KOMMISSIONENS AFGØRELSE
af 11. januar 2012
om statsstøtte C 21/10 (ex E 1/10) - Finland som følge af den manglende accept af passende foranstaltninger i forhold til fiskeriforsikringsordningen efter vedtagelsen af Kommissionens reviderede retningslinjer for gennemgangen af statsstøtte til fiskeri- og akvakultursektoren
(meddelt under nummer K(2011) 10065)
(Kun den finske og den svenske udgave er autentiske)
(EØS-relevant tekst)
(2012/287/EU)
EUROPA-KOMMISSIONEN HAR -
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 108, stk. 1 og 2,
efter at have opfordret de interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger (1) i overensstemmelse med disse artikler, og
ud fra følgende betragtninger:
1. PROCEDURE
(1)
I 2004 vedtog Kommissionen reviderede retningslinjer for gennemgangen af statsstøtte til fiskeri- og akvakultursektoren (herefter benævnt »retningslinjerne«) (2). I overensstemmelse med punkt 5.2 i disse retningslinjer anmodede Kommissionen medlemsstaterne, deriblandt Finland, i brev af 21. oktober 2004 om at ændre de eksisterende støtteordninger for at bringe dem i overensstemmelse med de nye retningslinjer senest den 1. januar 2005 samt skriftligt at bekræfte, at de accepterer forslagene til passende foranstaltninger senest den 15. november 2004 (3).
(2)
Ved breve af 15. november 2004, 20. januar 2005 og 14. juni 2005 erklærede Finland, at man ikke var enig i, at fiskeriforsikringsordningen skulle ændres for at blive bragt i overensstemmelse med de nye retningslinjer. Ordningen var anmeldt til Kommissionen ved brev af 27. april 1995 på grundlag af artikel 144, litra a), i traktaten om Republikken Finlands tiltrædelse af Den Europæiske Union og blev efterfølgende betragtet som eksisterende støtte, jf. EF-traktatens artikel 88, stk. 1 (nu artikel 108 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, herefter benævnt »TEUF«).
(3)
Den 11. oktober 2005 blev der holdt et møde mellem Kommissionen og Finland. Finland fremsendte yderligere oplysninger ved brev af 24. november 2005.
(4)
Retningslinjerne blev revideret igen i 2008 (4), og Kommissionen anmodede også medlemsstaterne ved brev af 15. april 2008 om senest den 1. september 2008 at ændre de eksisterende ordninger (5).
(5)
Finland svarede ved brev af 30. maj 2008, at man stadig var rede til at ændre fiskeriforsikringsordningen som foreslået i 2005, men ikke i det omfang, som de passende foranstaltninger krævede. Der blev holdt et nyt møde mellem Kommissionen og Finland den 6. marts 2009.
(6)
Den 1. oktober 2009 sendte Kommissionen en sidste anmodning om oplysninger, hvoraf det fremgik, at Kommissionen ville være nødsaget til at følge proceduren i artikel 19, stk. 2, og artikel 4, stk. 4, i Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 (6) og indlede den formelle undersøgelsesprocedure, der er fastsat i artikel 108, stk. 2, i TEUF, hvis Finland ikke accepterede de foreslåede passende foranstaltninger. Finland svarede ved brev af 18. november 2009.
(7)
Kommissionen besluttede at indlede proceduren, fordi Finland ikke har accepteret hele forslaget til ændring af ordningen. Beslutningen blev meddelt ved brev af 15. september 2010, der blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende (7).
(8)
Finland svarede ved brev af 15. november 2010. Efter offentliggørelsen af beslutningen i Den Europæiske Unions Tidende modtog Kommissionen desuden kommentarer fra tre interesserede parter: to breve fra to sammenslutninger af finske erhvervsfiskere Suomen Ammatikalastajalitto SAKL ry (brev af 8.11.2011) og Kalatalouden Keskusliitto (brev af 16.11.2010) samt et brev fra de seks fiskeriforsikringssammenslutninger i Finland (brev af 16.11.2010). Kopier af disse breve blev sendt til de finske myndigheder den 6. december 2010. Repræsentanter for disse sammenslutninger mødtes med Kommissionen den 13. januar 2011 og forelagde supplerende dokumentation.
(9)
Da Kommissionen havde brug for yderligere afklaring af oplysningerne i brevet af 15. november 2010, blev der holdt et møde med de finske myndigheder i Kommissionens lokaler den 4. april 2011. De finske myndigheder sendte også yderligere oplysninger i meddelelser af 13. april og 13. maj 2011.
(10)
Eftersom Finland havde informeret om, at man var rede til at ændre ordningen på en sådan måde, at den ville blive forenelig med det indre marked, anmodede Kommissionen ved brev af 6. juli 2011 Finland om at give sit officielle tilsagn til at ændre den lovgivning, der udgør retsgrundlaget for ordningen. Finland sendte et positivt svar i brev af 19. september 2011.
2. BESKRIVELSE AF STØTTEN
(11)
Støtteordningens grundlag er lov nr. 331 af 23. juli 1958, som senest blev ændret ved lov nr. 1236 af 29. januar 1999 (8). Finland informerede Kommissionen om ordningen lige efter tiltrædelsen til Det Europæiske Fællesskab på grundlag af artikel 144, litra a), i traktaten om Republikken Finlands tiltrædelse af Den Europæiske Union. Efterfølgende er støtteordningen blevet betragtet som eksisterende, jf. EF-traktatens artikel 88 (nu artikel 108, stk. 1, i TEUF).
(12)
Støttemodtagerne under denne forsikringsordning er fiskerivirksomheder, som til stadighed udøver fiskeri i Finland. Forsikringen ydes af seks fiskeriforsikrings-sammenslutninger, der dækker hele Finland. Hver sammenslutning dækker et bestemt geografisk område.
(13)
Ifølge artikel 7 i loven udbetales der en årlig statsstøtte til hver enkelt sammenslutning, som udgør en andel af de skadeserstatninger, som sammenslutningen har udbetalt i overensstemmelse med forsikringskontrakter, der er omfattet af loven. Ifølge artikel 2 kan der udbetales skadeserstatning i forbindelse med følgende skader:
-
skader på net, lakseliner, langliner og dertil fastgjorte ankre, reb og andet udstyr i forbindelse hermed
-
skader på fiskerfartøjer, der er registreret i Finland
-
skader på køretøjer til transport og indhaling, som anvendes ved vinterfiskeri på is, fiskehytter og drivvod eller trawl.
(14)
I loven beskrives endvidere de betingelser, der skal opfyldes, for at en anmodning om skadeserstatning kan tages i betragtning. Følgende betingelser er særligt relevante for Kommissionens vurdering: de forsikrede genstande skal være af en tilstrækkelig god kvalitet og fuldt funktionsdygtige, redskaberne skal være forsikret til fuld værdi; skaden skal være påvist på pålidelig vis.
(15)
Finland forklarede i brev af 15. november 2004, hvordan støtteordningen fungerer i forhold til de skader, som fiskerivirksomhederne lider. Der er for det første fastsat en selvrisiko i forbindelse med den skadeserstatning, der kan ansøges om, svarende til 25 % i tilfælde, hvor skadeserstatningen ikke overstiger 504,56 EUR eller maksimalt 5 % i tilfælde, hvor skadeserstatningen overstiger dette beløb. Efter at selvrisikoen er trukket fra, får man den erstatning, som fiskeriforsikringssammenslutningen udbetaler til virksomheden. Den del, som staten refunderer til fiskeriforsikringssammenslutningen, svarer derefter til 40 % af den udbetalte erstatning, når den ikke overstiger 504,56 EUR, og 90 %, når beløbet er over 504,56 EUR.
(16)
I brev af 24. november 2005 foreslog Finland efterfølgende, at ordningen blev ændret, så statsstøtten kun skulle udbetales i forbindelse med skader, som skyldes de særlige forhold, der findes i Finland, herunder at skaden er sket nord for den 59. breddegrad.
