza, le garanzie oggetto della presente decisione devono essere considerate nuovi aiuti. Poiché il regime di aiuto summenzionato è entrato in vigore senza la previa approvazione della Commissione, in violazione dell’articolo 108 TFUE, è di conseguenza illegittimo.
6.2. IL PRESUNTO REGIME DI SOTTOSCRIZIONE AZIONARIA (93-079)
(107)
Le norme nazionali relative al suddetto regime sono state notificate all’Autorità di vigilanza EFTA come disposizioni relative all’aiuto per il collocamento delle azioni. Dai documenti trasmessi all’epoca risulta che la base giuridica nazionale fornita era il «bilancio annuale di Åland». Alla voce «intensità massima degli aiuti […] erogabili a un singolo progetto» la Finlandia ha indicato il «30 %». Inoltre, alla voce «Bilancio/spesa» la Finlandia ha indicato le dotazioni per gli anni dal 1992 al 1994 ma non ha compilato la casella relativa alla voce «Stima di bilancio complessiva per l’intero periodo di programmazione del regime».
(108)
Nel corso dell’indagine, la Finlandia ha spiegato che la base giuridica formale del presunto regime è la legge sull’autonomia di Åland (1144/1991), varata nel 1991. All’articolo 18, paragrafo 22, si attribuiscono alle autorità locali di Åland «poteri generali» per l’adozione di vari tipi di misure volte a promuovere l’economia di Åland. Tali poteri sono esercitati (ad esempio, tramite la concessione di prestiti, apporti di capitale, garanzie) sulla base di disposizioni inserite nel bilancio generale annuale dell’AL.
(109)
La Commissione fa osservare quanto segue:
(110)
Indipendentemente dal fatto che la Finlandia possa definire «regime» i poteri delle autorità locali di fornire tali apporti di capitale (nell’ambito dei poteri generali loro conferiti dalla legge sull’autonomia), la Commissione deve verificare se le norme dell’ordinamento nazionale che attribuiscono tali poteri soddisfino la definizione di «regime» ai sensi dell’articolo 1, lettera d), del regolamento (CE) n. 659/1999. Al riguardo, la base giuridica nazionale (articolo 18, paragrafo 22, della legge 1144/1991) risulta consistere di norme relative all’attribuzione dei poteri alle varie autorità dell’ordinamento finlandese e che non soddisfano i criteri per la costituzione di un regime di aiuti (che è definito, fra le altre cose, come «[…] atto in base al quale, senza che siano necessarie ulteriori misure di attuazione, possono essere adottate singole misure di aiuto […]»). Qualsiasi concessione di capitale a un singolo beneficiario, pertanto, richiederebbe innanzitutto uno stanziamento nel bilancio annuale dell’AL (adottato dall’assemblea regionale di Åland a propria discrezione) e quindi l’attuazione delle decisioni adottate dall’AL. Pertanto, sembra che gli apporti di capitale concessi nell’ambito di tali poteri debbano essere considerati come una serie di decisioni individuali piuttosto che un regime di aiuti.
(111)
Ad ogni modo, la Commissione fa anche osservare che il presunto regime ha riguardato solo gli anni dal 1992 al 1994, poiché non è stata fornita alcuna altra informazione alla voce «Bilancio/spesa» per quanto la base giuridica fosse il «bilancio annuale di Åland».
(112)
Infine, la Commissione osserva che la Finlandia aveva indicato che l’intensità massima degli aiuti «erogabili a favore di un singolo progetto» è del 30 %; questa indicazione può essere intesa soltanto nel senso che gli apporti di capitale nell’ambito del presunto regime dovevano essere affiancati da ingenti contributi privati (almeno il 70 %) per «progetti» volti a promuovere gli obiettivi del presunto regime, indicati come «turismo, industria, R&S». Gli aumenti di capitale oggetto della presente decisione non soddisfano questa condizione formale e, di conseguenza, non possono essere coperti dalle norme nazionali sottoposte al vaglio dell’Autorità di vigilanza EFTA, a prescindere dal fatto che tali misure costituissero o meno un vero e proprio regime di aiuti e, in caso affermativo, a prescindere dall’applicabilità di tale regime successivamente al 1994.
