KOMMISSIONENS AFGØRELSE
af 8. maj 2012
om statsstøtte SA.22668 (C 8/08 (tidligere NN 4/08)) ydet af Spanien til fordel for Ciudad de la Luz SA
(meddelt under nummer C(2012) 3025)
(Kun den spanske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2013/126/EU)
EUROPA-KOMMISSIONEN HAR -
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 108, stk. 2, første afsnit,
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),
efter at have opfordret interesserede parter til at fremsætte eventuelle bemærkninger i overensstemmelse med disse artikler (1) og under hensyntagen til deres bemærkninger, og
ud fra følgende betragtninger:
I. SAGSFORLØB
(1)
Den 22. februar 2007 indgav klageren A en klage til Kommissionen om statsstøtte (2) i forbindelse med en påstået støtte fra Comunitat Valenciana til filmbyen Ciudad de la Luz. Den 15. marts 2007 bekræftede klageren A, at dennes klage måtte fremsendes til de spanske myndigheder.
(2)
Den 10. april 2007 fremsendte Kommissionen klagen i sin helhed til de spanske myndigheder og anmodede om oplysninger om den påståede støtte. Kommissionen har ikke modtaget nogen form for anmeldelse af statsstøtte til filmindustrien i Valencia med henblik på godkendelse i henhold til bestemmelserne om statsstøtte.
(3)
Den 18. april 2007 anmodede de spanske myndigheder om en udskydelse af fristen (som blev indrømmet den 24. april), men den 15. juni 2007 besvarede de spanske myndigheder Kommissionens anmodning om oplysninger.
(4)
Den 30. april 2007 fremsendte klageren A links til artikler, der var blevet trykt i Variety, hvori der angiveligt blev redegjort for de tilskud, som blev givet til filmproduktionen i Comunitat Valenciana, og det fremgik, at Ciudad de la Luz tiltrak filmproduktioner med store budgetter (3).
(5)
Den 13. juli 2007 anmodede Kommissionen de spanske myndigheder om yderligere oplysninger. Den 18. juli 2007 anmodede de spanske myndigheder om en udskydelse af fristen, som blev indrømmet den 19. juli, og den 8. oktober 2007 besvarede de spanske myndigheder Kommissionens anmodning om oplysninger.
(6)
Den 15. juli 2007 modtog Kommissionen en klage fra klageren B (4). Med klagerens samtykke fremsendte Kommissionen den 2. august 2007 dennes klage til de spanske myndigheder.
(7)
Ved brev af 13. februar 2008 meddelte Kommissionen Spanien, at den havde besluttet at indlede proceduren efter artikel 108, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF), vedrørende ovennævnte støtte. De spanske myndigheder besvarede brevet den 28. april 2008.
(8)
Kommissionens beslutning om indledning af proceduren blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende (5). Kommissionen opfordrede interesserede parter til at fremsætte eventuelle bemærkninger vedrørende den omhandlede støtteforanstaltning.
(9)
Kommissionen modtog bemærkninger fra interesserede parter, og disse bemærkninger blev videresendt til Spanien den 3. oktober 2008. De spanske myndigheders kommentarer hertil blev modtaget den 21. november og 29. november 2008.
(10)
Som følge af et møde mellem Kommissionen og de spanske myndigheder den 11. februar 2009 fremsendte Spanien yderligere oplysninger den 30. marts 2009.
(11)
Den 26. august 2009 anmodede Kommissionen endnu engang Spanien om oplysninger, og de spanske myndigheder besvarede denne anmodning den 20. oktober 2009, idet de tilbød at fremsende yderligere oplysninger den 1. februar 2010.
(12)
Den 24. maj 2011 fremsendte Kommissionen en ny anmodning om oplysninger, hvori den oplyste Spanien om, at der var blevet udpeget en uafhængig økonomisk konsulent, Ecorys. Spanien besvarede brevet den 7. juni 2011. Kommissionen svarede Spanien den 22. juli 2011.
(13)
Den 1. august 2011 fremsendte Kommissionen sin sidste anmodning om oplysninger til de spanske myndigheder, herunder Ecorys-rapporten. Den 3. oktober 2011 fremsendte Spanien sine kommentarer til Ecorys-rapporten. Den 11. april 2012 fremlagde Spanien nye oplysninger om de offentlige investeringer i Ciudad de la Luz SAU.
II. DETALJERET BESKRIVELSE
(14)
Ciudad de la Luz, der er beliggende i udkanten af Alicante (Comunitat Valenciana), er et stort kompleks med adskillige filmstudier. Den 24. oktober 2000 vedtog Generalitat Valenciana den oprindelige beslutning om at investere i projektet Ciudad de la Luz.
(15)
Ciudad de la Luz SA blev stiftet den 2. november 2000. Dets formål er at gennemføre de aktiviteter, der er nødvendige for at markedsføre, organisere og lede komplekset Ciudad de la Luz, herunder opførelsen, ledelsen og anvendelsen af AV- og filmproduktionsfaciliteterne samt af andre beslægtede fritids- og indlogeringsaktiviteter.
(16)
75 % af Ciudad de la Luz SA's indskudskapital på 600 000 EUR blev indskudt af Parque Temático de Alicante SAU, som efterfølgende ændrede navn til Sociedad Proyectos Temáticos de la Comunidad Valenciana SAU (SPTCV). SPTCV er en offentlig virksomhed, der gennemfører investeringsaktiviteter for Generalitat Valenciana. Producciones Aguamarga SL, der er en privat virksomhed, som var ansvarlig for udførelsen af de resterende bygningsarbejder, markedsføringen af Ciudad de la Luz og ledelsen af studierne, tegnede sig for de øvrige 25 %.
(17)
I november 2001 blev selskabskapitalen udvidet til 9 mio. EUR. SPTCV købte alle de nyemitterede aktier, hvorved selskabets andel blev forøget til 98,4 %. SPTCV forøgede igen sin andel i februar 2003 og maj 2004 gennem lignende køb af nyemitterede aktier. I juli 2004 solgte Producciones Aguamarga sin andel på 0,2 % i Ciudad de la Luz SA (6) til SPTCV (til en pris af 139 059 EUR). Siden da har selskabskapitalen i Ciudad de la Luz SAU været 100 % ejet af Generalitat Valenciana gennem SPTCV. Fra dette tidspunkt har Ciudad de la Luz SAU været en offentlig virksomhed, der er 100 % ejet af SPTCV og er underlagt de offentligretlige bestemmelser for så vidt angår indgåelse af kontrakter og finansiel overvågning. Ikke desto mindre fortsatte Producciones Aguamarga med at udføre ledelsesopgaverne i Ciudad de la Luz.
(18)
Filmbyen slog dørene op for filmproduktionen i august 2005. Anlægsarbejderne, der var projekteret med henblik på at skulle kunne rumme de største filmproduktioner, blev påbegyndt i 2002 og er blevet udført i tre faser:
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Fase 1 (tilendebragt): Seks studiescener med aircondition og et samlet areal på 11 000 m2, produktionstilbygninger, værksteder og lagre på i alt 15 050 m2 og to områder til udendørsoptagelser (back lots) på i alt 14 hektarer.
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Fase 2 (tilendebragt efter indledningen af den formelle undersøgelsesprocedure): restaurationsfaciliteter, en administrationsbygning, et efterbehandlingslaboratorium og et tredje område til udendørsoptagelser på fem hektarer med en vandtank til filmoptagelser.
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Fase 2B (ikke påbegyndt): en stor og dyb kunstig sø med en naturlig horisont.
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Fase 3 (ikke påbegyndt): en studiescene på 5 000 m2 (som angiveligt bliver verdens største), endnu et optagelsesområde og fire tv-studier.
(19)
Komplekset omfatter ligeledes et universitetscenter, der udelukkende beskæftiger sig med audiovisuelle produktioner (biograf, tv, radio og internet). Dette center udbyder masteruddannelser, som omfatter alle aspekter af produktionen (den kunstneriske del, markedsføringsteknik, kommunikation). I de oprindelige planer fra 2000 indgår der også andre komplementære investeringer i tilhørende indkøbscentre, hoteller og et sportsanlæg, som ville kunne tilføre komplekset likviditet, men som endnu ikke er blevet ført ud i livet. Selv om Generalitat Valenciana tilvejebragte de nødvendige arealer i 2004, og gennemførelsen af de ovennævnte aktiviteter i form af koncessioner blev udbudt i licitation i 2005, var de indkomne tilbud ikke tilstrækkeligt attraktive, hvilket er årsagen til, at de supplerende investeringer ikke er blevet foretaget.
(20)
Visse aspekter af de avancerede faciliteter i Ciudad de la Luz har bragt filmkomplekset i en fordelagtig position i forhold til de meget få store filmstudier, der konkurrerer med Ciudad de la Luz, for så vidt angår kapacitet til filmproduktioner med store budgetter. F.eks. ville de oprindelige planer om en studiescene på 5 000 m2 i Ciudad de la Luz have gjort denne scene til den største i verden (7). Kommissionen bemærker, at de store studiescener udelukkende er interessante i forbindelse med store filmproduktioner.
(21)
Indtil for kort tid siden blev filmstudiet administreret at Aguamarga Gestión de Estudios SL, der fungerede som agent mod et honorar i henhold til en flerårig administrationskontrakt, der blev indgået med aktionæren.
(22)
Inden anlægsarbejderne blev påbegyndt i 1999-2000, analyserede nogle uafhængige konsulenter gennemførligheden og omfanget af samt strategierne for udviklingen af Ciudad de la Luz på grundlag af fire undersøgelser, der blev bestilt af de spanske myndigheder, med henblik på den formelle undersøgelsesprocedure.
(23)
I disse undersøgelser blev der foretaget en analyse af vækstprognoserne for antallet af filmproduktioner (8), en sammenligning af alternative placeringer i Comunitat Valenciana for opførelsen af filmstudierne (9) samt en præsentation af en foreløbig analyse af (10) og en forretningsplan (11) for en filmby. De spanske myndigheder havde ikke forelagt disse undersøgelser, før Kommissionen vedtog sin beslutning om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure vedrørende statsstøtte i forbindelse med projektet. De oplysninger, som fremgår af beslutningen om at indlede en formel undersøgelsesprocedure af 22. februar 2008, hidrører fra en undersøgelse (udarbejdet af Consultia), som de spanske myndigheder har forsikret Kommissionen om blev gennemført i 2002. Efter beslutningen om at indlede proceduren var truffet, oplyste Spanien ikke desto mindre Kommissionen om, at denne undersøgelse var blevet udarbejdet i 2004.
(24)
Konklusionerne i forretningsplanen fra 2000, som var udarbejdet af Arthur Andersen (12), var positive, herunder for så vidt angår den fremtidige rentabilitet på mellemlang og lang sigt. Der blev dokumenteret positiv likviditet med hensyn til filmstudieprojektet for en fem-års-periode (2002-2006) efter færdiggørelsen af anlægsarbejderne i forbindelse med studiebygningerne, en konferencesal og en skole for biograf- og tv-teknik.
(25)
Anlægsudgifterne til disse faser blev anslået til 16 900 mio. ESP (101,7 mio. EUR). Arealudgifterne var ikke medregnet heri, og det fremgik af forretningsplanen, at udgifterne kunne svinge +/- 30 %. Udgifterne til de sidste faser inden projektets afslutning fremgik ikke.
(26)
Med udgangspunkt i denne forretningsplan foretog eller forpligtede SPTCV sig til investeringer i Ciudad de la Luz gennem forøgelser af selskabskapitalen og køb af grunde, der i alt beløb sig til 104 259 759 EUR. Jf. detaljerede oplysninger herom i betragtning 53.
(27)
I lyset af at anlægsarbejderne varede to år længere end forventet, og investeringsplanen blev ændret, således at investeringsbehovet blev væsentligt forøget, bestilte Ciudad de la Luz/SPTCV i 2004 en ny analyse og forretningsplan hos Consultia (13). Consultias analyse udmøntede sig også i positive konklusioner, for så vidt angår projektets rentabilitet, da forretningsplanen for perioden 2004-2014 viste en positiv rentabilitet af den investering, som SPTCV havde foretaget, indtil 2014 og længere ud i fremtiden.
(28)
Aktiepakken i Ciudad de la Luz SA, der var ejet af Producciones Aguamarga SL, blev købt af SPTCV i juli 2004 til en pris på 139 059 EUR. I modsætning til SPTCV havde Producciones Aguamarga SL efter sin oprindelige investering på 150 000 EUR i november 2000 ikke foretaget yderligere investeringer i filmstudierne. Derfor var Producciones Aguamarga SL's andel i Ciudad de la Luz SA faldet til 0,2 % på det tidspunkt, hvor denne andel blev købt af SPTCV. Efter denne transaktion blev selskabet et 100 % offentlig ejet selskab og ændrede navn til Ciudad de la Luz SAU.
(29)
På grundlag af den ændrede tidsplan for byggeriet og den ændrede forretningsplan, ydede SPTCV som eneaktionær to aktionærlån på henholdsvis 95 mio. EUR i 2005 og 20 mio. EUR i 2007. Det fremgår af regnskabet for Ciudad de la Luz SAU pr. 31. december 2010, som blev fremlagt af de spanske myndigheder i april 2012, at SPTCV investerede i alt 45 829 840 EUR i form af lån, der kan konverteres til aktier, i perioden 2008-2010. I regnskabet anføres det ligeledes, at man skyldte renter til SPTCV af de aktionærlån, der var ydet i 2005 og 2009, og at disse renteudgifter beløb sig til i alt 7 222 160 EUR i 2009 og 2010. Den 31. december 2010 blev de akkumulerede skyldige renter opgjort til 1 814 187 EUR for de lån, der kunne konverteres til aktier. Ved udgangen af 2010 beløb de offentlige investeringer gennem SPTCV i Ciudad de la Luz, inklusive de skyldige renter af lån, der var blevet ydet, sig således til i alt 274 125 946 EUR.
(30)
I forretningsplanen for 2000 var det hensigten, at Ciudad de la Luz skulle blive den næststørste filmby i Europa (efter Pinewood), og at den skulle tiltrække de spanske produktioner (biograf, tv, reklamer), og der blev fastlagt en målsætning om 16 årlige produktioner (fra EU og USA). I den reviderede forretningsplan fra 2004 blev det fastslået, at et af Ciudad de la Luz' strategiske målsætninger var at få de store biograf- og tv-produktioner som de største kunder.
(31)
Det blev anført i forretningsplanen fra 2004, at Ciudad de la Luz' største internationale konkurrenter var de store studier uden for USA, herunder især dem, der tilbyder tilsvarende faciliteter, navnlig Pinewood-Shepperton (Det Forenede Kongerige), Cinecittà (Italien), Barrandov (Den Tjekkiske Republik), Babelsberg (Østrig), Cinécité Montreal & Lions Gate (Canada) og Warner Roadshow & Fox (Australien).
(32)
I den oprindelige forretningsplan fra 2000 blev priserne for studiefaciliteterne (f.eks. leje af optagelsesområder, værksteder) tilpasset de prisniveauer, som EU's sammenlignelige studier (f.eks. Shepperton og Elstree i Det Forenede Kongerige og Babelsberg i Tyskland) havde fastlagt. I den reviderede forretningsplan fra 2004 fremlægges der ligeledes en strategisk prismodel med udgangspunkt i de priser, som internationalt anerkendte studier tilbyder, nemlig ca. 15-20 % billigere end de konsoliderede markedsledere (USA og Pinewood i Det Forenede Kongerige), men 50-100 % dyrere end studierne i EU (Barrandov i Den Tjekkiske Republik og Babelsberg i Tyskland).
(33)
I praksis er de nationale og internationale mål i Ciudad de la Luz' virksomhedsstrategi ikke nået. Af de 33 langfilm, der blev optaget i studierne i Ciudad de la Luz i perioden 2005-2009, var 28 spanske produktioner og kun fem co-produktioner med andre EU-lande (Grækenland, Frankrig). Ud over lejlighedsvise succeser, der er opnået takket være store europæiske co-produktioner som f.eks. »Asterix og De Olympiske Lege« og senest en spansk-amerikansk co-produktion, har de film, der er blevet produceret i Ciudad de la Luz siden filmbyens åbning i august 2005, i praksis været hovedsagelig nationale produktioner.
(34)
På trods af de perspektiver, der fremgår af forretningsplanen fra 2004, hvori 2010 fastsættes som værende det første år, hvor der skulle opnås et, omend beskedent, positivt årsresultat, har Ciudad de la Luz til dato været en underskudsforretning. Ciudad de la Luz havde ved udgangen af 2010 givet et samlet tab på 84 mio. EUR, hvilket skal ses i forhold til den samlede fortjeneste på 12 mio. EUR, der var budgetteret med på dette tidspunkt i forretningsplanen fra 2004. Hvis man sammenligner med de ovennævnte studier, har Ciudad de la Luz ikke formået at tiltrække det forventede antal ikke-spanske produktioner, og resultaterne er ringere end forventet, også selv om den spanske efterspørgsel bliver medregnet. Desuden er driftstabet større end budgetteret.
(35)
Kommissionens undersøgelse blev indledt i 2007 som følge af den klage, der var blevet indgivet af klageren A, og den efterfølgende klage, der blev indgivet af klageren B. Begge klagere er fremtrædende aktører i biografsektoren fra forskellige medlemsstater. I klagerne blev der fremsat påstande om, at der var ydet ulovlig statsstøtte i forbindelse med den offentlige finansiering af Ciudad de la Luz og navnlig den ordning for tilskyndelse til produktion af bestemte film, som Ciudad de la Luz havde fastlagt.
(36)
Som anført i det ovenstående var det eneste beslutningsgrundlag vedrørende investeringen, som de spanske myndigheder havde fremlagt, da Kommissionen indledte den formelle undersøgelsesprocedure i februar 2008, den forretningsplan, som Consultia angiveligt havde udarbejdet i 2002. Efter at have foretaget en indledende vurdering nærede Kommissionen alvorlig tvivl om, hvorvidt en privat investor på markedsøkonomiske vilkår ville have investeret på samme betingelser og i samme omfang som Generalitat Valenciana.
(37)
For så vidt angår støttens eventuelle forenelighed var Kommissionen ikke i besiddelse af oplysninger, der gjorde det muligt at efterprøve, om betingelserne i retningslinjerne om støtte til regionale formål, der fandt anvendelse på Comunitat Valenciana (2000-2004), var opfyldt. Kommissionen betvivlede ligeledes, at den kulturelle undtagelse i artikel 107, stk. 3, litra d) i TEUF, kunne gøres gældende, idet Ciudad de la Luz hverken fremmede kulturen eller bevarede kulturarven og kunne anvendes i forbindelse med enhver form for audiovisuel aktivitet, herunder reklamer, samt konkurrerede med andre aktører om at tiltrække kommercielle produktioner.
(38)
Kommissionen påpegede ligeledes, at der eventuelt kunne være tale om andre former for statsstøtte i ordningen om tilskyndelse til optagelser i Ciudad de la Luz og udpegede de forskellige filmproducenter som værende støttemodtagerne. De incitamenter, der var målrettet produktionen af bestemte langfilm, omfattede støtte til specifikke aktiviteter på en given lokalitet på grundlag af ukendte kriterier, hvilket gav indtryk af, at de pågældende incitamenter ikke var i overensstemmelse med de bestemmelser, som var fastlagt i Kommissionens meddelelse om biograffilm.
III. BEMÆRKNINGER FRA INTERESSEREDE PARTER
(39)
Kommissionen modtog bemærkninger fra i alt 10 interesserede parter. Fire heraf er beskæftiget inden for filmstudiebranchen i andre medlemsstater end Spanien, nemlig klageren A, klageren B, Barrandov Studio og Mediterranean Film Studios Limited, og fem var beskæftiget inden for den spanske filmbranche, nemlig Federación de asociaciones de productores audiovisuales españoles (FAPAE), Associació de directors de cinema valencians, Empreses audiovisuals valencianes federades (EAVf), la asociación Productors audiovisuals valencians y Sociedad Proyectos Temáticos de la Comunidad Valenciana (SPTCV SAU), og en af parterne var et nationalt organ for finansiering og filmpolitik (UK Film Council).