(17)
I brev af 15. november 2004 beskrev Finland de forhold, som man anser for særlige for fiskeriet i Finland. Forholdene skyldes klimaforholdene med bl.a. isdannelse, som kan forårsage skader på både fartøjer og fiskeredskaber, samt de meget lave temperaturer, som kan påvirke fartøjets motor. Disse særlige forhold forværres yderligere af faktorer som Finlands havtopografi med lavt vand og en ujævn havbund i en skærgård med mange øer. Under disse forhold er der en ganske stor risiko for at forlise i forbindelse med storme og strømme under vejrforhold med is og frost. Der er desuden en stor sælbestand, som ødelægger udstyret og derved forårsager betydelige tab for fiskeindustrien. Skarver forårsager også sommetider skader på udstyret (hildingsgarn).
(18)
I årene 2004-2009 var antallet af hændelser, som førte til udbetaling af erstatning, den samlede årlige erstatning udbetalt af fiskeriforsikringssammenslutningerne samt den del, der blev refunderet af staten, følgende:
År
Dækkede virksomheder
Antal hændelser
Udbetalt erstatning (EUR)
Refunderet af staten (EUR)
2009
472
470
1 296 961
1 026 132
2008
486
459
1 256 200
980 065
2007
503
530
1 564 340
1 197 217
2006
519
496
1 234 761
920 167
2005
543
539
1 333 027
992 826
2004
576
568
1 607 919
1 111 195
(19)
Sammenslutningernes udbetalinger fordeler sig på 50 % i forbindelse med skader på udstyr og 45 % på fartøjer og 5 % på andet udstyr.
3. BEGRUNDELSER FOR AT INDLEDE DEN FORMELLE UNDERSØGELSESPROCEDURE
(20)
Som allerede nævnt (9), blev støtteordningen anmeldt til Kommissionen i 1995 på grundlag af artikel 144, litra a), i traktaten om Republikken Finlands tiltrædelse af Den Europæiske Union og blev efterfølgende betragtet som eksisterende støtte, jf. EF-traktatens artikel 88, stk. 1. De retningslinjer, der gjaldt indtil revisionen i 2004, indeholdt en særlig bestemmelse om støtte til forsikringspræmier, og det var på dette grundlag, at støtteordningen blev betragtet som forenelig med det indre marked. Bestemmelsen blev fjernet i forbindelse med revisionen i 2004.
(21)
Kommissionen indledte proceduren, fordi man var af den opfattelse, at de skader, der er dækket af fiskeriforsikringsordningen, ikke kan anses for at være forårsaget af en udsædvanlig begivenhed eller en naturkatastrofe, men snarere af en permanent eller strukturel situation, dvs. de permanente eller strukturelle forhold, som gælder for fiskeri i finske farvande.
(22)
Kommissionen var derfor af den opfattelse, hvilket er i overensstemmelse med retningslinjerne (10), at støtten var en driftsstøtte, som i princippet er i strid med det indre marked, eftersom den bevirker, at likviditeten øges i de virksomheder, der får støtten, og den blev udbetalt, uden at der blev stillet krav til modtagerne.
(23)
Kommissionen var ikke enig i de finske myndigheders argumentation, hvor støtteordningen blev begrundet med, at den var en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, som omhandlet i artikel 106, stk. 2, i TEUF. Finland fremførte ingen særlige argumenter for, at forsikringsydelser til fiskeribedrifter kan betegnes som en tjenesteydelse af denne art, og Kommissionen fandt ikke, at ordningen på baggrund af sine karakteristika, kunne betegnes som en sådan. Kommissionen konstaterede bl.a., at fiskeriforsikringssammenslutningerne kun leverer forsikringsydelser til en særlig gruppe af virksomheder, som udøver en økonomisk aktivitet, der består i at producere varer til afsætning på markedet, nemlig virksomheder i fiskerisektoren. Kommissionen betvivlede derfor stærkt, at en kommerciel forsikringsydelse til en udvalgt gruppe af økonomiske virksomheder ville kunne betegnes som en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse.
4. KOMMENTARER FRA DE FINSKE MYNDIGHEDER OG FRA INTERESSEREDE TREDJEPARTER
4.1. Kommentarer fra de finske myndigheder
(24)
De finske myndigheder mindede om de væsentligste karakteristika ved forsikringssystemets funktion. De gav også en grundig beskrivelse af de særlige forhold, som gælder for fiskeriindustrien i Finland: særlige klimatiske forhold med is og mørke om vinteren, kystområdernes topografi med lavt vand og ujævn havbund samt en stor sælbestand.
(25)
De oplyste også om fiskerisektorens manglende mulighed for at opnå forsikringsdækning med det samme dækningsniveau for denne type skader i den private forsikringssektor. Til at underbygge deres påstand vedlagde de til deres svar et brev fra den finske finansbranches centralforbund Finanssialan Keskusliitto.
(26)
De meddelte desuden, at værdien af importen er 6,8 gange så stor som værdien af eksporten. I 2009 importerede Finland 95 046 ton fisk til en værdi af 244,5 mio. EUR, hvorimod eksporten udgjorde 59 905 ton til en værdi af 36 mio. EUR. Kun 30 % af konsumfiskene stammer fra Finland. Det årlige forbrug af finske fisk er faldet fra 6,1 kg til 4,5 kg mellem 2000 og 2009, mens det er steget fra 6,6 kg til 11,2 kg for de importerede fisks vedkommende. Ifølge de finske myndigheder viser det, at statsstøtten ikke påvirker konkurrencen negativt.
(27)
De finske myndigheder erindrer om, at Kommissionen, da den besluttede at sætte proceduren i gang, konstaterede, at ophævelsen af bestemmelsen om støtte til forsikringspræmier i retningslinjerne fra 2004 indebar, at denne form for statsstøtte ikke længere var tilladt. De finske myndigheder er ikke enige i dette synspunkt. De mener for det første, at forsikringsordningen er fuldt berettiget på grund af de særlige klimatiske og geografiske forhold, der kendetegner de finske farvande. Desuden blev ordningen i 2000 anset for at være forenelig, selv om denne form for støtte ikke var blandt dem, der blev anset for forenelige i de dengang gældende retningslinjer fra 1997 (11), i en sammenhæng, som ligner den, der siden 2004 har været gældende med retningslinjerne fra 2004 og 2008.
(28)
Finland gør dog i kommentarerne opmærksom på, at man er parat til at ændre ordningen, som følger:
-
fartøjer, der fisker på åbent hav, udelukkes, hvilket i praksis vil sige udelukkelse af fartøjer på over 12 m
-
erstatning gives kun, hvis skaden opstår i Finlands territorialfarvand, eller i landets eksklusive økonomiske zone
-
ordningen dækker kun skader, der skyldes Finlands særlige forhold, og som således skyldes ugunstige klimatiske eller geografiske forhold (is, sne, kraftige storme, rev i kystnære farvande) eller sæler og skarver, og som opstår på fartøjer og fiskeredskaber, samt skader på køretøjer til indhaling og transport og andre særlige redskaber, der anvendes til vinterfiskeri.
(29)
Finland mener, at ændringen kan gennemføres inden den 31. december 2012. Fristen er nødvendig af to grunde: Det er dels nødvendigt at ændre den nuværende lovgivning, som udgør ordningens retsgrundlag (lov nr. 331 af 23. juli 1958) og dels nødvendigt at opsige de gældende kontrakter under den nuværende ordning. Det betyder, at den nye fiskeriforsikringsordning kan træde i kraft den 1. januar 2013.
