KOMMISSIONENS AFGØRELSE
af 20. juli 2010
om statsstøtte C 27/09 (ex N 34/B/09) budgettilskud, som Den Franske Republik påtænker at yde til fordel for France Télévisions
(meddelt under nummer K(2010) 4918)
(Kun den franske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2011/140/EU)
EUROPA-KOMMISSIONEN HAR -
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 108, stk. 2, første afsnit,
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),
efter at have opfordret interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger i overensstemmelse med disse artikler (1), og under henvisning til disse bemærkninger og
ud fra følgende betragtninger:
I. SAGSFORLØB
(1)
Ved brev af 23. januar 2009 anmeldte Den Franske Republik et planlagt budgettilskud på 450 mio. EUR, som allerede var opført på finansloven for 2009, til fordel for France Télévisions. Kommissionen anmodede den 13. marts 2009 om yderligere oplysninger, som Den Franske Republik fremsendte ved brev af 25. maj 2009. I dette brev udvidede Den Franske Republik anmeldelsens omfang og meddelte, at hensigten var at indføre en permanent og flerårig offentlig finansiering af France Télévisions, som det årlige tilskud var en del af.
(2)
Ved brev af 1. september 2009 meddelte Kommissionen Den Franske Republik, dels at budgettilskuddet for 2009 var foreneligt med det indre marked i medfør af artikel 106, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, dels at den havde besluttet at indlede proceduren efter artikel 108, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, vedrørende den nye offentlige finansieringsordning til fordel for France Télévisions i de kommende år.
(3)
Den Franske Republik fremsatte sine bemærkninger den 7. oktober 2009.
(4)
Kommissionens beslutning om at indlede proceduren blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende (2). Kommissionen opfordrede interesserede parter til at fremsætte bemærkninger til den pågældende støtteforanstaltning.
(5)
Kommissionen modtog bemærkninger fra interesserede parter. Den videresendte bemærkningerne til Den Franske Republik med henblik på kommentarer og modtog de franske bemærkninger ved brev af 15. januar 2010.
(6)
Den 23. april, den 19. maj og den 22. juni 2010 sendte Den Franske Republik yderligere oplysninger til Kommissionen.
II. DETALJERET BESKRIVELSE AF FINANSIERINGSORDNINGEN
(7)
Den flerårige finansieringsordning, som denne afgørelse omhandler, skal ses i relation til France Télévisions' public service-forpligtelse, som Kommissionen undersøgte i sine beslutninger af 10. december 2003 (3), 20. april 2005 (4), 16. juli 2008 (5) og 1. september 2009 (6). Der er dog tale om en anden foranstaltning end de foranstaltninger, der er behandlet i beslutningerne fra 2003, 2005 og 2008. Budgettilskuddet, der beskrives nærmere nedenfor, supplerer de offentlige midler, der ydes til France Télévisions i form af bidrag til den offentlige audiovisuelle sektor, tidligere kaldet tv-licens, som blev behandlet i Kommissionens beslutning af 20. april 2005, og er som eksisterende støtte ikke blevet ændret af de nye bestemmelser. Disse to offentlige ressourcer har til formål at dække omkostningerne ved France Télévisions' public service-forpligtelse fratrukket de reklameindtægter, der stadig består.
II.1. De vigtigste retsgrundlag
(8)
De vigtigste bestemmelser i den nye offentlige finansieringsordning fremgår af lov nr. 2009-258 af 5. marts 2009 om audiovisuel kommunikation og tv's nye public service-opgaver. Den anmeldte støtte indgår i en bredere reform af de strukturer og public service-forpligtelser i den offentlige audiovisuelle sektor, der er foreskrevet i loven. Loven ændrer således de lovgivningsmæssige bestemmelser om France Télévisions' public service-forpligtelser, navnlig lov nr. 86-1067 af 30. september 1986 om kommunikationsfrihed. Disse forpligtelser præciseres yderligere i udbudsbetingelserne og målaftalen med France Télévisions, der er godkendt ved gennemførelsesbestemmelser til loven om kommunikationsfrihed. Lov nr. 2009-258 af 5. marts 2009 indeholder også finansielle bestemmelser, som dels ændrer skatteloven og dels fastslår princippet om en budgetbevilling opført på finansloven til fordel for France Télévisions.
II.2. Støttemodtagerens aktiviteter og finansiering: France Télévisions
(9)
France Télévisions er et aktieselskab oprettet i medfør af artikel 44-I i lov nr. 86-1067 af 30. september 1986 om kommunikationsfrihed. Ved denne lov, således som ændret, oprettes der én samlet virksomhed, France Télévisions, der samler de forskellige juridiske enheder fra forskellige tidligere kanaler. Virksomheden er underkastet den franske stats økonomiske og finansielle kontrol. Aktiekapitalen er fordelt på nominative aktier, som kun kan tilhøre staten. Bestyrelsen omfatter, ud over formanden, 14 medlemmer, der er valgt for fem år, nemlig to parlamentsmedlemmer udpeget af kulturudvalget i henholdsvis Nationalforsamlingen og Senatet, fem repræsentanter for staten, fem personer udnævnt af Conseil Supérieur de l'Audiovisuel og to personalerepræsentanter.
(10)
France Télévisions er den største audiovisuelle koncern i Frankrig. Virksomheden beskæftiger 11 000 personer og består af kanalerne France 2, France 3, France 4, France 5 og France Ô, der sender i Den Franske Republik, og RFO, et selskab der omfatter de offentlige radio- og tv-stationer, der sender i de oversøiske departementer og territorier. Koncernen omfatter også en reklamevirksomhed, selv om en udskillelse undersøges, og selskaber, der er beskæftiget med andre aktiviteter. Nogle af France Télévisions' kanaler sendes i vidt omfang i flere medlemsstater, navnlig i Belgien og Luxembourg.
(11)
France Télévisions' omsætning i 2007, det sidste regnskabsår før meddelelsen om reformen af den offentlige audiovisuelle sektor, var på 2 927 mio. EUR, hvoraf 64,2 % stammede fra licensindtægter, 28,1 % fra reklameindtægter (reklamer og sponsorering) og 7,7 % fra andre indtægter. Mellem 2003 og 2007 var de forskellige elementers bidrag til omsætningen forholdsvis stabil, således at reklame- og sponsorindtægterne svingede mellem 28 % og 30 %. Hele koncernen havde i perioden 2003-2007 et mindre positivt nettoresultat hvert år, der sammenlagt for perioden beløb sig til 99 mio. EUR.
(12)
Denne tendens blev ændret efter meddelelsen om reformen af den offentlige audiovisuelle sektor i januar 2008, der bl.a. på sigt indebar et bortfald af indtægter fra reklameindslag. France Télévisions havde underskud i 2008 med et negativt nettoresultat på [50-100] (7) mio. EUR (heraf -[50-100] mio. EUR, hvad angår public service-ydelser), hvilket navnlig skyldes betydeligt lavere reklameindtægter, som en særlig bevilling på 150 mio. EUR, som Kommissionen godkendte i sin beslutning af 16. juli 2008, ikke helt kunne dæmme op for. Da reformen af den offentlige audiovisuelle sektor var trådt i kraft, betød det budgetmæssige tilskud på 415 mio. EUR i 2009, som Kommissionen godkendte i sin beslutning af 1. september 2009, at det næsten var muligt at dæmme op for de faldende reklameindtægter, og koncernen France Télévisions fik et positivt nettoresultat ([10-20] mio. EUR). Resultatet for public service-ydelserne forblev imidlertid negativt med [0-5] mio. EUR, idet det positive resultat skyldtes koncernens kommercielle selskaber.
(13)
France Télévisions' aktiviteter og forvaltning i de senere år (2004-2008) og virksomhedens stilling i lyset af reformen af den offentlige audiovisuelle sektor var genstand for en forholdsvis kritisk rapport fra den franske revisionsret, »France Télévisions et la nouvelle télévision publique«. Rapporten, som nogle interesserede parter henviser til i deres bemærkninger, blev vedtaget og offentliggjort den 14. oktober 2009, dvs. efter beslutningen om at indlede proceduren. Rapporten viser uudnyttede muligheder for at forbedre France Télévisions' forvaltning og resultater og indeholder anbefalinger for en fremtidig forbedring inden for rammerne af reformen.
II.3. France Télévisions' public service-forpligtelser
II.3.1. France Télévisions' public service-forpligtelser
(14)
Artikel 43-11 i lov nr. 86-1067 af 30. september 1986, således som ændret, fastslår France Télévisions' public service-forpligtelse og fastslår, at de offentlige kanaler »i offentlighedens interesse opfylder public service-forpligtelser. De giver den brede offentlighed adgang til en række programmer og tjenester, der er karakteriseret ved diversitet og pluralisme, kvalitets- og innovationskrav, respekt for individets rettigheder og de demokratiske principper, der følger af forfatningen. De tilbyder et varieret udbud af analoge og digitale programmer på områderne information, kultur, viden, underholdning og sport. De fremmer den demokratiske debat, udveksling mellem forskellige dele af befolkningen samt social inklusion og medborgerskab. De iværksætter foranstaltninger til fordel for den sociale samhørighed, den kulturelle diversitet og bekæmpelse af diskrimination og foreslår en programflade, der afspejler det franske samfunds diversitet. De sikrer fremme af det franske sprog og eventuelt de regionale sprog og fremhæver diversiteten i Den Franske Republiks kulturelle og sproglige arv. De bidrager til at udvikle og sprede intellektuel og kunstnerisk kreativitet og styrke medborgerlig, økonomisk, samfundsmæssig, videnskabelig og teknisk viden og udbrede kendskabet til den audiovisuelle sektor og medier. De fremmer læring af fremmedsprog, de bidrager til oplysning om miljø og bæredygtig udvikling. De giver gennem særlige systemer døve og hørehæmmede adgang til de programmer, de sender. De sikrer ærlige, uafhængige og pluralistiske informationer og en pluralistisk formidling af holdninger og synspunkter under overholdelse af princippet om ligebehandling og anbefalingerne fra Conseil supérieur de l'audiovisuel. Offentlige virksomheder inden for audiovisuel kommunikation bidrager inden for rammerne af deres forpligtelser til de audiovisuelle forpligtelser udadtil, til styrkelse af frankofoni og spredning af den franske kultur og det franske sprog i verden. De bestræber sig på at udvikle nye tjenester, der kan berige eller supplere deres programudbud samt de nye teknikker til produktion og spredning af audiovisuelle programmer og kommunikationstjenester. Hvert år aflægges der rapport for parlamentet for at gøre status over anvendelsen af bestemmelserne i denne artikel.«
II.3.2. France Télévisions' varetagelse af public service-forpligtelser
(15)
Hvad angår den konkrete opfyldelse af disse forpligtelser, fastslås det i artikel 44, I, i lov nr. 86-1067 af 30. september 1986, at France Télévisions har til opgave at udvikle og programsætte tv-programmer og audiovisuelle tjenester, der svarer til de public service-forpligtelser, der er defineret i artikel 43-11 og i det udbudsmateriale, der er nævnt i lovens artikel 48.
(16)
Dekret nr. 2009-796 af 23. juni 2009 fastsætter de udbudsbetingelser, der er gældende for France Télévisions. Udbudsbetingelserne fastsætter rammerne for aktiviteterne i France Télévisions' kanaler med bindende forpligtelser til - ofte i prime time - dagligt at sende kulturprogrammer, musikprogrammer, navnlig klassisk musik spillet af både europæiske og regionale orkestre, teaterforestillinger eller videnskabelig formidling (artikel 4-7 i udbudsbetingelserne). France Télévisions er ligeledes forpligtet til at indarbejde en europæisk dimension i alle sine programmer, navnlig ved at sende reportager om forskellige former for livsstil eller kulturel praksis i andre medlemsstater og religiøse programmer om de vigtigste trosretninger i Den Franske Republik (artikel 14 og 15 i udbudsbetingelserne). Der er ligeledes en forpligtelse til at nå ud til en stor og repræsentativ seerskare (artikel 18).
(17)
I medfør af artikel 53 i lov nr. 86-1067 om kommunikationsfrihed er der indgået flerårige målaftaler mellem staten og France Télévisions af en varighed på mellem tre og fem år. Målaftalerne fastsætter følgende bl.a. inden for rammerne af France Télévisions' public service-forpligtelser:
-
de vigtigste udviklingsmuligheder
-
forpligtelse med hensyn til kreativ diversitet og innovation
-
France Télévisions' minimumsinvesteringer i produktion af europæiske og fransksprogede film- og andre audiovisuelle værker i procent af virksomhedens indtægter og i absolutte tal
-
forpligtelse til at sikre, at handicappede kan deltage i samfundet som medborgere og tilpasse samtlige tv-progammer til døve eller hørehæmmede
-
forpligtelse til at sende tv-programmer, der takket være særlige systemer er tilgængelige for blinde og svagtseende
-
de forventede omkostninger for virksomhedens aktiviteter for de pågældende år, og de kvantitative og kvalitative gennemførelses- og resultatindikatorer, der er opstillet
-
de offentlige midler, der skal afsættes til virksomheden, og bestemmelse af de midler, der først og fremmest skal anvendes på programbudgetterne
-
det forventede overskud af egne indtægter opdelt på reklame og sponsorering
-
de økonomiske udsigter for de tjenester, der betales for
-
eventuelt udsigterne for en tilbagevenden til økonomisk ligevægt.
(18)
På nuværende tidspunkt indgår France Télévisions' public service-forpligtelser i målaftalen for 2007-2010 »France Télévisions, le premier bouquet de chaînes gratuites de l'ère numérique« af 24. april 2007 undertegnet af de ansvarlige ministre og formanden for France Télévisions. Under overskriften for mål I.2 »Fremme den identitsmæssige værdi af public service-tjenester« opstiller aftalen mål udmøntet i konkrete foranstaltninger med kvalitative eller kvantitative indikatorer på områder som f.eks.:
-
fremme adgang for et bredre publikum til kulturelle programmer for at udbrede kulturelt indhold ved at sende mindst et kulturelt program i prime time
-
afspejle pluralismen i information og i samfundsdebatten
-
tilbyde en række sportsdiscipliner med vægt på de sportsgrene, der er dårligst dækket på de private kanaler
-
afspejle diversitet og i højere grad synliggøre det franske samfunds bestanddele
-
fremme den franske og europæiske kulturelle identitet, forståelsen for Unionens virkemåde og dens merværdi samt læring af fremmedsprog.
(19)
Aftalen indeholder også en flerårig finansiel del, der indeholder en justeringsklausul, der foreskriver, at afhængig af udviklingen i reklameindtægterne vil staten og koncernen aftale en justering af behovet for offentlige midler, således at overskud, der ikke anvendes til at nedbringe behovet for offentlige midler, først og fremmest vil blive anvendt til audiovisuelle produktioner.
(20)
Efter reformen er der udarbejdet en tillægsaftale til den gældende målaftale for perioden 2009-2012. Denne tillægsaftale, som er nærmere beskrevet nedenfor, hvad angår det finansielle aspekt, medfører en yderligere styrkelse af de identitetsmæssige værdier i France Télévisions' public service-ydelser og fastsætter nye kvantitative og kvalitative indikatorer, der skal opnås hvert år på nogle af de områder, der er nævnt i betragtning 18.
II.3.3. Indførelse af nye innovative audiovisuelle tjenester
(21)
Ifølge de nye udbudsbetingelser for France Télévisions indføres der en række innovative tjenester, der skal styrke programudbuddet, som f.eks. onlinekommunikationstjenester, on-demand audiovisuelle tjenester eller supplerende indhold, der uddyber programmerne. På samme måde foreslår tillæget til målaftalen også at indføre innovative tjenester, f.eks. on-demand video gratis eller mod betaling, mobile tv-løsninger, udsendelse på internettet, mobilapplikationer, regionalt eller tematisk WebTv.
II.3.4. Ekstern kontrol med France Télévisions' public service-forpligtelser, herunder lancering af nye tjenesteer
(22)
I medfør af artikel 53 i lov nr. 86-1067 af 30. september 1986 godkender France Télévisions' bestyrelse udkastet til selskabets målaftale og tager stilling til den årlige gennemførelse af denne; resultatet af disse drøftelser offentliggøres. Før målaftalerne og eventuelle tillægsaftaler undertegnes, fremsendes de til kulturudvalget og finansudvalget i Nationalforsamlingen og Senatet og til Conseil supérieur de l'audiovisuel. Udvalgene kan fremsætte en udtalelse inden for en frist på seks uger.
(23)
I øvrigt fremlægger France Télévisions' formand en årsrapport om gennemførelsen af målaftalen for kulturudvalget og finansudvalget i Nationalforsamlingen og Senatet. I forbindelse med fremlæggelsen af rapporten om gennemførelsen af selskabets målaftale for de kompetente udvalg i Nationalforsamlingen og Senatet redegør formanden for France Télévisions også for arbejdet i det rådgivende programudvalg (conseil consultatif des programmes), som er oprettet inden for rammerne af France Télévisions og består af seere, der har til opgave at fremsætte udtalelser og anbefalinger om programmerne.
(24)
På samme måde var det foreløbige udkast til udbudsbetingelser for France Télévisions, som er fastsat ved dekret, genstand for en offentlig høring fra den 10. til den 24. november 2008, hvor der indkom omkring 15 bidrag, der gav anledning til ændringer af den oprindelige tekst og en udtalelse fra Conseil supérieur de l'audiovisuel. Hvad angår den eksterne kontrol med gennemførelsen, foreskriver artikel 48 i lov af 30. september 1986, at Conseil supérieur de l'audiovisuel skal fremlægge en årsrapport for Nationalforsamlingens og Senatets kulturudvalg. Rapporten fremlægges ligeledes for kultur- og kommunikationsministeriet.
(25)
Disse parlamentariske udvalg samt Conseil supérieur de l'audiovisuel kan høre tredjeparter. Faktisk høres interesserede parter regelmæssigt inden for disse rammer og fremsætter deres synspunkter om spørgsmål, der vedrører den offentlige audiovisuelle sektor.
II.4. Finansiel kompensation for udfasningen og den efterfølgende afskaffelse af reklameindslag
(26)
For at gøre programsætningen af den offentlige radio- og tv-spredning mere fri og mindre afhængig af kommercielle bindinger, foreskrives der i artikel 53, afsnit VI, i den ændrede lov nr. 86-1067 af 30. september 1986 om kommunikationsfrihed en udfasning og en efterfølgende afskaffelse af reklameindslag: »Programmer, der sendes mellem kl. tyve og kl. seks af de nationale tv-kanaler, jf. artikel 44, afsnit I, bortset fra regional- og lokalprogrammer, indeholder ikke reklameindslag ud over reklamer for varer og tjenesteydelser generelt. Denne bestemmelse finder også anvendelse på programmer, som disse kanaler sender mellem kl. seks og klokken tyve, fra det tidspunkt hvor den analoge jordbaserede transmission af de tv-tjenester, der er nævnt under I, ophører på hele Den Franske Republiks område. Den finder ikke anvendelse på kampagner af almen interesse.«
(27)
Analog jordbaseret transmission af tv-tjenester forventes at ophøre senest den 30. november 2011. Ud over undtagelsen for reklamer for varer og tjenesteydelser uden handelsnavn, findes der undtagelser for reklameindslag for de oversøiske departementer og territorier og Ny Kaledonien, da der ikke udbydes ukodede, jordbaserede private tv-kanaler.
(28)
I medfør af artikel 53 i lov nr. 86-1067 om kommunikationsfrihed giver udfasningen og den efterfølgende afskaffelse af reklameindslag som følge af loven anledning til, at staten yder økonomisk kompensation til France Télévisions på betingelser, der fastsættes i den enkelte finanslov. I den henseende har den franske stat oprettet et nyt program kaldet »Contribution au financement de l'audiovisuel public« inden for området »Médias« i statens almindelige budget. Det kan oplyses, at de franske myndigheder mener, at størrelsen af det offentlige tilskud, der skal supplere indtægterne fra bidraget til den offentlige audiovisuelle sektor, vil være på ca. 460 mio. EUR i 2010, 500 mio. EUR i 2011 og 650 mio. EUR i 2012.
(29)
Den Franske Republik erklærer, at hvert år vil den offentlige finansiering i form af budgettilskud blive fastsat i forhold til de omkostninger, der er forbundet med opfyldelsen af France Télévisions' public service-forpligtelse kumuleret med indtægterne fra bidraget til den offentlige audiovisuelle sektor med fradrag af de kommercielle indtægter, der består. I den henseende har de franske myndigheder fremlagt de forventede udgifter og indtægter for France Télévisions' public service-forpligtelser på basis af forretningsplanen for 2009-2012, der resumeres nedenfor:
Tabel 1
Forventede omkostninger og indtægter i relation til France Télévisions' public service-forpligtelser 2010-2012
(mio. EUR)
2010
2011
2012
Budget
Forel. budget
Forel. budget
A/Offentlige midler
[2 500-3 000]
[2 500-3 000]
[2 500-3 000]
B/Andre indtægter (reklame, sponsorering osv.)
[300-600]
[300-600]
[300-600]
C/Bruttoomkostninger ved public service-forpligtelser
[3 500-3 000]
[3 500-3 000]
[3 500-3 000]
D/Nettoomkostninger ved public service-forpligtelser (C + B)
[3 000-2 500]
[3 000-2 500]
[3 000-2 500]
Forskel mellem nettoomkostninger ved public service-forpligtelser - offentlige indtægter (D + A)
[- 50 - 50]
[- 50 - 50]
[- 50 - 50]
Kilde: Observations France af 15. januar 2010.
(30)
Ovenstående tabel viser et forventet underskud svarende til de nettoomkostninger, der ikke er dækket i relation til France Télévisions' public service-forpligtelser i 2010 og 2011. Dette underskud skulle stort set være forsvundet i 2012 med et forventet mindre overskud på [30-50] mio. EUR, dvs. [0-5] % af nettoomkostninger ved public service-forpligtelsen. Dette forventede overskud for 2012 vil, hvis det viser sig at blive en realitet, hvilket forudsætter, at omkostninger og udgifter udvikler sig præcist som forventet, være mindre end det samlede forventede underskud for 2010 og 2011. I medfør af den løbende målaftale skal overskud, der ikke anvendes til at nedbringe behovet for offentlige midler, først og fremmest anvendes til audiovisuelle produktioner. Da denne produktion normalt vedrører programmer, skal et eventuelt overskud altså ikke finansiere kommercielle aktiviteter.
(31)
Det skal bemærkes, at forretningsplanen for 2009-2012, der findes i kapitel V i tillægget til den løbende målaftale, erstatter den finansielle del i den kontrakt, der blev indgået i april 2007, på grund af den nye ramme, der blev indført med reformen, og de finansielle følger. Ifølge forretningsplanen sker der et fald i de samlede bruttoomkostninger for opfyldelse af public service-forpligtelsen i perioden 2010-2012 med faldende driftsudgifter i forhold til den oprindelige aftale, et fald i sendeomkostninger og udnyttelse af synergi som følge af joint venture-virksomheden på trods af indførelse af nye udgiftsposter som led i reformen.
