KOMMISSIONENS AFGØRELSE
af 8. marts 2011
om statsstøtte i sag C 24/09 (ex N 446/08) - Statsstøtte til energiintensive virksomheder, lov om grøn elektricitet, Østrig
(meddelt under nummer K(2011) 1363)
(Kun den tyske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2011/528/EU)
EUROPA-KOMMISSIONEN HAR -
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 108, stk. 2, første afsnit,
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),
efter at have opfordret interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger i overensstemmelse med disse artikler (1), under hensyntagen til disse bemærkninger, og
ud fra følgende betragtninger:
1. SAGSFORLØB
(1)
Den 27. juni 2008 tilkendegav Østrig i en forudgående anmeldelse, at man påtænkte at ændre den gældende østrigske lov om grøn elektricitet (Ökostromgesetz, herefter »ÖSG«), som i dens nuværende udformning i 2006 var blevet godkendt af Kommissionen som forenelig støtte (2). Den 4. september 2008 anmeldte Østrig en ny version af ÖSG, som Kommissionens foreliggende afgørelse vedrører.
(2)
Kommissionen anmodede om supplerende oplysninger ved brev af 28. oktober 2008. Efter en rykkerskrivelse fremsendte Østrig ved brev af 22. december 2008 yderligere oplysninger. Efter et møde med repræsentanter for Østrig den 11. februar 2009 anmodede Kommissionen ved brev af 19. februar 2009 om flere oplysninger, som Østrig fremsendte ved brev af 17. marts 2009. Kommissionen anmodede ved brev af 8. maj 2009 om supplerende oplysninger, som Østrig fremsendte ved breve af 9. og 19. juni 2009.
(3)
Den 9. juli 2008 modtog Kommissionen en klage fra det østrigske Bundesarbeitskammer over ÖSG, der vedrører foranstaltningen i ÖSG til fordel for energiintensive virksomheder.
(4)
Den 22. juli 2009 vedtog Kommissionen en blandet afgørelse, hvori der godkendtes foranstaltninger til fordel for producenter af grøn elektricitet; Kommissionen betragtede disse foranstaltninger som forenelige med EF-retningslinjerne for statsstøtte til miljøbeskyttelse (herefter »retningslinjerne for miljøstøtte«) (3), men besluttede at indlede en formel undersøgelsesprocedure vedrørende ÖSG's fritagelsesordning for energiintensive virksomheder (4).
(5)
Ved brev af 23. juli 2009 underrettede Kommissionen Østrig om denne beslutning og anmodede Østrig om at fremsende alle oplysninger, der er nødvendige for at vurdere foranstaltningen.
(6)
Kommissionen offentliggjorde sin beslutning i Den Europæiske Unions Tidende (5) og opfordrede interesserede parter til at fremsætte bemærkninger til foranstaltningen.
(7)
Ved brev af 19. august 2009 anmodede Østrig om en forlængelse af fristen, som Kommissionen efterkom ved brev af 9. september 2009. Østrig fremsendte endelig sine bemærkninger den 8. oktober 2009.
(8)
I mellemtiden fremsendte det østrigske Bundesarbeitskammer ved brev af 7. oktober 2009 bemærkninger vedrørende foranstaltningen til fordel for energiintensive virksomheder. Disse blev videresendt til Østrig med anmodning om eventuelle kommentarer. Østrig fremsendte sine kommentarer den 23. december 2009 og yderligere oplysninger den 23. april 2010.
(9)
. Ved breve af 21. juni 2010 og 19. juli 2010 anmodede Kommissionen Østrig om yderligere oplysninger, som blev fremsendt den 13. september 2010. Efter anmodning fra Østrig fandt der den 9. juli 2010 et møde sted mellem Kommissionen og repræsentanter for Østrig.
(10)
Ved brev af 24. november 2010 understregede Østrig ÖSG's betydning for Østrig og anmodede om en afgørelse i sagen inden begyndelsen af december 2010. Kommissionen besvarede dette brev den 7. december 2010. Den 9. december 2010 fandt der endnu et møde sted med repræsentanter for Østrig.
(11)
Ved brev af 30. december 2010 trak Østrig de argumenter tilbage, som var fremført til fordel for foranstaltningen under proceduren, og anmodede Kommissionen om at godkende fritagelsesordningen for energiintensive virksomheder. Kommissionen besvarede dette brev den 25. januar 2011.
2. DETALJERET BESKRIVELSE AF FORANSTALTNINGEN
(12)
Kommissionen har ved sin beslutning af 22. juli 2009 godkendt den ændrede version af ÖSG; undtaget herfra var alene § 22c i ÖSG, der indeholder fritagelsesordningen for energiintensive virksomheder. Beskrivelsen er derfor begrænset til denne ordning.
2.1. Beskrivelse af fritagelsesordningen for energiintensive virksomheder
(13)
I henhold til afsnit 3 i ÖSG giver Østrig en eller flere virksomheder koncession til at udføre de opgaver, der påhviler clearingorganet for grøn elektricitet (Ökostromabwicklungsstelle). Koncessionshaveren er navnlig ansvarlig for at købe grøn elektricitet af producenter til en fast pris og sælge denne grønne elektricitet til elleverandører til en fast pris. Elleverandører er forpligtet til at købe en procentdel af deres samlede udbud af clearingorganet; denne procentdel svarer til den gennemsnitlige andel af grøn elektricitet i den samlede elektricitetssammensætning i Østrig.
(14)
Østrig har på nuværende tidspunkt givet Abwicklungsstelle für Ökostrom AG (herefter OeMAG) som det eneste clearingorgan en enkelt koncession, der dækker hele det nationale område. OeMAG er et privatretligt aktieselskab, der revideres af en udpeget revisor. Det østrigske Forbundsministerium for Økonomi og Arbejde og den østrigske energireguleringsmyndighed E-Control GmbH fører tilsyn med OeMAG. De vigtigste elementer til gennemførelse af foranstaltningen til fordel for energiintensive virksomheder (f.eks. de nærmere bestemmelser for fordelingen af elektricitet til elhandlerne, den pris, som elhandlerne skal betale, og de endelige forbrugeres bidrag) fastsættes på forhånd af de østrigske myndigheder ved lov eller bekendtgørelse. Eventuelle tvister mellem de omfattede virksomheder løses ved en almindelig domstol og ikke ved administrative procedurer.
(15)
OeMAG er et aktieselskab, som ejes af selskaber, der er aktive som transmissionssystemoperatører, samt af banker og industrivirksomheder. Mens Verbund-APG ejer 24,4 % af aktierne, besidder VKW Netz AG, TIWAG Netz AG, CISMO GmbH, Oesterreichische Kontrollbank AG (OeKB), Investkreditbank AG og Smart Technologies hver 12,6 % af aktierne i OeMAG. Verbund-APG er et 100 %-ejet datterselskab af Verbund AG (Österreichische Elektrizitätswirtschafts-Aktiengesellschaft, Verbundgesellschaft), hvori Republikken Østrig ejer 51 % af aktierne. VKW Netz AG ejes af Illwerke AG, hvori delstaten Vorarlberg har en ejerandel på 95,5 %. TIWAG-Netz AG ejes af TIWAG AG, hvori delstaten Tirol ejer 100 %; CISMO GmbH ejes af Oesterreichische Kontrollbank AG samt af transmissionssystemoperatører og el- og gasselskaber, Oesterreichische Kontrollbank AG (OeKB) ejes af østrigske banker, Investkredit Bank AG ejes hovedsagelig af industriandelsbankerne (Volksbanken), og Smart Technologies ejes af Siemens. Offentligt kontrollerede aktionærer ejer derfor 49,6 % og privat kontrollerede aktionærer 50,4 % af OeMAG-aktierne. Kommissionen er ikke i besiddelse af oplysninger, der tyder på, at de offentligt kontrollerede aktionærer kan udøve kontrol eller i det mindste fælles kontrol med OeMAG.
(16)
På grundlag af en ordning i § 22c, stk. 1, ÖSG kan energiintensive virksomheder anmode deres elleverandører om ikke at få leveret grøn elektricitet. Betingelserne herfor er, at energiintensive virksomheder godtgør, at
a)
de har ret til godtgørelse af energiafgifter i henhold til loven om energiafgiftsgodtgørelse (Energieabgabenvergütungsgesetz), og
b)
udgifterne til grøn elektricitet udgør mindst 0,5 % af nettoværdien af produktionen.
Fritagelsen udstedes efter anmodning af den østrigske energireguleringsmyndighed Energie-Control GmbH.
(17)
Hvis fritagelsen udstedes, må elleverandørerne i henhold til loven ikke opkræve meromkostningerne for grøn elektricitet af disse store elforbrugere.
(18)
Det hedder i denne henseende i § 22c, stk. 5, i ÖSG: »Kontrakter mellem elhandlere og [store el-]forbrugere skal […] indeholde en obligatorisk bestemmelse om, at der til disse forbrugere […] ikke leveres grøn elektricitet, som tildeles elhandlerne af clearingorganet for grøn elektricitet […], og at de ekstra udgifter til grøn elektricitet ikke overvæltes. Modstridende bestemmelser er ugyldige« (6).
(19)
Hvis en energiintensiv virksomhed er blevet fritaget for købsforpligtelsen, skal den i henhold til § 22c, stk. 2, i ÖSG betale en kompensation til OeMAG på 0,5 % af nettoværdien af produktionen i det foregående kalenderår.
2.2. Sammenfatning af indholdet af beslutningen om at indlede proceduren
(20)
Østrig anførte i anmeldelsen, at fritagelsesordningen skulle undersøges uafhængigt af den generelle støtteordning til fordel for producenter af grøn elektricitet, da den kun vedrørte det »privatretlige kontraktforhold« mellem energiintensive virksomheder og elhandlere. Østrig gjorde gældende, at fritagelsen ikke udgjorde statsstøtte, og at denne støtte, selv hvis det var tilfældet, ville være forenelig i analogi med kapitel 4 i retningslinjerne for miljøstøtte.
(21)
Allerede i beslutningen om at indlede proceduren konkluderede Kommissionen imidlertid - med hensyn til spørgsmålet, om der forelå støtte - at »fritagelsen« for finansieringsordningen ikke kunne vurderes uafhængigt af selve finansieringsordningen. Kommissionen fandt, at en »undtagelse« (fritagelse) pr. definition er uadskilleligt forbundet med »reglen«, og at fritagelsesordningen er en integrerende del af den generelle ordning og derfor skal vurderes i overensstemmelse hermed i støttemæssig henseende. I henhold til lovgivningen kan endvidere elhandlere med en stor andel af fritagne virksomheder ansøge om fritagelse for at betale den garanterede afregningspris, hvilket viser, at ordningen også kunne medføre direkte tab for OeMAG, og dermed styrker konklusionen om, at der er tale om statsstøtte (7).
(22)
Kommissionen udtrykte tvivl om, hvorvidt fritagelsesordningen var forenelig med statsstøttereglerne. Derfor besluttede Kommissionen at indlede den formelle undersøgelsesprocedure vedrørende fritagelsesordningen.
(23)
Da Kommissionen endnu ikke har truffet endelig afgørelse, ydede Østrig fordelene i forbindelse med fritagelsesordningen (8) på grundlag af den mulighed, der er fastsat i de midlertidige rammebestemmelser for at yde støtte på op til 500 000 EUR i perioden fra 1. januar 2008 til 31. december 2010 (9). Kommissionen har godkendt ordningen »Begrænsede forenelige støttebeløb efter de midlertidige rammebestemmelser (»Österreichregelung Kleinbeihilfen«)« (N 47 a/09) (10). Ordningen kan anvendes på virksomheder, som ikke var kriseramte den 1. juli 2008, og finder anvendelse på alle sektorer undtagen fiskeri og primærproduktion af landbrugsprodukter. Over 2 000 virksomheder har været omfattet af foranstaltningen.
3. BEMÆRKNINGER FRA ØSTRIG
(24)
Som under den forudgående anmeldelsesprocedure og anmeldelsesproceduren er Østrig fortsat af den opfattelse, at foranstaltningen til fordel for energiintensive virksomheder ikke udgør statsstøtte, da den ikke indebærer statsmidler og ikke er selektiv.
(25)
Selv hvis fritagelsesordningen udgjorde statsstøtte, kunne den efter Østrigs opfattelse i analogi med kapitel 4 i retningslinjerne for miljøstøtte, artikel 25 i Kommissionens forordning (EF) nr. 800/2008 af 6. august 2008 om visse former for støttes forenelighed med fællesmarkedet i henhold til traktatens artikel 87 og 88 (Generel gruppefritagelsesforordning) (11) og artikel 17 i Rådets direktiv 2003/96/EF af 27. oktober 2003 om omstrukturering af EF-bestemmelserne for beskatning af energiprodukter og elektricitet (12) (herefter »energibeskatningsdirektivet«) betragtes som forenelig med det indre marked.
3.1. Statsmidler og tilregnelse til staten
(26)
Med hensyn til statsmidler mener Østrig, at ÖSG er analog med den tyske lov om vedvarende energi (Erneuerbare-Energien-Gesetz), som efter Østrigs opfattelse ikke indebærer anvendelse af statsmidler. Østrig henviser i denne henseende til Domstolens dom i PreussenElektra-sagen (13).
(27)
Med hensyn til Østrig har fritagelsesordningerne inden for rammerne af ÖSG og den tyske lov om vedvarende energi følgende fællestræk:
a)
I begge ordninger bæres ekstraomkostningerne som følge af den garanterede afregningspris af elleverandørerne, som skal købe en vis andel vedvarende energi til en fast pris.
b)
I begge ordninger er elleverandørerne ikke forpligtet til at købe grøn elektricitet til de af deres kunder, der er fritaget for forpligtelsen til at købe grøn elektricitet.
c)
I begge ordninger er markedsaktører, der ikke udøver offentlig myndighed, forpligtet til at købe grøn elektricitet af producenter; disse markedsaktører har i henhold til lovgivningen ret til at overvælte ekstraomkostningerne på elleverandører, og de gældende købsforpligtelser og priser er fastsat ved lov.
d)
I begge ordninger fører reguleringsmyndigheden tilsyn med, at der ikke sker overkompensation til virksomheder, der er forpligtet til at købe grøn elektricitet af producenter.
(28)
I sin beslutning om at indlede proceduren redegjorde Kommissionen i betragtning 42-48 for, hvorfor og i hvilken henseende den vurderede foranstaltning er sammenlignelig med den foranstaltning, som Domstolen analyserede i Essent-sagen (14). Østrig anfægter denne konklusion af følgende grunde:
a)
OeMAG er ikke et af staten udpeget organ med henblik på opkrævning af afgifter. I denne forbindelse henviser Østrig igen til Tyskland, hvor systemoperatørerne efter Østrigs opfattelse har præcis samme rolle som OeMAG.
b)
OeMAG er en privat virksomhed og ikke et offentligretligt organ som de organer, der lå til grund for dommene i Air France-sagen (15) og Salvat Père-sagen (16). I denne forbindelse fremhæver Østrig, at staten hverken har beføjelse til at udnævne medlemmer af ledelsen eller bestyrelsen eller har vetorettigheder med hensyn til OeMAG's beslutninger eller tilsynsbeføjelser. Staten har heller ingen beføjelse til at overtage OeMAG's opgave.
c)
De almindelige domstole har kompetence til at løse eventuelle tvister vedrørende OeMAG.
d)
Den eneste offentlige kontrol, som OeMAG er underkastet, er en efterfølgende revision fra den østrigske rigsrevision.
e)
Statsbudgettet dækker ikke tab, som måtte opstå for OeMAG; de offentlige myndigheders rolle er begrænset til at fastsætte priserne for køb og salg af grøn elektricitet. Der er derfor ikke tale om en byrde for statsbudgettet, som det blev gjort gældende i Sloman Neptun-sagen (17) og Pearle-sagen (18).
f)
Energie-Control GmbH har ingen skønsbeføjelse med hensyn til udstedelsen af en fritagelse i henhold til § 22c i ÖSG.
g)
Det samlede beløb, som elleverandørerne betaler til OeMAG, er ikke berørt af fritagelsesordningen. Den eneste ændring er fordelingen af det samlede beløb mellem de forskellige kategorier af endelige elforbrugere.
3.2. Selektivitet
(29)
Østrig anfører, at fritagelsen for energiintensive virksomheder ikke udgør statsstøtte, da den ikke er selektiv.
(30)
Østrig minder om, at energiintensive virksomheder kun delvis fritages for at finansiere støtten til producenter af grøn elektricitet. De ville skulle betale en kompensation på 0,5 % af nettoværdien af deres produktion direkte til OeMAG og derfor fortsat bidrage til at finansiere støtten til produktionen af grøn elektricitet.
(31)
På grundlag af Adria-Wien Pipeline-sagen (19) anfører Østrig, at foranstaltningen hverken de jure er begrænset til visse sektorer eller de facto er selektiv. Selv hvis der umiddelbart var tale om selektivitet, ville denne under alle omstændigheder være berettiget som følge af ordningens logik.
(32)
De jure-selektivitet: I henhold til ÖSG er støttemodtagerne ikke begrænset til visse sektorer eller virksomheder af en vis størrelse, og der er heller ikke fastsat andre selektive kriterier. Til støtte for sine bemærkninger anfører Østrig, at der i retspraksis ikke findes nogen indikation af, at betingelsen om »selektivitet«, der er nødvendig, for at der foreligger statsstøtte, ville være opfyldt alene gennem fastsættelsen af en bestemt nettoværdi af produktionen. Endvidere bemærker Østrig, at foranstaltningen ikke fastsætter begrænsninger med hensyn til visse sektorer, virksomhedens størrelse eller andre selektive kriterier, og understreger, at foranstaltningen på grundlag af den tidsmæssigt begrænsede ordning berører 19 forskellige sektorer og ca. 2 300 virksomheder. Foranstaltningen er derfor ikke selektiv de jure.
(33)
De facto-selektivitet: Efter Østrigs opfattelse dokumenterer det store antal sektorer og virksomheder, der gør brug af fritagelsesordningen, og den omstændighed, at foranstaltningen ikke fastsætter begrænsninger med hensyn til visse sektorer, virksomhedens størrelse eller andre selektive kriterier, at foranstaltningen i realiteten er en generel foranstaltning. Dette standpunkt kunne også støttes af Adria-Wien Pipeline-sagen. Østrig anfører, at Domstolen i denne sag vurderede en delvis godtgørelse af en energiafgift, som blev ydet til virksomheder, hvis energiafgifter oversteg 0,35 % af nettoværdien af deres produktion. Domstolen fastslog følgende: »Nationale foranstaltninger, der fastsætter en delvis godtgørelse af energiafgifter på naturgas og elektricitet, udgør ikke statsstøtte som omhandlet i EF-traktatens artikel 92 (…) [nu artikel 107 i TEUF], såfremt de finder anvendelse på alle virksomheder på det nationale område, uanset deres aktivitet (20).«
(34)
Berettigelse som følge af ordningens logik: Med hensyn til strukturen af refinansierings- og fritagelsesordningen konstaterer Østrig, at differentieringen af finansieringssiden blev opstillet i analogi med andre skatte- og afgiftsfinansierede ordninger. Ved at tage højde for virksomheders kapacitet ville en sådan differentiering være i overensstemmelse med ordningens logik og derfor ikke udgøre støtte. Efter Østrigs opfattelse har Kommissionen også givet udtryk for denne holdning i to tidligere statsstøttebeslutninger (21).
(35)
Endvidere bemærker Østrig, at de miljøfordele, som ÖSG giver, ikke ville blive påvirket af fritagelsesordningen, da beløbene til støtten til produktionen af grøn elektricitet ikke ville blive reduceret. Kun ved at reducere miljøomkostningerne for visse virksomheder kunne der etableres en bæredygtig finansieringsordning for grøn elektricitet, som er nødvendig for at sikre fremme af vedvarende energikilder.
3.3. Forenelighed
(36)
Med hensyn til foreneligheden anfører Østrig, at der kan etableres en analogi mellem fritagelsesordningen og kapitel 4 i retningslinjerne for miljøstøtte.
(37)
Kapitel 4 i retningslinjerne for miljøstøtte (punkt 151-159) indeholder regler for statsstøtte, som ydes i form af lempelser af eller fritagelser for miljøafgifter. Der er fastsat to vurderingsmetoder: Støtte i form af lempelser af eller fritagelser for harmoniserede miljøafgifter betragtes således som forenelig med det indre marked, forudsat at støttemodtagerne mindst betaler minimumsafgiftssatsen i Fællesskabet som fastsat i energibeskatningsdirektivet (22). Såfremt foranstaltningen fastsætter lempelser af og fritagelser for harmoniserede miljøafgifter, som overstiger denne minimumsafgiftssats, eller lempelser af og fritagelser for ikke-harmoniserede miljøafgifter, skal medlemsstaterne fremsende detaljerede oplysninger om nødvendigheden og proportionaliteten af den pågældende foranstaltning.
(38)
I denne forbindelse foreslår Østrig en analog anvendelse af kapitel 4 i retningslinjerne for miljøstøtte vedrørende foranstaltninger i form af lempelser af og fritagelser for miljøafgifter. Ifølge Østrigs argumentation kunne foranstaltningen navnlig vurderes i analogi med bestemmelserne om harmoniserede miljøafgifter. På dette retsgrundlag kunne fritagelsesordningen betragtes som forenelig med det indre marked, såfremt de pågældende virksomheder fortsat betaler de minimumsafgiftssatser, der er fastsat i energibeskatningsdirektivet, dvs. 0,5 EUR/MWh, hvilket allerede var tilfældet. Det følger heraf, at den yderligere fritagelse for afregningsprisordningen i form af en delvis fritagelse for at bidrage til finansieringen heraf kunne betragtes som forenelig med det indre marked, da det resterende bidrag til at finansiere støtten til produktionen af grøn elektricitet fortsat ville udgøre et supplement til minimumselafgiften.
(39)
Efter Østrigs opfattelse fører fritagelsesordningen i det mindste indirekte til et højere miljøbeskyttelsesniveau. I denne forbindelse er fritagelsesordningen nødvendig for at muliggøre en generel forhøjelse af det beløb, som elforbrugere betaler for grøn elektricitet.
(40)
Østrig understøtter dette argument ved at sammenligne ordlyden i punkt 152 i retningslinjerne for miljøstøtte og artikel 25 i den generelle gruppefritagelsesforordning (23). På grundlag af en sammenligning af formuleringen i den generelle gruppefritagelsesforordning i flere sprogversioner når Østrig til den konklusion, at artikel 25 i den generelle gruppefritagelsesforordning er bredere formuleret end punkt 152 i retningslinjerne for miljøstøtte: Mens lempelser af miljøafgifter i henhold til punkt 152 i retningslinjerne forudsætter fuldstændigt harmoniserede energiafgifter, kan det udledes af artikel 25 i den generelle gruppefritagelsesforordning, at lempelser af miljøafgifter - ligesom lempelser af en elektricitetsafgift i henhold til energibeskatningsdirektivet - allerede er fritaget, hvis de opfylder betingelserne i energibeskatningsdirektivet (direktiv 2003/96/EF). Heraf følger, at de bestemmelser for afgiftslempelser, der er fastsat i energibeskatningsdirektivet, er indeholdt i fritagelsesordningen for energiintensive virksomheder. Logik, vurderinger og normative elementer i energibeskatningsdirektivet og bestemmelser som artikel 25 i den generelle gruppefritagelsesforordning, der henviser til energibeskatningsdirektivet, finder derfor anvendelse på den foreslåede fritagelsesordning. Både fritagelsesordningen og den østrigske ordning for afgiftspålæggelse af elforbruget opfylder derfor betingelserne i energibeskatningsdirektivet og er derfor berettiget i henhold til artikel 25 i den generelle gruppefritagelsesforordning eller forenelig med det indre marked i analogi med artikel 25 i den generelle gruppefritagelsesforordning (24).
(41)
I denne forbindelse minder Østrig om, at der ved udarbejdelsen af kapitel 4 i retningslinjerne for miljøstøtte var kritiske reaktioner fra nogle medlemsstater. Endvidere henviser Østrig til »Joint paper on the revision of the Community guidelines on State aid for environmental protection and Energy Tax Directive« af 7. december 2006 (25). I dette Joint paper blev det understreget, at medlemsstater havde brug for fleksibilitet for at kunne foretage hensigtsmæssige differentieringer. Miljøskatters og -afgifters karakter og logik omfattede også fritagelser eller differentierede satser. Medlemsstaterne støttede derfor en bred fortolkning af retningslinjerne for miljøstøtte og den generelle gruppefritagelsesforordning.
(42)
Endelig gør Østrig udførligt rede for, at der gælder lignende ordninger i andre medlemsstater, og understreger, at ÖSG i vidt omfang kunne sammenlignes med bestemmelserne i den tyske lov om vedvarende energi (Erneuerbare-Energien-Gesetz). Da de østrigske energiintensive virksomheder konkurrerede med virksomheder i andre medlemsstater (f.eks. Tyskland) og tredjelande, var fritagelsesordningen væsentlig for at forhindre ulemper i den internationale konkurrence.
