KOMMISSIONENS AFGØRELSE
af 26. januar 2011
om de støtteordninger C 50/07 (ex N 894/06) som Frankrig påtænker at yde til fordel for udviklingen af solidariske og ansvarlige sygeforsikringspolicer og supplerende gruppeforsikringspolicer mod risici for død, uarbejdsdygtighed og invaliditet
(meddelt under nummer K(2011) 267)
(Kun den franske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2011/319/EU)
EUROPA-KOMMISSIONEN HAR -
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 108, stk. 2, første afsnit, (1)
efter at have opfordret interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger i overensstemmelse med nævnte artikel (2) og under hensyntagen til disse bemærkninger, og
ud fra følgende betragtninger:
I. SAGSFORLØB
(1)
Ved skrivelse af 28. december 2006 anmeldte Frankrig støtteordninger til fordel for udviklingen af solidariske og ansvarlige sygeforsikringspolicer i henhold til et forslag til ændret finanslov for 2006 til Kommissionen. Bestemmelserne om ordningerne findes i artikel 88 i den ændrede franske finanslov for 2006, lov nr. 2006-1771 af 30. december 2006 (3). Frankrig fremsendte supplerende oplysninger til Kommissionen ved skrivelser af 26. februar, 11. maj og 18. september 2007.
(2)
Ved skrivelse af 13. november 2007 underrettede Kommissionen Frankrig om sin beslutning om at indlede proceduren efter EUF-traktatens artikel 108, stk. 2, vedrørende den pågældende støtte.
(3)
Kommissionens beslutning om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende (4). Kommissionen opfordrede interesserede parter til at fremsætte eventuelle bemærkninger til støtteordningerne.
(4)
Frankrig indsendte sine bemærkninger vedrørende indledningen af den formelle undersøgelsesprocedure ved skrivelse af 21. december 2007.
(5)
Kommissionen modtog bemærkninger om sagen fra flere interesserede parter. Den videresendte bemærkningerne til Frankrig med henblik på kommentarer og modtog Frankrigs kommentarer i brev af 8. maj 2008.
(6)
Frankrig fremsendte supplerende oplysninger til Kommissionen ved skrivelse af 31. oktober 2008.
(7)
Visse interesserede parter fremsendte supplerende oplysninger til Kommissionen i løbet af februar 2009.
(8)
På et møde mellem Kommissionens tjenestegrene og de franske myndigheder den 2. juni 2009 forpligtede sidstnævnte sig til at undersøge muligheden for at ændre de anmeldte ordninger og underrette Kommissionen om analysen af dem snarest.
(9)
Ved skrivelse af 22. september 2009 gav Kommissionen Frankrig en frist på 20 arbejdsdage til at indsende sin analyse.
(10)
Ved skrivelse af 3. november 2009 anmodede de franske myndigheder om en suspension af den formelle undersøgelsesprocedure til den 1. april 2010.
(11)
Den 17. november 2009 gav Kommissionen sit samtykke til suspensionen af den formelle undersøgelsesprocedure til den 1. april 2010 i medfør af kodeksen for god praksis ved behandling af statsstøttesager (5) med henblik på at give Frankrig mulighed for at tilpasse sit lovforslag og gennemføre de nødvendige høringer.
(12)
Ved skrivelse af 26. april 2010 meddelte de franske myndigheder Kommissionen, at et eventuelt forslag til en ændret ordning ville være Kommissionen i hænde den 17. maj 2010.
(13)
Ved skrivelse af 27. maj 2010 sendte de franske myndigheder oplysninger til Kommissionen uden dog at have foretaget ændringer i de anmeldte ordninger.
II. UDFØRLIG BESKRIVELSE AF STØTTEFORANSTALTNINGEN
(14)
To forskellige skattebestemmelser var genstand for beslutningen om at indlede en formel undersøgelsesprocedure:
(15)
Den første af de anmeldte foranstaltninger er en ordning for fritagelse for selskabsskat i henhold til artikel 207-2 i den franske skattelov (code général des impôts - CGI) og CET (6) (artikel 1461-1 i CGI) for administrationsaktiviteter i tilknytning til en række sygeforsikringspolicer, de såkaldte »solidariske og ansvarlige sygeforsikringspolicer«. Fritagelserne gælder for alle selskaber, der tilbyder de pågældende policer: gensidige selskaber og sammenslutninger af gensidige selskaber, der reguleres af den franske lov om gensidige selskaber (code de la mutualité), forsikringsselskaber, der reguleres af afsnit III i bind IX i den franske lov om socialsikring (code de la sécurité sociale) eller bind VII i den franske landbrugslov (code rural), samt forsikringsselskaber, der reguleres af den franske forsikringslov (code des assurances).
(16)
Hovedformålet med foranstaltningen er at udvikle disse policetyper og dermed udvide tillægsdækningen for den franske befolkning. Foranstaltningen vil således supplere ordningen for skattefritagelse for forsikringsaftaler, der finder anvendelse på samme policetyper, og som Kommissionen gav tilladelse til med sine beslutninger af 2. juni 2004 (7) og 29. oktober 2010 (8).
(17)
De sygeforsikringspolicer, der henhører under denne fritagelsesordning, blev indført i Frankrig i 2001 (9). Det drejer sig dels om policer vedrørende kollektive tiltag med obligatorisk deltagelse og dels om policer vedrørende individuelle tiltag med frivillig deltagelse.
(18)
For at være støtteberettigede skal disse policer nærmere bestemt opfylde nedenstående betingelser:
-
forsikringsselskabet må ikke stille krav om medicinske oplysninger om forsikringstageren med henblik på deltagelse i frivillige policer
-
beløbet for bidragene eller præmierne må ikke fastsættes på baggrund af forsikringstagerens helbredstilstand
-
garantierne skal obligatorisk dække ydelser i forbindelse med forebyggelse og konsultationer hos den praktiserende læge samt vedkommendes recepter
-
garantierne må ikke dække af forsikringstager dokumenterede udgifter til lægemidler, der enten skyldes for høje honorarer i forbindelse med visse dokumenter eller visse konsultationer eller manglende udpegelse af en praktiserende læge.
(19)
For at modtage støtte under præferenceordningen skal forsikringsselskaberne endvidere overholde tærskelværdier for antallet af solidariske og ansvarlige sygeforsikringspolicer i hele deres portefølje af sygeforsikringspolicer. Disse tærskelværdier varierer afhængigt af policernes art:
-
policer vedrørende individuelle og kollektive tiltag med frivillig deltagelse:
Deres andel skal udgøre 150 000 personer eller en minimumsprocentdel (fastsat ved dekret) på mellem 80 % og 90 % af samtlige tegnere og deltagere i policer vedrørende individuelle og kollektive tiltag med frivillig deltagelse, som har tegnet forsikring hos selskabet (10).
-
policer vedrørende kollektive tiltag med obligatorisk deltagelse:
Deres andel skal udgøre 120 000 personer eller en minimumsprocentdel (fastsat ved dekret) på mellem 90 % og 95 % af samtlige tegnere og deltagere i policer vedrørende individuelle og kollektive tiltag med obligatorisk deltagelse, som har tegnet forsikring hos selskabet (11).
(20)
Endelig skal de selskaber, der modtager støtte, ligeledes opfylde mindst én af nedenstående betingelser:
-
der anvendes en prisgraduering eller dækning af bidragene, som afhænger af tegnernes og deltagernes sociale forhold
-
de deltagere eller tegnere, der modtager støtte ved erhvervelse af en supplerende sundhedsforsikring (12), udgør mindst mellem 3 % og 6 % af de medlemmer eller tegnere af sygeforsikringspolicer vedrørende individuelle og kollektive tiltag med frivillig deltagelse, der har tegnet forsikring hos selskabet (13)
-
personer på mindst 65 år udgør mindst mellem 15 % og 20 % af deltagerne i eller tegnerne af sygeforsikringspolicer hos selskabet (14)
-
personer på under 25 år udgør mindst mellem 28 % og 35 % af deltagerne i eller tegnerne af sygeforsikringspolicer hos selskabet (15).
(21)
I henhold til de franske myndigheder foreskriver sidstnævnte kriterier en prismæssig eller generationsbestemt gensidig fordeling og sikring af et minimumsniveau for reel solidaritet. De skal tilskynde til udbredelse af solidariske og ansvarlige forsikringspolicer og dækning af hele befolkningen, særlig ved at modtage en væsentlig procentdel af unge og ældre, som er de to kategorier, der har størst problemer med at opnå (supplerende) sygeforsikring på grund af deres begrænsede økonomiske formående (de unge) eller de potentielle udgifter, som de giver anledning til (de ældre).
(22)
I henhold til bestemmelsen skal disse kriterier desuden vurderes på gruppeniveau i henhold til gruppernes afgiftspligtige virksomhed i Frankrig. Denne bestemmelse skal forhindre omgåelse af bestemmelsen eller opsætninger, der fører til en koncentration af denne risikotype i visse ad hoc-strukturer, hvilket er i strid med målet om gensidig fordeling.
(23)
Ifølge de franske myndigheder har disse betingelser til formål at tilskynde forsikringsselskaberne til at fremme udbredelsen af disse policetyper, deltage i iværksættelsen af den grundlæggende og supplerende sygeforsikringsuniversaldækning og tilbyde en supplerende sygeforsikringsdækning til hele befolkningen under kontrollerede prismæssige vilkår. Målgruppen er navnlig personer, hvis helbredstilstand eller økonomiske formående ikke tillader dem at opnå individuel dækning.
(24)
Denne skattebestemmelses ikrafttræden, der oprindeligt var planlagt til den 1. januar 2008, for så vidt angår fritagelsen for selskabsskat, og regnskabsåret 2010, for så vidt angår fritagelsen for CET, er udskudt til henholdsvis den 1. januar 2012 og regnskabsåret 2013 under afventning af Kommissionens godkendelse af de pågældende ordninger.
(25)
Denne anden skattebestemmelse sigter mod at give forsikringsselskaberne skattefradrag for hensættelser til udjævningsreserver vedrørende visse supplerende gruppeforsikringspolicer (artikel 39 d GD i CGI) ud over det, der gives mulighed for i den almindelige ordning (artikel 39 d GB) i forbindelse med sådanne hensættelser.
(26)
Oprettelsen af en teknisk udjævningshensættelse (16) er fastsat i de regnskabs- og tilsynsbestemmelser, der gælder for forsikringsselskaber. Artikel 30 i Rådets direktiv 91/674/EØF af 19. december 1991 om forsikringsselskabers årsregnskaber og konsoliderede regnskaber definerer udjævningshensættelser som følger: »Under denne post opføres de beløb, der ifølge love eller administrative bestemmelser er hensat med henblik på at udjævne udsving i erstatningernes størrelse og antal i de kommende år eller med henblik på at imødegå særlige risici« (17).
(27)
I denne sag skal udjævningshensættelser gøre det muligt at modstå udsving i erstatningernes størrelse og antal i forbindelse med kollektive tiltag, der imødegår risici for død eller fysiske skader (uarbejdsdygtighed og invaliditet). Disse udsving i resultatet (fra regnskabsår til regnskabsår) vil være forbundet med den reelle opfyldelse af garantierne i henhold til de tegnede forsikringspolicer i forhold til de hypoteser for opfyldelse af de garantimæssige forpligtelser, der blev anvendt i forbindelse med fastsættelsen af forsikringspræmierne. Hensættelser giver mulighed for at udjævne de tekniske resultater i forbindelse med de pågældende tiltag med henblik på at imødegå alvorlige udsving i erstatningernes størrelse og antal, der måtte blive konstateret senere.
(28)
Ifølge de franske myndigheder bidrager de nye udjævningshensættelser i henhold til artikel 39 d GD til det generelle mål om udvikling og forbedring af udbuddet fra forsikringsselskabernes side af de forsikringsgarantier, der tegnes som led i en såkaldt »udpegelsesprocedure«. Det drejer sig om de supplerende kollektive garantier, der hidrører fra branchespecifikke eller tværfaglige kollektive overenskomster eller aftaler, virksomhedsaftaler eller beslutninger fra arbejdsgiverens side, i forbindelse med hvilke forsikringsselskabet udpeges af arbejdsmarkedets parter (»udpegelsesprocedure«). Denne udpegelse indebærer for det udpegede selskab, at det er forpligtet til at overholde de overenskomstmæssige betingelser, som arbejdsmarkedets parter har forhandlet sig frem til (18) (herunder klausuler om justering af priserne). Udpegelsen gælder for maksimalt fem år, hvorefter der obligatorisk skal foretages en fornyet undersøgelse af det udpegede selskab. De aftaler med udpegelsesklausul, der indgås på brancheniveau mellem arbejdsmarkedets parter, er altid genstand for en bekendtgørelse om forlængelse fra den minister, der er ansvarlig for socialsikring. De finder i givet fald umiddelbar anvendelse på alle lønmodtagere og tidligere lønmodtagere inden for branchen samt deres retsefterfølgere (uanset deres helbredstilstand og alder), og deres arbejdsgivere er forpligtede til at undertegne aftalen og anvende det udpegede selskab (19).
(29)
I henhold til de franske myndigheder gør udpegelsen det muligt fra selskabet at opnå et mere fordelagtigt forhold mellem bidrag/garanti og give alle lønmodtagere i en økonomisk sektor adgang til samme garantier, uanset størrelsen af den virksomhed, de er ansat i. Udpegelsen indebærer endvidere en periodisk fornyet undersøgelse af vilkårene for tilrettelæggelsen af den gensidige fordeling af beskyttelsen mod risici og udpegelsen af det pågældende selskab.
(30)
Denne foranstaltning gør det endvidere muligt til fordel for den enkelte forbruger at forbedre håndteringen af priserne på og kvaliteten af de ydelser, der leveres i forbindelse med alvorlige forsikringsbegivenheder såsom invaliditet, uarbejdsdygtighed eller død, som for forsikringstageren eller dennes familie har betydelige sociale og finansielle konsekvenser (supplerende udgifter, mistet indkomst, udstødelse osv.).
(31)
Nærmere bestemt sigter mekanismen for hensættelser til garantier i forbindelse med død, invaliditet og uarbejdsdygtighed, der tegnes som led i en udpegelsesprocedure, mod at gøre det muligt for det udpegede forsikringsselskab at:
-
dække udgiftsforskelle på denne type policer i forhold til det oprindeligt fastsatte gennemsnit, som kan skyldes uforudsete erstatninger (størrelse og antal) eller ændringer i risikoen (ændringer i de data, som den oprindelige prisfastsættelse gik ud fra)
-
forbedre egenkapitalen og solvensmargenen for de selskaber, der tilbyder disse tiltag, som følge af indførelsen af denne særlige hensættelse.
(32)
I praksis skal de årlige hensættelser fratrækkes den tekniske gevinst (20) ved de pågældende tiltag. Det samlede beløb til hensættelser må ikke overstige 130 % af det samlede beløb for bidrag, der kan tilskrives samtlige disse tiltag i løbet af regnskabsåret. Hensættelserne skal kompensere for tekniske udgifter i løbet af regnskabsåret i de årlige tildelingers anciennitetsrækkefølge.
(33)
Årlige ufordelte midler overføres efter en frist på ti år til en særlig reserve, der er fritaget for skat. Denne særlige reserve må ikke overstige 70 % af det samlede beløb for bidrag, der kan tilskrives samtlige disse tiltag i løbet af regnskabsåret. Overskuddet af disse ufordelte midler overføres til det skattepligtige overskud efter en periode på 10 år efter deres regnskabsføring.
(34)
Under den almindelige ordning kan forsikringsselskaber og genforsikringsselskaber (artikel 39 d GB) aktuelt foretage skattefrie hensættelser til udjævningsreserver i forbindelse med gruppeforsikringstiltag mod risici for død, uarbejdsdygtighed eller invaliditet inden for følgende grænser:
-
de årlige hensættelser er begrænset til 75 % af den tekniske gevinst ved de pågældende policer
-
det samlede beløb til hensættelser må ikke, i forhold til beløbet for bidrag til de pågældende policer tegnet i løbet af regnskabsåret, overstige en procentdel på mellem 23 % og 100 % afhængigt af antallet af forsikringstagere.
Hver enkelt hensættelse skal kompensere for tekniske udgifter i løbet af regnskabsåret i de årlige tildelingers anciennitetsrækkefølge. De midler, der ikke har kunnet fordeles inden for en frist på ti år, overføres til det skattepligtige overskud.
III. BAGGRUND FOR INDLEDNINGEN AF DEN FORMELLE UNDERSØGELSESPROCEDURE
(35)
I sin beslutning om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure af 13. november 2007 gav Kommissionen udtryk for tvivl vedrørende anvendelsen af EUF-traktatens artikel 107, stk. 2, litra a), på de to anmeldte skatteforanstaltninger (21).
(36)
For så vidt angår den første foranstaltning (fritagelse for selskabsskat og CET for administrationsaktiviteter i tilknytning til solidariske og ansvarlige forsikringspolicer), vurderede Kommissionen, at Frankrig ikke havde dokumenteret den fuldstændige overførsel af fordelen til forbrugerne.
(37)
Kommission satte tillige spørgsmålstegn ved, om betingelsen om ikke-forskelsbehandling med hensyn til varernes oprindelse var opfyldt, som følge af tilstedeværelsen af tærskelværdier for antallet (120 000/150 000 policer) eller procentdelen (80/90 %) af solidariske og ansvarlige policer i de pågældende forsikringsselskabers sygeforsikringsporteføljer.
(38)
Med hensyn til den anden foranstaltning (skattefradrag for hensættelser til udjævningsreserver) mente Kommissionen, at ingen af de tre betingelser i EUF-traktatens artikel 107, stk. 2, litra a), var opfyldt.
(39)
For det første synes foranstaltningens sociale karakter ifølge Kommissionen ikke at være fyldestgørende påvist, når man ser på tidspunktet for forsikringspolicens indgåelse, dvs. inden disse alvorlige begivenheder indtræffer.
(40)
For det andet synes en fuldstændig overførsel af støtten til forbrugeren/forsikringstageren i endnu højere grad hypotetisk og vilkårlig end med den foregående foranstaltning. Overførslen af fordelen lader endvidere også til at kunne være til gavn for arbejdsgiverne, da de også bidrager til finansieringen af policen.
(41)
For det tredje synes den stærke koncentration hos pensions- og livsforsikringsselskaberne, som for øjeblikket præger markedet for udpegelsespolicer, at kunne komme til udtryk i en de facto-forskelsbehandling til fordel for sådanne selskaber.
IV. BEMÆRKNINGER FRA INTERESSEREDE PARTER
(42)
Efter offentliggørelsen af beslutningen om at indlede en formel undersøgelsesprocedure er der modtaget bemærkninger fra Fédération Nationale de la Mutualité Française (FNMF), Fédération Française des Sociétés d’Assurance (FFSA), Centre technique des institutions de prévoyance (CTIP), l’Union nationale interfédérale des oevres et organismes privés sanitaires et sociaux (UNIOPSS), Fédération Nationale des Comités Féminins pour le dépistage des cancers, l’Union fédérale des consommateurs - Que Choisir (UFC - Que Choisir) samt en anonym tredjepart.
(43)
Et flertal af de interesserede parter er positivt stemt over for de to skatteforanstaltninger, og deres bemærkninger stemmer overvejende overens med de argumenter, som de franske myndigheder har fremsat. De fremhæver tilstedeværelsen af en stærk konkurrence på markedet for supplerende sundhedsforsikringer samt den fremragende likviditet på markedet. De fremhæver endvidere, at dækningen i henhold til de to foranstaltninger vil afhjælpe utilstrækkelighederne i socialsikringen. Ved at skabe skatteincitamenter, der er let tilgængelige for alle aktører inden for supplerende sundhedsforsikring, vil de franske myndigheder skabe vilkår, der skal omdanne det segment af personer, der på forhånd ikke er særlig interessante, når det gælder risikoprofil eller solvensgrad, til et segment med fornyet økonomisk tiltrækningskraft.
(44)
For så vidt angår den første foranstaltning (skattefritagelse for solidariske og ansvarlige policer), bekymrer FFSA sig ikke desto mindre over tilstedeværelsen af for høje tærskelværdier, der kan udgøre en betydelig fordel for de operatører, der allerede er stærkt repræsenteret på markedet. FFSA forstår princippet i en tærskelværdi for at undgå situationer, der bliver for vanskelige at forvalte, men mener til gengæld, at det er afgørende, at denne tærskelværdi ikke som følge af sit niveau udgør en hindring for tildelingen af støtte. FFSA mener endvidere, at de kriterier, der er forbundet med den dækkede befolknings struktur (procentdel på under 25 år, pensionister osv.), fører til, at støttemodtagerne udvælges uden reel berettigelse i forhold til det meddelte mål. Disse kriterier vil stille de homogene gensidige selskaber, hvortil adgangen er underlagt betingelser vedrørende status eller profession, mere fordelagtigt end de gensidige selskaber, der er åbne for alle. Disse kriterier indfører endvidere potentielt en forskelsbehandling mellem forsikringstagerne.
(45)
CTIP præciserer, at de tjenesteydelser, der udbydes af forsikringsselskaberne, for at være af fornuftig kvalitet kræver betydelige investeringer, der bør kunne fordeles på et tilstrækkeligt antal forsikringstagergrupper. Dette mål forklarer tærskelværdierne.
(46)
CTIP henviser endvidere til, at forsikringsselskaber i EU er forpligtede til at etablere en solvensmargen. Hvis hele den tekniske gevinst skal tilfalde forsikringstagerne, vil kravet om solvensmargen ikke kunne opfyldes. Det vil således ikke være unormalt, at i det mindste en del af fordelen helt eller delvist skal dække tilvæksten hvert år i kravet om solvensmargen.
(47)
CTIP præciserer endvidere, at de branchespecifikke overenskomstbestemte ordninger i henhold til Domstolens retspraksis ikke som følge af deres karakter og formål falder ind under EU’s konkurrenceretlige bestemmelser (22). Sådanne ordninger må i øvrigt ikke pålægges selskabsskat, da det drejer sig om dækning, der skal afhjælpe utilstrækkelighederne i socialsikringen, og som er baseret på kollektive overenskomster og aftaler.
(48)
FNMF påberåber sig endvidere den første foranstaltnings forenelighed med det indre marked i henhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 3, litra c). Dels vil støtten være beregnet til at fremme udviklingen af den supplerende sundhedsforsikringsdækning, der respekterer den solidariske og ansvarlige karakter, under betingelser, som ikke ændrer samhandelsvilkårene på en måde, der strider mod den fælles interesse. Foranstaltningen vil sigte mod at afhjælpe en mangel på markedet, der har tendens til at skabe en opsplitning af befolkningen, idet markedet ikke gør det muligt på en tilstrækkeligt effektiv måde at sikre den ikke-rentable befolknings generelle velfærd. Dels vil støtten være nødvendig og stå i rimeligt forhold til målet, idet de bestemmelser, der hidtil har været gældende, ikke har gjort det muligt at nå det det forfulgte mål.