(40)
I sin fortrolige skrivelse af 25. juni 2008 gør klageren B opmærksom på sine bekymringer med hensyn til den støtte, som gjorde det muligt at etablere Ciudad de la Luz, og som i dag gør det muligt at drive filmbyen. Det påstås, at de foranstaltninger, som Kommissionen har iværksat med indledningen af proceduren, er af afgørende betydning for klageren B og branchen som helhed.
(41)
I sin fortrolige skrivelse af 30. juni 2008 sammenfatter klageren A sine bemærkninger med hensyn til den tilbundsgående undersøgelse i fire spørgsmål: i) udgifterne til finansiering af studierne, ii) fokus med hensyn til finansieringen af en »nystiftet selskab«, iii) værdien ved endelig overdragelse og iv) de øvrige incitamenter, der gives af Ciudad de la Luz. Efter klagerens mening »ville en privat investor have anset en også etableret og rentabel forretning, der omfattede nogle studier, for som minimum at være en middelrisikabel investering. (…) Dette skyldes, at selv om et studie råder over en reservebeholdning i form af aktiver, (…) er det sandsynligt, at studiets driftsmæssige risiko er høj, hvilket besværliggør en budgettering af fortjenesten. Andre faktorer, som f.eks. filmbranchens konjunkturafhængighed, gør det endnu vanskeligere at lave sikre prognoser.«
(42)
Ifølge klageren A ville vægtede gennemsnitlige kapitalomkostninger (på engelsk anvendes forkortelsen »WACC«) på ca. 15 % være passende for et konsolideret filmstudieselskab, selv om »(klageren A's) private investorer havde forventet en højere forrentning«. En privat investor ville anse et nystiftet filmstudieselskab for at være en »middel- eller højrisikabel investering og ville derfor forvente en væsentlig bedre forrentning (selv om investoren ville acceptere en vis ventetid, før selskabet blev rentabelt). I betragtning af at nystartede virksomheder som regel har begrænset (om nogen) mulighed for at optage lån hos de almindelige kilder for udlån, er WACC for denne type virksomheder generelt højere, både hvad angår en højere forrentning af kapitalkravet og manglen på gæld til lave kapitalomkostninger«.
(43)
For så vidt angår den endelige overdragelsesværdi for Ciudad de la Luz, som fremgår af beslutningen om indledning af proceduren, anser klageren A denne værdi for at være urealistisk. Endvidere påstår klageren A, at en privat investor generelt ikke ville anse det for at være normalt at acceptere et multiplum af indtægter før renter og skatter på over 12-15 som en erstatning, der er tilstrækkelig med henblik på en vurdering.
(44)
Med hensyn til de incitamenter, der er givet for at tiltrække produktioner, påstod klageren A endelig, at producenterne tilsyneladende har modtaget faktiske tilskud til de udgifter, der var forbundet med at tiltrække kvalificeret teknisk personale og assistance, som der angiveligt var mangel på i Comunitat Valenciana. Klageren A mener, at disse incitamenter har en alvorlig negativ indvirkning på konkurrencen, da det uden disse incitamenter ville have været vanskeligere for studierne at tiltrække filmproduktioner.
(45)
I sin oprindelige skrivelse af 25. juni 2008 understregede Barrandov Studio, at den påståede støtte var konkurrenceforvridende på det pågældende marked og til skade for de øvrige konkurrenter. I lyset af sagens komplekse karakter anmodede Barrandov Studio ligeledes om en udsættelse af fristen for indgivelse af betragtninger, og den 15. september 2008 modtog Kommissionen yderligere betragtninger fra klageren. Barrandov Studio tilslutter sig de af klageren A fremsendte begrundelser og understreger, at studiescenernes størrelse og antal er et tegn på, at Ciudad de la Luz har til hensigt at tiltrække nordamerikanske højbudgetfilm og ikke spanske film. Det fåtal af fagpersoner og den ringe filminfrastruktur, der kendetegner Alicante i forhold til Madrid eller Barcelona, afspejler ikke et logisk valg af placering. Strategisk set sondrer ethvert selskab, der investerer i filmstudiebranchen, i princippet mellem lokale kunder, der giver en stabil indtjening, og udenlandske kunder, der bidrager med store produktioner. Ciudad de la Luz har fastlagt en modsatrettet strategi, som indebærer at tilbyde studieydelser til meget lave priser uden at tage højde for etableringsomkostningerne. I lyset af den usikkerhed, der er begrundet i denne branches vanskeligheder med at budgettere indtægter mere end tre-fem år frem i tiden, ville en privat investor desuden have stillet krav om rentabilitet på et meget tidligere tidspunkt, end det er tilfældet. Efter Barrandovs mening underbygges denne påstand af en fortrolig og informativ forretningsplan vedrørende den seneste investering i nye studier, der blev foretaget på baggrund af antagelsen om at kunne generere et nettooverskud efter det andet produktionsår og en afskrivningsperiode på under otte år. Efter Barrandovs opfattelse ligger der heller ikke en rationel forklaring til grund for størrelsen af den fortjeneste (341 mio. EUR), som de spanske myndigheder havde budgetteret med for 2014.
(46)
I sin skrivelse af 27. juni 2008 indskrænker Mediterranean Film Studios Limited sine bemærkninger til kun at omhandle det søområde, som Ciudad de la Luz havde annonceret. Mediterranean Film Studios Limited hævder, at deres egne vandområder er enestående i Europa og kun kan sammenlignes med dem, der er ejet af Fox i Baja California (Mexico). Som følge af den ringe årlige belægningsgrad, hvad angår Mediterranean Film Studios Limiteds vandområde, påstår denne, at der efter Mediterranean Film Studios Limiteds opfattelse og den i branchen udbredte opfattelse allerede er tilstrækkelig kapacitet i Middelhavsområdet og sågar i Europa til indspilning af film i vandområder.
(47)
I sine bemærkninger af den 30. juni 2008 anfører Federación de asociaciones de productores audiovisuales españoles (FAPAE), at Ciudad de la Luz har tilført en øget kompetence til markedet for store produktionsinstallationer, og at klagernes eneste formål er at bevare deres markedsstilling og hindre konkurrenter, der tilbyder troværdige tjenesteydelser til rimelige priser som et alternativ til deres egne studier, der dominerer det europæiske marked, i at få fodfæste på markedet. FAPAE hævder endvidere, at studier som f.eks. Barrandov, Cinecittà, Babelsberg og Mafilms har konsolideret deres markedsstilling og ry takket være offentlig støtte, som de har modtaget på forskellige måder, herunder i form af offentligt ejede aktieandele. Mere generelt understreger FAPAE, at opretholdelsen af den kulturelle mangfoldighed begrunder en konstant offentlig investering i branchen. Angiveligt tilbyder Ciudad de la Luz især de spanske producenter nogle sofistikerede og moderne tjenesteydelser, som disse producenter ellers ville have skullet tilkøbe i udlandet til en meget højere pris. Med henblik på at tilbagevise argumentet om, at Ciudad de la Luz har til hensigt at tiltrække megaproduktioner, hævder FAPAE, at Ciudad de la Luz drager enorm nytte af de spanske lavbudgetfilm og er rodfæstet i den nationale og lokale kultur og således bidrager til at nå de kulturelle målsætninger, der er fastlagt i artikel 87, stk. 3, litra d) (den nuværende artikel 107, stk. 3, litra d)). Bemærkningerne af 21. maj 2008 fra Empreses audiovisuals valencianes federades (EAVf) og af 16. maj 2008 fra sammenslutningen Productors audiovisuals valencians svarer for hovedpartens vedkommende, og lejlighedsvis ordret, til de bemærkninger, som FAPAE har indgivet.
(48)
I sine bemærkninger af 5. juni 2008 understreger Associació de directors de cinema valencians, at den nordamerikanske filmindustris dominerende stilling indebærer, at de europæiske produktioner bliver kørt ud på et sidespor som følge af en række påståede misbrug. I henhold til denne sammenslutning er det nødvendigt at iværksætte afhjælpende foranstaltninger for at sikre, at den europæiske kulturelle produktion konkurrerer på lige vilkår. Efter sammenslutningens opfattelse er den offentlige intervention i Ciudad de la Luz af afgørende betydning i denne forbindelse og til gavn for den europæiske, spanske og valencianske produktion, og formålet er at gå i brechen for den kulturelle identitet.
(49)
De bemærkninger, der blev indgivet af Sociedad Proyectos Temáticos de la Comunidad Valenciana SAU (der er ejet 100 % af Ciudad de la Luz SAU, som er ejet af Comunitat Valenciana) den 23. juni 2008, er grundlæggende en gengivelse af de samme underliggende argumenter og bygger på den dokumentation, som de spanske myndigheder har fremlagt. I det følgende foretages der en analyse af nogle af de aspekter, som er særligt fremhævet i deres bemærkninger. For det første understreger det forhold, at en privat investor delvist finansierede projektet i den indledende fase i 2000 på grundlag af de foreliggende undersøgelser, at den investering, som de offentlige myndigheder foretog, var i overensstemmelse med en privat investors logik. I såvel undersøgelsen fra 2000 som den fra 2004 blev det uden forbehold konkluderet, at projektet var rentabelt. For det andet er de incitamenter, der blev givet i forbindelse med bestemte film, begrundet ud fra et kommercielt synspunkt, når det drejer sig om et nyt forretningseventyr, og de blev endvidere givet som led i en »sponsoraftale« i bytte for pr-aktiviteter, der skaber rentabilitet som følge af det ry, som studierne skaber sig, samtidig med at de udgør reklameomkostninger for modtagerne. Ifølge en undersøgelse, der blev gennemført om dette emne, anslås det, at den økonomiske rentabilitet som følge af sponsoraftalerne til fordel for Ciudad de la Luz udgør […] (14) mio. EUR.
(50)
I sin skrivelse af 25. juni 2008 fastslår UK Film Council, at det er nødvendigt at besvare de spørgsmål, som fremgår af beslutningen om indledning af den formelle undersøgelsesprocedure.
IV. DE SPANSKE MYNDIGHEDERS BEMÆRKNINGER
(51)
Efter indledningen af den formelle undersøgelsesprocedure afslørede de spanske myndigheder, at den oprindelige investeringsbeslutning byggede på en forretningsplan, der blev udarbejdet i 2000, og ikke på den, som myndighederne tidligere havde fremsendt. Denne forretningsplan var en del af en undersøgelse, der blev udarbejdet i 2004 og ikke i 2002, som de spanske myndigheder tidligere havde oplyst til Kommissionen.
(52)
Da 2004-undersøgelsen blev udarbejdet, havde de allerede investeret over 90 mio. EUR i projektet. De spanske myndigheder påstår følgelig, at der blev truffet to investeringsbeslutninger, nemlig en i 2000 vedrørende projektets første fase og en anden i 2004 om den planlagte udvidelse.
(53)
Investeringsplanen for Ciudad de la Luz efter de spanske myndigheders seneste ajourføring i april 2012 var som følger:
Dato
Beskrivelse
Offentlig investering
(EUR)
24.10.2000
Comunitat Valenciana beslutter at opføre Ciudad de la Luz
-
2.11.2000
Ciudad de la Luz SA stiftes (ejet med 75 % af Parque Temático de Alicante SAU og med 25 % af Producciones Aguamarga SL)
450 000 EUR
[75 % af 600 000 EUR]
21.11.2001
Parque Temático de Alicante SAU investerer alene i en kapitaludvidelse på 9 mio. EUR i Ciudad de la Luz SA (og øger dermed sin andel til 98,4 %)
9 000 000 EUR.
6.2.2003
Proyectos Temáticos de la Comunidad Valenciana SAU (15) investerer alene i en kapitaludvidelse på 30 mio. EUR i Ciudad de la Luz SA (og øger dermed sin andel til 99,6 %)
30 000 000 EUR
4.5.2004
Proyectos Temáticos de la Comunidad Valenciana SAU investerer alene i en kapitaludvidelse på 54 870 660 EUR i Ciudad de la Luz SA (og øger dermed sin andel til 99,8 %)
54 870 660 EUR
23.7.2004
Proyectos Temáticos de la Comunidad Valenciana SAU køber andelen på 0,2 % i Ciudad de la Luz SA til en pris på 139 059 EUR af Producciones Aguamarga SL (kontraktligt ansat til 150 000 EUR) (og øger dermed sin andel i Ciudad de la Luz SA til 100 %)
139 059 EUR
9.3.2005
Proyectos Temáticos de la Comunidad Valenciana SAU overdrog de arealer, hvorpå studierne blev opført, til Ciudad de la Luz SA, og øgede dermed sidstnævntes kapital med 9 800 040 EUR (på trods af at disse arealer var blevet vurderet til 1 030 856 EUR i regnskabet for Proyectos Temáticos de la Comunidad Valenciana SAU). Inden denne dato havde de allerede fået tilladelse fra Generalitat Valenciana til at opføre studierne på dette sted
9 800 040 EUR
Sommeren 2005
Ciudad de la Luz SA påbegynder sine aktiviteter som filmstudie
-
28.4.2005
Aktionærlån på 95 mio. EUR
95 000 000 EUR
26.12.2007
Aktionærlån på 20 mio. EUR
20 000 000 EUR
30.6.2008
Lån, der kunne konverteres til aktier, udstedt med en option på konvertering til aktier inden den 31. december 2008
10 000 000 EUR
2.1.2009
Lån, der kunne konverteres til aktier, udstedt med en option på konvertering til aktier inden den 30. juni 2009
10 000 000 EUR
17.3.2009
Lån, der kunne konverteres til aktier, autoriseret indtil 30 mio. EUR, udstedt med en option på konvertering til aktier inden den 30. december 2009
25 829 840 EUR
31.12.2010
Skyldige renter på aktionærlån i 2009 og 2010
7 222 160 EUR
31.12.2010
Skyldige renter på lån, der ikke var blevet konverteret i 2009 og 2010
1 814 187 EUR
I alt
274 125 946 EUR
(54)
I sit svar forsøgte de spanske myndigheder grundlæggende at påvise, at investeringen ikke udgjorde statsstøtte, da en privat investor ville have investeret i projektet på samme måde og på samme vilkår (i henhold til princippet om den private investor, der opererer på markedsøkonomiske vilkår). Til støtte for sine argumenter har myndighederne fremsendt rapporter, der er udarbejdet af den økonomiske konsulentvirksomhed LECG.
(55)
De spanske myndigheder hævdede, at selv hvis man antog, at Kommissionen anså mindst en del af investeringen for at udgøre statsstøtte, opfyldte alle de film, der var blevet indspillet i Ciudad de la Luz, de kulturelle kriterier, som Kommissionen havde tilladt i april 2008, december 2008 og i juli 2009 (16), for de incitamenter, som Comunitat Valenciana havde givet i forbindelse med filmproduktionen. Det er de spanske myndigheders opfattelse, at den kulturelle undtagelse i artikel 107, stk. 3, litra d), i TEUF kan finde anvendelse på den investeringsstøtte, der blev ydet i filmproduktionens op- og nedgangstider.
(56)
De spanske myndigheder anfører ligeledes, at al den støtte, der er indeholdt i den offentlige finansiering af Ciudad de la Luz, og de incitamenter, der er givet til filmproduktionen, bør ses i lyset af de konkurrencefordrejende virkninger af de nationale støtteordninger vedrørende filmproduktioner, som Kommissionen har givet grønt lys til i andre medlemsstater, og som tiltrækker store filmproduktioner til Ciudad de la Luz' konkurrenter (17).
(57)
De spanske myndigheder hævder desuden, at det i henhold til de daværende gældende retningslinjer for statsstøtte med regionalt sigte (1998) ville have været tilladt med en støtteintensitet i forbindelse med projektet på 36 %. Desuden vil de supplerende betingelser, der efterfølgende blev indført inden for den tværsektorielle ramme for store investeringsprojekter for 2002 med en markedsandel på under 25 % og en kapacitetsforøgelse på 5 %, være opfyldt.
(58)
De spanske myndigheder fremsendte endnu en rapport udarbejdet af LECG Inc, der indeholdt kritik af Kommissionens tjenestegrenes analyse af forretningsplanen fra 2004. LECG Inc stillede spørgsmålstegn ved denne analyse og fremkom med alternative værdier til oplysningerne og risikofaktorerne og tilbød retrospektive vurderinger af de arealer, hvorpå Ciudad de la Luz blev opført.
(59)
I en anden økonomisk analyse, som var blevet udarbejdet af Kommissionens tjenestegrene, blev der foretaget en analyse af forretningsplanen fra 2000 og de retrospektive vurderinger af de arealer, som Spanien havde stillet til rådighed. Ydermere foretog en uafhængig konsulent på Kommissionens foranledning en økonomisk evaluering af princippet om den private investor, der opererer på markedsøkonomiske vilkår. Denne uafhængige rapport blev tilsendt de spanske myndigheder den 30. september 2011.
(60)
Som de tidligere havde gjort i deres bemærkninger vedrørende beslutningen om at indlede proceduren, gentog de spanske myndigheder deres synspunkt om, at rentabilitetsudsigterne for Ciudad de la Luz burde sammenholdes med rentabilitetsmulighederne, for så vidt angår filmbyens største konkurrenter i EU inden for filmstudiebranchen (f.eks. Babelsberg og Pinewood), og ikke som Ecorys gør (18), nemlig at sammenholde udsigterne til rentabilitet med de diversificerede kæmpekoncerner inden for audiovisuelle produktioner i USA (Time Warner, Disney) (19). De spanske myndigheder fastholder, at denne komparative evaluering burde bygge på oplysningerne om de statsejede andele (f.eks. Bloomberg), der vedrørte det tidspunkt, hvor investeringsbeslutningen blev taget (dvs. 2000, 2004 og ikke 2008). Afslutningsvis påstår de, at en række misforståelser og tekniske mangler gør, at konklusionerne i Ecorys' undersøgelse (20) er ubrugelige. De spanske myndigheder påstod, at hvis disse mangler blev afhjulpet, og der blev foretaget en passende komparativ sammenligning med konkurrenterne, ville rentabiliteten for så vidt angår udsigterne for den investeringsbeslutning, som blev truffet på grundlag af de på dette tidspunkt foreliggende oplysninger, være i overensstemmelse med princippet om den private investor, der opererer på markedsøkonomiske vilkår.
V. VURDERING AF STØTTEN
(61)
I henhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF »er statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med det indre marked, i det omfang den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne«. Det udledes af denne bestemmelse, at alle følgende betingelser skal være opfyldt, hvis støtte skal betragtes som statsstøtte: 1) støtten ydes ved hjælp af statsmidler, 2) den begunstiger virksomhederne økonomisk, 3) støtten ydes selektivt og fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene, 4) støtten påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne.
(62)
Som tidligere anført har de spanske myndigheder påstået, at støtten ikke udgør statsstøtte, da den er i overensstemmelse med princippet om den private investor, der opererer på markedsøkonomiske vilkår. Denne påstand efterprøves ved at analysere, om en privat investor ville have investeret i projektet på samme måde og på samme vilkår som den offentlige investor på det tidspunkt, hvor beslutningen om at foretage den offentlige investering blev vedtaget. I denne forbindelse har det betydning, at der oprindelig var en privat investor, som deltog i projektet (21), og at de spanske myndigheder havde bestilt adskillige undersøgelser, hvori man nåede frem til den konklusion, at projektet ville skabe positiv likviditet (jf. betragtning 22).
(63)
Som anført i betragtning 17, stod en privat investor (administrationsselskabet) i første omgang som indehaver af en andel på 25 % (svarende til 150 000 EUR af indskudskapitalen på 600 000 EUR) af Ciudad de la Luz-projektet. Denne investor trak sig imidlertid ud af projektet uden at tilføre yderligere midler (blev overtaget af SPTCV i 2004). Ingen andre investorer har efterfølgende investeret i projektet.
