KOMMISSIONENS AFGØRELSE
af 20. juli 2010
om statsstøtteordning C 38/09 (ex NN 58/09), som Spanien påtænker at gennemføre til fordel for Corporación de Radio y Televisión Española (RTVE)
(meddelt under nummer K(2010) 4925)
(Kun den spanske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2011/1/EU)
EUROPA-KOMMISSIONEN HAR -
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 108, stk. 2, første afsnit,
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),
under henvisning til protokol nr. 29 om offentlig radio- og tv-virksomhed i medlemsstaterne til traktaten om Den Europæiske Union og til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (1),
efter i overensstemmelse med ovennævnte bestemmelser at have opfordret alle interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger (2), under hensyntagen til de indkomne bemærkninger, og
ud fra følgende betragtninger:
I. SAGSFORLØB
(1)
Kommissionen modtog den 22. juni 2009 en klage over den spanske regerings planer om at ændre ordningen for finansiering af den offentlige nationale radio- og tv-station, Corporación de Radio y Televisión Española (RTVE). Den 5. august 2009 anmodede Kommissionen Spanien om oplysninger om en sådan ændring, navnlig om forbindelsen mellem de nye skatter og finansieringen af RTVE. Den nye lov nr. 8/2009 af 28. august 2009 om finansiering af Corporación de Radio y Televisión Española (3), som ændrer lov nr. 17/2006 af 5. juni 2006 om offentlig radio- og tv-virksomhed (4), trådte i kraft den 1. september 2009. Den 21. september og den 22. og 26. oktober 2009 tilsendte Spanien Kommissionen de ønskede oplysninger om ordningen.
(2)
Ved brev af 2. december 2009 meddelte Kommissionen Spanien, at den havde besluttet at indlede den procedure, der er fastsat i artikel 108, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, over for den nævnte foranstaltning. Kommissionens beslutning om at indlede proceduren blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende (5). Kommissionen opfordrede interesserede parter til at sende deres bemærkninger til den omhandlede foranstaltning.
(3)
Spanien reagerede på beslutningen om at indlede proceduren ved brev af 21. december 2009. Kommissionen modtog bemærkninger fra interesserede parter. Den videregav dem til de spanske myndigheder, så de kunne kommentere dem, og modtog de spanske kommentarer hertil med brev den 23. marts 2010.
(4)
Kommissionen anmodede om yderligere oplysninger ved breve af 19. februar og 19. maj 2010; de spanske myndigheder sendte deres svar ved breve af 22. marts og 31. maj 2010.
(5)
Kommissionen indledte den 18. marts 2010 overtrædelsesproceduren ved afsendelse af en åbningsskrivelse efter artikel 258 i TEUF, idet den vurderede, at skatten på elektronisk kommunikation var i strid med bestemmelserne i artikel 12 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/20/EF af 7. marts 2002 om tilladelser til elektroniske kommunikationsnet og -tjenester (tilladelsedirektivet) (6), som nøje fastsætter de administrationsgebyrer, medlemsstaterne kan kræve af virksomheder, som tilbyder telekommunikationstjenester eller -net. Undersøgelsen af statsstøtten gennemføres uden at berøre overtrædelsesproceduren.
II. DETALJERET BESKRIVELSE AF FORANSTALTNINGEN
(6)
Den nuværende ordning for finansiering af offentlig radio- og tv-virksomhed i Spanien i RTVE's regi, der blev fastsat ved lov nr. 17/2006, var godkendt af Kommissionen ved flere beslutninger mellem 2005 og 2007 (7). Ved lov nr. 17/2006 fastsattes der public service-opgaver for RTVE. Afsnit I i loven (navnlig artikel 2 og 3) omhandler RTVE's public service-opgaver og præciserer, at den offentlige radio- og tv-virksomhed vil blive varetaget af henholdsvis RNE (Radio Nacional de España) og RTVE (Radio Televisión Española). Afsnit II, kapitel IV, fastsætter de finansielle og økonomiske rammer for RTVE's varetagelse af public service-opgaverne. Helt konkret fastsætter artikel 33, at RTVE vil modtage årlig budgetmæssig kompensation for opfyldelsen af sine public service-forpligtelser. Denne kompensation vil ikke overstige nettoudgifterne til henholdsvis RTVE's og RNE's public service-virksomhed. Afsnit II, kapitel VI, omhandler den eksterne kontrol, der udøves af parlamentet, den audiovisuelle myndighed og den spanske revisionsret.
(7)
Driftsbudgettet for RTVE var i 2007 på 1 177 mio. EUR, 1 222 mio. EUR i 2008 og 1 146 mio. EUR i 2009. RTVE har i de seneste regnskabsår modtaget en årlig kompensation for public service på omkring 500 mio. EUR: 575 mio. EUR i 2006,433 mio. EUR i 2007 og 500 mio. EUR i 2008. I 2009 nåede kompensationen op på 726 mio. EUR på grund af nedgangen i reklameindtægterne.
(8)
Lov nr. 8/2009 ændrer lov nr. 17/2006 for så vidt angår definitionen af public service-opgaverne og RTVE's mulige kommercielle aktiviteter. Den tilføjer nye elementer til den public service-forpligtelse, der blev godkendt af Kommissionen i 2005. Bl.a. begrænses erhvervelse af senderettigheder til sportsbegivenheder af almindelig interesse eller stor interesse for samfundet, bortset for olympiske lege og olympiaden for handicappede, til 10 % af det samlede årlige budget for forsyninger, indkøb og eksterne tjenester (artikel 9, stk. 1, litra i)). Den fastsætter forpligtelser vedrørende børneprogrammer (artikel 9, stk. 1, litra d)) og fastsætter, at der ikke må sendes mere end 52 film produceret af store internationale filmselskaber i den bedste sendetid (artikel 9, stk. 1, litra m)).
(9)
Den nye lov fastsætter bl.a., at man fra udgangen af 2009 ikke længere vil oppebære indtægter fra reklamer, teleshopping, sponsorering eller betalingstjenester. Indtægterne herfra vil blive erstattet af de eksisterende licenser eller nye skatter for kommercielle radio- og tv-kanaler og telekommunikationsoperatører. Spanien håber, at foranstaltningen reducerer presset fra de kommercielle operatører, øger deres reklameindtægter og fjerner en potentielt konkurrenceforvridende faktor fra markedet. RTVE vil fortsat have indtægter fra tjenesteydelser til tredjemand og salg af egne produktioner (i alt ca. 25 mio. EUR).
(10)
Indtil nu har de årlige reklameindtægter ligget på omkring 600 mio. EUR (667 mio. EUR i 2007 og 565 mio. EUR i 2008). Med afskaffelsen af disse indtægter bliver nettoudgifterne til RTVE's varetagelse af public service-opgaverne med hensyn til radio- og tv-virksomhed næsten identiske med udgifterne til den årlige drift. Spanien har derfor til hensigt at kompensere afskaffelsen af disse indtægter og øge det offentlige tilskud, således at det dækker RTVE's årlige driftsudgifter - dog med fradrag af de begrænsede kommercielle indtægter, der er nævnt i det foregående afsnit (25 mio. EUR).
(11)
Den nye lovs artikel 3, stk. 2, fastsætter de maksimale årlige indtægter for RTVE for årene 2010 og 2011 til 1 200 mio. EUR. For perioden 2012-2014 fastsættes der en maksimal stigning på 1 % af dette beløb, og for det efterfølgende år afhænger stigningen af udviklingen i forbrugerprisindekset. Ud fra RTVE's årlige budgetterede udgifter har Spanien beregnet supplerende udgifter på 104 mio. EUR til at udfylde den sendetid, der tidligere var helliget reklamer, med andre audiovisuelle produktioner.
(12)
I henhold til Spaniens budgetplanlægning er disse årlige globale indtægter sammensat af tildelinger fra det almindelige statsbudget på 500 mio. EUR - i overensstemmelse med lov nr. 17/2006. Det beløb svarer til, hvad der de foregående år er ydet på grundlag af tre skatteforanstaltninger, der er iværksat eller ændret i medført af artikel 4, 5 og 6 i den nye lov:
a)
En skat på 3 % på indtægterne for tv-stationer, der sender på alment tilgængelige kanaler, og på 1,5 % på indtægterne for tv-stationer, der sender betalings-tv. Disse bidrag kan ikke overstige 15 % (for almindeligt tilgængelige kanaler) og 20 % (for betalings-tv) af den samlede årlige støtte til RTVE. Enhver skatteindtægt, som overstiger disse procentsatser, overføres til statens almindelige budget. Denne skat anvendes udelukkende på virksomheder, der er hjemmehørende i Spanien. Tjenesteydelser fra andre medlemsstater er ikke omfattet af skatten.
b)
En skat på 0,9 % af bruttoindtægterne (bortset fra dem, der hidrører fra referenceengrosmarkedet) for udbydere af telekommunikationstjenester, der er opført i registeret for udbydere af telekommunikationstjenester, Registro de Operadores de la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones, inden for en eller flere af følgende tjenester: fasttelefontjeneste, mobiltelefontjeneste og internetadgang. Skatten er obligatorisk for udbydere, som opererer på nationalt plan eller på et plan, der overstiger en selvstyrende region og udbyder audiovisuelle tjenester eller enhver anden tjeneste, hvori der indgår reklame. Dette bidrag kan ikke overstige 25 % af den samlede årlige støtte til RTVE. Enhver skatteindtægt, som overstiger denne procentsats, overføres til statens almindelige budget. Skatten anvendes udelukkende på virksomheder, der er hjemmehørende i Spanien. Tjenesteydelser fra andre medlemsstater er ikke omfattet af skatten.
c)
En procent på 80 % og et maksimalt beløb på 330 mio. EUR af den allerede eksisterende skat på radiospektrumanvendelse som fastsat i lov nr. 32/2003 af 3. november 2003. Resten overføres til statens almindelige budgetter. Denne procentdel kan ændres i overensstemmelse med lovgivningen om statens almindelige budgetter.
(13)
I artikel 5 og 6 i lov nr. 17/2006 fastsættes det udtrykkeligt, at beskatningen af kommercielt fjernsyn og telekommunikationsoperatørerne sker med henblik på at bidrage til finansieringen af RTVE. I præamblen foretages der en udtrykkelig sammenkobling af de nye skatter og den finansielle kompensation, der skal gøre RTVE uafhængig af reklamer.