(30)
Som nævnt ovenfor (12) bekræftede de finske myndigheder i deres brev af 19. september 2011, at de havde til hensigt at ændre den lovgivning, der udgør ordningens retsgrundlag. De nævnte, at de - hvis Kommissionen træffer den endelige afgørelse inden for en rimelig tid - vil være i stand til at fremsætte et forslag i det finske parlament tilstrækkeligt tidligt i 2012, til at loven kan træde i kraft den 1. januar 2013. De understregede imidlertid, at der er behov for en overgangsperiode til at indføre de nye regler, fordi det bliver nødvendigt at ændre vilkårene i de gældende forsikringskontrakter. Myndighederne anser det i denne forbindelse for muligt at foretage kontraktændringerne inden den 1. januar 2014 og at anvende de ændrede betingelser for støtten til forsikringsyderne fra denne dato.
4.2. Bemærkninger fra interesserede parter
(31)
To fiskeriforeninger fremsatte kommentarer til Kommissionen: Suomen Ammattikalastajaliitto og Katatalouden Keskuliitto. I lighed med de finske myndigheder fremhæver begge foreninger de særlige forhold, som gælder for fiskeriet i Finland, samt den manglende mulighed for at opnå forsikringsdækning. Den ene forening (Suomen Ammattikalastajaliitto) bemærker, at Kommissionen ikke har fremført noget bevis for, at støtteordningen kan påvirke konkurrencen mellem medlemsstaterne, og bemærker navnlig, at det for tiden kun er 7 % af de fisk, der spises i landet, som kommer fra erhvervsfiskeriet, og at Finlands fiskeindustri og fiskemarked derfor er afhængige af importerede fisk. Foreningen anser derfor den foreløbige konklusion, der blev fremsat, da proceduren blev indledt, for ubegrundet.
(32)
Fiskeriforsikringssammenslutningerne støtter også de finske myndigheders synspunkt. De peger på, at der gælder helt særlige klimatiske og geografiske forhold for fiskeindustrien i de finske farvande. De henleder opmærksomheden på, at forsikringssystemet blev indført, fordi den private forsikringssektor ikke var parat til at forsikre fiskeriet, der er en aktivitet af marginal betydning, mod sådanne risici. Fiskeriforsikringssammenslutningerne har desuden pligt til at forsikre alle fiskere, der er etableret inden for deres kompetenceområde.
5. VURDERING AF STØTTEN
5.1. Forekomst af statsstøtte
(33)
I artikel 107, stk. 1, i TEUF er der fastsat følgende: »Bortset fra de i traktaterne hjemlede undtagelser er statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med det indre marked i det omfang, den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne.«
(34)
Erstatningen, som fiskeriforsikringssammenslutningerne udbetaler til fiskerivirksomhederne, stammer delvis fra midler, som sammenslutningerne har fået i tilskud fra staten. Tilskuddene kommer fra statsbudgettet. Erstatningen giver virksomhederne i fiskerisektoren en finansiel fordel, og udgør derfor en sektorfordel, som ydes ved hjælp af statsmidler.
(35)
Alene det forhold, at en virksomheds konkurrencemæssige position styrkes i forhold til andre konkurrerende virksomheder, hvis den får en økonomisk fordel, som den ellers ikke ville have fået under normal udøvelse af erhvervet, peger ifølge Domstolens retspraksis i retning af en mulig konkurrencefordrejning (13). Desuden kan støtte til en virksomhed, der opererer på et marked, som er åbent for samhandel inden for EU, påvirke handlen mellem medlemsstaterne (14).
(36)
Eftersom der er en betydelig handel med fiskerivarer i Den Europæiske Union, styrker denne foranstaltning de pågældende virksomheders stilling på markedet i EU og kan derfor fordreje eller true med at fordreje konkurrencevilkårene og påvirke samhandlen inden for EU (15). Den kendsgerning, at importen er højere end eksporten, eller at størstedelen af konsumfiskene kommer fra andre lande, er ikke relevant. Dette viser tværtimod, at markedet for fiskerivarer i Finland rent faktisk er meget åbent og peger derved i retning af, at støtten til de finske virksomheder understøtter deres position i forhold til de virksomheder, der er etableret i andre medlemsstater, og fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene. Selv den kendsgerning, at mængden af importeret konsumfisk kan være steget i forhold til den mængde af konsumfisk, der ikke er importeret, ændrer ikke noget set ud fra dette synspunkt; det tyder kun på, at de finske virksomheder ikke har foretaget de nødvendige justeringer for at følge udviklingen i de økonomiske forhold, der findes på markedet for fiskerivarer i Finland. Hvorom alting er, får disse virksomheder en støtte, som understøtter deres stilling på det indre marked i forhold til udenlandske virksomheder.
(37)
På baggrund af ovenstående kan det konkluderes, at betingelserne i artikel 107, stk. 1, er opfyldt, og at den erstatning, der udbetales til fiskerivirksomheder, og som stammer fra statsbudgettet, er statsstøtte, jf. artikel 107, stk. 1, i TEUF.
5.2. Forenelighed med det indre marked
5.2.1. Støtteordningens art
(38)
Formålet med fiskeriforsikringsordningen er at dække udgifter, som delvis dækkes af forsikringspræmier. Den er ikke i sig selv en støtte til betaling af forsikringspræmier, den har heller ikke til formål at dække en del af forsikringspræmierne, men skal dække en del af de erstatningskrav, som virksomhederne indsender til fiskeriforsikrings-sammenslutningerne.
(39)
Eftersom erstatningskravene imidlertid indsendes til sammenslutninger, som skal foretage udbetalinger af de accepterede skadesbeløb, er Kommissionen af den opfattelse, at effekten af støtten er en lavere præmie end den, fiskerivirksomhederne skulle have betalt, hvis de pågældende fiskeriforsikringssammenslutninger ikke kunne regne med midler fra staten. Ordningen har derfor samme effekt som en støtteordning til betaling af forsikringspræmier. Ordningen kan derfor opfattes som en støtteordning til betaling af forsikringspræmier.
5.2.2. Forenelighed med det indre marked
(40)
Kommissionen er ikke enig med de finske myndigheder, når de siger, at situationen i 2004- og 2008-retningslinjerne kan sammenlignes med retningslinjerne fra 1997, når det betænkes, at der i ingen af disse retningslinjer findes en bestemmelse om støtte til betaling af forsikringspræmier. At den særlige bestemmelse om denne form for støtte, som tidligere indgik i 2001-retningslinjerne (16), blev slettet i 2004, viser, at Kommissionen med revisionen i 2004 klart var af den opfattelse, at denne form for støtte ikke længere kunne undtages fra princippet om, at statsstøtte ikke er foreneligt med det indre marked og anses for foreneligt med det fra den dag, hvor retningslinjerne fra 2004 trådte i kraft. Denne politiske beslutning blev ikke ændret i forbindelse med den næste revision, dvs. 2008-retningslinjerne.
(41)
Hertil kommer, at den overordnede ramme for Kommissionens vurdering af statsstøtte til forsikringspræmier, er blevet ændret. Kommissionen anså i 2000 (17) statsstøtteordningen for at være forenelig, for så vidt angår skadeserstatninger, der skyldtes de særlige betingelser, der specielt gælder for vejret og kystområderne i Finland. I begrundelsen for beslutningen henviste Kommissionen til situationen i landbrugssektoren, hvor der heller ikke fandtes en bestemmelse i retningslinjerne for denne sektor, men hvor det var Kommissionens praksis at godkende beslutninger om støtteforanstaltninger i forbindelse med forsikring mod naturkatastrofer og exceptionelle forsikringer fra sag til sag. I 2000 præciserede Kommissionen sin politik for både landbrugs- og fiskerisektorens vedkommende ved at fastlægge de kriterier, som skal følges ved vurderingen (18) af denne form for støtte i de respektive retningslinjer. Kriterierne har siden da eksisteret i retningslinjerne for landbrug (19), mens de ikke længere findes i retningslinjerne for fiskeri. Selv om Kommissionen således har fastlagt præcise kriterier for, hvornår støtte til betaling af forsikringspræmier anses for forenelig med det indre marked, er kriterierne blevet slettet i retningslinjerne for fiskeri. For fiskerisektorens vedkommende er Kommissionen derfor nødt til at vende tilbage til det overordnede princip om statsstøttes uforenelighed eller vurdere en sådan ordnings uforenelighed på baggrund af bestemmelser, der eventuelt kan gælde.
