KOMMISSIONENS AFGØRELSE
af 6. juli 2010
om Polens statsstøtte C 48/07 (ex NN 60/07) til WRJ og WRJ-Serwis
(meddelt under nummer K(2010) 4476)
(Kun den polske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2010/612/EU)
EUROPA-KOMMISSIONEN HAR -
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 108, stk. 2, første afsnit,
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, især artikel 62, stk. 1, litra a),
under henvisning til protokol nr. 8 til tiltrædelsesakten om strukturomlægning af den polske stålindustri (1),
efter at have opfordret de interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger i overensstemmelse med de nævnte artikler, (2) under hensyntagen til disse bemærkninger, og
ud fra følgende betragtninger:
1. SAGSFORLØB
(1)
Kommissionen fik kendskab til uregelmæssigheder i den polske stålrørssektor i forbindelse med overvågningen af omstruktureringen af den polske stålindustri. Efter Polens tiltrædelse af EU er der foretaget ex officio-kontrol af støtten til Walcownia Rur Jedność Sp. z o.o. (i det følgende benævnt »WRJ«) og WRJ-Serwis Sp. z o.o. (i det følgende benævnt »WRJ-Serwis«). I brev af 6. april 2005, 4. august 2005, 3. november 2005, 4. maj 2006, 17. november 2006 og 11. juli 2007 har Kommissionen henvendt sig til de polske myndigheder og anmodet om oplysninger. De polske myndigheder har fremlagt deres svar i brev af 7. juni 2005, 29. september 2005, 2. december 2005, 18. maj 2006, 31. maj 2006, 10. januar 2007 og 3. august 2007.
(2)
I brev af 23. oktober 2007 oplyste Kommissionen Polen om beslutningen om at indlede den procedure, der er fastsat i artikel 108, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (»EUF-traktaten«) (3), med hensyn til forskellige former for støtte til WRJ og WRJ-Serwis.
(3)
Kommissionens beslutning om at indlede proceduren blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende den 24. november 2007, (4) og Kommissionen opfordrede alle interesserede parter til at fremsætte bemærkninger om den omtalte støtte.
(4)
Kommissionen har modtaget bemærkninger fra en interesseret part. Kommissionen sendte disse videre til Polen, så landet kunne tage stilling til de fremførte bemærkninger. Polen modtog bemærkningerne i brev af 16. februar 2009. Polen forholdt sig til indledningen af den formelle undersøgelsesprocedure i brev af 21. januar 2008 og brev af 1. februar 2008.
(5)
Kommissionen anmodede den 16. februar 2009 om yderligere oplysninger, som Polen fremlagde i brev af 4. juni 2009.
2. DETALJERET BESKRIVELSE AF STØTTEN
2.1. Støttemodtagere
2.1.1. WRJ
(6)
WRJ har hovedsæde i Katowice og har 12 personer ansat til administrativt arbejde. Towarzystwo Finansowe Silesia sp. z o.o. (i det følgende benævnt »TFS«) ejer 40,736 % af anparterne i WRJ. Staten ejer 99,6 % af TFS. Walcownia Rur Silesia S.A. (i det følgende benævnt »Walcownia Rur Silesia«) ejer yderligere 7,235 % af anparterne. Walcownia Rur Silesia er 100 % afhængigt af TFS.
(7)
De resterende anpartshavere er:
-
PIW Enpol Sp. z o.o. (19,009 % af anparterne)
-
Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo S.A. (8,3 % af anparterne)
-
Kulczyk Privatstiftung (4,533 % af anparterne)
-
Huta Jedność (0,817 % af anparterne)
-
en række andre mindretalsanpartshavere, der besidder anparter, der udgør fra 0,004 % til 3,4 %.
(8)
WRJ blev oprettet i 1995 med henblik på at bygge et nyt valseværk til sømløse rør med en produktionskapacitet på 160 000 t (i det følgende benævnt WRJ-projektet).
(9)
En anden virksomhed med navnet Huta Jedność begyndte oprindeligt i 1978 at bygge et valseværk til sømløse rør med en produktionskapacitet på 400 000 t. Byggeriet blev dog afbrudt i 1980, da statsstøtten blev indstillet. Efter flere forsøg på at genoptage projektet indsendte Huta Jedność en konkurserklæring, der omfattede likvidation af aktiverne. Ansøgningen blev afvist af domstolen. I øjeblikket er Huta Jedność under likvidation og beskæftiger sig med bortforpagtning af produktionsaktiver til andre enheder og er desuden aktiv som forsyningsvirksomhed.
(10)
WRJ-projektet omfattede infrastrukturelementer samt maskindele og anlæg, som Huta Jedność tidligere havde anskaffet til at gennemføre det oprindelige projekt. WRJ-projektet skulle desuden gennemføres på en grund, der tidligere tilhørte Huta Jedność. Nye investorer blev indbudt til at deltage i WRJ-projektet, der blev iværksat i 1997. Arbejdet med projektet blev afbrudt i 2001, og inden da havde investorerne trukket sig ud af det. Det lader til, at 86 % af arbejdsopgaverne er udført, men WRJ har aldrig iværksat nogen produktionsvirksomhed.
(11)
Den 4. september 2007 indgav Walcownia Rur Silesia en anmodning om at indlede insolvensbehandling af WRJ, og den skulle føre til likvidation af aktiverne. Walcownia Rur Silesia er datterselskab til TFS, der er eneejer af selskabet, og som blev oprettet i forbindelse med planerne om at konsolidere den polske sektor for stålrør (se betragtning 1-17 nedenfor). Den 23. januar 2008 erklærede den regionale domstol i Katowice WRJ for konkurs, og selskabets aktiver skulle realiseres. Domstolen udnævnte derfor en forvalter af konkursboet. Ingen af selskabets aktiver er tilsyneladende hidtil blevet solgt i forbindelse med konkursen.
2.1.2. WRJ-Serwis
(12)
WRJ-Serwis blev oprettet i 2001 i forbindelse med omdannelsen af virksomheden Zakład Usług Energomechanicznych »Jedność« S.A., der blev oprettet i 1999. Anpartshaverne i WRJ-Serwis udgøres af TFS (54,66 % af anparterne), PIW ENPOL Sp. z o.o. (36,77 % af anparterne), Commplex Sp. z o.o. (8,29 % af anparterne) og Huta Jedność (0,28 % af anparterne).
(13)
Det oprindelige formål med WRJ-Serwis var at gennemføre en del af WRJ-projektet samt at sikre WRJ bedre kreditmuligheder. WRJ-Serwis har dog ikke ført nogen investeringsaktivitet. Virksomheden har i stedet siden maj 2004 produceret koldtrukne sømløse stålrør i et trådtrækkeri, efter at Huta Jedność indstillede produktionen samme sted i begyndelsen af det pågældende år. Aktiver, som WRJ-Serwis i begyndelsen leasede fra Huta Jedność, anvendes til produktionen. Aktiverne blev derefter overtaget af ING Bank Śląski S.A. og sluttelig af Walcownia Rur Silesia. WRJ-Serwis erhvervede desuden 9/10 af den permanente brugsret til den grund, hvor WRJ-projektet er placeret, samt 9/10 af ejendomsretten til de bygninger, der findes på grunden.
(14)
WRJ-Serwis indstillede sin operative virksomhed i april 2008, hvor Walcownia Rur Silesia overtog produktionen af stålrør i trådtrækkeriet.
2.1.3. Konsolidering af WRJ og WRJ-Serwis samt forsøg på at privatisere selskaberne
(15)
TFS begyndte i 2004 at søge efter strategiske investorer til WRJ og WRJ-Serwis. I 2005 blev de interesserede parter anmodet om at afgive bud, hvilket to parter gjorde. Der blev sluttelig indgået en rammeaftale med en af tilbudsgiverne, der kunne erhverve WRJ's og WRJ-Serwis' gældsfrie aktiver. Rammeaftalen blev dog ophævet i oktober 2006, eftersom dens betingelser ikke var blevet overholdt. TFS igangsatte en ny licitationsprocedure i december 2006, men den førte ikke til afgivelse af bindende bud.
(16)
Efter endnu en gang at have opfordret til afgivelse af bud i 2007 besluttede TFS at konsolidere WRJ og WRJ-Serwis, så det var lettere at privatisere dem. To nye selskaber blev oprettet til dette formål, nemlig FEREX Sp. z o.o. (i det følgende benævnt »FEREX«) og Walcownia Rur Silesia. TFS ejer 100 % af anparterne i begge selskaber. Via Walcownia Rur Silesia og FEREX erhvervede TFS de nødvendige aktiver til at realisere WRJ-projektet og overtog WRJ's og WRJ-Serwis' gæld:
a)
Walcownia Rur Silesia blev kreditor i WRJ, da selskabet overtog WRJ's gæld fra et bankkonsortium i en størrelsesorden på 168 940 469 PLN. Walcownia Rur Silesia overtog ligeledes WRJ's gæld fra selskabet Stalexport i en størrelsesorden på 95 595 057 PLN. Walcownia Rur Silesia erhvervede løsøre, der indgik i trådtrækkeriets udstyr, fra et bankkonsortium, der var ledet af ING Bank Śląski
b)
FEREX blev også kreditor i WRJ, da selskabet overtog WRJ's gæld fra banker til en samlet værdi af 142 941 270,43 PLN. Der var tale om sikrede panterettigheder til en grund, der tilhørte WRJ og WRJ-Serwis.
(17)
De polske myndigheder gjorde yderligere et forsøg på at sælge WRJ, WRJ-Serwis, FEREX og Walcownia Rur Silesia. TFS og Walcownia Rur Silesia opfordrede interesserede parter til at indlede forhandlinger om samlet køb af aktiverne i Walcownia Rur Silesia, FEREX’ selskabskapital, FEREX’ gæld til TFS samt TFS’s anparter i WRJ-Serwis’ selskabskapital. Proceduren blev afsluttet den 15. januar 2009, men førte ikke til salg af nogen af de udbudte aktiver.
2.2. Vurdering af støtten
(18)
Den støtte, som WRJ har modtaget, omfatter TFS’ kapitalinvesteringer (2.2.1), TFS’ garantier (2.2.2) samt statens sikring (2.2.3). Den støtte, som WRJ-Serwis har modtaget, omfatter TFS’ kapitalinvesteringer (2.2.4).
2.2.1. TFS’ kapitalinvesteringer i WRJ
(19)
TFS’s første kapitalinvestering i WRJ fandt sted den 26. juni 2002, hvor WRJ’s anpartshavere besluttede at øge selskabskapitalen. TFS modtog anparter med en nominel værdi på 15 mio. PLN i modydelse for nogle gældsposter. Huta Andrzej og Huta Katowice skyldte TFS’'s midlerne, og beløbet udgjorde 15 mio. PLN. Kapitalforøgelsen blev registreret og var gældende fra den 22. november 2002.
