KOMMISSIONENS AFGØRELSE
af 6. juli 2010
om foranstaltning C 40/07 (ex NN 48/07) som Rumænien har indført til fordel for ArcelorMittal Tubular Products Roman S.A. (tidligere Petrotub Roman S.A.)
(meddelt under nummer K(2010) 4492)
(Kun den rumænske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2013/516/EU)
EUROPA-KOMMISSIONEN HAR -
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 108, stk. 2, første afsnit
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),
under henvisning til bestemmelserne i bilag VII og tillæg A til bilag VII til protokollen om overgangsforanstaltninger til tiltrædelsestraktaten med Rumænien,
efter at have opfordret interesserede parter til at fremsætte bemærkninger i overensstemmelse med disse artikler (1) og under hensyntagen til disse bemærkninger,
ud fra følgende betragtninger:
I. SAGSFORLØB
(1)
Ved brev af 2. februar 2007 anmodede Kommissionen Rumænien om oplysninger om eftergivelse af gæld til staten og omlægning af gæld til staten til fordel for Petrotub Roman S.A. (i det følgende benævnt "Petrotub") i forbindelse med Petrotubs privatisering i 2003 (efter privatiseringen blev virksomheden omdøbt til Mittal Steel Roman og efterfølgende ArcelorMittal Tubular Products S.A. (2) - i det følgende benævnt "AM Roman").
(2)
Ved brev af 25. september 2007 meddelte Kommissionen Rumænien, at den med hensyn til den eventuelle støtte i forbindelse med privatiseringen af Petrotub havde besluttet at indlede en procedure i henhold til artikel 108, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (3). Kommissionens beslutning blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende (4). Kommissionen opfordrede interesserede parter til at indsende deres bemærkninger til foranstaltningen.
(3)
Rumænien fremsatte bemærkninger ved brev af 26. november 2007, som blev registreret samme dag. Ved brev dateret den 28. januar 2008, der blev registreret den 29. januar 2008, fremsatte ArcelorMittal (moderselskabet) og AM Roman (det pågældende datterselskab) bemærkninger, der blev meddelt Rumænien den 12. februar 2008. Rumænien reagerede ved skrivelse af 11. marts 2008, der blev registreret samme dag.
(4)
Ved brev af 26. februar 2009, 8. oktober 2009 og 29. januar 2010 anmodede Kommissionen om yderligere oplysninger. Rumænien svarede ved brev af 27. april 2009, 19. oktober 2009 og 3. februar 2010, der alle blev registreret på de samme datoer.
II. BESKRIVELSE AF DE FAKTISKE OMSTÆNDIGHEDER
1. Virksomheden
(5)
AM Roman er en producent af sømløse stålrør med hjemsted i Roman, som er en rumænsk region, der modtager bistand i medfør af artikel 107, stk. 3, litra a), i TEUF (5). Inden privatiseringen i 2003 var virksomheden, som dengang hed Petrotub, producent af sømløse stålrør, hvis produktion omfattede varmvalsede og koldvalsede stålrør med en diameter på mellem 6 og 620 mm og en godstykkelse på mellem 0,5 og 70 mm. Disse produkter har forskellige anvendelsesformål i energiindustrien (inden for olie- og gasindustrien, den kemiske industri, atomenergi og den konventionelle energi) samt i maskin- og anlægsindustrien. Efter privatiseringen fortsatte virksomheden med at operere på det samme produktmarked. På nuværende tidspunkt ejer ArcelorMittal Tubular Products Holding B.V. Rotterdam NLD (i ArcelorMittal-koncernen) 69,76 % af aktiebeholdningen i virksomheden (6).
2. Den omhandlede foranstaltning
(6)
Den 23. juli 2003 offentliggjorde det rumænske privatiseringsagentur, APAPS (det nuværende AVAS) (7), at det agtede at sælge sin aktieandel på 70 % i Petrotub. Privatiseringen blev gennemført ved offentligt udbud. Den 28. oktober 2003 blev der undertegnet en salgsaftale med LNM Holdings NV (det nuværende ArcelorMittal) med en købspris på 6 mio. USD (5,1 mio. EUR (8)).
(7)
I forbindelse med privatiseringen indvilligede APAPS på vegne af den rumænske stat i at afskrive gæld til staten, som beløb sig til i alt 22,5 mio. EUR, og til at omlægge den resterende gæld til staten.
(8)
I 1998 havde Petrotub optaget et erhvervslån på [30-50] (9) mio. DEM [15-25 mio. EUR] med en løbetid indtil 2011 i den tyske udviklingsbank Kreditanstalt für Wiederaufbau (herefter benævnt "KfW") med henblik på køb af en ny valse hos Mannesmann AG. De forskellige elementer i KfW's finansieringspakke var sikret ved hjælp af statsgarantier stillet af Tyskland og Østrig og en bankgaranti fra den rumænske bank Banca Comercială Română (BCR). Den tyske statsgaranti blev modgaranteret af den rumænske stat. Den rumænske modgaranti dækkede 85 % af det samlede KfW-lån på 30-50 mio. DEM. Rumænien pålagde Petrotub et engangsgebyr på [3-7 %].
III. INDLEDNINGSBESLUTNING
(9)
I åbningsbeslutningen orienterede Kommissionen Rumænien om, at grundlaget for åbningsbeslutningen var bilag VII, afdeling B, om strukturomlægning af stålindustrien, til protokollen til Rumæniens tiltrædelsestraktat (i det følgende benævnt "Bilag VII"), og at Kommissionen i mangel af specifikke bestemmelser i bilag VII med hensyn til de rumænske rørproducenters retsstilling på tidspunktet for privatiseringen ville undersøge, hvorvidt der foreligger statsstøtte til AM Roman, og hvorvidt denne er forenelig med traktaten.
(10)
Kommissionen bemærkede, at købsprisen (5,1 mio. EUR) ikke dækkede det tab, som staten blev påført i kraft af den eftergivelse af gæld til staten, der beløb sig til 22,5 mio. EUR, og som det rumænske privatiseringsagentur APAPS indrømmede i forbindelse med privatiseringen.
(11)
Inden indledningen af den formelle undersøgelsesprocedure havde Rumænien fremsendt en rapport udarbejdet af en ekstern konsulent (10) for at dokumentere, at en privatisering på de fastsatte vilkår havde været den mest gunstige løsning for staten.
(12)
I rapporten blev det påpeget, at privatisering førte til den mest gunstige situation for den rumænske stat. I nedenstående tabel sammenlignes de beløb, som de enkelte offentlige kreditinstitutioner skønsmæssigt ville have opnået i henholdsvis privatiserings- og likvidationsscenariet (11).
Privatisering
Likvidation
Socialsikringskassen
[…] mio. EUR
[…] mio. EUR
Arbejdsløshedskassen
[…] mio. EUR
[…] mio. EUR
Sygekassen
[…] mio. EUR
[…] mio. EUR
APAPS
[…] mio. EUR
(inklusive salgsprisen på 5,1 mio. EUR)
0
Staten i alt
[4-9] mio. EUR
[19-26] mio. EUR
(13)
Denne rapport byggede på antagelsen om, at 1998-garantien i tilfælde af likvidation ville være blevet udløst, og at gældsforpligtelsen i form af det lån, som Petrotub i 1998 optog hos KfW, dvs. [15-25] mio. EUR, ville have påhvilet staten (repræsenteret ved finansministeriet). I likvidationsscenariet ville staten således i sidste ende kun have modtaget [2-9] mio. EUR, hvilket til sammenligning er lavere end det samlede beløb på [4-9] mio. EUR, som den modtog i kraft af privatiseringen.