(49)
En anonym tredjepart fremhæver Frankrigs mangel på viden og statistiske data om den økonomiske og finansielle situation for de virksomheder, der er aktive på markedet for supplerende sygeforsikringer. Det vil gøre enhver objektiv analyse af situationen umulig.
(50)
Samme anonyme tredjepart henviser endvidere til udviklingen mellem 2001 og 2007 i fortjenstmargenerne i virksomhederne i sektoren. Selv om de pågældende virksomheders omsætning er steget med 50 % i perioden, er udgifterne til ydelser fra samme forsikringsselskaber kun steget med 35 %. Bruttoavancen er således steget med 15 % på seks år.
(51)
For så vidt angår den anden foranstaltning (udjævningshensættelser), mener FFSA, at intet retfærdiggør en skatteordning, der er mere fordelagtig for aftaler med udpegelsesklausul end for gruppeaftaler for virksomheder, som imødegår samme risici. Logikken i hensættelserne og risiciene er de samme med en øget gensidig fordeling, der begrænser intensiteten heraf i forbindelse med aftaler med udpegelsesklausul. Derudover vil foranstaltningen reelt være forbeholdt pensions- og livsforsikringsselskaber. Selv om arbejdsmarkedets parters valg af forsikringsselskab juridisk er åbent, udpeger stort set alle denne type aftaler i praksis det pensions- og livsforsikringsselskab, der er blevet stiftet på arbejdsmarkedets parters initiativ.
(52)
CTIP mener, at det er normalt, at arbejdsmarkedets parter fortrinsvis vælger at oprette et pensions- og livsforsikringsselskab, som de efterfølgende kan forvalte.
(53)
CTIP minder endvidere om de begrænsninger, som forsikringsselskaberne er underlagt i tilfælde af udpegelse:
-
anvendelse i snæver forstand af de bestemmelser, der er fastlagt i den kollektive aftale eller overenskomst (garantier, priser, revalueringsklausuler, bevarelse af rettigheder i skrøbelige situationer osv.)
-
forbud mod at suspendere garantierne selv i tilfælde af manglende betaling
-
forsikringspligten for alle de virksomheder, der henhører under aftalens eller overenskomstens anvendelsesområde
-
behovet for at udjævne prisen over varigheden af cyklussen for den dækkede økonomiske sektor med henblik på at korrelere prisstigninger i forbindelse med økonomiske kriser i en branche.
(54)
CTIP vurderer endvidere, at de overenskomstbestemte ordninger for supplerende socialsikring udgør lønninger for lønmodtagerne og derfor ikke kan pålægges selskabsskat. Derfor bør bestemmelsen om supplerende skattefradrag for hensættelser til udjævningsreserver ikke opfattes som statsstøtte.
(55)
CTIP og FNMF fremhæver endvidere den anden foranstaltnings forenelighed med det indre marked i henhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 3, litra c), idet den sigter mod at fremme udviklingen af markedet for pension og livsforsikring uden at ændre samhandelsvilkårene på en måde, der strider mod den fælles interesse.
(56)
Derudover henviser CTIP til Domstolens dom i Albany-sagen (23), idet det præciseres, at de overenskomstbestemte ordninger for socialsikring med obligatorisk deltagelse er tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse. Det ville være i strid med forsikringsselskabernes mission om at tjene en almindelig økonomisk interesse at pålægge et forsikringsselskab selskabsskat for tiltag i forbindelse med overenskomstbestemte ordninger for socialsikring.
V. FRANKRIGS BEMÆRKNINGER
(57)
For så vidt angår støttens følger for de enkelte forbrugere, bekræfter de franske myndigheder, at disse følger vil blive sikret gennem den konkurrenceprægede karakter af markedet for supplerende sygeforsikringer og selve foranstaltningens økonomi.
(58)
Antallet af aktører på markedet vil ikke blot være højt (24), men forhandlingsnettene vil også være mange og forskelligartede (generelle forsikringsagenter, mæglere, lønmodtagere hos forsikringsselskaber, direkte salg via internettet osv.). Sektorens konkurrenceprægede karakter vil endvidere blive garanteret af l’Autorité de contrôle des assurances et des mutuelles (ACAM).
(59)
Markedskræfterne bør således sikre, at fordelen overføres til forbrugerne i form af en nedsættelse af forsikringstagerens finansielle bidrag, uden at det er nødvendigt at iværksætte en mekanisme for obligatorisk omfordeling af den skattemæssige besparelse. Derudover sikrer økonomien i foranstaltningen, at de forbrugerkategorier, der opnår fordelen, er dem, der er udelukket fra en supplerende sundhedsforsikring på grund af deres alder eller økonomiske formående.
(60)
For så vidt angår spørgsmålet om en eventuel forskelsbehandling til fordel for bestemte selskaber, præciserer Frankrig, at tærskelværdierne skaber et incitament for forsikringsselskaberne til at sikre gensidig fordeling af den »dårlige risiko«, der er forbundet med de pågældende personers alder eller økonomiske formående, i deres portefølje.
(61)
En utilstrækkelig procentdel eller et utilstrækkeligt antal solidariske og ansvarlige policer vil ikke gøre det muligt at nå målet om gensidig fordeling, og hvis disse tærskelværdier ikke eksisterer, vil de fastlagte fritagelser for de pågældende selskaber udmunde i en dødvægtseffekt. Hvis man udelukkende sætter sin lid til konkurrencen (uden at fastlægge tærskelværdier), vil det blot overføre den skattemæssige fordel til den endelige forbruger og gøre det muligt for forsikringsselskaberne at bevare deres markedsandel uden at øge dækningsgraden. Den dobbelte tærskelværdi (procentdel eller absolut værdi) vil således være et uundværligt element i at øge dækningsgraden for de befolkningskategorier, der på nuværende tidspunkt ikke er dækket.
(62)
I en sammenhæng med konstante prisstigninger på supplerende sundhedsforsikringer ville der være tale om ægte national solidaritet, hvis man foreslog et skattemæssigt incitament for disse befolkningskategorier.
(63)
De franske myndigheder hævder først og fremmest, at skattebestemmelsen ikke som helhed skal betragtes som støtte. Klassificeringen som statsstøtte bør være forbeholdt den del af foranstaltningen, der ikke vil være berettiget som følge af den pågældende forsikringsaktivitets særlige karakter i henhold til tilsynsstandarderne.
(64)
Udpegelsespolicernes særlige kendetegn, der har at gøre med betydelige prismæssige begrænsninger, udvælgelse af risici og forvaltning, vil gøre disse policer særlig følsomme over for risici i forbindelse med udsving i erstatningernes størrelse og antal i forhold til de oprindelige skøn og retfærdiggør således fuldt ud en særlig forsigtig hensættelsesordning.
(65)
Dels angår de risici, der imødegås af udpegelsespolicer, som tegnes som led i kollektive brancheoverenskomster, en del af befolkningen, der specifikt er forbundet med en branche og således er særlig følsomme over for konjunkturnedgange, der rammer denne sektor. Forventningen på lang sigt om disse konjunkturer gør det således nødvendigt at udjævne udpegelsesresultaterne på lang sigt.
(66)
Dels vedrører udpegelsespolicerne i henhold til virksomhedsaftaler nødvendigvis en begrænset del af befolkningen, hvilket således retfærdiggør forhøjede indbetalingssatser som følge af betydelige udsving i erstatningernes størrelse og antal.
(67)
Skattefradrag for hensættelser til udjævningsreserver under tilpassede og styrkede vilkår, ud over den almindelige skattemæssige foranstaltning i henhold til artikel 39 d GB i CGI, er således berettiget på lovgivnings- og tilsynsplan.
(68)
De franske myndigheder anfører dog, at det er meget vanskeligt præcis at begrunde de tilladte midler til disse tiltag som følge af de tekniske vanskeligheder, der er forbundet med at vurdere et »normalt« niveau for hensættelser til så specifikke risici. De franske myndigheder fastslår dog, at lofterne for fradragsberettigelse for hensættelser er blevet fastlagt i samråd med branchen.
(69)
For så vidt angår støttens forenelighed med det indre marked i henhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 2, litra a), bekræfter Frankrig, at de tre betingelser i denne bestemmelse er opfyldt. For så vidt angår støttens sociale karakter, fastslår Frankrig, at de gruppeforsikringspolicer, der forhandles på plads som led i brancheoverenskomster, sikrer et højt niveau for gensidig fordeling af risici samt et lavere præmieniveau end på markedet for individuelle policer, idet lønmodtagerne og deres familie får adgang til øgede garantier.
(70)
Som svar på Kommissionens argument om, at foranstaltningens sociale karakter ikke vil være fyldestgørende påvist, når man ser på tidspunktet for forsikringspolicens indgåelse, påpeger Frankrig, at tildelingen af støtten, inden forsikringsbegivenheden er opstået, er den eneste metode til at nå det forfulgte sociale mål.
(71)
For så vidt angår overførslen af støtten til den endelige forbruger, fastlægger Frankrig først og fremmest en sondring mellem kollektive brancheoverenskomster og virksomhedsaftaler. Selv om førstnævnte reelt kan være kendetegnet ved en overrepræsentation af pensions- og livsforsikringsselskaber, vil markedet blive genstand for en fornyet dynamik, og andre forsikringsaktører vil begynde at interessere sig for dette marked. Der vil under alle omstændigheder være tale om reel konkurrence mellem pensions- og livsforsikringsselskaber, hvilket vil sikre maksimal virkning til fordel for forsikringstageren. For så vidt angår den anden kategori (virksomhedsaftaler), er der en meget stærk konkurrence mellem aftalerne, og man kan ikke tale om en monopolsituation til fordel for pensions- og livsforsikringsselskaberne.
(72)
Ifølge de franske myndigheder kan samme logik anvendes, når nedsættelsen eller ændringen af priserne sker til fordel for virksomheden. Arbejdsgiverens deltagelse i finansieringen af garantien svarer til supplerende løn til medarbejderen/forsikringstageren og er således til fordel for denne.
(73)
For så vidt angår tilstedeværelsen af en de facto-forskelsbehandling til fordel for pensions- og livsforsikringsselskaberne, præciserer Frankrig, at foranstaltningen sætter alle operatører på lige fod uanset deres vedtægter. Markedet for pension og livsforsikring vil ikke være i en monopolsituation til fordel for pensions- og livsforsikringsselskaberne og er således allerede nu kendetegnet ved en betydelig konkurrence mellem de vigtigste aktører.
(74)
Frankrig minder endvidere om, at valget af forsikringsselskab (udpegelsesprocedure) henhører under arbejdsgiverens og personalerepræsentanternes ansvar. Gennemsigtigheden i og udbuddet af denne procedure vil finde sted under de sædvanlige vilkår på et marked, der er åbent for konkurrence. Udbuddet vil finde sted i form af indkaldelse af bud hos flere forsikringsselskaber på grundlag af udbudsbetingelser, der udarbejdes af arbejdsmarkedets parter.
(75)
Frankrig vurderer i øvrigt, at den undersøgte foranstaltning under alle omstændigheder kan betragtes som støtte, der skal fremme udviklingen af visse økonomiske aktiviteter, og som ikke ændrer samhandelsvilkårene på en måde, der strider mod den fælles interesse, hvilket er i overensstemmelse med EUF-traktatens artikel 107, stk. 3, litra c). Det påviste sociale mål med foranstaltningen vil dokumentere betydningen af udviklingen af markedet for pension og livsforsikring fremover.
(76)
Ifølge de franske myndigheder sigter udviklingen af de pensions- og livsforsikringspolicer, der omfatter en udpegelsesprocedure, mod at fremme etableringen af ordninger for supplerende socialsikring, som er mere gunstige og i højere grad beskytter lønmodtagerne, idet de styrker social dialog og inddragelse af arbejdstagerne.
(77)
Endelig tilføjer Frankrig, at tillægsforsikringsydelser inden for pension og livsforsikring som led i udpegelsesproceduren kan betragtes som en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse i henhold til EUF-traktatens artikel 106, stk. 2, navnlig når deltagelsen i ordningen er obligatorisk, og når der er tale om fælles forvaltning.
(78)
Den kollektive overenskomst, der fastlægger garantierne og udpeger forsikringsselskabet, kan gøres obligatorisk for alle lønmodtagere, tidligere lønmodtagere og retsefterfølgere i henhold til en udvidelsesprocedure (artikel L 911-3 og 911-4 i den franske lov om socialsikring) ved bekendtgørelse fra den kompetente minister. Det er denne bekendtgørelse, der bør opfattes som det dokument, hvormed en medlemsstat overdrager sine forpligtelser til offentlig tjeneste til en virksomhed.
(79)
Frankrig erkender, at beløbet for kompensationen (den skattemæssige besparelse) for tjenesteydelsen af almindelig økonomisk interesse ikke overholder de betingelser, der er fastlagt i fællesskabsrammebestemmelserne for statsstøtte i form af kompensation for offentlig tjeneste (25). Ikke desto mindre vurderer Frankrig, at disse betingelser ikke er tilpasset de særlige kendetegn ved de pågældende tiltag. Ifølge Frankrig er mekanismen med skattefradrag mere egnet og mere fleksibel end støtte på basis af en præcis evaluering af de supplerende udgifter til forvaltningen af den pågældende tjeneste.
VI. FRANKRIGS BEMÆRKNINGER TIL TREDJEPARTERNES KOMMENTARER
(80)
De franske myndigheder tager tredjeparternes bemærkninger til efterretning og svarer mere specifikt på bemærkningerne fra Fédération Française des Sociétés d’Assurance (FFSA).
(81)
For så vidt angår skattefritagelsen for solidariske og ansvarlige policer, anfører de franske myndigheder, at sammensætningen af forsikringsselskabernes portefølje er ensartet, således at procentdelen af solidariske og ansvarlige forsikringspolicer i forhold til andre typer sygeforsikringspolicer i dag altid vil være ens i de tre store kategorier af forsikringsselskaber på markedet (virksomheder i henhold til den franske forsikringslov, gensidige selskaber i henhold til den franske lov om gensidige selskaber og pensions- og livsforsikringsselskaber i henhold til den franske lov om socialsikring).
(82)
Med hensyn til de nye hensættelser til udjævningsreserver understreger Frankrig, at muligheden for at indgå aftaler med fagspecifik udpegelse er åben for alle operatører, både franske og udenlandske, der er aktive på markedet for supplerende pensioner og livsforsikringer.
(83)
Frankrig tilføjer endelig, at pensions- og livsforsikringsselskaberne ikke har en monopolsituation, og at der således ikke er tale om en diskriminerende fordel. Den kendsgerning, at åbningen af markedet for konkurrence sker langsomt og gradvist, skyldes en historisk faktor, men drager ikke den eksisterende konkurrence mellem pensions- og livsforsikringsselskaberne i tvivl. Den kendsgerning, at pensions- og livsforsikringsselskaberne i højere grad er specialiserede i denne sektor, er ikke tilstrækkelig til, at det kan konkluderes, at der er tale om forskelsbehandling.
VII. SUPPLERENDE OPLYSNINGER INDSENDT AF FRANKRIG EFTER SUSPENSIONEN AF PROCEDUREN
(84)
I løbet af undersøgelsesproceduren har Kommissionens tjenestegrene foreslået Frankrig flere muligheder for at gøre støtteordningerne forenelige med det indre marked i henhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 2.
(85)
For så vidt angår den første foranstaltning (fritagelse for selskabsskat og CET for administrationsaktiviteter i tilknytning til solidariske og ansvarlige forsikringspolicer), blev følgende muligheder foreslået:
-
For at sikre, at det andet kriterium (reel overførsel af fordelen) er opfyldt, blev Frankrig foreslået at lade sig inspirere af den støtteordning, som Kommissionen tidligere havde godkendt for supplerende sundhedsforsikring for franske funktionærer (N 911/06), en ordning med skattelempelser for individuelle forbrugere, eller en hvilken som helst ordning, der gør det muligt at sikre reel virkning af støtten.
-
Med henblik på at undgå forskelsbehandling blev de franske myndigheder opfordret til at undersøge mekanismen med tærskelværdier igen.
(86)
Ved skrivelse af 27. maj 2010 meddelte Frankrig dog, at man havde besluttet at bevare den anmeldte støtteordning uændret, og bekræftede sin analyse, i henhold til hvilken de anmeldte ordninger var forenelige med det indre marked efter EUF-traktatens artikel 107, stk. 2, litra a).
(87)
I samme skrivelse tilføjede Frankrig, at supplerende sundhedsforsikringspolicer er et produkt, der gør forsikringstagerne loyale, og som gør det muligt derefter til samme forsikringstagere at tilbyde mere indbringende produkter i lighed med livsforsikringspolicer. For at skabe loyale kunder vil markedsaktørerne således blive tilskyndet til at udøve en attraktiv prispolitik. Under disse vilkår vil den skattemæssige fordel, som et selskab har opnået, og som det har ladet komme til udtryk i forsikringstagernes bidrag, have den direkte virkning, at selskabet vil tilpasse priserne til konkurrenternes og således sikre en virkning til fordel for alle forsikringstagere.
(88)
Vedrørende den anden foranstaltning (supplerende skattefradrag for hensættelser til udjævningsreserver) har Kommissionens tjenestegrene foreslået Frankrig følgende muligheder:
-
For at sikre, at det andet kriterium (reel overførsel af fordelen) er opfyldt, blev Frankrig foreslået at lade sig inspirere af den støtteordning, som Kommissionen tidligere havde godkendt for supplerende sundhedsforsikring for franske funktionærer (N 911/06), en ordning med skattelempelser for individuelle forbrugere, eller en hvilken som helst ordning, der gør det muligt at sikre reel virkning af støtten.
-
Med henblik på at undgå forskelsbehandling blev de franske myndigheder opfordret til at overveje at indføre en obligatorisk og gennemsigtig mekanisme for udbud i forbindelse med tildeling af udpegelsespolicer.
(89)
Som for den første foranstaltning besluttede Frankrig imidlertid at bevare den anmeldte støtteordning til fordel for udvikling af kollektive pensions- og livsforsikringstiltag.
(90)
I sin skrivelse af 27. maj 2010 bekræftede Frankrig på ny den særlig bindende karakter af udpegelsen, som skulle retfærdiggøre en særlig forsigtig hensættelsesordning. Det er således kun i meget begrænset omfang, at hensættelser til udjævningsreserver kan opfattes som statsstøtte, og at deres forenelighed med det indre marked bør undersøges.
VIII. VURDERING AF STØTTEN
VIII.1. Fritagelse for selskabsskat og CET for administrationsaktiviteter i tilknytning til solidariske og ansvarlige forsikringspolicer
(91)
Under henvisning til Domstolens retspraksis i Albany-sagen (26) bekræfter CTIP, at de branchespecifikke overenskomstbestemte ordninger som følge af deres karakter og formål ikke falder ind under EU’s konkurrenceretlige bestemmelser.
(92)
Kommissionen bemærker dog, at den foranstaltning, som førnævnte retspraksis er rettet mod, hovedsagelig vedrører lovbestemt obligatorisk tilslutning for industrivirksomheder til en erhvervspensionsfond, der har enerettighed. I denne henseende skal det bemærkes, at fritagelsesordningen i forbindelse med den første foranstaltning ligeledes er rettet mod individuelle policer samt gruppeforsikringspolicer med frivillig deltagelse. Derudover indskriver de gruppeforsikringspolicer med obligatorisk deltagelse, som er mål for foranstaltningen, sig i arbejdsmarkedets parters frie valg til at indgå sådanne kollektive overenskomster og ikke i en retlig forpligtelse til at indgå sådanne aftaler eller tiltræde en erhvervspensionsfond eller en tværfaglig erhvervspensionsfond, som det var tilfældet i Albany-sagen.
(93)
Domstolens dom bekræfter dernæst, at ordningerne for imødegåelse af risici, der supplerer det lovbestemte socialsikringssystem som det, der i sagen blev meddelt af de franske myndigheder, er underkastet konkurrencereglerne, og at de fonde, der udgør sådanne ordninger, svarer til virksomhedsbegrebet i henhold til EUF-traktatens artikel 101 ff. (27).
(94)
Kommissionen vurderer således, at forsikringsordningen under den første foranstaltning ikke falder uden for traktatens konkurrenceretlige bestemmelser og navnlig bestemmelserne om forbud mod statsstøtte.
(95)
Socialsikringen (den obligatoriske sygeforsikringsordning) godtgør kun en del af udgifterne til sundhedsplejen for forsikringstagere under socialsikringen. De supplerende sundhedsforsikringer dækker således den del af ydelserne, der ikke finansieres af den obligatoriske sygeforsikringsordning.
(96)
Markedet for supplerende sundhedsforsikringer omfatter hovedsagelig følgende tre grupper aktører:
-
gensidige selskaber og sammenslutninger af gensidige selskaber, der reguleres af den franske lov om gensidige selskaber
-
pensions- og livsforsikringsselskaber, der reguleres af den franske lov om socialsikring
-
forsikringsselskaber, der reguleres af den franske forsikringslov.
(97)
Ifølge en skrivelse fra de franske myndigheder af 21. december 2007 er der 263 forsikringsselskaber, 66 pensions- og livsforsikringsselskaber og 1 201 gensidige selskaber på markedet for supplerende sundhedsforsikringer. De franske myndigheder anfører endvidere, at de 20 største aktører på markedet i 2006 kun havde en markedsandel på 35 %, hvor ingen af aktørerne havde en markedsandel på over 4 %, og endvidere at 65 % af markedet bestod af aktører, der havde en markedsandel på under 1 % (28).
(98)
Ifølge officielle tal fra 2009 udgjorde antallet af aktører på dette marked ved udgangen af 2008 kun 876, og tallet har været konstant faldende siden 2001 (tallet var i 2008 faldet med 48 % i forhold til 2001) (29). Der var 748 gensidige selskaber, 92 forsikringsselskaber og 36 pensions- og livsforsikringsselskaber.
(99)
Ifølge en nylig analyse foretaget af den franske konkurrencemyndighed ligger de største markedsandele på markedet for individuelle supplerende sundhedsforsikringer hos Mutuelle Générale de l’Education Nationale - MGEN (med en markedsandel på 7,7 %), det gensidige forsikringsselskab Groupama (30) (med en markedsandel på 6,7 %) og forsikringsselskabet Swiss Life (med en markedsandel på 4 %) (31).
(100)
Når det gælder markedet for supplerende gruppeforsikringer, tilhører de største markedsandele forsikringsselskabet Axa (med en markedsandel på 17,51 %), gruppen af pensions- og livsforsikringsselskaber Malakoff-Médéric (med en markedsandel på 8,7 %) og enheden AG2R-La Mondiale-Prémalliance (32) (med en markedsandel på 6,9 %) (33).