(20)
Den anden forøgelse af selskabskapitalen fandt sted den 17. januar 2003, hvor WRJ’s anpartshavere besluttede at øge selskabskapitalen. I modydelse for WRJ’s gæld til TFS, modtog TFS anparter med en nominel værdi på 40 mio. PLN (gælden blev ombyttet med anparter i selskabskapitalen). Den nominelle værdi af gælden udgjorde 40 mio. PLN. TFS havde tidligere overtaget gælden fra ING Bank Śląski S.A. i december 2002. Kapitalforøgelsen blev registreret og var gældende fra den 25. august 2003.
2.2.2. TFS’s garantier til WRJ
(21)
I 2001 stillede TFS en garanti på 5 mio. PLN i forbindelse med et lån på 20 mio. PLN. WRJ modtog lånet i 1999 fra den regionale fond for miljøbeskyttelse og vandforvaltning.
(22)
I 2001 stillede TFS ligeledes en garanti på 50 mio. PLN i forbindelse med et lån på 115 mio. PLN. WRJ modtog lånet i 1996 fra den nationale fond for miljøbeskyttelse og vandforvaltning.
2.2.3. Statens sikring af WRJ
(23)
Den 14. oktober 1997 udstedte staten en garanti på 45 % af hovedstolen og renterne af to lån til en samlet værdi på 262,5 mio. PLN. Lånene bestod af et lån i fremmed valuta og et lån i PLN, og de blev begge tildelt af et bankkonsortium i 1997.
(24)
Den 2. januar 2003 hævede ministerrådet statens garanti til 55 %, da rådet underskrev de fornødne dokumenter. Den forøgede garanti blev dog ikke realiseret.
2.2.4. TFS’s kapitalinvesteringer i WRJ-Serwis
(25)
TFS foretog et kapitalindgreb i WRJ-Serwis i december 2003, da selskabet ønskede at opnå anpartsmajoriteten. TFS ville overtage kontrollen med WRJ-projektet. I en afgørelse fra december 2003 gav anpartshaverne i WRJ-Serwis tilladelse til, at anparterne blev overtaget af TFS. Anparternes nominelle værdi var på 7 910 000 PLN. TFS erhvervede hovedsageligt anparterne som modydelse for gæld fra Huta Jedność. Gælden blev overført til WRJ-Serwis. TFS betalte desuden for anparterne (890 000 PLN) og et indskud (et materielt indskud bestående af lupper fra Huta Jedność beregnet til videre forarbejdning med en købsværdi på 450 000 PLN). Aftalen om overtagelse af anparterne blev underskrevet den 8. juni 2004. Kapitalforøgelsen blev først registreret den 17. august 2007.
(26)
En af de hidtidige anpartshavere, PIW Enpol Sp. z o.o., samt en ny anpartshaver, Commplex Sp. z o.o. købte på samme tid som TFS anparter, der indgik i den forhøjede selskabskapital. Begge selskaber er private. Selskaberne erhvervede anparterne ved at overdrage udestående gæld fra Huta Jedność til WRJ-Serwis.
3. GRUNDLAG FOR INDLEDNING AF DEN FORMELLE UNDERSØGELSESPROCEDURE
(27)
Som beskrevet i brev af 23. oktober 2007 besluttede Kommissionen at indlede en formel undersøgelsesprocedure (i det følgende benævnt »indledningsbeslutningen«) (se betragtning 3). I indledningsbeslutningen forklarede Kommissionen først, at Kommissionen er den kompetente myndighed til at behandle sagen, og at den omtalte støtte udgør statsstøtte, der ikke er i overensstemmelse med det fælles marked.
3.1. Lovvalg og Kommissionens kompetence
(28)
I indledningsbeslutningen udtrykte Kommissionen, at artikel 107 og 108 i EUF-traktaten (på daværende tidspunkt EF-traktatens artikel 87 og 88) som regel ikke finder anvendelse på støtte, der er tildelt inden tiltrædelsen, såfremt støtten ikke bliver anvendt efter tiltrædelsen. Bestemmelserne i protokol nr. 8 om strukturomlægning af den polske stålindustri (i det følgende benævnt »protokol nr. 8«) til tiltrædelsestraktaten kan imidlertid anses for lex specialis i forhold til artikel 107 og 108 i EUF-traktaten, hvorved kontrollen med statsstøtte i henhold til EUF-traktaten udvides til at omfatte al støtte til strukturomlægning af den polske stålindustri fra 1997-2006. Kommissionen er derfor den kompetente myndighed til at vurdere denne støtte.
(29)
Kommissionen skulle vurdere, om rørproducenter såsom WRJ og WRJ-Serwis indgik i »stålindustrien« anført i protokol nr. 8, og Kommissionen tog følgende i betragtning: protokol nr. 8 var baseret på det nationale program for strukturomlægning (programmet »strukturomlægning og udvikling af den polske jern- og stålindustri« er i det følgende benævnt »KPR«). Både KPR og protokol nr. 8 var ikke begrænset til indholdet af bilag I i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Kul- og Stålfællesskab (i det følgende benævnt »EKSF-traktaten«), men omfattede også visse sektorer inden for stålindustrien, herunder sektorer såsom sømløse rør og store svejsede rør.
(30)
I overensstemmelse med indledningsbeslutningen svarede denne fortolkning for det første til definitionen på stålindustrien i EU's regler om statsstøtte. Der er tale om definitionen i bilag B til de multisektorale rammebestemmelser (5). For det andet fremgik det af indholdet i KPR, hvor rørproducenter udgjorde halvdelen af støttemodtagerne. Huta Jedność, der er forgænger til WRJ og WRJ-Serwis, deltog ganske vist i den fastlagte proces i strukturomlægningsprogrammet, og er flere gange angivet ved navn i udkastet til KPR, men selskabet blev sluttelig ikke anset for en potentiel støttemodtager. Planen var nemlig, at selskabet skulle afvikles som følge af konkursen i 2002.
(31)
Kommissionen mente således, at Huta Jedność samt WRJ og WRJ-Serwis var omfattet af forbuddet mod at modtage støtte, der ikke fremgik af indholdet i KPR eller protokol nr. 8.
3.2. Statsstøtte
(32)
Kommissionen udtrykte alvorlig tvivl om, hvorvidt TFS’s investeringer i WRJ samt TFS’s garantier opfyldte kriterierne for den private investor. Da disse foranstaltninger blev truffet, var WRJ i vanskeligheder og kunne ikke indhente midler på kapitalmarkedet. Kommissionen var samtidig i tvivl om, hvorvidt investeringerne ville give et tilstrækkeligt afkast. Kommissionen mente desuden, at det var svært at begrunde investeringerne med, at TFS på et efterfølgende tidspunkt ville privatisere WRJ.
(33)
I forbindelse med statens garantier til WRJ bemærkede Kommissionen, at det ikke er klart, om WRJ befandt sig i en vanskelig situation, da garantien blev udstedt i 1997. Da garantierne blev forhøjet i 2003, er det til gengæld muligt at fastslå, at WRJ befandt sig i en vanskelig situation, og derfor udtrykte Kommissionen tvivl om, hvorvidt garantiforhøjelsen opfyldte kriterierne for den private investor.
(34)
Kommissionen var i tvivl om, hvorvidt TFS’s investeringer i WRJ-Serwis opfyldte kriterierne. Kommissionen bemærkede, at selskabet befandt sig i en vanskelig situation i 2003, og at det derfor var tvivlsomt, om investeringerne ville give afkast på et passende niveau.
3.3. Statsstøttens forenelighed med det fælles marked
(35)
Kommissionen var ikke i stand til at finde noget grundlag for at anse en eventuel statsstøtte for forenelig med det gældende fælles marked, eftersom investeringer og støtte til omstrukturering af stålindustrien fra 1997-2006 var forbudt i henhold til protokol nr. 8 og dermed i henhold til EU-reglerne om statsstøtte.
4. POLENS BEMÆRKNINGER VEDRØRENDE INDLEDNINGSBESLUTNINGEN
(36)
I brev af 21. januar 2008 og 1. februar 2008 fremlagde Polen sine bemærkninger vedrørende indledningsbeslutningen. Det kan opsummerende konstateres, at Polen ikke er enig i Kommissionens fortolkning af protokol nr. 8, samt at landet fastholder, at den omhandlede støtte ikke udgør statsstøtte.
4.1. Lovvalg og Kommissionens kompetence
(37)
Polen mener ikke, at protokol nr. 8 skal fortolkes på en generaliserende måde. Protokollen udgør en undtagelse fra princippet om ikke at gribe ind i statsstøtte forud for tiltrædelsen.
(38)
Polen fastslår for det første, at bilag I til protokol nr. 2 til Europaaftale om oprettelse af en associering mellem De Europæiske Fællesskaber og deres medlemsstater på den ene side og Republikken Polen på den anden side (6) (i det følgende benævnt »protokol nr. 2 til Europaaftalen«) ikke omfattede rørproducenter eller deres varer, og at producenterne derfor ikke var omfattet af aftalen.
(39)
For det andet blev forbuddet mod at yde statsstøtte til rørproducenter i medlemsstaterne indført den 24. juli 2002, da bilag B til de multisektorale rammebestemmelser blev indført. I bilaget defineres »stålindustrien«, og i henhold til denne definition indgik sømløse rør og store svejsede rør i »stålindustrien«. Derfor omfattede KPR, der blev godkendt af Kommissionen i 2003, samt protokol nr. 8 også rørproducenter. Rørområdet var ikke omfattet af den tidligere gældende EKSF-traktat.
(40)
Polen fastslår, at protokol nr. 8 skal fortolkes, så støtte til rørproducenter inden 24. juli 2002 ikke er underlagt Kommissionens kontrol i lighed med andre indgreb, der har fundet sted inden tiltrædelsestraktatens ikrafttrædelse. Efter denne dato var rørproducenter underlagt de anførte begrænsninger.
(41)
I henhold til støttemodtagernes selvopfattelse fastslår Polen, at WRJ-Serwis først kan betegnes som en stålvareproducent fra 2004, hvor selskabet begyndte at anvende trådtrækkeriet i sin virksomhed. Indtil dette tidspunkt kan ingen statsstøtte betegnes som statsstøtte til stålindustrien.
(42)
Polen understreger desuden, at WRJ-projektet ikke var en fortsættelse af det tidligere Huta Jedność-projekt.