(14)
Hvis skatteindtægterne fra disse tre kilder ikke er tilstrækkelige til at dække forskellen på 700 mio. EUR mellem den traditionelle kompensation for public service-virksomhed (500 mio. EUR) og de samlede driftsudgifter for RTVE, som indtil nu er blevet finansieret med kommercielle indtægter, suppleres det planlagte budget med midler fra statens almindelige budgetter i henhold til artikel 33 i lov nr. 17/2006 (artikel 2, stk. 2, i lov nr. 8/2009), som forpligter regeringen til at dække nettoudgifterne til opfyldelsen af RTVE's public service-forpligtelse. Finansieringen af RTVE's nettoudgifter til public service-tjenester er derfor garanteret op til et loft på 1 200 mio. EUR - uafhængigt af de indtægter skatterne måtte generere.
(15)
Spanien har bekræftet, at indtægterne fra beskatningen af tv-stationer og telekommunikationsoperatører ikke udelukkende og ikke nødvendigvis skal overføres til RTVE. Spanien har fastsat, hvor store skattebeløb der kan anvendes. Overskydende indtægter overføres til statens almindelige budgetter, således at de kan anvendes til at finansiere andre udgifter. Forudsat at disse maksimumsbeløb ikke overskrides, er de spanske myndigheder endvidere frit stillet med hensyn til at beslutte, hvor stor en del af skatteindtægterne de reelt yder til RTVE. I henhold til budgetplanlægningen for 2010 er det f.eks. under halvdelen af det maksimale skattebidrag, der vil gå til RTVE.
(16)
For at undgå overdreven kompensation fastsætter den nye lovs artikel 8 etablering af en reservefond bestående af de regeringsbevillinger, der overstiger de faktiske nettoudgifter til opfyldelse af public service-forpligtelsen. Denne reserve er begrænset til 10 % af de årlige budgetterede udgifter for RTVE. De indtægter, der overstiger denne grænse på 10 %, tilbageføres til statskassen. Reserven anvendes til at dække mulige tab fra tidligere regnskabsår. Hvis beløbet ikke anvendes i løbet af fire år, inddrives det ved forholdsmæssig reduktion af kompensationen for opfyldelse af public service-forpligtelsen for det kommende regnskabsår.
(17)
I henhold til artikel 37 og 39-41 i lov nr. 17/2006 garanterer den eksterne kontrol, der foretages af revisorerne, det offentlige inspektionsorgan, parlamentet, den audiovisuelle myndighed og revisionsretten, desuden, at RTVE ikke modtager kompensation, der overstiger de faktiske nettoudgifter plus den nævnte reserve på 10 %. Indtægterne fra de få resterende kommercielle aktiviteter vil begrænse kompensationen for public service-virksomhed (artikel 7, stk. 1, i lov nr. 8/2009).
(18)
I nærværende beslutning analyseres de aspekter ved ændringerne af den nuværende finansieringsordning for RTVE, som Kommissionen havde sat spørgsmålstegn ved i sin beslutning om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure.
(19)
Som fastslået af Kommissionen er det grundlæggende træk ved de ændringer, der er foretaget af finansieringen af RTVE, og den næsten fuldstændige indstilling af kommercielle aktiviteter, at den del af RTVE's indtægter, der indtil nu har hidrørt fra sådanne aktiviteter, erstattes af indtægter hidrørende fra skatter, der er indført eller ændret med det samme formål. Af de klare henvisninger i lov nr. 8/2009 fremgår det, at der fra de pågældende skatteindtægter skal overføres en forudfastsat procentdel til finansiering af RTVE. Det fremgår af denne forbindelse mellem finansiering og skatteopkrævning med de nye skatter, at der nødvendigvis er en sammenhæng mellem formålet med skatten og den støtte, der ydes til RTVE, idet opkrævningen obligatorisk går til at finansiere støtten og har direkte indflydelse på dens størrelse.
(20)
Domstolen har ved flere lejligheder fastslået, at når finansieringsmetoden er en integrerende del (8) af en støtteforanstaltning, bør Kommissionen nødvendigvis tage hensyn hertil ved analysen af den. Hvis en skat, der specifikt har til formål at finansiere en støtte, viser sig at være i strid med andre af traktatens bestemmelser, kan Kommissionen ikke konkludere, at den støtteordning, som denne skat indgår i, er forenelig med det indre marked. Den metode, der anvendes til finansiering af en støtte, kan således udvirke, at hele støtteordningen er uforenelig med det indre marked.
(21)
Kommissionen udtrykte derfor tvivl om, hvorvidt de nye skatter var en integrerende del af foranstaltningen. I bekræftende fald skal deres forenelighed med traktaten evalueres af Kommissionen, og det ville berøre støtteordningens generelle lovlighed. Denne betænkelighed syntes velbegrundet, navnlig fordi Kommissionen nærer tvivl om foreneligheden mellem direktiv 2002/20/EF (9) og de nye skatter, der opkræves af de virksomheder, som tilbyder fasttelefontjenester, mobiltelefontjenester og internetadgang.
(22)
Et andet spørgsmål, som fik Kommissionen til at nære tvivl, var, om Spanien efter ændringen af finansieringsordningen havde truffet tilstrækkelige forholdsregler til at undgå en mulig overkompensering. Afskaffelsen af reklame kan have indflydelse på udgifterne til radio- og fjernsynsvirksomhed og gøre RTVE's programmering mindre afhængig af kommercielle hensyn.
(23)
Finansieringsordningen for RTVE burde endvidere omfatte en passende procedure til forudgående evaluering af, om det offentlige radio- og tv-spredningsorgan RTVE opfylder Amsterdamprotokollens materielle betingelser (10). Af de oplysninger, Spanien fremlagde for Kommissionen, fremgik det ikke, om Spanien allerede rådede over en sådan mekanisme.
III. BEMÆRKNINGER FRA INTERESSEREDE PARTER
(24)
Der blev indsendt bemærkninger fra 15 interesserede parter: kommercielle radio- og tv-stationer (TF1 og Association of Commercial Television in Europe (ACT), betalings-tv-virksomheder (DTS og Canal Satélite), udbydere af internettjenester og telefontjenester (redtel, ONO og AETIC), kabel-tv (Cable Europa) og annoncører. Nogle af dem bad om ikke at få offentliggjort deres identitet.
(25)
De fleste af de interesserede parter påpegede ulovligheden ved de nye skatter, som efter deres opfattelse fordrejer konkurrencen mellem det offentlige og private fjernsyn, mellem gratis fjernsyn og betalings-tv eller mellem de rene telekommunikationsoperatører og andre udbydere af telekommunikationstjenester, som også udbyder audiovisuelle tjenester. De satte også spørgsmålstegn ved foreneligheden af skatten på elektroniske meddelelser med artikel 12 i direktiv 2002/20/EF (tilladelsesdirektivet) (11).
(26)
Radio- og tv-stationerne og udbyderne af internettjenester satte ligeledes spørgsmålstegn ved foreneligheden af definitionen af RTVE's public service-opgaver. Den skulle være for vag og for generøs med hensyn til erhvervelse af rettigheder til at sende særlige sportsbegivenheder eller film lavet af store internationale filmselskaber. TF1 hævdede bl.a., at der ikke var fastlagt forudgående kontrol vedrørende etablering af nye betydelige offentlige RTVE-tjenester.
(27)
Hvad angår den mulige obligatoriske forbindelse mellem formålet med skatten og støtten, fremførte radio- og tv-stationerne og udbyderne af internettjenesterne, at indtægterne fra nye skatter ville få direkte indflydelse på støtten. De var navnlig bekymrede over, at de øgede skatteindtægter kan medføre, at den kompensation, der ydes RTVE, overstiger nettoudgifterne til public service-virksomhed.
(28)
For så vidt angår støttens proportionalitet øjnede forskellige tv-stationer og internetoperatører en risiko for overkompensering. Budgettet på 1 200 mio. EUR, der ved lov nr. 8/2009 var fastsat for RTVE, var ikke baseret på en korrekt beregning af nettoudgifterne til public service. De årlige løbende budgetterede udgifter til RTVE var et arbitrært grundlag, som ikke sikrede skelnen mellem kommercielle aktiviteter og public service-aktiviteter. Bl.a. blev der ved planlægning ikke taget hensyn til den udgiftsreduktion, der ville blive en følge af afskaffelsen af reklamer, da det ikke længere ville være nødvendigt for programmerne at nå ud til et stort antal seere, hvorved produktionen af programmer ville blive billigere - som det f.eks. var tilfældet med kulturelle programmer. Andre frygtede derimod, at RTVE ville bruge flere midler på programmer af stor værdi.
(29)
Det blev også vurderet, at der kunne blive tale om en mulig overkompensering ved at RTVE's tab af reklameindtægter ville blive dækket fuldt ud med statsmidler. Denne kompensation skulle beregnes på grundlag af tidligere regnskabsår, hvor den økonomiske krise havde medført et fald i de kommercielle indtægter i 2010 og dermed en nedgang i RTVE's samlede indtægter. Det ville ikke være retfærdigt, hvis RTVE med afskaffelsen af den dobbelte finansiering havde garanterede indtægter, der var uafhængige af variable kommercielle indtægter.
(30)
Radio- og tv-operatørerne satte også spørgsmålstegn ved, om der fandtes en effektiv budgetkontrolordning, der kan garantere, at de offentlige midler kun anvendes til at dække udgifter til public service-tjeneste.
IV. KOMMENTARER FRA SPANIEN
(31)
Spanien anfægter indledningsvist, at Kommissionen i denne sag evaluerer spørgsmålet om proportionalitet og om, hvorvidt der gennemføres forudgående kontrol af nye betydningsfulde tjenester. Disse hævdes at indgå i den nuværende finansieringsordning for RTVE, som blev godkendt af Kommissionen i 2005 og 2007. I denne sag er beslutningen om at indlede proceduren imidlertid baseret på en vurdering af ændringen af finansieringsordningen som ny støtte i henhold til artikel 1, litra c), i Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 af 22. marts 1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af EF-traktatens artikel 93 (12). Den »nye støtte« er begrænset til ændringen af finansieringen gennem indførelse af nye skatter og hverken ændrer eller berører de øvrige elementer ved den gældende ordning. De øvrige elementer vil derfor fortsat være eksisterende støtte og bør ikke være genstand for Kommissionens evaluering i nærværende sag.
(32)
Hvad angår spørgsmålet om den obligatoriske anvendelse af skatteindtægterne, fastholder Spanien, at de nye skatter ikke vil komme til at udgøre en integrerende del af støtten eller få direkte indflydelse på omfanget heraf. Spanien understregede, at i henhold til artikel 2, stk. 2, i lov nr. 8/2009 sammenholdt med artikel 33 i lov nr. 17/2006 er den eneste faktor til bestemmelse af størrelsen af den offentlige finansieringsstøtte til RTVE nettoudgifterne til public service - uafhængigt af skatteindtægterne. Ved planlægning af public service-udgifterne tages der ikke hensyn til indtægterne hidrørende fra skatterne, men derimod til udgifterne til public service de foregående regnskabsår.