(101)
Til trods for opfordringer til de franske myndigheder har Kommissionen ikke modtaget nærmere oplysninger om strukturen i markedet for supplerende sundhedsforsikringer, f.eks. vedrørende grupper af gensidige selskaber, gensidige selskaber, sammenslutninger af gensidige selskaber og pensions- og livsforsikringsselskaber. Derudover har de franske myndigheder til trods for Kommissionens opfordringer ikke kunnet fremsende statistikker over solidariske og ansvarlige policer (hverken på globalt plan eller for de enkelte kategorier af markedsaktører). Statistikkerne i tabellen i henholdsvis betragtning 102 og 103 vedrører således hele markedet for supplerende sundhedsforsikringer, herunder de policer, der ikke opfylder de betingelser, som gør det muligt at modtage støtte under den anmeldte foranstaltning. I en rapport, der blev offentliggjort af den franske revisionsret (Cour des Comptes) i 2008 (34), fremhæves i øvrigt de betydelige statistiske mangler med hensyn til supplerende forsikring, for så vidt angår antal forsikringstagere, deres fordeling på de forskellige kategorier af forsikringsselskaber og de forskellige typer policer (individuel police, frivillig gruppepolice og obligatorisk gruppepolice) samt beløbet for de udgifter, der blev godtgjort, fordelt på husholdnings- og indtægtskategorier. I henhold til analyser foretaget af den nationale konkurrencemyndighed forekommer dette marked imidlertid opsplittet eller endda meget opsplittet, for så vidt angår individuelle policer (35), som dog kun udgør et undermarked i forbindelse med den første anmeldte foranstaltning.
(102)
Mellem 2001 og 2007 udviklede denne sektor sig voldsomt, hvilket fremgår af tabellen sidst i denne betragtning (36). Disse selskabers samlede omsætning nåede op på 27,4 mia. EUR i 2007, hvilket er en stigning på 55,8 % i forhold til 2001 eller en gennemsnitlig årlig stigning på 7,6 %. Omsætningen i 2008 var på over 29 mia. EUR, hvilket er en stigning på 6 % i forhold til 2007 (37).
Udvikling i de supplerende forsikringsselskabers omsætning 2001-2007
(mia. EUR)
Gensidige selskaber
Pensions- og livsforsikringsselskaber
Forsikringsselskaber
I alt
2001
10,6
3,3
3,7
17,6
2007
16,0
4,7
6,7
27,4
2001-2007
+50,5 %
+43,15 %
+82,13 %
+55,8 %
(103)
Ifølge de tal, som de franske myndigheder har fremsendt, er fordelingen mellem individuelle policer og gruppepolicer som følger (tal for 2004):
Pensions- og livsforsikringsselskaber
Gensidige selskaber
Forsikringsselskaber
Gruppeforsikringspolicer
38 %
33 %
29 %
Individuelle forsikringspolicer
6 %
67 %
27 %
Gruppeforsikringspolicer + individuelle forsikringspolicer
18 %
54 %
28 %
(104)
De gensidige selskaber og sammenslutningerne af gensidige selskaber tegner overvejende individuelle forsikringspolicer, mens pensions- og livsforsikringsselskaberne overvejende tegner gruppeforsikringspolicer (virksomheds- eller branchepolicer). Forsikringsselskaberne har derimod en mere balanceret portefølje.
(105)
Befolkningens dækning er i øvrigt steget betydeligt, nemlig fra 84 % i 1996 til 92,8 % i 2006. Der er 32-38 millioner forsikringstagere i de gensidige selskaber, 13 millioner i forsikringsselskaberne og 11 millioner i pensions- og livsforsikringsselskaberne, hvortil kommer 4 millioner forsikringstagere inden for CMU-C (grundlæggende sygeforsikringsdækning), som tilbyder en gratis tillægsdækning til de dårligst stillede. Det betyder, at 7-8 % af de franske statsborgere i dag ikke har nogen tillægsdækning (38).
(106)
I henhold til artikel 107 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde er »statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med det indre marked, i det omfang den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne«.
(107)
En foranstaltning udgør således statsstøtte, hvis følgende betingelser alle er opfyldt, nemlig: 1) den pågældende foranstaltning giver en fordel 2) ved hjælp af statsmidler, 3) denne fordel er selektiv, og 4) den pågældende foranstaltning fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene og kan påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne.
(108)
Der er ingen tvivl om, at fritagelser eller fradrag for selskabsskat og CET, der består i at fjerne eller reducere en udgift, som de pågældende virksomheder normalt skal afholde, udgør en fordel for deres modtagere (39). I den forbindelse udgør skattefritagelser eller -fradrag således økonomiske fordele.
(109)
For så vidt angår CTIP’s henvisning til en eventuel offentlig tjeneste, bemærker Kommissionen, at de betingelser, der blev identificeret i Altmark-sagen (40) (for i visse tilfælde at udelukke, at tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse klassificeres som statsstøtte), ikke er opfyldt i denne sag (jf. navnlig betragtning 144 - den tredje betingelse i Altmark-sagen er faktisk fravær af overkompensation). Der er således ganske rigtigt tale om en økonomisk fordel.
(110)
Disse fordele tildeles af den franske stat, der hermed frasiger sig at modtage skatteindtægter. Fordelen tildeles således ved hjælp af statsmidler.
(111)
Denne foranstaltning har endvidere selektiv karakter. Den selektive karakter beror dels på begrænsningen af den pågældende foranstaltning til en økonomisk sektor, nemlig forsikringsbranchen, og dels dens begrænsning inden for denne branche til en specifik type policer (undersektor). I denne henseende skal det først konstateres, at selskabsskatten er en skat, hvis anvendelsesområde dækker samtlige selskaber, uanset i hvilken sektor de opererer. En fritagelse for denne skat, som udelukkende gælder forsikringsbranchen, er således en fravigelse fra den almindelige selskabsskatteordning, der er til specifik fordel for visse virksomheder. Det samme gælder fritagelsen for CET. Den pågældende fritagelse er i øvrigt inden for forsikringsbranchen ligeledes til fordel for tegnelsen af bestemte sygeforsikringspolicer, i dette tilfælde solidariske og ansvarlige sygeforsikringspolicer. Foranstaltningen er således til fordel for operatører, der er bundet af »solidariske« policer, på bekostning af operatører, der er bundet af »klassiske« policer.
(112)
Ud over den kendsgerning, at forsikringsbranchen er genstand for samhandel i EU, skal det endelig bemærkes, at når en medlemsstat yder støtte til en virksomhed, kan den indenlandske produktion derved blive opretholdt eller forøget med den konsekvens, at chancerne for de virksomheder, der er etableret i de øvrige medlemsstater, for at eksportere deres produkter til denne medlemsstats marked herved formindskes (41).
(113)
De pågældende virksomheders stilling vil derfor blive styrket i forbindelse med samhandel i EU. Denne foranstaltning kan dermed skabe konkurrenceforvridninger og påvirke samhandelen i EU.
(114)
Det skal således konkluderes, at den første foranstaltning rent faktisk udgør statsstøtte efter EUF-traktatens artikel 107, stk. 1. Frankrig bestrider ikke denne klassificering.
(115)
Idet den anmeldte foranstaltning udgør statsstøtte, skal der foretages en analyse af dens forenelighed med det indre marked. De franske myndigheder mener, at den pågældende foranstaltning udgør statsstøtte, der er forenelig med det indre marked i henhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 2, litra a).
(116)
Traktatens artikel 107, stk. 2, litra a), lyder som følger: »Forenelige med det indre marked er: a) støtte af social karakter til enkelte forbrugere, forudsat at den ydes uden forskelsbehandling med hensyn til varernes oprindelse«.
(117)
En statsstøtteforanstaltning anses for at være forenelig med det indre marked i henhold til denne bestemmelse, når følgende tre betingelser er opfyldt:
1)
Støtten skal være af social karakter
2)
Støtten skal ydes til de enkelte forbrugere
3)
Støtten skal ydes uden forskelsbehandling med hensyn til varernes oprindelse.
(118)
Det skal først og fremmest præciseres, at EUF-traktatens artikel 107, stk. 2, fraviger princippet om forbud mod statsstøtte som fastlagt i artikel 107, stk. 1, og således skal fortolkes restriktivt (42).
(119)
For så vidt angår nærmere bestemt anvendelsesområdet for EUF-traktatens artikel 107, stk. 2, litra a), skal det imidlertid bemærkes, at Kommissionens beslutningspraksis ikke udelukker, at støtten ydes til en formidler, der forpligter sig til at fordele den til de enkelte forbrugere (43). Den etablerede mekanisme skal dog i et sådant tilfælde sikre en reel overførsel til den endelige forbruger.
(120)
Ifølge Kommissionen synes foranstaltningens sociale karakter (første kriterium) i det store hele påvist, i den udstrækning formålet er at opveje en ulempe for personer, som på grund af deres alder, helbredstilstand eller økonomiske formående finder det vanskeligt at opnå en supplerende sygeforsikringsdækning. Artikel 207 i CGI fastlægger kriterier af social karakter, der skal opfyldes af forsikringsselskaberne for at opnå støtteberettigelse under foranstaltningen (44). Disse kriterier indfører minimumsprocentdele af visse udsatte befolkningsgrupper, herunder personer med lav indkomst eller ældre, i de pågældende selskabers forsikringsportefølje. Det foreløbige forslag til dekret, som de franske myndigheder fremsendte, og som fastlægger visse vilkår for prisgraduering i henhold til forsikringstagernes sociale situation (45), bekræfter foranstaltningens sociale karakter til fordel for udsatte befolkningsgrupper.
(121)
Til gengæld har Kommissionens undersøgelse af foranstaltningen ikke givet anledning til at konstatere, at støtten reelt er til fordel for de enkelte forbrugere (andet kriterium).
(122)
Ifølge de franske myndigheder er den støtte, der tildeles virksomhederne, indirekte til fordel for de enkelte forbrugere. Den stærke konkurrence på markedet for supplerende sundhedsforsikringer sikrer angiveligt, at den støtte, som virksomhederne modtager, overføres til forbrugeren i forbindelse med fastsættelsen af de præmiebeløb, der opkræves fra forbrugeren.
(123)
I denne henseende skal det bemærkes, at den fritagelse, som Frankrig anvender på afgiften på solidariske sygeforsikringspolicer, af Kommissionen blev klassificeret som statsstøtte, der er forenelig med det indre marked i henhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 2, litra a) (46). Der var faktisk ingen tvivl om, at skattefritagelsen i dette tilfælde først og fremmest var til fordel for de enkelte forbrugere, som reelt oppebar udgifterne ved skatten. Skattebeløbet udgjorde en bestanddel af præmiernes beløb, og fritagelsen for skat i forbindelse med solidariske policer nedbragte præmierne tilsvarende.
(124)
I den foreliggende sag ydes støtten ikke i form af en skattefritagelse, der er indirekte proportionel med forsikringstagerens præmiebeløb, men gennem en fritagelse for selskabsskat, der beregnes på grundlag af forsikringsselskabets overskud fordelt på samtlige de forsikringstagere, der har tegnet en solidarisk og ansvarlig police.
(125)
Den reelle overførsel til den endelige forbruger af selskabsskattefritagelsen er mildest talt usikker. Dels er Kommissionen ikke i besiddelse af dokumentation for, at selskabsskatten (og fritagelsen for en sådan skat) reelt overføres til den endelige forbruger på det pågældende marked. En ny rapport fra den franske revisionsret har desuden afsløret tilstedeværelsen af meget betydelige stigninger i fortjenstmargenerne inden for forsikringsbranchen i de seneste år (fra 12 % i 2003 til 23 % i 2007) (47). I denne sammenhæng med betydelige stigninger i fortjenstmargenerne er det vanskeligt at konkludere, at der eksisterer en markedsmekanisme, som sikrer, at fordelen ved fritagelsen for selskabsskat reelt overføres til de endelige forbrugere.
(126)
CTIP hævder i øvrigt, at en del af overskuddet skal hensættes til reserver for at overholde kravene om solvensmargen, og det vil således ikke være usædvanligt, at i det mindste en del af fordelen tjener til helt eller delvist at dække den årlige stigning i kravene til solvensmargen. I henhold til dette argument ville foranstaltningen nærmere give anledning til øget overskud for forsikringsselskaberne end faldende priser for imødegåelse af de pågældende risici for forbrugerne.
(127)
Endelig skal det bemærkes, at Kommissionens vurdering berøres ikke af Frankrigs argument om, at supplerende sundhedsforsikringspolicer er et produkt, der gør forsikringstagerne loyale over for forsikringsselskaberne, som således vil blive tilskyndet til at udøve en attraktiv prispolitik. Det skal da også bemærkes, at EUF-traktatens artikel 107, stk. 2, litra a), indeholder et krav om, at fordelen reelt skal overføre til de enkelte forbrugere. Den blotte kendsgerning, at der findes et incitament til at overføre en del af fordelen til de endelige forbrugere, er således ikke tilstrækkelig til at opfylde kravet om en reel overførsel.
(128)
Kommissionen vurderer således, at foranstaltningen ikke garanterer en reel overførsel af fordelen til de endelige forbrugere som krævet i henhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 2, litra a).
(129)
I Kommissionens undersøgelse konkluderes det endvidere, at betingelsen om ikke-forskelsbehandling med hensyn til varernes oprindelse ikke er opfyldt (tredje kriterium). For at vurdere, om betingelsen er opfyldt, må Kommissionen efterprøve, om forbrugerne som anført af Frankrig drager fordel af den pågældende støtte, uanset hvilken produkt- eller tjenesteudbyder der måtte opfylde det sociale kriterium, og at der ikke er tale om nogen hindring for adgangen til de pågældende markeder for de forsikringsselskaber, der er etableret i EU (48). Ud over de betingelser, der er knyttet til de støtteberettigede policetyper, skal virksomheder, der ønsker at modtage støtte under ordningen, overholde tærskelværdier angående antallet (120 000/150 000 policer) og procentdelen (85 %/93 %) af solidariske og ansvarlige policer i deres porteføljer af supplerende sundhedsforsikringspolicer.
(130)
De franske myndigheder mener, at disse tærskelværdier skaber et incitament til massiv udvikling af denne type policer ved at sikre gensidig fordeling af den »dårlige risiko«, der er forbundet med forsikringstagerens alder eller økonomiske formående, i deres portefølje, og at de endvidere er nødvendige for at undgå, at den skattemæssige fordel angår en for lille andel af selskabernes aktiviteter, samt for at nå målene om solidaritet og gensidig fordeling. Forfølgelsen af foranstaltningens sociale mål kan kun sikres ved en mekanisme, der pålægger forsikringsselskaberne i deres portefølje af sygeforsikringspolicer at have et minimumsantal af eller en betydelig procentdel solidariske og ansvarlige policer. I fravær af denne tærskelværdi vil ingen bestemmelse sikre en stigning i dækningen af de befolkningskategorier, der på nuværende tidspunkt ikke er dækket, og skattefritagelserne vil blot udmunde i en dødvægtseffekt for forsikringsselskaberne. Tærskelværdien som procentdel vil gøre det muligt for små selskaber, der nærmest udelukkende beskæftiger sig med denne type policer uden at nå en kvantitativ tærskelværdi, at få gavn af foranstaltningen, hvorimod tærskelværdierne som absolut værdi vil gøre det muligt for de selskaber, der tilbyder et betydeligt antal af denne type policer (uden at der udelukkende er tale om denne type) at få gavn af foranstaltningen.
(131)
Kommissionen konstaterer først og fremmest, at de franske myndigheder hverken har kunnet stille præcise oplysninger til rådighed om den aktuelle fordeling af solidariske og ansvarlige policer mellem de forskellige markedsaktører eller om antallet og procentdelen af disse policer i deres porteføljer. Af Kommissionens analyse fremgår det dog, at de gensidige selskaber og sammenslutningerne af gensidige selskaber juridisk er forpligtede til udelukkende at tilbyde solidariske policer (49). I praksis fremgår det endvidere, at pensions- og livsforsikringsselskaberne er underlagt samme forpligtelse. De gensidige selskaber og pensions- og livsforsikringsselskaberne skal således stadig opfylde tærskelværdikriteriet som procentdel, hvorimod de forsikringsselskaber, der kun i begrænset omfang er til stede på markedet for solidariske policer og ønsker at beskæftige sig hermed, kan få problemer med at opfylde tærskelværdikriterierne (både som procentdel og i absolutte værdier) og således opnå skattefritagelser. Det gælder nærmere bestemt forsikringsselskaber, der i forvejen har en betydelig portefølje af »klassiske« supplerende sundhedsforsikringspolicer, som ikke opfylder kriterierne for at blive vurderet som solidariske policer.
(132)
I den forbindelse vil tærskelværdierne således uanset forsikringsselskabet ikke føre til en tilsvarende indsats og vil ikke have nogen tilskyndende virkning på de forsikringsselskaber, der allerede opfylder tærskelværdikriterierne (særlig gensidige selskaber, sammenslutninger af gensidige selskaber og pensions- og livsforsikringsselskaber). I modsætning til, hvad Frankrig hævder, vil indførelsen af tærskelværdier således ikke forhindre en eventuel dødvægtseffekt.
(133)
Det er Kommissionens vurdering, at disse tærskelværdier blot vil medføre en forskelsbehandling med hensyn til varernes oprindelse. Tærsklerne synes således at udelukke en række selskaber fra fritagelsen, selv om sådanne selskaber måtte udbyde de solidariske og ansvarlige policer, som de franske myndigheder ønsker at støtte. Tærsklerne synes endvidere at kunne være til fordel for de selskaber, der allerede er til stede på markedet, og kunne udgøre en hindring for adgangen til de pågældende markeder, idet visse aktører måske ikke vil kunne eller vil frygte ikke at kunne overholde tærsklerne.
(134)
Endelig er det sandsynligt, at støttebeløbet er forskelligt fra forsikringsselskab til forsikringsselskab afhængigt af overskuddet af de pågældende tiltag, hvilket ikke vil være i overensstemmelse med kravet om, at forbrugerne skal drage fordel af støtten, uanset hvilken produkt- eller tjenesteudbyder der måtte opfylde det sociale kriterium (50).
(135)
Det skal således konkluderes, at den støtteordning, der er anmeldt af Frankrig til fordel for udviklingen af solidariske og ansvarlige policer, ikke er forenelig med det indre marked i henhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 2, litra a).
(136)
Frankrig påberåber sig ikke eksplicit andre bestemmelser vedrørende foreneligheden af statsstøtte, men det kan konstateres, at ingen af de forenelighedskriterier, der er fastlagt i EUF-traktatens artikel 107, stk. 2 og 3, finder anvendelse i indeværende sag.
(137)
For så vidt angår bestemmelserne i EUF-traktatens artikel 107, stk. 2, ud over litra a), kan det konstateres, at forenelighedskriterierne i litra b) og c) naturligvis ikke finder anvendelse.
(138)
I henhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 3, litra c), kan en støtte betragtes som forenelig med det indre marked, hvis den har til formål at fremme udviklingen af visse erhvervsgrene eller økonomiske regioner, når den ikke ændrer samhandelsvilkårene på en måde, der strider mod den fælles interesse.
(139)
Ifølge FNMF vil støtten være beregnet til at fremme udviklingen af den supplerende sundhedsforsikringsdækning, der respekterer den solidariske og ansvarlige karakter, på betingelser, som ikke ændrer samhandelsvilkårene på en måde, der strider mod den fælles interesse. Kommissionen har dog til trods for anmodninger herom til de franske myndigheder hverken modtaget statistiske oplysninger til støtte for anvendelsen af forenelighedskriteriet i foregående betragtning, vedrørende virkningen af de eksisterende skatteforanstaltninger på udbredelsen af solidariske og ansvarlige policer eller vedrørende forholdet mellem den supplerende fordel og de udgifter eller supplerende krav, der er forbundet med denne type policer. Kommissionen kan således ikke fastslå, at de nye fritagelser, der skal nå de beskrevne mål, er nødvendige og står i rimeligt forhold til målet. Under alle omstændigheder skal det konstateres, at fritagelsen for selskabsskat hverken er forbundet med gennemførelsen af investeringer eller oprettelsen af arbejdspladser eller specifikke projekter. Den er således en fungerende løbende lempelse af udgifterne, som udgør statsstøtte, og som ikke i henhold til en konstant praksis kan erklæres forenelig med det indre marked i henhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 3.
(140)
Endelig påberåber Frankrig sig ikke andre forenelighedskriterier i henhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 3.
(141)
I henhold til CTIP har foranstaltninger, der er baseret på kollektive overenskomster og aftaler, såsom den aktuelle foranstaltning, til formål at afhjælpe utilstrækkelighederne i socialsikringen. Kommissionen bemærker, at CTIP ikke eksplicit nævner tilstedeværelsen af en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, og Frankrig, som skal påvise den pågældende støttes forenelighed med traktaten, påberåber sig ikke EUF-traktatens artikel 106, stk. 2. Under disse omstændigheder kan Kommissionen ikke vurdere støttens forenelighed med EUF-traktatens artikel 106, stk. 2. Kommissionen bemærker i øvrigt følgende.
(142)
Det bestemmes i EUF-traktatens artikel 106, stk. 2, at virksomheder, der har fået overdraget at udføre tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, eller som har karakter af fiskale monopoler, er underkastet traktaternes bestemmelser, navnlig konkurrencereglerne, i det omfang anvendelsen af disse bestemmelser ikke retligt eller faktisk hindrer opfyldelsen af de særlige opgaver, som er betroet dem. Udviklingen af samhandelen må ikke påvirkes i et sådant omfang, at det strider mod Unionens interesse.
(143)
Det fremgår klart af Domstolens retspraksis, at med undtagelse af de sektorer, hvor der findes EU-regler på området, har medlemsstaterne vide skønsbeføjelser, hvad angår arten af de tjenesteydelser, der kan betegnes som værende af almindelig økonomisk interesse. Selv hvis det forudsættes, at det i dette tilfælde drejer sig om en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse (hvilket ikke påstås af Frankrig), kan det med hensyn til EUF-traktatens artikel 106, stk. 2, konstateres, at den kompensation, som udbetales til virksomheder, der har fået overdraget at udføre en offentlig tjeneste, ikke må overstige omkostningerne ved at levere den offentlige tjeneste under hensyntagen til indtægterne herved samt en rimelig fortjeneste for opfyldelsen af disse forpligtelser.
(144)
I den forbindelse er det tilstrækkeligt at konstatere, at den pågældende skatteforanstaltning ikke omfatter en mekanisme, der gør det muligt at udelukke en overkompensation i forhold til udgifterne for de pågældende operatører. Det skal konstateres, at støttebeløbet (skattefritagelser for de pågældende tiltag) ikke på nogen måde er forbundet med ekstraudgifter for forsikringsselskaberne. Det er heller ikke forbundet med de præmier, der betales af forsikringstagerne, eller antallet af policer.
(145)
I den forbindelse konkluderer Kommissionen, at den pågældende foranstaltning under alle omstændigheder ikke kan erklæres forenelig med det indre marked i henhold til EUF-traktatens artikel 106, stk. 2.