(64)
Det forhold, at den eneste private investor, der var villig til at foretage investeringer, kun havde forpligtet sig med en meget lille andel på det tidspunkt, hvor hovedparten af investeringen skulle foretages, kan anses for at være et umiddelbart tegn på, at en privat investor ikke ville have gennemført et projekt af denne art på de vilkår, der var gældende på daværende tidspunkt. Desuden var denne private investors rolle meget konkret (og følgelig var det ikke den rolle, som en privat investor spiller i henhold til retspraksis), da investoren tilmed var ansvarlig for projektets opstart, overvågningen af anlægsarbejdet og administrationen og bestillingen af undersøgelserne mod betaling af nærmere fastlagte administrationshonorarer. Dette betyder, at denne indledende investering kan siges at være rationel og begrundet i andre motiver end investeringens rentabilitet alene, hvis man anskuer den isoleret set.
(65)
Da der ikke var en privat aktionær, baserede den regionale myndighed sin investeringsbeslutning på resultaterne af konsulentundersøgelserne. Trods det er disse undersøgelsers blotte eksistens ikke tilstrækkelig til, at det kan konkluderes, at princippet om den private investor, der opererer på markedsøkonomiske vilkår, er overholdt. Inden der blev foretaget investeringer i den størrelsesorden, som det var tilfældet i Ciudad de la Luz, ville det have været logisk, hvis en privat investor havde analyseret forretningsplanen og de hypoteser, som disse undersøgelser byggede på. Enhver privat investor ville skulle drage sine egne konklusioner om, hvorvidt de specifikke forudsætninger, der var anvendt som begrundelse for forretningsplanen, var tilstrækkelige i det konkrete tilfælde. Det forventes endvidere, at en privat investor vil sammenligne den forventede rentabilitet af Ciudad de la Luz-projektet med andre alternative projekters rentabilitet. Denne analyse blev ikke foretaget dengang. Desuden var det heller ikke muligt at foretage en sådan sammenligning på grundlag af den positive likviditet, som fremgik af disse undersøgelser.
(66)
Når det drejer sig om en undersøgelse af statsstøtte, stilles der i retspraksis krav om, at Kommissionen foretager sin egen vurdering af omstændighederne (22). Det er således nødvendigt at vurdere gyldigheden af de rapporter, som er blevet udarbejdet på transaktionstidspunktet.
(67)
På baggrund af de rapporter, som de spanske myndigheder har fremsendt, siden beslutningen om indledning af en procedure blev truffet, konstateres det, at der blev truffet to investeringsbeslutninger i forbindelse med projektet. Den første beslutning blev truffet i 2000 på grundlag af den forretningsplan, der var blevet udarbejdet samme år af Arthur Andersen (og som vedrørte investeringerne for perioden 2002-2006). I 2004 blev Consultia-rapporten (der omhandlede de realiserede investeringer for perioden 2002-2004 og de forventede investeringer for perioden 2004-2014) bestilt med henblik på en revurdering af, hvorvidt det var hensigtsmæssigt at foretage nye investeringer i projektet. Som følge heraf skulle der i forbindelse med begge investeringsbeslutninger foretages en vurdering af princippet om den private investor, der opererer på markedsøkonomiske vilkår.
(68)
Kommissionen har vurderet, om en hypotetisk investor ville have investeret i det projekt, der førte til etableringen af selskabet Ciudad de la Luz. Ifølge princippet om den private investor, anses den gennemførte investering for at være statsstøtte, hvis den kompensation, som staten forventer at modtage, er ringere en den, som en privat investor ville have krævet under de omstændigheder, der karakteriserer det konkrete projekt.
(69)
For at finansiere et projekt skal investorerne investere kapital af en vis størrelsesorden. Der er omkostninger forbundet med denne kapital, nemlig kapitalomkostningerne. De to mest almindelige kapitalkilder er som hovedregel selskabskapital og finansiel gæld. Den samlede kapitalomkostning er den vægtede gennemsnitlige kapitalomkostning (WACC), hvori der tages højde for størrelsen af selskabskapitalen og størrelsen af den finansielle gæld. Kapitalomkostningerne ved den finansielle gæld og selskabskapitalen, udgør de forventede omkostninger og ikke de afholdte omkostninger. I den konkrete sag, der omhandler Ciudad de la Luz, forventedes det i henhold til forretningsplanen, at projektet blev finansieret helt og aldeles med selskabskapital, hvorfor de samlede kapitalomkostninger udgøres af selskabskapitalen.
(70)
En privat investor ville have været villig til at investere i Ciudad de la Luz, hvis den forventede interne afkastningsgrad (23) havde været større eller lig med de offeromkostninger, der var forbundet med selskabskapitalen (24), (dvs. den rente, som investoren ville have kunnet opnå i et tilsvarende projekt).
(71)
For at beregne kapitalomkostningerne ved selskabskapitalen, har Kommissionen vurderet modellen til fastsættelse af forrentningskravet til egenkapitalen (Capital Asset Pricing Model (CAPM). Kapitalomkostningerne ved selskabskapitalen, afspejler de offeromkostninger, der er forbundet med den investerede kapital for aktionærerne, i virksomheder eller projekter, der indebærer identiske (eller tilsvarende) virksomhedsrisici og finansielle risici sammenholdt med dem, som behandles i den foreliggende sag. I henhold til CAPM-modellen, beregnes kapitalomkostningerne ved selskabskapitalen, Ke , ved anvendelse af følgende formel:
,
hvor Rf er den risikofrie rente, er markedsrisikopræmien, og ß, »beta«, er en målestok for den (ikke-diversificerbare) systematiske risiko, der er forbundet med aktierne i Ciudad de la Luz, og som afspejler såvel virksomhedsrisikoen som den finansielle risiko.
(72)
I forbindelse med den risikofrie rente, Rf , er det i henhold til markedspraksis (25) tilrådeligt, at der vælges langfristede statsobligationer (som hovedregel med en løbetid på 10 år) fra det land, som det drejer sig om (idet en sådan investering anses for at være mindst risikabel). I Spanien lå den gennemsnitlige årlige rente på statsobligationer med en løbetid på 10 år på 4,1 % i 2004 (26). For så vidt angår risikopræmien, er det hensigtsmæssigt at tage udgangspunkt i den historiske markedsrisikopræmie hen over en forholdsvis lang periode. Det er almindelig praksis at beregne differencen mellem den historiske forrentning af et diversificeret aktieindeks i det pågældende land, og den risikofrie rente. Ifølge Fernández (2004) (27) lå den historiske markedsrisikopræmie for spanske statsobligationer (i perioden 1991-2003) på mellem 6,8 % og 9,3 %. Kommissionen indtog en forsigtig holdning ved beregningen af markedsrisikopræmien og tog udgangspunkt i den laveste værdi i dette interval, nemlig 6,8 %. I en efterfølgende undersøgelse af nyere dato bekræfter den samme forfatter (28) rigtigheden af denne værdi ved at fastslå den ønskede risikopræmie i perioden 2000-2004 til at ligge i omegnen af 6 %-7 %.
(73)
Med henblik på beregningen af »betaværdier« anvendte Kommissionen offentligt tilgængelige oplysninger om virksomheder, som de spanske myndigheder har anset for at være direkte konkurrenter til Ciudad de la Luz, nemlig Carrère Group (29) og Babelsberg. Disse tal blev formidlet af finansanalytikere, der gennemførte en grundig analyse af de to virksomheder. Et gennemsnit af de to betaværdier, der er vægtet, således at de stemmer overens med den finansielle risikoprofil for Ciudad de la Luz, giver en tilnærmet værdi på 1,5. Dette er et meget forsigtigt skøn, da investeringen i Ciudad de la Luz med al sandsynlighed indebærer en idiosynkratisk risiko, der er meget højere end de to andre allerede etablerede studiers. Ciudad de la Luz er en ny investering i en region, hvor der ikke findes hverken spanske eller internationale filmproducentselskaber. Med andre ord er Ciudad de la Luz' betaværdi sandsynligvis højere end de to konkurrenters.
(74)
Ved anvendelse af den ovennævnte formel (jf. betragtning 71), fandt Kommissionen, at egenkapitalomkostningerne burde ligge på ca. 14,9 %.
(75)
Som drøftet i bilag I fremførte de spanske myndigheder til sammenligning, at anvendelsen af CAPM-modellen ville vise, at en investor »ville kræve« en risikopræmie - og ikke en afkastningsgrad - på 3,75 % i 2000 og på 2,07 % i 2004. Denne beregning er baseret på en beta-koefficient på ß = 0,395. En betaværdi på 1 ville afspejle hele aktieporteføljen, dvs. »gennemsnitsaktien«. En betaværdi på væsentligt under 1, ville således være ensbetydende med, at den pågældende investering var kendetegnet ved sin særlig lave risiko. De spanske myndigheder hverken begrundede deres påstand eller understøttede den med nogen form for velunderbyggede og kontrollerbare oplysninger.
(76)
Som anført ovenfor (jf. betragtning 70) ville en privat investor kun investere i et projekt med en intern afkastningsgrad, der lå over offeromkostningerne ved kapital. Kommissionen bemærker, at forretningsplanen fra 2000 udelukkende omfattede en nøje vurdering af projektets indledende faser. Kommissionens analyse (jf. bilag II) afspejlede en negativ nettonutidsværdi, som var baseret på forretningsplanen fra 2000 og tog udgangspunkt i den nominelle værdi af den likviditet, der var anført heri. En privat investor ville ikke have investeret i projektet på dette grundlag.
(77)
I forbindelse med vurderingen af den interne afkastningsgrad anlægger Kommissionen igen en meget forsigtig tilgang og udelader at stille spørgsmålstegn ved præmisserne og forudsætningerne i forretningsplanen og navnlig den beregnede likviditet i forbindelse med projektet. Det bør imidlertid bemærkes, at den likviditet, der er budgetteret med i forretningsplanen fra 2004, forekommer at være uhensigtsmæssigt optimistisk, navnlig i lyset af selskabets tab i perioden 2002-2004. (30) På baggrund af de oplysninger, som Kommissionen er bekendt med, må det vurderes, at den i forretningsplanen fra 2004 budgetterede likviditet var den maksimalt forventede likviditet (31). Likviditeten er afgørende for det forventede afkast. Kommissionen undlader ligeledes at begive sig ind i en drøftelse af Ciudad de la Luz' forventede afkast. Det anses ikke desto mindre for at være hensigtsmæssigt at justere kapitalomkostningerne, hvilket enhver fornuftig privat investor ville skulle gøre.
(78)
På grundlag af den forretningsplan for 2004, der blev fremlagt for Ciudad de la Luz, ligger den interne afkastningsgrad for dette projekt på 5,74 % (jf. bilag I). Med en offeromkostning ved kapital på under 14 % (der er beregnet i henhold til den tidligere beskrevne metode, jf. betragtning 73), ville en privat investor ikke have foretaget denne investering i Ciudad de la Luz, da den interne afkastningsgrad, der ville kunne opnås, er lavere end offeromkostningen ved kapital.
(79)
Kommissionen beregnede endvidere nettonutidsværdien (NNV) af investeringen i Ciudad de la Luz med henblik på at fastslå niveauet for værdiansættelsen af projektet for den private investor. Formålet med investeringsbeslutningen som helhed er at identificere reelle aktiver med en værdi, der overstiger omkostningerne, dvs. investeringer med en forventet rentabilitet, der overstiger offeromkostningerne ved kapitalen. Hvis dette ikke kan opnås, som det er tilfældet i forbindelse med Ciudad de la Luz, er værdien af projektet negativ, som investeringen er følgelig ikke gennemførlig for en fornuftig privat investor. NNV for ethvert projekt angiver værdien af investeringen på tidspunktet for beslutningstagningen og beregnes ved at diskontere den i forretningsplanen budgetterede likviditet med diskonteringsfaktoren, som udgør kapitalomkostningen. Umiddelbart forholder det sig sådan, at jo større kapitalomkostningen er, jo mindre er NNV.
(80)
Med hensyn til Ciudad de la Luz ligger NNV af investeringen cirka i underkanten af 130 mio. EUR (jf. bilaget), hvis man anvender offeromkostningen ved kapital på 14 % og den likviditet, der fremgår af den forretningsplan fra 2004, som er udarbejdet af Consultia (Kommissionen har, som anført i betragtning 76 anvendt den nominelle værdi). Som følge heraf forekommer denne investeringsmulighed ikke at være interessant for en privat investor.
(81)
Kommissionen har tilmed efterprøvet troværdigheden, hvoraf det fremgår, at resultatet er meget troværdigt. På trods af en rimelig tærskelværdi påvirkes resultatet næsten ikke af værdien af den offeromkostning ved kapital, som Kommissionen har beregnet. Sagt på en anden måde ændres resultatet ikke som følge af væsentlige ændringer i de parametre, som Kommissionen har opstillet i sin beregning af kapitalomkostningerne. I den nedenstående figur vises de tilnærmede NNV-værdier i forhold til forskellige kapitalomkostningsværdier (WACC) på mellem 5 % og 20 %. I figuren fremhæves det, at NNV bliver negativ ved en WACC på mellem 5 % og 6 %. Hvis kapitalomkostningen således overstiger 6 %, ville en privat investor følgelig ikke gennemføre projektet. NNV-værdien påvirkes desuden ikke ved WACC-værdier på over 10 %. Kommissionen har anslået en WACC i omegnen af 14 %, altså et niveau, hvor det med stor sikkerhed kan fastslås, at projektet ikke er rentabelt.
(82)
Som reaktion på Kommissionens vurdering hævdede de spanske myndigheder på baggrund af en konsulentrapport (32), at Kommissionens analyse var behæftet med fejl. De anførte for det første, at selv hvis det blev accepteret, at CAPM-analysen som sådan er et passende fokus, bliver der i konsulentrapporten stillet spørgsmålstegn ved de værdier, som Kommissionen anvender i forbindelse med forskellige parametre. Der skulle navnlig have været anvendt lavere værdier for markedsrisikopræmien og i forbindelse med »betaværdierne«. For det andet burde Kommissionen i forbindelse med fastlæggelsen af referenceværdien ikke udelukkende have anvendt den forretningsplan, som Consultia IT havde udarbejdet, men derimod ligeledes den af Arthur Andersen udarbejdede forretningsplan fra 2000. For det tredje anvendte Kommissionen ikke de korrekte finansielle nøgletal med henblik på at vurdere den forventede rentabilitet af Ciudad de la Luz-projektet. Endelig tog Kommissionen ikke højde for de budgetterede indtægter fra hotel- og kontorvirksomheden.
(83)
Kommissionen forkastede disse argumenter. For så vidt angår markedsrisikopræmien, redegøres der forholdsvis detaljeret i bilag II for grundene til, at de værdier, der er indeholdt i det interval, som Spanien foreslår, ikke er passende værdier. De værdier, der er indeholdt i forslaget, er frem for alt skøn for 2009 og svarer ikke til dem, der var gældende i 2000 og 2004. Det fremgår tydeligt, at der i forbindelse med skønnet af CAPM bør anvendes værdier, der er relevante i forhold til den dato, hvor den kommercielle beslutning blev truffet. Faktisk forholder det sig sådan, at den forfatter, som de spanske myndigheder selv har citeret, fremlægger skøn for den relevante periode, som er sammenfaldende med de af Kommissionen udarbejdede skøn. I bilag II redegøres der desuden for årsagen til, at de spanske myndigheders påstand om, at der skal anvendes lavere »betaværdier«, er fejlagtig. Kommissionen anvender værdier fra offentligt tilgængelige undersøgelser, som indeholder beregninger af betaværdier for konkurrenter, der er beliggende i nærheden af Ciudad de la Luz. Finanseksperter afviser, at der kan anvendes historiske betaværdier, som foreslået af de spanske myndigheder.
(84)
Som svar på de spanske myndigheders opfordring til at anvende forretningsplanen fra 2000 indeholder bilag II en beregning, der er baseret på dette grundlag. Som det fremgår, ville WACC i dette tænkte eksempel være højere end i 2004, hvilket skyldes en højere risikopræmie og en højere risikofri rente. Denne beregning indebærer også en negativ NNV. For så vidt angår de eventuelle indtægter fra hotel- og kontorvirksomhed, byggede de spanske myndigheders påstande afslutningsvis på nye dokumentationselementer, nemlig seks vurderingsrapporter, der var blevet udarbejdet efterfølgende. Disse elementer indgik ikke i de oplysninger, som en privat investor havde adgang til på det pågældende tidspunkt. Selv om det i rapporten udarbejdet af Arthur Andersen bliver nævnt, at det er muligt at opføre et hotelkompleks, indeholder rapporten ingen oplysninger om et sådan kompleks' eventuelle rentabilitet, og der blev ikke udarbejdet en forretningsplan, som omfattede fast ejendom. Ikke desto mindre indeholder bilag II en detaljeret analyse af de rapporter, der efterfølgende er blevet udarbejdet, og som omhandler fast ejendom. Disse er yderst problematiske. Eksempelvis svarer de referencepriser, der er angivet for kontorlokaler i Ciudad de la Luz, til priserne på de mest prestigefyldte erhvervslokaliteter i Alicantes centrum. Eftersom komplekset Ciudad de la Luz er beliggende uden for Alicante by og i nærheden af et industriområde, forekommer referencepriserne at være alt for høje. Desuden er referencepriserne for hoteller fastlagt med udgangspunkt i prisen på fire-femstjernede hoteller. Der er absolut intet, der tyder på, at der er tilstrækkelig efterspørgsel på hoteller uden for Alicante i disse kategorier, navnlig også i lyset af et sådant hotels beliggenhed i nærheden af en motorvej og et industriområde.
(85)
Ud over at foretage sin egen interne vurdering bestilte Kommissionen også en uafhængig undersøgelse med henblik på at få svar på, om en privat investor ville have foretaget en investering af denne art i Ciudad de la Luz på de samme betingelser (33). Ecorys-rapporten indeholder en analyse af forskellige hypoteser, som resulterer i en skønnet kapitalomkostning på mellem 12,5 % og 21,4 % for investeringen i 2000 og på mellem 10,9 % og 15,9 % for den supplerende investering i 2004. Resultatet af Kommissionens undersøgelse ligger derfor på niveau med tallene i Ecorys-rapporten. Til gengæld ligger den interne afkastningsgrad, der er beregnet med udgangspunkt i forretningsplanen, langt under den minimumstærskel for kapitalomkostninger, som er anført i Ecorys' skøn.
(86)
Ecorys' generelle konklusion er således, at det ikke forekommer at være sandsynligt, at de investeringer, der blev foretaget i 2000 og 2004, ville være blevet foretaget af en fornuftig privat investor, der opererer på markedsøkonomiske vilkår. Med hensyn til investeringsplanen for 2000 anslår Ecorys, at den rekonstruerede forretningsplan indebærer en negativ NNV på 9,3 mia. ESP. Det ville have været meget mere interessant for en fornuftig investor at investere på børsmarkedet. Med hensyn til investeringen i 2004 konkluderer Ecorys, at »det mest sandsynlige er, at en fornuftig investor, der opererer på markedsøkonomiske vilkår, ville have valgt ikke at færdiggøre hele Ciudad de la Luz-projektet, men derimod at anvende de seks studiescener, der allerede var blevet investeret i, eller alternativt at opgive projektet og kalkulere med tabet« (34). Endelig anser Ecorys det for at være usandsynligt, at en privat udlåner ville have ydet et aktionærlån eller enhver anden form for lån til projektet, da projektets likviditet var utilstrækkelig til at betale gældsforpligtelserne.
(87)
Det konkluderes således, at hverken investeringerne i Ciudad de la Luz i perioden 2000-2004 eller de efterfølgende investeringer er i overensstemmelse med princippet om den private investor, der opererer på markedsøkonomiske vilkår, hvorfor disse investeringer begunstiger selskabet Ciudad de la Luz SAU. I betragtning af at investeringerne ikke er i overensstemmelse med princippet om den private investor, der opererer på markedsøkonomiske vilkår, ville en lignende investor ikke have foretaget investeringerne i 2000 og ville ikke være fortsat med at foretage disse investeringer på grundlag af 2004-forretningsplanen.
