KOMMISSIONENS AFGØRELSE
af 23. februar 2011
om Tysklands statsstøtte C 58/06 (ex NN 98/05) til Bahnen der Stadt Monheim (BSM) og Rheinische Bahngesellschaft (RBG) i Verkehrsverbund Rhein-Ruhr
(meddelt under nummer K(2011) 632)
(Kun den tyske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2011/501/EU)
EUROPA-KOMMISSIONEN HAR -
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 108, stk. 2 (1),
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),
efter at have opfordret interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger i overensstemmelse med disse artikler (2), under hensyntagen til disse bemærkninger, og
ud fra følgende betragtninger:
1. SAGSFORLØB
(1)
Ved brev af 21. december 2006 underrettede Kommissionen Tyskland om sin beslutning om at betragte trafikselskabet Verkehrsverbund Rhein-Ruhrs (i det følgende »VRR«) »gamle finansieringsordning« som eksisterende støtte og indlede proceduren efter artikel 108, stk. 2, i TEUF med hensyn til VRR's »nye finansieringsordning« (3), på grundlag af hvilken Rheinische Bahngesellschaft AG (i det følgende »RBG«) og Bahnen der Stadt Monheim GmbH (i det følgende »BSM«) modtager kompensation for forpligtelser til offentlig tjeneste; samtidig opfordrede den Tyskland til at fremsætte bemærkninger. Efter anmodning fra Tyskland blev der afholdt et møde den 1. februar 2007. Tyskland fremsendte bemærkninger den 18. april 2007 og 4. maj 2007.
(2)
Kommissionens beslutning om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende den 31. marts 2007 (4). Kommissionen opfordrede interesserede parter til at fremsende bemærkninger til de pågældende foranstaltninger senest en måned efter meddelelsen af beslutningen.
(3)
Kommissionen har modtaget bemærkninger fra en enkelt interesseret part. Ved brev af 29. maj 2007 videresendte den disse bemærkninger til Tyskland. Med anmodning om eventuelle kommentarer inden for en måned. Kommissionen modtog kommentarer fra Tyskland ved brev af 29. juni 2007.
(4)
Efter anmodning fra Tyskland blev der afholdt endnu et møde den 31. januar 2008. Efter dette møde fremsendte Tyskland på Kommissionens anmodning yderligere oplysninger den 5. maj 2008 og 3. juli 2008.
(5)
Ved brev af 2. oktober 2007, 30. januar 2008 og 4. april 2008 uddybede den interesserede part sine oprindelige bemærkninger.
(6)
Ved brev af 10. juli 2008 anmodede Kommissionen Tyskland om yderligere præcisering af de fremlagte oplysninger; Tyskland blev endvidere anmodet om inden for en måned at svare på den interesserede parts supplerende bemærkninger. Tyskland fremsendte svar ved breve af 5. august 2008 og 30. september 2008.
(7)
Ved brev af 16. december 2009 opfordrede Kommissionen Tyskland og den interesserede part til senest den 10. januar 2010 at fremsende bemærkninger vedrørende foreneligheden af de omhandlede foranstaltninger med Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1370/2007 af 23. oktober 2007 om offentlig personbefordring med jernbane og ad vej og om ophævelse af Rådets forordning (EØF) nr. 1191/69 og (EØF) nr. 1107/70 (5). Tyskland og den interesserede part anmodede om en forlængelse af fristen. Kommissionen forlængede fristen for begge parter indtil den 12. januar 2010. Ved brev af 12. januar 2010 modtog Kommissionen bemærkninger fra Tyskland. Den interesserede part fremsendte ingen bemærkninger inden for fristen. Ved brev af 13. januar 2010 blev Kommissionen underrettet om, at den interesserede part ikke længere var interesseret i at være inddraget i sagen.
(8)
Ved brev af 12. januar 2010 underrettede Tyskland endvidere Kommissionen om, at overdragelsesakterne for RBG og BSM samt VRR's nye finansieringsordning var blevet ændret for at bringe dem i overensstemmelse med forordning (EF) nr. 1370/2007.
2. PARTERNE
(9)
VRR blev oprettet af flere byer og kredse (Kreise) i Rhin-Ruhr-området for at opfylde byernes og kredsenes opgave med hensyn til at planlægge og organisere den kollektive transport i deres område og kompensere for leveringen af offentlige transporttjenester. VRR består af to juridisk adskilte offentligretlige organer, »Zweckverband Verkehrsverbund Rhein-Ruhr« (i det følgende »ZV VRR«) (6) og »Verkehrsverbund Rhein-Ruhr AöR« (i det følgende »VRR AöR«) (7).
(10)
ZV VRR har ret til at opkræve afgifter af de byer og kredse, der indgår heri, for at finansiere kompensation for forpligtelse til offentlig tjeneste. Retsgrundlaget for afgifterne er §§ 19 og 20 i Zweckverbandssatzung für den Zweckverband Verkehrsverbund Rhein-Ruhr af 21. juni 2006 i udgaven af 10. december 2008 (i det følgende »ZV VRR's vedtægter«) (8).
(11)
Virksomhederne RBG (9) og BSM (10), der angiveligt begunstiges af de omhandlede foranstaltninger, er aktive inden for kollektiv transport (busser, sporvogne og tog) i Düsseldorf-området. Deres ruter er en del af VRR's offentlige transportnet.
(12)
RBG og BSM driver de kollektive transportruter på grundlag af tilladelser, som er tildelt dem af Bezirksregierung Düsseldorf på grundlag af Personenbeförderungsgesetz (lov om personbefordring, i det følgende »PBefG«), navnlig PBefG's § 13. Med tilladelsen får ansøgeren eneret til at drive den pågældende rute; til gengæld skal den virksomhed, der får tilladelsen, udføre kollektiv transport i henhold til betingelserne i tilladelsen, navnlig med hensyn til hyppighed, antal kilometer og andre kvalitetsparametre.
3. DETALJERET BESKRIVELSE AF FORANSTALTNINGEN
3.1. BETEGNELSE, BUDGET OG VARIGHED
(13)
Titel: Finansiel støtte til BSM og RBG.
(14)
Det årlige budget udgør mellem […] (11) og […] mio. EUR til BSM og mellem […] og […] mio. EUR til RBG. Budgettet til kompensationen i henhold til finansieringsvejledningen (Finanzierungsrichtlinie) og aftalen om kontrol- og overskudsoverførsel (Beherrschungs- und Gewinnabführungsvertrag) stammer fra offentlige midler. Finansieringsvejledningen og aftalen om kontrol- og overskudsoverførsel gælder på ubestemt tid.
3.2. STØTTEMODTAGERE OG FORMÅL
(15)
Modtagerne af den omhandlede kompensation er de to virksomheder RBG og BSM.
(16)
Formålet med foranstaltningen er at sikre befolkningen en passende kollektiv transport. I henhold til § 4 i ZV VRR's vedtægter har samarbejdet mellem delstaten Nordrhein-Westfalen, VRR og transportvirksomhederne til formål at gøre den kollektive transport mere attraktiv gennem en koordineret planlægning og udformning af udbuddet af tjenester, ensartede og brugervenlige takster, koordinerede passageroplysninger under hensyntagen til handicappedes behov samt ensartede kvalitetsstandarder.
4. BEGRUNDELSE FOR INDLEDNINGEN AF PROCEDUREN
4.1. PROCEDURENS GENSTAND
(17)
Beslutningen om at indlede proceduren vedrører kun den kompensation til RBG og BSM, der beror på den »nye finansieringsordning« i henhold til VRR's afgørelse af 28. juni 2005 og vedrører forpligtelser til offentlig tjeneste i forbindelse med bus- og sporvejstransporttjenesterne. Denne endelige afgørelse vedrører derfor også kun denne kompensation til RBG og BSM.
4.2. DEN »NYE FINANSIERINGSORDNING«
(18)
I sin beslutning om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure konstaterede Kommissionen følgende finansieringsforanstaltninger til RBG og BSM:
-
VRR's finansiering af transportvirksomheder i Rhin-Ruhr-området, f.eks. RBG og BSM
-
byen Düsseldorfs og byen Monheims kommunale holdingselskabers krydssubsidiering af RBG og BSM.
(19)
Retsgrundlaget for begge rækker af foranstaltninger er Richtlinie zur Finanzierung des ÖSPV im Verkehrsverbund Rhein-Ruhr (i det følgende »finansieringsvejledningen«), der blev vedtaget den 28. juni 2005, og bilagene hertil (12).
(20)
Retsgrundlaget for den anden række af finansieringsforanstaltninger udgør desuden de bilaterale aftaler mellem henholdsvis RBG og BSM og henholdsvis byen Düsseldorfs og byen Monheims holdingselskaber.
4.2.1. VRR'S FINANSIERING AF RBG OG BSM
(21)
VRR foretager betalinger til de virksomheder, der leverer offentlige transporttjenester i selskabets område, for at dække en del af deres omkostninger. Ved afgørelse af 28. juni 2005 blev den finansieringsordning, der havde været gældende siden 1990 (den »gamle finansieringsordning«), erstattet af en ny, væsentligt ændret ordning (den »nye finansieringsordning«).
(22)
Den nye finansieringsordning blev senest ændret den 10. september 2009 i lyset af ikrafttrædelsen af forordning (EF) nr. 1370/2007 den 3. december 2009.
(23)
Med reformen af 28. juni 2005 skulle VRR's finansieringsordning bringes i overensstemmelse med dommen i Altmark-sagen (13). I afsnit 5.4.3-5.4.5 i finansieringsvejledningen redegøres for, hvordan dommen i Altmark-sagen, navnlig det fjerde kriterium, skal gennemføres. I henhold til afsnit 5.4.3 fastlægges støttens størrelse på grundlag af en analyse af omkostningerne for en gennemsnitsvirksomhed, der er veldrevet og tilstrækkeligt udstyret med transportmidler til at kunne opfylde de pålagte forpligtelser til offentlig tjeneste. I henhold til afsnit 5.4.4 fastlægger VRR årligt på grundlag af denne analyse parametre for beregningen af kompensationsbeløbene for hver af de fire nedenfor beskrevne kategorier; en metode til ajourføring (eller indeksering) af disse parametre er fastlagt i bilag 9 til finansieringsvejledningen. I henhold til afsnit 5.4.5 er kompensationsbeløbene til de enkelte virksomheder begrænset til de omkostninger, som den pågældende virksomhed påviseligt har ved opfyldelsen af forpligtelserne til offentlig tjeneste, og parametrene for beregningen af kompensationen skal regelmæssigt underkastes en sagkyndig kontrol.
(24)
Den nye finansieringsordning beskrives udførligt i finansieringsvejledningen og bilagene hertil.
(25)
I henhold til afsnit 2.1 i finansieringsvejledningen finansierer VRR opfyldelsen af forpligtelser til offentlig tjeneste i sit område. I afsnit 2.2.1-2.2.4 er der fastlagt fire omkostningskategorier, som kan finansieres af VRR. Kategorierne beskrives nærmere i bilag 1 til finansieringsvejledningen. De fire kategorier er følgende (de anvendte forkortelser svarer til omkostningskategoriernes nummerering i finansieringsvejledningen):
(26)
a)
Tilrådighedsstillelse af infrastruktur (i det følgende »omkostningskategori 1«): Denne kategori omfatter omkostningerne til etablering og vedligeholdelse af faste anlæg og dermed forbundne sikkerheds- og navigationssystemer. Begrebet »infrastruktur« omfatter sporvejsskinner, separate busbaner, P&R-anlæg, busstoppesteder, jernbanestationer, garager og værksteder samt sikkerheds- og navigationssystemer. Denne kategori omfatter også omkostningerne til det personale, der er nødvendigt for at varetage disse opgaver.
(27)
b)
Administrations- og salgsfunktioner, der følger af deltagelsen i trafikselskabet eller retningslinjer angivet af ansvarlig enhed (i det følgende »omkostningskategori 2«): Denne kategori omfatter alle meromkostninger, som transportvirksomheder har som følge af deres medlemskab i VRR. Disse meromkostninger opstår som følge af en centraliseret planlægning og koordinering, markedsføring og økonomisk forvaltning, salg samt kontrol med udbudte tjenester.
(28)
c)
Kvalitetsstandarder for køretøjer, der følger af deltagelsen i trafikselskabet eller retningslinjer angivet af ansvarlig enhed (i det følgende »omkostningskategori 3«): Denne kategori omfatter alle meromkostninger, der opstår som følge af kvalitetsstandarder for køretøjer. Transportvirksomhederne kan søge om refusion af meromkostningerne til anskaffelse af køretøjer med aircondition, videoovervågning, lavtgulvsteknik, gasdrift, handicaplift eller mere miljøvenlig motor.
(29)
d)
Yderligere transporttjenester eller andre tjenester på driftsområdet, der følger af deltagelsen i trafikselskabet eller retningslinjer angivet af ansvarlig enhed. Denne kategori opdeles i tre underkategorier:
I.
meromkostninger som følge af den direkte af den ansvarlige enhed eller af VRR pålagte forpligtelse til at levere ikke-lukrative tjenester på tidspunkter med ringe trafik (i det følgende »omkostningskategori 4a«)
II.
socialpolitiske forpligtelser i forbindelse med retningslinjer angivet af ejeren på driftsområdet (14) (i det følgende »omkostningskategori 4b«) samt
III.
retningslinjer på driftsområdet eller systembetingede retningslinjer - retningslinjer angivet af ansvarlig enhed eller trafikselskab - som dokumenteres individuelt og medfører en økonomisk ulempe (i det følgende »omkostningskategori 4c«).
(30)
I henhold til finansieringsvejledningen kan offentlige transportvirksomheder søge om kompensation for leveringen af offentlige transporttjenester. Ansøgningen skal indeholde den dokumentation, der er fastsat i afsnit 5, 7 og 8 i finansieringsvejledningen, f.eks. beregningen af omkostningerne ved opfyldelsen af forpligtelserne til offentlig tjeneste og angivelsen af eventuelle finansieringsmidler fra andre myndigheder. Transportvirksomheder skal indgive ansøgningen om kompensation senest den 31. oktober i det år, der ligger forud for påbegyndelsen af opfyldelsen af forpligtelsen til offentlig tjeneste.
(31)
På grundlag af de oplysninger, som transportvirksomhederne fremsender i henhold til afsnit 5.4.2 i og bilag 2 til finansieringsvejledningen, beregner VRR kompensationen, som skal afspejle de omkostninger, som en veldrevet gennemsnitsvirksomhed ville have ved at opfylde de samme forpligtelser. VRR vedtager derpå en finansieringsafgørelse (Finanzierungsbescheid). Denne juridisk bindende afgørelse bekræfter overdragelsen og fastsætter kompensationen for hver af de fire omkostningskategorier. I slutningen af hvert år skal den offentlige transportvirksomhed skriftligt dokumentere sine indtægter og omkostninger ved opfyldelsen af forpligtelserne til offentlig tjeneste. Dette kontrolleres af VRR. Efterfølgende vedtages endnu en bindende administrativ afgørelse, hvori det præcise beløb, som virksomheden modtager som kompensation, er fastsat.
4.2.2. FINANSIERING AF RBG OG BSM VED KRYDSSUBSIDIERING
(32)
I henhold til ZV VRR's vedtægter er der mulighed for, at de byer og kredse, der ejer en transportvirksomhed, direkte betaler kompensation til denne og fratrækker det tilsvarende beløb fra deres afgift til ZV VRR.
(33)
I § 19 i ZV VRR's vedtægter er der fastsat fem forskellige former for sådanne direkte betalinger:
-
frivillige direkte og indirekte tjenester fra byen eller kredsen, herunder indtægter fra byens eller kredsens indskud af værdipapirer i transportvirksomheden
-
frivillige tjenester fra tredjepart
-
krydssubsidiering i form af aftaler om indtægtsfordeling, hvis transportvirksomheden indgår i et holdingselskab og dens tab dækkes af overskud i andre virksomheder, f.eks. forsyningsvirksomheder
-
udbetaling af udbytte fra virksomheder, hvori transportvirksomheden har kapitalinteresser eller andele
-
difference mellem afgiften og transportvirksomhedens samlede manko.
(34)
De beløb, der er betalt i henhold til § 19 i ZV VRR's vedtægter, tages i betragtning ved beregningen af den kompensation, som VRR betaler til transportvirksomheden. I henhold til afsnit 8 i finansieringsvejledningen afvises en virksomheds ansøgning om finansiering fra VRR, såfremt den pågældende (kommunale) ejer har gjort brug af en eller flere af de muligheder, der er nævnt i § 19 i ZV VRR's vedtægter. Dette beløb fratrækkes de betalinger, som transportvirksomheden har ret til i henhold til finansieringsvejledningen.
(35)
Både byen Düsseldorf og byen Monheim har udnyttet mulighederne i henhold til § 19 i ZV VRR's vedtægter og indgået aftaler med henholdsvis RBG og BSM. Disse er beskrevet i de følgende betragtninger.
(36)
Düsseldorfer Stadtwerke Gesellschaft für Beteiligungen mbH's angivelige krydssubsidiering af RBG: Ifølge oplysningerne fra den oprindelige klager overfører Düsseldorfer Stadtwerke Gesellschaft für Beteiligungen mbH åbenbart på grundlag af aftaler om kontrol- og overskudsoverførsel overskuddet fra sine profitable holdingselskaber - Stadtwerke Düsseldorf AG og Umschlagsgesellschaft für Kraftwerkbrennstoffe mbH - til de underskudsgivende datterselskaber RBG og Bädergesellschaft Düsseldorf.
(37)
Byen Düsseldorfs angivelige krydssubsidiering af RBG: På grundlag af oplysningerne fra den oprindelige klager henviste Kommissionen desuden til den direkte støtte, som RBG har modtaget fra byen Düsseldorf. Denne støtte stammer åbenbart fra det udbytte, som byen Düsseldorf modtager for sin aktieandel på 1,1 % i RWE AG.
(38)
Düsseldorfs årlige betalinger til RBG: I sit svar på beslutningen om at indlede proceduren præciserede Tyskland, at der på intet tidspunkt var en aftale om kontrol- og overskudsoverførsel mellem Stadtwerke Düsseldorf AG og Düsseldorfer Stadtwerke Gesellschaft für Beteiligungen mbH (efter 18. juni 2007: Holding der Landeshauptstadt Düsseldorf GmbH, i det følgende »holdingselskabet«). Holdingselskabet foretog imidlertid årlige betalinger til RBG for opfyldelsen af forpligtelsen til offentlig tjeneste; der tages hensyn til disse betalinger ved beregningen af VRR's kompensation for forpligtelsen til offentlig tjeneste. Tyskland har endvidere præciseret, at udbyttet af RWE-aktierne betales til byen og ikke til RBG.
(39)
Krydssubsidieringen af BSM: Ifølge oplysninger fra den oprindelige klager anvendes overskuddet fra sidstnævnte virksomhed på grundlag af en aftale mellem Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH og Elektrizitätswerke der Stadt Monheim GmbH til at finansiere BSM's årlige tab. BSM er et 100 %-ejet datterselskab af Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH (15).
(40)
I sit svar på beslutningen om at indlede proceduren præciserede Tyskland, at der den 27. oktober 1987 mellem BSM og Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH blev indgået en aftale om kontrol- og overskudsoverførsel, som trådte i kraft den 1. januar 1988. I henhold til § 4, stk. 1, i denne aftale udbetales ethvert overskud i BSM til Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH, som omvendt dækker alle BSM's tab.
4.3. KOMMISSIONENS TVIVL MED HENSYN TIL KOMPENSATIONEN TIL RBG OG BSM PÅ GRUNDLAG AF DEN »NYE FINANSIERINGSORDNING«
4.3.1. FOREKOMST AF STØTTE
(41)
Med hensyn til forekomsten af støtte konkluderede Kommissionen ved indledningen af den formelle undersøgelsesprocedure, at begge de omhandlede foranstaltninger kan omfatte statsmidler og tilregnes staten.
(42)
I beslutningen om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure redegjorde Kommissionen for, at Tyskland var af den opfattelse, at de omhandlede finansieringsforanstaltninger ikke indebærer en selektiv økonomisk fordel, da alle fire Altmark-kriterier er opfyldt, og finansieringsforanstaltningerne ikke kan fordreje konkurrencevilkårene eller påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne. På grundlag af de oplysninger, som Tyskland fremlagde i forbindelse med den foreløbige vurdering, udtrykte Kommissionen i denne henseende imidlertid tvivl med hensyn til følgende:
(43)
Hvad angår det første Altmark-kriterium, kom Kommissionen til den foreløbige konklusion, at virksomheder, der var aktive i VRR, var pålagt en forpligtelse til offentlig tjeneste i medfør af de tilladelser til at drive bus- og sporvognslinjer, som var tildelt dem af den kompetente regionale myndighed.
(44)
Med hensyn til det andet Altmark-kriterium betvivlede Kommissionen, at alle fire omkostningskategorier faktisk udgør en forpligtelse til offentlig tjeneste, og at forpligtelsen til offentlig tjeneste var klart defineret. Det var også uklart, om ikke i det mindste en del af omkostningerne ved de omhandlede foranstaltninger bør afholdes af de pågældende virksomheder i deres egen erhvervsmæssige interesse og derfor kun bør dækkes af indtægterne fra billetsalget. Kommissionen konstaterede desuden, at Tyskland ikke havde fremsendt detaljerede oplysninger om parametrene for og metoden til beregning af kompensationen.
(45)
I beslutningen om at indlede proceduren kunne Kommissionen ikke udelukke, at kompensationen overstiger, hvad der er nødvendigt for helt eller delvis at dække de omkostninger, der er afholdt ved opfyldelsen af forpligtelserne til offentlig tjeneste (tredje Altmark-kriterium).
(46)
Da tilladelserne til transportvirksomheder i VRR blev tildelt direkte uden afholdelse af offentligt udbud, betvivlede Kommissionen, at det fjerde Altmark-kriterium er opfyldt. Den rådede ikke over tilstrækkelige oplysninger til at kunne vurdere, om kompensationen, der er beregnet på grundlag af de gennemsnitlige omkostninger for alle virksomheder, der er finansieret af VRR, svarer til de omkostninger, som en veldrevet virksomhed, der stiller transportmidler til rådighed, skal afholde.
(47)
I beslutningen om at indlede proceduren var Kommissionen af den opfattelse, at finansieringen af de omhandlede foranstaltninger kunne påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne og fordreje eller true med at fordreje konkurrencevilkårene i det indre marked.
4.3.2. STØTTENS FORENELIGHED MED DET INDRE MARKED
(48)
Da Kommissionen ikke kunne udelukke, at der forelå statsstøtte, har den undersøgt dens eventuelle forenelighed med det indre marked i henhold til artikel 93 i TEUF.
(49)
I henhold til Altmark-dommen kan artikel 93 i TEUF ikke finde direkte anvendelse, men kun via de tre forordninger, som Rådet har vedtaget på grundlag heraf (16). Det blev derfor antaget, at Rådets forordning (EØF) nr. 1191/69 af 26. juni 1969 om medlemsstaternes fremgangsmåde med hensyn til de med begrebet offentlig tjeneste forbundne forpligtelser inden for sektoren for transporter med jernbane, ad landeveje og sejlbare vandveje (17) og Rådets forordning (EØF) nr. 1107/70 af 4. juni 1970 om støtte, som ydes inden for sektoren for transporter med jernbane, ad landeveje og sejlbare vandveje (18), udgør retsgrundlaget for vurderingen af, om forpligtelserne til offentlig tjeneste er forenelige med det indre marked.
(50)
I beslutningen om at indlede proceduren antog Kommissionen, at Tyskland havde udelukket de pågældende transporttjenester fra anvendelsesområdet for forordning (EØF) nr. 1191/69, og at retsgrundlaget derfor kun var forordning (EØF) nr. 1107/70.
(51)
Med hensyn til støttens forenelighed med artikel 3, stk. 2, i forordning (EØF) nr. 1107/70 betvivlede Kommissionen, at de forpligtelser, som BSM og RBG modtager kompensation for, udgør forpligtelser til offentlig tjeneste, og at de betalte beløb svarer til de omkostninger, der er afholdt ved opfyldelsen af forpligtelserne.
5. BEMÆRKNINGER FRA TYSKLAND (19)
5.1. PROCEDURENS OMFANG
(52)
Tyskland har indledningsvis fremsendt baggrundsoplysninger vedrørende gennemførelsen af den nye finansieringsordning. Det blev navnlig præciseret, at den gamle finansieringsordning var i kraft indtil udgangen af 2005 (31.12.2005). Den nye finansieringsordning, der blev vedtaget den 28. juni 2005, trådte i kraft den 1. januar 2006.
(53)
Tyskland understreger, at klagen fra byen Langenfeld i begyndelsen af den igangværende procedure blev indgivet ved brev af 27. januar 1999 og fornyet den 21. januar 2004. Derfor bør Kommissionens procedure efter Tysklands opfattelse kun vedrøre den gamle finansieringsordning, der var i kraft indtil udgangen af 2005. Tyskland anfægter Kommissionens beslutning om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure med hensyn til den nye finansieringsordning og anfører, at Kommissionen ikke har foretaget en tilstrækkeligt detaljeret foreløbig vurdering, da der ikke er indgivet en klage, som specielt vedrører den nye finansieringsordning, der har været gældende siden 2006, og at Tyskland derfor ikke har haft lejlighed til at afklare åbne spørgsmål.
5.2. DEN NYE FINANSIERINGSORDNING, DER HAR VÆRET GÆLDENDE SIDEN 2006
(54)
Ifølge Tyskland er den nye finansieringsordning udformet således, at det sikres, at de fire Altmark-kriterier overholdes. Med henblik herpå tages der hensyn til alle finansielle strømme - direkte betalinger og krydssubsidiering - ved beregningen af den kompensation, som VRR yder til transportvirksomheder for opfyldelsen af forpligtelser til offentlig tjeneste.
5.3. DEFINITION AF FORPLIGTELSER TIL OFFENTLIG TJENESTE (FØRSTE ALTMARK-KRITERIUM)
(55)
Tyskland har fremsat bemærkninger til Kommissionens betænkeligheder med hensyn til definitionen af forpligtelserne til offentlig tjeneste og overdragelsesakten (betragtning 61 i beslutningen om at indlede proceduren) samt med hensyn til omkostningskategori 1, 2, 3 og 4 (betragtning 62-71 i beslutningen om at indlede proceduren).
5.3.1. OVERDRAGELSESAKT
(56)
Med hensyn til spørgsmålet, om transportvirksomheder i VRR faktisk skal opfylde klart definerede forpligtelser til offentlig tjeneste, præciserer Tyskland, at de tilladelser (20) til at drive bus- og sporvognslinjer, der er tildelt i henhold til PBefG, ikke udgør det eneste retsgrundlag herfor. Disse forpligtelser til offentlig tjeneste præciseres desuden yderligere i den kollektive trafikplan (21) og i en overgangsperiode efter den »nye finansieringsordnings« ikrafttræden (22) i de pågældende by- og distriktstråds beslutninger og VRR's finansieringsafgørelser på grundlag af finansieringsvejledningen. Forpligtelserne til offentlig tjeneste overdrages derfor på grundlag af en tredobbelt overdragelsesakt (dvs. tilladelserne, de kollektive trafikplaner og VRR's finansieringsafgørelse på grundlag af finansieringsvejledningen).
(57)
Med hensyn til RBG godkendte byrådet i Düsseldorf VRR's nye finansieringsordning ved beslutning af 15. december 2005. I henhold til denne beslutning er byen Düsseldorfs kollektive trafikplan endvidere baseret på finansieringsvejledningen, der indgår i den nye finansieringsordning. Den kollektive trafikplan for 2002-2007 blev vedtaget af byrådet i Düsseldorf den 20. marts 2003. RBG er endvidere underlagt de kollektive trafikplaner i tilstødende byer og kredse (Rheinkreis Neuss, byen Neuss, Kreis Mettmann). Alle disse kollektive trafikplaner indeholder bestemmelser vedrørende det net (tjenester og infrastruktur), som RBG skal stille til rådighed. RBG har på grundlag af PBefG tilladelser til de bus- og (over- og underjordiske) sporvognslinjer, som selskabet driver.
(58)
Med hensyn til BSM godkendte byrådet i Monheim og distriktsrådet for Mettmann VRR's nye finansieringsordning ved beslutning af henholdsvis 10. november 2005 og 19. december 2005. Det fremgår endvidere af sidstnævnte beslutning, at den kollektive trafikplan for Kreis Mettmann (23) skal bringes i overensstemmelse med den nye finansieringsordning. Den kollektive trafikplan for 2004 for Kreis Mettmann indeholder bestemmelser vedrørende det net (tjenester og infrastruktur), som BSM skal stille til rådighed. BSM har på grundlag af PBefG tilladelser til de buslinjer, som selskabet driver.
5.3.2. OMKOSTNINGSKATEGORI 1: TILRÅDIGHEDSSTILLELSE AF INFRASTRUKTUR:
(59)
Tyskland præciserer, at virksomheden skal være udstyret med køretøjer til leveringen af offentlige transporttjenester. I Tyskland og alle andre medlemsstater stilles den infrastruktur, der anvendes til at levere offentlige transporttjenester, almindeligvis til rådighed af staten. Efter Tysklands opfattelse opnår de pågældende operatører derfor ingen økonomisk fordel som følge af tilrådighedsstillelsen af infrastruktur. Tyskland understreger desuden, at VRR kun finansierer vedligeholdelsen, men ikke etableringen af infrastrukturen. Desuden finansierer VRR ikke alle vedligeholdelsesomkostninger, men kun de faste omkostninger (de variable omkostninger i forbindelse anvendelsen af infrastrukturen kompenseres ikke). Tyskland fremlægger en analyse af den ekstra byrde, der følger af forpligtelsen til offentlig tjeneste, hvori der tages hensyn til flere kriterier, navnlig udnyttelsen af infrastrukturkapaciteten. Indtægter, der fremkommer ved anvendelsen af infrastrukturen (f.eks. reklamer), blev fratrukket ved beregningen af ekstraomkostningerne.
