KOMMISSIONENS AFGØRELSE
af 25. januar 2012
om foranstaltning SA.14588 (C 20/09), som Belgien har indført til fordel for De Post-La Poste (nu »bpost«)
(meddelt under nummer C(2012) 178)
(Kun den franske og den nederlandske udgave er autentiske)
(EØS-relevant tekst)
(2012/321/EU)
EUROPA-KOMMISSIONEN HAR -
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 108, stk. 2, første afsnit (1),
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, især artikel 62, stk. 1, litra a),
efter at have opfordret interesserede parter til at fremsætte bemærkninger i overensstemmelse med disse artikler (2) og under hensyntagen til disse bemærkninger, og
ud fra følgende betragtninger:
1. SAGSFORLØB
1.1. KOMMISSIONENS BESLUTNING FRA 2003 OPHÆVET AF RETTEN
(1)
Den 3. december 2002 anmeldte (3) de belgiske myndigheder en kapitalforhøjelse til Kommissionen til fordel for den belgiske postvirksomhed De Post-La Poste (i det følgende »DPLP«, nu »bpost« (4)). Efter en foreløbig undersøgelse vedtog Kommissionen den 23. juli 2003 en beslutning (5) om ikke at gøre indsigelse mod den anmeldte foranstaltning. Kommissionen fastslog i sin beslutning, at denne kapitaltilførsel, ligesom de øvrige foranstaltninger til fordel for DPLP, der blev afdækket ved den foreløbige undersøgelse, ikke havde medført nogen overkompensation af virksomhedens nettoudgifter til løsning af sine public service-forpligtelser fra 1992 til 2002.
(2)
Den 27. november 2003 blev Kommissionens beslutning anfægtet ved Retten i Første Instans af Deutsche Post AG og dets belgiske datterselskab DHL International (6). Den 10. februar 2009 ophævede Retten Kommissionens beslutning og konkluderede, at Kommissionen havde besluttet ikke at gøre indsigelse, til trods for at der forelå alvorlige vanskeligheder, som burde have fået den til at indlede en formel undersøgelsesprocedure.
(3)
I april 2009 indgav Belgien en appel (7) (C-148/2009) til Domstolen af Rettens ophævelse af Kommissionens beslutning af 23. juli 2003 om ikke at gøre indsigelse.
(4)
Den 22. september 2011 afviste Domstolen Belgiens appel og fastslog, at Retten med rette havde ophævet Kommissionens beslutning fra 2003.
1.2. KLAGE VEDRØRENDE STØTTE TIL EN BLADDISTRIBUTIONSORDNING
(5)
I 2005 indgav en række private belgiske bladdistributionsselskaber i overensstemmelse med antitrust- og statsstøttereglerne en klage (8) vedrørende en bladdistributionsordning, der var indgået mellem de belgiske myndigheder og DPLP. Ifølge denne aftale overdrages bladdistribution i hele Belgien som public service-opgave til DPLP, og der fastsættes takster for denne serviceydelse samt kompensation til DPLP for de ekstra omkostninger, som udførelsen af denne opgave medfører. Klagen vedrører hovedsagelig taksterne for DPLP's tjenesteydelser, idet klagerne hævder, at disse er så lave, at de effektivt udelukker ethvert tilløb til konkurrence.
(6)
Med hensyn til statsstøttereglerne afviste Kommissionens tjenestegrene klagen, idet den foreløbige undersøgelse havde vist, at der ikke forelå en overkompensation for de ekstra nettoomkostninger, denne public service-ydelse medførte. I maj 2009 anfægtede klagerne imidlertid denne foreløbige stillingtagen, indgav supplerende oplysninger og anmodede Kommissionen om at foretage en tilbundsgående undersøgelse.
1.3. FJERDE »DRIFTSAFTALE« (2005-2010)
(7)
Under behandlingen af klagen vedrørende den tildelte kompensation for bladdistribution opdagede Kommissionen, at Belgien i 2005 havde indgået en uanmeldt »driftsaftale« med DPLP, der indebar betaling af en kompensation for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse. Kommissionen indledte derfor en procedure (9) på eget initiativ og sendte Belgien en anmodning om oplysninger i april 2007.
(8)
I december 2007 svarede de belgiske myndigheder, at de ikke fandt, at kompensationen for tjenesteydelserne af almindelig økonomisk interesse udgjorde statsstøtte, eftersom hver af de fire betingelser i Altmark-dommen (10) var opfyldt. De indsendte senere oplysninger om den fjerde driftsaftale, nærmere bestemt det omkostningsregnskab, der var anvendt til beregning af den af staten udbetalte kompensation.
(9)
Herefter indgik de af proceduren omhandlede foranstaltninger og klagerne i den formelle undersøgelsesprocedure C20/2009, som blev indledt den 23. juli 2009.
1.4. BESLUTNING OM INDLEDNING AF PROCEDUREN
(10)
På baggrund af Rettens ophævelse af Kommissionens beslutning af 23. juli 2003 og efter at have behandlet de belgiske myndigheders oplysninger om de pågældende foranstaltninger besluttede Kommissionen den 13. juli 2009 at indlede den formelle undersøgelsesprocedure i henhold til artikel 108, stk. 2, i TEUF (11).
(11)
Kommissionens beslutning om iværksættelse af proceduren blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende. Kommissionen opfordrede interesserede parter til at fremsætte bemærkninger.
1.5. DE BELGISKE MYNDIGHEDERS BEMÆRKNINGER TIL BESLUTNINGEN OM AT INDLEDE PROCEDUREN
(12)
De belgiske myndigheder fremsatte bemærkninger den 13. august 2009 og supplerede dem med yderligere bemærkninger den 10. september 2009, 12. oktober 2009, 23. april 2010, 26. april 2010, 19. oktober 2010, 19. november 2010, 21. december 2010, 18. januar 2011, 17. februar 2011, 2. marts 2011, 29. marts 2011, 11. april 2011, 10. maj 2011, 27. maj 2011, 14. juni 2011, 10. august 2011, 26. august 2011, 7. oktober 2011, 14. december 2011, 19. december 2011, 20. december 2011 og 26. december 2011. De anførte, at de den 22. april 2009 havde indgivet appel af Rettens dom af 10. februar 2009, og indsendte nærmere oplysninger om kompensationen for public service-ydelser og andre ad hoc-foranstaltninger til fordel for DPLP.
1.6. BEMÆRKNINGER FRA TREDJEMAND TIL BESLUTNINGEN OM AT INDLEDE PROCEDUREN OG BEMÆRKNINGER FRA DE BELGISKE MYNDIGHEDER TIL BEMÆRKNINGERNE FRA TREDJEMAND
(13)
Deutsche Post AG og DHL International N.V./S.A. fremsatte bemærkninger den 28. august 2009.
(14)
Vlaamse Federatie van Persverspreiders (i det følgende »VFP«, det flamske forbund for distributører af aviser og tidsskrifter) og Prodipresse (»Union des professionnels de la diffusion de la presse«, sammenslutningen af fagfolk inden for omdeling af aviser og tidsskrifter) fremsatte bemærkninger den 28. august 2009.
(15)
Belgische Distributiedienst B.V.B.A. (i det følgende »BD«, en konkurrent til DPLP på markedet for omdeling af aviser og tidsskrifter) fremsatte bemærkninger den 28. august 2009.
(16)
Den belgiske sammenslutning af udgivere af dagblade A.S.B.L. fremsatte bemærkninger den 28. august 2009.
2. UDFØRLIG BESKRIVELSE AF STØTTEFORANSTALTNINGEN
2.1. DPLP'S JURIDISKE STATUS OG AKTIVITETER
(17)
Det belgiske postvæsen var et statsligt organ (»Régie des Postes«) indtil 1992, da det blev omdannet til en selvstændig retlig enhed (»selvstændig offentlig virksomhed«). I 2000 blev La Poste's juridiske status ændret til et statsligt aktieselskab (»société anonyme de droit public«).
(18)
I 2010 beløb DPLP's driftsindtægter sig til 2 318 mio. EUR, og driftsresultatet var på 319 mio. EUR. I slutningen af 2010 havde selskabet 33 616 ansatte i forhold til 42 000 ansatte i 2002. Personaleomkostningerne udgør 65 % af selskabets samlede driftsomkostninger.
(19)
Den private investor CVC Capital Partners ejer en minoritetsaktiepost på 50 % minus én, mens den belgiske stat er flertalsaktionær.
2.2. SAMMENFATNING AF DE OMTVISTEDE OFFENTLIGE FORANSTALTNINGER
2.2.1. Public service-opgaver i løbet af perioden 1992-2010
(20)
DPLP fik pålagt public service-opgaver i henhold til postloven (12) og fire på hinanden følgende driftsaftaler i hele den af undersøgelsen omfattede periode, dvs. fra 1992 til 2010.
2.2.1.1. Public service-forpligtelser defineret i driftsaftalerne
(21)
Driftsaftalerne indeholder de nærmere bestemmelser for DPLP's udførelse af opgaver inden for rammerne af selskabets aktiviteter i offentlighedens tjeneste og for den belgiske stats finansielle støtte.
(22)
Efter at DPLP blev oprettet i 1992, har selskabet indgået fire driftsaftaler med den belgiske stat, der dækker følgende perioder (13):
1.
første aftale: fra 14.9.1992 til 31.12.1996
2.
anden aftale: fra 1.1.1997 til 23.9.2002
3.
tredje aftale: fra 24.9.2002 til 23.9.2005
4.
fjerde aftale: fra 24.9.2005 til 23.9.2010, aftalen forlænget, indtil der foreligger en ny aftale.
(23)
I driftsaftalerne fastsættes listen over public service-opgaver. I den aktuelle driftsaftale har den belgiske stat fastsat følgende public service-opgaver (14):
Adgang til posttjenesteydelser
i)
befordringspligt
ii)
omdeling af dagblade
iii)
omdeling af tidsskrifter
iv)
omdeling af valgmateriale
v)
særlige takster for nonprofitorganisationer
vi)
brevforsendelser, der er undtaget fra frankering (kongehusets korrespondance og anden særlig korrespondance)
vii)
internationale posttjenester
viii)
internationale postpakker
Finansielle tjenesteydelser
ix)
modtagelse af kontantindskud på en postgirokonto
x)
udstedelse af postanvisninger
xi)
betaling af alders- og efterladtepensioner samt ydelser til handicappede på bopælen
xii)
betaling af mødediæter i forbindelse med valg
xiii)
registrering af midler og bøder for overtrædelse af færdselsloven
xiv)
tjenesteydelser vedrørende fiskeritilladelser
Salg af frimærker
xv)
salg af frimærker
Andre offentlige tjenesteydelser
xvi)
postbuddets sociale funktion
xvii)
passende information af offentligheden
xviii)
trykning og levering af elektronisk post
xix)
attestering af meddelelser
xx)
ydelser leveret for statens regnskabsførere
xxi)
administration af stempelmærker og bødeforlæg
xxii)
samarbejde om omdeling af pakker med stemmesedler
2.2.2. De offentlige foranstaltninger, der er omfattet af undersøgelsen
(24)
Fra 1992 til 2010 fik DPLP offentlig støtte i form af forskellige foranstaltninger:
1.
overtagelse af pensioner: Efter reformen af pensionssystemet i 1997 fritog staten DPLP for selskabets akkumulerede pensionsforpligtelser til et beløb på 3,8 mia. EUR
2.
årlig kompensation for omkostninger til opfyldelse af public service-forpligtelser (15) til et samlet beløb på 5,2 mia. EUR i perioden 1992-2010
3.
kapitaltilførsler: to i 1997 (62 mio. EUR), en i 2003 (297,5 mio. EUR) og en i 2006 (40 mio. EUR)
4.
skattefritagelser: fritagelse for selskabsskat, ejendomsskat og øvrige indirekte og lokale skatter
5.
overførsel af ejendomme: i 1992 blev 63 ejendomme til en værdi af 112,2 mio. EUR overført til DPLP
6.
statsgaranti i 2004 mod en præmie på 0,25 % for et lån på 100 mio. EUR.
2.2.2.1. Overtagelse af pensioner
(25)
I 1992 blev »Régie des Postes« ved lov omdannet til en selvstændig offentlig virksomhed benævnt »De Post-La Poste«. DPLP overtog som retlig efterfølger til »Régie des Postes« sidstnævntes aktiver og medarbejdere. Denne ændring markerede et vigtigt brud med hensyn til virksomhedsmodel:
1.
I modsætning til »Régie des Postes«, som blev forvaltet under den kompetente ministers myndighed og ledelse, skulle DPLP fremover ledes af sin bestyrelse og forvaltningskomité, idet regeringen kun bevarede en tilsynsbeføjelse med henblik på at sikre overholdelse af loven og driftsaftalen (16).
2.
DPLP var principielt ansvarlig for sin egen økonomiske balance, mens det årlige budget for »Régie des Postes« indtil da var blevet fastlagt af den kompetente minister, som forelagde det til Parlamentets godkendelse som bilag til sit eget ministeriums budget.
(26)
Således overtog DPLP i 1992 43 747 tjenestemænd samt disses retlige beskyttelse med hensyn til ansættelsessikkerhed, pensions- og lønvilkår (artikel 33 i lov af 21. marts 1991).
(27)
I 2008 beskæftigede DPLP stadig omkring 23 500 vedtægtsansatte (hvis status ligner tjenestemændenes), dvs. næsten to tredjedele af samtlige medarbejdere, som det fremgår af nedenstående tabel.
Figur 1
Ansættelsesordninger hos DPLP
(28)
Mellem 1972 og 1996 blev pensioner udbetalt efter en pay-as-you-go-ordning. Ifølge dette system fik staten godtgjort det pensionsbeløb af DPLP, den havde udbetalt til pensionerede tjenestemænd (17) for de pensionsrettigheder, de havde optjent siden 1972, som var det år, hvor det belgiske postvæsen blev en særskilt regnskabsenhed i staten (»Régie des Postes«).
(29)
Der blev ikke foretaget ændringer i pensionsfinansieringssystemet før pensionsreformen i 1997. Denne reform bestod i at tilpasse pensionssystemet under den første søjle, der gjaldt for DPLP's vedtægtsansatte medarbejdere, til systemet i den private sektor. Fra 1997 måtte DPLP betale et pensionsbidrag på 8,86 % af lønsummen til den nationale socialsikring, ONSS (Office national de sécurité sociale).
(30)
Sideløbende hermed accepterede staten at påtage sig DPLP's pensionsforpligtelser, der beløb sig til 3,8 mia. EUR.
2.2.2.2. Årlig kompensation for udgifterne til opfyldelse af public service-forpligtelserne
(31)
Ifølge hver aftale skulle staten hvert år betale kompensation for opfyldelsen af public service-opgaverne i henhold til den pågældende aftale.
(32)
I de første tre aftaler blev kompensationen defineret på grundlag af den faktiske forskel mellem udgifter og indtægter i forbindelse med public service-opgaverne. Ifølge den fjerde driftsaftale skulle der betales en fast kompensation beregnet på grundlag af den forventede forskel mellem DPLP's udgifter og indtægterne fra brugerne af public service-ydelserne. I driftsaftalerne er der dog fastsat et loft over kompensationen (18).
(33)
DPLP har i overensstemmelse med den aktuelle driftsaftale (19) ret til at få kompensation fra staten for følgende public service-ydelser:
Adgang til posttjenesteydelser
ii)
omdeling af dagblade
iii)
omdeling af tidsskrifter
iv)
omdeling af valgmateriale
v)
særlige takster for nonprofitorganisationer
vi)
brevforsendelser, der er undtaget fra frankering (kongehusets korrespondance og anden særlig korrespondance)
Finansielle tjenesteydelser
ix)
modtagelse af kontantindskud på en postgirokonto
x)
udstedelse af postanvisninger
xi)
betaling af alders- og efterladtepensioner samt ydelser til handicappede på bopælen
xiii)
registrering af midler og bøder for overtrædelse af færdselsloven
xiv)
tjenesteydelser vedrørende fiskeritilladelser
Salg af frimærker
xv)
salg af frimærker
Andre offentlige tjenesteydelser
xvi)
postbuddets sociale funktion
xx)
ydelser leveret for statens regnskabsførere
xxi)
administration af stempelmærker og bødeforlæg
(34)
Det bør bemærkes, at befordringspligten ikke kan give anledning til en kompensation i henhold til de tre sidste driftsaftaler (20). Selv om omdeling af aviser og tidsskrifter normalt kan indgå i befordringspligten i henhold til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 97/67/EF af 15. december 1997 om fælles regler for udvikling af Fællesskabets indre marked for posttjenester og forbedring af disse tjenesters kvalitet (21), har de belgiske myndigheder defineret særlige opgaver (omdeling af aviser og tidsskrifter), som skal udløse en kompensation i overensstemmelse med driftsaftaler ifølge kriterier, der adskiller dem fra befordringspligten. Disse kriterier er 1) målene med opgaven, som går ud over målene med befordringspligten, 2) de særlige betingelser i henhold til de pågældende aftaler og 3) de specifikke bestemmelser om takstfastsættelse, der adskiller sig fra dem, som gælder for fastsættelsen af takster for befordringspligten.
(35)
Opgavens formål: De belgiske myndigheder mener, at det er særdeles vigtigt at sikre en bred omdeling af den trykte presse over hele Belgien med henblik på at øge informationsniveauet og meningsmangfoldigheden og tilskynde offentligheden til at deltage i den politiske debat.
(36)
I aftalen fastsættes særlige driftsbetingelser. Den specifikke avis- og tidsskriftsomdelingstjeneste, som DPLP har fået pålagt og får kompensation for, går således ud over den traditionelle omdelingstjeneste, der indgår i befordringspligten. Den er omfattet af en række strenge kvalitets- og resultatbetingelser for omdelingstidspunkt (f.eks. omdeling før kl. 7.30), hyppighed, omdelingsmuligheder for udgiverne, fleksibilitet for udgiverne med hensyn til mængde samt tjenestekontinuitet (bl.a. en stram definition af tilfælde af force majeure).
(37)
Særlig takstfastsættelse: Taksterne for omdeling af aviser og tidsskrifter, der medfører kompensation, defineres inden for rammerne af trepartsforhandlinger (mellem den belgiske stat, DPLP og den trykte presse) og skal i modsætning til taksterne for befordringspligtydelser ikke godkendes af forvaltningsmyndigheden. Mens taksterne for befordringspligtydelser er omkostningsbaserede, er taksterne for den specifikke omdeling af aviser og tidsskrifter, som medfører kompensation, klart lavere, således at målene med denne omdeling kan opfyldes.
(38)
De public service-ydelser, der er omtalt i betragtning 33, kan opnå kompensation for offentlig tjeneste. De faktisk udbetalte kompensationer for offentlig tjeneste udgør for hvert regnskabsår:
Første driftsaftale
År
Beløb i EUR
1992 (22)
91 720 000
1993
351 327 000
1994
322 138 000
1995
368 308 000
1996
314 205 000
Anden driftsaftale
År
Beløb i EUR
1997
208 934 000
1998
228 629 000
1999
213 788 000
2000
216 282 000
2001
224 269 000
2002
194 559 000
Tredje driftsaftale
År
Beløb i EUR
2003
175 554 000
2004
247 606 000
2005
254 825 000
Fjerde driftsaftale
År
Beløb i EUR
2006
299 729 000
2007
306 396 000
2008
315 683 000
2009
321 244 000
2010
325 735 000
2.2.2.3. Kapitaltilførsler
(39)
Kapital tilført i 1997: DPLP fik to uanmeldte kapitaltilførsler til et samlet beløb på 62 mio. EUR. De belgiske myndigheder anførte dog herefter, at disse midler i realiteten udgjorde udskudt kompensation for offentlig tjeneste, som ikke var blevet udbetalt rettidigt til DPLP.
(40)
Kapital tilført i 2003: De belgiske myndigheder foretog en kapitaltilførsel til DPLP i størrelsesordenen 297,5 mio. EUR. Ifølge myndighederne blev denne tilførsel foretaget på acceptable vilkår for en privat investor, der driver virksomhed på normale markedsøkonomiske vilkår. I overensstemmelse med det markedsøkonomiske investorprincip udgjorde den derfor ikke statsstøtte.
(41)
Kapital tilført i 2006: De belgiske myndigheder foretog en ny kapitaltilførsel i størrelsesordenen 40 mio. EUR. Ifølge myndighederne var denne tilførsel i overensstemmelse med det markedsøkonomiske investorprincip, eftersom den blev foretaget på de samme vilkår, som der gælder for private investorer (pari passu).
2.2.2.4. Skattefritagelser:
(42)
Indtil den 31. december 2005 var DPLP fritaget for selskabsskat.
(43)
I løbet af den periode, undersøgelsen omfatter, blev selskabet fritaget for skat på ejendomme, som bruges i forbindelse med udførelsen af offentlig tjeneste, hvilket udgør en fordel på mellem […] (23) og […] EUR om året. Hvis denne skat var blevet betalt, ville udgifterne til de produkter (public service-ydelser og kommercielle ydelser), som benytter disse ejendomme, være blevet forholdsmæssigt højere.
(44)
DPLP er ligeledes fritaget for andre skatter, indirekte og lokale. De belgiske myndigheder er ikke i stand til at vurdere den nøjagtige værdi af denne fordel, men anfører, at foranstaltningen indgår i anvendelsesområdet for de minimis-reglerne.
(45)
Skattefritagelserne ligger forud for ikrafttrædelsen af EF-traktaten i 1958 og blev opretholdt uden større ændringer. Mens fritagelsen for selskabsskat blev bragt til ophør den 31. december 2005, er de to sidste foranstaltninger stadig i kraft.
2.2.2.5. Overførsel af ejendomme
(46)
I 1992 overførte den belgiske stat 63 ejendomme til DPLP (24) uden modydelse. DPLP brugte dem allerede, selv om de juridisk set tilhørte staten. Den samlede værdi af disse aktiver blev anslået til 112,2 mio. EUR (25). Disse ejendomme var adskilt fra de oprindelige aktiver, som de blev lagt til, og som var blevet adskilt fra aktiver, der tilhørte staten, da postvæsenet blev et selvstændigt statsligt organ (»Régie des Postes« i 1971. Régie des Postes ejede allerede lovligt de aktiver, der var blevet opført på selskabets balance. De ekstra ejendomme, som blev overført i 1992, skulle derimod være en kompensation for den pensionsbyrde, der fortsat påhvilede DPLP på det tidspunkt, hvor det opgav sin status som statsligt organ til fordel for en status som selvstændig offentlig virksomhed.
(47)
De belgiske myndigheder gør gældende, at overførslen af disse ejendomme udelukkende var led i en intern omlægning af statens aktiver og ikke udgjorde en fordel. Ifølge myndighederne blev ejendommene allerede brugt af det belgiske postvæsen, før det blev omdannet til DPLP i 1992 (og blev derfor allerede benyttet af »Régie des Postes«).
2.2.2.6. Statsgaranti
(48)
DPLP fik mulighed for at søge en offentlig garanti for sine lån mod en garantipræmie på 0,25 %.
(49)
I løbet af den periode, undersøgelsen omfatter, er denne garanti kun blevet benyttet én gang - til et lån på 100 mio. EUR, der blev optaget hos Den Europæiske Investeringsbank (EIB). Den aftale, DPLP og EIB indgik den 22. december 2004, gav DPLP mulighed for at benytte EIB's kreditfacilitet indtil den 10. juni 2008. Under anvendelse af denne facilitet anmodede DPLP om et beløb på 100 mio. EUR den 8. november 2007, som det modtog den 5. december 2007. DPLP forpligtede sig til at tilbagebetale lånet i 11 årlige lige store rater på ca. 9,09 mio. EUR. Den første rate skal være betalt den 5. december 2012 og den sidste den 5. december 2022. Renterne betales kvartalsvist (5. december, 5. marts, 5. juni og 5. september). Rentesatsen fastsættes på grundlag af EURIBOR-satsen for tremånederslån minus 37 basispoint.
3. BEGRUNDELSE FOR INDLEDNING AF PROCEDUREN I 2009
(50)
På grundlag af Altmark-dommen (26) vurderede Kommissionen, at kompensationen for offentlig tjeneste, der var udbetalt siden 1992, samt ovennævnte skattefritagelser, kapitaltilførsler, statsgaranti og overførsel af ejendomme kunne indebære støtte i henhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF.
(51)
Statsstøtte, der består af kompensationer for omkostninger i forbindelse med befordringspligt, kan erklæres for forenelig efter artikel 106, stk. 2, i TEUF, såfremt de er nødvendige for udførelsen af den pågældende tjeneste og ikke påvirker samhandelen i et sådant omfang, at det strider mod Unionens interesse.
(52)
I beslutningen om at indlede proceduren i 2009 rejste Kommissionen tvivl om, hvorvidt støtteforanstaltningerne til fordel for DPLP var nødvendige og forholdsmæssige med henblik på udførelsen af dets public service-opgaver.
(53)
Ved beregning af overkompensation i medfør af artikel 106, stk. 2, i TEUF vurderede Kommissionen, at alle indtægter og udgifter i forbindelse med public service-forpligtelserne ville være taget i betragtning, hvis man sikrer sig, at der ikke foreligger overkompensation for public service-opgaverne. Med henblik på denne beregning bør man kontrollere, at den anvendte regnskabsmetode gør det muligt at fastslå, hvilke udgifter der kan tilskrives tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, og medregne alle nettoudgifter for public service-ydelsen og den supplerende støtte, der bevilges, uanset under hvilken form.
(54)
Med hensyn til finansieringen af pensioner til statstjenestemænd rejste Kommissionen tvivl om, i hvilket omfang det forhold, at DPLP blev fritaget for sine pensionsforpligtelser, bragte selskabet i en situation, der var sammenlignelig med konkurrenternes, for så vidt angår socialsikringsbidrag.
(55)
I overensstemmelse med den tilgang, Kommissionen har fulgt i sin beslutning om offentlig finansiering af udgifter til pensioner til tjenestemænd, som arbejder i det franske postvæsen (27), skulle det undersøges, om denne foranstaltning var forenelig under hensyntagen til artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF, og i den forbindelse fastslås, i hvilket omfang socialsikringsudgifterne, som blev afholdt af DPLP, efter at det var blevet fritaget for disse forpligtelser, var sammenlignelige med de udgifter, der blev afholdt af selskabets konkurrenter.
4. INTERESSEREDE PARTERS BEMÆRKNINGER
4.1. BEMÆRKNINGER FRA VFP OG PRODIPRESSE
(56)
Den 28. august 2009 fremlagde VFP og Prodipresse bemærkninger til det omdelingssystem for aviser og tidsskrifter, DPLP har iværksat.
(57)
I overensstemmelse med den klage, de havde fremsat tidligere, understregede VFP og Prodipresse de konkurrenceforvridninger, der fulgte af DPLP's lave takster for omdeling af aviser og tidsskrifter, som forhindrede enhver konkurrence fra andre operatører på markedet.
(58)
De anførte, at DPLP's priser blev fastsat ved trepartsforhandlinger mellem DPLP, udgiverne og staten. De tab, DPLP lider på grund af disse priser, som ligger under markedsprisen, opvejes ifølge dem af staten gennem kompensationen for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse. Selv om DPLP er den direkte modtager af denne støtte, er udgiverne af dagblade også indirekte omfattet af den.
(59)
VFP og Prodipresse anslår, at DPLP kan få en overkompensation for distributionssystemet for aviser og tidsskrifter og herefter bruge den til at finansiere sine andre aktiviteter.
4.2. BEMÆRKNINGER FRA DEN BELGISKE SAMMENSLUTNING AF DAGBLADSUDGIVERE
(60)
Den 28. august 2009 fremlagde den belgiske sammenslutning af dagbladsudgivere bemærkninger. Den understregede i den forbindelse, hvad det betyder for demokrati og lighed at have et effektivt dagbladsdistributionssystem i hele Belgien til ensartede og rimelige priser, så abonnenterne kan modtage deres dagblade tidligt om morgenen.
4.3. BEMÆRKNINGER FRA DEUTSCHE POST AG OG DHL INTERNATIONAL
(61)
Den 28. august 2009 fremlagde Deutsche Post AG og DHL International bemærkninger. De lagde vægt på, at det er nødvendigt at undersøge overtagelsen af DPLP's pensionsforpligtelser og bl.a. sikre sig, at denne foranstaltning er i overensstemmelse med tidligere praksis, at kontrollere, at kapitaltilførslerne er i overensstemmelse med markedet, og at omkostningsfordelingen er i overensstemmelse med Chronopost-dommen, samt endelig at undersøge ejendomsoverførslen.
4.4. BEMÆRKNINGER FRA BELGISCHE DISTRIBUTIEDIENST NV/BELGIQUE DIFFUSION SA
(62)
Den 28. august 2009 fremlagde Belgische Distributiedienst NV/Belgique Diffusion SA (»BD«), som er en del af TNT-koncernen, sine bemærkninger. BD er en konkurrent til DPLP og navnlig til DPLP's datterselskab, Deltamedia, som har ansvaret for bladdistribution på markedet for omdeling af dagblade og tidsskrifter. I overensstemmelse med den klage, BD havde indgivet tidligere, understregede selskabet, at DPLP anvendte lavere priser end sine omkostninger ved omdeling af dagblade. DPLP finansierede ifølge BD sine tab gennem offentlig støtte. De lave priser vanskeliggjorde enhver konkurrence med DPLP.
(63)
Ifølge BD havde DPLP overtrådt Rådets direktiv 92/50/EØF af 18. juni 1992 om samordning af fremgangsmåderne ved indgåelse af offentlige tjenesteydelsesaftaler (28) samt artikel 7 i direktiv 97/67/EF. BD rejste ligeledes tvivl om, hvorvidt der forelå støtte i henhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF og om foreneligheden af kompensationen for omkostninger i forbindelse med tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse i henhold til artikel 106, stk. 2, i TEUF.
(64)
BD var i tvivl om, hvorvidt omdeling af dagblade kunne kaldes en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, eftersom denne aktivitet i de fleste medlemslande er åben for konkurrence uden inddragelse af postvirksomheder.
(65)
BD var heller ikke sikker på, om en støtte, der udelukkende er forbeholdt postvirksomheder, var det mest hensigtsmæssige middel til at støtte omdeling af dagblade, i modsætning til en støtte til udgiverne, som så kunne købe omdelingsydelser på det frie marked, hvilket ville give forskellige serviceydere mulighed for at konkurrere.
(66)
BD rejste tvivl om nødvendigheden af omkostningerne, også selv om opgaven med omdeling af dagbladene, der var overdraget til DPLP, skulle godkendes. Ifølge BD har DPLP langt højere omkostninger end andre virksomheder, hvilket øger det nødvendige tilskudsniveau. I den forstand er tilskuddene hverken forholdsmæssige eller berettigede.
(67)
Endelig mener BD, at DPLP's omkostninger, som staten har påtaget sig, kan omfatte investeringsomkostninger, der ikke er nødvendige for udførelsen af tjenesteydelsen af almindelig økonomisk interesse, idet DPLP kunne have benyttet de infrastrukturer, der var etableret for andre tjenesteydelser. Salgskampagnerne for kommercielle produkter kan også være blevet finansieret af det offentlige tilskud.
5. BEMÆRKNINGER FRA DE BELGISKE MYNDIGHEDER
5.1. BEMÆRKNINGER FRA DE BELGISKE MYNDIGHEDER TIL OVERTAGELSEN AF PENSIONERNE
(68)
De belgiske myndigheder gør gældende, at overtagelsen af pensionsforpligtelserne i overensstemmelse med Combus-dommen (29) ikke udgør statsstøtte, eftersom den letter det belgiske postvæsen for en unormal byrde og ikke for en byrde, som normalt belaster en virksomheds budget.
(69)
Denne unormale byrde er en følge af højere lønomkostninger til vedtægtsansatte medarbejdere og manglende operationel fleksibilitet, hvilket forhindrer DPLP i at nedbringe antallet af tjenestemænd blandt sine medarbejdere, så meget som selskabet ønskede.
(70)
De belgiske myndigheder definerer tre årsager til utilstrækkelig fleksibilitet:
1.
tjenestemændenes ansættelsessikkerhed
2.
manglende intern mobilitet
3.
manglende adgang til midlertidig arbejdsløshed.
(71)
Tjenestemændenes ansættelsessikkerhed: DPLP gør gældende, at selskabets vedtægtsansatte medarbejdere de facto er ansat for en ubegrænset varighed. DPLP kan ikke bringe sine vedtægtsansatte medarbejderes kontrakter til ophør, medmindre der foreligger vægtige grunde eller gentagne dårlige resultater. Selv i sådanne tilfælde er afskedigelsesproceduren underlagt særdeles strenge krav.
(72)
Desuden har Conseil d'État (den belgiske forvaltningsdomstol med kompetence i spørgsmål om vedtægtsansatte medarbejdere, mens kontraktansatte henhører under arbejdsretternes kompetence) vist sig tilbøjelig til at favorisere vedtægtsansatte, idet man har fastsat en streng standard for fastlæggelse af en »vægtig grund«. Heraf følger, at DPLP ikke kan afskedige sine vedtægtsansatte medarbejdere af økonomiske eller tekniske årsager, hvad enten det sker individuelt eller kollektivt.
(73)
Som følge heraf er opsigelse af en ansættelseskontrakt ikke et ledelsesværktøj, der giver mulighed for at ændre personalesammensætningen i forhold til de faktiske operationelle behov. Da man ikke kan foretage afskedigelser af økonomiske grunde, begrænses DPLP's midler til at løse problemer som utilstrækkelig mobilitet eller højere lønninger eller flere fordele for vedtægtsansatte, end hvad der gælder på markedet. Endvidere kan vedtægtsansatte ikke anmode om en automatisk overførsel til den offentlige forvaltning, og DPLP kan heller ikke pålægge en sådan overførsel.
(74)
Det betyder, at en reduktion i det vedtægtsansatte personale i al væsentlighed begrænser sig til frivillige fratrædelser, og dem er der ikke mange af, og naturlig afgang.
(75)
Manglende intern mobilitet: Ud over DPLP's manglende mulighed for at skære ned i det vedtægtsansatte personale på områder, hvor efterspørgslen efter tjenesteydelser er faldet, er der strenge begrænsninger i selskabets muligheder for at omplacere sine vedtægtsansatte medarbejdere efter behov inden for sin organisation.
(76)
Elementer som sproglig tilknytning, kvalifikationer, anciennitet og funktionel klassifikation gør, at DPLP stort set ikke kan omplacere sine medarbejdere, som arbejder inden for områder, hvor personalebehovet falder, f.eks. på grund af tilbagegangen for traditionel post, til områder, der mangler folk som følge af bl.a. pensioneringer eller stigende efterspørgsel.
(77)
På grund af den ufleksible »status« er DPLP med andre ord stort set ude af stand til at omplacere vedtægtsansatte medarbejdere efter behov eller kompensere for ubalancer mellem aktivitetsområder, hvor der er for mange medarbejdere, og områder, hvor der er for få. Så for at opfylde behov i sektorer med for få ansatte må DPLP paradoksalt nok hyre vikarer eller kontraktansatte samtidig med, at selskabet beholder overskydende personale i afdelinger med for mange ansatte.
(78)
Manglende adgang til midlertidig arbejdsløshed: Endvidere kan DPLP ikke sende sine vedtægtsansatte på midlertidig arbejdsløshed (»økonomisk arbejdsløshed«), som virksomheder i den private sektor kan gøre, når der mangler arbejde.
(79)
Højere lønomkostninger: Da Régie des Postes blev en selvstændig offentlig virksomhed i 1992 og fik det nye navn DPLP, havde de vedtægtsansatte klart højere lønninger og flere fordele end kontraktansatte i den private sektor. Siden 1992 har de automatiske anciennitetsbaserede lønforhøjelser og fagforeningernes stærke forhandlingsposition bidraget til at fastholde lønninger og fordele på disse forholdsvis højere niveauer.
(80)
Ud over højere lønninger og flere fordele end kontraktansatte medarbejdere har vedtægtsansatte 4-11 dages ekstra ferie med løn (30), hvilket øger DPLP's omkostninger. Disse forhold, der er karakteristiske for vedtægtsansat personale, har vanskeliggjort DPLP's styring af enhedsomkostningerne for vedtægtsansatte, som er betydeligt højere end for kontraktansatte i den private sektor.
(81)
Siden overtagelsen af det vedtægtsansatte personale fra Régie des Postes i 1992 har DPLP's ledere erkendt, at disse medarbejdere med deres højere lønomkostninger og manglende operationelle fleksibilitet udgjorde et strukturelt handicap, som det var stadigt vanskeligere at klare, efterhånden som liberaliseringen af postmarkedet skred frem. DPLP indstillede derfor de vedtægtsmæssige ansættelser i 1998. Den naturlige afgang - hovedsagelig som følge af pensionering - førte til en nedgang, i absolutte tal, i antallet af medarbejdere, til 23 538 personer i 2008.
(82)
Reduktionen i det vedtægtsansatte personale afhænger primært af omfanget af den naturlige afgang, og med den aktuelle alderspyramide er det derfor gået langsomt, og vil efter al sandsynlighed fortsætte sådan indtil 2030, dvs. længe efter den fuldstændige liberalisering af postmarkedet, således som det fremgår af nedenstående tabel.
Figur 2
Udvikling i antallet af vedtægtsansatte medarbejdere hos DPLP
(83)
De belgiske myndigheder mener derfor, at DPLP's vedtægtsansatte udgør et alvorligt operationelt og omkostningsmæssigt handicap i forhold til private virksomheder, og at staten har lettet DPLP for en unormal byrde, som selskabets konkurrenter ikke har.
(84)
Foranstaltningen udgør ifølge myndighederne ikke statsstøtte, og den linje, Kommissionen har fulgt i indledningsbeslutningen i overensstemmelse med tidligere sager vedrørende pensionsordninger (EDF (31), La Poste (Frankrig) (32), Royal Mail (33)), er derfor ikke nødvendig i DPLP's tilfælde.
(85)
De belgiske myndigheder gør imidlertid gældende, at en eventuel anvendelse af denne metode på DPLP vil føre til den konklusion, at andelen af de socialsikringsomkostninger, DPLP betaler, i procent af lønomkostningerne svarer til selskabets konkurrenters.
5.2. BEMÆRKNINGER FRA DE BELGISKE MYNDIGHEDER TIL DEN ÅRLIGE KOMPENSATION FOR OMKOSTNINGERNE VED PUBLIC SERVICE-OPGAVEN
(86)
De belgiske myndigheder har fremlagt regnskabsoplysninger (34) fra DPLP og har redegjort for de omkostningsregnskabsprincipper, der anvendes af DPLP.
(87)
De hævder for det første, at den kompensation for offentlig tjeneste, der udbetales en gang om året, ikke er støtte, eftersom den er i overensstemmelse med Altmark-dommen.
(88)
De gør endvidere gældende, at kompensationen for offentlig tjeneste, hvis den er statsstøtte, er forenelig, eftersom den ikke udgør en overkompensation for de nettoomkostninger, DPLP afholder i forbindelse med udførelsen af sine public service-opgaver. De af de belgiske myndigheder fremlagte beregninger viser ifølge myndighederne en underkompensation for de omkostninger, DPLP har afholdt.
(89)
Endelig anfører de belgiske myndigheder, at nogle af foranstaltningerne udgør en eksisterende støtte. Der henvises i den forbindelse til afsnittet om eksisterende støtte (betragtning 6.3.2 ff.).
5.3. BEMÆRKNINGER FRA DE BELGISKE MYNDIGHEDER TIL KAPITALTILFØRSLER
5.3.1. Kapital tilført i 1997
(90)
Ved brev til Kommissionen den 12. august 2009 anfører de belgiske myndigheder, at man bør betragte de kapitaltilførsler, der er foretaget i 1997 på omkring 62 mio. EUR i alt, som en udskudt kompensation for public service-forpligtelser.
5.3.2. Kapital tilført i 2003 og 2006
(91)
Ifølge de belgiske myndigheder byggede de kapitalforhøjelser, der blev foretaget i 2003 og 2006, begge på en strategisk plan (35), hvis endelige mål var at forbedre virksomhedens konkurrenceevne og rentabilitet i forbindelse med den gradvise liberalisering af postmarkedet.
(92)
Denne strategiske plan forfulgte to hovedmål:
1.
at forbedre produktiviteten for at sikre konkurrenceevne og rentabilitet i et mere liberaliseret markedsklima
2.
at gøre DPLP mere markedsorienteret ved at åbne virksomheden for kapital fra private investorer, dvs. opnå og opretholde de nødvendige afkast for at tiltrække private investorer og frigøre virksomhedens indtægtsskabende potentiale.
(93)
Kapital tilført i 2003: Ifølge de belgiske myndigheder havde kapitalforhøjelsen i 2003 til formål at styrke DPLP's egenkapital under hensyntagen til de store finansielle forpligtelser, selskabet havde indgået, bl.a. med henblik på opførelse af fire nye sorteringscentre, modernisering af et eksisterende center, optimering af postomdelingsture og automatisering.
(94)
De belgiske myndigheder anfører desuden, at de indskudte midler også dækkede personaleudgifter efter reduktionen af antallet af medarbejdere i tilknytning til en »efterlønsordning«, nedsættelse af arbejdstiden og lønforhøjelse til nye medarbejdere.
(95)
Disse foranstaltninger har givet en rimelig sikkerhed for øget rentabilitet i perioden 2003-2007, der kan opfylde private investorers forventninger. Således har den belgiske stat som eneaktionær i DPLP i 2003 været motiveret af udsigterne til rentabilitet med fuld respekt for princippet om den private investor, der driver virksomhed på markedsøkonomiske vilkår, da den besluttede at foretage en kapitalinvestering.
(96)
Den 5. august 2009 gjorde de belgiske myndigheder endvidere gældende, at rentabilitetsprognoserne viste, at kapitaltilførslen blev foretaget på betingelser, der var i overensstemmelse med det markedsøkonomiske investorprincip, idet det forventede udbytte oversteg det, en privat investor ville have krævet. Disse prognoser var ikke urealistiske, eftersom den faktiske rentabilitet mellem 2003 og 2008 lå et godt stykke over den forventede rentabilitet.
(97)
De belgiske myndigheder præciserede, at der på ingen måde var sammenhæng mellem kapitaltilførslen i 2003 og afskrivningen af statens tilgodehavender på DPLP's regnskab i 2005. Denne afskrivning, der blev foretaget på et andet tidspunkt, var en normal regnskabsmæssig transaktion, eftersom staten klart havde anført, at disse tilgodehavender ikke ville blive betalt til DPLP. De endelige beløb, der blev afskrevet i forbindelse med saneringen af regnskabet for 2005, adskilte sig fra beløbet på kapitaltilførslen i 2003 og de akkumulerede tab ved udgangen af 2002.
(98)
Kapital tilført i 2006: De belgiske myndigheder meddeler, at denne tilførsel var i overensstemmelse med det markedsøkonomiske investorprincip, eftersom den blev foretaget på de samme betingelser (pari passu) som dem, der gælder for en privat investor, dvs. Post Invest Europe SA, der investerede 300 mio. EUR. Staten og den private investor tegnede nye aktier, hvilket gav den nye investor mulighed for at opnå 50 % af aktierne minus en, idet staten bevarede 50 % af aktierne plus en (36).
(99)
Den investeringsbank, de belgiske myndigheder henvendte sig til for at få fastsat kursen på de nyudstedte aktier, skønnede at DPLP's samlede værdi lå mellem […] og […] EUR. Staten lagde sig i sidste ende fast på […] EUR for hele virksomheden før kapitaltilførslen. De belgiske myndigheder erkender, at DPLP's senere resultater oversteg de hypoteser, som blev fremsat på skønstidspunktet.
(100)
Iværksættelsen af den strategiske plan gjorde det ifølge de belgiske myndigheder muligt at gøre DPLP til en af de mest effektive operatører i Europa. DPLP har gjort betydelige fremskridt med hensyn til rentabilitet, effektivitet (37) og kvalitet og har samtidig fastholdt et rimeligt prisniveau over for kunderne.
5.4. BEMÆRKNINGER FRA DE BELGISKE MYNDIGHEDER TIL SKATTEFRITAGELSERNE
(101)
I deres erklæring af 12. august 2009 indrømmer de belgiske myndigheder, at DPLP ikke var underlagt selskabsskatteordningen, men skulle betale udbytteskat (dvs. skat på juridiske personer) indtil den 27. december 2005. De gør dog gældende, at DPLP i perioden 2003-2005 ikke var omfattet af denne skatteordning. Hvis selskabet havde været underlagt selskabsskat, ville det nemlig have kunnet overføre tidligere tab og ville derfor ikke have været selskabsskattepligtig i denne periode.
(102)
Myndighederne hævder desuden, at DPLP skulle betale en udbytteskat på omkring 2 mio. EUR i løbet af perioden 2003-2005.
(103)
Fra regnskabsåret 2006 skulle DPLP betale selskabsskat uden at kunne overføre tidligere tab. De belgiske myndigheder anslår den skattegodtgørelse, der blev givet afkald på fra det tidspunkt til 51,87 mio. EUR.
(104)
De konkluderer derfor, at DPLP ikke har haft en nettofordel af at være fritaget for selskabsskat inden 2006.
(105)
De belgiske myndigheder præciserer, at DPLP er fritaget for ejendomsskat for så vidt angår indtægter af ejendomme, der benyttes til udførelse af en public service-opgave.
(106)
De anslog nettofordelen for DPLP, som ifølge myndighederne kun repræsenterede en begrænset del af de ekstra omkostninger, selskabet afholdt i forbindelse med sin forpligtelse til at opretholde et postnet med en præcist defineret geografisk tæthed, som selskabet ikke fik nogen anden kompensation for.
(107)
De belgiske myndigheder forklarer, at DPLP er omfattet af visse fritagelser for indirekte og lokale skatter. De gør gældende, at disse fritagelser har en ubetydelig virkning.
5.5. BEMÆRKNINGER FRA DE BELGISKE MYNDIGHEDER TIL OVERDRAGELSEN AF EJENDOMME
(108)
I deres erklæring af 12. august 2009 bekræftede de belgiske myndigheder, at der var blevet overdraget et vist antal ejendomme til DPLP, da det blev omdannet til en selvstændig offentlig virksomhed. Disse bygninger havde DPLP allerede benyttet siden 1971, og de var nødvendige for at udføre selskabets posttjeneste.
(109)
De belgiske myndigheder gør gældende, at overdragelsen af disse ejendomme ikke gav DPLP nogen fordel, eftersom selskabet allerede benyttede dem i forbindelse med sin public service-opgave. Med andre ord drejede det sig ifølge myndighederne ikke blot om en omorganisering af offentlige goder.
5.6. BEMÆRKNINGER FRA DE BELGISKE MYNDIGHEDER TIL STATENS LÅNEGARANTI
(110)
I deres erklæring af 12. august 2009 anfører de belgiske myndigheder, at DPLP ikke automatisk er omfattet af en statsgaranti for sine lån. Hvis DPLP skulle søge om en sådan garanti, ville selskabet skulle have de belgiske myndigheders godkendelse og betale en årlig præmie på 0,25 % til statskassen.
(111)
I løbet af den undersøgte periode har DPLP kun en enkelt gang benyttet en offentlig garanti.
(112)
De belgiske myndigheder mener, at en præmie på 0,25 % er passende under hensyntagen til DPLP's finansielle situation og den lave sandsynlighed for, at DPLP ikke skulle betale pengene tilbage. De anslår endvidere, at markedsrenten for et tilsvarende lån uden en statsgaranti ville have været op til 40 basispoint højere.
5.7. BEMÆRKNINGER FRA DE BELGISKE MYNDIGHEDER TIL INTERESSEREDE PARTERS BEMÆRKNINGER
(113)
I deres erklæring af 12. oktober 2009 gør de belgiske myndigheder gældende, at kun redegørelserne fra BD og FVP/Prodipresse indeholder afgørende elementer. Disse elementer vedrører navnlig den avancerede omdeling af aviser og tidsskrifter.