(14)
I åbningsbeslutningen stillede Kommissionen spørgsmålstegn ved, hvorvidt resultaterne af privatiserings- og likvidationsscenarierne skulle være blevet anslået for staten som helhed, som foreslået i ekspertrapporten, eller særskilt for hver enkelt offentlig kreditor i overensstemmelse med retspraksis fra HAMSA-sagen (12).
(15)
Kommissionen betvivlede tilmed, at tabet på [15-25] mio. EUR som følge af udløsningen af 1998-garantien kunne medtages i beregningen af resultatet ved likvidation. I henhold til Hytasa- (13) og Gröditzer-dommen (14) må der sondres mellem de forpligtelser, staten hæfter for som ejer af et selskabs aktiekapital, og de forpligtelser, der kan påhvile den som offentlig myndighed. Som følge heraf kan de omkostninger, der hæftes for i forbindelse med en lov om offentlige myndigheder, ikke medtages i beregningen af de omkostninger, som en privat aktionær ville have været i stand til og villig til at hæfte for. Kommissionen ser det rumænske finansministeriums udstedelse af en statsgaranti til Petrotub i 1998 som en indikation af, at en privat aktionær ikke ville have været i stand til at udstede en sådan garanti. Et andet forhold, der peger i den retning, er at 1998-garantien blev ydet på vilkår og betingelser, som en privat aktør måske ikke ville accepteret.
IV. BEMÆRKNINGER FRA RUMÆNIEN OG INTERESSEREDE PARTER
(16)
I sit indlæg af 27. november 2007 gjorde Rumænien hovedsagelig gældende, at privatiseringen af Petrotub i oktober 2003 ikke havde begunstiget hverken Petrotub eller køberen, og at transaktionen derfor ikke omfattede statsstøtte i henhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF.
(17)
Rumænien fremhævede indledningsvis, at salget af Petrotub var blevet gennemført efter afholdelse af en åben, gennemsigtig og ubetinget udbudsprocedure, hvilket efter de rumænske myndigheders opfattelse viste, at Petrotub var blevet solgt til markedsprisen, og at køberen ikke blev begunstiget ved købet. For det andet mente Rumænien, at staten havde handlet på samme måde som enhver privat sælger ville have gjort, nemlig ved i forbindelse med valget mellem privatisering og likvidation at vælge det scenario, der var mest fordelagtigt ud fra rent økonomiske betragtninger, uden at tage højde for ikke-kommercielle eller politiske betragtninger af den art, som i sagens natur kendetegner udøvelsen af offentlig myndighed.
(18)
I forbindelse med dette andet argument dokumenterede Rumænien, at privatiseringsagenturet, AVAS, i henhold til den nationale lovgivning var forpligtet til og havde beføjelse til at vurdere og sammenligne de samlede resultater af privatisering og likvidation under hensyntagen til statsbudgettet som helhed. Privatiseringsagenturet vælger med andre ord det scenario, som er det mest gunstige for statsbudgettet som helhed, på samme måde som en stor koncern med adskillige kreditorer ville gøre. Ud fra denne synsvinkel, der er i strid med Kommissionens standpunkt, hverken kunne eller skulle staten foretage en særskilt vurdering af resultatet som følge af privatisering og likvidation for hvert af de relevante offentlige organer.
(19)
I forbindelse med vurderingen af resultatet af likvidationen var det desuden korrekt af staten at medregne det tab, som var forbundet med udløsningen af 1998-garantien, da en privat investor også ville have ydet Petrotub en sådan garanti på de givne betingelser. Virksomheden var ikke i vanskeligheder på det tidspunkt, hvor garantien blev ydet, og den risikopræmie, som blev opkrævet hos Petrotub for garantien, udgjorde en passende betaling for en aktionærgaranti, der blev udstedt for en virksomhed, som på daværende tidspunkt var velkørende.
(20)
Desuden skal 1998-garantien vurderes med udgangspunkt i de relevante statsstøttebestemmelser, der var gældende på daværende tidspunkt. I Kommissionens meddelelse om kortfristede eksportkreditforsikringer, som var gældende på daværende tidspunkt, blev langfristede eksportkreditforsikringer undtaget fra kontrollen i medfør af artikel 107, stk. 1, i TEUF (den tidligere artikel 87, stk. 1, i TEF) (15). Rumænien understregede endvidere, at Petrotub i 1998, da garantien blev ydet, var rørproducent, og således ikke var omfattet af EKSF-definitionen af stål eller af bestemmelserne i protokol nr. 2 i EKSF-aftalen om stål henhørende under Europaaftalen.
(21)
AM Roman og moderselskabet ArcelorMittal tilsluttede sig fuldt ud Rumæniens argumentation. Under henvisning til den rumænske lovgivning, der var gældende på daværende tidspunkt, og til Europaaftalens bestemmelser om statsstøtte fremhævede virksomhederne desuden, at den statsgaranti, som blev udstedt til Petrotub i 1998, ikke omfattede statsstøtte. Endvidere udgjorde 1998-garantien en tydelig og bindende kommerciel forpligtelse, som staten påtog sig i sin egenskab af hovedaktionær i den pågældende virksomhed, og kan derfor medtages i beregningen af likvidationsomkostningerne. ArcelorMittal fremhævede også, at selskabet havde købt Petrotub til markedspris, og at enhver eventuel fordel som følge af privatiseringen, quod non, under alle omstændigheder ville have tilfaldet staten som sælger.
V. VURDERING
1. Lovvalg og Kommissionens kompetence
(22)
Denne procedure omhandler begivenheder, som fandt sted inden Rumæniens tiltrædelse af Den Europæiske Union (den 1. januar 2007). Petrotub blev privatiseret i oktober 2003. I 1998 havde den rumænske stat udstedt en garanti til Petrotub i forbindelse med optagelsen af et lån på [30-50] mio. DEM hos KfW til køb af en ny valse. 1998-garantien er knyttet til privatiseringen i 2003, for så vidt Rumænien gjorde gældende, at statens omkostninger i tilfælde af likvidation skal medtages i vurderingen af privatiseringstransaktionen i 2003 i forbindelse med princippet om markedsøkonomiske Investor.
(23)
Den generelle regel er, at artikel 107-108 i TEUF ikke finder anvendelse på foranstaltninger iværksat før tiltrædelsen, når de heller ikke finder anvendelse efter tiltrædelsen (16). Kommissionen har kompetence til at udøve undtagelsesvis kontrol af statsstøtte ydet af Rumænien i forbindelse med omstruktureringen af den rumænske stålindustri inden tiltrædelsen på grundlag af bilag VII til tiltrædelsestraktaten for Rumænien (17). Denne undtagelse afviger fra de generelle regler.
(24)
I bilag VII gives der i en bestemmelse tilladelse til, at Rumænien kan afslutte den omstrukturering af landets stålindustri, som blev iværksat inden tiltrædelsen. Omstruktureringen af den rumænske stålindustri inden tiltrædelsen blev iværksat i henhold til protokol nr. 2 i EKSF-aftalen om stål henhørende under Europaaftalen (i det følgende benævnt "protokol nr. 2") og fortsat i henhold til den tillægsprotokol, der blev undertegnet den 23. oktober 2002 (i det følgende benævnt "tillægsprotokollen").