(33)
Spanien har fastslået, at indtægterne fra beskatningen af tv-stationer og telekommunikationsoperatører ikke udelukkende overføres til RTVE. Tværtimod overføres skatteindtægterne til statens almindelige budgetter (statskassen), hvorfra alle betalinger til RTVE foretages. Spanien har fastsat maksimumsgrænser for bidrag via skatter. Alle overskydende indtægter overføres til statens almindelige budgetter og kan således bagefter anvendes til andre formål. Inden for disse grænser kan Spanien fastsætte den procent af skatteindtægterne, den vil anvende på RTVE. I henhold til budgetplanlægningen for 2010 er det f.eks. under halvdelen af det maksimale skattebidrag, der vil gå til RTVE.
(34)
Det forhold, at indtægterne fra de nye skatter er større eller mindre end forventet, medfører ifølge de spanske myndigheder ikke ændringer af de beløb, der er planlagt afsat til kompensation for public service-virksomhed. Hvis indtægterne fra de nye skattekilder ikke er store nok til at dække det underskud, der er resultatet af afskaffelsen af reklamerne, hentes de nødvendige midler fra statens almindelige budgetter i henhold til artikel 33 i lov nr. 17/2006. Alle overskydende skatteindtægter overføres til statens almindelige budgetter. Alle indtægter, der overstiger grænsen på 1 200 mio. EUR, som er fastsat i artikel 3, stk. 2, i lov nr. 8/2009, overføres endelig til statskassen. Den planlagte globale finansiering af RTVE's public service-virksomhed vil derfor ikke afhænge af specifikke skatteindtægter, men vil under alle omstændigheder ske over statens almindelige budgetter.
(35)
Hvad angår støttens proportionalitet, påpegede Spanien, at princippet om dækning af nettoudgifterne vil blive overholdt. I henhold til artikel 33, stk. 1, i lov nr. 17/2006, ændret ved lov nr. 8/2009, er nettoudgifterne det eneste parameter, der afgør støttens reelle omfang. I henhold til artikel 2, stk. 2, og artikel 8, stk. 2, i lov nr. 8/2009, vil der over statens almindelige budgetter blive tilført de nødvendige midler, hvis skatteindtægterne ikke er tilstrækkelige, eller alle overskydende skatter vil blive overført til de almindelige budgetter, bortset fra den mulige overkompensering på 10 % af de årlige budgetterede udgifter, der er omhandlet i artikel 8, stk. 1 og 2.
(36)
Spanien har ikke handlet arbitrært, hvad angår fastsættelsen af det årlige budget på 1 200 mio. EUR for de kommende regnskabsår. Dette beløb er baseret på de årlige budgetterede udgifter, der er afholdt af RTVE i forbindelse med varetagelse af public service-forpligtelsen. De tilsvarende forpligtelser har ikke ændret sig således, at man kan forvente en nedgang i udgifterne. Snarere tværtimod. De klagende parter tager ikke hensyn til, at RTVE i henhold til beregningerne er nødt til at investere 104 mio. EUR i supplerende produktioner for at udfylde den sendetid, der er frigjort ved afskaffelsen af reklamerne.
(37)
Det er også ukorrekt, at RTVE efter afskaffelsen af reklamerne ikke er nødt til at nå ud til et stort publikum og derfor kan reducere produktionsomkostningerne og tilbyde programmer, der er mindre interessante. I overensstemmelse med sine public service-opgaver er RTVE forpligtet til at opretholde sin fremtrædende position og sit store seertal blandt tv-stationerne med henblik på at kunne opfylde sin mission effektivt.
(38)
I overensstemmelse med artikel 37 i lov nr. 17/2006 sikrer den interne revision, det offentlige revisionsorgans revision og den eksterne revision foretaget af en specialiseret privat virksomhed (KPMG) endelig en effektiv efterfølgende kontrol af budgettet for RTVE. I henhold til artikel 39 og 40 i denne lov fører parlamentet og den audiovisuelle myndighed desuden tilsyn med varetagelsen af de public service-opgaver, RTVE er pålagt, og med det årlige regnskab. RTVE er endelig underlagt revisionsrettens kontrol.
(39)
Hvad angår eksistensen af en forudgående kontrol med henblik på etablering af nye betydningsfulde tjenester, oplyste Spanien, at der var fastlagt en sådan procedure ved artikel 41, stk. 3, i den generelle lov nr. 7/2010 af 31. marts 2010 om audiovisuel kommunikation (13). Statens råd for audiovisuelle medier - det uafhængige spanske tilsyns- og reguleringsorgan for den offentlige radio- og tv-virksomhed - er blevet pålagt at varetage den nævnte forudgående kontrol, som består i en offentlig høring af de berørte parter, offentliggørelse af resultaterne herfra og evaluering af den globale indvirkning af de enkelte nye tjenester på markedet. De spanske myndigheder gjorde endvidere opmærksom på, at de havde til hensigt inden den 1. november 2010 at undertegne en programkontrakt, som definerer, hvad en ny betydningsfuld tjeneste er. I henhold til udkastet til programkontrakten forstås ved ny betydningsfuld tjeneste et tilbud, som er nyt og klart differentieret fra de allerede eksisterende tjenester, der klassificeres som referenceproduktmarkedet, og som kan have en indvirkning på markedet, navnlig på efterspørgslen.
V. VURDERING AF FORANSTALTNINGEN
(40)
I henhold artikel 107, stk. 1, i TEUF er statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med det indre marked, i det omfang den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne.
(41)
De finansielle ressourcer, der indgår i den spanske ordning for finansiering af RTVE, overføres til statens almindelige budgetter, hvorfra de efterfølgende frigives. Der er tale om direkte overførsel af offentlige midler til en konkret virksomhed - ressourcer, som dens konkurrenter ikke har adgang til. RTVE nyder derfor godt af en selektiv fordel.
(42)
I de kommentarer, som Spanien fremsendte inden sagen blev indledt, blev det imidlertid påpeget, at reformen ikke berørte handelen mellem medlemsstaterne, eftersom RTVE ikke opererede uden for spansk område. Når en offentlig finansiel støtte styrker en virksomheds stilling i forhold til andre virksomheder, som konkurrerer med denne om handel inden for EU, bør det dog vurderes, at de berøres af støtten, også selv om den begunstigede virksomhed ikke er aktiv på eksportområdet (14). Når en medlemsstat yder støtte til virksomheder, der opererer inden for service- og distributionssektorerne, er det heller ikke nødvendigt, at de begunstigede virksomheder selv har aktiviteter uden for den pågældende medlemsstat, for at støtten har indvirkning på handelen inden for EU (15).
(43)
Kommissionens meddelelser fra 2001 og 2009 om anvendelse af statsstøtte på offentlig radio- og tv-virksomhed påpeger under hensyn til dette princip: »Statslig finansiering af public service-radio- og tv-selskaber kan normalt også anses for at påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne. … Det er oplagt tilfældet, når der er tale om erhvervelse og salg af programrettigheder, som ofte finder sted på internationalt plan. … Endvidere kan kommercielle radio- og tv-selskabers ejerstruktur række ud over én medlemsstat« (16).
(44)
RTVE opererer på de internationale markeder (salg af programmer og erhvervelse af senderettigheder). Gennem European Broadcasting Union udveksler RTVE tv-programmer og deltager i Eurovision-samarbejdet (17). I forbindelse med køb og salg af senderettigheder konkurrerer RTVE desuden direkte med kommercielle radio- og tv-stationer, der er aktive på det nationale og internationale marked for internationalt ejede radio- og tv-stationer. Selv uden de kommercielle aktiviteter, som RTVE havde indtil august 2009, kunne støtten til virksomheden således fordreje konkurrencen på det spanske marked til skade for samhandelen mellem medlemsstaterne. Dette blev allerede fastslået af Kommissionen i beslutning E 8/2005 og NN 8/07.
(45)
Kommissionen vurderede ligeledes muligheden af at betragte finansieringsforanstaltningerne som værende blot en kompensation for public service-forpligtelser, som ikke gav RTVE nogen finansiel fordel - under henvisning til domstolens afgørelse i Altmark-sagen (18). RTVE er en virksomhed, som har fået til opgave at yde en tjeneste af almindelig økonomisk interesse, public service-radio- og tv-virksomhed. Offentlige foranstaltninger, som kompenserer for de supplerende nettoudgifter for en tjeneste af almindelig økonomisk interesse kan ikke betegnes som statsstøtte, hvis de opfylder alle de krav, der er fastsat i nævnte dom. For det første skal den støttemodtagende virksomhed rent faktisk være pålagt at opfylde public service-forpligtelser, og disse forpligtelser skal være klart defineret. For det andet skal de kriterier, der er grundlaget for beregningen af kompensationen, være fastlagt på forhånd på en objektiv og gennemsigtig måde. For det tredje må kompensationen ikke overstige, hvad der er nødvendigt for helt eller delvis at dække de udgifter, der er afholdt ved opfyldelsen af public service-forpligtelserne, idet der skal tages hensyn til de hermed forbundne indtægter og til en rimelig fortjeneste ved opfyldelsen af forpligtelserne. For det fjerde gælder det, at når udvælgelsen af den virksomhed, der skal pålægges en public service-forpligtelse, ikke sker inden for rammerne af en offentlig indkøbsprocedure, som giver mulighed for at udvælge den tilbudsgiver, der kan levere de pågældende tjenester til de laveste omkostninger for samfundet, skal størrelsen af den nødvendige kompensation beregnes på grundlag af en analyse af de omkostninger, som en gennemsnitsvirksomhed, der er veldrevet og tilstrækkeligt udstyret til at kunne opfylde de fastsatte public service-krav, ville have ved at opfylde forpligtelserne.
(46)
Hvis statsstøtte ydet til virksomheder, som udtrykkeligt har fået pålagt public service-forpligtelser, for at kompensere udgifterne til gennemførelse af disse forpligtelser, ikke opfylder alle disse krav, falder denne støtte ind under anvendelsesområdet for artikel 107, stk. 1, TEUF og bør i henhold til denne artikel betragtes som statsstøtte (19).
(47)
RTVE fik til opgave at fungere som public service-radio- og tv-virksomhed som omhandlet i lov nr. 17/2006 og nr. 8/2009, men denne offentlige virksomhed blev udpeget ved lov og ikke ved offentlig licitation. De spanske myndigheder fastlagde heller ikke kompensationsbeløbet på grundlag af en analyse af de udgifter, en veldrevet og tilstrækkeligt udstyret gennemsnitsvirksomhed skulle have afholdt for at opfylde de pågældende forpligtelser. Kompensationen fastsættes årligt og baseres på de løbende nettoudgifter uden anvendelse af henvisningen til en veldrevet virksomhed. Parametrene til beregning af kompensationen blev ikke fastsat på forhånd på en objektiv og gennemsigtig måde. Alle de krav, der er fastsat af domstolen, opfyldes således ikke, og de foranstaltninger, der analyseres, kan derfor betegnes som statsstøtte i henhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF (20).
