KOMMISSIONENS BESLUTNING
af 24. maj 2011
om Grækenlands statsstøtte til visse græske kasinoer (C 16/10 (ex NN 22/10, ex CP 318/09))
(meddelt under nummer K(2011) 3504)
(Kun den græske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2011/716/EU)
EUROPA-KOMMISSIONEN HAR -
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 108, stk. 2, første afsnit,
under henvisning til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),
efter at have opfordret interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger i overensstemmelse med disse artikler (1) og under hensyntagen til disse bemærkninger,
ud fra følgende betragtninger:
I. SAGSFORLØB
(1)
Den 8. juli 2009 indgav konsortiet DAET Loutraki AE - Club Hotel Loutraki AE (»klageren« eller »Loutraki«) (2) en klage til Kommissionen om den græske lovgivning om indførelse af et system med entréafgifter for kasinoer med en påstand om, at der med dette system blev ydet statsstøtte til tre aktører, nemlig Regency Casino Mont Parnès, et kasino på Korfu og Regency Casino Thessaloniki (3). Ved e-mail af 7. oktober 2009 meddelte klageren, at man ikke havde indvendinger imod at få ophævet sin anonymitet. Den 14. oktober 2009 blev der afholdt et møde mellem Kommissionens medarbejdere og repræsentanter for klageren. Ved brev af 26. oktober 2009 fremsendte klageren yderligere oplysninger til støtte for sin klage.
(2)
Den 21. oktober 2009 fremsendte Kommissionen klagen til Grækenland og bad Grækenland om at afklare de spørgsmål, der blev rejst. Ved brev af 17. november 2009 bad Grækenland om mere tid til at svare, hvilket Kommissionen imødekom med e-mail af 18. november 2009. Grækenland svarede Kommissionen den 27. november 2009.
(3)
Den 15. december 2009 sendte Kommissionen Grækenlands svar til klageren. Klageren indsendte bemærkninger til Grækenlands svar den 29. december 2009.
(4)
Den 25. februar, den 4. og den 23. marts og den 13. april 2010 anmodede Kommissionen om yderligere oplysninger fra Grækenland, hvilket Grækenland besvarede den 10. marts samt den 1. og den 21. april 2010.
(5)
Ved beslutning af 6. juli 2010 (»beslutning om at indlede proceduren«) meddelte Kommissionen Grækenland, at den ville indlede den formelle undersøgelsesprocedure efter artikel 108, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde med hensyn til en foranstaltning indført af Grækenland, nemlig opkrævning af en lavere entréafgift for bestemte kasinoer. Beslutningen om at indlede proceduren blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende, og de interesserede parter blev bedt om at indsende deres bemærkninger (4).
(6)
Ved brev af 9. august 2010 anmodede Grækenland om en forlængelse af svarfristen, hvilket Kommissionen imødekom ved brev af 18. august 2010. Kommissionen modtog Grækenlands bemærkninger til beslutningen om at indlede proceduren den 6. oktober 2010. De græske myndigheder fremsendte supplerende oplysninger om foranstaltningen den 12. oktober 2010.
(7)
Efter indledningen af undersøgelsesproceduren har Kommissionen modtaget bemærkninger fra to berørte parter, nemlig repræsentanter for kasinoet i Mont Parnès, en af støttemodtagerne under foranstaltningen, ved brev af 4. august 2010, og repræsentanter for det private kasino i Loutraki, ved brev af hhv. 8. og 25. oktober 2010.
(8)
Ved brev af 29. oktober 2010 fremsendte Kommissionen disse bemærkninger til de græske myndigheder, således at de fik mulighed for at reagere. Ved brev af 6. december 2010 fremsendte de græske myndigheder bemærkninger til tredjeparternes bemærkninger, bl.a. for at afklare visse aspekter ved den pågældende ordning og fortolkningen af græsk lovgivning af relevans for sagens analyse.
II. FORANSTALTNING UNDER VURDERING
II.1. Foranstaltningen
(9)
Den foranstaltning, der skal vurderes, består af en afgiftsbegunstigelse af visse kasinoer, som de græske myndigheder har indført sammen med følgende delvist obligatoriske bestemmelser:
-
indbetaling af 80 % af entréprisen til staten og
-
indførelse af et sæt forskellige, regulerede entrépriser for offentligt ejede og privatejede kasinoer, nemlig 6 EUR for offentligt ejede kasinoer og 15 EUR for privatejede kasinoer,
hvilket stiller de privatejede kasinoer i en konkurrencemæssigt ugunstig situation (5).
(10)
Foranstaltningen begunstiger offentlige kasinoer og et privat kasino, Thessaloniki, der undtagelsesvist har fået samme behandling som et offentligt kasino, jf. nedenstående redegørelse.
II.2. Støttemodtagerne
(11)
Støttemodtagerne under foranstaltningen er kasinoerne i Mont Parnès (6), Thessaloniki (7), på Korfu (8) og på Rhodos (9).
(12)
På tidspunktet for beslutningen om at indlede proceduren gjaldt den lavere, regulerede entrépris kun for tre græske kasinoer, nemlig kasinoet i Mont Parnès (49 % privatejet, 51 % af aktierne under offentlig kontrol), i Thessaloniki (privatejet, men behandlet som et offentligt kasino), og på Korfu, (offentligt kasino). Kasinoerne på Rhodos og Korfu ophørte med at være omfattet af foranstaltningen i hhv. april 1999 (10) og august 2010 (11), da de efter en fuldstændig privatisering ikke længere opkrævede den lavere entrépris.
II.3. De relevante bestemmelser i græsk lovgivning
(13)
Før markedet blev liberaliseret i 1994, fandtes der kun tre kasinoer i Grækenland, nemlig i Mont Parnès, på Korfu og på Rhodos. På daværende tidspunkt var kasinoerne offentlige og blev drevet som statsejede klubber af det græske turistkontor (EOT) (12). Entréprisen blev fastsat som følger af generalsekretæren for EOT (13):
-
Mont Parnès: i 1991 fastsatte EOT entréprisen til GRD 2 000 (ca. 6 EUR) (14)
-
Korfu: i 1992 fastsatte EOT entréprisen til GRD 1 500 og ændrede den i 1997 til GRD 2 000
-
Rhodos: i 1992 fastsatte EOT entréprisen til GRD 1 500.
(14)
Markedet blev liberaliseret i 1994 under lov 2206/1994, hvor der blev etableret seks nye private kasinoer ud over de eksisterende offentligt ejede kasinoer (15). Under lov af 1994 blev der i alt tildelt 14 licenser til hhv. de tre eksisterende, offentligt ejede kasinoer på Rhodos, i Mont Parnès og på Korfu og 11 private kasinoer, der så skulle etableres (16). Af de planlagte 11 nye private kasinoer fik dog kun seks licens og blev taget i brug, nemlig kasinoerne i Chalkidiki, Loutraki, Thessaloniki, Rio (Achaia), Xanthi (Thrakien) og Syros (i 1995 og 1996). De resterende fem licenser blev annulleret.
(15)
I henhold til artikel 2, stk. 10, i lov 2206/1994 skulle entréprisen til kasinoer i bestemte områder fastsættes ved ministerbeslutning. I samme beslutning fastsattes også den procentdel af prisen, som skulle betales til den græske stat. Den 16. november 1995 fastslog finansministeren ved en beslutning (17), at alle, der driver kasino, fra og med den 15. december 1995 ville være omfattet af lov 2206/1994 og skulle opkræve en entrépris (18) på GRD 5 000 (19) (ca. 15 EUR) (20). Ifølge beslutningen skulle kasinooperatører betale 80 % af hver billets pris i afgift til staten, og de resterende 20 %, herunder den relevante moms, var så kasinoets indtægt (21). I henhold til beslutningen kan kasinoerne give kunderne gratis adgang (22). Uanset den pris, der i praksis opkræves af kunderne, skal kasinoerne dog betale 80 % af den regulerede pris til staten (23). I henhold til beslutningen skal kasinoerne betale afgiften månedligt (24). Der kan også ydes særlig rabat på billetter, som er gyldige i 15 eller 30 dage (25).
(16)
Alle de nye private kasinoer, der er etableret siden 1995 under lov 2206/1994, har fulgt ministerbeslutningen af 1995 og opkrævet en entrépris på 15 EUR - som en generel regel, jf. ovenstående punkt - undtagen kasinoet i Thessaloniki, hvilket vil blive forklaret nedenfor.
(17)
De statsejede kasinoer i Mont Parnès, på Korfu og Rhodos fortsatte som EOT-klubber (26) og fulgte ikke 1994- og 1995-lovgivningen før tildelingen af licenser under 2206/1994.
(18)
Kommissionen forstår af de græske myndigheders bemærkninger og redegørelser om de nationale bestemmelser, at ordningen i praksis fungerede som beskrevet i det følgende.
(19)
De græske myndigheder har forklaret, at drift af kasinoer i Grækenland generelt er omfattet af lov 2206/1994. De særlige bestemmelser for offentlige kasinoer, som fandtes før lov 2206/1994, betragtes som undtagelser fra lovens generelle bestemmelser (og det ministerielle gennemførelsesdekret fra 1995) indtil privatiseringen af disse kasinoer og tildelingen af de af loven omfattede licenser.
(20)
Indtil tildelingen af licenser under lov 2206/1994 var det derfor opfattelsen, at ministerbeslutningen fra 1995 ikke skulle anvendes på offentlige kasinoer, hverken med hensyn til entréprisen på 15 EUR eller kravet om at betale 80 % af denne pris i afgift til staten. De offentlige kasinoer begyndte først at betale disse 80 % efter tildelingen af licenser under lov 2206/1994 (se nedenstående punkt 23 ff.). Da de allerede eksisterende EOT-beslutninger om fastsættelse af entréprisen på 6 EUR blev betragtet som en form for særlig undtagelse (en allerede eksisterende lex specialis), der ikke blev ændret med de generelle bestemmelser i lov 2206/1994 og ministerdekret af 1995, forblev entréprisen til de offentlige kasinoer undtagelsesvist 6 EUR, og disse kasinoer betalte kun 80 % af disse 6 EUR. EOT-beslutningerne blev først betragtet som gældende efter privatiseringen, da kasinoerne ikke længere var ejet af staten. Først da begyndte kasinoerne at opkræve standardentrépriser på 15 EUR og skulle betale 80 % af 15 EUR i afgift til staten.
(21)
Selvom dette ser ud til at have været reglen, var der en undtagelse med den delvise privatisering af kasinoet i Mont Parnès som bekræftet i lov 3139/2003 (der også fastlagde privatiseringen af kasinoet på Korfu til et senere tidspunkt). Det fremgik udtrykkeligt af loven, at entréprisen til kasinoet i Mont Parnès ville forblive 6 EUR.
(22)
I 2000 overgik driften af kasinoerne på Korfu og i Mont Parnès fra EOT til Elliniki Etaireia Touristikis Anaptyxis (Grækenlands turismeudviklingsselskab, »ETA«), som var helejet af den græske stat, og fra udgangen af 2000 til 2003, da ETA's kasinoer blev tildelt licenser under lov 2206/1994, begyndte ETA, i starten frivilligt og senere ifølge artikel 24 i lov 2919/2001, gradvist at tilpasse sig kravene til kasinoer i lov 2206/1994 og forberede de to tidligere offentligt ejede klubber til fuldstændig drift med licens og privatisering (27). I denne overgangsperiode betalte ETA 80 % af entréprisen på 6 EUR i Mont Parnès og på Korfu til staten.
(23)
I 2003 blev det offentligt ejede kasino i Mont Parnès omdannet til et aktieselskab, og 49 % af aktierne blev solgt til den private sektor (28). Licensen til kasinoet i Mont Parnès under lov 2206/1994 blev endelig tildelt i 2003 under lov 3139/2003 (artikel 1, stk. 1). Det fremgik af samme lov, at entréprisen til Mont Parnès var 6 EUR (artikel 1, stk. 1, punkt vii).
(24)
Med hensyn til kasinoet på Korfu blev licensen under lov 2206/1994 oprindelig tildelt ETA i 2003 under lov 3139/2003 (artikel 1, stk. 3), så ETA kunne tage det med i en senere privatisering. Det fremgik af samme bestemmelse, at entréprisen til kasinoet på Korfu ville blive fastsat ved en ny ministerbeslutning, og ministerbeslutningen fra 1995 var således angiveligt ikke gældende. Ifølge Kommissionens oplysninger blev der aldrig truffet en ny ministerbeslutning, og kasinoet i Korfu blev ved med at opkræve 6 EUR indtil privatiseringen i august 2010, da det indførte entréprisen på 15 EUR (29).
(25)
Med hensyn til kasinoet på Rhodos blev licensen i henhold til lov 2206/1994 tildelt i 1996 ved ministerbeslutning Τ/633 af 29.5.1996. Kasinoet fortsatte dog med at opkræve den lave entrépris og begyndte først at forlange 15 EUR efter privatiseringen i april 1999. Indtil privatiseringen blev det drevet under EOT's kontrol og fulgte følgelig EOT-beslutningen af 1992, hvor entréprisen til kasinoet på Rhodos var fastsat til GRD 1 500 (30).
(26)
Det privatejede kasino i Thessaloniki blev etableret og fik tildelt licens under lov 2206/1994 i 1995 (31). Dette kasino har altid opkrævet de offentligt ejede kasinoers entrépris på 6 EUR (Mont Parnès og Korfu) på grundlag af lovdekret 2687/1953 (32), i henhold til hvilket virksomheder med udenlandske investeringer skal behandles mindst lige så gunstigt som andre tilsvarende virksomheder i landet (33). Da spørgsmålet på et tidspunkt blev rejst, anmodede chefen for kasinoet (dvs. Hyatt Regency) om, at entréprisen til kasinoet i Thessaloniki skulle være den samme som i Mont Parnès, dvs. 6 EUR. Efter at have indhentet udtalelse fra statens juridiske råd (udtalelse 631/1997) blev anmodningen imødekommet. Siden tildelingen af licensen i 1995 har kasinoet i Thessaloniki været omfattet af kravet om at indbetale 80 % af billetprisen i afgift til staten (34).
III. GRUNDE TIL AT INDLEDE PROCEDUREN
(27)
Kommissionen indledte en formel undersøgelse under artikel 108, stk. 2, i EUF-traktaten, fordi den nærede alvorlig mistanke om, at flere specifikt identificerede kasinoer i Grækenland blev afgiftsmæssigt forskelsbehandlet, idet de var omfattet af en mere gunstig afgiftsordning end andre kasinoer i landet.
(28)
Kommissionen fandt ikke, at foranstaltningen overholdt de generelle regler for normal opkrævning af afgifter på entrébilletter til kasinoer, men at den forbedrede støttemodtagernes konkurrencemæssige position.
(29)
Foranstaltningen så ud til at udgøre et tab af offentlige indtægter for den græske stat og begunstige de kasinoer, hvis entrébilletter var billigere. Kommissionen besvarede de græske myndigheders argument om, at det var kunden, der opnåede den direkte fordel, med, at subsidier til forbrugerne kunne udgøre statsstøtte til virksomheder, når subsidiet var betinget af køb af en bestemt vare eller tjeneste hos en bestemt virksomhed (35).
(30)
Kommissionen bemærkede også, at afgiftsniveauet ikke så ud til at være fastsat efter de enkelte kasinoers forhold (36). Kommissionen konkluderede foreløbigt, at foranstaltningen var selektiv (37).
(31)
Kommissionen fandt, at foranstaltningen kunne fordreje konkurrencen mellem kasinoer i Grækenland eller påvirke samhandelen i Europa. Kommissionen anførte, at den fuldt ud respekterede medlemsstaternes ret til at regulere hasardspil på deres område under overholdelse af EU-retten, men kunne ikke acceptere, at dette kunne være et argument for, at denne foranstaltning ikke kunne føre til konkurrencefordrejninger eller påvirke samhandelen mellem medlemsstater. Aktørerne i denne sektor var ofte internationale hotelkoncerner, hvis investeringsbeslutninger kunne blive påvirket af denne foranstaltning, og kasinoer kunne få turister til at rejse til Grækenland. Kommissionen konkluderede derfor, at foranstaltningen kunne fordreje konkurrencen og påvirke samhandelen mellem medlemsstater (38).
(32)
Kommissionens foreløbige holdning var, at foranstaltningen udgjorde ulovlig støtte, da de græske myndigheder havde gennemført den uden Kommissionens forudgående tilladelse, og at støtten måske skulle tilbagesøges i medfør af artikel 15 i Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 af 22. marts 1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af EF-traktatens artikel 93 (procedureforordningen) (39).
(33)
Kommissionen havde ikke fundet begrundelse for at betragte foranstaltningen som forenelig med det indre marked. Foranstaltningen så ud til at udgøre uberettiget driftsstøtte til de kasinoer, der var omfattet af den (40).
(34)
Kommissionen fremførte, at hvis dens tvivl om, hvorvidt foranstaltningen indeholdt uforenelig statsstøtte, blev bekræftet, ville den i henhold til artikel 14, stk. 1, i procedureforordningen kræve, at Grækenland tilbagesøgte støtten fra modtagerne, medmindre dette ville være i strid med et generelt princip i fællesskabslovgivningen (41).
IV. BEMÆRKNINGER FRA DE GRÆSKE MYNDIGHEDER OG INTERESSEREDE PARTER
(35)
I løbet af den formelle undersøgelse modtog Kommissionen bemærkninger fra Grækenland, repræsentanter for Elliniko Kazino Parnithas AE (»Mont Parnès«) og repræsentanter for det private kasino i Loutraki (»Loutraki«).
IV.1. Bemærkninger fra Grækenland og Mont Parnès
(36)
Bemærkningerne fra repræsentanten for det begunstigede kasino Mont Parnès og fra de græske myndigheder er i det store og hele identiske og vil blive opsummeret samlet i dette afsnit.
IV.1.1. Statsstøtte
(37)
Både de græske myndigheder og Mont Parnès afviser, at der er tale om statsstøtte. De fremfører, at staten ikke giver afkald på indtægter, eller at dette, hvis den gør, ikke begunstiger kasinoerne.
(38)
De græske myndigheder anfører, at prisforskellen er et spørgsmål om prisregulering, da den opkrævede afgift udgør samme procentdel af de respektive priser på entrébilletterne.
(39)
Ifølge de græske myndigheder er formålet med at fastsætte en entrépris og kræve betaling af en afgift til staten ikke at skabe indtægter til staten, men at få folk med lav indkomst til at afholde sig fra at spille hasard. Det forhold, at entrébilletterne også giver staten en indtægt, ændrer ikke ved disses funktion som kontrolforanstaltning. De græske myndigheder finder følgelig, at kravet om, at en entrébillet skal udstedes til en bestemt pris for kunder, der får adgang til kasinoets spilleområde, er en administrativ kontrolforanstaltning, som indfører en afgift, men som ikke er en skat og ikke kan betragtes som en skattebyrde som fastlagt ved statsrådets dom nr. 4027/1998, der er den administrative højesteret i Grækenland (42).
(40)
Med hensyn til forskellene mellem kasinoernes entrépriser fremfører Grækenland, at kasinoernes økonomiske og sociale omstændigheder er forskellige og ikke sammenlignelige. Ifølge de græske myndigheder er forskellen i afgift begrundet af hensyn til den offentlige orden. De gør gældende, at de forskellige kasinoers forhold berettiger og er i fuldstændig overensstemmelse med praksis med at fastsætte forskellige entrépriser for kasinoer, der ligger i nærheden af store befolkningscentre, og for kasinoer på landet, som især bebos af en landbobefolkning, der for de flestes vedkommende har en lavere indtægt og et lavere uddannelsesniveau og derfor har større behov for at blive tilskyndet til ikke at spille hasard end indbyggere i byområder.
(41)
Klageren Loutraki har bemærket, at entréprisen, da kasinoet på Korfu blev privatiseret i 2010, blev sat op fra 6 til 15 EUR, hvilket ifølge Loutraki står i temmelig kraftig modstrid med argumenterne om hensynet til den offentlige orden. Hertil svarer de græske myndigheder, at øen Korfu geografisk ligger meget isoleret, og at kasinoet derfor ikke er i konkurrence med de øvrige græske kasinoer. Konkurrencen kan derfor ikke blive fordrejet. De græske myndigheder fremfører videre, at det er vigtigt at sikre, at entréprisen virker afskrækkende og dermed beskytter Korfus indbyggere, da ændringerne i driften af kasinoet efter privatiseringen uundgåeligt vil medføre en drastisk forøgelse af åbningstiden, det generelle aktivitetsniveau og kasinoets tiltrækningskraft.
(42)
Selv hvis kasinoer med lavere entrépris bliver begunstiget, fordi de tiltrækker flere kunder, bestrider de græske myndigheder og Mont Parnès, at der nødvendigvis er tale om tab af indtægter for staten. Det er heller ikke sikkert, at disse påståede støttemodtagere, hvis entréprisen var højere, ville generere større indtægter for staten, så det påståede indtægtstab er hypotetisk. De græske myndigheder og Mont Parnès gør gældende, at det er kunden, der opnår en fordel ved den lavere entrépris, og at den del af prisen, som kasinoet beholder, er større i kasinoer med en entrépris på 15 EUR, hvilket er til fordel for de kasinoer, der har den højeste entrépris.
(43)
De græske myndigheder og Mont Parnès fastholder, at denne foranstaltning ikke påvirker konkurrencen eller samhandelen, da kasinoerne hver især betjener et lokalt marked. De afviser muligheden af konkurrence med andre former for hasardspil, således som det påstås i beslutningen om at indlede proceduren, og påpeger, at hasardspil over internettet for indeværende er forbudt i Grækenland.
(44)
De græske myndigheder og Mont Parnès hævder, at selv hvis det antages, at den reducerede entrépris på 6 EUR kan have påvirket og stadig kan påvirke en udenlandsk virksomheds beslutning om at investere i et kasino i Grækenland, vil dette udenlandske selskab altid kunne få adgang til lovdekret 2687/1953, således som Hyatt Regency Xenodocheiaki kai Touristiki (Thessaloniki) AE gjorde i forbindelse med kasinoet i Thessaloniki.
(45)
Klageren påstår, at støttemodtagerne kan vælge at give kunderne gratis adgang, forudsat at 80 % af entréprisen alligevel indbetales til staten, og dette viser ifølge klageren meget klart, at foranstaltningen udgør statsstøtte. Hertil svarer de græske myndigheder, at denne praksis er meget sjælden, da kasinoerne benytter sig af denne mulighed til at tilbyde adgang til især VIP'er eller berømtheder, og at denne praksis er i strid med skatteloven (lov 2238/1994), eftersom betaling af 80 % af entréprisen til staten ud af virksomhedens egne ressourcer ikke anerkendes som produktive udgifter og derfor ikke kan fratrækkes virksomhedens indtægter, hvorfor en virksomhed, der gør dette, påfører sig selv en betydelig skattebyrde.
(46)
Myndighederne og Mont Parnès gør endvidere Kommissionen opmærksom på andre forskelle mellem kasinoerne under forskellige skatte- og lovgivningsforanstaltninger. De siger, at disse forskelle begunstiger klageren Loutraki og opvejer de fordele, som støttemodtagerne har på grund af den lavere entrépris. Hvert kasino betaler en andel af sin årlige bruttofortjeneste til staten, men i overensstemmelse med loven betaler Loutraki en mindre andel end de andre. Kommissionen påpeger for det første, at hvis de andre foranstaltninger, som de græske myndigheder og Mont Parnès nævner, rent faktisk findes, kan de udgøre en særskilt støtteforanstaltning, der begunstiger Loutraki, forudsat at alle bestemmelser i gældende EU-lovgivning om statsstøtte er opfyldt. Men under alle omstændigheder vedrører de ikke den foranstaltning, der er under vurdering, og falder uden for rammerne for nærværende beslutning.