(113)
Di conseguenza, l’aiuto di Stato concesso sotto forma di aumenti di capitale ad ÅI costituisce un nuovo aiuto. Poiché l’aiuto è entrato in vigore senza la previa approvazione da parte della Commissione, richiesta a norma dell’articolo 108 TFUE, esso è illegittimo.
6.3. OSSERVAZIONI SUPPLEMENTARI IN MERITO A UNA RECENTE SENTENZA DELLA CORTE SUPREMA AMMINISTRATIVA DELLA FINLANDIA
(114)
Si fa altresì osservare che due misure concesse dall’AL ad ÅI sono state recentemente annullate da un tribunale finlandese, segnatamente: i) l’aumento di capitale C-XI versato ad ÅI nel 2007 (cfr. sopra, considerando 16); e ii) una garanzia su un prestito del 2006 cui non è mai stata data esecuzione. La corte suprema amministrativa si è pronunciata, con sentenza del 6 aprile 2011, in merito alla conformità delle deliberazioni dell’AL alle norme amministrative nazionali. Nell’esaminare il caso, la corte ha però anche valutato se vi fossero indicazioni sufficienti che le misure costituissero aiuti di Stato, il che avrebbe comportato l’obbligo di notifica alla Commissione da parte delle autorità locali prima dell’attuazione. La corte ritiene che tutti i criteri per l’identificazione degli aiuti di Stato siano soddisfatti prima facie. La corte ha anche analizzato la tesi della Finlandia secondo qualora le misure costituissero aiuto di Stato, esse rientrerebbero nell’ambito delle norme nazionali applicabili prima dell’adesione e di conseguenza si qualificherebbero come «aiuto esistente». A tal fine, la corte ha effettuato una valutazione approfondita delle norme nazionali e ha rilevato che, a prescindere dal fatto che tali misure costituissero o meno un regime di aiuti di Stato, le deliberazioni delle autorità locali non erano conformi ai requisiti formali previsti dalle norme nazionali, principalmente per le ragioni già esposte dalla Commissione. Pertanto, le conclusioni cui è giunta la corte suprema amministrativa concordano con quelle della Commissione nel ritenere che l’apporto di capitale C-XI oggetto di indagine comprende un nuovo aiuto di Stato. La corte suprema è giunta alla medesima conclusione relativamente alla garanzia sul prestito del 2006, che però, non avendo mai avuto esecuzione, non è oggetto di valutazione nella presente decisione.
7. COMPATIBILITÀ
(115)
La Finlandia ha sostenuto, in generale, che le misure, se fossero considerate aiuti di Stato, sarebbero comunque compatibili con il mercato interno, in quanto lo scopo delle attività di ÅI finanziate dall’aiuto era di agevolare lo sviluppo della regione e creare nuovi posti di lavoro.
(116)
L’aiuto di Stato, per quanto vietato in linea di principio, è tuttavia considerato compatibile con il mercato interno quando ricorrono le condizioni di cui all’articolo 107, paragrafo 2, TFUE, e può essere ritenuto compatibile se viene utilizzato per conseguire gli obiettivi indicati all’articolo 107, paragrafo 3. Gli unici motivi di compatibilità che si possono addurre nel caso in esame sono l’articolo 107, paragrafo 3, lettera a), TFUE, che consente gli aiuti destinati ad agevolare lo sviluppo di regioni ove il tenore di vita sia anormalmente basso, oppure si abbia una grave forma di sottoccupazione, o l’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE, che stabilisce che l’aiuto di Stato può essere autorizzato per agevolare lo sviluppo di talune regioni economiche.