VIII.2. Skattefradrag for hensættelser til udjævningsreserver vedrørende visse supplerende gruppeforsikringspolicer
(146)
Markedet for »pension og livsforsikring« omfatter tiltag, der skal forebygge og imødegå risikoen for død, risici for skade på legeme eller i forbindelse med svangerskab og barsel eller risici for uarbejdsdygtighed eller invaliditet eller arbejdsløshed (51) som supplement til det lovbestemte socialsikringssystem.
(147)
Pensions- og livsforsikringsdækning sikrer:
-
lettere adgang til lægehjælp ved at tildele supplerende godtgørelse for sundhedsudgifter i forbindelse med sygdom, svangerskab og barsel, ulykker osv.
-
fuld eller delvis opretholdelse af løn i forbindelse med arbejdsophør, invaliditet eller uarbejdsdygtighed
-
garanteret kapital og pension til ægtefælle og børn i tilfælde af forsikringstagerens død
-
supplerende finansielle midler i tilfælde af behov for pleje.
(148)
Der findes tre typer virksomhedskategorier på dette marked: selskaber, der reguleres af den franske forsikringslov (forsikringsselskaber, gensidige forsikringsselskaber og bankfilialer), gensidige selskaber, der reguleres af den franske lov om gensidige selskaber, og pensions- og livsforsikringsselskaber, der reguleres af den franske lov om socialsikring.
(149)
Forsikringer i pensions- og livsforsikringsselskaber kan tegnes enten som gruppepolicer ved at deltage i en gruppepolice gennem arbejdsgiveren, en branche eller tværfagligt eller individuelt ved at henvende sig direkte til et forsikringsselskab eller et gensidigt selskab.
(150)
I dag er et meget stort flertal af lønmodtagerne dækket af en gruppeforsikringspolice. Deltagelsen kan være obligatorisk eller frivillig.
(151)
En gruppeforsikringsordning er en del af et trevejsforhold:
-
Arbejdsgiveren forpligter sig over for lønmodtagerne og tegner en forsikringspolice (52)
-
Forsikringsselskabet dækker risikoen til gengæld for indkassering af bidrag
-
Lønmodtagerne er de begunstigede.
(152)
Ifølge de franske myndigheders skøn for 2005 tegnede markedet for pension og livsforsikring sig for en årlig omsætning på 20 mia. EUR (individuelle forsikringer og gruppeforsikringer). Forsikringsselskaberne havde den største markedsandel med 71 % af de indkasserede bidrag, mens pensions- og livsforsikringsselskaberne havde en markedsandel på henholdsvis 21 % og 8 %. Det skal dog præciseres, at disse tal vedrører samtlige policekategorier i denne sektor: individuel police, gruppeforsikringspolice med frivillig deltagelse og gruppeforsikringspolice med obligatorisk deltagelse.
(153)
De franske myndigheder mener i øvrigt, at markedet for policer med branchespecifik udpegelse (53) til imødegåelse af risici for død, uarbejdsdygtighed og invaliditet er på over 4 mia. EUR og omfatter stort set alle de pensions- og livsforsikringstiltag, der er dækket af pensions- og livsforsikringsselskaberne (4,2 mia. EUR), samt en del af forsikringsselskabernes og de gensidige selskabers gruppeforsikringspolicer. Der er dog ikke meddelt noget præcist tal for sidstnævntes markedsandel inden for udpegelsespolicer.
(154)
Selv om Frankrig i sin meddelelse har erkendt, at foranstaltningen udgør statsstøtte, har landet efterfølgende bemærket, at mindst en del af foranstaltningen ikke bør opfattes som statsstøtte i henhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 1, som følge af udpegelsespolicernes særlige kendetegn (betydelige prismæssige begrænsninger, udvælgelse af risici og forvaltning), som angiveligt vil gøre disse policer særlig følsomme over for risici for udsving i erstatningernes størrelse og antal i forhold til de oprindelige skøn, hvilket således fuldt ud retfærdiggør en særlig forsigtig hensættelsesordning og således et højere skattefradrag for hensættelser til udjævningsreserver, uden at det giver anledning til tilstedeværelsen af en fordel.
(155)
Frankrig vurderer således, at skattefradraget for hensættelser til udjævningsreserver under tilpassede og styrkede vilkår, ud over den almindelige skatteforanstaltning i henhold til artikel 39 d GB i CGI, således er berettiget på lovgivnings- og tilsynsplan og ikke udgør en fordel.
(156)
Det skal derfor først og fremmest undersøges, om foranstaltningen giver anledning til tilstedeværelsen af en fordel for de pågældende forsikringsselskaber.
(157)
I henhold til førnævnte lovs artikel 39, stk. 1, 5o, kan der ydes fradrag for »hensættelser til reserver, der skal sikre mod tab eller klart præciserede udgifter, og som igangværende begivenheder sandsynliggør, såfremt de reelt er konstateret i posteringerne for regnskabsåret«. I loven fastlægges der i visse tilfælde et fast fradrag for bestemte typer tiltag. Det gælder nærmere bestemt forsikrings- og genforsikringsområdet, hvor lovens artikel 39 d G til 39 d GD fastlægger specifikke regler inden for fradragsberettigelse for hensættelser med henblik på at tage hensyn til de særlige kendetegn ved forsikringsbranchen, hvis hovedaktivitet netop er at imødegå risici. For at fastlægge, om der er tale om en fordel, skal det således undersøges, om de tiltag, der er dækket af foranstaltningen, reelt medfører tab eller supplerende udgifter i henhold til førnævnte lovs artikel 39, stk. 1, 5o, i det omfang der er fastlagt i artikel 39 d.
(158)
Foreløbig skal princippet om, at karakteren og intensiteten af risici i forbindelse med erstatningernes størrelse og antal inden for sektoren for supplerende forsikring mod risiciene for død, uarbejdsdygtighed og invaliditet kan variere i forhold til de dækkede befolkningskategorier og dækningsformerne, accepteres (individuelle policer/gruppepolicer, frivillige/obligatoriske policer).
(159)
Policer i henhold til virksomhedsaftaler, herunder udpegelsespolicer under sådanne aftaler, vedrører en begrænset del af befolkningen. De medfører en »spidsrisiko« (risiko vedrørende erstatningernes størrelse og antal i den pågældende virksomhed) uden altid at indebære en mulighed for gensidig fordeling over en stor befolkningsgruppe. Gruppepolicer, der retter sig mod en sektor (branche), vedrører derimod en større befolkningsgruppe og medfører således på forhånd en større grad af gensidig fordeling. For så vidt angår sidstnævnte type police, vil der ikke desto mindre være et kraftigt sammenfald mellem erstatningernes størrelse og antal og kriseperioder, der kan ramme en hel økonomisk sektor. I henhold til CTIP vil kriseperioder forstærke udsvingene i erstatningernes størrelse og antal på brancheniveau.
(160)
For så vidt angår gruppeforsikringspolicer med udpegelse i henhold til virksomhedsaftaler, mener Kommissionen ikke, at der er grund til at tro, at karakteren og intensiteten (og således udsvingene) i forbindelse med risikoen vedrørende erstatningernes størrelse og antal er væsentlig anderledes end i en situation, hvor samme type police indgås uden for en forhandling mellem fagforening og arbejdsgivere (og således uden for udpegelsesproceduren).
(161)
I fravær af præcise oplysninger om erstatningernes størrelse og antal i sektoren er det intet, der giver anledning til at konkludere, at udsvingene i risici i forbindelse med brancheudpegelsespolicer (policer, som er kendetegnet ved en større følsomhed over for konjunkturudsving, men også større grad af gensidig fordeling) vil være større end samme risici i forbindelse med virksomhedspolicer (policer, som er kendetegnet ved en spidsrisiko og lavere grad af gensidig fordeling).
(162)
Derudover skal det, hvis de begrænsninger, der ifølge Frankrig er forbundet med udpegelsen, reelt medfører et yderligere pres på de præmier, der modtages af forsikringsselskaberne, konstateres, hvorvidt det drejer sig om en omstændighed, der kan påvirke indtægterne og ikke erstatningsudgifterne. Denne type risiko (indkomsttab) er således ikke behandlet i artikel 39, stk. 1, 5o, i CGI og kan derfor ikke være genstand for fradrag for hensættelser.
(163)
Der er således ikke påvist nogen forskel i risiko mellem policer med udpegelsesklausul og gruppeforsikringspolicer i virksomheder, der imødegår samme risici. Det supplerende skattefradrag i henhold til artikel 39 d GD fjerner eller reducerer dermed en skattebyrde, som de pågældende virksomheder normalt skal afholde. I denne henseende udgør det supplerende fradrag således en økonomisk fordel.
(164)
For så vidt angår de overførsler, der foretages af Frankrig og CTIP, til en eventuel offentlig tjeneste, bemærker Kommissionen, at de betingelser, der blev identificeret i Altmark-sagen (for i visse tilfælde at udelukke, at tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse klassificeres som statsstøtte), ikke er opfyldt i denne sag (jf. navnlig betragtning 189 - den tredje betingelse i Altmark-sagen er faktisk fravær af overkompensation). Der er således tale om en økonomisk fordel.
(165)
Fordelene ved foranstaltningen tildeles af den franske stat, der hermed frasiger sig at modtage skatteindtægter. Fordelen tildeles således ved hjælp af statsmidler.
(166)
Af årsager, der allerede er nævnt i forbindelse med den første foranstaltning, har den anden foranstaltning også selektiv karakter. Den selektive karakter skyldes dels begrænsningen af den pågældende foranstaltning til en økonomisk sektor, nemlig forsikringsbranchen, og dels dens begrænsning inden for denne branche til en specifik type policer (undersektor). Foranstaltningen er til gavn for visse virksomheder inden for forsikringsbranchen, som tegner gruppeforsikringspolicer, der imødegår risici for død og fysiske skader som led i proceduren med arbejdsmarkedets parters udpegelse. Foranstaltningen finder således ikke anvendelse på policer, der imødegår samme risici uden for udpegelsesproceduren. Det skal endvidere konstateres, at foranstaltningen ikke finder anvendelse på genforsikringsselskaber, der er udsat for samme type risiko.
(167)
Det skal dog undersøges, om denne selektive karakter er berettiget som følge af det pågældende skattesystems art og logik. Selv om der i CGI, for så vidt angår skattefradrag for hensættelser, fastsættes et fast fradrag for visse typer hensættelser, skal det konstateres, om fradrag, der overstiger beløbet i artikel 39 GB, af førnævnte årsager (jf. betragtning 156 til 163), er begrundede som følge af logikken i systemet, der fastsætter hensættelser til tab og omkostninger, som de igangværende begivenheder sandsynliggør.
(168)
Ud over den kendsgerning, at forsikringsbranchen er genstand for samhandel i EU, skal det endelig bemærkes, at når en medlemsstat yder støtte til en virksomhed, kan den indenlandske produktion derved blive opretholdt eller forøget med den konsekvens, at chancerne for de virksomheder, der er etableret i de øvrige medlemsstater, for at eksportere deres produkter til denne medlemsstats marked herved bliver formindskede. De pågældende virksomheders stilling vil blive styrket i forbindelse med samhandel i EU. Det skal endvidere tilføjes, at udpegelsespolicernes obligatoriske karakter øger konkurrenceforvridningen. Denne foranstaltning kan dermed skabe konkurrenceforvridninger og påvirke samhandelen i EU.
(169)
Det skal således konkluderes, at den anden foranstaltning rent faktisk udgør statsstøtte i henhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 1, i det omfang den fastlægger et fradragsniveau, der er højere end det, der er fastsat i artikel 39 d GB i CGI.
(170)
Idet foranstaltningen udgør statsstøtte, skal der foretages en analyse af dens forenelighed med det indre marked. De franske myndigheder mener, at den pågældende foranstaltning udgør statsstøtte, der er forenelig med det indre marked i henhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 2, litra a).
(171)
Kommissionen mener først og fremmest, at foranstaltningens sociale karakter (første kriterium) er fastslået, i det omfang de tiltag, der forvaltes som led i en udpegelsesklausul, som de franske myndigheder hævder, sigter mod at skabe størst mulig dækning af lønmodtagerne mod de risici, der kun i begrænset omfang imødegås af socialsikringen (død, uarbejdsdygtighed, invaliditet). Den sociale karakter kommer til udtryk i betydelig gensidig fordeling mellem generationerne og de forskellige kategorier af lønmodtagere, bidragets ensartethed (ingen forskelsbehandling på grund af alder, køn, helbredstilstand) og iværksættelse af foranstaltninger af social karakter (gratis rettigheder i tilfælde af arbejdsløshed, for børn osv.). På frivillig og helt individuel basis kan det ligeledes forventes, at kategorier af lønmodtagere med lav indkomst vælger ikke at tegne forsikring mod alvorlige, men ekstraordinære risici.
(172)
I sin beslutning om at indlede en formel undersøgelsesprocedure gav Kommissionen udtryk for, at foranstaltningens sociale karakter ikke synes at være fyldestgørende påvist, når man ser på tidspunktet for forsikringspolicens indgåelse (inden disse alvorlige begivenheder indtræffer). Det skal imidlertid konstateres, som Frankrig påpeger, at tildelingen af støtten, inden forsikringsbegivenheden er opstået, via en forsikring, der imødegår de pågældende risici, er den eneste metode til at nå det forfulgte sociale mål.
(173)
Til gengæld har Kommissionens undersøgelse af foranstaltningen af de årsager, der allerede er nævnt i forbindelse med undersøgelsen af den første foranstaltning, ikke givet anledning til at konstatere, at støtten reelt er til fordel for de enkelte forbrugere (andet kriterium). Det supplerende skattefradrag for hensættelser til udjævningsreserver reducerer eller fjerner selskabernes skattebyrde og har således en virkning, der svarer til virkningen af fritagelsen i forbindelse med den første foranstaltning.
(174)
For så vidt angår Kommissionens argument i beslutningen om at indlede en formel undersøgelsesprocedure om, at den eventuelle overførsel af den fordel, der tildeles forsikringsselskaberne, ikke blot kan være til gavn for forsikringstagerne/medarbejderne, men også for arbejdsgiverne (som bidrager til betalingen af en del af præmierne), vurderer Frankrig og CTIP, at arbejdsgiverens deltagelse i finansieringen af de overenskomstbestemte ordninger for socialsikring udgør løn for lønmodtagerne og er til fordel for disse. Kommissionen mener ikke desto mindre, at selv om arbejdsgiverens finansiering af en dækningsordning til fordel for lønmodtagerne reelt udgør en fordel for lønmodtagerne, er der ingen tvivl om, at en eventuel reduktion af bidragene også er en reduktion af arbejdsgiverens udgifter og således en fordel for denne.
(175)
For så vidt angår den eventuelle tilstedeværelse af en forskelsbehandling med hensyn til varernes oprindelse (tredje kriterium), bekræfter Kommissionen sin vurdering, i henhold til hvilken den stærke koncentration hos pensions- og livsforsikringsselskaberne, som for øjeblikket præger markedet for udpegelsespolicer, kommer til udtryk i en de facto-forskelsbehandling til fordel for sådanne selskaber. Selv om Frankrig ikke har kunnet stille præcise oplysninger om fordelingen af markedet for udpegelsespolicer mellem de forskellige markedsaktører til rådighed, bemærker Kommissionen på basis af de oplysninger, den er i besiddelse af, at langt størstedelen af udpegelsespolicerne på nuværende tidspunkt forvaltes af pensions- og livsforsikringsselskaberne.
(176)
Selv om det forsikringsselskab, som arbejdsmarkedets parter udpeger, ifølge de franske myndigheder er deres valg, skal det konstateres, at ingen juridisk bestemmelse forpligter arbejdsmarkedets parter til at indkalde bud fra samtlige markedsaktører i forbindelse med udpegelsen af selskabet. FFSA hævder, uden at det bestrides af de franske myndigheder, at arbejdsmarkedets parter som oftest foretrækker at oprette et pensions- og livsforsikringsselskab, som de efterfølgende kan forvalte.
(177)
Selv om det følger af retspraksis i henhold til førnævnte Albany-sag, nemlig at aftaler indgået som led i kollektive overenskomstforhandlinger mellem arbejdsmarkedets parter, som forfølger sociale mål, ikke henhører under EUF-traktatens artikel 101, stk. 1, vedrørende forbud mod aftaler og samordnet praksis, skal det konstateres, at denne retspraksis ikke, som det er anført ovenfor, indebærer, at støtte til et forsikringsselskab som led i en udpegelsesprocedure er forenelig med EUF-traktatens artikel 107, stk. 2, litra a).
(178)
Forsikringsselskaberne ud over pensions- og livsforsikringsselskaberne, særlig de forsikringsselskaber, der er aktive på markedet for gruppepensions- og -livsforsikringspolicer på virksomhedsniveau, risikerer således at blive genstand for forskelsbehandling, fordi arbejdsmarkedets parter ikke er forpligtede til at indkalde bud, hvilket ville gøre det muligt for alle aktører på det pågældende marked at indgive et tilbud om dækning af de ydelser, der er aftalt mellem arbejdsmarkedets parter, og blive valgt som følge af den pågældende virksomheds tjenesters høje kvalitet og/eller lave pris. Til sammenligning skal det bemærkes, at visse franske bestemmelser om supplerende sundhedsforsikring indeholder en mekanisme for udvælgelse af forsikringsselskab(er) på basis af en gennemsigtig udbudsprocedure (54).
(179)
Det skal således konkluderes, at to af de tre forenelighedskriterier ikke er opfyldt, og at den støtteordning, der er anmeldt af Frankrig til fordel for udpegelsespolicer inden for pensions- og livsforsikringer, ikke er forenelig med det indre marked i henhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 2, litra a).
(180)
Forenelighedskriterierne i EUF-traktatens artikel 107, stk. 2, litra b) og c), finder naturligvis ikke anvendelse i indeværende sag.
(181)
For så vidt angår foranstaltningens forenelighed med det indre marked i henhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 3, litra c), præciserer Frankrig, at det påviste sociale mål med foranstaltningen vil dokumentere betydningen af udviklingen af markedet for pension og livsforsikring fremover. Denne udvikling skulle bidrage til folkesundhed, bekæmpelse af social usikkerhed og økonomisk og social samhørighed, udvikling af den sociale dialog og beskyttelse af arbejdstagerne, som er mål af fælles EU-interesse. Kommissionen vurderer dog, at det ikke er påvist, at foranstaltningen er nødvendig og står i rimeligt forhold til målet. Som Kommissionen allerede har nævnt i sin undersøgelse af, hvorvidt der er tale om en fordel, mener den, at intet berettiger udelukkelsen fra overskuddet af foranstaltningen for gruppeforsikringspolicer på virksomhedsniveau, der imødegår samme risici, men som ikke er tegnet som led i udpegelsesproceduren. Foranstaltningen står således ikke i rimeligt forhold til målet, da den ikke omfatter policer uden for udpegelsesproceduren. Det kan således konstateres, som Kommissionen allerede har gjort for den første foranstaltning, at foranstaltningen udgør en fungerende løbende lempelse af udgifterne, som udgør statsstøtte, og som ikke i henhold til en konstant praksis kan erklæres forenelig med det indre marked i henhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 3.
(182)
Endelig påberåber Frankrig sig ikke andre forenelighedskriterier i henhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 3.
(183)
Ifølge Frankrig og CTIP kan supplerende forsikringsydelser inden for pension og livsforsikring som led i udpegelsesproceduren betragtes som en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse i henhold til EUF-traktatens artikel 106, stk. 2, navnlig når deltagelsen i ordningen er obligatorisk, og når der er tale om fælles forvaltning. CTIP henviser endvidere til Domstolens retspraksis i Albany-sagen (55), idet det præciseres, at de overenskomstbestemte ordninger for socialsikring med obligatorisk deltagelse er tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse.
(184)
Det fastsættes i denne bestemmelse, at virksomheder, der har fået overdraget at udføre tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, eller som har karakter af fiskale monopoler, er underkastet traktaternes bestemmelser, navnlig konkurrencereglerne, i det omfang anvendelsen af disse bestemmelser ikke retligt eller faktisk hindrer opfyldelsen af de særlige opgaver, som er betroet dem. Desuden må udviklingen af samhandelen ikke påvirkes i et sådant omfang, at det strider mod EU’s interesse.
(185)
Som allerede nævnt i forbindelse med undersøgelsen af den første foranstaltning (56) har medlemsstaterne vide skønsbeføjelser, hvad angår arten af de tjenesteydelser, der kan betegnes som værende af almindelig økonomisk interesse.
(186)
Kommissionen bemærker endvidere, at Domstolen i førnævnte Albany-sag konkluderer, at tildelingen af enerettigheden til i en bestemt sektor at forvalte en supplerende pensionsordning kan opfattes som en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, idet den understreger betydningen af den sociale funktion, som de supplerende pensionsordninger varetager.
(187)
I den forbindelse er det ikke udelukket, at ydelser, der leveres af forsikringsselskaberne som led i arbejdsmarkedets parters udpegelse, kan opfattes som en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, i det omfang aftalen mellem arbejdsmarkedets parter som led i udpegelsen gøres obligatorisk for alle virksomheder i den pågældende sektor (eller for den pågældende virksomhed) og imødegår risici, der ikke er dækket, eller som er dækket i utilstrækkelig grad i den offentlige socialsikringsordning. Som det allerede er nævnt i forbindelse med undersøgelsen af den første foranstaltning (57), skal de finansielle foranstaltninger til støtte af en sådan mekanisme imidlertid begrænses til det, der er nødvendigt for at kompensere for ekstraudgifterne for forsikringsselskaberne i forbindelse med de forpligtelser, der er forbundet med den offentlige tjeneste.
(188)
I fællesskabsrammebestemmelserne for statsstøtte i form af kompensation for offentlig tjeneste (58) fastlægges betingelserne for, at Kommissionen anser en sådan kompensation for at være forenelig med det indre marked i henhold til EUF-traktatens artikel 106, stk. 2. Især må den betalte kompensation ikke overstige omkostningerne ved at levere den offentlige tjenesteydelse under hensyntagen til indtægterne herved samt en rimelig fortjeneste for opfyldelsen af disse forpligtelser.
(189)
I denne henseende skal det dog konstateres, at den skattemæssige besparelse ved det supplerende skattefradrag for hensættelser til udjævningsreserver ikke opfylder denne betingelse. Det er faktisk ikke muligt at fastlægge en forbindelse mellem beløbet for den skattemæssige besparelse og de udgifter, der er forbundet med leveringen af den offentlige tjenesteydelse.
(190)
Frankrig erkender i sin skrivelse af 31. oktober 2008, at beløbet for kompensationen (den skattemæssige besparelse) for tjenesteydelsen af almindelig økonomisk interesse ikke overholder de betingelser, der er fastlagt i fællesskabsrammebestemmelserne. Frankrig vurderer imidlertid, at disse betingelser ikke er tilpasset de særlige kendetegn ved de pågældende tiltag. Ifølge Frankrig er mekanismen med skattefradrag mere egnet og mere fleksibel end støtte på basis af en præcis evaluering af de ekstraudgifter, der er forbundet med forvaltningen af den pågældende tjeneste.
