KOMMISSIONENS AFGØRELSE
af 29. juni 2011
om statsstøtte C 35/08 (ex NN 11/08) ydet af Den Franske Republik til det offentlige foretagende »Institut Français du Pétrole«
(meddelt under nummer K(2011) 4483)
(Kun den franske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2012/26/EU)
EUROPA-KOMMISSIONEN HAR -
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (1), særlig artikel 108, stk. 2, første afsnit,
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde (2), særlig artikel 62, stk. 1, litra a),
efter at have opfordret de interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger i overensstemmelse med disse artikler (3), og
ud fra følgende betragtninger:
1 SAGSFORLØB
(1)
I forbindelse med den formelle undersøgelse af akterne i statsstøttesag C 51/05 om den støtteforanstaltning, som Frankrig har iværksat til fordel for Institut Français du Pétrole (4), orienterede de franske myndigheder ved brev af 18. juli 2006, som blev registreret den 19. juli 2006, Kommissionens tjenestegrene om, at det offentlige foretagende IFP, der tidligere var et erhvervsrettet foretagende i henhold til lov nr. 43-612 af 17.11.1943 om forvaltning af erhvervsinteresser, pr. 7. juli 2006, var omdannet til et offentligt foretagende af industriel og kommerciel karakter (établissement public à caractère industriel et commercial - herefter »EPIC«). Omdannelsen fremgår af to dokumenter, som de franske myndigheder vedlagde deres brev: i) dekret nr. 2006-797 af 6. juli 2006 om fastlæggelse af nye vedtægter for det offentlige foretagende IFP og ii) artikel 95 i programlov nr. 2005-781 af 13. juli 2005 om fastlæggelse af de energipolitiske retningslinjer (som blev anvendt til vedtagelse af nævnte dekret).
(2)
Kommissionen anmodede ved brev af 3. august 2007 og 7. maj 2008 de franske myndigheder om oplysninger, og disse svarede ved brev af 28. september 2007 og 26. juni 2008.
(3)
I forbindelse med en tidligere sag traf Kommissionen den 16. juli 2008 en beslutning (herefter »beslutning C 51/2005«) om den støtteforanstaltning, som Frankrig havde iværksat til fordel for IFP-koncernen (5). I denne beslutning understregede Kommissionen, at spørgsmålet om yderligere statsstøtte i form af en eventuel ubegrænset statsgaranti i medfør af det offentlige foretagende IFP's status af EPIC var genstand for en særskilt undersøgelse i forbindelse med en anden procedure.
(4)
Denne anden procedure i henhold til EUF-traktatens artikel 108, stk. 2, udmøntedes i Kommissionens beslutning af 16. juli 2008 (6) (herefter »indledningsbeslutningen«), som den traf i medfør af artikel 4, stk. 4, i Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 af 22. marts 1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af EF-traktatens artikel 93 (7) (herefter »procedureforordningen«) imod den ubegrænsede statsgaranti, som IFP-koncernen potentielt kunne få.
(5)
Med offentliggørelsen den 11. oktober 2008 af indledningsbeslutningen i Den Europæiske Unions Tidende opfordrede Kommissionen alle berørte tredjeparter til at fremsætte deres bemærkninger til den omhandlede foranstaltning.
(6)
Kommissionen modtog Frankrigs bemærkninger ved brev af 14. oktober 2008.
(7)
Ved brev af 6. november 2008, som blev registreret af Kommissionen samme dag, oplyste selskabet UOP Limiteds konsulenter Kommissionen om, at deres klient ønskede at fremsætte bemærkninger til den omhandlede foranstaltning. Da det var nødvendigt med en oversættelse af disse bemærkninger, bad de derfor om en forlængelse af fristen for fremsættelse heraf til 30. november 2008. Ved brev af 7. november 2008 meddelte Kommissionen, at den fandt anmodningen begrundet og gav UOP Limited en forlængelse af svarfristen til 30. november 2008. Ved brev af 28. november 2008, som blev registreret af Kommissionen samme dag, fremsendte UOP Limiteds konsulenter deres klients bemærkninger til indledningsbeslutningen.
(8)
I samme brev af 28. november 2008 bad UOP Limiteds konsulenter om lov til på deres klients vegne at fremsætte yderligere bemærkninger undervejs i proceduren. Ved brev af 17. december 2008 besvarede Kommissionen denne anmodning ved at acceptere at forlænge UOP Limiteds svarfrist indtil 23. januar 2009, så det kunne fremsætte eventuelle supplerende bemærkninger. Ved brev af 23. januar 2009 fremsendte UOP Limiteds konsulenter supplerende bemærkninger på deres klients vegne.
(9)
Ved brev af 6. maj 2009 sendte Kommissionen de franske myndigheder samtlige UOP Limiteds bemærkninger til indledningsbeslutningen, heraf nogle i en fortrolig version. Kommissionen opfordrede de franske myndigheder til at fremsætte deres kommentarer senest den 8. juni 2009. Ved brev af 2. juni 2009 anmodede disse om en forlængelse af fristen til 22. juni 2009, idet de mente, at tredjepartens bemærkninger nødvendiggjorde en detaljeret og tilbundsgående analyse og høring af flere ministerielle tjenestegrene. Ved brev af 9. juni 2009 accepterede Kommissionen denne forlængelse til 22. juni 2009. Ved brev af 22. juni 2009 fremsendte de franske myndigheder deres kommentarer til UOP Limiteds bemærkninger.
(10)
Ved brev af 29. juli 2009 anmodede Kommissionen de franske myndigheder om yderligere oplysninger og opfordrede dem til at svare inden 24. august 2009. Ved brev af 19. august 2009 bad disse om en forlængelse af svarfristen til 7. september 2009, hvilket Kommissionen indrømmede dem ved brev af 20. august 2009. Ved brev af 8. september 2009 fremsendte de franske myndigheder endelig de ønskede oplysninger.
(11)
Ved brev af 20. november 2009 udbad Kommissionen sig nye supplerende oplysninger fra de franske myndigheder og opfordrede disse til at besvare anmodningen inden tyve dage. Ved brev af 14. december 2009 bad de franske myndigheder om en forlængelse af svarfristen til 22. januar 2010, hvilket Kommissionen indrømmede dem ved brev af 18. december 2009. Ved brev af 13. januar 2010 fremsendte de franske myndigheder endelig de ønskede oplysninger.
(12)
Den 20. maj 2010 afholdt Kommissionens tjenestegrene et møde i Bruxelles for sammen med de franske myndigheder at afdække konsekvenserne for nærværende sag af den beslutning, som Kommissionen vedtog den 26. januar 2010 om statsstøtte til det franske postvæsen (La Poste) (8) i sag C 56/07 (ex E 15/05) (herefter »beslutning C 56/2007«). Da La Poste indtil da havde været en offentlig enhed med EPIC-lignende (9) status, havde sagen om La Poste (herefter »postsagen«) mange lighedspunkter med den omhandlede foranstaltning, hvorfor de franske myndigheder også i analogi hermed fremførte de samme argumenter i deres bemærkninger til de to sager. Den4. juni 2010 blev der sendt en række supplerende spørgsmål til Frankrig pr. e-mail, idet Kommissionens tjenestegrene ønskede at indhente et skriftligt svar fra de franske myndigheder på forskellige punkter, der var blevet drøftet på dette møde. Den 16. juli 2010 fremsendte de franske myndigheder de ønskede oplysninger.
(13)
Ved brev af 29. september 2010 udbad Kommissionen sig nye supplerende oplysninger fra de franske myndigheder og opfordrede disse til at besvare anmodningen inden tyve dage. Ved brev af 7. oktober 2010 bad de franske myndigheder om en forlængelse af svarfristen til 26. november 2010, hvilket Kommissionen indrømmede dem ved brev af 8. oktober 2010. Ved brev af 26. november 2010 fremsendte de franske myndigheder endelig de ønskede oplysninger.
2 IFP-KONCERNEN
(14)
Som Kommissionen i sin åbningsbeslutning og beslutning C 51/2005 (10) anførte, har det offentlige fortagende IFP tre opgaver:
-
forskning og udvikling inden for olie- og gasprospektering, raffineringsteknik og petrokemi
-
uddannelse af ingeniører og teknikere samt
-
udarbejdelse af informations- og dokumentationsmateriale om disse sektorer.
Hovedretningslinjerne for IFP's virke fastlægges i en formålsaftale med staten for fem år ad gangen.
(15)
I øvrigt har det offentlige foretagende IFP direkte og indirekte kontrol med de kommercielle virksomheder, som det har indgået eneretsbaserede forsknings- og licensaftaler med. På baggrund af en vifte af samstemmende oplysninger, som omtales nærmere i betragtning 137, vurderede Kommissionen i beslutning C 51/2005, at enheden bestående af aktieselskaberne Axens, Beicip-Franlab og Prosernat og deres moderselskab, det offentlige foretagende IFP, udgjorde en koncern (herefter »IFP-koncernen«) i konkurrenceretlig forstand.
(16)
Axens er aktiv på markedet for katalysatorer og teknologier til raffineringsindustrien og den petrokemiske industri. I 2006, på datoen for moderselskabets statusændring, var Axens' samlede omsætning 308,45 mio. EUR. To aftaler om eneret til rammelicens og produktlicenser samt en aftale om industriforskning (11) forbinder det offentlige foretagende IFP og Axens. Til gengæld for disse aftaler betaler datterselskabet dels afgifter til sit moderselskab for licensaftalerne, dels et vederlag […] (13) for adgangen til det offentlige foretagende IFP's forskningskapacitet.
(17)
Beicip-Franlab har specialiseret sig i udgivelse og formidling af programmel inden for »prospektering og forekomster« samt feasibilityundersøgelser og rådgivning. Selskabet havde i 2006 en omsætning på 42 mio. EUR. I henhold til en tiårig eneretsaftale om udvikling, markedsføring og brug, undertegnet i 2003 [tilbyder IFP Beicip-Franlab sine forskningsresultater] (**) vedrørende algoritmer, modeller og metoder, [der er udviklet af] (**) det offentlige foretagende IFP på området »prospektering og forekomster«, og Beicip-Franlab kan anmode IFP om at fremstille produkter på dette grundlag. Beicip-Franlab dækker alle IFP's omkostninger ved udvikling af produkterne. Desuden betaler Beicip-Franlab forskellige supplerende vederlag […] (*) til dækning af udgifter til vedligeholdelse og brugsrettigheder. En tillægsaftale blev undertegnet i 2005 om ændring af betalingsvilkårene, men princippet om, at Beicip-Franlab afholder alle udviklingsomkostninger, er bibeholdt.
(18)
Prosernat leverer feasibilityundersøgelser, andre tjenesteydelser og færdigt udstyr til gasbehandling og genindvinding af svovl. I 2006 havde selskabet en omsætning på 49,9 mio. EUR. Den 18. august 2003 blev der undertegnet en tiårig rammelicensaftale og en tiårig aftale om industriforskning mellem det offentlige foretagende IFP og Prosernat med tilbagevirkende kraft fra den 1. januar 2002, i henhold til hvilken Prosernat får enelicens til det offentlige foretagende IFP's patenter, og [IFP tilbyder Prosernat resultaterne af sin] (**) forskning […] (*) inden for teknologier til gasbehandling og genindvinding af svovl. Prosernat betaler sit moderselskab en afgift af den årlige omsætning som vederlag for licensen til processerne og en afgift for udstyr, som fastsættes individuelt. Det vederlag, som det offentlige foretagende IFP beregner sig for at give Prosernat adgang til sine forskningsresultater, udgør […] (*) % af Prosernats samlede årsomsætning.
(19)
I overensstemmelse med beslutning C 51/2005 blev der indsat en bestemmelse i 2009 (14) i eneretsaftalerne om de vederlag, som det offentlige foretagende IFP modtager fra sine datterselskaber Axens og Prosernat, for at skabe sikkerhed for, at moderselskabet modtager et variabelt minimumsvederlag til dækning af mindst 25 % af udgifterne til feasibilityundersøgelser forud for industriforskningsprojekter, 50 % af udgifterne til industriforskningsprojekter og i givet fald 75 % af udgifterne til udviklingsaktiviteter på prækonkurrencestadiet i henhold til EF-rammebestemmelserne for statsstøtte til forskning og udvikling af 17. februar 1996 (15) (herefter »F&U-rammebestemmelserne fra 1996«), som det offentlige foretagende IFP udfører på datterselskabernes forretningsområder (16).
(20)
I overensstemmelse med beslutningen om at indlede en formel undersøgelse af den omhandlede foranstaltning forekommer det nødvendigt at medregne den potentielle virkning af den statsgaranti, der hidrører fra det offentlige foretagende IFP's status af EPIC, for alle enheder i IFP-koncernen (herunder det offentlige foretagende IFP og dets tre privatretlige datterselskaber) (17).
3 BESKRIVELSE AF FORANSTALTNINGEN
(21)
Indtil 2006 var det offentlige foretagende IFP en privatretlig juridisk person, et erhvervsrettet foretagende i henhold til lov nr. 43-612 af 17. november 1943 om forvaltning af erhvervsinteresser og underlagt den franske regerings økonomiske og finansielle kontrol.
(22)
I artikel 95 i programlov nr. 2005-781 af 13. juli 2005 om fastlæggelse af de energipolitiske retningslinjer fastsattes princippet om omdannelse af IFP til et EPIC. Denne omdannelse trådte i kraft på datoen for offentliggørelsen i Frankrigs statstidende af dekret nr. 2006-797 af 6. juli 2006 om vedtægter for det offentlige foretagende IFP.
(23)
I sin nye egenskab af EPIC blev det offentlige foretagende IFP på datoen for sin statusændring til en offentligretlig juridisk person (18).
(24)
De juridiske konsekvenser af betegnelsen EPIC er forklaret nærmere i afsnit 2 (»Beskrivelse af foranstaltningen«) i beslutning C 56/2007 samt i afsnit 3.2.1 (om de juridiske konsekvenser for IFP af at få EPIC-status) i indledningsbeslutningen, som Kommissionen henviser til.
4 BEGRUNDELSE FOR AT INDLEDE DEN FORMELLE UNDERSØGELSESPROCEDURE
(25)
I åbningsbeslutningen vurderede Kommissionen for det første, at foranstaltningen rejste tvivl om, hvorvidt den usædvanligt gunstige ordning, som blev indført til fordel for offentlige foretagender af industriel og kommerciel karakter (EPIC) i forbindelse med konkurs, kan sammenlignes med en ubegrænset statsgaranti, hvormed man kan mobilisere offentlige midler, og lagde følgende til grund:
-
Insolvens- og konkursprocedurerne finder ikke anvendelse på EPIC'er i form af offentligretlige juridiske personer i medfør af det overordnede princip om fritagelse af offentligretlige juridiske personers ejendom for arrest eller udlæg, som siden slutningen af det 19. århundrede har været gældende retspraksis i Frankrig, især hos Cour de cassation (19). Kommissionen henviser til nærmere detaljer i afsnit 3.2.1.1 i indledningsbeslutningen, betragtning 38-40 (20).
-
Loven af 16. juli 1980 og gennemførelsesbestemmelserne hertil finder til gengæld anvendelse på et EPIC. I henhold til disse bestemmelser udpeges staten udtrykkeligt som kompetent myndighed vedrørende inddrivelse af gæld i offentlige foretagender og overdrages betydelige beføjelser såsom anvisning på eget initiativ og tilvejebringelse af tilstrækkelige ressourcer. Desuden fastlægges der i bestemmelserne et princip om statens ansvar i sidste instans for offentligretlige juridiske personers gæld. Kommissionen henviser til nærmere detaljer i afsnit 3.2.1.2 i indledningsbeslutningen, betragtning 41-45 (21).
-
I tilfælde af opløsning af et EPIC finder princippet om overførsel af gæld til staten eller en anden offentlig enhed generelt anvendelse (22), således at samtlige et EPIC's kreditorer får sikkerhed for, at de aldrig mister den fordring, de har i et offentligt foretagende. Kommissionen henviser til nærmere detaljer i afsnit 3.2.1.3 i indledningsbeslutningen, betragtning 46-51 (23).
-
EPIC'erne ville kunne få privilegeret adgang til statskassens forskudskonti. Kommissionen henviser til nærmere detaljer i afsnit 3.2.1.4 i indledningsbeslutningen, betragtning 52 (24).
(26)
Som nævnt i betragtning 65-74 i åbningsbeslutningen, som Kommissionen henviser til med henblik på nærmere forklaring, forekom de franske myndigheders lovgivnings- og forskriftsmæssige præciseringer i øvrigt ikke at være tilstrækkelige til på forhånd at fjerne denne tvivl.
(27)
Kommissionen anførte dernæst, at det ikke kunne udelukkes, at denne situation afføder en selektiv økonomisk fordel, især i kraft af de angiveligt mere gunstige finansieringsvilkår, også selv om det offentlige foretagende IFP og dets datterselskaber ikke har fået en kreditvurdering af et eksternt kreditvurderingsbureau. IFP-koncernen kunne også være blevet begunstiget i sine forbindelser til kunder og leverandører, idet sidstnævnte kunne have troet, at de var omfattet af en statsgaranti for deres fordringer. Derfor kunne det i løbet af den foreløbige undersøgelse ikke udelukkes, at leverandører eller kunder i forbindelse med en leverance eller indkøb af varer eller tjenesteydelser på kredit ville give det offentlige foretagende IFP bedre betingelser end dem, de ville indrømme en virksomhed, der ikke er omfattet af statsgaranti.
(28)
I øvrigt vurderede Kommissionen på grundlag af de oplysninger, der var resultatet af den foreløbige undersøgelse, at garantiens ubegrænsede karakter, især dens varighed, beløb og omfang, gjorde det yderst vanskeligt at beregne den markedspræmie, som det offentlige foretagende IFP burde betale staten for at yde det denne beskyttelse.
(29)
Endelig angav Kommissionen, at den havde sine tvivl med hensyn til statsstøttens forenelighed med det indre marked, idet støtten især ikke umiddelbart forekom at være beregnet til at fremme udviklingen af visse erhvervsgrene eller økonomiske regioner.
5 DE FRANSKE MYNDIGHEDERS BEMÆRKNINGER OG FORSLAG
5.1 DE FRANSKE MYNDIGHEDERS INDLEDENDE BEMÆRKNINGER
(30)
Som svar på indledningsbeslutningen sendte de franske myndigheder deres bemærkninger og forslag til Kommissionen ved brev af 14. oktober 2008. Dette brev supplerede de bemærkninger og forslag, de franske myndigheder (25) havde fremsat i deres tidligere breve, og som er opsummeret i beslutningen om at indlede proceduren.
(31)
I deres bemærkninger af 14. oktober 2008 mindede de franske myndigheder indledningsvis om, at proceduren mod IFP-koncernen var indledt parallelt med postsagen, og angav derfor at ville fremføre de samme argumenter, som de havde fremført i forbindelse med undersøgelsen af postsagen (26). Trods lighedspunkterne valgte de franske myndigheder alligevel at minde om de særlige forhold, der gælder det offentlige foretagende IFP. Det drejer sig således om en forskningsorganisation med tre almennyttige opgaver (forskning, uddannelse og dokumentation), hvis aktiviteter for størstedelens vedkommende ikke er økonomiske, hvilket skulle berettige den offentlige finansiering, den får bevilget. Derudover præciserede de franske myndigheder årsagerne til omdannelsen til et EPIC, nemlig at der skulle skabes sammenhæng mellem dels aktiviteternes art og IFP's finansieringsform, dels IFP's juridiske status, og at dette berettigede statusændringen, hvorved IFP blev bragt nærmere den offentlige sektor mod at opgive den privatretlige form af erhvervsrettet foretagende.
(32)
De franske myndigheder anfægtede, at der skulle være tale om statsstøtte, fordi to af de betingelser, der stilles i EUF-traktatens artikel 107, stk. 1, ifølge dem ikke var opfyldt, idet den omhandlede mekanisme dels ikke omfattede overførsel af statslige midler (5.1.1), dels ikke gav det offentlige foretagende IFP nogen fordele (5.1.2).
5.1.1 FRAVÆR AF EN GARANTI, DER KAN TILSKRIVES STATEN OG INDEBÆRER OVERFØRSEL AF STATSLIGE MIDLER
(33)
Ifølge de franske myndigheder er de offentlige virksomheder for det første ikke automatisk omfattet af en garanti i kraft af deres status (A), og for det andet er Kommissionens ræsonnement i indledningsbeslutningen forkert (B).
A. Fravær af enhver ubegrænset statsgaranti
(34)
Som nævnt i betragtning 41-45 i beslutning C 56/2007, som Kommissionen henviser til, fremlægger de franske myndigheder fem anbringender til støtte for deres argumentation.
(35)
For det første er der ikke i nogen retsakt eller beslutning fastsat det princip, at staten principielt giver en ubegrænset garanti for gæld stiftet af et EPIC.
(36)
For det andet er der ifølge retspraksis hos Frankrigs øverste forvaltningsdomstol Conseil d'Etat ikke tale om garanti, jf. bl.a. afgørelsen om Société de l'hôtel d'Albe (27) og de to beslutninger, der blev truffet i Campoloro-sagen (28).
(37)
For det tredje fastsattes det i organisk lov af 1. august 2001 om finanslovene (herefter »LOLF«), at der kun ved en finanslovsbestemmelse kan indføres en garanti (29), hvilket Conseil d'Etat udtrykkeligt bekræftede i sin årsberetning for 2006 (30). Ifølge den ekspert, som de franske myndigheder havde engageret i postsagen (31), har der derfor ikke siden den fuldstændige ikrafttræden af LOLF den 1. januar 2005 lovligt kunnet gives en implicit garanti. Den gæld, der er stiftet siden den 1. januar 2005, er således ikke omfattet af en implicit garanti. Med hensyn til gæld stiftet før den 1. januar 2005 mener eksperten, at det i mangel af en anfægtet afgørelse ikke kan fastslås, hvorvidt man af hensyn til respekten for kreditorernes forfatningssikrede rettigheder kan se bort fra ugyldigheden af de implicitte garantier, som blev givet før den 1. januar 2005, og som ikke var udtrykkeligt bemyndiget i finansloven.
(38)
For det fjerde mener Frankrig, at hvis et EPIC var omfattet af en statslig garanti, ville en ændring af dets status kræve iværksættelse af foranstaltninger til beskyttelse af fordringshavernes rettigheder. Da en sådan mekanisme aldrig er indført (32), slutter de, at et EPIC tværtimod ikke er omfattet af nogen form for statsgaranti.
(39)
For det femte citerer de franske myndigheder en artikel (33) af den tidligere retsformand for Conseil d'Etats afdeling for tvistemål, Daniel Labetoulle. Ifølge denne »er der juridisk set ingen automatik i bevillingen, fordelen og omfanget af denne garanti [en statsgaranti, der uden videre skulle gælde for statens offentlige foretagender].«
B. Kommissionens forkerte ræsonnement (34)
(40)
De franske myndigheder mener hverken, at der er garanti for tilbagebetalingen af individuelle fordringer i tilfælde med EPIC (a), eller at der er garanti for opretholdelsen af det offentlige foretagendes eller dets forpligtelsers eksistens (b).
a) Fravær af garanti for tilbagebetalingen af individuelle fordringer
(41)
Som nævnt i betragtning 46-49 i beslutning C 56/2007, som Kommissionen henviser til, mener de franske myndigheder, at loven af 16. juli 1980 ikke kan være grundlag for en garanti. På baggrund af det forberedende arbejde til loven, en fortolkning af retspraksis fra Campoloro-sagen af 10. november 1999 (35) og af 18. november 2005 (36) og en række retsvidenskabelige artikler (37) anfører de franske myndigheder således, at loven af 16. juli 1980 efter deres mening ikke pålægger staten pligt til at indgå forpligtelser for egne midler, idet udtrykket »sørger for det« i lovens artikel 1 alene skulle give staten en beføjelse til at »substituere« ledelsen hos den person, den træder i stedet for, hvorved »substitutten principielt har de samme kompetencer som den substituerede«. Staten vil altså i forbindelse med denne substitution kun kunne udøve den pågældende ledelses kompetencer, hvilke ikke omfatter muligheden for at råde over statens budget, idet tildelingen af en særlig støtte angiveligt ligger »uden for en substitutionsbeføjelse«.
(42)
Som nævnt i betragtning 50-53 i beslutning C 56/2007, som Kommissionen henviser til, hævder de franske myndigheder i øvrigt, at statens objektive ansvar ikke kan gøres gældende alene begrundet i utilstrækkelige aktiver. Ifølge de franske myndigheder forudsætter enhver garanti da også, at garanten påtager sig ansvaret for den garanteredes forhold. Når det drejer sig om at have udvist skyld eller i tilfælde af objektivt ansvar at påtage sig ansvaret for følgerne af egne foranstaltninger, kan der derfor ikke være tale om garanti. Ifølge de franske myndigheder kan statens ansvar ikke gøres gældende udelukkende med den begrundelse, at præfekten eller tilsynsmyndigheden på grund af myndighedens eller det offentlige foretagendes finansielle og formuemæssige situation ikke har kunnet træffe en foranstaltning, der kunne gøre det muligt at betale fordringen. Der bør ses bort fra skyld, idet præfektens eller tilsynsmyndighedens undladelse ikke i sig selv er culpøs. Dog anerkender de franske myndigheder, at kravet om kontinuitet i den offentlige service er afgørende for statens repræsentant i forbindelse med håndhævelsen af den procedure, der er indført ved lov af 16. juli 1980, men mener, at selv om dommeren skulle træffe bestemmelse om erstatning til kreditor, ville en sådan erstatning sætte kreditor i den samme situation som efter de almindelige bestemmelser, eftersom det omhandlede aktiv i sidstnævnte tilfælde ville være blevet solgt, og kreditorerne tilsammen ville have fået det tilsvarende beløb. Kreditor ville derfor ikke have nogen fordel som følge heraf.
b) Fravær af garanti for opretholdelsen af det offentlige foretagendes eller dets forpligtelsers eksistens
(43)
Som nævnt i betragtning 54-56 i beslutning C 56/2007, som Kommissionen henviser til, mener de franske myndigheder, at den manglende anvendelse af den almindelige procedure for rekonstruktion og likvidation på offentligretlige juridiske personer ikke udelukker muligheden for, at et EPIC kan gå konkurs, eller at der kan indledes en konkursbehandling imod det. De anfægter Kommissionens analyse, der bygger på meddelelsen om statsstøtte i form af garantier (38) (herefter »meddelelsen om garantier«), og mener, at Kommissionen i det foreliggende tilfælde ikke har påvist eksistensen af »mere gunstige finansieringsvilkår«, der kan tilskrives udelukkelsen af muligheden for konkurs eller andre insolvensprocedurer, og heller ikke har fastslået, at det offentlige foretagende IFP ikke kan gå konkurs, eller at en insolvensprocedure ikke er mulig, fordi loven af 1985 kun er en procedurelov, og fordi den omstændighed, at EPIC ikke falder ind under anvendelsesområdet, kun indebærer, at der ikke kan iværksættes en rekonstruktions-, likvidations- eller konkursprocedure mod den ad hoc.
(44)
Som forklaret i betragtning 57-67 i beslutning C 56/2007, som Kommissionen henviser til, hævder de franske myndigheder i øvrigt, at anvendelsen af den »procedure«, der blev indført ved lov af 16. juli 1980, frem for den almindelige kollektive bobehandling ikke giver kreditor nogen fordel. De bestrider, at det var nødvendigt at opfylde kravene om offentlighed (39) og ækvivalens (40), som Kommissionen stiller i betragtning 81 i indledningsbeslutningen, for at vurdere om anvendelsen af en specifik procedure i tilfælde af insolvens giver den enhed en fordel, som er omfattet heraf, i forhold til de øvrige virksomheder, der er omfattet af handelsretten (41), men de fastholder de samme krav i analysen af den procedure, der blev indført ved lov af 16. juli 1980. De mener, at denne procedure, for så vidt angår offentlighedskriteriet, er korrekt identificeret af kreditvurderingsbureauerne som den, der skal anvendes i tilfælde af insolvens hos et EPIC, mens de vedrørende ækvivalenskriteriet skelner mellem, om der skal anvendes et krav om kontinuitet i den offentlige service eller ej, samtidig med at de bemærker, at den finansielle situation i det offentlige foretagende IFP og dets datterselskaber gør det usandsynligt, at der skulle være tale om utilstrækkelige aktiver i IFP-koncernen, hvis likvide beholdninger og bundne aktiver (150,3 mio. EUR) i slutningen af 2007 omtrent androg det femdobbelte af koncernens samlede passiver (25,2 mio. EUR). De lægger følgende til grund:
a)
I tilfælde, hvor der ikke gælder noget krav om offentlig service, og det offentlige foretagende har utilstrækkelige aktiver, sætter anvendelsen af proceduren, der blev indført ved lov i 1980, ifølge de franske myndigheder ikke kreditorerne i en mere gunstig situation end, hvis den almindelige procedure var blevet anvendt. De får nemlig det samme beløb som kreditorerne hos en enhed, der er omfattet af handelsretten, hvilket vil sige det beløb, der hidrører fra realiseringen af aktivsiden, og har udtømt deres retsmidler ved procedurens afslutning (42), idet staten ifølge de franske myndigheder ikke kan ifalde ansvar alene på grund af utilstrækkelige midler. Kun to aspekter er ifølge dem forskellige, nemlig
-
at der ikke sker massebehandling af kreditorerne. I modsætning til den privatretlige procedure, hvor fordringerne massebehandles, og kreditorerne bliver fyldestgjort i faldende rækkefølge efter privilegeret krav og i forhold til det disponible beløb, skiller proceduren i henhold til lov af 16. juli 1980 sig ud ved, at kun kreditors anmeldelse af fordringen giver ham mulighed for at sikre sine rettigheder. Loven af 16. juli 1980 bygger på princippet om »først til mølle«.
-
at det er statens repræsentant, der under forvaltningsdomstolens kontrol (kontrol af grov forsømmelighed, som Conseil d'Etat fastslog i Campoloro-dommen) påtager sig en funktion, der svarer til kuratoren i et konkursbo eller bestyreren af aktiver ved insolvensbehandling.
b)
I tilfælde, hvor kontinuiteten i den offentlige service skal sikres, indrømmer de franske myndigheder, at statens repræsentant under udøvelse af sine beføjelser i henhold til lov af 16. juli 1980 vil kunne beslutte ikke at afhænde visse aktiver, der er nødvendige for varetagelsen af en public service-opgave. Denne undladelse af at afhænde visse aktiver udmønter sig således - hvis den ikke udløser en erstatning fra staten - i en indskrænkning af realiseringen af aktiver og dermed i et tilsvarende mindre beløb, som kreditorerne kan få tilbage. Proceduren vil ifølge de franske myndigheder ikke give det offentlige foretagende IFP's kreditorer bedre rettigheder end dem, de ville have i medfør af handelsretten. Dog medgiver de franske myndigheder, at statens objektive ansvar i så fald vil kunne gøres gældende og udmøntes i en erstatning til kreditorerne for det tab, de har lidt (dog højst et beløb svarende til salgsværdien af de aktiver, som staten besidder for at sikre kontinuiteten i den offentlige service). Kreditorerne er således potentielt i den samme situation som den, der ville følge af de almindelige regler. De franske myndigheder konkluderer, at proceduren, der blev indført ved lov af 16. juli 1980, ikke giver nogen fordel i forhold til den almindelige procedure, og at det dermed ikke er berettiget at lade det offentlige foretagende IFP være direkte omfattet af en sådan procedure.
(45)
Som forklaret i betragtning 68 i beslutning C 56/2007, som Kommissionen henviser til, understreger de franske myndigheder, at de retsakter, som Kommissionen nævner i sin indledningsbeslutning, især i betragtning 82, bl.a. den kodificerende instruks nr. 02-060-M95 af 18. juli 2002 om finansielle og regnskabsmæssige bestemmelser for nationale offentlige foretagender af industriel eller kommerciel karakter og vejledningen om den finansielle opbygning i forbindelse med oprettelse, omdannelse og nedlæggelse af nationale offentlige virksomheder og offentlige interessegrupper af 14. november 2006, hverken kan finde anvendelse på eller overføres på det offentlige foretagende IFP.
(46)
Hvad angår tilførslen af ny kapital til det offentlige foretagende IFP's datterselskaber, mener de franske myndigheder for det første, at spørgsmålet, der rejses i betragtning 80 i indledningsbeslutningen, ikke bør behandles med det formål at påvise eksistensen af en eventuel statsgaranti, men snarere for at måle de potentielle virkninger af en sådan garanti, som i givet fald sætter det offentlige foretagende IFP og dets datterselskaber i en gunstig situation på grund af de mere lempelige vilkår for tilførsel af ny kapital. De mener dernæst, at Kommissionens argumentation bygger på to fejlagtige antagelser, nemlig:
-
Kommissionen foretager på sin side et fejlræsonnement med hensyn til den eventuelle støtte, som det offentlige foretagende IFP vil kunne give sine datterselskaber gennem en koncernintern overførsel, idet de betingelser, på hvilke et moderselskab i koncernen, uanset om det er en offentligretlig juridisk person, kan støtte et af sine datterselskaber, der er i vanskeligheder, er nøje underlagt selskabsretten (43) og på ingen måde knyttet til begrebet virksomhed i konkurrenceretlig forstand.
-
De franske myndigheder bestrider på deres side, at det offentlige foretagende IFP's status af EPIC og statsgarantien, som en sådan status i givet fald medfører, giver det mulighed for at tilføre sine datterselskaber ny kapital på en lettere måde end moderselskaberne i koncerner, som har privatretlig status. Ifølge de franske myndigheder er det forhold, at et selskab midlertidigt har tab på et af sine datterselskaber, en normal foreteelse i driften af en koncern, hvilket Den Europæiske Unions dommer (44) i øvrigt også vil anerkende, og en offentlig investor, som handler efter den samme adfærdskodeks som en privat investor, vil ikke få sin investering fortolket som statsstøtte efter artikel 107, stk. 1, i EUF-traktaten (45). Det vil bl.a. være tilfældet for det offentlige foretagende IFP, som juridisk har mulighed for (og ikke pligt til) at tilføre et datterselskab i vanskeligheder ny kapital efter de samme skønskriterier som enhver fornuftig investor. Endelig anfægter de franske myndigheder, at et EPIC har nogen som helst mulighed for at få »direkte adgang« til »statskassens konti«. De præciserer, at budgetmekanismen »tilskudskonto« i henhold til artikel 24 i LOLF har til formål at mobilisere begrænsede lån (under finanslovens loft), som sætter staten i stand til, hvis den ønsker det og har lov til det (især i EU-retlig forstand), at bevilge forskellige organer lån. Ifølge de franske myndigheder har et EPIC ikke »direkte adgang« til disse konti.
5.1.2 FRAVÆR AF ENHVER FORDEL FOR DET OFFENTLIGE FORETAGENDE IFP OG DETS DATTERSELSKABER
(47)
For det første mener de franske myndigheder ikke, at meddelelsen om garantier gør det muligt at konkludere, at der er tale om en fordel i det foreliggende tilfælde. De mener heller ikke, at det er i overensstemmelse med Kommissionens beslutningspraksis også at lade eventuelle fordele, som det offentlige foretagende IFP måtte have i kraft af sin status af EPIC, omfatte IFP's datterselskaber, som er almindelig aktieselskaber, og ej heller at det i det foreliggende tilfælde er påvist, at der er tale om en reel økonomisk fordel for det offentlige foretagende IFP og dets datterselskaber.
(48)
De franske myndigheder mener, at Kommissionen anlægger en forkert fortolkning af punkt 1.2 i sin meddelelse om garantier, hvori det hedder, at Kommissionen også anser »de mere gunstige finansieringsvilkår, der opnås af virksomheder, hvis retlige form udelukker konkurs eller andre insolvensprocedurer eller indebærer en eksplicit statsgaranti eller statens dækning af tab, for at være støtte i form af en garanti«. Følgende gør sig gældende her:
-
For det første bestrider de franske myndigheder, at det offentlige foretagende IFP som EPIC har en juridisk status, der udelukker enhver konkurs- eller insolvensprocedure. Det mener de i hvert fald ikke, at Kommissionen har påvist. Den har ifølge dem blot ført bevis for, at denne status ikke gør det muligt at anvende en bestemt procedure (nemlig i den foreliggende sag den procedure, som blev indført ved lov af 25. januar 1985).
-
For det andet benægter de franske myndigheder, at det forhold, at det er lov- og vedtægtsmæssigt umuligt for en virksomhed at blive konkurs- eller insolvensbehandlet, automatisk medfører mere gunstige finansieringsvilkår på markedet. Det påhviler Kommissionen under anvendelse af punkt 1.2 i meddelelsen om garantier på forhånd at påvise eksistensen af mere gunstige finansieringsvilkår for at kunne vurdere, at en virksomhed, hvis juridiske status udelukker muligheden for en konkurs- eller insolvensprocedure, får støtte i form af en garanti.
(49)
I øvrigt mener de, at Kommissionen i sin indledningsbeslutning har ignoreret sin beslutningspraksis i forbindelse med undersøgelsen af de potentielle fordele for IFP's datterselskaber ved, at der findes en ubegrænset garanti for et EPIC. Kommissionen har ifølge dem valgt en ræsonnement, der strider mod det, den anvendte i forbindelse med oprettelsen af Banque Postale (46), for mens Banque Postale i lighed med det offentlige foretagende IFP's datterselskaber var et aktieselskab, som var 100 % ejet af en EPIC-lignende enhed, mente Kommissionen (og her sås der endda bort fra Frankrigs forpligtelser i sagen), at det almindelige aktieselskabs juridiske status i sig selv gjorde det muligt at udelukke eksistensen af enhver ubegrænset garanti for det enkelte datterselskab. Det samme ræsonnement skulle ifølge de franske myndigheder føre til den konklusion, at det offentlige foretagende IFP's datterselskaber, der også har status af almindelige aktieselskaber, heller ikke var omfattet af den ubegrænsede garanti, som en EPIC-status måtte udløse.
(50)
Endelig skal ifølge de franske myndigheder Kommissionen ikke have påvist eksistensen af en reel økonomisk fordel for det offentlige foretagende IFP og dets datterselskaber, idet den nøjedes med i sin indledningsbeslutning at henvise til »angiveligt« mere gunstige finansieringsvilkår uden at fremlægge et faktisk bevis herfor. Den Europæiske Unions retspraksis ville kræve, at Kommissionen i den foreliggende sag påviser, at det offentlige foretagende IFP's status af EPIC faktisk gav det mulighed for at opnå mere gunstige finansieringsvilkår (47). Men de franske myndigheder har fremsendt en række oplysninger i løbet af proceduren som dokumentation for, at det offentlige foretagende IFP's status af EPIC ikke havde og heller ikke ville kunne skaffe det og dets datterselskaber nogen finansiel fordel, idet omdannelsen af det offentlige foretagende IFP navnlig var foregået under overholdelse af et generelt princip om kontinuitet, især med hensyn til dets aktiviteter, organisation, regnskabs- og finansordning (midler og regler for regnskaber og finansiering) samt skatteordning.
(51)
De franske myndigheder mener, at førnævnte oplysninger viser:
-
at det offentlige foretagende IFP og dets datterselskabers finansielle situation er god, hvilket overflødiggør spørgsmålet om en eventuel konkurs og dermed en statslig indgriben i sidste instans,
-
at de kortsigtede finansieringsvilkår for det offentlige foretagende IFP og dets datterselskaber er forskellige for de enkelte enheder og hidrører fra individuelle og personlige forhandlinger mellem dem og deres respektive banker,
-
at det offentlige foretagende IFP og dets datterselskabers forhold til deres leverandører og kunder heller ikke giver anledning til privilegerede betingelser som følge af, at disse leverandører og kunder forventer en statsgaranti.
(52)
De franske myndigheder konkluderer:
-
at Kommissionens analyse i dens beslutning om at indlede proceduren er diskutabel, idet det offentlige foretagende IFP og dets filialer ikke er omfattet af nogen statsgaranti,
-
at Kommissionen ikke har påvist, at IFP's status af EPIC i sig selv giver det offentlige foretagende IFP og dets datterselskaber nogen fordel,
-
at Kommissionen derfor ikke har påvist eksistensen af en statsstøtte til fordel for det offentlige foretagende IFP og dets datterselskaber.
5.2 DE FRANSKE MYNDIGHEDERS FORSLAG
(53)
For at fjerne enhver tvivl hos Kommissionen anførte de franske myndigheder ikke desto mindre, at de, såfremt Kommissionen ville acceptere at afslutte proceduren med en beslutning om, at der ikke er tale om statsstøtte ifølge artikel 7, stk. 2, i procedureforordningen, var rede til at iværksætte følgende foranstaltninger:
-
en præcisering af gennemførelsesdekretet til loven af 16. juli 1980
-
indføjelse i det offentlige foretagende IFP's kontrakter, hvis disse indebærer en fordring, af en bemærkning om, at der ikke er nogen garanti
-
indføjelse i det offentlige foretagende IFP's datterselskabers finansieringskontrakter af en bemærkning om, at der ikke er nogen garanti.
5.2.1 PRÆCISERING AF GENNEMFØRELSESDEKRETET TIL LOVEN AF 16. JULI 1980
(54)
Som præciseret i betragtning 94-96 i beslutning C 56/2007, som Kommissionen henviser til, foreslår de franske myndigheder at præcisere fortolkningen af loven af 16. juli 1980 ved at omformulere fjerde afsnit i artikel 3-1 i gennemførelsesdekretet til denne lov (48). Den foreslåede ændring skulle ifølge dem fjerne enhver tvivl om afgrænsningen af udtrykket »sørger for det« i opbygningen af den tilsynsbeføjelse, der er tillagt præfekten eller tilsynsmyndigheden, idet disse fremover skal frigøre midlerne af den lokale myndigheds eller offentlige virksomheds budget (49). Ifølge de franske myndigheder vil dette forslag udelukke, at statens repræsentant i udøvelsen af sine tilsynsbeføjelser kan forøge den pågældende lokale myndigheds eller offentlige virksomheds ressourcer med statsstøtte eller ved tilførsel af offentlige midler.
5.2.2 INDFØJELSE I DET OFFENTLIGE FORETAGENDE IFP'S KONTRAKTER, HVIS DISSE INDEBÆRER EN FORDRING, AF EN BEMÆRKNING OM, AT DER IKKE ER NOGEN GARANTI
(55)
Som præciseret i betragtning 97-100 i beslutning C 56/2007, som Kommissionen henviser til, anfægter de franske myndigheder Kommissionens holdning (50), ifølge hvilken staten kan ifalde ansvar alene på grundlag af det offentlige foretagende IFP's insolvens. Imidlertid fremsætter de et forslag baseret på undtagelsen om accepteret risiko (jf. Conseil d'Etats domme i sagerneSille (51) og Meunier (52), der i lighed med det forslag, de kom med i postsagen, går på officielt at bekræfte over for det offentlige foretagende IFP's kreditorer, at disses fordring ikke er omfattet af en statsgaranti, og at staten i tilfælde af insolvens ikke vil være forpligtet til økonomisk at træde i stedet for virksomheden med henblik på betaling af fordringen. Derfor kan de pågældende, der bevidst og på et kvalificeret grundlag har udsat sig for en sådan situation, ikke påberåbe sig ret til erstatning. De franske myndigheder vil derfor sammen med det offentlige foretagende IFP forpligte sig til i forbindelse med hver transaktion at indføje følgende bemærkning i finansieringskontrakten (for alle instrumenter, der er omfattet af en kontrakt):
»Emissionen/programmet/lånet er ikke omfattet af nogen form for direkte eller indirekte statsgaranti. Ved insolvens er staten ikke forpligtet til at indtræde finansielt på det offentlige foretagende IFP's vegne og overtage gældsforpligtelsen.«
(56)
Som præciseret i betragtning 101 i beslutning C 56/2007, som Kommissionen henviser til, har de franske myndigheder også taget hensyn til den tvivl, som Kommissionen udtrykte i betragtning 71 i indledningsbeslutningen, hvor den anførte, dels at undtagelsen om accepteret risiko var en regel i henhold til retspraksis, som jo kan forandre sig, dels at en sådan regel byggede på instrumenter i henhold til sekundær ret, som kan ophæves i tilfælde af konflikt, og endelig at de franske myndigheders forslag ikke dækkede alle tilfælde, idet fordringerne kunne være af både finansiel, kommerciel og anden art.
(57)
Som præciseret i betragtning 102-104 i beslutning C 56/2007, som Kommissionen henviser til, sendte de franske myndigheder - efter at have mindet om deres principielle modstand mod Kommissionens holdning om, at staten ifalder sit objektive ansvar alene på grund af det offentlige foretagende IFP's utilstrækkelige aktiver - følgende supplerende udtalelser som svar på disse tvivlsspørgsmål:
a)
De franske myndigheder mener, at Kommissionens første indsigelse svarer til at mene, at selv om en medlemsstats nationale ret ikke rummer en bestemmelse herom, vil alene risikoen for en ændring af retspraksis, dvs. en ændring i national ret, være tilstrækkelig til at begrunde eksistensen af en statsstøtte. Kommissionen vil ifølge dem ikke kunne begrunde en potentiel støtteforanstaltning i en eventuel ændring i retspraksis, som i den foreliggende sag også er højst usandsynlig, idet undtagelsen om accepteret risiko er et generelt offentligretligt princip, som ved talrige lejligheder er bekræftet af retspraksis, aldrig er blevet modsagt og er blevet bredt kommenteret.
b)
For så vidt angår den anden indsigelse, anerkender de franske myndigheder, at loven og forordningen har forrang for en kontrakt, og at en omstridt bestemmelse altid kan ophæves. Imidlertid er de af den opfattelse, at denne indsigelse ikke støtter sig på en retsakt med større rækkevidde, at den ikke er underbygget, og at den dermed ikke har nogen betydning.
c)
Endelig mener de franske myndigheder, for så vidt angår den tredje indsigelse, at den bygger på en simpel antagelse om, at leverandørerne eventuelt tror eller forventer en statsgaranti for deres fordring. Denne antagelse kan ikke i sig selv begrunde eksistensen af en fordel, men skal bestyrkes med dokumentation for, at det offentlige foretagende IFP og dets datterselskaber reelt har fået en sådan økonomisk fordel.
(58)
Ikke desto mindre angiver de franske myndigheder som præciseret i betragtning 106 i beslutning C 56/2007, som Kommissionen henviser til, at de er rede til at udvide deres forslag om at anføre, at der ikke foreligger nogen garanti, til at gælde samtlige kontrakter, som indebærer en fordring, for udtrykkeligt at fjerne enhver risiko for, at statens objektive ansvar gøres gældende alene med henvisning til det offentlige foretagende IFP's insolvens.
5.2.3 INDFØJELSE I DET OFFENTLIGE FORETAGENDE IFP'S DATTERSELSKABERS FINANSIERINGSKONTRAKTER AF EN BEMÆRKNING OM, AT DER IKKE ER NOGEN GARANTI
(59)
Med henblik på at supplere den foreslåede ordning præsenterer de franske myndigheder i øvrigt endnu et forslag for Kommissionen, som ligner det, der blev forelagt i forbindelse med oprettelsen af Banque Postale. Forslaget vedrører de lånevilkår, som det offentlige foretagende IFP's datterselskaber (Axens, Beicip-Franlab og Prosernat) kunne opnå på markedet, og går ud på at forpligte sig til skriftligt og for hver transaktion at indføje i finansieringskontrakten (for alle instrumenter, der er omfattet af en kontrakt), at »staten i overensstemmelse med fransk ret (navnlig kravet om en udtrykkelig lovhjemmel for hver garanti) hverken yder nogen som helst direkte eller indirekte garanti af nogen som helst art for denne finansielle transaktion«.
(60)
Som præciseret i betragtning 107-110 i beslutning C 56/2007, som Kommissionen henviser til, mener de franske myndigheder, at de to præciseringsforslag (nærmere beskrevet i betragtning 55 og 59) gør det muligt at oplyse kreditorerne hos det offentlige foretagende IFP og dets datterselskaber om deres rettigheder, således at man ikke, som Kommissionen gør det i betragtning 87 i indledningsbeslutningen, kan betragte Frankrig som »ansvarlig for de forventninger, der skabes hos det offentlige foretagende IFP's kreditorer med hensyn til eksistensen af en garanti«, og som om landet bevidst opretholder en »uigennemskuelig juridisk situation«, der »giver det offentlige foretagende IFP en fordel og kan føre til, at staten træder til med offentlige midler«.
5.3 DE FRANSKE MYNDIGHEDERS SUPPLERENDE BEMÆRKNINGER
(61)
Ved brev af 16. juli 2010 og 26. november 2010 fremsendte de franske myndigheder en række supplerende oplysninger, som efter deres mening dokumenterede fraværet af statsstøtte til det offentlige foretagende IFP.
(62)
Indledningsvis minder de om sagen om France Télécom (53) og understreger i deres brev af 16. juli 2010, at Den Europæiske Unions dommer ville have mindet Kommissionen om dens forpligtelse til at påvise eksistensen af en reel fordel for at kunne fastlægge eksistensen af en statsstøtte. De franske myndigheder mener, at den ubegrænsede garanti, der ifølge Kommissionen følger af det offentlige foretagende IFP's status, ikke giver IFP nogen reel økonomisk fordel i det foreliggende tilfælde. I deres brev af 26. november 2010 præciserer de franske myndigheder, at det efter deres mening er Kommissionen, der skal løfte bevisbyrden. I den forbindelse minder de om de krav, som EU's retspraksis stiller til beviser og begrundelser, f.eks. ifølge Rettens dom i sagen om France Télécom og Domstolens dom i sagen om Krantz (54) og senest Deutsche Post AG (55). De franske myndigheder mener, at Kommissionens analyse af den foreliggende sag bygger mere på hypoteser end en konkret analyse.
(63)
Desuden mener de franske myndigheder, at Kommissionen vurderer, at det offentlige foretagende IFP kan få en fordel på tre niveauer, nemlig i) når det gælder relationerne til banker og finansielle institutioner, ii) i forholdet til leverandørerne og iii) i forbindelserne med de industrielle tredjeparter, som benytter foretagendets forskningsydelser.
(64)
Med hensyn til det offentlige foretagende IFP's relationer til banker og finansielle institutioner mener de franske myndigheder, at det offentlige foretagende IFP hidtil ikke har draget økonomisk fordel af sin status af EPIC. De forsyner Kommissionen med dokumentation for, i) at det offentlige foretagende IFP har haft en langfristet gældsætning på nul i årene 2005, 2006 og 2007 (56) og også i 2008 og 2009, ii) at det offentlige foretagende IFP ganske vist hvert år har forhandlet om mellemfristede kreditter med de forskellige banker, men har fået lånevilkår på linje med markedet, og under alle omstændigheder har det aldrig trukket på disse kreditter, og endelig iii) at det offentlige foretagende IFP's kortfristede gældsætning har været lig nul i den omhandlede periode.
(65)
Vedrørende forholdet til leverandørerne mener de franske myndigheder, at det offentlige foretagende IFP qua ordregivende myndighed er omfattet af pligten til at offentliggøre og sende opgaver i udbud i henhold til bekendtgørelse nr. 2005-649 af 6. juni 2005 (57) og derfor ikke kan opnå nogen fordel. I deres brev af 26. november 2010 gentager de franske myndigheder denne analyse og præciserer, at det efter deres mening er en tilstrækkelig garanti imod konkurrenceforvridning på markedet, at det offentlige foretagende IFP's indkøb er omfattet af en udbudsprocedure, der er i overensstemmelse med Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/18/EF af 31. marts 2004 om samordning af fremgangsmåderne ved indgåelse af offentlige vareindkøbskontrakter, offentlige tjenesteydelseskontrakter og offentlige bygge- og anlægskontrakter (58). Ifølge Frankrig vil det offentlige foretagende IFP ikke kunne beskyldes for at få en ulovlig fordel, når det i overensstemmelse med EU-retten sender sine indkøb i udbud blandt sine leverandører, og i hvert fald ikke uden, at der foreligger specifikke beviser for en sådan fordel. De understreger, at det netop er med henblik på en effektiv offentlig indkøbspolitik, at brugen af de elektroniske indkøbssystemer er blevet fremmet, fordi, som det f.eks. hedder i betragtning 13 i direktiv 2004/18/EF, »denne indkøbsteknik gør det muligt for de ordregivende myndigheder […] at råde over et særlig bredt udvalg af tilbud […] og således sikre optimal udnyttelse af de offentlige midler på grundlag af omfattende konkurrence.« I den forbindelse nævner de franske myndigheder en rapport (59) fra Kommissionen, hvori denne konkluderer, at reguleringen af de offentlige indkøb har en positiv virkning i form af prisfald, der præsenteres som en samfundsmæssig gevinst ved en mere fair konkurrence mellem tilbudsgiverne. Ved at »tilskrive« disse besparelser det offentlige foretagende IFP's EPIC-status forsynder Kommissionen sig derfor mod direktivets ånd, ifølge hvilken udvælgelsesprocedurerne er den afgørende løftestang for en bedre konkurrence og den deraf følgende nedbringelse af omkostningerne ved de offentlige indkøb.
(66)
Hvad endelig angår det offentlige foretagende IFP's forbindelser til kunderne, præciserer de franske myndigheder, at den omhandlede kontraktforskning omfatter de ydelser, som det offentlige foretagende IFP leverer på anmodning fra en kunde - en tredjepart eller et datterselskab - vedrørende et emne, som indgår i det offentlige foretagende IFP's opgaver, ikke har strategisk interesse for det offentlige foretagende IFP med hensyn til ejerskabet til resultaterne, vil kunne uddybe det offentlige foretagendes viden og kompetencer i forbindelse med dets gennemførelse af de offentlige F&U-programmer og ikke hører ind under datterselskabernes eneretsbaserede forretningsområder. De franske myndigheder bemærker, at forskningsydelserne, som disse kunder køber, kræver specifikt udstyr og ekspertise.
(67)
I den henseende gør Frankrig gældende, at selv om det offentlige foretagende IFP måtte drage fordel af sin EPIC-status i forbindelse med sine erhvervsaktiviteter, har denne fordel ingen væsentlig indvirkning på markedet. Den vil især ikke kunne forvride konkurrencen og heller ikke påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne. De franske myndigheder erkender imidlertid, at det offentlige foretagende IFP i perioden, siden det ændrede status (juli 2006), eventuelt har kunnet få en afgiftslettelse i kraft af den manglende brug af fuldførelsesgarantier, som dog med de beløb, der sædvanligvis opkræves af banker og forsikringsselskaber for at levere denne service, trods alt vil være ubetydelig. De franske myndigheder konkluderer, at en sådan virkning ikke har karakter af en fordel, hvilket atter sætter spørgsmålstegn ved, at der skulle være tale om statsstøtte til det offentlige foretagende IFP.
6 TREDJEPARTERS BEMÆRKNINGER OG DE FRANSKE MYNDIGHEDERS KOMMENTARER
6.1 SELSKABET UOP LIMITEDS BEMÆRKNINGER
(68)
I sit brev af 28. november 2008 begrunder UOP Limited, hvorfor det er interesseret i at optræde som berørt tredjepart i proceduren (60), og formulerer derefter nogle generelle bemærkninger, idet det hævder, at den enhed, det betegner »IFP/Axens«, får statsstøtte. Det anfører følgende:
-
Der er ingen tvivl om, at den enhed, der består af det offentlige foretagende og dets datterselskab Axens, »IFP/Axens«, opfattes af markedet som en offentlig enhed (5.1.1).
-
Tildelingen af EPIC-status til »IFP/Axens« har givet og vil fortsat give en betydelig konkurrenceforvridning på markedet for procesteknologi, hvor UOP Limited driver virksomhed, idet denne status medfører fordele i forholdet til leverandørerne, kapitalindskyderne og kunderne (5.1.2).
6.1.1 MARKEDETS OPFATTELSE AF ENHEDEN »IFP/AXENS«
(69)
Ifølge UOP Limited holder de franske myndigheders argument om, at Axens og de øvrige datterselskaber af IFP er særskilte økonomiske enheder, ikke. Kommissionen påpeger med rette, i) at Axens er 100 % ejet af det offentlige foretagende IFP, ii) at Axens' udførelse af det offentlige foretagende IFP's forskning og udvikling afspejler strategiske prioriteringer fra statens side, iii) at de ansvarlige for det offentlige foretagende IFP deltager i ledelsen af Axens, iv) at Axens har en aftale om eneret med det offentlige foretagende IFP, som er afgørende for datterselskabets økonomiske aktivitet, og v) at der bl.a. findes en aftale om udnyttelse og tilrådighedsstillelse af personaleressourcer.
(70)
Ud over oplysningerne i foregående betragtning tilføjer UOP Limited, at det indtryk, som IFP og Axens giver af deres indbyrdes forhold, i lighed med markedets opfattelse er en afgørende faktor:
-
IFP og Axens præsenterer sig på markedet som den samlede økonomiske enhed »IFP/Axens«. På Axens' websted står der bl.a. at »selskabet har i næsten 50 år bygget på succesrige F&U-resultater og industrielle resultater« (61). I øvrigt henviser Axens til det offentlige foretagende IFP i reklamerne for sin teknologi. Desuden aflægger Axens og det offentlige foretagende IFP's medarbejdere sommetider i fællesskab besøg hos deres licenshavere.
-
Erhvervspressen giver et eksempel på markedets opfattelse af »IFP/Axens« som én samlet økonomisk enhed. UOP Limited har f.eks. vedlagt presseklip, hvor man omtaler »IFP/Axens'« aktiviteter på området for procesteknologilicenser eller det offentlige foretagende IFP's levering af sådanne licenser gennem sit datterselskab Axens. I øvrigt har UOP Limited fremlagt eksempler på artikler eller præsentationer, hvori Axens' medarbejdere har ladet forstå, at Axens opfattes af det offentlige foretagende IFP som dækkende »hele spektret af aktiviteter under industriafdelingen og Procatalyse«.
6.1.2 DE FORDELE, DER LIGGER I AT HAVE STATUS AF EPIC
(71)
UOP Limited anfører, at det forhold, at både leverandører og kunder opfatter Axens som havende adgang til ubegrænsede statslige midler til finansiering af sine aktiviteter, giver selskabet en betragtelig fordel på markedet. Selv om det blot skulle være en opfattelse, markedet har, har dette element desto større betydning i en global økonomisk krisekontekst.
(72)
For så vidt angår kunderne, har de garantier, som »IFP/Axens« tilbyder, en særlig betydning i et marked, hvor kunderne tager langsigtede økonomiske hensyn, før de vælger en given teknologi. Med baggrund i eksemplet »aromaforbindelser« forklarer UOP Limited grundigt, at kunderne før ibrugtagningen af sådanne teknologier skal investere massivt i konstruktion og opførelse af produktionsinfrastruktur, som kræver flere års arbejde. Men disse industrielle forbindelsers succes hænger sammen med de anvendte teknologiers effektivitet, og kunderne kræver generelt, at teknologierne garanteres (62) af sælgeren af processerne. Hvis det krævede resultatniveau ikke nås, vil de ikke tøve med at drage licensmodtageren til ansvar og kræve overholdelse af strenge forpligtelser til genopretning. Licensmodtagerens solvens på langt sigt er dermed et vigtigt element i købernes valg, ikke blot i henseende til de kontraktlige forpligtelser, men også perspektiverne i F&U, som giver løfte om fremtidige forbedringer i den indkøbte proces. Enheden »IFP/Axens«, som markedet opfatter som afhængig af staten, har derfor en fordel i forhold til sine konkurrenter, idet køberne ikke har nogen særlig grund til at tvivle på dens overlevelse på lang sigt.
(73)
Hvad angår leverandørerne, mener UOP Limited, at »IFP/Axens« kan have fået gunstigere vilkår end konkurrenterne. I den forbindelse henviser selskabet til de kontrakter, der er undertegnet i fællesskab af IFP og Axens, og som nævnes i indledningsbeslutningen.
(74)
Med hensyn til finansmarkederne mener UOP Limited, at enheden »IFP/Axens« får gunstige vilkår og rentesatser på kapitalmarkederne på grund af statens rolle som garant i sidste instans. I øvrigt gør statens tilstedeværelse og den sikkerhed, den repræsenterer, det muligt i en finanskrisekontekst at tiltrække privat kapital i en mangelsituation. De konkurrerende virksomheder kan ikke få adgang til sammenlignelig finansiering eller kan kun opnå finansiering på økonomisk mindre interessante vilkår. Ifølge UOP Limited har virkningerne af den økonomiske krise og finanskrisen gjort foranstaltningens potentiale til konkurrenceforvridning endnu større.
(75)
I sit brev af 23. januar 2009 henviser UOP Limited til sine tidligere bemærkninger og dem, det har fremsendt i forbindelse med proceduren frem til beslutning C 51/2005. Selskabet mener, at disse oplysninger rummer tilstrækkelig mange elementer, der kan påvise betydningen af medkontrahenternes solvens på det omhandlede marked for proceslicenser. Det gentager argumentet om, at enheden »IFP/Axens«' kunder antager, at de står i kommerciel forbindelse med et statsligt organ, hvis langsigtede levedygtighed ikke indebærer nogen risiko. Endelig opfordrer UOP Limited Kommissionen til at analysere aftalerne mellem Axens og dets kunder, idet det føler sig overbevist om, at de ikke indeholder nogen bestemmelse, der kan begrænse ansvaret på Axens' niveau.
6.2 DE FRANSKE MYNDIGHEDERS KOMMENTARER TIL SELSKABET UOP LIMITEDS BEMÆRKNINGER
(76)
I deres brev af 22. juni 2009 giver de franske myndigheder udtryk for, at UOP Limiteds bemærkninger »bygger på fejlagtige, sågar falske, påstande og i hvert fald ikke på elementer, der vil kunne påvise eksistensen af statsstøtte til fordel for det offentlige foretagende IFP eller Axens«.
(77)
De franske myndigheder afviser grundlæggende enhver relevans i de fremsatte påstande, ifølge hvilke »IFP/Axens« af markedet opfattes som en offentlig enhed, der nyder godt af fordele i forbindelserne til kunderne, leverandørerne og finansmarkederne, og afviser påstanden om, at denne enhed »IFP/Axens« skulle være et statsligt organ, der ikke har nogen bekymringer med sin overlevelse på langt sigt.
(78)
De franske myndigheder fremsætter to argumenter:
-
For det første er enheden »IFP/Axens« ikke et statsligt organ, der råder over ubegrænsede midler. Desuden er der intet bevis for, at denne enhed opfattes som sådan af markedet (6.2.1).
-
For det andet giver det offentlige foretagende IFP's status af EPIC ikke automatisk nogen fordel for Axens på markedet (6.2.2).
6.2.1 »IFP/AXENS« ER IKKE ET STATSLIGT ORGAN, DER RÅDER OVER UBEGRÆNSEDE MIDLER
(79)
Ifølge de franske myndigheder opfatter leverandører og kunder hos enheden »IFP/Axens«, i modsætning til hvad UOP Limited hævder, ikke denne virksomhed som et »statsligt organ«, der har ubegrænsede midler.