4. BEMÆRKNINGER FRA TREDJEPARTER
(43)
Efter indledningen af den formelle undersøgelsesprocedure fremsendte det østrigske Bundesarbeitskammer bemærkninger. Bundesarbeitskammer, som har 3,2 millioner medlemmer, er af den opfattelse, at finansieringsordningen i ÖSG indebærer statsstøtte. Endvidere er det ikke enigt med Østrig i, at fritagelsesordningen til fordel for store elforbrugere er forenelig med statsstøttereglerne. Bundesarbeitskammer understreger, at ordningen ville medføre en yderligere byrde for små og mellemstore virksomheder (SMV) og husholdninger, der vil være forpligtet til at bære de meromkostninger, der er forbundet med grøn elektricitet, uden at være de største forbrugere. Denne situation ville medføre en konkurrencefordrejning til skade for SMV.
(44)
Bundesarbeitskammer henviser i sine bemærkninger til Kommissionens beslutning af 4. juli 2006 (26), hvori Kommissionen allerede havde betragtet de garanterede afregningspriser som statsstøtte. Da lovgivningen vedrørende de garanterede afregningspriser ikke har ændret sig siden da, udgjorde støtteordningen i ÖSG i versionen fra 2008 fortsat statsstøtte. Derfor stiller Bundesarbeitskammer det spørgsmål, hvordan Østrig nu kan give udtryk for en anden holdning end den, der blev givet udtryk for i anmeldelsen af den tidligere version af ÖSG.
(45)
Bundesarbeitskammer er ikke enigt med Østrig i, at store forbrugeres fritagelse for købsforpligtelsen, som fastsat i ÖSG, kan sidestilles med et loft for energiafgifter. Under henvisning til Kommissionens tidligere godkendelse af et loft for energiafgifter ville Østrig nu retsstridigt også have godkendt fritagelsesordningen for store elforbrugere. Bundesarbeitskammer er imidlertid af den opfattelse, at denne analogi ikke kan etableres.
(46)
Fastsættelsen af et loft for energiafgifter ville således udgøre en afgiftsstøtte, der i det mindste indirekte har til formål at opnå en forbedring af miljøbeskyttelsen, mens fritagelsen for købsforpligtelsen for energiintensive virksomheder ikke kunne henføres til miljørammebestemmelserne i mangel af en miljøpolitisk målsætning.
(47)
Da ÖSG navnlig regulerer store forbrugeres fritagelse for en sådan købsforpligtelse, kunne denne bestemmelse ikke betragtes som fritagelse for eller lempelse af miljøafgifter som omhandlet i kapitel 4 i retningslinjerne for miljøstøtte.
(48)
Selv hvis kapitel 4 kunne anvendes analogt, ville fritagelsesordningen ikke være forenelig med de pågældende bestemmelser af følgende grunde: Foranstaltningen er ikke begrænset til 10 år. Desuden kunne den mulige stigning i produktionsomkostningerne i de pågældende sektorer (f.eks. papir, stål) overvæltes på forbrugerne, da priselasticiteten er tilstrækkelig stor med den nuværende markedssituation. Fritagelsesordningen kunne derfor ikke opfylde betingelsen i punkt 158, litra c), i retningslinjerne for miljøstøtte.
(49)
Fritagelsen var endvidere heller ikke proportionel, da energiintensive forbrugere ikke skulle købe grøn elektricitet, og den alternative energis tilnærmelse til markedspriserne derfor ville blive forsinket. SMV og husholdninger skulle desuden alene betale meromkostningerne ved produktionen af grøn elektricitet, selv om de kun forbruger lidt energi. Dermed var betingelsen i punkt 159, litra a), i retningslinjerne for miljøstøtte heller ikke opfyldt.
(50)
Der forelå ingen aftaler som omhandlet i punkt 159, litra c), i retningslinjerne for miljøstøtte, hvorved de pågældende store energiforbrugere forpligtede sig til at nå de mål, der tilstræbes i ÖSG. Endelig ville fritagelsesordningen til fordel for store forbrugere ikke bidrage til energieffektivitet eller en mere miljøvenlig energiudnyttelse, men undtager dem tværtimod netop fra enhver deltagelse i at nå energipolitiske mål i EU.
(51)
Efter Bundesarbeitskammers opfattelse udgør den omhandlede § 22 i ÖSG derfor driftsstøtte sui generis, som ikke er omfattet af retningslinjerne for miljøstøtte, da den ikke indebærer nogen miljøfordel. Da støtten hverken er tidsbegrænset eller degressiv og med tiden fører til en konkurrencefordrejning navnlig til skade for SMV, bør den efter Bundesarbeitskammers opfattelse ikke godkendes.
5. VURDERING AF FORANSTALTNINGEN
(52)
Kommissionen har undersøgt den anmeldte foranstaltning på grundlag af artikel 107 ff. i TEUF og artikel 61 ff. i EØS-aftalen (27).
(53)
Kommissionen bemærker først og fremmest, at den anmeldte lov indeholder to særskilte foranstaltninger, som begge blev underkastet statsstøttekontrol i forbindelse med Kommissionens beslutning af 22. juli 2009 (28). For det første fastsætter ÖSG støtte i form af garanterede afregningspriser til fordel for producenter af grøn elektricitet. For det andet indeholder ÖSG en klausul, ifølge hvilken energiintensive virksomheder - under visse betingelser - (delvis) kan fritages for forpligtelsen til at betale den garanterede afregningspris. I sin beslutning af 22. juli 2009 godkendte Kommissionen de garanterede afregningspriser til fordel for producenter af grøn elektricitet som forenelig støtte, men udtrykte samtidig tvivl om, hvorvidt fritagelsesordningen var forenelig med statsstøttereglerne, hvorfor den indledte en formel undersøgelsesprocedure med hensyn til denne del af ÖSG. I sin beslutning af 22. juli 2009 godkendte Kommissionen ganske vist støtten til producenter af grøn elektricitet som forenelig statsstøtte, men tog ikke endelig stilling til spørgsmålet, om energiintensive virksomheders fritagelse for købsforpligtelsen udgør statsstøtte, og om fritagelsesordningen - i så fald - er forenelig med statsstøttereglerne. Disse spørgsmål var omfattet af den formelle undersøgelsesprocedure, der gik forud for denne afgørelse. Som der er redegjort for nedenfor, er klassificeringen af de midler, som via OeMAG fordeltes til producenter af grøn elektricitet, som statsmidler i beslutningen af 22. juli 2009 imidlertid vigtig for konstateringen af statsmidler i den ordning, der fritager energiintensive virksomheder for at bidrage til disse midler.
5.1. Forekomst af statsstøtte
(54)
En foranstaltning udgør statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, i TEUF, hvis 1) foranstaltningen giver støttemodtageren en fordel, 2) foranstaltningen finansieres af staten eller ved hjælp af statsmidler, 3) enkelte virksomheder eller sektorer begunstiges af foranstaltningen, og 4) foranstaltningen kan påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne og fordreje eller true med at fordreje konkurrencevilkårene i det indre marked.
5.1.1. Fordel
(55)
Såfremt den formodede fordel følger af en fritagelse eller en delvis fritagelse for en reguleringsafgift, skal der udelukkende tages stilling til, om en statslig foranstaltning som led i en retlig ordning begunstiger visse virksomheder eller visse produktioner som omhandlet i artikel 107, stk. 1, i TEUF i forhold til andre virksomheder, der under hensyntagen til formålet med den pågældende foranstaltning befinder sig i en tilsvarende retlig og faktisk situation (29).
(56)
I den foreliggende sag er formålet med den pågældende foranstaltning at opnå indtægter fra elforbrugere for at finansiere produktionen af grøn elektricitet. De energiintensive virksomheder er faktisk og retligt sidestillet med alle andre elforbrugere, da de alle forbruger elektricitet og køber deres elektricitet fra elleverandører, som på deres side er forpligtet til at købe en vis mængde grøn elektricitet til en ved lov eller bekendtgørelse fastsat fast pris (Verrechnungspreis). Hvis der ikke findes en fritagelsesordning, betaler de energiintensive virksomheder meromkostningerne i forbindelse med grøn elektricitet til elleverandørerne, hvilket fremgår af deres elregning. Derved opkræver elleverandørerne de meromkostninger, der følger af deres forpligtelse til at købe grøn elektricitet fra clearingorganet for grøn elektricitet. Samtidig har andre elforbrugere, der befinder sig i samme faktiske og retlige situation, da de alle køber elektricitet, ikke denne mulighed. Fritagelsesordningen begunstiger derfor energiintensive virksomheder i forhold til alle andre elforbrugere.
(57)
På grundlag af den af E-Control GmbH udstedte fritagelse har energiintensive virksomheder imidlertid ret til ikke at få leveret grøn elektricitet, og elleverandørerne må i henhold til loven af de fritagne virksomheder ikke opkræve omkostninger i forbindelse med deres forpligtelse til at købe grøn elektricitet af clearingorganet for grøn elektricitet. I stedet betaler de energiintensive virksomheder 0,5 % af nettoværdien af deres produktion til clearingorganet for grøn elektricitet.
(58)
Fritagelsesordningen medfører derfor, at der fastsættes et loft for de energiintensive virksomheders bidrag til clearingorganets indtægter fra en vis størrelsesorden. De er derfor i henhold til lovgivningen fritaget for en afgift, som de skulle have betalt under normale markedsforhold. Heraf følger, at de virksomheder, som kan gøre brug af fritagelsesordningen, opnår en fordel.
(59)
Ifølge Østrigs oplysninger kan lettelsen beløbe sig til i alt op til 44 mio. EUR årligt (30). Foranstaltningen udgør derfor en fordel for disse energiintensive virksomheder.
5.1.2. Statsmidler og tilregnelse til staten
Ifølge fast retspraksis kan en fordel kun betragtes som statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, i TEUF, hvis den ydes direkte eller indirekte ved hjælp af statsmidler, og anvendelsen af disse midler kan tilregnes staten (31).
(60)
I den henseende fremkom Østrig med to argumentationer. For det første kan de midler, der kontrolleres af OeMAG, ikke tilregnes staten. For det andet vil - i tilfælde af, at de midler, der kontrolleres af OeMAG, alligevel vil blive tilregnet staten -nedgangen i OeMAG's indtægter som følge af fritagelsesordningen ikke udgøre en nedgang i statsmidler, da der ikke var tale om statslig deltagelse på et niveau under OeMAG (dvs. de energiintensive forbrugere og elhandlerne).
(61)
Kommissionen bemærker, at fritagelsesordningen for energiintensive virksomheder reducerer de indtægter, som clearingorganet - OeMAG - opnår, da elleverandørerne ikke er forpligtet til at købe grøn elektricitet til de energiintensive virksomheder, der har fået en fritagelse, og de energiintensive virksomheders direkte betalinger til OeMAG er lavere end de beløb, som OeMAG havde modtaget, hvis de energiintensive virksomheder ikke var blevet omfattet af en fritagelse.
(62)
Kommissionen skal derfor konstatere, om de midler, der kontrolleres af clearingorganet - OeMAG - på grundlag af ÖSG udgør statsmidler. Hvis dette er tilfældet, vil den foranstaltning, der skal vurderes, medføre en nedgang i statens indtægter og dermed være finansieret af statsmidler.
(63)
I Essent-sagen (32) var SEP, en virksomhed, der ejes af forskellige nederlandske elproducenter, af staten blevet udpeget til at administrere den økonomiske tjenesteydelse i almenhedens interesse, der bestod i at opkræve afgifter, som var pålagt brugerne af elnettet. I henhold til lovgivningen kunne SEP kun anvende indtægterne fra afgifterne til det i loven fastsatte formål, dvs. til kompensation for strandede omkostninger, der var opstået for elektricitetsselskaberne som led i liberaliseringen af elektricitetsmarkedet.
(64)
Ifølge Domstolens dom udgør de af SEP opkrævede afgifter statsmidler, da følgende betingelser er opfyldt:
a)
Pristillægget er en afgift, som blev pålagt private virksomheder ved en offentlig myndighedsakt (dommens præmis 47 og 66).
b)
SEP er af staten blevet udpeget til at administrere den økonomiske tjenesteydelse i almenhedens interesse, der består i at opkræve afgiften (præmis 68).
c)
SEP har ikke mulighed for at anvende provenuet fra afgiften til andet end det i loven fastsatte og udøver opgaven under streng kontrol (præmis 69).
(65)
Dommen har gjort det klart, at PreussenElektra-sagen ikke er sammenlignelig, da i den tyske sammenhæng, som Domstolen vurderede, »… virksomhederne ikke [var] udpeget af staten til at administrere statsmidler, men var bundet af en forpligtelse til køb for deres egne finansielle midler« (33). Kommissionen bemærkede derfor i sin beslutning af 22. juli 2009, at OeMAG i den foreliggende sag blev oprettet og licenseret af den østrigske stat og på grundlag af vedtægterne fik til opgave at administrere de midler, der var bestemt til at støtte grøn elektricitet. På grundlag heraf konkluderede Kommissionen, at OeMAG's private karakter ikke er tilstrækkelig til at konstatere, at foranstaltningen ikke indebærer støtte. Kommissionen konstaterede navnlig, at den anmeldte foranstaltning ikke er sammenlignelig med ordningen i forbindelse med PreussenElektra. Mens ordningen i forbindelse med PreussenElektra kun regulerede forretningsforbindelsen mellem private virksomheder uden indgreb fra et formidlingsorgan, har den østrigske lov om grøn elektricitet givet OeMAG til opgave at opkræve og fordele de midler, der er bestemt til at støtte produktionen af grøn elektricitet.
(66)
Domstolen sondrer desuden mellem denne sag og Pearle-sagen og PreussenElektra-sagen. I Pearle-sagen var anvendelsen af midler indsamlet af en erhvervsorganisation ikke fastsat af myndighederne, men en privat reklamekampagne. I PreussenElektra-sagen anvendte de private elleverandører, som var forpligtet til at købe grøn elektricitet til en fast pris, deres egne midler og ikke indtægterne fra en afgift, der var opkrævet på vegne af staten (præmis 72-74).
(67)
Kommissionen skal derfor vurdere, om OeMAG i den foreliggende sag er blevet udpeget af staten til at opkræve og administrere en afgift, ligesom SEP, eller om OeMAG har anvendt egne midler i analogi med PreussenElektra (34).
(68)
Tilstedeværelse af en afgift: Kommissionen skal indledningsvis fastslå, om de af OeMAG opkrævede midler udgør en afgift. Kommissionen bemærker i den forbindelse, at § 10 og § 19 i ÖSG forpligter elleverandørerne til at købe en vis mængde grøn elektricitet til en pris, der overstiger markedsprisen; denne pris er den fastsatte faste pris (Verrechnungspreis). I henhold § 22b i ÖSG fastsættes afregningsprisens niveau årligt af forbundsministeren for økonomi og arbejde; § 22b i ÖSG fastsætter standardværdier. Forskellen mellem markedsprisen for elektricitet og den faste pris, der er fastsat ved en offentlig myndighedsakt, udgør derfor en elektricitetsafgift. I den foreliggende sag og til forskel fra PreussenElektra-sagen betales dette beløb ikke til andre markedsaktører, der udøver normale erhvervsmæssige aktiviteter, og Domstolen antog derfor, at der i den forbindelse ikke var tale om statsmidler. I den foreliggende sag betales der derimod til et organ, der specielt har fået til opgave at opkræve og fordele disse midler udelukkende i almenhedens interesse.
(69)
Udpegning af et privat organ med henblik på opkrævning og administration af afgiften: I henhold til ÖSG opkræves denne afgift ikke af staten, men af en retlig enhed, der har koncession som clearingorgan for grøn elektricitet. På nuværende tidspunkt er OeMAG koncessioneret clearingorgan for hele det østrigske område. Via denne koncession har OeMAG fået overdraget at udføre den tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, der består i at opkræve afgiften i form af den fastsatte faste pris af alle elleverandører.
(70)
Det står generelt elleverandørerne frit for at overvælte afgiften på elforbrugerne, og det kan i økonomisk henseende antages, at de normalt også gør dette. I henhold til ÖSG må de imidlertid ikke overvælte afgiften på de energiintensive virksomheder, der er fritaget for forpligtelsen til at købe grøn elektricitet i henhold til § 22c i ÖSG.
(71)
Kommissionen konkluderer på grundlag heraf, at OeMAG af staten har fået overdraget at udføre den økonomiske tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, der består i at opkræve og administrere afgiften.
(72)
Anvendelse af midlerne til et i lovet fastsat formål og kontrol med midlerne: Kommissionen bemærker, at OeMAG i henhold til § 23 i ÖSG skal administrere indtægterne fra den fastsatte faste pris på en specifik bankkonto. De midler, der indgår på denne konto, må udelukkende anvendes til køb af grøn elektricitet. OeMAG skal til enhver tid give forbundsministeren for økonomi og arbejde og den østrigske rigsrevision adgang til alle bilag vedrørende kontoen. Uanset ejerforholdene i OeMAG er den østrigske rigsrevision desuden forpligtet til i henhold til § 15 i ÖSG at foretage revisioner af OeMAG.
(73)
Kommissionen konkluderer på grundlag heraf, at OeMAG skal anvende midlerne til et i loven fastsat formål, og at staten udøver streng kontrol med midlernes anvendelse.
(74)
Kommissionen når derfor til den konklusion - i overensstemmelse med Essent-sagen og Steinike-sagen - at de midler, som OeMAG opkræver og administrerer, udgør statsmidler.
(75)
Østrig har fremført en lang række argumenter for, hvorfor OeMAG's situation er sammenlignelig med PreussenElektras situation og ikke med Essents situation. Det fremgår af følgende betragtninger, at disse argumenter ikke kan holde for en nærmere undersøgelse.
(76)
Indledningsvis bemærker Kommissionen, at Østrig har sammenlignet loven om grøn elektricitet med den tidligere og nuværende tyske lov om vedvarende energi og anført Domstolens dom af 13. marts 2001 i PreussenElektra-sagen (35). Denne sammenligning er imidlertid ikke relevant for det foreliggende spørgsmål. I den foreliggende afgørelse vurderer Kommissionen udelukkende den foreslåede foranstaltning og vil ikke vurdere den tyske eller en lignende lovgivning, da hvert tilfælde skal vurderes på grundlag af de konkrete omstændigheder. Under alle omstændigheder må det konstateres med hensyn til de fremførte argumenter, at den østrigske lovgivning afviger væsentligt fra den tyske lov, der blev vurderet i PreussenElektra-sagen. I PreussenElektra-dommen fastslog Domstolen, at kun støtte ydet direkte af staten eller af et privat organ, der er udpeget eller oprettet af staten, kan omfatte statsmidler. Efterfølgende fastslog Domstolen, at den forpligtelse, der påhviler de private elforsyningsvirksomheder til at købe elektricitet ikke udgør nogen direkte eller indirekte overførsel af statsmidler. Den anmeldte ordning er derfor ikke identisk med den ordning, der blev vurderet i PreussenElektra-dommen. Som det fremgår af beslutningen af 22. juli 2009, konstaterede Kommissionen, at den østrigske ordning indeholder midler, som kan tilregnes staten. Kommissionen konstaterede navnlig, at den østrigske ordning afviger fra den tyske ordning, for så vidt som der fastsættes et af staten udpeget formidlingsorgan (f.eks. OeMAG), og staten følger og kontrollerer opkrævningen og fordelingen af de midler, der administreres af dette organ. Desuden konstaterede Kommissionen, at den østrigske ordning også kunne give mulighed for direkte betalinger fra staten til OeMAG.
(77)
Med hensyn til den tyske lov om vedvarende energi skal det bemærkes, at den ikke er omfattet af denne anmeldelse, at Kommissionen ikke hidtil har vurderet denne foranstaltning og derfor ikke vil komme nærmere ind på en eventuel analogi mellem loven om grøn elektricitet og den nuværende lov om vedvarende energi.
(78)
Østrig anfører endvidere, at OeMAG er en privat virksomhed og ikke et offentligretligt organ som de organer, der lå til grund for dommene i Air France-sagen og Salvat Père-sagen. Det er kun muligt for de østrigske myndigheder at kontrollere OeMAG i forbindelse med revisionen af konti og en tilbagetagelse af koncessionen.
(79)
Kommission understreger i denne henseende under henvisning til Essent-sagen, at det er uden betydning, om staten overdrager det til et privat eller offentligt organ at opkræve og administrere indtægterne fra afgiften. Det fremgår ikke af Domstolens bemærkninger, om SEP var offentligt eller privat ejet, hvorfor dette er uden betydning for vurderingen. Dette er i overensstemmelse med punkt 106 i generaladvokat Mengozzis forslag til afgørelse i Essent-sagen og med Domstolens dom i Steinike-sagen (36).
(80)
Den omstændighed, at OeMAG er en privat kontrolleret virksomhed, udelukker således ikke, at der foreligger statsmidler. Det afgørende spørgsmål er snarere, om OeMAG er blevet udpeget af staten til at opkræve og administrere en afgift.
(81)
Østrig anfører endvidere, at statsbudgettet ikke dækker eventuelle tab, som måtte opstå for OeMAG, og at de offentlige myndigheders rolle er begrænset til at fastsætte priserne for køb og salg af grøn elektricitet. Der er derfor ikke tale om en byrde for statsbudgettet, som det blev gjort gældende i Sloman Neptun-sagen og Pearle-sagen.
(82)
I denne henseende understreger Kommissionen under henvisning til Essent-sagen, at midler, som står til rådighed for private organer, der af staten er blevet udpeget til at opkræve og administrere en afgift, udgør statsmidler. Derfor er en nedsættelse af størrelsen af den afgift, der skal betales af visse virksomheder, som er omfattet heraf, tilstrækkelig til at udgøre en byrde for staten.
(83)
Med hensyn til Østrigs argument om, at Energie-Control GmbH ikke har nogen skønsbeføjelser ved udstedelsen af fritagelsen for købsforpligtelsen for energiintensive virksomheder, henviser Kommissionen til - som generaladvokat Mengozzi forklarede i punkt 109 i sit forslag til afgørelse i Essent-sagen - at det for vurderingen af spørgsmålet, om visse midler udgør statsmidler, er uden betydning, om det mellemled, som staten har udpeget til at opkræve og administrere afgiften, har skønsbeføjelser.
(84)
Med hensyn til Østrigs sidste argument om, at det samlede beløb, som elleverandørerne betaler til OeMAG, er ikke berørt af fritagelsesordningen, og at den eneste ændring er fordelingen af det samlede beløb mellem de forskellige kategorier af endelige elforbrugere, bemærker Kommissionen, at den omstændighed, at nedgangen i statens indtægter opvejes af en stigning i statens indtægter fra andre kilder, ligeledes er uden betydning med hensyn til anvendelsen af statsmidler. Det afgørende er derimod, at en virksomhed begunstiges, og at denne begunstigelse medfører en nedgang i statens indtægter fra denne virksomhed. Det er klart, at staten i sidste instans må finde andre indtægtskilder for at opveje nedgangen.
(85)
Kommissionen når til den konklusion, at omstændighederne i den foreliggende sag svarer til de omstændigheder, der blev undersøgt i Essent-sagen og Steinike-sagen; alle de kriterier, der blev fastsat i de to sidstnævnte sager for tilstedeværelsen af statsmidler, er opfyldt. Den foranstaltning, der skal vurderes, er derfor finansieret ved hjælp af statsmidler.
(86)
Anvendelsen af de af OeMAG kontrollerede midler er reguleret i ÖSG. Derfor kan anvendelsen af midlerne tilregnes staten.
(87)
Det kan på baggrund af ovenstående konkluderes, at fritagelsesordningen medfører et tab af statsmidler, og at dette kan tilregnes staten.
5.1.3. Foranstaltningens selektivitet
(88)
Kommissionen minder om, at selv om foranstaltningen - i teorien - kan synes neutral både med hensyn til virksomheder og sektorer, kan den alligevel - i praksis -være selektiv.
(89)
Østrig anfører, at fritagelsesordningen ikke udgør statsstøtte, da den ikke er selektiv, men derimod er en generel foranstaltning, som finder anvendelse på alle virksomheder og sektorer. For det første gør Østrig gældende, at grænsen på 0,5 % i den anmeldte ordning ikke omfatter begrænsninger med hensyn til visse sektorer, virksomhedens størrelse eller andre selektive kriterier (37). For det andet konstaterer Østrig, at foranstaltningen i realiteten vedrører 2 300 virksomheder fra 19 forskellige sektorer, hvilket viser, at foranstaltningen - i virkeligheden - finder anvendelse på alle virksomheder og sektorer.
(90)
En foranstaltning er selektiv, såfremt den kun begunstiger visse virksomheder eller visse produktioner. Den er derimod ikke selektiv, såfremt den finder anvendelse på alle virksomheder på det nationale område, uanset deres aktivitet.
(91)
Hvad angår den første argumentationslinje, konstaterer Kommissionen, at grænsen på 0,5 % ikke er tilstrækkelig til at betegne den anmeldte ordning som en generel foranstaltning. Kommissionen konstaterer tværtimod, at ikke alle virksomheder på det nationale område kan drage fordel af den anmeldte foranstaltning som følge af denne grænse.
