KOMMISSIONENS AFGØRELSE
af 20. december 2011
om statsstøttesag C 85/01 om ad hoc-foranstaltninger iværksat af Portugal til fordel for RTP
(meddelt under nummer K(2011) 9429)
(Kun den engelske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2012/365/EU)
EUROPA-KOMMISSIONEN HAR -
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 108, stk. 2, første afsnit (1),
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),
efter at have opfordret interesserede parter til at fremsætte bemærkninger i overensstemmelse med disse artikler (2), under henvisning til disse bemærkninger, og
ud fra følgende betragtninger:
I. SAGSFORLØB
(1)
Kommissionen fik gennem tre klager i henholdsvis 1993, 1996 og 1997 fra det private tv-selskab Sociedade Independente de Comunicação, S. A. (SIC) kendskab til, at Portugal havde iværksat en række ad hoc-foranstaltninger og årlige kompensationsordninger til fordel for den offentlige radio- og tv-station, Radiotelevisão Portuguesa, S. A. (RTP).
(2)
Kommissionen underrettede ved brev af 15. november 2001 Portugal om sin beslutning om at indlede proceduren efter EF-traktatens artikel 88, stk. 2, over for en række ad hoc-foranstaltninger til fordel for RTP.
(3)
Kommissionens beslutning om at indlede proceduren blev offentliggjort i De Europæiske Fællesskabers Tidende (3). Efterfølgende blev det i artikel 1 i Kommissionens beslutning 2005/406/EF af 15. oktober 2003 om ad hoc-foranstaltninger iværksat af Portugal til fordel for RTP (4) afgjort, at visse af disse foranstaltninger, nemlig den statsstøtte, som Portugal har yder til RTP, på et beløb på 68 006 mio. PTE i form af en aftale indgået med socialsikringsmyndighederne i 1993, af kapitaltilførsler i perioden 1994-1997 og af et lån i 1998 er forenelig med fællesmarkedet i henhold til EF-traktatens artikel 86, stk. 2. Desuden blev det i artikel 2 i beslutningen anført, at visse foranstaltninger ikke udgjorde statsstøtte, nemlig fritagelsen for registreringsgebyrer, betalingen for overførslen af nettet til udsendelse af tv-signaler, faciliteter med hensyn til betalingen af den årlige afgift for brug af nettet, protokollen om støtte til filmproduktion, obligationsudstedelsen og omstruktureringsplanen for 1996-2000.
(4)
Den 26. juni 2008 annullerede Retten i Første Instans i sag T-442/03 (5) en del af beslutning 2005/406/EF af to grunde. Den annullerede artikel 2 i denne beslutning, for så vidt som den fastslog, at »fritagelsen fra registreringsgebyrer« ikke udgør statsstøtte. Retten fandt, at det var Kommissionens opgave, i forbindelse med ad hoc-fordelen, der bestod i fritagelsen for registreringsafgifter og honorarer knyttet til RTP's omdannelse til et aktieselskab (i det følgende benævnt »foreløbig fritagelse«), at fastslå, om det var begrundet i den portugisiske retsordens logik, at omdannelse af offentlige virksomheder til aktieselskaber skete ved lov, eller om anvendelsen af en lov i relation til sådanne foranstaltninger udgjorde en undtagelse, der i realiteten havde til formål at tildele de offentlige virksomheder en fordel i forhold til andre virksomheder.
(5)
Hvad angår den permanente fordel, der er et resultat af en tidsmæssigt ubegrænset fritagelse for registreringsgebyrer og andre gebyrer for registrering for enhver indførelse, registrering eller notering for RTP (i det følgende benævnt »permanent fritagelse«), fandt Retten, at selv om det ikke var usandsynligt, at fritagelsen i realiteten ikke var permanent (se præmis 73 og 79 i dommen), ville dette ikke ændre den konklusion, at den generelle karakter af denne fritagelse ikke var blevet påvist af Kommissionen. Retten fandt videre, at selv om omdannelsen af RTP til et aktieselskab muligvis skete, fordi Portugal anså den for nødvendig for, at RTP kunne udføre sin public service-opgave på tilfredsstillende vis, var dette ikke tilstrækkeligt dokumenteret.
(6)
Retten afviste påstandene vedrørende vurderingen i beslutning 2005/406/EF om ikke at kvalificere obligationsudstedelsen fra 1994 og betalingsfaciliteterne for licensafgiften som statsstøtte.
(7)
Med hensyn til statsstøtteforanstaltningernes forenelighed (artikel 1 i beslutning 2005/406/EF) fandt Retten, at Kommissionen ikke kunne påberåbe sig public service-rapporterne og de deri indeholdte oplysninger uden at have en ekstern revision for disse rapporter som krævet af national ret. Kommissionen havde derfor ikke noget grundlag for at konkludere, at statsstøtteforanstaltningerne var forenelige med fællesmarkedet i henhold til artikel 86, stk. 2, i traktaten (nu artikel 106, stk. 2, i TEUF og det »indre marked«) (6). Retten annullerede artikel 1 i beslutning 2005/406/EF.
(8)
Efter dommen afsagt af Retten i Første Instans i sag T-442/03 henledte Kommissionen interesserede parters opmærksomhed på det forhold, at Kommissionens undersøgelse i denne sag var blevet genåbnet og opfordrede tredjeparter til at fremsætte bemærkninger (7).
(9)
Kommissionen modtog bemærkninger fra klageren den 10. marts 2009, som blev fremsendt til Portugal den 8. april 2009. Yderligere bemærkninger blev modtaget den 17. juni 2009 og fremsendt til Portugal den 28. juli 2009. Portugal besvarede begge hold bemærkninger ved brev af 7. og 8. september 2009. Portugal fremsendte yderligere oplysninger til Kommissionen den 23. februar 2010, 4. marts 2010 og 15. april 2010. Kommissionen sendte Portugal en forespørgsel om oplysninger den 10. maj 2010, hvori den især bad om, at der blev gennemført uafhængige eksterne revisioner af rapporterne om public service-forpligtelserne for perioden 1992-1997.
(10)
Portugal besvarede Kommissionens forespørgsel om oplysninger ved brev af 8. juni 2010 og fremsendte de ønskede eksterne revisioner af rapporterne om public service-forpligtelserne ved brev af 12. august 2010. Yderligere oplysninger fra Portugal blev fremsendt ved brev af 29. september 2010. Der blev afholdt et møde med Portugal den 29. marts 2011, og Portugal gav Kommissionen yderligere oplysninger den 17. juni 2011, 25. august 2011 og 26. oktober 2011.
Ved brev registreret den 15. december 2011 accepterede Portugal undtagelsesvist, at denne afgørelse blev vedtaget på engelsk som det autentiske sprog.
(11)
Denne afgørelse vedrører udelukkende de ad hoc-foranstaltninger, der var genstand for beslutningen om at indlede de formelle undersøgelsesprocedurer. Nogle af de foranstaltninger i beslutning 2005/406/EF, der erklæredes ikke at udgøre statsstøtte i henhold til artikel 87, stk. 1, i EF-traktaten, er ikke blevet annulleret af Retten i Første Instans i sag T-442/03, og artikel 2 i beslutning 2005/406/EF er derfor blevet endelig. Disse foranstaltninger vedrører betalingen for overførslen af nettet til udsendelse af tv-signaler, faciliteterne med hensyn til betalingen af den årlige afgift for brug af nettet, protokollen om støtte til filmproduktion, obligationsudstedelsen og omstruktureringsplanen for 1996-2000. Kommissionen vil imidlertid som krævet af Retten i Første Instans i sag T-442/03 foretage en ny vurdering med hensyn til den foreløbige og permanente fritagelse for notarialgebyrer, samt gebyrer for registrering og omkostninger i forbindelse med offentliggørelse.
Denne afgørelse fokuserer på den økonomiske forbindelse mellem RTP og Portugal i perioden 1992-1998 med hensyn til aftalen med socialsikringsmyndighederne i 1993, kapitaltilførslerne i perioden 1994-1997 og lånet i 1998. Denne afgørelse kommer ikke ind på spørgsmålene om den retlige vurdering af de årlige kompensationsbetalinger til RTP og deres forenelighed med traktaten, der er blevet behandlet i Kommissionens beslutning af 22. marts 2006 i sag E 14/05 (8). Desuden vedtog Kommissionen den 4. juli 2006 en beslutning vedrørende RTP's finansieringsomstruktureringsaftale, i sag NN 31/06 (9).
(12)
Med henblik på at danne sig et så dækkende »billede« som muligt af de økonomiske forbindelser mellem den portugisiske stat og RTP i den periode, der er omfattet af Kommissionens undersøgelser i denne sag, skal Kommissionen imidlertid ikke blot tage ad hoc-foranstaltningerne i betragtning, men også den økonomiske støtte til RTP gennem årlige kompensationsbetalinger. Denne afgørelse vedrører derfor kun de årlige kompensationsbetalinger, når dette er nødvendigt for Kommissionens vurdering af ad hoc-foranstaltningerne.
II. DETALJERET BESKRIVELSE AF DE PÅGÆLDENDE FORANSTALTNINGER
A. FORANSTALTNINGER TIL FORDEL FOR RTP
A.1. BESKRIVELSE AF RTP SOM MODTAGER AF STATSMIDLERNE
(13)
RTP (på det pågældende tidspunkt Rádio e Televisão Portuguesa, S.A.R.L) blev oprettet som et aktieselskab ved bekendtgørelse af 15. december 1955, efter Portugals beslutning om at oprette et tv-selskab, der ville få tildelt koncessionen til levering af public service-tv (10). Kontrakten for public service-koncessionen blev undertegnet den 16. januar 1956.
(14)
Ved lovdekret nr. 674-D/75 af 2. december 1975 blev RTP nationaliseret. Dette lovdekret omdannede RTP til et aktieselskab under navnet »Radiotelevisão Portuguesa, E.P«, som alle dens forgængers juridiske rettigheder og pligter blev overført til i henhold til lovdekretet.
(15)
Indtil 1980'erne havde RTP en monopolstilling på det nationale tv-marked. Den drev to tv-kanaler, RTP 1 and RTP 2. I 1990'erne begyndte selskabet at få konkurrence fra de private tv-selskaber SIC og TVI, som Portugal havde udstedt driftslicenser til i februar 1992, for at de kunne lancere henholdsvis en tredje og fjerde kanal (11).
(16)
Lov nr. 21/92 af 14. august 1992 omdannede RTP, EP til et aktieselskab under navnet »Radiotelevisão Portuguesa, S. A.« og godkendte dets nye vedtægter.
(17)
RTP udøver sideløbende kommerciel og public service-tv-virksomhed. RTP kan efter loven udøve alle andre former for virksomhed, kommercielle eller industrielle, i tilknytning til tv-aktiviteterne (12).
(18)
RTP udøver sine kommercielle aktiviteter gennem økonomisk deltagelse i andre virksomheder, der juridisk er adskilte fra RTP og besidder en selvstændig struktur og udarbejder selvstændige regnskaber.
A.2. FORANSTALTNINGER (13)
(19)
De årlige kompensationsbetalinger til RTP udgør den vigtigste mekanisme for kompensation til RTP for dets public service-forpligtelser. I tidsrummet mellem 1992 og 1998 modtog RTP 66 495 mio. PTE (ca. 332 mio. EUR) (14) til dækning af omkostningerne i forbindelse med public service-forpligtelserne. Retsgrundlaget for de årlige kompensationsbetalinger er artikel 5 i lov nr. 21/92 (15).
(20)
Tabel 1 viser fordelingen af de årlige kompensationsbetalinger til RTP i perioden 1992-1998, der er omfattet af denne afgørelse.
Tabel 1
Årlige kompensationsbetalinger 1992-1998
(PTE og mio. EUR)
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
6 200
7 100
7 145
7 200
14 500
10 350
14 000
26,9 (16) EUR
35,4 EUR
35,6 EUR
35,9 EUR
72,3 EUR
51,6 EUR
69,8 EUR
Kilde: Ministerrådets resolution.
(21)
På det tidspunkt, hvor RTP blev omdannet til et aktieselskab, kan den portugisiske lov om selskabsregistrering beskrives således. Artikel 7, stk. 1, i den portugisiske selskabslov (Código das Sociedades Comerciais), i sin gældende udformning på tidspunktet for omdannelsen af RTP bestemmer, at selskabsvedtægterne (contrato de sociedade) i et handelsselskab skulle formaliseres ved oprettelse for en notar.
I henhold til artikel 18, stk. 5, i selskabsloven skulle selve oprettelsen af et aktieselskab, efter selskabets oprettelse i den korrekte retsform, registreres i selskabsregistret. Registrering var obligatorisk i henhold til artikel 15, stk. 1, og stk. 3, litra a), i lov om selskabsregistret (Código do Registo Comercial) og artikel 166.o i selskabsloven.
I henhold til artikel 70, stk. 1, litra a), i selskabsregisterloven, i sin gældende udformning på daværende tidspunkt, skulle loven om oprettelse af et aktieselskab offentliggøres i Diário da República (se artikel 70, stk. 2 (17)). Offentliggørelsen skal gennemføres ex officio af registerføreren på den interesserede parts regning (se artikel 71, stk. 1, i selskabsregisterloven).
(22)
Ved sin omdannelse til et aktieselskab i 1992 var RTP fritaget for betaling af notarial- og registreringsgebyrer i forbindelse med registreringen af omdannelsen af RTP fra et offentligt selskab til et aktieselskab. Værdien af fritagelserne var 33 mio. PTE (ca. 164 000 EUR). Normalt skal alle juridiske personer i henhold til portugisisk lovgivning betale de afgifter, der pålægges stiftelsen af et selskab og ændring af selskabets vedtægter eller alle andre relevante ændringer af selskabet.
(23)
Artikel 11, stk. 1, i lov nr. 21/92 udgør retsgrundlaget for denne fritagelse for registreringsgebyrer og fastlægger følgende:
»Vedtægterne for RTP SA (…) godkendes hermed og behøver ikke at blive oprettet for notar, ligesom de automatisk registreres fritaget for alle afgifter og gebyrer i den offentliggjorte form i Diário da República (portugisisk statstidende).«
(24)
Bestemmelserne i artikel 11, stk. 1, i lov nr. 21/92 er afledt af anvendelsen af lov nr. 84/88 af 20. juli 1988 om omdannelse af offentlige virksomheder til aktieselskaber. I henhold til artikel 1 i lov nr. 84/88 kan offentlige virksomheder, herunder også nationaliserede, ved lovdekret blive omdannet til aktieselskaber. Det hedder her:
»Offentlige virksomheder … kan ved lovdekret omdannes til aktieselskaber, der ejes af eller overvejende af offentlige enheder i overensstemmelse med forfatningen og med nærværende lov.«
(25)
I henhold til artikel 3, stk. 2, i lov nr. 84/88 om omdannelse af offentlige virksomheder til aktieselskaber skal et sådant lovdekret ligeledes godkende aktieselskabets vedtægter. I medfør af artikel 3, stk. 3, i lov nr. 84/88 træder lovdekretet i stedet for ethvert fornødent registreringsdokument (18).
(26)
I henhold til artikel 11, stk. 2, i lov nr. 21/92 er samtlige akter i direkte tilknytning til ændring af juridisk selskabsform fritaget for enhver form for afgift eller gebyr i forbindelse med registrering. Artikel 11, stk. 2, bestemmer:
»Enhver akt om indførelse, registrering og notering for enhver registermyndighed, forvaltning eller ethvert offentligt organ, navnlig aktieselskabsregistret, tinglysningsmyndigheder og motorkontorer, gennemføres ved en anmodning underskrevet af to af selskabets bestyrelsesmedlemmer og fritages for afgifter og gebyrer.«
(27)
Ifølge Portugal var bestemmelsen i artikel 11, stk. 2, afledt af anvendelsen af lovdekret nr. 404/90 (19) og bekræfter, at en bestemmelse, der finder generel anvendelse, kan anvendes på RTP. På grundlag af artikel 1 i denne lov kan selskaber, som inden den 31. december 1993 samarbejdede eller fusionerede, fritages for skat på nødvendig overførsel af anlægsaktiver i forbindelse med fusionen eller samarbejdet. I henhold til artikel 1 i denne lov gælder der ligeledes en fritagelse for gebyrer og andre retsafgifter, som ellers skulle erlægges for sådanne akter.
(28)
Portugal anførte, at RTP ved flere tidligere lejligheder havde betalt notarial- og registreringsgebyrer i forbindelse med visse kapitalforhøjelser og andre aktiviteter efter dets omdannelse til et aktieselskab (20).
(29)
For tidsrummet 1983-1989 havde RTP en gæld til socialsikringsmyndighederne til en værdi af 2 189 mio. PTE i form af manglende indbetaling af forfaldne socialsikringsbidrag. Gælden var opstået som følge af RTP's og socialsikringsmyndighedernes forskellige fortolkninger af bidragspligten for de ansattes overarbejdstimer og for vederlag til udøvende kunstnere.
(30)
Socialsikringsmyndighederne tog udgangspunkt i artikel 2, litra e), i bekendtgørelse nr. 12/83 af 12. februar 1983. For at undgå retssager indgik de to parter et forlig, hvorefter socialsikringsmyndighederne gav afkald på deres krav om morarenter og accepterede en omlægning af gældsafviklingen. Efter indgåelsen af forliget blev bekendtgørelsen aldrig trukket tilbage.
(31)
Den 6. maj 1993 godkendte finansministeriet og socialministeriet i et fælles dekret formelt omlægningen af gælden til 120 månedlige afdrag og eftergivelsen af bøder og skyldige renter på 1 206 mio. PTE (6 mio. EUR).
(32)
Reglerne for betaling af RTP's gæld til socialsikringsmyndighederne under usædvanlige omstændigheder er fastlagt i lovdekret nr. 411/91. I henhold til artikel 2, stk. 1, i dette lovdekret skal godkendelsen være en forudsætning for debitorvirksomhedens overlevelse, og bestemmelserne kan bl.a. bringes i anvendelse, hvis, som anført i artikel 2, litra d) i lovdekretet, debitorvirksomheden »har været besat, medarbejderstyret eller genstand for statslig indgriben«.
(33)
Mellem 1994 og 1997 forhøjede Portugal årligt RTP's kapital. Følgende tabel giver en oversigt over de forskellige kapitalforhøjelser, som beløb sig til 46 800 mio. PTE (233 mio. EUR).
Tabel 2
Kapitalforhøjelser i tidsrummet 1994-1997
(mio. PTE)
År
1994
1995
1996
1997
Kapitalforhøjelse
10 000
12 800
10 000
14 000
Aktiekapital pr. 31. december
22 708
35 508
45 508
59 508
Kilde: RTP's balancer.
(34)
Public service-aftalerne mellem Portugal og RTP indeholder bestemmelser om statens deltagelse i RTP's investeringer, primært i form af kapitalforhøjelser (21).
(35)
Fonden for afvikling af offentlig gæld og RTP indgik i december 1998 en aftale om ansvarlig lånekapital fra fonden for afvikling af offentlig gæld (Fundo de Regularização da Dívida Pública) til RTP. Aftalen fastlægger betingelserne for fondens ydelse af et lån til RTP på 20 000 mio. PTE (99,8 mio. EUR) med henblik på en kapitalforhøjelse.
(36)
Denne fond forvaltes af forvaltningsinstituttet for offentlig långivning (Instituto de Gestão do Crédito Público). Sidstnævnte er ansvarlig for forvaltningen af den portugisiske stats gæld og for gennemførelsen af det centrale långivningsprogram i henhold til loven om regulering af statsgælden (22) og de regler, der fastlægges af den portugisiske regering. Dette institut er under det portugisiske finansministeriums ansvar og tilsyn (23).
(37)
Fra tidspunktet for beløbets frigivelse til RTP påløb en årlig rente svarende til 12-måneders Lisbor-renten, beregnet fra den første dag i hver periode, plus 20 basispoint (24).
(38)
I henhold til aftalen skulle lånet tilbagebetales inden den 31. december 2003 med mulighed for en yderligere forlængelse i et eller to år efter fælles aftale. RTP betalte ikke renter på lånet, da det er fastlagt i aftalen, at skyldige renter vedrørende de første fire afdrag skal kapitaliseres (25).
(39)
Aftalen, der blev indgået i december 1998 mellem fonden for afvikling af offentlig gæld og RTP, var udarbejdet i overensstemmelse med retningslinjerne i et fælles dekret udstedt af medie- og finansministeriet den 17. december 1998.
B. RTP'S ØKONOMISKE SITUATION
(40)
Som det fremgår af følgende tabel, led RTP tab i den periode, som Kommissionen undersøgte. I 1996 forværredes den økonomiske situation så meget, at nettoegenkapitalen blev negativ.
Tabel 3
Økonomiske og finansielle data for RTP i perioden 1993-1998
(mio. PTE)
1993
1994
1995
1996
1997
1998
Nettooverskud (-tab)
(7 883)
(19 558)
(26 581)
(18 512)
(32 223)
(25 039)
Nettoegenkapital
1 557
8 071
4 269
(4 274)
(20 586)
(50 827)
Aktiver
39 418
42 262
56 078
67 654
62 340
83 843
Finansiel gæld (26)
22 402
26 855
30 258
44 922
44 885
92 775
Kilde: RTP's regnskaber.
C. RTP'S PUBLIC SERVICE-FORPLIGTELSE I PERIODEN 1992-1998
(41)
RTP er forpligtet til at tilvejebringe ydelser i form af public service-tv. De nærmere bestemmelser for definitionen, mandatet og finansieringen af denne public service-forpligtelse er nedfældet i forskellige retsforskrifter.
(42)
Lov nr. 58/90, som regulerer udøvelsen af tv-virksomhed, fastlagde reglerne for private operatører og stadfæstede samtidig statens forpligtelse til at sikre tilvejebringelsen af public service-tv (27). Lov nr. 21/92 om RTP's vedtægter, fastlægger de vigtigste public service-forpligtelser og finansieringen heraf.
(43)
Der redegøres nærmere for disse public service-ydelser og deres finansiering i to aftaler om public service indgået i 1993 og 1996 mellem RTP og den portugisiske stat, (i det følgende benævnt enten den »tidligere public service-aftale« eller den »nye public service-aftale« eller »public service-aftalerne«, når der henvises til begge aftaler) (28).
(44)
Artikel 4 i lov nr. 21/92 fastlægger, at der skal indgås en koncessionsaftale mellem Portugal og RTP, samt de vigtigste public service-forpligtelser, der skal opfyldes inden for rammerne af denne aftale. Artikel 4, stk. 2, i denne lov fastlægger de generelle principper for RTP's udøvelse af koncessionsaktiviteterne (29), mens artikel 4, stk. 3, opstiller public service-forpligtelserne (30).
(45)
Public service-aftalerne bekræfter RTP's public service-forpligtelser. Først og fremmest har RTP generelle forpligtelser og forpligtelser i forbindelse med programindhold (31). RTP skal tilvejebringe public service-tv bestående af to kanaler og forsyne den portugisiske fastlandsbefolkning med en generel dækning. Den første kanal har en mere generel karakter, og programlægningen skal være så generel som muligt. Den anden kanal skal især henvende sig til specifikke seergrupper og forestå en mere kulturel, uddannelsesmæssig og videnskabelig programlægning. En af de to kanaler skal dække de selvstyrende regioner Azorerne og Madeira.
(46)
For det andet opstiller public service-aftalerne specifikke programlægningsforpligtelser for RTP (32). Der fastlægges standarder for programkvalitet (f.eks. pluralisme, upartiskhed i oplysningen osv.) og programindhold (førsteudsendelse af fiktion, sport, børneprogrammer, portugisisk produktion og kultur, nationale nyheder og underholdning). RTP skal give sendetid til bestemte enheder, støtte filmproduktion og andre former for audiovisuel produktion, fremme produktionen af uddannelsesprogrammer, udveksle programmer med de selvstyrende regioner Azorerne og Madeira og fremme samarbejde med andre organer, som inden for EU forestår public service-tv. RTP skal endvidere opfylde specifikke forpligtelser i forbindelse med internationalt samarbejde. F.eks. skal RTP producere og sende programmer til portugisiske samfund i udlandet og til portugisisktalende afrikanske lande samt Macao. RTP skal forestå driften af kanalen RTP Madeira og kanalen RTP Azorerne samt opretholde kontakt med disse kanalers produktionsafdelinger og afdelinger i udlandet.
(47)
For det tredje pålægger aftalerne RTP specifikke forpligtelser. RPT skal f.eks. opbevare audiovisuelle arkiver, forestå teknologisk fornyelse inden for udstyr og aktiviteter, støtte nationalteatret S. Carlos, og tilvejebringe andre ad hoc-ydelser.
(48)
Artikel 5 i lov nr. 58/90 overdrager RTP koncessionen til public service-tv for en periode på 15 år, der kan fornys for en ny periode på 15 år, og dette gælder sendefrekvensen for kanal 1 og 2. I henhold til artikel 4 i lov nr. 21/92 er RTP koncessionshaver af public service-tv. Klausul 1(a) i public service-aftalerne bekræfter, at RTP er leverandøren af public service-tv (33).
(49)
Der er i public service-aftalerne (34) bestemmelser om et tilsynsråd (Conselho de Opinião) bestående af repræsentanter for forskellige opinionssektorer, som kan efterprøve, om RTP opfylder sine generelle og specifikke forpligtelser til public service-tv.
(50)
RTP skal over for finansministeren fremlægge en offentlig forretningsplan og et budget vedrørende opfyldelsen af dets public service-opgave, (Plano de Actividades e Orçamento do Serviço Público) for det kommende år, ledsaget af udtalelser fra RTP's revisionsudvalg og tilsynsråd. Herudover skal RTP fremlægge en rapport om gennemførelsen af public service-forpligtelserne i det foregående år (Relatório sobre o Cumprimento das Obrigacões do Serviço Público (»public service-rapporter«)), ledsaget af en udtalelse fra RTP's revisionsudvalg (35).
(51)
Finansministeren og et medlem af regeringen med ansvar for kommunikation efterprøver opfyldelsen af public service-aftalerne. Den portugisiske finanskontrol skal revidere finansplanen. Der skal tillige hvert år gennemføres en sagkyndig ekstern revision af public service-rapporterne (36).
(52)
Den nye public service-aftale indeholder ligeledes bestemmelser om Portugals sanktioner i tilfælde af misligholdelse af aftalen, herunder bøder, udlæg, erstatning og opsigelse af aftalen.
(53)
I perioden 1992-1998 gennemførte en uafhængig revisor ekstern revision af alle RTP's årsberetninger.
(54)
RTP havde ligeledes offentliggjort public service-rapporterne for alle årene, med undtagelse af public service-rapporten for 1992, idet pligten til ekstern revision først blev nedfældet i den tidligere public service-aftale fra 1993. Portugal hævder, at en juridisk uafhængig revisor med hensyn til 1995 til 1998 udstedte en positiv og uafhængig udtalelse om public service-rapporterne (37). Portugal argumenterer ligeledes, at alle public service-rapporter i denne periode var ledsaget af en udtalelse fra RTP's revisionsudvalg og af finanskontrollen (Inspecção-Geral de Finanças), som er uafhængig af RTP.
Situationen vedrørende de eksterne revisioner af public service-rapporter kan beskrives som følger:
(55)
Public service-rapporterne fra 1993 og 1994 indeholdt alene en overensstemmelseserklæring udarbejdet af RTP's egen ledelse om, at RTP's public service-forpligtelser var opfyldt.
(56)
For 1995, 1996, 1997 og 1998 indeholdt public service-rapporten overensstemmelseserklæringer fra en ekstern revisor, der er uafhængig af selskabet, Maia, Mesquita & Associados - (Revisor Oficial das Contas) om, at revisionen ikke udviser forhold, der i væsentligt omfang ville påvirke beregningen af kompensationsbetalingerne til RTP, der er omtalt i disse rapporter for de pågældende år.
(57)
I 2010 indsendte Portugal mere omfattende eksterne revisioner af public service-rapporterne for perioden 1992-1997 til Kommissionen. De eksterne revisioner af public service-rapporterne for den pågældende periode blev tilrettelagt af den nationale medietilsynsmyndighed, Entidade Reguladora para a Comunicação Social (ERC). De blev udført for den pågældende periode af Pedro Roque SROC, en ekstern revisor, der er uafhængig af RTP (38). Portugal leverede ligeledes en sammenfattende rapport om revisionsresultaterne for alle årene.
Der fandtes allerede for 1998 en ekstern revision af public service-rapporten. Denne eksterne revision for 1998 blev forestået af den eksterne revisor BDO Binder (»BDO Binder-rapporten«) (39).
(58)
Mandatet til revisionerne for 1992-1997 var for hvert af årene at vurdere, om RTP opfyldte sit mandat som anført i de på det pågældende tidspunkt gældende public service-aftaler, og om der var sammenhæng mellem public service-omkostningerne og kompensationsbetalingerne. De eksterne revisioner anførte public service-forpligtelserne på basis af public service-aftalerne, tog hensyn til de forskellige love om RTP's public service-forpligtelser (f.eks. fjernsynsloven nr. 58/90 af7. september 1990) samt den offentlige forretningsplan og budgettet (Plano de Actividades e Orçamento do Serviço Público) samt public service-rapporterne. De eksterne revisioner undersøgte, om public service-forpligtelserne var overholdt. Rapporterne opstillede en sammenligning af Portugals kompensationsbetalinger med de omkostninger, der er fastlagt i public service-rapporterne.
(59)
For alle de undersøgte år, dvs. 1992-1997, kom revisionerne til den konklusion, at RTP i det store og hele levede op til sine vigtigste forpligtelser til public service-tv. Revisionerne anfører desuden, at »med hensyn til overensstemmelsen mellem de leverede public service-opgaver og kompensationen af de »reelle og faktiske omkostninger« findes der ingen materielt relevante forhold, der påvirker overholdelsen af den på det pågældende tidspunkt gældende lovgivning negativt«. For alle årene finder den sammenfattende rapport, at Portugals kompensationsbetaling var mindre end de beløb, der er anført i hver enkelt public service-rapport. Revisionerne er offentliggjort på ERC's websted (40). Heller ikke BDO Binder-rapporten peger på nogen overkompensation for den tilvejebragte public service.
(60)
I henhold til artikel 5 i lov nr. 21/92 har RTP ret til at modtage kompensationsbetaling for udøvelsen af public service-tv. Denne ret bekræftes i public service-aftalerne.
(61)
Ud over de årlige kompensationsbetalinger (se betragtning 19 ovenfor) indeholder public service-aftalerne bestemmelser om Portugals finansiering af følgende:
a)
betaling for særlige ydelser omfattet af tjenesteydelsesaftaler, der er indgået eller skal indgås mellem de offentlige myndigheder og RTP (41)
b)
statens deltagelse i samtlige investeringer, som RTP skal iværksætte, navnlig i forbindelse med de nødvendige infrastrukturer for drift af produktions- og udsendelsesafdelinger i de selvstyrende regioner Azorerne og Madeira, i forbindelse med audiovisuelle arkiver, RTP's internationale programmer og andre investeringer, som koncessionshaver af teknologiske årsager må gennemføre (42).
(62)
RTP's fastsættelse af udgifter og indtægter i forbindelse med kompensationsberettigede public service-forpligtelser sker på grundlag af et analytisk udgiftsbogføringssystem. Public service-aftalerne præciserer nærmere de kriterier, der skal anvendes i beregningen af udgifter, der kan betragtes som værende knyttet til hver enkelt public service-forpligtelse (43).
(63)
Inden for rammerne af det i foregående betragtning nævnte analytiske udgiftsbogføringssystem opstiller RTP udgifter og indtægter (f.eks. udgifter til personale og materialer), der skal dække et bestemt antal aktiviteter (f.eks. programforvaltning, direkte og indirekte programudgifter, udsendelses- og distributionsudgifter, markedsføringsudgifter og faste udgifter).
(64)
De direkte udgifter for de forskellige aktiviteter fordeles efter de forskellige udgiftsansvarlige (f.eks. RTP 1, RTP 2, RTPi og RTP África). De indirekte udgifter fordeles på udgiftsansvarlige på grundlag af sammenhængende analytiske kriterier (f.eks. antal sendetimer) (44).
(65)
Det analytiske udgiftsbogføringssystem kan nærmere beskrives som følger:
a)
For public service-aftaler kan kun nettodriftsudgifter kompenseres efter den metode, der er beskrevet i public service-aftalerne. Finansieringsomkostninger, ekstraordinære udgifter og reserver, der ikke er direkte tilknyttet en aktivitet, kan ikke kompenseres (45).
b)
For at kunne beregne kompensationsberettigede nettodriftsudgifter skal RTP fratrække driftsindtægter fra hver public service-forpligtelse.
c)
For så vidt angår den tidligere public service-aftale var det ikke muligt at opnå kompensation for generelle public service-forpligtelser til drift af RTP 1 og RTP 2 og dækningen af de selvstyrende regioner gennem en af kanalerne (46).
d)
For så vidt angår den nye public service-aftale, kan driftsudgifter for RTP 1 og RTP 2 være kompensationsberettiget, dog er det ikke tilladt at kompensere yderligere for uforudsete nettodriftsudgifter for RTP 1 og RTP 2 ud over de planlagte omkostninger (47).
(66)
RTP har i sine årsrapporter om public service-aktivitet oplyst nettoudgifter i forbindelse med sin public service-forpligtelse i overensstemmelse med den i betragtning 60-65 beskrevne udgiftsberegningsmetode. Følgende tabel giver en oversigt over udgifterne fordelt på public service-aktivitet, for hvilken RTP er berettiget til kompensationsbetaling.
Tabel 4
Oplyste og kompensationsberettigede nettoudgifter i tilknytning til public service-tv
(mio. PTE)
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
Teletekst
112,9
86,8
Drift af RTP Internacional
882,3
1 517,4
1 826,9
1 890,8
2 059,6
3 999,1
3 712,9
RTP África
-
-
-
-
654,7
1 332,0
Direkte udsendelse på RTP 1 vedrørende Madeira og Azorerne
-
-
-
-
-
76,8
295,4
Audiovisuelle arkiver
509,1
241,6
402,7
492,7
184,9
909,4
672,1
Samarbejde med portugisisksprogede afrikanske lande
186,9
128,4
172,2
148,6
144,9
202,4
200,3
Dækningsdifference
406,7
1 312,8
1 314,2
1 050,3
1 050,0
622,6
208,6
Afdelinger/korrespondenter
797,8
658,2
681,1
642,7
583,2
457,2
211,0
Fundação do Teatro Nacional de S. Carlos
50,0
55,0
60,0
60,0
60,0
60,0
Støtte til filmproduktion
215,0
95,0
27,5
156,5
391,1
352,8
Drift af afdelinger i de selvstyrende regioner
3 453,4
3 486,0
3 685,9
3 696,1
3 846,6
3 459,2
2 855,2
Udsendelser for bestemte enheder
482,0
350,6
151,1
94,6
80,8
Sports-tv (48)
- 440,0
Nettodriftsudgifter for RTP 1
16 946,1
11 916,6
Nettodriftsudgifter for RTP 2
9 050,6
10 080,6
8 637,6
Nettodriftsudgifter i alt
6 718,2
7 960,0
8 384,1
8 103,3
17 217,1
37 972,1
30 101,3
Kilde: De portugisiske myndigheder og public service-rapporterne.