(25)
I protokol nr. 2 fik Rumænien tildelt en femårig periode, hvor landet kunne omstrukturere sin EKSF-stålindustri med henblik på tiltrædelse. Perioden varede fra 1993 til udgangen af 1998. Perioden blev forlænget indtil udgangen af 2004 med en tillægsprotokol, som blev vedtaget ved Rådets beslutning af 29. juli 2002 og undertegnet den 23. oktober 2002. I hele denne periode, dvs. fra 1993 indtil udgangen af 2004, havde Rumænien tilladelse til at yde en omstruktureringsstøtte til stålindustrien, der opfyldte de fastsatte kriterier i protokol nr. 2 (anvendelsen af kriterierne blev forlænget i henhold til tillægsprotokollen), samt på grundlag af det nationale omstruktureringsprogram (i det følgende benævnt "NOP"), som var godkendt af Fællesskabet. Den 18. juli 2005 godkendte Rådet det rumænske NOP (18).
(26)
Bilag VII er en "sikkerhedsforanstaltning", der bemyndiger Kommissionen til efter den 1. januar 2007 (tiltrædelsesdatoen) at overvåge Rumæniens støtte til stålindustrien før tiltrædelsen på grundlag af protokol nr. 2 (fortsat i henhold til tillægsprotokollen) og NOP. I bilag VII bemyndiges Kommissionen desuden til at kræve, at den ydede støtte tilbagebetales, hvis den ikke overholder protokol nr. 2 og NOP. Bilag VII har følgelig karakter af lex specialis, da det tillader overvågning af og kontrol med Rumæniens statsstøtte til stålindustrien med tilbagevirkende kraft forud for landets tiltrædelse af EU. Det er en undtagelse, der afviger fra de generelle regler. I nylige domme vedrørende statsstøtte ydet til polske stålvirksomheder før tiltrædelsen (19) har Retten fastslået, at protokol nr. 8 til tiltrædelsestraktaten for Polen udgør en lex specialis, der indeholder bestemmelser, som svarer til bestemmelserne i bilag VII.
(27)
Kommissionen skal i den igangværende procedure vurdere, om kompetencen til at udøve undtagelsesvis kontrol med tilbagevirkende kraft nævnt i betragtning 23-26 også vedrører den støtte, som Rumænien ydede til rørproducenter før landets tiltrædelse af EU. Det er i denne forbindelse nødvendigt at fortolke det retsgrundlag, der finder anvendelse i dette tilfælde, nemlig bilag VII sammenholdt med protokol nr. 2 og tillægsprotokollen. Det skal undersøges, om bestemmelserne omfatter den støtte, som Rumænien ydede til rørproducenter før landets tiltrædelse af EU.
(28)
Bestemmelser, der udgør lex specialis, skal i overensstemmelse med de almene retsprincipper fortolkes snævert. En snæver fortolkning af retsgrundlaget (se betragtning 29-43 nedenfor) fører frem til den konklusion, at Kommissionens kompetence til at udøve undtagelsesvis kontrol med tilbagevirkende kraft er begrænset til (eventuel) støtte, der er tildelt producenter af EKSF-produkter inden tiltrædelsen af EU, og Kommissionens kompetence vedrører derved ikke (eventuel) støtte til rørproducenter.
(29)
Kommissionens kompetence til at overvåge og kontrollere førtiltrædelsesstøtte til rumænsk stålindustri med tilbagevirkende kraft er fastsat i bilag VII, punkt 12 og 17. I henhold til punkt 12 er Kommissionen og Rådet bemyndiget til at overvåge gennemførelsen af det rumænske NOP forud for og efter tiltrædelsen indtil 2009. I henhold til punkt 17 er Kommissionen bemyndiget til at kræve tilbagebetaling af ydet statsstøtte, hvis de fastsatte betingelser i punkt 1-3 i bilag VII ikke overholdes (som anført i betragtning 30-32 nedenfor).
(30)
Det fastsættes i punkt 1 i bilag VII, at statsstøtte, som Rumænien fra 1993 til 2004 ydede til "bestemte dele af den rumænske stålindustri", anses for at være forenelig med det indre marked, forudsat at: "den periode, der er omhandlet i artikel 9, stk. 4, i protokol nr. 2 om EKSF-produkter til Europaaftalen […] er blevet forlænget indtil den 31. december 2005", vilkårene og betingelserne i NOP er blevet overholdt, der ikke ydes eller betales nogen form for statsstøtte til stålvirksomheder, som er omfattet af nationale strukturomlægningsprogrammer efter den 1. januar 2005, og "[…] der ikke ydes eller betales statsstøtte til den rumænske stålsektor efter den 31. december 2004". Der fastsættes også følgende: "Med henblik på disse bestemmelser og tillæg A forstås ved statsstøtte til strukturomlægning en hvilken som helst foranstaltning vedrørende stålvirksomheder, der udgør statsstøtte efter EF-traktatens artikel 87, stk. 1, og ikke kan anses for forenelig med det fælles marked i henhold til de normale regler, der anvendes i Fællesskabet".
(31)
I punkt 2 i bilag VII bestemmes det, at kun virksomheder, der er anført som begunstigede virksomheder i henhold til NOP (og som også er anført i tillæg A til bilag VII), er berettiget til statsstøtte i perioden 1993-2004.
(32)
I punkt 6 i bilag VII bestemmes det, at virksomheder, der ikke er anført som begunstigede virksomheder i henhold til NOP, ikke kan "modtage statsstøtte til strukturomlægning eller nogen anden form for støtte" og heller ikke skal indskrænke deres kapacitet.
(33)
Bilag VII, punkt 1, første afsnit, indeholder en tydelig henvisning til artikel 9, stk. 4, i protokol nr. 2 (bestemmelsens anvendelse er forlænget med tillægsprotokollen undertegnet den 23. oktober 2002). Protokol nr. 2 vedrører alene EKSF-stålprodukter, og der findes sågar en fortegnelse over EKSF-stålprodukterne i et tillæg. Indholdet af tillægget er en gentagelse af den fortegnelse over EKSF-varer, som er anført i bilag I til EKSF-traktaten, hvor rør tydeligvis ikke indgår i definitionen over "EKSF-stålprodukter" ("stålrør (sømløse eller svejsede) […] trukne stålstænger og slebne eller polerede stålstænger samt jernafstøbninger (rør, tykvæggede rør og fittings samt andre jernafstøbninger").
(34)
EKSF-traktaten udløb den 23. juli 2002. Fra denne dato blev statsstøtte til stålindustrien en del af EU's generelle lovgivningsrammer. I denne forbindelse blev det besluttet, at definitionen på den europæiske stålindustri skulle udvides med rørproducenter. Denne ændrede definition blev anført i artikel 27 og bilag B til de multisektorale rammebestemmelser for regionalstøtte til store investeringsprojekter (20), ifølge hvilke EU's stålindustri omfatter sømløse rør og store svejsede rør (med en diameter på over 406,4 mm). Denne udvidede definition på stålsektoren blev derpå gentaget i bilag I til retningslinjer for statsstøtte med regionalt sigte for 2007-2013 (21) samt i artikel 2, stk. 29, i den generelle gruppefritagelsesordning (22).
(35)
Denne ændring inddrog den nye definition på EU's stålsektor, der omfatter rørproducenter, men den blev ikke desto mindre ikke indført tydeligt i hverken protokol nr. 2 eller tillægsprotokollen. Protokol nr. 2 udløb den 31. december 1997. Med tillægsprotokollen blev gyldighedsperioden af protokol nr. 2 forlænget med yderligere otte år fra den 1. januar 1998 eller indtil Rumæniens tiltrædelse af EU (afhængigt af hvad der først indtræffer). I tillægsprotokollen henvises der generelt til "stålprodukter", og bestemmelsens anvendelsesområde er tydeligt forbundet med artikel 9, stk. 4, i protokol nr. 2, der alene vedrører EKSF-produkter. I henhold til artikel 2 i tillægsprotokollen blev forlængelsen af gyldighedsperioden af protokol nr. 2 navnlig gjort afhængig af, at Rumænien forelagde Kommissionen et NOP og virksomhedsomstruktureringsplaner for støttemodtagerne, som begge opfylder "kravene i artikel 9, stk. 4, i protokol nr. 2 til Europaaftalen, og som er blevet evalueret og godkendt af den nationale myndighed for statsstøttekontrol (Kontoret for Konkurrence og Forbrugerbeskyttelse)".