(92)
Østrig gjorde gældende, at den anmeldte foranstaltning er forbeholdt virksomheder, hvis omkostninger som følge af deres bidrag til at støtte grøn elektricitet overstiger 0,5 % af nettoværdien af deres produktion. Kommissionen bemærker, at disse betingelser er meget lig definitionen af energiintensive produktioner efter artikel 17, stk. 1, litra a), i energibeskatningsdirektivet (38). Østrig gør imidlertid gældende, at denne grænse på 0,5 % ikke er tilstrækkelig til at betegne den anmeldte foranstaltning som selektiv. Efter Østrigs opfattelse støttes dette af Domstolens dom i Adria Wien-sagen. I denne dom vurderede Domstolen en (delvis) godtgørelse af energiafgifter, som blev ydet til virksomheder, hvis energiafgifter oversteg 0,35 % af nettoværdien af deres produktion. Domstolen fastslog følgende: »Nationale foranstaltninger, der fastsætter en delvis godtgørelse af energiafgifter på naturgas og elektricitet, udgør ikke statsstøtte som omhandlet i EF-traktatens artikel 92 [nu artikel 107 i TEUF], såfremt de finder anvendelse på alle virksomheder på det nationale område, uanset deres aktivitet (39)«.
(93)
Kommissionen er imidlertid af den opfattelse, at denne dom ikke udelukker, at der kan være tale om selektivitet med hensyn til grænsen på 0,5 % i den foreliggende sag. Kommissionen bemærker, at der i forbindelse med dommen var tale om en præjudiciel afgørelse efter anmodning fra en østrigsk domstol, hvori den eksisterende ordning for godtgørelse af energiafgifter blev vurderet. Den østrigske domstol havde forelagt to spørgsmål. For det første havde den spurgt, om afgiftsgodtgørelsen som led i den eksisterende ordning skal betragtes som selektiv, fordi den udelukkende omfatter virksomheder, der fremstiller materielle goder. For det andet havde den stillet det (hypotetiske) spørgsmål, hvordan Domstolen ville vurdere en afgiftsgodtgørelse, som ikke er begrænset til virksomheder, hvis hovedaktivitet består i produktion af materielle goder, men finder anvendelse på alle virksomheder uanset deres aktivitet.
(94)
Med hensyn til det første spørgsmål fastslog Domstolen, at foranstaltningen blev selektiv ved at begrænse afgiftsgodtgørelsen til kun at omfatte virksomheder, der fremstiller materielle goder. I betragtning af den hypotetiske karakter af det andet spørgsmål med hensyn til, hvordan Domstolen ville vurdere en afgiftsgodtgørelse, som finder anvendelse på alle sektorer, var Domstolens svar ret generelt. Den fastslog, at en foranstaltning er selektiv, såfremt den begunstiger visse virksomheder eller visse produktioner, mens den ikke er selektiv, såfremt den uden forskel er til fordel for alle virksomheder på det nationale område (40). Dernæst konkluderede Domstolen, at nationale foranstaltninger ikke udgør statsstøtte »… såfremt de finder anvendelse på alle virksomheder på det nationale område, uanset deres aktivitet« (41). Domstolen fastslog imidlertid ikke, om en foranstaltning, der er omfattet af en grænse på 0,35 %, efter dens opfattelse faktisk finder anvendelse på alle virksomheder. Dette bemærkede generaladvokat Jacobs også i sit forslag til afgørelse i forbindelse med Domstolens efterfølgende dom: »… virkningen af grænsen på 0,35 % (…) blev [ikke] undersøgt af Domstolen i Adria-Wien Pipeline(-dommen) (…)« (42). Domstolen behøvede ikke at vurdere, om fritagelsesordningen som sådan (dvs. uden begrænsningen til virksomheder, der overvejende fremstiller materielle goder) i realiteten var selektiv. Domstolen udelukkede derfor ikke, at grænsen på 0,35 % var selektiv, såfremt den medførte, at foranstaltningen i realiteten ikke ville finde anvendelse på alle virksomheder på det nationale område.
(95)
Kommissionen er derimod af den opfattelse, at Domstolen gav visse holdepunkter for, at en sådan grænse kunne være selektiv, selv om foranstaltningen muligvis finder anvendelse på en række forskellige sektorer. Domstolen bemærkede således navnlig i sit svar på det andet spørgsmål, at hverken den omstændighed, at ordningen omfatter et stort antal virksomheder, eller at disse virksomheder hører til i forskelligartede og store erhvervssektorer, gør det muligt at fastslå, at en statslig foranstaltning udgør en generel økonomisk-politisk foranstaltning (43). Endvidere konstaterer Kommissionen, at et stort antal ikke-sektorspecifikke foranstaltninger i henhold til Domstolens retspraksis kan betragtes som selektive, hvis de - i realiteten - ikke finder anvendelse på alle virksomheder på det nationale område (44). Det følger af ovenstående, at også foranstaltninger, der finder anvendelse på alle sektorer, kan betragtes som selektive, fordi de i realiteten ikke finder anvendelse på alle virksomheder i det pågældende land.
(96)
Denne opfattelse kommer også til udtryk i Kommissionens beslutning om den østrigske godtgørelse af energiafgifter (45). I forlængelse af Domstolens ovennævnte dom havde Østrig udvidet foranstaltningen på en sådan måde, at virksomheder fra alle sektorer nu kunne omfattes af godtgørelsen af energiafgifter. I sin vurdering af den ændrede ordning betragtede Kommissionen imidlertid fortsat foranstaltningen som selektiv, da godtgørelsen, selv om den formelt gælder for alle virksomheder, i realiteten kun er til gavn for virksomheder, som har et højt energiforbrug i forhold til nettoværdien af deres produktion (46). Kommissionen konkluderede, at afgiftsgodtgørelsen var en ulovlig (dvs. ikke anmeldt) statsstøtte, der var uforenelig med det indre marked (47).
(97)
Virkningerne af Kommissionens beslutning medførte senere, at en østrigsk forvaltningsdomstol anmodede Domstolen om en præjudiciel afgørelse (48). Den østrigske forvaltningsdomstols præjudicielle spørgsmål vedrørte anvendelsesområdet for virkningerne af afgiftsgodtgørelsens ulovlige karakter, og Domstolen foretog ikke en fornyet vurdering af selektivitetsaspektet. Dette aspekt var derimod genstand for generaladvokatens bemærkninger. I sit forslag til afgørelse bemærkede generaladvokaten følgende: »Kun at yde godtgørelse til servicevirksomheder (samtidig med produktionsvirksomheder), som ikke er udelukket på grundlag af grænsen på 0,35 %, vil, således som Kommissionen har påpeget, ganske enkelt svare til at udvide kredsen af støttemodtagere. Det vil imidlertid ikke berøve støtten dens virkninger som sådanne, da et selektivitetskriterium fortsat vil bestå« (49). Generaladvokaten konstaterede endvidere: »Kommissionens ræsonnement i dens beslutning af 2004 er overbevisende for så vidt angår den selektive karakter af grænsen på 0,35 % i den ændrede ordning, (…)« (50).
(98)
Kommissionen konkluderer på grundlag af ovenstående, at grænsen på 0,5 % i den foreliggende sag er et selektionskriterium, som begrænser anvendelsen af den anmeldte foranstaltning til energiintensive virksomheder, mens ikke-energiintensive virksomheder udelukkes. Uanset antallet af sektorer, der drager fordel af foranstaltningen, medfører grænsen i sig selv derfor, at den anmeldte foranstaltning ikke er til fordel for alle virksomheder på det nationale område. Grænsen gør derfor, at den anmeldte foranstaltning bliver selektiv.
(99)
Kommissionen bemærker desuden, at kun de virksomheder, der kan omfattes af en afgiftsgodtgørelse i henhold til den østrigske lov om energiafgiftsgodtgørelse, som Kommissionens beslutning om statsstøtte C-33/2003 vedrørte, kan omfattes af den fritagelsesordning, der undersøges her. Kommissionens argumentation i den pågældende beslutning gælder derfor tilsvarende også i den foreliggende sag.
(100)
Hvad angår Østrigs anden argumentationsrække, konstaterer Kommissionen, at den anmeldte foranstaltning også er selektiv, fordi den i realiteten først og fremmest har fokus på et begrænset antal virksomheder, som fremstiller visse energiintensive varer. Kommissionen konstaterer, at en foranstaltning ifølge Domstolens retspraksis ikke skal undersøges på grundlag af hensigten med eller grunden til den, men på grundlag af dens virkninger (51). Selv om en foranstaltning formelt finder anvendelse på alle sektorer og virksomheder, kan den alligevel betragtes som selektiv, hvis den i realiteten ikke finder anvendelse på alle virksomheder på det nationale område. Domstolen fastslog i denne henseende: »Hverken den omstændighed, at ordningen omfatter et stort antal virksomheder, eller at disse virksomheder hører til i forskelligartede og store erhvervssektorer, gør det muligt at fastslå, at [en ordning] udgør en generel økonomisk-politisk foranstaltning« (52).
(101)
I forbindelse med vurderingen konstaterede Kommissionen, at den anmeldte ordning først og fremmest har fokus på meget få virksomheder, der hovedsagelig er aktive inden for vareproduktion. I denne forbindelse fremlagde Østrig den 9. september 2010 oplysninger, som var baseret på den nuværende anvendelse af ordningen med støtteintensiteter under anmeldelsesgrænserne. Ifølge disse oplysninger har kun ca. 2 000 af de ca. 300 000 østrigske virksomheder ansøgt om at blive omfattet af ordningen (dvs. under 1 % af alle østrigske virksomheder). Endvidere er som led i den nuværende anvendelse af ordningen ca. 66 % af midlerne til fordel for virksomheder, der er aktive inden for »produktion af varer« (53). Såfremt Østrig skulle forhøje støtteintensiteterne over de de minimis-tærskler, hvorunder ordningen på nuværende tidspunkt anvendes foreløbigt, konstaterede Kommissionen endvidere, at foranstaltningen så formentlig ville have endnu større fokus på virksomheder, der er aktive inden for vareproduktion. Dette fremgår af, at kun 12 virksomheder ifølge de oplysninger, som Østrig har fremlagt, ville drage fordel af højere støtteintensiteter, end det er tilfældet som led i den version af ordningen, der finder anvendelse på nuværende tidspunkt, og at kun to af disse virksomheder er aktive i transportsektoren, mens ti af disse virksomheder er aktive inden for vareproduktion (54).
(102)
På baggrund af ovenstående konkluderer Kommissionen, at den anmeldte ordning overhovedet ikke eller kun i ringe grad vil være til fordel for flertallet af sektorerne i den østrigske økonomi, mens hovedsagelig virksomheder i en af disse sektorer, nemlig produktionen af varer, begunstiges. Uanset antallet af sektorer, hvori virksomheder kunne drage fordel af foranstaltningen, har foranstaltningen hovedsagelig fokus på virksomheder, der er aktive inden for vareproduktion, og må derfor betragtes som i realiteten selektiv.
(103)
På baggrund af ovenstående konkluderer Kommissionen, at den anmeldte fritagelsesordning er selektiv, dels fordi den fastsætter grænsen på 0,5 %, hvorved foranstaltningen forbeholdes energiintensive virksomheder, og dels fordi disse virksomheder først og fremmest er aktive inden for vareproduktion.
(104)
Kommissionen konstaterer, at en foranstaltning trods sin selektive karakter ikke opfylder betingelsen om selektivitet, hvis den er berettiget på grundlag af karakteren eller opbygningen af den ordning, som den indgår i (55). Kommissionen bemærker, at den pågældende medlemsstat i henhold til Domstolens faste retspraksis skal godtgøre dette (56).
(105)
Ifølge Domstolen skal der i den forbindelse sondres mellem de formål, som er tildelt ved et særligt skattesystem og ligger uden for det almindelige skattesystem, og de mekanismer, som er uadskilleligt forbundet med selve skattesystemet, og som er nødvendige for at gennemføre sådanne formål. Alene de sidstnævnte mekanismer kan komme i betragtning som begrundelse under henvisning til karakteren eller opbygningen af det skattesystem, som foranstaltningen indgår i (57). Der skal tages hensyn til de ekstrinsiske mål i forbindelse med forenelighedsanalysen (58).
(106)
Østrig er af den opfattelse, at differentieringen af beløbene i henhold til § 22c i ÖSG har til formål at tage højde for virksomhedernes kapacitet med hensyn til at betale yderligere afgifter. Endvidere ville de miljøfordele, der er fastsat i ÖSG, ikke blive påvirket af fritagelsesordningen, da støtten til produktionen af grøn elektricitet ikke ville blive reduceret. Kun ved at reducere miljøomkostningerne for visse virksomheder kunne der etableres en bæredygtig finansieringsordning for grøn elektricitet, som er nødvendig for at sikre fremme af vedvarende energikilder.
(107)
Kommissionen bemærker i denne forbindelse, at det intrinsiske mål med den ordning, der er etableret med den fastsatte faste pris, er at opnå indtægter, som navnlig skal anvendes til fremme af vedvarende energikilder. Fritagelsesordningen er derimod baseret på målet om at forbedre energiintensive virksomheders konkurrenceevne ved at nedsætte deres elpris og derved styrke accepten af den ordning, der er baseret på den fastsatte faste pris. Hermed forfølges et mål, der ligger uden for ordningens logik og opbygning.
(108)
Ifølge Domstolens retspraksis kan forfølgelsen af et sådant ekstrinsisk mål ikke anføres som begrundelse for en foranstaltning som følge af skattesystemets karakter eller opbygning (59). Dette kan kun undersøges i forbindelse med forenelighedsanalysen (60).
(109)
Kommissionen konstaterer, at der forelå en anden situation i forbindelse med de to statsstøttebeslutninger, som Østrig har anført til støtte for, at fritagelsesordningen er berettiget på grundlag af ordningens logik og opbygning. Beslutning N 271/06 vedrørende Danmarks afgiftsbestemmelser i forbindelse med varmeoverskud sigtede mod at skabe neutralitet i den afgiftsmæssige behandling af alle energiprodukter og ikke mod at forbedre konkurrenceevnen. Beslutning N 860/06 om fritagelse for energiafgifter i Tyskland for energiprodukter med dobbelt anvendelse var baseret på princippet om kun at beskatte energiprodukter, der anvendes til opvarmning eller motorbrændstof.
(110)
Det følger af ovenstående, at den anmeldte fritagelse for energiintensive produktioner ikke er berettiget på grundlag af karakteren eller opbygningen af den ordning, som den indgår i.
(111)
Kommissionen konkluderer derfor, at den anmeldte foranstaltning opfylder betingelsen om selektivitet, da den i realiteten er selektiv og ikke er berettiget på grundlag af ordningens karakter og opbygning.
5.1.4. Fordrejning af konkurrencevilkårene og påvirkning af samhandelen
(112)
Modtagerne af foranstaltningen, som efter Kommissionens opfattelse udgør driftsstøtte, er overvejende aktive inden for produktionen af energiintensive varer som metal eller papirprodukter (61). I disse sektorer er der samhandel mellem medlemsstaterne, og virksomhederne konkurrerer med virksomheder fra andre medlemsstater. Den omhandlede foranstaltning kan derfor fordreje konkurrencevilkårene og påvirke samhandelen i det indre marked.
5.1.5. Konklusion
(113)
Kommissionen konkluderer, at fritagelsesordningen udgør statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, i TEUF, da den medfører et tab af statsmidler, som giver energiintensive virksomheder en selektiv fordel. Foranstaltningen kunne derfor påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne og fordreje konkurrencevilkårene i det indre marked.
5.2. Støttens lovlighed
(114)
Østrig har forpligtet sig til ikke at gennemføre støtten inden Europa-Kommissionens godkendelse. Østrig har anmeldt foranstaltningen, inden den gennemføres, og har derfor opfyldt sin forpligtelse i henhold til artikel 108, stk. 3, i TEUF (62).
5.3. Vurdering af støttens forenelighed med det indre marked
(115)
Kommissionen kan betragte statsstøtte som forenelig med det indre marked på grundlag af artikel 107, stk. 3, i TEUF. Ifølge Domstolens faste retspraksis skal medlemsstaten godtgøre, at en foranstaltning er forenelig med det indre marked (63).
(116)
Kommissionen har i forbindelse med støttesager, der er omfattet af artikel 107, stk. 3, i TEUF, et vidt skøn (64). Ved udøvelsen af dette skøn har den offentliggjort retningslinjer og meddelelser, som fastsætter de kriterier, hvorefter visse former for støtte kan betragtes som forenelige med det indre marked på grundlag af artikel 107, stk. 3, i TEUF. Kommissionen er ifølge fast retspraksis bundet af de retningslinjer og meddelelser, den har offentliggjort inden for statsstøttekontrol, såfremt disse ikke afviger fra bestemmelserne i TEUF og er anerkendt af medlemsstaterne (65).
(117)
Det skal derfor først vurderes, om den anmeldte støtte er omfattet af anvendelsesområdet for en eller flere retningslinjer eller meddelelser og kan betragtes som forenelig med det indre marked, fordi den opfylder de deri fastsatte forenelighedskriterier.
(118)
Østrig gør gældende, at den anmeldte foranstaltning er omfattet af anvendelsesområdet for EF-retningslinjerne for statsstøtte til miljøbeskyttelse (66), eller at disse retningslinjer finder tilsvarende anvendelse. Derudover er Østrig af den opfattelse, at støtten er omfattet af anvendelsesområdet for den generelle gruppefritagelsesforordning (67).
(119)
Der findes imidlertid klart definerede situationer, hvor der kan tildeles driftsstøtte. Der kan navnlig tildeles driftsstøtte i form af afgiftslempelser på visse betingelser på grundlag af kapitel 4 i retningslinjerne for miljøstøtte (68) eller artikel 25 i den generelle gruppefritagelsesforordning (69). Endvidere kan foranstaltninger på visse betingelser vurderes direkte på grundlag af artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF.
5.3.1. Retningslinjerne for miljøstøtte
(120)
Anvendelsesområdet for retningslinjerne for miljøstøtte er defineret på følgende måde (70):
(58)
Retningslinjerne finder anvendelse på statsstøtte til miljøbeskyttelse. De vil blive anvendt i overensstemmelse med andre af Fællesskabets statsstøttepolitikker, andre bestemmelser i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab og traktaten om Den Europæiske Union og lovgivning, der er vedtaget med hjemmel i disse traktater.
(59)
Retningslinjerne finder anvendelse på støtte (24) til fordel for miljøbeskyttelse i alle sektorer, der er omfattet af EF-traktaten. Retningslinjerne finder også anvendelse på sektorer, der er underlagt særlige fællesskabsregler om statsstøtte (stålforarbejdning, skibsbygnings-, motorkøretøjs- og kunstfiberindustrien, transportsektoren, kul, landbrug og fiskeri), medmindre der er fastsat noget andet i disse særlige regler.
(121)
I henhold til punkt 70, nr. 1, i retningslinjerne for miljøstøtte er miljøbeskyttelse foranstaltninger, der tager sigte på at afhjælpe eller forebygge skade på de fysiske omgivelser eller naturressourcer forårsaget af en støttemodtagers egne aktiviteter, nedbringe risikoen for en sådan skade eller føre til mere effektiv anvendelse af naturressourcer, herunder energibesparende foranstaltninger og anvendelse af vedvarende energikilder. Det fremgår af punkt 151 i retningslinjerne for miljøstøtte, at foranstaltninger, der i det mindste indirekte bidrager til at forbedre miljøbeskyttelsesniveauet, er omfattet af anvendelsesområdet for retningslinjerne for miljøstøtte.
(122)
Østrig er af den opfattelse, at fritagelsesordningen indirekte bidrager til miljøbeskyttelse af to grunde: Ordningen er for det første en væsentlig betingelse for at sikre politisk støtte til at forhøje den fastsatte faste pris til et højere niveau, hvilket er nødvendigt for at finansiere en yderligere udbygning af produktionen af elektricitet fra vedvarende energikilder, og den forhøjer for det andet priserne for elforbruget, hvorved der opstår et incitament til en mere energieffektiv adfærd.
(123)
Kommissionen konstaterer med hensyn til det første argument, at der ikke er en nødvendig sammenhæng mellem den fastsatte faste pris og stigningen i elproduktionen fra vedvarende energikilder. Østrig er på grundlag af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/28/EF af 23. april 2009 om fremme af anvendelsen af energi fra vedvarende energikilder og om ændring og senere ophævelse af direktiv 2001/77/EF og 2003/30/EF (herefter »direktivet om vedvarende energi«) (71) forpligtet til at øge sin elproduktion fra vedvarende energikilder. Østrig kan imidlertid frit vælge, hvordan dette finansieres. Østrig kunne f.eks. også anvende skatteindtægter. Fritagelsesordningen er derfor ikke nødvendig for at øge elproduktionen fra vedvarende energikilder.
(124)
Med hensyn til det andet argument konstaterer Kommissionen, at fritagelsesordningen fungerer som et loft. Den gennemsnitlige elpris, som energiintensive virksomheder betaler, falder med hver yderligere kWh, der forbruges, og som ligger over grænsen. I stedet for at udgøre et incitament til at fremme energieffektivitet, medfører fritagelsesordningen snarere en nedsættelse af energieffektiviteten.
(125)
Kommissionen konkluderer derfor, at fritagelsesordningen ikke er omfattet af anvendelsesområdet for retningslinjerne for miljøstøtte.
(126)
Selv hvis foranstaltningen var omfattet af anvendelsesområdet for retningslinjerne for miljøstøtte, hvilket ikke er tilfældet her, konstaterer Kommissionen, at den ikke kunne betragtes som forenelig med det indre marked, da betingelserne i kapitel 4 i retningslinjerne for miljøstøtte ikke er opfyldt.
(127)
I kapitel 4 i retningslinjerne for miljøstøtte sondres der i forbindelse med forenelighedsanalysen mellem harmoniserede og ikke-harmoniserede miljøafgifter. Den skattelignende afgift i form af den fastsatte faste pris udgør ikke en miljøafgift, der er harmoniseret på EU-plan. Kommissionen konstaterer på baggrund heraf, at der i direktivet om vedvarende energi er fastsat bindende mål i forbindelse med vedvarende energikilder, men at det overlades til medlemsstaterne at afgøre, hvordan de når disse mål.
(128)
Fritagelsesordningen skal derfor vurderes efter de regler i kapitel 4 i retningslinjerne for miljøstøtte, der gælder for ikke-harmoniserede miljøafgifter (72).
(129)
I henhold til disse bestemmelser skal medlemsstaten fremsende oplysninger om de respektive sektorer eller kategorier af støttemodtagere, der er omfattet af fritagelserne eller lempelserne, om situationen for de væsentligste støttemodtagere i de berørte sektorer, samt en beskrivelse af, hvordan afgifterne kan bidrage til miljøbeskyttelse. De fritagne sektorer skal beskrives grundigt, og der skal fremlægges en liste med de største støttemodtagere i hver sektor (navnlig med oplysninger om omsætning, markedsandele og afgiftsgrundlagets størrelse) (73). På grundlag af disse oplysninger skal Kommissionen vurdere, om lempelserne af eller fritagelserne for miljøafgifter er nødvendige og proportionelle. Hvad angår kriteriet om nødvendighed, skal valget af støttemodtagere baseres på objektive og klare kriterier; miljøafgiften uden lempelser skal føre til en betydelig stigning i produktionsomkostningerne, der ikke kan væltes over på forbrugerne, uden at det fører til betydelig salgsnedgang (74). Hvad angår støttens proportionalitet, skal den pågældende medlemsstat vise, at hver enkelt modtager betaler en del af den nationale afgift, der stort set svarer til miljøresultaterne, at modtageren betaler mindst 20 % af den nationale afgift, medmindre en lavere sats kan begrundes, og at lempelser eller fritagelser er betinget af, at der indgås aftaler med henblik på at nå miljøbeskyttelsesmål (75).
(130)
Kommissionen konstaterer imidlertid, at Østrig - trods flere opfordringer fra Kommissionen - ikke har fremsendt ovennævnte oplysninger (76). Kommissionen kunne derfor ikke vurdere, om støtten er nødvendig og proportionel, eller på hvilken måde den kan bidrage til miljøbeskyttelse.
5.3.2. Analogi med kapitel 4 i retningslinjerne for miljøstøtte
(131)
I betragtning af, at den anmeldte fritagelsesordning ikke engang indirekte bidrager til miljøbeskyttelse, har Kommissionen endvidere vurderet, om den kunne godkende fritagelsesordningen i analogi med kapitel 4 i retningslinjerne for miljøstøtte.
(132)
Ifølge Østrig kunne fritagelsesordningen vurderes i analogi med bestemmelserne om afgiftslempelser for harmoniserede energiafgifter i punkt 152 og 153 i retningslinjerne for miljøstøtte. I denne forbindelse minder Kommissionen om, at der i kapitel 4 i retningslinjerne for miljøstøtte er fastsat to metoder til at vurdere lempelser af miljøafgifter, som kan føre til forskellige konklusioner. For det første indeholder kapitel 4 regler vedrørende lempelser af energiafgifter, der er harmoniseret inden for rammerne af energibeskatningsdirektivet, og som uden yderligere vurdering kan betragtes som forenelig med det indre marked, såfremt de minimumsafgiftssatser, der er fastsat i energibeskatningsdirektivet, overholdes. For det andet indeholder kapitel 4 visse regler for vurderingen af lempelser af ikke-harmoniserede miljøafgifter samt lempelser af harmoniserede energiafgifter, der ligger under de minimumsafgiftssatser, der er fastsat i energibeskatningsdirektivet. Efter disse regler skal medlemsstaten bl.a. give omfattende oplysninger om den pågældende foranstaltnings nødvendighed og proportionalitet. Østrig gør gældende, at Kommissionen kunne godkende fritagelsesordningen for skattelignede afgifter på grundlag af, at de støttemodtagende virksomheder mindst betaler mindstesatserne i forbindelse med den østrigske energiafgift.