(42)
Bestemmelsen i de nuværende retningslinjer, der eventuelt kan gælde, er punkt 4.9, hvoraf det fremgår, at støtteforanstaltninger, der ikke er omfattet af en bestemmelse i et af de øvrige punkter med en fortegnelse over forskellige støttekategorier, som kan anses for forenelige med det indre marked, i princippet ikke kan anses for at være forenelig.
(43)
En støtteordning kan imidlertid undtagelsesvis anses for at være forenelig, hvis medlemsstaten påviser, at den overholder de principper, der er fastlagt i retningslinjerne, og tilgodeser den fælles fiskeripolitiks mål.
(44)
I sit svar på beslutningen om at indlede proceduren fremsatte Finland konkrete forslag om en ændring af ordningen, så den blev mere restriktiv (20). Finland begrundede desuden ordningens fortsatte eksistens med, at forsikringsmarkedet ikke giver mulighed for at dække en betydelig del af disse skader.
(45)
I brevet, der var vedhæftet de finske myndigheders svar, bekræfter den finske finansbranches centralforbund Finanssialan Keskusliitto, at man ikke ville være i stand til at dække alle skader, som på nuværende tidspunkt håndteres af fiskeriforsikringssammenslutningerne. Dækningen ville blive meget begrænset - eller i visse tilfælde, f.eks. skader på fiskeredskaber - ikke være mulig. Forsikringsselskaberne kan ikke forsikre mod sådanne skader, fordi forsikringspræmierne i så fald ville blive urimeligt høje.
(46)
Dette viser, at fiskeriforsikringssammenslutningerne ikke har en stilling, som gør, at de kan fordreje konkurrencevilkårene i forhold til de private forsikringsselskaber. Det er tegn på en markedsfejl i Finland, når det ikke er muligt at forsikre sig mod disse skader hos private virksomheder.
(47)
Kommissionen er af den opfattelse, at en statsstøtteforanstaltning, som udbedrer en markedsfejl, kan anses for forenelig med det indre marked, når dens mål er af fælles interesse. Dette opfylder kravene i retningslinjernes punkt 4.9 vedrørende overholdelse af principperne i retningslinjerne og den fælles fiskeripolitiks mål.
(48)
Det er målsætningen med den fælles fiskeripolitik, at den skal sikre, at de levende akvatiske ressourcer udnyttes på en økonomisk, miljømæssigt og socialt bæredygtig måde (21). Det er Kommissionens opfattelse, at denne ordning som ændret i overensstemmelse med de ændringer, som Finland har beskrevet, ville bidrage til at imødegå disse betingelser. Sammen med anvendelsen af reglerne til bevarelse og forvaltning af udnyttelsen af disse ressourcer ville det give mulighed for at fortsætte med at fiske under de særlige omstændigheder, der gælder for kystområderne i Finland, herunder skader på redskaberne (fiskenet), som skyldes sæler og sommetider skarver. Det ville bidrage til at give dem sunde økonomiske, miljømæssige og sociale forhold for de fiskerivirksomheder, der skal overvinde de specifikke begrænsninger, det er at fiske i disse farvande. Det ville også bidrage til at fastholde den samfundsøkonomiske struktur i de pågældende kystsamfund.
(49)
Kommissionen konstaterer desuden, at støtteordningen, når den er blevet ændret, under alle omstændigheder ikke vil medføre fuld erstatning for den lidte skade. Det nuværende system med både selvrisiko og en delvis refundering af den udbetalte skadeserstatning (22), forbliver som det er. Der er således stadig behov for en modydelse fra støttemodtagerne, som det fremgår af retningslinjernes punkt 3.3.
(50)
Endelig finder Kommissionen, at den periode, som Finland anser for nødvendig for at ændre ordningen (23), er acceptabel. Idet der tages højde for den nødvendige lovgivningsprocedure, er fristen den 1. januar 2013 for ikrafttrædelse af loven, som ændrer ordningens nuværende retsgrundlag, rimelig. På det tidspunkt vil de gældende forsikringskontrakter mellem fiskerivirksomhederne og fiskeriforsikrings-sammenslutningerne endvidere være blevet fornyet i løbet af 2012 i overensstemmelse med de betingelser, der gælder på det tidspunkt, og med udløb i løbet af 2013. Det er rimeligt, at disse kontrakter får lov til at løbe ud i henhold til de indgåede aftaler. De bliver efterfølgende fornyet i 2013 i overensstemmelse med de nye betingelser, som gælder på det tidspunkt. Den endelige frist, den 31. december 2013, med ikrafttræden af de ændrede kontrakter dagen efter, dvs. den 1. januar 2014, er derfor berettiget.
6. KONKLUSION
(51)
På baggrund af ovenstående analyse fastslår Kommissionen, at fiskeriforsikringsordningen kan anses for at være forenelig med det indre marked, når det ændres i overensstemmelse med følgende principper:
-
fartøjer, der fisker i åbent hav, udelukkes, hvilket i praksis vil sige, at fartøjer over 12 m udelukkes
-
kun skader opstået i Finlands territorialfarvand eller landets eksklusive økonomiske zone er omfattet af ordningen
-
ordningen dækker kun skader, der skyldes Finlands særlige forhold, og som således skyldes ugunstige klimatiske eller geografiske forhold (is, sne, kraftige storme, rev i kystnære farvande) eller sæler og skarver, og som opstår på fartøjer og fiskeredskaber samt skader på køretøjer til indhaling og transport og andre særlige redskaber, der anvendes til vinterfiskeri.
(52)
Kommissionen noterer sig, at de finske myndigheder har forpligtet sig til at ændre retsgrundlaget for støtteordningen senest den 1. januar 2013, således at vilkårene i forsikringskontrakterne kan blive ændret senest den 1. januar 2014 -
VEDTAGET DENNE AFGØRELSE:
Artikel 1
1. Den eksisterende fiskeriforsikringsordning, der blev genstand for et forslag om passende foranstaltninger efter revisionen af retningslinjerne for gennemgang af statsstøtte til fiskeri og akvakultur, er forenelig med det indre marked efter følgende ændringer, som Finland har forpligtet sig til at foretage:
-
fartøjer, der fisker i åbent hav, udelukkes, hvilket i praksis vil sige, at fartøjer over 12 m udelukkes
-
kun skader opstået i Finlands territorialfarvand eller landets eksklusive økonomiske zone er omfattet af ordningen
-
ordningen dækker kun skader, der skyldes Finlands særlige forhold, og som således skyldes ugunstige klimatiske eller geografiske forhold (is, sne, kraftige storme, rev i kystnære farvande) eller sæler og skarver, og som opstår på fartøjer og fiskeredskaber, samt skader på køretøjer til indhaling og transport og andre særlige redskaber, der anvendes til vinterfiskeri.
2. Lovgivningen, som ændrer denne ordning, træder i kraft senest den 1. januar 2013 og de forsikringskontrakter, som indgås på grundlag heraf, træder i kraft senest den 1. januar 2014.
Artikel 2
Denne afgørelse er rettet til Republikken Finland.
Udfærdiget i Bruxelles, den 11. januar 2012.