(88)
Kommissionen anser følgelig den økonomiske begunstigelse for at udgøre hele investeringsbeløbet. De lån, som SPTCV ydede til Ciudad de la Luz, var underordnede lån, der altså stod opført i resultatopgørelsen på samme måde som equity. Som allerede anført af Kommissionen i beslutningen om at indlede proceduren, blev renten på lånene beregnet med udgangspunkt i både en fast rente og en variabel rente. Den faste rente var meget lav og ville ikke have syntes at være acceptabel for en privat udlåner, der opererede på markedsøkonomiske vilkår. Den faste del af lånet, som var optaget til en rente, der lå bemærkelsesværdig lavt, kunne i princippet være blevet kompenseret af udsigten til et passende afkast som følge af aktionærlånet, takket være den variable rente, som var knyttet til projektets rentabilitet, men det kunne ikke forholde sig således i den foreliggende sag (jf. den ovenstående begrundelse vedrørende princippet om den private investor, der opererer på markedsøkonomiske vilkår). Desuden er de finansielle omkostninger ikke medregnet i budgetteringen af fortjenesten eller i de regnskaber, som de spanske myndigheder har forelagt Kommissionen vedrørende perioden 2002-2014. Afslutningsvis var der i teorien budgetteret med en tilbagebetaling af lånene i april 2015, dvs. efter projektets afslutning (og eventuelle salg), som forventes i 2014, og dette ville en privat udlåner ikke have accepteret. I sit svar af 20. april 2009 vedrørende beslutningen om at indlede proceduren forklarede de spanske myndigheder, at disse lån fra et økonomisk synspunkt skulle betragtes som kapitalindsprøjtninger, da udlåneren og aktionæren er en og samme enhed (dvs. SPTCV). Da ingen af de lån, der blev udbetalt i 2005, 2007, 2008 og 2009, er blevet (hverken helt eller delvist) tilbagebetalt, og da låntageren ikke har betalt renter af disse lån, skal lånene de facto anses for at være en equity investment. Ifølge de spanske myndigheders oplysninger, der blev fremlagt i april 2012, udgjorde de i alt 265 089 599 EUR ved udgangen af 2010 (35).
(89)
Støtten er ligeledes selektiv, da de fordele, der opnås som følge heraf, udelukkende begunstiger de virksomheder, der er aktører i branchen, og i virkeligheden kun nogle af disse virksomheder.
(90)
Kommissionen anfører, at Generalitat Valenciana har finansieret investeringen gennem SPTCV som investeringslokomotiv, og som Generalitat Valenciana ejer 100 %, og at de undersøgelser, der resulterede i den offentlige investering i Ciudad de la Luz, blev gennemført af Generalitat Valenciana. Disse investeringer kan derfor betegnes som statsmidler.
(91)
Hvis statsstøtte styrker en virksomheds stilling i forhold til andre konkurrenter, må det konkluderes, at disse konkurrenter bliver berørt af støtten. Den støtte, der er blevet ydet, styrker Ciudad de la Luz' stilling i forhold til andre konkurrenter, idet den gør det muligt for Ciudad de la Luz at markedsføre sig inden for filmstudiebranchen. Konkurrencen mellem de virksomheder, der bliver begunstiget af foranstaltningen, og dem, der ikke bliver det, bliver fordrejet. Såfremt det antages, at der ikke bliver ydet støtte til filmproduktionen i andre medlemsstater, hvor der findes andre filmstudier, er dette ikke et argument, som kan fremføres med henblik på at afvise, at støtten fordrejer konkurrencen. En foranstaltning kan ikke undgå at blive betegnet som statsstøtte alene med den begrundelse, at andre medlemsstater har fået lov til at iværksætte deres egne konkurrencefordrejende foranstaltninger. Der kan ikke være tale om en »kompensation« af denne art i forbindelse med undersøgelsen af de vilkår, der vedrører konkurrencefordrejningen.
(92)
Kommissionen er afslutningsvis af den opfattelse, at den pågældende foranstaltning påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne. Filmstudierne udbyder deres faciliteter på verdensplan. Filmproducenterne forhandler regelmæssigt priser og betingelser med en række filmstudier i forskellige medlemsstater. Kommissionen har i Spanien og andre medlemsstater givet tilladelse til støtteordninger, hvorigennem der ydes støtte til produktionen af audiovisuelle værker, og som derfor indirekte fremmer anvendelsen af de nationale tekniske faciliteter, der tilbydes af filmstudierne. Ikke desto mindre udelukkes støttetilskud til specifikke produktionsaktiviteter, herunder anvendelsen af filmstudier, i det fjerde kriterium i meddelelsen om biograffilm (2001).
(93)
På baggrund af det ovenstående er det Kommissionens opfattelse, at Ciudad de la Luz selektivt bliver økonomisk begunstiget i forbindelse med projektet. Projektet finansieres med statsmidler, fordrejer konkurrencen og påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne. Kommissionen mener derfor, at den meddelte foranstaltning udgør statsstøtte efter artikel 107, stk. 1, i TEUF.
(94)
Det påhviler først og fremmest Kommissionen at garantere, at støtten ikke er i strid med bestemmelserne i TEUF inden for andre områder end statsstøtte. I den foreliggende sag skal Kommissionens vurdering forstås med forbehold af enhver anden konklusion vedrørende foreneligheden med lovgivningen om offentlige kontrakter i EU. Støtten består ikke af andre elementer, som ville kunne udgøre et problem i forbindelse med princippet om støttens generelle lovlighed.
(95)
I beslutningen om at indlede proceduren er det som subsidiært argument i tilfælde af, at Kommissionen vurderede, at de pågældende foranstaltninger udgør statsstøtte, anført, at de spanske myndigheder har påstået, at foranstaltninger af denne art er forenelige med artikel 107, stk. 3, da de udgør støtte med regionalt sigte og støtte til fremme af kulturen.
(96)
Støtten med regionalt sigte i forbindelse med opførelsen af Ciudad de la Luz kan begrundes med, at investeringen foretages i et støtteberettiget område. De spanske myndigheder har erindret om, at det i henhold til de bestemmelser om støtte med regionalt sigte, der var gældende på det tidspunkt, hvor den oprindelige investeringsbeslutning blev truffet, nemlig i perioden 2000-2006, var tilladt med en støtteintensitet på 36 %.
(97)
Da det drejer sig om en uanmeldt støtte, finder retningslinjerne om statsstøtte med regionalt sigte for anvendelse for perioden 2000-2006 (36). Følgende fastslås i punkt 4.2 i disse retningslinjer: »For at sikre, at de støttede produktive investeringer er rentable og sunde, skal støttemodtagerens bidrag til investeringernes finansiering mindst udgøre 25 %". I fodnoten på side 20 i retningslinjerne præciseres det, at der ikke må gives nogen form for støtte til dette minimumsbidrag på 25 %. Selv om der indledningsvis var en privat investor, som ejede 25 % af indskudskapitalen på 600 000 EUR, var denne investor projektets administrationsselskab, som til gengæld modtog honorarer af en vis størrelse og ikke foretog andre investeringer i projektet, som svarede til hovedparten af den offentlige investering i projektet. Den første investering kan derfor ikke betragtes isoleret i forhold til den offentlige investering, da det ikke er en uafhængig investering. Desuden overtog SPTCV i juli 2004 den private investor, hvorved selskabets andel faldt til 0,2 %.
(98)
De spanske myndigheder har påstået, at SPTCV's egen investering på 25 % kunne anses for at udgøre støttemodtagerens bidrag. Kommissionen skønner, at der med dette synspunkt, hvorefter 25 % af investeringen foretages af et offentligt ejet organ, der ikke handler på samme måde, som en privat investor ville have gjort (jf. ovenstående afsnit V, underafsnit »Økonomisk begunstigelse«), og de resterende 75 % også hidrører fra statslige midler, ikke sikres, at den produktive investering, der støttes, er rentabel og sund.
(99)
Da investeringen i Ciudad de la Luz er 100 % finansieret med offentlige midler fra SPTCV, er denne betingelse ikke opfyldt.
(100)
I visse situationer har Kommissionen givet tilladelse til støtte til den audiovisuelle sektor i overensstemmelse med artikel 107, stk. 3, litra c), under hensyntagen til de kulturelle aspekter, der er omhandlet i artikel 167 i TEUF. Den kulturelle undtagelse kan gøres gældende i forening med andre forenelige retsgrundlag, som f.eks. støtten til visse økonomiske aktiviteter, jf. artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF (37). På baggrund af bemærkningerne fra de interesserede parter berører vi i det følgende spørgsmålet om det ovennævnte retsgrundlag, selv om de spanske myndigheder ikke har anmodet herom.
(101)
Vurderingen i henhold til artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF foretages ved at gennemføre en efterprøvning i tre faser, hvor fordele og ulemper ved den pågældende foranstaltning afvejes.
(102)
På baggrund af denne afvejning vurderer Kommissionen de følgende aspekter:
a)
Iværksættes støtteforanstaltningen for at virkeliggøre et veldefineret mål af fælles interesse (dvs. er formålet at afhjælpe et markedssvigt eller at nå et andet mål?)
b)
Er støtten velegnet til at virkeliggøre målet af fælles interesse? Herunder ønskes følgende især fastslået:
i)
Udgør støtteforanstaltningen et velegnet instrument, eller findes der andre mere passende instrumenter?
ii)
Indebærer støtten et incitament, dvs. medfører støtten en ændring af virksomhedernes adfærd?
iii)
Er støtteforanstaltningen rimelig, altså kunne samme adfærdsændring opnås ved hjælp af mindre støtte?
c)
Påvirkes samhandelen kun i ringe grad, og sker der kun en ringe fordrejning af konkurrencen, således at balancen overordnet set er positiv?
(103)
»Markedssvigt« henviser til en situation, hvor markedsudbyttet ikke resulterer i den størst mulige samfundsmæssige velfærd. Et ineffektivt markedsudbytte kan forekomme i forbindelse med de såkaldte offentlige goder eller samfundsgoder (38). Disse goder resulterer i positive eksterne virkninger, når den samfundsmæssige nytteværdi overstiger den individuelle nytteværdi. Som følge heraf ligger udbuddet under det optimale niveau, hvilket samtidig begrunder den offentlige intervention (og eventuelt de offentlige tilskud).
(104)
I Den Europæiske Union er der et meget konkurrencepræget marked med en række store filmstudier som aktører. Med hensyn til de store filmproduktioner bliver de europæiske studier desuden udsat for en skarp konkurrence fra studier uden for Unionen. Umiddelbart foreligger der således ikke veldokumenterede beviser for markedssvigt som følge af et utilstrækkeligt udbud og høje omkostninger for dem, som ønsker at komme ind på markedet. I deres svar på beslutningen om at indlede proceduren påstår filmfolkene, at Spanien ikke rådede over tilsvarende faciliteter af høj kvalitet, før Ciudad de la Luz blev opført. De valencianske filmfolk anførte konkret, at den korte afstand til filmstudierne gjorde det muligt for dem at mindske produktionsomkostningerne (lavere transportomkostninger, andre tjenesteydelser, der er nødvendige for filmproduktion, i nærheden osv.).
(105)
Det forhold, at de nationale filmproducenter bliver begunstiget af Ciudad de la Luz er imidlertid ikke tilstrækkeligt til at påvise, at der er tale om et »markedssvigt« som defineret i det ovenstående. For det første ville det være i strid med det mål, som de spanske myndigheder har erklæret, hvis Ciudad de la Luz blev anset for at afhjælpe et markedssvigt med hensyn til den lokale filmproduktion i Spanien. I rapporten udarbejdet af Consultia i 2004 vurderes det, at de lokale studier udelukkende er »indirekte« konkurrenter, mens Ciudad de la Luz vil konkurrere om at skaffe de store filmproduktioner til huse.
(106)
For det andet vil man, for at påvise et markedssvigt for så vidt angår de spanske producenter, skulle vurdere, om den samfundsmæssige fordel af filmstudier som Ciudad de la Luz overstiger de omkostninger, der er forbundet hermed. Dette ville bl.a. kræve en vurdering af, om de nuværende faciliteter ikke er tilstrækkelige, dvs. om de spanske filmfolk ikke ville kunne benytte de eksisterende studier i Spanien (som f.eks. Video Planning, Cartuja Producciones og Loasur Audiovisual i Andalucía, Media Park i Cataluña, Platós Valencia i Valencia, og Estudios Barajas, Estudios El Álamo, Estudios Los Ángeles og Flash Estudio i Madrid) eller i andre medlemsstater. Selv om de spanske filmproducenter anførte, at de takket være Ciudad de la Luz har opnået nogle omkostningsrelaterede fordele (uden nærmere angivelse), hævdede de ikke, at nogle lokale studier med disse faciliteter ville være af afgørende betydning for den lokale filmproduktion.
(107)
I lyset af at der ikke er tale om et markedssvigt, som er veldefineret, og som havde til formål at begrunde foranstaltningen, kan støtten heller ikke anses for at være passende eller rimelig med henblik på at afhjælpe dette svigt. Hvis formålet med filmstudiet var at fremme den lokale produktion, ville det bl.a. have været nødvendigt at sammenholde den investering, der er foretaget, med andre foranstaltninger, der fra filmproducenternes synspunkt kunne have udmøntet sig i en tilsvarende effektivitet. De spanske myndigheder har ikke foretaget en sådan sammenligning.
(108)
For at kunne foretage en afvejning kræves det endvidere, at der foretages en vurdering af de negative virkninger i form af fordrejning af konkurrencen og af samhandelen. Da produktionen har været meget lavere end oprindelig forventet og hovedsagelig har tiltrukket lokale produktioner, må det vurderes, at de eventuelle konkurrencefordrejende virkninger af studierne i Ciudad de la Luz indtil videre har været få. Antallet af filmproduktioner fra Ciudad de la Luz er imidlertid ikke en god indikator for filmbyens eventuelle konkurrencefordrejende virkninger. Ciudad de la Luz' indtræden på det europæiske marked for filmstudier har øget markedets samlede kapacitet. I overensstemmelse med en rent grundlæggende økonomisk logik indebærer denne forøgelse, at det generelle prisniveau bliver sænket, uanset hvor mange produktioner Ciudad de la Luz vil være i stand til at tiltrække. Eftersom denne prisnedsættelse ville få indvirkning på verdensmarkedspriserne, ville den ikke kunne ses ved en sammenligning af prisfastsættelsen i henholdsvis Ciudad de la Luz og hos dennes konkurrenter. Desuden er det muligt, at opførelsen af Ciudad de la Luz vil tilskynde andre medlemsstater til at foretage tilsvarende investeringer. Endelig kan det være, at Ciudad de la Luz' position vil ændre sig med tiden som følge af filmbyens moderne faciliteter.
(109)
På baggrund af det ovenstående kan foranstaltningen ikke anses for at være forenelig med bestemmelserne i artikel 107, stk. 3, litra c), da den ikke har til formål at afhjælpe et markedssvigt, men truer med at påvirke konkurrencen og samhandelen negativt.
(110)
De spanske myndigheder har ikke fremsat argumenter, der har formået at ændre Kommissionens synspunkt, som fremgår af beslutningen om at indlede proceduren, nemlig at »det vurderes, at der ikke er indeholdt noget element, der antyder, at den [kulturelle] undtagelse kan finde anvendelse på den statsstøtte, som er ydet til de anlægs- og driftsomkostninger, der vedrører et nyopført, stort filmstudiekompleks.« I beslutningen om at indlede proceduren blev det taget for givet, at studierne blev vurderet til at udgøre en »kulturel infrastruktur« som følge af deres højt specialiserede faciliteter og det forhold, at studierne er begrænset til den audiovisuelle sektor (til filmindspilninger, tv- og reklameproduktioner).
(111)
For at kunne anvende den kulturelle undtagelse, der er beskrevet i artikel 107, stk. 3, litra d), i TEUF på den finansiering, der ikke er omfattet af meddelelsen om biograffilm, ville støtten ikke blot skulle have været nødvendig, rimelig og hensigtsmæssig (i overensstemmelse med artikel 107, stk. 3, litra c)), men skulle ligeledes have haft et kulturelt sigte. Da det er konkluderet, at disse betingelser ikke er opfyldt i overensstemmelse med artikel 107, stk. 3, litra c), gør det samme sig gældende med hensyn til artikel 107, stk. 3, litra d).
(112)
Under henvisning til meddelelsen om biograffilm (39) godkendte Kommissionen i december 2008 de incitamenter, som Comunitat Valenciana havde givet filmbranchen. Alle incitamenter, som Comunitat Valenciana havde givet før dette tidspunkt, og som vedrørte filmindspilninger i Ciudad de la Luz, kan ikke anses for at være i overensstemmelse med bestemmelserne i de tilfælde, hvor støtten har været betinget af, at indspilningen skulle foregå i Ciudad de la Luz (idet dette er i strid med det fjerde kriterium i meddelelsen om biograffilm, hvorefter bonus til visse aktiviteter i forbindelse med filmproduktion ikke er tilladt).
(113)
Afslutningsvis er det ikke nødvendigt at undersøge nærmere i den foreliggende beslutning, om der er blevet tildelt støtte til filmproducenter.
VI. KONKLUSION
(114)
Kommissionen konstaterer, at den spanske stat har ydet statsstøtte til Ciudad de la Luz SA i strid med artikel 108, stk. 3, i TEUF. En privat investor ville ikke have foretaget en investering i Ciudad de la Luz på samme vilkår som Comunitat Valenciana. Som følge heraf konstaterer Kommissionen, at hele den offentlige investering i projektet udgør ulovlig støtte.
(115)
Støttebeløbet indtil december 2010 udgør følgelig i alt 265 089 599 EUR i form af direkte offentlige investeringer i Ciudad de la Luz SA og de incitamenter, der er givet til filmproducenterne på den betingelse, at indspilningerne foregik i Ciudad de la Luz.
(116)
I overensstemmelse med TEUF og Domstolens faste retspraksis er Kommissionen, når den fastslår en støtteordnings uforenelighed med det indre marked, beføjet til at bestemme, at den pågældende stat skal ophæve eller ændre ordningen (40). I henhold til Domstolens faste praksis er formålet med at pålægge en stat at ophæve eller ændre støtteordninger, som Kommissionen har fundet uforenelige med det indre marked, at genoprette den oprindelige situation (41). Domstolen har i den forbindelse slået fast, at dette mål er nået, når modtageren har tilbagebetalt de beløb, der blev ydet i form af ulovlig støtte, og dermed mister den fordel, vedkommende havde i forhold til sine konkurrenter på markedet, og situationen forud for støtten er genoprettet (42).
(117)
I overensstemmelse med ovennævnte retspraksis fastslås følgende i artikel 14 i Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 (43): »I negative beslutninger om ulovlig støtte bestemmer Kommissionen, at den pågældende medlemsstat skal træffe alle nødvendige foranstaltninger til at kræve støtten tilbagebetalt fra støttemodtageren.«
VEDTAGET FØLGENDE BESLUTNING:
Artikel 1
Indskudskapitalen og udvidelserne af selskabskapitalen på 94 459 719 EUR, de til Ciudad de la Luz bevilgede grunde til en værdi af 9 800 040 EUR, aktionærlånene på 115 mio. EUR, de konvertible lån, som er optaget siden 2008 for et samlet beløb på 45 829 840 EUR, og som Spanien på ulovlig vis har ydet til Ciudad de la Luz SA frem til den 31. december 2010, samt alle de incitamenter, der er givet til filmproducenter mod at foretage indspilningerne i Ciudad de la Luz, udgør statsstøtte, som er uforenelig med det indre marked, idet de er i strid med bestemmelserne i artikel 108, stk. 3 i TEUF.
Artikel 2
1. Spanien tilbagesøger den i artikel 1 omhandlede uforenelige støtte fra støttemodtageren.
2. De beløb, der skal tilbagesøges, pålægges renter fra det tidspunkt, hvor de blev udbetalt til støttemodtageren, og frem til tilbagebetalingen.
3. Renterne beregnes i henhold til kapitel V i Rådets forordning (EF) nr. 794/2004 (44).
4. Spanien indstiller alle udestående betalinger af den i artikel 1 omhandlede støtte med virkning fra datoen for vedtagelsen af denne afgørelse.