4.2. Statsstøtte
(43)
Polen påstår desuden, at TFS virker efter markedsprincipperne om at sikre afkast, selv om selskabet er kontrolleret af staten. Selskabets foranstaltninger i relation til WRJ og WRJ-Serwis skyldes ikke særlig kontrol eller overvågning fra statens side. Staten udøvede følgelig ikke nødvendigvis kontrol som fastslået i dommen i sagen om Stardust Marine (7).
(44)
Hvad angår forøgelsen af WRJ's selskabskapital samt de garantier, som TFS udstedte, er Polen af den opfattelse, at TFS ikke indbetalte betydelige finansielle midler til fordel for WRJ-projektet. Ombytningen af gæld med anparter i WRJ var økonomisk set mere rationel end en umiddelbar tvangsfuldbyrdelse af gælden. Da TFS foretog investeringerne i WRJ, var TFS desuden i besiddelse af operative planer, der vidnede om WRJ-projektets rentabilitet. Et bankkonsortium var ligeledes rede til at sikre WRJ's fortsatte finansiering. TFS handlede således som privat investor.
(45)
Polen mener, at statens forøgelse af garantien til fordel for WRJ opfyldte kriterierne for den private investor, da der blev stillet sikkerhed af høj værdi til rådighed, og WRJ betalte staten et gebyr for den forøgede garanti. Gebyret var fastsat efter markedssatserne. Garantien afhang desuden af, om bankerne ville genoptage finansieringen af WRJ-projektet, hvilket ikke skete. Garantien blev derfor aldrig forøget, og Polen mener ikke, at WRJ opnåede nogen fordele.
(46)
Polen mener, at kapitalinvesteringen i WRJ-Serwis opfylder kriterierne for den private investor. Ud over TFS erhvervede private anpartshavere for det første også anparter. WRJ-Serwis befandt sig for det andet ikke i en vanskelig finansiel situation, og TFS traf beslutningen ud fra de afkast, som WRJ-Serwis i fremtiden forventedes at indbringe. Det lykkedes endvidere TFS at overtage kontrollen med WRJ-Serwis og den grund, hvor WRJ-projektet blev bygget.
(47)
Hvad angår konsolideringen af WRJ og WRJ-Serwis mener Polen, at det var den eneste mulighed for at sikre, at WRJ-projektet hurtigt ville blive overtaget og afsluttet af en privat investor. Det blev samtidig sikret, at staten ville genvinde mest muligt af den kapital, som den allerede havde investeret.
5. BEMÆRKNINGER FRA INTERESSEREDE PARTER
(48)
Kommissionen modtog bemærkninger fra en interesseret tredjepart, der markant modsætter sig den statsstøtte, som Polen har tildelt. Den pågældende person minder om, at rør aldrig har været omfattet af EKSF-traktaten, og at rørindustrien skulle foretage omstruktureringen for egen regning uden statsstøtte. Det ville være til skade for den europæiske rørindustri, hvis den pågældende støtte blev accepteret. Den interesserede part konstaterer desuden, at accept af støtten kan føre til, at vedkommende vil forsøge at bevise, at visse af de rørimporterende lande importerer varer til EU til dumpingpriser eller subventionerede priser. Parten argumenter desuden, at den europæiske sømløse stålrørsbranche befandt sig i en særlig økonomisk situation, da der fandtes for stor produktionskapacitet. Det var desuden nødvendigt at eksportere store mængder, da importen fra Kina voksede i 2007.
6. POLENS KOMMENTARER TIL BEMÆRKNINGERNE FRA DEN INTERESSEREDE PART
(49)
Kommentarerne fra den interesserede part blev videregivet til Polen, der fremførte sine bemærkninger den 16. februar 2009. Polen støtter holdningen om, at det er nødvendigt at have gennemsigtige regler om fair konkurrence på rørmarkedet.
(50)
Polen er enig med tredjeparten i, at rør aldrig har været omfattet af EKSF-traktaten samt gentager, at rørproducenter først blev del af »stålindustrien« med de multisektorale rammebestemmelser, der trådte i kraft den 24. juli 2002. Forbuddet mod statsstøtte til rørsektoren finder derfor først anvendelse fra den 24. juli 2002, hvor den »udvidede« definition af stålindustrien trådte i kraft.
(51)
Polen gentager desuden, at WRJ aldrig påbegyndte sin produktionsvirksomhed, samt at WRJ-Serwis indstillede produktionen i 2008. Polen understreger, at landet aldrig har ydet statsstøtte til WRJ.
7. VURDERING AF STØTTEN
7.1. Lovvalg og Kommissionens kompetence
(52)
Den berørte støtte blev tildelt inden Polens tiltrædelse af EU, altså inden 1. maj 2004. Artikel 107 og 108 i EUF-traktaten finder grundlæggende ikke anvendelse på støtte, der er tildelt inden tiltrædelsen, og som ikke er anvendt herefter (8). Der findes dog en afvigelse fra den generelle regel. Kommissionen har undtagelsesvist kompetence til at kontrollere polsk statsstøtte i forbindelse med den nationale omstrukturering af stålindustrien forud for Polens tiltrædelse af EU. Det sker i henhold til protokol nr. 8 til tiltrædelsestraktaten.
7.1.1. Protokol nr. 8 som lex specialis
(53)
I protokol nr. 8 gives der i en bestemmelse tilladelse til, at Polen kan afslutte omstrukturering af stålindustrien, som blev iværksat inden tiltrædelsen. Omstruktureringen af den polske stålindustri inden tiltrædelsen blev iværksat i henhold til protokol nr. 2 til Europaaftalen og fortsat i henhold til afgørelsen truffet af Associeringsrådet EU-Polen (i det følgende benævnt »associeringsrådets afgørelse«). (9)
(54)
I protokol nr. 2 til Europaaftalen fik Polen tildelt en femårig periode, hvor landet kunne anvende statsstøtte til omstrukturering af sin EKSF-stålindustri. Perioden varede fra 1992 til udgangen af 1996.
(55)
Perioden blev med associeringsrådets afgørelse forlænget yderligere otte år fra 1. januar 1997 eller indtil Polens tiltrædelse af EU. I denne periode kunne Polen undtagelsesvist yde statsstøtte til »stålprodukter« med henblik på at gennemføre en omstruktureringsproces, der opfyldte de fastsatte kriterier i protokol nr. 2 til Europaaftalen (anvendelsen af kriterierne blev forlænget i henhold til associeringsrådets afgørelse) samt på grundlag af KPR, som Polen fremlagde for Kommissionen i april 2003. I juli 2003 godkendte medlemsstaterne Polens ansøgning efter Kommissionens bedømmelse af KPR. (10)
(56)
I overensstemmelse med protokol nr. 8 er Kommissionen bemyndiget til at overvåge Polens statsstøtte til stålindustrien efter landets tiltrædelse af EU. Kompetencen er fastsat i protokol nr. 2 til Europaaftalen (og derefter i associeringsrådets afgørelse) samt i KPR. I protokol nr. 8 fastsættes det desuden, at Kommissionen har ret til at kræve, at den ydede støtte tilbagebetales, hvis den ikke overholder protokol nr. 2 til Europaaftalen og KPR. Protokol nr. 8 har følgelig karakter af lex specialis, da den tillader overvågning af og kontrol med Polens statsstøtte til stålindustrien med tilbagevirkende kraft forud for landets tiltrædelse af EU. Det er en undtagelse, der afviger fra de generelle regler. Det er også bekræftet af Domstolen, der har fastslået, at protokol nr. 8 udgør en lex specialis i forhold til EUF-traktatens artikel 107 og 108. Domstolen har desuden udvidet den kontrol med statsstøtte, som Kommissionen har gennemført på grundlag af EUF-traktatens, så den omfatter støtte til strukturomlægning af den polske stålindustriprotokol fra 1997-2003. (11)
7.1.2. Kommissionens kompetence til at udøve kontrol med tilbagevirkende kraft på grundlag af protokol nr. 8
(57)
Kommissionen skal i den igangværende procedure vurdere, om kompetencen til at udøve undtagelsesvis kontrol med tilbagevirkende kraft nævnt i betragtning 53-56 også vedrører den støtte, som Polen ydede til rørproducenter før landets tiltrædelse af EU. Det er i denne forbindelse nødvendigt at fortolke det retsgrundlag, der finder anvendelse i dette tilfælde, nemlig protokol nr. 2 til Europaaftalen og associeringsrådets afgørelse. Det skal undersøges, om bestemmelserne omfatter den støtte, som Polen ydede til rørproducenter før landets tiltrædelse af EU.
(58)
Bestemmelser, der udgør lex specialis, skal i overensstemmelse med de almene retsprincipper fortolkes på en meget grundig måde. Disse bestemmelser afviger fra de generelle bestemmelser. Den grundige fortolkning af retsgrundlaget (se betragtning 59-65 nedenfor) fører frem til den konklusion, at Kommissionens kompetence til at udøve undtagelsesvis kontrol med tilbagevirkende kraft er begrænset til støtte, der er tildelt producenter af EKSF-produkter inden tiltrædelsen af EU, og Kommissionens kompetence vedrører derved ikke støtte til rørproducenter.
7.1.3. Fortolkning af retsgrundlaget
(59)
Kommissionens kompetence til at overvåge og kontrollere førtiltrædelsesstøtte til polsk stålindustri med tilbagevirkende kraft er fastsat i stk. 12 og 18 i protokol nr. 8. I henhold til stk. 12 er Kommissionen og Rådet bemyndiget til at overvåge gennemførelsen af KPR forud for og efter tiltrædelsen indtil 2006. I henhold til stk. 18 er Kommissionen bemyndiget til at kræve tilbagebetaling af ydet statsstøtte, hvis de fastsatte betingelser i protokol nr. 8 ikke overholdes.
(60)
Det fastsættes i stk. 1 i protokol nr. 8, at statsstøtte, som Polen yder til »bestemte dele af den polske stålindustri« til strukturomlægningsformål, er forenelig med det fælles marked, forudsat at: »den periode, der er omhandlet i artikel 8, stk. 4, i protokol nr. 2 om EKSF-produkter til Europaaftalen (…) er blevet forlænget indtil tiltrædelsen«; betingelserne i KPR er opfyldt; betingelserne i protokol nr. 8 er opfyldt, samt at »der ikke er ydet statsstøtte til strukturomlægning af den polske stålindustri efter tiltrædelsesdatoen.«
(61)
Stk. 2 i protokol nr. 8 indeholder et krav om, at strukturomlægningen af den polske stålsektor i overensstemmelse med virksomhedernes individuelle forretningsplaner, der er opført i bilag 1, skal være tilendebragt senest den 31. december 2006. Det fastsættes i stk. 3, i protokol nr. 8, at kun virksomheder, der står opført i bilag 1 til denne protokol, er berettiget til statsstøtte under det polske stålstrukturomlægningsprogram.