(32)
Hvad angår indtægter, vil de afsatte offentlige midler, selv om de er i stigning, ikke fuldt ud kunne sikre ligevægt på regnskabet for perioden 2010-2012, og som det fremgår af tabel 1, er de lavere end bruttoomkostningerne ved public service-forpligtelsen, således at den finansielle ligevægt i fremskrivningerne afhænger af de reklameindtægter, der hvert år fortsat består. Derfor understreges det i forretningsplanen, at det er interessant for virksomheden og for staten at sikre ligevægt hurtigere end planlagt, og den anbefaler en præcis og regelmæssig opfølgning i betragtning af de positive og negative usikkerhedsmomenter.
II.5. Loft over de offentlige midler
(33)
Artikel 44 i den ændrede lov nr. 86-1067 om kommunikationsfrihed understreger, at »Offentlige midler, der bevilges til virksomheder i den offentlige audiovisuelle sektor som kompensation for de public service-forpligtelser, de er pålagt, overstiger ikke omkostningerne ved opfyldelsen af disse forpligtelser.« Denne bestemmelse er en følge af de forpligtelser, Den Franske Republik påtog sig om udtrykkeligt i loven at fastslå princippet om ikke at overkompensere for public service-forpligtelser inden for rammerne af den procedure, der førte til Kommissionens beslutning om forenelighed af 20. april 2005 vedrørende anvendelse af licensindtægter (8).
(34)
I medfør af ovennævnte forpligtelse er artikel 2 i dekret nr. 2007-958 af 15. maj 2007 om de finansielle forbindelser mellem staten og offentlige virksomheder inden for audiovisuel kommunikation formuleret på samme måde som artikel 53 i loven af 30. september 1986 under hensyntagen til »de direkte og indirekte indtægter fra public service-forpligtelsen«, og det understreges, at omkostninger ved opfyldelse af public service-forpligtelsen fremgår af adskilte regnskaber. Dekretet foreskriver i artikel 3, at France Télévisions og datterselskaberne er forpligtet til at overholde markedsbetingelserne for alle virksomhedens kommercielle aktiviteter, og at en ekstern virksomhed skal udarbejde en årsrapport om opfyldelsen af denne forpligtelse, der forelægges det ansvarlige ministerium, Nationalforsamlingen og Senatet.
(35)
Kommissionen har modtaget og gennemgået rapporter om gennemførelse af artikel 2 og 3 i dekretet for regnskabsårene 2007 og 2008 (rapporterne i medfør af dekretets artikel 3 er for regnskabsåret 2007 blevet certificeret af revisionsfirmaerne PriceWaterhouseCoopers og KPMG og for regnskabsåret 2008 af revisionsfirmaet Rise) samt udkastet til årsrapport for 2009, jf. artikel 2.
II.6. Nye planlagte afgifter i forbindelse med reformen af den offentlige audiovisuelle sektor
(36)
Lov nr. 2009-258 af 5. marts 2009 har også ændret skattelovgivningen og indført nye afgifter for reklame og elektronisk kommunikation.
II.6.1. Afgifter på reklameindslag
(37)
I skattelovens bog I, første del, afsnit II, findes der nu et kapitel VII septies, der indfører afgifter for alle tv-kanaler etableret i Den Franske Republik. Afgiften beregnes af det beløb, ekskl. moms, der betales af annoncørerne for udsendelse af deres reklameindslag, til de afgiftspligtige eller reklamebureauerne med fradrag af de afgifter, der i medfør af artikel 302 bis KC i skatteloven betales af editorer og tv-distributører, der udbyder audiovisuelle værker, som er godkendt af »Centre National de la Cinématographie«. Disse beløb er omfattet af en fast nedsættelse på 4 %. Afgiften andrager 3 % af den del af de årlige betalinger, ekskl. moms, for hver tv-tjeneste, der overstiger 11 mio. EUR.
(38)
For tv-tjenester, bortset fra jordbaserede, analoge tjenester, er denne sats dog fastsat til 1,5 % i 2009, 2 % i 2010 og 2,5 % i 2011. I en overgangsperiode indtil det år, hvor jordbaseret, analog transmission af tv-tjenester i Den Franske Republik ophører, er der et loft over afgiften på 50 % af stigningen i beregningsgrundlaget for det kalenderår, for hvilket afgiften skal betales, i forhold til 2008. Afgiften kan under ingen omstændigheder være lavere end 1,5 % af beregningsgrundlaget. For tv-stationer, hvis daglige seerskare uden for Den Franske Republiks europæiske område udgør over 90 % af det samlede seertal, nedsættes grundlaget for afgiftsberegningen med det beløb, der betales for transmission af reklameindslag til det europæiske eller internationale marked, ganget med den del af det samlede årlige seertal, der ligger uden for Den Franske Republiks europæiske område.
II.6.2. Afgift på elektronisk kommunikation
(39)
I skattelovens bog I, første del, afsnit II, findes der nu et kapitel VII octies, der indfører en afgift for alle udbydere af elektronisk kommunikation, der leverer tjenester i Den Franske Republik, og som på forhånd er godkendt af »Autorité de régulation des communications électroniques«. Afgiften beregnes af abonnementer og andre beløb, ekskl. moms, som brugerne betaler for de elektroniske kommunikationstjenester, der leveres af udbyderne af elektronisk kommunikation, med fradrag af de afskrivninger, der er opført i regnskabet for det regnskabsår, for hvilket afgiften skal betales, når afskrivningerne vedrører materiale og udstyr, som udbyderne har erhvervet efter lovens ikrafttrædelse med henblik på infrastruktur og elektroniske kommunikationsnet på det nationale område, og når afskrivningens varighed er på mindst ti år. Afgiften andrager 0,9 % af den del af beregningsgrundlaget, der overstiger 5 mio. EUR.
III. BEGRUNDELSE FOR AT INDLEDE PROCEDUREN
(40)
I beslutningen om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure vurderede Kommissionen, at den kompensation, der var planlagt fra 2010, kunne udgøre statsstøtte i medfør af artikel 107, stk. 1, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, og at det var nødvendigt at undersøge foranstaltningens forenelighed med det indre marked, jf. artikel 106, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, ifølge de principper og regler, der gælder for public service-radio og tv-virksomhed.
(41)
Hvad angår spørgsmålet om, hvorvidt der er tale om en public service-aktivitet, hvor forpligtelserne er klart fastsat i en officiel akt og omfattet af passende tilsynsforanstaltninger, konkluderede Kommissionen uden betænkning, ligesom i beslutningerne fra december 2003, april 2005, juli 2008 og september 2009, at France Télévisions' public service-forpligtelser er klart defineret i officielle akter udstedt af eller godkendt af den franske stat, der indeholder bestemmelser om et uafhængigt tilsyn med France Télévisions.
(42)
Hvad angår analysen af, hvorvidt den planlagte økonomiske kompensation står i et rimeligt forhold til nettoomkostningerne ved public service-aktiviteten og i øvrigt under hensyntagen til støttens virkninger, har Kommissionen derimod udtrykt tvivl på to punkter, nemlig:
-
for det første vedrørende risikoen for overkompensation for nettoomkostningerne ved public service-forpligtelsen for 2012, og sandsynligvis også for 2010 og 2011; Kommissionen havde ikke for disse år adgang til oplysninger, der var så detaljerede, som de oplysninger de franske myndigheder fremsendte for 2009, og
-
for det andet vedrørende en eventuel forbindelse mellem tildeling af provenuet fra afgiften på reklame og elektronisk kommunikation og støtten til France Télévisions, og, hvis der eksisterer en sådan forbindelse, de negative følger af denne og foreneligheden med traktaten, navnlig da der ikke forelå en konkurrencemæssig vurdering af finansieringsreformen for France Télévisions.
(43)
Kommissionen gjorde i øvrigt de franske myndigheder opmærksom på meddelelsen af 2. juli 2009 om statsstøttereglernes anvendelse på public service radio- og tv-virksomhed (9) (herefter kaldet »radio- og tv-meddelelsen«), der finder anvendelse på anmeldt støtte straks efter offentliggørelsen, og opfordrede de franske myndigheder til at tage højde for denne reviderede meddelelse i deres bemærkninger.
IV. BEMÆRKNINGER FRA INTERESSEREDE PARTER
(44)
I bemærkningerne af 2. november 2009 henleder Société des auteurs et compositerus dramatiques (SACD) Kommissionens opmærksomhed på de mange forpligtelser, der er pålagt France Télévisions for at fremme den nationale audiovisuelle produktion. Disse forpligtelser blev styrket ved udgangen af 2008 gennem en brancheaftale, der vil blive indarbejdet i en kommende målaftale. I 2010 skulle France Télévisions således anvende 19 % af omsætningen i beregningsgrundlaget for 2009 på nationale audiovisuelle produktioner, og denne andel stiger til 20 %, dvs. 420 mio. EUR i 2012. TF1' s tilsvarende andel er på højst 12,5 %, og andelen for M6 og andre digitale jordbaserede tv-kanaler er på højst 11 %. Forpligtelserne i forhold til film stiger ligeledes med gennemsnitlig over 1,2 % årligt frem til 2012. Afskaffelsen af reklamer sker samtidig med stigende omkostninger til en programflade bestående af egne og ikke importerede produktioner, der vidner om et engagement til fordel for en innovativ og kvalitetspræget public service-kanal.
(45)
Fédération Française des Télécommunications et des Communications Électroniques (FFTCE) vurderer i sine bemærkninger af 30. oktober 2009, som Iliad, der ikke er medlem af FFTCE, tilslutter sig, at afskaffelsen af kommercielle reklamer ikke som sådan vedrører France Télévisions' public service-forpligtelse. Når reklamer således ikke længere er en integreret del af denne forpligtelse, vil ethvert tilskud, der udelukkende tjener som kompensation for et indtægtstab uden at tage højde for den konkrete forpligtelse, i sig selv udgøre statsstøtte i modstrid med artikel 106, stk. 2, og artikel 107 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde. Denne kompensation skal dække de egentlige omkostninger ved public service-forpligtelsen, som skal fremgå af adskilte regnskaber. Støttens omfang synes imidlertid at være fastsat for de kommende år på basis af et skøn over mistede reklameindtægter, hvilket på et svækket marked er stærkt konkurrenceforvridende i forhold til private radio- og tv-selskaber. France Télévisions' samlede omsætning for reklameindslag på et svækket marked ville formodentlig have været på under 500 mio. EUR, men de franske myndigheder har ikke desto mindre forpligtet sig til at udbetale 450 mio. EUR i 2009 udelukkende for at opveje afskaffelsen af reklameindslag efter kl. 20. I fremtiden vil den modtagne støtte også ligge langt over de reklameindtægter, virksomheden ville have oppebåret, hvis reformen ikke var blevet gennemført.
(46)
Hvad angår public service-forpligtelsen, bemærker FFTCE, at de forpligtelser, der er pålagt France Télévisions som medlem af Union Européenne de Radiotélévision (UER), i og med virksomhedens vedtægter allerede eksisterer og ville finde anvendelse uden bestemmelserne i den franske lov. De forpligtelser, loven pålægger France Télévisions, er vage og ikke væsentligt forskellige fra de forpligtelser, der følger af UER's vedtægter, og som TF1 og Canal + også er omfattet af som medlemmer, hvorfor støtte i form af kompensation i medfør af loven må udgøre statsstøtte.
(47)
FTTCE mener endvidere, at den nye afgift på teleoperatørers omsætning i medfør af reformen af den audiovisuelle sektor, går til finansiering af France Télévisions. Ud over den forbindelse, som myndighederne har bekræftet, vil udsving i beregningsgrundlaget og satsen betyde, at støttens omfang vil variere. Indførelsen af en sådan afgift er en overtrædelse af artikel 12 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/20/EF af 7. marts 2002 om tilladelser til elektroniske kommunikationsnet og -tjenester (10), da medlemsstaterne ikke kan pålægge operatørerne andre afgifter af omsætningen end dem, der foreskrives i direktivet.
(48)
I bemærkningerne af 2. november 2009 fremfører Association des chaînes privées, at France Télévisions' dårlige ledelse, som den franske revisionsret ved flere lejligheder har påpeget, forværrer den inflatoriske tendens på markedet for produktion af programmer og køb af rettigheder. Da der ikke findes et analytisk regnskab, skaber den manglende omkostningsstyring usikkerhed om, hvordan omkostningerne ved public service-forpligtelsen kan beregnes og skaber en alvorlig risiko for overkompensation. En række indicier viser, at provenuet af den nye audiovisuelle afgift vil tilgå France Télévisions, og opførelsen på statens budget har udelukkende til formål at slippe uden om Kommissionens kontrol. Den tvinger France Télévisions' konkurrenter til at finansiere støtten og skaber en konkurrenceforvridning, som den utilstrækkelige differentiering mellem de forskellige etablerede kanalers programmer forværrer.
(49)
Union Européenne de Radiotélévision (UER) understreger i sine kommentarer af 2. november 2009, at enhver flerårig vurdering af de omkostninger og indtægter, som Den Franske Republik har fremlagt for den offentlige radio- og tv-station, nødvendigvis er en prognose. Sådanne vurderinger skal sikre den langsigtede synlighed, som operatøren skal råde over for at kunne sikre en uafhængig tjeneste. Det er de efterfølgende kontrolordninger, der skal sikre, at der korrigeres for eventuelle udsving. Kommissionens beslutning skal vedrøre beregningsparametrene ex ante og disse ordninger og ikke den faktiske kompensation ved udelukkende at validere de anslåede omkostninger og udgifter; i modsat fald vil Kommissionen fastsætte og kontrollere de årlige støttebeløb snarere end selve støtteordningen. UER er også bekymret over, at Kommissionen forsøger at fastslå værdien af de kommende års synergier og effektivitetsgevinster, da den effektivitet, hvormed en public service-forpligtelse opfyldes, falder uden for Kommissionens kontrol i medfør af artikel 106, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde.
(50)
Association des Télévisions Commerciales européennes (ACT) er i sine bemærkninger af 2. november 2009 positive over for Den Franske Republiks beslutning om i væsentligt omfang at nedbringe France Télévisions' reklameindslag. ACT bemærker, at to af de betingelser, der blev fastslået i Altmark-dommen (11), ikke er opfyldt i dette tilfælde, hvorfor det planlagte budgettilskud udgør støtte. ACT mener imidlertid, at hvis støttens finansiering ved en afgift på konkurrenternes reklameindtægter er i overensstemmelse med EU-retten, vil fordelene ved tilbagetrækningen fra markedet blive meget få, og et sådant system vil i visse henseender kunne medføre mere konkurrenceforvridning end de tostrengede traditionelle offentlige og private finansieringsordninger.
(51)
ACT mener, at France Télévisions' public service-forpligtelser ikke er blevet grundlæggende ændret siden 1994, og at de kan sammenlignes med de forpligtelser, der gælder for andre private operatører. På samme måde er skønnene over kompensation for tab af reklameindtægter indtil 2012 vage og tager hverken højde for faldende investeringsomkostninger i den henseende eller et eventuelt fald i omkostningerne ved en programlægning, der i mindre grad er underkastet krav fra annoncører, eller de forventede synergier. Ordningen for tilpasning af de offentlige midler og reklameindtægterne til de omkostninger, der er anført i målaftalen, bør kontrolleres, bl.a. i betragtning af de svingende indtægter fra kommercielle aktiviteter; i modsat fald vil Kommissionen ikke råde over pålidelige oplysninger, der giver den mulighed for at vurdere de faktiske omkostninger ved den leverede tjeneste og tilstedeværelsen af en eventuel overkompensation. Denne kontrol vil blive foretaget, uden at virksomheden har udarbejdet et analytisk regnskab, således som påpeget af den franske revisionsret.
(52)
Endelig mener ACT, at støtten i realiteten finansieres af de nye afgifter, der indføres som led i reformen, og at afgiften på audiovisuel reklame i Den Franske Republik vil betyde, at public service-forpligtelser vil blive finansieret af konkurrenterne, som man i øvrigt ikke har taget sig af. Støtteordningen betyder imidlertid, at France Télévisions beholder sine ressourcer, mens det vil blive mere og mere klart, at annoncørerne ikke fuldt ud kanaliserer deres anmodninger til de konkurrerende kanaler. En sådan ordning vil i øvrigt medføre flere hindringer for indtræden på det franske marked.
(53)
I sine bemærkninger af 2. november 2009 vurderer France Télévisions, at den anmeldte ordning ikke giver nogen økonomisk fordel i forhold til konkurrenterne, da kompensationen for mistede reklameindtægter er en følge af de forpligtelser, staten har pålagt virksomheden, og som ingen privat operatør på markedet er underlagt, nemlig afskaffelse af reklameindslag. Når afskaffelsen af reklameindslag træder i kraft, vil enhver konkurrenceforvridning på markedet forsvinde, og presset på konkurrenterne, hvad angår sponsorering, vil også stort set forsvinde. Hvad angår erhvervelse af de såkaldte »premium«-rettigheder, opnåede TF1 96 af de 100 bedste seertal og 18 af de 20 bedste seertal i 2008, mens France Télévisions ikke havde nogen særlige aftaler med de store amerikanske selskaber. Kvalitetskravene til France Télévisions' audiovisuelle produktion er i øvrigt uforenelige med de kommercielle kanalers seertalsmål. Hvad angår salg af programmer, vurderer France Télévisions kun at spille en marginal rolle.
(54)
France Télévisions mener endvidere, at da det beløb, der allokeres til virksomheden hvert år fastlægges på forhånd på en objektiv og gennemsigtig måde i forhold til omkostningerne ved public service-forpligtelsen med en efterfølgende korrektion, hvis der er udsving i forhold til de faktiske omkostninger, opfylder den anmeldte ordning den anden betingelse i Altmark-dommen. Den fjerde betingelse ifølge denne dom skulle også være opfyldt, da de hidtil uudnyttede synergier nu vil blive udnyttet med ændringen af den juridiske form og vedtægterne, og da denne fjerde betingelse ikke kræver, at forpligtelsen opfyldes med det lavest mulige omkostningsniveau, men at omkostningerne svarer til omkostningerne for en veldrevet gennemsnitsvirksomhed.
(55)
Hvad angår den anmeldte ordnings forenelighed med det indre marked, mener France Télévisions, at da ordningen skal gælde i en række år, vil nettoomkostningerne ved public service-forpligtelsen ikke kunne beregnes med en sikkerhed, der giver Kommissionen mulighed for på forhånd at kontrollere, at der ikke er tale om overkompensation. De vejledende skøn for 2010 til 2012 er ikke uforenelige med opnåelse af et fornuftigt overskud eller opbygning af en begrænset reserve på højst 10 % af de årlige omkostninger ved public service-forpligtelsen, men de retlige og administrative bestemmelser foreskriver en efterfølgende kontrol, der under alle omstændigheder giver mulighed for at sikre en proportionel finansiering. Da omkostningerne vil afhænge af den valgte programflade, mener France Télévisions derimod kun at være forpligtet til at overholde de public service-forpligtelser, loven pålægger virksomheden, og den franske stat er frit stillet til at definere indholdet. Disse forpligtelser indeholder også et krav om seertal, som ikke bliver lettere at overholde med udfasningen af reklameindslag. Tværtimod skal der indkøbes et større antal programmer.
(56)
I sine bemærkninger af 2. november 2009 anførte Métropole Télévisions (M6), at den planlagte finansieringsordning udgør statsstøtte i medfør af artikel 107 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, bl.a. fordi den anden og den fjerde betingelse i Altmark-dommen ikke er opfyldt: en kompensation baseret på et skøn over mistede reklameindtægter, som pr. definition og i realiteten er varierende, kan ikke anses for at være baseret på objektive og gennemsigtige beregningsparametre for omkostningerne ved public service-forpligtelsen. Endvidere er beregningsgrundlaget ikke omkostningerne for en veldrevet gennemsnitsvirksomhed i sektoren, men France Télévisions' omkostninger, og der er talrige tegn på, at virksomheden er ineffektivt drevet, hvilket øger de public service-omkostninger, som samfundet skal bære.
(57)
Hvad angår foranstaltningens forenelighed med det indre marked, mener M6, at den påtænkte finansieringsordning er ulovlig, da den medfører en strukturel overkompensation af omkostningerne ved public service-forpligtelsen. Kommissionens direktiv 2006/111/EF af 16. november 2006 om gennemskueligheden af de økonomiske forbindelser mellem medlemsstaterne og de offentlige virksomheder og om den finansielle gennemskuelighed i bestemte virksomheder (12) kræver, at Den Franske Republik tildeler eller fordeler alle omkostninger og indtægter vedrørende public service-forpligtelsen korrekt på grundlag af konsekvent anvendte omkostningsregnskabsprincipper. Men som understreget af den franske revisionsret råder France Télévisions ikke over sådanne regnskabsværktøjer. Der findes således ingen objektive elementer, der kan tjene til at beregne kompensationen. En overkompensation vil være uundgåelig, da tilskuddet beregnes på basis af reklameindtægter, der hverken henhører under public service-forpligtelsen eller indgår i omkostningerne ved opfyldelsen af denne forpligtelse. De usikre prognoser for mistede indtægter og en manglende omkostningsanalyse vil også gøre en overkompensation uundgåelig.
(58)
Inddragelse af de nye afgifter i finansieringsordningen forværrer støttens negative følger for markedet for erhvervelse af audiovisuelle rettigheder - hvor France Télévisions' dårlige ledelse, der opvejes af den offentlige støtte, øger konkurrenternes omkostninger - og for reklameaktiviteten, som France Télévisions vil overflytte til sponsorering, uden at M6, som har en anden seerprofil, vil kunne overtage den plads, som France Télévisions efterlader. I den situation vil kun en efterfølgende finansiering være berettiget. M6 mener således, at ordningen strukturelt set er ulovlig, da der ikke er indført uafhængige efterfølgende kontrolordninger, der effektivt på basis af reelle tal kan sikre, at der ikke er ydet overkompensation.
(59)
I sine bemærkninger af 2. november 2009 relaterer Télévision Française 1 (TF1) reformen af finansieringen af France Télévisions til de strukturændringer, der pågår på reklamemarkedet, hvor internettet vinder stadig større indpas. Fjernsyn udgjorde kun ca. 11 % af de 33 mia. EUR, annoncørerne brugte på kommunikation i 2008. Mellem januar og september 2009 steg reklameomsætningen hos de jordbaserede digitale tv-stationer med 60 % mod et fald på 8 % hos de tre ikke-kabelbårne private etablerede kanaler. I 2008 udgjorde skatter og afgifter 60 % af TF1's resultat. Men kontrakter om køb af flerårige rettigheder, prisinflation og omkostningsstivhed, f.eks. omkostninger i relation til lovfæstede forpligtelser til produktion og transmission af franske og europæiske værker, der udgør 30 % af de samlede omkostninger, reducerer ifølge TF1 selskabets handlefrihed. Samtidig vil en ny audiovisuel afgift øge konkurrenceforvridningen på markedet.
(60)
En eventuel overflytning af annoncørernes efterspørgsel til TF1 er det erklærede mål med afgiften på audiovisuel reklame. Ikke nok med at den forventede overflytning af en omsætning på 350 mio. EUR til de tre ikke-kabelbårne kanaler ikke fandt sted i 2009, selskaberne oplevede ydermere et fald på 450 mio. EUR i forhold til prognoserne. I øvrigt ville omfanget af denne overførsel under alle omstændigheder være begrænset af lovgivningsmæssige og administrative bestemmelser, der som led i gennemførelsen af EU-retten begrænser den tid, hvori der sendes reklamer, til højst 12 minutter pr. sendetime, forudsat at et dagligt gennemsnit på seks minutter pr. time ikke overskrides.