(47)
Endelig har Grækenland anført, at man overvejer at ændre prispolitikken for kasinoer for at fjerne forskelsbehandlingen mellem dem. Kommissionen er dog endnu ikke blevet informeret om, at man er i færd med at gennemføre en sådan ændring.
(48)
De græske myndigheder og Mont Parnès har ikke fremsendt bemærkninger vedrørende støttens forenelighed og lovlighed.
IV.1.2. Støttens størrelse og tilbagebetaling
(49)
Alternativt hævder de græske myndigheder og Mont Parnès, at selv hvis det konstateres, at foranstaltningen udgør ulovlig og uforenelig statsstøtte, strider tilbagebetaling af den mod to principper.
-
Det strider mod princippet om borgernes berettigede forventninger. Spørgsmålet om entréprisen til kasinoer, og mere specifikt i hvilket omfang entréprisen skal være en økonomisk byrde for kasinoerne, blev forelagt statsrådet for omkring 15 år siden (43). Statsrådet besluttede i henhold til national lov, at entréprisen ikke havde karakter af en afgift, hvilket indirekte viste, at den ikke var en økonomisk byrde for kasinoerne. De begunstigede kasinoer kunne derfor med rimelighed handle ud fra den antagelse, at der ikke kunne være tale om statsstøtte på grund af en differentiering af disse priser, der ikke blev betragtet som en økonomisk byrde under national lov.
-
Det strider mod princippet om, at en rettighed ikke må misbruges. De græske myndigheder og Mont Parnès hævder, at Loutraki ved at indgive en klage til Kommissionen kun 15 år efter vedtagelsen af foranstaltningen (i 1995) misbrugte sin ret til at klage til Kommissionen for at forsvare sine egne interesser og rettigheder under statsstøttebestemmelserne i EUF-traktaten.
(50)
Med hensyn til beregningen af det beløb, der skal tilbagebetales, bestrider de græske myndigheder og Mont Parnès den af Loutraki foreslåede beregningsmetode, i henhold til hvilken forskellen i afgift pr. kunde, der betales af kasinoer med hhv. lav og høj entrépris, skal ganges med antallet af kunder i de begunstigede kasinoer. De mener, at beregningen er fejlbehæftet og vilkårlig, da det ikke er sikkert, at de påståede begunstigede kasinoer i Mont Parnès, Thessaloniki og på Korfu (44) med en højere entrépris ville have samme kundekreds.
IV.2 Bemærkninger fra Loutraki
(51)
Loutraki hævder, at foranstaltningerne under den nationale lovgivning udgør afgiftsmæssig forskelsbehandling, der begunstiger visse kasinoer, da den afgift på 80 % af entréprisen, som skal betales til staten, anvendes på et forskelligt afgiftsgrundlag, nemlig de to forskellige entrépriser, der er fastsat af staten. Entréprisen til de begunstigede kasinoer er betydeligt lavere end prisen til de andre kasinoer (6 EUR i stedet for 15 EUR), hvilket udgør et indtægtstab for staten, og da dette skaber konkurrencefordrejning, udgør det statsstøtte.
(52)
Loutraki anfører videre, at foranstaltningen ikke er objektivt begrundet, da indførelsen af en lavere entrépris for de begunstigede kasinoer rent faktisk strider mod den sociale målsætning og mod begrundelsen for og karakteren af at fastsætte en entrépris for kasinoer, som blev drøftet i statsrådets dom nr. 4027/1998. Loutraki påstår, at det ikke med rimelighed kan påstås, at man kan sikre administrativ kontrol og social beskyttelse ved at opkræve forskellige priser på adgangsbilletter - i kasinoet i Mont Parnès, der kun ligger ca. 20 km fra Athens centrum, koster billetten 6 EUR, mens den i Loutraki, der ligger omkring 85 km fra Athens centrum, koster 15 EUR. I kasinoet i Thessaloniki, der kun ligger ca. 8 km fra Thessaloniki centrum, er billetprisen 6 EUR, mens den i Chalkidiki, omkring 120 km fra Thessaloniki centrum, koster 15 EUR.
(53)
Loutraki bemærker, at Grækenland tidligere har påstået, at den reducerede entrépris på 6 EUR var begrundet med de enkelte kasinoers særlige forhold, der navnlig vedrører geografisk placering (som er bestemmende for visse økonomiske, sociale, demografiske og andre specifikke særtræk), men at kasinoet på Korfu, da det blev privatiseret i august 2010, begyndte at opkræve en entrépris på 15 EUR uden forklaring på, hvorfor disse særlige forhold ikke længere gjorde sig gældende.
(54)
Med hensyn til størrelsen af det beløb, der skal tilbagebetales, fastholder Loutraki, at denne sum er forskellen mellem den afgift, der opkræves pr. kunde, ganget med antallet af kunder i de begunstigede kasinoer.
(55)
Med hensyn til de særskilte foranstaltninger, som Grækenland og Mont Parnès henviser til, og som efter deres mening begunstiger Loutraki, og her især at Loutraki angiveligt skulle betale en mindre andel af den årlige bruttofortjeneste til staten end de andre kasinoer, hævder Loutraki, at man i praksis har betalt det samme beløb som konkurrenterne i henhold til en særlig aftale med myndighederne.
V. VURDERING
(56)
Foranstaltningen består af afgiftsmæssig forskelsbehandling til fordel for bestemte kasinoer, som de græske myndigheder har indført, samtidig med at de anvender en række bestemmelser (45), der fastlægger en afgift på 80 % af entréprisen til kasinoer og forskellige regulerede priser for offentligt ejede og privatejede kasinoer, nemlig 6 EUR for offentligt ejede kasinoer og 15 EUR for privatejede kasinoer, hvorved privatejede kasinoer stilles ringere i konkurrencen (46).
V.1. Statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, i EUF-traktaten
(57)
For at klarlægge, om en foranstaltning udgør statsstøtte i henhold til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, skal Kommissionen vurdere, hvorvidt foranstaltningen opfylder bestemmelserne i traktatens art. 107, stk. 1. I EUF-traktatens artikel 107, stk. 1, hedder det, at »bortset fra de i traktaterne hjemlede undtagelser er statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med fællesmarkedet i det omfang, den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne«.
(58)
Kommissionen vil følgelig vurdere, om foranstaltningen opfylder alle fire betingelser for at udgøre statsstøtte efter artikel 107, stk. 1.
V.1.1 Den indrømmede fordel
(59)
For at udgøre statsstøtte skal en foranstaltning give modtagerne en fordel, som mindsker de byrder, der normalt belaster deres budget.
(60)
De græske myndigheder har for det første anført, at foranstaltningen ikke er omfattet af bestemmelserne om statsstøtte, fordi alle kasinoer, der opererer i Grækenland, skal betale samme procentuelle afgift til staten, nemlig 80 % af værdien af hver entrébillet, mens forskelselementet opstår med den prispolitik, der blev fastlagt med lovgivning fra 1994 og 1995, hvor entréprisen til kasinoer, der har fået licens i henhold til lov 2206/1994, fastsættes til 15 EUR.
(61)
De græske myndigheder påstår også, at entréprisen kun er en administrativ kontrolforanstaltning og ikke er en afgift, idet fastsættelsen af en entrépris til kasinoer i henhold til statsrådets dom nr. 4025/1998 har en social karakter og ikke er en afgiftsforanstaltning.
(62)
For det første skal det påpeges, at fastsættelse af priser i lov 2206/1994 ikke uden problemer kan beskrives som en typisk prisfastsættelsespolitik, da alle kasinoer ser ud til frit at kunne fastsætte lavere entrépriser eller endog tilbyde gratis adgang, selvom de i alle tilfælde skal betale 80 % af entréprisens værdi til staten, uanset hvilket beløb de rent faktisk opkræver af kunden.
(63)
Under alle omstændigheder er det under anvendelsen af EU's statsstøttebestemmelser irrelevant, om foranstaltningen er en afgifts- eller prisfastsættelsesforanstaltning, da artikel 7 anvendes på støtte »under enhver tænkelig form«, der giver en fordel. Det forhold, at det primære mål ikke er at skabe indtægter for staten, er ikke i sig selv nok til, at en sådan foranstaltning ikke bliver klassificeret som statsstøtte.
(64)
Selv hvis det godtages, at fastsættelsen af en entrépris til kasinoer kan have en social målsætning, skal spørgsmålet om, hvorvidt dette udgør en fordel og dermed statsstøtte, vurderes i lyset af følgerne for de enkelte virksomheder for at fastslå, om nogle virksomheder bidrager mindre til de offentlige indtægter. Eftersom fritagelse fra at anvende den generelle entrépris på 15 EUR er blevet tildelt individuelt til bestemte kasinoer, og især at afgiften på 80 % skal betales til staten på grundlag af den lavere pris, som disse kasinoer skal opkræve (i princippet, jf. ovenfor), får disse kasinoer en fordel.
(65)
Kommissionen anerkender medlemsstaternes ret til at definere en foranstaltning som en afgiftsforanstaltning eller tilsvarende i henhold til deres egen nationale lovgivning. Kommissionens vurdering sigter på ingen måde mod at fortolke national lov. Men denne foranstaltning muliggør en regelmæssig, løbende betaling til staten af 80 % af prisen på alle entrébilletter solgt af alle kasinoer. Desuden bemærker Kommissionen, at de skyldige beløb i henhold til national lov (især lov 2206/1994 og ministerbeslutning af 1995) skal indbetales til de relevante skattekontorer (47). Mens klassificeringen af foranstaltningen efter national lov ikke derfor påvirkes, bemærker Kommissionen, at foranstaltningens virkninger svarer til virkningerne af en afgiftsforanstaltning. Følgelig vil Kommissionen udelukkende i denne beslutning og i vurderingen under EU's statsstøttelovgivning betegne foranstaltningen som en afgiftsforanstaltning, en afgift eller beskatning.
(66)
Foranstaltningen, nemlig afgiftsforskelsbehandling, der skyldes den samlede virkning af en ensartet afgift på ulige, regulerede entrépriser, giver statsejede kasinoer i Grækenland en fordel sammenlignet med privatejede kasinoer. Den samlede virkning af de to statslige tiltag er, at statsejede kasinoer kun betaler 4,80 EUR (80 % af 6 EUR) i afgift pr. billet, mens de privatejede kasinoer skal betale en afgift pr. person på 12 EUR (80 % af 15 EUR) (48).
(67)
Med denne foranstaltning fjerner den græske stat en byrde fra de offentlige kasinoer, som de ellers skulle have båret, hvis beskatningen havde været ikkediskriminerende og konkurrenceneutral. Ikkediskriminerende og konkurrenceneutral beskatning blev i princippet indført i Grækenland med lov 2206/1994 om etablering, indretning, drift og tilsyn af kasinoer, der fastsætter entréprisen til 15 EUR og statsafgiften til 80 % heraf. Men den græske stat har ikke anvendt dette ikkediskriminerende, konkurrenceneutrale afgiftssystem på de offentlige kasinoer (eller det privatejede kasino i Thessaloniki, som blev behandlet på samme måde), men har i stedet tilladt dem kun at betale 4,80 EUR i entréafgift. Ordningen har følgelig begunstiget disse virksomheder. Disse kasinoer har skullet bære en mindre afgiftsbyrde pr. person ud af deres samlede indtægter. Deres samlede indtægter omfatter ikke kun entréindtægter (dvs. udelukkende fra entrébilletter), men også deres øvrige indtægtskilder såsom hasardspil, overnatning, bar- og restaurationsydelser, underholdning osv.
(68)
Ifølge fast retspraksis omfatter begrebet statsstøtte ikke kun positive fordele, men også indgreb, der under forskellige former letter de byrder, som normalt belaster en virksomheds budget, og derved, uden at være tilskud i ordets egentlige forstand, er af samme art og har tilsvarende virkninger (49). En sådan fordel kan gives som mange forskellige former for reduktion af virksomhedens skattebyrde, herunder gennem en reduktion af afgiftsgrundlaget.
(69)
I denne sag har kasinoerne på Korfu og i Mont Parnès og Thessaloniki (og indtil 1999 også kasinoet på Rhodos) (50) fået en fordel svarende til en reduktion i afgiftsgrundlaget, da der som forklaret ovenfor er indført bestemmelser, som kun gælder for disse kasinoer, i henhold til hvilke de skal betale en afgift pr. person, der er fastsat på et lavere grundlag end afgiftsgrundlaget for andre kasinoer.
(70)
De græske myndigheder har fremført, at den direkte begunstigede af den lavere afgift er kunden. Men selv hvis man kan påstå, at kunderne også får fordel af den reducerede afgiftsbyrde pr. entrébillet, eftersom de betaler en lavere samlet pris, hindrer dette ikke foranstaltningen i at give en fordel til de relevante virksomheder, i dette tilfælde de begunstigede kasinoer, eftersom de betaler et lavere afgiftsbeløb pr. kunde.
(71)
Det fremgår af sager om afgifter, at fritagelse fra afgifter, som betales nominelt af kunden, men opkræves af leverandøren, potentielt kan udgøre statsstøtte i lighed med andre incitamenter til kunder til at købe bestemte goder og tjenesteydelser (51).
(72)
I overensstemmelse med hidtidig praksis mener Kommissionen, at afgiftsreduktioner for kunder kan udgøre statsstøtte til virksomheder, hvis reduktionen er betinget af brug af et bestemt gode eller en bestemt tjenesteydelse af en bestemt virksomhed (52). Argumentet om, at den direkte begunstigede er kunden, er således ikke til hinder for, at der kan bestå statsstøtte.
(73)
I lyset af de græske kasinoers almindelige kommercielle praksis med at give gratis adgang og selv betale entréafgiften til staten (80 % af billettens nominelle værdi) er fordelen for de offentlige kasinoer ved afgiftsforskelsbehandlingen endnu større, da entréprisen til de privatejede kasinoer er meget højere, og afgiften er 12 EUR, end den er for de offentligt ejede kasinoer, som kun skal finansiere 4,80 EUR ud af de samlede indtægter af deres erhvervsaktiviteter.
(74)
De græske myndigheder påstår, at praksis med at tillade de begunstigede kasinoer at anvende gratis entrébilletter på bestemte ugedage kun er noget, der sker undtagelsesvist. Men dette er specifikt tilladt efter national lovgivning (ministerbeslutningen fra 1995). Grækenland har påstået, at denne praksis er forbeholdt VIP'er og berømtheder, men Kommissionen har beviser i form af offentligt tilgængelige oplysninger såsom brochurer med tilbud om gratis adgang, der er omdelt med aviser og på internettet, for, at enhver kunde som almindelig praksis kan få gratis adgang på bestemte ugedage hver eneste uge (kasinoet i Thessaloniki reklamerer f.eks. på sit websted med gratis adgang fra søndag til torsdag) (53). Det ser derfor ikke ud til, at praksis med gratis adgang er en undtagelse i de begunstigede kasinoer.
(75)
Grækenland har anført, at denne praksis strider mod national afgiftslovgivning. Her påpeger Kommissionen, at tilladelse til at give gratis adgang er udtrykkeligt omfattet af den nationale lov om kasinoer, og at de begunstigede kasinoer åbenlyst benytter sig heraf.
(76)
Grækenland har anført, at de 80 % af entréprisen, som kasinoet betaler til staten ud af sine egne ressourcer, ikke er anerkendt som produktive udgifter, og at de i henhold til græsk afgiftslovgivning ikke kan fratrækkes virksomhedens indtægter, således at en virksomhed, der følger denne praksis, udsætter sig selv for en betydelig afgiftsbyrde. Kommissionen bemærker, at denne argumentation rent faktisk understøtter klagerens påstand, da et privat kasino på grund af den betydelige afgiftsbyrde, der skyldes, at det skal betale afgiften ud af egne indtægter, i praksis ikke har råd til at tilbyde gratis adgang. Den styrker derfor argumentet om, at der består en fordel for kasinoer med lavere entrépris.
(77)
Grækenland har også anført, at fordelen, eftersom kasinoerne beholder 20 % af en uens entrépris, gives til kasinoer, der forlanger en højere pris, da dette sikrer en nettoindtægt på 3 EUR sammenlignet med 1,20 EUR for de offentligt ejede kasinoer. Dette argument er vildledende, eftersom det ikke tager hensyn til to forhold, der er vigtige for en korrekt forståelse af de reelt konkurrencebegrænsende følger af foranstaltningen. Det forhold, at myndighederne har fastsat billetpriser og dermed entréafgiften på et lavere niveau for nogle kasinoer, gør på den ene side disse kasinoer mere attraktive for kunderne, og dette i) drejer efterspørgslen bort fra det mønster, der ellers ville have eksisteret, hvis kasinoerne alene skulle konkurrere ud fra deres egne kvaliteter, på grundlag af arten og kvaliteten af de udbudte ydelser, og ii) øger alt andet lige antallet af kunder kunstigt. Som forklaret ovenfor er entréindtægter på den anden side kun en begrænset del af de samlede indtægter, som en kunde i et kasino genererer til virksomheden, og som kasinoerne skal betale entréafgift af.
(78)
Det forhold, at afgiftsforskelsbehandlingen giver en fordel, er endelig anerkendt i de relevante nationale bestemmelser selv. Som de græske myndigheder har meddelt, kan kasinoet i Thessaloniki opkræve lavere entrépriser og betale mindre i afgift på grundlag af et lovdekret fra 1953, i henhold til hvilket virksomheder, der er oprettet med udenlandsk kapital, har ret til den mest gunstige behandling, der tilbydes nationale virksomheder. Skønt de græske myndigheder fastholder, at den anfægtede ordning ikke er fordelagtig, anvender de ikke desto mindre lovgivningen på kasinoet i Thessaloniki med den begrundelse, at den er den mest gunstige behandling, der tilbydes nationale virksomheder, til forskel fra de dyrere ordninger, der gælder for andre private kasinoer.
(79)
Alternativt gør de græske myndigheder og Mont Parnès opmærksom på andre forskelle mellem kasinoerne med hensyn til afgifts- eller reguleringsforanstaltninger, som efter deres mening begunstiger klageren Loutraki og dermed opvejer de eventuelle fordele, som støttemodtagerne måtte have som følge af den lavere entrépris (54). Kommissionen bemærker hertil, at en påstand om, at én foranstaltning (en forskel i generelle afgifter) bør holdes op imod en anden (en forskel i entrépriser og en specifik afgift herpå), ikke kan godtages som argument for, at foranstaltningen ikke udgør statsstøtte. Under alle omstændigheder vedrører disse aspekter som allerede nævnt ikke den foranstaltning, der er under vurdering, og falder uden for rammerne for nærværende beslutning (jf. punkt 46).
(80)
Kommissionen konstaterer, at foranstaltningen, nemlig afgiftsforskelsbehandling, der skyldes den samlede virkning af en ensartet afgift på ulige, regulerede entrépriser, giver kasinoer med lavere entrépriser en fordel.
V.1.2 Statsmidler og tilregnelse til staten
(81)
Ovennævnte fordel kan tilregnes staten og finansieres med statsmidler.
(82)
Som tidligere forklaret skyldes den afgiftsmæssige forskelsbehandling en række administrative akter, dekreter og forordninger vedtaget af den græske stat, herunder navnlig: lov 2206/1994, ministerbeslutningen af 1995, lov 3139 af 30.4.2003, lovgivningsdekret 2687/1953, beslutninger truffet af EOT's generalsekretær (der forvalter de offentlige kasinoer) i henhold til lov 1624/1951 og dekret 4109/1960, navnlig EOT's afgørelse 535633 af 21.11.1991, hvorved entréprisen til Mont Parnès-kasinoet fastsættes til 2 000 GRD, og EOT's afgørelse 508049 af 24.3.1992, hvorved entréprisen til kasinoerne på Korfu og Rhodos fastsættes til 1 500 GRD (for Korfus vedkommende justeres den senere til GRD 2 000 ved afgørelse 532691 af 24.11.1997) og licenserne til de enkelte kasinoer i henhold til den nationale lovgivning, hvor man bekræfter de forskellige entrépriser og forpligtelsen til at betale 80 % af den gældende pris for det enkelte kasino.
(83)
Desuden finansieres den afgiftsmæssige forskelsbehandling med statsmidler. Hvis staten går glip af indtægter, som den kunne have opkrævet fra en virksomhed under normale omstændigheder, finansieres den pågældende foranstaltning med statsmidler.
(84)
I afgiftsmæssig henseende opnås fordelen for de offentlige kasinoer i dette tilfælde ved den kunstige nedsættelse af beskatningsgrundlaget, der danner grundlag for opkrævningen af 80 % af entréafgiften, fra de normale 15 EUR i pålydende værdi på en entrébillet til 6 EUR på de offentlige kasinoer.
(85)
EU-Domstolen har afgjort, at en forskellig reduktion af beskatningsgrundlaget af denne art fører til mistede skatteindtægter for staten, hvilket svarer til forbrug af statsmidler, jf. EUF-traktatens artikel 107, stk. 1 (55). Generelt giver den græske stat i den foreliggende sag afkald på skatteindtægter fra de offentlige kasinoer på 7,20 EUR pr. entré, hvilket er forskellen mellem afgiften på 12 EUR pr. entré, som de private kasinoer erlægger til staten, og afgiften på 4,80 EUR pr. entré, som de offentlige kasinoer erlægger til staten. Ved vurderingen af fordelene for de enkelte begunstigede kasinoer skal der imidlertid tages højde for visse justeringer (forklares nærmere i afsnit V.4, »Værdiansættelse og tilbagesøgning«: Det fremgår, at frem til 2000 betalte Mont Parnès og Korfu ikke entréafgift til staten, så i dette tilfælde er fordelen lig med afgiften på 12 EUR pr. entré, som de private kasinoer erlægger til staten).
(86)
Grækenland har fremført, at eftersom de kasinoer, der tager en lavere entrépris, tiltrækker flere kunder, er der ingen sikkerhed for, at staten går glip af indtægter. Grækenland fastholder, at foranstaltningen derfor ikke er at betragte som statsstøtte.
(87)
Som allerede nævnt i beslutningen om at indlede proceduren anerkender Kommissionen ikke dette argument. I henhold til sin hidtidige praksis mener Kommissionen, at det forhold, at en afgiftsnedsættelse for visse skatteydere kan føre til en stigning i de samlede indtægter, der indkræves gennem den pågældende skat, ikke nødvendigvis betyder, at foranstaltningen ikke finansieres med statsmidler (56).
(88)
De græske myndigheders argument er fejlagtigt, eftersom det benchmark, som de anvender til at afprøve virkningerne af den afgiftsmæssige forskelsbehandling på statens budget, er fordrejet som følge af den fordel, der er indbygget i foranstaltningen. I deres ræsonnement har de græske myndigheder taget hensyn til den dynamiske virkning af prisnedsættelsen, som kan øge efterspørgslen og i sidste ende de opkrævede afgifter, eftersom de opkrævede afgifter er proportionale med antallet af gæster. Men denne sammenligning er forfejlet, fordi det er selve den ulighed, som fordelen giver anledning til, nemlig at prisen og dermed afgiften pr. entrébillet er lavere, der får efterspørgslen til at stige.