(67)
Følgende tabel giver en oversigt over RTP's investeringer i udstyr i tilknytning til public service-tv. Den viser sideløbende faktiske investeringer i public service-tv, som de fremstår i årsregnskaberne, og de investeringer, der optræder i public service-rapporterne. De afholdte investeringer i tilknytning til public service-tv var større end de investeringer, der indgår i public service-aftalerne.
Tabel 5
Investeringer i public service-tv
(mio. PTE)
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
I alt
Finansielle regnskaber
2 632,6
2 102,0
2 763,9
992,7
1 480,4
4 037,4
6 054,2
20 063,2
Public service-rapporter
2 327,3
98,0
1 975,1
154,4
28,1
4 037,4
6 127,8
14 748,1
Difference
305,3
2 004,0
788,8
838,3
1 452,3
0
-73,6
5 315,1
Kilde: RTP's årsregnskaber og public service-rapporterne.
(68)
Formålet med ad hoc-foranstaltningerne var at kompensere RTP for de public service-forpligtelser, der er pålagt virksomheden, og finansiere virksomhedens investeringer.
(69)
Den portugisiske operatør af public service-tv blev ikke valgt efter et udbud, hvori samtlige interesserede kunne fremlægge det kompensationsbeløb, som de ville kræve for driften af koncessionen for public service-tv. RTP blev udnævnt af regeringen til at forestå ydelser i form af public service-tv.
(70)
Der har siden 1992 været såvel offentlige som private tv-operatører til stede på det portugisiske tv-marked. Ud over RTP har de private operatører, SIC og TVI, licens til drift af tv-kanaler. SIC var den første private operatør, der begyndte radiospredningsaktivitet den 6. oktober 1992. Foranstaltningerne til fordel for RTP kan have til virkning, at konkurrencen fordrejes på det portugisiske tv-marked.
III. BEMÆRKNINGER FRA DIREKTE INTERESSEREDE
(71)
Efter indledningen af Kommissionens undersøgelsesprocedure i denne sag fremsatte flere interesserede parter bemærkninger til de i betragtning 21-39 omtalte foranstaltninger. Følgende betragtninger giver et overblik over de relevante bemærkninger modtaget fra de interesserede parter, kategoriseret efter foranstaltning.
(72)
Kun bemærkninger til de spørgsmål, der fortsat var udestående efter dom afsagt af Retten i Første Instans i sag T-442/03, er omtalt i dette afsnit, nemlig dem der vedrører fritagelserne for notarial- og registreringsgebyrer og offentliggørelsesomkostninger, samt i relation til de øvrige foranstaltninger (aftalen med socialsikringsmyndighederne i 1993, kapitaltilførslerne i perioden 1994-1997 og et lån i 1998), som omtalt i artikel 1 i beslutning 2005/406/EF. Disse bemærkninger fra interesserede parter omfatter holdninger, der blev indsendt efter Kommissionens første beslutning om indledning af proceduren den 15. november 2001 samt de bemærkninger, der blev modtaget efter offentliggørelsen af opfordringen til at fremsætte bemærkninger den 24. december 2008 (49).
(73)
SIC og TVI argumenterede, at fritagelserne for notarial- og registreringsgebyrer udgør en undtagelse fra de regler, der normalt finder anvendelse i henhold til portugisisk ret på enhver ændring af et selskabs vedtægter. SIC bemærkede, at fritagelsen ikke er begrænset i omfang til omdannelsen af RTP i 1992. På grundlag af artikel 11, stk. 2, i lov nr. 21/92 er RTP fuldstændigt fritaget for afgifter og gebyrer i forbindelse med alle former for indførelse og registrering.
(74)
TVI bemærker, at RTP også var fritaget for betaling af omkostninger i forbindelse med oprettelse af dokumenter for notar.
(75)
For så vidt angår kapitaltilførslerne i perioden 1994-1997, bemærker SIC, ACT- sammenslutningen af kommercielle tv-selskaber, det italienske kommercielle tv-selskab Mediaset og TVI, at ingen fornuftig investor ville have forhøjet kapitalen i et selskab i RTP's situation. De omtalte kapitaltilførsler skete til et stærkt tabsgivende selskab uden sammenhængende omstruktureringsplan, der kunne genetablere selskabets rentabilitet.
(76)
Med hensyn til lånet i 1998 anfører SIC, at ingen finansieringsinstitution ville have godkendt et sådant lån til RTP i betragtning af, at RTP var »teknisk insolvent« i 1996.
(77)
SIC peger især på de manglende eksterne revisioner, der skulle have fundet sted med regelmæssige mellemrum. Det henviser tillige til fejl, der blev fundet for 1998 som beskrevet i BDO Binder-rapporten for det pågældende år, der er den eneste eksisterende eksterne revision, som Kommissionen skulle have taget i betragtning. Det peger på flere kritikpunkter i BDO Binder-rapporten for 1998, herunder bl.a. en overskridelse af reklametiderne i forbindelse med RTP's tv-udsendelser. SIC peger på, at RTP i henhold til public service-aftalerne skal overholde reklametiderne og kan f.eks. vise et antal minutters reklamer pr. time. I henhold til konklusionerne i BDO Binder-rapporten var dette ikke overholdt for 1998. SIC citerede ligeledes konklusionen i denne rapport om, at der ikke var blevet redegjort for visse aktiver, hvilket SIC synes at tage som bevis for, at de respektive investeringer for disse aktiver ikke er blevet foretaget.
(78)
Efter annulleringen af artikel 1 og en del af artikel 2 i beslutning 2005/406/EF foranlediget af Retten i Første Instans i sag T-442/03, anfører SIC, at Kommissionen i denne afgørelse også skal tage højde for rapporten fra den portugisiske revisionsdomstol (Tribunal de Contas, i det følgende omtalt som revisionsdomstolen) fra juni 2002 (nr. 8/2002), som ifølge SIC havde til formål at undersøge RTP's ledelse og dens levering af public service-tv i forhold til effektivitet og økonomi, og som vedrørte perioden 1997-2000. Denne periode blev imidlertid udvidet til at omfatte 1993. SIC sammenfatter resultaterne ved at understrege, at der manglede en strategi for en definition af RTP's programmer, og bestyrelsens interne retningslinjer for omkostningsgrænser blev ikke overholdt, lige som det udarbejdede årlige budget ikke blev fulgt. SIC anførte ligeledes, at revisionsdomstolen påpeger, at Portugal endnu ikke har specificeret, at tildelingen af statsstøtte er relateret til RTP's faktiske overholdelse af public service-forpligtelsen.
(79)
SIC henviste til den portugisiske revisionsdomstols generelle konklusioner om public service-aftalerne, som tilskynder RTP til at undlade at lade sig lede af effektivitetsovervejelser i styringen af RTP, som falder sammen med en vag og ikke-specifik public service-opgave.
IV. BEMÆRKNINGER FRA PORTUGAL
(80)
Med hensyn til fritagelsen for notarial- og registreringsgebyrer og offentliggørelsesomkostninger bemærker Portugal, at i den udstrækning omdannelsen af den offentlige virksomhed til et aktieselskab (sociedade anónima) skulle ske ved en lovmæssig forskrift, var der ingen grund til at opkræve afgifter og gebyrer i forbindelse med formalisering af oprettelsen af denne omdannelse for notar, eller selskabets registrering og offentliggørelse heraf.
(81)
Omdannelsen af RTP til et aktieselskab blev gennemført i 1992 med det formål at gøre det til et privatretligt selskab og tilnærme dets drift til private virksomheders drift. Det blev fundet nødvendigt at udstyre RTP med de midler og forhold, der satte det i stand til at opfylde sine public service-målsætninger bedst muligt på et mere og mere konkurrencepræget marked. Formålet var at give RTP's virksomhed og styring samme fleksibilitet som den, der gives »normale« privatretlige selskaber. Ifølge Portugal var aktieselskabsformen mindre byrdefuld end de statskontrollerede procedurer, der tidligere fandt anvendelse på RTP som en offentlig virksomhed og gav det således bedre mulighed for at udvikle tv-kanaler og deres programflader.
(82)
Portugal anfører, at omdannelsen af RTP ved lov i 1992, der havde som konsekvens, at »oprettelse for notar« ikke var nødvendig for formaliseringen af denne handling, fulgte karakteren af og logikken i det portugisiske retssystem. I den henseende mindede Portugal om, at RTP havde været oprettet som en offentlig virksomhed i 1975 ved lov, nemlig lovdekret nr. 674-D/75. Derfor skulle sådanne handlinger, som det specifikt hjemles i lov 84/88, der regulerede omdannelsen af offentlige virksomheder til aktieselskaber, ligeledes gennemføres ved lovgivning.
I henhold til artikel 3, stk. 2, i lov nr. 84/88, som er en generel lov om omdannelse af offentlige virksomheder (se ovenfor betragtning 25), skulle den lovmæssige forskrift, der hjemlede omdannelsen af den offentlige virksomhed, godkende aktieselskabets vedtægter i forbindelse med omdannelsen. Dette var desuden i overensstemmelse med princippet om retsakters ækvivalens, i henhold til hvilket lovmæssige forskrifter kun kan ændres, suspenderes eller tilbagekaldes ved lovmæssige forskrifter, der har en ækvivalent rangorden inden for lovhierarkiet. Portugal anfører, at princippet om retsakters ækvivalens er knæsat i den portugisiske forfatning (nu artikel 112, stk. 5, eller artikel 115, stk. 5, i forfatningen på det tidspunkt, hvor RTP blev omdannet i 1992), i henhold til hvilken »ingen lov skal skabe andre kategorier af lovgivning, eller give andre typer lovmæssige forskrifter beføjelse til at fortolke, integrere, ændre, suspendere eller tilbagekalde nogle af dens bestemmelser med nogen ekstern virkning«. Anvendelsen af dette princip på omdannelsen af offentlige virksomheder støttes af retslitteraturen (50). Portugal henviser ligeledes til en række domme fra landets forfatningsdomstol, der gentager den fortolkning, at en lov kun kan fortolkes af en anden lov (51) og ikke af en lovmæssig forskrift med en forskellig eller underordnet rangorden inden for lovhierarkiet.
(83)
Portugal anfører, at omdannelsen af RTP til et aktieselskab ved lov nr. 21/92 blev gennemført under overholdelse af den generelle ordning i portugisisk lovgivning og ikke lovligt havde kunnet gennemføres blot i henhold til privatretten ved oprettelse for notar. Portugal citerer ligeledes adskillige eksempler på andre offentlige virksomheder, der er omdannet til aktieselskaber ved en lovmæssig forskrift (52).
(84)
Portugal refererer til lovdekret nr. 267/76 af 8. april 1976, der for første gang oprettede en general ordning for offentlige virksomheder. Dette lovdekret stadfæstede, at offentlige virksomheder kun kunne oprettes ved et lovdekret, der skal godkende deres vedtægter. Dette fandt ligeledes anvendelse på efterfølgende ændringer af vedtægterne.
(85)
Ydermere henviser Portugal til lov nr. 84/88 af 20. juli 1988 (se betragtning 25 i denne afgørelse), i henhold til hvilken et lovdekret var nødvendigt for at omdanne offentlige virksomheder til aktieselskaber, og at det også skulle godkende den offentlige virksomheds vedtægter. Portugal konkluderer følgelig, at omdannelsen af RTP i 1992 for det første krævede et lovdekret og for det andet, at vedtægterne kun kunne godkendes ved lov og ikke ved notarialakt.
(86)
Desuden krævede lov nr. 58/90 af 7. september 1990, at public service-tv skal tilvejebringes af operatører, der ejes helt eller med majoritet af offentlige enheder, og at sådanne operatørers vedtægter skulle godkendes ved lovdekret.
(87)
Med hensyn til »registreringsgebyrer« bemærker Portugal, at selv om registreringen af vedtægter godkendt ved lov nr. 21/92 var fritaget for sådanne gebyrer, skulle der fortsat gennemføres registreringsformaliteter »ex officio«. Registreringsformaliteter blev fundet nødvendige, idet lov om handelsregistre (Código do Registo Comercial) kræver, at love, der vedrører virksomheder, skal registreres og offentliggøres. Ifølge Portugal er værdien af registreringsgebyrerne 11 000 contos (53), hvilket svarer til 11 000 000 PTE.
(88)
Hvad angår offentliggørelseskravet, understreger Portugal, at eftersom RTP's vedtægter var blevet offentliggjort i Diário da República som et bilag til lov nr. 21/92, som godkendte dem, var dette krav opfyldt.
(89)
For så vidt angår SIC's bemærkninger vedrørende artikel 11, stk. 2, i lov nr. 21/92, bemærker Portugal, at den portugisiske lovgiver ikke har afsat specifikke fiskale fordele til offentlige virksomheder ved selskabsomdannelse eller omstrukturering. Fritagelsen var baseret på lovdekret nr. 404/90. Portugal anfører, at RTP ikke var fritaget for betaling af registreringsgebyrer på grundlag af artikel 11, stk. 2, i lovdekret nr. 21/92, andet end ved omdannelsen i 1992. Portugal anfører ligeledes, at klassificeringen af artikel 11, stk. 2, i lov nr. 21/92 som en permanent afgiftsfritagelse beroede på en sproglig misforståelse. I stedet for at stipulere, at lovdekretet var tilstrækkeligt for alle juridiske formål og alle handlinger, der var nødvendige for at regulere »situationen« (det vil sige omdannelsen i 1992, vor fremhævning), ville RTP i henhold til artikel 11, stk. 2, være fritaget for alle former for afgifter og gebyrer, hvorved disse handlinger fik retskraft i matrikelregistrene. Det betød ifølge Portugal, at RTP kun var fritaget for registreringsgebyrer i forbindelse med selve omdannelsen i 1992, og altså ikke i forbindelse med aktiviteter derudover. Portugal fremlagde ligeledes dokumentation for flere situationer, hvor RTP har betalt registreringsgebyrer.
(90)
Portugal gør gældende, at grundlaget for den oprindelige aftale mellem socialsikringsmyndighederne og RTP om gældsomlægningen og eftergivelsen af renter har sin oprindelse i en retstvist om forfatningsstridigheden af lovbekendtgørelse nr. 12/83 vedrørende obligatoriske socialsikringsfradrag i tilknytning til vederlag for ekstraordinært arbejde. Aftalen om gældsomlægningen anerkender RTP's fortolkning, hvorefter vederlaget ikke skulle være genstand for socialsikringsfradrag som bekræftet af en sagkyndig i fiskale forhold.
(91)
For det andet bekræfter Portugal, at den portugisiske regerings formelle godkendelse af denne aftale ikke tildeler nogen specifik økonomisk fordel til RTP i forhold til andre virksomheder under lignende omstændigheder efter lovdekret nr. 411/91. Portugal bekræfter, at undtagelsen i artikel 2, stk. 1, litra d), finder anvendelse på RTP, da RTP blev genstand for statslig indgriben og undergik forskellige ændringer inden for rammerne af forvaltningen under en administrativ kommission nedsat af regeringen i 1977 (54). Portugal anfører, at den generelle karakter af undtagelsen understreges af det forhold, at der i medfør af lovdekret nr. 411/91 også var indgået en aftale med en af de interesserede parter.
(92)
Vedrørende lånet bemærker Portugal, at de tekniske vilkår for lånet fastlægger, at den finansielle transaktion bar renter beregnet efter markedsvilkår.
(93)
Portugal påpeger, at kapitaltilførslerne i perioden 1994-1998 udgør et instrument til finansiering af udgifter i tilknytning til udøvelsen af public service-tv sideløbende med kompensationsbetalingerne.
(94)
Ifølge Portugal viste den valgte model for finansiering af RTP's udgifter fra public service-tv sig uegnet og førte til kommercielle tab. For det første blev kompensationsbetalingerne altid beregnet til under det reelt nødvendige beløb til finansiering af public service-tv. For det andet foretog Portugal systematisk betalingerne for sent. RTP var derfor nødt til at ty til bankfinansiering for at dække driftsudgifterne og kunne ikke lade renterne og afskrivningerne herfra indgå i beregningen af udgifter til public service-tv. For det tredje skulle RTP betale moms til staten af kompensationsbetalingerne, hvilket reducerer nettobeløbet.
(95)
Portugal påpeger, at: i) fritagelsen for afgifter og gebyrer (dvs. fritagelsen for notarial- og registreringsgebyrer og offentliggørelsesomkostninger); ii) betalingsfaciliteterne med hensyn til afgifter for brug af tv-nettet; iii) omlægningen af gælden til socialsikringsmyndighederne; iv) betalingen for tv-nettets overførsel; v) protokollen om støtte til filmproduktion; og vi) lånet til RTP i 1998 ikke er omfattet af begrebet statsstøtte. For så vidt angår foreneligheden af de øvrige foranstaltninger, forfægter Portugal det synspunkt, at de bør betragtes som kompensation for udgifter til public service-tv og derfor ikke kan betragtes som statsstøtte (55) eller, subsidiært, at deres forenelighed med fællesskabsretten bør vurderes i lyset af EF-traktatens artikel 86, stk. 2 (nu artikel 106, stk. 2, i TEUF).
(96)
Med hensyn til beregningen af eventuel overkompensation erklærer Portugal følgende:
a)
Medtagelse i 1996 af driftsudgifterne for RTP 2 som kompensationsberettigede public service-udgifter tog udgangspunkt i den nye public service-aftale, hvorefter kompensationsbetaling af driftsudgifter for RTP 2 skulle få virkning fra og med den 1. januar 1996 (56).
b)
Lånet på 20 000 mio. PTE bør ikke betragtes som kompensationsbetaling, da det blev givet på markedsvilkår.
c)
Kapitalforhøjelserne skulle ligeledes finansiere investeringer og ikke blot kompensere berettigede udgifter til public service-tv. Statens forpligtelse til i egenskab af aktionær at deltage i finansieringen af nødvendige investeringer er nedfældet i public service-aftalerne (57).
d)
Kompensationsbetalingerne var momspligtige, hvilket reducerede nettoindbetalingen til RTP.
e)
I henhold til den nye public service-aftale var udgifter til public service-tv kun kompensationsberettigede med indtil det budgetterede beløb.
I betragtning af foregående konkluderer Portugal, at den økonomiske kompensation til RTP for selskabets public service-forpligtelser ikke kan anses som overdreven eller uforholdsmæssig.
(97)
For så vidt angår manglen på eksterne revisioner, påpeger Portugal, at Kommissionen allerede havde taget stilling til RTP's økonomiske situation, der ligeledes omfattede perioden 1992-1998, uden at kræve nogen ekstern revision af public service-aftalen i sine beslutninger af 2006 i sag E 14/05 og NN 31/06, og disse beslutninger var ikke blevet anfægtet af Retten. Portugal anfører, at Kommissionen allerede havde taget højde for revisionsdomstolens rapport 8/2002 i beslutning NN 31/06. Det blev ligeledes understreget, at Kommissionen i beslutning NN 31/06 havde konkluderet, at RTP's økonomiske situation fra 1992 til 1998 var et resultat af den kroniske underfinansiering af dets public service-aktiviteter. I afgørelse NN 31/06 havde Kommissionen baseret sin konklusion på en ekstern rapport, nemlig PriceWaterhouse Cooper-rapporten af 2005 og på RTP's eksternt reviderede årsregnskab, som Portugal anser for at være det eneste relevante regnskab.
(98)
Portugal gentager også, at public service-rapporterne i perioden 1993-1998 var revideret af RTP's selskabsrevisorer (58). Imidlertid fremsendte Portugal senere eksterne revisioner af public service-rapporterne for perioden 1992-1998, sammen med en endelig opsummeringsrapport, der dækker alle disse år. De eksterne revisioner blev forestået af den uafhængige mediemyndighed, Entidade Reguladora para a Comunicação Social, ERC, som bad de eksterne revisorer, Pedro Roque (59), om at udføre de eksterne revisioner.
(99)
Portugal svarede mere detaljeret på nogle af SIC's påstande i forbindelse med specifikke punkter. Med hensyn til SIC's påstand om, at udtalelsen fra tilsynsrådet ifølge BDO Binder-rapporten manglede, understreger Portugal, at udtalelsen ikke omfatter RTP's public service-rapport. Selv om det pågældende organs udtalelse var hjemlet, var det ikke i den tidligere public service-aftale blevet nedfældet som et juridisk bindende krav. Heller ikke i den nye public service-aftale var der opstillet noget krav om dette organs udtalelse om public service-rapporten.
(100)
For så vidt angår SIC's påstande om, at BDO Binder-rapporten for 1998 havde medtaget materielle aktiver for ca. 53 mio. EUR, selv om der ikke eksisterede nogen opgørelse over disse aktiver, har Portugal bekræftet, at der er foretaget investeringer i forhold til disse aktiver. At der ikke oprindeligt var blevet udarbejdet en opgørelse over disse aktiver (selv om der senere, med undtagelse af 4 mio. EUR, kunne redegøres for værdien af disse aktiver, og der kunne udarbejdes en opgørelse med tilbagevirkende kraft), er ikke ensbetydende med, at der ikke var foretaget nogen investeringer. Den eksterne revisor bekræftede saldi og tal, samt transaktioner i forhold til tredjepart.
(101)
For så vidt angår SIC's påstand om, at reklametiderne ifølge BDO Binder-rapporten for 1998 var blevet overskredet, fremhævede Portugal, at dette på ingen måde ville medføre en reduceret økonomisk kompensation. Årsagen hertil er, at de beløb, som RTP modtog i forbindelse med overskridelserne af reklametiderne, lå langt under underfinansieringen for det pågældende år. Under alle omstændigheder bekræfter Portugal, at de samlede reklameindtægter (herunder indtægter i forbindelse med overskridelsen af reklametiderne) blev taget med i betragtning ved beregningen af finansieringsbehovet, dvs. kompensationen for opfyldelsen af public service-forpligtelsen.
(102)
Portugal gør gældende, at rapport 8/2002 fra den portugisiske revisionsdomstol ikke skal indgå i denne afgørelse, da dommen afsagt af Retten i Første Instans i sag T-442/03 kun fandt en objektiv svaghed i de oplysninger, der er indeholdt i public service-rapporterne, som ikke var fulgt op af en ekstern revision. Portugal lægger vægt på, at revisionsdomstolens rapport 8/2002 kun vedrører perioden 1997-2000 og ikke hele den periode, der er omfattet af den igangværende undersøgelse. Perioden 1993-1997 var kun medtaget i rapporten med det formål at give en generel beskrivelse af RTP's økonomiske situation og omstruktureringsbehov, men er ikke selve genstanden for rapporten. Rapportens formål er at bedømme forvaltningen af RTP, statens rolle som aktionær og bestemmelsen om public service-radio- og tv-virksomheden.
Portugal gør gældende, at revisionsdomstolen overskred sit mandat, nemlig at revidere offentlige finanser, og i stedet iværksatte en analyse af de offentlige udgifters effektivitet, også på omkostningssiden. Rapporten har efter Portugals opfattelse ingen relevans, bortset fra at den udgjorde en uafhængig revision af selskabet, bekræftede Portugals regnskaber og ikke opdagede nogen ulovligheder. Portugal anfører, at Kommissionen skal tillægge revisionsdomstolens rapport 20/98 vægt i denne afgørelse og ikke revisionsrapport 8/2002, da revisionsrapport 20/98 dækker RTP's økonomiske og finansielle situation for perioden 1994-1996. 20/98-revisionsrapporten konkluderede, at de kriterier, der er anvendt til at finansiere public service-virksomheden, er mere klart defineret i den nye public service-aftale end under den tidligere public service-aftale, som anfægtes af den senere rapport 8/2002.
V. VURDERING AF STØTTEFORANSTALTNINGEN
(103)
For at afgøre, om de ad hoc-foranstaltninger, som Portugal har iværksat til fordel for RTP, udgør statsstøtte i henhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF skal Kommissionen vurdere, om disse foranstaltninger:
a)
er tildelt af medlemsstaten eller hidrører fra statsmidler
b)
kan fordreje konkurrencevilkårene
c)
begunstiger visse virksomheder eller visse produktioner
d)
påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne.
(104)
I det følgende undersøges 1998-lånets karakter af statsstøtte, afregningen af omlægningen af gæld og eftergivelsen af renter samt kapitaltilførslerne for perioden 1994-1997. Tilsvarende vurderes tilstedeværelsen af statsmidler i fritagelserne for notarial- og registreringsgebyrer og offentliggørelsesomkostninger.
(105)
Der er statsmidler involveret i fritagelsen for notarial- og registreringsgebyrer samt offentliggørelsesomkostninger, da et tab af skatteprovenu svarer til et forbrug af statsmidler i form af skatteudgifter (60).
(106)
For så vidt angår omlægningen af gælden til socialsikringsmyndighederne samt eftergivelsen af renter i tilknytning til de forsinkede betalinger, mener Kommissionen, at den myndighed, der er ansvarlig for socialsikringsordningen, ikke kan betragtes som en virksomhed. Den udfører ikke økonomisk virksomhed, men er et offentligt organ, der varetager administrationen af socialsikringsordninger (61). Endvidere blev tilladelsen til omlægning af gælden ikke besluttet af socialsikringsmyndighederne selv, men ved fælles dekret fra finansministeren og ministeren for sociale anliggender. Med denne tilladelse gav staten faktisk afkald på indtægterne, som ville have beløbet sig til 1 206 mio. PTE i renter på hovedgælden. Det er således klart, at det drejede sig om statsmidler, og at foranstaltningen kan tilskrives staten.
(107)
Kapitalforhøjelserne i RTP blev tilført direkte af staten over statens budget. Det er derfor klart, at en sådan finansiering udgjorde statsmidler i den i artikel 107, stk. 1, i TEUF anførte betydning.
(108)
Kommissionen kan ikke acceptere Portugals påstand om, at der ikke er involveret statsmidler i lånet til RTP. I begrebet statsmidler ligger også fordele, som tildeles af organer, der er udpeget eller oprettet af en medlemsstat til dette formål (62). Låneaftalen af 1998 blev indgået mellem RTP og Fundo de Regularização da Dívida Pública, som er en fond, der forvaltes af forvaltningsinstituttet for offentlig långivning (Instituto de Gestão do Crédito Público). Det fremgår af en lovtekst, at instituttet hører under finansministeriet (63). Det kan således konkluderes, at midler tildelt af Fundo de Regularização da Dívida Pública skal betragtes som statsmidler.
(109)
Foranstaltningen kan endvidere anses for at kunne tilskrives staten direkte, da det var ved fælles dekret af 17. december 1998 udstedt af medie- og finansministeriet, at aftalevilkårene blev fastlagt.
(110)
Fritagelse for notarial- og registreringsgebyrer og offentliggørelsesomkostninger: For så vidt angår fritagelse for notarial- og registreringsgebyrer samt offentliggørelsesomkostninger, skal det afgøres, om foranstaltningen indrømmede en generel afgiftsfritagelse til RTP, og om den specifikt anvendes på RTP. I nedenstående betragtninger sondrer Kommissionen mellem den foreløbige fritagelse, jf. artikel 11, stk. 1, i lov nr. 21/92, og den permanente fritagelse, der er hjemlet i artikel 11, stk. 2, i lov nr. 21/92.
(111)
Det er Kommissionens opfattelse, at fritagelsen for notarial- og registreringsgebyrer samt offentliggørelsesomkostninger indebar en fordel for RTP ved at fritage selskabet for gebyrer, som det ellers skulle have afholdt af dets eget budget.
(112)
Denne fordel er også materielt selektiv, i og med at den kun tildeles til RTP, som det også fremgår af artikel 11, stk. 1, i lov nr. 21/92. Det forhold, at loven måske igen bekræfter, således som det anføres af Portugal, anvendelsen af en mere generel lov, nemlig lov nr. 84/88, ændrer ikke noget ved denne konklusion. Lov nr. 84/88 vedrører offentlige virksomheder og giver sådanne virksomheder mulighed for at blive omdannet til aktieselskaber gennem et lovdekret. Men det, at loven henviser til »offentlige virksomheder generelt«, påvirker ikke den materielle selektivitet, der findes i artikel 11, stk. 1, i lov nr. 21/92 til fordel for det specifikke selskab RTP. Under alle omstændigheder udgør en fritagelse, som kun gælder for offentlige virksomheder, ligeledes en materielt selektiv foranstaltning for denne gruppe virksomheder (i forhold til private virksomheder), som RTP tilhører.
(113)
Statsmidler kan imidlertid, selv om de er materielt selektive, ikke falde ind under begrebet selektiv foranstaltning i den i artikel 107, stk. 1, i TEUF anførte betydning, såfremt statsforanstaltningen, i stedet for at afvige fra den normale anvendelse af ordningen, bliver en integreret del af den (64). Det er derfor nødvendigt at undersøge, om foranstaltningen var begrundet i den portugisiske retsordens karakter og opbygning, at omdannelsen af den offentlige virksomhed RTP til et aktieselskab skete ved lov, eller om anvendelsen af en lov, der havde til formål at omdanne RTP, havde til formål at tildele selskabet en fordel i forhold til andre virksomheder. I overensstemmelse med Rettens holdning i sin dom vil Kommissionen i det følgende sondre mellem fritagelsen for notarialomkostninger på den ene side og omkostninger til registrering og offentliggørelse på den anden (65).
(114)
Fritagelse for oprettelse for notar og notarialomkostninger: Det er Kommissionens opfattelse, at omdannelsen af RTP til et aktieselskab og godkendelsen af dets vedtægter ved lov i stedet for ved oprettelse for notar er begrundet i den portugisiske retsordens karakter og logik. Omdannelsen til et aktieselskab skete for at give RTP en mere fleksibel selskabsform og derved stille det på lige fod med private operatører. Når denne omdannelse skete ved lov og ikke ved notarialakt, skyldtes det ikke et forsøg på at omgå kravet om oprettelse for notar, men var et resultat af det generelle princip i portugisisk ret om, at lovmæssige forskrifter kun kan ændres ved tilsvarende lovmæssige forskrifter.
(115)
I henhold til princippet om »retsakters ækvivalens« kan en lov kun omstødes, suspenderes eller ændres ved en lovmæssig forskrift, der er i samme hierarkiske rangorden som oprettelsesakten og ikke ved en lov, der har en lavere rangfølge i lovhierarkiet. Dette princip blev indført i den portugisiske forfatning i 1982, dvs. lang tid inden, at omdannelsen af RTP i 1992 fandt sted. I artikel 115, stk. 5, i den portugisiske forfatning i dens udformning på tidspunktet for omdannelsen af RTP hed det, at ingen lov: »skal skabe andre kategorier af lovgivning, eller give andre typer lovmæssig forskrift beføjelse til at fortolke, integrere, ændre, suspendere eller tilbagekalde nogle af dens bestemmelser på en måde, der frembringer virkninger i relation til tredjeparter.« Eftersom RTP blev nationaliseret i 1975 ved en lovmæssig forskrift, nemlig lovdekret nr. D 674-D/75, kunne selskabets omdannelse igen kun opnås ved et lovdekret, eller ved en lov, der har en tilsvarende eller højere rangfølge end et lovdekret. Der er heller ikke noget, der tyder på, at RTP’s oprindelige nationalisering i 1975 blev gennemført med det formål at omgå anvendelsen på selskaber, der er reguleret af privatretten og skabte en fordel for selskabet.
(116)
Der er intet, der tyder på, at alle de øvrige love, der fandtes inden RTP's omdannelse (se betragtning 84-86 i denne afgørelse) havde til formål at skabe en økonomisk fordel for offentlige virksomheder ved at undgå oprettelse for notar (og de dermed forbundne omkostninger), der finder anvendelse på privatretlige transaktioner. Især afspejlede lov nr. 84/88, som tillod offentlige virksomheder at blive omdannet til aktieselskaber gennem et lovdekret, de forfatningsmæssige og retlige principper, der var gældende på det pågældende tidspunkt.
(117)
Konklusion: Under hensyntagen til disse forhold udgør fritagelsen for kravet om at gennemføre omdannelsen af RTP ved oprettelse for notar (og således afholde de respektive omkostninger) ikke statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, i TEUF.
(118)
Fritagelsen for registreringsgebyrer og offentliggørelsesomkostninger: Det er nødvendigt at vurdere, om RTP nød godt af ikke at betale nogen omkostninger i forbindelse med selskabets registrering i handelsregistret og offentliggørelsen af notarialakten. Ifølge den på daværende tidspunkt gældende portugisiske lovgivning skulle en oprettelse for notar, der formaliserede oprettelsen af et privatretligt reguleret selskab og dettes vedtægter, offentliggøres i Diário da República af den registermyndighed, der havde ansvaret for at delagtiggøre tredjepart i indholdet af disse dokumenter. RTP afholdt ikke disse offentliggørelsesomkostninger, idet den obligatoriske offentliggørelse af lov nr. 21/92 i Diário da República sikrede, at selve omdannelsen af RTP samt indholdet af dets nye vedtægter blev bragt til offentlighedens kendskab i det nødvendige omfang.
(119)
Der er ikke nogen indikation af, at Portugal valgte at omdanne RTP til et aktieselskab gennem lov nr. 21/92 med det formål at give RTP en fordel i form af sparede registrerings- og offentliggørelsesomkostninger. Det var snarere det forhold, at en yderligere offentliggørelse af RTP's vedtægter ville have været helt meningsløs, idet kravene til gennemsigtighed og offentlighed allerede var opfyldt gennem offentliggørelsen af lov nr. 21/92 i Diário da República. Hvor der sker registrering med henblik på senere offentliggørelse, og de to foranstaltninger er kædet sammen, er det tvivlsomt, om fritagelsen for registreringsgebyrer også kan begrundes i den portugisiske retsordens karakter og logik og den obligatoriske omdannelse af RTP gennem lovgivning. Portugal bestrider ikke, at en registrering fortsat var påkrævet i henhold til selskabsloven. Som Portugal anførte: »registreringen blev ikke fjernet, det var blot det forhold, at det ikke var nødvendigt med en oprettelse for notar, men at lovdekretet udgjorde et tilstrækkeligt dokument i registreringsøjemed«. Dette følger også af artikel 3, stk. 3, i lov nr. 84/88, (se betragtning 25 i denne afgørelse). Desuden understregede Portugal, at for at RTP i fremtiden skulle kunne registrere alle andre selskabsakter, skulle selve selskabets oprettelse (dvs. resultatet af omdannelsen i 1992 til et aktieselskab) registreres (66). Hvis en registrering imidlertid er nødvendig, ser Kommissionen ikke nogen grund til, hvorfor RTP ikke skulle afholde de dermed forbundne omkostninger.