(61)
TF1 mener, at afgiften udgør statsstøtte af to grunde: France Télévisions vil i realiteten ikke efter den 30. november 2011 skulle betale (fra den dato er virksomheden forpligtet til at ophøre med at sende reklameindslag, der udgør grundlaget for betalingerne), og for det andet vil France Télévisions modtage de midler, der opkræves i den henseende, da det fremgår af talrige erklæringer fra regering og parlamentsmedlemmer under debatten om lovforslaget, at afgiften skal finansiere støtten. Uanset afgiftens lovlighed bør den afgiftsordning, der finansierer støtten, indgå i vurderingen af støtten.
(62)
TF1 mener at være underkastet de samme forpligtelser som France Télévisions, hvis programmer kun afviger lidt fra TF1's. Selv om TF1 er tilfreds med ændringen af målaftalen og udbudsbetingelserne som følge af reformen af den offentlige audiovisuelle sektor, mener selskabet med udgangspunkt i udtalelsen fra den franske revisionsret, at udbuddet af public service radio og tv ikke er tilstrækkelig individualiseret. Det understreges således, at i de tidligere udbudsbetingelser udgjorde de kvantitative sendeforpligtelser 10 % af programfladen.
(63)
TF1 mener, at kontrollen med omkostningerne og kvaliteten af France Télévisions' ledelse er lige så utilstrækkelig og betyder, at public service-forpligtelsen ikke opfyldes med så få omkostninger som muligt for samfundet og medfører en risiko for overkomensation. Kommissionen bør derfor i den henseende kontrollere stigningen i overskuddet fra kommercielle aktiviteter og de synergier, der efter 2009 skulle følge af oprettelsen af én samlet virksomhed, France Télévisions, samt et mindre pres på omkostningerne vedrørende programfladen som følge af et mindre pres fra annoncørerne.
V. KOMMENTARER FRA DEN FRANSKE REPUBLIK
(64)
I Den Franske Republiks bemærkninger af 7. oktober 2009, som efterfølgende er blevet præciseret, hvad angår anvendelsen af artikel 106, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, henvises der bl.a. til Kommissionens betænkeligheder dels ved den offentlige finansierings proportionalitet og risikoen for overkompensation, og dels ved inddragelsen af de nye afgifter, der indføres med reformen af den offentlige audiovisuelle sektor, i vurderingen af den anmeldte foranstaltnings forenelighed med det indre marked.
V.1. Finansieringens proportionalitet og efterfølgende kontrol med risikoen for overkompensation
(65)
Den Franske Republik understreger, at den anmeldte foranstaltning ikke er en kompensation for mistede reklameindtægter for koncernen France Télévisions, selv om de vejledende overslag tager højde derfor, men en finansiering, der skal dække omkostningerne ved opfyldelsen af public service-forpligtelsen. Finansieringsbehovene vil udvikle sig i forhold til ændringerne i omkostningerne vedrørende programfladen, udsving i reklameindtægter og transmissionsmåder.
(66)
Den Franske Republik understreger, at forudgående validering af, at der ikke foreligger overkompensation, skal ske ved at sikre, at der eksisterer lovgivningsmæssige og administrative kontrolordninger i overensstemmelse med retspraksis og Kommissionens praksis og ikke i forhold til vejledende overslag over støtte og fremtidige omkostninger. De vejledende tal gives som eksempel i lyset af den forretningsplan, som France Télévisions' tilsynsmyndigheder har godkendt. Metoden til beregning af støtten er ikke baseret på en vurdering af faldende reklameindtægter for France Télévisions. Beregningen er baseret på en generel formel, således at for hvert år vil beløbet fra bidraget til den offentlige audiovisuelle sektor sammenlagt med budgetbevillingen inden for rammerne af Den Franske Republiks forpligtelser og de lovhjemlede efterfølgende kontrolordninger være proportionelt med omkostningerne til France Télévisions' public service-forpligtelse med fradrag af reklameindtægterne.
(67)
Hvad angår de nye innovative audiovisuelle tjenester, der er nævnt i radio- og tv-meddelelsen, understreger Den Franske Republik, at der allerede er planlagt visse tjenester i France Télévisions' nye udbudsbetingelser og den ændrede målaftale, som har været og vil blive gjort til genstand for de forudgående og regelmæssige kontrolforanstaltninger og høringer, der er beskrevet ovenfor. I fremtiden mener Den Franske Republik, at lancering af enhver ny innovativ tjeneste skal ske inden for rammerne af en målaftale, hvor de samme kontrolforanstaltninger finder anvendelse.
(68)
Da radio- og tv-meddelelsen endvidere trådte i kraft efter indledningen af denne procedure, forpligter Den Franske Republik sig til at forbedre sin efterfølgende finansielle kontrol for at opfylde de nye regler for finansiel kontrol, der følger af denne meddelelse. Den Franske Republik har således planlagt at ændre artikel 2 i dekret nr. 2007-958 af 15. maj 2007. Formålet med denne ændring er:
-
at sikre, at overførslen til adskilte regnskaber - et krav, der sikrer kontrol med, at der ikke sker overkompensation - foregår i overensstemmelse med bestemmelserne i artikel 3 og kontrolleres af et eksternt organ, der skal godkendes af den minister, der har ansvar for kommunikation, og oversendes til denne minister og til Nationalforsamlingen og Senatet og sker for France Télévisions' regning
-
at forbedre den ordning, der skal sikre en effektiv inddrivelse af en eventuel overkompensation eller krydssubsidiering, der måtte fremgå af disse adskilte regnskaber, og som ikke er forenelig med artikel 53 i lov nr. 86-1067 af 30. september 1986 om kommunikationsfrihed og Kommissionens radio- og tv-meddelelse.
(69)
På samme måde gælder det, at for at sikre Kommissionen flere oplysninger i de første år af den reform, der er iværksat ved lov nr. 2009-258 af 5. marts 2009, forpligter de franske myndigheder sig til at meddele følgende oplysninger for 2010-2013 til Kommissionen:
-
gennemførte overførsler i medfør af artikel 2 og 3 i ovennævnte dekret, således som ændret, inden for en frist på højst seks måneder efter at generalforsamlingen har godkendt regnskaberne, herunder oplysninger om udviklingen for reklamemarkedet siden 2007
-
offentlige tiltag til opfølgning af opfyldelsen af France Télévisions' public service-forpligtelser, herunder regnskab for kanalerne udarbejdet årligt af Conseil supérieur de l'audiovisuel (som foreskrevet i artikel 18 i lov nr. 86-1067 af 30. september 1986) og referat af parlamentsudvalgenes (Nationalforsamlingens og Senatets udvalg for kulturelle anliggender og finansudvalget) høring af formanden for France Télévisions om den årlige gennemførelse af målaftalen (som foreskrevet i ovennævnte lovs artikel 53).
V.2. Inddragelse af de nye planlagte afgifter som følge af reformen af den offentlige audiovisuelle sektor
(70)
Den Franske Republik mener ikke at have inddraget de nye afgifter på reklame og elektronisk kommunikation i sin anmeldelse. Selv om disse afgifter er indført ved samme lov som reformen, indgår de ikke i den anmeldte foranstaltning.
(71)
Den Franske Republik understreger, at de offentlige udtalelser før vedtagelsen af den lov, som er genstand for beslutningen om at indlede proceduren, som efterfølgende er blevet ændret af nævnte lov, ikke er tilstrækkelige til at fastslå en bindende forpligtelse til at anvende afgifterne til finansiering af støtten. Ifølge fransk lov opkræves disse afgifter til fordel for statens almindelige budget, og de bidrager til finansiering af alle offentlige udgifter og opfylder bruttoprincippet og enhedsprincippet, som er grundlæggende principper for offentlige finanser. I medfør af artikel 36 i lov af 1. august 2001 om finansloven kan en hel eller delvis bevilling af midler til fordel for staten eller en juridisk person udelukkende ske efter en udtrykkelig bestemmelse i finansloven, hvilket ikke er tilfældet her.
(72)
Den Franske Republik understreger i øvrigt, at der ikke er planer om at etablere en forbindelse mellem de omhandlede afgifter og finansieringen af France Télévisions. Den Franske Republik understreger, at hvis der skal gennemføres en ændring af ordningens opbygning, vil de franske myndigheder foretage en ny anmeldelse til Kommissionen i overensstemmelse med artikel 108, stk. 3, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde.
VI. VURDERING AF STØTTEN
VI.1. Statsstøtte efter artikel 107, stk. 1, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde
(73)
Det bestemmes i artikel 107, stk. 1, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde: »Bortset fra de i denne traktat hjemlede undtagelser er statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med fællesmarkedet i det omfang, den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne.« Disse betingelser undersøges nedenfor.
VI.1.1. Statsmidler
(74)
De budgetbevillinger, som denne anmeldelse vedrører, vil hvert år fremgå af finansloven for den franske stats budget. Der er derfor tale om foranstaltninger, som ydes ved hjælp af statsmidler.
VI.1.2. Selektiv økonomisk fordel
(75)
Ordningen for budgettilskud, der skal supplere de offentlige midler, som stilles til rådighed for France Télévisions, er selektiv, da France Télévisions er den eneste modtager. Det årlige budgetmæssige driftstilskud, der navnlig skal give virksomheden mulighed for at forsætte sine aktiviteter og opveje tab af de reklameindtægter, der hidtil delvist har finansieret virksomhedens omkostninger og investeringer. France Télévisions vil således kunne opnå et seertal, som kanalen ikke ville kunne opnå uden budgetbevillingen. Det vil sige, at virksomheden får en økonomisk fordel, som den ikke kunne havde fået på anden vis, eller - da der er tale om et tilskud - på andre markedsbetingelser, dvs. de betingelser, der gælder for de private konkurrenter.
(76)
Kommissionen bemærker i øvrigt, at Den Franske Republik ikke har fremsat bemærkninger, der betvivler vurderingen i beslutningen om at indlede proceduren, hvorefter det planlagte tilskud ikke opfylder alle betingelserne i Altmark-dommen og således skulle give virksomheden en økonomisk fordel i form af statsstøtte (13). Den bemærker i øvrigt - uden at det berører den videre udvikling i forvaltningen af og resultaterne for France Télévisions i de kommende år - at den franske revisionsrets rapport om France Télévisions, der blev offentliggjort i oktober 2009, dvs. efter indledningen af proceduren, bekræfter påstanden om, at den fjerde betingelse ikke er opfyldt.
(77)
Det fremgår således af ovenstående, at budgettilskuddene udelukkende til koncernen France Télévisions ved hjælp af midler fra den franske stat giver virksomheden en selektiv fordel.
VI.1.3. Fordrejning af konkurrencevilkårene og påvirkning af samhandelen mellem medlemsstaterne
(78)
France Télévisions forretningsområde er produktion og udsendelse af programmer, som virksomheden udnytter kommercielt, navnlig ved at sende reklameindslag, der betales af annoncører, eller sponsorerede programmer, og videresælge sine senderettigheder eller købe sådanne rettigheder. Disse kommercielle aktiviteter gennemføres i konkurrence med andre kanaler, som f.eks. TF1, M6, Canal +, navnlig i Den Franske Republik, hvor koncernen France Télévisions er den største audiovisuelle koncern, hvilket de franske myndigheder også understreger. I 2010 forventes France Télévisions' markedsandel at ligge på ca. 10 %, hvilket gør virksomheden til den tredjestørste udbyder på det franske marked.
(79)
Frem til udfasningen af reklameindslag i slutningen af 2011 vil France Télévisions fortsat være aktiv på det franske marked for reklame-tv i konkurrence med de øvrige radio- og tv-selskaber, dog med begrænsninger med hensyn til sendetidspunkter. France Télévisions vil også efter 2011 kunne tilbyde sine tjenester til annoncører, når det drejer sig om reklamer for generiske varer eller sponsorering af udsendelser, i konkurrence med andre radio- og tv-selskaber, der er aktive på det franske marked. Selv om France Télévisions' konkurrenter fuldt ud vil kunne drage fordel af France Télévisions' næsten fuldstændige tilbagetrækning fra reklamemarkedet som følge af reformen, vil France Télévisions ikke desto mindre fortsat være til stede på markedet. Målt i konkurrenternes faste mængder og markedsandele i forhold til 2007 og på basis af skøn for France Télévisions' indtægter i forbindelse med reklamer og sponsorering, som de franske myndigheder har fremsendt, vil France Télévisions stadig have 3,3 % af markedet i 2012 i forhold til over henholdsvis 50 % og 20 % for TF1 og M6.
(80)
France Télévisions vil kunne opnå et seertal, som virksomheden ikke kunne opnå uden budgetbevillingen, hvilket må forventes at have følger for de andre kanalers seertal, og dermed for sidstnævntes kommercielle aktiviteter, således at konkurrencevilkårene vil blive påvirket. France Télévisions vil under alle omstændigheder også fortsat være aktiv på markedet for køb og salg af audiovisuelle rettigheder og bevare sin forhandlingsposition takket være den omhandlede støtte. Bevarelsen af programinvesteringerne, som budgetbevillingerne muliggør, vil således være afgørende for, i hvilket omfang France Télévisions vil være køber eller sælger på markedet.
(81)
Det fremgår af ovenstående, at budgetbevillingerne udelukkende til koncernen France Télévisions ved hjælp af midler fra den franske stat, fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene på markedet for kommerciel udnyttelse af radio- og tv-spredning i Den Franske Republik og i et vist omfang i andre medlemsstater, hvor France Télévisions' programmer sendes.
(82)
Markederne for køb og salg af audiovisuelle programmer og senderettigheder, på hvilke France Télévisions er aktiv, har internationale dimensioner, selv om erhvervelsen normalt er geografisk begrænset til en medlemsstat. France Télévisions' programmer, som fortsat kan sendes takket være statsstøtten, kan også ses i andre medlemsstater, f.eks. Belgien og Luxembourg. Endelig sender France Télévisions også programmer over internettet, som er tilgængelige ud over Den Franske Republiks grænser.
(83)
I den situation vil de planlagte budgettilskud kunne fordreje konkurrencevilkårene og påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne.
VI.1.4. Konklusion om spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger statsstøtte
(84)
I lyset af ovenstående vil de budgettilskud, som Den Franske Republik påtænker at yde til France Télévisions, udgøre statsstøtte i medfør af artikel 107, stk. 1, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, og det er nødvendigt at undersøge, hvorvidt støtten er forenelig med det indre marked.
VI.2. Forenelighed i lyset af artikel 106, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde
(85)
Det fastsættes i artikel 106, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, at »Virksomheder, der har fået overdraget at udføre tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, eller som har karakter af fiskale monopoler, er underkastet denne traktats bestemmelser, navnlig konkurrencereglerne, i det omfang anvendelsen af disse bestemmelser ikke retligt eller faktisk hindrer opfyldelsen af de særlige forpligtelser, som er betroet dem. Udviklingen af samhandelen må ikke påvirkes i et sådant omfang, at det strider mod Unionens interesse.«
(86)
I radio- og tv-meddelelsen fastsætter Kommissionen de principper, den vil følge ved anvendelse af artikel 107 og artikel 106, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, på offentlig finansiering af public service-radio- og tv-virksomhed. I den henseende lægger Kommissionens vurdering vægt på følgende to aspekter:
-
At public service-forpligtelsen er klart og præcist defineret i en officiel akt, herunder levering af nye vigtige tjenester, og omfattet af et effektivt tilsyn varetaget af et organ, der er uafhængigt af radio- og tv-kanalen.
-
At den offentlige støtte, som er nødvendig for denne forpligtelse, er proportionel og gennemsigtig, uden at kompensationen overstiger nettoomkostningerne ved public service-forpligtelsen, som også er underlagt et effektivt tilsyn.
VI.2.1. Klar og præcis definition af public service-forpligtelsen i en officiel akt og et effektivt tilsyn
(87)
Som nævnt ovenfor har Kommissionen ikke i sin beslutning om at indlede proceduren givet udtryk for betænkeligheder af de grunde, der er nævnt deri, hverken vedrørende en passende definition den public service-forpligtelse, som France Télévisions er pålagt ved officielle akter, eller vedrørende et passende tilsyn med den måde, hvorpå France Télévisions opfylder disse forpligtelser, således som beskrevet ovenfor. Kommissionen mener derfor, at de relevante bestemmelser i lov nr. 86-1067 af 30. september 1986, således som ændret (artikel 43-11, 44, 48 og 53) og i de dekreter og officielle akter, der gennemfører loven og bl.a. vedrører udbudsbetingelserne (dekret nr. 2009-796 af 23.6.2009), samt i målaftalen, er i overensstemmelse med de regler om gennemførelse af artikel 106, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, om vurdering af støtte til public service radio- og tv-virksomhed, der fremgår af radio- og tv-meddelelsen.
(88)
Denne konklusion er den samme, som Kommissionens konklusioner i beslutningerne fra 2003 og 2005 om France 2 og France 3, og i 2008 og 2009 for France Télévisions i medfør af den meddelelse der var gældende på det tidspunkt.
(89)
Det er således for fuldstændighedens skyld, at der foretages en gennemgang af de generelle bemærkninger fra visse interesserede parter, der påstår, at programfladen stort set er den samme på offentlige og private tv-kanaler, hvilket modsiges i bemærkninger fra andre parter, og som ikke er af en sådan karakter, at de kan ændre denne vurdering.
(90)
Den ændrede lov nr. 86-1067 om kommunikationsfrihed definerer meget generelt og præcist France Télévisions' public service-forpligtelser. Selskabet skal bl.a. henvende sig til et bredt publikum og foreslå et varieret program i overensstemmelse med målsætningen om af hensyn til pluralismen at sikre samfundets demokratiske, samfundsmæssige, medborgerlige og kulturelle behov. Det forhold, at nogle konkurrenter på grund af deres medlemskab af UER er forpligtet til at overholde denne organisations vedtægter, som FFTCE understreger, berører ikke det forhold, at der findes specifikke public service-forpligtelser, som er fastlagt i officielle akter udstedt af Den Franske Republik, som i modsætning til de forpligtelser, der følger af medlemskabet af UER, udelukkende finder anvendelse på France Télévisions.
(91)
Om nødvendigt er France Télévisions' forpligtelser i øvrigt yderligere præciseret i udbudsbetingelserne og målaftalen, der også indeholder præcise og målbare indikatorer, som virksomheden skal overholde i programfladen, og som konkurrenterne ikke er underlagt. France Télévisions tildeles offentlige midler for at nå disse mål og opfylde de public service-forpligtelser, der er fastsat ved lov i borgernes interesse, mens de private midler, der tildeles konkurrerende stationer, har et rent lukrativt formål. På samme måde gælder det, at det forhold, at der findes lovhjemlede begrænsninger eller begrænsninger, som udbyderne anvender frivilligt i deres radio- og tv-virksomhed, ikke er ensbetydende med, at de offentlige og private kanalers udbud er udifferentieret. De public service-forpligtelser, der følger af loven, er i øvrigt - i modsætning til de forpligtelser, der følger af medlemskabet af UER - omfattet af regelmæssig ekstern kontrol, bl.a. parlamentarisk, hvad angår opfyldelsen af forpligtelserne.
(92)
Endvidere understreger SACD, at France Télévisions har større forpligtelser, hvad angår national audiovisuel og cinematografisk produktion, end konkurrenterne, der er underkastet langt færre forpligtelser. SACD begrunder eller forklarer ganske vist ikke, hvorfor ikke-franske importerede værker, eventuelt fra andre medlemsstater, skulle være af ringere kvalitet end de værker, France Télévisions finansierer. Ikke desto mindre vil en øget og bindende forpligtelse til national produktion i forhold til konkurrenterne bidrage til og være direkte knyttet til det franske samfunds samfundsmæssige og kulturelle behov, som France Télévisions' programflade er forpligtet til at opfylde på grund af sine public service-forpligtelser.
(93)
Hvad angår de oplysninger, som Den Franske Republik har fremsendt, skal denne positive vurdering af definitionen og tilsynet med France Télévisions' public service-forpligtelse udvides til også at gælde de ordninger, der gælder for lancering af nye, innovative audiovisuelle tjenester i medfør af radio- og tv-meddelelsen, der trådte i kraft efter beslutningen om at indlede denne procedure. Disse tjenester, der giver mulighed for at se eller lytte til de sendte radio- og tv-programmer på andre medier eller formater, indgår i France Télévisions' udbudsbetingelser og målaftalen, der i øvrigt præciserer de lovhjemlede public service-forpligtelser. Disse dokumenter er vedtaget ved dekret som nævnt ovenfor, således at de nye allerede planlagte tjenester og eventuelt fremtidige tjenester vil blive omfattet af den samme specifikke forudgående høringsprocedure og det årlige efterfølgende tilsyn med gennemførelsen som de omhandlede tjenester.
(94)
Alt i alt ser det således ud til, at definitionen af den public service-forpligtelse, som France Télévisions er pålagt, samt de dertil hørende kontrolordninger, er i overensstemmelse med de regler og principper, der følger af radio- og tv-meddelelsen, som også er inspireret af retspraksis ved EU-domstolen.
VI.2.2. En proportionel og gennemskuelig offentlig finansiering
(95)
Den finansieringsordning, Den Franske Republik har anmeldt, som det årlige tilskud som kompensation for udfasningen og den efterfølgende afskaffelse af reklameindslag er et led i, skal være permanent og således fortsætte efter den dato, der er fastsat for ophør af reklameindslag, dvs. november 2011.
(96)
Den offentlige årlige finansiering vil omfatte tildeling af en del af midlerne fra bidraget til den offentlige audiovisuelle sektor, tidligere kaldet licens, og det årlige tilskud i medfør af lov nr. 2009-258 af 5. marts 2009. Ud over den eksisterende støtte, som Kommissionen godkendte i sin beslutning af 20. april 2005, og som ikke ændres af den planlagte ordning, kommer der altså et budgettilskud, hvis nøjagtige størrelse vil blive fastsat årligt i finansloven for det pågældende finansår. Den Franske Republik understreger i sine bemærkninger, at det er de planlagte nettoomkostninger ved public service-forpligtelsen, der hvert år forud for hvert finansår vil fastsætte størrelsen af det årlige tilskud.
(97)
Det fremgår i øvrigt af de skøn, de franske myndigheder har fremlagt som svar på de betænkeligheder, Kommissionen gav udtryk for i beslutningen om at indlede proceduren. Kommissionen bemærker, at de franske myndigheder betragter prognoserne for forretningsplanen som vejledende, og er enig i, at det er nyttigt for en virksomhed, der er pålagt en public service-forpligtelse, og som i den henseende må påtage sig flerårige udgifter, at råde over en finansiel ramme som i forretningsplanen, der indgår i tillægget til målaftalen. De samlede vejledende offentlige midler skal imidlertid - selv om de er lavere - ses i forhold til de planlagte bruttoomkostninger for tjenesten i perioden 2010-2012.
(98)
I betragtning af den relative forudsigelighed for bruttoomkostningerne, som er mindre svingende end de kommercielle indtægter, der lægges til grund for fastsættelsen af nettoomkostningerne, støtter de vejledende tal i forretningsplanen umiddelbart Den Franske Republiks påstand om betydningen af nettoomkostningerne ved public service-forpligtelsen for fastsættelsen af det årlige støttebeløb. Således vil den forpligtelse til statslig finansiel kompensation, der indføres med lov nr. 2009-258 af 5. marts 2009, udløse det anmeldte budgettilskud, uden dermed at være afgørende for størrelsen, i forhold til et eventuelt skøn over mistede reklameindtægter som følge af afskaffelsen af reklameindslag.