(89)
Under alle omstændigheder har de græske myndigheder ikke fremlagt bevis for, at den samlede afgiftsindtægt fra entréafgiften på kasinoer maksimeres som følge af dette mønster med forskellige priser. Hvis Kommissionen skulle følge ræsonnementet om, at en nedsættelse af entréprisen til 6 EUR fører til en stigning i de opkrævede afgifter, vil skatteindtægterne blive maksimeret, hvis alle entrébilletter blev prissat til 6 EUR på alle kasinoer, både offentlige og private, hvilket strider mod den græske påstand om, at man opnår en sådan situation som følge af den afgiftsmæssige forskelsbehandling, der skyldes de forskellige priser.
(90)
Dermed finansieres den anfægtede fordel med statsmidler.
V.1.3 Selektivitet
(91)
Ifølge EUF-traktatens artikel 107, stk. 1, skal en foranstaltning for at udgøre statsstøtte være specifik eller selektiv, idet den begunstiger »visse virksomheder eller visse produktioner«.
(92)
Ifølge retspraksis ved EU-Domstolen (57), »For så vidt angår betingelsen om selektivitet, som er en grundlæggende del af begrebet statsstøtte, følger det af fast retspraksis, at artikel 87, stk. 1, nu artikel 107, stk. 1, i EUF-traktaten, kræver en stillingtagen til, om en national foranstaltning som led i en bestemt retlig ordning kan begunstige »visse virksomheder eller visse produktioner« i forhold til andre virksomheder, der under hensyntagen til formålet med den nævnte ordning, befinder sig i en tilsvarende faktisk og retlig situation« (58). Domstolen har også i adskillige tilfælde afgjort, at der i EUF-traktatens artikel 107, stk. 1, ikke skelnes mellem statsstøttens årsager eller formål, men at den defineres ud fra sin virkning (59). Ifølge Kommissionens egen praksis og EU's retspraksis i skattesager kan den pågældende selektive fordel skyldes en undtagelse fra skattereglerne af lovgivningsmæssig, tilsynsmæssig eller administrativ karakter eller en skønsbaseret praksis hos skattemyndighederne. Men en foranstaltnings selektive karakter kan begrundes med »ordningens karakter eller opbygning«, i hvilket tilfælde foranstaltningen kan anses for ikke at udgøre statsstøtte (60).
(93)
For det første bemærker Kommissionen, at det almindelige afgiftssystem i den foreliggende sag er et system, der i princippet gælder for alle kasinoer, og som indførtes ved lov 2206/1994 og den ministerielle gennemførelsesbeslutning fra 1995 (hvilket bekræftes af de græske myndigheder, jf. punkt 19).
(94)
For det andet bemærker Kommissionen, at den pågældende foranstaltning udgør en fravigelse fra det almindelige afgiftssystem. Som det bekræftes af de græske myndigheder, anses de særlige bestemmelser for de offentlige kasinoer (og det private Thessaloniki-kasino) for undtagelser fra de almindelige bestemmelser i lov 2206/1994 og den ministerielle gennemførelsesbeslutning fra 1995 (jf. punkt 19 ff. ovenfor).
(95)
Kommissionen påpeger, at kravet om erlæggelse af 80 % af entréprisen ikke gjaldt kasinoerne i Mont Parnès og Korfu før i 2003. Som tidligere bemærket begyndte kravet at gælde for kasinoerne i Thessaloniki og på Rhodos, da disse fik licens i henhold til lov 2206/1994, Thessaloniki i 1995 og Rhodos i 1996. Entréprisen har ligget fast på 6 EUR frem til i dag for Mont Parnès og Thessaloniki og lå på de samme 6 EUR frem til privatiseringen i august 2010 for Korfu og i 1999 for Rhodos. Men både kravet om erlæggelse af 80 % og entréprisen på 15 EUR var bindende for andre kasinoer fra 1995, og denne regel er blevet håndhævet.
(96)
Derfor anser Kommissionen foranstaltningen for selektiv.
(97)
For det tredje bemærker Kommissionen, at en foranstaltnings selektive karakter kan begrundes i »ordningens karakter og opbygning«, dvs. i det omfang, hvor undtagelser fra afgiftssystemet eller differentiering inden for systemet udspringer direkte af systemets grundlæggende eller vejledende principper i den pågældende medlemsstat (dette er tredje trin i selektivitetsanalysen). Kommissionen finder i overensstemmelse med Domstolens fastslåede retspraksis, at foranstaltninger, der medfører differentiering mellem virksomheder, ikke udgør statsstøtte, når differentieringen skyldes karakteren og opbygningen af den afgiftsordning, som de udgør en del af (61). Begrundelsen med skattesystemets karakter og struktur afspejler en bestemt afgiftsforanstaltnings overensstemmelse med den indre logik i skattesystemet som helhed. Men i Kommissionens praksis og Domstolens retspraksis har man anlagt en meget restriktiv tilgang til begrundelser af denne art. De anvendte præmisser skal være iboende i afgiftssystemet.
(98)
De græske myndigheder har erklæret, at situationen for de enkelte kasinoer er forskellig, og at entrépriserne fastsættes i lyset af sådanne omstændigheder, idet man tager hensyn til, at målet er at fastsætte en pris, der afholder lavindkomstgrupper fra at spille hasardspil.
(99)
Kommissionen kan ikke acceptere disse argumenter. Argumentet om, at prisniveauet beregnes og begrundes ud fra situationen for de enkelte kasinoer ud fra en betragtning om, at målet er at afskrække personer fra lavindkomstgrupper fra at spille hasardspil, kan ikke forenes med det forhold, at kasinoerne i Mont Parnès og Thessaloniki, hvor entréprisen er 6 EUR, begge ligger tæt på store befolkningscentre. Det kan heller ikke forenes med den udtrykkelige bestemmelse om, at man lader kunder komme gratis ind, hvis 80 % af entréprisen alligevel erlægges til staten.
(100)
Kommissionen bemærker ligeledes, at det ikke er indlysende, hvorfor denne lave pris er nødvendig for netop disse kasinoer og ikke for andre. De græske myndigheder har ikke forklaret den økonomiske beregning bag fastsættelsen af den lavere entrépris på 6 EUR frem for et mellemliggende niveau, eller, under forudsætning af, at der virkelig er tale om særlige omstændigheder - som ifølge Grækenland hovedsagelig består af det pågældende kasinos geografiske placering - hvorfor alle de begunstigede kasinoer er forpligtede til at opkræve samme entrépris (som hovedregel, se ovenfor), i stedet for en pris, der er skræddersyet til deres individuelle situation. Hvis man f.eks. fremfører, at den lave entrépris er begrundet med faktorer, der er specifikke for de enkelte kasinoers geografiske placering, vil dette ræsonnement under ingen omstændigheder gælde for Thessaloniki-kasinoet, der tilsyneladende behandles på denne måde - ikke på grund af sin geografiske placering, men i henhold til en national bestemmelse, der giver virksomheder oprettet ved hjælp af udenlandsk kapital den mest fordelagtige behandling, der finder anvendelse på hjemlige virksomheder. Så det lader ikke til, at man på noget tidspunkt har taget hensyn til Thessaloniki-kasinoets geografiske placering ved fastsættelsen af entréprisen der. Endnu et eksempel er, at Korfu-kasinoet begyndte at opkræve 15 EUR i entrépris efter privatiseringen i august 2010. De græske myndigheder har ikke givet nogen tilfredsstillende forklaring på, hvorfor ovenstående særlige omstændigheder ikke længere var gældende, og hvorfor det derfor ikke længere var nødvendigt med lavere entrépriser.
(101)
Kommissionen konkluderer, at den pågældende foranstaltnings selektive karakter ikke længere er begrundet med ordningens karakter og opbygning. Kommissionen mener, at den anfægtede foranstaltning omfatter et element af forskelsbehandling i form af en reduktion af beskatningsgrundlaget, der medfører en skattefordel for individuelt udvalgte kasinoer, og at denne forskelsbehandling ikke er begrundet med logikken i det relevante almindelige afgiftssystem i Grækenland.
(102)
Kommissionen konkluderer, at kriteriet om selektivitet, jf. EUF-traktatens artikel 107, stk. 1, er opfyldt.
V.1.4 Konkurrencefordrejning og indvirkning på samhandelen
(103)
For at en foranstaltning kan betragtes som statsstøtte, skal den påvirke konkurrencen og samhandelen mellem medlemsstaterne. Uanset støttemodtagerens juridiske status eller finansieringskilder forudsætter dette kriterium, at støttemodtageren inden for foranstaltningen udøver en økonomisk aktivitet.
(104)
Ifølge retspraksis ved Domstolen gælder følgende: »Med henblik på en national foranstaltnings kvalificering som ulovlig statsstøtte skal det ikke godtgøres, at støtten reelt påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne og faktisk fordrejer konkurrencen, men alene undersøges, om støtten kan påvirke denne samhandel og fordreje konkurrencen. Særligt når en støtte, der er ydet af en medlemsstat, styrker en virksomheds stilling i forhold til andre virksomheder, som den konkurrerer med i samhandelen inden for Fællesskabet, må det antages, at denne samhandel påvirkes af støtten (…). Endvidere er det ikke nødvendigt, at den begunstigede virksomhed selv tager del i samhandelen mellem medlemsstaterne. Når en medlemsstat tildeler støtte til en virksomhed, kan den indenlandske aktivitet fastholdes eller styrkes, hvilket vil svække andre medlemsstaters virksomheders mulighed for at etablere sig på denne medlemsstats marked.« (62). Det gælder i øvrigt ifølge gængs retspraksis (63), at der er tale om, at en foranstaltning fordrejer konkurrencen og påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne, når støttemodtageren konkurrerer med andre virksomheder på markeder, der er åbne for konkurrence på det indre marked (64). Kommissionen finder af følgende grunde, at forudsætningerne i retspraksis er opfyldt her.
(105)
Foranstaltningen lemper de afgifter, som støttemodtagerne skal betale sammenlignet med de øvrige kasinoer i Grækenland, og giver dem derved en stærkere økonomisk position og bedre rentabilitet i deres investeringer, end det ville være tilfældet, hvis de skulle klare sig selv.
(106)
Som tidligere nævnt er det gængs retspraksis, at kriteriet om, at støtten skal påvirke samhandelen, anses for opfyldt, hvis den begunstigede virksomhed udøver en økonomisk aktivitet, der omfatter samhandel mellem medlemsstater. For at nå frem til den konklusion, at samhandelen inden for EU påvirkes, er det tilstrækkeligt, at støtten styrker virksomhedens position sammenlignet med andre virksomheder, som konkurrerer med den på EU's indre marked. Støttebeløbet kan være forholdsvis begrænset, støttemodtageren kan være af beskeden størrelse og dens andel af det europæiske marked kan være meget lille, og det kan være, at støttemodtageren ikke eksporterer eller eksporterer stort set hele sin produktion ud af det europæiske marked: Intet af dette påvirker konklusionen (65).
(107)
Grækenland har fremført, at kasinoernes placering og afstandene mellem dem betyder, at de hver især betjener et lokalt marked, og dermed kan foranstaltningen ikke fordreje konkurrencen eller påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne. Men ifølge retspraksis findes der ingen grænse for den faktiske eller potentielle indvirkning på konkurrencen og på samhandelen mellem medlemsstaterne, og dette kriterium for anvendelsen af artikel 107, stk. 1, afhænger derfor ikke af de leverede tjenesters lokale eller regionale karakter eller af størrelsen af det pågældende aktivitetsområde (66).
(108)
Grækenland har ligeledes anført, at markedet for hasardspil ikke er harmoniseret medlemsstaterne imellem, og at disse derfor frit kan regulere det på nationalt plan. Grækenland citerer Domstolens retspraksis for at give tilladelse til begrænsning af det indre marked for spilletjenester for at beskytte forbrugerne mod svig og kriminalitet (67).
(109)
Kommissionen respekterer fuldt ud medlemsstaternes ret til at fastsætte målene for deres politik på spilleområdet, hvis eventuelle indskrænkninger af friheden til at levere tjenester er hensigtsmæssige med henblik på at nå de forfulgte mål, ikke er mere vidtgående, end det er nødvendigt for at nå disse mål og anvendes på en ikkediskriminerende måde. Men Kommissionen er ikke enig i, at det heraf følger, at foranstaltningen ikke kan fordreje konkurrencen og ikke påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne.
(110)
De erhvervsdrivende inden for branchen er ofte internationale hotelkoncerner (68), der konkurrerer med hinanden, hvis beslutning om at investere i kasinoer eller andre hotelfaciliteter kan påvirkes af foranstaltningen, eftersom den påvirker koncernernes komparative rentabilitet og deres investeringer. Kasinoer ligger ofte på turistdestinationer, hvilket kan betyde, at tilstedeværelsen af et kasino kan virke som en attraktion for turister, der skal besøge Grækenland. Det ansvarlige ministerium for kasinoer i Grækenland er turistministeriet. Kommissionen bemærker ligeledes, at der er tale om en vis grænseoverskridende mobilitet blandt kunderne. Og kasinoer drives i grænseoverskridende omgivelser - for eksempel udbyder kasinoer sådanne tjenester på krydstogtskibe, der sejler mellem Grækenland og Italien og andre destinationer. Generelt kan personer, der ønsker at spille, vælge mellem at gøre det på et kasino eller gøre det online. Onlinespil er en international forretning, og spillere i Grækenland har adgang til denne slags tjenester hos erhvervsdrivende i andre medlemsstater. Onlinespil var genstand for den dom, som Grækenland henviste til (jf. punkt 108). De græske myndigheder har anfægtet muligheden for konkurrence med andre former for spil, som nævnes i beslutningen om at indlede proceduren, idet man påpeger, at internetspil i øjeblikket er forbudt i Grækenland. Men på trods af den nuværende juridiske situation i Grækenland har de græske myndigheder selv erkendt, at internetspil er vokset til »ukontrollable proportioner« (69). Der skal også henvises til Domstolens dom i sag C-65/05, Kommissionen mod Grækenland, hvor Domstolen afgjorde, at lov 3037/2002, hvormed man søgte at forbyde internetspil i Grækenland, udgjorde en ubegrundet hindring for etableringsfriheden og friheden til at levere tjenesteydelser (70).
(111)
Desuden påvirker den generelle økonomiske krise forbrugernes vaner og den disponible indkomst, der er til rådighed til fritidsaktiviteter som brugen af kasinoer. I denne sammenhæng virker differentierede entrépriser endnu mere fordrejende på forbrugernes valg og vil derfor med endnu større sandsynlighed skabe konkurrencefordrejning på kasinomarkedet.
(112)
Myndighederne og Mont Parnès har anført, at selv om man accepterede, at den reducerede entrépris på 6 EUR kan have påvirket eller vil kunne påvirke en udenlandsk virksomheds beslutning om at investere i et kasino i Grækenland, vil den udenlandske virksomhed altid kunne påberåbe sig lovgivningsdekret 2687/1953. Kommissionen bemærker, at dekretet ikke anvendes automatisk, og at det rent faktisk ville give mulighed for at anvende den mere fordelagtige behandling af de begunstigede kasinoer (dvs. den lave entrépris på 6 EUR) over for andre virksomheder. Denne foranstaltning vil dermed efter al sandsynlighed føre til yderligere udbredelse af den afgiftsmæssige forskelsbehandling, som er genstand for denne sag. Desuden bemærker Kommissionen, at selv om andre kasinoer kunne have påberåbt sig lovgivningsdekret 2687/1953, hvis de havde hentet kapital ind fra udlandet og havde ansøgt i tide, er anvendelsen af dekretet baseret på specifikke og vilkårlige regler, der gør det til en selektiv foranstaltning. Det eneste andet eksempel på potentiel anvendelse af loven, som Kommissionen har kendskab til, drejede sig om kasinoet på Syros, der indgav en ansøgning, men fik den afvist, fordi den var indgivet, efter at man havde hentet udenlandsk kapital ind, og ikke før.
(113)
Da Mont Parnès-kasinoet blev privatiseret, åbnede man i salgsaftalen specifikt mulighed for en licens til et andet kasino i samme region. Det er klart, at sandsynligheden for investering i en sådan operation vil afhænge af konkurrenceaftalen med den eksisterende erhvervsdrivende. Eftersom det ikke kan udelukkes, at kasinoer kan konkurrere med lignende virksomheder i andre medlemsstater, må dette krav i EUF-traktatens artikel 107, stk. 1, anses for opfyldt.
(114)
Kommissionen konkluderer, at den anfægtede foranstaltning kan fordreje konkurrencen og påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne ved potentielt at forbedre driftsvilkårene for støttemodtagerne, som er direkte involveret i økonomiske aktiviteter, og som vil skulle betale denne afgift på entrébilletter til kasinoer i Grækenland.
V.1.5 Konklusion
(115)
Kommissionen konkluderer, at kriteriet for, om der er tale om statsstøtte i henhold til EUF-traktatens artikel 107, er opfyldt, og at foranstaltningen udgør statsstøtte til fordel for kasinoer med en lavere entrépris. Det drejer sig om kasinoerne i Mont Parnès, Korfu, Thessaloniki og Rhodos. Kommissionen forstår, at Rhodos-kasinoet ikke længere modtager støtte, da det ophørte med at kræve den lavere entrépris, da det blev privatiseret i april 1999. Kommissionen mener, at hverken de græske myndigheder eller Mont Parnès har fremført tilstrækkelige argumenter til at ændre ved denne konklusion.
V.2 Støttens forenelighed med traktaten
(116)
Som det fremgår af beslutningen om at indlede proceduren, har Kommissionen den holdning, at foranstaltningen ikke er omfattet af nogen af de undtagelser, der indføres ved EUF-traktatens artikel 106 eller 107.
(117)
Grækenland har hidtil anført, at der ikke er tale om statsstøtte, og har ikke fremlagt argumenter for, at eventuel statsstøtte er forenelig med traktaten.
(118)
Som tidligere forklaret anerkender Kommissionen medlemsstaternes ret til at regulere hasardspil på deres eget område inden for rammerne af EU-lovgivningen og anerkender, at regulering af denne art, der har til formål at kontrollere og begrænse hasardspil, er et legitimt mål for en stats politik. Men selv om dette var formålet med støtten, finder Kommissionen ikke, at dette vil være et argument for, at den er omfattet af EUF-traktatens artikel 106, stk. 2. Men under alle omstændigheder stemmer argumentet som tidligere anført om, at foranstaltningen tager sigte på at få folk til at afholde sig fra hasardspil, ikke overens med den kendsgerning, at de kasinoer, der opkræver en entréprise på 6 EUR, omfatter netop de kasinoer, der ligger tættest på de tættest befolkede områder i Grækenland. Det stemmer heller ikke overens med den udtrykkelige mulighed for at give kunderne gratis adgang, når 80 % af entréprisen alligevel erlægges til staten.
(119)
Undtagelserne i EUF-traktatens artikel 107, stk. 2, om støtte af social karakter til enkelte forbrugerne, støtte, hvis formål er at råde bod på skader, der er forårsaget af naturkatastrofer eller andre usædvanlige begivenheder, og støtteforanstaltninger i visse dele af Forbundsrepublikken Tyskland, finder ikke anvendelse i denne sag.
(120)
Undtagelsen i artikel 107, stk. 3, litra a), som tillader støtte til fremme af den økonomiske udvikling i områder, hvor levestandarden er usædvanlig lav, eller hvor der hersker alvorlig underbeskæftigelse, finder heller ikke anvendelse, fordi den undersøgte foranstaltning ikke er betinget af, at støttemodtageren udøver nogen form for aktivitet i regioner, der befinder sig i særlige omstændigheder (71).
(121)
På samme måde kan foranstaltningen ikke anses for at fremme virkeliggørelsen af vigtige projekter af fælleseuropæisk interesse eller afhjælpe en alvorlig forstyrrelse i Grækenlands økonomi, jf. artikel 107, stk. 3, litra b). Den har heller ikke til formål at fremme kulturen eller bevare naturarven, jf. artikel 107, stk. 3, litra d).
(122)
Foranstaltningen skal endelig undersøges i lyset af artikel 107, stk. 3, litra c), der giver mulighed for støtte til fremme af udviklingen af visse erhvervsgrene eller økonomiske regioner, når den ikke ændrer samhandelsvilkårene på en måde, der strider mod den fælles interesse. Det skal imidlertid påpeges, at foranstaltningen ikke falder ind under nogen af de tilfælde, hvor Kommissionen har accepteret, at dette punkt finder anvendelse, eller under nogen af de retningslinjer eller rammer, der definerer de omstændigheder, hvor visse former for støtte kan anses for forenelige med det indre marked.
(123)
Den anfægtede foranstaltning udgør driftsstøtte, der medfører en kunstig styrkelse af visse virksomheders konkurrenceposition i forhold til andre tilsvarende virksomheder, og er ikke betinget af resultaterne hos støttemodtagerne for en specifik foranstaltning, der har til formål at gennemføre politiske mål af fælles interesse.
(124)
Navnlig hænger den fordel, der opnås gennem foranstaltningen, ikke sammen med investeringer, jobskabelse eller specifikke projekter. Den fritager blot de pågældende virksomheder for de afgifter, der normalt skal erlægges af lignende virksomheder, og skal derfor betragtes som driftsstøtte. Generelt er driftsstøtte ikke i overensstemmelse med kravene i artikel 107, stk. 3, litra c), eftersom den fordrejer konkurrencen inden for de sektorer, hvor den udbetales, og samtidig kan den som sådan ikke bidrage til gennemførelsen af nogle af de mål, der er indført ved denne bestemmelse (72). Selv om denne støtte undtagelsesvis kan ydes til regioner, der kommer ind under undtagelsen i EUT-traktaten 107, stk. 3, litra c), og selv om visse regioner i Grækenland er støtteberettigede i henhold hertil, har Kommissionen alvorlige tvivl om, hvorvidt kriterierne, der kræves opfyldt, for at denne driftsstøtte kan anses for forenelig med traktaten, er opfyldt i denne sag. I henhold til Kommissionens standardpraksis kan en sådan støtte ikke betragtes som forenelig med det indre marked, fordi den ikke fremmer udviklingen af nogen aktiviteter eller økonomiske områder, den er ikke tidsbegrænset, der er ikke planlagt nogen gradvis reduktion, og den er ikke proportional med det, der er nødvendigt for at afhjælpe et specifikt økonomisk handicap i de pågældende områder.
(125)
Det må konkluderes, at den undersøgte foranstaltning er uforenelig med det indre marked.
V.3 Støttens lovlighed
(126)
Som det fremgår af beslutningen om at indlede proceduren, stammer den første lovgivning om afgiftsmæssig forskelsbehandling mellem kasinoer fra 1994 og 1995, og Kommissionen har derfor undersøgt, hvorvidt foranstaltningen som helhed udgør »eksisterende støtte« i henhold til betydningen i EUF-traktatens artikel 108, stk. 1.