DECISIONE DELLA COMMISSIONE
dell’11 gennaio 2012
sull’aiuto di Stato C 21/10 (ex E 1/10) - Finlandia a seguito della mancata accettazione delle opportune misure per il regime assicurativo nel settore della pesca, dopo l’adozione, da parte della Commissione, dei nuovi orientamenti per l’esame degli aiuti nazionali nel settore della pesca e dell’acquacoltura
[notificata con il numero C(2011) 10065]
(I testi in lingua finlandese e svedese sono i soli facenti fede)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
(2012/287/UE)
LA COMMISSIONE EUROPEA,
visto il trattato sul funzionamento dell’Unione europea (di seguito TFUE) e, in particolare, l’articolo 108, paragrafi 1 e 2,
dopo aver invitato gli interessati a presentare osservazioni (1) conformemente a detti articoli,
considerando quanto segue:
1. PROCEDIMENTO
(1)
Nel 2004 la Commissione ha adottato nuovi orientamenti per l’esame degli aiuti di Stato nel settore della pesca e dell’acquacoltura (di seguito «gli orientamenti») (2). Con lettera del 21 ottobre 2004, ai sensi del punto 5.2 di tali orientamenti, la Commissione ha invitato gli Stati membri, tra cui la Finlandia, a modificare i regimi di aiuti esistenti entro il 1o gennaio 2005 al fine di renderli compatibili con i nuovi orientamenti e di confermare per iscritto l’accettazione delle proposte di opportune misure entro il 15 novembre 2004 (3).
(2)
Con le lettere del 15 novembre 2004, del 20 gennaio 2005 e del 14 giugno 2005, la Finlandia ha segnalato che non accettava di modificare il regime di aiuti detto «regime assicurativo del settore della pesca» per renderlo compatibile con i nuovi orientamenti. Tale regime era stato notificato alla Commissione il 27 aprile 1995 a norma dell’articolo 144, lettera a), dell’Atto di adesione della Repubblica di Finlandia all’Unione europea ed è stato successivamente considerato un aiuto esistente ai sensi dell’articolo 88, paragrafo 1, del trattato CE (adesso articolo 108 del TFUE).
(3)
In data 11 ottobre 2005 si è svolta una riunione tra la Commissione e la Finlandia. La Finlandia ha inviato complementi d’informazione con lettera del 24 novembre 2005.
(4)
Gli orientamenti sono stati di nuovo riveduti nel 2008 (4) e la Commissione ha pertanto invitato gli Stati membri, con lettera del 15 aprile 2008 a modificare i loro regimi vigenti entro il 1o settembre 2008 (5).
(5)
La Finlandia ha risposto con lettera del 30 maggio 2008, che era ancora disposta a modificare il regime assicurativo per il settore della pesca come proposto nel 2005, ma non nella misura richiesta dalle opportune misure. Il 6 marzo 2009 si è svolta una nuova riunione tra la Commissione e la Finlandia.
(6)
Il 1o ottobre 2009 la Commissione ha inviato un’ultima richiesta di informazioni alla Finlandia precisando che, in caso di non accettazione delle opportune misure proposte, la Commissione avrebbe dovuto seguire la procedura prevista all’articolo 19, paragrafo 2, e all’articolo 4, paragrafo 4, del regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio (6) ed avviare il procedimento di indagine formale di cui all’articolo 108, paragrafo 2, del TFUE. La Finlandia ha risposto con lettera del 18 novembre 2009.
(7)
Poiché la Finlandia non ha accettato integralmente la proposta di modifica di tale regime, la Commissione ha deciso di avviare il procedimento. La decisione è stata notificata con lettera del 15 settembre 2010 pubblicata nella Gazzetta ufficiale (7).
(8)
La Finlandia ha risposto con lettera del 15 novembre 2010. Inoltre, a seguito della pubblicazione della decisione nella Gazzetta ufficiale, la Commissione ha ricevuto le osservazioni di tre parti interessate: due lettere di due associazioni che rappresentano pescatori professionisti finlandesi, Suomen Ammatikalastajalitto SAKL ry (lettera dell’8 novembre 2011) e Kalatalouden Keskusliitto (lettera del 16 novembre 2010) e una lettera inviata da sei associazioni di assicuratori nel settore della pesca, operanti in Finlandia (lettera del 16 novembre 2010). Copie delle lettere sono state inviate alle autorità finlandesi il 6 dicembre 2010. Successivamente, il 13 gennaio 2011, i rappresentanti di tali associazioni hanno incontrato i servizi della Commissione e hanno fornito la documentazione complementare.
(9)
Poiché la Commissione desiderava chiarimenti sulle informazioni contenute nella lettera del 15 novembre 2010, il 4 aprile 2011 si è svolta una riunione con le autorità finlandesi nei locali della Commissione. Inoltre le autorità finlandesi hanno inviato complementi d’informazione con i messaggi del 13 aprile e del 13 maggio 2011.
(10)
Infine, poiché risultava dalle informazioni fornite dalla Finlandia che essa era disposta a modificare il regime in modo da renderlo compatibile con il mercato interno, la Commissione ha invitato la Finlandia, con lettera del 6 luglio 2011, a confermare il proprio impegno formale a modificare la legislazione che costituisce la base giuridica del regime. La Finlandia ha risposto positivamente con lettera del 19 settembre 2011.
2. DESCRIZIONE DELL’AIUTO
(11)
Il regime di aiuti si basa sulla legge n. 331 del 23 luglio 1958, modificata da ultimo dalla legge n. 1236 del 29 gennaio 1999 (8). La Finlandia ha comunicato tale regime alla Commissione subito dopo aver aderito alla Comunità europea, a norma dell’articolo 144, lettera a), dell’Atto di adesione della Finlandia all’Unione europea. Da allora si è ritenuto che il regime di aiuti configurasse un aiuto esistente ai sensi dell’articolo 88 del trattato CE (ora articolo 108, paragrafo 1, del TFUE).
(12)
I beneficiari del regime assicurativo sono le imprese di pesca attive in Finlandia su base permanente. I servizi assicurativi sono prestati da sei associazioni di assicuratori per il settore della pesca, che coprono l’intera Finlandia. Ogni associazione copre una determinata regione geografica.
(13)
Conformemente all’articolo 7 della legge citata, un aiuto di Stato annuale è corrisposto all’associazione di assicuratori per una parte delle richieste di risarcimenti che l’associazione ha pagato a titolo dei contratti assicurativi contemplati da tale legge. Ai sensi dell’articolo 2, le richieste possono riguardare i seguenti danni:
-
danni alle reti, alle lenze da salmone, ai palangari e alle connesse ancore, funi e altri attrezzi da pesca ausiliari,
-
danni ai pescherecci immatricolati in Finlandia,
-
danni a veicoli da trasporto e da alaggio usati per la pesca invernale sul ghiaccio, danni a locali per la pesca e ad attrezzi a circuizione, galleggianti o da traino.
(14)
La legge descrive altresì le condizioni previste affinché le domande di risarcimento siano valide. Le condizioni seguenti sono particolarmente pertinenti per la valutazione della Commissione: il materiale assicurato dev’essere sufficientemente ben costruito e pienamente idoneo all’uso; le attrezzature devono essere assicurate al momento della domanda per il loro intero valore; il danno deve essere dimostrato in modo attendibile.
(15)
Nella lettera del 15 novembre 2004 la Finlandia ha spiegato in che modo funziona questo regime di aiuti per quanto riguarda i danni subiti dalle imprese di pesca. Innanzitutto vi è una franchigia legata all’importo della richiesta ammissibile, pari al 25 % in caso di danni non superiori a 504,56 EUR o a un massimo del 5 % nel caso di danni superiori a tale cifra; detraendo tale franchigia si ottiene l’importo dell’indennizzo versato all’impresa dall’associazione di assicuratori per il settore della pesca. Il rimborso corrisposto dallo Stato all’associazione di assicuratori è pari al 40 % dell’indennizzo da questa versato quando l’importo dei danni non supera 504,56 EUR e pari al 90 % quando l’importo supera tale cifra.
(16)
Nella successiva lettera del 24 novembre 2005, la Finlandia aveva proposto di modificare il regime in modo che gli aiuti di Stato fossero versati solo per compensare i danni causati dalle particolari condizioni proprie alla Finlandia, compresa la condizione che il danno si verifichi a nord del 59° parallelo.
