KOMMISSIONENS AFGØRELSE
af 25. april 2012
om statsstøtte SA.25051 (C 19/10) (ex NN 23/10) fra Tyskland til Zweckverband Tierkörperbeseitigung i Rheinland-Pfalz, Saarland, Rheingau-Taunus-Kreis og Landkreis Limburg-Weilburg
(meddelt under nummer C(2012) 2557)
(Kun den tyske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2012/485/EU)
EUROPA-KOMMISSIONEN HAR -
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 108, stk. 2, første afsnit (1),
efter at have opfordret interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger i overensstemmelse med denne artikel (2), under hensyntagen til disse bemærkninger og
ud fra følgende betragtninger:
1. SAGSFORLØB
(1)
Ved en klage indsendt af Saria Bio-Industries AG & Co KG (herefter »klageren«) den 23. februar 2008 fik Kommissionen kendskab til tilskud, der ydes af Tyskland til Zweckverband Tierkörperbeseitigung i Rheinland-Pfalz, Saarland, Rheingau-Taunus-Kreis og Landkreis Limburg-Weilburg (herefter »ZT«).
(2)
Ved brev af 20. juli 2010 meddelte Kommissionen Tyskland, at den havde besluttet at indlede proceduren efter artikel 108, stk. 2, i TEUF (herefter »indledningsbeslutningen«). Med offentliggørelsen af indledningsbeslutningen i Den Europæiske Unions Tidende den 26. oktober 2010 opfordrede Kommissionen alle interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger (3).
(3)
Kommissionen modtog bemærkninger fra klageren den 25. november 2010. Efter at Tyskland havde anmodet om fristforlængelse henholdsvis den 20. august 2010 og den 18. november 2010, hvilket i begge tilfælde blev bevilget, fremsatte Tyskland sine bemærkninger til såvel indledningsbeslutningen som klagerens bemærkninger i flere omgange, henholdsvis den 3. marts 2011, 1. april 2011, 4. april 2011, 16. maj 2011, 15. juli 2011 og 9. november 2011.
(4)
ZT fremsendte den 4. april 2011 skriftligt sine bemærkninger til Kommissionen. Selv om interesserede parter ifølge artikel 20, stk.1, sammenholdt med artikel 6 i forordning (EF) nr. 659/1999 af 22. marts 1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af EF-traktatens artikel 93 (4) principielt skal fremsætte deres bemærkninger senest en måned efter datoen for offentliggørelsen i Den Europæiske Unions Tidende, fremsendte ZT først sine bemærkninger efter fire måneder. Kommissionen kan kun i behørigt begrundede tilfælde tage hensyn til for sent fremsatte bemærkninger fra parterne (5). Kommissionen finder ikke, at en sådan begrundelse gives i ZT's brev, eller at omstændighederne i øvrigt taler herfor. Kommissionen har derfor ved brev af 18. april 2011 meddelt ZT, at det ville være ensbetydende med en tilsidesættelse af procedurereglerne og en uberettiget forskelsbehandling af parterne at tage ZT's bemærkninger i betragtning i den formelle undersøgelsesprocedure. Kommissionen har ikke desto mindre baseret sin afgørelse på alle informationer, der var indeholdt i bemærkningerne.
(5)
Sideløbende med Kommissionens formelle undersøgelsesprocedure har klageren gennemført en national retssag i Tyskland og anlagt sag mod ZT ved Verwaltungsgericht Trier. Ved dom afsagt den 2. december 2008 bekræftede Verwaltungsgericht Trier, at tilskuddene udgør statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, i TEUF. Med hensyn til tilbagesøgning af den ulovlige støtte afgjorde Verwaltungsgericht Trier, at ZT ikke var forpligtet til at tilbagebetale det beløb, som ZT havde modtaget fra 2005 til 2008, da der forelå ekstraordinære omstændigheder, som bevirkede, at tilbagebetaling ville være urimelig.
(6)
Verwaltungsgericht Triers dom blev påanket til Oberverwaltungsgericht Koblenz af såvel klageren som ZT. Oberverwaltungsgericht Koblenz stadfæstede ved dom af 24. november 2009 dommen fra Verwaltungsgericht Trier.
(7)
Klageren og ZT indgav herefter revisionsanke til Bundesverwaltungsgericht (herefter »BVerwG«) til prøvelse af dommen fra Oberverwaltungsgericht Koblenz. Ved dom afsagt af BVerwG den 16. december 2010 (6) blev klagerens revisionsanke forkastet, dommen fra Oberverwaltungsgericht Koblenz ændret og søgsmålene som helhed afvist, idet BVerwG var af den opfattelse, at søgsmålet for perioden 2005-2009 ikke kunne antages til realitetsbehandling, og at tilskuddet for 2010 ikke udgjorde statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk.1, i TEUF.
2. DETALJERET BESKRIVELSE AF FORANSTALTNINGEN
2.1. Retsgrundlag
2.1.1. EU-lovgivningen
(8)
Forordning (EF) nr. 1069/2009 af 21. oktober 2009 om sundhedsbestemmelser for animalske biprodukter og afledte produkter, som ikke er bestemt til konsum, og om ophævelse af forordning (EF) nr. 1774/2002 (7), indeholder bestemmelser om indsamling, transport, opbevaring, håndtering, forarbejdning og anvendelse eller bortskaffelse af animalske biprodukter for at undgå, at sådanne produkter kan udgøre en risiko for dyrs eller menneskers sundhed. Formålet med bestemmelserne er bl.a. at forebygge udbrud af bovin spongiform encephalopati (TSE) og andre epizootier såsom klassisk svinepest (KSP) og mund- og klovesyge (FMD).
(9)
I afdeling 4 i forordning (EF) nr. 1069/2009 inddeles animalske biprodukter i tre kategorier, der afspejler den specifikke risiko for folke- og dyresundheden:
a)
Kategori 1-materiale indebærer betydelige risici, som især er forbundet med TSE og forekomst af bestemte forbudte stoffer og miljøforurenende stoffer. Kategori 1-materiale omfatter bl.a. dele af kroppe af dyr, der mistænkes for at være inficeret med en TSE, eller for hvilke der foreligger bekræftelse på forekomst af en TSE, samt blandinger af kategori 1-materiale med kategori 2-materiale eller kategori 3-materiale. Sådanne materialer skal bortskaffes ved forbrænding eller forarbejdning og må ikke indgå i foder til opdrættede dyr eller i tekniske produkter.
b)
Kategori 2-materiale indebærer ligeledes betydelige risici, da det omfatter døde dyr og andre materialer, der indeholder visse forbudte stoffer eller urenheder. Kategori 2-materiale skal bortskaffes ved forbrænding eller forarbejdning og må ikke indgå i foder til opdrættede dyr. I visse tilfælde kan det dog anvendes som gødningsstof eller til tekniske formål.
c)
Kategori 3-materiale omfatter - bl.a. - dele af slagtekroppe, som er erklæret uegnede til konsum, men som ikke har udvist tegn på sygdomme, der kan overføres til mennesker eller dyr, samt materiale fra dyr, som er egnede til konsum, men som af kommercielle grunde anvendes til andre formål, f.eks. foder til opdrættede dyr.
(10)
I forordning (EF) nr. 1069/2009, som i det væsentlige er i overensstemmelse med den tidligere Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1774/2002 (8), bestemmes bl.a. for kategori 1- og kategori 2-materiale, at import og eksport er forbudt, og at anlæg til bortskaffelse kræver forudgående godkendelse af den kompetente myndighed, som på sin side er forpligtet til at overholde forordningens bestemmelser. Forordning (EF) nr. 1069/2009 indeholder således særlige kontrolregler for bortskaffelse af kategori 1- og kategori 2-materiale. Herudover findes der imidlertid ingen retningslinjer i forordningen om den økonomiske organisation af bortskaffelse af kategori 1- og kategori 2-materiale. Forordning (EF) nr. 1069/2009 indeholder således ikke noget krav om, at bortskaffelsen i et bestemt område kun må gennemføres af én virksomhed, således som det er tilfældet i Tyskland.
2.1.2. Den nationale lovgivning
(11)
I Tyskland er amter og kommuner i henhold til § 3 i Gesetz zur Durchführung gemeinschaftsrechtlicher Vorschriften über die Verarbeitung und Beseitigung von nicht für den menschlichen Verzehr bestimmten tierischen Nebenprodukten (9) (lov om gennemførelse af fællesskabsbestemmelser vedrørende forarbejdning og bortskaffelse af animalske biprodukter og afledte produkter, som ikke er bestemt til konsum, herefter »TierNebG«) forpligtet til at gennemføre bortskaffelse og forarbejdning af kategori 1- og kategori 2-materiale - såkaldt »Pflichtware«, regulerede varer. De kan selv udføre denne opgave eller overdrage den til tredjepart.
(12)
Enhver forarbejdningsvirksomhed kan bortskaffe kategori 3-materiale - såkaldt »freie Ware«, ikke-regulerede varer - forudsat at bestemmelserne i forordning (EF) nr. 1069/2009 overholdes.
2.2. Zweckverband Tierkörperbeseitigung
(13)
ZT er en offentligretlig virksomhed, som er etableret i 1979 på grundlag af §§ 1, 2 i Landesgesetz von Rheinland-Pfalz zur Ausführung des TierNebG (10) (delstaten Rheinland-Pfalz' lov til gennemførelse af TierNebG, herefter »TierNebGAG RP«). I dag er alle amter og større kommuner i Rheinland-Pfalz og Saarland samt to amter i Hessen - Kreis Rheingau-Taunus og Landkreis Limburg-Weilburg - aktionærer i ZT (jf. § 1 i vedtægterne, Verbandsordnung, for ZT).
(14)
ZT har af sine aktionærer i henhold til § 2 i vedtægterne fået overdraget varetagelsen af alle rettigheder og forpligtelser, som påhviler amter og kommuner i kraft af deres forpligtelse til bortskaffelse ifølge § 3 i TierNebG sammenholdt med de respektive delstatslove.
(15)
I henhold til tysk ret kan et Zweckverband principielt ikke gøres til genstand for konkursbehandling, da det er en offentligretlig virksomhed. Aktionærerne kan imidlertid beslutte at opløse virksomheden.
2.3. Bortskaffelse af døde dyr og slagteriaffald
2.3.1. ZT's aktiviteter
(16)
ZT udfører ikke blot opgaven, som er pålagt virksomheden i vedtægterne, med at bortskaffe kategori 1- og kategori 2-materiale fra virksomhedens interne område (herefter »internt materiale«), men bortskaffer også kategori 1- og kategori 2-materiale fra de tilgrænsende delstater Baden-Württemberg og Hessen (se detaljeret beskrivelse under betragtning (20) ff.) samt kategori 3-materiale (herefter under ét »eksternt materiale«).
(17)
Som det fremgår af nedenstående tabel, har ZT hidtil forarbejdet store mængder eksternt materiale. I de seneste år har eksternt materiale udgjort næsten halvdelen af den forarbejdede materialemængde.
Tabel 1
Materialemængde forarbejdet af ZT 1998-2009
Internt materiale
Eksternt materiale
Baden-Württemberg
Nord- og Mittelhessen
Regulerede varer, kategori 1 og 2
Ikkereguleret materiale, kategori 3
Regulerede varer, kategori 1 og 2
Regulerede varer, kategori 1 og 2
I alt
1998
Ton
38 055
[…] (11)
0
0
[…]
%
[…]
[…]
0 %
0 %
100 %
1999
Ton
41 081
[…]
0
0
[…]
%
[…]
[…]
0 %
0 %
100 %
2000
Ton
44 929
[…]
1 114
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2001
Ton
57 110
[…]
14 079
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2002
Ton
58 316
[…]
14 803
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2003
Ton
54 325
[…]
16 067
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2004
Ton
52 562
[…]
13 228
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2005
Ton
48 944
[…]
11 658
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2006
Ton
45 988
[…]
11 389
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2007
Ton
44 544
[…]
6 797
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2008
Ton
41 838
[…]
7 046
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2009
Ton
36 863
[…]
8 569
23 312
[…]
%
[…]
[…]
[…]
[…]
100 %
Gennemsnit
Ton
47 046
[…]
8 729
1 943
[…]
1998-2009
%
[…]
[…]
[…]
[…]
100 %
(18)
Det interne materiale består af døde dyr og slagteriaffald. ZT udfører her både indsamling og forarbejdning (indsamling og forarbejdning benævnes herefter under ét »bortskaffelse«). ZT opkræver gebyrer til dækning af omkostningerne. Der fastsættes forskellige gebyrsatser for døde dyr og slagteriaffald.
(19)
Da kategori 3-materiale forhandles frit på markedet, beregner ZT vederlag for bortskaffelse af dette materiale efter privatretlige bestemmelser. De fleste private bortskaffelsesvirksomheder bortskaffer kategori 3-materiale separat for at opnå en større indtjening ved forarbejdning af materialet, f.eks. til foder til selskabsdyr. ZT forarbejder imidlertid kategori 3-materiale sammen med de regulerede varer, da virksomheden ikke råder over et separat anlæg. De regulerede varer kan derfor kun forarbejdes til færdige produkter af mindre værdi - som f.eks. olie og fedtstoffer - og indtjeningen bliver tilsvarende mindre.
(20)
ZT har siden 2000 også forarbejdet kategori 1- og kategori 2-materiale fra Baden-Württemberg. Til dette formål blev der indgået en offentligretlig formålsaftale mellem ZT og Zweckverband Neckar-Franken. Materialet indsamles her lokalt af Zweckverband Neckar-Franken og leveres herefter til ZT med henblik på forarbejdning.
(21)
ZT deltog endvidere i et udbud i 2007 vedrørende bortskaffelse af regulerede varer i amterne i Nordhessen og Mittelhessen og vandt udbuddet. Et koncernselskab tilhørende klageren havde varetaget bortskaffelsen, indtil bortskaffelsesaktiviteterne blev overtaget af ZT pr. 1. april 2009.
(22)
ZT har altså ikke kun fået udnyttet sine anlæg ved forarbejdning af internt kategori 1- og kategori 2-materiale, men har også i væsentligt omfang engageret sig i forarbejdning af frit omsætteligt kategori 3-materiale samt kategori 1- og kategori 2-materiale fra eksternt område, hvilket ligger uden for rammerne af det hverv, der er overdraget virksomheden i vedtægterne. I perioden 2002 til 2008 udgjorde internt kategori 1- og kategori 2-materiale kun mellem 54 % og 58 % af den samlede materialemængde forarbejdet af ZT. I 2009 faldt denne andel til 39 % og udgjorde hermed under halvdelen af den samlede materialemængde forarbejdet af ZT - en betragtelig tilbagegang, der bl.a. skyldtes den påbegyndte modtagelse af materiale fra Nordhessen og Mittelhessen.
2.3.2. ZT's anlægskapacitet
(23)
ZT råder over to bortskaffelsesanlæg i Rivenich og Sandersmühle. Ved normal drift kører de to anlæg i gennemsnit med to skiftehold fem dage om ugen (5-dages-uge med toholdsdrift). I løbet af en sådan periode kan der maksimalt forarbejdes en mængde på 2 160 ton pr. uge. Denne disponible kapacitet ved normal drift har gennemsnitligt set været tilstrækkelig til forarbejdning af den årlige materialemængde, der i de seneste år har været på 88 000 t/år, hvilket svarer til 1 700 t/uge.
(24)
I lighed med andre bortskaffelsesvirksomheder disponerer ZT over en driftsafhængig ledig kapacitet som følge af uudnyttede skiftehold i ugens løb og i weekenden. Denne driftsafhængige ledige kapacitet kan udnyttes til forarbejdning af den ekstra mængde døde dyr, der tilkommer i tilfælde af epizootier.
2.3.2.1. Driftsafhængig ledig kapacitet på kort sigt
(25)
ZT oplyser, at anlæggene i en kortere periode på 6-12 uger kan køre med tre skiftehold syv dage om ugen (7-dages-uge med treholdsdrift). Dermed er der i en kortere periode en disponibel ugentlig kapacitet på op til 4 536 ton. Det er dog ifølge ZT ikke muligt konsekvent at køre med treholdsdrift syv dage om ugen i en længere periode, da dette ville forårsage slitage og overbelastning af medarbejderne.
(26)
ZT kan derfor på kort sigt - i en periode på op til 12 uger - disponere over en driftsafhængig ledig kapacitet på 2 376 ton pr. uge, som i tilfælde af epizootier kan forarbejdes ud over den normale materialemængde (se også Tabel 3 i afsnit 9.3.1).
2.3.2.2. Driftsafhængig ledig kapacitet på længere sigt
(27)
På længere sigt kan anlæggene maksimalt køre med tre skiftehold fem dage om ugen (5-dages-uge med treholdsdrift), når der skal forarbejdes ekstra materiale i tilfælde af epizootier, da det ved en længerevarende højere anlægsudnyttelse er nødvendigt at friholde weekenden til vedligeholdelsesarbejde. Der kan dermed forarbejdes op til 3 240 ton pr. uge.
(28)
ZT kan derfor på længere sigt - i en periode på mere end 12 uger - disponere over en driftsafhængig ledig kapacitet på 1 080 ton pr. uge, som i tilfælde af epizootier kan forarbejdes ud over den normale materialemængde (se også Tabel 3 i afsnit 9.3.1).
2.4. Tilskud og offentlig opgave
(29)
Tilskuddene, som ZT modtager af aktionærerne (amter og kommuner), har hjemmel i vedtægterne, Verbandsordnung, for ZT. Formålet med tilskuddene er at kompensere ZT for de omkostninger, der ikke dækkes af indtægterne (jf. vedtægternes § 9, stk. 1).
(30)
De specifikke tilskudsbeløb fastsættes i den årlige budgetstatut, som skal vedtages på forhånd af generalforsamlingen. Når budgetstatutten er vedtaget, er ZT berettiget til at opkræve tilskudsbetaling ved en forvaltningsakt.
(31)
I februar 2010 blev vedtægterne for ZT ændret med tilbagevirkende kraft fra den 1. januar 2009. Indtil dette tidspunkt var anvendelse og beregning af tilskuddene udelukkende reguleret i vedtægternes § 9, stk. 1, men i februar 2010 blev nedenstående bestemmelser indsat i vedtægterne:
(32)
Tilskuddene skal ifølge vedtægternes § 9, stk. 2, nu fastsættes på forhånd ved statut. Endvidere bestemmes, at tilskuddene kun må opkræves som kompensation for omkostninger vedrørende den overdragne forpligtelse til at bortskaffe kategori 1- og kategori 2-materiale samt forpligtelsen til at opretholde overskydende kapacitet i tilfælde af epizootier.
(33)
I vedtægternes § 10, stk. 2, fastsættes den overskydende kapacitet, der skal opretholdes, fra og med 2009 til 7 110 ton, der skal forarbejdes i løbet af seks uger (svarende til seks gange 1 185 ton pr. uge). Der er ved fastlæggelsen af den overskydende kapacitet taget højde for, at der ud over ZT's kapacitet også rådes over en alternativ bortskaffelseskapacitet på 5 000 ton pr. år, som kan benyttes i tilfælde af epizootier. Omkostningerne vedrørende den overskydende kapacitet skal fastsættes på forhånd i den enkelte driftsplan. Ved opgørelsen af omkostninger vedrørende den overskydende kapacitet kan der kun medtages forholdsmæssige faste omkostninger (afskrivninger, skatter, forsikringer, renteudgifter for fremmedkapital), omkostninger vedrørende eksterne serviceaftaler samt forholdsmæssige personaleomkostninger til at sikre, at systemet altid er driftsklart. Omkostningerne vedrørende den overskydende kapacitet skal opføres på separate konti, adskilt fra virksomhedens øvrige omkostninger. Omkostningerne fordeles i forhold til de enkelte kapacitetsandele.
(34)
ZT har modtaget tilskud på 66 493 680 EUR i tidsrummet fra etableringen i 1979 til 2011. De årlige tilskudsbeløb fra og med 1998 var som følger:
1998
:
2 114 192 EUR (4 135 000 DM)
1999
:
2 432 216 EUR (4 575 000 DM)
2000-2001
:
2 249 684 EUR (4 400 000 DM) pr. år
2002-2008
:
2 250 000 EUR pr. år
2009
:
1 961 515 EUR
2010
:
2 212 392 EUR
2011
:
1 962 515 EUR
(35)
De samlede tilskudsbetalinger fra 1998 til 2011 beløb sig til 30 932 198 EUR.
(36)
De forelagte resultatopgørelser viser, at ZT i årene fra 1998 til 2009 efter indregning af tilskuddene har oparbejdet et akkumuleret tab på 4 562 795 EUR. Fraregnet tilskuddene på 26 757 292 EUR udgør det akkumulerede tab for perioden 1998-2009 31 320 678 EUR. Tilskuddene har derfor ikke været tilstrækkelige til fuldt ud at kompensere ZT for det akkumulerede tab.
2.5. Godkendt statsstøtte i forbindelse med TSE-test, døde dyr og slagteriaffald
(37)
Ifølge artikel 191, stk. 2, i TEUF gælder som hovedregel princippet om, at forureneren betaler for bortskaffelse af animalske biprodukter. Det er derfor landbrugere og slagterier, der har det primære ansvar for at tage sig af bortskaffelsen af døde dyr og slagteriaffald på korrekt måde og at betale de dermed forbundne omkostninger. (12)
(38)
TSE-krisen gjorde det imidlertid nødvendigt at sikre korrekt behandling af døde dyr og slagteriaffald, som består af kategori 1- og kategori 2-materiale, og at yde hjælp til landbrugerne i form af statsstøtte. Kommissionen fastlagde regler herom i EF-rammebestemmelserne af 24. december 2002 om statsstøtte i forbindelse med TSE-test, døde dyr og slagteriaffald (herefter »TSE-rammebestemmelserne«) (13). Disse regler blev opdateret og skærpet i afsnit V.B.4 i EF-rammebestemmelserne for statsstøtte til landbrug og skovbrug for 2007-2013 (herefter »landbrugsrammebestemmelserne for 2007-2013«) (14).
(39)
TSE-rammebestemmelserne og landbrugsrammebestemmelserne for 2007-2013 kræver principielt, at forurenerne betaler omkostningerne ved bortskaffelse af animalske biprodukter (15), men tillader også statsstøtte til TSE-test samt til bortskaffelse af døde dyr under visse, stærkt begrænsede omstændigheder (16). Der må principielt ikke ydes støtte til bortskaffelse af slagteriaffald (17). Endvidere er støtten kun forenelig med det indre marked, såfremt det er godtgjort, at denne kun kommer landbrugerne og ikke produktionsvirksomheder i de efterfølgende led (herunder slagterier og bortskaffelsesanlæg) til gode (18).
2.5.1. Kommissionens beslutning af 29. januar 2004 i støttesag NN 33/03
(40)
Kommissionen godkendte i 2004 støtteforanstaltninger til risikostyring i forbindelse med TSE i Rheinland-Pfalz, som var anmeldt af Tyskland efter artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF, TSE-rammebestemmelserne og EF-rammebestemmelserne af 12. august 2000 for statsstøtte i landbrugssektoren (19). Formålet med disse støtteforanstaltninger var at forhindre spredning af BSE, idet der bl.a. blev ydet godtgørelse til landbrugere for de ekstraomkostninger til bortskaffelse af risikomateriale, som indførelsen af et forbud mod fodring af kvæg med kød- og benmel medførte.
(41)
Ud over andre foranstaltninger godkendte Kommissionen en engangsstøtte på 100 % for omkostninger til bortskaffelse af specificeret risikofyldt slagteriaffald, som blev frembragt i ZT's interne område i perioden oktober 2000 til september 2001 som følge af forbuddet mod fodring med kød- og benmel. Her var det imidlertid ikke ZT, men slagterierne, der blev anset som støttemodtagere.
2.5.2. Kommissionens beslutning af 6. juli 2004 i støttesag N 15/04
(42)
Formålet med den anden støtteordning, der ligeledes blev godkendt i 2004, er at kompensere landbrugerne i Rheinland-Pfalz for udgifter til indsamling og forarbejdning af døde dyr, for hvilket de har betalt bidrag til Tierseuchenkasse (20). Gebyrerne, som ZT fakturerer for indsamling og forarbejdning af interne døde dyr, betales ligeligt af delstaterne (Rheinland-Pfalz, Hessen og Saarland), aktionærerne og Tierseuchenkasse i de enkelte delstater. For så vidt angår forarbejdningsomkostningerne, skal husdyravlerne dog selv betale et bidrag på 25 %.
(43)
Støtten, som udbetales direkte til ZT, er godkendt af Kommissionen for perioden fra den 1. januar 1999 til den 31. december 2013. Støtten er betinget af, at den udelukkende kommer landbrugerne til gode og ikke kumuleres med anden støtte.
(44)
Da støtten dækker en forholdsmæssig andel af de på forhånd fastlagte gebyrer (100 % for indsamling og 75 % for forarbejdning), har Kommissionen konkluderet, at denne støtteordning udelukkende kommer landbrugerne til gode og ikke giver ZT nogen økonomisk fordel.
2.5.3. Forholdet mellem de godkendte støtteordninger NN 33/03 og N 15/04 og tilskuddene
(45)
Beløbene fra de to godkendte støtteordninger (herefter »landbrugsstøtten«) bogføres som indtægter hos ZT. Der er derfor i de under punkt (36) anførte tab før tilskud allerede taget højde for, at ZT har modtaget landbrugsstøtten som indtægt.
(46)
Ud over landbrugsstøtte modtager ZT altså også tilskud for derved at få finansieret de resterende tab.
3. BEGRUNDELSE FOR INDLEDNING AF PROCEDUREN
(47)
Klageren er af den opfattelse, at ZT ikke ville kunne overleve økonomisk, hvis de årlige tab ved bortskaffelse af internt og eksternt materiale ikke blev dækket af tilskud fra aktionærerne. ZT, der har monopol på bortskaffelse af internt materiale og dermed ikke er udsat for konkurrence, tilbyder priser på de åbne markeder for eksternt materiale, som ligger under markedspriserne. ZT's prispolitik tager udelukkende sigte på at opnå fuld udnyttelse af ZT's anlæg, som har en stor ledig kapacitet.
(48)
Klageren finder, at tilskuddene har ført til konkurrencefordrejning på adskillige punkter. Særlig kritiserer klageren ZT's prisfastsættelse i forbindelse med kategori 3-materiale og med tilbuddet, der blev afgivet, da opgaven med bortskaffelse i Nordhessen og Mittelhessen blev sendt i udbud:
a)
ZT tilbyder ikke at varetage bortskaffelsen af slagteriaffald for et gebyr, der er afhængigt af den forarbejdede mængde, men derimod til en fast pris pr. dyr. For mindre slagterier, der har større omkostninger ved adskillelse af kategori 3-materiale fra kategori 1- og kategori 2-materiale end de større og mere veludrustede slagterier, vil det derfor være fordelagtigt at undlade adskillelse og aflevere kategori 3-materiale sammen med slagteriaffald af kategori 1 og 2 til ZT. ZT tilbyder således bortskaffelse af slagteriaffald til priser, som ikke dækker omkostningerne, da de ekstraomkostninger, der er forbundet med at medtage kategori 3-materiale i forarbejdningen, ikke indregnes i gebyrerne.
b)
Ved udbuddet vedrørende bortskaffelse af kategori 1- og kategori 2-materiale i Nordhessen og Mittelhessen kunne ZT kun vinde, fordi virksomhedens faste omkostninger ved opretholdelse af kapacitet allerede var dækket via tilskuddene, og ZT derfor kunne tilbyde lavere gebyrsatser.
(49)
De tyske myndigheder mener derimod, at tilskuddene er nødvendige til dækning af de omkostninger, som ZT har ved forpligtelsen til at opretholde overskydende kapacitet i tilfælde af epizootier. De tyske myndigheder har i den forbindelse fremlagt en undersøgelsesrapport fra Fraunhofer-Institut (21) fra marts 2007 (herefter »Fraunhofer-rapporten«), som skal vise, at omkostningerne ved den overskydende kapacitet udgør ca. 50 % af de samlede kapacitetsomkostninger. Endvidere er tilskuddene nødvendige til dækning af udgifter til oprensning af fraflyttede grunde.
(50)
På grundlag af en foreløbig undersøgelse fastslog Kommissionen først, at tilskuddene principielt giver ZT en økonomisk fordel, da de reducerer ZT's løbende udgifter, og at også de andre kriterier for statsstøtte var opfyldt.
(51)
Kommissionen påpegede, at en sådan driftsstøtte normalt er forbudt. Kommissionen udtrykte herefter tvivl om, hvorvidt tilskuddene kan være berettigede som kompensation for opretholdelse af overskydende kapacitet. Kommissionen henviste i den forbindelse til de fire kriterier i Altmark-dommen (22):
a)
Den pågældende virksomhed skal faktisk have fået overdraget forpligtelser til offentlig tjeneste, og disse forpligtelser skal være klart defineret.
b)
De kriterier, der skal danne grundlag for beregningen af kompensation, skal være fastlagt på forhånd på en objektiv og gennemsigtig måde.
c)
Kompensationen må ikke overstige, hvad der er nødvendigt for helt eller delvist at dække de udgifter, der er afholdt ved opfyldelsen af forpligtelserne til offentlig tjeneste, idet der skal tages hensyn til hermed forbundne indtægter såvel som til en rimelig fortjeneste.
d)
Når den virksomhed, der skal overdrages en forpligtelse til offentlig tjeneste, ikke udvælges inden for rammerne af en procedure for tildeling af offentlige kontrakter, som sikrer, at det er den virksomhed, der kan levere disse tjenester til de laveste omkostninger for samfundet, der udvælges, skal størrelsen af den nødvendige kompensation fastlægges på grundlag af en analyse af de omkostninger, som en typisk, veldrevet virksomhed ville have ved at opfylde de pågældende forpligtelser.
(52)
Med hensyn til spørgsmålet om, hvorvidt der er tale om en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, udtrykte Kommissionen tvivl om, hvorvidt opretholdelse af overskydende kapacitet i tilfælde af epizootier er af almindelig interesse, da landbrugerne i henhold til forureneren betaler-princippet grundlæggende er forpligtet til at bortskaffe døde dyr og slagteriaffald og modtager støtte hertil via ovennævnte støtteordninger, som Kommissionen har godkendt. Der kan også sættes spørgsmålstegn ved, om tilskuddene er nødvendige. Erfaringer fra andre tyske delstater viser nemlig, at anlæg drevet af private operatører synes at tilvejebringe tilstrækkelig overskydende kapacitet i tilfælde af epizootier, uden at det er nødvendigt at yde operatørerne særlig kompensation herfor.
(53)
Kommissionen betvivlede endvidere, at ZT's vedtægter opfylder kravene til en gennemsigtig overdragelsesakt, da vedtægterne før 2010 hverken definerede opretholdelse af overskydende kapacitet som en offentlig tjeneste overdraget til ZT eller angav de nødvendige kriterier til omkostningsberegning.
(54)
Ved bedømmelse af, om kompensation er nødvendig, fandt Kommissionen, at det må overvejes, om tilskuddene ikke i virkeligheden dækker tab ved urentabel ledig kapacitet. Det er diskutabelt, om ekstra tilskud er nødvendige, når alle omkostninger i andre delstater dækkes af forurenerne via gebyrer.
(55)
Da ZT ikke er udvalgt efter en offentlig udvalgsprocedure, er det tvivlsomt, om ZT er en typisk, veldrevet virksomhed.
(56)
Kommissionen drog derfor den foreløbige konklusion, at det må undersøges nærmere, om tilskuddene til ZT for opretholdelse af overskydende kapacitet rent faktisk er nødvendige, eller om markedet i virkeligheden selv ville kunne tilvejebringe tilstrækkelig ledig anlægskapacitet i tilfælde af epizootier.
(57)
Endelig betvivlede Kommissionen Tysklands argument om, at tilskuddene er berettigede, idet de udgør kompensation for udgifter til oprensning af fraflyttede grunde. Ifølge punkt 132 i EF-retningslinjerne for statsstøtte til miljøbeskyttelse af 1. april 2008 (herefter »miljøstøtteretningslinjerne«) (23) kan en sådan støtte principielt kun anses for forenelig med fællesmarkedet, hvis modtageren ikke kan gøres ansvarlig efter gældende ret i den enkelte medlemsstat, og denne betingelse synes ikke at være opfyldt her.
4. SAGENS BEHANDLING VED DE NATIONALE RETTER
(58)
BVerwG fastslog i dom af 16. december 2010, at tilskuddet for 2010 ikke udgjorde statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk.1, i TEUF, da Altmark-kriterierne var opfyldt. BVerwG tog ikke stilling til tidligere tilskud, da retten ikke fandt, at søgsmålet vedrørende tilskud ydet før 2010 kunne antages til realitetsbehandling.
4.1. Altmark-kriterium 1
(59)
BVerwG finder, at bortskaffelse af animalske biprodukter på grundlag af forordningen om animalske biprodukter og § 3, stk. 1, i TierNebG er en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, og at opretholdelse af overskydende kapacitet i tilfælde af epizootier kan henregnes hertil.
(60)
BVerwG skelner mellem kapacitet, som bruges under normal drift, herunder driftsafhængig ledig kapacitet, og kapacitet, som normalt er uudnyttet. Hvis det forholder sig sådan, at tilskuddene går til dækning af omkostningerne vedrørende normal kapacitet, herunder driftsafhængig ledig kapacitet, er BVerwG enig i, at der i lyset af forureneren betaler-princippet er tale om statsstøtte.
(61)
Hvis tilskuddene derimod går til dækning af omkostningerne ved tilvejebringelse af ledig kapacitet, der udelukkende opretholdes til brug i tilfælde af epizootier, er der ikke tale om statsstøtte. Det er i den forbindelse uden betydning, om den ledige kapacitet er større, end driften nødvendiggør, da der i sagens natur er tale om kapacitet, som almindeligvis ikke bruges. Der kan kun drages en anden konklusion, hvis der er tegn på, at den ledige kapacitet også bruges under normal drift (f.eks. til bortskaffelse af kategori 3-materiale). Da dette imidlertid ikke synes at være tilfældet, udgør tilskuddene udelukkende kompensation for omkostninger i forbindelse med den offentlige forpligtelse til opretholdelse af overskydende kapacitet.
4.2. Altmark-kriterium 2
(62)
Hvad angår gennemsigtighedskriteriet, konstaterer BVerwG, at vedtægterne blev ændret den 2. februar 2010, umiddelbart før tilskudsansættelsen for 2010. BVerwG er af den opfattelse, at det i § 9 i vedtægterne af 2010 præciseres, at tilskuddene udelukkende skal dække omkostningerne ved opretholdelse af den overskydende kapacitet.
4.3. Altmark-kriterium 3
(63)
Det er i kraft af ændringen af § 9 i vedtægterne sikret, at tilskuddene udelukkende dækker omkostningerne ved opretholdelse af overskydende kapacitet i tilfælde af epizootier.
(64)
Hvad angår dimensioneringen af den overskydende kapacitet, finder retten endvidere, at der her ikke er tale om en driftsøkonomisk beslutning, der skal træffes på grundlag af den økonomiske rentabilitet. Opretholdelse af overskydende kapacitet i tilfælde af epizootier er i sagens natur urentabel, da omkostningerne ved denne ledige kapacitet altid vil være uforholdsmæssigt store set i forhold til risikoen for et omfattende udbrud af en epizooti.
4.4. Altmark-kriterium 4
(65)
BVerwG er af den opfattelse, at det fjerde Altmark-kriterium ikke kan finde anvendelse i nærværende sag, da bortskaffelse af kategori 1- og kategori 2-materiale sker separat, adskilt fra bortskaffelse af kategori 3-materiale. Der er ingen overlapning mellem de offentlige og de erhvervsmæssige tjenesteydelser, som ZT leverer. I Altmark-sagen var der derimod tale om, at et privat busselskab havde fået overdraget et stort antal forpligtelser til offentlig tjeneste (f.eks. med hensyn til antal stoppesteder og køreplan), hvilket havde stor indflydelse på måden, hvorpå de basale befordringsydelser blev udført. Tilskuddene til ZT bliver således ydet som kompensation for offentlig tjeneste, der udføres uden for rammerne af det almindelige marked.
(66)
BVerwG finder endvidere, at en offentlig instans har muligheden for selv at udføre de opgaver, der er af almindelig interesse, og ikke er tvunget til at henvende sig til private udbydere. I forhold til Domstolens retspraksis på udbudsrettens område gør BVerwG gældende, at det står en offentlig instans frit for selv at afgøre, om man vil udføre en opgave med egne ressourcer eller skaffe ressourcer hertil på markedet (24).
5. BEMÆRKNINGER FRA KLAGEREN
5.1. Altmark-kriterium 1
(67)
Klageren gør gældende, at forureneren betaler-princippet indebærer, at opretholdelse af overskydende kapacitet i tilfælde af epizootier ikke er en tjeneste af almindelig økonomisk interesse (SGEI - Services of General Economic Interest) som omhandlet i artikel 106, stk. 2, i TEUF.
(68)
Det er let at identificere forurenerne, som er landbrugere og slagterier: Landbrugerne drager fordel af en effektiv bekæmpelse af epizootier, da disse sygdomme udgør en risiko for deres besætninger og dermed for deres aktiver. Hurtig og effektiv bekæmpelse af epizootier gør det muligt for slagterierne at opretholde driften i normalt omfang.
(69)
Forureneren betaler-princippet er også et anerkendt princip i relevant tysk lovgivning, hvor landbrugere og slagterier regelmæssigt anføres som forurenere, der skal betale omkostningerne ved bortskaffelse. (25)
5.2. Altmark-kriterium 2
(70)
Klageren hævder, at ZT først har fremført sin påstand om, at virksomheden altid har haft til opgave at opretholde en overskydende kapacitet i tilfælde af epizootier, efter at de nationale undersøgelser og Kommissionens undersøgelser var iværksat. Før ændringen af vedtægterne i 2010 forelå der ikke en udtrykkelig overdragelse af opgaven med opretholdelse af overskydende kapacitet til ZT, ligesom der heller ikke på forhånd var fastlagt kriterier for beregning af kompensationen.
5.3. Altmark-kriterium 3
(71)
Klageren påstår, at opgaven med at opretholde overskydende kapacitet ikke påfører bortskaffelsesanlæggene nogen nettoomkostninger.
5.3.1. Den overskydende kapacitet er dækket ind af den driftsafhængige ledige kapacitet.
(72)
Bortskaffelsesanlæg i Tyskland kører normalt fem eller seks dage om ugen i toholdsdrift, med udsving på +/- 5 %, målt i driftstimer. Afhængigt af de sæsonmæssige udsving kører anlæggene i treholdsdrift, når efterspørgslen er stor, og returnerer så til 5-dages-uge med toholdsdrift, når efterspørgslen er mindre. Böckenhoff-rapporten (26) dokumenterer, at der kan tilvejebringes tilstrækkelig overskydende kapacitet via det tredje skiftehold i ugens løb og yderligere skiftehold i weekenden, således at det er muligt at håndtere den ekstra materialemængde, der tilkommer i tilfælde af epizootier.
(73)
Den nødvendige overskydende kapacitet kan derfor dækkes ind af den driftsafhængige ledige kapacitet, som forefindes ved normal drift af bortskaffelsesanlæggene. Klageren fremhæver, at han således aldrig har set sig nødsaget til at foretage yderligere investeringer for at kunne opretholde en tilstrækkelig overskydende kapacitet i tilfælde af epizootier.
(74)
Endvidere anfører klageren, at der ved kapacitetsplanlægning for et bortskaffelsesanlæg skal tages højde for kapaciteten i de tilgrænsende delstater. I tilfælde af et omfattende sygdomsudbrud vil man kunne gøre brug af kapaciteten i andre delstater til håndtering af en kortvarig stigning i kapacitetsbehovet. Der findes ingen lovbestemmelser, der forbyder transport af kategori 1- og kategori 2-materiale. Tværtimod nævnes udnyttelse af kapaciteten i tilgrænsende områder som en nærliggende mulighed til håndtering af flaskehalse i forarbejdningskapaciteten i de relevante tyske lovbestemmelser (27).