(191)
Kommissionen mener ikke desto mindre, at kriterierne i fællesskabsrammebestemmelserne skal overholdes, da de gør det muligt at sikre den nødvendige ligevægt mellem på den ene side den fornuftige varetagelse af tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse og på den anden side fraværet af udviklingen af samhandelen i et omfang, der strider mod EU’s interesse.
(192)
Kommissionen mener således ikke, at betingelserne i EUF-traktatens artikel 106, stk. 2, som fastlagt i fællesskabsrammebestemmelserne er opfyldt, og at foranstaltningen derfor ikke kan erklæres forenelig med det indre marked i henhold til denne bestemmelse.
IX. KONKLUSION
(193)
Kommissionen konstaterer, at de støtteordninger, som Frankrig har anmeldt til fordel for udviklingen af solidariske og ansvarlige forsikringspolicer samt gruppepensions- og -livsforsikringspolicer, udgør statsstøtte i henhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 1. Den konstaterer endvidere, at til trods for de pågældende støtteordningers påviste sociale mål forhindrer vilkårene for gennemførelsen heraf dem i at opfylde samtlige betingelser i EUF-traktatens artikel 107, stk. 2 og 3, samt artikel 106, stk. 2. De to støtteordninger skal således opfattes som uforenelige med det indre marked -
VEDTAGET DENNE AFGØRELSE:
Artikel 1
De støtteordninger, som Frankrig har til hensigt at iværksætte til fordel for dels udviklingen af solidariske og ansvarlige sygeforsikringspolicer og dels udviklingen af supplerende gruppeforsikringspolicer mod risiko for død, uarbejdsdygtighed og invaliditet i medfør af artikel 207, stk. 2, 1461, 1o, og 39 d GD i den franske skattelov, udgør statsstøtte, som er uforenelig med det indre marked.
Disse støtteordninger må derfor ikke gennemføres.
Artikel 2
Frankrig underretter senest to måneder efter meddelelsen af denne afgørelse Kommissionen om, hvilke foranstaltninger der er truffet for at efterkomme afgørelsen.
Artikel 3
Denne afgørelse er rettet til Den Franske Republik.
Udfærdiget i Bruxelles, den 26. januar 2011.
DECISIONE DELLA COMMISSIONE
del 26 gennaio 2011
relativa ai regimi di aiuto C 50/07 (ex N 894/06) cui la Francia intende dare esecuzione per favorire lo sviluppo dei contratti d’assicurazione malattia solidali e responsabili, nonché dei contratti d’assicurazione complementare collettivi contro i rischi di decesso, incapacità e invalidità
[notificata con il numero C(2011) 267]
(Il testo in lingua francese è il solo facente fede)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
(2011/319/UE)
LA COMMISSIONE EUROPEA,
visto il trattato sul funzionamento dell’Unione europea, in particolare l’articolo 108, paragrafo 2, primo comma (1),
dopo aver invitato le parti interessate a presentare le loro osservazioni ai sensi di detto articolo (2) e viste tali osservazioni,
considerando quanto segue:
I. PROCEDIMENTO
(1)
Con lettera del 28 dicembre 2006, la Francia ha notificato alla Commissione regimi di aiuto per favorire lo sviluppo dei contratti di assicurazione malattia, solidali e responsabili, quali prospettati in un disegno di legge finanziaria rettificativa per il 2006. Le disposizioni di detti regimi figurano all’articolo 88 della legge finanziaria rettificativa n. 2006-1771, del 30 dicembre 2006, relativa al 2006 (3). La Francia ha comunicato alla Commissione informazioni complementari con lettere in data 26 febbraio, 11 maggio e 18 settembre 2007.
(2)
Con lettera del 13 novembre 2007, la Commissione ha informato la Francia della propria decisione di avviare il procedimento formale d’indagine di cui all’articolo 108, paragrafo 2, TFUE, nei confronti di tale aiuto.
(3)
La decisione della Commissione di avviare il procedimento formale d’indagine è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea (4). La Commissione ha invitato gli interessati a presentare le loro osservazioni sui regimi d’aiuto in questione.
(4)
La Francia ha trasmesso le proprie osservazioni in merito all’avvio del procedimento formale d’indagine con lettera del 21 dicembre 2007.
(5)
Alla Commissione sono pervenute osservazioni riguardo al caso in esame da parte di numerosi terzi interessati. Essa le ha trasmesse alle autorità francesi offrendo loro la possibilità di commentarle, cosa che esse hanno fatto con lettera dell’8 maggio 2008.
(6)
La Francia ha trasmesso informazioni complementari alla Commissione con lettera del 31 ottobre 2008.
(7)
Alcuni terzi interessati hanno trasmesso alla Commissione informazioni complementari nel corso del febbraio 2009.
(8)
Al termine di una riunione fra i servizi della Commissione e le autorità francesi, tenutasi il 2 giugno 2009, le seconde si sono impegnate a esaminare la possibilità di apportare determinate modifiche ai regimi notificati e a comunicare quanto prima ai servizi della Commissione l’esito del loro esame.
(9)
Con lettera del 22 settembre 2009, la Commissione ha concesso alle autorità francesi un termine di 20 giorni lavorativi affinché trasmettano la loro analisi.
(10)
Con lettera del 3 novembre 2009, le autorità francesi hanno sollecitato una sospensione del procedimento formale d’indagine fino al 1o aprile 2010.
(11)
In data 17 novembre 2009 la Commissione ha accondisceso alla sospensione del procedimento formale d’indagine fino al 1o aprile 2010, conformemente al codice delle migliori pratiche applicabile nei procedimenti di controllo degli aiuti di Stato (5), onde permettere alla Francia di adeguare il proprio disegno di legge e di procedere alle necessarie consultazioni.
(12)
Con lettera del 26 aprile 2010, le autorità francesi hanno informato la Commissione che un eventuale progetto di regime modificato le sarebbe pervenuto il 17 maggio 2010.
(13)
In data 2 maggio 2010, le autorità francesi hanno trasmesso informazioni alla Commissione, senza tuttavia prospettare modifiche ai regimi notificati.
II. DESCRIZIONE CIRCOSTANZIATA DELL’AIUTO
(14)
Hanno formato oggetto della decisione di avvio di indagine formale due dispositivi fiscali distinti.
(15)
La prima misura notificata è un regime di esenzione dall’imposta sulle società, introdotto dall’articolo 207-2 del codice generale delle imposte (CGI), e dal contributo economico territoriale (6) (articolo 1461-1o del CGI) per operazioni di gestione di determinati contratti di assicurazione malattia, detti «solidali e responsabili». Beneficerebbero di tali esenzioni tutti gli organismi che diffondono detti contratti: mutue e unioni disciplinate dal codice della mutualità, enti previdenziali disciplinati dal titolo III del libro IX del codice della sicurezza sociale ovvero dal libro VII del codice rurale, nonché tutte le imprese assicuratrici disciplinate dal codice delle assicurazioni.
(16)
L’obiettivo principale della misura consiste, tramite lo sviluppo di questo tipo di contratti, nell’ampliare la copertura complementare di malattia per la popolazione francese. A tale titolo, la misura sarebbe complementare al regime di esenzione dalla tassa sulle convenzioni assicurative, che si applica al medesimo tipo di contratti e che la Commissione ha autorizzato con decisioni in data 2 giugno 2004 (7) e 29 ottobre 2010 (8).
(17)
I contratti di assicurazione malattia cui si applica tale regime di esenzione sono stati introdotti in Francia nel 2001 (9). Si tratta, da un lato dei contratti relativi a operazioni collettive con adesione obbligatoria, dall’altro dei contratti relativi a operazioni individuali e collettive con adesione facoltativa.
(18)
Per poter beneficiare dell’esenzione, detti contratti devono soddisfare in particolare i requisiti seguenti:
-
l’organismo assicuratore non esigerà alcuna informazione medica sull’assicurato ai fini dell’adesione a contratti facoltativi,
-
l’ammontare dei contributi o dei premi non sarà fissato in funzione dello stato di salute dell’assicurato,
-
le garanzie concesse dovranno obbligatoriamente coprire le prestazioni connesse con la prevenzione e le consultazioni del medico di fiducia, nonché con le prescrizioni di quest’ultimo,
-
le garanzie concesse non dovranno coprire partecipazioni a spese mediche che l’assicurato può trovarsi a sostenere per un superamento di onorari sulla tariffa di determinati atti o di determinate consultazioni, oppure per la mancata specificazione del medico di base.
(19)
Per beneficiare del regime preferenziale, gli organismi assicuratori dovranno inoltre rispettare soglie relative al numero di contratti di assicurazione malattia di tipo solidale e responsabile, rispetto al loro volume complessivo di contratti di assicurazione malattia. Queste soglie variano a seconda della natura dei contratti.
-
Contratti relativi a operazioni individuali e collettive con adesione facoltativa
La loro quota deve rappresentare 150 000 persone ovvero una percentuale minima (fissata per decreto) che oscilla fra l’80 % e il 90 % del numero complessivo di affiliati e membri partecipanti per contratti relativi a operazioni individuali e collettive con adesione facoltativa sottoscritti presso l’organismo (10).
-
Contratti relativi a operazioni collettive con adesione obbligatoria
La loro quota deve rappresentare 120 000 persone ovvero una percentuale minima (fissata per decreto) che oscilla fra l’90 % e il 95 % del numero complessivo di affiliati e membri partecipanti per contratti relativi a operazioni individuali e collettive con adesione facoltativa sottoscritti presso l’organismo (11).
(20)
Da ultimo, gli organismi beneficiari dovranno soddisfare altresì almeno una delle condizioni seguenti:
-
attuare una modulazione tariffaria o di copertura dei contributi in funzione della situazione sociale degli affiliati e dei membri partecipanti,
-
i membri partecipanti e gli affiliati che beneficiano di un aiuto all’acquisto di un’assicurazione complementare sulla salute (12) rappresentano almeno il 3-6 % dei partecipanti o affiliati a contratti di assicurazione malattia relativi a operazioni individuali e collettive con adesione facoltativa sottoscritti presso l’organismo (13),
-
le persone di età pari o superiore ai sessantacinque anni rappresentano almeno il 15-20 % dei membri partecipanti o degli affiliati a contratti di assicurazione malattia sottoscritti presso l’organismo (14),
-
le persone di età inferiore ai venticinque anni rappresentano almeno il 28-35 % dei beneficiari di contratti di assicurazione malattia sottoscritti presso l’organismo (15).
(21)
Secondo le autorità francesi, questi ultimi criteri impongono una mutualizzazione tariffaria o generazionale e il conseguimento di un livello minimo di solidarietà effettiva. Essi mirerebbero a incentivare la diffusione dei contratti solidali e responsabili nonché una copertura per l’intera popolazione, in particolare accogliendo una percentuale significativa di giovani o anziani, due categorie che riscontrano maggiori difficoltà per ottenere un’assicurazione malattia (complementare), data l’esiguità delle loro risorse (nel caso dei giovani) o per il costo potenziale che determinano (nel caso degli anziani).
(22)
Il dispositivo impone inoltre che questi criteri vengano valutati a livello di interi gruppi, con riferimento alle loro attività imponibili in Francia. La norma si prefiggerebbe di evitare l’aggiramento del dispositivo o operazioni di concentrazione di tale tipo di rischio in alcune strutture ad hoc, in contrasto con l’obiettivo della mutualizzazione.
(23)
Stando alle autorità francesi, tutte queste condizioni intenderebbero spronare gli organismi assicuratori a sviluppare la diffusione di questi contratti, a partecipare all’attuazione della copertura malattia universale di base e complementare, nonché a offrire una copertura malattia complementare all’intera popolazione tenendo sotto controllo le condizioni tariffarie. L’obiettivo è offrire una copertura a persone che per il loro stato di salute o per le loro risorse finanziarie non ne possono disporre a titolo individuale.
(24)
L’entrata in vigore di questo dispositivo fiscale, inizialmente prevista per il 1o gennaio 2008 con riferimento all’esenzione dall’imposta sulle società, e per l’esercizio 2010 con riferimento all’esenzione dal contributo economico territoriale, è stata rinviata rispettivamente al 1o gennaio 2012 e all’esercizio 2013, in attesa di un’approvazione dei relativi regimi da parte della Commissione.
(25)
Questo secondo dispositivo fiscale mira a permettere agli organismi assicuratori il beneficio della detrazione fiscale degli accantonamenti per riserve di perequazione relative a determinati contratti collettivi di assicurazione complementare (articolo 39 quinquies GD del CGI), in aggiunta a quanto consentito dal regime di diritto comune (articolo 39 quinquies GB) per accantonamenti del genere.
(26)
La costituzione di una riserva tecnica perequativa (16) è prevista dalla regolamentazione contabile e prudenziale degli organismi assicuratori. L’articolo 30 della direttiva 91/674/CEE del Consiglio, del 19 dicembre 1991, relativa ai conti annuali e ai conti consolidati delle imprese di assicurazione, definisce la riserva di perequazione come segue: «La riserva di perequazione comprende tutte le somme accantonate conformemente alle disposizioni legislative o amministrative che permettono di perequare le fluttuazioni del tasso dei sinistri negli anni futuri e di coprire rischi particolari.» (17)
(27)
Nella fattispecie, la riserva di perequazione è destinata a far fronte alle fluttuazioni nei rischi di sinistri inerenti alle operazioni collettive per coprire i rischi di decesso o di danni corporei (incapacità e invalidità). Tali fluttuazioni nel risultato (da un esercizio all’altro) sarebbero connesse con l’effettiva attivazione delle garanzie previste dai contratti d’assicurazione sottoscritti rispetto alle ipotesi di esecuzione degli obblighi di garanzie assunti nell’elaborare la parificazione dei premi assicurativi. La riserva permette di spianare i risultati tecnici inerenti alle operazioni in questione, onde compensare notevoli fluttuazioni di sinistralità che possono emergere ulteriormente.
(28)
Stando alle autorità francesi, la nuova riserva di perequazione di cui all’articolo 39 quinquies GD si inquadra nell’obiettivo generale di sviluppare e migliorare l’offerta, ad opera degli organismi assicuratori, delle garanzie previdenziali sottoscritte nell’ambito di una cosiddetta procedura «di designazione». Quest’ultima interessa le garanzie collettive complementari che derivano da convenzioni o accordi collettivi professionali o interprofessionali, da accordi tra imprese o da decisioni del datore di lavoro, in cui l’organismo assicuratore è designato dalle parti sociali («procedura di designazione»). Per l’organismo designato ciò comporta l’obbligo di rispettare le condizioni convenzionali negoziate tra le parti sociali (18) (comprese le clausole in materia di adeguamento tariffario). La designazione avviene per un periodo massimo di cinque anni, al termine del quale deve obbligatoriamente intervenire un riesame dell’organismo designato. I contratti con una clausola di designazione negoziati dalle parti sociali nel quadro di accordi di categoria formano invariabilmente oggetto di un decreto di estensione da parte del ministro preposto alla sicurezza sociale. Essi si applicano pertanto a tutti gli effetti all’intera platea dei salariati ed ex salariati della categoria nonché ai loro aventi causa (a prescindere dallo stato di salute o dall’età rispettivi), e i datori di lavoro sono tenuti a sottoscrivervi e ad aderire all’organismo designato (19).
(29)
Secondo le autorità francesi la designazione permette di spuntare dall’organismo designato un rapporto contributi/garanzia più vantaggioso, oltre a offrire a tutti i salariati di un settore economico le medesime garanzie, a prescindere dalle dimensioni della rispettiva impresa di appartenenza. Questo dispositivo comporterebbe altresì un riesame periodico delle modalità per organizzare la mutualizzazione dei rischi e la designazione dell’organismo prescelto.
(30)
Questa misura consentirebbe inoltre di tenere meglio sotto controllo le tariffe e di accrescere la qualità delle prestazioni erogate, a tutto vantaggio del singolo consumatore, in situazioni gravi come l’invalidità, l’incapacità o il decesso, che comportano per l’assicurato o per la sua famiglia rilevanti conseguenze sociali e finanziarie (spese supplementari, perdita di redditi, emarginazione, ecc.).
(31)
Più esattamente, il meccanismo della riserva a favore delle garanzie per decesso, invalidità e incapacità sottoscritte nell’ambito di una procedura di designazione è inteso a permettere agli organismi assicuratori designati:
-
di far fronte a divari deficitari su questo tipo di contratti rispetto alla media inizialmente preventivata, che potrebbero risultare da fattori di aleatorietà nei rischi (importi e numero di casi) o dalla deriva del rischio (mutamenti nei dati in base ai quali era stata calcolata la tariffazione iniziale),
-
di incrementare i fondi propri e il margine di solvibilità degli organismi che propongono queste operazioni, attraverso la costituzione della riserva speciale.
(32)
In pratica, la dotazione annua della riserva può essere detratta nei limiti dell’utile tecnico (20) relativo alle operazioni in questione. L’importo totale della riserva non può eccedere il 130 % dell’ammontare complessivo dei contributi relativi a tutte le operazioni realizzate nel corso di un esercizio. La riserva è destinata a compensare i risultati tecnici deficitari dell’esercizio, in ordine di anzianità delle dotazioni annuali.
(33)
Le dotazioni annuali non utilizzate entro un termine decennale vengono trasferite in una riserva speciale esente da imposta. L’ammontare di questa riserva speciale non può eccedere il 70 % dell’importo complessivo dei contributi relativi a tutte le operazioni in questione realizzate nel corso dell’esercizio. L’eccedente di tali dotazioni è rapportato all’utile imponibile 10 anni dopo la loro contabilizzazione.
(34)
Nel regime di diritto comune, le imprese di assicurazione e di riassicurazione (articolo 39 quinquies GB) attualmente possono costituire, in esenzione da imposta, riserve di perequazione relative alle operazioni di assicurazione di gruppo contro i rischi di decesso, incapacità o invalidità, entro i limiti seguenti:
-
la dotazione annuale della riserva è limitata al 75 % dell’utile tecnico dei contratti interessati,
-
l’ammontare totale della riserva non può eccedere, rispetto all’importo dei contributi relativi ai contratti in questione acquisiti nel corso dell’esercizio, una percentuale compresa tra il 23 % e il 100 %, a seconda della platea di assicurati.
Ciascuna riserva è destinata a compensare i risultati tecnici deficitari dell’esercizio in ordine di anzianità delle dotazioni annuali. Le dotazioni inutilizzate nell’arco di un decennio, inoltre, sono rapportate al beneficio imponibile.
III. MOTIVI CHE HANNO PORTATO ALL’AVVIO DEL PROCEDIMENTO FORMALE D’INDAGINE
(35)
Nella sua decisione di avvio formale dell’indagine, in data 13 novembre 2007, la Commissione ha espresso dubbi circa l’applicabilità dell’articolo 107, paragrafo 2, lettera a), TFUE alle due misure fiscali in questione (21).
(36)
Per quel che riguarda la prima misura (esenzioni dall’imposta sulle società e dal contributo economico territoriale per attività di gestione dei contratti solidali e responsabili), a giudizio della Commissione le autorità francesi non hanno fornito la prova di un trasferimento integrale del vantaggio a favore dei consumatori.
(37)
La Commissione si è interrogata altresì sul rispetto della condizione di non discriminazione sulla base dell’origine del prodotto, per la presenza di soglie relative al numero (120 000/150 000 contratti) o alla proporzione (percentuale dell’80/90 %) di contratti solidali e responsabili nel portafoglio di contratti di assicurazione malattia degli organismi interessati.
(38)
Quanto alla seconda misura (detrazione fiscale degli accantonamenti per riserve di perequazione), la Commissione era del parere che non risultasse soddisfatta nessuna delle tre condizioni di applicazione dell’articolo 107, paragrafo 2, lettera a), TFUE.
(39)
Anzitutto, il carattere sociale della misura secondo la Commissione non sembra pienamente dimostrato nella fase di sottoscrizione del contratto assicurativo, vale a dire prima che gravi eventi si verifichino.
(40)
In secondo luogo, il trasferimento integrale dell’aiuto al consumatore/assicurato appariva ancora più ipotetico che per la misura precedente. Sembrava inoltre che ne potessero trarre vantaggio anche i datori di lavoro, nella misura in cui contribuiscono a loro volta a finanziare il contratto.
(41)
Terzo, l’elevato grado di concentrazione del mercato dei contratti di designazione fra le mani degli enti previdenziali, nel contesto attuale sembrava poter configurare una discriminazione di fatto a favore di questi ultimi.
IV. OSSERVAZIONI DEGLI INTERESSATI
(42)
In seguito alla pubblicazione della decisione di avvio, sono pervenuti commenti da parte della Fédération Nationale de la Mutualité Française (FNMF), della Fédération française des Sociétés d’Assurance (FFSA), del Centre technique des Institutions de prévoyance (CTIP - centro tecnico degli enti previdenziali), della Union Nationale Interfédérale des Œuvres et Organismes Privés Sanitaires et Sociaux (UNIOPSS), della Fédération nationale des Comités féminins pour le Dépistage des Cancers (federazione nazionale dei comitati femminili per la diagnosi dei tumori), della Union Fédérale des Consommateurs - Que choisir (UFC - Que choisir), nonché di un terzo anonimo.
(43)
Una maggioranza degli interessati valuta positivamente le due misure fiscali in questione e i loro commenti aderiscono in gran parte alle motivazioni fatte valere dalle autorità francesi. Essi sottolineano l’esistenza di una forte concorrenza sul mercato dell’assicurazione sanitaria complementare nonché l’ottima liquidità del mercato. Mettono altresì in evidenza che le coperture interessate da entrambe le misure permettono di colmare le lacune del regime legale di sicurezza sociale. Nell’istituire incentivi fiscali facilmente accessibili a tutti i soggetti dell’assicurazione sanitaria complementare, le autorità francesi creerebbero le condizioni per conferire a un comparto a prima vista poco attraente, per il profilo di rischio o la solvibilità dei possibili interessati, una nuova attrattiva economica.
(44)
Per quel che riguarda la prima misura (esenzione per i contratti solidali e responsabili), la FFSA si preoccupa tuttavia della presenza di soglie troppo elevate che costituirebbero un palese vantaggio per gli operatori già fortemente insediati sul mercato. Pur comprendendo il principio di una soglia per evitare situazioni troppo complesse da gestire, la FFSA è del parere che sia indispensabile che tale soglia non costituisca, per il livello fissato, un ostacolo alla concessione dell’aiuto. Essa reputa altresì che i criteri inerenti alla struttura della popolazione coperta (percentuale di giovani di età inferiore a 25 anni, di pensionati ecc.) conducano a selezionare i beneficiari dell’aiuto senza un’effettiva giustificazione rispetto all’obiettivo perseguito. Questi criteri avvantaggerebbero le mutue omogenee alle quali l’accesso è subordinato a criteri di status o di professione, a scapito delle mutue aperte a qualsiasi tipo di pubblico. Criteri del genere introdurrebbero poi un potenziale divario di trattamento fra assicurati.