(120)
Konklusion: Det skal konkluderes, at RTP's fritagelse for kravet om en notarialakt (og dermed notarialomkostninger) samt fritagelsen for kravet om offentliggørelse og de dermed forbundne offentliggørelsesomkostninger i henhold til artikel 11, stk. 1, i lov nr. 21/92, ikke udgør statsstøtte i den i artikel 107, stk. 1, i TEUF anførte betydning.
Fritagelsen for registreringsgebyrer i henhold til artikel 11, stk. 1, i lov nr. 21/92 udgør statsstøtte.
Disse fritagelser ville imidlertid, som omtalt senere i betragtning 160-161 i denne afgørelse, under alle omstændigheder være begrundet som en legitim kompensation for omkostningerne ved at udføre tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse i henhold til artikel 106, stk. 2, i TEUF.
(121)
Portugal gør gældende, at artikel 11, stk. 2, i lov nr. 21/92 ikke reelt giver RTP en permanent fritagelse, men at den kun havde til formål at dække samme situation som tidligere i forbindelse med den foreløbige fritagelse, nemlig RTP's omdannelse til et aktieselskab i 1992. Portugal gør ligeledes gældende, at RTP ved adskillige lejligheder betalte notarial- og registreringsgebyrer. Imidlertid dækker ordlyden i artikel 11, stk. 2, i lov nr. 21/92 enhver yderligere indførelse, registrering eller notering, som i henhold til denne artikel kan udføres gratis i et ubegrænset tidsrum.
(122)
En sådan permanent fritagelse indebærer også en fordel for RTP ved at fritage selskabet for gebyrer, som det ellers skulle have afholdt af dets eget budget. Portugals argument om, at artikel 11, stk. 2, i lov nr. 21/92 så vidt vides aldrig har været bragt i anvendelse, og at RTP har betalt alle nødvendige gebyrer, er udsagn, der er relevant i forbindelse med en potential tilbagesøgning af statsstøtte, men det ændrer ikke konklusionen vedrørende bestemmelsens ordlyd.
(123)
Denne fordel er også selektiv, idet lov nr. 21/92 henviser til RTP. Portugal kan ikke gøre gældende, at lov nr. 21/92 blot er udmøntningen af en almindelig regel i portugisisk ret. Især kan artikel 1 og 2 i lovdekret nr. 404/90 ikke anvendes til at bevise den manglende selektivitet, idet lovdekretet omhandler koncentrationer og således ikke dækker denne sag, som vedrører omdannelsen af en offentlig virksomhed til et aktieselskab (67).
(124)
Modsat en foreløbig fritagelse for registreringsgebyrer kan en permanent fritagelse også begrundes i princippet om retsakters ækvivalens, som på grund af den juridiske godkendelsesproces afskaffede kravet om en notarialakt og offentliggørelsen heraf, da RTP blev omdannet i 1992. Overholdelse af den portugisiske retsordens karakter og opbygning kunne accepteres for den foreløbige fritagelses vedkommende, idet specifikt RTP's omdannelse til at aktieselskab kun, som beskrevet, kunne ske gennem et lovdekret. Imidlertid udelukker den brede anvendelse af artikel 11, stk. 2, i lov nr. 21/92 ikke, at fritagelse for krav om notarialakter (og dermed omkostninger) ville være mulig for andre situationer end RTP's omdannelse til et aktieselskab i 1992. Det er tilstrækkeligt at anføre, at en permanent fritagelse til fordel for ét selskab (eller én gruppe af selskaber, som f.eks. aktieselskaber) for forskellige registreringsgebyrer aldrig kan falde ind under en retsordens karakter og opbygning (68).
Konklusion: Det skal konkluderes, at den permanente fritagelse til fordel for RTP på grundlag af artikel 11, stk. 2, i lov nr. 21/92 udgør statsstøtte i den i artikel 107, stk. 1, i TEUF anførte betydning.
(125)
Aftale med socialsikringsmyndighederne (gældsomlægning og eftergivelse af renter): Efter at have vurderet bemærkningerne fra tredjepart og fra Portugal konkluderer Kommissionen, at den oprindelige aftale mellem den myndighed, der er ansvarlig for socialsikringsordningen, og RTP ikke kan betragtes som en typisk adfærd for en privat operatør. Striden gik på, hvorvidt fortolkningen af visse regler i socialsikringsordningen, som omhandlet i lovbekendtgørelse nr. 12/83, var juridisk korrekt. Aftalen bekræftede RTP's fortolkning på området, hvilket blev støttet af en sagkyndig i fiskale forhold, der nåede til den konklusion, at lovbekendtgørelsen var forfatningsstridig. Lovbekendtgørelsen blev dog ikke trukket tilbage efter aftalens indgåelse. Det må derfor konkluderes, at foranstaltningen anvendtes selektivt på RTP uden at ændre fortolkningen af de nævnte socialsikringsregler i forhold til andre virksomheder.
(126)
Kommissionen kan ikke acceptere Portugals påstand om, at tilladelsen til omlægning af gælden og eftergivelsen af bøder og renter blev givet inden for rammerne af et generelt system, der anvendes på alle virksomheder under lignende omstændigheder på grundlag af lovdekret nr. 411/91, hvorfor dette ikke udgjorde en specifik fordel for RTP.
(127)
Formålet med denne beslutning er at afgøre, om anvendelsen af ordningen på RTP var selektiv uden i øvrigt at tage stilling til den generelle eller selektive karakter af en sådan ordning.
(128)
For at afgøre om omlægningen er en forudsætning for at sikre virksomhedens rentabilitet, stiller lovdekret nr. 411/91 krav om udarbejdelse af en økonomisk-finansiel undersøgelse. RTP udarbejdede aldrig en sådan rentabilitetsundersøgelse i henhold til artikel 2, stk. 3, i lovdekret nr. 411/91.
(129)
Desuden fandt betingelsen i artikel 2, stk. 1, litra d), i lovdekret nr. 411/91 ikke anvendelse på RTP, da gældsomlægningen ikke fandt sted som følge af statens indgriben. Kommissionen accepterer ikke Portugals påstand om, at tidligere statslig indgriben påvirkede debitorvirksomhedens drift, og at RTP blev styret af lovregler på tidspunktet for den statslige indgriben. Selv om RTP var underlagt en særlig forvaltningsordning i 1977 (69), sluttede denne ordning med vedtagelsen af RTP's vedtægter i 1980, hvorimod gælden til socialsikringsmyndighederne kumuleredes i perioden 1983-1989. Kommissionen mener, at RTP's tilladelse til gældsomlægning ikke kan anses for at have fundet sted inden for rammerne af en generel ordning i overensstemmelse med lovdekret nr. 411/91, da RTP ikke opfyldte kriterierne i loven til at få tilladelse til gældsomlægning. Foranstaltningen blev således anvendt selektivt på RTP.
(130)
Ved at tillade gældsomlægningen skulle Portugal endvidere have handlet på samme måde som en offentlig eller privat kreditor, som søger at få tilbagebetalt skyldige beløb, og derfor indgår gældsomlægningsaftaler med henblik på at lette tilbagebetalingen (70). Statens morarentesats bør svare til den sats, som en privat kreditor ville anvende under identiske omstændigheder. Kommissionen mener, at en privat kreditor, der forsøger at indlede et søgsmål for at få tilbagebetalt de skyldige beløb, i det mindste vil opnå den officielle rentesats. Ved ikke at kræve rentebetaling på trods af fuldbyrdelsesordninger handlede Portugal derfor ikke på samme måde, som en privat kreditor ville have gjort for at maksimere rentesatsen. Gælden til socialsikringsmyndighederne kumuleredes endvidere i tidsrummet 1983-1989 og en omlægningsaftale blev først indgået i 1993. En privat kreditor ville under samme omstændigheder ikke have tilladt en lignende gældskumulering gennem et så langt tidsrum uden at indlede en inddrivelsesprocedure. En sådan foranstaltning synes derfor at give en specifik fordel til RTP.
(131)
Kapitalforhøjelser: Efter at have vurderet bemærkningerne fra tredjeparter og Portugal konkluderede Kommissionen, at kapitalforhøjelserne i 1994-1997 gav RTP en økonomisk fordel. Som det fremgår af tabel 3 i betragtning 40 ville ingen privat investor i betragtning af RTP's svage økonomiske situation på tidspunktet for kapitalforhøjelserne have tilført virksomheden kapital, idet det ikke kunne forventes, at virksomheden genfandt nogen form for normal rentabilitet inden for et rimeligt tidsrum. På trods af kapitaltilførslerne forværredes RTP's økonomiske situation. Hverken Portugal eller tredjemand har hævdet, at Portugal handlede som en privat investor på tidspunktet for kapitaltilførslerne til virksomheden.
(132)
1998-lånet: Kommissionen kan ikke acceptere Portugals påstand om, at lånet fra 1998 skulle være ydet på markedsvilkår. For ikke at udgøre statsstøtte skal betingelserne i forbindelse med et lån (nemlig den tilknyttede sikkerhedsstillelse og rentesatsen) afspejle den iboende risiko ved en lånetransaktion til en virksomhed (71). Risikoen, og dermed rentesatsen, er højere, når virksomheden befinder sig i en økonomisk situation, hvor soliditeten er mindre end, hvad en finansieringsinstitution normalt kræver i forbindelse med sin långivning.
(133)
Som det fremgår af tabel 3, betragtning 40, befandt RTP sig på tidspunktet for indgåelsen af låneaftalen i alvorlige økonomiske vanskeligheder, da gælden oversteg værdien af virksomhedens aktiver, og nettobalancen var negativ. Virksomheden var således teknisk insolvent.
(134)
For det første skal det bemærkes, at lånet udgjorde ansvarlig lånekapital, dvs. uden nogen sikkerhed i aktiverne, hvorfor tilbagebetalingen i tilfælde af virksomhedens konkurs skulle prioriteres efter samtlige kreditorer, men før aktionærerne. Fraværet af en hensigtsmæssig garanti på grundlag af aktiverne synes tydeligt at angive, at dette lån ikke blev ydet på markedsvilkår, og at det drejer sig om statsstøtte. I betragtning af RTP's tekniske insolvens på tidspunktet for lånoptagelsen ville ingen finansieringsinstitution have ydet ansvarlig lånekapital til virksomheden, da udsigterne til tilbagebetaling fra RTP var yderst begrænsede. Lånet blev da heller ikke ydet af en privat finansieringsinstitution, men af fonden Fundo de Regularização da Dívida Pública.
(135)
For det andet kan det fremhæves, at rentesatsen for lånet ikke tydeligt afspejler den dermed forbundne risiko. Den er ikke blot under den referencesats, som Kommissionen sædvanligvis anvender for at beregne støtteelementet i ordninger med rentegodtgørelse (72), men en kreditor ville under markedsvilkår - ud over sikkerhedsstillelse - kræve en rentesats, der kunne kompensere for den høje risiko forbundet med tilbagebetalingen.
(136)
I betragtning af at RTP's økonomiske situation var så vanskelig, at virksomheden ikke kunne opnå ansvarlig lånekapital på sædvanlige vilkår, svarer lånet faktisk til et tilskud og udgør en fordel for RTP.
(137)
I lyset af ovenstående mener Kommissionen, at omlægningen af gælden til socialsikringsmyndighederne, kapitaltilførslerne i 1994-1997 og långivningen i 1998 gav en økonomisk fordel i forhold til konkurrenterne, som ikke modtog samme midler.
(138)
Det portugisiske tv-marked blev først åbnet for konkurrence i 1992, men der var dog konkurrenter på markedet i den periode, hvor RTP var genstand for de forskellige foranstaltninger. I februar 1992 blev der udstedt radiospredningslicens til de private tv-selskaber, SIC og TVI, og i oktober 1992 påbegyndte SIC sine udsendelser i Portugal.
(139)
Kommissionen accepterer ikke Portugals påstand om, at aftalen om gælden til socialsikringsmyndighederne ikke skulle være omfattet af begrebet statsstøtte, da selve gælden var skabt inden åbningen af det portugisiske radiospredningsmarked for konkurrence. RTP fik tildelt den økonomiske fordel i maj 1993, efter markedets åbning for konkurrence, hvorfor dette kan have udgjort en økonomisk fordel for RTP.
(140)
I betragtning heraf skal det konkluderes, at Portugals foranstaltninger kan have givet en økonomisk fordel til RTP i forhold til konkurrenterne, som ikke modtog de samme midler, og dermed kan have fordrejet konkurrencen som omhandlet i artikel 107, stk. 1, i TEUF.
(141)
Statslige foranstaltninger er omfattet af artikel 107, stk. 1, i TEUF i det omfang, de påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne. Dette er altid tilfældet, når de pågældende aktiviteter er genstand for samhandel mellem medlemsstater. I denne sag udøver modtagervirksomheden, RTP, selv aktiviteter på det internationale marked. Faktisk udveksler RTP gennem Den Europæiske Radiounion (EBU) tv-programmer og deltager i Eurovision-systemet (73). Herudover er RTP i direkte konkurrence med private radiospredningsvirksomheder, der er aktive på det internationale marked og har en international ejerstruktur (74).
(142)
Det kan derfor konkluderes, at Portugals foranstaltninger til fordel for RTP påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne som omhandlet i artikel 107, stk. 1, i TEUF.
(143)
I lyset af ovenstående må det konkluderes, at ud over eventuelle public service- forpligtelser, der er pålagt RTP, er der tale om statsstøtte som omhandlet artikel 107, stk. 1, i TEUF i forbindelse med følgende foranstaltninger:
-
omlægningen af gælden til socialsikringsmyndighederne
-
kapitaltilførslerne i perioden 1994-1997, og
-
lånet ydet i 1998.
Tilsvarende udgør den foreløbige fritagelse for registreringsgebyrer i henhold til artikel 11, stk. 1, i lov nr. 21/92 og den permanente fritagelse for registreringsgebyrer og andre gebyrer i overensstemmelse med artikel 11, stk. 2, i lov nr. 21/92 statsstøtte i den i artikel 107, stk. 1, i TEUF anførte betydning.
(144)
Som nævnt i betragtning 44-48 i denne afgørelse blev RTP imidlertid pålagt en public service-forpligtelse til tv-udsendelse. I sag Altmark Trans GmbH og Regierungspräsidium Magdeburg mod Nahverkehrsgesellschaft Altmark GmbH, og Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht (»Altmark-sagen«), stadfæstede Domstolen, at statslige foranstaltninger, der kompenserer for public service-omkostninger ikke falder ind under statsstøtte i henhold til artikel 87, stk. 1, i EF-traktaten (nu artikel 107, stk. 1, i TEUF), når følgende fire betingelser alle er opfyldt (75):
a)
Den pågældende virksomhed skal faktisk være pålagt at opfylde forpligtelser til offentlig tjeneste, og disse forpligtelser skal være klart definerede.
b)
De kriterier, der er grundlaget for beregningen af kompensationen, skal være fastlagt på forhånd på en objektiv og gennemsigtig måde.
c)
Kompensationen må ikke overstige, hvad der er nødvendigt for helt eller delvis at dække de udgifter, der er afholdt ved opfyldelsen af forpligtelserne til offentlig tjeneste, idet der skal tages hensyn til de hermed forbundne indtægter og til en rimelig fortjeneste ved opfyldelsen af forpligtelserne.
d)
Når udvælgelsen af virksomheden ikke gennemføres inden for rammerne af en procedure for tildeling af offentlige kontrakter, skal størrelsen af kompensationen fastlægges på grundlag af en analyse af de omkostninger, som en gennemsnitsvirksomhed, der er veldrevet og tilstrækkeligt udstyret, ville have ved at opfylde forpligtelserne.
(145)
Når der ses bort fra den første og den tredje betingelse, synes ad hoc-foranstaltningerne (se betragtning 143 i denne afgørelse) ikke at opfylde den anden og fjerde betingelse i Altmark-dommen og det af følgende årsager:
(146)
Det er klart, at finansieringen via aftalen med den myndighed, der er ansvarlig for socialsikringsordningen, og via lånet i 1998 ikke var led i en kompensationsordning efter kriterier fastlagt på forhånd på en objektiv og gennemsigtig måde (anden betingelse). Derimod var de baseret på ad hoc-beslutninger, der kan tilskrives staten.
(147)
Som omtalt i betragtning 61 i denne afgørelse indeholdt public service-aftalen herudover en specifik mulighed for investeringer i udstyr til public service-aktiviteterne på grundlag af kapitaltilførsler. Public service-aftalerne begrænser ikke investeringerne i de offentlige tjenester og definerer heller ikke klart betingelserne og begrænsningerne for statens deltagelse, idet der kun tages højde for statens eventuelle deltagelse i RTP's investeringer i egenskab af aktionær. Kommissionen mener derfor, at heller ikke kapitaltilførslerne kan vurderes som værende led i en kompensationsordning efter kriterier fastlagt på forhånd på en objektiv og gennemsigtig måde.
(148)
RTP var klart ikke blevet udvalgt efter et offentligt udbud, der kunne garantere mindst mulige omkostninger. Der foreligger ikke bevis for, at størrelsen af ad hoc-betalingerne blev beregnet med udgangspunkt i en gennemsnitsvirksomheds afholdte omkostninger (fjerde betingelse).
(149)
I betragtning heraf er det klart, at ikke alle betingelser i Altmark-dommen er opfyldt i denne sag. Derfor skal de i betragtning 143 i denne afgørelse anses som statsstøtte i den i artikel 107, stk. 1, i TEUF, anførte betydning.
(150)
Det er Domstolens faste retspraksis, at artikel 106 i TEUF kan tillade undtagelser fra forbuddet mod statsstøtte til virksomheder, der har fået pålagt udførelsen af tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse. Altmark-dommen bekræftede indirekte, at statsstøtte, der kompenserer omkostninger afholdt af en virksomhed i udførelsen af tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, kan betragtes som forenelig med det indre marked, når betingelserne i artikel 106, stk. 2, i TEUF (tidligere EF-traktatens artikel 86, stk. 2, og tidligere omtalt som »fællesmarkedet«) er opfyldt (76).
(151)
Domstolen præciserede, at for at kunne falde ind under undtagelsesbestemmelsen er det nødvendigt, at foranstaltningen samtidigt opfylder principperne om definition, mandat og proportionalitet. Kommissionen mener, at for så vidt angår disse principper, påvirkes samhandelen ikke i en grad, der skader EU's interesser.
(152)
Kommissionens meddelelse om anvendelse af statsstøttereglerne på public service-radio- og tv-virksomhed (»meddelelsen om radio- og tv-virksomhed«) forklarer, hvordan disse principper bør anvendes på radiospredningssektoren (77). Ifølge denne meddelelse om radio- og tv-virksomhed skal Kommissionen vurdere, om (78):
a)
RTP's aktiviteter svarer til en public service-forpligtelse, der klart er defineret af medlemsstaten (definition)
b)
udførelsen af tjenesteydelsen udtrykkeligt af de portugisiske myndigheder er overdraget til RTP (mandat)
c)
finansieringen står i rimeligt forhold til nettoudgifter forbundet med udførelsen af public service.
(153)
Som bekræftet i protokollen om offentlig radio- og tv-virksomhed i medlemsstaterne (Amsterdamprotokollen (79)) og meddelelsen om radio- og tv-virksomhed (80) er det op til medlemsstaterne at definere public service-mandatet for public service-radio- og tv-selskabet. I radio- og tv-sektoren er Kommissionens rolle begrænset til at kontrollere, at der ikke findes klare fejl i definitionen af public service. En sådan fejl vil udgøre misbrug af definitionen på public service.
(154)
I betragtning af radio- og tv-sektorens særlige karakter finder Kommissionen det legitimt med en definition, der pålægger et givet selskab at udbyde et afbalanceret og varieret program i overensstemmelse med de fortolkende bestemmelser i protokollen (81). En sådan definition ville være i overensstemmelse med målsætningen om at opfylde de demokratiske, sociale og kulturelle behov i et givent samfund.
(155)
Som beskrevet i betragtning 44-48 i denne afgørelse er RTP i medfør af lov nr. 21/92 og public service-aftalerne forpligtet til inden for rammerne af generelt public service-tv at tilvejebringe to kanaler med generel dækning. Mens den første kanal skal tilbyde en mere generel programlægning, skal den anden kanal henvende sig til mere specifikke seergrupper. Som beskrevet i betragtning 44 og 45 i denne afgørelse fastlægger lov nr. 21/92 og public service-aftalerne endvidere i detaljer RTP's forpligtelser med hensyn til programindholdet, det internationale samarbejde og visse specifikke forpligtelser.
(156)
Selv om definitionen på RTP's public service-forpligtelser er af kvalitativ karakter og meget bred, i overensstemmelse med Amsterdamprotokollens fortolkningsbestemmelser, finder Kommissionen denne »brede« definition legitim (82). Kommissionen finder således den generelle definition, der er fastlagt for RTP's public service-forpligtelse til at forestå to tv-kanaler med national dækning, en mere generel og en mere fokuseret på specifikke seergrupper, for at være legitim. En sådan definition kan anses for at opfylde de demokratiske, sociale og kulturelle behov i det portugisiske samfund.
(157)
Kommissionen anser ligeledes de forpligtelser, der nærmere fastlægger, hvordan RTP skal opfylde sin public service-forpligtelse til tv-virksomhed, for at være legitime. Disse forpligtelser kan også anses for at være i overensstemmelse med Amsterdamprotokollens tekst og for at opfylde de demokratiske, sociale og kulturelle behov i det portugisiske samfund.
(158)
Selv om Kommissionen anser RTP's public service-opgave for at være legitim, skal det dog efterprøves, hvorvidt definitionen er behæftet med klare fejl.
Kommissionen vil foretage en vurdering af, om den foreløbige og permanente fritagelse for notarial- og registreringsgebyrer og omkostninger til offentliggørelse kan betragtes som en kompensation for en public service-omkostning og vil foretage en yderligere analyse af, om RTP's pligt til at støtte filmproduktion kan anses at ligge inden for RTP's public service-aftale.
(159)
Kommissionen vil først vurdere, om den foreløbige fritagelse for kravet om notarial- (og dermed forbundne omkostninger) og registreringsgebyrer og omkostninger til offentliggørelse i forbindelse med omdannelsen i 1992 til et aktieselskab i henhold til artikel 11, stk. 1, i lov nr. 21/92, samt den permanente fritagelse for forskellige gebyrer i henhold til artikel 11, stk. 2, i lov nr. 21/92, kan anses for at være en kompensation for omkostninger, der følger af opfyldelsen af public service-opgaven.
(160)
Foreløbige fritagelser: For det første er det nødvendigt at undersøge, om der legitimt kan kompenseres for de omkostninger, der medgik til RTP's omdannelse til et aktieselskab i 1992 (dvs. omkostninger, der normalt påløber i forbindelse med en notarialakt, dens registrering og offentliggørelse) som public service-omkostninger. Kompensationen antager, som anført ovenfor, form af en fritagelse i henhold til artikel 11, stk. 1, i lov nr. 21/92.
(161)
RTP udførte på omdannelsestidspunktet udelukkende public service-virksomhed (se betragtning 18 i denne afgørelse), mens kommerciel virksomhed blev udført af juridisk adskilte datterselskaber. Omkostningerne i forbindelse med omdannelsen af public service-virksomheden udgjorde derfor automatisk public service-omkostninger, som staten legitimt kunne kompensere. Det er ikke nødvendigt at overveje, om RTP's omstrukturering var juridisk påkrævet eller nødvendig (83). Vurderingen i medfør af artikel 106, stk. 2, i TEUF, og meddelelsen om radio- og tv-virksomhed kræver, at kompensationen ikke overstiger nettoudgifterne ved public service-opgaverne, men kræver ikke en vurdering af, om disse omkostninger, forudsat at de er begrænset til public service-opgaven, kunne have været undgået (84). Det står i overensstemmelse med Amsterdamprotokollen og meddelelsen om radio- og tv-virksomhed i princippet medlemsstaterne frit for at træffe beslutning om opbygningen af deres public service-udbyder, som ikke alene gælder udbyderens tilrettelæggelse af, hvilket indhold der vil blive formidlet, men også under hvilken juridisk form public service-udbyderen vil udføre sin virksomhed. Kommissionens rolle er begrænset til at kontrollere, om medlemsstaten har misbrugt denne frihed. I dette tilfælde er der ikke nogen beviser for, at omdannelsen blev udført med det eneste formål at tildele RTP en fordel. Der er ingen anledning til at betvivle Portugals argument om, at omdannelsen i 1992 blev udført med det formål at give RTP mere fleksibilitet i sin virksomhed i stedet for at blive en statsorganisation med byrdefulde statskontrollerede procedurer. Det skal derfor konkluderes, at fritagelsen for registreringsgebyrer (dvs. notarial- og registreringsgebyrer, omkostninger til offentliggørelse) på tidspunktet for RTP's omdannelse udgør en legitim kompensation for tilvejebringelsen af public service-radio- og tv-virksomhed.
(162)
Permanent fritagelse: Imidlertid kan argumentationen ovenfor (som anført i betragtning 161 i denne afgørelse) ikke anvendes på den permanente fritagelse i artikel 11, stk. 2, i lov nr. 21/92, som ikke er tidsbegrænset og derfor er åben til også at dække registreringer og indførelser vedrørende RTP's virksomhed uden for dets public service-opgave (f.eks. når RTP selv ville påbegynde kommerciel virksomhed i stedet for gennem juridisk adskilte datterselskaber).
I betragtning af den brede anvendelse af artikel 11, stk. 2, i lov nr. 21/92, både med hensyn til tid (dvs. tidsubegrænset) og karakter (dvs. ikke begrænset til public service-virksomhed), kan en eventuel fremtidig fritagelse for registreringsgebyrer ikke berettiges som en public service-omkostning. Det skal derfor konkluderes, at fritagelsen for gebyrer i overensstemmelse med artikel 11, stk. 2, i lov nr. 21/92 ikke er forenelig med det interne marked.
(163)
Mens Portugal argumenterede, at artikel 11, stk. 2, i lov nr. 21/92 aldrig har været bragt i anvendelse, og at RTP altid har betalt alle nødvendige registreringsgebyrer efter omdannelsen i 1992, vil dette argument muligvis kunne anvendes i tilfælde af tilbagesøgning, men ændrer ikke det forhold, at denne bestemmelse som sådan yder statsstøtte til RTP, hvilket ikke var berettiget i henhold til artikel 106, stk. 2, i TEUF eller nogen anden bestemmelse i denne traktat.
(164)
Under hensyntagen til betragtning 45 i direktivet om »fjernsyn uden grænser« kan Kommissionen acceptere, at definitionen af public service-forpligtelser for radio- og tv-virksomheder, der udfører public service, indeholder en forpligtelse til i betydeligt omfang at bidrage til investeringer i europæisk audiovisuel produktion, i det omfang filmrettighederne giver mulighed for udsendelse på public service-tv (85).
(165)
Kommissionen finder, at RTP's forpligtelse til at støtte filmproduktion falder ind under public service-tv, da RTP efterfølgende på public service-tv udsender de film, som den har erhvervet rettigheder til.
(166)
Kommissionen kan derfor ikke være enig i de direkte interesserede parters bemærkninger, hvorefter RTP's filmforpligtelser og finansieringen heraf skulle være diskriminerende. De direkte interesserede parter hævdede, at private tv-selskaber også indgår protokoller om støtte til filmproduktion med de portugisiske myndigheder, men at disse ikke indeholder bestemmelser om nogen kompenserende betaling. Kommissionen finder imidlertid, at det er nødvendigt at skelne mellem frivillige aftaler mellem staten og private tv-selskaber på den ene side om støtte til filmproduktion, og en public service-forpligtelse, der er pålagt RTP, til at udsende filmproduktion og finansiere denne på den anden side. Det er klart, at der udtrykkeligt blev pålagt RTP en public service-opgave med hensyn til at støtte visse filmiske produktioner, som efterfølgende skulle udsendes som public service-tv-programmer, hvorimod de private tv-selskaber ikke var blevet pålagt en sådan public service-opgave. Faktisk er RTP blevet brugt af staten som et instrument til at støtte filmproduktionen. Eventuelle fordele fra RTP til filmproduktionen kan udgøre statsstøtte og bør undersøges som sådan. Nærværende afgørelse foregriber på ingen måde en eventuel vurdering af de mulige fordele, som filmproducenterne har nydt.
(167)
I lyset af ovenstående skal det konkluderes, at RTP's samfinansiering af portugisisk filmproduktion, der udsendes på public service-tv-kanalerne, kan anses som en specifik legitim forpligtelse, som er nødvendig for at opfylde RTP's generelle forpligtelser til at forestå public service-tv. Denne forpligtelse udgør således ikke en klar fejl.
(168)
Kommissionen finder imidlertid, at RTP's forpligtelse til at »tilvejebringe andre ubestemte ad hoc-ydelser« (86) ikke er tilstrækkelig præcis til at sætte Kommissionen i stand til på forhånd og med tilstrækkelig grad af retssikkerhed at afgøre, om sådanne ydelser kan anses for at være public service. Selv om Kommissionen finder, at »andre ubestemte ydelser« ikke er præcist defineret, bemærker den, at der ikke er foretaget nogen betalinger under denne bestemmelse i løbet af den undersøgte periode (87).
(169)
I betragtning af ovenstående konkluderer Kommissionen, at RTP's aktiviteter, som beskrevet i lov nr. 21/92 og igen defineret i public service-aftalerne, udgør klart definerede public service-forpligtelser.
Selv om forpligtelsen til at tilvejebringe »andre ubestemte ydelser, der bestemmes på ad hoc-basis« ikke skulle være tilstrækkelig præcis til på forhånd at konkludere, at samtlige ydelser på dette område bør anses for at være public service, blev der ikke foretaget nogen betalinger med henvisning til denne bestemmelse i perioden 1992-1998.
Den permanente fritagelse for registreringsgebyrer og andre gebyrer er ikke begrænset til kompensation for en public service-omkostning og kan derfor ikke begrundes i henhold til artikel 106, stk. 2, i TEUF.
(170)
For det andet er det nødvendigt at vurdere, om public service-forpligtelserne blev pålagt RTP som modtager af statsmidlerne.
(171)
I henhold til meddelelsen om radio- og tv-virksomhed skal Kommissionen efterprøve, om public service-mandaterne blev overdraget RTP gennem en udtrykkelig formel handling (88).
(172)
Som omtalt i betragtning 48 i denne afgørelse blev public service-forpligtelserne klart pålagt RTP på grundlag af forskellige love og aftaler: artikel 5 i lov nr. 58/90, artikel 4, stk. 1, og artikel 5 i lov nr. 21/92 og klausul 1 i den tidligere og nye public service-aftale.
(173)
Kommissionen modtog ingen bemærkninger fra interesserede parter eller fra Portugal om, at public service-forpligtelsen ikke skulle være overdraget RTP gennem en tilstrækkelig formel handling. I overensstemmelse med meddelelsen om radio- og tv-virksomhed og på grundlag af de i betragtning 48 i denne afgørelse omtalte love og aftaler skal det konkluderes, at der ikke er tvivl om, at RTP er forpligtet til at udføre public service-tv, hvorfor public service-mandatet derfor formelt blev pålagt RTP.
(174)
Ikke alene er det nødvendigt, at public service-mandatet pålægges RTP gennem en formel handling; der skal også tages skridt til at sikre, at public service-mandatet tilvejebringes som krævet i lovgivningen og public service-aftaler. Som omtalt i betragtning 49-59 i denne afgørelse blev der oprettet forskellige kontrolmekanismer for at sikre, at RTP opfyldte public service-forpligtelserne som forudset.
(175)
For det første har RTP pligt til at fremlægge rapporter vedrørende opfyldelsen af public service-forpligtelserne og planer ledsaget af udtalelser fra Gabinete de Auditoria. RTP fremlagde public service-rapporter for 1993-1998, som beskrev opfyldelsen af hver enkelt public service-forpligtelse med angivelse af udgifter for hver enkelt forpligtelse på baggrund af et analytisk bogføringssystem.
(176)
For det andet kontrollerede finansministeren og et medlem af regeringen med ansvar for massemedier opfyldelsen af public service-aftalen, ligesom den portugisiske finanskontrol reviderede finansplanen.
(177)
For det tredje skulle der finde en årlig ekstern revision sted. Kommissionen kan ikke acceptere Portugals argument, som blev gentaget efter dommen afsagt af Retten i Første Instans i sag T-442/03, om, at public service-rapporterne rent faktisk blev revideret eksternt, og at der ikke var behov for yderligere foranstaltninger. Situationen inden vedtagelsen af beslutningen af 15. oktober 2003 kan beskrives som følger:
a)
For 1992 eksisterede der ikke nogen public service-rapport, idet forpligtelsen til at levere public service-rapporter og en revision af sådanne rapporter først blev indført med koncessionsaftalen af 1993.
b)
For 1993 og 1994 fandt der ikke nogen ekstern revision sted, blot en udtalelse fra selskabets repræsentanter, nemlig Conselho fiscal da RTP, som blot var en intern meddelelse til selskabet.
c)
For 1995-1998 ledsagede en udtalelse fra en ekstern revisor, der var uafhængig af RTP og dets repræsentanter, rapporterne. Disse udtalelser bekræfter, at RTP opfyldte sime public service-forpligtelser. Der var imidlertid ikke adgang til mere detaljerede public service-rapporter, der førte til disse konklusioner.
(178)
I betragtning af Retten i Første Instans' bemærkninger i sag T-442/03, navnlig præmis 232-256 i dommen, kunne Kommissionen imidlertid ikke udelukkende forlade sig på de (kortfattede) revisionsudtalelser om de public service-rapporter, der er omtalt i betragtning 177 i denne afgørelse, og accepterede i stedet Portugals tilbud om at gennemføre en ekstern revision på basis af de eksisterende public service-rapporter for alle de pågældende år. Det vil sige, at der blev gennemført eksterne revisioner af RTP's overholdelse af public service-forpligtelserne for 1992-1997. For 1992 blev den eksterne revision udført på trods af en manglende public service-rapport. Den eksterne revisor forholdt sig imidlertid til andre dokumenter for at vurdere, om public service-mandatet var blevet opfyldt. Der er ikke udført nogen ekstern revision for 1998, idet der altid eksisterede, hvilket heller ikke blev bestridt af SIC, en ekstern revision i form af BDO Binder-rapporten for 1998, som der henvises til i betragtning 186-188 i denne afgørelse.