(99)
En sådan tilgang er objektivt set begrundet. I betragtning af tilskuddets permanente karakter vil det blive stadig mere arbitrært at fastsætte dets størrelse i forhold til, hvad reklameindtægterne ville have andraget, hvis reklameindslagene ikke var afskaffet i medfør af loven, f.eks. ved at fastsætte beløbet til det, indtægterne udgjorde før meddelelsen om og gennemførelsen af reformen, eventuelt forhøjet i forhold til udviklingen på markedet for tv-reklamer. Hvis tilskuddets størrelse således blev beregnet i forhold til de forventede indtægter, kunne en større nedsættelse af bruttoomkostningerne ved public service-forpligtelsen end forventet, f.eks. som følge af nye synergier i forbindelse med etableringen af den samlede virksomhed France Télévisions, medføre en risiko for overkompensation med offentlige midler.
(100)
Beregningsmetoden for det årlige tilskud i forhold til omkostningerne ved public service-forpligtelsen med fradrag af de kommercielle nettoindtægter, der består, er i øvrigt i overensstemmelse med Den Franske Republiks forpligtelse, jf. artikel 44 i den ændrede lov nr. 86-1067 om kommunikationsfrihed, og artikel 2 i dekretet om de finansielle forbindelser mellem den franske stat og virksomhederne i den offentlige audiovisuelle sektor, således at de offentlige midler, der tildeles France Télévisions, ikke overstiger nettoomkostningerne til gennemførelse af de public service-forpligtelser, der er pålagt sidstnævnte. Som de franske myndigheder nævner, finder denne forpligtelse og ovennævnte bestemmelser fuldt ud anvendelse på det anmeldte budgettilskud og på den årlige offentlige finansieringsordning, som tilskuddet er en integreret del af.
(101)
Beregningsmetoden for det årlige tilskud i forhold til nettoomkostningerne ved public service-forpligtelsen - og således fratrukket de kommercielle nettoindtægter, der fortsat består - forekommer proportionel i medfør af Kommissionens radio- og tv-meddelelse.
(102)
I den henseende kan bemærkninger fra visse interesserede parter, der påstår det modsatte, ikke modsige denne konklusion:
-
Bemærkningerne fra FFTCE, ifølge hvilke en kompensation for faldende reklameindtægter, som ikke er en del af public service-forpligtelsen, ikke vedrører finansieringen af denne forpligtelse, kan ikke støttes, ej heller bemærkningerne fra M6 om den svingende og dermed upræcise beregning af mistede reklameindtægter; det er i forhold til nettoomkostningerne ved France Télévisions' public service-forpligtelse, at det årlige tilskud bør fastsættes foreløbigt, og de skøn, Den Franske Republik har fremsendt for 2010, 2011, 2012, er rent vejledende.
-
Bemærkningerne fra M6, hvorefter en påstået mangel på analytiske regnskabsværktøjer hos France Télévisions, som den franske revisionsret har gjort opmærksom på, skulle medføre en strukturel overkompensation, fordi tilskuddet er baseret på ikke-objektive omkostningsforhold, samt TF1's bemærkninger om overkompensation af dårligt forvaltede omkostninger, er ikke berettigede; for det første gjorde den franske revisionsret i oktober 2009 opmærksom på, at virksomheden manglede styreværktøjer, der gjorde det muligt at integrere datterselskabernes analytiske regnskabsværktøjer i koncernen France Télévisions, men ikke at der totalt manglede analytiske regnskabsværktøjer; der findes et analytisk regnskab for alle selskaber i koncernen France Télévisions.
-
For det andet vedrører undersøgelsen af, hvorvidt kompensationen er forenelig med det indre marked - i modsætning til undersøgelsen af, hvorvidt der er tale om en økonomisk fordel for France Télévisions - ikke omkostninger, som en veldrevet gennemsnitsvirksomhed i den private sektor måtte have ved at udføre en public service-opgave, men de omkostninger, som France Télévisions faktisk pådrager sig, herunder også den reduktion, der forventes i fremtiden; men som det fremgår af ovenstående vil de samlede offentlige midler, der ydes til France Télévisions, umiddelbart være lavere end omkostningerne ved public service-forpligtelsen, og blive fastsat, så der undgås overkompensation, når de kommercielle nettoindtægter er fratrukket.
(103)
Disse kommentarer, som er uberettigede, hvad angår den forudgående fastsættelse af det årlige tilskud, tager i øvrigt ikke højde for, at der findes efterfølgende kontrolordninger. Som nævnt nedenfor vil den årlige forudgående fastsættelse i finansloven af tilskuddet for det pågældende finansår blive ledsaget af efterfølgende kontrolordninger og en eventuel tilbagebetaling.
(104)
Radio- og tv-meddelelsen foreskriver, at medlemsstaterne skal indføre ordninger, som sikrer, at der ikke sker overkompensation, og sikre regelmæssig og effektiv kontrol med brugen af de offentlige midler. En effektiv kontrol, som foreskrevet i meddelelsen, skal gennemføres regelmæssigt af et organ, som er uafhængigt, ledsaget af ordninger, der giver mulighed for at sikre tilbagebetaling af en eventuel overkompensation eller sikre en korrekt bevilling i det følgende finansår i forhold til eventuelle reserver, der ikke overstiger 10 % af de årlige omkostninger ved public service-forpligtelsen på den ene side og på den anden side eventuelle krydssubsidieringer.
(105)
Artikel 44 i den ændrede lov nr. 86-1067 af 30. september 1986 understreger, at »Offentlige midler, der bevilges til virksomheder i den offentlige audiovisuelle sektor som kompensation for de public service-forpligtelser, de er pålagt, overstiger ikke omkostningerne ved opfyldelsen af disse forpligtelser.« Denne bestemmelse er en følge af de forpligtelser, Den Franske Republik påtog sig til udtrykkeligt i loven at fastslå princippet om ikke at overkompensere for public service-forpligtelser inden for rammerne af den procedure, der førte til Kommissionens beslutning om forenelighed af 20. april 2005 vedrørende anvendelse af licensindtægter (14).
(106)
Artikel 2 i dekret nr. 2007-958 af 15. maj 2007 om de finansielle forbindelser mellem staten og offentlige virksomheder inden for audiovisuel kommunikation har samme formulering som artikel 53 i loven af 30. september 1986 under hensyntagen til »de direkte og indirekte indtægter fra public service-forpligtelsen« og understreger, at omkostninger ved opfyldelse af public service-forpligtelserne fremgår af adskilte regnskaber. Dekretet foreskriver i artikel 3, at France Télévisions og datterselskaberne er forpligtet til at overholde de normale markedsbetingelser for alle virksomhedens kommercielle aktiviteter, og at en ekstern virksomhed skal udarbejde en årsrapport om opfyldelsen af denne forpligtelse, der forelægges det ansvarlige ministerium, Nationalforsamlingen og Senatet. Sidstnævnte bestemmelse indgik også i Den Franske Republiks forpligtelser som nævnt i Kommissionens beslutning af 20. april 2005 (betragtning 7).
(107)
Den Europæiske Unions Ret har fastslået, at både de bestemmelser, der fastslår princippet om ikke-overkompensation, og kontrol med de betingelser, France Télévisions anvender på sine kommercielle aktiviteter, fuldt ud fjerner de betænkeligheder, Kommissionen fremsatte i løbet af den procedure, der førte til beslutningen af 20. april 2005 (15). Retten har i øvrigt bekræftet, at det efterfølgende tilsyn med overholdelsen af disse forpligtelser er helt tilfredsstillende (16).
(108)
Kommissionen har modtaget og gennemgået rapporter om gennemførelsen af artikel 2 og 3 i dekretet for regnskabsårene 2007 og 2008 (rapporterne i medfør af dekretets artikel 3 er for regnskabsåret 2007 blevet certificeret af revisionsfirmaerne PriceWaterhouseCoopers og KPMG og for regnskabsåret 2008 af revisionsfirmaet Rise) samt udkastet til årsrapport for 2009, jf. artikel 2. De foreliggende rapporter konkluderer, at de offentlige midler, der er tildelt koncernen France Télévisions, ikke overstiger nettoomkostningerne ved opfyldelsen af de public service-forpligtelser, der er pålagt France Télévisions, og at virksomheden har overholdt de normale markedsbetingelser for alle sine kommercielle aktiviteter. Det udelukker således eventuelle krydssubsidieringer mellem kommercielle aktiviteter og public service-aktiviteter. De omhandlede rapporter viser i øvrigt, at det er muligt at opstille regnskaber for udgifter og indtægter i forbindelse med opfyldelsen af public service-forpligtelsen for France Télévisions' forskellige kanaler i modsætning til, hvad M6 påstår.
(109)
Retningslinjerne for efterfølgende kontrol med de offentlige midler som foreskrevet i dekret nr. 2007-958 vil finde anvendelse på det anmeldte budgettilskud. Siden indførelsen af kontrollen har de samlede offentlige midler, der er tildelt France Télévisions, været utilstrækkelige til at dække nettoomkostningerne ved opfyldelsen af public service-forpligtelserne, således at spørgsmålet om, hvorvidt der er tale om overkompensation, ikke er relevant. Hvad angår prognoserne for omkostninger og indtægter på mellemlang sigt ifølge forretningsplanen og illustreret i tabel 1 ovenfor, forventes der et mindre overskud i 2012, som - hvis det opnås og ikke skal bruges til at dække de forventede underskud i 2010 og 2011 - i princippet først og fremmest vil blive brugt til at dække udgifter til audiovisuel produktion.
(110)
For at bringe den eksisterende ordning i overensstemmelse med de regler, der blev indført i 2009 i medfør af radio- og tv-meddelelsen, forpligter Den Franske Republik sig under alle omstændigheder til at ændre artikel 2 i dekret nr. 2007-958 af 15. maj 2007 med henblik på:
-
at sikre, at årsrapporten om de adskilte regnskaber i overensstemmelse med artikel 3 kontrolleres af et eksternt organ, der skal godkendes af den minister, der har ansvar for kommunikation, og oversendes til denne minister og til Nationalforsamlingen og Senatet, og udarbejdes for France Télévisions' regning
-
at forbedre den ordning, der skal sikre en effektiv inddrivelse af en eventuel overkompensation eller krydssubsidiering, der måtte fremgå af disse adskilte regnskaber, og som ikke er forenelig med artikel 53 i lov nr. 86-1067 af 30. september 1986 om kommunikationsfrihed og Kommissionens radio- og tv-meddelelse.
(111)
I den sammenhæng ser det ud til, at Den Franske Republik har indført egnede bestemmelser om regelmæssig og effektiv kontrol med brugen af de offentlige midler for at undgå overkompensation og krydssubsidiering i overensstemmelse med radio- og tv-meddelelsen.
(112)
I betragtning af ovenstående ser det ud til, at de potentielle konkurrencebegrænsninger som følge af France Télévisions' tilstedeværelse på de kommercielle markeder, hvor virksomheden fortsat vil være aktiv efter den fulde gennemførelse af reformen, alt i alt vil være begrænsede. Denne tilstedeværelse vil formodentlig være stærkt begrænset, og reformen må forventes i hvert fald delvist at flytte efterspørgslen efter tv-reklamer til France Télévisions' konkurrenter.
(113)
Som anført i et brev offentliggjort af syv private radio- eller tv-kanaler vil videreførelsen af reformen, der fører til en afskaffelse af France Télévisions' reklameindslag, kunne: »give de private medier et tiltrængt skub fremad«, mens en bevarelse af reklameindslag: »kunne få alvorlige følger for samtlige franske medier og i væsentlig grad ændre aktørernes økonomiske perspektiver …« (17).
(114)
Med andre ord vil France Télévisions' delvise tilbagetrækning og fokusering af indtægtsstrukturen - kommercielle indtægter eller offentlig kompensation - på transmission af programmer, der svarer til virksomhedens public service-forpligtelse uden direkte finansiel kompensation for seerskaren, dæmpe en eventuel konkurrencebegrænsning på de konkurrenceprægede markeder, hvor France Télévisions er aktiv. Denne tilbagetrækning efterlader en plads, som kan indtages af nye markedsdeltagere eller aktører, der på nuværende tidspunkt har en begrænset tilstedeværelse på reklamemarkedet, og således skærpe konkurrencen på sigt.
(115)
I betragtning af de oplysninger, Den Franske Republik har fremsendt, og de indgåede forpligtelser, følger det, at den offentlige finansiering skal give France Télévisions mulighed for at dække de nettoomkostninger, der følger af opfyldelsen af de forpligtelser, virksomheden er pålagt, og denne finansiering skal begrænses til disse omkostninger og vil blive omfattet af en efterfølgende kontrol, der opfylder de kriterier, der er fastsat i den gældende radio- og tv-meddelelse. Da France Télévisions endvidere vil begrænse sin tilstedeværelse på de konkurrenceprægede markeder, risikerer den planlagte støtte ikke at påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne i et omfang, der strider mod EU's interesse, hvorved betingelserne i artikel 106, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde er opfyldt.
(116)
Den Franske Republik forpligter sig i øvrigt til at fremlægge en rapport for Kommissionen frem til 2013, hvor reformen af den audiovisuelle sektor vil være gennemført, som vil give mulighed for at følge de aspekter af gennemførelsen af reformen, der er mest relevante i forhold til statsstøttereglerne, nemlig de årlige kompensationer med tilhørende efterfølgende kontrolordninger, de betingelser, France Télévisions anvender på sine kommercielle aktiviteter, udviklingen for virksomhedens stilling på markedet samt den årlige opfyldelse af målaftalen.
(117)
I betragtning af reformens omfang, de innovative tiltag vedrørende finansieringen af France Télévisions' public service-forpligtelse, dens følger for udviklingen i France Télévisions' indtægter og udgifter samt den usikre økonomiske situation på de markeder, der påvirker France Télévisions' og konkurrenternes kommercielle indtægter, vil denne forpligtelse give Kommissionen mulighed for på tæt hold at kontrollere og følge gennemførelsen af reformen og opfyldelsen af Den Franske Republiks forpligtelser inden for rammerne af denne procedure.
(118)
I beslutningen om at indlede proceduren havde Kommissionen betænkeligheder ved en eventuel forbindelse mellem anvendelsen af indtægterne fra de nye afgifter på reklame og elektronisk kommunikation og det årlige tilskud, der vil blive udbetalt til France Télévisions fra 2010. Hvis der kan fastslås en sådan forbindelse, bør disse afgifter betragtes som en integreret del af støtten, og det bør undersøges, om dette er foreneligt med det indre marked. En sådan forbindelse kan udelukkes for 2009, bl.a. på grund af ikrafttrædelsen af lov nr. 2009-258 af 5. marts 2009 om den audiovisuelle sektor, men der var fortsat tvivl om fremtiden i betragtning af de erklæringer, der er fremsat af de franske myndigheder.
(119)
Det fremgår af EU-Domstolens retspraksis, stadfæstet af dom af 22. december 2008 i den præjudicielle sag Régie Networks (C-333/07) (præmis 99), at »For at en afgift kan antages at udgøre en integrerende del af en støtteforanstaltning, skal der bestå en tvungen forbindelse mellem afgiften og den berørte støtte i henhold til den relevante nationale lovgivning, således at afgiftsprovenuet nødvendigvis anvendes til at finansiere støtten og har direkte indvirkning på dennes størrelse og dermed på bedømmelsen af denne støttes forenelighed med fællesmarkedet« (18). De to betingelser, Domstolen fastsætter, nemlig den relevante nationale lovgivning og en direkte indvirkning på støttens størrelse, undersøges herefter.
(120)
I fransk ret gælder det i medfør af artikel 36 i lov af 1. august 2001 om finansloven, at bevilling af midler opkrævet til fordel for den franske stat til en anden juridisk person udelukkende kan ske, hvis det fremgår af en bestemmelse i finansloven. Finansloven skal således udtrykkeligt fastslå, at provenuet fra afgifter på reklame og elektronisk kommunikation i medfør af lov nr. 2009-258 af 5. marts 2009 helt eller delvist vil blive anvendt til at finansiere France Télévisions. En sådan bestemmelse er ikke indført. Den Franske Republik forpligter sig til i fremtiden at foretage en ny anmeldelse til Kommissionen i overensstemmelse med artikel 108, stk. 3, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, hvis der gennemføres en ændring af ordningen. Det kan således ikke fastslås, at der foreligger en tvungen forbindelse mellem den anmeldte støtte og de nye afgifter i medfør af national ret, således som foreskrevet i Domstolens retspraksis.
(121)
Endvidere ser det ud til, at det afgørende kriterium for at beregne størrelsen af det årlige budgettilskud, sammenlagt med den planlagte tildeling af midler fra bidraget til den offentlige audiovisuelle sektor, vil være størrelsen af nettoomkostningerne ved de public service-forpligtelser, der er pålagt France Télévisions, og ikke provenuet af den nye afgift. Skøn over public service-omkostningerne er og vil fortsat være omfattet af forudgående skøn i målaftalerne i medfør af artikel 53 i den ændrede lov nr. 86-1067 af 30. september 1986 om kommunikationsfrihed, det årlige tilskud, der er opført i udkastet til finanslov, vil blive beregnet i forhold til de planlagte nettoomkostninger, og justeringen af skøn og resultater skal konstateres og om nødvendigt korrigeres efterfølgende inden for rammerne af den rapport, der skal udarbejdes i medfør af artikel 2 i dekret nr. 2007-958 af 15. maj 2007 om de finansielle forbindelser mellem staten og offentlige virksomheder inden for audiovisuel kommunikation. Da disse omkostninger påløber uanset afgiftsprovenuet, kan dette provenu ikke direkte påvirke støttens størrelse. Det viser sig i øvrigt, at de afgiftssatser, den franske regering oprindelig havde fastsat, er blevet sat ned i den endelige finanslov godkendt af det franske parlamentet, uden at det viser sig i en samtidig og proportionel nedsættelse af tilskuddet til France Télévisions.
(122)
Det fremgår af ovenstående, at de afgifter på reklame og elektronisk kommunikation, der er indført ved lov nr. 2009-258 af 5. marts 2009, ikke er en integreret del af støtten, og derfor ikke skal indgå i undersøgelsen af, hvorvidt sidstnævnte er forenelig med det indre marked, i modsætning til hvad der påstås af visse interesserede parter, nemlig ACT, FFTCE, Association des chaînes privées, M6 og TF1.
(123)
Denne konklusion berører ikke de omhandlede afgifters og de specifikke bestemmelsers forenelighed med EU-retten i deres egenskab af særskilte foranstaltninger, navnlig hvad angår foreneligheden af afgiften på elektronisk kommunikation, hvad angår de spørgsmål, der er behandlet i overtrædelsesprocedure nr. 2009/5061, i forhold til 2002/20/EF og Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/21/EF af 7. marts 2002 om fælles rammebestemmelser for elektroniske kommunikationsnet og -tjenester (19).
(124)
Kommissionen bemærker sig i øvrigt Frankrigs erklæring, hvorefter de omhandlede afgifter ikke er omfattet af den anmeldelse, som denne beslutning vedrører.
VII. KONKLUSION
(125)
I betragtning af ovenstående konkluderer Kommissionen, at det årlige budgettilskud til fordel for France Télévisions iværksat som anført ovenfor kan erklæres for foreneligt med det indre marked i medfør af artikel 106, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, ifølge de principper og regler, der gælder for radio- og tv-virksomhed -
VEDTAGET DENNE AFGØRELSE:
Artikel 1
Den støtte, som Den Franske Republik planlægger at iværksætte til fordel for France Télévisions i form af et årligt budgettilskud i medfør af artikel 53-VI, i den ændrede lov nr. 86-1067 af 30. september 1986 om kommunikationsfrihed, er forenelig med det indre marked i overensstemmelse med artikel 106, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde.
Støtten er følgelig tilladt.
Artikel 2
Denne afgørelse er rettet til Den Franske Republik.
Udfærdiget i Bruxelles, den 20. juli 2010.
DECISIONE DELLA COMMISSIONE
del 20 luglio 2010
relativa all’aiuto di stato C 27/09 (ex N 34/B/09) Sovvenzione di bilancio per France Télévisions cui la Repubblica francese intende dare esecuzione a favore di France Télévisions
[notificata con il numero C(2010) 4918]
(Il testo in lingua francese è il solo facente fede)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
(2011/140/UE)
LA COMMISSIONE EUROPEA,
visto il trattato sul funzionamento dell’Unione europea, in particolare l’articolo 108, paragrafo 2, primo comma,
visto l’accordo sullo Spazio economico europeo, in particolare l’articolo 62, paragrafo 1, lettera a),
dopo aver invitato le parti a presentare le loro osservazioni ai sensi degli articoli suddetti (1), e viste tali osservazioni,
considerando quanto segue:
I. PROCEDURA
(1)
Con lettera del 23 gennaio 2009 la Repubblica francese ha notificato alla Commissione la propria intenzione di procedere a una dotazione di bilancio pari a 450 milioni di EUR già iscritta nella legge finanziaria a favore di France Télévisions per l’anno 2009. Il 13 marzo 2009, la Commissione ha chiesto alle autorità francesi informazioni complementari che sono state fornite il 25 maggio 2009. In quest’ultima occasione le autorità francesi hanno esteso l’oggetto della notifica esprimendo l’intenzione di varare un meccanismo perenne e pluriennale di finanziamento pubblico di France Télévisions, del quale farebbe parte una sovvenzione annua.
(2)
Con lettera del 1o settembre 2009 la Commissione, da un lato ha considerato che la sovvenzione di bilancio votata per l’anno 2009 fosse compatibile col mercato interno ai sensi dell’articolo 106, paragrafo 2, del trattato sul funzionamento dell’Unione europea (qui di seguito «TFUE»), dall’altro ha informato le autorità francesi della propria decisione di avviare la procedura di cui all’articolo 108, paragrafo 2, del TFUE nei confronti del nuovo meccanismo di finanziamento pubblico di France Télévisions per gli anni successivi.
(3)
La Repubblica francese ha presentato i propri commenti in data 7 ottobre 2009.
(4)
La decisione della Commissione di avviare la procedura è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea (2). La Commissione ha invitato le parti interessate a presentare osservazioni in merito a detto aiuto.
(5)
La Commissione ha ricevuto osservazioni a questo riguardo da parte degli interessati, e le ha trasmesse alle autorità francesi offrendo loro la possibilità di commentarle, ricevendone i commenti con lettera 15 gennaio 2010.
(6)
In data 23 aprile, 19 maggio e 22 giugno 2010, la Repubblica francese ha trasmesso alla Commissione precisazioni o informazioni complementari.
II. DESCRIZIONE DETTAGLIATA DEL MECCANISMO DI FINANZIAMENTO
(7)
Il meccanismo di finanziamento pluriennale oggetto della presente decisione si inquadra nel finanziamento delle missioni di servizio pubblico di France Télévisions che la Commissione ha esaminato nelle proprie decisioni in data 10 dicembre 2003 (3), 20 aprile 2005 (4), 16 luglio 2008 (5) e 1o settembre 2009 (6). Esso costituisce nondimeno una misura distinta da quelle che hanno formato oggetto delle decisioni del 2003, 2005 e 2008. Più in particolare, le sovvenzioni di bilancio illustrate più diffusamente in appresso andranno ad aggiungersi alle risorse pubbliche erogate a France Télévisions a titolo di contributo al servizio audiovisivo pubblico, denominato in passato canone, che ha formato oggetto della decisione della Commissione del 20 aprile 2005 e che, quale aiuto in vigore, non è modificato dalle nuove disposizioni. Questi due finanziamenti pubblici serviranno a coprire i costi della missione di servizio pubblico di France Télévisions, previa detrazione degli introiti commerciali netti che verranno ancora percepiti.