(36)
Set i lyset af fortolkningen af punkt 1-2 og 6 i bilag VII samt protokol nr. 2 og tillægsprotokollen konstateres det derfor, at punkt 17 i bilag VII ikke giver Kommissionen kompetence til at kontrollere støtte tildelt rumænske rørproducenter forud for tiltrædelsen og særlig i perioden 1993-2004.
(37)
Uafhængigt af den retlige fortolkning af det anvendte retsgrundlag (dvs. bilag VII, protokol nr. 2 og tillægsprotokollen - se betragtning 29-36 ovenfor) undersøgte Kommissionen også, om gennemførelsesbestemmelserne til reglerne om statsstøtte i Europaaftalen og protokol nr. 2 samt de gennemførelsesbestemmelser, der blev vedtaget i 2001 af EU og Rumænien (i det følgende benævnt "gennemførelsesbestemmelserne" (23)), har betydning for fastsættelsen af Kommissionens kompetence til med tilbagevirkende kraft at kontrollere (eventuel) støtte til rumænske rørproducenter tildelt forud for tiltrædelsen.
(38)
Gennemførelsesbestemmelserne indeholder principielt procedurebestemmelser, der skal skelnes fra de materielle bestemmelser om statsstøtte i Europaaftalen og protokol nr. 2. Det skal dog bemærkes, at gennemførelsesbestemmelserne ligeledes indeholder særlige bestemmelser om kriterier til undersøgelse af, om støtten er forenelig med henholdsvis Europaaftalen og protokol nr. 2.
(39)
Det fastslås i den første sætning i gennemførelsesbestemmelsernes artikel 2, stk. 1, at: "[d]en i artikel 1 omhandlede undersøgelse af, hvorvidt støtteprogrammer og støttetildelinger er forenelige med Europaaftalen, vurderes på grundlag af kriterier, som udformes på basis af anvendelsen af artikel 87 i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, dvs. på grundlag af nuværende og fremtidig afledt ret, rammebestemmelser, retningslinjer og andre relevante administrative retsakter, der er i kraft i Fællesskabet, samt den retspraksis, der er fastlagt af Retten i Første Instans og De Europæiske Fællesskabers Domstol og afgørelser truffet af associeringsrådet i medfør af artikel 4, stk. 3." I dette stykkes første punktum fastlægges et generelt princip, hvorfor de materielle kriterier for undersøgelse af, om statsstøtte er forenelig med Europaaftalen, generelt har en "udviklingskarakter". Alle løbende ændringer i EU-lovgivningen og domstolenes retspraksis inddrages nemlig i kriterierne.
(40)
I artikel 2, stk. 1, andet punktum, henvises der særlig til de forenelighedskriterier, som er fastlagt i protokol nr. 2: "Hvis støtteydelsen eller støtteprogrammer gælder produkter, der er omfattet af traktaten om oprettelse af Det Europæiske Kul- og Stålfællesskab, anvendes dette stykkes første punktum fuldt ud, idet undersøgelsen dog ikke foretages på grundlag af de kriterier, der er udformet på basis af anvendelsen af artikel 87 i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, men på grundlag af kriterier, der er udformet på basis af anvendelsen af statsstøttereglerne i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Kul- og Stålfællesskab." Det skal bemærkes, at det tydeligt fremgår af bestemmelsen, at udviklingen af forenelighedskriterierne er forbundet med EKSF-traktaten i forhold til støtte, der er omfattet af protokol nr. 2. Det er i modsætning til den generelle støtte, der vedrører artikel 2, stk. 1, første sætning (se betragtning 41 ovenfor). Bestemmelsen forholder sig ikke tydeligt til udviklingen af forenelighedskriterierne efter udløbet af EKSF-traktaten i 2002.
(41)
I gennemførelsesbestemmelsernes artikel 2, stk. 2 og 3, fastsættes EU's forenelighedskriterier, som Rumænien skal opfylde. Rumænien underrettes især om alle EU-ændringer af forenelighedskriterierne, når sådanne retsakter ikke offentliggøres, og "har Rumænien ikke senest tre måneder efter modtagelsen af de officielle oplysninger om ændringerne gjort indsigelse mod dem, gælder de som forenelighedskriterier, jf. stk. 1. Gør Rumænien indsigelse mod ændringerne, finder der med udgangspunkt i den indbyrdes tilnærmelse af lovgivningerne, der tilsigtes med Europaaftalen, konsultationer sted i associeringsrådet i henhold til artikel 7 og 8 i nærværende bestemmelser".
(42)
Selv om Rumænien inden for tre måneder ikke havde gjort indsigelse mod ændringen i Fællesskabets definition af stålindustrien, som i 2002 blev udvidet til at omfatte rørproducenter, kunne ændringerne i EU-lovgivningen ikke finde anvendelse på støtte, der ikke var underlagt Europaaftalen, nemlig støtte, der ikke var omfattet af EKSF-traktaten. Bilag VII udgør herudover lex specialis, og Kommissionen kan derfor ikke anvende den udvidede definition af EU's stålsektor til at fastsætte bilagets anvendelsesområde efter udløbet af EKSF-traktaten. Det er derfor nødvendigt at foretage en tydelig sondring mellem "udviklingskarakteren" af den lovgivning, der gælder for statsstøtte til den rumænske stålindustri forud for tiltrædelsen til EU i henhold til Europaaftalen, og en nødvendigvis snæver fortolkning af Kommissionens kompetence til at udøve kontrol med tilbagevirkende kraft, hvilket fremgår af bilag VII, protokol nr. 2 og tillægsprotokollen.
VI. KONKLUSION
(43)
Kommissionen må som følge af de ovennævnte betragtninger (se navnlig betragtning 36 og 42 ovenfor) konstatere, at den ikke har kompetence til at kontrollere støtte tildelt til rumænske rørproducenter inden tiltrædelsen, især fra 1993-2004, på grundlag af bilag VII. Nærværende procedure afsluttes, idet det tages til efterretning, at Kommissionen ikke har kompetence til at vurdere de pågældende foranstaltninger -
VEDTAGET DENNE AFGØRELSE:
Artikel 1
Den formelle undersøgelsesprocedure efter artikel 108, stk. 2, i TEUF, der blev indledt med brev til Rumænien af 25. september 2007, afsluttes, da Kommissionen i henhold til bestemmelserne i bilag VII, afdeling B, til tiltrædelsestraktaten for Rumænien ikke har kompetence til at kontrollere den støtte, som Rumænien tildelte i forbindelse med privatiseringen af Petrotub Roman S.A. i 2003.
Artikel 2
Denne afgørelse er rettet til Rumænien.
Udfærdiget i Bruxelles, den 6. juli 2010.
DECISIONE DELLA COMMISSIONE
del 6 luglio 2010
concernente la misura C 40/07 (ex NN 48/07) cui la Romania ha dato esecuzione a favore di ArcelorMittal Tubular Products Roman S.A. (ex Petrotub Roman S.A.)