(45)
Il CTIP precisa, da parte sua, che i servizi proposti dagli organismi assicuratori per offrire requisiti di qualità hanno bisogno di investimenti ingenti che devono poter essere ammortizzati su gruppi sufficientemente numerosi di assicurati. Sarebbe questo obiettivo a spiegare le soglie.
(46)
Il CTPI fa inoltre riferimento all’obbligo per le imprese assicurative all’interno dell’Unione europea di costituire un margine di solvibilità. Se la totalità degli utili tecnici dovesse andare a vantaggio degli assicurati, ne risentirebbe la solvibilità. Non sarebbe pertanto anomalo che almeno una parte del vantaggio serva a coprire, integralmente o parzialmente, l’incremento annuo dell’obbligo di solvibilità.
(47)
Peraltro il CTIP precisa che, in base alla giurisprudenza della Corte di giustizia, i regimi professionali di natura convenzionale esulano dalle disposizioni giuridiche dell’Unione europea relative alla concorrenza, per la loro stessa natura e finalità (22). Regimi del genere non possono inoltre essere soggetti a imposte commerciali, in quanto le prestazioni offerte colmano lacune del regime legale di sicurezza sociale e sono fondate su convenzioni e accordi collettivi.
(48)
La FNMF fa valere altresì la compatibilità della prima misura ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE. Da un lato l’aiuto sarebbe destinato ad agevolare lo sviluppo della copertura sanitaria complementare che rispetta criteri solidali e responsabili, in condizioni che non alterano gli scambi in misura contraria all’interesse comune. La misura mirerebbe a colmare l’inadeguatezza di un mercato che non riesce a garantire in modo efficace il benessere complessivo di fasce non redditizie della popolazione, oltre a produrre tendenzialmente una segmentazione sociale. Dall’altro, l’aiuto sarebbe necessario e proporzionato, in quanto i dispositivi posti in essere anteriormente non hanno permesso di conseguire la finalità perseguita.
(49)
Un terzo anonimo sottolinea che le autorità francesi non dispongono di conoscenze e dati statistici sufficienti in merito alla situazione economica e finanziaria delle imprese operanti sul mercato delle assicurazioni sanitarie complementari. Ciò renderebbe impossibile qualsiasi analisi oggettiva della situazione.
(50)
Lo stesso terzo anonimo fa poi riferimento all’andamento fra il 2001 e il 2007 dei margini beneficiari realizzati dalle imprese del settore. Mentre il volume d’affari delle imprese interessate avrebbe registrato nell’arco del periodo un incremento del 50 %, le spese dei medesimi assicuratori per le prestazioni erogate sarebbero aumentate solo del 35 %. Nello spazio di sei anni i margini lordi di esercizio avrebbero quindi segnato un incremento del 15 %.
(51)
Quanto alla seconda misura (riserva di perequazione), la FFSA è del parere che nulla giustifichi un regime fiscale più vantaggioso per i contratti con clausola di designazione rispetto ai contratti di gruppo che coprono i medesimi rischi. La logica sottesa alla costituzione d’una riserva e i rischi sono identici, con una mutualizzazione più estesa che ne limita l’intensità per contratti con clausola di designazione. La misura sarebbe inoltre riservata di fatto agli enti previdenziali. Seppure la scelta dell’organismo assicuratore ad opera delle parti sociali è giuridicamente aperta, quasi tutti i contratti di questo tipo nella prassi designano l’ente previdenziale costituito su iniziativa delle parti sociali.
(52)
Il CTIP reputa a sua volta normale che le parti sociali privilegino la costituzione di un ente previdenziale di cui possono poi pilotare la gestione.
(53)
Il CTIP rammenta inoltre i vincoli che incombono agli organismi assicuratori in base al regime della designazione:
-
applicazione stricto sensu delle disposizioni previste all’accordo o alla convenzione collettiva (garanzie, tariffe, clausole di rivalorizzazione, mantenimento dei diritti in caso di precarietà, ecc.),
-
divieto di sospendere le garanzie anche in caso di mancato pagamento,
-
obbligo di assicurare tutte le imprese che rientrano nella sfera d’applicazione dell’accordo della convenzione,
-
necessità di spianare la tariffa sulla durata del ciclo del settore economico coperto, per evitare impennate tariffarie dovute a situazioni di crisi che investono una categoria.
(54)
Il CTIP ritiene poi che i regimi convenzionali di previdenza sociale complementare costituiscano remunerazioni per i salariati e a questo titolo non possano essere soggetti a imposte commerciali. Ne consegue che il dispositivo di detrazione complementare delle riserve di perequazione non dovrebbe essere assimilato ad aiuto di Stato.
(55)
Il CTIP, non meno che la FNMF, invocano altresì la compatibilità della seconda misura ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE, precisando che sarebbe destinata ad agevolare lo sviluppo del mercato previdenziale senza alterare le condizioni degli scambi in misura contraria all’interesse comune.
(56)
Il CTIP si richiama alla sentenza Albany (23), e sostiene che i regimi convenzionali obbligatori di previdenza sociale svolgono una missione d’interesse economico generale. Assoggettare a imposte commerciali, le operazioni inerenti a regimi previdenziali convenzionali predisposti da un organismo assicuratore a imposte commerciali sarebbe in contrasto con l’esercizio della missione di interesse economico generale demandata agli organismi assicuratori.
V. COMMENTI DELLA FRANCIA
(57)
Per quel che riguarda la ripercussione dell’aiuto sui singoli consumatori, le autorità francesi affermano che sarà garantita dal carattere concorrenziale del mercato dell’assicurazione malattia complementare e dalla stessa economia della misura.
(58)
Non solo il numero di soggetti sul mercato sarebbe elevato (24); ma gli stessi circuiti di distribuzione sarebbero numerosi e di varia natura (agenti generali d’assicurazione, intermediari, dipendenti degli organismi assicuratori, vendite dirette via internet, ecc.). Il carattere concorrenziale del settore sarebbe inoltre garantito dall’autorità di controllo delle assicurazioni e delle mutue (ACAM).
(59)
I meccanismi del mercato dovrebbero pertanto garantire che il vantaggio venga stornato ai consumatori sotto forma di un calo dell’apporto finanziario dell’assicurato, senza dover istituire un meccanismo di ridistribuzione obbligatoria dell’economia fiscale. L’economia della misura garantirebbe inoltre che il vantaggio vada a favore delle categorie di consumatori esclusi da una copertura sanitaria complementare per motivi di età o per insufficienza di reddito.
(60)
Quanto a un’eventuale discriminazione a favore di determinati organismi, le autorità francesi precisano che le soglie incentivano gli organismi assicuratori a mutualizzare all’interno del proprio portafoglio il «cattivo rischio» inerente all’età o al livello di reddito delle persone interessate.
(61)
Una percentuale o un numero insufficiente di contratti solidali e responsabili non permetterebbero di conseguire questo obiettivo di mutualizzazione, e in assenza delle soglie le esenzioni previste si tradurrebbero per gli organismi interessati in una manna insperata. Il mero gioco della concorrenza (senza fissare una soglia) si limiterebbe a ripercuotere il vantaggio fiscale sul consumatore finale e a permettere agli organismi assicuratori di conservare le proprie quote di mercato, ma non garantirebbe un aumento del tasso di copertura. Il meccanismo della doppia soglia (percentuale o valore assoluto) costituirebbe quindi un elemento indispensabile per accrescere il tasso di copertura delle categorie di popolazione attualmente non coperte.
(62)
In un contesto di costante rincaro delle assicurazioni sanitarie complementari, l’offerta di un incentivo fiscale destinato a queste categorie di popolazione avrebbe un’autentica portata di solidarietà nazionale.
(63)
Le autorità francesi rilevano anzitutto che il dispositivo fiscale non andrebbe considerato nella sua integralità come un aiuto. La qualificazione di aiuto di stato andrebbe riservata alla sola parte del dispositivo non giustificata dalla peculiarità dell’attività assicurativa in base alla normativa prudenziale.
(64)
Le caratteristiche specifiche dei contratti di designazione, per i forti vincoli cui sono soggette la tariffazione, la selezione dei rischi e la gestione, renderebbero questi contratti particolarmente sensibili a possibili derive dei rischi rispetto alle stime originarie, e pertanto giustificherebbero appieno un regime di accantonamenti particolarmente prudente.
(65)
Da un lato i rischi coperti dai contratti di designazione conclusi nel quadro di accordi collettivi di settore interessano una popolazione specificamente legata a un comparto e quindi particolarmente esposta a mutamenti di congiuntura. Per poter anticipare questi cambiamenti di ciclo è quindi necessario spianare sul lungo periodo i risultati della designazione.
(66)
Dall’altro, i contratti di designazione nati da accordi di impresa interesserebbero una popolazione necessariamente ristretta, giustificando quindi la costituzione di riserve maggiori per le importanti oscillazioni della sinistralità.
(67)
La detrazione fiscale degli accantonamenti per riserve del genere in condizioni adattate e potenziate, al di là del dispositivo fiscale di diritto comune che prevede l’articolo 39 quinquies GB del CGI, risulterebbe quindi giustificata sotto il profilo regolamentare e prudenziale.
(68)
Secondo le autorità francesi risulta comunque estremamente difficile giustificare con precisione i tassi ammissibili di accantonamento per queste operazioni, stante la difficoltà tecnica di valutare quale possa essere un livello «normale» di riserve per rischi talmente specifici. Esse precisano tuttavia che i massimali di detraibilità degli accantonamenti per riserve sono stati fissati di concerto con gli operatori del ramo.
(69)
Quanto alla compatibilità dell’aiuto ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 2, lettera a), TFUE, la Francia sostiene che i tre requisiti previsti da questa disposizione sono effettivamente riuniti. In ordine al carattere sociale dell’aiuto, le autorità francesi precisano che i contratti collettivi negoziati nel quadro degli accordi di categoria garantiscono un forte grado di mutualizzazione dei rischi oltre a un livello di premi inferiore a quello che si registra sul mercato dei contratti individuali, e permettendo al tempo stesso ai salariati e alle loro famiglie di beneficiare di garanzie elevate.
(70)
In risposta al rilievo della Commissione secondo cui il carattere sociale della misura non sarebbe pienamente dimostrato se ci si colloca nella fase di sottoscrizione del contratto, la Francia fa osservare che l’attribuzione dell’aiuto prima che il rischio si materializzi è l’unico modo per conseguire l’obiettivo sociale perseguito.
(71)
Quanto alla ripercussione dell’aiuto sul consumatore finale, le autorità francesi operano anzitutto una distinzione fra accordi collettivi di categoria e accordi di impresa. Benché nel primo caso tendano effettivamente a predominare gli enti previdenziali, su questo mercato si registrerebbe una dinamica nuova e attualmente anche gli altri operatori mostrerebbero il loro interesse. La concorrenza fra gli enti previdenziali è in ogni caso effettiva e permetterebbe già di garantire una ripercussione massima a beneficio dell’assicurato. Per quel che riguarda la seconda tipologia di contratti (accordi di impresa), tra i vari accordi esiste una forte concorrenza e non è dato ravvisare alcuna situazione di monopolio a favore degli enti previdenziali.
(72)
Stando alle autorità francesi, lo stesso ragionamento può applicarsi quando la riduzione o moderazione tariffaria avviene a vantaggio dell’impresa. La partecipazione del datore di lavoro al finanziamento della garanzia, infatti, corrisponde a un complemento salariale per il dipendente/assicurato, che ne trae quindi vantaggio.
(73)
Quanto alla sussistenza di una discriminazione di fatto a favore degli enti previdenziali, le autorità francesi precisano che la misura tratta alla stessa stregua tutti gli operatori, a prescindere dal loro status. Su questo mercato gli enti di previdenza non deterrebbero una posizione di monopolio, e si registrerebbe anzi fin d’ora una notevole concorrenza fra i principali soggetti.
(74)
Le autorità francesi rammentano altresì che la scelta dell’organismo assicuratore (procedura di designazione) compete al datore di lavoro e ai rappresentanti del personale. La trasparenza e la concorrenza che questa procedura garantisce sarebbero conformi alle normali condizioni di un mercato aperto. Un bando di gara mette in concorrenza vari assicuratori, sulla base di un capitolato d’oneri stilato dalle parti sociali.
(75)
La Francia è inoltre del parere che la misura in esame potrebbe in ogni caso essere considerata un aiuto destinato ad agevolare lo sviluppo di determinate attività economiche, senza alterare le condizioni degli scambi in misura contraria all’interesse comune, conformemente al disposto dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE. La comprovata finalità sociale della misura dimostrerebbe la rilevanza che assumerà in futuro lo sviluppo del mercato dell’offerta previdenziale.
(76)
Stando alle autorità francesi, incentivare contratti di previdenza che comportano una procedura di designazione mirerebbe a porre in essere regimi di protezione sociale complementare più favorevoli e più protettivi per i lavoratori dipendenti, favorendo nel contempo la partecipazione di questi ultimi e il dialogo sociale.
(77)
Esse aggiungono infine che le prestazioni di assicurazioni complementari in materia di previdenza, nel quadro della procedura di designazione, possono essere assimilate a un servizio di interesse economico generale ai sensi dell’articolo 106, paragrafo 2, TFUE, soprattutto ove l’affiliazione al regime di prestazioni sia obbligatoria e la sua gestione avvenga su basi paritetiche.
(78)
La convenzione collettiva che prevede garanzie e designa l’assicuratore può essere resa obbligatoria per tutti i salariati, ex salariati e aventi causa secondo una procedura di estensione (articoli L 911-3 e 911-4 del codice della sicurezza sociale), con decreto del ministro competente. Dovrebbe essere questo decreto a costituire l’atto con cui uno Stato membro affida gli obblighi di servizio pubblico a un’impresa.
(79)
La Francia ammette che l’ammontare della compensazione (risparmio fiscale) per il servizio di interesse economico generale non rispetta le condizioni previste dalla «disciplina comunitaria per gli aiuti sotto forma di compensazioni di servizio pubblico» (25). Nondimeno, essa reputa che dette condizioni non risultino adeguate alla specificità delle operazioni in questione. Secondo le autorità francesi il meccanismo della detraibilità fiscale è più consono e più flessibile di una sovvenzione in base a una precisa valutazione dei costi supplementari che la gestione del servizio comporta.
VI. REAZIONE DELLA FRANCIA AI COMMENTI DELLE PARTI INTERESSATE
(80)
Le autorità francesi prendono atto dei commenti dei terzi interessati e rispondono in forma più specifica alle osservazioni della Fédération Française des Sociétés d’Assurance (FFSA).
(81)
Per quel che riguarda l’esenzione fiscale a favore dei contratti solidali e responsabili, le autorità francesi sostengono che la composizione dei portafogli degli organismi assicuratori è omogenea, di modo che la proporzione di contratti solidali e responsabili rispetto agli altri tipi di contratti di assicurazione malattia risulterebbe già ora equivalente fra le tre grandi categorie di organismi assicuratori che operano su questo mercato (imprese soggette al codice delle assicurazioni, mutue soggette al codice della mutualità ed enti previdenziali soggetti al codice della sicurezza sociale).
(82)
Quanto alla nuova riserva di perequazione, la Francia sottolinea che la possibilità di stipulare contratti di designazione professionale è offerta a tutti i soggetti, francesi non meno che esteri, operanti sul mercato della previdenza complementare.
(83)
La Francia rileva infine che gli enti previdenziali non beneficiano di una situazione di monopolio e che pertanto non vi è alcun vantaggio discriminatorio. Il fatto che l’apertura del mercato alla concorrenza avvenga gradualmente e a rilento sarebbe dovuto a un fattore storico, che però non mette in forse la concorrenza esistente tra gli enti previdenziali. La maggiore specializzazione di questi ultimi nello specifico settore non sarebbe sufficiente a costituire una qualche discriminazione.
VII. INFORMAZIONI COMPLEMENTARI PRESENTATE DALLA FRANCIA DOPO LA SOSPENSIONE DEL PROCEDIMENTO
(84)
Nel corso del procedimento d’indagine, i servizi della Commissione hanno prospettato alle autorità francesi alcune soluzioni per rendere i regimi di aiuto compatibili col mercato interno, sulla scorta dell’articolo 107, paragrafo 2, TFUE.
(85)
Con riferimento alla prima misura (esenzioni dall’imposta sulle società e dal contributo economico territoriale relative alla gestione dei contratti solidali e responsabili), sono state prospettate le possibilità seguenti:
-
onde rispettare il secondo criterio (trasferimento effettivo del vantaggio), è stato proposto alla Francia di ispirarsi al sistema di sovvenzione approvato in precedenza dalla Commissione per la copertura sanitaria complementare dei funzionari francesi (N 911/06), a un sistema di credito d’imposta a vantaggio dei singoli consumatori o a qualsiasi altro sistema in grado di garantire un’effettiva ripercussione dell’aiuto,
-
onde evitare discriminazioni di sorta, le autorità francesi sono state invitate a rivedere il meccanismo delle soglie.
(86)
Con lettera del 27 maggio 2010 le autorità francesi hanno tuttavia comunicato la propria decisione di mantenere immutato il regime d’aiuto che avevano notificato, ribadendo la loro analisi secondo la quale i regimi notificati risultavano compatibili col mercato interno ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 2, lettera a), TFUE.
(87)
Nella medesima lettera esse aggiungevano che i contratti di assicurazione sanitaria complementare costituivano un prodotto per fidelizzare gli assicurati, il quale permette successivamente di proporre loro prodotti più remunerativi, come i contratti di assicurazione vita. Per fidelizzare il cliente gli operatori sarebbero quindi incitati a praticare una politica tariffaria attrattiva. Di conseguenza, il vantaggio fiscale che un organismo ripercuote sui premi degli assicurati avrà quale effetto diretto un adeguamento tariffario presso i concorrenti, col risultato di garantire una ripercussione a vantaggio di tutti gli assicurati.
(88)
Quanto alla seconda misura (detrazione fiscale complementare per le riserve di perequazione), i servizi della Commissione hanno proposto alla Francia di esplorare le possibilità seguenti:
-
onde rispettare il secondo criterio (trasferimento effettivo del vantaggio), è stato proposto alla Francia di ispirarsi al sistema di sovvenzione approvato in precedenza dalla Commissione per la copertura sanitaria complementare dei funzionari francesi (N 911/06), a un sistema di credito d’imposta a vantaggio dei singoli consumatori o a qualsiasi altro sistema in grado di garantire un’effettiva ripercussione dell’aiuto,
-
onde evitare discriminazioni di sorta, le autorità francesi sono state invitate a prendere in considerazione l’introduzione di un meccanismo obbligatorio e trasparente di concorrenza per assegnare i contratti di designazione.
(89)
Come per la prima misura, la Francia ha però deciso di mantenere immutato il regime che aveva notificato per sviluppare la previdenza collettiva.
(90)
Nella loro lettera del 27 maggio 2010, le autorità francesi hanno ribadito il carattere particolarmente vincolante della designazione, che giustificherebbe un regime estremamente prudente di accantonamenti. Solo in misura molto limitata la riserva di perequazione potrebbe quindi essere considerata un aiuto di Stato e risulterebbe necessario esaminarne la compatibilità col mercato interno
VIII. VALUTAZIONE DELL’AIUTO
VIII.1. Esenzioni dall’imposta sulle società e dal contributo economico territoriale per attività di gestione dei contratti solidali e responsabili
(91)
Facendo riferimento alla giurisprudenza della Corte di giustizia nella causa Albany (26), il CTIP sostiene che i regimi professionali di tipo convenzionale, per la loro natura e per il loro oggetto, non ricadano sotto le disposizioni del diritto dell’Unione in materia di concorrenza.
(92)
La Commissione rileva tuttavia che la misura cui si riferisce la citata giurisprudenza riguarda principalmente l’adesione legale obbligatoria di imprese industriali a un fondo pensionistico settoriale che gode di un diritto esclusivo. Al riguardo, va osservato che il regime di esenzione relativo alla prima misura interessa anche contratti individuali, nonché contratti collettivi con adesione facoltativa. Inoltre, i contratti collettivi con adesione obbligatoria cui la misura si riferisce rientrano nella libera scelta delle parti sociali di concludere convenzioni collettive del genere, non già in un obbligo legale di concludere siffatti accordi o di aderire a un fondo settoriale o intersettoriale, come avveniva nel caso Albany.
(93)
La sentenza della Corte conferma poi che i contratti di copertura di rischi integrativi del regime legale di sicurezza sociale, come quello notificato nel caso di specie dalle autorità francesi, sono soggetti alla normativa sulla concorrenza, oltre al fatto che i fondi costitutivi di regimi del genere sono effettivamente conformi al concetto di impresa ai sensi degli articoli 101 e seguenti TFUE (27).
(94)
La Commissione è quindi del parere che il regime di copertura cui si riferisce la prima misura non sfugga alla disciplina in materia di concorrenza, e in particolare alle norme del trattato che vietano aiuti di Stato.
(95)
La «Sécurité sociale» (regime obbligatorio di assicurazione malattia) rimborsa solo una parte delle spese mediche degli assicurati sociali. Le assicurazioni sanitarie complementari si accollano quindi la parte delle prestazioni non finanziata dal regime obbligatorio di assicurazione malattia.
(96)
Il mercato dell’assicurazione sanitaria complementare comporta principalmente tre categorie di operatori:
-
le mutue e unioni mutualistiche soggette al codice della mutualità,
-
gli enti previdenziali soggetti al codice della sicurezza sociale,
-
le società assicurative soggette al codice delle assicurazioni.
(97)
Secondo una nota delle autorità francesi in data 21 dicembre 2007, 263 imprese di assicurazione, 66 enti previdenziali e 1 201 mutue interverrebbero sul mercato dell’assicurazione sanitaria complementare. Le autorità francesi dichiarano altresì che nel 2006 i 20 primi operatori sul mercato ne detenevano solo il 35 %, senza che alcuno di essi superasse il 4 %, e che inoltre il 65 % dei soggetti deteneva una quota di mercato inferiore all’1 % (28).
(98)
Stando ai dati ufficiali pubblicati nel 2009, il numero di soggetti su questo mercato alla fine del 2008 era tuttavia sceso a 876, e sarebbe in calo costante dal 2001 (48 % di flessione nel 2008 rispetto al 2001) (29). Si conterebbero 748 mutue, 92 società assicurative, mentre il numero di enti previdenziali si limiterebbe a 36.
(99)
Secondo un’analisi recente condotta dall’autorità francese della concorrenza, le maggiori quote del mercato dell’assicurazione sanitaria complementare individuale sarebbero detenute dalla Mutuelle Générale de l’Education Nationale - MGEN (7,7 %), dal gruppo assicurativo mutualistico Groupama (30) (6,7 %), o ancora della società di assicurazioni Swiss LIFE (4 %) (31).
(100)
Quanto al mercato dell’assicurazione complementare collettiva, le quote di mercato maggiori sarebbero detenute dalla società di assicurazioni Axa (17,51 %), dal gruppo di enti previdenziali Malakoff-Médéric (8,7 %), o ancora dal complesso AG2R-La Mondiale-Prémalliance (32) (6,9 %) (33).