(80)
For det første henviser de franske myndigheder til en juridisk analyse, som de har sendt til Kommissionen, og til deres tidligere fremsendte bemærkninger, som ifølge dem påviser, at det offentlige foretagende IFP's status af EPIC ikke udløser nogen som helst type statsgaranti.
(81)
For det andet bemærker de franske myndigheder, at UOP Limited støtter sig til en »påstået tro på en ubegrænset statsgaranti til fordel for ”IFP/Axens«, som ikke eksisterer juridisk, og som ikke alene ville være tilstrækkeligt til at underbygge eksistensen af en statsstøtte.
(82)
Hvis det for det tredje endog antages, at det offentlige foretagende IFP er omfattet af en offentlig garanti - hvilket de franske myndigheder bestrider - vil det være en forkert vurdering, at en sådan garanti automatisk skulle gælde datterselskaberne af det offentlige foretagende IFP med den begrundelse, at IFP og dets datterselskaber udgør en koncern i konkurrenceretlig forstand. Ifølge Frankrig er det offentlige foretagende IFP's datterselskaber, navnlig Axens, som privatretlige enheder, der er underlagt selskabsretten, da heller ikke omfattet af en sådan garanti, idet princippet om datterselskabernes uafhængighed bl.a. strider mod UOP Limiteds teori om en »automatisk udvidelse« af garantierne til hele koncernen. Begrebet koncern, som kan bruges i konkurrenceretlig forstand, anerkendes ikke i selskabsretten, og bevillingen af garantier til en koncern vil således være underlagt strenge betingelser vedrørende form og indhold. Det ville bl.a. være tilfældet for det offentlige foretagende IFP, som ville skulle have tilladelse hertil af bestyrelsen i medfør af artikel 7 i dets vedtægter. I øvrigt mener de franske myndigheder, at Kommissionen allerede har taget dette til efterretning, idet den har erkendt, at »Banque Postales juridiske status (privatretlig juridisk person) i sig selv var nok til at udelukke eksistensen af enhver ubegrænset garanti til Banque Postale« (63).
6.2.2 AXENS FÅR INGEN FORDEL PÅ MARKEDET SOM FØLGE AF DET OFFENTLIGE FORETAGENDE IFP'S STATUS AF EPIC
(83)
De franske myndigheder mener, at UOP Limiteds argument om, at markedet skulle dele troen på, at enheden »IFP/Axens« er et statsligt organ med ubegrænsede midler og omfattet af fordele såvel i henseende til kunder som leverandører og kreditorer, ikke bygger på »noget som helst seriøst element« og desuden »ubestrideligt afkræftes af fakta«.
(84)
De franske myndigheder har fremlagt en servicemeddelelse fra Axens' afdeling for jura og kontrakter med titlen »Axens' juridiske sikkerhedsprincipper« (64), som præciserer relationerne mellem det offentlige foretagende IFP og Axens. Disse relationer er udtrykkeligt reguleret af den generelle regel, at Axens ikke kræver garanti af sit moderselskab uanset årsagen. De franske myndigheder har præciseret, at det ikke er muligt at gøre nogen undtagelse fra denne regel om fravær af garanti. Dette princip er i øvrigt gengivet i sin helhed i dokumentet med følgende ordlyd: »IFP garanterer ikke for Axens' handlinger eller undladelser.« De franske myndigheder har præciseret, at denne regel gælder enhver kontrakt eller ethvert projekt, som Axens måtte indgå eller gennemføre med sine kunder, leverandører eller aktører på finansmarkederne.
6.2.2.1 Om forbindelserne mellem Axens og selskabets kunder
(85)
Ifølge Frankrig fremsætter UOP Limited sine påstande uden overhovedet at begrunde den offentlige garantis betydning for Axens' langsigtede finansielle situation, navnlig med hensyn til de kontraktlige garantier og vedligeholdelsesforpligtelser, der normalt indgår i licensaftaler (65), og uden at underbygge, hvorfor selskabet skulle være »overbevist om, at Kommissionen ikke vil kunne finde nogen bestemmelse, der begrænser Axens' ansvar«.
(86)
De franske myndigheder præciserer i denne forbindelse, at den i betragtning 84 beskrevne regel (hvorefter datterselskabet ikke kræver nogen garanti af moderselskabet) ligeledes gælder for enhver garanti, som Axens måtte forhandle om eller indgå med en kunde. De franske myndigheder har illustreret deres argument med eksemplet »aromaforbindelser«, som UOP Limited nævner i sine bemærkninger. De franske myndigheder har præciseret, at Axens generelt vælger at begrænse sit ansvar til en vis andel af afgiften […] (*). Denne garantibegrænsningspolitik, som er et af Axens' juridiske sikkerhedsprincipper, adskiller sig derfor klart fra praksis hos andre af områdets virksomheder, som ifølge de franske myndigheder sædvanligvis giver ubegrænsede garantier i visse tilfælde.
(87)
Endelig minder de franske myndigheder om, at forpligtelserne til vedligeholdelse/reparation, som gælder i tilfælde af uheld, ikke mobiliserer en finansiel dækning fra det offentlige foretagende IFP's side:
a)
idet den kapacitet, som de forsikringsselskaber, der dækker Axens' erstatningsansvar, kan tilbyde gennem forskellige forsikringsordninger i deres globale program, vil være meget større i tilfælde af Axens' misligholdelse end det loft, Axens' har aftalt med selskabets licenshavere vedrørende erstatningsansvar,
b)
idet kapaciteten til hurtig og umiddelbar mobilisering af Axens' ressourcer, bl.a. i kraft af selskabets beskedne gældsætning, ligeledes er meget vigtig,
c)
idet aftalerne mellem det offentlige foretagende IFP og Axens udtrykkeligt begrænser det offentlige foretagende IFP's ansvar i tilfælde af misligholdelse hos en af Axens' licenshavere til et beløb, der nødvendigvis er begrænset, fordi det vil være afstemt efter den afgift, som det offentlige foretagende IFP opkræver, og
d)
idet Axens' erstatningsansvarsforsikringsselskab udtrykkeligt giver afkald på at gøre noget som helst krav gældende over for det offentlige foretagende IFP uanset årsagen.
(88)
De franske myndigheder konkluderer, at UOP Limiteds påstande om eksistensen af de fordele, som Axens skulle opnå på markedet for proceslicenser, ikke er underbyggede, især fordi Axens hele tiden har ført en politik om at begrænse det erstatningsansvar, det yder over for sine kunder.
(89)
I deres brev af 8. september 2009 præciserede de franske myndigheder, at begrænsningen af ansvaret over for kunderne både figurerer i rammelicensaftalen (66) og i produktlicensaftalen (67), der er indgået mellem det offentlige foretagende IFP og Axens og har været i kraft siden 1. januar 2001. Ifølge disse to aftaler gælder det, at hvis Axens kan bevise, at misligholdelsen skyldes de ydelser, selskabet har fået leveret af det offentlige foretagende IFP, vil dettes finansielle ansvar være begrænset til en procentdel (68) af de beløb, der faktisk opkræves af det offentlige foretagende IFP som en forholdsmæssig afgift af det salg, som har genereret en reklamation (produktlicens), og af den teknologienhed, der er genstand for en underlicens, eller af et salg, der er effektueret i forbindelse med en underlicens, som har genereret en reklamation (rammelicens). Med andre ord kan det offentlige foretagende IFP aldrig ifalde et erstatningsansvar, der er mere end 100 % af de opkrævede beløb. Ifølge rammelicensaftalen påtager Axens sig i øvrigt de finansielle garantier, der er givet til underlicenshavere for det procestekniske resultatniveau. Det offentlige foretagende IFP drages dermed ikke til ansvar for de tekniske garantier, som Axens giver sine kunder.
(90)
Desuden skal det præciseres, at Axens finansielle ansvar ifølge licensaftalerne mellem Axens og dets kunder på symmetrisk vis generelt er begrænset til […] (*) % af de licensafgifter, der betales for hver enhed, der er genstand for en reklamation. Det offentlige foretagende IFP's ansvar er helt uafhængigt af Axens' ansvar, når garantien, som Axens giver sin kunde, af kommercielle grunde viser sig at være højere end den, som det offentlige foretagende IFP har givet Axens. Det samme princip gælder for enhver licens, som det offentlige foretagende IFP bevilger andre tredjeparter end sine datterselskaber.
(91)
Endelig har de franske myndigheder tilføjet, at det offentlige foretagende IFP af princip begrænser sit ansvar over for sine kunder (datterselskaber eller andre), når det leverer tjenesteydelser for deres regning (undersøgelser, bestilt forskning, tester osv.). Det offentlige foretagende IFP's ansvar består altså i en forpligtelse til at rette op på de udførte arbejder, mens ansvaret på det finansielle plan principielt er begrænset til […] (*) % af den afgift, der faktisk er opkrævet, med et loft, der højst kan blive […] (*) % alt efter omstændighederne. Hvis kunden mener, at det af det offentlige foretagende IFP udførte arbejde er fejlbehæftet, vil det offentlige foretagende IFP således under ingen omstændigheder være forpligtet til at lave arbejdet om i det uendelige.
6.2.2.2 Om forbindelserne mellem Axens og selskabets leverandører og om finansieringsvilkårene på finansmarkederne
(92)
De franske myndigheder benægter enhver relevans af UOP Limiteds påstand om, at den påståede tro på eksistensen af ubegrænsede finansielle ressourcer til fordel for Axens sikrer selskabet gunstigere vilkår hos leverandørerne eller på finansmarkedet. Ifølge Frankrig leverer UOP Limited ikke den ringeste dokumentation til støtte for denne påstand.
(93)
De franske myndigheder mener, at den i betragtning 84 beskrevne regel, hvorefter datterselskabet ikke kræver nogen garanti af moderselskabet, er tilstrækkelig til at afkræfte den hypotese, som UOP Limited har fremført.
(94)
Hvad angår Axens' og også Beicip-Franlabs og Prosernats lånevilkår på finansmarkederne, minder de franske myndigheder desuden om, at de er rede til at forpligte sig over for Kommissionen til skriftligt og for hver transaktion i finansieringskontrakten at indføje, at »staten i overensstemmelse med fransk ret (navnlig kravet om en udtrykkelig lovhjemmel for hver garanti) hverken yder nogen som helst direkte eller indirekte garanti af nogen som helst art for denne finansielle transaktion« (69).
7 VURDERING
7.1 VURDERING AF, OM DER ER TALE OM STATSSTØTTE I HENHOLD TIL EUF-TRAKTATENS ARTIKEL 107, STK. 1
(95)
Det bestemmes i artikel 107, stk. 1, i EUF-traktaten: »Bortset fra de i traktaterne hjemlede undtagelser er statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med det indre marked, i det omfang den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne«.
(96)
I den foreliggende sag skal det for at fastslå, at der er tale om statsstøtte først kontrolleres, om den foranstaltning, der består i, at Frankrig har givet det offentlige foretagende IFP status af EPIC den 7. juli 2006, iværksættes med statslige midler (7.1.1) og indebærer en ubegrænset offentlig garanti for økonomiske aktiviteter (7.1.2). Selv om omfanget af den statsgaranterede dækning og arten af de dækkede aktiviteter gør det muligt at afgrænse nærværende afgørelse (7.1.3), skal det herefter undersøges, om den omhandlede foranstaltning giver IFP-koncernen en selektiv fordel (7.1.4), som kan påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne (7.1.5).
7.1.1 STATSLIGE MIDLER I FORM AF EN UBEGRÆNSET GARANTI
(97)
På grund af den særlige struktur som koncern i konkurrenceretlig forstand er det nødvendigt at tage højde for den potentielle virkning af den ubegrænsede statsgaranti som følge af det offentlige foretagende IFP's status af EPIC for alle enhederne i IFP-koncernen, dvs. for det offentlige foretagende selv og for dets datterselskaber, ved at foretage en vurdering i følgende to etaper:
-
For så vidt angår det offentlige foretagende IFP, hidrører virkningen af den ubegrænsede garanti direkte fra dets EPIC-status, idet det offentlige foretagende IFP som offentligretlig juridisk person da heller ikke er omfattet af de almindelige retsregler om sanering og likvidation af kriseramte virksomheder. Dette særlige forhold taget i betragtning kan moderselskabet i IFP-koncernen udøve sine økonomiske aktiviteter direkte på vilkår, der er mere gunstige end dem, der gælder andre aktører på markedet, som ikke har en lignende beskyttelse (7.1.1.1).
-
For så vidt angår de aktiviteter, der direkte udøves af de privatretlige datterselskaber i IFP-koncernen, som er fuldt omfattet af de almindelige retsregler om konkurs, forekommer det umuligt at drage det offentlige foretagende og dermed staten direkte til ansvar. Derfor bør det, i tilfælde af at et datterselskab har utilstrækkelige aktiver, analyseres, om kreditorerne hos Axens, Prosernat og Beicip-Franlab kan nyde godt af en indirekte mekanisme med den begrundelse, at moderselskabet eventuelt har et erstatningsansvar for sine datterselskaber, som svarer til en garantiordning (7.1.1.2).
7.1.1.1 Dækning af det offentlige foretagende IFP gennem en ubegrænset statsgaranti, som hidrører fra dets status af EPIC
(98)
I beslutning C 56/2007 konkluderede (70) Kommissionen, at de særlige træk ved La Postes (71) status af offentligt foretagende og især eksistensen af en garanti for betaling af individuelle fordringer og for opretholdelse af La Postes og/eller dens forpligtelsers eksistens betød, at staten spiller en rolle som garant i sidste instans for det offentlige foretagendes aktiviteter.
(99)
I den foreliggende sag vurderer Kommissionen, at de i beslutning C 56/2007 anvendte argumenter i det væsentlige kan overføres på det offentlige foretagende IFP's status af EPIC, og at IFP ligeledes befinder sig i en særlig juridisk situation, såvel hvad angår betaling af dets kreditorer som opretholdelsen af dets eksistens i tilfælde af insolvens. Af hensyn til denne analyse henviser Kommissionen derfor til de argumenter, der fremlægges i afsnit 4.1 (»Kvalificering som støtte«) i beslutning C 56/2007.
A. Garanti for betaling af individuelle fordringer
(100)
Først skal der foretages en verificering af de franske myndigheders argument om, at eksistensen af en statsgaranti til fordel for EPIC-kategorien udelukkes i kraft af lovgivningen eller retspraksis (a), før det påvises, i tilfælde af at det offentlige foretagende IFP skulle være i betalingsstandsning, at dets kreditorer er omfattet af en procedure, der er mere gunstig end den, der gælder kreditorer hos almenretlige virksomheder.
a) Tilbagevisning af de franske myndigheders argumenter
(101)
I modsætning til, hvad de franske myndigheder hævder, er Kommissionen i stand til at konkludere, at eksistensen af implicitte garantier anerkendes i fransk ret og nærmere bestemt eksistensen af en statsgaranti som følge af status som offentligt foretagende. Kommissionen tilbageviser de franske myndigheders argumenter med følgende begrundelser:
(102)
For det første henviser Kommissionen til betragtning 120 og 121 i beslutning C 56/2007, når de franske myndigheder hævder, at der ikke er nogen retsakt eller beslutning, der knæsætter princippet om, at staten skulle garantere et EPIC's gæld Kommissionen mener tværtimod, at selv om det er sandt, at der ikke findes en retsakt eller beslutning, der bekræfter eller udelukker eksistensen af en udtrykkelig statsgaranti til fordel for EPIC, er dette ikke nok til at udelukke eksistensen af en implicit garanti.
(103)
For det andet henviser Kommissionen til betragtning 122-124 i beslutning C 56/2007, når de franske myndigheder mener, at der findes en retspraksis om fravær af garantier, bl.a. dommen i sagen om Société de l'hôtel d'Albe (72) og Campoloro-dommene (73). For så vidt angår den første sag, som Kommissionens ekspert understregede i postsagen, vedrører dommen i sagen om Société de l'hôtel d'Albe ikke den præcise situation, hvor garantien kan tænkes at blive aktiveret (74). For så vidt angår den anden sag (75), mener Kommissionen tværtimod, at den har påvist, at statens ansvar for iværksættelse af proceduren for inddrivelse af offentlige foretagenders gæld udviser alle de karakteristiske træk ved en garantiordning.
(104)
For det tredje mener Kommissionen ikke, at de franske myndigheders argument i postsagen om, at den gæld, et EPIC har stiftet siden ikrafttrædelsen af LOLF 1. januar 2005, ikke kan omfattes af en implicit garanti, holder, og anfører følgende:
a)
Kommissionen understreger, at det offentlige foretagende IFP's statusændring skete den 7. juli 2006 og dermed efter LOLF's ikrafttræden. På det grundlag er det ikke nødvendigt at undersøge de argumenter, der fremsættes af de franske myndigheders ekspert i postsagen om eventuel gæld stiftet før 1. januar 2005, heller ikke selv om de franske myndigheder henviser dertil i deres bemærkninger. Den gæld, som det offentlige foretagende IFP har stiftet før 1. januar 2005, er da også stiftet af et erhvervsrettet foretagende i henhold til lov nr. 43-612 af 17.11.1943 om forvaltning af erhvervsinteresser (og dermed af en privatretlig juridisk person) og har dermed på tidspunktet for stiftelsen (76) ikke kunnet være dækket af en ubegrænset garanti som følge af foretagendets EPIC-status.
b)
Kommissionen bemærker imidlertid, i øvrigt ligesom dens ekspert gjorde i postsagen, og som det allerede er forklaret i betragtning 130 i beslutning C 56/2007, som Kommissionen henviser til, at omfanget af forpligtelsen til at anføre statens garantier i en finanslov er begrænset til »bevilling« af sådanne garantier, at bevilling af en garanti derfor dækker de tilfælde, hvor staten ved en eksplicit viljestilkendegivelse beslutter at stille garanti for et organ eller en operation, at omfanget af forpligtelsen til at indføre garantier i finansloven således ikke dækker garantier som følge af en status eller en forpligtelse i henhold til retspraksis, der er kendetegnet ved deres implicitte og automatiske karakter, samt at denne anden kategori ikke skyldes en beslutning taget af staten, men at staten placerer sig i en allerede eksisterende juridisk ramme, som garantien kun er en følge af (77).
c)
Kommissionen konkluderer heraf, ligesom den gjorde i betragtning 131 i beslutning C 56/2007, som den henviser til, at de franske myndigheders argument baseret på LOLF ikke er overbevisende, fordi det forhold, at det ikke præciseres i nogen finanslov, at staten tilbyder det offentlige foretagende IFP sin garanti som følge af selskabets status, ikke udelukker, at der foreligger en implicit garanti, at Kommissionen under alle omstændigheder ikke er bundet af, at foranstaltningen i henhold til fransk ret betegnes som garanti, og heller ikke af, at der skulle være tale om en garanti, der falder ind under LOLF, at det kun er kvalificeringen af denne foranstaltning i forhold til EU-retten, som er relevant, samt at EU-retten anerkender eksistensen af en implicit garanti, når en medlemsstat er juridisk forpligtet til at betale en anden persons gæld i tilfælde af dennes insolvens (78).
(105)
For det fjerde tilbageviser Kommissionen de franske myndigheders argument om, at enhver oprettelse af et nyt EPIC (herunder statusændring), såfremt der findes en statsgaranti til fordel for EPIC, kræver indførelse af garantiforanstaltninger, der vil kunne beskytte kreditorernes rettigheder fra før denne omdannelse, og afviser ligeledes deres modsætningsslutning (modus tollens) om, at da en sådan mekanisme aldrig er indført (79), findes der ingen garanti til fordel for det offentlige foretagende IFP. Kommissionen lægger følgende til grund:
a)
Som Kommissionens ekspert anførte i postsagen og som påpeget i betragtning 133 i beslutning C 56/2007, som Kommissionen henviser til, skyldes en sådan påstand ifølge Kommissionen en for bred fortolkning af den forfatningsmæssige beskyttelse af ejendomsretten
b)
Kommissionen vil gerne præcisere, som den i øvrigt allerede har gjort i betragtning 134 i beslutning C 56/2007, som den henviser til, at ejendomsretten heller ikke kræver, at der fastsættes en særlig foranstaltning for at garantere kreditorers rettigheder i det øjeblik, et EPIC omdannes til et selskab, som er omfattet af de almindelige procedurer for retslig rekonstruktion og likvidation, og at fraværet af sådanne foranstaltninger ikke i sig selv er et tegn på, at der ikke foreligger en implicit garanti.
c)
Kommissionen tilføjer, som det også forklares i betragtning 135 og 136 i beslutning C 56/2007, som den henviser til, at den kendsgerning, at de franske myndigheder havde besluttet at bevilge La Poste (80) en eksplicit garanti, da det fik EPIC-lignende status i 1990, ikke beviser, at der ikke allerede forelå en implicit garanti til La Postes fordel.
(106)
Endelig henviser Kommissionen til den del af nærværende afgørelse, der omhandler statens ansvar, samt afsnit 4.1.1.A.b)3) i beslutning C 56/2007, for så vidt angår den artikel af Labetoulle, der citeres af de franske myndigheder (81), samt til sin egen analyse af Campoloro-retspraksis (82).
(107)
I modsætning til de franske myndigheder, som hævder, at en sådan garanti er udelukket i henhold til retsakterne, bemærker Kommissionen, at eksistensen af implicitte garantier i tilknytning til status som EPIC bekræftes i et notat, som Conseil d'Etat udarbejdede i 1995 i Crédit Lyonnais-sagen, om at eksistensen af en implicit statsgaranti følger af selve bankens karakter af offentligt foretagende (83).
(108)
Som forklaret i betragtning 142-145 i beslutning C 56/2007, som Kommissionen henviser til, deler den ikke de franske myndigheders fortolkning, nemlig at Conseil d'Etats udtalelse ikke kan overføres på det offentlige foretagende IFP. Den understreger navnlig, at denne udtalelse hverken på nogen måde henviser til en offentlig regnskabsførers opgave eller dennes tilstedeværelse eller mangel på samme i det offentlige foretagende. De franske myndigheder forklarer i øvrigt ikke, hvorfor denne udtalelse efter deres mening kun skulle kunne finde anvendelse på offentlige foretagender med offentlig regnskabsfører. Kommissionen tilbageviser desuden de franske myndigheders argumenter om, at udtalelsen ikke skulle kunne finde anvendelse, fordi den ligger før LOLF og er i modstrid med Conseil d'Etats senere retspraksis, idet Kommissionen i betragtning 104 og i beslutning C 56/2007 påpegede, at LOLF ikke er til hinder for, at der eksisterer en implicit statsgaranti til fordel for det offentlige foretagende IFP.
(109)
Som angivet i betragtning 146 og 147 i beslutning C 56/2007, som Kommissionen henviser til, tager Kommissionen endelig hensyn til notatet fra økonomi-, finans- og erhvervsministeren af 22. juli 2003 om »Opgørelse af implicitte og eksplicitte garantiordninger ydet af staten«, som bekræfter eksistensen af implicitte garantier, der følger af en forvaltnings- eller lovgivningsmæssig retsakt, og som »skaber og medfører finansielle konsekvenser for staten«. Dette notat viser, at statsgarantien kan følge af juridiske retsakter af meget forskellig karakter (84), og påpeger, at oprettelsen af et offentligt foretagende vil kunne medføre en implicit statsgaranti til fordel for det pågældende foretagendes kreditorer (85).
b) Det offentlige foretagende IFP's kreditorer er sikre på at få deres fordring betalt
(110)
I lighed med påvisningen i afsnit 4.1.1.A.b) i beslutning C 56/2007, som Kommissionen henviser til, vil den nu påvise, at det offentlige foretagende IFP's kreditorer i tilfælde af en betalingsstandsning befinder sig i en situation, der er mere gunstig end den, som gælder kreditorer hos en virksomhed, som er underlagt handelsretten.
(111)
For det første gælder de traditionelle hindringer for betaling af en privatretlig virksomheds gæld ikke, når der er tale om offentlige foretagender. På baggrund af oplysninger, der er mere fyldigt beskrevet i betragtning 150-154 i beslutning C 56/2007, som Kommissionen henviser til, konkluderer den vedrørende det første punkt:
-
at i modsætning til kreditorer i virksomheder, der er omfattet af handelsretten, risikerer det offentlige foretagende IFP's kreditorer (eftersom foretagendet ikke er omfattet af de almindelige regler for retslig rekonstruktion og likvidation af kriseramte virksomheder) ikke, at deres fordring bortfalder helt eller delvis efter en retslig konkursbehandling,
-
at det offentlige foretagende IFP's status af juridisk person ikke er til hinder for en statsgaranti,
-
at da der ikke er nogen eksplicit begrænsning af statens ansvar for det offentlige foretagende IFP, kan dettes kreditorer med rette påberåbe sig princippet om, at staten påtager sig det offentlige foretagende IFP's gæld, selv om dette har status af juridisk person.
(112)
For det andet er proceduren i henhold til lov af 16. juli 1980 (og diverse gennemførelsesbestemmelser (86) i tilfælde af dækning af offentlige foretagenders gæld, når de er dømt efter en retsafgørelse, af grunde, der forklares i betragtning 113-117, mere gunstige for det offentlige foretagende IFP's kreditorer end de almenretlige procedurer, idet proceduren ikke vil kunne føre til bortfald af den fordring, de har i det offentlige foretagende IFP.
(113)
I overensstemmelse med analysen i betragtning 157-161 i beslutning C 56/2007, som Kommissionen henviser til, bemærker den først og fremmest, at det ifølge loven af 1980 (87) og dens gennemførelsesforanstaltninger (88) er staten, der er den kompetente myndighed med hensyn til at inddrive offentlige foretagenders gæld, og at loven nok så vigtigt giver staten beføjelse til at anvise på eget initiativ og tilvejebringe tilstrækkelige ressourcer.
(114)
I lighed med de overvejelser, der fremlægges i betragtning 162-168 i beslutning C 56/2007, som Kommissionen henviser til, mener den, at den specifikke procedure, der er defineret i loven af 1980 og gennemførelsesbestemmelserne hertil, kun er en procedure til inddrivelse af fordringer og ikke en konkursbehandling, og at anvendelsen heraf ikke medfører bortfald af fordringen, hvorimod en afgørelse om at slutte konkursboet på grund af utilstrækkelige aktiver uden sanktion ved afslutningen af en almindelig konkursbehandling medfører forbud mod, at kreditorerne genoptager retsforfølgningen. Kommissionen påpeger også, at kreditorerne på grundlag af loven af 1980 og gennemførelsesbestemmelserne hertil må formode, at de nødvendige midler findes eller altid vil findes til at betale deres fordring i den offentlige enhed, idet denne lov indeholder regler om udsættelse af anvisningen, men ingen regler om betalingsstandsning. Kommissionen mener på baggrund af disse to forhold, at den utilstrækkelige likviditet er dækket, i givet fald af staten, eller at situationen kun er midlertidig. Til gengæld er der ikke ved nogen konkursbehandling mulighed for, at en tredjemand bliver ansvarlig for den insolvente persons gæld, undtagen naturligvis når der er tale om en garant.
(115)
I overensstemmelse med analysen i betragtning 170-180 i beslutning C 56/2007, som Kommissionen henviser til, mener den, at de franske retsakter bemyndiger eller endda tilskynder staten til at bevilge tilskud til offentlige foretagender, fortrinsvis klassiske banklån i situationer med utilstrækkelig likviditet, som kan være »supplerende ressourcer« som omhandlet i lov af 16. juli 1980. Kommissionen mener også, at disse retsakter er kendt af kreditorerne, som derfor med rette kan mene, at tilsynsmyndigheden vil kunne finde de nødvendige ressourcer til, at deres fordring kan blive betalt. Derfor anser Kommissionen den hypotese, hvorefter det ikke skulle lykkes kreditor at opnå betaling af sin fordring gennem procedurerne i loven af 16. juli 1980, for lidet sandsynlig.
(116)
I modsætning til sin konklusion angående La Poste i beslutning C 56/2007 påpeger Kommissionen imidlertid, at der i det foreliggende tilfælde findes forholdsvis mange midler i det offentlige foretagende IFP, som det selv kan mobilisere, idet de likvide beholdninger og bundne aktiver (150,3 mio. EUR) i slutningen af 2007 omtrent androg det femdobbelte af de samlede passiver (25,2 mio. EUR), sådan som de franske myndigheder forklarede det i betragtning 44. Således erkender Kommissionen, at det i foretagendets aktuelle finansielle situation forekommer lidet sandsynligt, at det offentlige foretagende IFP som følge af mangel på egne midler, i hvert fald i den nærmeste fremtid, skulle blive ude af stand til at honorere sin gæld, og der dermed skulle blive brug for statslig indgriben.
(117)
Selv om det er usandsynligt på nuværende tidspunkt, er det dog ikke desto mindre muligt på længere sigt, at det offentlige foretagende IFP kommer i en situation med utilstrækkelige aktiver. Når det under sådanne omstændigheder er umuligt at mobilisere ressourcer gennem afhændelse af aktiver, bliver det nødvendigt med andre garantimekanismer (lån, forsøg på at drage staten til ansvar osv.). I øvrigt kan lovgivernes fastsættelse af en ordning til beskyttelse af aktiver give næring til sager om statens objektive ansvar i tilfælde af det offentlige foretagende IFP's eventuelle insolvens (89). I denne henseende noterer Kommissionen sig de franske myndigheders argument (90) om, at selv om staten måtte mene, at et aktiv tilhørende et offentligt foretagende er »uundværligt« for udøvelsen af dets public service-opgave, og måtte modsætte sig en afhændelse heraf, indebærer det på ingen måde, at staten er forpligtet til at yde kompensation gennem garantiordninger. Kommissionen bemærker imidlertid, at de franske myndigheder har medgivet (selv om de bestrider, at det offentlige foretagende IFP kan drage fordel heraf), at der stilles krav om kontinuitet i den offentlige service til statens repræsentant i forbindelse med proceduren i henhold til lov af 16. juli 1980 (91). Derfor mener Kommissionen, at en sådan beslutning fra det offentliges side om ikke at afhænde aktiver af hensyn til opretholdelsen af den offentlige service kan medføre et objektivt ansvar for staten for ulige fordeling af offentlige byrder.
(118)
For det tredje har Kommissionen af de årsager, der fremlægges i betragtning 185-226 i beslutning C 56/2007, som den henviser til, den opfattelse, at de muligheder, som en kreditor har for at gøre statens ansvar gældende i det lidet sandsynlige tilfælde, at den i loven af 1980 fastsatte procedure ikke skulle sikre, at kreditoren kan få sin betaling, har karakter af garantiordning.
(119)
Selv om de franske myndigheder mener, at hverken statens culpaansvar eller objektive ansvar (92) i princippet kan gøres gældende, erkender de, at det godt kan være, at dommeren træffer bestemmelse om godtgørelse til kreditor i tilfælde af, at der stilles krav om kontinuitet i den offentlige service til statens repræsentant i forbindelse med proceduren i henhold til loven af 1980. I et sådant tilfælde mener de franske myndigheder imidlertid ikke, at kreditor får nogen som helst fordel, fordi erstatningen ville være sammenlignelig med den, som vedkommende havde fået efter den almindelige procedure. Kommissionen påpeger i den forbindelse visse særtræk ved den særlige lov fra 1980. Ifølge den almindelige retslige konkursbehandling får kreditorerne (især de simple) generelt ikke hele deres fordring dækket, og som oftest får en virksomhed under likvidation ikke sin gæld betalt af tredjemand.
(120)
De franske myndigheder anfægter ligeledes, at de muligheder for godtgørelse, som kreditorerne får ved at gøre ansvar gældende, kan sidestilles med en form for garanti. Tværtimod mener Kommissionen, at statens pådragelse af ansvar (culpøst eller objektivt) ved iværksættelse af proceduren for inddrivelse af offentligretlige juridiske personers gæld i henhold til loven af 16. juli 1980 svarer til en garantiordning i henhold til EU-retten, idet den sikrer kreditorerne betaling af deres fordring, ved at staten tvinges til at betale den i tilfælde af det offentlige foretagende IFP's insolvens. Oven i købet sigter Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol (herefter »ECHR«) i sin retspraksis i sagen Société de gestion du port de Campoloro et Société fermière de Campoloro mod Frankrig (93) (herefter »Campoloro-sagen«) mod at anerkende eksistensen af en automatisk garanti.
(121)
Endelig mener Kommissionen i lighed med påvisningen i betragtning 181-184 i beslutning C 56/2007, som den henviser til, at de franske myndigheders forslag om at præcisere anvendelsesdekretet til loven af 1980 ikke er tilstrækkeligt til at udelukke, at frigørelsen af ressourcer sker takket være en indsprøjtning af offentlige midler.
a)
De franske myndigheder har foreslået følgende ændring af anvendelsesdekretet til loven af 1980: »Når opfordringen ikke har givet noget resultat ved udløbet af disse frister, sørger statens repræsentant eller tilsynsmyndigheden for at opføre udgiften på den insolvente lokale myndigheds eller offentlige virksomheds budget. Den pågældende frigør evt. de nødvendige ressourcer af myndighedens eller virksomhedens budget ved at sænke de bevillinger, der er afsat til andre udgifter og endnu ikke er brugt, eller ved at hæve ressourcerne« (ændringen er understreget).
b)
Kommissionen påpeger imidlertid, som den har gjort i betragtning 67 i indledningsbeslutningen, at retsakterne, hverken i deres nuværende version eller i den ændrede version ifølge de franske myndigheders forslag, udelukker, at frigørelsen af ressourcer kan ske gennem en forhøjelse af ressourcer, som på forhånd er muliggjort gennem et tilskud eller en indsprøjtning af offentlige midler.
(122)
Af grunde, der allerede er forklaret i betragtning 204-211 i beslutning C 56/2007, som Kommissionen henviser til, mener den i øvrigt, at ECHR's afgørelse af Campoloro-sagen viser, at den franske stats ansvarspådragelse i dette tilfælde virker som en implicit garanti for offentlige myndigheders gæld og ikke er knyttet til nogen betingelse om tab.
a)
Kommissionen bemærker nærmere bestemt, at ECHR tilbageviste de franske myndigheders argumenter, idet de byggede deres argumentation (94) på, at der dels ikke var noget udløsende forhold, som kunne tilskrives staten, dels at der ikke forelå nogen statsgaranti til fordel for de offentlige myndigheder med status af juridisk person, og at domstolen tog sagsøgernes (95) modsatrettede argumenter til følge.
b)
Kommissionen bemærker, at ECHR endte med at fastslå en overtrædelse af artikel 6, stk. 1, i den europæiske menneskerettighedskonvention (herefter »konventionen«) bl.a. med følgende begrundelse: »Disse domme bør derfor fuldbyrdes, idet domstolen minder om, at en statslig myndighed ikke kan bruge manglende ressourcer som påskud for ikke at betale en gæld i henhold til en retsafgørelse […]«. Endvidere fastslog ECHR, at der var tale om overtrædelse af artikel 1 i protokol nr. 1 til konventionen, idet sagsøgerne havde været udsat for et indgreb i deres ejendomsret som følge af en særlig og alt for stor byrde forbundet med den manglende betaling af deres tilgodehavende (96). På baggrund af ovenstående pålagde domstolen staten hele skyldnerkommunernes gæld (97).
c)
Kommissionen mener, at der af denne retspraksis kan uddrages følgende tre vigtige elementer:
-
Med forbehold af at sagsøgerne opnår en retsafgørelse, der anerkender deres fordring, virker statens ansvar som en implicit garanti (98), idet den franske stat dels dømmes til at betale hele den offentligretlige persons gæld (99), dels at der ikke er foretaget nogen fordeling mellem det, der kunne skyldes den offentlige skyldnermyndigheds insolvenssituation og de eventuelle misligholdelser, som kan tilskrives staten (ECHR søgte på intet tidspunkt et udløsende forhold, der kunne tilskrives staten, og henholdt sig alene til skyldnerens insolvens).
-
Dette ansvar dækker gæld hos offentlige myndigheder, som dog har status af juridiske personer. Den franske regering påberåbte sig udtrykkeligt eksistensen af en juridisk person og egne midler som argument mod, at den franske stats ansvar kunne gøres gældende, men det argument blev tilsidesat af ECHR.
-
Anvendelsesområdet for statsgarantien dækker de dertil knyttede offentlige myndigheder. Garantien er derfor tæt knyttet til skyldnerens offentligretlige status.
d)
I øvrigt konstaterer Kommissionen, at den løsning, ECHR lagde til grund i Campoloro-sagen, ikke er isoleret, men tværtimod hænger sammen med en meget fast retspraksis, f.eks. i dommene i sagerne Artico mod Italien (100) og Bourdov mod Rusland (101).
(123)
Af de grunde, der allerede er forklaret i betragtning 212-220 i beslutning C 56/2007, som Kommissionen henviser til, mener den, at de franske myndigheders bemærkninger ikke vil kunne afkræfte denne påvisning. På baggrund af ovenstående og i lighed med den konklusion, som Kommissionen drog i postsagen ifølge betragtning 222 i beslutning C 56/2007 og indledningsbeslutningen, konkluderer Kommissionen, at en kreditor, som ikke har opnået betaling af sin fordring i det offentlige foretagende IFP gennem procedurerne i lov af 16. juli 1980, ifølge gældende fransk retstilstand kan få hele beløbet svarende til den ikke fyldestgjorte fordring ved som sidste udvej at påberåbe sig statens ansvar i modsætning til det, der sker i forbindelse med en almindelig likvidationsprocedure, hvor tilbagebetalingen til kreditor er begrænset til værdien af de disponible aktiver. Som følge heraf mener Kommissionen, at statens ansvar behandles som en garanti, at det ikke er begrænset af nogen fransk retsakt, og at det er uløseligt forbundet med skyldnerinstitutionens offentligretlige status.
(124)
I øvrigt tager Kommissionen af de grunde, der allerede er gjort rede for i betragtning 223-226 i beslutning C 56/2007, som den henviser til, det franske forslag til efterretning, ifølge hvilket der indføjes en anmærkning om, at der ikke foreligger nogen garanti, i samtlige det offentlige foretagende IFP's kontrakter, som indebærer en fordring, for at fjerne risikoen for, at statens objektive ansvar gøres gældende alene med henvisning til det offentlige foretagende IFP's insolvens. Den mener ikke desto mindre, at en sådan juridisk ramme vil være skrøbelig, og at der vil være tvivl om dens fortsatte eksistens, idet undtagelsen på grund af accepteret risiko er en regel i henhold til retspraksis, som altid kan udvikle sig. Kommissionen vurderer imidlertid, at et sådant forlag i sig selv er utilstrækkeligt, for det dækker ikke alle tilfælde. Det gør det ikke muligt at udelukke, at statsgarantien kan bringes i anvendelse for alle typer ansvar (navnlig ansvar uden for kontraktforhold og strafansvar). I øvrigt er det kontraktligt umuligt at bestemme, at staten ikke hæfter for det offentlige foretagende IFP's gæld, idet det offentlige foretagende IFP f.eks. kan være skyldner over for tredjemand gennem forskellige juridiske mekanismer, især i tilfælde af overtagelse af en anden enhed (102), som har gæld til tredjeparter, som ikke i første omgang kan identificeres. For så vidt angår tredjeparternes individuelle fordringer, mener Kommissionen endelig, at kun en almengyldig lov, hvori det hedder, at staten ikke er garant for det offentlige foretagende IFP, og som gælder i alle forhold og for alle typer tredjeparter, vil kunne »afskaffe« den ubegrænsede garanti. Såfremt de franske forslag skulle blokere for enhver mulighed for, at en kreditor hos det offentlige foretagende IFP skulle gøre statens ansvar gældende for at opnå betaling af sin fordring (et tilfælde, som ifølge Kommissionen ikke er verificeret), gør disse forslag det desuden ikke muligt klart at fastslå, hvad der ville ske i tilfælde af det offentlige foretagende IFP's insolvens (103).
(125)
For det fjerde kan en kreditor hos et offentligt foretagende, selv om han ikke bliver fyldestgjort, knytte retsvirkninger til den legitime fejltagelse, han begik ved etablering af fordringen, idet den altid vil blive imødekommet.
(126)
Af de grunde, der er gjort rede for i betragtning 227, 228 (stk. 1-3) og 229 i beslutning C 56/2007, som Kommissionen henviser til, mener den, at teorien om ydre fremtræden (104) gør det muligt at bekræfte, at det offentlige foretagende IFP's kreditorer på baggrund af en vifte af samstemmende indicier med rette kan tro, at en sådan garanti faktisk eksisterer (og det endda under antagelse af, at det offentlige foretagende IFP's status af EPIC ikke retligt vil kunne give det en ubegrænset garanti fra den franske stats side). De primære relevante indicier i henseende til teorien om ydre fremtræden ligger dels i, at forskellige retsakter (loven fra 1980 og gennemførelsesbestemmelserne hertil) eller officielle dokumenter (budgetdokumenter) giver kreditor anledning til at tro, at staten vil påtage sig et EPIC's gæld i tilfælde af utilstrækkelig likviditet eller vil påtage sig sit ansvar, dels i, at de franske myndigheders manglende præcisering af loven på området efter Campoloro-sagen og de første procedurer, som Kommissionen indledte om status af EPIC, ligeledes giver kreditorerne grund til at stole på, at der findes en sådan garanti, og endelig i, at den manglende klare oplysning om retsvirkningerne af et EPIC's betalingsstandsning også peger i den retning.
(127)
I den foreliggende sag vil Kommissionen gerne tilføje, at det offentlige foretagende IFP's eventuelle kreditorer fra før 7. juli 2006 var kontraktligt bundet til et erhvervsrettet foretagende i henhold til lov nr. 43-612 af 17. november 1943 om forvaltning af erhvervsinteresser (en privatretlig juridisk person), hvorom de ikke havde nogen grund til at tro, at det kunne være dækket af nogen som helst statsgaranti. Derfor kan anvendelsen af teorien om ydre fremtræden i givet fald kun være relevant, for så vidt angår de fordringer, der er opstået efter det offentlige foretagende IFP's statusændring.
(128)
I lighed med sin ekspert i postsagen konkluderer Kommissionen, for så vidt angår de fordringer, der er opstået efter den 7. juli 2006, at selv om det efter den hypotese, de franske myndigheder forsvarer, var fejlagtigt, når en kreditor mente, at staten er forpligtet til at garantere for offentlige foretagenders, og især det offentlige foretagende IFP's, gæld, ville den pågældendes fejltagelse være legitim på baggrund af de ovennævnte elementer og ville retligt kunne tillægges retsvirkninger. Hvis kreditor undtagelsesvis ikke skulle opnå betaling af sin fordring, ville han alligevel være sikker på, at den ikke ville bortfalde.
B. Garanti for opretholdelsen af det offentlige foretagende IFP's eller dets forpligtelsers eksistens
(129)
Af de grunde, der allerede er forklaret i betragtning 230-250 i beslutning C 56/2007, som Kommissionen henviser til, mener den, at såfremt kreditor ikke inden for en rimelig frist og efter anvendelse af de i foregående afsnit beskrevne procedurer skulle opnå betaling af sin fordring, vil han være sikker på, at denne fordring ikke bortfalder - i modsætning til en kreditor hos en privatretlig enhed under konkursbehandling, som ikke har nogen garanti for at få sin fordring betalt.
(130)
Kommissionen understreger, at der ikke findes nogen konkurslukning af et offentligt foretagende efter beslutning af en offentlig myndighed, hvor foretagendets rettigheder og forpligtelser bortfalder. I tilfælde af at en offentlig myndighed beslutter en lukning, beviser praksis og visse grundlæggende forvaltningsretlige principper - selv om det ikke udtrykkeligt står i nogen lov - at de lukkede offentlige foretagenders rettigheder og forpligtelser som sådan altid overtages af en anden enhed og i mangel heraf af staten. Med andre ord overtages offentlige foretagenders gæld altid af en anden juridisk person, som ikke kan nægte dette, med det resultat, at hver fordringshaver er sikker på, at den rettighed, han har i henhold til sin fordring, vil kunne gøres gældende over for en anden institution, og at hans fordring derfor ikke vil bortfalde.
(131)
Kommissionen henviser til de nærmere detaljer i analysen i betragtning 233-250 i beslutning C 56/2007, som bygger på den undersøgelse, som eksperten i postsagen udførte af de organiske udviklingstendenser, der berører de offentlige foretagender, og som har afdækket tre forskellige grunde til offentlige foretagenders lukning (105), nemlig tilfælde, hvor offentlige foretagender ophører, tilfælde, hvor offentlige foretagender lukker, fordi deres opgave forsvinder, og mere udbredte tilfælde, hvor opgaven flyttes, hvilket nødvendigvis indebærer en overførsel af rettigheder og pligter.
a)
På baggrund af denne vurdering er det muligt for det første at mene, at selv om der ikke findes nogen generelle retsregler for lukning af offentlige foretagender, viser praksis, at det juridiske dokument altid rummer bestemmelser om, at rettigheder og forpligtelser for det foretagende, der skal lukke, overføres til enten staten eller den enhed, som overtager dens opgaver (106).
b)
For det andet er der generelt tale om overførsel af »rettigheder og forpligtelser« (og ordet forpligtelser sigter helt sikkert til gælden) og sommetider om en overførsel af »formue« (107) (udtryk, der ligeledes må omfatte gæld). Det eneste eksempel, der er fundet på, at et offentligt foretagende slet og ret lukkes, omfattede under alle omstændigheder overførsel af selve »gælden« til andre offentligretlige enheder (108).
c)
For det tredje, selv når opgaven bortfalder, overtages det offentlige foretagendes rettigheder og forpligtelser i praksis af et andet organ.
d)
Endelig og for det fjerde er den i undersøgelsen beskrevne praksis i overensstemmelse med »instruction codificatrice« nr. 02-060-M95 af 18. juli 2002 og vejledningen om den finansielle opbygning i forbindelse med oprettelse, omdannelse og nedlæggelse af nationale offentlige virksomheder (109), nemlig at et EPIC's rettigheder og forpligtelser enten overgår til staten eller til den juridiske person, der overtager foretagendets opgave.
(132)
På grundlag af sin ekspert i postsagen konkluderer Kommissionen sluttelig, at offentlige foretagenders gæld i praksis altid overføres til en anden offentligretlig juridisk person i tilfælde af lukning af det offentlige foretagende, der varetog opgaven. Fordringshavere mod disse offentlige foretagender, heriblandt det offentlige foretagende IFP, er således sikre på, at deres ubetalte fordringer ikke bortfalder.
C. Konklusion angående eksistensen af en statsgaranti til fordel for det offentlige foretagende IFP
(133)
På grundlag af de fremlagte oplysninger til påvisning af, at der foreligger en garanti for betaling af individuelle fordringer og for opretholdelse af det offentlige foretagende IFP's forpligtelser, konkluderer Kommissionen, at følgende er gældende fra det offentlige foretagende IFP's statusændring den 7. juli 2006:
-
det offentlige foretagende IFP's kreditorer møder ikke de sædvanlige privatretlige og offentligretlige hindringer for fuld betaling af en fordring
-
det offentlige foretagende IFP's kreditorer kan med henblik på inddrivelse af deres fordringer benytte særlige procedurer, hvorved staten får lov til at tvinge skyldnervirksomheden til at betale fordringen
-
på intet tidspunkt får det offentlige foretagende IFP's kreditorer i henhold til fransk ret opfattelsen af, at foretagendet kunne stå i en situation med definitivt utilstrækkelig likviditet
-
i tilfælde af utilstrækkelig likviditet lader budgetdokumenterne formode, at staten ville kunne bevilge en særlig støtte til foretagender i den offentlige sektor, heriblandt det offentlige foretagende IFP
-
såfremt de tidligere beskrevne procedurer ikke gør det muligt for kreditor at blive fyldestgjort, kan han drage staten til ansvar for at opnå fuld betaling af sin fordring
-
selv om de tidligere behandlede søgsmål skulle strække sig over en vis tid, er fordringshaver sikker på, at hans fordring ikke vil bortfalde, selv om det offentlige foretagende IFP skulle undergå en organisk udvikling, således som praksis viser.
(134)
Disse særlige forhold er uløseligt forbundet med det offentlige foretagende IFP's status af EPIC og indebærer, at staten spiller en rolle som garant i sidste instans. Det kan derfor med rette konkluderes, at det offentlige foretagende IFP er omfattet af en ubegrænset garanti fra den franske stat i kraft af sin status af EPIC.
(135)
Statens ubegrænsede garanti til fordel for det offentlige foretagende IFP indebærer en overførsel af statsmidler jf. punkt 2.1 i meddelelsen om garantier. Det offentlige foretagende IFP betaler da heller ingen præmie for denne garanti. Således er der på samme tid tale om en fordel for virksomheden og et træk på statskassen, eftersom staten giver afkald på den betaling, som normalt erlægges for garantierne. I øvrigt skaber garantien en risiko for et potentielt træk på statens ressourcer i fremtiden, idet staten kan se sig nødsaget til at betale det offentlige foretagende IFP's gæld (110).
(136)
Endelig tilskrives statens ubegrænsede garanti til fordel for det offentlige foretagende IFP staten, fordi den følger af kombinationen af det offentlige foretagende IFP's offentligretlige status, nationalretlige principper og to retsakter, nemlig loven af 25. januar 1985, som blev til handelsloven, og lov nr. 80-539 af 16. juli 1980 samt gennemførelsesbestemmelserne hertil.
7.1.1.2 Fravær af dækning af de privatretlige datterselskaber i IFP-koncernen gennem den ubegrænsede garanti
(137)
Som Kommissionen allerede har anført i sin beslutning i sag C 51/2005 (111), i indledningsbeslutningen om den foreliggende sag og i afsnit 2 (»IFP-koncernen«) i nærværende afgørelse, danner det offentlige foretagende IFP og dets datterselskaber Axens, Beicip-Franlab og Prosernat i konkurrenceretlig forstand en koncern. Det offentlige foretagende IFP ejer nemlig 100 % af selskabskapitalen i Axens direkte, 100 % af selskabskapitalen i Beicip-Franlab direkte og 100 % af selskabskapitalen i Prosernat indirekte. Det offentlige foretagende IFP udøver kontrol over sine datterselskaber, ved at dets egne ledende medarbejdere er placeret i de besluttende organer i datterselskaberne. Det udtaler sig i særdeleshed om de strategiske retningslinjer og basale beslutninger vedrørende datterselskabernes fremtid og er bundet gennem eneretsaftaler om overførsel af uundværlig teknologi til datterselskabernes økonomiske aktiviteter (aftaler, der indebærer gensidig forhåndsret (112) og gennem kontrakter om tilrådighedsstillelse af lokaler og personale. Det offentlige foretagende IFP's økonomiske integration med sine datterselskaber Axens, Beicip-Franlab og Prosernat er således tilstrækkelig stærk til at føre til en sådan konklusion. Derfor bør det undersøges, hvad det nøjagtige omfang af statsgarantien er, så det kan kontrolleres, om der i tilfælde af, at et privatretligt datterselskab af det offentlige foretagende IFP bliver insolvent, vil kunne mobiliseres statslige midler til betaling af kreditorerne (med andre ord om det offentlige foretagende IFP's datterselskabers økonomiske aktiviteter er dækket af den ubegrænsede statsgaranti eller ikke).
(138)
I sine bemærkninger udtaler selskabet UOP Limited sig ikke om dette spørgsmål. Dets argumentation bygger på markedets aktørers opfattelse af enheden »IFP/Axens«, som ifølge selskabet vil kunne give IFP-koncernen en fordel såvel i henseende til leverandørerne som til kunderne eller kapitalmarkedet. Dette aspekt bliver undersøgt i afsnit 7.1.4 i denne afgørelse om de fordele, som IFP-koncernen har af foranstaltningen.
(139)
Til gengæld bestrider de franske myndigheder som angivet i betragtning 47 eksistensen af en statsgaranti til fordel for det offentlige foretagende IFP's datterselskaber, bl.a. på baggrund af deres status af almindelige aktieselskaber.
(140)
I lighed med påvisningen af eksistensen af en ubegrænset garanti til fordel for det offentlige foretagende IFP, som fremlægges i afsnit 7.1.1.1, vil Kommissionen undersøge, om kreditorerne hos de privatretlige datterselskaber af det offentlige foretagende IFP er omfattet af en garanti for betaling af deres individuelle fordringer (A), eller om de er omfattet af en garanti for opretholdelse af disse datterselskabers forpligtelser (B) i tilfælde af utilstrækkelige aktiver.
A. Kreditorerne hos det offentlige foretagende IFP's datterselskaber har ingen garanti for betaling af deres individuelle fordringer
(141)
Det offentlige foretagende IFP's datterselskaber har status af aktieselskab. Som privatretlige juridiske personer (i modsætning til deres kontrollerende aktionær, som er et offentligt foretagende) falder de fuldt ud ind under anvendelsesområdet for de almindelige procedurer for retslig rekonstruktion og likvidation (113) i Frankrig.
(142)
Før undersøgelsen af, om det er muligt at gøre et ansvar for det offentlige foretagende IFP's datterselskaber gældende over for den kontrollerende aktionær (b), er det på sin plads at præsentere den almindelige retslige konkursbehandling, som disse privatretlige datterselskaber er omfattet af i tilfælde af en betalingsstandsning (a).
a) Almindelig retslig konkursbehandling
(143)
Hvis det antages, at et af datterselskaberne i IFP-koncernen, et aktieselskab, er i betalingsstandsning (med andre ord at det ikke længere er i stand til at honorere sin forfaldne gæld ved hjælp af sine disponible aktiver), og at en rekonstruktion er åbenbart umulig (114), medfører den almindelige procedure (115), at selskabet kommer under retslig konkursbehandling. Det vil i givet fald være skyldneren, der senest 45 dage efter betalingsstandsningen kræver, at proceduren (116) indledes (medmindre skyldneren allerede har krævet en forligsprocedure indledt). En sådan retslig konkursbehandling vil have til formål at afslutte virksomhedens aktiviteter eller realisere dens formue gennem en samlet eller separat afhændelse af dens rettigheder og formuegoder (117). I konkursdekretet, der indleder den retslige konkursbehandling (118), udpeger retten en dommer til opgaven og udnævner en repræsentant for retten eller en person, der vælges for sine kompetencer på området, til kurator. Kurator udarbejder inden en måned efter sin udnævnelse en rapport om virksomhedens situation og går dernæst videre til likvidationsopgaverne og verificeringen (119) af fordringerne (120). Udbyttet af likvidationen bliver dernæst fordelt mellem kreditorerne efter deres rækkefølge i konkursordenen (udlodning til de privilegerede kreditorer og pantekreditorer, kreditorer med en særlig sikkerhed i løsøre og sidst simple kreditorer, dvs. ikkeprivilegerede, i forhold til deres fordring).
(144)
Når der ikke længere findes forfalden gæld, og når kurator råder over tilstrækkelige midler til at fyldestgøre kreditorerne, eller når konkursboets behandling hindres af utilstrækkelige aktiver, afsiger retten en afgørelse om slutning af konkursboet (121). Efter boets slutning beskyttes skyldneren af princippet om, at kreditorerne ikke længere kan genoptage retsforfølgningen. Med andre ord giver en afgørelse om at slutte konkursboet på grund af utilstrækkelige aktiver ikke kreditorerne mulighed for at retsforfølge skyldner, medmindre (122) fordringen er opstået af en strafferetlig afgørelse eller af rettigheder, der knytter sig til kreditor som person.
b) Fravær af en garantiordning til fordel for det offentlige foretagende IFP's privatretlige datterselskaber
(145)
Som Kommissionens ekspert forklarede det i postsagen, hæfter selskabsdeltagerne i visse kommercielle selskaber, især aktieselskaber og anpartsselskaber, normalt ikke for gælden i det selskab, som de deltager i, med mere end deres indskud. Som aktieselskab falder det offentlige foretagende IFP's datterselskab netop ind under denne kategori. I IFP-koncernen lige som i enhver anden koncern er moderselskabets ansvar derfor i tilfælde af insolvens i et datterselskab, som er stiftet i form af et selskab med begrænset hæftelse (i det foreliggende tilfælde et aktieselskab), i mangel af kaution, aval, garanti, forhåndstilsagn eller støtteerklæring (123), hvorved det udtrykkeligt pådrager sig et ansvar, begrænset til tabet af dets indskud (som for enhver anden almindelig aktionær).
(146)
I betragtning af at det offentlige foretagende IFP og dets datterselskaber tilhører en koncern i konkurrenceretlig forstand, bør det kontrolleres, hvorvidt det økonomiske afhængighedsforhold, som datterselskaberne står i til moderselskabet, efter fransk selskabsret automatisk er ansvarspådragende for det offentlige foretagende IFP, hvis disse privatretlige datterselskaber bliver insolvente, og dermed udløser mobilisering af statslige midler, idet staten leverer hovedparten af det offentlige foretagendes finansiering og har givet det en ubegrænset implicit garanti.
(147)
Efter afslutningen af denne grundige undersøgelse kan Kommissionen konkludere, at der i princippet ikke kan gøres et ansvar gældende over for den kontrollerende aktionær ifølge fransk civilret og handelsloven på grund af insolvens i et af dets datterselskaber, medmindre det sker for at påvise, at den kontrollerende aktionær har begået en fejl i ledelsen af sit datterselskab (i). De nyligt planlagte, men forkastede forslag til reform af civillovbogen, som netop skulle udvide princippet om erstatningsansvar for andres handlinger til også at gælde forholdet mellem moderselskab og datterselskaber i en koncern, bekræfter, at et sådant princip tværtimod ikke findes for indeværende i fransk ret (ii).
i) Fravær af aktionærens generelle ansvar for sit datterselskab
(148)
Ifølge doktrinen (124) er en koncern aldrig som organisation i sig selv kilde til et ansvarsgennembrud. I fransk ret henholder man sig til princippet om personligt ansvar som beskrevet i artikel 1382 i civillovbogen (125). Kun en ulovlig handling, der kan tilskrives moderselskabets opførsel, vil derfor kunne åbne adgang til dettes formue i form af et hæftelsesgennembrud.
(149)
Idet moderselskabet i IFP-koncernen i det foreliggende tilfælde er en offentligretlig juridisk person (det offentlige foretagende IFP), afføder dette spørgsmål indledningsvis endnu en vanskelig opgave, idet man faktisk på forhånd bør undersøge det retsplejeområde (forvaltningsdomstole eller øvrige domstole), som i det franske system i givet fald har domstolskompetence, for at placere et eventuelt ansvar hos en offentligretlig juridisk person, som kontrollerer en privatretlig juridisk person under retslig konkursbehandling.
(150)
Kommissionen bemærker, at den franske domstol, der afgør kompetencespørgsmål, Tribunal des conflits, for så vidt angår erstatningssøgsmål på grund af utilstrækkelige aktiver (126), længe har ment, at det øvrige domstolsområde var kompetent, når en offentligretlig juridisk person varetog den juridiske ledelse (127), mens forvaltningsdomstolene var kompetente, når den offentligretlige juridiske person varetog den faktiske ledelse (128). Imidlertid ser det ud til på retspraksis, at kompetencefordelingen mellem forvaltningsdomstolene og de øvrige domstole fremover bygger på arten af de leverede ydelser, nemlig offentlige serviceydelser eller virksomhed af industriel eller kommerciel karakter.
a)
Når det drejer sig om offentlige serviceydelser, synes Tribunal des conflits (129) at have forladt sin tidligere retspraksis, der var baseret på fordelingen mellem juridisk og faktisk ledelse, efter sin afgørelse i sagen om Département de la Dordogne (130), hvor den højeste instans havde afgjort, at det var forvaltningsdomstolen, der havde kompetencen, fordi det omhandlede en offentlig serviceydelse, og det uanset om den offentligretlige juridiske person havde den juridiske eller den faktiske ledelse af den privatretlige juridiske person, der varetog leveringen af denne offentlige ydelse. Efter at Tribunal des conflits i Blanco-dommen (131) havde mindet om, at »ansvaret, der påhviler staten eller andre offentligretlige juridiske personer som følge af skader, der kan tilskrives deres offentlige serviceydelser, er omfattet af en offentligretlig ordning« (understregning tilføjet), og at det kun forholder sig anderledes, hvis det udtrykkeligt er bestemt i loven, afgjorde den, at det ikke følger af loven af 25. januar 1985 om rekonstruktion og retslig likvidation af kriseramte virksomheder (i dag kodificeret i artikel L. 624-3 ff. i handelsloven), »at lovgiveren ved at gøre en undtagelse fra principperne for offentligretlige juridiske personers ansvar har villet lade placeringen af statens eller andre offentligretlige juridiske personers erstatningsansvar i kraft af, at der leveres en offentlig serviceydelse, falde ind under de øvrige domstoles kompetence.« (Understregning tilføjet).
b)
Hvis det omvendt drejer sig om virksomhed af industriel eller kommerciel karakter, falder det klart ind under de øvrige domstoles kompetence at pådømme erstatningsansvarets placering for en offentligretlig juridisk person, der kontrollerer en privatretlig juridisk person under konkursbehandling. I afgørelsen i sagen om Société d'Économie Mixte Olympique d'Alès en Cévennes (132) mente Tribunal des conflits bl.a., at »hvis placeringen af statens eller andre offentligretlige juridiske personers erstatningsansvar i kraft af, at der leveres en offentlig serviceydelse, henhører under forvaltningsdomstolenes ansvar, falder et sådant søgsmål ind under de øvrige domstoles kompetence, når statens eller andre offentligretlige juridiske personers erstatningsansvar placeres i kraft af, at der udøves virksomhed af industriel eller kommerciel karakter, uden at der er grund til at skelne mellem, om den pågældende offentlige myndighed har handlet som faktisk eller juridisk leder af denne virksomhed.« (Understregning tilføjet). For at komme til denne konklusion i den pågældende sag tilbageviste Tribunal des conflits den karakter af offentlig serviceydelse, som kendetegnede den aktivitet, som et aktieselskab med direktion og tilsynsråd (SEM Olympique d'Alès en Cévennes) udførte, på baggrund af to overvejelser, nemlig på den ene side forretningsformålet (133) og på den anden side finansieringsmåden (134).
(151)
Med hensyn til aktieselskaberne Axens, Beicip-Franlab og Prosernat, som er privatretlige datterselskaber af det offentlige foretagende IFP, fremgår det af oplysningerne i sagen, bl.a. dem, der nævnes i betragtning 159, at deres forretningsformål har økonomisk karakter (135) og ikke karakter af offentlig serviceydelse. Desuden kommer hovedparten af disse virksomheders midler fra driftsindtægter, som deres økonomiske aktivitet genererer, og ikke fra offentlig finansiering. Endelig skal det bemærkes, at datterselskaberne af det offentlige foretagende IFP blev stiftet som kommercielle selskaber på initiativ af en privatretlig (136) juridisk person (og ikke af en offentligretlig juridisk person, idet det offentlige foretagende IFP's statusændring til EPIC først indtraf den 7. juli 2006). Derfor forekommer den industrielle og kommercielle karakter af den virksomhed, som Axens, Beicip-Franlab et Prosernat udøver, ubestridelig, og i tilfælde af retslig konkursbehandling vil det uden tvivl være de øvrige domstole, der har kompetence til at pådømme et eventuelt erstatningssøgsmål anlagt over for det offentlige foretagende IFP.