5.3.2. De samlede omkostninger skal dækkes af de regulære gebyrindtægter
(75)
Klageren oplyser, at omkostningerne ved den samlede kapacitet normalt dækkes af de gebyrer, som den virksomhed, der har fået overdraget opgaven med bortskaffelse af kategori 1- og kategori 2-materiale, indtjener i regulær drift. Da omkostningerne ved den driftsafhængige ledige kapacitet er et fast element i driftsanlæggets omkostninger, kan de indgå i beregningen af gebyrerne. Klageren henviser i den forbindelse bl.a. til en dom afsagt af BVerwG (28), som fastslår, at omkostningerne ved sagligt berettigede kapacitetsreserver kan indregnes i gebyrerne.
(76)
I 10 af de 16 delstater er det udelukkende privatejede virksomheder, der har fået overdraget opgaven med bortskaffelse af kategori 1- og kategori 2-materiale (Berlin, Brandenburg, Bremen, Hamburg, Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen, Sachsen-Anhalt, Schleswig-Holstein og Thüringen). I nogle af disse delstater er der regioner med særligt store besætninger, eksempelvis i Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen og Schleswig-Holstein. I Bayern og Hessen udføres bortskaffelsen delvist af privatejede virksomheder.
(77)
I de delstater, hvor klageren eller tilknyttede virksomheder har fået overdraget opgaven med bortskaffelse af animalske biprodukter (Mecklenburg-Vorpommern, Sachsen-Anhalt og Thüringen) fastlægger myndighederne og den pågældende virksomhed i fællesskab den årlige maksimumskapacitet, som bortskaffelsesanlægget skal opretholde. Denne kapacitet anses som tilstrækkelig til håndtering af en større efterspørgsel i tilfælde af epizootier. Klageren er bekendt med, at man i nogle udbudsforretninger i Nordrhein-Westfalen på forhånd har fastlagt størrelsen af den overskydende kapacitet. Som eksempel nævnes et udbud i Kreis Steinfurt, hvor den overskydende kapacitet blev fastsat til 5 % af det foregående års besætning. Bortskaffelsesgebyrerne kalkuleres således, at bortskaffelsesanlæggenes samlede faste omkostninger refinansieres fuldt ud via de bortskaffelsesgebyrer, som faktureres til landbrugere og slagterier.
(78)
Den praksis, de øvrige delstater følger, viser således, at de samlede omkostninger ved et bortskaffelsesanlæg - herunder omkostningerne ved opretholdelse af overskydende kapacitet - kan finansieres fuldt ud via gebyrindtægterne, og ekstra kompensation fra det offentlige er derfor ikke nødvendig.
5.3.3. ZT's faktiske anvendelse af tilskuddene
(79)
Klageren hævder, at ZT ikke blot anvender tilskuddene til finansiering af tab, som er oparbejdet ved normal drift, men også til finansiering af tab ved opretholdelse af overkapacitet, som senere bruges til eksterne formål.
5.3.3.1. Brug af den påståede overskydende kapacitet til varetagelse af offentlige opgaver for Nordhessen og Mittelhessen
(80)
Når den ledige kapacitet påvist i Fraunhofer-rapporten (29) sammenholdes med den ledige kapacitet, som ZT angiver i sit tilbud i forbindelse med udbuddet i Nordhessen og Mittelhessen i 2009, ses en tydelig reduktion af ZT's ledige kapacitet over tid: Den ledige kapacitet og dermed den angiveligt nødvendige overskydende kapacitet, der ifølge Fraunhofer-rapporten i 2005 var på ca. 50 % af den samlede kapacitet, faldt frem til 2009 til 35 %, hvilket fremgår af ZT's tilbud for Nordhessen og Mittelhessen.
(81)
Hvis det antages, at ZT rent faktisk har fået overdraget opgaven med at opretholde en overskydende kapacitet, og at en passende overskydende kapacitet ville være på 50 % af ZT's gennemsnitskapacitet (som det konstateres i Fraunhofer-rapporten), ville ZT hverken have været i stand til at deltage i udbuddet for Nordhessen eller at påtage sig yderligere bortskaffelsesforpligtelser i Baden-Württemberg.
(82)
Da ZT imidlertid rent faktisk vandt udbuddet for Nordhessen og også har påtaget sig yderligere bortskaffelsesopgaver, må ZT nødvendigvis have benyttet en del af den påståede nødvendige overskydende kapacitet i den normale drift. Det er derfor åbenlyst, at tilskuddene går til finansiering af omkostninger ved ledig kapacitet, som ikke er nødvendig til opretholdelse af overskydende kapacitet.
5.3.3.2. Finansiering af unødvendig ledig kapacitet
(83)
Klageren sammenligner ZT's eksisterende ledige kapacitet med den disponible ledige kapacitet i andre delstater og kommer til den konklusion, at ZT's ledige kapacitet - når der tages højde for de forskellige besætningsstørrelser - udgør det fire- til femdobbelte af den ledige kapacitet, der er disponibel i andre delstater til brug som overskydende kapacitet. Dermed går tilskuddene til finansiering af ledig kapacitet, der set i forhold til praksis i andre delstater er betydeligt større end nødvendigt til opretholdelse af overskydende kapacitet. ZT's overskydende ledige kapacitet kan så senere benyttes til eksterne formål - som eksempelvis deltagelse i udbuddet i Nordhessen og Mittelhessen.
5.4. Altmark-kriterium 4
(84)
Klageren gør gældende, at ZT ikke har fået tildelt kontrakten i et offentligt udbud, hvorimod man i de fleste andre delstater udvælger den mest effektive udbyder i en offentlig udbudsprocedure. Endvidere er der ikke udarbejdet en omkostningsanalyse, hvor ZT's omkostninger er sammenlignet med omkostningerne i en typisk, veldrevet virksomhed.
(85)
Klageren er af den opfattelse, at der ikke ville have været nogen juridiske hindringer for gennemførelse af et offentligt udbud i Rheinland-Pfalz.
5.5. Konkurrencefordrejning på eksterne markeder
5.5.1. ZT's tilbud i forbindelse med udbuddet for Nordhessen og Mittelhessen dækker ikke omkostningerne
(86)
Ifølge klageren kan tilskuddenes konkurrencefordrejende virkning illustreres med forløbet af udbudsproceduren for Nordhessen:
(87)
Før udbuddet varetog Tierbeseitigungsanlage Schäfer GmbH (herefter: »TBA Schäfer«), en virksomhed tilknyttet klagerens virksomhed, opgaven med bortskaffelse af kategori 1- og kategori 2-materiale. Det lykkedes imidlertid ikke TBA Schäfer at vinde udbuddet i 2009, som i stedet blev vundet af ZT. TBA Schäfer var nødsaget til at afgive sit tilbud med udgangspunkt i de fulde omkostninger, mens ZT kunne tilbyde gebyrer under omkostningsniveauet, idet en del af ZT's kapacitetsomkostninger allerede var finansieret af tilskuddene.
(88)
At ZT ved udbuddet for Nordhessen har afgivet et tilbud, som ikke dækker omkostningerne, påvises også i en sammenligning med de gebyrer, som ZT opkræver i det interne område. ZT opkræver her et gebyr på 328 EUR pr. ton, mens ZT ved udbuddet for Nordhessen kun har sat gebyret pr. ton til 208 EUR i sit tilbud. Da der ikke er nogen større forskel mellem indsamlingsomkostningerne i de to områder, forekommer det uforståeligt, at ZT kan tilbyde gebyrer for præcis den samme tjenesteydelse for Nordhessen, der ligger ca. en tredjedel under gebyrerne for det interne område.
(89)
Da TBA Schäfers omkostningsgrundlag var kendt fra tidligere udbud, var det meget nemt for ZT at afgive tilbud på 208 EUR pr. ton, hvilket blot lå 4 EUR under TBA Schäfers tilbud på 212 EUR pr. ton, og derved vinde udbuddet.
5.5.2. ZT's gebyrer for bortskaffelse af kategori 3-materiale dækker ikke omkostningerne
(90)
Klageren bekræfter, at ZT's fastprispolitik i Rheinland-Pfalz skader slagteriernes incitament til at adskille kategori 3-materiale fra kategori 1- og kategori 2-materiale. Dette betyder, at et betragteligt kvantum kategori 3-materiale, som ellers ville kunne viderebehandles til fremstilling af foder til selskabsdyr, bortskaffes sammen med det mindre værdifulde kategori 1- og kategori 2-materiale. (30)
(91)
Ydermere er det kvantum kategori 3-materiale, der fjernes fra markedet som følge af ZT's prispolitik, større end antaget af Kommissionen i dennes foreløbige vurdering af markedet. I betragtning 33 i procedureindledningen er det anført, at der foretages adskillelse af kategori 3-materiale ved 72 % af alle slagtninger i Rheinland-Pfalz. Dette tal er imidlertid udelukkende baseret på antallet af slagtninger. Hvis man tager højde for, at andelen af kategori 3-materiale er betydeligt større ved slagtning af kvæg end ved slagtning af svin, kommer man til det resultat, at kun 45 % af kategori 3-materialet adskilles. Dermed indebærer ZT's prispolitik, at markedet fordrejes i endnu højere grad end hidtil antaget.
6. BEMÆRKNINGER FRA ZT
(92)
ZT's bemærkninger er på de relevante punkter sammenfaldende med Tysklands bemærkninger, som er gengivet i næste afsnit. For at undgå unødvendige gentagelser anføres ZT's bemærkninger derfor ikke særskilt.
7. BEMÆRKNINGER FRA TYSKLAND
(93)
De tyske myndigheder bestrider, at de tilskud, der er opkrævet i henhold til ZT's vedtægter, udgør en ulovlig støtte, da Altmark-dommens kriterier er opfyldt. De gør endvidere gældende, at denne støtte er forenelig med det indre marked, da tilskuddene ikke overstiger de omkostninger, der er forbundet med opretholdelse af overskydende kapacitet og oprensning af fraflyttede grunde.
7.1. Altmark-kriterium 1
(94)
De tyske myndigheder anfører for det første, at opretholdelse af overskydende kapacitet i tilfælde af epizootier er en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse. Til støtte for dette synspunkt gør myndighederne gældende, at bortskaffelse af kategori 1- og kategori 2-materiale er en opgave, som de lokale myndigheder er forpligtet til at varetage.
(95)
De lokale myndigheder har overdraget denne opgave til ZT, som er en retligt selvstændig, offentlig virksomhed. Den almindelige økonomiske interesse består i, at bortskaffelse af kategori 1- og kategori 2-materiale skal beskytte menneskers sundhed, frem for alt i tilfælde af epizootier.
(96)
Det skal i den forbindelse bemærkes, at det ikke kan gøres gældende over for ZT, at der også har kunnet ske finansiering i henhold til TSE-rammebestemmelserne og landbrugsrammebestemmelserne for 2007-2013. Disse bestemmelser omhandler nemlig kun finansiering af omkostninger ved bortskaffelse af konkrete døde dyr (dyrekroppe), og ikke omkostninger ved opretholdelse af overskydende kapacitet. Tilskuddene er derfor ikke kumuleret med den godkendte TSE-støtte.
(97)
Endvidere kan landbrugerne identificeres som forurenere i forbindelse med bortskaffelse af døde dyr, hvorimod det er mere problematisk at identificere forurenerne, hvad angår omkostningerne ved opretholdelse af overskydende kapacitet i tilfælde af epizootier.
7.2. Altmark-kriterium 2
(98)
ZT har siden 1979 haft til opgave at bortskaffe animalske biprodukter i medfør af TierNebGAG RP.
(99)
Ved ændringen af vedtægterne pr. 1. februar 2010 blev størrelsen af den nødvendige overskydende kapacitet samt kriterierne for beregning af nettoomkostningerne fastlagt. Dette skete på grundlag af Fraunhofer-rapporten.
(100)
De tyske myndigheder fremhæver, at de tilskud, som ZT har opkrævet af sine medlemmer inden vedtægtsændringen i 2010, også var fastsat på en objektiv og gennemsigtig måde. Særlig bemærkes, at driftsplanen for det enkelte år altid er vedtaget offentligt af ZT's generalforsamling i form af en statut og endvidere godkendt af tilsynsmyndigheden samt offentliggjort i de officielle tidender for Rheinland-Pfalz, Hessen og Saarland.
7.3. Altmark-kriterium 3
(101)
De tyske myndigheder er af den opfattelse, at den tilvejebragte overskydende kapacitet er nødvendig for at sikre beskyttelsen af menneskers sundhed i tilfælde af epizootier.
7.3.1. Rapport vedrørende omfanget af den overskydende kapacitet
(102)
Der er ifølge de tyske myndigheder taget udgangspunkt i Fraunhofer-rapporten ved fastlæggelsen af den overskydende kapacitet i de ændrede vedtægter af 2. februar 2010. Efter procedurens indledning har de tyske myndigheder fået udarbejdet endnu en rapport (31) af Institut für Strukturforschung und Planung in agrarischen Intensivgebieten (herefter: ISPA-RP-rapporten).
(103)
I Fraunhofer-rapporten blev den forventede materialemængde i forskellige scenarier vurderet, og sandsynligheden for de forskellige scenarier blev indkalkuleret. ISPA-RP-rapporten anvendte en detaljeret metode til modellering af de forskellige sygdomsscenarier ved udbrud af mund- og klovesyge (FMD) eller klassisk svinepest (KSP).
(104)
Begge undersøgelser kom til det resultat, at ZT's eksisterende samlede kapacitet er tilstrækkelig til at forarbejde både det normale kvantum in- og eksternt materiale på gennemsnitligt 1 700 ton pr. uge og også de ekstra materialemængder, der tilkommer i tilfælde af kortere- og længerevarende sygdomsudbrud.
7.3.1.1. Korterevarende sygdomsudbrud
(105)
Det fremgår af ISPA-RP-rapporten, at hvis man ved korterevarende sygdomsudbrud går ud fra en ekstra materialemængde på op til 200 ton pr. dag i 2-5 dage, vil den ekstra materialemængde uden problemer kunne forarbejdes sammen med den normale mængde ved hjælp af den eksisterende ugentlige ledige kapacitet på op til 1 523 ton, hvis der arbejdes i treholdsdrift fem dage om ugen. Det vil her ikke være nødvendigt at benytte muligheden for at indsætte ekstra skiftehold i weekenden.
(106)
Også ved sygdomsudbrud, der omfatter større dele af det interne område, har det vist sig, at den ekstra ugentlige materialemængde på 1 300 til 1 800 ton, der tilkommer i otte uger, kan forarbejdes, hvis der indføres weekendskiftehold, og der derfor på kort sigt kan disponeres over en ledig kapacitet på maksimalt 2 819 ton pr. uge (jf. ligeledes Tabel 3 i afsnit 9.3.1).
7.3.1.2. Længerevarende sygdomsudbrud
(107)
Her tages der udgangspunkt i et FMD-udbrud i hele det interne område med en destruktionsandel på 10 %, således som det var tilfældet i 2001 i Storbritannien. Der regnes her med, at der i gennemsnit tilkommer 1 300 ton pr. uge i en periode på 18 uger. ISPA-RP-rapporten viser, at ZT's anlæg også kan forarbejde en sådan mængde samtidig med den normale mængde i en længere periode, hvis der køres med treholdsdrift fem dage om ugen (se også Tabel 3 i afsnit 9.3.1).
7.3.1.3. Konklusioner på grundlag af de forelagte undersøgelser
(108)
De forelagte undersøgelser viser efter de tyske myndigheders opfattelse, at den eksisterende totale kapacitet ved en 5-dages uge med treholdsdrift er tilstrækkelig til ud over den normale mængde også at forarbejde den ekstra materialemængde, der tilkommer i tilfælde af kortere- og længerevarende sygdomsudbrud. Det vil i de fleste scenarier ikke engang være nødvendigt at gøre brug af de ekstra skiftehold, der kan indsættes i weekenden i 6-12 uger ved maksimal drift.
(109)
I undersøgelserne konkluderes det således, at ZT ved en 5-dages-uge med treholdsdrift råder over en tilstrækkelig samlet kapacitet til forarbejdning af både det normale kvantum og den ekstra materialemængde, der forventes at tilkomme ved længerevarende sygdomsudbrud. Vurderingen må derfor være, at den p.t. disponible samlede kapacitet ikke er overdimensioneret, men derimod behovssvarende.
7.3.2. Omkostninger ved den overskydende kapacitet
(110)
De beregninger af omkostningerne ved den overskydende kapacitet, som de tyske myndigheder har forelagt, følger Fraunhofer-rapportens metodik. Kapacitetsomkostningerne fordeles på henholdsvis normal drift og overskydende kapacitet på grundlag af den gennemsnitlige udnyttelse af den samlede kapacitet, der er disponibel i en 5-dages-uge med treholdsdrift. Det kan konstateres, at ZT ved normal drift har en gennemsnitlig udnyttelsesgrad på ca. 50 % af den samlede kapacitet ved treholdsdrift fem dage om ugen.
(111)
Med udgangspunkt i denne udnyttelsesgrad fordeles kapacitetsomkostningerne ved indsamling og forarbejdning med ca. 50 % til henholdsvis normal drift og overskydende kapacitet i tilfælde af epizootier (32). Dette resulterer i følgende omkostninger ved opretholdelse af den overskydende kapacitet:
Tabel 2
Omkostninger ved den overskydende kapacitet 2000-2009 ifølge de tyske myndigheder
(EUR)
Omkostninger ved den overskydende kapacitet
2000
2 250 106
2001
2 608 383
2002
3 163 429
2003
3 121 934
2004
3 133 539
2005
2 986 695
2006
2 793 466
2007
2 606 508
2008
2 507 167
2009
1 961 515
Gennemsnit
2 784 282
(112)
Det bemærkes her, at kun ca. 45 % af kapacitetsomkostningerne er henført til den overskydende kapacitet i 2000 og 2001, og at den overskydende kapacitet blev reduceret med ca. en femtedel i 2009 som følge af kontrakttildelingen for Nordhessen og Mittelhessen. Der foreligger ingen omkostningsberegninger for den overskydende kapacitet i 1998 og 1999.
7.3.3. Finansiering af omkostningerne ved den overskydende kapacitet via tilskuddene
(113)
De tilskud, som aktionærerne har betalt til ZT i de omhandlede år, lå - bortset fra i 2009 - under de i tabel 2 anførte omkostninger ved den overskydende kapacitet. I 2009 svarede de endelige tilskud til omkostningerne.
(114)
De tyske myndigheder har meddelt, at omkostningerne ved opretholdelse af overskydende kapacitet ikke er indkalkuleret i brugsgebyrerne, da der ikke er lovhjemmel hertil. De lokale myndigheder kan ganske vist opkræve brugsgebyrer til dækning af omkostningerne ved brug af offentlige faciliteter og anlæg i medfør af § 7 i Kommunalabgabengesetz Rheinland-Pfalz (delstaten Rheinland-Pfalz' lov om lokale skatter og afgifter, herefter »KAG RP«), men der må ikke være et åbenlyst misforhold mellem den ydelse, der leveres fra faciliteterne eller anlægget, og gebyret. I henhold til § 8 i KAG RP skal de omkostninger, der ligger til grund for brugsgebyrerne, opgøres efter de driftsøkonomiske principper for omkostningsberegning. Ifølge de tyske myndigheder er det kun bortskaffelse af kategori 1- og kategori 2-materiale og ikke opretholdelse af overskydende kapacitet, der berettiger til opkrævning af gebyrer. Overskydende kapacitet opretholdes nemlig ikke for at levere en modydelse til den enkelte gebyrpligtige, men for at imødegå fremtidige risici, hvilket er af samfundsmæssig betydning.
7.3.4. Finansiering i andre tyske delstater
(115)
På Kommissionens anmodning har Tyskland gennemført en landsdækkende spørgeundersøgelse vedrørende praksis med hensyn til fastlæggelse og finansiering af overskydende kapacitet.
(116)
Den overskydende kapacitet er i alle delstater - bortset fra ZT's interne område - dækket ind af den driftsafhængige ledige kapacitet, der er til stede i ugens løb og i weekenden. Begrundet i Böckenhoff-rapporten foretages der traditionelt ikke ekstra investeringer i kapacitet med henblik på sygdomsbekæmpelse. Den eksisterende ledige kapacitet via et tredje skiftehold i ugens løb og yderligere skiftehold i weekenden er tilstrækkelig til opretholdelse af overskydende kapacitet. Der er senere fremkommet alternative beregningsmetoder, som er introduceret i rapporter - herunder ISPA-rapporten for Niedersachsen (herefter »ISPA-NS-rapporten«) (33) - eller udarbejdet i samarbejde med de berørte interessegrupper. Det ændrer dog ikke ved den grundlæggende konklusion i Böckenhoff-rapporten, at ekstra investeringer i ledig kapacitet er unødvendige.
(117)
Den driftsafhængige ledige kapacitet finansieres via gebyrer eller vederlag (afhængigt af operatørens retlige status). Der findes forskellige ordninger med nøgler for fordeling af de driftsafhængige omkostninger ved ledig kapacitet på bortskaffelse af henholdsvis døde dyr og slagteriaffald.
(118)
For så vidt angår støtte til landbrugere til bortskaffelse af døde dyr i henhold til TSE-rammebestemmelserne og landbrugsrammebestemmelserne for 2007-2013, ydes der i de fleste delstater statsstøtte på 67-75 % af gebyrerne for bortskaffelse af døde dyr:
a)
Baden-Württemberg og Nordrhein-Westfalen: Ejerne af dyrene betaler 25 % af forarbejdningsomkostningerne. 100 % af indsamlingsomkostningerne samt de resterende 75 % af forarbejdningsomkostningerne finansieres af det offentlige (amter og delstater).
b)
Sachsen-Anhalt, Thüringen og Brandenburg: Ejerne af dyrene betaler henholdsvis 25 % og 33 % af indsamlings- og forarbejdningsomkostningerne. De resterende indsamlings- og forarbejdningsomkostninger (henholdsvis 75 % og 67 %) dækkes af det offentlige.
c)
Bayern, Rheinland-Pfalz og Saarland: Amter, Tierseuchenkasse og delstat betaler hver en tredjedel af indsamlingsomkostningerne. Med hensyn til forarbejdningsomkostningerne finansieres 66 % af det offentlige, 25 % af dyrenes ejere og 8 % af Tierseuchenkasse.
d)
I Sachsen finansieres indsamlings- og forarbejdningsomkostningerne af dyrenes ejere (25 %), Tierseuchenkasse (8 %) og det offentlige (66 %).
e)
I Niedersachsen finansieres indsamlings- og forarbejdningsomkostningerne af Tierseuchenkasse (60 %) og det offentlige (40 %). Tierseuchenkasse fakturerer 25 % af forarbejdningsomkostningerne til dyrenes ejere.
f)
I Schleswig-Holstein dækker Tierseuchenkasse 100 % af indsamlings- og forarbejdningsomkostningerne.
g)
I Mecklenburg-Vorpommern betaler dyrenes ejere 100 % af indsamlings- og forarbejdningsomkostningerne.
(119)
Denne oversigt viser efter de tyske myndigheders mening, at det er af underordnet betydning, om omkostningerne ved opretholdelse af overskydende kapacitet indkalkuleres i vederlag og gebyrer eller finansieres via tilskud, som det er tilfældet i Rheinland-Pfalz. Det afgørende er, hvem der rent faktisk betaler omkostningerne. Reelt viser det sig, at omkostningerne ved den overskydende kapacitet for en stor dels vedkommende finansieres af det offentlige via støtte i henhold til TSE-rammebestemmelserne eller landbrugsrammebestemmelserne for 2007-2013.
7.4. Altmark-kriterium 4
(120)
Efter de tyske myndigheders opfattelse er der ikke nogen EU-retlig forpligtelse til at åbne markedet for bortskaffelse af kategori 1- og kategori 2-materiale via udbud. Dette er også blevet bekræftet af Domstolen (34).
7.5. Ingen konkurrencefordrejning på eksterne markeder
(121)
De tyske myndigheder mener heller ikke, at konkurrencen fordrejes på markederne.
7.5.1. ZT 's bortskaffelse af ikke-regulerede varer uden krydssubsidiering
(122)
Med hensyn til kategori 3-materiale finder de tyske myndigheder ikke, at tilskuddene, som ZT opkræver, fordrejer konkurrencen, da der ikke sker nogen krydssubsidiering:
a)
Det fremgår klart af ZT's årsregnskaber, at ZT i mange år har opnået betydelige dækningsbidrag ved forarbejdning af adskilt kategori 3-materiale, hvilket udelukker, at der kan være tale om krydssubsidiering.
b)
Hvis kategori 3-materiale indleveres sammen med kategori 1- og kategori 2-materiale, er materialeblandingerne på forhånd indkalkuleret (efter vægt) i gebyrerne. Det betyder, at der er taget højde for det forhåndsberegnede kvantum blandet materiale ved fastlæggelsen af gebyrernes størrelse i gebyrstatutten.
(123)
Klagerens påstand om, at ZT's prispolitik indebærer, at der kun foretages adskillelse af 45 % af kategori 3-materialet, savner ethvert grundlag. Som en gennemgang af de relevante statistikker vil kunne bekræfte, har ZT aldrig forarbejdet så store mængder kategori 3-materiale. Den af Kommissionen i forbindelse med procedureindledningen anførte adskillelsesandel på 72 % kan bekræftes for 2009.
(124)
Endvidere skal det nævnes, at 85 % af slagtningerne i det interne område foregår i seks virksomheder, som foretager materialeadskillelse i videst muligt omfang. Klageren udfører arbejde i disse virksomheder og modtager adskilt kategori 3-materiale fra dem. Klageren har altså adgang til kategori 3-markederne og har også en meget stor markedsandel her.
7.5.2. Udbud i Nordhessen og Mittelhessen
(125)
Det forhold, at ZT kræver et andet vederlag i Nordhessen og Mittelhessen end i det interne område, er ikke konkurrenceforvridende. Forskellene i finansieringen skyldes, at der er forskellige lovmæssige retningslinjer for kalkulationen. I Tyskland er det ifølge § 3, stk. 1, i TierNebG principielt de i medfør af delstatslovgivningen kompetente lokale myndigheder, der har forpligtelsen til bortskaffelse af animalske biprodukter af kategori 1 og 2. Der kan derfor være forskellige regler for finansieringen på henholdsvis delstats- og lokalt niveau.
(126)
Hvis de instanser, der har forpligtelsen til bortskaffelse, ikke selv varetager bortskaffelsen af animalske biprodukter, men overdrager denne opgave til tredjepart - som det er tilfældet i Nordhessen og Mittelhessen - er grundlaget for kalkulationsreglerne ikke den gældende lov om lokale skatter og afgifter, men derimod »Leitsätze für die Preisermittlung aufgrund von Selbstkosten (LSP)« (retningslinjer for prisfastsættelse på grundlag af kostpriser, herefter »LSP«) (35).
(127)
Der er især med hensyn til omfanget af de renteomkostninger, som kan indregnes i henholdsvis gebyrer og vederlag, en væsentlig forskel mellem KAG RP og LSP. Dette har betydning for ZT, da ZT for en stor dels vedkommende finansierer sine investeringer via lån og betaler store beløb i renter herfor hvert år.
(128)
Ifølge § 8 i KAG RP kan ZT indregne disse faktisk påløbne renteudgifter i gebyrkalkulationen, hvorimod LSP vedrørende vederlagene i Nordhessen og Mittelhessen kun giver mulighed for at medregne kalkulatoriske renter med udgangspunkt i driftsaktivernes gennemsnitsværdi og dermed ikke tillader videredebitering af de samlede rentebetalinger.
(129)
Klagerens påstand om, at TBA Schäfer ikke vandt udbuddet i Nordhessen og Mittelhessen på grund af krydssubsidiering via tilskuddene, savner ligeledes ethvert grundlag. At buddet fra TBA Schäfer var højere, skyldtes, at den af TBA Schäfer anslåede produktindtjening var for lille, og at virksomheden også skulle betale større administrationsomkostninger og koncernbidrag. ZT havde derimod anslået produktindtjeningen korrekt og skal heller ikke betale koncernbidrag, da ZT ikke indgår i en koncern.
7.6. Oprensning af fraflyttede grunde
(130)
De tyske myndigheder anfører, at en del af det tilskud, som ZT opkræver, går til finansiering af omkostninger ved oprensning af to fraflyttede grunde, Sprendlingen-Gensingen og Sohrschied.
(131)
Som følge af tidligere ejeres/operatørers brug af kulbrinte er der jordbunds- og grundvandsforurening på begge grunde. ZT blev ved etableringen i 1979 ejer af begge grunde.
(132)
Distriktsforvaltningen i Koblenz udstedte oprensningspåbud den 21. april 1997 og den 31. marts 1998, hvorved ZT blev forpligtet til at fjerne forureningen. Ved supplerende meddelelse af 13. juli 2001 blev der givet yderligere pålæg vedrørende oprensningen af grunden i Sprendlingen-Gensingen. Oprensningsomkostninger i den relevante periode 1998-2010 beløb sig til i alt 2 413 049 EUR for begge grunde.
7.6.1. Grunden i Sprendlingen-Gensingen
(133)
De tyske myndigheder medgiver, at ZT i henhold til oprensningspåbuddet af 31. marts 1998 i princippet hæfter for oprensningsomkostningerne i Sprendlingen-Gensingen. Set fra et støtteretligt synspunkt er det imidlertid ikke berettiget, at ZT selv skal bære de fulde omkostninger ved oprensningen, da et ubegrænset erstatningsansvar ifølge nyere tysk retspraksis ville indebære en forskelsbehandling i forhold til private virksomheder.
(134)
Det følger af Bundesverfassungsgerichts afgørelse af 16. februar 2000 (36), at en privat virksomhed efter national ret kun kan gøres ansvarlig inden for rimelighedens grænser. Hvis erstatningsansvaret overstiger ejendommens værdi, kan grænsen for, hvad der er rimeligt, ifølge Bundesverfassungsgericht være overskredet. Når erstatningsansvaret overskrider denne grænse, kan det ikke længere anses som en forholdsmæssigt rimelig indskrænkning af ejendomsretten som omhandlet i artikel 14, stk. 2, 2. pkt., i den tyske grundlovs afsnit om ejendomsrettens ukrænkelighed. Men da ZT er en offentligretlig juridisk person og derfor ikke kan påberåbe sig de rettigheder, som den tyske grundlov sikrer privatpersoner, kan denne ansvarsbegrænsning ikke gøres gældende for ZT's vedkommende.
(135)
De tyske myndigheder anfører, at grunden i Sprendlingen-Gensingen har en negativ handelsværdi, idet der i balancen af 31. december 2009 er taget udgangspunkt i en bogført vurderingsværdi på 128 500 EUR, men oprensningsomkostningerne, som nu beløber sig til i alt 1 542 316 EUR, overstiger denne værdi. Dermed er den ovenfor beskrevne ansvarsgrænse overskredet.
(136)
Finansieringen af oprensningsomkostninger, som ligger over ansvarsgrænsen, kan betragtes som forenelig støtte efter punkt 132 i miljøstøtteretningslinjerne, da privatpersoner kun skal afholde oprensningsomkostninger, som ikke overstiger ejendommens handelsværdi.
7.6.2. Grunden i Sohrschied
(137)
Selv om ZT er gjort ansvarlig som forurener ved oprensningspåbud af 21. april 1997, nærer de tyske myndigheder tvivl om, hvorvidt ZT rent faktisk var forpligtet til at betale oprensningsomkostningerne for de skader, som den tidligere ejer/operatør har forårsaget. Da der imidlertid er tale om forhold, som ligger mere end 30 år tilbage, er det ikke længere muligt at få en entydig afklaring af ansvarsspørgsmålet.
(138)
De tyske myndigheder er af den opfattelse, at tilskuddene, for så vidt som de bidrager til oprensningsomkostningerne i Sohrschied, er en forenelig støtte ifølge miljøstøtteretningslinjerne, da ZT ikke var forpligtet til at foretage oprensning.
(139)
Endvidere gør de tyske myndigheder gældende, at handelsværdien for grunden i Sohrschied ligeledes er negativ, og den tidligere beskrevne ansvarsgrænse derfor også her er overskredet.
8. VURDERING AF DE GENERELLE BETINGELSER FOR TILSTEDEVÆRELSEN AF STØTTE EFTER 107, STK. 1, I TEUF (MED UNDTAGELSE AF ALTMARK-BETINGELSERNE)
(140)
Ifølge artikel 107, stk. 1, i TEUF er statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med det indre marked i det omfang, den påvirker eller udgør en trussel mod samhandelen mellem medlemsstaterne.
8.1. Finansiering af tilskud ved hjælp af statsmidler
(141)
Det bestrides ikke af de tyske myndigheder, at tilskuddene, som ZT's aktionærer betaler, ydes ved hjælp af statsmidler. ZT's aktionærer er amter og kommuner i Rheinland-Pfalz, Saarland og Hessen. Da ZT siden 1979 har opkrævet tilskudsbetaling fra sine aktionærer ved en forvaltningsakt, indebærer foranstaltningen en direkte overførsel af statsmidler. Da der er tale om en forvaltningsakt, kan tilskuddene derfor tilregnes staten.
8.2. Økonomisk fordel for ZT
(142)
Først og fremmest gælder, at støttemodtageren skal være en virksomhed. Begrebet »virksomhed« omfatter enhver enhed, som udøver økonomisk virksomhed, uanset denne enheds retlige status og dens finansieringsmåde. Det gælder ikke kun private, men også offentlige virksomheder. (37) Enhver virksomhed, der består i at udbyde varer og tjenesteydelser på et bestemt marked, normalt mod betaling, er en økonomisk virksomhed (38). Da ZT udbyder tjenesteydelser vedrørende bortskaffelse af bestemte animalske biprodukter mod betaling, er ZT en virksomhed.
(143)
Tilskuddene giver principielt ZT en økonomisk fordel, da de reducerer de løbende udgifter, og der ikke leveres nogen passende modydelse herfor. De tyske myndigheder anfører dog, at tilskuddene kun går til dækning af de omkostninger, som ZT har ved forpligtelsen til at opretholde overskydende kapacitet, og at ZT derfor ikke har nogen økonomisk fordel heraf.
(144)
Domstolen har i Altmark-dommen afgjort, at en kompensation for opfyldelse af forpligtelser til offentlig tjeneste ikke udgør statsstøtte, dvs. ikke giver modtageren nogen fordel, såfremt bestemte kriterier er opfyldt samtidig (39).
(145)
Da Altmark-dommen er af væsentlig betydning for denne sag, vil de tyske myndigheders påstand om, at Altmark-kriterierne er opfyldt, blive vurderet særskilt og udførligt i afsnit 9.
8.3. Konkurrencefordrejning og indvirkning på samhandelen mellem medlemsstaterne
(146)
De tyske myndigheder er af den opfattelse, at markedet for bortskaffelse af kategori 1- og kategori 2-materiale i ZT's interne område ikke er åbent for konkurrence, og der derfor hverken foreligger konkurrencefordrejning eller påvirkning af samhandelen mellem medlemsstaterne.
(147)
Kommissionen konstaterer indledningsvis, at der ganske vist findes regionale monopoler vedrørende bortskaffelse af kategori 1- og kategori 2-materiale. De fleste kompetente lokale myndigheder foretager imidlertid tildeling af disse monopoler gennem udbudsprocedurer. Markedet er således genstand for konkurrence. Det bekræftes i denne sag af det gennemførte udbud for Nordhessen og Mittelhessen.
(148)
I overensstemmelse med sin afgørelse af 23. februar 2011 om Tysklands statsstøtte C58/06 (ex NN 98/05) til Bahnen der Stadt Monheim (BSM) og Rheinische Bahngesellschaft (RBM) i Verkehrsverband Rhein-Ruhr (40) anser Kommissionen derfor, at markedet for bortskaffelse af kategori 1- og kategori 2-materiale er åbent for konkurrence. I henhold til både EU-ret og national ret kan de myndigheder, der har forpligtelsen til at bortskaffe kategori 1- og kategori 2-materiale, selv vælge, om de vil finde en udbyder på markedet gennem et udbud og overdrage opgaven til denne, eller om de vil benytte en in-house-løsning og dermed selv varetage bortskaffelsen. (41) Uanset de tyske myndigheders argument om, at ZT opfylder kriterierne for en in-house-aftale (42), styrker tilskuddene ZT's finansielle position i forhold til andre potentielle udbydere. Da udbydere fra alle medlemsstater kan deltage i udbud, kan tilskuddet derfor også påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne.
(149)
Ligeledes kan den økonomiske fordel ved tilskuddene styrke ZT's position på de markeder, hvor ZT konkurrerer direkte med andre udbydere (bortskaffelse af kategori 3-materiale, udbud vedrørende bortskaffelse af kategori 1- og kategori 2-materiale i Nordhessen og Mittelhessen).
8.4. Foreløbig konklusion vedrørende forekomst af støtte
(150)
Tilskuddene opfylder forudsætningerne for, at der kan være tale om statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, i TEUF. I næste afsnit vil Tysklands påstand om, at de fire kriterier fastlagt i Altmark-dommen er opfyldt, blive gennemgået nøje.
9. VURDERING AF ALTMARK-KRITERIERNE I LYSET AF ARTIKEL 107, STK. 1, I TEUF
9.1. Altmark-kriterium 1
(151)
Ifølge det første Altmark-kriterium skal støttemodtageren faktisk være pålagt at opfylde forpligtelser til offentlig tjeneste, og disse forpligtelser skal være klart defineret.
(152)
Det skal indledningsvis præciseres, at det ved bedømmelsen er nødvendigt at skelne mellem perioden 1979-2008 og perioden 2009-2011.
(153)
Før ændringen af vedtægterne den 2. februar 2010 med tilbagevirkende kraft fra den 1. januar 2009 havde ZT kun fået til opgave at bortskaffe kategori 1- og kategori 2-materiale i al almindelighed. Der var i de gamle vedtægter ikke fastlagt nogen forpligtelse til opretholdelse af overskydende kapacitet. ZT havde derfor ikke en klart defineret forpligtelse til at opretholde overskydende kapacitet, som kunne opfylde det første Altmark-kriterium.
(154)
De ændrede vedtægter fastlægger nu både en forpligtelse til at bortskaffe kategori 1- og kategori 2-materiale og en udtrykkelig forpligtelse for ZT til at opretholde overskydende kapacitet.
(155)
Kommissionen vil i det følgende påvise, at hverken ZT's forpligtelse til at bortskaffe kategori 1- og kategori 2-materiale eller ZT's forpligtelse til opretholdelse af overskydende kapacitet kan berettige, at der ydes tilskud i form af kompensation fra staten, som omhandlet i det første Altmark-kriterium.
9.1.1. Forpligtelse til at bortskaffe kategori 1- og kategori 2-materiale
9.1.1.1. Ingen tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse
(156)
BVerwG er af den opfattelse, at bortskaffelse af kategori 1- og kategori 2-materiale på grundlag af forordning (EF) nr. 1069/2009 samt § 3, stk.1, i TierNebG er en forpligtelse til offentlig tjeneste og dermed en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse. BVerwG tillægger det i den forbindelse særlig betydning, at bortskaffelse af materialet efter tysk ret er en opgave, som det offentlige er forpligtet til at varetage, og antager, at ZT for så vidt optræder som offentlig myndighed. BVerwG finder, at forpligtelsen til offentlig tjeneste også omfatter opretholdelse af overskydende kapacitet (43).
(157)
De tyske myndigheder er enige heri og gør endvidere gældende, at bortskaffelse af kategori 1- og kategori 2-materiale samt opretholdelse af overskydende kapacitet skal beskytte menneskers sundhed.
(158)
Da bortskaffelse af kategori 1- og kategori 2-materiale er en forpligtelse til offentlig tjeneste, finder BVerwG og de tyske myndigheder, at tilskuddene er berettigede som statslig kompensation for ZT's omkostninger ved opfyldelse af disse forpligtelser.
(159)
Som beskrevet i punkt 13 i EU-rammebestemmelserne for statsstøtte i form af kompensation for offentlig tjeneste (herefter: »SGEI-rammebestemmelserne«) (44) har medlemsstaterne ifølge Domstolens faste retspraksis en vid skønsbeføjelse med hensyn til at afgøre, hvilke former for ydelser der skal anses som en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, medmindre der er tale om sektorer, hvor der er særlige EU-bestemmelser herfor.