(62)
Stk. 1 i protokol nr. 8 indeholder en tydelig henvisning til artikel 8, stk. 4, i protokol nr. 2 til Europaaftalen (bestemmelsens anvendelse er forlænget med associeringsrådets afgørelse). Protokol nr. 2 til Europaaftalen vedrører alene »EKSF-produkter« (artikel 8, stk. 4, i protokol nr. 2), og der findes en fortegnelse over stålprodukterne i bilaget. Indholdet af bilaget er en gentagelse af den fortegnelse over EKSF-varer, som er anført i bilag I til EKSF-traktaten, hvor rør tydeligt ikke indgår i definitionen over »EKSF-stålprodukter« (»stålrør« (sømløse eller svejsede) (...) trukne stålstænger og slebne eller polerede stålstænger samt jernafstøbninger (rør, tykvæggede rør og fittings samt andre jernafstøbninger) ).
(63)
EKSF-traktaten udløb den 23. juli 2002. Fra denne dato blev statsstøtte til stålindustrien en del af EU's generelle lovgivningsrammer. I denne forbindelse blev det besluttet, at definitionen på den europæiske stålindustri skulle udvides med rørproducenter. Den ændrede definition blev anført i artikel 27 og bilag B til de multisektorale rammebestemmelser, ifølge hvilke EU's stålindustri omfatter »rør og hule profiler, sømløse« samt »svejsede rør af jern og stål«. Denne udvidede definition på stålsektoren blev derpå gentaget i bilag I til retningslinjer for statsstøtte med regionalt sigte for 2007-2013 (12) samt i artikel 2, stk. 29, i den generelle gruppefritagelsesforordning (13).
(64)
Denne relevante ændring inddrog den nye definition på EU's stålsektor, der omfatter rørproducenter, men den blev ikke indført tydeligt i hverken protokol nr. 2 til Europaaftalen eller associeringsrådets afgørelse. Protokol nr. 2 til Europaaftalen udløb den 31. december 1996. Med associeringsrådets afgørelse blev gyldighedsperioden af protokol nr. 2 til Europaaftalen forlænget med yderligere otte år fra 1. januar 1997 eller indtil Polens tiltrædelse af EU (afhængigt af hvad der først indtræffer). Artikel 1 i associeringsrådets afgørelse vedrører generelt »stålprodukter«, og artiklens anvendelsesomfang er tydeligt forbundet med artikel 8, stk. 4, i protokol nr. 2 til Europaaftalen, der alene vedrører EKSF-produkter. Forlængelsen af gyldighedsperioden af protokol nr. 2 til Europaaftalen blev gjort afhængig af, at Polen forelagde KPR og forretningsplaner for støttemodtagerne, der som fastsat i artikel 2 i associeringsrådets afgørelse, »opfylder kravene i artikel 8, stk. 8, stk. 4, i protokol 2, og som er blevet evalueret og godkendt af den nationale myndighed for statsstøttekontrol (Kontoret for Konkurrence og Forbrugerbeskyttelse)«.
(65)
Set i lyset af fortolkningen af stk. 1-3 i protokol nr. 8 og protokol nr. 2 til Europaaftalen samt associeringsrådets afgørelse konstaterer Kommissionen derfor, at stk. 18 i protokol nr. 8 ikke giver Kommissionen kompetence til at kontrollere støtte tildelt til polske rørproducenter forud for tiltrædelsen.
7.1.4. Gennemførelsesbestemmelser til Europaaftalen som fortolkningsinstrument
(66)
Uafhængigt af den retlige fortolkning af det anvendte retsgrundlag (dvs. protokol nr. 8, protokol nr. 2 til Europaaftalen samt associeringsrådets afgørelse - se betragtning 59-65 ovenfor) undersøgte Kommissionen også, om gennemførelsesbestemmelserne til reglerne om statsstøtte i Europaaftalen og protokol nr. 2 samt de gennemførelsesbestemmelser, der blev vedtaget i 2001 af associeringsrådet EU-Polen (i det følgende benævnt »gennemførelsesbestemmelserne«) (14) har betydning for fastsættelsen af Kommissionens kompetence til med tilbagevirkende kraft at kontrollere støtte til polske rørproducenter tildelt forud for tiltrædelsen.
(67)
Gennemførelsesbestemmelserne indeholder principielt procedurebestemmelser, der skal skelnes fra de materielle bestemmelser om statsstøtte i Europaaftalen samt protokol nr. 2 til Europaaftalen. Det skal dog bemærkes, at gennemførelsesbestemmelserne ligeledes indeholder særlige bestemmelser om kriterier til undersøgelse af, om støtten er forenelig med henholdsvis Europaaftalen og protokol nr. 2 til Europaaftalen.
(68)
Det fastslås i den første sætning i gennemførelsesbestemmelsernes artikel 2, stk. 1: »Den i artikel 1 omhandlede undersøgelse af, hvorvidt støtteprogrammer og støttetildelinger er forenelige med Europaaftalen, vurderes på grundlag af kriterier, som udformes på basis af anvendelsen af artikel 87 i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, dvs. på grundlag af nuværende og fremtidig afledt ret, rammebestemmelser, retningslinjer og andre relevante administrative retsakter, der er i kraft i Fællesskabet, samt den retspraksis, der er fastlagt af Retten i Første Instans og EF-Domstolen og afgørelser truffet af associeringsrådet i medfør af artikel 4, stk. 3.« Den anførte bestemmelse fastsætter et generelt princip, hvorfor de materielle kriterier for undersøgelse af, om statsstøtte er forenelig med Europaaftalen, generelt har en »udviklingskarakter«. Alle løbende ændringer i EU-lovgivningen og domstolenes retspraksis inddrages nemlig i kriterierne.
(69)
Den anden sætning i gennemførelsesbestemmelsernes artikel 2, stk. 1, indeholder en særlig henvisning til forenelighedskriterierne baseret på protokol nr. 2: »Hvis støtteydelsen eller støtteprogrammer gælder produkter, der er omfattet af protokol nr. 2 til Europaaftalen, anvendes dette stykkes første punktum fuldt ud, idet undersøgelsen dog ikke foretages på grundlag af kriterier, der er udformet på basis af anvendelsen af artikel 87 i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, men på grundlag af kriterier, der er udformet på basis af anvendelsen af statsstøttereglerne i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Kul- og Stålfællesskab«. Det fremgår tydeligt af bestemmelsen, at udviklingen af kriterierne er forbundet med EKSF-traktaten i forhold til støtte, der er omfattet af protokol nr. 2 til Europaaftalen. Det er i modsætning til den generelle støtte, der vedrører artikel 2, stk. 1, første sætning (se betragtning 68 ovenfor). Bestemmelsen forholder sig ikke tydeligt til udviklingen af forenelighedskriterierne efter udløbet af EKSF-traktaten i 2002.
(70)
I gennemførelsesbestemmelsernes artikel 2, stk. 2 og 3, fastsættes EU's forenelighedskriterier, som Polen skal opfylde. Polen underrettes især om alle EU-ændringer af forenelighedskriterierne, når sådanne retsakter ikke offentliggøres, og: »har Republikken Polen ikke senest tre måneder efter modtagelsen af de officielle oplysninger om ændringerne gjort indsigelse mod disse, gælder de som forenelighedskriterier, jf. stk. 1. Gør Republikken Polen indsigelse mod ændringerne, finder der med udgangspunkt i den indbyrdes tilnærmelse af lovgivningerne, der tilsigtes med Europaaftalen, konsultationer sted i associeringsrådet i henhold til artikel 7 og 8 i nærværende bestemmelser«.
(71)
Selv hvis Polen inden for tre måneder ikke havde gjort indsigelse mod ændringen i Fællesskabets definition af stålindustrien, som i 2002 blev udvidet til at omfatte rørproducenter, kunne ændringerne i EU-lovgivningen ikke finde anvendelse på støtte, der ikke var underlagt Europaaftalen, nemlig støtte, der ikke var omfattet af EKSF-traktaten. Protokol nr. 8 udgør herudover lex specialis, og Kommissionen kan derfor ikke anvende den udvidede definition af jern- og stålsektoren efter udløbet af EKSF-traktaten til at fastsætte protokollens anvendelsesomfang. Det er derfor nødvendigt at foretage en tydelig sondring mellem »udviklingskarakteren« af den lovgivning, der gælder for statsstøtte til den polske stålindustri forud for tiltrædelsen til EU i henhold til Europaaftalen, og Kommissionens kompetence til at udøve kontrol med tilbagevirkende kraft, hvilket fremgår af protokol nr. 8, protokol nr. 2 til Europaaftalen samt associeringsrådets afgørelse. Kommissionens kompetence er underlagt en nøjagtig fortolkning.
8. KONKLUSION
(72)
Kommissionen må som følge af det ovenfornævnte konstatere, at den ikke har kompetence til at kontrollere støtte tildelt til polske rørproducenter inden tiltrædelsen, især fra 1997-2003, på grundlag af protokol nr. 8. Nærværende procedure afsluttes med en konstatering af, at Kommissionen ikke har kompetence til at undersøge støtten omfattet af proceduren -
VEDTAGET DENNE AFGØRELSE:
Artikel 1
Den formelle procedure efter EUF-traktatens artikel 108, stk. 2, der blev indledt med brev til Polen af 23. oktober 2007, afsluttes, da Kommissionen i henhold til bestemmelserne i protokol nr. 8 til akten vedrørende Polens tiltrædelse af EU ikke har kompetence til at kontrollere den støtte, som Polen tildelte WRJ og WRJ-Serwis i 2001, 2002 og 2003.
Artikel 2
Denne afgørelse er rettet til Republikken Polen.
Udfærdiget i Bruxelles, den 6. juli 2010.
DECISIONE DELLA COMMISSIONE
del 6 luglio 2010
relativa all’aiuto di Stato C 48/07 (ex NN 60/07) concesso dalla Polonia a favore di WRJ e WRJ-Serwis
[notificata con il numero C(2010) 4476]
(Il testo in lingua polacca è il solo facente fede)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
(2010/612/UE)
LA COMMISSIONE EUROPEA,
visto il trattato sul funzionamento dell’Unione europea, in particolare l’articolo 108, paragrafo 2, primo comma,
visto l’accordo sullo Spazio economico europeo, in particolare l’articolo 62, paragrafo 1, lettera a),
visto il protocollo n. 8 del trattato di adesione sulla ristrutturazione dell’industria siderurgica polacca (1),
dopo aver invitato gli interessati a presentare osservazioni a norma delle disposizioni succitate (2), e tenuto conto di dette osservazioni,
considerando quanto segue:
1. PROCEDIMENTO
(1)
La Commissione ha ricevuto informazioni riguardo ad alcune irregolarità nel settore dei tubi in acciaio nel corso delle verifiche sulla ristrutturazione dell’industria siderurgica polacca. Dopo l’adesione della Polonia all’UE, l’aiuto a favore di Walcownia Rur Jedność Sp. z o.o. (in appresso «società WRJ») e di WRJ-Serwis Sp. z o.o. (in appresso «società WRJ-Serwis») sono stati sottoposti d’ufficio a verifica. Con lettere del 6 aprile 2005, 4 agosto 2005, 3 novembre 2005, 4 maggio 2006, 17 novembre 2006 e 11 luglio 2007, la Commissione ha chiesto informazioni alle autorità polacche, che hanno risposto con lettere del 7 giugno 2005, 29 settembre 2005, 2 dicembre 2005, 18 maggio 2006, 31 maggio 2006, 10 gennaio 2007 e 3 agosto 2007.