(133)
Kommissionen konstaterer, at der i dens beslutningspraksis eller i EU-retsinstansernes retspraksis ikke findes nogen fortilfælde, hvor reglerne for vurderingen af harmoniserede energiafgifter i henhold til kapitel 4 i retningslinjerne for miljøstøtte blev anvendt i analogi med skattelignende afgifter.
(134)
Ifølge Domstolens faste retspraksis kan en EU-retlig norm anvendes analogt, såfremt følgende to betingelser er opfyldt: For det første skal de regler, der finder anvendelse på den pågældende situation, være nøje sammenlignelige med de regler, som tilstræbes anvendt analogt. For det andet skal de regler, der finder anvendelse på situationen, indeholde et hul, der strider mod en EU-retlig grundsætning, og som analogien kan afhjælpe (77). I betragtning af disse betingelser konstaterer Kommissionen, at analogier kun anvendes i undtagelsestilfælde i EU-retten.
(135)
For det første skal de regler, der finder anvendelse på den pågældende situation, være nøje sammenlignelige med de regler, der tilstræbes anvendt analogt. Da kapitel 4 i retningslinjerne for miljøstøtte fastsætter fritagelser for eller lempelser af miljøafgifter, skal de regler, som de anmeldte afgifter inden for rammerne af ÖSG vedrører, være nøje sammenlignelige med de regler, der finder anvendelse på miljøafgifter.
Kommissionen fandt imidlertid, at den retlige situation, der i henhold til EU-retten findes med hensyn til miljøafgifter, ikke er sammenlignelig med den situation, der i henhold til EU-retten findes med hensyn til skattelignende afgifter. Mens EU-retten ikke fastsætter specifikke regler for skattelignende afgifter, fastsætter den specifikke regler for opkrævningen af miljøafgifter. Der er i den forbindelse navnlig tale om de minimumsafgiftssatser, der er fastsat i energibeskatningsdirektivet, samt om fritagelser for disse minimumsafgiftssatser på betingelserne i kapitel 4 i retningslinjerne for miljøstøtte og artikel 25 i den generelle gruppefritagelsesforordning. Med hensyn til skattelignende afgifter konstaterer Kommissionen, at der hverken findes regler vedrørende fritagelser eller lempelser eller regler vedrørende minimumssatser.
(136)
Kommissionen konkluderer derfor, at de skattelignende afgifter, der findes inden for rammerne af den østrigske ordning, ikke er underlagt regler, der er sammenlignelige med de regler, der finder anvendelse på miljøafgifter i henhold til EU-retten.
(137)
For det andet skal de regler, der finder anvendelse på situationen, indeholde et hul, der strider mod en EU-retlig grundsætning, og som analogien kan afhjælpe.
(138)
Foranstaltninger, der ikke er omfattet af anvendelsesområdet for retningslinjerne for miljøstøtte, kan imidlertid vurderes i henhold til artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF. Kommissionen kunne derfor ikke konstatere en sådan »lakune« i retningslinjerne for miljøstøtte, der ville berettige en vurdering af den anmeldte foranstaltning på grundlag af en analog vurdering. Denne konklusion gælder for begge scenarier, analogier med harmoniserede og ikke-harmoniserede afgifter.
(139)
Endvidere er det ikke muligt af afhjælpe manglen på regler for fritagelser for skattelignende afgifter ved at drage en analogi til de gældende regler vedrørende lempelser af energiafgifterne i EU-retten. I den henseende konstaterer Kommissionen, at en analog anvendelse af reglerne for lempelser af harmoniserede energiafgifter på ikke-harmoniserede skattelignende afgifter også ville betyde, at virksomheder kunne overholde minimumsafgiftssatserne i energibeskatningsdirektivet ved at betale sådanne skattelignende afgifter. En sådan tilgang er derfor ikke i overensstemmelse med formålet med energibeskatningsdirektivet. Kommissionen er af den opfattelse, at minimumssatserne i energibeskatningsdirektivet udelukkende blev fastsat med henblik på anvendelse inden for rammerne af den harmoniserede energiafgiftsordning. Anvendelsen heraf som benchmark uden for det harmoniserede område ville medføre en anvendelse, der ikke var forudset. Minimumssatserne blev klart ikke fastsat med det formål at fastlægge den samlede byrde, som energiintensive virksomheder skulle bære på grundlag af miljøspecifikke reguleringsforanstaltninger, som de navnlig fremgår af finansieringsordninger for garanterede afregningspriser. Med en sådan tilgang ville man heller ikke tage i betragtning, at politikken på statsstøtteområdet accepterer en lempelig fremgangsmåde med hensyn til afgiftsfritagelser over et harmoniseret minimumsniveau, fordi ligebehandlingen i det mindste til en vis grad sikres som følge af overholdelsen af de minimumssatser, der finder anvendelse i alle medlemsstater. Dette argument gælder imidlertid ikke for byrder, der følger af ikke-harmoniserede afregningsprisordninger, og hvor der kan opstå konkurrencefordrejninger som følge af afvigelser fra standardbidragene.
(140)
Det følger af ovenstående, at manglen på regler for lempelsen af skattelignende afgifter ikke udgør et hul, der strider mod en EU-retlig grundsætning, og som kunne afhjælpes ved at drage en analogi til de gældende regler vedrørende lempelser af harmoniserede energiafgifter.
(141)
Selv hvis en analog anvendelse var mulig, ville fritagelsesordningen under alle omstændigheder ikke være forenelig af de i betragtning 129-133 anførte grunde.
(142)
Kommissionen konkluderer på baggrund af ovenstående, at den ikke kan etablere en analogi mellem den anmeldte fritagelsesordning og reglerne for vurderingen af lempelser for harmoniserede energiafgifter i henhold til kapitel 4 i retningslinjerne for miljøstøtte og derfor ikke kan godkende fritagelsesordningen på grundlag af en sådan analogi.
5.3.3. Analogi med artikel 25 i den generelle gruppefritagelsesforordning
(143)
Kommissionen har endvidere vurderet, om den kunne godkende fritagelsesordningen i analogi med artikel 25 i den generelle gruppefritagelsesforordning.
(144)
Efter Østrigs opfattelse giver den forskellige ordlyd af kapitel 4 i retningslinjerne for miljøstøtte og artikel 25 i den generelle gruppefritagelsesforordning et vist spillerum for en godkendelse af foranstaltningen i analogi med artikel 25 i den generelle gruppefritagelsesforordning. Østrig understregede, at punkt 152 i retningslinjerne for miljøstøtte har følgende ordlyd:
»For at kunne godkendes efter EF-traktatens artikel 87, skal sådanne lempelser eller fritagelser fra harmoniserede afgifter, navnlig harmoniserede afgifter ifølge direktiv 2003/96/EF, være tilladte ifølge den gældende fællesskabslovgivning og være i overensstemmelse med de begrænsninger og betingelser, der er fastsat deri.«
(145)
Artikel 25 i den generelle gruppefritagelsesforordning har derimod følgende ordlyd:
»Miljøstøtteordninger i form af lempelser af miljøafgifter, der opfylder betingelserne i direktiv 2003/96/EF, er forenelige med fællesmarkedet i henhold til traktatens artikel 87, stk. 3, og er fritaget for anmeldelsespligten i artikel 88, stk. 3, forudsat at betingelserne i stk. 2 og 3 i nærværende artikel er opfyldt (78).«
(146)
På baggrund af ovenstående ordlyd konkluderede Østrig, at artikel 25 i den generelle gruppefritagelsesforordning muligvis er bredere formuleret end punkt 152 i retningslinjerne for miljøstøtte. Østrig gjorde gældende, at mens punkt 152 i retningslinjerne for miljøstøtte i givet fald kun finder anvendelse på harmoniserede afgifter i henhold til energibeskatningsdirektivet, kræver artikel 25 i den generelle gruppefritagelsesforordning kun, at fritagelsesordningen overholder de minimumsafgiftssatser, der er fastsat i energibeskatningsdirektivet, også selv om der ikke er tale om en harmoniseret energiafgift. Efter Østrigs opfattelse kunne artikel 25 i den generelle gruppefritagelsesforordning derfor finde anvendelse på lempelsen af ikke-harmoniserede miljøafgifter, der kunne betragtes som forenelige med det indre marked, såfremt det generelle beskatningssystem overholder minimumsenergiafgiftssatserne. Østrig erkendte ganske vist, at de bidrag, der betales inden for rammerne af ÖSG, ikke er afgifter (79), men gjorde gældende, at den anmeldte fritagelsesordning kunne vurderes og godkendes i analogi med bestemmelsen vedrørende miljøafgifter i artikel 25 i den generelle gruppefritagelsesforordning.
(147)
Efter Kommissionens opfattelse er der imidlertid ingen mulighed for en analogi med artikel 25 i den generelle gruppefritagelsesforordning. For det første er de regler, der finder anvendelse på den foreliggende situation, ikke nøje sammenlignelige med de regler, som tilstræbes anvendt analogt. Det fremgår klart af ordlyden af artikel 25 i den generelle gruppefritagelsesforordning, at denne bestemmelse kun finder anvendelse på miljøafgifter, der er harmoniseret i energibeskatningsdirektivet. I denne henseende er klassificeringen som energiafgift en »betingelse« for at anvende artikel 25 i den generelle gruppefritagelsesforordning. Denne fortolkning støttes også af, at det fremgår af logikken i systemet i forbindelse med den generelle gruppefritagelsesforordning, at dens anvendelsesområde ikke kan være bredere end retningslinjerne for miljøstøtte, som den henviser til. Artikel 25 i den generelle gruppefritagelsesforordning finder derfor entydigt kun anvendelse på energiafgifter, der er harmoniseret i energibeskatningsdirektivet. Som anført ovenfor er de bidrag, der ydes inden for rammerne af loven om grøn elektricitet, imidlertid ikke miljøafgifter, og bestemmelserne i energibeskatningsdirektivet finder ikke anvendelse på dem. Heraf følger, at reglerne for energiafgifter og reglerne for de østrigske afregningspriser ikke er nøje sammenlignelige. For det andet indeholder de regler, der finder anvendelse på den foreliggende situation, ikke et hul, der strider mod en EU-retlig grundsætning, og som analogien kan afhjælpe. Afgiftslempelser eller lignende foranstaltninger, der ikke er dækket af den generelle gruppefritagelsesforordning, er ikke i sig selv uforenelige med EU-retten, men skal blot overholde den generelle anmeldelsespligt i henhold til artikel 108 i TEUF. De kan derpå vurderes i henhold til retningslinjerne for miljøstøtte eller - såfremt disse ikke finder anvendelse - direkte på grundlag af artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF og betragtes som forenelige med det indre marked. Heraf følger, at de regler, der finder anvendelse på vurderingen af den østrigske støtteordning, ikke indeholder et hul, der strider mod EU-retten.
(148)
På baggrund af ovenstående konkluderer Kommissionen, at den ikke kan etablere en analogi mellem bidragene inden for rammerne af loven om grøn elektricitet og harmoniserede energiafgifter i henhold til artikel 25 i den generelle gruppefritagelsesforordning, og at den derfor ikke kan godkende fritagelsesordningen på grundlag af en sådan analogi.
5.3.4. Forenelighed på grundlag af artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF
(149)
Kommissionen konstaterer, at Østrig ikke har gjort gældende, at fritagelsesordningen kunne erklæres forenelig direkte på grundlag af artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF. Da medlemsstaten skal fremføre grundene til, at støtten kan betragtes som forenelig (80), og godtgøre, at de relevante betingelser er opfyldt, kan Østrig allerede af denne grund ikke basere sig på dette forenelighedsgrundlag.
(150)
Kommissionen har alligevel undersøgt, om fritagelsesordningen kan betragtes som forenelig på dette retsgrundlag.
(151)
I henhold til artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF kan »støtte til fremme af udviklingen af visse erhvervsgrene eller økonomiske regioner, når den ikke ændrer samhandelsvilkårene på en måde, der strider mod den fælles interesse«, betragtes som forenelig med det indre marked. Ifølge Domstolens retspraksis kan Kommissionen erklære støtte for at være forenelig med det indre marked, hvis støtten bidrager til virkeliggørelsen af et mål af fælles interesse (81), er nødvendig for at kunne nå dette mål (82) og ikke ændrer samhandelsvilkårene på en måde, der strider mod den fælles interesse.
(152)
Tilsvarende er det Kommissionens faste praksis (83), at foranstaltninger kan betragtes som forenelige direkte på grundlag af artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF, såfremt de er nødvendige og proportionelle, og de positive indvirkninger på målet af fælles interesse opvejer de negative indvirkninger på konkurrence og samhandel. Kommissionen mener i den forbindelse, at det er hensigtsmæssigt at vurdere følgende spørgsmål:
1)
Tager støtteforanstaltningen sigte på at opfylde et velafgrænset mål af fælles interesse?
2)
Er støtten udformet til at virkeliggøre målet af fælles interesse? Navnlig:
a)
Er støtteforanstaltningen et velegnet og nødvendigt middel, eller findes der andre, mere velegnede midler?
b)
Har støtten en tilskyndende virkning, dvs. ændrer støtten virksomheders adfærd?
c)
Er støtteforanstaltningen proportionel, dvs. kunne man opnå samme adfærdsændring med mindre støtte?
3)
Er konkurrenceforvridningen og påvirkningen af samhandelen så begrænset, at den overordnede afvejning er positiv?
(153)
Ifølge Østrig er foranstaltningen først og fremmest rettet mod miljøbeskyttelse. Som redegjort for i betragtning 126-129 bidrager fritagelsesordningen imidlertid ikke til miljøbeskyttelse.
(154)
Derudover opnås miljøvirkningen af foranstaltningen gennem en generel forhøjelse af de garanterede afregningspriser, hvilket - efter Østrigs opfattelse - ikke ville være muligt uden at sikre energiintensive virksomheders konkurrenceevne ved hjælp af den anmeldte fritagelsesordning. De østrigske myndigheder erkender desuden i deres bemærkninger, at fritagelsesordningen tager sigte på at forbedre konkurrenceevnen for energiintensive virksomheder i Østrig i forhold til konkurrenter i andre medlemsstater. Kommissionen har i sin beslutningspraksis imidlertid aldrig accepteret, at sådanne støtteforanstaltninger bidrager til et mål af fælles interesse.
(155)
Den eneste undtagelse herfra udgør kapitel 4 i retningslinjerne for miljøstøtte. Men selv hvis Kommissionen accepterer en nedsættelse af en miljøafgift, kræver den, at der betales minimumsafgiftssatser. Det samlede bidrag, som de virksomheder, der drager fordel af afgiftslempelsen, i alt yder til skatteindtægterne, stiger derfor yderligere med hver forureningsenhed. I den foreliggende sag er situationen imidlertid anderledes. Der sættes et loft for bidraget fra 0,5 % af nettoværdien af produktionen. Yderligere forureningsenheder er ikke længere underlagt den skattelignende afgift. Dette betyder, at bidraget pr. forureningsenhed falder for hver yderligere enhed. Ordningen giver derfor snarere et incitament til at forbruge yderligere ressourcer end at anvende ressourcerne effektivt.
(156)
Kommissionen er derfor af den opfattelse, at støtten ikke bidrager til et mål af fælles interesse.
(157)
Kommissionen konstaterer, at følgende fremgår af Domstolens retspraksis: »(…) driftsstøtte, dvs. støtte, der har til formål at friholde en virksomhed for omkostninger, som den normalt selv skulle have afholdt i forbindelse med den løbende drift og de normale aktiviteter, i princippet ikke omfattet af artikel 92, stk. 3, [nu artikel 107, stk. 3, i TEUF] (…)« (84). Domstolen har endvidere fastslået følgende: »Ifølge retspraksis fordrejer støtte af denne art i princippet konkurrencebetingelserne i de erhvervsgrene, hvortil den ydes, og kan som sådan ikke fremme de formål, der er fastlagt i ovennævnte undtagelsesbestemmelser« (85). Med hensyn til den foreliggende sag er Kommissionen af den opfattelse, at fritagelsesordningen udgør driftsstøtte, da den friholder de støttemodtagende virksomheder for en del af deres omkostninger til køb af elektricitet, som de normalt skulle have afholdt inden for deres almindelige drift.
(158)
Kommissionen er derfor af den opfattelse, at selv hvis konkurrenceevnen var et mål af fælles interesse, ville driftsstøtte under ingen omstændigheder udgøre et egnet politisk instrument til at nå dette mål.
(159)
Med hensyn til miljøafgifter har Kommissionen accepteret en begrænset undtagelse fra dette princip, men tog i den forbindelse sigte på et bestemt mål. Lempelser af og fritagelser for miljøafgifter for visse sektorer eller kategorier af virksomheder er i henhold til kapitel 4 i retningslinjerne for miljøstøtte tilladt, hvis de gør det muligt at indføre højere afgifter for andre virksomheder, hvilket samlet forbedrer internaliseringen af omkostninger, og at indføre flere incitamenter til at forbedre miljøbeskyttelsen. Kommissionen var derfor af den opfattelse, at en sådan støtte kan være nødvendig for indirekte at takle negative eksternaliteter ved at lette indførelsen eller opretholdelsen af relativt høje nationale miljøafgifter.
(160)
Kommissionen konstaterer imidlertid, at de bidrag til fremme af grøn elektricitet, som de støttemodtagende virksomheder skal fritages for som led i den anmeldte ordning, ikke udgør miljøafgifter som omhandlet i punkt 70, nr. 14), og punkt 151 i retningslinjerne for miljøstøtte. Afgifter overføres til det almindelige statsbudget. De bidrag, som de støttemodtagende virksomheder skal fritages for som led i den anmeldte ordning, overføres imidlertid ikke til det almindelige statsbudget. De anvendes derimod udelukkende til at finansiere bidragene til OeMAG, som støtter producenter af grøn elektricitet på grundlag af garanterede afregningspriser. Disse bidrag udgør derfor ikke miljøafgifter.
(161)
Kommissionen er af den opfattelse, at muligheden for en undtagelse fra den i retningslinjerne for miljøstøtte indeholdte generelle regel om, at driftsstøtte er uforenelig, bør fortolkes restriktivt. Som undtagelse bør kapitel 4 i retningslinjerne for miljøstøtte derfor begrænses til miljøafgifter.
(162)
Som allerede anført bemærker Kommissionen endvidere, at anvendelsen af kapitel 4 i retningslinjerne for miljøstøtte på skattelignende afgifter ville være i strid med målene med disse regler og energibeskatningsdirektivet med hensyn til harmoniserede energiafgifter. Desuden kunne en sådan tilgang også medføre en generel anvendelse af disse bestemmelser på skattelignende afgifter på miljøbeskyttelsesområdet (f.eks. skattelignende afgifter på affald osv.). En så bred anvendelse falder uden for anvendelsesområdet for og målene i kapitel 4 i retningslinjerne for miljøstøtte.
(163)
Kommissionen er derfor af den opfattelse, at driftsstøtte, der ydes i form af lempelser af skattelignende afgifter, ikke udgør et velegnet middel til at forbedre miljøbeskyttelsen. Kommissionen konstaterer, at den ikke hidtil har anvendt betingelserne i kapitel 4 i retningslinjerne for miljøstøtte på andre former for afgifter og skattelignende afgifter.
(164)
Kommissionen konstaterer desuden, at omfanget af en miljøafgift, også hvis kun den reducerede afgiftssats finder anvendelse, er direkte proportional med omfanget af den miljøforurening, som den pågældende virksomhed forårsager. Selv ved anvendelse af en reduceret sats udgør miljøafgiften fortsat et incitament til at anvende ressourcerne effektivt. I den foreliggende sag fastsættes der imidlertid et loft for bidraget fra en vis størrelsesorden. Forureningsenheder, der ligger over dette niveau, beskattes ikke længere. Gennem fritagelsesordningen mister den skattelignende afgift derfor ethvert incitament til en ressourceeffektiv adfærd.
(165)
I tilfælde af, at driftsstøtte i form af lempelser af skattelignende afgifter blev anerkendt som et egnet politisk instrument, konstaterer Kommissionen endvidere, at det til vurderingen af, om sådan driftsstøtte er nødvendig og proportionel, er nødvendigt med en undersøgelse, som er sammenlignelig med vurderingen af lempelser af ikke-harmoniserede miljøafgifter i henhold til kapitel 4 i retningslinjerne for miljøstøtte (86), fordi undersøgelsen af ikke-harmoniserede afgifter i henhold til kapitel 4 afspejler de almindelige principper for den tilbundsgående økonomiske vurdering, der finder anvendelse i henhold til artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF.
(166)
I henhold til disse bestemmelser skal medlemsstaten fremsende oplysninger om de respektive sektorer eller kategorier af støttemodtagere, der er omfattet af fritagelserne eller lempelserne, om situationen for de væsentligste støttemodtagere i de berørte sektorer, samt en beskrivelse af, hvordan afgifterne kan bidrage til miljøbeskyttelse. De fritagne sektorer skal beskrives grundigt, og der skal fremlægges en liste med de største støttemodtagere i hver sektor (navnlig med oplysninger om omsætning, markedsandele og afgiftsgrundlagets størrelse) (87). På grundlag af disse oplysninger skal Kommissionen vurdere, om lempelserne af eller fritagelserne for miljøafgifter er nødvendige og proportionelle. Hvad angår kriteriet om nødvendighed, skal valget af støttemodtagere baseres på objektive og klare kriterier; miljøafgiften uden lempelser skal føre til en betydelig stigning i produktionsomkostningerne, der ikke kan væltes over på forbrugerne, uden at det fører til betydelig salgsnedgang (88). Hvad angår støttens proportionalitet, skal den pågældende medlemsstat vise, at hver enkelt modtager betaler en del af den nationale afgift, der stort set svarer til miljøresultaterne, at modtageren betaler mindst 20 % af den nationale afgift, medmindre en lavere sats kan begrundes, og at lempelser eller fritagelser er betinget af, at der indgås aftaler med henblik på at nå miljøbeskyttelsesmål (89).
(167)
Kommissionen konstaterer imidlertid, at Østrig - trods flere opfordringer fra Kommissionen - ikke har fremsendt ovennævnte oplysninger (90). Kommissionen kunne derfor ikke vurdere, om støtten var nødvendig og proportionel, eller på hvilken måde den kunne bidrage til miljøbeskyttelse.
(168)
Endelig kunne Østrig desuden ikke godtgøre, at fritagelsesordningen indeholder en tilskyndelseseffekt.
(169)
Kommissionen minder om, at denne form for driftsstøtte ifølge Domstolens retspraksis truer med at fordreje konkurrencevilkårene og påvirke samhandelen (91). I den foreliggende sag forstærkes den konkurrencefordrejende virkning, da de virksomheder, der kan gøre brug af ordningen, allerede modtager driftsstøtte i form af afgiftslempelser i forbindelse med energibeskatningen. Tildelingen af endnu en driftsstøtte, hvis varighed endvidere ikke er tidsbegrænset, ville medføre konkurrencefordrejninger og påvirke samhandelen på en måde, der strider mod den fælles interesse.
(170)
Kommissionen konkluderer derfor, at fritagelsesordningen ikke kan betragtes som forenelig med det indre marked på grundlag af artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF.
5.4. Konklusion
(171)
På baggrund af ovenstående har Kommissionen vurderet både støtten til producenter af grøn elektricitet og fritagelsesordningen for energiintensive virksomheder. Med hensyn til støtten til producenter af grøn elektricitet konstaterer Kommissionen, at den i sin beslutning af 22. juli 2009 betragtede denne foranstaltning som statsstøtte, der er forenelig med det indre marked. Med hensyn til fritagelsesordningen, som den formelle undersøgelsesprocedure vedrørte, konstaterer Kommissionen, at denne foranstaltning også udgør statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, i TEUF. Efter Kommissionens opfattelse er fritagelsesordningen, der udgør ren driftsstøtte, imidlertid ikke omfattet af nogen af de i TEUF fastsatte undtagelser fra det generelle forbud mod statsstøtte.
På baggrund af de foreliggende oplysninger konkluderer Kommissionen, at den statsstøtte, som Østrig påtænker at yde til energiintensive virksomheder, ikke kan betragtes som forenelig med det indre marked -
VEDTAGET DENNE AFGØRELSE:
Artikel 1
Den statsstøtte i form af en delvis fritagelse for forpligtelsen til købe grøn elektricitet, som Østrig påtænker at yde til energiintensive virksomheder, er uforenelig med det indre marked.
Støtten må derfor ikke ydes.
Artikel 2
Østrig underretter senest to måneder efter meddelelsen af denne afgørelse Kommissionen om, hvilke foranstaltninger der er truffet for at efterkomme afgørelsen.