(160)
Domstolen har i sine afgørelser understreget, at en aktivitet kun har almindelig økonomisk interesse, hvis den adskiller sig fra andre af erhvervslivets aktiviteter. (45)
(161)
Domstolen fik endvidere i GEMO-sagen forelagt spørgsmålet om, hvorvidt landbrugere og slagterier skal betale samtlige omkostninger ved bortskaffelse af døde dyr og slagteriaffald, eller staten må påtage sig en del af omkostningerne med den begrundelse, at der er tale om en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse. Domstolen præciserede med denne dom, at samtlige omkostninger skal betales af landbrugere og slagterier (46).
(162)
Domstolen fastslog, at den økonomiske byrde ved bortskaffelse af døde dyr og slagteriaffald skal betragtes som en omkostning forbundet med landbrugeres og slagteriers økonomiske virksomhed. Disse virksomheders aktivitet medfører biprodukter og affaldsformer, som er uanvendelige og især skadelige for miljøet, og hvis bortskaffelse påhviler de for deres tilblivelse ansvarlige.
(163)
Et offentligt tiltag for at fritage landbrugere og slagterier for denne økonomiske byrde må derfor ses som en økonomisk fordel, der kan fordreje konkurrencen. Selv om den statslige betaling af bortskaffelsesomkostningerne følger af en politik om sundhedsmæssig sikkerhed, ændrer dette ikke ved, at den indebærer en økonomisk fordel for landbrugere og slagterier, da det fremgår af fast retspraksis, at artikel 107, stk. 1, i TEUF ikke sondrer under hensyn til grundene til eller formålet med de statslige interventioner, men definerer dem i kraft af deres virkninger (47).
(164)
EF-rammebestemmelserne for statsstøtte i forbindelse med TSE-test, døde dyr og slagteriaffald (2002/C324/02) (indtil 2006), betragtning 27 og 37, og EF-rammebestemmelserne for statsstøtte til landbrug og skovbrug for 2007-2013 (2006/C319/01), afsnit V.B.4, bekræfter ligeledes, at indehaverne eller producenterne af animalske biprodukter har ansvaret for at tage sig af bortskaffelsen på korrekt måde og at betale de dermed forbundne omkostninger i overensstemmelse med princippet om, at forureneren betaler. Undtaget fra denne bestemmelse er i henhold til disse tekster statsstøtte, som kun tillades i særlige situationer (især for døde dyr).
(165)
Det er også bekræftet i Rheinland-Pfalz' delstatslovgivning, at forureneren betaler-princippet er et grundlæggende princip. § 4, stk. 1, i TierNebGAG fastsætter, at omkostningerne ved bortskaffelse og dermed forbundne processer kan pålægges indehaverne.
(166)
Men hensyn til den konkrete sag kan der udledes følgende konklusioner af Domstolens afgørelser, forordning (EF) nr. 1069/2009, TSE-rammebestemmelserne og landbrugsrammebestemmelserne for 2007-2013:
(167)
For det første er det med hensyn til spørgsmålet om, hvorvidt der er tale om en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, ikke afgørende, om medlemsstaten definerer den pågældende tjenesteydelse som en opgave, de lokale myndigheder er forpligtet til at varetage. Hvis en tjenesteydelse defineres som en opgave, de lokale myndigheder er forpligtet til at varetage, svarer dette til tildeling af en eneret. Såfremt BVerwG's opfattelse var korrekt, kunne medlemsstaten blot udnævne en hvilken som helst tjenesteydelse til en opgave, de lokale myndigheder er forpligtet til at varetage, og derved gøre den til en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse. Ved en sådan fortolkning ville artikel 106 i TEUF imidlertid miste enhver effektiv virkning, da bestemmelsens genstand og formål netop er, at der kun må ydes kompensation i de tilfælde, hvor en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse berettiger hertil.
(168)
Kommissionen er af den opfattelse, at der skal skelnes mellem tildeling af en eneret på den ene side og klassificering af en tjenesteydelse som værende af almindelig økonomisk interesse på den anden side.
(169)
Tildeling af en eneret vedrørende bortskaffelse af kategori 1- og kategori 2-materialet kan udgøre en restriktion for den frie udveksling af tjenesteydelser i henhold til artikel 56 i TEUF. En sådan restriktion kan ifølge artikel 52 sammenholdt med artikel 62 i TEUF være berettiget af hensyn til beskyttelse af folkesundheden. Når Tyskland og Rheinland-Pfalz fastlægger, at der kun skal være én virksomhed i hver region, der er ansvarlig for bortskaffelse af kategori 1- og kategori 2-materiale, sker det for at sikre en særligt intensiv kontrol af denne virksomhed og dermed beskytte folkesundheden.
(170)
En foranstaltning til beskyttelse af folkesundheden udgør imidlertid - i modsætning til de tyske myndigheders og BVerwG's opfattelse - ikke automatisk en tjenesteydelse af almindelig offentlig interesse.
(171)
Kommissionen bestrider altså ikke, at der ved bortskaffelse af kategori 1- og kategori 2-materiale er tale om affald, som på grund af sin art udgør en særlig sundhedsmæssig risiko. Der er således i forordning (EF) nr.1069/2009 fastsat strenge regler for kontrol med de anlæg, som bortskaffer affaldet. Reglerne i forordningen medfører utvivlsomt også ekstra omkostninger for bortskaffelsesvirksomhederne, men disse skal indregnes i gebyrer og vederlag.
(172)
Bortskaffelse af kategori 1- og kategori 2-materiale adskiller sig i den henseende ikke fra bortskaffelse af andet affald, som på grund af sin art udgør en særlig sundhedsmæssig risiko. Omkostningerne ved bortskaffelse af sådant affald skal normalt betales af forurenerne og ikke af samfundet.
(173)
Tjenesteydelsens indhold er i dette tilfælde bortskaffelse af kategori 1- og kategori 2-materiale. Kommissionen skal derfor i denne sag undersøge, om denne tjenesteydelse er principielt forskellig fra andre aktiviteter i erhvervslivet og således af almindelig interesse og ikke blot af interesse for de økonomiske aktører, som drager fordel heraf.
(174)
Kommissionen er således af den opfattelse, at bortskaffelse af kategori 1- og kategori 2-materiale principielt ikke er indholdsmæssigt forskellig fra andre aktiviteter i erhvervslivet. Derfor kan denne tjenesteydelse ikke betegnes som en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse.
(175)
I modsætning til BVerwG's opfattelse medfører den strenge kontrol, som er foreskrevet i forordning (EF) nr. 1069/2009, altså ikke, at bortskaffelse af kategori 1- og kategori 2-materiale skal anses som en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse.
(176)
Der er endvidere fastlagt EU-retlige regler for denne sektor. Der stilles heri særlig krav om, at forurenerne skal betale omkostningerne ved bortskaffelse af kategori 1- og kategori 2-materialet. Heraf følger, at der principielt ikke er adgang til at lade samfundet betale en del af omkostningerne, hvilket Domstolen har fastslået i GEMO-dommen (48). Disse særlige EU-retlige bestemmelser medfører, at der ikke længere er adgang til at anvende nationale regler, som i modsætning til EU-retten vil betegne bortskaffelse af kategori 1- og kategori 2-materiale som en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse. Derfor er en klassificering som tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse udelukket.
(177)
Endelig skal der med hensyn til det tyske argument om, at bortskaffelse af kategori 1- og kategori 2-materiale skal beskytte menneskers sundhed, igen henvises til GEMO-dommen, hvori Domstolen fastslår, at artikel 107, stk. 1, i TEUF ikke sondrer under hensyn til grundene til eller formålet med de statslige interventioner, men definerer dem i kraft af deres virkninger.
(178)
Heraf følger, at en økonomisk aktør principielt skal betale de omkostninger, der opstår som følge af bestemmelser til regulering af hans erhvervsudøvelse, som i dette tilfælde de strenge regler for bortskaffelse af kategori 1- og kategori 2-materiale. Ønsket om at beskytte menneskers sundhed kan gøre tildeling af en eneret berettiget, for så vidt angår den frie udveksling af tjenesteydelser, og det samme gør sig gældende i spørgsmålet om, hvorvidt støtten til landbrugere er forenelig med det indre marked.
(179)
Af ovennævnte grunde mener Kommissionen ikke, at Tyskland kan betegne bortskaffelse af kategori 1- og kategori 2-materiale som en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse.
9.1.1.2. Subsidiært: Kompensation er ikke nødvendig under nogen omstændigheder
(180)
Subsidiært påpeger Kommissionen, at det første Altmark-kriterium også indebærer en bedømmelse af, hvorvidt det er nødvendigt at yde kompensation for en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse. Selv hvis bortskaffelse af kategori 1- og kategori 2-materiale således skulle være en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, skal det i så fald undersøges, om kompensation er nødvendig.
(181)
De tyske myndigheder og BVerwG overser i deres argumentation, at Domstolen med GEMO-dommen har gjort det klart, at forpligtelserne, der er pålagt de virksomheder, som har fået overdraget opgaven med bortskaffelse af kategori 1- og kategori 2-materiale, ikke berettiger til kompensation fra staten for de omkostninger, dette medfører. Alle omkostninger ved bortskaffelse af kategori 1- og kategori 2-materiale skal betales af forurenerne, da disse skal betragtes som omkostninger forbundet med landbrugeres og slagteriers økonomiske virksomhed.
(182)
Domstolen har fastslået, at en kompensation fra staten for de omkostninger, som denne forpligtelse medfører, ikke er berettiget, da disse omkostninger skal betales af forurenerne.
(183)
I modsætning til BVerwG's opfattelse giver den strenge kontrol, som er foreskrevet i forordning (EF) nr. 1069/2009, således ikke grundlag for at udlede, at omkostningerne ved bortskaffelse kan dækkes af kompensation fra staten.
(184)
Med andre ord kan det ikke i sig selv udledes af tilstedeværelsen af en forpligtelse til offentlig tjeneste, at kompensation fra staten for de omkostninger, denne forpligtelse medfører, er berettiget.
(185)
Kommissioner mener ikke, at Tyskland kan begrunde tilskuddene med, at de ydes som kompensation fra staten for de omkostninger, som ZT har ved forpligtelsen til bortskaffelse af kategori 1- og kategori 2-materiale, da de samlede omkostninger ifølge forureneren betaler-princippet skal dækkes via de gebyrer, som ZT opkræver fra forurenerne.
9.1.2. Opretholdelse af overskydende kapacitet i tilfælde af epizootier
(186)
Hvad dernæst angår spørgsmålet om, hvorvidt overskydende kapacitet isoleret set kan betegnes som en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, skal følgende fastslås: I henhold til tysk ret skal den virksomhed, der har et geografisk monopol på bortskaffelse af kategori 1- og kategori 2-materiale, sikre, at den også kan håndtere en større materialemængde i tilfælde af epizootier. Som det fremgår af den sammenligning af de 16 tyske delstater, som Tyskland har fremlagt, sikres dette i alle områder uden for ZT's område ved, at virksomhederne lader deres anlæg køre i treholdsdrift, at de også lader anlæggene køre i weekenden, og at de om nødvendigt sender materiale til andre delstater. De har derfor ingen ekstraomkostninger ved at opretholde overskydende kapacitet, da den overskydende kapacitet kan dækkes ind af den tilstedeværende driftsafhængige ledige kapacitet.
(187)
Selv hvis de havde ekstraomkostninger herved, ville disse omkostninger skulle pålægges landbrugere og slagterier. Håndtering af en større materialemængde under epizootier indgår nemlig i de omkostninger, der normalt er forbundet med drift af et anlæg til bortskaffelse af kategori 1- og kategori 2-materiale.
(188)
Det er i den forbindelse uden betydning, at ejerne, dvs. de lokale myndigheder, ved en offentlig myndighedshandling pålægger den virksomhed, de ejer, en forpligtelse til at opretholde overskydende kapacitet. Der er to årsager til, at opretholdelse af overskydende kapacitet ikke kan betegnes som en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse.
(189)
Såfremt den eksisterende driftsafhængige ledige kapacitet - som ikke er forbundet med ekstra omkostninger - ikke skulle være tilstrækkelig til at dække den foreskrevne overskydende kapacitet ind, og forpligtelsen til opretholdelse af overskydende kapacitet derfor medfører ekstra investeringsomkostninger, skal disse omkostninger i henhold til forureneren betaler-princippet grundlæggende dækkes via gebyrer eller vederlag. Dette adskiller sig ikke fra argumenterne med hensyn til bortskaffelse af andet affald (se udførlig gennemgang i betragtning (156)-(185)).
(190)
Såfremt der opretholdes en større ledig kapacitet end nødvendigt i tilfælde af epizootier, har samfundet ikke nogen som helst interesse i, at der opretholdes en sådan overskydende ledig kapacitet.
(191)
Med hensyn hertil er BVerwG af den opfattelse, at det er uvæsentligt for klassificeringen som overskydende kapacitet, om ZT opretholder en for stor kapacitet, som rent faktisk er helt unødvendig. Det er de lokale myndigheder selv, der må afgøre, om de vil finansiere en overkapacitet eller insistere på, at kapaciteten reduceres. Det er et spørgsmål, der henhører under de lokale myndigheders politiske ansvarsområde, og ikke et støtteretligt spørgsmål (49). Dette kan ikke tiltrædes, da kapacitet, som i realiteten er helt unødvendig, ikke er i samfundets interesse.
(192)
Som omtalt nærmere i afsnit 9.3 er resultatet i ZT's tilfælde, at den foreskrevne overskydende kapacitet kan dækkes ind af den tilstedeværende driftsafhængige ledige kapacitet, og at kompensation derfor under ingen omstændigheder kan være berettiget.
(193)
Af ovennævnte grunde finder Kommissionen heller ikke, at forpligtelsen til at opretholde overskydende kapacitet kan betegnes som en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse. Subsidiært finder Kommissionen, at den under ingen omstændigheder kan berettige, at der ydes tilskud som kompensation fra staten.
9.1.3. Bortskaffelse af kategori 3-materiale
(194)
Da ZT ikke har fået pålagt opgaven med bortskaffelse af kategori 3-materiale, er det alene af den grund udelukket, at den kan klassificeres som en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse. Desuden kan en sådan klassificering ikke anerkendes af de i afsnit 9.1.1 anførte årsager.
9.1.4. Resumé
(195)
Det første Altmark-kriterium er således ikke opfyldt i nærværende sag.
(196)
Nedenstående bemærkninger vedrørende Altmark-kriterium 2-4 er derfor kun subsidiære.
9.2. Altmark-kriterium 2
(197)
Ifølge den anden betingelse i Altmark-dommen skal de kriterier, der danner grundlag for beregningen af kompensationen, være fastlagt på forhånd på en objektiv og gennemsigtig måde. Hvis en medlemsstat derfor yder kompensation for en virksomheds tab, uden at der forinden er opstillet kriterier herfor, udgør dette en fordel som omhandlet i artikel 107, stk. 1, i TEUF.
(198)
I denne sag er det nødvendigt at skelne mellem perioden 1979-2008 og perioden 2009-2012.
9.2.1. Perioden 1979-2008
(199)
Vedtægterne, som blev godkendt den 28. oktober 1994, tillod, at ZT fik dækket samtlige opståede tab efter regnskabsårets afslutning via tilskuddene. Tyskland anfører imidlertid, at tilskuddene skulle finansiere de omkostninger, som ZT havde ved opretholdelse af overskydende kapacitet i tilfælde af epizootier.
(200)
I vedtægterne fra 1994 var der imidlertid hverken oplysninger om omfanget af den overskydende kapacitet, som ZT angiveligt skulle opretholde, eller om de kriterier, der var nødvendige til beregning af omkostningerne ved den overskydende kapacitet. Det opståede tab er ikke en objektiv målestok for omkostningerne ved den overskydende kapacitet, da tabets størrelse er afhængig af mange faktorer, som ikke er relateret til omkostningerne ved den overskydende kapacitet.
(201)
Der var altså ikke på forhånd fastlagt en objektiv og gennemskuelig metode, der ville have gjort det muligt at beregne omkostningerne ved den overskydende kapacitet. Det andet Altmark-kriterium er derfor ikke opfyldt for perioden 1979-2008.
9.2.2. Perioden 2009-2012
(202)
Vedtægterne blev ændret den 2. februar 2010 med tilbagevirkende kraft fra den 1. januar 2009. I § 10, stk. 2, er størrelsen af den nødvendige overskydende kapacitet nu udtrykkeligt fastlagt. I henhold til § 9, stk. 2, og § 10, stk. 4, skal omkostningerne ved den overskydende kapacitet og dermed tilskuddenes størrelse fastsættes i budgetstatutten før regnskabsårets begyndelse.
(203)
I § 10, stk. 5, i de nye vedtægter er der indsat bestemmelser vedrørende beregning af omkostningerne ved den overskydende kapacitet. I overensstemmelse med Fraunhofer-rapporten henføres en forholdsmæssig andel af de samlede kapacitetsomkostninger til den overskydende kapacitet. De kriterier, som er nødvendige til beregning af omkostningerne, er anført i vedtægterne og de årlige budgetstatutter. Kommissionen har kontrolleret, at der med hensyn til disse kriterier er tale om objektivt forståelige data, og at beregningsmetoden er tilsvarende entydig og gennemsigtig. Fra og med 2010 fastsættes tilskuddene således på forhånd på grundlag af objektive og gennemsigtige kriterier.
(204)
Dermed er kravene om gennemsigtighed, som følger af det andet Altmark-kriterium, opfyldt for perioden 2010-2012. Det skal dog samtidig bemærkes, at selv om Kommissionen anerkender, at beregningerne gennemføres på forhånd på en gennemsigtig måde, anser den imidlertid den anvendte beregningsformel for uegnet til at forhindre overkompensation som omhandlet i det tredje Altmark-kriterium.
(205)
For 2009 blev reglerne for omkostningskalkulationen, budgetstatutten og tilskuddenes størrelse derimod fastsat med tilbagevirkende kraft, og ikke på forhånd. Derfor er det andet Altmark-kriterium under ingen omstændigheder opfyldt for 2009.
9.3. Altmark-kriterium 3
(206)
Ifølge det tredje Altmark-kriterium må kompensationen ikke overstige, hvad der er nødvendigt for helt eller delvist at dække de udgifter, der er afholdt ved opfyldelsen af forpligtelserne til offentlig tjeneste, idet der skal tages hensyn til hermed forbundne indtægter såvel som til en rimelig fortjeneste.
(207)
Kommissionen lægger net avoided cost-metoden til grund for beregningen af de udgifter, der er forbundet med opfyldelsen af forpligtelsen til offentlig tjeneste. (50) Ud fra denne metode beregnes de nettoomkostninger, som er nødvendige, eller som forventes at være nødvendige, for at leverandøren kan opfylde forpligtelsen til offentlig tjeneste, som forskellen mellem leverandørens nettoomkostninger ved forpligtelsen til offentlig tjeneste og de nettoomkostninger eller den nettofortjeneste, samme leverandør ville have haft uden forpligtelsen. Det er vigtigt, at de omkostninger, leverandøren af tjenesteydelsen må forventes at undgå, og de indtægter, han må forventes ikke at opnå, ved ikke at være forpligtet til offentlig tjeneste, beregnes korrekt Der tages ved beregningen af nettoomkostningerne højde for de fordele, herunder evt. også immaterielle fordele, som leverandøren af tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse nyder. (51)
(208)
Med hensyn til omfanget af den overskydende kapacitet er det i § 10, stk. 2, i vedtægterne af 2. februar 2010 fastlagt, at der skal opretholdes en overskydende kapacitet på 7 110 ton, som skal kunne forarbejdes i løbet af seks uger. Omregnet til ton pr. uge betyder det altså, at ZT skal træffe foranstaltninger til at sikre, at der i tilfælde af epizootier ud over den normale materialemængde kan forarbejdes yderligere 1 185 ton pr. uge i en periode på seks uger (52).
(209)
De tyske myndigheder hævder, at tilskuddene skal kompensere ZT for de omkostninger, som ZT har ved opretholdelse af overskydende kapacitet i tilfælde af epizootier. Selv om der først ved vedtægtsændringen den 2. februar 2010 blev indført en eksplicit forpligtelse til at opretholde overskydende kapacitet, skulle ZT også før det tidspunkt opretholde en tilsvarende overskydende kapacitet og bære omkostningerne herved. Især har ZT på grund af gebyrreglerne i Rheinland-Pfalz ikke haft mulighed for at indregne omkostningerne i gebyrerne for bortskaffelse af kategori 1- og kategori 2-materiale.
(210)
Med udgangspunkt i Fraunhofer-rapporten sætter de tyske myndigheder nettoomkostningerne ved den overskydende kapacitet til ca. halvdelen af de samlede anlægsomkostninger for perioden 2002-2009, da mindre end 50 % af den teknisk mulige kapacitet på anlæggene i løbet af en uge - dvs. 5-dages-uge med treholdsdrift - blev udnyttet.
(211)
Kommissionen vil i det følgende påvise, at ZT i modsætning til, hvad de tyske myndigheders beregninger viser, ikke har haft nogen nettoomkostninger ved at opretholde overskydende kapacitet i det foreskrevne omfang. De af de tyske myndigheder anførte omkostninger omfatter dels omkostninger ved den tilstedeværende driftsafhængige ledige kapacitet, som skal dækkes via gebyrer og vederlag, og dels omkostninger ved den ledige kapacitet, som den lave udnyttelse af anlæggene medfører.
9.3.1. Dækning af den foreskrevne overskydende kapacitet ved hjælp af ZT's eksisterende driftsafhængige ledige kapacitet
(212)
I Böckenhoff-rapporten fra 1991 blev det for første gang undersøgt, om det er nødvendigt at opføre et bortskaffelsesanlæg, der er større end påkrævet til normal drift, for at have tilstrækkelig kapacitet til rådighed i tilfælde af epizootier. Rapporten kom til det resultat, at dette ikke er nødvendigt, da bortskaffelsesanlægget ved normal drift kun kører i fem dage om ugen med toholdsdrift, og den driftsafhængige ledige kapacitet, som et tredje skiftehold vil give, anses som en tilstrækkelig overskydende kapacitet.
(213)
I tidens løb er mange bortskaffelsesvirksomheder gået over til også i en vis udstrækning at benytte et tredje skiftehold i normal drift eller at sætte et eller to ekstra skiftehold ind om lørdagen ved spidsbelastninger. Det betyder, at der er en højere udnyttelse af anlæggene i normal drift, og at der derfor i tilfælde af epizootier i højere grad må gøres brug af den disponible ledige kapacitet i weekenden.
(214)
Nyere faglitteratur (53), som indeholder detaljerede scenarieberegninger, bekræfter ligeledes Böckenhoff-rapportens hovedkonklusion, at det ikke er nødvendigt at foretage yderligere investeringer i ledig kapacitet med henblik på sygdomsbekæmpelse, tværtimod er den disponible ledige kapacitet, som et tredje skiftehold i ugens løb og ekstra skiftehold i weekenden vil give, tilstrækkelig til forarbejdning af den ekstra mængde døde dyr, der tilkommer i tilfælde af epizootier. Der er her taget højde for en højere udnyttelsesgrad ved normal drift. De sygdomsudbrud, som er undersøgt, er fortrinsvis lokale og kortvarige udbrud af klassisk svinepest (KSP) eller mund- og klovesyge (FMD).
(215)
Den i vedtægterne af 2. februar 2010 fastlagte overskydende kapacitet på 1 185 ton pr. uge, som ZT skal stille til rådighed under epizootier i en periode på seks uger, er ligeledes dimensioneret til håndtering af lokale udbrud af KSP og FMD. Den overskydende kapacitets størrelse er fastlagt på grundlag af ISPA-RP-rapporten, som viser, at der i det interne område i tilfælde af kortvarige sygdomsudbrud kan forventes en ekstra mængde døde dyr i denne størrelsesorden.
(216)
Som det fremgår af nedenstående tabel, kan den foreskrevne overskydende kapacitet også hos ZT - som i de andre delstater - dækkes ind af den driftsafhængige ledige kapacitet, som er disponibel på kort sigt om natten og i weekenden. Den driftsafhængige ledige kapacitet på 2 376 ton pr. uge, som er disponibel i seks uger ved treholdsdrift syv dage om ugen, udgør omtrent det dobbelte af den foreskrevne overskydende kapacitet på 1 185 ton pr. uge.
(217)
Selv hvis man antager, at der ved treholdsdrift syv dage om ugen ikke er maksimal udnyttelse af anlæggene, eller at de ikke kører uden ophold alle syv dage, er der stadig tilstrækkelig driftsafhængig ledig kapacitet til at dække den foreskrevne overskydende kapacitet ind. Når den foreskrevne overskydende kapacitet på 1 185 ton pr. uge sammenholdes med den tilstedeværende ledige kapacitet i ZT's anlæg ifølge ISPA-RP-rapporten (54), ses det, at ZT råder over tilstrækkelig driftsafhængig ledig kapacitet om natten og i weekenden:
Tabel 3
Tilstedeværende ledig kapacitet hos ZT i forhold til den foreskrevne overskydende kapacitet (baseret på gennemsnitlig udnyttelse 1998-2009)
Driftsart
Samlet kapacitet
Tilstedeværende ledig kapacitet
Overskydende kapacitet iht. vedtægterne
Ledig kapacitet efter fradrag af overskydende kapacitet
afhængig af udnyttelsesgrad
driftsafhængig
i alt
i alt
Toholdsdrift 5 dage maksimumskapacitet
2 160
443
443
Treholdsdrift 5 dage maksimumskapacitet
3 240
443
1 080
1 523
1 185
338
Treholdsdrift 7 dage normal kapacitet
3 864
443
1 704
2 147
962
Treholdsdrift 7 dage maksimumskapacitet
4 536
443
2 376
2 819
1 634
(218)
Det viser sig altså at være korrekt, at ZT - i lighed med virksomhederne i de andre delstater - råder over tilstrækkelig driftsafhængig ledig kapacitet til at kunne dække den overskydende kapacitet ind. Det har derfor aldrig været nødvendigt for ZT at etablere ekstra kapacitet til opretholdelse af overskydende kapacitet. ZT har derfor heller ikke haft nogen nettoomkostninger ved opfyldelse af denne forpligtelse.
(219)
De tyske myndigheder gør endvidere gældende, at det ikke er juridisk muligt for ZT at indregne omkostningerne ved ledig kapacitet, der kun udnyttes i tilfælde af epizootier, i bortskaffelsesgebyrerne, da denne overskydende kapacitet er til gavn for samfundet.
(220)
Resultaterne af spørgeundersøgelsen i delstaterne og de forelagte kontrakter fra klageren viser imidlertid, at alle kapacitetsomkostninger uden undtagelse finansieres via driftsindtægterne, uanset hvilken retlig status bortskaffelsesvirksomheden har, og hvilke beregningsregler der skal anvendes. Dette fremgår også klart af § 8 i KAG RP, hvori det anføres, at »de omkostninger, der ligger til grund for brugsgebyrerne og de regelmæssige bidrag, [skal] opgøres efter de driftsøkonomiske principper for omkostningsberegning«. Dette indebærer, at omkostningerne ved den driftsafhængige ledige kapacitet skal indregnes forholdsmæssigt i gebyrerne, da de årsagsmæssigt kan henføres til bortskaffelse af internt og eksternt materiale i normal drift.
(221)
BVerwG har ligeledes i sin dom i det materielle korrekt fastslået, at omkostningerne ved den driftsafhængige ledige kapacitet skal finansieres via indtægterne fra bortskaffelse af internt og eksternt materiale (55). Når det således - som i ZT's tilfælde - er muligt at få inddækket den foreskrevne overskydende kapacitet ved hjælp af den driftsafhængige ledige kapacitet, er tilskud unødvendige.
(222)
Til støtte for argumentet om, at tilskuddene er nødvendige, anfører de tyske myndigheder endelig, at alle omkostninger ved driftsafhængig ledig kapacitet i kraft af et tredje skiftehold i ugens løb er forårsaget af forpligtelsen til opretholdelse af overskydende kapacitet. Hvis ZT ikke havde denne forpligtelse, ville man kunne udnytte sin tekniske maksimumskapacitet ved treholdsdrift fem dage om ugen 100 %.
(223)
De tyske myndigheder har dog ikke fremlagt nogen dokumentation for, at der ikke ville være nogen driftsafhængig ledig kapacitet i ugens løb, hvis der ikke var denne forpligtelse til at opretholde overskydende kapacitet. Tværtimod fremgår det - eksempelvis af ISPA-NS-rapporten - at også virksomheder, der kun bortskaffer kategori 3-materiale og derfor slet ikke er pålagt en forpligtelse til opretholdelse af overskydende kapacitet, råder over en betydelig ledig kapacitet og finansierer samtlige kapacitetsomkostninger via deres vederlag.
9.3.2. Den tilstedeværende ledige kapacitet overstiger den foreskrevne overskydende kapacitet
(224)
Som det ses i Tabel 3, råder ZT over en ledig kapacitet, der er betydeligt større end nødvendigt til opretholdelse af den foreskrevne overskydende kapacitet. Den tilstedeværende ledige kapacitet på kort sigt er mere end dobbelt så stor som nødvendigt i tilfælde af epizootier. Det fremgår af figur 2, at der visse år har været en manglende udnyttelse på op til 25 % af den normale kapacitet alene ved toholdsdrift fem dage om ugen. Omkostningerne ved ledig kapacitet, som der slet ikke er behov for til den foreskrevne overskydende kapacitet, kan heller ikke indregnes i nettoomkostningerne. Bl.a. af denne grund kan de opgørelser af nettoomkostningerne, som de tyske myndigheder har fremlagt, ikke godtages, da de fejlagtigt henfører omkostningerne ved al ledig kapacitet til den overskydende kapacitet.
(225)
ISPA-RP- og Fraunhofer-rapporterne viser, at den tilstedeværende ledige kapacitet hos ZT endog ville være tilstrækkelig til håndtering af et landsdækkende FMD-udbrud i løbet af tre måneder. ZT har imidlertid aldrig fået pålagt at opretholde overskydende kapacitet i mere end seks uger. ZT's aktionærer har således aldrig forpligtet ZT til at tilvejebringe længerevarende overskydende kapacitet i mere end seks uger, således at et landsdækkende, længerevarende sygdomsudbrud ville kunne håndteres af ZT alene. Derfor er det irrelevant at foretage en sammenligning med den kapacitet, der ville være nødvendig i tilfælde af et landsdækkende FMD-udbrud (56).
(226)
At ZT råder over en anlægskapacitet, der ligger klart ud over, hvad der er krævet i vedtægterne, ses også af følgende overvejelser: Vedtægterne forpligter ZT til at forarbejde det interne kategori 1- og kategori 2-materiale, som har et omfang af gennemsnitligt ca. 900 ton pr. uge (57). Hvis den foreskrevne overskydende kapacitet på 1 185 ton pr. uge medregnes, ville ZT have behov for et anlæg med en kapacitet på 2 085 ton pr. uge ved treholdsdrift syv dage om ugen for at kunne opfylde de forpligtelser, der er pålagt virksomheden i vedtægterne.
(227)
Imidlertid råder ZT rent faktisk over anlæg med en maksimumskapacitet på 4 536 ton pr. uge. ZT driver således anlæg, der har en dobbelt så stor kapacitet som påkrævet til løsning af de opgaver, der er fastlagt i vedtægterne. Da ZT råder over en betydeligt større kapacitet, end der er behov for til varetagelse af de offentlige opgaver, kan virksomheden ikke have haft nogen nettoomkostninger ved forpligtelsen til at opretholde overskydende kapacitet.
9.3.3. Resumé
(228)
Det må således afslutningsvis konkluderes, at Tyskland ikke har påvist, at ZT har haft nogen nettoomkostninger ved forpligtelsen til at opretholde overskydende kapacitet. Undersøgelsen har vist, at tilskuddene finansierer omkostninger ved ledig kapacitet, som dels kan være den naturligt tilstedeværende driftsafhængige ledige kapacitet ved normal drift (og derfor skal finansieres via gebyrer og vederlag for disse ydelser) og dels kan skyldes, at ZT's driftsanlæg er underudnyttede.
9.4. Altmark-kriterium 4
(229)
Ifølge det fjerde Altmark-kriterium gælder, at når den virksomhed, der skal overdrages en forpligtelse til offentlig tjeneste, ikke udvælges inden for rammerne af en procedure for tildeling af offentlige kontrakter, som sikrer, at det er den virksomhed, der kan levere disse tjenester til de laveste omkostninger for samfundet, der udvælges, skal størrelsen af den nødvendige kompensation fastlægges på grundlag af en analyse af de omkostninger, som en typisk, veldrevet virksomhed ville have ved at opfylde de pågældende forpligtelser, idet der skal tages hensyn til de hermed forbundne indtægter og til en rimelig fortjeneste ved opfyldelsen af forpligtelserne.
(230)
De fire Altmark-kriterier udgør betingelserne for en undtagelse fra princippet om, at kompensation indebærer en fordel. Det er derfor medlemsstaten, der har bevisbyrden for, at betingelserne er opfyldt.
(231)
ZT er ikke udvalgt via en udbudsprocedure, og Tyskland har heller ikke påvist, at ZT er en typisk, veldrevet virksomhed. Tyskland har således ikke godtgjort, at det fjerde Altmark-kriterium er opfyldt. De høje gebyrer for bortskaffelse af døde dyr i Rheinland-Pfalz og nødvendigheden af finansiering via et tilskud, som ikke findes i andre delstater, indikerer ligeledes, at ZT ikke er en typisk, veldrevet virksomhed.
(232)
Det fjerde Altmark-kriterium er således ikke opfyldt.
(233)
BVerwG er af den opfattelse, at det fjerde Altmark-kriterium ikke gælder for ZT, da tilskuddene ikke skal kompensere ZT for ekstraomkostningerne ved at påtage sig en forpligtelse til offentlig tjeneste inden for rammerne af en virksomhed, som i øvrigt drives på markedsøkonomiske vilkår, men derimod finansiere udførelsen af en offentlig opgave, som det offentlige har pålagt ZT, uden for rammerne af det almindelige marked. At udførelsen af opgaven har offentlig karakter, ses efter BVerwG's opfattelse ved, at de lokale myndigheder, dvs. ZT's aktionærer, har besluttet at indgå en in-house-aftale vedrørende bortskaffelsen af kategori 1- og kategori 2-materiale. BVerwG støtter sin fortolkning på Domstolens dom i sagen Stadtreinigung Hamburg (58).
(234)
Det er efter BVerwG's opfattelse en forudsætning for anvendelsen af det fjerde Altmark-kriterium, at forpligtelsen til offentlig tjeneste skal opfyldes af en privat virksomhed. Da dette ikke er tilfældet, når der indgås en in-house-aftale, finder det fjerde Altmark-kriterium ikke anvendelse på virksomheder, der har fået overdraget opgaven ved en in-house-aftale (59).
(235)
Kommissionen er ikke enig i denne retsopfattelse. For det første er der intet i det fjerde Altmark-kriterium, der giver grundlag for at antage, at det ikke finder anvendelse på sager med in-house-aftaler. Tværtimod viser Domstolen ved at angive to alternativer (enten udbud eller analyse af de omkostninger, som en typisk, veldrevet virksomhed ville have), at det fjerde Altmark-kriterium også finder anvendelse, når opgaven ikke har været sendt i udbud, dvs. først og fremmest når der foreligger en in-house-aftale.
(236)
Dommen i sagen Stadtreinigung Hamburg vedrører således kun spørgsmålet om, hvornår der er udbudspligt. Der kan imidlertid ikke drages nogen støtteretlige konklusioner af denne dom. Tværtimod omhandler det fjerde Altmark-kriteriums andet alternativ netop de tilfælde, hvor der ikke er udbudspligt.
(237)
Endvidere går BVerwG ud fra, at det geografiske monopol har den konsekvens for ZT, at virksomheden ikke konkurrerer med andre virksomheder, og at der muligvis ikke foreligger konkurrencefordrejning. Konkurrencefordrejning er imidlertid et selvstændigt kriterium, som er afgørende for statsstøttebegrebet og adskiller sig fra kriteriet økonomisk fordel, der danner baggrund for udarbejdelsen af de fire Altmark-kriterier. Kriteriet konkurrencefordrejning er opfyldt i nærværende sag (se afsnit 8.3). Kommissionen har endvidere i sin meddelelse om anvendelsen af EU's statsstøtteregler på kompensation for levering af tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse (herefter »SGEI-meddelelsen«) (60) i betragtning 37 udtrykkeligt påpeget, at en in-house-aftale ikke udelukker, at der kan være tale om konkurrencefordrejning.
(238)
At BVerwG fremhæver det offentlige aspekt ved ZT's virksomhed, rejser sluttelig spørgsmålet om, hvorvidt BVerwG afviser anvendelsen af det fjerde Altmark-kriterium ud fra den antagelse, at ZT ikke udøver økonomisk virksomhed. Heller ikke dette er korrekt. ZT tilbyder en tjenesteydelse mod betaling og udøver dermed økonomisk virksomhed (se afsnit 8.2). Dette er også udtrykkeligt bekræftet af Kommissionen i betragtning 13 i SGEI-meddelelsen.
9.5. Konklusion vedrørende spørgsmålet om, hvorvidt der er tale om en økonomisk fordel for ZT
(239)
I modsætning til dommen fra BVerwG og det af Tyskland hævdede er Altmark-dommens kriterier ikke opfyldt. For det første kan tilskuddene principielt ikke anses som berettigede som kompensation fra staten for de forpligtelser, ZT har påtaget sig, da alle omkostninger, der er forbundet med disse forpligtelser, skal dækkes af gebyrindtægterne. For det andet fremgår det - i modsætning til, hvad Tyskland hævder - at ZT ikke har haft nogen nettoomkostninger ved forpligtelsen til at opretholde overskydende kapacitet. De af Tyskland anførte omkostninger vedrører enten driftsafhængig ledig kapacitet, som skal dækkes via gebyr- og andre indtægter, eller ledig kapacitet, der er større end nødvendigt til opretholdelse af den foreskrevne overskydende kapacitet. For det tredje har kriterierne til beregning af tilskuddene frem til 2010 ikke været fastlagt på forhånd på den påkrævede gennemsigtige måde. For det fjerde har Tyskland ikke kunnet godtgøre, at ZT er en typisk, veldrevet virksomhed.
(240)
Tilskuddene har derfor givet ZT økonomiske fordele.
(241)
Hvis omkostningerne ved den overskydende kapacitet, som de tyske myndigheder har foretaget en ukorrekt beregning af, fordeles årsagsmæssigt korrekt på de forskellige leverede ydelser - bortskaffelse af internt kategori 1- og kategori 2-materiale, bortskaffelse af kategori 1- og kategori 2-materiale fra Baden-Württemberg og Hessen samt bortskaffelse af kategori 3-materiale - fremgår det mere specifikt, hvilke økonomiske fordele tilskuddene har givet ZT på de forskellige markeder.
(242)
I de følgende afsnit 9.5.1-9.5.3 påvises det, at tilskuddene i realiteten har dækket tab, som kan henføres til følgende forhold:
a)
mindre værdifuld forarbejdning af kategori 3-materiale
b)
uudnyttet kapacitet
c)
vederlag, som ikke dækker omkostningerne, for bortskaffelse i Nordhessen og Mittelhessen
d)
gebyrer, som ikke dækker omkostningerne, for bortskaffelse af internt materiale.
9.5.1. Tab ved bortskaffelse af internt og eksternt materiale ved årsagsmæssigt korrekt fordeling af de ukorrekt beregnede omkostninger ved den overskydende kapacitet
(243)
Med udgangspunkt i den foreliggende resultatopgørelse for ZT dækkende perioden 2002-2009 foretages en årsagsmæssigt korrekt fordeling af alle påståede omkostninger ved den overskydende kapacitet, baseret på udnyttelse af anlægget i toholdsdrift fem dage om ugen.
(244)
Det skal her især bemærkes, at en væsentlig årsag til de store omkostninger ved ledig kapacitet er, at ZT's anlæg er underudnyttede. Man må derfor indledningsvis trække disse omkostninger ved ledig kapacitet, som er forårsaget af underudnyttelsen i normal drift, ud:
(245)
Som det ses af udnyttelsesstatistikken i Tabel 3 (se kolonnen »ledig kapacitet afhængig af udnyttelsesgrad«), har ZT aldrig udnyttet den tilstedeværende tekniske kapacitet ved en 5-dages-uge med toholdsdrift fuldt ud. Udnyttelsesgraden er især fra og med 2002 faldet betragteligt som følge af en stærkt reduceret tilgang af internt materiale. I det følgende anvendes den ledige kapacitet ved en 5-dages-uge med toholdsdrift som målestok for underudnyttelsen. Som referenceværdi for beregning af underudnyttelsen benyttes den højeste udnyttelse ved en 5-dages-uge med toholdsdrift, som blev opnået i 2002 med 101 855 t/år. Dette giver en gennemsnitlig underudnyttelse på 13 %.