(17)
La Finlandia ha descritto nella lettera del 15 novembre 2004 quali ritiene essere le condizioni specifiche proprie alla Finlandia per l’attività di pesca. Tali condizioni sono dovute alla situazione climatica, fra l’altro alla formazione di ghiaccio che può arrecare danni sia alle imbarcazioni che agli attrezzi, e alle temperature gelide che possono danneggiare il motore dei pescherecci. Tali condizioni specifiche sono aggravate da fattori quali la topografia marina della Finlandia con acque poco profonde e un fondale irregolare in un arcipelago particolarmente fitto; in tali condizioni, i rischi di naufragio connessi a tempeste e correnti, e con una superficie ghiacciata, sono alquanto elevati. Inoltre è presente un’abbondante popolazione di foche che provoca notevoli perdite all’industria della pesca danneggiando gli attrezzi; talvolta anche i cormorani possono arrecare danni a certi attrezzi (reti da imbrocco).
(18)
Segue una tabella che illustra, per il periodo 2004-2009, il numero annuale di eventi che hanno dato luogo a compensazione, la compensazione annua globale versata dalle associazioni di assicuratori del settore della pesca e la parte rimborsata dallo Stato:
Anno
Imprese assicurate
Numero di casi
Compensazione corrisposta (EUR)
Rimborso dallo Stato (EUR)
2009
472
470
1 296 961
1 026 132
2008
486
459
1 256 200
980 065
2007
503
530
1 564 340
1 197 217
2006
519
496
1 234 761
920 167
2005
543
539
1 333 027
992 826
2004
576
568
1 607 919
1 111 195
(19)
I pagamenti effettuati dalle associazioni riguardano per il 50 % circa gli attrezzi da pesca, per il 45 % le imbarcazioni e per il 5 % le altre attrezzature.
3. MOTIVAZIONI PER AVVIARE IL PROCEDIMENTO DI INDAGINE FORMALE
(20)
Come sopra indicato (9), il regime di aiuti è stato notificato alla Commissione nel 1995 a norma dell’articolo 144, lettera a), dell’Atto di adesione della Repubblica di Finlandia all’Unione europea ed è stato successivamente considerato un aiuto esistente ai sensi dell’articolo 88, paragrafo 1, del trattato CE. Gli orientamenti che si applicavano fino alla revisione del 2004 contenevano una norma specifica in materia di aiuti di Stato per i premi assicurativi ed è su tale base che questo regime di aiuti era stato ritenuto compatibile con il mercato interno. Tale disposizione è stata poi soppressa nella revisione del 2004.
(21)
La Commissione, nell’avviare il presente procedimento, ha ritenuto che i danni coperti dal regime di assicurazione del settore della pesca non possano essere considerati come provocati da un evento eccezionale o da una calamità naturale, ma piuttosto da una situazione strutturale e permanente, ossia il contesto strutturale e permanente in cui si svolge l’attività di pesca nelle acque finlandesi.
(22)
Per tale motivo, conformemente agli orientamenti (10), la Commissione ha ritenuto che tale aiuto fosse un aiuto al funzionamento, in linea di massima incompatibile, in quanto ha l’effetto di accrescere la liquidità delle imprese che ne beneficiano, e che sia stato concesso senza imporre obblighi ai beneficiari.
(23)
La Commissione non condivide le argomentazioni delle autorità finlandesi che hanno giustificato tale regime di aiuti qualificandolo come un servizio di interesse economico generale ai sensi dell’articolo 106, paragrafo 2, del TFUE. La Finlandia non ha addotto argomentazioni specifiche che giustifichino che la fornitura di contratti assicurativi ad imprese di pesca possa considerarsi un servizio di questo tipo e la Commissione non ha ritenuto, in base alle caratteristiche del regime, che esso si possa qualificare come tale. In particolare, la Commissione ha osservato che le associazioni di assicuratori del settore della pesca forniscono servizi assicurativi solo ad un particolare gruppo di imprese, la cui attività economica consiste nel vendere sul mercato i prodotti che provengono precisamente dalla loro attività di pesca. La Commissione nutre quindi forti dubbi sul fatto che la fornitura di assicurazioni commerciali ad un gruppo selezionato di imprese commerciali possa essere considerata un servizio di interesse economico generale.
4. OSSERVAZIONI DELLE AUTORITÀ FINLANDESI E DEI TERZI INTERESSATI
4.1. Osservazioni delle autorità finlandesi
(24)
Le autorità finlandesi hanno ricordato le caratteristiche principali del funzionamento di questo sistema assicurativo. Hanno anche accluso una descrizione dettagliata delle condizioni particolari in cui versa l’industria ittica in Finlandia: condizioni climatiche particolari con ghiaccio e oscurità in inverno, topografia marittima costiera con acque poco profonde e fondali irregolari, presenza di una numerosa popolazione di foche.
(25)
Le autorità finlandesi hanno anche comunicato informazioni relative alla mancanza di offerte di copertura assicurativa da parte di assicurazioni private al settore della pesca con lo stesso livello di copertura per questo tipo di danni. A sostegno della loro posizione, le autorità finlandesi hanno allegato alla risposta una lettera della Confederazione del settore finanziario finlandese Finanssialan Keskusliitto.
(26)
Inoltre le stesse autorità hanno indicato che il valore delle importazioni è di 6,8 volte il valore delle esportazioni. Nel 2009 la Finlandia ha importato 95 046 tonnellate di pesce per un valore di 244,5 milioni di EUR mentre ha esportato 59 905 tonnellate per un valore di 36 milioni di EUR. Solo il 30 % del pesce consumato proviene dalla Finlandia. Tra il 2000 e il 2009 il consumo annuale di pesce finlandese è diminuito da 6,1 kg a 4,5, mentre quello di pesce importato è aumentato da 6,6 kg a 11,2. Secondo le autorità finlandesi questo dimostra che l’aiuto di Stato non può avere nessuna incidenza negativa sulla concorrenza.
(27)
Le autorità finlandesi rammentano che la Commissione, nella sua decisione di avviare il procedimento, ha osservato che la soppressione della norma sugli aiuti di Stato per i premi assicurativi negli orientamenti del 2004 significava che quel genere di aiuti di Stato non era più consentito. Le autorità finlandesi non concordano con tale posizione. Innanzitutto questo regime assicurativo rimane interamente giustificato dalle condizioni geografiche e climatiche particolari delle acque finlandesi. Inoltre tale regime è stato ritenuto compatibile nel 2000, sebbene l’aiuto non fosse tra quelli elencati come compatibili negli orientamenti del 1997 (11) in vigore all’epoca, in un contesto simile a quello esistente dopo il 2004, con gli orientamenti del 2004 e quelli del 2008.
(28)
Tuttavia, in queste osservazioni, la Finlandia indica che è disposta a modificare il regime nel modo seguente:
-
esclusione dei pescherecci che esercitano attività di pesca in alto mare, il che significa in pratica l’esclusione dei pescherecci che superano i 12 metri di lunghezza,
-
ammissibilità soltanto per i danni subiti nelle acque territoriali della Finlandia o nella sua zona economica esclusiva,
-
copertura soltanto dei danni causati dalle condizioni specifiche della Finlandia e quindi dalle condizioni geografiche o climatiche avverse (ghiaccio, neve, forti tempeste, scogliere in acque poco profonde) o dalle foche e dai cormorani, e subiti dai pescherecci e dagli attrezzi da pesca, nonché dai veicoli da trasporto e da alaggio e da altre attrezzature specifiche utilizzate per la pesca invernale.