(179)
De nye revisioner for 1992-1997 er blevet tilrettelagt af den nationale medietilsynsmyndighed, nemlig Entidade Reguladora para a Comunicação Social (ERC). ERC er en uafhængig forvaltningsmyndighed, som i overensstemmelse med den portugisiske forfatning er ansvarlig for bl.a. at sikre overholdelsen af statutter og regler for massemediernes aktiviteter. Den tilrettelagde revisioner, der skulle gennemføres for perioden 1992-1997 ved at indgå aftale med den eksterne revisor, Pedro Roque, som er uafhængig af RTP.
(180)
I betragtning af den tid, der er gået mellem 1992 og revisionerne af public service-rapporterne i 2010, har det været vanskeligt at vurdere alle oplysningerne. Dette forklarede undersøgelsens længde og den tid, det tog at gennemføre nye revisioner. Imidlertid kunne revisionerne til sidst gennemføres, idet public service-rapporterne allerede (med undtagelse af 1992) eksisterede, og da revisorerne således havde et udgangspunkt for deres revision. Revisionerne for 1992-1997 er blevet fremsendt til Kommissionen.
(181)
De eksterne revisioners mandat er at vurdere og overvåge RTP's public service-radio- og tv-virksomhed og de betalinger, selskabet modtog for denne opgave. De indeholder en beskrivelse af de oplysninger, der skal tages i betragtning. De henviser bl.a. til lov nr. 58/90 (lov om public service-radio- og tv-virksomhed, lov nr. 21/92 om omdannelse af RTP, public service-aftalerne, årsregnskaberne og de eksterne revisioner af årsregnskaberne, den offentlige forretningsplan og budgettet (Plano de Actividades e Orçamento do Serviço Público), samt public service-rapporterne for de respektive år (Relatorio sobre o Cumprimento das Obrigacaoes do Servico Publico, RCOSP). Revisionerne omtaler, at på grund af den lange tid, der gik mellem 1992 og 1997 og revisionsaftalen i 2010, var visse dokumenter blevet destrueret, og visse oplysninger gået tabt. Derfor fokuserede revisionsrapporten primært på de tilgængelige rapporter, navnlig public service-rapporterne (89) og de godkendte årsregnskaber.
(182)
På trods af disse tidsmæssige begrænsninger fandt revisorerne, at det var muligt at leve op til deres kontrakt og gennemføre revisionerne samt foretage en vurdering af RTP's overholdelse af public service-forpligtelsen og den kompensation, selskabet havde modtaget. Revisionerne anfører udtrykkeligt, at revisorerne var i stand til at overvinde de vanskeligheder, som var forbundet med den tidsmæssige forskydning og gennemføre revisionerne. Selv om revisorerne eksempelvis fremsatte det forbehold, at de ikke var i stand til at undersøge omkostningsregnskabskriterierne og omkostningsfordelingsmetoderne, havde dette vist sig ikke at være til hinder for at gennemføre revisionen og for at komme med en positiv konklusion. I den sammenfattende rapport hedder det, at: »Alle RTP's udgifter og indtægter er baseret på den præmis, at selskabets virksomhed kun består af levering af public service-tv-virksomhed, og at nærværende revisioner var baseret på årsregnskaber revideret både af selskabets interne revisor og af eksterne revisorer, hvoraf der ikke fremgik andre relevante oplysninger end dem, der beskrives i enkeltheder i årsregnskabet.« (90) Kommissionen havde allerede fastslået (se betragtning 18 i denne afgørelse), at RTP kun havde udøvet public service-virksomhed i de år, der undersøges, hvorimod de kommercielle aktiviteter var gennemført af juridisk adskilte datterselskaber af RTP. Omkostningsfordelingskriterierne er derfor kun relevante for placeringen af omkostningsfordelingen inden for de public service-omkostninger, som RTP har afholdt, og bør ikke have nogen virkning på størrelsen af de samlede public service-omkostninger.
Med hensyn til de finansielle oplysninger fandt Kommissionen, at de eksterne revisorer legitimt kunne påberåbe sig årsregnskabet, der altid var ledsaget af en revisionspåtegning om nøjagtigheden af RTP's regnskaber. Ifølge public service-aftalerne var målet med den eksterne revision af public service-rapporten at verificere, at RTP havde levet op til sine public service-forpligtelser i henhold til selskabets mandat, og at public service-kompensationen er i overensstemmelse med de omkostninger, der medgår til sådanne forpligtelser. Derfor var det, selv om de finansielle oplysninger for leveringen af public service-ydelsen i de år, der blev undersøgt, vedrørte RTP's levering af public service-ydelser, nødvendigt med en yderligere uafhængig vurdering for at fastslå, om de afholdte omkostninger var i overensstemmelse med public service-mandatet.
(183)
De eksterne revisorer bekræfter dette punkt. For 1992-1997 kom revisorerne til den konklusion, at: »RTP havde opfyldt sine radio- og tv-forpligtelser, for så vidt angår kvantitet, således som det er fastlagt i koncessionsaftalen, med særligt fokus på forpligtelsen til indholdet af radio- og tv-virksomheden«. Det er revisorens opfattelse, at »vi ved en analyse af de tilgængelige dokumenter, nemlig rapporterne fra revisoren og det lovpligtige revisionsudvalg, ikke fandt noget, der kunne foranledige os til at konkludere, at de forelagte dokumenter, der vedrørte sammenhængen mellem public service-opgaverne og betalingen af de reelle og faktiske udgifter hertil, indeholder materielt relevante forvridninger, der påvirker deres overensstemmelse med den på det pågældende tidspunkt gældende lovgivning« (91).
(184)
En række revisionsrapporter nævner, at RTP kunne have anmodet om et højere kompensationsbeløb, men ikke havde mulighed herfor på grund af betingelserne i public service-aftalerne, jf. artikel 15, stk. 4, i den tidligere public service-aftale og artikel 19, stk. 3, i den nye public service-aftale af 1996. De enkelte eksterne revisioner for 1994, 1996 og 1997 indeholder udtalelser vedrørende forskellen mellem de høje omkostninger, som RTP rent faktisk har afholdt med henblik på levering af public service-ydelsen og den kompensation, selskabet havde modtaget, og som var mindre end de afholdte omkostninger (92). Den endelige sammenfattende rapport for alle de år, der er blevet revideret, siger udtrykkeligt, at: »for alle årene lå kompensationsbetalingen, der var tildelt og betalt, under de beløb, der var anført i hver RCOPS (Relatório sobre o cumprimento das obrigações de serviço público, public service-rapporterne)« (93).
(185)
Visse revisioner (med undtagelse af revisionerne for 1992 og 1993) anfører, at RTP havde overskredet den lovfæstede reklametid, dvs. selskabet sendte flere reklamer, end det havde tilladelse til i henhold til public service-aftalerne. De indtægter, som RTP modtog for disse reklamer, skal tages med i betragtning, når public service-omkostningerne skal beregnes, i overensstemmelse med meddelelsen om radio- og tv-virksomhed, idet indtægter, som genereres ved public service-virksomheden, herunder reklameindtægter, skal medtages i beregningen af selskabets public service-finansieringsbehov.
Det forhold, at reklametiderne var overskredet, påvirkede ikke revisorens analyse for hele perioden 1992-1997. Public service-kompensationen svarede til de public service-opgaver, som RTP udførte, og der fandt ikke nogen overkompensation sted. Portugal bekræftede ligeledes, at for så vidt angår 1994, 1995 og 1996, blev alle reklameindtægter (herunder dem, der skyldes en overskridelse af den tilladte reklametid) medtaget og reducerede public service-finansieringsbehovet tilsvarende (94). For 1996 blev det i artikel 15 i den nye public service-aftale anført, at med henblik på fastlæggelsen af kompensationen kan overskud af udnyttelsen af kanalerne ikke medtages ved sammenlægning af omkostningerne med det formål at beregne de samlede public service-omkostninger. »Overskuddet« omfatter reklameindtægterne. Portugal bekræftede udtrykkeligt, at reklameoverskuddet blev fratrukket det krævede kompensationsbeløb (95).
(186)
Med hensyn til 1998 gennemførte den eksterne revisor BDO Binder en undersøgelse om forholdet mellem RTP's public service-opgave og de dermed forbundne omkostninger. BDO Binder-rapporten fremsætter flere fremadrettede henstillinger og foreslår en styrkelse af RTP's interne kontrol for at sikre overensstemmelse med interne regler, men omfatter ikke nogen konklusion om, at RTP havde modtaget overkompensation i forbindelse med de public service-opgaver, selskabet havde udført, eller at der ikke kunne fæstes lid til de tal, der var anvendt i den af RTP udarbejdede public service-rapport og anvendt af Kommissionen i beslutning af 15. oktober 2003. Når BDO Binder-rapporten beskæftiger sig med konkrete tal, henviser den til en manglende optegnelse over visse aktiver. Imidlertid synes BDO Binder-rapporten mere at kritisere manglen af en fortegnelse over aktiver (96), end at konkludere, at de respektive investeringer ikke var foretaget, og at der ikke var taget korrekt højde for investeringsværdierne. Som understreget af Portugal var der imidlertid under alle omstændigheder ikke medtaget tal for de respektive investeringer i beregningen af kompensationen, hvilket udelukkede, at afskrivninger på anlægsaktiver kunne kompenseres.
(187)
Med hensyn til overskridelsen af reklametiderne fandt BDO Binder-rapporten, at alle reklameindtægter var medtaget i beregningen af public service-finansieringsbehovet. Igen giver ingen af disse faktorer revisoren anledning til at komme med en negativ udtalelse om RTP's opfyldelse af selskabets public service-forpligtelser, ligesom han ikke peger på nogen forekomst af overkompensation.
(188)
Men det vigtigste for analysen i denne beslutning er konklusionen i BDO Binder-rapporten (som ikke anfægtes af SIC) om, at RTP kunne have krævet 25 mia. PTE for opfyldelsen af sine public service-forpligtelser, men i stedet kun modtog 14 mia. PTE. Med andre ord peger BDO Binder-rapporten ikke på nogen overkompensation, men kommer i stedet til den modsatte konklusion.
(189)
Som anført i beslutning NN 31/06 vedrørende omstruktureringen af RTP har en ekstern revision foretaget af PriceWaterhouse Coopers set nærmere på, om de finansielle oplysninger, som de portugisiske myndigheder har tilvejebragt, var i overensstemmelse med RTP's finansielle regnskaber i perioden 1991-2003, med de beløb, der er medtaget i public service-revisionsrapporterne og med andre informationskilder, som fandtes relevante for at sikre de rapporterede revisioners overensstemmelse (se betragtning 38 i beslutning NN 31/06). PWC-revisionsrapporten godkendte oplysningerne uden væsentlige anmærkninger (betragtning 52 i beslutning NN 31/06). PWC-revisionsrapporten bekræftede specifikt, at de af RTP modtagne beløb som public service-kompensation svarede til de beløb, der var anført i Ministerrådets resolutioner (se betragtning 41 og tabel 39 i beslutning NN 31/06). PWC-revisionsrapporten fremsatte bemærkninger til RTP's generelle underfinansiering. Den fremhævede, at der ud over public service-opgaverne, der kunne kompenseres under public service-aftaler, fandtes public service-opgaver, som RTP udførte, men som der ikke kunne anmodes om kompensation for af staten. Kommissionen konkluderede i beslutning NN 31/06, at PWC-revisionsrapporten derfor korrekt kunne tage udgangspunkt i RTP's finansielle regnskaber og fandt, at RTP reelt var kronisk underfinansieret. I forhold til denne beslutning kan PWC-revisionsrapporten tages som en yderligere indikation, ud over de eksterne revisioner af public service-rapporterne, på, at de af Kommissionen anvendte oplysninger i beslutning 2005/403/EF var korrekte.
(190)
Med hensyn til klagerens argument om, at rapporten (8/2002) fra revisionsdomstolen, Tribunal de Contas, skulle indgå, har Kommissionen rent faktisk taget denne rapport i betragtning som led i sin vurdering i denne afgørelse. For det første skal det bekræftes, som også erkendt af SIC, at revisionsrapport 8/2002 dækker perioden 1997-2000 og derfor kun er relevant for 1997 og 1998. Selv om der i denne rapport er blevet nævnt tal for tidligere år, var de tænkt som en beskrivelse af RTP's generelle finansielle udvikling, men var ikke i sig selv genstand for revisionsdomstolens undersøgelse.
(191)
Hvad der er vigtigst, er, at rapport 8/2002 ikke påpeger nogen uregelmæssigheder i RTP's finansiering eller på nogen overkompensation for 1997-2000 (eller for nogle af de øvrige år). Tværtimod peger rapport 8/2002 forskellige steder på RTP's strukturelle finansielle vanskeligheder. Kommissionen er i overensstemmelse hermed ikke på basis af rapport 8/2002 i stand til at pege på specifikke betalinger, der skulle udgøre overkompensation og ulovlig statsstøtte. Tværtimod bekræfter rapport 8/2002 udtrykkeligt, at RTP's overlevelse, fra 1993 til ultimo 1999, blev sikret gennem en vedvarende og stigende gældsætning af selskabet.
(192)
Som nævnt af klageren kritiserer rapport 8/2002 ved en række lejligheder selskabets ledelse og peger på forskellige tilfælde af ineffektivitet, der kunne have været undgået. Formålet med rapport 8/2002 er defineret som en general gennemgang af RTP's ledelse og tilvejebringelsen af public service-tv i relation til effektivitet og økonomi. Som fremhævet af klageren anførte rapport 8/2002, at RTP havde ufleksible strukturer og for mange personaleniveauer og leverede public service-ydelser på en ineffektiv måde. Rapporten 8/2002 kritiserer ligeledes det alt for vage og generelle koncept for public service-opgaven og public service-aftalerne, der ifølge revisionsdomstolen indbyder til ineffektiv ledelse.
(193)
Imidlertid blev konceptet for RTP's public service-opgave undersøgt af Kommissionen i beslutningen af 15. november 2003. I sag T-442/03 stadfæstede Retten i Første Instans, at den brede definition af RTP's opgaver var acceptabel (97). Med hensyn til den påståede ineffektivitet ønsker Kommissionen at påpege, at dette ikke er et aspekt, der behøver at blive taget under overvejelse i anvendelsen af meddelelsen om radio-/tv-virksomhed.
(194)
Det tredje kriterium, som Kommissionen skal vurdere, består i at afgøre, om finansieringen står i forhold til nettoudgifterne forbundet med public service-forpligtelsen.
(195)
Meddelelsen om radio- og tv-virksomhed beskriver de kriterier, som Kommissionen lægger til grund for sin vurdering af proportionaliteten af statsfinansiering. Den indeholder krav om, at statsstøtten ikke må overskride nettoomkostningerne ved public service-opgaven, og at der ikke sker nogen konkurrenceforvridning, som ikke er nødvendig for at opfylde public service-opgaven (98).
(196)
For det første kræves det i meddelelsen om radio- og tv-virksomhed, at en korrekt beregning af udgifterne til public service-aktiviteterne kræver en hensigtsmæssig fordeling af udgifter og indtægter på public service-aktiviteterne og de kommercielle aktiviteter.
(197)
Som omtalt i betragtning 61-67 i denne afgørelse fastlægger public service-aftalerne den metode til fordeling af udgifter og indtægter, som RTP skal anvende. I denne sag er arbejdet principielt gjort lettere for Kommissionen, idet RTP faktisk har anvendt et analytisk bogføringssystem, der gør det muligt at kvantificere de berettigede udgifter afholdt af virksomheden i forbindelse med udførelsen af hver enkelt af de kompensationsberettigede public service-opgaver.
(198)
Med udgangspunkt i dette system henføres hver enkelt kompensationsberettiget udgiftspost til en aktivitet, og fordeles dernæst på RTP's forskellige kompensationsberettigede public service-forpligtelser på grundlag af objektive bogføringsprincipper.
(199)
Da indtægter fra hver af de kompensationsberettigede public service-funktioner fratrækkes driftsomkostningerne ved public service-opgaven, sikrer systemet, at de årlige kompensationsbetalinger begrænses til nettoudgiften for hver enkelt public service-forpligtelse (se betragtning 65 i denne afgørelse).
(200)
På baggrund af ovenstående konkluderer Kommissionen derfor, at kriterierne til beregning af udgiften er fastlagt på en objektiv og gennemsigtig måde.
(201)
Reglerne for udgiftskompensation kan dog undervurdere den faktiske nettoudgift ved RTP's public service-forpligtelse og kan føre til en strukturel underfinansiering af det reelle finansieringsbehov.
(202)
Som omtalt i betragtning 65 og i overensstemmelse med public service-aftalernes metode til beregning af udgifter blev visse public service-udgifter ikke refunderet via årlige kompensationsbetalinger (99). Portugal oplyste endvidere til Kommissionen, at selv om RTP skulle betale moms af de årlige kompensationsbetalinger, kunne disse udgifter ikke tages i betragtning i henhold til bogføringsreglerne (se betragtning 94). Endelig har RTP i sine egne rapporter om public service-forpligtelsen ikke medtaget alle investeringer i udstyr til public service-opgaver, selv om de er medtaget i regnskaberne (se betragtning 67).
(203)
I overensstemmelse med Amsterdamprotokollen er det imidlertid op til medlemsstaterne selv at tilrettelægge deres ordninger for finansiering af public service-tv-virksomheder. I denne sag besluttede Portugal ikke at refundere en del af public service-operatørens afholdte udgifter forbundet med udførelsen af mandatet.
(204)
I denne sag betalte staten ikke blot årlige kompensationsbetalinger til RTP, men ydede også yderligere finansiering i form af kapitalforhøjelser, lån og en aftale med den myndighed, der er ansvarlig for socialsikringsordningen. I overensstemmelse med punkt 57 i meddelelsen om radio- og tv-virksomhed skal Kommissionen undersøge, om samtlige foranstaltninger står i et rimeligt forhold til nettoudgifterne ved public service-opgaven. Kun hvis dette er tilfældet, kan finansieringen af RTP anses for at være forenelig med artikel 106, stk. 2, i TEUF.
(205)
Kommissionen mener også, at de public service-forpligtelser, der er pålagt RTP, men som ikke er berettiget til kompensation, kan anses for at være legitime og for at være public service-forpligtelser, der er klart definerede og formelt overdragede af staten til public service-operatøren. I henhold til statsstøttereglerne kan Portugal således finansiere samtlige nettoudgifter, som RTP afholder i forbindelse med public service-tv.
(206)
Tabel 6 i betragtning 207 viser en oversigt over RTP's public service-udgifter (investeringsudgifter og nettodriftsudgifter) som beregnet i henhold til reglerne for udgiftsbogføring og de modtagne kompensationsbetalinger til investeringer og driftsudgifter.
(207)
Først vises investeringerne i udstyr forbundet med public service-aktiviteterne (tabel 5) og den forudsete kompensation til finansiering af investeringerne (tabel 2). Dernæst vises RTP's nettodriftsudgifter (tabel 4) og den forudsete kompensation for disse udgifter (tabel 1). Endelig viser tabellen den forholdsvise fordel fra ad hoc-støtten som følge af den med socialsikringsmyndighederne indgåede aftale og af lånet fra 1998.
Tabel 6
Oversigt over finansieringsbehov og kompensationsbehov for nettodriftsudgifter ved public service-aktiviteterne i overensstemmelse med bogføringsreglerne
(Mio. PTE)
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
Sum
Investeringsomkostninger
2 632,6
2 102,0
2 763,9
992,7
1 480,4
4 037,4
6 054,2
20 063,2
Kapitalindsprøjtninger
-0
-0
-10 000,0
-12 800,0
-10 000,0
-14 000,0
-0
-46 800,0
Difference mellem investerings-udgifter og kompensation
2 632,6
2 102,0
-7 236,1
-11 807,3
-8 519,6
-9 962,6
6 054,2
-26 736,8
Driftsudgifter ved public service-aktiviteterne
6 718,2
7 960,0
8 384,1
8 103,3
17 217,1
37 972,1
30 101,3
116 456,1
Kompensationsbetalinger
-6 200,0
-7 100,0
-7 145,0
-7 200,0
-14 500,0
-10 350,0
-14 000,0
-66 495,0
Socialsikringsmyndighederne
-
-1 206,0
-
-
-
-
-
-1 206,0
Lån
-20 000,0
-20 000,0
Difference mellem driftsudgifter og kompensation
518,2 (100)
- 346
1 239,1
903,3
2 717,1
27 622,1
-3 898,7
28 755,1
Kilde: Årsregnskaberne og public service-rapporterne.
(208)
Som fremhævet i betragtning 201 og 202 indebar det system for årlige kompensationsbetalinger, som Portugal havde valgt, at de faktiske udgifter ved RTP's public service-opgaver blev undervurderet, og at systemet førte til kumulering af gæld. For at holde RTP i økonomisk balance anvendte Portugal i en anden fase ad hoc-foranstaltninger for at finansiere RTP's udgifter fra public service-opgaverne.
(209)
Som det fremgår af tabel 6 i betragtning 207, overkompenserede kapitaltilførslen public service-investeringerne med 26 736,8 mio. PTE, hvorimod driftsudgifterne blev underkompenseret ved kompensationsbetalingerne og de øvrige ad hoc-foranstaltninger med 28 755,1 mio. PTE. Selv om kapitaltilførslerne grundlæggende skulle finansiere investeringer i udstyr, blev denne kapital også brugt til at tilbagebetale kumuleret gæld.
(210)
Som det fremgår af tabel 6 i betragtning 207, var den samlede kompensation lavere end 2 018,3 mio. PTE for nettoudgifterne ved public service-forpligtelserne (28 755,1 mio. PTE, minus 26 736,8 mio. PTE). Kommissionen konkluderer således, at i overensstemmelse med EU's bestemmelser står statens samlede finansiering i et rimeligt forhold til RTP's nettodriftsudgifter ved public service-forpligtelserne for den undersøgte periodes vedkommende. Denne konklusion ændres ikke, hvis det betænkes, at de 11 000 000 PTE, der følger af fritagelsen for registreringsgebyrer også udgør statsstøtte (se betragtning 119 og 120 i denne afgørelse), i modsætning til Kommissionens oprindelige antagelse. Under hensyntagen til dette beløb ville der fortsat være tale om en underfinansiering af RTP på 2 007,3 mio. PTE.
(211)
Kommissionen mener, at de af RTP modtagne midler var endnu mindre end de samlede nettoudgifter afholdt i forbindelse med udførelsen af mandatet for public service-tv, som staten havde tildelt RTP, når det tages i betragtning, at tabel 6 i betragtning 207 ikke omfatter samtlige udgifter, som RTP afholdt i tilknytning til public service-tv i perioden 1992-1998.
(212)
I henhold til meddelelsen om radio- og tv-virksomhed skal Kommissionen sikre sig, at statens finansiering ikke blot står i et rimeligt forhold til nettoudgifterne ved udøvelsen af public service, men også at der ikke sker nogen konkurrenceforvridning i forbindelse med de kommercielle aktiviteter, der hidrører fra public service-aktiviteterne, og hvis udgifter ikke korrekt modsvares på indtægtssiden, og som ikke er nødvendig for at opfylde public service-opgaven. En sådan konkurrenceforvridning vil foreligge, hvis RTP trykker reklamepriserne på markedet for at nedbringe konkurrenternes indtjening (101). I så tilfælde ville RTP ikke maksimere sine kommercielle indtægter, men unødvendigt øge sit behov for statsfinansiering. I henhold til meddelelsen om radio- og tv-virksomhed vil en påvisning af sådan adfærd ikke blive betragtet som et led i den public service-opgave, der er blevet overdraget selskabet (102).
(213)
I beslutningen om procedurens indledning af 15. november 2001 bekræftede Kommissionen, at hvis der skulle foreligge bevis for en sådan adfærd, ville den tage sådanne fordrejninger i betragtning og det dermed forbundne højere statslige finansieringsbehov i vurderingen af en eventuel overkompensation. I den fase af proceduren bemærkede Kommissionen, at »den ikke på grundlag af de oplysninger, den var i besiddelse af, kunne afgøre, om RTP havde udvist en sådan adfærd« (103).
(214)
Efter opfordringen til at fremsætte bemærkninger på tidspunktet for procedurens indledning i denne sag modtog Kommissionen ingen bemærkninger fra RTP's konkurrenter, som kunne tyde på eller påvise, at RTP udviste konkurrencebegrænsende adfærd på kommercielle markeder, som kunne føre til større finansiering fra statens side, hvilket ville være uforeneligt med traktaten (104).
(215)
I denne sammenhæng mener Kommissionen ikke, at der er tale om en sådan adfærd. Kommissionen konkluderer derfor, at RTP ikke synes at have tyet til konkurrencebegrænsende adfærd på de kommercielle markeder, som skulle have ført til et større behov for statsfinansiering og dermed til en overkompensation.
(216)
På baggrund af ovenstående konkluderer Kommissionen, at aftalen med den myndighed, der er ansvarlig for socialsikringsordningen, kapitaltilførslerne og den ansvarlige lånekapital samt den foreløbige fritagelse for registreringsgebyrer bør betragtes som statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, i TEUF. Finansieringen af RTP i form af ad hoc-foranstaltninger er imidlertid forenelig med det indre marked efter artikel 106, stk. 2, i TEUF. Den samlede finansiering står i rimeligt forhold til de nettoudgifter, der svarer til de public service-forpligtelser, der klart er defineret og overdraget. Statsfinansieringen påvirker således ikke samhandelen eller konkurrencevilkårene i EU i et omfang, der strider mod den fælles interesse som omhandlet i artikel 106, stk. 2, i TEUF (105).
VI. KONKLUSION
(217)
Kommissionen fastslår, at Portugal ulovligt har iværksat den omhandlede ad hoc-støtte i strid med artikel 108, stk. 3, i TEUF (106). Dette gælder ikke for den foreløbige fritagelse for notarialgebyrer og offentliggørelsesomkostninger i henhold til artikel 11, stk. 1, i lov nr. 21/92, idet disse foranstaltninger ikke anses at udgøre statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, i TEUF.
(218)
Som omhandlet i betragtning 143 konkluderer Kommissionen, at aftalen med den myndighed der var ansvarlig for socialsikringsordningen i 1993, kapitaltilførslerne i perioden 1994-1997 og lånet i 1998 udgør statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, i TEUF. Tilsvarende udgør fritagelsen for registreringsgebyrer i henhold til artikel 11, stk. 1, i lov nr. 21/92 og den permanente fritagelse for gebyrer i overensstemmelse med artikel 11, stk. 2, i lov nr. 21/92 statsstøtte. Ad hoc-foranstaltningerne er tildelt under anvendelse af statsmidler og truer med at fordreje konkurrencevilkårene i det indre marked til fordel for RTP og påvirker samhandelen.
Ad hoc-foranstaltningerne opfylder ikke de betingelser, der er opstillet i Altmark-dommen, da de ikke kan anses for at være led i en kompensationsordning efter kriterier fastlagt på forhånd på en objektiv og gennemsigtig måde. Det står endvidere klart, at RTP ikke blev udvalgt inden for rammerne af en procedure for tildeling af offentlige kontrakter, som kunne sikre et minimalt omkostningsniveau, og at det ikke synes at kunne påvises, at beløbet for ad hoc-betalingerne blev fastlagt på grundlag af en analyse af de omkostninger, som en gennemsnitsvirksomhed ville have haft.
(219)
Fritagelsen i henhold til artikel 106, stk. 2, i TEUF, finder anvendelse på ad hoc-foranstaltningerne med undtagelse af RTP's permanente fritagelse i henhold til artikel 11, stk. 2, i lov nr. 21/92. Som analyseret kompenserede foranstaltningerne klart definerede public service-forpligtelser, der er tilstrækkeligt overdraget til RTP gennem lov nr. 21/92 og public service-aftalerne. Ad hoc-foranstaltningerne står i rimeligt forhold til nettoudgifterne ved den af RTP udførte public service. Ad hoc-foranstaltningerne fordrejer ikke konkurrencevilkårene i et omfang, der strider mod EU's interesse, da foranstaltningerne står i et rimeligt forhold til nettoudgifterne ved den af RTP udførte public service. RTP udviste heller ikke konkurrencebegrænsende adfærd i sine kommercielle aktiviteter.
(220)
Det er Kommissionens opfattelse, at den permanente fritagelse i henhold til artikel 11, stk. 2, i lov nr. 21/92, udgør statsstøtte, der ikke er forenelig med det indre marked, da den ikke er en kompensation for udførelsen af en tjeneste af generel økonomisk interesse i medfør af artikel 106, stk. 2, i TEUF. Portugal skal derfor ophæve den pågældende lov. Portugal skal også sikre, at enhver støtte udbetalt til RTP i henhold til denne lov skal tilbagebetales.
(221)
Kommissionen har på baggrund af ovennævnte konklusioner -
VEDTAGET DENNE AFGØRELSE:
Artikel 1
1. Nedenstående ad hoc-foranstaltninger ydet af Portugal til fordel for Radiotelevisão Portuguesa, SA, (RTP), udgør statsstøtte i henhold til traktatens artikel 107, stk. 1.
a)
Portugals omlægning af gæld på 1 206 mio. PTE til fordel for RTP i form af en aftale med den myndighed, der var ansvarlig for socialsikringsordningen i 1993
b)
kapitalindsprøjtningerne i perioden 1994-1997 på 46 800 mio. PTE
c)
et lån på 20 000 mio. PTE ydet i 1998
d)
en foreløbig fritagelse for registreringsgebyrer i henhold til artikel 11, stk. 1, i portugisisk lov nr. 21/92 til et beløb på 11 000 000 PTE.
2. De i stk. 1 i denne artikel omtalte statsstøtteforanstaltninger er forenelige med det indre marked i henhold til traktatens artikel 106, stk. 2, da de ikke har ført til nogen overkompensation af de nettoudgifter, der er forbundet med de public service-opgaver, der er overdraget RTP.
Artikel 2
Fritagelsen for notarialgebyrer og offentliggørelsesomkostninger i henhold til artikel 11, stk. 1, i portugisisk lov nr. 21/92 udgør ikke statsstøtte.
Artikel 3
1. Den ubegrænsede fritagelse, som RTP er blevet indrømmet for alle gebyrer og honorarer for enhver indførelse, registrering eller notering i medfør af artikel 11, stk. 2, i portugisisk lov nr. 21/92, udgør statsstøtte i henhold til artikel 107, stk. 1 i TEUF.
2. Den statsstøtte, der ulovligt er ydet af Portugal, og som udgør en overtrædelse af artikel 108, stk. 3, i TEUF på grundlag af artikel 11, stk. 2, i lov nr. 21/92, til fordel for RTP, er uforenelig med det indre marked.
Artikel 4
1. Portugal ophæver den i artikel 3, stk. 1, i denne afgørelse omtalte lov og tilbagesøger enhver statsstøtte modtaget af RTP i henhold til denne bestemmelse, indtil loven er ophævet.
2. Den støtte, der skal tilbagebetales, pålægges renter fra det tidspunkt, hvor den blev udbetalt til RTP, og indtil den er tilbagebetalt.
3. Renten beregnes med renters rente i overensstemmelse med kapitel V i forordning (EF) nr. 794/2004 og forordning (EF) nr. 271/2008 om ændring af forordning (EF) nr. 794/2004.
Artikel 5
1. Tilbagesøgningen af støtte, der er tildelt i henhold til den i artikel 3 omhandlede lov, iværksættes omgående og effektivt.
2. Portugal efterkommer denne afgørelse senest fire måneder efter meddelelsen deraf.
Artikel 6
1. Portugal forelægger senest to måneder efter meddelelsen af denne afgørelse Kommissionen følgende oplysninger:
a)
en detaljeret beskrivelse af de foranstaltninger, der er truffet for at ophæve artikel 11, stk. 2, i lov nr. 21/92
b)
det samlede beløb (hovedstol og renter), der skal tilbagesøges hos RTP
c)
en detaljeret beskrivelse af allerede trufne og planlagte foranstaltninger med henblik på at efterkomme denne afgørelse
d)
dokumentation for, at RTP har fået påbud om at tilbagebetale støtten.
2. Portugal skal holde Kommissionen underrettet om fremskridt med hensyn til de trufne nationale foranstaltninger med henblik på gennemførelse af denne afgørelse, indtil tilbagebetalingen af den støtte, der henvises til i artikel 3, er tilendebragt. Portugal meddeler på Kommissionens anmodning straks oplysninger om de foranstaltninger, der allerede er truffet eller er planlagt for at efterkomme denne afgørelse. Desuden fremsender Portugal udførlige oplysninger om de støttebeløb og renter, som RTP allerede har tilbagebetalt.
Artikel 7
Denne afgørelse er rettet til Den Portugisiske Republik.
Udfærdiget i Bruxelles, den 20. december 2011.
DECISIONE DELLA COMMISSIONE
del 20 dicembre 2011
relativa all’aiuto di Stato C 85/01 sulle misure ad hoc adottate dal Portogallo a favore della RTP
[notificata con il numero C(2011) 9429]
(Il testo in lingua inglese è il solo facente fede)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
(2012/365/UE)
LA COMMISSIONE EUROPEA,
visto il trattato sul funzionamento dell’Unione europea, in particolare l’articolo 108, paragrafo 2, primo comma (1),
visto l’accordo sullo Spazio economico europeo, in particolare l’articolo 62, paragrafo 1, lettera a),
dopo aver invitato gli interessati a presentare osservazioni conformemente a dette disposizioni (2) e viste le osservazioni trasmesse,
considerando quanto segue:
I. PROCEDIMENTO
(1)
Con tre denunce presentate nel 1993, nel 1996 e nel 1997 dall’emittente commerciale Sociedade Independente de Comunicação, S. A. (SIC), la Commissione è stata informata che il Portogallo aveva adottato una serie di misure ad hoc e di misure di compensazione annua a favore dell’ente pubblico di radiodiffusione portoghese, la Radiotelevisão Portuguesa, S.A. (RTP).
(2)
Con lettera del 15 novembre 2001, la Commissione ha informato le autorità portoghesi di aver deciso di avviare, riguardo ad alcune misure ad hoc a favore della RTP, il procedimento previsto dall’articolo 88, paragrafo 2, del trattato CE.
(3)
La decisione della Commissione di avviare il procedimento è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea (3). Successivamente, l’articolo 1 della decisione 2005/406/CE della Commissione, del 15 ottobre 2003, sulle misure ad hoc adottate dal Portogallo a favore della RTP, ha stabilito che alcune di queste misure, vale a dire l’aiuto di Stato di 68 006 milioni di PTE concesso dal Portogallo alla RTP sotto forma di accordo concluso con il sistema di previdenza sociale nel 1993, apporti di capitale effettuati nel periodo 1994-1997 e prestito accordato nel 1998 sono compatibili con il mercato comune ai sensi dell’articolo 86, paragrafo 2, del trattato CE (4). Inoltre, l’articolo 2 della stessa decisione stabiliva che alcune misure, in particolare le misure di esenzione dalle spese notarili e di registrazione, il pagamento per il trasferimento della rete di diffusione del segnale televisivo, le agevolazioni accordate per il versamento del canone annuale per l’utilizzo della rete, il protocollo di sostegno alla produzione cinematografica, l’emissione di obbligazioni e il piano di ristrutturazione per il periodo 1996-2000 non contenevano aiuti di Stato.