Artikel 3
Denne afgørelse er rettet til Østrig.
Udfærdiget i Bruxelles, den 8. marts 2011.
DECISIONE DELLA COMMISSIONE
dell’8 marzo 2011
relativa all’aiuto di Stato C 24/09 (ex N 446/08) - aiuto di Stato per imprese a forte consumo di energia, legge sull’elettricità verde, Austria
[notificata con il numero C(2011) 1363]
(Il testo in lingua tedesca è il solo facente fede)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
(2011/528/UE)
LA COMMISSIONE EUROPEA,
visto il trattato sul funzionamento dell’Unione europea, e in particolare l’articolo 108, paragrafo 2, primo comma,
visto l’accordo sullo Spazio economico europeo, e in particolare l’articolo 62, paragrafo 1, lettera a),
dopo aver invitato gli interessati a presentare osservazioni (1) conformemente a detti articoli, e viste le osservazioni trasmesse,
considerando quanto segue:
1. PROCEDIMENTO
(1)
Con una notifica preliminare del 27 giugno 2008, l’Austria ha comunicato la sua intenzione di modificare la legge austriaca sull’elettricità verde (qui di seguito «ÖSG»), che nel 2006 la Commissione aveva dichiarato compatibile con il mercato interno, nella formulazione attuale (2). Il 4 settembre 2008 l’Austria ha notificato la nuova versione dell’ÖSG, oggetto della presente decisione della Commissione.
(2)
Con lettera del 28 ottobre 2008, la Commissione ha chiesto informazioni integrative. Dopo un richiamo, l’Austria ha trasmesso dati supplementari con la lettera del 22 dicembre 2008. In seguito a un incontro con i rappresentanti delle autorità austriache tenutosi l’11 febbraio 2009, il 19 febbraio 2009 la Commissione ha richiesto ulteriori informazioni, fornite dall’Austria con lettera del 17 marzo 2009. L’8 maggio 2009 la Commissione ha sollecitato altre informazioni, inoltrate il 9 e 19 giugno 2009.
(3)
Il 9 luglio 2008 alla Commissione è pervenuta una denuncia della Camera federale del lavoro austriaca in merito all’ÖSG, avente ad oggetto una misura contenuta nell’ÖSG a favore delle imprese a forte consumo di energia.
(4)
Il 22 luglio 2009 la Commissione ha adottato una decisione ibrida, con la quale ha autorizzato le misure a favore dei produttori di energia rinnovabile, ritenendole compatibili con la disciplina comunitaria degli aiuti di Stato per la tutela ambientale (qui di seguito: «disciplina degli aiuti per la tutela ambientale») (3), ma ha deciso contestualmente di avviare un procedimento di indagine formale sul meccanismo di esenzione previsto dall’ÖSG a favore delle imprese a forte consumo di energia (4).
(5)
Con comunicazione del 23 luglio 2009 la Commissione ha informato l’Austria di tale decisione, chiedendole di inviare tutte le informazioni necessarie per valutare la misura.
(6)
La decisione della Commissione e l’invito rivolto a tutte le parti interessate a prendere posizione sulle misure sono stati pubblicati nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea (5).
(7)
Con comunicazione del 9 settembre 2009, la Commissione ha accordato una proroga del termine, richiesta dall’Austria con lettera del 19 agosto 2009. Infine l’Austria ha trasmesso le proprie osservazioni in data 8 ottobre 2009.
(8)
Nel frattempo, in data 7 ottobre 2009, la Camera federale del lavoro austriaca ha inviato le proprie osservazioni sulla misura a favore delle imprese a forte consumo di energia. Dette osservazioni sono state inoltrate all’Austria, invitandola a prendere posizione in merito. L’Austria ha presentato osservazioni in data 23 dicembre 2009 e ha fornito ulteriori informazioni il 23 aprile 2010.
(9)
Con comunicazioni del 21 giugno e del 19 luglio 2010, la Commissione ha chiesto informazioni aggiuntive all’Austria, la quale ha provveduto in tal senso in data 13 settembre 2010. Su richiesta dell’Austria il 9 luglio 2010 si è tenuta una riunione cui hanno partecipato rappresentanti della Commissione e dell’Austria.
(10)
Con lettera del 24 novembre 2010 le autorità austriache, sottolineando l’importanza della legge sull’elettricità verde per l’Austria, hanno auspicato che si pervenisse a una decisione entro inizio dicembre 2010. La Commissione ha risposto a tale lettera il 7 dicembre 2010. Il 9 dicembre 2010 ha avuto luogo un altro incontro con rappresentanti dell’Austria.
(11)
Con comunicazione del 30 dicembre l’Austria ha ritirato le argomentazioni addotte nel corso del procedimento a sostegno della misura e ha esortato la Commissione ad autorizzare il meccanismo di esenzione a favore delle imprese a forte consumo di energia. La Commissione ha risposto a detta lettera il 25 gennaio 2011.
2. DESCRIZIONE DETTAGLIATA DELLA MISURA
(12)
Con decisione del 22 luglio 2009 la Commissione ha autorizzato la versione modificata dell’ÖSG veniva con la sola esclusione dell’articolo 22, che introduce un meccanismo di esenzione per le imprese a forte consumo di energia. La descrizione si riferisce pertanto unicamente a detto meccanismo.
2.1. Descrizione del meccanismo di esenzione per le imprese a forte consumo di energia
(13)
Ai sensi della terza sezione dell’ÖSG, l’Austria delega a una o più imprese la compravendita dell’elettricità verde. Questa concessione comporta, in particolare, l’acquisto a un prezzo predeterminato elettricità verde dai produttori e a rivenderla a un prezzo predeterminato ai distributori. I distributori di energia elettrica sono tenuti ad acquistare dalla o dalle imprese concessionarie una quota della loro offerta complessiva, corrispondente alla percentuale media di elettricità verde nel mix complessivo di elettricità erogata in Austria.
(14)
L’attuale concessionario unico, su scala, nazionale all’Abwicklungsstelle für Ökostrom AG (agenzia di compensazione per l’energia verde). L’OeMAG è una società per azioni di diritto privato sottoposta al controllo di un revisore dei conti ufficiale. Il ministero federale austriaco per l’economia e il lavoro, unitamente alla E-Control GmbH, l’autorità austriaca di regola per il settore dell’energia, esercitano una vigilanza ex post sull’attività dell’OeMAG. Gli aspetti di rilievo ai fini dell’attuazione della misura a favore delle imprese a forte consumo di energia (quali le modalità di assegnazione dell’elettricità ai distributori, i prezzi da applicare a questi ultimi e il contributo dei consumatori finali) vengono stabiliti in anticipo dalle autorità austriache per legge o regolamento. Eventuali controversie tra le imprese interessate vengono risolte in sede giudiziaria e non amministrativa.
(15)
L’OeMAG è una società per azioni facente capo a società che gestiscono reti di trasmissione, a banche e a imprese industriali. La Verbund-APG detiene il 24,4 % delle azioni, mentre VKW Netz AG, TIWAG Netz AG, CISMO GmbH, Oesterreichische Kontrollbank AG (OeKB), Investkreditbank AG e Smart Technologies detengono ciascuna una partecipazione nell’OeMAG pari al 12,6 % del pacchetto azionario. La Verbund-APG è controllata al 100 % dalla Verbund AG (Österreichische Elektrizitätswirtschafts-Aktiengesellschaft, Verbundgesellschaft), le cui azioni sono per il 51 % proprietà della Repubblica d’Austria. La VKW Netz AG fa capo all’Illwerke AG che, a sua volta, è per il 95,5 % proprietà del Land Vorarlberg. La TIWAG-Netz AG è proprietà della TIWAG AG, società detenuta a sua volta interamente da Land Tirolo; le quote della CISMO GmbH sono detenute dalla Oesterreichische Kontrollbank AG, da gestori delle reti di trasmissione e da imprese nel settore del gas e dell’elettricità; la Oesterreichische Kontrollbank AG (OeKB) è in mano a banche austriache; la maggior parte delle azioni della Investkredit Bank AG è detenuta dalle banche popolari (Volksbanken, mentre la Smart Technologies è proprietà della Siemens. Ne consegue che il 49,6 % delle azioni della OeMAG è in mano pubblica, mentre azionisti privati ne detengono il 50,4 %. La Commissione non dispone di elementi che inducano a ritenere che gli azionisti pubblici possano esercitare il controllo o perlomeno un controllo comune sull’OeMAG.
(16)
In base al meccanismo previsto dall’articolo 22c, paragrafo 1, dell’ÖSG, le imprese a forte consumo di energia possono chiedere ai propri fornitori di energia di non ricevere energia verde, a condizione di fornire la prova che:
a)
hanno diritto al rimborso ai sensi dell’Energieabgabenvergütungsgesetz (la legge austriaca sul rimborso dell’imposta sull’energia); e
b)
le spese per elettricità verde sono pari almeno allo 0,5 % del valore netto della produzione.
L’esenzione viene concessa su richiesta dell’interessato dall’Energie-Control GmbH, l’autorità austriaca di regolamentazione nel settore dell’energia.
(17)
Quando l’esenzione viene accordata, la legge vieta alle società di erogazione dell’energia elettrica di addebitare a questi grandi consumatori i maggiori costi dell’energia verde.
(18)
L’articolo 22c, paragrafo 5, dell’ÖSG stabilisce al riguardo che «i contratti fra distributori di energia elettrica e [grandi] consumatori [di elettricità] devono prevedere una disposizione vincolante secondo la quale […] i distributori non forniscono elettricità verde a questi consumatori […]e non ripercuotono il costo aggiuntivo sul prezzo dell’elettricità verde. Tutte le disposizioni contrarie non sono valide» (6).
(19)
Quando un’impresa a forte consumo di energia è esonerata dall’obbligo di acquisto, è tenuta a versare all’OeMAG, a norma dell’articolo 22c, paragrafo 2, dell’ÖSG, un’indennità pari allo 0,5 % del valore netto della produzione dell’esercizio precedente.
2.2. Sintesi del contenuto della decisione di avvio del procedimento
(20)
Nella notifica l’Austria ha sostenuto che il meccanismo di esenzione va esaminato a prescindere dal regime generale di aiuti vigente a favore dei produttori di energia verde, in quanto detto meccanismo riguarderebbe unicamente il «rapporto contrattuale di diritto privato» tra l’impresa a forte consumo di energia e i distributori di elettricità. L’Austria ha affermato che l’esenzione non rappresenta un aiuto di Stato e che, anche se così fosse, un simile aiuto andrebbe considerato compatibile per analogia con il capo 4 della disciplina degli aiuti per la tutela ambientale.
(21)
Quanto all’eventuale questione della sussistenza di un aiuto di Stato, la Commissione è però pervenuta alla conclusione, già nella decisione di avvio del procedimento, che l’«esenzione» dal meccanismo di finanziamento non può essere valutata in modo indipendente rispetto al meccanismo stesso. La Commissione ritiene che una «eccezione» (nella fattispecie l’esenzione) sia per definizione inscindibile dalla «regola», cosicché il meccanismo di esenzione è parte integrante del regime generale e deve pertanto essere esaminato alla luce della normativa in materia di aiuti. In base alle norme di legge, inoltre, i distributori di elettricità, la cui clientela è composta in ampia parte da imprese che beneficiano dell’esenzione, potrebbero richiedere di essere esentati dal pagamento della tariffa di riacquisto, con conseguenti possibili perdite dirette per l’OeMAG, circostanza questa che rafforzerebbe la conclusione che si tratti di un aiuto di Stato (7).
(22)
La Commissione ha manifestato dubbi circa la compatibilità del meccanismo di esenzione con le norme in materia di aiuti, e da qui deriva la decisione di sottoporre tale regime a un procedimento di indagine formale.
(23)
In attesa della decisione definitiva della Commissione, l’Austria ha accordato le agevolazioni del meccanismo di esenzione (8), avvalendosi della possibilità prevista dal quadro di riferimento temporaneo (9) di concedere aiuti fino a 500 000 EUR nel periodo tra il 1o gennaio 2008 e il 31 dicembre 2010. La Commissione ha autorizzato il regime di aiuti limitati compatibili con il mercato comune in base al quadro di riferimento temporaneo («regime austriaco di aiuti di importanza minore») (N 47 a/09) (10). Detto regime può applicarsi alle imprese che al 1o luglio 2008 non si trovavano in difficoltà e vale per tutti i settori dell’economia, a esclusione della pesca e della produzione primaria di prodotti agricoli. Le imprese sostenute mediante tale misura sono state oltre 2 000.
3. OSSERVAZIONI DELL’AUSTRIA
(24)
Come già in sede di notifica preliminare e poi di notifica, l’Austria rimane del parere che la misura a favore delle imprese a forte consumo di energia non si configuri come aiuto di Stato, in quanto non interverrebbero risorse statali e la misura non sarebbe selettiva.
(25)
Anche qualora il meccanismo di esenzione integrasse un aiuto di Stato, secondo l’Austria esso potrebbe comunque essere dichiarato compatibile con il mercato interno per analogia con il capo 4 della disciplina degli aiuti per la tutela ambientale, dell’articolo 25 del regolamento (CE) n. 800/2008 della Commissione, del 6 agosto 2008, che dichiara alcune categorie di aiuti compatibili con il mercato interno in applicazione degli articoli 87 e 88 del trattato (regolamento generale di esenzione per categoria) (11) (qui di seguito «RGEC»), e con l’articolo 17 della direttiva 2003/96/CE del Consiglio, del 27 ottobre 2003, che ristruttura il quadro comunitario per la tassazione dei prodotti energetici e dell’elettricità (12) (qui di seguito, la «direttiva sulla tassazione dei prodotti energetici»).
3.1. Risorse statali e imputabilità
(26)
Quanto all’impiego di risorse statali, l’Austria ritiene che l’ÖSG presenti una struttura simile a quella della legge tedesca sulle energie rinnovabili (Erneuerbare-Energien-Gesetz, in breve EEG), la quale non graverebbe, a detta delle autorità austriache, su risorse statali. L’Austria si richiama, a tale proposito, alla sentenza della Corte di giustizia nella causa PreussenElektra (13).
(27)
Secondo l’Austria i meccanismi di esenzione previsti nell’ÖSG e nell’EEG presenterebbero le analogie seguenti:
a)
in entrambi i sistemi i costi aggiuntivi connessi alla tariffa di riacquisto garantita vengono in entrambi i sistemi sostenuti dai fornitori di elettricità, che sono tenuti ad acquistare una determinata quota di energia rinnovabile a un prezzo prestabilito;
b)
in entrambi i sistemi i fornitori di elettricità non sono tenuti ad acquistare elettricità verde per i clienti esonerati dall’obbligo di acquisto;
c)
entrambi i sistemi impongono agli operatori che non agiscono su incarico pubblico di acquistare elettricità verde dai produttori; questi operatori sono autorizzati per legge a trasferire i costi aggiuntivi sui fornitori di elettricità, sulla base di obblighi di acquisto e prezzi fissati per legge;
d)
in entrambi i sistemi l’autorità di regolamentazione controlla che non si verifichino episodi di sovracompensazione a favore delle imprese tenute ad acquistare elettricità verde dai produttori.
(28)
Nei punti 42-48 della decisione di avvio del procedimento, la Commissione ha evidenziato perché e in quale modo la misura in esame risulta equiparabile a quella su cui la Corte di giustizia si è pronunciata nella causa Essent (14). L’Austria ha contestato tali conclusioni con una serie di motivazioni:
a)
l’OeMAG non costituirebbe un ente incaricato dallo Stato della riscossione di tributi. Su questo punto l’Austria si richiama nuovamente al caso della Germania dove, a suo dire, i gestori della rete svolgerebbero una funzione del tutto analoga a quella dell’OeMAG;
b)
l’OeMAG sarebbe un’impresa privata e non un ente di diritto pubblico, come sono invece gli enti cui si riferiscono le sentenze Air France (15) e Salvat Père (16). Al riguardo l’Austria osserva che lo Stato non ha né il potere di nominare i membri del consiglio di amministrazione o del consiglio di vigilanza, né un diritto di veto sulle decisioni dell’OeMAG, e non ha neppure poteri di controllo. Lo Stato non ha inoltre la facoltà di esercitare le prerogative dell’OeMAG;
c)
per eventuali controversie relative all’operato dell’OeMAG sarebbero competenti i tribunali ordinari;
d)
l’OeMAG sarebbe soggetto a un unico controllo pubblico, ovvero quello a posteriori esercitato della corte dei conti austriaca;
e)
eventuali perdite dell’OeMAG non sarebbero coperte con risorse del bilancio dello Stato; l’autorità pubblica si limiterebbe a stabilire il prezzo di acquisto e di vendita dell’elettricità verde. Non ne deriverebbe pertanto alcun onere a carico dello Stato, come si è invece fatto valere nelle cause Sloman Neptun (17) e Pearle (18);
f)
l’Energie-Control GmbH non disporrebbe di alcun margine discrezionale per decidere se riconoscere o meno l’esenzione ai sensi dell’articolo 22c dell’ÖSG;
g)
il meccanismo di esenzione non inciderebbe sull’importo complessivo versato dai fornitori di elettricità all’OeMAG. Esso inciderebbe unicamente sulla ripartizione di detto importo tra le diverse categorie di clienti finali.
3.2. Selettività
(29)
L’Austria sostiene che l’esenzione a favore delle imprese a forte consumo di energia non costituisce un aiuto di Stato in quanto non si tratta di una misura selettiva.
(30)
L’Austria ricorda che le imprese a forte consumo di energia sono esonerate solo in parte dal finanziamento dei meccanismi di sostegno dei produttori di elettricità verde. Esse sono tenute a versare un’indennità nella misura dello 0,5 % del valore netto della loro produzione direttamente all’OeMAG e in tal modo continuerebbero a contribuire a detto finanziamento.
(31)
Richiamandosi alla causa Adria-Wien Pipeline (19), l’Austria rileva che la disciplina non interessa solo determinati settori economici, né risulta di fatto selettiva. Quand’anche a un primo esame essa dovesse apparire selettiva, ciò sarebbe in ogni caso giustificato alla luce della logica del sistema.
(32)
Selettività di diritto: in base alle disposizioni dell’ÖSG, gli aiuti non sarebbero limitati a settori economici specifici o a imprese di determinate dimensioni, né sarebbero previsti ulteriori criteri selettivi. A supporto delle proprie affermazioni, l’Austria argomenta che la giurisprudenza non offre elementi per sostenere che il mero rimando a un determinato valore netto della produzione possa integrare il carattere della «selettività» necessario per la sussistenza di un aiuto di Stato. L’Austria osserva inoltre che la misura non prevede alcuna limitazione in relazione allo specifico settore economico o alle dimensioni dell’impresa, né altri criteri selettivi, e sottolinea che, nella vigenza del regime provvisorio, si sono avvalsi della misura 19 diversi settori economici e 2 300 imprese. Essa non è pertanto selettiva de jure.
(33)
Selettività di fatto: l’Austria ritiene che l’alto numero di settori economici e di imprese che si avvalgono del meccanismo di esenzione e la circostanza che la misura non preveda alcuna limitazione legata a determinati settori economici, alle dimensioni dell’impresa o ad altri criteri selettivi, dimostrino nei fatti che si tratta di un provvedimento generale. Tale interpretazione troverebbe a suo parere conferma anche nella causa Adria - Wien Pipeline. L’Austria osserva che la Corte, in tale occasione, si è trovata a valutare il rimborso parziale di un’imposta sull’energia accordato alle imprese per le quali detta imposta superava lo 0,35 % del valore netto della produzione. La Corte ha statuito che: «[…] provvedimenti nazionali che prevedono un parziale rimborso delle imposte sull’energia applicate al gas naturale e all’energia elettrica non costituiscono aiuti di Stato ai sensi dell’articolo 92 del trattato CE […] [divenuto articolo 107 TFUE], qualora si applichino a tutte le imprese ubicate nel territorio nazionale, a prescindere dall’oggetto della loro attività (20)».
(34)
Giustificazione alla luce della logica del sistema: per quanto attiene alla struttura del meccanismo di rifinanziamento ed esenzione, l’Austria evidenzia che la differenziazione delle modalità di finanziamento è stata introdotta per analogia con altri sistemi che si sostengono grazie alle entrate provenienti da tasse ed imposte. Detta differenziazione risponde alla logica del sistema e non costituisce un aiuto, dato che tiene conto della sostenibilità dei costi per le imprese. Secondo l’Austria la stessa Commissione avrebbe adottato tale posizione in due precedenti decisioni su aiuti di Stato (21).
(35)
L’Austria osserva inoltre che il meccanismo di esenzione non pregiudica i benefici per l’ambiente conseguiti grazie all’ÖSG, dato che non comporta una riduzione del volume degli aiuti stanziati per la produzione di energia elettrica verde. Solo comprimendo i costi ambientali per determinate imprese sarebbe possibile instaurare un meccanismo sostenibile di finanziamento dell’elettricità verde, necessario per incentivare le fonti di energia rinnovabili.
3.3. Compatibilità
(36)
Quanto alla compatibilità, l’Austria ravvisa un’analogia tra il meccanismo di esenzione e il capo 4 della disciplina degli aiuti per la tutela ambientale.
(37)
Il capo 4 della disciplina degli aiuti per la tutela ambientale (punti 151-159) contiene disposizioni in materia di aiuti di Stato concessi sotto forma di sgravi o esenzioni da imposte ambientali. Sono previste due tipologie di verifica: gli aiuti concessi sotto forma di sgravi o esenzioni da imposte ambientali armonizzate sono compatibili con il mercato interno purché i beneficiari corrispondano almeno il livello comunitario minimo di imposizione prescritto dalla direttiva applicabile (22). Qualora il provvedimento preveda sgravi ed esenzioni da imposte ambientali armonizzate che vanno a incidere sul livello minimo di imposizione, oppure sgravi o esenzioni da imposte ambientali non armonizzate, gli Stati membri devono invece trasmettere una documentazione dettagliata sulla necessità e proporzionalità della rispettiva misura.
(38)
Al riguardo l’Austria propone un’applicazione per analogia del capo 4 della disciplina degli aiuti per la tutela ambientale, nella parte che si riferisce a misure concesse sotto forma di sgravi o esenzioni da imposte ambientali. In base alle argomentazioni addotte dall’Austria, il provvedimento può essere segnatamente valutato sulla falsariga delle disposizioni in materia di imposte ambientali armonizzate. Sulla scorta di quel principio giuridico, il meccanismo di esenzione potrebbe essere dichiarato compatibile con il mercato interno, purché le imprese interessate continuino a corrispondere il livello minimo di imposta previsto dalla direttiva sulla tassazione dei prodotti energetici, pari a 0,5 EUR/MWh, come di fatto accade. Ne consegue che l’ulteriore esenzione dal regime della tariffa di riacquisto per l’energia messa in rete, sotto forma di esenzione parziale dal versamento di un contributo per il suo finanziamento, può essere ritenuta compatibile con il mercato interno, in quanto il contributo residuo per finanziare gli incentivi alla produzione di elettricità verde continua a rappresentare un’integrazione rispetto all’imposizione minima sull’elettricità.
(39)
L’Austria sostiene che il meccanismo di esenzione contribuisce, quanto meno in via indiretta, a un grado più elevato di tutela dell’ambiente. Il meccanismo di esenzione sarebbe necessario, infatti, per rendere possibile un aumento generalizzato del contributo che i consumatori di energia versano per l’elettricità verde.
(40)
L’Austria giustifica tale affermazione mettendo a confronto il testo del punto 152 della disciplina degli aiuti per la tutela ambientale e dell’articolo 25 del regolamento generale di esenzione per categoria (RGEC) (23). Esaminando la formulazione dell’RGEC in diverse lingue, l’Austria giunge alla conclusione che l’articolo 25 presenta una formulazione più estesa rispetto al punto 152 della disciplina degli aiuti per la tutela ambientale. Mentre gli sgravi da imposte ambientali di cui al punto 152 presuppongono che le imposte sull’energia siano completamente armonizzate, dall’articolo 25 del RGEC si desumerebbe che gli sgravi da imposte ambientali - quali sono gli sgravi da un’imposta sull’energia ai sensi della direttiva sulla tassazione dei prodotti energetici - sarebbero già ammissibili ove risultino soddisfatte le condizioni di cui alla direttiva sulla tassazione dei prodotti energetici (direttiva 2003/96/CE). Se ne dedurrebbe che il meccanismo di esenzione a favore delle imprese a forte consumo di energia rispetta le prescrizioni in materia di sgravi fiscali della direttiva suddetta. La logica, le valutazioni e la disciplina della direttiva 2003/96/CE nonché le norme che a essa fanno riferimento, come l’articolo 25 RGEC, potrebbero quindi applicarsi al meccanismo di esenzione proposto. Sia quest’ultimo che il sistema austriaco di disincentivazione del consumo di energia soddisferebbero le condizioni della direttiva sulla tassazione dei prodotti energetici e sarebbero pertanto ammissibili alla luce dell’articolo 25 RGEC ovvero compatibili con il mercato comune per analogia (24).