Artikel 3
1. Tilbagesøgningen af den i artikel 1 omhandlede støtte iværksættes omgående og effektivt.
2. Spanien sikrer, at nærværende afgørelse efterkommes senest fire måneder efter meddelelsestidspunktet.
Artikel 4
1. Senest to måneder efter datoen for denne afgørelses meddelelse fremsender Spanien følgende oplysninger:
a)
det samlede beløb (hovedstol og renter), som hver enkelt støttemodtager skal tilbagebetale
b)
en detaljeret beskrivelse af de foranstaltninger, der er truffet eller planlagt for at efterkomme denne afgørelse
c)
dokumentation for, at støttemodtageren har fået påbud om at tilbagebetale støtten.
2. Spanien holder løbende Kommissionen orienteret om de nationale foranstaltninger, der træffes for at efterkomme denne beslutning, indtil den i artikel 1 omhandlede støtte er fuldt tilbagebetalt. Spanien indsender på Kommissionens anmodning straks oplysninger om de foranstaltninger, der allerede er truffet eller er planlagt for at efterkomme beslutningen. Spanien fremsender endvidere detaljerede oplysninger om de støttebeløb og de renter, støttemodtageren allerede har tilbagebetalt.
Artikel 5
Denne beslutning er rettet til Kongeriget Spanien.
Udfærdiget i Bruxelles, den 8. maj 2012.
DECISIONE DELLA COMMISSIONE
dell’8 maggio 2012
relativa all’aiuto di stato SA.22668 [C 8/08 (ex NN 4/2008)]
[notificata con il numero C(2012) 3025]
(Il testo in lingua spagnola è il solo facente fede)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
(2013/126/UE)
LA COMMISSIONE EUROPEA,
visto il trattato sul funzionamento dell’Unione europea, in particolare l’articolo 108, paragrafo 2, primo comma,
visto l’accordo sullo spazio economico europeo, in particolare l’articolo 62, paragrafo 1, lettera a),
dopo aver invitato gli interessati a presentare osservazioni a norma delle suddette disposizioni (1) e viste dette osservazioni,
considerando quanto segue:
I. PROCEDIMENTO
(1)
Il 22 febbraio 2007, la Commissione ha ricevuto una denuncia afferente ad aiuti di Stato dal denunciante A (2) in relazione al sostegno concesso, secondo quanto sostenuto, dalla regione di Valencia al complesso di studi cinematografici Ciudad de la Luz. Il 15 marzo 2007 il denunciante A ha autorizzato l’invio della sua denuncia alle autorità spagnole.
(2)
Il 10 aprile 2007, la Commissione ha trasmesso la denuncia completa alle autorità spagnole, richiedendo informazioni sui presunti aiuti. La Commissione non aveva ricevuto alcuna notifica di misure a sostegno della cinematografia nella regione di Valencia in vista dell’autorizzazione a titolo di aiuti di Stato.
(3)
Dopo aver richiesto, il 18 aprile 2007, una proroga del termine (concessa il 24 aprile), le autorità spagnole hanno risposto alla richiesta della Commissione di fornire informazioni il 15 giugno 2007.
(4)
Il 30 aprile 2007, il denunciante A ha segnalato alcuni link ad articoli pubblicati su Variety nei quali, secondo quanto riferito, venivano illustrate le sovvenzioni concesse per la realizzazione di film nella regione di Valencia e si confermava che Ciudad de la Luz attraeva produzioni cinematografiche con un budget elevato (3).
(5)
Il 13 luglio 2007 la Commissione ha chiesto ulteriori informazioni alle autorità spagnole. Dopo aver chiesto, il 18 luglio 2007, una proroga del termine (concessa il 19 luglio), le autorità spagnole hanno risposto alla richiesta di informazioni della Commissione l’8 ottobre 2007.
(6)
Il 15 luglio 2007 la Commissione ha ricevuto una seconda denuncia dal denunciante B (4). Con l’autorizzazione del denunciante, la Commissione ha trasmesso la denuncia alle autorità spagnole il 2 agosto 2007.
(7)
Con lettera del 13 febbraio 2008, la Commissione ha informato le autorità spagnole della propria decisione di avviare il procedimento di cui all’articolo 108, paragrafo 2, del trattato sul funzionamento dell’Unione europea in relazione all’aiuto. La Spagna ha risposto il 28 aprile 2008.
(8)
La decisione della Commissione di avviare il procedimento è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea (5). La Commissione ha invitato le parti interessate a presentare osservazioni in merito agli aiuti.
(9)
La Commissione ha ricevuto le osservazioni dagli interessati e le ha trasmesse alla Spagna il 3 ottobre 2008. Le osservazioni delle autorità spagnole sono pervenute il 21 novembre 2008 e il 29 dicembre 2008.
(10)
A seguito di una riunione fra la Commissione e le autorità spagnole svoltasi l’11 febbraio 2009, la Spagna ha fornito informazioni supplementari il 30 marzo 2009.
(11)
Il 26 agosto 2009 la Commissione ha inviato un’ulteriore richiesta di informazioni alla Spagna alla quale le autorità spagnole hanno risposto il 20 ottobre 2009, fornendo informazioni supplementari il 1o febbraio 2010.
(12)
La Commissione ha inviato un’ulteriore richiesta di informazioni alla Spagna il 24 maggio 2011, informandola di aver nominato un consulente economico indipendente, Ecorys. La Spagna ha risposto il 7 giugno 2011. La Commissione ha risposto alla Spagna il 22 luglio 2011.
(13)
La Commissione ha inviato alla Spagna la sua ultima richiesta di informazioni, che comprendeva anche la relazione di Ecorys, il 1o agosto 2011. La Spagna ha presentato le proprie osservazioni sulla relazione di Ecorys il 3 ottobre 2011. L’11 aprile 2012 la Spagna ha fornito ulteriori dati sull’investimento pubblico in Ciudad de la Luz SAU.
II. DESCRIZIONE DETTAGLIATA
(14)
Ciudad de la Luz è un importante complesso di studi cinematografici situato nelle immediate vicinanze di Alicante (Valencia). Il governo della regione di Valencia (Generalitat Valenciana) ha adottato la decisione iniziale di investire nel progetto Ciudad de la Luz il 24 ottobre 2000.
(15)
La società Ciudad de la Luz SA si è costituita il 2 novembre 2000. Il suo obiettivo era quello di svolgere le attività necessarie per la promozione, l’organizzazione e la gestione del complesso «Ciudad de la Luz», ivi compresi la costruzione, la gestione e l’utilizzo delle strutture audiovisive e cinematografiche, nonché altre attività affini di tipo ricreativo e alberghiero.
(16)
Il 75 % del capitale proprio iniziale di Ciudad de la Luz SA, pari a 600 000 EUR, era di proprietà della società Parque Temático de Alicante SAU, in seguito convertita in Sociedad Proyectos Temáticos de la Comunidad Valenciana SAU (SPTCV). SPTCV è un ente pubblico che svolge attività di investimento per conto del governo della regione di Valencia. Il restante 25 % era controllato da Producciones Aguamarga SL, società privata incaricata dell’esecuzione delle rimanenti opere di costruzione, della promozione di Ciudad de la Luz e della gestione degli studi cinematografici.
(17)
A novembre 2001 il capitale sociale è stato aumentato a 9 milioni di EUR; SPTCV ha acquisito la totalità delle nuove azioni, elevando così la propria partecipazione al 98,4 %. SPTCV ha aumentato ulteriormente la propria partecipazione a febbraio 2003 e a maggio 2004 attraverso analoghe sottoscrizioni di nuovo capitale sociale. Nel luglio 2004 Producciones Aguamarga ha venduto la propria quota dello 0,2 % di Ciudad de la Luz SA (6) a SPTCV (per 139 059 EUR). Da allora, il governo della regione di Valencia detiene il 100 % del capitale sociale di Ciudad de la Luz SAU attraverso SPTCV. Da quel momento Ciudad de la Luz SAU è un’impresa pubblica interamente di proprietà di SPTCV ed è soggetta alle norme di diritto pubblico in materia di appalti e supervisione finanziaria. Ciononostante, Producciones Aguamarga ha continuato a occuparsi della gestione di Ciudad de la Luz.
(18)
Il complesso di studi cinematografici ha iniziato a ospitare attività cinematografiche ad agosto 2005. I lavori di costruzione di questa opera, progettata per ospitare produzioni cinematografiche di grandi dimensioni, sono iniziati nel 2002 e sono stati suddivisi in tre fasi:
-
fase 1 (completata): 6 teatri di posa dotati di aria condizionata per riprese cinematografiche e una superficie complessiva di 11 000 m2, edifici di supporto alla produzione, 15 050 m2 di laboratori/magazzini e 2 aree per riprese esterne (back lot) per un totale di 14 ettari,
-
fase 2 (completata dopo l’avvio del procedimento di indagine formale): strutture destinate alla ristorazione, un edificio amministrativo, un laboratorio di post-produzione e una terza area per riprese esterne (back lot) di 5 ettari con un serbatoio idrico per riprese in acqua,
-
fase 2B (lavori non avviati): un bacino idrico profondo e di grandi dimensioni con orizzonte naturale,
-
fase 3 (lavori non avviati): un teatro di posa di 5 000 m2 (destinato a essere il più grande del mondo), un ulteriore back lot e 4 studi televisivi.
(19)
Il complesso ospita inoltre un centro universitario dedicato alla produzione audiovisiva (cinema, TV, radio, Internet) che impartisce corsi di laurea di secondo grado che comprendono tutti gli aspetti della produzione (aspetto artistico, marketing tecnico, comunicazione). I piani iniziali del 2000 prevedevano ulteriori investimenti in centri commerciali, alberghi e un complesso sportivo nelle aree adiacenti che avrebbero potuto generare flussi di cassa per il progetto ma che, finora, non sono stati realizzati. Sebbene i terreni necessari siano stati forniti dalla Generalitat nel 2004 e sebbene nel 2005 siano state avviate le procedure di gara per l’affidamento della gestione di tali attività in concessione, le offerte ricevute non sono risultate sufficientemente attraenti e pertanto non sono stati effettuati gli investimenti supplementari.
(20)
Alcuni aspetti delle strutture all’avanguardia di Ciudad de la Luz pongono il complesso cinematografico in una posizione di vantaggio rispetto al numero ridotto di studi cinematografici di grandi dimensioni in Europa in grado di competere con esso in termini di capacità per film ad alto budget. Ad esempio, nelle intenzioni iniziali, il set di 5 000 m2 avrebbe dovuto essere il più grande del mondo (7). La Commissione sottolinea che studi di tali dimensioni interessano soltanto le grandi produzioni cinematografiche.
(21)
Fino a poco tempo fa, gli studi cinematografici erano gestiti da Aguamarga Gestión de Estudios SL, che svolgeva il ruolo di agente in cambio di una remunerazione ai sensi di un contratto di gestione pluriennale sottoscritto con l’azionista.
(22)
Prima dell’avvio dei lavori di costruzione, nel 1999-2000, la fattibilità, la portata e le linee strategiche di sviluppo di Ciudad de la Luz sono stati oggetto di analisi da parte di consulenti indipendenti in quattro studi presentati dalle autorità spagnole nel corso del procedimento di indagine formale.
(23)
Tali studi hanno preso in esame le prospettive di crescita del numero di produzioni cinematografiche (8), confrontato ubicazioni alternative per la costruzione di studi cinematografici nella regione di Valencia (9) e presentato un’analisi preliminare (10) e un piano aziendale (11) per un complesso di studi cinematografici. Le autorità spagnole non hanno presentato tali studi prima che la Commissione adottasse la propria decisione di avviare il procedimento di indagine formale in materia di aiuti di Stato in relazione al progetto. I dati riportati nella decisione di avvio del procedimento del 22 febbraio 2008 sono stati tratti da uno studio (elaborato da Consultia) che, a quanto riferito dalle autorità spagnole alla Commissione, era stato elaborato nel 2002. Dopo la decisione di avvio del procedimento, tuttavia, la Spagna ha informato la Commissione che lo studio in questione era stato elaborato nel 2004.
(24)
Le conclusioni del piano aziendale del 2000 redatto da Arthur Andersen (12) erano positive, ivi comprese le prospettive di redditività a medio e lungo termine. Venivano documentati flussi di cassa positivi del progetto di studi cinematografici per un periodo quinquennale (2002-2006) dopo il completamento dei lavori di costruzione degli edifici degli studi, di una sala conferenze e della scuola di tecniche cinematografiche e televisive.
(25)
Il costo di costruzione di queste fasi era stimato pari a 16,9 miliardi di peseta (101,7 milioni di EUR). Il costo dei terreni non era compreso e il piano aziendale indicava che i costi avrebbero potuto variare in misura di ± 30 %. I costi delle fasi successive fino al completamento del progetto non venivano quantificati.
(26)
Sulla base del suddetto piano aziendale, fra il 2000 e il 2004, SPTCV ha effettuato investimenti o impegnato fondi in Ciudad de la Luz attraverso aumenti del capitale sociale e acquisizione di terreni per un importo totale di 104 259 759 EUR. Per informazioni dettagliate al riguardo cfr. il considerando 53.
(27)
Poiché le opere di costruzione sono durate due anni più del previsto e il calendario degli investimenti è stato modificato per apportare significativi aumenti, nel 2004 Ciudad de la Luz/SPTCV ha commissionato un nuovo studio e piano aziendale a Consultia (13). Anche lo studio di Consultia è giunto a conclusioni positive riguardo alla redditività del progetto, giacché il piano aziendale per il periodo 2004-2014 indicava un rendimento positivo dell’investimento effettuato da SPTCV fino al 2014 e a più lungo termine.
(28)
La quota di Ciudad de la Luz SA di proprietà di Producciones Aguamarga SL è stata acquistata da SPTCV nel mese di luglio 2004 per un importo di 139 059 EUR. A differenza di SPTCV, Producciones Aguamarga SL non aveva compiuto nessun investimento ulteriore in Ciudad de la Luz SA dopo il proprio investimento iniziale di 150 000 EUR risalente a novembre 2000. Pertanto la quota di Ciudad de la Luz SA detenuta da Producciones Aguamarga SL era scesa allo 0,2 % al momento della sua acquisizione da parte da SPTCV. Dopo tale transazione, l’impresa è divenuta totalmente di proprietà pubblica ed è stata convertita in Ciudad de la Luz SAU.
(29)
Sulla base del calendario dei lavori e del piano aziendale modificati, SPTCV, in qualità di azionista unico, ha concesso due prestiti partecipativi rispettivamente di 95 milioni di EUR nel 2005 e di 20 milioni di EUR nel 2007. A quanto risulta dai bilanci di Ciudad de la Luz SAU fino al 31 dicembre 2010, presentati dalle autorità spagnole ad aprile 2012, fra il 2008 e il 2010 SPTCV ha continuato a investire in prestiti convertibili in azioni per un totale di 45 829 840 EUR. Da tali conti risulta inoltre che a SPTCV spettavano interessi sui prestiti partecipativi concessi nel 2005 e nel 2009 per un totale di 7 222 160 EUR nel 2009 e 2010. Inoltre, al 31 dicembre 2010 si erano accumulati 1 814 187 EUR di interessi non pagati sui prestiti convertibili in azioni. Pertanto, l’investimento di fondi pubblici in Ciudad de la Luz da parte di SPTCV, ivi compresi gli interessi non percepiti sui prestiti concessi, aveva raggiunto l’importo totale di 274 125 946 EUR entro la fine del 2010.
(30)
In base al piano aziendale del 2000, Ciudad de la Luz mirava a diventare il secondo complesso di studi cinematografici in Europa per capacità (dopo Pinewood) e ad attrarre produzioni spagnole (cinema, TV e pubblicità), oltre a fissare un obiettivo di sedici produzioni cinematografiche straniere (UE e USA) all’anno. Secondo il piano aziendale rivisto del 2004 un obiettivo strategico di Ciudad de la Luz avrebbe dovuto essere quello di riuscire ad acquisire come clienti principali le grandi produzioni cinematografiche e televisive.
(31)
Nel piano aziendale del 2004 si individuavano quali principali concorrenti internazionali di Ciudad de la Luz i grandi studi situati fuori dagli Stati Uniti, segnatamente quelli che presentavano caratteristiche simili a Ciudad de la Luz e in particolare Pinewood-Shepperton (Regno Unito), Cinecittà (Italia), Barrandov (Repubblica ceca), Babelsberg (Germania), Cinecite Montreal & Lions Gate (Canada) e Warner Roadshow & Fox (Australia).
(32)
Nel piano aziendale iniziale del 2000, le tariffe previste per i servizi forniti dagli studi (quali ad esempio l’affitto di back lot e laboratori) rientravano entro il range delle tariffe applicate da studi con caratteristiche analoghe dell’Unione europea (come Shepperton ed Elstree nel Regno Unito e Babelsberg in Germania). Anche il piano aziendale rivisto del 2004 presentava un modello tariffario strategico che faceva riferimento alle tariffe applicate da studi di fama internazionale: inferiore all’incirca del 15-20 % rispetto a quello dei leader consolidati (ISA e Pinewood nel Regno Unito) ma superiore del 50-100 % rispetto agli studi dell’Unione europea (Barrandov nella Repubblica ceca e Babelsberg in Germania).
(33)
In pratica, gli obiettivi nazionali e internazionali della strategia imprenditoriale di Ciudad de la Luz non sono stati raggiunti. Dei 33 lungometraggi realizzati a Ciudad de la Luz fra il 2005 e il 2009, le produzioni spagnole sono state 28 e le coproduzioni con altri paesi dell’UE (Grecia, Francia) solo 5. Se si eccettuano alcuni risultati occasionali di particolare rilievo ottenuti da importanti coproduzioni europee come Asterix alle Olimpiadi e, più recentemente, una coproduzione ispanico-statunitense, in pratica i film girati a Ciudad de la Luz dalla sua apertura nell’agosto 2005 a oggi sono stati, per lo più, di produzioni nazionali spagnole.
(34)
Nonostante le prospettive riportate nel piano aziendale del 2004, in cui si fissava al 2010 il primo esercizio in cui si sarebbero ottenuti risultati d’esercizio positivi, sia pure di modesta entità, finora la gestione commerciale di Ciudad de la Luz è stata in perdita. Alla fine del 2010 Ciudad de la Luz aveva accumulato perdite per 84 milioni di EUR, a fronte di profitti cumulativi pari a 12 milioni di EUR entro la stessa data previsti nel piano aziendale del 2004. Rispetto agli studi cinematografici menzionati in precedenza, Ciudad de la Luz non è riuscita ad attrarre il numero previsto di produzioni estere e, pur considerando la domanda spagnola, i risultati sono inferiori alle aspettative. Anche le perdite di esercizio sono superiori alle previsioni.
(35)
L’indagine della Commissione è stata avviata nel 2007 a seguito della denuncia presentata dal denunciante A, nonché a seguito di una successiva denuncia presentata dal denunciante B, entrambi importanti operatori del settore cinematografico di Stati membri diversi dell’UE. Nelle denunce si ipotizzava l’esistenza di presunti aiuti di Stato illegali nei finanziamenti pubblici a Ciudad de la Luz e, segnatamente, nel sistema di incentivi destinati a talune produzioni cinematografiche messo in atto da Ciudad de la Luz.
(36)
Come segnalato in precedenza, quando la Commissione ha avviato il procedimento di indagine formale, a febbraio 2008, l’unica base per la decisione di investimento addotta dalle autorità spagnole era il piano aziendale di Consultia, che si supponeva fosse stato elaborato nel 2002. A una valutazione preliminare, la Commissione esprimeva forti perplessità sul fatto che un investitore privato operante in un’economia di mercato avrebbe investito alle stesse condizioni e nella stessa misura del governo della regione di Valencia.