(152)
På denne baggrund bør det kontrolleres, på hvilke betingelser den kontrollerende aktionærs ansvar kan gøres gældende i henhold til Cour de cassations retspraksis. Men betingelserne for ansvarsgennembrud ved at udvide en retslig konkursbehandling, der er indledt over for en bestemt juridisk person (datterselskabet), til også at omfatte en anden juridisk person (moderselskabet), er meget strenge. Stillet over for et insolvent datterselskab er ofrene for dette selskabs dispositioner tvunget til at bevise moderselskabets culpøse adfærd for at opnå erstatning, især moderselskabets benægtelse af dets datterselskabs status af juridisk person (α) og fejl i det kontrollerede selskabs ledelse (β).
α) Moderselskabets benægtelse af datterselskabets status af juridisk person
(153)
Cour de cassations retspraksis giver mulighed for et gennembrud mellem moderselskabet og dets datterselskaber for dettes dispositioner i to usædvanlige tilfælde (137), nemlig når datterselskabernes formue blandes sammen med moderselskabets (tilfældet med »formuesammenblanding«), og når datterselskaberne er skuffeselskaber (tilfældet kaldet »skuffeselskab«).
(154)
For så vidt angår »formuesammenblanding« (138), betegner dette begreb generelt den situation, hvor de to adskilte juridiske enheders regnskaber er udarbejdet således, at det er umuligt at fastslå, til hvem et givet aktiv eller passiv hører. For at påvise eksistensen af en sådan formuesammenblanding er det imidlertid ikke tilstrækkeligt, at der findes endog snævre bånd mellem selskaberne i koncernen. Ligeledes gør selskabsdeltagernes eller ledelsens, endog hovedsædets (139), identitet det ikke muligt i sig selv at fastslå formuesammenblanding. Formaliseringen af de koncerninterne forbindelser i aftaler underskrevet af moderselskabet og datterselskaberne er som oftest tilstrækkelig til at tilbagevise enhver mulighed for formuesammenblanding (140).
(155)
I to nylige sager, Metaleurop (141) og AOL Liberté (142), synes Cour de cassation endda at have skærpet sin kontrol med betingelserne for hæftelsesgennembrud for et moderselskab i en koncern. Integrationen mellem koncernens selskaber medfører ikke nødvendigvis formuesammenblanding, ikke engang hvis den er meget fremskreden. Ifølge doktrinen (143)»har hverken aftaler om likviditet og valuta mellem de to enheder eller personaleudvekslinger eller lån fra moderselskabet eller moderselskabets overtagelse af datterselskabets ledelsesbeføjelser karakter af en generel uorden i regnskaberne, der kan berettige en formuesammenblanding«. Det forekommer derfor særlig vanskeligt at gøre et moderselskabs ansvar for et af dets datterselskabers dispositioner på grundlag af sammenblanding af deres formuer (144) gældende, idet Cour de cassation kræver et ekstremt højt bevisniveau hertil.
(156)
I den foreliggende sag må det konstateres, at Kommissionen allerede har påpeget, at »[…] eftersom IFP og dets datterselskaber er særskilte juridiske enheder, har de også separate regnskaber« (145). Endvidere har de aftaler, der er indgået mellem det offentlige foretagende IFP og dets datterselskaber, bl.a. eneretsaftaler om teknologioverførsel eller tilrådighedsstillelse af personale (146), ikke karakter af en generel uorden i regnskaberne, som kan berettige en formuesammenblanding i henhold til Cour de cassations retspraksis, idet hver ydelse er specifikt bogført i regnskaberne hos den enkelte enhed i IFP-koncernen, som det bl.a. fastslås i afsnit 7.1.4 og 7.3.
(157)
Med hensyn til »skuffeselskaber« drejer det sig om at karakterisere fraværet af elementer i datterselskabets stiftelsesoverenskomst (affectio societatis) for at vise, at det ikke reelt udgør en levende virksomhed. Cour de cassation (147) mener, at der er tale om et skuffeselskab, når den juridiske person, som proceduren er indledt over for, kun tilsyneladende eksisterer, idet det ikke udøver en aktivitet (148), der er adskilt fra forretningsførerens, uanset om denne er en fysisk eller juridisk person.
(158)
På grundlag af offentligt tilgængelige oplysninger (149) bemærker Kommissionen ligeledes, at det offentlige foretagende IFP og Axens, Beicip-Franlab og Prosernat hverken har de samme kontaktoplysninger eller samme adresser:
a)
Det offentlige foretagende IFP er registreret i handels- og selskabsregistret (Registre du Commerce et des Sociétés, herefter »CRS«) i Nanterre under nr. B 775 729 155, og det har hovedsæde i Rueil-Malmaison (150). Det offentlige foretagende IFP har to driftssteder i Frankrig i henholdsvis Solaize (151) og Pau (152).
b)
Axens er registreret i RCS i Nanterre under nr. B 599 815 073, og dets hovedsæde ligger også i Rueil-Malmaison, men på en anden adresse (153) end moderselskabet. Axens' driftssteder ligger også på andre adresser end moderselskabet, som oftest uden for Frankrig, nemlig i USA i Houston (Texas), Princeton (New Jersey), Savannah (Georgia) og Calvert City (Kentucky), i Canada i Brockville (Ontario), i Kina i Beijing, i Japan i Tokyo, i Indien i New Delhi, i Bahrain og i Rusland i Moskva.
c)
Beicip-Franlab er registreret i RCS i Nanterre under nr. B 679 804 047, og dets hovedsæde ligger også i Rueil-Malmaison, men på en anden adresse (154) end moderselskabet og Axens. Beicip-Franlab har datterselskaber og kontorer i mange lande i verden, bl.a. i Bahrain, Abu Dhabi, i Libyen i Tripoli, i Malaysia i Kuala Lumpur, i USA i Houston, Texas, i Mexico i Villahermosa, i Brasilien i Rio de Janeiro og i Rusland i Moskva.
d)
Prosernat er registret i RCS i Nanterre under nr. B 315 251 330, og dets hovedsæde ligger i Puteaux (155). Selskabet angiver (156) at være til stede i ca. tyve lande i verden, bl.a. i Sydamerika (Argentina, Brasilien og Venezuela), Europa (Det Forenede Kongerige, Italien og Norge), i Nordafrika (Algeriet og Egypten), Golfstaterne (Saudi-Arabien, De Forenede Arabiske Emirater, Kuwait, Oman og Qatar), Iran, Rusland og Fællesskabet af Uafhængige Stater (SNG) samt det sydøstlige Asien.
(159)
Desuden er der tale om reelle økonomiske aktiviteter, som i det foreliggende tilfælde udøves af hvert af datterselskaberne, således at disse ikke med rimelighed kan betegnes som skuffeselskaber, især da Cour de cassation har vist sig meget krævende med hensyn til at betegne en juridisk person som et skuffeselskab (157).
a)
Selskabet Axens, der blev stiftet i 2001, driver en faktisk økonomisk virksomhed på markedet for katalysatorer og teknologier til raffineringsindustrien og den petrokemiske industri, har over 600 ansatte og en årlig omsætning på ca. 300 mio. EUR.
b)
Selskabet Beicip-Franlab, der blev stiftet i 1967, driver en faktisk økonomisk virksomhed med udgivelse og formidling af programmel inden for »prospektering og forekomster« samt feasibilityundersøgelser og rådgivning. Udøvelsen af denne virksomhed kræver omkring 100 ansatte og giver en årlig omsætning på ca. 40 mio. EUR.
c)
Selskabet Prosernat, der blev købt i 2001, driver virksomhed inden for undersøgelser og tjenesteydelser og produktion af udstyr til gasbehandling og genindvinding af svovl. Virksomheden har ca. 70 ansatte og en årlig omsætning på ca. 50 mio. EUR.
(160)
Det fremgår således, at bortset fra ledelsesfejl, som behandles i betragtning 161-164, er de yderst begrænsede kriterier for hæftelsesgennembrud, som retspraksis har udmøntet sig i - datterselskabet er et skuffeselskab, eller formuesammenblanding mellem moderselskab og datterselskab - tydeligvis ikke opfyldt i den foreliggende sag. Derfor mener Kommissionen ikke, at betingelserne for automatisk at gøre et ansvar gældende over for det offentlige foretagende IFP i tilfælde af likvidation af dets datterselskaber Axens, Beicip-Franlab og Prosernat er opfyldt.
β) Erstatningsansvar i tilfælde af moderselskabets fejlagtige ledelse af datterselskabet
(161)
Ledelsesfejl i kontrollen af datterselskabet kan traditionelt forpligte moderselskabet (158). Når moderselskabet har begået fejl i den kontrol, det udøver over ledelsen af sine datterselskaber, »især i koncerner, er der ifølge retspraksis mulighed for at gøre moderselskabets ansvar gældende« (159). Ifølge doktrinen kan ledelsesfejl af moderselskabet, som har optrådt som juridisk eller faktisk leder af et datterselskab i vanskeligheder, udløse ansvarsgennembrud (160) i tilfælde af likvidation. Moderselskabet kan da også komme til at hæfte i sin egenskab af selskabsdeltager i datterselskabet (161), hvis det kan tilskrives fejl (162), som ligger til grund for det kontrollerede selskabs vanskeligheder.
(162)
Ifølge de almindelige retsregler kan ledernes ansvar over for deres selskaber, de øvrige selskabsdeltagere eller kreditorerne gøres gældende (163). I forbindelse med en koncern vil kreditorerne hos et af datterselskaberne, der er i betalingsstandsning, forsøge at påvise, at moderselskabet har påtaget sig at være leder - juridisk eller faktisk (164) - af datterselskabet. Derfor er det især retsreglerne om kollektiv bobehandling (165), nærmere bestemt i forbindelse med erstatningssøgsmål på grund af utilstrækkelige aktiver (166), der pålægger moderselskabet et culpaansvar for sit datterselskab på betingelse af, moderselskabet har opført sig som leder (167) af datterselskabet. For at gøre moderselskabets culpaansvar gældende, skal der imidlertid forelægges bevis for en sådan ledelsesfejl og især for årsagssammenhængen mellem denne og den skade, der er lidt på grund af datterselskabets dispositioner (168).
(163)
Under alle omstændigheder fremgår det af ovenstående, at sådanne hæftelsesgennembrud på ingen måde udgør garantier, idet de altid er begrundet i moderselskabets culpaansvar. Derfor kan sådanne søgsmål heller ikke udløse et generelt princip om, at moderselskabet har et erstatningsansvar for sine datterselskaber. Det ville stride mod princippet om begrænset hæftelse, hvorefter aktionæren kun hæfter med værdien af sit indskud i aktieselskabet, undtagen når et sådant aktieselskab er et skuffeselskab eller har en formue, der er blandet sammen med moderselskabets, hvilket kan tilbagevises i den foreliggende sag.
(164)
Endelig fremgår det af Cour de cassations retspraksis, at anvendelsen af princippet om moderselskabets culpaansvar i forbindelse med ledelsen af datterselskabet under ingen omstændigheder tilnærmelsesvis udgør en mekanisme, der svarer til en garantiordning.
ii) De nylige forslag til reform af erstatningsansvar for andres handlinger
(165)
Med den gældende retstilstand ser det derfor ud til ifølge konklusionerne i en nylig parlamentsinformationsrapport (169), at »de løsninger, der hidrører fra retspraksis, understreger, at det er den juridiske personlighed, der er til hinder for ansvarspådragelsen« (170). (Understregning tilføjet).
(166)
Denne hindring virker så ophævende, at der for nylig rejste sig en debat i Frankrig om det betimelige i en reform af civillovbogen med det formål at lade erstatningsansvar for andres handlinger (171) tillige gælde i situationer med økonomisk afhængighed (bl.a. forbindelserne mellem datterselskaberne i en koncern og deres moderselskab). Visse forbrugersammenslutninger (172), som nævnes i parlamentsrapporten, synes især at beklage, at teknikken med at gøre selskaberne til datterselskaber gør det muligt i forbindelse med senere tvister for visse enheder at gøre den juridiske opdeling af selskaberne i koncernen gældende, når et datterselskab drages til ansvar, selv om de kommercielle tilbud har givet indtryk af en koncern af selskaber, der er fuldstændig integreret og tilbyder de samme ydelser.
(167)
I artikel 1355 i Catala-udkastet (173) blev det for nylig foreslået at indføre et nyt grundlag for placering af erstatningsansvar for andres handlinger, som skulle sætte spørgsmålstegn ved princippet om datterselskabernes juridiske autonomi:
»Artikel 1355
Man er automatisk erstatningsansvarlig for de skader, som forvoldes af dem, hvis livsførelse man betaler, eller hvis aktiviteter man tilrettelægger, leder eller kontrollerer i sin egen interesse. […].«
(168)
De kommentarer, som redaktørerne af dette udkast har tilføjet, kaster lys over de foreslåede fornyelser af disse bestemmelser med hensyn til erstatningsansvar for andres handlinger uden for kontraktforhold. Med vedtagelsen heraf vil »det at lede og tilrettelægge en anden persons virksomhed i den persons personlige interesse, som udøver kontrollen« (174) kunne blive et retsgrundlag, hvilket vil være en temmelig omfattende ændring af den aktuelle retstilstand, især da erstatningsansvaret fremover bliver meget præcist defineret. Således bliver ansvaret ikke »gjort betinget af bevis for den ansvarliges skyld, men af bevis for en handling, som ville kunne gøre handlingens direkte ophavsmand personligt ansvarlig, hvis han ikke havde handlet under en andens kontrol« (175).
(169)
I udkastets artikel 1360, stk. 2, præciseres dette princip i tilfælde, hvor moderselskabet i en koncern pådrager sig et erstatningsansvar for sine datterselskaber:
»Artikel 1360
[…] Ligeledes er den person ansvarlig, som kontrollerer den økonomiske eller formuemæssige aktivitet i et erhvervsforetagende, der står i et afhængighedsforhold, selv om den pågældende person handler for egen regning, når den skadelidte fastslår, at den skadevoldende handling er knyttet til udøvelsen af kontrollen. Sådan forholder det sig bl.a. for moderselskaber med hensyn til skader forvoldt af deres datterselskaber eller koncessionsgivere med hensyn til skader forvoldt af deres eneforhandlere.« (Understregning tilføjet).
(170)
Det fremgår af ovenstående, at der tværtimod med den gældende franske retstilstand og som forklaret ovenfor kræves bevis for et moderselskabs skyld i datterselskabets situation, hvis man skal gøre et erstatningsansvar gældende over for moderselskabet for datterselskabets dispositioner.
(171)
For så vidt angår den forudsigelige udvikling i den skrevne franske ret, tager Kommissionen det til efterretning, at den planlagte reform på dette punkt synes at være opgivet. I forbindelse med den omtalte parlamentsrapport erklærede lovkommissionens arbejdsgruppe da også, at den var modstander af en hvilken som helst »stadfæstelse af eksistensen af et objektivt ansvar, når der foreligger økonomisk afhængighed« (henstilling nr. 19). En reform med den retning synes i øvrigt ikke længere at være på dagsordenen. Den figurerer f.eks. ikke i lovforslag nr. 657 om reform af erstatningsansvaret (176), som blev præsenteret i den ordinære samling 2009-2010 (registreret hos senatets formandskab den 9. juli 2010).
(172)
Konklusionen - med den gældende franske retstilstand - er, at der i modsætning til statens ansvar i tilfælde af offentlige foretagenders insolvens, som har karakter af en garantiordning som følge af (bl.a.) sin automatik, ikke findes et ansvar, der implicit og automatisk kan gøres gældende over for moderselskaber for deres privatretlige datterselskabers dispositioner, når disse er under retslig konkursbehandling.
B. Kreditorerne i det offentlige foretagende IFP's datterselskaber har ingen garanti for opretholdelsen af datterselskabernes og/eller deres forpligtelsers eksistens
(173)
På baggrund af ovenstående er Kommissionen i stand til at konkludere, at hvis det offentlige foretagende IFP's datterselskaber i deres egenskab af aktieselskaber lukkes efter en konkursbehandling, forsvinder deres rettigheder og forpligtelser også. Under lignende omstændigheder har deres kontrollerende aktionær, det offentlige foretagende IFP, ganske vist mulighed for på forhånd at indsprøjte kapital (177) for at undgå en konkurslukning af dem. I så fald kunne en sådan tilførsel af midler sikre opretholdelsen af tredjeparters fordringer i disse datterselskaber.
(174)
I givet fald er der dog tale om et strategisk valg fra det offentlige foretagendes side og ikke om en lovfæstet automatisk forpligtelse. I øvrigt vil et sådant valg være omfattet af præcise bestemmelser om statsstøtte. I tilfælde af at denne kapitaltilførsel ikke var berettiget ifølge det markedsøkonomiske investorprincip, ville den fortsat være omfattet af Europa-Kommissionens forudgående kontrol (og tilsagn) efter at være blevet anmeldt af de franske myndigheder.
(175)
Derfor kan Kommissionen konkludere, at kreditorerne hos det offentlige foretagende IFP's datterselskaber i tilfælde af konkursbehandling ikke har nogen sikkerhed for betaling af deres fordringer.
C. Konklusion angående eksistensen af en statsgaranti til fordel for det offentlige foretagende IFP's privatretlige datterselskaber
(176)
På baggrund af ovenstående kan Kommissionen konkludere, at kreditorerne hos det offentlige foretagende IFP's privatretlige datterselskaber i modsætning til det offentlige foretagende IFP's kreditorer hverken er omfattet af en garanti for betaling af deres individuelle fordringer eller for opretholdelsen af disse aktieselskabers eksistens i tilfælde af konkursbehandling. Det betyder, at disse privatretlige datterselskaber ikke er omfattet af den ubegrænsede garanti, som det offentlige foretagende IFP i kraft af sin status nyder godt af. Kommissionen bygger sin analyse på, at det offentlige foretagende IFP's privatretlige datterselskabers kreditorer:
-
fortsat er underlagt de almindelige retsregler om retslig rekonstruktion og likvidation af kriseramte virksomheder
-
ikke med den gældende franske retstilstand automatisk kan gøre et ansvar gældende over for den kontrollerende aktionær i datterselskaberne, det offentlige foretagende IFP (og dermed den franske stat) for disse datterselskabers dispositioner. De skal faktisk på forhånd fremlægge bevis for, at det offentlige foretagende har begået en fejl, hvilket udelukker, at et sådant ansvar automatisk kan gøres gældende og derfor kan sammenlignes med en garantiordning.
(177)
Kommissionen understreger, at den allerede har draget lignende konklusioner i andre sager, hvor den har vurderet, at et aktieselskab, der ejes 100 % af et det offentlige foretagende eller staten selv, ikke var omfattet af den ubegrænsede offentlige garanti, som aktionæren nød godt af. For så vidt angår de aktieselskaber, der direkte ejes af staten, har Kommissionen siden 2003 (sagen om EDF (178) ment, at omdannelsen af et EPIC til et almindeligt aktieselskab og dermed dets underlægning af de almenretlige konkursbestemmelser medførte, at den garanti, som virksomheden havde været omfattet af indtil da, bortfaldt. Den linje blev for nylig bekræftet, da La Poste selv blev omdannet til et 100 % statsligt ejet aktieselskab (179). For så vidt angår aktieselskaber, der ejes af offentlige foretagender, har Kommissionen i sin beslutning om oprettelse af Banque Postale erkendt, at den juridiske status for et sådant datterselskab i form af et aktieselskab, der ejes 100 % af et offentligt foretagende (i dette tilfælde La Poste, som på det tidspunkt havde en offentligretlig status, der kunne sammenlignes med et EPIC), i sig selv tillod at udelukke eksistensen af en ubegrænset garanti til dets fordel (180).
7.1.2 DEN ØKONOMISKE KARAKTER AF DET OFFENTLIGE FORETAGENDE IFP'S AKTIVITETER, SOM ER OMFATTET AF DEN UBEGRÆNSEDE GARANTI
(178)
Som Kommissionen allerede har påpeget i sine tidligere beslutninger om det offentlige foretagende IFP (181) har det offentlige foretagende IFP i medfør af sine vedtægter følgende tre opgaver:
-
forskning og udvikling inden for olie- og gasprospektering, raffineringsteknik og petrokemi
-
uddannelse af ingeniører og teknikere samt
-
udarbejdelse af informations- og dokumentationsmateriale om disse sektorer.
(179)
De franske myndigheder mener, som det påpeges i betragtning 31, at det offentlige foretagende IFP er en forskningsorganisation med tre almennyttige opgaver (forskning, uddannelse og dokumentation).
(180)
Kommissionen mener ligeledes, at det offentlige foretagende IFP med hensyn til de opgaver, det har fået betroet, kan betegnes som en »forskningsorganisation« i henhold til punkt 2.2.d) i EF-rammebestemmelserne for statsstøtte til forskning, udvikling og innovation (182) (herefter »F&U&I-rammebestemmelserne«), idet dets primære mål er at drive grundforskning (183), industriforskning (184) eller forsøgsbaseret udvikling (185) og at formidle resultaterne gennem undervisning, publikation eller teknologioverførsel.
(181)
I overensstemmelse med EU-Domstolens retspraksis (186) kan (187) den offentlige finansiering af aktiviteter, der udføres af en forskningsorganisation (herunder dækningen af aktiviteterne af en ubegrænset offentlig garanti) medføre, at der er tale om statsstøtte, forudsat at den pågældende organisation udøver en økonomisk aktivitet, dvs. en aktivitet, der består i at tilbyde varer eller tjenesteydelser på et givet marked (188) uafhængigt af organisationens juridiske status og finansieringsmåde.
(182)
Hvad præcist angår den økonomiske (eller ikkeøkonomiske) art af de aktiviteter, som forskningsorganisationen udøver, har Kommissionen i løbet af sin beslutningspraksis (189) præciseret, hvad den betragter som relevant for de to kategorier.
(183)
Hvad angår forskningsorganisationens primære aktiviteter, mener Kommissionen, at de i princippet udgør aktiviteter af ikkeøkonomisk art, bl.a.:
-
uddannelsesaktiviteter med henblik på flere og bedre kvalificerede menneskelige ressourcer
-
uafhængige F&U-aktiviteter med henblik på udbygning af viden og dybere forståelse, herunder F&U-samarbejde
-
formidling af forskningsresultater.
(184)
Den vurderer i øvrigt, at teknologioverførslen (licensgivning og afledte produkter eller andre former for videnledelse, som forskningsorganisationen skaber) ikke er en økonomisk aktivitet, fordi den foregår på »internt niveau« (190), og alle indtægterne, som den genererer, geninvesteres i forskningsorganisationens primære aktiviteter.
(185)
Til gengæld mener Kommissionen, at den forskning, der udføres efter aftaler indgået med industrien, udlejning af forskningsudstyr samt konsulentarbejde (191) hører under de økonomiske aktiviteter.
(186)
I den foreliggende sag dækker den ubegrænsede garanti til fordel for det offentlige foretagende IFP i kraft af dets status af EPIC samtidig de ikkeøkonomiske aktiviteter (hvilket ikke i sig selv er et problem med hensyn til statsstøtte) og de økonomiske aktiviteter, som er af to typer.
(187)
Med hensyn til den første type økonomisk aktivitet har de franske myndigheder i deres breve af 13. januar og 16. juli 2010 erkendt, om end de som angivet i betragtning 31 også mener, at det offentlige foretagende IFP's aktiviteter for størstedelens vedkommende er ikkeøkonomiske, at det offentlige foretagende IFP ud over datterselskabernes eneretsbaserede forretningsområder har leveret tjenesteydelser bestående i det væsentlige af udlejning af materiel og lokaler, tilrådighedsstillelse af personale og levering af juridiske tjenesteydelser til datterselskaberne samt kontraktforskning for tredjemands regning og for datterselskabernes regning. Som angivet i betragtning 185 har sådanne aktiviteter en økonomisk karakter i den betydning, som Kommissionen normalt tillægger den.
(188)
For så vidt angår den anden type økonomiske aktiviteter, er teknologioverførsel såsom licensgivning og afledte produkter eller andre former for videnledelse, som forskningsorganisationen skaber, i princippet og som påpeget i betragtning 184 ikkeøkonomiske aktiviteter, hvis de foregår internt, og hvis den indtjening, de genererer, fuldt ud geninvesteres i offentlig forskning. I den foreliggende sag, som Kommissionen konkluderede i sin beslutning C 51/2005, er de meget specifikke relationer, som det offentlige foretagende IFP og dets privatretlige datterselskaber har, imidlertid af en sådan art, at »[…] visse af IFP’s aktiviteter kan betegnes som værende af økonomisk art, eftersom de udnyttes kommercielt af datterselskaberne« (192). Kommissionen har da også konkluderet, at de berørte datterselskaber ikke kan betragtes som virksomheder, der opererer uafhængigt af moderselskabet, eftersom deres aktiviteter er integreret i det offentlige foretagende IFP’s udviklingsstrategi, hvor IFP ikke blot har juridisk, men også faktisk kontrol over datterselskaberne, hvor eneretsaftaler vidner om en stærk økonomisk integration, og hvor det offentlige foretagende IFP og de berørte datterselskaber optræder med et fælles image over for aktørerne i de berørte sektorer. Teknologioverførslerne, især dem, der stammer fra industriforskningen (193), mellem det offentlige foretagende IFP og dets datterselskaber Axens, Beicip-Franlab og Prosernat skal derfor betegnes som økonomiske aktiviteter i konkurrenceretlig forstand.
7.1.3 AFGRÆNSNING AF NÆRVÆRENDE AFGØRELSE
(189)
Det fremgår af afsnit 7.1.1, at kun aktiviteter, der direkte udøves af det offentlige foretagende IFP, er dækket af statsgarantien i modsætning til aktiviteter, der udøves af privatretlige datterselskaber, som ikke er omfattet af dækningen.
(190)
Det er i øvrigt kun statsgarantidækningen af de aktiviteter, der har økonomisk karakter blandt dem, som direkte udøves af det offentlige foretagende IFP, der eventuelt indebærer en statsstøtte, såfremt de øvrige betingelser i henhold til artikel 107, stk. 1, i EUF-traktaten ligeledes er opfyldt.
(191)
Endelig fremgår det af afsnit 7.1.2, at disse økonomiske aktiviteter dels begrænser sig til kontraktforskning udført af det offentlige foretagende IFP, dels til teknologioverførselsaktiviteterne på datterselskaberne Axens', Beicip-Franlabs og Prosernats eneretsbaserede forretningsområder samt infrastrukturudlejning, tilrådighedsstillelse af personale og levering af juridiske tjenesteydelser.
7.1.4 EKSISTENSEN AF EN SELEKTIV FORDEL FOR IFP-KONCERNEN
(192)
For at analysere de eventuelle fordele, som IFP-koncernen kan drage af den ubegrænsede garanti til fordel for moderselskabet, det offentlige foretagende IFP, i kraft af dets status af EPIC, vil Kommissionen undersøge spørgsmålet i to trin: Den vil først undersøge de eventuelle fordele, som moderselskabet får (7.1.4.1), inden den undersøger de fordele, der potentielt overføres til dets datterselskaber (7.1.4.2).
7.1.4.1 Fordele for det offentlige foretagende IFP
(193)
I indledningsbeslutningen påpegede Kommissionen i overensstemmelse med punkt 2.1.3 i meddelelsen om garantierne, at den mente, at det offentlige foretagende IFP primært kunne drage fordel af sin EPIC-status gennem de mere gunstige finansieringsbetingelser (194) på kapitalmarkederne, fordi proceduren efter de almindelige retsregler om retslig rekonstruktion og likvidation ikke kan anvendes på offentligretlige juridiske personer. I tilfælde af det offentlige foretagendes insolvens, har Kommissionen i øvrigt bemærket, at statsgarantien gælder alle det offentlige foretagende IFP's fordringer, der, som det præciseres i betragtning 71 i indledningsbeslutningen, »kan være af både finansiel, kommerciel og anden art«, især fordringer, som leverandører (hvis fakturaer ikke er betalt) eller kunder (til hvem tjenesteydelser ikke er leveret) har i foretagendet.
(194)
Efter den tilbundsgående undersøgelse af den foreliggende foranstaltning er Kommissionen derfor af den opfattelse, at den bør analysere eksistensen af en eventuel fordel for det offentlige foretagende IFP, for så vidt angår dets forhold til banker og finansielle institutioner (A), leverandører (B) og kunder (C).
A. Fravær af en fordel i forholdet til banker og finansielle institutioner
(195)
I sin indledningsbeslutning påpegede Kommissionen, om end den erkendte, at det offentlige foretagende IFP ikke har fået en kreditvurdering af et eksternt kreditvurderingsbureau (195), at den finansiering, der ydes det offentlige foretagende IFP, nødvendigvis risikovurderes af kreditorerne (196). I betragtning af at det offentlige foretagende IFP »må ud på lånemarkedet for at finansiere sin gæld«, anfører Kommissionen, at den ikke på det foreløbige undersøgelsesstadie kan udelukke, at det offentlige foretagende IFP kan have økonomisk fordel af, at finansmarkederne i deres kreditvurdering inddrager statens rolle som garant i sidste instans for det offentlige foretagende IFP's gæld.
(196)
Efter den tilbundsgående undersøgelse tager Kommissionen de oplysninger, som Frankrig har fremsendt, som nævnes i betragtning 64 ovenfor, og som er resumeret i tabel 1 i denne betragtning (hvor »K EUR« betyder »tusind euro«), til efterretning.
Tabel 1
Det offentlige foretagende IFP's gældsætning i perioden 2005-2010
Enhed:
IFP
2005
2006
2007
2008
2009
2010
i K EUR
i K EUR
i K EUR
i K EUR
i K EUR
i K EUR
Lån og gæld til kreditinstitutioner (197)
Kortere frist end 1 år (1)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
Længere frist end 1 år
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
(1) heraf kortfristede banklån og kassekreditter
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
Rentesatser på lån og gæld til kreditinstitutioner:
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Rentesats + margin
Rentesats + margin
Rentesats + margin
Rentesats + margin
Rentesats + margin
Rentesats + margin
Mellem- og langfristede lån
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
Kortfristede banklån og kassekreditter
[Bank nr. 1] (198)
EONIA + […] (197)
EONIA + […] (197)
[Bank nr. 2] (198)
EONIA + […] (197)
EONIA + […] (197)
[Bank nr. 3] (198)
EONIA + […] (197)
[Bank nr. 4] (198)
EONIA + […] (197)
(197)
Det fremgår af disse oplysninger, at det offentlige foretagende IFP, hvad angår lån med frist på over et år, ikke har optaget lån hos kreditinstitutionerne siden sin statusændring, dvs. i perioden 2006-2009, som der findes data for. I den samme periode efter statusændringen har det offentlige foretagende IFP kun optaget lån med kortere frist end et år en enkelt gang, nemlig i 2009 til det beskedne beløb af […] (*) EUR. Det må i øvrigt konstateres, at den rentesats (EONIA + […] (*) %), som [Bank nr. 3] (**) beregnede sig, var […] (*) basispoint højere (alt andet lige) end den rentesats (EONIA + […] (*) %), som det offentlige foretagende IFP forhandlede sig til i 2005 hos [Bank nr. 1] (**), da det endnu var en privatretlig juridisk person og dermed endnu ikke omfattet af den statsgaranti, som det i dag får gennem sin status af offentligt foretagende.
(198)
For så vidt angår 2010, har de franske myndigheder præciseret, at det offentlige foretagende IFP havde fået fire kreditforslag på […] (*) EUR til 1-årige rentesatser på mellem EONIA + […] (*) % hos [Bank nr. 4] (**) (plus garantiprovision på […] (*) %, dvs. […] (*) EUR) eller [Bank nr. 5] (**) (plus garantiprovision på […] (*) %, dvs. […] (*) EUR) og EONIA + […] (*) % hos [Bank nr. 3] (**) (plus garantiprovision på […] (*) %, dvs. […] (*) EUR) eller [Bank nr. 1] (**) (plus garantiprovision på […] (*) %, dvs. […] (*) EUR). Det offentlige foretagende IFP fik ligeledes et »spot«-tilbud af [Bank nr. 3] (**) (alt efter den valgte varighed af trækket) til en rentesats, der var lig EURIBOR + […] (*) %. Kommissionen tager det til efterretning, at disse rentesatser svarer til dem, som det offentlige foretagende IFP forhandlede sig til før sin statusændring i 2006, da det endnu var en privatretlig juridisk person, som ikke var dækket af en statsgaranti.
(199)
På baggrund af ovenstående erkender Kommissionen, at det offentlige foretagende IFP i perioden mellem statusændringen og 2010 ikke har draget nogen reel økonomisk fordel af sin status af EPIC i sit forhold til banker og finansielle institutioner. Med andre ord ser det ud til, at der ikke var lejlighed til i den pågældende periode, at den potentielle fordel, som virksomheden kunne have fået af den ubegrænsede garanti i form af en mere gunstig lånerente end markedsvilkårene, kunne materialisere sig.
(200)
En sådan konklusion gælder naturligvis kun fortiden, idet Kommissionen ikke kan antage, hvordan markedets aktører opfører sig i fremtiden, ej heller forudsige udviklingen i deres opfattelse af statsgarantiens virkning for risikoen for det offentlige foretagende IFP's misligholdelse. Derfor er det nødvendigt i forbindelse med de årlige rapporter, som de franske myndigheder fremover skal sende til Kommissionen, at de afgiver oplysninger om det offentlige foretagende IFP's gældsætningsniveau og betingelserne herfor og fremlægger bevis for, at disse lån er i overensstemmelse med markedsvilkårene, eller tilføjer den tilsvarende støttes bruttoækvivalent i beregningen af garantieffektens maksimale beløb ifølge en metode, der er analog med den, der beskrives i tabel 6 i betragtning 300.
(201)
Endelig tager Kommissionen de franske myndigheders forslag til efterretning, ifølge hvilket der i forbindelse med hver transaktion indføres følgende bemærkning i finansieringskontrakten (for alle instrumenter, der er omfattet af en kontrakt):
»Emissionen/programmet/lånet er ikke omfattet af nogen form for direkte eller indirekte statsgaranti. Ved insolvens er staten ikke forpligtet til at indtræde finansielt på det offentlige foretagende IFP's vegne og overtage gældsforpligtelsen.«
(202)
I den forbindelse vil denne forpligtelse i kombination med samtlige Frankrigs øvrige forpligtelser, og selv hvis den ikke i sig selv kan afgøre spørgsmålet om eksistensen af en garanti, i givet fald gøre det muligt at påberåbe sig undtagelsen om accepteret risiko og i betydelig grad begrænse de eventuelle negative følger af garantien.
B. Fordel i forholdet til leverandørerne
(203)
For så vidt angår det offentlige foretagende IFP's forhold til leverandørerne, er det i modsætning til, hvad de franske myndigheder angiver (se betragtning 65), ikke tilstrækkeligt til at tilbagevise enhver fordel i kraft af dets EPIC-status, at det offentlige foretagende ifølge EU-retten eller national ret er pålagt en forpligtelse til konkurrenceudsættelse. Den enkelte leverandør kan nemlig, når vedkommende i forbindelse med organiserede offentlige indkøb afgiver sit bud, forvente, at det offentlige foretagende IFP aldrig går konkurs. Derfor skal der med hensyn til offentlige indkøb skelnes mellem prisnedsættelser som følge af de effektiviseringsgevinster, som muliggøres af konkurrenceudsættelsen blandt tilbudsgiverne i forbindelse med udbuddene - som udgør en reel »samfundsmæssig gevinst«, hvilket Kommissionen har påpeget i den rapport, som de franske myndigheder citerer - og prisnedsættelser som følge af, at medkontrahenterne anlægger en mere gunstig risikovurdering af en enhed, om hvilken de ved, at den i kraft af sin status af offentligt foretagende er beskyttet mod risikoen for retslig konkursbehandling. Disse to faktorer er, om end de begge trækker i retning af lavere priser på offentlige indkøb, af væsensforskellig art, så Kommissionen kan under ingen omstændigheder tillægge den ene den andens virkninger.
(204)
For at vurdere prisnedsættelsen som følge af leverandørernes mere gunstige risikovurdering af det EPIC, de leverer til, vil Kommissionen ræsonnere ved hjælp af omkostningen ved en tilsvarende risikodækning. I fraværet af en statsgaranti kunne en leverandør til det offentlige foretagende IFP, som ønsker at være omfattet af en sammenlignelig garanti (dvs. købe sig fuld dækning mod risikoen for sin medkontrahents misligholdelse), da også benytte sig af et kreditinstituts eller et specialiseret forsikringsselskabs ydelser. En sådan dækning af risikoen for misligholdelse tilbydes aktuelt bl.a. af selskaber, der har specialiseret sig i factoring (199).
(205)
Kommissionen bemærker, at vederlaget for en sådan factoringydelse omfatter to elementer:
a)
en finansieringsprovision (eller debitorrenter) beregnet tidsproportionalt til at dække præfinansieringen af det forskud, der ydes leverandøren, og som bl.a. afhænger af den gældende rentesats på tidspunktet for afhændelsen af fordringerne
b)
en factoringprovision i egentlig forstand, som varierer (200) fra 0,7 % til 2,5 % af den omhandlede omsætning med en gennemsnitssats på 1,5 % beregnet af summen af de fordringer, der er overført til betaling af regnskabsforvaltning, inddrivelse og fuldførelsesgaranti.
(206)
I deres brev af 26. november 2010 anførte de franske myndigheder, at Kommissionens betragtninger over den rolle, som factoring spiller, efter deres mening hviler på en ufuldstændig vurdering af grundene til, at en virksomhed benytter denne type tjenesteydelse. De franske myndigheder erkender ganske vist, at factoringselskaberne meget vel leverer de tre ydelser likviditetsforskud, inddrivelse og garanti for fordringer, men præciserer, at de kan tilbyde ydelserne i sammenhæng eller som særskilte ydelser. På baggrund af en undersøgelse, som Banque de France foretog i 2009 (201), tilføjer de, at debitoradministration (dvs. en finansiel opgave uden dækning af fordringerne) er blevet fremherskende blandt disse forskellige ydelser i en factors tilbud, således at brugen af factoring stadig oftere bliver en simpel likviditetsoperation for leverandøren. Kommissionen tager denne bemærkning til efterretning.
(207)
I øvrigt har de franske myndigheder oplyst det beløb, som det offentlige foretagende IFP har betalt for factoring (202) siden 2004 (som vederlag for de nødvendige leverancer til de to typer aktiviteter, de økonomiske og de ikkeøkonomiske):
Tabel 2
Det offentlige foretagende IFP's leverandørers brug af factoring i perioden 2004-2010
År
Antal berørte leverandører
Betaling til factoringselskaber
(i EUR)
Antal berørte fakturaer
2004
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2005
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2006
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2007
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2008
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2009
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2010 (203)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Hele perioden
(2004-2010)
[…] (*)
[…] (*)
(208)
De franske myndigheder konstaterer, at det offentlige foretagende IFP's betalinger til factoringselskaber er steget siden dets statusændring i 2006. De slutter heraf, at denne udvikling rokker ved Kommissionens ræsonnement om tredjeparters opfattelse af risikoen for misligholdelse fra et EPIC's side. De mener da også, at hvis det offentlige foretagende IFP havde fået en statslig risikodækning fra 2006, skulle brugen af factoringydelser være helt forsvundet eller i hvert fald være blevet mindre hyppig siden da.
(209)
Da brugen af factoring, som de franske myndigheder selv angiver i betragtning 206, mere og mere er knyttet til behovet for likviditetsforskud (stigning i debitoradministration) og mindre og mindre til overtagelsen af debitorrisikoen (fald i inddrivelse, finansiering og garanti), og da det ikke er muligt i det offentlige foretagende IFP's regnskaber at skelne mellem de forskellige factoringydelser, som dets leverandører benytter, er det tværtimod Kommissionens opfattelse, at den udvikling, som det offentlige foretagende IFP har konstateret, ikke gør det muligt at rokke ved dens ræsonnement og endnu mindre muligt at påvise, at det offentlige foretagende IFP's leverandører skulle have konkluderet, at der var en øget risiko for misligholdelse fra det offentlige foretagende IFP's side efter statusændringen.
(210)
Kommissionen erkender, at den ikke er i stand til at levere et nøjagtigt skøn over den præmie, det ville være nødvendigt at betale for at dække leverandørernes risiko for misligholdelse fra det offentlige foretagende IFP's side, hvis de ikke nød godt af en statsgaranti. Kommissionen bemærker imidlertid, at idet factoringprovisionen som nævnt i betragtning 205.b) reelt dækker tre særskilte ydelser (inddrivelse, finansiering og debitorgaranti), udgør det nævnte maksimale beløb på 2,5 % af den garanterede omsætning under alle omstændigheder en forhøjelse af den præmie, det ville være nødvendigt at betale for alene at dække risikoen for misligholdelse.
(211)
Under alle omstændigheder bevarer de franske myndigheder muligheden for at anmelde en mere præcis metode til at vurdere den fordel, som garantien giver det offentlige foretagende i forholdet til dets leverandører. På baggrund af en økonomisk sagkyndig undersøgelse, der blev debatteret i forbindelse med sagens forberedelse, vil denne metode i givet fald kunne godkendes af Kommissionen og blive brugt af Frankrig til at opfylde de krav til præcise oplysninger, der stilles i nærværende afgørelse.
(212)
For så vidt angår de omhandlede beløb, har de franske myndigheder i deres brev af 26. november 2010 anført, at omkostningen ved erhvervelse af disse varer og tjenesteydelser direkte er indregnet i værdiansættelsen af det personale, der afsættes til de aktiviteter, som er berørt af erhvervelsen af de nævnte varer og tjenesteydelser (204). For så vidt angår viderefakturering af udstationeret personale og lokaler, medfører lokalerne i øvrigt ingen specifikke udgifter af betydning, idet samtlige tilhørende omkostninger allerede er integreret i foretagendets strukturomkostninger.
(213)
Hvad endelig angår varer og tjenesteydelser, der specifikt er indkøbt til udelukkende økonomiske aktiviteter, udgør det årlige gennemsnitlige beløb for disse leverancer ifølge de franske myndigheder en beskeden andel (205) af den årlige gennemsnitlige omsætning, som det offentlige foretagende IFP realiserer. Vedrørende kontraktforskning beløber de leverancer, som det offentlige foretagende IFP købte for at levere sine ydelser i perioden 2006-2009, sig til et årligt gennemsnit af […] (*) beregnet på basis af oplysninger, som det offentlige foretagende IFP har indsamlet via sit driftsbogholderi.
(214)
Kommissionen mener, at det offentlige foretagende IFP til udøvelsen af sine økonomiske aktiviteter har haft en reel økonomisk fordel bestående i en prisnedsættelse fra leverandørernes side, der følger af disses mere gunstige risikovurdering af virksomheden. Uden præcist at kunne kvantificere denne fordel med et nøjagtigt beløb mener Kommissionen, at den under alle omstændigheder ikke vil kunne overskride et årligt (206) gennemsnit i størrelsesordenen […] (*) EUR over den pågældende periode (2006-2009).
(215)
Endelig bemærker Kommissionen, at en sådan fordel i forholdet mellem det offentlige foretagende IFP og dets leverandører er selektiv, idet dets konkurrenter, som fortsat er underlagt de almindelige procedurer for retslig rekonstruktion og likvidation, ikke er omfattet af en sammenlignelig garanti, givet af staten og uløseligt forbundet med det offentlige foretagende IFP's status af EPIC.
C. Fordel i forholdet til kunderne
(216)
Hvad angår de forskningsydelser, som det offentlige foretagende IFP leverer, tager Kommissionen selskabet UOP Limiteds bemærkninger til efterretning. Selskabet angiver heri, at teknologierhververne i forbindelse med teknologiafhændelse, som i sagens natur er et risikabelt område, i henseende til dækning af ansvaret i og uden for kontraktforhold er særligt følsomme over for garantierne for, at deres leverandører er i stand til at levere de lovede ydelser.
(217)
Imidlertid præciserede de franske myndigheder i deres brev af 13. januar 2010, for så vidt angår ansvar uden for kontraktforhold, at de privatretlige selskaber og de offentlige foretagender i Frankrig er ligeligt underlagt en almenretlig ordning (artikel 1382 i civillovbogen om især ordningen for culpaansvar (207). De franske myndigheder tilføjede, at det offentlige foretagende IFP's aktiviteter havde særlige karakteristika, idet de indebar brugen af let antændelige, eksplosive eller giftige produkter og laboratorieudstyr, som kan være kilde til stor »industriel« risiko (208) ifølge forsikringsselskabernes sædvanlige brug af ordet. Derfor har det offentlige foretagende IFP tegnet forskellige forsikringer for at dække ikke blot de klassiske risici (erstatningsansvar), men ligeledes specifikke risici såsom dem, der er forbundet med ioniserende kilder eller maskiner, der bryder sammen i nærheden af brøndene. Med hensyn til erstatningsansvar dækker det offentlige foretagende IFP's forsikring fire typer, nemlig erhvervsansvarsforsikring, produktansvarsforsikring, professionel ansvarsforsikring og miljøskader.
(218)
Det fremgår af ovenstående, at det offentlige foretagende IFP på ingen måde har læsset sit erstatningsansvar uden for kontraktforhold over på staten i tilfælde af et uheld ved at risikere at forlade sig på den garanti, som det har i kraft af sin EPIC-status, men at det tværtimod tegner de forsikringer på markedet, der er nødvendige for at dække risikoen.
(219)
For så vidt angår erstatningsansvar i kontraktforhold, fremgår det af de franske myndigheders oplysninger som svar på UOP Limiteds bemærkninger, især dem, der er gengivet i betragtning 91, at det offentlige foretagende IFP's ansvar over for sine kunder (egne datterselskaber såvel som tredjeparter) i forbindelse med levering af tjenesteydelser »er begrænset til […] (*) % af den afgift, der faktisk er opkrævet, med et loft, der højst kan blive […] (*) % alt efter omstændighederne’, således at hvis kunden mener, at det arbejde, som det offentlige foretagende IFP har udført, er fejlbehæftet, kan IFP under ingen omstændigheder være forpligtet til at lave arbejdet om i det uendelige. I øvrigt noterer Kommissionen sig de franske myndigheders bemærkning om, at de konstaterer, at en kontraherende part i kraft af princippet om ikkesammenlægning af ansvar ikke kan gøre et erstatningsansvar uden for kontraktforhold gældende med det formål at søge erstatning for skader, som vedkommende har lidt som følge af et kontraktforhold (209).
(220)
Tilbage står dog, at kunderne på baggrund af den garanti, som staten giver det offentlige foretagende IFP, er sikre på, at IFP aldrig kommer under retslig konkursbehandling og derfor altid vil være i stand til at opfylde sine kontraktlige forpligtelser, eller at de i modsat fald vil kunne få erstatning for den manglende opfyldelse.
(221)
I lighed med det ræsonnement, som Kommissionen fremlægger i betragtning 204 ff. om forholdet til leverandørerne, mener den, at en kunde, der i mangel af en statsgaranti ønsker det samme beskyttelsesniveau, bliver nødt til hos en finansiel formidler (f.eks. en bank eller et forsikringsselskab) at købe en fuldførelsesgaranti (engelsk »performance bond«) for at sikre sig afviklingen af den kontrakt, som den har med det offentlige foretagende IFP. Formålet med en sådan beskyttelse er at garantere denne kunde en økonomisk kompensation i tilfælde af et tab, der skyldes manglende (fuldstændig eller delvis) gennemførelse af kontrakten.
(222)
På dette punkt tager Kommissionen til efterretning, at Frankrig ikke uden visse forbehold og som nævnt i betragtning 66 erkender, at »den eneste formodede virkning for det offentlige foretagende IFP, som kunne identificeres, ville være en afgiftslettelse i kraft af den manglende brug af fuldførelsesgarantier.« De franske myndigheder konkluderer herefter uden yderligere præcisering, at resultatet af en sådan afgiftslettelse »med de beløb, der sædvanligvis opkræves af banker og forsikringsselskaber for at levere denne service, trods alt vil være ubetydelig.«
(223)
Kommissionen påpeger for det første, at der indgår mange faktorer i beregningen af omkostningen ved en fuldførelsesgaranti, især kontrakttypen og det dækkede beløb, arbejdsstyrken, den finansielle situation, risikoen for misligholdelse og skadeshyppigheden hos den virksomhed, hvis ydelser er dækket, samt andre rent finansielle oplysninger såsom honorarer eller provision til formidlere. På baggrund af offentligt tilgængelige oplysninger (210) vurderer Kommissionen, at den sats, der anvendes, sædvanligvis varierer mellem 1 % og 5 % af den dækkede omsætning.
(224)
Fastsættelsen af de specialiserede formidleres pris for dækningen sker med statistiske teknikker, eventuelt suppleret med en risikotype, således at det ikke er muligt forud at bestemme en fast sats for en fuldførelsesgaranti. Den endelige pris for garantien afhænger i sidste ende af beløbet for de eventuelle tab og sandsynligheden for, at de sker. Selv om der i visse sektorer kan tilbydes en garanti for »perfekt fuldførelse« (f.eks. i bygge- og anlægssektoren eller international handel), forekommer det derfor ikke muligt at dække mere end en »bedste indsats« vedrørende kontraktforskningen, idet F&U i sagens natur er et risikabelt område, hvor købere af forskningsarbejde ingen sikkerhed har for, at dette udmønter sig i resultater, som kan udnyttes. I den henseende noterer Kommissionen sig, at det beløb, som det offentlige foretagende IFP kontraktligt garanterer sine kunder, herunder sine datterselskaber, begrænser sig til én gange prisen på de leverede forskningsydelser.
(225)
Kommissionen erkender, at den ikke er i stand til at levere et nøjagtigt skøn over den præmie, det ville være nødvendigt at betale for at garantere kunderne (herunder datterselskaberne) det offentlige foretagende IFP's »bedste indsats« i udførelsen af forskningsarbejdet. Adspurgt om dette forhold angav de franske myndigheder i deres brev af 26. november 2010, at de heller ikke var i besiddelse af oplysninger om den præmiestørrelse, som markedet beregner sig for at dække de specifikke risici på F&U-området. Kommissionen mener dog, at den præmie, som markedet ville kræve til dækning af en sådan risiko (begrænset til »bedste indsats« inden for forskning og dermed mindre end risikoen ved »perfekt fuldførelse« af en kontrakt) strengt logisk ville være lavere end de maksimale skøn, som anføres i betragtning 223. Derfor mener Kommissionen, at en maksimal sats på 5 % af den omsætning, som den dækkede ydelse genererer, under alle omstændigheder udgør en forhøjelse af den præmie, som det ville være nødvendigt at betale for at få dækket en sådan risiko.
(226)
Med hensyn til beløbet på de økonomiske aktiviteter, der vil kunne dækkes af en sådan garanti, påpeger Kommissionen, at disse aktiviteter er af to typer, nemlig dels udlejningen af infrastruktur, tilrådighedsstillelse af forskningspersonale og levering af juridiske ydelser samt kontraktforskning udført af det offentlige foretagende IFP (såvel for tredjeparters regning som for dets egne datterselskabers regning), dels det offentlige foretagende IFP's teknologioverførsler til datterselskaberne på Axens' og Prosernats eneretsbaserede forretningsområder. Hvad angår de aktiviteter, som det offentlige foretagende IFP udfører på sit datterselskab Beicip-Franlabs (211) eneretsbaserede forretningsområde, har Kommissionen da også allerede konstateret, at de er fuldt finansierede af indtægter fra markedet for rådgivning om udnyttelse af olieforekomster og udgivelse og formidling af programmel til olieudvinding. I beslutning C 51/2005 fastslog Kommissionen fraværet af koncerninterne overførsler af det offentlige foretagende IFP's offentlige finansiering til datterselskabet Beicip-Franlab, idet de kommercielle forbindelser mellem de to enheder foregår på normale markedsvilkår. Da de vederlag, som Beicip-Franlab betaler det offentlige foretagende IFP, »mere end« (212) dækker omkostningerne ved IFP's forskning på datterselskabets eneretsbaserede forretningsområde, kan Kommissionen konkludere, at den anvendte prisfastsættelse gør, at Beicip-Franlab allerede, uanset hvad, betaler for en eventuel yderligere effekt af statsgarantien på de forskningsomkostninger, som det offentlige foretagende IFP bærer. På disse betingelser er statsgarantiens dækning af de kommercielle relationer mellem datterselskabet og dets moderselskab ikke af en sådan art, at den kan udgøre en konkurrencemæssig fordel i forbindelse med det offentlige foretagende IFP's aktiviteter på datterselskabet Beicip-Franlabs eneretsbaserede forretningsområder. Statsgarantiens eventuelle dækning udgør derfor ikke statsstøtte efter EUF-traktatens artikel 107, stk. 1.
(227)
Vedrørende det offentlige foretagende IFP's aktiviteter af den første type for såvel tredjeparters regning som datterselskabernes regning oplyste de franske myndigheder i deres brev af 26. november 2010 det beløb, som det offentlige foretagende IFP's økonomiske aktiviteter udgjorde mellem 2006 og 2009. Det fremgår af disse oplysninger, at det årlige gennemsnitlige beløb for forskningen i denne periode androg […] (*) EUR, heraf […] (*) EUR for tredjeparter og […] (*) EUR for datterselskaberne.
(228)
De franske myndigheder har desuden leveret oplysninger om de administrative tjenesteydelser, som det offentlige foretagende IFP har leveret til sine datterselskaber i samme periode. Det fremgår af disse oplysninger, at det årlige gennemsnitlige beløb, der viderefaktureres af det offentlige foretagende IFP til dets datterselskaber siden 2006 har ligget omkring […] (*) EUR for det udstationerede personale og […] (*) EUR for domiciludgifter (213).
(229)
Vedrørende den anden type aktiviteter, nemlig teknologioverførsel fra det offentlige foretagende IFP til dets datterselskaber på Axens' og Prosernats eneretsbaserede forretningsområder, skal det først og fremmest påpeges, at beslutning C 51/2005 allerede indeholdt beløbene for 2006:
a)
På Axens' eneretsområde har det offentlige foretagende IFP realiseret for […] (*) EUR tekniske feasibilityundersøgelser forud for sin industrielle forskning og for […] (*) EUR industriel forskning, i alt en økonomisk aktivitet på […] (*) EUR.
b)
På Prosernats eneretsområde har det offentlige foretagende IFP realiseret for […] (*) EUR tekniske feasibilityundersøgelser og for […] (*) EUR industriel forskning, i alt en økonomisk aktivitet på […] (*) EUR.
c)
Samlet har det offentlige foretagende IFP således realiseret for 56,4 mio. EUR forskningsydelser på datterselskabernes eneretsbaserede forretningsområder (heraf 7,4 mio. EUR i tekniske feasibilityundersøgelser og 49 mio. EUR i forskningsarbejde), mens dets egne midler i alt androg […] (*) EUR. Kommissionen er derfor af den opfattelse, at denne forskning var subsidieret med offentlige midler i størrelsesordenen 11,3 mio. EUR (eller en støtteintensitet (214) på 20 %).
(230)
Med hensyn til de følgende år fik Frankrig i overensstemmelse med artikel 5, stk. 1, i beslutning C 51/2005, og indtil eneretsaftalerne udløber, pligt til at »forelægge Kommissionen en detaljeret rapport om de projekter, IFP gennemfører på de områder, hvor Axens og Prosernat har enerettigheder«. De oplysninger, der fremgår af disse årlige rapporter, gør det muligt at beregne det præcise årlige beløb for den forskning, der er ydet af det offentlige foretagende IFP for datterselskaberne på disses eneretsbaserede forretningsområde.
(231)
Indtil videre har Frankrig sendt Kommissionen årlige rapporter for 2007, 2008 og 2009. På baggrund af den nødvendige tid til behandling af regnskabsdata bliver rapporten for 2010 fremsendt i løbet af 2011.
(232)
På Axens' eneretsområde resumeres de økonomiske aktiviteter for årene 2007-2009 i tabel 3 i nærværende betragtning (i tusind EUR).
Tabel 3
Det offentlige foretagende IFP's aktiviteter på Axens' eneretsområde fra 2007 til 2009
(i tusind EUR)
I alt
Omkostninger i alt
Egne midler i alt
Offentlige midler (+) eller fordel (-)
2007
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2008
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2009
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
(233)
Det offentlige foretagende IFP's forskning på Axens' eneretsområde har dermed genereret en økonomisk aktivitet på […] (*) EUR i 2007, […] (*) EUR i 2008 og […] (*) EUR i 2009, som er sammenlignelig med det tal, som Kommissionen havde konstateret for 2006 ([…] (*) EUR) i beslutning C 51/2005.
(234)
På Prosernats eneretsområde resumeres de økonomiske aktiviteter for årene 2007-2009 i tabel 4 i nærværende betragtning (i tusind EUR).
Tabel 4
Det offentlige foretagende IFP's aktiviteter på Prosernats eneretsområde fra 2007 til 2009
(i tusind EUR)
I alt
Omkostninger i alt
Egne midler i alt
Offentlige midler (+) eller fordel (-)
2007
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2008
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2009
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
(235)
Det offentlige foretagende IFP's forskning på Prosernats eneretsområde har dermed genereret en økonomisk aktivitet på […] (*) EUR i 2007, […] (*) EUR i 2008 og […] (*) EUR i 2009, som er sammenlignelig med det tal, som Kommissionen havde konstateret for 2006 ([…] (*) EUR) i beslutning C 51/2005.
(236)
På baggrund af ovenstående mener Kommissionen, at det offentlige foretagende IFP i henseende til sine økonomiske aktiviteter havde en reel økonomisk fordel i form af fraværet af betaling af en præmie svarende til en fuldførelsesgaranti eller i det mindste en garanti for »bedste indsats«, som det kunne tilbyde sine kunder for sine forskningsydelser, herunder datterselskaberne Axens og Prosernat på disses eneretsbaserede forretningsområder. Uden præcist at kunne kvantificere denne fordel med et nøjagtigt beløb mener Kommissionen i betragtning af den dækkede risikos særlige karakter, at fordelen under alle omstændigheder ikke for den enkelte ydelse og det enkelte år kan overstige beløbene i tabel 5 i nærværende betragtning (hvor EUR betyder euro og »M EUR« betyder »millioner euro«):
Tabel 5
Forhøjelser af den økonomiske fordel, som det offentlige foretagende IFP drager i sit forhold til kunderne af den ubegrænsede garanti fra 2006 til 2009
2006
2007
2008
2009
Forskningsydelser (uden for datterselskabernes eneretsområder)
Omsætning
(i M EUR)
Forhøjelse (215)
(dækningspræmie)
Omsætning
(i M EUR)
Forhøjelse
(dækningspræmie)
Omsætning
(i M EUR)
Forhøjelse
(dækningspræmie)
Omsætning
(i M EUR)
Forhøjelse
(dækningspræmie)
For datterselskabernes regning
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
For tredjeparters regning
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
Administrative tjenesteydelser
Viderefakturering af udstationeret personale
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
Viderefakturering af domiciludgifter
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
Ydelser inden for Axens' eneretsområde
[…] (*)
[…] (*) M EUR
[…] (*)
[…] (*) M EUR
[…] (*)
[…] (*) M EUR
[…] (*)
[…] (*) M EUR
Ydelser inden for Prosernats eneretsområde
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
I alt for datterselskaberne
[…] (*)
[…] (*) M EUR
[…] (*)
[…] (*) M EUR
[…] (*)
[…] (*) M EUR
[…] (*)
[…] (*) M EUR
I alt for tredjeparter
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
(237)
Under alle omstændigheder bevarer de franske myndigheder muligheden for at anmelde en mere præcis metode til at vurdere den fordel, som garantien giver det offentlige foretagende i forholdet til dets kunder. På baggrund af en økonomisk sagkyndig undersøgelse, der blev debatteret i forbindelse med sagens forberedelse, vil denne metode i givet fald kunne godkendes af Kommissionen og blive brugt af Frankrig til at opfylde de krav til præcise oplysninger, der stilles i nærværende afgørelse.
(238)
Endelig bemærker Kommissionen, at en sådan fordel i forholdet mellem det offentlige foretagende IFP og dets kunder er selektiv, idet dets konkurrenter, som fortsat er underlagt de almindelige procedurer for retslig rekonstruktion og likvidation, ikke er omfattet af en sammenlignelig garanti, givet af staten og uløseligt forbundet med det offentlige foretagende IFP's status af EPIC.
7.1.4.2 Fordele overført til de privatretlige datterselskaber i IFP-koncernen
(239)
For så vidt angår datterselskaberne af det offentlige foretagende IFP, påpegede Kommissionen i indledningsbeslutningen, at den ikke på det foreløbige undersøgelsesstadie kunne udelukke, at »enhver fordel af det offentlige foretagende IFP's EPIC-status, som f.eks. mere gunstige lånevilkår, ligeledes kunne gavne de tre datterselskaber« (216).
(240)
Efter nærværende tilbundsgående undersøgelse, af de i afsnit 7.1.1.2 nævnte grunde og i betragtning af fraværet i fransk ret af et generelt aktionæransvar for datterselskaberne i en koncern er der ikke belæg for at mene, at det offentlige foretagende IFP og dermed den franske stat kan pådrage sig ansvaret for betalingen af de fordringer, som tredjeparter har i Axens og Prosernat i forbindelse med disses økonomiske aktiviteter, især i tilfælde af at de kommer under retslig likvidation.
(241)
Det skal dog bemærkes, at Kommissionen i sin beslutning N 531/2005 - selv om den som nævnt i betragtning 177 havde den opfattelse, at Banque Postale som aktieselskab fortsat var omfattet af de almindelige retsregler om retslig rekonstruktion og likvidation og dermed ikke selv havde nogen fordel af en ubegrænset statsgaranti - ikke desto mindre behandlede spørgsmålet om en eventuel overførsel på datterselskabet af virkningerne af en offentlig garanti til fordel for dets eneaktionær (217).
(242)
Nærmere bestemt vurderede Kommissionen (218), at koncernens driftsstruktur medførte en gennemtrængelighed mellem aktionæren (La Poste) og datterselskabet (Banque Postale) som følge af den kombinerede virkning af i) datterselskabets anvendelse af menneskelige og materielle ressourcer stillet til rådighed af moderselskabet og ii) vederlaget for disse ressourcer på basis af de omkostninger, som moderselskabet bar. I tilfælde af at der forelå en økonomisk fordel, der kunne bevirke lavere omkostninger for La Poste, ville vederlaget, som Banque Postale betalte til sit moderselskab, således være blevet reduceret tilsvarende og have medført en overførsel (i det mindste delvis) af denne økonomiske fordel på datterselskabet.