(60)
I henhold til PBefG og gennemførelsesbestemmelserne hertil (24) er RBG og BSM forpligtet til at have den infrastruktur driftsklar, der er nødvendig for driften af de transporttjenester, hvortil de har tilladelser (navnlig med hensyn til faciliteterne ved stoppestederne). For begge virksomheder gælder yderligere krav, der går videre end disse bestemmelser, og som er indeholdt i »Richtlinie Haltestellenausstattung im VRR 08/1991« (vejledning for faciliteter ved stoppesteder i VRR 08/1991) og de gældende kollektive trafikplaner. I forbindelse med RBG vedrører dette eksempelvis et dynamisk passagerinformationssystem ved 192 stoppesteder og et elektronisk driftsovervågningssystem. De yderligere krav til BSM vedrører sikkerhed, information ved stoppestederne, komfort og renhed.
5.3.3. OMKOSTNINGSKATEGORI 2: MEROMKOSTNINGER TIL ADMINISTRATIONS- OG SALGSFUNKTIONER, DER FØLGER AF DELTAGELSEN I TRAFIKSELSKABET ELLER RETNINGSLINJER ANGIVET AF ANSVARLIG ENHED
(61)
Tyskland fremkommer med yderligere forklaringer til denne omkostningskategori, som navnlig omfatter omkostninger i forbindelse med funktioner inden for administration og salg (f.eks. abonnementssalg, tilvejebringelse af P&R-pladser til pendlere og reklame herfor, støtte til organisatorer af store begivenheder, call center) samt vedrørende indtægtsfordeling og yderligere koordineringsopgaver. I denne omkostningskategori fratrækkes de relevante indtægter, for at meromkostningerne som følge af den af myndighederne fastsatte ekstra byrde kan beregnes.
(62)
Med hensyn til denne kategori gælder ingen lovbestemte krav. RBG og BSM skal varetage disse opgaver inden for rammerne af en samarbejdsaftale og en aftale om indtægtsfordeling, som de har indgået med VRR, og som er en forudsætning for deres deltagelse i VRR's finansieringsordning. Vejledningen til samarbejdsaftalen indeholder nærmere oplysninger om disse opgaver. Både RBG og BSM skal opfylde yderligere opgaver i denne kategori i henhold til den kollektive trafikplan for Kreis Mettmann. VRR's relevante finansieringsafgørelse udgør overdragelsesaktens sidste trin.
5.3.4. OMKOSTNINGSKATEGORI 3: KVALITETSSTANDARDER FOR KØRETØJER, DER FØLGER AF DELTAGELSEN I TRAFIKSELSKABET ELLER RETNINGSLINJER ANGIVET AF ANSVARLIG ENHED
(63)
Ifølge Tysklands præciseringer fremkommer de meromkostninger, der er forbundet med kvalitetsstandarderne for køretøjer, som følge af krav, som blev fastsat af VRR og/eller de ansvarlige enheder. Der er i den forbindelse f.eks. tale om mere miljøvenlige køretøjer end fastsat i loven, anvendelse af køretøjer med aircondition eller lavtgulvskøretøjer. Disse krav kan fastsættes af de pågældende byer eller kredse for hele VRR-området eller på lokalt plan. For beregningen af den ekstra byrde for virksomhederne inden for kollektiv transport gælder de samme principper som i forbindelse med ovennævnte kategorier.
(64)
Den kollektive trafikplan for byen Düsseldorf forpligter RBG til at investere i lavtgulvskøretøjer og særligt miljøvenlige køretøjer. Endvidere har byrådet i Düsseldorf forpligtet RBG til at montere partikelfilter i selskabets køretøjer med dieselmotor. I henhold til den kollektive trafikplan for Kreis Mettmann skal BSM investere i lavtgulvskøretøjer.
5.3.5. OMKOSTNINGSKATEGORI 4: YDERLIGERE TRANSPORTTJENESTER ELLER ANDRE TJENESTER PÅ DRIFTSOMRÅDET, DER FØLGER AF DELTAGELSEN I TRAFIKSELSKABET ELLER RETNINGSLINJER ANGIVET AF ANSVARLIG ENHED
(65)
Tyskland præciserer, at denne kategori består af tre klart definerede underkategorier:
(66)
i)
Omkostningskategori 4a: Meromkostninger i forbindelse med ikke-lukrative tjenester på tidspunkter med ringe trafik - retningslinjer angivet af ansvarlig enhed eller trafikselskab: Ifølge Tyskland er i henhold til de af den ansvarlige enhed angivne retningslinjer tjenester, der leveres på tidspunkter med ringe trafik (25), ikke lukrative. Disse tjenester er imidlertid obligatorisk fastsat af myndigheden (af VRR eller de relevante byer og kredse) af hensyn til transporttjenesternes tilgængelighed. RBG's forpligtelser til at levere transporttjenester på tidspunkter med ringe trafik er fastsat i de kollektive trafikplaner for byen Düsseldorf, Rheinkreis Neuss og Kreis Mettmann. BSM er på grundlag af de tildelte tilladelser og den kollektive trafikplan for Kreis Mettmann forpligtet til at levere transporttjenester på tidspunkter med ringe trafik. VRR's relevante finansieringsafgørelse udgør overdragelsesaktens sidste trin.
(67)
ii)
Omkostningskategori 4b: Socialpolitiske forpligtelser på driftsområdet - retningslinjer angivet af ejeren: Vedrørende denne kategori præciserer Tyskland, at RBG og BSM er forpligtet til at anvende den kollektive overenskomst, der er indgået med Kommunaler Arbeitgeberverband Nordrhein-Westfalen, hvilket medfører højere gennemsnitlige skalalønninger. De kommunale virksomheder er desuden i henhold til overenskomsterne, som normalt ikke indgås af private virksomheder i branchen, forpligtet til at tilbyde eller bidrage til en erhvervstilknyttet pensionsordning. På grund af sit medlemskab af en (offentlig) tillægspensionskasse skal RBG indbetale bidrag til denne kasse for sine ansatte. BSM er ligeledes på grundlag af en særlig overenskomst forpligtet til at tilbyde en erhvervstilknyttet pensionsordning. Disse omkostninger beregnes som forskellen mellem referenceløntabellen (løntabel TV-N, gruppe V, trin 2, der er indeholdt i overenskomsten, og som normalt anvendes af private virksomheder) og den faktiske løn plus de faktiske ekstraomkostninger for den erhvervstilknyttede pensionsordning.
(68)
iii)
Omkostningskategori 4c: Øvrige retningslinjer på driftsområdet eller systembetingede retningslinjer - retningslinjer angivet af ansvarlig enhed eller trafikselskab - som dokumenteres individuelt og medfører økonomiske ulemper: Tyskland forklarer, at der i den forbindelse er tale om en åben kategori, hvor der på grundlag af individuel dokumentation kan ydes kompensation for økonomiske ulemper, der er betinget af driftsmæssige krav eller retningslinjer for den kollektive transport (f.eks. særlige miljøbeskyttelseskrav og udbuddet af ekstratjenester i forbindelse med store offentlige begivenheder). Tyskland præciserer, at der ikke gælder sådanne retningslinjer for RBG og BSM.
5.4. KRITERIER, DER ER GRUNDLAGET FOR BEREGNINGEN AF KOMPENSATIONEN (ANDET ALTMARK-KRITERIUM)
(69)
I bemærkningerne redegjorde Tyskland indledningsvis for proceduren til fastlæggelse af parametrene for beregningen af kompensationen og fremlagde oplysninger i denne henseende.
(70)
I forbindelse med parametrene for beregningen af kompensationen sondrer Tyskland mellem de forskellige omkostningskategorier.
(71)
Med hensyn til tilrådighedsstillelse af infrastruktur (omkostningskategori 1) præciserer Tyskland, at VRR ved beregningen af kompensationen alt efter betjeningsområde og driftstjeneste anvender et bestemt beløb pr. skinne- eller vejkilometer som parameter.
(72)
Hvad angår de administrations- og salgsfunktioner, der følger af deltagelsen i trafikselskabet eller retningslinjer angivet af ansvarlig enhed (omkostningskategori 2), anvender VRR ifølge Tyskland ved beregningen af kompensationen alt efter betjeningsområde og driftstjeneste et bestemt indtægtsbeløb af de kassemæssige indtægter.
(73)
Vedrørende de kvalitetsstandarder for køretøjer, der følger af deltagelsen i trafikselskabet eller retningslinjer angivet af ansvarlig enhed (omkostningskategori 3), præciserer Tyskland, at parameteren for beregningen af kompensationen alt efter betjeningsområde og driftstjeneste er et bestemt beløb, de beror på minimumskvaliteten af et standardkøretøj.
(74)
I forbindelse med de yderligere transporttjenester eller andre tjenester på driftsområdet, der følger af deltagelsen i trafikselskabet eller retningslinjer angivet af ansvarlig enhed (omkostningskategori 4), sondrer Tyskland mellem tre underkategorier.
(75)
I forbindelse med den første underkategori »meromkostninger i forbindelse med ikke-lukrative tjenester på tidspunkter med ringe trafik - retningslinjer angivet af ansvarlig enhed eller trafikselskab« (omkostningskategori 4a) anvender VRR ved beregningen af kompensationen en parameter, som beror på forskellen mellem marginalindtægter og marginalomkostninger pr. kilometer. Denne retter sig efter betjeningsområde og driftstjeneste.
(76)
Med hensyn til den anden underkategori er parameteren et beløb, der fremkommer ved en sammenligning af de højere lønninger med bestemmelserne i en bestemt kollektiv overenskomst (»TV-N, gruppe V, trin 2«) (omkostningskategori 4b), som indeholder stort set de samme løntabeller. På grundlag af denne parameter fastsættes så alt efter betjeningsområde og driftstjeneste beløbet pr. chauffør.
(77)
Endelig anfører Tyskland, at øvrige krav i forbindelse med driften eller den af den kompetente myndighed eller VRR pålagte ordning, som begrundes individuelt og medfører en økonomisk ulempe (omkostningskategori 4c), altid beregnes særskilt, såfremt de er behørigt dokumenteret.
5.5. INGEN OVERKOMPENSATION (TREDJE ALTMARK-KRITERIUM)
(78)
Tyskland forklarer, at alle transportvirksomheder i VRR årligt skal fremlægge dokumentation for anvendelsen for at godtgøre, at der ikke finder overkompensation sted med hensyn til forpligtelser til offentlig tjeneste.
(79)
Af denne dokumentation for anvendelsen skal fremgå de faktiske omkostninger (udgifter minus indtægter), der er afholdt ved opfyldelsen af forpligtelser til offentlig tjeneste, og en revisor og VRR kontrollerer efterfølgende, om de er korrekte og fuldstændige. Såfremt VRR skulle konstatere på grundlag af denne dokumentation for anvendelsen, at der foreligger overkompensation, vil ifølge Tyskland de for meget udbetalte midler blive krævet tilbagebetalt.
(80)
Med hensyn til tilbagebetalingen skal der sondres mellem kompensation fra VRR på grundlag af en forvaltningsakt og direkte kompensationsbetalinger til transportvirksomheden på grundlag af § 19 i ZV VRR's vedtægter.
(81)
I førstnævnte tilfælde betegnes forvaltningsakten i henhold til finansieringsvejledningen som en positiv finansieringsafgørelse. I henhold til afsnit 7.4.1 i finansieringsvejledningen tilbagesøger VRR selv de for meget udbetalte midler.
(82)
I det andet tilfælde vedtager VRR først en negativ finansieringsafgørelse i henhold til afsnit 7.4. i finansieringsvejledningen eller en bindende meddelelse om størrelsen af de tilladte kompensationsbeløb. Med hensyn til dette tilfælde foreskrives det i afsnit 8.3 i finansieringsvejledningen, at VRR informerer den by eller kreds, der ejer transportvirksomheden, at byen/kredsen er forpligtet til at tilbagesøge de for meget udbetalte midler.
5.6. GENNEMSNITSVIRKSOMHED, DER ER VELDREVET OG TILSTRÆKKELIGT UDSTYRET MED TRANSPORTMIDLER (FJERDE ALTMARK-KRITERIUM)
(83)
Tyskland præciserer, at der - i modsætning til Kommissionens bemærkninger i beslutningen om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure - ved fastlæggelsen af parametrene for beregningen af kompensationen for offentlig tjeneste tages hensyn til alle tilgængelige oplysninger fra offentlige og private transportvirksomheder inden for eller uden for VRR-området. VRR har med bistand fra sin egen ekspert/revisor, Industrie- und Verkehrstreuhand GmbH (i det følgende »IVT«), beregnet de omkostninger (dvs. forventede data), som en veldrevet gennemsnitsvirksomhed ville have i forbindelse med aktiviteter vedrørende opfyldelsen af forpligtelser til offentlig tjeneste i de første tre kategorier. Fra en komparativ analyse råder IVT over sammenlignelige data fra en lang række transportvirksomheder, der er etableret i Tyskland og Østrig. De forventede data blev tilpasset af VRR under hensyntagen til visse særlige (f.eks. regionale) forhold. De forventede data for den fjerde kategori beregnes med henvisning til visse regionale markedsdata.
(84)
Derpå fastsætter VRR en margen for de gennemsnitlige markedspriser i forbindelse med de enkelte omkostningskategorier. Disse forventede data blev beregnet for 2003 og ajourført efter et indeks i overensstemmelse med bilag 9 til finansieringsvejledningen (bestemmelser om »omkostningsmæssig ajourføring«) samt i overensstemmelse med volumenforøgelserne/-nedsættelserne og strukturændringerne.
(85)
Tyskland fremhæver navnlig, at den omstændighed, at en virksomhed opfylder en forpligtelse til offentlig tjeneste (ved f.eks. at betale højere lønninger til sine ansatte på grundlag af socialpolitiske valg), efter Tysklands opfattelse ikke gør det muligt at konkludere, at virksomheden ikke er veldrevet.
5.7. FORDREJNING AF KONKURRENCEVILKÅRENE OG PÅVIRKNING AF SAMHANDELEN MELLEM MEDLEMSSTATERNE
(86)
Efter Tysklands opfattelse påvirker den offentlige finansiering af omkostninger til infrastrukturvedligeholdelse ikke samhandelen mellem medlemsstaterne, da denne infrastruktur udelukkende anvendes af modtageren af disse midler. Endvidere medfører finansieringen af vedligeholdelsesomkostninger ikke, at et særskilt, konkurrenceudsat marked, dvs. det lokale regionale transportmarked, påvirkes, da VRR's finansieringsordning forhindrer, at midler, der er formålsbestemt til omkostninger til infrastrukturvedligeholdelse (i forbindelse med markeder, der er lukket for konkurrence), anvendes af transportvirksomheder på et konkurrenceudsat marked. Desuden skal de offentlige transportvirksomheder udarbejde særskilte regnskaber for de enkelte omkostningskategorier.
5.8. STØTTENS FORENELIGHED MED DET INDRE MARKED
(87)
Da der efter Tysklands opfattelse ikke foreligger statsstøtte til fordel for RBG eller BSM, har Tyskland kun med hensyn til den anden underkategori af den fjerde kategori, dvs. de socialpolitiske forpligtelser på driftsområdet på grundlag af retningslinjer angivet af ejeren, fremsat bemærkninger til spørgsmålet om den angivelige støttes forenelighed (26). Tyskland anfører, at kompensationen for de højere lønomkostninger under alle omstændigheder er forenelig med det indre marked på grundlag af artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF.
5.9. STØTTENS FORENELIGHED MED DET INDRE MARKED PÅ GRUNDLAG AF FORORDNING (EF) NR. 1370/2007
(88)
Da forordning (EF) nr. 1370/2007 trådte i kraft den 3. december 2009, opfordrede Kommissionen Tyskland til at fremsætte bemærkninger til den »nye finansieringsordnings« forenelighed med det indre marked på grundlag af forordning (EF) nr. 1370/2007.
(89)
Tyskland er principielt af den opfattelse, at Kommissionen først bør vurdere den »nye finansieringsordnings« forenelighed med det indre marked fra den 3. december 2009 på grundlag af forordning (EF) nr. 1370/2007.
(90)
Endvidere anfører Tyskland, at den »nye finansieringsordning« - såfremt den skulle udgøre støtte - også er forenelig med bestemmelserne i forordning (EF) nr. 1370/2007.
(91)
Tyskland underrettede desuden Kommissionen om følgende tilpasninger af den »nye finansieringsordning« med henblik på at opfylde kravene i forordning (EF) nr. 1370/2007:
(92)
a)
Overdragelse af forpligtelser til offentlig tjeneste: De forpligtelser til offentlig tjeneste, som blev pålagt RBG (ved den kompetente myndigheds afgørelse af 25. juni 2009) og BSM (ved den kompetente myndigheds afgørelse af 26. november 2009), blev sammenfattet i en enkelt kontrakt om offentlig trafikbetjening, som var tidsbegrænset med en løbetid på ti år.
(93)
b)
Anvendelse af bilaget til forordning (EF) nr. 1370/2007: Den økonomiske nettovirkning beregnes i overensstemmelse med bestemmelserne i bilaget til forordning (EF) nr. 1370/2007.
6. BEMÆRKNINGER FRA INTERESSEREDE PARTER
(94)
Kommissionen har kun modtaget bemærkninger fra en enkelt interesseret part, der anmodede om fortrolig behandling heraf. Den oprindelige klager, byen Langenfeld, har ikke fremsat bemærkninger.
(95)
Den interesserede part anfægter Kommissionens konklusion om, at den »gamle finansieringsordning« udgør eksisterende støtte.
(96)
Med hensyn til krydssubsidiering anfører den interesserede part, at der i den henseende er tale om en praksis, der almindeligvis betegnes som »kommunalt enhedsselskab«, hvori indgår en lang række kommunale holdingselskaber i Tyskland, men som ifølge den interesserede part anfægtes i en dom afsagt af Bundesfinanzhof (27). Efter den interesserede parts opfattelse er det, når der sker en sådan krydssubsidiering på grundlag af en aftale om kontrol- og overskudsoverførsel, i betragtning af den automatiske overførsel ikke muligt at udelukke overkompensation. Den interesserede part bestrider, at VRR ved den praktiske anvendelse af sin finansieringsordning faktisk tager hensyn til krydssubsidieringen og derfor tilpasser finansieringsbeløbene i overensstemmelse hermed.
(97)
Med hensyn til finansieringen fra VRR anfører den interesserede part, at VRR's nye finansieringsordning af nedenstående grunde i praksis ikke anvendes i overensstemmelse med finansieringsvejledningen.
(98)
Ifølge den interesserede part fastlægges forpligtelserne til offentlig tjeneste på uigennemsigtig vis sammen med transportvirksomhederne. En tredobbelt overdragelsesakt skal opfylde kravet om klarhed på samme måde som en enkelt overdragelsesakt. Efter den interesserede parts opfattelse kan de tilladelser, der er tildelt på grundlag af PBefG, almindeligvis ikke betragtes som pålæggelse af en forpligtelse til offentlig tjeneste, da de tildeles på initiativ af de pågældende transportvirksomheder, som derfor også bestemmer betingelserne for leveringen af deres tjenester. Desuden kan en transportvirksomhed selv anmode om en senere tilpasning af tilladelsen. Den interesserede part er endvidere af den opfattelse, at de kollektive trafikplaner ikke udgør en egnet overdragelsesakt, da der ikke derved pålægges forpligtelser til offentlig tjeneste, men kun opstilles meget generelle politiske mål.
(99)
Med hensyn til tilrådighedsstillelsen af infrastruktur anfører den interesserede part, at forpligtelserne ikke er præcist defineret, og at der kun angives en række foranstaltninger, der kan finansieres helt generelt. Den interesserede part anfører endvidere, at transportvirksomhederne normalt ville foretage en stor del af investeringerne i denne kategori i egen erhvervsmæssig interesse.
(100)
Med hensyn til de administrations- og salgsfunktioner, der følger af deltagelsen i trafikselskabet eller retningslinjer angivet af ansvarlig enhed, argumenterer den interesserede part, at de administrations- og salgsfunktioner, der har sammenhæng med deltagelsen i et trafikselskab som VRR, er et aspekt af de generelle økonomiske rammebetingelser i denne sektor. Praktisk talt ingen transportvirksomhed er aktiv uden for et trafikselskab. Efter den interesserede parts opfattelse er opfyldelsen af de administrations- og salgsfunktioner, der følger af deltagelsen i trafikselskabet, en nødvendig betingelse for tildelingen af tilladelsen, som i modsat fald ikke ville blive tildelt af de kompetente myndigheder. Endelig medfører deltagelsen i et trafikselskab visse økonomiske fordele, f.eks. stordriftsfordele.
(101)
Med hensyn til de kvalitetsstandarder for køretøjer, der følger af deltagelsen i trafikselskabet eller retningslinjer angivet af ansvarlig enhed, anfører den interesserede part, at det ikke er præcist defineret i VRR's nye finansieringsordning, hvilken køretøjstype transportvirksomhederne ville købe alene i egen erhvervsmæssig interesse.
(102)
Vedrørende meromkostningerne i forbindelse med ikke-lukrative tjenester på tidspunkter med ringe trafik - retningslinjer angivet af ansvarlig enhed eller trafikselskab - anfører den interesserede part, at sådanne tjenester kan leveres til marginalomkostninger med en god planlægning, da transportvirksomheden efter den interesserede parts opfattelse skal beregne sit køretøjs- og personalebehov ud fra behovet i myldretider.
(103)
Med hensyn til de socialpolitiske forpligtelser på driftsområdet på grundlag af retningslinjer angivet af ejeren anfører den interesserede part, at afholdelsen af højere personaleomkostninger ikke kan betragtes som forpligtelse til offentlig tjeneste eller tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, da den ikke har sammenhæng med leveringen af transporttjenester.
(104)
Med hensyn til de øvrige retningslinjer på driftsområdet eller systembetingede retningslinjer - retningslinjer angivet af ansvarlig enhed eller trafikselskab - som dokumenteres individuelt og medfører økonomiske ulemper, argumenterer den interesserede part, at de ikke kan betragtes som forpligtelse til offentlig tjeneste, og at der i den forbindelse ikke er tale om retningslinjer for transportvirksomhederne.
(105)
Hvad angår det andet Altmark-kriterium, understreger den interesserede part, at der til den anden og tredje underkategori af den fjerde kategori af forpligtelser til offentlig tjeneste i VRR's nye finansieringsordning ikke findes et fælles system til fastlæggelse af parametrene. Ifølge den interesserede part er det ikke i nogen af kategorierne muligt for konkurrenter at kontrollere, om fastlæggelsen af parametrene er korrekt, da de ikke offentliggøres. Desuden blev der først stemt om VRR's budget for 2006 i februar/marts 2006. Dette tyder på, at parametrene for 2006 ikke blev fastlagt på forhånd.
(106)
Hvad angår det tredje Altmark-kriterium, anfører den interesserede part, at forpligtelserne til offentlig tjeneste ikke kan betragtes fuldstændig adskilt fra transportvirksomhedernes kommercielle aktiviteter. Desuden skal en overkompensation vurderes særskilt for hver kategori. Efter den interesserede parts opfattelse er det ikke sikret med den nye finansieringsordning, at der i de forskellige kategorier tages hensyn til de pågældende indtægter eller øvrige økonomiske fordele, der er forbundet med forpligtelsen til offentlig tjeneste. Da krydssubsidieringen sker automatisk, er det umuligt at forhindre en overkompensation med VRR's finansieringsordning.
(107)
Hvad angår det fjerde Altmark-kriterium, anfører den interesserede part, at det på grundlag af de foreliggende oplysninger ikke er muligt at vurdere, om den af VRR anvendte benchmarkingmetode er hensigtsmæssig. Det samlede antal virksomheder, hvis data anvendes, er ikke afgørende for, om disse sammenlignelige data afspejler omkostningerne i en veldrevet gennemsnitsvirksomhed. Dette afhænger snarere af, at udvælgelsen af virksomheder og vægtningen af dataene fra forskellige kategorier af virksomheder er korrekt.
(108)
Med hensyn til indvirkningen på konkurrencevilkårene og samhandelen mellem medlemsstaterne er den interesserede part enig i Kommissionens foreløbige vurdering, hvorefter foranstaltningerne udgør statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, i TEUF.
(109)
Efter den interesserede parts opfattelse finder forordning (EØF) nr. 1191/69 anvendelse i den foreliggende sag. Tyskland har ikke udnyttet muligheden for at udelukke de pågældende tjenesteydelser fra forordningens anvendelsesområde. Argumentationen fra Bundesverwaltungsgericht, der har truffet modsat afgørelse, er fejlagtig. Efter den interesserede parts opfattelse er de pågældende foranstaltninger ikke i overensstemmelse med bestemmelserne i forordning (EØF) nr. 1191/69 og er derfor ikke forenelige med det indre marked.
(110)
Generelt anfører den interesserede part, at VRR ikke råder over de nødvendige midler til at overvåge, at bestemmelserne i den nye finansieringsordning overholdes. VRR kan derfor ikke sikre, at det fjerde Altmark-kriterium overholdes.
(111)
Endelig kommer den interesserede part navnlig i sine senere bemærkninger udførligt ind på den måde, hvorpå VRR finansieres gennem bidrag fra medlemsbyer og -kredse.
7. TYSKLANDS KOMMENTARER TIL BEMÆRKNINGERNE FRA DEN INTERESSEREDE PART
(112)
Tyskland anførte indledningsvis, at Kommissionen havde alle nødvendige oplysninger, og at det derfor ikke var nødvendigt at fremsætte kommentarer til den interesserede parts bemærkninger. Senere fremsatte Tyskland imidlertid kommentarer til visse bemærkninger fra den interesserede part.
(113)
Tyskland præciserer, at VRR's budget ikke er af betydning for den egentlige overdragelse af forpligtelser til offentlig tjeneste og fastlæggelsen af parametrene. Der er på nuværende tidspunkt ingen forpligtelse til at offentliggøre oplysningerne vedrørende fastlæggelsen af parametrene for beregningen af kompensationen.
(114)
Tyskland tilbageviser den interesserede parts synspunkt om, at tjenesteydelser kan leveres til marginalomkostninger på tidspunkter med ringe trafik. Tyskland bestrider endvidere, at deltagelsen i et trafikselskab er en generel betingelse for at levere offentlige transporttjenester.
(115)
Tyskland understreger, at indtægter, der opstår i de forskellige kategorier ved opfyldelsen af forpligtelser til offentlig tjeneste, faktisk fordeles korrekt på de enkelte kategorier, og at VRR under alle omstændigheder vil kontrollere uforholdsmæssigt store overskud.
(116)
Tyskland præciserer, at overdragelsen af forpligtelsen til at overholde højere kvalitetsstandarder for køretøjer beror på offentlige kollektive trafikplaner, beslutninger fra de kompetente by- eller kredsråd og VRR's finansieringsvejledning.
(117)
Med hensyn til spørgsmålet om krydssubsidiering understreger Tyskland, at overførslen af over- og underskud kun sker automatisk i regnskabet, men at dette ikke er tilfældet med hensyn til selve betalingen.
8. PROCEDURENS OMFANG OG DEN ENDELIGE AFGØRELSE
(118)
I den foreliggende sag har Tyskland argumenteret, at Kommissionen ikke har ret til at vedtage en afgørelse i henhold til artikel 6, stk. 1, i Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 af 22. marts 1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af EF-traktatens artikel 93 (28) (nu artikel 108 i TEUF), da klagen fra byen Langenfeld oprindeligt vedrørte den gamle finansieringsordning, som den omhandlede formelle undersøgelsesprocedure ikke omfatter.
(119)
Kommissionen bemærker, at den har handlet i overensstemmelse med bestemmelserne i artikel 10, stk. 1, i forordning (EF) nr. 659/1999, hvorefter den skal undersøge alle oplysninger om ulovlig statsstøtte, som den er kommet i besiddelse af, uanset kilden hertil. Derudover skal den i overensstemmelse med sine forpligtelser i henhold til artikel 6, stk. 1, i forordning (EF) nr. 659/1999 foretage en foreløbig vurdering.
(120)
Det er derfor ikke forbudt for Kommissionen i den foreliggende sag at vedtage en afgørelse med henblik på at afslutte den formelle undersøgelsesprocedure vedrørende den nye finansieringsordning. Kommissionen bemærker desuden, at den aktuelle undersøgelse ikke vedrører den gamle finansieringsordning.
(121)
Med hensyn til finansieringen til opfyldelsen af en forpligtelse til offentlig tjeneste antog Kommissionen i beslutningen om at indlede proceduren, at den »nye finansieringsordning« trådte i kraft den 28. juni 2005, dvs. den dag, hvor beslutningen om gennemførelsen heraf blev truffet.
(122)
Som Tyskland imidlertid præciserede som led i den formelle undersøgelsesprocedure, trådte den nye finansieringsordning ikke i kraft i forbindelse med vedtagelsen heraf den 28. juni 2005, men først den 1. januar 2006.
(123)
Kommissionen kan derfor konkludere, at den gamle finansieringsordning var i kraft indtil den 31. december 2005. Som Kommissionen allerede anførte i sin beslutning af 20. december 2006, udgør den gamle finansieringsordning eksisterende støtte. Kommissionen begrænser derfor sin vurdering til perioden fra den 1. januar 2006.
(124)
Tyskland har meddelt Kommissionen, at den nye finansieringsordning blev ændret i september 2009 i lyset af ikrafttrædelsen af forordning (EF) nr. 1370/2007. Navnlig blev overdragelsesakterne og kompensationsbestemmelserne i finansieringsvejledningen ændret.
(125)
Kommissionen er af den opfattelse, at den ikke kan tage endelig stilling til, om der foreligger statsstøtte, og om den nye finansieringsordning i givet fald er forenelig med forordning (EF) nr. 1370/2007, uden først at give Tyskland mulighed for at fremsætte bemærkninger til Kommissionens eventuelle betænkeligheder med hensyn til ændringerne.