(37)
Quanto alla eventuale compatibilità degli aiuti, la Commissione non disponeva di informazioni che le consentissero di verificare se fossero state rispettate le condizioni degli orientamenti in materia di aiuti di Stato a finalità regionale applicabili alla Regione di Valencia nel periodo considerato (2000-2004). La Commissione dubitava inoltre che si potesse applicare la deroga culturale di cui all’articolo 107, paragrafo 3, lettera d) del trattato, in quanto Ciudad de la Luz non promuoveva né la cultura né la conservazione del patrimonio, poteva essere utilizzata per opere audiovisive di qualsiasi tipo, ivi compresi gli annunci pubblicitari, ed era in concorrenza con altri operatori nell’attrarre produzioni commerciali.
(38)
La Commissione segnalava inoltre l’esistenza di possibili aiuti di Stato nel sistema di incentivi per la realizzazione di film a Ciudad de la Luz e individuava quali beneficiari i produttori cinematografici. Gli incentivi erano infatti destinati alla produzione di determinati lungometraggi in una specifica ubicazione in base a criteri sconosciuti e pertanto sembravano non rispettare le norme stabilite nella comunicazione della Commissione sul cinema.
III. OSSERVAZIONI DELLE PARTI INTERESSATE
(39)
La Commissione ha ricevuto le osservazioni complessivamente di dieci parti interessate. Quattro di esse operano nel settore degli studi cinematografici in Stati membri diversi dalla Spagna (denunciante A, denunciante B, Barrandov Studio e Mediterranean Film Studios Limited); cinque operano nel settore cinematografico spagnolo (Federación de Asociaciones de Productores Audiovisuales Españoles - FAPAE, Associació de directors de cinema valencians, Empreses audiovisuals valencianes federades - EAVf, associazione Productors audiovisuals valencians e Sociedad Proyectos Temáticos de la Comunidad Valenciana - SPTCV SAU); una è un organismo nazionale di finanziamento e orientamento del settore cinematografico (UK Film Council).
(40)
Nelle osservazioni presentate in forma riservata il 25 giugno 2008, il denunciante B esprime la propria preoccupazione riguardo agli aiuti grazie ai quali Ciudad de la Luz si è sviluppata e opera attualmente. Sostiene che le misure adottate dalla Commissione con l’avvio del procedimento rivestono grande importanza per la propria impresa e per il settore.
(41)
Nelle osservazioni presentate in forma riservata in data 30 giugno 2008, il denunciante A circoscrive i propri commenti sull’indagine approfondita a quattro questioni: i) i costi di finanziamento degli studi cinematografici, ii) l’approccio al finanziamento di una «impresa in fase di avviamento» (start-up), iii) il valore di cessione finale e iv) gli altri incentivi concessi da Ciudad de la Luz. A suo parere, «un investitore privato avrebbe considerato persino un’attività consolidata e redditizia nel settore degli studi cinematografici come un investimento per lo meno a medio rischio […]. Ciò in base al fatto che, sebbene lo sfruttamento commerciale degli studi sia garantito da attività […], il suo quoziente di indebitamento operativo (gearing) è probabilmente elevato, il che rende difficile fare previsioni sugli utili. Altri fattori, quali il carattere ciclico della produzione cinematografica, contribuiscono ad aumentare l’incertezza delle previsioni.».
(42)
Secondo il denunciante A, un costo medio ponderato del capitale (WACC) del 15 % circa poteva essere adeguato per un’impresa consolidata nel settore degli studi cinematografici, sebbene «il rendimento atteso dagli investitori privati [del denunciante A] fosse più elevato». Un’azienda in fase di avviamento nel settore sarebbe considerata da un investitore privato come «un investimento a rischio medio-alto e pertanto l’investitore si attenderebbe un rendimento materialmente maggiore (pur accettando l’intercorrere di un certo periodo di tempo o lead time prima di raggiungere la redditività). Tenendo conto che di solito le possibilità delle nuove imprese di accedere al credito da fonti convenzionali sono limitate (o inesistenti), il WACC per un’azienda in fase di avviamento è generalmente aumentato sia dalla maggiore redditività del capitale richiesta sia dalla mancanza di credito a costi contenuti.».
(43)
Quanto al valore di cessione finale di Ciudad de la Luz indicato nella decisione di avvio del procedimento, tale valore viene giudicato irrealistico dal denunciante A. Afferma altresì che un investitore privato considererebbe in generale inusuale che un multiplo degli utili al netto degli interessi e delle imposte superiore a 12-15 possa essere un buon valore di approssimazione (proxy) per la valutazione.
(44)
Infine, riguardo agli incentivi concessi per attrarre le produzioni, secondo il denunciante A sembrava che i produttori avessero ricevuto sovvenzioni destinate a coprire i costi necessari per ottenere personale tecnico e di supporto qualificato, presumibilmente carente nella regione di Valencia. Il denunciante A ritiene che gli incentivi abbiano un effetto assai negativo sulla concorrenza in quanto, senza di essi, gli studi cinematografici avrebbero avuto maggiori difficoltà ad attrarre produzioni.
(45)
Nelle osservazioni iniziali del 25 giugno 2008, Barrandov Studio sottolinea che il presunto aiuto falsa il mercato di riferimento e arreca svantaggio agli altri concorrenti. In considerazione della complessità del caso, il denunciante ha richiesto un’ulteriore proroga per presentare osservazioni supplementari che sono pervenute alla Commissione il 15 settembre 2008. Barrandov Studio sottoscrive le motivazioni addotte dal denunciante A e sottolinea che le dimensioni e il numero dei suoi teatri di posa indicano che Ciudad de la Luz si propone di attrarre i film statunitensi ad alto budget piuttosto che quelli spagnoli. La bassa densità di professionisti e infrastrutture del settore cinematografico ad Alicante rispetto a Madrid o Barcellona non riflette una scelta logica dell’ubicazione. Dal punto di vista della strategia, qualsiasi impresa che investisse nel settore degli studi cinematografici suddividerebbe in linea di principio la propria clientela fra clienti locali in grado di fornire entrate stabili e clienti stranieri che realizzano grandi produzioni. Ciudad de la Luz adotta invece la strategia opposta, ossia fornisce servizi di studio a prezzi estremamente bassi che non tengono conto dei costi di stabilimento. Inoltre, data l’incertezza dovuta alla difficoltà di previsione delle entrate oltre i 3-5 anni in questo settore, un investitore privato avrebbe richiesto una redditività in tempi assai più rapidi. Secondo l’opinione di Barrandov, questa affermazione è corroborata da un piano aziendale riservato che illustra i propri recenti investimenti in nuovi studi cinematografici, attuato partendo dall’ipotesi di ottenere utili netti a partire dal secondo anno di esercizio e un periodo di rientro del capitale inferiore a 8 anni. Barrandov non vede alcuna spiegazione razionale all’importo degli utili (341 milioni di EUR) previsto dalle autorità spagnole per il 2014.
(46)
Nelle osservazioni del 27 giugno 2008, Mediterranean Film Studios Limited fa riferimento solo ai bacini idrici annunciati da Ciudad de la Luz. Sostiene che le proprie superfici acquatiche sono uniche in Europa e paragonabili soltanto a quelle di Fox a Baja California (Mexico). Dato il basso tasso annuo di occupazione dei propri bacini, afferma che, a suo parere e anche secondo l’opinione prevalente nel settore, nell’area del Mediterraneo se non in Europa vi sono già capacità sufficienti a disposizione per riprese su superfici acquatiche.
(47)
Nelle proprie osservazioni datate 30 giugno 2008, la Federacion de asociaciones de productores audiovisuales espanoles (FAPAE) ritiene che Ciudad de la Luz abbia introdotto una maggiore concorrenza sul mercato delle grandi strutture di produzione, che i denuncianti desiderino unicamente mantenere la propria posizione di mercato e impedire l’ingresso di concorrenti che propongono servizi credibili a prezzi ragionevoli in alternativa ai propri studi dominanti il mercato europeo. La FAPAE sostiene inoltre che operatori come Barrandov, Cinecittà, Babelsberg o Mafilms hanno consolidato la propria posizione di mercato e la propria reputazione grazie al sostegno pubblico ricevuto in varie forme, ivi compresa la partecipazione pubblica al capitale sociale. Più in generale, la FAPAE sottolinea come il mantenimento della diversità culturale giustifichi un energico intervento pubblico nel settore. In particolare, a suo parere, Ciudad de la Luz consentirebbe ai produttori spagnoli di accedere in patria a servizi sofisticati di ultima generazione che altrimenti dovrebbero tendenzialmente procurarsi all’estero a costi più elevati. Per confutare l’argomentazione secondo la quale Ciudad de la Luz si propone di attrarre megaproduzioni, la FAPAE sostiene che Ciudad de la Luz beneficia enormemente delle produzioni spagnole a basso budget e si rivolge in maniera particolare alla cultura nazionale e locale, contribuendo così al conseguimento degli obiettivi culturali stabiliti nell’ex articolo 87, paragrafo 3, lettera d) [attuale articolo 107, paragrafo 3, lettera d)]. Le osservazioni del 21 maggio 2008 delle Empreses audiovisuals valencianes federades (EAVF) e quelle del 16 maggio 2008 dell’associazione Productors audiovisuals valencians per lo più riprendono, talvolta testualmente, le osservazioni della FAPAE.
(48)
Nelle sue osservazioni del 5 giugno 2008, la Associació de directors de cinema valencians sottolinea che la supremazia dell’industria cinematografica statunitense emargina le produzioni europee ricorrendo a una serie di presunte pratiche abusive. A parere dell’associazione è necessario adottare misure volte a contrastare questa situazione affinché le creazioni culturali europee possano competere in condizioni di parità. Secondo l’associazione, l’intervento pubblico a Ciudad de la Luz è essenziale a tale proposito e va a beneficio della produzione europea, spagnola e valenziana e al fine di salvaguardare le loro identità culturali.
(49)
Le osservazioni del 23 giugno 2008 della Sociedad Proyectos Temáticos de la Comunidad Valenciana SAU (che controlla il 100 % di Ciudad de la Luz SAU ed è, a sua volta, di proprietà della Comunidad Valenciana) ripropongono sostanzialmente le stesse argomentazioni sussidiarie e si basano sulle prove addotte dalla Spagna. Di seguito vengono analizzati alcuni aspetti ai quali le osservazioni attribuiscono particolare rilievo. In primo luogo, il fatto che un investitore privato abbia finanziato in parte il progetto nella sua fase iniziale nel 2000 sulla base degli studi disponibili dimostra che l’investimento effettuato dalle autorità pubbliche seguiva la logica di un investitore privato. Sia lo studio del 2000 che quello del 2004 pervenivano alla conclusione, senza alcuna riserva, che il progetto era redditizio. In secondo luogo, gli incentivi forniti a determinati film erano giustificati da un punto di vista commerciale per una nuova operazione imprenditoriale e venivano concessi a titolo di «contratto di sponsorizzazione» in cambio di attività di promozione che generano una redditività per la reputazione degli studi cinematografici comportando al tempo stesso costi pubblicitari per i beneficiari. Uno studio svolto a tale proposito stima l’ammontare del rendimento economico dei contratti di sponsorizzazione per Ciudad de la Luz pari a […] (14) milioni di EUR.
(50)
Nella sua lettera del 25 giugno 2008, UK Film Council afferma che occorre dare risposta alle questioni sollevate nella decisione di avviare un procedimento di indagine formale.
IV. OSSERVAZIONI DELLA SPAGNA
(51)
Dopo l’avvio dell’indagine formale, le autorità spagnole hanno rivelato che la decisione iniziale di investimento si era basata su un piano aziendale elaborato nel 2000 e non su quello da esse presentato in precedenza. Il piano aziendale era riferito a uno studio svolto nel 2004 e non nel 2002, come comunicato precedentemente alla Commissione dalle autorità spagnole.
(52)
Quando venne elaborato lo studio del 2004, erano già stati investiti nel progetto oltre 90 milioni di EUR. Di conseguenza le autorità spagnole sostengono che sono state adottate due decisioni di investimento: una nel 2000 per la prima fase del progetto e una nel 2004 per il previsto ampliamento.
(53)
Il calendario di investimenti in Ciudad de la Luz, secondo l’ultimo aggiornamento presentato dalle autorità spagnole ad aprile 2012, è stato il seguente:
Data
Descrizione
Investimento pubblico
(in EUR)
24.10.2000
La regione di Valencia decide di realizzare Ciudad de la Luz
-
2.11.2000
Viene creata Ciudad de la Luz SA (controllata al 75 % da Parque Temático de Alicante SAU e al 25 % da Producciones Aguamarga SL)
450 000
[75 % di 600 000]
21.11.2001
Parque Temático de Alicante SAU investe unilateralmente in un aumento di capitale di 9 milioni di EUR in Ciudad de la Luz SA (aumentando la propria partecipazione al 98,4 %)
9 000 000
6.2.2003
Proyectos Temáticos de la Comunidad Valenciana SAU (15) investe unilateralmente in un aumento di capitale di EUR 30 milioni in Ciudad de la Luz SA (aumentando la propria partecipazione al 99,6 %)
30 000 000
4.5.2004
Proyectos Temáticos de la Comunidad Valenciana SAU investe unilateralmente in aumento di capitale di 54 870 660 EUR in Ciudad de la Luz SA (aumentando la sua partecipazione al 99,8 %)
54 870 660
23.7.2004
Proyectos Temáticos de la Comunidad Valenciana SAU acquista la quota pari allo 0,2 % di Ciudad de la Luz SA detenuta da Producciones Aguamarga SL (con un valore nominale di 150 000 EUR) per 139 059 EUR (aumentando la propria partecipazione a Ciudad de la Luz SA al 100 %)
139 059
9.3.2005
Proyectos Temáticos de la Comunidad Valenciana SAU conferisce a Ciudad de la Luz SA i terreni su cui sono stati costruiti gli studi cinematografici, aumentando così il capitale proprio di 9 800 040 EUR (sebbene i terreni fossero stati valutati a 1 030 856 EUR nei conti di Proyectos Temáticos de la Comunidad Valenciana SAU). Prima di questa data, il progetto aveva già ricevuto dal governo della regione di Valencia l’autorizzazione a costruire gli studi in quel sito.
9 800 040
Estate 2005
Ciudad de la Luz SA inizia la propria attività come studio cinematografico
-
28.4.2005
Prestito partecipativo di 95 milioni di EUR
95 000 000
26.12.2007
Prestito partecipativo di 20 milioni di EUR
20 000 000
30.6.2008
Prestito convertibile in azioni emesso con una opzione di conversione in azioni prima del 31 dicembre 2008
10 000 000
2.1.2009
Prestito convertibile in azioni emesso con una opzione di conversione in azioni prima del 30 giugno 2009.
10 000 000
17.3.2009
Prestito convertibile in azioni autorizzato fino a 30 milioni di EUR con una opzione di conversione in azioni prima del 30 dicembre 2009.
25 829 840
31.12.2010
Interessi non pagati su prestiti partecipativi nel 2009 e 2010
7 222 160
31.12.2010
Interessi non pagati su prestiti non convertiti nel 2009 e 2010
1 814 187
Totale
274 125 946
(54)
Nelle loro risposte le autorità spagnole si sono concentrate fondamentalmente sul tentativo di dimostrare che l’investimento non costituiva un aiuto di Stato dal momento che un investitore privato avrebbe investito nel progetto negli stessi termini e alle stesse condizioni (applicando il principio dell’investitore privato operante in un’economia di mercato). A sostegno di tale argomentazione hanno fornito relazioni elaborate dalla società di consulenza LECG.
(55)
Nell’ipotesi che la Commissione ritenesse che almeno una parte dell’investimento costituisce un aiuto di Stato, la Spagna ha affermato che tutti i film girati a Ciudad de la Luz soddisfano i criteri culturali previsti per gli incentivi offerti dal governo della regione di Valencia per la produzione cinematografica approvati dalla Commissione ad aprile 2008, dicembre 2008 e luglio 2009 (16). Secondo le autorità spagnole, l’eccezione culturale di cui all’articolo 107, paragrafo 3, lettera d) del TFUE poteva essere applicata agli aiuti all’investimento nelle fasi a monte e a valle della produzione cinematografica.
(56)
La Spagna fa inoltre rilevare che tutti gli aiuti compresi nel finanziamento pubblico di Ciudad de la Luz e gli incentivi offerti alla produzione di film andrebbero valutati nella prospettiva degli effetti di distorsione dei regimi nazionali di sostegno alle produzioni cinematografiche autorizzate dalla Commissione in altri Stati membri che fanno sì che grandi produzioni cinematografiche siano attratte dai concorrenti di Ciudad de la Luz (17).
(57)
La Spagna sostiene altresì che gli orientamenti in materia di aiuti di Stato a finalità regionale applicabili a quel tempo (1998) avrebbero consentito un’intensità di aiuti del 36 % per il progetto di investimento. Sarebbero state soddisfatte anche le condizioni supplementari introdotte successivamente nell’inquadramento multisettoriale per i grandi progetti di investimento del 2002 con una quota di mercato inferiore al 25 % e un incremento della capacità del 5 % sul mercato.
(58)
La Spagna ha sottoposto una seconda relazione di LECG che criticava l’analisi del piano aziendale del 2004 condotta dai servizi della Commissione. LECG metteva in discussione tale analisi e forniva valori alternativi per i dati e i fattori di rischio, oltre a fornire valutazioni retrospettive dei terreni sui quali era stata costruita Ciudad de la Luz.
(59)
Una seconda analisi economica effettuata dai servizi della Commissione prendeva in esame il piano aziendale del 2000 e le valutazioni immobiliari retrospettive fornite dalla Spagna. Inoltre, su richiesta della Commissione, è stata eseguita una valutazione economica indipendente del principio dell’investitore privato operante in un’economia di mercato da parte di una società di consulenza indipendente. Tale relazione indipendente è stata trasmessa alle autorità spagnole il 30 settembre 2011.
(60)
Come già avevano fatto nelle loro osservazioni sulla decisione di avvio, le autorità spagnole hanno ribadito l’opinione secondo la quale le prospettive di redditività di Ciudad de la Luz andrebbero valutate ponendole a confronto con quelle dei suoi principali concorrenti dell’UE nel settore degli studi cinematografici (ad esempio Babelsberg o Pinewood) e non, come fa Ecorys, (18) con quelle di conglomerati audiovisivi diversificati degli Stati Uniti (Time Warner, Disney) (19). Le autorità spagnole sostengono che tale valutazione comparativa dovrebbe essere basata sulle informazioni di pubblico dominio (ad esempio, Bloomberg) che erano disponibili nel momento in cui è stata adottata la decisione di investimento (ossia nel 2000 e nel 2004 e non nel 2008). Infine esse sostengono che una serie di fraintendimenti e di carenze tecniche invalidano le conclusioni dello studio condotto da Ecorys (20). A detta delle autorità spagnole, se tali carenze venissero corrette e se si procedesse a una valutazione comparativa adeguata con i concorrenti, la redditività attesa delle prospettive della decisione di investimento presa in base alle evidenze allora disponibili soddisferebbe i criteri previsti dalla prova dell’investitore privato operante in un’economia di mercato.
V. VALUTAZIONE DELL’AIUTO
(61)
Ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato sul funzionamento dell’Unione europea «sono incompatibili con il mercato interno, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza.». Ne consegue che, per qualificarsi come aiuto di Stato, una misura deve rispondere cumulativamente ai seguenti requisiti: 1) la misura è concessa mediante risorse statali; 2) la misura conferisce alle imprese un vantaggio economico; 3) detto vantaggio è selettivo e falsa o rischia di falsare la concorrenza; 4) la misura incide negativamente sugli scambi intracomunitari.
(62)
Come sottolineato in precedenza, le autorità spagnole hanno sostenuto che la misura non costituisce aiuto di Stato in quanto soddisfa il principio dell’investitore privato operante in un’economia di mercato («MEIP»). Tale prova verifica se un investitore privato avrebbe investito nel progetto alle stesse condizioni e negli stessi termini dell’investitore pubblico nel momento in cui è stata presa la decisione di effettuare l’investimento pubblico. A tale proposito è rilevante il fatto che inizialmente un investitore privato sia stato coinvolto nel progetto (21) e che le autorità spagnole abbiano commissionato vari studi che giungevano alla conclusione che il progetto avrebbe generato un flusso di cassa positivo (cfr. il considerando 22).