(243)
I analogi hermed vurderede Kommissionen i beslutning C 51/2005, at der forekom en vis gennemtrængelighed, navnlig i det offentlige foretagende IFP's prisfastsættelse af de ydelser, det leverer til Axens og Prosernat på disses eneretsbaserede forretningsområde, hvorved de koncerninterne kommercielle relationer ikke fulgte en markedslogik, men tværtimod gav mulighed for krydssubsidiering af datterselskabernes økonomiske aktiviteter med offentlige midler stillet til rådighed af moderselskabet. Som påpeget i betragtning 226 konkluderede Kommissionen i øvrigt, at relationerne mellem det offentlige foretagende IFP og datterselskabet Beicip-Prosernat (219) foregik på normale markedsvilkår.
(244)
I førnævnte sag om Banque Postale fandt Kommissionen det nødvendigt, at de franske myndigheder indgik forpligtelser, der tillod oprettelsen af en mekanisme, der neutraliserer den eventuelle virkning af moderselskabets fordele for datterselskaberne. For så vidt angår finansieringsvilkårene, gik denne forpligtelse ud på »skriftligt og for hver transaktion i finansieringskontrakten (for alle instrumenter, der er omfattet af en kontrakt) at indføje, at staten i overensstemmelse med fransk ret (navnlig kravet om en udtrykkelig lovhjemmel for hver garanti) hverken yder nogen som helst direkte eller indirekte garanti af nogen som helst art for nævnte finansielle transaktion. Denne kontraktbestemmelse skal fremgå af emissionsprospektet for hver transaktion. (220)«
(245)
I den foreliggende sag forpligtede de franske myndigheder sig til, for så vidt angår det offentlige foretagende IFP's datterselskabers lånevilkår (Axens, Beicip-Franlab, Prosernat), skriftligt og for hver transaktion i finansieringskontrakten (for alle instrumenter, der er omfattet af en kontrakt) at indføje, at »staten i overensstemmelse med fransk ret (navnlig kravet om en udtrykkelig lovhjemmel for hver garanti) hverken yder nogen som helst direkte eller indirekte garanti af nogen som helst art for denne finansielle transaktion«.
(246)
Med hensyn til datterselskabernes udnyttelse af de menneskelige og materielle ressourcer, som moderselskabet stiller til rådighed, antog Kommissionen i beslutning C 51/2005, »at hvis der er tale om subventionering af økonomiske aktiviteter, kan den henføres til størrelsen af de vederlag, de pågældende datterselskaber betaler til moderselskabet, og vil fremgå af IFP’s regnskab« (221). Men i undersøgelsen af det offentlige foretagende IFP's regnskaber er de eneste oplysninger, der findes om omkostninger, der ikke allerede var medregnet af Kommissionen for 2006 i beslutning C 51/2005 og for de følgende år af de franske myndigheder i deres årlige rapporter, de oplysninger, som vedrører den ubegrænsede garantis dækning af de ydelser, som det offentlige foretagende IFP leverer til sine datterselskaber. Da den tilsvarende præmie for en fuldførelsesgaranti eller i det mindste en garanti for »bedste indsats« ikke er betalt til staten, har den heller ikke kunnet prissættes i ydelserne til datterselskaberne.
(247)
Derfor bør opfattelsen være, at den økonomiske fordel for det offentlige foretagende i kraft af den lovbestemte garanti således er blevet overført på de privatretlige datterselskaber Axens og Prosernat.
(248)
For så vidt angår de kontrakter, som både det offentlige foretagende IFP og dets datterselskaber Axens, Prosernat og Beicip-Franlab har indgået med deres fælles leverandører, og som Kommissionen har nævnt i sin indledningsbeslutning, og selskabet UOP Limited ligeledes har nævnt i sine bemærkninger som angivet i betragtning 73, har de franske myndigheder ganske vist bekræftet, at de eksisterer, men også præciseret, at det i det væsentlige drejede sig om transportområdet (luft- og jernbanetransport), nemlig tjenesterejser for de forskellige enheders personale. Kommissionen mener, at hvis datterselskaberne har kunnet profitere af mere gunstige indkøbsbetingelser i IFP-koncernen, hvilket ikke nødvendigvis er fastslået for de berørte leverancers vedkommende, ville det snarere skyldes en politik om mængderabat, som disse leverandører eventuelt gav i tilfælde af grupperede indkøb, end en eventuel virkning af garantien. Hvis det antages, at analysen i afsnit 7.1.4.1.B af det offentlige foretagende kan overføres på datterselskaberne for de leverancers vedkommende, som datterselskaberne indkøbte sammen med moderselskabet, og at disse leverancer er omfattet af en sådan overførsel af den fordel, som det offentlige foretagende IFP har i kraft af garantien, når det køber disse ydelser billigere, ville de omhandlede beløb under alle omstændigheder være så beskedne, at Kommissionen tvivler på, at de kan antage en karakter af reel økonomisk fordel.
(249)
I overensstemmelse med konklusionerne i beslutning C 51/2005 er de eneste aktiviteter, der kan være omfattet af en fordel, fordi statsgarantien til fordel for moderselskabet dækker forskningsaktiviteterne på datterselskabernes eneretsbaserede forretningsområder, derfor begrænset til »[det offentlige foretagende IFP's] støtte til aktiviteterne på Axens' og Prosernats forretningsområder« (222). Vedrørende netop de fordele, der overføres på Axens og Prosernat mener Kommissionen uden præcist at kunne kvantificere fordelen med et nøjagtigt beløb i betragtning af den dækkede risikos særlige karakter, at fordelen under alle omstændigheder ikke for den enkelte ydelse og det enkelte år kan overstige beløbene i tabel 5 i betragtning 236.
(250)
Det er Kommissionens opfattelse, at en sådan økonomisk fordel overført af det offentlige foretagende IFP på sine privatretlige datterselskaber Axens og Prosernat er selektiv, idet datterselskabernes konkurrenter ikke har adgang til det offentlige foretagende IFP's teknologier og menneskelige og materielle ressourcer på lige så gunstige vilkår.
7.1.5 KONKURRENCEFORDREJNING OG PÅVIRKNING AF SAMHANDELEN
(251)
Den undersøgte foranstaltning vil kunne føre til en nedbringelse af det offentlige foretagende IFP's driftsomkostninger ved de ydelser, det leverer til tredjeparter (kontraktforskning), og en nedbringelse af Axens' og Prosernats driftsomkostninger ved de ydelser, de køber af deres moderselskab (forskning på deres eneretsområde, kontraktforskning, tilrådighedsstillelse af personale og materiel, levering af administrative tjenesteydelser), hvilket bevirker en favorisering af IFP-koncernen og dermed fordrejer konkurrencen i henhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 1.
(252)
Eftersom de markeder, hvor IFP-koncernen er aktiv, især markedet for kontraktforskning, der direkte angår det offentlige foretagende IFP, markedet for katalysatorer og teknologier til raffineringsindustrien og den petrokemiske industri for datterselskabet Axens' vedkommende og markedet for undersøgelser, tjenesteydelser og udstyr til gasbehandling og genindvinding af svovl for datterselskabet Prosernats vedkommende, i vidt omfang er åbne for samhandelen i det indre marked, kan en sådan foranstaltning få en ugunstig indflydelse på de konkurrenter, som driver eller ønsker at udvikle lignende økonomisk aktivitet på de berørte markeder.
(253)
Under disse omstændigheder kan eksistensen af en ubegrænset statslig garanti til fordel for det offentlige foretagende IFP fordreje konkurrencen og påvirke samhandelen i henhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 1.
7.1.6 KONKLUSION ANGÅENDE FORANSTALTNINGENS KARAKTER AF STATSSTØTTE
(254)
Den lovbestemte garanti til fordel for det offentlige foretagende IFP indebærer dermed en overførsel af statsmidler, der kan tilskrives staten, og fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencen og påvirke samhandelen mellem medlemsstater ved at begunstige IFP-koncernen.
(255)
Kommissionen konkluderer, at denne garanti udgør statsstøtte i henhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 1.
7.2 STØTTEFORANSTALTNINGENS ULOVLIGE KARAKTER
(256)
Før sin statusændring var IFP en privatretlig juridisk person, stiftet i form af et erhvervsrettet foretagende i henhold til lov nr. 43-612 af 17. november 1943 om forvaltning af erhvervsinteresser. I medfør heraf var IFP omfattet af de almindelige retsregler om retslig rekonstruktion og likvidation og ikke af statsgarantien, der følger med en status af EPIC.
(257)
Ved dekret nr. 2006-797 af 6. juli 2006, der blev vedtaget på grundlag af lov nr. 2005-781 af 13. juli 2005, blev IFP omdannet til et EPIC den 7. juli 2006. Denne statusændring bevirker, at det offentlige foretagende IFP får en ubegrænset statsgaranti. Den omhandlede foranstaltning kan derfor karakteriseres som ny støtte i henhold til artikel 1, litra c), i procedureforordningen.
(258)
I overensstemmelse med artikel 2, stk. 1, i procedureforordningen har medlemsstaterne pligt til rettidigt at anmelde »planer om at yde ny støtte«. Idet det offentlige foretagende IFP's statusændring ikke formelt er anmeldt af Frankrig, men kun tilfældigt bekendtgjort i forbindelse med en anden procedure, og idet den faktiske iværksættelse af foranstaltningen ikke har været betinget af en forudgående godkendelse fra Kommissionen, er den foreliggende statsstøtte blevet iværksat af den franske regering i strid med EUF-traktatens artikel 108, stk. 3.
(259)
Kommissionen mener derfor, at denne foranstaltning udgør ulovlig støtte i henhold til artikel 1, litra f), i procedureforordningen.
7.3 STØTTEFORANSTALTNINGENS FORENELIGHED
7.3.1 STØTTE PÅ OMRÅDET FOR KONTRAKTFORSKNING OG DE TJENESTEYDELSER, SOM DET OFFENTLIGE FORETAGENDE IFP LEVERER
(260)
Tjenesteydelserne består i udlejning af forskningsinfrastruktur, tilrådighedsstillelse af personale eller levering af juridiske tjenesteydelser (for datterselskabernes regning).
(261)
Kontraktforskningsydelserne består generelt i, at det offentlige foretagende IFP yder sin støtte til en kunde (tredjepart eller datterselskab (223), som ønsker at udføre forskningsaktiviteter, der gør det muligt for dem at forstå eller beherske et videnskabeligt eller teknisk fænomen bedre (224). Anmodningen kan være mere eller mindre præcis og give det offentlige foretagende IFP en større eller mindre handlefrihed lige fra simpel opfyldelse af kundens nøje definerede udbudsbetingelser til levering af en samlet forskningsydelse inklusive anbefalinger. […] (*) På baggrund af hver enkelt anmodning udarbejder det offentlige foretagende IFP et teknisk-kommercielt tilbud ledsaget af de kontraktlige vilkår for gennemførelsen, som der derefter forhandles om med kunden. De franske myndigheder har illustreret kontraktforskningsydelserne og de tjenesteydelser, som det offentlige foretagende IFP leverer fra sine tre kompetencecentre (CREP, CRRP, CRME).
(262)
På CREP's område gælder ydelserne navnlig validering og/eller forbedring af metoder, teknologier og programmel til forskningscentret. For at levere visse ydelser giver CREP i øvrigt sine erhvervspartnere adgang til udstyr og beregningsalgoritmer, som er det offentlige foretagende IFP's egne, eller sjældne ekspertvurderinger, som ikke er til rådighed i forbindelse med en kommerciel ydelse leveret af en privat erhvervsdrivende. Disse ydelser kan rubriceres i følgende kategorier:
a)
ydelser, der er knyttet til specifikt udstyr, som der findes få om overhovedet nogen tilsvarende eksempler på i hele verden (225)
b)
fortolkning af tilfælde, der kræver anvendelse af programmel, som er udviklet af det offentlige foretagende IFP og endnu ikke markedsføres, eller hvis anvendelse i netop denne forbindelse kræver en særlig ekspertvurdering, hvor det offentlige foretagende IFP's kompetencer benyttes (226)
c)
brug af en særlig ekspertvurdering udført af det offentlige foretagende IFP (227)
d)
brug af en ekspertvurdering under udviklingsarbejde til validering af de udviklede kompetencer, teknologier og metoder (228).
(263)
På CRRP's område har kontraktforskningsydelserne f.eks. bestået i en støtte til via et udenlandsk universitet (229) at iværksætte aktiviteter, der hører under IFP's specifikke kompetence på området for katalysatorer, i forbindelse med arbejder vedrørende »[…] (*) (230)« for at afdække fænomenerne […] (*) eller en undersøgelse (231) af […] (*).
(264)
På CRME's område har kontraktforskningsydelserne f.eks. bestået i for bilfabrikanternes regning […] (*) på baggrund af […] (*), med en […] (*) og en metodologi (232) udviklet af det offentlige foretagende IFP, i en undersøgelse […] (*) (233), der stammer fra det offentlige foretagende IFP's forskning […] (*), eller test af […] (*) på […] (*), som det offentlige foretagende IFP har udviklet (234).
(265)
Det fremgår af denne beskrivelse, at kontraktforskningsaktiviteterne, som det offentlige foretagende IFP udfører for tredjeparters regning, enten gælder gennemførelse af tekniske feasibilityundersøgelser forud for forskningsarbejdet eller erhvervelse af ny viden og nye færdigheder på IFP's kompetenceområder eller udnyttelse af viden og teknologi, der er udviklet af det offentlige foretagende IFP til at færdiggøre nye produkter, processer eller tjenesteydelser.
(266)
De franske myndigheder har leveret en kvantificering af de kontraktforskningsydelser og tjenesteydelser for tredjeparters regning, som det offentlige foretagende IFP har leveret i perioden 2004-2009. Det fremgår af de fremsendte oplysninger, at disse forskningsydelser årligt udgør ca. [0-5] (**) % af det offentlige foretagende IFP's samlede budget (dvs. ydelser for […] (*) EUR ud af et budget på ca. 300 mio. EUR), hvormed denne økonomiske aktivitet kan karakteriseres som en restkategori blandt det offentlige foretagendes aktiviteter.
7.3.1.1 Eventuel overførsel af statsstøtte til tredjeparter eller datterselskaber
(267)
Når en forskningsorganisation med almennyttigt formål lejlighedsvis udfører økonomiske aktiviteter såsom udlejning af udstyr, levering af tjenesteydelser til fordel for virksomheder eller udførelse af kontraktforskning, medfører den offentlige finansiering af sådanne økonomiske aktiviteter i overensstemmelse med punkt 3.1.2 i F&U&I-rammebestemmelserne generelt statsstøtte. Hvis det er muligt at påvise, at den offentlige finansiering fuldt ud er blevet overført til slutmodtageren, og at formidleren ikke har draget nogen fordel heraf, kan det imidlertid vurderes, at denne ikke har modtaget statsstøtte.
(268)
Idet forskningsorganisationen, som her er det offentlige foretagende IFP, udøver sin kontraktforskning dækket af en ubegrænset offentlig garanti, må det i den foreliggende sag vurderes, at formidleren er omfattet af en statsstøtte, medmindre det kan påvises, at salgsprisen for disse ydelser har gjort det muligt at overføre hele statsstøtten til formidlerens kunder.
(269)
Prisfastsættelsen af det offentlige foretagende IFP's kontraktforskningsydelser sker på baggrund af deres fulde kostpris (235), hvortil der lægges en margin, hvis sats varierer alt efter resultatet af forhandlingen med kunden som nævnt i betragtning 261. Når det er sagt, svarer det eneste omkostningselement, som ikke synes at være medregnet af det offentlige foretagende, præcist til det offentlige foretagende IFP's præmie for dækning af fuldførelsesgarantien (eller garanti for bedste indsats).
(270)
For så vidt angår de kontraktforskningsydelser, som det offentlige foretagende IFP leverer for sine datterselskaber Axens' og Prosernats regning, mener Kommissionen, at den økonomiske fordel, som hidrører fra garantien, enten (a) kan forblive i det offentlige foretagende IFP og i givet fald bruges til andre formål eller (b) på baggrund af de særlige bånd, der knytter dem til deres moderselskab, kan overføres på datterselskaberne gennem prisfastsættelsen:
a)
for den første muligheds vedkommende præsenteres regnskabet for støtten i dette afsnit
b)
for den anden muligheds vedkommende henviser Kommissionen til analysen af regnskabet i afsnit 7.3.2, som af forsigtighedsgrunde indeholder de beløb, der indgår i skønnet over den fordel, der potentielt overføres på datterselskaberne.
(271)
Hvis det, for så vidt angår de kunder, der er tredjeparter, kunne fastslås, at et beløb svarende til dette ekstra omkostningselement systematisk er blevet overført til tredjeparten i kraft af den anvendte prisfastsættelse, ville en detaljeret undersøgelse af den overførte støtte ligeledes højst sandsynligt afdække et beløb, der næppe kunne fastsættes lavere (236). Det fremgår da også af oplysningerne fra de franske myndigheder, at størstedelen af de fakturerede ydelser genererer mindre end […] (*) EUR i omsætning (dvs. et beløb på maksimalt […] (*) EUR til dækning af risikoen for misligholdelse), idet den største kontrakt kun er på […] (*) EUR (dvs. et beløb på maksimalt […] (*) EUR til dækning af risikoen for misligholdelse).
(272)
Det kan imidlertid ikke udelukkes, at marginmetoden, som det offentlige foretagende IFP har valgt, ikke altid har gjort det muligt at overføre statsstøttens fulde beløb på kunden for kontraktforskningsydelserne. I et sådant tilfælde udgør den manglende betaling af en præmie for statsgarantien til dækning af de leverede kontraktforskningsydelser en ekstra offentlig finansiering, der stilles til det offentlige foretagendes disposition af staten.
(273)
De tilsvarende offentlige midler kunne derfor være brugt til tre formål:
a)
enten til finansiering af ikkeøkonomiske aktiviteter i det offentlige foretagende, hvilket ikke indebærer statsstøtte,
b)
eller til finansiering af anden kontraktforskning for tredjeparters eller datterselskabers regning (hvilket tilfælde analyseres i detaljer i afsnit 7.3.1.2)
c)
eller til finansiering af den forskning, som det offentlige foretagende udførte på sine datterselskabers eneretsbaserede forretningsområder, som derfor kunne føjes til beløbene for den statsstøtte, der allerede var overført på datterselskaberne (hvilket tilfælde analyseres i detaljer i afsnit 7.3.2).
7.3.1.2 Foreneligheden af en statsgaranti, der gives en forskningsorganisation til udførelse af kontraktforskning og de tjenesteydelser, der supplerer dens primære aktivitet, som er uafhængig offentlig forskning
(274)
Før undersøgelsen af den foreliggende sags særlige karakteristika vil Kommissionen fastholde den principielle holdning, den har indtaget i sin beslutningspraksis, og ifølge hvilken en ubegrænset statsgaranti, der dækker økonomiske aktiviteter, i princippet udgør en uforenelig statsstøtte (237). Generelt mener Kommissionen, at de ubegrænsede garantier i en liberaliseret økonomisk sektor er uforenelige med EUF-traktaten, navnlig fordi en sådan garanti får staten til at påtage sig samtlige risici, der knytter sig til en økonomisk aktivitet, uden at modtagervirksomheden bærer omkostningen ved denne dækning, og afføder en situation med »moral hazard«, som ansporer modtagervirksomheden, som er beskyttet mod enhver trussel om konkurs, til at forhøje den risiko, den løber, i forhold til den situation, hvor den bærer den fulde negative konsekvens af sine dispositioner. I kraft af proportionalitetsprincippet kan sådanne ubegrænsede garantier som regel ikke være begrundet i økonomiske opgaver af almen interesse, idet det i tilfælde af en ubegrænset garanti viser sig at være umuligt at kontrollere, at støttebeløbet ikke overstiger nettoomkostningerne ved at levere den offentlige tjenesteydelse (238).
(275)
I den foreliggende sag skal det påpeges, at den franske lovgivning har givet det offentlige foretagende IFP en række forpligtelser til offentlig tjeneste bestående i tre opgaver, nemlig forskning, uddannelse og dokumentation, som i modsætning til økonomiske (239) forsyningspligtydelser ikke falder ind under anvendelsesområdet for økonomiske aktiviteter i EU-retlig forstand. Dækning ved hjælp af en lovbestemt offentlig garanti af disse ikkeøkonomiske aktiviteter medfører således ingen ydelse af statsstøtte. I øvrigt er det offentlige foretagende IFP's aktivitet for hovedpartens vedkommende af ikkeøkonomisk art. Derfor er virkningen af garantien, som det ifølge loven er omfattet af, primært koncentreret om disse ikkeøkonomiske aktiviteter og vedrører ikke de accessoriske ydelser, der består i kontraktforskning, og de tjenesteydelser, der kun leveres lejlighedsvis.
(276)
Når en sådan garanti dækker forskningsorganisationers økonomiske aktiviteter, f.eks. kontraktforskning eller tjenesteydelser, uden at være genstand for en prisfastsættelse til markedspris, giver den tværtimod den pågældende forskningsorganisation en statsstøtte, der som forklaret ovenfor kan lægges til enten den offentlige finansiering af dens ikkeøkonomiske aktiviteter af almen interesse (uafhængig offentlig forskning) eller til finansieringen af dens andre økonomiske aktiviteter i form af kontraktforskning og tjenesteydelser eller endelig til finansieringen af teknologioverførslerne til Axens og Prosernat (240).
(277)
I de to første tilfælde må det imidlertid konstateres, at det i det foreliggende tilfælde trods statsgarantiens på forhånd ubegrænsede karakter undtagelsesvis er muligt efterfølgende, dvs. for årene 2006-2009, at estimere en forhøjelse af bruttosubventionsækvivalenten for virkningerne af denne garanti (præmien til staten for risikoen for manglende betaling), som (i det omfang denne forhøjelse er forblevet i det offentlige foretagende IFP) kommer oven i de offentlige midler, der allerede er betalt af staten til det offentlige foretagende IFP til dækning af nettoomkostningerne ved dets uafhængige offentlige forskningsarbejde og kontraktforskningen eller tjenesteydelserne.
(278)
I den henseende vil Kommissionen gerne understrege, at kontraktforskningen og de tjenesteydelser, der er dækket af statsgarantien, imidlertid begrænser sig til ydelser, der er »accessoriske« i forhold til den primære aktivitet, som er den uafhængige offentlige forskning, dvs. de økonomiske aktiviteter:
a)
som ikke forstyrrer forskningsorganisationens normale drift, uafhængighed eller neutralitet
b)
som leveres på normale markedsvilkår og navnlig til markedspris eller i fravær af en markedspris til en pris, som afspejler den fulde omkostning (bortset fra virkningen af garantien) forhøjet med en rimelig margin
c)
som bogføres separat fra de uafhængige offentlige forskningsaktiviteter, især for så vidt angår de respektive omkostninger og finansieringen
d)
som er uløseligt forbundet med den primære aktivitet, den uafhængige offentlige forskning, således at det ikke er teknisk muligt at skille dem ad, bl.a. på grund af udnyttelsen af samme infrastrukturer, udstyr, materiel eller teknologier, eller anvendelsen af de samme forskere, videnskabsfolk, ingeniører, konstruktører eller teknikere.
(279)
Disse accessoriske aktiviteter kan bestå i gennemførelsen af forskningskontrakter, ekspertvurderinger eller teknisk eller videnskabelig rådgivning, som i givet fald indebærer tilrådighedsstillelse af infrastrukturer, udstyr, materiel eller teknologier med stort innovativt indhold, der er finansieret eller indført i forbindelse med og nødvendige for de uafhængige offentlige forskningsaktiviteter, og som der findes få om overhovedet nogen tilsvarende eksempler på i hele verden (241) ud over de ydelser, der tilbydes af en eller flere sammenlignelige forskningsorganisationer, hvis tjenester kræver udnyttelse af den ekspertise og de kompetencer, som indehaves af forskere, videnskabsfolk, ingeniører, konstruktører eller teknikere, der primært er ansat af forskningsorganisationen til at bidrage til dens uafhængige offentlige forskning.
(280)
Disse ydelser gør det i øvrigt muligt at formidle videnskabelig viden til den offentlige forskning og industrisektoren ved at tilbyde kundevirksomhederne mulighed for at få adgang til det offentlige foretagende IFP's forsøgsmidler, teknologier og personalets knowhow og ved at tillade IFP at akkumulere den erfaring, det høster ved afsætningen af sine originale arbejder, som er kilde til fremtidens forbedringer af dets uafhængige offentlige forskning. Dette krydsende udbytte med hensyn til videnskabelig viden er til gensidig gavn for de forskellige implicerede aktører og for EU som helhed.
(281)
Som nævnt i betragtning 266 har kontraktforskningen og tjenesteydelserne kun udgjort [0-5] (**) % af det offentlige foretagende IFP's samlede budget i perioden 2004-2009, og det er en uhyre begrænset andel.
(282)
I øvrigt ligger fakturaerne for ydelserne pr. kunde som oftest under et beløb på […] (*) EUR i omsætning, således at det maksimale skønnede beløb for støtten også som oftest forbliver ubetydeligt, nemlig i størrelsesordenen […] (*) EUR pr. kontrakt. Derfor mener Kommissionen, at den omhandlede støtte står i et rimeligt forhold til det almennyttige formål at formidle videnskabelig viden i Den Europæiske Union.
(283)
Med forbehold af at disse accessoriske aktiviteter fortsat repræsenterer en meget begrænset del af det offentlige foretagende IFP's budgetter til dets primære opgave, som er uafhængig offentlig forskning, og i betragtning af den positive virkning af disse accessoriske aktiviteter for den fælles interesse er det Kommissionens opfattelse, at dækningen heraf via statsgarantien på ingen måde kan ændre samhandelsvilkårene i et omfang, der strider mod Unionens interesse i henhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 3, litra c).
(284)
I forbindelse med de årlige rapporter over den omhandlede foranstaltning påhviler det de franske myndigheder at føre bevis for, at denne betingelse fortsat er opfyldt i fremtiden. I tilfælde af tvivl om kontraktforskningens eller tjenesteydelsernes accessoriske karakter påhviler det dem ligeledes straks at oplyse Kommissionen herom og i givet fald anmelde de eventuelle statsstøtteforanstaltninger set i lyset af virkningen af statsgarantien.
(285)
I denne forbindelse noterer Kommissionen sig ligeledes de franske myndigheders forslag om i hver kontrakt, der specifikt vedrører det offentlige foretagende IFP's økonomiske aktivitet og dermed dets kontraktforskning og tjenesteydelser, at indføre en bestemmelse om, at staten ikke er ansvarlig, med det formål i givet fald at gøre det muligt at påberåbe sig undtagelsen om accepteret risiko og i betydelig grad begrænse de eventuelle negative følger af garantien.
7.3.2 STØTTE TIL IFP-KONCERNEN PÅ AXENS' OG PROSERNATS ENERETSBASEREDE FORRETNINGSOMRÅDER
7.3.2.1 Grundlaget for undersøgelsen af støttens forenelighed
(286)
De regler, der finder anvendelse på undersøgelsen af foreneligheden af en statsstøtteforanstaltning, der er indført med det formål at støtte det offentlige foretagende IFP's F&U-aktiviteter, er reglerne om statsstøtte til forskning og udvikling.
(287)
Idet det offentlige foretagende IFP's statusændring skete den 7. juli 2006, ligger datoen for statens ydelse af den omhandlede ubegrænsede garanti før 1. januar 2007, hvor F&U&I-rammebestemmelserne trådte i kraft. For så vidt angår undersøgelsen af denne foranstaltnings forenelighed, og i overensstemmelse med Kommissionens meddelelse om fastlæggelse af reglerne for vurdering af ulovlig statsstøtte (242) vil Kommissionen derfor anvende EF-rammebestemmelserne for statsstøtte til forskning og udvikling fra 1996, som var i kraft på tidspunktet for tildelingen af støtten, på denne ikkeanmeldte støtte.
(288)
I betragtning af at dækningen af det offentlige foretagende IFP's økonomiske aktiviteter gennem den ubegrænsede garanti i kraft af dets status af EPIC var beregnet til at være tidsubegrænset, og i betragtning af at det som forklaret i betragtning 277 undtagelsesvis er muligt at kvantificere den maksimale virkning af denne garanti i det foreliggende tilfælde, vil Kommissionen imidlertid ligeledes undersøge foreneligheden med det indre marked af den ubegrænsede garantis dækning af det offentlige foretagende IFP's aktiviteter på Axens' og Prosernats eneretsbaserede forretningsområder på grundlag af bestemmelserne i F&U&I-rammebestemmelserne fra 1. januar 2007, hvor de trådte i kraft. Under alle omstændigheder forbliver konklusionerne af forenelighedsanalysen uændrede uanset de anvendte rammebestemmelser.
7.3.2.2 Forskningsstadier
(289)
I forbindelse med beslutning C 51/2005 (243) havde Kommissionen den opfattelse, at de aktiviteter, som det offentlige foretagende IFP udøvede på sine datterselskaber Axens' og Prosernats eneretsbaserede forretningsområder og i samarbejde med dem, faktisk hørte ind under F&U-området, idet der var identificeret brydningspunkter for hvert projekt med hensyn til komponenter, deres indbyrdes relationer eller de tilsigtede processers eller produkters karakteristika, fordi arbejderne blev udført forud for godkendelsesfasen af et personale, som primært bestod af forskere og teknikere, på basis af metoder bygget på forsøg, fortolkning og modellering, og hvis resultater var vidtrækkende og blev patenteret. Endelig konstaterede Kommissionen, at de aktiviteter af samme art, der gennemføres af andre aktører i sektoren, normalt klassificeres som forskning (244). Analysen af de innovative aspekter af forskningen blev udført på baggrund af internationale standarder, som er anerkendt af Manuel de Frascati (245).
(290)
For så vidt angår 2006, undersøgte Kommissionen i beslutning C 51/2005 (246) det arbejde, der blev udført i forbindelse med de forskningsaftaler, som blev indgået mellem det offentlige foretagende IFP og Axens på den ene side og det offentlige foretagende IFP og Prosernat på den anden side. Kommissionen konkluderer deraf, at dette arbejde dels bestod i industriforskning, dels i tekniske feasibilityundersøgelser forud for industriforskningsprojekter i henhold til F&U-rammebestemmelserne fra 1996. Denne klassificering af forskningsaktiviteterne er foretaget på grundlag af specifikke eksempler og forklaringer leveret af Manuel de Frascati for hver forskningsaktivitet udført af det offentlige foretagende IFP og Axens på den ene side og det offentlige foretagende IFP og Prosernat på den anden side.
(291)
I øvrigt har de franske myndigheder i forbindelse med rapporterne, de fremsender i overensstemmelse med beslutning C 51/2005, rubriceret de projekter, der er gennemført på Axens' og Prosernats eneretsbaserede forretningsområder i årene 2007, 2008 og 2009, i de to ovennævnte kategorier i henhold til F&U-rammebestemmelserne fra 1996 eller alternativt industriforskningsaktiviteter i henhold til punkt 2.2.f) og tekniske feasibilityundersøgelser forud for industriforskning i henhold til punkt 5.2 i F&U&I-rammebestemmelserne fra 2006. Disse arbejder har drejet sig om undersøgelsen af nye synteseveje eller forfinelsen af dem i en målestok, der ligger uden for den industrielle målestok. De gjaldt konceptvalidering og henhørte under industriforskning i henhold til F&U-rammebestemmelserne fra 1996 og F&U&I-rammebestemmelserne. Der er fremsendt årlige samlede oversigter, projekt for projekt, til Kommissionen sammen med de årlige rapporter, der indsendes i overensstemmelse med beslutning C 51/2005.
(292)
Kommissionen påpeger, at Frankrig for de kommende års vedkommende har pligt til i overensstemmelse med beslutning C 51/2005 at indsende en årlig rapport til Kommissionen med detaljer om de projekter, som det offentlige foretagende IFP gennemfører, rubriceret i forskningskategorier.
7.3.2.3 Støtteberettigede omkostninger
(293)
I forbindelse med beslutning C 51/2005 (247) (for året 2006) og de årlige rapporter (for 2007, 2008 og 2009) er projektomkostningerne på Axens' og Prosernats eneretsområder i overensstemmelse med de støtteberettigede udgifter, som er defineret i bilag II til F&U-rammebestemmelserne samt de støtteberettigede omkostninger i henhold til punkt 5.1.4 i F&U&I-rammebestemmelserne.
(294)
Til påmindelse inkluderer de omkostninger ved det offentlige foretagende IFP's forskning, som det fakturerer Axens og Prosernat, også de omkostninger, der er direkte affødt af projekterne og vedrører underleverancer, transport, forsikring og dokumentation samt vareindkøb og mindre udstyr. De inkluderer endvidere de andre omkostninger, der hidrører fra projekterne, såsom udgifterne til forskningspersonale, afskrivninger på materielle og immaterielle anlægsaktiver samt andre generalomkostninger. Disse omkostninger kan direkte tilskrives forskningsaktiviteterne og er forholdsmæssigt fordelt på de forskellige projekter, efter hvor megen tid forskningspersonalet har brugt på hvert projekt. Desuden kan de udgifter til tværgående F&U-projekter, der vedrører metoder og udstyr, som anvendes i de øvrige F&U-projekter, konteres de enkelte F&U-projekter forholdsmæssigt.
(295)
Disse omkostninger svarer til følgende kategorier: udgifter til konsulentbistand og tilsvarende tjenesteydelser, personaleomkostninger, udgifter til instrumenter, udstyr, jord og bygninger samt yderligere generalomkostninger og andre driftsudgifter i overensstemmelse med kategorierne af støtteberettigede omkostninger ifølge rammebestemmelserne fra 1996 og F&U&I-rammebestemmelserne.
(296)
Disse oplysninger skal for de kommende år ligeledes figurere i de årlige rapporter fra de franske myndigheder.
7.3.2.4 Støtteintensitet
(297)
Det fremgår af F&U-rammebestemmelserne fra 1996, at den maksimale tilladte intensitet er 75 % for tekniske feasibilityundersøgelser forud for industriforskningsprojekter (punkt 5.4) og 50 % for industriforskningsprojekter (punkt 5.3).
(298)
Det fremgår af F&U&I-rammebestemmelserne, at støtteintensiteten beregnet på grundlag af projekts tilladte omkostninger ikke kan overstige 50 % for industriforskningens vedkommende (punkt 5.1.2.b) og 65 % for de undersøgelsers vedkommende, der ligger forud for de store virksomheders industriforskning (punkt 5.2.b). Til påmindelse vedrører de aktiviteter, der er dækket af statsgarantien, udelukkende industriforskning og tekniske feasibilityundersøgelser udført af det offentlige foretagende IFP, idet udviklingsaktiviteter på prækonkurrencestadiet i henhold til F&U-rammebestemmelserne fra 1996 (eller forsøgsbaseret udvikling i henhold til F&U&I-rammebestemmelserne) er fuldt finansierede af Axens og Prosernat med egne midler, der stammer fra deres indtægt på markederne.
(299)
Kommissionen har opstillet tabel 6 i betragtning 300 på grundlag af de lister over projekter, hvor de årlige udgifter er specificeret for hvert projekt og for hvert forskningsstadium, samt på grundlag af opgørelsen over det offentlige foretagende IFP's egne midler.
(300)
Kommissionen har været meget nøjeregnende ved udarbejdelsen og har medtaget alle udgifter, der direkte eller indirekte kunne henføres til Axens' og Prosernats eneretsbaserede forretningsområder, og udelukket alle andre indtægter end vederlagene fra Axens og Prosernat (248). Af forsigtighedsgrunde har Kommissionen ligeledes i denne tabel integreret samtlige potentielle virkninger af den ubegrænsede garanti for det - dog lidet sandsynlige - tilfælde, at de alle var blevet udnyttet af det offentlige foretagende IFP til finansieringen af forskningsaktiviteterne på Axens' og Prosernats eneretsområder (garantiens virkninger for forholdet til leverandørerne og kunderne, ikke kun datterselskaberne, men også tredjeparter).
Tabel 6
Maksimalt skøn over den samlede offentlige finansiering fra det offentlige foretagende IFP til de aktiviteter, der udøves på Axens' og Prosernats eneretsområder mellem 2006 og 2009
(i mio. EUR)
2006
2007
2008
2009
Årlige udgifter til tekniske feasibilityundersøgelser (i mio. EUR)
IFP/Axens' forretningsområde
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
IFP/Prosernats forretningsområde
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
I alt
7,4
3,5
0,9
0,9
Årlige udgifter til industriforskning (i mio. EUR)
IFP/Axens' forretningsområde
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
IFP/Prosernats forretningsområde
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
I alt
49,0
45,5
52,8
55,2
Egne midler (i mio. EUR)
Beløb
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Årlig statsstøtte (i mio. EUR)
Offentlig finansiering (249)
11,3
6,4
7,7
11,1
Forhøjelse af virkningen af garantien i det offentlige foretagendes forhold til leverandørerne
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Forhøjelse af virkningen af garantien i det offentlige foretagendes forhold til kunderne (250)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
-
på datterselskabernes eneretsområde
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
-
uden for datterselskabernes eneretsområde
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Maksimalt beløb for offentlig finansiering
(inklusive forhøjelse af virkningen af garantien)
13,1
9,8
11,3
14,7
Støtteintensitet
(eksklusive forhøjelse af virkningen af garantien)
20,0 %
13,0 %
14,3 %
19,8 %
Forhøjelse af støtteintensiteten
(inklusive forhøjelse af virkningen af garantien)
23,2 %
20,0 %
21,0 %
26,2 %
Maksimale tilladt intensitet (251)
-
F&U-rammebestemmelserne fra 1996
53 %
51,8 %
50,4 %
50,4 %
-
F&U&I-rammebestemmelserne
-
51,1 %
50,3 %
50,2 %
(301)
Kommissionen har på grundlag af de årlige lister over gennemførte projekter i perioden 2006-2009 efterprøvet, om grænserne for tilladt støtteintensitet for de enkelte forskningsstadier er overholdt, idet den har taget hensyn til den maksimalt mulige virkning af den ubegrænsede garanti, der var knyttet til det offentlige foretagende IFP's status af EPIC, og integreret den skønnede forhøjelse af præmierne for dækning af de forskellige risici som ekstra støtteelement. Under alle omstændigheder ligger forhøjelsen af støtteintensiteten fortsat meget lavere end den tilladte maksimale intensitet, selv om man integrerer alle eventuelle virkninger af garantien i forholdet til kunderne og leverandørerne. Kommissionen konkluderer, at den tilladte støtteintensitet ifølge F&U-rammebestemmelserne fra 1996 og F&U&I-rammebestemmelserne er overholdt.
(302)
Kommissionen påpeger, at Frankrig for de kommende års vedkommende har pligt til i overensstemmelse med beslutning C 51/2005 at indsende en årlig rapport til Kommissionen, så denne kan sikre sig, at støtteintensiteten for hvert forskningsstadium og hvert projekt ligeledes overholdes. Fra 2010 skal denne rapport vise samtlige projekter, der gennemføres på Axens' og Prosernats forretningsområder, rubriceret i forskningskategorier og idet det angives - oven i deres omkostninger for hvert forskningsstadie og de offentlige finansieringsbeløb og egne midler, som det offentlige foretagende IFP og dets filialer bruger - hvor stor forhøjelsen af garantipræmien skønnes at være ved hjælp af den metode, der er beskrevet i nærværende afgørelse, herunder de eventuelle virkninger for det offentlige foretagende IFP's gældsætningsvilkår i overensstemmelse med ræsonnementet i betragtning 200.
7.3.2.5 Kumulering af støtte
(303)
Bestemmelserne om kumulering af støtte, såvel dem, der er præciseret i punkt 5.12 i F&U-rammebestemmelserne fra 1996 som dem i punkt 8 i F&U&I-rammebestemmelserne, er overholdt. Faktisk har Kommissionen beregnet beløbet for den samlede offentlige finansiering uafhængigt af oprindelsen og inklusive den maksimale virkning af den ubegrænsede garanti for årene 2006-2009.
(304)
Fra 2010 anvender de franske myndigheder den samme metode i de årlige rapporter, de sender til Kommissionen.
7.3.2.6 Tilskyndelsesvirkning
(305)
På baggrund af F&U-rammebestemmelserne fra 1996 og F&U&I-rammebestemmelserne skal statsstøtten have en tilskyndende virkning, dvs. hos modtageren udløse en ændret adfærd i retning af mere intensive F&U-aktiviteter (og innovationsaktiviteter). De følgende kriterier er generelt tilstrækkelige til at påvise eksistensen af en tilskyndelsesvirkning for de projekter, der får støtte, som ligger under grænserne i den tilbundsgående undersøgelse: forøgelse af projektets omfang, forøgelse af rækkevidden, forøgelse af tempoet i projektet og forhøjelse af det samlede beløb, der bruges til F&U&I. Hvis der påvises en betydelig virkning på mindst et af disse elementer, vil Kommissionen normalt vurdere, at støtten har en tilskyndelsesvirkning set i forhold til en virksomheds normale adfærd i den omhandlede sektor (252).
(306)
Kommissionen henviser til analysen, der er beskrevet i betragtning 196-198 i beslutning C 51/2005, angående den strategiske interesse, der er fulgt og valideret af en række tekniske udvalg for den forsknings vedkommende, der er udført af det offentlige foretagende IFP og dets datterselskaber på området for langsigtet energiforsyningssikkerhed, navnlig for så vidt angår fornyelsen og forøgelsen af olie- og gasproduktionen (større grad af prospektering, udnyttelse af forekomster, udnyttelse af ikkekonventionelle ressourcer osv.), opfindelse af raffineringsprocesser, omdannelsesteknologi, udvikling af innovative brændstoffer og effektive motorteknologier samt diversificering af energikilder til brændstoffremstilling, hvoraf et stort antal optræder blandt EU's prioriteter på forskningsområdet, det energipolitiske område og miljøområdet.
(307)
For så vidt angår 2006, gentager Kommissionen sin analyse, der blev fremlagt i betragtning 199 i beslutning C 51/2005, ifølge hvilken det offentlige foretagende IFP og dets datterselskaber takket være den offentlige støtte med den ubegrænsede garanti som en integreret del har kunnet gennemføre supplerende forskning, som ikke kunne være udført på grund af de teknologiske risici eller investeringsafkastets meget usikre karakter.
(308)
Kommissionen konstaterer på basis af de årlige rapporter, der fremsendes af de franske myndigheder, at denne logik er fortsat i 2007, 2008 og 2009. I disse rapporter har de franske myndigheder for hvert projekt anført tilskyndelseseffekten af støtten, navnlig med hensyn til projektets rækkevidde, tempoet og forhøjelsen af det samlede beløb, der er brugt til F&U.
(309)
Som eksempel kan nævnes, at IFP-koncernen i 2007 på Axens' eneretsområde bl.a. gennemførte nogle fyrtårnsprojekter, […] (*) (253). […] (*). Uden offentlig støtte ville der være opstået en forskydning på adskillige år af markedsføringen af disse produkter, idet F&U-projekterne ville være blevet lanceret senere, deres udvikling ville være gået langsommere, og […] (*).
(310)
I øvrigt har statsstøtten på Prosernats eneretsområde muliggjort igangsættelsen af projektet […] (*) vedrørende […] (*), færdiggørelsen og patenteringen af de originale processer […] (*) (254) […] (*). [Et sådant projekt] (**) indebar følsomme og vanskelige operationer, der krævede betydelige investeringer af menneskelig, teknisk og finansiel art, som et selskab som Prosernat ikke kan realisere helt alene. Derfor har den offentlige støtte, som det offentlige foretagende IFP har tilført, vist sig at være uundværlig. Navnlig var det kun det offentlige foretagende IFP, der havde specialteam med kapacitet til at færdiggøre de nødvendige modeller til udviklingen af processen og laboratorieudstyr tilpasset behandlingen af de komponenter, der er sundhedsfarlige.
(311)
I 2008 på Axens' eneretsområde gjorde statsstøtten det muligt at fjerne videnskabelige og tekniske hindringer i […] (*). I øvrigt skete der også en vigtig udvikling i projektet […] (*) (255). Statsstøtten har sat det offentlige foretagende IFP i stand til sammen med sine industripartnere at udvikle en proces […] (*), som bliver tilgængelig for markedet på licens. Arbejdet med at udvikle en proces af denne type indebærer både […] (*) og […] (*).
(312)
I øvrigt er der på Prosernats eneretsområde iværksat et projekt […] (*) vedrørende opsamling af CO2 i røg. Opsamling/lagring af CO2 (CCS) (256) er et af de identificerede midler til reduktion af den globale opvarmning. Under hensyntagen til sammensætningen af røgen og dens lave tryk har det offentlige foretagende IFP klaret nye teknologiske udfordringer. Prosernat ville ikke have været i stand til at udvikle denne proces for egne midler i betragtning af den usikkerhed, der omgærdede strukturen, omfanget, udnyttelsen og reguleringen af fremtidens marked for opsamling af CO2.
(313)
I 2009 på Axens' eneretsområde kan der som eksempel nævnes projektet […] (*) vedrørende processerne […] (*). Det gjaldt udviklingen af […] (*) samt forbedringen af visse processer […] (*). Takket være de offentlige midler kunne man undersøge […] (*), hvilket gjorde det muligt at forbedre […] (*) væsentligt. I projektet […] (*) kunne man takket være en offentlige finansiering udforske løsningerne løsrevet fra de eksisterende teknologier, […] (*). Ligeledes gennemførtes projektet […] (*) vedrørende katalysatorer, som efter ekstrapolation gjorde det muligt at diversificere tilbuddet på det kraftigt voksende marked for […] (*). Uden den offentlige støtte ville katalysatorerne være blevet udviklet meget mere i ryk, og forbedringen af præstationerne ville være sket langsommere. Med hensyn til […] (*) kunne man med projektet […] (*), som vedrørte nye typer katalysatorer […] (*), udforske nye veje takket være den offentlige støtte, mens man med projektet […] (*), som gjaldt udforskningen af teknologiens grænser (især variation i belastningen) for at kunne […] (*), kunne udvide spektret ud over de eksisterende ydelser.
(314)
I øvrigt har den offentlige støtte på Prosernats eneretsområde f.eks. gjort det muligt at genstarte og fortsætte det F&U-arbejde, som er foregået inden for […] (*), men som gradvis var blevet lagt til side. Den offentlige støtte har således gjort det muligt at undgå at miste tidligere teknologisk knowhow og opretholde et udbud af […] (*) processer på markedet. Ligeledes har projektet […] (*) om opsamling af CO2 […] (*) kunnet fortsættes takket være den offentlige støtte.
(315)
Kommissionen bemærker ligeledes, at den positive udvikling i de indikatorer, der måler det offentlige foretagende IFP's og dets datterselskaber Axens' og Prosernats F&U-indsats, og som Kommissionen konstaterede i betragtning 200 i beslutning C 51/2005, fortsatte mellem 2007 og 2009.
Tabel 7
Udvikling i indikatorerne, der måler det offentlige foretagende IFP's og dets datterselskaber Axens' og Prosernats F&U-indsats i 2007, 2008 og 2009
Udviklingen i indikatorerne
IFP/Axens
IFP/Prosernat
2007/2003
2008/2003
2009/2003
2007/2003
2008/2003
2009/2003
Udgifter til F&U på eneretsområdet
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Personaleudgifter på eneretsområdet
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
(316)
I øvrigt gentager Kommissionen det, den konstaterede i betragtning 201-203 i beslutning C 51/2005: F&U-udgifternes andel af IFP-koncernens omsætning er særlig høj, mens omsætningen udvikler sig i et miljø, der er underlagt utallige nationale love og regler i konstant udvikling, f.eks. hvad angår miljøstandarder eller ordninger for beskyttelse af den intellektuelle ejendomsret.
(317)
Som Kommissionen allerede gjorde i betragtning 204 i beslutning C 51/2005, noterer den sig også her udbuddets diversitet og struktur, samt hvordan konkurrencen (257) er på markedet for raffineringsprocesser og petrokemiske processer. I den henseende bemærker den, at visse konkurrenter har en meget mere komfortabel stilling i konkurrencen end IFP-koncernen, idet f.eks. selskabet UOP Limited har en global markedsandel på ca. 57 % i værdi, mod IFP-koncernens beskedne 7 %. Derfor mener Kommissionen, at den offentlige støtte til F&U-projekter, som IFP-koncernen gennemfører, ikke i kraft af sin karakter eller sit omfang kan forventes at hæmme de dynamiske incitamenter på markedet for raffineringsteknologier. I øvrigt må det konstateres, at EU's samhandelspartnere, især USA, afsætter store budgetter til finansiering af forskning på energiområdet, hvilket har gjort det muligt at understøtte F&U-projekter, som IFP-koncernens konkurrenter gennemfører. Således har visse af IFP-koncernens konkurrenter, især UOP Limited, fået betydelig (258) offentlig støtte eller har været omfattet af indirekte offentlig støtte takket være partnerskab med forskningsinstitutioner og universiteter.
(318)
Kommissionen konkluderer, at statsstøtten til fordel for IFP-koncernen på dets datterselskaber Axens' og Prosernats eneretsområder har haft en tilskyndende virkning i årene 2006, 2007, 2008 og 2009.
(319)
Fra 2010 skal det af de årlige rapporter, Frankrig skal forelægge for Kommissionen, indtil eneretsaftalerne mellem det offentlige foretagende IFP og dets datterselskaber Axens og Prosernat udløber, fremgå, at støttens tilskyndelsesvirkning løbende verificeres.
(320)
I lyset af alle ovenstående oplysninger konkluderer Kommissionen, at statsstøtten til fordel for IFP-koncernen i dens aktiviteter på datterselskaberne Axens' og Prosernats eneretsområder, inklusive det element af støtte, der er knyttet til virkningerne af den ubegrænsede garanti, som det offentlige foretagende IFP nyder godt af, er i overensstemmelse med bestemmelserne i F&U-rammebestemmelserne fra 1996 og i F&U&I-rammebestemmelserne under forudsætning af, at de betingelser, der er anført heri, overholdes.
7.3.3 KONKLUSION ANGÅENDE DEN OMHANDLEDE FORANSTALTNINGS FORENELIGHED MED DET INDRE MARKED
(321)
Kommissionen konkluderer, at den omhandlede foranstaltning er forenelig med det indre marked under forudsætning af, at de betingelser, der fremgår af afsnit 7.3.1 og 7.3.2, overholdes.
8 NEUTRALITET OVER FOR DE EJENDOMSRETLIGE ORDNINGER
(322)
Kommissionen vil gerne understrege, at den på ingen måde anfægter, at det offentlige foretagende IFP tilhører staten, ej heller virksomhedens status som offentligretlig juridisk person som sådan.
(323)
I medfør af EUF-traktatens artikel 345 er EU neutral med hensyn til de ejendomsretlige ordninger i medlemsstaterne, og ingen bestemmelse i traktaten er til hinder for, at staten (helt eller delvist) ejer virksomheder. Når det er sagt, skal konkurrencereglerne anvendes ensartet på private og offentlige virksomheder. Ingen af disse to typer virksomheder skal kunne stilles bedre eller dårligere ved anvendelse af disse regler.
(324)
I det foreliggende tilfælde er garantien, som det offentlige foretagende IFP nyder godt af, ikke et resultat af ejerskabet, men af virksomhedens juridiske status. Medlemsstaterne kan frit vælge virksomhedernes retlige form, men skal i deres valg overholde traktatens konkurrenceregler. Navnlig er det forhold, at statsgarantien hænger automatisk sammen med en bestemt juridisk status, ikke til hinder for, at den nævnte garanti udgør en statsstøtte i henhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 1, hvis betingelserne herfor er opfyldt (259) -
VEDTAGET DENNE AFGØRELSE:
Artikel 1
1. Det forhold, at Frankrig tildelte IFP status af offentligt foretagende af industriel og kommerciel karakter, gav fra den 7. juli 2006 IFP en ubegrænset offentlig garanti (herefter »statsgaranti«) for alle dets aktiviteter.
2. Statsgarantiens dækning af det offentlige foretagende IFP's ikkeøkonomiske aktiviteter, især uddannelsesaktiviteterne med henblik på flere og bedre kvalificerede menneskelige ressourcer, de uafhængige F&U-aktiviteter med henblik på udbygning af viden og dybere forståelse og formidling af forskningsresultater, udgør ikke statsstøtte i henhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 1.
3. Statsgarantiens dækning af det offentlige foretagende IFP's teknologioverførselsaktiviteter på de områder, der er fastlagt i eneretsaftalen om udvikling, markedsføring og brug, som er indgået med datterselskabet Beicip-Franlab, udgør ikke statsstøtte i henhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 1.
4. Statsgarantiens dækning af det offentlige foretagende IFP's teknologioverførselsaktiviteter på de områder, der er fastlagt i de eneretsaftaler, som er indgået med datterselskaberne Axens og Prosernat og nævnes i artikel 3, stk. 1, i Kommissionens beslutning af 16. juli 2008 om den støtteforanstaltning, Frankrig har iværksat til fordel for IFP-koncernen (herefter »beslutning C 51/2005«), udgør statsstøtte i henhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 1.
5. Statsgarantiens dækning af det offentlige foretagende IFP's kontraktforskningsydelser og tjenesteydelser til såvel tredjeparter som for datterselskabernes regning udgør statsstøtte i henhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 1.
Artikel 2
I tilfælde af ændringer i aftalen mellem det offentlige foretagende IFP og dets datterselskab Beicip-Franlab, som omtales i artikel 1, stk. 3, i nærværende afgørelse, anmelder Frankrig denne aftale til Kommissionen, idet den eventuelle virkning af statsgarantien tages i betragtning ved kvantificeringen af den eventuelle samlede offentlige finansiering, medmindre de nye aftalebestemmelser gør det muligt at udelukke eksistensen af statsstøtte.
Artikel 3
I perioden mellem den 7. juli 2006 og den 31. december 2009 udgjorde statsgarantiens dækning af de økonomiske aktiviteter, der nævnes i artikel 1, stk. 4 og 5, i nærværende afgørelse, en støtte, som er forenelig med det indre marked.
Artikel 4
Fra 1. januar 2010 og indtil udløbet af eneretsaftalerne mellem det offentlige foretagende IFP og dets datterselskaber Axens og Prosernat, som nævnes i artikel 3, stk. 1, i beslutning C 51/2005, udgør statsgarantiens dækning af de økonomiske aktiviteter, der nævnes i artikel 1, stk. 4, i nærværende afgørelse, en støtte, der er forenelig med det indre marked under forudsætning af, at de betingelser, der er angivet i nærværende afgørelses artikel 5 og 6, overholdes.
Artikel 5
1. Den årlige finansielle rapport, der nævnes i artikel 4, stk. 2, i beslutning C 51/2005, indebærer ud over de oplysninger, der allerede er nævnt i artikel 5, stk. 1, i samme beslutning, de oplysninger, som er anført i stk. 2, 3 og 4 i nærværende artikel.
2. Den årlige finansielle rapport skal indeholde beløbet, rentesatsen og de kontraktfastsatte vilkår for de lån, som det offentlige foretagende IFP har optaget i løbet af det pågældende år, samt et skøn over bruttosubventionsækvivalenten for den eventuelle rentegodtgørelse, der knytter sig til statsgarantien, medmindre de franske myndigheder kan påvise, at disse låneaftaler er i overensstemmelse med de normale markedsvilkår, enten ved at sammenligne betingelserne heri med dem, som det offentlige foretagende IFP kunne få før sin statusændring, eller ved hjælp af en mere præcis metode, der på forhånd er godkendt af Kommissionen.
3. Den årlige finansielle rapport skal indeholde beløbet for de varer og tjenesteydelser, som det offentlige foretagende IFP køber hos sine leverandører til at levere de økonomiske ydelser, der nævnes i artikel 1, stk. 4 og 5, i nærværende afgørelse, i løbet af det pågældende år, samt et maksimalt skøn over bruttosubventionsækvivalenten for den støtte, der hidrører fra leverandørernes mere gunstige vurdering af risikoen for misligholdelse fra virksomhedens side. Dette skøn skal foretages enten ved anvendelse af en fast sats på 2,5 % på beløbet for de realiserede indkøb eller ved hjælp af en mere præcis metode, der på forhånd er godkendt af Kommissionen.
4. Den årlige finansielle rapport skal indeholde beløbet for de økonomiske aktiviteter, der nævnes i artikel 1, stk. 4 og 5, i nærværende afgørelse, og som realiseres af det offentlige foretagende IFP i løbet af det pågældende år, samt et maksimalt skøn over bruttosubventionsækvivalenten for den støtte, der hidrører fra fraværet af betaling af en præmie svarende til en fuldførelsesgaranti eller i det mindste en garanti for bedste indsats, som tilbydes modtagerne af de nævnte økonomiske ydelser. Dette skøn skal foretages enten ved anvendelse af en fast sats på 5 % på beløbet for de realiserede ydelser eller ved hjælp af en mere præcis metode, der på forhånd er godkendt af Kommissionen.
Artikel 6
1. De samlede offentlige midler, der gives til det offentlige foretagende IFP's aktiviteter på Axens' og Prosernats eneretsbaserede forretningsområder, herunder den maksimale virkning af statsgarantien, sådan som den er vurderet i nærværende afgørelses artikel 5, stk. 2, 3 og 4, skal være lavere end den maksimalt tilladte støtteintensitet ifølge EF-rammebestemmelserne for statsstøtte til forskning, udvikling og innovation.
2. I tilfælde af at den tærskel, der nævnes i stk. 1 i nærværende artikel, overskrides, skal det offentlige foretagende IFP i givet fald af det pågældende datterselskab, Axens eller Prosernat, have refunderet den overskydende statsstøtte.
Artikel 7
Fra 1. januar 2010 udgør statsgarantiens dækning af de økonomiske aktiviteter, der nævnes i artikel 1, stk. 5, en statsstøtte, der er forenelig med det indre marked under forudsætning af, at de betingelser, der er angivet i nærværende afgørelses artikel 8, overholdes.
Artikel 8
1. Kontraktforskningsaktiviteterne og de tjenesteydelser, som det offentlige foretagende IFP udfører, og som nævnes i artikel 1, stk. 5 i nærværende afgørelse, skal fortsat være accessoriske i forhold til den primære aktivitet, som er uafhængig offentlig forskning.
2. For at blive betragtet som accessorisk må det offentlige foretagende IFP's kontraktforskning og tjenesteydelser:
-
ikke forstyrre det offentlige foretagende IFP's normale drift, uafhængighed eller neutralitet
-
være prissat til markedspris eller i fravær af en markedspris til en pris, som med undtagelse af den potentielle virkning af statsgarantien afspejler samtlige omkostninger forhøjet med en rimelig margin
-
bogføres separat fra de uafhængige offentlige forskningsaktiviteter (hvad angår omkostninger og finansiering), og den indtægt, de genererer, skal geninvesteres fuldt ud i den primære aktivitet, den uafhængige offentlige forskning
-
være uløseligt forbundet med det offentlige foretagende IFP's primære aktivitet, den uafhængige offentlige forskning, bl.a. på grund af udnyttelsen af samme infrastrukturer, udstyr, materiel eller teknologier eller anvendelsen af de samme forskere, videnskabsfolk, ingeniører, konstruktører eller teknikere
-
foregå uden for grænserne af de eneretsaftaler, der er indgået mellem det offentlige foretagende IFP og dets datterselskaber Axens og Prosernat, som nævnes i artikel 3, stk. 1, i beslutning C 51/2005, og som i givet fald forlænges eller ændres i overensstemmelse med artikel 3, stk. 2, i beslutning C 51/2005 og artikel 12, stk. 2, i nærværende afgørelse
-
udgøre en restkategori i det budget, som det offentlige foretagende IFP afsætter til sine uafhængige offentlige forskningsaktiviteter.
3. Frankrig skal hvert år sende Kommissionen en rapport over de kontraktforskningsaktiviteter og tjenesteydelser, som det offentlige foretagende IFP udfører, hvori de angiver beløbet herfor og andelen heraf af det budget, som det offentlige foretagende IFP afsætter til sine uafhængige offentlige forskningsaktiviteter.
Artikel 9
1. De franske myndigheder og det offentlige foretagende IFP indføjer i forbindelse med hver transaktion følgende bemærkning i finansieringskontrakten (for alle instrumenter, der er omfattet af en kontrakt):
»Emissionen/programmet/lånet er ikke omfattet af nogen form for direkte eller indirekte statsgaranti. Ved insolvens er staten ikke forpligtet til at indtræde finansielt på det offentlige foretagende IFP's vegne og overtage gældsforpligtelsen.«
2. De franske myndigheder indføjer en lignende bestemmelse om udelukkelse af et statsligt ansvar i enhver kontrakt vedrørende de kontraktforskningsydelser eller tjenesteydelser, som er nævnt i nærværende afgørelses artikel 1, stk. 5.
3. De franske myndigheder indføjer en lignende bestemmelse om, at det offentlige foretagende IFP og staten ikke har noget ansvar, i enhver kontrakt, hvis denne indebærer en fordring, som er indgået af aktieselskaberne Axens, Beicip-Franlab og Prosernat.
4. Det offentlige foretagende IFP afholder sig fra at stille nogen form for kaution, aval, garanti, forhåndstilsagn eller støtteerklæring til fordel for aktieselskaberne Axens, Beicip-Franlab og Prosernat, som ikke er forenelig med normale markedsvilkår.
Artikel 10
Frankrig underretter Kommissionen om enhver støtte, der overstiger de fastsatte grænser i EF-rammebestemmelser for statsstøtte til forskning og udvikling og innovation set i lyset af den eventuelle virkning af statsgarantien.
Artikel 11
Frankrig underretter senest to måneder efter meddelelsen af denne afgørelse Kommissionen om, hvilke foranstaltninger der er truffet for at efterkomme beslutningen.
Artikel 12
1. Nærværende afgørelses artikel 4, 5 og 6 gælder indtil udløbet af de eneretsaftaler, der er indgået mellem det offentlige foretagende IFP og dets datterselskaber Axens og Prosernat, og som er nævnt i artikel 3, stk. 1, i beslutning C 51/2005.
2. Når de franske myndigheder anmelder en forlængelse eller en ændring af disse eneretsaftaler til Kommissionen i overensstemmelse med artikel 3, stk. 2, i beslutning C 51/2005, skal de tage virkningen af statsgarantien i betragtning for at ansætte den offentlige finansierings samlede beløb.
Artikel 13
Denne afgørelse er rettet til Den Franske Republik.
Udfærdiget i Bruxelles, den 29. juni 2011.