(117)
Conformemente alle norme in materia di aiuti a finalità regionale applicabili alla Finlandia all’epoca (Carte degli aiuti a finalità regionale 2000-2006 e 2007-2013), la città di Mariehamn in cui si trova il progetto iTiden non era tuttavia ammissibile a tale aiuto. Ciò significa che anche qualora si possa affermare che l’aiuto era assegnato a tale progetto, esso non sarebbe comunque compatibile. Inoltre, la Commissione osserva che la Finlandia non ha dimostrato che siano state soddisfatte le condizioni di compatibilità previste dalle norme in materia di aiuti a finalità regionale (relativamente, ad esempio, alla forma di aiuto, ai costi ammissibili o all’intensità massima degli aiuti).
(118)
Analogamente, l’aiuto non può essere considerato compatibile con il mercato interno né ai sensi degli altri orientamenti e comunicazioni adottati dalla Commissione in materia di applicazione dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE, né direttamente ai sensi di tale articolo. Le autorità finlandesi non hanno fornito alcun argomento o elemento di prova specifico che permetta alla Commissione di ritenere tali misure compatibili in base ad alcuna norma del TFUE.
8. RECUPERO DELL’AIUTO
8.1. ARGOMENTAZIONI DELLA FINLANDIA
(119)
Ai sensi dell’articolo 14, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 659/1999, «nel caso di decisioni negative relative a casi di aiuti illegali la Commissione adotta una decisione con la quale impone allo Stato membro interessato di adottare tutte le misure necessarie per recuperare l’aiuto dal beneficiario […]. La Commissione non impone il recupero dell’aiuto qualora ciò sia in contrasto con un principio generale del diritto comunitario». La conseguenza naturale è pertanto che le misure che costituiscono un aiuto di Stato illegale ad ÅI devono essere recuperate.
(120)
Tuttavia, la Finlandia sostiene che la Commissione dovrebbe astenersi dall’imporre il recupero nel caso in esame, in quanto le autorità finlandesi nutrivano un legittimo affidamento sulla legalità dell’aiuto in base ai presunti regimi precedenti all’adesione, e pertanto il recupero sarebbe contrario a un principio generale del diritto dell’UE. La Commissione osserva che la Finlandia ha sostenuto formalmente la tesi del legittimo affidamento soltanto per quanto concerne l’AL, mentre non lo ha fatto espressamente per quanto concerne il beneficiario.
(121)
In ogni caso, la Commissione non può accettare tale argomentazione.
(122)
Per quanto concerne gli aumenti di capitale, la Commissione ha dimostrato con quanto precede che, a prescindere dal convincimento di ÅI o chicchessia in merito allo status giuridico del presunto regime di collocamento delle azioni rispetto alle norme in materia di aiuti di Stato, la società non ha comunque rispettato le condizioni formali del presunto regime come notificato all’Autorità di vigilanza EFTA. Non si può pertanto sostenere che ÅI nutrisse un legittimo affidamento in merito alla legalità degli aumenti di capitale, in quanto tali aumenti non erano coperti dalle norme nazionali addotte dalla Finlandia a sostegno della tesi del legittimo affidamento.
(123)
Per quanto concerne le garanzie sui prestiti, la Commissione ha provato che il regime di garanzie aveva subito modifiche sostanziali ancor prima della concessione delle garanzie oggetto della presente decisione, modifiche attuate dalle autorità di Åland e che non sono state notificate alla Commissione. Ne consegue che tutte le garanzie concesse nell’ambito delle norme nazionali costituenti il regime originario devono essere considerate nuovi aiuti. Secondo una giurisprudenza consolidata, le imprese beneficiarie di un aiuto possono avere un legittimo affidamento nella regolarità dell’aiuto soltanto se questo è stato concesso nel rispetto della procedura prevista dall’articolo 108 TFUE (35).
(124)
In sintesi, le garanzie e gli aumenti di capitale costituiscono un nuovo aiuto di Stato che avrebbe dovuto essere notificato alla Commissione prima dell’attuazione.