(246)
Som det fremgår af posten »ledig kapacitet afhængig af udnyttelsesgrad (LK)« i Tabel 4, udgør gennemsnitsomkostningerne ved underudnyttelse i normal drift 434 304 EUR. ZT må nødvendigvis have det driftsøkonomiske ansvar for disse omkostninger, da de opstår ved, at ZT driver et anlæg, der ikke er fuldt udnyttet i normal drift.
(247)
Omkostningerne ved den driftsafhængig ledige kapacitet fordeles i forhold til udnyttelsen ved en 5-dages-uge med toholdsdrift. Såvel de interne som de eksterne ydelser bærer derfor en forholdsmæssig del af omkostningerne ved den driftsafhængige ledige kapacitet. Der skelnes i Tabel 4 mellem indsamling og forarbejdning ved opgørelsen af omkostningerne ved driftsafhængig ledig kapacitet.
(248)
Resultatet for perioden 2002-2009 i gennemsnit er, at ZT hverken på de interne eller de eksterne ydelser har haft en omsætning, der kunne dække omkostningerne ved driftsafhængig ledig kapacitet. Det modsvarende »Dækningsbidrag II« udviser et gennemsnitligt årligt tab på henholdsvis 1 198 257 EUR på eksterne ydelser og 1 140 898 EUR på interne ydelser:
Tabel 4
Resultatopgørelse
(EUR)
Døde dyr
Slagteriaffald
Internt materiale
kolonne 1 + 2
Kategori 3 - materia le
BW og Hessen
Underudnyttelse
Eksternt materia le
kolonne 4 + 5 + 6
I a lt
kolonne 3 + 7
(1)
Omsætning
3 624 234
5 130 693
8 754 926
[…]
[…]
[…]
(2)
Omkostninger ifølge ZT
3 624 234
3 877 155
7 501 388
[…]
[…]
[…]
[…]
(3)
Omsætning
3 624 234
5 130 693
8 754 926
[…]
[…]
[…]
[…]
(4)
-
Korrigerede omkostninger
3 624 234
5 077 019
8 701 252
[…]
[…]
[…]
[…]
(5)
Dækningsbidrag I
53 674
53 674
[…]
[…]
[…]
[…]
(6)
-
Ledig kapacitet (LK) afhængig af udnyttelsesgrad
[…]
[…]
[…]
(7)
-
Driftsafhængig LK, indsamling
70 077
236 780
306 857
[…]
[…]
[…]
[…]
(8)
-
Driftsafhængig LK, forarbejdning
201 993
685 722
887 715
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(9)
Dækningsbidrag II
- 272 071
- 868 828
-1 140 898
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(10)
-
Ikke-fordelte faste omkostninger
[…]
(11)
Dækningsbidrag III
[…]
(12)
+
Tilskud
[…]
(13)
Resultat
[…]
Linje 1-2: Oplysninger fra ZT
ZT anfører ikke indtjeningen ved bortskaffelse af kategori 3-materiale separat i omkostningsopgørelsen, men trækker såvel den som den øvrige produktindtjening (f.eks. på olie og fedtstoffer) fra totalomkostningerne, som herefter fordeles på internt slagteriaffald, kategori 3-materiale og materiale fra Baden-Württemberg og Hessen. Da der imidlertid efterfølgende er opstillet en separat opgørelse for kategori 3-materiale, skal indtjeningen ved bortskaffelse af materiale af denne kategori trækkes ud af totalomkostningerne.
Linje 3-5: Beregning af dækningsbidrag I
De korrigerede omkostninger fremkommer ved, at indtjeningen ved forarbejdning af kategori 3-materiale, der er fratrukket omkostningerne, tillægges forholdsmæssigt til omkostningerne ved internt slagteriaffald, kategori 3-materiale og materiale fra Baden-Württemberg og Hessen. Differencen mellem totalomkostningerne i henholdsvis linje 2 og linje 4 modsvarer derfor indtjeningen ved bortskaffelse af kategori 3-materiale i linje 3.
På grund af manglende data har Kommissionen ikke kunnet kontrollere, om ZT har fordelt totalomkostningerne i henholdsvis linje 2 og 3 korrekt på de forskellige ydelser. Det skal særlig bemærkes, at bortskaffelse af døde dyr har fået tillagt en uforholdsmæssigt stor andel af kapacitetsomkostningerne. Dækningsbidrag I for internt slagteriaffald, kategori 3-materiale og materiale fra Baden-Württemberg og Hessen kan derfor være sat for højt.
Linje 6-9: Beregning af dækningsbidrag II
Først trækkes underudnyttelsen ved toholdsdrift i fem dage om ugen (= ledig kapacitet afhængigt af udnyttelsesgrad) fra omkostningerne ved den overskydende kapacitet. Herefter fordeles de øvrige omkostninger ved den overskydende kapacitet i forhold til materialetilgang og beregnet underudnyttelse. Da der ikke foretages indsamling for Baden-Württemberg, behandles indsamlings- og forarbejdningsomkostninger separat. Da omkostninger ved ledig kapacitet i 2009 allerede er tillagt direkte for kontrakten for Nordhessen og Mittelhessen, tillægges der ikke yderligere omkostninger.
9.5.2. Tilskuddene finansierer tab ved bortskaffelse af eksternt materiale
(249)
På de eksterne markeder konkurrerer ZT med aktører, som er nødsaget til at finansiere de samlede omkostninger ved deres anlæg fuldstændigt med deres egen omsætning. Hverken en virksomhed, der konkurrerer med ZT om kategori 3-materiale, eller den forrige operatør i Nordhessen og Mittelhessen kan benytte muligheden for ekstra refinansiering fra statens side af driftsafhængig ledig kapacitet eller efterspørgselsafhængig underudnyttelse.
9.5.2.1. Tab ved bortskaffelse af kategori 3-materiale
(250)
Som alle andre virksomheder, der bortskaffer kategori 3-materiale, uden at der er tale om en offentlig opgave, skal ZT selv bære alle omkostninger og risici forbundet hermed.
(251)
ZT bortskaffer kategori 3-materiale sammen med kategori 1- og kategori 2-materiale og kan derfor ikke opnå den samme produktindtjening, som hvis bortskaffelsen af kategori 3-materiale var adskilt fra kategori 1- og kategori 2-materiale. Den stigende efterspørgsel efter rent kategori 3-materiale har imidlertid medført et kraftigt fald i de priser, ZT kan få fra slagterierne. Som klageren anfører, betaler bortskaffelsesvirksomhederne endda et vederlag til slagterierne for visse kategori 3-materialer.
(252)
Denne tendens ses tydeligt i udviklingen af indtjeningen pr. forarbejdet ton kategori 3-materiale: ZT havde i 2002 en indtjening pr. ton på […] EUR, denne var imidlertid i 2009 efter en kontinuerlig tilbagegang faldet til […] EUR. Det svarer til et fald i indtjeningen pr. ton på næsten 70 % i løbet af syv år.
Figur 1
Udvikling i dækningsbidrag for kategori 3-materiale 2000-2009 (i EUR)
(…)
(253)
Forarbejdning af kategori 3-materiale er derfor i løbet af de seneste år i stadigt større grad blevet urentabel for ZT. Mens ZT frem til 2004 stadig kunne dække sine direkte omkostninger, har bortskaffelse af kategori 3-materiale i de efterfølgende år ikke længere kunnet bidrage positivt til dækning af omkostningerne ved ledig kapacitet.
(254)
Opgørelsen fra de tyske myndigheder, der viser, at den indtjening, som ZT kan opnå ved bortskaffelse af kategori 3-materiale, overstiger de direkte omkostninger, er fejlagtig. De tyske myndigheder tager ved opgørelsen udgangspunkt i de omkostninger, hvori indtjeningen allerede er fratrukket (se linje 2 i Tabel 4), i stedet for de faktisk afholdte omkostninger (se korrigerede omkostninger i linje 4 i Tabel 4), hvilket ville være det korrekte.
(255)
ZT synes at affinde sig med de kontinuerlige tab, som den mindre værdifulde bortskaffelse af kategori 3-materiale giver, for at opretholde udnyttelsen af anlæggene.
9.5.2.2. Tab som følge af underudnyttelse
(256)
En anden væsentlig årsag til ZT's tab er, at der har været en dårlig udnyttelse af anlæggene de fleste år. Underudnyttelsen ved en 5-dages-uge med toholdsdrift er visse år steget til mere end 25 %, set i forhold til den bedste udnyttelsesgrad i 2001. ZT har kun i 2001 og 2002 kunnet opnå en bedre udnyttelsesgrad, hvilket skyldtes TSE-krisen, men selv i disse år har det ikke været nødvendigt at trække på driftsafhængig ledig kapacitet om natten eller i weekenden.
Figur 2
Underudnyttelse af ZT's normale kapacitet ved 5-dages-uge med toholdsdrift 1998-2009
(257)
Den lave kapacitetsudnyttelse efter 2002 skyldes reduktion af besætningerne og dermed mængden af internt materiale, som er faldet med mere end 35 % i perioden 2002-2009. ZT har forsøgt at få udnyttet den ledige kapacitet, dette har medført, ved i større omfang at modtage eksternt materiale. ZT har imidlertid først efter at have vundet udbuddet for Nordhessen og Mittelhessen kunnet få bragt udnyttelsesgraden op på tilnærmelsesvis samme niveau som i 2002/2003.
9.5.2.3. Tab som følge af det vundne udbud i Nordhessen og Mittelhessen
(258)
Da ZT kun har varetaget bortskaffelsen i Nordhessen og Mittelhessen siden 2009, foreligger der kun få data vedrørende resultaterne af denne opgave. Ifølge den forelagte omkostningsopgørelse i 2009 ville den nye opgave give et positivt dækningsbidrag efter fradrag af omkostninger ved driftsafhængig ledig kapacitet på ca. 200 000 EUR.
(259)
Det kan imidlertid konkluderes af udbudsmaterialet, at ZT har afgivet et tilbud, der ikke dækker virksomhedens faktiske omkostninger. Som de tyske myndigheder selv anfører, ligger de renter, som ZT betaler for sine banklån, over de kalkulatoriske renter, som ZT i overensstemmelse med kalkulationsreglerne ansatte i forbindelse med udbuddet. Det indebærer, at ZT hverken forventer at få dækket samtlige sine renteomkostninger for optaget fremmedkapital eller at opnå en passende forrentning af egenkapitalen.
(260)
ZT's samlede renteudgifter for fremmedkapital beløber sig til 1,07 mio. EUR pr. år. Hvis man tager udgangspunkt i den andel af den samlede kapacitet, som svarer til bortskaffelsesmængden fra Nordhessen og Mittelhessen, skal ca. en fjerdedel af fremmedkapitalomkostningerne henføres til kontrakten vedrørende Nordhessen og Mittelhessen, hvilket vil give forholdsmæssige omkostninger på 0,26 mio. EUR. Til sammenligning har ZT sat omkostningerne til 0,16 mio. EUR i sin gebyrkalkulation for Nordhessen og Mittelhessen. Ud over de udækkede årlige renteudgifter for fremmedkapital på 0,10 mio. EUR er der også udækkede renter på egenkapitalen.
(261)
En aktør, der opererer under markedsøkonomiske vilkår, ville derfor ikke have afgivet et tilbud, som i udgangspunktet ikke dækker de forventede kapitalomkostninger. At de tyske myndigheder gentagne gange har henvist til retningslinjer for vederlagskalkulationen, der angiveligt ikke skulle tillade videredebitering af de fulde omkostninger, ændrer intet herved. Ingen privat aktør kan tvinges til eller vil være villig til at tilbyde ydelser til priser, som gør det umuligt at få dækket omkostningerne og opnå en passende fortjeneste.
(262)
Selv hvis man går ud fra den forelagte omkostningsopgørelse for 2009, som viser et positivt dækningsbidrag på ca. 200 000 EUR, kan de forventede dækningsbidrag set over hele kontraktperioden på 10 år ikke dække de opståede tab ved underudnyttelsen, som fra og med 2002 gennemsnitligt har ligget på ca. 700 000 EUR pr. år. En aktør, der opererer under markedsøkonomiske vilkår, ville ikke opretholde uudnyttet kapacitet i en så lang periode.
(263)
Med hensyn til det eksterne materiale kan altså konstateres, at tilskuddene gør det muligt for ZT på den ene side at afsætte kapacitet på markedet til priser, der ikke er omkostningsdækkende, og på den anden side at opretholde uudnyttet kapacitet i årevis, selv om de fremtidige indtægter herved ikke kan dække tabene ved underudnyttelsen i de foregående år. Det fremgår altså, at ZT fortsat har tilbudt kapacitet på markedet, som en bortskaffelsesvirksomhed, der opererer under markedsøkonomiske vilkår, ikke havde haft råd til at tilbyde.
9.5.3. Tilskuddene finansierer tab ved bortskaffelse af internt materiale
(264)
Den driftsafhængige ledige kapacitet, der opstår i forbindelse med bortskaffelse af internt materiale, skal dækkes af gebyrindtægterne. ZT er som alle andre virksomheder, der har fået overdraget opgaven med at bortskaffe reguleret materiale, selv ansvarlig for at sikre, at virksomheden drives på en sådan måde, at denne opgave kan varetages på økonomisk vis. En ekstra kompensation ville fritage ZT for dette økonomiske ansvar.
(265)
Omkostningerne ved den driftsafhængige ledige kapacitet skal derfor opdeles på bortskaffelse af henholdsvis døde dyr og slagteriaffald. Der benyttes i de tyske delstater forskellige metoder til fordeling af omkostningerne ved den driftsafhængige ledige kapacitet på bortskaffelse af henholdsvis slagteriaffald og døde dyr. I nogle delstater får døde dyr tillagt en forholdsmæssigt større andel af omkostningerne ved ledig kapacitet end slagteriaffald. Da der hverken i gebyrbestemmelserne eller vedtægterne er fastlagt en fordelingsnøgle herfor, foretages der en forholdsmæssig fordeling af omkostningerne ved ledig kapacitet.
9.5.3.1. Ikke-omkostningsdækkende priser på bortskaffelse af slagteriaffald
(266)
Som de tyske myndigheder selv anfører, konkurrerer ZT med andre bortskaffelsesvirksomheder med hensyn til bortskaffelse af slagteriaffald. Størrelsen af gebyrerne for bortskaffelse af internt slagteriaffald har betydning for, hvor høj en andel af materialet slagterierne adskiller og dermed for, hvor meget adskilt kategori 3-materiale der står til rådighed for andre bortskaffelsesvirksomheder.
(267)
Indtjeningen dækker gennemsnitligt set kun lige akkurat de direkte omkostninger, og over tid er billedet det samme som ved dækningsbidragene for kategori 3-materiale: Indtjeningen oversteg indtil 2004 de direkte omkostninger. Men som følge af den nye gebyrstatut gældende fra 2005, som medførte et fald i den gennemsnitlige indtjening pr. ton fra 160 EUR til 116 EUR - dvs. et fald på 27,5 % - var det i de efterfølgende år ikke engang muligt at dække de direkte omkostninger og dermed heller ikke at indtjene et beløb til dækning af omkostningerne ved driftsafhængig ledig kapacitet. Først i 2009 var dækningsbidrag I positivt igen (jf. Tabel 4).
(268)
ZT ville tydeligvis ikke have kunnet opretholde denne prispolitik uden tilskuddene. Præcis som med slagteriaffald af kategori 3 har ZT fra og med 2005 accepteret priser, der ikke engang kunne dække de direkte omkostninger, for fortsat at kunne udnytte sin anlægskapacitet. Dette resulterer for det interne materiales vedkommende totalt set i et klart negativt dækningsbidrag II - efter fradrag af omkostningerne ved driftsafhængig ledig kapacitet - på ca. 13 % af omsætningen (jf. Tabel 4).
9.5.3.2. Fastlåsning af monopolsituationen i ZT's interne område via direkte tilskud
(269)
De tyske myndigheder mener, at tilskuddene ikke har givet ZT nogen økonomisk fordel, da det er uden betydning, om staten betaler en kompensation for opretholdelse af overskydende kapacitet i tilfælde af epizootier direkte til bortskaffelsesvirksomheden eller finansierer den indirekte via TSE-støtte til forurenerne. I sidstnævnte tilfælde indregnes omkostningerne ved den overskydende kapacitet ganske vist i gebyrerne, men forurenerne kompenseres herfor via en tilsvarende højere støtte. I begge tilfælde bærer det offentlige reelt størstedelen af omkostningerne, og det er i sidste ende det, der er afgørende ved den konkurrenceretlige vurdering.
(270)
For det første skal det endnu engang påpeges (se afsnit 2.5.3), at ZT modtager tilskud samtidig med, at der ydes TSE-støtte til landbrugerne. Desuden modtager ZT allerede i kraft af TSE-støtten en forholdsvis større støtte i Rheinland-Pfalz end i Nordhessen og Mittelhessen, da prisen pr. ton - og dermed grundlaget for TSE-støtten - her er på 212 EUR, hvilket er betydeligt mindre end prisen pr. ton på 390 EUR i Rheinland-Pfalz. Tilskuddene er tydeligvis ikke kommet landbrugerne i ZT's interne område til gode i form af lavere gebyrer.
(271)
For det andet kræves der i TSE-rammebestemmelserne udtrykkeligt dokumentation for, at støtten ikke kommer produktionsvirksomheder i de efterfølgende led til gode (61). Men som det fremgår af undersøgelsen beskrevet ovenfor i afsnit 9.5.2 og 9.5.3, udnytter ZT rent faktisk tilskuddene til at få finansieret tab, der opstår som følge af den førte prispolitik, uudnyttet kapacitet eller ineffektiv drift i øvrigt.
(272)
Tyskland har altså tydeligvis ikke kunnet godtgøre, at tilskuddene kommer landbrugerne til gode som kompensation for udgifterne til bortskaffelse af døde dyr. Spørgsmålet er, om ikke landbrugerne tværtimod ville være bedre stillet uden tilskuddene, da gebyrerne i så fald sandsynligvis ville være lavere, fordi ZT allerede på et tidligere tidspunkt ville have været under et større økonomisk pres og derfor tvunget til at tilpasse driften til markedsvilkårene.
9.5.4. Resumé
(273)
Tyskland har ikke kunnet godtgøre, at det er berettiget at yde tilskud fra statens side til ZT som kompensation for de forpligtelser, der er pålagt ZT i vedtægterne. Altmark-dommens kriterier er ikke opfyldt.
(274)
En grundig gennemgang af ZT's omkostnings- og resultatopgørelse viser tværtimod, at tilskuddene giver ZT en økonomisk fordel ved bortskaffelse af internt og eksternt materiale.
(275)
Tilskuddene udgør derfor statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, i TEUF.
10. VURDERING AF STØTTENS ULOVLIGHED I HENHOLD TIL ARTIKEL 108, STK. 3, I TEUF.
(276)
Tilskuddene, som ZT har modtaget siden 1979, er ikke anmeldt til Kommissionen i henhold til artikel 108, stk. 3, i TEUF. Tilskuddene udgør derfor ulovlig statsstøtte i henhold til artikel 108, stk. 3, i TEUF.
(277)
En fritagelse for kravet om anmeldelse i henhold til Kommissionens beslutning 2005/842/EF af 28. november 2005 om anvendelse af bestemmelserne i EF-traktatens artikel 86, stk. 2, på statsstøtte i form af kompensation for offentlig tjeneste ydet til visse virksomheder, der har fået overdraget at udføre tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse (62) (herefter: »SGEI-beslutningen 2005«) eller Kommissionens afgørelse 2012/21/EU af 20. december 2011 om anvendelse af bestemmelserne i artikel 106, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde på statsstøtte i form af kompensation for offentlig tjeneste ydet til visse virksomheder, der har fået overdraget at udføre tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse (63) (herefter »SGEI-beslutningen 2011«), kan ikke finde anvendelse her, da ZT som beskrevet i afsnit 9 ikke har fået overdraget at udføre en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse. Bortskaffelse af kategori 1- og kategori 2-materiale, opretholdelse af overskydende kapacitet og bortskaffelse af kategori 3-materiale er nemlig ikke tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse. Desuden er det andet Altmark-kriterium ikke opfyldt for perioden 1979-2010, og for hele perioden fra og med 1979 er det tredje Altmark-kriterium ikke opfyldt. Dermed er de nødvendige betingelser i henhold til artikel 4 og 5 i SGEI-beslutningen 2005 samt artikel 4 og 5 i SGEI-beslutningen 2012 for at opnå fritagelse for kravet om anmeldelse af tilskuddene ikke opfyldt.
11. VURDERING AF FORENELIGHED I HENHOLD TIL ARTIKEL 106, STK. 2, I TEUF
(278)
Virksomheder, der har fået overdraget at udføre tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, eller som har karakter af fiskale monopoler, er i henhold til 106, stk. 2, i TEUF, underkastet traktatens bestemmelser. I henhold til artikel 106, stk. 2, i TEUF kan virksomhederne dog undtages fra traktatens bestemmelser, såfremt anvendelsen af konkurrencereglerne retligt eller faktisk hindrer opfyldelsen af de opgaver, som er betroet dem. Undtagelsen finder kun anvendelse, når udviklingen af samhandelen ikke påvirkes i et sådant omfang, at det strider mod Unionens interesse.
(279)
Det fremgår af punkt 69 i SGEI-rammebestemmelserne, at Kommissionen anvender principperne i disse bestemmelser, når den efter den 31. januar 2012 skal træffe afgørelse om ulovlig støtte, også selv om støtten blev bevilget før denne dato. Da tilskuddene udgør ulovlig statsstøtte, skal SGEI-rammebestemmelserne anvendes.
(280)
Som anført i afsnit 8.1 har ZT ikke fået overdraget at udføre en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, da bortskaffelse af kategori 1- og kategori 2-materiale, opretholdelse af overskydende kapacitet og bortskaffelse af kategori 3-materiale ikke er tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse. Alene af den grund er det udelukket, at tilskuddene er forenelige efter artikel 106, stk. 2, i TEUF og SGEI-rammebestemmelserne.
(281)
I overensstemmelse med det andet og tredje Altmark-kriterium kan støtte efter SGEI-rammebestemmelserne kun anses for forenelig med artikel 106, stk. 2, i TEUF, hvis der foreligger en overdragelsesakt, hvori der er fastlagt metoder til beregning af kompensationen (afsnit 2.3), og støtten ikke overstiger nettoomkostningerne ved forpligtelsen til offentlig tjeneste (afsnit 2.8).
(282)
Som anført i afsnit 9.2 er det andet Altmark-kriterium ikke opfyldt for perioden 1979-2009, og for hele perioden er det tredje Altmark-kriterium ikke opfyldt. Dermed er heller ikke betingelserne i afsnit 2.3 (for perioden 1979-2009) og 2.8 (for hele perioden) i SGEI-rammebestemmelserne opfyldt.
(283)
Tilskuddene er derfor ikke berettigede som støtte til opretholdelse af overskydende kapacitet i ZT's interne område efter artikel 106, stk. 2, i TEUF og SGEI-rammebestemmelserne.
12. VURDERING AF FORENELIGHED SOM STØTTE TIL FINANSIERING AF OMKOSTNINGER VED BORTSKAFFELSE AF DØDE DYR OG SLAGTERIAFFALD EFTER ARTIKEL 107, STK. 3, LITRA c), I TEUF
(284)
Tilskuddene udgør driftsstøtte, der normalt er forbudt (64). Det er derfor medlemsstaten, der har bevisbyrden for, at en sådan støtte er forenelig.
(285)
I TSE-rammebestemmelserne og landbrugsrammebestemmelserne for 2007-2013 forbydes støtte til finansiering af omkostninger ved bortskaffelse af slagteriaffald principielt, og støtte til finansiering af omkostninger ved bortskaffelse af døde dyr tillades kun under forudsætning af, at den udelukkende kommer landbrugere til gode. Virksomheder i de efterfølgende led - herunder slagterier og bortskaffelsesvirksomheder - må under ingen omstændigheder drage fordel af støtte (65).
(286)
Støtte til finansiering af omkostninger ved bortskaffelse af døde dyr kan ganske vist for at lette administrationen udbetales direkte til bortskaffelsesvirksomhederne, det skal imidlertid godtgøres, at hele støtten kommer landbrugerne til gode (66).
(287)
Som det imidlertid fremgår af gennemgangen i afsnit 9, giver tilskuddene ZT en økonomisk fordel og kommer netop ikke landbrugerne i det interne område til gode, tværtimod er de gebyrer, de må betale for bortskaffelse af døde dyr, højere end eksempelvis i Nordhessen og Mittelhessen. Tyskland har altså ikke kunnet godtgøre, at tilskuddene videregives fuldt ud til landbrugerne.
(288)
Desuden bestemmes det i Kommissionens beslutning N 15/24 af 6. juli 2004 til godkendelse af en støtteordning for perioden 1998-2013, hvorved der ydes godtgørelse til landbrugere i ZT's interne område for deres udgifter til bortskaffelse af døde dyr, at den godkendte støtteordning ikke må kumuleres med anden støtte.
(289)
For støtte, der er ydet før den 1. januar 2003 og dermed er ulovlig, er der i afsnit VI i TSE-rammebestemmelserne fastsat undtagelsesbestemmelser:
a)
Der kan godkendes støtte på op til 100 % af udgifterne til bortskaffelse af døde dyr, også selv om støtten er ydet i produktions-, forarbejdnings- og afsætningsleddet.
b)
Derudover er også støtte til bortskaffelse af slagteriaffald undtagelsesvis forenelig med det indre marked, når der tages hensyn til støttens korte varighed og nødvendigheden af at overholde princippet om, at forureneren betaler, på langt sigt.
(290)
Disse undtagelsesbestemmelser finder ikke anvendelse, idet tilskuddene hverken er begrænset til kun at omfatte udgifter til bortskaffelse af døde dyr (og disse er i øvrigt for størstedelens vedkommende allerede finansieret via landbrugsstøtteordningen) eller udgør en kortvarig og tidsmæssigt begrænset foranstaltning, for så vidt angår slagteriaffald.
(291)
Endelig skal det også understreges, at Tyskland ikke selv har fremført nogen begrundelse for, at støtten skulle være forenelig efter TSE-rammebestemmelserne og landbrugsrammebestemmelserne for 2007-2013.
(292)
Da tilskuddene kommer ZT til gode, kan de ikke anses for forenelig støtte efter artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF, som omhandlet i TSE-rammebestemmelserne og landbrugsrammebestemmelserne for 2007-2013.
13. VURDERING AF TILSKUDDENES FORENELIGHED SOM MILJØSTØTTE EFTER ARTIKEL 107, STK. 3, LITRA c), I TEUF
(293)
Tilskuddene udgør driftsstøtte, der normalt er forbudt (67). Det er derfor medlemsstaten, der har bevisbyrden for, at en sådan støtte er forenelig. De tyske myndigheder har gjort gældende, at tilskuddene udgør miljøstøtte.
(294)
I henhold til punkt 132 i miljøstøtteretningslinjerne vil investeringsstøtte til virksomheder, der retter op på en miljøskade ved at rense forurenede grunde, blive anset for forenelig med det indre marked i henhold til artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF, forudsat at støtten medfører en bedre miljøbeskyttelse. Samtidig skal forureneren betaler-princippet i artikel 191, stk. 2, i TEUF og i miljøstøtteretningslinjerne dog overholdes. I henhold til punkt 132 i miljøstøtteretningslinjerne skal forureneren, der er ansvarlig for miljøskaderne, finansiere rensningen, og der må ikke ydes statsstøtte. Ved »forureneren« forstås den person, som er ansvarlig efter gældende ret i den enkelte medlemsstat.
(295)
Det relevante tidspunkt for bedømmelse af den nationale ansvarsretlige situation afgøres efter gældende ret på tidspunktet for udstedelse af myndighedsbeslutningen.
(296)
De tyske myndigheder bestrider ikke, at ZT ved oprensningspåbud af 21. april 1997 for grunden i Sohrschied og af 31. marts 1998 for grunden i Sprendlingen-Gensingen fik det fulde ansvar for oprensning af de to fraflyttede grunde som forurener efter den på daværende tidspunkt gældende nationale ret. ZT hæfter således som forurener efter tysk ret for omkostningerne ved fjernelse af jordforureningen på begge grunde. De tyske myndigheder gør gældende, at Bundesverfassungsgerichts afgørelse af 16. februar 2000 (68) indebærer, at finansiering via tilskuddene af oprensningsomkostninger, der overstiger ansvarsgrænsen, skal anses som forenelig støtte, da privatpersoners erstatningsansvar med denne afgørelse er begrænset til ejendommens handelsværdi.
(297)
Tysklands argumentation holder imidlertid ikke. For det første gælder Bundesverfassungsgerichts afgørelse kun »inter partes«, dvs. mellem sagens parter. Vigtigst er imidlertid, at en ændret retspraksis fra den højeste retsinstans ikke indebærer en ændring af retsgrundlaget og dermed heller ikke kan begrunde en genoptagelse af sagen som omhandlet i artikel 51, stk. 1, nr. 1, i Verwaltungsverfahrensgesetz (lov om administrativ fremgangsmåde) vedrørende forvaltningsakter, som er blevet endelige.
(298)
Bundesverfassungsgerichts afgørelse ændrer efter tysk retspraksis ikke ved, at samtlige forurenere hæftede for alle oprensningsomkostninger på tidspunktet for oprensningspåbuddet. Efter Bundesverfassungsgerichts afgørelse af 16. februar 2000 kunne ingen forurener have unddraget sig det fulde erstatningsansvar som forurener vedrørende et tidligere udstedt, endeligt påbud.
(299)
ZT er dermed ansvarlig vedrørende de fraflyttede grunde i Sprendlingen-Gensingen og Sohrschied, selv om den af Tyskland anførte afgørelse fra Bundesverfassungsgericht af 16. februar 2000 tages i betragtning.
(300)
Da ZT ikke har påklaget oprensningspåbuddene, er disse endelige og bindende. Når Tyskland nu efterfølgende principielt bestrider ZT's ansvar for grunden i Sohrschied, må denne argumentation afvises. ZT skulle i givet fald selv have påklaget oprensningspåbuddet af 21. april 1997 for dermed at forhindre, at det blev endeligt. Det er heller ikke Kommissionens opgave at foretage en ny bedømmelse af en endelig afgørelse fra en national myndighed med hensyn til den nationale ansvarsretlige situation efter forureneren betaler-princippet.
(301)
Endvidere erkender Tyskland selv, at Bundesverfassungsgerichts afgørelse af 16. februar 2000 kun gælder privatpersoner, ikke offentligretlige juridiske personer. Dette følger af, at retsgrundlaget for begrænsning af erstatningsansvaret er ejendomsretten. Offentligretlige juridiske personer kan imidlertid ikke påberåbe sig denne ret. Det er dermed ubestridt, at ZT hæfter fuldt ud for de gamle miljøforpligtelser efter national ret.
(302)
En mulig forskelsbehandling af privatretlige og offentligretlige juridiske personer i den enkelte medlemsstats retssystem kan ikke gøres gældende inden for rammerne af miljøstøtteretningslinjerne. I henhold til disse retningslinjer afgøres spørgsmålet om ansvar for gamle miljøforpligtelser udelukkende efter national ret.
(303)
Da ZT efter tysk ret hæfter for samtlige omkostninger ved oprensning af begge grunde, kan tilskuddene ikke anses som støtte, der er forenelig med det indre marked som omhandlet i miljøstøtteretningslinjerne, efter artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF.
14. KONKLUSIONER
(304)
Tilskuddene, der er ydet til ZT siden 1979, udgør statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, i TEUF. Tyskland har ydet tilskuddene i strid med artikel 108, stk. 3, i TEUF.
(305)
De kan hverken erklæres for forenelige med det indre marked efter artikel 106, stk. 2, i TEUF eller efter artikel 107, stk. 2 og 3, i TEUF.
(306)
I henhold til artikel 1, litra b), nr. iv), i forordning (EF) nr. 659/1999 sammenholdt med artikel 15, stk. 3, i nævnte forordning betragtes støtte, for hvilken forældelsesfristen er udløbet, som eksisterende støtte. Det bestemmes i samme forordnings artikel 15, at Kommissionens beføjelser til at kræve tilbagebetaling af støtte forældes efter 10 år. Forældelsesfristen løber fra det tidspunkt, hvor den ulovlige støtte tilkendes støttemodtageren, og enhver foranstaltning, der træffes af Kommissionen angående den ulovlige støtte, afbryder denne frist. Efter hver afbrydelse begynder forældelsesfristen forfra.
(307)
EU-domstolene har afgjort, at forældelsesfristen ikke kun kan afbrydes af en formel procedure, men at også en begæring om oplysninger har den virkning, at forældelsesfristen afbrydes (69).
(308)
Klageren indgav i januar 2008 indsigelse mod tilskuddene til ZT, og den 26. maj 2008 blev en begæring om oplysninger fremsendt til Tyskland. Denne begæring om oplysninger afbrød forældelsesfristen. Derfor betragtes alle tilskud, som ZT har modtaget før den 26. maj 1998, som eksisterende støtte. Omvendt udgør alle tilskud, som ZT har modtaget efter den 26. maj 1998, ny støtte.
(309)
I henhold til artikel 14, stk. 1, i forordning (EF) nr. 659/1999 bør Kommissionen ikke kræve tilbagebetaling af støtte, hvis det vil være i modstrid med et generelt princip i EU-lovgivningen. I nærværende sag er spørgsmålet, om dommen fra BVerwG af 16. december 2010 har skabt en berettiget forventning hos ZT om, at tilskuddene ikke udgør statsstøtte.
(310)
Med hensyn hertil konstaterer Kommissionen indledningsvis, at dommen fra BVerwG kun vedrørte tilskuddene i 2010. Hvis der overhovedet kunne være skabt en sådan berettiget forventning, kunne den kun vedrøre tilskuddene i 2010 (og efterfølgende år, forudsat at vedtægterne ikke blev ændret).
(311)
Men heller ikke for 2010 (og i givet fald de efterfølgende år) kan dommen fra BVerwG have skabt en berettiget forventning hos ZT. Det er fast retspraksis, at retten til at påberåbe sig princippet om, at berettigede forventninger skal indfries, kun kan gøres gældende af den, som en EU-institution ved at afgive klare forsikringer har givet berettigede forventninger. (70) Sådanne forsikringer skal, uanset under hvilken form de er afgivet, være klare, ubetingede og samstemmende (71).
(312)
Kommissionen har imidlertid i nærværende sag ikke afgivet sådanne forsikringer over for ZT, men tværtimod den 20. juli 2010 besluttet at indlede undersøgelsesproceduren.
(313)
BVerwG er ikke en EU-institution. Det følger af fast retspraksis, at de nationale retter og Kommissionen varetager særskilte, men indbyrdes supplerende funktioner i forbindelse med kontrollen med medlemsstaternes overholdelse af deres forpligtelser i henhold til artikel 107 og 108 i TEUF (72). Mens det alene er Kommissionen, der er kompetent til med forbehold af Domstolens efterprøvelse at træffe afgørelse om støtteforanstaltningers forenelighed med det indre marked, har de nationale retter til opgave at sikre borgernes rettigheder, i tilfælde af tilsidesættelse af forpligtelsen ifølge artikel 108, stk. 3, i TEUF til at give Kommissionen forudgående underretning om statsstøtte (73).
(314)
I nærværende sag afsagde BVerwG dom vedrørende en foranstaltning, med hensyn til hvilken Kommissionen allerede havde indledt en formel undersøgelsesprocedure. I henhold til fast retspraksis skal indledningsbeslutningen foranledige medlemsstaten til at indstille betalingerne. (74) Endvidere afsagde BVerwG bl.a. sin dom med den begrundelse, at det fjerde Altmark-kriterium angiveligt ikke kunne finde anvendelse uden at forelægge sagen for EU-Domstolen til præjudiciel afgørelse.
(315)
På baggrund af ovenstående er Kommissionen af den opfattelse, at BVerwG's dom ikke udgør en klar, ubetinget og samstemmende forsikring.
(316)
Tilbagesøgningen af tilskuddene er således ikke i modstrid med EU-rettens generelle principper om beskyttelse af berettigede forventninger -
VEDTAGET DENNE AFGØRELSE:
Artikel 1
De tilskud, som Tyskland ulovligt har betalt til Zweckverband Tierkörperbeseitigung i Rheinland-Pfalz, Saarland, Rheingau-Taunus-Kreis og Landkreis Limburg-Weilburg (herefter »støttemodtageren«) siden den 1. januar 1979 i strid med artikel 108, stk. 3, i TEUF, udgør statsstøtte og er uforenelige med det indre marked.
Artikel 2
1. Tyskland tilbagesøger straks den i artikel 1 omhandlede støtte, som er udbetalt siden den 26. maj 1998, hos støttemodtageren.
2. Til det beløb, der skal tilbagesøges, lægges renter regnet fra det tidspunkt, hvor den i stk. 1 omhandlede støtte blev udbetalt til støttemodtageren, og indtil tilbagebetaling er sket.
3. Renten beregnes som rentes rente i overensstemmelse med kapitel V i Kommissionens forordning (EF) nr. 794/2004 (75).
4. Tyskland indstiller med virkning fra denne afgørelses offentliggørelse enhver resterende udbetaling af den i stk. 1 omhandlede støtte.
Artikel 3
Tyskland sikrer, at den i artikel 2, stk. 1, omhandlede støtte tilbagebetales senest fire måneder efter offentliggørelsen af denne afgørelse.
Artikel 4
1. Tyskland fremsender senest to måneder efter offentliggørelsen af denne afgørelse følgende oplysninger til Kommissionen:
a)
oplysning om det samlede beløb (hovedstol og renter), som støttemodtageren skal tilbagebetale
b)
en detaljeret beskrivelse af de foranstaltninger, der er truffet eller planlagt for at efterkomme denne afgørelse
c)
dokumentation for, at støttemodtageren har fået påbud om at tilbagebetale støtten.
2. Tyskland holder Kommissionen underrettet om udviklingen i de foranstaltninger, der på nationalt plan træffes for at efterkomme denne afgørelse, indtil den i artikel 2, stk. 1, omhandlede støtte er fuldt tilbagebetalt. Efter anmodning fra Kommissionen fremsender Tyskland omgående oplysninger om, hvilke foranstaltninger der er truffet eller planlagt for at efterkomme afgørelsen. Tyskland fremsender endvidere detaljerede oplysninger om de støttebeløb og renter, der allerede er tilbagebetalt af støttemodtageren.
Artikel 5
Denne afgørelse er rettet til Forbundsrepublikken Tyskland.
Udfærdiget i Bruxelles, den 25. april 2012.
DECISIONE DELLA COMMISSIONE
del 25 aprile 2012
relativa all’aiuto di Stato SA.25051 (C 19/10) (ex NN 23/10) a cui la Germania ha dato esecuzione a favore di Zweckverband Tierkörperbeseitigung in Renania-Palatinato, Saarland, nel circondario Rheingau-Taunus e nel circondario Limburg-Weilburg
[notificata con il numero C(2012) 2557]
(Fa fede solo il testo in lingua tedesca)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
(2012/485/UE)
LA COMMISSIONE EUROPEA,
visto il trattato sul funzionamento dell’Unione europea, in particolare l’articolo 108, paragrafo 2, primo comma (1),
dopo aver invitato gli interessati a presentare osservazioni conformemente a detto articolo (2), e viste le osservazioni trasmesse,
considerando quanto segue:
1. PROCEDIMENTO
(1)
La Commissione ha appreso dei contributi versati dalla Germania a favore di Zweckverband Tierkörperbeseitigung (Consorzio per lo smaltimento di capi morti) in Renania-Palatinato, Saarland, nel circondario Rheingau-Taunus e nel circondario Limburg-Weilburg (in prosieguo «lo ZT») mediante una denuncia presentata da Saria Bio-Industries AG & Co KG (in prosieguo «il denunciante») in data 23 febbraio 2008.
(2)
Con comunicazione del 20 luglio 2010 la Commissione ha informato la Germania della propria decisione di avviare il procedimento di cui all’articolo 108, paragrafo 2, TFUE (in prosieguo «la decisione di avvio»). Contestualmente alla pubblicazione di tale decisione nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea del 26 ottobre 2010, la Commissione ha invitato le parti interessate a presentare le rispettive osservazioni (3).