[notificata con il numero C(2010) 4492]
(Il testo in lingua rumena è il solo facente fede)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
(2013/516/UE)
LA COMMISSIONE EUROPEA,
visto il trattato sul funzionamento dell'Unione europea, in particolare l'articolo 108, paragrafo 2, primo comma,
visto l'accordo sullo Spazio economico europeo, in particolare l'articolo 62, paragrafo 1, lettera a),
viste le disposizioni di cui all'allegato VII e all'appendice A dell'allegato VII del protocollo sulle misure transitorie del trattato di adesione della Romania,
dopo aver invitato gli interessati a presentare osservazioni a norma della disposizione o delle disposizioni succitate (1), e tenuto conto di dette osservazioni,
considerando quanto segue:
I. PROCEDIMENTO
(1)
Con lettera del 2 febbraio 2007, la Commissione ha invitato la Romania a trasmettere informazioni relative all'esenzione dal pagamento di un debito contratto presso enti pubblici e alla rinegoziazione di altri debiti dello stesso tipo di cui ha beneficiato Petrotub Roman S.A. (in appresso, Petrotub) nel contesto della privatizzazione del 2003 (in seguito alla privatizzazione, l'impresa è stata ribattezzata Mittal Steel Roman e quindi ArcelorMittal Tubular Products Roman S.A. (2) (in seguito, AM Roman).
(2)
Con lettera del 25 settembre 2007 la Commissione ha informato la Romania della propria decisione di avviare il procedimento di cui all'articolo 108, paragrafo 2, del trattato sul funzionamento dell'Unione europea (3), in relazione ai possibili aiuti concessi in sede di privatizzazione di Petrotub. Tale decisione è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell'Unione europea (4). La Commissione ha chiesto alle parti interessate di presentare osservazioni sulla misura.
(3)
La Romania ha comunicato il suo punto di vista con lettera del 26 novembre 2007, protocollata nella stessa data. Con lettere del 28 gennaio 2008, protocollate il 29 gennaio 2008, ArcelorMittal (l'impresa madre) e AM Roman (la controllata in questione) hanno presentato le proprie osservazioni, che sono state comunicate alla Romania il 12 febbraio 2008. La Romania ha replicato con lettera dell'11 marzo 2008, protocollata lo stesso giorno.
(4)
Con lettere del 26 febbraio 2009, 8 ottobre 2009 e 29 gennaio 2010, la Commissione ha chiesto informazioni supplementari. La Romania ha replicato con lettere del 27 aprile 2009, del 19 ottobre 2009 e del 3 febbraio 2010, protocollate nelle medesime date.
II. DESCRIZIONE DEI FATTI
1. L'impresa
(5)
AM Roman è un'impresa che produce tubi di acciaio non saldati e che ha sede a Roman, in una provincia della Romania che beneficia di assistenza ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 3, lettera a) del TFUE (5). Prima della privatizzazione del 2003, l'impresa, chiamata allora Petrotub, produceva tubi di acciaio non saldati, in particolare tubi di acciaio laminati a caldo o a freddo di diametro compreso tra 6 mm e 620 mm e con uno spessore delle pareti compreso tra 0,5 mm e 70 mm. Tali prodotti hanno diverse applicazioni nelle industrie della produzione di energia (petrolio, gas, industria chimica, energia nucleare e convenzionale), nell'industria meccanica e nelle costruzioni. Dopo la privatizzazione, l'impresa ha continuato ad operare nello stesso mercato dei prodotti. Attualmente, ArcelorMittal Tubular Products Holding B.V. Rotterdam NLD (appartenente al gruppo ArcelorMittal) detiene il 69,76% dell'impresa (6).
2. La misura
(6)
Il 23 luglio 2003, l'APAPS - l'agenzia rumena per le privatizzazioni, l'attuale AVAS (7) - ha espresso l'intenzione di vendere il 70 % di Petrotub. La privatizzazione è stata effettuata tramite una procedura di licitazione. Il 28 ottobre 2003 è stato firmato l'accordo di vendita con LMN Holdings NV (l'attuale ArcelorMittal), per un prezzo di acquisto di 6 milioni di USD (5,1 milioni di EUR (8)).
(7)
Nel quadro della privatizzazione, l'APAPS ha accettato, a nome dello Stato rumeno, di annullare un debito contratto con gli enti pubblici pari a 22,5 milioni di EUR e di rinegoziare i rimanenti debiti contratti con enti pubblici.
(8)
Nel 1998, Petrotub ha contratto un prestito commerciale di valore pari a [30-50] (9) milioni di DEM [15-25 milioni di EUR] e di durata fino al 2011, presso la banca tedesca per lo sviluppo Kreditanstalt für Wiederaufbau (in seguito, KfW) per l'acquisto, presso Mannesmann AG, di un nuovo impianto di laminazione. Il pacchetto di finanziamento della KfW è stato garantito, per le diverse tranches, con garanzie statali accordate dalla Germania e dall'Austria e da una garanzia bancaria concessa dalla Banca commerciale rumena (BCR). La garanzia statale tedesca è stata controgarantita dallo Stato rumeno con una controgaranzia che copriva l'85% del prestito complessivo contratto presso la KfW, di valore pari a [30-50] milioni di DEM. La Romania ha percepito da Petrotub una commissione unica del [3% - 7%].
III. LA DECISIONE DI AVVIO DEL PROCEDIMENTO
(9)
Nella decisione di avvio, la Commissione ha informato la Romania che il procedimento di indagine formale veniva avviato in base all'allegato VII, sezione B - riguardante la ristrutturazione del settore siderurgico - del protocollo del trattato di adesione della Romania (in seguito, allegato VII) e che, in assenza di disposizioni specifiche nell'allegato VII relative alla situazione giuridica dei produttori rumeni di tubi al momento della privatizzazione, la Commissione avrebbe verificato l'esistenza di aiuti di Stato accordati ad AM Roman e valutato la compatibilità di tali aiuti alla luce della relativa base.
(10)
La Commissione ha osservato che il prezzo di acquisto (5,1 milioni di EUR) non copriva le perdite subite dallo Stato sotto forma di esenzione dal pagamento di un debito contratto presso enti pubblici di importo pari a 22,5 milioni di EUR, rispetto alla quale l'agenzia rumena per le privatizzazioni APAPS ha espresso parere favorevole nel contesto della privatizzazione.
(11)
Prima dell'avvio del procedimento di indagine formale, la Romania ha presentato una relazione redatta da un consulente esterno (10) per dimostrare che, alle condizioni del momento, la privatizzazione rappresentava la soluzione più vantaggiosa per lo Stato.
(12)
Secondo la relazione, la privatizzazione avrebbe rappresentato lo scenario più favorevole per lo Stato rumeno. La tabella che segue mette a confronto le somme che, secondo le stime, sarebbero state recuperate da ciascun ente pubblico creditore nel quadro dello scenario di privatizzazione e dello scenario di liquidazione (11).
Privatizzazione
Liquidazione
Fondo per la previdenza sociale
[…] milioni di EUR
[…] milioni di EUR
Fondo di disoccupazione
[…] milioni di EUR
[…] milioni di EUR
Fondo di assicurazione malattia
[…] milioni di EUR
[…] milioni di EUR
APAPS
[…] milioni di EUR
(compreso il prezzo di vendita di 5,1 milioni di EUR)
0
Totale per lo Stato
[4-9] milioni di EUR
[19-26] milioni di EUR
(13)
La relazione si basa sul presupposto che, in caso di liquidazione, sarebbe scattata la garanzia del 1998 e che lo Stato, per il tramite del ministero delle Finanze, sarebbe diventato responsabile della somma rimanente del prestito che Petrotub aveva contratto nel 1998 con la KfW, pari a [15-25] milioni di EUR. In altri termini, nel quadro dello scenario di liquidazione, lo Stato avrebbe ottenuto in ultima analisi soltanto [2-9] milioni di EUR, una cifra quindi inferiore rispetto al totale di [4-9] milioni di EUR ottenuti con la privatizzazione.