(2)
Con lettera del 23 ottobre 2007 la Commissione ha informato la Polonia di aver deciso di avviare un procedimento di indagine formale ai sensi dell’articolo 108 paragrafo 2 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE) (3) in relazione alla serie di misure concesse a WRJ e WRJ-Serwis.
(3)
La decisione della Commissione di avviare il procedimento è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea il 24 novembre 2007 (4). La Commissione ha invitato gli interessati a presentare le loro osservazioni in merito alle misure in questione.
(4)
La Commissione ha ricevuto osservazioni da parte di un terzo interessato e le ha trasmesse alla Polonia per dare a quest’ultima la possibilità di reagire; la Polonia ha risposto con lettera del 16 febbraio 2009. Con lettere del 21 gennaio 2008 e 1o febbraio 2008 ha preso posizione rispetto alla decisione di avvio del procedimento di indagine formale.
(5)
In data 16 febbraio 2009, la Commissione ha richiesto ulteriori informazioni, che le sono state trasmesse con lettera del 4 giugno 2009.
2. DESCRIZIONE DETTAGLIATA DELLE MISURE
2.1. Beneficiari
2.1.1. WRJ
(6)
La società WRJ ha sede a Katowice e dà lavoro a 12 dipendenti nel settore dell’amministrazione. Il 40,736 % delle quote della società appartiene a Towarzystwo Finansowego Silesia Sp. z o.o. (in appresso «società TFS»), un’impresa che appartiene per il 99,6 % allo Stato. Il rimanente 7,235 % delle quote appartiene a Walcownia Rur Silesia SA (in appresso: «Walcownia Rur Silesia»), società controllata al 100 % da TFS.
(7)
Gli altri azionisti sono:
-
PIW Enpol Sp. z o.o. (19,009 % delle azioni),
-
Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo SA (8,3 % delle azioni),
-
Kulczyk Privatstiftung (4,533 % delle azioni),
-
Huta Jedność (0,817 % delle azioni),
-
una serie di azionisti di minoranza che possiedono quote di azioni tra 0,004 % e il 3,4 %.
(8)
La società WRJ è stata creata nel 1995 al fine di costruire un nuovo laminatoio di tubi senza saldatura con una capacità produttiva di 160 000 tonnellate annue (in appresso «progetto WRJ»).
(9)
Inizialmente, c’era stata un’altra impresa, Huta Jedność, che aveva avviato la costruzione di un laminatoio di tubi senza saldatura con una capacità produttiva di 400 000 tonnellate, ma l’operazione si era interrotta nel 1980 quando lo Stato aveva sospeso le sovvenzioni. Dopo diversi tentativi di riprendere il progetto, Huta Jedność ha chiesto l’avvio di una procedura di fallimento che includeva la liquidazione degli attivi ma la richiesta è stata respinta dal tribunale. Attualmente, Huta Jedność è un’impresa in liquidazione le cui attività consistono nel dare in leasing i propri attivi di produzione ad altre imprese e nel fornire mezzi di produzione.
(10)
Il progetto WRJ si basava sulle infrastrutture e su una parte dei macchinari e delle attrezzature precedentemente acquisiti da Huta Jedność per il progetto iniziale e doveva essere realizzato sui terreni che precedentemente appartenevano a Huta Jedność. Nuovi investitori sono stati invitati a partecipare al progetto che ha preso l’avvio nel 1997. La sua realizzazione è stata interrotta nel 2001 e gli investitori si sono ritirati. Sembra che fosse stato effettuato l’86 % dei lavori anche se la società WRJ non ha intrapreso alcuna attività produttiva.
(11)
Il 4 settembre 2007 Walcownia Rur Silesia, una controllata appartenente interamente a TFS, creata nell’ambito dei piani di consolidamento per il settore polacco dei tubi in acciaio (cfr. i considerando 15-17), ha chiesto l’avvio di una procedura di fallimento nei confronti della società WRJ che comprendesse la liquidazione dei suoi attivi. Il 23 gennaio 2008 il Tribunale regionale di Katowice ha dichiarato il fallimento di WRJ comprensivo della liquidazione dei suoi attivi nominando a tal fine un curatore fallimentare. Al momento attuale non risulta che sia stata venduta alcuna parte degli attivi della società.
2.1.2. WRJ-Serwis
(12)
La società WRJ-Serwis è stata creata nel 2001 mediante trasformazione dell’impresa Zakład Usług Energomechanicznych «Jedność» SA, fondata nel 1999. Ne sono azionisti la società TFS (54,66 % delle azioni), e PIW ENPOL Sp. z o.o. (36,77 % delle azioni), Commplex Sp. z o.o. (8,29 % delle azioni) e Huta Jedność (0,28 % delle azioni).
(13)
Obiettivo primario della società WRJ-Serwis era realizzare una parte del progetto WRJ e garantire alla società WRJ le migliori possibilità di credito. Tuttavia, la società WRJ-Serwis non ha iniziato alcuna attività di investimento, ma, dopo la cessazione delle attività produttive di Huta Jedność all’inizio del 2004, ha avviato nella filiera la produzione di tubi in acciaio senza saldature trafilati a freddo. Tale attività viene realizzata utilizzando gli attivi inizialmente presi in leasing da Huta Jedność. Gli attivi in questione sono stati acquisiti da ING Bank Śląski SA e poi da Walcownia Rur Silesia. Soprattutto, la società WRJ-Serwis ha acquisito il 9/10 dei diritti di usufrutto perenne dei terreni sui quali è localizzato il progetto di WRJ, nonché i 9/10 dei diritti di proprietà degli edifici installati su tale terreno.
(14)
La società WRJ-Serwis ha cessato l’attività operativa nell’aprile 2008 quando Walcownia Rur Silesia ha avviato la produzione di tubi in acciaio nella filiera.
2.1.3. Consolidamento di WRJ e WRJ-Serwis e tentativi di privatizzazione
(15)
Nel 2004 la società TFS ha iniziato la ricerca di un investitore strategico per le società WRJ e WRJ-Serwis. Nel 2005 ha invitato gli interessati a presentare un’offerta. Due parti hanno proposto un’offerta. Infine, è stato concluso con uno degli offerenti un accordo quadro per l’acquisizione degli attivi delle società WRJ e WRJ-Serwis, liberi da qualsiasi onere, che è stato però sciolto nell’ottobre 2006 per mancato adempimento delle sue condizioni. Nel dicembre 2006 la società TFS ha avviato una nuova procedura d’appalto che non ha portato però alla presentazione di nessuna offerta.
(16)
Dopo un nuovo bando di gara lanciato nel 2007, TFS ha deciso di consolidare le due società WRJ e WRJ-Serwis al fine di agevolare la loro privatizzazione. Con questo obiettivo ha fondato due nuove società, FEREX Sp. z o.o. (in appresso «FEREX») e Walcownia Rur Silesia, di cui possiede il 100 % delle azioni. Attraverso Walcownia Rur Silesia e FEREX, TFS ha acquisito gli attivi necessari per la realizzazione del progetto WRJ e ha rilevato i debiti di WRJ e WRJ-Serwis come segue:
a)
Walcownia Rur Silesia è diventata creditrice di WRJ rilevando dal consorzio di banche crediti relativi a tale società per un importo di 168 940 469 PLN e della società Stalexport di crediti relativi a WRJ per un importo di 95 595 057 PLN. Inoltre, Walcownia Rur Silesia ha acquistato dal consorzio di banche presieduto da ING Bank Śląski i beni mobili che rappresentano le attrezzature della filiera;
b)
anche la società FEREX è diventata creditrice di WRJ acquisendo dalle banche crediti relativi a WRJ pari complessivamente a 142 941 270,43 PLN, garantiti da un’ipoteca sul terreno appartenente alle società WRJ e WRJ-Serwis.
(17)
Nell’agosto 2008 le autorità polacche hanno cercato ancora una volta di vendere WRJ, WRJ-Serwis, FEREX e Walcownia Rur Silesia. Le società TFS e Walcownia Rur Silesia hanno invitato le parti interessate a negoziare l’acquisto congiunto degli attivi di Walcownia Rur Silesia, del capitale sociale di FEREX, dei crediti di TFS relativi a FERX e delle azioni di TFS nel capitale di WRJ-Serwis. La procedura è terminata il 15 gennaio 2009 e non ha portato alla vendita di nessuno degli attivi proposti.
2.2. Le misure sottoposte a valutazione
(18)
Le misure concesse a favore della società WRJ consistono in investimenti di capitale realizzati dalla società TFS (2.2.1), in una garanzia concessa da TFS (2.2.2) e nelle garanzie concesse dal Tesoro di Stato. Le misure concesse a favore della società WRJ-Serwis consistono in investimenti di capitale realizzati dalla società TFS (2.2.4).
2.2.1. Gli investimenti di capitale in WRJ realizzati da TFS
(19)
Il primo investimento di capitale della società TFS nella società WRJ ha avuto luogo il 26 giugno 2002 quando gli azionisti di quest’ultima hanno deciso un aumento del capitale sociale. In cambio dei crediti la società TFS ha ottenuto azioni per un valore nominale di 15 milioni di PLN. I crediti, pari a 15 milioni di PLN, erano dovuti a TFS da parte di Huta Andrzej e Huta Katowice. L’aumento di capitale è stato registrato ed è diventato effettivo a partire dal 22 novembre 2002.
(20)
L’altro aumento di capitale ha avuto luogo il 17 gennaio 2003 quando gli azionisti di WRJ hanno deciso nuovamente un aumento del capitale sociale della società. In cambio dei crediti, la società TFS ha ottenuto dalla società WRJ azioni per un valore nominale di 40 milioni di PLN (scambio di debiti con quote del capitale sociale). Il valore nominale dei crediti era pari a 40 milioni di PNL, e la società TFS li aveva acquisiti in precedenza, nel dicembre 2002, da ING Bank Śląski SA L’aumento di capitale è stato registrato ed è diventato effettivo il 25 agosto 2003.