(3)
La Commissione ha ricevuto le osservazioni del denunciante il 25 novembre 2010. Conformemente alle richieste autorizzate di prorogare i termini del 20 agosto 2010 e del 18 novembre 2011, la Germania ha presentato le proprie osservazioni sulla decisione di avvio del procedimento e sulle osservazioni del denunciante a più riprese nelle seguenti date: 3 marzo 2011, 1o aprile 2011, 4 aprile 2011, 16 maggio 2011, 15 luglio 2011 e 18 novembre 2011.
(4)
Il 4 aprile 2011 lo ZT ha inviato alla Commissione osservazioni scritte. Sebbene l’articolo 20, paragrafo 1, in combinato disposto con l’articolo 6 del regolamento del Consiglio (CE) n. 659/1999, del 22 marzo 1999, recante modalità di applicazione dell’articolo 93 del trattato CE (4), inviti le parti a formulare le loro osservazioni entro un termine stabilito, di norma non superiore a un mese dalla data della pubblicazione nella Gazzetta ufficiale, lo ZT ha consegnato le proprie osservazioni solo dopo quattro mesi. La Commissione può prendere in considerazione osservazioni delle parti pervenute in ritardo (5) solo in determinati casi debitamente giustificati; nella comunicazione dello ZT la Commissione non riscontra alcuna motivazione in tal senso, né le altre circostanze sono tali da giustificare il ritardo. Pertanto, con lettera del 18 aprile 2011 la Commissione ha comunicato allo ZT che le sue osservazioni non potevano essere prese in considerazione nel procedimento di indagine formale perché altrimenti si sarebbero verificate una violazione del regolamento di procedura e un’ingiustificabile disparità di trattamento delle parti. Nondimeno, nella presente decisione la Commissione ha tenuto conto di tutte le informazioni fornite nelle osservazioni.
(5)
Parallelamente al procedimento di indagine formale della Commissione, il denunciante aveva avviato un procedimento giudiziario in Germania presentando denuncia contro lo ZT presso il Verwaltungsgericht Trier (Tribunale amministrativo di Treviri), il quale ha stabilito, con sentenza del 2 dicembre 2008, che i contributi versati configurano aiuti di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE. In relazione alla richiesta di restituzione degli aiuti indebitamente percepiti, il Verwaltungsgericht adito ha stabilito che lo ZT non era tenuto a restituire l’importo ricevuto tra il 2005 e il 2008 stante la presenza di circostanze straordinarie, tali da rendere inopportuna la restituzione della somma in questione.
(6)
Sia il denunciante che lo ZT hanno proposto appello presso l’Oberverwaltungsgericht Koblenz (Corte amministrativa d’appello di Coblenza) contro la sentenza del Verwaltungsgerichts Trier. Con sentenza del 24 novembre 2009 l’Oberverwaltungsgericht ha confermato la sentenza del Verwaltungsgerichts Trier.
(7)
Successivamente il denunciante e lo ZT hanno presentato ricorso avverso la sentenza dell’Oberverwaltungsgericht Koblenz presso il Bundesverwaltungsgericht (Corte federale superiore amministrativa, in prosieguo «BVerwG»). Con sentenza del 16 dicembre 2010 (6) il BVerwG ha respinto il ricorso del denunciante, modificato la sentenza dell’Oberverwaltungsgericht Koblenz e rigettato tutte le richieste, giudicando inammissibile la denuncia riguardante il periodo 2005-2009 e ritenendo che i contributi relativi all’anno 2010 non costituiscono aiuti ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE.
2. DESCRIZIONE DETTAGLIATA DELLA MISURA
2.1. Quadro giuridico
2.1.1. Disposizioni del diritto dell’Unione
(8)
Il regolamento (CE) n. 1069/2009, del Parlamento europeo e del Consiglio, del 21 ottobre 2009, recante norme sanitarie relative ai sottoprodotti di origine animale e ai prodotti derivati non destinati al consumo umano e che abroga il regolamento (CE) n. 1774/2002 (7) disciplina la raccolta, il trasporto, il magazzinaggio, il trattamento, la lavorazione e l’uso o lo smaltimento dei sottoprodotti di origine animale, al fine di evitare che detti prodotti costituiscano un rischio per la salute pubblica e degli animali. Tali norme mirano tra l’altro a prevenire epidemie di encefalopatia spongiforme bovina (BSE) e di altre epizoozie trasmissibili quali la peste suina classica o l’afta epizootica.
(9)
La sezione 4 del regolamento (CE) n. 1069/2009 distingue tre categorie di sottoprodotti di origine animale sulla base dei rischi specifici che essi comportano per la salute pubblica e degli animali:
a)
i materiali della categoria 1 comportano rischi considerevoli, correlati in particolare alle encefalopatie spongiformi trasmissibili (TSE) e alla presenza di determinate sostanze vietate e di inquinanti ambientali. I materiali della categoria 1 comprendono, tra l’altro, parti di carcasse di animali sospettati di essere affetti da una TSE o nei quali la presenza di una TSE è stata ufficialmente confermata, nonché miscele di materiali di categoria 1 e materiali di categoria 2 e/o 3. Questi materiali devono essere smaltiti mediante incenerimento o lavorazione e non possono essere utilizzati in mangimi per animali da allevamento né in prodotti tecnici;
b)
anche i materiali della categoria 2 comportano rischi considerevoli poiché consistono in capi morti e altri materiali contenenti determinate sostanze vietate o agenti contaminanti. I materiali della categoria 2 devono essere smaltiti mediante incenerimento o lavorazione e non possono essere utilizzati in mangimi per animali da allevamento; in taluni casi possono però essere impiegati come concime o per usi tecnici;
c)
i materiali della categoria 3 comprendono, tra l’altro, parti di animali macellati che, pur essendo respinti in quanto non idonei al consumo umano, non mostrano segni di malattie trasmissibili all’uomo o agli animali, nonché materiali di animali idonei al consumo umano ma destinati per motivi commerciali ad altri usi, ad esempio come mangimi per animali da allevamento.
(10)
Il regolamento (CE) n. 1069/2009, che corrisponde sostanzialmente al precedente regolamento (CE) n. 1774/2002 del Parlamento europeo e del Consiglio (8), prevede tra l’altro il divieto di importazione ed esportazione dei materiali della categoria 1 e della categoria 2 e il rilascio di una preventiva autorizzazione da parte delle autorità competenti agli operatori che provvedono allo smaltimento. Dette autorità, a loro volta, sono tenute ad applicare le disposizioni del regolamento. Il regolamento (CE) n. 1069/2009 stabilisce altresì specifiche norme di controllo per lo smaltimento dei materiali delle categorie 1 e 2; dallo stesso regolamento non si evincono, però, disposizioni sull’organizzazione economica dello smaltimento dei materiali delle categorie 1 e 2. Pertanto, il regolamento citato non prescrive che lo smaltimento in un determinato territorio debba essere eseguito da una sola impresa, come è il caso in Germania.
2.1.2. Disposizioni del diritto nazionale
(11)
In Germania, ai sensi dell’articolo 3 della legge che recepisce le disposizioni del diritto dell’Unione europea in materia di lavorazione e smaltimento di determinati sottoprodotti di origine animale non destinati al consumo umano (9) (in prosieguo «TierNebG»), i circondari e le città extracircondariali sono tenuti a provvedere allo smaltimento e alla lavorazione dei materiali delle categorie 1 e 2 - il cosiddetto «materiale obbligatorio». Possono assolvere tale compito in proprio o incaricando terzi.
(12)
Lo smaltimento dei materiali della categoria 3 - il cosiddetto «materiale non obbligatorio» - può essere eseguito da una qualsiasi impresa di lavorazione, purché siano rispettate le disposizioni del regolamento (CE) n. 1069/2009.
2.2. Zweckverband Tierkörperbeseitigung
(13)
Lo ZT è un ente di diritto pubblico istituito nel 1979 ai sensi degli articoli 1 e 2 della legge del Land Renania-Palatinato contenente norme di attuazione della TierNebG (10) (in prosieguo «TierNebGAG RP»). Dopo la sua costituzione, hanno aderito allo ZT tutti i circondari e le più grandi città extracircondariali della Renania-Palatinato e del Saarland, nonché due circondari dell’Assia (Rheingau-Taunus e Limburg-Weilburg). Si veda in proposito l’articolo 1 del Verbandsordnung (regolamento del consorzio) dello ZT.
(14)
Ai sensi dell’articolo 2 del proprio regolamento, lo ZT viene incaricato dai propri soci di assumere tutti i diritti e i doveri spettanti ai circondari e alle città extracircondariali in quanto soggetti preposti allo smaltimento in conformità dell’articolo 3 della TierNebG, in combinato disposto con le pertinenti leggi dei Länder.
(15)
Secondo il diritto tedesco, in virtù della sua natura giuridica di ente di diritto pubblico un consorzio non può essere sottoposto a procedure concorsuali; tuttavia i suoi soci possono deliberarne lo scioglimento.
2.3. Smaltimento di capi morti e rifiuti dei macelli
2.3.1. Attività dello ZT
(16)
Lo ZT non si limita ad adempiere il proprio compito istituzionale, previsto dal regolamento, di smaltire i materiali delle categorie 1 e 2 provenienti dal suo territorio di competenza (denominati in appresso «materiali interni al consorzio»), bensì smaltisce anche i materiali delle categorie 1 e 2 provenienti dai Länder confinanti Baden-Württemberg e Assia (per una descrizione dettagliata si rimanda al punto 20 e seguenti) e materiali della categoria 3 (in appresso denominati in sintesi «materiali esterni al consorzio»).
(17)
Come risulta dalla tabella riportata di seguito, in passato lo ZT ha lavorato grandi quantitativi di materiali esterni al consorzio. Il materiale lavorato dallo ZT negli anni scorsi era costituito, in media, per la metà da materiali esterni al consorzio.
Tabella 1
Quantità lavorate dallo ZT nel periodo 1998-2009
Materiali interni al consorzio
Materiali esterni al consorzio
Baden-Württemberg
Assia sett. e centrale
Materiale obblig. delle cat. 1 e 2
Materiale non obblig. della cat. 3
Materiale obblig. delle cat. 1 e 2
Materiale obblig. delle cat. 1 e 2
Totale
1998
tonnellate
38 055
[…] (11)
0
0
[…]
%
[…]
[…]
0 %
0 %
100 %
1999
tonnellate
41 081
[…]
0
0
[…]
%
[…]
[…]
0 %
0 %
100 %
2000
tonnellate
44 929
[…]
1 114
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2001
tonnellate
57 110
[…]
14 079
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2002
tonnellate
58 316
[…]
14 803
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2003
tonnellate
54 325
[…]
16 067
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2004
tonnellate
52 562
[…]
13 228
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2005
tonnellate
48 944
[…]
11 658
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2006
tonnellate
45 988
[…]
11 389
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2007
tonnellate
44 544
[…]
6 797
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2008
tonnellate
41 838
[…]
7 046
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2009
tonnellate
36 863
[…]
8 569
23 312
[…]
%
[…]
[…]
[…]
[…]
100 %
Media
tonnellate
47 046
[…]
8 729
1 943
[…]
dal 1998 al 2009
%
[…]
[…]
[…]
[…]
100 %
(18)
I materiali interni al consorzio consistono in capi morti e rifiuti dei macelli. Lo ZT provvede sia alla raccolta che alla lavorazione di tali materiali (in prosieguo la raccolta e la lavorazione vengono definite collettivamente con il termine di «smaltimento»). Per coprire le spese lo ZT impone il pagamento di tariffe, che sono di importo diverso per i capi morti e per i rifiuti dei macelli.
(19)
Poiché i materiali della categoria 3 sono commercializzati liberamente sul mercato, per il loro smaltimento lo ZT applica compensi stabiliti sulla base di accordi privati. Mentre la maggior parte delle imprese di smaltimento private smaltiscono i materiali della categoria 3 separatamente per realizzare un maggiore ricavo di vendita dalla loro lavorazione - ad esempio ricavandone mangimi per animali da compagnia - lo ZT smaltisce i materiali della categoria 3 insieme al materiale obbligatorio, non disponendo di un impianto separato. Pertanto, dalla lavorazione del materiale obbligatorio può ottenere soltanto prodotti finiti di minor valore - come oli e grassi - che danno ricavi inferiori.
(20)
Dal 2000 lo ZT lavora anche materiali delle categorie 1 e 2 provenienti dal Baden-Württemberg. A tal fine ha concluso un accordo di scopo, disciplinato dal diritto pubblico, con lo Zweckverband Neckar-Franken. I materiali sono raccolti in loco dallo Zweckverband Neckar-Franken e vengono poi conferiti allo ZT per la lavorazione.
(21)
Nel 2007 lo ZT ha partecipato a una gara d’appalto per lo smaltimento del materiale obbligatorio nei circondari dell’Assia settentrionale e centrale, e se l’è aggiudicata. Prima che subentrasse lo ZT, il 1o aprile 2009, lo smaltimento era effettuato da una società del gruppo del denunciante.
(22)
Lo ZT ha quindi utilizzato i propri impianti non soltanto per lavorare i materiali interni al consorzio delle categorie 1 e 2, ma anche e in misura considerevole per lavorare materiali della categoria 3, liberamente commercializzabili sul mercato, e materiali delle categorie 1 e 2 provenienti da zone esterne al territorio di competenza del consorzio, grazie all’attività svolta dallo stesso ZT in ambiti estranei al proprio mandato statutario. Tra il 2002 e il 2008 i materiali interni al consorzio delle categorie 1 e 2 rappresentavano soltanto una quota compresa tra il 54 % e il 58 % delle quantità lavorate dallo ZT. Nel 2009 tale quota ha subito una forte contrazione (anche per l’arrivo di materiali dall’Assia settentrionale e centrale) scendendo al 39 %, cioè a meno della metà del quantitativo complessivo lavorato dallo ZT.
2.3.2. Capacità degli impianti dello ZT
(23)
Lo ZT dispone di due impianti di smaltimento, a Rivenich e Sandersmühle. In esercizio normale, entrambi gli impianti lavorano mediamente in due turni cinque giorni la settimana (esercizio 5 giorni/2 turni). Con questi ritmi di lavoro, ogni settimana si possono lavorare al massimo 2 160 tonnellate. Tale capacità dell’esercizio normale era mediamente sufficiente per lavorare i quantitativi di materiali prodotti negli ultimi anni, pari a 88 000 tonnellate l’anno, corrispondenti a 1 700 tonnellate la settimana.
(24)
Come nel caso di altre imprese di smaltimento, lo ZT dispone di capacità inutilizzate per ragioni operative, perché nell’esercizio normale alcuni turni di lavoro infrasettimanali e nei fine settimana non sono sfruttati. Queste capacità inutilizzate per ragioni operative possono essere impiegate in caso di epizoozia per lavorare il maggior numero di carcasse.
2.3.2.1. Capacità inutilizzate per ragioni operative sul breve periodo
(25)
Secondo le dichiarazioni dello ZT, per un breve periodo di tempo, compreso tra sei e dodici settimane, gli impianti possono funzionare su tre turni tutti i sette giorni della settimana (esercizio 7 giorni/3 turni). Quindi, per un breve periodo di tempo le capacità disponibili aumentano a 4 536 tonnellate, ma, a causa dell’usura degli impianti e della stanchezza del personale, un esercizio continuo su tre turni per sette giorni la settimana non potrebbe essere protratto a lungo.
(26)
Lo ZT dispone pertanto per un breve periodo - di durata non superiore a dodici settimane - di capacità inutilizzate per ragioni operative pari a 2 376 tonnellate la settimana, che possono essere sfruttate in caso di epizoozia per lavorare i quantitativi eccedenti quelli abituali (cfr. anche la tabella 3 nella sezione 9.3.1).
2.3.2.2. Capacità inutilizzate per ragioni operative sul lungo periodo
(27)
Per periodi di tempo più lunghi, per lavorare le quantità aggiuntive dovute a epizoozie, gli impianti potrebbero funzionare al massimo su tre turni per soli cinque giorni la settimana (esercizio 5 giorni/3 turni) perché, in caso di maggiore sfruttamento degli impianti per un lungo periodo di tempo, il fine settimana deve essere riservato ai lavori di manutenzione. In questo esercizio si possono lavorare fino a 3 240 tonnellate la settimana.
(28)
Lo ZT dispone pertanto per un lungo periodo di tempo - di durata superiore a dodici settimane - di capacità inutilizzate per ragioni operative pari a 1 080 tonnellate la settimana, che possono essere sfruttate in caso di epizoozia per lavorare i quantitativi eccedenti quelli abituali (cfr. anche la tabella 3 nella sezione 9.3.1).
2.4. Contributi e incarico pubblico
(29)
I contributi versati allo ZT dai suoi soci (circondari e città extracircondariali) hanno come base giuridica il regolamento dello ZT e servono a coprire i costi non compensati dagli introiti (cfr. articolo 9, paragrafo 1, del regolamento).
(30)
L’esatto ammontare dei contributi è stabilito nel regolamento annuale di bilancio, che deve essere approvato anticipatamente dall’assemblea dei soci. Non appena il regolamento di bilancio viene approvato, lo ZT è autorizzato a chiedere ai soci, mediante atto amministrativo, di versare i contributi.
(31)
Nel febbraio 2010 il regolamento dello ZT è stato emendato con effetto retroattivo al 1o gennaio 2009. Fino a tale data non prevedeva altre norme in materia di utilizzo e calcolo dei contributi oltre a quelle di cui all’articolo 9, paragrafo 1; dal febbraio 2010 comprende invece anche le disposizioni descritte di seguito.
(32)
Ai sensi dell’articolo 9, paragrafo 2, del regolamento dello ZT, i contributi devono essere stabiliti anticipatamente nel regolamento di bilancio. È previsto altresì che il versamento dei contributi possa essere richiesto solo a titolo di compensazione dei costi collegati all’obbligo, trasferito al consorzio, di smaltire i materiali delle categorie 1 e 2 e alla costituzione di una riserva per epizoozie.
(33)
L’articolo 10, paragrafo 2, del regolamento quantifica la riserva per epizoozie in 7 110 tonnellate a partire dal 2009; tale quantità deve essere lavorata entro un periodo di sei settimane (e corrisponde a 1 185 tonnellate alla settimana moltiplicate per sei). La decisione sulle dimensioni della riserva per epizoozie tiene conto del fatto che, in aggiunta alle capacità dello ZT, sono disponibili altre 5 000 tonnellate all’anno in forma di capacità di smaltimento alternative che possono essere sfruttate in caso di epizoozie. I costi della riserva per epizoozie devono essere stabiliti in anticipo nel relativo piano economico e possono riguardare esclusivamente i costi fissi pro quota (ammortamenti, imposte, assicurazioni, interessi sul capitale di prestito), i costi dei lavori di manutenzione affidati a ditte esterne e i costi pro quota del personale necessario per garantire l’operatività permanente. I costi delle capacità destinate alla riserva per epizoozie vanno registrati in conti distinti, separatamente dagli altri costi dell’impresa, e imputati in proporzione delle rispettive quote di capacità.
(34)
Dalla sua fondazione nel 1979 fino al 2011 lo ZT ha percepito contributi per un ammontare di 66 493 680 EUR. Di seguito sono riportati gli importi annuali dal 1998:
1998
:
2 114 192 EUR (4 135 000 DM)
1999
:
2 432 216 EUR (4 575 000 DM)
dal 2000 al 2001
:
2 249 684 EUR (4 400 000 DM) l’anno
dal 2002 al 2008
:
2 250 000 EUR l’anno
2009
:
1 961 515 EUR
2010
:
2 212 392 EUR
2011
:
1 962 515 EUR
(35)
In totale i contributi versati dal 1998 al 2011 ammontano a 30 932 198 EUR.
(36)
Dai conti profitti e perdite trasmessi risulta che tra il 1998 e il 2009 lo ZT ha registrato, tenendo conto dei contributi, una perdita cumulativa di 4 562 795 EUR. Al netto dei contributi, di importo pari a 26 757 292 EUR, la perdita cumulativa nel periodo 1998-2009 è stata di 31 320 678 EUR. Se ne deduce che i contributi non sono bastati a compensare tutte le perdite cumulative.
2.5. Aiuti di Stato autorizzati per i test TSE, i capi morti e i rifiuti dei macelli
(37)
A norma dell’articolo 191, paragrafo 2, TFUE, allo smaltimento dei sottoprodotti di origine animale si applica in linea di massima il principio «chi inquina paga». Pertanto, è compito innanzi tutto dei produttori e dei macelli provvedere idoneamente allo smaltimento dei capi morti e dei rifiuti dei macelli, sopportando i relativi costi (12).
(38)
A causa della crisi della TSE si è tuttavia reso necessario fornire garanzie sull’idoneo trattamento dei capi morti e dei rifiuti dei macelli costituiti dai materiali delle categorie 1 e 2, nonché fornire ai produttori aiuti di Stato. Con gli orientamenti comunitari per gli aiuti di Stato per i test TSE, i capi morti e i rifiuti dei macelli, del 24 dicembre 2002 (in prosieguo «orientamenti comunitari sulle TSE») (13), la Commissione ha fissato norme in materia, che sono state poi completate e rafforzate nel sottocapitolo V.B.4 degli orientamenti comunitari per gli aiuti di Stato nel settore agricolo e forestale 2007-2013 (in prosieguo «orientamenti sugli aiuti agricoli 2007-2013») (14).
(39)
Gli orientamenti comunitari sulle TSE e gli orientamenti sugli aiuti agricoli 2007-2013 stabiliscono in linea di principio che sono i produttori a dover sostenere i costi dello smaltimento dei sottoprodotti di origine animale (15); tuttavia, in presenza di determinate e ben delimitate condizioni, gli orientamenti autorizzano la concessione di aiuti per l’esecuzione dei test TSE e lo smaltimento dei capi morti (16). In linea di principio non è possibile autorizzare aiuti per lo smaltimento dei rifiuti dei macelli (17); inoltre, gli aiuti sono compatibili con il mercato interno solo se è dimostrato che vanno a favore esclusivamente dei produttori e non dei soggetti economici operanti a valle della produzione (come macelli o impianti di smaltimento degli animali) (18).
2.5.1. Decisione della Commissione del 29 gennaio 2004 nella causa NN 33/03 relativa ad aiuti di Stato
(40)
Nel 2004 la Commissione ha autorizzato gli aiuti di Stato volti a contrastare il pericolo di TSE nella Renania-Palatinato notificati dalla Germania ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE, degli orientamenti comunitari sulle TSE e degli orientamenti comunitari del 12 agosto 2000 per gli aiuti di Stato nel settore agricolo (19). Lo scopo degli aiuti era di prevenire la diffusione della BSE, tra l’altro rimborsando ai produttori i maggiori costi sostenuti per lo smaltimento di materiali a rischio a causa dell’introduzione del divieto di somministrare ai bovini mangimi contenenti farine di carni e di ossa.
(41)
Oltre ad altre misure, la Commissione ha autorizzato un aiuto di Stato una tantum pari al 100 % dei costi di smaltimento dei rifiuti dei macelli specifici a rischio, costi originati nell’area di competenza del consorzio dal divieto di somministrare mangimi contenenti farine animali dall’ottobre 2000 al settembre 2001. Come beneficiari di tali aiuti erano stati considerati, però, i macelli, non lo ZT.
2.5.2. Decisione della Commissione del 6 luglio 2004 nella causa N 15/04 relativa ad aiuti di Stato
(42)
Il secondo provvedimento di aiuti, autorizzato anch’esso nel 2004, aveva lo scopo di compensare i costi sostenuti dai produttori della Renania-Palatinato per la raccolta e la lavorazione di capi morti per i quali i produttori avevano versato contributi alla cassa per le epizoozie (20). I contributi imposti dallo ZT per la raccolta e la lavorazione dei capi morti interni al consorzio sono sopportati in parti uguali dai Länder (Renania-Palatinato, Assia e Saarland), dai soci del consorzio e dalla cassa per le epizoozie del rispettivo Land. Per quanto riguarda, invece, i costi di lavorazione, i produttori di animali d’allevamento sono tenuti a versare un contributo proprio nella misura del 25 %.
(43)
Gli aiuti, che vengono versati direttamente allo ZT, sono stati autorizzati dalla Commissione per il periodo 1o gennaio 1999 - 31 dicembre 2013, alla condizione che vadano a beneficio esclusivo dei produttori e non siano cumulati con altri aiuti.
(44)
Poiché gli aiuti compensano una quota proporzionale dei contributi stabiliti anticipatamente (100 % per la raccolta e 75 % per la lavorazione), la Commissione ha concluso che queste disposizioni sugli aiuti vanno a esclusivo beneficio dei produttori e non comportano vantaggi economici per lo ZT.
2.5.3. Proporzione tra gli aiuti autorizzati NN 33/03 e N 15/04 e i contributi versati
(45)
I due aiuti autorizzati (in prosieguo «aiuti agricoli») sono contabilizzati nei registri dello ZT come entrate. Pertanto, le perdite risultanti prima del versamento dei contributi, citate nel precedente considerando 36, comprendono già gli aiuti agricoli percepiti dallo ZT a titolo di entrate.
(46)
Per lo ZT, quindi, i contributi versati dai soci si aggiungono agli aiuti agricoli e servono a ripianare le perdite residue.
3. MOTIVI DELL’AVVIO DEL PROCEDIMENTO
(47)
Il denunciante è del parere che lo ZT non potrebbe sopravvivere economicamente senza i contributi dei soci, che compensano le perdite annuali derivanti dallo smaltimento di materiali interni ed esterni al consorzio. Secondo il denunciante, lo ZT, che detiene il monopolio dello smaltimento dei materiali interni al consorzio e pertanto non è esposto alla concorrenza, offre sul libero mercato per i materiali esterni al consorzio prezzi inferiori a quelli di mercato. La politica dei prezzi praticata dallo ZT mirerebbe soltanto a garantire lo sfruttamento dei suoi impianti, che hanno molte capacità inutilizzate.
(48)
Il denunciante ritiene che sussistano diverse distorsioni della concorrenza connesse al regime dei contributi; in particolare, critica i prezzi praticati dallo ZT per i materiali della categoria 3 e i prezzi offerti nella gara d’appalto per lo smaltimento nell’Assia settentrionale e centrale sostenendo quanto segue:
a)
per lo smaltimento dei rifiuti dei macelli, le tariffe praticate dallo ZT non dipenderebbero dalla quantità lavorata bensì consisterebbero in un prezzo fisso per capo, con la conseguenza che i macelli più piccoli, per i quali l’operazione di separazione dei materiali della categoria 3 dai materiali delle categorie 1 e 2 è più costosa rispetto ai macelli più grandi e meglio attrezzati, troverebbero convenienza a non effettuare la separazione, consegnando allo ZT i materiali della categoria 3 insieme con i rifiuti dei macelli delle categorie 1 e 2. Quindi, lo ZT proporrebbe lo smaltimento dei rifiuti dei macelli a tariffe che non coprono tutti i costi perché non includono i costi aggiuntivi della lavorazione dei materiali della categoria 3.
b)
Nell’ambito della procedura d’appalto per lo smaltimento dei materiali delle categorie 1 e 2 nell’Assia settentrionale e centrale, lo ZT si sarebbe potuto aggiudicare l’appalto soltanto perché i suoi costi fissi per il mantenimento delle capacità erano già coperti dai contributi versati dai soci, e per tale motivo lo ZT avrebbe potuto offrire tariffe inferiori.
(49)
La Germania è invece del parere che i contributi dei soci siano necessari per coprire i costi che lo ZT deve sostenere in relazione all’obbligo di mantenere una riserva per epizoozie. Al riguardo, la Germania ha anche prodotto un parere del Fraunhofer-Institut (21) del marzo 2007 (in prosieguo «parere Fraunhofer») secondo il quale i costi della riserva per epizoozie corrisponderebbero a circa il 50 % dei costi totali delle capacità. Inoltre, il contributo sarebbe necessario anche per coprire i costi di risanamento di siti dismessi.
(50)
Nella sua valutazione provvisoria la Commissione ha constatato innanzi tutto che i contributi versati dai soci allo ZT costituiscono sostanzialmente un vantaggio economico per il consorzio perché riducono le sue spese correnti, e che nel caso in esame ricorrevano anche gli altri requisiti di un aiuto di Stato.
(51)
La Commissione ha osservato che simili contributi all’esercizio sono di norma vietati e ha successivamente manifestato dubbi in merito al fatto che detti contributi possano essere giustificati in quanto compensazioni per l’obbligo di costituzione di una riserva per epizoozie. In proposito, la Commissione ha richiamato i quattro criteri della sentenza Altmark (22):
a)
l’impresa beneficiaria deve essere effettivamente incaricata dell’adempimento di obblighi di servizio pubblico e tali obblighi devono essere definiti chiaramente;
b)
i parametri utilizzati per il calcolo della compensazione devono essere stabiliti anticipatamente in modo obiettivo e trasparente;
c)
la compensazione non può eccedere l’importo necessario per coprire del tutto o in parte i costi di adempimento degli obblighi di servizio pubblico, tenendo conto dei relativi introiti nonché di un margine di utile ragionevole per l’adempimento di tali obblighi;
d)
se l’impresa cui affidare l’adempimento di obblighi di servizio pubblico non è scelta mediante gara pubblica d’appalto, ossia una procedura che consente di selezionare il candidato in grado di offrire i servizi in questione al costo più basso per la collettività, l’importo della compensazione necessaria deve essere calcolato sulla base di un’analisi dei costi che un’impresa media, gestita in modo efficiente sosterrebbe per adempiere tali obblighi.
(52)
Riguardo alla sussistenza di un servizio di interesse economico generale, la Commissione ha espresso dubbi sul fatto che la costituzione di una riserva per epizoozie configuri un interesse pubblico, posto che, in base al principio «chi inquina paga», la responsabilità dello smaltimento dei capi morti e dei rifiuti dei macelli ricade in linea di massima sui produttori, e i succitati aiuti autorizzati dalla Commissione vanno a beneficio proprio dei produttori. Sussistono dubbi anche quanto all’effettiva necessità del contributo. La prassi di altri Länder tedeschi dimostra infatti che, in caso di epizoozie, gli operatori privati dispongono nei propri impianti di una sufficiente riserva per epizoozie, senza peraltro ricevere compensazioni aggiuntive per il suo mantenimento.
(53)
La Commissione dubita altresì che il regolamento dello ZT soddisfi i requisiti di affidamento trasparente di un appalto, considerato che, prima del 2010, non prevedeva il mantenimento di una riserva per epizoozie come obbligo di servizio pubblico a carico dello ZT, né indicava i parametri per il calcolo dei costi.
(54)
Quanto alla necessità di corrispondere una compensazione, la Commissione ha sollevato la questione se i contributi versati dai soci non vadano in realtà a coprire le perdite derivanti da capacità inutilizzate improduttive. Sussistono dubbi sulla necessità di un contributo aggiuntivo, atteso che in altri Länder i produttori coprono tutti i costi con le tariffe.
(55)
Poiché lo ZT non è stato scelto con gara pubblica d’appalto, non è provato che sia un’impresa media, gestita in modo efficiente.
(56)
Conseguentemente, la Commissione ha affermato in via provvisoria la necessità di verificare dettagliatamente se i contributi erogati allo ZT siano effettivamente necessari per la costituzione di una riserva per epizoozie, o se, in caso di epidemie, il mercato non sia invece in grado di mettere autonomamente a disposizione impianti con capacità adeguate.
(57)
È stata infine messa in dubbio l’argomentazione della Germania secondo cui i contributi sarebbero giustificati in quanto compensazione dei costi di risanamento di siti dismessi. A norma del punto 132 della disciplina comunitaria degli aiuti di Stato per la tutela ambientale, del 1o aprile 2008 (23), in linea di principio simili aiuti possono essere ritenuti compatibili con il mercato comune solo se il beneficiario non può essere considerato responsabile secondo il diritto nazionale - ipotesi che, per quanto risulta, nel caso in esame non è data.
4. PROCEDIMENTI PRESSO TRIBUNALI NAZIONALI
(58)
Nella sentenza del 16 dicembre 2010 il BVerwG stabilisce che i contributi versati per l’anno 2010 non costituiscono aiuti di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE perché sono soddisfatti i criteri Altmark. Il BVerwG non ha preso posizione sui contributi degli anni precedenti perché aveva giudicato inammissibile la denuncia riguardante i contributi versati prima del 2010.
4.1. Primo criterio Altmark
(59)
A parere del BVerwG, in conformità del regolamento sui sottoprodotti di origine animale e dell’articolo 3, paragrafo 1, della TierNebG, lo smaltimento di sottoprodotti di origine animale costituisce un servizio di interesse economico generale e comprende anche la costituzione di una riserva per epizoozie.
(60)
Il BVerwG distingue tra le capacità impiegate nell’esercizio normale, comprese quelle inutilizzate per ragioni operative, e le capacità abitualmente non utilizzate. Se i contributi coprissero i costi delle capacità nell’esercizio normale, incluse quelle inutilizzate per ragioni operative, il BVerwG si assocerebbe al parere secondo cui i contributi costituiscono un aiuto di Stato conformemente al principio «chi inquina paga».
(61)
Se, però, i contributi coprissero i costi delle capacità inutilizzate tenute a disposizione esclusivamente per i casi di epizoozie, detti contributi non costituirebbero aiuti di Stato e, in tale ipotesi, sarebbe irrilevante il fatto che le dimensioni delle capacità inutilizzate eccedano quanto necessario ai fini dell’esercizio dell’impianto, poiché rientrerebbe nella natura delle cose che queste capacità non vengano utilizzate abitualmente. Soltanto in presenza di indicazioni di un impiego delle capacità inutilizzate anche durante l’esercizio normale (ad esempio per lo smaltimento dei materiali della categoria 3) sarebbe possibile trarre una conclusione diversa. Ma, ritiene il BVerwG, poiché ciò non risulta, i contributi dovrebbero essere considerati soltanto una compensazione dei costi originati dall’adempimento dell’obbligo di servizio pubblico che consiste nel mantenimento di una riserva per epizoozie.
4.2. Secondo criterio Altmark
(62)
Per quanto riguarda il criterio della trasparenza, il BVerwG rileva che il regolamento del consorzio è stato emendato in data 2 febbraio 2010, immediatamente prima dell’adozione delle delibere sui contributi per l’anno 2010. A parere del BVerwG, l’articolo 9 del regolamento del 2010 specifica che i contributi sono destinati esclusivamente a coprire i costi di mantenimento della riserva per epizoozie.
4.3. Terzo criterio Altmark
(63)
L’articolo 9 emendato del regolamento del consorzio garantirebbe che i contributi sono destinati esclusivamente a coprire i costi di mantenimento della riserva per epizoozie.
(64)
Inoltre, la decisione sulle dimensioni della riserva non sarebbe una decisione di carattere economico-aziendale, da adottare cioè sulla base della redditività economica. Per sua stessa natura, il mantenimento di una riserva sarebbe improduttivo perché i costi di queste capacità inutilizzate non sarebbero proporzionali alla probabilità che si verifichi un’epizoozia di vasta portata.
4.4. Quarto criterio Altmark
(65)
A parere del BVerwG, il quarto criterio Altmark non è applicabile al caso in esame perché i materiali delle categorie 1 e 2 sono smaltiti separatamente dai materiali della categoria 3. Non esisterebbe alcuna sovrapposizione tra i servizi gestiti dallo ZT in regime di servizio pubblico e quelli gestiti in regime di autonomia finanziaria; per contro, nel caso Altmark a un’impresa privata di trasporto con autobus erano stati affidati un gran numero di obblighi di servizio pubblico (ad esempio per quanto riguardava il numero delle fermate e l’orario di servizio), tali da modificare profondamente le modalità di prestazione dei servizi di trasporto in questione. I contributi versati allo ZT servirebbero quindi a compensare i costi di un servizio pubblico che viene fornito al di fuori del mercato.
(66)
Inoltre, il BVerwG sostiene che un ente pubblico può adempiere autonomamente i propri obblighi di interesse economico generale senza essere costretto a rivolgersi a operatori privati. Riguardo alla giurisprudenza della Corte in materia di norme sugli appalti, il BVerwG sostiene che un ente pubblico ha la facoltà di decidere se assolvere un compito con mezzi propri oppure procurandoseli sul mercato (24).
5. OSSERVAZIONI DEL DENUNCIANTE
5.1. Primo criterio Altmark
(67)
Il denunciante fa presente che il mantenimento di una riserva per epizoozie in base al principio «chi inquina paga» non costituisce un servizio di interesse economico generale ai sensi dell’articolo 106, paragrafo 2, TFUE.
(68)
Come soggetti responsabili sarebbero facilmente individuabili gli allevatori e i macelli: gli allevatori trarrebbero vantaggio da una lotta efficace contro le epizoozie perché queste possono costituire un pericolo per i loro animali e quindi per il loro patrimonio, mentre i macelli potrebbero continuare a operare nelle modalità abituali grazie al rapido ed efficace contrasto delle epizoozie.
(69)
Sempre secondo il denunciante, il principio «chi inquina paga» è riconosciuto anche dalle norme tedesche in materia, che individuano costantemente negli allevatori e nei macelli i soggetti responsabili tenuti a sostenere i costi dello smaltimento (25).
5.2. Secondo criterio Altmark
(70)
Il denunciante rileva che soltanto dopo l’avvio delle indagini a livello di Stato membro e di quelle della Commissione lo ZT aveva fatto presente di essere stato incaricato della costituzione di una riserva per epizoozie. Prima della modifica del regolamento del consorzio nel 2010, allo ZT non era stato affidato esplicitamente alcun incarico di costituire una riserva per epizoozie, né erano stati fissati anticipatamente i parametri per il calcolo delle compensazioni.
5.3. Terzo criterio Altmark
(71)
Il denunciante sostiene che gli impianti di smaltimento delle carcasse non sostengono spese nette originate dall’obbligo di mantenere una riserva per epizoozie.
5.3.1. La riserva per epizoozie è garantita dalle capacità inutilizzate per ragioni operative
(72)
Il denunciante dichiara che in Germania gli impianti di smaltimento delle carcasse lavorano di norma cinque o sei giorni la settimana su due turni, con oscillazioni di +/- 5 % (misurate in termini di ore di funzionamento). Tenendo conto delle oscillazioni stagionali, in caso di forte richiesta gli impianti funzionano su tre turni, mentre in caso di minore richiesta il ritmo di lavoro può essere riportato a cinque giorni la settimana su due turni. Il parere Böckenhoff (26) dimostrerebbe che, aggiungendo il terzo turno nei giorni infrasettimanali e altri turni di lavoro nel fine settimana, è possibile garantire la disponibilità di una riserva per epizoozie adeguata, in grado di smaltire maggiori quantitativi di materiali in caso di epidemie.
(73)
Pertanto, la riserva per epizoozie potrebbe essere coperta con le capacità inutilizzate per ragioni operative, che si rendono disponibili nell’esercizio normale degli impianti di smaltimento. Inoltre, il denunciante sottolinea che, per questo motivo, non si è mai sentito obbligato a fare investimenti aggiuntivi per mantenere una sufficiente riserva per epizoozie.
(74)
Il denunciante argomenta altresì che, nella progettazione delle capacità di un impianto di smaltimento, si deve tener conto delle capacità disponibili nei Länder confinanti. In caso di un’epidemia di grandi dimensioni, per gestire la maggiore richiesta di smaltimento, che ha breve durata, è possibile ricorrere alle capacità di altri Länder. A parere del denunciante non sussistono norme di legge che vietino il trasporto dei materiali delle categorie 1 e 2; al contrario, le disposizioni del diritto tedesco in materia (27) stabiliscono che, in caso di epidemia, è senz’altro possibile utilizzare le capacità disponibili in regioni contermini per gestire situazioni di difficoltà dovute a carenza di capacità di smaltimento.
5.3.2. I costi complessivi devono essere coperti con le tariffe applicate abitualmente
(75)
Secondo quanto affermato dal denunciante, i costi di tutte le capacità sono coperti di solito dalle tariffe che le imprese incaricate dello smaltimento dei materiali delle categorie 1 e 2 riscuotono nel loro esercizio abituale. Poiché i costi delle capacità inutilizzate per ragioni operative sono un fattore costante dei costi dell’impianto, possono confluire nel calcolo delle tariffe. In proposito il denunciante cita tra l’altro una sentenza del BVerwG (28) secondo la quale nel calcolo delle tariffe possono essere considerati anche i costi delle riserve di capacità oggettivamente giustificate.