(125)
Secondo la giurisprudenza consolidata (36) uno Stato membro le cui autorità abbiano concesso un aiuto in violazione delle norme procedurali di cui all’articolo 108 TFUE non può invocare il legittimo affidamento dei beneficiari per sottrarsi all’obbligo di adottare i provvedimenti necessari ai fini dell’esecuzione di una decisione della Commissione con cui quest’ultima gli ordini di recuperare l’aiuto. Ammettere la validità del comportamento illegale delle autorità nazionali significherebbe invalidare completamente gli articoli 107 e 108 TFUE e privare della loro efficacia le decisioni adottate dalla Commissione ai sensi degli articoli summenzionati.
(126)
Lo stesso principio è necessariamente d’applicazione quando le autorità nazionali sostengono di aver avuto un legittimo affidamento sulla legalità delle misure, eppure non le hanno notificate alla Commissione benché esse costituissero un nuovo aiuto (37).
(127)
Analogamente, per quanto concerne l’argomentazione del legittimo affidamento di ÅI, la Commissione osserva che secondo la giurisprudenza consolidata, in considerazione del carattere imperativo della vigilanza sugli aiuti statali operata dalla Commissione a norma dell’articolo 108 del TFUE, le imprese beneficiarie di un aiuto possono in linea di principio fare legittimo affidamento sulla regolarità di un aiuto solamente qualora quest’ultimo sia stato concesso nel rispetto della procedura prevista da tale articolo. Un operatore economico diligente, infatti, deve normalmente essere in grado di accertarsi che tale procedura sia stata rispettata (38).
(128)
La Commissione sottolinea che nessuna impresa più di ÅI era in grado di conoscere l’operato dell’AL in merito ai presunti regimi di aiuti, poiché l’AL è il suo principale azionista ed è rappresentato nel consiglio di amministrazione di ÅI da soggetti che sono al contempo membri dell’esecutivo dell’AL. Questa osservazione è corroborata dal fatto che, come indicato in precedenza per quanto concerne gli aumenti di capitale, i rappresentanti di ÅI e l’AL si scambiano regolarmente informazioni. Pertanto, per quanto le autorità finlandesi non abbiano espressamente invocato il legittimo affidamento per conto del beneficiario dell’aiuto, la Commissione è dell’avviso che ÅI non possa far valere alcun legittimo affidamento nel caso in esame.
(129)
Infine, la Commissione non ha dato mai né alla Finlandia né al beneficiario dell’aiuto assicurazioni sufficientemente precise che consentissero loro di ritenere che le misure in questione non costituissero un aiuto di Stato o sarebbero state considerate aiuti compatibili, tali da ingenerare un affidamento in tal senso (39).
(130)
La Finlandia sostiene altresì che nell’eventualità di un recupero dell’aiuto concesso tramite gli aumenti di capitale, l’elemento di aiuto non dovrebbe necessariamente essere l’importo totale del capitale conferito, ma piuttosto (per analogia con il calcolo dell’elemento di aiuto nelle garanzie) il costo che ÅI avrebbe sostenuto per reperire finanziamenti alternativi sui mercati. A tal riguardo, la Finlandia ha suggerito che il costo di tale finanziamento alternativo si potrebbe stabilire facendo riferimento al rendimento atteso del 7 % sull’investimento nei fabbricati ad uso ufficio, come indicato nella relazione di KPMG.
(131)
La Commissione non può accogliere tale posizione.
(132)
È certamente vero che, in generale, l’aiuto di Stato nei singoli casi è costituito dalla differenza fra il vantaggio (sotto forma di finanziamento) che l’impresa ha effettivamente ricevuto dalle risorse statali e ciò che avrebbe potuto ottenere sul mercato dei capitali. Di conseguenza, «per effetto di tale restituzione, il beneficiario è infatti privato del vantaggio di cui aveva fruito sul mercato rispetto ai suoi concorrenti e la situazione esistente prima della corresponsione dell’aiuto è ripristinata» (40).
(133)
Chiunque effettui un investimento, che sia tramite l’apertura di un credito o acquisendo una quota del capitale proprio di una società, cercherà di trarre dal proprio investimento un rendimento che sia commisurato al rischio.