(41)
L’Austria ricorda al riguardo le reazioni critiche di alcuni Stati membri in sede di redazione del capo 4 della disciplina degli aiuti per la tutela ambientale. Essa rimanda inoltre al «Joint paper on the revision of the Community guidelines on State aid for environmental protection and Energy Tax Directive» del 7 dicembre 2006 (25). Quel documento avrebbe evidenziato che gli Stati membri necessitano di una certa flessibilità per procedere, se del caso, a opportune differenziazioni. Anche eventuali esenzioni o aliquote differenziate rientrerebbero nella natura e nella logica delle imposte ambientali. Gli Stati membri firmatari del documento si sarebbero così espressi a favore di un’interpretazione estensiva della disciplina degli aiuti per la tutela ambientale e dell’RGEC.
(42)
L’Austria, da ultimo, illustra in dettaglio come anche altri Stati membri abbiano previsto sistemi analoghi e ribadisce che l’ÖSG è in larga misura equiparabile alle disposizioni della legge tedesca sulle energie rinnovabili (EEG). Il meccanismo di esenzione sarebbe pertanto essenziale per evitare che le imprese a forte consumo di energia austriache risultino svantaggiate sul mercato internazionale rispetto a quelle di altri Stati membri (per esempio della Germania) con cui sono in concorrenza.
4. OSSERVAZIONI PRESENTATE DA TERZI
(43)
A seguito dell’avvio del procedimento di indagine formale, la Camera federale del lavoro austriaca ha presentato le proprie osservazioni. La Camera federale del lavoro, che conta 3,2 milioni di iscritti, ritiene che il sistema di finanziamento dell’ÖSG comporti un aiuto di Stato. Essa non condivide inoltre l’opinione delle autorità austriache circa la compatibilità del meccanismo di esenzione a favore dei grandi consumatori di energia con la disciplina degli aiuti di Stato. La Camera federale del lavoro sottolinea che il meccanismo comporterebbe oneri aggiuntivi a carico delle piccole e medie imprese (PMI) e dei privati, in quanto tali soggetti sarebbero costretti a sostenere maggiori costi connessi all’elettricità verde, senza esserne i principali consumatori. Questa situazione porterebbe a una distorsione della concorrenza a danno delle PMI.
(44)
La Camera federale del lavoro rimanda nelle proprie osservazioni alla decisione della Commissione del 4 luglio 2006 (26), nella quale la tariffa di riacquisto veniva già assimilata a un aiuto di Stato. Dato che, da allora, il quadro normativo per le tariffe di riacquisto non è stato modificato, il sistema di incentivi previsto nella versione 2008 dell’ÖSG continuerebbe a comportare un aiuto di Stato. La Camera federale del lavoro chiede pertanto come l’Austria possa oggi sostenere argomentazioni diverse da quelle addotte in sede di notifica della precedente versione dell’ÖSG.
(45)
La Camera non condivide il punto di vista dell’Austria secondo il quale l’esenzione dall’obbligo di acquisto per grandi consumatori di energia, prevista dall’ÖSG andrebbe posta sullo stesso piano del massimale per le imposte sull’energia. Richiamandosi a una precedente decisione della Commissione che riteneva compatibile detto massimale, l’Austria vorrebbe ottenere l’approvazione di un meccanismo illegittimo di esenzione per i grandi consumatori di energia. La Camera federale del lavoro ritiene che un’applicazione per analogia debba ritenersi inammissibile.
(46)
La fissazione di un massimale per le tasse sull’energia rappresenta sì un’agevolazione fiscale, ma contribuisce, quantomeno in maniera indiretta, a migliorare la tutela dell’ambiente. Non è invece possibile invocare la disciplina degli aiuti a favore della tutela ambientale per l’esonero delle imprese a forte consumo di energia dall’obbligo di acquisto, il quale non persegue finalità ecologiche.
(47)
Dato che l’ÖSG regola in particolare l’esenzione dall’obbligo di acquisto previsto a favore dei grandi consumatori, non è possibile considerare che questa norma comporti uno sgravio o un’esenzione da imposte ambientali ai sensi del capo 4 della disciplina degli aiuti per la tutela ambientale.
(48)
Quand’anche fosse possibile applicare per analogia il capo 4, il meccanismo di esenzione non risulterebbe comunque compatibile con le specifiche disposizioni per i seguenti motivi: la misura non sarebbe limitata a un periodo di dieci anni; l’elasticità dei prezzi nell’attuale situazione di mercato sarebbe inoltre sufficiente a permettere di riversare sui clienti un eventuale aumento dei costi di produzione nei comparti interessati (ad esempio, nel settore cartiero e in quello siderurgico). Il meccanismo di esenzione non soddisferebbe pertanto le condizioni previste al punto 158, lettera c), della disciplina degli aiuti per la tutela ambientale.
(49)
L’esenzione non potrebbe neppure dirsi proporzionata, poiché l’esonero dei grandi consumatori di energia dall’obbligo di acquisto di elettricità verde rallenterebbe il processo di allineamento del prezzo dell’energia alternativa ai prezzi di mercato. Le PMI e i consumatori privati si troverebbero inoltre a dover sostenere da soli i maggiori costi necessari per la produzione di elettricità rinnovabile, pur non essendone i principali consumatori. Non sarebbe pertanto neppure soddisfatta la condizione di cui al punto 159, lettera a), della disciplina degli aiuti per la tutela ambientale.
(50)
Inoltre non è previsto alcun accordo ai sensi del punto 159, lettera c), della disciplina degli aiuti per la tutela ambientale, col quale i grandi consumatori di energia interessati s’impegnino a conseguire gli obiettivi di tutela ambientale perseguiti dall’ÖSG. Il meccanismo di esenzione a favore dei grandi consumatori di energia non servirebbe, infine, a perseguire l’efficienza energetica o un impiego dell’energia più compatibile con la tutela dell’ambiente, e anzi affrancherebbe tale categoria da qualsiasi forma di partecipazione al raggiungimento degli obiettivi previsti in materia di tutela ambientale, anche a livello di Unione.
(51)
La Camera federale del lavoro ritiene pertanto che l’articolo 22 dell’ÖSG oggetto d’esame costituisca un aiuto di funzionamento sui generis, che non rientra nel campo di applicazione della disciplina degli aiuti per la tutela ambientale, in quanto non risulta di alcuna utilità per l’ambiente. Stante che l’aiuto non è né limitato nel tempo né progressivo, e anzi a termine rischia di falsare la concorrenza a danno soprattutto delle PMI, la Camera federale del lavoro ritiene che esso non debba essere autorizzato.
5. VALUTAZIONE DELLA MISURA
(52)
La Commissione ha valutato la misura notificata alla luce degli articoli 107 e seguenti TFUE e degli articoli 61 e seguenti dell’accordo SEE (27).
(53)
La Commissione osserva anzitutto che la legge notificata contiene due distinte misure, esaminate entrambe dalla Commissione nella decisione del 22 luglio 2009 sulla base delle disposizioni in materia di aiuti (28). L’ÖSG prevede in primo luogo aiuti a favore dei produttori di energia rinnovabile sotto forma di tariffe di riacquisto. Essa contiene poi una clausola in base alla quale le imprese a forte consumo di energia - a determinate condizioni - possono essere esonerate (in parte) dal pagamento della tariffa di riacquisto. Con la decisione del 22 luglio 2009 la Commissione ha autorizzato le tariffe di riacquisto a favore dei produttori di energia rinnovabile come aiuti compatibili con il mercato interno, manifestando però allo stesso tempo dubbi circa la compatibilità del meccanismo di esenzione con le norme sugli aiuti di Stato, in relazione al quale essa ha pertanto avviato un procedimento di indagine formale. Con la decisione del 22 luglio 2009, la Commissione ha sì approvato gli incentivi a favore dei produttori di energia rinnovabile come aiuti di Stato compatibili con il mercato interno, ma non aveva stabilito in via definitiva se l’esenzione delle imprese a forte consumo di energia dall’obbligo di acquisto costituisse un aiuto di Stato e, in caso affermativo, se il meccanismo di esenzione fosse compatibile con le norme sugli aiuti di Stato. Tali questioni sono state oggetto del procedimento di indagine formale che ha condotto alla presente decisione. Come si illustrerà più oltre, il fatto che i fondi trasferiti ai produttori di elettricità verde tramite l’OeMAG siano stati individuati come risorse statali nella decisione del 22 luglio 2009 è però importante ai fini di verificare se il meccanismo di esenzione a favore delle imprese a forte consumo di energia coinvolga tale tipologia di risorse.
5.1. Sussistenza di un aiuto di Stato
(54)
Una misura costituisce aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE quando: 1) conferisce un vantaggio economico al beneficiario; 2) è concessa dallo Stato o mediante risorse statali; 3) conferisce un vantaggio a singole imprese o settori di mercato; e 4) può incidere sugli scambi intracomunitari e falsare o minacciare di falsare la concorrenza nel mercato interno.
5.1.1. Vantaggio
(55)
Nel caso in cui il presunto vantaggio derivi dall’esenzione o dall’esenzione parziale da un tributo con funzione regolatrice, occorre unicamente chiarire se, nel quadro di un dato regime legale, una misura statale favorisca, ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, determinate imprese o determinate produzioni a scapito di altre le quali, considerate le finalità della misura controversa, si trovino in una situazione di fatto e di diritto equiparabile (29).
(56)
Nel caso in esame la misura controversa è finalizzata a prelevare presso i consumatori di energia risorse per finanziare la produzione di elettricità verde. Le imprese a forte consumo di energia sono di fatto e di diritto equiparabili a tutti gli altri consumatori di energia, dato che utilizzano energia elettrica acquistandola da fornitori i quali, a loro volta, sono tenuti ad acquistare una determinata quota di elettricità verde a un prezzo stabilito per legge o per regolamento (prezzo di trasferimento). In mancanza di un meccanismo di esenzione, le imprese a forte consumo di energia pagano ai fornitori di elettricità i costi aggiuntivi determinati dalla produzione di elettricità verde che vengono esposti in fattura. È in questo modo che i fornitori di elettricità recuperano i maggiori costi derivanti dal loro obbligo di acquistare elettricità verde dall’agenzia di compensazione. Altri consumatori, che pur si trovano nella stessa situazione di fatto e di diritto, non beneficiano della stessa possibilità per l’energia elettrica che acquistano. Per questa ragione il meccanismo di esenzione favorisce le imprese a forte consumo di energia rispetto a tutti gli altri consumatori di elettricità.
(57)
Sulla base dell’esenzione accordata dall’E-Control GmbH, le imprese a forte consumo di energia hanno però il diritto di non farsi erogare elettricità verde e la legge vieta ai fornitori di elettricità di ricaricare sulle imprese esonerate i costi derivanti dall’obbligo di acquisto di energia verde dall’agenzia di compensazione. In cambio le imprese a forte consumo di energia versano all’agenzia di compensazione un importo pari allo 0,5 % del valore netto della loro produzione.
(58)
Il meccanismo di esenzione introduce quindi un massimale al contributo versato dalle imprese a forte consumo di energia all’agenzia di compensazione per l’elettricità verde. Dette imprese vengono perciò esonerate per legge dal versamento di un’imposta che, in condizioni normali, sarebbero tenute ad accollarsi. Le imprese che possono beneficiare del meccanismo di esenzione sono quindi avvantaggiate.
(59)
In base alle indicazioni fornite dall’Austria, l’economia complessiva permessa dall’esenzione potrebbe arrivare a 44 milioni di EUR l’anno (30). La misura conferisce quindi un vantaggio alle imprese a forte consumo di energia.
5.1.2. Risorse statali e imputabilità allo Stato
Secondo una giurisprudenza consolidata, un vantaggio può essere definito come aiuto di Stato, ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, solo se è concesso direttamente o indirettamente mediante risorse statali ed è imputabile allo Stato (31).
(60)
L’Austria ha fatto valere un’argomentazione duplice. Anzitutto le risorse gestite dall’OeMAG non sarebbero imputabili allo Stato. In secondo luogo, ove le risorse gestite dall’OeMAG venissero considerate imputabili allo Stato, le minori entrate per l’OeMAG derivanti dal meccanismo di esenzione non determinerebbero una perdita per lo Stato, dato che i soggetti che non contribuiscono al gettito dell’OeMAG (ovvero i grandi consumatori di energia e i distributori di elettricità) non sono partecipati dallo Stato.
(61)
La Commissione rileva che il meccanismo di esenzione per le imprese a forte consumo di energia determina minori entrate per l’agenzia di compensazione - l’OeMAG -, in quanto i fornitori di energia elettrica non sono tenuti ad acquistare elettricità verde per conto delle imprese cui è stata accordata un’esenzione e i versamenti effettuati dalle imprese a forte consumo di energia direttamente all’OeMAG risultano inferiori a quanto quest’ultima incasserebbe se le imprese a forte consumo di energia non fossero esonerate.
(62)
La Commissione è quindi chiamata a valutare se le risorse che l’OeMAG gestisce costituiscano, in base alle disposizioni dell’ÖSG, risorse statali. In caso affermativo, la misura in esame determinerebbe minori entrate per lo Stato e verrebbe a essere finanziata con risorse statali.
(63)
Nella causa Essent (32) la SEP, una società il cui capitale è detenuto da diversi produttori di elettricità olandesi, era stata incaricata dallo Stato della gestione di un servizio di interesse economico generale, e in particolare della riscossione di imposte introdotte a carico degli utenti della rete elettrica. In base alle disposizioni di legge, la SEP poteva utilizzare le entrate derivanti dalle imposte unicamente per lo scopo stabilito dalla legge, ovvero per compensare i costi incagliati, insorti per le imprese operanti nel settore dell’energia elettrica a causa della liberalizzazione del settore energetico.
(64)
Nella sentenza la Corte ha stabilito che le tasse riscosse dalla SEP rappresentano risorse statali, in quanto sono riunite le seguenti condizioni:
a)
il supplemento è una tassa imposta alle imprese private con un atto pubblico (punti 47 e 66 della sentenza);
b)
lo Stato ha demandato alla SEP il servizio di interesse economico generale di riscuotere la tassa (punto 68);
c)
la SEP non dispone di alcuna possibilità di utilizzare il gettito della tassa per destinazioni diverse da quelle previste per legge e la sua missione è soggetta a un rigoroso controllo (punto 69).
(65)
La sentenza ha chiarito che la fattispecie in esame non era equiparabile a quella della causa PreussenElektra, in quanto nel contesto tedesco, in merito al quale la Corte si era pronunciata, «… le imprese non erano incaricate dalla Stato di gestire una risorsa statale, ma erano vincolate ad un obbligo di acquisto mediante risorse finanziarie proprie» (33). Nella decisione del 22 luglio 2009 la Commissione ha pertanto osservato che nel caso presente l’OeMAG è stata istituita e ha ottenuto una concessione dallo Stato austriaco col mandato statutario di gestire determinate risorse per incentivare l’elettricità verde. La Commissione è giunta alla conclusione che lo status privato dell’OeMAG non è sufficiente per escludere che la misura si configuri come aiuto di Stato. La Commissione ha accertato in particolare che la misura notificata non è equiparabile al sistema analizzato nella causa PreussenElektra. Mentre il sistema PreussenElektra disciplinava unicamente i rapporti commerciali tra imprese private senza l’intervento di un intermediario, l’OeMAG è istituito dalla legge austriaca sull’elettricità verde con l’incarico di procedere alla riscossione e alla ripartizione delle risorse necessarie per incentivare la produzione di energia verde.
(66)
La Corte ha poi operato una distinzione tra il caso Essent e i casi Pearle e PreussenElektra. Nella causa Pearle l’impiego dei fondi raccolti tramite una stabile organizzazione non era definito dalle autorità, giacché si trattava di una campagna pubblicitaria privata. Nella causa PreussenElektra imprese private di fornitura dell’energia elettrica, tenute ad acquistare elettricità verde a un prezzo prestabilito, utilizzavano risorse finanziarie proprie e non gli introiti di imposte percepite per conto dello Stato (punti 72-74).
(67)
La Commissione deve pertanto verificare se, nel presente caso, l’OeMAG sia stata incaricata dallo Stato di riscuotere e amministrare imposte, come la SEP, o se invece abbia impiegato, analogamente al caso PreussenElektra, risorse finanziarie proprie (34).
(68)
Sussistenza di un’imposta. La Commissione deve anzitutto verificare se le risorse riscosse dall’OeMAG costituiscano un’imposta. Al riguardo la Commissione osserva che a norma degli articoli 10 e 19 dell’ÖSG i fornitori sono tenuti ad acquistare una determinata quantità di elettricità verde a un prezzo che supera il prezzo di mercato; questo prezzo è il cosiddetto prezzo di trasferimento. Ai sensi dell’articolo 22b dell’ÖSG, il livello del prezzo di trasferimento viene stabilito annualmente dal ministro federale dell’economia e del lavoro; l’articolo 22b dell’ÖSG fissa i valori di riferimento. La differenza tra il prezzo di mercato dell’elettricità e il prezzo di trasferimento, fissato mediante atto pubblico, rappresenta pertanto un’imposta sull’elettricità. Nel caso in esame tale importo non viene però versato ad altri operatori di mercato che esercitano normali attività commerciali, come avveniva nella causa PreussenElektra, circostanza che aveva portato la Corte a concludere che non si trattasse di risorse statali. Nel caso che ci interessa l’importo viene invece corrisposto a un ente che è stato specificamente preposto alla riscossione e alla ripartizione delle risorse esclusivamente a fini di interesse pubblico.
(69)
Costituzione di un ente privato per la riscossione e l’amministrazione di un tributo. L’ÖSG prevede che la tassa non venga riscossa dallo Stato, ma da un soggetto giuridico concessionario dell’agenzia di compensazione per l’elettricità verde. Attualmente l’OeMAG detiene detta concessione per l’intero territorio austriaco, e per tale via ha in affidamento la gestione di un servizio di interesse economico generale, vale a dire la riscossione da tutti i fornitori di elettricità dell’imposta applicata sotto forma di prezzo di trasferimento.
(70)
I fornitori di elettricità hanno la facoltà, in linea di principio, di ripercuotere l’imposta sui consumatori, e da un punto di vista economico si può ritenere che di massima ne facciano uso. L’ÖSG vieta però loro di mettere l’imposta a carico delle imprese a forte consumo di energia che siano state esonerate dall’obbligo di acquisto dell’elettricità verde ai sensi dell’articolo 22c dell’ÖSG.
(71)
Da tale circostanza la Commissione desume che l’OeMAG è stata incaricata dallo Stato della gestione del servizio di interesse economico generale di riscuotere e amministrare l’imposta in oggetto.
(72)
Impiego delle risorse per un obiettivo stabilito dalla legge e controllo delle risorse. La Commissione constata che l’OeMAG è tenuta, ai sensi dell’articolo 23 dell’ÖSG, a gestire le entrate derivanti dal prezzo di trasferimento utilizzando uno specifico conto bancario. Gli importi che confluiscono su detto conto corrente possono essere impiegati esclusivamente per l’acquisto di elettricità verde. L’OeMAG deve garantire in qualsiasi momento l’accesso all’intera documentazione relativa a tale conto al ministro federale dell’economia e del lavoro, nonché alla corte dei conti austriaca. A prescindere dall’assetto proprietario dell’OeMAG, la corte dei conti austriaca è tenuta inoltre, ai sensi dell’articolo 15 dell’ÖSG, a svolgere controlli ex post sul suo operato.
(73)
La Commissione ne desume che l’OeMAG è tenuta a utilizzare le risorse per finalità stabilite per legge e che lo Stato esercita un controllo rigoroso sul loro impiego.
(74)
Per tale ragione la Commissione giunge alla conclusione che - in linea con quanto statuito nelle sentenze Essent e Steinike - le risorse riscosse e amministrate dall’OeMAG costituiscono risorse statali.
(75)
L’Austria ha addotto numerose argomentazioni per equiparare la situazione dell’OeMAG al caso PreussenElektra, ed evidenziare una differenza rispetto al caso Essent. Dalle considerazioni svolte nei considerando seguenti emerge però come questi motivi non reggano a una più attenta analisi.
(76)
In via preliminare la Commissione osserva che l’Austria ha equiparato la legge sull’elettricità verde alla versione precedente e a quella attuale della legge tedesca sulle energie rinnovabili (EEG), richiamando altresì la sentenza della Corte di giustizia del 13 marzo 2001 nella causa PreussenElektra (35). Un simile raffronto non rileva però ai fini della questione in esame. Nella presente decisione la Commissione valuta unicamente la misura proposta e non la disciplina tedesca o un’altra disciplina simile, dato che ogni caso deve essere analizzato sulla base delle sue caratteristiche specifiche. Con riguardo alle argomentazioni addotte, va comunque rilevato che la normativa austriaca presenta notevoli differenze rispetto alla legge tedesca esaminata nella causa PreussenElektra. Nella sentenza PreussenElektra la Corte ha dichiarato che solo i vantaggi accordati direttamente dallo Stato o da un soggetto privato, designato o istituito dallo Stato, possono comportare l’impiego di risorse statali. La Corte ha concluso, di conseguenza, che l’obbligo di acquisto di elettricità fatto a imprese private di fornitura di energia elettrica non comporta un trasferimento, né diretto né indiretto, di risorse statali. Il regime notificato non è pertanto identico a quello esaminato nella sentenza PreussenElektra. Come afferma nella decisione del 22 luglio 2009, la Commissione ha accertato che il sistema austriaco comporta risorse imputabili allo Stato. La Commissione ha precisato, in particolare, che il sistema austriaco diverge da quello tedesco in quanto prevede che lo Stato designi un intermediario (ad esempio l’OeMAG), oltre a seguire e controllare la riscossione e la ripartizione delle risorse amministrate da parte dell’ente designato. La Commissione ha poi accertato che il sistema austriaco potrebbe consentire anche pagamenti diretti da parte dello Stato all’OeMAG.
(77)
Va ribadito che la legge tedesca sulle energie rinnovabili non è oggetto della presente notifica e che la Commissione, non avendo finora esaminato tale misura, non analizzerà nel dettaglio la presunta analogia che potrebbe avere, nella versione attualmente vigente, con la legge austriaca sull’elettricità verde.
(78)
L’Austria fa valere altresì che l’OeMAG è un’impresa privata, e non un soggetto di diritto pubblico come gli enti interessati nelle cause Air France e Salvat Père. Le autorità austriache potrebbero esercitare un controllo sull’OeMAG soltanto mediante la verifica ex post dei conti e la revoca della concessione.
(79)
Al riguardo la Commissione osserva, rinviando alla causa Essent, che è irrilevante che lo Stato affidi a un ente privato o pubblico la riscossione di un imposta e l’amministrazione dei relativi proventi. Dalle argomentazioni della Corte non è dato sapere, infatti, se la SEP fosse di proprietà privata o pubblica; ne consegue che tale aspetto deve ritenersi irrilevante ai fini della decisione. Ciò concorda peraltro con le considerazioni espresse al punto 109 delle conclusioni dell’avvocato generale Mengozzi nella causa Essent e con la sentenza della Corte nella causa Steinike (36).
(80)
Il fatto che l’OeMAG sia un’impresa controllata da soggetti privati non esclude quindi la presenza di risorse statali. L’aspetto dirimente è piuttosto se l’OeMAG sia stata incaricata dallo Stato di riscuotere e amministrare un’imposta.
(81)
L’Austria osserva inoltre che eventuali perdite dell’OeMAG non graverebbero sul bilancio dello Stato, e che il ruolo delle autorità pubbliche si limiterebbe alla fissazione del prezzo di acquisto e rivendita dell’energia verde. Contrariamente a quanto fatto valere nelle cause Sloman Neptun e Pearle, nel caso di specie non vi sarebbe alcun onere a carico del bilancio dello Stato.
(82)
Al riguardo la Commissione sottolinea, richiamandosi alla fattispecie Essent, che i fondi a disposizione di enti privati designati dallo Stato per la riscossione e l’amministrazione di un’imposta costituiscono risorse statali. Ne consegue che una riduzione del contributo percepito da determinate imprese soggette all’imposta è sufficiente a costituire un onere per lo Stato.
(83)
Quanto all’argomentazione addotta dall’Austria, secondo la quale l’Energie-Control GmbH non godrebbe di alcun potere discrezionale nell’accordare l’esenzione dall’obbligo di acquisto a favore delle imprese a forte consumo di energia, la Commissione richiama le considerazioni svolte dall’avvocato generale Mengozzi, il quale, al punto 109 delle sue conclusioni nella causa Essent, ha chiarito che, per decidere se determinati fondi rappresentino o meno risorse pubbliche, è irrilevante che l’intermediario incaricato dallo Stato della riscossione dell’imposta disponga di un margine discrezionale.
(84)
In ordine all’ultimo aspetto sollevato dall’Austria, ovvero che il meccanismo di esenzione non inciderebbe sull’importo complessivo versato dai fornitori di energia all’OeMAG, ma andrebbe a modificare unicamente la ripartizione di detto importo tra le diverse categorie di consumatori finali, la Commissione sottolinea che per stabilire se intervengano risorse statali è irrilevante anche che le minori entrate per lo Stato vengano compensate da un aumento di entrate provenienti da altre fonti. Decisivo è invece il fatto che un’impresa venga agevolata e che questa agevolazione riduca le entrate che lo Stato percepisce da detta impresa. Va da sé che lo Stato deve comunque ricercare altre fonti di gettito per compensare le perdite.