(48)
Spanien har ikke anmeldt den nye støtteforanstaltning. Ifølge Spanien er der ikke tale om en betydelig ændring af den eksisterende støtteordning, som blev ændret i overensstemmelse med Kommissionens beslutning i sag E 8/2005 i henhold til artikel 108, stk. 3, i TEUF, og den udgør derfor ikke ny støtte, som kræver anmeldelse.
(49)
I henhold til artikel 1, litra c), i forordning (EF) nr. 659/1999 forstås ved »ny støtte« enhver støtte, som ikke er eksisterende støtte, herunder ændringer i eksisterende støtte. I henhold til artikel 4 i den gældende forordning (EF) nr. 794/2004 betragtes rent formelle eller administrative ændringer af eksisterende støtte, der ikke påvirker vurderingen af støtteforanstaltningens forenelighed med det indre marked, og forøgelser (på op til 20 %) af det oprindelige budget ikke som ændringer af eksisterende støtte.
(50)
For at kunne betegne en ændring af en eksisterende ordning som »ny støtte« skal ændringen være betydelig, dvs. ordningens grundlæggende træk skal ændres, hvilket f.eks. ville være tilfældet, hvis der blev foretaget ændringer af målsætningen, af det grundlag, der anvendes til fastsættelse af skatten, af de berørte personer eller organer eller, generelt, finansieringskilden (21). I nærværende sag er der foretaget betydelige ændringer af RTVE's finansieringskilder. De nye finansieringskilder indebærer også, at den finansiering, der er knyttet sammen med reklame (som ikke var støtte), nu ydes af staten (og er støtte). Denne kraftige stigning i støtten og overgangen fra en finansiering via to kilder til finansiering via én kilde viser tydeligt, at der er tale om en ny støtte.
(51)
Selv om det er klart, at artikel 1, litra c), i forordningen fastsætter, at støtteændringerne bør betragtes som ny støtte, betyder denne bestemmelse, at ikke alle ændringer i eksisterende støtte skal betragtes som ny støtte, men at det derimod kun er ændringen som sådan, der kan kvalificeres som ny støtte (jf. Førsteinstansrettens afgørelse i Gibraltar-sagen) (22). Førsteinstansretten fastslog efterfølgende, at det kun er »i det tilfælde, hvor ændringen påvirker selve indholdet af den oprindelige ordning, at denne ordning bliver en ny støtteordning. Der kan imidlertid ikke være tale om en væsentlig ændring, når det nye element klart kan adskilles fra den oprindelige ordning«. (23)
(52)
Af denne retspraksis og lovgivning fremgår det, at tilpasningerne ikke berører evalueringen af støtteforanstaltningens forenelighed ej heller det grundlæggende træk ved støtten, og de ændrer derfor ikke ved vurderingen af foranstaltningen som eksisterende støtte. Hvis en ændring berører det grundlæggende træk ved ordningen, men ikke i et sådant omfang, at det kræver en ny evaluering af de øvrige elementer ved denne, kan der dog gennemføres en uafhængig evaluering af ændringen uden hensyn til ordningens øvrige elementer. I så fald gælder forpligtelsen til anmeldelse og revision fra Kommissionens side kun ændringen.
(53)
De tre skatteforanstaltninger, der indføres eller ændres ved artikel 4, 5 og 6 i lov nr. 8/2009, kan ikke adskilles fra den nuværende finansieringsordning for RTVE. Selv om de nye finansieringskilder kan berøre ordningens lovlighed som sådan, berører den hverken vurderingen af de øvrige elementer ved den støtte, der er ydet RTVE, eller den indvirkning, støtten kan have på markedet.
(54)
De nye elementer ved støtten og de nye skatter kan udgøre ny støtte, da de ikke svarer til de situationer, der er omhandlet i artikel 1, litra b), i forordning (EF) nr. 659/1999. De er indført ved love, der er vedtaget efter traktatens ikrafttræden, de udgør ikke individuel støtte ydet inden for rammerne af en godkendt støtteordning, de er ikke godkendt i henhold til artikel 4, stk. 6, i forordning (EF) nr. 659/1999 og er heller ikke ydet ti år før Kommissionens første initiativ og endelig anvendes de på sektorer, der er åbne for konkurrence på det tidspunkt, hvor de blev taget i brug. For det andet, selv om man skulle godtage de spanske myndigheders argument om, at de bør betragtes som en ændring af en eksisterende finansieringsordning, forekommer det, at den måde, hvorpå RTVE's supplerende midler finansieres, ville udgøre en væsentlig ændring af den eksisterende finansieringsordning for så vidt angår kilden til virksomhedens ressourcer. Den eksisterende ordning omfattede ikke de specifikke skatter, der bør opkræves til fordel for RTVE, og hvis lovlighed kan berøre hele støttens forenelighed.
(55)
Som angivet i beslutningen om at indlede proceduren gav ændringerne af finansieringen af RTVE anledning til tvivl i Kommissionen om konsekvenserne for den globale forenelighed af RTVE's finansiering med traktaten, og de gjorde det nødvendigt for Kommissionen at foretage en supplerende evaluering. Disse ændringer burde derfor anmeldes formelt til Kommissionen. Som angivet vedrører kategoriseringen som ny støtte udelukkende selve ændringen, og Kommissionens eneste formål med at indlede proceduren er at evaluere arten af disse ændringer og deres konsekvenser for støttens forenelighed.
(56)
Kommissionen evaluerer støtten til offentlige radio- og tv-virksomheder i form af kompensation for varetagelse af public service-opgaver i henhold til artikel 106, stk. 2, i TEUF og anvender som udgangspunkt de kriterier, der blev fastlagt i meddelelsen fra 2001 om anvendelse af statsstøttereglerne på public service-radio- og tv-virksomhed (meddelelsen om radio- og tv-virksomhed fra 2001) (24). I overensstemmelse med Kommissionens meddelelse om fastlæggelse af reglerne for vurdering af ulovlig statsstøtte og punkt 100 i meddelelsen om radio- og tv-virksomhed fra 2009 anvendes den nye meddelelse kun, hvis den pågældende støtte var ydet efter dens offentliggørelse den 27. oktober 2009. I den foreliggende sag blev den nye ordning imidlertid indført ved lovens ikrafttrædelse den 1. september 2009. Den nye finansieringsordning skal derfor evalueres på grundlag af meddelelsen fra 2001 og Kommissionens efterfølgende sagspraksis (25).
(57)
For at en foranstaltning kan undtages fra anvendelsen af artikel 106, stk. 2, i TEUF er det nødvendigt, at alle de nedenstående betingelser er opfyldt:
a)
den omhandlede tjeneste skal være en tjeneste af almindelig økonomisk interesse og være klart defineret som sådan af medlemsstaten (definition)
b)
medlemsstaten skal udtrykkeligt have betroet virksomheden den pågældende tjeneste (opgave)
c)
anvendelsen af traktatens konkurrenceregler (i dette tilfælde forbuddet mod statsstøtte) skal være hindrende for varetagelsen af den særlige opgave, det er pålagt virksomheden at udføre, og undtagelsen fra disse regler må ikke påvirke samhandelen i et omfang, der strider mod Fællesskabets interesse (proportionalitetstest) (26).
(58)
I det særlige tilfælde med public service-radio- og tv-virksomhed skal ovennævnte fremgangsmåde tilpasses efter de fortolkende bestemmelser i Amsterdamprotokollen, der henviser til »public service-opgaver som pålagt dem, defineret og tilrettelagt af de enkelte medlemsstater« (definition og opgave) og tillader en undtagelse fra traktatens regler for finansiering af public service-radio- og tv-virksomhed, hvis »denne finansiering ikke ændrer handels- og konkurrencevilkårene i Fællesskabet i et omfang, der strider mod de fælles interesser, idet der tages hensyn til opfyldelsen af disse public service-opgaver« (proportionalitet) (27).
(59)
Kommissionen har i sin beslutning om finansiering af RTVE og i sag E 8/2005 og NN 8/07 vurderet, at definitionen af public service-mandatet i lov nr. 17/2006 er forenelig med artikel 106, stk. 2, i TEUF. Artikel 9 i lov nr. 8/2009 har indflydelse på denne definition i og med, at den tilføjer forpligtelser og begrænsninger for så vidt angår indholdet af RTVE's radio- og tv-virksomhed. Man opfylder derfor fortsat kriteriet vedrørende en hensigtsmæssig definition af public service-mandatet. Det forhold, at RTVE gøres uafhængig af tv-reklamer, kan endvidere medvirke til at styrke varetagelsen af public service-opgaverne og gøre programmeringen mindre afhængig af kommercielle hensyn og svingende indtægter.
(60)
I sin beslutning om at indlede proceduren udtrykte Kommissionen derfor ikke tvivl med hensyn til disse aspekter i forbindelse med RTVE's finansiering.
(61)
Et væsentligt træk ved ændringerne af RTVE's finansiering er, at de kommercielle aktiviteter næsten helt opgives, at man går væk fra at anvende to finansieringskilder (offentlige midler og indtægter fra kommercielle aktiviteter) og over til udelukkende eller næsten udelukkende at finansiere radio- og tv-virksomheden via offentlige midler i overensstemmelse med den skelnen, der er fastsat i punkt 45 i meddelelsen om radio- og tv-virksomhed fra 2001. Medlemsstaterne kan frit vælge, om de kombinerer forskellige finansieringskilder og måden, hvorpå det gøres. Den del af RTVE's indtægter, som indtil nu hidrørte fra kommercielle aktiviteter, erstattes ikke blot ved midler fra statens almindelige budgettet, jf. artikel 33 i lov nr. 17/2006. Ændringen ledsages også af, at der indføres eller foretages en ændring af bestemte skatter med det præcise formål at generere de nødvendige indtægter.
(62)
Forbindelsen mellem finansieringen og indtægterne fra de nye skatter antyder, at de hermed opnåede indtægter forekommer at være bestemt til finansiering af støtten til RTVE og har direkte indflydelse på dens størrelse. I de tilfælde, hvor en skat, der specifikt har til formål at finansiere en støtte, viser sig at være i strid med andre af traktatens bestemmelser, kan Kommissionen ikke konkludere, at den støtteordning, som denne skat indgår i, er forenelig med det indre marked. Den metode, der anvendes til finansiering af en støtte, kan derfor udvirke, at hele støtteordningen er uforenelig med det indre marked. Som det er angivet i betragtning 21, 22 og 23, bør det derfor vurderes, om den nye finansieringsordning rent faktisk etablerer en obligatorisk forbindelse mellem støtten og skatternes formål og, om Kommissionen derfor i sin analyse af statsstøtten bør tage hensyn til virkningen af den nye støtte.