(134)
Qualora l’aiuto venga concesso sotto forma di credito a un costo inferiore a quello di mercato (come nel caso di un prestito garantito quando il costo finanziario complessivo è inferiore al tasso d’interesse di un prestito sul mercato) a un’impresa che non è esclusa dal mercato creditizio e che pertanto, come alternativa all’aiuto, avrebbe potuto ottenere un prestito al tasso di mercato, è chiaro che lo scopo riparatore del recupero può essere conseguito imponendo all’impresa beneficiaria di pagare la differenza (con gli interessi), riportandola in tal modo a condizioni di parità con i suoi concorrenti.
(135)
La situazione è diversa per gli investimenti di capitale. In questo caso, il rendimento non dipende dalla disponibilità a pagare dell’impresa (come nel caso di un prestito) ma dipende interamente dalla redditività propria del modello industriale dell’impresa. Se l’investitore privato non è convinto che l’impresa potrà remunerare adeguatamente il rischio che sta assumendo, egli non effettuerà l’investimento e collocherà il proprio denaro altrove. In altri termini, la Commissione non può accettare la tesi che la società avrebbe potuto procurarsi gli stessi fondi sul mercato per aumentare il proprio capitale offrendo un maggior rendimento, in quanto i risultati attesi non le consentivano di offrire tale maggior rendimento a nessun investitore. La situazione controfattuale, cioè la situazione di assenza di aiuto che il recupero intende ripristinare o realizzare, è pertanto l’assenza di qualsiasi investimento di capitali. L’aiuto da recuperare è pertanto l’importo totale degli aumenti di capitale.
(136)
Pertanto, la Commissione non può accettare la posizione della Finlandia per quanto concerne l’elemento di aiuto negli aumenti di capitale.
8.2. AIUTO DA RECUPERARE
(137)
Di conseguenza, l’aiuto illegittimo e incompatibile individuato dalla Commissione e che la Finlandia è tenuta a recuperare da ÅI è il seguente:
(138)
Aumenti di capitale:
a)
aumento di capitale C-IV: 353 199,00 EUR. Aiuto concesso a ÅI il 20 luglio 2001;
b)
aumento di capitale C-V: 599 933,78 EUR. Aiuto concesso a ÅI il 15 agosto 2002;
c)
aumento di capitale C-VI: 799 911,64 EUR. Aiuto concesso a ÅI il 13 marzo 2003;
d)
aumento di capitale C-VII: 515 165,97 EUR. Aiuto concesso a ÅI il 6 maggio 2004;
e)
aumento di capitale C-VIII: 669 896,95 EUR. Aiuto concesso a ÅI il 30 settembre 2004;
f)
aumento di capitale C-IX: 199 977,91 EUR. Aiuto concesso a ÅI il 16 giugno 2005;
g)
aumento di capitale C-X: 234 961,43 EUR. Aiuto concesso a ÅI il 16 giugno 2005;
h)
aumento di capitale C-XI: 1 379 998,95 EUR. Aiuto concesso a ÅI il 15 febbraio 2007.
(139)
Garanzia sui prestiti: l’elemento di aiuto per tutte le garanzie è calcolato come la differenza fra il tasso di riferimento applicato come parametro per i costi relativi al prestito che una società di solidità finanziaria analoga a quella di ÅI avrebbe dovuto sostenere senza la garanzia da una parte, e, dall’altra, il tasso d’interesse ottenuto tramite la garanzia di Stato previa deduzione dei premi pagati, a norma del punto 4.2 della comunicazione sulle garanzie (come indicato in dettaglio ai considerando da 66 a 80).
a)
Per quanto attiene alla garanzia G-I, l’elemento di aiuto è costituito dalla differenza fra il tasso di riferimento per un prestito a un’impresa classificata con un rating «scarso (B)» e con un livello di garanzia reale normale e il costo finanziario complessivo del prestito coperto da garanzia statale (inteso come i premi pagati per la garanzia più l’interesse sul prestito). Tale aiuto è stato posto a disposizione di ÅI il 9 ottobre 2003 (come indicato ai considerando 81 e 82). Da tale importo si deduce il premio di garanzia una tantum di 19 500 EUR (41).