(76)
Secondo il denunciante, in dieci dei sedici Länder lo smaltimento dei materiali delle categorie 1 e 2 è affidato esclusivamente a imprese private (Berlino, Brandeburgo, Brema, Amburgo, Meclemburgo-Pomerania anteriore, Bassa Sassonia, Renania settentrionale-Vestfalia, Sassonia-Anhalt, Schleswig-Holstein e Turingia). In alcuni di questi Länder (ad esempio Bassa Sassonia, Renania settentrionale-Vestfalia e Schleswig-Holstein) ci sono regioni con un patrimonio zootecnico particolarmente consistente. In Baviera e in Assia una parte dello smaltimento delle carcasse è effettuato da imprese private.
(77)
Nei Länder in cui il denunciante o sue affiliate sono incaricati dello smaltimento di sottoprodotti di origine animale (Meclemburgo-Pomerania anteriore, Sassonia-Anhalt e Turingia), le autorità e l’impresa incaricata avrebbero fissato di comune intesa le capacità massime annue che l’impianto di smaltimento deve tenere a disposizione. Tali capacità sarebbero considerate sufficienti per gestire la maggiore richiesta di smaltimento in caso di epizoozie. Per quanto di conoscenza del denunciante, in alcune gare di appalto nel Renania settentrionale-Vestfalia le dimensioni della riserva per epizoozie sono prestabilite. A titolo d’esempio il denunciante cita la gara d’appalto nel circondario Steinfurt, che prevedeva una riserva pari al 5 % del patrimonio zootecnico dell’anno precedente. Le tariffe per lo smaltimento sarebbero calcolate in modo tale che i costi fissi degli impianti di smaltimento vengano coperti interamente dalle tariffe di smaltimento imposte agli allevatori e ai macelli.
(78)
La prassi degli altri Länder dimostrerebbe pertanto che i costi complessivi di un impianto di smaltimento - inclusi quelli della riserva per epizoozie - devono essere coperti interamente dalle tariffe riscosse, per evitare di dover ricorrere a una compensazione con fondi pubblici.
5.3.3. Effettivo utilizzo dei contributi da parte dello ZT
(79)
Il denunciante fa presente che lo ZT utilizza i contributi non soltanto per appianare le perdite dell’esercizio normale, ma anche per coprire le perdite originate dal mantenimento di capacità aggiuntive, che vengono poi utilizzate per finalità esterne al consorzio.
5.3.3.1. Utilizzo della presunta riserva per epizoozie per adempiere gli obblighi di servizio pubblico nell’Assia settentrionale e centrale
(80)
Da un confronto tra le capacità inutilizzate segnalate nel parere Fraunhofer (29) e le capacità inutilizzate indicate dallo ZT nell’offerta per la gara d’appalto del 2009 nell’Assia settentrionale e centrale risulta che le capacità inutilizzate dello ZT sono nettamente diminuite nel corso del tempo: se, secondo il parere citato, nel 2005 le capacità inutilizzate e, quindi, la riserva ritenuta necessaria per il caso di epizoozie erano pari a circa il 50 % delle capacità totali, tra il 2005 e il 2009 tali capacità sono diminuite passando al solo 35 %, come si evince dall’offerta dello ZT per l’Assia settentrionale e centrale.
(81)
Presupponendo che lo ZT sia stato effettivamente incaricato di mantenere una riserva per epizoozie e che il 50 % delle capacità medie dello ZT corrisponda a una riserva per epizoozie adeguata (come constatato nel parere Fraunhofer), lo ZT non sarebbe stato in grado né di partecipare alla gara pubblica di appalto per l’Assia settentrionale, né di assumere altri obblighi di smaltimento nel Baden-Württemberg.
(82)
Ma, osserva il denunciante, poiché lo ZT ha effettivamente ricevuto l’incarico previsto dall’appalto pubblico per l’Assia settentrionale e ha assunto ulteriori obblighi di smaltimento, ha necessariamente dovuto utilizzare per l’esercizio normale una parte della riserva indicata come necessaria per i casi di epizoozie. Risulterebbe pertanto evidente che i contributi versati coprono i costi di capacità inutilizzate che non è necessario impiegare come riserva per epizoozie.
5.3.3.2. Finanziamento di capacità inutilizzate non necessarie
(83)
Il denunciante confronta le capacità inutilizzate a disposizione dello ZT con le capacità inutilizzate disponibili in altri Länder e giunge alla conclusione che, considerata la diversa consistenza del patrimonio zootecnico, le capacità inutilizzate dello ZT sono comprese tra il quadruplo e il quintuplo delle capacità inutilizzate disponibili in altri Länder a titolo di riserva per epizoozie. Stando così le cose, i contributi finanzierebbero le capacità inutilizzate che, dal confronto con la prassi diffusa in altri Länder, risultano essere ben superiori alla riserva necessaria per epizoozie. Le capacità inutilizzate in eccesso dello ZT verrebbero impiegate successivamente per finalità esterne al consorzio, come la partecipazione alla gara d’appalto nell’Assia settentrionale e centrale.
5.4. Quarto criterio Altmark
(84)
Il denunciante rileva che l’affidamento dell’incarico allo ZT non è avvenuto mediante gara pubblica d’appalto, mentre nella maggior parte degli altri Länder l’offerente più capace viene selezionato con tale procedura. Inoltre, non sarebbe stata effettuata alcuna analisi dei costi per confrontare i costi dello ZT con quelli di un’impresa media, gestita in modo efficiente.
(85)
A parere del denunciante, nella Renania-Palatinato non c’erano impedimenti di natura giuridica allo svolgimento di una gara pubblica d’appalto.
5.5. Distorsione della concorrenza sui mercati esterni al consorzio
5.5.1. L’offerta dello ZT per la gara d’appalto nell’Assia settentrionale e centrale non copre i costi
(86)
Secondo il denunciante, l’effetto di distorsione della concorrenza dei contributi è dimostrato dall’andamento della gara pubblica d’appalto per l’Assia settentrionale, come illustrato di seguito.
(87)
Prima della gara d’appalto, lo smaltimento dei materiali delle categorie 1 e 2 era affidato alla Tierbeseitigungsanlage Schäfer GmbH (in prosieguo «TBA Schäfer»), un’impresa collegata al denunciante, la quale non è riuscita a imporsi nei confronti dello ZT nella gara d’appalto del 2009. Secondo il denunciante, la TBA Schäfer aveva dovuto calcolare la propria offerta sulla base della totalità dei costi, mentre lo ZT aveva potuto offrire tariffe sottocosto perché una parte dei suoi costi delle capacità erano coperti dai contributi.
(88)
Un’altra dimostrazione del fatto che lo ZT avrebbe presentato per la gara d’appalto dell’Assia settentrionale un’offerta che non copre i costi emergerebbe dal confronto con le tariffe praticate dallo ZT nel proprio territorio di competenza, dove applica una tariffa di 328 EUR per tonnellata, mentre nella gara d’appalto dell’Assia settentrionale ha offerto una tariffa di soli 208 EUR per tonnellata. Non essendoci differenze sostanziali tra i costi di raccolta delle due zone, non si comprende come lo ZT possa offrire per lo stesso servizio nell’Assia settentrionale una tariffa inferiore di circa un terzo a quella che pratica nel proprio territorio di competenza.
(89)
Poiché la base dei costi applicata dalla TBA Schäfer nelle gare d’appalto precedenti era nota, secondo il denunciante allo ZT è bastato presentare un’offerta di 208 EUR per tonnellata, cioè inferiore di soli 4 EUR a quella della TBA Schäfer, pari a 212 EUR per tonnellata, per aggiudicarsi l’appalto.
5.5.2. Le tariffe offerte dallo ZT non coprono i costi di smaltimento dei materiali della categoria 3
(90)
Il denunciante sostiene che la politica di prezzi forfetari praticata dallo ZT nella Renania-Palatinato rappresenta per i macelli uno stimolo a non separare i materiali della categoria 3 da quelli delle categorie 1 e 2. Quindi, una quantità notevole di materiale della categoria 3 che potrebbe essere trasformato in mangimi per animali da compagnia viene invece smaltita insieme ai materiali di minor valore delle categorie 1 e 2 (30).
(91)
Inoltre, la quantità dei materiali della categoria 3 che viene prelevata dal mercato a causa della politica dei prezzi praticata dallo ZT sarebbe superiore a quella presunta dalla Commissione nella propria stima provvisoria del mercato. Nel punto 33 dell’avvio del procedimento di indagine formale si afferma che la separazione dei materiali della categoria 3 avviene nel 72 % di tutte le macellazioni eseguite nella Renania-Palatinato, ma tale affermazione si basa esclusivamente sul numero delle macellazioni; in realtà, ove si consideri che la macellazione dei bovini produce una quantità di materiali di categoria 3 notevolmente maggiore rispetto alla macellazione dei suini, il tasso di separazione dei materiali della categoria 3 risulterebbe essere di solo il 45 %. Quindi, a parere del denunciante la distorsione del mercato causata dalla politica dei prezzi dello ZT è molto più accentuata di quanto si ritenesse finora.
6. OSSERVAZIONI DELLO ZT
(92)
Onde evitare inutili ripetizioni, le osservazioni dello ZT non vengono qui riportate separatamente poiché, nei punti rilevanti, coincidono con quelle della Germania, illustrate nel capitolo seguente.
7. OSSERVAZIONI DELLA GERMANIA
(93)
La Germania contesta che i contributi imposti a norma del regolamento dello ZT configurino aiuti illegali, essendo a suo giudizio soddisfatti i criteri della sentenza Altmark. La Germania sostiene altresì che tali aiuti sono compatibili con il mercato interno perché i contributi non eccedono i costi di mantenimento della riserva per epizoozie e quelli di risanamento di siti dismessi.
7.1. Primo criterio Altmark
(94)
La Germania rileva anzi tutto che la costituzione di una riserva per epizoozie è un servizio di interesse economico generale, argomentando che lo smaltimento dei materiali delle categorie 1 e 2 costituisce un obbligo istituzionale dei comuni.
(95)
Gli enti locali hanno affidato l’adempimento di tale obbligo allo ZT nella sua qualità di ente pubblico con personalità giuridica. L’interesse economico generale sarebbe giustificato dal fatto che lo smaltimento dei materiali delle categorie 1 e 2 serve a tutelare la salute pubblica, particolarmente nel caso di epizoozie.
(96)
Al riguardo la Germania fa presente che non si può obiettare allo ZT che era possibile ottenere finanziamenti anche ai sensi degli orientamenti comunitari sulle TSE e degli orientamenti sugli aiuti agricoli 2007-2013, poiché dette norme disciplinano soltanto il finanziamento dei costi di smaltimento delle carcasse (capi morti) effettivamente trattate, non i costi di costituzione di una riserva per epizoozie. Pertanto, i contributi non si cumulerebbero con gli aiuti autorizzati per le TSE.
(97)
Inoltre, se nel caso dello smaltimento dei capi morti è possibile individuare come responsabili gli allevatori, per i costi della riserva per epizoozie l’individuazione dei responsabili non sarebbe altrettanto semplice.
7.2. Secondo criterio Altmark
(98)
Lo ZT è stato incaricato dello smaltimento dei sottoprodotti di origine animale a partire dal 1979 ai sensi della TierNebGAG RP.
(99)
Con le modifiche apportate il 1o febbraio 2010 al regolamento del consorzio sono stati definiti le dimensioni della riserva necessaria per le epizoozie nonché i parametri di calcolo dei costi netti, in conformità del parere Fraunhofer.
(100)
La Germania sottolinea che anche i contributi imposti dallo ZT ai propri soci prima della modifica del regolamento del 2010 erano fissati in modo obiettivo e trasparente. In particolare, il piano economico di ciascun esercizio era deliberato in forma di regolamento, con procedura pubblica, dall’assemblea dei soci dello ZT; successivamente veniva approvato dall’autorità di vigilanza e pubblicato nelle gazzette ufficiali di Renania-Palatinato, Assia e Saarland.
7.3. Terzo criterio Altmark
(101)
A parere della Germania, la riserva per epizoozie tenuta a disposizione è necessaria per garantire la tutela della salute pubblica in caso di simili epidemie.
7.3.1. Parere sulle dimensioni della riserva per epizoozie
(102)
La Germania afferma che le dimensioni della riserva per epizoozie indicate nel regolamento del consorzio modificato il 2 febbraio 2010 sono state fissate sulla base del parere Fraunhofer. Dopo l’avvio del procedimento, la Germania ha chiesto un altro parere (31), all’Institut für Strukturforschung und Planung in agrarischen Intensivgebieten (in prosieguo «parere ISPA-RP»).
(103)
Il parere Fraunhofer stima la quantità di materiale prevista in scenari diversi e tenendo conto della rispettiva probabilità di avveramento. Il parere ISPA-RP adotta un approccio metodologicamente dettagliato per modellare i differenti scenari in caso di un’epidemia di afta epizootica o di peste suina classica.
(104)
Entrambi questi studi sono giunti alla conclusione che le capacità totali disponibili presso lo ZT sono sufficienti per lavorare, oltre alle quantità abituali di materiali interni ed esterni al consorzio, pari mediamente a 1 700 tonnellate alla settimana, anche le quantità derivanti da epizoozie di breve o anche di lunga durata.
7.3.1.1. Epizoozie di breve durata
(105)
Secondo il parere ISPA-RP, presupponendo che, in caso di epizoozie di breve durata, in un periodo compreso tra due e cinque settimane si debba smaltire una quantità aggiuntiva di materiali non superiore a 200 tonnellate al giorno, tale materiale aggiuntivo può essere lavorato senza problemi insieme al materiale abituale sfruttando le capacità inutilizzate disponibili infrasettimanalmente, pari a un massimo di 1 523 tonnellate su tre turni di lavoro per cinque giorni la settimana, senza dover ricorrere a turni straordinari nel fine settimana.
(106)
Anche nel caso di epizoozie diffuse in ampie zone del territorio di competenza del consorzio, sarebbe dimostrato che è possibile lavorare le quantità aggiuntive settimanali accumulate in un periodo di otto settimane, comprese tra 1 300 e 1 800 tonnellate, ricorrendo a turni nel fine settimana e avendo a disposizione capacità inutilizzate a breve termine pari a un massimo di 2 819 tonnellate alla settimana (cfr. anche la tabella 3 nella sezione 9.3.1).
7.3.1.2. Epizoozie di lunga durata
(107)
In questo caso lo scenario di riferimento è quello di un’epidemia di afta epizootica diffusa in tutto il territorio del consorzio con una quota di abbattimento totale del 10 %, come nell’epidemia del 2001 in Gran Bretagna. Si presume che la quantità di materiale da lavorare sia pari in media a 1 300 tonnellate alla settimana per un periodo di diciotto settimane. Il parere ISPA-RP dimostra che gli impianti dello ZT possono smaltire anche queste quantità, in aggiunta a quelle abituali, lavorando su tre turni per cinque giorni alla settimana per un lungo periodo di tempo (cfr. anche la tabella 3 nella sezione 9.3.1).
7.3.1.3. Conclusioni tratte dagli studi presentati
(108)
A parere della Germania, gli studi presentati dimostrano che le capacità totali disponibili nell’esercizio su tre turni per cinque giorni la settimana sono sufficienti a smaltire, oltre alle quantità abituali, anche le quantità aggiuntive dovute a epizoozie di breve o anche di lunga durata. Al riguardo, nella maggior parte degli scenari considerati non sarebbe neppure necessario ricorrere ai turni straordinari disponibili nel fine settimana nell’esercizio a pieno regime per un periodo di 6-12 settimane.
(109)
Gli studi giungono alla conclusione che nell’esercizio 3 turni/5 giorni la settimana lo ZT dispone di capacità sufficienti a smaltire sia le quantità abituali sia il materiale previsto in caso epizoozie di lunga durata. Pertanto, le capacità totali attualmente disponibili non sarebbero da ritenersi sovradimensionate bensì adeguate alle necessità.
7.3.2. Costi della riserva per epizoozie
(110)
I calcoli forniti dalla Germania riguardo ai costi della riserva per epizoozie seguono l’approccio adottato nel parere Fraunhofer. I costi delle capacità sono ripartiti tra esercizio normale e riserva per epizoozie sulla base dello sfruttamento medio delle capacità totali disponibili nell’esercizio 3 turni/5 giorni la settimana. Secondo la Germania, è dimostrato che, nell’esercizio normale, lo ZT sfrutta in media all’incirca per il 50 % le proprie capacità totali disponibili su tre turni cinque giorni la settimana.
(111)
Sulla base di questo grado di sfruttamento degli impianti, all’esercizio normale e alla riserva per epizoozie verrebbero attribuiti circa il 50 % ciascuno dei costi delle capacità relativamente alla raccolta e alla lavorazione del materiale (32). Si ricavano così i seguenti costi di mantenimento della riserva per epizoozie:
Tabella 2
Costi della riserva per epizoozie per il periodo 2000-2009 secondo la Germania
(in EUR)
Costi della riserva per epizoozie
2000
2 250 106
2001
2 608 383
2002
3 163 429
2003
3 121 934
2004
3 133 539
2005
2 986 695
2006
2 793 466
2007
2 606 508
2008
2 507 167
2009
1 961 515
Media
2 784 282
(112)
Secondo la Germania, in proposito va considerato che nel 2000 e nel 2001 alla riserva per epizoozie era stato attribuito solo circa il 45 % dei costi delle capacità, e che nel 2009 la riserva è stata ridotta di circa un quinto a seguito dell’appalto dell’Assia settentrionale e centrale. Per gli anni 1998 e 1999 non sarebbero disponibili calcoli dei costi della riserva per epizoozie.
7.3.3. Finanziamento dei costi della riserva per epizoozie mediante i contributi
(113)
I contributi versati allo ZT dai suoi soci negli anni qui considerati (ad eccezione del 2009) sarebbero stati inferiori ai costi della riserva per epizoozie di cui alla tabella 2. Nel 2009 l’ammontare dei contributi definitivi sarebbe uguale ai costi.
(114)
La Germania sostiene che i costi di mantenimento della riserva per epizoozie non sono stati compresi nel calcolo delle tariffe d’uso perché ciò non è possibile per legge. Invero, ai sensi dell’articolo 7 della legge della Renania-Palatinato sulle imposte comunali (Kommunalabgabengesetz Rheinland-Pfalz, in prosieguo «KAG RP»), gli enti locali possono imporre tariffe d’uso a titolo di controprestazione per l’utilizzo di dispositivi e impianti pubblici, a copertura dei costi, purché non ci siano evidenti squilibri tra la prestazione del dispositivo o dell’impianto e la tariffa imposta. Conformemente all’articolo 8 della KAG RP, i costi rilevanti ai fini delle tariffe d’uso devono essere individuati sulla base dei principi di gestione aziendale per il calcolo dei costi. Ma, osserva ancora la Germania, ai fini delle tariffe è rilevante soltanto lo smaltimento dei materiali delle categorie 1 e 2, non il mantenimento della riserva per epizoozie, posto che simili riserve non costituiscono controprestazioni per i singoli soggetti tenuti al pagamento delle tariffe, bensì servono a gestire pericoli futuri nell’interesse della collettività.
7.3.4. Finanziamento in altri Länder
(115)
Su richiesta della Commissione, la Germania ha eseguito un’indagine a livello federale allo scopo di conoscere le prassi in uso per la determinazione e il finanziamento delle riserve per epizoozie.
(116)
In tutti i Länder - con l’eccezione del territorio di competenza dello ZT - la riserva per epizoozie consiste nelle capacità inutilizzate per ragioni operative che sono disponibili infrasettimanalmente e nei fine settimana. Tradizionalmente, come risulta dal parere Böckenhoff, non vengono effettuati ulteriori investimenti in capacità per il caso di epizoozie. Le capacità inutilizzate disponibili sotto forma di terzo turno di lavoro nei giorni infrasettimanali e di turni nei fine settimana sono sufficienti a garantire una riserva per epizoozie. Nel frattempo si applicano metodi di calcolo alternativi basati su pareri - ad esempio il parere ISPA per la Bassa Sassonia (in prosieguo «parere ISPA-NS») (33)- o su accordi con i soggetti interessati. Nondimeno, secondo il fondamentale giudizio espresso nel parere Böckenhoff, non sarebbero necessari investimenti aggiuntivi in capacità inutilizzate.
(117)
Le capacità inutilizzate per ragioni operative sono finanziate con le tariffe o i compensi (a seconda della forma giuridica del gestore dell’impianto). Al riguardo esistono norme diverse sui criteri di ripartizione dei costi delle capacità inutilizzate per ragioni operative tra lo smaltimento dei capi morti e lo smaltimento dei rifiuti dei macelli.
(118)
Per quanto riguarda i contributi agli allevatori per lo smaltimento dei capi morti ai sensi degli orientamenti comunitari sulle TSE e degli orientamenti sugli aiuti agricoli 2007-2013, la maggior parte dei Länder prevede aiuti statali che coprono tra il 67 % e il 75 % delle tariffe di smaltimento dei capi morti:
a)
Baden-Württemberg e Renania settentrionale-Vestfalia: i proprietari dei capi pagano il 25 % dei costi di lavorazione, mentre il 100 % dei costi di raccolta e il rimanente 75 % dei costi di lavorazione sono a carico degli enti pubblici (circondari e Länder);
b)
Sassonia-Anhalt, Turingia e Brandeburgo: i proprietari dei capi pagano il 25 % dei costi di raccolta e il 33 % di quelli di lavorazione; le quote restanti (75 % e 67 %) sono a carico delle autorità pubbliche;
c)
Baviera, Renania-Palatinato e Saarland: i costi di raccolta sono sostenuti dai circondari, dalla cassa per epizoozie e dal Land per un terzo ciascuno; i costi di lavorazione sono a carico delle autorità pubbliche per il 66 %, dei proprietari dei capi per il 25 % e della cassa per epizoozie per l’8 %;
d)
in Sassonia i costi di raccolta e di lavorazione sono coperti per il 25 % dai proprietari dei capi, per l’8 % dalla cassa per epizoozie e per il 66 % dalle autorità pubbliche;
e)
in Bassa Sassonia il finanziamento dei costi di raccolta e di lavorazione è a carico della cassa per epizoozie per il 60 % e degli enti pubblici per il restante 40 %. La cassa per epizoozie addebita ai proprietari dei capi il 25 % dei costi di lavorazione;
f)
in Schleswig-Holstein i costi di raccolta e di lavorazione sono interamente a carico della cassa per epizoozie;
g)
nel Meclemburgo-Pomerania anteriore i costi di raccolta e di lavorazione sono interamente a carico dei proprietari dei capi.
(119)
Questa panoramica dimostra, a parere della Germania, che è di secondaria importanza sapere se i costi della riserva per epizoozie sono compresi nel calcolo delle tariffe e dei compensi o se vengono finanziati mediante un contributo, come in Renania-Palatinato; sarebbe invece determinante accertare chi sostiene effettivamente tali costi. Risulta che gran parte dei costi della riserva per epizoozie sono finanziati dalle autorità pubbliche mediante contributi ai sensi degli orientamenti comunitari sulle TSE o degli orientamenti sugli aiuti agricoli 2007-2013.
7.4. Quarto criterio Altmark
(120)
La Germania è del parere che nel diritto dell’Unione europea non sussista alcun obbligo di aprire mediante gare d’appalto il mercato dello smaltimento dei materiali delle categorie 1 e 2, come peraltro confermato anche dalla Corte europea di giustizia (34).
7.5. Nessuna distorsione della concorrenza sui mercati esterni al consorzio
(121)
La Germania ritiene che la fattispecie qui considerata non comporti distorsioni della concorrenza sui mercati.
7.5.1. Smaltimento del materiale non obbligatorio da parte dello ZT senza sovvenzione incrociata
(122)
La Germania sostiene che il contributo imposto dallo ZT per i materiali della categoria 3 non ha causato distorsioni della concorrenza perché non vi sarebbe una sovvenzione incrociata, argomentando quanto segue:
a)
dai bilanci dello ZT emerge con chiarezza che da anni lo ZT ricava considerevoli margini di copertura dei costi dalla lavorazione dei materiali separati della categoria 3, il che esclude una sovvenzione incrociata;
b)
se i materiali della categoria 3 vengono conferiti insieme a quelli delle categorie 1 e 2, le miscele di materiali diversi sono già prese in considerazione (in base al peso) nel calcolo delle tariffe. Pertanto, l’importo delle tariffe determinato sulla base del pertinente regolamento tiene già conto delle quantità calcolate in precedenza delle miscele dei materiali appartenenti alla categoria.
(123)
La Germania reputa priva di ogni fondamento l’affermazione del denunciante secondo cui, a causa della politica dei prezzi praticata dallo ZT, viene separato soltanto il 45 % dei materiali della categoria 3. Lo ZT non ha mai lavorato quantità così elevate di materiali della categoria 3, come dimostrano le statistiche in proposito. Per il 2009 è confermata la quota di separazione del 72 % riportata dalla Commissione nella decisione di avvio del procedimento.
(124)
A parere della Germania va altresì considerato che, nel territorio di competenza del consorzio, l’85 % delle macellazioni è effettuato da sei imprese che eseguono una separazione dei materiali quanto più ampia possibile. Il denunciante opera in queste imprese, dalle quali riceve materiali separati della categoria 3, e ha dunque accesso ai mercati di questa categoria, di cui detiene una quota molto grande.
7.5.2. Gara d’appalto nell’Assia settentrionale e centrale
(125)
Il fatto che lo ZT chieda nell’Assia settentrionale e centrale compensi diversi da quelli nel territorio di propria competenza non configura, secondo la Germania, una distorsione della concorrenza. Le differenze di finanziamento si spiegherebbero con le diverse procedure di calcolo previste dalle singole norme di legge. Ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 1, della TierNebG, in Germania lo smaltimento dei sottoprodotti di origine animale delle categorie 1 e 2 spetta agli enti locali competenti in base al diritto del Land. Pertanto, nelle disposizioni a livello di comune e di Land il finanziamento può essere regolamentato in altro modo.
(126)
Se i soggetti su cui ricade l’obbligo di smaltimento dei sottoprodotti di origine animale non lo assolvono in prima persona ma ne affidano l’adempimento a terzi - come nell’Assia settentrionale e centrale -, le modalità di calcolo delle tariffe non fanno riferimento alla pertinente legge sulle tasse comunali bensì agli Orientamenti per la determinazione dei prezzi sulla base del prezzo di costo (LSP) (35).
(127)
A parere della Germania, sussistono rilevanti differenze tra la KAG RP e gli LSP specialmente in relazione all’importo degli interessi passivi che può essere incluso nel calcolo delle tariffe o dei compensi. Tali differenze sono rilevanti per lo ZT, dato che esso ha finanziato i propri investimenti con un massiccio ricorso al credito e deve quindi pagare ogni anno interessi di importo elevato.
(128)
La Germania sostiene altresì che lo ZT, ai sensi dell’articolo 8 della KAG RP, può inserire nel calcolo delle tariffe il costo degli interessi effettivamente maturati, mentre, per quanto riguarda il calcolo dei compensi nell’Assia settentrionale e centrale, gli SLP permettono di tener conto soltanto degli interessi calcolati rapportati al valore medio del patrimonio necessario per l’impresa, motivo per cui non è stato possibile compensare l’intero importo degli interessi maturati e pagati.
(129)
A parere della Germania, è priva di ogni fondamento anche l’argomentazione del denunciante secondo cui la TBA Schäfer non si è aggiudicata l’appalto nell’Assia settentrionale e centrale a causa di una sovvenzione incrociata grazie ai contributi. L’offerta superiore della TBA Schäfer si spiegherebbe invece con il fatto che detta impresa ha stimato in difetto i ricavi dei prodotti e deve inoltre sostenere maggiori oneri amministrativi e le quote destinate al gruppo. Lo ZT, per contro, avrebbe stimato correttamente l’importo dei ricavi dei prodotti e, non facendo parte di un gruppo imprenditoriale, non deve versare le relative quote.
7.6. Risanamento di siti dismessi
(130)
La Germania rileva che una parte dei contributi imposti dallo ZT serve a finanziare i costi di risanamento di due siti dismessi, Sohrschied e Sprendlingen-Gensingen.
(131)
In entrambi i siti l’utilizzo di idrocarburi da parte dei proprietari e dei gestori precedenti ha contaminato il terreno e la falda freatica. Ambedue i siti sono diventati di proprietà dello ZT al momento della sua costituzione, nel 1979.
(132)
Le delibere sul risanamento dei siti adottate dalla giunta circoscrizionale di Coblenza il 21 aprile 1997 e il 31 marzo 1998 affidano allo ZT l’incarico di provvedere alla bonifica delle zone contaminate. Inoltre, la delibera successiva del 13 luglio 2001 prevede altri obblighi di risanamento del sito di Sprendlingen-Gensingen. Nel periodo in questione, tra il 1998 e il 2010, i costi dell’opera di risanamento di entrambi i siti ammontavano a complessivi 2 413 049,36 EUR.
7.6.1. Sito dismesso di Sprendlingen-Gensingen
(133)
La Germania ammette che, conformemente alla delibera sul risanamento del 31 marzo 1998, lo ZT è, a rigor di termini, responsabile dei costi di risanamento del sito Sprendlingen-Gensingen; tuttavia, ai sensi delle norme sugli aiuti di Stato non si giustifica il fatto che lo ZT debba sostenere da solo tutti i costi del risanamento perché, in base alla giurisprudenza tedesca più recente, una responsabilità illimitata configura una disparità di trattamento nei confronti delle imprese private.
(134)
In forza della sentenza pronunciata dal Bundesverfassungsgerichts il 16 febbraio 2000 (36), secondo il diritto nazionale un’impresa privata può essere considerata responsabile solo entro un limite ragionevole. A parere della Corte costituzionale, tale limite si può considerare raggiunto qualora la responsabilità superi il valore del terreno. Una responsabilità eccedente detto limite non può più essere considerata proporzionata in termini di contenuti e restrizioni mirati alla tutela della proprietà privata, che è garantita dall’articolo 14, paragrafo 2, secondo comma, della costituzione tedesca. Dato però che lo ZT, in quanto persona giuridica di diritto pubblico, non può avvalersi dei diritti che la costituzione tedesca riconosce alle persone fisiche, questa limitazione della responsabilità non è applicabile allo ZT.
(135)
La Germania fa presente che il sito dismesso di Sprendlingen-Gensingen ha un valore commerciale negativo, perché il bilancio al 31 dicembre 2009 registrava un valore contabile stimato di 128 500,00 EUR, a fronte però di costi di risanamento che sono stati nel frattempo aggiornati a complessivi 1 542 315,85 EUR - quindi un importo superiore. Si può pertanto affermare che il succitato limite di responsabilità è stato superato.
(136)
Il finanziamento mediante i contributi in questione dei costi di risanamento eccedenti il limite di responsabilità va considerato come un aiuto compatibile ai sensi del punto 132 della disciplina comunitaria degli aiuti di Stato per la tutela ambientale, perché, se il risanamento fosse a carico di soggetti privati, questi dovrebbero sostenere i relativi costi solo fino alla concorrenza del valore commerciale del terreno.
7.6.2. Sito dismesso di Sohrschied
(137)
Sebbene lo ZT, per effetto della delibera sul risanamento del 21 aprile 1997, sia stato individuato come soggetto responsabile in quanto inquinatore, la Germania dubita che fosse effettivamente obbligato, secondo il diritto tedesco, a sostenere i costi di risanamento per i danni causati dai proprietari e dai gestori precedenti. Poiché, però, le circostanze rilevanti a tal fine risalgono a oltre trent’anni prima, non è possibile dirimere in via definitiva la questione della responsabilità.
(138)
La Germania è del parere che i contributi, nella misura in cui sono destinati a coprire i costi di risanamento del sito dismesso di Sohrschied, costituiscano un aiuto compatibile ai sensi della disciplina comunitaria degli aiuti di Stato per la tutela ambientale, posto che lo ZT non era obbligato a provvedere al risanamento.
(139)
La Germania osserva altresì che anche il sito dismesso di Sohrschied ha un valore commerciale negativo e che pertanto anche in questo caso è stato superato il limite di responsabilità su citato.
8. VALUTAZIONE DELLE PREMESSE GENERALI PER LA SUSSISTENZA DI UN AIUTO AI SENSI DELL’ARTICOLO 107, PARAGRAFO 1, TFUE (CON L’ECCEZIONE DEI CRITERI ALTMARK)
(140)
In virtù dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE sono incompatibili con il mercato interno, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza.
8.1. Contributi finanziati con risorse statali
(141)
La Germania non contesta che i contributi versati dai soci dello ZT siano risorse statali. I soci dello ZT sono circondari e città extracircondariali della Renania-Palatinato, del Saarland e dell’Assia. Il versamento dei contributi che lo ZT impone ai propri soci dal 1979 mediante atto amministrativo comporta un trasferimento diretto di risorse statali. Trattandosi di atti amministrativi, i contributi sono imputabili allo Stato.
8.2. Vantaggio economico per lo ZT
(142)
In primo luogo, il beneficiario deve essere un’impresa. La nozione di impresa abbraccia qualsiasi entità che svolga un’attività economica, a prescindere dallo status giuridico di detta entità e dalle sue modalità di finanziamento. Tale definizione vale non solo per le imprese private ma anche per quelle pubbliche (37). Costituisce un’attività economica qualsiasi attività che consista nell’offrire beni o servizi su un determinato mercato, di norma dietro compenso (38). Poiché lo ZT offre, dietro compenso, servizi di smaltimento di determinati sottoprodotti di origine animale, è a tutti gli effetti un’impresa.
(143)
In linea di principio, i contributi versati allo ZT gli procurano un vantaggio economico perché riducono le spese correnti e non comportano controprestazioni adeguate. La Germania sostiene, tuttavia, che i contributi versati hanno coperto solo i costi che lo ZT deve sostenere in relazione all’obbligo di costituzione di una riserva per epizoozie, e che pertanto lo ZT non ne ha tratto alcun vantaggio economico.
(144)
Nella sentenza Altmark, la Corte di giustizia dell’Unione europea afferma che un compenso dato per l’adempimento di obblighi di servizio pubblico non costituisce un aiuto di Stato, cioè non procura al beneficiario alcun vantaggio, qualora siano soddisfatti in via cumulativa determinati criteri (39).
(145)
In considerazione della rilevanza della sentenza Altmark per il caso in esame, l’affermazione della Germania secondo cui i criteri Altmark sarebbero soddisfatti viene esaminata separatamente e ampiamente nella sezione 9.
8.3. Distorsioni della concorrenza e pregiudizio per gli scambi tra Stati membri
(146)
La Germania è del parere che il mercato dello smaltimento dei materiali delle categorie 1 e 2 provenienti dal territorio di competenza del consorzio non sia aperto alla concorrenza e che pertanto si possano escludere sia distorsioni della concorrenza sia un pregiudizio per gli scambi tra Stati membri.
(147)
La Commissione rileva anzitutto che per lo smaltimento dei materiali delle categorie 1 e 2 esistono monopoli regionali; tuttavia, la maggioranza degli enti locali competenti aggiudicano tali monopoli per mezzo di gare d’appalto. Sussiste, quindi, una concorrenza per conquistare il mercato, come conferma, nel caso in esame, la gara d’appalto per l’Assia settentrionale e centrale.
(148)
Pertanto, conformemente alla propria decisione del 23 febbraio 2011 relativa all’aiuto di Stato C58/06 (ex NN 98/05) al quale la Germania ha dato esecuzione a favore delle società Bahnen der Stadt Monheim (BSM) e Rheinische Bahngesellschaft (RBM) nel Verkehrsverband Rhein-Ruhr (40), la Commissione è del parere che il mercato dello smaltimento dei materiali delle categorie 1 e 2 è aperto alla concorrenza. Sia il diritto dell’Unione europea sia il diritto nazionale lasciano agli enti locali incaricati dello smaltimento dei materiali delle categorie 1 e 2 la facoltà di scegliere se trovare sul mercato, attraverso una procedura d’appalto, un offerente cui affidare l’incarico, oppure provvedere allo smaltimento direttamente, nell’ambito di una soluzione in-house (41). A prescindere dall’argomentazione della Germania secondo cui lo ZT rispetta i criteri per un affidamento in-house (42), i contributi che lo ZT riceve rafforzano la sua posizione finanziaria rispetto ad altri potenziali offerenti. Inoltre, poiché alle gare d’appalto possono partecipare offerenti provenienti da tutti gli Stati membri, il contributo è tale da incidere sugli scambi tra Stati membri.
(149)
Anche i vantaggi economici derivanti dai contributi sono tali da rafforzare la posizione dello ZT sui mercati nei quali opera in diretta concorrenza con altri offerenti (smaltimento dei materiali della categoria 3, gara d’appalto per lo smaltimento dei materiali delle categorie 1 e 2 nell’Assia settentrionale e centrale).
8.4. Conclusioni provvisorie sulla sussistenza di un aiuto di Stato
(150)
I contributi soddisfano i requisiti sulla sussistenza di un aiuto ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE. La sezione seguente analizza approfonditamente l’affermazione della Germania secondo cui i quattro criteri della sentenza Altmark sarebbero soddisfatti.
9. VALUTAZIONE DEI CRITERI ALTMARK ALLA LUCE DELL’ARTICOLO 107, PARAGRAFO 1, TFUE
9.1. Primo criterio Altmark
(151)
Il primo criterio Altmark stabilisce che l’impresa beneficiaria deve essere effettivamente incaricata dell’adempimento di obblighi di servizio pubblico e che tali obblighi devono essere definiti chiaramente.
(152)
Va precisato anzi tutto che, ai fini della valutazione, occorre distinguere tra il periodo 1979-2008 e il periodo 2009-2011.
(153)
Prima della modifica del regolamento del 2 febbraio 2010, con effetto retroattivo al 1o gennaio 2009, lo ZT era incaricato dello smaltimento dei materiali delle categorie 1 e 2 solo in termini generali. Il vecchio regolamento del consorzio non prevedeva alcun obbligo di costituzione di una riserva per epizoozie; pertanto, ai sensi del primo criterio Altmark non sussisteva alcun obbligo chiaramente definito di costituire una riserva per epizoozie.
(154)
Per effetto delle modifiche apportate al regolamento dello ZT, adesso sussiste, oltre all’obbligo di smaltimento dei materiali delle categorie 1 e 2, anche un obbligo esplicito a carico dello ZT di provvedere alla riserva per epizoozie.
(155)
La Commissione dimostrerà qui di seguito che i contributi in parola non possono essere giustificati in quanto compensazioni statali ai sensi del primo criterio Altmark né sulla base dell’obbligo dello ZT di smaltire i materiali delle categorie 1 e 2 né sulla base dell’obbligo dello stesso ZT di costituire una riserva per epizoozie.
9.1.1. Obbligo di smaltimento dei materiali delle categorie 1 e 2
9.1.1.1. Nessun servizio di interesse economico generale
(156)
A parere del BVerwG, ai sensi del regolamento (CE) n. 1069/2009 e dell’articolo 3, paragrafo 1, della TierNebG lo smaltimento dei materiali delle categorie 1 e 2 si configura come un obbligo di servizio pubblico e, dunque, come un servizio di interesse economico generale. In proposito, il BVerwG attribuisce particolare rilevanza al fatto che, in conformità del diritto tedesco, lo smaltimento dei materiali costituisce un obbligo di servizio pubblico, e presuppone che in tale contesto lo ZT operi esercitando una potestà d’imperio. Il BVerwG è del parere che l’obbligo di servizio pubblico comprenda anche la costituzione di una riserva per epizoozie (43).
(157)
La Germania condivide tale parere e rileva altresì che lo smaltimento dei materiali delle categorie 1 e 2 e la costituzione della riserva per epizoozie servono a tutelare la salute pubblica.
(158)
Supponendo dunque che lo smaltimento dei materiali delle categorie 1 e 2 costituisca un obbligo di servizio pubblico, a parere del BVerwG e della Germania i contributi sarebbero da considerarsi giustificati in quanto compensazioni statali dei costi sostenuti dallo ZT per far fronte a tali obblighi.