(63)
Come sottolineato al considerando 17, nel caso di Ciudad de la Luz, inizialmente un investitore privato (la società di gestione) deteneva il 25 % del progetto (ossia 150 000 EUR del capitale sociale di 600 000 EUR). Questo investitore privato, tuttavia, si è ritirato prima di aver impegnato ulteriori fondi (la sua quota è stata rilevata da SPTCV in 2004). Successivamente nessun altro investitore privato ha investito nel progetto.
(64)
Il fatto che l’unico investitore privato disposto a investire abbia impegnato un importo di entità marginale e si sia ritirato nel momento in cui si doveva realizzare la parte più consistente dell’investimento può essere considerato una prova prima facie che un investitore privato non avrebbe portato a termine un tale progetto alle condizioni esistenti a quel tempo. Inoltre, la situazione di questo investitore privato era molto particolare (e pertanto non in linea con quella dell’investitore privato operante in un’economia di mercato a cui fa riferimento la giurisprudenza), poiché era responsabile anche dell’avvio del progetto, della supervisione dei lavori di costruzione, della gestione e della promozione degli studi cinematografici in cambio di una remunerazione per la gestione. Ciò implica che il suo investimento iniziale poteva essere ritenuto razionale per ragioni diverse dalla sola redditività, considerata isolatamente.
(65)
In assenza di un azionista privato, l’autorità regionale ha basato la propria decisione di investimento sui risultati degli studi di consulenza. La mera esistenza di tali studi, tuttavia, non è sufficiente a consentire di superare la prova dell’investitore privato operante in un’economia di mercato. Prima di realizzare investimenti dell’entità di quelli effettuati in Ciudad de la Luz, ci si sarebbe aspettati che un investitore privato avesse esaminato attentamente il piano aziendale e i presupposti su cui si fondavano tali studi. Un investitore privato dovrebbe giudicare autonomamente se i presupposti specifici in base ai quali viene giustificato il piano aziendale siano adeguati in questo caso particolare. Inoltre ci si può attendere che un investitore privato confronti il rendimento atteso del progetto Ciudad de la Luz con il rendimento atteso di progetti alternativi. Questa analisi non è stata condotta a quel tempo. Del resto non era neppure fattibile realizzare un tale confronto basandosi sulle stime dei flussi di cassa positivi fornite in questi studi.
(66)
Nell’ambito di un’indagine su aiuti di Stato, la giurisprudenza richiede alla Commissione di svolgere una propria valutazione dei fatti (22). Perciò è necessario verificare la validità delle relazioni elaborate al momento della transazione.
(67)
Alla luce delle relazioni presentate dalle autorità spagnole a seguito della decisione di avvio del procedimento, si può ritenere che siano state adottate due decisioni di investimento in relazione al progetto. La prima è stata presa nel 2000 sulla base del piano aziendale del 2000 (riguardante gli investimenti del periodo 2002-2006). Nel 2004, probabilmente al fine di verificare l’opportunità di ulteriori investimenti nel progetto, è stata commissionata la relazione Consultia (concernente gli investimenti effettivi realizzati nel periodo 2002-2004 e quelli previsti nel periodo 2004-2014). Il principio dell’investitore privato operante in un’economia di mercato deve pertanto essere valutato per entrambe le decisioni di investimento.
(68)
La Commissione ha valutato se un ipotetico investitore privato avrebbe investito nel progetto di creazione della società Ciudad de la Luz. Secondo il principio dell’investitore privato in un’economia di mercato, l’investimento effettuato è considerato aiuto di Stato se la remunerazione che lo Stato si aspetta di ricevere è inferiore a quella che un investitore privato avrebbe richiesto nelle circostanze di quel progetto specifico.
(69)
Per finanziare un progetto, gli investitori devono investire un certo capitale. Tale capitale ha un costo: il costo del capitale. Di norma, due sono le fonti di capitale alle quali si ricorre abitualmente: il capitale proprio (equity) e il capitale di debito (finanziario). Il costo totale del capitale è il costo medio ponderato del capitale (WACC), che tiene conto dell’incidenza del capitale proprio e di quella del capitale di debito. Il costo del capitale di debito e quello del capitale proprio costituiscono costi attesi e non costi storici. Nel caso specifico di Ciudad de la Luz, il piano aziendale prevedeva che il progetto sarebbe stato finanziato completamente con capitale proprio. Pertanto il costo totale del capitale è dato dal capitale proprio.
(70)
Un investitore di capitale privato sarebbe stato disposto a investire in Ciudad de la Luz se il tasso di rendimento interno (23) atteso fosse stato superiore o pari al costo-opportunità del capitale proprio (24) (ossia al rendimento che si sarebbe potuto ottenere in un progetto simile).
(71)
Per ottenere il costo del capitale proprio la Commissione ha calibrato il modello di equilibrio delle attività finanziarie (Capital Asset Pricing Model, CAPM). Il costo del capitale proprio riflette il costo-opportunità d’investimento per gli azionisti in società o progetti che presentano un rischio imprenditoriale e finanziario identico (o simile) a quello preso in considerazione. Secondo il CAMP, il costo del capitale proprio, Ke andrebbe calcolato con la seguente formula
in cui Rf è il tasso a rischio nullo, è il premio per il rischio di mercato e ß è l’indice «beta», ossia la misura del rischio sistematico (non diversificabile) associato alle azioni di Ciudad de la Luz, che riflette sia il rischio imprenditoriale che il rischio finanziario.
(72)
Per il tasso esente da rischio, Rf , la prassi del mercato (25) suggerisce di prendere come riferimento il tasso dei titoli di Stato a lungo termine (di solito a 10 anni) del paese in cui si svolge l’operazione (considerati l’investimento meno rischioso). Il rendimento annuo medio dei titoli di Stato spagnoli a 10 anni era del 4,1 % nel 2004 (26). Per quanto riguarda il premio per il rischio di mercato conviene adottare il premio per il rischio di mercato storico riferito a un periodo di tempo ragionevolmente lungo. È prassi abituale prendere in considerazione la differenza fra il rendimento storico di un indice azionario diversificato del paese di operazione e il tasso esente da rischio. Secondo Fernández (2004) (27), il premio storico per il rischio di mercato dei titoli di Stato in Spagna (nel periodo 1991-2003) si attestava fra il 6,8 % e il 9,3 %. La Commissione ha adottato un approccio conservatore nella valutazione del premio per il rischio di mercato e ha considerato il margine inferiore di tale intervallo, ossia il 6,8 %. In uno studio successivo e più recente, lo stesso autore (28) giunge a rafforzare la validità di questo valore, collocando il premio per il rischio richiesto nel periodo 2000-2004 nel range dal 6 % al 7 %.
(73)
Per il calcolo del coefficiente beta, la Commissione ha utilizzato le informazioni di dominio pubblico relative alle imprese che sono state individuate come concorrenti dirette di Ciudad de la Luz dalle autorità spagnole, ossia Carrere Group (29) Babelsberg. Le cifre sono state fornite da analisti finanziari che hanno effettuato un’analisi approfondita delle due società. La media dei due beta, aggiustata in modo da corrispondere al profilo di rischio finanziario di Ciudad de la Luz, fornisce un valore approssimato di 1,5. Si tratta di un approccio molto conservatore, poiché l’investimento in Ciudad de la Luz, con ogni probabilità, comporta un rischio idiosincratico più elevato rispetto agli altri due studi cinematografici, già affermati. Ciudad de la Luz è un nuovo investimento in una regione che non ospita nessuna impresa consolidata di produzione cinematografica né spagnola né internazionale. In altri termini, il beta di Ciudad de la Luz è probabilmente più elevato di quello dei suoi concorrenti.
(74)
Applicando la formula summenzionata (cfr. il considerando 71), la Commissione ha tratto la conclusione che il costo previsto del capitale proprio (equity) dovrebbe essere all’incirca pari al 14,9 %.
(75)
A fini comparativi, come riferito nell’allegato I, la Spagna ha affermato che l’applicazione del modello CAPM dimostrerebbe che un investitore privato «richiederebbe» un premio per il rischio, non un rendimento, del 3,75 % nel 2000 e del 2,07 nel 2004. Questo calcolo è basato su un beta pari a ß = 0,395. Un beta significativamente inferiore a 1 comporterebbe pertanto un investimento caratterizzato da un grado di rischio particolarmente basso. Le autorità spagnole non hanno avvalorato questa loro affermazione e non l’hanno fondata su alcun dato concreto e verificabile.
(76)
Come si è affermato in precedenza (cfr. il considerando 70), un investitore privato investirebbe in un progetto soltanto se avesse un tasso interno di rendimento superiore al costo-opportunità del capitale. La Commissione rileva che il piano aziendale ha valutato in dettaglio soltanto le fasi iniziali del progetto. L’analisi della Commissione (cfr. l’allegato II) è pervenuta a un valore attuale netto negativo basandosi sul piano industriale del 2000 e prendendo il valore nominale dei flussi di cassa indicati nel piano aziendale. Su tale base un investitore privato non avrebbe investito nel progetto.
(77)
Nello stabilire il tasso interno di rendimento, la Commissione ha adottato anche in questo caso un approccio conservatore, senza mettere in discussione le premesse del piano aziendale, in particolare il flusso finanziario calcolato per il progetto. Va tuttavia sottolineato che i flussi di cassa previsti nel piano aziendale del 2004 appaiono oltremodo ottimistici, in particolare tenendo conto delle perdite subite dalla società nel periodo 2002-2004 (30). Date le informazioni a disposizione della Commissione, si può pertanto ritenere che i flussi di cassa attesi nel piano aziendale del 2004 rappresentassero un massimale (31). Il flusso finanziario determina il rendimento atteso. La Commissione inoltre si attiene al valore nominale della redditività attesa di Ciudad de la Luz. Ciononostante si preoccupa di misurare il costo del capitale, cosa che qualsiasi investitore privato avrebbe dovuto fare.
(78)
Sulla base del piano aziendale del 2004 proposto da Ciudad de la Luz, il tasso interno di rendimento di questo progetto è del 5,74 % (cfr. l’allegato I). Un investitore privato, a fronte di un costo-opportunità del capitale almeno del 14 % (calcolato secondo il metodo sopraindicato, cfr. il considerando 73), non avrebbe realizzato questo investimento in Ciudad de la Luz, poiché il suo tasso interno di rendimento è inferiore al costo-opportunità del capitale.
(79)
Inoltre, la Commissione ha calcolato il valore attuale netto (VAN) dell’investimento in Ciudad de la Luz al fine di ottenere il valore attribuito al progetto dall’investitore privato. Lo scopo di qualsiasi decisione d’investimento è trovare attività reali con un valore superiore al loro costo: in altre parole, investimenti che abbiano un rendimento atteso superiore al costo-opportunità del capitale. Se ciò non si verifica, come nel caso di Ciudad de la Lux, il valore del progetto è negativo e, di conseguenza, l’investimento non è sostenibile per un investitore privato razionale. Il VAN di qualsiasi progetto quantifica il valore dell’investimento nel momento in cui viene presa la decisione e viene calcolato scontando i flussi di cassa previsti nel piano aziendale utilizzando un fattore di sconto che è il costo del capitale. Intuitivamente, quanto più alto è il costo del capitale tanto più basso sarà il VAN.
(80)
Per Ciudad de la Luz, considerando il costo-opportunità del capitale pari al 14 % e i flussi di cassa riportati nel piano aziendale di Consultia del 2004 (presi al loro valore nominale dalla Commissione come specificato al considerando 76, il VAN dell’investimento è all’incirca pari a meno 130 milioni di EUR (cfr. l’allegato). Pertanto questa opportunità d’investimento non risulta interessante per un investitore privato.
(81)
La Commissione ha anche effettuato una verifica di affidabilità che conferma che il risultato è estremamente solido. Al di sopra di una soglia ragionevole, il risultato è sensibile in misura trascurabile al valore del costo-opportunità del capitale così come calcolato dalla Commissione. In altre parole, variazioni significative dei parametri misurati dalla Commissione nel calcolare il costo del capitale non alterano il risultato. Il grafico riportato di seguito rappresenta i valori approssimati del VAN in relazione a valori diversi del costo del capitale (WACC) compresi fra il 5 % e il 20 %. Il grafico evidenzia che il VAN diviene negativo per un WACC compreso fra il 5 % e il 6 %. Pertanto con un costo del capitale superiore al 6 %, un investitore privato non intraprenderebbe il progetto. Inoltre, per valori del WACC superiori al 10 %, il valore del VAN resta praticamente invariato. La Commissione ha stimato un WACC all’incirca del 14 %, ossia in un range in cui può concludere con un elevato grado di certezza che il progetto non è redditizio.
(82)
Rispondendo alla valutazione della Commissione, sulla base di una relazione redatta da una società di consulenza (32), le autorità spagnole hanno confutato tale valutazione. In primo luogo, pur considerando l’analisi CAPM in quanto tale come l’approccio corretto, la relazione di consulenza ha messo in discussione i valori adottati dalla Commissione in diversi parametri. In particolare, si sarebbero dovuti utilizzare valori inferiori per il premio per il rischio e per i «beta». In secondo luogo, per stabilire il valore di riferimento adeguato la Commissione non avrebbe dovuto utilizzare unicamente il piano aziendale di Consultia IT ma anche il piano aziendale di Arthur Andersen del 2000. In terzo luogo, la Commissione non ha utilizzato indici finanziari appropriati per valutare la redditività attesa del progetto Ciudad de la Luz. Infine, la Commissione non ha tenuto conto delle entrate previste derivanti dallo sviluppo delle strutture adibite ad alberghi e uffici.
(83)
Queste argomentazioni sono state respinte dalla Commissione. Per quanto riguarda il premio per il rischio di mercato, l’allegato II espone con un certo grado di dettaglio le ragioni per cui i valori compresi nel range proposto dalla Spagna non possono essere validi. Anzitutto, i valori proposti per il premio sono valori stimati per il 2009 e non corrispondono a quelli applicabili nel 2000 e nel 2004. Chiaramente, i parametri da utilizzare per la stima del CAPM dovrebbero essere contemporanei alla data in cui è stata presa la decisione imprenditoriale. In effetti, per il periodo considerato, l’autore citato dalle stesse autorità spagnole fornisce stime che coincidono con quelle della Commissione. L’allegato II chiarisce inoltre perché non è corretta la richiesta da parte delle autorità spagnole di utilizzare valori «beta» inferiori. La Commissione utilizza valori tratti da studi noti pubblicamente che hanno calcolato coefficienti beta per concorrenti diretti di Ciudad de la Luz. La proposta delle autorità spagnole di adottare beta storici è stata respinta dagli esperti finanziari.
(84)
In risposta alla richiesta delle autorità spagnole di tenere conto del piano aziendale del 2000, l’allegato II fornisce un calcolo basato su di esso. Come si può constatare, a causa di un premio per il rischio più elevato e di un tasso esente da rischio superiore, in tale ipotesi il WACC sarebbe ancora più alto rispetto al 2004. Anche da questo calcolo si ottiene un VAN negativo. Infine, per quanto riguarda eventuali entrate derivanti da alberghi e uffici, le asserzioni delle autorità spagnole si basano su elementi probatori nuovi, segnatamente su sei relazioni di valutazione immobiliare redatte in tempi successivi. I suddetti elementi non rientravano fra le informazioni di cui poteva disporre un potenziale investitore privato a quel tempo. Sebbene la relazione Andersen menzioni la possibilità di realizzare un complesso alberghiero, essa non contiene alcuna informazione riguardo alla sua possibile redditività e non è stato formulato alcun piano aziendale che prevedesse investimenti immobiliari. Ciononostante, l’allegato II prende in esame dettagliatamente le relazioni elaborate ex post sugli investimenti immobiliari. Le relazioni presentano seri problemi. I prezzi di riferimento indicati per gli spazi adibiti a uffici nel complesso di Ciudad de la Luz, ad esempio, sono quelli delle arterie commerciali più prestigiose di Alicante. Considerando che il complesso Ciudad de la Luz si trova fuori dal centro urbano di Alicante e nei pressi di un’area industriale, tali prezzi di riferimento risultano alquanto gonfiati. Allo stesso modo i prezzi di riferimento per gli alberghi sono quelli di hotel a 4 o 5 stelle. Non viene fornita alcuna indicazione che esista una domanda sufficiente di alberghi di questa categoria, per di più ubicati nei pressi di un’autostrada e di un’area industriale.
(85)
Oltre a condurre una propria valutazione interna, la Commissione ha incaricato uno studio indipendente di rispondere al quesito se un investitore privato avrebbe effettuato un investimento in Ciudad de la Luz alle medesime condizioni (33). La relazione Ecorys prende in considerazione diversi scenari nei quali le stime del costo del capitale proprio si attestano fra il 12,5 % e il 21,4 % per l’investimento nel 2000 e fra il 10,9 % e il 15,9 % per l’investimento supplementare nel 2004. Il risultato dello studio della Commissione, pertanto, si situa nel range calcolato da Ecorys. Per contro, il tasso interno di rendimento calcolato sulla base del piano aziendale è nettamente inferiore al costo minimo del capitale proprio stimato da Ecorys.
(86)
La conclusione generale di Ecorys, pertanto, è che appare improbabile che gli investimenti realizzati nel 2000 e nel 2004 siano conformi alla condotta di un investitore privato diligente in un’economia di mercato. Riguardo al piano di investimenti dell’anno 2000, Ecorys stima che il caso aziendale ricostruito mostra un VAN negativo di 9,3 milioni di peseta. Un investimento in borsa sarebbe risultato molto più interessante per un investitore di mercato prudente. Quanto all’investimento del 2004, Ecorys conclude che «con ogni probabilità un investitore di mercato prudente non avrebbe deciso di portare a termine l’intero progetto CDL, ma avrebbe optato per la gestione dei sei teatri di posa nei quali si era già investito o per abbandonare il progetto e sostenerne le perdite (34). Infine, Ecorys ritiene che un prestatore privato non avrebbe concesso un prestito partecipativo o qualsiasi altro credito al progetto in quanto il flusso di cassa del progetto era insufficiente a rimborsare il debito.
(87)
Si giunge così alla conclusione che né gli investimenti effettuati in Ciudad de la Luz fra il 2000 e il 2004, né quelli realizzati successivamente sono conformi al principio dell’investitore privato operante in un’economia di mercato e che essi, pertanto, costituiscono un vantaggio per l’impresa Ciudad de la Luz SAU. Poiché non vengono soddisfatti i criteri dell’investitore privato in un’economia di mercato, un tale investitore non avrebbe investito nel progetto nell’anno 2000 e non avrebbe continuato a farlo sulla base del piano aziendale del 2004.
(88)
Di conseguenza, la Commissione ritiene che il vantaggio economico sia costituito dall’importo totale dell’investimento. I prestiti erogati a Ciudad de la Luz da SPTCV erano prestiti subordinati, il che significa che essi venivano trattati in sede di bilancio in forma simile a equity. Come già rilevato dalla Commissione nella decisione di avvio del procedimento, l’interesse sui prestiti è stato calcolato con un tasso fisso e uno variabile. Il tasso fisso era molto basso e non sarebbe risultato accettabile per un prestatore privato in condizioni di economia di mercato. La parte fissa del prestito a un interesse notevolmente basso poteva essere compensata, in linea di principio, dalla prospettiva di un’adeguata remunerazione grazie alla parte variabile vincolata alla redditività del progetto, ma ciò non poteva valere nel caso del progetto in esame (cfr., a questo proposito, il ragionamento precedente relativo al principio dell’investitore privato operante in un’economia di mercato). Inoltre, nel bilancio previsionale fornito alla Commissione dalle autorità spagnole per il periodo 2002-2004 non si è tenuto conto degli oneri finanziari. Infine, in teoria, i prestiti avrebbero dovuto essere rimborsati ad aprile 2015, ossia dopo la data di conclusione del progetto (e possibilmente di cessione dello stesso), programmata per il 2014, cosa che un prestatore in un’economia di mercato non avrebbe accettato. Nella loro risposta del 20 aprile 2009 alla decisione di avvio del procedimento, le autorità spagnole hanno spiegato che questi crediti avrebbero dovuto essere considerati, dal punto di vista economico, come un conferimento di capitale in quanto il prestatore e l’azionista (SPTCV) coincidono. In effetti, poiché nessuno dei prestiti pagati nel 2005, 2007, 2008 e 2009 sono stati rimborsati, neppure parzialmente, e il beneficiario non ha pagato alcun interesse per essi, questi prestiti devono essere considerati, de facto, come un equity investment Secondo le informazioni fornite dalle autorità spagnole ad aprile 2012, esso ammontava complessivamente a 265 089 599 EUR alla fine del 2010 (35).