(63)
For at det kan konkluderes, at en skat er en integrerende del af en støtte, bør dennes formål imidlertid obligatorisk være knyttet sammen med støtten i den forstand, at de opkrævede skatter obligatorisk anvendes til finansiering af støtten og har direkte indflydelse på deres omfang (28).
(64)
Disse betingelser er ikke opfyldt i den foreliggende sag. Som Spanien har bekræftet, fastsættes størrelsen af støtten til RTVE udelukkende under hensyn til RTVE's finansieringsbehov og de skønnede nettoudgifter til public service-radio- og tv-virksomhed. Finansieringsstøtten til RTVE er i praksis og i overensstemmelse med lovgivningen uafhængig af skatteindtægterne, idet den udelukkende afhænger af nettoudgifterne til opfyldelse af public service-forpligtelsen. På den ene side kan skatteindtægterne til finansiering af RTVE ikke overstige nettoudgifterne til opfyldelse af public service-forpligtelsen (enhver indtægt, der overstiger disse udgifter, overføres til statens almindelige budgetter). På den anden side, hvis nettoudgifterne til opfyldelse af public service-forpligtelsen er større end skatteindtægterne, udlignes forskellen med bidrag fra statens almindelige budgetter. Større eller mindre skatteindtægter medfører ikke ændringer af de budgetterede beløb. Hvis indtægterne fra de nye skattekilder ikke er store nok til at dække det finansieringsunderskud, der er resultatet af afskaffelsen af reklamerne, hentes de nødvendige midler fra statens almindelige budgetter i henhold til artikel 33 i lov nr. 17/2006. Alle overskydende skatteindtægter overføres til statens almindelige budgetter. Den planlagte globale finansiering af RTVE's public service-virksomhed vil derfor ikke afhænge af størrelsen af de specifikke skatteindtægter, men vil under alle omstændigheder ske over statens almindelige budgetter.
(65)
Det forhold, at forbindelsen mellem skatterne og formålet med deres indførelse, nævnes i begrundelsen og i selve loven ændrer ikke denne konklusion. I teksten til loven (»… som har til formål at bidrage til finansiering af RTVE …«) defineres det ikke, hvilken forbindelse mellem skatterne og støtten der er tale om.
(66)
Kommissionen konkluderer derfor, at de skatteforanstaltninger, der er beskrevet i betragtning 14, ikke er en integrerende del af støtten. Dens lovlighed er irrelevant for så vidt angår evalueringen af foreneligheden af den støtte, der er bestemt for RTVE. De interesserede parters bemærkninger er heller ikke relevante for evalueringen af statsstøtten. Den igangværende overtrædelsesprocedure vedrørende skatten på elektronisk kommunikation, som er indledt på grund af formodet tilsidesættelse af artikel 12 i direktiv 2002/20/EF (tilladelsesdirektivet), berører derfor ikke nærværende beslutning.
(67)
Hvad angår kompensationens proportionalitet, der skal sikre, at den ikke dækker mere end nettoudgifterne til opfyldelse af RTVE's public service-forpligtelser, fastsætter den nye lov, at alle RTVE-indtægter, der overstiger public service-nettoudgifterne plus en reserve på 10 %, tilbageføres til statens almindelige budgetter. I løbet af en periode på højst fire år kan der opretholdes et overskud på 10 % i en reservefond til dækning af eventuelt utilstrækkelig kompensation de tidligere regnskabsår eller ekstraordinære udgifter. Denne mekanisme til at undgå uberettiget overkompensering er i overensstemmelse med Kommissionens sagspraksis (29).
(68)
Af hensyn til støttens proportionalitet bør medlemsstaterne desuden fastlægge en passende mekanisme, der gør det muligt at gennemføre jævnlig og grundig kontrol med anvendelsen af offentlige midler i forbindelse med varetagelsen af public service-opgaverne (30), og som sikrer, at staternes årlige finansieringsindsats ikke overstiger udgifterne til opfyldelse af public service-forpligtelsen (31). Spanien opretholder den ordning med ekstern kontrol, som blev indført ved den tidligere omtalte lov nr. 17/2006, der godkendtes af Kommissionen ved beslutning E 8/2005, og som gør det muligt at bestemme nettoudgifterne til public service-radio- og tv-virksomhed.
(69)
Eftersom afskaffelsen af reklame imidlertid kan have indflydelse på udgifterne til radio- og tv-virksomhed ved at gøre programmeringen mindre afhængig af kommercielle hensyn, opfordrede Kommissionen i beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren Spanien og andre interesserede parter til at fremsætte bemærkninger om finansieringsmekanismen med det formål at undgå, at der kan blive tale om overkompensering.
(70)
De interesserede parter udtrykte bekymring med hensyn til muligheden for, at der kan forekomme overkompensering i forhold til RTVE. De mente ikke, at det fastsatte årlige budget for RTVE på 1 200 mio. EUR var baseret på en korrekt beregning af nettoudgifterne til public service-virksomhed. Der blev ikke skelnet mellem kommercielle aktiviteter og public service-aktiviteter, og der blev ikke taget højde for den reduktion af udgifterne, som afskaffelsen af reklamerne ville medføre, eftersom programmerne ikke længere var nødt til at nå ud til et stort publikum og derfor ville være billigere at producere. Den samlede kompensation for tabet af reklameindtægter ville desuden blive beregnet på grundlag af de foregående regnskabsår, selv om den økonomiske krise havde medført en nedgang i de kommercielle indtægter i 2010 og dermed også en nedgang i RTVE's samlede indtægter. Det ville ikke være retfærdigt, hvis RTVE med afskaffelsen af den dobbelte finansiering havde garanterede indtægter, der var uafhængige af variable kommercielle indtægter. De udtrykte også bekymring med hensyn til budgetkontrollen.
(71)
Spanien dokumenterede imidlertid, at det planlagte budget fortsat er i overensstemmelse med de budgetterede årlige udgifter de tidligere år, og at der ikke var grund til at antage, at den blotte afskaffelse af reklamen hverken nu eller i en nær fremtid kan resultere i en betydelig reduktion af udgifterne. RTVE bør fortsat nå ud til et stort publikum, og afskaffelsen af reklamer vil gøre det nødvendigt at finansiere og sende flere produktioner. I sammenligning med tallene fra de tidligere regnskabsår (1 177 mio. EUR i 2007, 1 222 mio. EUR i 2008 og 1 146 mio. EUR i 2009) og under hensyn til både de supplerende udgifter (104 mio. EUR) til de produktioner, der er nødvendige for at udfylde den sendetid, der tidligere var forbeholdt reklamer, og de resterende kommercielle indtægter (ifølge beregningerne omkring 25 mio. EUR), forekommer et loft på 1 200 mio. EUR for de budgetterede udgifter at være et fornuftigt og rimeligt årligt kompensationsloft for varetagelse af public service-opgaverne. Princippet vedrørende kompensation for en offentlig radio- og tv-virksomheds faktiske nettoudgifter omfatter nødvendigvis beskyttelse af virksomheden over for udsving i reklameindtægterne.
(72)
For så vidt angår budgetkontrollen har Spanien gjort opmærksom på de allerede eksisterende kontrolmekanismer, der er fastsat ved lov nr. 17/2006, og som er beskrevet ovenfor i betragtning 38. For at statsstøtten ikke skal overstige nettoudgifterne til varetagelsen af public service-opgaverne er budgettet genstand for en effektiv efterfølgende kontrol i henhold til artikel 37 i denne lov. Rent konkret underkastes det intern revision, en offentlig revision gennemført af det offentlige inspektionsorgan og en ekstern revision, der gennemføres af en specialiseret privat virksomhed. I henhold til artikel 39 og 40 i lov nr. 17/2006 fører parlamentet og den audiovisuelle myndighed desuden tilsyn med varetagelsen af de public service-opgaver, som RTVE er pålagt, og med det årlige regnskab. RTVE er endelig underlagt revisionsrettens kontrol. De bemærkninger, der er indkommet fra interesserede parter, giver ikke anledning til at antage, at den nævnte ordning ikke anvendes korrekt.
(73)
Kommissionen finder ikke, at der er tegn på, at den skønnede årlige kompensation for RTVE's opfyldelse af public service-forpligtelsen overstiger de udgifter, som det rimeligvis kan forventes er forbundet med denne service, eller at kompensationen i sidste ende overstiger de hermed forbundne nettoudgifter.
(74)
På den anden side anmodede Kommissionen i sin beslutning om at indlede proceduren de spanske myndigheder om at oplyse, om de rådede over en passende procedure til en forudgående evaluering af, hvorvidt RTVE's nye audiovisuelle radio- og tv-tjenester opfylder Amsterdamprotokollens materielle betingelser (med hensyn til den såkaldte forudgående kontrol) (32). De oplysninger, der indtil nu er lagt frem af de spanske myndigheder, har ikke gjort det muligt for Kommissionen at fastslå, om Spanien allerede råder over en sådan mekanisme. Kommissionen er enig med de spanske myndigheder i, at dette aspekt ved finansieringen af RTVE var omhandlet i beslutningerne af 2005 og 2007, som vedrørte hele RTVE's finansieringsordning. Kommissionen er ligeledes enig i, at ordningen ikke har været berørt af indførelsen af de nye skatter, som gav anledning til at sætte gang i den nærværende procedure.
(75)
Af de spanske oplysninger fremgår det imidlertid, at artikel 41, stk. 3, i lov nr. 7/2010 (33) fastsatte en sådan fremgangsmåde og pålagde statens råd for audiovisuelle medier (det uafhængige spanske tilsyns- og reguleringsorgan for den offentlige radio- og tv-virksomhed) at gennemføre den nævnte kontrol, som består i en offentlig høring af de berørte parter, offentliggørelse af resultaterne heraf og en evaluering af den globale indvirkning på markedet af hver ny tjeneste. Loven indeholder imidlertid ikke en definition af, hvad en ny betydningsfuld tjeneste er. Medlemsstaterne burde fastlægge de relevante kriterier (34). Spanien oplyste dog, at landet havde planlagt inden den 1. november 2010 at undertegne en kontrakt med RTVE, som indeholder en sådan definition. I henhold til udkastet til programkontrakten forstås ved ny betydningsfuld tjeneste et tilbud, som er nyt og klart differentieret fra de allerede eksisterende tjenester, der kan betegnes som det relevante produktreferencemarked, og som kan have en indvirkning på markedet, navnlig på efterspørgslen.