(114)
I modsætning til BD's påstand hævder de belgiske myndigheder, at tildelingen af ydelsen af posttjenester, der ikke er omfattet af eneret (f.eks. omdeling af aviser og tidsskrifter), ikke indgår i anvendelsesområdet for EU's bestemmelser om offentlige indkøb (Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/18/EF (38)).
(115)
De gør desuden gældende, at omdeling af dagblade og tidsskrifter, som udgør en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, ikke er en krænkelse af EU's bestemmelser om liberalisering af postmarkedet.
(116)
De belgiske myndigheder anfører endvidere, at denne tildeling ikke skyldes en vilkårlig beslutning. Ifølge myndighederne er DPLP den eneste virksomhed, som kan opfylde de betingelser og forpligtelser, der pålægges leverandøren af den type tjenester.
(117)
De belgiske myndigheder gør gældende, at DPLP - i modsætning til det, der påstås af BD - ikke i perioden 2002-2008 har fået en overkompensation for udgifterne til udførelsen af sin omdeling af dagblade og tidsskrifter.
(118)
Myndighederne deler ikke FVP/Prodipresses opfattelse, hvorefter DPLP har oppustet sine investeringer og meromkostninger i forbindelse med udvidelsen af den øgede nationale dækning fra 82 til 100 %. Da de 18 % hovedsagelig vedrører fjerntliggende regioner, er DPLP's personaleomkostninger steget ikke-proportionalt, og DPLP har været nødt til at erhverve transportkøretøjer til lange afstande, som typisk er behæftet med høje afskrivningsomkostninger.
(119)
De belgiske myndigheder gør endelig gældende, at omkostningerne til selskabets reklamekampagne ikke er medtaget i beregningen af den kompensation, selskabet fik fra staten til den øgede bladdistribution.
(120)
BD anfører, at DPLP bestemt ikke er omkostningseffektiv. De belgiske myndigheder anfægter dette argument og understreger, at BD ikke i fuldt omfang tager hensyn til de høje meromkostninger, der er knyttet til avanceret omdeling af dagblade og tidsskrifter, og ser bort fra de store bestræbelser, DPLP har udfoldet for at styre sine omkostninger og øge sin produktivitet.
(121)
Ifølge BD er Deltamedias omkostninger lavere end DPLP's. Denne situation skyldes ifølge de belgiske myndigheder følgende forhold:
a)
Deltamedia tilbyder ikke national dækning
b)
Deltamedia arbejder med uafhængige omdelingsvirksomheder
c)
Deltamedia leverer en forenklet tjeneste, idet selskabet kun arbejder med et begrænset antal udgivere i en enkelt mediekoncern
d)
udgiverne leverer dagblade direkte til omdelingsstederne.
5.8. DE BELGISKE MYNDIGHEDERS BEMÆRKNINGER TIL DEN EKSISTERENDE STØTTE
(122)
I deres redegørelse af 21. december 2010 anfører de belgiske myndigheder, at visse af de af undersøgelsen omfattede foranstaltninger udgør eksisterende støtte.
(123)
For det første gør de belgiske myndigheder gældende, at de skattefritagelser, DPLP var omfattet af, er fra før Belgiens tilslutning til Den Europæiske Union og derfor udgør eksisterende støtte.
(124)
For det andet hævder de belgiske myndigheder, at det årlige tilskud til DPLP er fra før 1999, dvs. før liberaliseringen af postmarkedet, og derfor udgør en eksisterende støtte. Såfremt den kapital, som blev tilført før 1999, udgjorde statsstøtte, bør den endvidere ikke betragtes som eksisterende støtte.
(125)
For det tredje påstår de belgiske myndigheder, at alle foranstaltninger, der blev indført før den 13. juli 1999 (dvs. 10 år før indledningen af den formelle procedure i den foreliggende sag), på grund af den tiårige forældelsesfrist vil være eksisterende støtte, eftersom den tidligere ophævelse fra Retten i Første Instans også ville have medført ophævelse af alle Kommissionens tidligere undersøgelsestiltag. De hævder derimod, at foranstaltninger iværksat før december 1992 ikke bør medtages i undersøgelsen, da Kommissionen foretog sin første undersøgelse i december 2002. Det gælder overdragelsen af ejendommene og det første årlige tilskud, der blev udbetalt i 1992.
6. VURDERING
6.1. FORELØBIGE BEMÆRKNINGER TIL DPLP'S PRODUKTØKONOMIOPGØRELSE
(126)
I henhold til artikel 14 i direktiv 97/67/EF som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2008/6/EF af 20. februar 2008 om ændring af direktiv 97/67/EF med henblik på fuld realisering af det indre marked for posttjenester i Fællesskabet (39) (det tredje postdirektiv) skal postvirksomheder føre produktøkonomiopgørelser, der gør det muligt at sondre klart mellem på den ene side tjenester og produkter, der er omfattet af befordringspligten, og på den anden side tjenester og produkter, som ikke er det. I deres regnskaber skal de direkte omkostninger henføres direkte til produkter, og fællesomkostninger skal henføres direkte eller indirekte, så bl.a. fællesomkostninger, der er nødvendige for at levere både tjenester, der er omfattet af befordringspligten, og tjenester, der ikke er omfattet af befordringspligten, fordeles på passende måde. DPLP's produktøkonomiopgørelse består i en aktivitetsbestemt omkostningsberegning, hvor alle driftsudgifter fordeles indtil resultatet før renter og skatter på forskellige produkter i overensstemmelse med den fuldstændige omkostningsfordelingsmetode. Produktøkonomiopgørelsen dækker alle DPLP's driftsudgifter og organisatoriske enheder. I 2009 udgjorde de kommercielle produkter […] % af DPLP's omsætning mod […] % for produkter i tilknytning til offentlige tjenesteydelser.
(127)
Produktøkonomiopgørelsesmetoden omfatter tre niveauer: ressourcer, aktiviteter og produkter. Den skal fastslå, hvor stor en del af omkostningerne der skal fordeles til hvert produkt.
(128)
Omkostningerne er inddelt i 398 typer af forskellige omkostninger og 3 954 ansvarscentre. Af regnskabsmæssige hensyn er disse samlet i 34 ressourcefonde og 108 kodegrupper. Der findes 986 forskellige aktiviteter.
(129)
Ressourceomkostningerne fordeles på aktiviteterne i forhold til deres art. De »direkte ressourcer« knyttes direkte til en bestemt aktivitet, mens de »indirekte ressourcer« bidrager til flere aktiviteter og skal fordeles efter fordelingsnøgler, der afspejler hver aktivitets udnyttelse af den pågældende ressource. Endelig omfatter det samlede bidrag til aktiviteten generalomkostninger, der ikke kan fordeles på bestemte aktiviteter. Disse omkostninger fordeles derfor ligeligt på samtlige produkter på grundlag af kostprisen plus avance.
(130)
De 986 forskellige aktiviteter danner de elementer, som udgør hvert produkts værdikæde. En del af omkostningerne i forbindelse med en given aktivitet henføres til produkter i forhold til hvert produkts udnyttelse af den pågældende aktivitet. Omkostningerne ved de ikke-operationelle aktiviteter henføres først og fremmest til de driftsaktiviteter, der direkte bidrager til produkterne.
(131)
På det sidste trin i processen fordeles aktivitetsomkostningerne i sidste ende på hvert produkt efter en fordelingsnøgle, der normalt er baseret på mængde. Med andre ord bogføres alle produkter, der benytter en aktivitet, med en del af omkostningerne til den pågældende aktivitet, som er proportional med omfanget af deres udnyttelse af aktiviteten.
(132)
Kommissionen mener, at den produktøkonomiopgørelsesmetode, DPLP anvender i øjeblikket, er tilfredsstillende, idet selskabet korrekt henfører alle omkostninger tilstrækkeligt fyldestgørende. Kommissionen konstaterer dog, at DPLP har udviklet denne metode gradvist, og det kan derfor tænkes, at regnskabsoplysningerne fra begyndelsen af den af undersøgelsen omfattede periode ikke er så udførlige - selv om de overordnet set er pålidelige - som oplysningerne i det aktuelle regnskabssystem.
(133)
I marts 2011 forelagde de belgiske myndigheder en ændring med tilbagevirkende kraft af DPLP's produktøkonomiopgørelsesmetode for Kommissionen med henblik på en anden fordeling af visse omkostninger mellem kommercielle aktiviteter og public service-aktiviteter. Den ændring, de belgiske myndigheder påtænker, vedrører den sidste etape af omkostningsfordelingen, når produkterne bogføres med omkostninger i forhold til omfanget af deres udnyttelse af hver aktivitet.
(134)
Det ændrer den metode til fordeling af driftsudgifterne på produkter, som DPLP havde anvendt indtil da. Efter en sådan ændring vil visse omkostninger i tilknytning til kommercielle produkter overgå til området for offentlige tjenesteydelser, hvilket vil udvide omkostningsgrundlaget for offentlige tjenesteydelser. De offentlige tjenesteydelser vil således skulle afholde gennemsnitligt […] EUR om året i omkostninger, der i øjeblikket henføres til kommercielle produkter. De øvrige elementer i produktøkonomiopgørelsesmetoden forbliver uforandrede.
(135)
De belgiske myndigheder anfører, at omkostningerne til visse aktiviteter i sagens natur fastsættes til et bestemt niveau, der afgøres af behovet for offentlig tjeneste. Med andre ord vil omkostningerne ved disse aktiviteter, der benyttes med henblik på offentlige tjenesteydelser, forblive uforandrede, selv om intet kommercielt produkt benytter disse aktiviteter. Såfremt et kommercielt produkt ikke har givet anledning til den pågældende aktivitet, bør produktet heller ikke bære driftsomkostningen til aktiviteten, selv om det benytter den.
(136)
Skønt de belgiske myndigheder gør gældende, at den reviderede metode er i overensstemmelse med direktiv 97/67/EF, Chronopost-dommen (40) og Fællesskabsrammebestemmelserne for statsstøtte i form af kompensation for offentlig tjeneste (41) (herefter »fællesskabsrammebestemmelserne for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse«), eftersom den henfører omkostninger, der kan bogføres direkte, og en del af fællesomkostningerne til produkterne, og bedre afspejler de reelle omkostninger ved public service-forpligtelser, finder Kommissionen af formelle, økonomiske og juridiske årsager ikke, at denne nye argumentation kan tages til følge.
(137)
Ud fra en formel betragtning bruges den foreslåede metode ikke konkret i DPLP's interne regnskab, men består snarere i en efterfølgende ændring af tidligere oplysninger. Den reviderede metode er ikke blevet godkendt som takstgrundlag af forvaltningsmyndigheden og bruges ikke mere af staten til beregning af kompensation for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse. Den reviderede metode synes derfor at være en teoretisk fremstilling, der er udarbejdet med henblik på denne procedure vedrørende ulovlig statsstøtte. Ud fra en økonomisk betragtning kan man med hensyn til fastsættelse af den overdragelsespris, der er anvendt internt, ikke gå ud fra, at de kommercielle produkter ikke får henført en andel af omkostningerne til de ressourcer, de benytter, (f.eks. bidrager de kommercielle produkter ikke til omkostningerne ved postbudenes omdelingsrunder, selv om disse også omdeler kommercielle produkter). Endelig forekommer en sådan ændring ud fra en juridisk betragtning ikke at være i overensstemmelse med artikel 14, stk. 3, litra b), punkt 4, i direktiv 97/67/EF, Chronopost-dommen (42) og rammebestemmelserne om tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse fra 2005 (43), idet det i dem alle fastsættes, at fællesomkostninger fordeles på passende måde på de kommercielle aktiviteter.
(138)
Kommissionen baserer derfor ikke sin vurdering på de ændrede regnskaber, men på de produktøkonomioplysninger, der er godkendt i overensstemmelse med direktiv 97/67/EF af det belgiske institut for post- og telekommunikationstjenester (IBPT), dvs. forvaltningsmyndigheden for den belgiske postsektor (44), som tidligere er fremsendt og følger den af DPLP officielt anvendte produktøkonomiopgørelse.
6.2. VURDERING AF OVERTAGELSEN AF PENSIONER
6.2.1. Forekomst af statsstøtte efter artikel 107, stk. 1, i TEUF
(139)
Det fremgår af artikel 107, stk. 1, i TEUF, at »bortset fra de i traktaterne hjemlede undtagelser er statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med det indre marked i det omfang, den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne«.
(140)
For at udgøre statsstøtte i henhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF, skal følgende fire kumulative betingelser være opfyldt: Foranstaltningen skal:
i)
medføre en fordel for modtageren
ii)
fordreje eller true med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder
iii)
udgøre statslige indgreb eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler
iv)
kunne påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne.
6.2.1.1. Fordel og selektivitet
(141)
På grundlag af tilgangen i Combus-dommen (45) gør de belgiske myndigheder gældende, at pensionsforpligtelserne udgjorde en unormal byrde, som konkurrenterne ikke skulle finansiere, og at statens overtagelse heraf derfor ikke udgør støtte.
(142)
De anfører først og fremmest, at det på grund af den manglende fleksibilitet, der er karakteristisk for vedtægtsansatte medarbejderes status, ikke var muligt for DPLP at nedbringe denne personalekategoris andel, selv om den er langt mere bekostelig end en hypotetisk medarbejderstab bestående af medarbejdere med mindre gunstige ansættelseskontrakter.
(143)
Det skal helt generelt bemærkes, at Combus-dommen ikke er blevet stadfæstet af Domstolen. Tværtimod strider Domstolens retspraksis mod en hypotese om, at kompensationen for en strukturbetinget ulempe skulle udelukke, at der er tale om støtte. Således fremgår det af Domstolens faste praksis, at en støtte skal vurderes efter sine virkninger og ikke efter grundene til eller hensigten med statens intervention (46). Domstolen har også fastslået, at begrebet støtte omfatter fordele, som de offentlige myndigheder giver en virksomhed, og som under forskellige former letter de byrder, som normalt belaster en virksomheds budget (47).
(144)
Domstolen har også anført, at virksomhedernes lønomkostninger naturligvis belaster deres budget, uanset om disse omkostninger skyldes lovgivning eller kollektive overenskomster (48). I den forbindelse fastslog Domstolen, at det forhold, at statsforanstaltninger tager sigte på at kompensere for meromkostninger, udelukker, at der foreligger støtte (49).
(145)
Endvidere kan det konstateres, at Combus' konkurrencesituation var anderledes end DPLP's. Combus skulle drive transportvirksomhed på kommercielt grundlag og operere på markedet under de samme konkurrencevilkår som de private busselskaber. Efter en licitation afstår de offentlige transportselskaber deres bustransportvirksomhed til private og offentlige virksomheder. I overensstemmelse med bestemmelserne om offentlige indkøb tildeles kontrakterne det »økonomisk set mest fordelagtige bud«, uanset om tilbudsgiveren er offentlig eller privat. I hele vurderingsperioden havde DPLP monopol, hvor det økonomiske pres blev udøvet på en helt anden måde. I modsætning til Combus-sagen har Belgien tilsyneladende ikke vedtaget nogen lovbestemmelser om afskaffelse eller tilpasning af den særlige ansættelsesordning for tjenestemænd ved DPLP og den måde, hvorpå de erhverver deres pensionsrettigheder.
(146)
Som følge heraf mener Kommissionen, at de faktuelle forskelle mellem Combus-sagen og den omtvistede sag berettiger, at der drages en anden konklusion i denne sag.
(147)
For at vurdere om de pågældende foranstaltninger omfatter statsstøtteelementer, skal det fastslås, om foranstaltningerne giver DPLP en økonomisk fordel ved at gøre det muligt for virksomheden at undgå omkostninger, den normalt selv skulle have afholdt, og om de derved har hindret markedskræfternes frie spil. Støtte består i en lettelse af de byrder, der normalt belaster virksomhedernes budget, idet der tages hensyn til, hvilken slags ordning den indgår i, og hvordan den er opbygget. Omvendt kunne man også definere begrebet, »særlig byrde«, der består i en meromkostning i forhold til de normale omkostninger. Hvis en særlig byrde ophæves ved en lovbestemmelse, ville det ikke give modtageren en fordel og betragtes derfor ikke som statsstøtte.
(148)
Ifølge Domstolens retspraksis for selektivitetsanalyse skal der foretages en sammenligning med en referenceramme for at fastslå, om særbehandling af visse virksomheder og visse produktioner er i overensstemmelse med »ordningens karakter og opbygning«, og når det i en strukturelt normal markedssituation skal afgøres, om der er tale om en »normal« eller »særlig« byrde, må der derfor anvendes en referenceramme eller sammenligningsfaktor for at fastslå, hvilke virksomheder der befinder sig i en tilsvarende retlig og faktisk situation i lyset af de pågældende foranstaltningers målsætninger.
(149)
Det ser dog ikke ud til at være muligt at fastlægge en eksogen sammenligningsfaktor, som giver mulighed for at fastsætte et »normalt« bidrag for virksomheder, der befinder sig i samme retlige og faktiske situation som DPLP med hensyn til den pågældende foranstaltnings mål. Især er DPLP's konkurrenter private virksomheder, der udøver deres aktiviteter på konkurrenceudsatte markeder, mens DPLP havde et lovbestemt monopol i vurderingsperioden, inden den fuldstændige liberalisering trådte i kraft i 2011.
(150)
For at fastslå, om der er tale om en fordel, jf. traktatens artikel 107, stk. 1, skal Kommissionen herefter undersøge DPLP's situation og sammenligne de sociale bidrag før og efter overtagelsen af pensionerne.
(151)
Siden loven af 6. juli 1971 og indtil pensionsreformen i 1997 afholdt DPLP alle pensionsomkostninger og sociale udgifter for sine tjenestemænd. Under disse omstændigheder mener Kommissionen, at omkostningerne hertil er en del af de normale udgifter, som DPLP skulle finansiere af sine egne midler på baggrund af selskabets juridiske og faktuelle position på det belgiske postmarked.
(152)
Da overtagelsen af pensionerne i 1997, som er genstand for undersøgelsen, gjorde det muligt for DPLP at undgå at bære de omkostninger, selskabet normalt skulle have finansieret af sine egne midler, giver de omtvistede foranstaltninger virksomheden en fordel, jf. traktatens artikel 107, stk. 1.
(153)
Den pågældende fordel er selektiv, eftersom den kun vedrører DPLP.
6.2.1.2. Statsmidler
(154)
Overtagelsen af pensionerne blev finansieret af staten, som overtog DPLP's kompetencer på pensionsområdet.
(155)
Eftersom staten betaler pensioner til DPLP's pensionerede medarbejdere direkte af sit eget budget, er der klart anvendt statsmidler.
6.2.1.3. Fordrejning af konkurrencevilkårene og påvirkning af samhandelen mellem medlemsstaterne
(156)
Ovennævnte foranstaltninger vil kunne påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne, idet DPLP er til stede på konkurrenceudsatte markeder såsom levering af pakker, der er genstand for en stor grænseoverskridende samhandel. På pakkemarkedet står DPLP over for konkurrenter, der driver virksomhed i andre medlemsstater, f.eks. UPS, FedEx eller TNT Express. DPLP driver ligeledes virksomhed på markedet for omdeling af dagblade og tidsskrifter, hvor virksomheder fra andre medlemsstater opererer eller kan operere. Omdelingen af pakker har aldrig været helt forbeholdt DPLP, og andre virksomheder tilbød allerede visse pakkeomdelingsydelser (50) eller andre specifikke posttjenesteydelser i begyndelsen af 1990'erne (51). DPLP er desuden til stede på finanssektorens marked (postgirokonti, opsparingskonti og betalingstjenester), hvor selskabet har konkurrenter, som tilbyder finansielle produkter, f.eks. banker og finansielle operatører. Postgiro- og opsparingskonti, som benyttes til både betaling og opsparing, konkurrerer med bankernes kontokurantkonti og opsparingskonti. Banksektoren var allerede konkurrenceudsat før 1992 og var præget af stor samhandel mellem medlemsstaterne. Banker fra forskellige medlemsstater etablerede sig i Belgien før 1992, og der var faktisk dengang over 70 udenlandske finansielle institutioner på det belgiske område (52).
(157)
På baggrund af ovenstående overvejelser er det åbenbart, at enhver statslig foranstaltning, der giver DPLP en økonomisk fordel, kan påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne.
(158)
Af de årsager, der er gjort rede for i betragtning 141 til 157, mener Kommissionen, at pensionsovertagelsen udgør statsstøtte, jf. artikel 107, stk. 1, i TEUF.
6.2.2. Vurdering af pensionsovertagelsens forenelighed med det indre marked, jf. artikel 107, stk. 3, litra c)
(159)
I forbindelse med pensionsreformen i 1997 blev DPLP's refusion til staten erstattet af et frigørende bidrag, som bringer DPLP's pensionsudgifter på linje med konkurrenternes. Var denne reform ikke blevet indført, ville pensionsudgifterne fortsat være steget mærkbart i de følgende år, bl.a. på grund af forværringen af forholdet mellem erhvervsaktive tjenestemænd (bidragydere) og ikke-erhvervsaktive tjenestemænd (pensionsmodtagere) som følge af DPLP's beslutning om ikke længere at ansætte tjenestemænd.
(160)
Da undtagelsesbestemmelserne i artikel 107, stk. 2, og artikel 107, stk. 3, litra a) og b), i TEUF tydeligvis ikke finder anvendelse, og Belgien ikke har påberåbt sig artikel 106, stk. 2, i TEUF til støtte for foreneligheden af pensionsoverdragelsen til fordel for DPLP, skal Kommissionen undersøge, om denne pensionsoverdragelse kan betragtes som forenelig i medfør af artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF, hvori det fastsættes, at støtte til fremme af udviklingen af visse erhvervsgrene eller økonomiske regioner kan betragtes som forenelige med det indre marked, når den ikke ændrer samhandelsvilkårene på en måde, der strider mod den fælles interesse.
(161)
Kommissionen skal først undersøge, i hvilket omfang overtagelsen af alle omkostninger i tilknytning til pensionerne opfylder et mål af fælles interesse og er nødvendig med henblik herpå, inden den undersøger foranstaltningens proportionalitet og afvejer de positive og negative virkninger.
6.2.2.1. Liberaliseringen af postsektoren er et mål af fælles interesse
(162)
EU-lovgivningen har siden 1992 fremmet en stadigt større liberalisering af postsektoren med vedtagelsen af grønbogen, som herefter førte til vedtagelse af tre direktiver, nemlig i) direktiv 97/67/EF, ii) Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/39/EF af 10. juni 2002 om ændring af direktiv 97/67/EF for så vidt angår yderligere åbning af Fællesskabets marked for posttjenester (53) og iii) direktiv 2008/6/EF. Det anerkendes ligeledes, at liberaliseringen af postmarkederne på EU-niveau spiller en vigtig rolle i Lissabonstrategien for fremme af vækst og beskæftigelse.
(163)
Det er derfor ikke blot vigtigt at garantere ydelsen af grundlæggende posttjenester, som den kommer til udtryk i begrebet befordringspligt, men også at etablere homogene konkurrencevilkår for den oprindelige operatør, de konkurrenter, der allerede er på markedet, og de nye, der kommer til.
(164)
I sin beslutning vedrørende det franske selskab La Poste anerkendte Kommissionen allerede, at etableringen af lige konkurrencevilkår for sociale bidrag for den oprindelige virksomhed og konkurrenterne var en central betingelse for en fair konkurrence i postsektoren. Kommissionen vurderede, at overtagelsen af finansieringen af pensionerne til tjenestemandsansatte, der blev pålagt det franske La Poste, var forenelig med det indre marked, idet de offentlige tilskud sikrede lige socialbidragssatser for det franske La Poste og selskabets konkurrenter. Kommissionen ønsker at følge de samme principper i den foreliggende sag som dem, der blev anvendt i kapitel 6.3 i den beslutning, idet den må anses for at kunne finde anvendelse på den foreliggende sag i det omfang, den er relevant.
6.2.2.2. Pensionsovertagelsens nødvendighed
(165)
Kommissionen finder, at omdannelsen af DPLP i 1992 var nødvendig for at fremme konkurrencen på postmarkedet, idet denne foranstaltning bragte DPLP og selskabets konkurrenter på lige fod med hensyn til juridisk form (og på den måde fjernede den ubegrænsede garanti, DPLP indtil da var omfattet af som offentlig enhed).
(166)
Men hverken den belgiske stat eller Régie des Postes havde samlet reserver, der svarede til de akkumulerede pensionsforpligtelser. Ved sin oprettelse i 1992 fortsatte DPLP med at påtage sig pensionsforpligtelser, men der blev ikke opført et tilsvarende aktiv i selskabets bogholderi med henblik på dækning heraf.
(167)
Udbetalingen af pensioner ville derfor gradvist blive en alt for tung belastning for DPLP, idet mange tjenestemænd nærmede sig pensionsalderen. Skønt der blev truffet foranstaltninger (produktivitetsforbedring, gradvis personalereduktion gennem naturlig afgang, lønindeksering) til at forbedre denne situation, ville det ikke have været tilstrækkeligt til at skabe en varig balance i DPLP's finanser (jf. nedenstående tabel 3).
(168)
Det skyldes bl.a. det forhold, at omdannelsen til en privat virksomhed også indebar, at DPLP ikke længere ansatte tjenestemænd og herefter kun ansatte funktionærer på kontrakt (i henhold til en almindelig ansættelseskontrakt efter arbejdsrettens bestemmelser). Efter 1997 skulle DPLP derfor af sine egne indtægter have finansieret både udgifterne til de pensionerede tjenestemænds pensioner og de sociale bidrag til sine erhvervsaktive kontraktansatte medarbejderes pensionsforsikring.
(169)
Den negative tendens i DPLP's likviditetsstrømme skulle blive værre i årenes løb, eftersom de højere pensionsudbetalinger ville komme til at overstige indtægterne ved selskabets aktiviteter (jf. tabel 3).
Figur 3
Simuleringer af DPLP ’ s likviditetsstrømme foretaget af de belgiske myndigheder i 1996
(170)
Det kan ikke anfægtes, at DPLP ville have stået over for langt højere omkostninger, hvis selskabet skulle have finansieret pensionerne til alle sine pensionerede tjenestemænd af egne ressourcer efter 1997. Det er indlysende, at overgangen fra en juridisk status som offentlig forvaltning til privat virksomhed ville være blevet vanskeliggjort, hvis der ikke var ydet støtte.
(171)
Desuden ville en fuldstændig refinansiering af pensionsudgifterne gennem en forhøjelse af indtægterne fra den regulerede post have ført til meget høje posttakster og en potentielt meget stor nedgang i antallet af sendte breve, så varetagelsen af universelle posttjenester ville være blevet bragt i fare.
(172)
Kommissionen mener desuden, at de pågældende foranstaltninger står i forhold til det mål i Fællesskabets interesse, som de tager sigte på at nå. Dette mål havde ikke kunnet nås med et mere effektivt middel. Inden for sektorer, hvor der leveres tjenester af almindelig økonomisk interesse, kunne der uden tvivl være bevilget en public service-kompensation, men en sådan fremgangsmåde havde ikke været holdbar på lang sigt, da problemet er af strukturel art.
(173)
På baggrund af målene om liberalisering af postmarkederne, der bl.a. består i at garantere varetagelsen af universelle posttjenester af god kvalitet og til billige priser, og i betragtning af målet om at fremme en loyal konkurrence var pensionsovertagelsen en nødvendig foranstaltning.
6.2.2.3. Pensionsovertagelsens proportionalitet
(174)
Beslutningen om det franske La Poste viser Kommissionens vurdering af, om støtteforanstaltningerne til overtagelse af de pensionsudgifter, der blev afholdt af de oprindelige operatører i postsektoren, som fortsat beskæftiger tjenestemænd på vilkår, der blev aftalt på et tidspunkt, hvor de havde monopol, står i forhold til målet. Proportionaliteten skal vurderes på baggrund af etableringen af lige vilkår på de konkurrenceudsatte markeder (f.eks. brevpost, pakker og finansielle tjenesteydelser). Den oprindelige operatør skal betale de samme socialsikringsbidrag som sine konkurrenter.
(175)
Da DPLP's kontraktansatte medarbejdere juridisk set er i samme situation som ansatte i en hvilken som helst privat virksomhed i modsætning til vedtægtsansatte medarbejdere, der nyder samme status som tjenestemænd, giver en sammenligning af de sociale bidrag, DPLP betaler for hver medarbejderkategori, mulighed for at kontrollere, om selskabet - efter at være blevet fritaget for pensionerne - opfylder betingelsen om betaling af den samme sats for socialsikringsbidrag som sine konkurrenter.
(176)
Den sammenfattende oversigt nedenfor viser mere detaljeret de socialsikringsomkostninger, DPLP betaler for sine vedtægts- og kontraktansatte medarbejdere:
Socialsikringsomkostninger, der afholdes af DPLP
Vedtægtsansat personale
Kontraktansat personale
DPLP's bidrag til socialsikringsordningen, heraf 8,86 % til pensioner
[…] %
[…] %
Omkostninger direkte afholdt af DPLP
[…] %
[…] %
Sygdom og handicap
[…] %
[…] %
Familieydelser
[…] %
-
Bidrag til betaling af godtgørelser (54)
[…] %
Strukturel reduktion (55)
[…] %
ARBEJDSGIVERBIDRAG i alt
[…] %
[…] %
LØNMODTAGERBIDRAG
[…] %
[…] %
Lønmodtagerbidrag til den almindelige socialsikringsordning
[…] %
[…] %
(177)
Som det fremgår af ovenstående oversigt, er størrelsen af DPLP's bidrag til den belgiske socialsikringsordning (nominel procentdel af lønomkostningerne) klart mindre end bidraget fra de private virksomheder ([…] % mod […] %).
(178)
Tager man imidlertid hensyn til de omkostninger, der direkte afholdes af arbejdsgiveren, med henblik på en sammenligning af de effektive socialbidragssatser, er de to procenttal næsten identiske og endda lidt højere for DPLP's vedtægtsansatte medarbejdere ([…] % mod […] %).
(179)
Det kan ligeledes konstateres, at de bidrag, der indbetales af lønmodtagerne, stort set er identiske i de to tilfælde ([…] % mod […] %).
(180)
Den lavere nominelle sats for bidrag til den sociale sikring, som DPLP betaler for sine vedtægtsansatte medarbejdere, skyldes fritagelsen for visse socialsikringsbidrag, der ikke gælder for ansatte med tjenestemandsstatus (f.eks. erhvervssygdom, arbejdsløshed, arbejdsulykke). DPLP betaler dog selv direkte de udgifter, der er undtaget på grund af de vedtægtsansattes særlige status. Det medfører høje direkte omkostninger for DPLP.
(181)
Hvad angår bidraget fra lønmodtagerne selv, som også bør tages i betragtning, eftersom lønmodtagerne skal betale dette bidrag af den løn, arbejdsgiveren udbetaler (bidraget repræsenterer således også en udgift for arbejdsgiveren), er det lidt højere for de vedtægtsansatte end for de kontraktansatte medarbejdere.
(182)
De belgiske myndigheder og DPLP har fremsendt oplysninger, der viser, at de direkte bidrag alt i alt har ligget stabilt over tid.
(183)
Skønt de direkte omkostninger, som DPLP har afholdt direkte ([…] %), ikke i egentlig forstand svarer til socialbidrag, bør der tages hensyn til, at disse omkostninger ikke er frivillige omkostninger, men direkte følger af de vedtægtsansattes særlige status og dermed er blevet pålagt DPLP. Det forekommer derfor logisk at sidestille dem med andre obligatoriske udgifter til social sikring med hensyn til oprindelse og formål.
(184)
Der bør derfor tages hensyn til disse direkte omkostninger ved beregningen af DPLP's faktiske sociale bidrag. Den samlede sats for sociale bidrag, der bliver resultatet, vil være lidt højere for DPLP's vedtægtsansatte medarbejdere ([…] %) end for medarbejdere i private virksomheder ([…] %).
6.2.2.4. Afvejningstest for pensionsovertagelsen
(185)
Reformen af pensionsordningen, der gælder for DPLP, markerede en væsentlig etape i virksomhedens tilpasning til den gradvise liberalisering og med henblik på den fuldstændige liberalisering af det belgiske postmarked, som spiller en vigtig rolle i forbindelse med Lissabonstrategien for vækst og beskæftigelse.
(186)
I sin beslutning om La Poste fandt Kommissionen, at liberaliseringen af postsektoren kunne vanskeliggøres, hvis forslag til pensionsreformer (i lighed med den, der er iværksat i Belgien) ikke blev godkendt.
(187)
Selv om de pågældende foranstaltninger ikke vedrører særlige pensionsydelser, mener Kommissionen ligeledes, at de gør det muligt at gøre en finansieringsordning, som udviklingen havde gjort ugyldig, varig. Kommissionen mener derfor, at foranstaltningerne indgår i den generelle reform af medlemsstaternes pensionsordninger, som både Rådet og Kommissionen ønsker.
(188)
De negative virkninger af foranstaltningen synes begrænsede, idet det på baggrund af DPLP's fortid og aktiviteter er klart, at en stor del af selskabets pensionsforpligtelser vedrører aktiviteter under eneretsområdet, hvor konkurrencefordrejning i sagens natur er begrænset.
(189)
Den pågældende foranstaltning kunne teoretisk set give DPLP mulighed for at bevare en dominerende stilling. Kommissionen anser dog denne risiko for lille, fordi foranstaltningerne er begrænset til en tilpasning af de bidrag, DPLP betaler, til selskabets konkurrenters.
(190)
Det følger af ovenstående, at de negative virkninger af støtten til DPLP er begrænsede i forhold til foranstaltningens positive virkninger.
(191)
Da foranstaltningerne er begrænset til det strengt nødvendige for at skabe lige konkurrencevilkår med hensyn til sociale bidrag og fjerner den konkurrencefordrejning, der var en ulempe for DPLP, ændrer de ikke samhandelsvilkårene på en måde, der strider mod den fælles interesse.
(192)
Som følge heraf er Kommissionen af den opfattelse, at pensionsovertagelsen, der blev indført i 1997, kan anses for at være en støtte, der er forenelig med det indre marked, jf. artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF, eftersom DPLP ikke er bedre stillet end andre virksomheder for så vidt angår omkostninger til social sikring for selskabets vedtægtsansatte.
6.3. VURDERING AF KOMPENSATIONEN FOR OFFENTLIG TJENESTE OG ANDRE FORANSTALTNINGER
6.3.1. Forekomst af statsstøtte efter artikel 107, stk. 1, i TEUF
6.3.1.1. Fordel og selektivitet
(193)
Hvad angår kompensation for omkostninger til offentlige tjeneste, defineres det i Altmark-dommen (56), hvilke betingelser et offentligt indgreb skal opfylde for at blive betragtet som en kompensation for public service-forpligtelser og udelukke, at der er tale om statsstøtte efter artikel 107, stk. 1, i TEUF.
(194)
I den foreliggende sag er disse betingelser, og nærmere bestemt den fjerde betingelse, ikke opfyldt, idet DPLP ikke blev udvalgt på grundlag af offentligt udbud. Endvidere har de belgiske myndigheder ikke påvist, at størrelsen af den nødvendige kompensation var fastlagt på grundlag af en analyse af de omkostninger, som en gennemsnitsvirksomhed, der er veldrevet og tilstrækkeligt udstyret til at kunne opfylde de stillede krav til den offentlige tjeneste, ville have, og Kommissionen har ingen oplysninger, der giver anledning til at tro, at den fjerde betingelse er opfyldt.
(195)
Da de årlige kompensationer kun har været til gavn for en enkelt virksomhed, og der er stillet ekstra ressourcer til rådighed for den pågældende virksomhed, har foranstaltningen givet DPLP en selektiv fordel.
(196)
Kapital tilført i 1997: De belgiske myndigheder har erkendt, at den kapital på 62 mio. EUR, der blev tilført i 1997, i realiteten var en udskudt betaling af kompensation for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, som var forfalden i 1996. Denne tilførsel skal derfor vurderes på samme grundlag som de årlige kompensationer. Da de forskellige betingelser, der er defineret i Altmark-dommen, ikke er opfyldt, har foranstaltningen givet DPLP en selektiv fordel.
(197)
Kapital tilført i 2003: De belgiske myndigheder har erklæret, at kapitaltilførslen i 2003 (297,5 mio. EUR) overholdt det markedsøkonomiske investorprincip og derfor ikke var statsstøtte. Ifølge myndighederne havde denne tilførsel til formål at styrke DPLP's egenkapital med henblik på opførelse og modernisering af sorteringscentre, optimering af postomdelingsrunder og automatisering. De indskudte midler skulle også dække personaleudgifter som følge af nedskæringen af antallet af medarbejdere i tilknytning til en »efterlønsordning«, nedsættelse af arbejdstiden og forhøjelse af lønnen til de nye medarbejdere.
(198)
For at vise, at denne kapitaltilførsel var i overensstemmelse med princippet om en investor under markedsøkonomiske vilkår, udarbejdede de belgiske myndigheder nogle rentabilitetsprognoser i forbindelse med deres strategiplan, der viste et rentabilitetsniveau over den kapitalomkostning, en privat investor ville kræve.
(199)
Fremskrivninger og beregning af overskud foretaget af de belgiske myndigheder er fremadrettede, meget detaljerede og i overensstemmelse med den metode, en privat investor ville bruge:
1.
Rentabiliteten er beregnet ved hjælp af metoden for tilbagediskontering af fremtidig indtjening til nutidsværdi, der tager hensyn til virksomhedens fremtidige vækst og investeringernes kapacitet til at generere overskud og likviditetsstrømme til aktionærerne.
2.
Tre forskellige scenarier er opstillet: et optimistisk scenario, et pessimistisk scenario og det mest sandsynlige scenario, som blev valgt med henblik på at vurdere fremskrivningernes følsomhed.
3.
Fremskrivningerne viste en stigning i avancen på […] % i 2007 (jf. tabel 4) og en forventet intern forrentning på […] % i perioden 2003-2012 (jf. tabel 5), dvs. en forrentning på over […] %, der er oplyst af en uafhængig ekspert (Banque Degroof) som den avance, private investorer i postsektoren ville finde passende.
Tabel 4
Prognoser for overskud i perioden 2003-2007 udarbejdet af de belgiske myndigheder
[…]
Kilde: De belgiske myndigheder
Tabel 5
Forudberegning af den interne forrentning foretaget af de belgiske myndigheder for det mest sandsynlige scenario
[…]
Kilde: De belgiske myndigheder
(200)
Det kan ligeledes bemærkes, at prognosernes pålidelighed alt i alt blev valideret af de finansielle resultater, som blev opnået i de følgende år (jf. tabel 6). Som følge af denne rentabilitetsforøgelse begyndte DPLP at udbetale udbytte fra 2007.
Tabel 6
Faktisk overskud i perioden 2003-2007
[…]
Kilde: De belgiske myndigheder
(201)
Resultaterne over en tiårig periode er ligeledes i overensstemmelse med prognoserne fra 2003, idet den interne forrentning efterfølgende skulle være […] %, dvs. højere end […] %, der var forudsat i 2003.
(202)
Skønt udbyttet af den belgiske stats investering synes tilstrækkeligt til at bekræfte, at den pågældende investering overholdt det markedsøkonomiske investorprincip, bør det bemærkes, at de forventede indtægter, der tjener som grundlag for vurderingen af denne rentabilitet, omfattede statsstøtte og bl.a. årlige kompensationer til DPLP.
(203)
Imidlertid forfølger disse statsstøtteforanstaltninger klart forskellige mål og har ingen kronologisk forbindelse med kapitaltilførslen i 2003.
(204)
Desuden blev den usikkerhed, der for en privat investor kan følge af uanmeldt støtte til DPLP, imødegået af den formelle tilladelse til kapitaltilførslen, som Kommissionen gav i sin beslutning fra 2003. Da investeringen blev foretaget, ville enhver privat investor med gode udsigter til et udbytte formentlig have løbet risikoen ved at foretage investeringen efter vedtagelsen af Kommissionens godkendelse, selv om den endnu ikke var endelig. En privat investor ville ikke have ventet flere år med at træffe den beslutning, dvs. indtil datoen for Rettens eller Domstolens dom. Som følge heraf er en senere ophævelse af denne beslutning en begivenhed, der ikke kunne forudsiges på investeringstidspunktet, men må være forekommet lidet sandsynlig, eftersom Kommissionens beslutninger anses for retsgyldige, så længe de ikke er blevet ophævet.
(205)
Kommissionen er derfor af den opfattelse, at kapitaltilførslen i 2003 kan anses for at være i overensstemmelse med det markedsøkonomiske investorprincip og ikke udgør statsstøtte efter artikel 107, stk. 1, i TEUF.
(206)
Kapital tilført i 2006: De belgiske myndigheder har erklæret, at kapitaltilførslen i 2006 (40 mio. EUR) overholdt det markedsøkonomiske investorprincip og derfor ikke var statsstøtte.
(207)
Denne tilførsel blev foretaget på de samme betingelser som dem, der gælder for en privat investor. Forhøjelsen af DPLP's kapital blev tegnet af staten (40 mio. EUR) og Post Invest Europe (300 mio. EUR) til samme aktiekurs (pari passu). Post Invest Europe var på det tidspunkt en ekstern investor, der ikke havde nogen forbindelse til DPLP eller den belgiske stat.
(208)
Desuden var aktieemissionskursen blevet fastsat korrekt. Den investeringsbank, de belgiske myndigheder henvendte sig til for at få bestemt kursen på de nyudstedte aktier, anslog DPLP's samlede værdi til mellem […] og […] EUR. Staten lagde sig i sidste ende fast på […] EUR for hele virksomheden før kapitaltilførslen. Hypoteserne vedrørende udbytteniveau og risiko på grundlag af en fælles virksomhedsplan byggede på overvejelser for en langsigtet profitoptimering. DPLP's senere resultater efter kapitalforhøjelsen i 2006 (jf. nedenfor) bekræfter også, at de hypoteser og parametre, der blev lagt til grund på tidspunktet for investeringsbeslutningen, var pålidelige.
Tabel 7
DPLP's resultater mellem 2006 og 2010
[…]
Kilde: De belgiske myndigheder
(209)
Kommissionen mener, at kapitaltilførslen i 2006 på 40 mio. EUR er helt i overensstemmelse med en investors adfærd under markedsøkonomiske vilkår og derfor ikke udgør statsstøtte.
(210)
Fritagelsen for selskabsskat kunne ganske vist give DPLP en fordel, fordi det skattebeløb, selskabet ellers skulle have betalt, eventuelt ville være blevet sat ned, men den har ikke givet nogen konkret fordel. Fra 1992 til 2005, hvor fritagelsen blev ophævet, var DPLP's akkumulerede resultat efter skat nemlig negativt. Skønt selskabets nettoresultat visse år var positivt, ville den skattegodtgørelse, som ville være blevet overført fra år til år have gjort det muligt for DPLP ikke at betale skat, selv om det havde været underlagt selskabsskatteordningen. Den fritagelse undersøges derfor ikke nærmere i denne beslutning.
(211)
Fritagelserne for ejendomsskat og lokal skat sætter derimod DPLP i en mere gunstig position end andre virksomheder, eftersom de letter selskabet for forpligtelser, det normalt skulle have opfyldt. De giver derfor selskabet en selektiv fordel.
(212)
De belgiske myndigheder har anført, at overførslen af ejendomme skyldtes en intern omorganisering af statens aktiver, eftersom DPLP på det tidspunkt fuldt og helt tilhørte staten. Ejendomsoverførslen stillede dog nye aktiver til rådighed for DPLP, som tidligere havde tilhørt staten. DPLP benyttede allerede disse ejendomme, mens de tilhørte staten, men var ikke den retmæssige ejer. Overdragelsen af et lovformeligt skøde gav DPLP ejendomsret til ejendommene, idet DPLP er adskilt fra staten. DPLP fik dermed ekstra ressourcer i forhold til situationen før overdragelsen. Denne foranstaltning gav derfor selskabet en selektiv fordel.
(213)
Hvis der ikke havde foreligget en statsgaranti, ville DPLP ikke have kunnet opnå et lån på samme vilkår. De belgiske myndigheder vurderede, at markedsrenten ville have været op til 40 basispoint højere, mens præmien til staten var på 25 basispoint.
(214)
I overensstemmelse med Kommissionens meddelelse om anvendelsen af EF-traktatens artikel 87 og 88 på statsstøtte i form af garantier (57) (punkt 3.2.d)) »bør staten normalt have udbetalt en rimelig præmie for at bære risikoen for det garanterede eller modgaranterede beløb. Når den pris, der betales for garantien, er mindst lige så høj som den tilsvarende garantipræmie på de finansielle markeder, omfatter garantien ikke støtte. Hvis der ikke kan findes nogen tilsvarende garantipræmie på de finansielle markeder, skal de samlede finansielle omkostninger ved det garanterede lån, herunder rentesatsen og garantipræmien, sammenlignes med markedsprisen for et tilsvarende lån uden garanti.« Da præmien ikke synes at være i overensstemmelse med markedet, har statsgarantien gjort det muligt for DPLP at opnå finansiering til en pris under det, selskabet i princippet burde have betalt.
(215)
Som følge heraf gav foranstaltningen DPLP en selektiv fordel, der svarer til forskellen mellem den rentesats, DPLP skulle have betalt uden statsgaranti, og den effektive rentesats plus garantipræmien. Den opnåede fordel var hvert år på 15 basispoint på udeståendet. Fordelen kan derfor anslås til 1,5 mio. EUR over hele låneperioden.
6.3.1.2. Anvendelse af statsmidler
(216)
Den årlige kompensation for tjenesteydelsen af almindelig økonomisk interesse blev finansieret af den belgiske stats budget i overensstemmelse med de successive driftsaftaler mellem DPLP og den belgiske stat. Ifølge den belgiske stats oplysninger udgør kapitaltilførslerne i 1997 de facto en kompensation for tjenesteydelsen af almindelig økonomisk interesse og er derfor medtaget i denne del af afgørelsen.
(217)
Skattefritagelserne har medført et fald i statens skatteindtægter i forhold til de indtægter, staten ville have haft, hvis de pågældende fritagelser ikke var givet. De indebærer som følge heraf en overførsel af statsressourcer i form af et tab af skatteindtægter for den belgiske stat.
(218)
De ejendomme, der blev overført til DPLP, tilhørte tidligere staten. Denne afstod ejendomsretten til DPLP og mindskede dermed sine egne aktiver og øgede samtidig DPLP's. Foranstaltningen udgør derfor en overførsel af statsressourcer.
(219)
Garantien for lånet blev bevilget af staten, som over sit eget budget påtog sig risiciene uden modydelse. Der er derfor tale om statsmidler, idet staten giver afkald på indtægter.
(220)
De indtægter, der skabes gennem postomdelingstjenester, er ikke statsindtægter i overensstemmelse med Preussen Elektra-dommen (58), idet de priser, brugerne betaler, finansieres af deres egne midler, som ikke er underlagt statens kontrol.
(221)
Med henblik på at vurdere foreneligheden sættes disse indtægter alligevel direkte i forhold til levering af en tjenesteydelse af almindelig interesse i postsektoren og skal derfor tages i betragtning i overensstemmelse med punkt 17 i rammebestemmelserne for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse og artikel 7 i direktiv 97/67/EF ved afgørelse af, om kompensationen er nødvendig og forholdsmæssig.
6.3.1.3. Fordrejning af konkurrencevilkårene og påvirkning af samhandelen mellem medlemsstaterne
(222)
Foranstaltningerne kan påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne af de samme årsager som anført i betragtning 6.2.1.3.
6.3.1.4. Sammenfattende oversigt over støtteforanstaltningerne
(223)
Af de i betragtning 0 til 6.3.1.3, anførte årsager udgør følgende foranstaltninger statsstøtte efter artikel 107, stk. 1, i TEUF:
a)
årlig kompensation for tjenesteydelse (1992-2010)
b)
kapitaltilførsler i 1997
c)
fritagelse for ejendomsskat (1992-2005)
d)
overdragelse af ejendomme i 1992
e)
statsgaranti stillet i 2004.