II.1. Basi giuridiche principali
(8)
Le principali disposizioni del nuovo meccanismo di finanziamento pubblico sono contenute nella legge n. 2009-258 del 5 marzo 2009 relativa alla comunicazione audiovisiva e al nuovo servizio pubblico di televisione. L’aiuto notificato fa parte di una riforma più ampia delle strutture e delle missioni di interesse economico generale del servizio audiovisivo pubblico previste dalla legge. La legge modifica disposizioni legislative che disciplinano le missioni di servizio pubblico di France Télévisions e, più in particolare, la legge n. 86-1067 del 30 settembre 1986 relativa alla libertà di comunicazione. Un’ulteriore definizione di queste missioni è contenuta nel capitolato d’oneri e nel contratto in materia di obiettivi e mezzi di France Télévisions, approvati da testi regolamentari adottati per applicare la legge relativa alla libertà di comunicazione. La legge n. 2009-258 del 5 marzo 2009 contiene anche disposizioni finanziarie che modificano il codice delle imposte, da un lato, e sanciscono il principio di una dotazione di bilancio iscritta nella legge finanziaria per France Télévisions, dall’altro.
II.2. Le attività e il finanziamento del beneficiario: France Télévisions
(9)
France Télévisions è una società anonima creata in applicazione dell’articolo 44-I della legge n. 86-1067 del 30 settembre 1986 relativa alla libertà di comunicazione. Questa legge e le successive modifiche riuniscono in un’unica impresa, France Télévisions, gli enti giuridici precedentemente distinti di vari canali televisivi. L’impresa è soggetta al controllo economico e finanziario dello Stato francese. Il suo capitale sociale è diviso in azioni nominative che possono essere detenute esclusivamente dallo Stato. Il consiglio d’amministrazione comprende, oltre al presidente, 14 membri con mandato quinquennale, di cui 2 parlamentari designati dalle commissioni, rispettivamente dell’Assemblea nazionale e del Senato, preposte agli affari culturali, 5 rappresentanti dello Stato, 5 personalità designate dal Consiglio superiore del servizio audiovisivo e 2 rappresentanti del personale.
(10)
France Télévisions è il primo gruppo audiovisivo francese. Impiega all’incirca 11 000 persone e comprende i canali France 2, France 3, France 4, France 5 e France Ô che diffondono sul territorio francese metropolitano, oltre a RFO, società che riunisce le televisioni e radio pubbliche che emettono nei dipartimenti e territori d’oltremare. Il gruppo comprende altresì un’agenzia d’intermediazione pubblicitaria, quantunque sia allo studio un disimpegno da questa attività, e società dedite ad attività di diversificazione. Determinate emittenti di France Télévisions diffondono ampiamente i propri programmi in vari Stati membri, segnatamente in Belgio e in Lussemburgo.
(11)
Il volume d’affari di France Télévisions nel 2007, ultimo esercizio prima dell’annuncio della riforma del settore audiovisivo pubblico, ammontava a 2 927 milioni di EUR, di cui il 64,2 % proveniva dal gettito del canone, il 28,1 % da proventi pubblicitari (pubblicità e sponsoring) e il 7,7 % da altre entrate. Fra il 2003 e il 2007 l’aliquota delle varie componenti del volume d’affari è rimasta relativamente stabile, e i proventi da pubblicità e sponsoring oscillavano dal 30 al 28 %. L’intero gruppo ha generato un risultato netto leggermente positivo per ciascun esercizio fra il 2003 e il 2007, pari a un ammontare complessivo di 99 milioni di EUR per l’intero quinquennio.
(12)
Questa tendenza si è ribaltata dopo l’annuncio della riforma del settore audiovisivo pubblico nel gennaio 2008, che comportava in particolare la scomparsa a termine dei proventi generati da messaggi pubblicitari. L’esercizio 2008 si è concluso in disavanzo per il gruppo France Télévisions, con un risultato netto negativo pari a [50-100] (7) milioni di EUR (di cui -[50-100] milioni per il comparto del servizio pubblico), dovuto segnatamente a un notevole calo dei proventi pubblicitari, che un apporto eccezionale al capitale di 150 milioni di EUR, approvato dalla Commissione nella sua decisione del 16 luglio 2008, non ha permesso di colmare interamente. Per il 2009, dopo l’entrata in vigore della riforma del settore audiovisivo pubblico, la sovvenzione erogata di 415 milioni di EUR, approvata dalla Commissione nella sua decisione del 1o settembre 2009, ha in definitiva permesso di compensare quasi per intero il calo dei proventi pubblicitari e il gruppo France Télévisions ha potuto chiudere l’esercizio con un risultato netto in lieve eccedenza ([10-20] milioni di EUR). Il comparto del servizio pubblico è tuttavia rimasto in leggero disavanzo, dell’ordine di [0-5] milioni di EUR, in quanto il risultato positivo andava attribuito alle società commerciali del gruppo.
(13)
Le attività e la gestione di France Télévisions negli ultimi anni (2004-2008) e la posizione dell’impresa nella prospettiva della riforma del settore audiovisivo pubblico hanno formato oggetto di un rapporto relativamente critico della Corte dei conti francese «France Télévisions et la nouvelle télévision publique» (France Télévisions e la nuova televisione pubblica). La decisione di adottare e rendere pubblico il rapporto, al quale alcuni terzi interessati fanno riferimento nelle proprie osservazioni, è intervenuta il 14 ottobre 2009, ovvero dopo la decisione di avviare la procedura. Il rapporto evidenzia come la gestione e i risultati di France Télévisions siano suscettibili di progressi e formula raccomandazioni per un futuro miglioramento nel nuovo contesto della riforma.
II.3. Le missioni di servizio pubblico di France Télévisions
II.3.1. Definizione delle missioni di servizio pubblico nella legislazione
(14)
La legge n. 86-1067 del 30 settembre 1986 (e successive modifiche) enuncia, all’articolo 43-11, la missione di servizio pubblico di France Télévisions, stabilendo che le emittenti pubbliche «perseguono, nell’interesse generale, missioni di servizio pubblico. Esse offrono al pubblico, considerato in tutte le sue componenti, un complesso di programmi e servizi caratterizzato dalla loro diversificazione e dal loro pluralismo, dall’esigenza di qualità e di innovazione, dal rispetto dei diritti della persona e dei principi democratici costituzionalmente definiti. Le emittenti presentano un’offerta variegata di programmi, trasmessi con segnale analogico e digitale, nei settori dell’informazione, della cultura, della conoscenza, della varietà e dello sport. Favoriscono il dibattito democratico, gli scambi tra le varie componenti della popolazione, nonché l’integrazione sociale e lo spirito civico. Pongono in essere iniziative a favore della coesione sociale, della diversità culturale e della lotta contro le discriminazioni, oltre a proporre una programmazione che rispecchia la diversità della società francese. Provvedono a promuovere la lingua francese e, se del caso, le lingue regionali, valorizzando la diversità del patrimonio culturale e linguistico della Francia. Contribuiscono allo sviluppo e alla diffusione della creazione intellettuale e artistica, nonché delle conoscenze civiche, economiche, sociali, scientifiche e tecniche, oltre a svolgere un ruolo di formazione in campo audiovisivo e giornalistico. Favoriscono l’apprendimento delle lingue straniere. Contribuiscono alla sensibilizzazione alle problematiche dell’ambiente e dello sviluppo sostenibile. Favoriscono, tramite dispositivi confacenti, l’accesso delle persone non udenti o con disturbi uditivi ai programmi trasmessi. Garantiscono un’informazione onesta, indipendente e pluralistica, nonché la possibilità di espressione delle varie correnti di pensiero e di opinione nel rispetto della parità di trattamento e delle raccomandazioni del Consiglio superiore del servizio audiovisivo. Gli organismi del settore pubblico della comunicazione audiovisiva, nell’espletare le proprie missioni, contribuiscono all’azione audiovisiva esterna, alla propagazione della francofonia e alla diffusione della cultura e della lingua francesi nel mondo. Si adoperano per sviluppare nuovi servizi in grado di arricchire o completare la propria offerta di programmi nonché le nuove tecniche di produzione e diffusione dei programmi e servizi di comunicazione audiovisiva. Ogni anno, un rapporto inoltrato al parlamento darà conto dello stato di avanzamento nell’applicare le disposizioni del presente articolo».
II.3.2. Attuazione degli obblighi di servizio pubblico nell’operato di France Télévisions
(15)
Per quel che riguarda la concreta attuazione di tali missioni, l’articolo 44-I della legge n. 86-1067 del 30 settembre 1986 precisa che France Télévisions ha l’incarico di ideare e programmare trasmissioni televisive e servizi di comunicazione audiovisiva conformi alle missioni di servizio pubblico definite dall’articolo 43-11, nonché in un capitolato d’oneri previsto dall’articolo 48 della stessa legge.
(16)
Il decreto n. 2009-796 del 23 giugno 2009 ha proceduto a unificare il capitolato d’oneri di France Télévisions. Esso inquadra l’attività delle emittenti del gruppo, imponendo loro obblighi programmatici vincolanti di diffusione, spesso in orari di grande ascolto, di trasmissioni culturali quotidiane, di trasmissioni musicali e in particolare di musica classica diversificando le interpretazioni ad opera di orchestre europee o regionali, di spettacoli di espressione teatrale o di divulgazione scientifica (articoli 4-7 del capitolato d’oneri). Incombe altresì a France Télévisions integrare la dimensione europea in tutti i suoi programmi, segnatamente diffondendo servizi sui modi di vita o sulle pratiche culturali di altri Stati membri, nonché trasmettere programmi dedicati ai principali culti praticati in Francia (articoli 14 e 15 del capitolato d’oneri). È inoltre contemplato l’obbligo di attrarre un ascolto ampio ed equilibrato fra le varie fasce di pubblico (articolo 18).
(17)
Inoltre, in applicazione dell’articolo 53 della legge n. 86-1067 sulla libertà di comunicazione, tra lo Stato e France Télévisions vengono conclusi contratti pluriennali in materia di obiettivi e mezzi, per una durata compresa fra tre e cinque anni. Questi contratti determinano in particolare, nel rispetto delle missioni di servizio pubblico di France Télévisions:
-
gli assi prioritari di sviluppo dell’impresa;
-
gli impegni assunti in materia di diversità e innovazione in sede di creazione dei programmi;
-
gli importi minimi di investimento di France Télévisions nella produzione di opere cinematografiche e audiovisive europee e di espressione originale francese, fissati in percentuale delle entrate e in valore assoluto;
-
gli impegni in grado di garantire la partecipazione e l’espressione civica dei disabili, oltre all’adattamento di tutti i programmi televisivi per le persone non udenti o con disturbi uditivi;
-
gli impegni intesi a garantire la diffusione di programmi televisivi accessibili, attraverso opportuni dispositivi, alle persone non vedenti o con disturbi di visione;
-
il costo previsionale delle sue attività di servizio pubblico per ciascuno degli anni contemplati, e gli indicatori quantitativi e qualitativi applicabili in materia di esecuzione e di risultati;
-
l’ammontare delle risorse pubbliche da destinare al servizio pubblico, individuando quelle utilizzate in via prioritaria per finanziare programmi;
-
l’ammontare del gettito preventivato di introiti propri, precisando quelli derivanti dalla pubblicità e dallo sponsoring;
-
le prospettive economiche per i servizi a pagamento;
-
se del caso, le prospettive in materia di ripristino dell’equilibrio finanziario.
(18)
Attualmente, gli obblighi di servizio pubblico di France Télévisions formano oggetto del contratto in materia di obiettivi e mezzi 2007-2010 «France Télévisions, prima gamma di canali gratuiti dell’era digitale», del 24 aprile 2007, firmato dai ministri competenti e dal presidente di France Télévisions. All’obiettivo «I.2. Promuovere l’identità specifica del servizio pubblico», il contratto contempla obiettivi declinati in azioni concrete, unitamente a indicatori qualitativi o quantitativi da conseguire, quali:
-
favorire l’accesso di un pubblico più ampio ai programmi culturali in un’ottica di democratizzazione della cultura, mandando in onda almeno un programma culturale negli orari di grande ascolto;
-
rispecchiare il pluralismo e l’informazione e il dibattito civico;
-
proporre un’ampia offerta di discipline sportive, privilegiando quelle meno presenti nelle emittenti private;
-
rispecchiare la diversità, rendendone più visibili le varie componenti, all’interno della società francese;
-
favorire la difesa dell’identità culturale francese ed europea, la comprensione del funzionamento dell’Unione e del suo apporto, nonché l’apprendimento delle lingue straniere.
(19)
Il contratto prevede altresì un capitolo finanziario pluriennale, con una clausola di adeguamento in base alla quale lo Stato e il gruppo, in funzione dell’andamento dei proventi pubblicitari, si concertano per adattare il fabbisogno di risorse pubbliche, restando inteso che le eccedenze non destinate a ridurre detto fabbisogno verranno prioritariamente devolute alla creazione audiovisiva.
(20)
In seguito alla riforma, il contratto in materia di obiettivi e mezzi in corso ha formato oggetto di una clausola aggiuntiva per il periodo 2009-2012, i cui aspetti finanziari sono illustrati più oltre con maggiori dettagli, clausola che potenzia la specifica identità del servizio pubblico fornito da France Télévisions e fissa nuovi indicatori quantitativi da conseguire annualmente in alcuni dei settori elencati nel considerando 18.
II.3.3. Allestimento di nuovi servizi audiovisivi innovanti
(21)
Il nuovo capitolato d’oneri di France Télévisions prevede l’introduzione di una serie di servizi innovanti intesi ad arricchire l’offerta editoriale, quali la messa in linea di servizi di comunicazione, di servizi a richiesta di media audiovisivi o di contenuti complementari in grado di diversificare la programmazione. La clausola aggiuntiva citata prende altresì in esame l’introduzione di servizi innovanti del tipo video a richiesta gratuiti o a pagamento, televisione mobile, diffusione via Internet, applicazioni mobili, WebTV regionali o a tema.
II.3.4. Controllo esterno degli obblighi di servizio pubblico, compreso il varo di nuovi servizi
(22)
In applicazione dell’articolo 53 della legge n. 86-1067 del 30 settembre 1986, il consiglio d’amministrazione di France Télévisions approva il progetto del proprio contratto in materia di obiettivi e di mezzi e delibera in merito all’esecuzione annuale del medesimo, rendendo pubblico il risultato della deliberazione. Prima della firma, i contratti in materia di obiettivi e mezzi, con le relative clausole aggiuntive se del caso, vengono trasmessi alle commissioni «affari culturali» e «finanze» presso l’Assemblea nazionale e il Senato, nonché al Consiglio superiore del servizio audiovisivo. Le commissioni possono formulare un parere entro un termine di sei settimane.
(23)
Inoltre, un rapporto annuale sull’esecuzione del contratto in materia di obiettivi e mezzi di France Télévisions viene presentato dal suo presidente dinanzi alle suddette commissioni presso l’Assemblea nazionale e il Senato. In quella sede il presidente di France Télévisions rende altresì conto dell’attività e dei lavori del consiglio consultivo per i programmi insediato all’interno del gruppo e composto da telespettatori, cui spetta formulare pareri e raccomandazioni in merito ai programmi.
(24)
Il progetto preliminare del capitolato d’oneri di France Télévisions fissato con decreto ha poi formato oggetto di pubblica consultazione dal 10 al 24 novembre 2008; in quella circostanza i contributi presentati da una quindicina di organismi hanno portato a modifiche del testo iniziale, dopo di che il Consiglio superiore del servizio audiovisivo ha emesso il proprio parere. Quanto al controllo esterno dell’esecuzione del contratto, l’articolo 48 della legge del 30 settembre 1986 prevede che il Consiglio superiore del servizio audiovisivo trasmetta annualmente un rapporto alle commissioni «affari culturali» dell’Assemblea nazionale e del Senato. Detto rapporto viene trasmesso altresì al ministero della cultura e della comunicazione.
(25)
Le commissioni parlamentari, al pari del Consiglio superiore del servizio audiovisivo, possono ascoltare terzi. Di fatto, in queste sedi vengono regolarmente sentite parti interessate, le quali fanno conoscere il proprio parere sulle questioni attinenti alle emittenti pubbliche.
II.4. Compensazione finanziaria per la progressiva diminuzione, quindi la scomparsa dei messaggi pubblicitari
(26)
Per consentire all’emittenza pubblica una programmazione più libera e meno dipendente da vincoli commerciali, l’articolo 53-VI della legge n. 86-1067 del 30 settembre 1986 (e successive modifiche) sulla libertà di comunicazione prevede la diminuzione, quindi la scomparsa dei messaggi pubblicitari: «I programmi mandati in onda tra le ore venti e le ore sei dalle emittenti nazionali televisive di cui all’articolo 44-I, esclusi i loro programmi regionali e locali, non comportano messaggi pubblicitari diversi da quelli per beni o servizi presentati sotto la loro denominazione generica. La presente disposizione si applica altresì ai programmi mandati in onda da questi servizi tra le ore sei e le ore venti a decorrere dalla fine della diffusione per via hertziana terrestre, con segnale analogico, sull’intero territorio metropolitano, dalle medesime emittenti televisive. Essa non si applica alle campagne di interesse generale.»
(27)
La fine della diffusione per via hertziana terrestre, con segnale analogico, dei programmi televisivi è prevista al massimo entro il 30 novembre 2011. Oltre all’eccezione per la pubblicità di beni o servizi senza marchio commerciale, sono previste deroghe per la diffusione di messaggi pubblicitari a favore dei dipartimenti e delle collettività d’oltremare o della Nuova Caledonia, in assenza di un’offerta di programmi televisivi privati non criptati, diffusi per via hertziana terrestre.
(28)
Come previsto dall’articolo 53 della legge n. 86-1067 e successive modifiche sulla libertà di comunicazione, la diminuzione, quindi la scomparsa dei messaggi pubblicitari per effetto dell’attuazione della legge dà adito a una compensazione finanziaria assegnata dallo Stato a France Télévisions, in condizioni definite dalle singole leggi finanziarie. A tal fine, lo Stato francese ha creato un nuovo programma, intitolato «Contributo al finanziamento del servizio audiovisivo pubblico», all’interno della missione «Mezzi di comunicazione» del bilancio generale dello Stato. A mero titolo indicativo, le autorità francesi valutano che la quota della sovvenzione pubblica che verrebbe a integrare il contributo al servizio audiovisivo pubblico ammonterebbe a circa 460 milioni di EUR nel 2010, a 500 milioni di EUR nel 2011 e a 650 milioni di EUR nel 2012.
(29)
Le autorità francesi dichiarano che, per ciascun anno, il finanziamento pubblico proveniente dalla sovvenzione di bilancio verrebbe determinato in funzione dei costi di esecuzione della missione di servizio pubblico che incombe a France Télévisions e andrebbe ad aggiungersi al contributo al servizio audiovisivo pubblico, previa deduzione degli introiti commerciali residui. Al riguardo, le autorità francesi hanno trasmesso la previsione dei costi e delle entrate inerenti al servizio pubblico di France Télévisions, definita a decorrere dal piano economico finanziario 2009-2012 e sintetizzata nella tabella di seguito riportata:
Tabella 1
Entrate e costi preventivati per il servizio pubblico di France Télévisions 2010-2012
(milioni di EUR)
2010
2011
2012
Bilancio
Bil. previs.
Bil. previs.
A. Risorse pubbliche
[2 500-3 000]
[2 500-3 000]
[2 500-3 000]
B. Entrate di altra natura (pubblicità, sponsoring, ecc.)
[300-600]
[300-600]
[300-600]
C. Costo lordo servizio pubblico
[3 500-3 000]
[3 500-3 000]
[3 500-3 000]
D. Costo netto servizio pubblico (C + B)
[3 000-2 500]
[3 000-2 500]
[3 000-2 500]
Divario costo netto SP - Risorse pubbliche (D + A)
[- 50 - 50]
[- 50 - 50]
[- 50 - 50]
Fonte: Observations France, 15 gennaio 2010
(30)
La tabella precedente mostra una previsione di disavanzo corrispondente al costo netto non coperto per i conti del servizio pubblico di France Télévisions nel 2010 e nel 2011. Questo disavanzo dovrebbe essere in parte riassorbito nel 2012, con una lieve eccedenza prevista pari a [30-50] milioni di EUR, ovvero [0-5] % dei costi netti di servizio pubblico. La previsione di eccedenza per il 2012, ove dovesse trovare riscontro nei fatti, il che presuppone un andamento delle entrate e dei costi esattamente conforme alle previsioni, rimane inferiore al disavanzo cumulato previsto per gli esercizi 2010 e 2011. In applicazione del contratto in materia di obiettivi e di mezzi in corso, le eccedenze non destinate a ridurre il fabbisogno di risorse pubbliche dovranno prioritariamente essere destinate alle spese a favore della creazione audiovisiva. Quest’ultima essendo in linea di principio chiamata ad alimentare la programmazione, l’eventuale eccedenza non dovrebbe quindi finanziare attività commerciali.
(31)
Va rilevato che il piano economico-finanziario 2009-2012 ripreso nel capo V della clausola aggiuntiva al contratto in materia di obiettivi e mezzi in corso sostituisce la parte finanziaria del contratto concluso nell’aprile 2007, tenuto conto del nuovo quadro introdotto dalla riforma e delle relative conseguenze finanziarie. Il piano economico-finanziario prevede una diminuzione del costo lordo complessivo di fornitura del servizio pubblico per il periodo 2010-2012, con una riduzione dei costi di funzionamento rispetto al contratto iniziale, un calo dei costi di diffusione e lo sfruttamento di sinergie rese possibili dall’appartenenza a uno stesso gruppo, seppure nella fase iniziale la riforma comporterà nuovi elementi di costo.
(32)
Sul fronte delle entrate le risorse pubbliche previste, nonostante siano in aumento, non riescono totalmente a riequilibrare i conti sul periodo 2010-2012, restando inferiori ai costi lordi di servizio pubblico, come si evince dalla tabella 1; ne consegue che l’equilibrio finanziario nelle proiezioni dipende dagli introiti commerciali che continueranno a esistere nei singoli esercizi. Il piano economico-finanziario evidenzia peraltro che sia il gruppo sia lo Stato hanno interesse a raggiungere l’equilibrio dei conti più rapidamente del previsto, oltre a precisare l’esigenza di un monitoraggio attento e costante, dato che la situazione può riservare sviluppi positivi o negativi.
II.5. Tetto delle risorse pubbliche
(33)
L’articolo 44 della legge n. 86-1067 (e successive modifiche) sulla libertà di comunicazione precisa inoltre che «[l]e risorse pubbliche assegnate agli organismi del settore audiovisivo pubblico a compensazione degli obblighi di servizio pubblico che incombono loro non superano l’ammontare del costo di esecuzione degli obblighi medesimi». Questa disposizione risulta dagli impegni sottoscritti dalla Repubblica francese di sancire espressamente nella legge il principio di non sovracompensare gli obblighi di servizio pubblico nel quadro della procedura che ha portato la Commissione a decidere, in data 20 aprile 2005, che l’utilizzo del gettito del canone era compatibile col mercato interno (8).