(101)
Nonostante abbia rivolto richieste in tal senso alle autorità francesi, la Commissione non dispone di informazioni più precise in merito alla struttura del mercato dell’assicurazione sanitaria complementare, relative ad esempio ai gruppi di società mutualistiche, alle mutue, alle unioni di mutue e agli enti di previdenza. Né le autorità francesi sono state in grado di trasmettere statistiche specifiche in merito ai contratti solidali o responsabili (a livello globale o per le singole categorie di operatori). Le statistiche riprese nelle tabelle dei considerando 102 e 103 si riferiscono quindi all’intero comparto dell’assicurazione sanitaria complementare, e comprendono i contratti che non soddisfano le condizioni che consentono di beneficiare della misura notificata. Una relazione pubblicata dalla corte dei conti francese nel 2008 (34) sottolinea del resto le notevoli lacune statistiche in materia di assicurazione complementare, in ordine al numero di assicurati, alla loro ripartizione tra le varie categorie di assicuratori e ai diversi tipi di contratto (contratto individuale, contratto collettivo facoltativo e contratto collettivo obbligatorio), nonché con riferimento all’ammontare delle spese rimborsate per categorie di nuclei familiari e di redditi. In base alle analisi condotte dall’autorità nazionale della concorrenza, questo mercato appare tuttavia frammentato, o addirittura molto frammentato, per quel che riguarda i contratti individuali (35), che tuttavia costituiscono solo uno dei segmenti di mercato interessati dalla misura notificata.
(102)
Tra il 2001 e il 2007 questo settore ha registrato un forte sviluppo come si evince dalla tabella qui di seguito (36). Il volume d’affari globale di questi organismi ha raggiunto 27,4 miliardi di EUR nel 2007, con una progressione del 55,8 % rispetto al 2001, pari a un tasso di incremento annuo medio del 7,6 %. Il volume d’affari relativo al 2008 supererebbe i 29 miliardi di EUR e segnerebbe una progressione del 6 % rispetto al 2007 (37).
Andamento del volume d’affari degli organismi complementari 2001-2007
(miliardi di EUR)
Mutue
Enti previdenziali
Società d’assicurazione
Totale
2001
10,6
3,3
3,7
17,6
2007
16,0
4,7
6,7
27,4
2001-2007
+50,5 %
+43,15 %
+82,13 %
+55,8 %
(103)
Stando ai dati trasmessi dalle autorità francesi, la ripartizione fra contratti individuali e contratti collettivi si presenterebbe come segue (dati relativi al 2004):
Enti previdenziali
Mutue
Società d’assicurazione
Contratti collettivi
38 %
33 %
29 %
Contratti individuali
6 %
67 %
27 %
Contratti collettivi + individuali
18 %
54 %
28 %
(104)
Mentre le mutue e unioni di mutue diffondono principalmente contratti individuali, gli enti previdenziali diffondono sostanzialmente contratti di tipo collettivo (contratti di impresa o di categoria). Le società d’assicurazione, da parte loro, presentano un portafoglio più equilibrato.
(105)
Il tasso di copertura della popolazione ha inoltre segnato un notevole incremento, passando dall’84 % nel 1996 al 92,8 % nel 2006. Le mutue totalizzano 32-38 milioni di beneficiari, le società d’assicurazione 13 milioni e gli enti previdenziali 11 milioni, ai quali vanno aggiunti oltre 4 milioni di beneficiari del fondo CMU-C (copertura malattia universale) che offre una copertura sanitaria complementare gratuita alle persone più indigenti. Ciò significa che al giorno d’oggi un 7-8 % di francesi non disporrebbe di copertura complementare (38).
(106)
Ai sensi dell’articolo 107 TFUE «sono incompatibili con il mercato interno, nella misura in cui incidano sugli scambi fra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza».
(107)
La qualificazione di una misura come aiuto di Stato presuppone pertanto che siano riunite le seguenti condizioni cumulative: 1) che la misura in questione conferisca un vantaggio, 2) mediante risorse statali, 3) che tale vantaggio sia selettivo e 4) che la misura in questione falsi o minacci di falsare la concorrenza e possa incidere sugli scambi fra Stati membri.
(108)
È fuor di dubbio che sopprimere o ridurre, attraverso un regime di esenzione o riduzione, l’imposta sulle società e il contributo economico territoriale, oneri che le imprese dovrebbero normalmente sostenere, per i beneficiari costituisca un vantaggio (39). Queste esenzioni o riduzioni fiscali costituiscono pertanto vantaggi economici.
(109)
Viste le considerazioni del CTIP su una possibile missione di servizio pubblico, la Commissione rileva che le condizioni ravvisate nella causa Altmark (40) (per escludere anche solo la qualificazione d’aiuto in determinati casi di servizio d’interesse economico generale) nella fattispecie non sono riunite (si veda in particolare il considerando 144, in quanto la terza condizione Altmark consiste di fatto nell’assenza di sovracompensazione). Siamo pertanto in presenza di un effettivo vantaggio economico.
(110)
Questi vantaggi sono concessi dallo Stato francese il quale, in questo modo, rinuncia a percepire introiti fiscali. Si tratta quindi di un vantaggio concesso mediante risorse statali.
(111)
La misura presenta altresì un carattere selettivo, in quanto da un lato il provvedimento risulta limitato a un settore dell’economia, ovvero quello assicurativo, dall’altro all’interno di questo settore si limita a uno specifico tipo di contratti (subsettore). In proposito, va anzitutto rilevato che quella sulle società è un’imposta il cui campo d’applicazione si estende a tutte le società, quale che sia il settore in cui operano. Un’esenzione da questa imposta a esclusivo beneficio del settore assicurativo costituisce pertanto una deroga al regime generale dell’imposta sulle società che favorisce in modo specifico determinate imprese. Lo stesso vale per l’esenzione dal contributo economico territoriale. All’interno del settore in questione, peraltro, l’esenzione favorisce anche la produzione di determinati contratti di assicurazione malattia, nella fattispecie i contratti solidali e responsabili. In tal modo i contratti «solidali» risultano avvantaggiati a scapito di quelli «classici».
(112)
Da ultimo, oltre al fatto che il settore assicurativo forma oggetto di scambi all’interno dell’Unione europea, è opportuno rammentare che quando uno Stato membro concede un aiuto a un’impresa, l’attività interna può risultarne mantenuta o aumentata, con la conseguenza di diminuire le opportunità di penetrare sul mercato di quel paese per le imprese stabilite in altri Stati membri (41).
(113)
La posizione delle imprese interessate sarà pertanto rafforzata negli scambi all’interno dell’Unione. La misura in questione può quindi creare distorsioni di concorrenza e incidere sugli scambi nel mercato interno.
(114)
Si impone dunque la conclusione che la prima misura costituisce effettivamente aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, qualificazione che la Francia non contesta.
(115)
Stante che la misura notificata costituisce aiuto di Stato, occorre procedere a un’analisi della sua compatibilità col mercato interno. Le autorità francesi ritengono che la misura in questione costituisca un aiuto di Stato compatibile ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 2, lettera a), TFUE.
(116)
L’articolo 107, paragrafo 2, lettera a), TFUE recita: «Sono compatibili con il mercato interno: a) gli aiuti a carattere sociale concessi ai singoli consumatori, a condizione che siano accordati senza discriminazioni determinate dall’origine dei prodotti.»
(117)
Una misura di aiuto di Stato è compatibile in base a tale disposizione purché siano riunite le tre condizioni seguenti:
1.
l’aiuto deve avere un carattere sociale;
2.
deve essere concesso ai singoli consumatori;
3.
deve essere accordato senza discriminazioni determinate dall’origine del prodotto.
(118)
Mette anzitutto conto precisare che l’articolo 107, paragrafo 2, TFUE deroga al principio di divieto degli aiuti di Stato quale sancito dall’articolo 107, paragrafo 1, TFUE e va dunque interpretato in modo restrittivo (42).
(119)
Per quel che riguarda più in particolare l’applicazione dell’articolo 107, paragrafo 2, lettera a), TFUE, occorre tuttavia rilevare che la prassi decisionale della Commissione non esclude che l’aiuto possa essere concesso a un intermediario che si faccia carico di ripercuoterlo sui singoli consumatori (43). Tuttavia, in un caso del genere è necessario che il meccanismo posto in essere garantisca un’effettiva ripercussione sul consumatore finale.
(120)
La Commissione è del parere che il carattere sociale (primo criterio) della misura sia assodato in quanto mira a rendere possibile l’accesso a una copertura sanitaria complementare per le persone che, a motivo della loro età, del loro stato di salute o delle loro risorse versano in difficoltà. L’articolo 207 CGI prevede infatti criteri di natura sociale che gli organismi assicuratori devono rispettare per poter beneficiare della misura (44). Tali criteri introducono percentuali di minima per certe fasce precarie di popolazione, come le persone a basso reddito o gli anziani, nel portafoglio assicurativo degli organismi interessati. Il progetto preliminare di decreto trasmesso dalle autorità francesi, che precisa determinate forme di modulazione tariffaria in funzione della situazione sociale degli assicurati (45), conferma il carattere sociale della misura a favore delle fasce precarie di popolazione.
(121)
Per contro, nel quadro del suo esame la Commissione non ha potuto riscontrare che l’aiuto andrebbe effettivamente a vantaggio dei singoli consumatori (secondo criterio).
(122)
Stando alle autorità francesi, gli aiuti concessi alle imprese andranno indirettamente a beneficio dei singoli consumatori. La forte concorrenza sul mercato dell’assicurazione sanitaria complementare garantirebbe il trasferimento degli aiuti ottenuti dalle imprese al consumatore in sede di tariffazione.
(123)
In proposito, va osservato che l’esenzione dalla tassa sui contratti solidali di assicurazione malattia che la Francia applica era stata considerata dalla Commissione un aiuto compatibile ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 2, lettera a), TFUE (46). Era infatti fuor di dubbio in quel caso che l’esenzione dalla tassa andasse in primo luogo a vantaggio dei singoli consumatori, sui quali di fatto l’onere della tassa gravava. L’ammontare della tassa costituiva una componente dell’importo dei premi e l’esenzione dalla tassa a favore dei contratti solidali riduceva in misura corrispondente l’importo dei premi.
(124)
Nel caso di specie, l’aiuto non viene concesso tramite un’esenzione indiretta proporzionalmente all’importo dei premi a carico degli assicurati, ma attraverso un’esenzione dall’imposta sulle società calcolata in funzione degli utili realizzati da un organismo assicuratore sulla platea degli assicurati che hanno sottoscritto un contratto solidale e responsabile.
(125)
L’effettiva ripercussione dell’esenzione dall’imposta sulle società a favore del consumatore finale è quantomeno incerta. Da un lato la Commissione non dispone di elementi che consentano di dimostrare che l’imposta sulle società (e l’esenzione da tale imposta) venga effettivamente ripercossa sui singoli consumatori nel mercato in questione. Dall’altro, una recente relazione della corte dei conti francese ha rivelato l’esistenza di aumenti molto significativi dei margini di utile per il settore dell’assicurazione sanitaria nel corso degli ultimi anni (dal 12 % nel 2003 al 23 % nel 2007) (47). Di fronte a questo aumento significativo dei margini di utile, è difficile concludere che esista una dinamica di mercato in grado di garantire l’effettiva ripercussione dell’esenzione dall’imposta sulle società a favore dei consumatori finali.
(126)
Il CTIP rileva d’altro canto che una parte dei benefici deve essere destinata alla costituzione di riserve onde rispettare gli obblighi in materia di solvibilità, motivo per cui non sarebbe anomalo che almeno una parte del vantaggio serva a coprire, in misura integrale o parziale, l’incremento annuo dell’esigenza di solvibilità. Si tratta di un’argomentazione che tenderebbe a dimostrare che la misura darà luogo a un aumento degli utili per gli organismi assicuratori piuttosto che a una diminuzione dei prezzi per la copertura dei rischi in questione a vantaggio dei consumatori.
(127)
Da ultimo, la valutazione della Commissione non è minimamente scalfita dall’osservazione delle autorità francesi secondo la quale i contratti di assicurazione sanitaria complementare rappresenterebbero per gli operatori un prodotto di fidelizzazione, tale quindi da incitarli a praticare una politica tariffaria attrattiva. Occorre infatti rammentare che l’articolo 107, paragrafo 2, lettera a), TFUE esige che il vantaggio vada realmente a beneficio dei singoli consumatori. Di conseguenza, l’esistenza di un semplice incentivo a retrocedere parte del vantaggio ai consumatori finali non basta a soddisfare il requisito di ripercussione effettiva.
(128)
La Commissione è quindi del parere che la misura non garantisca l’effettivo trasferimento del vantaggio ai singoli consumatori, come prescritto dall’articolo 107, paragrafo 2, lettera a), TFUE.
(129)
L’esame della Commissione giunge altresì alla conclusione che non è stato rispettato il requisito di non discriminazione per l’origine del prodotto (terzo criterio). Per accertarsi che tale condizione risulti rispettata, occorre verificare se i consumatori beneficino dell’aiuto in questione quale che sia l’operatore economico che fornisce il prodotto o il servizio in grado di soddisfare la finalità sociale invocata da uno Stato membro, e stabilire inoltre che non vi siano barriere all’ingresso per gli organismi assicuratori insediati nell’Unione europea (48). In realtà, oltre alle condizioni relative al tipo di contratti ammissibili, le imprese che desiderano beneficiare del regime devono rispettare soglie relative al numero (120 000/150 000 contratti) o alla percentuale (85 %/93 %) di contratti solidali e responsabili nel loro portafoglio di polizze di assicurazione sanitaria complementare.
(130)
Le autorità francesi sono del parere che tali soglie incitino a sviluppare in misura ingente questo tipo di contratti, mutualizzando il «cattivo rischio» determinato dall’età o dal livello di reddito degli assicurati, oltre a essere necessari per evitare che il vantaggio fiscale interessi una frazione troppo esigua dell’attività degli assicuratori e per conseguire la dinamica di solidarietà e di mutualizzazione perseguita. Solo un meccanismo che imponga agli organismi assicuratori di detenere un volume minimo o una percentuale significativa di contratti d’assicurazione malattia solidali e responsabili permetterebbe di conseguire la finalità sociale della misura. Senza una soglia del genere, nessuna disposizione avrebbe permesso di garantire un aumento del tasso di copertura delle fasce di popolazione attualmente non coperte, e le esenzioni fiscali avrebbero semplicemente rappresentato una manna per gli assicuratori. La soglia percentuale permetterebbe agli organismi minori dediti quasi esclusivamente a questo tipo di copertura assicurativa di beneficiare dell’esenzione anche senza raggiungere un numero ingente di contratti, mentre la soglia in termini assoluti consentirebbe di godere del regime agli organismi che totalizzano un volume elevato di questo tipo di contratti, pur avendo un’attività diversificata.
(131)
Anzitutto la Commissione rileva che nessuna informazione precisa è stata fornita dalle autorità francesi circa l’attuale ripartizione dei contratti solidali e responsabili tra i vari operatori sul mercato, e neppure in merito al numero e alla proporzione di questi contratti nei rispettivi portafogli. Dall’analisi della Commissione emerge tuttavia che le mutue e le unioni di mutue per legge sono tenute a proporre esclusivamente contratti solidali (49). Nella prassi sembra che anche gli enti previdenziali siano soggetti al medesimo obbligo. Le mutue e gli enti di previdenza dovrebbero pertanto soddisfare sempre il valore percentuale della soglia, mentre le società d’assicurazione con una presenza limitata sul mercato dei contratti solidali ma desiderose di espandere questa attività, potrebbero avere difficoltà nel raggiungere la soglia prescritta (in termini sia percentuali sia assoluti) e nel beneficiare quindi delle esenzioni fiscali. Ciò varrebbe in particolare per le società d’assicurazione detentrici di un cospicuo portafoglio di contratti di assistenza sanitaria complementare «classica», che non soddisfano le condizioni fissate per i contratti solidali.
(132)
In questo contesto, le soglie non porterebbero quindi a uno sforzo equivalente, quale che sia l’organismo assicuratore, e non avrebbero un effetto incitante per gli organismi che soddisfano già i criteri di soglia (in particolare le mutue, unioni di mutue e enti di previdenza). Contrariamente a quel che sostengono le autorità francesi, introdurre delle soglie non permette quindi di evitare un eventuale regalo fiscale.
(133)
Secondo la Commissione, queste soglie finirebbero soltanto col provocare una discriminazione sulla base dell’origine del prodotto. Sembra ad esempio che le soglie possano escludere dal beneficio dell’esenzione un certo numero di organismi, che pure offrirebbero i contratti solidali e responsabili che le autorità francesi desiderano incentivare. L’esistenza di queste soglie potrebbe inoltre favorire gli organismi già presenti sul mercato e costituire un ostacolo all’ingresso di certi operatori che non riuscirebbero o potrebbero temere di non riuscire a rispettarle.
(134)
Da ultimo, è probabile che l’entità dell’aiuto vari da un organismo assicurativo all’altro in funzione degli utili realizzati sulle relative operazioni, il che contravverrebbe all’esigenza secondo cui i consumatori devono beneficiare dell’aiuto in questione quale che sia il fornitore del prodotto o del servizio in grado di soddisfare la finalità sociale invocata dallo Stato membro interessato (50).
(135)
Occorre pertanto concludere che il regime di aiuto notificato dalla Francia per incentivare lo sviluppo dei contratti solidali e responsabili non è compatibile col mercato interno ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 2, lettera a), TFUE.
(136)
Se la Francia non invoca in termini espliciti un’altra disposizione relativa alla compatibilità degli aiuti di Stato, va rilevato che nessuno dei criteri di compatibilità di cui all’articolo 107, paragrafi 2 e 3, TFUE trova applicazione nel caso di specie.
(137)
Quanto alle disposizioni dell’articolo 107, paragrafo 2, TFUE diverse dalla lettera a), non si può non rilevare che i criteri di compatibilità di cui alle lettera b) e c) esulano palesemente dal caso in esame.
(138)
A norma dell’articolo 107, paragrafo 3, punto c), TFUE, un aiuto può ritenersi compatibile ove sia inteso ad agevolare lo sviluppo di determinate attività o di determinate regioni economiche, sempre che non comprometta le condizioni degli scambi in una misura contraria all’interesse comune.
(139)
Stando all’FNMF, l’aiuto sarebbe destinato ad agevolare lo sviluppo della copertura sanitaria complementare che rispetti i requisiti di solidarietà e responsabilità in condizioni che non incidano sugli scambi in misura contraria all’interesse comune. Nonostante ripetute richieste, la Commissione non ha però ottenuto dalle autorità francesi dati numerici in grado di suffragare l’applicabilità del criterio di compatibilità evocato nel considerando precedente, e neppure informazioni circa l’effetto delle misure fiscali in vigore sulla diffusione dei contratti solidali e responsabili o ancora sul rapporto tra il vantaggio supplementare e i maggiori costi o vincoli connessi con la gestione di questo tipo di contratti. La Commissione non è pertanto in grado di accertare la necessità e proporzionalità delle nuove esenzioni in esame per conseguire l’obiettivo esposto. Va detto che in ogni caso l’esenzione dall’imposta sulle società non è connessa né con la realizzazione di investimenti né con la creazione di posti di lavoro o a interventi specifici. Essa costituisce pertanto un alleggerimento di oneri continuo che si configura come aiuto di funzionamento e, secondo prassi costante, non può essere dichiarata compatibile ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, TFUE.
(140)
Da ultimo, la Francia non ha invocato alcun criterio di compatibilità ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, TFUE.
(141)
Secondo il CTIP, le misure fondate su convenzioni e accordi collettivi, quali il provvedimento in questione, mirerebbero a colmare le lacune del regime legale di sicurezza sociale. La Commissione rileva che il CTIP non invoca in modo esplicito l’esistenza di un servizio economico d’interesse generale, e la Francia, cui spetterebbe dimostrare la compatibilità dell’aiuto in questione col trattato, non rivendica l’applicazione dell’articolo 106, paragrafo 2, TFUE. Di conseguenza, la Commissione non è in grado di valutare la compatibilità dell’aiuto alla luce dell’articolo 106, paragrafo 2, TFUE. Essa rileva peraltro quanto segue.
(142)
L’articolo 106, paragrafo 2, TFUE prevede che le imprese incaricate di gestire servizi d’interesse economico generale o aventi carattere di monopolio fiscale sono soggette alle norme del trattato, in particolare in materia di concorrenza, nei limiti in cui l’applicazione di tali norme non osti all’adempimento, in linea di diritto o di fatto, della specifica missione loro affidata. Lo sviluppo degli scambi non deve essere compromesso in misura contraria all’interesse dell’Unione.
(143)
Dalla giurisprudenza della Corte di giustizia emerge che, ad eccezione dei settori nei quali tale aspetto ha già formato oggetto di una normativa dell’Unione europea, gli Stati membri dispongono di un ampio potere discrezionale per stabilire quale tipo di servizio possa ritenersi d’interesse economico generale. Anche a voler supporre che nel caso di specie sussista un interesse economico generale (peraltro non accampato dalla Francia), va rilevato che, ai fini dell’articolo 106, paragrafo 2, TFUE, la compensazione corrisposta alle imprese cui sia demandata una missione di servizio pubblico non può trascendere i costi di fornitura del servizio pubblico medesimo, tenendo conto dei relativi introiti nonché di un utile ragionevole per assolvere gli obblighi di servizio pubblico.
(144)
Al riguardo, basti osservare che nella misura fiscale in questione nessun meccanismo permette di escludere una sovracompensazione rispetto ai costi a carico degli operatori interessati. Va infatti constatato che l’importo dell’aiuto (esenzioni fiscali sulle operazioni pertinenti) non è connesso in alcun modo con i costi aggiuntivi sostenuti dagli organismi assicuratori. Né esso è correlato ai premi pagati dagli assicurati, o ancora al numero di contratti.
(145)
Di conseguenza, la Commissione conclude che la misura in questione non può in alcun modo essere dichiarata compatibile col mercato interno ai sensi dell’articolo 106, paragrafo 2, TFUE.
VIII.2. Detrazione fiscale degli accantonamenti per riserve di perequazione inerenti a determinati contratti di assicurazione complementare collettivi
(146)
Il mercato della «previdenza» assomma le operazioni aventi ad oggetto la prevenzione e la copertura del rischio decesso, dei rischi che ledono l’incolumità fisica della persona o sono connessi con la maternità, oppure dei rischi di incapacità lavorativa o di invalidità, o ancora del rischio di disoccupazione (51), a integrazione del sistema legale di sicurezza sociale.
(147)
Le coperture previdenziali permettono
-
di agevolare l’accesso alle cure mediche offrendo un rimborso complementare per le spese sanitarie in caso di malattia, maternità, infortunio, ecc.,
-
di assicurare il mantenimento totale o parziale dello stipendio in caso di interruzione lavorativa, invalidità o incapacità,
-
di garantire un capitale e una rendita al coniuge e ai figli in caso di decesso dell’assicurato,
-
di prevedere un complemento finanziario in caso di dipendenza.