6.3.2. Eksisterende støtte efter artikel 108, stk. 1, i TEUF
(224)
Nogle af de foranstaltninger, der er undersøgt i den foreliggende sag, kan betragtes som eksisterende støtte efter artikel 108, stk. 1, i TEUF.
6.3.2.1. Fritagelse for selskabsskat og ejendomsskat
(225)
Fritagelserne for selskabsskat og ejendomsskat har gavnet DPLP, mens selskabet stadig var en offentlig forvaltning, dvs. før 1971, og var gældende før Belgiens tilslutning til EØF. De er ikke blevet ændret siden. Disse foranstaltninger udgør derfor eksisterende støtte.
(226)
Fritagelsen for selskabsskat blev ophævet i 2005, mens fritagelsen for ejendomsskat stadig var gældende.
6.3.2.2. Liberalisering af postmarkedet
(227)
Ifølge de belgiske myndigheder bør alle foranstaltninger, der ligger forud for liberaliseringen af postmarkederne i 1999, tages i betragtning som eksisterende støtte. De pågældende foranstaltninger har dog gavnet samtlige DPLP's aktiviteter på konkurrenceudsatte markeder (såsom markederne for pakkeomdeling og finansielle tjenesteydelser) længe før ikrafttrædelsen af direktiv 97/67/EF i 1999. Som følge heraf kan en sådan støtte ikke i overensstemmelse med Alzetta-dommen (59) anses for at blive en eksisterende støtte på grund af udviklingen af det indre marked. Den kan derimod betragtes som eksisterende støtte for en given støttemodtager, såfremt den pågældende udelukkende drev virksomhed på markeder, der ikke var åbne for konkurrence, da støtten blev iværksat.
(228)
Dette argument kan Kommissionen derfor ikke godtage.
6.3.2.3. Forældelsesfrist på 10 år
(229)
Påstanden om, at den tiårige forældelsesfrist løber fra indledningen af denne formelle undersøgelsesprocedure, dvs. i 2009, kan heller ikke tages til følge. Retten har ikke med sin dom i 2009 ophævet alle tidligere undersøgelsestiltag. Den lod blot forstå, at disse tiltag burde have tilskyndet Kommissionen til at indlede en formel undersøgelsesprocedure (60).
(230)
Til gengæld skal de foranstaltninger, der blev truffet før den 23. december 1992, betragtes som eksisterende støtte, da Kommissionen iværksatte sit første undersøgelsestiltag den 23. december 2002, da den sendte sin første anmodning om oplysninger til de belgiske myndigheder.
6.3.3. Foreneligheden af kompensationen for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse efter artikel 106, stk. 2, i TEUF
(231)
Vurderingen af, om kompensationen for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse er forenelig med det indre marked, sker på grundlag af artikel 106, stk. 2, i TEUF og rammebestemmelserne for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse. Rammebestemmelserne for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse gælder fra deres ikrafttræden den 29. november 2005. Da de hovedsagelig består i en kodificering af bestemmelser, der allerede eksisterede før rammebestemmelsernes ikrafttræden, vil der også blive henvist til dem ved vurderingen af foranstaltninger, som blev truffet før rammebestemmelsernes ikrafttræden.
6.3.3.1. Evalueringsområde fastlagt på grundlag af mandatet i henhold til driftsaftalerne
(232)
I deres bemærkninger modsatte de belgiske myndigheder og DPLP sig kraftigt, at Kommissionen i overensstemmelse med den fremgangsmåde, der tidligere har været anvendt til at vurdere andre sager vedrørende ulovligt udbetalt støtte, foretager en samlet analyse af hele den til DPLP bevilgede støtte i hele perioden, hvilket forudsætter, at støtten uden forskel har finansieret alle de public service-opgaver, virksomheden havde fået overdraget. De belgiske myndigheder og DPLP gjorde gældende, at de driftsaftaler, de har indgået i den foreliggende sag, i modsætning til, hvad der er konstateret i andre sager, indeholder en streng afgrænsning af, hvilket af DPLP's aktivitetsområder der kan få støtte, og det samme gælder de støttebeløb, de pågældende aktiviteter kan opnå (61).
(233)
Kommissionen finder, at statens og støttemodtagerens respektive rettigheder og forpligtelser er strengt defineret i de pågældende driftsaftaler, idet der fastsættes beregningsparametre for den kompensation, støttemodtageren kan opnå, for de i aftalen anførte specifikke aktiviteter og for de anførte perioder. Derfor vil Kommissionen basere sin vurdering på bestemmelserne i de forskellige driftsaftaler.
(234)
De tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, for hvilke støttens forenelighed skal kontrolleres, er defineret i de af medlemsstaten fastlagte mandater. DPLP får de public service-opgaver overdraget, som selskabet skal løse, gennem successive forvaltningsakter om godkendelse af de driftsaftaler, det indgår med staten omkring hvert femte år. Disse aftaler udvikler og supplerer bestemmelserne i den nationale postlov.
(235)
Hver successiv driftsaftale udgør et særskilt mandat, som indeholder en beskrivelse af de public service-opgaver, DPLP skal løse, og oplysninger om mandatets varighed og de parametre, der danner grundlag for beregningen af kompensationen fra staten. I driftsaftalerne præciseres det, hvilke aktiviteter der tages i betragtning ved beregningen af den finansielle kompensation fra staten.
(236)
Støtteforanstaltningernes forenelighed skal vurderes efter artikel 106, stk. 2, i TEUF, eftersom kompensationen er bevilget til at finansiere omkostningerne ved opfyldelsen af public service-opgaverne. Kompensationen er forenelig, hvis den ikke i uforholdsmæssig grad kompenserer for de ekstra omkostninger, DPLP afholder under udførelsen af de public service-opgaver, selskabet har fået overdraget ved driftsaftalerne. Enhver overkompensation skal tilbagebetales.
(237)
Det område, der skal vurderes med henblik på overkompensation, omfatter de tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, for hvilke der i henhold til de successive driftsaftaler er fastsat en kompensation.
(238)
Det er vigtigt at bemærke, at der er visse forskelle i bestemmelserne i de successive driftsaftaler. Derfor skal overkompensationen beregnes på grundlag af de særlige parametre, der er defineret i hver enkelt aftale.
(239)
I den første driftsaftale (1992-1996) dækker kompensationen for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse alle offentlige tjenesteydelser. I henhold til bestemmelserne i den første driftsaftale er kompensationen ikke fordelt mellem de forskellige offentlige tjenesteydelser, alt efter om de kan få støtte ifølge aftalen eller ej.
(240)
Derfor må man tro, at den i denne aftale fastsatte kompensation dækker de ekstra omkostninger ved opfyldelsen af alle public service-opgaver uden undtagelse. For denne periode vedrører kontrollen af en eventuel overkompensation derfor alle public service-foranstaltninger: den universelle posttjeneste (befordringspligt/forsyningspligt) og omdeling af aviser og tidsskrifter samt andre opgaver, DPLP har fået overdraget.
(241)
I modsætning til den første driftsaftale forbeholdes støtten i henhold til den anden, tredje og fjerde driftsaftale bestemte tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, som er defineret heri. Følgende tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse kan gøre krav på kompensation: omdeling af dagblade og tidsskrifter samt andre offentlige tjenesteydelser, der er anført i betragtning 33. De tjenesteydelser, der er omfattet af støtte, er anført i driftsaftalerne i følgende artikler: artikel 7 i den anden driftsaftale, artikel 15 i den tredje driftsaftale og artikel 12 og 13 i den fjerde driftsaftale.
(242)
Der kan derimod kun gives kompensation for befordringspligten i henhold til den første af driftsaftalerne.
(243)
Udgifter og indtægter vedrørende den universelle posttjeneste er således ikke medtaget i beregningen af overkompensation ud over, eventuelt, det overskydende udbytte af eneretsområdet (62).
6.3.3.2. Beregning af overkompensation
(244)
På grund af forskellene i de public service-opgaver, der er anført i betragtning 239 til 243, beregnes den eventuelle overkompensation særskilt for den første driftsaftale og de tre følgende driftsaftaler.
(245)
Ud over dækning af omkostningerne ved opfyldelse af public service-forpligtelserne fastsættes der endvidere i rammebestemmelserne for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse kompensation for en rimelig forrentning (63).
(246)
I punkt 18 i rammebestemmelserne vedrørende tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse fastsættes det, at der ved rimelig fortjeneste forstås »en forrentning af egenkapitalen, der tager hensyn til virksomhedens risiko eller manglende risiko som følge af statens intervention, navnlig hvis staten indrømmer den særlige eller eksklusive rettigheder. Denne forrentning må normalt ikke overstige den gennemsnitlige kapitalforrentning i den pågældende sektor i de senere år. I sektorer, hvor der ikke findes nogen virksomhed, der kan sammenlignes med den, der har fået overdraget at udføre tjenesteydelsen af almindelig økonomisk interesse, kan sammenligningen foretages med virksomheder i andre medlemsstater eller om nødvendigt i andre sektorer, forudsat at der tages hensyn til de særlige forhold, der gør sig gældende i hver sektor. Ved fastlæggelsen af, hvad der udgør en rimelig fortjeneste, kan medlemsstaten indføre incitamentsbaserede kriterier, bl.a. i forhold til servicekvalitet og produktivitetsgevinster.«
(247)
Det må derfor fastsættes, hvor stor en rimelig fortjeneste skal være under hensyntagen til forskellige parametre, bl.a. gennemsnitssatsen for den berørte sektor, risikoen ved virksomhedens aktiviteter og i givet fald incitamentsbaserede kriterier i forbindelse med det pågældende selskab.
(248)
For at fastlægge størrelsen af en rimelig fortjeneste har Kommissionen støttet sig til forskellige ekspertundersøgelser, som gennemgås nærmere i det følgende. På grundlag af undersøgelserne og hver driftsaftales risikoniveau har Kommissionen fastlagt forskellige niveauer for en rimelig fortjeneste for DPLP, som vedrører dels postomdeling og dels omdeling af aviser og tidsskrifter for hver af de fire driftsaftaler. Undersøgelserne har det til fælles, at de forsøger at definere grupper af virksomheder, der med hensyn til aktiviteter og risikoprofil er tilpas sammenlignelige med den oprindelige postvirksomhed, og fastlægge en referencefortjeneste for sidstnævnte baseret på de fortjenester, der er konstateret i disse sammenlignelige virksomheder.
(249)
Hvad angår især risiko, ønsker Kommissionen at understrege, at DPLP i hele den undersøgte periode stod over for en svag eller ikkeeksisterende konkurrence for de fleste af sine aktiviteter, enten fordi selskabet havde et retligt beskyttet monopol (det gælder for de fleste postomdelingstjenester), eller fordi det indtog en dominerende stilling med meget høje markedsandele og adgangsbarrierer som følge af subsidiering af priser, der var lavere end omkostningerne (f.eks. bladdistribution). Ifølge Kommissionen skal der tages hensyn til dette aspekt i alle de sammenlignende undersøgelser, der er foretaget med selskaber, som samtidig med at levere de samme tjenesteydelser som DPLP skulle drive virksomhed på et konkurrenceudsat marked.
(250)
Endvidere afhænger størrelsen af den risiko, en oprindelig postvirksomhed var udsat for, hovedsagelig af den reguleringsmekanisme, de offentlige myndigheder har etableret.
(251)
For så vidt angår postomdelingen, hvor DPLP's befordringsforpligtelse primært blev finansieret af frimærkernes pris (64), vurderer Kommissionen, at risikoen var mærkbart anderledes, alt efter om forvaltningsmyndigheden justerede frimærkernes pris mere eller mindre hyppigt (f.eks. ved årets begyndelse eller simpelthen hver gang, det var nødvendigt) for til stadighed at dække nettoomkostningerne ved befordringspligten, eller om frimærkepriserne (65) blev fastsat på forhånd for en længere periode (f.eks. fire eller fem år) inden for rammerne af en langfristet kontrakt (66). Den første måde at regulere priserne på betyder normalt, at den pågældende virksomhed løber en ret lille risiko, eftersom priserne på frimærker tilpasses med en bestemt hyppighed for at fastholde en konstant finansiel balance mellem indtægter og udgifter. Denne type regulering beskytter selskabets avance mod usikkerhed. Den anden måde medfører en større risiko, for den udsætter virksomheden for konsekvenserne af udsving i udgifter og indtægter over en længere periode.
(252)
For omdeling af aviser og tidsskrifter (befordringspligt finansieret af kompensationer) er forskellen på samme måde stor, alt efter om kompensationen bygger på faktiske nettoomkostninger (faktisk påløbne nettoomkostninger) eller forventede nettoomkostninger over en længere periode. En kompensation, der udbetales med et forud fastsat beløb, som dækker forventede nettoomkostninger over en længere periode i fremtiden, udsætter således virksomheden for alle udsving i indtægter og udgifter. Virksomheden står derfor over for en højere risiko end i tilfælde af fuldstændig kompensation på grundlag af udgifter og indtægter, der fastlægges efterfølgende.
(253)
Såfremt aftalen mellem virksomhed og offentlige myndigheder er af en sådan art, at den offentlige tjenesteydelse er forbundet med en vis grad af risiko, f.eks. fordi den udsætter den oprindelige virksomhed for store udsving i indtægter og udgifter, skal den rimelige fortjeneste, den oprindelige virksomhed har ret til, være proportional med det tilsvarende risikoniveau. Hvis aftalen mellem den oprindelige virksomhed og de offentlige myndigheder omvendt er af en sådan art, at den offentlige tjeneste ikke er forbundet med en væsentlig risiko, skal den tilladte rimelige fortjeneste også være beskeden.
(254)
Kommissionen bemærker desuden, at størrelsen af den risiko, selskabet løber, og størrelsen af den kompensation, det har ret til for effektivitetsgevinster, er snævert forbundne. Således kan de offentlige myndigheder på forhånd definere et fast kompensationsniveau, som tager højde for og indarbejder de effektivitetsgevinster, virksomheden normalt ventes at opnå i aftaleperioden. Såfremt selskabet gennem aftalen udsættes for alle udsving i udgifter og indtægter, tilskyndes det til at blive mere effektivt og forbedre omkostningseffektiviteten. Samtidig løber det en større risiko. I en vis forstand går risiko og effektivitetsincitamenter således hånd i hånd. På samme måde tilskynder en maksimumspris, der på forhånd fastsættes for en længere periode, normalt i højere grad til større effektivitet, men er også mere risikabel for det pågældende selskab.
(255)
For at undersøge spørgsmålet om, hvad der er en rimelig fortjeneste for DPLP, støtter Kommissionen sig til flere ekspertundersøgelser:
(256)
WIK-undersøgelsen: I forbindelse med sag C 36/07, en statsstøttesag vedrørende den tyske postvirksomhed Deutsche Post AG (i det følgende benævnt »DP«) bad Kommissionen WIK Consult om at udarbejde en undersøgelse af den passende størrelse for en rimelig fortjeneste for de oprindelige postvirksomheder (67) (i det følgende »WIK-undersøgelsen«). De relevante dele af WIK-undersøgelsen er sendt til Belgien den 25. marts 2010 og den 7. februar 2011. Kommissionen modtog Belgiens bemærkninger til WIK-undersøgelsen den 23. april 2010 og den 1. marts 2011.
(257)
Deloitte-undersøgelsen: Den 23. april 2010 modtog Kommissionen en undersøgelse foretaget af Deloitte (68) (i det følgende »Deloitte-undersøgelsen«), hvori Deloitte udtalte sig om størrelsen af en rimelig fortjeneste for DP's universelle tjenesteydelser. Denne undersøgelse blev fremsendt til Belgien den 9. december 2011. Kommissionen modtog Belgiens bemærkninger til Deloitte-undersøgelsen den 26. december 2011.
(258)
CRA-undersøgelsen: Den 1. marts 2011 fremlagde Belgien en undersøgelse fra Charles Rivers Associates (69), som anfægtede WIK-undersøgelsen (i det følgende »CRA«).
(259)
I denne undersøgelse definerer WIK en rimelig referencefortjeneste for DP. Konkret analyserer WIK først de specifikke opgaver og risici for DP og konkluderer, at DP hovedsagelig varetager rutineopgaver og løber en begrænset virksomhedsrisiko (70). På grundlag af denne analyse, vælger WIK de virksomheder, der kan tjene til sammenligning, med andre ord fastlægger WIK sammensætningen af de referencegrupper, der skal give mulighed for at udlede den rimelige referencefortjeneste. WIK understreger generelt, at den valgte evalueringsprocedure følger principperne for den standardmetodologi, der anvendes til referenceværdier for rentabilitet i afregningspriser (71). Denne metodologi anvendes ikke kun i nationale bestemmelser for afregningspriser, men også i OECD's principper for afregningspriser (i det følgende OECD-principperne) (72).
(260)
WIK benytter flere instrumenter til rentabilitetsmåling og skelner mellem den interne rentefod baseret på pengestrømme, som anses for det teoretisk korrekte instrument til måling af rentabiliteten for en aktivitet, og andre indikatorer på grundlag af regnskabsoplysninger (rentesats) som afkast af investeret kapital, egenkapitalforrentning, afkastningsgrad og fortjeneste ved salg (73). Som det forklares i kapitel 5 i undersøgelsen, foreslår WIK at benytte fortjeneste ved salg som indikator for rentabiliteten i den foreliggende sag. En af fordelene ved dette instrument er, at det ikke er afhængigt af regnskabsoplysninger om fortjeneste (ebit, resultat før renter og skat (74)) og salg, to poster, som let kan identificeres i selskabets regnskaber. Ved at anvende fortjeneste ved salg kan man desuden undgå at vurdere og tildele aktiver mellem forskellige tjenesteydelser, hvilket kan vise sig nødvendigt med en kapitalbaseret referenceindikator som forrentning af egenkapitalen og afkast af investeret kapital, der normalt er en vanskelig øvelse. WIK anfører ligeledes, at en referenceindikator baseret på fortjeneste ved salg er tilrådelig, hvis de virksomheder, der tjener som sammenligningsgrundlag, og det selskab, der er genstand for den sammenlignende undersøgelse, tilhører samme branche eller samme industrisektor, hvilket sikrer, at ebit- og salgsstrukturen er homogene.
(261)
Hvad angår referencegruppens sammensætning, konkluderer WIK, at det er nødvendigt at finde et kompromis mellem sammenligneligheden af de virksomheder, som indgår i prøven, og dennes størrelse. WIK er imod at medtage oprindelige europæiske postvirksomheder i prøven, da deres priser blev reguleret på et marked, der i de fleste lande var udelukket fra konkurrence i hele den undersøgte periode. Af samme grund er antallet af selskaber, som konkurrerer direkte med oprindelige postvirksomheder, ret begrænset. Der er primært tale om mindre selskaber. For at få en afbalanceret gruppe af sammenlignelige virksomheder medtager WIK både direkte konkurrenter på de nationale markeder og store multinationale aktører som internationale ekspresgodsselskaber (UPS, FedEx, DHL) med mere risikable og kapitalintensive aktiviteter end en oprindelig postvirksomhed på et beskyttet nationalt marked.
(262)
Med hensyn til spørgsmålet om kompromis mellem prøvens sammenlignelighed og størrelse forudsætter WIK tre referencegrupper: i) referencegruppe I eller den begrænsede pakkepostsektor, der omfatter selskaber, der hovedsagelig yder pakkeposttjenester (10 selskaber, som vurderes at være særdeles sammenlignelige med befordringspligtige postvirksomheder), ii) referencegruppe II, eller den udvidede pakkepostsektor, der omfatter selskaber, hvis hovedaktivitet kan vedrøre andre tjenesteydelser såsom posttjenester (26 selskaber med en lidt lavere sammenlignelighed) og iii) referencegruppe III, som også omfatter selskaber i landtransportsektoren (1 163 selskaber med en mindre sammenlignelighed) (75). Ifølge WIK styrker denne fremgangsmåde den statistiske validitet af den endelige sammenlignende undersøgelse.
(263)
Et af de udvælgelseskriterier, som er anvendt på alle referencegrupper, vedrører selskabets størrelse, idet kun selskaber med indtægter på over 3 mio. EUR er medtaget (76). For så vidt angår den periode, oplysningerne dækker, forelå der kun troværdige oplysninger for perioden 1998-2007, og der er foretaget interpoleringer med tilbagevirkende kraft for perioden 1990-1997 (77).
(264)
Desuden gentager WIK den anvendte analyse i afregningspriserne på grundlag af begrebet interkvartil afstand (78) for at udjævne virkningerne af ekstremværdierne og for at definere størrelsen af en rimelig fortjeneste.
(265)
WIK får følgende resultater for perioden 1998-2007:
a)
referencegruppe I: 25 %-fraktil lig med -0,42 %, 75 %-fraktil lig med 6,72 % og median (50 %-fraktil) lig med 3,86 %
b)
referencegruppe II: 25 %-fraktil lig med 0,45 %, 75 %-fraktil lig med 6,77 % og median (50 %-fraktil) lig med 3,48 %
c)
referencegruppe III: 25 %-fraktil lig med 0,64 %, 75 %-fraktil lig med 5,57 % og median (50 %-fraktil) lig med 2,59 %.
(266)
WIK konkluderer, at den udvidede pakkepostsektor eller referencegruppe II er den mest egnede referencegruppe, da de opnåede resultater er relativt stabile over tid i forhold til den anden referencegruppe (den begrænsede pakkepostsektor), og fordi denne sektor funktionsmæssigt ligger tættere på post- og pakkeaktiviteterne end den anden referencegruppe (landtransportsektoren).
(267)
Der foretages en anden tilpasning for at opnå en øvre grænse for DP's rimelige fortjeneste på grundlag af analysen af den virksomhedsrisiko, virksomheden løber i forhold til referencegruppen. På dette grundlag foreslår WIK som øvre grænse for DP's rimelige fortjeneste værdien 3,48 % svarende til medianfortjenesten ved salg for referencegruppe II. Ved at vælge medianen i stedet for 75 %-fraktilen som øvre værdi for den rimelige fortjeneste ønsker WIK at afspejle, at selskaberne i prøven påtager sig en større risiko end de oprindelige postvirksomheder, eftersom de ikke har nogen særlig ret.
(268)
De belgiske myndigheder fandt den i WIK-rapporten anvendte metodologi ukorrekt, og de fremlagde flere dokumenter (breve, meningstilkendegivelser og rapporter) den 23. april 2010, 1. marts 2011, 14. juni 2011, 5. august 2011, 10. august 2011, 14. december 2011 og 19. december 2011, hvori de imødegik fremgangsmåden i WIK-rapporten og fremlagde deres egen metode til vurdering af en rimelig referencefortjeneste.
(269)
I en meningstilkendegivelse af 5. august 2011 gjorde de belgiske myndigheder i det væsentlige gældende, at den i WIK-undersøgelsen anvendte prøve ikke var repræsentativ for aktiviteten, størrelsen, risikoprofilen og referenceperioden. Belgien hævder derfor, at det er meget vanskeligt at legitimere prøven på grundlag af de opstillede kriterier i punkt 18 i rammebestemmelserne for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse.
(270)
I samme meningstilkendegivelse gør Belgien også gældende, at det ville være logisk at skelne mellem avancer for aktiviteter med grundlæggende forskellige risikoniveauer. Således anfører de belgiske myndigheder, at man såfremt bladdistribution og postomdeling er aktiviteter med forskellig risikoprofil, også bør anvende en rimelig fortjeneste på forskellige niveauer.
(271)
Desuden hævder de belgiske myndigheder, at der er produktivitetsgevinster forbundet med DPLP's aktiviteter, som Kommissionen bør tage i betragtning, når den definerer den rimelige forrentning, jf. punkt 18 i rammebestemmelserne for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse. De belgiske myndigheder understreger, at DPLP er blevet rentabel efter mange reformer og efter at have kørt med underskud meget længe. DPLP's omkostninger er blevet reduceret, bl.a. gennem lukning af posthuse. Andelen på 50 %, som siden 2006 har været ejet af private investorer, har skabt en ny effektivitetsorienteret kultur. Ifølge de belgiske myndigheder bør sådanne effektivitetsgevinster tages i betragtning ved fastsættelse af den rimelige forrentning for DPLP.
(272)
Den 1. marts 2011 sendte de belgiske myndigheder Kommissionen en rapport udfærdiget af Charles River Associates (CRA), som kaster et kritisk blik på WIK-undersøgelsen og foreslår en anden metode til vurdering af en rimelig fortjeneste for DPLP.
(273)
Hvad prøvens sammensætning angår, gør CRA gældende, at de tre WIK-prøver omfatter mange små selskaber, hvis risikoprofiler ikke kan sammenlignes med en stor postvirksomhed. CRA anfægter derfor WIK's konklusioner og hævder, at den oprindelige postvirksomheds omdeling af brevpostforsendelser indebærer en lav risiko, og at der kan foretages gode sammenligninger med selskaberne i referencegrupperne.
(274)
CRA henleder bl.a. opmærksomheden på korrelationen mellem en virksomheds omkostningsstruktur (omfanget af faste og variable omkostninger) og den kommercielle risiko. CRA anfører, at en postvirksomhed, der påtager sig en befordringspligt, har større faste omkostninger og derfor er mere udsat for et fald i efterspørgslen end et selskab med lavere faste omkostninger. Desuden understreger CRA forskellen i fortjeneste ved salg mellem små og store selskaber i WIK-grupperne (79), hvilket ifølge CRA forudsætter, at der findes systematiske forskelle mellem små pakkepostselskaber og større virksomheder som UPS og FedEx, der kan forklares ved forskellig omkostningsstruktur.
(275)
CRA foretager ligeledes en nærmere analyse af de særlige træk ved visse små pakkepostselskaber i WIK's prøve i referencegruppe I og konkluderer, at deres risikoprofil ikke kan sammenlignes med en stor postvirksomheds. CRA finder også, at der ikke er grund til at øge størrelsen af denne prøve, som allerede er vanskeligt sammenlignelig, ved at tilføje endnu mindre sammenlignelige virksomheder.
(276)
CRA forkaster WIK's argument om, at de oprindelige europæiske postvirksomheder ikke bør inkluderes i prøven, da deres overskud ikke afgøres af konkurrencen, men af prisreguleringen, idet der er risiko for, at disse oprindelige postvirksomheder takket være prisreguleringen har kunnet inkassere alt for store overskud. CRA gør gældende, at WIK ved at forkaste andre oprindelige postvirksomheder med henblik på sammenligningen bygger på den teoretiske hypotese om, at disse oprindelige virksomheder har kunnet kræve for høje priser, men uden at føre empiriske beviser for deres udtalelser. I den sammenhæng understreger CRA under henvisning til de prisreguleringsmekanismer, der i flere medlemsstater anvendes til fastsættelse af maksimumspriser (80), at de store overskud snarere skyldes produktivitetsgevinster end høje priser.
(277)
CRA gør gældende, at den naturlige metode til beregning af en rimelig avance for DPLP's public service-forpligtelser er at tage udgangspunkt i de disponible oplysninger om avancer på postaktiviteter i andre vesteuropæiske postvirksomheder. Metoden er naturlig, fordi de pågældende offentlige tjenesteydelser frem for alt er brevpostforsendelser, og oplysningerne om de opnåede avancer på brevpostoperationer i andre vesteuropæiske postvirksomheder er direkte tilgængelige og ikke viser en alt for mild prisregulering.
(278)
CRA anfører især, at analysen bør bygge på de ebit-avancer (fortjeneste ved salg), der opnås på brevpostaktiviteter i de vesteuropæiske postvirksomheder, som meddeler brancheoplysninger om ebit-avancer for deres postaktiviteter eller (hvis ebit-avancerne ikke oplyses) på samlede ebit-avancer hos de vesteuropæiske postvirksomheder, der får over 75 % af deres indtægter fra posttjenester. CRA ser i prøven bort fra østeuropæiske virksomheder på grund af deres relative ineffektivitet i forhold til vesteuropæiske postvirksomheder.
(279)
Som følge heraf bygger CRA's analyse på en stikprøve på 11 vesteuropæiske postvirksomheder i perioden 2002-2009 (73 observationer i alt). Den gennemsnitlige fortjeneste ved salg i denne prøve er på […] %, medianen er på […] %, og 75 %-fraktilen er lig med […] % (81). CRA beregner også den trimmede middelværdi ([…] %) og middelværdien efter Winsor-metoden ([…] %), der ligesom medianen ikke berøres af ekstremværdierne (82).
(280)
Hvad angår definitionen af en referenceværdi for den rimelige fortjeneste, gør CRA gældende, at brugen af middelværdier rejser metodologiske problemer. CRA forklarer, at den kritiske tærskel for en uforholdsmæssigt høj rentabilitet på grund af udsving i avancerne i prøven bør ligge højere end middelværdien eller ethvert andet mål for en midtpunktssøgende tendens og f.eks. kan være lig med 75 %-fraktilen. Ifølge CRA minder en sådan fremgangsmåde om den metode, der anvendes i undersøgelser af afregningspriser, og som består i at basere sig på en afstand (f.eks. en interkvartil afstand eller andre fraktiler).
(281)
Den 14. december 2011 fremlagde de belgiske myndigheder et dokument for Kommissionen om DPLP's holdning til de risici, postvirksomheder løber, og med forslag til en metode til udarbejdelse af et værktøj til måling af den risikopræmie, som tillagt fortjenesten ved salg uden risiko ville give en rimelig fortjeneste ved salg.
(282)
I dokumentet forklares det ikke, hvordan fortjenesten ved salg uden risiko (udtrykt i fortjeneste ved salg) kan defineres i den foreliggende sag, og det fremgår ikke klart, hvad en rimelig fortjeneste ved salg præcis bør være på grundlag af den foreslåede metode. Analysen lægger snarere vægt på en vurdering af de forskellige risici og på beregningen af en risikopræmie, der afspejler alle risikotyper.
(283)
De belgiske myndigheder fremhæver især tre store risikokategorier - sektorrisiko, risiko i forbindelse med tjenesteydelsen og kontraktrisiko - og de sædvanlige risikotyper, postvirksomheder er udsat for, i hver kategori. Metoden til vurdering af risikopræmien omfatter: i) definition af en »maksimal risikopræmie« (83), ii) opdeling af den undersøgte periode i aftaleperioder for at indkredse de risici, der knytter sig til hver aftale, iii) anvendelse af en enkel skala til at vurdere hver risiko for hver aftaleperiode (lav, middel eller høj), iv) omregning af de karakterer, der er givet hver risiko, til en samlet karakter for hver af de store risikokategorier og v) omregning af de samlede karakterer til risikopræmier, hvoraf summen giver den samlede risikopræmie.
(284)
Endvidere gives der eksempler for at vise, at DPLP løber større risici end gennemsnittet. Således fastholder de belgiske myndigheder, at DPLP løber en risiko i forbindelse med mængder, da selskabet får en større andel af sine indtægter fra sin »postaktivitet« og har en mindre omkostningselasticitet, fordi det har en større andel af faste omkostninger end gennemsnittet. En anden type risiko, der vurderes at være højere for DPLP, er den sikkerhedsmæssige risiko. Ifølge analysen skyldes det, at DPLP er en af de få europæiske postvirksomheder, der omdeler kontante pensionsydelser til døren.
(285)
På grundlag af vurderingen af de forskellige risici konkluderer de belgiske myndigheder, at den fjerde driftsaftale indebærer et højt risikoniveau for de tre typer, mens risikoniveauet for den første, anden og tredje aftale er middel (den eneste undtagelse er sektorrisikoen, der betragtes som lav for den første aftale). De belgiske myndigheder giver andre eksempler på, hvordan ovennævnte klassificering af de forskellige risici omregnes til risikopræmie på grundlag af forskellige værdier for den »maksimale risikopræmie«.
(286)
Deloitte-undersøgelsen, jf. betragtning (257), er enig med WIK-undersøgelsen på flere punkter:
1.
begge benytter den samme metode til at finde frem til sammenlignelige virksomheder i forhold til funktioner og risiko i finansielle databaser
2.
begge foreslår at bruge fortjeneste ved salg som det mest relevante referencemål til at definere referencefortjenesten (på grund af manglende oplysninger er der forskelle i regnskabsmæssig behandling mellem de forskellige virksomheder)
3.
endelig er befordringspligtige postvirksomheder udelukket fra gruppen af sammenlignelige virksomheder, da de primært driver virksomhed på regulerede markeder og har eneret.
(287)
Hvad gruppen af sammenlignelige virksomheder angår, vedrører den vigtigste forskel mellem WIK-undersøgelsen og Deloitte-undersøgelsen størrelsen på de relevante selskaber. Deloitte medtager i sin prøve kun selskaber med årlige indtægter på over 100 mio. EUR (84). Denne begrænsning skyldes Deloittes analyse af de særlige træk ved aktiviteter i forbindelse med levering af tjenesteydelser, der er omfattet af befordringspligten, samt kommercielle risici og markedsrisici i den sammenhæng (85).
(288)
Deloitte finder især, at selskaber i brev- og pakkepostsektoren, som driver store og komplekse indsamlings- og omdelingsnet, med rimelighed kan sammenlignes med DP. I betragtning af de stordriftsfordele og den rækkevidde og tæthed, der karakteriserer postnettene, og driftsomkostningernes høje andel i forhold til kapitalomkostningerne samt de dermed forbundne risici (såsom risiko i forbindelse med mængder, risiko for erstatning af elektronisk post) kan de store virksomheder med mange produkter i post- og pakkesektoren i højere grad sammenlignes end de små brevpostvirksomheder. Varetransport- og logistikselskaber kan også - i mindre målestok - bidrage til sammenligningen, da de bruger de samme aktiver.
(289)
For at illustrere betydningen af selskabernes størrelse sammenligner Deloitte sin prøve med WIK's referencegruppe II. Deloitte anfører, at den gennemsnitlige fortjeneste ved salg i WIK's prøve er meget forskellig for grupper af selskaber af forskellig størrelse (som udledes af antallet af ansatte) (86). Deloitte gør gældende, at der i deres egen prøve (baseret på større selskaber) derimod ikke er nogen snæver forbindelse mellem størrelsen og fortjenesten ved salg.
(290)
Efter prøveudvælgelsesprocessen bygger Deloitte sin analyse på syv post- og pakkeselskaber, 18 logistikselskaber og 19 varetransportselskaber. For så vidt angår post- og pakkesektoren, omfatter den lille gruppe på syv sammenlignelige selskaber store multinationale eksprespakkeoperatører som UPS, FedEx og TNT Express samt nogle andre postvirksomheder, der primært hører hjemme i USA og Det Forenede Kongerige (87). I princippet dækker alle data perioden 1990-2007, men oplysningerne for de første år er dog meget begrænsede, og Deloitte mener derfor, at resultaterne for disse år er mindre troværdige (88).
(291)
Deloitte undersøger desuden fordele og ulemper ved flere andre instrumenter til måling af rentabilitet. Selskabet forkaster brugen af den interne rentefod i den foreliggende sag på grund af de praktiske vanskeligheder med at få tilstrækkelige oplysninger om likviditetsstrømmene. Det forkaster også brugen af afkast af investeret kapital og egenkapitalforrentning på grund af f.eks. forskelle mellem selskabernes regnskabsmæssige behandling af omkostninger og kapitalstruktur (idet sidstnævnte er vigtig for egenkapitalforrentningen). Afkastningsgraden anses også for at være utilstrækkelig, da den er baseret på de samlede aktiver. Deloitte foreslår derfor at vælge fortjenesten ved salg, men understreger, at denne ikke direkte måler kapitalafkastet og derfor kun kan bruges til en sammenlignende undersøgelse, såfremt de sammenlignede virksomheder har samme kapitalintensitet.
(292)
Deloitte beregner dog afkastet af den investerede kapital (samt afkastet af investeret kapital til markedsværdi samt afkastningsgraden) for en lille delstikprøve på seks selskaber, men konkluderer, at interval og udsving i afkastet af den investerede kapital kan afspejle forskellige faktorer, hvilket nødvendiggør en forsigtig fortolkning og skader dens nytteværdi som referenceindikator. Blandt disse faktorer understreger Deloitte betydningen af kapitalintensiteten. Deloitte gør gældende, at DP's befordringspligt, når man ser på kapitalintensitet, ligger tættere på f.eks. UPS' og FedEx' end på godstransportoperatørers som Kuehne & Nagel eller Wincanton.
(293)
Deloitte understreger også, at der er store rentabilitetsforskelle mellem selskaberne over tid samt inden for de forskellige sektorer og mellem disse. Disse forskelle berettiger ifølge Deloitte, at der benyttes intervaller for rimelig fortjeneste i stedet for en fælles gennemsnitsværdi. En sådan fremgangsmåde vil også være hensigtsmæssig, fordi det er nødvendigt ikke at straffe resultater over gennemsnittet, som er opnået takket være effektivitetsgevinster.
(294)
Deloittes resultater pr. sektor og for alle sektorer er opsummeret i tabel 22 i Deloitte-undersøgelsen. Det vil sige, at
a)
for brev- og pakkepostsektoren i perioden 1998-2007 er gennemsnittet af de gennemsnitlige årlige fortjenester ved salg på 8,1 %, gennemsnittet af de årlige medianfortjenester ved salg er 7,4 %, gennemsnittet af de årlige 25 %-fraktiler er 4,8 % og gennemsnittet af de årlige 75 %-fraktiler er 12 %
b)
for alle sektorer i perioden 1990-2007 er gennemsnittet af de gennemsnitlige årlige fortjenester ved salg på 6 %, gennemsnittet af de årlige medianfortjenester ved salg er 5,4 %, gennemsnittet af de årlige 25 %-fraktiler er 3,6 %, og gennemsnittet af de årlige 75 %-fraktiler er 8,1 % (89).
(295)
Som referenceindikator foreslår Deloitte en værdi baseret på gennemsnittet af de gennemsnitlige årlige fortjenester ved salg svarende til 7,9 % (90). For at afspejle den konstaterede forskel i fortjenester ved salg udleder Deloitte et interval for rimelig fortjeneste ved salg på grundlag af de årlige interkvartilafstande (91).
(296)
Det er en kompleks opgave at vælge en god prøve af sammenlignelige virksomheder for oprindelige postvirksomheder. Det siger sig selv, at udvælgelsen af en gruppe virksomheder, der kan tjene som reference for kommercielle aktiviteter og risiko, skal foretages med den største omhu.
(297)
WIK- og Deloitte-undersøgelserne har det til fælles, at de går målrettet efter kommercielle selskaber, der har aktiviteter, som kan sammenlignes med DPLP's, samtidig med at de udelukker oprindelige postvirksomheder fra sammenligningsudsnittet. CRA bruger derimod en prøve til sammenligning, der udelukkende består af andre oprindelige europæiske postvirksomheder.
(298)
Kommissionen er enig med WIK og Deloitte i, at de oprindelige postvirksomheders fortjeneste (som CRA benytter i sin sammenlignende undersøgelse) ikke er skabt på normale markedsvilkår, men for en stor dels vedkommende er resultatet af andre medlemsstaters valg af regulering. De kan derfor ikke på passende vis afspejle referencefortjenesten. Da CRA's prøve samtidig omfatter oprindelige postvirksomheder i andre europæiske lande, ser det ud til, at det er det udsnit af virksomheder, der ligger tættest op ad DPLP. Derfor mener Kommissionen, at CRA's udsnit bør tages i betragtning i fuldt omfang, bl.a. med henblik på gennem validering at kontrollere de referenceniveauer for rimelig fortjeneste (fortjeneste ved salg), der er defineret på grundlag af WIK- og Deloitte-undersøgelserne.
(299)
Både WIK-undersøgelsen og Deloitte-undersøgelsen anerkender, at man bør råde over et udsnit af en tilstrækkelig størrelse for at drage signifikante konklusioner af den sammenlignende undersøgelse. Derfor bygger de på et (relativt) begrænset udsnit af virksomheder i brev- og pakkepostsektoren og på større udsnit af selskaber i logistik- og godstransportsektoren. Kommissionen anerkender, at det er vigtigt at råde over en tilstrækkeligt stor prøve til statistiske formål. CRA anfægter i den forbindelse nytten af at forøge prøvens størrelse ved at tilføje mindre sammenlignelige virksomheder, men vedrørende den holdning finder Kommissionen, at de større udsnit som defineret af WIK og navnlig af Deloitte på grundlag af de valgte metoder til udvælgelse af prøver er tilstrækkeligt sammenlignelige til at kunne tjene som signifikante referencegrupper med henblik på at vurdere DPLP's fortjeneste.
(300)
WIK-undersøgelsen forsøger at definere en referencefortjeneste ved salg på grundlag af tre grupper, der er dannet med henblik på sammenligning. Kommissionen mener dog også, at WIK-undersøgelsen kan anfægtes på to forskellige, om end forbundne, punkter (92): i) WIK benytter prøver, der også omfatter et stort antal mindre virksomheder (93), som helt indlysende ikke kan sammenlignes med de oprindelige postvirksomheder som DPLP, og ii) WIK's hypoteser om risikoniveauet for den undersøgte postvirksomhed.
(301)
Kommissionen mener, at aktiviteternes omfang og omkostningsstrukturen hos de oprindelige postvirksomheder som DPLP (sammen med den indførte reguleringsmekanisme) er væsentlige elementer ved vurderingen af den sammenlignende undersøgelse af størrelserne af fortjenesten.
(302)
For det første - hvis de faste omkostninger er høje (og f.eks. vedrører kapitalomkostninger eller andre faste omkostninger til nettet) - kan de største virksomheder få større besparelser som følge af stordrift og tæthed end de små. Ved at sammenligne den gennemsnitlige fortjeneste ved salg for større og mindre virksomheder i WIK's prøve påviser Deloitte-II-undersøgelsen, at den gennemsnitlige fortjeneste ved salg stiger med virksomhedernes størrelse (målt efter antal ansatte) (94). Gennemsnitsværdien af første kvartil (Q1) er nemlig meget lav i de tre WIK-prøver (f.eks. kun 0,75 % for WIK-II-prøven i perioden 1998-2007) (95), hvilket kan være tegn på en vis overrepræsentation af (mindre) virksomheder, der kører med tab og kæmper for at blive på markedet. Ved at medtage lige så mange små virksomheder i sine prøver (også i sin største prøve i referencegruppe II) har WIK måske undervurderet den referencefortjeneste ved salg, som i højere grad gælder for større og mere veletablerede virksomheder som DP eller DPLP.
(303)
For det andet - selv om WIK med rette nævner virksomhedens lave risikoprofil på grund af aktiviteternes monopollignende karakter - synes WIK ikke at have taget tilstrækkeligt hensyn til de store faste omkostninger (i forhold til de variable omkostninger) som følge af befordringspligten, ej heller til den udvikling i risikoprofilen, som ændringerne i lovgivningen i tidens løb kan have medført for virksomheden, især mellem de forskellige reguleringsperioder (f.eks. de forskellige driftsaftaler i DPLP's tilfælde).
(304)
Andelen af faste omkostninger kan ikke blot være høj på grund af en virksomheds høje kapitalintensitet (en af de gængse forklaringer på de høje faste omkostninger), men også fordi virksomheden ikke kan tilpasse sine samlede omkostninger i betragtning af sin forpligtelse (i forbindelse med befordringspligten) til at opretholde et omfattende distributionsnet, og fordi den ikke kan reducere arbejdsomkostningerne som følge af de eksisterende ansættelseskontrakter. Den høje andel af faste omkostninger (96) sætter i endnu højere grad spørgsmålstegn ved medtagelsen af små selskaber, hvis omkostningsstruktur (forholdet mellem faste og variable omkostninger) ser ud til at adskille sig markant (97).
(305)
Som anført i indledningen finder Kommissionen ligeledes, at en oprindelig postvirksomheds risikoeksponering i høj grad afhænger af, hvilken form for reguleringsmekanisme de offentlige myndigheder har iværksat til at finansiere befordringsforpligtelsen. Overgangen til en mere langsigtet price cap-ordning for frimærkepriser (som DPLP oplevede det i 2006) medfører bl.a. en mærkbar forøgelse af risikoen i forbindelse med mængder. Når der foreligger en sådan risiko, svækkes WIK's hypotese om en iboende lav risiko ved DPLP's aktiviteter, i det mindste i en periode med en price cap-ordning.
(306)
På baggrund af argumenterne i betragtning 286 til 295 finder Kommissionen, at Deloitte-prøverne - til vurdering af DPLP's fortjeneste - udgør en forbedring i forhold til WIK-prøverne, da de er begrænset til virksomheder med en højere minimumsstørrelse (årlig omsætning på over 100 mio. EUR).
(307)
Sideløbende hermed bør det dog bemærkes, at Deloittes fremgangsmåde i forskellige henseender også er behæftet med visse potentielle svagheder, og Deloittes konklusioner skal tages med et vist forbehold.
(308)
Deloittes prøver ser bl.a. ud til at omfatte mange selskaber, hvis kapitalintensitet er højere end den, der er relevant for brevpostvirksomheder (98). Ud fra en metodologisk synsvinkel kræver brugen af fortjeneste ved salg som værktøj til vurdering af fortjenesten et sammenligneligt udsnit af selskaber med samme kapitalintensitet (her defineret som forholdet mellem kapital og salg). Arbejdshypotesen er, at selskaber med samme fortjeneste ved salg vil have et afkast af investeret kapital (99), som er omvendt proportionalt med deres forhold mellem kapital og salg. Hvis fortjeneste ved salg skal benyttes som referenceindikator for rentabiliteten, kræver det derfor, at selskaberne i referencegruppen har samme kapitalintensitet. Selv om det er vanskeligt at opnå pålidelige skøn over kapitalintensitet (100), kunne det se ud til, at omdeling af brevpost samt bladdistribution er mindre kapitalintensiv end eksprespakkevirksomhed, der udføres af store multinationale selskaber som UPS, TNT, FedEx og DHL (101). Det kan derfor være, at den indikator for rimelig fortjeneste, som defineres på grundlag af Deloittes prøver, overvurderer den referencefortjeneste, der bør anvendes på selskaber med samme kapitalstruktur som DPLP (102).
(309)
Under henvisning til de mange usikkerhedsmomenter ved denne vurdering finder Kommissionen det berettiget at definere et rimeligt interval for fortjenesten ved salg på grundlag af Deloittes skøn over medianfortjenesten ved salg for det største udsnit af alle segmenter (5,4 %) samt medianfortjenesten ved salg for udsnittet af selskaber i post- og pakkepostsektoren (7,4 %) (103). Det således opnåede interval [5,4 -% 7,4 %] vil ifølge Kommissionen udgøre et standardinterval for en rimelig fortjeneste, i det mindste for de perioder, hvor DPLP løb en væsentlig risiko i betragtning af den gældende kompensationsaftale og de betydelige incitamenter til at blive mere effektiv (104).
(310)
Kommissionen mener, at intervallet på [5,4 %- 7,4 %] er passende som standardværdi både for DPLP's postomdelingsaktiviteter og for selskabets omdeling af aviser og tidsskrifter, eftersom der er tale om tæt knyttede aktiviteter med meget ensartede kommercielle kendetegn.
(311)
DPLP har ganske vist kun været udsat for lidt eller ingen konkurrence på de pågældende aktivitetsområder (omdeling af breve, aviser og tidsskrifter). På det grundlag rejser spørgsmålet sig om, hvorvidt man bør vurdere selskabets fortjeneste på grundlag af medianfortjenesten hos de selskaber, som reelt er konkurrenceudsat, og om en mere begrænset referenceværdi (dvs. lavere) som første kvartil (25 %-fraktil) ikke ville være tilstrækkelig for et selskab i DPLP's position. Kommissionen finder dog, at man ved en sådan fremgangsmåde ikke i tilstrækkelig grad anerkender, at der foreligger et stort udsving i fortjeneste både mellem selskaber og over tid. Desuden bør man undgå enhver uberettiget fratagelse af eventuelle effektivitetsgevinster ved at lægge så stramt et loft over den fortjeneste ved salg, selskabet efterfølgende måtte opnå.