(34)
In applicazione dell’impegno di cui sopra, il decreto n. 2007-958 del 15 maggio 2007 relativo ai rapporti finanziari tra lo Stato e gli organismi del settore pubblico della comunicazione audiovisiva riprende, all’articolo 2, l’identica formulazione dell’articolo 53 della legge del 30 settembre 1986, tenendo conto «delle entrate dirette o indirette ricavate dalla missione di servizio pubblico» e precisa che il costo di esecuzione degli obblighi di servizio pubblico è fissato tramite conti distinti. All’articolo 3 il decreto prevede l’obbligo, per France Télévisions e le sue filiali, di rispettare le condizioni di mercato per tutte le loro attività commerciali e di affidare a un organismo esterno la stesura di un rapporto annuale sull’esecuzione di detto obbligo, rapporto da trasmettere al ministro di tutela, all’Assemblea nazionale e al Senato.
(35)
La Commissione ha ricevuto e esaminato rapporti di esecuzione degli articoli 2 e 3 del decreto relativi agli esercizi 2007 e 2008 (i rapporti stilati ai sensi dell’articolo 3 del decreto sono stati certificati, per il 2007, dai commissari ai conti PriceWaterhouseCoopers e KPMG, e dal Cabinet Rise per il 2008), nonché il progetto di rapporto di cui all’articolo 2 per l’esercizio 2009.
II.6. Nuove tasse previste nella riforma del servizio audiovisivo pubblico
(36)
La legge n. 2009-258 del 5 marzo 2009 ha modificato altresì il codice delle imposte per introdurre nuove tasse sulla pubblicità e sulle comunicazioni elettroniche.
II.6.1. Tassa sui messaggi pubblicitari
(37)
Il titolo II della prima parte del libro I del codice generale delle imposte comporta un nuovo capo VII septies, il quale istituisce una tassa che qualsiasi editore di servizi di televisione stabilito in Francia è tenuto a pagare. La base imponibile è l’importo, al netto dell’imposta sul valore aggiunto, delle somme versate dagli inserzionisti, per la diffusione dei loro messaggi pubblicitari, alle imprese televisive o alle agenzie di intermediazione pubblicitaria, previa detrazione delle somme versate in applicazione della tassa di cui all’articolo 302 bis KC del codice generale delle imposte, che gli editori e distributori di servizi televisivi che diffondono opere audiovisibili ammesse a beneficiare del sostegno del Centro nazionale della cinematografia sono tenuti a corrispondere. Queste somme formano oggetto di un abbattimento forfettario del 4 %. La tassa si calcola applicando un’aliquota del 3 % alla frazione dell’ammontare dei versamenti annui, al netto dell’imposta sul valore aggiunto, relativo a ciascun servizio di televisione, che superi 11 milioni di EUR.
(38)
Tuttavia, per i servizi di televisione diversi da quelli diffusi per via hertziana terrestre con segnale analogico, questa aliquota è fissata all’1,5 % nel 2009, al 2 % nel 2010 e al 2,5 % nel 2011. In via transitoria e fino all’anno in cui cesserà sul territorio metropolitano della Francia la diffusione di servizi di televisione per via hertziana terrestre con segnale analogico, per tutte le imprese che vi sono soggette la tassa è limitata al 50 % dell’incremento della base imponibile rilevato, rispetto al 2008, per l’anno civile nel corso del quale la tassa medesima è dovuta. In nessun caso l’importo della tassa può essere inferiore all’1,5 % della base imponibile. Nondimeno, per gli editori di servizi di televisione il cui indice di ascolto registrato al di fuori del territorio metropolitano della Francia superi il 90 % dell’indice d’ascolto complessivo, dall’importo in base al quale la tassa è calcolata vanno detratte le somme versate per la diffusione di messaggi pubblicitari destinati al mercato europeo o mondiale, moltiplicato per l’aliquota dell’indice di ascolto registrato al di fuori della Francia metropolitana rispetto all’indice di ascolto annuo complessivo.
II.6.2. Tassa sulle comunicazioni elettroniche
(39)
Nel titolo II della prima parte del libro I del codice generale delle imposte un nuovo capo VII octies istituisce una tassa che qualsiasi operatore di comunicazioni elettroniche, il quale fornisca un servizio in Francia e abbia formato oggetto di una dichiarazione preventiva presso l’autorità di regolamentazione delle comunicazioni elettroniche è tenuto a pagare. La base imponibile per il calcolo della tassa è l’ammontare, al netto dell’imposta sul valore aggiunto, degli abbonamenti e di altre somme versate dagli utenti per retribuire i servizi di comunicazione elettronica che detti operatori forniscono, previa detrazione dell’importo delle quote per ammortamenti contabilizzate nel corso dell’esercizio chiuso per l’anno di esigibilità della tassa, ove detti ammortamenti si riferiscano a materiali e attrezzature acquisiti dagli operatori, posteriormente all’entrata in vigore della legge, per il funzionamento delle infrastrutture e reti di comunicazione elettronica stabilite sul territorio nazionale, e la cui durata di ammortamento sia pari almeno a dieci anni. La tassa viene calcolata applicando un’aliquota dello 0,9 % alla frazione di base imponibile eccedente 5 milioni di EUR.
III. MOTIVI CHE HANNO PORTATO ALL’AVVIO DELLA PROCEDURA
(40)
Nella sua decisione di avviare la procedura formale d’esame la Commissione ha reputato che la compensazione prospettata dal 2010 in poi potesse costituire un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE, di cui occorreva valutare la compatibilità col mercato interno a norma dell’articolo 106, paragrafo 2, del medesimo TFUE, in base ai principi e alle norme d’applicazione previsti per i servizi pubblici di emittenza radiotelevisiva.
(41)
Quanto all’esistenza di un’attività di servizio pubblico, con compiti chiaramente definiti da un atto ufficiale e soggetta a opportuni meccanismi di controllo, la Commissione, senza sollevare dubbi, è giunta alla conclusione, come nelle sue decisioni del dicembre 2003, dell’aprile 2005, del luglio 2008 e del settembre 2009, che le missioni di servizio pubblico di France Télévisions sono chiaramente definite in atti ufficiali promulgati o sottoscritti dallo Stato francese, secondo modalità che prevedono un controllo indipendente da France Télévisions.
(42)
Invece, dopo aver esaminato la proporzionalità della compensazione finanziaria prospettata rispetto al costo netto dell’attività di servizio pubblico, tenendo peraltro conto degli effetti dell’aiuto, la Commissione ha emesso dubbi su due aspetti, vale a dire:
-
da un lato, un rischio di sovracompensazione dei costi netti di servizio pubblico per l’anno 2012, e probabilmente per il 2010 e il 2011, esercizi per i quali la Commissione non disponeva di informazioni altrettanto circostanziate di quelle fornite dalle autorità francesi per il 2009;
-
dall’altro, la possibile esistenza di un vincolo di destinazione tra il gettito delle tasse sulla pubblicità e sulle comunicazioni elettroniche e l’aiuto da erogare a France Télévisions, nonché, sempre che un vincolo del genere possa essere stabilito, circa gli effetti di queste risorse e la loro compatibilità col trattato, in particolare alla luce di un esame della riforma del finanziamento di France Télévisions sotto il profilo concorrenziale, che ancora non era stato condotto.
(43)
La Commissione richiamava poi l’attenzione delle autorità francesi sull’adozione, in data 2 luglio 2009, della propria comunicazione relativa all’applicazione delle norme sugli aiuti di Stato al servizio pubblico di emittenza radiotelevisiva (9) (qui di seguito «comunicazione sull’emittenza radiotelevisiva»), applicabile all’aiuto notificato dall’atto della pubblicazione, e invitava le autorità francesi a tener conto di questa comunicazione riveduta nelle loro osservazioni.
IV. OSSERVAZIONI DELLE PARTI INTERESSATE
(44)
Nelle sue osservazioni del 2 novembre 2009 la Società degli autori e compositori drammatici (SACD) richiama l’attenzione della Commissione sulla rilevanza degli obblighi cui France Télévisions è tenuta per il sostegno alla creazione di opere culturali audiovisive. Questa rilevanza risulterebbe anche maggiore in seguito a un accordo interprofessionale raggiunto a fine 2008, da integrare in un prossimo contratto in materia di obiettivi. Nel 2010 France Télévisions dovrà pertanto destinare alla creazione di opere culturali audiovisive un’aliquota del 19 % sul volume d’affari compreso nella base imponibile 2009, aliquota che nel 2012 dovrà essere portata al 20 %, pari a 420 milioni di EUR. L’aliquota corrispondente di TF1 è invece limitata al 12,5 %, e quella di M6 e dei canali di televisione terrestre con segnale digitale non supererà l’11 %. L’impegno a favore del cinema crescerà anche lui mediamente dell’1,2 % l’anno fino al 2012. La soppressione della pubblicità sarebbe contestuale a un maggiore costo dell’intera programmazione, per l’incidenza delle opere di produzione autonoma e non importata, le quali sono una riprova dell’impegno a favore di un servizio pubblico innovativo e di qualità.
(45)
La Federazione francese delle telecomunicazioni e delle comunicazioni elettroniche (FFTCE), nelle sue osservazioni del 30 ottobre 2009, alle quali sottoscrive Iliad, che alla FFTCE non aderisce, ritiene che la soppressione della pubblicità commerciale non contribuisca di per sé alla missione di servizio pubblico di France Télévisions. Stante che la pubblicità non forma parte integrante di tale missione, qualsiasi sovvenzione volta soltanto a compensare mancati introiti senza tener conto della realtà della missione, di per sé costituirebbe un aiuto di Stato in contrasto con l’articolo 106, paragrafo 2, e con l’articolo 107 del TFUE. Detta compensazione deve coprire costi inerenti al servizio pubblico, che una contabilità distinta deve documentare. In realtà, l’ammontare della sovvenzione sembra fissato per i prossimi anni in base a una stima della perdita di introiti commerciali, e su un mercato che si deteriora ciò falsa notevolmente la concorrenza con le emittenti private. Mentre il volume d’affari pubblicitario complessivo di France Télévisions su un mercato in declino sarebbe probabilmente rimasto inferiore a 500 milioni di EUR, le autorità francesi si sono impegnate a versare 450 milioni di EUR nel 2009 a fronte della sola soppressione della pubblicità dopo le ore venti. In futuro, le sovvenzioni percepite risulterebbero di gran lunga superiori ai proventi pubblicitari che sarebbe stato possibile ottenere in mancanza della riforma.
(46)
Quanto alla missione di servizio di interesse economico generale, la FFTCE rileva che gli obblighi che incombono a France Télévisions quale membro dell’Unione europea di radiodiffusione (UER), in base allo statuto di quest’ultima, sono preesistenti e sarebbero quindi d’applicazione a prescindere dagli obblighi sanciti nella legislazione francese. I vincoli, peraltro vaghi, che la legge impone non differirebbero sostanzialmente da quelli derivanti dallo statuto dell’UER ai quali anche TF1 e Canal + sono soggetti in quanto membri, di modo che una sovvenzione a titolo di compensazione per France Télévisions va assimilata a un aiuto di Stato.
(47)
La FFTCE considera infine che la nuova tassa sul volume d’affari degli operatori di comunicazione elettronica introdotta dalla riforma del settore audiovisivo pubblico sia destinata a finanziare France Télévisions. Oltre all’esplicita destinazione ribadita nelle dichiarazioni delle autorità, variazioni nella base imponibile e nell’aliquota si ripercuotono sull’ammontare della sovvenzione. L’istituzione di una tassa del genere viola pertanto l’articolo 12 della direttiva 2002/20/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 7 marzo 2002, relativa alle autorizzazioni per le reti e i servizi di comunicazione elettronica (10), in quanto gli Stati membri non possono decretare a carico degli operatori tasse sul volume d’affari diverse da quelle che la direttiva medesima prevede.
(48)
Nelle sue osservazioni del 2 novembre 2009, l’Associazione delle emittenti private reputa che la cattiva gestione di France Télévisions, di cui numerosi esempi sarebbero stati rilevati dalla Corte dei conti, aggrava l’effetto inflazionistico constatato sul mercato della produzione di programmi e dell’acquisto di diritti. In mancanza di una contabilità analitica, il fatto che il controllo dei conti sfugga di mano genera incertezze nella determinazione del costo delle missioni di servizio pubblico da finanziare, con un serio rischio di sovracompensazione. Una serie di indizi tende a indicare che il gettito della nuova tassa audiovisiva sarà devoluto a France Télévisions, e che il suo versamento al bilancio dello Stato avrebbe l’unico scopo di sottrarla al controllo della Commissione. La tassa impone ai concorrenti di France Télévisions di finanziare l’aiuto, creando una distorsione che aggrava l’insufficiente diversificazione tra i programmi dei vari canali televisivi storici.
(49)
Nei suoi commenti del 2 novembre 2009 l’Unione europea di radiodiffusione (UER), evidenzia il carattere necessariamente ipotetico di qualsiasi stima pluriennale dei costi e delle entrate dell’emittenza radiotelevisiva pubblica presentata dalla Francia. Queste stime servono a dare visibilità finanziaria nel lungo periodo all’operatore, per permettergli di garantire in piena indipendenza la continuità del servizio. Per rendere possibile la correzione di eventuali divari rispetto alle previsioni sono necessari meccanismi ex post. La decisione della Commissione deve vertere sui parametri di calcolo ex ante e sui meccanismi di adeguamento, senza vincolare l’ammontare effettivo della futura compensazione a un’approvazione dei livelli di costi e di entrate preventivati, giacché altrimenti la Commissione si ritroverebbe a fissare e controllare gli importi annui di un regime di aiuti, e non il regime medesimo. L’UER si dice altresì preoccupata all’idea che la Commissione voglia conoscere l’ammontare preventivato delle sinergie e degli incrementi di efficienza per i prossimi anni, giacché l’efficienza con la quale un servizio di interesse economico generale viene fornito sfugge al controllo della Commissione ai sensi dell’articolo 106, paragrafo 2, del TFUE.
(50)
Nei suoi commenti del 2 novembre 2009, l’Associazione delle televisioni commerciali europee (ACT) si dichiara favorevole alla decisione della Repubblica francese di ridurre in misura sostanziale la pubblicità commerciale dell’emittenza radiotelevisiva pubblica. L’ACT rileva che, nel caso di specie, due requisiti fissati dalla giurisprudenza Altmark (11) non sono soddisfatti, e che di conseguenza la sovvenzione al bilancio prospettata costituisce un aiuto. L’ACT reputa tuttavia che, se il sistema di finanziamento dell’aiuto mediante una tassa prelevata sui proventi pubblicitari dei concorrenti è giudicata conforme al diritto dell’Unione, i benefici del ritiro dal mercato risulterebbero sensibilmente ridotti mentre, per certi versi, un sistema del genere potrebbe introdurre maggiori distorsioni del tradizionale dualismo di finanziamento pubblico e finanziamento commerciale.
(51)
L’ACT considera che gli obblighi di servizio pubblico che incombono a France Télévisions non sarebbero stati modificati in misura rilevante, dal 1994 in poi, e resterebbero analoghi a quelli delle altre emittenti private. Analogamente, le stime di compensazione per la perdita di proventi pubblicitari fino al 2012 sono vaghe e non tengono conto né della diminuzione dei relativi costi d’investimento né del possibile calo dei costi per una programmazione meno soggetta alle richieste imposte dagli inserzionisti, e neppure delle economie attese dalle sinergie. Il meccanismo di adeguamento delle entrate pubbliche e commerciali ai costi effettivi, previsto dal contratto in materia di obiettivi e mezzi, andrebbe verificato, tenendo conto in particolare della variabilità degli introiti commerciali, giacché altrimenti la Commissione non disporrebbe di informazioni affidabili per determinare i costi effettivi del servizio fornito e l’eventuale presenza di una sovracompensazione. Questa verifica verrebbe operata in assenza di una contabilità analitica del gruppo, come rilevato dalla Corte dei conti.
(52)
Infine, l’ACT considera che l’aiuto venga di fatto finanziato dalle nuove tasse introdotte dalla riforma, e che in particolare la tassa sulla pubblicità audiovisiva che si introdurrebbe in Francia rappresenti un modello di finanziamento del servizio pubblico ad opera dei concorrenti che altrove è stato abbandonato. In realtà, il meccanismo d’aiuto salvaguarda le risorse di France Télévisions, laddove appare sempre più palese che gli inserzionisti non trasferiscono integralmente la propria domanda verso le emittenti concorrenti. Un meccanismo del genere rafforzerebbe inoltre gli ostacoli all’ingresso sul mercato francese.
(53)
Nelle sue osservazioni del 2 novembre 2009, France Télévisions esprime il convincimento che il meccanismo notificato non le conferisca vantaggi economici di sorta rispetto ai propri concorrenti giacché, seppure il gruppo viene messo al riparo dalla perdita di introiti commerciali, lo Stato gli impone in contropartita un altro vincolo che nessun operatore privato sul mercato deve subire: la fine della pubblicità. Quando la fine dei messaggi pubblicitari sarà effettiva, qualsiasi distorsione di concorrenza su questo mercato scomparirà, e anche a livello di sponsoring la sua pressione sui concorrenti, per la limitatezza della propria presenza, risulterà nulla. Quanto all’acquisto di diritti audiovisivi per contenuti cosiddetti «premium», mentre TF1 avrebbe realizzato 96 dei 100 migliori indici d’ascolto e 18 su 20 migliori indici d’ascolto nel 2008, France Télévisions non disporrebbe di alcun contratto di esclusiva con le major americane. L’operatore pubblico è inoltre tenuto a investire nella creazione audiovisiva con esigenze di qualità incomparabili rispetto agli obiettivi di ascolto dei canali commerciali. Per la vendita di programmi, France Télévisions ritiene di disporre di una presenza solo marginale.
(54)
Inoltre, a giudizio di France Télévisions, dato che l’importo di cui beneficerebbe dipende preventivamente, esattamente e oggettivamente ogni anno dal costo delle sue missioni, con una correzione ex post in caso di divario rispetto ai costi reali, il meccanismo notificato soddisfa il secondo requisito sancito dalla giurisprudenza Altmark. Anche la quarta condizione fissata da questa giurisprudenza risulterebbe soddisfatta, giacché sinergie che in passato non era ancora stato possibile sfruttare lo sarebbero dopo la riorganizzazione dell’assetto giuridico e dello statuto, in quanto la quarta condizione non esige che il servizio venga fornito col minor costo possibile, ma che i costi corrispondano a quelli di un’impresa media gestita efficientemente.
(55)
Secondo France Télévisions, in ordine ai requisiti di compatibilità con il mercato interno del meccanismo notificato, dato che quest’ultimo è destinato a restare operante per parecchi anni, non sarà possibile conoscere i costi del servizio pubblico con una certezza sufficiente affinché la Commissione possa esercitare un controllo preventivo dell’assenza di sovracompensazione. Stante che le stime indicative fornite per il periodo 2010-2012 non sono incompatibili con la possibilità di conseguire un ragionevole beneficio o di costituire una riserva limitata al 10 % delle spese annue di servizio pubblico, le disposizioni legislative e regolamentari che stabiliscono un controllo ex post permetteranno in ogni caso di accertare la proporzionalità del finanziamento. Poiché invece l’andamento dei suoi costi di programmazione dipende dalle proprie scelte editoriali, France Télévisions ritiene di essere tenuta solo al rispetto degli obblighi di servizio pubblico imposti dalla legge, che la Repubblica francese ha piena libertà di definire. Questi obblighi si traducono peraltro anche nell’esigenza di conseguire buoni indici di ascolto, che non caleranno con la fine dei messaggi pubblicitari. Sarà per contro necessario acquistare un numero maggiore di programmi.
(56)
Nelle sue osservazioni del 2 novembre 2009, Métropole Télévisions (M6) considera che il dispositivo di finanziamento prospettato costituisca un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107 del TFUE, in particolare in quanto non sarebbero soddisfatti il secondo e il quarto requisito stabiliti dalla giurisprudenza Altmark: fondare la compensazione su una stima della perdita di introiti commerciali, che per natura - e di fatto - sono fluttuanti, non può ritenersi un metodo oggettivo e trasparente di quantificazione dei costi di servizio pubblico. Inoltre, la base di calcolo non è quella dei costi di un’ impresa del settore di media entità e ben gestita, ma quella dei costi del gruppo France Télévisions, di cui parecchi indizi rivelano una gestione inefficiente, con conseguente aggravio dei costi di servizio pubblico a carico della collettività.
(57)
In ordine alla compatibilità del provvedimento col mercato interno, M6 reputa che il dispositivo di finanziamento proposto sia illegale in quanto genera su base strutturale una sovracompensazione dei costi del servizio pubblico. La direttiva 2006/111/CE della Commissione, del 16 novembre 2006, relativa alla trasparenza delle relazioni finanziarie tra gli Stati membri e le imprese pubbliche e alla trasparenza finanziaria all’interno di talune imprese (12), fa obbligo alla Francia di imputare gli oneri e gli introiti del servizio d’interesse generale in base a principi di contabilità analitica applicati in modo coerente. Come avrebbe sottolineato la Corte dei conti, in realtà France Télévisions non disporrebbe di siffatti strumenti contabili. Nessun elemento obiettivo potrebbe quindi servire a calcolare l’ammontare della compensazione. Una sovracompensazione risulterebbe inevitabile stante che la sovvenzione è calcolata sulla scorta di introiti commerciali che esulano dalla missione di servizio pubblico e non devono essere conteggiati tra i costi di quest’ultimo. Il carattere aleatorio delle previsioni in materia di entrate perse e l’assenza di analisi dei costi renderebbero a loro volta inevitabile la sovracompensazione.
(58)
Integrare nuove tasse nel meccanismo di finanziamento aggrava gli effetti negativi degli aiuti sui mercati di acquisizione dei diritti audiovisivi - dove la cattiva gestione di France Télévisions,confortata dagli aiuti pubblici, accresce i costi per i concorrenti - e sull’attività pubblicitaria, che France Télévisions trasferirà verso lo sponsoring, senza che M6, dato il diverso profilo dei suoi ascolti, possa recuperare lo spazio lasciato da France Télévisions. Di conseguenza, solo un finanziamento ex post potrebbe risultare giustificato. In assenza di meccanismi di controllo ex post indipendenti, atti a garantire un calcolo fondato effettivamente sulle cifre reali per evitare una sovracompensazione, il dispositivo sarebbe strutturalmente illegale, ma secondo M6 in Francia l’attuazione di meccanismi del genere risulterebbe inefficace.
(59)
Nelle sue osservazioni del 2 novembre 2009 Télévision Française 1 (TF1) analizza la riforma del finanziamento di France Télévisions alla luce di mutamenti strutturali che investono il mercato pubblicitario, sul quale il comparto Internet registra una forte crescita. Nel 2008 la televisione si sarebbe attestata solo attorno all’11 % dei 33 miliardi di EUR di spese di comunicazione degli inserzionisti. Tra gennaio e settembre 2009, il volume d’affari pubblicitario delle emittenti televisive con segnale digitale terrestre ha segnato un incremento del 60 %, a fronte di un calo dell’8 % per tre canali hertziani privati presenti da sempre sul mercato. Per l’esercizio 2008, TF1 ha corrisposto imposte e tasse pari al 60 % del proprio risultato operativo. Contratti d’acquisizione di diritti pluriennali, l’inflazione dei prezzi e la rigidità di costi come quelli relativi alla programmazione dovuti agli obblighi regolamentari di produzione e diffusione di opere francesi ed europee, per una quota del 30 % sul totale, secondo TF1 riducono ulteriormente i propri spazi di manovra. Contestualmente, l’imposizione di una nuova tassa audiovisiva aggraverebbe le distorsioni di concorrenza sul mercato.