DECISIONE DELLA COMMISSIONE
del 29 giugno 2011
relativa all'aiuto di Stato C 35/08 (ex NN 11/08) concesso dalla Francia a favore dell'ente pubblico «Institut Français du Pétrole»
[notificata con il numero C(2011) 4483]
(Il testo in lingua francese è il solo facente fede)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
(2012/26/UE)
LA COMMISSIONE EUROPEA,
visto il trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE) (1), in particolare l'articolo 108, paragrafo 2, primo capoverso,
visto l'accordo sullo spazio economico europeo (2), in particolare l'articolo 62, paragrafo 1, lettera a),
dopo aver invitato gli interessati a presentare le loro osservazioni conformemente a detti articoli (3),
considerando quanto segue:
1 PROCEDIMENTO
(1)
Nel quadro dell'esame formale del fascicolo dell'aiuto di Stato C 51/05 relativo a misure di aiuto concesse dalla Francia all'Institut Français du Pétrole (4) (in appresso IFP), con lettera del 18 luglio 2006, protocollata il 19 luglio 2006, le autorità francesi hanno informato i servizi della Commissione della trasformazione, avvenuta il 7 luglio 2006, dell'ente pubblico IFP, ex istituto professionale ai sensi della legge n. 43-612 del 17 novembre 1943 sulla gestione degli interessi professionali, in ente pubblico a carattere industriale e commerciale (in appresso «EPIC»). La trasformazione risulta da due documenti che le autorità francesi hanno accluso in allegato alla loro lettera: i) il decreto n. 2006-797 del 6 luglio 2006 che fissa il nuovo status giuridico dell'ente pubblico IFP, e ii) l'articolo 95 della legge programmatica n. 2005-781 del 13 luglio 2005 che fissa gli orientamenti della politica energetica (in applicazione del quale è stato adottato il decreto menzionato in precedenza).
(2)
Con lettere del 3 agosto 2007 e del 7 maggio 2008, la Commissione ha inviato richieste di informazioni alle autorità francesi, che hanno riposto con lettere datate rispettivamente 28 settembre 2007 e 26 giugno 2008.
(3)
Nel quadro di un caso precedente, il 16 luglio 2008 la Commissione ha adottato una decisione (in appresso la «decisione C 51/2005») relativa a una prima misura di aiuto cui la Francia ha dato esecuzione a favore del gruppo IFP (5). In tale decisione, la Commissione ha sottolineato che la questione dell'esistenza di un aiuto di Stato supplementare, sotto forma di un'eventuale garanzia illimitata dello Stato derivante dallo status giuridico di EPIC dell'ente pubblico IFP, sarebbe stata oggetto di un esame separato nell'ambito di un altro procedimento.
(4)
Questo secondo procedimento, previsto dall'articolo 108, paragrafo 2, del TFUE, è stato oggetto di una decisione della Commissione del 16 luglio 2008 (6) (in appresso «la decisione di avvio del procedimento») adottata a norma dell'articolo 4, paragrafo 4, del regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio del 22 marzo 1999 recante modalità di applicazione dell'articolo 93 del trattato CE (7) (in appresso «il regolamento procedurale») contro la garanzia illimitata dello Stato di cui poteva beneficiare il gruppo IFP.
(5)
Pubblicando l'11 ottobre 2008 la decisione di avvio del procedimento summenzionata nella Gazzetta ufficiale dell'Unione europea, la Commissione ha invitato i terzi interessati a presentare le loro osservazioni sulla misura in esame.
(6)
Con lettera del 14 ottobre 2008, la Commissione ha ricevuto le osservazioni della Francia.
(7)
Con lettera del 6 novembre 2008, protocollata dalla Commissione lo stesso giorno, i consulenti della società UOP Limited hanno informato la Commissione della volontà del loro cliente di formulare osservazioni sulla misura in esame. Tenuto conto del tempo necessario per la traduzione, hanno richiesto una proroga del termine per la trasmissione delle loro osservazioni fino al 30 novembre 2008. Con lettera del 7 novembre 2008, la Commissione ha precisato che accettava la giustificazione di tale richiesta e che avrebbe concesso alla società UOP Limited una proroga del termine per la risposta fino al 30 novembre 2008. Con lettera del 28 novembre 2008, protocollata dalla Commissione lo stesso giorno, i consulenti della società UOP Limited hanno fatto pervenire le osservazioni del loro cliente sulla decisione di avvio del procedimento.
(8)
Nella stessa lettera del 28 novembre 2008, i consulenti della società UOP Limited hanno chiesto il permesso per il loro cliente di fornire osservazioni supplementari nel corso del procedimento. Con lettera del 17 dicembre 2008, la Commissione ha risposto a questa richiesta accettando di prorogare il termine per la risposta della società UOP Limited fino al 23 gennaio 2009, in modo da consentirle di presentare eventuali osservazioni complementari. Con lettera del 23 gennaio 2009, i consulenti della società UOP Limited hanno fatto pervenire le osservazioni complementari del loro cliente.
(9)
Con lettera del 6 maggio 2009, la Commissione ha comunicato alle autorità francesi tutte le osservazioni formulate dalla società UOP Limited sulla decisione di avvio del procedimento, in una versione riservata ove necessario. Le ha invitate a farle pervenire le loro osservazioni entro l'8 giugno 2009. Con lettera del 2 giugno 2009, le autorità francesi hanno richiesto una proroga di tale termine fino al 22 giugno 2009, in quanto le osservazioni presentate dalla parte terza rendevano necessarie, secondo loro, un'analisi approfondita e la consultazione di vari servizi ministeriali. Con lettera del 9 giugno 2009, la Commissione ha accettato la proroga fino al 22 giugno 2009. Con lettera del 22 giugno 2009, le autorità francesi hanno trasmesso i loro commenti sulle osservazioni formulate dalla società UOP Limited.
(10)
Con lettera del 29 luglio 2009, la Commissione ha richiesto informazioni complementari alle autorità francesi, invitandole a fornirle una riposta entro il 24 agosto 2009. Con lettera del 19 agosto 2009, le autorità francesi hanno richiesto una proroga del termine per la risposta fino al 7 settembre 2009. Con lettera del 20 agosto 2009, la Commissione ha concesso loro tale proroga. Con lettera dell'8 settembre 2009, le autorità francesi hanno fornito le informazioni richieste.
(11)
Con lettera del 20 novembre 2009, la Commissione ha richiesto nuove informazioni complementari alle autorità francesi, invitandole a fornirle una risposta entro venti giorni. Con lettera del 14 dicembre 2009, le autorità francesi hanno richiesto una proroga del termine per la risposta fino al 22 gennaio 2010. Con lettera del 18 dicembre 2009, la Commissione ha concesso loro tale proroga. Con lettera del 13 gennaio 2010, le autorità francesi hanno fornito le informazioni richieste.
(12)
Il 20 maggio 2010, i servizi della Commissione hanno organizzato una riunione a Bruxelles per discutere con le autorità francesi delle conseguenze sul presente caso della decisione adottata dalla Commissione il 26 gennaio 2010 e relativa all'aiuto di Stato n. C 56/07 (ex E 15/05) accordato a La Poste (8) (in appresso la «decisione C 56/2007»). Poiché La Poste era un ente pubblico che aveva, fino ad allora, uno status assimilabile a quello di un EPIC (9), il caso che la riguardava (in appresso «il casoLa Poste» o il «caso postale») presentava considerevoli somiglianze con la misura in esame e le autorità francesi hanno formulato le stesse argomentazioni, mutatis mutandis, nelle loro osservazioni relative a ciascuno dei due casi. Il 4 giugno 2010, alla Francia è stato inviato per posta un elenco di domande supplementari, con le quali i servizi della Commissione intendevano avere un contributo scritto delle autorità francesi sui vari punti affrontati nel corso della riunione. Il 16 luglio 2010, le autorità francesi hanno comunicato gli elementi richiesti.
(13)
Con lettera del 29 settembre 2010, la Commissione ha richiesto alle autorità francesi di trasmettere informazioni complementari, invitandole a fornire una risposta entro venti giorni. Con lettera del 7 ottobre 2010, le autorità francesi hanno richiesto una proroga del termine per la risposta fino al 26 novembre 2010. Con lettera dell'8 ottobre 2010, la Commissione ha concesso tale proroga. Con lettera del 26 novembre 2010, le autorità francesi hanno fornito le informazioni richieste.
2 IL GRUPPO IFP
(14)
Come la Commissione ha specificato nella decisione di avvio del procedimento e nella decisione C 51/2005 summenzionata (10), l'ente pubblico IFP svolge tre missioni:
-
una missione di ricerca e di sviluppo nei campi della prospezione petrolifera e del gas, delle tecnologie di raffinazione e della petrolchimica,
-
una missione di formazione di ingegneri e di tecnici,
-
una missione di informazione e di documentazione dei settori.
Un contratto siglato con lo Stato definisce gli orientamenti generali della sua azione per periodi di cinque anni.
(15)
Inoltre, l'ente pubblico IFP detiene direttamente e indirettamente il controllo di società commerciali con le quali ha concluso accordi esclusivi di ricerca e di licenza. Sulla base di una serie di elementi concordanti, specificati nel considerando 137, nella decisione C 51/2005 summenzionata la Commissione ha ritenuto che l'insieme formato dalle società per azioni Axens, Beicip-Franlab e Prosernat e la loro capogruppo, l'ente pubblico IFP, costituisse un gruppo economico (in appresso «il gruppo IFP») ai sensi del diritto della concorrenza.
(16)
Axens opera sul mercato dei catalizzatori e delle tecnologie per raffinerie e industrie petrolchimiche. Nel 2006, ossia alla data del cambiamento dello status giuridico della sua società madre, ha registrato un volume di affari consolidato di 308,45 milioni di euro. Due accordi esclusivi di licenza quadro e di licenza prodotto e una convenzione di ricerca industriale (11) legano l'ente pubblico IFP e Axens. In cambio di tali accordi, la controllata versa alla capogruppo, da un lato, diritti sui contratti di licenza e, dall'altro lato, un compenso […] (13) per l'accesso alla capacità di ricerca dell'ente pubblico IFP.
(17)
Beicip-Franlab è specializzata nello sviluppo e nella distribuzione di software nel settore «esplorazione-giacimenti», nonché nella realizzazione di studi e nella fornitura di consulenza. Nel 2006, il suo volume di affari è stato pari a 42 milioni di euro. Una convenzione esclusiva di sviluppo, commercializzazione e utilizzo, siglata nel 2003, della durata di dieci anni, stabilisce che [l'IFP proponga a Beicip-Franlab i risultati delle proprie ricerche] (**) su algoritmi, modelli o metodologie [derivanti dall'attività di ricerca] (**) dell'ente pubblico IFP nel settore «esplorazione-giacimenti» e che Beicip-Franlab possa chiedere a quest'ultimo di realizzare prodotti su tale base. Beicip-Franlab copre tutti i costi di sviluppo dei prodotti sostenuti dall'ente pubblico IFP e versa vari compensi integrativi […] (*) volti a coprire manutenzione e diritti di utilizzo. Nel 2005 è stato firmato un atto integrativo che modifica le modalità di compenso, pur ribadendo il principio della copertura totale dei costi di sviluppo da parte di Beicip-Franlab.
(18)
Prosernat fornisce studi e servizi, nonché attrezzature complete nel campo del trattamento del gas e del recupero dello zolfo. Nel 2006 il suo volume di affari è stato pari a 49,9 milioni di euro. Il 18 agosto 2003, tra l'ente pubblico IFP e Prosernat sono stati firmati un accordo di licenza quadro e una convenzione di ricerca industriale con effetto retroattivo al 1o gennaio 2002, della durata di dieci anni, secondo cui Prosernat dispone di una concessione esclusiva di licenza sui brevetti dell'ente pubblico IFP e [quest'ultimo propone i risultati delle proprie] (**) ricerche condotte […] (*) nel settore delle tecnologie di trattamento del gas e di recupero dello zolfo. Prosernat versa alla sua capogruppo una royalty sul volume di affari annuali e una royalty definita caso per caso per le attrezzature. Il compenso dell'ente pubblico IFP per l'accesso di Prosernat ai risultati dei suoi lavori di ricerca ammonta a […] (*) % del volume di affari annuale complessivo realizzato da Prosernat.
(19)
Conformemente all'articolo 6 della decisione C 51/2005 summenzionata, nel 2009 è stata inserita una clausola (14) negli accordi esclusivi che disciplinano i compensi all'ente pubblico IFP da parte delle sue controllate Axens e Prosernat al fine di garantire che alla capogruppo sia versato un compenso minimo non forfettario che copra almeno il 25 % dei costi degli studi di fattibilità preliminari ai lavori di ricerca industriale, il 50 % dei costi di ricerca industriale e, ove del caso, il 75 % dei costi delle attività di sviluppo precompetitive ai sensi della disciplina comunitaria per gli aiuti di Stato alla ricerca e sviluppo del 17 febbraio 1996 (15) (in appresso «la disciplina R&S del 1996»), condotte dall'ente pubblico IFP negli ambiti di attività delle controllate (16).
(20)
In conformità alla decisione di avvio del procedimento, nel quadro dell'esame della misura in questione, sembrava necessario tenere conto delle possibili ripercussioni della garanzia di Stato derivante dallo status giuridico di EPIC dell'ente pubblico IFP su tutte le entità del gruppo IFP (compreso l'ente pubblico IFP e le sue tre controllate di diritto privato) (17).
3 DESCRIZIONE DELLA MISURA
(21)
Fino al 2006 l'ente pubblico IFP era costituito sotto forma di persona giuridica di diritto privato ed era un istituto professionale ai sensi della legge n. 43-612 del 17 novembre 1943 sulla gestione degli interessi professionali sottoposto al controllo economico e finanziario del governo francese.
(22)
L'articolo 95 della legge programmatica n. 2005-781 del 13 luglio 2005 che fissa gli orientamenti della politica energetica ha stabilito il principio della trasformazione dell'IFP in EPIC. La trasformazione è diventata effettiva a partire dalla pubblicazione del decreto n. 2006-797 che definisce lo status giuridico dell'ente pubblico IFP nella Gazzetta ufficiale della Repubblica francese in data 6 luglio 2006.
(23)
In quanto EPIC, alla data del cambiamento del suo status giuridico l'ente pubblico IFP è diventato una persona giuridica di diritto pubblico (18).
(24)
Le conseguenze giuridiche della qualificazione di EPIC sono illustrate in maniera approfondita nella parte 2 («descrizione della misura») della decisione C 56/2007 summenzionata, e nella parte 3.2.1 («conseguenze giuridiche dello status giuridico di EPIC dell'IFP») della decisione di avvio del procedimento, alle quali la Commissione fa riferimento mutatis mutandis.
4 MOTIVI CHE HANNO PORTATO ALL'AVVIO DEL PROCEDIMENTO D'INDAGINE FORMALE
(25)
Nella decisione di avvio del procedimento, la Commissione ha in primo luogo considerato che la misura sollevava dubbi riguardo al fatto che il regime che esula dal diritto comune istituito a favore delle EPIC in materia di fallimento equivale a un meccanismo di garanzia illimitata dello Stato che impegna risorse pubbliche.
-
Le procedure di insolvenza e di fallimento non sono applicabili agli EPIC in quanto persone giuridiche di diritto pubblico in virtù di un principio generale di impignorabilità dei beni delle persone giuridiche di diritto pubblico riconosciuto dalla giurisprudenza francese dalla fine del XIX secolo e, in particolare, dalla Corte di cassazione (19). Per maggiori informazioni, la Commissione rimanda alla parte 3.2.1.1 della decisione di avvio del procedimento, in particolare ai considerando da 38 a 40 (20).
-
Sono invece applicabili agli EPIC la legge del 16 luglio 1980 e i relativi testi attuativi, che designano esplicitamente lo Stato come autorità competente per il ripianamento dei debiti degli organismi pubblici, conferendo ad essi considerevoli poteri come l'emissione di ordini di pagamento e la costituzione di risorse sufficienti, e definiscono un principio di responsabilità dello Stato in ultima istanza rispetto ai debiti delle persone giuridiche di diritto pubblico. Per maggiori informazioni, la Commissione rimanda alla parte 3.2.1.2 della decisione di avvio del procedimento, in particolare ai considerando da 41 a 45 (21).
-
Nell'ipotesi dello scioglimento di un EPIC, è generalmente applicabile il principio del trasferimento dei debiti allo Stato o a un altro soggetto pubblico (22), in modo tale che qualsiasi creditore di un EPIC ha la garanzia di non perdere mai il credito vantato nei confronti di un ente pubblico. Per maggiori informazioni, la Commissione rimanda alla parte 3.2.1.3 della decisione di avvio del procedimento, in particolare ai considerando da 46 a 51 (23).
-
Gli EPIC potrebbero disporre di un accesso privilegiato ai conti di anticipi del Tesoro. Per maggiori informazioni, la Commissione rimanda alla parte 3.2.1.4 della decisione di avvio del procedimento, in particolare al considerando 52 (24).
(26)
Inoltre, come precisato ai considerando da 65 a 74 della decisione di avvio del procedimento, ai quali la Commissione rimanda per maggiori informazioni, i chiarimenti legislativi e normativi proposti dalle autorità francesi non sembravano sufficienti per eliminare tali dubbi a priori.
(27)
In seguito, la Commissione ha asserito che non si poteva escludere che da tale situazione derivasse un vantaggio economico selettivo, principalmente attraverso condizioni di finanziamento ritenute più favorevoli, anche se l'ente pubblico IFP e le sue controllate non sono oggetto di una valutazione finanziaria da parte di un'agenzia di rating esterna. Il gruppo IFP avrebbe anche potuto essere avvantaggiato nei suoi rapporti con i clienti e i fornitori, poiché questi ultimi avrebbero creduto di beneficiare di una garanzia dello Stato sui loro crediti. Nella fase dell'esame preliminare non si poteva quindi escludere che, in caso di fornitura o di acquisto di beni o di servizi che comportano un credito, i fornitori offrissero all'ente pubblico IFP condizioni migliori rispetto a quelle che sarebbero state concesse a un'impresa non beneficiaria di una garanzia dello Stato.
(28)
Inoltre, sulla base delle informazioni disponibili al termine del suo esame preliminare, la Commissione ha ritenuto che il carattere illimitato della garanzia, in particolare per quanto riguarda la durata, l'importo e la portata, rendesse estremamente difficile il calcolo del prezzo di mercato del premio che l'ente pubblico IFP avrebbe dovuto corrispondere allo Stato per la concessione di tale protezione.
(29)
Infine, la Commissione ha affermato di nutrire dubbi riguardo alla compatibilità dell'aiuto di Stato con il mercato interno, in quanto tale aiuto non sembrava a prima vista inteso a facilitare lo sviluppo di alcune attività o di alcune regioni economiche.
5 OSSERVAZIONI E PROPOSTE DELLE AUTORITÀ FRANCESI
5.1 OSSERVAZIONI INIZIALI DELLE AUTORITÀ FRANCESI
(30)
In seguito alla decisione di avvio del procedimento summenzionata, con lettera del 14 ottobre 2008, le autorità francesi hanno comunicato le loro osservazioni e le loro proposte alla Commissione. La lettera ha integrato le osservazioni e le proposte formulate in lettere antecedenti delle autorità francesi (25) e riassunte nella decisione di avvio del procedimento.
(31)
Nelle loro osservazioni del 14 ottobre 2008, le autorità francesi hanno rammentato in via preliminare che il procedimento nei confronti del gruppo IFP è stato avviato parallelamente al caso postale summenzionato, e hanno quindi affermato di riprendere mutatis mutandis gli stessi argomenti avanzati nella fase di istruzione di tale caso (26). Nonostante queste somiglianze, le autorità francesi hanno tuttavia tenuto a rammentare le specificità dell'ente pubblico IFP: si tratta di un organismo di ricerca cui è stata attribuita una triplice funzione di interesse generale (ricerca, formazione e documentazione), le cui attività sono, in gran parte, non economiche, fatto che giustificherebbe il finanziamento pubblico ad esso concesso. Inoltre, hanno precisato i motivi del suo cambiamento di status giuridico in EPIC: l'allineamento tra la natura delle attività e le modalità di finanziamento dell'IFP, da un lato, e il suo status giuridico, dall'altro lato, avrebbero giustificato il cambiamento di status giuridico, in modo da ravvicinare l'IFP alla sfera pubblica abbandonando la forma di istituto professionale di diritto privato.
(32)
Le autorità francesi hanno contestato l'esistenza di un aiuto di Stato, in quanto, secondo loro, non erano soddisfatte due delle condizioni stabilite dall'articolo 107, paragrafo 1, del TFUE, poiché il meccanismo in esame, da un lato, non implicava alcun trasferimento di risorse di Stato (5.1.1) e, dall'altro lato, non concedeva alcun vantaggio all'ente pubblico IFP (5.1.2).
5.1.1 ASSENZA DI UNA GARANZIA IMPUTABILE ALLO STATO E CHE COMPORTA UN TRASFERIMENTO DI RISORSE DI STATO
(33)
Secondo le autorità francesi, da un lato, gli enti pubblici non beneficiano di alcuna garanzia in ragione della loro forma giuridica (A), mentre, dall'altro lato, il ragionamento della Commissione nella decisione di avvio del procedimento (B) è errato.
A. Assenza di garanzia illimitata dello Stato
(34)
Come precisato ai considerando da 41 a 45 della decisione C 56/2007 summenzionata, ai quali la Commissione rimanda mutatis mutandis, le autorità francesi adducono cinque motivi a sostegno della loro argomentazione.
(35)
In primo luogo, non esiste alcun testo o decisione che stabilisca il principio secondo il quale lo Stato garantirebbe indefinitamente, in linea di principio, i debiti degli EPIC.
(36)
In secondo luogo, la giurisprudenza del Consiglio di Stato si sarebbe pronunciata sull'assenza di garanzie, in particolare la sentenza Société de l'hôtel d'Albe (27), e le due decisioni adottate nella causa Campoloro (28).
(37)
In terzo luogo, la legge organica del 1o agosto 2001 relativa alle leggi finanziarie (LOLF) prevedeva che soltanto una disposizione della legge finanziaria potesse creare una garanzia (29), come espressamente confermato dal Consiglio di Stato nella sua relazione annuale del 2006 (30). Ne consegue che, secondo l'esperto incaricato dalle autorità francesi nel caso postale summenzionato (31), dall'entrata in vigore completa della LOLF il 1o gennaio 2005, non avrebbe potuto essere legalmente concessa alcuna garanzia implicita. I debiti contratti dal 1o gennaio 2005 non avrebbero beneficiato di una garanzia implicita. Quanto ai debiti contratti in data antecedente al 1o gennaio 2005, l'esperto ritiene che in mancanza di decisione contenziosa, non si può determinare se la caducità delle garanzie implicite fornite antecedentemente al 1o gennaio 2005, la cui concessione non avrebbe potuto essere espressamente autorizzata dalla legge finanziaria, possa o meno essere esclusa sulla base del rispetto dei diritti costituzionalmente tutelati dei creditori.
(38)
In quarto luogo, la Francia ritiene che se gli EPIC beneficiavano di una garanzia dello Stato, il cambiamento del loro status giuridico rendeva necessaria la definizione di misure di salvaguardia dei diritti dei creditori. Poiché tali misure non erano mai state istituite (32), la Francia ne ha dedotto che gli EPIC non beneficiano di alcuna garanzia dello Stato.
(39)
In quinto luogo, le autorità francesi citano un articolo (33) del sig. Labetoulle, ex presidente della sezione del contenzioso del Consiglio di Stato. Secondo il sig. Labetoulle, «non sussiste, nel diritto, alcun automatismo nella concessione, nel beneficio e nella portata di questa garanzia [una garanzia statale che si applicherebbe di diritto agli organismi pubblici dello Stato]».
B. Ragionamento errato della Commissione (34)
(40)
Le autorità francesi ritengono che, per quanto riguarda gli EPIC, il rimborso dei singoli crediti non sia garantito (a), e lo stesso vale per il mantenimento dell'esistenza dell'ente pubblico o dei suoi obblighi (b).
a) Assenza di garanzia riguardo al rimborso di singoli crediti
(41)
Come spiegato ai considerando da 46 a 49 della decisione C 56/2007 summenzionata, ai quali la Commissione rimanda mutatis mutandis, le autorità francesi ritengono che la legge del 16 luglio 1980 non potrebbe costituire una garanzia: sulla base dei lavori preparatori della legge, di una interpretazione della giurisprudenza Campoloro del 10 novembre 1999 (35) e del 18 novembre 2005 (36) e di articoli della dottrina (37), la Francia specifica che, a suo avviso, la legge del16 luglio 1980 non prevedrebbe l'obbligo per lo Stato di impegnare le proprie risorse: l'espressione «vi provvede» riportata nell'articolo 1 conferisce allo Stato soltanto un potere di «sostituzione» dell'esecutivo della persona sostituita, nel cui esercizio per principio il sostituente dispone delle medesime competenze del sostituito. Nel quadro di tale sostituzione, lo Stato potrebbe quindi solo esercitare le competenze dell'esecutivo, che non comprendono la possibilità di disporre del bilancio dello Stato, mentre l'attribuzione di una sovvenzione straordinaria si trova al di fuori dell'esercizio di un potere di sostituzione.
(42)
Inoltre, come indicato ai considerando da 50 a 53 della decisione C 56/2007 summenzionata, ai quali la Commissione rimanda mutatis mutandis, le autorità francesi sostengono che la responsabilità senza colpa dello Stato non può essere invocata solo sulla base dell'insufficienza di risorse. In effetti, secondo le autorità francesi, la garanzia presuppone che il garante si faccia carico del fatto del garantito. Poiché la responsabilità implica l'assunzione dell'onere di una colpa oppure, nel caso della responsabilità senza colpa, delle conseguenze di un'azione propria, non può trattarsi di garanzia. Secondo la Francia, la responsabilità dello Stato non può essere invocata per la sola ragione che il prefetto o l'autorità di tutela non abbia potuto adottare alcuna misura in grado di consentire il rimborso del credito a causa della situazione finanziaria e patrimoniale dell'ente o dell'organismo pubblico. La colpa dovrebbe essere esclusa in quanto l'astensione del prefetto o dell'autorità di tutela non potrebbe di per sé essere colposa. Le autorità francesi riconoscono tuttavia che l'esigenza di continuità del servizio pubblico s'impone al rappresentante dello Stato nell'esecuzione della procedura istituita dalla legge del 16 luglio 1980. Ciononostante, secondo le autorità francesi, anche se il giudice ordinasse il risarcimento del creditore, ciò avrebbe l'effetto di riportare il creditore nella situazione in cui si sarebbe trovato nel diritto comune, poiché in quest'ultimo caso il bene in questione sarebbe stato ceduto e la massa dei creditori avrebbe percepito l'importo corrispondente. Il creditore quindi non ne trarrebbe alcun vantaggio.
b) Assenza di garanzia sul mantenimento dell'esistenza dell'ente pubblico IFP o dei suoi obblighi
(43)
Come precisato ai considerando da 54 a 56 della decisione C 56/2007 summenzionata, ai quali la Commissione rimanda mutatis mutandis, le autorità francesi ritengono che l'inapplicabilità ai soggetti pubblici della procedura di amministrazione e di liquidazione di diritto comune non escluda la possibilità di fallimento di un EPIC oppure di un procedimento fallimentare a suo carico. Contestano l'analisi della Commissione fondata sulla comunicazione relativa agli aiuti di Stato concessi sotto forma di garanzie (38) (in appresso la «comunicazione sulle garanzie») e ritengono che nel caso in esame la Commissione non avrebbe dimostrato l'esistenza di «condizioni di finanziamento preferenziali» imputabili all'esclusione della possibilità di un procedimento fallimentare né avrebbe dimostrato che l'ente pubblico IFP non possa fallire, né che non sia possibile alcuna procedura concorsuale, in quanto la legge del 1985 è solamente un provvedimento procedurale e la circostanza che gli EPIC non rientrano nel suo campo di applicazione non implica che non possa essere attuata nei loro confronti una procedura specifica di amministrazione controllata, liquidazione o «fallimento».
(44)
Inoltre, come spiegato ai considerando da 57 a 67 della decisione C 56/2007 summenzionata, ai quali la Commissione rimanda mutatis mutandis, le autorità francesi sostengono che l'applicazione della «procedura» istituita dalla legge del 16 luglio 1980, anziché di quella collettiva di diritto comune, non conferisce alcun vantaggio al creditore. Contestano la necessità del rispetto dei criteri di pubblicità (39) e di equivalenza (40) stabilita dalla Commissione al considerando 81 della decisione di avvio del procedimento per valutare se l'applicazione di una procedura specifica in caso di insolvibilità conferisca un vantaggio all'ente che vi è sottoposto rispetto alle imprese sottoposte al diritto commerciale (41), tuttavia si avvalgono di tali criteri per analizzare la procedura istituita dalla legge del 16 luglio 1980. Per quanto riguarda il criterio di pubblicità, ritengono che questa procedura sia correttamente individuata dalle agenzie di rating come applicabile nel caso di insolvibilità di un EPIC, mentre in merito al criterio di equivalenza distinguono il caso in cui sia applicabile un'esigenza di continuità del servizio pubblico da quello in cui tale esigenza non si possa applicare, sottolineando che la situazione finanziaria dell'ente pubblico IFP e delle sue controllate rende improbabile una situazione di carenza di risorse del gruppo IFP, le cui liquidità e investimenti (150,3 milioni di euro) erano pari alla fine del 2007 a circa cinque volte l'importo dei prestiti e dei debiti finanziari (25,2 milioni di euro):
a)
nell'ipotesi in cui non si applichi alcun requisito di servizio pubblico, in caso di insufficienza di risorse dell'organismo pubblico, l'applicazione della procedura istituita dalla legge del 1980 non porrebbe i creditori in una situazione più favorevole rispetto al caso in cui sia applicata la procedura di diritto comune: recupererebbero il medesimo importo dei creditori di un'entità soggetta al diritto commerciale, ossia l'ammontare ricavato dalla realizzazione dell'attivo, e in esito al procedimento i creditori non disporrebbero di altri mezzi di impugnazione (42), in quanto, secondo la Francia, non si può invocare la responsabilità dello Stato sull'unico fondamento dell'insufficienza delle risorse. Solo due aspetti sarebbero diversi:
-
l'assenza di «trattamento in massa» dei creditori: contrariamente alla procedura di diritto privato nella quale i crediti sono trattati in massa e i creditori sono liquidati nell'ordine di privilegio decrescente e in proporzione alle somme disponibili, la procedura istituita dalla legge del 16 luglio 1980 si distingue per il fatto che solo l'azione del creditore gli consente di tutelare i propri diritti. La logica della legge del 16 luglio 1980 è quella del «primo arrivato, primo servito»;
-
è il rappresentante dello Stato che, sotto il controllo del giudice amministrativo (controllo per colpa grave come stabilito dal Consiglio di Stato nella summenzionata sentenza Campoloro), assume una funzione equivalente a quella del liquidatore e dell'amministratore giudiziario;
b)
nell'ipotesi in cui si debba assicurare la continuità del servizio pubblico, le autorità francesi ammettono che il rappresentante dello Stato, nell'esercizio dei poteri conferitigli dalla legge del 16 luglio 1980, possa decidere di non cedere determinati attivi necessari all'assolvimento di una missione di servizio pubblico. La mancata cessione di determinati beni per ragioni afferenti all'esigenza di continuità del servizio pubblico comporterebbe, se non fosse soggetta a un risarcimento da parte dello Stato, una realizzazione inferiore di attivi e una diminuzione correlativa degli importi recuperabili da parte dei creditori. Secondo le autorità francesi, la procedura non conferirebbe ai creditori dell'ente pubblico IFP diritti superiori a quelli di cui godrebbero in applicazione del diritto commerciale. Le autorità francesi ammettono tuttavia che in questa ipotesi, la responsabilità senza colpa dello Stato potrebbe allora essere invocata e comportare un risarcimento dei creditori pari al pregiudizio subito, ossia corrispondente al massimo al valore venale degli attivi conservati dallo Stato per la continuità del servizio pubblico. I creditori sarebbero quindi posti potenzialmente nella stessa situazione che risulterebbe dall'applicazione del diritto comune. Le autorità francesi ne traggono la conclusione che la procedura istituita dalla legge del 16 luglio 1980 non conferisce alcun vantaggio rispetto alla procedura di diritto comune e che non è quindi giustificato sottoporre direttamente l'ente pubblico IFP a una procedura di questo genere.
(45)
Come spiegato al considerando 68 della decisione C 56/2007, al quale la Commissione rimanda mutatis mutandis, le autorità francesi sottolineano che i testi menzionati dalla Commissione nella decisione di avvio del procedimento, in particolare al considerando 82, segnatamente il provvedimento di codifica n. 02-060-M95 del 18 luglio 2002 sulla regolamentazione finanziaria e contabile degli enti pubblici nazionali a carattere industriale e commerciale e la guida sull'organizzazione finanziaria ai fini della creazione, trasformazione e scioglimento degli organismi pubblici nazionali e dei gruppi di interesse pubblico del 14 novembre 2006, non sono applicabili né trasferibili all'ente pubblico IFP.
(46)
Per quanto riguarda la ricapitalizzazione delle controllate dell'ente pubblico IFP, le autorità francesi ritengono in primo luogo che la questione sollevata al considerando 80 della decisione di avvio del procedimento non dovrebbe essere valutata per dimostrare l'esistenza di un'eventuale garanzia statale, ma per esaminare i possibili effetti di tale garanzia, che porrebbero eventualmente l'ente pubblico IFP e le sue controllate in una situazione preferenziale dovuta a condizioni di ricapitalizzazione più favorevoli. Ritengono inoltre che l'argomentazione della Commissione sia fondata su due idee errate:
-
da un lato, la Commissione commetterebbe un errore di ragionamento riguardo all'eventuale sostegno che l'ente pubblico IFP potrebbe fornire alle proprie controllate mediante un trasferimento all'interno del gruppo, in quanto le condizioni alle quali una capogruppo, quand'anche fosse una persona giuridica di diritto pubblico, può sostenere una delle sue controllate in difficoltà sono rigorosamente disciplinate dal diritto societario (43) e non sono assolutamente legate al concetto di impresa ai sensi del diritto della concorrenza;
-
dall'altro lato, le autorità francesi contestano che la forma giuridica di EPIC dell'ente pubblico IFP, e l'eventuale garanzia dello Stato che una tale forma giuridica comporterebbe, consenta di ricapitalizzare le proprie controllate più facilmente rispetto a capogruppo con uno status giuridico di diritto privato. Secondo le autorità francesi, il fatto che una società sostenga in maniera temporanea le perdite di una delle proprie controllate rientra nell'ambito del normale funzionamento di un gruppo di società, come peraltro è già stato riconosciuto dal giudice dell'Unione europea (44), e l'intervento di un investitore pubblico che agisca secondo le stesse norme di condotta di un investitore privato non implicherebbe elementi di aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, del TFUE (45). Ciò varrebbe in particolare nel caso dell'ente pubblico IFP, che avrebbe la possibilità (e non l'obbligo) giuridica di ricapitalizzare una controllata in difficoltà secondo gli stessi criteri di valutazione utilizzati da qualsiasi investitore accorto. Infine, le autorità francesi contestano che gli EPIC dispongono di una possibilità di «accesso diretto» ai «conti del Tesoro», precisando che il dispositivo di bilancio del «conto di partecipazione finanziaria», disciplinato dall'articolo 24 della LOLF, prevede la costituzione di conti di crediti limitativi (soggetti a un massimale ai sensi della legge finanziaria), che consentono allo Stato, se lo vuole e se può (in particolare tenendo conto del diritto dell'Unione europea), di concedere anticipi a vari organismi. Secondo le autorità francesi, gli EPIC non avrebbero un «accesso diretto» a tali conti.
5.1.2 ASSENZA DI QUALSIASI VANTAGGIO A LIVELLO DELL'ENTE PUBBLICO IFP E DELLE SUE CONTROLLATE
(47)
Le autorità francesi ritengono in primo luogo che la comunicazione sulle garanzie summenzionata non consenta di concludere che esiste un vantaggio nel caso in esame, che l'estensione alle controllate dell'ente pubblico IFP, società per azioni di diritto comune, degli eventuali vantaggi di cui l'ente pubblico beneficerebbe, tenuto conto del suo status giuridico di EPIC, sarebbe in contrasto con la prassi decisionale della Commissione e che non vi è prova nel caso in esame di un vantaggio economico effettivo per l'ente pubblico IFP e le sue controllate.
(48)
Le autorità francesi ritengono che la Commissione abbia dato un'interpretazione errata del punto 1.2. della comunicazione sulle garanzie summenzionata che prevede quanto segue: «(…). La Commissione considera come aiuti di Stato concessi in forma di garanzia anche le condizioni di finanziamento preferenziali ottenute da imprese il cui regime giuridico escluda il fallimento o altre procedure concorsuali oppure preveda esplicitamente la concessione di garanzie statali o il ripianamento delle perdite da parte dello Stato»:
-
in primo luogo, le autorità francesi contestano che l'ente pubblico IFP disponga in quanto EPIC di un regime giuridico che escluda il fallimento o altre procedure concorsuali; in ogni caso, la Commissione non lo avrebbe dimostrato, limitandosi a fornire la prova che tale regime non consentirebbe l'applicazione di una procedura particolare (in particolare, la procedura istituita dalla legge del 25 gennaio 1985);
-
in secondo luogo, le autorità francesi negano l'automaticità della relazione tra l'impossibilità giuridica e statutaria di essere oggetto di una procedura fallimentare o di una procedura concorsuale e il beneficio di condizioni preferenziali sui mercati; spetta alla Commissione, in applicazione del punto 1.2. della summenzionata comunicazione sulle garanzie, dimostrare in via preventiva l'esistenza di condizioni di finanziamento preferenziali per ritenere che un'impresa il cui regime giuridico escluda la possibilità di un fallimento o di un'altra procedura concorsuale benefici di un aiuto sotto forma di garanzia.
(49)
Inoltre, nella decisione di avvio del procedimento, la Commissione avrebbe ignorato la sua prassi decisionale quando ha esaminato i possibili vantaggi derivanti a livello di controllate dell'ente pubblico IFP dall'esistenza di una garanzia illimitata per l'EPIC. La Commissione avrebbe adottato un ragionamento in contrasto con quello adottato in relazione alla creazione di La Banque Postale (46): mentre quest'ultima, come le controllate dell'ente pubblico IFP, era una società per azioni detenuta al 100 % da un organo assimilabile a un EPIC, la Commissione ha ritenuto (senza tenere conto degli impegni sottoscritti dalla Francia in questo ambito) che lo status giuridico di società per azioni di diritto comune consentisse, di per sé, di escludere l'esistenza di qualsiasi garanzia illimitata a livello di controllate. Secondo le autorità francesi, lo stesso ragionamento dovrebbe indurre a ritenere che, avendo anche uno status giuridico di società per azioni di diritto comune, le controllate dell'ente pubblico non beneficino neppure della garanzia illimitata eventualmente conferita dallo stato di EPIC.
(50)
Infine, la Commissione non dimostrerebbe l'esistenza di un vantaggio economico effettivo in capo all'ente pubblico IFP e alle sue controllate, limitandosi a invocare nella decisione di avvio del procedimento condizioni di finanziamento «ritenute» preferenziali, senza fornirne una prova effettiva. La giurisprudenza dell'Unione europea impone che nel caso in esame la Commissione dimostri che lo status di EPIC dell'ente pubblico IFP gli ha effettivamente consentito di ottenere condizioni di finanziamento preferenziali (47). Nel corso del procedimento, le autorità francesi avrebbero comunicato alcuni elementi attestanti che lo stato di EPIC dell'ente pubblico IFP non aveva procurato, e non poteva procurare, alcun vantaggio finanziario all'ente pubblico IFP e alle sue controllate, in quanto la trasformazione dell'ente pubblico IFP era stata effettuata nel rispetto di un principio generale di continuità, in particolare a livello della sua attività, della sua organizzazione, del suo regime contabile e finanziario (risorse e norme contabili e finanziarie) e del suo regime fiscale.
(51)
Le autorità francesi ritengono che gli elementi che precedono dimostrerebbero che:
-
la situazione finanziaria dell'ente pubblico IFP e delle sue controllate sarebbe buona, fatto che priva di qualsiasi fondamento la questione di un eventuale fallimento e, pertanto, di un intervento in ultima analisi dello Stato;
-
le condizioni di finanziamento a breve termine dell'ente pubblico IFP e delle sue controllate sarebbero diverse per ognuna di tali entità, e deriverebbero da negoziazioni particolari effettuate intuitu personae con le loro rispettive banche;
-
le relazioni dell'ente pubblico IFP e delle sue controllate con i loro fornitori e clienti non determinerebbero condizioni preferenziali derivanti da un'aspettativa di detti fornitori e clienti di una garanzia dello Stato.
(52)
Le autorità francesi concludono che:
-
l'analisi effettuata dalla Commissione nella sua decisione di avviare il procedimento è contestabile: l'ente pubblico IFP e le sue controllate non beneficiano infatti di alcuna garanzia statale;
-
la Commissione non ha dimostrato l'esistenza di un vantaggio per l'ente pubblico IFP e le sue controllate derivante dallo status giuridico di EPIC dell'IFP;
-
la Commissione pertanto non ha dimostrato l'esistenza di un aiuto a favore dell'ente pubblico IFP e delle sue controllate.
5.2 PROPOSTE DELLE AUTORITÀ FRANCESI
(53)
Nondimeno, al fine di fugare ogni dubbio della Commissione, le autorità francesi si sono dichiarate disposte, se la Commissione accettasse di porre fine al procedimento con una decisione di assenza di aiuto in conformità all'articolo 7, paragrafo 2, del regolamento procedurale, ad attuare le seguenti misure:
-
un chiarimento del decreto attuativo della legge del 16 luglio 1980;
-
l'inserimento di una clausola che precisa l'assenza di garanzia nei contratti dell'ente pubblico IFP che comportano un credito;
-
l'inserimento di una clausola che precisa l'assenza di garanzia nei contratti di finanziamento delle controllate dell'ente pubblico IFP.
5.2.1 CHIARIMENTO DEL DECRETO ATTUATIVO DELLA LEGGE DEL 16 LUGLIO 1980
(54)
Come precisato ai considerando da 94 a 96 della decisione C 56/2007 summenzionata, ai quali la Commissione rimanda mutatis mutandis, le autorità francesi propongono di chiarire l'interpretazione della legge del 16 luglio 1980 modificando il quarto capoverso dell'articolo 3-1 del decreto attuativo (48). Secondo le stesse autorità francesi, la modifica deve consentire di fugare ogni dubbio riguardo alla portata dell'espressione «vi provvede» («y pourvoit») nell'organizzazione del potere di tutela conferito al prefetto o all'autorità incaricata della tutela, i quali devono liberare le risorse nell'ambito del bilancio dell'ente o dell'organismo (49). Secondo le autorità francesi, questa proposta esclude che, nell'esercizio del suo potere di tutela, il rappresentante dello Stato possa aumentare le risorse dell'ente o dell'organismo in questione mediante una sovvenzione statale o un'iniezione di risorse pubbliche.
5.2.2 INSERIMENTO DI UNA CLAUSOLA CHE PRECISA L'ASSENZA DI GARANZIE NEI CONTRATTI DELL'ENTE PUBBLICO IFP CHE COMPORTANO UN CREDITO
(55)
Come precisato ai considerando da 97 a 100 della decisione C 56/2007 summenzionata, ai quali la Commissione rimanda mutatis mutandis, le autorità francesi contestano la posizione della Commissione (50) secondo la quale la responsabilità dello Stato può essere impegnata sull'unico fondamento dell'insolvenza dell'ente pubblico IFP. Le autorità francesi fanno tuttavia una proposta fondata sull'eccezione del rischio accettato (cfr. sentenze del Consiglio di Stato Sille (51) e Meunier (52) suggerendo, analogamente a quanto proposto nel caso postale, di confermare ufficialmente ai creditori dell'ente pubblico IFP che il loro credito non beneficia della garanzia statale e che, in caso di insolvibilità, lo Stato non sarebbe tenuto a sostituirsi finanziariamente all'impresa per il pagamento del credito. Pertanto, gli eventuali interessati, esponendosi in piena consapevolezza, non potrebbero invocare un diritto a riparazione. Le autorità francesi s'impegnano dunque, congiuntamente all'ente pubblico IFP, per ciascuna operazione, a riportare la seguente menzione nel contratto di finanziamento (per qualsiasi strumento oggetto di contratto):
«l'emissione/il programma/il prestito non beneficiano di alcun tipo di garanzia, diretta o indiretta, da parte dello Stato. In caso di insolvenza, lo Stato non è tenuto a sostituirsi finanziariamente all'IFP per il pagamento del credito.»
(56)
Come precisato al considerando 101 della decisione C 56/2007 summenzionata, al quale la Commissione rimanda mutatis mutandis, le autorità francesi hanno anche preso atto dei dubbi espressi dalla Commissione riguardo al considerando 71 della decisione di avvio del procedimento, secondo cui, da un lato, l'eccezione del rischio accettato è una norma stabilita dalla giurisprudenza che potrebbe cambiare, e, dall'altro lato, tale norma è basata su strumenti di diritto derivato, che potrebbero essere annullati in caso di conflitto, e infine, la proposta delle autorità francesi non tratta tutti i casi possibili, in quanto i crediti possono essere non sono solo finanziari ma anche commerciali o di altra natura.
(57)
Come precisato ai considerando da 102 a 104 della decisione C 56/2007 summenzionata, ai quali la Commissione rimanda mutatis mutandis, dopo aver rammentato la loro opposizione in linea di principio alla posizione della Commissione relativa all'impegno della responsabilità senza colpa dello Stato sull'unico fondamento di risorse insufficienti dell'ente pubblico IFP, le autorità francesi hanno fornito elementi complementari per rispondere a tali dubbi:
a)
le autorità francesi ritengono che la prima obiezione della Commissione equivarrebbe a ritenere che, quand'anche il diritto interno di uno Stato membro non preveda una disposizione, il solo rischio di mutamento della giurisprudenza, cioè di cambiamento del diritto interno, sarebbe sufficiente a configurare l'esistenza di un aiuto di Stato. La Commissione non può sostenere l'esistenza di una potenziale misura di aiuto sulla base di un'eventuale variazione del diritto, che nel caso di specie è più che improbabile, in quanto l'eccezione del rischio accettato costituisce un principio generale del diritto pubblico abbondantemente confermato dalla giurisprudenza, mai contraddetto e ampiamente commentato;
b)
per quanto riguarda la seconda obiezione, le autorità francesi riconoscono che la legge e il regolamento prevalgono sul contratto, e che una clausola controversa può sempre essere annullata, tuttavia ritengono che tale obiezione non eccepisca un testo di rango superiore, che non sia avvalorata e che non abbia alcuna portata giuridica;
c)
infine, in merito alla terza obiezione, le autorità francesi ammettono che è basata sulla semplice supposizione di una convinzione o di un'eventuale aspettativa, da parte dei fornitori, riguardo a una garanzia dello Stato sul loro credito, supposizione che non potrebbe fondarsi solo sull'esistenza di un vantaggio, ma dovrebbe essere corroborata da elementi che comprovino che l'ente pubblico IFP e le sue controllate abbiano effettivamente beneficiato di un tale vantaggio economico.
(58)
Nondimeno, come precisato al considerando 106 della decisione C 56/2007 summenzionata, al quale la Commissione rimanda mutatis mutandis, le autorità francesi hanno indicato che sarebbero disposte a estendere la loro proposta di precisare l'assenza di garanzia all'insieme dei contratti che comportano un credito, in modo da evitare esplicitamente qualsiasi rischio di coinvolgimento della responsabilità senza colpa dello Stato sulla sola base dell'insolvibilità dell'ente pubblico IFP.
5.2.3 INSERIMENTO DI UNA CLAUSOLA CHE PRECISA L'ASSENZA DI GARANZIE NEI CONTRATTI DI FINANZIAMENTO DELLE CONTROLLATE AXENS, BEICIP-FRANLAB, PROSERNAT DELL'ENTE PUBBLICO IFP
(59)
Inoltre, a completamento del dispositivo proposto, le autorità francesi fanno alla Commissione una proposta supplementare analoga a quella fatta al momento della creazione di La Banque Postale, che consiste nell'impegnarsi, per quanto riguarda le condizioni dei prestiti delle controllate dell'ente pubblico IFP (Axens, Beicip-Franlab, Prosernat) sui mercati, a menzionare per iscritto nel contratto di finanziamento (per qualsiasi strumento oggetto di contratto), per ogni operazione, che «conformemente al diritto francese (in particolare la necessità di un'autorizzazione legislativa esplicita per ogni garanzia), la presente operazione di finanziamento non usufruirà di alcuna garanzia di qualsiasi natura, diretta o indiretta da parte dello Stato».
(60)
Come precisato ai considerando da 107 a 110 della decisione C 56/2007 summenzionata, ai quali la Commissione rimanda mutatis mutandis, le autorità francesi ritengono che le due misure di chiarimento proposte (i cui dettagli sono rammentati ai considerando 55 e 59) permettano di fornire ai creditori dell'ente pubblico IFP delucidazioni sui loro diritti, in modo che non si possa ritenere, come fa la Commissione nella decisione di avvio del procedimento al considerando 87, che la Francia sia «responsabile delle aspettative create in capo ai creditori dell'ente pubblico IFP quanto all'esistenza di una garanzia» né che alimenti volontariamente una «situazione giuridica opaca» che «procuri un vantaggio all'ente pubblico IFP e possa impegnare le risorse dello Stato».
5.3 OSSERVAZIONI COMPLEMENTARI DELLE AUTORITÀ FRANCESI
(61)
Nelle loro lettere del 16 luglio 2010 e del 26 novembre 2010, le autorità francesi hanno fornito informazioni complementari attestanti, secondo le medesime autorità, l'assenza di aiuto di Stato in capo all'ente pubblico IFP.
(62)
In via preliminare, facendo riferimento alla causa France Télécom (53), nella loro lettera del 16 luglio 2010, le autorità francesi sottolineano che il giudice dell'Unione europea ha rammentato l'obbligo per la Commissione di dimostrare l'esistenza di un vantaggio effettivo ai fini di stabilire l'esistenza di un aiuto di Stato. Ritengono che nel caso in esame la garanzia illimitata derivante dallo status giuridico dell'ente pubblico IFP secondo la Commissione non conferisce in realtà a tale ente un vantaggio economico. Nella loro lettera del 26 novembre 2010, le autorità francesi precisano che, a loro avviso, l'onere della prova incombe alla Commissione. A questo proposito, rammentano i requisiti stabiliti dalla giurisprudenza dell'Unione europea in materia di prova e di motivazione, in particolare dal Tribunale nella causa France Telecom summenzionata e dalla Corte di giustizia nelle cause Krantz (54), e più di recente Deutsche Post AG (55). Le autorità francesi ritengono che l'analisi presentata dalla Commissione nel caso di specie si basi «più su ipotesi che su un'analisi concreta».
(63)
Inoltre, le autorità francesi ritengono che la Commissione sia del parere che l'ente pubblico IFP potrebbe beneficiare di un vantaggio a tre livelli: i) a livello dei suoi rapporti con le istituzioni bancarie e finanziarie, ii) a livello dei suoi rapporti con i fornitori, e iii) a livello dei suoi rapporti con i partner industriali che fanno ricorso alle prestazioni di ricerca.
(64)
Per quanto riguarda i rapporti dell'ente pubblico IFP con le istituzioni bancarie e finanziarie, le autorità francesi ritengono che l'ente pubblico IFP non abbia finora tratto alcun vantaggio economico dal suo status giuridico di EPIC. Forniscono alla Commissione elementi attestanti che, i) nel lungo termine, l'ente pubblico IFP ha presentato un indebitamento pari allo zero nel 2005, 2006 e 2007 (56), nonché nel 2008 e 2009, che ii) nel medio termine, l'ente pubblico IFP ha negoziato annualmente linee di scoperto presso vari istituti bancari, tuttavia ha ottenuto tassi comparabili a quelli del mercato, e in ogni caso non ha mai utilizzato tali linee di credito e che, infine, iii) nel breve termine, l'indebitamento dell'ente pubblico IFP è stato quasi inesistente o inesistente nel periodo considerato.
(65)
Per quanto riguarda i rapporti con i fornitori, le autorità francesi ritengono che l'ente pubblico IFP, quale autorità aggiudicatrice, sia soggetto agli obblighi di pubblicità e di gara previsti dall'ordinanza n. 2005-649 del 6 giugno 2005 (57), e che pertanto non possa beneficiare di alcun vantaggio. Nella loro lettera del 26 novembre 2010, le autorità francesi ribadiscono questa analisi e precisano che l'inserimento delle commesse dell'ente pubblico IFP in una procedura di gara d'appalto conforme alla direttiva 2004/18/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 31 marzo 2004 relativa al coordinamento delle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori, di forniture e di servizi (58) costituisce, a loro avviso, una garanzia sufficiente per evitare distorsioni della concorrenza sul mercato. Secondo la Francia, aprendo alla concorrenza i propri fornitori, conformemente agli obblighi derivanti dal diritto dell'Unione europea, l'ente pubblico IFP non potrebbe, almeno in assenza di qualsiasi elemento di prova specifico, essere accusato di usufruire di un vantaggio illecito. Sottolineano che proprio per garantire l'efficacia delle commesse pubbliche è stato facilitato il ricorso ai sistemi di acquisto elettronici; ad esempio, il considerando 13 della direttiva 2004/18/CE stabilisce che «questa tecnica di acquisizione consente alle amministrazioni aggiudicatrici di disporre […] di un ventaglio particolarmente ampio di offerte […] e, quindi, di assicurare un'utilizzazione ottimale delle finanze pubbliche mediante un'ampia concorrenza». A questo proposito, menzionano una relazione (59) della Commissione in cui si giunge alla conclusione che la regolamentazione degli appalti pubblici ha effetti positivi in termini di riduzione dei prezzi, riduzione presentata come il «vantaggio sociale» di una concorrenza più giusta tra gli offerenti. Pertanto, «imputando» tali economie allo status giuridico di EPIC dell'ente pubblico IFP, la Commissione non si attiene allo spirito della direttiva, che considera le procedure di selezione il vettore essenziale di una concorrenza più adeguata che si traduce in una riduzione dei costi delle commesse pubbliche.
(66)
Infine, per quanto riguarda i rapporti dell'ente pubblico IFP con i suoi clienti, la Francia precisa che le attività di ricerca contrattuali interessate includono le prestazioni rese dall'ente pubblico IFP su richiesta di un cliente, terzi o collegata, su un argomento che rientra nella sfera di competenza dell'ente pubblico IFP, non presenta per l'ente pubblico IFP un interesse strategico sul piano della proprietà dei risultati, può arricchire le conoscenze e le competenze dell'ente pubblico rispetto alla conduzione dei programmi di ricerca e sviluppo pubblici che gestisce e non rientra nell'ambito di attività esclusivo delle controllate. Le autorità francesi pongono in evidenza che le prestazioni di ricerca acquisite dai clienti richiedono attrezzature e competenze specifiche.
(67)
A questo proposito, la Francia sostiene che, quand'anche l'ente pubblico IFP traesse vantaggio dal suo status giuridico di EPIC per l'esercizio di tali attività economiche, il vantaggio non avrebbe alcun effetto sostanziale sul mercato. In particolare, non potrebbe falsare la concorrenza né incidere sugli scambi tra gli Stati membri. Nel periodo che inizia dal cambiamento di status giuridico dell'ente pubblico IFP (avvenuto nel luglio 2006), le autorità francesi riconoscono tuttavia che l'ente pubblico IFP potrebbe eventualmente beneficiare di un alleggerimento degli oneri per l'assenza di sottoscrizione di garanzie di buon fine, che, sulla base degli importi abitualmente richiesti dalle banche e dalle compagnie di assicurazione per fornire questo tipo di servizio, rappresenterebbe tuttavia un importo irrilevante. Le autorità francesi ne traggono la conclusione che tale effetto non avrebbe il carattere di un vantaggio, cosa che rimetterebbe in discussione la stessa esistenza di un aiuto di Stato in capo all'ente pubblico IFP.
6 OSSERVAZIONI DI TERZI E COMMENTI DELLE AUTORITÀ FRANCESI
6.1 OSSERVAZIONI DELLA SOCIETÀ UOP LIMITED
(68)
Nella sua lettera del 28 novembre 2008, la società UOP Limited giustifica il suo interesse ad agire in qualità di terzi interessati al procedimento (60) prima di formulare osservazioni generali e affermare che, a suo avviso, l'entità da essa denominata «IFP/Axens» beneficerebbe di un aiuto di Stato:
-
l'insieme costituito dall'ente pubblico e dalla sua controllata Axens, «IFP/Axens» sarebbe incontestabilmente percepito dal mercato come un ente pubblico (5.1.1);
-
l'attribuzione a «IFP/Axens» dello status giuridico di EPIC avrebbe consentito e continuerebbe a consentire una significativa distorsione della concorrenza sul mercato delle tecnologie di processo, sul quale la società UOP Limited è attiva, in quanto conferirebbe vantaggi nei rapporti con i fornitori, coloro che conferiscono capitali e i clienti (5.1.2).
6.1.1 LA PERCEZIONE DELL'ENTITÀ «IFP/AXENS» DA PARTE DEL MERCATO
(69)
Secondo la società UOP Limited, l'argomento delle autorità francesi in base al quale Axens, come le altre controllate di IFP, costituirebbe un'entità economica distinta non può essere accolto. La Commissione ha correttamente rilevato che i) Axens è detenuta al 100 % dall'ente pubblico IFP; ii) lo svolgimento da parte di Axens delle attività di ricerca e sviluppo dell'ente pubblico IFP riflette priorità strategiche decise dallo Stato; iii) i responsabili dell'ente pubblico IFP partecipano alla gestione di Axens; iv) Axens gode di un contratto esclusivo con l'ente pubblico IFP, che è essenziale per l'attività economica della controllata; v) esiste in particolare un accordo di primo utilizzo e di messa a disposizione di personale.
(70)
Oltre agli elementi ripresi nel considerando precedente, la società UOP Limited aggiunge che anche l'immagine che IFP e Axens danno dei loro rapporti, nonché la percezione che ne ha il mercato, costituiscono fattori determinanti:
-
IFP e Axens si presentano al mercato comune come un'entità economica unica «IFP/Axens». Il sito Internet di Axens specifica in particolare che «la società è basata da quasi cinquant'anni su successi di ricerca e sviluppo e industriali» (61). Inoltre, la pubblicità di Axens per la sua tecnologia fa riferimento all'ente pubblico IFP. D'altro canto, i dipendenti di Axens e dell'ente pubblico IFP rendono, talvolta, visita ai loro licenziatari insieme;
-
la stampa industriale fornisce un esempio della percezione da parte del mercato di «IFP/Axens» in quanto entità economica unica. La società UOP Limited ha presentato in particolare comunicati stampa che fanno riferimento alle attività di «IFP/Axens» nel settore delle licenze di tecnologie di processo, o che menzionano, in alternativa, la fornitura da parte dell'ente pubblico IFP di tali licenze mediante la controllata Axens. Inoltre, la società UOP Limited ha fornito esempi di articoli o di presentazioni nei quali i dipendenti di Axens avrebbero lasciato intendere che Axens sarebbe percepita dall'ente pubblico IFP come comprendente «tutte le attività della divisione industriale e della società Procatalyse.»
6.1.2 I VANTAGGI CONFERITI DALLO STATUS GIURIDICO DI EPIC
(71)
La società UOP Limited precisa che il fatto che Axens sia percepita dai fornitori e dai clienti come una società che dispone di risorse statali illimitate per finanziare le proprie attività le conferirebbe un considerevole vantaggio sul mercato. Sebbene si tratti soltanto di una percezione del mercato, questo elemento assume ancora più importanza in un contesto mondiale di crisi economica.
(72)
Per quanto riguarda i clienti, le garanzie offerte dall'entità «IFP/Axens» rivestono particolare importanza su un mercato in cui i clienti tengono conto di considerazioni economiche di lungo termine prima di scegliere una determinata tecnologia. Partendo dall'esempio dei «composti aromatici», la società UOP Limited spiega, in sostanza, che prima di utilizzare tali tecnologie, i clienti devono realizzare considerevoli investimenti nella progettazione e nella costruzione delle infrastrutture di produzione, che richiederebbero molti anni di lavoro. Tuttavia, il successo di tali complessi industriali è legato alle prestazioni delle tecnologie utilizzate, riguardo alle quali i clienti richiederebbero generalmente che siano garantite (62) dai venditori di processi. Nell'ipotesi in cui il livello di prestazione richiesto non sia raggiunto, non esiterebbero a chiamare in causa la responsabilità del cessionario e a esigere il rispetto di obblighi rigorosi in materia di ripristino. La solvibilità di lungo termine del cessionario sarebbe quindi un elemento importante nella scelta degli acquirenti, non soltanto per il rispetto degli obblighi contrattuali, ma anche per le prospettive offerte in materia di ricerca e sviluppo, che possono garantire miglioramenti futuri delle prestazioni del processo acquistato. L'entità «IFP/Axens», percepita dal mercato come indipendente dallo Stato, disporrebbe quindi di un vantaggio rispetto ai suoi concorrenti, in quanto gli acquirenti non hanno motivi particolari per nutrire dubbi riguardo alla sua sopravvivenza a lungo termine.
(73)
Riguardo ai fornitori, la società UOP Limited ritiene che possano essere concessi termini preferenziali all'entità «IFP/Axens» rispetto ai suoi concorrenti; a questo proposito, fa riferimento ai contratti conclusi congiuntamente da IFP e da Axens menzionati nella decisione di avvio del procedimento.
(74)
Riguardo ai mercati finanziari, la società UOP Limited ritiene che l'entità «IFP/Axens» usufruisca di condizioni e di tassi di interesse preferenziali sui mercati di capitali, tenuto conto del ruolo di garante che in definitiva lo Stato svolgerebbe. Inoltre, in un contesto di crisi finanziaria, la presenza dello Stato, e la sicurezza che rappresenta per gli investitori, consentirebbe di attirare capitali privati in un contesto di penuria. Le imprese concorrenti non potrebbero accedere a finanziamenti equivalenti, o potrebbero ottenerli soltanto a condizioni economicamente meno interessanti. Secondo la società UOP Limited, gli effetti della crisi economica e finanziaria avrebbero ulteriormente rafforzato la possibilità di distorsioni della concorrenza della misura.
(75)
Nella lettera del 23 gennaio 2009, la società UOP Limited rimanda alle sue osservazioni precedenti e a quelle trasmesse nel quadro della procedura relativa alla decisione C 51/2005 summenzionata. Ritiene che tali informazioni forniscano elementi sufficienti per dimostrare l'importanza della solvibilità dei contraenti sul mercato interessato delle licenze di processo. Ribadisce l'argomento secondo cui i clienti dell'entità «IFP/Axens» presupporrebbero di avere un rapporto commerciale con un organismo dello Stato la cui redditività nel lungo periodo non presenterebbe alcun rischio. Infine, la società UOP Limited invita la Commissione ad analizzare gli accordi tra Axens e i suoi clienti, precisando di essere convinta che non contengano disposizioni che possano limitare la responsabilità a livello di Axens.
6.2 COMMENTI DELLE AUTORITÀ FRANCESI SULLE OSSERVAZIONI DELLA SOCIETÀ UOP LIMITED
(76)
Nella lettera del 22 giugno 2009, le autorità francesi ritengono che le osservazioni della società UOP Limited siano «fondate su affermazioni errate, se non addirittura del tutto false, e in ogni caso non siano basate su elementi tali da dimostrare l'esistenza di un aiuto di Stato a favore dell'ente pubblico Axens».