(312)
I den foreliggende sag finder Kommissionen ligeledes, at det er upassende at basere sig på foranstaltninger, der ligger ud over medianen, f.eks. tredje kvartil (105). Eftersom den valgte fremgangsmåde allerede definerer et interval mellem forskellige prøver, forekommer merværdien ved - af statistiske grunde - at tage hensyn til intervaller på begge sider af medianen i prøverne (interkvartil afstand, som normalt anvendes i afregningspriserne) noget begrænset (106). Kommissionen tager derfor hensyn til medianudsvinget i de forskellige referencegrupper i stedet for udsvinget omkring medianen i en bestemt prøve (107).
(313)
Men især da DPLP's »postsektor« har en lavere kapitalintensitet end ekspresgodsvirksomheder (108), kunne det se ud til, at det allerede i sig selv ville give en vis manøvremargin at benytte medianen for sidstnævnte prøve, hvilket giver mulighed for at indkredse udsving i størrelsen af fortjenesten omkring medianen for selskaber med en mindre kapitalintensitet såsom DPLP og i givet fald yde tilstrækkelig kompensation for effektivitetsgevinster.
(314)
Der kan foretages flere krydstjek af sammenhængen ved at sammenligne det i betragtning 309 omtalte standardinterval med andre tilgængelige skøn over den rimelige fortjeneste. Som anført i begyndelsen af dette delafsnit er det nyttigt at foretage et krydstjek med medianfortjenesten ved salg i CRA-undersøgelsen, som er på […] % (109). Medianfortjenesten ved salg beregnet på grundlag af WIK's referencegruppe II og begrænset til de selskaber, hvis omsætning ligger over 100 mio., giver en fortjeneste ved salg på 7,1 %. Kommissionen konkluderer, at disse tal ligger inden for intervallet [5,4 %- 7,4 %], hvilket styrker påstanden om, at dette interval kan anses for rimeligt.
(315)
Generelt når Kommissionen derfor frem til den konklusion, at en standardmargin inden for et interval på [5,4 %- 7,4 %] ser ud til at være en passende referencemargin for fortjenesten, i hvert fald for perioder, hvor DPLP var udsat for en væsentlig risiko og fik store effektivitetsincitamenter.
(316)
Hvis aftalen mellem den oprindelige virksomhed og de offentlige myndigheder er af en sådan art, at den offentlige tjeneste er forbundet med en væsentlig grad af risiko, mener Kommissionen generelt, at den rimelige fortjeneste til den oprindelige virksomhed skal være proportional med det tilsvarende risikoniveau. Omvendt skal den rimelige fortjeneste være lav, hvis aftalen kun indebærer en lille risiko.
(317)
I det foregående afsnit forklarede Kommissionen sit tiltag for at definere et standardinterval for en rimelig fortjeneste på [5,4 %- 7,4 %], der anses for passende for aftaler, som indebærer en betydelig risiko. Det er vanskeligt at sætte tal på en passende referenceværdi for intervallet for rimelig fortjeneste ved salg i tilfælde af lav risiko, men det er klart, at et sådant interval for fortjenesten ved salg bør ligge til venstre for fordelingen af de størrelser af fortjeneste, der er observeret i prøven. Kommissionen finder det i dette perspektiv berettiget at indføre et interval for en rimelig fortjeneste, som er baseret på første kvartil (25 %-fraktil) i stedet for medianen.
(318)
Hvis man benytter 25 %-fraktil som referenceværdi for aftaler med begrænset risiko, får man et interval for rimelig fortjeneste på [3,6 % - 4,8 %] på grundlag af de forskellige Deloitte-prøver.
(319)
Også her kan en sammenligning med CRA-resultaterne for de oprindelige postvirksomheder være en anden nyttig krydskontrol. Gennemsnittet for den årlige 25 %-fraktil beregnet af Kommissionen er lig med […] %. Kommissionen konkluderer, at disse tal ligger inden for intervallet [3,6 % - 4,8 %], hvilket styrker påstanden om, at dette interval kan anses for rimeligt.
(320)
Generelt når Kommissionen derfor frem til den konklusion, at en standardmargin inden for et interval på [3,6 % - 4,8 %] ser ud til at være en passende referencemargin for fortjenesten for perioder, hvor DPLP var udsat for en begrænset risiko.
(321)
Som det blev forklaret i indledningen til dette afsnit, afhænger DPLP's risiko af, hvilken kompensationsmekanisme Belgien anvender. Denne mekanisme er anført i de forskellige driftsaftaler mellem DPLP og den belgiske stat og varierer over tid. Det er derfor rimeligt at tage hensyn til forskellige intervaller for »rimelig fortjeneste ved salg« alt efter den gældende kompensationsmekanisme, der afgør risikoniveauet for DPLP, men også i hvilket omfang DPLP tilskyndes til at forbedre sin produktivitet.
(322)
I den forbindelse ønsker Kommissionen at understrege, at risikokarakteriseringen i aftalerne ikke kun afhænger af risikoen i DPLP's driftsaftaler, endsige af den absolutte risikograd, men snarere af, i hvilket omfang risikoen er større eller mindre end for selskaberne i de samme prøvegrupper. Det samme gælder intensiteten af de foranstaltninger, der skal tilskynde DPLP til at opnå effektivitetsgevinster. Eftersom disse prøvegrupper består af selskaber, der driver virksomhed i et konkurrenceudsat miljø, står de normalt over for en stor risiko og stærke incitamenter til at blive mere effektive.
(323)
Kommissionen mener, at den fjerde driftsaftale (2006-2010) klart fastsætter mekanismer, der omfatter langsigtede forpligtelser vedrørende priser og finansiering baseret på forhåndsparametre. Det gælder for DPLP's virksomhed inden for både postomdeling og bladdistribution.
(324)
Mere specifikt hedder det angående bladdistribution i artikel 9 i den fjerde driftsaftale, at det vægtede takstgennemsnit for levering af tjenesteydelser i »kurven af små brugere« i aftaleperioden (standardperiode på fem år) ikke må stige hurtigere, end price cap-ordningen tillader baseret på sundhedsindekset (et særligt forbrugerprisindeks) og en kvalitetsbonus, som afspejler den procentdel individuel post, der er omdelt over tid. Når der således fastsættes takster for hele aftaleperioden, er alle kriterier for en incitamentskontrakt ifølge Kommissionen opfyldt, hvilket udsætter selskabet for en betydelig risiko.
(325)
Hvad omdeling af aviser og tidsskrifter angår, præciseres det i artikel 2 i den fjerde driftsaftale, at taksterne for omdeling af aviser og tidsskrifter i aftaleperioden ikke kan stige hurtigere end sundhedsindekset. For at dække nettoomkostningerne ved omdeling af aviser og tidsskrifter i betragtning af de planlagte effektivitetsgevinster fastsættes der i artikel 13, stk. 2, en årlig kompensation til DPLP på 290 613 000 EUR (inflationskorrigeret) (110). Det hedder i artikel 13, stk. 5, at hvis indholdet af eller betingelserne for tjenesteydelsen af almen økonomisk interesse ændres, eller hvis der sker en væsentlig udvikling i omkostningerne, som DPLP ikke kan styre, undersøger parterne, om kompensationsbeløbet skal tilpasses for at følge denne omkostningsudvikling. En sådan tilpasning sker ved beslutning i ministerrådet. Kommissionen anerkender, at sidstnævnte bestemmelse kan fortolkes som en undtagelsesbestemmelse, der efterfølgende genindfører visse elementer i aftalen (som beskytter DPLP mod risikoen). Kommissionen mener dog, at de offentlige myndigheders ordlyd er tilstrækkeligt vag, og at DPLP derfor ikke kan påberåbe sig den. Kommissionen finder generelt, at de foranstaltninger, der er truffet for DPLP's virksomhed i forbindelse med omdeling af aviser og tidsskrifter, forudsætter en langsigtet forpligtelse vedrørende kompensationens størrelse.
(326)
Derfor kan den fjerde driftsaftale (2006-2010) ifølge Kommissionen ikke anses for at medføre en begrænset risiko, men derimod en betydelig risiko. Generelt ser standardintervallet på [5,4 %- 7,4 %] ud til at passe til de to typer af aktiviteter, der er fastsat i den fjerde driftsaftale.
(327)
Omvendt syntes de foregående driftsaftaler (indtil 2005) hovedsagelig at bygge på pris- og kompensationsmekanismer med en begrænset risiko for DPLP.
(328)
Vedrørende fastsættelsen af frimærkepriserne bemærker Kommissionen, at de første tre driftsaftaler ikke anvender en price cap-ordning af samme type som i den fjerde driftsaftale (med en langsigtet prisforpligtelse). I disse aftaler henvises der snarere ret generelt til takster baseret på faktiske omkostninger fastlagt på grundlag af hensigtsmæssige regnskabsprincipper (111).
(329)
På samme måde bemærker Kommissionen vedrørende omdeling af aviser og tidsskrifter, at de tre første driftsaftaler ikke indeholder bestemmelser om budget for aftaleperioden ligesom den fjerde driftsaftale (112). Heri henvises derimod til kompensationen på grundlag af faktiske omkostninger (113). Kommissionen konstaterer, at der i den anden aftale desuden var defineret et samlet loft over kompensationen, men ud fra de faktiske kompensationsbeløb i perioden kan der sættes spørgsmålstegn ved, om loftet reelt er bindende (114). I den første driftsaftale var der ligeledes fastsat en årlig bevilling (kompensation), men Kommissionen bemærker, at der samtidig ikke var defineret et langsigtet loft over taksterne for omdeling af aviser og tidsskrifter.
(330)
Kommissionen er derfor af den opfattelse, at intervallet på [3,6 % - 4,8 %], der blev anset for rimeligt, hvis aftalen ikke var forbundet med nogen væsentlig risiko, skal anvendes både på omdeling af aviser og tidsskrifter og postomdeling i den periode, som svarer til de første tre driftsaftaler.
(331)
Kommissionen konstaterer, at de belgiske myndigheder også foreslog en tilgang baseret på aftalerne i det dokument, de fremlagde den 14. december 2011. Skønt den foreslåede metodologi rejser flere spørgsmål om risikofaktorer og den måde, hvorpå de vægtes (115), er en analyse for hver aftaleperiode, hvor DPLP's risiko hovedsagelig klassificeres efter en tretrinsskala (lav, middel, høj), alt i alt i overensstemmelse med Kommissionens tilgang. Som helhed ser DPLP's relevante risikoklassificering af aftalerne ud til at være i overensstemmelse med Kommissionens analyse, idet de belgiske myndigheder også finder, at den fjerde aftale alt i alt er mere risikobetonet end de første tre.
(332)
Kommissionen er nået frem til den konklusion, at et standardinterval for fortjenesten ved salg på mellem [5,4 % - 7,4 %] er et passende referenceinterval til at definere den rimelige fortjeneste for de perioder, hvor DPLP var udsat for en væsentlig risiko og skulle tage hensyn til stærke effektivitetsincitamenter.
(333)
Kommissionen konkluderer også, at et interval for fortjenesten ved salg på [3,6 % - 4,8 %] er et passende referenceinterval til at definere den rimelige fortjeneste for de perioder, hvor DPLP ikke løb nogen væsentlig risiko.
(334)
Med henblik på at tage hensyn til de bestræbelser, som DPLP ifølge de belgiske myndigheder har udfoldet for at opnå effektivitetsgevinster, har Kommissionen besluttet at udvise forsigtighed og benytte øvre grænser for disse to intervaller for at fastsætte den rimelige fortjeneste, der skal medtages i omkostningerne til de offentlige tjenesteydelser. Denne fremgangsmåde fremhæves også i Deloitte-undersøgelsen (jf. betragtning 293), hvori det hedder, at det vil være hensigtsmæssigt at benytte intervaller, fordi det er nødvendigt ikke at straffe resultater over gennemsnittet, der er opnået gennem effektivisering.
(335)
Kommissionen finder, at der er begrænset risiko ved de første tre driftsaftaler (1992-1996, 1997-2002 og 2003-2005), og at en rimelig fortjeneste svarende til en fortjeneste ved salg på 4,8 % kan anvendes for omdeling af såvel brevpost som aviser og tidsskrifter. Den mener derimod, at den fjerde driftsaftale (2006-2010) er behæftet med en klart større risiko, således at der kan anvendes en rimelig fortjeneste svarende til en fortjeneste ved salg på 7,4 % for omdeling af såvel brevpost som aviser og tidsskrifter.
(336)
I den første driftsaftale bestemmes det, at den årlige kompensation fra staten er beregnet til alle public service-opgaver.
(337)
Den eventuelle overkompensation skal derfor beregnes ved at lægge samtlige udgifter og indtægter ved alle public service-opgaver sammen.
(338)
Den årlige kompensation fra staten for public service-opgaver skal være inkluderet i indtægterne. De årlige kompensationer, DPLP har modtaget i henhold til den første driftsaftale, udgør et samlet beløb på 1,5 mia. EUR.
(339)
Endvidere skal nedenstående støtteforanstaltninger medregnes:
Overførsel af ejendomme
(340)
Den første driftsaftale omfattede også en overførsel af statsejendomme til DPLP. Denne overførsel af ejendomsret til ejendomme til en værdi af 112,2 mio. EUR uden modydelse skal medregnes i DPLP's indtægter for at beregne overkompensationen for den periode, som er dækket af den første driftsaftale. DPLP havde ikke betalt nogen modydelse til staten for brug af bygningerne i løbet af perioden forud for overførslen.
(341)
I 1997 betalte staten et beløb på 62 mio. EUR til DPLP, der bogførte det som en kapitaltilførsel. De belgiske myndigheder erkendte efterfølgende, at denne overførsel faktisk svarede til udskudt betaling af restbeløbet af den årlige kompensation for 1996 i henhold til den første driftsaftale.
(342)
Som udgangspunkt var det pågældende beløb ikke blevet udbetalt til DPLP til tiden i 1996, således at kompensationen fra staten var mindre end det årlige beløb, der var fastsat i driftsaftalen for det pågældende år.
(343)
Med henblik på kontrol af overkompensation er udbetalingen på 62 mio. EUR medtaget i kompensationen for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse for den periode, der er omfattet af den første driftsaftale.
(344)
Beregningen af overkompensationen for den første driftsaftale kan opsummeres som følger:
-
Nettoomkostninger (udgifter - indtægter) ved samtlige public service-opgaver, herunder befordringspligten
-
Tilladt rimelig fortjeneste for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse
+
Årlige kompensationer for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse
+
Overførsel af ejendomme
+
Kapitaltilførsel i 1997
=
Overkompensation
(345)
For de efterfølgende tre driftsaftaler bliver kun de udgifter og indtægter ved tjenesteydelserne af almindelig økonomisk interesse medregnet i overkompensationen, for hvilke der i medfør af bestemmelserne i de nævnte aftaler kunne betales kompensation for offentlig tjeneste. Udgifter og indtægter for de øvrige tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, som i overensstemmelse med driftsaftalerne ikke kunne få støtte, tages ikke i betragtning. Da den universelle posttjeneste ikke var omfattet af støtteberettigede aktiviteter, vil de potentielle nettoomkostninger hertil ikke blive taget i betragtning og skal finansieres fuldt og helt af DPLP af selskabets egne ressourcer i overensstemmelse med det i driftsaftalerne fastsatte public service-mandat. De aktiviteter, som i overensstemmelse med driftsaftalerne er berettiget til det kompensationsbeløb, der er anført heri, omfatter bl.a. bladdistribution og de øvrige offentlige tjenesteydelser, der er anført i betragtning 33.
(346)
På grund af de lave takster for bladdistribution kører tjenesteydelserne af almindelig økonomisk interesse samlet set med tab.
(347)
Såfremt den eventuelle overkompensation for en given tjenesteydelse kan bruges til at finansiere nettoomkostningerne ved andre underkompenserede public service-opgaver, vil alle udgifter og indtægter vedrørende tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, der kan få støtte i henhold til driftsaftalerne, blive lagt sammen med henblik på beregningen.
(348)
De årlige kompensationer, DPLP har modtaget i henhold til disse tre driftsaftaler, beløber sig til i alt 3,5 mia. EUR.
(349)
Ud over kompensationerne i henhold til driftsaftalerne har DPLP i hele den af undersøgelsen dækkede periode haft enerettigheder, som selskabet fik tildelt fra staten med henblik på levering af posttjenester, der er omfattet af eneret. Selv om det eventuelle nettooverskud af dette eneretsområde ikke udgør statslige ressourcer med henblik på kontrol af statsstøtte og derfor ikke kan gøres til genstand for en indtægtsordre i tilfælde af overkompensation, kan og skal der tages hensyn hertil i forbindelse med anvendelsen af statsstøttereglerne, når det vurderes, om enhver anden offentlig støtte, der bevilges den nævnte virksomhed som kompensation for offentlige tjenester, er nødvendig og proportional. Ved vurderingen af, om kompensationen til DPLP i henhold til de forskellige driftsaftaler er overensstemmende med artikel 106, stk. 2, i TEUF, skal den belgiske postvirksomheds overskydende fortjeneste i dette eneretsområde fratrækkes omkostningerne ved de tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, der kan få kompensation for offentlig tjeneste i henhold til aftalerne.
(350)
Det bør i den sammenhæng bemærkes, at dette princip er anført i rammebestemmelserne for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, hvori det fastsættes, at »Har den pågældende virksomhed fået indrømmet særlige eller eksklusive rettigheder i forbindelse med en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, der giver en fortjeneste, som overstiger den rimelige fortjeneste, eller har staten indrømmet den andre fordele, skal disse også tages i betragtning, uanset hvordan de klassificeres i forhold til EF-traktatens artikel 87, og lægges til virksomhedens indtægter« (116). Dette princip er udtryk for den betingelse om nødvendighed og proportionalitet, som er indbygget i artikel 106, stk. 2, i TEUF. Den støtte, der betales for en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse ud over den overskydende fortjeneste, der følger af en eksklusiv eller særlig ret, som indrømmes virksomheden, og i sig selv er tilstrækkelig til at dække omkostningerne ved en anden tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, er ikke nødvendig for levering af den pågældende tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse. Virksomheden, der får den overskydende fortjeneste, får allerede en offentlig støtte, der giver den mulighed for at varetage tjenesteydelsen af almindelig økonomisk interesse på økonomisk afbalancerede vilkår, således at en yderligere kompensation ikke er nødvendig.
(351)
Derfor skal enhver overskydende fortjeneste i eneretsområdet, der følger af eneretten, medtages for at vurdere, om kompensationerne til DPLP for den pågældende tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse er nødvendige.
(352)
Som følge heraf medtages enhver fortjeneste over det rimelige, der opnås i eneretsområdet, i analysen af overkompensationen for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse.
(353)
Da eneretsområdet imidlertid først og fremmest skal finansiere befordringspligten, mindsker ethvert tab på andre befordringspligtområder eneretsområdets bidrag til omkostningerne for andre tilknyttede tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse.
(354)
For at fastslå, hvilken overskydende fortjeneste der reelt opnås i eneretsområdet, er det desuden nødvendigt at tage hensyn til de omkostninger ved befordringspligten, som bæres af aktiviteter, der ligger uden for befordringspligtområdet. I overensstemmelse med retspraksis fra Chronopost-sagen fordeles omkostningerne til detailnettet i DPLP's produktøkonomiopgørelse mellem aktiviteter, som kræver brug af nettet, og som omfatter, men ikke er begrænset til, befordringspligtprodukter. DPLP's forpligtelse til at opretholde et detailnet af en vis størrelse og tæthed for at levere en universel posttjeneste på et tilstrækkeligt kvalitetsniveau, som defineres af de belgiske myndigheder, medfører helt konkret tab for de kommercielle aktiviteter, der ikke henhører under den universelle tjeneste, fordi en del af omkostningerne til detailnettet i overensstemmelse med Chronopost-dommen afskrives på de kommercielle produkter, der benytter detailnettet.
(355)
Netbegrænsning som følge af driftsaftalerne: De begrænsninger, staten pålægger, vedrører tæthed og type af postekspeditionsenheder (posthuse og/eller postbutikker), som udgør detailnettet. De defineres i de successive driftsaftaler, f.eks. i den fjerde driftsaftale (2005-2010):
a)
generel forpligtelse til at opretholde et net, der gør det muligt at opfylde befordringspligten og levere de øvrige offentlige tjenesteydelser, DPLP har fået overdraget (117)
b)
forpligtelse til at opretholde mindst 1 300 postekspeditionsenheder (posthuse og postbutikker (118))
c)
forpligtelse til at opretholde mindst 589 posthuse
d)
endvidere må den længste vejafstand mellem hver postbutik med et udbud af grundlæggende tjenesteydelser og et posthus med et fuldstændigt udbud af tjenesteydelser højst være 10 km.
(356)
De belgiske myndigheder mener, at de specifikke krav til antallet og typen af postekspeditionsenheder, der danner DPLP's detailnet, udgør en særskilt forpligtelse til territorial tilstedeværelse, som staten pålægger ud over de krav, der knytter sig til befordringspligten. På det grundlag vurderer Belgien, at staten bør kompensere for alle nettoomkostninger ved denne specifikke forpligtelse til territorial tilstedeværelse.
(357)
Kvantificering af netbegrænsningen: Med henblik på at fastslå DPLP's nettoomkostninger ved forpligtelsen til at opretholde et detailnet med mindst 1 300 postekspeditionsenheder, heraf mindst 589 posthuse, har de belgiske myndigheder sammenlignet det reelle detailnet, hvor tæthed og type af postekspeditionsenheder er bestemt af staten, med et hypotetisk detailnet, som DPLP ville drive, hvis selskabet ikke skulle tage hensyn til disse specifikke begrænsninger. Med andre ord er det hypotetiske detailnet det net, DPLP kunne have valgt at drive på kommercielle betingelser, hvis staten ikke pålagde selskabet public service-forpligtelser.
(358)
De belgiske myndigheder vurderer, at dette hypotetiske net udelukkende ville bestå af postbutikker. Posthusene ville forsvinde. For at kunne fortsætte med at betjene den samme kundemængde ville DPLP dog være nødt til at øge antallet af postbutikker betydeligt.
Sammenligning mellem DPLP's aktuelle detailnet og et hypotetisk net uden de af staten pålagte forpligtelser
Samlet antal postekspeditionsenheder
Posthuse a) + postbutikker b)
a)
Antal posthuse
(specialiserede postekspeditionsenheder drevet af DPLP)
b)
Antal postbutikker
(postekspeditionsenheder beliggende i tredjemands lokaler)
DPLP's faktiske detailnet (udgangen af 2009)
1 401 =
713 +
688
Hypotetisk detailnet uden begrænsninger pålagt af staten (ifølge de belgiske myndigheder)
[…] =
[…] +
[…]
Detailnetforpligtelse pålagt af staten
Minimum 1 300
Minimum 589
Ingen forpligtelse
(359)
Som det fremgår af ovenstående oversigt, opfylder DPLP's faktiske detailnet statens krav. Det samlede antal postekspeditionsenheder og antallet af posthuse ligger således begge over det krævede niveau. Derimod er det hypotetiske net, som DPLP ville drive, hvis selskabet selv kunne vælge sit detailnet på grundlag af rent kommercielle overvejelser, helt anderledes. Det samlede antal postbutikker ville stige, mens posthusene, der drives af DPLP, ville forsvinde.
(360)
Netbegrænsningens realitet: Det bør præciseres, at den begrænsning, staten pålægger DPLP, ikke er klart fastlagt.
(361)
For det første er det net, DPLP faktisk opretholder, større end det, staten kræver. Både det samlede antal postekspeditionsenheder og antallet af posthuse er højere end det minimum, staten kræver, hvilket kunne tyde på, at de forpligtelser, DPLP skal opfylde, ikke vejer så tungt, idet selskabet af egen drift opretholder et net med den nuværende størrelse.
(362)
De belgiske myndigheder forklarer dette overtal af posthuse med afstandsbetingelsen på 10 km, med nødvendigheden af at have en sikkerhedsmargin for at klare uventede lukninger af postbutikker og af deres ønske om at øge minimumsantallet af posthuse til 650 i den næste driftsaftale, således at det ville virke mod hensigten at tilpasse sig det nuværende antal og lukke posthuse for at genåbne dem efter kort tid. De belgiske myndigheder gør gældende, at det er af disse årsager, DPLP ikke har kunnet reducere antallet af posthuse yderligere for at nærme sig det krævede minimumsantal på 589. Til trods for det nominelle overskud af postekspeditionsenheder er nettets aktuelle konfiguration ifølge myndighederne med 713 posthuse de facto dikteret af statens krav.
(363)
For det andet bygger den metode, de belgiske myndigheder har anvendt, på tilbageregning af omkostningerne til detailnettet fra 2009 til 1992. En sådan tilbageregning medfører uundgåeligt metodologiske usikkerheder. Forretningsmodellen med postbutikker har ikke nødvendigvis været til rådighed siden 1992. Tidligere var DPLP's medarbejdere desuden hovedsagelig vedtægtsansatte med meget ufleksible lønomkostninger. Da postbutikker ikke bemandes af DPLP's medarbejdere, ville de vedtægtsansatte fortsat skulle lønnes af DPLP, selv om de ikke længere skulle være tilknyttet posthusene. Det er derfor lidet sandsynligt, at en potentiel lukning af posthuse i begyndelsen af den undersøgte periode kunne have medført en direkte nedgang i lønomkostningerne. Til gengæld kunne den type besparelser i et vist omfang have været opnået i 2009, hvor personalet omfattede flere kontraktansatte. På baggrund af den gradvise overgang til medarbejdere med en mere fleksibel status og successive forbedringer i det omkostningsbaserede regnskabssystem vurderes det, at regnskabsoplysningerne for de senere regnskabsår ikke er behæftet med den type fordrejninger. Da der dog stadig arbejder over 20 000 tjenestemænd for bpost, og de hverken kan beskæftiges i postbutikkerne eller afskediges, er erstatningen af alle posthuse med postbutikker dog stadig i dag en teoretisk og urealistisk mulighed.
(364)
De belgiske myndigheder understreger imidlertid, at de potentielle omkostninger ved afskedigelser tidligere ville være blevet opvejet af besparelser på driftsomkostninger og salg af bygninger, der var blevet unødvendige. Med hensyn til troværdigheden af oplysningerne vedrørende perioden 1992-2002 hævder de belgiske myndigheder, at omkostningerne til detailnettet formentlig faktisk har været undervurderet, da visse elementer, der kunne være blevet betragtet som omkostninger ved nettet, er blevet samlet under andre omkostningscentre. Derfor er svaghederne ved tilbageregningsmetoden blevet afhjulpet gennem de andre - forsigtige - hypoteser, de belgiske myndigheder har benyttet til beregning af omkostningerne for de tidligere regnskabsår.
(365)
En specifik forpligtelse til territorial tilstedeværelse: Selv om det antages, at der er tale om en netbegrænsning, forekommer de belgiske myndigheders påstand om, at denne begrænsning er ledsaget af en særskilt forpligtelse til geografisk tilstedeværelse ikke berettiget. Det ser nemlig ud, som om driftsaftalerne ikke indeholder specifikke bestemmelser om en reel territorial tilstedeværelsesforpligtelse, der adskiller sig og går ud over de krav, der er knyttet til befordringspligten og de øvrige public service-forpligtelser. Tværtimod præciseres det i driftsaftalerne mellem DPLP og den belgiske stat, at netbegrænsningens eneste formål er at sikre befordringspligten og de øvrige tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse (omdeling af dagblade og tidsskrifter, postgirokonti og postanvisninger osv.), og de nødvendige netomkostninger i den forbindelse bogføres allerede på forhånd i regnskabet for disse forskellige tjenesteydelser (119). Endvidere fastsættes der i driftsaftalerne ingen kompensation for omkostningerne ved en territorial tilstedeværelsesforpligtelse. Kommissionen bemærker, at forpligtelsen til på forhånd at fastsætte beregningsparametre for kompensationen blev indført i rammebestemmelserne for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse i 2005, og at det var for perioden efter 2005, der blev konstateret en overkompensation for DPLP's omkostninger til tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse (jf. betragtning 386).
(366)
Det bør bemærkes, at medlemsstaterne i overensstemmelse med artikel 3 i direktiv 97/67/EF skal forpligte deres oprindelige postvirksomheder til at levere en befordringspligtydelse på et tilstrækkeligt kvalitetsniveau, bl.a. hvad geografisk dækning angår. Denne geografiske dækning, som der er tale om i den foreliggende sag om Belgien, er dog kun et af de mange aspekter ved befordringspligten. I driftsaftalerne om overdragelse af befordringspligten til DPLP nævner Kommissionen intet om en ekstra opgave, der forpligter den oprindelige postvirksomhed til at opretholde et større net med flere posthuse, end det kræves for at sikre den territoriale dækning i henhold til befordringspligten og andre tilknyttede offentlige tjenesteydelser, med henblik på at sikre samhørighed og territorial udvikling. Der er ingen tvivl om, at hvert posthus, DPLP driver for at opfylde befordringspligten, bidrager til den territoriale sammenhængskraft (120), men ud fra en juridisk synsvinkel er forpligtelsen til at opretholde posthuset knyttet til nødvendigheden af at garantere den universelle posttjeneste og andre dertil knyttede tjenester af en tilstrækkelig kvalitet. For at kunne påberåbe sig en yderligere territorial opgave skulle DPLP ifølge gældende retspraksis have pålagt den særskilte og klart definerede opgave at opretholde posthuse ud over postnettet, hvis størrelse blev fastsat af hensyn til befordringspligten. Forpligtelser og deraf følgende omkostninger for denne opgave skal være præciseret, og det samme gælder finansieringen af nettoomkostningerne ved den ekstra territoriale opgave.
(367)
Kommissionen finder ingen af disse elementer i driftsaftalerne mellem staten og DPLP. De belgiske myndigheder og DPLP forsøger faktisk efterfølgende og kunstigt at godtgøre, at der foreligger en særskilt territorial opgave, idet de gør gældende, at den territoriale dækning, der er fastsat i driftsaftalerne, har en dobbelt eksistensberettigelse, idet den følger dels af opgaven i henhold til befordringspligten, dels af en såkaldt territorial opgave, der går ud over befordringspligten. Imidlertid indeholder de tilsvarende aftaler ingen bestemmelse om den såkaldt særskilte territoriale opgave, der forpligter DPLP til at opretholde et større net end det, som er fastsat med henblik på at opfylde befordringspligten.
(368)
Det bør bemærkes, at det kunstige i de belgiske myndigheder og DPLP's påstande ligeledes fremgår af deres eget ræsonnement. For at mindske størrelsen af en eventuel overkompensation ønsker de belgiske myndigheder, at Kommissionen betragter forskellen mellem de reelle omkostninger ved et fuldstændigt posthus og omkostningerne ved en hypotetisk postbutik, der kunne erstatte posthuset, som omkostninger affødt af en ekstra territorial opgave, der går ud over befordringspligten. Dette ræsonnement bygger ikke på et større hypotetisk net, som DPLP skulle opretholde for at nå de territoriale mål. Det begrænser sig til at sætte fokus på de meromkostninger, der følger af befordringspligtens dækning, som i overensstemmelse med driftsaftalerne ikke giver anledning til nogen støtte. Dette manglende territoriale mål bekræftes af, at de belgiske myndigheder må øge antallet af postbutikker betydeligt for at opfylde befordringspligten, eftersom det er umuligt at gøre det med det samme antal postbutikker.
(369)
Selv om det ikke er muligt at acceptere de belgiske myndigheders påstand, når de påberåber sig en reel og særskilt territorial tilstedeværelsesforpligtelse, kan det dog konstateres, at den begrænsning af nettet, den belgiske stat har indført om, at der skal opretholdes et net, som kan sikre befordringspligten og de øvrige offentlige tjenesteydelser, ikke udelukkende vedrører disse tjenesteydelser, men også medfører ekstra omkostninger for de kommercielle tjenesteydelser.
(370)
Ifølge den aktivitetsbestemte omkostningsberegning og i overensstemmelse med retspraksis fra Chronopost-sagen bidrager alle aktiviteter, der benytter detailnettet, til de fælles omkostninger hertil, jf. forklaringen i betragtning 354. Derfor bidrager alle produkter, også de kommercielle, til nettets omkostninger. Omkostningerne ved den forpligtelse, staten har pålagt, til at opretholde posthuse, belaster de kommercielle produkter, der til stadighed synes at give tab, skønt de sælges til markedspris. DPLP tilbyder sine kommercielle tjenesteydelser via nettet, fordi de finansierer en del af de faste netomkostninger og således indirekte bidrager til befordringspligten.
(371)
Ud fra en økonomisk synsvinkel forekommer det fornuftigt, at man ved vurderingen af DPLP's overkompensation tager hensyn til tabene på kommercielle produkter, der forårsages af befordringspligten og andre offentlige tjenesteydelser. Selv om DPLP har en økonomisk interesse i at benytte detailnettet til at sælge kommercielle produkter, medfører det for omkostningsregnskabet, at en del af netomkostningerne, som ellers ville blive afholdt over befordringspligten, bliver konteret over kommercielle produkter, der derfor ser ud, som om de giver underskud.
(372)
Som følge heraf kan beregningen af overkompensation i den foreliggende sag opsummeres som følger:
-
Nettoomkostninger (udgifter - indtægter) ved tjenesteydelserne af almindelig økonomisk interesse
-
Tilladt rimelig fortjeneste for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesser
+
Årlige kompensationer for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse
+
Ekstra overskydende fortjeneste af det befordringspligtige eneretsområde (efter finansiering af befordringspligten, herunder de meromkostninger til nettet, den medfører for de kommercielle tjenesteydelser)
=
Overkompensation
(373)
Om kapitaltilførslen i 1997 er forenelig med bestemmelserne, skal vurderes i det følgende i forbindelse med vurderingen af, om de årlige kompensationer for tjenesteydelserne af almindelig økonomisk interesse er forenelige, for det drejer sig ikke om en særskilt rekapitalisering, men om en betaling i forbindelse med kompensationen for public service-opgaver for perioden 1992-1996.
(374)
Da kapitaltilførslen i 2003 ikke er statsstøtte, jf. artikel 107, stk. 1, i TEUF, er spørgsmålet om støttens forenelighed ikke relevant.
(375)
Da kapitaltilførslen i 2006 ikke er statsstøtte, jf. artikel 107, stk. 1, i TEUF, er spørgsmålet om støttens forenelighed ikke relevant.
(376)
Det skal bemærkes, at statsgarantien ikke er anført i driftsaftalen som kompensation for public service-forpligtelser, hvilket betyder, at foreneligheden heraf ikke kan vurderes efter artikel 106, stk. 2, i TEUF. Da de belgiske myndigheder ikke har anført et andet grundlag for at fastslå foreneligheden, og Kommissionen ikke har fundet noget, er foranstaltningen en driftsstøtte, der er uforenelig med det indre marked, og den skal derfor tilbagesøges.
(377)
Som allerede anført har fritagelsen for selskabsskat ikke givet DPLP nogen fordel og er derfor ikke statsstøtte efter artikel 107, stk. 1, i TEUF.
(378)
Fritagelserne for ejendomsskat og lokale skatter udgør statsstøtte i henhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF, men skal betragtes som eksisterende støtte, da de blev indført før traktatens ikrafttræden. Det skal i øvrigt bemærkes, at disse fiskale foranstaltninger ikke er anført i driftsaftalerne som kompensation for public service-forpligtelserne.
(379)
Derfor påvirker skattefritagelserne ikke beregningen af overkompensationen, som er baseret på omkostninger, DPLP faktisk har afholdt (og hvor virkningerne af disse skattefritagelser allerede er indregnet).
(380)
Skattefritagelserne skal derfor behandles inden for rammerne af en særskilt procedure vedrørende eksisterende støtte i overensstemmelse med artikel 17, 18 og 19 i Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 af 22. marts 1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af EF-traktatens artikel 93 (121).
6.3.3.3. Beregning af overkompensationsbeløbet
(381)
Overkompensationsbeløbet kan beregnes på grundlag af vurderingen i delafsnit 6.3.3.2. I overensstemmelse med den mekanisme for finansiering af public service-opgaven, som de belgiske myndigheder har anført i driftsaftalerne, skal overkompensationen beregnes særskilt for hver mandatperiode.
Første driftsaftale: 1992-1996
(1 000 EUR)
-
Nettoomkostninger til public service-ydelsen
:
-
[…]
-
Netomkostninger
:
-
[…]
-
Tilladt rimelig fortjeneste
:
-
[…]
(fortjeneste ved salg på 4,8 %)
+
Kompensationer udbetalt af staten
:
+
[…]
+
Kapitaltilførsel (1997)
:
+
62 000
(udskudt kompensation for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse)
+
Overførsel af ejendomme
:
+
112 209
=
Overkompensation
=
[…]
Anden driftsaftale: 1997-2002
Beregning af ekstra overskydende fortjeneste af eneretsområdet for befordringspligten
(1 000 EUR)
+
Overskydende fortjeneste af eneretsområdet for befordringspligten
:
+
[…]
(fortjeneste af eneretsområdet for befordringspligten over en fortjeneste ved salg på 4,8 %)
Netomkostninger som følge af befordringspligten
:
[…]
Nettoomkostninger ved befordringspligten uden eneret
:
[…]
(Underskudsgivende befordringspligt uden eneret)
Rimelig fortjeneste for befordringspligt uden eneret
:
[…]
(fortjeneste ved salg på 4,8 %)
=
Omkostninger ved befordringspligten, der skal finansieres af eneretsområdet
=
[…]
Ekstra overskydende fortjeneste som følge af eneretsområdet, der mindsker nettoomkostningerne ved tjenesteydelserne af almindelig økonomisk interesse
=
[…]
Beregning af overkompensationen:
(1 000 EUR)
-
Nettoomkostninger ved public service-ydelsen
:
-
[…]
-
Tilladt rimelig fortjeneste
:
-
[…]
(fortjeneste ved salg på 4,8 %)
+
Kompensationer udbetalt af staten
:
+
1 286 461
+
Ekstra overskydende fortjeneste af eneretsområdet for befordringspligten
+
[…]
=
Overkompensation
=
[…]
Tredje driftsaftale: 2003-2005
Beregning af ekstra overskydende fortjeneste af eneretsområdet for befordringspligten
(1 000 EUR)
+
Overskydende fortjeneste af eneretsområdet
:
+
[…]
(fortjeneste af eneretsområdetfor befordringspligten: for forsyningspligten over en fortjeneste ved salg på 4,8 %)
Netomkostninger som følge af befordringspligten
:
[…]
Nettoomkostninger ved befordringspligten uden eneret
:
-
[…]
(overskudsgivende befordringspligt uden eneret)
Rimelig fortjeneste for befordringspligt
:
[…]
(fortjeneste ved salg på 4,8 %)
=
Omkostninger ved befordringspligten, der skal finansieres af eneretsområdet
=
[…]
(intet tab at finansiere)
Ekstra overskydende fortjeneste som følge af eneretsområdet, der mindsker nettoomkostningerne ved tjenesteydelserne af almindeligøkonomisk interesse
=
[…]
Beregning af overkompensation:
(1 000 EUR)
-
Nettoomkostninger ved public service-ydelsen
:
-
[…]
-
Tilladt rimelig fortjeneste
:
-
[…]
(fortjeneste ved salg på 4,8 %)
+
Kompensationer udbetalt af staten
:
+
677 985
+
Ekstra overskydende fortjeneste af eneretsområdet for befordringspligten
:
+
[…]
=
Overkompensation:
=
[…]
Fjerde driftsaftale: 2006-2010
Beregning af ekstra overskydende fortjeneste af eneretsområdet for befordringspligten
(1 000 EUR)
+
Overskydende fortjeneste af eneretsområdet for befordringspligten
:
+
[…]
(fortjeneste af eneretsområdet for befordringspligten over en fortjeneste ved salg på 7,4 %)
Netomkostninger som følge af befordringspligten
:
[…]
Nettoomkostninger ved befordringspligten uden eneret
:
[…]
(overskudsgivende befordringspligt uden eneret)
Rimelig fortjeneste for befordringspligt
:
[…]
(fortjeneste ved salg på 7,4 %)
=
Omkostninger ved befordringspligten, der skal finansieres af eneretsområdet
=
[…]
(intet tab at finansiere)
Ekstra overskydende fortjeneste som følge af eneretsområdet, der mindsker nettoomkostningerne ved tjenesteydelserne af almindelig økonomisk interesse
=
[…]
Beregning af overkompensation:
(1 000 EUR)
-
Nettoomkostninger ved public service-ydelsen
:
-
[…]
-
Tilladt rimelig fortjeneste
:
-
[…]
(fortjeneste ved salg på 7,4 %)
+
Kompensationer udbetalt af staten
:
+
1 568 787
+
Ekstra overskydende fortjeneste af eneretsområdet for befordringspligten
:
+
[…]
=
Overkompensation
=
[…]
Andre foranstaltninger
Statsgaranti
(i 1 000 EUR)
Statsgaranti stillet i 2004:
1 500
=
1 500
(382)
Som aftalt med de belgiske myndigheder (122) er den »mest objektive og afbalancerede metode« til at definere, hvilket tidsinterval der skal tages i betragtning ved beregning af den samlede overkompensation i den foreliggende sag, fremgangsmåden »aftale for aftale«. Kommissionen ser intet til hinder for at acceptere de belgiske myndigheders anmodning. Denne metode giver nemlig parterne en større forudsigelighed og retssikkerhed og skal således reducere risikoen for overkompensation. Hver periode vil derfor blive undersøgt for sig, og ingen under- eller overkompensation vil blive overført fra den ene periode til den næste.
(383)
De belgiske myndigheder gør dog gældende, at Kommissionen før ikrafttrædelsen af rammebestemmelserne for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse i 2005 til stadighed anvendte en metode til samlet beregning af under- og overkompensation. På det grundlag har de belgiske myndigheder specifikt anmodet om at få samlet årene før 2005 (123) med henblik på en samlet beregning af under- og overkompensation.
(384)
Kommissionen bemærker, at det ikke ville betyde noget for det overkompensationsbeløb, der skal tilbagesøges, at samle alle årene, da der er fastslået en underkompensation for de tre driftsaftaler, som var gældende før 2005.
(385)
Desuden bemærker Kommissionen, at »parametrene for beregning, kontrol og revision af kompensationen« siden vedtagelsen af rammebestemmelserne for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse i 2005 har skullet angives på forhånd i den eller de retsakt(er), hvorved opgaven blev overdraget (124). Da der i den fjerde driftsaftale ikke er fastsat kompensation for nogen form for omkostninger, der afholdes uden for gyldighedsperioden (2006-2010), kan der ikke kompenseres for en underkompensation for perioder, som ikke er dækket af den nævnte aftale, gennem en eventuel overkompensation til DPLP.
(386)
Kommissionen konkluderer, at DPLP har modtaget en overkompensation på 415 mio. EUR for udførelsen af sin public service-opgave, bl.a. i løbet af den fjerde driftsaftales gyldighedsperiode. Da overkompensationen udgør en uforenelig statsstøtte, skal den tilbagesøges.
7. KONKLUSION
(387)
Overtagelsen af pensioner, de årlige offentlige overførsler, overførslerne af ejendomme, kapitaltilførslen i 1997, skattefritagelserne og statsgarantien udgør støtteforanstaltninger efter artikel 107, stk. 1, i TEUF, fordi de har fritaget DPLP for omkostninger, som private virksomheder normalt skal afholde.
(388)
Kapitaltilførslerne i 2003 og 2006 udgør ikke statsstøtte efter artikel 107, stk. 1, i TEUF, da staten har handlet i overensstemmelse med det markedsøkonomiske investorprincip.
(389)
Kommissionen konstaterer, at Belgien ulovligt har iværksat foranstaltninger i modstrid med artikel 108, stk. 2, i TEUF med undtagelse af kapitaltilførslen i 2003, som blev behørigt anmeldt til Kommissionen, før den blev iværksat, og skattefritagelserne, som udgør eksisterende støtte.
(390)
Overtagelsen af pensioner har ikke sat DPLP i en gunstigere situation med hensyn til socialsikringsbidrag end selskabets konkurrenter. Foranstaltningen kan derfor erklæres forenelig med traktaten i henhold til artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF.
(391)
De årlige kompensationer, der blev bevilget inden for rammerne af den fjerde driftsaftale, udgør uforenelig støtte i henhold til artikel 106, stk. 2, i TEUF, idet der var tale om overkompensation for DPLP.
(392)
Statsgarantien er uforenelig støtte.
(393)
Fritagelsen for ejendomsskat og fritagelsen for lokale skatter udgør eksisterende støtte og vil blive behandlet særskilt i forbindelse med en procedure vedrørende eksisterende støtte i overensstemmelse med artikel 17, 18 og 19 i forordning (EF) nr. 659/1999.
(394)
I overensstemmelse med punkt 5 i rammebestemmelserne for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse berører denne afgørelse ikke de gældende EU-bestemmelser om offentlige indkøb og konkurrencereglerne -
VEDTAGET DENNE AFGØRELSE:
Artikel 1
Statsstøtte i form af overtagelse af pensioner, der blev bevilget til De Post-La Poste (»DPLP«, fremover »bpost«) og iværksat af Belgien, er forenelig med det indre marked i henhold til artikel 107, stk. 3, litra c), i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde.
Artikel 2
Statsstøtte i form af kompensation for omkostninger til offentlig tjeneste, der blev bevilget til De Post-La Poste (»DPLP«, fremover »bpost«) og ulovligt iværksat af Belgien i strid med artikel 108, stk. 3, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, er uforenelig med det indre marked.
Artikel 3
Den kapital, Belgien tilførte De Post-La Poste (»DPLP«, fremover »bpost«) i 2003 og 2006, udgør ikke statsstøtte i henhold til artikel 107, stk. 1, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde.
Artikel 4
Statsstøtte i form af en statsgaranti, der blev bevilget til De Post-La Poste (»DPLP«, fremover »bpost«) og ulovligt iværksat af Belgien i strid med artikel 108, stk. 3, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, er uforenelig med det indre marked.
Artikel 5
1. Belgien tilbagesøger den uforenelige støtte, der er bevilget i forbindelse med de i artikel 2 og 4 omhandlede foranstaltninger.
2. Det beløb, der skal tilbagesøges, pålægges renter fra det tidspunkt, hvor det blev udbetalt til støttemodtageren, og indtil det er tilbagebetalt.
3. Beløbet beregnes med renters rente i overensstemmelse med kapitel V i Kommissionens forordning (EF) nr. 794/2004 (125) og forordning (EF) nr. 271/2008 om ændring af forordning (EF) nr. 794/2004.
4. Belgien indstiller med virkning fra vedtagelsen af denne afgørelse enhver resterende udbetaling af den i artikel 2 og 4 omhandlede støtte.
Artikel 6
1. Tilbagesøgningen af den i artikel 2 og 4 omhandlede støtte iværksættes omgående og effektivt.
2. Belgien efterkommer denne afgørelse senest fire måneder efter meddelelsen heraf.
Artikel 7
1. Senest to måneder efter meddelelsen af denne afgørelse sender Belgien Kommissionen følgende oplysninger:
a)
det samlede beløb (hovedstol og renter), der skal tilbagesøges hos støttemodtageren
b)
en detaljeret beskrivelse af de foranstaltninger, der allerede er truffet eller er planlagt for at efterkomme afgørelsen
c)
dokumentation for, at støttemodtageren har fået påbud om at tilbagebetale støtten.
2. Belgien holder løbende Kommissionen orienteret om de nationale foranstaltninger, der om de støttebeløb og renter, støttemodtageren træffes for at efterkomme denne afgørelse, indtil den i artikel 2 og 4 omhandlede støtte er fuldt tilbagebetalt. Belgien indsender på Kommissionens anmodning straks oplysninger om de foranstaltninger, der allerede er truffet eller er planlagt for at efterkomme afgørelsen. Belgien giver tillige detaljerede oplysninger allerede har tilbagebetalt.
Artikel 8
Denne afgørelse er rettet til Kongeriget Belgien.
Udfærdiget i Bruxelles, den 25. januar 2012.