(126)
Derfor begrænser Kommissionen denne endelige afgørelse til den kompensation til RBG og BSM, der blev ydet på grundlag af den nye finansieringsordning og aftalerne om indtægtsfordeling for årene 2006-2009, uden at tage stilling til finansieringsvejledningen, der blev ændret i 2009 i lyset af forordning (EF) nr. 1370/2007, og til overdragelsesakten, der blev ændret i 2009 i lyset af forordning (EF) nr. 1370/2007. Kommissionen forbeholder sig ret til at undersøge finansieringsvejledningen, der blev ændret i 2009 i lyset af forordning (EF) nr. 1370/2007, og overdragelsesakten, der blev ændret i 2009 i lyset af forordning (EF) nr. 1370/2007, såfremt der opstår tvivl om, hvorvidt de er forenelige med EU's statsstøtteregler.
9. FOREKOMST AF STATSSTØTTE
(127)
I henhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF »er statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med det indre marked, i det omfang den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne«.
9.1. STATSMIDLER OG TILREGNELSE TIL STATEN
(128)
Ved vurderingen af anvendelsen af statsmidler og tilregnelsen heraf skal der sondres mellem VRR's kompensation til transportvirksomheder på grundlag af finansieringsvejledningen på den ene side og direkte betalinger til transportvirksomheder på grundlag af § 19 i ZV VRR's vedtægter på den anden side.
(129)
Vedrørende VRR's kompensation til transportvirksomheder på grundlag af finansieringsvejledningen konstaterer Kommissionen, at VRR er en offentligretlig institution, der finansieres ved hjælp af finansieringsbidrag, som betales af byer og kredse, der indgår i VRR. Kommissionen konkluderer derfor, at disse beløb betales ved hjælp af statsmidler. VRR er en del af den regionale forvaltning. Selskabets finansieringsafgørelser kan derfor også tilregnes staten.
(130)
Med hensyn til de direkte betalinger til transportvirksomheder på grundlag af § 19 i ZV VRR's vedtægter sammenholdt med aftalerne om indtægtsfordeling konstaterer Kommissionen, at alle fem muligheder i henhold til denne ordning kan tilregnes offentlige virksomheder eller myndigheder.
(131)
Kommissionen konstaterer, at betalingerne til RBG og BSM, som foretages via aftaler om indtægtsfordeling eller ejeraftaler, også stammer fra offentlige virksomheder. Byen Düsseldorf ejer 100 % af andelene i Holding der Landeshauptstadt Düsseldorf GmbH, og byen Monheim ejer 100 % af andelene i Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH. Af denne grund og uanset deres status som offentligretligt organ eller anden juridisk status er begge offentlige virksomheder som omhandlet i artikel 2, litra b), i Kommissionens direktiv 2006/111/EF af 16. november 2006 om gennemskueligheden af de økonomiske forbindelser mellem medlemsstaterne og de offentlige virksomheder og om den finansielle gennemskuelighed i bestemte virksomheder (29).
(132)
Kommissionen konkluderer derfor, at betalingerne fra henholdsvis Holding der Landeshauptstadt Düsseldorf GmbH og Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH til henholdsvis RBG og BSM finansieres ved hjælp af statsmidler.
(133)
Domstolen har imidlertid også fastslået, at selv om staten er i stand til at kontrollere en offentlig virksomhed og udøve en dominerende indflydelse på dennes transaktioner, er der ikke uden videre formodning for, at den faktisk udøver denne kontrol i et konkret tilfælde. En offentlig virksomhed kan handle mere eller mindre uafhængigt alt efter graden af den autonomi, staten giver den. Den omstændighed, at en offentlig virksomhed er undergivet statslig kontrol, er derfor ikke i sig selv tilstrækkelig til at tilregne staten de af den trufne foranstaltninger, såsom finansiel støtte. Det er også nødvendigt at undersøge, om de offentlige myndigheder på den ene eller den anden måde må antages at være impliceret i vedtagelsen af disse foranstaltninger. I denne henseende fastslog Domstolen, at en støtteforanstaltning, som er truffet af en offentlig virksomhed, efter omstændighederne kan tilregnes staten på grundlag af en bedømmelse af sagens omstændigheder som helhed og den sammenhæng, hvori foranstaltningen er truffet (30).
(134)
Sådanne omstændigheder er muligvis, om den offentlige virksomhed er integreret i den offentlige forvaltning, karakteren af dens aktiviteter og om disse udøves på markedet under normale konkurrencevilkår med deltagelse fra private erhvervsdrivende, virksomhedens juridiske status (det være sig, om den henhører under den offentlige ret eller privatrettens regler for selskaber), udstrækningen af de offentlige myndigheders kontrol med administrationen af virksomheden eller enhver anden omstændighed, som i det konkrete tilfælde indicerer, at de offentlige myndigheder er impliceret deri, eller som tværtimod sandsynliggør, at de ikke er impliceret i vedtagelsen af en foranstaltning, når endvidere henses til dennes rækkevidde, indhold eller hermed forbundne betingelser (31).
(135)
Kommissionen konstaterer med hensyn til leveringen af offentlige transporttjenester for det første, at disse aktiviteter generelt spiller en afgørende rolle for politikområder som transportpolitik, regional økonomisk udviklingspolitik eller by- og landsplanlægningspolitik. Myndighederne står almindeligvis ikke udenfor, når der træffes beslutninger om kompensation for en forpligtelse til offentlig tjeneste.
(136)
For det andet konstaterer Kommissionen med hensyn til statens kontrol med Holding der Landeshauptstadt Düsseldorf GmbH's og Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH's aktiviteter, at syv af de ti medlemmer af Holding der Landeshauptstadt Düsseldorf GmbH's bestyrelse ifølge de seneste oplysninger er medlemmer af byrådet i Düsseldorf (32), og at alle syv medlemmer af Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH's bestyrelse er medlemmer af byrådet i Monheim (33). I begge tilfælde hører borgmesteren blandt bestyrelsesmedlemmerne.
(137)
Kommissionen konstaterer for det tredje, at betalinger på grundlag af en aftale om kontrol- og overskudsoverførsel skulle godkendes af Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH's bestyrelse. Med hensyn til Holding der Landeshauptstadt Düsseldorf GmbH's kapitaloverdragelser kræves ligeledes bestyrelsens godkendelse.
(138)
Kommissionen når derfor til den konklusion, at de beslutninger om at yde betalinger til RBG og BSM, der er truffet af henholdsvis byen Düsseldorfs og byen Monheims holdingselskab, ligeledes kan tilregnes staten.
(139)
Kommissionen konkluderer derfor, at foranstaltningerne finansieres ved hjælp af statsmidler og kan tilregnes Tyskland.
9.2. SELEKTIV ØKONOMISK FORDEL
(140)
Det skal derpå konstateres, om RBG og BSM opnår en selektiv økonomisk fordel som følge af foranstaltningerne.
(141)
Det følger af Altmark-dommen, »at for så vidt som en statslig foranstaltning må betragtes som en kompensation, der er et vederlag for de af de begunstigede virksomheder leverede ydelser til opfyldelse af forpligtelser til offentlig tjeneste, således at disse virksomheder reelt ikke har en økonomisk fordel, og denne foranstaltning således ikke har den virkning at sætte disse virksomheder i en konkurrencemæssigt fordelagtig position i forhold til de virksomheder, der konkurrerer med dem, falder en sådan støtte ikke ind under traktatens artikel 92, stk. 1 [nu artikel 107, stk. 1, i TEUF]. For at en sådan kompensation i det enkelte tilfælde kan falde uden for begrebet statsstøtte, skal en række betingelser imidlertid være opfyldt« (34).
(142)
Hertil anfører Tyskland, at finansieringen af RBG og BSM ved hjælp af de omhandlede foranstaltninger - såvel finansieringen ved hjælp af krydssubsidiering eller den direkte finansiering fra de pågældende virksomheders offentlige ejere som VRR's direkte finansiering - opfylder de fire kriterier i Altmark-dommen og derfor ikke kan betragtes som støtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, i TEUF.
9.2.1. DEN BEGUNSTIGEDE VIRKSOMHED ER FAKTISK PÅLAGT AT OPFYLDE KLART DEFINEREDE FORPLIGTELSER TIL OFFENTLIG TJENESTE
(143)
For det første skal det ifølge den nævnte dom konstateres, om »den pågældende virksomhed faktisk [blev] pålagt at opfylde forpligtelser til offentlig tjeneste«, og om disse forpligtelser er »klart defineret«.
(144)
I den foreliggende sag er RBG og BSM på grundlag af en såkaldt tredobbelt overdragelsesakt pålagt at opfylde forpligtelser til offentlig tjeneste; denne tredobbelte overdragelsesakt vedrører:
-
tilladelserne fra Bezirksregierung Düsseldorf
-
de kollektive trafikplaner for byen Düsseldorf, byen Neuss, Rheinkreis Neuss og Kreis Mettmann
-
de positive og negative finansieringsafgørelser om størrelsen af de tilladte kompensationsbeløb, som VRR vedtager på grundlag af afsnit 7.2 i finansieringsvejledningen.
(145)
Tyskland har forelagt kopier af disse dokumenter for Kommissionen.
(146)
Som svar på den interesserede parts bemærkninger konstaterer Kommissionen, at det for at opfylde det første Altmark-kriterium ikke er ubetinget nødvendigt, at forpligtelsen til offentlig tjeneste overdrages i en enkelt akt, selv om dette vil øge gennemsigtigheden.
(147)
I beslutningen om at indlede proceduren var Kommissionen af den opfattelse, at forpligtelsen til offentlig tjeneste i den foreliggende sag omfatter offentlig personbefordring med bus, sporvogn og tog på grundlag af de tilladelser, der er tildelt RBG og BSM i henhold til §§ 8 og 13 i PBefG (se betragtning 61 i beslutningen om at indlede proceduren).
(148)
Kommissionen konstaterer endvidere, at RBG's og BSM's forpligtelse til offentlig tjeneste i form af personbefordring fremgår af de tildelte tilladelser og af forpligtelsen til at overholde de kollektive trafikplaner med hensyn til hyppighed, ruter og øvrige krav; i VRR's finansieringsafgørelse, der vedtages på grundlag af finansieringsvejledningen, uddybes disse betingelser.
(149)
Kommissionen konkluderer derfor, at forpligtelsen til offentlig tjeneste i den foreliggende sag omfatter den samlede offentlige personbefordring med bus, sporvogn og tog på grundlag af de i henhold til §§ 8 og 13 i PBefG tildelte tilladelser, som RBG og BSM har (se betragtning 61 i beslutningen om at indlede proceduren).
(150)
Dette betyder, at forpligtelsen til offentlig tjeneste ikke er begrænset til de fire omkostningskategorier, som transportvirksomhederne kan kræve kompensation for, men også omfatter levering af transporttjenester i myldretiderne. Definitionen af de fire omkostningskategorier, som transportvirksomheder kan kræve kompensation for, er kun relevant ved vurderingen af foreneligheden med det andet Altmark-kriterium.
(151)
Kommissionen konkluderer derfor, at den forpligtelse til offentlig tjeneste, som RBG og BSM skal opfylde - dvs. alle transporttjenester, der er fastsat i tilladelserne og de kollektive trafikplaner - er fastsat klart og entydigt i den tredobbelte overdragelsesakt.
9.2.2. DE KRITERIER, DER ER GRUNDLAGET FOR BEREGNINGEN AF KOMPENSATIONEN, ER BLEVET FASTLAGT PÅ FORHÅND PÅ EN OBJEKTIV OG GENNEMSIGTIG MÅDE
(152)
For det andet skal Kommissionen konstatere, om »de kriterier, der er grundlaget for beregningen af kompensationen, [blev] fastlagt på forhånd på en objektiv og gennemsigtig måde«.
(153)
Kommissionen bemærker, at det for at opfylde det andet Altmark-kriterium ikke er nødvendigt, at det præcise kompensationsbeløb fastsættes på forhånd, så længe metoden og de relevante parametre for beregningen af dette beløb fastlægges på forhånd på en måde, der ikke giver mulighed for senere diskretionære afvigelser.
(154)
I beslutningen om at indlede proceduren betvivlede Kommissionen, at alle fire omkostningskategorier, hvor der er fastsat kompensation i finansieringsvejledningen, faktisk vedrører en forpligtelse til offentlig tjeneste, og at denne er klart defineret, og rejste det spørgsmål, om ikke i det mindste en del af de omkostninger, der er omfattet af disse omkostningskategorier, bør afholdes af virksomhederne selv i deres egen erhvervsmæssige interesse (se betragtning 61-75 i beslutningen om at indlede proceduren). Tyskland og den interesserede part har fremsendt yderligere oplysninger vedrørende dette punkt.
(155)
Kommissionen konstaterer indledningsvis, at de fire omkostningskategorier i modsætning til ordlyden af finansieringsvejledningen selv ikke udgør en forpligtelse til offentlig tjeneste (se også ovenstående afsnit om opfyldelsen af det første Altmark-kriterium) (35), men fastlægger omkostningskategorier, som transportvirksomhederne kan søge om kompensation for. De dækker ikke alle de omkostningskategorier, som en transportvirksomhed har. Navnlig omfatter de hverken tilrådighedsstillelsen af køretøjer (men kun yderligere kvalitetskrav) eller konkurrencedygtige lønninger, som betales på lukrative ruter i myldretider. Dette punkt behandles ligeledes nærmere i afsnittet vedrørende vurderingen af det tredje og fjerde Altmark-kriterium.
(156)
Endvidere skal Kommissionen undersøge hvert af de punkter, hvor den har udtrykt betænkeligheder, og vurdere dem i lyset af de modtagne bemærkninger. Kommissionens betænkeligheder vedrørte følgende punkter:
-
Svarer omkostningskategorierne til omkostninger, der opstår ved opfyldelsen af forpligtelser til offentlig tjeneste?
-
Er det muligt at medtage en åben omkostningskategori, som det er tilfældet i finansieringsvejledningen?
-
Er de kriterier, der er grundlaget for beregningen af kompensationen, blevet fastlagt på forhånd på en objektiv og gennemsigtig måde?
(157)
Omkostningskategori 1: Tilrådighedsstillelse af infrastruktur
(158)
På grundlag af de yderligere oplysninger, som Tyskland har fremsendt, kan Kommissionen slutte, at den kompensation, der er betalt for denne omkostningskategori, er begrænset til den infrastruktur, der er nødvendig til at levere offentlige transporttjenester med bus, sporvogn og tog på grundlag af de tilladelser, der er tildelt RBG og BSM i henhold til §§ 8 og 13 i PBefG. Med hensyn til den præcise definition af infrastrukturen konstaterer Kommissionen, at den tredobbelte overdragelsesakt klart fastsætter, hvilken infrastruktur transportvirksomhederne skal stille til rådighed.
(159)
Kommissionen havde ikke udtrykt tvivl med hensyn til omkostningskategori 2.
(160)
Omkostningskategori 3: Kvalitetsstandarder for køretøjer, der følger af deltagelsen i trafikselskabet eller retningslinjer angivet af ansvarlig enhed
(161)
Vedrørende dette punkt konstaterer Kommissionen, at Tyskland har godtgjort, at transportvirksomhederne ikke ville købe køretøjer med den nødvendige kvalitetsstandard, da eventuelle merindtægter, der kunne opnås med den bedre servicekvalitet, ikke er tilstrækkelige til at dække de yderligere omkostninger.
(162)
Omkostningskategori 4: Yderligere transporttjenester eller andre tjenester på driftsområdet, der følger af deltagelsen i trafikselskabet eller retningslinjer angivet af ansvarlig enhed
(163)
Vedrørende dette punkt konstaterer Kommissionen, at Tyskland har godtgjort med hensyn til tjenester på tidspunkter med ringe trafik, at transportvirksomhederne ikke ville levere disse i egen erhvervsmæssig interesse.
(164)
Den anden tvivl med hensyn til dette punkt vedrørte den omstændighed, at den tredje underkategori af omkostningskategori 4 var en åben omkostningskategori, hvor transportvirksomheder kan søge om kompensation for øvrige retningslinjer på driftsområdet eller systembetingede retningslinjer (angivet af ansvarlig enhed og/eller trafikselskab), som dokumenteres individuelt og medfører en økonomisk ulempe.
(165)
Kommissionen bemærker i denne henseende, at Tyskland har meddelt, at RBG og BSM ikke har modtaget kompensation i forbindelse med denne underkategori.
(166)
I bilag 2 og 8 til finansieringsvejledningen er fastlagt metoden til beregning af den kompensation, som de enkelte transportvirksomheder har ret til.
(167)
Bilag 2 indeholder en detaljeret beskrivelse af de fire omkostningskategorier samt skemaer til brug ved fremsendelse af de oplysninger, som VRR anvender til at beregne kompensationen for hver af de fire omkostningskategorier for hver driftstjeneste (bus, sporvogn, tog). Dette omfatter en beskrivelse af de nødvendige oplysninger til at beregne omkostningerne til den infrastruktur, der er stillet til rådighed (omkostningskategori 1), til administrations- og salgsfunktioner (omkostningskategori 2), til yderligere kvalitetsstandarder for køretøjer (omkostningskategori 3), til tjenester på tidspunkter med ringe trafik (omkostningskategori 4a) og til socialpolitiske forpligtelser på grundlag af kollektive overenskomster (omkostningskategori 4b).
(168)
De omkostninger, som transportvirksomhederne har ved hver af de mulige foranstaltninger, der er omfattet af de fire omkostningskategorier, skal fordeles. Bilag 2 indeholder en definition af de relevante omkostningskategorier efter regnskabsprincipper samt skemaer, som transportvirksomhederne skal anvende ved angivelsen af deres løbende omkostninger. I bilag 2 er der imidlertid ikke angivet præcise parametre i euro. Det understreges endog, at parametrene for hvert betjeningsområde og hver driftstjeneste skal fastlægges særskilt.
(169)
Beregningen af de omkostninger, der er omfattet af omkostningskategori 1, 2 og 3, skal ske på grundlag af regnskabsmæssige omkostningskategorier og under hensyntagen til materiale- og energiomkostninger, leje- eller leasingomkostninger, generalomkostninger samt afskrivninger og renter. Til den første underkategori af omkostningskategori 4 anvender VRR en parameter til beregningen af kompensationen, som er baseret på forskellen mellem marginalindtægterne og marginalomkostningerne pr. kilometer og retter sig efter driftstjeneste og betjeningsområde. Til den anden underkategori af omkostningskategori 4 - socialpolitiske forpligtelser på driftsområdet (på grundlag af retningslinjer angivet af ejeren) - er parameteren en omkostningssats, som beregnes ved en sammenligning af de højere lønninger med bestemmelserne i en bestemt kollektiv overenskomst (»TV-N, gruppe V, trin 2«). Dette beløb beregnes pr. chauffør (justeret for eksterne virksomheder og chauffører, der er ansat fra den 1. januar 2006 eller den første anvendelse af TV-N) og varierer alt efter betjeningsområde og driftstjeneste, da de forskellige transportvirksomheder har aftalt forskellige kollektive overenskomster og yderligere sociale og arbejdsmarkedsmæssige ydelser.
(170)
De underliggende data stammer fra 2003 og blev ajourført efter et indeks i overensstemmelse med bilag 9 til finansieringsvejledningen (bestemmelser om »omkostningsmæssig ajourføring«). Bilag 9 indeholder en række indekser, som henføres til en given omkostningstype og er valgt på en sådan måde, at de så præcist som muligt afspejler den gennemsnitlige prisudvikling for en given omkostningstype.
(171)
Tyskland har fremsendt Kommissionen de negative finansieringsafgørelser, som VRR fremsendte til RBG og BSM i henhold til afsnit 7.4.2 i finansieringsvejledningen. Finansieringsafgørelserne indeholder følgende oplysninger vedrørende hver omkostningskategori: parameter i euro pr. ydelsesenhed, antal ydelsesenheder, kompensationsbeløb, der er defineret som produkt af parameteren pr. ydelsesenhed og antallet af ydelsesenheder.
(172)
Til præcisering heraf er parametrene for RBG for driften af letbanen i 2007 anført nedenfor (36):
Bedienungsgebiet
Baustein
Parameter in EUR je Leistungseinheit
Leistungseinheit
Ausgleichsbetrag in EUR
Rheinbahn
BS 1
[…]
[…]
[…]
BS 2
[…]
[…]
[…]
BS 3
[…]
[…]
[…]
BS 4a
[…]
[…]
[…]
BS 4b
[…]
[…]
[…]
BS 4c
[…]
[…]
[…]
Summe
[…]
[…]
[…]
Bedienungsgebiet = Betjeningsområde Baustein = Komponent Parameter in EUR je Leistungseinheit = Parameter pr. ydelsesenhed i EUR Leistungseinheit = Ydelsesenhed Ausgleichsbetrag in EUR = Kompensationsbeløb i EUR
(173)
Forkortelserne BS 1-4c vedrører de enkelte omkostningskategorier. For hver af de fire omkostningskategorier fastlægges en parameter i euro for hver driftstjeneste, der betjenes af BSM og RBG (i dette eksempel letbanen). Denne parameter multipliceres derpå med det forventede antal ydelsesenheder. Det beløb, der fremkommer herved, fastsættes som det foreløbige kompensationsbeløb.
(174)
Kommissionen konkluderer derfor, at den metode, der anvendes til beregningen af kompensationen i de finansieringsafgørelser, som VRR har fremsendt til RBG og BSM, beror på parametre, der er fastlagt på forhånd på en objektiv og gennemsigtig måde.
(175)
Kommissionen konkluderer derfor, at det andet Altmark-kriterium er opfyldt.
9.2.3. INGEN OVERKOMPENSATION
(176)
Den tredje betingelse, der er nævnt i Altmark-dommen, lyder, at kompensationen ikke må overstige, »hvad der er nødvendigt for helt eller delvis at dække de udgifter, der er afholdt ved opfyldelsen af forpligtelserne til offentlig tjeneste, idet der skal tages hensyn til de hermed forbundne indtægter og til en rimelig fortjeneste ved opfyldelsen af forpligtelserne«.
(177)
Kommissionen er af den opfattelse, at det med hensyn til opfyldelsen af dette kriterium først skal undersøges, om en overkompensation alene kan udelukkes som følge af de negative finansieringsafgørelser, som VRR vedtager i forbindelse med RBG og BSM. Såfremt dette ikke er tilfældet, undersøger Kommissionen derefter, om Tyskland har dokumenteret, at den konkrete anvendelse for årene 2006-2009 sammen med de eksisterende aftaler mellem virksomhederne og de kommuner, som de ejes af, er tilstrækkelig til at udelukke en overkompensation af RBG og BSM.
(178)
Kommissionen konstaterer, at der er redegjort udførligt for proceduren til ydelse af kompensation i afsnit 5, 7 og 8 i finansieringsvejledningen. Transportvirksomheder skal indgive ansøgningen om kompensation senest den 31. oktober i det år, der ligger forud for påbegyndelsen af opfyldelsen af forpligtelsen til offentlig tjeneste. I afsnit 5.4 i finansieringsvejledningen er fastsat den maksimale kompensation, som en virksomhed har ret til. Med henblik herpå er der fastsat tre lofter, dvs. for kompensationsbeløbet, finansieringsbeløbet og de disponible midler.
(179)
Kompensationsbeløbet beregnes på grundlag af de i bilag 2 til finansieringsvejledningen fastsatte oplysninger for hver af de fire omkostningskategorier. På grundlag af de oplysninger, som transportvirksomhederne fremsender i henhold til bilag 2, beregner VRR parametre, som skal afspejle de omkostninger, som en veldrevet gennemsnitsvirksomhed ville have ved at opfylde de samme forpligtelser, og som fremgår af finansieringsafgørelserne.
(180)
Finansieringsbeløbet er de finansieringsmidler, som står til rådighed for en given kommune. Disse forhøjes i givet fald med alle overskud, som en transportvirksomhed opnår i forbindelse med aktiviteter, der ikke er omfattet af de fire omkostningskategorier.
(181)
De disponible finansieringsmidler er defineret som forskellen mellem kompensationsbeløbet og finansieringsbeløbet.
(182)
VRR træffer en foreløbig beslutning om den kompensation, som en transportvirksomhed har ret til, og udbetaler kompensationen i fire rater den 15. februar, 15. maj, 15. august og 15. november. Udbetalingen den 15. februar sker på grundlag af afgørelsen for det foregående år; der tages højde for ændringer i raten pr. 15. maj (se afsnit 7.3 i finansieringsvejledningen).
(183)
For virksomheder som RBG og BSM, der modtager kompensation på grundlag af henholdsvis en aftale om kontrol- og overskudsoverførsel og en aftale med holdingselskabet, gælder særlige regler. I disse tilfælde vedtager VRR en negativ afgørelse. Af afgørelsen fremgår den kompensation, som virksomheden har ret til. Alternativt er det fastsat i finansieringsvejledningen, at sådanne virksomheder kan anmode om en bindende meddelelse om størrelsen af de tilladte kompensationsbeløb (se punkt 7.2 i finansieringsvejledningen).
(184)
Med hensyn til sidstnævnte tilfælde er det endvidere fastsat i finansieringsvejledningen, at den begunstigede virksomhed i tilfælde af støtterelevans sammen med den kommune, som den ejes af, på forhånd skal træffe foranstaltninger til at undgå en overkompensation. Da Tyskland er af den opfattelse, at den omhandlede foranstaltning ikke udgør statsstøtte, er der ikke hidtil truffet sådanne foranstaltninger.
(185)
Transportvirksomhederne skal hvert år angive de faktiske omkostninger, som de har afholdt ved opfyldelsen af forpligtelserne til offentlig tjeneste. VRR kontrollerer disse oplysninger og tilbagesøger de overskydende beløb i tilfælde af, at den på forhånd beregnede kompensation overstiger de faktiske omkostninger.
(186)
Kommissionen er af den opfattelse, at finansieringsvejledningens nuværende ordlyd af følgende grunde alene ikke er tilstrækkelig til at udelukke en overkompensation af RBG og BSM:
a)
Indtægterne fra lukrative transporttjenester i myldretider tages ikke i betragtning: Efter finansieringsvejledningens nuværende ordlyd betragtes kun de forpligtelser, der er pålagt virksomheder, og som er omfattet af de fire omkostningskategorier, hvor finansieringsvejledningen fastsætter en kompensation, som forpligtelser til offentlig tjeneste. I forbindelse med beregningen af kompensationsbeløbet tages der hensyn til indtægter fra tjenester, som er omfattet af de fire omkostningskategorier, dvs. navnlig tjenester på tidspunkter med ringe trafik og i afsidesliggende områder; der tages imidlertid ikke hensyn til indtægter fra lukrative transporttjenester i myldretider.
b)
Ingen tilbagebetalingsklausul for overkompensationer modtaget på grundlag af aftaler om kontrol- og overskudsoverførsel: Virksomheder, der modtager kompensation fra VRR, og virksomheder, der modtager kompensation i form af aftaler om kontrol- og overskudsoverførsel, behandles forskelligt i finansieringsvejledningens nuværende udformning. Mens førstnævnte kun råder over det kompensationsbeløb, der blev beregnet i henhold til finansieringsvejledningen, får sidstnævnte dækket deres omkostninger fuldt ud. De har ret til at beholde forskellen mellem deres faktiske tab og det beløb, som tilkommer dem på grundlag af finansieringsvejledningen, da der ikke findes nogen juridisk bindende procedure, hvorefter VRR kan kræve denne forskel tilbagebetalt.
(187)
Kompensationen for forpligtelserne til offentlig tjeneste kan i den foreliggende sag ske direkte via bidrag fra de pågældende virksomheders offentlige ejere, via en aftale om kontrol- og overskudsoverførsel og/eller via VRR. Kommissionen konstaterer, at det tredje Altmark-kriterium ikke foreskriver, at betalingerne skal finde sted via organisationsmyndigheden - her VRR. Det skal imidlertid sikres, at den årlige kompensation ikke overstiger, hvad der er nødvendigt for at dække alle omkostninger, der faktisk er forbundet med forpligtelsen til offentlig tjeneste.
(188)
Det er fastsat i finansieringsafgørelserne, at det deri fastsatte beløb er det maksimumsbeløb, der kan betales, med forbehold af en efterfølgende kontrol af de faktisk afholdte omkostninger. Det maksimale finansieringsbeløb er de finansieringsmidler, som står til rådighed for en given kommune.
(189)
Transportvirksomhederne skal hvert år angive de faktiske omkostninger, som de har afholdt ved opfyldelsen af forpligtelserne til offentlig tjeneste. Den efterfølgende kontrol afspejler de faktiske omkostninger, der er afholdt inden for hver driftstjeneste i hver af de fire kategorier. Summen af de efterfølgende fastslagte omkostninger sammenlignes derpå med summen af de foreløbigt angivne omkostninger. Den efterfølgende beregning anføres i finansieringsafgørelser, hvis struktur svarer til de foreløbige finansieringsafgørelsers struktur for at muliggøre en sammenligning. Ifølge Tyskland udarbejdes disse foreløbige og efterfølgende finansieringsafgørelser for RBG og BSM for hvert år, der skal kontrolleres. VRR kontrollerer disse oplysninger og tilbagesøger de overskydende beløb i tilfælde af, at den foreløbige kompensation overstiger de faktiske omkostninger. Finansieringsvejledningen indeholder imidlertid ingen detaljerede bestemmelser vedrørende overkompensationer eller en metode til at tilbagesøge for meget udbetalte midler.
(190)
Kommissionen skal derfor undersøge, om BSM og RBG har modtaget overkompensation i perioden fra 1. januar 2006 til 31. december 2009. Tyskland har givet Kommissionen oplysninger om de faktiske betalinger til BSM og RBG. I den forbindelse har Tyskland forelagt Kommissionen de årlige resultatopgørelser for RBG og BSM. Hver virksomheds indtægter og omkostninger kontrolleres årligt af revisorer, som også har godkendt den pågældende virksomheds årsregnskaber.