(85)
La Commissione conclude quindi che la fattispecie in esame è equiparabile alla situazione esaminata nelle cause Essent e Steinike, in quanto sono riuniti tutti i requisiti ivi indicati per determinare la sussistenza di un aiuto di Stato. Il provvedimento in esame è pertanto finanziato mediante risorse statali.
(86)
La gestione delle risorse controllate dall’OeMAG è disciplinata per legge mediante l’ÖSG. Ne consegue che la gestione delle risorse può essere imputata allo Stato.
(87)
Da quanto precede discende che il meccanismo di esenzione comporta una perdita di risorse statali e che essa è imputabile allo Stato.
5.1.3. Selettività della misura
(88)
La Commissione ricorda che determinate misure, pur sembrando neutre sul piano teorico, per le imprese non meno che per i vari comparti, possono risultare però selettive in sede di applicazione.
(89)
L’Austria sostiene che il meccanismo di esenzione non costituisce un aiuto di Stato, trattandosi di una misura non già selettiva ma generale, di cui possono avvalersi tutte le imprese e tutti i comparti. L’Austria fa valere innanzi tutto che la soglia dello 0,5 % prevista dal regime notificato non comporta restrizioni di sorta in termini di comparti produttivi, dimensioni dell’impresa o altri criteri (37). Stante inoltre che la misura interessa 2 300 imprese di 19 diversi comparti, essa sarebbe di fatto palesemente accessibile a tutte le imprese senza distinzione di settore di attività.
(90)
Una misura è selettiva se favorisce soltanto talune imprese o talune produzioni. Al contrario, non è selettiva se si applica a tutte le imprese a prescindere dall’oggetto della loro attività.
(91)
Per quanto attiene alla prima linea argomentativa, la Commissione rileva che la soglia dello 0,5 % non è sufficiente per definire il regime notificato come provvedimento di portata generale. La Commissione evidenzia, al contrario, che proprio tale soglia non permette a tutte le imprese nazionali di beneficiare della misura notificata.
(92)
L’Austria ha fatto valere che la misura notificata è riservata a imprese in cui i costi, per effetto dell’incentivazione dell’elettricità verde, superano lo 0,5 % del valore produttivo netto. La Commissione osserva che tali condizioni ricalcano sensibilmente la definizione di attività a forte consumo di energia di cui all’articolo 17, paragrafo 1, lettera a), della direttiva sulla tassazione dei prodotti energetici (38). L’Austria ritiene tuttavia che la soglia dello 0,5 % non sia sufficiente per definire la misura come selettiva e che tale posizione sia confortata anche dalla sentenza pronunciata dalla Corte nella causa Adria-Wien. La Corte si è occupata in tale occasione dello sgravio (parziale) dalle tasse sull’energia accordato alle imprese per le quali dette imposte superavano lo 0,35 % del valore netto della produzione. La Corte ha stabilito quanto segue: «[…] provvedimenti nazionali che prevedono un parziale rimborso delle imposte sull’energia applicate al gas naturale e all’energia elettrica non costituiscono aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 92 del trattato [divenuto articolo 107 TFUE], qualora si applichino a tutte le imprese ubicate nel territorio nazionale a prescindere dall’oggetto della loro attività» (39).
(93)
La Commissione ritiene tuttavia che questa sentenza non impedisca di ravvisare nel caso di specie una componente di selettività in relazione alla soglia dello 0,5 %. Essa rileva che si trattava di una pronuncia pregiudiziale sollecitata da un tribunale austriaco, nell’ambito della quale la Corte statuiva sulla disciplina vigente in materia di rimborsi delle imposte sull’energia. Il giudice austriaco aveva sollevato due questioni. In primo luogo aveva chiesto se il rimborso dell’imposta previsto dalla disciplina in vigore dovesse essere considerato una misura selettiva, poiché operava solo a favore di imprese che producono beni materiali. Inoltre aveva sollevato una questione (ipotetica) volta a sapere in che modo la Corte avrebbe valutato la concessione di un rimborso d’imposta non alle imprese che producono prevalentemente beni materiali, ma a tutte le imprese a prescindere dall’oggetto della loro attività.
(94)
Con riguardo alla prima questione, la Corte ha dichiarato che la limitazione del rimborso delle imposte alle sole imprese che producono beni materiali rende la misura selettiva. Data la formulazione in termini ipotetici della seconda questione, ovvero come la Corte valuterebbe un rimborso delle imposte accessibile agli operatori di tutti i settori economici, la Corte ha dato su tale punto una risposta in termini generali, dichiarando che una misura è selettiva se favorisce talune imprese o talune produzioni, mentre non è selettiva se si applica indistintamente all’insieme delle imprese ubicate nel territorio nazionale (40). La Corte ha concluso che le misure nazionali non costituiscono aiuto di Stato «[…] se si applicano a tutte le imprese ubicate nel territorio nazionale a prescindere dall’oggetto della loro attività» (41). La Corte non ha però chiarito se una misura soggetta a una soglia dello 0,35 % possa applicarsi effettivamente a di tutte le imprese. È quanto ha constatato anche l’avvocato generale Jacobs nelle sue conclusioni relative a una successiva sentenza: «[…] l’effetto della soglia dello 0,35 % non è stato esaminato dalla Corte nella sentenza Adria-Wien» (42). La Corte non era chiamata a valutare se il meccanismo di esenzione in quanto tale (ovvero senza la limitazione a favore delle imprese che producono prevalentemente beni materiali) fosse di fatto selettivo. Per questa ragione non ha escluso che una soglia dello 0,35 % possa risultare selettiva qualora impedisca che la misura trovi in concreto applicazione a tutte le imprese ubicate nel territorio nazionale.
(95)
La Commissione ritiene invece che la Corte abbia fornito alcuni elementi che consentono di ritenere una soglia del genere selettiva anche qualora la misura si applichi potenzialmente a una serie di comparti economici diversi. Nel rispondere alla seconda questione pregiudiziale, la Corte ha stabilito in particolare che né il numero elevato delle imprese beneficiarie né la diversità e la rilevanza dei settori ai quali queste imprese appartengono consentono di ritenere un’iniziativa statale come un provvedimento generale di politica economica (43). La Commissione osserva inoltre che, conformemente alla giurisprudenza della Corte, è possibile ravvisare il carattere selettivo in un ampio numero di misure non riferite a un unico settore, purché di fatto non si applichino a tutte le imprese sul territorio nazionale (44). Dalle considerazioni esposte emerge che anche misure valide per tutti i settori economici possono essere considerate selettive qualora di fatto non si applichino a tutte le imprese operanti nel rispettivo Stato.
(96)
Questo punto di vista è stato espresso dalla Commissione anche nella decisione sulla legge austriaca in materia di rimborso dell’imposta sull’energia (45). In seguito alla sentenza della Corte di cui sopra, l’Austria ha ampliato la misura prevedendo che imprese di tutti i settori economici possano avvalersi del rimborso dell’imposta sull’energia. Nel valutare il regime modificato, la Commissione ha continuato però a ritenere la misura selettiva poiché il rimborso, anche se applicabile in teoria a tutte le imprese, di fatto avvantaggia solo le imprese che presentano un elevato consumo di energia in rapporto al valore netto della produzione (46). La Commissione ha concluso che il rimborso dell’imposta costituisce un aiuto di Stato illegittimo (ovvero non notificato) e in quanto tale non compatibile con il mercato comune (47).
(97)
Gli effetti della decisione della Commissione hanno successivamente indotto un tribunale amministrativo austriaco ad adire la Corte in via pregiudiziale (48). Le questioni sottoposte dal giudice riguardavano la sfera di applicazione degli effetti della dichiarazione di illegittimità del rimborso dell’imposta, cosicché la Corte non ha valutato nuovamente l’aspetto della selettività. Tale aspetto è stato invece oggetto delle osservazioni dell’avvocato generale, il quale ha rilevato, nelle sue conclusioni, quanto segue: «[…] come osserva la Commissione, concedere il rimborso solo alle imprese di servizi (oltre che alle imprese di produzione) non escluse per effetto della soglia dello 0,35 % amplierebbe semplicemente l’ambito dei beneficiari dell’aiuto, ma non priverebbe l’aiuto dei suoi effetti in quanto tale, dal momento che permarrebbe un criterio selettivo» (49). L’avvocato generale ha osservato inoltre che «il ragionamento seguito dalla Commissione nella sua decisione del 2004 è persuasivo per quanto riguarda la natura selettiva della soglia dello 0,35 % del regime modificato […]» (50).
(98)
Alla luce delle considerazioni esposte, la Commissione ritiene che nel caso in esame la soglia dello 0,5 % costituisca un criterio selettivo, in base al quale solo le imprese a forte consumo di energia possono avvalersi della misura notificata, mentre le imprese che non hanno un forte consumo di energia ne restano escluse. Indipendentemente dal numero dei settori economici in cui la misura trova applicazione, la presenza di una soglia impedisce che tutte le imprese attive sul territorio nazionale possano avvantaggiarsi della misura. Ne consegue che l’introduzione di una soglia rende la misura selettiva.
(99)
La Commissione osserva inoltre che soltanto le imprese cui è riconosciuto il rimborso dell’imposta sull’energia in forza della relativa legge austriaca, oggetto della decisione della Commissione sull’aiuto di Stato C-33/2003, possono avvalersi del meccanismo di esenzione in esame. Si possono pertanto riproporre in questa sede le argomentazioni svolte dalla Commissione in quella sede.
(100)
Riguardo alla seconda linea argomentativa dell’Austria, la Commissione constata che la misura notificata è selettiva anche perché, di fatto, si rivolge prevalentemente a imprese che producono determinati beni a forte consumo di energia. La Commissione osserva che, conformemente alla giurisprudenza della Corte, una misura non deve essere esaminata alla luce della sua finalità o della sua causa, bensì in funzione dei suoi effetti (51). Una misura può essere considerata selettiva anche quando formalmente trovi applicazione a tutti i settori economici e a tutte le imprese, se in concreto non tutte le imprese ne possono trarre vantaggio. Al riguardo la Corte ha statuito quanto segue: «Né il numero elevato di imprese beneficiarie né la diversità e la rilevanza dei settori industriali ai quali queste imprese appartengono, consentono di ritenere che [un regime] costituisca […] un provvedimento generale di politica economica.» (52)
(101)
Esaminando il regime notificato, la Commissione ha riscontrato che esso si applica a poche imprese, in massima parte produttrici di beni. A tale proposito, il 9 settembre 2010 l’Austria ha comunicato i dati relativi all’attuale applicazione del regime con un’intensità di aiuto inferiore alla soglia di notifica. Stando a tali informazioni, solo 2 000 della circa 300 000 imprese austriache hanno chiesto di avvalersi del regime (ovvero meno dell’1 % di tutte le imprese austriache). Nell’ambito dell’attuale applicazione del regime, inoltre, circa il 66 % delle risorse viene accordato a imprese attive nel settore della «produzione di beni» (53). La Commissione ha osservato altresì che, qualora l’Austria innalzasse l’intensità degli aiuti oltre la soglia minima cui l’applicazione del regime è soggetta per il momento, la misura favorirebbe verosimilmente in maniera ancora più netta imprese attive nel settore della produzione di beni. Lo confermano i dati forniti dall’Austria, secondo i quali solo dodici imprese verrebbero avvantaggiate da un’intensità dell’aiuto più elevata di quella attuale, e di queste imprese solo due operano nel settore dei trasporti, le altre dieci nel settore della produzione di beni (54).
(102)
Alla luce delle considerazioni esposte, la Commissione conclude che il regime notificato non avvantaggia, o avvantaggia in misura esigua, la maggior parte dei settori produttivi dell’economia austriaca, agevolando invece prevalentemente un settore, quello per l’appunto della produzione di beni. A prescindere dal numero dei settori economici cui potrebbero appartenere le imprese beneficiarie della misura, essa favorisce prevalentemente imprese produttrici di beni e deve pertanto essere considerata di fatto selettiva.
(103)
Da quel che precede, la Commissione trae la conclusione che il meccanismo di esenzione notificato deve considerarsi selettivo, da un lato perché una soglia dello 0,5 % fissata ne limita il beneficio a imprese a forte consumo di energia, dall’altro in quanto tali imprese sono attive prevalentemente nel settore della produzione di beni.
(104)
La Commissione rileva che una misura, pur comportando qualche elemento selettivo, può non essere inficiata da selettività ove risulti giustificata dalla natura o dalla struttura complessiva del sistema, in cui rientra (55). Secondo una giurisprudenza costante della Corte, l’onere della prova incombe allo Stato membro interessato (56).
(105)
In base alle considerazioni della Corte, al riguardo occorre distinguere tra gli obiettivi che un determinato regime fiscale persegue, esterni al regime medesimo, e i meccanismi inerenti al sistema tributario in quanto tale, necessari per il raggiungimento di tali obiettivi. Per giustificare la natura e la struttura del sistema fiscale in cui la misura rientra contano solo i meccanismi tributari (57). Le finalità estrinseche vanno prese in considerazione nell’ambito dell’esame di compatibilità (58).
(106)
L’Austria sostiene che la differenziazione contributiva che opera l’articolo 22c dell’ÖSG vuole tener conto della capacità delle imprese di accollarsi determinate imposte aggiuntive. Inoltre il meccanismo di esenzione non pregiudicherebbe i benefici per l’ambiente preventivati grazie all’ÖSG, dato che esso non ridurrebbe il volume dei fondi per incentivare la produzione di energia elettrica. Solo alleggerendo gli oneri ambientali per determinate imprese sarebbe possibile instaurare un meccanismo sostenibile di finanziamento dell’elettricità verde, necessario per assicurare la promozione delle fonti di energia rinnovabili.
(107)
La Commissione ha constatato al riguardo che la finalità intrinseca del sistema basato su un prezzo di trasferimento è assicurarsi entrate da impiegare segnatamente per promuovere le energie rinnovabili. Il meccanismo di esenzione è finalizzato invece ad accrescere la competitività delle imprese a forte consumo di energia, permettendo loro di acquistare elettricità a un prezzo inferiore, e a rendere in tal modo più accettabile il sistema basato sul prezzo di trasferimento. Così facendo si persegue uno scopo che si colloca al di fuori della struttura del sistema.
(108)
Conformemente alla giurisprudenza della Corte, un simile scopo, esterno al sistema, non può essere addotto per sostenere che una misura è giustificata dalla natura e dalla struttura del sistema fiscale (59). Esso può essere tenuto in considerazione solo nell’ambito dell’esame di compatibilità (60).
(109)
La Commissione osserva che entrambe le decisioni sugli aiuti di Stato, citate dall’Austria a comprova del fatto che il meccanismo di esenzione sarebbe giustificato alla luce della logica e della struttura del sistema, si riferiscono a situazioni diverse da quella in esame. La decisione sull’aiuto N 271/0, relativa a disposizioni danesi in materia di calore in eccedenza, era finalizzata ad assicurare la neutralità del trattamento fiscale per tutte le produzioni, e non a migliorare la competitività. La decisione sull’aiuto N 860/06, relativa alle esenzioni dall’imposta sull’energia previste in Germania per i prodotti energetici ad uso combinato, si fondava sul principio che solo i prodotti energetici impiegati come carburanti o per il riscaldamento sono assoggettati a tassazione.
(110)
Dalle considerazioni che precedono emerge che l’esenzione a favore dei settori produttivi a forte consumo di energia oggetto di notifica non è giustificata alla luce della natura o della struttura del sistema cui appartiene.
(111)
La Commissione conclude quindi che la misura notificata risponde al criterio della selettività, poiché senza che la natura o la struttura del sistema lo giustifichi è di fatto selettiva.
5.1.4. Distorsione della concorrenza e incidenza sugli scambi fra Stati membri
(112)
I beneficiari della misura in esame, che secondo la Commissione costituisce un aiuto di funzionamento, sono prevalentemente produttori di beni a forte consumo di energia, quali metalli e prodotti cartacei (61). In questo settore economico vi sono scambi fra Stati membri e le imprese dei vari paesi sono in concorrenza tra loro. La misura in oggetto è pertanto atta a distorcere la concorrenza e a incidere sugli scambi nel mercato interno.
5.1.5. Conclusione
(113)
La Commissione giunge alla conclusione che il meccanismo di esenzione costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, poiché determina perdite di risorse statali e conferisce alle imprese a forte consumo di energia un vantaggio selettivo. La misura potrebbe pertanto incidere sugli scambi fra gli Stati membri e falsare la concorrenza nel mercato interno.
5.2. Legalità dell’aiuto
(114)
L’Austria si è impegnata a non attuare l’aiuto prima di aver ottenuto l’autorizzazione da parte della Commissione europea. Avendo notificato la misura prima della sua esecuzione, l’Austria ha adempiuto ai propri obblighi ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 3, TFUE (62).
5.3. Esame della compatibilità dell’aiuto con il mercato interno
(115)
La Commissione può dichiarare gli aiuti di Stato compatibili con il mercato interno sulla base dell’articolo 107, paragrafo 3, TFUE. Secondo una giurisprudenza costante della Corte, incombe allo Stato membro l’onere di dimostrare che la misura è compatibile con il mercato interno (63).
(116)
La Commissione gode di ampia discrezionalità in materia di aiuti che rientrano nel campo di applicazione dell’articolo 107, paragrafo 3, TFUE (64). Nell’esercizio di tale prerogativa essa ha emanato orientamenti e comunicazioni che fissano i criteri in base ai quali determinate tipologie di aiuto possono essere dichiarate compatibili con il mercato interno ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, TFUE. Secondo una giurisprudenza costante, la Commissione è vincolata dagli orientamenti e dalle comunicazioni che ha emanato in materia di controllo degli aiuti di Stato, purché non contrastino con le disposizioni del TFUE e siano accettati dagli Stati membri (65).
(117)
In primo luogo occorre verificare se l’aiuto notificato rientra nell’ambito di applicazione di uno o più orientamenti o comunicazioni e se può essere dichiarato compatibile con il mercato interno in quanto soddisfa gli idonei requisiti ivi previsti.
(118)
L’Austria sostiene che la misura notificata rientra nel campo di applicazione della disciplina degli aiuti per la tutela ambientale (66) o che comunque tale atto debba trovare corrispondente applicazione. Stando all’Austria, inoltre, l’aiuto rientrerebbe nell’ambito di applicazione del RGEC (67).
(119)
Esistono indubbiamente situazioni, ben definite, nelle quali possono essere concessi aiuti di funzionamento. Ove ricorrano determinate condizioni, aiuti di funzionamento sotto forma di agevolazioni fiscali sono ammissibili in particolare sulla base del capo 4 della disciplina degli aiuti per la tutela ambientale (68) o dell’articolo 25 RGEC (69). Le misure possono inoltre essere valutate, in presenza di precise condizioni, direttamente sulla base dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE.
5.3.1. Disciplina degli aiuti per la tutela ambientale
(120)
Il campo di applicazione della disciplina degli aiuti per la tutela ambientale viene definito come segue (70):
«(58)
La presente disciplina si applica agli aiuti di Stato per la tutela ambientale e sarà applicata tenendo conto delle altre politiche comunitarie in materia di aiuti di Stato, delle altre disposizioni previste dal trattato che istituisce la Comunità europea e dal trattato sull’Unione europea, nonché della normativa adottata ai sensi di tali trattati.
(59)
La presente disciplina si applica agli aiuti volti a promuovere la tutela ambientale in tutti i settori contemplati dal trattato CE e nei settori soggetti a norme comunitarie specifiche sugli aiuti di Stato (trasformazione dell’acciaio, costruzione navale, autoveicoli, fibre sintetiche, trasporti, agricoltura e pesca), salvo specifiche disposizioni contrarie contenute in queste norme.»
(121)
Ai sensi del punto 70, paragrafo 1, della disciplina degli aiuti di Stato, per tutela ambientale si intende qualsiasi azione volta a porre rimedio o a prevenire un danno all’ambiente fisico o alle risorse naturali causato dalle attività del beneficiario, a ridurre il rischio di un tale danno o a promuovere un uso più razionale di tali risorse, ivi incluse le misure di risparmio energetico e l’impiego di fonti di energia rinnovabili. Ai sensi del punto 151 rientrano nel campo di applicazione della disciplina le misure che contribuiscono, almeno indirettamente, a migliorare il livello di tutela ambientale.
(122)
L’Austria ritiene che il meccanismo di esenzione contribuisca indirettamente alla tutela dell’ambiente per due ragioni: da un lato, il meccanismo rappresenta un presupposto essenziale per accrescere il sostegno politico all’innalzamento del prezzo di trasferimento, necessario a suo volta per finanziare un ulteriore sviluppo della produzione di elettricità da fonti rinnovabili; dall’altro, esso porta con sé un innalzamento dei prezzi del consumo energetico, che a sua volta incentiva un uso più efficiente dell’energia.
(123)
In ordine alla prima delle argomentazioni addotte, la Commissione constata che il prezzo di trasferimento e l’incremento della produzione di elettricità da fonti di energia rinnovabili non sono necessariamente collegati. A norma della direttiva 2009/28/CE del Parlamento e del Consiglio europeo, del 23 aprile 2009, sulla promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili, recante modifica e successiva abrogazione delle direttive 2001/77/CE e 2003/30/CE (qui di seguito «direttiva sulle energie rinnovabili») (71), l’Austria è tenuta ad aumentare la produzione di elettricità da fonti rinnovabili. L’Austria rimane tuttavia libera di decidere come finanziare tale politica. Essa potrebbe anche impiegare, ad esempio, entrate fiscali. Il meccanismo di esenzione non è pertanto necessario per incrementare la produzione di elettricità da fonti rinnovabili.
(124)
In relazione alla seconda argomentazione, la Commissione osserva che il meccanismo di esenzione opera come un massimale. Il prezzo medio versato dalle imprese a forte consumo di energia si riduce per ogni kWh consumato al di sopra della soglia. Il meccanismo di esenzione tende così a ridurre, invece che a incrementare, il grado di efficienza energetica.
(125)
La Commissione conclude quindi che il meccanismo di esenzione non rientra nel campo di applicazione della disciplina degli aiuti per la tutela ambientale.
(126)
Anche qualora la misura rientrasse nel campo di applicazione della disciplina comunitaria degli aiuti di Stato per la tutela ambientale, quod non, essa non potrebbe essere dichiarata compatibile con il mercato interno dato che, come la Commissione rileva, non soddisfa i requisiti previsti al capo 4 della disciplina stessa.
(127)
Nel capo 4 della disciplina si distingue, al fine di valutare la compatibilità di un aiuto, tra imposte ambientali armonizzate e non armonizzate. Un tributo parafiscale sotto forma di prezzo di trasferimento non costituisce un’imposta ambientale armonizzata a livello dell’Unione. Ciò premesso, la Commissione constata che la direttiva sulle energie rinnovabili fissa obiettivi vincolanti quanto alla produzione di energia da fonti rinnovabili, ma rimette agli Stati membri ogni decisione in ordine alle modalità per conseguire detti obiettivi.
(128)
Il meccanismo di esenzione deve pertanto essere sottoposto a verifica in base alle disposizioni previste dal capo 4 della disciplina per le imposte ambientali non armonizzate (72).
(129)
In base a tali disposizioni, gli Stati membri devono precisare quali settori o categorie beneficiano dello sgravio o dell’esenzione, illustrare la posizione dei principali beneficiari nei rispettivi comparti e indicare come l’imposizione possa contribuire alla tutela ambientale. La documentazione deve fornire una descrizione adeguata dei settori esentati ed elencare, per ciascun settore, i maggiori beneficiari (tenendo conto, in particolare, del fatturato, della quota di mercato e dell’entità della base imponibile) (73). Sulla base di dette informazioni la Commissione è chiamata a valutare se gli sgravi o le esenzioni da imposte ambientali possano dirsi necessari e proporzionati. Quanto al criterio della necessità, i beneficiari devono essere selezionati in base a criteri oggettivi e trasparenti; l’imposta ambientale al netto dello sgravio deve consentire un aumento sostanziale dei costi di produzione, che non è possibile far gravare sul consumatore senza che si verifichi una contrazione notevole delle vendite (74). In merito alla proporzionalità dell’aiuto, lo Stato membro interessato deve provare che ciascun beneficiario contribuisce all’imposta nazionale con una quota complessivamente equivalente alle prestazioni ambientali e che versa almeno il 20 % dell’imposta nazionale, a meno che risulti giustificata un’aliquota inferiore e che gli sgravi o le esenzioni fiscali siano condizionate alla conclusione di accordi finalizzati al conseguimento di obiettivi di tutela ambientale (75).
(130)
La Commissione rileva tuttavia che l’Austria - nonostante le ripetute richieste da parte dei propri servizi - non ha fornito le succitate informazioni (76). Ne consegue che la Commissione non ha potuto verificare se l’aiuto risulti necessario e proporzionato o in che misura contribuisca alla tutela dell’ambiente.
5.3.2. Analogia con il capo 4 della disciplina degli aiuti per la tutela ambientale
(131)
Dato che il meccanismo di esenzione notificato non contribuisce neppure indirettamente alla tutela dell’ambiente, la Commissione ha altresì verificato se sia possibile autorizzarlo applicando per analogia il capo 4 della disciplina degli aiuti per la tutela ambientale.