2.2.2. Garanzie concesse a WRJ da TFS
(21)
Nel 2001 la società TFS ha concesso garanzie per un importo di 5 milioni di PNL in relazione al prestito di 20 milioni di PNL che WRJ aveva ottenuto nel 1999 dal Fondo regionale per la tutela dell’ambiente e la gestione delle acque.
(22)
Anche nel 2001 la società TFS aveva concesso garanzie per un importo di 50 milioni di PNL in relazione a un prestito di 115 milioni di PNL che WRJ aveva ottenuto nel 1996 dal Fondo regionale per la tutela dell’ambiente e la gestione delle acque.
2.2.3. Garanzie concesse a WRJ dal Tesoro di Stato
(23)
Il 14 ottobre 1997 il Tesoro di Stato ha concesso una garanzia pari complessivamente a 262,5 milioni di PLN sull’importo principale e gli interessi di due prestiti: un credito in valuta e un credito in PLN, entrambi concessi dal consorzio di banche nel 1997.
(24)
Il 2 gennaio 2003 il Consiglio dei Ministri ha firmato i documenti relativi ad una garanzia di Stato fino al 55 %. Tale aumento della garanzia non è però stato realizzato.
2.2.4. Gli investimenti di capitale in WRJ-Serwis realizzati da TFS
(25)
La società TFS ha effettuato degli apporti di capitale a favore della società WRJ-Serwis nel dicembre 2003 al fine di ottenere una quota di maggioranza, circostanza che le avrebbe permesso di assumere il controllo del progetto WRJ. Nella decisione del dicembre 2003 gli azionisti della società WRJ-Serwis hanno accettato la vendita di azioni a TFS. Le azioni avevano un valore nominale pari a 7 910 000 PLN. La società TFS ha acquisito azioni principalmente in cambio dei crediti dovuti da Huta Jedność, crediti che sono stati trasferiti alla società WRJ-Serwis. Inoltre, TFS ha fornito, in cambio di azioni, liquidità (890 000 PLN) e un apporto in natura (materie prime: placche metalliche provenienti da Huta Jedność destinate alla trasformazione, per un valore commerciale di 450 000 PLN). L’accordo relativo all’acquisizione delle quote è stato firmato l’8 giugno 2004 mentre l’aumento di capitale è stato registrato la prima volta il 17 agosto 2007.
(26)
Oltre a TFS, hanno acquisito azioni del capitale aumentato uno degli azionisti già esistenti, PIW Enpol Sp. z o.o., e un azionista nuovo, Commplex Sp. z o.o., (in entrambi i casi imprese private). Le società hanno acquisito azioni cedendo in cambio i crediti che Huta Jedność aveva nei confronti di WRJ-Serwis.
3. MOTIVAZIONI PER L’AVVIO DEL PROCEDIMENTO DI INDAGINE FORMALE
(27)
Come specificato al punto 3, il 23 ottobre 2007 la Commissione ha deciso di avviare il procedimento d’indagine formale (in appresso «decisione di avvio del procedimento»). In tale decisione, la Commissione dichiarava di essere l’organo competente per l’esame del caso e che le misure in questione costituivano un aiuto di Stato incompatibile con il mercato interno.
3.1. Diritto applicabile e competenze della Commissione
(28)
Nella decisione di avviare il procedimento la Commissione ha riconosciuto che gli articoli 107 e 108 del TFUE (precedentemente articoli 87 e 88 del trattato CE) non sono, in linea di principio, applicabili agli aiuti concessi prima dell’adesione e non applicati dopo l’adesione. Tuttavia, le disposizioni del protocollo n. 8 del trattato di adesione sulla ristrutturazione dell’industria siderurgica polacca (in appresso: ‘protocollo n. 8’) possono essere considerate come una lex specialis con riferimento agli articoli 107 e 108 del TFUE che ha esteso il controllo degli aiuti di Stato sulla base del TFUE a tutti gli aiuti a favore della ristrutturazione dell’industria siderurgica polacca concessi tra il 1997 e il 2006. Pertanto, in linea di massima, la Commissione sarebbe competente per la valutazione di tali aiuti.
(29)
Per quanto riguarda la questione di sapere se i produttori di tubi come WRJ e WRJ-Serwis facciano parte del settore dell’«industria siderurgica» ai fini del protocollo n. 8, la Commissione ha tenuto conto di quanto segue: il protocollo n. 8 si basava sul programma nazionale di ristrutturazione (il programma «ristrutturazione e sviluppo dell’industria siderurgica in Polonia» o «PNR»). Il campo di applicazione sia del PNR che del protocollo n. 8 non si limitava a quello dell’allegato I del trattato che istituisce la Comunità europea del carbone e dell’acciaio (in appresso: «trattato CECA»), ma copriva anche alcuni settori dell’industria siderurgica come quelli dei tubi senza saldatura e dei tubi grandi saldati.
(30)
Conformemente alla decisione di avvio del procedimento, prima di tutto tale interpretazione corrispondeva alla definizione dell’industria siderurgica nel quadro delle norme UE relative agli aiuti di Stato e segnatamente alla definizione di cui all’allegato B della disciplina multisettoriale (5). In secondo luogo, la definizione scaturiva dal campo di applicazione del PNR, la metà dei beneficiari del quale erano produttori di tubi. Huta Jedność, la società che ha preceduto WRJ i WRJ-Serwis, ha effettivamente partecipato al processo descritto nel programma di ristrutturazione ed è stata più volte direttamente menzionata nel progetto di PNR, ma alla fine non è stata considerata un potenziale beneficiario dal momento che all’epoca, a seguito del suo fallimento, ne era prevista la liquidazione.
(31)
Pertanto, la Commissione ha ritenuto che il divieto di concedere un aiuto non previsto dal PNR né dal protocollo n. 8 si applicasse sia a Huta Jedność che alle società WRJ e WRJ-Serwis.
3.2. Esistenza di aiuto di Stato
(32)
Per quanto riguarda gli investimenti nella società WRJ effettuati dalla società TFS e le garanzie concesse da quest’ultima, la Commissione ha espresso seri dubbi quanto al fatto che fosse soddisfatto il criterio dell’investitore privato. Quando sono state prese queste misure, WRJ si trovava in difficoltà e non sarebbe stata in condizione di reperire fondi sul mercato dei capitali. Inoltre, la Commissione ha manifestato dubbi per quanto riguarda il fatto che fosse possibile ottenere un rendimento sufficiente da tale investimento. Ha ritenuto inoltre che sarebbe stato difficile giustificare gli investimenti con il fatto che la società TFS intendeva in futuro privatizzare WRJ.
(33)
Per quanto riguarda la garanzia concessa a WRJ dal Tesoro di Stato, la Commissione ha osservato che nel 1997, all’epoca della concessione della garanzia, non era chiaro che l’impresa si trovasse in difficoltà. D’altra parte, l’aumento della garanzia nel 2003 può far ritenere che la società WRJ si trovasse in difficoltà; pertanto, la Commissione dubitava che tale aumento rispettasse il criterio dell’investitore privato.
(34)
Per quanto riguarda gli investimenti nella società WRJ effettuati dalla società TFS, la Commissione ha espresso dubbi quanto al fatto che fosse soddisfatto il criterio dell’investitore privato. La Commissione ha osservato che nel 2003 la società si trovava in difficoltà per cui è poco probabile che il rendimento dell’investimento potesse essere soddisfacente.
3.3. Compatibilità dell’aiuto di Stato con il mercato interno
(35)
La Commissione non è riuscita ad individuare alcuna motivazione che permettesse di considerare un eventuale aiuto di Stato compatibile con il mercato comune dal momento che gli investimenti o aiuti alla ristrutturazione a favore dell’industria siderurgica tra il 1997 e il 2006 erano vietati dal protocollo n. 8 e pertanto dalle norme UE in materia di aiuti di Stato.
4. OSSERVAZIONI DELLA POLONIA SULLA DECISIONE DI AVVIO DEL PROCEDIMENTO
(36)
Con lettere del 21 gennaio 2008 e 1o febbraio 2008 le autorità polacche hanno presentato le proprie osservazioni in merito alla decisione di avvio del procedimento. In sintesi, le autorità polacche non concordano con l’interpretazione che la Commissione ha dato del protocollo n. 8 e sostengono che le misure in questione non costituiscono aiuto di Stato.
4.1. Diritto applicabile e competenze della Commissione
(37)
Le autorità polacche ritengono che il protocollo n. 8, che costituisce un’eccezione al principio di non intervento nei confronti degli aiuti di Stato concessi prima dell’adesione, non possa essere interpretato mediante generalizzazioni.
(38)
Affermano, innanzitutto, che poiché l’allegato 1 del protocollo n. 2 dell’accordo europeo che istituisce un’associazione tra le Comunità europee e i loro Stati membri, da una parte, e la Repubblica di Polonia, dall’altra (6) (in appresso «accordo europeo») non includeva alcun riferimento né ai produttori di tubi né ai loro prodotti, questi non rientravano nel campo di applicazione dell’accordo.
(39)
In secondo luogo, il divieto di concessione di aiuti di Stato ai produttori di tubi negli Stati membri è stato introdotto il 24 luglio 2002 quando è entrato in vigore l’allegato B della disciplina multisettoriale che definiva il campo di applicazione dell’industria siderurgica. Conformemente a tale definizione, il segmento dei tubi l’industria siderurgica senza saldatura e dei tubi grandi saldati, faceva parte dell’industria siderurgica. Pertanto, il PNR autorizzato dalla Commissione nel 2003 e il protocollo n. 8 riguardavano anche i produttori di tubi. Prima, all’epoca dell’applicazione del trattato CECA, il segmento dei tubi non era preso in considerazione.
(40)
Le autorità polacche sostengono che il protocollo n. 8 va interpretato nel senso che, prima del 24 luglio 2002, l’aiuto concesso ai produttori di tubi non era sottoposto al controllo della Commissione, analogamente a tutti gli altri aiuti concessi prima dell’entrata in vigore del trattato di adesione. Dopo tale termine, i produttori di tubi erano soggetti alle restrizioni di cui sopra.
(41)
Per quanto riguarda i beneficiari, le autorità polacche fanno presente che la società WRJ-Serwis può essere considerata produttrice di prodotti in acciaio solo dopo il 2004, anno in cui ha iniziato ad utilizzare le attrezzature della filiera, e che, prima di tale data, nessun intervento di Stato avrebbe potuto essere considerato un aiuto di Stato a favore dell’industria siderurgica.
(42)
Inoltre, la Polonia ha sottolineato che il progetto WRJ non costituisce la continuazione del progetto Huta Jedność.