(127)
Den afgiftsmæssige forskelsbehandling blev indført ulovligt - dvs. i modstrid med EU-lovgivningen om statsstøtte - i 1995, da de græske myndigheder valgte at fritage visse kasinoer fra den almindelige regel i henhold til lov 2206/1994 og ministerdekretet af 1995. Det gælder navnlig, at de græske myndigheder gav de offentlige kasinoer i Mont Parnès, Korfu og Rhodos tilladelse til fortsat at anvende en lavere entrépris på 6 EUR i stedet for standardprisen på 15 EUR, og i 1995 indrømmede de også specifikt kasinoet i Thessaloniki denne fordel i henhold til lovgivningsdekretet om udenlandsk kapital fra 1953. Standardprisen på 15 EUR er blevet pålagt og er blevet overholdt af de fem andre private kasinoer, der er blevet etableret og har fået licens i henhold til lov 2206/1994 siden 1995. I henhold til lov 3139/2003 opretholdt man desuden den lavere entrépris på 6 EUR for kasinoerne i Mont Parnès og Korfu, hvilket medførte, at den afgiftsmæssige forskelsbehandling ulovligt blev forlænget og stadfæstet. Kasinoet i Thessaloniki opnår fordele gennem forskelsbehandlingen, fordi det behandles på samme måde som Mont Parnès og Korfu, hvilket blev bekræftet ved præsidentdekret 290/1995, der blev udstedt i henhold til loven af 1953 som tidligere forklaret. Ordningerne for Thessaloniki hænger tæt sammen med ordningerne for Mont Parnès og Korfu. De græske myndigheder har meddelt, at man tog spørgsmålet om entréprisen op efter 1995, og direktøren for kasinoet i Thessaloniki anmodede om, at prisen i Thessaloniki blev fastsat til samme niveau som i Mont Parnès, nemlig 6 EUR. Efter at have fået en udtalelse fra statens juridiske råd (udtalelse 631/1997), blev denne anmodning efterkommet (73). Man kan derfor gå ud fra, at hvis behandlingen af Mont Parnès og Korfu havde ændret sig i 2003, så de ville skulle opkræve en pris på 15 EUR, så ville behandlingen af kasinoet i Thessaloniki også være blevet ændret. Men det skete ikke, og den afgiftsmæssige forskelsbehandling blev opretholdt under de nationale bestemmelser.
(128)
Ingen af de kasinoer, der er omfattet af den beskrevne foranstaltning, er nogensinde blevet anmeldt til eller godkendt af Kommissionen og helt sikkert ikke i henhold til EU-reglerne om statsstøtte.
(129)
I artikel 15 i procedureforordningen (74) hedder det, at Kommissionens beføjelser til at kræve tilbagebetaling af støtte forældes efter 10 år. Forældelsesfristen løber fra den dato, hvor den ulovlige støtte tilkendes støttemodtageren, enten som individuel støtte eller under en støtteordning. Enhver foranstaltning, der træffes af Kommissionen eller af en medlemsstat efter opfordring fra Kommissionen angående den ulovlige støtte, afbryder denne frist. Efter hver afbrydelse begynder forældelsesfristen forfra. Forældelsesfristen suspenderes i det tidsrum, hvor Kommissionens beslutning er genstand for en verserende sag for De Europæiske Fællesskabers Domstol. Enhver støtte, for hvilken forældelsesfristen er udløbet, anses for at være eksisterende støtte. Men i artikel 1, litra c), i samme forordning bestemmes det, at ændringer af »eksisterende støtte« betragtes som »ny støtte«.
(130)
Kommissionen bemærker, at i henhold til retspraksis ved EU-domstolene er »forældelsesfristen i artikel 15 i forordningen om regler for statsstøtte (…) på ingen måde udtryk for et overordnet princip, hvorved ny støtte ændres til eksisterende støtte, men udelukker blot tilbagebetaling af støtte, der er indført mere end 10 år inden Kommissionens første indgriben« (75).
(131)
I den foreliggende sag greb Kommissionen først ind, og Grækenland handlede først efter anmodning fra Kommissionen, i 2009. Kommissionen handlede den 21. oktober 2009, hvor den fremsendte klagen til Grækenland og bad Grækenland præcisere de pågældende spørgsmål.
(132)
Dermed er enhver støtte, der er tildelt i henhold til denne foranstaltning pr. eller efter den 21. oktober 1999 (som er 10 år inden den dato, hvor Kommissionen fremsendte klagen til den græske stat og bad om oplysninger), ny og ulovlig støtte, der er gennemført uden forudgående anmeldelse til eller beslutning truffet af Kommissionen, og omfattet af artikel 15 i procedureforordningen om tilbagebetaling som nærmere forklaret nedenfor.
V.4 Værdiansættelse og tilbagesøgning
(133)
Den anfægtede foranstaltning blev gennemført uden at være anmeldt til Kommissionen på forhånd i overensstemmelse med EUF-traktatens artikel 108, stk. 3. Derfor må foranstaltningen betragtes som ulovlig statsstøtte.
(134)
I artikel 14 i procedureforordningen hedder det, at når ulovligt tildelt statsstøtte er uforenelig med det indre marked, skal støtten kræves tilbagebetalt fra støttemodtageren, medmindre det er i modstrid med et generelt princip i fællesskabslovgivningen. Tilbagebetalingen af støtten har til formål så vidt muligt at genoprette den konkurrencesituation, der fandtes, inden støtten blev tildelt. Ingen argumenter fra de græske myndigheder eller fra Mont Parnès begrunder en generel afvigelse fra dette grundprincip.
(135)
Det hedder i artikel 14, stk. 1, i procedureforordningen, at »Kommissionen kræver ikke tilbagebetaling af støtten, hvis det vil være i modstrid med et generelt princip i fællesskabslovgivningen«. Retspraksis ved Domstolen og Kommissionens egen beslutningspraksis har navnlig fastslået, at et krav om tilbagebetaling af støtten vil være i modstrid med et generelt princip i fællesskabslovgivningen, hvis Kommissionen gennem sin handlemåde har skabt en legitim forventning hos støttemodtageren om, at støtten blev tildelt i overensstemmelse med EU-lovgivningen (76).
(136)
I sin kendelse i Forum 187 fastslog Domstolen, at »retten til at påberåbe sig princippet om beskyttelse af den berettigede forventning gælder for enhver retsundergiven med begrundede forventninger, som en fællesskabsinstitution har givet anledning til. I øvrigt kan ingen påberåbe sig tilsidesættelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, såfremt administrationen ikke har afgivet præcise løfter (…). Det gælder ligeledes, at når forudseende og påpasselige erhvervsdrivende kan påregne gennemførelsen af en fællesskabsforanstaltning, der kan påvirke deres interesser, kan de imidlertid ikke påberåbe sig et sådant princip, når foranstaltningen gennemføres« (77).
(137)
De græske myndigheder og Mont Parnès har fremført, at en tilbagebetaling af støtten i denne sag vil stride mod princippet om borgernes rimelige tillid som følge af en afgørelse under national ret fra det græske statsråd. Kommissionen bemærker, at der er tale om et nationalt skridt taget af en national myndighed og ikke et skridt taget af en EU-myndighed inden for rammerne af ovennævnte retspraksis. Desuden var statsrådets afgørelse udelukkende baseret på national lovgivning og tog ikke stilling til statsstøttespørgsmålet eller klassificeringen af en foranstaltning som statsstøtte. Derfor kan Kommissionen ikke give dispensation fra tilbagesøgningen på grundlag af disse argumenter.
(138)
Grækenland og Mont Parnès har fremført, at Loutraki ventede, før man indgav en klage til Kommissionen, og dermed overtrådte princippet om, at en ret ikke må misbruges. Kommissionen bemærker, at en forsinkelse fra klagerens side under ingen omstændigheder kan forhindre tilbagesøgning af ulovligt udbetalt støtte under henvisning til den 10-årige forældelsesfrist, der fastsættes i artikel 15 i procedureforordningen.
(139)
Derfor kan Kommissionen ikke godtage argumenterne fra de græske myndigheder og Mont Parnès om en ekstraordinær fritagelse fra tilbagebetaling.
(140)
Som forklaret i denne beslutning indførte man med de nationale foranstaltninger fra 1994 og 1995 både kravet om erlæggelse af 80 % af entréprisen og standardprisen på 15 EUR for entrébilletter til alle kasinoer. Men hverken kravet om at erlægge 80 % eller standardprisen på 15 EUR gjaldt for de begunstigede kasinoer, selv om begge gjaldt for andre kasinoer fra 1995 og frem og i praksis har været anvendt lige siden (alle private kasinoer fik licens i 1995 eller 1996 og begyndte at anvende foranstaltningen på det tidspunkt med Thessaloniki som eneste undtagelse). Eftersom den afgiftsmæssige forskelsbehandling som følge af differentiering i prisen på entrébilletter og den tilhørende erlæggelse af 80 % til staten rent faktisk indledtes i 1995, kan den periode, hvor støtten er tildelt, anses for at være begyndt i 1995.
(141)
I henhold til konklusionerne i afsnit V.3, »Støttens lovlighed«, finder Kommissionen, at forældelsesfristen på 10 år, der indføres ved artikel 15 i procedureforordningen, hindrer krav om tilbagesøgning af støtte, der er tildelt før den 21. oktober 1999.
(142)
Beregningen af det beløb, der skal tilbagebetales, skal tage udgangspunkt i det forhold, at den græske stat som forklaret i denne beslutning (jf. også punkt 85) har givet afkald på afgiftsindtægter fra de offentlige kasinoer svarende til 7,20 EUR pr. entrébillet, hvilket er forskellen mellem afgiften på 12 EUR pr. entrébillet, som de private kasinoer erlægger til staten, og afgiften på 4,80 EUR pr. entrébillet, som de offentlige kasinoer erlægger til staten.
(143)
Ved beregning af det beløb, der skal tilbagebetales af de enkelte kasinoer, skal der imidlertid også tages hensyn til visse aspekter vedrørende det pågældende kasinos situation som forklaret nedenfor.
-
Som forklaret i denne beslutning, gjaldt kravet om, at 80 % af entréprisen skal erlægges til staten, som blev indført i 1995 ved en ministerbeslutning, for kasinoerne i Korfu og Mont Parnès fra den dato, hvor de fik deres licens i overensstemmelse med lov 2206/1994, dvs. i 2003 i henhold til lov 3139/2003. Men fra slutningen af 2000 og indtil de fik licens i 2003, begyndte ETA frivilligt at erlægge 80 % af entréprisen til staten (prisen var 6 EUR) (78). På grundlag af disse oplysninger, der stammer fra de græske myndigheder, og med forbehold af eventuelle yderligere bemærkninger, som de græske myndigheder måtte ønske at fremføre (som måtte bekræfte eller modsige ovenstående), kan man udlede, at der ikke blev betalt entréafgift frem til 2000, ikke en gang med den reducerede sats (80 % af 6 EUR). For den første periode (fra den 21. oktober 1999 til udgangen af 2000) skal det beløb, der skal tilbagebetales, derfor beregnes ud fra beløbet på 12 EUR, som er den fulde afgift, som de private kasinoer betalte på daværende tidspunkt, hvor de offentlige kasinoer slet ikke betalte nogen afgift, ganget med antallet af solgte billetter i den periode.
-
Kasinoet i Thessaloniki fik licens ved lov 2206/1994 i 1995 (79). Kravet om erlæggelse af 80 % af entréprisen til staten har været gældende for kasinoet i Thessaloniki, siden det fik sin licens i 1995. Thessaloniki har opkrævet den reducerede entrépris på 6 EUR, som opkræves af kasinoerne i Mont Parnès og Korfu. Beløbet, der skal tilbagebetales af kasinoet i Thessaloniki, skal derfor beregnes ved at gange antallet af billetter udstedt fra den 21. oktober 1999 og frem med 7,20 EUR.
-
Kasinoet på Rhodos fik licens ved lov 2206/1994 i 1996. Dengang begyndte det at tage 6 EUR i entrépris, men skiftede til 15 EUR, da det blev privatiseret i april 1999. På grundlag af bemærkningerne, der indkom under den formelle undersøgelse, har Kommissionen forstået, at kasinoet på Rhodos ophørte med at modtage støtte ved sin privatisering i april 1999, så tilbagebetalingen fra dette kasino forhindres af forældelsesfristen, der fastsættes i artikel 15 i procedureforordningen.
(144)
Kommissionen råder ikke over tilstrækkelige oplysninger til at kunne regne sig frem til et nøjagtigt estimat over de beløb, der skal tilbagebetales af de enkelte begunstigede kasinoer. Men EU-lovgivningen indeholder ingen krav om, at Kommissionen, når den kræver statsstøtte, der er erklæret for uforenelig med det indre marked, tilbagebetalt, skal fastsætte det nøjagtige beløb til tilbagebetaling. Det er tilstrækkeligt, at Kommissionens beslutning indeholder oplysninger, der giver medlemsstaten og den begunstigede virksomhed mulighed for selv at beregne beløbet uden uforholdsmæssigt store problemer. Kommissionen kan derfor helt lovligt begrænse sig til at fastslå, at der foreligger en forpligtelse til at tilbagebetale den pågældende støtte, og overlade det til de nationale myndigheder at beregne de præcise beløb, der skal tilbagebetales, i henhold til den vejledning, som Kommissionen angiver i sin beslutning.
(145)
På grundlag af oplysningerne fra medlemsstaten stiller Kommissionen den nødvendige vejledning vedrørende tilbagebetalingen til rådighed.
(146)
Nedenstående tabel er en generel oversigt over antallet af billetter, som de enkelte kasinoer har solgt i de enkelte år (som det fremgår af tabellen, er de fremlagte oplysninger ikke fyldestgørende), og et foreløbigt skøn over de beløb, der skal tilbagebetales fra de enkelte kasinoer med forbehold af eventuelle yderligere bemærkninger, som Grækenland måtte ønske at fremføre efter at have foretaget beregningerne vedrørende tilbagebetalingen.
Skønnet antal solgte billetter pr. kasino
År
Kasino
Mont Parnès
Korfu
Thessaloniki
Rhodos
1999
(22.10.1999 - 31.12.1999)
Oplysninger mangler
[…] (80)
(…)
[…] (81)
2000
Oplysninger mangler
(…)
(…)
(…)
2001
Oplysninger mangler
(…)
(…)
(…)
2002
Oplysninger mangler
(…)
(…)
(…)
2003
Oplysninger mangler frem til 1. maj 2003
Pr. 1. maj 2003:
(…)
(…)
(…)
(…)
2004
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2009 (frem til 22.10.2009):
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I alt frem til 22.10.2009
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Solgte billetter efter 22.10.2009
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Foreløbigt skøn over tilbagebetalingspligtige beløb pr. kasino
(i 1 000 000 EUR, afrundede tal)
Mont Parnès
Korfu
Thessaloniki
Rhodos
Algoritme og beregning
For 22.10.1999 - 2000 (82):
antal billetter
(x1) × 12 = A1
For 22.10.1999 - 2000:
antal billetter
([…] billetter) × 12 = A2 ([…]EUR)
For 22.10.1999 - 22.10.2009:
antal billetter
([…] billetter) × 7,20 = AB3 ([…]EUR)
ITR
For 2000 - 22.10.2009:
antal billetter
(y1) × 7,20 = B1
For 2000 - 22.10.2009:
antal billetter
([…] billetter) × 7,20 = B2 ([…]EUR)
For 22.10.2009 - i dag:
antal billetter
(z1) × 7,20 = C1
For 22.10.2009 - i dag:
antal billetter
(z2) × 7,20 = C2
For 22.10.2009 - 30.8.2010 (83):
antal billetter
(z3) × 7,20 = C3
Beløb til tilbagebetaling i alt
A1 + B1 + C1
Skal beregnes
A2 + B2 + C2
Skal beregnes
AB3 + C3
Skal beregnes
ITR
Beløb til tilbagebetaling i alt
Skal beregnes
(147)
Kommissionen bemærker endvidere, at EUF-traktatens artikel 108, stk. 3, har opsættende virkning. Kommissionen har ikke modtaget oplysninger om, at den anfægtede foranstaltning er blevet suspenderet siden beslutningen om at indlede proceduren. Man må formode, at foranstaltningen er blevet gennemført løbende af de græske myndigheder indtil i dag (84). Grækenland skal kræve al støtte, som er tildelt frem til vedtagelsen af denne beslutning, tilbagebetalt af støttemodtagerne. Kommissionen bemærker, at kasinoet på Korfu ophørte med at kræve en entrépris på 6 EUR og gik over til 15 EUR, da det blev privatiseret i august 2010. Ved beregningen af det beløb, der skal tilbagebetales, skal der derfor kun tages hensyn til perioden frem til august 2010.
(148)
I lyset af alle ovenstående argumenter bør Kommissionen kræve, at Grækenland tilbagesøger al den uforenelige statsstøtte, som ulovligt er tildelt støttemodtagerne. Kommissionen påpeger, at Grækenland skal annullere alle resterende afgiftsmæssige fordele, der udspringer af den undersøgte foranstaltning, med virkning fra datoen for vedtagelse af denne beslutning.
(149)
Med hensyn til fremtiden har Grækenland givet udtryk for, at man undersøger mulighederne for at ændre kasinoernes prispolitik og derved søger at afskaffe forskelsbehandling af kasinoer. Ifølge Grækenland vil denne nye lovgivning bringe foranstaltningen til ophør. Men Grækenland har endnu ikke givet Kommissionen meddelelse om, hvilke fremskridt man har gjort i denne retning, eller hvilke ændringer der rent faktisk er foretaget. Kommissionen mener, at vedtagelsen af ny lovgivning af denne art er af central betydning for at få løst problemer med forskelsbehandling af kasinoer i Grækenland og opfordrer Grækenland til straks at tage de nødvendige skridt.
VI. KONKLUSION
(150)
I lyset af ovenstående betragtninger, den relevante retspraksis og sagens særlige kendetegn finder Kommissionen, at foranstaltningen, som består af afgiftsmæssig forskelsbehandling til fordel for bestemte kasinoer, som de græske myndigheder har iværksat ved at gennemføre en række sideløbende bestemmelser, hvori man:
-
fastsætter en ensartet 80 %-afgift på entréprisen og
-
fastsætter forskellige regulerede priser for offentligt ejede og privatejede kasinoer, nemlig 6 EUR for offentligt ejede kasinoer og 15 EUR for privatejede kasinoer,
udgør statsstøtte i henhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 1. Kommissionen finder ligeledes, at foranstaltningen er gennemført i strid med EUF-traktatens artikel 108, stk. 3, og dermed udgør ulovlig støtte.
(151)
Kommissionen bemærker, at i henhold til artikel 14 i procedureforordningen kan ulovlig statsstøtte kræves tilbagebetalt fra støttemodtageren, og vil kræve, at Grækenland tilbagesøger den ulovlige støtte, som hvert af de begunstigede kasinoer har modtaget. Kommissionen bemærker, at forældelsesfristen på 10 år, der fastsættes i artikel 15 i procedureforordningen, forhindrer, at statsstøtte tildelt inden den 21. oktober 1999 kræves tilbagebetalt. Grækenland skal ophæve alle resterende afgiftsmæssige fordele, der er indrømmet i forbindelse med foranstaltningen, som er genstand for denne beslutning, med virkning fra den dato, hvor denne beslutning vedtages -
VEDTAGET FØLGENDE BESLUTNING:
Artikel 1
Statsstøtten, som består af afgiftsmæssig forskelsbehandling til fordel for bestemte kasinoer, som Grækenland har iværksat gennem indførelse af en række delvis obligatoriske bestemmelser, hvori man:
-
fastsætter en ensartet 80 %-afgift på entréprisen og
-
fastsætter forskellige regulerede priser for offentligt ejede og privatejede kasinoer på henholdsvis 6 EUR og 15 EUR,
er gennemført ulovligt i strid med artikel 108, stk. 3, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde og er uforenelig med det indre marked, idet den har givet de begunstigede kasinoer Regency Casino Mont Parnès, Regency Casino Thessaloniki og Korfu-kasinoet (ud fra en forståelse af, at kasinoet på Rhodos ikke er omfattet af støtteforanstaltningen efter april 1999) en uberettiget konkurrencefordel.
Artikel 2
1. Grækenland tilbagesøger den uforenelige støtte, der er tildelt i henhold til den i artikel 1 omhandlede ordning siden den 21. oktober 1999, fra de begunstigede kasinoer.
2. Den støtte, der skal tilbagebetales, pålægges renter fra det tidspunkt, hvor den blev udbetalt til støttemodtagerne, og indtil den er tilbagebetalt.
3. Beløbet beregnes med renters rente i overensstemmelse med kapitel V i Kommissionens forordning (EF) nr. 794/2004 (85).
4. Grækenland skal bringe al afgiftsmæssig forskelsbehandling som følge af den i artikel 1 omtalte støtte til ophør med virkning fra det tidspunkt, hvor denne beslutning vedtages.
Artikel 3
1. Tilbagesøgningen af støtte, der er tildelt i henhold til den i artikel 1 omhandlede støtteordning, iværksættes omgående og effektivt.
2. Grækenland sikrer, at denne beslutning efterkommes senest fire måneder efter meddelelsestidspunktet.
Artikel 4
1. Senest to måneder efter meddelelsen af denne beslutning sender Grækenland Kommissionen følgende oplysninger:
a)
listen over støttemodtagere under den i artikel 1 omhandlede ordning og det samlede støttebeløb, som de hver især har modtaget under denne foranstaltning, beregnet i henhold til den i denne beslutning indeholdte vejledning
b)
det samlede beløb (hovedstol og renter), som hver enkelt støttemodtager skal tilbagebetale
c)
en detaljeret beskrivelse af de foranstaltninger, der allerede er truffet eller er planlagt for at efterkomme beslutningen
d)
dokumentation for, at støttemodtagerne har fået påbud om at tilbagebetale støtten.
2. Grækenland holder Kommissionen underrettet om udviklingen i de foranstaltninger, der på nationalt plan træffes for at efterkomme denne beslutning, indtil den støtte, der er tildelt i henhold til den i artikel 1 omhandlede støtteordning, er fuldt tilbagebetalt. Grækenland indsender omgående, på Kommissionens anmodning, oplysning om de foranstaltninger, der allerede er truffet eller er planlagt for at efterkomme beslutningen. Grækenland giver tillige detaljerede oplysninger om de støttebeløb og renter, støttemodtagerne allerede har tilbagebetalt.
Artikel 5
Denne beslutning er rettet til Den Hellenske Republik.
Udfærdiget i Bruxelles, den 24. maj 2011.
DECISIONE DELLA COMMISSIONE
del 24 maggio 2011
sugli aiuti di Stato concessi dalla Grecia a favore di determinati casinò in Grecia [C 16/10 (ex NN 22/10, ex CP 318/09)]
[notificata con il numero C(2011) 3504]
(Il testo in lingua greca è il solo facente fede)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
(2011/716/UE)
LA COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE,
visto il trattato sul funzionamento dell’Unione europea, in particolare l’articolo 108, paragrafo 2, primo comma,
visto l’accordo sullo spazio economico europeo, in particolare l’articolo 62, paragrafo 1, lettera a),
dopo aver invitato gli interessati a presentare osservazioni ai sensi delle disposizioni succitate (1) e tenuto conto di tali osservazioni,
considerando quanto segue:
I. PROCEDIMENTO
(1)
In data 8 luglio 2009, il consorzio DAET Loutraki AE - Club Hotel Loutraki AE (2) (in prosieguo «il denunciante» o «Loutraki») presentava una denuncia alla Commissione contro la normativa greca che stabilisce un regime di prelievi sui diritti d’ingresso ai casinò, asserendo che tale regime aveva fornito aiuti di Stato a tre operatori, segnatamente il casinò Regency di Mont Parnés, il casinò di Corfù e il casinò Regency di Salonicco (3). Con messaggio di posta elettronica del 7 ottobre 2009, il denunciante indicava di non opporsi alla divulgazione della sua identità. Il 14 ottobre 2009 i servizi della Commissione hanno incontrato i rappresentanti del denunciante. Con lettera del 26 ottobre 2009, il denunciante forniva ulteriori dettagli a sostegno della denuncia.