(77)
In sostanza, le autorità francesi negano qualsiasi pertinenza dell'asserzione formulata secondo cui «IFP/Axens» sarebbe percepita sul mercato comune come un'entità pubblica che beneficia di vantaggi nei confronti dei clienti, dei fornitori e dei mercati finanziari e respingono l'affermazione secondo cui l'entità «IFP/Axens» costituirebbe un organismo dello Stato che non ha alcun problema di redditività a lungo termine.
(78)
Le autorità francesi sviluppano due argomenti:
-
in primo luogo, l'entità «IFP/Axens» non è un organismo dello Stato che dispone di risorse illimitate; inoltre, niente dimostra che l'entità in questione sia percepita come tale sul mercato (6.2.1);
-
in secondo luogo, lo status giuridico di EPIC dell'ente pubblico IFP non conferisce alcun vantaggio ad Axens sul mercato (6.2.2).
6.2.1 «IFP/AXENS» NON È UN ORGANISMO DELLO STATO CHE DISPONE DI RISORSE ILLIMITATE
(79)
Secondo le autorità francesi, a differenza di quanto affermato dalla società UOP Limited, i fornitori e i clienti dell'entità «IFP/Axens» non percepiscono questa impresa come un «organismo dello Stato» che usufruisce di risorse illimitate.
(80)
In primo luogo, le autorità francesi rimandano all'analisi giuridica che hanno trasmesso alla Commissione e alle loro osservazioni precedenti, che a loro avviso dimostrano che lo status giuridico di EPIC dell'ente pubblico IFP non conferisce alcuna garanzia dello Stato.
(81)
In secondo luogo, le autorità francesi sottolineano che la società UOP Limited eccepisce una «presunta fiducia in una garanzia illimitata dello Stato a favore di IFP/Axens», che non esistere nel diritto, e che non basta da sola a dimostrare l'esistenza di un aiuto di Stato.
(82)
In terzo luogo, anche supponendo che l'ente pubblico IFP benefici di una garanzia pubblica, aspetto questo contestato dalle autorità francesi, sarebbe errato ritenere che tale garanzia sia automaticamente estesa alle controllate dell'ente pubblico IFP per il motivo che quest'ultimo e le sue controllate formerebbero un gruppo economico ai sensi del diritto della concorrenza. In effetti, secondo la Francia, in qualità di entità di diritto privato, regolamentate dal diritto societario, le controllate dell'ente pubblico IFP, e in particolare Axens, non rientrerebbero nell'ambito di tale garanzia, in quanto il principio di autonomia delle controllate è in contrasto, in particolare, con la teoria proposta dalla società UOP Limited«dell'estensione automatica» delle garanzie in seno a un gruppo. Il concetto di gruppo, che può avere un senso nel diritto della concorrenza, non è riconosciuto nel diritto societario, e la concessione di garanzie in seno a un gruppo è subordinata a rigorose condizioni formali e sostanziali. Ciò vale in particolare per l'ente pubblico IFP, che prevede un'autorizzazione da parte del consiglio di amministrazione ai sensi dell'articolo 7 del proprio status. Inoltre, le autorità francesi ritengono che la Commissione abbia già preso nota di questo punto, in quanto avrebbe riconosciuto «che lo status giuridico di La Banque postale (persona giuridica di diritto privato) era di per sé sufficiente per escludere l'esistenza di garanzie illimitate a livello di La Banque postale (63)».
6.2.2 AXENS NON BENEFICIA DI ALCUN VANTAGGIO SUL MERCATO SULLA BASE DELLO STATUS GIURIDICO DI EPIC DELL'ENTE PUBBLICO IFP
(83)
Le autorità francesi ritengono che l'argomento presentato dalla società UOP Limited, secondo il quale il mercato condividerebbe la convinzione che l'entità «IFP/Axens» sia un organismo dello Stato con risorse illimitate e goda di vantaggi rispetto ai clienti, fornitori e creditori, non sia basato su «elementi seri», e sia inoltre «innegabilmente invalidato dai fatti».
(84)
Le autorità francesi hanno presentato una nota di servizio della direzione degli affari giuridici e degli accordi di Axens, intitolata «Principi di sicurezza giuridica di Axens» (64), che precisa i rapporti esistenti tra l'ente pubblico IFP e Axens. Tali rapporti sono esplicitamente disciplinati dalla regola generale secondo la quale Axens non richiede garanzie alla sua capogruppo, a prescindere dai motivi. Le autorità francesi hanno precisato che non è possibile alcuna deroga per quanto riguarda questa norma di assenza di garanzie. Tale principio viene menzionato in extenso nel documento, nei seguenti termini: «L'IFP non garantisce le azioni o le omissioni di Axens». Le autorità francesi hanno precisato che questa regola si applica a tutti i contratti o progetti che Axens potrebbe concludere con clienti e fornitori e sui mercati finanziari.
6.2.2.1 Sui rapporti tra Axens e i suoi clienti
(85)
Secondo la Francia, la società UOP Limited sostiene senza alcuna giustificazione l'importanza della garanzia pubblica sulla situazione finanziaria a lungo termine di Axens, in particolare per quanto riguarda le garanzie contrattuali e gli obblighi di manutenzione tradizionalmente previsti negli accordi di licenza (65) e non giustifica i motivi per i quali sarebbe «convinta che la Commissione non troverà alcuna disposizione che limiti la responsabilità a livello di Axens».
(86)
Su questi punti, le autorità francesi hanno precisato che la regola descritta al considerando 84 (secondo la quale la controllata non formula alcuna richiesta di garanzia alla capogruppo) si applica anche a tutte le garanzie che Axens potrebbe negoziare o stipulare con un cliente. Le autorità francesi hanno illustrato il loro argomento con l'esempio dei «composti aromatici» menzionato dalla società UOP Limited nei suoi commenti. Le autorità francesi hanno precisato che in linea generale Axens ha deciso di limitare la sua responsabilità a una determinata frazione dei diritti […] (*). Questa politica di limitazione delle garanzie, che costituirebbe uno dei principi di certezza del diritto di Axens, si distingue quindi nettamente dalle prassi di altre imprese attive in questo settore, che, secondo le autorità francesi, avrebbero l'abitudine di accordare in alcuni casi garanzie illimitate.
(87)
Infine, le autorità francesi rammentano che gli obblighi in materia di manutenzione/riparazione applicabili in caso di sinistro non comporterebbero la copertura finanziaria dell'ente pubblico IFP:
a)
in caso di inadempimento di Axens, la capacità offerta dai suoi assicuratori della responsabilità civile attraverso varie linee di assicurazione del suo programma mondiale è largamente superiore ai massimali di responsabilità di Axens stabiliti per contratto con i suoi licenziatari;
b)
altrettanto importante è anche la capacità di mobilitazione immediata o rapida delle risorse di Axens, in particolare attraverso il suo ridotto indebitamento;
c)
le convenzioni tra l'ente pubblico IFP e Axens limitano espressamente la responsabilità dell'ente pubblico IFP in caso di inadempimento di un licenziatario di Axens a importi necessariamente limitati in quanto correlati ai diritti riscossi dall'ente pubblico IFP;
d)
l'assicuratore della responsabilità civile di Axens rinuncia esplicitamente a qualsiasi ricorso contro l'ente pubblico IFP, qualunque ne sia il motivo.
(88)
Le autorità francesi ne traggono la conclusione che le affermazioni della società UOP Limited relative all'esistenza di presunti vantaggi che Axens otterrebbe sul mercato delle licenze di processi siano invalidate, in particolare per il motivo che Axens ha continuato ad attuare una politica di limitazione delle garanzie in materia di responsabilità concesse ai suoi clienti.
(89)
Nella lettera dell'8 settembre 2009, le autorità francesi hanno precisato che la limitazione della responsabilità nei confronti dei clienti è prevista dalla convenzione di licenza quadro (66) e dalla convenzione di licenza prodotti (67) stipulate tra l'ente pubblico IFP e Axens ed entrate in vigore il 1o gennaio 2001. Questi due contratti prevedono che se Axens può provare che il suo inadempimento dipende dalle prestazioni fornite dall'ente pubblico IFP, la responsabilità finanziaria di quest'ultimo sarà limitata a una percentuale (68) degli importi effettivamente incassati dall'ente pubblico IFP a titolo di diritti pro rata per l'operazione di vendita che è all'origine del reclamo (licenza prodotti) e per l'unità oggetto di una sublicenza o per l'operazione di vendita effettuata nel quadro di una sublicenza che è all'origine del reclamo (licenza quadro). In altri termini, la responsabilità dell'ente pubblico IFP non può mai superare il 100 % degli importi percepiti. Inoltre, la licenza quadro prevede che Axens si occupi delle garanzie finanziarie concesse a sublicenziatari in materia di prestazioni tecniche dei processi. L'ente pubblico IFP non è quindi considerato responsabile delle garanzie tecniche concesse da Axens ai suoi clienti.
(90)
Inoltre, è opportuno precisare che i contratti di licenza tra Axens e i suoi clienti prevedono, in maniera simmetrica, che la responsabilità finanziaria di Axens sia in genere limitata a […] (*) % delle royalty versate per ogni unità oggetto di un reclamo. La responsabilità dell'ente pubblico IFP è del tutto indipendente da quella di Axens, mentre per motivi commerciali la garanzia concessa da quest'ultima ai suoi clienti è superiore a quella da essa accordata all'ente pubblico IFP. Lo stesso principio viene applicato a tutte le licenze concesse dall'ente pubblico IFP a terzi diversi dalle sue controllate.
(91)
Infine, le autorità francesi hanno aggiunto che l'ente pubblico IFP per principio limita la sua responsabilità nei confronti dei suoi clienti (controllate o esterni al gruppo) quando presta servizi per conto di questi ultimi (studi, ricerche su richiesta, testi e così via). La responsabilità ammessa dall'ente pubblico IFP consiste quindi in un impegno a rettificare i lavori effettuati, mentre sul piano finanziario il principio è che la responsabilità è limitata a […] (*) % del compenso effettivamente incassato con un massimale che potrebbe eventualmente arrivare fino a […] (*) % a seconda dei casi. Pertanto, se il cliente ritiene che il lavoro effettuato dall'ente pubblico IFP sia difettoso, quest'ultimo non potrà in alcun caso essere obbligato a rifare i lavori indefinitamente.
6.2.2.2 Sui rapporti tra Axens e i suoi fornitori e sulle condizioni di finanziamento sui mercati finanziari
(92)
Le autorità francesi negano qualsiasi pertinenza dell'affermazione della società UOP Limited secondo la quale la presunta fiducia nell'esistenza di risorse finanziarie illimitate a vantaggio di Axens consentirebbe a tale società di ottenere condizioni preferenziali da parte dei suoi fornitori e dei mercati finanziari. Secondo la Francia, la società UOP Limited non fornisce il benché minimo elemento di prova a sostegno di tale asserzione.
(93)
Le autorità francesi ritengono che la regola di cui al considerando 84, secondo la quale la controllata non formula alcuna richiesta di garanzia alla capogruppo, sia sufficiente per invalidare l'ipotesi formulata dalla società UOP Limited.
(94)
Per di più, per quanto riguarda le condizioni di erogazione di prestiti di Axens, nonché di Beicip-Franlab e Prosernat, sui mercati finanziari, le autorità francesi rammentano che sarebbero disposte a impegnarsi con la Commissione a far sì che in tutti i contratti di finanziamento sia menzionato per iscritto per ogni operazione che «conformemente al diritto francese (in particolare la necessità di un'autorizzazione legislativa espressa per ogni garanzia), la presente operazione di finanziamento non usufruirà di alcuna garanzia di qualsiasi natura, diretta o indiretta da parte dello Stato» (69).
7 VALUTAZIONE
7.1 ESISTENZA DI UN AIUTO DI SATO AI SENSI DELL'ARTICOLO 107, PARAGRAFO 1, DEL TFUE
(95)
L'articolo 107, paragrafo 1, del TFUE dispone che: «salvo deroghe contemplate dai trattati, sono incompatibili con il mercato interno, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza».
(96)
Nel caso in esame, per stabilire l'esistenza di un aiuto di Stato, è opportuno in primo luogo verificare se la misura che consiste nella concessione da parte della Francia dello status giuridico di EPIC all'ente pubblico IFP il 7 luglio 2006 prevede il ricorso a risorse statali (7.1.1) per concedere una garanzia pubblica illimitata per le attività economiche (7.1.2). Poiché l'ambito della copertura della garanzia dello Stato e la natura delle attività coperte consentiranno di definire la portata della presente decisione (7.1.3), si tratterà quindi di esaminare se la misura in esame fornisce al gruppo IFP un vantaggio selettivo (7.1.4) che possa incidere sugli scambi tra gli Stati membri (7.1.5).
7.1.1 RICORSO A RISORSE DELLO STATO SOTTO FORMA DI GARANZIA ILLIMITATA
(97)
Tenuto conto della sua struttura particolare di gruppo economico ai sensi del diritto della concorrenza, è necessario prendere in considerazione il possibile effetto della garanzia illimitata dello Stato derivante dallo status giuridico di EPIC dell'ente pubblico IFP su tutte le entità del gruppo IFP, vale a dire sullo stesso ente pubblico e sulle sue controllate, procedendo in due tempi:
-
per quanto riguarda l'ente pubblico IFP, l'effetto della garanzia illimitata deriva direttamente dallo status giuridico di EPIC: infatti, l'ente pubblico IFP, in qualità di persona giuridica di diritto pubblico, non è soggetto al diritto comune in materia di amministrazione e di liquidazione giudiziarie delle imprese in difficoltà. Tenuto conto di questa particolarità, la capogruppo del gruppo IFP potrebbe esercitare direttamente le sue attività economiche in condizioni più vantaggiose rispetto ad altri operatori del mercato che non beneficiano di una tutela comparabile (7.1.1.1);
-
per quanto riguarda le attività esercitate direttamente dalle controllate di diritto privato del gruppo IFP, che sono interamente soggette al diritto comune in materia di fallimento, sembra impossibile un coinvolgimento diretto dell'ente pubblico, e pertanto dello Stato. Nell'ipotesi di risorse insufficienti di una controllata, è quindi opportuno analizzare se i creditori di Axens, Prosernat e Beicip-Franlab potrebbero beneficiare di un meccanismo indiretto sulla base di un'eventuale responsabilità della capogruppo legata alle sue controllate, equivalente a un meccanismo di garanzia (7.1.1.2).
7.1.1.1 Copertura dell'ente pubblico IFP mediante una garanzia illimitata dello Stato conferita dal suo status giuridico di EPIC
(98)
Nella decisione C 56/2007 summenzionata, la Commissione ha concluso (70) che le particolarità intrinseche dello status giuridico di ente pubblico di La Poste (71) e in particolare l'esistenza di una garanzia sul rimborso dei singoli crediti e sul mantenimento dell'esistenza e/o degli obblighi di La Poste, implicano che lo Stato svolge un ruolo di garante in ultima istanza sulle attività economiche svolte dall'ente pubblico.
(99)
Nel caso in esame, la Commissione ritiene che gli argomenti utilizzati nella decisione C 56/2007 summenzionata siano in sostanza trasferibili allo status giuridico di EPIC dell'ente pubblico IFP e che quest'ultimo benefici inoltre di una situazione giuridica particolare per quanto riguarda il rimborso dei suoi creditori e il mantenimento della sua esistenza in caso di insolvenza. Ai fini della presente analisi, la Commissione riprenderà gli argomenti elaborati nella parte 4.1 («Classificazione dell'aiuto») della decisione C 56/2007 summenzionata.
A. Garanzia sul rimborso dei singoli crediti
(100)
Occorre innanzitutto verificare l'argomento delle autorità francesi secondo cui una garanzia dello Stato a favore degli EPIC è esclusa dalla legislazione o dalla giurisprudenza (a), prima di dimostrare che, nell'ipotesi in cui l'ente pubblico IFP sia insolvente, i suoi creditori beneficerebbero di una procedura preferenziale rispetto ai creditori di imprese che rientrano nell'ambito del diritto comune.
a) Rigetto degli argomenti delle autorità francesi
(101)
Contrariamente a quanto affermato dalle autorità francesi, la Commissione può concludere che il diritto francese ammette l'esistenza di garanzie implicite e più in particolare l'esistenza di una garanzia dello Stato dovuta allo status giuridico di ente pubblico. La Commissione respinge gli argomenti delle autorità francesi per i motivi di seguito specificati.
(102)
In primo luogo, la Commissione rimanda ai considerando 120 e 121 della decisione C 56/2007 summenzionata, mutatis mutandis, quando le autorità francesi affermano che nessun testo o decisione stabilisce il principio secondo cui lo Stato garantisce i debiti degli EPIC. La Commissione ritiene invece che, se è vero che non esiste alcun testo o decisione che confermi o escluda l'esistenza di una garanzia esplicita dello Stato a favore degli EPIC, tale assenza non consente di escludere l'esistenza di una garanzia implicita.
(103)
In secondo luogo, la Commissione rimanda ai considerando da 122 a 124 della decisione C 56/2007 summenzionata, mutatis mutandis, quando le autorità francesi ritengono che esista una giurisprudenza sull'assenza di garanzie, in particolare la sentenza Société de l'hôtel d'Albe (72) e le sentenze Campoloro (73). Per quanto riguarda la prima causa, come sottolineato dall'esperto della Commissione nel caso postale, la sentenza Société de l'hôtel d'Albe non riguarda la situazione esatta nella quale la garanzia potrebbe essere attuata (74). Per quanto riguarda la seconda causa (75), la Commissione ritiene invece che dimostri che il regime di responsabilità dello Stato nell'attuazione della procedura per il ripianamento dei debiti degli organismi pubblici presenti tutte le caratteristiche di un meccanismo di garanzia.
(104)
In terzo luogo, la Commissione ritiene che l'argomento presentato dalle autorità francesi nel caso postale, secondo cui i debiti contratti dagli EPIC dall'entrata in vigore della LOLF, il 1o gennaio 2005, non possono beneficiare di una garanzia implicita, non possa essere accolto.
a)
La Commissione sottolinea che il cambiamento di status giuridico dell'ente pubblico IFP è avvenuto il 7 luglio 2006, ossia successivamente all'entrata in vigore della LOLF. In tali condizioni, non è necessario esaminare gli argomenti avanzati dall'esperto delle autorità francesi nel caso postale su eventuali debiti contratti prima del 1o gennaio 2005, nonostante le autorità francesi vi facciano riferimento mutatis mutandis nelle loro osservazioni. In effetti, i debiti contratti dall'ente pubblico IFP in data anteriore al 1o gennaio 2005, sono stati contratti da un istituto professionale ai sensi della legge n. 43-612 del 17 novembre 1943 sulla gestione degli interessi professionali (e quindi da una persona giuridica di diritto privato), e pertanto al momento della loro sottoscrizione (76) non hanno potuto essere coperti dalla garanzia illimitata conferita dallo status giuridico di EPIC.
b)
La Commissione sottolinea tuttavia, come rilevato anche dal suo esperto nel caso postale, e come già spiegato al considerando 130 della decisione C 56/2007 summenzionata, al quale rimanda mutatis mutandis, che l'obbligo di far figurare in una legge finanziaria le garanzie dello Stato è limitato alla «concessione» di tali garanzie, che il fatto di concedere una garanzia copre i casi nei quali, con una manifestazione esplicita di volontà, lo Stato decide di conferire la sua garanzia a un organismo o a un'operazione, che il campo di applicazione dell'obbligo di inserire le garanzie nella legge finanziaria non copre quindi le garanzie derivanti da uno status giuridico o da un obbligo giurisprudenziale, che sono di natura implicita e automatica, che questa seconda categoria non è il risultato di una decisione dello Stato, ma del fatto che lo Stato si pone in un quadro giuridico preesistente di cui la garanzia è solo un effetto (77).
c)
La Commissione ne trae la conclusione, come aveva fatto al considerando 131 della decisione C 56/2007, al quale rimanda mutatis mutandis, che l'argomento delle autorità francesi basato sulla LOLF non è convincente, in quanto il fatto che nessuna legge finanziaria precisi che lo Stato offre la sua garanzia all'ente pubblico IFP a motivo del suo status giuridico non esclude l'esistenza di una garanzia implicita; che in ogni caso la Commissione non è vincolata dalla classificazione nel diritto francese della misura in quanto garanzia, né dal fatto che si tratterebbe di una garanzia che rientra nel campo di applicazione della LOLF; che è pertinente soltanto la classificazione di questa misura rispetto al diritto dell'Unione europea; che quest'ultimo riconosce l'esistenza di una garanzia implicita quando uno Stato membro è giuridicamente tenuto a rimborsare un credito di un'altra persona in caso di inadempimento della medesima (78).
(105)
In quarto luogo, la Commissione respinge l'argomento delle autorità francesi secondo cui, in caso di esistenza di una garanzia dello Stato a favore degli EPIC, la creazione di un nuovo EPIC (anche tramite un cambiamento di status giuridico) richiede l'applicazione di misure di garanzia tali da salvaguardare i diritti dei creditori sorti anteriormente alla trasformazione, e la sua contrapposizione (modus tollens), secondo cui, poiché un tale meccanismo non è mai stato attuato (79), non esisterebbe alcuna garanzia a favore dell'ente pubblico IFP:
a)
come l'esperto della Commissione ha fatto presente nel caso postale, e come rammentato al considerando 133 della decisione C 56/2007 summenzionata, al quale rimanda mutatis mutandis, la Commissione ritiene che tale affermazione deriverebbe da un'interpretazione troppo ampia della tutela costituzionale del diritto di proprietà;
b)
la Commissione tiene a precisare, come peraltro ha già fatto al considerando 134 della decisione C 56/2007 summenzionata, alla quale rimanda mutatis mutandis, che il diritto di proprietà non impone che sia prevista una misura specifica per garantire i diritti dei creditori al momento della trasformazione di un EPIC in società soggetta alle procedure di amministrazione e di liquidazione giudiziarie, e che l'assenza di tali misure non costituisce quindi un'indicazione dell'esistenza di una garanzia implicita;
c)
la Commissione aggiunge, come spiegato ai considerando 135 e 136 della decisione C 56/2007 summenzionata, ai quali essa rimanda mutatis mutandis, che il fatto che le autorità francesi abbiano deciso di accordare una garanzia esplicita a La Poste (80) quando quest'ultima ha ottenuto uno status giuridico equiparabile a quello di un EPIC nel 1990 non dimostra che non esistesse già una garanzia implicita a suo favore.
(106)
In ultimo luogo, la Commissione rimanda alla parte della presente decisione relativa all'impegno della responsabilità dello Stato, nonché alla parte 4.1.1 A b) 3) della decisione C 56/2007 summenzionata per quanto riguarda l'articolo del sig. Labetoulle citato dalle autorità francesi (81), nonché alla sua analisi della giurisprudenza Campoloro (82).
(107)
A differenza di quanto affermato dalle autorità francesi, tale garanzia sarebbe, a loro avviso, esclusa dai testi; la Commissione sottolinea che l'esistenza di garanzie implicite legate allo status giuridico di ente pubblico è confermata da una nota del Consiglio di Stato prodotta nel 1995 nella causa Crédit Lyonnais, che dimostra l'esistenza di garanzie implicite sulla base della sola natura di organismo pubblico dell'istituto (83).
(108)
Come spiegato ai considerando da 142 a 145 della decisione C 56/2007 summenzionata, ai quali essa rimanda mutatis mutandis, la Commissione non condivide l'interpretazione delle autorità francesi, secondo cui questo parere del Consiglio di Stato non potrebbe essere trasposto all'ente pubblico IFP, sottolineando in particolare che questo parere non fa riferimento alcuno alla finalità dell'organismo, né alla presenza o meno di un contabile pubblico in seno all'organismo pubblico. D'altronde, le autorità francesi non spiegano il motivo per cui questo parere sarebbe applicabile esclusivamente agli organismi pubblici con contabile pubblico. La Commissione respinge pertanto gli argomenti delle autorità francesi secondo cui il parere non sarebbe applicabile in quanto anteriore alla LOLF e in contrasto con la giurisprudenza successiva del Consiglio di Stato, poiché la Commissione ha sostenuto al considerando 104, e nella decisione C 56/2007 summenzionata, che la LOLF non ostacola l'esistenza di una garanzia implicita dello Stato a favore dell'ente pubblico IFP.
(109)
Infine, come specificato ai considerando 146 e 147 della decisione C 56/2007 summenzionata, ai quali essa rimanda mutatis mutandis, la Commissione prende atto della nota del ministro dell'Economia, delle Finanze e dell'Industria del 22 luglio 2003 incentrata sul «Censimento dei dispositivi di garanzia implicita o esplicita concessa dallo Stato», che conferma l'esistenza di garanzie implicite che discendono da un atto amministrativo o legislativo che «produce e comporta conseguenze finanziarie per lo Stato». Questa nota dimostra che la garanzia statale può discendere da atti giuridici di carattere molto diverso (84) e ricorda che la creazione di un organismo pubblico può comportare una garanzia implicita dello Stato a favore dei creditori di questo organismo (85).
b) Il creditore dell'ente pubblico IFP è sicuro che il suo credito sarà rimborsato.
(110)
Al pari della dimostrazione presentata nella parte 4.1.1. A b) della decisione C 56/2007 summenzionata, alla quale essa rimanda mutatis mutandis, la Commissione intende dimostrare che, in caso di cessazione dei pagamenti dell'ente pubblico IFP, i creditori di quest'ultimo si troverebbero in una situazione più favorevole rispetto ai creditori di un'impresa soggetta al diritto commerciale.
(111)
In primo luogo, per quanto riguarda gli organismi pubblici, non si applicano le limitazioni tradizionali alla riscossione di un credito di un organismo di diritto privato. Sulla base degli elementi più ampiamente specificati ai considerando da 150 a 154 della decisione C 56/2007 summenzionata, ai quali essa rimanda mutatis mutandis, la Commissione conclude su questo primo punto che:
-
a differenza dei creditori delle imprese soggette al diritto commerciale, i creditori dell'ente pubblico IFP (poiché quest'ultimo non è sottoposto al diritto comune in materia di amministrazione e liquidazione giudiziarie di imprese in difficoltà) non rischiano che il loro credito sia cancellato totalmente o in parte al termine di un procedimento giudiziario di liquidazione;
-
la personalità giuridica dell'ente pubblico IFP non osta alla garanzia statale;
-
in assenza di limitazione esplicita della responsabilità dello Stato nei confronti dell'ente pubblico IFP, i creditori di quest'ultimo possono legittimamente invocare il principio secondo cui lo Stato sostiene i debiti dell'ente pubblico IFP, ancorché questo goda della personalità giuridica.
(112)
In secondo luogo, in caso di ripianamento dei debiti degli organismi pubblici condannati da una decisione giudiziaria, la procedura istituita dalla legge del 16 luglio 1980 (e da vari testi attuativi (86) è, per i motivi indicati ai considerando da 113 a 117, più favorevole per i creditori dell'ente pubblico IFP rispetto alle procedure giudiziarie di diritto comune, in quanto non può condurre all'estinzione del credito che detengono nei confronti dell'ente pubblico IFP.
(113)
Conformemente all'analisi effettuata ai considerando da 157 a 161 della decisione C 56/2007 summenzionata, alla quale essa rimanda mutatis mutandis, la Commissione sottolinea in primo luogo che la legge del 1980 (87) e le sue misure attuative (88) designano lo Stato come autorità competente per il ripianamento dei debiti degli organismi pubblici e conferisce allo Stato prerogative importanti: l'emissione di ordini di pagamento e la costituzione di risorse sufficienti.
(114)
Al pari delle considerazioni riportate ai considerando da 162 a 168 della decisione C 56/2007 summenzionata, ai quali essa rimanda mutatis mutandis, la Commissione ritiene che la procedura specifica definita dalla legge del 1980 e dai suoi testi attuativi sia solo una procedura di ripianamento dei debiti e non una procedura di liquidazione, e che in esito alla sua applicazione, il credito non si cancelli, mentre in esito all'applicazione della procedura di liquidazione, la sentenza di chiusura per insufficienza di attivi senza sanzione comporti l'interdizione per i creditori di riavviare i procedimenti. La Commissione sottolinea inoltre che la legge del 1980 e i relativi testi attuativi, prevedendo il rinvio nel tempo del pagamento e non prospettando in alcun momento la situazione di cessazione dei pagamenti, lasciano supporre ai creditori che esistono o esisteranno sempre le risorse necessarie per saldare il credito che detengono nei confronti del soggetto di diritto pubblico. Questi due elementi inducono la Commissione a ritenere che la situazione di insufficienza di liquidità sia ripianata, all'occorrenza dallo Stato, o che sia solo temporanea. Per contro, nessuna procedura di liquidazione prevede la possibilità che un terzo diventi responsabile dei debiti della persona insolvente, salvo chiaramente quando si tratta di un garante.
(115)
Conformemente all'analisi effettuata ai considerando da 170 a 180 della decisione C 56/2007 summenzionata, alla quale essa rimanda mutatis mutandis, la Commissione ritiene che i testi di diritto francese autorizzino o addirittura incoraggino lo Stato a concedere dotazioni agli organismi pubblici in via preferenziale rispetto ai tradizionali prestiti bancari in caso di situazione d'insufficienza di liquidità; queste dotazioni possono costituire le «risorse aggiuntive» di cui alla legge del 16 luglio 1980. La Commissione ritiene inoltre che questi testi siano noti ai creditori, che hanno motivo di ritenere quindi che l'autorità di tutela sarà in grado di trovare le risorse necessarie perché il loro credito sia rimborsato. La Commissione ritiene pertanto che l'ipotesi in cui il creditore non riesca a ottenere il pagamento del suo credito mediante l'applicazione delle procedure della legge del 16 luglio 1980 sia poco probabile.
(116)
Tuttavia, contrariamente alle conclusioni cui era giunta per La Poste nella decisione C 56/2007 summenzionata, nel caso in esame la Commissione constata che le risorse proprie che l'ente pubblico IFP può liberare sono relativamente elevate, in quanto, come spiegato dalle autorità francesi al considerando 44, le disponibilità e gli investimenti (150,3 milioni di euro) erano pari alla fine del 2007 a circa cinque volte l'importo dei prestiti e dei debiti finanziari (25,2 milioni di euro). La Commissione riconosce quindi che allo stato attuale delle sue finanze, sembra poco probabile, almeno in un prossimo futuro, che una mancanza di risorse proprie possa porre l'ente pubblico IFP nell'impossibilità di far fronte ai propri debiti e comporti la necessità di un intervento statale.
(117)
Anche se attualmente improbabile, è possibile che tale situazione di insufficienza di risorse dell'ente pubblico IFP si verifichi a più lungo termine. In tali circostanze, l'impossibilità di liberare risorse con la cessione di beni indurrebbe a far ricorso ad altri meccanismi di garanzia (anticipi, ricerca di una responsabilità dello Stato e così via). Inoltre, l'adozione di un regime di protezione dei beni da parte del legislatore potrebbe alimentare il contenzioso della responsabilità senza colpa dello Stato a fronte di un'eventuale insolvenza dell'ente pubblico IFP (89). Su questo punto, la Commissione prende atto dell'argomento delle autorità francesi (90) secondo cui, nell'ipotesi in cui lo Stato giudichi un attivo appartenente a un organismo pubblico «indispensabile» all'esecuzione di un compito di servizio pubblico e si opponga a tale cessione, ciò non implica affatto che debba compensare con meccanismi di garanzia. La Commissione constata tuttavia che le autorità francesi hanno riconosciuto (pur contestando che l'ente pubblico IFP possa trarne vantaggio) che l'esigenza di continuità del servizio pubblico s'impone al rappresentante dello Stato nell'esecuzione della procedura istituita dalla legge del 16 luglio 1980 (91). Inoltre, la Commissione ritiene che la scelta dell'autorità pubblica di non procedere a cessioni di attivi ai fini del mantenimento di un servizio pubblico potrebbe impegnare la responsabilità senza colpa dello Stato per violazione dell'uguaglianza dinanzi alle cariche pubbliche.
(118)
In terzo luogo, per le ragioni già esposte ai considerando da 185 a 226 della decisione C 56/2007 summenzionata, ai quali essa rimanda mutatis mutandis, la Commissione ritiene che, nell'ipotesi poco probabile in cui la procedura stabilita dalla legge del 16 luglio 1980 non gli consenta di essere rimborsato, gli strumenti di ricorso di cui dispone il creditore per impegnare la responsabilità dello Stato presentano le caratteristiche di un meccanismo di garanzia.
(119)
Sebbene ritengano che, in linea di principio, la responsabilità dello Stato, con o senza colpa, non possa essere impegnata (92), le autorità francesi riconoscono che, nell'ipotesi in cui un'esigenza di continuità del servizio pubblico fosse vincolante per il rappresentante dello Stato nel dare esecuzione alla procedura prevista dalla legge del 16 luglio 1980, è possibile che il giudice ordini il risarcimento del creditore. In questa ipotesi, le autorità francesi ritengono tuttavia che il creditore non godrebbe di alcun vantaggio, in quanto sarebbe comparabile a quello che avrebbe ottenuto in caso di applicazione del diritto comune. A questo proposito, la Commissione constata talune specificità del diritto speciale istituito dalla legge del 1980: nel diritto comune della liquidazione giudiziaria, i creditori, quanto meno quelli chirografari, non recuperano in linea generale la totalità dei crediti, e nella maggior parte dei casi i debiti dell'impresa in liquidazione non sono pagati da terzi.
(120)
Le autorità francesi contestano inoltre che le possibilità di risarcimento offerte ai creditori per il fatto che entra in gioco la responsabilità dello Stato possano essere assimilate a una forma di garanzia. Al contrario, la Commissione reputa che il coinvolgimento della responsabilità dello Stato (con o senza colpa) nell'attuazione della procedura di ripianamento dei debiti dei soggetti pubblici di cui alla legge del 16 luglio 1980 equivale a un meccanismo di garanzia ai fini del diritto dell'Unione poiché assicura ai creditori il pagamento del credito obbligando lo Stato al risarcimento in caso di insolvenza dell'ente pubblico IFP. Per di più, la giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell'uomo (CEDU) nella causa Société de gestion du port de Campoloro e Société fermière de Campoloro/Francia (93) (in appresso «la causa Campoloro») tende a riconoscere l'esistenza di una garanzia automatica.
(121)
Infine, al pari della dimostrazione riportata ai considerando da 181 a 184 della decisione C 56/2007 summenzionata, alla quale essa rimanda mutatis mutandis, la Commissione ritiene che la proposta delle autorità francesi intesa a chiarire il decreto applicativo della legge del 16 luglio 1980 sia insufficiente per escludere che lo svincolo delle risorse possa avvenire mediante un apporto di risorse pubbliche.
a)
Le autorità francesi hanno proposto di modificare il decreto applicativo della legge del 1980 nel seguente modo: «se l'ingiunzione non ha effetti alla scadenza dei termini, il rappresentante dello Stato o l'autorità incaricata della tutela procede all'iscrizione delle spese al bilancio dell'ente o dell'organismo pubblico insolvente. Esso libera, se opportuno, le risorse necessarie nell'ambito del bilancio dell'ente o dell'organismo riducendo gli stanziamenti destinati ad altre voci di spesa e ancora inutilizzati oppure aumentando le risorse» (modifiche sottolineate).
b)
La Commissione rileva tuttavia, come già fatto al considerando 67 della decisione di avvio del procedimento, che i testi, sia nella versione attuale che nella versione proposta dalle autorità francesi, non escludono che lo svincolo delle risorse possa avvenire tramite un aumento delle risorse reso precedentemente possibile mediante una sovvenzione o un apporto di risorse pubbliche.
(122)
Per i motivi già esposti ai considerando da 204 a 211 della decisione C 56/2007 summenzionata, ai quali essa rimanda mutatis mutandis, la Commissione ritiene inoltre che la composizione della controversia nella causa Campoloro summenzionata da parte della CEDU dimostri che il coinvolgimento della responsabilità dello Stato francese funge, in questo caso, da garanzia implicita nei confronti dei debiti delle autorità pubbliche senza chi vi sia alcuna condizione di pregiudizio.
a)
La Commissione sottolinea in particolare che la CEDU ha respinto gli argomenti delle autorità francesi che hanno tentato di giustificare la loro argomentazione (94), da un lato, con l'assenza del fatto generatore imputabile allo Stato e, dall'altro lato, con l'assenza di garanzia statale per quanto riguarda le autorità pubbliche dotate di personalità giuridica, e che ha preso in considerazione le argomentazioni contrarie dei ricorrenti (95).
b)
La Commissione osserva che la CEDU ha infine constatato una violazione dell'articolo 6, paragrafo 1, della Convenzione europea dei diritti dell'uomo (in appresso la «Convenzione»), sulla base della seguente motivazione: «È quindi opportuno che a queste sentenze venga data esecuzione: la Corte ricorda che un'autorità statale non può addurre a pretesto la mancanza di risorse per non onorare un debito fondato su una decisione giudiziaria […]». La CEDU ha constatato inoltre una violazione del protocollo n. 1, articolo 1, di detta Convenzione, in quanto le ricorrenti hanno subito un'ingerenza nel loro diritto di proprietà a causa di un onere speciale ed esorbitane legato a un mancato versamento di importi a loro dovute (96). Tenuto conto di quanto precede, la CEDU imputa allo Stato l'integralità del debito dei comuni debitori (97).
c)
La Commissione ritiene che da tale giurisprudenza si possano trarre tre elementi importanti:
-
purché i ricorrenti ottengano una decisione giudiziaria che riconosca il loro credito, la responsabilità dello Stato funge da garanzia (98) implicita in quanto, da un lato, lo Stato francese è condannato ad estinguere la totalità del debito dell'ente pubblico (99) e, dall'altro lato, non è stata operata alcuna distinzione tra quanto sia imputabile alla situazione di insolvenza dell'ente pubblico debitore e eventuali carenze dovute allo Stato (la CEDU non individua in alcun momento un fatto generatore imputabile allo Stato e si attiene unicamente alla situazione di insolvenza del debitore);
-
questa responsabilità concerne i debiti di autorità pubbliche dotate tuttavia di personalità giuridica. L'esistenza di una personalità giuridica e di un patrimonio proprio è stato espressamente invocato dal governo francese per confutare il coinvolgimento della responsabilità dello Stato francese, argomentazione respinta dalla CEDU;
-
il campo d'applicazione della garanzia statale si estende alle autorità pubbliche che da esso dipendono. La garanzia è dunque intimamente connessa al regime giuridico di diritto pubblico del debitore.
d)
Inoltre, la Commissione constata che la soluzione della CEDU nella causa Campoloro summenzionata non è isolata e si inscrive in una tendenza giurisprudenziale molto affermata, in particolare nelle cause Artico contro Italia (100) e Bourdov contro Russia (101).
(123)
Per i motivi già esposti ai considerando da 212 a 220 della decisione C 56/2007 summenzionata, ai quali essa rimanda mutatis mutandis, la Commissione ritiene che le osservazioni formulate dalle autorità francesi non siano tali da invalidare questa dimostrazione. Tenuto conto di quanto precede, al pari della conclusione tratta per il caso postale al considerando 222 della decisione C 56/2007 summenzionata e nella decisione di avvio del procedimento, la Commissione conclude che, allo stato attuale del diritto francese, un creditore dell'ente pubblico IFP, che non abbia ottenuto il rimborso del credito ricorrendo alle procedure della legge del 16 luglio 1980, possa ricevere l'integralità delle somme corrispondenti al credito non onorato chiamando in causa in ultima istanza la responsabilità dello Stato, al contrario di quanto avviene nel quadro di una procedura di liquidazione di diritto comune in cui il creditore è rimborsato in funzione delle risorse disponibili. In base a quanto precede, la Commissione ritiene che la responsabilità dello Stato, che funziona alla stregua di una garanzia, non sia soggetta ad alcuna limitazione nei testi di diritto francese. Essa è intrinsecamente connessa al regime giuridico di diritto pubblico dell'organismo debitore.
(124)
Inoltre, per i motivi già esposti ai considerando da 223 a 226 della decisione C 56/2007 summenzionata, ai quali essa rimanda mutatis mutandis, la Commissione prende atto della proposta francese intesa a inserire una clausola in tutti i contratti dell'ente pubblico IFP che comportano un credito, in modo da limitare il rischio di coinvolgimento della responsabilità senza colpa dello Stato sulla sola base dell'insolvibilità dell'ente pubblico IFP. La Commissione ritiene tuttavia che un tale quadro giuridico resti fragile e che vi siano dubbi sul suo carattere duraturo, poiché l'eccezione per rischio accettato è una norma giurisprudenziale suscettibile di evolvere. La Commissione ritiene tuttavia che una proposta di questo genere sia di per sé insufficiente poiché non copre tutte le ipotesi: non consente di escludere che la garanzia dello Stato possa valere per qualsiasi tipo di responsabilità (in particolare la responsabilità extracontrattuale e la responsabilità penale). Inoltre, è impossibile stabilire, tramite contratto, che lo Stato non è responsabile dei debiti dell'ente pubblico IFP nei confronti dei debitori, in quanto l'ente pubblico IFP può, ad esempio, essere debitore verso terzi in esito a diversi meccanismi giuridici, in particolare se dovesse rilevare un'altra entità (102) che detenga crediti detenuti da terzi non individuabili a prima vista. In definitiva, per quanto riguarda i singoli crediti detenuti da terzi, la Commissione ritiene che solo un testo di portata generale che stabilisca che lo Stato non è garante dell'ente pubblico IFP, applicabile in ogni situazione e a ogni tipologia di terzi, sia tale da «sopprimere» la garanzia illimitata. Anche nell'ipotesi in cui le proposte francesi bloccassero ogni possibilità per un creditore dell'ente pubblico IFP di impegnare la responsabilità dello Stato per ottenere il rimborso del credito (ipotesi non verificabile, secondo la Commissione), queste proposte non consentono di stabilire con chiarezza cosa accadrebbe in caso di insolvenza (103) dell'ente pubblico IFP.
(125)
In quarto luogo, quand'anche non ottenesse soddisfazione, il creditore di un organismo pubblico potrebbe far valere gli effetti giuridici in relazione all'errore legittimo commesso in occasione della concessione del credito, nella convinzione che questo sarebbe stato sempre onorato.
(126)
Per i motivi già esposti ai considerando 227, 228 (dal primo al terzo capoverso) e 229 della decisione C 56/2007 summenzionata, ai quali essa rimanda mutatis mutandis, la Commissione ritiene che la teoria dell'apparenza (104) permetta di confermare che i creditori dell'ente pubblico IFP avrebbero motivo di credere, sulla base di una serie di indizi concordanti, che tale garanzia esiste senza dubbio (anche supponendo, quod non, che lo status giuridico di EPIC dell'ente pubblico IFP non possa conferirgli, nel diritto, una garanzia illimitata dello Stato francese). I principali indizi pertinenti ai fini della teoria dell'apparenza riguardano, da un lato, il fatto che vari testi (legge del 16 luglio 1980 e relative misure attuative) o documenti ufficiali (documenti di bilancio) autorizzano il creditore a credere che, in caso di insufficienza di liquidità, lo Stato si faccia carico dei debiti degli EPIC o che la responsabilità statale sia impegnata e, dall'altro lato, al fatto che la mancanza di chiarezza da parte delle autorità francesi sullo stato del diritto in materia a seguito della causa Campoloro e dei primi procedimenti avviati dalla Commissione sul regime giuridico degli EPIC alimenta anch'essa la convinzione dei creditori quanto all'esistenza di una tale garanzia e, infine, al fatto che l'assenza di una chiara indicazione su quali sarebbero gli effetti di una situazione di cessazione dei pagamenti da parte di un EPIC alimenta ugualmente tale convinzione dei creditori.
(127)
Nel caso in esame, la Commissione tiene ad aggiungere che, prima del 7 luglio 2006, gli eventuali creditori dell'ente pubblico IFP erano in relazione contrattuale con un istituto professionale ai sensi della legge n. 43-612 del 17 novembre 1943 sulla gestione degli interessi professionali, ossia una persona giuridica di diritto privato di cui non avevano motivo di pensare che potesse essere coperta da una qualsiasi garanzia dello Stato. L'applicazione della teoria dell'apparenza può quindi essere pertinente soltanto per quanto riguarda i crediti formati dopo il cambiamento di regime giuridico dell'ente pubblico IFP.
(128)
Al pari delle conclusioni tratte dal suo esperto nel caso postale, la Commissione conclude che, per quanto riguarda i crediti formati dopo il 7 luglio 2006, quand'anche, nell'ipotesi sostenuta dalle autorità francesi, un creditore dovesse erroneamente ritenere che lo Stato sia tenuto a garantire i debiti degli organismi pubblici e dell'ente pubblico IFP in particolare, l'errore sarebbe legittimo tenuto conto dei summenzionati elementi e potrebbe produrre effetti giuridici. Se, eccezionalmente, il creditore non riuscisse a ottenere il rimborso del credito, gli rimarrebbe tuttavia la certezza che il credito non potrà essere in alcun modo cancellato.
B. Garanzia sul mantenimento dell'esistenza dell'ente pubblico IFP e/o dei suoi obblighi
(129)
Per i motivi già esposti ai considerando da 230 a 250 della decisione C 56/2007 summenzionata, ai quali essa rimanda mutatis mutandis, la Commissione ritiene che quand'anche, entro un termine ragionevole e dopo aver esperito le procedure descritte nella parte precedente, il creditore di un EPIC non riuscisse a ottenere il rimborso del credito, gli rimarrebbe la certezza che il credito non verrà cancellato, a differenza della situazione in cui si trova il creditore di un'entità di diritto privato in liquidazione, che non dispone di alcuna garanzia che i crediti saranno rimborsati.
(130)
La Commissione sottolinea che non esiste alcun procedimento di liquidazione-scioglimento di organismi pubblici per volontà di un'autorità pubblica che comporti la cancellazione dei relativi diritti e obblighi: in effetti, sebbene non sia previsto espressamente da nessun testo, la pratica e alcuni principi fondamentali del diritto amministrativo tendono a dimostrare che, nel caso in cui una decisione dell'autorità pubblica ne decreti la fine, i diritti e gli obblighi di un organismo pubblico che cessa di esistere in quanto tale sono sempre ripresi da un altro organismo e, in assenza di questi, dallo Stato. In altri termini, i debiti degli organismi pubblici sono sempre trasferiti a un'altra persona giuridica che non può rifiutarli, in modo che ciascun creditore è certo di potersi rivalere nei confronti di un altro organismo e che il credito non sarà pertanto cancellato.
(131)
La Commissione rimanda all'analisi dettagliata presentata ai considerando da 233 a 250 della decisione C 56/2007 summenzionata, che si basa sullo studio condotto dal suo esperto nel caso postale sulle evoluzioni organiche degli organismi pubblici, e che distingue tre cause di scioglimento degli organismi pubblici (105): la decorrenza dei termini, lo scioglimento degli organismi pubblici per il venir meno della missione conferita e, il caso generalmente più frequente, in cui i compiti attribuiti a tali organismi siano trasferiti ad altri, il che comporta necessariamente un trasferimento dei diritti e degli obblighi.
a)
Sulla base di tale studio, è possibile constatare in primo luogo che, in assenza di un regime giuridico generale che disciplini la scomparsa degli organismi pubblici, la pratica mostra che il testo giuridico organizza sempre un trasferimento dei diritti e degli obblighi dall'organismo che scompare verso lo Stato oppure verso l'organismo soggetto che ne eredita la missione (106).
b)
In secondo luogo, si tratta generalmente di un trasferimento «dei diritti e degli obblighi», e il termine «obblighi» fa di certo riferimento ai debiti, e talvolta di un trasferimento di «patrimonio» (107), formulazione che comprende anche i debiti. L'unico esempio rinvenuto di scomparsa pura e semplice di un organismo pubblico comportava in ogni caso il trasferimento degli stessi «debiti» ad altre entità di diritto pubblico (108).
c)
In terzo luogo, anche quando viene meno la missione, in pratica, i diritti e gli obblighi dell'organismo pubblico sono ripresi da un altro organismo.
d)
In quarto e ultimo luogo, la pratica descritta dallo studio è conforme al provvedimento di codifica n. 02-060-M95 del 18 luglio 2002 e alla Guide sur l'organisation financière des créations, transformations et suppressions des établissements publics nationaux menzionate in precedenza (109), ossia che i diritti e gli obblighi di un EPIC liquidato ricadono sullo Stato oppure sulla persona giuridica che ne eredita la missione.
(132)
In definitiva, in accordo con il suo esperto nel caso postale, la Commissione conclude che i debiti degli organismi pubblici sono, nella pratica, sempre trasferiti a un'altra persona giuridica di diritto pubblico in caso di scomparsa dell'organismo pubblico che svolgeva la missione. I creditori di questo tipo di organismi pubblici, cui appartiene l'ente pubblico IFP, sono di conseguenza certi che i crediti non saldati non si estingueranno.
C. Conclusioni sull'esistenza di una garanzia statale a favore dell'ente pubblico IFP
(133)
Sulla base degli elementi forniti al fine di dimostrare l'esistenza di una garanzia per quanto riguarda il rimborso dei singoli crediti e il mantenimento in vita degli obblighi dell'ente pubblico IFP, la Commissione conclude che a partire dal cambiamento di status giuridico dell'ente pubblico IFP avvenuto il 7 luglio 2006:
-
i creditori dell'ente pubblico IFP non incontrano i consueti ostacoli che nel diritto privato e nel diritto pubblico possono ostare al rimborso integrale di un credito;
-
per recuperare il credito, i creditori dell'ente pubblico IFP dispongono di procedure specifiche in forza delle quali lo Stato è autorizzato a costringere l'organismo debitore a saldare il debito;
-
in nessun momento il diritto francese lascia intendere ai creditori dell'ente pubblico IFP che questo potrebbe trovarsi in una situazione definitiva di insufficienza di liquidità;
-
in caso di insufficienza di liquidità, i documenti di bilancio lasciano intendere che lo Stato potrebbe accordare una sovvenzione straordinaria agli organismi del settore pubblico, tra cui l'ente pubblico IFP;
-
se le procedure descritte in precedenza non consentono al creditore di ottenere soddisfazione, egli può impegnare la responsabilità dello Stato per ottenere il pagamento integrale del credito;
-
se le suddette azioni dovessero protrarsi nel tempo, il creditore è certo che il credito non verrà cancellato anche se l'ente pubblico IFP dovesse subire un'evoluzione organica.
(134)
Queste caratteristiche sono intrinsecamente connesse allo status giuridico dell'IFP in quanto organismo pubblico e implicano che lo Stato svolge un ruolo di garante in ultima istanza. Si può quindi legittimamente concludere che l'ente pubblico IFP benefici di una garanzia illimitata dello Stato francese in virtù del suo status giuridico di EPIC.
(135)
La garanzia statale illimitata a favore dell'ente pubblico IFP comporta un trasferimento di risorse statali ai sensi del punto 2.1 della comunicazione sulle garanzie summenzionata. Infatti, l'ente pubblico IFP non corrisponde alcun premio per tale garanzia. Ne consegue che vi è un vantaggio per l'impresa e una perdita di risorse pubbliche, poiché lo Stato rinuncia alla remunerazione normalmente associata alle garanzie. D'altra parte, la garanzia crea un rischio di impegno potenziale e futuro delle risorse statali e lo Stato potrebbe essere obbligato a pagare i debiti dell'ente pubblico IFP (110).
(136)
Infine, la garanzia statale illimitata a favore dell'ente pubblico IFP è imputabile allo Stato perché deriva dalla combinazione dello status giuridico di diritto pubblico dell'ente pubblico IFP, dei principi di diritto nazionale e di due atti legislativi, ossia la legge del 25 gennaio 1985, divenuta il codice di commercio, e la legge n. 80-539 del 16 luglio 1980, con le relative misure attuative.
7.1.1.2 Assenza di copertura delle controllate di diritto privato del gruppo IFP mediante la garanzia illimitata
(137)
Come già indicato dalla Commissione nella sua decisione relativa al caso C 51/2005 (111) summenzionato, nella decisione di avvio del procedimento relativo al caso in esame e nella parte 2 («Il gruppo IFP»), l'ente pubblico IFP e le sue controllate Axens, Beicip-Franlab e Prosernat formano, dal punto di vista del diritto della concorrenza, un gruppo economico: in effetti, l'ente pubblico IFP detiene direttamente il 100 % del capitale di Axens e il 100 % del capitale di Beicip-Franlab e indirettamente il 100 % del capitale di Prosernat, esercita un controllo sulle sue controllate mediante la presenza di dirigenti negli organismi decisionali di queste ultime, si pronuncia in particolare sugli orientamenti strategici e le decisioni fondamentali per il futuro delle controllate ed è legato da accordi esclusivi di trasferimento di tecnologie indispensabili per l'esercizio delle attività economiche delle controllate (accordi che comportano diritti di primo rifiuto (112) reciproci) nonché da contratti di messa a disposizione di locali e di personale, in modo che l'integrazione economica dell'ente pubblico IFP e delle sue controllate Axens, Beicip-Franlab e Prosernat sia abbastanza forte da giungere a tale conclusione. È opportuno quindi esaminare l'esatta portata della garanzia statale per verificare se, in caso di inadempimento di una controllata di diritto privato dell'ente pubblico IFP, possano essere utilizzate risorse pubbliche per risarcire i suoi creditori (in altri termini, se le attività economiche delle controllate dell'ente pubblico IFP siano o meno coperte dalla garanzia illimitata dello Stato).
(138)
Nelle sue osservazioni, la società UOP Limited non si pronuncia su tale questione. La sua argomentazione si basa sulla percezione che gli operatori del mercato hanno dell'entità «IFP/Axens» che sarebbe, a suo avviso, tale da conferire un vantaggio al gruppo IFP, per quanto riguarda i fornitori, i clienti o chi fornisce i capitali. Questo aspetto sarà esaminato nella parte 7.1.4 della presente decisione dedicata all'esame dei vantaggi tratti dalla misura dal gruppo IFP.
(139)
Per contro, come precisato al considerando 47, le autorità francesi contestano l'esistenza di una garanzia statale a favore delle controllate dell'ente pubblico IFP che dipende in particolare dal loro status giuridico di società per azioni di diritto comune.
(140)
Al pari della dimostrazione dell'esistenza di una garanzia illimitata a favore dell'ente pubblico IFP presentata nella parte 7.1.1.1, la Commissione esaminerà successivamente se i creditori delle controllate di diritto privato dell'ente pubblico IFP beneficiano di una garanzia riguardo al rimborso dei singoli crediti (A) o di una garanzia sul mantenimento degli obblighi delle controllate (B) in caso di insufficienza di risorse.
A. I creditori delle controllate dell'ente pubblico IFP non hanno alcuna garanzia riguardo al rimborso dei singoli crediti
(141)
Le controllate dell'ente pubblico IFP hanno lo status giuridico di società per azioni. In qualità di persone giuridiche di diritto privato (a differenza del loro azionista di controllo, che è un organismo pubblico), rientrano pienamente nel campo di applicazione delle procedure di amministrazione e di liquidazione giuridiche di diritto comune (113) in Francia.
(142)
Prima di esaminare se la responsabilità dell'azionista di controllo, ossia l'ente pubblico IFP, possa essere impegnata per le sue controllate (b), è opportuno presentare la procedura di liquidazione giudiziaria di diritto comune alla quale le controllate di diritto privato sono soggette in caso di cessazione dei pagamenti (a).
a) La procedura di liquidazione giudiziaria di diritto comune
(143)
Supponendo che una delle controllate del gruppo IFP, società per azioni, sia in una situazione di cessazione dei pagamenti (in altri termini, che non sia più in grado di far fronte alle sue passività esigibili con le sue attività disponibili), e che risulti manifestamente impossibile un risanamento (114), la procedura di diritto comune (115) comporterebbe la sua messa in liquidazione controllata. L'avvio del procedimento (116) sarebbe eventualmente richiesto dal debitore entro i quarantacinque giorni successivi alla cessazione dei pagamenti (salvo che il debitore abbia già richiesto l'avvio di un procedimento di conciliazione). La procedura di liquidazione controllata avrebbe lo scopo di porre fine all'attività dell'impresa o di liquidare il suo patrimonio attraverso una cessione globale o separata dei suoi diritti e dei suoi beni (117). Nella sentenza di avvio della liquidazione controllata (118), il tribunale designerebbe un commissario liquidatore e nominerebbe, in qualità di liquidatore, un curatore o una persona scelta per le sue competenze in materia. Il liquidatore redigerebbe quindi, nel mese della sua designazione, una relazione sulla situazione dell'impresa, quindi procederebbe alle operazioni di liquidazione e alla verifica (119) dei crediti (120). Il ricavato della liquidazione sarebbe quindi ripartito tra i creditori a seconda del loro grado (creditori privilegiati e ipotecari, creditori che beneficiano di una garanzia mobiliare speciale, creditori chirografari, vale a dire non privilegiati, in proporzione dei rispettivi crediti).
(144)
Quando non esistono più passività esigibili e il liquidatore dispone di importi sufficienti per soddisfare i creditori, o quando la continuazione delle operazioni di liquidazione controllata è resa impossibile dall'insufficienza delle risorse, il tribunale pronuncia la chiusura della liquidazione controllata (121). Dopo la chiusura del procedimento, il debitore beneficia di un principio di non riapertura dei procedimenti sanzionatori. In altri termini, la dichiarazione di chiusura della liquidazione controllata per insufficienza di attivi non concede ai creditori la possibilità di rivalersi sul debitore, salvo (122) che il credito risulti da una condanna penale o da diritti connessi alla persona del creditore.
b) L'assenza di un meccanismo di garanzia a favore delle controllate di diritto privato dell'ente pubblico IFP
(145)
Come spiegato dall'esperto della Commissione nel caso postale, in alcune società commerciali, in particolare le società per azioni e le società a responsabilità limitata, i soci non sono di norma obbligati a rimborsare i debiti della struttura cui partecipano, oltre al loro apporto iniziale. In quanto società per azioni, le controllate dell'ente pubblico IFP rientrano proprio in questa categoria. Nel gruppo IFP come in qualsiasi altro gruppo di società, in caso di insolvenza di una controllata costituita sotto forma di società (in questo caso, di una società per azioni), in assenza di cauzioni, conferme, garanzie, lettere di intenzione o lettere amministrative di archiviazione (123) che la coinvolgano esplicitamente, la responsabilità della capogruppo è limitata alla perdita dei suoi conferimenti (come per qualsiasi altro azionista ordinario).
(146)
Tenuto conto dell'appartenenza dell'ente pubblico IFP e delle sue controllate a uno stesso gruppo economico ai sensi del diritto della concorrenza, è opportuno verificare se, nel diritto societario francese, il rapporto di dipendenza economica nel quale si trovano le controllate rispetto alla capogruppo, in caso di insolvenza delle controllate di diritto privato, impegni automaticamente la responsabilità dell'ente pubblico IFP e, pertanto, mobilizzi risorse pubbliche, poiché lo Stato assicura la maggior parte del suo finanziamento e ha conferito all'ente pubblico una garanzia illimitata implicita.
(147)
In esito al presente esame approfondito, la Commissione può concludere che nel diritto civile e commerciale francese, in caso di insolvenza di una delle controllate, la responsabilità dell'azionista di controllo non viene in linea di principio invocata, salvo che si dimostri l'esistenza di una colpa dell'azionista di controllo nella gestione della controllata (i). I progetti previsti di recente, e in seguito abbandonati, di riforma del Codice civile, intesi a giusto titolo a estendere al caso del rapporto tra capogruppo e controllate di un gruppo il principio della responsabilità per fatto altrui, confermano che, al contrario, tale principio non esiste attualmente nel diritto francese (ii).
i) L'assenza di responsabilità generale dell'azionista derivante dalla sua controllata
(148)
Secondo la dottrina (124), l'organizzazione di un gruppo non può mai essere di per sé una fonte di responsabilità a cascata. Il diritto francese si attiene al principio della responsabilità personale formulato dall'articolo 1382 del Codice civile (125). Soltanto un fatto illecito, imputabile al comportamento della capogruppo, potrebbe quindi consentire di accedere al suo patrimonio.
(149)
In via preliminare, tenuto conto che, nel caso in esame, la capogruppo del gruppo IFP è una persona giuridica di diritto pubblico (l'ente pubblico IFP), la questione comporta un'ulteriore difficoltà: è opportuno in effetti chiedersi in primo luogo quale sia l'organo giurisdizionale (amministrativo o giudiziario) competente nel sistema francese per ricercare l'eventuale responsabilità di una persona giuridica di diritto pubblico che controlla una persona giuridica di diritto privato in liquidazione controllata.
(150)
La Commissione constata che, per quanto riguarda le azioni di responsabilità per insufficienza di risorse (126), il Tribunal des conflits ha a lungo ritenuto che fosse competente il tribunale giudiziario quando la persona pubblica è dirigente di diritto (127) e il tribunale amministrativo quando la persona pubblica è dirigente di fatto (128). Tuttavia, sembra che in materia la ripartizione delle competenze tra gli organi amministrativi e giudiziari sia fondata sul tipo di prestazioni fornite: servizio pubblico amministrativo o attività a carattere industriale o commerciale.
a)
Quando si tratta di un servizio pubblico amministrativo, la giurisprudenza anteriore, basata sulla gestione di diritto o di fatto, sembra essere stata abbandonata dal Tribunal des conflits (129) in seguito alla sua decisione Dipartimento della Dordogna (130): la Corte suprema si era pronunciata a favore della competenza del giudice amministrativo quando si tratta di un servizio pubblico amministrativo, a prescindere dal fatto che la persona pubblica sia un dirigente di diritto o di fatto della persona privata che esercita una funzione di servizio pubblico. Dopo aver rammentato, conformemente alla sentenza Blanco (131) che «la responsabilità che può ricadere sullo Stato o su altre persone giuridiche di diritto pubblico in seguito ai danni imputati ai loro servizi pubblici amministrativi è soggetta a un regime di diritto pubblico» (la sottolineatura è stata aggiunta) e che una diversa soluzione si impone se espressamente prevista dalla legge, il Tribunal des conflits ha ritenuto che dalla legge del 25 gennaio 1985 relativa al risanamento e alla liquidazione controllata delle imprese (attualmente codificata all'articolo L. 624-3 e seguenti del codice commerciale) non risulti «che il legislatore ha inteso, in deroga ai principi che disciplinano la responsabilità delle persone pubbliche, far rientrare nella sfera di competenza dei tribunali giudiziari la ricerca della responsabilità civile dello Stato o di altre persone giuridiche di diritto pubblico a titolo dell'esercizio di una funzione di servizio pubblico amministrativo» (la sottolineatura è stata aggiunta).
b)
Per contro, quando si tratta di un'attività a carattere industriale o commerciale, la competenza per esaminare la responsabilità civile di una persona giuridica di diritto pubblico che controlla un ente privato posto in liquidazione rientra chiaramente in ambito giudiziario. Nella decisione Société d'Économie Mixte Olympique d'Alès en Cévennes (132), il Tribunal des conflits ha in particolare ritenuto che «se la ricerca della responsabilità dello Stato o di altre persone giuridiche di diritto pubblico a titolo dell'esercizio di un compito di servizio amministrativo rientra nella sfera di competenza dei tribunali amministrativi, tale azione rientra nell'ambito di competenze dei tribunali giudiziari quando la responsabilità dello Stato o della persona giuridica di diritto pubblico viene ricercata a titolo di un'attività a carattere industriale o commerciale senza che si debba distinguere se il soggetto pubblico interessato abbia agito in qualità di dirigente di fatto o di diritto» (la sottolineatura è stata aggiunta). Per giungere a tale conclusione nella causa allora in esame, il Tribunal des conflits ha escluso il carattere di servizio pubblico amministrativo delle attività condotte da una società per azioni dotata di comitato esecutivo e di consiglio di sorveglianza (la SEM Olympique d'Alès en Cévennes) sulla base di due considerazioni: il suo oggetto (133), da un lato, e le sue modalità di finanziamento (134), dall'altro lato.