DECISIONE DELLA COMMISSIONE
del 25 gennaio 2012
relativa alla misura SA.14588 (C 20/09) alla quale il Belgio ha dato esecuzione a favore di De Post - La Poste (attualmente «bpost»)
[notificata con il numero C(2012) 178]
(I testi in lingua francese e neerlandese sono i soli facenti fede)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
(2012/321/UE)
LA COMMISSIONE EUROPEA,
visto il trattato sul funzionamento dell’Unione europea, in particolare l’articolo 108, paragrafo 2, primo comma (1),
visto l’accordo sullo Spazio economico europeo (SEE), in particolare l’articolo 62, paragrafo 1, lettera a),
dopo aver invitato gli interessati a presentare osservazioni a norma dei suddetti articoli (2) e viste tali osservazioni,
considerando quanto segue:
1. PROCEDIMENTO
1.1. DECISIONE DELLA COMMISSIONE DEL 2003 ANNULLATA DAL TRIBUNALE
(1)
Il 3 dicembre 2002, le autorità belghe notificavano (3) alla Commissione un aumento di capitale a favore dell’operatore postale belga De Post - La Poste [in appresso «DPLP», attualmente «bpost (4)»]. Al termine di un esame preliminare, la Commissione decideva, il 23 luglio 2003 (5), di non sollevare obiezioni riguardo alla misura notificata. Nella sua decisione, la Commissione riteneva che tale apporto di capitali, così come le altre misure a favore di DPLP rilevate durante l’esame preliminare, non aveva comportato una sovracompensazione dei costi netti sostenuti dall’impresa nell’esecuzione dei propri obblighi di servizio pubblico dal 1992 al 2002.
(2)
Il 27 novembre 2003, la decisione della Commissione veniva impugnata davanti al Tribunale da Deutsche Post AG e dalla sua filiale belga, DHL International (6). Il 10 febbraio 2009, il Tribunale annullava la decisione della Commissione, concludendo che quest’ultima aveva deciso di non sollevare obiezioni malgrado l’esistenza di serie difficoltà che avrebbero dovuto condurla ad avviare un procedimento d’indagine formale.
(3)
Nell’aprile 2009, il Belgio presentava un ricorso (7) (C-148/2009) dinanzi alla Corte di giustizia avverso l’annullamento, da parte del Tribunale, della decisione della Commissione del 23 luglio 2003 di non sollevare obiezioni.
(4)
Il 22 settembre 2011, la Corte ha respinto il ricorso presentato dal Belgio, dichiarando che il Tribunale aveva annullato opportunamente la decisione della Commissione del 2003.
1.2. RECLAMO CONCERNENTE L’AIUTO ALLA DISTRIBUZIONE DI GIORNALI E RIVISTE
(5)
Nel 2005 alcune imprese private belghe di distribuzione di giornali e riviste hanno presentato un reclamo (8), in base alle norme relative sia alle intese sia agli aiuti di Stato, contro un accordo per la distribuzione di giornali e riviste concluso fra le autorità belghe e DPLP. Tale accordo affida a DPLP il compito di servizio pubblico di distribuzione di giornali e riviste in tutto il Belgio e stabilisce le tariffe di tale servizio nonché la compensazione a cui DPLP ha diritto in virtù dei costi supplementari che comporta l’esecuzione di tale compito. Il reclamo riguarda principalmente le tariffe dei servizi proposti da DPLP, che secondo i ricorrenti sono così basse da disincentivare qualsiasi concorrenza.
(6)
Per quanto concerne le regole in materia di aiuti di Stato, i servizi della Commissione hanno respinto il reclamo, dal momento che l’esame preliminare ha permesso di accertare l’assenza di sovracompensazione dei costi netti aggiuntivi indotti da tale servizio pubblico. Nel maggio 2009, tuttavia, i ricorrenti hanno contestato tale posizione preliminare, fornendo ulteriori informazioni e chiedendo alla Commissione di procedere a un’indagine approfondita.
1.3. QUARTO «CONTRATTO DI GESTIONE» (2005-2010)
(7)
L’esame del reclamo riguardante la compensazione concessa per la distribuzione di giornali e riviste ha permesso alla Commissione di scoprire che nel 2005 il Belgio aveva stipulato con DPLP un «contratto di gestione», non notificato, che prevedeva il versamento di una compensazione per servizi di interesse economico generale (SIEG). La Commissione ha quindi avviato d’ufficio un procedimento (9) e ha presentato una richiesta di informazioni al Belgio nell’aprile 2007.
(8)
Nel dicembre 2007, le autorità belghe hanno risposto che, a loro avviso, la compensazione dei SIEG non costituisce un aiuto di Stato, dato che sussistono le quattro condizioni enunciate nella sentenza Altmark (10). Esse hanno fornito ulteriori informazioni sul quarto contratto di gestione, e più specificatamente sul sistema di contabilità dei costi utilizzato ai fini del calcolo della compensazione versata dallo Stato.
(9)
Successivamente, le misure contemplate dal procedimento d’ufficio e dalle denunce sono state incluse nel procedimento d’indagine formale C20/09 avviato il 23 luglio 2009.
1.4. DECISIONE DI AVVIARE IL PROCEDIMENTO
(10)
Tenuto conto dell’annullamento della decisione della Commissione del 23 luglio 2003 da parte del Tribunale, e dopo aver esaminato le informazioni comunicate dalle autorità belghe riguardanti le misure in questione, la Commissione ha deciso, il 13 luglio 2009, di avviare il procedimento d’indagine formale di cui all’articolo 108, paragrafo 2, del TFUE (11).
(11)
La decisione della Commissione di avviare il procedimento è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea. La Commissione ha invitato gli interessati a presentare osservazioni.
1.5. OSSERVAZIONI DELLE AUTORITÀ BELGHE RELATIVE ALLA DECISIONE DI AVVIO
(12)
Le autorità belghe hanno presentato le proprie osservazioni il 13 agosto 2009 e le hanno integrate con altre osservazioni del 10 settembre 2009, 12 ottobre 2009, 23 aprile 2010, 26 aprile 2010, 19 ottobre 2010, 19 novembre 2010, 21 dicembre 2010, 18 gennaio 2011, 17 febbraio 2011, 2 marzo 2011, 29 marzo 2011, 11 aprile 2011, 10 maggio 2011, 27 maggio 2011, 14 giugno 2011, 10 agosto 2011, 26 agosto 2011, 7 ottobre 2011, 14 dicembre 2011, 19 dicembre 2011, 20 dicembre 2011 e 26 dicembre 2011. Esse hanno indicato di aver proposto l’impugnazione il 22 aprile 2009 avverso la sentenza del Tribunale del 10 febbraio 2009 e hanno fornito informazioni più dettagliate riguardanti la compensazione di servizi pubblici e altre misure ad hoc in favore di DPLP.
1.6. OSSERVAZIONI DELLE PARTI TERZE SULLA DECISIONE DI AVVIO E OSSERVAZIONI DELLE AUTORITÀ BELGHE RIGUARDANTI LE OSSERVAZIONI DELLE PARTI TERZE
(13)
Deutsche Post AG e DHL International N.V./S.A. hanno presentato delle osservazioni il 28 agosto 2009.
(14)
Vlaamse Federatie van Persverspreiders (in appresso «VFP», la federazione fiamminga dei distributori di giornali e riviste) e Prodipresse («Unione dei professionisti della diffusione della stampa») hanno presentato le loro osservazioni il 28 agosto 2009.
(15)
Belgische Distributiedienst B.V.B.A (in appresso «BD», concorrente di DPLP nel mercato della distribuzione di giornali e riviste) ha presentato le sue osservazioni il 28 agosto 2009.
(16)
L’Associazione belga degli editori di quotidiani A.S.B.L ha presentato le sue osservazioni il 28 agosto 2009.
2. DESCRIZIONE DETTAGLIATA DELL’AIUTO
2.1. STATUS GIURIDICO E ATTIVITÀ DI DPLP
(17)
La Poste belga è stata un ente statale («Régie des postes») fino al 1992, quando è stata costituita come impresa pubblica autonoma («entreprise publique autonome»). Nel 2000, la sua forma giuridica è cambiata diventando una società per azioni (société anonyme de droit public).
(18)
Nel 2010, DPLP ha realizzato entrate di gestione per 2 318 milioni di EUR e un reddito operativo di 319 milioni di EUR. Alla fine del 2010, aveva 33 616 dipendenti. A titolo di confronto, nel 2002 essa annoverava 42 000 dipendenti. I costi per il personale rappresentano il 65 % dei suoi costi di esercizio totali.
(19)
Una partecipazione di minoranza del 50 % meno uno è detenuta dall’investitore privato CVC Capital Partners. Lo Stato belga è azionista di maggioranza.
2.2. SINTESI DELLE MISURE PUBBLICHE IN QUESTIONE
2.2.1. Obblighi di servizio pubblico nel periodo 1992-2010
(20)
DPLP è stata incaricata di obblighi di servizio pubblico dalla legge postale (12) e da quattro successivi contratti di gestione nel periodo oggetto dell’esame, dal 1992 al 2010.
2.2.1.1. Obblighi di servizio pubblico definiti nei contratti di gestione
(21)
I contratti di gestione specificano le norme e le modalità di esecuzione dei compiti svolti da DPLP nel quadro dell’esecuzione delle proprie attività d’interesse pubblico e stabiliscono l’intervento finanziario dello Stato belga.
(22)
Dalla sua costituzione nel 1992, DPLP ha firmato con lo Stato belga quattro contratti di gestione relativi ai seguenti periodi (13):
1.
primo contratto: dal 14.9.1992 al 31.12.1996;
2.
secondo contratto: dall’1.1.1997 al 23.9.2002;
3.
terzo contratto: dal 24.9.2002 al 23.9.2005;
4.
quarto contratto: dal 24.9.2005 al 23.9.2010; contratto prorogato in attesa del nuovo contratto.
(23)
I contratti di gestione stabiliscono l’elenco degli obblighi di servizio pubblico. Gli obblighi di servizio pubblico previsti dallo Stato belga nell’attuale contratto di gestione sono i seguenti (14):
Servizi postali
i)
Servizio postale universale
ii)
Distribuzione di quotidiani
iii)
Distribuzione di periodici
iv)
Distribuzione di stampati elettorali
v)
cfr. Tariffe speciali per associazioni senza fini di lucro
vi)
Invii di corrispondenza assoggettati al regime di franchigia postale (corrispondenza reale e altre corrispondenze speciali)
vii)
Servizi postali internazionali
viii)
Pacchi internazionali
Servizi finanziari
ix)
Accettazione di depositi in contanti su conto corrente postale
x)
Emissione di vaglia postali
xi)
Pagamento a domicilio delle pensioni di vecchiaia, delle pensioni ai superstiti e delle pensioni di invalidità
xii)
Pagamento dei gettoni di presenza in occasione delle elezioni
xiii)
Contabilizzazione dei fondi e titoli delle multe stradali
xiv)
Servizi relativi alle licenze di pesca
Vendita di francobolli
xv)
Vendita di francobolli
Altri servizi pubblici
xvi)
Ruolo sociale del postino
xvii)
Informazione adeguata del pubblico
xviii)
Stampa e consegna di corrispondenza elettronica
xix)
Servizi di certificazione dei messaggi
xx)
Prestazioni effettuate nell’ambito della contabilità dello Stato
xxi)
Vendita di bolli fiscali e incasso multe
xxii)
Cooperazione nella distribuzione dei pacchi di schede elettorali
2.2.2. Misure pubbliche oggetto dell’indagine
(24)
Dal 1992 al 2010, DPLP ha beneficiato di un aiuto pubblico articolato in varie misure:
1)
finanziamento degli oneri pensionistici: in seguito alla riforma del sistema delle pensioni operato nel 1997, lo Stato ha sollevato DPLP dagli obblighi pensionistici accumulati per un importo di 3,8 miliardi di EUR;
2)
compensazione annuale delle spese di esecuzione degli obblighi di servizio pubblico (15), per un importo totale di 5,2 miliardi di EUR nel periodo 1992-2010;
3)
apporti di capitale: due nel 1997 (62 milioni di EUR), uno nel 2003 (297,5 milioni di EUR) e uno nel 2006 (40 milioni di EUR);
4)
esenzioni fiscali: esenzione dall’imposta sulle società, dall’imposta relativa agli immobili e da altre imposte indirette e locali;
5)
trasferimento di immobili: nel 1992, 63 immobili del valore di 112,2 milioni di EUR sono stati trasferiti a DPLP;
6)
garanzia accordata dallo Stato nel 2004, dietro pagamento di un premio dello 0,25 %, su un prestito di 100 milioni di EUR.
2.2.2.1. Finanziamento degli oneri pensionistici
(25)
Nel 1992, la Régie des postes è stata trasformata mediante legge in una persona giuridica indipendente (EPA) denominata «De Post-La Poste». DPLP, nella sua qualità di successore legale della Régie des postes, ha rilevato gli attivi e il personale di quest’ultima. Tale cambiamento ha segnato una svolta importante per quanto riguarda il modello d’impresa:
1)
contrariamente alla Régie des postes, gestita sotto l’esclusiva autorità e direzione del ministro competente, DPLP è ormai gestita dal proprio consiglio di amministrazione e comitato di gestione, dal momento che il governo ha conservato soltanto un potere di supervisione ai fini del rispetto della legge e del contratto di gestione (16);
2)
DPLP è, in linea di principio, responsabile del proprio equilibrio finanziario, mentre il bilancio annuale della Régie des postes era, fino ad allora, stabilito dal ministro competente, che lo sottoponeva al Parlamento per l’approvazione in allegato al bilancio del proprio ministero.
(26)
Nel 1992, DPLP ha ripreso 43 747 dipendenti, come pure la tutela giuridica di cui beneficiavano questi in materia di sicurezza dell’occupazione, di pensioni e di remunerazione (articolo 33 della legge del 21 marzo 1991).
(27)
Nel 2008, DPLP aveva ancora circa 23 500 impiegati a tempo indeterminato (il cui statuto era simile a quello dei dipendenti pubblici), che rappresentavano quasi i due terzi di tutto il personale, così come indicato in appresso.
Tabella 1
Regimi lavorativi in seno alla DPLP
(28)
Tra il 1972 e il 1996, le pensioni venivano pagate con il sistema a ripartizione. Secondo tale sistema, DPLP rimborsava allo Stato l’importo delle pensioni versate da quest’ultimo agli ex dipendenti in pensione (17) per le posizioni pensionistiche maturate dal 1972, anno in cui la Posta belga è diventata un’entità contabile distinta all’interno dello Stato (Régie des postes).
(29)
Nessuna modifica è stata apportata al sistema di finanziamento delle pensioni fino alla riforma pensionistica del 1997. Tale riforma ha allineato il sistema pensionistico del primo pilastro applicabile al personale a tempo indeterminato di DPLP a quello del settore privato: a partire dal 1997, DLPL ha dovuto versare all’ONSS (Ufficio nazionale di previdenza sociale) un contributo pensionistico pari all’8,86 % degli stipendi.
(30)
Parallelamente, lo Stato ha accettato di assumere l’onere delle obbligazioni derivanti dalle posizioni pensionistiche maturate da DPLP, che ammontavano a 3,8 miliardi di EUR.
2.2.2.2. Compensazione annuale delle spese di esecuzione degli obblighi di servizio pubblico
(31)
Ogni contratto prevedeva il versamento di una compensazione annuale da parte dello Stato in previsione dell’esecuzione degli obblighi di servizio pubblico definiti nel suddetto contratto.
(32)
Nei primi tre contratti, la compensazione veniva definita sulla base della differenza effettiva tra le spese e le entrate delle missioni di servizio pubblico. Il quarto contratto di gestione prevede il pagamento di una compensazione fissa calcolata sulla base della differenza prevista tra il costo sostenuto dalla DPLP e le entrate generate dagli utenti dei servizi pubblici, compensazione che tuttavia è sottoposta a un massimale definito nei contratti di gestione (18).
(33)
I servizi pubblici per i quali DPLP è, conformemente all’attuale contratto di gestione (19), abilitato a ricevere una compensazione dello Stato, sono i seguenti:
Servizi postali
ii)
Distribuzione di quotidiani
iii)
Distribuzione di periodici
iv)
Distribuzione di stampati elettorali
v)
Tariffe speciali per associazioni senza fini di lucro
vi)
Invii di corrispondenza assoggettati al regime di franchigia postale (corrispondenza reale e altre corrispondenze speciali)
Servizi finanziari
ix)
Accettazione di depositi in contanti su conto corrente postale
x)
Emissione di vaglia postali
xi)
Pagamento a domicilio delle pensioni di vecchiaia, delle pensioni ai superstiti e delle pensioni d’invalidità
xiii)
Contabilizzazione dei fondi e titoli delle multe stradali
xiv)
Servizi relativi alle licenze di pesca
Vendita di francobolli
xv)
Vendita di francobolli
Altri servizi pubblici
xvi)
Ruolo sociale del postino
xx)
Prestazioni effettuate per i contabili dello Stato
xxi)
Vendita di bolli fiscali e incasso multe
(34)
È opportuno osservare che, conformemente ai tre ultimi contratti di gestione, il servizio postale universale non può dar luogo a una compensazione (20). Benché la distribuzione di giornali e riviste possa essere generalmente ricompresa nel quadro del servizio universale, conformemente alla direttiva 97/67/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 dicembre 1997, concernente regole comuni per lo sviluppo del mercato interno dei servizi postali comunitari e il miglioramento della qualità del servizio (21), gli obblighi specifici (distribuzione di quotidiani e periodici) che devono dar luogo a una compensazione in virtù dei contratti di gestione sono stati definiti dalle autorità belghe secondo criteri che li distinguono dal servizio postale universale. Tali criteri sono 1) gli obiettivi della missione, che vanno al di là degli obiettivi del servizio universale, 2) le condizioni specifiche enunciate dai suddetti contratti e 3) le disposizioni specifiche in materia di tariffazione, che differiscono da quelle applicabili alla tariffazione del servizio universale.
(35)
Obiettivi della missione: le autorità belghe ritengono che è particolarmente importante assicurare un’ampia distribuzione della stampa in tutto il territorio belga al fine di aumentare il livello d’informazione e la diversità di opinioni, e d’incoraggiare la partecipazione del pubblico al dibattito politico.
(36)
Il contratto stabilisce specifiche condizioni di esercizio: il servizio specifico di distribuzione della stampa, imposto a DPLP e che dà luogo a una compensazione, va al di là del servizio di distribuzione classica compreso nel servizio universale. È sottoposto a una serie di condizioni rigorose sul piano della qualità e dei risultati, che riguardano l’ora della distribuzione (per esempio, distribuzione prima delle 7:30), la frequenza, le opzioni di distribuzione per gli editori, la flessibilità accordata agli editori per quanto riguarda il volume, nonché la continuità del servizio (compresa una definizione rigorosa dei casi di forza maggiore).
(37)
Tariffazione specifica: le tariffe della missione di distribuzione della stampa che danno luogo a una compensazione sono definite nel quadro di trattative a tre (Stato belga/DPLP/settore della stampa) e non devono ricevere l’avallo dell’autorità di regolamentazione, contrariamente a quanto avviene per le tariffe del servizio pubblico universale. Mentre le tariffe del servizio pubblico universale sono basate sui costi, le tariffe della missione specifica di distribuzione della stampa che danno luogo a una compensazione sono nettamente meno elevate, in modo da permettere la realizzazione degli obiettivi che essa persegue.
(38)
I servizi pubblici menzionati nel considerando 33 possono beneficiare di una compensazione di servizio pubblico. Le compensazioni di servizio pubblico effettivamente versate per ciascun esercizio sono le seguenti:
Primo contratto di gestione
Anno
Ammontare (in EUR)
1992 (22)
91 720 000
1993
351 327 000
1994
322 138 000
1995
368 308 000
1996
314 205 000
Secondo contratto di gestione
Anno
Ammontare (in EUR)
1997
208 934 000
1998
228 629 000
1999
213 788 000
2000
216 282 000
2001
224 269 000
2002
194 559 000
Terzo contratto di gestione
Anno
Ammontare (in EUR)
2003
175 554 000
2004
247 606 000
2005
254 825 000
Quarto contratto di gestione
Anno
Ammontare (in EUR)
2006
299 729 000
2007
306 396 000
2008
315 683 000
2009
321 244 000
2010
325 735 000
2.2.2.3. Apporti di capitale
(39)
Capitali conferiti nel 1997: DPLP ha beneficiato di due apporti di capitale, non notificati, per un importo totale di 62 milioni di EUR. Le autorità belghe hanno tuttavia indicato successivamente che tali fondi costituivano in realtà delle compensazioni di servizio pubblico differite, che non erano state versate a tempo debito a DPLP.
(40)
Capitali conferiti nel 2003: le autorità belghe hanno proceduto a un apporto di capitali a favore di DPLP per un ammontare di 297,5 milioni di EUR. Secondo loro, tale apporto è stato realizzato a condizioni accettabili per un investitore privato che opera in normali condizioni di un’economia di mercato; conformemente al principio dell’investitore privato in un’economia di mercato, non costituirebbe pertanto un aiuto di Stato.
(41)
Capitali conferiti nel 2006: le autorità belghe hanno effettuato un nuovo apporto di capitali del valore di 40 milioni di EUR. Secondo loro, tale conferimento è conforme al principio dell’investitore privato in un’economia di mercato, essendo stato effettuato a condizioni identiche a quelle che si applicano agli investitori privati (pari passu).
2.2.2.4. Esenzioni fiscali
(42)
Fino al 31 dicembre 2005, DPLP ha beneficiato di un’esenzione dall’imposta sulle società.
(43)
Nel periodo coperto dall’indagine, essa ha beneficiato di un’esenzione dall’imposta relativa agli immobili destinati a funzioni di servizio pubblico, che rappresenta un vantaggio da […] (23) a […] di EUR all’anno. Se l’imposta fosse stata versata, i costi dei prodotti (servizio pubblico e prodotti commerciali) che utilizzano tali immobili sarebbero stati proporzionalmente più elevati.
(44)
DPLP beneficia inoltre di un’esenzione riguardante altre imposte indirette e locali. Le autorità belghe non sono in grado di valutare il valore esatto di tale vantaggio, ma fanno presente che tale misura rientra nel campo di applicazione della norma de minimis.
(45)
Le esenzioni fiscali sono anteriori all’entrata in vigore del trattato CE nel 1958 e sono state mantenute senza alcuna modifica sostanziale. Mentre l’esenzione dall’imposta sulle società è stata abolita il 31 dicembre 2005, le due ultime misure sono ancora in vigore.
2.2.2.5. Trasferimento di immobili
(46)
Nel 1992, lo Stato belga ha trasferito 63 immobili (24),, gratuitamente, a DPLP. Quest’ultima già li utilizzava, anche se giuridicamente appartenevano allo Stato. Il valore complessivo di tali beni era stimato a 112,2 milioni di EUR (25). Gli immobili erano distinti dalle attività iniziali, alle quali andavano ad aggiungersi, che erano state dissociate dai beni appartenenti allo Stato quando la Poste era diventata un’azienda di Stato distinta («la Régie des postes») nel 1971. La Régie des postes possedeva già legalmente le attività che erano iscritte nel suo bilancio. Tali immobili supplementari trasferiti nel 1992 dovevano d’altro canto compensare l’onere rappresentato dalle pensioni, che continuava a gravare su DPLP nel momento in cui quest’ultima ha ceduto il suo status di azienda per assumere quello di impresa pubblica autonoma.
(47)
Le autorità belghe sostengono che il trasferimento di tali immobili andava inquadrato soltanto nell’ambito di una riorganizzazione interna dei beni appartenenti allo Stato e che non costituiva un vantaggio. Secondo loro, tali immobili erano già utilizzati dalla Poste belga prima che questa non si trasformasse in DPLP nel 1992 (e quindi erano già utilizzati dalla Régie des postes).
2.2.2.6. Garanzia dello Stato
(48)
È stata data la possibilità a DPLP di richiedere una garanzia statale sui suoi prestiti a fronte di un premio dello 0,25 %.
(49)
Nel periodo oggetto dell’indagine, si è fatto ricorso a tale garanzia soltanto una volta, per un prestito di 100 milioni di EUR contratto presso la Banca europea per gli investimenti (BEI); tale accordo, firmato tra DPLP e la BEI il 22 dicembre 2004, ha permesso a DPLP di utilizzare la linea di credito della BEI fino al 10 giugno 2008. Facendo uso di questa linea di credito, DPLP ha richiesto un importo di 100 milioni di EUR l’8 novembre 2007, importo che ha effettivamente ricevuto il 5 dicembre 2007. DPLP si è impegnata a rimborsare il prestito in 11 tranche annuali uguali di circa 9,09 milioni di EUR. La prima tranche deve essere versata il 5 dicembre 2012 e l’ultima il 5 dicembre 2022. Gli interessi sono versati trimestralmente (5 dicembre, 5 marzo, 5 giugno, 5 settembre). Il tasso d’interesse è definito sulla base del tasso EURIBOR a tre mesi, diminuito di 37 punti base.
3. DESCRIZIONE DELLE RAGIONI CHE HANNO CONDOTTO ALL’AVVIO DEL PROCEDIMENTO NEL 2009
(50)
Basandosi sulla sentenza Altmark (26), la Commissione ha ritenuto che le compensazioni degli obblighi di servizio pubblico versate a partire dal 1992, come pure le esenzioni fiscali, gli apporti di capitale, la garanzia dello Stato e il trasferimento degli immobili summenzionati, potessero costituire un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE.
(51)
Gli aiuti di Stato consistenti in compensazioni dei costi legati ad obblighi di servizio universale possono essere dichiarati compatibili ai sensi dell’articolo 106, paragrafo 2, del TFUE se sono necessari all’adempimento di tali servizi e non compromettono lo sviluppo degli scambi in misura contraria agli interessi dell’Unione europea.
(52)
Nella decisione di avvio del 2009, la Commissione si è interrogata sulla necessità e la proporzionalità delle misure di aiuto accordate a DPLP ai fini dell’adempimento dei suoi obblighi di servizio pubblico.
(53)
Per quanto riguarda il calcolo della sovracompensazione ai sensi dell’articolo 106, paragrafo 2, del TFUE, la Commissione ha ritenuto che tutte le entrate e i costi connessi agli obblighi di servizio pubblico erano stati presi in considerazione nel verificare l’assenza di sovracompensazione per lo svolgimento di tali obblighi. È opportuno, ai fini di tale calcolo, verificare la solidità del metodo contabile applicato per determinare i costi imputabili ai servizi d’interesse economico generale, come pure tener conto di tutti i costi netti del servizio pubblico e degli ulteriori aiuti concessi sotto qualsiasi forma.
(54)
Per quanto concerne il finanziamento delle pensioni dei dipendenti da parte dello Stato, la Commissione si è chiesta in quale misura il fatto di essere sollevata dagli obblighi in materia di pensioni ponesse DPLP in una situazione paragonabile a quella dei suoi concorrenti relativamente alla contribuzione previdenziale.
(55)
Conformemente à l’approccio adottato dalla Commissione nella sua decisione in merito al finanziamento pubblico del costo delle pensioni dei dipendenti che lavoravano per La Poste francese (27), era opportuno esaminare se tale misura fosse compatibile ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), del TFUE e, a tale scopo, determinare in quale misura i costi previdenziali sostenuti da DPLP dopo essere stata sollevata da tali obblighi fossero comparabili a quelli sostenuti dai suoi concorrenti.
4. OSSERVAZIONI DELLE PARTI INTERESSATE
4.1. OSSERVAZIONI DI VFP E DI PRODIPRESSE
(56)
Il 28 agosto 2009, VFP e Prodipresse hanno presentato le proprie osservazioni riguardanti il sistema di distribuzione della stampa realizzato da DPLP.
(57)
Conformemente alla denuncia depositata in precedenza, VFP e Prodipresse hanno evidenziato le distorsioni della concorrenza risultanti dalle tariffe poco elevate praticate da DPLP per la distribuzione della stampa, che impedivano qualsiasi concorrenza da parte di altri operatori sul mercato.
(58)
Esse hanno indicato che i prezzi praticati da DPLP venivano fissati nel corso di trattative a tre tra DPLP, gli editori e lo Stato. Le perdite subite da DPLP in virtù dei prezzi inferiori al mercato erano, secondo loro, compensate dallo Stato nel quadro della compensazione per i SIEG. Se DPLP è il beneficiario diretto di tale aiuto, anche gli editori di quotidiani ne beneficiano indirettamente.
(59)
VFP e Prodipresse ritengono che DPLP probabilmente beneficia di una sovracompensazione per il sistema di distribuzione della stampa, sovracompensazione che utilizza per le sue altre attività.
4.2. OSSERVAZIONI DELL’ASSOCIAZIONE BELGA DEGLI EDITORI DEI GIORNALI
(60)
Il 28 agosto 2009, l’Associazione belga degli editori dei giornali ha presentato le proprie osservazioni. Essa ha evidenziato in quell’occasione l’importanza, in termini di democrazia e di uguaglianza, di un sistema efficace di distribuzione dei quotidiani in tutto il territorio belga, a prezzi uniformi e ragionevoli, che permetta agli abbonati di ricevere i loro quotidiani la mattina presto.
4.3. OSSERVAZIONI DI DEUTSCHE POST AG E DI DHL INTERNATIONAL
(61)
Il 28 agosto 2009, Deutsche Post AG e DHL International hanno presentato le proprie osservazioni. Esse hanno insistito sulla necessità di esaminare l’assunzione degli oneri pensionistici incombenti a DPLP, e in particolare di accertare la conformità di tale misura alla pratica precedente, di controllare la conformità dei conferimenti di capitale al mercato, di verificare la conformità della ripartizione dei costi alla sentenza Chronopost e infine, di esaminare il trasferimento di immobili.
4.4. OSSERVAZIONI DI BELGISCHE DISTRIBUTIEDIENST NV/BELGIQUE DIFFUSION SA
(62)
Il 28 agosto 2009, Belgische Distributiedienst NV/Belgique Diffusion SA («BD»), che fa parte del gruppo TNT, ha presentato le proprie osservazioni. BD è un concorrente di DPLP, e in particolare della sua filiale incaricata della distribuzione dei giornali, Deltamedia, sul mercato della distribuzione dei quotidiani e dei periodici. Conformemente alla denuncia depositata in precedenza, BD ha evidenziato che DPLP praticava prezzi inferiori ai costi per quanto concerne la distribuzione dei quotidiani. Le perdite subite da DPLP erano, secondo BD, finanziate da sovvenzioni pubbliche. I prezzi poco elevati rendevano difficile qualsiasi concorrenza nei confronti di DPLP.
(63)
Secondo BD, DPLP ha violato la direttiva 92/50/CEE del Consiglio, del 18 giugno 1992, che coordina le procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di servizi (28), nonché l’articolo 7 della direttiva 97/67/CE. BD si è inoltre interrogata sull’esistenza di un aiuto ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE e sulla compatibilità della compensazione dei costi connessi ai SIEG ai sensi dell’articolo 106, paragrafo 2, del TFUE.
(64)
Essa si è chiesta se la distribuzione dei quotidiani poteva essere considerata un SIEG, dato che, nella maggior parte degli Stati membri, tale attività è aperta alla concorrenza, senza il coinvolgimento dell’operatore postale.
(65)
BD si è inoltre chiesta se una sovvenzione riservata esclusivamente all’operatore postale costituisse il mezzo più idoneo a sostenere la distribuzione dei quotidiani, invece di un aiuto recato agli editori, che potrebbero quindi avvalersi di servizi di distribuzione sul libero mercato, permettendo così a vari fornitori di farsi concorrenza.
(66)
Anche se il compito di distribuire i quotidiani affidato a DPLP dovesse essere approvato, BD si è interrogata sulla necessità di tali costi. Secondo lei, DPLP sostiene costi molto più elevati di quelli degli altri operatori, il che aumenta il livello della sovvenzione necessaria. In tal senso, le sovvenzioni non sono né proporzionate, né giustificate.
(67)
Infine, BD ritiene che i costi di DPLP di cui si è fatto carico lo Stato potrebbero includere costi d’investimento non necessari ai fini dell’espletamento del SIEG, dato che DPLP potrebbe aver utilizzato le infrastrutture create per altri servizi. Le campagne promozionali a favore di prodotti commerciali potrebbero inoltre essere state finanziate per mezzo di sovvenzioni pubbliche.
5. OSSERVAZIONI DELLE AUTORITÀ BELGHE
5.1. OSSERVAZIONI DELLE AUTORITÀ BELGHE SULL’ASSUNZIONE DEGLI ONERI PENSIONISTICI
(68)
Le autorità belghe sostengono che, conformemente all’approccio seguito nella sentenza Combus (29), il finanziamento degli oneri pensionistici non costituisce un aiuto di Stato, dal momento che solleva la Poste belga da oneri straordinari, e non da quelli gravanti normalmente sul bilancio di un’impresa.
(69)
Un simile onere eccessivo deriva da maggiori costi salariali legati al personale statutario e da una mancanza di flessibilità sul piano operativo, che impedisce a DPLP di ridurre come essa vorrebbe il numero di dipendenti facenti parte del proprio organico.
(70)
Le autorità belghe definiscono tre cause di flessibilità carente:
1)
la sicurezza dell’occupazione dei dipendenti;
2)
l’assenza di mobilità interna;
3)
l’assenza di accesso alla temporanea sospensione dal lavoro.
(71)
Sicurezza dell’occupazione dei dipendenti pubblici: DPLP sostiene che il suo personale è de facto assunto a tempo indeterminato. DPLP non è in grado di rescindere i contratti del suo personale a tempo indeterminato, salvo motivi gravi o cattivi risultati ricorrenti. Anche in un simile caso, la procedura di licenziamento è sottoposta a condizioni particolarmente onerose.
(72)
Inoltre, il Consiglio di Stato (giurisdizione amministrativa belga competente per il personale a tempo indeterminato, mentre il personale a contratto rientra nella competenza del tribunale del lavoro), è apparso propenso a favorire il personale a tempo indeterminato fissando una norma rigorosa ai fini dell’individuazione di un «motivo valido». Ne consegue che DPLP non può licenziare il proprio personale a tempo indeterminato, sia individualmente che collettivamente, per ragioni economiche o tecniche.
(73)
Di conseguenza, la risoluzione del contratto di lavoro non costituisce uno strumento di gestione che permette di riconfigurare la composizione del personale in funzione dei bisogni operativi effettivi. Inoltre, l’impossibilità di procedere a licenziamenti su base economica limita considerevolmente gli strumenti di cui dispone DPLP per risolvere problemi quali una mobilità insufficiente o un livello salariale e vantaggi del personale statutario superiori a quelli praticati sul mercato. Inoltre, il personale statutario non è abilitato a chiedere un trasferimento automatico nella pubblica amministrazione, e comunque DPLP non può imporre un simile trasferimento.
(74)
Ciò significa che una riduzione del personale a tempo indeterminato si limita essenzialmente a partenze volontarie, poco numerose, e alle partenze naturali.
(75)
Assenza di mobilità interna: oltre all’impossibilità, per DPLP, di ridurre il personale a tempo indeterminato nei settori in cui la domanda di servizi è diminuita, le possibilità di cui dispone per ridistribuire il personale a tempo indeterminato in seno alla sua organizzazione in base alle proprie esigenze sono soggette a forti vincoli.
(76)
Elementi come l’appartenenza linguistica, le qualifiche, l’anzianità e la ripartizione funzionale fanno sì che DPLP non sia affatto in grado di ridistribuire il suo personale operante in settori in cui il fabbisogno di personale è in diminuzione, per esempio in ragione della riduzione della posta tradizionale, verso settori con carenza d’organico a causa, specialmente, delle partenze per pensionamento o di una domanda in crescita.
(77)
In altri termini, in ragione delle rigidità dello «statuto», DPLP non è in grado di ridistribuire il personale a tempo indeterminato in funzione del fabbisogno o di compensare un’inadeguatezza tra i settori di attività con esuberi e quelli con carenza di organico. Paradossalmente, per rispondere alle esigenze riscontrate nei settori con carenza di organico, DPLP deve assumere personale interinale o a contratto, pur mantenendo il personale a tempo indeterminato eccedente nei settori con esuberi.
(78)
Assenza di accesso alla sospensione temporanea: inoltre, DPLP non può mettere il personale a tempo indeterminato in sospensione temporanea dal lavoro («disoccupazione economica»), come possono fare gli operatori del settore privato quando il lavoro viene a mancare.
(79)
Costi salariali più elevati: quando la Régie des postes è diventata una persona giuridica indipendente nel 1992 ed è stata ribattezzata DPLP, il personale a tempo indeterminato percepiva stipendi e vantaggi nettamente più elevati del personale a contratto del settore privato. Dal 1992, gli aumenti automatici degli stipendi legati agli scatti di anzianità e l’importante potere negoziale dei sindacati hanno contribuito a mantenere stipendi e vantaggi a livelli più alti.
(80)
Oltre a stipendi e vantaggi più alti rispetto a quelli percepiti dal personale a contratto, i dipendenti a tempo indeterminato beneficiano da 4 a 11 giorni di ferie retribuite supplementari (30), aumentando i costi sostenuti da DPLP. Tali elementi che caratterizzano il personale a tempo indeterminato ha reso difficile la gestione, da parte di DPLP, del costo unitario del personale a tempo indeterminato, molto superiore a quello dei dipendenti a contratto del settore privato.
(81)
Dall’epoca della riassunzione del personale a tempo indeterminato della Régie des postes nel 1992, i dirigenti di DPLP hanno constatato che tale personale, con i suoi costi salariali più elevati e la sua rigidità operativa, costituiva un handicap strutturale sempre più difficile da sostenere man mano che avanzava la liberalizzazione del mercato postale. DPLP ha di conseguenza smesso di assumere dipendenti a tempo indeterminato nel 1998. Le partenze naturali causate per lo più da pensionamenti hanno portato a una diminuzione, in termini assoluti, del personale, che è passato a 23 538 persone nel 2008.
(82)
Dato che la riduzione del personale a tempo indeterminato è dipesa soprattutto dal tasso di pensionamenti nell’attuale contesto di età, la sua progressione è stata lenta e dovrebbe secondo ogni probabilità restarlo fino al 2030, cioè molto tempo dopo la liberalizzazione completa del mercato postale, così come mostrato nella tabella sottostante.
Tabella 2
Evoluzione degli effettivi a tempo indeterminato di DPLP
(83)
Le autorità belghe ritengono di conseguenza che il personale a tempo indeterminato di DPLP rappresenta un serio ostacolo sul piano operativo e in termini di costi nei confronti degli operatori privati e che lo Stato ha alleggerito DPLP di un onere eccessivo che i suoi concorrenti non sostengono.
(84)
La misura non costituisce, secondo loro, un aiuto di Stato, e la linea di condotta seguita dalla Commissione nella decisione di avvio, conformemente a casi precedenti riguardanti regimi pensionistici [EDF (31), La Poste (France) (32), Royal Mail (33)], non sarebbe di conseguenza necessaria nel caso di DPLP.
(85)
Le autorità belghe sostengono tuttavia che l’eventuale applicazione di un simile metodo a DPLP porterebbe a concludere che la parte dei costi previdenziali, in percentuale sui costi salariali, sostenuta da DPLP equivale a quella dei suoi concorrenti.
5.2. OSSERVAZIONI DELLE AUTORITÀ BELGHE RIGUARDANTI LA COMPENSAZIONE ANNUALE DEI COSTI DI SERVIZIO PUBBLICO
(86)
Le autorità belghe hanno comunicato i dati contabili (34) di DPLP ed esposto i principi di contabilità dei costi applicati da DPLP.
(87)
Esse ritengono in primo luogo che la compensazione di servizio pubblico versata annualmente non costituisce un aiuto, nella misura in cui è conforme alla giurisprudenza della sentenza Altmark.
(88)
In secondo luogo, esse sostengono che, se la compensazione di servizio pubblico costituisce un aiuto, essa è compatibile, dato che non costituisce una sovracompensazione dei costi netti sostenuti da DPLP nell’ambito dell’adempimento dei suoi obblighi di servizio pubblico. I calcoli presentati dalle autorità belghe rivelano, secondo queste ultime, una sottocompensazione dei costi sostenuti da DPLP.
(89)
Infine, le autorità belghe indicano che alcune delle misure costituiscono un aiuto esistente. Si rimanda, al riguardo, alla sezione dedicata agli aiuti esistenti [considerando 224 e segg.].
5.3. OSSERVAZIONI DELLE AUTORITÀ BELGHE SUGLI APPORTI DI CAPITALE
5.3.1. Capitali conferiti nel 1997
(90)
In una lettera indirizzata alla Commissione il 12 agosto 2009, le autorità belghe indicano che è opportuno considerare gli apporti di capitale effettuati nel 1997, pari a 62 milioni di EUR, come una compensazione differita per obblighi di servizio pubblico.
5.3.2. Capitali conferiti nel 2003 e nel 2006
(91)
Secondo le autorità belghe, gli aumenti di capitale realizzati nel 2003 e nel 2006 si basavano entrambi su un piano strategico (35), il cui obiettivo ultimo era migliorare la competitività e la redditività dell’impresa nel contesto di liberalizzazione progressiva del mercato postale.
(92)
Tale piano strategico perseguiva due obiettivi principali:
1)
migliorare la produttività per garantire la competitività e la redditività in un ambiente di mercato maggiormente liberalizzato;
2)
fare evolvere DPLP verso una logica di mercato aprendo il suo capitale agli investitori privati, cioè raggiungere e mantenere i livelli di rendimento richiesti per attirare gli investitori privati e liberare il potenziale dell’impresa in termini di redditività.
(93)
Capitali conferiti nel 2003: secondo le autorità belghe, l’aumento di capitale del 2003 aveva l’obiettivo di consolidare i fondi propri di DPLP in considerazione degli importanti impegni finanziari che aveva contratto in vista, soprattutto, della costruzione di quattro nuovi centri di smistamento e della modernizzazione di un centro esistente, dell’ottimizzazione dei turni di recapito della posta e dell’automatizzazione.
(94)
Inoltre, le autorità belghe sostengono che i fondi conferiti hanno coperto anche le spese per il personale, data la diminuzione del numero di dipendenti connessa a un regime di prepensionamento, la riduzione del tempo di lavoro e l’aumento degli stipendi dei nuovi membri del personale.
(95)
Tali misure hanno garantito con ragionevole sicurezza una maggiore redditività per il periodo 2003-2007 rispondendo alle aspettative degli investitori privati. In tal modo lo Stato belga, in quanto azionista unico di DPLP nel 2003, è stato guidato da prospettive di redditività, in una logica pienamente rispettosa del principio dell’investitore privato in un’economia di mercato, quando ha deciso di effettuare un investimento in capitali.
(96)
Il 5 agosto 2009, le autorità belghe hanno inoltre sottolineato che, secondo le previsioni di redditività, l’apporto di capitali era stato effettuato a condizioni conformi al principio dell’investitore in un’economia di mercato, dato che il rendimento previsto eccedeva quello che un investitore privato avrebbe preteso. Tali previsioni non erano irrealistiche, dato che la redditività effettiva registrata tra il 2003 e il 2008 è stata nettamente superiore a quella prevista.
(97)
Le autorità belghe hanno precisato che l’apporto di capitali del 2003 e l’annullamento, nel 2005, dei crediti dello Stato nei confronti di DPLP non erano affatto connessi. Tale annullamento, effettuato in un momento diverso, ha rappresentato una normale operazione contabile, dato che lo Stato aveva chiaramente indicato che tali crediti non sarebbero stati pagati a DPLP. Gli importi finali annullati nel quadro del risanamento del bilancio 2005 erano diversi dagli importi dell’apporto di capitali del 2003 e dalle perdite accumulate alla fine dell’anno 2002.
(98)
Capitali conferiti nel 2006: le autorità belghe sostengono che tale conferimento è conforme al principio dell’investitore privato in un’economia di mercato, nella misura in cui è stato effettuato a condizioni equivalenti (pari passu) a quelle applicate a un investitore privato, cioè Post Invest Europe SA, che ha investito 300 milioni di EUR. Sono state sottoscritte nuove azioni dallo Stato e dall’investitore privato, e questo ha permesso al nuovo investitore di ottenere il 50 % delle azioni meno una, e allo Stato di conservare il 50 % delle azioni più una (36).
(99)
Per determinare il prezzo delle nuove azioni emesse, la banca d’investimento alla quale si sono rivolte le autorità belghe ha stimato che il valore totale di DPLP era compreso tra […] e […] EUR. Lo Stato ha stabilito alla fine la cifra di […] EUR per l’intera impresa prima degli apporti di capitale. Le autorità belghe riconoscono che i risultati successivi di DPLP hanno superato le ipotesi formulate al momento della stima.
(100)
Secondo le autorità belghe, la realizzazione del piano strategico ha permesso a DPLP di diventare uno degli operatori più efficienti di Europa: DPLP ha compiuto dei progressi enormi in termini di redditività, d’efficienza (37) e di qualità, pur mantenendo a un livello ragionevole i prezzi fatturati ai clienti.
5.4. OSSERVAZIONI DELLE AUTORITÀ BELGHE SULLE ESENZIONI FISCALI
(101)
Nella loro dichiarazione del 12 agosto 2009, le autorità belghe riconoscono che, fino al 27 dicembre 2005, DPLP non è stata assoggettata al regime dell’imposta sulle società, bensì a un’imposta sugli utili (cioè, l’imposta delle persone giuridiche). Esse sostengono tuttavia che nel periodo 2003-2005, DPLP non ha beneficiato di tale regime fiscale: infatti, se fosse stata assoggettata all’imposta sulle società, essa avrebbe potuto riportare le perdite registrate in passato e non avrebbe dovuto quindi versare l’imposta sulle società per tale periodo.
(102)
Sostengono inoltre che DPLP ha dovuto pagare imposte sugli utili per 2 milioni di EUR nel periodo 2003-2005.
(103)
A partire dall’esercizio 2006, DLPL ha dovuto versare l’imposta sulle società senza poter riportare le perdite precedenti. Le autorità belghe stimano le perdite di credito d’imposta a quella data a 51,87 milioni di EUR.
(104)
La conclusione è quindi che DPLP non ha ricavato alcun utile netto dall’esenzione dell’imposta sulle società prima del 2006.
(105)
Le autorità belghe precisano che DPLP beneficia di un’esenzione dall’imposta relativa ai redditi derivati da beni immobili destinati a funzioni di interesse pubblico.
(106)
Hanno stimato il vantaggio netto percepito da DPLP, che secondo loro rappresenta soltanto una parte limitata dei costi supplementari che l’impresa sostiene rispetto all’obbligo di mantenere una rete postale caratterizzata da una densità territoriale definita rigorosamente, per il quale l’impresa non percepisce nessun’altra compensazione.
(107)
Le autorità belghe spiegano che DPLP beneficia di alcune esenzioni da imposte indirette e locali. Esse sostengono che tali esenzioni hanno un’incidenza netta de minimis.
5.5. OSSERVAZIONI DELLE AUTORITÀ BELGHE RIGUARDANTI IL TRASFERIMENTO DI IMMOBILI
(108)
Nella loro dichiarazione del 12 agosto 2009, le autorità belghe hanno confermato che un certo numero di immobili sono stati trasferiti a DPLP al momento della sua trasformazione in impresa pubblica autonoma. Tali immobili erano già utilizzati da DPLP dal 1971 ed erano necessari ai fini dell’adempimento dei suoi compiti di servizio postale.
(109)
Le autorità belghe sostengono che il trasferimento di tali immobili non ha conferito alcun vantaggio a DPLP, dato che questa li utilizzava già nel quadro della sua missione di servizio pubblico. In altre parole, secondo loro si è trattato soltanto di una riorganizzazione di beni pubblici.
5.6. OSSERVAZIONI DELLE AUTORITÀ BELGHE RIGUARDANTI LA GARANZIA DELLO STATO SUI PRESTITI
(110)
Nella loro dichiarazione del 12 agosto 2009, le autorità belghe sostengono che DPLP non beneficia automaticamente di una garanzia dello Stato per i suoi prestiti. Se DPLP dovesse chiedere una simile garanzia, dovrebbe ricevere l’avallo delle autorità belghe e versare un premio annuo dello 0,25 % al Tesoro pubblico.