(191)
I 2006 havde RBG tab på 65 mio. EUR (37). Tab på 64,1 mio. EUR blev dækket af delstaten Nordrhein-Westfalen og VRR. Dette beløb er 7 mio. EUR lavere end det beløb, som RBG havde haft ret til ifølge VRR's finansieringsafgørelse. I 2007 udgjorde den nødvendige kompensation fra delstaten Nordrhein-Westfalen og VRR til RBG i alt 52,2 mio. EUR. Dette beløb er 17,5 mio. EUR lavere end det beløb, som RBG havde haft ret til ifølge VRR's finansieringsafgørelse. RBG opnåede i 2007 et balanceoverskud på nul. I 2008 modtog RBG til opfyldelsen af forpligtelserne til offentlig tjeneste en kompensation på 41,9 mio. EUR, som dækkede selskabets tab, hvorved RBG opnåede et balanceoverskud på nul. Dette beløb er 14,1 mio. EUR lavere end det beløb, som RBG havde haft ret til ifølge VRR's finansieringsafgørelse. I 2009 modtog RBG til opfyldelsen af forpligtelserne til offentlig tjeneste en kompensation på 45,3 mio. EUR, som dækkede selskabets tab, hvorved RBG opnåede et balanceoverskud på nul. Dette beløb er 11,4 mio. EUR lavere end det beløb, som RBG havde haft ret til ifølge VRR's finansieringsafgørelse.
(192)
I årene 2006-2009 udgjorde BSM's tab inden for offentlig personbefordring følgende beløb: […] EUR (2006), […] EUR (2007), […] EUR (38) (2008) og […] EUR (2009). Ved en sammenligning af disse tab med de beløb, der er fastsat i finansieringsafgørelserne, konstaterer Kommissionen, at BSM's tab inden for offentlig personbefordring overstiger de beløb, der er fastsat i finansieringsafgørelserne. De samlede tab - dvs. summen af de beløb, der er godkendt i finansieringsafgørelserne, og de yderligere tab - blev dækket via aftalen om kontrol- og overskudsoverførsel med Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH, således at BSM's årsoverskud/-underskud beløb sig til nul.
(193)
Kommissionen konstaterer, at dækningen af de yderligere tab ikke beror på den nye finansieringsordning, men udelukkende på aftalen om kontrol- og overskudsoverførsel. Denne aftale blev indgået, inden markedet for bustransporttjenester blev åbent i nogle medlemsstater i 1995. Da denne markedsåbning var medlemsstaternes egen beslutning, er aftalen om kontrol- og overskudsoverførsel - såfremt den skulle udgøre støtte (39) - i henhold til artikel 1, litra b), nr. v), i procedureforordningen eksisterende støtte.
(194)
Kommissionen konstaterer, at markedet for personbefordring med ikrafttrædelsen af forordning (EF) nr. 1370/2007 på grundlag af EU-retlige regler blev åbnet pr. 3. december 2009. I henhold til artikel 1, litra b), nr. v), i forordning (EF) nr. 659/1999 anses som følge af liberaliseringen af aktiviteterne ved en EU-retsakt enhver eksisterende støtte til personbefordring fra denne dato for at være ny støtte. Af de grunde, der er anført i betragtning 114-124, dækker denne afgørelse kun perioden indtil ikrafttrædelsen af forordning (EF) nr. 1370/2007.
(195)
Kommissionen kan derfor konstatere for perioden mellem 2006 og 2009, at BSM og RBG ikke har modtaget overkompensationer på grundlag af den nye finansieringsordning, og at det tredje Altmark-kriterium derfor er opfyldt med hensyn til betalinger på grundlag af den nye finansieringsordning.
9.2.4. GENNEMSNITSVIRKSOMHED, DER ER VELDREVET OG TILSTRÆKKELIGT UDSTYRET MED TRANSPORTMIDLER
(196)
Endelig hedder det i Altmark-dommen, at »størrelsen af den nødvendige kompensation, når udvælgelsen af den virksomhed, der skal overdrages en forpligtelse til offentlig tjeneste, i et konkret tilfælde ikke gennemføres inden for rammerne af en procedure for tildeling af offentlige kontrakter, skal fastlægges på grundlag af en analyse af de omkostninger, som en gennemsnitsvirksomhed, der er veldrevet og tilstrækkeligt udstyret med transportmidler til at kunne opfylde de stillede krav til den offentlige tjeneste, ville have ved at gennemføre forpligtelserne, idet der skal tages hensyn til de hermed forbundne indtægter og til en rimelig fortjeneste ved opfyldelsen af forpligtelserne«.
(197)
Hverken RBG eller BSM fik overdraget den pågældende forpligtelse til offentlig tjeneste inden for rammerne af en åben, gennemsigtig og ikke-diskriminerende udbudsprocedure. Kommissionen skal derfor med hensyn til spørgsmålet, om den fjerde betingelse i Altmark-dommen er opfyldt, undersøge det andet alternativ, der er fastsat deri, hvorefter størrelsen af kompensationen skal beregnes på grundlag af en analyse af omkostningerne for en gennemsnitsvirksomhed, der er veldrevet og tilstrækkeligt udstyret med transportmidler.
(198)
Tyskland anfører, at de parametre, der anvendes ved beregningen af kompensationen, fastlægges på grundlag af gennemsnitsomkostningerne for alle virksomheder, der er omfattet af VRR's finansieringsordning.
(199)
Tyskland har meddelt som led i den formelle undersøgelsesprocedure, at VRR på grundlag af de statistiske data fra sin ekspert har beregnet de omkostninger, som en gennemsnitsvirksomhed, der er veldrevet og tilstrækkeligt udstyret med transportmidler, ville have ved opfyldelsen af den forpligtelse til offentlig tjeneste, der er omfattet af de fire omkostningskategorier. Dataene blev derpå tilpasset af VRR under hensyntagen til visse særlige (f.eks. regionale) forhold. På grundlag af analysen fastsætter VRR en margen for de gennemsnitlige markedspriser i forbindelse med de enkelte omkostningskategorier.
(200)
I denne forbindelse bemærker Kommissionen for det første, at brugen af statistiske data har til formål at sikre, at kompensationsbeløbet fastsættes med henvisning til omkostningerne for en gennemsnitsvirksomhed.
(201)
For det andet har alle operatører, der leverer offentlige transporttjenester, en tilladelse eller en kontrakt om offentlig trafikbetjening og skal opfylde visse krav, som er pålagt dem på grundlag af henholdsvis tilladelserne og kontrakterne (f.eks. skal de være tilstrækkeligt udstyret med transportmidler for at opfylde de nødvendige kvalitetskrav).
(202)
Men som nævnt i beslutningen om at indlede proceduren kan brugen af statistiske transportomkostninger ikke i sig selv føre til den konklusion, at operatører, der har accepteret at levere tjenesterne i overensstemmelse med disse parametre, kan betragtes som veldrevne virksomheder. De statistiske data, der blev anvendt som grundlag for fastsættelsen af dette beløb, vedrører kun de faktiske omkostninger til transporttjenester i de forskellige regioner (Tyskland og Østrig) i 2003. Der findes derfor intet bevis for, at et gennemsnit af disse omkostninger svarer til omkostningerne i en effektiv virksomhed. Kommissionen nåede også i de endelige beslutninger i sag C 3/08 - Southern Moravia Bus Companies (40) og i sag C 16/07 - Postbus AG (41) til denne konklusion. De grunde, der er anført i betragtning 85 og 86 i sidstnævnte beslutning, har også gyldighed for denne afgørelse.
(203)
Kommissionen bemærker endvidere, at de statistiske data blev beregnet for 2003 og derpå årligt ajourført efter et indeks i overensstemmelse med bilag 9 til finansieringsvejledningen samt i overensstemmelse med volumenforøgelser/-nedsættelser og strukturændringer. Til den omkostningsmæssige ajourføring af de statistiske prisindekser anvendes i vidt omfang de metoder, der også anvendes af Verband Deutscher Verkehrsunternehmen i forbindelse med indekset for kollektiv transport, samt data fra Statistisches Bundesamt. En sådan ajourføringsprocedure kan imidlertid ikke i vidt omfang afspejle de effektivitetsfordele, der i mellemtiden er opnået i branchen.
(204)
Kommissionen bemærker endelig, at den omstændighed, at finansieringsvejledningen fastsætter en omkostningskategori 4b (kompensation for meromkostninger, der opstår som følge af en politisk dreven anvendelse af personalelønninger, der ligger over omkostningerne i forbindelse med de gængse vederlagsordninger på markedet), gør det muligt at udlede, at transportvirksomheder i VRR betaler lønninger, der ligger over markedslønninger. Tyskland har bekræftet, at RBG og BSM betaler sådanne lønninger og modtager kompensation i forbindelse med omkostningskategori 4b.
(205)
Alt i alt fremgår det ikke af den dokumentation, som Kommissionen har modtaget, at kompensationens størrelse blev beregnet ved, at de omkostninger, som RBG og BSM har afholdt, blev sammenlignet med omkostningerne for en veldrevet virksomhed. Kompensationens størrelse blev derfor ikke beregnet med henvisning til en veldrevet virksomhed.
(206)
Kommissionen konkluderer derfor, at det fjerde Altmark-kriterium ikke er opfyldt med hensyn til de betalinger, der ydes til RBG og BSM som kompensation for opfyldelsen af forpligtelser til offentlig tjeneste.
9.2.5. KONKLUSION
(207)
Da det fjerde Altmark-kriterium ikke er opfyldt, har finansieringsordningen i den foreliggende sag efter Kommissionens opfattelse medført en økonomisk fordel for RBG og BSM.
9.3. FORDREJNING AF KONKURRENCEVILKÅRENE
(208)
Finansieringsordningen kunne føre til konkurrencefordrejning, da den offentlige finansiering styrker stillingen for de virksomheder, der har fået overdraget forpligtelsen til offentlig tjeneste, og gør det muligt for dem at udnytte disse fordele til en forlængelse af overdragelsen, mens konkurrenter ikke kan udnytte disse fordele, hvis de viser interesse for en overdragelse. Den omstændighed, at virksomhederne muligvis betragtes som interne virksomheder, forhindrer ikke eventuelle virkninger for konkurrencen, da disse virksomheder er aktive på et marked sammen med andre offentlige og private virksomheder.
(209)
Endvidere kunne de virksomheder, der modtager finansieringsmidler, udnytte disse fordele i konkurrencen med andre virksomheder på andre markeder.
9.4. PÅVIRKNING AF SAMHANDELEN MELLEM MEDLEMSSTATERNE
(210)
Ifølge fast retspraksis må samhandelen mellem medlemsstaterne antages at være påvirket, når en foranstaltning, der er forbundet med en fordel, styrker en virksomheds stilling i forhold til dens konkurrenter i samhandelen inden for EU (42). En sådan styrkelse af den begunstigede virksomheds stilling i konkurrencen med andre virksomheder i samhandelen inden for EU fordrejer derfor ikke kun konkurrencevilkårene (eller truer med at fordreje dem), men påvirker også samhandelen mellem medlemsstaterne (43).
(211)
Det skal derfor undersøges, om de finansieringsmidler, som VRR har ydet til transportvirksomhederne RBG og BSM, udgør en økonomisk fordel, som styrker deres stilling i forhold til deres konkurrenter i samhandelen inden for EU.
(212)
Kommissionen bemærker indledningsvis, at markedet for kollektiv persontransport i Tyskland, hvor disse virksomheder er aktive, er åbnet for konkurrence fra virksomheder fra andre medlemsstater (44).
(213)
Endvidere fastslog Domstolen følgende i Altmark-dommen:
»77.
Det bemærkes i denne forbindelse for det første, at det på ingen måde er udelukket, at et offentligt tilskud til en virksomhed, som alene leverer lokale eller regionale transportydelser, og som ikke leverer transportydelser uden for den oprindelige medlemsstat, ikke desto mindre kan have indvirkning på samhandelen mellem medlemsstater.
78.
Når en medlemsstat således yder et offentligt tilskud til en virksomhed, kan den pågældende virksomheds stilling inden for levering af transportydelser derved blive opretholdt eller styrket med den konsekvens, at chancerne for de virksomheder, der er etableret i de øvrige medlemsstater, for at levere transportydelser på denne medlemsstats marked herved blive formindskede…« (45).
(214)
Kommissionen konstaterer endvidere, at VRR's offentlige finansiering af transportvirksomhederne RBG og BSM, der er forbundet med en økonomisk fordel, forbedrer virksomhedernes finansielle situation. Takket være denne styrkede finansielle situation er det muligt for dem fortsat at levere transporttjenesterne. Den medfører desuden, at chancerne for andre virksomheder fra Tyskland og andre medlemsstater for at tilbyde deres transporttjenester på det marked (Düsseldorf-området), der betjenes af disse to transportvirksomheder, formindskes, selv om dette er juridisk muligt.
(215)
Kommissionen konkluderer derfor, at finansieringen af RBG og BSM som kompensation for opfyldelsen af forpligtelser til offentlig tjeneste styrker deres stilling i forhold til deres konkurrenter i samhandelen inden for EU og derfor påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne.
9.5. KONKLUSION
(216)
Kommissionen konkluderer derfor, at de finansieringsmidler, der ydes til RBG og BSM for opfyldelsen af forpligtelser til offentlig tjeneste, er statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, i TEUF.
10. STØTTENS FORENELIGHED MED DET INDRE MARKED
(217)
Artikel 93 i TEUF fastsætter betingelser for foreneligheden af støtte, der ydes i forbindelse med samordning af transportvæsenet eller forpligtelser til offentlig tjeneste på transportområdet.
(218)
Kommissionen konstaterer, at artikel 106, stk. 2, i den foreliggende sag ikke kan anvendes på virksomhederne inden for kollektiv transport, da artikel 93 er en lex specialis i forhold til artikel 106, stk. 2 (46).
(219)
Ifølge Altmark-dommen (47) kunne artikel 93 i TEUF ikke anvendes direkte, men kun på grundlag af Rådets forordninger, navnlig forordning (EØF) nr. 1191/69 eller forordning (EØF) nr. 1107/70.
(220)
Den 3. december 2009 trådte forordning (EF) nr. 1370/2007 i kraft. Ved denne forordning blev forordning (EØF) nr. 1191/69 og (EØF) nr. 1107/70 samtidig ophævet.
(221)
Forordning (EF) nr. 1370/2007 gælder for kompensation for forpligtelser til offentlig tjeneste, som vedrører offentlig personbefordring med jernbane og andre skinnekøretøjer og ad vej. Derfor skal Kommissionen vurdere foreneligheden af de foreliggende foranstaltninger med det indre marked på grundlag af forordning (EF) nr. 1370/2007, som er den retsakt, der var gældende på tidspunktet for Kommissionens beslutning.
(222)
I forordning (EF) nr. 1370/2007 er fastlagt de vilkår, hvorpå den kompetente myndighed kan betale en kompensation for forpligtelser til offentlig tjeneste i form af personbefordring, der leveres via kontrakter om offentlig trafikbetjening. I den foreliggende sag blev forpligtelserne til offentlig tjeneste overdraget på grundlag af den såkaldte tredobbelte overdragelsesakt (dvs. tilladelserne, de kollektive trafikplaner og VRR's finansieringsafgørelse på grundlag af finansieringsvejledningen).
(223)
Kommissionen konstaterer endvidere, at den interesserede part ikke har bestridt, at forordning (EF) nr. 1370/2007 finder anvendelse i den foreliggende sag. Kommissionen konstaterer desuden, at Tyskland er af den opfattelse, at forordning (EF) nr. 1370/2007 principielt kun bør finde anvendelse på kompensation, der blev ydet efter den 3. december 2009.
(224)
Efter af have gransket Tysklands argumenter er Kommissionen imidlertid nået til den konklusion, at disse ikke sætter spørgsmålstegn ved anvendelsen af statsstøttereglerne ratione temporis, hvorefter Kommissionen skal støtte sin argumentation på de bestemmelser, der var gældende på tidspunktet for beslutningen. Kommissionen er af den opfattelse, at kontrakterne om offentlig trafikbetjening af nedenstående grunde må vurderes på grundlag af forordning (EF) nr. 1370/2007:
(225)
Kommissionen konstaterer for det første, at forordning (EF) nr. 1370/2007 selv indeholder bestemmelser om forordningens ikrafttræden og anvendelse ratione temporis. Ifølge dennes artikel 12 trådte forordning (EF) nr. 1370/2007 i kraft den 3. december 2009. I henhold til artikel 10, stk. 1, ophæves forordning (EØF) nr. 1191/69 på denne dato. Kommissionen kan derfor ikke basere sin vurdering på forordning (EØF) nr. 1191/69, som ikke længere var i kraft på tidspunktet for beslutningens vedtagelse, men skal basere sig på forordning (EF) nr. 1370/2007.
(226)
For det andet konstaterer Kommissionen, at forordning (EF) nr. 1370/2007 ikke indeholder bestemmelser om, at denne ikke finder anvendelse på kontrakter om offentlig trafikbetjening, der er indgået forud for dens ikrafttræden. Artikel 8, stk. 3, i forordning (EF) nr. 1370/2007 indeholder således overgangsbestemmelser for kontrakter, der blev indgået forud for forordningens ikrafttræden. Denne bestemmelse er i realiteten en undtagelsesbestemmelse for anvendelsen af forordningens artikel 8, stk. 2, som vedrører anvendelsen af de i artikel 5 fastsatte bestemmelser vedrørende indgåelse af kontrakter. Det kan derfor konstateres, at undtagelsesbestemmelserne for indgåelsen af kontrakter i overgangsperioden ikke var nødvendige, hvis kontrakter om offentlig trafikbetjening, der blev indgået forud for forordningens ikrafttræden, ikke var omfattet af dens anvendelsesområde. Artikel 8 bekræfter derimod, at forordningens øvrige bestemmelser finder anvendelse på disse kontrakter.
(227)
For det tredje bemærker Kommissionen, at Kommissionens meddelelse om fastlæggelse af reglerne for vurdering af ulovlig statsstøtte (48) ikke finder anvendelse i den foreliggende sag. Det er således udtrykkeligt anført i denne meddelelse, at den ikke påvirker fortolkningen af Rådets og Kommissionens forordninger på statsstøtteområdet. Forordning (EF) nr. 1370/2007 indeholder imidlertid regler for dens tidsmæssige anvendelse.
(228)
For det fjerde understreger Kommissionen, at Domstolen ligeledes har bekræftet princippet om, at en ny regel finder øjeblikkelig anvendelse på endnu ikke indtrådte virkninger af en situation, der er opstået, mens den gamle regel var gældende. Den har ligeledes fastslået, at princippet om beskyttelse af den berettigede forventning ikke må udvides så langt, at det generelt forhindrer, at en ny ordning finder anvendelse på endnu ikke indtrådte virkninger af en situation, der er opstået, mens den gamle regel var gældende (49).
(229)
For det femte har Domstolen fastslået, at EU-rettens materielle regler skal fortolkes således, at de kun omfatter forhold, som ligger forud for ikrafttrædelsen, såfremt det af ordlyden, bestemmelsernes formål eller opbygning klart fremgår, at dette har været meningen (50). Den sidstnævnte betingelse er tydeligvis opfyldt for forordning (EF) nr. 1370/2007, jf. betragtning 228.
(230)
For det sjette konstaterer Kommissionen endvidere, at Domstolen i den nævnte dom desuden konkluderede, at såfremt de bestemmelser, der var gældende på det tidspunkt, hvor en medlemsstat anmeldte en påtænkt støtteforanstaltning, bliver ændret, inden Kommissionen træffer sin beslutning, skal Kommissionen tage stilling på grundlag af de nye bestemmelser (51). Domstolen har endvidere præciseret, at en medlemsstats anmeldelse af påtænkt støtte ikke medfører, at der endeligt etableres en retlig situation, og ikke giver anledning til berettigede forventninger, der indebærer, at Kommissionen skal tage stilling til støttens forenelighed med det indre marked ved anvendelse af de bestemmelser, der var i kraft på anmeldelsestidspunktet. Det ville derfor være selvmodsigende at tillade en medlemsstat, som omvendt ikke har overholdt anmeldelsespligten, at etablere en endelig retlig situation ved at tildele ulovlig støtte.
(231)
Forordning (EF) nr. 1370/2007 finder derfor anvendelse i den foreliggende sag (52).
10.1. STØTTENS FORENELIGHED MED DET INDRE MARKED PÅ GRUNDLAG AF FORORDNING (EF) NR. 1370/2007
(232)
I henhold til artikel 9, stk. 1, i forordning (EF) nr. 1370/2007 er »kompensationer for offentlig trafikbetjening i forbindelse med drift af offentlig personbefordring …, der ydes i overensstemmelse med denne forordnings bestemmelser, … forenelige med fællesmarkedet«. Endvidere undersøger Kommissionen, om finansieringsvejledningen og de kompensationer, der er ydet til RBG og BSM på grundlag heraf, opfylder bestemmelserne i forordning (EF) nr. 1370/2007.
(233)
Artikel 3, stk. 1, i forordning (EF) nr. 1370/2007 fastsætter følgende: »Når en kompetent myndighed beslutter at tildele den valgte operatør eneret og/eller kompensation af en hvilken som helst art for at opfylde den offentlige serviceforpligtelse, skal det ske i form af en kontrakt om offentlig trafikbetjening.«
(234)
I den foreliggende sag blev forpligtelserne til offentlig tjeneste overdraget på grundlag af den såkaldte tredobbelte overdragelsesakt (dvs. tilladelserne, de kollektive trafikplaner og VRR's finansieringsafgørelse på grundlag af finansieringsvejledningen). Kommissionen konkluderer derfor, at artikel 3 i forordning (EF) nr. 1370/2007 overholdes.
(235)
I artikel 4 i forordning (EF) nr. 1370/2007 er fastsat følgende obligatoriske indhold i kontrakter om offentlig trafikbetjening:
(236)
Artikel 4, stk. 1, litra a) - Klart definerede forpligtelser til offentlig tjeneste: Som anført i afsnit 8.2.1 fik RBG og BSM pålagt klart definerede forpligtelser til offentlig tjeneste.
(237)
Artikel 4, stk. 1, litra b) - De kriterier, som kompensationen beregnes ud fra, skal på objektiv og gennemsigtig måde fastlægges på forhånd, således at overkompensationer udelukkes: Som redegjort for i afsnit 9.2.2 fastlægges parametrene for kompensationen i den negative finansieringsafgørelse på objektiv og gennemsigtig måde med angivelse af maksimumsbeløbet for hver omkostningskategori vedrørende hver driftstjeneste, inden forpligtelsen til offentlig tjeneste opfyldes.
(238)
Artikel 4, stk. 1, litra c), og artikel 4, stk. 2 - Bestemmelser for fordelingen af omkostninger og indtægter: På grundlag af ovennævnte parametre findes der klare bestemmelser for fordelingen af omkostninger og indtægter, der vedrører de fire omkostningskategorier, som der modtages kompensation for. For hver af de forskellige kategorier af forpligtelser til offentlig tjeneste regnskabsføres omkostningerne og indtægterne særskilt, idet de regnskabsprincipper, der gælder i tysk ret, finder anvendelse, og en neutral revisor og VRR foretager en årlig kontrol.
(239)
Artikel 4, stk. 3 - Tidsbegrænsning af kontrakterne om offentlig trafikbetjening med en løbetid på højst ti år for bustrafik og 15 år for personbefordring med jernbane eller andre skinnekøretøjer: Oprindeligt blev forpligtelserne til offentlig tjeneste overdraget på grundlag af den såkaldte tredobbelte overdragelsesakt (dvs. tilladelserne, de kollektive trafikplaner og VRR's finansieringsafgørelse på grundlag af finansieringsvejledningen). Som følge af ikrafttrædelsen af forordning (EF) nr. 1370/2007 blev de forpligtelser til offentlig tjeneste, der var pålagt transportvirksomhederne, sammenfattet i en enkelt kontrakt, som var tidsbegrænset med en løbetid på ti år. For kontrakter om offentlig trafikbetjening, der allerede var indgået forud for ikrafttrædelsen af forordning (EF) nr. 1370/2007, gælder overgangsbestemmelser. I henhold til artikel 8, stk. 3, litra d), i forordning (EF) nr. 1370/2007 kan kontrakter om offentlig trafikbetjening, der fra den 26. juli 2000 og inden den 3. december 2009 er indgået på grundlag af en anden procedure end en retfærdig udbudsprocedure på konkurrencevilkår, fortsætte, indtil de udløber, hvis deres løbetid er begrænset og sammenlignelig med det, der er fastsat i artikel 4. I den foreliggende sag blev kontrakten indgået i den i artikel 8, stk. 3, litra d), omhandlede periode, uden at der blev gennemført en udbudsprocedure. Derfor gælder den begrænsede løbetid i henhold til artikel 4. Kontraktløbetiden er nu begrænset til ti år; den er derfor i overensstemmelse med bestemmelserne i artikel 4, stk. 3.
(240)
Artikel 4, stk. 5 - Krav om overholdelse af visse sociale og arbejdsmarkedsmæssige standarder: De kollektive overenskomster, der finder anvendelse, er angivet i de pågældende akter, da RBG og BSM er forpligtet til at anvende den overenskomst, der er indgået med Kommunaler Arbeitgeberverband Nordrhein-Westfalen.
(241)
Artikel 4, stk. 6 - Krav om overholdelse af visse kvalitetsstandarder: Bestemmelserne vedrørende kvalitetsstandarderne er angivet i de pågældende overdragelsesakter.
(242)
I lyset af bemærkningerne i betragtning 54 ff. er Kommissionen af den opfattelse, at den tredobbelte overdragelsesakt indeholder alle obligatoriske bestemmelser i henhold til artikel 4 i forordning (EF) nr. 1370/2007.
(243)
I artikel 5 i forordning (EF) nr. 1370/2007 er fastsat regler for indgåelse af kontrakter om offentlig trafikbetjening. I henhold til overgangsbestemmelserne i artikel 8, stk. 2, i forordning (EF) nr. 1370/2007 skal indgåelsen af kontrakter om offentlig trafikbetjening med jernbane og ad vej imidlertid først være i overensstemmelse med artikel 5 senest den 3. december 2019. Derfor finder bestemmelserne i artikel 5 i forordning (EF) nr. 1370/2007 ikke anvendelse i den foreliggende sag.
(244)
Kommissionen gør endnu en gang Tyskland opmærksom på, at medlemsstaterne skal træffe foranstaltninger i denne overgangsperiode, så de gradvis bringer sig i overensstemmelse med artikel 5 i forordning (EF) nr. 1370/2007.
(245)
I henhold til artikel 6, stk. 1, i forordning (EF) nr. 1370/2007 skal enhver kompensation være i overensstemmelse med artikel 4 og bilaget til forordningen.
(246)
Kommissionen bemærker indledningsvis, at - som anført ovenfor - alle bestemmelser i artikel 4 blev overholdt.
(247)
I bilaget til forordning (EF) nr. 1370/2007 er det fastsat, at kompensationen ikke kan være større end det finansielle beløb, hvori indgår følgende faktorer: omkostninger pådraget i forbindelse med en offentlig serviceforpligtelse, minus billetindtægter, minus alle positive økonomiske virkninger, der er fremkommet inden for det rutenet, der betjenes i henhold til de(n) pågældende offentlige serviceforpligtelse(r), plus en rimelig fortjeneste. Desuden er det fastsat i bilaget, at omkostninger og indtægter skal beregnes i overensstemmelse med gældende regnskabsprincipper og beskatningsregler. Endvidere skal regnskabet føres særskilt for at sikre gennemsigtighed.
(248)
I den foreliggende sag konstaterer Kommissionen, at kompensationen for forpligtelser til offentlig tjeneste, som redegjort for i afsnit 9.2.3, sker i overensstemmelse med bestemmelserne i bilaget, og at kompensationen ikke fører til en overkompensation. Beregningen af provenuet fra brugsafgifter, indtægterne, andre positive økonomiske virkninger og de omkostninger, der er forbundet med forpligtelsen til offentlig tjeneste, viste, at der opstår årlige tab for BSM og RBG ved opfyldelsen af forpligtelserne til offentlig tjeneste. Disse tab blev i årene 2006-2009 dækket ved hjælp af kompensation, hvorved der fremkom et balanceoverskud på nul.
(249)
Kommissionen konstaterer endvidere, at virksomhederne i den foreliggende sag ikke opnår en rimelig fortjeneste. De omkostninger og indtægter, der kan henføres til forpligtelserne til offentlig tjeneste, kontrolleres endvidere, således at de er i overensstemmelse med de gældende regnskabsprincipper og beskatningsregler. For at opnå større gennemsigtighed fører de pågældende virksomheder særskilt regnskab for de tjenester, der er omfattet af forpligtelsen til offentlig tjeneste, og for aktiviteter, som ikke er omfattet heraf.
(250)
På baggrund af ovenstående konkluderer Kommissionen, at kompensationen for forpligtelser til offentlig tjeneste forhindrer overkompensationer og er i overensstemmelse med bestemmelserne i artikel 4 og 6 i forordning (EF) nr. 1370/2007 og bilaget hertil.
(251)
Kommissionen mener derfor, at de generelle principper for vurderingen af en støttes forenelighed med det indre marked blev overholdt i den foreliggende sag. Kommissionen konstaterer endvidere, at undersøgelsen af kompensationen for forpligtelser til offentlig tjeneste til fordel for RBG og BSM i henhold til forordning (EØF) nr. 1107/70 ville føre til samme konklusioner.
(252)
Kommissionen konkluderer derfor, at støtten til fordel for RBG og BSM i henhold til artikel 93 i TEUF og artikel 9, stk. 1, i forordning (EF) nr. 1370/2007 er forenelig med det indre marked.
11. KONKLUSION
(253)
Kommissionen konkluderer, at støtten i henhold til artikel 9, stk. 1, i forordning (EF) nr. 1370/2007 og artikel 93 i TEUF er forenelig med det indre marked. Kommissionen bemærker, at denne afgørelse vedrører foranstaltningernes forenelighed med det indre marked som statsstøtte, og at denne vurdering i dette tilfælde ikke foregriber Kommissionens undersøgelse med hensyn til anvendelsen af EU-bestemmelserne om offentlige aftaler og koncessioner.
(254)
Kommissionen bemærker, at den ifølge Domstolens faste retspraksis kan undersøge foreneligheden af statsstøtte med det indre marked uafhængigt af en eventuel tilsidesættelse af en anden EU-bestemmelse, såfremt sidstnævnte ikke er så uadskilleligt forbundet med støtteformålet, at en særskilt undersøgelse ikke er mulig.