(29)
La Finlandia ritiene che questa modifica potrebbe essere effettuata entro il 31 dicembre 2012. Questo lasso di tempo è necessario per due motivi: innanzitutto al fine di modificare la legislazione attuale che costituisce la base giuridica del regime (legge n. 331 del 23 luglio 1958) e, in secondo luogo, per porre fine ai contratti in corso in base al regime vigente. Il nuovo regime di assicurazione per il settore della pesca entrerebbe in vigore a decorrere dal 1o gennaio 2013.
(30)
Come sopra indicato (12), le autorità finlandesi hanno confermato, con lettera del 19 settembre 2011, il loro impegno a modificare la legislazione che costituisce la base giuridica del regime precisando che, se la Commissione adotterà la decisione definitiva entro tempi ragionevoli, riusciranno a presentare una proposta al Parlamento già nel 2012, cioè in tempo affinché la legge possa entrare in vigore il 1o gennaio 2013. Tuttavia, hanno sottolineato che, per introdurre le nuove norme, è necessario un periodo transitorio al fine di inserire le modifiche indispensabili nelle clausole dei contratti assicurativi in vigore. A tal fine ritengono che le modifiche dei contratti si potrebbero effettuare entro il 1o gennaio 2014 in modo che condizioni modificate si possano applicare agli aiuti accordati agli assicuratori a decorrere da tale data.
4.2. Osservazioni dei terzi interessati
(31)
Due associazioni di pescatori hanno inviato osservazioni alla Commissione: Suoman Ammattikalastajaliitto e Katatalouden Keskuliitto. Analogamente alle autorità finlandesi, entrambe le associazioni hanno evidenziato le condizioni specifiche della pesca in Finlandia e la mancanza di offerta assicurativa per i danni in questione. Una delle due (Suoman Ammattikalastajaliitto) ha osservato che la Commissione non ha fornito prove del fatto che il presente regime di aiuti è tale da incidere sulla concorrenza tra Stati membri, facendo rilevare, in particolare, che la pesca professionale attualmente fornisce soltanto il 7 % del pesce consumato nel paese e che l’industria ittica e il mercato ittico finlandese sono pertanto dipendenti dal pesce d’importazione. Per questo motivo l’associazione ritiene infondata la conclusione preliminare espressa nell’avvio del procedimento.
(32)
Anche le associazioni di assicuratori del settore della pesca sostengono la posizione espressa dalle autorità finlandesi facendo inoltre notare che l’industria della pesca nelle acque finlandesi si trova ad affrontare condizioni geografiche e climatiche molto particolari. Esse indicano che tale regime assicurativo è stato istituito per mancanza di offerta da parte del settore assicurativo privato che non era disposto a coprire tali rischi per l’attività di pesca che è d’importanza marginale. Inoltre le associazioni di assicuratori sono costrette ad assicurare tutti i pescatori stabiliti nella regione di loro competenza.
5. VALUTAZIONE DELL’AIUTO
5.1. Esistenza di un aiuto di Stato
(33)
L’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE, recita: «Salvo deroghe contemplate dai trattati, sono incompatibili con il mercato interno, nella misura in cui incidono sugli scambi fra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o taluni produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza.»
(34)
Le compensazioni versate alle imprese di pesca dalle associazioni di assicuratori nel settore della pesca provengono in parte da fondi concessi a tali associazioni dallo Stato. Questi importi provengono dal bilancio dello Stato. Poiché tale compensazione apporta un vantaggio finanziario alle imprese del settore della pesca, si tratta di un vantaggio ad un settore concesso mediante risorse statali.
(35)
Secondo la giurisprudenza della Corte di giustizia, il semplice fatto di rafforzare la posizione competitiva di un’impresa rispetto ad altre imprese concorrenti, concedendo a questa un vantaggio economico che non avrebbe ricevuto nel corso normale della sua attività, indica una possibile distorsione di concorrenza (13). Inoltre, gli aiuti ad un’impresa che opera in un mercato aperto al commercio intraunionale sono tali da incidere sugli scambi tra Stati membri (14).
(36)
Poiché vi sono notevoli scambi di prodotti della pesca nell’ambito dell’Unione europea, tale misura rafforza la posizione delle imprese in questione sul mercato dell’Unione ed è quindi atta a falsare o minacciare di falsare la concorrenza e incidere sugli scambi all’interno dell’Unione (15). Il fatto che le importazioni siano state superiori alle esportazioni o che la maggior parte del pesce consumato provenga da altri paesi non è pertinente. Al contrario, ciò dimostra che il mercato dei prodotti della pesca in Finlandia è in effetti molto aperto e risulta quindi che gli aiuti alle imprese finlandesi ne sostengono la posizione nei confronti delle imprese stabilite in altri Stati membri e falsano o minacciano di falsare la concorrenza. Anche il fatto che possa essere aumentata la quantità del pesce d’importazione consumato rispetto a quella del pesce nazionale consumato non cambia nulla sotto questo profilo; questo fatto potrebbe solo indicare che le imprese finlandesi non hanno effettuato gli adeguamenti necessari per seguire l’evoluzione delle condizioni economiche relative al mercato dei prodotti della pesca in Finlandia. In ogni caso tali imprese beneficiano di aiuti che sostengono la loro posizione sul mercato interno rispetto alle imprese straniere.
(37)
Alla luce di quanto precede, si può concludere che le condizioni di cui all’articolo 107, paragrafo 1, sono soddisfatte e che le compensazioni versate alle imprese di pesca e provenienti dal bilancio dello Stato configurano un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE.
5.2. Compatibilità con il mercato interno
5.2.1. Natura del regime di aiuto
(38)
Il regime assicurativo del settore della pesca è inteso a coprire spese che sono parzialmente coperte dai premi assicurativi. Non è, di per sé, un aiuto per i premi assicurativi; non è destinato a coprire una parte dei premi assicurativi, ma a coprire parte delle richieste di indennizzo presentate dalle imprese alle associazioni di assicuratori del settore della pesca.
(39)
Tuttavia, poiché tali richieste d’indennizzo sono presentate alle associazioni, che devono versare l’importo ammissibile per il danno subito, la Commissione ritiene che l’effetto dell’aiuto sia quello di diminuire i premi che le imprese avrebbero dovuto pagare se le associazioni di assicuratori in questione non avessero potuto contare sui fondi provenienti dallo Stato. Pertanto, l’aiuto in esame ha lo stesso effetto di un regime di aiuti ai premi assicurativi. Il regime può essere quindi considerato come un regime di aiuto ai premi assicurativi.
5.2.2. Compatibilità con il mercato interno
(40)
La Commissione non può quindi concordare con il parere delle autorità finlandesi quando affermano che la situazione per quanto riguarda gli orientamenti del 2004 e del 2008 è comparabile alla situazione rispetto agli orientamenti del 1997, visto che in nessun caso erano state stabilite norme in materia di aiuti ai premi assicurativi. La soppressione, nel 2004, della disposizione specifica riguardante tali aiuti, contenuta nei precedenti orientamenti del 2001 (16), indica che la Commissione, con la revisione del 2004, ha chiaramente ritenuto che tali aiuti non potessero più beneficiare di una deroga al principio dell’incompatibilità degli aiuti di Stato con il mercato interno ed essere quindi considerati compatibili con esso a decorrere dalla data di entrata in vigore degli orientamenti del 2004. Tale decisione politica è rimasta invariata nella successiva revisione, ossia gli orientamenti del 2008.