(2)
Il 21 ottobre 2009 la Commissione trasmetteva la denuncia alla Grecia, invitandola a chiarire le questioni sollevate. Con lettera del 17 novembre 2009, la Grecia ha chiesto una proroga dei termini di risposta, accordata dalla Commissione con messaggio di posta elettronica del 18 novembre 2009. Il 27 novembre la Grecia ha trasmesso la sua risposta alla Commissione.
(3)
Il 15 dicembre 2009 la Commissione ha trasmesso la risposta delle autorità elleniche al denunciante, il quale ha presentato le proprie controdeduzioni al riguardo in data 29 dicembre 2009.
(4)
Il 25 febbraio, il 4 e il 23 marzo e il 13 aprile 2010 la Commissione ha chiesto ulteriori informazioni alla Grecia, cui essa ha dato riscontro in data 10 marzo e 1o e 21 aprile 2010.
(5)
Con decisione del 6 luglio 2010 («la decisione di avvio»), la Commissione ha informato le autorità elleniche dell’avvio della procedura d’indagine formale a norma dell’articolo 108, paragrafo 2, del trattato sul funzionamento dell’Unione europea relativamente a una misura varata dalla Grecia, e segnatamente l’imposizione di un tributo inferiore sui diritti d’ingresso a taluni casinò. La decisione di avvio è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea e le parti interessate sono state invitate a presentare osservazioni (4).
(6)
Con lettera del 9 agosto 2010, la Grecia ha chiesto una proroga dei termini di risposta, che la Commissione le ha accordato con lettera del 18 agosto 2010. La Commissione ha ricevuto le osservazioni della Grecia sulla decisione di avvio in data 6 ottobre 2010. Le autorità elleniche hanno trasmesso ulteriori informazioni concernenti la misura contestata in data 12 ottobre 2010.
(7)
A seguito dell’avvio dell’indagine la Commissione ha ricevuto le osservazioni di due parti interessate: quelle dei rappresentanti del casinò di Mont Parnés, uno dei beneficiari della misura, con lettera del 4 agosto 2010 e quelle dei rappresentanti del casinò privato di Loutraki, con lettere dell’8 e del 25 ottobre 2010.
(8)
Con lettera del 29 ottobre 2010, la Commissione ha trasmesso dette osservazioni alle autorità elleniche, per dare loro la possibilità di rispondere. Con missiva del 6 dicembre 2010, le autorità elleniche hanno presentato commenti alle osservazioni presentate dagli interessati, fornendo tra l’altro chiarimenti su taluni aspetti dell’applicazione del regime contestato e sull’interpretazione della normativa greca pertinente per l’analisi del caso.
II. LA MISURA OGGETTO DI VALUTAZIONE
II.1. La misura
(9)
La misura oggetto di valutazione consiste in una discriminazione fiscale a favore di determinati casinò, cui la Grecia ha dato esecuzione applicando simultaneamente una serie di disposizioni, parzialmente cogenti (5), le quali:
-
fissavano un prelievo uniforme dell’80 % sul prezzo dei biglietti d’ingresso, e
-
stabilivano prezzi d’ingresso imposti differenziati per i casinò pubblici e per quelli privati, segnatamente 6 EUR per i casinò pubblici e 15 EUR per i casinò privati,
così da determinare per questi ultimi uno svantaggio nella concorrenza.
(10)
La misura favorisce i casinò pubblici e un casinò privato, quello di Salonicco, che in via eccezionale ha ottenuto lo stesso trattamento accordato ai casinò pubblici, come illustrato in maggior dettaglio di seguito.
II.2. I beneficiari
(11)
I beneficiari della misura oggetto d’esame sono i seguenti casinò greci: Mont Parnés (6), Salonicco (7), Corfù (8) e Rodi (9).
(12)
All’epoca della decisione di avvio, il prezzo imposto di ingresso inferiore, di 6 EUR, veniva praticato solo da tre casinò greci: quello di Mont Parnés, che per il 49 % era stato ceduto a investitori privati, mentre il 51 % era ancora sotto il controllo statale; quello di Salonicco, che pur essendo un casinò privato riceveva un trattamento analogo a quello dei casinò statali, e quello di Corfù, di proprietà dello Stato. I casinò di Rodi e di Corfù non beneficiano più della misura dall’aprile 1999 (10) e dall’agosto 2010 (11) rispettivamente, in quanto dal momento della completa privatizzazione non hanno più praticato il prezzo d’ingresso inferiore.
II.3. Le disposizioni pertinenti della legge ellenica
(13)
Prima della liberalizzazione del mercato, avvenuta nel 1994, erano solo tre i casinò operanti in Grecia, a Mont Parnés, Corfù e Rodi. All’epoca i casinò erano aziende di Stato, gestite come circoli statali dall’Ente nazionale ellenico del turismo (EOT) (12). Il prezzo d’ingresso a tali casinò era fissato con decisione adottata dal segretario generale dell’EOT come segue (13):
-
Mont Parnés: nel 1991 l’EOT aveva fissato il prezzo d’ingresso a 2 000 GRD (circa 6 EUR) (14),
-
Corfù: nel 1992 l’EOT aveva fissato il prezzo d’ingresso a 1 500 GRD e nel 1997 lo ha adeguato portandolo a 2 000 GRD,
-
Rodi: nel 1992 l’EOT aveva fissato il prezzo d’ingresso a 1 500 GRD.
(14)
Il mercato è stato liberalizzato nel 1994 con la legge 2206/1994, quando ai casinò statali esistenti sono stati affiancati sei casinò privati di nuova costituzione (15). La legge del 1994 sanciva la concessione di 14 licenze in totale, tre per i casinò statali esistenti di Rodi, Mont Parnés e Corfù e 11 per i casinò privati da istituire (16). Degli 11 nuovi casinò privati previsti, tuttavia, solo sei hanno ottenuto la licenza e hanno avviato l’attività, segnatamente i casinò di Chalkidiki, Loutraki, Salonicco, Rio (Achaia), Xanthi (Tracia) e Syros (nel 1995 e 1996), mentre le cinque licenze rimanenti sono state annullate.
(15)
A norma dell’articolo 2, paragrafo 10, della legge 2206/1994, il prezzo d’ingresso ai casinò in talune zone sarebbe stato fissato con decisione ministeriale; la stessa decisione avrebbe anche determinato la percentuale di prelievo che sarebbe stata incamerata dallo Stato. Il 16 novembre 1995 con decisione del ministero delle Finanze (17) è stato stabilito che a far data dal 15 dicembre 1995 tutti gli operatori dei casinò regolamentati dalla legge 2206/1994 (18) avrebbero dovuto praticare un prezzo d’ingresso pari a 5 000 GRD (19) (15 EUR circa) (20). La decisione prevede che i gestori dei casinò versino all’erario un prelievo pari all’80 % del valore impresso su ciascun biglietto, mentre il 20 %, compresa la relativa IVA, rappresenta un’entrata per il casinò (21). La decisione contempla la possibilità che i casinò concedano l’ingresso gratuito (22), ma a prescindere dal prezzo realmente praticato ai clienti, essi sono tenuti a versare all’erario l’80 % del prezzo imposto (23). La decisione prevede che i casinò versino il prelievo operato a cadenza mensile (24). Essa prevede altresì la possibilità di praticare sconti specifici sui biglietti validi per 15 o 30 giorni (25).
(16)
A partire dal 1995, a norma della legge 2206/1994, tutti i casinò privati di nuova costituzione applicano la decisione ministeriale del 1995 e praticano il prezzo d’ingresso di 15 EUR a biglietto come regola generale, come spiegato nel paragrafo precedente, con la sola eccezione di Salonicco, come precisato di seguito.
(17)
Tuttavia, i casinò statali di Mont Parnés, Corfù e Rodi hanno continuato ad operare come circoli dell’EOT (26) e non hanno applicato la normativa del 1994 e del 1995 fino alla concessione delle licenze di cui alla legge 2206/1994.
(18)
Sulla base delle osservazioni e delle spiegazioni sulla normativa nazionale presentate dalle autorità elleniche, la Commissione desume che, in concreto, il regime funzionasse come segue.
(19)
Le autorità elleniche hanno spiegato che, in linea generale, la gestione dei casinò in Grecia è disciplinata dalla legge 2206/1994. Le disposizioni speciali applicabili ai casinò pubblici in vigore prima della legge 2206/1994 si considerano in deroga all’applicazione delle disposizioni generali della legge (e della decisione ministeriale di attuazione del 1995), in attesa della privatizzazione di quei casinò e del rilascio delle licenze, come previsto dalla legge.
(20)
Pertanto, fino alla data in cui hanno ottenuto le licenze a norma della legge 2206/1994, si è ritenuto che la decisione ministeriale del 1995 non si applicasse ai casinò pubblici relativamente al prezzo comune d’ingresso di 15 EUR o all’obbligo di versare all’erario l’80 % di tale somma. I casinò pubblici hanno cominciato a versare il prelievo dell’80 % solo successivamente all’ottenimento delle licenze di cui alla legge 2206/1994 (cfr. i considerando 23 e sgg. di seguito). Anche allora, tuttavia, poiché le deliberazioni precedenti dell’EOT che fissavano il prezzo d’ingresso a 6 EUR erano state ritenute un’eccezione specifica (una lex specialis pregressa) non modificata dalle disposizioni generali della legge 2206/1994 e dalla decisione ministeriale del 1995, il prezzo d’ingresso ai casinò pubblici è eccezionalmente rimasto di 6 EUR, e tali casinò hanno pertanto versato l’80 % di tale importo. Le decisioni dell’EOT sono state considerate inapplicabili solo dopo la privatizzazione, quando i casinò non erano più interamente di proprietà statale. Solo allora i casinò hanno iniziato ad applicare il normale prezzo d’ingresso di 15 EUR, e hanno iniziato a dover corrispondere l’80 % dei 15 EUR quale prelievo statale.
(21)
Per quanto possa sembrare che questa avrebbe dovuto essere la norma, vi è stata un’eccezione nella privatizzazione parziale del casinò di Mont Parnés, confermata dalla legge 3139/2003 (che decretava anche la privatizzazione del casinò di Corfù in una data successiva): detta legge prevedeva espressamente che il prezzo d’ingresso al casinò di Mont Parnés restasse di 6 EUR.
(22)
Nel 2000 l’EOT è stato sostituito nella gestione dei casinò di Corfù e Mont Parnés da Elliniki Etaireia Touristikis Anaptyxis (Ente per lo sviluppo del turismo greco, «ETA»), organismo interamente detenuto dallo Stato, e dalla fine del 2000 fino al 2003, quando i casinò hanno ottenuto la licenza ai sensi della legge 2206/1994, l’ETA ha cominciato, prima su base volontaria e in seguito conformemente all’articolo 24 della legge 2919/2001, ad adeguarsi gradualmente alle disposizioni previste per i casinò dalla legge 2206/1994, al fine di completare il passaggio dei due casinò dallo status di circoli di proprietà statale al regime di concessione e privatizzazione (27). Durante questo periodo di transizione, l’ETA versava allo Stato l’80 % dei 6 EUR del biglietto d’ingresso ai casinò di Mont Parnés e Corfù.
(23)
Nel 2003, il casinò di proprietà statale di Mont Parnés è stato convertito in una società a responsabilità limitata e il 49 % del suo capitale è stato ceduto a privati (28). La licenza per il casinò di Mont Parnés di cui alla legge 2206/1994 è stata infine concessa nel 2003 con la legge 3139/2003 (articolo 1, paragrafo 1), che ha inoltre mantenuto il prezzo d’ingresso al casinò di Mont Parnés a 6 EUR [articolo 1, paragrafo 1, punto vii)].
(24)
Nel caso del casinò di Corfù, la licenza di cui alla legge 2206/1994 è stata inizialmente concessa all’ETA nel 2003 a norma della legge 3139/2003 (articolo 1, paragrafo 3) in modo che l’ETA potesse includerla in una successiva privatizzazione. La stessa disposizione prevedeva che il prezzo d’ingresso al casinò di Corfù sarebbe stato fissato da una nuova decisione ministeriale, presupponendo pertanto la non applicabilità della decisione ministeriale del 1995. Tuttavia, secondo le informazioni in possesso della Commissione, tale nuova decisione ministeriale non è stata mai emanata e il casinò di Corfù ha continuato ad applicare la tariffa di 6 EUR fino alla privatizzazione, avvenuta nell’agosto 2010, quando ha cominciato ad applicare il prezzo di 15 EUR (29).
(25)
Per quanto concerne il casinò di Rodi, la licenza di cui alla legge 2206/1994 è stata concessa nel 1996 con decisione ministeriale Τ/633 del 29 maggio 1996, ma il casinò ha continuato ad applicare il prezzo d’ingresso ridotto e lo ha portato a 15 EUR solo dopo la privatizzazione, avvenuta nell’aprile 1999: fino ad allora, infatti esso era gestito dall’EOT e di conseguenza applicava la decisione dell’EOT del 1992 (30) che fissava il prezzo d’ingresso al casinò di Rodi a 1 500 GRD.
(26)
Il casinò di Salonicco, di proprietà privata, è stato costituito e ha ottenuto la licenza di cui alla legge 2206/1994 nel 1995 (31). Esso ha sempre praticato il prezzo d’ingresso ridotto di 6 EUR applicato dai casinò pubblici (Mont Parnés e Corfù) a norma del decreto legislativo 2687/1953 (32), che prevede che le imprese costituite con investimenti esteri possano godere di un trattamento perlomeno altrettanto favorevole di quello applicato ad altre imprese analoghe nel paese (33). Nel momento in cui è stata sollevata la questione, l’amministrazione del casinò (cioè Hyatt Regency) ha fatto richiesta di equiparare il prezzo del biglietto d’ingresso al casinò di Salonicco a quello di Mont Parnés, e segnatamente a 6 EUR. Sentito il parere dell’Avvocatura dello Stato (parere 631/1997), la richiesta è stata accolta. Dalla concessione della licenza nel 1995, il casinò di Salonicco è tenuto a versare all’erario l’80 % del valore impresso sui biglietti d’ingresso (34).
III. MOTIVI DI AVVIO DELL’INDAGINE
(27)
La Commissione ha avviato un’indagine formale a norma dell’articolo 108, paragrafo 2, del TFUE in quanto nutriva seri sospetti di discriminazione fiscale a favore di alcuni specifici casinò greci, che godevano di un regime fiscale più favorevole rispetto ad altri casinò nel paese.
(28)
La Commissione riteneva che la misura contestata si discostasse dalle norme giuridiche generali che stabiliscono il livello normale dei prelievi sugli ingressi ai casinò, migliorando di conseguenza la posizione concorrenziale dei beneficiari.
(29)
La misura oggetto di contestazione sembrava costituire una perdita di gettito per lo Stato greco e conferiva un vantaggio ai casinò che applicavano i prezzi più bassi. All’argomentazione avanzata dalle autorità elleniche, che il prezzo d’ingresso inferiore andava a diretto vantaggio del cliente, la Commissione ha risposto che un sussidio ai consumatori poteva configurarsi come aiuto di Stato alle imprese se la sovvenzione fosse subordinata all’utilizzo di un determinato bene o servizio fornito da una determinata impresa (35).
(30)
La Commissione osservava inoltre che il livello d’imposizione non sembrava essere stato fissato secondo le circostanze del singolo casinò (36); la Commissione concludeva in via provvisoria che la misura era selettiva (37).
(31)
La Commissione ha ritenuto che la misura contestata era atta a falsare la concorrenza fra i casinò in Grecia, e nel mercato europeo di acquisizione di imprese. La Commissione ha affermato di rispettare pienamente il diritto degli Stati membri di regolamentare, conformemente al diritto dell’Unione, il gioco d’azzardo sul loro territorio, ma non riteneva che tali argomenti dimostrassero che la misura in oggetto non avesse effetti di distorsione della concorrenza o non incidesse sugli scambi tra gli Stati membri. Gli operatori del settore erano spesso catene alberghiere internazionali la cui strategia di investimento potrebbe essere influenzata dalla misura e i casinò potrebbero rappresentare un’attrattiva per i turisti che intendano visitare la Grecia. A parere della Commissione, pertanto, la misura poteva falsare la concorrenza e incidere sugli scambi tra Stati membri (38).
(32)
La Commissione ha ritenuto provvisoriamente che la misura costituisse un aiuto illegale, in quanto applicato dalle autorità elleniche senza la previa autorizzazione della Commissione, e che l’aiuto potesse essere soggetto a recupero, a norma dell’articolo 15 del regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio, del 22 marzo 1999 recante modalità di applicazione dell’articolo 93 del trattato CE («il regolamento di procedura») (39).
(33)
La Commissione non aveva individuato motivi per considerare la misura contestata compatibile con il mercato interno; essa sembrava configurarsi come un aiuto ingiustificato al funzionamento dei casinò che ne beneficiavano (40).
(34)
Nel caso in cui fossero confermate le sue perplessità in merito al carattere di aiuto di Stato incompatibile della misura in questione, la Commissione osservava che, a norma dell’articolo 14, paragrafo 1, del regolamento di procedura, avrebbe dovuto ingiungere alla Grecia di recuperare l’aiuto presso i beneficiari, salvo i casi in cui si ritenesse che tale recupero fosse contrario ai principi generali del diritto (41).
IV. OSSERVAZIONI RICEVUTE DALLE AUTORITÀ ELLENICHE E DALLE PARTI INTERESSATE
(35)
Nel corso dell’indagine formale, la Commissione ha ricevuto le osservazioni della Grecia, dei rappresentanti di Elliniko Kazino Parnithas AE («Mont Parnés») e dei rappresentanti del casinò privato di Loutraki («Loutraki»).
IV.1. Osservazioni della Grecia e di Mont Parnés
(36)
Le osservazioni presentate dai rappresentanti del casinò beneficiario di Mont Parnés e quelle ricevute dalle autorità elleniche sono essenzialmente identiche e verranno riassunte congiuntamente nella presente sezione.
IV.1.1 Presenza di aiuto
(37)
Sia le autorità elleniche, sia Mont Parnés negano che vi sia stato alcun aiuto di Stato. Essi sostengono che lo Stato non rinuncia ad alcun gettito o, se lo fa, i casinò non ne traggono alcun vantaggio.
(38)
Le autorità elleniche sostengono che la differenziazione dei prezzi attiene esclusivamente alla regolamentazione degli stessi, giacché la percentuale dell’imposta prelevata sul prezzo dei biglietti d’ingresso staccati è identica.
(39)
Stando alle autorità elleniche, l’obiettivo perseguito nella fissazione di un prezzo d’ingresso e nel richiedere il versamento di una quota dello stesso all’erario non è di produrre gettito per lo Stato, ma di scoraggiare il gioco d’azzardo fra le persone con reddito basso. Il fatto che il prezzo d’ingresso produca anche un gettito per lo Stato non ne altera la natura di misura di contenimento. Le autorità elleniche sostengono pertanto che l’obbligo di emettere un biglietto d’ingresso a un determinato prezzo per i clienti che accedono alle zone di gioco nei casinò costituisce una misura di controllo amministrativo che impone un onere ma non ha natura di imposta e non può essere considerata come un onere fiscale, come sancito dalla sentenza n. 4027/1998 del Consiglio di Stato, la suprema corte amministrativa della Grecia (42).
(40)
Per quanto concerne le differenze fra i prezzi praticati dai diversi casinò, la Grecia sostiene che le circostanze economiche e sociali dei vari casinò sono diverse e non comparabili. Le autorità elleniche affermano che la distinzione fra gli oneri è giustificata da motivi di politica pubblica: esse sostengono, in particolare che le circostanze dei vari casinò giustificano e sono pienamente coerenti con la pratica di fissare prezzi d’ingresso diversi per i casinò situati in prossimità di grandi centri urbani rispetto ai casinò ubicati nelle aree rurali, dove la maggioranza della popolazione ha livelli di reddito e di istruzione più bassi e va maggiormente scoraggiata dal gioco d’azzardo rispetto agli abitanti delle zone urbane.
(41)
Il denunciante, Loutraki, ha osservato che nel 2010, quando è stato privatizzato il casinò di Corfù, il biglietto d’ingresso è passato da 6 EUR a 15 EUR, fatto che a suo parere Loutraki è in contrasto con le motivazioni di politica pubblica; le autorità elleniche hanno risposto che in virtù della posizione geografica remota dell’isola di Corfù il casinò non è in concorrenza con nessun altro dei casinò greci, per cui non vi può essere distorsione della concorrenza. Esse aggiungono che l’imposizione di un prezzo d’ingresso con efficacia deterrente è essenziale per tutelare gli abitanti di Corfù, giacché le mutate condizioni di gestione del casinò dopo la privatizzazione porteranno inevitabilmente a un deciso aumento delle ore di apertura, del livello generale di attività e della sua capacità di attrarre i clienti.
(42)
Secondo le autorità elleniche e Mont Parnés, se i casinò che praticano prezzi più bassi sono avvantaggiati in quanto attirano un numero maggiore di clienti, non si ha necessariamente una perdita di gettito pubblico. Né si può asserire con certezza che se il prezzo d’ingresso fosse maggiore questi presunti beneficiari produrrebbero maggiori entrate per l’erario; pertanto, l’asserita perdita di entrate è solo ipotetica. Le autorità elleniche e Mont Parnés sostengono che il prezzo d’ingresso inferiore va a favore del cliente e che la quota trattenuta dal casinò sul prezzo è maggiore per i casinò in cui l’ingresso costa 15 EUR, a vantaggio dei casinò che praticano prezzi più elevati.
(43)
Le autorità elleniche e Mont Parnés sostengono che non vi sono effetti sulla concorrenza o sugli scambi, in quanto ogni casinò serve un mercato locale. Esse contestano l’asserita possibilità di concorrenza con altre forme di gioco d’azzardo menzionata nella decisione di avvio, e precisano che attualmente in Grecia il gioco d’azzardo su Internet è illegale.
(44)
Le autorità elleniche e Mont Parnés sostengono inoltre che, anche se si ammettesse che il prezzo d’ingresso ridotto di 6 EUR possa aver influenzato o possa tuttora influenzare la decisione di una società straniera di investire in un casinò in Grecia, detta società potrebbe sempre avvalersi del decreto legislativo 2687/1953, come ha fatto Hyatt Regency Xenodocheiaki kai Touristiki (Salonicco) AE nel caso del casinò di Salonicco.
(45)
Il denunciante sostiene che i beneficiari hanno la possibilità di far entrare i clienti gratuitamente, a patto che l’80 % sia versato, il che, a suo parere, dimostra chiaramente che la misura costituisce un aiuto di Stato; le autorità elleniche rispondono che questa prassi è eccezionale, in quanto i casinò vi ricorrono principalmente per offrire l’ingresso gratuito a VIP o clienti famosi, ed è in contrasto con la normativa fiscale (legge 2238/1994), in quanto il versamento dell’80 % del prezzo del biglietto allo Stato attingendo alle risorse proprie dell’impresa non costituisce una spesa produttiva e non può essere dedotto dalle entrate della società, per cui una società che attui tale prassi incorre in un onere fiscale notevole.
(46)
Le autorità elleniche e Mont Parnés richiamano inoltre l’attenzione della Commissione su altre differenze fra casinò in base a varie misure fiscali e regolamentari. Essi affermano che tali differenze favoriscono il denunciante, Loutraki, e compensano i vantaggi di cui godono i beneficiari in ragione del prezzo d’ingresso inferiore. In particolare, ciascun casinò versa una percentuale dell’utile lordo annuo allo Stato, ma per legge Loutraki versa una percentuale minore rispetto ad altri. Al riguardo, la Commissione osserva, in primo luogo, che tali eventuali altre misure citate dalle autorità elleniche e da Mont Parnés, se effettivamente sussistenti, possono costituire un aiuto separato a beneficio di Loutraki, ove siano soddisfatte tutte le disposizioni della normativa dell’UE applicabile in materia di aiuti di Stato. Tuttavia, dette misure sono distinte dalla misura oggetto d’esame, e non rientrano nel campo di applicazione della presente decisione.