4.2. Esistenza di aiuto di Stato
(43)
Inoltre, le autorità polacche sostengono che, nonostante la società TFS sia controllata dal Tesoro di Stato, essa agisce conformemente alle regole di mercato per conseguire degli utili. Le azioni che ha realizzato nei confronti di WRJ e WRJ-Serwis non risultavano da alcun particolare controllo o sorveglianza esercitata dallo Stato. Pertanto, il Tesoro non ha necessariamente esercitato il controllo nel senso di cui alla sentenza Stardust Marine (7).
(44)
Per quanto riguarda l’aumento del capitale della società WRJ e le garanzie concessi dalla società TFS, la Polonia ritiene che la società TFS non abbia apportato risorse finanziarie significative al progetto WRJ. Lo scambio dei crediti con azioni nella società WRJ era una misura economicamente più razionale dell’esecuzione diretta di tali crediti. Inoltre, all’epoca in cui aveva effettuato gli investimenti nella società WRJ, la società TFS disponeva di piani operativi che dimostravano la redditività del progetto WRJ. Anche il consorzio di banche era pronto a fornire ulteriori finanziamenti alla società WRJ. Pertanto, la società TFS ha agito come un investitore privato.
(45)
Le autorità polacche ritengono che l’aumento della portata della garanzia a favore di WRJ fosse conforme ai criteri dell’investitore privato dal momento che era assicurata la copertura di un importo considerevole e che WRJ aveva versato al Tesoro di Stato un’imposta per l’aumento della garanzia conforme al tasso di mercato. Inoltre, la garanzia era subordinata a un rifinanziamento del progetto WRJ da parte delle banche che non ha avuto luogo. Pertanto, l’aumento della garanzia non è mai stato effettuato e la Polonia ritiene che la società WRJ non abbia ricavato degli utili.
(46)
Si può ritenere che l’intervento di capitale nella società WRJ-Serwis soddisfi il criterio dell’investitore privato. Prima di tutto, vi hanno partecipato azionisti privati diversi da TFS. In secondo luogo, la società WRJ-Serwis non si trovava in difficoltà finanziarie e TFS aveva preso la propria decisione pensando ai profitti che avrebbe ottenuto in futuro WRJ-Serwis. Inoltre, TFS è riuscita a prendere il controllo sulla società WRJ-Serwis e il terreno su cui è stato realizzato il progetto WRJ.
(47)
Per quanto riguarda il consolidamento delle società WRJ e WRJ-Serwis, le autorità polacche sostengono che era l’unica possibilità di giungere rapidamente alla ripresa e al completamento del progetto WRJ da parte di un investitore privato pur garantendo il recupero della massima parte del capitale investito fino ad allora dallo Stato.
5. OSSERVAZIONI PRESENTATE DALLE PARTI INTERESSATE
(48)
La Commissione ha ricevuto osservazioni da parte di un terzo interessato, decisamente contrario alle sovvenzioni concesse dalla Polonia. La persona in questione fa presente che i tubi non sono mai stati oggetto del trattato CECA e che l’industria dei tubi doveva effettuare la ristrutturazione a proprie spese senza intervento dello Stato. L’accettazione dell’aiuto in esame avrebbe pregiudicato il settore europeo della produzione dei tubi. La parte interessata sostiene anche che l’accettazione dell’aiuto può compromettere i tentativi di dimostrare che alcuni paesi importano nell’UE tubi che sono oggetto di dumping o di sovvenzioni. Inoltre sostiene che il settore europeo dei tubi non saldati si trovava in una situazione economica particolare, caratterizzata, da una parte, dall’esistenza di capacità di produzione in surplus e dalla necessità di esportare grossi quantitativi e, dall’altra, da un aumento delle importazioni provenienti dalla Cina.
6. OSSERVAZIONI DELLA POLONIA SULLE AFFERMAZIONI DELLA PARTE INTERESSATA
(49)
Le osservazioni della parte interessata sono state trasmesse alla Polonia che le ha commentate il 16 febbraio 2009. Le autorità polacche sostengono la necessità di norme trasparenti per garantire una concorrenza leale sul mercato dei tubi.
(50)
La Polonia concorda con la terza parte interessata sul fatto che i tubi non sono mai stati oggetto del trattato CECA e ribadisce che è con l’avvento della disciplina multisettoriale, entrata in vigore il 24 luglio 2002, che i produttori di tubi sono entrati a far parte dell’«industria siderurgica». Quindi, il divieto di aiuti di Stato a favore del settore dei tubi si applica a partire dal 24 luglio 2002, data in cui è entrata in vigore la definizione «allargata» dell’industria siderurgica.
(51)
Inoltre, le autorità polacche ribadiscono che la società WRJ non ha mai iniziato l’attività di produzione e che la società WRJ-Serwis ha cessato la produzione nel 2008. La Polonia sottolinea di non aver mai concesso aiuti di Stato a WRJ.
7. VALUTAZIONE DELLA MISURA
7.1. Diritto applicabile e competenze della Commissione
(52)
Le misure in oggetto sono state concesse prima dell’adesione della Polonia all’Unione europea, vale a dire prima del 1o maggio 2004. In linea di principio, gli articoli 107 e 108 del TFUE non si applicano agli aiuti concessi prima dell’adesione e non applicati dopo l’adesione (8). A titolo di deroga dal principio di cui sopra e quindi a titolo di eccezione, la Commissione è competente per esaminare un aiuto di Stato concesso dalla Polonia nel contesto della ristrutturazione dell’industria siderurgica nazionale prima dell’adesione all’UE in virtù del protocollo n. 8 al trattato di adesione.
7.1.1. Il protocollo n. 8 come lex specialis
(53)
Il protocollo n. 8 contiene una disposizione che autorizza la Polonia a portare a termine la ristrutturazione dell’industria siderurgica avviata prima dell’adesione. La ristrutturazione dell’industria siderurgica polacca prima dell’adesione è stata intrapresa sulla base del protocollo n. 2 dell’accordo europeo e portata avanti sulla base della decisione del Consiglio di associazione UE-Polonia (in appresso: «decisione del Consiglio di associazione») (9).
(54)
Nel protocollo n. 2 dell’accordo europeo è stata concessa alla Polonia una moratoria di 5 anni, dal 1992 alla fine del 1996, durante la quale il paese poteva utilizzare aiuti di Stato al fine di ristrutturare la propria industria di prodotti in acciaio CECA.
(55)
Tale moratoria è stata prorogata con la decisione del Consiglio di associazione per i successivi otto anni, a partire dal 1o gennaio 1997 fino al momento dell’adesione della Polonia all’UE. In tal periodo, la Polonia poteva, a titolo eccezionale, ottenere per i prodotti in acciaio aiuti di Stato per le esigenze del processo di ristrutturazione alle condizioni stabilite dal protocollo n. 2 all’accordo europeo (la cui applicazione era stata prorogata sulla base della decisione del Consiglio di associazione) e sulla base del PNR presentato dalla Polonia alla Commissione nell’aprile 2003. Nel luglio 2003, dopo che la Commissione aveva valutato il PNR, la domanda della Polonia è stata approvata dagli Stati membri (10).
(56)
Conformemente al protocollo n. 8, la Commissione è autorizzata a controllare dopo l’adesione della Polonia all’UE gli aiuti di Stato concessi da questo paese all’industria siderurgica sulla base del protocollo n. 2 dell’accordo europeo (e successivamente della decisione del Consiglio di associazione) e del PNR. Inoltre, il protocollo n. 8 stabilisce che la Commissione ha il diritto di esigere il rimborso degli aiuti concessi in violazione del protocollo n. 2 dell’accordo europeo o del PNR. Il protocollo n. 8 ha pertanto il carattere di una lex specialis, che permette, a titolo di eccezione, la deroga dai principi generali relativi alla verifica e al controllo con effetto retroattivo degli aiuti di Stato concessi dalla Polonia all’industria siderurgica prima dell’adesione. Lo ha confermato il tribunale che ha affermato che il protocollo n. 8 costituisce una lex specialis in relazione agli articoli 107 e 108 del TFUE e estende il controllo degli aiuti di Stato effettuato dalla Commissione in virtù del TFUE agli aiuti concessi per la riorganizzazione dell’industria siderurgica polacca nel periodo tra il 1997 e il 2003 (11).
7.1.2. Ambito delle competenze della Commissione per quanto riguarda il controllo con effetto retroattivo sulla base del protocollo n. 8
(57)
Nel contesto del procedimento in corso, la Commissione deve valutare se nell’ambito delle competenze relative al controllo eccezionale con effetto retroattivo, di cui ai considerando 53-56, rientrino anche gli aiuti concessi dalla Polonia ai produttori di tubi prima dell’adesione all’UE. A tal fine, occorre interpretare le basi giuridiche applicabili al caso, vale a dire il protocollo n. 8 insieme con il protocollo n. 2 dell’accordo europeo e la decisione del Consiglio di associazione, al fine di determinare se tali norme riguardano gli aiuti concessi a favore dei produttori di tubi polacchi prima dell’adesione all’UE.
(58)
Conformemente ad un principio giuridico universalmente riconosciuto, le norme che hanno carattere di lex specialis, dal momento che costituiscono una deroga alle disposizioni generali, devono essere interpretate in senso stretto. L’interpretazione in senso stretto delle basi giuridiche di cui sopra (cfr. i considerando 59-65) porta a concludere che le competenze della Commissione relative al controllo eccezionale con effetto retroattivo sono limitate agli aiuti concessi prima dell’adesione a favore dei produttori di prodotti CECA; quindi gli aiuti a favore dei produttori dei tubi non rientrano tra tali competenze.
7.1.3. Interpretazione delle basi giuridiche
(59)
Le competenze della Commissione relative alla verifica e al controllo con effetto retroattivo degli aiuti concessi prima dell’adesione a favore della siderurgia polacca sono definite dai punti 12 e 18 del protocollo n. 8. Ai sensi del punto 12 la Commissione e il Consiglio seguono da vicino la realizzazione della ristrutturazione nel periodo precedente e successivo all’adesione fino al 2006. Conformemente al punto 18, la Commissione è autorizzata a esigere il rimborso degli aiuti di Stato concessi in violazione dei criteri stabiliti dal protocollo n. 8.
(60)
Il punto 1 del protocollo n. 8 stabilisce che gli aiuti di Stato concessi dalla Polonia ai fini della ristrutturazione di parti specifiche dell’industria siderurgica polacca sono ritenuti compatibili con il mercato comune a condizione che: «il periodo di cui all’articolo 8, paragrafo 4 del protocollo n. 2, sui prodotti della CECA dell’accordo europeo […] sia prorogato fino alla data di adesione»; si rispetti, per tutto il periodo 2002-2006, quanto stabilito nel piano di ristrutturazione; che le condizioni previste nel protocollo n. 8 siano soddisfatte e che «non venga concesso alcun aiuto di Stato all’industria siderurgica polacca dopo l’adesione».