(148)
Su questo mercato sono presenti tre categorie di imprese: le società disciplinate dal codice delle assicurazioni (compagnie d’assicurazione, mutue di assicurazione e filiali bancarie), le mutue soggette al codice della mutualità e gli enti di previdenza soggetti al codice della sicurezza sociale.
(149)
L’assicurazione di previdenza può essere sottoscritta a titolo collettivo, aderendo tramite il datore di lavoro a un contratto collettivo di un comparto professionale o interprofessionale, o a titolo individuale rivolgendosi direttamente a una società di assicurazione o a una mutua.
(150)
Oggigiorno, un’amplissima maggioranza di lavoratori dipendenti è coperta da un contratto collettivo di previdenza. L’affiliazione può avere carattere obbligatorio o facoltativo.
(151)
Un regime collettivo di previdenza s’iscrive in un rapporto triangolare:
-
il datore di lavoro s’impegna nei confronti dei dipendenti e, a tale titolo, sottoscrive un contratto assicurativo (52),
-
l’organismo assicuratore copre il rischio, quale controparte alla riscossione dei contributi,
-
i dipendenti sono i beneficiari.
(152)
Stando alle stime comunicate dalle autorità francesi per il 2005, il mercato della previdenza rappresentava un volume d’affari annuo di 20 miliardi di EUR (assicurazioni collettive e individuali). Le società di assicurazione deterrebbero la quota più cospicua del mercato, aggiudicandosi il 71 % dei contributi, mentre gli enti previdenziali e le mutue rappresenterebbero rispettivamente il 21 % e l’8 % del mercato. Occorre tuttavia precisare che questi ultimi dati si riferiscono a tutte le categorie di contratti per il settore: contratto individuale, contratto collettivo con adesione facoltativa e contratto collettivo con adesione obbligatoria.
(153)
Le autorità francesi valutano inoltre che il mercato della designazione ad opera di un settore professionale (53) per i rischi decesso, incapacità e invalidità sia superiore a 4 miliardi di EUR e copra quasi interamente le operazioni previdenziali coperte dagli enti di previdenza (4,2 miliardi di EUR), nonché una parte dei contratti collettivi delle imprese di assicurazione e delle mutue. Non è invece stato comunicato alcun dato preciso circa il mercato della designazione relativo all’ultima categoria.
(154)
Seppure la Francia ha ammesso la qualificazione della misura nella propria notifica come aiuto di Stato, successivamente ha fatto rilevare che almeno una parte del dispositivo non andava considerato come aiuto ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, stante il carattere specifico dei contratti di designazione (tariffe, selezione dei rischi e gestione sono soggette a forti vincoli) che renderebbe questi contratti particolarmente sensibili ai rischi di discostamenti della sinistralità rispetto alle stime originarie, tali da giustificare appieno una gestione delle riserve particolarmente prudente e quindi una detraibilità fiscale più elevata degli accantonamenti di riserva, senza che ciò generi un vantaggio.
(155)
Le autorità francesi reputano pertanto che una parte della detraibilità fiscale degli accantonamenti, in base a un regime adeguato e rafforzato, oltre il regime di diritto comune contemplato dall’articolo 39 quinquies GB del CGI, si giustificherebbe sotto un profilo normativo e prudenziale, senza determinare un vantaggio.
(156)
Occorre anzitutto esaminare se la misura dia adito a un vantaggio per gli organismi assicuratori interessati.
(157)
L’articolo 39, paragrafo 1, 5o del codice suddetto prevede la detraibilità delle «riserve costituite per fronteggiare perdite o oneri chiaramente definiti e che eventi in atto rendono probabili, sempre che esse siano state effettivamente constatate nelle scritture contabili relative all’esercizio». Il codice prevede in determinati casi una detraibilità forfettaria per certi tipi di operazioni. Ciò vale più in particolare nel settore dell’assicurazione e della riassicurazione, per il quale gli articoli 39 quinquies G-39 quinquies GD del codice stabiliscono norme specifiche in fatto di detraibilità delle riserve, onde tener conto delle peculiarità del settore assicurativo, la cui attività consiste principalmente per l’appunto nella copertura dei rischi. Per determinare l’eventuale esistenza di un vantaggio, occorre pertanto verificare se le operazioni coperte dalla misura generino effettivamente perdite o oneri supplementari ai sensi dell’articolo 39, paragrafo 1, 5o del codice suddetto, nella misura prevista dall’articolo 39 quinquies GD.
(158)
In via preliminare va accettato il principio secondo cui la natura e l’intensità dei rischi di sinistralità nel settore dell’assicurazione complementare contro i rischi di decesso, incapacità e invalidità possono variare in funzione delle fasce di popolazione coperte e delle modalità di copertura (contratti individuali/collettivi, contratti facoltativi/obbligatori).
(159)
I contratti frutto di accordi di impresa, compresi i contratti di designazione che discendono da accordi del genere, interessano una platea ristretta. Essi determinano un rischio di «punta» (rischio di sinistro nell’impresa in questione) senza offrire sempre la possibilità di mutualizzarlo all’interno di una platea più ampia. I contratti collettivi che più investono un settore (comparto) riguardano a loro volta una platea più ampia e permettono quindi a priori una maggiore mutualizzazione. Per quest’ultimo tipo di contratto vi sarebbe tuttavia una forte correlazione fra la sinistralità e i periodi di crisi che possono colpire un intero settore economico. Secondo il CTIP, i periodi di crisi agirebbero da amplificatori di volatilità dei sinistri.
(160)
In ordine ai contratti collettivi di designazione frutto di accordi d’impresa, la Commissione è del parere che non vi sia motivo di pensare che la natura e l’intensità (e pertanto la fluttuazione) del rischio di sinistralità si discostino in misura significativa dalla situazione in cui lo stesso tipo di contratto viene stipulato al di fuori di una trattativa paritetica fra sindacato e imprese (e quindi al di fuori del processo di designazione).
(161)
Inoltre, in mancanza di precise informazioni sulla frequenza dei sinistri nel settore, nulla permette di concludere che le fluttuazioni di rischi specifici per i contratti di designazione relativi a un comparto (i quali presentano una maggiore sensibilità alla congiuntura ma permettono anche una più ampia mutualizzazione) risulterebbero più estese rispetto ai medesimi rischi relativi ai contratti d’impresa (contratti caratterizzati da un rischio di punta e da una mutualizzazione più ristretta).
(162)
Quand’anche poi i vincoli inerenti alla designazione invocati dalle autorità francesi sortissero in concreto l’effetto di accrescere la pressione sui premi riscossi dagli organismi assicuratori, non si può non rilevare che si tratta di una circostanza che può incidere sui redditi anziché sugli oneri relativi ai sinistri. Questo tipo di rischio (perdita di reddito) esula pertanto dal disposto dell’articolo 39, paragrafo 1, 5o CGI e non permette il beneficio della detraibilità per gli accantonamenti di riserva.
(163)
Non vi è quindi una differenza di rischio comprovata fra i contratti con clausola di designazione e quelli di gruppo relativi a una o più imprese, che coprono gli stessi rischi. Ne consegue che la detraibilità complementare di cui all’articolo 39 quinquies GD si traduce nella riduzione o soppressione dell’onere relativo all’imposta sulle società di cui le imprese in questione normalmente dovrebbero farsi carico. Ne consegue che la detraibilità complementare costituisce un vantaggio economico.
(164)
Quanto all’eventuale missione di servizio pubblico invocata dalle autorità francesi e dal CTIP, la Commissione rileva che i requisiti individuati nella causa Altmark (per escludere la stessa qualificazione di aiuto nel caso di determinati servizi di interesse economico generale) nel caso di specie non sono riuniti (si veda in particolare il considerando 189 - stante che la terza condizione della giurisprudenza Altmark presuppone l’assenza di sovracompensazione). Ci troviamo quindi effettivamente in presenza di un vantaggio economico.
(165)
I vantaggi offerti dalla misura sono concessi dallo Stato francese il quale, in tal modo, rinuncia a percepire proventi fiscali. Il vantaggio viene quindi accordato tramite risorse statali.
(166)
Per le ragioni già esposte relativamente alla prima misura, anche la seconda presenta un carattere selettivo. La selettività risulta da un lato dalla limitazione della misura in questione a un settore dell’economia, vale a dire quello assicurativo, dall’altro dal fatto di circoscrivere all’interno di quel settore il vantaggio a uno specifico tipo di contratti (subsettore). La misura va a vantaggio di determinate imprese del settore assicurativo che concludono contratti collettivi a copertura dei rischi di decesso e danni corporei nell’ambito della procedura di designazione ad opera delle parti sociali. Non si applica invece ai contratti che coprono gli stessi rischi al di fuori della procedura di designazione. Va poi rilevato che la misura neppure si applica alle imprese di riassicurazione, esposte al medesimo tipo di rischio.
(167)
Va tuttavia verificato se tale selettività non risulti giustificata per la natura e la logica del sistema fiscale di riferimento. Seppure il CGI prevede, per quel che riguarda le riserve, una detraibilità forfettaria degli accantonamenti per determinati tipi di riserva, non si può non rilevare che, per le ragioni illustrate in precedenza (si vedano i considerando 156-163), la detraibilità eccedente l’ammontare previsto dall’articolo 39 quinquies GB non trova giustificazione nella logica sottesa a un sistema che prevede riserve di entità pari alle perdite o agli oneri che gli eventi in corso rendono probabili.
(168)
Da ultimo, oltre al fatto che il settore assicurativo forma oggetto di scambi all’interno dell’Unione europea, va ricordato che qualora uno Stato membro conceda un aiuto a un’impresa, l’attività interna di quest’ultima può risultare mantenuta o accresciuta, con la conseguenza che le possibilità di penetrare sul mercato di quel paese per le imprese di altri Stati membri risultano minori. La posizione delle imprese interessate risulterà potenziata negli scambi all’interno dell’Unione. Va anche aggiunto che il carattere obbligatorio dei contratti di designazione rischia maggiormente di falsare la concorrenza. Questa misura può quindi creare distorsioni di concorrenza e incidere sugli scambi all’interno dell’Unione europea.
(169)
Occorre pertanto concludere che la seconda misura costituisce effettivamente un aiuto ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, in quanto prevede un livello di detraibilità superiore a quello contemplato dall’articolo 39 quinquies GB del CGI.
(170)
Stante che la misura costituisce aiuto di Stato, occorre analizzarne la compatibilità col mercato interno. Le autorità francesi reputano che si tratti di un aiuto di Stato compatibile a norma dell’articolo 107, paragrafo 2, lettera a), TFUE.
(171)
La Commissione è anzitutto del parere che il carattere sociale (primo criterio) della misura sia assodato, in quanto, come sostengono le autorità francesi, le operazioni gestite nel quadro di una clausola di designazione mirano a favorire la massima copertura possibile dei lavoratori dipendenti contro rischi che la sicurezza sociale copre in misura esigua (decesso, incapacità lavorativa, invalidità). Il carattere sociale si traduce nella estesa mutualizzazione fra generazioni e fra categorie di dipendenti, nell’applicazione di una tariffa unica (senza discriminazioni in base all’età, al sesso, allo stato di salute), nonché nell’attuazione di misure sociali (gratuità in caso di disoccupazione, per i figli a carico, ecc.). A livello facoltativo e meramente individuale, occorre preventivare altresì che fasce di lavoratori dipendenti a basso reddito possano scegliere di non sottoscrivere garanzie a copertura di rischi gravi ma eccezionali.
(172)
Nella sua decisione di avvio del procedimento, la Commissione aveva ritenuto che il carattere sociale della misura non fosse totalmente comprovato in sede di sottoscrizione del contratto assicurativo (quando i rischi gravi restano di là da venire). Occorre tuttavia riconoscere, come fanno osservare le autorità francesi, che assegnare l’aiuto prima che il rischio si materializzi, attraverso accantonamenti in grado di coprire i rischi in questione, costituisce di fatto l’unico mezzo per conseguire la finalità sociale perseguita.
(173)
Invece, per i motivi già illustrati nell’esaminare la prima misura, la Commissione non ha potuto accertare che verrebbe garantita una effettiva ripercussione del vantaggio sui singoli consumatori (secondo criterio). La detraibilità complementare delle riserve di perequazione sortisce l’effetto di ridurre o sopprimere l’onere rappresentato dall’imposta sulle società, ed equivale quindi al dispositivo di esenzione che caratterizza la prima misura.
(174)
Quanto agli argomenti addotti dalla Commissione nella propria decisione di avvio, secondo cui l’eventuale ripercussione del vantaggio concesso agli organismi assicurativi dovrebbe andare a vantaggio non solo degli assicurati/dipendenti ma anche dei datori di lavoro (che contribuiscono a pagare un parte dei premi), sia le autorità francesi che il CTIP ritengono che la partecipazione del datore di lavoro al finanziamento di regimi convenzionali di protezione sociale complementare sia assimilabile a una retribuzione e quindi a un vantaggio per i lavoratori dipendenti. La Commissione è tuttavia del parere che, se il finanziamento da parte del datore di lavoro di un regime di copertura a favore dei lavoratori dipendenti costituisce effettivamente per quest’ultimi un vantaggio, è innegabile che anche un eventuale calo dei contributi alleggerirà gli oneri a carico del datore di lavoro, e gli offrirà quindi un vantaggio.
(175)
In ordine poi a un’eventuale discriminazione relativa all’origine dei prodotti (terzo criterio), la Commissione ribadisce la propria valutazione secondo la quale l’elevato grado di concentrazione delle attività relative ai contratti di designazione nelle mani degli istituti di previdenza, di fatto si traduce in una discriminazione a vantaggio di questi ultimi. Seppure la Francia non è stata in grado di fornire informazioni precise circa la ripartizione di questo specifico comparto fra i vari operatori sul mercato, la Commissione rileva che, stando alle informazioni in suo possesso, la massima parte dei contratti di designazione attualmente sono gestiti da enti di previdenza.
(176)
Sebbene, come hanno precisato le autorità francesi, la designazione dell’organismo assicuratore spetti esclusivamente alle parti sociali, non si può non rilevare che nessuna disposizione legale impone alle parti sociali di mettere in concorrenza tutti gli operatori al fine di operare la loro scelta. La FFSA sostiene, senza essere contraddetta al riguardo dalle autorità francesi, che le parti sociali preferibilmente optano per la costituzione di un organismo di previdenza che esse stesse provvedono a gestire.
(177)
Nonostante la citata giurisprudenza Albany chiarisca che gli accordi conclusi nell’ambito di negoziati collettivi in merito a obiettivi sociali esulino dal disposto dell’articolo 101, paragrafo 1, TFUE, relativo alle intese, ciò non implica di per sé la compatibilità con l’articolo 107, paragrafo 2, lettera a), TFUE di un aiuto concesso a un organismo assicuratore nel quadro di una procedura di designazione, come si è peraltro già detto.
(178)
Gli organismi assicuratori diversi dagli enti di previdenza, in particolare le società d’assicurazione che operano sul mercato della previdenza collettiva a livello di imprese, possono quindi formare oggetto di discriminazione, giacché le parti sociali non hanno l’obbligo di fare appello alla concorrenza, e di permettere in tal modo a tutti gli operatori interessati di presentare un’offerta di copertura per le prestazioni concordate fra le parti, e di essere prescelti grazie alla qualità superiore dei loro servizi e/o al prezzo inferiore dei medesimi. A mo’ di raffronto, va ricordato che alcuni dispositivi francesi di assicurazione sanitaria complementare comportano un meccanismo di selezione del o degli organismi assicuratori sulla scorta di una procedura trasparente di gara (54).
(179)
Occorre pertanto giungere alla conclusione che due criteri su tre di compatibilità non sono soddisfatti e che il regime d’aiuto notificato dalla Francia a favore dei contratti di designazione nel settore della previdenza non è compatibile col mercato interno ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 2, lettera a), TFUE.
(180)
È palese che i criteri di compatibilità di cui all’articolo 107, paragrafo 2, lettere b) e c), TFUE non si applicano al caso di specie.
(181)
Quanto alla compatibilità della misura sulla scorta dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE, le autorità francesi precisano che la comprovata finalità sociale della misura dimostrerebbe la rilevanza che assumerà in futuro lo sviluppo del mercato della previdenza. Tale fenomeno si inquadrerebbe in un obiettivo di salute pubblica, di lotta contro la precarietà e di coesione economica e sociale, nonché di intensificazione del dialogo sociale e di tutela dei lavoratori, che sono altrettanti interessi comuni perseguiti dall’Unione. La Commissione reputa nondimeno che il carattere necessario e proporzionato della misura non risulti dimostrato. Come ha già esposto nell’esaminare la sussistenza di un vantaggio, la Commissione è del parere che nulla giustifichi l’esclusione dal beneficio della misura per i contratti di gruppo a livello di imprese che coprono i medesimi rischi ma non sono conclusi con una procedura di designazione. La misura risulta quindi disproporzionata in quanto non integra i contratti con altre procedure. È inoltre opportuno rilevare, come la Commissione ha già fatto per la prima misura, che anche in questo caso siamo in presenza di un alleviamento continuo degli oneri che costituisce un aiuto al funzionamento e, secondo prassi costante, non presenta i requisiti di compatibilità ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, TFUE.
(182)
Per finire, nessun altro criterio di compatibilità previsto dall’articolo 107, paragrafo 3, TFUE è stato invocato dalla Francia.
(183)
Stando alla Francia e al CTIP, le prestazioni previdenziali complementari nel quadro della procedura di designazione possono essere assimilate a un servizio d’interesse economico generale ai sensi dell’articolo 106, paragrafo 2, TFUE, in particolare qualora l’affiliazione al regime di prestazioni sia obbligatorio e la sua gestione avvenga su base paritetica. Il CTIP fa altresì riferimento alla giurisprudenza della Corte di giustizia nella causa Albany (55), precisando che i regimi convenzionali di protezione sociale con affiliazione obbligatoria svolgono una missione d’interesse economico generale.
(184)
Detta disposizione prevede che le imprese incaricate della gestione di servizi d’interesse economico generale o aventi natura di monopolio fiscale sono sottoposte alle norme del trattato, in particolare in materia di concorrenza, sempre che l’applicazione di tali norme non osti all’adempimento, in linea di diritto o di fatto, della missione specifica demandata loro. Lo sviluppo degli scambi non deve inoltre essere perturbato in misura contraria all’interesse dell’Unione europea.
(185)
Come già rilevato in sede di esame della prima misura (56), gli Stati membri dispongono di un ampio potere discrezionale nel definire i servizi che possano ritenersi di interesse economico generale.
(186)
La Commissione osserva altresì che nella citata sentenza Albany la Corte giunge alla conclusione che l’attribuzione di un diritto esclusivo di gestione di un regime di pensione complementare in un settore determinato può essere considerata servizio d’interesse economico generale, e sottolinea la rilevanza dell’utilità sociale riconosciuta alle pensioni complementari.
(187)
In quest’ambito, non è escluso che le prestazioni offerte dagli organismi assicuratori nel regime della designazione ad opera delle parti sociali possano ritenersi un servizio d’interesse economico generale, in quanto l’accordo tra le parti sociali in sede di designazione è obbligatorio per ogni singola impresa del settore interessato e copre rischi non coperti o coperti in misura insufficiente dal regime legale di sicurezza sociale. Come però già indicato con riferimento alla prima misura (57), le misure finanziarie di sostegno a un meccanismo del genere devono limitarsi a quanto è necessario per compensare i costi aggiuntivi a carico degli organismi assicuratori per gli obblighi di servizio pubblico.
(188)
La «disciplina comunitaria per gli aiuti di Stato concessi sotto forma di compensazione degli obblighi di servizio pubblico» (58) definisce le condizioni in presenza delle quali la Commissione reputa una compensazione del genere compatibile ai sensi dell’articolo 106, paragrafo 2, TFUE. In particolare, la compensazione corrisposta non può superare i costi di fornitura del servizio pubblico, tenendo conto dei relativi proventi nonché di un ragionevole utile per l’adempimento di tali obblighi.
(189)
In proposito, è tuttavia opportuno rilevare che l’economia fiscale permessa dalla detraibilità complementare degli accantonamenti per riserve di perequazione non soddisfa tale condizione. Non è infatti possibile stabilire alcun nesso tra l’ammontare dell’economia fiscale e i costi relativi alla fornitura del servizio pubblico.
(190)
In una lettera del 31 ottobre 2008 le autorità francesi ammettono che l’importo della compensazione (economia fiscale) per il servizio d’interesse economico generale non è conforme ai requisiti dalla disciplina comunitaria. Esse ritengono tuttavia che quei requisiti non siano adeguati alla peculiarità delle operazioni in questione. A loro giudizio, il meccanismo della detraibilità fiscale risulta più consono e più elastico di una sovvenzione basata su una valutazione precisa dei costi aggiuntivi derivanti dalla gestione del servizio.
(191)
La Commissione rimane però del parere che i criteri stabiliti dalla disciplina comunitaria vadano rigorosamente rispettati in quanto permettono di garantire il necessario equilibrio tra il buon funzionamento dei servizi d’interesse economico generale, da un lato, e un’evoluzione degli scambi conforme all’interesse dell’Unione europea, dall’altro.
(192)
La Commissione è pertanto del parere che le condizioni dell’articolo 106, paragrafo 2, TFUE, quali illustrate nella disciplina comunitaria, non siano rispettate e che la misura non possa pertanto essere dichiarata compatibile con il mercato interno ai sensi di detta disposizione.
IX. CONCLUSIONI
(193)
La Commissione constata che i regimi d’aiuto notificati dalla Francia a favore dello sviluppo dei contratti solidali e responsabili nonché dei contratti collettivi di previdenza costituiscono aiuti di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE. Essa constata inoltre che, malgrado la comprovata finalità sociale di detti regimi d’aiuto, le modalità della loro attuazione ostino al completo soddisfacimento delle condizioni di cui all’articolo 107, paragrafi 2 e 3, nonché all’articolo 106, paragrafo 2, TFUE. Entrambi i regimi d’aiuto devono dunque ritenersi incompatibili col mercato interno,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
I regimi d’aiuto cui la Francia intende dare esecuzione per favorire lo sviluppo dei contratti d’assicurazione malattia solidali e responsabili, da un lato, e dei contratti d’assicurazione complementare collettivi contro i rischi di decesso, incapacità e invalidità, dall’altro, in applicazione degli articoli 207, paragrafo 2, 1461, I e 39 quinquies GD del codice generale delle imposte, costituiscono aiuti di Stato incompatibili col mercato interno.
Per tale motivo, a detti aiuti non può essere data esecuzione.
Articolo 2
La Francia informa la Commissione, entro un termine di due mesi a decorrere dalla notifica della presente decisione, dei provvedimenti disposti per conformarvisi.
Articolo 3
La presente decisione è destinata alla Repubblica francese.
Fatto a Bruxelles, il 26 gennaio 2011.