(60)
L’oggetto dichiarato della tassa sulla pubblicità audiovisiva è il volume di pubblicità che potenzialmente si riverserebbe su TF1. Non solo nel 2009 non si è verificato il travaso preventivato di 350 milioni di EUR di volume d’affari verso le tre emittenti hertziane, ma queste hanno segnato un calo di 450 milioni di EUR rispetto alle previsioni. Inoltre, l’ampiezza dell’eventuale travaso sarebbe comunque limitata dalle disposizioni legislative e regolamentari che, in applicazione della normativa dell’Unione, limitano il tempo dedicato alla pubblicità a un massimo di 12 minuti per ora di trasmissione, sempre che non si superi una media quotidiana di 6 minuti per ora.
(61)
TF1 considera che la tassa costituisca aiuto di Stato a un duplice titolo: in quanto France Télévisions non sarà effettivamente più tenuta a pagarla dopo il 30 novembre 2011 (data alla quale dovrà porre fine ai messaggi pubblicitari i cui proventi costituiscono la base imponibile), e in secondo luogo perché le entrate percepite tramite la tassa saranno devolute a France Télévisions, stante che da numerose dichiarazioni governative e parlamentari nel corso dei dibattiti sul disegno di legge la tassa è destinata a finanziare la sovvenzione a favore del gruppo. A prescindere dalla sua legalità intrinseca, per valutare l’aiuto occorrerebbe pertanto esaminare il regime di tassazione che lo finanzia.
(62)
TF1 ritiene di essere soggetta a obblighi comparabili a quelli che gravano su France Télévisions, i cui programmi non differirebbero sensibilmente dai propri. Anche se TF1 si dichiara favorevole alla riorganizzazione del contratto in materia di obiettivi e mezzi, oltre che del capitolato d’oneri, conseguente alla riforma del settore audiovisivo pubblico, alla luce del parere della Corte dei conti essa valuta che l’offerta dell’emittenza pubblica abbia una caratterizzazione insufficiente. Viene ad esempio sottolineato come nei vecchi capitolati d’oneri gli obblighi quantitativi di diffusione rappresentavano il 10 % dell’intera programmazione.
(63)
Altrettanto insufficiente sarebbe poi la capacità di France Télévisions di tenere sotto controllo i costi e la qualità della sua gestione, col risultato che il servizio pubblico comporta costi più elevati per la collettività e genera un rischio di sovracompensazione. La Commissione, a sua volta, dovrebbe verificare a questo proposito l’incremento degli utili delle attività commerciali, le sinergie che dopo il 2009 la creazione di un’impresa France Télévisions unica dovrebbe rendere possibili e la minore incidenza sui costi della programmazione derivante da una minore dipendenza dagli inserzionisti.
V. COMMENTI DELLE AUTORITÀ FRANCESI
(64)
Nelle proprie osservazioni trasmesse il 7 ottobre 2009, e successivamente puntualizzate con riferimento all’applicazione dell’articolo 106, paragrafo 2, del TFUE, le autorità francesi rispondono ai dubbi formulati dalla Commissione, da un lato in merito alla proporzionalità del finanziamento pubblico e al rischio di sovracompensazione, dall’altro circa le nuove tasse prospettate dalla riforma del settore audiovisivo pubblico, al fine di valutare la compatibilità del provvedimento notificato con il mercato interno.
V.1. Proporzionalità del finanziamento e controllo ex post del rischio di sovracompensazione
(65)
La Repubblica francese precisa che la misura notificata non costituisce una compensazione della perdita di introiti pubblicitari del gruppo France Télévisions, sebbene gli importi previsionali forniti a titolo indicativo ne tengano conto, ma piuttosto un finanziamento destinato a coprire i costi di esecuzione della missione di servizio pubblico. Il fabbisogno di finanziamento dovrà infatti evolvere in funzione dei cambiamenti del costo della programmazione, delle fluttuazioni nelle entrate commerciali o dei mezzi di diffusione.
(66)
Le autorità francesi sottolineano che per escludere ex ante un rischio di sovracompensazione occorre verificare l’esistenza di meccanismi legislativi e regolamentari di controllo, conformemente alla giurisprudenza e alla prassi applicativa della Commissione, mentre le stime previsionali dell’entità della sovvenzione e dei costi futuri vengono fornite a titolo indicativo, alla luce del piano economico-finanziario concordato tra gli organi di tutela e France Télévisions. Il metodo di calcolo della sovvenzione si baserà non già sulla valutazione del calo nei proventi pubblicitari del gruppo, ma su una formula generale intesa a garantire che, per ciascun esercizio, nel rispetto degli impegni sottoscritti dalla Repubblica francese e dei meccanismi di controllo ex post definiti per via legislativa e regolamentare, l’importo combinato del contributo al settore audiovisivo pubblico e della dotazione di bilancio sarà proporzionale al costo della missione di servizio pubblico di France Télévisions, previa detrazione dei proventi commerciali del gruppo.
(67)
Per quel che riguarda inoltre i nuovi servizi audiovisivi innovativi citati nella comunicazione sull’emittenza radiotelevisiva, le autorità francesi sottolineano che alcuni di essi sono già previsti nel nuovo capitolato d’oneri di France Télévisions e nel contratto modificato in materia di obiettivi e mezzi, che hanno fatto e formeranno oggetto di regolari controlli e consultazioni preliminari già descritti. Per il futuro, la Francia è del parere che il varo di qualsiasi nuovo servizio di rilievo debba essere trattato nel quadro del contratto di obiettivi e mezzi, ed essere soggetto ai medesimi controlli.
(68)
Tenuto poi conto dell’entrata in vigore della comunicazione sull’emittenza radiotelevisiva posteriormente all’avvio della presente procedura, la Repubblica francese si impegna a perfezionare il proprio dispositivo di controllo finanziario ex post per soddisfare le nuove regole enunciate in quella comunicazione in materia di meccanismi di controllo finanziario. Una modifica dell’articolo 2 del decreto n. 2007-958 del 15 maggio 2007 si prefiggerà di:
-
garantire che la relazione sui conti separati - requisito per rendere possibile un controllo dell’assenza di sovracompensazione -, sulla falsariga della relazione di cui all’articolo 3, venga controllata da un organismo esterno la cui scelta sia soggetta all’approvazione del ministro competente in materia di comunicazione, sia inviata a questo ministro nonché all’Assemblea nazionale e al Senato, e sia stilata a spese di France Télévisions;
-
perfezionare il meccanismo operativo in grado di garantire l’effettivo recupero delle eventuali sovracompensazioni o sovvenzioni incrociate che dovessero emergere dalla contabilità separata e che non risultassero compatibili con l’articolo 53 della legge n. 86-1067 del 30 settembre 1986 relativa alla libertà di comunicazione, nonché alla comunicazione della Commissione sull’emittenza radiotelevisiva.
(69)
Analogamente, onde informare compiutamente la Commissione durante i primi anni della riforma avviata dalla legge n. 2009-258 del 5 marzo 2009, le autorità francesi si impegnano a comunicare alla Commissione, per gli esercizi 2010-2013:
-
le relazioni di cui agli articoli 2 e 3 del decreto suddetto, preventivamente modificato, entro un termine massimo di sei mesi dopo la tenuta delle assemblee generali che approveranno i conti di bilancio, senza tralasciare i dati relativi all’andamento delle aliquote di mercato pubblicitario dal 2007;
-
gli elementi pubblici di monitoraggio dell’esecuzione delle missioni di servizio pubblico da parte di France Télévisions, ovvero il rapporto sui canali televisivi stilato annualmente dal Consiglio superiore del servizio audiovisivo (a norma dell’articolo 18 della legge n. 86-1067 del 30 settembre 1986) e il resoconto delle audizioni del presidente di France Télévisions nelle commissioni parlamentari (commissioni «affari culturali» e «finanze» presso l’Assemblea nazionale e il Senato) sull’esecuzione annuale del contratto in materia di obiettivi e mezzi (conformemente all’articolo 53 della legge suddetta).
V.2. Nuove tasse prospettate dalla riforma del settore audiovisivo pubblico
(70)
Le autorità francesi ritengono di non aver tenuto conto delle nuove tasse sulla pubblicità e sulle comunicazioni elettroniche nella propria notifica. Sebbene la loro introduzione avvenga attraverso il medesimo strumento legislativo che definisce la riforma, tali tasse non entrerebbero nella sfera d’applicazione della misura notificata.
(71)
Le autorità francesi precisano che le dichiarazioni pubbliche a monte della votazione della legge cui la decisione di avvio della procedura fa riferimento, contraddette successivamente dalle disposizioni di legge adottate, a norma della legislazione dell’Unione non sono sufficienti a comprovare un vincolo di destinazione tra le tasse e il finanziamento dell’aiuto. Secondo la legislazione francese, queste tasse vengono riscosse a favore del bilancio generale dello Stato, contribuiscono al finanziamento di tutte le spese pubbliche e rispondono ai principi di universalità e unità di bilancio, sanciti dalla costituzione in materia di finanze pubbliche. Ai sensi dell’articolo 36 della legge organica del 1o agosto 2001 relativa alle leggi finanziarie, la destinazione, totale o parziale, di una risorsa percepita a favore dello Stato a una persona morale può essere stabilita solo da una esplicita disposizione di legge finanziaria, che nella fattispecie non esiste.
(72)
Le autorità francesi sottolineano inoltre che non vi è un progetto inteso a istituire un vincolo di destinazione fra le tasse in questione e il finanziamento di France Télévisions. Esse precisano che, ove si prendesse in considerazione la possibilità di modificare l’assetto del regime, il governo procederebbe a una nuova notifica alla Commissione, in conformità dell’articolo 108, paragrafo 3, del TFUE.
VI. VALUTAZIONE DELL’AIUTO
VI.1. Presenza di aiuto ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1 del TFUE
(73)
L’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE, recita: «Salvo deroghe contemplate dai trattati, sono incompatibili con il mercato interno, nella misura in cui incidono sugli scambi fra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o taluni produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza.» Le condizioni di applicazione vengono esaminate qui di seguito.
VI.1.1. Risorse di Stato
(74)
Le dotazioni di bilancio oggetto della presente notifica verranno iscritte ogni anno nella legge finanziaria che istituisce il bilancio dello Stato francese. Si tratta quindi di interventi attraverso risorse dello Stato.
VI.1.2. Vantaggio economico selettivo
(75)
Il meccanismo della sovvenzione con cui verranno accresciute le risorse pubbliche erogate a France Télévisions è selettivo in quanto il gruppo ne sarà l’unico beneficiario. La sovvenzione annuale al bilancio di funzionamento, intesa segnatamente a permettere la prosecuzione delle attività dell’impresa, metterà quest’ultima al riparo da una perdita di proventi commerciali pubblicitari che finora ne hanno in parte finanziato le spese e gli investimenti. France Télévisions riuscirà in tal modo a raggiungere una quota di ascolti che sarebbe inimmaginabile senza la sovvenzione. Di conseguenza, il gruppo riceverebbe un vantaggio economico che non sarebbe in grado di ottenere diversamente o eventualmente, trattandosi di una sovvenzione, grazie a condizioni di mercato diverse, che sono poi quelle in cui operano i suoi concorrenti privati.
(76)
Inoltre la Commissione rileva che nessuna osservazione formulata dalle autorità francesi rimette in discussione le valutazioni espresse nella propria decisione di avviare la procedura, circa il fatto che le dotazioni prospettate non soddisferebbero tutti i criteri enunciati nella giurisprudenza Altmark e fornirebbero quindi un vantaggio economico che si configura come aiuto di Stato (13). Essa rileva poi che, salvo ulteriori sviluppi nella gestione e nei risultati di France Télévisions per gli anni futuri, attualmente la relazione della Corte dei conti francese su France Télévisions - la cui pubblicazione nell’ottobre 2009 è intervenuta dopo la decisione di apertura - corrobora le proprie argomentazioni circa l’inosservanza della quarta condizione.
(77)
In conclusione, si evince da quanto sopra che le sovvenzioni di bilancio per il solo gruppo France Télévisions tramite risorse finanziarie dello Stato francese conferiranno un vantaggio selettivo a questa impresa.
VI.1.3. Distorsione della concorrenza e incidenza sugli scambi tra Stati membri
(78)
France Télévisions opera nel settore della produzione e dell’emittenza di programmi a fini commerciali, in particolare attraverso la diffusione di pubblicità a pagamento per conto di inserzionisti o programmi sponsorizzati, rivendendo i propri diritti di diffusione o acquistandone da terzi. Queste attività commerciali vengono esercitate in concorrenza con altre emittenti quali TF1, M6, Canal +, in particolare in Francia, dove il gruppo France Télévisions, come ribadito dalle autorità francesi, costituisce il primo gruppo audiovisivo. Nel 2010 l’aliquota di mercato pubblicitario detenuta da France Télévisions dovrebbe ancora attestarsi al terzo posto sul mercato pubblicitario francese, ritagliandosi all’incirca un 10 %.
(79)
Fino a quando la pubblicità commerciale non sarà definitivamente soppressa dalle sue trasmissioni, a fine 2011, France Télévisions continuerà a operare, seppure con limitazioni delle fasce orarie, sul mercato francese della pubblicità commerciale televisiva, in concorrenza con altre emittenti. Anche dopo il 2011 France Télévisions potrà offrire i propri servizi agli inserzionisti per pubblicità di beni sotto la loro denominazione generica o per lo sponsoring di trasmissioni, in concorrenza con le altre emittenti radiotelevisive operanti in Francia. Seppure i concorrenti di France Télévisions avranno tratto pieno vantaggio dal quasi totale ritiro del gruppo dal mercato pubblicitario che la riforma determina, rimarrà pur sempre una residua presenza del gruppo. A volume e quota di mercato costanti per i concorrenti, rispetto al 2007, le stime relative agli introiti pubblicitari e di sponsoring trasmesse dalle autorità francesi per France Télévisions si attestano ancora sul 3,3 % del mercato nel 2012, contro oltre il 50 % per TF1 e il 20 % circa per M6.
(80)
France Télévisions potrà raggiungere un indice di ascolto al quale non sarebbe in grado di arrivare in assenza della dotazione di bilancio in causa, e questo a sua volta può avere ripercussioni sull’indice di ascolto delle altre emittenti, e di conseguenza sulle loro attività commerciali, di modo che le condizioni di concorrenza ne risulterebbero falsate. Ad ogni modo il gruppo France Télévisions resterà attivo anche sui mercati dell’acquisizione e della vendita di diritti audiovisivi, con un potere negoziale su cui la sovvenzione percepita influirebbe. La possibilità del gruppo di acquistare o vendere su detti mercati varierebbe a seconda degli investimenti nella programmazione che le dotazioni di bilancio rendono possibili.
(81)
Da quel che precede risulta che l’erogazione di finanziamenti al solo gruppo France Télévisions attraverso risorse finanziarie dello Stato francese falsano, o quanto meno rischiano di falsare, la concorrenza nella gestione commerciale tra le emittenti radiotelevisive in Francia e, entro certi limiti, in altri Stati membri nei quali i programmi di France Télévisions vengono diffusi.
(82)
I mercati di vendita e di acquisto di programmi audiovisivi e di diritti di diffusione sui quali France Télévisions opera hanno una dimensione internazionale, anche se l’acquisizione avviene in base a limiti territoriali generalmente circoscritti a uno Stato membro. I programmi che France Télévisions sarebbe quindi in grado di mantenere grazie al sostegno dello Stato vengono peraltro captati in altri Stati membri, come il Belgio e il Lussemburgo, senza contare che France Télévisions diffonde anche programmi via Internet, accessibili al di fuori del solo territorio francese.
(83)
Di conseguenza, le sovvenzioni di bilancio prospettate possono falsare le condizioni di concorrenza e incidere sugli scambi fra Stati membri.
VI.1.4. Conclusione circa la sussistenza di aiuto di Stato
(84)
Alla luce di quanto fin qui esposto, le sovvenzioni di bilancio che la Repubblica francese intende erogare a France Télévisions costituiscono un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE, di cui è necessario esaminare la compatibilità col mercato interno.
VI.2. Compatibilità ai sensi dell’articolo 106, paragrafo 2, del TFUE
(85)
L’articolo 106, paragrafo 2, del TFUE recita: «Le imprese incaricate della gestione di servizi di interesse economico generale o aventi carattere di monopolio fiscale sono sottoposte alle norme del presente trattato, e in particolare alle regole di concorrenza, nei limiti in cui l’applicazione di tali norme non osti all’adempimento, in linea di diritto e di fatto, della specifica missione loro affidata. Lo sviluppo degli scambi non deve essere compromesso in misura contraria agli interessi dell’Unione.»
(86)
Nella sua comunicazione sull’emittenza radiotelevisiva, la Commissione enuncia i principi ai quali si attiene nel dare applicazione agli articoli 107 e 106, paragrafo 2, del TFUE con riferimento al finanziamento da parte dello Stato delle emittenti pubbliche. In proposito, la valutazione della Commissione verte su due aspetti.
-
l’esistenza di una definizione precisa e chiara, in un atto ufficiale, della missione di servizio pubblico, anche nella fornitura di nuovi servizi di portata rilevante, e l’applicazione di meccanismi di efficace controllo ad opera di un organo indipendente dalle emittenti stesse,
-
il carattere proporzionato e trasparente del finanziamento pubblico delle compensazioni necessarie per tale missione, senza che tali compensazioni superino l’ammontare del costo netto che la missione di sevizio pubblico genera, costo soggetto a sua volta a controlli incisivi.
VI.2.1. Definizione precisa e chiara in un atto ufficiale della missione di servizio pubblico, soggetta a efficaci controlli
(87)
Come precisato in precedenza, nella sua decisione di avviare la procedura, per le ragioni ivi illustrate, la Commissione non ha espresso dubbi né sulla congruenza della definizione e del mandato della missione di servizio pubblico di cui vari atti ufficiali investono France Télévisions, né sull’adeguatezza dei controlli esterni operati sul modo in cui France Télévisions adempie agli obblighi che le incombono, quali descritti in precedenza. La Commissione ha quindi ritenuto che le disposizioni pertinenti della legge 86-1067 del 30 settembre 1986 e successive modifiche (articoli 43-11, 44, 48 e 53), nonché dei decreti o atti ufficiali che danno attuazione alla legge, vertenti in particolare sul capitolato d’oneri (decreto n. 2009-796 del 23 giugno 2009) e sul contratto in materia di obiettivi e mezzi, fossero conformi alle norme d’applicazione dell’articolo 106, paragrafo 2, del TFUE per quel che riguarda la valutazione degli aiuti ai servizi di emittenza radiotelevisiva pubblica enunciati nella propria comunicazione.
(88)
Si trattava di una conclusione analoga a quelle già tratte al riguardo dalla Commissione sulla scorta della comunicazione applicabile all’epoca, nelle sue decisioni del 2003 e del 2005, relative a France 2 e France 3, nonché, con riferimento a France Télévisions, del 2008 e del 2009.
(89)
È quindi ad abundantiam che si possono esaminare i commenti in definitiva generici di alcune parti interessate, intesi a sostenere una presunta affinità nella programmazione delle emittenti pubbliche e di quelle concorrenti, asserzione di fatto contraddetta dai commenti di altre parti, e che comunque non sono in grado di modificare questa valutazione.
(90)
La legge n. 86-1067 e successive modifiche sulla libertà di comunicazione definisce in termini estesi, qualitativi ma precisi, gli obblighi di servizio pubblico di France Télévisions. Il gruppo deve in particolare traguardare un pubblico ampio e proporre un’offerta diversificata, in linea con l’obiettivo di garantire - nel rispetto del pluralismo - le esigenze democratiche, sociali, civiche e culturali della società. Che alcuni concorrenti siano tenuti, per la loro appartenenza all’UER, a rispettarne lo statuto, come ribadito dalla FFTCE, nulla toglie al fatto che determinati obblighi specifici di servizio pubblico precisati negli atti ufficiali della Repubblica francese, a differenza di quelli derivanti dall’appartenenza all’UER, incombano esclusivamente a France Télévisions.
(91)
Per quanto occorre, inoltre, gli obblighi di France Télévisions sono ulteriormente precisati nel capitolato d’oneri e nel contratto in materia di obiettivi e mezzi, con tanto di precisi indicatori quantificati da rispettare nella programmazione, obblighi cui le emittenti concorrenti non sono soggette. I mezzi pubblici attribuiti a France Télévisions servono a conseguire gli obiettivi di servizio pubblico, e a ottemperare ai relativi obblighi, definiti per via legislativa e regolamentare nell’interesse generale, mentre le risorse private di cui dispongono le emittenti concorrenti servono a scopi meramente lucrativi. Parimenti l’esistenza di limiti regolamentari o liberamente accettati dagli operatori nella loro attività di emittenza non implicano che di fatto l’offerta delle emittenti pubbliche e di quelle private non comporti differenze. Gli obblighi di servizio pubblico derivanti dalla legge, a differenza di quelli che derivano dall’appartenenza all’UER, sono poi soggetti a regolari controlli esterni, in particolare ad opera degli organi parlamentari, per accertarne l’effettivo adempimento.
(92)
La SACD mette a sua volta in rilevo il maggiore impegno di France Télévisions a favore della creazione audiovisiva e cinematografica francese rispetto ai concorrenti, cui incombono obblighi di ben minore entità. Certo, le osservazioni della SACD non specificano né illustrano per quali motivi le opere non francesi importate, eventualmente da altri Stati membri, sarebbero di minore qualità rispetto a quelle che potrà finanziare France Télévisions. Nondimeno un impegno vincolante a favore della creazione originale, accresciuto in termini assoluti e rispetto ai concorrenti, è direttamente collegato al fabbisogno sociale e culturale della società francese che la programmazione di France Télévisions è tenuta a soddisfare in virtù dei suoi obblighi di servizio d’interesse generale.
(93)
Viste le informazioni fornite dalle autorità francesi, la valutazione positiva circa la definizione e il controllo della missione di servizio pubblico assolta da France Télévisions va estesa ai meccanismi applicabili al varo di nuovi servizi di portata rilevante, ai sensi della comunicazione sell’emittenza radiotelevisiva adottata dopo la decisione di avviare la presente procedura. Detti servizi, che prolungano su altri supporti o formati l’offerta di programmi mandati in onda, sono compresi nei capitolati d’oneri e nei contratti in materia di obiettivi e mezzi di France Télévisions, i quali peraltro precisano e concretano le missioni di servizio d’interesse economico generale previste dalla legge. Questi documenti sono adottati mediante decreto come indicato in precedenza, di modo che i nuovi servizi già previsti e quelli che eventualmente nasceranno formano oggetto delle medesime procedure specifiche di consultazione ex ante e di controllo di esecuzione annuale ex post cui sono sottoposte dette missioni d’interesse generale.