(76)
Spanien har således opfyldt sin forpligtelse til at indføre forudgående kontrol, og Kommissionen bemærker sig, at landet også har planer om at indføre en bindende definition af en »ny betydningsfuld tjeneste« inden den 1. november 2010. Kommissionen gør ligeledes opmærksom på, at denne mekanisme ikke var indført før 2010.
VI. KONKLUSION
(77)
Kommissionen konkluderer, at Spanien ulovligt har gennemført en reform af finansieringen af den offentlige radio- og tv-virksomhed RTVE - i strid med artikel 108, stk. 3, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde. Kommissionen bør imidlertid konkludere, at der ikke findes en obligatorisk forbindelse mellem anvendelsen af skatteindtægterne og finansieringen af støtten til RTVE, og at de nævnte skatter ikke berører støttens forenelighed med traktaten. I Spanien findes der endvidere forholdsregler, som forhindrer overkompensering af RTVE. Kommissionen gør endelig opmærksom på, at Spanien har indført en ordning med forudgående kontrol med henblik på indførelse af nye betydningsfulde tjenester inden for rammerne af public service-opgaverne. Støtten til den offentlige radio- og tv-virksomhed RTVE er derfor fortsat forenelig med traktaten -
VEDTAGET DENNE AFGØRELSE:
Artikel 1
Finansieringen af den offentlige radio- og tv-virksomhed Corporación de Radio y Televisión Española (RTVE), ændret af Spanien ved lov nr. 8/2009 om finansiering af RTVE, er forenelig med det indre marked i henhold til artikel 106, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde.
Artikel 2
Denne afgørelse er rettet til Kongeriget Spanien.
Udfærdiget i Bruxelles, den 20. juli 2010.
DECISIONE DELLA COMMISSIONE
del 20 luglio 2010
relativa al regime di aiuti di Stato C 38/09 (ex NN 58/09) che la Spagna ha previsto di concedere a favore della Corporación de Radio y Televisión Española (RTVE)
[notificata con il numero C(2010) 4925]
(Il testo in lingua spagnola è il solo facente fede)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
(2011/1/UE)
LA COMMISSIONE EUROPEA,
visto il trattato sul funzionamento dell’Unione europea e, in particolare, l’articolo 108, paragrafo 2, primo comma,
visto l’accordo sullo Spazio economico europeo e, in particolare, l’articolo 62, paragrafo 1, lettera a),
visto il protocollo n. 29 sul sistema della radiodiffusione pubblica degli Stati membri allegato al trattato sull’Unione europea e al trattato sul funzionamento dell’Unione europea (1),
dopo aver sollecitato gli interessati a presentare osservazioni, conformemente ai citati articoli (2), e tenuto conto di tali osservazioni,
considerando quanto segue:
I. PROCEDIMENTO
(1)
Il 22 giugno 2009, la Commissione ha ricevuto una denuncia relativa all’intenzione del governo spagnolo di modificare il sistema di finanziamento dell’organismo pubblico erogatore del servizio radiotelevisivo nazionale, la Corporación de Radio y Televisión Española (RTVE). Il 5 agosto 2009 la Commissione ha chiesto informazioni alla Spagna su tale modifica, in particolare sul rapporto tra i nuovi oneri e il finanziamento di RTVE. Il 1o settembre 2009 è entrata in vigore la nuova legge 8/2009, del 28 agosto, sul finanziamento della Corporación de Radio y Televisión Española (3), mediante la quale si modifica la legge 17/2006, del 5 giugno, sui servizi radiotelevisivi di competenza pubblica (4). Il 21 settembre e il 22 e 26 ottobre 2009, la Spagna ha trasmesso alla Commissione le informazioni richieste sul regime.
(2)
Con lettera del 2 dicembre 2009, la Commissione ha comunicato alla Spagna la sua decisione di avviare il procedimento previsto all’articolo 108, paragrafo 2, del trattato sul funzionamento dell’Unione europea in relazione a tale misura. La decisione della Commissione di avviare il procedimento è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea (5). La Commissione ha invitato gli interessati a presentare le proprie osservazioni sulla misura in questione.
(3)
La Spagna ha risposto alla decisione di avviare il procedimento mediante la lettera del 21 dicembre 2009. La Commissione ha ricevuto le osservazioni dei vari interessati e ha provveduto a trasmetterle alla Spagna, dando a quest’ultima la possibilità di commentarle, e ha ricevuto le relative osservazioni con lettera del 23 marzo 2010.
(4)
La Commissione ha chiesto ulteriori informazioni mediante le lettere del 19 febbraio e del 19 maggio 2010; le autorità spagnole hanno inviato le proprie risposte con lettere del 22 marzo e del 31 maggio 2010.
(5)
Il 18 marzo 2010, la Commissione ha avviato la procedura di infrazione e ha inviato una lettera di ingiunzione ai sensi dell’articolo 258 del TFUE, ritenendo che l’onere imposto sulle comunicazioni elettroniche violasse le disposizioni dell’articolo 12 della direttiva 2002/20/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 7 marzo 2002, relativa alle autorizzazioni per le reti e i servizi di comunicazione elettronica (direttiva autorizzazioni) (6), che disciplina con precisione le tasse amministrative che gli Stati membri possono chiedere alle imprese che prestano un servizio di telecomunicazione o che forniscono una rete di questo genere. L’indagine sugli aiuti di Stato viene svolta senza pregiudicare la procedura di infrazione.
II. DESCRIZIONE DETTAGLIATA DELLA MISURA
(6)
Il sistema attuale di finanziamento della radiodiffusione pubblica in Spagna affidata a RTVE, istituito ai sensi della legge 17/2006, era stato approvato dalla Commissione mediante le decisioni del 2005 e del 2007 (7). La legge 17/2006 affida a RTVE un incarico di servizio pubblico. Il titolo I della legge (in particolare, gli articoli 2 e 3) definisce l’incarico di servizio pubblico di RTVE e precisa che i servizi televisivi e radiofonici verranno svolti, rispettivamente, dalle imprese RNE (Radio Nacional de España) e RTVE (Radio Televisión Española). Il titolo II, capo IV, disciplina le condizioni del quadro finanziario e economico nell’ambito del quale RTVE svolgerà le sue funzioni di servizio pubblico. Nello specifico, l’articolo 33 stabilisce che RTVE riceverà compensazioni di bilancio a cadenza annuale per l’adempimento dei suoi obblighi di servizio pubblico. Tali compensazioni non eccederanno il costo netto del servizio pubblico prestato, rispettivamente, da RTVE e RNE. Il titolo II, capo VI, disciplina il controllo esterno da parte del Parlamento, l’autorità responsabile dei servizi audiovisivi, e la Corte dei conti.
(7)
Le spese del bilancio annuale per il funzionamento di RTVE sono state pari a 1 177 miliardi di EUR nel 2007, 1 222 miliardi di EUR nel 2008 e 1 146 miliardi di EUR nel 2009. Durante gli ultimi esercizi, RTVE ha ricevuto una compensazione annua per il servizio pubblico pari a circa 500 milioni di EUR: 575 milioni di EUR nel 2006, 433 milioni di EUR nel 2007 e 500 milioni di EUR nel 2008. Nel 2009, tuttavia, la compensazione è arrivata a 726 milioni di EUR, importo che tiene conto della riduzione degli introiti pubblicitari.
(8)
La legge 8/2009 modifica la legge 17/2006 per quanto riguarda la definizione dell’incarico di servizio pubblico e le possibili attività commerciali di RTVE. Essa aggiunge ulteriori elementi all’incarico di servizio pubblico approvato dalla Commissione nel 2005. In particolare, riduce al 10 % della dotazione annua totale per gli approvvigionamenti, gli acquisti e i servizi esterni l’acquisizione di diritti di trasmissione per gli eventi sportivi di interesse generale e di grande interesse per la società, escluse le Olimpiadi e le Paraolimpiadi [articolo 9, paragrafo 1, lettera i)]. Stabilisce obblighi in relazione alla programmazione per l’infanzia [articolo 9, paragrafo 1, lettera d) e limita a 52 film di prima visione all’anno la trasmissione di film realizzati da grandi case produttrici cinematografiche internazionali nella fascia oraria di massimo ascolto (articolo 9, paragrafo 1, lettera m)].
(9)
In particolare, la nuova legge stabilisce che, a partire dalla fine del 2009, si cesserà di utilizzare come fonte di reddito la pubblicità, la televendita, la sponsorizzazione o i servizi di accesso a pagamento. I relativi introiti commerciali verranno sostituiti dai fondi generati dai canoni esistenti o dai nuovi oneri imposti agli organismi commerciali di radiodiffusione e agli operatori delle telecomunicazioni. La Spagna auspica che la misura sia in grado di alleggerire la pressione sugli operatori commerciali, di aumentare i loro introiti generati dalla pubblicità e di eliminare una fonte potenziale di distorsione del mercato. RTVE manterrà come fonti di reddito commerciali la prestazione di servizi a terzi e la vendita delle proprie produzioni (in totale, circa 25 milioni di EUR).
(10)
Finora, gli introiti annui generati dalla pubblicità sono stimati pari a circa 600 milioni di EUR (667 milioni di EUR nel 2007 e 565 milioni di EUR del 2008). Con la scomparsa di questi introiti commerciali, i costi netti per l’incarico di servizio pubblico di radiodiffusione affidato a RTVE andranno quasi a coincidere con le spese del bilancio annuale di funzionamento. Di conseguenza, la Spagna intende compensare la soppressione di tali introiti incrementando il proprio contributo in termini di fondi pubblici fino a coprire le spese del bilancio annuo di funzionamento di RTVE, deducendo soltanto i piccoli introiti commerciali rimanenti di cui al paragrafo precedente (25 milioni di EUR).
(11)
Come totale annuo degli introiti di RTVE, l’articolo 3, paragrafo 2, della nuova legge prevede per il 2010 e il 2011 un importo massimo di 1,2 miliardi di EUR, per il triennio 2012-2014 un aumento massimo dell’1 % di tale importo e, per gli anni successivi, un incremento determinato dall’andamento annuo dell’indice dei prezzi al consumo. Nello stabilire queste cifre, la Spagna ha calcolato, a fronte delle spese annue di bilancio di RTVE, spese annue aggiuntive pari a 104 milioni di EUR necessarie per coprire con altre produzioni audiovisive il tempo di trasmissione precedentemente riservato alla pubblicità.