(89)
L’aiuto è anche selettivo in quanto i benefici derivanti dal sostegno conferiscono un vantaggio soltanto alle imprese operanti nel settore e, in effetti, soltanto ad alcune di esse.
(90)
La Commissione sottolinea che la Generalitat Valenciana ha finanziato l’investimento mediante il proprio intermediario finanziario SPTCV, di cui è proprietaria al 100 % e che gli studi in base ai quali è stato effettuato l’investimento pubblico in Ciudad de la Luz sono stati realizzati per la Generalitat Valenciana. Pertanto, questi stanziamenti possono essere considerati come risorse statali.
(91)
Quando l’aiuto di Stato rafforza la posizione di un’impresa rispetto ad altre imprese concorrenti, queste ultime sono da considerarsi colpite negativamente dall’aiuto. Il sostegno rafforza la posizione di Ciudad de la Luz rispetto ad altre imprese concorrenti consentendo a CDL di entrare nel mercato degli studi cinematografici. La concorrenza fra le imprese che beneficiano della misura e quelle che non ne beneficiano risulta falsata. Anche supponendo che le produzioni cinematografiche in altri Stati membri nei quali hanno sede altri studi cinematografici ricevano sovvenzioni, questa non è un’argomentazione valida per negare l’esistenza di una distorsione della concorrenza. Una misura non può sfuggire alla qualifica di aiuto di Stato per il solo fatto che altri Stati membri potrebbero aver adottato proprie misure tendenti a falsare la concorrenza. Nel valutare la condizione relativa alla distorsione della concorrenza non è ammissibile operare una tale «compensazione».
(92)
La Commissione ritiene infine che la misura in questione incida sugli scambi commerciali fra gli Stati membri. Gli studi cinematografici commercializzano le proprie strutture su scala internazionale. I produttori cinematografici negoziano regolarmente i prezzi e le condizioni con una serie di studi cinematografici che hanno sede in diversi Stati membri. In Spagna e in altri Stati membri la Commissione ha autorizzato regimi di aiuto che forniscono sostegno alla produzione di opere audiovisive e che, di conseguenza, promuovono indirettamente l’uso di strutture tecniche nazionali, fra le quali gli studi cinematografici. Il quarto criterio della comunicazione sul cinema del 2001, tuttavia, esclude ulteriori aiuti destinati a specifiche attività di produzione, ivi compreso l’utilizzo di studi cinematografici.
(93)
Alla luce di quanto sin qui esposto, la Commissione ritiene che il progetto conferisca a Ciudad de la Luz un vantaggio economico selettivo. Il progetto è finanziato con fondi pubblici, falsa la concorrenza e incide sugli scambi commerciali fra gli Stati membri. Pertanto la Commissione ritiene che la misura notificata costituisca un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea.
(94)
La Commissione deve anzitutto garantire che l’aiuto non sia in contrasto con le disposizioni del TFUE in ambiti diversi dagli aiuti di Stato. Nel caso in esame, la valutazione della Commissione lascia impregiudicata ogni ulteriore conclusione riguardo alla compatibilità con la legislazione dell’UE in materia di appalti pubblici. L’aiuto non contiene nessun ulteriore elemento che potrebbe presentare problemi in relazione al principio di legalità generale dell’aiuto.
(95)
Come indicato nella decisione di avvio del procedimento, come argomentazione ausiliaria nel caso in cui la Commissione ritenesse che le misure in questione costituissero aiuti di Stato, le autorità spagnole hanno affermato che tali misure sarebbero compatibili con l’articolo 107, paragrafo 3 trattandosi di aiuti a finalità regionale e di aiuti destinati a promuovere la cultura.
(96)
Gli aiuti a finalità regionale per la costruzione di Ciudad de la Luz potrebbero essere giustificati in quanto l’investimento viene effettuato in un’area assistita. Le autorità spagnole sostengono che le norme in materia di aiuti a finalità regionale applicabili nel momento in cui è stata adottata la decisione iniziale di investimento, nel 2000-2006, consentivano un’intensità di aiuti del 36 %.
(97)
Trattandosi di aiuti non notificati, si applicano gli orientamenti in materia di aiuti di Stato a finalità regionale 2000-2006 (36). Il punto 4.2 degli orientamenti recita: «Per garantire che gli investimenti produttivi che beneficiano degli aiuti siano economicamente redditizi e finanziariamente solidi, l’apporto del beneficiario (20) destinato al loro finanziamento deve corrispondere almeno al 25 %.». La nota a pagina 20 degli orientamenti chiarisce che l’apporto minimo del 25 % deve essere esente da qualsiasi aiuto. Sebbene inizialmente vi sia stato un investitore privato che ha contribuito per il 25 % del capitale sociale iniziale di 600 000 EUR, questo investitore privato era la società incaricata di occuparsi della gestione del progetto in cambio di una remunerazione ed essa non ha realizzato alcun ulteriore investimento nel progetto che corrispondesse alla maggioranza dell’investimento pubblico nel progetto. Di conseguenza, questo primo investimento non può essere considerato isolatamente dall’investimento pubblico in quanto non costituisce un investimento indipendente. Inoltre, l’investitore privato è stato rilevato da SPTCV a luglio 2004, momento in cui la sua quota di partecipazione è scesa allo 0,2 %.
(98)
Le autorità spagnole hanno sostenuto che l’investimento del 25 % da parte dello stesso SPTCV poteva essere considerato come il contributo del beneficiario. La Commissione ritiene che un tale approccio, in cui il 25 % dell’investimento è coperto da un ente pubblico che non si comporta come un investitore privato (cfr. il capitolo V, sottocapitolo «vantaggio economico») mentre il restante 75 % dell’investimento viene ugualmente fornito da risorse di Stato, non consenta di garantire che l’investimento produttivo sovvenzionato sia economicamente redditizio e finanziariamente solido.
(99)
Poiché l’investimento in Ciudad de la Luz è stato finanziato completamente attraverso fondi pubblici forniti da SPTCV, questa condizione non è soddisfatta.
(100)
In determinate situazioni, la Commissione ha autorizzato la concessione di aiuti al settore audiovisivo ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), tenendo conto degli obiettivi culturali di cui all’articolo 167 del TFUE. L’eccezione culturale può essere utilizzata in collegamento con altre basi giuridiche a sostegno della compatibilità dell’aiuto, come nel caso degli aiuti a talune attività economiche ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c) del TFUE (37). Sebbene tale base giuridica non sia stata proposta dalle autorità spagnole, viene analizzata di seguito, alla luce delle osservazioni di terzi interessati.
(101)
Una valutazione ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c) del TFUE viene effettuata mediante una verifica in tre fasi in cui vengono soppesati i vantaggi e gli effetti negativi della misura in questione.
(102)
Nel compiere tale verifica, la Commissione valuta i seguenti aspetti:
a)
la misura di aiuto è intesa a perseguire un obiettivo di interesse comune ben definito (ossia, l’aiuto proposto mira a risolvere una situazione di mancato funzionamento del mercato o a raggiungere un altro obiettivo)?
b)
l’aiuto è concepito in modo adeguato per raggiungere l’obiettivo di comune interesse? In particolare:
i)
la misura di aiuto è uno strumento adeguato, ossia esistono altri strumenti più idonei?
ii)
vi è un effetto di incentivazione, ossia l’aiuto modifica il comportamento delle imprese?
iii)
la misura di aiuto è proporzionata, ossia lo stesso cambiamento di comportamento potrebbe essere ottenuto con un aiuto inferiore?
c)
le distorsioni della concorrenza e gli effetti sugli scambi sono limitati, in modo che il bilancio complessivo sia positivo?
(103)
Si ritiene si verifichi un «fallimento di mercato» quando il mercato non porta ai risultati migliori in termini di benessere sociale generale. Può verificarsi nel caso dei cosiddetti beni pubblici o beni meritori (38). Tali beni generano effetti esterni positivi quando il beneficio sociale supera il beneficio privato. Ne consegue che la quantità fornita è inferiore al livello ottimale e ciò, a sua volta, giustifica l’intervento pubblico (ed eventualmente sovvenzioni pubbliche).
(104)
Nell’Unione europea esiste un mercato commerciale altamente competitivo nel quale opera una serie di grandi studi cinematografici. Inoltre, per le grandi produzioni cinematografiche, gli studi europei devono far fronte a una notevole concorrenza da parte di operatori al di fuori dell’UE. Pertanto, a prima vista, non esistono prove che attestino un mancato funzionamento del mercato dovuto a un’offerta insufficiente e a costi di ingresso elevati. Nella loro risposta alla decisione di avvio del procedimento, i cineasti spagnoli sostengono che il mercato spagnolo non disponeva di servizi simili di alta qualità prima della costruzione di Ciudad de la Luz. In particolare i cineasti valenziani hanno sottolineato che l’accesso a uno studio cinematografico locale consentirebbe loro di ridurre i costi di produzione (grazie a costi di trasporto inferiori, prossimità ad altri servizi necessari per la produzione cinematografica, eccetera).
(105)
Tuttavia, il fatto che i produttori cinematografici nazionali possano trarre beneficio da Ciudad de la Luz non basta a dimostrare l’esistenza di un «fallimento di mercato» secondo la definizione fornita in precedenza. In primo luogo, ritenere che Ciudad de la Luz risolva una situazione di mancato funzionamento del mercato relativamente alla produzione cinematografica in Spagna sarebbe contrario all’obiettivo dichiarato dalle autorità spagnole. La relazione di Consultia del 2004 considera infatti gli studi cinematografici locali soltanto come concorrenti «indiretti», in quanto Ciudad de la Luz si rivolgerebbe invece alle grandi produzioni cinematografiche.
(106)
In secondo luogo, al fine di dimostrare il fallimento del mercato in relazione ai produttori spagnoli occorrerebbe valutare se il beneficio sociale derivante da un complesso di studi cinematografici come Ciudad de la Luz è superiore al suo costo. Ciò richiederebbe di considerare, fra l’altro, se le strutture esistenti siano insufficienti, ossia se i cineasti spagnoli non possano utilizzare gli studi attualmente esistenti in Spagna (come Video Planning, Cartuja Producciones e Loasur Audiovisual in Andalusia, MEDIA Park in Catalogna, Platós a Valencia, Estudios Barajas, Estudios El Álamo, Estudios Los Ángeles e Flash Estudio a Madrid) o in altri Stati membri. Benché i produttori cinematografici spagnoli abbiano evidenziato alcuni vantaggi (non quantificati) in termini di costi apportati da Ciudad de la Luz, essi non hanno affermato che gli studi locali aventi queste caratteristiche sono essenziali per la produzione cinematografica locale.
(107)
Considerando che non esiste una situazione ben definita di fallimento del mercato che si ritiene venga risolta dalla misura, l’aiuto non può essere considerato appropriato e commisurato a ovviare a un tale mancato funzionamento del mercato. Se la finalità del complesso di studi cinematografici era quella di promuovere la produzione cinematografica locale sarebbe stato necessario, fra l’altro, porre a confronto l’investimento realizzato con altre misure in grado di raggiungere efficienze comparabili dal punto di vista dei produttori cinematografici. Le autorità spagnole non hanno presentato alcun confronto di questo tipo.
(108)
La verifica di cui sopra richiede inoltre una valutazione degli effetti negativi dal punto di vista della distorsione della concorrenza e degli scambi commerciali. Poiché la produzione è risultata significativamente inferiore alle aspettative iniziali e Ciudad de la Luz ha attratto principalmente produzioni cinematografiche locali, si potrebbe ritenere che finora il suo effetto di distorsione della concorrenza possa essere stato limitato. Il numero di produzioni cinematografiche realizzate a Ciudad de la Luz, tuttavia, non rappresenta un buon indicatore dei suoi possibili effetti di distorsione. L’ingresso sul mercato cinematografico europeo di Ciudad de la Luz ha comportato un aumento della capacità complessiva del mercato. La logica economica elementare implica che un tale aumento della offerta genererà una generale riduzione dei prezzi, indipendentemente dal numero di produzioni che Ciudad de la Luz sarà in grado di attrarre. Influendo sul prezzo di mercato generale, una tale riduzione dei prezzi non potrebbe essere constatata confrontando la determinazione delle tariffe di Ciudad de la Luz con quella dei suoi concorrenti. Inoltre, la costruzione di Ciudad de la Luz potrebbe incoraggiare altri Stati membri a realizzare investimenti analoghi. Infine, date le strutture moderne di cui dispone, il posizionamento di mercato di Ciudad de la Luz potrebbe cambiare in futuro.
(109)
In base a quanto sin qui esposto, la misura non può essere considerata compatibile ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3), lettera c), poiché non è volta a risolvere una situazione di mancato funzionamento del mercato in questo settore e rischia di influire negativamente sulla concorrenza e sugli scambi commerciali.
(110)
Le autorità spagnole non hanno presentato alcuna argomentazione volta a modificare l’opinione della Commissione, espressa nella decisione di avviare il procedimento, secondo la quale la Commissione «ritiene che non vi è alcun elemento che indichi che l’eccezione [culturale] possa essere applicata ad aiuti di Stato volti a sostenere i costi di costruzione e funzionamento di un complesso di studi cinematografici di nuova costruzione e di grandi dimensioni». La decisione di avvio del procedimento escludeva la possibilità che gli studi cinematografici venissero considerati come una «infrastruttura culturale» in quanto sono altamente specializzati e il loro uso è limitato al settore audiovisivo (per la realizzazione di film, produzioni televisive e annunci pubblicitari).
(111)
Affinché si applichi l’eccezione culturale di cui all’articolo 107, paragrafo 3, lettera d) del TFUE a finanziamenti che non rientrano nell’ambito della comunicazione sul cinema, l’aiuto avrebbe dovuto essere non solo necessario, appropriato e adeguato (come indicato nella precedente valutazione ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c)] ma anche finalizzato a conseguire un obiettivo culturale. Poiché si è giunti alla conclusione che tali criteri non vengono soddisfatti in relazione a quanto disposto dall’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), lo stesso vale anche per ciò che concerne l’articolo 107, paragrafo 3, lettera d).
(112)
Nel dicembre 2008, la Commissione ha autorizzato gli incentivi alla cinematografia concessi dalla regione di Valencia in applicazione della comunicazione sul cinema (39). Prima di allora, qualsiasi incentivo offerto dal governo della regione di Valencia alle attività cinematografiche svolte a Ciudad de la Luz non può essere considerato compatibile laddove l’aiuto stesso è stato concesso a condizione che il film fosse realizzato a Ciudad de la Luz (violando il quarto criterio della comunicazione sul cinema che esclude ulteriore aiuti destinati a specifiche attività di produzione cinematografica).
(113)
Infine, non è necessario prendere in esame ulteriormente nell’ambito della presente decisione se l’aiuto sia stato concesso ai produttori cinematografici.
VI. CONCLUSIONE
(114)
La Commissione giunge alla conclusione che la Spagna ha concesso aiuti di Stato a Ciudad de la Luz SA in violazione dell’articolo 108, paragrafo 3) del trattato sul funzionamento dell’Unione europea. L’investimento realizzato dalla regione di Valencia in Ciudad de la Luz non sarebbe stato effettuato da un investitore privato alle stesse condizioni e negli stessi termini. Di conseguenza, l’intero investimento pubblico nel progetto è considerato dalla Commissione un aiuto illegale.
(115)
Pertanto l’ammontare dell’aiuto fino a dicembre 2010 è pari all’importo totale dell’investimento pubblico diretto di 265 089 599 EUR effettuato in Ciudad de la Luz SA e a tutti gli incentivi concessi ai produttori cinematografici a condizione che la lavorazione dei film si svolgesse a Ciudad de la Luz.
(116)
Conformemente al trattato sul funzionamento dell’Unione europea e alla giurisprudenza costante della Corte di giustizia, la Commissione, qualora abbia accertato l’incompatibilità di un aiuto con il mercato comune, è competente a decidere che lo Stato interessato è tenuto a sopprimere o modificare tale aiuto (40). La giurisprudenza costante della Corte indica anche che, nel caso di aiuti giudicati dalla Commissione incompatibili con il mercato interno, l’obbligo di abolire l’aiuto, imposto allo Stato membro, ha l’obiettivo di ripristinare la situazione preesistente (41). La Corte ha in tal senso statuito che tale obiettivo si realizza nel momento in cui i beneficiari abbiano rimborsato gli importi erogati a titolo di aiuto illecito, perdendo così il vantaggio di cui godevano nei confronti dei concorrenti e si sia ripristinata la situazione precedente la concessione dell’aiuto (42).
(117)
In conformità con detta giurisprudenza, l’articolo 14 del regolamento (CE) n. 659/1999 (43) stabilisce che, «nel caso di decisioni negative relative a casi di aiuti illegali la Commissione adotta una decisione con la quale impone allo Stato membro interessato di prendere tutte le misure necessarie per recuperare l’aiuto dal beneficiario»,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
Il capitale sociale iniziale e i successivi aumenti di capitale sociale per l’ammontare di 94 459 719 EUR, i terreni assegnati a Ciudad de la Luz per un valore di 9 800 040 EUR, i prestiti partecipativi dell’importo di 115 milioni di EUR, i prestiti convertibili in azioni emessi dal 2008 per un totale di 45 829 840 EUR concessi illegalmente prima del 31 dicembre 2010 e tutti gli incentivi concessi a produttori cinematografici a condizione che la lavorazione dei film avesse luogo a Ciudad de la Luz, in violazione dell’articolo 108, paragrafo 3 del trattato costituiscono aiuti di Stato e non sono compatibili con il mercato interno.
Articolo 2
1. La Spagna deve recuperare dal beneficiario gli aiuti non compatibili di cui all’articolo 1.
2. L’importo da restituire comprende gli interessi calcolati dal momento in cui le somme erogate sono state messe a disposizione del beneficiario fino al momento della loro effettiva restituzione.
3. Gli interessi sono calcolati a norma del capo V del regolamento (CE) n. 794/2004 del Consiglio (44), secondo il regime dell’interesse composto.
4. A decorrere dalla data della notifica della presente decisione la Spagna sospende tutti i pagamenti ancora previsti a titolo degli aiuti di cui all’articolo 1.
Articolo 3
1. Il recupero degli aiuti di cui all’articolo 1 è immediato ed effettivo.
2. La Spagna garantisce l’attuazione della presente decisione entro un termine di quattro mesi a decorrere dalla notifica della stessa.
Articolo 4
1. Entro due mesi dalla notifica della presente decisione, la Spagna trasmette le seguenti informazioni alla Commissione:
a)
informazioni sull’importo complessivo (credito principale più interessi) che deve essere recuperato dal beneficiario;
b)
una descrizione dettagliata delle misure già adottate o previste per ottemperare alla presente decisione;
c)
una documentazione da cui risulti che il beneficiario ha ricevuto un ordine di recupero.
2. La Spagna tiene informata la Commissione sullo stato di avanzamento delle proprie misure di attuazione della presente decisione fino ad avvenuta conclusione della restituzione degli aiuti di cui all’articolo 1. La Spagna trasmette sollecitamente, su semplice richiesta della Commissione, informazioni sulle misure già adottate o previste per ottemperare alla presente decisione. Inoltre, la Spagna fornisce informazioni esaurienti sull’importo degli aiuti e degli interessi già rimborsati dal beneficiario.
Articolo 5
Il Regno di Spagna è destinatario di questa decisione.
Fatto a Bruxelles, l'8 maggio 2012