(255)
I den foreliggende sag konstaterer Kommissionen, at en eventuel tilsidesættelse af bestemmelserne om offentlige aftaler og koncessioner, som f.eks. den omhandlede tildeling af tilladelser til BSM og RBG, ikke nødvendigvis ville have konkurrencefordrejende virkninger, som yderligere forstærker den konkurrencefordrejning, som støtten fører med sig. Denne afgørelse er derfor begrænset til undersøgelsen af statsstøtten -
VEDTAGET DENNE AFGØRELSE:
Artikel 1
Den statsstøtte, som Tyskland ydede Rheinbahn AG og Bahnen der Stadt Monheim i årene 2006-2009 på grundlag af Richtlinie zur Finanzierung des ÖSPV im Verkehrsverbund Rhein-Ruhr, er i henhold til artikel 9, stk. 1, i forordning (EF) nr. 1370/2007 og artikel 93 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde forenelig med det indre marked.
Artikel 2
Denne afgørelse er rettet til Forbundsrepublikken Tyskland.
Udfærdiget i Bruxelles, den 23. februar 2011.
DECISIONE DELLA COMMISSIONE
del 23 febbraio 2011
relativa all’aiuto di Stato C 58/06 (ex NN 98/05) al quale la Germania ha dato esecuzione a favore delle società Bahnen der Stadt Monheim (BSM) e Rheinische Bahngesellschaft (RBG) nel Verkehrsverbund Rhein-Ruhr
[notificata con il numero C(2011) 632]
(Il testo in lingua tedesca è il solo facente fede)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
(2011/501/UE)
LA COMMISSIONE EUROPEA,
visto il trattato sul funzionamento dell’Unione europea, in particolare l’articolo 108, paragrafo 2 (1),
visto l’accordo sullo Spazio economico europeo, in particolare l’articolo 62, paragrafo 1, lettera a),
dopo aver invitato gli interessati a presentare osservazioni ai sensi di detti articoli (2) e viste le osservazioni trasmesse,
considerando quanto segue:
1. PROCEDIMENTO
(1)
Con lettera del 21 dicembre 2006 la Commissione ha notificato alla Germania la propria decisione di considerare aiuto di Stato esistente il «vecchio sistema di finanziamento» del Verkehrsverbunds Rhein-Ruhr (in appresso «VRR») e di avviare il procedimento di cui all’articolo 108, paragrafo 2, del TFUE in relazione al «nuovo sistema di finanziamento» (3) del VRR, in base al quale le società Rheinische Bahngesellschaft AG (in appresso «RBG») e Bahnen der Stadt Monheim GmbH (in appresso «BSM») ricevono compensazioni per obblighi di servizio pubblico. Contestualmente la Commissione ha invitato la Germania a presentare le sue osservazioni. Su richiesta della Germania, si è svolto un incontro il 1o febbraio 2007. La Germania ha presentato le proprie osservazioni in data 18 aprile 2007 e 4 maggio 2007.
(2)
La decisione della Commissione di avviare il procedimento di indagine formale è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea del 31 marzo 2007 (4). La Commissione ha invitato tutte le parti interessate a prendere posizione sulle misure entro un mese dalla pubblicazione.
(3)
La Commissione ha ricevuto osservazioni da parte di un terzo interessato, trasmesse alle autorità tedesche con lettera del 29 maggio 2007. Alla Germania è stato concesso un mese di tempo per rispondere a tali osservazioni. Con lettera del 29 giugno 2007, la Germania ha presentato i propri commenti alla Commissione.
(4)
Su richiesta della Germania, il 31 gennaio 2008 si è svolto un secondo incontro, a seguito del quale le autorità tedesche, come richiesto dalla Commissione, hanno trasmesso ulteriori informazioni, rispettivamente in data 5 maggio 2008 e il 3 luglio 2008.
(5)
Con lettere del 2 ottobre 2007, 30 gennaio 2008 e 4 aprile 2008 il terzo interessato ha precisato ulteriormente le proprie osservazioni iniziali.
(6)
Con lettera del 10 luglio 2008, la Commissione ha chiesto alle autorità tedesche chiarimenti in merito alle informazioni presentate; la Germania, alla quale era stato concesso un mese per rispondere alle osservazioni del terzo interessato, ha trasmesso i propri commenti con lettere datate 5 agosto 2008 e 30 settembre 2008.
(7)
Con lettera del 16 dicembre 2009, la Commissione ha chiesto alla Germania e al terzo interessato di trasmettere, entro il 10 gennaio 2010, le proprie osservazioni riguardo alla compatibilità delle misure in oggetto con il regolamento (CE) n. 1370/2007 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 ottobre 2007, relativo ai servizi pubblici di trasporto di passeggeri su strada e per ferrovia e che abroga i regolamenti del Consiglio (CEE) n. 1191/69 e (CEE) n. 1107/70 (5). Sia le autorità tedesche che il terzo interessato hanno chiesto una proroga. La Commissione ha prorogato il termine al 12 gennaio 2010 per entrambe le parti. La Commissione ha ricevuto le osservazioni della Germania con lettera del 12 gennaio 2010. Il terzo interessato non ha presentato commenti entro il termine previsto e, con lettera del 13 gennaio 2010, ha comunicato alla Commissione di non essere più interessato a partecipare al procedimento.
(8)
Con lettera del 12 gennaio 2010, le autorità tedesche hanno inoltre notificato alla Commissione di aver modificato sia gli atti di incarico per RBG e BMS sia il nuovo sistema di finanziamento del VRR, onde renderli conformi al regolamento (CE) n. 1370/2007.
2. LE PARTI
(9)
Il VRR è stato istituito congiuntamente da diversi comuni e distretti della regione geografica del Rhein-Ruhr per assolvere ai compiti di progettazione e organizzazione di servizi di trasporto pubblico locale di passeggeri che incombono loro ed erogare compensazioni per la fornitura di servizi di trasporto pubblico. Il VRR è costituito da due enti di diritto pubblico giuridicamente separati, lo «Zweckverband Verkehrsverbund Rhein-Ruhr» (in appresso «ZV VRR») (6) e il «Verkehrsverbund Rhein-Ruhr AöR» (in appresso «Verkehrsverbund Rhein-Ruhr AöR») (7).
(10)
Lo ZV VRR è autorizzato a prelevare contributi dai comuni e dai distretti che ne fanno parte, allo scopo di finanziare le compensazioni per gli obblighi di servizio pubblico. La base giuridica di detto prelievo sono gli articoli 19 e 20 dello statuto dello SV VRR del 21 giugno 2006, nella versione del 10 dicembre 2008 (Zweckverbandssatzung für den Zweckverband Verkehrsverbund Rhein-Ruhr, in appresso lo «statuto dello ZVRR») (8).
(11)
Le imprese RGB (9) e BSM (10), presunte beneficiarie dell’aiuto in oggetto, operano nel settore del trasporto pubblico locale (autobus, tram e treno) nella regione di Düsseldorf. Le loro linee fanno parte della rete dei trasporti pubblici del VRR.
(12)
RGB e BSM servono le linee del trasporto pubblico locale di passeggeri in virtù delle autorizzazioni rilasciate loro dall’amministrazione distrettuale di Düsseldorf (Bezirksregierung Düsseldorf) ai sensi della legge sul trasporto delle persone (Personenbeförderungsgesetz, in appresso «PbefG»), in particolare del suo articolo 13. L’impresa cui è rilasciata l’autorizzazione ottiene il diritto esclusivo di servire una determinata linea; in contropartita essa deve fornire servizi locali di trasporto pubblico nel rispetto delle condizioni previste dall’autorizzazione, soprattutto per quando riguarda la frequenza dei servizi, i chilometri serviti e altri parametri qualitativi.
3. DESCRIZIONE DETTAGLIATA DELL’AIUTO
3.1. TITOLO, BILANCIO E DURATA
(13)
Titolo: Sostegno finanziario a favore di BSM e RBG.
(14)
Il bilancio annuo ammonta a un importo compreso tra […] (11) e […] milioni di EUR a favore di BSM e tra […] e […] milioni di EUR per RBG. Il bilancio per le compensazioni è costituito da fondi pubblici, ai sensi degli orientamenti sul finanziamento e dell’accordo di controllo e di trasferimento di utili. Gli orientamenti sul finanziamento e l’accordo di controllo e trasferimento di utili sono in vigore a tempo indeterminato.
3.2. BENEFICIARI E OBIETTIVO DELL’AIUTO
(15)
Beneficiarie delle compensazioni in questione sono le due imprese RBG e BSM.
(16)
Obiettivo dell’aiuto è fornire alla popolazione servizi adeguati di trasporto pubblico locale. In forza dell’articolo 4 dello statuto dello ZV VRR, la cooperazione tra il Land Nordrhein-Westfalen, il VRR e le imprese di trasporti persegue lo scopo di rendere più attraente il servizio di trasporto pubblico locale grazie a una programmazione e gestione integrate dei servizi forniti, a tariffe uniformi interessanti per gli utenti, a un’informazione coerente dei viaggiatori nonché andando incontro alle esigenze dei disabili.
4. MOTIVI PER L’AVVIO DEL PROCEDIMENTO
4.1. OGGETTO DEL PROCEDIMENTO
(17)
La decisione relativa all’avvio del procedimento riguarda unicamente le compensazioni a favore di RBG e BSM erogate sulla base del «nuovo sistema di finanziamento», istituito in forza della decisione del VRR del 28 giugno 2005, e concernenti gli obblighi di servizio pubblico relativi ai servizi di trasporto locale mediante autobus e tram. Anche la presente decisione definitiva riguarda pertanto solo dette compensazioni a favore di RBG e BSM.
4.2. Il «NUOVO SISTEMA DI FINANZIAMENTO»
(18)
Nella sua decisione di avvio del procedimento di indagine formale, la Commissione individuava due pacchetti di misure di finanziamento a favore di RBG e di BSM, ovvero:
-
finanziamento da parte di VRR di imprese di trasporti nella regione geografica Rhein-Ruhr, tra cui RBG e BSM,
-
sovvenzioni incrociate a favore di RBG e di BSM erogate dalle società comunali di holding delle città di Düsseldorf e di Monheim.
(19)
La base giuridica di entrambi i pacchetti di misure sono gli orientamenti per il finanziamento del trasporto pubblico nel VRR (Richtlinie zur Finanzierung des ÖSPV im Verkehrsverbund Rhein-Ruhr, in appresso «gli orientamenti sul finanziamento») e i relativi allegati (12).
(20)
La base giuridica per il secondo pacchetto di misure comprende anche gli accordi bilaterali tra RBG o BSM e le società di holding dei comuni di Düsseldorf e di Monheim.
4.2.1. FINANZIAMENTI DI VRR A FAVORE DI RBG E BSM
(21)
VRR finanzia le imprese che forniscono servizi di trasporto pubblico nella sua regione, allo scopo di coprire una parte dei loro costi. Con la decisione del 28 giugno 2005, il sistema di finanziamento in vigore dal 1990 (il «vecchio sistema di finanziamento») è stato sostituito da un nuovo sistema significativamente modificato (il «nuovo sistema di finanziamento»).
(22)
L’ultima modifica al nuovo sistema di finanziamento è stata apportata il 10 settembre 2009 nella prospettiva dell’entrata in vigore, il 3 dicembre 2009, del regolamento n. 1370/2007.
(23)
La riforma del 28 giugno 2005 intendeva rendere conforme il sistema di finanziamento del VRR alla sentenza emessa nel caso Altmark (13). Le sezioni da 5.4.2 a 5.4.5 degli orientamenti sul finanziamento illustrano le modalità di applicazione della sentenza Altmark in relazione soprattutto al suo quarto criterio. Ai sensi della sezione 5.4.3 l’importo della sovvenzione è stabilito sulla base dell’analisi dei costi di un’impresa media, gestita in modo efficiente e adeguatamente dotata di mezzi di trasporto al fine di poter soddisfare le esigenze di servizio pubblico pertinenti. Conformemente alla sezione 5.4.4 il VRR, sulla base di detta analisi, determina ogni anno i parametri per il calcolo delle compensazioni relative a ciascuna delle quattro categorie descritte in appresso; all’allegato 9 degli orientamenti sul finanziamento è definito il metodo per aggiornare (ovvero indicizzare) tali parametri. Conformemente alla sezione 5.4.5, gli importi compensativi per le singole imprese sono limitati ai costi dimostrabili sorti per adempiere gli obblighi di servizio pubblico e i parametri per il calcolo della compensazione sottostanno a rotazione al controllo di revisori contabili.
(24)
Il nuovo sistema di finanziamento viene esaurientemente descritto negli orientamenti per il finanziamento e nei relativi allegati.
(25)
Ai sensi della sezione 2.1 degli orientamenti per il finanziamento VRR finanzia l’adempimento di obblighi di servizio pubblico nella regione geografica di competenza. Alle sezioni da 2.2.1 a 2.2.4 sono definite quattro categorie di costi finanziabili dal VRR. Tali categorie sono illustrate più nel dettaglio all’allegato 1 degli orientamenti. Le quattro categorie sono le seguenti (le abbreviazioni riportate corrispondono alla numerazione delle categorie di costi degli orientamenti sul finanziamento):
(26)
a)
fornitura di infrastruttura (Infrastrukturvorhaltung, in appresso «categoria di costi 1»): questa categoria comprende i costi per la costruzione e la manutenzione di impianti fissi e i relativi sistemi di sicurezza e di navigazione. Il concetto di «infrastruttura» comprende i binari del tram, le corsie preferenziali degli autobus, i nodi di scambio modale, le fermate degli autobus, le stazioni, i garage e le officine, i sistemi di sicurezza e di navigazione. In questa categoria sono compresi inoltre i costi per il personale addetto a tali mansioni;
(27)
b)
i compiti di gestione e di marketing imposti dal VVR o dalle autorità locali competenti (Verbund- bzw. aufgabenträgerbedingte Regie- und Vertriebsaufgaben, in appresso «categoria di costi 2»): questa categoria comprende tutti i costi supplementari che imcombono alle imprese di trasporti in virtù della loro appartenenza al VRR. Tali costi sono legati alla gestione centralizzata delle attività di programmazione, coordinamento, marketing e gestione finanziaria, distribuzione e controllo delle prestazioni richieste;
(28)
c)
norme qualitative per i veicoli definite dal VVR o dalle autorità locali competenti (Verbund- bzw. aufgabenträgerbedingte Fahrzeugqualitätsstandards, in appresso «categoria di costi 3»): questa categoria comprende tutti i costi supplementari che insorgono a causa delle norme qualitative previste per i veicoli. Le imprese di trasporti possono chiedere il rimborso dei costi supplementari per l’acquisto di veicoli climatizzati, con videosorveglianza, pianale ribassato, motore a gas, elevatore per l’accesso dei disabili o motore maggiormente ecocompatibile;
(29)
d)
servizi di trasporto supplementari o altri servizi connessi alle prestazioni richieste dal VVR o dalle autorità locali competenti (Verbund- bzw. aufgabenträgerbedingte Verkehrsmehr- oder Andersleistungen im Betriebsbereich). Questa categoria si suddivide in tre sottocategorie:
I)
costi supplementari generati dall’obbligo imposto direttamente dall’autorità competente o dal VRR, di fornire servizi non lucrativi in orari di minor traffico (in appresso «categoria di costi 4a»);
II)
obblighi sociopolitici connessi alle condizioni imposte dall’azionista (14) («in appresso categoria di costi 4b»);
III)
condizioni relative alle attività o al sistema imposto dalle autorità locali competenti o dal VRR, giustificate singolarmente e che comportano svantaggi economici (in appresso «categoria di costi 4c»).
(30)
A norma degli orientamenti sul finanziamento le imprese di trasporti pubblici possono chiedere una compensazione per la fornitura di servizi di trasporto pubblico. Alla domanda deve essere allegata la documentazione di cui alle sezioni 5, 7 e 8 degli orientamenti sul finanziamento, tra cui il calcolo dei costi per la fornitura degli obblighi di servizio pubblico e le informazioni circa eventuali finanziamenti erogati da altri organismi. Le società di trasporto devono inoltrare la domanda di compensazione entro il 31 ottobre dell’anno che precede l’anno per il quale richiedono la compensazione degli obblighi di servizio pubblico.
(31)
Sulla base delle informazioni trasmesse dalle imprese di trasporti in conformità alla sezione 5.4.2 e all’allegato 2 degli orientamenti sul finanziamento, il VRR calcola le compensazioni, che devono essere conformi ai costi che un’impresa media gestita in modo efficiente sosterrebbe per adempiere ai medesimi obblighi. Il VRR adotta quindi una decisione di finanziamento. Questa decisione giuridicamente vincolante conferma l’incarico e fissa le compensazioni per ciascuna delle 4 categorie di costi. Alla fine di ogni anno la società di trasporto pubblico deve notificare gli introiti e i costi relativi all’adempimento degli obblighi di servizio pubblico. Il VRR controlla i dati presentati. Viene infine adottata una seconda decisione giuridicamente vincolante che fissa l’importo esatto della compensazione da versare alla società.
4.2.2. FINANZIAMENTI A FAVORE DI RBG E BSM MEDIANTE SOVVENZIONI INCROCIATE
(32)
Lo statuto dello ZV VRR prevede la possibilità che i comuni e i distretti proprietari di una società di trasporto eroghino direttamente a quest’ultima la compensazione e detraggano l’importo corrispondente dai contributi che devono versare allo ZV VRR.
(33)
L’articolo 19 dello statuto dello ZV VRR prevede 5 modalità diverse per effettuare tali pagamenti diretti:
-
contribuzioni volontarie dirette o indirette del comune o del distretto, compresi i dividenti delle azioni che la città o il distretto investono nelle imprese di trasporto,
-
pagamenti volontari di terzi,
-
sovvenzioni incrociate sotto forma di contratti di suddivisione dei ricavi, qualora l’impresa di trasporti faccia parte di una società di holding e le sue perdite siano coperte dai ricavi di altre imprese, come le società di servizi pubblici,
-
distribuzione degli utili di imprese delle quali l’impresa di trasporti detiene quote o azioni,
-
differenza tra l’allocazione e il disavanzo totale dell’impresa di trasporti.
(34)
Gli importi erogati ai sensi dell’articolo 19 dello statuto dello ZV VRR sono presi in conto nel calcolo della compensazione che il VRR eroga all’impresa di trasporto. A norma della sezione 8 degli orientamenti sul finanziamento, la domanda di finanziamento di un’impresa è respinta se l’azionista (comunale) ha fatto uso di una o più opzioni di cui all’articolo 19 dello statuto dello ZV VRR. L’importo corrispondente è detratto dai pagamenti ai quali l’impresa di trasporti ha diritto ai sensi degli orientamenti sul finanziamento.
(35)
Sia il comune di Düsseldorf che il comune di Monheim hanno fatto uso della possibilità di cui all’articolo 19 dello statuto dello ZV VRR e hanno sottoscritto contratti con RBG e BSM. Detti contratti sono illustrati nei considerando sottostanti.
(36)
Le presunte sovvenzioni incrociate erogate da Düsseldorfer Stadtwerke Gesellschaft für Beteiligungen mbH a favore di RBG: secondo le informazioni trasmesse in un primo momento dall’autore della denuncia, ricorrendo ad accordi di controllo e di trasferimento Düsseldorfer Stadtwerke Gesellschaft für Beteiligungen mbH verserebbe i ricavi delle sue holding redditizie (Stadtwerke Düsseldorf AG und Umschlagsgesellschaft für Kraftwerkbrennstoffe mbH) alle sue controllate deficitarie (RBG e Düsseldorfer Stadtwerke Gesellschaft für Beteiligungen mbH).
(37)
Le presunte sovvenzioni incrociate erogate dal comune di Düsseldorf a favore di RGB: sulla base delle informazioni trasmesse dall’autore iniziale della denuncia, la Commissione ha esaminato le sovvenzioni dirette che il comune di Düsseldorf ha erogato a RBG. Dette sovvenzioni provengono, a quanto pare, dai dividendi versati alla città di Düsseldorf per la quota della RWE AG che essa detiene, e che sono pari allo 1,1 % del capitale totale.
(38)
Pagamenti annui erogati da Düsseldorf a favore di RBG: nella sua risposta alla decisione di avvio del procedimento, la Germania ha affermato che non è mai esistito un accordo di controllo e di trasferimento di utili tra Stadtwerke Düsseldorf AG e Düsseldorfer Stadtwerke Gesellschaft für Beteiligungen mbH (dal 18 giugno 2007: Holding der Landeshauptstadt Düsseldorf GmbH, in appresso «società di holding»). La società di holding ha tuttavia effettuato pagamenti annui a favore di RGB per assolvere obblighi di servizio pubblico; il VRR tiene conto di tali pagamenti ai fini del calcolo delle compensazioni per gli obblighi di servizio pubblico. La Germania ha inoltre affermato che i dividendi delle azioni RWE sono versati al comune e non a RBG.
(39)
Le sovvenzioni incrociate a favore di BSM: secondo le informazioni trasmesse dall’autore della denuncia iniziale, i ricavi di quest’ultima impresa servono a compensare il disavanzo annuo di BSM in virtù di un accordo tra Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH e Elektrizitätswerken der Stadt Monheim GmbH. BSM è una controllata al 100 % di Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH (15).
(40)
Nella sua risposta all’avvio del procedimento, la Germania ha dichiarato che il 27 ottobre 1987 è stato concluso un accordo di controllo e di trasferimento di utili tra BSM e Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH, accordo entrato in vigore il 1o gennaio 1988. In virtù dell’articolo 4, primo comma di detto accordo, la totalità dei ricavi di BSM viene trasferita a Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH, la quale, da parte sua, compensa il disavanzo totale di BSM.
4.3. DUBBI DELLA COMMISSIONE IN MERITO ALLE COMPENSAZIONI EROGATE A RBG E A BSM SULLA BASE DEL «NUOVO SISTEMA DI FINANZIAMENTO»
4.3.1. SUSSISTENZA DI AIUTI DI STATO
(41)
Nella decisione d’avvio del procedimento di indagine formale, la Commissione ha concluso, in merito alla sussistenza di un aiuto di Stato, che le due misure in questione fanno uso di risorse statali e che sono quindi imputabili allo Stato.
(42)
Nella decisione di avvio del procedimento di indagine formale, la Commissione ha osservato che, secondo la Germania, le misure in oggetto non concedono un vantaggio economico selettivo, poiché tutti e quattro i criteri definiti nella causa Altmark sono rispettati e le misure di finanziamento non falsano la concorrenza né incidono sugli scambi tra gli Stati membri. Al riguardo, sulla base delle informazioni trasmesse dalla Germania nel corso delle indagini preliminari, la Commissione ha tuttavia espresso i dubbi riportati in appresso.
(43)
In merito al primo criterio Altmark, la Commissione è giunta in via provvisoria alla conclusione che alle imprese operanti nel VRR era stato imposto un obbligo di servizio pubblico in virtù dell’autorizzazione, concessa dall’amministrazione regionale competente, di servire una linea di autobus e di tram.
(44)
In merito al secondo criterio Altmark, la Commissione ha messo in dubbio il fatto che tutte e quattro le categorie di costi prevedessero effettivamente obblighi di servizio pubblico e che tali obblighi fossero stati definiti in modo chiaro. Né era chiaro, se almeno una parte dei costi delle misure in questione non potesse essere sostenuta dalle imprese interessate, nel loro proprio interesse commerciale, e potesse pertanto essere coperta unicamente dal ricavato della vendita dei titoli di trasporto. La Commissione ha inoltre osservato che la Germania non aveva fornito informazioni dettagliate in merito ai parametri e al metodo di calcolo delle compensazioni.
(45)
Nella decisione di avvio del procedimento, la Commissione non è stata in grado di escludere che la compensazione fosse superiore all’importo necessario per coprire in tutto o in parte i costi necessari per adempiere gli obblighi di servizio pubblico (terzo criterio Altmark).
(46)
Poiché le autorizzazioni per le imprese di trasporti nell’ambito del VRR sono state concesse direttamente senza procedura di appalto pubblico, la Commissione dubitava che fosse stato rispettato il quarto criterio Altmark. La Commissione non disponeva infatti di informazioni sufficienti per valutare se, sulla base dei costi medi, tutte le compensazioni calcolate dalle imprese finanziate dal VRR fossero in linea con i costi che deve sostenere un’impresa gestita in modo efficiente e dotata di mezzi di trasporto.
(47)
Nella decisione di avvio, la Commissione ha ritenuto che il finanziamento delle misure in oggetto potesse incidere sugli scambi tra gli Stati membri e potesse falsare o minacciare di falsare la concorrenza.
4.3.2. COMPATIBILITÀ DELL’AIUTO CON IL MERCATO INTERNO
(48)
Poiché la Commissione non era riuscita ad escludere la presenza di un aiuto di Stato, ne ha esaminato l’eventuale compatibilità con il mercato interno ai sensi dell’articolo 93 del TFUE.
(49)
Stando alla sentenza Altmark, l’articolo 93 del TFUE è applicabile non direttamente, ma solo in virtù delle tre decisioni del Consiglio adottate sulla sua base (16). Il regolamento (CEE) n. 1191/69 del Consiglio, del 26 giugno 1969, relativo all’azione degli Stati membri in materia di obblighi inerenti alla nozione di servizio pubblico nel settore dei trasporti per ferrovia, su strada e per via navigabile (17) e il regolamento (CEE) n. 1107/70 del Consiglio, del 4 giugno 1970, relativo agli aiuti accordati nel settore dei trasporti per ferrovia, su strada e per via navigabile (18) costituiscono pertanto il quadro giuridico pertinente per valutare la compatibilità degli obblighi di servizio pubblico con il mercato interno.
(50)
Nella decisione di avvio, la Commissione è partita dal presupposto che la Germania avesse escluso i servizi in questione dal campo di applicazione del regolamento (CEE) n. 1191/69 e che pertanto l’unico quadro giuridico applicabile fosse il regolamento (CC) n. 1107/70.
(51)
Riguardo alla compatibilità dell’aiuto con gli articoli 3, paragrafo 2, del regolamento (CEE) n. 1170/70, la Commissione dubitava che gli obblighi, per i quali BSM e RBG ottengono compensazioni, siano obblighi di servizio pubblico e che gli importi erogati corrispondano ai costi generati da tali obblighi.
5. OSSERVAZIONI DELLA GERMANIA (19)
5.1. OGGETTO DEL PROCEDIMENTO
(52)
La Germania ha innanzitutto trasmesso informazioni generali sull’attuazione del nuovo sistema di finanziamento, ricordando in particolare che il vecchio sistema di finanziamento è rimasto in vigore fino al 31 dicembre 2005. Il nuovo sistema, adottato il 28 giugno 2005, è entrato in vigore il 1o gennaio 2006.
(53)
La Germania ha sottolineato che la denuncia all’origine del procedimento in corso è stata trasmessa dal comune di Langenfeld con lettera datata 27 gennaio 1999 e rinnovata con lettera del 21 gennaio 2004. Secondo la Germania, il procedimento della Commissione dovrebbe pertanto riguardare solo il vecchio sistema di finanziamento, che è rimasto in vigore fino alla fine del 2005. La Germania esprime dubbi circa la decisione della Commissione di avviare il procedimento di indagine formale in relazione al nuovo sistema di finanziamento. Osserva che la Commissione, in mancanza di una denuncia riguardante nello specifico il nuovo sistema di finanziamento in vigore dal 2006, non ha effettuato una valutazione preliminare sufficientemente dettagliata, non dando così alle autorità tedesche la possibilità di esprimersi su questioni che necessitano un chiarimento.
5.2. IL NUOVO SISTEMA DI FINANZIAMENTO IN VIGORE DAL 2006
(54)
Stando alla Germania, il nuovo sistema di finanziamento è tale da garantire il rispetto dei quattro criteri Altmark. A tal fine, il calcolo delle compensazioni tiene conto di tutti i flussi finanziari (pagamenti diretti e sovvenzioni incrociate), erogati dal VRR per l’adempimento di obblighi di servizio pubblico.
5.3. DEFINIZIONE DI OBBLIGO DI SERVIZIO PUBBLICO (PRIMO CRITERIO ALTMARK)
(55)
La Germania ha presentato osservazioni in merito ai dubbi espressi dalla Commissione sulla definizione degli obblighi di servizio pubblico e sull’atto di incarico (considerando 61 della decisione di avvio del procedimento) nonché sulle categorie di costi 1, 2, 3 e 4 (considerando da 62 a 71 della medesima decisione).
5.3.1. L’ATTO D’INCARICO
(56)
In merito al vincolo delle società di trasporto di adempiere effettivamente obblighi di servizio pubblico chiaramente definiti, la Germania precisa che le autorizzazioni (20) concesse ai sensi della legge sul trasporto delle persone (PbefG) per servire linee di autobus e di tram non costituiscono l’unica base giuridica applicabile. Inoltre, detti obblighi di servizio pubblico sono ulteriormente precisati nel piano dei servizi locali di trasporto (Nahverkehrsplan) (21) ossia, per un periodo transitorio successivo all’entrata in vigore del «nuovo sistema di finanziamento» (22), nelle decisioni in materia dei consigli comunali e distrettuali e nelle relative decisioni di finanziamento emesse dal VRR sulla base degli orientamenti sul finanziamento. L’assegnazione degli obblighi di servizio pubblico è effettuata con un atto d’incarico che prevede tre fasi (l’autorizzazione, il piano dei servizi dei trasporti locali e la decisione di finanziamento del VRR conformemente ai propri orientamenti per il finanziamento).
(57)
Il consiglio comunale di Düsseldorf ha autorizzato il nuovo sistema di finanziamento del VRR per RBG con decisione del 15 dicembre 2005. In forza di tale decisione il piano dei servizi locali di trasporto del comune di Düsseldorf si basa anche sugli orientamenti sul finanziamento, integrati nel nuovo sistema di finanziamento. Il piano di servizi dei trasporti locali 2002-2007 è stato adottato dal consiglio comunale di Düsseldorf il 20 marzo 2003. RGB è inoltre tenuta a rispettare i piani dei servizi locali di trasporto dei comuni e dei distretti limitrofi (Rhein-Kreis a Neuss, comune di Neuss, Kreis Mettmann). Detti piani dei servizi locali di trasporto prevedono disposizioni relative alla rete che RBG deve mettere a disposizione (servizi e infrastrutture). Nel quadro della legge sul trasporto delle persone (PbefG) sono state concesse autorizzazioni a RBG per le linee di bus e di tram (di superficie e sotterranee) da essa gestite.