(151)
Per quanto riguarda in particolare le società per azioni Axens, Beicip-Franlab e Prosernat, controllate di diritto privato dell'ente pubblico IFP, dalle informazioni contenute nel fascicolo, in particolare quelle rammentate al considerando 159, emerge che il loro obiettivo è economico (135) e non amministrativo. Inoltre, gran parte delle risorse di queste imprese proviene da entrate di esercizio derivanti dalle loro attività economiche e non da un finanziamento pubblico. Infine, va sottolineato che queste controllate dell'ente pubblico IFP sono state create come società commerciali su iniziativa di una persona giuridica di diritto privato (136) (e non da una persona pubblica, in quanto il cambiamento dell'ente pubblico IFP in EPIC è avvenuto il 7 luglio 2006). Inoltre, il carattere industriale e commerciale delle attività di Axens, Beicip-Franlab e Prosernat era incontestabile, e, in caso di liquidazione controllata, gli organismi giurisprudenziali sarebbero senza dubbio competenti per un'eventuale azione relativa alla responsabilità nei confronti dell'ente pubblico IFP.
(152)
In queste condizioni, è opportuno verificare le condizioni di coinvolgimento della responsabilità dell'azionista di controllo rispetto alla giurisprudenza della Corte di cassazione. Orbene, per estendere un procedimento di liquidazione controllata avviato nei confronti di una determinata persona (la controllata) a un'altra persona giuridica (la capogruppo), le condizioni stabilite sono molto rigorose. In caso di controllata insolvente, le vittime delle sue azioni sono costrette a dimostrare il comportamento colpevole della capogruppo per ottenere un risarcimento, in particolare la negazione da parte della capogruppo della personalità giuridica della sua controllata (α) e la direzione colpevole della società controllata (β).
α) La negazione della personalità giuridica della controllata da parte della capogruppo
(153)
La giurisprudenza della Corte di cassazione ha stabilito la possibilità di estendere la responsabilità della capogruppo alle azioni delle sue controllate in due casi eccezionali (137): da un lato, quando il patrimonio delle controllate non è distinto da quello della capogruppo (ipotesi cosiddetta di «confusione del patrimonio») e, dall'altro lato, quando le controllate sono persone giuridiche fittizie (ipotesi cosiddetta di «carattere fittizio della persona giuridica»).
(154)
Per quanto riguarda la «confusione del patrimonio» (138), con tale nozione si definisce in genere la situazione in cui le rispettive contabilità delle due entità giuridiche distinte sono tali da rendere impossibile determinare a quale di loro si riferiscono i vari elementi dell'attivo o del passivo. Tuttavia, per dimostrare l'esistenza di una tale confusione di patrimoni, l'esistenza di legami, anche stretti, tra le società del gruppo, non è sufficiente. Allo stesso modo, l'identità dei soci o dei dirigenti, o l'identità della sede sociale (139), non consentono da sole di stabilire la confusione dei patrimoni. La formalizzazione dei rapporti tra gruppi nell'ambito delle convenzioni concluse dalla capogruppo e dalle sue controllate è sufficiente nella maggior parte dei casi per escludere qualsiasi possibilità di confusione dei patrimoni (140).
(155)
In due casi recenti, Metaleurop (141) e AOL Liberté (142), la Corte di cassazione sembra addirittura aver rafforzato il suo controllo delle condizioni di estensione di un procedimento nei confronti della capogruppo di un gruppo. L'integrazione, anche molto avanzata, delle società del gruppo, non comporta necessariamente la confusione dei patrimoni. Secondo la dottrina (143), «[n]è le convezioni di tesoreria e di scambio tra le due entità, né gli scambi di personale, né gli anticipi di fondi da parte della capogruppo, né la preponderanza della capogruppo sul potere di gestione della controllata, rivestono il carattere di disordine generalizzato dei conti che giustifichi una riunificazione dei patrimoni.» Sembra quindi particolarmente difficile impegnare la responsabilità di una capogruppo riguardo alle azioni di una delle controllate sul fondamento della confusione dei loro patrimoni (144), in quanto il livello di prova richiesto dalla Corte di cassazione per dimostrarla è estremamente elevato.
(156)
Nel caso in esame, è necessario constatare che la Commissione ha già rilevato che «[…] essendo l'ente pubblico IFP e le controllate in questione soggetti giuridici distinti, i loro conti sono separati» (145). Inoltre, le convenzioni concluse tra l'ente pubblico IFP e le sue controllate, in particolare gli accordi esclusivi di trasferimento di tecnologie, o la messa a disposizione del personale (146), non rivestono il carattere di un disordine generalizzato dei conti che giustificherebbe una riunificazione dei patrimoni ai sensi della giurisprudenza della Corte di cassazione, in quanto ogni prestazione viene specificamente contabilizzata nei rispettivi bilanci di ogni entità del gruppo IFP, come sarà specificato in particolare nelle parti 7.1.4 e 7.3.
(157)
Per quanto riguarda il «carattere fittizio della persona giuridica», si tratta di caratterizzare l'assenza di elementi del contratto di società della controllata (affectio societatis) in modo da dimostrare che non ha una vita societaria effettiva. La Corte di cassazione (147) ritiene di essere in presenza di una società fittizia quando la persona giuridica nei confronti della quale si avvia il procedimento ha soltanto un'esistenza apparente, in quanto non ha un'attività distinta (148) da quella dell'interessato, persona fisica o giuridica.
(158)
Sulla base delle informazioni a disposizione del pubblico (149), la Commissione sottolinea inoltre che l'ente pubblico IFP e Axens, Beicip-Franlab e Prosernat non hanno le stesse coordinate né le stesse sedi di attività.
a)
L'ente pubblico IFP è iscritto al registro del commercio e delle società (in appresso «RCS») di Nanterre con il numero B 775 729 155, e la sua sede sociale è situata a Rueil-Malmaison (150). L'ente pubblico IFP dispone di due istituti, situati in Francia, rispettivamente a Solaize (151) e a Pau (152).
b)
Axens è iscritta all'RCS di Nanterre con il numero B 599 815 073 e anche la sua sede sociale è situata a Rueil-Malmaison, ma a un indirizzo diverso da quello (153) della capogruppo. Anche i suoi centri di attività sono situati in luoghi diversi da quelli della capogruppo, nella maggior parte dei casi al di fuori della Francia: negli Stati Uniti a Houston (Texas), a Princeton (New Jersey), a Savannah (Georgia) e a Calvert City (Kentucky), in Canada a Brockville (Ontario), in Cina a Pechino, in Giappone a Tokyo, in India a New Delhi, in Bahrein, e in Russia a Mosca;
c)
Beicip-Franlab è iscritta all'RCS di Nanterre con il numero B 679 804 047, e anche la sua sede sociale è situata a Rueil-Malmaison, ma a un indirizzo diverso da quello (154) della capogruppo e di Axens. Dispone di filiali e di uffici in vari paesi del mondo, in particolare in Bahrein, ad Abu Dhabi, in Libia a Tripoli, in Malesia a Kuala Lumpur, negli Stati Uniti a Houston in Texas, in Messico a Villahermosa, in Brasile a Rio de Janeiro e in Russia a Mosca;
d)
Prosernat è iscritta all'RCS di Nanterre con il numero B 315 251 330 e la sua sede sociale è situata a Puteaux (155). La società afferma (156) di essere presente in una ventina di paesi nel mondo, in particolare nell'America meridionale (Argentina, Brasile, Venezuela), in Europa (Gran Bretagna, Italia, Norvegia), nell'Africa settentrionale (Algeria, Egitto), nei paesi del Golfo (Arabia Saudita, Emirati Arabi Uniti, Kuwait, Oman, Qatar), in Iran, in Russia e nella Comunità degli Stati indipendenti, nonché nell'Asia sudorientale.
(159)
Inoltre, nel caso in esame, le attività economiche svolte da ciascuna delle controllate sono effettive, per cui non possono ragionevolmente essere definite fittizie, tanto più che la Corte di cassazione si dimostra molto rigorosa quando si tratta di considerare «fittizia» una persona giuridica (157).
a)
La società Axens, creata nel 2001, svolge effettivamente un'attività economica sul mercato dei catalizzatori e delle tecnologie per le raffinerie e le industrie petrolchimiche, per la quale impiega più di 600 persone, e grazie alla quale ogni anno registra un fatturato di circa 300 milioni di euro.
b)
La società Beicip-Franlab, creata nel 1967, svolge un'attività effettiva nello sviluppo e nella distribuzione di software nel settore «esplorazione-giacimenti», nonché nella realizzazione di studi e nella fornitura di consulenza. Questa attività coinvolge più di un centinaio di dipendenti e registra ogni anno un fatturato di una quarantina di milioni di euro.
c)
La società Prosernat, acquisita nel 2001, è attiva nel settore degli studi e dei servizi di produzione di attrezzature per il trattamento del gas e il recupero dello zolfo. Per svolgere questa attività, l'impresa impiega circa 70 persone e realizza un fatturato di una cinquantina di milioni di euro.
(160)
Da quanto precede consegue che, al di fuori del caso dell'errore di gestione che sarà valutato ai considerando da 161 a 164, i casi estremamente limitati - carattere fittizio della persona giuridica della controllata o confusione dei patrimoni della controllata e della capogruppo - previsti dalla giurisprudenza per impegnare la responsabilità della capogruppo per le sue controllate non sono chiaramente soddisfatti nel caso in esame. Di conseguenza, la Commissione ritiene che non esistano le condizioni per chiamare in causa automaticamente la responsabilità dell'ente pubblico IFP in caso di liquidazione delle sue controllate Axens, Beicip-Franlab e Prosernat.
β) La responsabilità per la cattiva amministrazione della controllata da parte della società madre
(161)
Di solito una società madre viene considerata responsabile per gli errori commessi nello svolgimento del controllo sulla controllata (158). Quando quest'ultima ha commesso errori nel controllo che deve svolgere sulla gestione delle sue controllate, «in particolare per i gruppi di società, la giurisprudenza autorizza a chiamare in causa la responsabilità della capogruppo» (159). La dottrina ritiene che l'errore di gestione della capogruppo, che si è comportata come dirigente di diritto o di fatto della controllata in difficoltà, possa impegnarne la responsabilità (160) in caso di liquidazione. In effetti, la capogruppo può essere ritenuta responsabile nella sua veste di socio della controllata (161) se ad essa possono essere imputati errori all'origine delle difficoltà della società controllata (162).
(162)
Il diritto comune prevede quindi la responsabilità dei dirigenti nei confronti della loro società, dei suoi soci o dei suoi creditori (163). Nel caso di un gruppo, i creditori di una delle controllate in cessazione dei pagamenti cercheranno di dimostrare che la capogruppo ha rivestito la funzione di dirigente - di diritto o di fatto (164) - della controllata. La responsabilità per colpa di una capogruppo nei confronti della sua controllata è quindi in particolare sancita dal diritto delle procedure concorsuali (165), e più precisamente nel quadro dell'azione di responsabilità per insufficienza di risorse (166), a condizione che tale società si sia comportata come dirigente (167) della sua controllata. Tuttavia, perché possa essere chiamata in causa la responsabilità per errore della società madre, è necessario fornire la prova di tale errore e, soprattutto, del nesso causa effetto tra l'errore e il danno subito in seguito al comportamento della controllata (168).
(163)
In ogni caso, da quanto precede risulta che tali chiamate in causa non costituiscono in alcun caso azioni di garanzia, poiché si basano sempre sulla responsabilità per colpa della capogruppo. Tali azioni non possono inoltre stabilire un principio generale di responsabilità della capogruppo per le sue controllate, che ignorerebbe il principio della limitazione della responsabilità dell'azionista ai suoi conferimenti di capitale iniziali alle società per azioni, ad eccezione delle ipotesi in cui tali società per azioni siano entità fittizie o abbiano un patrimonio confuso con la loro capogruppo, che possono essere escluse nel caso in esame.
(164)
In definitiva, dalla giurisprudenza della Corte di cassazione emerge che il ricorso al principio della responsabilità per colpa della capogruppo nella gestione della controllata non è in alcun caso un meccanismo equivalente a un regime di garanzia.
ii) I recenti progetti di riforma della responsabilità per fatto altrui
(165)
Allo stato attuale del diritto, sembra quindi, in base alle conclusioni di una recente relazione di informazione parlamentare (169) che «le soluzioni date dalla giurisprudenza pongono in evidenza l'ostacolo costituito dalla personalità giuridica nel quadro dell'imputabilità della responsabilità» (170) (la sottolineatura è stata aggiunta).
(166)
Tale ostacolo sembra dirimente al punto tale che di recente in Francia è stato avviato un dibattito sull'opportunità di una riforma del Codice civile che estenderebbe alle situazioni di dipendenza economica la responsabilità per fatto altrui (171) (in particolare per i rapporti nei quali si trovano le controllate di un gruppo rispetto alla capogruppo). Alcune associazioni di consumatori (172) citate nella relazione parlamentare summenzionata sembrano in particolare deplorare che la tecnica della «costituzione di controllate» di società consenta, in caso di ulteriore controversia, a talune entità di far valere la disomogeneità giuridica delle società del gruppo quando si tratta della responsabilità di una controllata, mentre le offerte commerciali hanno proposto l'immagine di un gruppo di società del tutto integrate che offrono una serie di prestazioni.
(167)
L'articolo 1355 della bozza di progetto Catala (173) ha recentemente proposto di instaurare un nuovo fondamento per la responsabilità per fatto altrui, che rimetterebbe in discussione il principio dell'autonomia giuridica delle controllate.
«Articolo 1355
Si è pienamente responsabili dei danni causati dalle persone di cui si disciplina il modo di vivere o di cui si organizza, regolamenta o controlla l'attività nel proprio interesse. […]»
(168)
I commenti formulati dai redattori della bozza di progetto sono illuminanti riguardo alle novità proposte dal testo in materia di responsabilità extracontrattuale per fatto altrui. La sua adozione aggiungerebbe come possibile fondamento «il fatto di disciplinare e organizzare l'attività altrui nell'interesse personale di chi esercita il controllo» (174), modificando in maniera molto profonda lo stato attuale del diritto, tanto più che tali responsabilità sarebbero rigorose: non sarebbero «subordinate alla prova della colpa del responsabile, ma a quella di un fatto che avrebbe potuto impegnare la responsabilità personale dell'autore diretto se non avesse agito sotto il controllo di altri» (175).
(169)
Il secondo comma dell'articolo 1360 della bozza di progetto stabilisce questo principio nel caso della responsabilità della capogruppo di un gruppo di società verso le proprie controllate:
«Articolo 1360
[…] Allo stesso modo, è responsabile chi controlla l'attività economica o patrimoniale di un professionista in situazione di dipendenza, pur agendo per proprio conto, quando la vittima stabilisce che il fatto dannoso è in relazione con l'esercizio del controllo. Questo vale in particolare nel caso delle capogruppo per i danni causati dalle loro controllate o dai concedenti per i danni causati dai loro concessionari» (la sottolineatura è stata aggiunta).
(170)
Da quanto precede risulta che, per contro, allo stato attuale del diritto francese, l'invocazione della responsabilità della società madre per la sua controllata presuppone, come illustrato in precedenza, che sia fornita la prova della colpa della prima nella situazione della seconda.
(171)
Per quanto riguarda la possibile evoluzione del diritto positivo francese, la Commissione prende atto del fatto che la riforma prevista su questo punto sembra essere stata abbandonata. In effetti, nel quadro della relazione parlamentare summenzionata, il gruppo di lavoro della commissione legislativa si è dichiarato a sfavore di qualsiasi «affermazione dell'esistenza di una responsabilità senza colpa derivante da uno stato di dipendenza economica» (raccomandazione n. 19). Una riforma in questo senso sembra essere diventata irrilevante, in quanto non figura in particolare nella proposta di legge n. 657 relativa alla riforma della responsabilità civile (176) presentata nel corso della sessione ordinaria 2009-2010 (protocollata presso la presidenza del Senato il 9 luglio 2010).
(172)
In conclusione, contrariamente alla responsabilità dello Stato in caso di insolvenza dei suoi organismi pubblici, che ha le caratteristiche di un meccanismo di garanzia per via, in particolare, della sua automaticità, allo stato attuale del diritto francese non esiste l'invocazione implicita e automatica della responsabilità delle capogruppo per le azioni delle loro controllate di diritto privato poste in liquidazione controllata.
B. I creditori delle controllate dell'ente pubblico IFP non dispongono di alcuna garanzia riguardo al mantenimento della loro esistenza e/o dei loro obblighi
(173)
Sulla base di quanto precede, la Commissione può concludere che se, in quanto società per azioni, le controllate dell'ente pubblico IFP si sciogliessero in seguito a un procedimento di liquidazione, i loro diritti e obblighi scomparirebbero insieme a loro. In tali circostanze, l'azionista di controllo, ossia l'ente pubblico IFP, disporrebbe della facoltà di apportare capitali (177) per evitare il loro scioglimento e liquidazione. Tale apporto di fondi potrebbe quindi garantire il mantenimento dei crediti detenuti da terzi sulle controllate.
(174)
Tuttavia, si tratterebbe quindi di una scelta strategica dell'ente pubblico e non di un obbligo giuridico che si imporrebbe automaticamente ad esso. Tale scelta sarebbe inoltre rigorosamente disciplinata dal diritto degli aiuti di Stato: nell'ipotesi in cui non sia giustificato da un comportamento di un investitore privato in un'economia di mercato, l'intervento di apporto di capitali resterebbe sottoposto al controllo (e all'accordo) preventivo della Commissione europea, previa notifica da parte delle autorità francesi.
(175)
La Commissione può pertanto concludere che in caso di procedimento di liquidazione, i creditori delle controllate dell'ente pubblico IFP non dispongono di alcuna certezza riguardo al pagamento dei loro crediti.
C. Conclusione sull'assenza di garanzia di Stato a copertura delle controllate di diritto privato dell'ente pubblico IFP
(176)
Sulla base di quanto precede, la Commissione può concludere che, a differenza dei creditori dell'ente pubblico IFP, i creditori delle controllate di diritto privato del gruppo IFP non dispongono di una garanzia sul rimborso dei singoli crediti né sul mantenimento dell'esistenza delle società per azioni in caso di liquidazione. Ne consegue che le controllate di diritto privato non sono coperte dalla garanzia illimitata di cui beneficia l'ente pubblico IFP per via del suo status giuridico. La Commissione basa la sua analisi sul fatto che i creditori delle controllate di diritto privato dell'ente pubblico IFP:
-
restano sottoposti ai procedimenti di diritto comune in materia di risanamento e di liquidazione di imprese;
-
non possono, allo stato attuale del diritto francese, invocare automaticamente la responsabilità dell'azionista di controllo delle controllate, ossia l'ente pubblico IFP (e pertanto dello Stato francese) in seguito alle azioni delle sue collegate: devono fornire la prova preventiva che l'ente pubblico ha commesso un errore, il che esclude che tale responsabilità sia automatica, e possa quindi essere assimilata a un meccanismo di garanzia.
(177)
La Commissione sottolinea che ha già adottato conclusioni simili in altri casi in cui ha ritenuto che una società per azioni detenuta al 100 % da un ente pubblico o dallo stesso Stato non fosse coperta dalla garanzia pubblica illimitata di cui beneficiava il suo azionista. Per quanto riguarda le società per azioni detenute direttamente dallo Stato, nel 2003 la Commissione ha ritenuto, nella causa EDF (178), che la trasformazione di un EPIC in società per azioni di diritto comune, e quindi il suo assoggettamento al diritto comune fallimentare, comportasse la soppressione della garanzia di cui l'impresa beneficiava fino a quel momento. Questo orientamento è stato di recente ribadito quando la stessa La Poste è stata trasformata in società per azioni (179) detenuta al 100 % dallo Stato. Per quanto riguarda le società per azioni detenute da organismi pubblici, la Commissione ha riconosciuto, nella decisione summenzionata relativa alla creazione di La Banque Postale, che lo status giuridico di una società per azioni controllata interamente detenuta da un organismo pubblico (in questo caso, da La Poste, che all'epoca aveva uno status giuridico di diritto pubblico assimilabile a un EPIC) consentiva di per sé di escludere l'esistenza di una garanzia illimitata al suo livello (180).
7.1.2 CARATTERE ECONOMICO DELLE ATTIVITÀ DELL'ENTE PUBBLICO IFP COPERTE DALLA GARANZIA ILLIMITATA
(178)
Come già precisato dalla Commissione nelle sue decisioni precedenti relative all'ente pubblico IFP (181), in base al suo status, l'ente pubblico IFP assolve tre funzioni
-
una funzione di ricerca e sviluppo nel campo della prospezione petrolifera e di gas e delle tecnologie di raffinazione e petrolchimica,
-
una funzione di formazione di ingegneri e tecnici,
-
una funzione di informazione e di documentazione dei settori.
(179)
Le autorità francesi, come rammentato al considerando 31, ritengono che l'ente pubblico IFP sia un organismo di ricerca cui è stata attribuita una triplice funzione di interesse generale (ricerca, formazione e documentazione).
(180)
La Commissione ritiene inoltre, riguardo alle funzioni ad esso attribuite, che l'ente pubblico IFP possa essere definito un «organismo di ricerca» ai sensi del punto 2.2., lettera d), della disciplina comunitaria in materia di aiuti di Stato a favore di ricerca, sviluppo e innovazione (182) (in appresso, la «disciplina comunitaria R&S&I»): il suo scopo principale è svolgere attività di ricerca fondamentale (183), di ricerca industriale (184) o di sviluppo sperimentale (185) e di diffonderne i risultati, mediante l'insegnamento, la pubblicazione o il trasferimento di tecnologie.
(181)
Conformemente alla giurisprudenza della Corte di giustizia (186), il finanziamento pubblico delle attività svolte da un organismo di ricerca (inclusa la loro copertura mediante una garanzia pubblica illimitata) può (187) comportare la concessione di un aiuto di Stato purché l'organismo in questione svolga un'attività economica, vale a dire un'attività che consista nell'offrire beni o servizi su un dato mercato (188), indipendentemente dal suo status giuridico e dalle sue modalità di finanziamento.
(182)
Per quanto riguarda il carattere economico (o non economico) delle attività svolte dagli organismi di ricerca, la Commissione ha precisato nel corso della sua prassi decisionale (189) ciò che considera rientrante nell'una o nell'altra categoria.
(183)
Per quanto riguarda le principali attività degli organismi di ricerca, la Commissione ritiene che costituiscano in linea di principio attività di tipo non economico, in particolare:
-
le attività di formazione per disporre di maggiori risorse umane meglio qualificate;
-
le attività di R&S svolte in maniera indipendente in vista di maggiori conoscenze e di una migliore comprensione, inclusa la R&S in collaborazione;
-
la diffusione dei risultati della ricerca.
(184)
Ritiene inoltre che le attività di trasferimento di tecnologia (concessione di licenze, creazione di spin-off e altre forme di gestione di conoscenza create dagli organismi di ricerca) rivestano carattere non economico qualora siano «di natura interna» (190) e tutti i redditi provenienti da dette attività siano reinvestiti nelle attività principali degli organismi di ricerca.
(185)
Per contro, la Commissione ritiene che la ricerca svolta nell'ambito di contratti con l'industria, la cessione in locazione di infrastrutture di ricerca o i lavori di consulenza (191) rivestano un carattere economico.
(186)
Nel caso in esame, la garanzia illimitata conferita all'ente pubblico IFP in considerazione del suo status giuridico di EPIC copre le sue attività non economiche (non sollevando di per sé alcun problema riguardo al diritto degli aiuti di Stato) e le sue attività economiche, che sono di due tipi.
(187)
Per quanto riguarda il primo tipo di attività economiche, pur ritenendo, come indicato al considerando 31, che le attività dell'ente pubblico IFP siano in gran parte non economiche, le autorità francesi hanno riconosciuto, nelle loro lettere del 13 gennaio e del 16 luglio 2010, che al di fuori del campo di attività esclusivo delle sue controllate, l'ente pubblico IFP effettuava prestazioni di servizio consistenti essenzialmente nella locazione di materiali e di locali, nella messa a disposizione di personale e nella fornitura di servizi giuridici a favore delle controllate, nonché prestazioni di ricerca contrattuale per conto di terzi e per conto delle sue controllate. Come indicato al considerando 185, tali attività hanno un carattere economico nel senso abitualmente attribuito dalla Commissione.
(188)
Per quanto riguarda il secondo tipo di attività economiche, i trasferimenti di tecnologie come la concessione di licenze, la creazione di spin-off o altre forme di gestione di conoscenza create dagli organismi di ricerca costituiscono in linea di principio, come rammentato al considerando 184, attività non economiche, se sono di natura interna e se i tutti i redditi provenienti da dette attività sono reinvestiti nella ricerca pubblica. Nel caso in esame, tuttavia, come la Commissione ha concluso nella decisione C 51/2005 summenzionata, le relazioni molto specifiche esistenti tra l'ente pubblico IFP e alcune delle sue controllate di diritto privato sono tali che «[…] alcune attività dell'IFP esulano dal campo delle sue attività non economiche poiché danno luogo a uno sfruttamento commerciale da parte delle sue controllate» (192). La Commissione, infatti, è giunta alla conclusione che le controllate in questione non possono considerarsi operatori autonomi dalla loro capogruppo perché le loro attività si integrano nella strategia di sviluppo dell'IFP, l'istituto esercita un controllo non soltanto legale bensì anche di fatto, una serie di accordi esclusivi dimostra l'esistenza di una forte integrazione economica e, infine, l'IFP e le controllate in questione hanno un'immagine comune presso gli operatori dei settori interessati. I trasferimenti di tecnologie, in particolare quelli risultanti dai lavori di ricerca industriale (193), tra l'ente pubblico IFP e le sue controllate Axens, Beicip-Franlab e Prosernat devono quindi essere considerati attività economiche ai sensi del diritto della concorrenza.
7.1.3 PORTATA DELLA PRESENTE DECISIONE
(189)
Dalla parte 7.1.1 risulta che sono coperte dalla garanzia statale soltanto le attività svolte direttamente dall'ente pubblico IFP, a differenza delle attività svolte dalle sue controllate di diritto privato, che non rientrano nell'ambito di copertura della garanzia.
(190)
Inoltre, tra le attività svolte direttamente dall'ente pubblico IFP, soltanto la copertura di quelle aventi carattere economico mediante la garanzia statale comporta eventualmente un aiuto di Stato, purché siano soddisfatte anche le altre condizioni previste dall'articolo 107, paragrafo 1, del TFUE.
(191)
Infine, dalla parte 7.1.2 risulta che le attività economiche si limitano, da un lato, alle attività di ricerca contrattuale svolte dall'ente pubblico IFP e, dall'altro lato, alle attività di trasferimento di tecnologie nei settori di attività esclusivi delle controllate Axens, Prosernat e Beicip-Franlab, nonché alle attività di locazione di infrastrutture, di messa a disposizione di personale e di fornitura di servizi giuridici.
7.1.4 ESISTENZA DI UN VANTAGGIO SELETTIVO PER IL GRUPPO IFP
(192)
Per analizzare gli eventuali vantaggi che il gruppo IFP potrebbe trarre dalla garanzia illimitata concessa alla società madre, ossia l'ente pubblico IFP, in virtù del suo status giuridico di EPIC, la Commissione procederà in due tempi: esaminerà in primo luogo gli eventuali vantaggi derivanti per la capogruppo (7.1.4.1) prima di valutare quelli potenzialmente trasferiti alle sue controllate (7.1.4.2).
7.1.4.1 Vantaggi derivanti per l'ente pubblico IFP
(193)
Nella decisione di avvio del procedimento summenzionata, conformemente al punto 2.1.3 della comunicazione sulle garanzie summenzionata, la Commissione ha precisato che ritiene che l'ente pubblico IFP potrebbe trarre vantaggio dal suo status giuridico di EPIC principalmente attraverso condizioni di finanziamento (194) preferenziali sui mercati dei capitali, vantaggio derivante dall'inapplicabilità dei procedimenti di diritto comune in materia di risanamento e di liquidazione controllata alle persone giuridiche di diritto pubblico. Inoltre, in caso di insolvenza dell'ente pubblico, la Commissione ha sottolineato che la garanzia dello Stato riguarderebbe tutti i crediti dell'ente pubblico IFP, che, come precisato al considerando 71 della decisione di avvio del procedimento, «possono essere non soltanto finanziari ma anche commerciali o di altra natura», in particolare crediti detenuti dai fornitori (le cui fatture non sono state pagate), o dai clienti (ai quali non sono stati prestati i servizi).
(194)
In esito all'esame approfondito della misura in questione, la Commissione ritiene che sia opportuno analizzare l'esistenza di un eventuale vantaggio a favore dell'ente pubblico IFP a livello dei suoi rapporti con gli istituti bancari e finanziari (A), con i suoi fornitori (B) e con i suoi clienti (C).
A. Assenza di vantaggi a livello dei rapporti con gli istituti bancari e finanziari
(195)
Nella decisione di avvio del procedimento summenzionata, pur riconoscendo che l'ente pubblico IFP non è oggetto di valutazione finanziaria da parte di un'agenzia di rating esterna (195), la Commissione pone in evidenza che i finanziamenti accordati all'ente pubblico IFP sono necessariamente oggetto di una valutazione del rischio di mancato pagamento da parte dei creditori (196). Considerando che l'ente pubblico IFP «fa ricorso al mercato del credito per finanziare il suo debito», la Commissione afferma che non può escludere, nella fase dell'esame preliminare, che quest'ultimo possa beneficiare di un vantaggio economico legato alla presa in considerazione, nella valutazione dei mercati finanziari, del ruolo di garante in ultima istanza svolto dallo Stato riguardo ai debiti dell'ente pubblico IFP.
(196)
In esito a un esame approfondito, la Commissione prende atto degli elementi trasmessi dalla Francia menzionati al precedente considerando 64 più sopra, che sono riassunti nella tabella 1 del presente considerando (nella quale la sigla «KEUR» significa «migliaia di euro»).
Tabella 1
Indebitamento dell'ente pubblico IFP per il periodo 2005-2010
Organismo:
IFP
2005
2006
2007
2008
2009
2010
in KEUR
in KEUR
in KEUR
in KEUR
in KEUR
in KEUR
Prestiti e debiti presso istituti di credito (197)
Scadenze inferiori a un anno (1)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
Scadenze superiori a un anno (1)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
(1) di cui linee di credito bancario e saldi passivi di banche
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
Tasso di interesse dei prestiti e dei debiti contratti presso istituti di credito:
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Tasso di interesse + margine
Tasso di interesse + margine
Tasso di interesse + margine
Tasso di interesse + margine
Tasso di interesse + margine
Tasso di interesse + margine
Prestiti a medio e lungo termine
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
Misure di sostegno bancarie e linee di credito a breve termine
[Banca n. 1] (198)
EONIA + […] (197)
EONIA + […] (197)
[Banca n. 2] (198)
EONIA + […] (197)
EONIA + […] (197)
[Banca n. 3] (198)
EONIA + […] (197)
[Banca n. 4] (198)
EONIA + […] (197)
(197)
Da questi elementi emerge che, per quanto riguarda le scadenze superiori a un anno, dal suo cambiamento di status giuridico l'ente pubblico IFP non ha fatto ricorso a prestiti di istituti di credito, vale a dire nel periodo tra il 2006 e il 2009 per il quale sono disponibili i dati. Nello stesso periodo successivo al cambiamento di status giuridico, l'ente pubblico IFP ha fatto ricorso a prestiti con scadenza inferiore a un anno soltanto una volta, nel 2009, per un importo irrilevante di […] (*) euro. Va inoltre constatato che il tasso applicato all'epoca dalla [Banca n. 3] (**) (EONIA + […] (*) %) era di […] (*) punti base più elevato (con tutti gli altri fattori costanti) del tasso negoziato dall'ente pubblico IFP nel 2005 presso la [Banca n. 1] (**) (EONIA + […] (*) %), quando era ancora una persona giuridica di diritto privato, e quindi non era ancora coperto dalla garanzia statale di cui attualmente usufruisce grazie al suo status giuridico di ente pubblico.
(198)
Per quanto riguarda in modo specifico il 2010, le autorità francesi hanno precisato che l'ente pubblico IFP aveva ricevuto quattro proposte di linee di credito di […] (*) euro, con tassi a un anno compresi tra EONIA + […] (*) % presso la [Banca n. 4] (**) (più una commissione di impegno di […] (*) %, ossia […] (*) euro) o della [Banca n. 5] (**) (più una commissione di impegno di […] (*) %, ossia […] (*) euro) e EONIA + […] (*) % presso la [Banca n. 3] (**) (più una commissione di impegno di […] (*) %, ossia […] (*) euro) o della [Banca n. 1] (**) (più una commissione di impegno di […] (*) %, ossia […] (*) euro). L'ente pubblico IFP ha anche ricevuto un'altra offerta «spot» dalla [Banca n. 3] (**) (in funzione della durata di prelievo scelta), per un tasso pari a EURIBOR + […] (*) %. La Commissione prende atto del fatto che questi tassi equivalgono a quelli negoziati dall'ente pubblico IFP prima del suo cambiamento di status giuridico del 2006, quando era ancora una persona giuridica di diritto privato non coperta da una garanzia statale.
(199)
Tenuto conto di quanto precede, la Commissione riconosce che, nel periodo compreso tra il cambiamento del suo status giuridico e il 2010, l'ente pubblico IFP non ha tratto un effettivo vantaggio economico dal suo status giuridico di EPIC nei suoi rapporti con gli istituti bancari e finanziari. In altri termini, risulta che il possibile vantaggio che l'impresa avrebbe potuto trarre dalla garanzia illimitata sotto forma di tasso di interesse per prestiti più favorevole rispetto alle condizioni di mercato non si è concretizzato nel periodo considerato.
(200)
È ovvio che tale conclusione vale soltanto per il passato, poiché la Commissione non può presumere i comportamenti futuri degli operatori del mercato né l'evoluzione della loro percezione degli effetti della garanzia statale sul rischio di mancato pagamento dell'ente pubblico IFP. Nel quadro delle relazioni annuali che le autorità francesi saranno chiamate in futuro a trasmettere alla Commissione, sarà opportuno che le autorità francesi forniscano informazioni relative ai livelli e alle condizioni di indebitamento dell'ente pubblico IFP e la prova che i prestiti sono conformi alle condizioni di mercato, o aggiungano l'equivalente lordo dell'aiuto corrispondente nella stima degli importi massimi degli effetti della garanzia secondo una metodologia analoga a quella descritta nella Tabella 6 riportata al considerando 300.
(201)
Infine, la Commissione prende atto della proposta delle autorità francesi intesa a riportare, per ciascuna operazione, la seguente menzione nel contratto di finanziamento (per qualsiasi strumento oggetto di contratto):
«L'emissione/il programma/il prestito non beneficiano di alcun tipo di garanzia, diretta o indiretta, da parte dello Stato. In caso di insolvenza, lo Stato non è tenuto a sostituirsi finanziariamente all'IFP per il pagamento del credito.»
(202)
In questo contesto, tale impegno, unito a tutti gli altri obblighi che incombono alla Francia, e benché non consenta di risolvere da solo la questione dell'esistenza della garanzia, permetterà eventualmente di applicare l'eccezione del rischio accettato e di limitare in misura considerevole le eventuali ripercussioni negative della garanzia.
B. Vantaggio a livello dei rapporti con i fornitori
(203)
Per quanto riguarda i fornitori, a differenza di quanto indicato dalle autorità francesi (cfr. considerando 65), non è sufficiente che l'ente pubblico IFP sia sottoposto, dal diritto dell'Unione europea o dal diritto nazionale, all'obbligo di indire una gara per evitare di trarre vantaggio dal suo status giuridico di EPIC: nel quadro degli appalti pubblici organizzati, ogni fornitore candidato può prevedere l'impossibilità di fallimento dell'ente pubblico IFP quando risponde a una gara d'appalto. È anche opportuno, in materia di acquisti pubblici, distinguere tra la riduzione dei prezzi legata agli incrementi di efficacia che consentono di creare concorrenza tra i candidati durante le gare d'appalto, che, come sottolineato dalla Commissione nella relazione citata dalle autorità francesi, costituisce un effettivo «beneficio sociale», e la riduzione dei prezzi derivante dalla valutazione più favorevole delle controparti contrattuali del rischio di insolvenza di un'entità di cui sanno che è protetta dal rischio di liquidazione controllata in virtù del suo status giuridico di organismo pubblico. Questi due fattori, pur tendendo entrambi a favorire una riduzione dei prezzi degli approvvigionamenti pubblici, hanno caratteristiche intrinsecamente diverse e pertanto la Commissione non ha motivo di imputare gli effetti del secondo al primo.
(204)
Per calcolare la riduzione dei prezzi derivante dalla valutazione più favorevole del rischio di insolvenza di un EPIC da parte dei suoi fornitori, la Commissione intende ragionare in termini di costo della copertura del rischio equivalente. In effetti, in mancanza di garanzia dello Stato, un fornitore dell'ente pubblico IFP che intenda beneficiare di una garanzia comparabile, ossia tutelarsi completamente contro il rischio di insolvenza della controparte contrattuale, potrebbe far ricorso ai servizi di un istituto di credito o di assicurazione specializzato. La copertura contro il rischio di insolvenza è infatti proposta in particolare dalle società specializzate nel factoring (199).
(205)
La Commissione sottolinea che la remunerazione di un servizio di factoring comprende due elementi:
a)
una commissione di finanziamento (o interessi passivi), calcolata secondo un principio di proporzionalità temporale per coprire il finanziamento anticipato dell'anticipo concesso al fornitore, che dipende in particolare dal tasso di interesse in vigore al momento della cessione dei crediti;
b)
una commissione di factoring propriamente detta, compresa (200) tra 0,7 % e 2,5 % del fatturato assegnato, con un tasso medio dell'1,5 %, calcolata sull'importo dei crediti trasferiti per il pagamento dei servizi di gestione contabile, di recupero e di garanzia di buon fine.
(206)
Nella lettera del 26 novembre 2010, le autorità francesi hanno affermato che, a loro avviso, le considerazioni della Commissione sul ruolo del factoring sono basate su una valutazione inadeguata dei motivi per i quali un'impresa può fare ricorso a questo tipo di servizio. Le autorità francesi riconoscono che le società di factoring possono assicurare tre prestazioni di anticipo di cassa, di recupero e di garanzia dei crediti, precisando tuttavia che possono offrire questi servizi congiuntamente o separatamente. Sulla base di uno studio realizzato nel 2009 dalla Banque de France (201), aggiungono che, tra i vari servizi, la gestione delegata, ossia un'operazione di finanziamento senza recupero dei crediti, diventerebbe preponderante nell'ambito dell'offerta dei factor e pertanto il ricorso al factoring si ridurrebbe sempre più a una semplice operazione di cassa per il fornitore. La Commissione prende atto di questa osservazione.
(207)
Inoltre, le autorità francesi hanno comunicato l'importo dei pagamenti effettuati dall'ente pubblico IFP ad alcuni factor (202) dal 2004 (a copertura degli approvvigionamenti necessari per i due tipi di attività, economiche e non economiche):
Tabella 2
Ricorso al factoring dei fornitori dell'ente pubblico IFP per il periodo 2004 - 2010
Anno
Numero di fornitori interessati
Pagamenti a factor
(in euro)
Numero di fatture interessate
2004
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2005
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2006
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2007
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2008
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2009
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2010 (203)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Tutto il periodo
(2004-2010)
[…] (*)
[…] (*)
(208)
Le autorità francesi constatano che, a partire dal cambiamento del suo status giuridico nel 2006, i pagamenti effettuati dall'ente pubblico IFP a factor sono aumentati. Ne deducono che tale evoluzione invaliderebbe il ragionamento della Commissione sulla percezione di terzi riguardo al rischio di insolvenza degli EPIC. Ritengono in effetti che se l'ente pubblico IFP avesse beneficiato di una copertura del suo rischio di insolvenza da parte dello Stato a partire dal 2006, il ricorso ai servizi di factor avrebbe dovuto essere meno frequente o totalmente inesistente a partire da tale data.
(209)
Poiché, come indicato dalle autorità francesi al considerando 206, il ricorso al factoring è legato sempre più a esigenze di anticipi di cassa (aumento del servizio di gestione delegata) e sempre meno all'assunzione del rischio di inadempimento (riduzione del servizio di recupero, finanziamento e garanzia), e, nei conti dell'ente pubblico IFP, non è possibile distinguere il ricorso dei suoi fornitori al factoring per tipo di prestazione, la Commissione ritiene al contrario che l'evoluzione constatata dall'ente pubblico IFP non consenta di invalidare il suo ragionamento, e ancor meno di dimostrare che i fornitori dell'ente pubblico IFP avrebbero tratto la conclusione di un aumento del rischio di insolvenza di quest'ultimo in seguito alla modifica del suo status giuridico.
(210)
La Commissione riconosce che non può fornire una stima esatta dell'importo del premio che sarebbe necessario per tutelare i fornitori contro il rischio di insolvenza dell'ente pubblico IFP, se non beneficiava già di una garanzia dello Stato. La Commissione constata tuttavia che, tenuto conto che la commissione di factoring menzionata al considerando 205.b) fornisce in realtà tre prestazioni distinte (recupero, finanziamento e garanzia contro il rischio di inadempimenti), l'importo massimo menzionato del 2,5 %, del fatturato garantito, costituisce in ogni caso un incremento del premio che sarebbe necessario per coprire il solo rischio di insolvenza.
(211)
In ogni caso, le autorità francesi si riservano la possibilità di notificare una metodologia più precisa per stimare il vantaggio conferito dalla garanzia all'ente pubblico nei suoi rapporti con i suoi fornitori. Fondata su uno studio economico su cui sono state espresse opinioni contrastanti nel quadro dell'istruttoria, questa metodologia potrà essere oggetto di un'eventuale decisione positiva della Commissione ed essere utilizzata dalla Francia per adempiere gli obblighi di informazione precisati nel dispositivo della presente decisione.
(212)
Per quanto riguarda gli importi in questione, nella loro lettera del 26 novembre 2010, le autorità francesi hanno sostenuto che il costo di acquisizione di beni e servizi è direttamente incorporato nei tassi di valorizzazione del personale assegnato alle attività interessate dall'acquisizione di detti beni e servizi (204). Inoltre, per quanto riguarda le attività di rifatturazione del personale distaccato e di locali, queste ultime non comportano alcuna spesa specifica rilevante, poiché tutti i relativi costi sono già integrati nei costi di struttura dell'ente.
(213)
Infine, in merito ai beni e ai servizi specificamente acquisiti per svolgere unicamente attività economiche, l'importo annuale medio di forniture rappresenta, secondo le autorità francesi, soltanto una frazione minima (205) del fatturato medio annuale realizzato dall'ente pubblico IFP. Per la ricerca contrattuale, sulla base delle informazioni raccolte dall'ente pubblico IFP tramite il suo sistema di contabilità analitica, l'importo annuale medio delle forniture acquisite dall'ente pubblico per fornire le sue prestazioni tra il 2006 e il 2009 è pari a […] (*) euro all'anno.
(214)
La Commissione ritiene che, per lo svolgimento delle sue attività economiche, l'ente pubblico IFP abbia beneficiato di un vantaggio economico effettivo, consistente in una riduzione dei prezzi praticati dai suoi fornitori, la cui conseguenza è stata una valutazione più favorevole da parte di questi ultimi del rischio di insolvenza dell'impresa. Senza poter quantificare con precisione l'importo esatto di tale vantaggio, la Commissione ritiene che in ogni caso non possa essere superiore a un importo di circa […] (*) euro all'anno (206) in media nel periodo considerato (2006-2009).
(215)
Infine, la Commissione sottolinea che tale vantaggio nei rapporti tra l'ente pubblico IFP e i suoi fornitori è selettivo, in quanto i suoi concorrenti, che restano sottoposti alle procedure giuridiche di amministrazione e liquidazione di diritto comune, non beneficiano di una garanzia comparabile conferita dallo Stato e intrinsecamente legata allo status giuridico di ente pubblico dell'IFP.
C. Vantaggio a livello di rapporti con i clienti
(216)
Per quanto riguarda le prestazioni di ricerca fornite dall'ente pubblico IFP, la Commissione prende atto delle osservazioni della società UOP Limited, quando sostiene che in materia di cessione di tecnologie, che per natura è un settore rischioso, gli acquirenti sono particolarmente sensibili alle garanzie che i prestatori possono fornire, in termini di copertura della responsabilità contrattuale ed extracontrattuale.
(217)
Tuttavia, in merito alla responsabilità extracontrattuale, nella lettera del 13 gennaio 2010, le autorità francesi hanno precisato che in Francia le società di diritto privato e gli organismi pubblici sono indifferentemente sottoposti a un regime di diritto (articolo 1382 del codice civile per quanto riguarda in particolare il regime di responsabilità extracontrattuale (207). Hanno aggiunto che le attività dell'ente pubblico IFP presentano caratteristiche particolari poiché implicano l'utilizzo di strumenti di laboratorio e di prodotti infiammabili, esplosivi o tossici, che sono possibili fonti di un considerevole rischio «industriale» (208), nel significato abitualmente utilizzato dagli assicuratori. L'ente pubblico IFP ha pertanto stipulato vari contratti di assicurazione per coprire non solo i rischi tradizionali (responsabilità civile), ma anche rischi specifici, come i rischi legati alle fonti ionizzanti o i rischi legati ai guasti attorno ai pozzi. Per quanto riguarda la copertura della responsabilità civile, il contratto di assicurazione dell'ente pubblico IFP comprende quattro rischi: la responsabilità civile d'impresa, la responsabilità civile dopo la consegna, la responsabilità civile professionale e i danni all'ambiente.
(218)
Da quanto precede risulta che l'ente pubblico IFP non ha assolutamente scaricato la propria responsabilità extracontrattuale sullo Stato assumendo il rischio di invocare la garanzia che gli deriva dal suo status giuridico di EPIC in caso di sinistro, ma che ha invece stipulato sul mercato i contratti di assicurazione necessari per coprire tale rischio.
(219)
Per quanto riguarda la responsabilità contrattuale, dalle informazioni fornite dalle autorità francesi in risposta alle osservazioni della società UOP Limited, in particolare quelle ritrascritte al considerando 91, risulta che in materia di prestazione di servizi, la responsabilità dell'ente pubblico IFP nei confronti dei suoi clienti (che si tratti delle proprie controllate o di terzi) «è limitata a […] (*) % della remunerazione effettivamente incassata, con un massimale che può eventualmente arrivare a […] (*) % a seconda dei casi», per cui, se il cliente ritiene che il lavoro eseguito dall'ente pubblico IFP sia difettoso, quest'ultimo non può in alcun caso essere obbligato a rifare i lavori indefinitamente. Inoltre, la Commissione prende atto dell'osservazione delle autorità francesi che constatano che, sulla base del principio di non cumulo di responsabilità, una parte contraente non può invocare una responsabilità extracontrattuale per cercare di ottenere un risarcimento dei danni subiti nell'ambito di un rapporto contrattuale (209).
(220)
Tenuto conto della garanzia fornita dallo Stato all'ente pubblico IFP, i suoi clienti sono tuttavia certi che quest'ultimo non sarà mai in una situazione di liquidazione giudiziaria, e sarà quindi sempre in grado di ottemperare agli obblighi contrattuali, o, nell'ipotesi in cui non lo faccia, di essere risarcito per inadempimento.
(221)
Al pari del ragionamento riportato al considerando 204 e seguenti per quanto riguarda i rapporti con i fornitori, la Commissione ritiene che, in assenza di garanzia dello Stato, un cliente che intende beneficiare dello stesso livello di protezione sarebbe indotto a sottoscrivere presso un intermediario finanziario, come ad esempio un istituto bancario o una compagnia di assicurazioni, una garanzia di buon fine (in inglese, «performance bond») per essere certo della liquidazione del contratto che lo lega all'ente pubblico IFP. Lo scopo di tale protezione sarebbe garantire al cliente una compensazione finanziaria in caso di danno derivante da un inadempimento (totale o parziale) del contratto.
(222)
Su questo punto, la Commissione prende atto che la Francia riconosce, non senza alcune riserve, e come menzionato al considerando 66, che «l'unico effetto presunto per l'ente pubblico IFP che può essere individuato sarebbe costituito dall'alleggerimento degli oneri dovuto all'assenza di sottoscrizione di garanzie di buon fine.» Le autorità francesi concludono quindi, senza altre precisazioni, che sulla base «dagli importi abitualmente richiesti dalle banche e dalle compagnie di assicurazione per fornire questo tipo di servizio, emerge che il risultato di tale alleggerimento rappresenterebbe un importo irrilevante.»
(223)
La Commissione pone in evidenza in primo luogo che nel calcolo del costo di una garanzia di buon fine entrano numerosi fattori, in particolare il tipo di contratto e l'importo coperto, le persone impiegate, la situazione finanziaria, il rischio di insolvenza e la sinistrosità dell'impresa la cui prestazione è coperta, nonché altri elementi puramente finanziari come gli onorari o le commissioni degli intermediari. Sulla base delle informazioni disponibili al pubblico (210), la Commissione ritiene che il tasso praticato sia compreso solitamente tra l'1 % e il 5 % del fatturato coperto.
(224)
La fissazione delle tariffe per la copertura da parte degli intermediari è basata su tecniche statistiche, eventualmente affinate per tipo di rischio, in modo che non sia possibile stabilire a priori un tasso forfettario per una garanzia di buon fine. Il prezzo finale della garanzia dipende in definitiva dall'importo previsto delle eventuali perdite e dalla probabilità che si verifichino. Pertanto, mentre in alcuni settori, come quelli del genio civile e della costruzione di opere ed edifici pubblici o del commercio internazionale, può essere proposta una garanzia di «perfetta esecuzione», non sembra auspicabile coprire più di un «migliore sforzo» quando si tratta di prestazioni di ricerca contrattuale, poiché la R&S è per sua natura un settore rischioso, nel quale l'acquirente di lavori di ricerca non ha alcuna certezza sul fatto che si concludano o meno con risultati sfruttabili. A questo proposito, la Commissione constata che l'importo garantito per contratto ai clienti dell'ente pubblico IFP, comprese le controllate, si limita a una volta il prezzo dei lavori di ricerca prestati.
(225)
La Commissione riconosce di non poter fornire una stima esatta dell'importo del premio che sarebbe necessario per garantire ai clienti (fra cui le controllate) il «migliore sforzo» dell'ente pubblico IFP nella realizzazione delle prestazioni di ricerca. Interpellate su questo punto, nella lettera del 26 novembre 2010 le autorità francesi hanno asserito che non disponevano di elementi sui livelli dei premi richiesti dal mercato per coprire i rischi specifici nel settore della R&S. La Commissione ritiene tuttavia che il premio che sarebbe richiesto dal mercato per coprire questo tipo di rischio (limitato ai «migliori sforzi» di ricerca, e quindi minore del rischio legato alla «perfetta esecuzione» di un contratto) dovrebbe, secondo logica, essere inferiore alle stime massime riportate al considerando 223. La Commissione ritiene inoltre che un tasso massimo del 5 % del fatturato derivante dalla prestazione coperta costituisca in ogni caso un aumento del premio che sarebbe necessario per coprire tale rischio.
(226)
Per quanto riguarda il volume delle attività economiche che potrebbero essere coperte da una simile garanzia, la Commissione rammenta che le attività in questione sono di due tipi: da un lato, le attività di locazione di infrastrutture, di messa a disposizione di personale di ricerca e di fornitura di servizi giuridici, nonché le attività di ricerca contrattuale svolte dall'ente pubblico IFP (per conto di terzi e per conto delle sue controllate) e, dall'altro lato, le attività di trasferimento di tecnologie dell'ente pubblico IFP alle sue controllate nei settori di attività esclusivi di Axens e di Prosernat. In effetti, per le attività svolte dall'ente pubblico IFP nel settore di attività esclusivo della sua controllata Beicip-Franlab (211), la Commissione ha già constatato che sono interamente finanziate dai redditi realizzati sul mercato della consulenza in materia di sfruttamento di campi petroliferi e committenza di software di sfruttamento petrolifero. Nella decisione C 51/2005 summenzionata, la Commissione ha stabilito l'assenza di trasferimenti all'interno del gruppo del finanziamento pubblico dell'ente pubblico IFP verso la controllata Beicip-Franlab, in quanto le relazioni commerciali tra le due entità si svolgevano nelle normali condizioni di mercato. Tenuto conto che i compensi versati da Beicip-Franlab all'ente pubblico IFP coprono «ampiamente» (212) il costo dei lavori svolti da quest'ultimo nell'ambito esclusivo della sua controllata, la Commissione può concludere che le tariffe praticate sono tali che Beicip-Franlab si farebbe carico comunque di un eventuale impatto addizionale della garanzia dello Stato sui costi di ricerca sostenuti dall'ente pubblico IFP. In queste condizioni, la copertura mediante la garanzia statale dei rapporti commerciali tra la controllata e la capogruppo non è tale da conferire un vantaggio concorrenziale alle attività svolte dall'ente pubblico IFP negli ambiti di ricerca esclusivi della sua controllata Beicip-Franlab. Pertanto, la loro eventuale copertura da parte della garanzia statale non costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, del TFUE.
(227)
Per quanto riguarda le attività del primo tipo svolte dall'ente pubblico IFP per conto di terzi e delle sue controllate, nella lettera del 26 novembre 2010 le autorità francesi hanno fornito l'importo delle attività economiche realizzate dall'ente pubblico IFP tra il 2006 e il 2009. Da tali informazioni emerge che l'importo annuo medio delle prestazioni di ricerca nel corso del periodo in questione è di circa […] (*) euro, di cui […] (*) euro per conto di terzi, e […] (*) euro per conto delle controllate.
(228)
Le autorità francesi hanno inoltre fornito i dati relativi ai servizi amministrativi prestati dall'ente pubblico IFP alle sue controllate nello stesso periodo. Da tali informazioni risulta che dal 2006 l'importo annuale medio rifatturato dall'ente pubblico IFP alle sue controllate è di circa […] (*) euro per il personale distaccato e di […] (*) euro per le spese di domiciliazione (213).
(229)
Per quanto riguarda le attività del secondo tipo, vale a dire le attività di trasferimento di tecnologie dall'ente pubblico IFP alle sue controllare negli ambiti di attività esclusivi di Axens e di Prosernat, va in primo luogo sottolineato che la decisione C 51/2005 riportava già gli importi delle attività per il 2006.
a)
Nell'ambito esclusivo di Axens, l'ente pubblico IFP ha realizzato, per un importo di […] (*) euro, studi di fattibilità tecnica preliminari ad attività di ricerca industriale e, per un importo di[…] (*) euro, lavori di ricerca industriale, ossia in totale, un'attività economica per un importo di […] (*) euro.
b)
Nell'ambito esclusivo di Prosernat, l'ente pubblico IFP ha realizzato, per un importo di […] (*) euro, studi di fattibilità tecnica e, per un importo di […] (*) euro, lavori di ricerca industriale, ossia in totale, un'attività economica di […] (*) euro.
c)
In totale, l'ente pubblico IFP ha quindi realizzato 56,4 milioni di euro di prestazioni di ricerca negli ambiti esclusivi delle sue controllate (di cui 7,4 milioni di euro di studi di fattibilità tecnica e 49,0 milioni di euro di lavori di ricerca industriale), mentre l'importo delle sue risorse proprie era pari soltanto a […] (*) euro, per cui la Commissione ha ritenuto che queste attività di ricerca fossero state sovvenzionate con fondi pubblici per un totale di 11,3 milioni di euro (ossia un'intensità di aiuto (214) del 20 %).
(230)
Per quanto riguarda gli anni successivi, conformemente all'articolo 5, paragrafo 1, della decisione C 51/2005 summenzionata, fino alla data di scadenza degli accordi esclusivi, la Francia è tenuta a «trasmettere alla Commissione una relazione annuale dettagliata dei progetti realizzati dall'IFP negli ambiti di attività esclusivi di Axens e Prosernat». Le informazioni contenute in tali relazioni consentono di calcolare con precisione l'importo annuale delle prestazioni di ricerca realizzate dall'ente pubblico IFP per conto delle sue controllate e nei loro ambiti esclusivi.
(231)
Per il momento, la Francia ha trasmesso alla Commissione le relazioni annuali per il 2007, il 2008 e il 2009. Tenuto conto dei tempi necessari per il trattamento dei dati contabili, la relazione per il 2010 sarà trasmessa nel corso del 2011.
(232)
Negli ambiti esclusivi di Axens, le attività economiche sono riassunte per gli anni dal 2007 al 2009 nella Tabella 3 riportata nel presente considerando (in migliaia di euro).
Tabella 3
Attività dell'ente pubblico IFP nei settori esclusivi di Axens tra il 2007 e il 2009
(in migliaia di euro)
Totale
Oneri totali
Risorse proprie totali
Risorse pubbliche (+) o beneficio (-)
2007
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2008
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2009
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
(233)
Le prestazioni di ricerca effettuate dall'ente pubblico IFP nell'ambito esclusivo di Axens hanno quindi realizzato un'attività economica di […] (*) euro nel 2007, […] (*) euro nel 2008 e […] (*) euro nel 2009, che è comparabile a quella che la Commissione aveva constatato per il 2006 ([…] (*) euro) nella decisione C 51/2005.
(234)
Negli ambiti esclusivi di Prosernat, queste attività economiche sono riassunte per gli anni dal 2007 al 2009 nella Tabella 4 riportata nel presente considerando (in migliaia di euro).
Tabella 4
Attività dell'ente pubblico IFP negli ambiti esclusivi di Prosernat tra il 2007 e il 2009
(in migliaia di euro)
Totale
Oneri totali
Risorse proprie totali
Risorse pubbliche (+) o beneficio (-)
2007
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2008
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2009
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
(235)
Le prestazioni di ricerca effettuate dall'ente pubblico IFP nell'ambito esclusivo di Prosernat hanno quindi realizzato un'attività economica di […] (*) euro nel 2007, […] (*) euro nel 2007, […] (*) euro nel 2008 e […] (*) euro nel 2009, che è comparabile a quella che la Commissione aveva constatato per il 2006 ([…] (*) euro) nella decisione C 51/2005.
(236)
Sulla base di quanto precede, la Commissione ritiene che, per lo svolgimento delle sue attività economiche, l'ente pubblico IFP abbia beneficiato di un vantaggio economico effettivo, che consiste nell'assenza di pagamento di un premio corrispondente a una garanzia di buon fine o quantomeno di migliore sforzo, che ha potuto offrire ai suoi clienti sulle attività di ricerca, compreso alle sue controllate Axens e Prosernat nel loro ambito esclusivo. Senza essere in grado di quantificare l'importo esatto del vantaggio, tenuto conto della particolarità del rischio coperto, la Commissione ritiene che in ogni caso non possa superare, prestazione per prestazione, anno per anno, gli importi indicati nella Tabella 5 riportata nel presente considerando (in cui la sigla «EUR» significa «euro» e la sigla «MEUR» significa «milioni di euro»):
Tabella 5
Incrementi del vantaggio economico tratto dall'ente pubblico IFP dalla garanzia illimitata nei suoi rapporti con i clienti tra il 2006 e il 2009
2006
2007
2008
2009
Prestazioni di ricerca (esclusi i settori esclusivi delle controllate)
CA
(in MEUR)
Incremento (215)
(premio di copertura)
CA
(in MEUR)
Incremento
(premio di copertura)
CA
(in MEUR)
Incremento
(premio di copertura)
CA
(in MEUR)
Incremento
(premio di copertura)
Per conto delle controllate
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
Per conto di terzi
[…] (*)
[…] (*)EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
Prestazione di servizi amministrativi
Rifatturazione di personale distaccato
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*)EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
Rifatturazione di spese di domiciliazione
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
Prestazioni nel settore esclusivo di Axens
[…] (*)
[…] (*)MEUR
[…] (*)
[…] (*)MEUR
[…] (*)
[…] (*)MEUR
[…] (*)
[…] (*)MEUR
Prestazioni nel settore esclusivo di Prosernat
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
Totale per le controllate
[…] (*)
[…] (*) MEUR
[…] (*)
[…] (*) MEUR
[…] (*)
[…] (*) MEUR
[…] (*)
[…] (*) MEUR
Totale per i terzi
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
(237)
In ogni caso, le autorità francesi conservano la possibilità di comunicare una metodologia più precisa per stimare il vantaggio conferito dalla garanzia all'ente pubblico nei suoi rapporti con i clienti. Fondata su uno studio economico su cui sono state espresse opinioni contrastanti nel quadro dell'istruttoria, questa metodologia potrà essere oggetto di un'eventuale decisione positiva della Commissione ed essere utilizzata dalla Francia per adempiere gli obblighi di informazione precisati nel dispositivo della presente decisione.
(238)
Infine, la Commissione sottolinea che tale vantaggio nei rapporti tra l'ente pubblico IFP e i suoi clienti è selettivo, in quanto i suoi concorrenti, che restano sottoposti alle procedure giuridiche di amministrazione e liquidazione di diritto comune, non beneficiano di una garanzia comparabile conferita dallo Stato e intrinsecamente legata allo status giuridico di ente pubblico dell'IFP.
7.1.4.2 Vantaggi trasferiti alle controllate di diritto privato del gruppo IFP
(239)
Per quanto riguarda le controllate dell'ente pubblico IFP, nella decisione di avvio del procedimento, la Commissione ha asserito di non poter escludere, nella fase dell'esame preliminare, che «dei vantaggi derivanti dallo status giuridico di EPIC dell'ente pubblico IFP, come condizioni di prestito più favorevoli, potrebbero beneficiare anche le tre controllate» (216).