(47)
Infine, la Grecia ha affermato che sta considerando la possibilità di modificare la propria politica di determinazione dei prezzi dei casinò, al fine di eliminare le discriminazioni. Tuttavia, non ha ancora comunicato alla Commissione l’attuazione di nessuna modifica di questo tipo.
(48)
Le autorità elleniche e Mont Parnés non hanno presentato alcuna osservazione sulla compatibilità e sulla legalità dell’aiuto.
IV.1.2. Quantificazione e recupero dell’aiuto
(49)
In subordine, le autorità elleniche e Mont Parnés asseriscono che anche se si dovesse accertare che la misura in esame costituisce un aiuto di stato illegittimo e incompatibile, il suo recupero sarebbe in contrasto con due principi:
-
il principio del legittimo affidamento. La questione del prezzo d’ingresso ai casinò, e nello specifico di in che misura il prezzo d’ingresso costituisca un onere finanziario per i casinò, è stata sottoposta al Consiglio di Stato circa 15 anni fa (43). Il Consiglio di Stato ha statuito, ai sensi della legge greca, che il prezzo d’ingresso non ha carattere d’imposta, con ciò dimostrando indirettamente che esso non costituisce un onere economico per i casinò. I casinò beneficiari potevano quindi ragionevolmente fare affidamento sul fatto che le differenze tra tali prezzi, che non costituivano un onere economico ai sensi della normativa nazionale, non avrebbero comportato l’esistenza di aiuti di Stato;
-
il principio che vieta l’esercizio abusivo di un diritto. Le autorità greche e Mont Parnés affermano che poiché Loutraki ha presentato denuncia alla Commissione solo quindici anni dopo l’adozione della misura contestata (nel 1995), esso ha abusato del diritto di ricorso alla Commissione in difesa dei propri interessi e diritti ai sensi delle norme sugli aiuti di Stato contenute nel TFUE.
(50)
In merito al calcolo dell’importo da recuperare, le autorità elleniche e Mont Parnés contestano il calcolo proposto da Loutraki, consistente nel moltiplicare la differenza dell’ammontare della tassa tra il singolo biglietto a prezzo superiore e quello a prezzo inferiore per il numero di ingressi nei casinò beneficiari. A loro parere, tale calcolo è inesatto e arbitrario, in quanto non è certo che applicando un prezzo d’ingresso più alto i casinò presunti beneficiari di Mont Parnés, Salonicco e Corfù (44) avrebbero la stessa clientela.
IV.2. Osservazioni presentate da Loutraki
(51)
Loutraki afferma che le disposizioni normative nazionali costituiscono una discriminazione fiscale a favore di taluni casinò, in quanto il prelievo uniforme dell’80 % da corrispondere allo Stato sugli ingressi si applica a diverse basi imponibili, e segnatamente ai due diversi prezzi d’ingresso stabiliti dallo Stato. Il fatto che il prezzo d’ingresso ai casinò beneficiari è significativamente inferiore al prezzo in vigore negli altri casinò (6 EUR rispetto a 15 EUR) rappresenta una perdita di entrate per lo Stato e, in ragione della distorsione della concorrenza che causa, costituisce aiuto di Stato.
(52)
Loutraki aggiunge che la misura non è oggettivamente giustificata, in quanto l’applicazione di un prezzo inferiore per l’ingresso nei casinò beneficiari si pone in realtà in contrasto con lo scopo sociale, la motivazione e le caratteristiche della fissazione di un prezzo d’ingresso ai casinò, come definiti nella sentenza n. 4027/1998 del Consiglio di Stato. Loutraki afferma che non si può ragionevolmente sostenere che sia possibile conseguire scopi di tutela sociale e controllo amministrativo praticando prezzi d’ingresso diversi - giacché ad esempio nel casinò di Mont Parnés, che dista appena 20 km dal centro di Atene, il costo del biglietto d’ingresso è di 6 EUR mentre a Loutraki, a circa 85 km dal centro di Atene, il costo è di 15 EUR; al casinò di Salonicco, che si trova a circa 8 km dal centro di Salonicco, il costo del biglietto d’ingresso è di 6 EUR, mentre l’ingresso al casinò di Chalkidiki, a circa 120 km dal centro di Salonicco, costa 15 EUR.
(53)
Loutraki fa osservare che la Grecia aveva precedentemente sostenuto che il prezzo d’ingresso ridotto di 6 EUR era giustificato dalle circostanze particolari di ciascun casinò beneficiario, relative soprattutto alla posizione geografica (che determinava talune caratteristiche economiche, sociali, demografiche e altre specificità); eppure, quando il casinò di Corfù è stato privatizzato, nell’agosto del 2010, esso ha cominciato ad applicare il prezzo di 15 EUR senza che fosse fornita alcuna spiegazione delle ragioni per cui non erano più d’applicazione tali circostanze speciali.
(54)
In merito alla quantificazione dell’importo da recuperare, Loutraki sostiene che tale somma è data dalla differenza nel prelievo fiscale per cliente moltiplicata per il numero di ingressi nei casinò beneficiari.
(55)
Per quanto concerne le misure distinte citate dalle autorità elleniche e Mont Parnés che andrebbero a favore di Loutraki (principalmente quella che consentirebbe a Loutraki di versare all’erario una minor percentuale di utile lordo annuo rispetto agli altri casinò), Loutraki ribatte che all’atto pratico ha versato lo stesso importo dei suoi concorrenti, sulla base di un accordo separato con le autorità.
V. VALUTAZIONE
(56)
La misura da valutare consiste in una discriminazione fiscale a favore di determinati casinò, messa in atto dalle autorità elleniche tramite l’applicazione contemporanea di una serie di disposizioni (45) che prevedevano un prelievo uniforme dell’80 % sui diritti d’ingresso ai casinò e fissavano prezzi imposti differenziati per i casinò pubblici e per quelli privati, segnatamente 6 EUR per i casinò pubblici e 15 EUR per quelli privati, così da determinare per i casinò privati uno svantaggio nella concorrenza (46).
V.1. Esistenza di un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE
(57)
Per poter stabilire se la misura costituisca aiuti di Stato a norma del trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE), la Commissione deve valutare se essa è conforme alle condizioni di cui all’articolo 107, paragrafo 1, dello stesso trattato. A norma dell’articolo 107, paragrafo 1, «salvo deroghe contemplate dal trattato, sono incompatibili con il mercato comune, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza».
(58)
Pertanto, la Commissione valuterà se la misura controversa soddisfa tutte e quattro le condizioni richieste e se si configura come aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1.
V.1.1. Vantaggio conferito
(59)
Per costituire aiuto di Stato, una misura deve conferire ai beneficiari un vantaggio che li sollevi da oneri che sarebbero normalmente a carico del loro bilancio.
(60)
Le autorità elleniche hanno affermato, in primo luogo, che la misura non rientra nel campo di applicazione delle norme sugli aiuti di Stato, in quanto il livello del contributo che tutti i casinò operanti in Grecia devono corrispondere allo Stato è uniforme, pari all’80 % del valore di ciascun biglietto d’ingresso, mentre l’elemento di differenza nel trattamento viene dalla politica di determinazione dei prezzi stabilita dalle norme del 1994 e del 1995, che fissano il prezzo d’ingresso ai casinò concessionari ai sensi della legge 2206/1994 a 15 EUR.
(61)
Le autorità elleniche sostengono inoltre che il prezzo d’ingresso è solo una misura di controllo amministrativo ma che non è, per sua stessa natura, un’imposta, in quanto secondo la sentenza n. 4025/1998 pronunciata dal Consiglio di Stato la determinazione del prezzo d’ingresso ai casinò ha carattere sociale e non è una misura fiscale.
(62)
Si fa presente, anzitutto, che la fissazione dei prezzi con la legge 2206/1994 non si presenta come una tipica misura di determinazione dei prezzi, in quanto sembra che tutti i casinò abbiano la facoltà di praticare ai propri clienti un prezzo d’ingresso inferiore, se non addirittura concedere l’ingresso libero, fermo restando l’obbligo in tutti i casi di corrispondere allo Stato l’80 % del valore del biglietto d’ingresso staccato, a prescindere da quanto effettivamente richiesto al cliente.
(63)
Ad ogni buon conto, ai fini dell’applicazione della normativa dell’UE in materia di aiuti di Stato, è irrilevante se la misura oggetto di esame sia un’imposta o una misura di fissazione dei prezzi, poiché l’articolo 107 è d’applicazione in caso di aiuti sotto qualsiasi forma che conferiscano un vantaggio. Il fatto che la misura non sia principalmente intesa a produrre gettito fiscale non è di per sé sufficiente a sottrarla alla qualifica di aiuto di Stato.
(64)
Anche ammettendo che la fissazione di un prezzo d’ingresso ai casinò possa avere un fine sociale, per valutare se detta misura dà luogo a un vantaggio che costituisce aiuto di Stato è necessario considerarne gli effetti sulle singole imprese, al fine di determinare se alcune imprese contribuiscano in misura minore al gettito dello Stato. Poiché alcuni casinò hanno ottenuto individualmente l’esenzione dall’applicazione del prezzo generale d’ingresso di 15 EUR, e poiché in particolare il prelievo dell’80 % viene corrisposto allo Stato sul prezzo inferiore che tali casinò sono tenuti a praticare (in linea di principio, cfr. supra), tali casinò godono effettivamente di un vantaggio.
(65)
La Commissione riconosce il diritto degli Stati membri di definire una misura come avente natura fiscale o di altro tipo ai sensi dell’ordinamento giuridico nazionale. La valutazione della Commissione non intende in alcun modo interpretare l’ordinamento giuridico nazionale. Tuttavia, la misura in questione ha l’effetto di consentire il regolare versamento all’erario dell’80 % del prezzo di ogni biglietto di ingresso emesso da ciascun casinò. Inoltre, la Commissione fa osservare che ai sensi della legge nazionale (in particolare la legge 2206/1994 e la decisione ministeriale del 1995), gli importi dovuti devono essere versati presso il competente ufficio delle entrate (47). Ferma restando la classificazione della misura ai sensi della legge nazionale, pertanto, la Commissione osserva che la misura produce effetti simili a quelli di una misura fiscale. Di conseguenza, soltanto ai fini della presente decisione e della valutazione alla luce del diritto dell’UE sugli aiuti di Stato, la Commissione farà qui riferimento alla misura utilizzando i termini «misura fiscale», «imposta» o «imposizione».
(66)
La misura in oggetto, e segnatamente la discriminazione fiscale prodotta dall’effetto congiunto di un’imposta uniforme sui diritti d’ingresso applicata a prezzi d’ingresso imposti differenziati, pone i casinò di proprietà statale in Grecia in una posizione di vantaggio rispetto a quelli privati. L’effetto di questi due aspetti dell’intervento statale è che mentre i casinò privati sono tenuti a versare allo Stato un’imposta sugli ingressi pari a 12 EUR a persona (l’80 % di 15 EUR) i casinò statali versano solo 4,80 EUR (l’80 % di 6 EUR) (48).
(67)
Con tale misura, lo Stato greco solleva i casinò pubblici da un onere che essi avrebbero dovuto altrimenti sostenere, se l’imposizione fosse stata non discriminatoria e la concorrenza neutrale. Il principio di un’imposizione fiscale non discriminatoria e neutrale sotto il profilo della concorrenza è stato sancito in linea di principio dalla Grecia con la legge 2206/1994 sulla costituzione, l’organizzazione, l’esercizio e la sorveglianza dei casinò, che fissava il prezzo degli ingressi a 15 EUR e l’imposta da versare allo Stato nella misura dell’80 % di tale importo. Tuttavia, lo Stato greco non ha applicato tale regime d’imposizione non discriminatorio e neutrale sotto il profilo della concorrenza ai casinò pubblici (o a quello privato di Salonicco, che riceve il medesimo trattamento) in quanto ha consentito loro di versare soltanto un’imposta di 4,80 EUR sul prezzo del biglietto d’ingresso, favorendo con ciò tali imprese. Detti casinò hanno dovuto sostenere un onere fiscale minore a persona sul totale delle loro entrate. Il totale di tali entrate comprende non solo i proventi degli ingressi al casinò (derivanti esclusivamente dal prezzo dei biglietti d’ingresso) ma anche quelli provenienti da altre fonti di reddito, come le scommesse, le strutture ricettive, i servizi di ristorazione e i bar, gli spettacoli ecc.
(68)
Secondo una costante giurisprudenza, il concetto di aiuto vale a designare non soltanto prestazioni positive, ma anche interventi quali, in varie forme, alleviano gli oneri che normalmente gravano sul bilancio di un’impresa e che di conseguenza, senza essere sovvenzioni in senso stretto, ne hanno la stessa natura e producono identici effetti (49). Tale vantaggio può essere concesso tramite vari tipi di riduzione dell’onere fiscale delle imprese, inclusa una riduzione dell’imponibile.
(69)
Nel caso in esame, i casinò di Corfù, Mont Parnés e Salonicco (e fino al 1999 anche quello di Rodi) (50) hanno ricevuto un vantaggio simile a una riduzione della base imponibile in quanto, come in precedenza illustrato, sono soggetti a disposizioni specifiche che fissano l’importo dell’imposta che tali casinò sono tenuti a corrispondere allo Stato per ciascun ingresso a un livello inferiore di quello imposto ad altri casinò.
(70)
Le autorità greche hanno sottolineato che il beneficiario diretto di una minore imposizione fiscale è il cliente. Tuttavia, per quanto si possa sostenere che anche i clienti traggono un beneficio dal minore onere fiscale sugli ingressi, giacché pagano un prezzo complessivo inferiore, ciò non toglie il fatto che la misura conferisca un vantaggio alle imprese in questione, cioè i casinò beneficiari, che versano un minor ammontare di oneri fiscali per ciascun cliente ammesso al casinò.
(71)
È stato dimostrato nei casi di natura fiscale che le esenzioni dalle imposte versate nominalmente dal consumatore ma percepite dal fornitore possono costituire aiuti di Stato, così come altri incentivi ai consumatori per l’acquisto di particolari beni e servizi (51).
(72)
In sintonia con le precedenti prassi (52), la Commissione ritiene che le riduzioni delle tasse imposte ai consumatori possano configurarsi come aiuto di Stato alle imprese se la riduzione è subordinata all’utilizzo di un determinato bene o servizio fornito da una determinata impresa. Pertanto, la tesi secondo cui il diretto beneficiario è il cliente non osta alla conclusione che si tratta di un aiuto di Stato.
(73)
Inoltre, poiché la prassi commerciale corrente seguita dai casinò in Grecia è quella di rinunciare a riscuotere il prezzo d’ingresso, pur corrispondendo i diritti d’ingresso allo Stato (nella misura dell’80 % del valore impresso sul biglietto), il vantaggio conferito ai casinò pubblici dalla discriminazione fiscale è ancora maggiore, in quanto il costo sostenuto per l’ingresso di ciascun cliente è considerevolmente maggiore per i casinò privati, per i quali l’imposta dovuta su ciascun biglietto è di 12 EUR, rispetto ai casinò pubblici, che devono versare solo 4,80 EUR a biglietto rispetto ai loro proventi complessivi.
(74)
Le autorità elleniche sostengono che la prassi di concedere l’ingresso gratuito ai casinò beneficiari in taluni giorni della settimana è eccezionale. Eppure, il caso è specificamente previsto dalla legislazione nazionale (la decisione ministeriale del 1995). La Grecia sostiene che tale prassi è riservata ai VIP o alle celebrità, ma la Commissione è in possesso di prove (sotto forma di informazioni pubblicate, come i pieghevoli distribuiti con le riviste, che offrono ingressi gratuiti, e su Internet) che dimostrano come sia consuetudine offrire l’ingresso gratuito a tutti i clienti in determinati giorni della settimana, tutte le settimane (il casinò di Salonicco, ad esempio, pubblicizza sulla sua pagina web che l’ingresso è gratuito continuativamente da domenica a giovedì) (53): fra i casinò beneficiari, quindi, la prassi degli ingressi gratuiti non sembra essere un’eccezione.
(75)
La Grecia ha sostenuto che la prassi è in contrasto con la normativa fiscale nazionale; la Commissione rileva che la possibilità di concedere l’ingresso gratuito è espressamente prevista dalla normativa nazionale sui casinò e i casinò beneficiari vi fanno manifestamente ricorso.
(76)
La Grecia ha affermato che l’80 % del prezzo del biglietto versato all’erario e rinveniente dalle risorse proprie dei casinò non è riconosciuto come spesa produttiva e che ai sensi della normativa fiscale greca non può essere dedotto dalle entrate della società, per cui una società che attui tale prassi incorre in un onere fiscale notevole. La Commissione osserva che, in effetti, questo ragionamento va a sostegno di quanto affermato dal denunciante, che proprio per il notevole onere fiscale sostenuto da un casinò privato che deve attingere dalle proprie entrate quanto dovuto all’erario, è impossibile nella realtà che esso si possa permettere di concedere l’ingresso gratuito al cliente, il che va a rafforzare la tesi dell’esistenza di un vantaggio per i casinò che praticano prezzi inferiori.
(77)
La Grecia ha inoltre affermato che poiché i casinò trattengono il 20 % del prezzo d’ingresso differenziato, ciò va a vantaggio dei casinò che applicano un prezzo d’ingresso superiore, che assicura loro un reddito netto di 3 EUR, a fronte del margine di 1,20 EUR ottenuto dai casinò statali. Questa argomentazione è fuorviante, poiché non tiene conto di due elementi cruciali per comprendere adeguatamente i reali effetti anticoncorrenziali della misura. Da un lato, il fatto che le autorità abbiano fissato per determinati casinò un prezzo di ingresso inferiore, inclusi i diritti d’ingresso, rende tali casinò più allettanti per i clienti e ciò i) dirotta la domanda dall’andamento che sarebbe prevalente se i casinò dovessero competere solo sulla base dei propri meriti, secondo la gamma e la qualità dei servizi offerti da ciascuno, e ii) a parità di condizioni, produce un aumento artificioso del numero di ingressi. Dall’altra, come illustrato in precedenza, i proventi dei biglietti di ingresso costituiscono solo una percentuale limitata dei proventi complessivi che un cliente attratto da un determinato casinò può generare per l’impresa, e rispetto ai quali i casinò sono tenuti a corrispondere l’imposta sugli ingressi.
(78)
Infine, il fatto che la discriminazione fiscale conferisca un vantaggio è riconosciuto dalle stesse disposizioni nazionali pertinenti. Come riferito dalle autorità elleniche, il casinò di Salonicco può praticare il prezzo d’ingresso più basso, e corrispondere un’imposta inferiore, a norma del decreto legislativo del 1953 che prevede che le imprese costituite con capitali esteri possono ottenere il trattamento più favorevole accordato alle imprese nazionali. Pur sostenendo che il regime contestato non è vantaggioso, infatti, le autorità elleniche lo applicano al casinò di Salonicco in quanto esso rappresenta il trattamento migliore concesso alle imprese nazionali, a fronte di quello più oneroso applicato ad altri casinò privati.
(79)
In subordine, le autorità elleniche e Mont Parnés citano altre differenze fra i casinò in termini di misure fiscali o regolamentari che, essendo a favore del denunciante (Loutraki) compenserebbero i vantaggi di cui godono i casinò che praticano il prezzo d’ingresso inferiore (54); la Commissione osserva che l’argomentazione secondo cui una misura (una differenza nell’imposizione generale) sarebbe compensata da un’altra (la differenza nei prezzi d’ingresso e nei relativi prelievi specifici) non vale a dimostrare che la misura oggetto d’esame non costituisce aiuti di Stato. Ad ogni buon conto, come già osservato, questi aspetti sono distinti dalla misura oggetto di valutazione, e non rientrano nel campo di applicazione della presente decisione (cfr. punto 46).
(80)
La Commissione conclude che la misura in esame, segnatamente la discriminazione fiscale prodotta dall’effetto congiunto di un’imposta uniforme sugli ingressi applicata a prezzi imposti diversificati conferisce un vantaggio ai casinò che praticano i prezzi più bassi.
V.1.2 Risorse statali e imputabilità allo Stato
(81)
Il vantaggio di cui trattasi è imputabile allo Stato ed è finanziato da risorse statali.
(82)
Come illustrato in precedenza, la discriminazione fiscale è il risultato di una serie di atti amministrativi, decreti e regolamenti adottati dallo Stato greco, comprendente nello specifico: la legge 2206/1994; la decisione ministeriale del 1995; la legge 3139 del 30 aprile 2003; il decreto legislativo 2687/1953; le decisioni del segretario generale dell’EOT (ente di gestione dei casinò pubblici) emesse ai sensi della legge 1624/1951 e il decreto 4109/1960, segnatamente la decisione dell’EOT 535633 del 21 novembre 1991, che fissa il prezzo d’ingresso al casinò di Mont Parnés a 2 000 GRD, e la decisione dell’EOT 508049 del 24 marzo 1992, che fissa il prezzo d’ingresso ai casinò di Corfù e Rodi a 1 500 GRD (nel caso di Corfù, adeguato in seguito a 2 000 GRD con decisione 532691 del 24 novembre 1997); nonché le licenze concesse a ciascun casinò ai sensi della normativa nazionale, che confermano il prezzo d’ingresso e l’obbligo di versare l’80 % di tale prezzo all’erario.
(83)
Inoltre, la discriminazione fiscale è finanziata tramite risorse statali. Se lo Stato rinuncia ad entrate che un’impresa verserebbe altrimenti nelle sue casse in circostanze normali, la relativa misura è finanziata tramite risorse statali.
(84)
In termini fiscali, il vantaggio conferito ai casinò pubblici in questo caso deriva dalla riduzione artificiosa della base imponibile su cui si effettua il prelievo dell’80 %, dal prezzo d’ingresso generale di 15 EUR al prezzo di 6 EUR applicato nei casinò statali.
(85)
La Corte di giustizia ha sancito che una riduzione discriminatoria della base imponibile di questo tipo porta a una perdita di gettito fiscale per lo Stato, che è equivalente al consumo di risorse statali a norma dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE (55). In termini generali, nel caso oggetto di valutazione lo Stato greco rinuncia al gettito fiscale dei casinò pubblici per un importo pari a 7,20 EUR a persona, che è la differenza fra l’imposta di 12 EUR a persona versata allo Stato dai casinò privati, e l’imposta di 4,80 EUR a persona versata dai casinò statali. In sede di valutazione del vantaggio ricevuto da ciascun casinò beneficiario, tuttavia, si può tener conto di taluni aggiustamenti (illustrati più dettagliatamente nella sezione V.4, «Quantificazione e recupero»: in particolare, pare che fino al 2000 i casinò di Mont Parnés e Corfù non abbiano versato all’erario alcuna imposta sugli ingressi, per cui in quel caso il vantaggio è corrispondente all’imposta di 12 EUR per ingresso versata allo Stato dai casinò privati).
(86)
La Grecia ha sostenuto che poiché i casinò che praticano un prezzo inferiore possono attirare un numero maggiore di clienti, non vi è certezza del fatto che lo Stato stia rinunciando al proprio gettito. La Grecia afferma che la misura, di conseguenza, non costituisce un aiuto di Stato.