(58)
Il consiglio comunale di Monheim e il consiglio distrettuale di Mettmann hanno autorizzato il nuovo sistema di finanziamento del VRR per BSM con decisioni rispettivamente del 10 novembre 2005 e del 19 dicembre 2005. L’ultima decisione prevede inoltre che il piano dei servizi locali di trasporto per il distretto di Mettmann (23) debba essere adeguato al nuovo sistema di finanziamento. Il piano dei servizi locali di trasporto del distretto di Mettmann prevede disposizioni riguardanti la rete che deve essere messa a disposizione da BSM (servizi e infrastrutture). In forza della legge sul trasporto delle persone (PbefG) sono state concesse a BSM autorizzazioni per le linee di autobus da essa servite.
5.3.2. CATEGORIA DI COSTI 1: FORNITURA DELL’INFRASTRUTTURA (INFRASTRUKTURVORHALTUNG)
(59)
La Germania precisa che l’impresa deve essere dotata di autoveicoli per la fornitura dei servizi di trasporto pubblico. In Germania e in tutti gli altri Stati membri l’infrastruttura utilizzata per effettuare i servizi di trasporto pubblico è di norma messa a disposizione dallo Stato. Pertanto, secondo le autorità tedesche, mettendo a disposizione l’infrastruttura non viene concesso un vantaggio economico alle aziende in questione. La Germania sottolinea altresì che il VRR finanzia solo la manutenzione, ma non la costruzione dell’infrastruttura. Inoltre il VRR non finanzia la totalità dei di costi di manutenzione, ma solo i costi fissi (i costi variabili, legati all’uso dell’infrastruttura, non sono compensati). La Germania effettua un’analisi degli oneri supplementari generati dagli obblighi di servizio pubblico che tiene conto di diversi criteri, in particolare dell’utilizzazione della capacità dell’infrastruttura. Gli introiti generati dall’utilizzazione dell’infrastruttura (ad esempio la pubblicità) sono stati detratti dal calcolo dei costi supplementari.
(60)
Ai sensi della legge sul trasporto delle persone (PbefG) e delle sue disposizioni di attuazione (24), RBG e BSM hanno l’obbligo di mantenere agibile, secondo determinati standard qualitativi, l’infrastruttura necessaria per assicurare i servizi di trasporto per i quali hanno ottenuto l’autorizzazione (soprattutto l’equipaggiamento delle fermate). Oltre alle richiamate disposizioni, entrambe le imprese devono soddisfare alcuni requisiti supplementari previsti sia dagli orientamenti del VRR in merito all’equipaggiamento delle fermate (Richtlinie Haltestellenausstattung im VRR 08/1991) sia dai relativi piani dei servizi locali di trasporto. Per RBG, ciò riguarda ad esempio un sistema dinamico di informazione dei passeggeri in 192 fermate e un sistema di controllo computerizzato. I requisiti supplementari per BSM riguardano la sicurezza, l’informazione alle fermate, il comfort e la pulizia.
5.3.3. CATEGORIA DI COSTI 2: COMPITI DI GESTIONE E DI MARKETING IMPOSTI DAL VRR O DALLE AUTORITÀ LOCALI COMPETENTI (VERBUND- BZW. AUFGABENTRÄGERBEDINGTE REGIE- UND VERTRIEBSMEHRKOSTEN)
(61)
Le autorità tedesche forniscono ulteriori precisazioni in merito a questa categoria di costi nella quale figurano in particolare i costi legati ad attività gestionali e di marketing (ad esempio sostegno alla sottoscrizione di abbonamenti, aree di sosta «park & ride» per i pendolari e promozione dell’iniziativa, sostegno agli organizzatori di grandi eventi, call center) nonché in merito alla distribuzione degli introiti e ad altre attività di coordinamento. In questa categoria di costi le entrate attribuibili vengono detratte onde calcolare i costi relativi agli oneri supplementari imposti dalle autorità pubbliche.
(62)
Questa categoria non sottostà a norme giuridiche. RGB e BSM devono svolgere le attività di cui sopra nell’ambito di un accordo di cooperazione e di un accordo sulla distribuzione degli introiti, stipulati con il VRR e che costituiscono il prerequisito per la loro partecipazione al sistema di finanziamento del VRR. Gli orientamenti in materia di accordi di cooperazione contengono indicazioni in merito alle suddette attività. Secondo il piano dei servizi dei trasporti locali, RBG e BSM devono inoltre soddisfare altre condizioni riguardanti la categoria in questione. Le relative decisione del VRR costituiscono l’ultima fase dell’atto d’incarico.
5.3.4. CATEGORIA DI COSTI 3: NORME QUALITATIVE PER I VEICOLI DEFINITE DAL VRR O DALLE AUTORITÀ LOCALI COMPETENTI (VERBUND- BZW. AUFGABENTRÄGERBEDINGTE FAHRZEUGQUALITÄTS-STANDARDS)
(63)
Stando alle precisazioni delle autorità tedesche, i costi supplementari connessi alle norme qualitative per i veicoli sono generati dal rispetto dei requisiti fissati dal VRR e/o dalle autorità locali. Tali requisiti riguardano ad esempio l’uso di veicoli con una ecocompatibilità superiore a quella prevista dalla legge, di veicoli climatizzati o di veicoli a pianale ribassato. Detti requisiti possono essere imposti per tutta l’area del VRR o, a livello locale, dai comuni o dai distretti interessati. Per calcolare gli oneri supplementari per le imprese di trasporto locale si applicano i medesimi principi delle categorie precedenti.
(64)
Il piano dei servizi dei trasporti locali del comune di Düsseldorf impone a RBG di investire in veicoli a pianale ribassato e in veicoli particolarmente ecocompatibili. Il consiglio comunale di Düsseldorf ha inoltre imposto a RBG di installare filtri del particolato diesel nei veicoli utilizzati. Il piano di servizi dei trasporto locali del distretto di Mettmann prevede che BSM investa in veicoli a pianale ribassato.
5.3.5. CATEGORIA DI COSTI 4: SERVIZI DI TRASPORTO SUPPLEMENTARI O ALTRI SERVIZI CONNESSI ALLE ATTIVITÀ IMPOSTE DAL VRR O DALLE AUTORITÀ LOCALI COMPETENTI (VERBUND- BZW. AUFGABENTRÄGERBEDINGTE VERKEHRSMEHR- ODER ANDERSLEISTUNGEN IM BETRIEBSBEREICH)
(65)
Le autorità tedesche precisano che questa categoria è articolata tre sottocategorie chiaramente definite:
(66)
i)
categoria di costi 4a: costi supplementari di servizi non redditizi in orari di minor traffico imposti dal VRR o dalle autorità locali competenti: la Germania ha spiegato che i servizi di trasporto pubblico forniti nelle ore di minor traffico (25) su richiesta delle autorità competenti non sono redditizi. Questi servizi sono tuttavia imposti della autorità (VRR, comuni e i distretti interessati) per motivi di accessibilità ai servizi di trasporto. L’obbligo di RBG di fornire servizi di trasporto in ore di minor traffico è previsto dai piani di servizi dei trasporti locali del comune di Düsseldorf, del distretto di Rhein-Kreise a Neuss e del distretto di Mettmann. Nel quadro delle autorizzazioni concesse e del piano di servizi dei trasporti locali, BSM è tenuta a prestare servizi di trasporto nelle ore di minor traffico. La decisione di finanziamento del VRR costituisce l’ultima fase dell’atto d’incarico.
(67)
ii)
categoria di costi 4b: obblighi sociopolitici connessi alle condizioni imposte dall’azionista (Sozialpolitische Verpflichtungen im Betriebsbereich - Vorgaben des Anteilseigners): per questa categoria, la Germania ha specificato che RBG e BSM sono tenute ad applicare l’accordo collettivo negoziato con l’organizzazione municipale dei lavoratori della Renania settentrionale - Vestfalia (Kommunalen Arbeitgeberverband Nordrhein-Westfalen), a cui corrispondono retribuzioni mediamente superiori. In virtù degli accordi collettivi, a cui di norma le imprese private non partecipano, le imprese comunali sono inoltre tenute ad attivare un’assicurazione pensionistica aziendale o a contribuirvi (betriebliche Altersversorgung). In virtù della sua adesione al fondo pensionistico integrativo (pubblico), RBG deve versare i contributi per i suoi dipendenti in tale fondo. Anche BSM è tenuta ad offrire un fondo pensionistico aziendale in virtù di un determinato accordo collettivo. Questi costi vengono calcolati come la differenza tra la tabella delle retribuzioni di riferimento (ovvero la tabella TV-N, V grado, 2o scatto, utilizzata di norma dalle imprese private e riportata nel contratto collettivo) e la retribuzione effettiva, inclusi i costi supplementari per il fondo pensionistico aziendale.
(68)
iii)
categorie di costo 4c: altre condizioni relative alle attività o al sistema imposto dalle autorità locali competenti o dal VRR, giustificate individualmente e che comportano svantaggi economici (Sonstige Vorgaben im Betriebsbereich bzw. systembedingte Vorgaben - Aufgabenträger- bzw. Verbundvorgaben - gemäß individuellem Nachweis, die zu wirtschaftlichen Nachteilen führen): la Germania precisa al riguardo che si tratta di una categoria aperta per la quale, sulla base di prove concrete, può essere concessa una compensazione per svantaggi economici dovuti all’adempimento di determinate condizioni o attività imposte dal sistema di servizi pubblici di trasporto locale (ad esempio determinati requisiti ambientali o l’offerta di servizi supplementari in occasione di grandi eventi). La Germania afferma che simili condizioni non vigono per RBG e BSM.
5.4. PARAMETRI PER IL CALCOLO DELLE COMPENSAZIONI (SECONDO CRITERIO ALTMARK)
(69)
Nelle loro osservazioni le autorità tedesche hanno innanzitutto spiegato il procedimento utilizzato per determinare i parametri per il calcolo delle compensazioni, fornendo informazioni al riguardo.
(70)
Le autorità tedesche utilizzano parametri diversi per il calcolo delle compensazioni a seconda della categoria di costi.
(71)
Riguardo alla fornitura di infrastruttura (categoria di costi 1), la Germania precisa che il VRR, per ogni area da servire (Bedienungsgebiet) e ogni settore della rete (Betriebszweig) si basa su un determinato importo per chilometro di binario o di strada come parametro per il calcolo della compensazione.
(72)
Riguardo ai compiti di gestione e di marketing imposti dal VRR o dalle autorità locali competenti (categoria di costi 2), stando alle informazioni della Germania per il calcolo della compensazione il VRR si basa su un determinato importo relativo all’introito netto delle vendite dei titoli di viaggio che varia a seconda dell’area servita e del settore della rete.
(73)
Riguardo alle norme qualitative per i veicoli, fissati dal VRR o dalle autorità locali competenti, (categoria di costi 3), la Germania precisa che il parametro per il calcolo della compensazione, a seconda dell’area servita e del settore della rete, si riferisce al costo di un veicolo standard che rispetti le norme minime di qualità.
(74)
Per i servizi di trasporto supplementari e altri servizi connessi alle attività richieste dal VRR o dalle autorità competenti locali (categoria di costi 4), la Germania individua tre sottocategorie.
(75)
Riguardo alla prima categoria (costi supplementari dei servizi non redditizi in orari di minor traffico imposti dal VRR o dalle autorità locali competenti - categoria di costi 4a), per il calcolo della compensazione il VRR fa uso di un parametro che si basa sulla differenza tra il ricavo marginale e il costo marginale per chilometro. Tale parametro differisce a seconda dell’area servita e del settore della rete.
(76)
Il parametro concernente la seconda sottocategoria è un importo ricavato dal confronto tra le retribuzioni superiori e le disposizioni di un determinato contratto collettivo («TV-N, grado V, scatto 2») (categoria di costi 4b), che presenta tariffe salariali molto simili. Sulla base di questo parametro viene determinato l’importo per autista, a seconda dell’area servita e del settore della rete.
(77)
Infine, secondo le informazioni fornite dalla Germania, altri obblighi connessi con le attività o con le peculiarità del sistema imposto dalle autorità competenti o dal VRR, che risultano giustificati nello specifico e comportano uno svantaggio economico (categoria di costi 4c), sono sempre calcolati individualmente, a patto che siano debitamente documentati.
5.5. NESSUNA SOVRACOMPENSAZIONE (TERZO CRITERIO ALTMARK)
(78)
La Germania ha spiegato che tutte le imprese di trasporti nel VRR devono presentare ogni anno una relazione sui costi e sull’impiego dei fondi, onde dimostrare che non è verificata sovracompensazione in relazione agli obblighi di servizio pubblico.
(79)
Tali relazioni devono indicare i costi reali generati dall’adempimento degli obblighi di servizio pubblico (spese meno entrate), la cui correttezza e completezza sono poi controllate da un revisore dei conti e dal VRR. Qualora, sulla base di detta relazione, il VRR rilevi sovracompensazioni, la Germania ne predispone il recupero.
(80)
Riguardo al recupero occorre distinguere tra compensazioni erogate dal VRR sulla base di un atto amministrativo e compensazioni dirette erogate all’impresa di trasporti sulla base dell’articolo 19 dello statuto dello ZV VRR.
(81)
Nel primo caso l’atto amministrativo è detto «decisione positiva di finanziamento» (positiver Finanzierungsbescheid) in conformità agli orientamenti sul finanziamento. Ai sensi della sezione 7.4.1 di detti orientamenti, lo stesso VRR dispone il recupero delle sovracompensazioni.
(82)
Nel secondo caso il VRR emette dapprima una «decisione negativa di finanziamento» (ablehnender Finanzierungsbescheid), conformemente alla sezione 7.4 degli orientamenti sul finanziamento, o una dichiarazione vincolante relativa all’importo autorizzato delle compensazioni. In questo caso la sezione 8.3 degli orientamenti sul finanziamento prevede che il VRR informi il comune o il distretto, proprietario dell’impresa di trasporti, in merito all’obbligo di recuperare le sovracompensazioni.
5.6. IMPRESA DI TRASPORTI MEDIA, GESTITA IN MODO EFFICIENTE E ADEGUATAMENTE DOTATA DI MEZZI DI TRASPORTO (QUARTO CRITERIO ALTMARK)
(83)
Contrariamente a quanto sostenuto dalla Commissione nella decisione di avvio del procedimento di indagine formale, la Germania afferma di aver tenuto conto di tutte le informazioni disponibili fornite da imprese di trasporti pubbliche e private, operanti all’interno e all’esterno del territorio del VRR, per definire i parametri per il calcolo della compensazione per la fornitura di servizi pubblici. Coadiuvato dal proprio esperto/revisore dei conti (la società Industrie- und Verkehrstreuhand GmbH, in appresso «IVT»), il VRR ha definito i costi (ovvero i dati di previsione, Soll-Daten) che un’impresa media e gestita in modo efficiente sosterrebbe per assolvere a tutti gli obblighi di servizio pubblico concernenti le prime tre categorie. IVT dispone di dati comparativi relativi a un gran numero di imprese di trasporti con sede in Germania e in Austria provenienti da un’analisi comparata. Il VRR ha adeguato i dati di previsione tenendo conto di determinate peculiarità (ad esempio regionali). I dati di previsione per la quarta categoria sono stati individuati sulla base di determinati dati di mercato regionali.
(84)
Il VRR ha infine indicato un margine per i prezzi di mercato medi relativi alle singole categorie. Questi dati di previsione sono stati determinati per il 2003 e aggiornati in base a un indice conforme all’allegato 9 degli orientamenti sul finanziamento (disposizioni relative all’aggiornamento dei costi).
(85)
Secondo la Germania, il fatto che un’impresa assolva a un obbligo di servizio pubblico (ad esempio retribuendo meglio i propri dipendenti a seguito di decisioni di ordine socio-politico) non consente assolutamente di concludere che essa non sia gestita bene.
5.7. DISTORSIONE DELLA CONCORRENZA E INCIDENZA SUGLI SCAMBI TRA STATI MEMBRI
(86)
Secondo la Germania, il finanziamento pubblico per i costi di mantenimento dell’infrastruttura non incide sugli scambi tra gli Stati membri, poiché tale infrastruttura è utilizzata esclusivamente dai beneficiari degli aiuti. Inoltre, la Germania osserva che il finanziamento dei costi di mantenimento non riguarda un mercato particolare, aperto alla concorrenza, ovvero il mercato regionale locale dei trasporti, poiché il sistema di finanziamento del VRR impedisce che i finanziamenti erogati per i costi relativi al mantenimento dell’infrastruttura (laddove il mercato sia chiuso alla concorrenza) siano utilizzati dalle imprese in un mercato aperto alla concorrenza. Inoltre le imprese di trasporti pubblici devono tenere registrazioni contabili separate per le singole categorie di costo.
5.8. COMPATIBILITÀ DELL’AIUTO CON IL MERCATO INTERNO
(87)
Dato che, a suo parere, non sussistono aiuti di Stato a favore di RBG o BSM, la Germania presenta osservazioni solo in merito alla compatibilità dell’aiuto presunto a favore della seconda sottocategoria della quarta categoria, ovvero agli obblighi sociopolitici in ambito aziendale connessi alle condizioni imposte dall’azionista (26). La Germania afferma che le compensazioni per le maggiori retribuzioni sono sicuramente compatibili con il mercato interno ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE.
5.9. COMPATIBILITÀ DELL’AIUTO CON IL MERCATO INTERNO AI SENSI DELL’ORDINAMENTO (CE) N. 1370/2007
(88)
Poiché il regolamento (CE) n. 1370/2007 è entrato in vigore il 3 dicembre 2009, la Commissione ha chiesto alla Germania di presentare le proprie osservazioni in merito alla compatibilità con il mercato interno del «nuovo sistema di finanziamento» conformemente a detto regolamento.
(89)
In linea di principio, le autorità tedesche ritengono che la Commissione debba controllare la compatibilità del nuovo sistema di finanziamento con il mercato interno sulla base del regolamento (CE) n. 1370/2007 solo a partire dal 3 dicembre 2009.
(90)
Inoltre sostengono che il «nuovo sistema di finanziamento» - se mai costituisse un aiuto di Stato - sarebbe compatibile con le disposizioni del regolamento (CE) n. 1370/2007.
(91)
La Germania ha altresì informato la Commissione in merito ai seguenti adeguamenti del «nuovo sistema di finanziamento» che tengono conto del regolamento n. 1370/2007:
(92)
a)
assegnazione di obblighi di servizio pubblico: gli obblighi di servizio pubblico assegnati a RBG (con decisione delle autorità competenti del 25 giugno 2009) e BSM (con decisione delle autorità competenti il 26 novembre 2009) sono stati integrati in un unico contratto di servizio pubblico della durata di dieci anni.
(93)
b)
Applicazione dell’allegato del regolamento (CE) n. 1370/2007: l’effetto finanziario netto viene calcolato conformemente alle disposizioni dell’allegato del regolamento (CE) n. 1370/2007.
6. OSSERVAZIONI PRESENTATE DALLE PARTI INTERESSATE
(94)
La Commissione ha ricevuto osservazioni solo da parte di un terzo interessato, che ha chiesto il trattamento riservato. L’autore della denuncia iniziale, la città di Langenfeld, non ha presentato osservazioni.
(95)
Il terzo interessato mette in discussione l’affermazione della Commissione secondo la quale il «vecchio sistema di finanziamento» costituirebbe un aiuto esistente.
(96)
In merito alle sovvenzioni incrociate, il terzo interessato ha affermato che si tratterebbe di una pratica nota come «kommunaler Querverbund», adottata in Germania da un gran numero di società comunali di holding che tuttavia, stando al terzo interessato, è stata messa in discussione da una sentenza della Corte federale delle finanze (Bundesfinanzhof) (27). Secondo il terzo interessato, qualora una sovvenzione incrociata di questo tipo sia effettuata mediante un accordo di controllo e di trasferimento non è possibile escludere una sovracompensazione, dato il carattere automatico del trasferimento. Il terzo interessato dubita che, in fase di applicazione pratica del sistema di finanziamento, il VRR tenga effettivamente conto delle sovvenzioni incrociate, adeguando di conseguenza i relativi importi finanziari.
(97)
Per quando riguarda il finanziamento tramite il VRR, il terzo interessato sostiene che il nuovo sistema di finanziamento del VRR, come formulato negli orientamenti sul finanziamento, non è applicato nella prassi.
(98)
Stando al terzo interessato, gli obblighi di servizio pubblico sarebbero concordati con le stesse imprese di trasporto in maniera non trasparente. Secondo il terzo interessato, un atto d’incarico in tre fasi dovrebbe soddisfare i requisiti della chiarezza allo stesso modo di un unico atto d’incarico. A suo parere, le autorizzazioni concesse a norma della legge sul trasporto delle persone (PbefG) non possono essere considerate come un’imposizione di obblighi di servizio pubblico poiché sono concesse su iniziativa dell’impresa di trasporti interessata la quale determina così anche le condizioni per la fornitura dei propri servizi. Inoltre, un’impresa di trasporti può richiedere che l’autorizzazione venga adeguata in un secondo momento. Il terzo interessato ritiene inoltre che i piani dei servizi locali di trasporto non costituiscono un adeguato atto d’incarico poiché essi non impongono obblighi di servizio pubblico, ma definiscono solo obiettivi politici in un modo estremamente generico.
(99)
In merito alla fornitura di infrastruttura, il terzo interessato afferma che gli obblighi non sono definiti con precisione e che viene solo indicato un insieme di misure che possono genericamente usufruire di finanziamenti. Egli dichiara inoltre che la maggior parte degli investimenti in questa categoria è effettuata dalle imprese di trasporto nel loro stesso interesse economico.
(100)
In merito ai compiti di gestione e di marketing imposti dal VRR o dalle autorità locali competenti, il terzo interessato osserva che i compiti di gestione e di marketing che derivano dalla partecipazione a un’associazione di trasporti come il VRR sono un aspetto delle condizioni quadro economiche generali del settore. Di fatto, nessuna impresa di trasporti opera al di fuori di un’associazione di trasporto. Pertanto, secondo il terzo interessato, l’adempimento dei compiti di gestione e di marketing è un requisito necessario per ottenere l’autorizzazione che, in caso contrario, sarebbe rifiutata dalle autorità competenti. Infine, la partecipazione a un’associazione di trasporto comporta determinati vantaggi economici, come ad esempio le economie di scala.
(101)
Riguardo alle norme qualitative per i veicoli fissate dal VRR o dalle autorità locali competenti, il terzo interessato osserva che il nuovo sistema di finanziamento del VRR non definisce esattamente quali sono i tipi di veicolo che le imprese di trasporto acquistano nel loro proprio interesse economico.
(102)
Riguardo ai costi supplementari di servizi non redditizi in orari di minor traffico imposti dal VRR o dalle autorità locali competenti, il terzo interessato ritiene che tali servizi possano essere forniti a costi marginali se sono ben pianificati poiché, a suo parere, l’impresa di trasporti deve calcolare le sue richieste relativamente a veicoli e personale basandosi sulle ore di punta.
(103)
Riguardo agli obblighi sociopolitici connessi alle attività imposte dall’azionista, il terzo interessato ritiene che i maggiori costi di personale non possano essere considerati come obbligo di servizio pubblico o come servizio d’interesse economico generale poiché non sono in relazione alla fornitura dei servizi di trasporto.
(104)
In merito alle altre condizioni riguardanti le attività o il sistema imposto dalle autorità locali competenti o dal VRR giustificate singolarmente e che comportano svantaggi economici, il terzo interessato afferma che non sono da considerarsi come obblighi di servizio pubblico e che non si tratta di condizioni per le imprese di trasporto.
(105)
Per quanto riguarda il secondo criterio Altmark, il terzo interessato sottolinea che il nuovo sistema di finanziamento del VRR non prevede un sistema comune per definire i parametri relativamente alla seconda e alla terza sottocategoria della quarta categoria di obblighi di servizio pubblico nel nuovo sistema di finanziamento del VRR. Secondo il terzo interessato, i concorrenti non sono in grado di controllare la correttezza dei parametri per nessuna categoria, visto che tali parametri non sono pubblicati. Inoltre il bilancio del VRR per l’anno 2006 è stato votato solo in febbraio/marzo 2006, il che indicherebbe che i parametri per l’anno 2006 non erano stati definiti in anticipo.
(106)
In merito al terzo criterio Altmark, il terzo interessato sostiene che gli obblighi di servizio pubblico non possono essere valutati astraendo completamente dalle attività commerciali dell’impresa di trasporti. Inoltre, la sovracompensazione dovrebbe venir esaminata individualmente per ogni singola categoria. A suo parere, il nuovo sistema di finanziamento non garantisce che gli introiti rilevanti o altri vantaggi connessi agli obblighi di servizio pubblico siano tenuti in conto nelle diverse categorie. Dato il carattere automatico delle sovvenzioni incrociate, sarebbe impossibile evitare sovracompensazioni nel nuovo sistema di finanziamento del VRR.
(107)
In merito al quarto criterio Altmark, il terzo interessato sostiene di non essere in grado di esprimersi in merito all’adeguatezza del metodo di benchmarking utilizzato dal VRR sulla base delle informazioni in suo possesso. Il numero totale delle imprese di cui vengono esaminati i dati non sarebbe decisivo per stabilire se tali dati comparativi rispecchiano i costi di un impresa media gestita in modo efficiente. Più importanti a tal fine sarebbero una selezione corretta delle imprese e la corretta ponderazione dei dati provenienti da diversi tipi di impresa.
(108)
Per quanto riguarda gli effetti sulla concorrenza e sugli scambi tra gli Stati membri, il terzo interessato condivide la valutazione preliminare della Commissione, secondo la quale la misura costituirebbe aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE.
(109)
Secondo il terzo interessato nella fattispecie sarebbe applicabile il regolamento (CEE) n. 1191/69. La Germania non avrebbe fatto uso della possibilità di esentare i servizi in oggetto dal campo di applicazione di detto regolamento. Il ragionamento che ha portato il tribunale amministrativo federale (Bundesverwaltungsgericht - BvewG) a decidere in senso contrario sarebbe erroneo. A parere del terzo interessato, le misure in questione non sono conformi alle disposizioni del regolamento (CEE) n. 1196/69 e, pertanto, non sono compatibili con il mercato interno.
(110)
In generale, il terzo interessato sottolinea che il VRR non disporrebbe dei mezzi necessari per controllare l’osservanza delle disposizioni del nuovo sistema di finanziamento. Il VRR non sarebbe pertanto in grado di garantire il rispetto del quarto criterio Altmark.
(111)
Infine, soprattutto nelle osservazioni presentate da ultimo, il terzo interessato spiega nel dettaglio il modo in cui il VRR è finanziato mediante i contributi delle città e dei distretti che ne fanno parte.
7. POSIZIONE DELLA GERMANIA IN MERITO ALLE OSSERVAZIONI DEL TERZO INTERESSATO
(112)
La Germania ha innanzitutto affermato di aver messo a disposizione della Commissione tutte le informazioni necessarie e che non riteneva pertanto necessario commentare le osservazioni del terzo interessato. Tuttavia, in un secondo momento, la Germania ha preso posizione su alcune affermazioni del terzo interessato.
(113)
La Germania afferma che il bilancio del VRR non ha rilevanza ai fini dell’effettiva assegnazione degli obblighi di servizio pubblico e della definizione dei parametri. Inoltre, non esiste attualmente l’obbligo di pubblicare i dati utilizzati per definire i parametri per il calcolo delle compensazioni.
(114)
La Germania controbatte l’asserzione del terzo interessato secondo cui sarebbe possibile fornire servizi in orari di minor traffico a costi marginali. Contesta inoltre che la partecipazione a un’associazione di trasporti costituisca un requisito generico per la fornitura di servizi di trasporto pubblico.
(115)
La Germania sottolinea che gli introiti generati dall’adempimento di obblighi di servizio pubblico relativi alle diverse categorie sono effettivamente e correttamente assegnati alle singole categorie e che profitti inadeguatamente elevati sarebbero in ogni caso esaminati dal VRR.
(116)
La Germania precisa che l’imposizione di obblighi relativi a norme qualitative superiori per i veicoli si fonda sui piani dei servizi locali di trasporti, sulle decisioni dei consigli comunali e distrettuali competenti e sugli orientamenti in materia di finanziamento del VRR.
(117)
In merito alle sovvenzioni incrociate, la Germania sottolinea che il trasferimento dei guadagni e delle perdite si effettua automaticamente solo a livello contabile, ma non per quanto riguarda il pagamento effettivo.
8. PORTATA DEL PROCEDIMENTO E DELLA DECISIONE FINALE
(118)
Nel caso presente la Germania fa valere che la Commissione non è abilitata ad adottare una decisione ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio, del 22 marzo 1999, recante modalità di applicazione dell’articolo 93 del trattato CE (28) [l’attuale articolo 108 del TFUE], in quanto la denuncia del comune di Langenfeld in origine si riferiva al vecchio sistema di finanziamento, che esula dal procedimento di indagine formale in questione.
(119)
La Commissione precisa di aver proceduto conformemente al disposto dell’articolo 10, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 659/1999, che le impone di esaminare qualunque informazione disponibile su aiuti di Stato illeciti, quale che ne sia la provenienza. In aggiunta, conformemente a quanto disposto dall’articolo 6, paragrafo 1, di detto regolamento, essa ha proceduto a una valutazione preliminare.
(120)
Nulla vieta pertanto alla Commissione, nel caso presente, di pronunciarsi sulla conclusione del procedimento di indagine formale relativo al nuovo sistema di finanziamento. La Commissione sottolinea inoltre che l’indagine attuale non si riferisce al vecchio sistema di finanziamento.
(121)
In ordine alle sovvenzioni erogate per assolvere agli obblighi di servizio pubblico, nella sua decisione di avvio la Commissione era partita dal presupposto che il «nuovo sistema di finanziamento» fosse entrato in vigore il 28 giugno 2005, vale a dire il giorno in cui è stata adottata la decisione relativa alla sua attuazione.