(111)
Nel corso del periodo considerato, DPLP ha fatto ricorso una sola volta a una garanzia statale.
(112)
Le autorità belghe ritengono che un premio dello 0,25 % è appropriato rispetto alla situazione finanziaria di DPLP e alla scarsa probabilità di un mancato rimborso da parte di DPLP. Esse ritengono d’altro canto che i tassi accordati dal mercato per un simile prestito senza garanzia dello Stato sarebbero stati fino a 40 punti base più alti.
5.7. OSSERVAZIONI DELLE AUTORITÀ BELGHE SULLE OSSERVAZIONI FORMULATE DALLE PARTI INTERESSATE
(113)
Nella loro dichiarazione del 12 ottobre 2009, le autorità belghe sostengono che soltanto le dichiarazioni di BD e di FVP/Prodipresse contengono elementi determinanti. Questi elementi riguardano, in particolare, la distribuzione anticipata dei quotidiani e dei periodici.
(114)
Le autorità belghe ritengono che, contrariamente a ciò che evidenzia BD, l’attribuzione della prestazione dei servizi postali non riservati (come la distribuzione dei giornali) non rientra nel campo di applicazione della regolamentazione dell’Unione sugli appalti pubblici [direttiva 2004/18/CE del Parlamento europeo e del Consiglio (38)].
(115)
Esse sostengono inoltre che la distribuzione dei quotidiani e dei periodici, che costituisce un servizio d’interesse economico generale, non viola le disposizioni dell’Unione riguardanti la liberalizzazione del mercato postale.
(116)
Le autorità belghe indicano inoltre che tale attribuzione non dipende da una decisione arbitraria. Secondo loro, DPLP è l’unica impresa in grado di soddisfare le condizioni e gli obblighi imposti al fornitore di questo tipo di servizi.
(117)
Le autorità belghe sostengono che, contrariamente a quanto asserisce BD, DPLP non ha beneficiato nel periodo 2002-2008 di una sovracompensazione dei costi connessi all’esecuzione del suo servizio di distribuzione dei quotidiani e periodici.
(118)
Esse non condividono il parere di FVP/Prodipresse secondo il quale DPLP ha gonfiato i suoi investimenti e costi supplementari collegati all’estensione della copertura nazionale anticipata, che avrebbe fatto passare dall’82 al 100 %. Dato che il 18 % riguardava principalmente delle regioni lontane, le spese per il personale di DPLP sono aumentate in modo non proporzionale e DPLP ha dovuto acquistare veicoli da trasporto per lunghe distanze, caratterizzati da costi di ammortamento elevati.
(119)
Le autorità belghe, infine, sostengono che i costi della sua campagna pubblicitaria non sono stati presi in considerazione nel calcolo della compensazione che essa ha ricevuto dallo Stato per la distribuzione anticipata della stampa.
(120)
BD indica che DPLP non è, manifestamente, efficiente rispetto ai costi. Le autorità belghe contestano questa argomentazione, sottolineando il fatto che BD non tiene conto pienamente degli elevati sovraccosti connessi alla distribuzione anticipata della stampa e che trascura i notevoli sforzi compiuti DPLP allo scopo di gestire i propri costi e di accrescere la produttività.
(121)
Secondo BD, i costi di Deltamedia sono inferiori a quelli di DPLP. Questa situazione è, secondo le autorità belghe, imputabile ai seguenti elementi:
a)
Deltamedia non propone una copertura nazionale;
b)
Deltamedia opera con distributori indipendenti;
c)
il servizio fornito da Deltamedia non è complesso, dato che lavora soltanto con un numero ristretto di editori associati a un unico gruppo editoriale;
d)
gli editori consegnano i quotidiani immediatamente nei punti di distribuzione.
5.8. OSSERVAZIONI DELLE AUTORITÀ BELGHE RIGUARDANTI L’AIUTO ESISTENTE
(122)
Nella loro dichiarazione del 21 dicembre 2010, le autorità belghe affermano che alcune delle misure oggetto dell’indagine costituiscono degli aiuti esistenti.
(123)
In primo luogo, le autorità belghe sostengono che le esenzioni fiscali di cui ha beneficiato DPLP sono precedenti all’adesione del Belgio all’Unione europea e costituiscono di conseguenza degli aiuti esistenti.
(124)
In secondo luogo, le autorità belghe sostengono che la sovvenzione annuale versata a DPLP è anteriore al 1999, vale a dire precedente alla liberalizzazione del mercato postale, e costituisce pertanto un aiuto esistente. Inoltre, se costituissero aiuti di Stato, gli apporti di capitale effettuati prima del 1999 non dovrebbero essere considerati come aiuti esistenti.
(125)
In terzo luogo, le autorità belghe sostengono, in virtù del termine di prescrizione di dieci anni, che tutte le misure adottate prima del 13 luglio 1999 (cioè 10 anni prima dell’avvio del procedimento formale di cui trattasi) costituirebbero degli aiuti esistenti, dato che l’annullamento da parte del Tribunale di primo grado sopraggiunto prima avrebbe anche comportato l’annullamento di tutti gli atti d’indagine precedenti della Commissione. Esse sostengono, invece, che dal momento che la Commissione ha compiuto il suo primo atto d’indagine nel dicembre 2002, è preferibile non includere nell’inchiesta le misure adottate prima del dicembre 1992. Ciò riguarderebbe il trasferimento di immobili e la prima sovvenzione annuale versata nel 1992.
6. VALUTAZIONE
6.1. CONSIDERAZIONI PRELIMINARI RIGUARDANTI IL SISTEMA DI CONTABILITÀ DEI COSTI DI DPLP
(126)
L’articolo 14 della direttiva 97/67/CE, modificata dalla direttiva 2008/6/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 20 febbraio 2008, che modifica la direttiva 97/67/CE per quanto riguarda il pieno completamento del mercato interno dei servizi postali (39) (la terza direttiva postale) obbliga gli operatori postali a tenere una contabilità dei costi che stabilisca una distinzione netta tra, da una parte, i servizi e i prodotti che fanno parte del servizio universale e, dall’altra, i servizi e prodotti che non ne fanno parte. La loro contabilità deve procedere a una imputazione diretta dei costi che possono essere direttamente attribuiti ai prodotti, e a una imputazione diretta o indiretta dei costi comuni, vale a dire deve imputare in modo appropriato i costi comuni necessari per la prestazione di servizi universali e di servizi non universali. La contabilità dei costi di DPLP consiste in un sistema di contabilità per attività (CPA), che imputa tutte le spese di funzionamento, fino alla soglia di utile al lordo di interessi, imposte e tasse (EBIT), ai vari prodotti, conformemente al metodo di imputazione dei costi interamente ripartito (FDC). La contabilità dei costi copre tutte le spese di gestione e delle unità organizzative di DPLP. Nel 2009, i prodotti commerciali hanno costituito il […] % del volume di affari di DPLP, contro il […] % per i prodotti connessi al servizio pubblico.
(127)
Il metodo di contabilità dei costi è ripartito in tre livelli: le risorse, le attività e i prodotti. Esso ha lo scopo di determinare la parte dei costi imputabile a ciascun prodotto.
(128)
I costi sono suddivisi in 398 tipi diversi di costo e 3 954 centri di responsabilità. A fini contabili, questi ultimi sono raggruppati in 34 pool di risorse e 108 gruppi di codici. Esistono 986 diverse attività.
(129)
I costi per le risorse sono imputati alle attività in funzione della loro natura: le «risorse dirette» sono direttamente associate a una specifica attività, mentre le «risorse indirette» contribuiscono ad attività varie e devono essere imputate mediante le chiavi di ripartizione che rispecchiano il grado di utilizzazione della risorsa in questione per ciascuna attività. Infine, il contributo globale all’attività include le spese generali che non è possibile imputare a delle attività specifiche; tali spese vengono pertanto imputate in ugual misura a tutti i prodotti sulla base del prezzo di costo maggiorato.
(130)
Le 986 diverse attività formano gli elementi costitutivi della catena del valore di ciascun prodotto. Una parte dei costi collegati a una data attività è imputata a dei prodotti in funzione dell’utilizzazione dell’attività in questione in ciascun prodotto. I costi delle attività non operative sono in primo luogo imputate alle attività di gestione che contribuiscono direttamente ai prodotti.
(131)
Nell’ultima fase della procedura, i costi delle attività vengono infine imputati a ciascun prodotto secondo una chiave di ripartizione generalmente fondata sul volume. In altre parole, tutti i prodotti che utilizzano un’attività vengono contabilizzati con una parte dei costi di tale attività proporzionale al volume di utilizzo di quest’ultima.
(132)
La Commissione ritiene che il metodo di contabilità dei costi attualmente applicato da DPLP sia soddisfacente, dato che esso imputa correttamente tutti i costi con un accettabile livello di adeguatezza. La Commissione constata tuttavia che DPLP ha adottato tale metodo in modo progressivo; è ragionevole pensare che i dati contabili risalenti all’inizio del periodo coperto dall’indagine non sono, pur complessivamente affidabili, tanto circostanziati quanto quelli del sistema contabile attuale.
(133)
Nel marzo 2011, le autorità belghe hanno presentato alla Commissione una modifica retroattiva del metodo di contabilità dei costi di DPLP in previsione di una diversa ripartizione di alcuni costi tra attività commerciali e attività di servizio pubblico. La modifica intrapresa dalle autorità belghe riguarda l’ultima fase dell’imputazione dei costi, quando i prodotti vengono contabilizzati a costi proporzionali al volume di utilizzo di ogni attività.
(134)
La modifica cambia il metodo di imputazione delle spese di gestione ai prodotti che DPLP ha applicato fino ad oggi. In seguito a tale modifica, alcuni costi connessi ai prodotti commerciali passerebbero nella sfera dei servizi pubblici, ampliando la base dei costi dei servizi pubblici. I servizi pubblici sosterrebbero perciò in media […] di EUR all’anno di costi attualmente imputati a prodotti commerciali. Le altre sezioni del metodo di contabilità dei costi resterebbero immutati.
(135)
Le autorità belghe affermano che i costi di alcune attività sono, per natura, fissati a un certo livello, determinato dalle esigenze del servizio pubblico. In altre parole, i costi delle attività utilizzate per fini di servizio pubblico resterebbero immutati anche se nessun prodotto commerciale le utilizza. Nella misura in cui un prodotto commerciale non è all’origine dell’attività in questione, il prodotto non deve sostenerne il relativo costo di gestione, anche se tale attività viene utilizzata.
(136)
Benché le autorità belghe sostengano che il metodo rivisto sia compatibile con la direttiva 97/67/CE, con la sentenza Chronopost (40) e con la disciplina comunitaria degli aiuti di Stato concessi sotto forma di compensazione degli obblighi di servizio pubblico (41) (in appresso «la disciplina dei SIEG»), dal momento che tale metodo imputa ai prodotti i costi direttamente imputabili e una parte dei costi comuni e che rispecchia meglio i costi reali connessi agli obblighi di servizio pubblico, la Commissione ritiene che tale nuova argomentazione non possa essere accolta per ragioni formali, economiche e giuridiche.
(137)
Da un punto di vista formale, il metodo proposto non è di fatto utilizzato nella contabilità interna di DPLP, ma consiste soprattutto in una modifica ex post di dati anteriori. Il metodo rivisto non ha ricevuto l’avallo dell’autorità di regolamentazione come base di tariffazione, e non è neanche utilizzato dallo Stato ai fini del calcolo della compensazione dei SIEG. Il metodo rivisto sembra essere perciò una presentazione teorica elaborata ai fini del presente procedimento in materia di aiuti di Stato. Da un punto di vista economico, non si può accettare, per quanto riguarda la fissazione del prezzo di trasferimento operato internamente, che i prodotti commerciali non dovrebbero vedersi imputare una parte dei costi delle risorse che utilizzano (secondo tale metodo, per esempio, i prodotti commerciali non contribuirebbero ai costi delle distribuzioni dei postini, anche se questi ultimi distribuiscono anche prodotti commerciali). Infine, in termini giuridici, una simile modifica non appare conforme all’articolo 14, paragrafo 3, punto b) iv), della direttiva 97/67/CE, alla sentenza Chronopost (42) e alla disciplina dei SIEG del 2005 (43), che esigono che tutti i costi comuni vengano imputati in modo appropriato alle attività commerciali.
(138)
La Commissione non fonderà pertanto la sua valutazione sui conti modificati, ma sui dati di contabilità dei costi validati, conformemente alla direttiva 97/67/CE, dall’Istituto belga dei servizi postali e delle telecomunicazioni [l’IBPT, cioè l’autorità di regolamentazione del settore postale belga (44)], che sono stati comunicati in precedenza e che si basano sul metodo di contabilità dei costi applicata ufficialmente da DPLP.
6.2. VALUTAZIONE DELL’ASSUNZIONE DEGLI ONERI PENSIONISTICI
6.2.1. Esistenza di un aiuto ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE
(139)
L’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE prevede che «salvo deroghe contemplate dai trattati, sono incompatibili con il mercato interno, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza».
(140)
Perché una misura si configuri come un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE, devono ricorrere le seguenti quattro condizioni cumulative: la misura deve:
i)
conferire un vantaggio al beneficiario;
ii)
falsare o minacciare di falsare la concorrenza favorendo talune imprese;
iii)
costituire un intervento dello Stato ovvero mediante risorse statali;
iv)
essere in grado d’incidere sugli scambi tra Stati membri.
6.2.1.1. Vantaggio e selettività
(141)
Basandosi sull’approccio seguito nella sentenza Combus (45), le autorità belghe sostengono che gli impegni assunti in materia di pensioni costituiscono un onere eccessivo che i concorrenti non avrebbero dovuto finanziare e, di conseguenza, che l’assunzione dell’onere da parte dello Stato non costituisce un aiuto.
(142)
Esse sostengono essenzialmente che a causa della mancanza di flessibilità che caratterizza lo status del personale a tempo indeterminato, DPLP non è in grado di ridurre la parte di tale categoria di personale, benché questa sia molto più onerosa rispetto ad un ipotetico organico di dipendenti assunti con contratti meno favorevoli.
(143)
È opportuno innanzi tutto ricordare che la sentenza Combus non è stata confermata dalla Corte. Al contrario, la giurisprudenza della Corte contraddice l’ipotesi secondo la quale la compensazione di uno svantaggio strutturale escluderebbe ogni possibile aiuto di Stato. Quindi, dalla giurisprudenza costante della Corte risulta che l’esistenza di un aiuto deve essere valutata rispetto agli effetti, e non alla causa o allo scopo dell’intervento statale (46). La Corte ha inoltre ritenuto che la nozione di aiuto copre i vantaggi consentiti dalle autorità pubbliche che, in forme diverse, alleggeriscono gli oneri che gravano normalmente sul bilancio di un’impresa (47).
(144)
Inoltre, la Corte ha affermato che i costi connessi alla remunerazione dei lavoratori dipendenti gravano, per loro natura, sul bilancio delle imprese, indipendentemente dal fatto che tali costi derivino o meno da obblighi legali o da accordi collettivi (48). Al riguardo, essa ha stabilito che anche se le misure statali hanno l’obiettivo di compensare i costi supplementari, ciò non impedisce che vengano definite come un aiuto (49).
(145)
Inoltre, va osservato che il contesto concorrenziale nel quale operava Combus era diverso da quello di DPLP. Combus doveva svolgere la sua attività di trasporto su base commerciale e operare sul mercato in condizioni di concorrenza paragonabili a quelle delle società di autobus privati. A seguito di una procedura di gara, le società di trasporto collettivo cedono la loro attività di trasporto in autobus ad imprese private e pubbliche. Conformemente alle norme di aggiudicazione degli appalti, questi sono aggiudicati all’«offerta economicamente più vantaggiosa», indipendentemente dalla natura pubblica o privata dell’offerente. Per tutta la durata del periodo di valutazione, DPLP ha beneficiato di un vasto monopolio in cui le pressioni economiche avevano luogo in modo completamente diverso. Inoltre, contrariamente alla causa Combus, il Belgio non ha adottato, nella fattispecie, alcuna disposizione legislativa mirante a sopprimere o ad adattare il regime speciale lavorativo applicabile ai dipendenti di DPLP o le modalità secondo cui acquisivano il diritto alla pensione.
(146)
Di conseguenza, la Commissione ritiene che le differenze di fatto tra la causa Combus e la causa in oggetto giustifichino una conclusione differente nella presente causa.
(147)
Per valutare se le misure di cui trattasi possano rappresentare aiuti di Stato, occorre determinare se tali misure conferiscono un vantaggio economico a DPLP consentendo a quest’ultima di non dover sostenere i costi che normalmente avrebbero dovuto gravare sulle risorse finanziarie proprie dell’impresa ed impedendo pertanto che le forze presenti sul mercato spieghino i loro normali effetti. Un aiuto consiste in un provvedimento inteso ad alleviare gli oneri che di regola gravano sul bilancio delle imprese, tenuto conto della natura o della struttura del sistema di oneri in questione. Viceversa, sarebbe possibile definire una nozione di «onere speciale», che consisterebbe in un onere supplementare rispetto agli oneri normali. Il ritiro di un tale onere speciale, mediante una disposizione legislativa, non concederebbe un vantaggio al beneficiario e non costituirebbe quindi un aiuto di Stato.
(148)
Alla stregua della giurisprudenza della Corte in materia di analisi di selettività, che implica un confronto con un quadro di riferimento per determinare la conformità o la non conformità alla «natura o struttura generale del sistema» di un trattamento differenziato di determinate imprese o determinati prodotti, in una situazione normale di mercato dal punto di vista strutturale, la qualifica di onere «normale» o «speciale» implica la definizione di un quadro di riferimento, o comparatore, allo scopo di individuare quelle imprese che fossero in una situazione di fatto e di diritto paragonabile rispetto all’obiettivo perseguito dalle misure interessate.
(149)
Tuttavia, non sembra possibile definire un comparatore esogeno che possa permettere di definire un contributo «normale» sostenuto dalle imprese che si trovano in una situazione di fatto e di diritto comparabile a quella di DPLP rispetto all’obiettivo perseguito dalla misura in questione. In particolare, i concorrenti di DPLP sono delle imprese di diritto privato che svolgono la loro attività in mercati concorrenziali, mentre DPLP ha beneficiato di un monopolio legale nel periodo oggetto della valutazione, prima della completa liberalizzazione sopraggiunta nel 2011.
(150)
Per determinare l’esistenza di un vantaggio ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato, la Commissione deve pertanto esaminare la situazione di DPLP e comparare i contributi sociali prima e dopo l’assunzione degli oneri pensionistici.
(151)
Con la legge 6 luglio 1971 e fino alla riforma delle pensioni del 1997, DPLP ha sostenuto tutti i costi di pensionamento e dei contributi sociali per i suoi dipendenti. In simili circostanze, la Commissione ritiene che tali costi fanno parte delle spese normali che DPLP doveva sostenere con le proprie risorse considerata la sua posizione di fatto e di diritto sul mercato postale belga.
(152)
Dato che l’assunzione degli oneri pensionistici operata nel 1997 e che oggetto dell’indagine ha consentito a DPLP di non sostenere dei costi che avrebbe dovuto, normalmente, sostenere con le proprie risorse, le misure in questione conferiscono all’operatore un vantaggio ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato.
(153)
Il vantaggio in questione è selettivo, dato che riguarda solo DPLP.
6.2.1.2. Risorse di Stato
(154)
L’assunzione degli oneri pensionistici è stata finanziata dallo Stato, che ha rilevato le competenze di DPLP in materia di pensioni.
(155)
Dato che lo Stato paga direttamente le pensioni del personale a riposo di DPLP sul proprio bilancio, è stato fatto manifestamente ricorso a risorse statali.
6.2.1.3. Distorsione della concorrenza e pregiudizio agli scambi tra Stati membri
(156)
Le misure presentate in precedenza sono in grado di incidere sugli scambi tra Stati membri dato che DPLP è presente in mercati aperti alla concorrenza, quali i servizi di consegna dei pacchi, che sono caratterizzati da importanti scambi transfrontalieri. Sul mercato dei pacchi, essa fronteggia la concorrenza di imprese che esercitano delle attività in altri Stati membri, come UPS, FedEx o TNT Express. DPLP svolge inoltre attività sul mercato della distribuzione dei giornali e riviste, nel quale operano o possono operare imprese di altri Stati membri. La distribuzione dei pacchi non è mai stata interamente riservata a DPLP, e altre imprese propongono già alcuni servizi di distribuzione dei pacchi (50) o altri servizi postali specifici dall’inizio degli anni 1990 (51). DPLP è inoltre presente sul mercato dei settori finanziari (conti correnti postali, conti di risparmio e servizi di pagamento), in cui essa fronteggia la concorrenza di operatori che propongono prodotti finanziari, come banche e operatori finanziari. I conti correnti e di risparmio postali, utilizzati sia a fini di pagamento che di risparmio, fanno la concorrenza ai conti correnti e di risparmio bancari. Il settore bancario era già aperto alla concorrenza prima del 1992 ed era caratterizzato da molti scambi tra gli Stati membri. Banche di vari Stati membri hanno aperto delle sedi in Belgio prima del 1992: all’epoca, infatti, contava più di 70 istituti finanziari stranieri sul suo territorio (52).
(157)
Sulla base delle considerazioni sopra esposte, è evidente che ogni misura statale che conferisca a DPLP un vantaggio economico è in grado di incidere sugli scambi tra Stati membri.
(158)
Per le ragioni esposte ai considerando da 141 a 157, la Commissione ritiene che l’assunzione degli oneri pensionistici costituisca un aiuto ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE.
6.2.2. Valutazione della compatibilità col mercato interno, ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), dell’assunzione degli oneri pensionistici
(159)
Nel quadro della riforma delle pensioni del 1997, il rimborso allo Stato, da parte di DPLP, del costo netto annuale delle pensioni ha ceduto il posto a un contributo con carattere liberatorio che allinea i costi delle pensioni sostenuti da DPLP a quelli dei suoi concorrenti. In mancanza di tale riforma, il livello dei costi pensionistici sarebbe continuato a crescere sensibilmente negli anni successivi, soprattutto a causa del deterioramento del rapporto tra dipendenti attivi (contribuenti) e dipendenti non attivi (beneficiari) in seguito alla decisione di DPLP di non assumere più dipendenti.
(160)
Dal momento che risulta evidente l’inapplicabilità delle deroghe previste dall’articolo 107, paragrafo 2, e dall’articolo 107, paragrafo 3, lettere a) e b), del TFUE e che il Belgio non ha fatto valere l’articolo 106, paragrafo 2, del TFUE a sostegno della compatibilità dell’assunzione degli oneri pensionistici in favore di DPLP, la Commissione valuterà se tale assunzione di oneri può essere dichiarata compatibile in virtù dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), del TFUE, il quale dispone che gli aiuti destinati ad agevolare lo sviluppo di talune attività o di talune regioni economiche possono considerarsi compatibili con il mercato interno, sempre che non alterino le condizioni degli scambi in misura contraria al comune interesse.
(161)
La Commissione valuterà dapprima la misura in cui l’assunzione degli oneri pensionistici costituisce un obiettivo d’interesse comune ed è necessaria a tal scopo, prima di esaminare la proporzionalità della misura e di mettere a confronto gli effetti positivi e negativi dell’aiuto.
6.2.2.1. La liberalizzazione del settore postale costituisce un obiettivo d’interesse comune
(162)
Il diritto dell’Unione ha incoraggiato una liberalizzazione sempre maggiore del settore postale dal 1992 mediante l’adozione del libro verde, che ha portato in seguito all’adozione di tre direttive, e cioè i) la direttiva 97/67/CE, ii) la direttiva 2002/39/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 10 giugno 2002, che modifica la direttiva 97/67/CE per quanto riguarda l’ulteriore apertura alla concorrenza dei servizi postali della Comunità (53) e iii) la direttiva 2008/6/CE. È stato inoltre riconosciuto che la liberalizzazione dei mercati postali a livello dell’UE svolge un ruolo importante nella strategia di Lisbona in favore della crescita e dell’occupazione.
(163)
È quindi importante non solo garantire la prestazione dei servizi postali di base, così come definita nella nozione di obbligo di servizio universale, ma anche di creare condizioni di concorrenza omogenee per l’operatore storico, i concorrenti già presenti e i nuovi concorrenti.
(164)
Nella decisione relativa a La Poste francese, la Commissione ha già riconosciuto che la creazione di pari condizioni in materia di contributi sociali per l’operatore storico e i suoi concorrenti costituisce una condizione fondamentale per un’equa concorrenza nel settore della posta. Essa ha ritenuto che l’assunzione degli obblighi di finanziamento delle pensioni dei dipendenti imposta a La Poste francese era compatibile con il mercato interno, in quanto le sovvenzioni pubbliche garantivano tassi di contributi sociali uguali per La Poste francese e i suoi concorrenti. La Commissione intende seguire nella fattispecie la stessa logica di quella applicata al paragrafo 6.3 di tale decisione, che deve essere considerata come applicabile in questo caso nella misura in cui essa è pertinente.
6.2.2.2. Necessità dell’assunzione degli oneri pensionistici
(165)
La Commissione ritiene che la trasformazione di DPLP nel 1992 era necessaria per favorire la concorrenza sul mercato postale: tale misura ha infetti posto DPLP e i suoi concorrenti su un piano di parità giuridica (e ha, in tal modo, fatto scomparire la garanzia illimitata di cui godeva DPLP fino ad allora in quanto ente pubblico).
(166)
Tuttavia, né lo Stato belga, né la Régie des postes avevano accantonato riserve corrispondenti agli impegni pensionistici. Al momento della sua costituzione nel 1992, DPLP ha continuato ad assumere gli obblighi in materia di pensioni, ma nessun attivo corrispondente è stato riportato nella sua contabilità in vista della relativa copertura.
(167)
Il pagamento delle pensioni avrebbe perciò costituito progressivamente un onere troppo gravoso per DPLP, dato che per molti dipendenti si avvicinava l’età della pensione. Benché siano state adottate alcune misure (miglioramento della produttività, riduzione progressiva del personale grazie alle partenze naturali, indicizzazione degli stipendi) per migliorare tale situazione, questo non sarebbe stato sufficiente ad instaurare un equilibrio sostenibile per le finanze di DPLP (cfr. la tabella 3 sottostante).
(168)
Ciò dipendeva soprattutto dal fatto che la trasformazione in un’azienda di diritto privato comportava anche, per DPLP, non assumere più dipendenti a tempo indeterminato e reclutare soltanto dipendenti a contratto (soggetti a un contratto di lavoro generale e alle disposizioni del diritto del lavoro). DPLP avrebbe dovuto, di conseguenza, dopo il 1997, finanziare con le proprie entrate sia le spese per le pensioni dei propri dipendenti a riposo, sia i contributi sociali connessi alla cassa previdenziale dei suoi dipendenti a contratto in servizio.
(169)
La tendenza negativa dei flussi finanziari di DPLP si è andata aggravando con gli anni, dato che i pagamenti delle pensioni più elevate andavano superando le entrate generate dalle sue attività (cfr. la tabella 3).
Tabella 3
Simulazioni dei flussi finanziari di DPLP realizzate dalle autorità belghe nel 1996
(170)
È indubbio che DPLP avrebbe fronteggiato costi molto più elevati se avesse dovuto finanziare con le proprie risorse le pensioni di tutti i dipendenti collocati a riposo dopo il 1997. È evidente che in assenza di aiuto, il passaggio dallo status giuridico di amministrazione pubblica a quello di azienda privata sarebbe stato compromesso.
(171)
Inoltre, un rifinanziamento completo dei costi pensionistici operato mediante un aumento delle entrate per la corrispondenza avrebbe portato a tariffe di spedizione molto elevate e a una diminuzione potenzialmente notevole del numero di lettere inviate, a tal punto che l’offerta di servizi di posta universale ne sarebbe risultata compromessa.
(172)
La Commissione è inoltre del parere che le misure in questione sono adeguate all’obiettivo d’interesse comunitario previsto. Nessun altro strumento avrebbe potuto far fronte alla situazione in modo più efficace. Nei settori in cui esiste un SIEG, si sarebbero potute certamente accordare delle compensazioni di servizio pubblico, ma un simile approccio non sarebbe sostenibile a lungo termine a causa della natura strutturale specifica del problema.
(173)
Rispetto agli obiettivi di liberalizzazione dei mercati postali, che consistono soprattutto nel garantire un’offerta di servizi postali universali di buona qualità a prezzi abbordabili, e tenuto conto dell’obiettivo di promuovere una concorrenza leale, l’assunzione degli oneri pensionistici ha rappresentato una misura necessaria.
6.2.2.3. Proporzionalità dell’assunzione degli oneri pensionistici
(174)
La decisione riguardante La Poste francese illustra la valutazione effettuata dalla Commissione circa la proporzionalità delle misure di aiuto connesse all’assunzione degli oneri pensionistici sostenuti dagli operatori storici del settore postale che continuano ad assumere dipendenti a condizioni che convenivano all’epoca in cui l’azienda si trovava in situazione di monopolio. La proporzionalità deve essere valutata riguardo alla creazione di condizioni eque sui mercati aperti alla concorrenza (corrispondenza, pacchi e servizi finanziari, per esempio). L’operatore storico deve versare dei tassi di contribuzione previdenziale identici a quelli dei suoi concorrenti.
(175)
Dato che il personale a contratto di DPLP si trova, sul piano giuridico, nella stessa situazione dei dipendenti di un’azienda qualsiasi, a differenza del personale a tempo indeterminato, che gode di uno status simile a quello dei dipendenti pubblici, una comparazione dei contributi previdenziali versati da DPLP per ciascuna categoria di dipendenti permette di verificare se, da quando è stata sollevata dal peso delle pensioni, l’azienda soddisfa la condizione relativa al pagamento di un tasso di contribuzione previdenziale identico a quello dei suoi concorrenti.
(176)
La tabella riepilogativa qui in basso presenta in modo circostanziato le spese per la contribuzione previdenziale sostenute da DPLP per il suo personale a tempo indeterminato e a contratto:
Spese di contribuzione previdenziale assunte e sostenute da DPLP
Personale a tempo indeterminato
Personale a contratto
Contributo di DPLP al sistema previdenziale, di cui l’8,86 % a titolo pensionistico
[…] %
[…] %
Costi direttamente sostenuti da DPLP
[…] %
[…] %
Malattia e invalidità
[…] %
[…] %
Assegni familiari
[…] %
-
Contributo al versamento delle compensazioni (54)
[…] %
Riduzione strutturale (55)
[…] %
CONTRIBUTO DEL DATORE DI LAVORO totale
[…] %
[…] %
CONTRIBUTI DEI DIPENDENTI
[…] %
[…] %
Contributo del dipendente al sistema generale di previdenza sociale
[…] %
[…] %
(177)
Come illustrato dalla tabella soprastante, il livello del contributo di DPLP al sistema previdenziale belga (percentuale nominale dei costi salariali) è nettamente inferiore a quello del contributo degli operatori privati ([…] % contro […] %).
(178)
Tuttavia, se si tiene conto dei costi direttamente sostenuti dal datore di lavoro ai fini della comparazione dei tassi effettivi di contributi sociali, le due percentuali sono quasi identiche, ed anche leggermente superiori per il personale a tempo indeterminato di DPLP ([…] %, contro […] %).
(179)
Si rileva inoltre che i contributi versati dai dipendenti sono chiaramente identici nei due casi ([…] % contro […] %).
(180)
Il tasso nominale di contribuzione previdenziale meno elevato versato da DPLP per il personale a tempo indeterminato è dovuto all’esenzione da alcuni contributi che non vengono applicati ai dipendenti che beneficiano dello status di dipendenti pubblici (malattia professionale, disoccupazione, incidenti sul lavoro, per esempio). Tuttavia, la stessa DPLP sostiene direttamente i costi dei contributi che beneficiano dell’esenzione in virtù dello status specifico del suo personale a tempo indeterminato. Tale approccio comporta costi diretti elevati per DPLP.
(181)
Per quanto riguarda la contribuzione dei dipendenti stessi, di cui si dovrebbe anche tener conto, dal momento che i dipendenti devono versare tale contributo sullo stipendio che è erogato loro dal datore di lavoro (contributo che rappresenta quindi un altro costo per quest’ultimo), essa è leggermente più elevata per il personale a contratto.
(182)
Le autorità belghe e DPLP hanno comunicato delle informazioni che mostrano che i contributi diretti sono rimasti complessivamente stabili nel tempo.
(183)
Benché i costi diretti sostenuti direttamente da DPLP ([…] %) non equivalgano in senso stretto a dei contributi previdenziali, conviene tener conto del fatto che tali costi non sono costi volontari, ma emanano direttamente dallo status particolare dei dipendenti a tempo indeterminato e sono stati quindi imposti a DPLP. Appare quindi logico assimilarli ad altri costi di previdenza sociale obbligatori in termini di origine e finalità.
(184)
È quindi opportuno tener conto di tali costi diretti per il calcolo dei contributi previdenziali effettivi di DPLP. Il tasso di contribuzione totale risultante sarebbe leggermente più elevato per il personale a tempo indeterminato di DPLP ([…] %) che per il personale delle aziende del settore privato ([…] %).
6.2.2.4. Criterio di iscrizione in bilancio dell’assunzione degli oneri pensionistici
(185)
La riforma del regime pensionistico applicabile a DPLP ha segnato una tappa fondamentale nell’adeguamento dell’azienda alla progressiva liberalizzazione e in vista della liberalizzazione completa del mercato postale belga, che svolge un ruolo importante nel quadro della strategia di Lisbona per la crescita e l’occupazione.
(186)
Nella decisione riguardante La Poste, la Commissione ha fatto presente che la liberalizzazione del settore postale potrebbe essere più difficile se non fossero approvati alcuni progetti di riforma delle pensioni (paragonabile a quella attuata in Belgio).
(187)
La Commissione ritiene inoltre che le misure in questione, anche se non riguardano un regime speciale relativo alle prestazioni versate ai pensionati, permettono di render sostenibile un meccanismo di finanziamento che le evoluzioni storiche avevano reso obsoleto. Essa ritiene che tali misure s’inseriscono quindi nel quadro più generale della riforma dei sistemi pensionistici degli Stati membri, riforma auspicata al tempo stesso dal Consiglio e dalla Commissione.
(188)
Gli effetti negativi della misura sembrano limitati dato che, in considerazione del passato di DPLP e delle sue attività, è chiaro che una gran parte dei suoi impegni in materia di pensioni si ricollega alle attività nel settore riservato, in cui la distorsione di concorrenza è per natura limitata.
(189)
La misura in questione potrebbe teoricamente permettere a DPLP di conservare una posizione dominante. Tuttavia, la Commissione ritiene che si tratti di un rischio minimo perché le misure si limitano ad allineare i contributi versati da DPLP su quelli dei suoi concorrenti.
(190)
Da quanto affermato in precedenza ne consegue che gli effetti negativi dell’aiuto accordato a DPLP sono limitati, rispetto agli effetti positivi della misura.
(191)
Dato che le misure si limitano a quel che è strettamente necessario alla definizione di condizioni uguali per quanto riguarda i contributi previdenziali e mettono fine a una distorsione di concorrenza che svantaggiava DPLP, esse non alterano le condizioni degli scambi.
(192)
Di conseguenza, la Commissione è del parere che la misura di assunzione degli oneri pensionistici adottata nel 1997 può essere considerata un aiuto compatibile con il mercato interno ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), del TFUE, dato che DPLP non è meglio posizionata rispetto agli altri operatori per quanto riguarda i costi di previdenza sociale del suo personale a tempo indeterminato.
6.3. VALUTAZIONE DELLA COMPENSAZIONE DI SERVIZIO PUBBLICO E DELLE ALTRE MISURE
6.3.1. Esistenza di un aiuto ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE
6.3.1.1. Vantaggio e selettività
(193)
Per quanto riguarda la compensazione dei costi di servizio pubblico, la sentenza Altmark (56) definisce i criteri che un intervento pubblico deve soddisfare per poter essere considerato una compensazione degli obblighi di servizio pubblico e per non essere qualificata aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE.
(194)
Nella fattispecie, tali criteri, e più specificatamente il quarto criterio, non sono soddisfatti: la scelta di DPLP non è stata effettuata nel quadro di una procedura di appalto pubblico. Inoltre, le autorità belghe non hanno dimostrato che il livello della compensazione era stato determinato sulla base di un’analisi dei costi che una media impresa, gestita bene e dotata di mezzi adeguati, avrebbe sostenuto per adempiere agli obblighi di servizio pubblico che le sono richiesti e la Commissione non dispone di alcuna indicazione o informazione che faccia ritenere che il quarto criterio sia soddisfatto.
(195)
Dal momento che le compensazioni annuali hanno recato beneficio a una sola azienda e hanno messo a disposizione risorse supplementari a tale impresa, la misura ha conferito un vantaggio selettivo a DPLP.
(196)
Capitali conferiti nel 1997: le autorità belghe hanno riconosciuto che gli apporti di capitale effettuati nel 1997 dell’importo di 62 milioni di EUR costituiscono in realtà il versamento differito di una compensazione per SIEG dovuta per l’anno 1996. Tali conferimenti devono quindi essere valutati secondo gli stessi criteri delle compensazioni annuali. Non essendo soddisfatte le varie condizioni definite nella sentenza Altmark, la misura ha conferito un vantaggio selettivo a DPLP.
(197)
Capitali conferiti nel 2003: le autorità belghe hanno dichiarato che l’apporto di capitali effettuato nel 2003 (297,5 milioni di EUR) ha rispettato il principio dell’investitore in un’economia di mercato e non costituisce quindi aiuto di Stato. Secondo loro, tale apporto ha avuto l’obiettivo di consolidare i fondi propri di DPLP in vista della costruzione e della modernizzazione dei centri di smistamento, dell’ottimizzazione delle turnazioni di distribuzione della corrispondenza e dell’automatizzazione. I fondi conferiti puntavano inoltre a coprire le spese per il personale risultanti dalla diminuzione del numero di dipendenti legato a un regime di prepensionamento, dalla riduzione del tempo di lavoro e dall’aumento degli stipendi offerti ai nuovi membri del personale.
(198)
Per dimostrare che tale apporto di capitali era conforme al principio dell’investitore in un’economia di mercato, le autorità belghe hanno realizzato delle previsioni di redditività nel quadro del loro piano strategico, che hanno portato a un livello di redditività superiore al costo del capitale necessario a un investitore privato.
(199)
Le proiezioni e il calcolo dei benefici realizzati dalle autorità belghe hanno un carattere prospettivo, sono molto dettagliati e sono conformi al metodo che utilizzerebbe un investitore privato:
1)
la redditività è stata calcolata col metodo dell’attualizzazione dei futuri flussi finanziari, che tiene conto della crescita futura dell’impresa e della capacità degli investimenti a generare benefici e flussi finanziari per i suoi azionisti;
2)
sono stati immaginati tre scenari diversi: uno scenario ottimistico, uno scenario pessimistico e uno scenario più probabile, preso in considerazione ai fini della valutazione della sensitività delle proiezioni;
3)
le proiezioni indicano un aumento del margine di profitto del […] % nel 2007 (cfr. la tabella 4) e un tasso di rendimento interno previsto del […] % per il periodo 2003-2012 (cfr. la tabella 5), vale a dire un tasso superiore a quello del […] % indicato da un esperto indipendente (Banque Degroof) come margine di profitto che investitori privati del settore postale riterrebbero adeguato.
Tabella 4
Proiezioni ex ante degli utili per il periodo 2003-2007 realizzate dalle autorità belghe
[…]
(fonte: autorità belghe)
Tabella 5
Calcolo del tasso di rendimento interno ex ante effettuato dalle autorità belghe per lo scenario più probabile
[…]
(fonte: autorità belghe)
(200)
Si può osservare inoltre che la solidità delle proiezioni è stata validata complessivamente dai risultati finanziari ottenuti nel corso degli anni successivi (cfr. la tabella 6). A causa di questo aumento di redditività, DPLP ha cominciato a distribuire dividendi a partire dal 2007.
Tabella 6
Utili ex post per il periodo 2003-2007
[…]
(fonte: autorità belghe)
(201)
I risultati registrati per un periodo di dieci anni sono inoltre conformi alle previsioni del 2003, stante che il tasso di rendimento interno ex post dovrebbe essere del […] %, cioè un livello superiore a quello del […] % previsto nel 2003.
(202)
Benché il rendimento dell’investimento effettuato dallo Stato belga sembri sufficiente a confermare il rispetto, per detto investimento, del principio dell’investitore privato in un’economia di mercato, è opportuno notare che le entrate previste, su cui si fonda la valutazione di tale redditività, includono aiuti di Stato e, in particolare, le compensazioni annuali versate a DPLP.
(203)
Tuttavia, tali misure di aiuto di Stato perseguono chiaramente degli obiettivi distinti e non hanno alcun legame cronologico con l’apporto di capitali effettuato nel 2003.
(204)
Inoltre, l’incertezza che può risultare, per un investitore privato, dall’aiuto non notificato in favore di DPLP, è stata attenuata dall’autorizzazione formale dell’apporto di capitali concesso dalla Commissione nella sua decisione del 2003. Al momento della realizzazione dell’investimento, ogni investitore privato con buone prospettive di rendimento si sarebbe probabilmente assunto il rischio di realizzare questo investimento in seguito all’adozione della decisione favorevole della Commissione, anche se tale decisione non aveva ancora carattere definitivo. Per prendere tale decisione, un investitore privato non avrebbe aspettato diversi anni, cioè fino alla data della sentenza del Tribunale e della Corte. Di conseguenza, il successivo annullamento della decisione costituisce un avvenimento che non era prevedibile nel momento in cui l’investimento è stato realizzato, ma che deve essere sembrato poco probabile, dato che le decisioni della Commissione sono considerate legali finché non vengono annullate.
(205)
La Commissione è pertanto dell’avviso che l’apporto di capitali effettuato nel 2003 può essere considerato conforme al principio dell’investitore privato in un’economia di mercato e non costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE.
(206)
Capitali conferiti nel 2006: le autorità belghe hanno dichiarato che l’apporto di capitali effettuato nel 2006 (dell’importo di 40 milioni di EUR) rispetta il principio dell’investitore privato in un’economia di mercato e non costituisce pertanto un aiuto di Stato.
(207)
Tale conferimento è stato realizzato alle stesse condizioni di quelle applicate a un investitore privato: l’aumento di capitale di DPLP è stato sottoscritto dallo Stato (per un importo pari a 40 milioni di EUR) e da Post Invest Europe (per un importo di 300 milioni di EUR), a un prezzo per azione equivalente (pari passu). Post Invest Europe era all’epoca un investitore esterno che non aveva alcun legame con DPLP o con lo Stato belga.
(208)
Inoltre, il prezzo di emissione delle azioni è stato stabilito correttamente. Per determinare il prezzo delle nuove azioni emesse, la banca d’investimento cui si sono rivolte le autorità belghe ha stimato che il valore totale di DPLP è compreso tra […] e […] di EUR. Lo Stato ha alla fine stabilito la cifra di […] di EUR per tutta l’impresa prima degli apporti di capitali. Le ipotesi riguardanti il livello di rendimento e di rischio sulla base di un piano economico comune si fondavano in quanto tali su considerazioni connesse all’ottimizzazione dei profitti a lungo termine. I risultati registrati in seguito da DPLP in seguito all’aumento di capitale del 2006 (cfr. qui sotto) confermano anch’essi la solidità delle ipotesi e dei parametri presi in considerazione al momento della decisione d’investimento.
Tabella 7
Risultati di DPLP tra il 2006 e il 2010
[…]
(fonte: autorità belghe)
(209)
La Commissione ritiene che l’apporto di capitali realizzato nel 2006 per un importo di 40 milioni di EUR è chiaramente conforme al comportamento di un investitore privato in un’economia di mercato e pertanto non costituisce aiuto di Stato.
(210)
L’esenzione dall’imposta sulle società, benché in grado di recare un vantaggio a DPLP in virtù di una eventuale riduzione dell’importo dell’imposta che altrimenti DPLP avrebbe dovuto versare, non ha prodotto alcun vantaggio concreto: infatti, dal 1992 al 2005, anno in cui tale esenzione è stata soppressa, il risultato cumulato di DPLP al netto delle imposte è stato negativo. Benché il suo risultato netto sia stato, alcuni anni, positivo, il credito d’imposta che sarebbe stato riportato da un anno all’altro avrebbe consentito a DPLP di non pagare l’imposta, anche se essa fosse stata soggetta al regime dell’imposta sulle società. Di conseguenza, non si forniranno maggiori dettagli su tale esenzione nella presente decisione.
(211)
Le esenzioni dall’imposta relativa agli immobili e dalle imposte locali, in compenso, pongono DPLP in una posizione più favorevole di quella delle altre imprese, dato che tali esenzioni la sollevano da obblighi cui avrebbe dovuto, normalmente, far fronte. Esse le conferiscono di conseguenza un vantaggio selettivo.
(212)
Le autorità belghe sostengono che il trasferimento di immobili rientrava nell’ambito di una riorganizzazione interna dei beni appartenenti allo Stato, dato che all’epoca DPLP apparteneva completamente allo Stato. Tuttavia, il trasferimento di immobili ha messo a disposizione di DPLP nuove attività appartenenti precedentemente allo Stato. DPLP utilizzava già tali immobili quando erano proprietà dello Stato, ma non ne era la legittima proprietaria. Il trasferimento del titolo legale di proprietà ha conferito a DPLP, impresa distinta dallo Stato, i diritti di proprietà sugli immobili. DPLP ha dunque ottenuto delle risorse supplementari rispetto alla situazione precedente al trasferimento. Tale misura le ha pertanto conferito un vantaggio selettivo.
(213)
In mancanza di garanzia dello Stato, DPLP non avrebbe potuto ottenere un prestito alle stesse condizioni. Le autorità belghe hanno stimato che i tassi del mercato sarebbero stati fino a 40 punti base più elevati, mentre il premio versato allo Stato è stato di 25 punti base.
(214)
Conformemente alla comunicazione della Commissione sull’applicazione degli articoli 87 e 88 del trattato CE agli aiuti di Stato concessi sotto forma di garanzie (57) [paragrafo 3.2. d)], «l’assunzione del rischio dovrebbe in linea di principio essere remunerata con un adeguato corrispettivo (premio) sull’importo garantito o controgarantito. Quando il prezzo pagato per la garanzia è di entità almeno equivalente al corrispondente parametro per il premio di garanzia sui mercati finanziari, la garanzia non implica aiuto. Se non è possibile trovare alcun parametro corrispondente per il premio di garanzia sui mercati finanziari, il costo finanziario complessivo del prestito oggetto di garanzia (compreso il tasso d’interesse del prestito e il premio di garanzia) deve essere comparato al prezzo di mercato di un prestito simile non garantito». Dato che il premio non appare conforme al mercato, la garanzia dello Stato ha permesso a DPLP di ottenere un finanziamento a un costo inferiore a quello che in linea di principio avrebbe dovuto sostenere.
(215)
Di conseguenza, la misura ha conferito un vantaggio selettivo a DPLP, che equivale alla differenza tra il tasso di interesse che DPLP avrebbe dovuto pagare in assenza di garanzia dello Stato e il tasso d’interesse effettivo più il premio versato per la garanzia. Il vantaggio ottenuto era, ogni anno, di 15 punti base sull’ammontare del capitale. Il vantaggio può quindi essere stimato a 1,5 milioni di EUR sull’intera durata del prestito.
6.3.1.2. Esistenza di risorse statali
(216)
La compensazione annuale dei SIEG è stata finanziata attraverso il bilancio dello Stato belga conformemente ai contratti di gestioni successivi conclusi tra DPLP e lo Stato belga. Secondo le informazioni fornite dallo Stato belga, gli apporti di capitali realizzati nel 1997 rappresentano de facto una compensazione di SIEG e di conseguenza sono inclusi in questa parte della decisione.