(94)
Emerge in definitiva che la definizione della missione di servizio pubblico assegnata a France Télévisions, nonché i relativi meccanismi di controllo, sono conformi alle norme e ai principi stabiliti nella comunicazione sull’emittenza radiotelevisiva, ispirati a loro volta alla giurisprudenza dell’Unione.
VI.2.2. Proporzionalità e trasparenza del finanziamento pubblico
(95)
Il meccanismo di finanziamento notificato dalle autorità francesi, nel quale rientra la sovvenzione annua per compensare il calo, quindi la scomparsa dei messaggi pubblicitari, è destinata a perdurare nel tempo e a estendersi pertanto oltre la data prevista dalla legge per la cessazione dei messaggi pubblicitari, che di fatto interverrà nel novembre 2011.
(96)
Il finanziamento pubblico annuo comprenderà l’assegnazione di una parte del gettito del contributo al servizio audiovisivo pubblico, l’ex-canone, e la sovvenzione annua prevista dalla legge n. 2009-258 del 5 marzo 2009. All’aiuto esistente convalidato dalla Commissione nella propria decisione del 20 aprile 2005, che il meccanismo prospettato non modifica, andrà pertanto ad aggiungersi una sovvenzione di bilancio il cui esatto importo sarà fissato di anno in anno dalla legge finanziaria relativa all’esercizio in corso. Nelle proprie osservazioni, le autorità francesi precisano che saranno i costi netti previsti per la missione di servizio pubblico a determinare preventivamente, prima di ciascun esercizio, l’ammontare della sovvenzione annua.
(97)
È peraltro quel che emerge dalle stime esemplificative fornite dalla autorità francesi in risposta ai dubbi espressi dalla Commissione nella decisione di avvio della procedura. La Commissione prende atto del carattere meramente indicativo che le autorità francesi attribuiscono alle previsioni del piano economico-finanziario, oltre a riconoscerne l’utilità per un’impresa cui è devoluta una missione di servizio pubblico e che a tal fine deve impegnare stanziamenti pluriennali. Ciò detto, il volume indicativo delle risorse pubbliche complessive che il contratto prevede restano proporzionate, sebbene inferiori, agli importi del costo lordo di fornitura di tale servizio previsti per i periodo 2010-2012.
(98)
Tenuto conto della relativa prevedibilità dei costi lordi, meno aleatori degli introiti commerciali sulla base dei quali vengono calcolati i costi netti, le cifre indicative del piano economico-finanziario confortano a priori l’asserzione delle autorità francesi secondo cui il criterio determinante per fissare l’ammontare annuo della futura sovvenzione sono i costi netti di servizio pubblico. Ne consegue che l’elemento generatore della sovvenzione notificata sarà l’obbligo di offrire una compensazione finanziaria che la legge n. 2009-258 del 5 marzo 2009 impone allo Stato, senza peraltro condizionarne l’ammontare, piuttosto che l’eventuale quantificazione degli introiti pubblicitari venuti meno per effetto della scomparsa dei messaggi pubblicitari.
(99)
Un’impostazione del genere sembra oggettivamente giustificata. Dato infatti il carattere perenne della sovvenzione, stabilirne l’ammontare in funzione del potenziale gettito pubblicitario se la pubblicità non fosse scomparsa per effetto della legge, ad esempio fissandone l’entità a livello dei proventi anteriori all’annuncio e al varo della riforma, con un’eventuale correzione in funzione delle ripercussioni sulla televisione dell’andamento del mercato pubblicitario, risulterebbe sempre più arbitrario. Ove l’ammontare della sovvenzione venisse pertanto calcolato sulla base di proventi putativi, una riduzione dei costi lordi di servizio pubblico superiore alle previsioni, ad esempio per effetto di future sinergie rese possibili dalla creazione del gruppo unificato France Télévisions, potrebbe determinare un rischio di sovracompensazione attraverso risorse pubbliche.
(100)
Il metodo di calcolo della sovvenzione annua in funzione del costo della missione di servizio pubblico, detratti i proventi commerciali netti che rimarranno, è peraltro coerente con l’impegno delle autorità francesi, sancito ormai dall’articolo 44 della legge n. 86-1067 e successive modifiche sulla libertà di comunicazione, nonché dall’articolo 2 del decreto sulle relazioni finanziarie fra lo Stato francese e gli organismi del settore audiovisivo pubblico, affinché le risorse pubbliche assegnate a France Télévisions non superino il costo netto di esecuzione degli obblighi di servizio pubblico che incombono all’impresa. Come rammentato dalle autorità francesi, detto impegno e le disposizioni di cui sopra sono pienamente applicabili alla sovvenzione di bilancio notificata e al meccanismo di finanziamento pubblico annuo di cui essa formerà d’ora in poi parte integrante.
(101)
Di conseguenza, il metodo di calcolo della sovvenzione annua in funzione del costo netto della missione di servizio pubblico - detratte dunque le residue entrate commerciali nette - sembra proporzionato ai sensi della comunicazione della Commissione sull’emittenza radiotelevisiva.
(102)
Questa conclusione non è invalidata dalle osservazioni contrarie di determinati terzi interessati.
-
I commenti della FFTCE, secondo cui la compensazione per i proventi pubblicitari venuti meno, estranei peraltro alla missione di servizio pubblico, non rientra nel finanziamento della stessa, non possono essere accolti, al pari di quelli di M6 circa il carattere fluttuante e quindi aleatorio di stime relative alla perdita di introiti commerciali; è in funzione dei costi netti di servizio pubblico per France Télévisions che l’ammontare annuo della sovvenzione andrà fissato ex ante, laddove le relative stime fornite dalle autorità francesi per gli esercizi 2010, 2011 e 2012 sono meramente indicative.
-
Né sono fondate le osservazioni di M6 volte a invocare una presunta mancanza di strumenti di contabilità analitica imputata dalla Corte dei conti francese a France Télévisions, mancanza che determinerebbe una strutturale sovracompensazione, in quanto la sovvenzione si fonderebbe su elementi di costo non oggettivi, al pari dei rilievi di TF1 circa la sovracompensazione di costi fuori controllo o mal gestiti. Anzitutto la Corte dei conti ha rilevato nell’ottobre 2009 la mancanza di strumenti di gestione che integrino a livello del gruppo France Télévisions gli strumenti di contabilità analitica delle filiali, non già l’assenza del menomo strumento gestionale di contabilità analitica; per ciascuna società del gruppo France Télévisions esiste una contabilità analitica.
-
In secondo luogo, l’esame della compatibilità della compensazione col mercato interno, contrariamente a quello volto a individuare la sussistenza di un vantaggio economico per France Télévisions, verte non sui costi che un’impresa del settore di medie dimensioni e correttamente gestita potrebbe avere per prestare il servizio d’interesse generale, ma su quelli che France Télévisions sosterrà effettivamente, compresa la riduzione prevista in futuro; in realtà l’ammontare complessivo di risorse pubbliche da corrispondere a France Télévisions, come esposto in precedenza, a priori sarà inferiore ai costi sostenuti per fornire il servizio pubblico, e verrà fissato in modo da evitare sovracompensazioni, una volta detratti gli introiti commerciali netti.
(103)
Questi commenti, infondati per quel che attiene alla fissazione ex ante dell’ammontare delle sovvenzioni annue, non tengono peraltro conto dell’esistenza di meccanismi di controllo ex post. Come già precisato, infatti, la fissazione annuale ex ante, nella legge finanziaria, dell’ammontare della sovvenzione relativa all’esercizio sarà seguita da meccanismi ex post di controllo e, se del caso, di recupero.
(104)
La comunicazione sull’emittenza radiotelevisiva prevede che gli Stati membri debbano istituire meccanismi confacenti per prevenire qualsiasi sovracompensazione, procedendo a regolari controlli dell’utilizzo del finanziamento pubblico. Affinché tali controlli siano efficaci, la comunicazione ne raccomanda lo svolgimento a intervalli regolari ad opera di un organismo indipendente, unitamente a meccanismi per ottenere il rimborso di eventuali sovracompensazioni o la corretta destinazione, nell’esercizio successivo, di eventuali riserve non superiori al 10 % dei costi annui di servizio pubblico, da un lato, e di eventuali sovvenzioni incrociate, dall’altro.
(105)
L’articolo 44 della legge n. 86-1067 del 30 settembre 1986 precisa che «le risorse pubbliche assegnate agli organismi del settore audiovisivo pubblico per compensare gli obblighi di servizio pubblico che incombono loro non superano l’ammontare del costo di esecuzione degli obblighi medesimi». Questa disposizione risulta dagli impegni della Repubblica francese a sancire espressamente nella legge il principio di non sovracompensazione degli obblighi di servizio pubblico, principio definito nel quadro della procedura che ha condotto alla decisione del 20 aprile 2005 con cui la Commissione riconosce la compatibilità col mercato interno dell’utilizzo del gettito del canone (14).
(106)
Il decreto n. 2007-958 del 15 maggio 2007, sulle relazioni finanziarie fra lo Stato e gli organismi del settore pubblico della comunicazione audiovisiva comporta all’articolo 2 l’identica formulazione che figura all’articolo 53 della legge del 30 settembre 1986, che tiene conto «dei proventi diretti o indiretti ricavati dalla missione di servizio pubblico», e precisa che il costo di quest’ultima è stabilito mediante contabilità separate. All’articolo 3 il decreto prevede l’obbligo, per France Télévisions e le sue filiali, di rispettare le normali condizioni di mercato per tutte le loro attività commerciali e la stesura ad opera di un organismo esterno di un rapporto annuale sull’esecuzione di tale obbligo, rapporto da trasmettere al ministro di tutela, all’Assemblea nazionale e al Senato. Tra gli impegni sottoscritti dalla Repubblica francese e ripresi nella decisione della Commissione del 20 aprile 2005, figura anche quest’ultima disposizione, citata al considerando 7.
(107)
Il Tribunale dell’Unione ha giudicato che sia le disposizioni che sanciscono il principio di non sovracompensazione sia il controllo e la verifica delle condizioni applicate da France Télévisions alle proprie attività commerciale erano perfettamente conformi alle preoccupazioni espresse dalla Commissione nel corso della procedura sfociata nella decisione 20 aprile 2005. (15) L’appropriatezza dei controlli effettuati ex post sull’osservanza di tali impegni è stata peraltro confermata dal Tribunale (16)
(108)
La Commissione ha ricevuto ed esaminato rapporti di esecuzione degli articoli 2 e 3 del decreto relativo agli esercizi 2007 e 2008 (i rapporti stilati a norma dell’articolo 3 del decreto sono stati certificati, per il 2007, dai revisori dei conti PriceWaterhouseCoopers e KPMG, per il 2008 dal Cabinet Rise), nonché il progetto di rapporto di cui all’articolo 2 per l’esercizio 2009. I rapporti disponibili giungono alla conclusione che le risorse pubbliche assegnate al gruppo France Télévisions non hanno superato il costo netto di esecuzione degli obblighi di servizio pubblico imposti al gruppo, e che quest’ultimo ha rispettato le normali condizioni di mercato in tutte le proprie attività commerciali. Ciò esclude pertanto eventuali sovvenzioni incrociate tra attività commerciale e attività di servizio pubblico. La stesura dei rapporti in questione mostra inoltre che definire la contabilità dei costi e delle risorse relativi al servizio pubblico per i vari canali di France Télévisions è possibile sulla scorta degli strumenti contabili esistenti, contrariamente a quanto asserito in particolare da M6.
(109)
Le modalità di controllo ex post delle risorse pubbliche di cui al decreto n. 2007-958 si applicheranno alla sovvenzione di bilancio notificata. Da quando il controllo è stato istituito, le risorse pubbliche complessive assegnate a France Télévisions sono risultate insufficienti per coprire il costo netto di esecuzione degli obblighi di servizio pubblico e pertanto il problema della destinazione di un’eventuale sovracompensazione non si è posto. Per le previsioni in materia di costi e entrate nel medio periodo che figurano nel piano economico-finanziario, esposte nella tabella 1, sembra prospettarsi un lieve eccedente nel 2012 il quale, ove trovasse conferma e non risultasse necessario per riassorbire i disavanzi previsti per gli anni 2010 e 2011, andrebbe normalmente assegnato, in via prioritaria, alle spese a favore della creazione audiovisiva.
(110)
In ogni caso, per mettere il dispositivo esistente in conformità con le nuove precisazioni introdotte nel 2009 dalla comunicazione sull’emittenza radiotelevisiva, le autorità francesi si impegnano a modificare l’articolo 2 del decreto n. 2007- 958 del 15 maggio 2007, onde:
-
garantire che il rapporto annuale sui conti distinti, sulla falsariga del rapporto di cui all’articolo 3, venga controllato da un organismo esterno scelto con l’approvazione del ministro competente per la comunicazione, trasmesso a quest’ultimo nonché all’Assemblea nazionale e al Senato, e realizzato a spese di France Télévisions;
-
perfezionare il meccanismo operativo in grado di garantire l’effettivo recupero delle eventuali sovracompensazioni o sovvenzioni incrociate che i conti distinti dovessero evidenziare e che non risultassero compatibili con l’articolo 53 della legge 86-1067 del 30 settembre 1986 relativa alla libertà di comunicazione, nonché con la comunicazione sull’emittenza radiotelevisiva.
(111)
Di conseguenza, emerge che le autorità francesi porranno in essere meccanismi idonei per procedere a controlli regolari e incisivi dell’utilizzo del finanziamento pubblico, per prevenire qualsiasi sovracompensazione o sovvenzione incrociata, come prevede la comunicazione sull’emittenza radiotelevisiva.
(112)
Tenuto conto di quel che precede, appare che le potenziali restrizioni di concorrenza dovute alla presenza di France Télévisions sui mercati commerciali in cui si troverà ancora a operare dopo la piena attuazione della riforma, in definitiva saranno limitate. Questa presenza verosimilmente risulterà molto ridotta e la riforma sortirà il prevedibile effetto di deviare, quanto meno in parte, la domanda di pubblicità televisiva verso i concorrenti di France Télévisions.
(113)
Come segnalato infatti da una lettera resa pubblica da sette emittenti televisive o radiofoniche private, il proseguimento della riforma fino al proprio termine con la scomparsa dei messaggi pubblicitari di France Télévisions sarebbe in grado di: «offrire ai media privati le possibilità di rilancio di cui hanno bisogno», mentre il mantenimento dei messaggi pubblicitari «provocherebbe conseguenze nefaste per tutti i media francesi e modificherebbe in misura sostanziale le prospettive economiche [degli] operatori …» (17).
(114)
In altre parole, il ritiro parziale di France Télévisions e il riassetto della struttura delle sue entrate - commerciali o pubbliche di compensazione - incentrate sulla diffusione di programmi rispondenti alla missione d’interesse generale impartita al gruppo, senza peraltro una diretta contropartita finanziaria per i livelli di ascolto raggiunti, riducono le restrizioni potenziali della concorrenza sui mercati nei quali France Télévisions si trova a operare. Questo ritiro libera uno spazio che potrebbe essere recuperato da nuovi soggetti o da operatori la cui presenza attuale sul mercato pubblicitario è ridotta, col risultato di dinamizzare, a termine, la concorrenza.
(115)
Ne risulta che, alla luce delle informazioni fornite e degli impegni sottoscritti dalle autorità francesi, il finanziamento pubblico si prefigge di rendere possibile a France Télévisions la copertura dei costi netti sostenuti per assolvere agli obblighi che incombono al gruppo, e questo finanziamento dovrà essere limitato a detti costi e resterà soggetto a controlli ex post conformi ai criteri previsti al riguardo dalla comunicazione sull’emittenza radiotelevisiva. Dato inoltre che France Télévisions ridurrà la propria presenza sui mercati concorrenziali, l’aiuto prospettato non rischia di incidere sullo sviluppo degli scambi in una misura contraria all’interesse dell’Unione, soddisfando in tal modo le condizioni d’applicazione dell’articolo 106, paragrafo 2, del TFUE.
(116)
Peraltro, la Repubblica francese si impegna a fornire alla Commissione una relazione annuale fino al 2013, data alla quale sarà completata la riforma del settore audiovisivo pubblico, relazione che permetterà di monitorare gli aspetti più pertinenti, sotto il profilo della disciplina in materia di aiuti di Stato, dell’attuazione della riforma, ovvero le compensazioni annuali e i meccanismi di controllo ex post, le condizioni rispettate da France Télévisions nelle proprie attività commerciali e l’andamento delle quote di mercato detenute dal gruppo, nonché l’esecuzione annuale del contratto in materia di obiettivi e mezzi.
(117)
Tenuto conto dell’ampiezza della riforma, delle innovazioni che introduce nel finanziamento della missione di servizio di France Télévisions, delle relative conseguenze sull’andamento dei costi e delle entrate di France Télévisions, nonché delle incerte prospettive economiche che investono i proventi commerciali di France Télévisions e dei suoi concorrenti, detto impegno permette alla Commissione di verificare e seguire attentamente l’attuazione della riforma, oltre che degli impegni assunti dalla autorità francesi nel quadro della presente procedura.
(118)
Nella sua decisione di avviare la procedura, la Commissione aveva espresso dubbi circa la sussistenza di un eventuale vincolo di destinazione fra il gettito delle nuove tasse sulla pubblicità e sulle comunicazioni elettroniche e la sovvenzione annuale che dal 2010 in poi verrà versata a France Télévisions. Se un vincolo del genere potesse essere stabilito, ne risulterebbe che tali tasse andrebbero considerate parte integrante dell’aiuto e sarebbero soggette all’esame di compatibilità col mercato interno per l’aiuto medesimo. Se la sussistenza di un vincolo del genere poteva essere esclusa per il 2009, tenuto conto in particolare della data di entrata in vigore e di attuazione della legge n. 2009-258 del 5 marzo 2009 sul settore audiovisivo pubblico, permaneva un dubbio per il futuro, tenuto conto delle dichiarazioni rilasciate dalle massime autorità francesi.
(119)
La giurisprudenza della Corte di giustizia, confermata dalla sentenza del 22 dicembre 2008 nella richiesta di pronuncia pregiudiziale Régie Networks (C-333/07) (punto 99), prevede che, «affinché una tassa possa essere ritenuta parte integrante di una misura di aiuto deve esistere un nesso vincolante di destinazione fra la tassa e l’aiuto in questione a norma della regolamentazione nazionale pertinente, ovvero il gettito della tassa deve essere necessariamente destinato al finanziamento dell’aiuto di cui influenza direttamente l’entità nonché, conseguentemente, la valutazione di compatibilità col mercato interno» (18). Entrambe le condizioni d’applicazione stabilite dalla Corte, vale a dire l’applicabilità della regolamentazione nazionale pertinente e l’influsso diretto sull’ammontare dell’aiuto, vengono esaminate qui di seguito.
(120)
Nella legislazione francese, a norma dell’articolo 36 della legge organica del 1o agosto 2001 relativa alle leggi finanziarie, l’assegnazione ad altra persona giuridica di una entrata percepita a favore dello Stato francese può risultare solo dal disposto di una legge finanziaria. La legge finanziaria dovrebbe quindi prevedere espressamente che il gettito delle tasse sulla pubblicità e sulle comunicazioni elettroniche introdotte dalla legge n. 2009-258 del 5 marzo 2009 sarà destinata interamente o in parte al finanziamento di France Télévisions. Una disposizione del genere a tutt’oggi non è stata adottata. Per il futuro, le autorità francesi si impegnano a procedere, in conformità dell’articolo 108, paragrafo 3, del TFUE, a una nuova notifica alla Commissione di qualsiasi progetto di riassetto del regime. Di conseguenza un nesso vincolante di destinazione fra l’aiuto notificato e le nuove tasse istituite dalla legislazione nazionale non può essere stabilito ai sensi della giurisprudenza della Corte.
(121)
Per di più, appare che il criterio determinante per quantificare l’ammontare annuo della sovvenzione di bilancio, unitamente all’ammontare previsto di risorse assegnate quale contributo al settore audiovisivo pubblico, sarà l’importo dei costi netti derivanti dagli obblighi di servizio pubblico che incombono a France Télévisions, non già il gettito ricavato dalle nuove tasse. Ebbene, i costi previsionali di servizio pubblico formano e formeranno oggetto di stime ex ante nel contratto in materia di obiettivi e mezzi, in applicazione dell’articolo 53 della legge n. 86-1067 del 30 settembre 1986 e successive modifiche sulla libertà di comunicazione, la sovvenzione annua prevista dal progetto di legge finanziaria verrà calibrata in funzione dei costi netti previsti e la concordanza fra previsioni e risultati dovrà essere constatata nonché, se del caso, corretta ex post nell’ambito del rapporto previsto per l’attuazione dell’articolo 2 del decreto n. 2007-958 del 15 maggio 2007 riguardante le relazioni finanziarie fra lo Stato e gli organismi del settore pubblico della comunicazione audiovisiva. Dato che i costi sostenuti sono indipendenti dal gettito delle tasse, quest’ultimo non può influire direttamente sull’ammontare dell’aiuto. Risulta inoltre che le aliquote delle tasse inizialmente previste dal governo francese sono state diminuite nella legge finale votata dal parlamento, senza che ciò generi una diminuzione concomitante e proporzionale della sovvenzione che France Télévisions percepirà.
(122)
Tenuto conto di quel che precede, le tasse sulla pubblicità e sulle comunicazioni elettroniche introdotte dalla legge n. 2009-258 del 5 marzo 2009 non formano parte integrante dell’aiuto e non devono pertanto essere integrate nell’esame di compatibilità dell’aiuto medesimo col mercato interno, contrariamente a quanto asserito da alcuni terzi interessati, ovvero l’ACT, la FFTCE, l’Associazione delle emittenti private, M6 e TF1.
(123)
Questa conclusione lascia impregiudicata, in particolare per quel che attiene alla tassa sulle comunicazioni elettroniche, la compatibilità col diritto dell’Unione delle tasse medesime e delle relative disposizioni specifiche quali misure distinte relativamente agli aspetti esaminati nell’ambito della procedura d’infrazione n. 2009/5061, alla luce della direttiva 2002/20/CE o della direttiva 2002/21/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 7 marzo 2002, che istituisce un quadro normativo comune per le reti e i servizi di comunicazione elettronica (19).
(124)
La Commissione prende peraltro atto della dichiarazione delle autorità francesi volta a escludere dette tasse dal campo della propria notifica, oggetto della presente decisione.
VII. CONCLUSIONI
(125)
Alla luce di quanto sopra esposto, la Commissione conclude che la sovvenzione annua di bilancio a favore di France Télévisions, posta in essere secondo le modalità indicate in precedenza, può ritenersi compatibile col mercato interno ai sensi dell’articolo 106, paragrafo 2, del TFUE, secondo i principi e le norme d’applicazione previsti per i servizi pubblici di emittenza radiotelevisiva,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
L’aiuto di Stato che la Repubblica francese intende porre in essere a favore di France Télévisions sotto forma di una sovvenzione annua di bilancio, in applicazione dell’articolo 53, comma VI della legge n. 86-1067 del 30 settembre 1986 e successive modifiche sulla libertà di comunicazione, è compatibile col mercato interno in conformità dell’articolo 106, paragrafo 2, del trattato sul funzionamento dell’Unione europea.
L’esecuzione dell’aiuto è pertanto autorizzata.
Articolo 2
La presente decisione è destinata alla Repubblica francese.
Fatto a Bruxelles, il 20 luglio 2010.