(122)
Come la Germania ha tuttavia chiarito nel corso del procedimento di indagine formale, il nuovo sistema di finanziamento è entrato in vigore non con la decisione del 28 giugno 2005, ma solo dal 1o gennaio 2006.
(123)
La Commissione può quindi giungere alla conclusione che il vecchio sistema di finanziamento era in vigore fino al 31 dicembre 2005. Come essa ha già precisato nella sua decisione del 20 dicembre 2006, il vecchio sistema di finanziamento costituiva un aiuto esistente. La Commissione limita pertanto la propria valutazione al periodo decorrente dal 1o gennaio 2006.
(124)
La Germania ha notificato alla Commissione che il nuovo sistema di finanziamento è stato modificato nel settembre 2009 per tener conto dell’entrata in vigore del regolamento (CE) n. 1370/2007. In particolare, negli orientamenti per il finanziamento sono stati modificati l’atto di incarico e le disposizioni in materia di compensazioni.
(125)
La Commissione ritiene di non essere in grado di formarsi un’opinione definitiva circa la sussistenza di un aiuto di Stato e circa la conformità del sistema di finanziamento modificato col regolamento (CE) n. 1370/2007, senza offrire prima alle autorità tedesche la possibilità di formulare osservazioni sugli eventuali rilievi della Commissione in merito alle modifiche apportate.
(126)
Per questo motivo la Commissione limita la presente decisione alle sole compensazioni a favore di RBG e BSM, corrisposte sulla base del nuovo sistema di finanziamento e dei contratti di ripartizione dei ricavi per gli anni 2006-2009, senza prendere posizione sulle modifiche apportate agli orientamenti per il finanziamento e agli atti di incarico nel 2009, per conformarsi al regolamento (CE) n. 1370/2007. La Commissione si riserva peraltro il diritto di procedere a un riesame di dette modifiche, qualora dovessero sorgere dubbi circa la loro conformità alla disciplina dell’Unione in materia di aiuti di Stato.
9. SUSSISTENZA DI UN AIUTO DI STATO
(127)
Ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE «sono incompatibili con il mercato interno, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma, i quali, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza».
9.1. RISORSE STATALI E IMPUTABILITÀ ALLO STATO
(128)
Per valutare se siano state utilizzate risorse statali o imputabili allo Stato, occorre distinguere tra le compensazioni versate dal VRR alle imprese di trasporti sulla base degli orientamenti in materia di finanziamento, da un lato, e i pagamenti diretti alle imprese di trasporti in base all’articolo 19 dello statuto dello ZV VRR, dall’altro.
(129)
In ordine alle compensazioni versate dal VRR a imprese di trasporti sulla scorta degli orientamenti per il finanziamento, la Commissione rileva che il VRR è un organismo di diritto pubblico, finanziato da contributi erogati dai comuni e dai distretti che del VRR fanno parte. La Commissione giunge pertanto alla conclusione che detti contributi vengono pagati con risorse statali. Il VRR forma parte dell’amministrazione regionale. Le sue decisioni di finanziamento sono quindi a loro volta imputabili allo Stato.
(130)
In ordine ai pagamenti diretti a imprese di trasporto sulla scorta dell’articolo 19 dello statuto dello ZV VRR, per effetto dei contratti di ripartizione dei ricavi, la Commissione rileva che tutte e cinque le opzioni previste da questa norma sono imputabili a imprese o enti pubblici.
(131)
La Commissione constata che i versamenti a favore di RBG e BSM, effettuati nel quadro degli accordi di ripartizione dei ricavi ovvero degli accordi tra azionisti, provengono a loro volta da imprese pubbliche. Il comune di Düsseldorf detiene il 100 % delle azioni nella holding della Landeshauptstadt Düsseldorf GmbH e il comune di Monheim detiene il 100 % delle azioni della Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH. Per questa ragione, quand’anche il loro status giuridico non fosse quello di enti di diritto pubblico, entrambe sono imprese pubbliche ai sensi dell’articolo 2, lettera b), della direttiva 2006/111/CE della Commissione, del 16 novembre 2006, relativa alla trasparenza delle relazioni finanziarie tra gli Stati membri e le loro imprese pubbliche e alla trasparenza finanziaria all’interno di talune imprese (29).
(132)
La Commissione giunge pertanto alla conclusione che i versamenti della holding della Landeshauptstadt Düsseldorf GmbH, non meno che della Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH, a favore di RBG o di BSM sono finanziati con risorse statali.
(133)
Peraltro la Corte di giustizia ha statuito altresì che, ove lo Stato sia in grado di controllare un’impresa pubblica e di esercitare un’influenza dominante sulle operazioni di quest’ultima, l’esercizio effettivo di tale controllo nel caso concreto non può essere automaticamente presunto. Un’impresa pubblica può agire con maggiore o minore indipendenza, a seconda del grado di autonomia concessole dallo Stato. Il solo fatto che un’impresa pubblica si trovi sotto il controllo dello Stato non è sufficiente per imputare a quest’ultimo misure adottate da tale impresa, quali i provvedimenti di sostegno finanziario di cui trattasi. Resta ancora da verificare se le autorità pubbliche possano aver svolto un qualche ruolo nell’adozione di tali misure. A tale riguardo la Corte ha segnalato che l’imputabilità allo Stato di un provvedimento di aiuto adottato da un’impresa pubblica può essere dedotta da un insieme di indizi risultanti dalle circostanze del caso di specie e dal contesto nel quale il provvedimento in questione è stato adottato (30).
(134)
Indizi del genere possono essere l’integrazione dell’impresa pubblica nelle strutture della pubblica amministrazione, la natura delle sue attività e l’esercizio di queste sul mercato in normali condizioni di concorrenza con gli operatori privati, lo status giuridico dell’impresa (il suo essere soggetta al diritto pubblico ovvero al diritto comune delle società), l’intensità della tutela esercitata dalle autorità pubbliche sulla gestione dell’impresa, ovvero qualsiasi altro indizio che indichi, nel caso concreto, un coinvolgimento delle autorità pubbliche o l’improbabilità di una mancanza di coinvolgimento nell’adozione di un provvedimento, tenuto conto anche dell’ampiezza del medesimo, del suo contenuto ovvero delle condizioni che esso comporta (31).
(135)
Per quanto attiene alla fornitura di servizi pubblici di trasporto, la Commissione rileva anzitutto che queste attività in genere assumono una rilevanza fondamentale in ambiti come la politica dei trasporti, lo sviluppo economico regionale o la pianificazione urbanistica e territoriale. Di massima, decisioni in merito a compensazioni per obblighi di servizio pubblico non vengono prese all’insaputa delle autorità.
(136)
In secondo luogo, con riferimento alla sorveglianza sulle attività della holding Landeshauptstadt Düsseldorf GmbH e della Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH da parte dello Stato, la Commissione rileva che, stando alle più recenti informazioni disponibili, sette dei dieci membri del consiglio di vigilanza della holding siedono nel consiglio comunale di Düsseldorf (32) e che tutti e sette i membri del consiglio di vigilanza della Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH siedono nel consiglio comunale di quella città (33). In entrambi i casi il sindaco figura tra i membri del consiglio di vigilanza.
(137)
In terzo luogo la Commissione constata che i pagamenti effettuati nel quadro di un accordo di controllo e di trasferimento di utili, nel caso della Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH richiedevano l’approvazione del consiglio di vigilanza. Anche i trasferimenti di capitale della holding Landeshauptstadt Düsseldorf GmbH sono soggetti all’approvazione del suo consiglio di vigilanza.
(138)
La Commissione giunge pertanto alla conclusione che le decisioni delle varie imprese controllate dalle holding del comune di Düsseldorf e del comune di Monheim, circa i versamenti da operare a favore di RBG e di BSM sono a loro volta imputabili allo Stato.
(139)
Ne consegue altresì, a giudizio della Commissione, che le misure in questione sono finanziate con risorse statali e imputabili alla Germania.
9.2. SELETTIVITÀ DEL VANTAGGIO ECONOMICO
(140)
Va poi appurato se RBG e BSM, grazie alle misure, godano di un vantaggio economico selettivo.
(141)
La sentenza Altmark ha evidenziato «che, nei limiti in cui un intervento statale deve essere considerato come una compensazione diretta a rappresentare la contropartita delle prestazioni effettuate dalle imprese beneficiarie per assolvere obblighi di servizio pubblico, cosicché tali imprese non traggono, in realtà, un vantaggio finanziario e il suddetto intervento non ha quindi l’effetto di collocarle in una posizione concorrenziale più favorevole rispetto a quelle che fanno loro concorrenza, tale intervento non ricade nell’ambito di applicazione dell’articolo 92, paragrafo 1, del trattato [l’attuale articolo 107, paragrafo 1, del TFUE]. Tuttavia, affinché in un caso concreto una siffatta compensazione possa sottrarsi alla qualificazione di aiuto di Stato, devono ricorrere taluni presupposti.» (34).
(142)
A questo proposito la Germania sostiene che il finanziamento di RBG e di BSM attraverso le misure di cui trattasi - sia il finanziamento attraverso sovvenzioni incrociate ovvero il finanziamento diretto ad opera degli azionisti pubblici delle rispettive imprese sia il finanziamento diretto attraverso il VRR - è conforme ai quattro criteri della sentenza Altmark e pertanto non assimilabile ad aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE.
9.2.1. EFFETTIVO AFFIDAMENTO DI OBBLIGHI DI SERVIZIO PUBBLICO CHIARAMENTE DEFINITI ALL’IMPRESA AVVANTAGGIATA
(143)
In base alla sentenza suddetta, va anzitutto appurato se l’impresa beneficiaria sia «effettivamente incaricata dell’adempimento di obblighi di servizio pubblico» e se detti obblighi siano «definiti in modo chiaro».
(144)
Nel caso di specie, RBG e BSM, in forza di un cosiddetto atto d’incarico triplice sono state investite di obblighi di servizio pubblico; questo incarico triplice comporta:
-
le autorizzazioni dell’amministrazione distrettuale di Düsseldorf,
-
il piano dei servizi dei trasporti locali del comune di Düsseldorf, del comune di Neuss, del distretto di Neuss e del distretto di Mettmann,
-
le decisioni di finanziamento positive e negative in merito alle compensazioni ammissibili, adottate dal VRR a norma della sezione 7.2 degli orientamenti in materia di finanziamento.
(145)
La Germania ha presentato alla Commissione copia degli atti in questione.
(146)
In risposta alle osservazioni formulate dal terzo interessato, la Commissione rileva che per soddisfare il primo criterio Altmark non è strettamente indispensabile che l’obbligo di servizio pubblico venga stipulato in un unico atto, seppure così facendo la trasparenza risulterebbe maggiore.
(147)
Nella decisione di avvio (considerando 61) la Commissione aveva considerato che l’obbligo di servizio pubblico, nel caso di specie, comportava la fornitura di servizi pubblici di trasporto di passeggeri su strada (autobus e tram) e su rotaia, in base alle autorizzazioni rilasciate a RBG e BSM a norma degli articoli 8 e 13 della legge PBefG.
(148)
La Commissione rileva inoltre che l’obbligo di servizio pubblico che incombe a RBG e BSM di trasportare viaggiatori si evince dalle autorizzazioni rilasciate, non meno che dall’obbligo di rispettare i piani di trasporto locale di viaggiatori con riferimento alla frequenza del servizio, agli itinerari e a requisiti di altro tipo; nella decisione di finanziamento del VRR adottata in base agli orientamenti per il finanziamento tali condizioni sono precisate ulteriormente.
(149)
La Commissione giunge pertanto alla conclusione che nel caso presente l’obbligo di servizio pubblico comporta la fornitura complessiva dei servizi pubblici di trasporto di passeggeri (autobus, tram e ferrovia) in base alle suddette autorizzazioni rilasciate a RBG e BSM (cfr. il considerando 61 della decisione di avvio).
(150)
Ciò significa che l’obbligo di servizio pubblico non si limita alle quattro categorie di costi per le quali le imprese di trasporti possono sollecitare una compensazione, ma si estende alla fornitura di servizi di trasporto durante le ore di punta. La definizione delle quattro categorie di costi, per le quali le imprese possono chiedere una compensazione, rileva solo in sede di esame della compatibilità con il secondo criterio Altmark.
(151)
Per la Commissione ne consegue che l’obbligo di servizio pubblico cui RBG e BSM devono assolvere - vale a dire tutti i servizi di trasporto stabiliti nelle autorizzazioni e nei piani di trasporto locale di passeggeri -, è definito in modo chiaro e univoco nel triplice atto di incarico.
9.2.2. CALCOLO DELLA COMPENSAZIONE IN BASE A PARAMETRI DEFINITI PREVENTIVAMENTE IN MODO OBIETTIVO E TRASPARENTE
(152)
In secondo luogo la Commissione deve accertare se «i parametri sulla base dei quali viene calcolata la compensazione [siano stati] previamente definiti in modo obiettivo e trasparente».
(153)
La Commissione sottolinea che, per il soddisfacimento del secondo criterio Altmark, non è necessario fissare esattamente in anticipo l’importo della compensazione, sempre che la metodologia e i parametri d’applicazione per calcolare tale importo vengano definiti preventivamente in un modo che non consenta margine per successive variazioni discrezionali.
(154)
Nella decisione di avvio, la Commissione aveva manifestato perplessità circa il fatto che tutte e quattro le categorie di costi, per le quali gli orientamenti in materia di finanziamento prevedono il pagamento di compensazioni, corrispondessero effettivamente a obblighi di servizio pubblico, fossero chiaramente definite, e si era chiesta se le imprese non dovessero farsi carico in proprio di almeno una parte dei relativi costi, nel loro interesse economico (cfr. i considerando 61-75 della decisione di avvio). La Germania e il terzo interessato hanno fornito al riguardo ulteriori informazioni.
(155)
La Commissione rileva anzitutto che, contrariamente alla formulazione degli orientamenti in materia di finanziamento, di per sé le quattro categorie di costi non corrispondono a obblighi di servizio pubblico (cfr. anche la sezione relativa al soddisfacimento del primo criterio Altmark) (35), ma rappresentano piuttosto categorie di costi per le quali le imprese di trasporto possono sollecitare una compensazione. Esse non coprono tutte le categorie di costi cui un’impresa di trasporti deve far fronte. Ne sono esclusi in particolare sia la messa a disposizione di veicoli (seppure viene tenuto conto di requisiti aggiuntivi di qualità) sia gli stipendi concorrenziali che su tratte redditizie vengono pagati nelle ore di punta. Anche quest’ultimo aspetto verrà approfondito nella sezione dedicata alla disamina del terzo e del quarto criterio Altmark.
(156)
La Commissione deve poi indagare su ognuno dei punti in merito ai quali aveva manifestato perplessità, ed esaminarli tenendo a mente le osservazioni pervenute. I dubbi della Commissione avevano riguardato gli aspetti seguenti:
-
le categorie di costi corrispondono effettivamente a costi determinati dal soddisfacimento di obblighi di servizio pubblico?
-
è possibile includere una categoria di costi aperta, come prevedono gli orientamenti in materia di finanziamento?
-
i parametri in base ai quali vengono calcolate le compensazioni sono stati definiti a monte in modo obiettivo e trasparente?
(157)
Categoria di costi 1: messa a disposizione di infrastrutture.
(158)
Dalle informazioni aggiuntive che le autorità tedesche hanno trasmesso la Commissione può evincere che la compensazione corrisposta per tale categoria di costi è limitata alle infrastrutture necessarie per allestire i servizi pubblici di trasporto (autobus, tram e ferrovia) sulla base delle autorizzazioni rilasciate a RBG e BSM ai sensi degli articoli 8 e 13 della legge PbefG. Quanto all’esatta definizione delle infrastrutture, la Commissione constata che il triplice atto di incarico precisa con chiarezza le infrastrutture che le imprese di trasporti devono mettere a disposizione.
(159)
La Commissione non aveva espresso dubbi in ordine alla categoria di costi 2.
(160)
Categoria di costi 3: requisiti qualitativi per i veicoli definiti dal VRR o dagli organi locali competenti
(161)
In ordine a questo aspetto la Commissione rileva che le autorità tedesche hanno dimostrato che le imprese di trasporti non acquisterebbero veicoli conformi ai requisiti qualitativi, in quanto eventuali maggiori introiti permessi da una migliore qualità del servizio non basterebbero a coprire i costi aggiuntivi.
(162)
Categoria di costi 4: servizi di trasporto supplementari o prestazioni connesse richieste dal VVR o dagli organi locali competenti
(163)
A questo riguardo la Commissione constata che la Germania ha dimostrato che le imprese di trasporti non fornirebbero servizi in orari di scarsa affluenza per proprio interesse economico.
(164)
Il secondo dubbio relativo a questo aspetto riguardava al circostanza che la terza sottocategoria di costi 4 è una categoria aperta, tramite la quale le imprese di trasporti possono sollecitare compensazioni per qualsiasi altra specifica connessa col servizio o col sistema (su richiesta del VVR o degli organi locali), documentata individualmente e in grado di determinare uno svantaggio economico.
(165)
Stando alle informazioni fornite dalla Germania, al riguardo RBG e BSM non hanno percepito compensazioni.
(166)
Negli allegati 2 e 8 agli orientamenti in materia di finanziamento è definito il metodo di calcolo delle compensazioni che le singole imprese di trasporti possono ottenere.
(167)
L’allegato 2 comporta una descrizione dettagliata delle quattro categorie di costi nonché moduli con i quali vengono trasmesse al VRR le informazioni in base alle quali esso calcola le compensazioni da corrispondere per i singoli servizi (autobus, tram, ferrovia), in ordine a ciascuna delle quattro categorie di costi. L’allegato precisa le informazioni necessarie per calcolare i costi relativi alla messa a disposizione di infrastrutture (categoria 1), ai compiti di gestione e di commercializzazione (categoria 2), ai requisiti di qualità aggiuntivi per i veicoli (categoria 3), al servizio di trasporto negli orari di bassa affluenza (categoria 4a) nonché agli obblighi di politica sociale nel quadro degli accordi tariffari (categoria 4b)
(168)
I costi inerenti alle quattro categorie che ciascuna delle misure possibili determina per le imprese di trasporti devono essere corrisposti. Nell’allegato 2 figura una definizione delle categorie di costi applicabili in base a norme contabili, unitamente a moduli che le imprese di trasporti devono usare per dichiarare le loro spese correnti. L’allegato 2 non comporta tuttavia parametri precisi formulati in euro. Viene anzi sottolineato che i parametri vanno definiti singolarmente per ciascuna tipologia di servizio e di attività.
(169)
Il calcolo dei costi che ricadono nelle categorie 1, 2 e 3 deve avvenire in base a norme contabili e tenendo conto dei costi per materiale ed energia, nolo o leasing, costi generali non meno che ammortamenti e interessi. Per la prima sottocategoria della categoria 4 il VRR calcola la compensazione in base a un parametro fondato sul differenziale tra ricavi marginali e costi marginali per chilometro di percorrenza, che è specifico per ciascun tipo di servizio e per singola area servita. Per la seconda sottocategoria della categoria 4 - obblighi di politica sociale connessi (secondo indicazioni dell’azionista) - il parametro è un’aliquota di costi determinata comparando i salari più elevati con le disposizioni di un dato accordo collettivo («TV-N, grado V, secondo scatto»). L’importo viene calcolato per conducente (escludendo imprese estranee e conducenti assunti dal 1o gennaio 2006 in poi, ovvero dalla prima applicazione della tabella TV-N) e varia a seconda del tipo di servizio e dell’area servita, in quanto le diverse imprese di trasporti hanno negoziato accordi collettivi e prestazioni sociali aggiuntive che differiscono tra loro.
(170)
I dati di partenza risalgono al 2003 e sono stati attualizzati secondo un indice conforme all’allegato 9 degli orientamenti (disposizioni relative all’aggiornamento dei costi). L’allegato 9 precisa una serie di indici, riferiti a determinate tipologie di costi e scelti in modo da rispecchiare l’andamento medio dei prezzi per una data tipologia con la massima esattezza possibile.
(171)
La Germania ha trasmesso alla Commissione le decisioni di finanziamento negative, significate a RBG e BSM dal VRR a norma della sezione 7.4.2 degli orientamenti in materia di finanziamento. Le decisioni specificano le informazioni seguenti per ciascuna categoria di costo: parametro in euro per unità di prestazione; numero delle unità di prestazione; ammontare della compensazione, ottenuto moltiplicando il numero delle unità di prestazione per il parametro unitario.
(172)
A mo’ di illustrazione si riportano qui di seguito i parametri applicati da RBG e per il servizio della Stadtbahn 2007 (36):
Bedienungsgebiet
Baustein
Parameter in EUR je Leistungseinheit
Leistungseinheit
Ausgleichsbetrag in EUR
Rheinbahn
BS 1
[…]
[…]
[…]
BS 2
[…]
[…]
[…]
BS 3
[…]
[…]
[…]
BS 4a
[…]
[…]
[…]
BS 4b
[…]
[…]
[…]
BS 4c
[…]
[…]
[…]
Summe
[…]
[…]
[…]
[Bedienungsgebiet = Tipo di servizio Baustein = Modulo Parameter in EUR je Leistungseinheit = Parametro in EUR per unità di prestazione Leistungseinheit = Unità di prestazione Ausgleichsbetrag in EUR = Ammontare della compensazione in EUR Summe = Totale]
(173)
Le sigle si riferiscono alle singole categorie di costi. Per ognuna delle quattro categorie e per ogni tipo di servizio gestito da BSM e RBG (in questo caso la Stadtbahn) è fissato un parametro in euro. Quest’ultimo viene poi moltiplicato per il numero preventivato di unità di prestazione, e l’importo che ne risulta viene assunto quale ammontare provvisorio della compensazione.
(174)
La Commissione giunge pertanto alla conclusione che le decisioni di finanziamento significate dal VRR a RBG e BSM si fondano su un metodo di calcolo i cui parametri sono stati preventivamente fissati in modo obiettivo e trasparente.
(175)
Ne consegue, a giudizio della Commissione, che il secondo criterio Altmark risulta soddisfatto.
9.2.3. ASSENZA DI SOVRACOMPENSAZIONE
(176)
In base al terzo criterio sancito dalla sentenza Altmark, «la compensazione non può eccedere quanto necessario per coprire interamente o in parte i costi originati dall’adempimento degli obblighi di servizio pubblico, tenendo conto dei relativi introiti e di un margine di utile ragionevole per il suddetto adempimento».
(177)
La Commissione è del parere che, per stabilire se tale criterio sia soddisfatto, occorra dapprima esaminare se le sole decisioni di finanziamento negative significate dal VRR a RBG e BSM bastino a escludere una sovracompensazione. Se ciò non dovesse risultare sufficiente, in un secondo tempo la Commissione esamina se la Germania abbia dimostrato che l’applicazione concreta del regime per gli esercizi 2006-2009, unitamente agli accordi in vigore tra le imprese e i comuni che ne detengono il pacchetto azionario, sia sufficiente a escludere una sovracompensazione a favore di RBG e BSM.
(178)
La Commissione rileva che le sezioni 5, 7 e 8 degli orientamenti illustrano esaurientemente la procedura per assegnare le compensazioni. Le imprese di trasporti devono farne richiesta entro il 31 ottobre dell’anno che precede l’adempimento dell’obbligo di servizio pubblico. La sezione 5.4 degli orientamenti stabilisce l’ammontare massimo della compensazione cui un’impresa ha diritto. A tal fine sono previsti tre massimali, rispettivamente per la compensazione, il finanziamento e i fondi disponibili.
(179)
L’ammontare della compensazione viene calcolato sulla base dei dati definiti nell’allegato 2 degli orientamenti per ciascuna delle quattro categorie di costi. Le informazioni trasmesse dalle imprese a norma dell’allegato 2 permettono al VRR di calcolare parametri che devono rispecchiare i costi che incombono a un’impresa media, gestita in modo efficiente, per assolvere gli obblighi di servizio pubblico precisati nelle decisioni di finanziamento.
(180)
L’ammontare dei finanziamenti equivale al volume dei fondi di cui un dato comune può disporre. Questi possono eventualmente registrare un incremento attraverso i maggiori utili che un’impresa di trasporto può realizzare grazie ad attività che non rientrano nelle quattro categorie di costi.
(181)
I fondi disponibili corrispondono al differenziale tra l’ammontare della compensazione e quello del finanziamento.
(182)
Il VRR prende una decisione provvisoria in merito al pagamento della compensazione cui un’impresa di trasporto ha diritto e lo versa in quattro rate rispettivamente il 15 febbraio, il 15 maggio, il 15 agosto e il 15 novembre. Il versamento del 15 febbraio avviene sulla base della decisione per l’anno precedente; eventuali correzioni vengono operate sulla rata versata il 15 maggio (cfr. la sezione 7.3 degli orientamenti).
(183)
Per imprese come RBG e BSM, che percepiscono la loro compensazione attraverso un accordo di controllo e di trasferimento di utili, ovvero attraverso un contratto con la rispettiva holding, valgono norme particolari. In questi casi il VRR adotta una decisione negativa, nella quale è fissato l’importo della compensazione cui l’impresa ha diritto. In alternativa gli orientamenti prevedono che imprese del genere possano chiedere una comunicazione vincolante sull’ammontare delle compensazioni ammesse (cf. la sezione 7.2 degli orientamenti).
(184)
In quest’ultimo caso gli orientamenti prevedono altresì che, ove la compensazione possa configurarsi come aiuto di Stato, l’impresa e il comune che ne detiene la proprietà debbano premunirsi per evitare una sovracompensazione. Stante che la Germania ritiene che la misura in questione non costituisca aiuto di Stato, finora nessun provvedimento è stato preso in tal senso.
(185)
Le imprese di trasporti sono tenute a dichiarare ogni anno i costi effettivi cui hanno dovuto far fronte per adempiere agli obblighi di servizio pubblico. Il VRR controlla questi dati e, ove la compensazione preventivamente calcolata superi i costi effettivi, dispone il recupero delle sovracompensazioni.
(186)
La Commissione è del parere che l’attuale formulazione degli orientamenti non basti a escludere sovracompensazioni a favore di RBG e BSM per i motivi seguenti.
a)
Non viene tenuto conto degli introiti da servizi di trasporto redditizi in orari di punta - In base al testo attuale sono assimilati a servizio pubblico solo gli obblighi imposti alle imprese che rientrano nelle quattro categorie di costi per le quali gli orientamenti prevedono il pagamento di una compensazione. Il calcolo della compensazione tiene conto dei ricavi da servizi che rientrano nelle quattro categorie, ovvero in particolare da servizi in orari di minor traffico e in zone remote; non si tiene invece conto dei ricavi da servizi di trasporto redditizi in orari di punta.
b)
Manca un meccanismo di recupero per sovracompensazioni percepite ai sensi di accordi di controllo e di trasferimento di utili - Nella loro formulazione attuale, gli orientamenti prevedono un trattamento distinto per imprese che percepiscono compensazioni dal VRR rispetto a quelle che ricevono una compensazione sotto forma di accordi di controllo e di trasferimento degli utili. Mentre le prime percepiscono solo l’importo della compensazione, calcolato a norma degli orientamenti, i costi delle seconde sono interamente coperti. Queste ultime sono autorizzate a trattenere la differenza tra le loro reali perdite e l’ammontare cui hanno diritto a norma degli orientamenti, non essendo prevista una procedura giuridicamente vincolante che autorizzi il VRR a recuperare tale differenza.
(187)
La compensazione per obblighi di servizio pubblico nel caso di specie può avvenire direttamente attraverso conferimenti degli azionisti pubblici delle imprese interessate, un accordo di controllo e di trasferimento degli utili e/o tramite il VRR. La Commissione rileva che il terzo criterio Altmark non impone pagamenti attraverso l’autorità organizzativa, in questo caso il VRR. Va però garantito che la compensazione annuale non superi quanto necessario per coprire tutti i costi effettivi inerenti agli obblighi di servizio pubblico.
(188)
Le decisioni di finanziamento precisano che l’importo ivi definito costituisce l’importo massimo da versare, salvo verifica a posteriori dei costi effettivamente insorti. Il massimale dei finanziamenti è rappresentato dai fondi che un dato comune ha a propria disposizione.
(189)
Le imprese di trasporto sono tenute a dichiarare annualmente i costi effettivi cui hanno dovuto far fronte per assolvere agli obblighi di servizio pubblico. L’esame a posteriori verifica i costi effettivi che per ogni tipo di servizio rientravano in ciascuna delle quattro categorie. Il totale dei costi accertati ex post viene poi raffrontato con il totale provvisorio dei costi dichiarati. Il calcolo a posteriori è sancito dalle decisioni di finanziamento, che ricalcano l’impostazione delle decisioni provvisorie per rendere possibile un confronto. Stando alle indicazioni delle autorità tedesche, queste decisioni di finanziamento provvisorie e a posteriori vengono predisposte nel caso di RBG e BSM per ogni anno da esaminare. Il VRR procede alla verifica di questi dati e, ove la compensazione provvisoria superi i costi effettivi, ordina il recupero dell’eccedente. Gli orientamenti in materia di finanziamento non contemplano tuttavia alcuna disciplina dettagliata in caso di sovracompensazioni o una procedura per il recupero di versamenti in eccesso.
(190)
Di conseguenza, per il periodo 1o gennaio 2006-31 dicembre 2009 la Commissione deve verificare se BSM e RBG abbiano percepito una sovracompensazione. La Germania ha trasmesso alla Commissione informazioni in merito agli effettivi pagamenti versati a BSM e RBG, oltre al computo annuale degli utili e delle perdite per entrambi. Gli introiti e le spese di ciascuna impresa vengono verificati ogni anno da revisori dei conti, i quali hanno anche certificato i conti dei singoli esercizi.