(87)
Come già indicato nella decisione di avvio, la Commissione non condivide questa argomentazione, in quanto, secondo la sua prassi abituale, ritiene che il fatto che una riduzione fiscale nei confronti di taluni contribuenti possa generare un aumento nel livello generale del gettito di una determinata imposta non significa necessariamente che la misura non sia finanziata da risorse statali (56).
(88)
La tesi delle autorità elleniche è erronea, in quanto il parametro sulla base del quale esse misurano gli effetti della discriminazione fiscale sul bilancio dello Stato è falsato dal vantaggio insito nella misura. Nel loro ragionamento, le autorità greche hanno tenuto conto dell’effetto dinamico di una riduzione del prezzo, che potrebbe aumentare la domanda e, di conseguenza, l’imposta riscossa, poiché quest’ultima è proporzionale al numero di ingressi. Ma questo raffronto è scorretto, poiché è proprio la disparità creata dal vantaggio, e segnatamente l’esistenza di un prezzo inferiore e quindi di un onere fiscale inferiore per ingresso, a far crescere la domanda.
(89)
In ogni caso, le autorità elleniche non hanno fornito alcuna prova a sostegno del fatto che il gettito fiscale totale degli ingressi ai casinò sia ottimizzato da questo regime di prezzi differenziati. Se la Commissione dovesse seguire il ragionamento per cui una diminuzione del prezzo d’ingresso a 6 EUR produce un aumento dell’imposta percepita, il gettito fiscale sarebbe ottimizzato se tutti i biglietti d’ingresso costassero 6 EUR in tutti i casinò, sia pubblici che privati, contrariamente a quanto affermato dalle autorità greche, secondo le quali questa condizione ottimale è ottenuta in virtù della discriminazione fiscale derivante dai prezzi differenziati.
(90)
Di conseguenza il vantaggio contestato è finanziato tramite risorse statali.
V.1.3 Selettività
(91)
A norma dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE, per costituire aiuti di Stato una misura deve essere specifica o selettiva, favorendo talune «imprese o talune produzioni».
(92)
Secondo la giurisprudenza della Corte di giustizia (57), «in merito alla valutazione del requisito della selettività, che è un elemento costitutivo della nozione di aiuto di Stato, da una giurisprudenza costante risulta che l’articolo 87, paragrafo 1, CE richiede di stabilire se, nell’ambito di un dato regime giuridico, un provvedimento statale sia tale da favorire “talune imprese o talune produzioni” rispetto ad altre imprese che si trovino in una situazione fattuale e giuridica analoga, tenuto conto dell’obiettivo perseguito dal detto regime» (58). La Corte ha inoltre ribadito in svariate occasioni che l’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE non distingue gli interventi statali a seconda della loro causa o del loro scopo, ma li definisce in funzione dei loro effetti (59). Sulla base della prassi della Commissione e della giurisprudenza dell’UE nelle cause in materia fiscale, il vantaggio selettivo di cui trattasi può derivare da un’eccezione alle disposizioni fiscali di natura legislativa, regolamentare o amministrativa o da una pratica discrezionale da parte delle autorità fiscali. Tuttavia, la natura selettiva di una misura può essere giustificata dalla «natura o dalla struttura di tale sistema», nel qual caso si può concludere che la misura non costituisce aiuto di Stato (60).
(93)
In primo luogo, la Commissione osserva che nel caso in esame il sistema fiscale generale è il sistema applicato, in linea generale, a tutti i casinò, istituito dalla legge 2206/1994 e dalla decisione ministeriale di attuazione del 1995 (punto confermato dalle autorità elleniche, cfr. punto 19).
(94)
In secondo luogo, la Commissione osserva che la misura in questione costituisce una deviazione dal regime fiscale generale. Come confermato dalle autorità elleniche, le disposizioni speciali applicabili ai casinò statali (e al casinò privato di Salonicco) sono considerate eccezioni alle disposizioni generali della legge 2206/1994 e della decisione ministeriale di attuazione del 1995 (cfr. punti 19 e sgg. di cui sopra).
(95)
La Commissione precisa che l’obbligo di versare l’80 % del prezzo d’ingresso non ha riguardato i casinò di Mont Parnés e Corfù fino al 2003. Come osservato in precedenza, si è cominciato ad applicare tale disposizione ai casinò di Salonicco e Rodi quando questi hanno ottenuto la licenza ai sensi della legge 2206/1994, Salonicco nel 1995 e Rodi nel 1996. Il prezzo d’ingresso ad oggi è rimasto di 6 EUR per Mont Parnés e Salonicco, ed è rimasto sempre di 6 EUR fino alla privatizzazione, avvenuta nell’agosto 2010 per il casinò di Corfù e nel 1999 per quello di Rodi. Tuttavia, sia l’obbligo di versare l’80 % che il prezzo d’ingresso di 15 EUR sono vincolanti per gli altri casinò fin dal 1995 e come tali sono applicati da allora.
(96)
La Commissione giunge pertanto alla conclusione che la misura in esame è selettiva.
(97)
Terzo, la Commissione fa osservare che il carattere selettivo di una misura può essere giustificato dalla «natura o dalla struttura di tale sistema», vale a dire dalla misura in cui le eccezioni del regime fiscale o le differenziazioni all’interno dello stesso derivano direttamente dai principi basilari o di riferimento del sistema dello Stato membro interessato (terza fase dell’analisi di selettività). La Commissione, in sintonia con la giurisprudenza consolidata della Corte, ritiene che la nozione di aiuto di Stato non riguardi tuttavia i provvedimenti statali che stabiliscono una differenziazione tra imprese qualora tale differenziazione risulti dalla natura o dalla struttura del sistema fiscale in cui tali provvedimenti si inseriscono (61). Tale giustificazione sulla base della natura o della struttura del sistema fiscale riflette la coerenza di una misura fiscale specifica con la logica interna del sistema fiscale nel suo complesso. Tuttavia, la prassi della Commissione e la giurisprudenza della Corte hanno adottato un approccio molto restrittivo rispetto a giustificazioni di questo tipo. I motivi dedotti devono essere inerenti al regime fiscale.
(98)
Le autorità elleniche hanno dichiarato che le circostanze in cui ciascun casinò opera sono diverse e che i prezzi d’ingresso sono stabiliti alla luce di tali circostanze, tenuto conto dell’obiettivo di fissare un prezzo tale da scoraggiare il gioco d’azzardo fra le persone con reddito basso.
(99)
Tali argomentazioni non possono essere condivise dalla Commissione. La tesi secondo cui il livello di prezzo è determinato e giustificato alla luce delle circostanze di ogni singolo casinò, tenendo presente che l’obiettivo è quello di scoraggiare il gioco d’azzardo fra le persone con reddito basso non è compatibile con il fatto che i casinò di Mont Parnés e Salonicco, che applicano il prezzo di 6 EUR, sono entrambi vicini alle aree più popolate in Grecia, né è compatibile con la possibilità, esplicitamente contemplata, di far entrare i clienti gratuitamente a patto che l’80 % dei diritti d’ingresso sia comunque versato allo Stato.
(100)
La Commissione osserva altresì che non è evidente la ragione per cui il prezzo più basso è specificamente necessario nel caso di questi casinò e non nel caso degli altri. Le autorità elleniche non hanno spiegato i calcoli economici effettuati per definire il prezzo d’ingresso più basso a 6 EUR invece che ad un qualsivoglia altro livello intermedio, ovvero, nell’ipotesi che sussistano effettivamente delle circostanze specifiche (che stando alle autorità elleniche consistono principalmente nella posizione geografica dei singoli casinò), la ragione per la quale tutti i casinò beneficiari devono praticare lo stesso prezzo d’ingresso (come regola generale, cfr. supra) piuttosto che un prezzo adeguato alla propria situazione particolare. Ad esempio, se si sostiene che il minor prezzo d’ingresso è giustificato da fattori specifici legati alla posizione geografica di ciascun casinò, tale ragionamento non potrebbe comunque applicarsi al casinò di Salonicco, che pare goda di tale trattamento non in considerazione della sua posizione geografica, quanto piuttosto in virtù di una disposizione nazionale che consente alle imprese costituite con capitali stranieri di godere del miglior trattamento applicabile alle imprese nazionali. Pertanto, nella fissazione del prezzo d’ingresso al casinò di Salonicco, non sembra sia stata mai presa in considerazione la sua posizione geografica. A titolo di ulteriore esempio, il casinò di Corfù ha cominciato a praticare il prezzo d’ingresso di 15 EUR dopo la privatizzazione, avvenuta nell’agosto 2010. Le autorità elleniche non hanno spiegato in modo soddisfacente le ragioni per cui le circostanze speciali citate in precedenza non fossero valide in questo caso, né le ragioni per cui non fosse più necessario praticare il prezzo più basso nella vendita dei biglietti d’ingresso.
(101)
La Commissione conclude che il carattere selettivo della misura in esame non è giustificato dalla natura o dalla struttura generale del sistema. La Commissione ritiene che la misura contestata include un elemento di discriminazione sotto forma di riduzione della base imponibile, risultante in un vantaggio fiscale a favore di ciascun singolo casinò, e che tale discriminazione non è giustificata dalla logica del regime fiscale generale pertinente in Grecia.
(102)
La Commissione conclude che il criterio di selettività ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE è soddisfatto.
V.1.4 Distorsione della concorrenza ed effetto sugli scambi
(103)
Per costituire aiuto di Stato, una misura deve falsare la concorrenza e incidere sugli scambi. A prescindere dallo status giuridico del beneficiario o dalle fonti di finanziamento, questo criterio presuppone che il beneficiario della misura eserciti un’attività economica.
(104)
Secondo la giurisprudenza della Corte di giustizia, «per qualificare una misura nazionale come aiuto di Stato vietato non è necessario dimostrare un’incidenza effettiva di tale aiuto sugli scambi tra gli Stati membri e un’effettiva distorsione della concorrenza, ma basta esaminare se l’aiuto sia idoneo a incidere su tali scambi e a falsare la concorrenza. In particolare, quando l’aiuto concesso da uno Stato membro rafforza la posizione di un’impresa rispetto ad altre imprese concorrenti nell’ambito degli scambi intracomunitari, questi ultimi devono ritenersi influenzati dall’aiuto […]. Non è peraltro necessario che l’impresa beneficiaria partecipi essa stessa agli scambi intracomunitari. Infatti, quando uno Stato membro concede un aiuto ad un’impresa, l’attività sul mercato nazionale può essere mantenuta o incrementata, con la conseguente diminuzione delle possibilità per le imprese con sede in altri Stati membri di penetrare nel mercato di tale Stato membro (62). Inoltre, secondo la giurisprudenza consolidata (63), per concludere che una misura falsa la concorrenza e incide sugli scambi fra gli Stati membri è sufficiente che il beneficiario sia in concorrenza con altre imprese su mercati aperti alla concorrenza nel mercato interno (64). La Commissione ritiene che le condizioni previste nella giurisprudenza siano soddisfatte nel caso in esame, per le seguenti ragioni.
(105)
La misura contestata alleggerisce la pressione fiscale sui beneficiari rispetto agli altri casinò in Grecia, rafforzando così la loro posizione finanziaria comparativa e aumentando la redditività dei loro investimenti rispetto ai risultati che essi avrebbero conseguito facendo affidamento solo sulle proprie forze.
(106)
Come già indicato, la giurisprudenza costante afferma che il criterio che l’aiuto deve essere atto a pregiudicare gli scambi è soddisfatto, se l’impresa beneficiaria svolge un’attività economica che comporta scambi fra gli Stati membri. Per poter trarre la conclusione che gli scambi all’interno dell’UE sono pregiudicati, è sufficiente che l’aiuto sia atto a rafforzare la posizione dell’impresa rispetto a quella di imprese concorrenti negli scambi all’interno dell’UE. Né l’importo relativamente esiguo di un aiuto, né le dimensioni modeste dell’impresa beneficiaria o della sua quota sul mercato comunitario, né il fatto che l’impresa beneficiaria non svolga attività di esportazione o che esporti quasi tutta la sua produzione al di fuori della Comunità modificano in alcun modo tale conclusione (65).
(107)
La Grecia ha sostenuto che la posizione dei casinò e le distanze fra di loro fanno sì che ciascuno si rivolga a un mercato locale e che, pertanto, la misura non può falsare la concorrenza o incidere sugli scambi tra gli Stati membri. Tuttavia, secondo la giurisprudenza (66), non esiste una soglia che determini l’effetto reale o potenziale sulla concorrenza e sugli scambi fra gli Stati membri e la condizione per l’applicazione dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE, di conseguenza può ricorrere indipendentemente dal carattere locale o regionale dei servizi forniti o dall’importanza del settore di attività interessato.
(108)
La Grecia sostiene altresì che il settore del gioco d’azzardo non è armonizzato fra gli Stati membri, che hanno pertanto la facoltà di disciplinarlo a livello nazionale. La Grecia cita la giurisprudenza della Corte di giustizia, che ammette la restrizione del mercato unico nei confronti dei servizi nel settore del gioco d’azzardo, volta a tutelare i consumatori contro le frodi e i reati (67).
(109)
La Commissione rispetta appieno il diritto degli Stati membri di determinare gli obiettivi della propria politica nel settore del gioco d’azzardo, a condizione che le eventuali restrizioni alla libera prestazione dei servizi siano idonee al conseguimento degli obiettivi perseguiti, non vadano oltre quanto necessario per raggiungere tali obiettivi e siano applicate in modo non discriminatorio. Tuttavia, la Commissione non ritiene che si possa su questa base concludere che la misura in esame non è atta a falsare la concorrenza e a influenzare gli scambi fra gli Stati membri.
(110)
Gli operatori del settore sono spesso catene alberghiere internazionali (68), in concorrenza fra loro, le cui decisioni di investire nei casinò o in altre strutture alberghiere possono essere influenzate dalla misura, poiché questa ha un impatto sulla redditività comparativa dei gruppi e sui loro investimenti. Sovente i casinò si trovano in località turistiche, il che fa ritenere che la presenza di un casinò possa essere un’attrattiva per i turisti che intendano visitare la Grecia. Il ministero greco competente per i casinò è il ministero del Turismo. La Commissione osserva inoltre che vi è anche una certa mobilità transfrontaliera dei clienti. Inoltre, i servizi del casinò sono spesso forniti in un contesto transfrontaliero: ad esempio, i casinò operano anche sulle navi da crociera che collegano la Grecia con l’Italia e altre destinazioni. Più generalmente, coloro che vogliono giocare d’azzardo possono scegliere se farlo in un casinò oppure on line. Il gioco d’azzardo on line è un’attività economica internazionale e i giocatori d’azzardo in Grecia possono accedere ai servizi di questo tipo forniti da operatori di altri Stati membri. Infatti, il gioco d’azzardo on line è stato oggetto della sentenza cui fa riferimento la Grecia (cfr. considerando 108). Le autorità elleniche negano che vi possa essere concorrenza con altre forme di gioco d’azzardo, come osservato nella decisione di avvio, e precisano che il gioco d’azzardo su internet attualmente in Grecia è illegale. Tuttavia, malgrado l’attuale quadro normativo nazionale, le autorità elleniche stesse hanno ammesso che il gioco d’azzardo su internet ha raggiunto «dimensioni incontrollabili» (69). Al riguardo, va inoltre ricordata la sentenza della Corte di giustizia nella causa C-65/05 Commissione v Grecia, che ha sancito che la legge 3037/2002, che vieta la pratica del gioco d’azzardo via Internet in Grecia, rappresenta un ostacolo ingiustificato alla libertà di stabilimento e alla libera prestazione dei servizi (70).
(111)
Inoltre, la crisi economica generale incide sulle abitudini dei consumatori e sul reddito disponibile per le attività ricreative come i servizi offerti dal casinò. Contesto pertanto, nel quadro attuale, la differenziazione dei prezzi di ingresso può avere effetti distorsivi ancora maggiori sulle scelte dei consumatori e pertanto è atta a falsare la concorrenza sul mercato dei casinò in misura perfino maggiore.
(112)
Le autorità elleniche e Mont Parnés sostengono che pur ammettendo che il prezzo d’ingresso ridotto di 6 EUR potrebbe aver influito (o potrebbe ancora influire) sulla decisione di investire in un casinò in Grecia da parte di una società straniera, quest’ultima potrebbe sempre avvalersi del decreto legislativo 2687/1953; la Commissione osserva che l’applicazione del decreto non è automatica, e in effetti consentirebbe di concedere anche ad altre imprese il trattamento più vantaggioso accordato ai casinò beneficiari (vale a dire il prezzo d’ingresso inferiore, di 6 EUR). Questa misura è pertanto passibile di propagare ulteriormente la discriminazione fiscale in esame. Inoltre, la Commissione osserva che per quanto altri casinò avrebbero potuto evocare il decreto legislativo 2687/1953 se avessero apportato capitali esteri e presentato la domanda a tempo debito, l’applicazione di tale normativa è soggetta a norme arbitrarie specifiche che ne fanno una misura selettiva. L’altro unico esempio di eventuale applicazione della legge sottoposto all’attenzione della Commissione concerneva il casinò di Syros, che si è visto respingere la propria domanda perché presentata dopo l’importazione del capitale straniero, e non prima.
(113)
Successivamente, al momento della privatizzazione del casinò di Mont Parnés, il contratto di vendita prevedeva specificamente l’eventualità che fosse concessa una licenza per un secondo casinò nella stessa regione. Chiaramente, la possibilità di investimento in questa operazione sarebbe dipesa dalla situazione concorrenziale con l’operatore esistente. Poiché non si può escludere che i casinò possano trovarsi in una situazione di concorrenza con società simili in altri Stati membri, ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE questa disposizione deve considerarsi soddisfatta.
(114)
La Commissione conclude che la misura contestata può falsare la concorrenza e incidere sugli scambi fra gli Stati membri migliorando potenzialmente le condizioni d’esercizio dei beneficiari, che sono direttamente impegnati in attività economiche e tenuti al pagamento dell’imposta sugli ingressi dei casinò in Grecia.
V.1.5. Conclusioni
(115)
La Commissione conclude constatando che sono soddisfatti i criteri attestanti l’esistenza di un aiuto ai sensi dell’articolo 107 del TFUE e che la misura si configura come aiuto di Stato a beneficio dei casinò con diritti d’ingresso inferiori. Si tratta dei casinò di Mont Parnes, Corfù, Salonicco e Rodi. La Commissione è a conoscenza del fatto che il casinò di Rodi non è più un beneficiario, in quanto ha cessato di praticare il prezzo inferiore al momento della sua privatizzazione, avvenuta nell’aprile 1999. La Commissione ritiene che né le autorità elleniche, né Mont Parnés hanno formulato una tesi sufficiente a modificare tale conclusione.
V.2. Compatibilità dell’aiuto
(116)
Come indicato nella decisione di avvio, la Commissione è dell’avviso che per la misura non ricorre la possibilità di alcuna delle esenzioni di cui agli articoli 106 o 107 del TFUE.
(117)
Finora la Grecia ha sostenuto che la misura non comporta aiuti di Stato e non ha presentato alcuna argomentazione a sostegno dell’eventuale possibile compatibilità dell’aiuto.
(118)
Come illustrato in precedenza, la Commissione riconosce il diritto degli Stati membri di regolamentare il gioco d’azzardo sul loro territorio soggetto al diritto dell’UE e accetta che una regolamentazione di tal sorta, intesa a controllare e scoraggiare il gioco d’azzardo, sia un obiettivo legittimo delle misure di politica pubblica. Tuttavia, anche se questo fosse effettivamente lo scopo dell’aiuto, la Commissione non ritiene che ciò lo possa far rientrare nel campo di applicazione dell’articolo 106, paragrafo 2, del TFUE. Tuttavia, come già precisato, la tesi che vuole che la misura abbia l’obiettivo di scoraggiare il gioco d’azzardo non è compatibile con il fatto che si annoverino fra i casinò che applicano il prezzo di 6 EUR per l’ingresso anche quelli in prossimità delle aree più popolate della Grecia. Né è compatibile con la possibilità, esplicitamente contemplata, di far entrare i clienti gratuitamente a patto che l’80 % dei diritti d’ingresso sia comunque versato allo Stato.
(119)
Le esenzioni di cui all’articolo 107, paragrafo 2, del TFUE, per gli aiuti a carattere sociale concessi ai singoli consumatori, gli aiuti destinati a ovviare ai danni arrecati dalle calamità naturali oppure da altri eventi eccezionali e gli aiuti concessi all’economia di determinate regioni della Repubblica federale di Germania non sono d’applicazione nel caso in esame.
(120)
L’esenzione di cui all’articolo 107, paragrafo 3, lettera a), che ammette gli aiuti destinati a favorire lo sviluppo economico di regioni ove il tenore di vita sia anormalmente basso oppure si abbia una grave forma di sottoccupazione non è egualmente d’applicazione, in quanto la misura oggetto d’esame non condiziona i beneficiari a svolgere qualsivoglia attività in talune regioni che si trovano in circostanze particolari (71).
(121)
Allo stesso modo, la misura contestata non può considerarsi come volta a promuovere la realizzazione di un importante progetto di comune interesse europeo oppure a porre rimedio a un grave turbamento dell’economia della Grecia, a norma dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera b), né ha come obiettivo di promuovere la cultura e la conservazione del patrimonio come previsto dall’articolo 107, paragrafo 3, lettera d).
(122)
La misura contestata, in definitiva, deve essere esaminata alla luce dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), che prevede che siano concessi aiuti destinati a favorire lo sviluppo di talune attività o di talune regioni economiche, sempre che non alterino le condizioni degli scambi in misura contraria al comune interesse. Tuttavia, si fa osservare che la misura contestata non rientra in nessuno dei casi per cui la Commissione ammette che tale punto sia d’applicazione, o in nessuno degli orientamenti o dei quadri di riferimento che definiscono le circostanze in cui è ammissibile che taluni tipi di aiuto siano considerati compatibili con il mercato interno.
(123)
La misura contestata costituisce un aiuto al funzionamento che rafforza artificiosamente la posizione concorrenziale di talune imprese rispetto a imprese analoghe, il quale non è condizionato alla prestazione da parte dei beneficiari di alcuna azione specifica rivolta al raggiungimento di obiettivi di natura politica di interesse comune.
(124)
In particolare, il vantaggio concesso dalla misura contestata non è collegato a investimenti, alla creazione di posti di lavoro o a progetti specifici. Semplicemente solleva le imprese interessate da oneri che sarebbero normalmente a carico di imprese analoghe e deve pertanto essere considerato come aiuto al funzionamento. Come regola generale, gli aiuti al funzionamento non rispondono alle condizioni previste dall’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), in quanto falsano la concorrenza nel settore in cui sono concessi e non possono, per loro stessa natura, operare il raggiungimento di nessuno degli obiettivi di cui alla suddetta disposizione (72). Per quanto tali aiuti possano essere concessi in via eccezionale nelle regioni ammissibili all’esenzione ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera a) del TFUE e benché determinate regioni della Grecia rientrino in tale categoria, la Commissione nutre forti perplessità che essi possano rispondere alle condizioni che ammettono la concessione di tali aiuti al funzionamento nel caso in esame. Nella prassi corrente della Commissione tali aiuti non possono considerarsi compatibili con il mercato interno, in quanto non facilitano lo sviluppo di alcune attività o settori economici, non sono limitati nel tempo, non è prevista nessuna riduzione graduale e non sono proporzionati a ciò che è necessario per porre rimedio a uno svantaggio economico specifico dei territori interessati.