(217)
Le esenzioni fiscali hanno comportato una diminuzione delle entrate fiscali dello Stato a causa della riduzione delle entrate che lo Stato avrebbe realizzato in assenza di dette esenzioni. Esse comportano di conseguenza un trasferimento di risorse statali che ha provocato una perdita di entrate fiscali per lo Stato belga.
(218)
Gli immobili trasferiti a DPLP appartenevano in precedenza allo Stato. Quest’ultimo ne ha ceduto la proprietà a DPLP, diminuendo in tal modo le proprie attività e aumentando quelle di DPLP. La misura costituisce di conseguenza un trasferimento di risorse statali.
(219)
La garanzia relativa al prestito è stata accordata dallo Stato che ne ha assunto i rischi sul proprio bilancio senza contropartita; essa costituisce di conseguenza una risorsa statale sotto forma di rinuncia al gettito fiscale.
(220)
Le entrate generate dai servizi dei distribuzione della corrispondenza non costituiscono entrate statali, conformemente alla sentenza Preussen Elektra (58), dato che i prezzi versati dagli utenti sono finanziati sui loro fondi propri, che sfuggono al controllo dello Stato.
(221)
Nondimeno, ai fini della valutazione della compatibilità, tali entrate sono direttamente messe in relazione con la prestazione di un servizio d’interesse generale nel settore postale e devono di conseguenza essere presi in considerazione, conformemente al punto 17 della disciplina dei SIEG e all’articolo 7 della direttiva 97/67/CE, ai fini della determinazione della necessità e della proporzionalità della compensazione.
6.3.1.3. Distorsione di concorrenza e incidenza sugli scambi tra Stati membri
(222)
Le misure sono in grado di incidere sugli scambi tra Stati membri per le stesse ragioni di quelle indicate al considerando 156.
6.3.1.4. Riepilogo delle misure di aiuto
(223)
Per le ragioni esposte ai considernado da 193 a 222, le misure seguenti costituiscono aiuti di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE:
a)
compensazione annuale dei SIEG (1992-2010);
b)
apporti di capitali realizzati nel 1997;
c)
esenzione dall’imposta relativa agli immobili (1992-2005);
d)
trasferimento degli immobili nel 1992;
e)
garanzia accordata dallo Stato nel 2004.
6.3.2. Aiuto esistente ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 1, del TFUE
(224)
Alcune misure esaminate nel caso di cui trattasi potrebbero essere considerate aiuti esistenti ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 1, del TFUE.
6.3.2.1. Esenzioni dall’imposta sulle società e dall’imposta relativa agli immobili
(225)
Le esenzioni dall’imposta sulle società e dall’imposta relativa agli immobili hanno recato benefici a DPLP quando quest’ultima era ancora un’amministrazione pubblica, cioè prima del 1971, e sono anteriori all’adesione del Belgio alla CEE. Non sono state modificate successivamente. Tali misure costituiscono pertanto degli aiuti esistenti.
(226)
L’esenzione dall’imposta sulla società è stata soppressa nel 2005, mentre l’esenzione dall’imposta relativa agli immobili è ancora applicata.
6.3.2.2. Liberalizzazione del mercato postale
(227)
Secondo le autorità belghe, tutte le misure anteriori alla liberalizzazione dei mercati postali nel 1999 dovrebbero essere considerate come aiuti esistenti. Tuttavia, le misure in questione hanno recato beneficio a tutte le attività di DPLP, che è presente in mercati concorrenziali (come quelli della distribuzione dei pacchi e dei servizi finanziari) molto tempo prima dell’entrata in vigore della direttiva 97/67/CE nel 1999. Di conseguenza, conformemente alla sentenza Alzetta (59), un simile aiuto non può essere considerato come un aiuto che diventa esistente in virtù dell’evoluzione del mercato interno: esso può essere considerato come un aiuto esistente per un dato beneficiario nella misura in cui quest’ultimo esercitava delle attività soltanto in mercati che non erano aperti alla concorrenza nel momento in cui l’aiuto è stato posto in esecuzione.
(228)
Questa argomentazione non può quindi essere accolta dalla Commissione.
6.3.2.3. Termine di prescrizione di dieci anni
(229)
Non si può accogliere nemmeno l’asserzione secondo cui il termine di prescrizione di dieci anni dovrebbe scattare a partire dall’avvio del seguente procedimento d’indagine formale, nel 2009. La sentenza resa dal Tribunale nel 2009 non ha annullato gli atti d’indagine precedenti; essa ha soltanto lasciato intendere che tali atti avrebbero dovuto incoraggiare la Commissione ad avviare un procedimento d’indagine formale (60).
(230)
In compenso, dato che la Commissione ha compiuto il suo primo atto d’indagine il 23 dicembre 2002, quando ha inviato la sua prima richiesta di informazioni alle autorità belghe, le misure avviate prima del 23 dicembre 1992 devono essere considerate aiuti esistenti.
6.3.3. Compatibilità della compensazione dei SIEG ai sensi dell’articolo 106, paragrafo 2, del TFUE
(231)
La compatibilità della compensazione dei SIEG è valutata ai sensi dell’articolo 106, paragrafo 2, del TFUE e della disciplina dei SIEG. La disciplina dei SIEG è applicabile a partire dalla sua entrata in vigore, il 29 novembre 2005. Dato che essa consiste, in linea di massima, in una codificazione di regole preesistenti, vi si farà comunque riferimento al momento della valutazione di misure precedenti alla sua entrata in vigore.
6.3.3.1. Ambito di valutazione stabilito sulla base del mandato conferito dai contratti di gestione
(232)
Nelle loro osservazioni, le autorità belghe e DPLP si sono fortemente opposte al fatto che la Commissione, conformemente all’approccio adottato in precedenza per valutare altri casi riguardanti aiuti versati illegalmente in passato, proceda a un’analisi globale di tutto l’aiuto concesso a DPLP nell’intero periodo, perché ciò presuppone che tale aiuto abbia finanziato indistintamente tutte le missioni di servizio pubblico affidate all’impresa. Le autorità belghe e DPLP hanno sostenuto che nel caso in oggetto, contrariamente a quanto viene rilevato in altri casi, i contratti di gestione che esse hanno concluso delimitano rigorosamente il campo delle attività di DPLP che devono beneficiare di un aiuto, come pure l’ammontare dell’aiuto cui tali attività potevano aspirare (61).
(233)
La Commissione ritiene che i contratti di gestione in questione definiscano in modo rigoroso i diritti e gli obblighi rispettivi dello Stato e del beneficiario dell’aiuto fissando i parametri di calcolo della compensazione che quest’ultimo può esigere per le specifiche attività che vi sono elencate e per i periodi che vi sono indicati. Di conseguenza, la Commissione baserà la sua valutazione sulle disposizioni dei vari contratti di gestione.
(234)
I SIEG per i quali la compatibilità dell’aiuto deve essere controllata sono definiti nei mandati stabiliti dallo Stato membro. Le missioni di servizio pubblico cui DPLP deve far fronte le sono affidate tramite i vari atti amministrativi di approvazione dei contratti di gestione che essa sottoscrive con lo Stato ogni cinque anni circa. Tali contratti sviluppano e integrano le disposizioni della legge postale nazionale.
(235)
Ogni successivo contratto di gestione costituisce un mandato distinto che descrive gli obblighi di servizio pubblico cui DPLP deve adempiere e stabilisce la durata del mandato, così come i parametri sulla base dei quali viene calcolata la compensazione da versare da parte dello Stato. I contratti di gestione specificano le attività che sono prese in considerazione nel calcolo dell’ammontare della compensazione finanziaria accordata dallo Stato.
(236)
La compatibilità delle misure di aiuto va valutata ai sensi dell’articolo 106, paragrafo 2, del TFUE, dato che la compensazione è stata accordata per finanziare costi occasionati dall’adempimento di obblighi di servizio pubblico. La compensazione sarebbe compatibile se essa non compensasse in modo eccessivo i costi supplementari sostenuti da DPLP nell’esercizio degli obblighi di servizio pubblico che le sono affidati dai contratti di gestione, compreso un utile ragionevole. Ogni sovracompensazione dovrà essere oggetto di un recupero.
(237)
L’ambito di valutazione della sovracompensazione comprende i SIEG per i quali le disposizioni dei vari contratti di gestione prevedono una compensazione.
(238)
È importante notare che le disposizioni dei vari contratti di gestione presentano alcune differenze. Di conseguenza, la sovracompensazione deve essere calcolata sulla base dei parametri specifici definiti in ciascun contratto.
(239)
Nel primo contratto di gestione (1992-1996), la compensazione dei SIEG copre tutti i servizi pubblici. Le disposizioni di questo primo contratto di gestione non ripartiscono la compensazione tra i vari servizi pubblici a seconda che questi possano esigere o meno una compensazione ai sensi del predetto contratto.
(240)
Di conseguenza, è da ritenere che la compensazione prevista in questo contratto copre i costi supplementari derivanti dall’adempimento di tutti gli obblighi di servizio pubblico, senza distinzione. Per questo periodo, il controllo dell’eventuale sovracompensazione riguarderà quindi tutte le misure di servizio pubblico: il servizio postale universale (obbligo di servizio universale/OSU), nonché la distribuzione dei giornali e altre missioni affidate a DPLP.
(241)
Contrariamente al primo contratto di gestione, il secondo, terzo e quarto contratto di gestione riservano gli aiuti a certi SIEG che sono ivi definiti. I SIEG che possono esigere una compensazione sono: la distribuzione di quotidiani e riviste, come pure gli altri servizi pubblici elencati al considerando 33. Le clausole che stabiliscono i servizi che beneficiano di un aiuto figurano nei contratti di gestione: articolo 7 del secondo contratto di gestione, articolo 15 del terzo contratto di gestione e articoli 12 e 13 del quarto contratto di gestione.
(242)
Il servizio postale universale, invece, non beneficia di alcuna compensazione ai sensi dei contratti di gestione, ad eccezione del primo.
(243)
Le spese e le entrate relative al servizio postale universale non sono pertanto prese in considerazione nel calcolo della sovracompensazione, a parte, se del caso, gli utili in eccesso provenienti dal settore riservato (62).
6.3.3.2. Calcolo della sovracompensazione
(244)
In virtù delle differenze tra i mandati di servizio pubblico di cui ai considerando da 239 a 243, l’eventuale sovracompensazione è calcolata in modo distinto per il primo contratto di gestione e i tre successivi contratti di gestione.
(245)
Oltre alla copertura dei costi generati dall’esecuzione degli obblighi di servizio pubblico, la disciplina dei SIEG prevede anche la compensazione di un tasso di remunerazione ragionevole (63).
(246)
Il punto 18 della disciplina dei SIEG dispone che per margine di utile ragionevole, «si intende un tasso di remunerazione del capitale proprio, che deve tenere conto del rischio o dell’assenza di rischio per l’impresa grazie all’intervento dello Stato, in particolare se quest’ultimo concede diritti esclusivi o speciali. In genere questo tasso non deve superare il tasso medio rilevato nel settore interessato nel corso degli ultimi anni. Nei settori nei quali non esiste un’impresa comparabile all’impresa incaricata del servizio di interesse economico generale il raffronto può essere effettuato con imprese situate in altri Stati membri o, se necessario, con imprese di altri settori a condizione che si tenga conto delle peculiarità di ciascun settore. Nel determinare il margine di utile ragionevole, lo Stato membro può introdurre criteri di incentivazione, in funzione, fra l’altro, della qualità del servizio reso e dell’accresciuta efficienza produttiva.»
(247)
Il livello pertinente del margine di utile ragionevole deve quindi essere scelto tenendo conto di diversi parametri, in particolare il tasso medio per il settore interessato, il rischio connesso alle attività dell’impresa e, se del caso, i criteri di incentivazione connessi alla società in questione.
(248)
Per stabilire un livello di utile ragionevole, la Commissione si è basata su una serie di studi di esperti, che sono presentati in dettaglio più avanti. Sulla base degli studi e del livello di rischio di ciascun contratto di gestione, la Commissione ha definito un ventaglio di livelli di utile ragionevole per DPLP riguardante, da un lato, la distribuzione della corrispondenza e, dall’altro, la distribuzione dei giornali per ciascuno dei quattro contratti di gestione. Tali studi hanno in comune il fatto che essi cercano di definire dei gruppi d’imprese sufficientemente comparabili in termini di attività e di profilo di rischio rispetto all’operatore postale storico in questione e di stabilire un livello di utile di riferimento per tale operatore che si basa sugli utili riscontrati nelle imprese oggetto di comparazione.
(249)
Per quanto riguarda specialmente il rischio, la Commissione tiene a sottolineare che DPLP, per tutto il periodo esaminato, si è confrontata a una concorrenza debole o inesistente per la maggior parte delle sue attività, o perché godeva di un monopolio legalmente tutelato (quest’ultimo si applica alla maggior parte dei servizi di distribuzione della corrispondenza) oppure perché occupava una posizione dominante caratterizzata da quote di mercato molto elevate e barriere all’ingresso create dalla sovvenzionamento di prezzi inferiori ai costi (la distribuzione di giornali, per esempio). Secondo la Commissione, tale aspetto deve essere preso in considerazione in tutti gli studi comparativi effettuati con società che, pur assicurando servizi analoghi a quelli di DPLP, devono svolgere la loro attività in un ambiente competitivo.
(250)
Inoltre, il grado di esposizione al rischio di un operatore postale storico dipende essenzialmente dalle caratteristiche del meccanismo regolatore istituito dalle autorità pubbliche.
(251)
Per quanto riguarda la distribuzione della corrispondenza, settore nel quale l’obbligo di servizio universale di DPLP era finanziato principalmente grazie al prezzo dell’affrancatura (64), la Commissione ritiene che il rischio sia molto diverso a seconda che il prezzo dell’affrancatura sia più o meno frequentemente aggiornato dall’autorità di regolamentazione (per esempio, all’inizio di ogni anno o semplicemente ogni volta che si renda necessario) per coprire in modo costante i costi netti dell’obbligo di servizio universale oppure che il prezzo dell’affrancatura (65) sia stabilito in anticipo per un lungo periodo (per esempio quattro o cinque anni) nel quadro di un contratto a lungo termine (66). La prima modalità di regolamentazione dei prezzi tende a far correre un rischio abbastanza basso all’impresa in questione, nella misura in cui il prezzo dell’affrancatura sia aggiornato con una certa frequenza in modo da mantenere un equilibrio finanziario costante tra entrate e costi. Questo tipo di regolamentazione protegge i margini di utili della società contro le incertezze. La seconda modalità comporta un rischio maggiore, perché espone l’operatore alle conseguenze delle variazioni dei costi e delle entrate su un lungo periodo.
(252)
Allo stesso modo, per quanto riguarda la distribuzione di giornali (obbligo di servizio universale finanziato da compensazioni finanziarie), la differenza è importante a seconda che la compensazione si basi su costi netti effettivi (costi netti realmente sostenuti) o su costi netti previsti su un lungo periodo. Così, una compensazione versata sotto forma d’importo forfetario che copre i costi netti previsti su un lungo periodo futuro espone l’operatore a tutte le variazioni di entrate e costi. L’operatore deve quindi misurarsi con un rischio più elevato rispetto al caso della compensazione integrale sulla base dei costi e ricavi determinati a posteriori.
(253)
Se il contratto che impegna l’operatore e le autorità pubbliche è tale che il servizio pubblico è accompagnato da un certo grado di rischio, perché per esempio espone l’operatore storico a sensibili variazioni delle entrate e dei costi, il margine di utile ragionevole al quale ha diritto l’operatore storico deve essere proporzionale al livello corrispondente del rischio corso. Al contrario, se il contratto tra l’operatore storico e le autorità pubbliche è tale che il servizio pubblico non è accompagnato da rischi effettivi, il margine di utile ragionevole autorizzato deve essere anch’esso modesto.
(254)
La Commissione rileva inoltre che il livello di rischio corso dalla società e il livello delle compensazioni alle quali ha diritto quest’ultima per incentivi all’efficienza sono strettamente connessi. In tal modo, le autorità pubbliche possono definire preliminarmente un livello fisso di compensazione che anticipi ed integri gli incentivi all’efficienza che l’impresa dovrebbe normalmente realizzare per tutta la durata del mandato. Esponendo la società a tutte le variazioni di costi ed entrate, il contratto l’incentiva a diventare più efficiente e a migliorare il rapporto costo-efficienza. Parallelamente, le fa correre un rischio maggiore. In qualche misura, rischio e incentivi all’efficienza vanno di pari passo. Parimenti, un tetto del prezzo definito a priori su un lungo periodo spinge normalmente di più verso una maggiore efficienza, ma è anche più rischioso per la società interessata.
(255)
Per esaminare la questione del tasso di utile ragionevole di DPLP, la Commissione si basa su una serie di studi di esperti:
(256)
Studio WIK: nell’ambito della causa C 36/07, un procedimento relativo all’aiuto di Stato riguardante l’operatore postale tedesco Deutsche Post AG (in appresso «DP»), la Commissione ha chiesto a WIK Consult di realizzare uno studio sul livello appropriato di utile ragionevole per gli operatori postali storici (67) (in appresso lo «studio WIK»). Gli aspetti pertinenti dello studio WIK sono stati comunicati al Belgio il 25 marzo 2010 e il 7 febbraio 2011. La Commissione ha ricevuto le osservazioni del Belgio riguardanti lo studio WIK il 23 aprile 2010 e il 1o marzo 2011.
(257)
Studio Deloitte: il 23 aprile 2010, la Commissione ha ricevuto uno studio realizzato dalla società Deloitte (68) (in appresso «studio Deloitte») in cui quest’ultima esprimeva il suo parere sul livello di utile ragionevole da adottare per i servizi universali di DP. Tale studio è stato trasmesso al Belgio il 9 dicembre 2011. La Commissione ha ricevuto le osservazioni del Belgio riguardanti lo studio Deloitte il 26 dicembre 2011.
(258)
Studio CRA: il 1o marzo 2011, il Belgio ha presentato uno studio di Charles Rivers Associates (69) che contesta lo studio WIK (in appresso «CRA»).
(259)
In tale studio, WIK definisce un margine di utile ragionevole di riferimento per DP. Concretamente, WIK analizza dapprima gli obblighi e i rischi propri di DP e conclude che quest’ultima assicura principalmente degli obblighi di routine e si confronta a un rischio imprenditoriale limitato (70). Sulla base di questa analisi, WIK sceglie le imprese che servono alla comparazione, in altre parole stabilisce la composizione dei gruppi di riferimento che permetteranno di dedurre il margine di utile ragionevole di riferimento. Più in generale, WIK sottolinea che il procedimento di valutazione adottato riprende i principi della metodologia tipo utilizzata per i valori di riferimento della redditività nei prezzi di trasferimento (71). Tale metodologia non solo è applicata nei regolamenti nazionali in materia di prezzo di trasferimento, ma anche nei principi dell’OCSE in materia di prezzi di trasferimento (in appresso i principi dell’OCSE) (72).
(260)
WIK utilizza diversi strumenti di misurazione della redditività e distingue tra il tasso di rendimento interno (TRI), basato sui flussi finanziari e considerato come lo strumento di misurazione teoricamente corretto della redditività di un’attività, e altri indicatori ricavati dai dati contabili (tasso di remunerazione), come il rendimento del capitale investito (ROCE), il tasso medio di remunerazione del capitale proprio (ROE), il rendimento delle attività (ROA) e il margine operativo (ROS) (73). Come spiegato nel capitolo 5 dello studio, WIK propone nella fattispecie di utilizzare il ROS come indicatore di redditività. Uno dei vantaggi di questo strumento è che dipende solo dai dati contabili sull’utile al lordo di interessi, imposte e tasse [EBIT (74)] e sulle vendite, entrambi facilmente rilevabili nella contabilità della società. Inoltre, il ricorso al ROA evita la stima e l’attribuzione di attivi tra i vari servizi, che invece sarebbe necessario per un indicatore di riferimento basato sui capitali, come il ROE e il ROCE, e costituisce di solito un esercizio difficile. WIK segnala inoltre che un indicatore di riferimento basato sul ROS è consigliato se le imprese che servono alla comparazione e la società sottoposta allo studio comparativo appartengono allo stesso ramo/settore industriale, garantendo così l’omogeneità della struttura dell’EBIT e delle vendite.
(261)
Per quanto riguarda la composizione del gruppo di riferimento, WIK conclude che è necessario trovare un compromesso tra la comparabilità delle imprese che figurano nel campione e le dimensioni del campione stesso. WIK si oppone all’inclusione di operatori postali storici europei nel campione perché i loro prezzi sono stati calibrati su un mercato blindato alla concorrenza nella maggior parte dei paesi per tutto il periodo esaminato. Per la stessa ragione, il numero di società che sono in concorrenza diretta con gli operatori postali storici è piuttosto limitato. Si tratta principalmente di società di dimensioni minori. Per ottenere un gruppo equilibrato di imprese comparabili, WIK include al contempo i concorrenti diretti sui mercati nazionali e i grandi attori multinazionali, come le società internazionali di servizi pacchi espressi (UPS, FedEx, DHL), che svolgono attività più rischiose e a maggiore intensità di capitale rispetto a un operatore postale storico presente su un mercato nazionale protetto.
(262)
Circa la questione del compromesso tra la comparabilità e le dimensioni del campione, WIK prevede tre gruppi di riferimento: i) il gruppo di riferimento I, o settore ristretto dei pacchi, che comprende delle società principalmente attive come fornitori di servizi pacchi (10 società, ritenute altamente paragonabili ai fornitori di servizio postale universale); ii) il gruppo di riferimento II, o settore allargato dei pacchi, che comprende società la cui attività principale può riguardare altri servizi, come i servizi di corriere (26 società presentano un livello di comparabilità di poco inferiore); e iii) il gruppo di riferimento III, che comprende anche delle società del settore del trasporto su strada (1 163 società presentano una comparabilità minima) (75). Secondo WIK, tale approccio consolida la validità statistica dello studio comparativo finale.
(263)
Uno dei criteri di selezione applicati a tutti i gruppi di riferimento riguarda le dimensioni della società; sono prese in considerazione soltanto le società le cui entrate superano i 3 milioni di EUR (76). Per quanto riguarda il periodo coperto dai dati, sono disponibili dati affidabili soltanto per il periodo 1998-2007, e sono state utilizzate delle interpolazioni retroattive per il periodo 1990-1997 (77).
(264)
Inoltre, WIK riprende l’analisi adottata nei prezzi di trasferimento basandosi sul concetto d’intervallo interquartile (78) per perequare l’effetto dei valori estremi e per definire un livello di utile ragionevole.
(265)
WIK ottiene i risultati seguenti per il periodo 1998-2007:
a)
gruppo di riferimento I: 25o centile pari a - 0,42 %, 75o centile pari al 6,72 % e mediana (50o centile) pari al 3,86 %;
b)
gruppo di riferimento II: 25o centile pari allo 0,45 %, 75o centile pari al 6,77 % e mediana (50o centile) pari al 3,48 %;
c)
gruppo di riferimento III: 25o centile pari allo 0,64 %, 75o centile pari al 5,57 % e mediana (50o centile) pari al 2,59 %.
(266)
WIK conclude che il settore allargato della spedizione pacchi, o gruppo di riferimento II, è il gruppo di riferimento più appropriato, poiché i risultati ottenuti sono relativamente stabili nel tempo rispetto all’altro gruppo di riferimento (settore ristretto dei pacchi) e perché questo settore è funzionalmente più vicino alle attività di corriere e spedizione pacchi di quanto non lo sia l’altro gruppo di riferimento (settore del trasporto su strada).
(267)
Un altro adeguamento è realizzato per ottenere un limite superiore di utile ragionevole di DP fondato sull’analisi del rischio imprenditoriale sostenuto dall’impresa rispetto al gruppo di riferimento. Su tale base, WIK propone come limite superiore del margine di utile ragionevole di DP il valore del 3,48 % corrispondente al ROS mediano del gruppo di riferimento II. Scegliendo la mediana invece del 75o centile come valore superiore del margine di utile ragionevole, WIK vuole tener conto del fatto che le società presenti nel campione assumono un rischio maggiore degli operatori postali storici, dato che non beneficiano di alcun diritto speciale.
(268)
Le autorità belghe ritengono che la metodologia utilizzata nel rapporto WIK sia incorretta e hanno presentato diversi documenti (lettere, prese di posizione e rapporti) il 23 aprile 2010, il 1o marzo 2011, il 14 giugno 2011, il 5 agosto 2011, il 10 agosto 2011, il 14 dicembre 2011 e il 19 dicembre 2011 confutando l’approccio del rapporto WIK e presentando il proprio metodo di stima di un utile ragionevole di riferimento.
(269)
In una presa di posizione inviata il 5 agosto 2011, le autorità belghe hanno, in sostanza, sostenuto che il campione utilizzato nello studio WIK non era rappresentativo dell’attività, delle dimensioni, del profilo di rischio e del periodo di riferimento. Il Belgio afferma quindi che è molto difficile legittimare il campione sulla base dei criteri esposti al punto 18 della disciplina dei SIEG.
(270)
Nella stessa presa di posizione, il Belgio sostiene inoltre che sarebbe logico operare una distinzione tra i margini di utili delle attività che presentano livelli di rischio molto differenti: se la distribuzione di giornali e riviste sono delle attività che hanno un profilo di rischio differente, le autorità belghe sostengono che converrebbe utilizzare diversi livelli di utile ragionevole.
(271)
Inoltre, le autorità belghe affermano che le attività di DPLP beneficiano di guadagni di produttività e che la Commissione dovrebbe tenerne conto quando stabilisce il margine di utile ragionevole, come prevede il punto 18 della disciplina dei SIEG. Le autorità belghe sottolineano che DPLP è divenuta redditizia al termine di numerose riforme e dopo essere stato per molto tempo deficitaria. I costi di DPLP sono stati ridotti, soprattutto grazie alla chiusura di uffici postali. La parte del 50 % detenuta dagli investitori privati dal 2006 ha fatto nascere una nuova cultura centrata sull’efficienza. Secondo le autorità belghe, si dovrebbe tener conto di tali guadagni di efficienza quando si stabilisce il margine di utile ragionevole che può essere concesso a DPLP.
(272)
Il 1o marzo 2011, le autorità belghe hanno inviato alla Commissione un rapporto redatto da Charles River Associates (CRA) che pone uno sguardo critico sullo studio WIK e propone un altro metodo di valutazione dell’utile ragionevole di DPLP.
(273)
Per quanto riguarda la composizione del campione, CRA sostiene che i tre campioni WIK includono numerose società di piccole dimensioni i cui profili di rischio non sono comparabili a quello di un grande operatore postale. CRA contesta dunque le conclusioni di WIK secondo cui la prestazione di servizi legati alla corrispondenza mediante l’operatore postale storico in questione comporta un rischio basso e le società incluse nei gruppi di riferimento permettono di effettuare buone comparazioni.
(274)
CRA attira soprattutto l’attenzione sulla correlazione tra la struttura dei costi di un’impresa (in termini di proporzione dei costi fissi e variabili) e il rischio commerciale affrontato. CRA sostiene che un operatore postale che assume un obbligo di servizio universale deve fronteggiare costi fissi maggiori ed è quindi più esposto a una diminuzione della domanda di quanto non lo sia una società i cui costi fissi sono inferiori. Inoltre, CRA sottolinea lo scarto di ROS tra le piccole e le grandi società dei gruppi WIK (79), il che implica, secondo CRA, l’esistenza di differenze sistematiche tra le piccole società di spedizione e le imprese più grandi, come UPS e FedEX, che si possono spiegare con la differente struttura dei costi.
(275)
CRA inoltre analizza più dettagliatamente le caratteristiche di alcune delle piccole società di spedizione incluse nel campione del gruppo di riferimento I di WIK e conclude che il loro profilo di rischio non è comparabile a quello di un grande operatore postale. CRA ritiene inoltre che non vi sia motivo di aumentare le dimensioni di tale campione già difficilmente comparabile aggiungendo imprese ancora meno comparabili.
(276)
CRA respinge l’argomentazione di WIK secondo il quale gli operatori postali storici europei non dovrebbero essere inclusi nel campione, perché i loro utili sono stati determinati, non dalla concorrenza, ma dalla regolazione dei prezzi, dato che il rischio è che questi operatori postali storici abbiano, grazie alla regolazione dei prezzi, potuto incamerare profitti eccessivi. CRA sostiene che respingendo altri operatori postali storici ai fini della comparazione, WIK si basa sull’ipotesi teorica secondo la quale tali operatori storici avrebbero potuto praticare dei prezzi eccessivi, ma senza avanzare prove empiriche per sostenere la propria tesi. A tale riguardo, CRA precisa che alla luce dei meccanismi di regolamentazione dei prezzi applicati in diversi Stati membri, come il massimale dei prezzi (80), gli utili importanti riscontrati sarebbero piuttosto dovuti a guadagni di produttività più che a prezzi elevati.
(277)
CRA sostiene che il metodo naturale di calcolo di un margine di utile ragionevole per DPLP sui suoi obblighi di servizio pubblico consisterebbe nel basarsi su dati disponibili riguardanti i margini di utile realizzati sulle attività di corriere di altri operatori postali dell’Europa occidentale. Tale metodo è tanto più naturale in quanto i servizi pubblici in questione sono prima di tutto dei servizi lettere e che i dati sui margini di utile realizzati sulle operazioni connesse alla corrispondenza degli altri operatori postali dell’Europa occidentale sono direttamente accessibili e non rivelano alcuna regolamentazione dei prezzi troppo clemente.
(278)
CRA sostiene, in particolare, che l’analisi dovrebbe basarsi sui margini EBIT (ROS) realizzati sulle attività postali degli operatori postali dell’Europa occidentale che comunicano informazioni di settore sui margini EBIT delle loro attività postali o (se le informazioni settoriali sui margini EBIT non vengono comunicate) sui margini EBIT globali degli operatori postali dell’Europa occidentale che ricavano oltre il 75 % delle loro entrate dai servizi postali. CRA esclude dal campione gli operatori dell’Europa orientale per la loro relativa inefficienza rispetto agli operatori postali dell’Europa occidentale.
(279)
Di conseguenza, l’analisi di CRA si basa su un campione di 11 operatori postali dell’Europa occidentale per il periodo 2002-2009 (73 osservazioni in tutto). Il ROS medio di tale campione è del […] %, la mediana è del […] % e il 75o centile è pari al […] % (81). CRA calcola inoltre la media troncata ([…] %) e la media secondo il metodo di Winsor ([…] %) che, come la mediana, non sono toccate dai valori estremi (82).
(280)
Per quanto concerne la definizione di un valore di riferimento per il margine di utile ragionevole, CRA sostiene che l’utilizzo di valori medi pone problemi metodologici. CRA spiega in ragione delle variazioni dei margini di utile ragionevole osservati nel campione, la soglia critica che definisce una redditività eccessiva dovrebbe essere superiore alla media o a qualsiasi altra misura di tendenza centrale e potrebbe, per esempio, essere pari al 75o centile. Secondo CRA, un simile approccio raggiungerebbe il metodo impiegato nelle indagini sui prezzi di trasferimento e che consiste nel basarsi su un intervallo (per esempio, un intervallo interquartile o di altri centili).
(281)
Il 14 dicembre 2011, le autorità belghe hanno presentato alla Commissione un documento che riprende la posizione di DPLP sui rischi corsi dagli operatori postali e che propone una metodologia in vista di elaborare uno strumento di misurazione del premio di rischio che, aggiunto al margine operativo senza rischio, darebbe un livello ragionevole di ROS.
(282)
Il documento non spiega come il margine operativo senza rischio (espresso in termini di ROS) potrebbe essere definito nel caso di cui trattasi e non si pronuncia chiaramente su ciò che dovrebbe essere precisamente il ROS ragionevole sulla base della metodologia proposta. L’analisi insiste piuttosto sulla valutazione dei diversi rischi e sul calcolo di un premio di rischio che rifletta tutti i tipi di rischio.
(283)
Le autorità belghe privilegiano soprattutto tre grandi categorie di rischio - il rischio del settore, il rischio connesso al servizio e il rischio contrattuale - e i tipi abituali di rischio, per ciascuna categoria, ai quali gli operatori postali sono esposti. La metodologia di valutazione del premio di rischio prevede: i) la definizione di un «premio di rischio massimo» (83); ii) la scissione del periodo preso in considerazione in periodi contrattuali, per individuare i rischi connessi a ogni contratto; iii) l’utilizzo di una scala semplice per valutare ogni rischio per ciascun periodo contrattuale (basso, medio o elevato); iv) la conversione delle note attribuite a ciascun rischio in una nota globale per ciascuna delle tre grandi categorie di rischi; e v) la conversione delle note globali in premi di rischio, la cui somma dà il premio di rischio totale.
(284)
Inoltre, sono forniti degli esempi per dimostrare che DPLP corre dei rischi superiori alla media. Così, le autorità belghe ribadiscono che DPLP fronteggia un rischio connesso ai volumi più elevato dato che essa ricava una parte più importante delle sue entrate dalla sua attività «postale» e perché presenta una rigidità dei costi maggiori dovuta a una proporzione dei costi fissi superiore alla media. Un altro tipo di rischio ritenuto più elevato per DPLP è quello connesso alla sicurezza. Secondo l’analisi, ciò è dovuto al fatto che DPLP è uno dei pochi operatori postali europei a distribuire a domicilio gli assegni di pensione in contanti.
(285)
Sulla base della valutazione dei vari rischi, le autorità belghe concludono che il quarto contratto di gestione presenta un livello elevato dei tre tipi di rischio, mentre il primo, il secondo e il terzo contratto sono caratterizzati da un livello medio di rischio (l’unica eccezione è il rischio del settore, che è ritenuto basso per il primo contratto). Le autorità belghe forniscono altri esempi del modo in cui convertire in premio di rischio la classificazione suddetta dei vari rischi, basandosi su valori differenti per il «premio di rischio massimo».
(286)
Lo studio Deloitte citato al precedente considerando 257 concorda con lo studio WIK in molti punti:
1)
entrambi utilizzano la metodologia di ricerca di società comparabili in termini di funzioni e di rischio nelle banche dati finanziarie;
2)
entrambi propongono di utilizzare il ROS come misura di riferimento più pertinente per definire l’utile di riferimento (a causa della mancanza di dati, delle differenze di elaborazione contabile tra le varie società);
3)
infine, i fornitori si servizio postale universale sono esclusi dal gruppo d’imprese comparabili perché operano principalmente su mercati regolamentati e beneficiano di diritti esclusivi.
(287)
Per quanto riguarda il gruppo d’imprese comparabili, la principale differenza tra lo studio WIK e lo studio Deloitte riguarda le dimensioni delle società da prendere in considerazione. Deloitte include nel suo campione soltanto delle società le cui entrate annuali sono superiori a 100 milioni di EUR (84). Tale restrizione si spiega con la sua analisi delle specificità delle attività connesse alla prestazione di servizio universale e ai rischi commerciali e di mercato afferenti (85).
(288)
Deloitte ritiene in particolare che le società del settore postale e dei pacchi che utilizzano vaste e complesse reti di raccolta e di distribuzione possono essere comparate ragionevolmente a DP. Tenuto conto delle economie di scala, di portata e di densità che prevalgono nelle reti postali e della parte elevata dei costi di esercizio rispetto ai costi del capitale, come pure dei rischi collegati (come il rischio connesso ai volumi, il rischio di sostituzione ad opera della posta elettronica), le grandi imprese a produzione diversificata del settore postale e dei pacchi si prestano maggiormente a una comparazione che le piccole imprese di spedizione. Anche le società di trasporto merci e di logistica potrebbero - in minor misura - contribuire alla comparazione perché si avvalgono delle medesime attività.
(289)
Per illustrare l’importanza che riveste la dimensione delle società, Deloitte compara il suo campione con quello del gruppo di riferimento II di WIK. Deloitte fa notare che il ROS medio nel campione WIK differisce sensibilmente tra i gruppi di società di diversa dimensione (dedotta dal numero di dipendenti) (86). Deloitte sostiene che nel suo campione (basato su società più grandi), non c’è, al contrario, nessuna stretta correlazione tra la scala e il ROS.
(290)
Al termine del procedimento di selezione del campione, Deloitte fonda la sua analisi su 7 società postali e di spedizione, 18 società di logistica e 19 società di trasporto merci. Per quanto riguarda il settore postale e spedizioni, il piccolo gruppo di sette società comparabili include grandi operatori multinazionali di corriere espresso come UPS, FedEx e TNT Express, nonché qualche altro operatore postale originario soprattutto degli Stati Uniti e del Regno Unito (87). In linea di principio, tutti i dati coprono il periodo 1990-2007, ma i dati per i primi anni sono tuttavia molto limitati e Deloitte ritiene quindi che i risultati per quegli anni siano meno affidabili (88).
(291)
Deloitte prende in esame inoltre i vantaggi e gli inconvenienti di diversi altri strumenti di misurazione della redditività. Essa rifiuta l’uso del TIR nel caso specifico, in ragione delle difficoltà pratiche connesse all’ottenimento di dati adeguati sui flussi finanziari. Rifiuta inoltre l’impiego del ROCE o del ROE a causa, per esempio, delle differenze tra le società in materia di trattamento contabile dei costi e di struttura del capitale (essendo quest’ultima importante per il ROE). Anche il ROA viene ritenuto inadatto perché è centrato sul totale delle attività. Deloitte propone dunque di optare per il ROS ma sottolinea il fatto che siccome quest’ultimo non misura direttamente il rendimento del capitale, può essere utilizzato a fini di studio comparativo purché le imprese messe a confronto presentino un’intensità del capitale similare.
(292)
Deloitte calcola tuttavia il ROCE (come pure il ROCE al valore di mercato e il ROA) per un piccolo sottocampione di sei società ma conclude che la forchetta e la variazione del ROCE potrebbero riflettere diversi fattori; ciò esige un’interpretazione prudente e nuoce alla sua utilità in quanto indicatore di riferimento. Tra questi fattori, Deloitte sottolinea l’importanza dell’intensità del capitale. Deloitte sostiene che in termini d’intensità del capitale, il servizio universale di DP è più vicino a quello di, per esempio, di UPS e di FedEx rispetto a quello di operatori di trasporto merce come Kuehne&Nagel o Wincanton.
(293)
Deloitte sottolinea inoltre le variazioni importanti di redditività delle società nel tempo come pure nell’ambito dei vari settori e tra questi ultimi. Tali variazioni, secondo Deloitte, giustificherebbero il ricorso a delle forchette di utile ragionevole più che a un valore medio unico. Un simile approccio sarebbe inoltre opportuno tenuto conto della necessità di non penalizzare i risultati superiori alla media ottenuti grazie a dei guadagni di efficienza.
(294)
I risultati raccolti da Deloitte, per settore e per tutti i settori, sono riportati nella tabella 22 dello studio Deloitte. Così:
a)
per il settore postale e dei pacchi, per il periodo 1998-2007, la media dei ROS medi annui è dell’8,1 %, la media dei ROS mediani annui è del 7,4 %, la media dei 25i centili annui è del 4,8 % e la media dei 75i centili annui è del 12 %;
b)
per tutti i settori, per il periodo 1990-2007, la media dei ROS medi annui è del 6 %, la media dei ROS mediani annui è del 5,4 %, la media dei 25i centili annui è del 3,6 % e la media dei 75i centili annui è dell’8,1 % (89);
(295)
Come indicatore di riferimento, Deloitte propone un valore basato sulla media dei ROS medi annui pari al 7,9 % (90); tenendo conto dello scarto rilevato dei ROS, Deloitte deduce inoltre una forchetta per il ROS ragionevole basato sugli intervalli interquartili annui (91).
(296)
Scegliere un buon campione di imprese comparabili per gli operatori postali storici è un compito complesso. Ovviamente l’attenzione maggiore deve essere apportata alla scelta di un gruppo d’imprese che possono servire da riferimento per le attività commerciali e per il rischio.
(297)
Gli studi WIK e Deloitte hanno in comune il fatto che hanno per oggetto le società commerciali che svolgono attività paragonabili a quelle di DPLP, escludendo gli operatori postali storici dal campione comparativo. CRA, invece, utilizza un campione comparativo composto soltanto da altri operatori postali storici europei.
(298)
La Commissione condivide il parere di WIK e di Deloitte secondo il quale gli utili degli operatori postali storici (utilizzati da CRA nel suo studio comparativo) non sono il prodotto di condizioni di mercato normali, ma in gran parte dipendono dalle scelte di altri Stati membri in materia di regolamentazione. Potrebbero quindi non riflettere in modo adeguato l’utile di riferimento. Al tempo stesso, dato che il campione di CRA riguarda gli operatori postali storici di altri paesi europei, appare come il campione d’imprese che maggiormente somiglia a DPLP. Per tale motivo la Commissione ritiene che conviene prendere in considerazione il campione CRA, soprattutto per verificare in modo incrociato i livelli di riferimento del margine di utile ragionevole (ROS) definiti sulla base degli studi WIK e Deloitte.
(299)
Tanto lo studio WIK che lo studio Deloitte riconoscono che conviene disporre di un campione di dimensioni sufficienti a trarre delle conclusioni significative ai fini dello studio comparativo. A tal scopo, esse si basano su un campione (relativamente) ristretto d’imprese nel settore postale e dei pacchi e su dei campioni più ampi che includono società dei settori della logistica e del trasporto merci. La Commissione riconosce che è importante disporre di un campione di dimensioni sufficienti a fini statistici. Rispetto alla posizione di CRA al riguardo, che contesta l’utilità di un aumento delle dimensioni del campione aggiungendo società meno comparabili, la Commissione ritiene che i campioni più ampi definiti da WIK e, in particolare, da Deloitte, sulla base delle metodologie di selezione di campioni adottati, sono sufficientemente comparabili per servire da gruppi di riferimento significativi allo scopo di valutare l’utile di DPLP.
(300)
Lo studio WIK tenta di definire un ROS di riferimento sulla base di tre gruppi costituiti a fini comparativi. Tuttavia, la Commissione ritiene inoltre che lo studio WIK può essere attaccato su due punti distinti benché collegati (92): i) il ricorso di WIK a campioni che includono anche un gran numero di società più piccole (93) che non sono palesemente comparabili ad operatori postali storici come DPLP; e ii) le ipotesi di WIK riguardanti il livello di rischio al quale l’operatore postale oggetto dell’indagine si confronta.
(301)
La Commissione ritiene che la scala delle attività, come pure la struttura dei costi degli operatori postali storici come DPLP (insieme al tipo di meccanismo di regolamentazione in vigore) sono elementi essenziali per la valutazione dello studio comparativo dei livelli di utile.
(302)
In primo luogo, se i costi fissi sono elevati (e riguardano, per esempio, i costi del capitale o di altri costi fissi legati alla rete), le più grandi imprese beneficiano maggiormente delle economie di scala e di densità delle piccole. Paragonando il ROS medio delle grandi e piccole imprese presentate nel campione WIK, lo studio Deloitte-II giunge a dimostrare che il ROS medio aumenta con la dimensione delle imprese (misurata secondo il numero dei dipendenti) (94). Infatti, il valore medio del primo quartile (Q1) è molto basso nei tre campioni WIK (per esempio, soltanto lo 0,75 % per il campione WIK II nel periodo 1998-2007) (95), e ciò potrebbe comportare una percentuale eccessivamente elevata delle (più piccole) imprese che subiscono perdite e lottano per restare sul mercato. Includendo altrettante piccole imprese nei suoi campioni (compreso nel suo campione principale del gruppo di riferimento II), WIK a forse sottostimato il ROS di riferimento che sarebbe più idoneo a imprese più grandi e meglio insediate come DP o DPLP.
(303)
In secondo luogo, benché WIK citi, a giusta ragione, il basso profilo di rischio dell’operatore in virtù del carattere monopolistico delle sue attività, non sembra aver tenuto sufficientemente conto dei costi fissi importanti (rispetto ai costi variabili) indotti dall’obbligo di servizio universale, né dell’evoluzione del profilo di rischio che avrebbero potuto comportare le modifiche del regime normativo conosciute dall’operatore nel tempo, in particolare tra i vari periodi di regolamentazione (per esempio, i vari contratti di gestione, nel caso di DPLP).
(304)
La parte dei costi fissi può non solo essere elevata in virtù dell’elevata intensità capitalistica di un’impresa (una delle normali spiegazioni del carattere elevato dei costi fissi) ma anche perché quest’ultima non può adattare i suoi costi globali tenuto conto del suo obbligo (connesso all’obbligo di servizio universale) di mantenere attiva una vasta rete di distribuzione e perché è incapace di ridurre il costo del lavoro a causa dei contratti di lavoro esistenti. La parte elevata dei costi fissi (96) rimette ancora di più in questione l’inclusione delle piccole società la cui struttura dei costi (il rapporto costi fissi/costi variabili) sembra differire in modo significativo (97).
(305)
Come indicato nell’introduzione, la Commissione ritiene inoltre che il grado di esposizione al rischio di un operatore postale storico dipende in gran parte dalle caratteristiche del meccanismo regolatore creato dalle autorità pubbliche per finanziare l’obbligo di servizio universale. Il passaggio a un sistema di massimale dei prezzi a più lungo termine per il prezzo dell’affrancatura (come l’ha conosciuto DPLP nel 2006) comporta soprattutto un sensibile aumento dell’importanza del rischio connesso ai volumi. L’esistenza di un simile rischio fa vacillare l’ipotesi di WIK riguardante il rischio intrinsecamente basso delle attività di DPLP, almeno per il periodo caratterizzato da un sistema di massimale dei prezzi.
(306)
Tenuto conto delle argomentazioni presentate ai considerando da 286 a 295, la Commissione ritiene che per la valutazione dell’utile di DPLP, i campioni Deloitte costituiscono un miglioramento rispetto ai campioni WIK, dato che si limitano alle imprese che presentano una dimensione minima più elevata (volume di affari annuo che supera i 100 milioni di EUR).
(307)
Parallelamente, conviene notare tuttavia che per certi aspetti, l’approccio Deloitte presenta anche alcune debolezze potenziali e le sue conclusioni devono essere interpretate con prudenza.
(308)
I campioni Deloitte sembrano include in particolare numerose società la cui intensità del capitale è superiore a quella applicata agli operatori postali (98). Da un punto di vista metodologico, l’impiego del ROS, come strumento di valutazione dell’utile necessita di un campione comparativo di società che hanno livelli simili d’intensità di capitale (qui definita come il rapporto capitale/vendite). L’ipotesi di lavoro è che le società che hanno lo stesso ROS avranno un rendimento del capitale investito [ROCE (99)] inversamente proporzionale al loro rapporto capitale/vendite. Di conseguenza, il ricorso al ROS come indicatore di riferimento della redditività richiede un’intensità di capitale identica per le società che figurano nel gruppo di riferimento. Benché sia difficile ottenere stime affidabili dell’intensità di capitale (100), sembrerebbe che le attività di distribuzione della posta e dei giornali presentino un’intensità di capitale minore delle attività di corriere espresso delle grandi multinazionali come UPS, TNT, FedEx e DHL (101). Di conseguenza, è possibile che l’indicatore di utile ragionevole definito sulla base dei campioni Deloitte sopravvaluti l’utile di riferimento che converrebbe applicare a delle società che presentano la stessa struttura di capitale di DPLP (102).
(309)
Alla luce delle numerose incertezze che accompagnano tale esercizio di valutazione, la Commissione ritiene che sia giustificato definire un intervallo ragionevole di ROS sulla base delle stime di Deloitte del ROS mediano per il campione più ampio di tutti i settori (5,4 %) come pure il ROS mediano per il campione delle società attive nel settore della corrispondenza e dei pacchi (7,4 %) (103). L’intervallo così ottenuto [5,4 %-7,4 %] costituirebbe, secondo la Commissione, una «forchetta predefinita» per l’utile ragionevole, almeno per i periodi durante i quali DPLP ha fronteggiato un grado significativo di rischio, tenuto conto del contratto di compensazione in vigore, e a delle misure incentivanti importanti per diventare più efficiente (104).