(240)
In esito al presente esame approfondito, per i motivi specificati nella parte 7.1.1.2, tenuto conto dell'assenza, nel diritto francese, di responsabilità generale dell'azionista per le sue controllate nei gruppi di società, non vi è ragione di ritenere che l'ente pubblico IFP e, pertanto, lo Stato francese, possa essere responsabile del rimborso dei crediti detenuti da terzi sulle attività economiche di Axens e Prosernat, in particolare nell'ipotesi in cui queste ultime siano poste in liquidazione giudiziaria.
(241)
È opportuno tuttavia sottolineare che nella decisione N 531/2005 summenzionata, pur avendo ritenuto, come rammentato al considerando 177, che in quanto società per azioni La Banque Postale restava sottoposta al diritto comune in materia di risanamento e di liquidazione giudiziaria e quindi non beneficiava, per proprio conto, di una garanzia illimitata dello Stato, la Commissione ha tuttavia trattato la questione di un eventuale trasferimento alla controllata degli effetti della garanzia pubblica conferita al suo azionista unico (217).
(242)
Più precisamente, la Commissione ha ritenuto (218) che la struttura organizzativa del gruppo abbia determinato una permeabilità tra l'azionista (La Poste) e la controllata (La Banque Postale), dovuta all'effetto combinato di i) utilizzo da parte della controllata di risorse umane e materiali messi a disposizione dalla capogruppo e ii) remunerazione di tali risorse sulla base dei costi sostenuti dalla capogruppo, per cui in caso di vantaggio economico tale da determinare una riduzione dei costi di La Poste, la remunerazione versata da La Banque Postale alla sua capogruppo sarebbe ridotta proporzionalmente, inducendo un trasferimento, almeno parziale, di tale vantaggio economico alla controllata.
(243)
Allo stesso modo, nella decisione C 51/2005 summenzionata, la Commissione ha ritenuto che esistesse una certa porosità, in particolare nella scelta della tariffazione effettuata dall'ente pubblico IFP per le prestazioni fornite ad Axens e Prosernat nel loro ambito esclusivo, per cui i rapporti commerciali tra i gruppi non avrebbero obbedito a una logica di mercato, ma avrebbero offerto invece la possibilità di una sovvenzione incrociata delle attività economiche delle controllate mediante fondi pubblici messi a disposizione dalla capogruppo. Come rammentato al considerando 226, la Commissione ha inoltre concluso che i rapporti tra l'ente pubblico IFP e la sua controllata Beicip-Prosernat (219) si svolgevano in condizioni normali di mercato.
(244)
Nella causa summenzionata relativa a La Banque Postale, la Commissione ha ritenuto necessario che le autorità francesi si assumessero impegni che consentissero di istituire un meccanismo che annullasse, a livello di controllata, i vantaggi eventualmente presenti in capo alla capogruppo. Per quanto riguarda le condizioni di finanziamento, tale obbligo consiste nel «menzionare per iscritto nel contratto di finanziamento (per qualsiasi strumento oggetto di contratto), per ogni operazione, che, conformemente al diritto francese (in particolare la necessità di un'autorizzazione legislativa esplicita per ogni garanzia), la presente operazione di finanziamento non usufruirà di alcuna garanzia di qualsiasi natura, diretta o indiretta da parte dello Stato. Il prospetto di emissione di ogni operazione deve rendere nota tale disposizione contrattuale.» (220)
(245)
Nel caso in esame, le autorità francesi si sono impegnate, per quanto riguarda le condizioni di prestito delle controllate dell'ente pubblico IFP (Axens, Beicip-Franlab, Prosernat), a menzionare per iscritto nel contratto di finanziamento (per qualsiasi strumento oggetto di contratto), per ogni operazione, che, «conformemente al diritto francese (in particolare la necessità di un'autorizzazione legislativa esplicita per ogni garanzia), la presente operazione di finanziamento non usufruirà di alcuna garanzia di qualsiasi natura, diretta o indiretta da parte dello Stato».
(246)
Per quanto riguarda l'utilizzo delle risorse umane e materiali messe a disposizione dalla capogruppo, come sottolineato dalla Commissione nella decisione C 51/2005 summenzionata, «[se] vi è sovvenzione delle attività economiche, questa risulta dal livello dei compensi versati dalle controllate in questione alla capogruppo e si rispecchia nei conti dell'IFP» (221). Orbene, nell'esame dei conti dell'ente pubblico IFP, gli unici elementi di costo che non sono già stati presi in considerazione dalla Commissione, per il 2006 nella decisione C 51/2005 summenzionata e per gli anni successivi nelle relazioni annuali trasmesse dalle autorità francesi, sono quelli relativi alla copertura, mediante la garanzia illimitata, delle prestazioni fornite dall'ente pubblico IFP alle sue controllate. Poiché non è stato pagato allo Stato, il premio corrispondente a una garanzia di buon fine, o quantomeno di migliore sforzo, non ha potuto essere calcolato nei servizi prestati alle controllate.
(247)
Ne consegue che occorre ritenere che il vantaggio economico derivante per l'ente pubblico dalla garanzia statutaria sia stato a questo titolo trasferito alle sue controllate di diritto privato Axens e Prosernat.
(248)
Per quanto riguarda i contratti conclusi dall'ente pubblico IFP e dalle sue controllate Axens, Prosernat e Beicip-Franlab con fornitori comuni, che la Commissione ha menzionato nella sua decisione di avvio del procedimento e che la società UOP Limited ha anche menzionato nei suoi commenti, come indicato al considerando 73, la loro esistenza è stata confermata dalle autorità francesi, le quali hanno tuttavia precisato che riguardavano essenzialmente il settore dei trasporti (aerei e ferroviari) per i trasferimenti professionali del personale delle varie entità. La Commissione ritiene che se le controllate hanno potuto beneficiare di condizioni di acquisto più favorevoli concesse al gruppo IFP, cosa che non è stata necessariamente stabilita per quanto riguarda le forniture in causa, ciò sarebbe dovuto più a una politica di sconto sui volumi eventualmente attuata dai fornitori in caso di acquisti in comune che a un eventuale impatto della garanzia. In ogni caso, anche supponendo che l'analisi presentata nella parte 7.1.4.1, punto B per l'ente pubblico possa essere trasferita alle controllate per le forniture acquisite in comune con l'ente pubblico, e che queste ultime beneficino di tale meccanismo di trasferimento del vantaggio derivante dalla garanzia di cui usufruisce l'ente pubblico IFP acquistando a un prezzo inferiore le prestazioni, gli importi in questione sarebbero talmente irrilevanti che la Commissione dubita che possano rivestire il carattere di un effettivo vantaggio economico.
(249)
Ne consegue che, conformemente alle conclusioni della decisione C 51/2005 summenzionata, le uniche attività che possono beneficiare di un vantaggio tratto dalla copertura della garanzia dello Stato concessa alla capogruppo per le attività di ricerca svolte negli ambiti di attività esclusivi delle controllate si limitano al «contributo [dell'ente pubblico IFP] alle attività negli ambiti di specializzazione di Axens e Prosernat» (222). Per quanto riguarda in particolare i vantaggi trasferiti ad Axens e a Prosernat, pur non potendo quantificare con esattezza l'importo di tali vantaggi, tenuto conto delle caratteristiche specifiche del rischio coperto, la Commissione ritiene che in ogni caso non possa superare, prestazione per prestazione, anno per anno, gli importi indicati nella Tabella 5 riportata nel considerando 236.
(250)
La Commissione ritiene che tale vantaggio economico trasferito dall'ente pubblico IFP alle sue controllate di diritto privato Axens e Prosernat sia selettivo, in quanto i concorrenti di queste ultime non hanno accesso alle tecnologie e alle risorse umane e materiali dell'ente pubblico IFP a condizioni altrettanto favorevoli.
7.1.5 DISTORSIONE DELLA CONCORRENZA E INCIDENZA SUGLI SCAMBI
(251)
La misura esaminata potrebbe comportare una riduzione dei costi di funzionamento dell'ente pubblico IFP per le prestazioni fornite a terzi (ricerca contrattuale) e una riduzione dei costi di finanziamento di Axens e di Prosernat per le prestazioni da queste ultime acquisite dalla capogruppo (ricerca nel loro ambito esclusivo, ricerca contrattuale, messa a disposizione di personale e di materiali, prestazione di servizi amministrativi), favorendo il gruppo IFP e falsando la concorrenza ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, del TFUE.
(252)
Visto che i mercati sui quali il gruppo IFP è attivo, in particolare quello della ricerca contrattuale, per quanto riguarda direttamente l'ente pubblico IFP, quelli dei catalizzatori e delle tecnologie per le raffinerie e le industrie petrolchimiche per quanto riguarda la controllata Axens e quello degli studi, dei servizi e delle attrezzature nel settore del trattamento del gas e del recupero dello zolfo per quanto riguarda la controllata Prosernat, sono largamente aperti agli scambi in seno all'Unione europea, misure siffatte potrebbero avere un impatto sfavorevole sulle imprese concorrenti che svolgono, o desiderano sviluppare, attività economiche simili sui mercati interessati.
(253)
In queste circostanze, l'esistenza di una garanzia statale illimitata a favore dell'ente pubblico IFP è tale da falsare la concorrenza e incidere sugli scambi ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, del TFUE.
7.1.6 CONCLUSIONI SULLA NATURA DI AIUTO DELLA MISURA
(254)
La garanzia statale a favore dell'ente pubblico IFP comporta quindi un trasferimento di risorse statali imputabili allo Stato e falsa o minaccia di falsare la concorrenza e gli scambi tra Stati membri a favore del gruppo IFP.
(255)
La Commissione conclude che questa garanzia costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, del TFUE.
7.2 ILLEGALITÀ DELLA MISURA DI AIUTO
(256)
Prima del suo cambiamento di status giuridico, l'IFP era una persona giuridica di diritto privato, costituita sotto forma di istituto professionale ai sensi della legge n. 43-612 del 17 novembre 1943 sulla gestione degli interessi professionali. A tale titolo, l'IFP era sottoposto alle procedure di diritto privato in materia di amministrazione e di liquidazione giudiziarie e non beneficiava della garanzia statale conferita dallo status giuridico di EPIC.
(257)
Con decreto del 6 luglio 2006, adottato in applicazione della legge n. 2005-781 del 13 luglio 2005, il 7 luglio 2006 l'IFP è diventato un EPIC. Questo cambiamento di status giuridico è all'origine della concessione all'ente pubblico IFP di una garanzia illimitata dello Stato. La misura in questione deve quindi essere considerata un nuovo aiuto ai sensi dell'articolo 1, punto c), del regolamento procedurale.
(258)
Conformemente all'articolo 2, punto 1, del regolamento procedurale, gli Stati membri hanno l'obbligo di notificare tempestivamente «qualsiasi progetto di concessione di un nuovo aiuto». Poiché il cambiamento di status giuridico dell'ente pubblico IFP non è stato notificato dalla Francia, ma soltanto segnalato in modo incidentale nel quadro di un altro procedimento e l'applicazione effettiva della misura non è stata subordinata all'approvazione preventiva della Commissione, il governo francese ha dato esecuzione all'aiuto di Stato in questione in violazione dell'articolo 108, paragrafo 3, del TFUE.
(259)
Ne consegue che la Commissione ritiene che tale misura costituisca un aiuto illegale ai sensi dell'articolo 1, punto f), del regolamento procedurale.
7.3 COMPATIBILITÀ DELLA MISURA DI AIUTO
7.3.1 AIUTO NEL SETTORE DELLA RICERCA CONTRATTUALE E DELLE PRESTAZIONI DI SERVIZI FORNITE DALL'ENTE PUBBLICO IFP
(260)
Le prestazioni di servizi consistono nella locazione di infrastrutture di ricerca, nella messa a disposizione di personale o nella prestazione di servizi giuridici (per conto delle controllate).
(261)
Le prestazioni di ricerca contrattuale consistono in genere per l'ente pubblico IFP nel fornire il suo sostegno a un cliente (terzi o controllata (223) che intende svolgere attività di ricerca che consentano di comprendere o controllare in maniera più adeguata un fenomeno scientifico o tecnico (224). La richiesta può essere più o meno precisa e lasciare all'ente pubblico IFP un margine di manovra più o meno ampio, che può variare dal semplice rispetto di un capitolato d'oneri rigorosamente definito dal cliente alla fornitura di una prestazione completa di ricerca che include alcune raccomandazioni. […] (*) Sulla base di ogni richiesta, l'ente pubblico IFP formula una proposta tecnico-commerciale, accompagnata dalle condizioni contrattuali di realizzazione, che sono oggetto di una negoziazione con il cliente. Le autorità francesi hanno illustrato le prestazioni di ricerca contrattuale e le prestazioni di servizi fornite dall'ente pubblico IFP nei tre settori di competenza (CREP, CRRP, CRME).
(262)
A livello del CREP, le prestazioni sono intese in particolare a convalidare e/o migliorare le metodologie, le tecnologie e i software sviluppati dal centro di ricerca. Inoltre, per realizzare alcune di tali prestazioni, il CREP mette a disposizione dei suoi partner industriali attrezzature e algoritmi di calcolo appartenenti all'ente pubblico IFP o competenze rare che non sono disponibili nel quadro di un servizio commerciale fornito da un operatore privato. Queste prestazioni possono essere classificate nelle seguenti categorie:
a)
prestazioni legate a un'attrezzatura specifica di cui non sono disponibili equivalenti nel mondo, o lo sono soltanto in misura limitata (225);
b)
interpretazione di casi facendo ricorso a software sviluppati dall'ente pubblico IFP che non sono ancora commercializzati o il cui utilizzo in questo contesto particolare richiede conoscenze specifiche avvalendosi delle competenze dell'ente pubblico IFP (226).
c)
utilizzo di una competenza particolare dell'ente pubblico IFP (227);
d)
utilizzo di una competenza in corso di sviluppo per convalidare la competenza, le tecnologie e le metodologie sviluppate (228).
(263)
A livello del CRRP, le prestazioni di ricerca contrattuale sono consistite, per esempio, in un aiuto all'attuazione, da parte di un'università straniera (229), di attività rientranti nello specifico campo di competenza dell'IFP nel settore dei catalizzatori, nel quadro di due lavori riguardanti il «[…] (*) (230)» per valutare i fenomeni di […] (*), o di uno studio (231) su […] (*).
(264)
A livello del CRME, le prestazioni di ricerca contrattuale sono consistite, per esempio, per conto dei costruttori automobilistici, in […] (*) a partire […] (*), da un […] (*) e da una metodologia (232) dell'ente pubblico IFP, e in uno studio […] (*) (233) derivante da ricerche dell'ente pubblico IFP […] (*), o in prove di […] (*) su […] (*) sviluppato dall'ente pubblico IFP (234).
(265)
Da tale descrizione risulta che le attività di ricerca contrattuale svolte dall'ente pubblico IFP per conto di terzi sono intese alla realizzazione di studi di fattibilità tecnici preliminari ad attività di ricerca o all'acquisizione di nuove conoscenze e attitudini nei settori di competenza dell'istituto o all'utilizzo delle conoscenze e delle tecnologie sviluppate dall'ente pubblico IFP per mettere a punto nuovi prodotti, processi o servizi.
(266)
Le autorità francesi hanno fornito una quantificazione delle attività di ricerca contrattuale e delle prestazioni di servizi per conto di terzi dell'ente pubblico IFP per il periodo 2004-2009. Dalle informazioni trasmesse risulta che le prestazioni di ricerca rappresentano ogni anno circa [0-5] (**) % del bilancio totale dell'ente pubblico IFP (ossia […] (*) euro di prestazioni su circa 300 milioni di euro di bilancio), per cui questa attività economica può essere considerata residuale nell'ambito delle attività dell'ente pubblico.
7.3.1.1 Ipotesi di un trasferimento dell'aiuto di Stato a terzi o alle controllate
(267)
Conformemente al punto 3.1.2 della disciplina R&S&I, quando un organismo di ricerca senza scopo di lucro svolge occasionalmente attività economiche, come la cessione in locazione di infrastrutture, la fornitura di servizi a imprese commerciali o l'esecuzione di contratti di ricerca, il finanziamento pubblico di siffatte attività economiche, in generale, costituisce aiuto di Stato. Tuttavia, se si riesce a dimostrare che il finanziamento statale è stato integralmente trasmesso al destinatario finale e che all'intermediario non è stato concesso alcun vantaggio, si può ritenere che quest'ultimo non abbia beneficiato di aiuti di Stato.
(268)
Nel caso in esame, poiché l'organismo di ricerca costituito dall'ente pubblico IFP svolge attività di ricerca contrattuale in quanto coperto da una garanzia pubblica illimitata, si deve ritenere che benefici di un aiuto di Stato, salvo che si dimostri che il prezzo di vendita delle prestazioni ha consentito di trasferire integralmente l'aiuto di Stato ai suoi clienti.
(269)
Le tariffe delle prestazioni di ricerca contrattuale dell'ente pubblico IFP vengono stabilite sulla base del loro costo totale (235), al quale si applica un margine il cui tasso varia a seconda del risultato della negoziazione con il cliente menzionata al considerando 261. Detto questo, l'unico elemento di costo che non sembra essere stato preso in considerazione dall'ente pubblico corrisponde al premio di copertura della garanzia di buon fine (o di migliore sforzo) dell'ente pubblico IFP.
(270)
Per quanto riguarda le prestazioni di ricerca contrattuale effettuate dall'ente pubblico IFP per conto delle sue controllate Axens e Prosernat, la Commissione ritiene che il vantaggio economico derivante dalla garanzia può restare in capo all'ente pubblico IFP e se del caso essere destinato ad altri usi oppure, tenuto conto delle caratteristiche specifiche dei legami che le uniscono alla loro capogruppo, essere trasferito alle controllate mediante la tariffazione:
a)
nel primo caso, la compatibilità dell'aiuto è illustrata nella presente parte;
b)
nel secondo caso, la Commissione rimanda all'analisi di compatibilità presentata nella parte 7.3.2, che, a titolo prudenziale, include gli importi presi in considerazione nella stima del vantaggio potenzialmente trasferito alle controllate.
(271)
Allo stesso modo, per quanto riguarda i clienti terzi, se si potesse stabilire che un importo corrispondente a questo elemento di costo supplementare è stato sistematicamente trasferito ai terzi mediante la tariffazione praticata, da un esame approfondito degli aiuti trasferiti emergerebbero molto verosimilmente importi de minimis (236). Dalle informazioni trasmesse dalle autorità francesi risulta infatti che la maggior parte delle prestazioni fatturate producono meno di […] (*) euro di fatturato (ossia un importo massimo di copertura del rischio di insolvenza di […] (*) euro), poiché il contratto più importante è di […] (*) euro (ossia un importo massimo di copertura del rischio di insolvenza di […] (*) euro).
(272)
Non si può tuttavia escludere che il comportamento in merito al margine adottato dall'ente pubblico IFP non abbia sempre consentito di trasferire totalmente l'importo dell'aiuto di Stato al cliente delle prestazioni di ricerca contrattuale. In tale caso, il mancato pagamento del premio della garanzia allo Stato per la copertura dei contratti di ricerca contrattuale forniti ai terzi costituirebbe un finanziamento pubblico supplementare messo a disposizione dell'ente pubblico dallo Stato.
(273)
I fondi pubblici corrispondenti potrebbero quindi essere destinati a tre usi:
a)
per il finanziamento delle attività non economiche dell'ente pubblico, che non comporterebbe un aiuto di Stato;
b)
per il finanziamento di altre attività di ricerca contrattuale per conto di terzi o delle controllate. Tale ipotesi è analizzata in modo approfondito nella parte 7.3.1.2;
c)
per il finanziamento delle attività di ricerca svolte dall'ente pubblico nell'ambito esclusivo di attività delle controllate, che potrebbe quindi aggiungersi agli importi di aiuto di Stato già trasferiti alle controllate. Tale ipotesi è analizzata in modo approfondito nella parte 7.3.2.
7.3.1.2 Compatibilità di una garanzia statale conferita a un organismo di ricerca per l'esercizio di prestazioni di ricerca contrattuale e di prestazioni di servizi accessorie alla sua attività principale di ricerca pubblica indipendente
(274)
Prima di esaminare le particolarità del caso in esame, la Commissione intende ribadire la posizione di principio da essa adottata nella sua prassi decisionale, secondo la quale una garanzia illimitata dello Stato che copra attività economiche costituisce in linea di principio un aiuto di Stato incompatibile (237). In generale, la Commissione ritiene che le garanzie illimitate in un settore economico aperto alla concorrenza siano incompatibili con il TFUE, in particolare per il motivo che tale garanzia fa ricadere sullo Stato tutti i rischi connessi a un'attività economica senza che l'impresa beneficiaria sostenga il costo della copertura e che potrebbe comportare una situazione di rischio morale che incoraggi l'impresa beneficiaria, protetta da qualsiasi minaccia di fallimento, ad aumentare l'assunzione di rischi rispetto ad una situazione in cui sosterrebbe interamente le conseguenze negative delle sue azioni. In virtù del principio di proporzionalità, nella maggior parte dei casi le garanzie illimitate non possono essere giustificate da attività economiche di interesse generale, in quanto risulta impossibile, nel caso di una garanzia illimitata, verificare che l'importo dell'aiuto non superi i costi netti di fornitura del servizio pubblico (238).
(275)
Nel caso in esame, va sottolineato che la legislazione francese ha attribuito all'ente pubblico IFP obblighi di servizio pubblico che consistono in una triplice funzione di ricerca, di formazione e di documentazione, che, a differenza dei servizi di interesse generale economico (239), non rientrano nel campo delle attività economiche ai sensi del diritto dell'Unione europea. La copertura mediante una garanzia pubblica statutaria di tali attività non economiche non comporta quindi alcuna concessione di aiuti di Stato. Inoltre, gran parte dell'attività dell'ente pubblico IFP è di carattere non economico. Le ripercussioni della garanzia di cui usufruisce per status si concentrano pertanto principalmente sulle attività non economiche e riguardano le prestazioni accessorie di ricerca contrattuale e di servizi soltanto a titolo incidentale.
(276)
Per contro, quando copre le attività economiche di organismi di ricerca, per esempio di ricerca contrattuale o di prestazioni di servizi, senza essere oggetto di una tariffazione al prezzo di mercato, tale garanzia conferisce all'organismo di ricerca un aiuto di Stato che, come spiegato in precedenza, può aggiungersi al finanziamento pubblico delle sue attività non economiche di interesse generale (ricerca pubblica indipendente), al finanziamento delle altre attività economiche di ricerca contrattuale e di prestazioni di servizi o, infine, al finanziamento delle attività di trasferimento tecnologico alle società Axens e Prosernat (240).
(277)
Nei primi due casi, è necessario constatare che nella fattispecie, nonostante il carattere a priori illimitato della garanzia dello Stato, in via eccezionale è possibile stimare a posteriori, per gli anni dal 2006 al 2009, un incremento dell'equivalente sovvenzione lordo degli effetti della garanzia (il premio di rischio non pagato allo Stato), che ha aumentato (a condizione che sia stato conservato in capo all'ente pubblico IFP) i fondi pubblici già versati dallo Stato all'ente pubblico IFP per coprire i costi netti della sua attività di ricerca pubblica indipendente e di ricerca contrattuale o di prestazione di servizi.
(278)
A questo proposito, la Commissione tiene a sottolineare che la ricerca contrattuale e la prestazione di servizi coperte dalla garanzia dello Stato si limitano tuttavia ad attività «accessorie» all'attività principale di ricerca pubblica indipendente, vale a dire attività economiche che:
a)
non incidono negativamente sul normale funzionamento, l'indipendenza o la neutralità dell'organismo di ricerca;
b)
sono svolte nelle normali condizioni di mercato, e in particolare a un prezzo di mercato, o in mancanza di esso, a un prezzo che rifletta tutti i suoi costi (escluse le ripercussioni della garanzia), aumentato di un margine ragionevole;
c)
sono oggetto di una contabilità distinta da quella delle attività di ricerca pubblica indipendente, in particolare per quanto riguarda i rispettivi costi e finanziamenti;
d)
sono intrinsecamente legate all'attività principale di ricerca pubblica indipendente in modo tale che non è tecnicamente possibile separarle, tenuto conto in particolare dell'utilizzo delle stesse infrastrutture, attrezzature, materiali o tecnologie o dell'impiego degli stessi ricercatori, scienziati, ingegneri, progettisti o tecnici.
(279)
Le attività accessorie possono consistere nell'esecuzione di contratti di ricerca, perizie o consulenze tecniche o scientifiche, che implicano l'eventuale messa a disposizione di infrastrutture, attrezzature, materiali o tecnologie ad alto contenuto innovativo, finanziati o attuati nel quadro di lavori di ricerca pubblica indipendente per i quali sono necessari e di cui non sono disponibili equivalenti nel mondo, o lo sono soltanto in misura limitata (241) al di fuori delle prestazioni offerte da uno o più organismi di ricerca comparabili, il cui utilizzo richiede l'esperienza e le competenze di ricercatori, scienziati, ingegneri, progettisti o tecnici impiegati in via principale dall'organismo di ricerca per contribuire alle sue attività di ricerca pubblica indipendente.
(280)
Tali prestazioni consentono inoltre di diffondere la conoscenza scientifica tra il settore della ricerca pubblica e il settore industriale, offrendo alle imprese clienti la possibilità di accedere alle risorse sperimentali, alle tecnologie e alle competenze del personale dell'ente pubblico IFP, e consentendo a quest'ultimo di accumulare esperienze sulle applicazioni dei suoi lavori originali, che sono fonti di miglioramento futuro delle sue attività di ricerca pubblica indipendente. Tali risultati incrociati in materia di conoscenze scientifiche sono reciprocamente vantaggiosi per le varie parti coinvolte e per l'Unione europea nel complesso.
(281)
Come indicato al considerando 266, le prestazioni di ricerca contrattuale e di servizi rappresentavano soltanto [0-5] (**) % del bilancio totale dell'ente pubblico IFP nel periodo compreso tra il 2004 e il 2009 e ciò costituisce una percentuale estremamente limitata.
(282)
Inoltre, riferite a ciascun cliente, le prestazioni fatturate sono nella maggior parte dei casi di importo inferiore a […] (*) euro di fatturato, per cui l'importo massimo stimato dell'aiuto spesso resta irrilevante, ossia pari a circa […] (*) euro per contratto. La Commissione ritiene pertanto che l'aiuto in questione sia proporzionato all'obiettivo di interesse generale di divulgazione della conoscenza scientifica nell'Unione europea.
(283)
A condizione che le attività accessorie continuino a rappresentare una parte molto limitata dei bilanci destinati dall'ente pubblico IFP al suo compito principale di ricerca pubblica indipendente, e tenuto conto degli effetti positivi delle attività accessorie in termini di obiettivi di interesse comune, la Commissione è del parere che la loro copertura mediante la garanzia dello Stato non può in alcun caso alterare le condizioni degli scambi in misura contraria all'interesse dell'Unione europea, ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 3, lettera c), del TFUE.
(284)
Nel quadro delle relazioni annuali relative alla misura in questione, spetta alle autorità francesi fornire la prova che la condizione di continuità sia soddisfatta in futuro. In caso di dubbio sul carattere accessorio delle attività di ricerca contrattuale o delle prestazioni di servizi, è opportuno informarne tempestivamente la Commissione e, se del caso, notificare gli eventuali aiuti di Stato tenendo conto delle ripercussioni della garanzia statale.
(285)
In questo contesto, la Commissione prende anche atto della proposta delle autorità francesi intesa a inserire in ogni contratto riguardante in modo specifico l'attività economica dell'ente pubblico IFP, e quindi le sue attività di ricerca contrattuale e le prestazioni di servizi, una clausola di non responsabilità dello Stato, in modo che sia possibile applicare eventualmente l'eccezione del rischio accettato e limitare in misura considerevole le eventuali ripercussioni negative della garanzia.
7.3.2 AIUTO AL GRUPPO IFP NEGLI AMBITI DI ATTIVITÀ ESCLUSIVI DI AXENS E DI PROSERNAT
7.3.2.1 Base per l'esame della compatibilità dell'aiuto
(286)
Trattandosi di una misura di aiuto dello Stato intesa a sostenere le attività di R&S svolte dall'ente pubblico IFP, le norme applicabili per l'esame di compatibilità sono quelle relative agli aiuti di Stato alla ricerca e allo sviluppo.
(287)
Poiché il cambiamento di status giuridico dell'ente pubblico IFP è avvenuto il 7 luglio 2006, la data di concessione della garanzia illimitata in questione da parte dello Stato è anteriore al 1o gennaio 2007, data di entrata in vigore della disciplina R&S&I summenzionata. Inoltre, per quanto riguarda l'esame della compatibilità della misura in questione, conformemente alla comunicazione relativa alla determinazione delle norme applicabili alla valutazione degli aiuti di Stato illegalmente concessi (242), la Commissione applicherà all'aiuto non notificato la disciplina comunitaria degli aiuti di Stato alla ricerca e allo sviluppo del 1996 che era in vigore al momento della concessione dell'aiuto.
(288)
Tuttavia, tenuto conto del fatto che la copertura delle attività economiche dell'ente pubblico IFP mediante la garanzia illimitata conferita dal suo status giuridico di EPIC dovrebbe estendersi illimitatamente nel tempo e del fatto che, come spiegato al considerando 277, è possibile in via eccezionale quantificare le ripercussioni massime della garanzia nel caso in esame, la Commissione esaminerà anche la compatibilità con il mercato interno della copertura mediante la garanzia illimitata delle attività svolte dall'ente pubblico negli ambiti di attività esclusivi di Axens e di Prosernat sulla base delle disposizioni della disciplina R&S&I a partire dal 1o gennaio 2007, data della sua entrata in vigore. In ogni caso, le conclusioni dell'analisi di compatibilità restano invariate a prescindere dalla disciplina utilizzata.
7.3.2.2 Fasi di ricerca
(289)
Nel quadro della decisione C 51/2005 (243) summenzionata, la Commissione ha ritenuto che le attività svolte dall'ente pubblico IFP negli ambiti di attività esclusivi e in collaborazione con le sue controllate Axens e Prosernat rientrassero effettivamente nel campo della R&S, in quanto sono stati individuati elementi innovativi per ogni progetto per quanto riguarda le componenti, i loro rapporti o le caratteristiche dei processi o i prodotti interessati, in quanto le attività venivano svolte in primo luogo nella fase di omologazione da un personale costituito principalmente da ricercatori e tecnici, sulla base di metodi fondati sulla sperimentazione, l'interpretazione e la modellizzazione e i cui risultati erano di ampia portata e brevettati. La Commissione ha anche constatato che le attività dello stesso tipo svolte da altri operatori del settore sono abitualmente classificate come attività di ricerca (244). L'analisi degli aspetti innovativi delle attività di ricerca è stata effettuata sulla base delle norme riconosciute a livello internazionale del manuale di Frascati (245).
(290)
Per quanto riguarda il 2006, nella decisione C 51/2005 (246) summenzionata la Commissione ha esaminato le attività svolte nel quadro delle convenzioni di ricerca concluse tra l'ente pubblico IFP e Axens, da un lato, e l'ente pubblico IFP e Prosernat, dall'altro lato. La Commissione ha concluso che tali attività consistevano, da un lato, in attività di ricerca industriale e, dall'altro lato, in studi di fattibilità preliminari a progetti di ricerca industriale, ai sensi della disciplina R&S del 1996. Tale classificazione delle attività di ricerca è stata effettuata sulla base degli esempi e delle spiegazioni specifiche forniti dal manuale di Frascati, per ogni attività di ricerca svolta dall'ente pubblico IFP e Axens, da un lato, e dall'ente pubblico IFP e Prosernat, dall'altro lato.
(291)
Inoltre, nel quadro delle relazioni trasmesse conformemente alla decisione C 51/2005 summenzionata, le autorità francesi hanno classificato i progetti realizzati negli ambiti di attività esclusivi di Axens e di Prosernat per il 2007, il 2008 e il 2009 utilizzando le due categorie summenzionate ai sensi della disciplina R&S del 1996, o in alternativa le attività di ricerca industriale, ai sensi del punto 2.2., lettera f) e gli studi di fattibilità economica preliminari alle attività di ricerca industriale, ai sensi del punto 5.2 della disciplina R&S&I del 2006. Tali lavori consistono nello studio di nuove vie di sintesi o del loro perfezionamento su una scala non correlata a quella industriale. Sono volti alla convalida di concetti e rientrano nella ricerca industriale ai sensi della disciplina R&S del 1996 e della disciplina R&S&I. Insieme alle relazioni annuali comunicate nel quadro dell'aiuto C 51/2005 menzionato in precedenza sono state trasmesse schede sintetiche annuali per ogni progetto.
(292)
Per gli anni successivi, la Commissione rammenta che, conformemente alla decisione C 51/2005 summenzionata, la Francia ha l'obbligo di presentare alla Commissione una relazione annuale che comprenda una descrizione dettagliata dei progetti attuati dall'ente pubblico IFP classificati per categorie di ricerca.
7.3.2.3 Costi ammissibili
(293)
Nel quadro della decisione C 51/2005 (247) summenzionata (per il 2006), e nelle relazioni annuali (per il 2007, il 2008 e il 2009), i costi dei progetti negli ambiti esclusivi di Axens e di Prosernat sono conformi alle spese ammissibili definite nell'allegato II della disciplina R&S del 1996, e lo stesso vale per i costi ammissibili ai sensi del punto 5.1.4 della disciplina R&S&I.
(294)
Si ricorda che i costi di fatturazione delle attività di ricerca dell'ente pubblico IFP ad Axens e Prosernat includono gli oneri direttamente imputabili ai progetti e riguardano subappalti, trasferte, assicurazioni, documentazione, nonché forniture e piccole attrezzature. Includono anche gli altri oneri imputabili ai progetti come il costo del personale di ricerca, gli ammortamenti delle immobilizzazioni materiali e immateriali, nonché altre spese generali. Tali costi sono sostenuti direttamente in conseguenza delle attività di ricerca e sono ripartiti tra i diversi progetti di ricerca proporzionalmente al tempo dedicato dal personale di ricerca a ogni progetto. Inoltre, i costi dei progetti di R&S orizzontali concernenti i metodi e le attrezzature utilizzati negli altri progetti di ricerca e sviluppo sono imputati proporzionalmente ai costi di ogni progetto di R&S.
(295)
Tali costi corrispondono rispettivamente alle seguenti categorie: costi di servizi di consulenza e affini, costo del personale, costi di strumenti, attrezzature, terreni ed edifici e altri costi di gestione, conformemente alle categorie dei costi ammissibili della disciplina del 1996 e della disciplina R&S&I.
(296)
Per gli anni successivi, queste informazioni dovranno anche essere riportate nelle relazioni annuali trasmesse dalle autorità francesi.
7.3.2.4 Intensità di aiuto
(297)
Dalla disciplina di R&S del 1996 risulta che le intensità massime autorizzate sono del 75 % per gli studi di fattibilità tecnica preliminari a progetti di ricerca industriale (punto 5.4) e del 50 % per i progetti di ricerca industriale (punto 5.3).
(298)
Dalla disciplina R&S&I risulta che l'intensità di aiuto, calcolata in base ai costi ammissibili del progetto, non può superare il 50 % per la ricerca industriale (punto 5.1.2, lettera b) e il 65 % per gli studi preliminari ad attività di ricerca industriale svolte nelle grandi imprese (punto 5.2., lettera b). Si rammenta che le attività coperte dalla garanzia statale riguardano unicamente la ricerca industriale e gli studi di fattibilità tecnica condotti dall'ente pubblico IFP, in quanto i lavori di sviluppo precompetitivo ai sensi della disciplina R&S del 1996 (o di sviluppo sperimentale ai sensi della disciplina R&S&I) sono interamente finanziati da Axens e Prosernat con risorse proprie sfruttando redditi realizzati sui mercati.
(299)
La Commissione ha redatto la Tabella 6 di cui al considerando 300 sulla base degli elenchi di progetti contenenti il dettaglio dei costi annuali per progetto e per fase di ricerca, nonché sulla base dell'estratto delle risorse proprie dell'ente pubblico IFP.
(300)
In tale esercizio, la Commissione ha seguito un approccio conservativo includendo tutti i costi rientranti direttamente o indirettamente negli ambiti di attività esclusivi di Axens e Prosernat ed escludendo tutti i ricavi che non fossero quelli versati da Axens e Prosernat (248). In via prudenziale, nella tabella la Commissione ha anche inserito tutti i possibili effetti della garanzia illimitata nell'ipotesi, poco probabile, che siano stati tutti utilizzati dall'ente pubblico IFP per il finanziamento delle attività di ricerca negli ambiti esclusivi di Axens e di Prosernat (effetti della garanzia nei rapporti con i fornitori e con i clienti, non soltanto le controllate, ma anche i terzi).
Tabella 6
Stima massima dell'importo totale del finanziamento pubblico totale fornito dall'ente pubblico IFP per le attività svolte negli ambiti esclusivi di Axens e di Prosernat tra il 2006 e il 2009
(in milioni di euro)
2006
2007
2008
2009
Costo annuale degli studi di fattibilità tecnica (in milioni di euro)
Ambito di attività IFP/Axens
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Ambito di attività IFP/Prosernat
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Totale
7,4
3,5
0,9
0,9
Costo annuale dei lavori di ricerca industriale (in milioni di euro)
Ambito di attività IFP/Axens
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Ambito di attività IFP/Prosernat
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Totale
49,0
45,5
52,8
55,2
Risorse proprie (in milioni di euro)
Importo
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Aiuto di Stato annuale (in milioni di euro)
Importo del finanziamento pubblico (249)
11,3
6,4
7,7
11,1
Incremento dell'effetto della garanzia nei rapporti dell'ente pubblico con i suoi fornitori
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Incremento dell'effetto della garanzia nei rapporti dell'ente pubblico con i suoi clienti (250)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
-
nel campo esclusivo delle controllate
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
-
al di fuori del campo esclusivo delle controllate
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Importo massimo del finanziamento pubblico
(compreso l'incremento dell'effetto della garanzia)
13,1
9,8
11,3
14,7
Intensità di aiuto
(escluso l'incremento dell'effetto della garanzia)
20,0 %
13,0 %
14,3 %
19,8 %
Incremento dell'intensità di aiuto
(compreso l'incremento dell'effetto della garanzia)
23,2 %
20,0 %
21,0 %
26,2 %
Intensità massima autorizzata (251)
-
disposizioni della disciplina R&S del 1996
53 %
51,8 %
50,4 %
50,4 %
-
disposizioni della disciplina R&S&I
-
51,1 %
50,3 %
50,2 %
(301)
La Commissione ha verificato il rispetto delle intensità ammissibili per fase di ricerca sulla base degli elenchi annuali dei progetti realizzati tra il 2006 e il 2009, tenendo conto dell'effetto massimo possibile della garanzia illimitata legata allo status giuridico di ente pubblico dell'IFP, integrando come elemento complementare dell'aiuto l'incremento stimato dei premi di copertura dei vari rischi. In tutti i casi, anche integrando tutte le eventuali ripercussioni della garanzia nei rapporti con i clienti e i fornitori, l'incremento dell'intensità di aiuto resta a un livello molto inferiore a quello dell'intensità massima autorizzata. In conclusione, la Commissione ritiene che siano rispettate le intensità di aiuto autorizzate dalla disciplina R&S del 1996 e dalla disciplina R&S&I.
(302)
Per gli anni successivi, la Commissione rammenta che, conformemente alla decisione C 51/2005 summenzionata, la Francia ha l'obbligo di presentare alla Commissione una relazione annuale in modo che quest'ultima si assicuri che siano rispettate anche le intensità di aiuto per fase di ricerca e per progetto. Dal 2010 la relazione deve presentare tutti i progetti realizzati negli ambiti di attività di Axens e di Prosernat, classificati per categorie di ricerca, precisando, oltre ai loro costi per fase di ricerca e gli importi del finanziamento pubblico e delle risorse proprie stanziate dall'ente pubblico IFP e dalle sue controllate, l'incremento dell'importo del premio della garanzia, stimato grazie al metodo descritto nella presente decisione, compresi gli eventuali effetti sulle condizioni di indebitamento dell'ente pubblico IFP conformemente al ragionamento presentato al considerando 200.
7.3.2.5 Cumulo
(303)
Le disposizioni in materia di cumulo, siano esse quelle specificate al punto 5.12 della disciplina R&S del 1996 o al punto 8 della disciplina R&S&I, sono rispettate. La Commissione, infatti, ha calcolato l'ammontare del finanziamento pubblico totale prescindendo dalla sua origine, ivi compreso l'effetto massimo della garanzia illimitata per il periodo dal 2006 al 2009.
(304)
Dal 2010 le autorità francesi applicano lo stesso metodo nelle relazioni annuali trasmesse alla Commissione.
7.3.2.6 Effetto incentivante
(305)
Sulla base della disciplina R&S del 1996 e della disciplina R&S&I, gli aiuti di Stato devono avere un effetto di incentivazione, devono cioè determinare un cambiamento di comportamento da parte del beneficiario inducendolo ad accrescere il suo livello di attività di R&S (e di innovazione). I seguenti criteri sono in genere sufficienti per dimostrare l'esistenza di un effetto incentivante dei progetti che beneficiano di aiuti al di sotto delle soglie oggetto di un esame approfondito: aumento in termini di dimensione, portata, ritmo e importo totale destinato alle attività di R&S&I. Qualora si possa dimostrare un effetto significativo su almeno uno di questi elementi, tenuto conto del comportamento normale di un'impresa nel settore interessato, la Commissione, in generale, concluderà che il progetto di aiuto ha un effetto di incentivazione (252).
(306)
La Commissione rimanda all'analisi descritta ai considerando da 196 a 198 della decisione C 51/2005 summenzionata riguardante l'interesse strategico, verificato e convalidato da comitati tecnici, per le attività di ricerca condotte dall'ente pubblico IFP e dalle sue controllate nel settore della sicurezza a lungo termine degli approvvigionamenti energetici, in particolare per quanto riguarda il rinnovamento delle riserve e l'aumento della produzione di petrolio e di gas (aumento del tasso di successo nell'esplorazione e della percentuale di recupero dei giacimenti, sfruttamento di risorse non convenzionali e simili), l'ideazione di processi di raffinazione, le tecnologie di conversione, lo sviluppo di carburanti innovativi e di tecnologie per motori efficienti, la diversificazione delle fonti energetiche per la produzione di carburanti, di cui un gran numero è compreso tra le priorità dell'Unione europea in materia di ricerca, di politica energetica e di politica ambientale.
(307)
Per quanto riguarda il 2006, la Commissione ribadisce la sua analisi, presentata al considerando 199 della decisione C 51/2005 summenzionata, secondo la quale, grazie al sostegno pubblico, di cui la garanzia illimitata costituisce parte integrante, l'ente pubblico IFP e le sue controllate hanno potuto portare a buon fine attività di ricerca integrative che non si sarebbero potute realizzare a causa dei rischi tecnologici o della notevole incertezza dei ritorni sull'investimento.
(308)
La Commissione constata, sulla base delle relazioni annuali trasmesse dalle autorità francesi, che tale logica è continuata nel 2007, nel 2008 e nel 2009. Nelle relazioni le autorità francesi hanno indicato per ogni progetto l'effetto incentivante ottenuto grazie all'aiuto, in particolare in termini di portata e ritmo del progetto e di aumento dell'importo totale destinato alla R&S.
(309)
A titolo di esempio, nel 2007, nell'ambito esclusivo di Axens, il gruppo IFP ha in particolare condotto alcuni progetti faro, […] (*) (253).[…] (*). Senza l'aiuto pubblico, l'immissione sul mercato dei prodotti sarebbe stata posticipata di vari anni: i progetti di R&S sarebbero statti avviati successivamente, il loro sviluppo sarebbe stato più lento e […] (*).
(310)
Inoltre, nell'ambito esclusivo di Prosernat, l'aiuto di Stato ha consentito di avviare il progetto […] (*) relativo al […] (*), di mettere a punto e brevettare processi originali di […] (*) (254) […] (*). [Tale progetto] (**) implicava operazioni delicate e difficili che richiedevano considerevoli investimenti in risorse umane, tecniche e finanziarie che una società come Prosernat non poteva realizzare da sola. Il sostegno pubblico fornito dall'ente pubblico IFP è quindi risultato indispensabile. In particolare, soltanto l'ente pubblico IFP disponeva di équipe specializzate capaci di mettere a punto i modelli necessari per lo sviluppo del processo e di attrezzature da laboratorio adeguati per il trattamento di componenti pericolosi per la salute.
(311)
Nel 2008, nell'ambito esclusivo di Axens, l'aiuto di Stato ha consentito di eliminare gli ostacoli scientifici e tecnici in […] (*). Inoltre, vi sono stati importanti sviluppi per quanto riguarda il progetto […] (*) (255). L'aiuto di Stato ha consentito all'ente pubblico IFP di sviluppare, in associazione con partner industriali, un processo […] (*), che sarà accessibile sul mercato mediante licenza. I lavori di sviluppo di un processo di questo tipo implicano […] (*), e […] (*).
(312)
Inoltre, nell'ambito esclusivo di Prosernat, è stato attuato un progetto […] (*) relativo alla cattura di CO2 nei fumi. La cattura/lo stoccaggio di CO2 (256) (CSC) è uno dei mezzi individuati per ridurre il riscaldamento climatico. Tenuto conto della composizione dei fumi e della loro bassa pressione, l'ente pubblico IFP ha raccolto nuove sfide tecnologiche. Prosernat non avrebbe potuto sviluppare questo processo con fondi propri tenuto conto dell'incertezza riguardante la struttura, l'ampiezza, lo sviluppo e il quadro normativo del futuro mercato della cattura del CO2.
(313)
Nel 2009, nell'ambito esclusivo di Axens, può essere citato a titolo di esempio il progetto […] (*) sui processi […] (*). Il suo scopo era sviluppare […] (*) e migliorare alcuni processi […] (*). Grazie ai fondi pubblici, […] (*) ha potuto essere studiato, consentendo di migliorare sensibilmente le […] (*). Grazie al finanziamento pubblico, il progetto […] (*) ha potuto valutare soluzioni innovative rispetto alle tecnologie esistenti, […] (*). Allo stesso modo, è stato continuato il progetto […] (*) relativo a catalizzatori che, in seguito a un'estrapolazione, hanno consentito di diversificare l'offerta sul mercato in piena espansione di […] (*). Senza l'aiuto pubblico, i catalizzatori sarebbero stati sviluppati in maniera molto più sequenziale e il miglioramento delle prestazioni sarebbe stato più lento. In materia […] (*), il progetto […] (*), che riguardava catalizzatori innovativi […] (*) ha potuto esplorare nuove piste grazie all'aiuto pubblico, mentre il progetto […] (*), inteso a studiare i limiti della tecnologia (variazione della capacità in particolare) per poter […] (*), ha potuto ampliare il suo spettro al di là delle prestazioni esistenti.
(314)
Inoltre, nell'ambito esclusivo di Prosernat, l'aiuto pubblico ha consentito, per esempio, di rilanciare e proseguire i lavori di R&S intrapresi in materia di […] (*) ma progressivamente accantonati. Il sostegno pubblico ha quindi consentito di evitare di perdere i risultati tecnologici ottenuti in precedenza e di mantenere una gamma di processi di […] (*) sul mercato. Allo stesso modo, il progetto […] (*) relativo alla cattura del CO2 […] (*) è stato proseguito grazie all'aiuto pubblico.
(315)
La Commissione sottolinea inoltre che l'evoluzione positiva dei diversi indicatori che misurano l'impegno prodigato nell'attività di ricerca e sviluppo dall'ente pubblico IFP e dalle sue controllate Axens e Prosernat che aveva constatato al considerando 200 della decisione C 51/2005 summenzionata è continuato tra il 2007 e il 2009.
Tabella 7
Progressione degli indicatori relativi all'impegno dell'ente pubblico e delle sue controllate Axens e Prosernat nel 2007, nel 2008 e nel 2009
Progressione degli indicatori
IFP/Axens
IFP/Prosernat
2007/2003
2008/2003
2009/2003
2007/2003
2008/2003
2009/2003
Spesa prevista per la ricerca e sviluppo nell'ambio esclusivo
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Personale previsto per la ricerca e sviluppo nell'ambio esclusivo
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
(316)
Inoltre, la Commissione ribadisce le constatazioni riassunte ai considerando da 201 a 203 della decisione C 51/2005 summenzionata: la quota della spesa per la ricerca e lo sviluppo rispetto al volume di affari del gruppo IFP è particolarmente elevata, mentre quest'ultimo si evolve in un contesto sottoposto a numerose normative nazionali in continua evoluzione, in particolare per quanto riguarda le norme ambientali o i regimi di protezione della proprietà intellettuale.
(317)
Come ha già fatto al considerando 204 della decisione C 51/2005 summenzionata, la Commissione prende atto della diversità e della struttura dell'offerta nonché del funzionamento della concorrenza (257) sul mercato dei processi di raffinazione o petrolchimici. A questo proposito, constata che alcuni concorrenti godono di una posizione concorrenziale molto più forte di quella del gruppo IFP, tenuto conto che, per esempio, la società UOP Limited dispone di una quota del mercato mondiale pari al 57 %, a fronte di una quota per il gruppo IFP soltanto del 7 %. Inoltre, la Commissione ritiene che il sostegno pubblico accordato ai progetti di R&S condotti dal gruppo IFP, considerate le sue proporzioni o la sua natura, non è in grado di ostacolare gli incentivi dinamici del mercato delle tecnologie di raffinazione. Inoltre, è necessario constatare che i partner commerciali dell'Unione europea, in particolare gli Stati Uniti, stanziano bilanci notevoli per finanziare la ricerca in campo energetico, consentendo di sostenere progetti di ricerca e sviluppo condotti dai concorrenti del gruppo IFP. Alcuni concorrenti del gruppo IFP, in particolare la società UOP Limited, hanno ricevuto sostegni pubblici notevoli (258) o usufruiscono di sostegni pubblici indiretti grazie a numerosi partenariati con istituti di ricerca e università.
(318)
In definitiva, la Commissione conclude che l'aiuto di Stato a favore del gruppo IFP nell'ambito esclusivo delle sue controllate Axens e Prosernat ha avuto un effetto incentivante per gli anni 2006, 2007, 2008 e 2009.
(319)
A partire dal 2010, le relazioni annuali trasmesse dalla Francia alla Commissione fino alla scadenza degli accordi esclusivi tra l'ente pubblico IFP e le sue controllate Axens e Prosernat dovranno dimostrare che l'effetto incentivante dell'aiuto viene sempre verificato.
(320)
Tenuto conto degli elementi che precedono, la Commissione conclude che l'aiuto di Stato accordato al gruppo IFP per le attività nell'ambito esclusivo delle sue controllate Axens e Prosernat, ivi compreso l'elemento di aiuto connesso agli effetti della garanzia illimitata di cui l'ente pubblico IFP beneficia, è conforme alle disposizioni della disciplina R&S del 1996 e a quelle della disciplina R&S&I, fatto salvo il rispetto delle condizioni ivi enunciate.
7.3.3 CONCLUSIONE SULLA COMPATIBILITÀ DELLA MISURA IN QUESTIONE
(321)
In conclusione, la Commissione ritiene che la misura in questione sia compatibile con il mercato interno, fatto salvo il rispetto delle condizioni enunciate nelle parti 7.3.1 e 7.3.2.
8 NEUTRALITÀ PER QUANTO RIGUARDA IL REGIME DELLA PROPRIETÀ
(322)
La Commissione tiene a sottolineare che non rimette in alcun modo in discussione l'appartenenza allo Stato dell'ente pubblico IFP, né ne contesta lo status giuridico di persona giuridica di diritto pubblico in quanto tale.
(323)
Ai sensi dell'articolo 345 del TFUE, l'Unione ha una posizione neutra nei confronti del regime di proprietà negli Stati membri e nessuna disposizione del trattato osta a che lo Stato sia proprietario di imprese (in tutto o in parte). Ferme restando queste considerazioni, le norme in materia di concorrenza devono applicarsi nella stessa maniera alle imprese private e a quelle pubbliche. Nessuno di questi due tipi di imprese potrebbe essere avvantaggiato o svantaggiato dall'applicazione delle suddette norme.
(324)
Nel caso di specie, la garanzia di cui l'ente pubblico IFP beneficia non risulta dalla proprietà ma dal regime giuridico dell'impresa. Gli Stati membri sono liberi di scegliere la forma giuridica delle imprese ma devono, nella loro scelta, rispettare le norme in materia di concorrenza sancite dal trattato. In particolare, il semplice fatto che la garanzia dello Stato sia automaticamente connessa a un regime giuridico particolare non impedisce a detta garanzia di costituire un aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, del TFUE se risultano riunite le condizioni applicabili (259),
HA ADOTTATO LA SEGUENTE DECISIONE:
Articolo 1
1. La concessione da parte della Francia dello status giuridico di ente pubblico a carattere industriale e commerciale all'IFP ha conferito a quest'ultimo, a partire dal 7 luglio 2006, una garanzia pubblica illimitata (in appresso «la garanzia statale») su tutte le sue attività.
2. La copertura mediante la garanzia statale delle attività non economiche dell'ente pubblico IFP, in particolare delle sue attività di formazione volte a disporre di maggiori risorse umane meglio qualificate, delle sue attività di ricerca e sviluppo svolte in maniera indipendente in vista di maggiori conoscenze e di una migliore comprensione e delle sue attività di diffusione dei risultati della ricerca, non costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, del TFUE.
3. La copertura mediante la garanzia statale delle attività di trasferimento di tecnologie condotte dall'ente pubblico IFP nei settori previsti dalla convenzione esclusiva di sviluppo, di commercializzazione e di utilizzo conclusa con la sua controllata Beicip-Franlab non costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, del TFUE.
4. La copertura mediante la garanzia statale delle attività di trasferimento di tecnologie condotte dall'ente pubblico IFP nei settori previsti dalle convenzioni esclusive concluse con le sue controllate Axens e Prosernat menzionate all'articolo 3, paragrafo 1, della decisione della Commissione del 16 luglio 2008 concernente la misura di aiuto a cui la Francia ha dato esecuzione a favore del gruppo IFP (in appresso la «decisione C 51/2005») costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, del TFUE.
5. La copertura mediante la garanzia statale delle prestazioni di ricerca contrattuale e di servizi fornite dall'ente pubblico IFP, per conto di terzi e per conto delle controllate, costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, del TFUE.
Articolo 2
In caso di modifica della convenzione tra l'ente pubblico IFP e la sua controllata Beicip-Franlab menzionata all'articolo 1, paragrafo 3, della presente decisione, la Francia notifica detta convenzione alla Commissione, tenendo conto dell'eventuale effetto della garanzia statale per valutare l'eventuale importo totale del finanziamento pubblico, tranne che nel caso in cui le nuove condizioni contrattuali consentano di escludere la presenza di aiuti di Stato.
Articolo 3
Per il periodo compreso tra il 7 luglio 2006 e il 31 dicembre 2009, la copertura mediante la garanzia statale delle attività economiche menzionate all'articolo 1, paragrafi 4 e 5 della presente decisione, ha costituito un aiuto compatibile con il mercato interno.
Articolo 4
A partire dal 1o gennaio 2010, e fino al termine degli accordi esclusivi tra l'ente pubblico IFP e le sue controllate Axens e Prosernat menzionate all'articolo 3, paragrafo 1, della decisione C 51/2005, la copertura mediante la garanzia statale delle attività economiche menzionate all'articolo 1, paragrafo 4, della presente decisione, costituisce un aiuto compatibile con il mercato interno, fatto salvo il rispetto delle condizioni di cui agli articoli 5 e 6 della presente decisione.
Articolo 5
1. La relazione finanziaria annuale menzionata all'articolo 4, paragrafo 2, della decisione C 51/2005 include, oltre agli elementi già menzionati all'articolo 5, paragrafo 1, di detta decisione, gli elementi di cui ai paragrafi 2, 3 e 4 del presente articolo.
2. La relazione finanziaria annuale include l'importo, il tasso di interesse e le condizioni contrattuali dei prestiti contratti dall'ente pubblico IFP nel corso del periodo annuo considerato, nonché una stima dell'equivalente sovvenzione lordo dell'eventuale abbuono di interessi legato alla garanzia statale, salvo che si fornisca la prova che i contratti di prestito sono conformi alle normali condizioni del mercato, confrontando le loro condizioni con quelle ottenute dall'ente pubblico IFP prima del cambiamento del suo status giuridico o sulla base di una metodologia più precisa approvata preventivamente dalla Commissione.
3. La relazione finanziaria annuale include l'importo dei beni e dei servizi acquisiti dall'ente pubblico IFP presso fornitori per effettuare le prestazioni economiche menzionate all'articolo 1, paragrafi 4 e 5 della presente decisione, nel corso del periodo annuo considerato, nonché una stima massima dell'equivalente sovvenzione lordo dell'aiuto risultante da una valutazione più favorevole da parte dei fornitori del rischio di insolvenza dell'impresa. Tale stima viene realizzata applicando un tasso forfettario del 2,5 % all'importo delle acquisizioni realizzate o sulla base di una metodologia più precisa approvata preventivamente dalla Commissione.
4. La relazione finanziaria annuale include l'importo delle attività economiche, menzionate all'articolo 1, paragrafi 4 e 5 della presente decisione, realizzate dall'ente pubblico IFP nel corso del periodo annuo considerato, nonché una stima massima dell'equivalente sovvenzione lordo dell'aiuto risultante dall'assenza di pagamento di un premio corrispondente a una garanzia di buon fine, o quantomeno di migliore sforzo, offerta ai beneficiari di dette prestazioni economiche. Tale stima viene realizzata applicando un tasso forfettario del 5 % all'importo delle prestazioni realizzate o sulla base di una metodologia più precisa approvata preventivamente dalla Commissione.
Articolo 6
1. L'importo totale dei fondi pubblici destinati alle attività dell'ente pubblico IFP negli ambiti di attività esclusivi di Axens e di Prosernat, ivi compreso l'effetto massimo della garanzia statale stimato di cui all'articolo 5, paragrafi 2, 3 e 4, della presente decisione, deve essere inferiore all'intensità massima autorizzata dalla disciplina comunitaria degli aiuti a favore di ricerca, sviluppo e innovazione.
2. In caso di superamento della soglia menzionata al paragrafo 1 del presente articolo, l'aiuto eccedente viene eventualmente rimborsato dalla controllata Axens o Prosernat interessata all'ente pubblico IFP.
Articolo 7
A partire dal 1o gennaio 2010, la copertura mediante la garanzia statale delle attività economiche menzionate all'articolo 1, paragrafo 5, costituisce un aiuto di Stato compatibile con il mercato interno, fatto salvo il rispetto delle condizioni previste all'articolo 8 della presente decisione.
Articolo 8
1. Le attività di ricerca contrattuale e di prestazioni di servizi realizzate dall'ente pubblico IFP menzionate all'articolo 1, paragrafo 5, della presente decisione, devono restare accessorie alla sua attività principale di ricerca pubblica indipendente.
2. Per essere considerate accessorie, le attività di ricerca contrattuale e di prestazioni di servizi dell'ente pubblico IFP devono:
-
non pregiudicare il normale funzionamento, l'indipendenza e la neutralità dell'ente pubblico IFP;
-
essere offerte a un prezzo di mercato o, in mancanza di prezzo di mercato, a un prezzo che tenga conto, fatta eccezione per il possibile impatto della garanzia statale, di tutti i costi, incrementati di un margine ragionevole;
-
essere oggetto di una contabilità distinta da quella delle attività di ricerca pubblica indipendente (separazione contabile dei rispettivi costi e finanziamenti), e i profitti da esse derivanti devono essere interamente reinvestiti nell'attività principale di ricerca pubblica indipendente;
-
essere intrinsecamente legate all'attività principale di ricerca pubblica indipendente dell'ente pubblico IFP, in particolare mediante l'utilizzo delle stesse infrastrutture, attrezzature, materiali o tecnologie, o l'impiego degli stessi ricercatori, scienziati, ingeneri, progettisti o tecnici;
-
esulare dall'ambito degli accordi esclusivi conclusi tra l'ente pubblico IFP e le sue controllate Axens e Prosernat menzionati all'articolo 3, paragrafo 1, della decisione C 51/2005 summenzionata, eventualmente prorogati o modificati conformemente all'articolo 3, paragrafo 2, della decisione C 51/2005 e all'articolo 12, paragrafo 2, della presente decisione;
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rappresentare una parte residua del bilancio previsto dall'ente pubblico IFP alle sue attività di ricerca pubblica indipendente.
3. La Francia trasmette ogni anno alla Commissione una relazione sulle attività di ricerca contrattuale e di prestazione di servizi condotte dall'ente pubblico IFP, che precisi qual è l'importo ad esse destinato nel bilancio previsto dall'ente pubblico IFP per le sue attività di ricerca pubblica indipendente.
Articolo 9
1. Le autorità francesi e l'ente pubblico IFP si impegnano a riportare la seguente menzione nel contratto di finanziamento (per qualsiasi strumento oggetto di contratto), per ogni operazione:
«l'emissione/il programma/il prestito non beneficiano di alcun tipo di garanzia, diretta o indiretta, da parte dello Stato. In caso di insolvenza, lo Stato non è tenuto a sostituirsi finanziariamente all'IFP per il pagamento del credito.»
2. Le autorità francesi fanno inserire una clausola analoga, che esclude la responsabilità dello Stato, in tutti i contratti relativi alle prestazioni di ricerca contrattuale o di servizi menzionate all'articolo 1, paragrafo 5, della presente decisione.
3. Le autorità francesi fanno inserire una clausola analoga, che esclude la responsabilità dell'ente pubblico IFP e dello Stato, in tutti i contratti che implicano un credito conclusi dalle società per azioni Axens, Beicip-Franlab e Prosernat.
4. L'ente pubblico IFP si astiene dal fornire qualsiasi forma di cauzione, avallo, garanzia, lettera di intenzione o lettera amministrativa di archiviazione a vantaggio delle società per azioni Axens, Beicip-Franlab e Prosernat che non sia conforme alle normali condizioni di mercato.
Articolo 10
La Francia notifica alla Commissione gli aiuti di importo superiore alle soglie previste dalla disciplina comunitaria in materia di aiuti di Stato a favore di ricerca, sviluppo e innovazione, tenendo conto dell'eventuale impatto della garanzia statale.
Articolo 11
La Francia è tenuta a segnalare alla Commissione, entro un termine di due mesi dalla data di notifica della presente decisione, le misure intraprese per conformarvisi.
Articolo 12
1. Gli articoli 4, 5 e 6 della presente decisione si applicano fino al termine degli accordi esclusivi tra l'ente pubblico IFP e le sue controllate Axens e Prosernat, menzionati all'articolo 3, paragrafo 1, della decisione C 51/2005.
2. Quando notificano alla Commissione una proroga o modifica di detti accordi esclusivi, conformemente all'articolo 3, paragrafo 2, della decisione C 51/2005, le autorità francesi tengono conto dell'impatto della garanzia statale per valutare l'importo totale del finanziamento pubblico.
Articolo 13
La Repubblica francese è destinataria della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, il 29 giugno 2011