(191)
Nel 2006 RBG ha registrato perdite pari a 65 milioni di EUR (37). Il passivo è stato rilevato e coperto, a concorrenza di 64,1 milioni di EUR, dal Land Renania settentrionale-Vestfalia e dal VRR. Tale importo risulta inferiore di 7 milioni di EUR a quello cui RBG avrebbe avuto diritto stando alla decisione di finanziamento del VRR. Nel 2007 le compensazioni che il Land Renania settentrionale-Vestfalia e il VRR dovevano pagare a RBG totalizzavano 52,2 milioni di EUR, un importo comunque inferiore di 17,5 milioni di EUR a quello cui RBG avrebbe avuto diritto stando alla decisione di finanziamento del VRR. L’utile iscritto a bilancio da RBG nel 2007 è pari a zero. Nel 2008 l’impresa ha percepito compensazioni relative all’adempimento dei suoi obblighi di servizio pubblico per un totale di 41,9 milioni di EUR, che hanno permesso di coprire le sue perdite e chiudere il bilancio in pareggio. Il totale delle compensazioni cui RBG avrebbe avuto diritto, stando alla decisione di finanziamento del VRR, supera l’importo percepito di 14,1 milioni di EUR. Nel 2009 l’impresa ha percepito compensazioni relative all’adempimento dei suoi obblighi di servizio pubblico per un totale di 45,3 milioni di EUR, che hanno permesso di coprire le sue perdite e chiudere il bilancio in pareggio. Il totale delle compensazioni cui RBG avrebbe avuto diritto, stando alla decisione di finanziamento del VRR, supera l’importo percepito di 11,4 milioni di EUR.
(192)
Negli anni 2006-2009 le perdite registrate da BSM nel servizio pubblico di trasporto viaggiatori sono state pari a […] EUR (2006), […] EUR (2007), […] EUR (38) (2008) e […] EUR (2009). Nel raffrontare dette perdite con gli importi stabiliti dalle decisioni di finanziamento, la Commissione rileva che dette perdite superano gli importi che figurano nelle decisioni di finanziamento. Le perdite complessive - vale a dire il totale degli importi autorizzati nelle decisioni di finanziamento e le perdite aggiuntive - sono state coperte dall’accordo di controllo e trasferimento degli utili con la Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH, di modo che il bilancio annuale di BSM si è chiuso con un saldo nullo.
(193)
La Commissione constata che il rilevamento delle passività aggiuntive si fonda non già sul nuovo sistema di finanziamento, ma esclusivamente sull’accordo di controllo e trasferimento degli utili. Questo accordo è stato stipulato prima dell’apertura del mercato dei servizi di trasporto con autobus, avvenuta nel 1995 in alcuni Stati membri. Dato che questa apertura di mercato è intervenuta per iniziativa autonoma degli Stati membri, l’accordo di controllo e di trasferimento degli utili - qualora si tratti di aiuto di Stato (39) - ai sensi dell’articolo 1, lettera b), punto v), del regolamento di procedura, costituisce un aiuto esistente.
(194)
La Commissione rileva che il mercato dei servizi di trasporto viaggiatori è stato aperto dalla legislazione dell’Unione il 3 dicembre 2009, data alla quale è entrato in vigore il regolamento (CE) n. 1370/2007. A norma dell’articolo 1, lettera b), punto v) del regolamento (CE) n. 659/1999, per effetto della liberalizzazione delle attività mediante un atto legislativo dell’Unione, da quella data tutti gli aiuti esistenti per i servizi di trasporto viaggiatori sono da considerare nuovi aiuti. Per le ragioni esposte nei considerando 114-124, la presente decisione copre solo il periodo posteriore all’entrata in vigore del regolamento (CE) n. 1370/2007.
(195)
Ne consegue che la Commissione, per il periodo 2006-2009 può rilevare che BSM e RBG, in base al nuovo sistema di finanziamento, non hanno percepito sovracompensazioni e che pertanto il terzo criterio Altmark, con riferimento a tutti i pagamenti in forza del nuovo sistema di finanziamento, risulta soddisfatto.
9.2.4. IMPRESA DI TRASPORTI MEDIA, GESTITA IN MODO EFFICIENTE E ADEGUATAMENTE DOTATA DI MEZZI DI TRASPORTO
(196)
Da ultimo, la sentenza Altmark prevede che, «quando la scelta dell’impresa da incaricare dell’adempimento di obblighi di servizio pubblico non venga effettuata nell’ambito di una procedura di appalto pubblico, il livello della necessaria compensazione [va] determinato sulla base di un’analisi dei costi che un’impresa media, gestita in modo efficiente e adeguatamente dotata di mezzi di trasporto al fine di poter soddisfare le esigenze di servizio pubblico richieste, avrebbe dovuto sopportare per adempiere tali obblighi, tenendo conto degli introiti a essi attinenti nonché di un margine di utile ragionevole per il suddetto adempimento».
(197)
Né a RBG né a BSM gli obblighi di servizio pubblico in questione sono stati affidati con una procedura di appalto pubblico aperta, trasparente ed esente da discriminazioni. Per stabilire quindi se il quarto criterio citato nella sentenza Altmark risulti soddisfatto, la Commissione deve esaminare la seconda alternativa ivi prevista, in base alla quale l’ammontare della compensazione va determinato sulla scorta di un’analisi dei costi cui dovrebbe far fronte un’impresa media, gestita in modo efficiente e adeguatamente dotata di mezzi di trasporto.
(198)
La Germania sostiene che i parametri applicati per calcolare la compensazione da corrispondere sono fissati sulla base dei costi medi di tutte le imprese che aderiscono al sistema di finanziamento del VRR.
(199)
Nel corso del procedimento di indagine formale le autorità tedesche hanno comunicato che il VRR ha determinato i costi a carico di un’impresa media, gestita in modo efficiente e adeguatamente provvista di mezzi di trasporti per adempiere agli obblighi di servizio pubblico che rientrano nelle quattro categorie di costi, avvalendosi delle statistiche elaborate dal suo perito. I dati hanno poi formato oggetto di un adeguamento da parte del VRR in funzione di determinate peculiarità (ad esempio regionali). Sulla base dell’analisi condotta il VRR fissa una forcella per i prezzi medi di mercato nelle singole categorie.
(200)
Al riguardo la Commissione rileva anzitutto che il ricorso a dati statistici intende garantire che la compensazione da corrispondere venga determinata in funzione dei costi sostenuti da un’impresa media.
(201)
In secondo luogo, tutte le imprese che effettuano servizio pubblico di trasporto devono disporre di un’autorizzazione ovvero di un contratto di servizio pubblico, oltre a soddisfare determinati requisiti imposti dalle loro autorizzazioni o dai loro contratti (ad esempio devono essere adeguatamente dotate di mezzi di trasporto per offrire la qualità di servizio richiesta).
(202)
Come però è già stato rilevato nella decisione di avvio del procedimento di indagine formale, il ricorso a dati statistici per determinare i costi di trasporto non può di per sé autorizzare la conclusione che aziende che abbiano dichiarato la disponibilità a conformarsi a questi parametri nella prestazione del servizio siano da considerarsi imprese gestite in modo efficiente. I dati statistici sulla base dei quali l’importo in questione è stato determinato riguardano esclusivamente i costi effettivi per servizi di trasporto in regioni diverse (Germania e Austria) nell’anno 2003. In nessun modo è possibile dare per acquisito che la media di quei costi corrisponda ai costi di un’impresa che operi con un margine di utile ragionevole. In altre due decisioni finali - nel caso C 3/08 Southern Moravia Bus Companies (40) e nel caso C 16/07 Postbus AG (41) - la Commissione è giunta all’identica conclusione. Le motivazioni addotte nella seconda decisione, ai considerando 85 e 86, sono valide anche per la decisione presente.
(203)
La Commissione rileva inoltre che i dati statistici erano relativi all’anno 2003 e sono stati poi attualizzati annualmente a norma dell’allegato 9 degli orientamenti in materia di finanziamento, nonché in base a incrementi/decrementi di volume e ad altri mutamenti di struttura. Per aggiornare la componente costi degli indici di prezzo statistici vengono sostanzialmente utilizzati metodi applicati anche dall’associazione delle imprese tedesche di trasporti per il paniere della Federazione dei trasporti locali di viaggiatori (ÖPNV) presso il Verband Deutscher Verkehrsunternehmen, oltre a dati elaborati dall’Istituto federale di statistica. Un siffatto metodo di attualizzazione non è comunque in grado di rispecchiare in termini complessivi gli incrementi di efficienza che il settore ha realizzato nel frattempo.
(204)
Da ultimo la Commissione rileva che dalla presenza di una categoria di costi 4b negli orientamenti in materia di finanziamento (compensazione dei costi supplementari dovuti alla scelta politica di applicare un contratto collettivo che prevede salari superiori alla media di mercato) si può desumere che le imprese di trasporti che aderiscono al VRR pagano stipendi superiori alla media di mercato. La Germania ha confermato che RBG e BSM pagano salari del genere e ottengono il versamento di compensazioni nell’ambito della categoria di costi 4b.
(205)
Nel complesso, i riscontri che la Commissione ha potuto ottenere non permettono di concludere che l’ammontare delle compensazioni versate sia stato calcolato sulla base di un raffronto tra i costi sostenuti da RBG e BSM e quelli di un’impresa gestita in modo efficiente. L’entità della compensazione non è quindi stata quantificata prendendo a riferimento un’impresa gestita secondo efficienza.
(206)
La Commissione giunge pertanto alla conclusione che il quarto criterio Altmark, con riferimento alle compensazioni versate a RBG e BSM per l’assolvimento di obblighi di servizio pubblico non risulta soddisfatto.
9.2.5. CONCLUSIONE
(207)
Stante che il quarto criterio Altmark non è soddisfatto, a giudizio della Commissione nel caso di specie il sistema di finanziamento ha determinato un vantaggio economico per RBG e BSM.
9.3. DISTORSIONE DELLA CONCORRENZA
(208)
Il sistema di finanziamento potrebbe generare una distorsione della concorrenza, in quanto il finanziamento pubblico rafforza la posizione delle imprese investite di una missione di servizio pubblico e permette loro di sfruttare questi vantaggi per prolungare l’affidamento di tali compiti, mentre i concorrenti non possono godere dello stesso vantaggio quando manifestano il proprio interesse per un affidamento. La circostanza che le imprese possano essere inquadrate come aziende municipalizzate non scongiura eventuali ripercussioni sulla concorrenza, giacché queste imprese sono presenti su uno stesso mercato con altri operatori pubblici e privati.
(209)
Inoltre, le imprese che percepiscono i finanziamenti potrebbero sfruttare questi vantaggi per competere con altre imprese su mercati diversi.
9.4. RIPERCUSSIONI SUGLI SCAMBI FRA STATI MEMBRI
(210)
Secondo una giurisprudenza costante, si considera che influenzi gli scambi fra Stati membri qualsiasi misura in grado di avvantaggiare un’impresa e di rafforzarne la posizione sul mercato dell’Unione a scapito dei concorrenti (42). Un rafforzamento del genere della posizione dell’impresa avvantaggiata rispetto agli altri concorrenti che operano sul mercato dell’Unione, non solo falsa (o minaccia di falsare) la concorrenza, ma incide anche sugli scambi fra Stati membri (43).
(211)
Occorre pertanto esaminare se le imprese di trasporto RBG e BSM beneficino di un vantaggio economico grazie ai finanziamento concessi dal VRR, tale da rafforzare la loro posizione rispetto a quella di concorrenti operanti sul mercato dell’Unione.
(212)
La Commissione sottolinea anzitutto che il mercato dei servizi di trasporto viaggiatori in Germania, sul quale operano dette imprese, è aperto alla concorrenza di imprese stabilite in altri Stati membri (44).
(213)
Nella sentenza Altmark la Corte ha poi evidenziato quanto segue:
«77.
A tale proposito, occorre osservare che non è affatto escluso che una sovvenzione pubblica concessa a un’impresa attiva solo nella gestione di servizi di trasporto locale o regionale e non di servizi di trasporto al di fuori del suo Stato d’origine possa, tuttavia, incidere sugli scambi fra Stati membri.
78.
Infatti, quando uno Stato membro concede una sovvenzione pubblica a un’impresa, la fornitura di servizi di trasporto da parte di detta impresa può risultarne invariata o incrementata, con la conseguenza che le possibilità delle imprese aventi sede in altri Stati membri di fornire i loro servizi di trasporto sul mercato di tale Stato membro ne risultano diminuite (…)» (45).
(214)
La Commissione rileva inoltre che il vantaggio economico connesso con il finanziamento pubblico alle imprese di trasporti RBG e BSM, ad opera del VRR, migliora la situazione finanziaria delle medesime. Questo consolidamento permette loro di continuare a fornire i servizi di trasporto, e nel contempo riduce le opportunità di altre imprese tedesche o di Stati membri diversi di offrire i propri servizi di trasporto nell’area metropolitana di Düsseldorf, sulla quale operano RBG e BSM, pur avendone giuridicamente la facoltà.
(215)
La Commissione giunge pertanto alla conclusione che i finanziamenti versati a RBG e BSM, a titolo di compensazione per l’assolvimento di obblighi di servizio pubblico, ne rafforzi la posizione rispetto ai concorrenti sul mercato dell’Unione, incidendo in tal modo sugli scambi fra Stati membri.
9.5. CONCLUSIONE
(216)
Per la Commissione ne consegue che i fondi concessi a RBG e BSM per l’assolvimento di obblighi di servizio pubblico costituiscono un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE.
10. COMPATIBILITÀ DELL’AIUTO COL MERCATO INTERNO
(217)
L’articolo 93 TFUE precisa che sono compatibili aiuti richiesti dalle esigenze di coordinamento dei trasporti ovvero corrispondenti al rimborso di talune servitù inerenti alla nozione di pubblico servizio.
(218)
La Commissione constata che nel caso di specie l’articolo 106, paragrafo 2, non può applicarsi alle imprese operanti nei servizi pubblici di trasporto, in quanto l’articolo 93 costituisce una lex specialis rispetto all’articolo 106, paragrafo 2 (46).
(219)
In base alla sentenza Altmark (47) l’applicazione dell’articolo 93 TFUE non può più essere invocata direttamente, ma solo in forza di regolamenti del Consiglio, segnatamente del regolamento (CEE) n. 1191/69 o del regolamento (CEE) n. 1107/70.
(220)
Il 3 dicembre 2009 è entrato in vigore il regolamento (CE) n. 1370/2007, con la contestuale abrogazione dei regolamenti (CEE) n. 1191/69 e (CEE) n. 1107/70.
(221)
Il regolamento (CE) n. 1370/2007 si applica alle compensazioni per i servizi pubblici di trasporto di passeggeri su strada e ferroviari, nonché per altri tipi di trasporto su rotaia. La Commissione deve pertanto esaminare la compatibilità delle misure in questione col mercato interno alla luce del regolamento (CE) n. 1370/2007, che al momento della decisione della Commissione costituiva l’atto giuridico in vigore.
(222)
Il regolamento (CE) n. 1370/2007 definisce le condizioni alle quali l’autorità competente può versare una compensazione relativa agli obblighi di servizio pubblico nel trasporto di passeggeri imposti per contratto. Nel caso presente l’assegnazione degli obblighi di servizio pubblico è avvenuta attraverso il cosiddetto atto d’incarico triplice (vale a dire attraverso le autorizzazioni, i piani di servizio dei trasporti locali e la decisione di finanziamento del VRR conformemente ai suoi orientamenti).
(223)
La Commissione rileva inoltre che il terzo interessato non ha contestato l’applicabilità, nel caso presente, del regolamento (CE) n. 1370/2007. Le autorità tedesche considerano peraltro che detto regolamento in linea di principio dovrebbe applicarsi solo a compensazioni versate dal 3 dicembre 2009 in poi.
(224)
Dopo aver vagliato le argomentazioni esposte dalla Germania, la Commissione è tuttavia giunta alla conclusione che esse non contestano l’applicazione ratione temporis della disciplina in materia di aiuti, in base alla quale la Commissione deve motivare la propria argomentazione sulla base delle norme vigenti al momento della sua decisione. La Commissione è del parere che i contratti di servizio pubblico vadano vagliati sulla base del regolamento (CE) n. 1370/2007, per le ragioni qui di seguito esposte.
(225)
Anzitutto la Commissione rileva che il regolamento medesimo definisce le modalità della propria entrata in vigore e applicazione ratione temporis. Ai sensi del suo articolo 12, l’entrata in vigore è fissata al 3 dicembre 2009. L’articolo 10, paragrafo 1, prevede che a quella data venga abrogato il regolamento (CEE) n. 1191/69. Ne consegue che la Commissione non può più fondare la propria valutazione sul regolamento (CEE) n. 1191/69, il quale alla data di adozione della propria decisione non era più in vigore, e che essa deve invece fare riferimento al regolamento (CE) n. 1370/2007.
(226)
In secondo luogo la Commissione rileva che il regolamento (CE) n. 1370/2007 non comporta indicazioni che ne precludano l’applicazione ai contratti di servizio pubblico aggiudicati anteriormente alla sua entrata in vigore. L’articolo 8, paragrafo 3, contempla disposizioni transitorie per gli appalti aggiudicati prima dell’entrata in vigore del regolamento stesso. Si tratta sostanzialmente di un’eccezione all’applicazione dell’articolo 8, paragrafo 2, relativo all’osservanza delle regole per le aggiudicazioni dei contratti, le quali sono a loro volta definite dall’articolo 5. In definitiva, non sarebbe stato necessario prevedere disposizioni transitorie per le procedure di aggiudicazione, se i contratti di servizio pubblico assegnati prima dell’entrata in vigore del regolamento esulassero dal suo campo d’applicazione. Al contrario, l’articolo 8 offre la riprova che le rimanenti disposizioni del regolamento si applicano a tali contratti.
(227)
In terzo luogo la Commissione sottolinea che la sua comunicazione relativa alla determinazione delle norme applicabili alla valutazione degli aiuti di Stato illegalmente concessi (48), nel caso di specie non è d’applicazione. Detta comunicazione precisa espressamente che l’interpretazione dei regolamenti del Consiglio e della Commissione in materia di aiuti di Stato resta impregiudicata. Il regolamento (CE) n. 1370/2007 comporta tuttavia disposizioni relative alla sua applicazione nel tempo.
(228)
In quarto luogo la Commissione ribadisce che anche la Corte di giustizia ha confermato il principio in base al quale una nuova norma si applica immediatamente agli effetti futuri di situazioni sorte in vigenza della vecchia norma. Essa ha altresì statuito che il principio della tutela del legittimo affidamento non può essere esteso al punto di impedire, in via generale, che una nuova norma si applichi agli effetti futuri di situazioni sorte in vigenza della norma antecedente (49).
(229)
In quinto luogo la Corte ha stabilito che le norme di diritto sostanziale dell’Unione devono essere interpretate nel senso che non riguardano situazioni consolidatesi anteriormente alla loro entrata in vigore, ove emerga chiaramente dalla loro formulazione, dalla loro finalità o dal loro impianto sistematico che si deve attribuire a esse tale effetto (50). Il regolamento (CE) n. 1370/2007 soddisfa appieno quest’ultimo requisito, come già esposto al considerando 228.
(230)
In sesto luogo la Commissione rileva che la Corte, nella medesima sentenza, è giunta alla conclusione che, qualora il regime giuridico in vigore al momento della notifica di un progetto d’aiuto da parte di uno Stato membro dovesse mutare prima che la Commissione si pronunci, quest’ultima debba decidere sulla base delle nuove norme (51). La Corte ha inoltre esplicitato che la notifica da parte di uno Stato membro di un aiuto progettato non determina in alcun modo una situazione giuridica consolidata e un diritto al legittimo affidamento, giacché ciò implicherebbe che la Commissione si pronunci in merito alla compatibilità dell’aiuto col mercato comune in base alle norme in vigore nel momento in cui la notifica è stata effettuata. Di conseguenza sarebbe contraddittorio permettere a uno Stato membro che neppure ha ottemperato al proprio obbligo di notifica di generare una situazione giuridica consolidata con l’erogazione di aiuti illeciti.
(231)
Per queste ragioni nel caso presente è d’applicazione il regolamento (CE) n. 1370/2007 (52).
10.1. COMPATIBILITÀ DELL’AIUTO COL MERCATO INTERNO AI SENSI DEL REGOLAMENTO (CE) N. 1370/2007
(232)
L’articolo 9, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 1370/2007 recita: «Le compensazioni di servizio pubblico per l’esercizio di servizi di trasporto pubblico di passeggeri […], erogate a norma del presente regolamento, sono compatibili con il mercato comune.» Qui di seguito la Commissione esamina se gli orientamenti in materia di finanziamento e le compensazioni versate a RBG e BSM sulla base della stessa siano conformi al disposto del regolamento (CE) n. 1370/2007.
(233)
L’articolo 3, paragrafo 1, del regolamento recita: «L’autorità competente che decide di concedere all’operatore che ha scelto un diritto di esclusiva e/o una compensazione di qualsivoglia natura a fronte dell’assolvimento di obblighi di servizio pubblico deve farlo nell’ambito di un contratto di servizio pubblico.»
(234)
Nel caso presente l’affidamento di obblighi di servizio pubblico è avvenuta attraverso il cosiddetto atto d’incarico triplice (vale a dire attraverso le autorizzazioni, i piani dei servizi locali e la decisione di finanziamento del VRR previsti dagli orientamenti per il finanziamento). A giudizio della Commissione ne consegue che l’articolo 3 del regolamento è stato rispettato.
(235)
L’articolo 4 del regolamento (CE) n. 1370/2007 fissa una serie di requisiti obbligatori per i contratti di servizio pubblico.
(236)
Articolo 4, paragrafo 1, lettera a) - Obblighi di servizio pubblico chiaramente definiti. Come esposto nella sezione 8.2.1, a RBG e a BSM sono stati affidati obblighi di servizio pubblico chiaramente definiti.
(237)
Articolo 4, paragrafo 1, lettera b) - I parametri per il calcolo della compensazione vanno stabiliti in anticipo, in modo obiettivo e trasparente, per evitare sovracompensazioni. Come esposto nella sezione 9.2.2, della decisione di finanziamento negativa, i parametri per calcolare le compensazioni sono stati definiti in modo obiettivo e trasparente, indicando l’ammontare massimo per ciascuna categoria di costi, in ordine ai singoli tipi di servizio, preventivamente all’assolvimento degli obblighi di servizio pubblico.
(238)
Articolo 4, paragrafo 1, lettera c) e articolo 4, paragrafo 2 - Regole generali di ripartizione dei costi e dei ricavi. Sulla base dei parametri suddetti vi sono chiare regole per ripartire i costi e i ricavi, con riferimento alle quattro categorie di costi per le quali si procede a compensazione. Per ciascuna delle quattro categorie di obblighi di servizio pubblico costi e ricavi vengono imputati su conti distinti, secondo principi di contabilità fissati dall’ordinamento tedesco, con una verifica annuale ad opera di un revisore dei conti neutro e del VRR.
(239)
Articolo 4, paragrafo 3 - Durata massima dei contratti di servizio pubblico di dieci anni per i servizi di autobus e di 15 anni per i servizi di trasporto di passeggeri per ferrovia o con altri modi di trasporto su rotaia. In origine l’affidamento di obblighi di servizio pubblico avveniva attraverso il cosiddetto atto di incarico triplice (vale a dire attraverso le autorizzazioni, i piani dei servizi locali e la decisione di finanziamento del VRR previsti dagli orientamenti per il finanziamento). In seguito all’entrata in vigore del regolamento (CE) n. 1370/2007 gli obblighi di servizio pubblico per le imprese di trasporto sono stati sintetizzati in un unico atto per operatore con una durata massima di dieci anni. Per contratti di servizio pubblico già in corso al momento dell’entrata in vigore del regolamento si applicano disposizioni transitorie. Ai sensi dell’articolo 8, paragrafo 3, lettera d), del regolamento, i contratti di servizio pubblico aggiudicati a decorrere dal 26 luglio 2000 e anteriormente al 3 dicembre 2009 con una procedura diversa da una procedura aperta di appalto possono mantenere la loro validità per la durata prevista, sempre che quest’ultima sia limitata e comparabile a quella prevista dall’articolo 4. Nel caso presente l’affidamento era stato dato nell’arco temporale di cui all’articolo 8, paragrafo 3, lettera d), senza però ricorrere a una procedura di appalto. Resta pertanto valido il limite di durata ai sensi dell’articolo 4. Attualmente la durata del contratto è limitata a dieci anni e rispetta di conseguenza il disposto dell’articolo 4, paragrafo 3.
(240)
Articolo 4, paragrafo 5 - Rispetto obbligatorio di determinati standard sociali. I contratti collettivi d’applicazione sono precisati nei singoli atti, giacché RBG e BSM sono tenuti a rispettare il contratto collettivo negoziato con la Federazione dei datori di lavoro comunali della Renania settentrionale-Vestfalia.
(241)
Articolo 4, paragrafo 6 - Esigenza di conformarsi a determinati standard di qualità. Le disposizioni relative agli standard di qualità sono precisate nei singoli atti d’incarico.
(242)
In base alle considerazioni esposte nei considerando 54 e seguenti, la Commissione è del parere che l’atto di incarico triplice comporti tutti gli elementi obbligatori di cui all’articolo 4 del regolamento (CE) n. 1370/2007.
(243)
L’articolo 5 del regolamento fissa le disposizioni per l’aggiudicazione di contratti di servizio pubblico. Ai sensi delle disposizioni transitorie di cui all’articolo 8, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 1370/2007, l’aggiudicazione di incarichi di servizio pubblico di trasporto su rotaia e su strada deve conformarsi all’articolo 5 solo a decorrere dal 3 dicembre 2019. Di conseguenza le disposizioni dell’articolo 5 del regolamento (CE) n. 1370/2007 non si applicano nel caso presente.
(244)
La Commissione ricorda alle autorità tedesche che durante questo periodo di transizione gli Stati membri devono prendere provvedimenti per applicare gradualmente l’articolo 5 del regolamento (CE) n. 1370/2007.
(245)
Ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 1370/2007, tutte le compensazioni devono essere conformi alle disposizioni dell’articolo 4 e dell’allegato del regolamento.
(246)
La Commissione precisa anzitutto, come già esposto, che nel caso presente tutti i requisiti dell’articolo 4 sono stati rispettati.
(247)
L’allegato al regolamento (CE) n. 1370/2007 prevede che la compensazione non possa eccedere l’importo corrispondente alla somma dei fattori seguenti: costi sostenuti in relazione a un obbligo di servizio pubblico meno i ricavi delle tariffe, meno eventuali effetti finanziari positivi generati all’interno della rete gestita in base all’obbligo o agli obblighi di servizio pubblico, più un ragionevole utile. L’allegato stabilisce poi che il calcolo delle spese e delle entrate deve essere effettuato in conformità dei principi contabili e fiscali in vigore. Inoltre la contabilità deve essere tenuta separata per motivi di trasparenza.
(248)
Nel caso presente la Commissione rileva che la compensazione per obblighi di servizio pubblico, come esposto nella sezione 9.2.3, è conforme alle disposizioni dell’allegato e che i versamenti non hanno determinato sovracompensazione. Calcolati i ricavi delle tariffe, gli utili, altri effetti finanziari positivi e i costi inerenti agli obblighi di servizio pubblico, è risultato che BSM e RBG registravano annualmente perdite nell’assolvimento degli obblighi di servizio pubblico. Negli anni 2006-2009 questo disavanzo è sempre stato coperto da compensazioni, portando in tal modo il saldo di bilancio a zero.
(249)
Peraltro la Commissione rileva che nel caso presente le imprese non conseguono un utile ragionevole. I costi e i ricavi attinenti agli obblighi di servizio pubblico vengono inoltre verificati, per accertarne la conformità alla normativa contabile e fiscale in vigore. Per aumentare la trasparenza le imprese in questione tengono una contabilità separata per le prestazioni che rientrano negli obblighi di servizio pubblico e le attività che non ne fanno parte.
(250)
Alla luce di quanto precede, la Commissione giunge alla conclusione che la compensazione per obblighi di servizio pubblico evita sovracompensazioni ed è conforme al disposto degli articoli 4 e 6 del regolamento (CE) n. 1370/2007, nonché al relativo allegato.
(251)
La Commissione ritiene pertanto che i principi generali in base ai quali viene valutata la compatibilità di un aiuto col mercato interno nel caso presente siano stati rispettati. La Commissione rileva inoltre che la verifica della compensazione per obblighi di servizio pubblico a favore di RBG e BSM ai sensi del regolamento (CEE) n. 1107/70 porterebbe alle identiche conclusioni.
(252)
La Commissione riscontra dunque che l’aiuto a favore di RBG e BSM, ai sensi dell’articolo 93, TFUE e dell’articolo 9, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 1370/2007, è compatibile col mercato interno.
11. CONCLUSIONI
(253)
La Commissione giunge alla conclusione che l’aiuto è compatibile col mercato interno ai sensi dell’articolo 9, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 1370/2007 e dell’articolo 93, TFUE. La Commissione ricorda che la presente decisione riguarda la compatibilità delle misure quali aiuti di Stato, e che questa valutazione lascia impregiudicato l’esame, da parte della Commissione, del rispetto nel caso di specie della legislazione dell’Unione in materia di pubblici appalti e concessioni.
(254)
La Commissione precisa che, in base a una giurisprudenza costante, essa ha la facoltà di valutare la compatibilità di un aiuto di Stato col mercato interno indipendentemente da eventuali infrazioni contro un’altra norma giuridica dell’Unione, sempre che non vi sia un nesso talmente indissociabile con l’oggetto dell’aiuto da non rendere possibile una valutazione distinta.
(255)
Nel caso di specie la Commissione rileva che un’eventuale infrazione alla normativa in materia di appalti pubblici e concessioni, quale il rilascio delle licenze a BSM e RBG, non comporterebbe necessariamente un effetto distorsivo della concorrenza maggiore di quello inerente all’aiuto. La presente decisione si limita pertanto alla disamina degli aiuti di Stato.
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
Gli aiuti di Stato cui la Germania ha dato esecuzione a favore delle società Rheinbahn AG e Bahnen der Stadt Monheim negli anni 2006-2009, sulla base degli orientamenti in materia di finanziamento del servizio pubblico di trasporto locale (ÖSPV) all’interno del Verkehrsverbund Rhein-Ruhr, ai sensi dell’articolo 9, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 1370/2007 e dell’articolo 93 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea, sono compatibili col mercato interno.
Articolo 2
Repubblica federale di Germania è destinataria della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, il 23 febbraio 2011