(132)
L’Austria ritiene che il meccanismo di esenzione possa essere esaminato per analogia con le disposizioni in materia di sgravi da imposte sull’energia armonizzate di cui ai punti 152 e 153 della disciplina degli aiuti per la tutela ambientale. Al riguardo la Commissione ricorda che il capo 4 della disciplina prevede due tipologie di verifica degli sgravi da imposte ambientali che possono condurre a conclusioni tra loro divergenti. Il capo 4 contiene in primo luogo disposizioni in materia di sgravi concessi in relazione alle imposte sull’energia armonizzate, ai sensi della direttiva sulla tassazione dei prodotti energetici, che possono essere dichiarati compatibili con il mercato interno senza necessità di ulteriori verifiche, purché venga rispettato il livello minimo di imposizione stabilito dalla direttiva citata. Il capo 4 contiene poi norme specifiche applicabili nel caso di sgravi di imposte ambientali non armonizzate e nel caso di sgravi di imposte sull’energia armonizzate inferiori al livello minimo comunitario di imposizione stabilito dalla direttiva sulla tassazione dei prodotti energetici. Tali norme stabiliscono in particolare che lo Stato membro è tenuto a fornire una documentazione completa sulla necessità e proporzionalità della relativa misura. L’Austria sostiene che la Commissione potrebbe approvare il meccanismo di esenzione per imposte parafiscali stante che le imprese beneficiarie continuano a corrispondere l’aliquota minima dell’imposta austriaca sull’energia.
(133)
La Commissione constata che né la sua prassi decisionale né la giurisprudenza delle giurisdizioni europee offrono precedenti nei quali le norme che disciplinano l’esame delle imposte armonizzate sull’energia contenute nel capo 4 della disciplina degli aiuti per la tutela ambientale siano state applicate per analogia a imposte parafiscali.
(134)
Secondo una giurisprudenza costante della Corte, una norma di diritto dell’Unione può trovare applicazione per analogia qualora vengano soddisfatte due condizioni: anzitutto le norme applicabili nel caso specifico devono ricalcare sensibilmente quelle di cui si chiede l’applicazione per analogia; in secondo luogo, le norme applicabili nella fattispecie devono presentare una lacuna incompatibile con un principio generale di diritto dell’Unione, alla quale l’applicazione per analogia consente di ovviare (77). Alla luce di queste condizioni, la Commissione rileva che solo in casi eccezionali l’analogia trova applicazione nel diritto dell’Unione.
(135)
Le norme applicabili nel caso di specie devono in primis corrispondere ampiamente a quelle di cui si sollecita l’applicazione per analogia. Dato che il capo 4 della disciplina degli aiuti per la tutela ambientale prevede esenzioni e sgravi, le norme applicabili alle imposte notificate nell’ambito dell’ÖSG devono essere strettamente affini a quelle applicabili alle imposte ambientali.
La Commissione osserva però che, alla luce del diritto dell’Unione, l’attuale quadro normativo in materia di imposte ambientali non è comparabile con quello che vige per le imposte parafiscali. Il diritto dell’Unione non comporta alcuna disposizione volta a regolamentare la imposte parafiscali, mentre disciplina specificamente la riscossione di imposte ambientali. Si tratta, in particolare, dei livelli minimi di imposizione prescritti dalla direttiva sulla tassazione dei prodotti energetici e delle esenzioni da detti livelli minimi che possono essere accordate alle condizioni stabilite dal capo 4 della disciplina degli aiuti per la tutela ambientale e dall’articolo 25 RGEC. Il fatto di imposte parafiscali nessuna norma disciplina esoneri o sgravi, e neppure livelli minimi di imposizione.
(136)
La Commissione conclude pertanto che le imposte parafiscali attualmente previste dalla normativa austriaca non sono soggette a un regime giuridico corrispondente a quello che vige nell’Unione, in materia di imposte ambientali.
(137)
Le norme applicabili alla fattispecie devono comportare, in secondo luogo, una lacuna incompatibile con un principio generale del diritto dell’Unione e alla quale l’applicazione per analogia consenta di ovviare.
(138)
Misure che non ricadono nel campo di applicazione della disciplina degli aiuti per la tutela ambientale possono però essere esaminate sulla base dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE. La Commissione non ha perciò ravvisato nella disciplina degli aiuti per la tutela ambientale una lacuna in grado di giustificare una valutazione della misura notificata per analogia con altre norme. Questa conclusione vale per entrambe le ipotesi, ovvero per l’analogia sia con le imposte armonizzate che con quelle non armonizzate.
(139)
La mancanza di norme in materia di esenzione da imposte parafiscali non può inoltre essere colmata neppure applicando per analogia le norme UE in materia di sgravi dalle imposte sull’energia. La Commissione osserva al riguardo che applicare per analogia le disposizioni sugli sgravi dalle imposte armonizzate sull’energia a quelle non armonizzate obbligherebbe a tenere conto anche delle imposte parafiscali che le imprese sono tenute a versare in base al regime dei livelli minimi di imposizione stabiliti dalla direttiva sulla tassazione dei prodotti energetici. Un approccio del genere non è conforme allo spirito di detta direttiva, giacché le aliquote minime ivi fissate secondo la Commissione sono state previste per essere applicate unicamente nell’ambito del sistema di imposte armonizzate sull’energia. Usarle come valore di riferimento al di fuori di quell’ambito costituirebbe un’applicazione non prevista. È pacifico che le aliquote minime non dovevano servire a stabilire gli oneri complessivi che misure a tutela dell’ambiente, come quelle previste dai meccanismi di finanziamento delle tariffe di riacquisto, fanno gravare sulle imprese a forte consumo di energia. Un’impostazione del genere non terrebbe conto del fatto che la politica in materia di aiuti di Stato può poi dar prova di una certa indulgenza nei confronti di esenzioni fiscali al di sopra delle aliquote minime armonizzate, dato che la parità di trattamento è garantita almeno in parte in tutti gli Stati membri, grazie al sistema delle aliquote minime. Ciò non può però valere per oneri derivanti dall’applicazione di tariffe di riacquisto non armonizzate, giacché in quel caso scostamenti dai contributi standard falserebbero la concorrenza.
(140)
Dalle considerazioni che precedono emerge che la mancanza di norme in materia di sgravi da imposte parafiscali non costituisce una lacuna incompatibile con un principio generale di diritto dell’Unione cui si possa rimediare applicando per analogia disposizioni vigenti in materia di sgravi da imposte armonizzate sull’energia.
(141)
Quand’anche fosse possibile procedere per analogia, il meccanismo di esenzione non potrebbe comunque essere dichiarato compatibile per i motivi indicati ai considerando 129-133.
(142)
Alla luce delle considerazioni che precedono, la Commissione esclude di poter ravvisare un’analogia tra il meccanismo di esenzione notificato e le norme previste per l’esame degli sgravi da imposte armonizzate sull’energia, ai sensi del capo 4 della disciplina sugli aiuti di Stato per la tutela ambientale, ovvero di poter autorizzare il meccanismo di esenzione sulla base di una siffatta analogia.
5.3.3. Analogia con l’articolo 25 del regolamento generale di esenzione per categoria (RGEC)
(143)
La Commissione ha altresì verificato se sia possibile autorizzare il meccanismo di esenzione per analogia con l’articolo 25 RGEC.
(144)
L’Austria ritiene che la diversa formulazione del capo 4 della disciplina degli aiuti per la tutela ambientale rispetto all’articolo 25 RGEC lasci un certo margine per autorizzare la misura sulla falsariga dell’articolo 25 RGEC. L’Austria fa presente che il punto 152 della disciplina degli aiuti per la tutela ambientale prevede quanto segue:
«Ai fini della compatibilità con l’articolo 87 del trattato CE, gli sgravi o le esenzioni da imposte armonizzate, in particolare quelle armonizzate ai sensi della direttiva 2003/96/CE, devono risultare compatibili con la normativa comunitaria applicabile e soddisfare i limiti e le condizioni di cui alla medesima.»
(145)
L’articolo 25 RGEC, invece, recita:
«I regimi di aiuti concessi sotto forma di sgravi da imposte ambientali che soddisfano le condizioni di cui alla direttiva 2003/96/CE sono compatibili con il mercato comune ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 3, del trattato e sono esenti dall’obbligo di notifica di cui all’articolo 88, paragrafo 3, del trattato, purché siano soddisfatte le condizioni di cui ai paragrafi 2 e 3 del presente articolo.» (78).
(146)
Da quest’ultima formulazione l’Austria inferisce una maggiore latitudine rispetto al punto 152 della disciplina degli aiuti per la tutela ambientale. L’Austria argomenta che il punto 152 della disciplina degli aiuti per la tutela ambientale si applica probabilmente solo alle imposte armonizzate disciplinate dalla direttiva sulla tassazione dei prodotti energetici, mentre l’articolo 25 RGEC si limita a stabilire che il meccanismo di esenzione deve rispettare il livello minimo di imposizione previsto nella direttiva sulla tassazione dei prodotti energetici, anche qualora si tratti di imposte sull’energia non armonizzate. L’Austria ritiene quindi che l’articolo 25 RGEC sia d’applicazione anche nel caso di sgravi da imposte ambientali non armonizzate, che potrebbero essere dichiarate compatibili con il mercato interno purché nel sistema fiscale generale venga rispettato il livello minimo di imposizione sull’energia. Pur riconoscendo che i contributi versati in base all’ÖSG non costituiscono imposte (79), l’Austria sostiene che il meccanismo di esenzione notificato possa essere verificato e autorizzato per analogia con la disposizione dell’articolo 25 RGEC relativa alle imposte ambientali.
(147)
Tuttavia, secondo la Commissione non vi è alcun margine per ravvisare un’analogia coll’articolo 25 RGEC. Anzitutto le disposizioni applicabili al caso in esame non corrispondono ampiamente a quelle che si propone di applicare per analogia. Dalla formulazione dell’articolo 25 è chiaro che la disposizione vale soltanto per le imposte ambientali disciplinate dalla direttiva sulla tassazione dei prodotti energetici. In tal senso la qualifica di imposta sull’energia costituisce un presupposto per l’applicazione dell’articolo 25 RGEC. Questa interpretazione della norma trova conferma anche nella logica del sistema dell’RGEC, che non permette di travalicare la sfera di applicazione della disciplina sugli aiuti di Stato per la tutela ambientale, cui fa riferimento. L’articolo 25 dell’RGEC si applica pertanto alle imposte sull’energia disciplinate dalla direttiva sulla tassazione dei prodotti energetici. Come già rilevato, gli importi versati in applicazione della legge relativa all’imposta sull’elettricità verde non costituiscono però imposte ambientali, cosicché le disposizioni della direttiva sulla tassazione dei prodotti energetici non sono d’applicazione. Ne consegue che le norme in materia di imposte sull’energia e le disposizioni austriache in materia di tariffe di riacquisto non sono sostanzialmente comparabili. In secondo luogo le disposizioni applicabili nel caso di specie non comportano alcuna lacuna incompatibile con un principio generale del diritto dell’Unione, cui un’applicazione per analogia permetta di ovviare. Sgravi fiscali o misure simili, che non rientrino nella sfera di applicazione dell’RGEC, non sono di per sé incompatibili con il diritto dell’Unione, sono però soggetti all’obbligo di notifica generale sancito dall’articolo 108 TFUE. Essi possono poi essere esaminati alla luce della disciplina degli aiuti per la tutela ambientale o - qualora tale disciplina non sia applicabile - direttamente sulla base dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE, e dichiarati compatibili con il mercato interno. Ne consegue che la normativa applicabile per l’esame del regime di aiuto austriaco non comporta alcuna lacuna incompatibile con il diritto dell’Unione.
(148)
Per le considerazioni che precedono la Commissione non è in grado di ravvisare un’analogia tra i contributi previsti dalla legge sull’elettricità verde e le imposte armonizzate sull’energia di cui all’articolo 25 RGEC, né pertanto di autorizzare su tale base il meccanismo di esenzione.
5.3.4. Compatibilità alla luce dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE
(149)
La Commissione constata che l’Austria non ha fatto valere che il meccanismo di esenzione possa essere dichiarato compatibile direttamente ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE. Il solo fatto che lo Stato membro è tenuto a indicare i motivi in base ai quali può essere accertata la compatibilità dell’aiuto (80) e dimostrare che le relative condizioni sono soddisfatte, non permette all’Austria di invocare la compatibilità dell’aiuto su quella base giuridica.
(150)
La Commissione ha comunque verificato se il meccanismo di esenzione possa dirsi compatibile su tale scorta.
(151)
Ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE, possono considerarsi compatibili con il mercato interno «gli aiuti destinati ad agevolare lo sviluppo di talune attività o di talune regioni economiche, sempre che non alterino le condizioni degli scambi in misura contraria al comune interesse». Secondo la giurisprudenza della Corte di giustizia, la Commissione può dichiarare un aiuto compatibile con il mercato interno qualora esso contribuisca alla realizzazione di un obiettivo di comune interesse (81), risulti necessario per il conseguimento di tale scopo (82) e non alteri le condizioni degli scambi in misura contraria al comune interesse.
(152)
Allo stesso modo è prassi consolidata della Commissione (83) che le misure vengano dichiarate compatibili ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE, qualora siano necessarie e proporzionate e ove gli effetti positivi della misura ai fini del conseguimento di un obiettivo di comune interesse superino gli effetti negativi di distorsione degli scambi e della concorrenza. A tal fine la Commissione ritiene opportuno esaminare i tre aspetti seguenti:
1)
la misura è destinata a un obiettivo ben definito e di interesse comune?
2)
l’aiuto è correttamente concepito al fine di conseguire l’obiettivo di interesse comune? In particolare:
a)
la misura è uno strumento consono e necessario, oppure esistono altri strumenti più confacenti?
b)
l’aiuto ha un effetto incentivante, ovvero influenza il comportamento delle imprese?
c)
l’aiuto è proporzionato, ovvero lo stesso cambiamento di comportamento potrebbe essere ottenuto con un aiuto di minore entità?
3)
le distorsioni della concorrenza e l’incidenza sugli scambi sono limitate, di modo che il bilancio complessivo risulti positivo?
(153)
Stando alle indicazioni delle autorità austriache, la misura mira in primo luogo a tutelare l’ambiente. Come illustrato ai considerando 126-129, il meccanismo di esenzione non contribuisce però alla tutela dell’ambiente.
(154)
L’effetto ecologico della misura viene inoltre conseguito ricorrendo a un generale aumento della tariffa di riacquisto per l’energia messa in rete, il che - secondo l’Austria - non sarebbe possibile senza salvaguardare la competitività delle imprese a forte consumo di energia mediante il meccanismo di esenzione. Le autorità austriache riconoscono peraltro nelle proprie osservazioni che il meccanismo mira a rafforzare la competitività di dette imprese in Austria rispetto ai concorrenti attivi in altri Stati membri. La Commissione, nella sua prassi decisionale, non ha mai riconosciuto che aiuti del genere perseguano un interesse comune.
(155)
L’unica eccezione è contemplata al capo 4 della disciplina degli aiuti per la tutela ambientale. Tuttavia, pur ammettendo una riduzione dell’imposta sull’ambiente, la Commissione esige che venga rispettato il livello minimo di imposizione, cosicché il contributo complessivo versato dalle imprese beneficiarie dello sgravio fiscale continui ad aumentare per ogni unità di inquinamento causato. Nel caso in esame la situazione è però diversa. Il contributo raggiunge il suo massimale in corrispondenza dello 0,5 % del valore netto della produzione. Le unità di inquinamento oltre tale soglia non sono soggette ad alcuna imposta parafiscale. Ne consegue che il contributo versato per ciascuna unità di inquinamento diminuisce con l’aumentare delle unità. Il sistema incentiva in tal modo il consumo di risorse, anziché la loro preservazione.
(156)
La Commissione ritiene pertanto che l’aiuto non persegua un obiettivo di interesse comune.
(157)
La Commissione ricorda che, secondo la giurisprudenza della Corte, «[…] gli aiuti di funzionamento, cioè gli aiuti diretti ad alleviare un’impresa delle spese ch’essa stessa avrebbe dovuto normalmente sostenere nell’ambito della sua gestione corrente o delle sue normali attività, non rientrano in linea di principio nel campo di applicazione del citato articolo 92, n. 3 [divenuto articolo 107, paragrafo 3, TFUE] […]» (84). Nella sentenza citata si legge inoltre che: «In effetti, secondo la giurisprudenza, tali aiuti falsano in linea di principio le condizioni di concorrenza nei settori ove sono concessi senza essere in grado tuttavia, come tali, di conseguire uno qualsiasi degli obiettivi fissati dalle summenzionate disposizioni derogatorie». (85) Nel caso di specie la Commissione ritiene che il meccanismo di esenzione comporti un aiuto di funzionamento, dato che esonera le imprese beneficiarie da una parte dei costi di acquisto dell’elettricità che normalmente dovrebbero sostenere nell’esercizio della loro attività.
(158)
La Commissione ritiene quindi che in nessun caso, gli aiuti di funzionamento rappresentino uno strumento politico adeguato per il raggiungimento dello scopo perseguito, neppure se la competitività fosse un obiettivo di interesse comune.
(159)
In materia di imposte ambientali, la Commissione ha accettato un’eccezione circoscritta a questo principio generale, ma in vista di una finalità precisa. Gli sgravi e le esenzioni da imposte ambientali riguardanti determinati settori o categorie sono ammissibili ai sensi del capo 4 della disciplina degli aiuti per la tutela ambientale, qualora consentano di introdurre misure fiscali più rigorose per altre imprese, migliorando così il livello generale di internalizzazione dei costi e il grado di tutela ambientale. La Commissione ha pertanto ritenuto che aiuti di questo tipo potessero rivelarsi necessari per far fronte indirettamente a effetti esterni negativi, permettendo di introdurre o tenere in vita più agevolmente imposte ambientali più elevate.
(160)
La Commissione constata tuttavia che i contributi per lo sviluppo dell’elettricità verde, dai quali le imprese beneficiarie dovrebbero venire esonerate nell’ambito del regime notificato, non sono imposte ambientali ai sensi del punto 70, paragrafo 14 e del punto 151 della disciplina comunitaria degli aiuti di Stato per la tutela ambientale. Le imposte sono tributi che confluiscono nel bilancio generale dello Stato. I contributi dai quali le imprese beneficiarie dovrebbero venir esonerate nell’ambito del regime notificato non confluiscono però nel bilancio generale dello Stato. Esse servono esclusivamente per finanziare l’OeMAG, che sostiene i produttori di energia verde mediante le tariffe di riacquisto. Ne consegue che detti contributi non costituiscono un’imposta ambientale.
(161)
La Commissione è del parere che la possibilità di derogare alla regola generale di incompatibilità degli aiuti di funzionamento sancita dalla disciplina degli aiuti per la tutela ambientale debba essere interpretata in maniera restrittiva. Le eccezioni di cui al capo 4 della disciplina dovrebbero essere limitate alle imposte ambientali.
(162)
La Commissione osserva inoltre, come già esposto, che l’applicazione del capo 4 della disciplina alle imposte parafiscali contrasterebbe con gli scopi della normativa e con la direttiva sulla tassazione dei prodotti energetici in relazione alle imposte armonizzate sull’energia. Un simile approccio potrebbe poi sfociare in un’applicazione generalizzata di questa disposizione alle imposte parafiscali in materia di tutela dell’ambiente (ad esempio alle imposte parafiscali sui rifiuti, ecc.). Un’interpretazione talmente estensiva travalica l’ambito di applicazione e le finalità del capo 4 della disciplina degli aiuti per la tutela ambientale.
(163)
La Commissione ritiene pertanto che gli aiuti di funzionamento concessi sotto forma di sgravi da imposte parafiscali non rappresentino uno strumento adeguato per innalzare il livello di tutela ambientale. La Commissione osserva che le condizioni previste dal capo 4 della disciplina degli aiuti per la tutela ambientale a tutt’oggi non sono state applicate ad altre tipologie di oneri o a imposte parafiscali.
(164)
La Commissione constata altresì che l’entità di un’imposta ambientale, anche qualora trovi applicazione l’aliquota agevolata, è direttamente proporzionale all’entità dell’inquinamento causato da una data impresa. Anche in caso di applicazione di un’aliquota agevolata, l’imposta ambientale continua a rappresentare per l’impresa un incentivo a non sprecare risorse. Nel caso di specie il contributo è soggetto invece a un massimale che scatta a un determinato importo. Mediante il meccanismo di esenzione l’imposta parafiscale smette di costituire un incentivo a fare un uso moderato delle risorse.
(165)
Ove un aiuto di funzionamento concesso sotto forma di sgravio da un’imposta parafiscale venisse considerato uno strumento politico consono, secondo la Commissione occorrerebbe comunque verificare se esso possa ritenersi necessario ed adeguato sulla base di un esame comparabile a quello che valuta gli sgravi da imposte ambientali non armonizzate a norma del capo 4 della disciplina degli aiuti per la tutela ambientale (86), esame che rispecchia i criteri generali della valutazione economica approfondita prevista dall’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE.
(166)
In base alla normativa lo Stato membro deve fornire informazioni sui settori o sulle categorie di beneficiari dello sgravio o della riduzione, sulla posizione che i principali beneficiari occupano nei rispettivi settori e su come l’imposizione possa contribuire alla tutela ambientale. La documentazione deve fornire una descrizione adeguata dei settori esentati ed elencare, per ognuno di essi, i maggiori beneficiari (tenendo conto in particolare del fatturato, della quota di mercato e dell’entità della base imponibile) (87). Sulla scorta di queste informazioni la Commissione è chiamata a verificare se gli sgravi o le esenzioni da imposte ambientali siano necessari e proporzionati. In ordine al criterio della necessità, i beneficiari devono essere selezionati secondo criteri oggettivi e trasparenti; in assenza di uno sgravio l’imposta ambientale deve provocare un aumento sostanziale dei costi di produzione tale da escludere una ripercussione sul consumatore, pena una contrazione notevole delle vendite (88). In merito alla proporzionalità dell’aiuto, lo Stato membro interessato deve provare che ciascun beneficiario corrisponda una parte dell’imposta nazionale complessivamente equivalente al suo rendimento ambientale, che versi almeno il 20 % dell’imposta nazionale, a meno che risulti giustificata un’aliquota inferiore e che le esenzioni fiscali siano subordinate alla conclusione di accordi finalizzati a conseguire obiettivi di tutela ambientale (89).
(167)
La Commissione osserva tuttavia che l’Austria - nonostante reiterate richieste - non ha fornito dette informazioni (90). Ne consegue che la Commissione non ha potuto verificare se l’aiuto fosse necessario e proporzionato o in che misura contribuisse alla tutela dell’ambiente.
(168)
L’Austria non ha dimostrato, da ultimo, l’effetto incentivante del meccanismo di esenzione.
(169)
La Commissione ricorda che, secondo la giurisprudenza della Corte di giustizia, gli aiuti di funzionamento di questo tipo minacciano di falsare la concorrenza e di incidere sugli scambi (91). Nel caso in esame gli effetti distorsivi sono aggravati dal fatto che le imprese che possono avvalersi del meccanismo di esenzione godono già di aiuti di funzionamento sotto forma di sgravi fiscali in sede di riscossione delle imposte sull’energia. Accordare un secondo aiuto di funzionamento, per di più non limitato nel tempo, avrebbe un effetto distorsivo per la concorrenza e altererebbe le condizioni degli scambi in misura contraria al comune interesse.
(170)
La Commissione conclude pertanto che il meccanismo di esenzione non può essere dichiarato compatibile con il mercato interno ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE.
5.4. Conclusione
(171)
Alla luce delle considerazioni che precedono, la Commissione ha esaminato sia gli incentivi a favore dei produttori di elettricità verde, sia il meccanismo di esenzione per le imprese a forte consumo di energia. Per quanto riguarda il sostegno ai produttori di elettricità verde, la Commissione ricorda che ha dichiarato tale misura un aiuto di Stato compatibile con il mercato interno con decisione del 22 luglio 2009. In ordine al meccanismo di esenzione, oggetto del procedimento di indagine formale, la Commissione ha accertato che si tratta di un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE. La Commissione ritiene però che il meccanismo di esenzione, in quanto mero aiuto di funzionamento, non sia riconducibile ad alcuna delle deroghe al divieto generale di aiuti di Stato previste dal TFUE.
Sulla base di tutti gli elementi che le sono stati comunicati, la Commissione conclude che l’aiuto di Stato al quale l’Austria intende dare esecuzione a favore delle imprese a forte consumo di energia non può essere dichiarato compatibile con il mercato interno,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
L’aiuto di Stato cui l’Austria intende dare esecuzione a favore delle imprese a forte consumo di energia sotto forma di parziale esonero dall’obbligo di acquisto di elettricità verde non è compatibile con il mercato interno.
A detto aiuto non può pertanto essere data esecuzione.
Articolo 2
Le autorità austriache informeranno la Commissione, entro un termine di due mesi dalla data di notifica della presente decisione, circa i provvedimenti disposti per conformarvisi.
Articolo 3
La Repubblica d’Austria è destinataria della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, l’8 marzo 2011