(12)
Secondo la pianificazione di bilancio della Spagna, l’importo complessivo degli introiti annui sarà costituito da dotazioni a carico del bilancio generale dello Stato, in conformità al regime previsto dalla legge 17/2006, per un valore di circa 500 milioni di EUR. Tale importo è coerente con la somma erogata negli anni precedenti e generata dalle tre misure fiscali introdotte o modificate ai sensi degli articoli 4, 5 e 6 della nuova legge:
a)
Un’imposta del 3 % degli introiti degli operatori di servizi televisivi a libero accesso e dell’1,5 % degli introiti degli operatori di servizi televisivi a pagamento. Tali contributi non potranno superare il 15 % (per quanto riguarda la televisione ad accesso libero) e il 20 % (per quanto riguarda la televisione a pagamento) del totale delle sovvenzioni destinate annualmente a RTVE. Gli introiti fiscali che eccedono queste percentuali confluiranno nelle entrate dell’amministrazione pubblica. Tale imposta si applica soltanto ai soggetti stabiliti in Spagna. Sono esenti i servizi importati da un altro Stato membro.
b)
Un’imposta dello 0,9 % del reddito operativo lordo (escluso quello generato sul mercato di riferimento all’ingrosso) degli operatori dei servizi di telecomunicazione iscritti nel registro degli operatori della Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones per uno dei seguenti servizi: servizio telefonico fisso, servizio telefonico mobile e fornitura d’accesso a Internet. Saranno soggetti al pagamento dell’imposta gli operatori il cui ambito geografico sia statale o superiore a quello di una comunità autonoma i cui servizi, audiovisivi o altri, prevedano la pubblicità. Tale contributo non potrà superare il 25 % del sostegno totale delle sovvenzioni destinato annualmente a RTVE. Gli introiti fiscali che eccedono questa percentuale confluiranno nelle entrate dell’amministrazione pubblica. L’imposta si applica soltanto a soggetti stabiliti in Spagna. Sono esenti i servizi importati da un altro Stato membro.
c)
Una percentuale dell’80 %, per un importo massimo di 330 milioni di EUR, del rendimento della tassa esistente sulla riserva di proprietà pubblica radioelettrica, come stabilito dalla legge 32/2003 del 3 novembre 2003. Il resto verrà devoluto alle entrate dell’amministrazione pubblica. Questa percentuale potrà essere modificata in conformità alle leggi sui bilanci generali dello Stato.
(13)
Negli articoli 5 e 6 della legge 17/2006 si dichiara espressamente che gli oneri imposti alla televisione commerciale e agli operatori delle telecomunicazioni vengono riscossi «al fine di contribuire al finanziamento di Corporación RTVE». Inoltre, nel preambolo si definisce espressamente il nesso tra le nuove imposte e la compensazione finanziaria volta a far uscire RTVE dal mercato della pubblicità.
(14)
Qualora gli introiti di queste tre basi imponibili non fossero sufficienti a colmare il divario di 700 milioni di EUR tra la compensazione tradizionale degli obblighi di servizio pubblico (500 milioni di EUR) e i costi complessivi di funzionamento di RTVE, finora sostenuti con introiti commerciali, il bilancio previsto verrà integrato con fondi provenienti dalle entrate dell’amministrazione pubblica, in applicazione dell’articolo 33 della legge 17/2006 (articolo 2, paragrafo 2, della legge 8/2009), che obbliga il governo a farsi carico dei costi netti degli obblighi di servizio pubblico di RTVE. Di conseguenza, resta garantito il finanziamento dei costi netti dei servizi pubblici prestati da RTVE, fino ad un importo massimo di 1,2 miliardi di EUR, a prescindere dal gettito fiscale generato dalle imposte.
(15)
La Spagna ha confermato che il contributo derivante dalle imposte applicate alle televisioni e agli operatori di telecomunicazione non deve essere destinato esclusivamente e necessariamente a RTVE. La Spagna ha fissato gli importi massimi che possono essere generati dalle imposte: gli introiti in eccesso verranno assegnati alle entrate dell’amministrazione pubblica, in modo da poter essere utilizzati per far fronte ad altre spese. Inoltre, anche qualora non si superino tali importi massimi, è a descrizione delle autorità spagnole stabilire quale somma riscossa debba essere effettivamente destinata a RTVE. Secondo la pianificazione di bilancio per il 2010, ad esempio, meno della metà del contributo massimo possibile verrà destinato a RTVE.
(16)
Per evitare la sovracompensazione, la nuova legge prevede all’articolo 8 un fondo di riserva composto dagli introiti assegnati dal governo in eccedenza dei costi netti reali dell’obbligo di servizio pubblico. Questa riserva non deve superare il 10 % delle spese annue iscritte in bilancio di RTVE. Gli introiti che superino tale limite del 10 % verranno restituiti al Tesoro pubblico, mentre la riserva verrà utilizzata per coprire eventuali perdite degli esercizi precedenti. Qualora non venga spesa entro quattro anni, verrà recuperata riducendo in maniera equivalente la compensazione dell’obbligo di servizio pubblico dell’esercizio seguente.
(17)
Inoltre, in conformità agli articoli 37 e da 39 a 41 della legge 17/2006, il controllo esterno effettuato dai revisori, dall’intervento generale dell’amministrazione dello Stato, dal Parlamento, dall’autorità responsabile dei servizi audiovisivi e dalla Corte dei conti eviterà che RTVE riceva una compensazione superiore ai costi netti reali oltre alla summenzionata riserva del 10 %. Gli introiti delle poche attività commerciali restanti ridurranno la compensazione degli obblighi di servizio pubblico (articolo 7, paragrafo 1, della legge 8/2009).
(18)
Nella presente decisione si analizzano gli aspetti dei cambiamenti apportati all’attuale sistema di finanziamento di RTVE sui quali la Commissione aveva espresso dei dubbi che hanno portato alla decisione di avviare la procedura formale di indagine.
(19)
Come stabilito dalla Commissione, a seguito dei cambiamenti apportati al finanziamento di RTVE e del quasi totale abbandono delle sue attività commerciali, la parte degli introiti di RTVE finora generati da tali attività sarà sostituita dagli introiti generati dalle imposte introdotte, o modificate, a tale scopo. Dai riferimenti inequivocabili della legge 8/2009 emerge che l’importo delle imposte è stato determinato al fine di destinare una percentuale prestabilita al finanziamento di RTVE. Tale relazione tra il finanziamento e il gettito fiscale ottenuto mediante le nuove imposte suggerisce l’esistenza di un nesso obbligatorio tra la destinazione delle imposte e l’aiuto concesso a RTVE, in quanto il relativo gettito fiscale verrà obbligatoriamente destinato a finanziarlo incidendo direttamente sul suo ammontare.
(20)
La Corte ha sostenuto in varie occasioni che, quando il metodo di finanziamento è parte integrante di una misura di aiuto, la Commissione deve necessariamente tenerne conto al momento di analizzarla (8). Se un’imposta appositamente concepita per finanziare un aiuto risulta contraria ad altre disposizioni del trattato, la Commissione non può dichiarare compatibile con il mercato interno il regime di aiuti di cui tale onere fa parte. Il metodo utilizzato per finanziare un aiuto può quindi rendere l’intero regime incompatibile con il mercato interno.
(21)
Pertanto, la Commissione ha espresso dei dubbi sul fatto che le nuove imposte fossero parte integrante della misura. In caso affermativo, la loro compatibilità con il trattato dovrà essere valutata dalla Commissione stessa e inciderebbe sulla legalità generale del regime di aiuti. Tale preoccupazione sembrava giustificata, specie tenendo conto che la Commissione nutre dei dubbi sulla compatibilità con la direttiva 2002/20/CE (9) delle nuove imposte incombenti alle imprese che prestano servizi di telefonia fissa, telefonia mobile e accesso a Internet.
(22)
Un’altra questione che preoccupava la Commissione era verificare se, dopo la riforma del sistema di finanziamento, la Spagna aveva previsto sufficienti misure di tutela volte ad evitare un’eventuale sovracompensazione. La soppressione della pubblicità può incidere sui costi dell’organismo di radiodiffusione rendendo la sua programmazione meno dipendente da considerazioni commerciali.
(23)
Inoltre, il sistema di finanziamento di RTVE dovrebbe prevedere un adeguato procedimento che consenta di verificare ex ante se i nuovi servizi dell’organismo pubblico di radiodiffusione RTVE soddisfano le condizioni materiali del protocollo di Amsterdam (10). Le informazioni trasmesse dalla Spagna non hanno consentito alla Commissione di stabilire se la Spagna disponga, o meno, di tale meccanismo.
III. OSSERVAZIONI DEGLI INTERESSATI
(24)
Sono pervenute osservazioni da quindici parti interessate: Organismi commerciali di radiodiffusione [TF1 e Association of Commercial Television in Europe (ACT)], operatori di servizi televisivi a pagamento (DTS e Canal Satélite), fornitori di servizi Internet e telefonia (redtel, ONO e AETIC), operatori di servizi televisivi via cavo (Cable Europe) e utenti di pubblicità. Alcune di esse hanno chiesto di mantenere l’anonimato.
(25)
La maggioranza degli interessati denunciava l’illegalità delle nuove imposte che, a loro giudizio, falsavano la concorrenza tra la televisione pubblica e privata, tra la televisione gratuita e quella a pagamento oppure tra gli operatori delle telecomunicazioni e altri operatori di servizi di telecomunicazione che offrono anch’essi servizi audiovisivi. Esprimevano altresì dei dubbi sulla compatibilità dell’imposta sulle comunicazioni elettroniche con l’articolo 12 della direttiva 2002/20/CE (direttiva sulle autorizzazioni) (11).
(26)
Gli organismi di radiodiffusione e i fornitori di servizi Internet mettevano inoltre in discussione la compatibilità della definizione dell’incarico di servizio pubblico di RTVE. Essa risulterebbe imprecisa e troppo ampia rispetto all’acquisto dei diritti di trasmissione di eventi sportivi speciali o di film realizzati da grandi case produttrici internazionali. In particolare, e TF1 rilevava che non era stato predisposto nessun controllo ex ante ai fini dell’introduzione di nuovi servizi pubblici significativi da parte di RTVE.
(27)
Quanto all’eventuale nesso obbligatorio tra la destinazione dell’imposta e gli aiuti, gli organismi di radiodiffusione e i fornitori di servizi Internet sostenevano che gli introiti generati dalle nuove imposte inciderebbero direttamente sugli aiuti. In particolare, temevano che l’incremento degli introiti fiscali possa rendere la compensazione concessa a RTVE superiore ai costi netti della prestazione del servizio pubblico.