(4)
Il 26 giugno 2008, il Tribunale di primo grado, pronunciandosi nella causa T-442/03 (5), ha annullato parte della decisione 2005/406/CE adducendo due motivi. Esso ha annullato l’articolo 2 della decisione, nella parte in cui dichiara che l’esenzione dalle spese notarili e di registrazione non costituisce un aiuto di Stato. Il Tribunale ha concluso che il compito della Commissione era verificare, in relazione al vantaggio ad hoc rappresentato dall’esenzione dal pagamento delle spese notarili e di registrazione relative alla trasformazione della RTP in società per azioni (in seguito, «esenzione temporanea»), la compatibilità con la logica del sistema portoghese della trasformazione di imprese pubbliche in società per azioni adottando una legge o se al contrario il ricorso alla legge non abbia piuttosto rappresentato una deroga, volta a conferire un vantaggio alle imprese pubbliche rispetto alle altre imprese.
(5)
Per quanto riguarda invece il vantaggio permanente derivante dal regime specifico di esenzione illimitata dal pagamento delle spese notarili e di registrazione relative a qualsiasi atto di iscrizione, registrazione o annotazione concessa alla RTP (in seguito, «esenzione permanente»), la Corte ha riscontrato che sebbene non sia improbabile che l’esenzione non fosse in realtà permanente (cfr. punti 73 e 79 della sentenza), tale constatazione non altera la conclusione secondo la quale la Commissione non ha dimostrato la natura generale della suddetta esenzione. La Corte ha inoltre riscontrato che, pur essendo possibile che le autorità portoghesi abbiano trasformato la RTP in società per azioni in quanto ciò risultava necessario ai fini dell’adempimento della missione di servizio pubblico, tale necessità non è stata dimostrata da sufficienti elementi di prova.
(6)
Il Tribunale ha respinto il ricorso contro la conclusione della decisione 2005/406/CE di non classificare come aiuti di Stato l’emissione di obbligazioni del 1994 e le agevolazioni di pagamento del canone.
(7)
Per quanto riguarda la compatibilità delle misure di aiuto di Stato (articolo 1 della decisione 2005/406/CE), il Tribunale ha concluso che la Commissione non poteva basarsi sulle relazioni sul servizio pubblico e sui dati ivi contenuti, senza ricorrere ad una revisione esterna di tali relazioni, secondo quanto previsto dalla legge nazionale. La Commissione non poteva pertanto giungere alla conclusione che le misure di aiuto di Stato fossero compatibili con il mercato comune ai sensi dell’articolo 86, paragrafo 2, del trattato CE (ora articolo 106, paragrafo 2, del TFUE) e il «mercato interno» (6). Il Tribunale ha annullato l’articolo 1 della decisione 2005/406/CE.
(8)
A seguito della sentenza del Tribunale nella causa T-442/03, la Commissione ha richiamato l’attenzione degli interessati sul fatto che la Commissione aveva riaperto l’indagine relativa al caso in questione, invitando le parti interessate a formulare osservazioni (7).
(9)
In data 10 marzo 2009, la Commissione ha ricevuto le osservazioni del denunciante, che ha trasmesso al Portogallo l’8 aprile 2009. Il 17 giugno 2009, il denunciante ha trasmesso ulteriori osservazioni, che sono state inoltrate al Portogallo il 28 luglio 2009. Il Portogallo ha risposto alle due serie di osservazioni con lettere del 7 e 8 settembre 2009. Il Portogallo ha inviato alla Commissione ulteriori informazioni il 23 febbraio 2010, il 4 marzo 2010 e il 15 aprile 2010. In data 10 maggio 2010, la Commissione ha inviato una richiesta di informazioni al Portogallo, chiedendo in particolare l’esecuzione di revisioni esterne indipendenti delle relazioni sul servizio pubblico del periodo 1992-1997.
(10)
Con lettera dell’8 giugno 2010, il Portogallo ha risposto alla richiesta di informazioni della Commissione, trasmettendo dette revisioni esterne delle relazioni sul servizio pubblico con lettera del 12 agosto 2010. Il Portogallo ha inviato ulteriori informazioni con lettera del 29 settembre 2010. Il 29 marzo 2011 si è volta una riunione con il Portogallo. Quest’ultimo ha poi fornito alla Commissione nuove informazioni il 17 giugno 2011, il 25 agosto 2011 e il 26 ottobre 2011.
Con lettera protocollata il 15 dicembre 2011, il Portogallo ha eccezionalmente convenuto che la presente decisione venisse adottata in inglese come lingua facente fede.
(11)
La presente decisione riguarda unicamente le misure ad hoc cui si riferisce la decisione di avviare il procedimento di indagine formale. Alcune delle misure che secondo la decisione 2005/406/CE non costituivano aiuti di Stato ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE, non sono state annullate dalla sentenza del Tribunale nella causa T-442/03. Per quanto riguarda tali misure, l’articolo 2 della decisione 2005/406/CE è pertanto diventato definitivo. Tali misure riguardano il pagamento per il trasferimento della rete di diffusione del segnale televisivo, le agevolazioni accordate per il versamento del canone annuale per l’utilizzo della rete di diffusione del segnale televisivo, il protocollo di sostegno alla produzione cinematografica, l’emissione di obbligazioni e il piano di ristrutturazione per il periodo 1996-2000. Tuttavia, come richiesto dal Tribunale nella causa T-442/03, la Commissione procederà a una nuova valutazione dell’esenzione temporanea e permanente dalle spese notarili, registrazione e di pubblicazione.
La presente decisione verte sulle relazioni finanziarie tra la RTP e il Portogallo nel periodo dal 1992 al 1998, in particolare per quanto riguarda l’accordo del 1993 con l’ente responsabile della previdenza sociale, gli apporti di capitale del periodo tra il 1994 e il 1997 e il prestito del 1998. La presente decisione non riguarda invece la questione della qualificazione giuridica e della compatibilità con il trattato dei pagamenti annuali di compensazione concessi alla RTP, che è stata affrontata nella decisione della Commissione del 22 marzo 2006 relativa al caso n. E 14/05 (8). Inoltre, il 4 luglio 2006 la Commissione ha adottato una decisione relativa all’accordo di ristrutturazione finanziaria della RTP, nel quadro del caso NN 31/06 (9).
(12)
Tuttavia, al fine di disporre di un panorama completo delle relazioni finanziarie tra il Portogallo e la RTP nel periodo oggetto dell’indagine della Commissione relativa al presente caso, la Commissione non deve prendere in considerazione soltanto le misure ad hoc, ma anche il sostegno finanziario concesso alla RTP sotto forma di pagamenti annuali di compensazione. Pertanto, la presente decisione riguarda anche i pagamenti annuali di compensazione nella misura in cui questi possono rendere più chiare le argomentazioni della Commissione relative alle misure ad hoc.
II. DESCRIZIONE DETTAGLIATA DELLE QUESTIONI IN OGGETTO
A. MISURE A FAVORE DELLA RTP
A.1 DESCRIZIONE DEL BENEFICIARIO RTP
(13)
La RTP (all’epoca Rádio e Televisão Portuguesa, S.A.R.L) è stata istituita in società per azioni con atto del 15 dicembre 1955, in seguito alla decisione del Portogallo di costituire un’impresa pubblica alla quale attribuire la concessione per la prestazione del servizio televisivo pubblico (10). Il contratto di concessione del servizio pubblico è stato firmato il 16 gennaio 1956.
(14)
Con il decreto legge n. 674-D/75, del 2 dicembre 1975, la RTP è stata nazionalizzata. Il decreto legge ha trasformato la RTP in un’impresa pubblica con la denominazione «Radiotelevisão Portuguesa, E.P.», alla quale sono stati trasferiti i diritti e gli obblighi giuridici dell’entità originale.
(15)
Fino agli anni ottanta, la RTP ha detenuto il monopolio del mercato televisivo, con i suoi due canali televisivi, RTP1 e RTP2. Negli anni novanta, la RTP conosce le prime forme di concorrenza da parte delle emittenti commerciali, dopo che nel febbraio 1992 il Portogallo ha autorizzato la SIC e l’emittente commerciale TVI a trasmettere, rispettivamente sul terzo e sul quarto canale (11).
(16)
La legge n. 21/92 del 14 agosto 1992 trasforma la RTP in società per azioni, con la denominazione «Radiotelevisão Portuguesa, S. A.» e approva il suo nuovo statuto.
(17)
La RTP svolge contemporaneamente attività di servizio pubblico televisivo e attività commerciali, essendo autorizzata per legge a esercitare attività industriali e commerciali, correlate all’attività televisiva (12).
(18)
La RTP svolge attività commerciali mediante la partecipazione finanziaria in altre imprese, legalmente distinte da essa e dotate di struttura e sistema contabile propri.
A2. LE MISURE (13)
(19)
I pagamenti annuali di compensazione alla RTP costituiscono il principale meccanismo di compensazione dell’azienda per i suoi obblighi di servizio pubblico. Nel periodo dal 1992 al 1998, la RTP ha ricevuto pagamenti annuali di compensazione per complessivi 66 495 milioni di PTE (corrispondenti a 332 milioni di EUR circa) (14) per coprire i costi degli obblighi di servizio pubblico. La base giuridica di tale compensazione annua è l’articolo 5 della legge n. 21/92 (15).
(20)
La tabella 1 fornisce la ripartizione per anni dei pagamenti di compensazione concessi alla RTP nel periodo dal 1992 al 1998, di cui alla presente decisione.
Tabella 1
Importo dei pagamenti annuali di compensazione 1992-1998
(in milioni di PTE e milioni di EUR)
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
6 200
7 100
7 145
7 200
14 500
10 350
14 000
EUR 26,9 (16)
EUR 35,4
EUR 35,6
EUR 35,9
EUR 72,3
EUR 51,6
EUR 69,8
Fonte: Risoluzione del Consiglio dei ministri
(21)
La normativa portoghese sulla registrazione delle imprese in vigore alla data in cui la RTP è stata trasformata in società per azioni può essere descritta come segue. La versione dell’articolo 7, paragrafo 1, del codice portoghese delle imprese commerciali (Código das Sociedades Comerciais), in vigore al momento della trasformazione della RTP prevedeva che lo statuto sociale (contrato de sociedade) di un’impresa commerciale dovesse essere formalizzato mediante atto notarile.
L’articolo 18, paragrafo 5, del codice delle imprese commerciali prevedeva che dopo la costituzione, nei modi e nelle forme di legge, di una società per azioni, l’atto costitutivo dovesse essere registrato nel registro delle imprese. Tale registrazione era obbligatoria ai sensi dell’articolo 15, paragrafo 1 e paragrafo 3, lettera a) del codice del registro delle imprese (Código do Registo Comercial) e dell’articolo 166 del codice delle imprese commerciali.
In conformità dell’articolo 70, paragrafo 1, lettera a), del codice del registro delle imprese, nella versione in vigore all’epoca, l’atto di costituzione di una società per azioni doveva essere pubblicato nel Diário da República (cfr. articolo 70, paragrafo 2) (17). La pubblicazione doveva essere effettuata ex officio dal cancelliere, a spese della parte interessata (cfr. articolo 71, paragrafo 1, del codice del registro delle imprese commerciali).
(22)
Dopo la sua trasformazione in società per azioni nel 1992, la RTP è stata esentata dal pagamento delle spese notarili e di registrazione relative alla registrazione della trasformazione legale della RTP da impresa di diritto pubblico in società per azioni. Il valore delle esenzioni è stato pari a 33 milioni di PTE (corrispondenti a circa 164 000 EUR). Di norma, il diritto portoghese prevede che tutte le persone giuridiche debbano pagare le spese relative all’atto della creazione di un’impresa, della modifica del suo statuto o di altre eventuali modifiche significative.
(23)
La base giuridica dell’esenzione dalle spese di registrazione è l’articolo 11, paragrafo 1, della legge n. 21/92, che stabilisce quanto segue:
«lo statuto della RTP […] viene approvato e non deve essere trasformato in atto notarile: la registrazione sarà effettuata ufficiosamente, senza esigere tasse e diritti, sulla base della Gazzetta ufficiale della Repubblica (Diário da República) nella quale tale statuto è pubblicato».
(24)
L’articolo 11, paragrafo 1, della legge n. 21/92 deriva dall’applicazione della legge n. 84/88 del 20 luglio 1988 sulla trasformazione delle imprese pubbliche in società per azioni. L’articolo 1 della legge n. 84/88 prevede che le imprese pubbliche, anche se nazionalizzate, possano essere trasformate in società per azioni per decreto legge, disponendo che:
«in conformità alla Costituzione e alla presente legge, le imprese pubbliche […] possono essere trasformate per decreto legge in società per azioni di proprietà integrale o maggioritaria di enti pubblici».
(25)
L’articolo 3, paragrafo 2, della legge n. 84/88 sulla trasformazione delle imprese pubbliche in società per azioni, prevede inoltre che con il medesimo decreto legge vanga approvato lo statuto della società per azioni. Ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 3, della legge n. 84/88, il decreto legge costituisce un documento sufficiente ai fini della registrazione (18).
(26)
A norma del paragrafo 2 dell’articolo 11 della legge n. 21/92, la RTP è stata esentata dal pagamento di altre spese di registrazione direttamente correlate alla modifica dello statuto giuridico della società. L’articolo 11, paragrafo 2 stabilisce che:
«tutti gli atti di iscrizione, di registrazione, di apposizione della firma, dinanzi a qualunque servizio di conservazione, qualunque amministrazione o qualunque organismo pubblico, specificamente il registro nazionale delle persone giuridiche, il registro ipotecario e il servizio della proprietà delle automobili, saranno effettuati sulla base di una semplice domanda firmata da due membri del consiglio di amministrazione della società e senza il pagamento di alcuna tassa o di alcun diritto».
(27)
Secondo il Portogallo, la disposizione dell’articolo 11, paragrafo 2 deriva dall’applicazione del decreto legge n. 404/90 (19) e conferma l’applicabilità alla RTP di una disposizione di applicazione generale. In base all’articolo 1 di tale decreto, alle imprese che sino al 31 dicembre 1993 procedessero ad atti di cooperazione o di concentrazione poteva essere concessa l’esenzione dall’imposta sulla cessione dei beni immobili necessari per la concentrazione o cooperazione stessa e dai diritti e altri oneri dovuti per legge quando si effettuano simili atti.
(28)
Il Portogallo ha dichiarato che in passato, dopo la trasformazione in società per azioni, la RTP ha in più occasioni versato spese notarili e di registrazione in relazione ad alcuni aumenti di capitale e ad altre operazioni (20).
(29)
Nel periodo 1983-1989, la RTP ha accumulato un debito di 2,189 miliardi di PTE nei confronti del sistema di previdenza sociale, per contributi sociali non versati. Il debito era dovuto a una divergenza d’interpretazione tra la RTP e l’amministrazione del sistema di previdenza sociale riguardo ai contributi da versare per le ore di lavoro straordinario e per la remunerazione degli artisti.
(30)
L’interpretazione dell’amministrazione del sistema di previdenza sociale si basava sull’articolo 2, lettera e), del decreto di esecuzione n. 12/83, del 12 febbraio 1983. Per evitare di adire le vie legali, i due interessati hanno concluso un accordo in base al quale l’amministrazione del sistema di previdenza sociale rinunciava al pagamento degli interessi di mora e accettava di ripianificare il debito. Dopo tale composizione della controversia legale, il decreto di esecuzione non è mai stato abrogato.
(31)
Il 6 maggio 1993, un decreto congiunto del ministro delle Finanze e del ministro della Previdenza sociale ha autorizzato formalmente la ripianificazione del debito in 120 versamenti mensili ed ha annullato le ammende e gli interessi dovuti, che ammontavano a 1,206 miliardi di PTE (pari a 6 milioni di EUR).
(32)
Le norme che autorizzano le condizioni eccezionali relative ai debiti delle RTP nei confronti della previdenza sociale sono contenute nel decreto legge n. 411/91. L’articolo 2, paragrafo 1 di tale decreto legge stabilisce che l’autorizzazione deve risultare indispensabile per assicurare la sopravvivenza dell’impresa debitrice. Queste condizioni eccezionali possono applicarsi tra l’altro, come previsto alla lettera d) del suddetto articolo, se l’impresa debitrice «ha formato oggetto di occupazione, autogestione o intervento statale».
(33)
Nel periodo 1994-1997, il Portogallo ha aumentato il capitale della RTP ogni anno. La tabella seguente offre una panoramica dei diversi aumenti di capitale, complessivamente pari a 46,8 miliardi di PTE (corrispondenti a 233 milioni di EUR).
Tabella 2
Ricapitalizzazioni nel periodo 1994-1997
(milioni di PTE)
Anno
1994
1995
1996
1997
Apporto di capitale
10 000
12 800
10 000
14 000
Capitale azionario al 31 dicembre
22 708
35 508
45 508
59 508
Fonte: Stato patrimoniale della RTP.
(34)
I contratti di servizio pubblico conclusi tra il Portogallo e la RTP prevedono la partecipazione statale negli investimenti effettuati dalla RTP, preferibilmente in forma di apporti di capitale (21).
(35)
Nel dicembre 1998 il Fondo di regolarizzazione del debito pubblico (Fundo de Regularização da Dívida Pública) e la RTP hanno concluso un contratto di prestito subordinato, nel quale si stabilivano le condizioni relative a un prestito di 20 miliardi di PTE (pari a 99,8 milioni di EUR) del Fondo alla RTP, inteso a ricapitalizzare l’impresa.
(36)
Il Fondo di regolarizzazione del debito pubblico è gestito dall’Istituto di gestione del credito pubblico (Instituto de Gestão do Crédito Público), che è responsabile della gestione del debito dello Stato portoghese e dell’esecuzione del programma centrale di prestiti, a norma della legge sul regime del debito pubblico (22) e degli orientamenti stabiliti dal governo. L’Istituto di gestione del credito pubblico dipende dal ministero delle Finanze (23).
(37)
Con decorrenza dalla data alla quale l’importo suddetto le è stato messo a disposizione, il prestito concesso alla RTP comportava il pagamento di interessi annui, al tasso Lisbor a dodici mesi, calcolati all’inizio di ogni periodo e maggiorati di 20 punti di base (24).
(38)
A norma del contratto, il prestito doveva essere rimborsato entro il 31 dicembre 2003, con possibilità di proroga, di comune accordo, per un ulteriore periodo di uno o due anni. La RTP non ha pagato gli interessi sul prestito, poiché il contratto stabiliva che gli interessi dovuti per i primi quattro pagamenti annuali dovessero essere capitalizzati (25).
(39)
Il contratto concluso tra il Fondo di regolarizzazione del debito pubblico e la RTP nel dicembre 1998 è stato redatto conformemente agli orientamenti indicati nel decreto congiunto del 17 dicembre 1998, emanato dai segretari di Stato alla Comunicazione sociale, al Tesoro e alle Finanze.
B. LA SITUAZIONE FINANZIARIA DELLA RTP
(40)
Come risulta evidente dalla tabella seguente, la RTP ha subito perdite durante il periodo oggetto dell’indagine della Commissione. Nel 1996, la situazione finanziaria della RTP si è deteriorata a tal punto da registrare passività.
Tabella 3
Dati economici e finanziari della RTP per il periodo 1993-1998
(milioni di PTE)
1993
1994
1995
1996
1997
1998
Profitti (perdite) netti
(7 883)
(19 558)
(26 581)
(18 512)
(32 223)
(25 039)
Capitale proprio netto
1 557
8 071
4 269
(4 274)
(20 586)
(50 827)
Attività
39 418
42 262
56 078
67 654
62 340
83 843
Debito finanziario (26)
22 402
26 855
30 258
44 922
44 885
92 775
Fonte: bilanci della RTP
C. OBBLIGHI DI SERVIZIO PUBBLICO DELLA RTP NEL PERIODO 1992-1998
(41)
La RTP è tenuta a fornire un servizio televisivo pubblico. La definizione, l’attribuzione e il finanziamento di tale servizio sono stabiliti da vari testi di legge.
(42)
La legge n. 58/90, che disciplina l’esercizio dell’attività televisiva, stabilisce le norme imposte agli operatori privati e prevede l’obbligo statale di assicurare il servizio televisivo pubblico (27). La legge n. 21/92, riguardante lo statuto della RTP, definisce i principali obblighi di servizio pubblico e il relativo finanziamento.
(43)
Due contratti di servizio pubblico stipulati dallo Stato portoghese e dalla RTP nel 1993 e nel 1996 descrivono in modo più esplicito gli obblighi di servizio pubblico e il relativo finanziamento (in appresso «vecchio contratto di servizio pubblico» e «nuovo contratto di servizio pubblico» o «contratti di servizio pubblico», quando ci si riferisce ad entrambi) (28).
(44)
L’articolo 4 della legge n. 21/92 stabilisce che tra il Portogallo e la RTP sarà stipulato un contratto di concessione e specifica i principali obblighi di servizio pubblico che devono essere svolti ai sensi di tale contratto. L’articolo 4, paragrafo 2 della stessa legge stabilisce i principi generali che la RTP deve osservare nell’esercizio della sua attività di concessionario (29), mentre l’articolo 4, paragrafo 3 definisce gli obblighi del servizio pubblico di radiodiffusione televisiva (30).
(45)
I contratti di servizio pubblico confermano gli obblighi di servizio pubblico della RTP. Anzitutto, la RTP è soggetta a obblighi generali e ad obblighi riguardanti il contenuto dei programmi (31). La RTP deve fornire un servizio televisivo pubblico, nell’ambito del quale deve trasmettere su due canali, raggiungendo tutti gli abitanti del Portogallo continentale. Il primo canale si rivolge al grande pubblico ed è tenuto a fornire una programmazione di carattere più generalista. Il secondo canale si rivolge a pubblici specifici, offrendo programmi didattici, culturali e scientifici. Uno dei canali deve trasmettere anche nelle regioni autonome delle Azzorre e di Madera.
(46)
In secondo luogo, i contratti di servizio pubblico impongono alla RTP specifici obblighi di programmazione (32), stabilendo norme riguardanti la qualità dei programmi (pluralismo, imparzialità dell’informazione, ecc.) e il contenuto dei programmi stessi (sceneggiati originali, sport, programmi per i bambini, cultura portoghese, notiziari nazionali e programmi ricreativi). La RTP deve cedere tempi di trasmissione a determinate entità, sostenere la produzione cinematografica e le altre forme di produzione ed espressione audiovisive, promuovere la produzione di programmi istruttivi o formativi, assicurare l’interscambio di programmi con le regioni autonome delle Azzorre e di Madera e favorire la cooperazione con altri organismi che prestano servizio televisivo pubblico all’interno dell’Unione europea. Inoltre, essa deve adempiere ad obblighi specifici di programmazione, relativi alla cooperazione internazionale. Per esempio, deve produrre e trasmettere programmi destinati alle comunità portoghesi all’estero, ai paesi africani aventi il portoghese come lingua ufficiale e a Macao. La RTP deve inoltre assicurare il funzionamento della RTP Madera e della RTP Azzorre e mantenere i propri centri di produzione e le proprie delegazioni all’estero.
(47)
In terzo luogo, i contratti di servizio pubblico impongono alla RTP obblighi specifici: per esempio, la RTP deve tenere archivi audiovisivi, introdurre innovazioni tecniche nelle sua attrezzature e attività, sostenere la fondazione del teatro nazionale San Carlos e prestare altri servizi, da precisare volta per volta.
(48)
L’articolo 5 della legge n. 58/90 attribuisce alla RTP la concessione del servizio televisivo pubblico per un periodo di 15 anni, rinnovabile per un periodo di 15 anni, per le frequenze corrispondenti al primo e al secondo canale. L’articolo 4 della legge n. 21/92 stabilisce che la RTP è la concessionaria del servizio televisivo pubblico. La clausola 1 dei contratti di servizio pubblico conferma che la RTP è la fornitrice del servizio televisivo pubblico (33).
(49)
I contratti di servizio pubblico (34) prevedono l’istituzione di un consiglio consultivo (Conselho de Opinião), composto da rappresentanti dei vari settori della pubblica opinione, il quale può intervenire per accertare che la RTP adempia ai suoi obblighi generali e specifici di servizio televisivo pubblico.
(50)
La RTP deve presentare al ministro delle Finanze un piano aziendale e il bilancio di previsione relativi al mandato di servizio pubblico (Plano de Actividades e Orçamento do Serviço Público) per l’anno successivo, corredati dai pareri del comitato di revisione contabile e del proprio consiglio consultivo. Inoltre, essa deve presentare una relazione riguardante l’adempimento degli obblighi di servizio pubblico nell’anno precedente (Relatório sobre o Cumprimento das Obrigacões do Serviço Público, ovverosia le relazioni sul servizio pubblico), corredata dal parere del comitato di revisione contabile della RTP (35).
(51)
Il ministro delle Finanze e il membro del governo responsabile della comunicazione sociale devono verificare il rispetto dei contratti di servizio pubblico mentre l’Ispettorato generale delle finanze deve controllare il piano finanziario. Inoltre, è prevista una revisione contabile esterna delle relazioni sul servizio pubblico, effettuata ogni anno da un’impresa specializzata (36).
(52)
Il nuovo contratto di servizio pubblico prevede anche sanzioni, che il Portogallo può infliggere in caso d’inadempienza contrattuale: può trattarsi di ammende, sequestri, recuperi e risoluzione del contratto.
(53)
Durante il periodo 1992-1998, la RTP ha commissionato a un revisore indipendente la revisione contabile del suo bilancio annuale.
(54)
Ogni anno, ad eccezione del 1992, la RTP ha inoltre realizzato le relazioni sul servizio pubblico. L’obbligo di procedere ad una revisione contabile di tali relazioni è stato sancito per la prima volta nel vecchio contratto di servizio pubblico del 1993. Il Portogallo sostiene che per gli esercizi dal 1995 al 1998, un revisore giuridicamente indipendente ha emesso, in tutta autonomia, un parere favorevole in merito alle relazioni sul servizio pubblico (37). Il Portogallo sostiene inoltre che tutte le relazioni sul servizio pubblico del periodo in questione sono state accompagnate dal parere del comitato di revisione contabile della RTP e da una revisione dell’ispettore generale delle finanze (Inspecção-Geral de Finanças), indipendente dalla RTP.
La situazione relativa alle revisioni contabili esterne delle relazioni sul servizio pubblico possono essere così descritte:
(55)
Nel 1993 e nel 1994 le relazioni sul servizio pubblico contenevano una dichiarazione di conformità rilasciata dalla dirigenza della RPT, in base alla quale gli obblighi di servizio pubblico risultavano soddisfatti.
(56)
Negli anni 1995, 1996, 1997 e 1998, le relazioni di servizio pubblico contenevano una dichiarazione di conformità da parte del revisore contabile Maia Mesquita & associados - (Revisor Oficial das Contas), indipendente dalla società, in cui si affermava che la revisione non aveva rivelato alcun elemento in grado di incidere in misura significativa sul calcolo dei pagamenti di compensazione versati alla RTP a cui facevano riferimento le relazioni.
(57)
Nel 2010 il Portogallo ha presentato alla Commissione revisioni esterne più dettagliate relative alle relazioni sul servizio pubblico per il periodo dal 1992 al 1997. Queste ultime revisioni esterne delle relazioni sul servizio pubblico sono state commissionate dall’organo di regolamentazione dei media, la Entidade Reguladora para a Comunicação Social (ERC), e sono state realizzate, per il periodo in questione, da Pedro Roque SROC, un revisore esterno, indipendente dalla RTP (38). Il Portogallo ha inoltre presentato una relazione di sintesi che riassume i risultati delle revisioni per tutti gli anni.
La revisione esterna della relazione del 1998 sul servizio pubblico era già disponibile, essendo stata realizzata da BDO Binder, un revisore esterno (autore della relazione BDO Binder) (39).
(58)
Scopo delle revisioni del periodo 1992-1997 è stato, per ogni anno di riferimento, valutare se la RTP avesse assolto al mandato stabilito nei contratti di servizio pubblico in vigore all’epoca e se vi fosse stata corrispondenza tra i costi del servizio pubblico e i pagamenti delle compensazioni. Le revisioni esterne elencavano gli obblighi di servizio pubblico derivanti dai contratti di servizio pubblico e prendevano in considerazione le varie leggi che disciplinavano gli obblighi di servizio pubblico della RTP (per esempio, la legge sulla televisione n. 58/90 del 7 settembre 1990), il piano aziendale e il bilancio di previsione (Plano de Actividades e Orçamento do Serviço Público) e le relazioni sul servizio pubblico, per esaminare se gli obblighi di servizio pubblico fossero stati rispettati. Nelle relazioni si procedeva a confrontare i pagamenti di compensazione versati dal Portogallo con i costi riportati nelle relazioni sul servizio pubblico.
(59)
Per tutti gli anni in esame, ovverosia per il periodo 1992-1997, le revisioni hanno concluso che la RTP ha sostanzialmente rispettato i suoi principali obblighi in materia di trasmissione radiotelevisiva, precisando inoltre che «per quanto concerne la corrispondenza tra i compiti di servizio pubblico e la compensazione dei “costi reali ed effettivi”, non esistono discrepanze significative che compromettano il rispetto della legislazione vigente». Per tutti gli anni in questione, la relazione di sintesi conclude che i pagamenti di compensazione corrisposti dal Portogallo sono inferiori agli importi riportati nella relazione di servizio pubblico. Le revisioni sono pubblicate sul sito web dell’ERC (40). Analogamente, la relazione BDO Binder non menziona alcun eccesso di compensazione per il servizio pubblico fornito.
(60)
L’articolo 5 della legge n. 21/92 conferisce alla RTP il diritto di ricevere una compensazione per l’adempimento degli obblighi di servizio pubblico. Tale diritto è confermato nei contratti di servizio pubblico.
(61)
Oltre al sistema dei pagamenti annuali di compensazione (cfr. considerando 19), i contratti di servizio pubblico prevedono che il Portogallo garantisca:
a)
la remunerazione dei servizi specifici previsti negli accordi di prestazione di servizi che sono stati o saranno firmati dalla pubblica amministrazione e dalla RTP; (41);
b)
la partecipazione dello Stato in tutti gli investimenti della RTP, in particolare quelli riguardanti le infrastrutture necessarie per il funzionamento dei centri di produzione e di trasmissione nelle regioni autonome delle Azzorre e di Madera, gli archivi audiovisivi, le trasmissioni internazionali della RTP e in altri investimenti che la RTP è tenuta ad effettuare (42)
(62)
I costi e i ricavi relativi agli obblighi di servizio pubblico, di cui tener conto ai fini della compensazione da versare alla RTP, vengono determinati in base a un sistema di contabilità analitica dei costi. I contratti di servizio pubblico specificano i criteri per calcolare i costi ammissibili alla compensazione per ogni obbligo di servizio pubblico (43).
(63)
Nell’ambito di tale sistema di contabilità analitica dei costi, la RTP ripartisce i ricavi ed i costi (per esempio i costi del personale e delle attrezzature) per un determinato numero di attività (gestione della programmazione, costi diretti e indiretti di programmazione, costi di diffusione, costi di trasmissione, costi di commercializzazione e spese generali).
(64)
I costi diretti delle varie attività vengono suddivisi tra i diversi destinatari dei costi (per esempio RTP-1, RTP-2, RTP-Internacional e RTP-África). I costi indiretti vengono attribuiti ai destinatari dei costi in base a criteri analitici coerenti (ad esempio, il numero di ore di trasmissione) (44).
(65)
Il sistema di contabilità analitica dei costi presenta le seguenti caratteristiche:
a)
nell’ambito dei contratti di servizio pubblico, possono essere compensati soltanto i costi netti di gestione, secondo il metodo descritto nei contratti stessi. Sono esclusi dalla compensazione gli oneri finanziari, le spese straordinarie e gli accantonamenti non direttamente correlati con un’attività (45)
b)
per calcolare i costi netti di gestione che possono essere rimborsati, la RTP deve detrarre i ricavi di gestione relativi a ciascun obbligo di servizio pubblico;
c)
nell’ambito del vecchio contratto di servizio pubblico non era possibile alcuna compensazione per gli obblighi generali di servizio pubblico di gestire la RTP-1 e la RTP-2 e di trasmettere nelle regioni autonome mediante uno dei canali (46);
d)
nell’ambito del nuovo contratto di servizio pubblico, i costi di gestione della RTP-1 e della RTP-2 possono formare oggetto di misure di compensazione, ma non è possibile nessuna compensazione supplementare per i costi netti ed effettivi di gestione della RTP-1 e della RTP-2 che si rivelano superiori a quelli previsti (47).
(66)
La RTP ha notificato il costo netto della prestazione di servizio pubblico nelle relazioni annuali sul servizio pubblico, secondo il metodo di calcolo dei costi descritto ai considerando da 60 a 65. Nella seguente tabella si presenta il quadro generale dei costi di ogni attività di servizio pubblico, che consentono di beneficiare di una misura di compensazione.
Tabella 4
Costi netti notificati e rimborsabili per la prestazione di servizio pubblico
(milioni di PTE)
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
Televideo
112,9
86,8
Gestione della RTP-Internacional
882,3
1 517,4
1 826,9
1 890,8
2 059,6
3 999,1
3 712,9
RTP-África
-
-
-
-
654,7
1 332,0
Trasmissioni dirette della RTP-1 per Madera e le Azzorre
-
-
-
-
-
76,8
295,4
Archivi audiovisivi
509,1
241,6
402,7
492,7
184,9
909,4
672,1
Cooperazione con i paesi africani di lingua ufficiale portoghese
186,9
128,4
172,2
148,6
144,9
202,4
200,3
Differenziale dei costi
406,7
1 312,8
1 314,2
1 050,3
1 050,0
622,6
208,6
Delegazioni/corrispondenti
797,8
658,2
681,1
642,7
583,2
457,2
211,0
Fondazione Teatro nazionale San Carlos
50,0
55,0
60,0
60,0
60,0
60,0
Sostegno alla produzione cinematografica
215,0
95,0
27,5
156,5
391,1
352,8
Gestione dei centri autonomi regionali
3 453,4
3 486,0
3 685,9
3 696,1
3 846,6
3 459,2
2 855,2
Trasmissioni per entità specifiche
482,0
350,6
151,1
94,6
80,8
Sport TV (48)
- 440,0
Costi netti di gestione di RTP-1
16 946,1
11 916,6
Costi netti di gestione di RTP-2
9 050,6
10 080,6
8 637,6
Costi netti totali di gestione
6 718,2
7 960,0
8 384,1
8 103,3
17 217,1
37 972,1
30 101,3
Fonte: autorità portoghesi e relazioni sul servizio pubblico.