(14)
Nel quadro della decisione di avvio, la Commissione si è chiesta se i risultati degli scenari della privatizzazione e della liquidazione avrebbero dovuto essere valutati complessivamente per lo Stato, come suggerisce la relazione degli esperti, o separatamente, per ciascun creditore pubblico, conformemente alla giurisprudenza HAMSA (12).
(15)
Oltre ad altre perplessità, la Commissione ha espresso dubbi anche sul fatto che nel calcolo degli effetti della liquidazione si potesse prendere in considerazione la perdita di [15-25] milioni di EUR causata dall'attivazione della garanzia del 1998 Conformemente alla giurisprudenza HYTASA (13) e Gröditzer (14), è necessario distinguere tra gli obblighi che lo Stato deve assumere in qualità di azionario dell'impresa e gli obblighi che lo Stato deve assumere in quanto autorità pubblica. Ne consegue che per calcolare i costi che un azionario privato sarebbe stato in grado di assumere e disponibile ad assumere non si possono prendere in considerazione i presunti costi relativi ad un'azione di un'autorità pubblica. La Commissione ritiene che l'emissione, nel 1998, di una garanzia sovrana a favore di Petrotub da parte del ministero delle Finanze rumeno dimostri che un azionario privato non avrebbe potuto assumere una garanzia di tale tipo. Un ulteriore indizio in tal senso è rappresentato dal fatto che la garanzia del 1998 è stata concessa a condizioni che un operatore privato non avrebbe probabilmente accettato.
IV. OSSERVAZIONI DELLA ROMANIA E DELLE PARTI INTERESSATE
(16)
Nelle osservazioni presentate il 27 novembre 2007, la principale argomentazione della Romania è stata che la privatizzazione di Petrotub dell'ottobre 2003 non ha comportato alcun vantaggio né per Petrotub né per l'acquirente e che, di conseguenza, l'operazione non implica la presenza di aiuti di Stato ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, del TFUE.
(17)
In primo luogo, la Romania ha sottolineato che Petrotub è stata venduta tramite una procedura di licitazione aperta, trasparente e senza condizioni. Secondo le autorità rumene, ciò dimostra che Petrotub è stata venduta al prezzo di mercato e che l'acquirente non ha beneficiato di alcun vantaggio in seguito all'acquisizione. In secondo luogo, la Romania ritiene di aver agito nello stesso modo in cui avrebbe agito un qualsiasi venditore privato. Scegliendo tra lo scenario della privatizzazione e quello della liquidazione, lo Stato ha optato per lo scenario più vantaggioso da un punto di vista squisitamente finanziario, senza tenere conto delle considerazioni di carattere commerciale o politico che caratterizzano tipicamente l'esercizio della pubblica autorità.
(18)
Rispetto a questa seconda argomentazione, la Romania ha precisato che, ai sensi della legislazione nazionale, l'agenzia per le privatizzazioni AVAS ha le competenze e la responsabilità di valutare e mettere a confronto i risultati globali delle privatizzazioni e delle liquidazioni rispetto al bilancio statale nel suo complesso. In altri termini, l'agenzia per le privatizzazioni sceglie lo scenario più vantaggioso per il bilancio dello Stato nel suo complesso, esattamente come farebbe una holding di grandi dimensioni con molti creditori. Da questo punto di vista, contrariamente al parere della Commissione, lo Stato non avrebbe potuto - né avrebbe dovuto - valutare gli effetti della privatizzazione e della liquidazione per ciascun ente pubblico coinvolto.
(19)
Inoltre, quando ha valutato gli effetti della liquidazione, lo Stato aveva tutto il diritto di prendere in considerazione le perdite generate dall'attivazione della garanzia del 1998, in quanto anche un investitore privato avrebbe accordato a Petrotub una garanzia di questo tipo, alle stesse condizioni. L'impresa non si trovava in difficoltà al momento della concessione della garanzia e il premio di rischio applicato a Petrotub per la garanzia rappresentava una remunerazione adeguata per una garanzia di un azionista concessa ad un'impresa che, all'epoca, versava in buone condizioni.
(20)
Inoltre, la garanzia del 1998 va valutata alla luce delle norme sugli aiuti di Stato in vigore all'epoca. La comunicazione della Commissione relativa alle garanzie per il credito all'esportazione a breve termine in vigore all'epoca escludeva dall'ambito delle indagini di cui all'articolo 107, paragrafo 1, del TFUE [all'epoca l'articolo 87, paragrafo 1 del trattato CE] le garanzie per il credito all'esportazione a lungo termine (15). La Romania ha ugualmente sottolineato che nel 1998, anno in cui è stata concessa la garanzia, Petrotub produceva tubi e che per questo motivo non rientrava nella definizione di acciaio CECA né nel campo di applicazione delle disposizioni di cui al protocollo n. 2 relativo all'acciaio CECA dell'accordo europeo.
(21)
Sia AM Roman che ArcelorMittal, l'impresa madre, hanno sostenuto senza riserve l'argomentazione della Romania. Tali imprese hanno inoltre osservato che, ai sensi tanto della legislazione rumena in vigore all'epoca quanto delle norme in materia di aiuti di Stato di cui all'accordo europeo, la garanzia di Stato concessa a Petrotub nel 1998 non comporta aiuti di Stato. Inoltre, la garanzia del 1998 costituisce un'obbligazione commerciale chiara e giuridicamente vincolante assunta dallo Stato in qualità di azionario di maggioranza dell'impresa, che può quindi essere considerata ai fini del calcolo dei costi della liquidazione. ArcelorMittal ha inoltre sottolineato il fatto che per l'acquisto di Petrotub essa ha pagato il prezzo di mercato e che, di conseguenza, di qualsiasi vantaggio risultante dalla privatizzazione, quod non, avrebbe in ogni caso beneficiato lo Stato in quanto venditore.
V. VALUTAZIONE
1. La legislazione applicabile e le competenze della Commissione
(22)
Questo procedimento si riferisce a fatti che hanno avuto luogo prima dell'adesione della Romania all'Unione europea (1o gennaio 2007). Petrotub è stata privatizzata nell'ottobre 2003. Inoltre, la garanzia sul prestito di [30-50] milioni di DEM - contratto, per l'acquisto di un impianto di laminazione, presso la KfW - che lo Stato rumeno ha emesso a favore di Petrotub è stata emessa nel 1998 La garanzia del 1998 è collegata alla privatizzazione del 2003 nel senso che la Romania sostiene che nella valutazione dell'operazione di privatizzazione alla luce del test dell'investitore operante in un'economia di mercato è necessario prenderne in considerazione i costi in caso di liquidazione.
(23)
In generale, gli articoli 107 e 108 del TFUE non si applicano alle misure accordate prima dell'adesione, che non sono più applicabili dopo l'adesione (16). A titolo di deroga da tale regola generale e quindi eccezionalmente, la Commissione può valutare gli aiuti di Stato concessi dalla Romania per la ristrutturazione dell'industria siderurgica nazionale prima dell'adesione, in virtù dell'allegato VII al trattato di adesione della Romania (17).
(24)
L'allegato VII contiene alcune disposizioni che permettono alla Romania di portare a termine la ristrutturazione della sua industria siderurgica avviata prima dell'adesione. La ristrutturazione dell'industria siderurgica rumena prima dell'adesione è stata realizzata sulla base del protocollo n. 2 relativo all'acciaio CECA allegato all'Accordo europeo (in appresso, protocollo n. 2), la cui validità è stata prorogata con il protocollo aggiuntivo concluso il 23 ottobre 2002 (in appresso, protocollo aggiuntivo).