(61)
Il punto 2 del protocollo n. 8 esige che la ristrutturazione del settore siderurgico polacco, come illustrato nei piani d’impresa specifici delle società di cui all’allegato 1 e in linea con le condizioni definite nel presente Protocollo, sia completata entro il 31 dicembre 2006. Il punto 3 del protocollo n. 8 stabilisce che possono beneficiare di aiuti nel quadro del programma di ristrutturazione dell’industria siderurgica polacca esclusivamente le imprese indicate nell’allegato 1 del protocollo.
(62)
Il punto 1 del protocollo n. 8 rinvia esplicitamente all’articolo 8, paragrafo 4, del protocollo n. 2 dell’accordo europeo (una disposizione la cui applicazione è stata prorogata mediante la decisione del Consiglio di associazione). Il protocollo 2 dell’accordo europeo si applicava esclusivamente ai «prodotti dell’acciaio CECA» (articolo 8, paragrafo 4, del protocollo 2) il cui elenco era allegato. L’allegato riprendeva l’elenco dei prodotti CECA che figuravano nell’allegato I del trattato CECA che escludeva esplicitamente i tubi («tubi in acciaio (non saldati o saldati) […], le barre trafilate e la ghisa (tubi, tubolature e armature e altri tipi di ghisa) dalla definizione dei prodotti CECA in acciaio)»).
(63)
Il trattato CECA è scaduto il 23 luglio 2002. A partire da quella data, gli aiuti di Stato per il settore siderurgico sono rientrati nel quadro giuridico generale dell’UE. In quell’occasione è stato deciso che la definizione del settore siderurgico europeo sarebbe stata estesa ai produttori di tubi. In base alla definizione modificata contenuta nell’articolo 27 e nell’allegato B della disciplina multisettoriale, il settore siderurgico dell’UE comprende «tubi e profilati cavi, senza saldatura» e «altri tubi, saldati o ribaditi […] di ferro o di acciaio». Tale definizione allargata del settore dell’industria siderurgica viene ripresa nell’allegato I degli Orientamenti in materia di aiuti di Stato a finalità regionale 2007-2013 (12) e dall’articolo 2, punto 29, del regolamento generale di esenzione per categoria (13).
(64)
Tuttavia, né il protocollo n. 2 dell’accordo europeo né la decisione del Consiglio di associazione sono stati chiaramente modificati al fine di tener conto della nuova definizione del settore siderurgico dell’UE estesa ai produttori di tubi. Il protocollo n. 2 dell’accordo europeo scadeva il 31 dicembre 1996. Per decisione del Consiglio di associazione, la sua validità è stata prorogata di otto anni supplementari a decorrere dal 1o gennaio 1997 o fino alla data di adesione della Polonia all’UE (a seconda di quale data veniva prima). L’articolo 1 della decisione del Consiglio di associazione concerne «i prodotti dell’acciaio» in generale, e anche il suo campo di applicazione è chiaramente legato all’articolo 8, paragrafo 4, del protocollo n. 2 dell’accordo europeo che concerne esclusivamente i prodotti in acciaio della CECA. Segnatamente, la proroga della validità del protocollo 2 dell’accordo europeo è subordinata alla presentazione da parte della Polonia alla Commissione di un PNR e di piani di impresa dei beneficiari che, ai sensi dell’articolo 2 della decisione del Consiglio di associazione «soddisfino i requisiti di cui all’articolo 8, paragrafo 4, del protocollo n. 2 e che siano stati valutati e approvati dall’organo nazionale responsabile per il controllo degli aiuti di Stato (Ufficio per la tutela della concorrenza e dei consumatori)».
(65)
Sulla base di quanto precede, la Commissione ritiene che il punto 18 del protocollo n. 8, interpretato alla luce dei punti 1-3 del protocollo n. 8 e anche del protocollo n. 2 dell’accordo europeo e della decisione del Consiglio di associazione, non conferisca alla Commissione competenza per quanto riguarda il controllo degli aiuti di Stato concessi ai produttori di tubi polacchi prima dell’adesione.
7.1.4. Norme di applicazione dell’accordo europeo come strumento di interpretazione
(66)
Indipendentemente dall’interpretazione giuridica del campo di applicazione delle basi giuridiche applicabili (il protocollo n. 8, il protocollo n. 2 dell’accordo europeo e la decisione del Consiglio di associazione, cfr. i considerando 59-65), la Commissione ha anche valutato se le norme di attuazione delle disposizioni relative agli aiuti di Stato nell’accordo europeo e nel protocollo n. 2, adottate nel 2001 dal Consiglio di associazione UE-Polonia (in appresso «norme di attuazione») (14) fossero pertinenti per definire l’ambito della competenza della Commissione in materia di controllo con effetto retroattivo delle misure adottate prima dell’adesione a favore dei produttori di tubi polacchi.
(67)
In linea di massima, le norme di attuazione contengono disposizioni procedurali che è opportuno distinguere dalle disposizioni sostanziali relative agli aiuti di Stato contenute nell’accordo europeo e nel suo protocollo n. 2. Occorre, tuttavia, tener presente che le norme di attuazione contengono anche norme specifiche sui criteri di valutazione della compatibilità degli aiuti di Stato con l’accordo europeo e con il suo protocollo n. 2.
(68)
La prima frase dell’articolo 2, paragrafo 1 delle norme di attuazione stabilisce quanto segue: «La compatibilità dei singoli aiuti concessi e dei programmi di aiuti con le disposizioni dell’accordo europeo, di cui all’articolo 1 delle presenti norme, è valutata in base ai criteri derivanti dall’applicazione delle disposizioni dell’articolo 87 del trattato che istituisce la Comunità europea, compresi il diritto derivato presente e futuro, i quadri, gli orientamenti e gli altri atti amministrativi pertinenti in vigore nella Comunità, nonché la giurisprudenza del Tribunale di primo grado e della Corte di giustizia delle Comunità europee, e alle eventuali decisioni del Consiglio di associazione adottate ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 3». Tale disposizione stabilisce il principio generale secondo cui i criteri sostanziali per la valutazione della compatibilità di un aiuto di Stato con l’accordo europeo sono di natura «evolutiva», cioè tengono conto della costante evoluzione della legislazione dell’UE e della giurisprudenza.
(69)
La seconda frase dell’articolo 2, paragrafo 1 delle norme di attuazione contiene un riferimento specifico ai criteri di compatibilità conformemente al protocollo n. 2: «Se gli aiuti concessi o i programmi di aiuti sono destinati a prodotti contemplati dal protocollo n. 2 dell’accordo europeo, la prima frase del presente paragrafo è totalmente applicabile, con la sola differenza che la valutazione è effettuata in base ai criteri derivanti dall’applicazione delle norme relative agli aiuti di Stato del trattato che istituisce la Comunità europea del carbone e dell’acciaio anziché in base ai criteri derivanti dall’applicazione delle norme dell’articolo 87 del trattato che istituisce la Comunità europea». Dalla formulazione di tale norma si evince chiaramente che, contrariamente a ciò che avviene nel caso di un aiuto generale, di cui alla prima frase dell’articolo 2, paragrafo 1 (cfr. considerando 68), nel caso di un aiuto di cui al protocollo 2 dell’accordo europeo, l’evoluzione dei criteri di compatibilità è legata al trattato CECA. Non vi è alcun riferimento specifico per quanto riguarda l’evoluzione dei criteri di compatibilità dopo la scadenza del trattato CECA nel 2002.
(70)
L’articolo 2, paragrafi 2 e 3 delle norme di attuazione stabilisce un meccanismo mediante il quale le modifiche apportate ai criteri di compatibilità dell’UE devono essere prese in considerazione dalla Polonia. Segnatamente, la Polonia viene informata di tutte le modifiche dei criteri di compatibilità UE che non sono stati pubblicati e «se la Repubblica di Polonia non solleva obiezioni entro tre mesi dalla data in cui ha ricevuto le informazioni ufficiali al loro riguardo, tali cambiamenti diventano criteri di compatibilità ai sensi del paragrafo 1 del presente articolo. Se invece la Repubblica di Polonia solleva obiezioni circa tali cambiamenti e tenendo conto del ravvicinamento delle legislazioni previsto dall’accordo europeo, si tengono consultazioni conformemente agli articoli 7 e 8 delle presenti norme».
(71)
Anche qualora la Repubblica di Polonia non avesse espresso, entro il termine previsto di tre mesi, alcuna obiezione nei confronti della modifica della definizione UE del settore siderurgico che nel 2002 è stata estesa ai produttori di tubi, tali modifiche della normativa UE non avrebbero potuto applicarsi a misure che non rientravano nel campo di applicazione dell’accordo europeo, cioè che non rientravano nel campo di applicazione del trattato CECA. D’altronde, il protocollo n. 8 ha carattere di lex specialis e, pertanto, per stabilire il suo campo di applicazione, la Commissione non può basarsi sulla definizione estesa del settore siderurgico dell’UE dopo la scadenza del trattato CECA. È pertanto opportuno concludere che c’è una chiara distinzione tra la natura «evolutiva» del diritto applicabile agli aiuti di Stato concessi al settore siderurgico conformemente all’accordo europeo prima dell’adesione all’UE da una parte e, dall’altra, la necessità di interpretare in senso stretto l’ambito delle competenze della Commissione in materia di controllo con effetto retroattivo che deriva dal protocollo n. 8, dal protocollo n. 2 dell’accordo europeo e dalla decisione del Consiglio di associazione.
8. CONCLUSIONE
(72)
Alla luce di quanto precede, la Commissione deve concludere di non essere competente per l’esame degli aiuti di Stato concessi a favore dei produttori polacchi di tubi prima dell’adesione, segnatamente tra il 1997 e il 2003, sulla base del protocollo n. 8. Il presente procedimento viene chiuso dal momento che la Commissione non è competente per l’esame degli aiuti oggetto del procedimento,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
Il procedimento di indagine formale previsto dall’articolo 108, paragrafo 2 del TFUE, avviato con lettera del 23 ottobre inviata alla Polonia, è chiuso dal momento che la Commissione non è competente, ai sensi delle norme di cui al protocollo n. 8 del trattato di adesione della Polonia all’UE, per l’esame degli aiuti di Stato concessi dalla Polonia negli anni 2001, 2002 e 2003 a favore delle società WRJ i WRJ-Serwis.
Articolo 2
La Repubblica polacca è destinataria della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, il 6 luglio 2010.