(310)
La Commissione ritiene che l’intervallo del [5,4 %-7,4 %] sia appropriato in quanto valore predefinito, tanto per le attività di distribuzione della posta di DPLP quanto per le sue attività di distribuzione dei giornali, dato che si tratta di attività strettamente connesse che presentano delle caratteristiche commerciali molto simili.
(311)
È vero che DPLP si è confrontata a una concorrenza debole o inesistente nei settori di attività in questione (distribuzione della posta e dei giornali). Su tale base, si pone la questione di sapere se conviene valutare il suo utile sulla base del beneficio mediano dei campioni di società realmente confrontati alla concorrenza e se un valore di riferimento più restrittivo (cioè più basso), come il primo quartile (25o centile), non sarebbe sufficiente per una società nella posizione di DPLP. Tuttavia, la Commissione ritiene che un simile approccio non riconoscerebbe abbastanza l’esistenza di una variazione importante dei livelli di utile, sia tra le società che nel tempo. Inoltre, sarebbe opportuno evitare ogni soppressione ingiustificata degli eventuali guadagni di efficienza imponendo un massimale altrettanto rigido sul ROS ottenuto a posteriori dalla società.
(312)
Nel caso in questione, la Commissione ritiene inoltre che sia inappropriato basarsi su misure che vanno al di là della mediana, come il terzo quartile (105). Dato che l’approccio adottato già definisce un intervallo tra diversi campioni, il valore aggiunto apportato dalla presa in considerazione, a fini statistici, di intervalli da una parte e dall’altra della mediana nei campioni (l’intervallo interquartile comunemente utilizzato nei prezzi di trasferimento) sembra un po’ limitato (106). La Commissione tiene quindi conto della variazione della mediana nei vari gruppi di riferimento, piuttosto che della variazione attorno alla mediana in campione particolare (107).
(313)
Ma soprattutto, dato che il settore «corrispondenza» di DPLP presenta una minore intensità di capitale di quella degli operatori di corriere espresso (108), sembrerebbe che utilizzare la mediana di quest’ultimo campione offra già in sé un certo margine di manovra che permette di individuare la variazione dei livelli di utile attorno alla mediana per le società che presentano un’intensità di capitale minima, come DPLP, e di ricompensare sufficientemente i guadagni di efficienza, se del caso.
(314)
Diverse verifiche incrociate di coerenza possono essere effettuate comparando l’intervallo predefinito citato al considerando 309 con altre stime disponibili dell’utile ragionevole. Come indicato all’inizio della presente sottosezione, è utile procedere a una verifica incrociata con il ROS mediano dello studio CRA, pari al […] % (109). Il ROS mediano calcolato sulla base del campione del gruppo di riferimento II di WIK, limitato alle società il cui volume d’affari è superiore a 100 milioni, dà un ROS del 7,1 %. La Commissione conclude che tali cifre sono comprese nell’intervallo [5,4 %-7,4 %], e ciò rafforza l’affermazione secondo la quale tale intervallo può essere ritenuto ragionevole.
(315)
Per riassumere, la Commissione arriva alla conclusione che un margine predefinito compreso in un intervallo del [5,4 %-7,4 %] sembra costituire un margine di riferimento adeguato per l’utile, almeno per i periodi durante i quali DPLP si è confrontata a un grado significativo di rischio e a importanti incentivi all’efficienza.
(316)
In generale, la Commissione ritiene che se il contratto tra l’operatore storico e le autorità pubbliche è tale che il servizio pubblico è connesso a un grado significativo di rischio, il margine di utile ragionevole accordato all’operatore storico deve essere proporzionale al livello corrispondente di rischio sostenuto. Al contrario, se il contratto comporta poco rischio, il livello del margine di utile ragionevole dovrà essere basso.
(317)
Nella sezione precedente, la Commissione ha spiegato il suo approccio mirante a definire un intervallo predefinito del margine di utile ragionevole del [5,4 %-7,4 %], che è considerato adeguato per i contratti che presentano un livello di rischio significativo. È difficile quantificare il valore di riferimento appropriato in termini di intervallo di ROS ragionevole in caso di rischio basso ma è evidente che un simile intervallo di ROS dovrebbe collocarsi a sinistra della ripartizione nel campione dei livelli di utile osservati. La Commissione ritiene che sia giustificato, in tale prospettiva, adottare un intervallo per l’utile ragionevole basata sul primo quartile (25o centile) invece della mediana.
(318)
Il ricorso al 25o centile in quanto valore di riferimento per i contratti a basso rischio da un intervallo di ROS ragionevole del [3,6 %-4,8 %] sulla base dei vari campioni Deloitte.
(319)
Inoltre, una comparazione con i risultati di CRA sugli operatori postali storici può costituire un’altra verifica incrociata utile. La media del 25o centile annuo calcolato dalla Commissione è pari al […] %. La Commissione conclude che tali cifre sono comprese nell’intervallo [3,6 %-4,8 %], e ciò rafforza l’affermazione secondo la quale tale intervallo può essere considerato ragionevole.
(320)
Più in generale, la Commissione arriva dunque alla conclusione che un margine predefinito compreso in un intervallo del [3,6 %-4,8 %] sembra costituire un margine di riferimento adeguato del beneficio, per i periodi in cui DPLP ha fronteggiato un basso grado di rischio.
(321)
Come spiegato nell’introduzione della presente sezione, il rischio sostenuto da DPLP dipende dal meccanismo di compensazione applicato dal Belgio. Tale meccanismo è previsto nei vari contratti di gestione stipulati tra DPLP e lo Stato belga e varia col tempo. È dunque ragionevole tener conto dei vari intervalli per il «ROS ragionevole» secondo il meccanismo di compensazione in vigore, che determina il livello di rischio al quale DPLP è confrontata ma anche la misura in cui DPLP è incentivata a migliorare la sua produttività.
(322)
In tale contesto, la Commissione tiene a sottolineare che la caratterizzazione del rischio nei contratti non dipende dalla semplice presenza del rischio nei contratti di gestione di DPLP, o addirittura dal grado assoluto di rischio, ma piuttosto dalla misura in cui il rischio è superiore o inferiore a quello incontrato dalle società che figurano nello stesso gruppo di campioni. Lo stesso dicasi dell’intensità delle misure incentivanti DPLP a ottenere guadagni di efficienza. Dato che questi gruppi di campioni sono composti da società operanti in un contesto di concorrenza, queste ultime fronteggiano normalmente un rischio importante e forti incentivazioni allo scopo di diventare più efficienti.
(323)
La Commissione ritiene che il quarto contratto di gestione (2006-2010) prevede chiaramente dei meccanismi che includono impegni a lungo termine riguardanti i prezzi e il finanziamento basati su parametri ex ante. Ciò si applica alle attività di DPLP riguardanti al contempo la distribuzione della posta e quella dei giornali.
(324)
Più specificatamente, per quanto riguarda la distribuzione dei giornali, l’articolo 9 del quarto contratto di gestione dispone che per la durata del contratto (periodo standard di 5 anni), la media ponderata delle tariffe per la prestazione di servizi appartenenti al «paniere dei piccoli utenti» non aumenterà più rapidamente di quanto non lo permetta un meccanismo di massimale dei prezzi basato sull’indice salute (un indice specifico dei prezzi al consumo) e un bonus di qualità che riflette la percentuale della posta individuale distribuita nei tempi previsti. Secondo la Commissione, fissare in tal modo le tariffe per tutto il periodo del contratto presenta tutte le caratteristiche di un contratto incentivante, e ciò espone la società a un livello di rischio significativo.
(325)
Per quanto riguarda la distribuzione dei giornali, l’articolo 2 del quarto contratto di gestione precisa che durante il periodo di validità del contratto, le tariffe per la distribuzione dei giornali non possono aumentare più rapidamente dell’indice salute. Per coprire i costi netti di distribuzione dei giornali, tenuto conto dell’efficienza prevista, l’articolo 13, paragrafo 2, stabilisce la compensazione annuale cui DPLP ha diritto a 290 613 000 EUR (importo adattato per tener conto dell’inflazione) (110). L’articolo 13, paragrafo 5, enuncia che se il contenuto o le condizioni del SIEG cambiano o se interviene un’evoluzione significativa nei costi che DPLP non è in grado di gestire, le parti valuteranno se l’importo della compensazione deve essere adattato per seguire tale evoluzione dei costi. Un simile adattamento passa attraverso una decisione del Consiglio dei ministri. La Commissione riconosce che quest’ultima clausola potrebbe essere interpretata come una clausola di salvaguardia che reintroduce alcuni elementi ex post nel contratto (che tutelano DPLP dal rischio). La Commissione ritiene tuttavia che i termini utilizzati dalle autorità pubbliche sono sufficientemente evasivi e che DPLP non può, per questo, contare sulla sua utilizzazione. Più in generale, la Commissione ritiene che le disposizioni adottate per le attività di DPLP di distribuzione dei giornali presuppongono un impegno a lungo termine circa il livello di compensazione.
(326)
Di conseguenza, secondo la Commissione, il quarto contratto di gestione (2006-2010) non può essere considerato tale da comportare un basso rischio ma piuttosto da comportare un grado significativo di rischio. In generale, l’intervallo predefinito del [5,4 %-7,4 %] sembra convenire ai due tipi di attività previste dal quarto contratto di gestione.
(327)
Al contrario, i contratti di gestione precedenti (fino al 2005) sembrano basarsi in gran parte su dei meccanismi di prezzo e compensazione che includono un basso grado di rischio per DPLP.
(328)
Per quanto riguarda la fissazione dei prezzi dell’affrancatura, la Commissione osserva che i tre primi contratti di gestione non applicano un massimale tariffario del tipo utilizzato nel quarto contratto di gestione (che prevede un impegno a lungo termine sui prezzi). Tali contratti rimandano piuttosto, molto sommariamente, a delle tariffe basate sui costi reali, fissati sulla base di principi contabili appropriati (111).
(329)
Parimenti, riguardo alla distribuzione dei giornali, la Commissione osserva che i tre primi contratti di gestione non prevedono alcun budget forfetario che copre il periodo del contratto in modo simile al quarto contratto di gestione (112). Fanno piuttosto riferimento alle compensazioni sulla base dei costi reali (113). La Commissione constata che il secondo contratto definiva inoltre un massimale globale per la compensazione ma gli importi compensativi effettivi osservati nel periodo sembrano rimettere in questione il carattere realmente vincolante del massimale (114). Il primo contratto di gestione fissava inoltre una dotazione annuale (compensazione) ma la Commissione osserva che, allo stesso tempo, il contratto non definiva un massimale a lungo termine per le tariffe della distribuzione dei giornali.
(330)
La Commissione è quindi del parere che l’intervallo del [3,6 %-4,8 %], ritenuto ragionevole in assenza di rischio significativo connesso al contratto, deve essere applicato sia alla distribuzione dei giornali sia alla distribuzione della posta per il periodo corrispondente ai tre primi contratti di gestione.
(331)
La Commissione constata che un approccio basato sui contratti è proposto anche dalle autorità belghe nel documento che hanno presentato il 14 dicembre 2011. Benché la metodologia proposta sollevi diverse questioni riguardanti i fattori di rischio e il modo in cui essi sono ponderati (115), un’analisi per periodo contrattuale che inquadri il rischio sostenuto da DPLP secondo una scala a tre livelli (basso, medio, elevato) è complessivamente conforme alla strategia adottata dalla Commissione. Nell’insieme, l’inquadramento pertinente dei contratti realizzato da DPLP in termini di rischio comportato appare coerente con l’analisi della Commissione, dato che anche le autorità belghe ritengono che il quarto contratto sia nel complesso più rischioso dei primi tre.
(332)
La Commissione è giunta alla conclusione che un intervallo predefinito di margine operativo (ROS) compreso tra il [5,4 %-7,4 %] costituisce un intervallo di riferimento adeguato per definire l’utile ragionevole per i periodi nei quali DPLP ha dovuto far fronte a un rischio significativo e tener conto di forti incentivazioni all’efficienza.
(333)
La Commissione conclude che un intervallo del ROS compreso tra il [3,6 %-4,8 %] costituisce un intervallo di riferimento adeguato a definire il margine di utile ragionevole per i periodi durante i quali DPLP non ha fronteggiato rischi significativi.
(334)
Al fine di tener conto degli sforzi che, secondo le autorità belghe, DPLP ha compiuto per realizzare guadagni di efficienza, la Commissione ha deciso di dimostrare prudenza utilizzando i limiti superiori di questi due intervalli per fissare il margine di utile ragionevole da includere nei costi dei servizi pubblici. Questa strategia è inoltre evidenziata nello studio Deloitte (cfr. il considerando 292), secondo cui sarebbe opportuno il ricorso a intervalli tenuto conto della necessità di non penalizzare i risultati superiori alla media ottenuti grazie a guadagni di efficienza.
(335)
La Commissione ritiene che i primi tre contratti di gestione (1992-1996, 1997-2002 e 2003-2005) presentano un rischio basso e che un livello di utile ragionevole corrispondente a un ROS del 4,8 % può essere applicato alla distribuzione sia della corrispondenza che dei giornali. Essa ritiene, viceversa, che il quattro contratto di gestione (2006-2010) presenti un rischio molto maggiore, al punto che un livello di utile ragionevole corrispondente a un ROS del 7,4 % può essere applicato alla distribuzione sia della corrispondenza che dei giornali.
(336)
Il primo contratto di gestione precisa che la compensazione annuale versata dallo Stato è destinata a tutti i compiti di servizio pubblico.
(337)
L’eventuale sovracompensazione deve essere quindi calcolata sommando tutti i costi e le entrate di tutti i compiti di servizio pubblico.
(338)
La compensazione annuale versata dallo Stato per i compiti di servizio pubblico deve essere ricompresa nelle entrate. Le compensazioni annuali ricevute da DPLP in virtù del primo contratto di gestione rappresentano un importo totale di 1,5 miliardi di EUR.
(339)
Inoltre, devono essere prese in considerazione le misure di aiuto seguenti:
Trasferimento di immobili
(340)
Il primo contratto di gestione prevedeva anche un trasferimento di immobili dallo Stato a DPLP. Tale passaggio di proprietà di immobili del valore di 112,2 milioni di EUR, per il quale non è stata versata alcuna contropartita, deve essere incluso nelle entrate di DPLP ai fini del calcolo della sovracompensazione per il periodo coperto dal primo contratto di gestione. DPLP non ha versato allo Stato alcuna contropartita per l’utilizzo degli immobili nel periodo precedente al trasferimento.
(341)
Nel 1997, un importo di 62 milioni di EUR è stato versato dallo Stato a DPLP e contabilizzato da questa come apporto di capitale. Le autorità belghe hanno successivamente ammesso che tale apporto corrispondeva in effetti al versamento differito del saldo della compensazione annuale prevista per il 1996 dal primo contratto di gestione.
(342)
All’inizio, l’importo in questione non era stato versato in tempo a DPLP nel 1996, al punto che la compensazione dello Stato era inferiore all’importo annuo previsto dal contratto di gestione per l’anno in questione.
(343)
Ai fini del controllo della sovracompensazione, il versamento di 62 milioni di EUR è incluso nella compensazione dei SIEG per il periodo coperto dal primo contratto di gestione.
(344)
Il calcolo della sovracompensazione per il primo contratto di gestione può essere riassunto come segue:
-
Costi netti (costi - entrate) di tutti i compiti di servizio pubblico, ivi compreso l’obbligo di servizio universale (OSU)
-
Margine di utile ragionevole autorizzato per i SIEG
+
Compensazioni annuali dei SIEG
+
Trasferimento di immobili
+
Apporto di capitale del 1997
=
Sovracompensazione
(345)
Per i tre contratti di gestione seguenti, il calcolo della sovracompensazione terrà conto solo dei costi e delle entrate dei SIEG che, in virtù delle disposizioni di detti contratti, possono essere oggetto di una compensazione di servizio pubblico. I costi e le entrate corrispondenti agli altri SIEG che, conformemente alle disposizioni dei contratti di gestione, non soddisfacevano i requisiti per ottenere un aiuto, non sono presi in considerazione. Dato che il servizio postale universale non fa parte delle attività che beneficiano di un aiuto, il suo costo netto potenziale non sarà preso in considerazione e deve essere interamente finanziato da DPLP con le risorse proprie conformemente al mandato di servizio pubblico definito dai contratti di gestione. Le attività che, conformemente ai contratti di gestione, beneficiano dell’importo di compensazione ivi indicato, comprendono in particolare la distribuzione dei giornali (quotidiani e periodici) e gli altri servizi pubblici elencati al punto (33).
(346)
In ragione delle tariffe poco elevate praticate per la distribuzione dei giornali, i SIEG che beneficiano di un aiuto sono nel complesso in perdita.
(347)
Nella misura in cui l’eventuale sovracompensazione di un dato servizio può essere utilizzata per finanziare i costi netti occasionati da altri compiti di servizio pubblico sottocompensati, tutti i costi e le entrate relativi ai SIEG che possono essere ammessi a un aiuto ai sensi dei contratti di gestione saranno sommati ai fini del calcolo.
(348)
Le compensazioni annuali ricevute da DPLP ai sensi dei tre contratti di gestione rappresentano un importo totale di 3,5 miliardi di EUR.
(349)
Oltre alle compensazioni previste nei contratti di gestione, DPLP ha beneficiato, nel periodo coperto dall’indagine, di diritti esclusivi conferiti dallo Stato per la prestazione di servizi postali riservati. Benché eventuali eccedenze nette derivanti da tale settore riservato non costituiscano risorse di Stato ai fini del controllo degli aiuti di Stato e non possano quindi essere oggetto di un ordine di recupero in caso di sovracompensazione, possono e devono essere tenuti in conto, nell’ambito dell’applicazione delle regole in materia di aiuti di Stato, all’atto della valutazione della necessità e della proporzionalità di qualsiasi altro aiuto pubblico accordato al suddetto operatore a titolo di compensazione di servizi pubblici. Di conseguenza, durante la valutazione della compatibilità della compensazione accordata a DPLP nell’ambito dei vari contratti di gestione ai sensi dell’articolo 106, paragrafo 2, del TFUE, gli utili in eccesso realizzati dall’operatore postale belga in tale settore riservato saranno dedotti dai costi dei SIEG che possono essere ammessi a una compensazione di servizio pubblico in virtù delle disposizioni di detti contratti.
(350)
È opportuno notare al riguardo che tale principio è inserito nella disciplina dei SIEG, il quale dispone che «se l’impresa in questione dispone di diritti esclusivi o speciali legati ad un servizio di interesse economico generale che produce utili superiori all’utile ragionevole o se beneficia di altri vantaggi concessi dallo Stato, essi devono essere presi in considerazione, indipendentemente dalla loro qualificazione ai sensi dell’articolo 87 del trattato CE, e vanno aggiunti alle sue entrate» (116). Tale principio riflette la condizione di necessità e di proporzionalità inerente all’articolo 106, paragrafo 2, del TFUE. Infatti, l’aiuto versato per un SIEG in aggiunta ai suoi utili in eccesso risultanti da un diritto esclusivo o speciale accordato all’operatore e di per sé sufficiente a coprire i costi di un altro SIEG, non è necessario alla prestazione di detto SIEG. L’operatore che realizza tali utili in eccesso già beneficia di una misura pubblica che gli permette di garantire il SIEG in condizioni di equilibrio economico, al punto che non è necessaria alcuna compensazione supplementare.
(351)
Pertanto, ogni utile in eccesso nel settore riservato derivante dal diritto esclusivo accordato deve essere preso in considerazione per valutare la necessità delle compensazioni di SIEG in questione concesse a DPLP.
(352)
Di conseguenza, ogni utile generato dal settore riservato (OSU R) eccedente il livello di utile ragionevole viene preso in considerazione nell’analisi della sovracompensazione dei SIEG.
(353)
Tuttavia, essendo il settore riservato destinato prima di tutto a finanziare il servizio universale, ogni perdita iscritta in altri settori del servizio universale riduce il contributo del settore riservato ai costi degli altri SIEG connessi.
(354)
Inoltre, per determinare l’utile in eccesso realmente generato dal settore riservato, è necessario tener conto dei costi indotti dall’obbligo di servizio universale servizio universale, ma che sono sostenuti da attività che esulano dall’ambito del servizio universale. Conformemente alla sentenza Chronopost, i costi della rete al dettaglio sono ripartiti nella contabilità dei costi di DPLP tra le attività che necessitano di ricorrere alla rete, tra cui i prodotti attinenti al servizio universale, ma non solo. In particolare, l’obbligo imposto a DPLP di mantenere una rete al dettaglio di una certa ampiezza e densità, per fornire un servizio postale universale di sufficiente qualità definito dalle autorità belghe comporta perdite per le attività commerciali non inerenti al servizio universale perché una parte dei costi della rete al dettaglio è, conformemente alla sentenza Chronopost, imputata ai prodotti commerciali che utilizzano la rete al dettaglio.
(355)
Vincolo di rete imposto dai contratti di gestione: i vincoli imposti dallo Stato riguardanti la densità e il tipo di punti di servizio postale (uffici postali e/o punti posta) costituiscono la rete al dettaglio. Essi sono definiti nei vari contratti di gestione. Così, il quarto contratto di gestione (2005-2010) prevede:
a)
l’obbligo generale di mantenere una rete che permetta l’esecuzione del servizio universale e degli altri servizi pubblici affidati a DPLP (117);
b)
l’obbligo di mantenere almeno 1 300 punti di servizio postale [uffici postali e punti posta (118)];
c)
l’obbligo di mantenere almeno 589 uffici postali;
d)
inoltre, la distanza massima stradale tra ciascun punto di servizio postale che offra una gamma di servizi di base e un ufficio postale che offra una gamma di servizi completi non può eccedere i 10 km.
(356)
Le autorità belghe ritengono che le specifiche esigenze applicabili al numero e al tipo di punti di servizio postale che compongono la rete al dettaglio di DPLP costituiscono un obbligo distinto di presenza territoriale imposta dallo Stato al di là delle esigenze connesse all’obbligo di servizio universale (OSU). Su tali basi, il Belgio ritiene che tutti i costi netti corrispondenti a tale obbligo specifico di presenza territoriale dovrebbero essere compensati dallo Stato.
(357)
Quantificazione del vincolo di rete: allo scopo di determinare i costi netti che l’obbligo di mantenere una rete al dettaglio avente almeno 1 300 punti di servizio postale, di cui almeno 589 uffici postali, comporta per DPLP, le autorità belghe hanno comparato la rete al dettaglio reale, la cui densità e il tipo di punti di servizio postale sono imposti dallo Stato, a una rete al dettaglio ipotetica che DPLP utilizzerebbe se non dovesse tener conto di tali vincoli specifici. In altri termini, la rete al dettaglio ipotetica è quella che DPLP sceglierebbe di utilizzare a condizioni commerciali se lo Stato non le imponesse obblighi di servizio pubblico.
(358)
Le autorità belghe ritengono che tale rete ipotetica sarebbe costituita soltanto da punti posta. Gli uffici postali sparirebbero. Tuttavia, per poter continuare a servire lo stesso volume di clienti, DPLP dovrebbe aumentare considerevolmente il numero di punti posta.
Comparazione tra l’attuale rete al dettaglio di DPLP e un’ipotetica rete in assenza di obblighi imposti dallo Stato
Numero totale di punti di servizio postale
Uffici postali (a) + punti posta (b)
(a)
Numero di uffici postali
(punti di servizio postale dedicati, gestiti direttamente da DPLP)
(b)
Numero di punti posta
(punti di servizio situati in locali di terzi)
Rete al dettaglio reale di DPLP (fine 2009)
1 401 =
713 +
688
Rete al dettaglio ipotetica in assenza di vincoli imposti dallo Stato (secondo le autorità belghe)
[…] =
[…] +
[…]
Obbligo di rete al dettaglio imposta dallo Stato
Minimo 1 300
Minimo 589
Nessun obbligo
(359)
Come si evince dalla tabella qui in alto, la rete al dettaglio di DPLP risponde alle esigenze dello Stato: il numero totale di punti di servizio postale e il numero di uffici postali sono entrambi superiori al livello richiesto. In compenso, la rete ipotetica che DPLP utilizzerebbe se fosse autorizzata a scegliere la sua rete al dettaglio sulla base di considerazioni puramente commerciali sarebbe molto diversa: il numero totale di punti posta aumenterebbe, ma gli uffici postali gestiti da DPLP sparirebbero.
(360)
Realtà del vincolo di rete: è opportuno precisare che il vincolo imposto a DPLP dallo Stato non è chiaramente definito.
(361)
In primo luogo, la rete effettivamente mantenuta da DPLP è più grande di quella che esige lo Stato. Sia il numero totale di punti di servizio postale che il numero di uffici postali sono superiori al minimo richiesto dallo Stato, e ciò farebbe supporre che gli obblighi che deve rispettare non pesano su DPLP, la quale mantiene di sua volontà una rete delle dimensioni attuali.
(362)
Le autorità belghe spiegano questa eccedenza di uffici postali con la condizione di distanza di 10 km, con la necessità di disporre di un margine di sicurezza per far fronte alle chiusure inattese di punti posta e con la loro intenzione di portare il numero minimo richiesto di uffici postali a 650 nel prossimo contratto di gestione, al punto che sarebbe controproducente attestarsi sul numero stabilito attualmente chiudendo uffici postali per riaprili dopo qualche tempo. Le autorità belghe sostengono che è per queste ragioni che DPLP non è stata in grado di ridurre ulteriormente il numero di uffici postali per avvicinarlo al minimo richiesto di 589. Secondo loro, malgrado l’eccedenza nominale di punti di servizio postale, l’attuale configurazione della rete, che conta 713 uffici postali, è, di fatto, dettata dalle esigenze dello Stato.
(363)
In secondo luogo, il metodo adottato dalle autorità belghe si basa sulla estrapolazione retroattiva dei costi della rete al dettaglio dal 2009 al 1992. Tale estrapolazione comporta inevitabilmente incertezze metodologiche. Il modello commerciale dei punti posta potrebbe non essere disponibile dal 1992. Inoltre, in passato, il personale di DPLP era composto essenzialmente da dipendenti a tempo indeterminato i cui costi salariali erano molto rigidi. Dato che i punti posta non sono gestiti dal personale DPLP, i dipendenti a tempo indeterminato che non sarebbero più stati assegnati a uffici postali avrebbero continuato ad essere pagati da DPLP. Appare quindi poco probabile che la chiusura potenziale di uffici postali all’inizio del periodo coperto dall’indagine avrebbe potuto comportare una diminuzione diretta dei costi degli stipendi. In compenso, sarebbe stato possibile realizzare tale tipo di economie, in una certa misura, nel 2009, quando il personale annoverava più dipendenti a contratto. Tenuto conto della transizione progressiva verso un personale dallo status meno rigido e dei miglioramenti successivi del sistema di contabilità dei costi, si può ritenere che i dati contabili relativi agli esercizi più recenti sono esenti da tale tipo di distorsione. Tuttavia, dato che oltre 20 000 dipendenti che lavorano sempre per bpost e che non possono essere né assegnati ai punti posta né licenziati, la sostituzione di tutti gli uffici postali con dei punti posta rimane, ancora oggi, un’opzione teorica e irrealistica.
(364)
Le autorità belghe sottolineano tuttavia il fatto che, in passato, i costi potenziali di licenziamento sarebbero stati compensati dalle economie dei costi di esercizio e dalla vendita degli immobili divenuti inutili. Per quanto riguarda l’affidabilità dei dati relativi al periodo 1992-2002, le autorità belghe affermano che in effetti, i costi della rete al dettaglio sono stati probabilmente sottostimati, poiché alcuni elementi che si sarebbe potuto considerare costi di rete sono stati raggruppati sotto altri centri di costo. Di conseguenza, le debolezze del metodo di estrapolazione retroattiva verrebbero mitigate dalle altre ipotesi, prudenti, adottate dalle autorità belghe per il calcolo dei costi degli esercizi precedenti.
(365)
Esistenza di un obbligo specifico di presenza territoriale: anche ammettendo l’esistenza di un vincolo di rete, l’argomentazione delle autorità belghe secondo cui tale vincolo è accompagnato da un compito distinto di presenza territoriale non appare giustificata. Sembra infatti che i contratti di gestione non contengano disposizioni specifiche che definiscono un reale obbligo di presenza territoriale che sarebbe distinto e andrebbe al di là delle esigenze connesse agli obblighi di servizio universale e agli altri obblighi di servizio pubblico. Al contrario, i contratti di gestione conclusi tra DPLP e lo Stato belga precisano che il vincolo di rete ha per unico obiettivo quello di garantire il servizio universale e gli altri SIEG (distribuzione di quotidiani e riviste, conti e vaglia postali, ...) e i costi di rete necessari a tale scopo sono, a priori, già contabilizzati nei conti di questi vari servizi (119). Inoltre, i contratti di gestione non prevedono alcun meccanismo mirante a compensare i costi di un obbligo di presenza territoriale. La Commissione fa notare che l’obbligo di definire preliminarmente i parametri di calcolo della compensazione è stato introdotto nella disciplina dei SIEG del 2005 e che è per il periodo successivo al 2005 che è stata constatata una sovracompensazione dei costi dei SIEG sostenuti da DPLP (cfr. il considerando 386).
(366)
Occorre notare che, conformemente all’articolo 3 della direttiva 97/67/CE, gli Stati membri sono tenuti a imporre ai loro operatori postali storici l’obbligo di fornire un servizio universale di qualità adeguata, soprattutto in termini di copertura geografica. Tale copertura geografica, che esiste nel presente caso riguardante il Belgio, non è tuttavia che uno dei molteplici aspetti dell’obbligo di servizio universale. Nei contratti di gestione che affidano il compito di servizio universale a DPLP, la Commissione non trova alcuna menzione di un compito supplementare che obblighi l’operatore postale storico a mantenere una rete più estesa, con un numero di uffici superiore alla copertura territoriale richiesta dall’obbligo di servizio pubblico e dagli altri servizi pubblici connessi e che risponda a una logica di coesione o di sviluppo territoriale. Non c’è alcun dubbio che ogni ufficio postale utilizzato da DPLP per assicurare il servizio universale contribuisce alla coesione territoriale (120), ma, da un punto di vista giuridico, l’obbligo di mantenere tale ufficio postale è legato alla necessità di garantire un servizio postale universale e altri servizi connessi di qualità adeguata. In virtù della giurisprudenza applicabile, per poter invocare un compito territoriale complementare, sarebbe necessario che DPLP fosse incaricata del compito distinto e chiaramente definito di mantenere degli uffici oltre a quelli della rete postale la cui dimensione è stata stabilita per il servizio universale. Tale mandato dovrebbe precisare gli obblighi, i relativi costi, come pure il sistema di finanziamento dei costi netti del compito territoriale supplementare.
(367)
La Commissione non trova alcuno di questi elementi nei contratti di gestione conclusi tra lo Stato e DPLP. Le autorità belghe e DPLP tentano infatti di giustificare a posteriori e in modo artificioso l’esistenza di un compito territoriale distinto, sostenendo che la copertura territoriale stabilita nei contratti di gestione ha una duplice ragion d’essere: una inerente al compito di servizio universale e l’altra di un presunto compito territoriale che va al di là dell’obbligo di servizio universale. Tuttavia, i contratti corrispondenti non contengono alcuna disposizione riguardante un presunto compito territoriale distinto che obbliga DPLP a mantenere una rete più ampia di quella prevista ai fini della fornitura del servizio universale.
(368)
Occorre notare che il carattere artificioso delle asserzioni delle autorità belghe e di DPLP emerge dal loro stesso ragionamento. Per diminuire il livello di un’eventuale sovracompensazione, le autorità belghe vorrebbero che la Commissione considerasse come costi generati da un compito territoriale supplementare che va al di là dell’obbligo di servizio universale, la differenza tra il costo reale di un ufficio postale a tutti gli effetti e quello di un ipotetico punto posta che lo sostituirebbe. Tale ragionamento non si basa su un’ipotetica rete più grande che DPLP manterrebbe per raggiungere degli obiettivi territoriali;si limita a evidenziare il costo supplementare occasionato dalla copertura del servizio universale, che, conformemente ai contratti di gestione, non dà luogo ad alcun aiuto. Tale mancanza di obiettivo territoriale è confermata dal fatto che le autorità belghe dovrebbero aumentare considerevolmente il numero di punti posta per fornire il servizio universale, dato che è impossibile assicurarlo con lo stesso numero di punti posta.
(369)
È possibile tuttavia osservare che, nonostante non sembri possibile accettare l’asserzione delle autorità belghe che reclamano un obbligo reale e distinto di presenza territoriale, il vincolo di rete imposto dallo Stato belga, che esige il mantenimento di una rete che permetta di assicurare il servizio universale e gli altri servizi pubblici, non riguarda soltanto tali servizi; esso induce anche dei costi supplementari per i servizi commerciali.
(370)
Secondo la contabilità per attività, e conformemente alla sentenza Chronopost, tutte le attività che utilizzano la rete al dettaglio contribuiscono ai suoi costi comuni, come illustrato al considerando 354. Di conseguenza, tutti i prodotti, compresi i prodotti commerciali, contribuiscono ai costi di rete. I costi derivanti dall’obbligo, imposto dallo Stato, di mantenere uffici postali, gravano sui prodotti commerciali, che sembrano costantemente generare perdite anche quando sono venduti a prezzo di mercato. DPLP propone i suoi servizi commerciali attraverso la rete perché finanzino una parte dei costi fissi di quest’ultima e contribuiscano così indirettamente al servizio universale.
(371)
Da un punto di vista economico, sembrerebbe sensato, al momento della valutazione della sovracompensazione di DPLP, tener conto delle perdite registrate dai prodotti commerciali, che sono indotte dagli obblighi di servizio universale e da altri servizi pubblici. Se DPLP ha un interesse economico a utilizzare la rete al dettaglio per vendere prodotti commerciali, ciò ha la conseguenza, dal punto di vista della contabilità dei costi, che una parte dei costi di rete che, altrimenti, verrebbe imputata al servizio pubblico, viene imputata ai prodotti commerciali che sembrano, per tale motivo, essere in deficit.
(372)
Di conseguenza, il calcolo della sovracompensazione nella fattispecie può riassumersi come segue:
-
Costo netto (costi - entrate) dei SIEG
-
Utile ragionevole autorizzato per i SIEG
+
Compensazioni annuali dei SIEG
+
Utili in eccesso supplementari derivanti dal settore riservato del servizio universale (al netto del finanziamento del servizio universale, ivi compreso il costo aggiuntivo di rete indotto per i servizi commerciali)
=
Sovracompensazione
(373)
La compatibilità dell’apporto di capitali del 1997 deve essere valutata in appresso nel quadro della valutazione della compatibilità delle compensazioni annuali dei SIEG, dato che non si tratta di una ricapitalizzazione distinta, ma di un versamento connesso alla compensazione accordata per i compiti di servizio pubblico per il periodo 1992-1996.
(374)
Dato che l’apporto di capitali del 2003 non costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE, la questione della compatibilità dell’aiuto non sussiste.
(375)
Dato che l’apporto di capitali del 2006 non costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE, la questione della compatibilità dell’aiuto non sussiste.
(376)
Va rilevato che la garanzia dello Stato non figura nel contratto di gestione in quanto compensazione degli obblighi di servizio pubblico, e la sua compatibilità non può essere valutata ai sensi dell’articolo 106, paragrafo 2, del TFUE. Dato che le autorità belghe non hanno indicato alcuna altra base su cui far riferimento per stabilirne la compatibilità e dato che la Commissione non ne ha individuata nessuna, la misura costituisce un aiuto al funzionamento incompatibile con il mercato interno e deve, per tale ragione, essere recuperata.
(377)
Come già indicato, l’esenzione dall’imposta sulle società non ha conferito alcun vantaggio a DPLP e non costituisce pertanto un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE.
(378)
Le esenzioni dall’imposta relativa agli immobili e dalle imposte locali costituiscono aiuti di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE, ma devono essere considerate come aiuti esistenti, perché sono state disposte prima dell’entrata in vigore del trattato. È d’altro canto opportuno notare che tali misure fiscali non figurano nei contrati di gestione in quanto compensazione degli obblighi di servizio pubblico.
(379)
Pertanto, le esenzioni fiscali non incidono sul calcolo della sovracompensazione, il quale si basa sui costi effettivamente sostenuti da DPLP (che già contengono gli effetti di tali esenzioni fiscali).
(380)
Le esenzioni fiscali saranno dunque trattate nel quadro di un procedimento distinto relativo agli aiuti esistenti, conformemente agli articoli 17, 18 e 19 del regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio, del 22 marzo 1999, recante modalità di applicazione dell’articolo 93 del trattato CE (121).
6.3.3.3. Calcolo dell’importo della sovracompensazione
(381)
L’importo della sovracompensazione può essere calcolato sulla base della valutazione illustrata nella sottosezione 6.3.3.2. Conformemente al meccanismo di finanziamento del servizio pubblico predisposto dalle autorità belghe nei contratti di gestione, la sovracompensazione sarà calcolata separatamente per ciascun periodo di mandato.
Primo contratto di gestione: 1992-1996
(in migliaia di EUR)
-
Costi netti del servizio pubblico
:
-
[…]
-
Costi di rete indotti
:
-
[…]
-
Utile ragionevole autorizzato
:
-
[…]
(margine operativo del 4,8 %)
+
Compensazioni versate dallo Stato
:
+
[…]
+
Apporto di capitali (1997)
:
+
62 000
(compensazione SIEG differita)
+
Trasferimento di immobili
:
+
112 209
=
Sovracompensazione
=
[…]
Secondo contratto di gestione: 1997-2002
Calcolo degli utili in eccesso supplementari derivanti dal settore riservato servizio universale (OSU R)
(in migliaia di EUR)
+
Utili in eccesso OSU R
:
+
[…]
utili OSU R che superano un margine operativo del 4,8 %
Costi di rete indotti dall’OSU
:
[…]
Costo netto OSU NR
:
[…]
(OSU NR in perdita)
Utile ragionevole OSU NR
:
[…]
(margine operativo del 4,8 %)
=
Costi del servizio universale che devono essere finanziati dal settore riservato
=
[…]
Utili in eccesso supplementari generati dal settore riservato e che riducono i costi netti dei SIEG
=
[…]
Calcolo della sovracompensazione:
(in migliaia di EUR)
-
Costi netti del servizio pubblico
:
-
[…]
-
Utile ragionevole autorizzato
:
-
[…]
(margine operativo del 4,8 %)
+
Compensazioni versate dallo Stato
:
+
1 286 461
+
Utili in eccesso supplementari OSU R
+
[…]
=
Sovracompensazione
=
[…]
Terzo contratto di gestione: 2003-2005
Calcolo degli utili in eccesso supplementari derivanti dal settore riservato del servizio universale (OSU R)
(in migliaia di EUR)
+
Utili in eccesso OSU R
:
+
[…]
(utili OSU R che superano un margine operativo del 4,8 %)
Costi di rete indotti dall’OSU
:
[…]
Costo netto OSU NR
:
-
[…]
(OSU NR beneficiario)
Utile ragionevole OSU
:
[…]
(margine operativo del 4,8 %)
=
Costi generati dall’OSU che devono essere
=
[…]
(nessuna perdita da finanziare)
generati dal settore riservato e che riducono i costi netti dei SIEG
=
[…]
Calcolo della sovracompensazione:
(in migliaia di EUR)
-
Costi netti del servizio pubblico
:
-
[…]
-
Utile ragionevole autorizzato
:
-
[…]
(4,8 % return on sales)
+
Compensazioni versate dallo Stato
:
+
677 985
+
Utili in eccesso supplementari OSU R
:
+
[…]
=
Sovracompensazione
=
[…]
Quarto contratto di gestione: 2006-2010
Calcolo degli utili in eccesso supplementari derivanti dal settore riservato del servizio universale (OSU R)
(in migliaia di EUR)
+
Utili in eccesso OSU R
:
+
[…]
(utili OSU R che superano un margine operativo del 4,8 %)
Costi di rete indotti dall’OSU: […]
:
[…]
Costo netto OSU NR
:
[…]
(OSU NR beneficiario)
Utile ragionevole OSU
:
[…]
(margine operativo del 4,8 %)
=
Costi generati dall’OSU che devono essere finanziati dal settore riservato
=
[…]
(nessuna perdita da finanziare)
generati dal settore riservato e che riducono i costi netti dei SIEG
=
[…]
Calcolo della sovracompensazione:
(in migliaia di EUR)
-
Costi netti del servizio pubblico
:
-
[…]
-
Utile ragionevole autorizzato
:
-
[…]
(margine operativo del 4,8 %)
+
Compensazioni versate dallo Stato
:
+
677 985
+
Utili in eccesso supplementari OSU R
:
+
[…]
=
Sovracompensazione
=
[…]
Altre misure
Garanzia dello Stato
(in migliaia di EUR)
Garanzia accordata dallo Stato nel 2004:
1 500
=
1 500
(382)
Come convenuto con le autorità belghe (122), il metodo «più obiettivo e equilibrato» per definire l’intervallo di tempo da prendere in considerazione per calcolare la sovracompensazione globale nel presente caso è l’approccio «contratto per contratto». La Commissione non vede alcuna obiezione ad accettare la richiesta delle autorità belghe. Infatti, tale metodo offre una maggiore prevedibilità e certezza del diritto alle parti e tende così a ridurre il rischio di sovracompensazione. Ogni periodo sarà quindi esaminato separatamente e nessuna sottocompensazione o sovracompensazione sarà riportata da un periodo all’altro.
(383)
Le autorità belghe sostengono tuttavia che, prima dell’entrata in vigore della disciplina dei SIEG del 2005, la Commissione applicava, in modo costante, un metodo globale di calcolo della sotto-/sovracompensazione. Su tale base, le autorità belghe hanno chiesto specificatamente di raggruppare gli anni anteriori al 2005 (123) ai fini di un calcolo globale della sotto-/sovracompensazione.
(384)
La Commissione fa rilevare che dato che è stata stabilita una sottocompensazione per i tre contratti di gestione applicabili prima del 2005, il fatto di raggruppare tutti gli anni non avrebbe alcuna conseguenza sull’importo della sovracompensazione da recuperare.
(385)
Inoltre, la Commissione fa notare che, dall’adozione della disciplina dei SIEG del 2005, i «parametri per il calcolo, il controllo e la revisione della compensazione» devono essere preliminarmente definiti nell’atto o negli atti che affidano il mandato (124). Dato che il quarto contratto di gestione non prevede alcuna compensazione per i costi, qualunque essi siano, sostenuti al di fuori del suo periodo di validità (2006-2010), la sotto-compensazione constatata per dei periodi non coperti da detto contratto non può essere compensata da un’eventuale sovracompensazione versata a DPLP.
(386)
La Commissione conclude che DPLP ha ricevuto una sovracompensazione pari a 415 milioni di EUR per l’esecuzione dei suoi compiti di servizio pubblico, in particolare nel corso del periodo di applicazione del quarto contratto di gestione. Dato che la sovracompensazione costituisce un aiuto incompatibile, deve essere recuperata.
7. CONCLUSIONE
(387)
L’assunzione degli oneri pensionistici, i trasferimenti pubblici annuali, i trasferimenti di immobili, l’apporto di capitali del 1997, le esenzioni fiscali e la garanzia dello Stato costituiscono misure di aiuto ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE, dal momento che hanno sollevato DPLP da costi che le imprese private devono normalmente sostenere.
(388)
Gli apporti di capitali del 2003 e del 2006 non costituiscono aiuti ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE, perché lo Stato ha agito conformemente al principio dell’investitore in un’economia di mercato.
(389)
La Commissione constata che il Belgio ha attuato illegalmente le misure, in violazione dell’articolo 108, paragrafo 2, del TFUE, ad eccezione dell’apporto di capitali del 2003, che è stato dovutamente notificato alla Commissione prima di essere attuato, e delle esenzioni fiscali, che costituiscono aiuti esistenti.
(390)
L’assunzione degli oneri pensionistici non ha posto DPLP in una situazione più favorevole di quella dei suoi concorrenti per quanto riguarda la contribuzione previdenziale. La misura può dunque essere dichiarata compatibile ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), del TFUE.
(391)
Le compensazioni annuali concesse nel quadro del quarto contratto di gestione costituiscono aiuti incompatibili ai sensi dell’articolo 106, paragrafo 2, del TFUE nella misura in cui vi è stata sovracompensazione per DPLP.
(392)
La garanzia concessa dallo Stato costituisce un aiuto incompatibile.
(393)
L’esenzione dall’imposta relativa agli immobili e l’esenzione dalle imposte locali costituiscono aiuti esistenti e verranno trattate separatamente nel quadro di un procedimento relativo agli aiuti esistenti, conformemente agli articoli 17, 18 e 19 del regolamento (CE) n. 659/1999.
(394)
Conformemente al punto 5 della disciplina dei SIEG, la presente decisione non pregiudica le disposizioni dell’Unione in vigore in materia di appalti pubblici e di concorrenza,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
L’aiuto di Stato sotto forma di assunzione degli oneri pensionistici, concesso a De Post-La Poste (DPLP, attualmente bpost) e attuato dal Belgio, è compatibile con il mercato interno ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, punto c), del trattato sul funzionamento dell’Unione europea.
Articolo 2
L’aiuto di Stato sotto forma di una compensazione dei costi di servizio pubblico, concesso a De Post-La Poste (DPLP, attualmente bpost) e al quale il Belgio ha dato illegalmente attuazione in violazione dell’articolo 108, paragrafo 3, del trattato sul funzionamento dell’Unione europea, è incompatibile con il mercato interno.
Articolo 3
I capitali conferiti a De Post-La Poste (DPLP, attualmente bpost) dal Belgio nel 2003 e nel 2006 non costituiscono un aiuto ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato sul funzionamento dell’Unione europea.
Articolo 4
L’aiuto di Stato sotto forma di garanzia dello Stato, accordato a De Post-La Poste (DPLP, attualmente bpost) ed attuato abusivamente dal Belgio in violazione dell’articolo 108, paragrafo 3, del trattato sul funzionamento dell’Unione europea, è incompatibile con il mercato interno.
Articolo 5
1. Il Belgio recupera gli aiuti incompatibili concessi nell’ambito delle misure di cui agli articoli 2 e 4.
2. Gli importi da recuperare comprendono gli interessi maturati a decorrere dalla data in cui sono stati posti a disposizione del beneficiario, fino alla data del loro recupero effettivo.
3. Gli interessi sono calcolati sulla base del tasso percentuale di interesse conformemente al capo V del regolamento (CE) n. 794/2004 della Commissione (125) e al regolamento (CE) n. 271/2008 che modifica il regolamento (CE) n. 794/2004.
4. Il Belgio annulla tutti i pagamenti in sospeso degli aiuti concessi nell’ambito delle misure di cui agli articoli 2 e 4, a decorrere dalla data di adozione della presente decisione.
Articolo 6
1. Il recupero degli aiuti concessi nell’ambito delle misure di cui agli articoli 2 e 4 è immediato e effettivo.
2. Il Belgio garantisce l’esecuzione della presente decisione entro quattro mesi dalla data della sua notifica.
Articolo 7
1. Entro due mesi dalla notifica della presente decisione, il Belgio trasmette le seguenti informazioni alla Commissione:
a)
l’importo complessivo (capitale e interessi) che deve essere recuperato presso il beneficiario;
b)
una descrizione dettagliata delle misure già adottate e previste per conformarsi alla presente decisione;
c)
i documenti attestanti che al beneficiario è stato imposto di rimborsare l’aiuto.
2. Il Belgio informa la Commissione dei progressi delle misure nazionali adottate per l’esecuzione della presente decisione fino al completo recupero degli aiuti concessi nell’ambito delle misure di cui agli articoli 2 e 4. Trasmette immediatamente, dietro semplice richiesta della Commissione, le informazioni relative alle misure già adottate e previste per conformarsi alla presente decisione. Fornisce inoltre informazioni dettagliate riguardo all’importo degli aiuti e degli interessi già recuperati presso il beneficiario.
Articolo 8
Il Regno del Belgio è destinatario della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, il 25 gennaio 2012