b)
Per quanto attiene alla garanzia G-II, l’elemento di aiuto è costituito dalla differenza fra il tasso di riferimento per un prestito a un’impresa classificata con un rating «scarso (B)» e con un livello di garanzia reale normale e il costo finanziario complessivo del prestito coperto da garanzia statale (inteso come i premi pagati per la garanzia più l’interesse sul prestito). Tale aiuto è stato posto a disposizione di ÅI il 2 novembre 2004. Da tale importo si deduce il premio di garanzia una tantum di 2 900 EUR (42).
c)
Per quanto attiene alla garanzia G-III, l’elemento di aiuto è costituito dalla differenza fra il tasso di riferimento per un prestito a un’impresa classificata con un rating «soddisfacente (BB)» e con un livello di garanzia reale normale e il costo finanziario complessivo del prestito coperto da garanzia statale (inteso come i premi pagati per la garanzia più l’interesse sul prestito). Tale aiuto è stato posto a disposizione di ÅI il 13 dicembre 2005. Da tale importo si deduce il premio di garanzia una tantum di 6 500 EUR (43).
(140)
L’importo totale esatto dell’aiuto da recuperare sarà determinato dalle autorità finlandesi, di concerto con la Commissione, nell’ambito della procedura di recupero e secondo la metodologia descritta ai considerando 138-139 di cui sopra. All’importo dell’aiuto da determinare si aggiungono gli interessi che decorrono dalla data in cui l’aiuto è stato posto a disposizione del beneficiario fino a quella del suo effettivo recupero. La Commissione invita le autorità finlandesi, conformemente all’obbligo di collaborazione leale, a cooperare con la Commissione nella determinazione dell’importo esatto di aiuto da recuperare
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
L’aumento di capitale dell’importo di 84 094,39 EUR, concesso dalla Finlandia a favore di Ålands Industrihus AB il 18 giugno 1997, non costituisce aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato sul funzionamento dell’Unione europea.
Articolo 2
Le misure di aiuto di Stato di cui al punto 8.2 della presente decisione illegalmente concesse dalla Finlandia, in violazione dell’articolo 108, paragrafo 3, del trattato sul funzionamento dell’Unione europea, a favore di Ålands Industrihus AB sono incompatibili con il mercato interno.
Articolo 3
1. La Finlandia procede al recupero dell’aiuto di Stato di cui all’articolo 2 versato al beneficiario.
2. Le somme da recuperare comprendono gli interessi che decorrono dalla data in cui sono state poste a disposizione del beneficiario fino a quella del loro effettivo recupero.
3. Gli interessi sono calcolati secondo il regime dell’interesse composto a norma del capo V del regolamento (CE) n. 794/2004.
4. La Finlandia annulla tutti i pagamenti futuri dell’aiuto di cui all’articolo 2 con effetto dalla data di adozione della presente decisione.
Articolo 4
1. Il recupero dell’aiuto di cui all’articolo 2 è immediato ed effettivo.
2. La Finlandia attua la decisione entro quattro mesi dalla data di notifica della presente decisione.
Articolo 5
1. Entro due mesi dalla notifica della presente decisione, la Finlandia trasmette le seguenti informazioni alla Commissione:
a)
l’importo complessivo (capitale e interessi di recupero) che deve essere recuperato presso il beneficiario;
b)
una descrizione dettagliata delle misure già adottate e previste per conformarsi alla presente decisione;
c)
i documenti attestanti che al beneficiario è stato imposto di rimborsare l’aiuto.
2. La Finlandia informa la Commissione dei progressi delle misure nazionali adottate per l’esecuzione della presente decisione fino al completo recupero dell’aiuto di cui all’articolo 2. Essa trasmette immediatamente, dietro semplice richiesta della Commissione, le informazioni relative alle misure già adottate e previste per conformarsi alla presente decisione. Fornisce inoltre informazioni dettagliate riguardo all’importo dell’aiuto e degli interessi già recuperati presso il beneficiario.
Articolo 6
La Repubblica di Finlandia è destinataria della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, il 13 luglio 2011