(159)
Come spiegato nel punto 13 della disciplina dell’Unione europea relativa agli aiuti di Stato concessi sotto forma di compensazione degli obblighi di servizio pubblico (in prosieguo «disciplina UE SIEG») (44), secondo una giurisprudenza consolidata della Corte di giustizia gli Stati membri dispongono di un ampio margine di discrezionalità quando si tratta di definire i tipi di prestazioni che possono essere considerati servizi di interesse economico generale, a meno che si tratti di settori soggetti a norme specifiche dell’Unione europea.
(160)
Nella propria giurisprudenza la Corte ha sottolineato che un interesse economico generale sussiste solo qualora esso abbia un carattere specifico rispetto a quello di altre attività della vita economica (45).
(161)
Nella causa GEMO la Corte si è occupata della questione se gli allevatori e i macelli debbano sopportare per intero i costi di smaltimento dei capi morti e dei rifiuti dei macelli, oppure se lo Stato possa assumerne una parte con la motivazione che si tratta di un servizio di interesse economico generale. In detta sentenza la Corte ha chiarito che i costi devono essere sopportati interamente dagli allevatori e dai macelli (46).
(162)
La Corte ha stabilito che l’onere economico derivante dallo smaltimento dei capi morti e dei rifiuti dei macelli è un costo inerente all’attività economica degli allevatori e dei macelli. Dall’attività degli allevatori e dei macelli derivano prodotti e residui inutilizzabili e soprattutto nocivi per l’ambiente, il cui smaltimento incombe ai responsabili della loro produzione.
(163)
Ne consegue che l’intervento delle pubbliche autorità volto a sollevare gli allevatori e i macelli da tale onere si configura come un vantaggio economico idoneo a falsare la concorrenza. Anche se l’assunzione da parte dello Stato dei costi di smaltimento persegue un obiettivo di tutela dalla salute pubblica, ciò non toglie che sussiste comunque un vantaggio economico per gli allevatori e i macelli, posto che, secondo una giurisprudenza consolidata, l’articolo 107, paragrafo 1, TFUE non distingue gli interventi degli Stati a seconda della loro causa o del loro scopo, ma li definisce in funzione dei loro effetti (47).
(164)
Gli orientamenti comunitari per gli aiuti di Stato per i test TSE, i capi morti e i rifiuti dei macelli (2002/C324/02) (fino al 2006), punti 27 e 37, e gli orientamenti comunitari per gli aiuti di Stato nel settore agricolo e forestale 2007-2013 (2006/C319/01), sottocapitolo V.B.4, confermano anch’essi che sono i proprietari e/o i produttori dei sottoprodotti di origine animale i soggetti che devono provvedere a un idoneo smaltimento e sostenere i relativi costi in base al principio «chi inquina paga». Ai sensi dei testi di legge succitati, un’eccezione a questa regola è costituita dagli aiuti di Stato, che sono ammissibili solo in circostanze particolari (specialmente nel caso di capi morti).
(165)
La validità generale del principio «chi inquina paga» è confermata anche dalla legislazione del Land Renania-Palatinato. L’articolo 4, paragrafo 1, della TierNebGAG stabilisce al riguardo che è possibile imporre ai proprietari i costi di smaltimento e le procedure connesse.
(166)
Dalla giurisprudenza della Corte, dal regolamento (CE) n. 1069/2009, dagli orientamenti comunitari sulle TSE e dagli orientamenti sugli aiuti di Stato in agricoltura 2007-2013 si possono trarre per il caso in esame le conclusioni indicate di seguito.
(167)
Innanzi tutto, ai fini della sussistenza di un servizio di interesse economico generale non è determinante che lo Stato membro definisca tale servizio come un dovere istituzionale dei comuni. La definizione di un servizio in quanto dovere istituzionale di competenza comunale corrisponde alla concessione di un diritto esclusivo. Se il parere del BVerwG fosse corretto, lo Stato membro potrebbe dichiarare qualsiasi servizio dovere istituzionale di competenza comunale, trasformandolo così in un servizio di interesse economico generale. Una simile interpretazione, però, priverebbe l’articolo 106 del TFUE di qualsiasi effetto utile, posto che il senso e lo scopo sono appunto quelli di permettere la concessione di compensazioni solo ove ciò sia giustificato da un servizio di interesse economico generale.
(168)
La Commissione è del parere che occorra distinguere tra la concessione di un diritto esclusivo, da un lato, e la definizione di un servizio in quanto servizio di interesse economico generale, dall’altro.
(169)
La concessione di un diritto esclusivo di smaltimento dei materiali delle categorie 1 e 2 può costituire una restrizione alla libera prestazione dei servizi ai sensi dell’articolo 56 TFUE. Simili restrizioni possono essere giustificate, a norma dell’articolo 52 in combinato disposto con l’articolo 62 TFUE, in caso di tutela della salute pubblica. Se la Germania e la Renania-Palatinato stabiliscono che in una determinata regione una sola impresa è responsabile dello smaltimento dei materiali delle categorie 1 e 2, vogliono in tal modo garantire che detta impresa sia sottoposta a controlli particolarmente intensi, al fine di tutelare la salute pubblica.
(170)
Ma, contrariamente al parere della Germania e del BVerwG, una misura finalizzata alla tutela della salute pubblica non costituisce automaticamente un servizio di interesse pubblico generale.
(171)
La Commissione non mette, quindi, in dubbio che lo smaltimento dei materiali delle categorie 1 e 2 consista nello smaltimento di rifiuti che, per le loro caratteristiche, comportano rischi particolari per la salute. È per tale motivo che il regolamento (CE) n. 1069/2009 prevede un severo sistema di controlli degli impianti che smaltiscono questo genere di rifiuti, ed è certo che, per effetto di tali norme, le imprese di smaltimento devono sostenere oneri aggiuntivi, i quali però non vanno compresi nel calcolo delle tariffe e dei compensi.
(172)
Sotto questo profilo, lo smaltimento dei materiali delle categorie 1 e 2 non si differenzia dallo smaltimento di altri rifiuti che, per le loro caratteristiche, comportano un rischio particolare per la salute. I costi di smaltimento di questi rifiuti devono essere sopportati in linea di principio dai responsabili della produzione dei rifiuti stessi, non dalla collettività.
(173)
Nel caso in esame, l’oggetto del servizio è lo smaltimento dei materiali delle categorie 1 e 2. Quindi, la Commissione deve verificare se il servizio in questione abbia un carattere specifico rispetto ad altre attività della vita economica e sia pertanto nell’interesse generale, non soltanto nell’interesse degli operatori economici che ne traggono profitto.
(174)
Alla luce di ciò, secondo la Commissione lo smaltimento dei materiali delle categorie 1 e 2 non ha, in termini di contenuto, un carattere specifico rispetto ad altre attività della vita economica e pertanto non può essere dichiarato un servizio di interesse economico generale.
(175)
Contrariamente al parere del BVerwG, dalla sussistenza dei severi controlli imposti dal regolamento (CE) n. 1069/2009 non è lecito concludere che lo smaltimento dei materiali delle categorie 1 e 2 debba essere considerato un servizio di interesse economico generale.
(176)
Inoltre, il settore qui in esame è disciplinato dal diritto dell’Unione europea, le cui norme prevedono, in particolare, che i costi di smaltimento dei materiali delle categorie 1 e 2 debbano essere sopportati dai produttori. Quindi, in linea di principio non esiste alcun motivo per cui una parte di tali costi debba essere sostenuta dalla collettività, come peraltro affermato dalla Corte di giustizia nella sentenza GEMO (48). Sulla base di queste norme specifiche del diritto dell’Unione europea, non possono più essere applicate norme nazionali che, diversamente dal diritto dell’UE, qualificano lo smaltimento dei materiali delle categorie 1 e 2 come un servizio di interesse economico generale. Per tale motivo è esclusa la possibilità di qualificare il servizio in questione come un servizio di interesse economico generale.
(177)
Per quanto riguarda, infine, l’argomentazione della Germania secondo cui lo smaltimento dei materiali delle categorie 1 e 2 serve a tutelare la salute pubblica, si rimanda nuovamente alla sentenza GEMO, nella quale la Corte osserva che l’articolo 107, paragrafo 1, TFUE non distingue gli interventi degli Stati a seconda della loro causa o del loro scopo, ma li definisce in funzione dei loro effetti.
(178)
Da ciò consegue che, in linea di principio, un operatore economico è tenuto a sostenere i costi derivanti dalle disposizioni legislative che disciplinano l’esercizio della sua attività, come avviene, per esempio, nel caso in esame con le severe norme sullo smaltimento dei materiali delle categorie 1 e 2. La finalità della tutela della salute pubblica trova considerazione laddove si giustifica la concessione di un diritto esclusivo in riferimento alla libera prestazione dei servizi, nonché sotto il profilo della compatibilità con il mercato interno degli aiuti per gli allevatori.
(179)
Per questi motivi la Commissione è del parere che lo smaltimento dei materiali delle categorie 1 e 2 da parte della Germania non si configura come un servizio di interesse economico generale.
9.1.1.2. In via subordinata: le compensazioni non sono in alcun caso necessarie
(180)
In via subordinata la Commissione fa presente che il primo criterio Altmark contempla anche la valutazione della necessità delle compensazioni per la prestazione di un servizio di interesse economico generale. Quindi, anche se lo smaltimento dei materiali delle categorie 1 e 2 fosse un servizio di interesse economico generale, sarebbe comunque necessario accertare se le compensazioni sono necessarie.
(181)
Nelle loro argomentazioni, la Germania e il BVerwG trascurano il fatto che la Corte, nella sentenza GEMO, ha chiarito che gli obblighi assunti dalle imprese incaricate dello smaltimento dei materiali delle categorie 1 e 2 non giustificano la concessione di compensazioni statali per i costi derivanti da tali obblighi. Tutti i costi dello smaltimento dei materiali delle categorie 1 e 2 devono essere sopportati dai produttori, posto che si tratta di costi inerenti all’attività economica svolta dagli allevatori e dai macelli.
(182)
La Corte ha stabilito che una compensazione statale dei costi originati da quest’obbligo non è giustificata perché detti costi devono essere sostenuti dai produttori.
(183)
Pertanto, contrariamente al parere del BVerwG, dalla sussistenza dei severi controlli imposti dal regolamento (CE) n. 1069/2009 non è lecito concludere che i costi di smaltimento dei materiali delle categorie 1 e 2 possano essere coperti da compensazioni statali.
(184)
Ciò significa che dalla mera sussistenza di obblighi di servizio pubblico non è lecito concludere che la concessione di compensazioni statali per i costi originati da tali obblighi è giustificata.
(185)
A parere della Commissione, la Germania non può giustificare i contributi come compensazioni statali dei costi che lo ZT deve sostenere per adempiere l’obbligo di smaltimento dei materiali delle categorie 1 e 2, in quanto, secondo il principio «chi inquina paga», tutti i costi devono essere coperti dalle tariffe che lo ZT riscuote dai produttori.
9.1.2. Costituzione di una riserva per epizoozie
(186)
Per quanto riguarda, poi, la questione se le capacità di riserva, valutate separatamente, debbano essere considerate alla stregua di un servizio di interesse economico generale, si rileva quanto segue. Secondo il diritto tedesco, l’impresa che detiene in un dato territorio il monopolio dello smaltimento dei materiali delle categorie 1 e 2 deve garantire di essere in grado di gestire anche i quantitativi ulteriori conseguenti a un’epizoozia. Come dimostra il confronto tra i sedici Länder presentato dalla Germania, in tutti i territori escluso quello di competenza dello ZT le imprese smaltiscono i quantitativi ulteriori sfruttando gli impianti su tre turni e anche nei fine settimana, nonché, eventualmente, trasferendo in altri Länder i materiali in eccesso. Ciò significa che l’obbligo di costituire una riserva per epizoozie non comporta oneri aggiuntivi, poiché la riserva può essere garantita sfruttando le esistenti capacità inutilizzate per ragioni operative.
(187)
Gli eventuali costi aggiuntivi dovrebbero essere addebitati agli allevatori e ai macelli, perché lo smaltimento di quantità maggiori di materiali in caso di epizoozie rientra nei costi abitualmente collegati all’esercizio di un impianto di smaltimento dei materiali delle categorie 1 e 2.
(188)
In tale contesto non è rilevante che i proprietari, cioè gli enti locali, obblighino l’impresa di loro proprietà, mediante un atto d’imperio, a costituire una riserva per epizoozie. Infatti, la costituzione della riserva non può essere considerata un servizio di interesse economico generale per due motivi.
(189)
Qualora le esistenti capacità inutilizzate per ragioni operative - e senza costi aggiuntivi - non bastino a garantire la riserva obbligatoria per epizoozie, e sia quindi necessario sostenere ulteriori costi d’investimento per assolvere l’obbligo di mantenere una riserva per epizoozie, tali costi devono essere coperti in linea di massima dalle tariffe o dai compensi, sulla base del principio «chi inquina paga». Al riguardo non sussistono divergenze rispetto alle argomentazioni relative allo smaltimento di altri rifiuti; si vedano in proposito ampiamente i considerando da 156 a 185.
(190)
Qualora le capacità inutilizzate tenute a disposizione come riserva siano superiori alle capacità realmente necessarie in caso di epizoozie, non sussiste alcun interesse della collettività al mantenimento di capacità inutilizzate in misura eccedente il bisogno.
(191)
In proposito il BVerwG è del parere che, per poter valutare a quale titolo sono mantenute le capacità di riserva, è essenziale accertare se lo ZT disponga di una quantità eccessiva di capacità assolutamente non necessarie. Il tribunale ritiene altresì che spetti solamente agli enti locali decidere se finanziare capacità in eccesso oppure chiederne l’abbattimento, e che al riguardo si tratti di una questione di responsabilità politica degli enti locali, non di norme in materia di aiuti (49). Questo parere, però, non può essere condiviso perché capacità effettivamente e assolutamente non necessarie non possono essere nell’interesse della collettività.
(192)
Come spiegato ancora più precisamente nella sezione 9.3, nel caso dello ZT la riserva obbligatoria per epizoozie può essere garantita ricorrendo alle esistenti capacità inutilizzate per ragioni operative; pertanto, una compensazione non può essere giustificata in alcun caso.
(193)
Per questi motivi la Commissione è del parere che nemmeno l’obbligo di mantenere una riserva per epizoozie può essere considerato un servizio di interesse economico generale. In via subordinata, la Commissione ritiene che in nessun caso i contributi possano essere considerati compensazioni statali e quindi come tali giustificati.
9.1.3. Smaltimento dei materiali della categoria 3
(194)
Poiché lo ZT non è incaricato dello smaltimento dei materiali della categoria 3, basta questo motivo per escludere che tale smaltimento possa essere considerato un servizio di interesse economico generale. Inoltre, questa possibilità è esclusa anche per i motivi illustrati nella sezione 9.1.1.
9.1.4. Sintesi
(195)
Nel caso in esame, il primo criterio Altmark non è soddisfatto.
(196)
Pertanto, le altre considerazioni sul secondo, terzo e quarto criterio Altmark sono qui riportate solo in via subordinata.
9.2. Secondo criterio Altmark
(197)
Il secondo criterio Altmark prevede che i parametri per il calcolo della compensazione debbano essere fissati anticipatamente in modo obiettivo e trasparente. Se, dunque, uno Stato membro compensa le perdite di un’impresa senza aver stabilito in precedenza questi parametri, si determina un vantaggio ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE.
(198)
Nel caso in esame è necessario distinguere tra il periodo dal 1979 al 2008 e quello dal 2009 al 2012.
9.2.1. Periodo dal 1979 al 2008
(199)
Il regolamento del consorzio adottato il 28 ottobre 1994 consentiva allo ZT di utilizzare i contributi per compensare tutte le perdite subite dopo la fine dell’esercizio. Ma, come rileva la Germania, tali contributi dovrebbero servire per coprire i costi sostenuti dallo ZT per il mantenimento della riserva per epizoozie.
(200)
Il regolamento del consorzio del 1994 non contiene, però, indicazioni sulle dimensioni della riserva per epizoozie che lo ZT avrebbe dovuto costituire, né sui parametri per il calcolo dei costi di tale riserva. La perdita subita non è un parametro obiettivo dei costi della riserva, posto che l’ammontare della perdita dipende da molti fattori non collegati ai costi della riserva.
(201)
Quindi, non era stato stabilito in precedenza un metodo obiettivo e trasparente per il calcolo dei costi della riserva per epizoozie. Ne consegue che il secondo criterio Altmark non è soddisfatto per il periodo dal 1979 al 2008.
9.2.2. Periodo dal 2009 al 2012
(202)
Il regolamento del consorzio è stato emendato il 2 febbraio 2010, con effetto retroattivo al 1o gennaio 2009. L’articolo 10, paragrafo 2, fissa ora esplicitamente le dimensioni della riserva per epizoozie che deve essere costituita. Ai sensi dell’articolo 9, paragrafo 2, e dell’articolo 10, paragrafo 4, i costi della riserva e quindi l’ammontare dei contributi devono essere stabiliti nel regolamento di bilancio prima dell’inizio dell’esercizio di riferimento.
(203)
L’articolo 10, paragrafo 5, del nuovo regolamento del consorzio introduce norme per il calcolo dei costi della riserva per epizoozie che, coerentemente con il parere Fraunhofer, attribuiscono alla riserva obbligatoria per epizoozie una quota proporzionale dei costi complessivi delle capacità. Il regolamento del consorzio e i regolamenti annuali di bilancio riportano i parametri per il calcolo dei costi. La Commissione ha verificato che tali parametri consistono in dati dimostrabili oggettivamente e che le modalità di calcolo sono indicate in modo inequivocabile e trasparente. Pertanto, dal 2010 i contributi vengono fissati anticipatamente sulla base di parametri obiettivi e trasparenti.
(204)
In tal modo sono soddisfatti i requisiti di trasparenza del secondo criterio Altmark per gli anni dal 2010 al 2012. Al contempo va rilevato, però, che la Commissione, pur riconoscendo che i calcoli devono essere effettuati anticipatamente e con la dovuta trasparenza, ritiene che la formula di calcolo applicata non sia idonea a evitare una compensazione eccessiva ai sensi del terzo criterio Altmark.
(205)
Per il 2009, invece, le norme sul calcolo dei costi, il regolamento di bilancio e l’ammontare dei contributi sono stati fissati con effetto retroattivo, non anticipatamente. Ne consegue che per l’anno 2009 il secondo criterio Altmark non è in alcun caso soddisfatto.
9.3. Terzo criterio Altmark
(206)
Il terzo criterio Altmark prescrive che la compensazione non possa eccedere l’importo necessario a coprire del tutto o in parte i costi di adempimento degli obblighi di servizio pubblico, tenendo conto dei relativi introiti nonché di un margine di utile ragionevole per l’adempimento di tali obblighi.
(207)
Nel calcolo dei costi di adempimento degli obblighi di servizio pubblico la Commissione si richiama al metodo del costo evitato netto (50), in base al quale i costi netti che sono o potrebbero essere necessari per l’adempimento dell’obbligo di fornire servizi pubblici sono calcolati come differenza tra i costi netti sostenuti dal fornitore dei servizi per l’adempimento dell’obbligo di erogare servizi pubblici e i costi netti sostenuti dallo stesso fornitore in assenza di tale obbligo. Va sottolineato in particolare che devono essere stimati correttamente i costi e gli utili che il fornitore dei servizi non dovrebbe sostenere e, rispettivamente, non dovrebbe realizzare qualora non sussistesse l’obbligo di fornire servizi pubblici. Nel calcolo dei costi netti vanno verificati i vantaggi (compresi, per quanto possibile, quelli immateriali) di cui beneficia il fornitore del servizio di interesse economico generale (51).
(208)
In riferimento alle dimensioni della riserva per epizoozie, l’articolo 10, paragrafo 2, del regolamento del consorzio del 2 febbraio 2010 stabilisce che, a partire dal 2009, la riserva deve essere pari a 7 110 tonnellate, da lavorare entro un periodo di sei settimane. Quindi, in termini di tonnellate settimanali, lo ZT deve organizzarsi in modo tale da poter lavorare in caso di epidemia, in aggiunta alle quantità abituali, 1 185 tonnellate la settimana per un periodo di sei settimane (52).
(209)
La Germania argomenta che i contributi compensano i costi netti sostenuti dallo ZT per mantenere la riserva per epizoozie. Anche se il regolamento del consorzio prevede solo nella sua versione modificata del 2 febbraio 2010 l’obbligo esplicito di costituire una riserva per epizoozie, secondo la Germania lo ZT ha mantenuto una riserva anche prima di tale data, sostenendone i costi. In particolare, ai sensi delle norme sulle tariffe in vigore nella Renania-Palatinato lo ZT non ha avuto la possibilità di comprendere tali costi nel calcolo delle tariffe per lo smaltimento dei materiali delle categorie 1 e 2.
(210)
Sulla base del parere Fraunhofer, secondo i calcoli della Germania i costi netti della riserva per epizoozie corrispondono a circa la metà dei costi complessivi degli impianti per il periodo 2002-2009, poiché le capacità dell’impianto tecnicamente disponibili infrasettimanalmente - cioè nell’esercizio 5 giorni/3 turni - sono sfruttate per meno del 50 %.
(211)
La Commissione dimostrerà qui di seguito che, contrariamente a quanto calcolato dalla Germania, il mantenimento di una riserva per epizoozie dalle dimensioni prescritte non ha comportato costi netti per lo ZT. I costi citati dalla Germania consistono, da un lato, in costi relativi alle esistenti capacità inutilizzate per ragioni operative, che devono essere coperti con le tariffe e i compensi, e, dall’altro lato, in costi relativi alle capacità inutilizzate derivanti dalla sottoutilizzazione degli impianti.
9.3.1. Copertura della riserva obbligatoria per epizoozie con le esistenti capacità inutilizzate per ragioni operative dello ZT
(212)
Il parere Böckenhoff del 1991 ha esaminato per la prima volta la questione se sia necessario costruire un impianto di smaltimento più grande rispetto all’esercizio normale per poter avere a disposizione capacità sufficienti in caso di epidemie. Il parere conclude che ciò non è necessario perché, in esercizio normale, l’impianto di smaltimento funziona soltanto cinque giorni la settimana su due turni, e quindi le capacità inutilizzate per ragioni operative nel terzo turno possono essere considerate una riserva per epizoozie adeguata.
(213)
Nel corso del tempo molti impianti di smaltimento hanno iniziato a sfruttare in parte il terzo turno anche nell’esercizio normale, oppure, in caso di picchi di utilizzazione, a lavorare anche il sabato su uno o due turni. Ciò significa che c’è un maggiore sfruttamento degli impianti nell’esercizio normale e che, nell’eventualità di un’epizoozia, si deve ricorrere maggiormente alle capacità inutilizzate disponibili nel fine settimana.
(214)
Tuttavia, la letteratura specializzata più recente (53) conferma, alla luce di calcoli dettagliati di possibili scenari, che è tuttora valida la conclusione fondamentale del parere Böckenhoff secondo cui, per contrastare eventuali epidemie, non è necessario effettuare ulteriori investimenti in capacità inutilizzate, posto che le capacità inutilizzate disponibili nel terzo turno infrasettimanale e nei turni del fine settimana sono sufficienti per smaltire le ulteriori quantità di capi morti che si verificano in caso di epizoozie. A simili necessità si fa fronte sfruttando maggiormente gli impianti nell’esercizio normale. Le epizoozie prese in considerazione sono per lo più epidemie localizzate e di breve durata di peste suina classica e di afta epizootica.
(215)
Anche la riserva per epizoozie prescritta dal regolamento del consorzio del 2 febbraio 2010, pari a 1 185 tonnellate la settimana, che lo ZT deve tenere a disposizione per un periodo di sei settimane, è predisposta per affrontare epidemie localizzate di peste suina classica e di afta epizootica. Le dimensioni della riserva sono stabilite sulla base del parere ISPA-RP, il quale dimostra che, in caso di epidemie di breve durata, si può prevedere un maggiore quantitativo di carcasse in quest’ordine di grandezza.
(216)
Come risulta dalla successiva tabella, anche nel caso dello ZT - come negli altri Länder - la riserva obbligatoria per epizoozie può essere coperta mediante le capacità inutilizzate per ragioni operative disponibili a breve termine di notte e nei fine settimana. Le capacità inutilizzate per ragioni operative, pari a 2 376 tonnellate la settimana, che sono disponibili nell’esercizio 3 turni/7 giorni per un periodo di sei settimane, corrispondono a circa il doppio della riserva obbligatoria per epizoozie, che è di 1 185 tonnellate la settimana.
(217)
Anche presupponendo che gli impianti non possano essere sfruttati al massimo nell’esercizio 3 turni/7 giorni o non possano funzionare continuamente per sette giorni, restano comunque disponibili capacità inutilizzate per ragioni operative in misura sufficiente a garantire la riserva obbligatoria per epizoozie. Come emerge dal confronto tra la riserva obbligatoria per epizoozie di 1 185 tonnellate la settimana e le capacità inutilizzate disponibili negli impianti dello ZT secondo il parere ISPA-RP (54), nelle ore notturne e nel fine settimana lo ZT dispone di sufficienti capacità inutilizzate per ragioni operative.
Tabella 3
Confronto tra le capacità inutilizzate disponibili nello ZT e la riserva obbligatoria per epizoozie (sulla base dello sfruttamento medio nel periodo 1998-2009)
Tipo di esercizio
Capacità totali
Capacità inutilizzate disponibili
Riserva per epizoozie ai sensi del regolamento del consorzio
Capacità inutilizzate al netto della riserva per epizoozie
per ragioni di sfruttamento
per ragioni operative
totali
totali
capacità massima 2 turni per 5 giorni
2 160
443
443
capacità massima 3 turni per 5 giorni
3 240
443
1 080
1 523
1 185
338
capacità normale 3 turni per 7 giorni
3 864
443
1 704
2 147
962
capacità massima 3 turni per 7 giorni
4 536
443
2 376
2 819
1 634
(218)
Si conferma, dunque, che lo ZT - al pari degli impianti negli altri Länder - dispone di capacità inutilizzate per ragioni operative in misura sufficiente a garantire la riserva per epizoozie. Pertanto, lo ZT non ha mai avuto la necessità di predisporre capacità aggiuntive per costituire una riserva per epizoozie. Ne consegue che lo ZT non ha nemmeno mai dovuto sostenere costi netti in relazione a tale obbligo.
(219)
La Germania, però, argomenta anche che per lo ZT è giuridicamente impossibile comprendere nel calcolo delle tariffe di smaltimento i costi delle capacità inutilizzate, da impiegare soltanto in caso di epidemie, perché la riserva per epizoozie andrebbe a vantaggio della collettività.
(220)
I risultati dell’indagine condotta nei Länder e i contratti consegnati dal denunciante dimostrano tuttavia che, a prescindere dalla forma giuridica dell’impresa di smaltimento e dalle modalità di calcolo previste dalla legge, tutti i costi relativi alle capacità sono coperti, senza eccezione alcuna, dalle entrate generate dall’impresa. Ciò risulta inequivocabilmente anche dall’articolo 8 della KAG RP, secondo il quale i costi alla base delle tariffe d’uso e dei contributi ricorrenti devono esser determinati in conformità dei principi di gestione aziendale per il calcolo dei costi. Ciò significa che i costi delle capacità inutilizzate per ragioni operative vanno computati nelle tariffe in misura proporzionale, perché sono in rapporto di causa/effetto con lo smaltimento nell’esercizio normale di materiali sia interni che esterni al consorzio.
(221)
In sostanza, anche il BVerwG sostiene giustamente nella propria sentenza che i costi delle capacità inutilizzate per ragioni operative devono essere coperti dagli introiti dello smaltimento dei materiali interni ed esterni al consorzio (55). Se dunque, come nel caso dello ZT, la riserva obbligatoria per epizoozie può essere garantita mediante le capacità inutilizzate per ragioni operative, non sussiste alcuna necessità di richiedere il pagamento di contributi.
(222)
Infine, la Germania osserva ancora, per giustificare l’imposizione dei contributi, che tutti i costi delle capacità inutilizzate per ragioni operative nel terzo turno infrasettimanale sono originati dall’obbligo di costituzione della riserva per epizoozie. In assenza di tale obbligo, lo ZT potrebbe sfruttare al 100 % le capacità tecniche massime dei propri impianti nell’esercizio 5 giorni/3 turni.
(223)
La Germania, però, non ha dimostrato in alcun modo che, senza l’obbligo di costituzione della riserva per epizoozie, infrasettimanalmente non ci sarebbero più capacità inutilizzate per ragioni operative. Anzi, è dimostrato piuttosto - per esempio dal parere ISPA-NS - che anche le imprese che smaltiscono soltanto materiali della categoria 3, e pertanto non hanno alcun obbligo di costituzione di una riserva per epizoozie, dispongono di molte capacità inutilizzate e coprono tutti i costi delle capacità con i compensi che riscuotono.
9.3.2. Le capacità inutilizzate disponibili sono superiori alla riserva obbligatoria per epizoozie
(224)
Come risulta dalla tabella 3, lo ZT dispone di capacità inutilizzate in misura nettamente superiore alla quantità che sarebbe necessaria per garantire la riserva per epizoozie. Le capacità inutilizzate disponibili a breve termine sono superiori al doppio della quantità necessaria in caso di epidemia. La figura 2 mostra che, in alcuni anni, nel solo esercizio normale 5 giorni/2 turni è rimasto inutilizzato fino al 25 % delle capacità. I costi delle capacità inutilizzate che non sono affatto necessarie per garantire la riserva obbligatoria per epizoozie non possono quindi essere compresi nel calcolo dei costi netti. Anche per questo motivo, i calcoli dei costi netti presentati dalla Germania non possono trovare accoglienza, posto che attribuiscono erroneamente alla riserva per epizoozie i costi di tutte le capacità inutilizzate.
(225)
I pareri ISPA-RP e Fraunhofer dimostrano che le capacità inutilizzate disponibili dello ZT sarebbero sufficienti addirittura per gestire entro tre mesi un’epidemia di afta epizootica a livello di Land. Ma lo ZT non è mai stato incaricato del mantenimento di una riserva per epizoozie per un periodo di tempo superiore a sei settimane. Ciò significa che i soci del consorzio non hanno mai obbligato lo ZT a mettere a disposizione una riserva per epizoozie di lungo termine, cioè per un periodo superiore a sei settimane, affinché un’epidemia a livello di Land e di lunga durata potesse essere gestita dal solo ZT. Ne consegue che il confronto con le capacità necessarie in caso di un’epidemia di afta epizootica a livello di Land è irrilevante (56).
(226)
Il fatto che lo ZT disponga di impianti le cui capacità sono nettamente superiori ai requisiti previsti dal regolamento è dimostrato anche dalle considerazioni proposte di seguito. In forza del proprio regolamento, lo ZT ha l’obbligo di lavorare i materiali delle categorie 1 e 2 interni al consorzio, che ammontano in media a circa 900 tonnellate la settimana (57). Se si aggiunge anche la riserva obbligatoria per epizoozie, di 1 185 tonnellate la settimana, per adempiere gli obblighi previsti dal proprio regolamento lo ZT avrebbe bisogno di un impianto di capacità pari a 2 085 tonnellate la settimana, da sfruttare su tre turni per sette giorni.
(227)
In realtà, lo ZT dispone di impianti con una capacità massima di 4 536 tonnellate la settimana, ossia una capacità doppia rispetto a quella necessaria per assolvere i compiti impostigli dal regolamento. Avendo, quindi, a disposizione capacità notevolmente superiori a quelle necessarie per l’esecuzione degli appalti pubblici affidatigli, lo ZT non può aver sostenuto costi netti derivanti dall’obbligo di costituire la riserva per epizoozie.
9.3.3. Sintesi
(228)
Per questi motivi si deve concludere che la Germania non ha potuto dimostrare che lo ZT ha dovuto sostenere costi netti a causa dell’obbligo di costituire la riserva per epizoozie. L’esame ha dimostrato che i contributi coprono i costi delle capacità inutilizzate che risultano essere disponibili, da un canto, nell’esercizio normale per ragioni operative (e pertanto devono essere finanziate con le tariffe e i compensi percepiti per tali prestazioni) oppure, dall’altro canto, a causa dell’insufficiente sfruttamento degli impianti dello ZT.
9.4. Quarto criterio Altmark
(229)
Il quarto criterio Altmark stabilisce che, quando la scelta dell’impresa da incaricare dell’adempimento di obblighi di servizio pubblico non venga effettuata nell’ambito di una procedura di appalto pubblico che consenta di selezionare il candidato in grado di fornire tali servizi al costo minore per la collettività, il livello della necessaria compensazione deve essere determinato sulla base di un’analisi dei costi che un’impresa media, gestita in modo efficiente avrebbe dovuto sopportare per adempiere tali obblighi, tenendo conto dei relativi introiti, nonché di un margine di utile ragionevole per l’adempimento di tali obblighi.
(230)
I quattro criteri Altmark fissano le condizioni richieste perché possa essere ammessa un’eccezione al principio secondo cui i contributi costituiscono un vantaggio. L’onere di dimostrare il rispetto di tali condizioni spetta perciò allo Stato membro.
(231)
Né lo ZT è stato scelto mediante procedura di appalto pubblico, né la Germania ha dimostrato che lo ZT è un’impresa media, gestita in modo efficiente. Quindi, la Germania non ha dimostrato che il quarto criterio Altmark è soddisfatto. Le elevate tariffe imposte per lo smaltimento di carcasse nella Renania-Palatinato e la necessità di un finanziamento mediante contributi, che non esistono in nessun altro Land, fanno concludere che lo ZT non è un’impresa media, gestita in modo efficiente.
(232)
Da tutto ciò consegue che il quarto criterio Altmark non è soddisfatto.
(233)
Il BVerwG è del parere che il quarto criterio Altmark non sia applicabile allo ZT perché i contributi non servono a compensare i maggiori oneri derivanti dall’assunzione di un obbligo di servizio pubblico nell’ambito di un’attività svolta peraltro in regime di autonomia finanziaria, bensì servono a finanziare l’adempimento, imposto mediante atto d’imperio, di un compito pubblico al di fuori del regime di mercato. A parere del BVerwG, il carattere d’imperio dell’adempimento del compito discende dalla decisione politica degli enti locali che sono soci del consorzio di affidare in-house lo smaltimento dei materiali delle categorie 1 e 2. Il BVerwG fonda questa sua interpretazione sulla sentenza della Corte nella causa Stadtreinigung Hamburg (58).
(234)
A parere del BVerwG, il quarto criterio Altmark presuppone che l’obbligo di servizio pubblico sia assolto da un’impresa privata; quindi, non essendo questo il caso negli affidamenti in-house, il quarto criterio Altmark non sarebbe applicabile alle imprese che hanno ricevuto un incarico mediante questo tipo di affidamento (59).
(235)
La Commissione non condivide tale parere del BVerwG. Innanzi tutto, il quarto criterio Altmark non offre alcuno spunto per sostenere che esso non possa essere applicato nei casi di affidamento in-house, al contrario: prevedendo le due possibilità (appalto oppure analisi dei costi che un’impresa media, gestita in modo efficiente dovrebbe sopportare), la Corte dimostra che il quarto criterio Altmark è applicabile anche in assenza di una procedura d’appalto, quindi in particolare nei casi di affidamento in-house.
(236)
Pertanto, la sentenza Stadtreinigung Hamburg riguarda soltanto la questione su quando sussista un obbligo di affidamento e quando no. Da tale sentenza, però, non si può trarre alcuna conclusione per le norme in materia di aiuti, anzi: la seconda possibilità prevista dal quarto criterio Altmark si riferisce per l’appunto ai casi in cui non sussiste alcun obbligo di esperire gare d’appalto.
(237)
Il BVerwG presuppone altresì che lo ZT, a causa del monopolio territoriale di cui gode, non sia in concorrenza con altre imprese, e che quindi non sussista una distorsione della concorrenza. Ma la distorsione della concorrenza è un elemento costitutivo autonomo del concetto di «aiuto», distinto dall’elemento del vantaggio economico nel cui contesto sono stati elaborati i quattro criteri Altmark. Nel caso in esame, l’elemento costitutivo della distorsione della concorrenza è soddisfatto (cfr. sezione 8.3). Nel punto 37 della propria comunicazione sulla disciplina dell’Unione europea relativa agli aiuti di Stato concessi sotto forma di compensazione per la prestazione di servizi di interesse economico generale (in prosieguo «comunicazione SIEG») (60), la Commissione si richiama esplicitamente al fatto che un affidamento in-house non esclude la possibilità di una distorsione della concorrenza.
(238)
Infine, l’accentuazione data dal BVerwG al carattere d’imperio dell’attività svolta dallo ZT solleva l’interrogativo se detto tribunale si opponga all’applicabilità del quarto criterio Altmark perché presuppone che lo ZT non svolga attività economica. Nemmeno questo è vero: lo ZT offre un servizio dietro pagamento di un compenso e pertanto svolge un’attività economica (cfr. la sezione 8.2), come espressamente confermato dalla Commissione anche nel punto 13 della comunicazione SIEG.
9.5. Conclusioni in merito alla sussistenza di vantaggi economici per lo ZT
(239)
Contrariamente a quanto sostenuto nella sentenza del BverwG e nelle argomentazioni formulate dalla Germania, i criteri della sentenza Altmark non sono soddisfatti. Primo, a rigor di termini i contributi non possono essere giustificati come compensazioni statali per gli obblighi assunti dallo ZT perché tutti i costi correlati a detti obblighi devono essere coperti con le entrate derivanti dalle tariffe. Secondo, è dimostrato che, contrariamente a quanto sostenuto dalla Germania, lo ZT non ha dovuto sostenere costi netti a causa della costituzione di una riserva per epizoozie. I costi citati dalla Germania si riferiscono o a capacità inutilizzate per ragioni operative, i cui costi devono essere coperti con le entrate derivanti dalle tariffe e dai ricavi, o a capacità inutilizzate che eccedono la riserva obbligatoria per epizoozie. Terzo, i parametri per il calcolo dei contributi fino al 2010 non sono stati fissati anticipatamente con la necessaria trasparenza. Quarto, la Germania non è riuscita a dimostrare che lo ZT è un’impresa media, gestita in modo efficiente.
(240)
Pertanto, i contributi hanno comportato vantaggi economici per lo ZT.
(241)
Ripartendo, in base al principio «chi inquina paga», i costi della riserva per epizoozie calcolati erroneamente dalla Germania tra le diverse prestazioni fornite - smaltimento dei materiali interni al consorzio delle categorie 1 e 2, smaltimento dei materiali delle categorie 1 e 2 del Baden-Württemberg e dell’Assia, smaltimento dei materiali della categoria 3 - si può dimostrare per ogni singola prestazione quali vantaggi economici lo ZT abbia tratto dai contributi sui diversi mercati.
(242)
Le successive sezioni da 9.5.1 a 9.5.3 dimostrano che i contributi servono effettivamente a compensare perdite dovute ai seguenti motivi:
a)
lavorazione di scarso valore dei materiali della categoria 3;
b)
capacità non sfruttate;
c)
compensi che non coprono i costi per lo smaltimento nell’Assia settentrionale e centrale;
d)
tariffe che non coprono i costi per lo smaltimento dei materiali interni al consorzio.
9.5.1. Perdite originate dallo smaltimento dei materiali interni ed esterni al consorzio con suddivisione in base al principio «chi inquina paga» dei costi della riserva per epizoozie calcolati erroneamente
(243)
Sulla base dei conti economici dello ZT disponibili, relativi agli anni dal 2002 al 2009, tutti i presunti costi della riserva per epizoozie sono ripartiti in base al principio «chi inquina paga» conformemente allo sfruttamento dell’impianto nell’esercizio 5 giorni/2 turni.
(244)
Al riguardo occorre tener conto innanzi tutto del fatto che gli alti costi delle capacità inutilizzate sono dovuti essenzialmente, tra l’altro, alla sottoutilizzazione degli impianti dello ZT. Quindi, è necessario prima di tutto estrapolare questi costi delle capacità inutilizzate che sono originati dalla sottoutilizzazione degli impianti nell’esercizio normale.