(25)
Il protocollo n. 2 accorda alla Romania un "periodo di grazia" di 5 anni, dal 1993 al 1998, per la ristrutturazione della sua industria siderurgica CECA in vista dell'adesione. Tale periodo di grazia è stato prorogato fino alla fine del 2004 tramite un protocollo aggiuntivo, approvato con decisione del Consiglio del 29 luglio 2002 e firmato il 23 ottobre 2002. Complessivamente, nel periodo di grazia, vale a dire dal 1993 fino al 2004, la Romania ha potuto concedere aiuti per la ristrutturazione del settore siderurgico alle condizioni previste dal protocollo n. 2 (e dalla sua proroga, in virtù del protocollo aggiuntivo) e sulla base del programma nazionale di ristrutturazione (in appresso, PNR) concordato con la Commissione e approvato dal Consiglio il 18 luglio 2005 (18).
(26)
L'allegato VII rappresenta un "meccanismo di sicurezza" che permette alla Commissione di controllare, dopo il 1o gennaio 2007 (data dell'adesione), gli aiuti accordati dalla Romania al settore siderurgico prima dell'adesione, in base al protocollo n. 2 (e alla sua proroga, in virtù del protocollo aggiuntivo) e al PNR. Inoltre, l'allegato VII conferisce alla Commissione la facoltà di recuperare gli aiuti accordati in violazione del protocollo n. 2 e del PNR. Il protocollo VII ha pertanto carattere di lex specialis, che permette, eccezionalmente e in deroga al regime generale, il controllo e l'esame con effetto retroattivo degli aiuti di Stato concessi dalla Romania alla sua industria siderurgica prima dell'adesione. In alcune recenti sentenze relative ad aiuti di Stato concessi prima dell'adesione ad imprese siderurgiche polacche (19), il Tribunale ha confermato il carattere di lex specialis del protocollo 8 del trattato di adesione della Polonia, il quale contiene disposizioni equivalenti a quelle dell'allegato VII.
(27)
Nel contesto del procedimento in corso, la Commissione deve valutare se la facoltà eccezionale di controllo con effetto retroattivo di cui ai considerando da (23) a (26) riguardi anche gli aiuti che la Romania ha concesso ai produttori di tubi prima dell'adesione all'UE. A tal fine, le basi giuridiche applicabili al caso di specie, ovverosia l'allegato VII in combinazione con il protocollo n. 2 e il protocollo aggiuntivo, vanno interpretate per determinare se le disposizioni ivi contenute si applicano alle misure accordate ai produttori rumeni di tubi prima dell'adesione.
(28)
Conformemente ad un principio giuridico universalmente riconosciuto, le norme di una lex specialis che costituiscono una deroga ad un regime generale devono essere interpretate in senso stretto. L'interpretazione in senso stretto delle basi giuridiche di cui sopra [cfr. i considerando da (29) a (43)] porta a concludere che la facoltà eccezionale di controllo con effetto retroattivo della Commissione si limita agli (eventuali) aiuti concessi prima dell'adesione ai produttori di prodotti CECA e non comprende gli (eventuali) aiuti a favore dei produttori di tubi.
(29)
I paragrafi 12 e 17 dell'allegato VII definiscono le competenze di controllo e revisione con effetto retroattivo della Commissione relativamente agli aiuti di Stato concessi all'industria siderurgica prima dell'adesione. Ai sensi del paragrafo 12, la Commissione e il Consiglio hanno la facoltà di controllare la realizzazione del PNR nel periodo precedente e successivo all'adesione fino al 2009. Il paragrafo 17 autorizza la Commissione a recuperare gli aiuti di Stato concessi in violazione dei paragrafi da 1 a 3 dell'allegato VII [come indicato ai considerando da (30) a (32)].
(30)
Il paragrafo 1 dell'allegato VII prevede che gli aiuti di Stato concessi dalla Romania ai fini della ristrutturazione di " parti specifiche dell'industria siderurgica rumena" dal 1993 al 2004 sono ritenuti compatibili con il mercato comune a condizione che: "il periodo di cui all'articolo 9, paragrafo 4 del protocollo n. 2 sui prodotti della CECA, dell'accordo europeo […] sia prorogato fino al 31 dicembre 2005"; siano rispettate le condizioni di cui al PNR; non sia concessa o erogata alcuna forma di aiuto di Stato ai beneficiari del PNR dopo il 1o gennaio 2005 e "non sia concesso o erogato alcun aiuto alla ristrutturazione del settore siderurgico rumeno successivamente al 31 dicembre 2004". È inoltre previsto che, "Ai fini delle presenti disposizioni e dell'appendice A, per aiuti di Stato alla ristrutturazione debbono intendersi le misure relative alle aziende siderurgiche che costituiscono aiuti di Stato ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 1 del trattato CE e che non possono ritenersi compatibili con il mercato comune in base alle norme generalmente applicate nella Comunità".
(31)
Il paragrafo 2 dell'allegato VII prevede che solo le società elencate che beneficiano del PNR (che figurano anche nell'appendice A dell'allegato VII), hanno diritto agli aiuti di Stato nel periodo 1993-2004.
(32)
Il paragrafo 6 dell'allegato VII prevede che le società non elencate come «società beneficiarie» del PNR "non beneficiano di aiuti di Stato finalizzati alla ristrutturazione o di altri aiuti" e non sono pertanto tenute a riduzioni di capacità.
(33)
Il paragrafo 1, primo trattino dell'allegato VII rinvia esplicitamente all'articolo 9, paragrafo 4, del protocollo n. 2, la cui applicazione è stata prorogata mediante il protocollo aggiuntivo firmato il 23 ottobre 2002. Il protocollo n. 2 si riferisce soltanto all'acciaio CECA e in un allegato elenca chiaramente i prodotti siderurgici CECA. Tale allegato riprende l'elenco dei prodotti CECA che figuravano nell'allegato I del trattato CECA, in cui la definizione di " acciaio CECA" escludeva esplicitamente i tubi in acciaio [" tubi (non saldati o saldati) […], le barre trafilate e la ghisa (tubi, tubolature e armature e altri tipi di ghisa"].
(34)
Il trattato CECA non è più in vigore dal 23 luglio 2002, data in cui gli aiuti di Stato a favore dell'industria siderurgica sono rientrati nel regime generale CE. In quell'occasione, è stato deciso di estendere la definizione del settore siderurgico europeo ai produttori di tubi. Tale decisione è stata codificata nell'articolo 27 e nell'allegato B della disciplina multisettoriale degli aiuti regionali destinati ai grandi progetti d'investimento (20), che ha definito il settore siderurgico dell'UE in modo tale da comprendere i tubi non saldati e saldati di grandi dimensioni (di diametro fino a 406,4 mm). Tale definizione allargata del settore dell'industria siderurgica viene ripresa nell'allegato I degli Orientamenti in materia di aiuti di Stato a finalità regionale 2007-2013 (21) e nell'articolo 2, punto 29, del regolamento generale di esenzione per categoria (22).