(41)
Inoltre è cambiato il quadro generale nell’ambito del quale la Commissione valuta gli aiuti di Stato per i premi assicurativi. Il presente regime di aiuti di Stato era stato ritenuto compatibile dalla Commissione nel 2000 (17) limitatamente all’indennizzo derivante dalle condizioni eccezionali dovute alla particolare situazione meteorologica finlandese e alle sue zone costiere. Per adottare tale decisione la Commissione, nel suo ragionamento, si è riferita alla situazione nel settore agricolo per il quale negli orientamenti non erano previste disposizioni applicabili, ma per il quale la Commissione era solita decidere positivamente, caso per caso, su misure di aiuto relative ad assicurazioni contro calamità naturali ed altri eventi eccezionali. Nel 2000, sia per il settore agricolo che per il settore della pesca, la Commissione ha chiarito la propria politica elaborando i criteri da seguire per la valutazione (18) di tale tipo di aiuti nei rispettivi orientamenti. Da allora, tali criteri continuano ad esistere negli orientamenti agricoli (19), mentre non esistono più negli orientamenti per la pesca. Pertanto, nel settore agricolo, la Commissione ha fissato criteri precisi per considerare compatibili con il mercato interno gli aiuti ai premi assicurativi, mentre tali criteri sono stati soppressi negli orientamenti per la pesca. Per il settore della pesca la Commissione è tenuta a ritornare al principio generale di incompatibilità degli aiuti di Stato e a valutare la compatibilità o incompatibilità di un regime di questo genere sulla base delle disposizioni applicabili.
(42)
La disposizione applicabile degli attuali orientamenti è il punto 4.9 che prevede che le misure di aiuto per le quali non sono previste disposizioni applicabili negli altri punti, che elencano le diverse categorie di aiuti che possono essere considerati compatibili con il mercato interno, non possono, in linea di massima, essere considerate compatibili.
(43)
In deroga a questo, un regime di aiuto può tuttavia essere considerato compatibile se lo Stato membro dimostra che soddisfa i vari principi fissati in tali orientamenti ed è conforme agli obiettivi della politica comune della pesca.
(44)
Nella risposta all’avvio della procedimento, la Finlandia ha formulato proposte concrete intese a modificare il regime in senso restrittivo (20) e inoltre ha giustificato il mantenimento dell’aiuto con una carenza del mercato, nel settore assicurativo, per quanto riguarda la copertura di una parte ingente dei danni in questione.
(45)
Nella lettera allegata a quella risposta, la Confederazione finlandese del settore finanziario, Finanssialan Keskusliitto, riconosce che non riuscirebbe a coprire tutti i danni come fa normalmente l’associazione di assicuratori del settore della pesca. La copertura sarebbe molto parziale o addirittura, in alcuni casi, ad esempio per i danni agli attrezzi, non sarebbe possibile. Le compagnie di assicurazione non possono considerare assicurabili tali danni o, se lo facessero, i premi assicurativi supererebbero un importo ragionevole.
(46)
Questo dimostra che le associazioni di assicuratori nel settore della pesca non sono in grado di falsare la concorrenza nei confronti delle compagnie di assicurazione private e rivela altresì una carenza del mercato in Finlandia per quanto attiene alla copertura di tali danni da parte di compagnie private.
(47)
La Commissione ritiene che una misura di aiuto di Stato che pone rimedio ad una carenza del mercato si possa considerare compatibile con il mercato interno quando soddisfa obiettivi di interesse comune. Questa soddisfa i requisisti di cui al punto 4.9 degli orientamenti riguardanti la conformità con i principi enunciati negli orientamenti stessi e con gli obiettivi della politica comune della pesca.
(48)
Gli obiettivi della politica comune della pesca consistono nel garantire lo sfruttamento delle risorse acquatiche vive in condizioni sostenibili dal punto di vista sia economico che ambientale e sociale (21). La Commissione ritiene che il presente regime, con l’inserimento delle modifiche descritte dalla Finlandia, contribuirebbe a realizzare tali condizioni e, insieme alle norme in materia di conservazione e gestione dello sfruttamento di tali risorse, il regime consentirebbe di continuare la pesca nelle condizioni particolari delle acque costiere della Finlandia, includendo i danni alle attrezzature (reti da pesca) causati dalle foche e, talvolta, dai cormorani. In questo modo si garantirebbero condizioni economiche, ambientali e sociali corrette alle imprese alieutiche che devono affrontare le difficoltà particolari dell’attività di pesca in quelle acque e si contribuirebbe utilmente a mantenere il tessuto socioeconomico delle comunità costiere interessate.
(49)
La Commissione osserva inoltre che il presente regime di aiuto in esame, una volta modificato, non offrirebbe comunque un indennizzo pieno dei danni in questione. Rimarrà in vigore il sistema attuale, che prevede innanzitutto una franchigia e il rimborso soltanto parziale delle compensazioni versate (22). Rimane pertanto anche la contropartita necessaria da parte dei beneficiari del presente regime di aiuto, secondo quanto richiesto al punto 3.3 degli orientamenti.
(50)
Infine la Commissione ritiene accettabile il periodo che la Finlandia giudica necessario per modificare il regime (23). Tenendo conto della procedura legislativa necessaria, il termine del 1o gennaio 2013 per l’entrata in vigore della legge che modifica la base giuridica attuale del regime è ragionevole. Inoltre in quel momento i contratti assicurativi tra le imprese e le associazioni di assicuratori del settore della pesca saranno già stati rinnovati nel corso del 2012 alle condizioni che si applicheranno a tale data, con scadenza nel corso del 2013. È ragionevole consentire a tali contratti di giungere alla scadenza secondo i termini concordati. Saranno poi rinnovati nel 2013 conformemente alle nuove condizioni applicabili. Pertanto è giustificato il termine ultimo del 31 dicembre 2013 con l’entrata in vigore dei contratti adattati il giorno successivo, ossia il 1o gennaio 2014.
6. CONCLUSIONE
(51)
Alla luce dell’analisi che precede la Commissione conclude che il regime assicurativo del settore della pesca può essere considerato compatibile con il mercato interno se è modificato conformemente ai seguenti principi:
-
esclusione dei pescherecci che esercitano attività di pesca in alto mare, il che significa in pratica l’esclusione dei pescherecci che superano i 12 metri di lunghezza;
-
ammissibilità soltanto per i danni subiti nelle acque territoriali della Finlandia o nella sua zona economica esclusiva;
-
copertura soltanto dei danni causati dalle condizioni specifiche alla Finlandia e quindi dalle condizioni geografiche o climatiche avverse (ghiaccio, neve, forti tempeste, scogliere in acque poco profonde) o dalle foche e dai cormorani, e subiti dai pescherecci e dagli attrezzi da pesca, nonché dai veicoli da trasporto e da alaggio e da altre attrezzature specifiche utilizzate per la pesca invernale.
(52)
La Commissione prende atto dell’impegno delle autorità finlandesi di modificare la base giuridica dell’aiuto entro e non oltre il 1o gennaio 2013, in modo che i termini dei contratti assicurativi siano modificati entro e non oltre il 1o gennaio 2014,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
1. Il regime di aiuti «Regime assicurativo per il settore della pesca» che è stato oggetto di una proposta di opportune misure a seguito della revisione degli orientamenti per l’esame degli aiuti di Stato nel settore della pesca e dell’acquacoltura è compatibile con il mercato interno purché sia modificato conformemente ai seguenti impegni assunti dalla Finlandia:
-
esclusione dei pescherecci che esercitano attività di pesca in alto mare, il che significa in pratica l’esclusione dei pescherecci che superano i 12 metri di lunghezza;
-
ammissibilità soltanto per i danni subiti nelle acque territoriali della Finlandia o nella sua zona economica esclusiva;
-
copertura soltanto dei danni causati dalle condizioni specifiche alla Finlandia e quindi dalle condizioni geografiche o climatiche avverse (ghiaccio, neve, forti tempeste, scogliere in acque poco profonde) o dalle foche e dai cormorani, e subiti dai pescherecci e dagli attrezzi da pesca, nonché dai veicoli da trasporto e da alaggio e da altre attrezzature specifiche utilizzate per la pesca invernale.
2. Le norme giuridiche che modificano il presente regime entrano in vigore entro e non oltre il 1o gennaio 2013 e i relativi contratti di assicurazione conclusi su tale base entrano in vigore entro e non oltre il 1o gennaio 2014.
Articolo 2
La Repubblica di Finlandia è destinataria della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, l’11 gennaio 2012