(245)
Come risulta dalle statistiche dello sfruttamento degli impianti, riportate nella tabella 3 (cfr. colonna «Capacità inutilizzate per ragioni di sfruttamento»), lo ZT non ha mai sfruttato interamente le capacità tecniche di cui dispone nell’esercizio 5 giorni/2 turni. Specialmente a partire dal 2002, lo sfruttamento degli impianti è notevolmente diminuito a causa del forte calo dei materiali interni al consorzio. Come parametro della sottoutilizzazione degli impianti si fa riferimento, qui di seguito, alle capacità inutilizzate nell’esercizio 5 giorni/2 turni, mentre come dato di confronto per il calcolo della sottoutilizzazione il riferimento è allo sfruttamento massimo nell’esercizio 5 giorni/2 turni, che è stato di 101 855 tonnellate annue nel 2002. Si ricava così una sottoutilizzazione media del 13 %.
(246)
Come risulta dalla colonna «Capacità inutilizzate per ragioni di sfruttamento» della tabella, i costi medi della sottoutilizzazione in esercizio normale ammontano a 434 304 EUR. Lo ZT deve assumersi la responsabilità economico-aziendale di tali costi, essendo questi dovuti al fatto che lo ZT gestisce un impianto che non viene sfruttato nell’esercizio normale.
(247)
Le capacità inutilizzate per ragioni operative vengono ripartire in proporzione dell’utilizzo nell’esercizio 5 giorni/2 turni. Sia le prestazioni interne al consorzio che quelle esterne sopportano quindi una quota proporzionale dei costi delle capacità inutilizzate per ragioni operative. In proposito la tabella distingue tra i costi delle capacità inutilizzate per ragioni operative legate alla raccolta e i costi delle capacità inutilizzate per ragioni operative legate alla lavorazione.
(248)
In media, per il periodo 2002-2009 risulta che lo ZT non è riuscito a coprire con le entrate i costi delle capacità inutilizzate per ragioni operative, né per quanto riguarda le prestazioni interne al consorzio né per quanto riguarda quelle esterne. Il corrispondente «margine di copertura II» registra per le prestazioni esterne al consorzio una perdita media annua di 1 198 257 EUR e per quelle interne al consorzio una perdita media annua di 1 140 898 EUR:
Tabella 4
Conto profitti e perdite
(in EUR)
Capi morti
Rifiuti dei macelli
Materiali interni al consorzio
Colonna 1 + 2
Materiali della categoria 3
BW e Assia
Sottoutilizzo
Materiali esterni al consorzio
Colonna 4+ 5 + 6
Totale
Colonna 3 + 7
(1)
Fatturato
3 624 234
5 130 693
8 754 926
[…]
[…]
[…]
(2)
Costi dichiarati dallo ZT
3 624 234
3 877 155
7 501 388
[…]
[…]
[…]
[…]
(3)
Fatturato
3 624 234
5 130 693
8 754 926
[…]
[…]
[…]
[…]
(4)
-
Costi corretti
3 624 234
5 077 019
8 701 252
[…]
[…]
[…]
[…]
(5)
Margine di copertura I
53 674
53 674
[…]
[…]
[…]
[…]
(6)
-
Capacità inutilizzate per ragioni di sfruttamento (CI)
[…]
[…]
[…]
(7)
-
CI per ragioni operative-Raccolta
70 077
236 780
306 857
[…]
[…]
[…]
[…]
(8)
-
CI per ragioni operative-Lavorazione
201 993
685 722
887 715
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(9)
Margine di copertura II
- 272 071
- 868 828
-1 140 898
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(10)
-
Costi fissi non ripartiti
[…]
(11)
Margine di copertura III
[…]
(12)
+
Contributi erogati
[…]
(13)
Risultato
[…]
Righe da 1 a 2: dati dello ZT
Nella propria contabilità dei costi, lo ZT non registra separatamente i ricavi dello smaltimento dei materiali della categoria 3, bensì, come nel caso degli altri ricavi dei prodotti (ad esempio grassi e oli), li detrae dai costi totali, che vengono poi ripartiti tra i rifiuti dei macelli interni al consorzio, i materiali della categoria 3 e i materiali provenienti dal Baden-Württemberg e dall’Assia. Ma, dato che poi si procede a un calcolo separato per i materiali della categoria 3, i ricavi dello smaltimento dei materiali della categoria vanno scorporati dai costi totali.
Righe da 3 a 5: calcolo del margine di copertura I
Per ottenere i costi corretti, i ricavi della lavorazione dei materiali della categoria 3 detratti dai costi sono attribuiti in misura proporzionale ai costi dei rifiuti dei macelli interni al consorzio, ai materiali della categoria 3 e ai materiali provenienti dal Baden-Württemberg e dall’Assia. La differenza dei costi totali tra la riga (2) e la riga (4) corrisponde quindi ai ricavi dello smaltimento dei materiali della categoria 3 nella riga (3).
In mancanza di dati, la Commissione non ha potuto verificare se lo ZT abbia ripartito correttamente i costi totali nelle righe (2) e (3) tra le diverse prestazioni. Va rilevato in particolare che lo smaltimento delle carcasse sopporta una quota più che proporzionale dei costi delle capacità. Pertanto, il margine di copertura I per i rifiuti dei macelli interni al consorzio, i materiali della categoria 3 e i materiali provenienti dal Baden-Württemberg e dall’Assia potrebbe essere sovrastimato.
Righe da 6 a 9: calcolo del margine di copertura II
Prima di tutto si scorpora dai costi della riserva per epizoozie la sottoutilizzazione nell’esercizio 5 giorni/2 turni (= capacità inutilizzate per ragioni di sfruttamento). Successivamente, gli altri costi della riserva sono ripartiti in misura proporzionale tra le singole quantità e la sottoutilizzazione calcolata. Poiché nel Baden-Württemberg non c’è la raccolta, i costi di raccolta e quelli di lavorazione sono considerati separatamente. Non vengono addebitati altri costi perché nel 2009 per l’appalto in Assia settentrionale e centrale i costi delle capacità inutilizzate sono già stati attribuiti direttamente.
9.5.2. I contributi finanziano le perdite dello smaltimento dei materiali esterni al consorzio
(249)
Sui mercati esterni al consorzio lo ZT è in concorrenza con altri operatori che devono coprire i costi totali degli impianti interamente con le entrate. Né un’impresa in concorrenza con lo ZT per i materiali della categoria 3 né il precedente operatore nell’Assia settentrionale e centrale possono ricorrere a un rifinanziamento statale aggiuntivo delle capacità inutilizzate per ragioni operative o delle sottoutilizzazioni dovute alla domanda.
9.5.2.1. Perdite derivanti dallo smaltimento dei materiali della categoria 3
(250)
Come tutte le altre imprese che smaltiscono materiali della categoria 3 senza un appalto pubblico, lo ZT deve sostenere in proprio tutti i relativi costi e rischi.
(251)
Lo ZT smaltisce i materiali della categoria 3 insieme a quelli delle categorie 1 e 2 e pertanto non può ottenere gli stessi ricavi che si realizzano smaltendo i materiali della categoria 3 separatamente da quelli delle categorie 1 e 2. Ma, a causa dell’accresciuta domanda di materiali esclusivamente della categoria 3, i prezzi che lo ZT può ottenere dalle imprese di macellazione hanno subito un forte calo. Come argomentato dal denunciante, per determinati materiali della categoria 3 succede perfino che le imprese incaricate dello smaltimento paghino un compenso alle imprese di macellazione.
(252)
Questa tendenza emerge con chiarezza dall’andamento dei ricavi per ogni tonnellata di materiale della categoria 3 lavorata: se nel 2002 lo ZT riusciva ancora a realizzare un ricavo di […] EUR per tonnellata, nel 2009 tale importo ammontava, dopo un calo costante, a solo […] EUR. Pertanto, nel corso di sette anni i ricavi per tonnellata sono diminuiti di quasi il 70 %.
Figura 1
Andamento dei margini di copertura dei costi per i materiali della categoria 3 dal 2000 al 2009 (in EUR)
[…]
(253)
Negli ultimi anni, dunque, la lavorazione dei materiali della categoria 3 è diventata per lo ZT un’attività sempre meno redditizia. Se, fino al 2004, lo ZT poteva ancora coprire i propri costi diretti, negli anni successivi lo smaltimento dei materiali della categoria 3 non ha più prodotto margini di copertura dei costi delle capacità inutilizzate.
(254)
Il calcolo effettuato dalla Germania secondo cui i ricavi che lo ZT può realizzare grazie allo smaltimento dei materiali della categoria 3 sarebbero superiori ai costi diretti è errato. In tale calcolo la Germania applica costi già depurati dei ricavi (cfr. riga 2 della tabella 4), invece di usare correttamente i costi effettivi (cfr. costi corretti nella riga 4 della tabella 4).
(255)
Apparentemente lo ZT si accolla le perdite costanti derivanti dallo smaltimento di scarso valore dei materiali della categoria 3 al fine di mantenere lo sfruttamento dei propri impianti.
9.5.2.2. Perdite derivanti dalla sottoutilizzazione degli impianti
(256)
Un’altra causa determinante delle perdite registrate dallo ZT è il fatto che, nella maggior parte degli anni, gli impianti sono stati sfruttati male. In alcuni anni la loro sottoutilizzazione nell’esercizio 5 giorni/2 turni è cresciuta a oltre il 25 % dello sfruttamento migliore nel 2001. Solo nel 2001 e nel 2002, per effetto della crisi della TSE, gli impianti sono stati sfruttati di più, anche se neppure in questi due anni è stato necessario ricorrere alle capacità inutilizzate per ragioni operative che sono disponibili nelle ore notturne e nei fine settimana.
Figura 2
Sottoutilizzazione delle capacità normali dello ZT nell’esercizio 5 giorni/2 turni dal 1998 al 2009
(257)
La ragione della forte sottoutilizzazione dopo il 2002 sta nel calo del patrimonio zootecnico e, quindi, della quantità dei materiali interni al consorzio, che è diminuita di oltre il 35 % tra il 2002 e il 2009. Lo ZT ha provato a utilizzare le capacità che si erano liberate accettando quantità maggiori di materiali esterni al consorzio, ma è stato solo grazie all’aggiudicazione dell’appalto per l’Assia settentrionale e centrale che è riuscito a riportare il grado di sfruttamento degli impianti più o meno al livello degli anni 2002/2003.
9.5.2.3. Perdite derivanti dall’appalto per l’Assia settentrionale e centrale
(258)
Poiché lo ZT è incaricato dello smaltimento nell’Assia settentrionale e centrale solo dal 2009, i dati disponibili sui risultati di tale appalto sono scarsi. Dalla contabilità dei costi relativa al 2009 risulterebbe che il nuovo appalto avrebbe prodotto un margine positivo di copertura dei costi di circa 200 000 EUR, al netto dei costi delle capacità inutilizzate per ragioni operative.
(259)
Dal fascicolo di gara, però, si evince che lo ZT ha presentato un’offerta inferiore ai costi effettivi. Come rileva la stessa Germania, gli interessi che lo ZT paga sui mutui bancari che ha acceso sono superiori agli interessi calcolatori che lo ZT ha indicato nella gara d’appalto a norma delle disposizioni sul calcolo dei costi. Ciò significa che lo ZT non si aspetta di poter coprire tutti i costi degli interessi passivi sul capitale di prestito, né di ottenere un rendimento adeguato sul capitale proprio.
(260)
L’importo totale degli interessi dovuti dallo ZT sul capitale di prestito è di 1,07 milioni di EUR all’anno. Presupponendo, sulla base del rapporto tra la quota dei materiali smaltiti nell’ambito dell’appalto per l’Assia settentrionale e centrale e le capacità totali, che circa un quarto dei costi del capitale di prestito siano da attribuire a detto appalto, risulterebbe che i costi pro quota ammontano a 0,26 milioni di EUR, a fronte degli 0,16 milioni di EUR che lo ZT ha indicato nei propri calcoli delle tariffe per l’Assia settentrionale e centrale. Agli interessi annuali scoperti sul prestito (0,10 milioni di EUR) si aggiungono gli interessi scoperti sul capitale proprio.
(261)
Un imprenditore che operi secondo criteri economici non avrebbe presentato un’offerta di cui si sapeva sin dall’inizio che non avrebbe coperto i costi del capitale previsti. Al riguardo è irrilevante il rimando ripetutamente proposto dalla Germania a presunte regole per il calcolo delle tariffe, che, a suo dire, non consentirebbero di compensare la totalità dei costi. Nessun imprenditore privato può essere costretto, o sarebbe disponibile, a offrire prestazioni a prezzi tali che non gli permettono di coprire i costi e di realizzare un profitto ragionevole.
(262)
Anche facendo riferimento alla contabilità dei costi relativa al 2009, dalla quale risulta un margine di copertura positivo di circa 200 000 EUR, i margini di copertura previsti per i dieci anni della durata dell’appalto non sono in grado di compensare le perdite dovute alla sottoutilizzazione degli impianti, il cui importo medio annuo è stato di circa 700 000 EUR a partire dal 2002. Un imprenditore che operi sulla scorta di criteri economici non avrebbe conservato per un periodo di tempo così lungo capacità inutilizzate.
(263)
Per quanto attiene ai materiali esterni al consorzio, risulta pertanto che, grazie ai contributi ricevuti, lo ZT da un lato vende sul mercato capacità a prezzi inferiori ai costi e, dall’altro lato, mantiene per anni capacità inutilizzate i cui ricavi futuri non potranno coprire le perdite della sottoutilizzazione negli anni precedenti. Si dimostra con ciò che lo ZT ha mantenuto sul mercato capacità che un’impresa di smaltimento operante secondo criteri economici non si sarebbe potuta permettere.
9.5.3. I contributi ricevuti coprono le perdite dovute allo smaltimento dei materiali interni al consorzio
(264)
I costi delle capacità inutilizzate per ragioni operative che sono originati dallo smaltimento dei materiali interni al consorzio devono essere compensati dalle tariffe riscosse. In proposito lo ZT, al pari di tutte le altre imprese incaricate dello smaltimento di materiale obbligatorio, deve provvedere sotto la propria responsabilità ad adempiere tale compito in modo economicamente ragionevole, mediante un’idonea gestione dell’impresa. Un’eventuale compensazione aggiuntiva lo solleverebbe da tale responsabilità di tipo economico.
(265)
Quindi, i costi delle capacità inutilizzate per ragioni operative devono essere ripartiti tra lo smaltimento dei capi morti e quello dei rifiuti dei macelli. Nei diversi Länder esistono varie modalità per la ripartizione di tali costi tra lo smaltimento dei rifiuti dei macelli e lo smaltimento delle carcasse. In alcuni Länder, allo smaltimento di queste ultime viene attribuita una quota maggiore di costi rispetto ai rifiuti dei macelli. Poiché né il regolamento sulle tariffe né quello del consorzio fissano criteri per la ripartizione dei costi delle capacità inutilizzate per ragioni operative, detti costi sono ripartiti in misura proporzionale.
9.5.3.1. I prezzi dello smaltimento dei rifiuti dei macelli non coprono i costi
(266)
Come la Germania stessa sostiene, nello smaltimento dei rifiuti dei macelli lo ZT opera in concorrenza con altre imprese del settore. L’importo delle tariffe di smaltimento dei rifiuti dei macelli interni al consorzio incide sulla quota di separazione applicata dai macelli e determina, pertanto, quanto materiale separato della categoria 3 è a disposizione di altre imprese di smaltimento.
(267)
Se i ricavi, in media, bastano appena per coprire i costi diretti, si può notare nel corso del tempo un andamento simile a quello dei margini di copertura dei costi dei materiali della categoria 3: fino al 2004 i ricavi erano superiori ai costi diretti, ma, con il nuovo regolamento delle tariffe introdotto nel 2005, che ha determinato un calo dei ricavi medi per tonnellata da 160 EUR a 116 EUR - quindi del 27,5 % -, negli anni successivi non è stato più possibile nemmeno coprire i costi diretti e dunque non è stato realizzato alcun margine di copertura dei costi delle capacità inutilizzate per ragioni operative. Appena nel 2009 è stato conseguito nuovamente un margine di copertura I positivo (cfr. tabella 4).
(268)
È evidente che, senza i contributi, lo ZT non avrebbe potuto continuare a praticare una simile politica dei prezzi. Esattamente come nel caso dei rifiuti dei macelli della categoria 3, a partire dal 2005 lo ZT ha accettato prezzi che non hanno coperto neppure i costi diretti, al solo scopo di poter continuare a sfruttare i propri impianti. Complessivamente, per i materiali interni al consorzio si registra un margine di copertura II nettamente negativo - al netto dei costi delle capacità inutilizzate per ragioni operative - pari a circa il 13 % del fatturato (cfr. tabella 4).
9.5.3.2. Consolidamento della situazione di monopolio nel territorio di competenza del consorzio grazie ai contributi diretti
(269)
La Germania sostiene che lo ZT non ha tratto alcun vantaggio economico dai contributi ricevuti, essendo irrilevante il fatto che lo Stato conceda una compensazione per il mantenimento della riserva per epizoozie direttamente all’impresa incaricata dello smaltimento, oppure finanzi la riserva in via indiretta sotto forma di aiuti per le TSE dati ai produttori. In quest’ultimo caso, i costi della riserva per epizoozie verrebbero inglobati nelle tariffe, ma allo stesso tempo i produttori riceverebbero un aiuto superiore di pari entità. In entrambi i casi sarebbe il settore pubblico a sopportare concretamente gran parte degli oneri, e sarebbe appunto questo l’oggetto della valutazione sulla base delle norme sulla concorrenza.
(270)
In primo luogo va ribadito (cfr. sezione 2.5.3) che lo ZT riceve i contributi in aggiunta agli aiuti per le TSE di cui beneficiano i produttori. Inoltre, dagli aiuti per le TSE nella Renania-Palatinato lo ZT ricava già un finanziamento proporzionalmente maggiore a quello nell’Assia settentrionale e centrale, perché nel primo Land il prezzo a tonnellata - che costituisce la base di calcolo degli aiuti per le TSE - è di 212 EUR, cioè nettamente inferiore al prezzo a tonnellata nella Renania-Palatinato, pari a 390 EUR. Non corrisponde, dunque, al vero che gli allevatori nel territorio di competenza del consorzio godano di tariffe più basse grazie ai contributi.
(271)
In secondo luogo, gli orientamenti comunitari sulle TSE prescrivono espressamente che si debba dimostrare che gli aiuti non vanno a beneficio dei soggetti economici operanti a valle della produzione (61). Invece, come dimostra l’analisi di cui alle precedenti sezioni 9.5.2 e 9.5.3, lo ZT utilizza i contributi proprio per compensare le perdite originate dalla sua politica dei prezzi, dal mancato sfruttamento degli impianti o da altre inefficienze della sua gestione aziendale.
(272)
È pertanto evidente che la Germania non è in grado di dimostrare che i contributi vanno a favore degli allevatori, a titolo di risarcimento dei costi di smaltimento dei capi morti. Peraltro c’è da chiedersi se, in assenza dei contributi, gli allevatori potrebbero beneficiare di tariffe più basse, perché, in questa ipotesi, lo ZT sarebbe esposto già prima a una forte pressione economica, tale da indurlo ad adeguare alla realtà del mercato le proprie capacità e la propria gestione.
9.5.4. Sintesi
(273)
La Germania non può dimostrare che i contributi versati allo ZT sono giustificati in quanto compensazioni statali per gli obblighi sanciti dal regolamento del consorzio. I criteri della sentenza Altmark non sono soddisfatti.
(274)
Da un esame approfondito dei costi e dei ricavi dello ZT emerge piuttosto che i contributi ricevuti gli procurano vantaggi economici nello smaltimento dei materiali sia interni che esterni al consorzio.
(275)
I contributi costituiscono pertanto aiuti di Stato a norma dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE.
10. VALUTAZIONE DELL’ILLEGALITÀ AI SENSI DELL’ARTICOLO 108, PARAGRAFO 3, TFUE
(276)
I contributi che lo ZT riceve dal 1979 non sono stati notificati alla Commissione a norma dell’articolo 108, paragrafo 3, TFUE. Pertanto costituiscono aiuti di Stato illegali ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 3, TFUE.
(277)
Nel caso in questione non trova applicazione l’esenzione dall’obbligo di notificazione di cui alla decisione della Commissione 2005/842/CE, del 28 novembre 2005, riguardante l’applicazione dell’articolo 86, paragrafo 2, del trattato CE agli aiuti di Stato sotto forma di compensazione degli obblighi di servizio pubblico, concessi a determinate imprese incaricate della gestione di servizi d’interesse economico generale (62) (in prosieguo «decisione SIEG 2005»), di cui alla decisione della Commissione 2012/21/UE, del 20 dicembre 2011, riguardante l’applicazione delle disposizioni dell’articolo 106, paragrafo 2, del trattato sul funzionamento dell’Unione europea agli aiuti di Stato sotto forma di compensazione degli obblighi di servizio pubblico, concessi a determinate imprese incaricate della gestione di servizi d’interesse economico generale (63) (in prosieguo «decisione SIEG 2011»), poiché, come illustrato nella sezione 9, lo ZT non è stato incaricato di un servizio d’interesse pubblico generale. Lo smaltimento dei materiali delle categorie 1 e 2, la costituzione di una riserva per epizoozie e lo smaltimento dei materiali della categoria 3 non costituiscono, infatti, servizi di interesse economico generale. Inoltre, per il periodo dal 1979 al 2010 non è soddisfatto il secondo criterio Altmark e per l’intero periodo a partire dal 1979 non è soddisfatto il terzo criterio Altmark. Pertanto, non sussistono le necessarie premesse di cui agli articoli 4 e 5 della decisione SIEG 2005 e agli articoli 4 e 5 della decisione SIEG 2012 per esentare la concessione dei contribuiti dall’obbligo di notificazione.
11. VALUTAZIONE DELLA COMPATIBILITÀ AI SENSI DELL’ARTICOLO 106, PARAGRAFO 2, TFUE
(278)
Le imprese incaricate della gestione di servizi di interesse economico generale o aventi carattere di monopolio finanziario fiscale sono sottoposte alle norme del TFUE ai sensi dell’articolo 106, paragrafo 2, TFUE. Tuttavia, qualora l’applicazione delle regole di concorrenza osti all’adempimento, in linea di diritto o di fatto, della specifica missione loro affidata, l’articolo 106, paragrafo 2, TFUE prevede un’eccezione alle norme del TFUE. Tale eccezione trova applicazione soltanto se lo sviluppo degli scambi non viene compromesso in misura contraria agli interessi dell’Unione.
(279)
Ai sensi del punto 69 della disciplina UE SIEG, la Commissione applicherà i principi di detta normativa a tutti gli aiuti illegali sui quali sarà chiamata a decidere dopo il 31 gennaio 2012, anche nel caso in cui gli aiuti siano stati concessi prima di tale data. Posto che i contributi qui in esame costituiscono aiuti di Stato illegali, si deve applicare la disciplina UE SIEG.
(280)
Come argomentato nella sezione 8.1, lo ZT non è incaricato della gestione di un servizio di interesse economico generale, posto che lo smaltimento dei materiali delle categorie 1 e 2, la costituzione di una riserva per epizoozie e lo smaltimento dei materiali della categoria 3 non configurano un servizio di interesse economico generale. Già questo motivo è sufficiente a escludere la compatibilità dei contributi a norma dell’articolo 106, paragrafo 2, TFUE e della disciplina UE SIEG.
(281)
Conformemente al secondo e al terzo criterio Altmark, un aiuto ai sensi della disciplina UE SIEG è da considerarsi compatibile con l’articolo 106, paragrafo 2, TFUE soltanto qualora sussista un atto di affidamento che stabilisca i metodi di calcolo delle compensazioni (sezione 2.3) e l’importo degli aiuti non ecceda i costi netti dell’obbligo di servizio pubblico (sezione 2.8).
(282)
Come sostenuto nella sezione 9.2, per il periodo dal 1979 al 2009 non è soddisfatto il secondo criterio Altmark e per l’intero periodo non è soddisfatto il terzo criterio Altmark. Ne consegue che non sono soddisfatte nemmeno le disposizioni di cui alle sezioni 2.3 (per il periodo 1979-2009) e 2.8 (per tutto il periodo) della disciplina UE SIEG.
(283)
Pertanto i contributi non possono essere considerati aiuti per la costituzione della riserva per epizoozie nel territorio di competenza del consorzio ai sensi dell’articolo 106, paragrafo 2, TFUE e della disciplina UE SIEG.
12. VALUTAZIONE DELLA COMPATIBILITÀ IN QUANTO AIUTI PER IL FINANZIAMENTO DEI COSTI DI SMALTIMENTO DI CAPI MORTI E RIFIUTI DEI MACELLI AI SENSI DELL’ARTICOLO 107, PARAGRAFO 3, LETTERA c), TFUE
(284)
I contributi qui in esame costituiscono aiuti alle imprese, che sono in linea di principio vietati (64). L’onere di dimostrare la compatibilità di tali aiuti spetta perciò allo Stato membro.
(285)
Gli orientamenti comunitari sulle TSE e gli orientamenti sugli aiuti agricoli 2007-2013 vietano in linea di principio la concessione di aiuti a copertura dei costi di smaltimento dei rifiuti dei macelli e permettono la concessione di aiuti per i costi di smaltimento dei capi morti solo a condizione che tali aiuti vadano a esclusivo vantaggio degli allevatori. I soggetti economici operanti a valle della produzione - come macelli o imprese di smaltimento - non possono in alcun caso beneficiare di aiuti (65).
(286)
Gli aiuti per i costi di smaltimento dei capi morti possono essere versati direttamente alle imprese di smaltimento, per semplificare l’iter amministrativo, ma deve essere dimostrato che l’intero importo degli aiuti viene poi trasferito agli allevatori (66).
(287)
Nel caso in esame, tuttavia, come emerso dall’esame di cui alla sezione 9, i contributi procurano allo ZT vantaggi economici e non vanno affatto a beneficio degli allevatori operanti nel territorio di competenza dello ZT, i quali devono addirittura pagare tariffe per lo smaltimento dei capi morti che sono più alte di quelle, ad esempio, dell’Assia settentrionale e centrale. La Germania, quindi, non può dimostrare che i contributi vengono trasferiti interamente agli allevatori.
(288)
Inoltre, la decisione della Commissione N 15/04, del 6 luglio 2004, che adotta le norme sugli aiuti concessi a titolo di compensazione agli allevatori nel territorio di competenza dello ZT per i costi di smaltimento dei capi morti nel periodo 1998-2013, vieta il cumulo degli aiuti di cui alle norme citate con altri aiuti.
(289)
Per gli aiuti illegalmente concessi prima del 1o gennaio 2003 il capitolo VI degli orientamenti comunitari sulle TSE prevede disposizioni diverse:
a)
possono essere approvati aiuti per i costi di smaltimento dei capi morti fino alla concorrenza del 100 % di tali costi anche se gli aiuti sono stati concessi al livello della produzione, della lavorazione e della commercializzazione;
b)
inoltre, in casi eccezionali gli aiuti concessi per lo smaltimento dei rifiuti dei macelli sono compatibili con il mercato interno se sono state considerate la breve durata e la necessità di tener conto del principio «chi inquina paga» sul lungo periodo.
(290)
Queste deroghe non sono applicabili al caso in questione perché né i contributi sono limitati ai costi di smaltimento dei capi morti, i quali peraltro sono già in gran parte finanziati dagli orientamenti sugli aiuti agricoli, né i contributi per i rifiuti dei macelli costituiscono una misura transitoria e di breve durata.
(291)
Va infine rilevato ancora che la Germania non ha indicato alcun motivo a sostegno della compatibilità dei contributi ai sensi degli orientamenti comunitari sulle TSE e degli orientamenti comunitari sugli aiuti agricoli 2007-2013.
(292)
Posto che i contributi avvantaggiano lo ZT, non possono essere considerati aiuti compatibili con il mercato interno ai sensi degli orientamenti comunitari sulle TSE e degli orientamenti comunitari sugli aiuti agricoli 2007-2013, in conformità dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE.
13. VALUTAZIONE DELLA COMPATIBILITÀ DEI CONTRIBUTI IN QUANTO AIUTI PER LA TUTELA AMBIENTALE A NORMA DELL’ARTICOLO 107, PARAGRAFO 3, LETTERA c), TFUE
(293)
I contributi in parola costituiscono aiuti alle imprese, che in linea di principio sono vietati (67). L’onere di dimostrare la compatibilità di tali aiuti spetta pertanto allo Stato membro. La Germania ha fatto presente che i contributi costituiscono aiuti per la tutela ambientale.
(294)
Ai sensi del punto 132 della disciplina comunitaria degli aiuti di Stato per la tutela ambientale, gli aiuti agli investimenti a favore delle imprese che rimediano ai danni ambientali mediante il risanamento di siti contaminati sono considerati compatibili con il mercato interno a norma dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE purché ne risulti un livello superiore di tutela ambientale. Al riguardo, però, va considerato anche il principio «chi inquina paga» di cui all’articolo 191, paragrafo 2, TFUE e alla disciplina comunitaria degli aiuti per la tutela ambientale. In conformità del punto 132 della disciplina comunitaria degli aiuti per la tutela ambientale, l’inquinatore deve finanziare il risanamento senza beneficiare di alcun aiuto di Stato. In questo contesto, per «inquinatore» si intende il responsabile secondo l’ordinamento di ciascuno Stato membro.
(295)
Il momento rilevante ai fini della determinazione della responsabilità secondo l’ordinamento nazionale dipende dalle norme vigenti nel momento in cui viene emanata la decisione dell’autorità competente.
(296)
Come peraltro la Germania stessa non contesta, la delibera sul risanamento del 21 aprile 1997 relativa al sito dismesso di Sohrschied e quella del 31 marzo 1998 relativa al sito dismesso di Sprendlingen-Gensingen obbligano lo ZT a risanare interamente detti siti in quanto inquinatore ai sensi del diritto nazionale allora vigente. Pertanto, secondo l’ordinamento tedesco lo ZT deve sostenere, nella sua veste di inquinatore, i costi di smaltimento dei contaminanti presenti nel terreno di entrambi i siti citati. La Germania rileva che, in forza della sentenza della Corte costituzionale federale del 16 febbraio 2000 (68), il finanziamento mediante contributi dei costi di risanamento eccedenti il limite della responsabilità va considerato come un aiuto compatibile, posto che detta sentenza limita la responsabilità dei soggetti privati al valore commerciale del terreno.
(297)
Tale argomentazione della Germania, però, è errata. Innanzi tutto, la sentenza della Corte costituzionale tedesca ha validità solo inter partes, cioè soltanto per le parti del procedimento. Ma soprattutto, un mutamento della giurisprudenza del tribunale di massima istanza non comporta alcun cambiamento della situazione giuridica e, dunque, non costituisce neppure un motivo di revisione ai sensi dell’articolo 51, paragrafo 1, punto 1, del codice di procedura amministrativo in riferimento ad atti amministrativi già definitivi.
(298)
Conformemente alla prassi giurisprudenziale tedesca, la sentenza della Corte costituzionale federale nulla toglie al fatto che, al momento della decisione sul risanamento, tutti i soggetti responsabili dell’inquinamento erano tenuti a sostenere l’intero ammontare dei costi di risanamento. Pertanto, dopo la sentenza della Corte costituzionale federale del 16 febbraio 2000 nessun inquinatore si sarebbe potuto sottrarre alle proprie responsabilità in quanto soggetto pienamente responsabile sulla base di una decisione adottata e divenuta definitiva precedentemente alla sentenza.
(299)
Ne consegue che la responsabilità dello ZT è confermata anche tenendo conto della sentenza, citata dalla Germania, della Corte costituzionale tedesca del 16 febbraio 2000 nel caso dei siti dismessi di Sprendlingen-Gensingen e Sohrschied.
(300)
Dato che lo ZT non ha impugnato le decisioni di risanamento, le stesse sono diventate definitive e inappellabili. Se ora la Germania, a posteriori, contesta in linea di principio la responsabilità dello ZT nel caso del sito dismesso di Sohrschied, tale argomentazione deve essere respinta. Spettava allo ZT impugnare la decisione di risanamento del 21 aprile 1997 ed evitare che essa diventasse definitiva. Peraltro non è compito della Commissione sottoporre a revisione una decisione definitiva di un’autorità nazionale in materia di responsabilità ai sensi delle norme nazionali secondo il principio «chi inquina paga».
(301)
A ciò si aggiunge l’ammissione da parte della Germania stessa che la decisione della Corte costituzionale federale del 16 febbraio 2000 vale soltanto per le persone fisiche, non per le persone giuridiche di diritto pubblico. Ciò si evince dal fatto che la limitazione della responsabilità ha come base giuridica il diritto di proprietà, che le persone giuridiche di diritto pubblico non possono invocare. È dunque incontestato che, ai sensi dell’ordinamento nazionale, lo ZT è pienamente responsabile dei siti contaminati.
(302)
Una possibile disparità di trattamento tra le persone giuridiche di diritto privato e le persone giuridiche di diritto pubblico nell’ordinamento dello Stato membro non può essere fatta valere nell’ambito della disciplina comunitaria degli aiuti di Stato per la tutela ambientale, posto che, sul punto della responsabilità per i siti contaminati, detta disciplina rimanda esclusivamente al diritto nazionale.
(303)
Considerato che lo ZT, conformemente al diritto tedesco, deve sostenere la totalità dei costi di risanamento di entrambi i siti dismessi, i contributi non possono essere considerati aiuti compatibili con il mercato interno ai sensi della disciplina comunitaria degli aiuti di Stato per la tutela ambientale, a norma dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE.
14. CONCLUSIONI
(304)
I contributi versati allo ZT a partire dal 1979 costituiscono un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE. La Germania li ha concessi in violazione dell’articolo 108, paragrafo 3, TFUE.
(305)
Detti contributi non possono essere dichiarati compatibili con il mercato interno né sulla base dell’articolo 106, paragrafo 2, TFUE né sulla base dell’articolo 107, paragrafi 2 e 3, TFUE.
(306)
A norma dell’articolo 1, lettera b), punto iv), del regolamento (CE) n. 659/1999, in combinato disposto con l’articolo 15, paragrafo 3, dello stesso regolamento, gli aiuti per i quali è scaduto il periodo limite per il loro recupero sono considerati aiuti esistenti. Ai sensi dell’articolo 15 del citato regolamento, i poteri della Commissione in materia di recupero degli aiuti sono soggetti a un periodo limite di dieci anni. Il periodo per il recupero degli aiuti inizia il giorno in cui l’aiuto illegale viene concesso al beneficiario e si interrompe per effetto di qualsiasi azione intrapresa dalla Commissione nei confronti dell’aiuto illegale. Ogni interruzione fa ripartire il periodo da zero.
(307)
I tribunali dell’Unione hanno stabilito sia che il periodo per il recupero degli aiuti può essere interrotto da un procedimento formale, sia che anche una richiesta di informazioni costituisce un procedimento idoneo a interrompere il periodo limite (69).
(308)
Il denunciante ha presentato denuncia contro i contributi a favore dello ZT nel gennaio 2008, e il 26 maggio 2008 la Germania ha ricevuto una richiesta di informazioni. Tale richiesta ha interrotto il periodo per il recupero degli aiuti; pertanto, tutti i contributi percepiti dallo ZT prima del 26 maggio 1998 sono considerati aiuti esistenti. Per contro, tutti i contributi che lo ZT ha percepito dopo il 26 maggio 1998 costituiscono nuovi aiuti.
(309)
A norma dell’articolo 14, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 659/1999, la Commissione non deve chiedere la restituzione di un aiuto qualora ciò comporti una violazione di un principio generale del diritto dell’Unione europea. Nel caso in esame si pone l’interrogativo se la sentenza del BVerwG del 16 dicembre 2010 abbia fatto sorgere nello ZT fondate aspettative sul fatto che i contributi non costituiscono aiuti di Stato.
(310)
La Commissione constata innanzi tutto che la sentenza del BVerwG si riferiva esclusivamente ai contributi del 2010. Ne consegue che, eventualmente, le fondate aspettative potrebbero riguardare solo i contributi del 2010 (e quelli degli anni successivi, se il regolamento del consorzio restasse invariato).
(311)
Ma nemmeno per il 2010 (né, ove del caso, per gli anni successivi) la sentenza del BVerwG ha fatto sorgere fondate aspettative nello ZT. Secondo una giurisprudenza consolidata, possono invocare il principio della tutela del legittimo affidamento solo i soggetti nei confronti dei quali un’istituzione dell’Unione abbia fatto sorgere fondate aspettative fornendogli assicurazioni precise (70). Informazioni precise, incondizionate e concordanti costituiscono assicurazioni in tal senso, indipendentemente dalla forma con cui vengono comunicate (71).
(312)
Nel caso in esame, però, la Commissione non ha dato allo ZT nessuna assicurazione in tal senso, anzi, al contrario: il 20 luglio 2010 ha emesso la decisione di avvio del procedimento.
(313)
Il BVerwG non è un’istituzione dell’Unione. Secondo una giurisprudenza consolidata, i giudici nazionali e la Commissione hanno ruoli complementari e distinti per quanto attiene al controllo dell’osservanza, da parte degli Stati membri, degli obblighi loro incombenti in forza degli articoli 107 e 108 TFUE (72). Mentre la valutazione della compatibilità di misure di aiuto con il mercato interno rientra nella competenza esclusiva della Commissione, che agisce sotto il controllo della Corte, i giudici nazionali provvedono alla salvaguardia dei diritti dei singoli in caso di violazione dell’obbligo di comunicare anticipatamente alla Commissione gli aiuti di Stato, ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 3, TFUE (73).
(314)
Nel caso in esame, il BVerwG ha emesso una sentenza su una misura riguardo alla quale la Commissione aveva già avviato una procedura d’indagine formale. Secondo una giurisprudenza consolidata, la decisione di avviare il procedimento deve indurre lo Stato membro a sospendere i pagamenti (74). Inoltre, il BVerwG ha emesso la sentenza, che ha motivato tra l’altro con la presunta non applicabilità del quarto criterio Altmark, senza sottoporre il caso alla Corte di giustizia dell’Unione europea per una pronuncia in via pregiudiziale.
(315)
In considerazione di queste circostanze, la Commissione è del parere che la sentenza del BVerwG non costituisca un’informazione precisa, incondizionata e concordante.
(316)
Ne consegue che la richiesta di recupero dei contributi non viola principi generali del diritto dell’Unione in relazione alla tutela del legittimo affidamento.
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
I contributi che la Germania ha illegalmente concesso a partire dal 1o gennaio 1979 allo Zweckverband Tierkörperbeseitigung in Renania-Palatinato, Saarland, nel circondario Rheingau-Taunus e nel circondario Limburg-Weilburg (in prosieguo «il beneficiario») in violazione dell’articolo 108, paragrafo 3, TFUE costituiscono aiuti di Stato e non sono compatibili con il mercato interno.
Articolo 2
1. La Germania chiede la restituzione immediata da parte del beneficiario degli aiuti di cui all’articolo 1 che sono stati erogati a partire dal 26 maggio 1998.
2. L’importo da restituire comprende gli interessi calcolati dal momento in cui le somme erogate di cui al paragrafo 1 erano a disposizione del beneficiario fino al momento della loro effettiva restituzione.
3. Gli interessi sono calcolati a norma del capo V del regolamento della Commissione (CE) n. 794/2004 secondo il regime dell’interesse composto (75).
4. Alla data della notifica della presente decisione la Germania sospende tutti i pagamenti ancora previsti a titolo degli aiuti di cui al paragrafo 1.
Articolo 3
La Germania garantisce che gli aiuti di cui all’articolo 2, paragrafo 1, saranno restituiti entro quattro mesi dalla notifica della presente decisione.
Articolo 4
1. La Germania trasmetterà alla Commissione entro due mesi dalla notifica della presente decisione:
a)
informazioni sull’importo complessivo (credito principale più interessi) che deve essere richiesto al beneficiario;
b)
un’esauriente descrizione delle misure già adottate o previste per ottemperare alla presente decisione;
c)
una documentazione da cui risulti che il beneficiario ha ricevuto un ordine di recupero.
2. La Germania informerà la Commissione sullo stato di avanzamento delle proprie misure di attuazione della presente decisione fino ad avvenuta conclusione della restituzione degli aiuti di cui all’articolo 2, paragrafo 1. Su richiesta della Commissione, la Germania trasmetterà sollecitamente informazioni sulle misure già adottate o previste per ottemperare alla presente decisione. Inoltre, la Germania trasmetterà informazioni esaurienti sull’importo degli aiuti e sugli interessi già rimborsati dal beneficiario.
Articolo 5
La presente decisione è destinata alla Repubblica federale di Germania.
Fatto a Bruxelles, il 25 aprile 2012