(67)
La seguente tabella presenta il quadro generale degli investimenti della RTP in attrezzature destinate alle attività di servizio pubblico. Vi figurano al tempo stesso gli investimenti reali in attività di servizio pubblico, iscritti nella contabilità annuale, e gli investimenti indicati nelle relazioni sul servizio pubblico. Gli investimenti effettivi in attività di servizio pubblico sono risultati superiori agli investimenti indicati nelle relazioni sul servizio pubblico.
Tabella 5
Investimenti in attività di servizio pubblico
(milioni di PTE)
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
Totale
Conti finanziari
2 632,6
2 102,0
2 763,9
992,7
1 480,4
4 037,4
6 054,2
20 063,2
Relazioni sul servizio pubblico
2 327,3
98,0
1 975,1
154,4
28,1
4 037,4
6 127,8
14 748,1
Differenza
305,3
2 004,0
788,8
838,3
1 452,3
0
-73,6
5 315,1
Fonte: bilanci della RTP e relazioni sul servizio pubblico.
(68)
L’obiettivo delle misure ad hoc era compensare la RTP per gli obblighi di servizio pubblico che le erano stati imposti e finanziarne gli investimenti.
(69)
In Portogallo, l’operatore di servizio pubblico non è stato scelto mediante una procedura di gara nella quale tutte le imprese interessate avevano avuto la possibilità d’indicare l’importo della compensazione di cui necessitavano per gestire una concessione di servizio televisivo pubblico. La RTP è stata incaricata dal governo di prestare il servizio televisivo pubblico.
(70)
Dal 1992 sono presenti sul mercato televisivo portoghese operatori pubblici e privati. Oltre alla RTP, hanno licenze di gestione di canali televisivi gli operatori privati SIC e TVI. La SIC è stato il primo operatore privato a iniziare attività di radiodiffusione, il 6 ottobre 1992. Le misure a favore della RTP potrebbero aver l’effetto di falsare la concorrenza sul mercato televisivo portoghese.
III. OSSERVAZIONI DELLE PARTI INTERESSATE
(71)
Dopo l’inizio della procedura d’indagine della Commissione relativa al caso in questione, varie parti interessate hanno presentato osservazioni sulle misure di cui ai considerando da 21 a 39. Nei considerando seguenti si riferiscono le osservazioni pertinenti ricevute dalle parti interessate, per ciascuna delle misure in questione.
(72)
Nella presente sezione vengono riportate soltanto le osservazioni relative alle questioni lasciate aperte a seguito della sentenza della Corte di giustizia nella causa T-442/03, in particolare quelle relative alle esenzioni dalle spese notarili, di registrazione e di pubblicazione e alle altre misure (l’accordo con il sistema di previdenza sociale del 1993, gli apporti di capitale del periodo 1994 - 1997 e il prestito del 1998), di cui all’articolo 1 della decisione 2005/406/CE. Le osservazioni delle parti interessate comprendono tanto osservazioni presentate dopo la prima decisione di avvio della Commissione del 15 novembre 2001 quanto osservazioni pervenute dopo la pubblicazione dell’invito a presentare osservazioni del 24 dicembre 2008 (49).
(73)
La SIC e la TVI hanno sostenuto che le esenzioni dal pagamento delle spese notarili e di registrazione rappresentano un’eccezione alle regole previste di norma dal diritto portoghese in caso di modifica dello statuto di una società. La SIC ha osservato che il campo di applicazione dell’esenzione non si limita alla trasformazione della RTP del 1992. In base all’articolo 11, paragrafo 2, della legge n. 21/92, la RTP beneficia di un’esenzione generale dalle spese relative ad ogni tipo d’iscrizione e registrazione.
(74)
La TVI ha rilevato che la RTP beneficia anche dell’esenzione dal pagamento dei costi relativi alla pubblicazione dell’atto notarile.
(75)
Per quanto riguarda gli apporti di capitale del periodo 1994 - 1997, la SIC, l’ACT (associazione delle emittenti commerciali), l’emittente commerciale italiana Mediaset e la TVI hanno fatto osservare che nessun azionista ragionevole avrebbe aumentato il capitale di una società avente le caratteristiche della RTP. Simili apporti di capitale sono andati a un’impresa in grave disavanzo e priva di un piano coerente di ristrutturazione che ne prevedesse il risanamento.
(76)
Inoltre, per quanto concerne il prestito del 1998, la SIC ha dichiarato che nessun istituto finanziario avrebbe accordato un tale prestito alla RTP, considerato lo stato di fallimento in cui questa si trovava, tecnicamente, nel 1996.
(77)
La SIC, in particolare, ha sottolineato la mancanza di revisioni esterne, che avrebbero dovuto essere realizzate regolarmente ed ha fatto riferimento alle inadempienze riscontrate per il 1998 e descritte nella relazione BDO Binder, l’unica relazione esterna esistente, di cui la Commissione avrebbe dovuto tener conto. Essa riporta le numerose critiche contenute nella relazione BDO Binder del 1998, tra cui il superamento dei limiti relativi alla pubblicità fissati per le trasmissioni televisive della RTP. La SIC sottolinea che, in base ai contratti di servizio pubblico, la RTP è tenuta a rispettare tali limiti, potendo ad esempio trasmettere soltanto un certo numero di minuti di pubblicità l’ora. Secondo le conclusioni della relazione BDO Binder, nel 1998 tali limiti non sono stati rispettati. La SIC ha poi citato la conclusione della stessa relazione secondo la quale non si era tenuto conto di alcune attività. La SIC sembra interpretare tale conclusione come elemento di prova che dimostra che gli investimenti in tali attività non erano stati effettuati.
(78)
In seguito all’annullamento dell’articolo 1 e di parte dell’articolo 2 della decisione 2005/406/CE da parte del Tribunale nella causa T-442/03, la SIC sostiene che la Commissione deve, nella presente decisione, tenere altresì conto della relazione della Corte dei conti portoghese (Tribunal de Contas, in appresso Corte dei conti) del giugno 2002 (n. 8/2002), relativa agli anni dal 1997 al 2000, che, stando alla SIC, aveva il dovere oggettivo di esaminare la gestione della RTP e la sua fornitura del servizio televisivo pubblico in termini di efficacia, efficienza ed economia. Tuttavia, detto periodo è stato esteso fino a comprendere il 1993. Sintetizzando le conclusioni della relazione, la SIC rileva la mancanza di strategia nella definizione dei programmi RTP e il fatto che le direttive del comitato di revisione contabile relative ai limiti alle spese non venissero osservate e che i bilanci preventivi non venissero rispettati. La SIC ha inoltre dichiarato che la Corte dei conti sostiene che il Portogallo non ha ancora definito un metodo che garantisca che la concessione di aiuti di Stato dipenda dall’effettivo adempimento, da parte della RTP, degli obblighi di servizio pubblico.
(79)
La SIC cita le risultanze generali della Corte dei conti portoghese in merito ai contratti di servizio pubblico, secondo le quali questi rappresentano, per la RTP, un incentivo a ignorare i principi di efficienza ed efficacia della gestione e a definire il mandato di servizio pubblico in termini vaghi e generici.
IV. OSSERVAZIONI DELLE AUTORITÀ PORTOGHESI
(80)
Sull’esenzione dalle spese notarili, di registrazione e di pubblicazione, il Portogallo sostiene che, poiché la trasformazione dell’impresa pubblica in società per azioni (sociedade anónima) è stata effettuata mediante atto legislativo, non vi era nessun motivo per riscuotere le tasse e i diritti dovuti per la formalizzazione mediante atto notarile della trasformazione, né per la sua registrazione e pubblicazione.
(81)
Nel 1992 la RTP è stata trasformata in società per azioni al fine di assoggettarla al diritto privato e di avvicinare il suo funzionamento a quello di un’impresa privata. Si è ritenuto necessario dotare la RTP degli strumenti e delle condizioni che le consentissero di adempiere al meglio ai suoi obiettivi di servizio pubblico in un mercato che si stava sempre più aprendo alla concorrenza. L’obiettivo era di accordare alle attività e alla gestione della RTP la stessa flessibilità di cui godono le imprese «normali», che operano in un contesto di diritto commerciale. Secondo il Portogallo, la struttura in società per azioni permetteva maggiore flessibilità rispetto alle procedure di controllo statale che si applicavano alla RTP quando questa era un’impresa pubblica e offriva migliori condizioni per lo sviluppo dei canali televisivi e della loro programmazione.
(82)
Il Portogallo sostiene che la trasformazione della RTP in virtù della legge del 1992, che ha reso superflua la formalizzazione tramite atto notarile, sia in linea con la natura e la logica del sistema giuridico portoghese. A tale riguardo il Portogallo ricorda che la RTP è stata istituita sotto forma di impresa pubblica nel 1975 con il decreto legge n. 674-D/75. Pertanto, come formalmente richiesto dalla legge n. 84/88 che disciplinava la trasformazione delle imprese pubbliche in società per azioni, tali atti dovevano essere effettuati anche per via legislativa.
Ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 2, della legge n. 84/88, che è una legge generale relativa alla trasformazione delle pubbliche imprese (cfr. considerando 25), era tramite l’atto legislativo di trasformazione dell’impresa pubblica che veniva approvato lo statuto della società per azioni risultante dalla trasformazione. Ciò era inoltre in linea con il principio dell’equivalenza degli atti, in base al quale gli atti legislativi possono essere modificati, sospesi o revocati soltanto da atti di categoria equivalente, secondo la classificazione gerarchica degli atti giuridici. Il Portogallo ricorda che il principio dell’equivalenza degli atti è previsto dalla Costituzione portoghese (attuale articolo 112, paragrafo 5 o articolo 115, paragrafo 5, della costituzione vigente alla data in cui la RTP è stata trasformata nel 1992), che stabilisce che «nessuna legge può creare altre categorie di atti legislativi o conferire ad atti di altra natura il potere di interpretare, integrare, modificare, sospendere o revocare una qualsiasi delle sue disposizioni, con efficacia esterna». L’applicazione di tale principio alla trasformazione delle pubbliche imprese è sostenuto dalla dottrina (50). Il Portogallo fa inoltre riferimento ad una serie di sentenze della sua Corte costituzionale che ribadiscono l’interpretazione che una legge possa essere interpretata soltanto da un’altra legge (51) e non mediante un atto diverso e di categoria inferiore nella gerarchia degli atti giuridici.
(83)
Il Portogallo sostiene che la trasformazione della RTP in società per azioni con la legge n. 21/92 è stata effettuata in conformità di tale regime generale del diritto portoghese e che essa non avrebbe potuto essere realizzata in modo giuridicamente valido agendo semplicemente in regime di diritto privato, tramite atto notarile. Il Portogallo cita inoltre numerosi esempi di altre imprese pubbliche trasformate in società per azioni tramite atto legislativo (52).
(84)
Il Portogallo fa riferimento al decreto legge n. 267/76 dell’8 aprile 1976, che ha istituito per la prima volta un regime generale relativo alle imprese pubbliche. Tale decreto legge stabiliva che le imprese pubbliche potevano essere create soltanto mediante un decreto legge, che ne doveva approvare lo statuto. Tale principio valeva anche per le modifiche successive dello statuto.
(85)
Il Portogallo fa inoltre riferimento alla legge n. 84/88 del 20 luglio 1988 (cfr. punto 25 della presente decisione) che stabiliva che per trasformare le imprese pubbliche in società per azioni era necessario un decreto legge e che anche gli statuti delle imprese pubbliche dovevano essere approvati mediante decreto legge. Il Portogallo conclude pertanto in primo luogo che per la trasformazione della RTP nel 1992 era necessario un decreto legge e che in secondo luogo anche lo statuto poteva essere approvato soltanto per legge e non tramite atto notarile.
(86)
Inoltre, secondo la legge n. 58/90 del 7 settembre 1990, il servizio pubblico televisivo deve essere fornito da operatori appartenenti esclusivamente o maggioritariamente ad enti pubblici e lo statuto di tali operatori deve essere approvato con un decreto legge.
(87)
Per quanto riguarda le «tasse e diritti di registrazione», il Portogallo osserva che, mentre la registrazione dello statuto approvato con legge n. 21/92 è stato esentato da tali spese, le formalità di registrazione hanno dovuto essere effettuate ex officio. Le formalità di registrazione sono state considerate necessarie perché il codice del registro delle imprese (Código do Registo Comercial) prevede la registrazione e la pubblicazione degli atti riguardanti le imprese. Secondo il Portogallo, il valore della registrazione è di 11 000 contos (53), corrispondenti a 11 milioni di PTE.
(88)
Per quanto riguarda l’«obbligo di pubblicazione», il Portogallo sottolinea che poiché lo statuto della RTP è stato pubblicato nel Diário da República, come allegato della legge n. 21/92 che lo ha approvato, tale obbligo è stato soddisfatto.
(89)
Per quanto riguarda le osservazioni della SIC in merito all’articolo 11, paragrafo 2) della legge n. 21/92, il Portogallo ha risposto che il legislatore non ha previsto vantaggi fiscali particolari per le operazioni commerciali di trasformazione o ristrutturazione delle imprese pubbliche. L’esenzione in questione era basata sul decreto legge n. 404/90. Il Portogallo sostiene che la RTP non era esentata dal pagamento delle spese di registrazione ai sensi dell’articolo 11, paragrafo 2, della legge n. 21/92, al di fuori della trasformazione del 1992. Il Portogallo sostiene inoltre che l’interpretazione dell’articolo 11, paragrafo 2, della legge n. 21/92 come esenzione fiscale definitiva è dovuta a un malinteso linguistico. Anziché stabilire che il decreto legge era sufficiente a tutti gli effetti di legge e per tutti gli atti necessari per regolarizzare «la situazione» (vale a dire la trasformazione del 1992, virgolette aggiunte), l’articolo 11, paragrafo 2 prevedeva che la RTP sarebbe stata esentata da tasse e canoni che davano attuazione agli atti nei registri immobiliari. Secondo il Portogallo, ciò significa che la RTP non è stata esentata dal pagamento delle tasse di registrazione non previste nel contesto delle operazioni di trasformazione del 1992, ad eccezione di quelle riguardanti la trasformazione del 1992. Il Portogallo ha inoltre fornito documenti relativi a varie situazioni in cui la RTP ha pagato le spese di registrazione.
(90)
Il Portogallo sostiene che il contesto dell’accordo iniziale tra l’amministrazione della previdenza sociale e la RTP per la ripianificazione del debito e la rinuncia agli interessi e alle ammende è stata una controversia legale in merito alla costituzionalità del decreto di applicazione n. 12/83 in materia di ritenute previdenziali obbligatorie sulla retribuzione delle ore di lavoro straordinario. L’accordo ha riconosciuto come valida l’interpretazione della RTP, avallata da un esperto fiscale, secondo la quale la remunerazione in questione non era soggetta all’obbligo di ritenuta previdenziale.
(91)
In secondo luogo, il Portogallo sostiene che l’autorizzazione ufficiale di tale accordo da parte del governo portoghese non abbia conferito un vantaggio finanziario specifico alla RTP rispetto ad altre imprese in situazione analoga, ai sensi del decreto legge n. 411/91. Il Portogallo sostiene che la deroga di cui all’articolo 2, paragrafo 1, lettera d) si applicava alla RTP, in quanto tale impresa era oggetto di un intervento dello Stato ed aveva subito varie vicissitudini nell’ambito della gestione di una commissione amministrativa nominata dal governo nel 1977 (54). Il Portogallo sostiene che la natura generale della deroga è corroborata dal fatto che, conformemente al decreto legge n. 411/91, un accordo di questo tipo è stato concluso anche con una delle parti interessate.
(92)
Riguardo al prestito, il Portogallo ha informato che le condizioni tecniche ad esso associate stabilivano che tale operazione finanziaria fosse soggetta a interessi, calcolati secondo i criteri del mercato.
(93)
Il Portogallo sostiene che gli apporti di capitale del periodo 1994-1998 costituivano uno strumento per finanziare i costi relativi alla prestazione del servizio televisivo pubblico, insieme con il versamento delle compensazioni.
(94)
Secondo il Portogallo, la formula di finanziamento scelta per compensare la RTP per i costi di servizio pubblico si è rivelata inadeguata ed ha portato a disavanzi commerciali. Anzitutto, le misure di compensazione sono sempre state calcolate a un livello inferiore al fabbisogno effettivo di finanziamento del servizio pubblico televisivo. In secondo luogo, lo Stato portoghese ha versato tali compensazioni sistematicamente in ritardo, il che ha costretto la RTP a ricorrere al finanziamento bancario per far fronte alle proprie spese operative e le ha impedito d’includere, nel calcolo dei costi relativi al servizio pubblico, gli oneri costituiti dagli interessi e dagli ammortamenti. Infine, su tali compensazioni la RTP doveva pagare l’IVA, il che ne riduceva l’importo netto.
(95)
Le autorità portoghesi dichiarano che i) l’esenzione fiscale (esenzione dalle spese notarili, di registrazione e di pubblicazione); ii) le agevolazioni di pagamento del canone di utilizzo della rete di telediffusione; iii) la ripianificazione del debito nei confronti della previdenza sociale; iv) il pagamento del trasferimento della rete di telediffusione; v) il protocollo di sostegno alla produzione cinematografica; e vi) il prestito ottenuto dalla RTP nel 1998 non rientrano nel concetto di aiuto di Stato. Per quanto riguarda la compatibilità delle altre misure, il Portogallo ha sostenuto che esse debbano essere considerate a titolo di compensazione per gli obblighi di servizio pubblico e quindi non come aiuti di Stato (55) o, in alternativa, la loro compatibilità con il diritto dell’Unione dovrebbe essere valutata alla luce dell’articolo 86, paragrafo 2, del trattato CE (ora articolo 106, paragrafo 2, del TFUE).
(96)
Riguardo al calcolo dell’eccesso di compensazione, il Portogallo ha dichiarato quanto segue:
a)
l’inclusione, nel 1996, dei costi di gestione della RTP-2 come costi di servizio pubblico rimborsabili si basava sul nuovo contratto di servizio pubblico, secondo il quale le misure di compensazione relative ai suddetti costi di gestione della RTP-2, previste nel contratto, decorrevano dal 1o gennaio 1996 (56);
b)
il prestito di 20 miliardi di PTE non deve essere considerato una compensazione, poiché è stato concesso a condizioni di mercato;
c)
gli aumenti di capitale erano destinati anch’essi a finanziare investimenti e non erano semplici compensazioni finanziarie per i costi rimborsabili di servizio pubblico. L’obbligo dello Stato, in quanto azionista, di partecipare al finanziamento d’investimenti ritenuti necessari è previsto nei contratti di servizio pubblico (57);
d)
le compensazioni erano assoggettate al pagamento dell’IVA, il che significa che l’importo netto ricevuto dalla RTP era inferiore;
e)
ai termini del nuovo contratto di servizio pubblico, i costi di servizio pubblico erano rimborsabili soltanto a concorrenza della dotazione di bilancio prevista.
Tenuto conto di tutto ciò, il Portogallo ha concluso che la compensazione finanziaria a favore della RTP per il suo obbligo di servizio pubblico non va considerata eccessiva o inadeguata.
(97)
Per quanto riguarda la mancanza di revisioni contabili esterne, il Portogallo sostiene che la Commissione aveva già adottato una posizione sulla situazione finanziaria della RTP, per il periodo dal 1992 al 1998, senza avere bisogno di una revisione contabile esterna delle relazioni sul servizio pubblico, tramite le sue decisioni del 2006 nei casi E 14/05 e NN 31/06, decisioni che non sono state impugnate. Il Portogallo sostiene in particolare che nella decisione NN 31/06 la Commissione aveva già tenuto conto della relazione n. 8/2002 della Corte dei conti. Esso sottolinea inoltre che nella decisione NN 31/06 la Commissione aveva concluso che la situazione finanziaria della RTP dal 1992 al 1998 era imputabile al sottofinanziamento cronico delle sue attività di servizio pubblico. Nella decisione NN 31/06, la Commissione ha basato le sue conclusioni su una relazione esterna, la relazione PriceWaterhouse Cooper del 2005 e sui bilanci annuali della RTP sottoposti a revisione contabile esterna, che il Portogallo considera gli unici documenti contabili pertinenti.
(98)
Il Portogallo ribadisce inoltre che le relazioni sul servizio pubblico del periodo 1993-1998 sono state sottoposte a revisione contabile da parte dei revisori della RTP (58). Tuttavia, il Portogallo ha successivamente presentato relazioni contabili esterne delle relazioni sul servizio pubblico per il periodo dal 1992 al 1998, unitamente ad una relazione di sintesi finale relativa a tali anni. Le relazioni contabili esterne sono state organizzate dall’organo indipendente di regolamentazione dei media (Entidade Reguladora para a Comunicação Social, ERC), che ha incaricato il revisore esterno Pedro Roque (59) di eseguire le revisioni contabili in questione.
(99)
Il Portogallo ha risposto in modo dettagliato ad alcune affermazioni specifiche della SIC. Per quanto riguarda l’affermazione della SIC che, secondo la relazione BDO Binder, mancava il parere del consiglio consultivo, il Portogallo sottolinea che l’obbligo di tale parere non comprendeva le relazioni sul servizio pubblico della RPT. Sebbene nel vecchio contratto di servizio pubblico il parere di tale organismo fosse necessario, esso non era diventato un obbligo giuridicamente vincolante. Inoltre, nemmeno il nuovo contratto di servizio pubblico richiedeva che tale organo esprimesse un parere sulle relazioni sul servizio pubblico.
(100)
Per quanto riguarda le asserzioni della SIC secondo cui la relazione BDO Binder del 1998 riferiva di circa 53 milioni di EUR di attività materiali per le quali non esisteva alcun inventario, il Portogallo ha confermato che gli investimenti per tali attività sono stati effettuati. Il fatto che all’epoca non esistesse alcun inventario per tali attività (anche se poi, ad eccezione di 4 milioni di EUR, il valore di tali attività sia stato identificato e l’inventario sia stato redatto a posteriori), non significa che gli investimenti non fossero stati realizzati. Il revisore esterno ha confermato saldi, cifre e operazioni con terzi.
(101)
Per quanto riguarda l’affermazione della SIC secondo cui la relazione BDO Binder del 1998 sosteneva che fossero stati superati i limiti dei tempi destinati alla pubblicità, il Portogallo ha sostenuto che ciò non dovrebbe in alcun modo comportare una riduzione della compensazione finanziaria in quanto gli importi che la RTP ha ricevuto superando i limiti dei tempi pubblicitari erano ben al di sotto del sottofinanziamento di quell’esercizio. In ogni caso, il Portogallo ha confermato che per il calcolo del fabbisogno finanziario, ovverosia del compenso per l’adempimento degli obblighi di servizio pubblico, si è tenuto conto del totale degli introiti pubblicitari (comprese quindi le entrate provenienti dal superamento dei tempi previsti).
(102)
Il Portogallo sostiene che la relazione n. 8/2002 della Corte dei conti portoghese non dovrebbe essere presa in considerazione ai fini della presente decisione, in quanto la sentenza del Tribunale nella causa T-442/2003 ha rilevato soltanto che le informazioni contenute in tali relazioni sarebbero state caratterizzate da una debolezza oggettiva, in quanto non accompagnate da una revisione esterna. Il Portogallo sottolinea poi che la relazione n. 8/2002 della Corte dei conti si riferisce unicamente agli esercizi dal 1997 al 2000 e non a tutto il periodo coperto dalla presente inchiesta. Nella relazione, gli anni dal 1993 al 1997 sono stati trattati soltanto nel quadro di una descrizione generale della situazione finanziaria e delle esigenze di ristrutturazione della RTP, ma non costituiscono l’argomento vero e proprio della relazione. L’obiettivo della relazione era quello di valutare la gestione della RTP, il ruolo dello Stato come azionista e la fornitura del servizio pubblico di radiodiffusione.
Il Portogallo sostiene che la Corte dei conti sia andata al di là del suo mandato di revisione contabile delle finanze pubbliche, procedendo invece ad un’analisi dell’efficienza e del rapporto costi/efficacia della spesa pubblica. A giudizio del Portogallo, la relazione non riveste alcuna rilevanza, salvo il fatto di costituire una revisione contabile indipendente che ha confermato la correttezza dei conti della RTP e non ha individuato alcuna illegalità. Il Portogallo sostiene che, invece della relazione n. 8/2002 della Corte dei conti, la Commissione dovrebbe tener conto della relazione n. 20/98, che tratta della situazione economica e finanziaria del periodo dal 1994 al 1996. Tale relazione ha concluso che i criteri utilizzati per finanziare il servizio pubblico sono definiti più chiaramente nel nuovo contratto di servizio pubblico rispetto al precedente, giudizio che è contestato nella relazione n. 8/2002.
V. VALUTAZIONE DELLE MISURE
(103)
Per determinare se le misure ad hoc adottate dal Portogallo a favore della RTP costituiscano un aiuto ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato, la Commissione deve valutare se tali misure:
a)
siano concesse dallo Stato o mediante risorse statali;
b)
siano tali da falsare la concorrenza;
c)
favoriscano determinate imprese o la produzione di determinati beni;
d)
incidano sugli scambi tra gli Stati membri.
(104)
Si procede ora ad esaminare il carattere di aiuto di Stato del prestito del 1998, dell’accordo sulla ripianificazione del debito e sulla rinuncia agli interessi e degli apporti di capitale del periodo 1994-1997. Analogamente, sarà valutata la presenza di risorse statali nelle esenzioni dalle spese notarili, di registrazione e di pubblicazione.
(105)
Nell’esenzione dalle spese notarili, di registrazione e di pubblicazione sono implicate risorse statali, poiché una perdita di gettito fiscale equivale al consumo di risorse pubbliche in forma di spese fiscali (60).
(106)
Riguardo alla ripianificazione dei debiti nei confronti della previdenza sociale e alla rinuncia agli interessi relativi ai pagamenti in arretrato, la Commissione ritiene che l’ente responsabile della previdenza sociale non possa essere considerato un’impresa. Esso non esercita infatti un’attività economica, essendo anzitutto un ente pubblico, avente la funzione di gestire il sistema delle assicurazioni sociali (61). Inoltre, l’autorizzazione a ripianificare il debito è stata accordata non dallo stesso ente responsabile della previdenza sociale, ma in base al decreto comune dei segretari di Stato alle Finanze e alla Previdenza sociale e del sottosegretario di Stato del vicepresidente del Consiglio. Con tale autorizzazione lo Stato, che avrebbe dovuto ricevere 1,206 miliardi di PTE a titolo d’interessi sui debiti arretrati, ha rinunciato in effetti a riscuotere entrate. Di conseguenza, è evidente che sono implicate risorse statali e che la misura in questione è attribuibile allo Stato.
(107)
Gli aumenti di capitale concessi alla RTP sono stati versati direttamente dallo Stato, mediante il bilancio statale. Di conseguenza, è evidente che tali fondi costituiscono risorse statali, ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1 del TFUE.
(108)
La Commissione non può accettare l’affermazione del Portogallo secondo la quale nel prestito alla RTP non sono implicate risorse statali. Il concetto di risorse statali comprende anche i vantaggi concessi da organismi designati o costituiti a tale fine dallo Stato membro (62). Il contratto di prestito del 1998 è stato concluso tra la RTP e il Fondo di regolarizzazione del debito pubblico, un fondo amministrato dall’Istituto di gestione del credito pubblico. Tale istituto dipende, per legge, dal ministro delle Finanze (63). Di conseguenza, si può concludere che gli importi concessi dal Fondo di regolarizzazione del debito pubblico devono essere considerati risorse statali.
(109)
La misura in questione può essere considerata attribuibile direttamente allo Stato, poiché le condizioni del contratto sono state stabilite mediante decreto comune, datato 17 dicembre 1998, dei segretari di Stato alla Comunicazione sociale, al Tesoro e alle Finanze.
(110)
Esenzione dalle spese notarili, di registrazione e di pubblicazione. Per quanto riguarda l’esenzione dalle spese notarili, di registrazione e di pubblicazione, va stabilito se questa abbia conferito un’esenzione fiscale generale di cui la RTP ha beneficiato o se al contrario essa sia stata applicata specificamente alla RTP. Nei seguenti considerando la Commissione distingue tra l’esenzione temporanea di cui all’articolo 11, paragrafo 1, della legge n. 21/92 e l’esenzione permanente di cui all’articolo 11, paragrafo 2, della legge n. 21/92.
(111)
La Commissione ritiene che l’esenzione dall’obbligo di atto notarile e dalle spese di registrazione e pubblicazione abbia conferito alla RTP un vantaggio, alleviandola da oneri che avrebbe altrimenti dovuto sostenere utilizzando risorse proprie.
(112)
Tale vantaggio è inoltre considerevolmente selettivo, essendo stato conferito, come dimostra l’articolo 11, paragrafo 1, della legge n. 21/92, esclusivamente alla RTP. Il fatto che tale legge potesse ribadire, come sostiene il Portogallo, l’applicazione di una legge più generale, e cioè della legge n. 84/88, non modifica tale conclusione. La legge n. 84/88 si riferisce alle imprese pubbliche e prevede che tali imprese possano essere trasformate in società per azioni tramite decreto legge. Tuttavia, il fatto che tale legge si riferisca alle «imprese pubbliche in generale» non pregiudica la selettività considerevole dell’articolo 11, paragrafo 1, della legge n. 21/92 a favore della specifica impresa RTP. In ogni caso, anche un’esenzione che riguardasse soltanto le imprese pubbliche costituirebbe una misura considerevolmente selettiva per tale gruppo di imprese, di cui fa parte la RTP, rispetto alle imprese private.
(113)
Pur essendo considerevolmente selettive, è possibile che alcune misure statali non rientrino nel concetto di misura selettiva ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE, se, anziché derogare alla normale applicazione del sistema, ne diventano parte integrante (64). È pertanto necessario esaminare la compatibilità della misura con la natura e la logica del sistema giuridico portoghese di prevedere la trasformazione dell’impresa pubblica RTP in società per azioni per via legislativa o se, al contrario, per trasformare la RTP si è scelto di ricorrere alla via legislativa al fine di conferire alla RTP un vantaggio rispetto ad altre imprese. In linea con l’impostazione della sentenza del Tribunale, la Commissione provvederà qui di seguito a distinguere fra l’esenzione dalle spese notarili da un lato, e dalle spese di registrazione e di pubblicazione, dall’altro (65).
(114)
Esenzione dall’obbligo di atto notarile e dalle spese notarili. La Commissione ritiene che la trasformazione della RTP in società per azioni e l’approvazione del suo statuto per via legislativa, anziché tramite atto notarile, sia conforme alla logica e alla natura del sistema giuridico portoghese. La trasformazione in società per azioni è stata effettuata al fine di dare alla RTP una forma societaria più flessibile, che le permettesse di agire su un piano di parità con gli operatori privati. Il fatto che tale trasformazione sia stata effettuata in virtù di un decreto legge, piuttosto che tramite atto notarile, non rappresenta un tentativo di eludere l’obbligo di atto notarile, essendo conforme al principio generale del diritto portoghese secondo il quale gli atti legislativi possono essere modificati soltanto da atti legislativi equivalenti.
(115)
In virtù di tale principio di «equivalenza degli atti», un atto può essere abrogato, sospeso o modificato soltanto da un atto giuridico della stessa categoria gerarchica dell’atto costitutivo e non mediante un atto di categoria gerarchica inferiore. Tale principio è stato introdotto nella Costituzione portoghese nel 1982, vale a dire ben prima della trasformazione della RTP nel 1992. L’articolo 115, paragrafo 5, della Costituzione portoghese, nella sua forma in vigore al momento della trasformazione della RTP, prevedeva che nessuna legge «potesse creare altre categorie di atti legislativi o conferire ad atti di altra natura il potere di interpretare, integrare, modificare, sospendere o revocare una qualsiasi delle sue disposizioni, in modo tale da produrre effetti su terzi». Poiché la RTP è stata nazionalizzata nel 1975 mediante atto legislativo, il decreto legge n. D 674-D/75, la sua trasformazione in un’altra forma giuridica poteva essere realizzata soltanto mediante decreto legge o atto equivalente o di categoria superiore rispetto al decreto legge. Inoltre, non vi è nulla che suggerisca che la nazionalizzazione della RTP del 1975 sia stata effettuata al fine di eludere gli obblighi giuridici che si applicavano alle società di diritto privato o abbia creato vantaggi per l’impresa.
(116)
Non vi sono elementi che indichino che le altre leggi in vigore prima della trasformazione della RTP (cfr. considerando da 84 a 86 della presente decisione) siano state adottate al fine di introdurre vantaggi pecuniari per le imprese pubbliche, evitando il ricorso agli atti notarili (ed evitando le rispettive spese) previsti per le transazioni private. In particolare, la legge n. 84/88, che ha permesso alle imprese pubbliche di essere trasformate in società per azioni tramite decreto legge, risulta conforme ai principi costituzionali e giuridici in vigore all’epoca.
(117)
Conclusione: Considerando quanto precede, l’esenzione dall’obbligo di effettuare la trasformazione della RTP mediante atto notarile (e quindi dal sostenere le rispettive spese) non costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE.
(118)
Esenzione dalle spese di registrazione e di pubblicazione. È necessario valutare se la RTP abbia beneficiato di un vantaggio, essendo stata esentata dall’obbligo di pagamento delle spese connesse con la registrazione della società nel registro delle imprese e con la pubblicazione dell’atto notarile. Conformemente al diritto portoghese in vigore all’epoca, un atto notarile di formalizzazione della costituzione di una società di diritto privato e del suo statuto sociale doveva essere pubblicato nel Diário da República a cura del cancelliere responsabile del registro delle imprese, al fine di rendere noto il contenuto di tali documenti. La RTP non ha dovuto sostenere tali costi di pubblicazione poiché la pubblicazione obbligatoria nel Diário da República della legge n. 21/92 garantiva che l’atto di trasformazione della RTP e del contenuto del nuovo statuto sociale fossero stati debitamente pubblicizzati.