(35)
Tuttavia, né il protocollo n. 2 né il protocollo aggiuntivo sono stati esplicitamente modificati al fine di includere la definizione allargata del settore siderurgico dell'UE che comprende i produttori di tubi. Il protocollo n. 2 non è più in vigore dal 31 dicembre 1997. Il protocollo aggiuntivo ha prorogato la validità de protocollo n. 2 dal 1o gennaio 1998 di altri otto anni o fino alla data di adesione della Romania (fino a quello dei due eventi che si sarebbe verificato per primo). Il protocollo aggiuntivo fa riferimento ai "prodotti dell'acciaio" in generale ma il suo ambito di applicazione è anche collegato in modo specifico all'articolo 9, paragrafo 4, del protocollo n. 2, che si riferisce soltanto ai prodotti CECA. In particolare, ai sensi dell'articolo 2 del protocollo aggiuntivo, la proroga del protocollo n. 2 era subordinata alla presentazione da parte della Romania alla Commissione di un PNR e di piani di ristrutturazione per le imprese beneficiarie che fossero conformi, entrambi, "ai criteri di cui all'articolo 9, paragrafo 4, del protocollo n. 2 dell'accordo europeo e che [fossero] stati valutati e approvati dall'autorità nazionale di vigilanza sugli aiuti di Stato (Consiglio della concorrenza)".
(36)
È pertanto necessario concludere che, il paragrafo 17, interpretato alla luce dei paragrafi 1, 2 e 6 dell'allegato VII, del protocollo n. 2 e del protocollo aggiuntivo, non conferisce alla Commissione la facoltà di controllo degli aiuti concessi ai produttori rumeni di tubi prima dell'adesione e in particolare nel periodo 1993-2004.
(37)
Oltre all'interpretazione giuridica del campo di applicazione delle basi giuridiche applicabili [l'allegato VII, il protocollo n. 2 e il protocollo aggiuntivo, cfr. i considerando da (29) a (36)], la Commissione ha anche valutato se le norme di attuazione delle disposizioni relative agli aiuti di Stato di cui all'accordo europeo e al protocollo n. 2, adottate nel 2001 dalla Comunità e dalla Romania (in seguito, norme di attuazione (23)) fossero pertinenti per definire l'ambito della facoltà della Commissione di controllo con effetto retroattivo per quanto riguarda gli (eventuali) aiuti concessi ai produttori di tubi rumeni prima dell'adesione.
(38)
In linea di massima, le norme di attuazione contengono disposizioni procedurali che è opportuno distinguere dalle disposizioni sostanziali relative agli aiuti di Stato contenute nell'accordo europeo e nel suo protocollo n. 2. Occorre, tuttavia, tener presente che le norme di attuazione contengono anche disposizioni specifiche sui criteri di valutazione della compatibilità degli aiuti di Stato con l'accordo europeo e, rispettivamente, con il protocollo n. 2.
(39)
L'articolo 2, paragrafo 1, prima frase delle norme di attuazione così dispone: "La compatibilità dei singoli aiuti concessi e dei programmi di aiuti con le disposizioni dell'accordo europeo, di cui all'articolo 1 delle presenti norme, è valutata in base ai criteri derivanti dall'applicazione delle disposizioni dell'articolo 87 del trattato che istituisce la Comunità europea, compresi il diritto derivato presente e futuro, i quadri, gli orientamenti e gli altri atti amministrativi pertinenti in vigore nella Comunità, nonché la giurisprudenza del Tribunale di primo grado e della Corte di giustizia delle Comunità europee, e alle eventuali decisioni adottate dal Consiglio di associazione ai sensi dell'articolo 4, paragrafo 3". Tale formulazione si basa sul principio generale secondo cui i criteri sostanziali per la valutazione della compatibilità di un aiuto di Stato con l'accordo europeo sono di natura "evolutiva", cioè tengono conto delle costanti modifiche ed evoluzioni della legislazione e della giurisprudenza dell'UE.
(40)
L'articolo 2, paragrafo 1 della seconda frase si riferisce in particolare ai criteri di compatibilità ai sensi del protocollo n. 2: "Se gli aiuti concessi o i programmi di aiuti sono destinati a prodotti contemplati dal protocollo n. 2 dell'accordo europeo, la prima frase del presente paragrafo è totalmente applicabile, con la sola differenza che la valutazione è effettuata in base ai criteri derivanti dall'applicazione delle norme relative agli aiuti di Stato del trattato che istituisce la Comunità europea del carbone e dell'acciaio anziché in base ai criteri derivanti dall'applicazione delle norme dell'articolo 87 del trattato che istituisce la Comunità europea". Va osservato che la formulazione di tale frase indica chiaramente che, contrariamente a ciò che avviene nel caso di un aiuto generale, di cui alla prima frase dell'articolo 2, paragrafo 1 [cfr. considerando (41)], nel caso di un aiuto di cui al protocollo n. 2, rispetto al trattato CECA i criteri di compatibilità evolvono. Non vi è alcun riferimento specifico per quanto riguarda l'evoluzione dei criteri di compatibilità dopo la scadenza del trattato CECA nel 2002.
(41)
L'articolo 2, paragrafo 2 e paragrafo 3, delle norme di attuazione istituisce un meccanismo in base al quale la Romania deve fare proprie le modifiche apportate ai criteri di compatibilità dell'UE. In particolare, la Romania viene informata di tutte le modifiche dei criteri di compatibilità comunitari che non sono state pubblicate e "se la Repubblica di Romania non solleva obiezioni entro tre mesi dalla data in cui ha ricevuto le informazioni ufficiali al loro riguardo, tali cambiamenti diventano criteri di compatibilità ai sensi del paragrafo 1 del presente articolo. Se invece la Repubblica di Romania solleva obiezioni circa tali cambiamenti e tenendo conto del ravvicinamento delle legislazioni previsto dall'accordo europeo, si tengono consultazioni conformemente agli articoli 7 e 8 delle […]norme [di attuazione]".
(42)
Anche se la Romania non ha sollevato obiezioni entro tre mesi dalla modifica del 2002 della definizione comunitaria di industria siderurgica, in base alla quale di tale industria sono entrati a far parte anche i produttori di tubi, tali modificazioni della legislazione comunitaria non potevano divenire applicabili alle misure che non rientravano nell'ambito di applicazione dell'accordo europeo, in particolare le misure che non erano disciplinate dal trattato CECA. Inoltre, considerando che l'allegato VII rappresenta una lex specialis, per determinare il suo campo di applicazione la Commissione non si può basare sull'estensione della definizione di acciaio UE successiva alla scadenza del trattato CECA. Bisogna pertanto concludere che è necessario distinguere chiaramente tra, da una parte, la natura "evolutiva" della legislazione applicabile agli aiuti di Stato concessi al settore siderurgico rumeno conformemente all'accordo europeo prima dell'adesione all'UE e, dall'altra, la necessità di interpretare in senso stretto l'ambito delle competenze della Commissione in materia di controllo con effetto retroattivo che deriva dall'allegato VII, dal protocollo n. 2 e dal protocollo aggiuntivo.
VI. CONCLUSIONE
(43)
Sulla base delle considerazioni che precedono [in particolare dei considerando (36) e (42)], la Commissione conclude di non avere competenza in materia di controllo delle misure concesse ai produttori rumeni di tubi prima dell'adesione, in particolare nel periodo 1993-2004, ai sensi dell'allegato VII. Il presente procedimento viene pertanto chiuso, in considerazione del fatto che la Commissione non dispone delle competenze necessarie per valutare gli elementi in questione.
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
Il procedimento di indagine formale previsto dall'articolo 108, paragrafo 2, del TFUE, avviato tramite lettera inviata alla Romania il 25 settembre 2007, viene chiuso, in quanto la Commissione non ha, ai sensi dell'allegato VII, sezione B, del trattato di adesione della Romania, competenza in materia di controllo delle misure che la Romania ha concesso nel quadro della privatizzazione di Petrotub Roman S.A. del 2003.
Articolo 2
La Romania è destinataria della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, il 6 luglio 2010