(125)
Si deve pertanto concludere che la misura in esame è incompatibile con il mercato interno.
V.3 Legalità dell’aiuto
(126)
Come indicato nella decisione di avvio, i primi atti che danno origine alla discriminazione fiscale per i casinò risalgono agli anni 1994-1995; la Commissione ha considerato di conseguenza la possibilità che la misura nel suo complesso rappresenti «un aiuto esistente» ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 1, del TFUE.
(127)
La discriminazione fiscale è stata introdotta illecitamente - ai sensi del diritto dell’UE sugli aiuti di Stato - nel 1995, anno in cui le autorità elleniche hanno deciso di concedere ai casinò talune deroghe dalla regola generale espressa con la legge 2206/1994 e la decisione ministeriale del 1995. Le autorità elleniche, nello specifico, hanno concesso ai casinò di Mont Parnés, Corfù e Rodi la possibilità di continuare ad applicare un prezzo d’ingresso inferiore (pari a 6 EUR) invece del prezzo fisso di 15 EUR; in particolare, nel 1995 tale trattamento più vantaggioso è stato concesso al casinò di Salonicco ai sensi del decreto legislativo sui capitali esteri del 1953. Il prezzo fisso di 15 EUR è stato imposto (ed effettivamente rispettato) agli altri cinque casinò privati che sono stati costituiti e dotati di licenza ai sensi della legge 2206/1994 dal 1995. Inoltre, a norma della legge 3139/2003 il prezzo d’ingresso più basso di 6 EUR è stato specificatamente mantenuto per i casinò di Mont Parnés e Corfù, con l’effetto di prorogare e confermare illegalmente la discriminazione fiscale. Il casinò di Salonicco, pertanto, beneficia della discriminazione, in quanto gode dello stesso trattamento accordato a Mont Parnés e Corfù, che è stato confermato dal decreto presidenziale 290/1995, emesso a norma della legge del 1953, come indicato in precedenza. Le disposizioni applicate al casinò di Salonicco sono strettamente collegate a quelle applicate a Mont Parnés e Corfù. Le autorità elleniche hanno riferito (73) che dopo il 1995 è stata sollevata la questione del prezzo del biglietto d’ingresso, a seguito della richiesta presentata dal direttore del casinò di Salonicco di equiparare il prezzo del biglietto d’ingresso al casinò allo stesso livello di quello di Mont Parnés, e segnatamente 6 EUR; dopo la formulazione di un parere da parte dell’Avvocatura dello Stato (parere 631/1997) la richiesta è stata accolta. Si può ipotizzare, pertanto, che così come il trattamento riservato ai casinò di Mont Parnés e Corfù era cambiato nel 2003, tanto che essi avevano dovuto applicare il prezzo di 15 EUR, avrebbe dovuto cambiare anche il trattamento riservato al casinò di Salonicco. Ma questo non è successo e conformemente alle disposizioni nazionali la discriminazione fiscale è stata mantenuta.
(128)
Nessuna delle misure a beneficio di determinati casinò come sopra illustrate è stata mai notificata né approvata dalla Commissione, certamente non ai sensi delle norme dell’UE in materia di aiuti di Stato.
(129)
L’articolo 15 del regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio, del 22 marzo 1999, recante modalità di applicazione dell'articolo 93 del trattato CE (74) prevede che i poteri della Commissione per quanto riguarda il recupero degli aiuti sono soggetti ad un periodo limite di 10 anni. Il periodo limite inizia il giorno in cui l’aiuto illegale viene concesso al beneficiario come aiuto individuale o come aiuto rientrante in un regime di aiuti. Il periodo limite è interrotto da qualsiasi azione intrapresa dalla Commissione o da uno Stato membro che agisca su richiesta della Commissione nei confronti dell’aiuto illegale. Ogni interruzione fa ripartire il periodo da zero. Il periodo limite viene sospeso per il tempo in cui la decisione della Commissione è oggetto di un procedimento dinanzi alla Corte di giustizia. Ogni aiuto per il quale è scaduto il periodo limite è considerato un «aiuto esistente». Tuttavia, a norma dell’articolo 1, lettera c) del medesimo regolamento, si intende per «nuovi aiuti»«le modifiche degli aiuti esistenti».
(130)
La Commissione fa osservare che secondo la giurisprudenza dei tribunali dell’UE, «il periodo limite di cui all’articolo 15 del regolamento di procedura in materia di aiuti di Stato […] non esprime in alcun modo un principio generale secondo cui un nuovo aiuto viene trasformato in aiuto esistente, ma preclude meramente il recupero degli aiuti concessi più di dieci anni prima del primo intervento della Commissione» (75).
(131)
Nel presente caso, la Commissione non è intervenuta, né lo ha fatto la Grecia su richiesta della Commissione, fino al 2009. La Commissione è intervenuta il 21 ottobre 2009, quando ha trasmesso la denuncia alla Grecia, invitandola a fare chiarezza sulle questioni sollevate.
(132)
Di conseguenza, qualsivoglia aiuto concesso nell’ambito della misura in esame alla data del 21 ottobre 1999 o successivamente ad essa (vale a dire dieci anni prima del giorno in cui la Commissione ha trasmesso la denuncia allo Stato greco chiedendo informazioni) costituisce un aiuto nuovo e illecito, cui è stata data applicazione senza previa notifica o decisione della Commissione, soggetto all’applicazione dell’articolo 15 del regolamento di procedura per quanto concerne il recupero, come illustrato in maggior dettaglio di seguito.
V.4 Quantifica e recupero
(133)
La misura contestata è stata attuata senza previa notifica alla Commissione, come previsto dall’articolo 108, paragrafo 3, del TFUE. Pertanto, la misura costituisce un aiuto illegale.
(134)
A norma dell’articolo 14 del regolamento (CE) n. 659/1999, nel caso di decisioni negative relative a casi di aiuti illegali incompatibili con il mercato interno, l’aiuto deve essere recuperato dal beneficiario, a meno che ciò non sia in contrasto con un principio generale del diritto. Il recupero dell’aiuto si propone di ripristinare la posizione concorrenziale esistente prima della concessione dell’aiuto, nella misura del possibile. Nessuna delle argomentazioni addotte dalle autorità elleniche o da Mont Parnés sono state tali da giustificare un discostamento generale da questo principio di base.
(135)
A norma dell’articolo 14, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 659/1999, «la Commissione non impone il recupero dell’aiuto qualora ciò sia in contrasto con un principio generale del diritto comunitario». La giurisprudenza della Corte di giustizia e la prassi decisionale della Commissione hanno stabilito, in particolare, che un ordine di recupero di un aiuto comporta una violazione di un principio generale del diritto dell’UE qualora, per effetto dell’azione della Commissione, sia sorto nel beneficiario il legittimo affidamento che l’aiuto è stato accordato conformemente alla legislazione dell’UE (76).
(136)
Nella sua sentenza nella causa Forum 187 (77), la Corte ha affermato che «il diritto di avvalersi del principio della tutela del legittimo affidamento si estende a tutti i soggetti nei confronti dei quali un’istituzione comunitaria abbia fatto sorgere fondate aspettative. Tuttavia, nessuno può invocare una violazione di tale principio in mancanza di assicurazioni precise da parte dell’amministrazione […] Allo stesso modo, qualora un operatore economico prudente ed accorto sia in grado di prevedere l’adozione di un provvedimento comunitario idoneo a ledere i suoi interessi, egli non può invocare il beneficio di tale principio nel caso in cui detto provvedimento venga adottato».
(137)
Le autorità elleniche e il casinò di Mont Parnés sostengono che qualsivoglia recupero dell’aiuto nel caso in questione sarebbe contrario al principio del ragionevole affidamento del cittadino, alla luce della sentenza pronunciata secondo il diritto nazionale dal Consiglio di Stato greco; la Commissione osserva che si tratta di una decisione nazionale adottata da un’autorità nazionale, e non di una decisione adottata da un’autorità dell’UE nell’ambito di applicazione della giurisprudenza succitata. Inoltre, la sentenza del Consiglio di Stato si è basata esclusivamente sul diritto nazionale e non ha messo in discussione alcuna questione di aiuti di Stato o la classificazione di qualsivoglia misura in quanto aiuto di Stato. La Commissione, di conseguenza, non può dispensare dal recupero sulla base di tali argomentazioni.
(138)
La Grecia e Mont Parnés sostengono che Loutraki ha tardato nello sporgere denuncia alla Commissione, violando in tal modo il principio secondo cui un diritto non deve essere esercitato abusivamente; la Commissione fa osservare che il ritardo da parte di un denunciante non può, in nessun caso, ostare al recupero di un aiuto illegittimo, rammentando il limite del periodo di dieci anni previsto dall’articolo 15 del regolamento di procedura.
(139)
La Commissione pertanto non può accettare l’argomentazione addotta dalle autorità elleniche e da Mont Parnés affinché, in via straordinaria, non si proceda al recupero.
(140)
Come illustrato nella presente decisione, le misure nazionali del 1994-1995 prevedevano sia l’obbligo di corrispondere l’80 % del prezzo d’ingresso sia il prezzo fisso di 15 EUR per l’ingresso a tutti i casinò. Tuttavia, né l’obbligo di versare l’80 %, né il prezzo fisso di 15 EUR sono stati applicati ai casinò beneficiari, per quanto entrambi siano stati imposti ad altri casinò a partire dal 1995, e lo sono stati in pratica fin da allora (tutti i casinò privati hanno avuto la concessione delle licenze nel 1995 o nel 1996 e hanno cominciato ad applicare la misura all’epoca, con la sola eccezione del casinò di Salonicco). Poiché la discriminazione fiscale risultante dalla differenziazione dei prezzi dei biglietti d’ingresso e i relativi versamenti dell’80 % all’erario sono effettivamente cominciati nel 1995, si può considerare il 1995 la data d’inizio del periodo di concessione dell’aiuto.
(141)
In sintonia con le conclusioni cui è giunta alla sezione V.3, «Legalità degli aiuti», la Commissione ritiene che sulla base del periodo limite di dieci anni di cui all’articolo 15 del regolamento (CE) n. 659/1999, è prescritto il recupero di qualsivoglia aiuto concesso prima del 21 ottobre 1999.
(142)
Il calcolo dell’importo da recuperare si deve basare sul fatto che, come illustrato nella presente decisione (cfr. anche il considerando 85) lo Stato greco rinuncia al gettito fiscale che gli deriva dal prelievo sui casinò pubblici per un importo pari a 7,20 EUR a persona, che è la differenza fra i diritti di 12 EUR a persona pagati allo Stato dai casinò privati e i diritti di 4,80 EUR a persona versati allo Stato dai casinò statali.
(143)
Nel calcolo dell’importo da recuperare presso ciascun casinò, tuttavia, occorre tener conto di taluni aspetti concernenti la situazione dei singoli casinò, come illustrato di seguito.
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Come indica la presente decisione, l’obbligo di versare l’80 % del prezzo dei biglietti d’ingresso all’erario, imposto dalla decisione ministeriale del 1995, è stato applicato ai casinò di Corfù e di Mont Parnés a partire dal giorno in cui hanno ottenuto la licenza ai sensi della legge 2206/1994, vale a dire nel 2003 a norma della legge 3139/2003. Tuttavia, dalla fine del 2000 e fino al momento della concessione della licenza, nel 2003, l’ETA ha cominciato di propria iniziativa a versare allo Stato l’80 % del prezzo del biglietto d’ingresso (pari a 6 EUR) (78). Da tale informazione, fornita dalle autorità elleniche e soggetta a ulteriori osservazioni che le autorità elleniche volessero eventualmente presentare (a conferma o smentita di quanto sopra) si può dedurre che non sono state versate imposte sui diritti d’ingresso fino al 2000, nemmeno sulla base della tariffa più bassa (l’80 % di 6 EUR). Nel corso del primo periodo, pertanto (dal 21 ottobre 1999 alla fine del 2000), la somma da recuperare deve essere calcolata sulla base dell’importo di 12 EUR, che rappresenta la totalità dell’imposta versata dai casinò privati al momento in cui i casinò statali non stavano versando alcuna imposta, moltiplicata per il numero di biglietti staccati durante lo stesso periodo.
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Il casinò di Salonicco ha ottenuto la licenza ai sensi della legge 2206/1994 nel 1995 (79). L’obbligo di versare all’erario l’80 % del prezzo dei biglietti d’ingresso viene applicato al casinò di Salonicco dal momento in cui gli è stata concessa la licenza, nel 1995. Salonicco applica il prezzo d’ingresso ridotto di 6 EUR praticato dai casinò di Mont Parnés e Corfù. L’importo da recuperare dal casinò di Salonicco pertanto andrà calcolato moltiplicando il numero di biglietti emessi dal 21 ottobre in poi per 7,20 EUR.
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Il casinò di Rodi ha ottenuto la licenza ai sensi della legge 2206/1994 nel 1996, quando ha cominciato ad applicare il prezzo d’ingresso di 6 EUR, ma è passato al prezzo di 15 EUR al momento della privatizzazione, avvenuta nell’aprile 1999. Dalle osservazioni presentate nel corso dell’indagine formale, alla Commissione risulta che il casinò di Rodi non è più stato un beneficiario dal momento della privatizzazione, nell’aprile 1999, per cui il recupero presso questo casinò è caduto in prescrizione, in virtù del periodo limite sancito dall’articolo 15 del regolamento di procedura.
(144)
La Commissione non possiede dati sufficienti per poter determinare una stima accurata degli importi da recuperare da ciascun casinò beneficiario. Tuttavia, nessuna norma del diritto dell’UE impone che la Commissione, all’atto di ordinare la restituzione di un aiuto dichiarato incompatibile con il mercato comune, determini l’importo esatto dell’aiuto da restituire. È infatti sufficiente che la decisione della Commissione contenga elementi che permettano allo Stato membro e al destinatario della decisione stessa di determinare senza difficoltà eccessive tale importo. La Commissione può dunque validamente limitarsi a constatare l’obbligo di restituzione dell’aiuto in questione e lasciare alle autorità nazionali il compito di calcolare l’ammontare preciso dell’aiuto da restituire sulla base degli orientamenti forniti dalla Commissione nella presente decisione.
(145)
Sulla base delle informazioni presentate dagli Stati membri, la Commissione fornisce i necessari orientamenti per il recupero come di seguito.
(146)
La tabella indicata di seguito presenta un panorama generale del numero di biglietti emessi ogni anno da ciascun casinò (come indicato nella tabella, le informazioni presentate non sono complete) e una stima preliminare degli importi da recuperare presso ciascun casinò, passibili di ulteriori osservazioni che la Grecia volesse eventualmente sottoporre dopo aver effettuato i calcoli relativi al recupero.
Stima del numero di biglietti emessi da ciascun casinò
ANNO
CASINÒ
Mont Parnés
Corfù
Salonicco
Rodi
1999
(dal 22.10.1999 al 31.12.1999)
Informazioni non disponibili
[…] (80)
[…]
[…] (81)
2000
Informazioni non disponibili
[…]
[…]
[…]
2001
Informazioni non disponibili
[…]
[…]
[…]
2002
Informazioni non disponibili
[…]
[…]
[…]
2003
Informazioni non disponibili fino al 1o maggio 2003
Al 1o maggio 2003:
[…]
[…]
[…]
[…]
2004
[…]
[…]
[…]
[…]
2005
[…]
[…]
[…]
[…]
2006
[…]
[…]
[…]
[…]
2007
[…]
[…]
[…]
[…]
2008
[…]
[…]
[…]
[…]
2009 (fino al 22.10.2009)
[…]
[…]
[…]
[…]
Totale al 22.10.2009
[…]
[…]
[…]
[…]
Biglietti emessi dopo il 22.10.2009
Informazioni non disponibili
Informazioni non disponibili
Informazioni non disponibili
Informazioni non disponibili
Stime preliminari sull’importo da recuperare presso ciascun casinò
(Milioni di EUR, importi arrotondati)
Mont Parnés
Corfù
Salonicco
Rodi
Algoritmo e calcolo
Per il periodo dal 22.10.1999 al 2000 (82):
numero di biglietti
(x1) × 12 = A1
Per il periodo dal 22.10.1999 al 2000:
numero di biglietti
([…] biglietti) × 12 = A2 (EUR[…])
Per il periodo dal 22.10.1999 al 22.10.2009:
numero di biglietti
([…] biglietti) × 7,20= AB3 (EUR[…])
Non applicabile
Per il periodo dal 2000 al 22.10.2009:
numero di biglietti
(y1) × 7,20 = B1
Per il periodo dal 2000 al 22.10.2009:
numero di biglietti
([…] biglietti) × 7,20 = B2 (EUR[…])
Per il periodo dal 22.10.2009 ad oggi:
numero di biglietti
(z1) × 7,20 = C1
Per il periodo dal 22.10.2009 ad oggi:
numero di biglietti
(z2) × 7,20 = C2
Per il periodo dal 22.10.2009 al 30.8.2010 (83):
numero di biglietti
(z3) × 7,20 = C3
Importo totale da recuperare
A1 + B1 + C1
Da calcolare
A2 + B2 + C2
Da calcolare
AB3 + C3
Da calcolare
non applicabile
Importo totale da recuperare
Da calcolare
(147)
La Commissione osserva altresì che l’articolo 108, paragrafo 3, del TFUE ha effetto sospensivo. La Commissione non ha ricevuto alcuna informazione relativamente alla sospensione della misura contestata a partire dalla decisione di avvio. Presumibilmente, pertanto, la misura è stata attuata continuativamente dalle autorità elleniche fino ad oggi. Qualsivoglia aiuto concesso fino all’adozione della presente decisione deve essere recuperato dalla Grecia presso il beneficiario. La Commissione fa osservare che il casinò di Corfù ha cessato di praticare il prezzo di 6 EUR per il biglietto d’ingresso per passare a 15 EUR al momento della sua privatizzazione, nell’agosto 2010, per cui nel calcolo della somma da recuperare si terrà conto soltanto del periodo fino all’agosto 2010.
(148)
Alla luce delle argomentazioni di cui sopra, la Commissione dovrebbe ordinare alla Grecia il recupero dell’aiuto di Stato incompatibile illegalmente concesso ai beneficiari. La Commissione precisa che la Grecia è tenuta a cancellare tutti i vantaggi fiscali ancora in essere generati dalla misura oggetto di valutazione, con effetto a far data dall’adozione della presente decisione.
(149)
Per quanto concerne il futuro, la Grecia ha indicato che sta esaminando l’eventualità di una modifica alla politica di determinazione dei prezzi d’ingresso ai casinò, al fine di eliminare la discriminazione fra le case da gioco. Secondo la Grecia, questa nuova normativa porrà fine alla misura in esame. Tuttavia, la Grecia non ha comunicato alla Commissione gli eventuali progressi compiuti in tal senso, né le eventuali modifiche già effettivamente poste in essere. La Commissione è dell’avviso che l’adozione di una nuova normativa di tal sorta sia cruciale per la risoluzione della discriminazione fra i casinò in Grecia, e invita le autorità elleniche ad adottare senza indugio le misure necessarie.
VI. CONCLUSIONI
(150)
Alla luce delle considerazioni di cui sopra, della giurisprudenza pertinente e delle caratteristiche specifiche del caso in esame, la Commissione ritiene che la misura contestata, concernente una discriminazione fiscale a favore di determinati casinò cui le autorità elleniche hanno dato esecuzione applicando una serie di disposizioni, le quali:
-
fissavano un prelievo uniforme dell’80 % sul prezzo dei biglietti d’ingresso, e
-
stabilivano prezzi d’ingresso imposti differenziati per i casinò pubblici e per quelli privati, segnatamente 6 EUR per i casinò pubblici e 15 EUR per i casinò privati;
costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE. La Commissione è inoltre del parere che la misura contestata è stata applicata in violazione dell’articolo 108, paragrafo 3, del TFUE e di conseguenza costituisce un aiuto illegale.
(151)
La Commissione fa altresì osservare che ai sensi dell’articolo 14 del regolamento di procedura, tutti gli aiuti illegali devono essere recuperati presso il beneficiario e che ordinerà alla Grecia il recupero dell’aiuto illegale ricevuto da ciascuno dei casinò beneficiari. La Commissione fa osservare che conformemente al periodo limite di dieci anni, di cui all’articolo 15 del regolamento di procedura, è prescritto il recupero di tutti gli aiuti concessi prima del 21 ottobre 1999, e intima alla Grecia di annullare tutti i vantaggi fiscali ancora in essere conferiti nel quadro della misura oggetto della presente decisione, con effetto a partire dalla data di adozione della stessa,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
L’aiuto di Stato consistente in una discriminazione fiscale a favore di determinati casinò cui la Grecia ha dato esecuzione applicando simultaneamente una serie di disposizioni, parzialmente vincolanti, le quali:
-
fissavano un prelievo uniforme dell’80 % sul prezzo dei biglietti d’ingresso, e
-
fissavano prezzi imposti differenziati per i casinò statali e per quelli privati, rispettivamente a 6 EUR e a 15 EUR,
è stato applicato illegalmente, in violazione dell’articolo 108, paragrafo 3, del trattato sul funzionamento dell’Unione europea ed è incompatibile con il mercato interno, avendo conferito ai casinò beneficiari Regency Casino Mont Parnés, Regency Casino Salonicco e al casinò di Corfù (fermo restando che il casinò di Corfù ha cessato di essere un beneficiario nell’aprile del 1999) un indebito vantaggio sotto il profilo della concorrenza.
Articolo 2
1. La Grecia deve recuperare dai casinò beneficiari l’aiuto incompatibile di cui all’articolo 1, concesso dal 21 ottobre 1999.
2. Le somme da recuperare comprendono gli interessi che decorrono dalla data in cui sono state poste a disposizione del beneficiario fino a quella del loro effettivo recupero.
3. Gli interessi sono calcolati secondo il regime dell’interesse composto a norma del capo V del regolamento (CE) n. 794/2004 della Commissione (84).
4. La Grecia annulla tutte le discriminazioni fiscali in essere generate dall’aiuto di cui all’articolo 1 con effetto a partire dalla data di adozione della presente decisione.
Articolo 3
1. Il recupero dell’aiuto di cui all’articolo 1 è immediato ed effettivo.
2. La Grecia attua la decisione entro quattro mesi dalla data di notifica della presente decisione.
Articolo 4
1. Entro due mesi dalla notifica della presente decisione, la Grecia trasmette le seguenti informazioni alla Commissione:
a)
l’elenco dei beneficiari che hanno ricevuto l’aiuto nel quadro della misura di cui all’articolo 1 e la somma totale dell’aiuto ricevuto da ciascuno di essi nel quadro della misura contestata, calcolato conformemente agli orientamenti contenuti nella presente decisione;
b)
l’importo complessivo (capitale e interessi di recupero) che deve essere recuperato presso ciascun beneficiario;
c)
una descrizione dettagliata delle misure già adottate e previste per conformarsi alla presente decisione;
d)
i documenti attestanti che al beneficiario è stato imposto di rimborsare l’aiuto.
2. La Grecia informa la Commissione dei progressi delle misure nazionali adottate per l’esecuzione della presente decisione fino al completo recupero dell’aiuto di cui all’articolo 1. La Grecia trasmette immediatamente, dietro semplice richiesta della Commissione, le informazioni relative alle misure già adottate e previste per conformarsi alla presente decisione. Fornisce inoltre informazioni dettagliate riguardo all’importo dell’aiuto e degli interessi già recuperati presso il beneficiario.
Articolo 5
La Repubblica ellenica è destinataria della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, il 24 maggio 2011