(119)
Non vi è alcuna indicazione del fatto che il Portogallo abbia scelto di trasformare la RTP in società per azioni tramite la legge n. 21/92 al fine di conferire alla RTP un vantaggio sotto forma di risparmio sulle spese di registrazione e di pubblicazione. Piuttosto, una seconda pubblicazione dello statuto sociale della RTP sarebbe risultata completamente inutile, in quanto i requisiti di trasparenza e pubblicità erano già stati soddisfatti con la pubblicazione nel Diário da República della legge n. 21/92. Mentre la registrazione viene effettuata in vista della successiva pubblicazione e le due misure sono collegate, risulta discutibile il fatto che l’esenzione dalle spese di registrazione possa essere giustificata anche dalla natura e dalla logica del sistema giuridico portoghese e dalla conversione obbligatoria della RTP per via legislativa. Il Portogallo non contesta il fatto che la registrazione fosse richiesta dal codice delle imprese commerciali. Come il Portogallo ha dichiarato, «non vi è stata dispensa dall’obbligo di registrazione. Semplicemente, l’atto non era necessario, poiché il decreto legge costituiva un documento sufficiente ai fini della registrazione», come risulta dall’articolo 3, paragrafo 3, della legge n. 84/88, (cfr. considerando 25 della presente decisione). Inoltre, il Portogallo ha sottolineato che affinché la RPT potesse registrare in futuro tutti gli atti relativi all’impresa, la sua creazione (cioè il risultato della trasformazione in società per azioni) doveva essere registrata (66). Pertanto, se la registrazione risulta necessaria, la Commissione non comprende perché la RTP non dovrebbe sostenerne i relativi oneri.
(120)
Conclusione. È opportuno concludere che l’esenzione concessa alla RTP dall’obbligo di atto notarile e dalle relative spese e l’esenzione dall’obbligo di pubblicazione e dalle relative spese, ai sensi dell’articolo 11, paragrafo 1, della legge n. 21/92 non costituiscono aiuti di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE.
L’esenzione dalle spese di registrazione di cui all’articolo 11, paragrafo 1, della legge n. 21/92 costituisce invece un aiuto di Stato.
Tuttavia, come risulta dai successivi considerando 160 e 161 della presente decisione, tali esenzioni risulterebbero in ogni caso giustificate come legittima compensazione per i costi di prestazione del servizio di interesse economico generale, secondo l’articolo 106, paragrafo 2, del TFUE.
(121)
Il Portogallo sostiene che l’articolo 11, paragrafo 2, della legge n. 21/92 non conferisce in realtà alla RTP un’esenzione permanente, ma che è stato concepito per regolare la stessa situazione identica alla precedente, relativa all’esenzione temporanea, vale a dire la trasformazione del 1992 della RTP in società per azioni. Il Portogallo sostiene inoltre che in diverse occasioni la RTP ha pagato le spese di registrazione. Tuttavia, l’enunciato dell’articolo 11, paragrafo 2, della legge n. 21/92, comprende tutti i successivi atti di iscrizione, immatricolazione o annotazione che, in conformità di tale articolo, potranno essere effettuati gratuitamente e senza limitazioni di tempo.
(122)
Tale esenzione permanente conferisce un ulteriore vantaggio alla RTP, alleviandola da oneri che avrebbe altrimenti dovuto sostenere utilizzando risorse proprie. L’argomentazione del Portogallo secondo la quale, a sua conoscenza, l’articolo 11, paragrafo 2, della legge n. 21/92 non è mai stato applicato e la RTP ha versato tutti gli oneri previsti, può costituire un elemento di prova nel caso di un eventuale recupero di aiuti di Stato, ma non modifica le conclusioni sulla formulazione della disposizione.
(123)
Tale vantaggio è inoltre di natura selettiva, in quanto la legge n. 21/92 si riferisce alla RTP. Il Portogallo non può affermare che la legge n. 21/92 rappresenti una mera applicazione di una norma generale di diritto portoghese. In particolare, gli articoli 1 e 2 del decreto legge n. 404/90 non possono essere invocati per dimostrare l’assenza di selettività, in quanto il decreto legge riguarda atti di concentrazione e, pertanto, non riguarda la presente fattispecie, relativa alla trasformazione di un’impresa pubblica in società per azioni (67).
(124)
Contrariamente all’esenzione temporanea dalle spese di registrazione, l’esenzione permanente non può essere giustificata dal principio dell’equivalenza degli atti che, a causa del processo di adozione legislativa, ha introdotto una dispensa dall’obbligo di atto notarile e di relativa pubblicazione, quando la RTP è stata trasformata nel 1992. La conformità con la natura e la logica del sistema giuridico portoghese ha potuto essere riconosciuta per l’esenzione temporanea in quanto nel caso concreto della RTP, la trasformazione in società per azioni avrebbe potuto essere realizzata soltanto tramite decreto legge. Tuttavia, l’ampio campo di applicazione dell’articolo 11, paragrafo 2, della legge n. 21/92 non esclude che l’esenzione dalle formalità e dalle spese notarili si applichino ad altre situazioni, diverse dalla trasformazione del 1992 della RTP in società per azioni. È sufficiente constatare che un’esenzione permanente a favore di una società (o un gruppo di società, per esempio le società per azioni) da diversi oneri di registrazione non può in alcun caso essere compatibile con la natura e la logica di un sistema giuridico (68).
Conclusione. È opportuno concludere che l’esenzione permanente a favore della RTP di cui all’articolo 11, paragrafo 2, della legge n. 21/92 costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE.
(125)
Accordo con il sistema di previdenza sociale (ripianificazione del debito e rinuncia agli interessi). Dopo aver esaminato le osservazioni dei terzi interessati e del Portogallo, la Commissione conclude che l’accordo iniziale tra l’ente responsabile della previdenza sociale e la RTP non può essere considerato il frutto di un comportamento tipico di un operatore privato. La vertenza riguardava la correttezza giuridica dell’interpretazione di determinate norme in materia di previdenza sociale, stabilite nel decreto di applicazione n. 12/83. L’accordo ha confermato l’interpretazione della RTP, sostenuta dal parere di un esperto in materia fiscale, il quale è giunto alla conclusione che il decreto di applicazione in questione era incostituzionale. Dopo la conclusione dell’accordo, tuttavia, tale decreto attuativo non è stato abrogato. Di conseguenza, si deve concludere che la misura in questione è stata applicata alla RTP in forma selettiva, senza modificare l’applicazione dell’interpretazione del sistema previdenziale nei confronti di altre imprese.
(126)
La Commissione non può concordare con il Portogallo nel ritenere che l’autorizzazione a ripianificare il debito e la rinuncia alle ammende e agli interessi sia stata concessa nell’ambito di un sistema generale applicabile a tutte le imprese in situazione analoga, in base al decreto legge n. 411/91, e che quindi essa non abbia conferito alla RTP un vantaggio specifico.
(127)
L’oggetto della presente decisione è determinare se l’applicazione del regime in questione alla RTP sia stata selettiva, a prescindere dal carattere selettivo o generale del regime stesso.
(128)
Per dimostrare che la ripianificazione era indispensabile per la sostenibilità dell’impresa, il decreto legge n. 411/91 esige che venga effettuato uno studio economico-finanziario. La RTP non ha mai presentato un simile studio ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 3, del suddetto decreto.
(129)
Inoltre, non risultava applicabile alla RTP la condizione prevista all’articolo 2, paragrafo 1, lettera d), del decreto legge n. 411/91, poiché alla regolarizzazione del debito non si è proceduto in seguito a un intervento statale. La Commissione non concorda con il Portogallo quando sostiene che, nel corso del tempo, l’intervento dello Stato aveva inciso sul funzionamento dell’impresa debitrice e che, al momento dell’intervento dello Stato, la RTP era assoggettata a norme di legge. Nonostante la RTP fosse soggetta nel 1977 a un regime specifico di gestione (69), questo si è concluso nel 1980 con l’adozione dello statuto della RTP, mentre il debito nei confronti della previdenza sociale si è accumulato nel periodo 1983-1989. La Commissione ritiene che la regolarizzazione del debito concessa alla RTP non possa essere considerata come rientrante in un regime generale, in base al decreto legge n. 411/91, dato che la RTP non soddisfaceva i requisiti stabiliti in tale decreto per una simile autorizzazione. Di conseguenza, la misura in questione è stata applicata alla RTP in forma selettiva.
(130)
Permettendo la ripianificazione del debito, il Portogallo avrebbe dovuto agire come un creditore pubblico o privato che tenta di recuperare importi che gli sono dovuti e, a tale scopo, conclude accordi di ripianificazione del debito, per facilitarne il pagamento (70). Il tasso degli interessi di mora applicato dallo Stato avrebbe dovuto essere uguale a quello che un creditore privato applicherebbe in identiche circostanze. Secondo la Commissione, un creditore privato che adisca le vie legali per recuperare i crediti dovutigli otterrebbe come minimo il tasso d’interesse previsto dalla legge. Di conseguenza, non esigendo il pagamento di interessi, nonostante la disponibilità di strumenti di esecuzione, il Portogallo non ha agito come avrebbe fatto un creditore privato per massimizzare il tasso d’interesse. Inoltre, il debito nei confronti della previdenza sociale si era accumulato nel periodo 1983-1989, mentre alla sua ripianificazione si è proceduto soltanto nel 1993. A parità di condizioni, un creditore privato non avrebbe consentito un tale accumularsi di debiti per un periodo così lungo senza iniziare un procedimento di recupero. Di conseguenza, si constata che la misura in oggetto ha conferito alla RTP un vantaggio specifico.
(131)
Aumenti di capitale. Dopo aver esaminato le osservazioni dei terzi interessati e del Portogallo, la Commissione conclude che gli aumenti di capitale concessi nel periodo 1994-1997 hanno procurato alla RTP un vantaggio finanziario. Come si può osservare nella tabella 3 al considerando 40, tenuto conto della fragile situazione finanziaria della RTP al momento in cui si è proceduto agli aumenti di capitale, nessun investitore privato avrebbe apportato capitali all’impresa, poiché da essa non si poteva attendere una normale redditività entro un ragionevole lasso di tempo. Di fatto, nonostante gli apporti di capitale, la situazione finanziaria della RTP si è deteriorata. Né il Portogallo né i terzi interessati hanno sostenuto che il Portogallo abbia agito come un investitore privato quando ha apportato capitali all’impresa.
(132)
Prestito del 1998. La Commissione non può concordare con il Portogallo quando sostiene che il prestito concesso nel 1998 fosse conforme alle condizioni di mercato. Perché un prestito non costituisca un aiuto di Stato, le condizioni alle quali viene concesso (in particolare, la garanzia sul prestito e il tasso d’interesse) devono riflettere il rischio intrinseco in un’operazione di prestito a favore di un’impresa (71). Il rischio e, di conseguenza, il tasso d’interesse sono più elevati quando la situazione economica e finanziaria dell’impresa in questione presenta un grado di solidità inferiore a quello che esigerebbe un istituto finanziario per concedere prestiti.
(133)
Come si può osservare nella tabella 3 al considerando 40, all’epoca in cui è stato concesso il prestito la RTP versava in gravi difficoltà finanziarie, poiché i suoi debiti erano superiori al valore degli attivi e la sua situazione netta era negativa. Tecnicamente, l’impresa era quindi in stato di fallimento.
(134)
Anzitutto, si deve osservare che il prestito concesso consisteva in un prestito subordinato, ossia privo di garanzia basata sugli attivi, e che, in caso di fallimento dell’impresa, nell’ordine di successione ai fini del rimborso il suo creditore si sarebbe trovato dopo tutti gli altri creditori, ma prima degli azionisti. La mancanza di un’adeguata garanzia basata sugli attivi mostra chiaramente che tale prestito non sia stato concesso a condizioni di mercato e che fosse presente un aiuto di Stato. Considerato lo stato di fallimento tecnico della RTP al momento della concessione del prestito, nessun istituto finanziario le avrebbe accordato un prestito subordinato, poiché erano molto ridotte le prospettive che la RTP lo potesse rimborsare. Di fatto, il prestito è stato concesso non da un istituto finanziario privato, ma dal Fondo di regolarizzazione del debito pubblico.
(135)
In secondo luogo, si può sostenere che il tasso d’interesse applicato a tale prestito non ne rifletta precisamente il rischio intrinseco. Non soltanto esso era inferiore al tasso di riferimento che la Commissione utilizza normalmente per calcolare l’elemento di aiuto di Stato presente in regimi di abbuono d’interessi (72), ma un normale operatore commerciale esigerebbe anche, oltre a sicure garanzie, un tasso d’interesse atto a compensare un rischio così grave di non ricevere il rimborso.
(136)
Dato che la situazione finanziaria della RTP era tale da renderle impossibile la concessione di un prestito subordinato a condizioni normali, il prestito in questione equivale in effetti al versamento di una sovvenzione e conferisce un vantaggio alla RTP.
(137)
Tenuto conto di quanto precede, la Commissione ritiene che la ripianificazione del debito nei confronti della previdenza sociale, gli apporti di capitale nel periodo 1994-1997 e il prestito concesso nel 1998 abbiano procurato un vantaggio economico-finanziario rispetto ai concorrenti che non hanno ricevuto i medesimi fondi.
(138)
L’apertura alla concorrenza del mercato televisivo portoghese risale al più tardi al 1992: su tale mercato, dunque, vi erano concorrenti nel periodo in cui la RTP ha beneficiato delle varie misure in questione. Nel febbraio 1992 sono state concesse licenze di radiodiffusione alle emittenti televisive private SIC e TVI e nell’ottobre 1992 la SIC ha cominciato a trasmettere in Portogallo.
(139)
La Commissione non concorda con il Portogallo quando sostiene che l’accordo relativo al debito nei confronti della previdenza sociale non rientri nel concetto di aiuto di Stato, dato che tale debito si era costituito prima che il mercato portoghese della radiodiffusione fosse aperto alla concorrenza. Il vantaggio finanziario è stato concesso alla RTP nel maggio 1993, dopo che il mercato della radiodiffusione era stato aperto alla concorrenza: di conseguenza, può essere stato conferito alla RTP un vantaggio economico.
(140)
Tenuto conto di quanto si è detto, è opportuno concludere che le misure accordate dal Portogallo hanno conferito alla RTP un vantaggio economico-finanziario rispetto ai concorrenti che non avevano ricevuto i medesimi fondi, potendo così falsare la concorrenza ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE.
(141)
L’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE si applica alle misure statali se queste incidono sugli scambi tra gli Stati membri. Ciò succede quando le attività in questione sono oggetto di scambi tra gli Stati membri. Nella fattispecie, la RTP, che è l’impresa beneficiaria, svolge attività sul mercato internazionale. Di fatto, tramite l’Unione europea di radiodiffusione, essa scambia programmi televisivi e partecipa al sistema dell’Eurovisione (73). Inoltre, la RTP si trova in concorrenza diretta con emittenti commerciali che svolgono attività sul mercato internazionale della radiodiffusione e, sotto il profilo della proprietà, hanno struttura internazionale (74).
(142)
Di conseguenza, si può concludere che le misure concesse alla RTP dal Portogallo hanno inciso sugli scambi commerciali tra gli Stati membri, ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1 del TFUE.
(143)
Tenuto conto di quanto precede, si deve concludere che, a prescindere dagli eventuali obblighi di servizio pubblico imposti alla RTP, sono presenti aiuti di Stato, ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE, nelle seguenti misure:
-
la ripianificazione del debito con il regime di sicurezza sociale,
-
gli apporti di capitale del periodo 1994 - 1997,
-
il prestito accordato nel 1998.
Analogamente, l’esenzione temporanea dalle spese di registrazione prevista dall’articolo 11, paragrafo 1, della legge n. 21/92 e l’esenzione permanente dalle spese di registrazione e da altri oneri di cui all’articolo 11, paragrafo 2, della legge n. 21/92 costituiscono aiuti di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE.
(144)
Tuttavia, come indicato nei considerando da 44 a 48 della presente decisione, alla RTP è affidato l’obbligo di servizio pubblico televisivo. Nella causa Altmark Trans GmbH e Regierungspräsidium Magdeburg contro Nahverkehrsgesellschaft Altmark GmbH e Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht (la «causa Altmark»), la Corte di giustizia ha stabilito che le misure statali volte a compensare i costi di servizio pubblico non costituiscono aiuti di Stato ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE, (ora articolo 107, paragrafo 1, del TFUE) ove le seguenti quattro condizioni risultino soddisfatte (75):
a)
l’impresa beneficiaria deve essere effettivamente incaricata dell’adempimento di obblighi di servizio pubblico e detti obblighi devono essere definiti in modo chiaro;
b)
i parametri sulla base dei quali viene calcolata la compensazione devono essere previamente definiti in modo obiettivo e trasparente;
c)
la compensazione non può essere superiore a quanto è necessario per coprire in misura totale o parziale i costi sostenuti per adempiere gli obblighi di servizio pubblico, tenuto conto delle entrate riscosse e di un profitto ragionevole per l’adempimento di tali obblighi;
d)
quando l’impresa non è stata scelta con una procedura di pubblica gara, l’entità della necessaria compensazione deve essere determinata in base all’analisi dei costi che avrebbe sostenuto, per adempiere tali obblighi, un’impresa media, ben gestita e dotata di risorse adeguate.
(145)
Tralasciando le condizioni relative al primo e al terzo criterio, le misure ad hoc (cfr. il considerando 143 della presente decisione) non sembrano soddisfare il secondo e il quarto criterio della sentenza Altmark per i seguenti motivi.
(146)
È evidente che il finanziamento concesso mediante l’accordo con l’organismo responsabile della previdenza sociale e il prestito del 1998 non facevano parte di un sistema di compensazione i cui parametri fossero stati stabiliti in via preliminare e in forma obiettiva e trasparente (seconda condizione). Al contrario, tale finanziamento si è basato su decisioni ad hoc attribuibili allo Stato.
(147)
Inoltre, come riferito al considerando 61 della presente decisione, il contratto di servizio pubblico prevedeva una possibilità specifica di finanziamento degli investimenti in attrezzature per le attività di servizio pubblico mediante apporti di capitale. I contratti di servizio pubblico non limitano gli investimenti alla fornitura di servizi pubblici, né definiscono chiaramente le condizioni ed i limiti della partecipazione statale, ma prevedono soltanto l’eventualità che lo Stato partecipi agli investimenti della RTP in qualità di azionista. Di conseguenza, la Commissione ritiene che nemmeno gli apporti di capitale possano essere considerati come facenti parte di un sistema di compensazioni i cui parametri siano stati stabiliti in via preliminare e in forma obiettiva e trasparente.
(148)
Evidentemente, la RTP non è stata selezionata mediante una gara pubblica che garantisse il minimo costo possibile, né vi sono indicazioni secondo cui l’importo dei pagamenti ad hoc sia stato determinato in base a un’analisi dei costi che avrebbe sostenuto un’impresa media (quarta condizione).
(149)
Di conseguenza, è chiaro che nella fattispecie non tutte le condizioni di cui alla causa Altmark risultano soddisfatte. Pertanto, le misure di cui al considerando 143 della presente decisione devono essere considerate aiuti di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE.
(150)
La Corte di giustizia ha statuito sistematicamente che l’articolo 106 del TFUE può consentire deroghe al divieto di aiuti di Stato a favore d’imprese incaricate di prestare servizi d’interesse economico generale (SIEG). La sentenza Altmark ha confermato implicitamente che gli aiuti di Stato intesi a compensare i costi sostenuti da un’impresa per prestare servizi d’interesse economico generale possono essere considerati compatibili con il mercato comune, se rispettano le condizioni previste dall’articolo 106, paragrafo 2, del TFUE (ex articolo 86, paragrafo 2, del trattato CE, precedentemente noto come «mercato comune») (76).
(151)
La Corte di giustizia ha precisato che, affinché una misura possa beneficiare di tale deroga, è necessario che siano soddisfatti cumulativamente i criteri della definizione, dell’incarico e della proporzionalità. La Commissione ritiene che, se questi criteri sono rispettati, gli scambi commerciali non vengono alterati in misura contraria agli interessi dell’Unione.
(152)
La comunicazione della Commissione relativa all’applicazione delle norme sugli aiuti di Stato al servizio pubblico di radiodiffusione (la comunicazione sulla radiodiffusione) (77) spiega come tali principi si applichino al settore della radiodiffusione. Secondo la comunicazione sulla radiodiffusione, la Commissione deve valutare se (78):
a)
le attività della RTP corrispondano a obblighi di servizio pubblico, definiti chiaramente come tali dallo Stato membro (definizione);
b)
la prestazione di tale servizio sia stata affidata ufficialmente alla RTP dalle autorità portoghesi (incarico);
c)
il finanziamento sia proporzionale al costo netto della prestazione di servizio pubblico.
(153)
Ai sensi del protocollo sul sistema di radiodiffusione pubblica negli Stati membri (il protocollo di Amsterdam (79)) e della comunicazione sulla radiodiffusione (80), è compito degli Stati membri definire la funzione di servizio pubblico dell’emittente di servizio pubblico. Nel settore della radiodiffusione, il ruolo della Commissione si limita ad accertare la presenza di errori evidenti nella definizione di servizio pubblico. Simili errori costituirebbero un abuso in materia di definizione di servizio pubblico.
(154)
Data la natura specifica del settore della radiodiffusione, la Commissione ritiene legittima una definizione che conferisca a un determinato organismo di radiodiffusione la funzione di fornire una programmazione equilibrata e variata, ai sensi delle disposizioni interpretative del protocollo (81). Tale definizione dovrà essere conforme all’obiettivo di rispondere alle esigenze democratiche, sociali e culturali di una specifica società.
(155)
Come riferito nei considerando da 44 a 48 della presente decisione, in virtù della legge n. 21/92 e dei contratti di servizio pubblico, la RTP è tenuta, per il suo servizio televisivo pubblico in generale, a garantire la diffusione di due canali su tutto il territorio geografico. Mentre il primo canale deve offrire una programmazione più generica, il secondo canale deve rivolgersi a tipi più specifici di pubblico. Inoltre, come riferito ai considerando 44 e 45 della presente decisione, la legge n. 21/92 ed i contratti di servizio pubblico definiscono con maggiore precisione gli obblighi della RTP relativi al contenuto dei programmi e alla cooperazione internazionale, più alcuni altri obblighi specifici.
(156)
Sebbene la definizione del servizio pubblico di radiodiffusione della RTP abbia natura qualitativa e sia piuttosto ampia, secondo le disposizioni interpretative del protocollo di Amsterdam la Commissione considera legittima tale definizione «ampia» (82). Di conseguenza, la Commissione considera legittima la definizione generale del servizio pubblico della RTP, che consiste nel trasmettere in tutto il territorio nazionale su due canali televisivi, uno di carattere più generico e l’altro maggiormente mirato verso tipi specifici di pubblico. Si può ritenere che tale definizione soddisfi le esigenze democratiche, sociali e culturali della società portoghese.
(157)
La Commissione considera legittimi anche gli obblighi che determinano più dettagliatamente il modo in cui la RTP debba assicurare il mandato generale di servizio pubblico di radiodiffusione. Come enunciato nel protocollo di Amsterdam, si può ritenere che anche tali obblighi soddisfino le esigenze democratiche, sociali e culturali della società portoghese.
(158)
Pur considerando legittima la missione di servizio pubblico della RTP, la Commissione deve accertare se tale definizione contenga o no errori evidenti.
La Commissione valuterà se le esenzioni temporanea e permanente dal pagamento delle spese notarili, di registrazione e di pubblicazione possano essere considerate compensazioni per le spese di servizio pubblico e vaglierà se l’obbligo della RTP di sostenere il settore cinematografico possa essere ritenuto parte del mandato di servizio pubblico della RTP.
(159)
La Commissione valuterà dapprima se l’esenzione temporanea dall’obbligo di atto notarile (e dalle relative spese) e dalle spese di registrazione e di pubblicazione relative alla trasformazione in società per azioni del 1992, ai sensi dell’articolo 11, paragrafo 1, della legge n. 21/92 e se l’esenzione permanente dalle spese varie ai sensi dell’articolo 11, paragrafo 2, della legge n. 21/92 possano essere considerate compensazioni per le spese connesse alla prestazione di un servizio pubblico.
(160)
Esenzioni temporanee. In primo luogo, è necessario esaminare se i costi relativi alla trasformazione della RTP in società per azioni nel 1992 (ovverosia i costi normalmente sostenuti per la redazione di un atto notarile e per la registrazione e la pubblicazione dello stesso) possano essere legittimamente compensati come costi di servizio pubblico. Come già indicato, la compensazione consiste nell’esenzione prevista dall’articolo 11, paragrafo 1, della legge n. 21/92.
(161)
Al momento della sua trasformazione, la RTP svolgeva soltanto attività di servizio pubblico (cfr. il considerando 18 della presente decisione), mentre le attività commerciali erano espletate da controllate legalmente distinte da essa. Pertanto, i costi legati alla trasformazione dell’emittente di servizio pubblico costituivano quindi automaticamente costi di servizio pubblico, che potevano essere legittimamente compensati dallo Stato. Non è necessario valutare se la riorganizzazione della RTP sia stata giuridicamente vincolante o necessaria (83). La valutazione prevista dall’articolo 106, paragrafo 2, del TFUE e dalla comunicazione sulla radiodiffusione richiede che la compensazione non superi i costi netti di servizio pubblico, ma non richiede di valutare se tali costi, a condizione che essi si limitino alla prestazione del servizio pubblico, avrebbero potuto essere evitati (84). Secondo il protocollo di Amsterdam e la comunicazione sulla radiodiffusione, gli Stati membri sono, in linea di principio, liberi di decidere in merito all’organizzazione della loro emittente di servizio pubblico. Tale libertà non riguarda soltanto la scelta dell’emittente dei contenuti da distribuire, ma anche la forma giuridica con la quale l’emittente radiotelevisiva svolgerà le sue attività. Il ruolo della Commissione si limita a verificare che questa libertà dello Stato membro non sia stata utilizzata in modo abusivo. Nella fattispecie, non vi sono indicazioni che la trasformazione sia stata realizzata con l’unico scopo di conferire un vantaggio alla RTP. Non vi è alcun motivo di mettere in discussione l’argomentazione del Portogallo secondo la quale la trasformazione del 1992 è stata effettuata per dare alla RTP una maggiore flessibilità di azione, liberandola dalle ingombranti procedure di controllo statale. Si deve pertanto concludere che l’esenzione dalle spese di registrazione (ovverosia dagli oneri notarili e dalle spese di registrazione e pubblicazione) al momento della trasformazione della RTP costituisce una compensazione legittima per la fornitura del servizio pubblico di radiodiffusione.
(162)
Esenzione permanente: Tuttavia l’argomentazione che precede (considerando 161 della presente decisione) non si applica all’esenzione permanente di cui all’articolo 11, paragrafo 2, della legge n. 21/92, che non è limitata nel tempo e quindi potenzialmente applicabile a registrazioni e iscrizioni relative alle attività della RTP che non rientrano nel mandato di servizio pubblico (per esempio, nel caso in cui la RTP esercitasse direttamente le attività commerciali, senza ricorrere alle sue controllate con statuto giuridico distinto).
In considerazione dell’ampia portata dell’articolo 11, paragrafo 2, della legge n. 21/92, sia per quanto riguarda la durata (illimitata) che per quanto riguarda la natura (non limitata alle attività di servizio pubblico), la giustificazione di un’eventuale esenzione futura dalle spese di registrazione come compensazione dei costi di servizio pubblico non è possibile. Si deve pertanto concludere che l’esenzione dalle spese di registrazione prevista dall’articolo 11, paragrafo 2, della legge n. 21/92 non è compatibile con il mercato interno.
(163)
Sebbene il Portogallo abbia argomentato che l’articolo 11, paragrafo 2, della legge n. 21/92 non sia mai stato applicato e che dopo la trasformazione del 1992 la RTP abbia sempre pagato tutte le necessarie spese di registrazione, tale argomentazione potrebbe risultare valida in caso di recupero, ma non altera il fatto che la disposizione in oggetto conferisca in quanto tale alla RTP aiuti di Stato non giustificati dall’articolo 106, paragrafo 2, del TFUE, né da qualsiasi altra disposizione di tale trattato.
(164)
In base al considerando 45 della direttiva sulla televisione senza frontiere, la Commissione può accettare che la definizione di servizio pubblico delle imprese di radiodiffusione di servizio pubblico includa l’obbligo di contribuire in misura sostanziale agli investimenti nella produzione audiovisiva europea, purché i diritti relativi ai prodotti cinematografici ne consentano la trasmissione da parte dell’emittente televisiva di servizio pubblico (85).
(165)
Secondo la Commissione, l’obbligo imposto alla RTP di sostegno alla produzione cinematografica è compreso nell’ambito del servizio pubblico di radiodiffusione, dato che la RTP procede alla trasmissione, in qualità di programmi televisivi di servizio pubblico, dei film dei quali ha acquisito i diritti di distribuzione.
(166)
Di conseguenza, la Commissione non può concordare con le osservazioni presentate dalle parti interessate, che ritengono discriminatori l’obbligo della RTP nei confronti della produzione cinematografica e il relativo finanziamento. Secondo le parti interessate, anche le emittenti private hanno concluso con le autorità portoghesi protocolli di sostegno alla produzione cinematografica, i quali non prevedono nessuna misura di compensazione. La Commissione ritiene tuttavia che si debba distinguere tra gli accordi per il sostegno alla produzione cinematografica conclusi tra lo Stato e le emittenti private su base volontaria e gli obblighi di servizio pubblico di radiodiffusione imposti alla RTP perché finanzi e trasmetta produzioni cinematografiche. È evidente che alla RTP è stata affidata espressamente una funzione di servizio pubblico di sostegno a determinate produzioni cinematografiche, che successivamente vengono trasmesse come programmi della televisione di servizio pubblico, mentre tale funzione di servizio pubblico non è stata affidata alle emittenti private. La RTP è diventata pertanto uno strumento utilizzato dallo Stato per sostenere la produzione cinematografica. Gli eventuali vantaggi che la RTP conferisce alla produzione cinematografica potrebbero costituire aiuti di Stato e dovrebbero essere valutati in quanto tali. La presente decisione non pregiudica l’eventuale valutazione di possibili vantaggi concessi ai produttori cinematografici.
(167)
Tenuto conto di quanto precede, è opportuno concludere che il cofinanziamento da parte della RTP di produzioni cinematografiche portoghesi che vengono trasmesse sui canali di servizio pubblico può essere considerato un obbligo specifico legittimo, necessario per soddisfare l’obbligo generale, imposto alla RTP, di assicurare il servizio pubblico di radiodiffusione. Di conseguenza, tale obbligo non costituisce un errore evidente.
(168)
Tuttavia, la Commissione ritiene che l’obbligo legale imposto alla RTP di prestare «altri servizi, da specificare su base ad hoc» (86) non sia abbastanza preciso da consentirle di valutare in anticipo e con un grado sufficiente di certezza giuridica se tali servizi si possano considerare come servizio pubblico. Pur ritenendo non chiaramente definiti gli «altri servizi da specificare», la Commissione osserva che nel periodo in esame non sono stati effettuati pagamenti in virtù di tale disposizione (87).
(169)
In base a quanto precede, la Commissione conclude che le attività della RTP descritte nella legge n. 21/92 e ridefinite nei contratti di servizio pubblico costituiscono obblighi di servizio pubblico chiaramente definiti.
Benché l’obbligo di prestare «altri servizi, da specificare su base ad hoc» non sia abbastanza preciso per poter concludere anticipatamente che tutti i servizi prestati in tale ambito possano essere considerati servizi pubblici, nel periodo 1992-1998 non sono stati effettuati pagamenti in virtù di questa disposizione.
Tuttavia, l’esenzione permanente dalle spese di registrazione e da altre spese non si limita alla compensazione dei costi di servizio pubblico e non può quindi essere giustificata ai sensi dell’articolo 106, paragrafo 2, del TFUE.
(170)
In secondo luogo, è necessario valutare se gli obblighi di servizio pubblico sono stati affidati alla RTP, beneficiaria del finanziamento statale.
(171)
Secondo la comunicazione relativa alla radiodiffusione, la Commissione deve accertare se gli incarichi di servizio pubblico siano stati affidati alla RTP mediante un atto ufficiale (88).
(172)
Come riferito al considerando 48 della presente decisione, gli obblighi di servizio pubblico sono stati esplicitamente affidati alla RTP in base a varie leggi e contratti: l’articolo 5 della legge n. 58/90, l’articolo 4, paragrafo 1 e l’articolo 5 della legge n. 21/92 e la clausola 1 del vecchio e del nuovo contratto di servizio pubblico.
(173)
La Commissione non ha ricevuto alcuna osservazione da parte dei diretti interessati né del Portogallo secondo la quale il servizio pubblico non sarebbe stato correttamente affidato alla RTP mediante un atto ufficiale. Ai sensi della comunicazione sulla radiodiffusione e tenuto conto delle leggi e dei contratti di cui al considerando 48 della presente decisione, è opportuno concludere che non vi è nessun dubbio che la RTP debba adempiere agli obblighi di servizio televisivo pubblico e che, di conseguenza, l’incarico del servizio pubblico sia stato ufficialmente affidato alla RTP.
(174)
Non è necessario soltanto che il servizio pubblico sia stato affidato alla RTP mediante un atto ufficiale, si deve anche accertare che il servizio pubblico venga prestato secondo quanto previsto dalla legge e dai contratti di servizio pubblico. Come indicato ai considerando da 49 a 59, sono stati previsti vari dispositivi di controllo per accertare che la RTP adempia all’obbligo di servizio pubblico secondo le relative disposizioni.
(175)
Anzitutto, la RTP doveva presentare relazioni sull’adempimento dei suoi obblighi di servizio pubblico e piani corredati dei pareri espressi dal comitato interno di revisione contabile. Nel periodo tra il 1993 e il 1998, la RTP ha elaborato relazioni sugli obblighi di servizio pubblico, descrivendo l’adempimento di ciascuno di essi e indicando i costi di ognuno di tali obblighi, in base a un sistema di contabilità analitica.
(176)
In secondo luogo, il ministro delle Finanze e il membro del governo responsabile della Comunicazione sociale hanno verificato l’esecuzione del contratto di servizio pubblico e l’Ispettorato generale delle finanze ha proceduto alla revisione contabile del piano finanziario.
(177)
In terzo luogo, ogni anno dovevano essere organizzate revisioni contabili esterne. La Commissione non può accettare l’argomentazione del Portogallo, riproposta dopo la sentenza del Tribunale nella causa T-442/03, secondo la quale in realtà le relazioni sul servizio pubblico erano sottoposte a revisione contabile esterna e che pertanto non era necessario alcun intervento ulteriore. La situazione precedente l’adozione della decisione del 15 ottobre 2003 può essere descritta nei seguenti termini:
a)
per l’anno 1992 non è stata preparata alcuna relazione sul servizio pubblico, poiché l’obbligo di fornire tali relazioni e una loro revisione contabile è stato introdotto con il contratto di concessione del 1993;
b)
per gli anni 1993 e 1994, non sono state effettuate revisioni contabili esterne. Esistono soltanto le dichiarazioni rilasciate dai rappresentanti della società, in particolare dalla Commissione fiscale della RTP (Conselho fiscal da RTP), che è un organo puramente interno;
c)
per gli esercizi dal 1995 al 1998, le relazioni sono accompagnate da una dichiarazione rilasciata da un revisore esterno indipendente dalla RTP e dai suoi rappresentanti. Tali dichiarazioni confermano che la RTP ha rispettato i suoi obblighi di servizio pubblico. Tuttavia, non erano disponibili le relazioni più dettagliate sul servizio pubblico sulle quali si fondavano tali conclusioni.
(178)
Alla luce delle risultanze del Tribunale nella causa T-442/03, però, e in particolare dei punti da 232 a 256 della sentenza, la Commissione non ha potuto basarsi esclusivamente sulle (brevi) dichiarazioni relative alle revisioni contabili delle relazioni sul servizio pubblico di cui al considerando 177 della presente decisione ed ha accettato l’offerta avanzata dal Portogallo di realizzare una revisione esterna basata sulle relazioni sul servizio pubblico per tutti gli anni oggetto del riesame. Revisioni contabili esterne sull’adempimento da parte della RTP dei suoi obblighi di servizio pubblico sono state quindi effettuate per gli anni dal 1992 al 1997. Per l’anno 1992, la revisione esterna è stata realizzata nonostante l’assenza di un rapporto sul servizio pubblico. Il revisore esterno si è comunque basato su altri documenti per valutare se il mandato di servizio pubblico fosse stato soddisfatto. Per il 1998, la revisione esterna non è stata realizzata, in quanto esisteva già, come ha confermato anche la SIC, una revisione esterna, ovverosia la relazione BDO Binder del 1998, a cui si fa riferimento nei considerando da 186 a 188 della presente decisione.
(179)
Le nuove revisioni contabili per gli anni dal 1992 al 1997 sono state organizzate dall’organo di regolamentazione dei media, la Entidade Reguladora para a Comunicação Social (ERC). L’ERC è un organo amministrativo indipendente che, secondo la Costituzione portoghese, ha il compito di assicurare, tra l’altro, il rispetto dello statuto e delle norme che disciplinano le attività dei media. L’organo ha organizzato le revisioni per gli anni dal 1992 al 1997, stipulando un contratto con il revisore esterno Pedro Roque, che è indipendente dalla RTP.
(180)
Considerato il tempo che è trascorso tra il 1992 e le revisioni contabili delle relazioni sul servizio pubblico realizzate nel 2010, è risultato difficile accedere a tutti i dati. Ciò spiega la durata dell’indagine e il tempo occorso per svolgere le nuovi revisioni. Tuttavia, alla fine, le revisioni sono state realizzate, in quanto le relazioni sul servizio pubblico esistevano (tranne che per l’anno 1992) e i revisori contabili disponevano pertanto di una base su cui operare. Le revisioni per gli anni dal 1992 al 1997 sono state quindi presentate alla Commissione.
(181)
L’obiettivo delle revisioni esterne era valutare e controllare il servizio pubblico di radiodiffusione fornito dalla RTP e i pagamenti che questa ha ricevuto per il suo mandato. Esse contengono una descrizione delle informazioni prese in considerazione, facendo riferimento, tra l’altro, alla Legge n. 58/90, alla legge sul servizio pubblico di radiodiffusione, alla Legge n. 21/92 sulla trasformazione della RTP, ai contratti di servizio pubblico, ai bilanci annuali e alle relative revisioni esterne, al Piano di attività e di bilancio del servizio pubblico (Plano de Actividades e Orçamento do Serviço Público) e alle relazioni annuali sul servizio pubblico (Relatorio sobre o Cumprimento das Obrigacaoes do Servico Publico, RCOSP). Nelle revisioni esterne si afferma che a causa del lungo tempo trascorso tra il periodo 1992-1997 e il contratto di revisione esterna del 2010, alcuni documenti erano andati distrutti mentre determinate informazioni non erano più disponibili. Per tale ragione, le revisioni si sono principalmente concentrate sulle relazioni disponibili, in particolare sulle relazioni sul servizio pubblico (89) e sui bilanci di esercizio approvati.
(182)
Nonostante le difficoltà legate alla distanza temporale, i revisori esterni sono riusciti a svolgere il mandato assegnato, realizzando le revisioni contabili e valutando l’adempimento da parte della RTP degli obblighi di servizio pubblico e la rispettiva compensazione. Le revisioni contabili affermano espressamente che i revisori sono riusciti a sormontare le difficoltà dovute alla distanza temporale e ad effettuare le revisioni. Ad esempio, anche se i revisori avanzano la riserva che i sistemi di contabilità e di imputazione dei costi non hanno potuto essere consultati, ciò non ha impedito di realizzare la revisione e di giungere a una conclusione positiva. Secondo la relazione di sintesi, «tutte le uscite e le entrate della RTP si basano sull’assunto che le sue attività consistano esclusivamente nella fornitura di servizi televisivi pubblici e che le revisioni esterne si basino su rendiconti d’esercizio sottoposti a revisione tanto dai revisori interni della società che da revisori esterni. Da tali rendiconti non sarebbero emersi fatti diversi da quelli descritti in dettaglio nei bilanci annuali» (90). La Commissione aveva già concluso (cfr. considerando 18 della presente decisione) che negli anni oggetto dell’inchiesta la RTP aveva svolto esclusivamente attività di servizio pubblico, mentre delle attività commerciali si occupavano alcune controllate della RTP, dotate di uno statuto giuridico distinto. I criteri e il sistema di imputazione dei costi risultano quindi pertinenti soltanto per la ripartizione dei costi di servizio pubblico sostenuti dalla RTP e non dovrebbero incidere in alcun modo sul totale dei costi di servizio pubblico.
Per quanto riguarda le informazioni finanziarie, la Commissione ha constatato che i revisori dei conti esterni potevano legittimamente basarsi sui bilanci annuali della RTP, che erano sempre corredati di una revisione contabile che ne certificava l’attendibilità. Secondo i contratti di servizio pubblico, l’obiettivo delle revisioni esterne delle relazioni sul servizio pubblico era verificare che la RTP avesse assolto agli obblighi di servizio pubblico che le erano stati affidati e che le compensazioni di servizio pubblico coincidessero con i costi sostenuti per adempiere tali obblighi. Pertanto, poiché le informazioni finanziarie relative ai servizi pubblici negli anni in esame riguardavano la fornitura del servizio pubblico da parte della RTP, per accertare se i costi sostenuti erano compatibili con il mandato di servizio pubblico è stato necessario procedere ad un’ulteriore verifica indipendente.
(183)
I revisori esterni confermano tale punto. Per gli anni dal 1992 al 1997, i revisori sono giunti alla conclusione che la RTP aveva essenzialmente assolto ai suoi obblighi in materia di trasmissione radiotelevisiva in termini di quantità, come previsto dal contratto di concessione, soprattutto per quanto riguarda l’obbligo relativo ai contenuti da diffondere. I revisori hanno dichiarato quanto segue: «Dopo aver analizzato i documenti disponibili, segnatamente le relazioni del revisore dei conti e del comitato di revisione dei conti previsto dalla legge, non abbiamo trovato alcunché che ci induca a ritenere che i documenti presentati, relativi alla corrispondenza tra le funzioni di servizio pubblico espletate e il pagamento dei costi reali ed effettivi, contengano discrepanze significative che compromettano il rispetto della legislazione vigente in tale data» (91).
(184)
Un certo numero di relazioni di revisione indica che la RTP avrebbe potuto chiedere un livello di risarcimento più elevato ma che ciò è risultato impossibile a causa dei termini dei contratti di servizio pubblico, in virtù dell’articolo 15, paragrafo 4 del vecchio contratto di servizio pubblico e dell’articolo 19, paragrafo 3, del nuovo contratto di servizio pubblico del 1996. Le singole revisioni esterne degli anni 1994, 1996 e 1997 contengono affermazioni relative alla differenza tra gli elevati costi effettivamente sostenuti dalla RTP per la fornitura del servizio pubblico e la compensazione ricevuta, che risultava inferiore ai costi sostenuti (92). Nella relazione di sintesi finale relativa a tutti gli anni che sono stati oggetto di audit si afferma esplicitamente che: «per tutti gli anni, i pagamenti di compensazione effettivamente versati sono stati inferiori agli importi indicati in ciascuna RCOPS (Relatório sobre o cumprimento das obrigações de Serviço Público, le relazioni sul servizio pubblico) (93).
(185)
In alcune revisioni contabili (ad eccezione di quelle del 1992 e del 1993) si afferma che la RTP aveva oltrepassato i limiti relativi ai tempi della pubblicità, avendo trasmesso più pubblicità di quanto non fosse autorizzata a fare in virtù dei contratti di servizio pubblico. Le entrate che la RTP ha incassato per tale pubblicità devono essere prese in considerazione ai fini del calcolo dei costi del servizio pubblico. Conformemente alla comunicazione sulla radiodiffusione, infatti, le entrate generate dal servizio pubblico, compresi i ricavi generati dalla pubblicità, devono essere integrate nel calcolo delle risorse finanziarie di cui la società ha bisogno per fornire il servizio pubblico.
Il fatto che siano stati superati i limiti relativi alla pubblicità non ha alterato le conclusioni del revisore, secondo le quali per tutto il periodo 1992-1997 i pagamenti di compensazione del servizio pubblico sono risultati corrispondenti ai compiti di servizio pubblico svolti dalla RTP e che non vi è stato eccesso di compensazione. Anche il Portogallo ha confermato che per gli anni 1994, 1995 e 1996, sono stati presi in considerazione tutti gli utili provenienti dalla pubblicità (compresi quelli ottenuti superando i limiti), riducendo proporzionalmente il fabbisogno di finanziamento del servizio pubblico (94). Per quanto riguarda il 1996, l’articolo 15 del nuovo contratto di servizio pubblico stabilisce che, per la determinazione della compensazione, i profitti derivanti dallo sfruttamento dei canali non debbano essere presi in considerazione nel calcolo del costo complessivo del servizio pubblico. I profitti comprendono le entrate pubblicitarie e il Portogallo ha esplicitamente confermato che i profitti generati dalla pubblicità sono stati detratti dall’importo della compensazione richiesta (95).
(186)
Per quanto riguarda l’esercizio 1998, il revisore esterno BDO Binder ha esaminato le relazioni esistenti fra il mandato di servizio pubblico della RTP e i relativi costi. La relazione BDO Binder contiene una serie di raccomandazioni riguardanti il futuro e suggerisce di rafforzare i controlli interni della RTP al fine di garantire la conformità con i regolamenti interni, ma non conclude che la RTP abbia ricevuto un eccesso di compensazione in relazione ai compiti di servizio pubblico da essa svolti o che i dati utilizzati nella relazione sul servizio pubblico redatta dalla RTP ed utilizzata dalla Commissione nella decisione del 15 ottobre 2003 non fossero attendibili. Per quanto riguarda i dati concreti, la relazione BDO Binder parla dell’assenza di un inventario relativo a determinati beni. Tuttavia, la relazione sembra limitarsi a criticare la mancanza di un inventario dei beni (96), senza concludere che i rispettivi investimenti non fossero stati realizzati o che i valori degli investimenti fossero stati contabilizzati indebitamente. Tuttavia, come sottolinea il Portogallo, le cifre dei rispettivi investimenti non erano, in ogni caso, comprese nel calcolo della compensazione, fatto che ha escluso che i costi di ammortamento del capitale fisso potessero essere rimborsati.
(187)
Per quanto riguarda l’eccesso di pubblicità, nella relazione BDO Binder si conclude che per il calcolo del fabbisogno di finanziamento del servizio pubblico si è tenuto conto di tutti i proventi della pubblicità. Anche in questo caso, nessuno di tali fattori induce il revisore dei conti a fornire un parere negativo sul rispetto, da parte della RTP, degli obblighi di servizio pubblico né indica che vi sia stato alcun eccesso di compensazione.
(188)
Infine, l’aspetto più significativo ai fini della presente decisione è la conclusione della relazione BDO Binder (che non è contestata dalla SIC), che la RTP avrebbe potuto richiedere 25 miliardi di PTE per l’adempimento degli obblighi di servizio pubblico, mentre ha ricevuto soltanto 14 miliardi di PTE. In altri termini, la relazione BDO Binder non fa riferimento ad alcun eccesso di compensazione, giungendo invece alla conclusione opposta.
(189)
Come indicato nella decisione NN 31/06 relativamente alla ristrutturazione della RTP, una revisione contabile esterna condotta da Pricewaterhouse Coopers ha esaminato se le informazioni finanziarie fornite dalle autorità portoghesi fossero conformi ai bilanci d’esercizio presentati dalla RTP nel periodo 1991-2003, agli importi citati nelle revisioni contabili delle relazioni sul servizio pubblico e ad altre fonti di informazione considerate importanti per verificare la conformità delle revisioni citate (cfr. il considerando 38 della decisione NN 31/06). La relazione relativa alla revisione PWC ha confermato la validità dei dati, senza particolari osservazioni (cfr. il considerando 52 della decisione NN 31/06). La relazione ha espressamente confermato che gli importi ricevuti dalla RTP come compensazione di servizio pubblico corrispondevano agli importi indicati nelle delibere del Consiglio dei ministri (cfr. considerando 41 e la tabella 39 della decisione NN 31/06), sottolineando piuttosto il sottofinanziamento globale della RTP e rilevando che oltre ai compiti di servizio pubblico rimborsabili in virtù dei contratti di servizio pubblico esistevano altri compiti di servizio pubblico che sono stati svolti dalla RTP, ma per i quali non era prevista alcuna forma di rimborso da parte dello Stato. Nella decisione NN 31/06, la Commissione ha concluso che la relazione di revisione PWC ha rilevato, basandosi legittimamente sui bilanci della RTP, che quest’ultima si trovava in una situazione di sottofinanziamento cronico. Pertanto, ai fini della presente decisione, la relazione di revisione PWC può essere considerata un ulteriore elemento, accanto alle revisioni contabili esterne delle relazioni sul servizio pubblico, che dimostra che i dati che la Commissione ha usato nella decisione 2005/403/CE erano corretti.
(190)
Per quanto concerne l’argomentazione del denunciante secondo cui sarebbe necessario tenere conto della la relazione n. 8/2002 della Corte dei conti portoghese, il Tribunal da Contas, la Commissione ha effettivamente preso in considerazione detta relazione nella sua valutazione relativa alla presente decisione. In primo luogo, si deve riconoscere, come ha ammesso anche la SIC, che la relazione di revisione contabile n. 8/2002 riguarda il periodo dal 1997 al 2000, ed è pertanto pertinente solo per gli anni 1997 e 1998. Sebbene nella relazione vengano riportati anche dati relativi agli anni precedenti, essi servivano a illustrare lo sviluppo finanziario generale della RTP, ma non erano l’argomento diretto dell’indagine della Corte dei conti.
(191)
Aspetto ancora più rilevante, la relazione n. 8/2002 non individua alcuna irregolarità nel finanziamento della RTP né qualsivoglia forma di eccesso di compensazione per il periodo 1997-2000 (o per gli altri anni). Al contrario, la relazione n. 8/2002 sottolinea a più riprese le difficoltà finanziarie strutturali che la RTP ha affrontato. Di conseguenza, la Commissione non è in grado, sulla base della relazione n. 8/2002, di individuare alcun pagamento che possa essere un esempio di eccesso di compensazione o di aiuto di Stato illegale. Al contrario, la relazione n. 8/2002 conferma esplicitamente che, dal 1993 fino alla fine del 1999, la sopravvivenza della RTP è stata possibile grazie al continuo e crescente indebitamento della società.
(192)
Come indica il denunciante, la relazione n. 8/2002 contiene ripetuti commenti critici sulla gestione della società, individuando alcune inefficienze che si sarebbero potute evitare. L’obiettivo esplicito della relazione n. 8/2002 è un’analisi generale della gestione della RTP e della sua fornitura del servizio televisivo pubblico, in termini di efficienza, efficacia ed economia. Come indica il denunciante, dalla relazione n. 8/2002 risulta che la RTP aveva strutture rigide, che il personale era eccessivo e che la fornitura del servizio pubblico era inefficiente. La relazione n. 8/2002 contiene inoltre commenti critici sulla definizione troppo vaga e generica del concetto di mandato di servizio pubblico, che, secondo il Tribunal da Contas, indurrebbe all’inefficienza gestionale.
(193)
Tuttavia, la Commissione ha esaminato il concetto di mandato di servizio pubblico della RTP nella decisione del 15 novembre 2003. Nella causa T-442/03, il Tribunale ha confermato che la definizione del mandato della RTP era, per quanto ampia, accettabile (97). Quanto alla presunte inefficienze, la Commissione desidera sottolineare che non si tratta di un aspetto che deve essere preso in considerazione nell’applicazione della comunicazione sulla radiodiffusione.
(194)
Il terzo criterio che la Commissione deve prendere in considerazione consiste nel determinare se il finanziamento sia proporzionato al costo netto del servizio pubblico.
(195)
La comunicazione sulla radiodiffusione descrive i criteri in base ai quali la Commissione valuta la proporzionalità del finanziamento statale. L’aiuto di Stato non può essere superiore ai costi netti delle funzioni di servizio pubblico e sul mercato non devono verificarsi distorsioni che non siano necessarie per l’esecuzione delle funzioni di servizio pubblico (98).
(196)
Anzitutto, per determinare correttamente il costo delle attività di servizio pubblico, la comunicazione sulla radiodiffusione prevede l’opportuna ripartizione dei costi e delle entrate tra il servizio pubblico e le attività commerciali.
(197)
Come indicato ai considerando da 61 a 67 della presente decisione, i contratti di servizio pubblico definiscono il metodo di ripartizione dei costi e dei ricavi che la RTP deve applicare. Nella fattispecie, in linea di principio, il compito della Commissione è facilitato, poiché la RTP ha applicato un sistema di contabilità analitica che consente di quantificare i costi ammissibili da essa sostenuti per eseguire ciascuno degli obblighi di servizio pubblico per i quali riceve il rimborso.
(198)
In tale sistema, ogni voce ammissibile di spesa è assegnata a un’attività e viene poi suddivisa, in base a principi contabili obiettivi, tra le diverse funzioni di servizio pubblico per le quali la RTP riceve il rimborso.
(199)
Poiché le entrate provenienti da ciascuna delle funzioni di servizio pubblico rimborsabili vengono detratte dai costi del servizio pubblico, il sistema garantisce che i pagamenti annuali di compensazione siano limitati al costo netto di ciascuno degli obblighi di servizio pubblico (cfr. considerando 65 della presente decisione).
(200)
La Commissione ha pertanto concluso che i parametri per calcolare i costi sono definiti in forma obiettiva e trasparente.
(201)
Tuttavia, le regole di compensazione dei costi potrebbero sottostimare il costo netto reale del servizio pubblico della RTP e comportare un insufficiente finanziamento strutturale del fabbisogno reale di finanziamento.
(202)
Come risulta dal considerando 65, secondo il metodo di calcolo dei costi definito nei contratti, alcuni costi del servizio pubblico sono stati esclusi dal pagamento mediante le compensazioni annuali (99). Inoltre, il Portogallo ha informato la Commissione che, sebbene la RTP dovesse pagare l’IVA sui pagamenti annuali di compensazione da essa ricevuti, secondo le regole contabili non si poteva tener conto di tali costi (cfr. considerando 94). Infine, nelle sue relazioni sul servizio pubblico, la RTP non ha incluso tutti gli investimenti in attrezzature effettuati per attività di servizio pubblico, nonostante che questi fossero registrati nei suoi bilanci (cfr. considerando 67).
(203)
Nondimeno, secondo il protocollo di Amsterdam, spetta agli Stati membri finanziare le emittenti pubbliche. Nella fattispecie, il Portogallo ha deciso di non rimborsare una parte dei costi che il fornitore di tale servizio ha sostenuto per svolgere il suo incarico.
(204)
Nel caso in questione, lo Stato ha accordato alla RTP non soltanto compensazioni annuali, ma anche un finanziamento supplementare sotto forma di aumenti di capitale, di un prestito e di un accordo con l’organismo responsabile della previdenza sociale. Secondo il paragrafo 57 della comunicazione sulla radiodiffusione, la Commissione deve analizzare se tutte le misure siano proporzionali ai costi netti del servizio pubblico. Solo in tal caso il finanziamento della RTP può essere considerato compatibile con l’articolo 106, paragrafo 2, del TFUE.
(205)
La Commissione ritiene che anche quegli obblighi di servizio pubblico imposti alla RTP che non sono ammissibili alla compensazione a norma dei contratti di servizio pubblico possano essere considerati obblighi di servizio pubblico legittimi e chiaramente definiti che lo Stato ha formalmente imposto al fornitore del servizio pubblico. Di conseguenza, ai sensi delle norme in materia di aiuti di Stato, il Portogallo può finanziare la totalità dei costi netti di servizio pubblico sostenuti dalla RTP.
(206)
La tabella 6 al considerando 207 presenta il quadro generale dei costi di servizio pubblico della RTP (sia costi d’investimento che costi netti di gestione), calcolati secondo le vigenti norme di contabilità dei costi, e delle compensazioni ricevute dalla RTP per gli investimenti e per i costi di gestione.
(207)
Anzitutto, sono indicati gli investimenti in attrezzature per le attività di servizio pubblico (tabella 5) e la compensazione fornita per finanziare tali investimenti (tabella 2). Vengono poi indicati i costi netti di gestione della RTP (tabella 4) e le misure di compensazione di tali costi (tabella 1). Infine, viene indicato il vantaggio conferito dagli aiuti ad hoc derivanti dall’accordo concluso con la previdenza sociale e dal prestito del 1998.
Tabella 6
Compendio del fabbisogno di finanziamento e di compensazione dei costi netti di gestione del servizio pubblico, secondo le norme contabili vigenti
(milioni di PTE)
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
Totale
Costi di investimento
2 632,6
2 102,0
2 763,9
992,7
1 480,4
4 037,4
6 054,2
20 063,2
Aumenti di capitale
-0
-0
-10 000,0
-12 800,0
-10 000,0
-14 000,0
-0
-46 800,0
Differenza tra i costi di investimento e la compensazione
2 632,6
2 102,0
-7 236,1
-11 807,3
-8 519,6
-9 962,6
6 054,2
-26 736,8
Costi di gestione del servizio pubblico
6 718,2
7 960,0
8 384,1
8 103,3
17 217,1
37 972,1
30 101,3
116 456,1
Misure di compensazione
-6 200,0
-7 100,0
-7 145,0
-7 200,0
-14 500,0
-10 350,0
-14 000,0
-66 495,0
Previdenza sociale
-
-1 206,0
-
-
-
-
-
-1 206,0
Prestito
-20 000,0
-20 000,0
Differenza tra i costi di gestione e la compensazione
518,2 (100)
- 346
1 239,1
903,3
2 717,1
27 622,1
-3 898,7
28 755,1
Fonte: relazione finanziaria e relazioni sul servizio pubblico.
(208)
Come già indicato ai considerando 201 e 202, il sistema di pagamenti annuali di compensazione scelto dal Portogallo ha portato a sottostimare i costi effettivi delle funzioni di servizio pubblico esercitate dalla RTP, con conseguente accumularsi dei debiti. In un secondo momento, per garantire l’equilibrio finanziario della RTP, il Portogallo ha utilizzato misure ad hoc per finanziare i costi di servizio pubblico sostenuti dalla RTP.
(209)
Come si può osservare nella tabella 6 al considerando 207, gli apporti di capitale hanno comportato un eccesso di compensazione di 26 736,8 milioni di PTE rispetto agli investimenti effettuati per il servizio pubblico, mentre i costi di gestione non sono stati controbilanciati dalle misure di compensazione e dagli altri aiuti ad hoc, registrando così un saldo negativo di 28 755,1 milioni di PTE. Sebbene fossero destinati essenzialmente a finanziare gli investimenti in attrezzature, gli apporti di capitale sono stati utilizzati anche per rimborsare i debiti accumulati.
(210)
Come si può osservare nella stessa tabella, la compensazione totale è risultata inferiore di 2 018,3 milioni di PTE ai costi netti della prestazione del servizio pubblico (28 755,1 milioni di PTE meno 26 736,8 milioni di PTE). Di conseguenza, la Commissione ha concluso che, ai sensi della normativa dell’Unione europea, il finanziamento totale dello Stato è proporzionato ai costi netti di gestione del servizio pubblico sostenuti dalla RTP nel periodo in esame. Tale conclusione non cambia anche considerando che gli 11 milioni di PTE corrispondenti all’esenzione dalle spese di registrazione sono aiuti di Stato (cfr. considerando 119 e 120 della presente decisione), contrariamente a quanto inizialmente sostenuto dalla Commissione. Anche prendendo in considerazione tale importo, la RTP risulterebbe sottofinanziata per 2 007,3 milioni di PTE.
(211)
Secondo la Commissione, i fondi ricevuti dalla RTP sono stati addirittura inferiori ai costi netti totali sostenuti per adempiere agli incarichi di servizio pubblico conferiti dallo Stato, tenendo conto del fatto che la tabella 6 al considerando 207 non tiene conto della totalità dei costi di servizio pubblico che la RTP ha sostenuto nel periodo 1992-1998.
(212)
Secondo la comunicazione sulla radiodiffusione, la Commissione dovrebbe garantire che il finanziamento statale sia proporzionato ai costi netti di fornitura del servizio pubblico, ma anche che non si verifichino distorsioni del mercato rispetto alle attività commerciali che derivano dall’attività di servizio pubblico - e per le quali non è possibile una corretta ripartizione dei costi per quanto riguarda i ricavi - che non siano necessarie per l’adempimento della missione di servizio pubblico. Vi sarebbe una distorsione di questo tipo se la RTP provocasse una riduzione dei prezzi della pubblicità sul mercato, con conseguente diminuzione delle entrate dei concorrenti (101). In tal caso, la RTP non ottimizzerebbe le sue entrate commerciali e causerebbe un aumento non necessario del fabbisogno di finanziamento statale. Secondo la comunicazione sulla radiodiffusione, un siffatto comportamento, se comprovato, non potrebbe essere considerato come intrinsecamente connesso alla funzione di servizio pubblico affidata all’emittente (102).
(213)
Nella decisione di avviare l’indagine del 15 novembre 2001, la Commissione ha dichiarato che, se un simile comportamento fosse stato comprovato, essa avrebbe tenuto conto di tali distorsioni e del conseguente maggiore fabbisogno di finanziamento statale, per valutare se la compensazione fosse o no eccessiva. In quella fase del procedimento, la Commissione ha osservato che in base alle informazioni in suo possesso in quel momento, non era possibile determinare se la RTP fosse incorsa in tale comportamento (103).
(214)
In seguito all’invito a presentare osservazioni sull’avvio del procedimento relativo al caso in oggetto, la Commissione non ha ricevuto dai concorrenti della RTP nessun commento che indicasse o dimostrasse che la RTP teneva sui mercati commerciali un comportamento anticoncorrenziale tale da comportare una maggiorazione del finanziamento statale, incompatibile con il trattato (104).
(215)
In tale contesto, la Commissione ritiene che non vi siano indizi di un simile comportamento. Di conseguenza, la Commissione conclude che non sembra che la RTP abbia tenuto comportamenti anticoncorrenziali sui mercati commerciali, dai quali sia derivato un fabbisogno maggiorato di finanziamento statale, e che non vi è stata una compensazione eccessiva come risultato di un tale comportamento.
(216)
Di conseguenza, la Commissione conclude che l’accordo con l’ente responsabile del sistema di previdenza sociale, gli apporti di capitale e il prestito subordinato, nonché l’esenzione temporanea dalle spese di registrazione debbano essere considerati aiuti di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE. Nondimeno, il finanziamento della RTP in base a misure ad hoc è compatibile con il mercato interno, a norma dell’articolo 106, paragrafo 2, del TFUE. Il finanziamento totale è proporzionato ai costi netti corrispondenti a obblighi di servizio pubblico chiaramente definiti e attribuiti. Di conseguenza, il finanziamento statale non ha inciso sulle condizioni degli scambi né sulla concorrenza all’interno dell’Unione in misura contraria all’interesse dell’Unione, ai sensi dell’articolo 106, paragrafo 2, del TFUE (105).
VI. CONCLUSIONI
(217)
La Commissione constata che il Portogallo ha illegalmente dato esecuzione ad aiuti ad hoc in violazione dell’articolo 108, paragrafo 3, del TFUE (106). Ciò non si applica all’esenzione dalle spese notarili e di pubblicazione di cui all’articolo 11, paragrafo 1, della legge n. 21/92, in quanto tali misure non sono ritenute costituire aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE.
(218)
Come indicato al considerando 143, la Commissione conclude che l’accordo del 1993 con l’ente responsabile della previdenza sociale, gli apporti di capitale nel periodo 1994-1997 e il prestito del 1998 costituiscono aiuti di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE. Analogamente, l’esenzione dalle spese di registrazione di cui all’articolo 11, paragrafo 1, della legge n. 21/92 e l’esenzione permanente dalle spese di cui all’articolo 11, paragrafo 2, della legge n. 21/92 costituiscono aiuti di Stato. Le misure ad hoc sono state concesse utilizzando risorse statali, minacciano di falsare la concorrenza sul mercato interno, favorendo la RTP, e incidono sugli scambi.
Tali misure non soddisfano le condizioni di cui alla sentenza Altmark, poiché non si può ritenere che esse facciano parte di un sistema di compensazione i cui parametri siano stati definiti in via preliminare e in forma obiettiva e trasparente. È inoltre evidente che la RTP non è stata selezionata mediante una procedura di gara pubblica che potesse garantire il minimo costo possibile, né vi sono indicazioni secondo cui l’importo dei pagamenti ad hoc fosse stato determinato in base a un’analisi dei costi sostenuti da un’impresa media.
(219)
L’esenzione di cui all’articolo 106, paragrafo 2, del TFUE si applica alle misure ad hoc ad eccezione dell’esenzione permanente concessa alla RTP in virtù dell’articolo 11, paragrafo 2, della legge n. 21/92. Come dimostra l’analisi che precede, le misure hanno compensato obblighi di servizio pubblico chiaramente definiti e correttamente affidati alla RTP in virtù della legge n. 21/92 e dei contratti di servizio pubblico. Le misure ad hoc sono commisurate al costo netto di gestione del servizio pubblico della RTP. Le misure ad hoc non falsano la concorrenza in misura contraria all’interesse dell’Unione, essendo commisurate ai costi netti del servizio pubblico sostenuti dalla RTP. Inoltre, la RTP non ha adottato comportamenti anticoncorrenziali nello svolgimento delle sue attività commerciali.
(220)
La Commissione ritiene che l’esenzione permanente di cui all’articolo 11, paragrafo 2, della legge n. 21/92 costituisce un aiuto di Stato incompatibile con il mercato comune in quanto non può essere considerata una compensazione per la fornitura di un servizio di interesse economico generale ai sensi dell’articolo 106, paragrafo 2, del TFUE. Pertanto, il Portogallo dovrebbe abolire tale legge. Il Portogallo dovrebbe inoltre garantire che tutti gli aiuti versati alla RTP in virtù di tale legge vengano recuperati.
(221)
Alla luce delle conclusioni di cui sopra, la Commissione,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
1. Le seguenti misure ad hoc che il Portogallo ha concesso alla Radiotelevisão Portuguesa S.A. (RTP) costituiscono aiuti di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato:
a)
la ripianificazione del debito di 1 206 milioni di PTE che il Portogallo ha concesso alla RTP sotto forma un accordo con l’ente responsabile della previdenza sociale concluso nel 1993;
b)
gli apporti di capitale concessi tra il 1994 e il 1997, per un importo complessivo pari a 46 800 milioni di PTE;
c)
il prestito di 20 000 milioni di PTE concesso nel 1998;
d)
l’esenzione temporanea dalle spese di registrazione di cui all’articolo 11, paragrafo 1, della legge portoghese n. 21/92, pari a 11 000 000 PTE.
2. Le misure di aiuto di Stato di cui al paragrafo 1 del presente articolo sono compatibili con il mercato interno ai sensi dell’articolo 106, paragrafo 2, del trattato giacché non hanno dato luogo a una compensazione eccessiva dei costi netti legati alle funzioni di servizio pubblico affidate alla RTP.
Articolo 2
L’esenzione dalle spese notarili e di pubblicazione di cui all’articolo 11, paragrafo 1, della legge portoghese n. 21/92 non costituisce un aiuto di Stato.
Articolo 3
1. L’esenzione illimitata dal pagamento di tutte le spese legate a qualsiasi atto di iscrizione, registrazione o annotazione, concessa alla RTP in virtù dell’articolo 11, paragrafo 2, della legge portoghese n. 21/92, costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato.
2. L’aiuto di Stato che in virtù dell’articolo 11, paragrafo 2, della legge n. 21/92 il Portogallo ha illegittimamente concesso alla RTP in violazione dell’articolo 108, paragrafo 3, del trattato è incompatibile con il mercato interno.
Articolo 4
1. Il Portogallo deve abrogare la legge di cui all’articolo 3, paragrafo 1, della presente decisione nonché ordinare il recupero di qualsiasi aiuto di Stato ricevuto dalla RTP in virtù di detta disposizione fino alla data di abrogazione della legge.
2. Negli importi da recuperare rientrano gli interessi relativi al periodo compreso tra la data in cui l’aiuto è stato messo a disposizione della RTP fino alla data del loro effettivo recupero.
3. Gli interessi sono calcolati secondo il regime dell’interesse composto a norma del capo V del regolamento (CE) n. 794/2004 e del regolamento (CE) n. 271/2008 recante modifiche del regolamento (CE) n. 794/2004.
Articolo 5
1. Il recupero dell’aiuto concesso nel quadro della legge di cui all’articolo 3 sarà immediato ed effettivo.
2. Il Portogallo assicurerà l’applicazione della presente decisione entro quattro mesi dalla data della sua notifica.
Articolo 6
1. Entro due mesi dalla notifica della presente decisione, il Portogallo trasmetterà alla Commissione le seguenti informazioni:
a)
la descrizione dettagliata delle misure adottate per abrogare l’articolo 11, paragrafo 2, della legge n. 21/92;
b)
l’importo complessivo (capitale e interessi) che deve essere recuperato presso la RTP;
c)
la descrizione dettagliata delle misure già adottate e previste per conformarsi alla presente decisione; e
d)
i documenti che dimostrano che alla RTP è stato imposto di rimborsare l’aiuto.
2. Il Portogallo terrà la Commissione informata sugli sviluppi delle misure nazionali adottate per applicare la presente decisione fino al completamento del recupero dell’aiuto di cui all’articolo 3. Esso trasmetterà immediatamente, dietro semplice richiesta della Commissione, le informazioni relative alle misure già adottate e a quelle previste per conformarsi alla presente decisione. Esso fornirà inoltre informazioni dettagliate riguardo agli importi dell’aiuto e agli interessi già recuperati presso la RTP.
Articolo 7
La Repubblica portoghese è destinataria della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, il 20 dicembre 2011