(28)
Per quanto riguarda la proporzionalità dell’aiuto, varie emittenti televisive e operatori Internet facevano notare il rischio di sovracompensazione. Il bilancio di 1,2 miliardi di EUR previsto per RTVE, stabilito dalla legge 8/2009, non sarebbe basato su un calcolo corretto dei costi netti del servizio pubblico. Le spese correnti annuali iscritte nel bilancio di RTVE costituirebbero una base arbitraria in quanto non si differenziano le attività commerciali da quelle di servizio pubblico. In particolare, la pianificazione non terrebbe conto della riduzione dei costi derivanti dalla soppressione della pubblicità; non essendo più necessario che i programmi attraggano grandi ascolti la produzione, ad esempio quella dei programmi culturali, diventerebbe meno onerosa. Altri, al contrario, temevano che RTVE avrebbe speso di più in programmi di grande qualità.
(29)
Il fatto che la perdita di introiti pubblicitari di RTVE venisse integralmente coperta da risorse statali induceva a ipotizzare una possibile sovracompensazione. Tale compensazione veniva calcolata considerando come base gli esercizi precedenti, quando la crisi economica aveva causato una diminuzione degli introiti commerciali nel 2010 e, di conseguenza, una diminuzione degli introiti complessivi di RTVE. Non si riteneva giusto che, con l’abolizione del duplice finanziamento, RTVE ottenesse degli introiti garantiti indipendenti dagli introiti commerciali variabili.
(30)
Gli organismi di radiodiffusione mettevano altresì in discussione l’esistenza di un efficace sistema di controllo del bilancio, in grado di garantire che solo i costi netti derivanti dalla prestazione del servizio pubblico venissero coperti da fondi pubblici.
IV. COMMENTI DELLA SPAGNA
(31)
Innanzitutto, va osservato che la Spagna si oppone all’intenzione della Commissione di valutare, nell’ambito della procedura attuale, le questioni della proporzionalità e dell’esistenza di un controllo ex ante sui nuovi servizi significativi. Essi farebbero parte dell’attuale regime di finanziamento di RTVE, così come approvato dalla Commissione nel 2005 e 2007. Ciononostante, la decisione di avviare l’attuale procedura si basa sulla definizione della riforma del sistema di finanziamento come nuovo regime di aiuti secondo l’articolo 1, paragrafo c), del regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio, del 22 marzo 1999, mediante il quale si stabiliscono le disposizioni di applicazione dell’articolo 93 del trattato CE (12). Poiché l’elemento del «nuovo aiuto» si limiterebbe alla riforma del finanziamento mediante l’introduzione di nuove imposte, si ritiene che esso non alteri gli altri elementi del regime in vigore né incida su di essi. Ne consegue che gli altri elementi continuerebbero a costituire un aiuto esistente e non dovrebbero essere oggetto di valutazione da parte Commissione nell’ambito della presente procedura.
(32)
Quanto alla questione del nesso obbligatorio della destinazione dell’imposta, la Spagna sostiene che le nuove imposte non sarebbero parte integrante dell’aiuto né andrebbero ad incidere direttamente sul suo ammontare. La Spagna ha sottolineato che, ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 2, della legge 8/2009 in combinato disposto con l’articolo 33 della legge 17/2006, l’unico fattore rilevante al fine di determinare l’importo del finanziamento pubblico concesso a RTVE è costituito dai costi netti del servizio pubblico, a prescindere dal gettito fiscale generato dalle imposte. La pianificazione dei costi del servizio pubblico non tiene conto degli introiti generati dalle imposte, ma considera come base i costi di tale servizio sostenuti negli esercizi precedenti.
(33)
La Spagna ha confermato che il contributo proveniente dalle imposte gravanti sulle emittenti televisive e gli operatori di telecomunicazione non viene attualmente destinato solo a RTVE. Al contrario, gli introiti generati dalle imposte saranno immessi nel bilancio dell’amministrazione pubblica (Tesoro pubblico), da cui verranno effettuati tutti i versamenti a RTVE. La Spagna ha fissato dei massimali per il contributo generato dalle imposte. Per definizione, qualsiasi introito in eccedenza verrà assegnato alle entrate dell’amministrazione pubblica per essere in seguito destinato ad altri scopi. Inoltre, al di sotto di tali massimali, la Spagna potrà stabilire la percentuale che intende effettivamente devolvere a RTVE. Ad esempio, secondo la pianificazione di bilancio per il 2010, si prevede di destinare a RTVE meno della metà del contributo massimo possibile.
(34)
Secondo le autorità spagnole, il fatto che il gettito ottenuto mediante le nuove imposte sia superiore o inferiore a quanto previsto non implicherà delle variazioni negli importi programmati per la compensazione degli obblighi di servizio pubblico. Qualora il gettito derivante dalle nuove basi imponibili fosse insufficiente per coprire il divario finanziario causato dalla soppressione della pubblicità, le risorse necessarie sarebbero imputate al bilancio generale dell’amministrazione pubblica, in conformità con l’articolo 33 della legge 17/2006. Qualsiasi gettito in eccesso sarà fatto confluire nelle entrate dell’amministrazione pubblica. Infine, qualsiasi introito in eccedenza al di sopra del limite di 1,2 miliardi di EUR fissato nell’articolo 3, paragrafo 2, della legge 8/2009, sarà anch’esso trasferito al Tesoro pubblico. Pertanto, il finanziamento complessivo previsto per l’incarico di servizio pubblico di RTVE non dipenderebbe dall’ammontare degli introiti fiscali specifici ma proverrebbe comunque dalle entrate dell’amministrazione pubblica.
(35)
Quanto alla proporzionalità dell’aiuto, la Spagna ha sostenuto che si garantirà il principio di copertura del costo netto. Ai sensi dell’articolo 33, paragrafo 1, della legge 17/2006, modificata dalla legge 8/2009, i costi netti sono l’unico parametro che determina l’importo reale dell’aiuto. A norma dell’articolo 2, paragrafo 2, e dell’articolo 8, paragrafo 2, della legge 8/2009, il bilancio dell’amministrazione pubblica fornirà i fondi necessari qualora il gettito fiscale generato dalle imposte risulti insufficiente, oppure riceverà tutto il gettito in eccedenza, fatta salva l’eventuale sovracompensazione del 10 % delle spese annue di bilancio come previsto dall’articolo 8, paragrafi 1 e 2.
(36)
La Spagna non avrebbe agito in maniera arbitraria per quanto attiene l’adeguamento della pianificazione di bilancio annuale di 1,2 miliardi di EUR per i prossimi esercizi. Tale importo si basa sulle spese annue iscritte in bilancio e sostenute da RTVE per adempiere il suo obbligo di servizio pubblico. Considerato che i relativi obblighi non sono stati modificati, è logico prevedere una riduzione delle spese. Anzi, i denunzianti trascurerebbero il fatto che, secondo i calcoli, RTVE dovrà investire 104 milioni di EUR in produzioni aggiuntive per riempire il tempo di trasmissione rimasto libero a seguito della soppressione degli annunci pubblicitari.
(37)
Non si può neppure sostenere che, dopo la soppressione della pubblicità, RTVE non dovrà cercare di ottenere grandi ascolti potendo quindi ridurre i costi di produzione e offrire programmi meno interessanti. A seguito del suo incarico di servizio pubblico, RTVE sarà obbligata a mantenere una presenza e un livello di ascolto significativi e rilevanti rispetto alle altre emittenti televisive, al fine di svolgere in modo efficace il proprio incarico.
(38)
Infine, in conformità all’articolo 37 della legge 17/2006, l’audit interno, la revisione realizzata dall’intervento generale dell’amministrazione dello Stato e l’audit esterno a cura di un’impresa privata specializzata (KPMG) garantiranno un efficace controllo ex post del bilancio di RTVE. Inoltre, a norma degli articoli 39 e 40 di tale legge, il Parlamento e l’autorità responsabile per i servizi audiovisivi verificano lo svolgimento dell’incarico di servizio pubblico affidato a RTVE nonché la sua contabilità annuale. Infine, RTVE è soggetta al controllo della Corte dei conti.
(39)
Per quanto riguarda l’esistenza di un controllo ex ante ai fini dell’introduzione di nuovi servizi significativi, la Spagna ha fatto osservare che tale procedimento era stato istituito mediante l’articolo 41, paragrafo 3, della legge 7/2010, del 31 marzo, legge generale sulla comunicazione audiovisiva (13). Affidato al Consiglio statale dei mezzi audiovisivi, l’organismo indipendente spagnolo di supervisione e regolamentazione della radiodiffusione pubblica, tale controllo ex ante prevede una consultazione pubblica delle parti interessate, la pubblicazione dei relativi risultati e la valutazione dell’impatto complessivo di ogni nuovo servizio sul mercato. Le autorità spagnole hanno inoltre segnalato l’intenzione di firmare con RTVE, entro il 1o novembre 2010, un contratto di concessione nel quale si definirà cosa si intende per nuovo servizio significativo. Secondo la bozza del contratto di concessione, per nuovo servizio significativo si intenderà un’offerta nuova e chiaramente differenziata dei servizi già esistenti (che costituiscono il mercato di prodotti di riferimento) in grado di incidere sul mercato, specie in termini di impatto sulla domanda.
V. VALUTAZIONE DELLA MISURA
(40)
In conformità all’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE, relativo agli aiuti concessi dagli Stati, sono incompatibili con il mercato interno, nella misura in cui incidono sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza.
(41)
Le risorse finanziarie previste dal sistema spagnolo di finanziamento di RTVE sono assegnate al bilancio dell’amministrazione pubblica, da cui vengono in seguito svincolate. Costituiscono un trasferimento diretto di risorse pubbliche in favore di un’impresa specifica, risorse alle quale non hanno accesso i suoi concorrenti. Pertanto, RTVE gode di un vantaggio selettivo.
(42)
Ciononostante, nei commenti trasmessi prima dell’avvio del procedimento, la Spagna ha affermato che la riforma non influiva sugli scambi tra Stati membri, poiché RTVE non opera al di fuori del territorio spagnolo. Ebbene, allorché un aiuto finanziario pubblico rafforza la posizione di un’impresa nei confronti di altre imprese concorrenti nell’ambito degli scambi dell’Unione, questi sono da considerarsi alterati dagli aiuti, anche quando la stessa impresa beneficiaria non partecipa alle esportazioni (14). Analogamente, quando uno Stato membro concede aiuti a imprese operanti nei settori dei servizi e della distribuzione, non è necessario che le imprese beneficiarie svolgano direttamente le loro attività al di fuori del suddetto Stato membro perché gli aiuti incidano sugli scambi all’interno dell’Unione (15).
(43)
Tenendo conto di tale principio, nelle comunicazioni della Commissione relative all’applicazione delle norme sugli aiuti di Stato al servizio pubblico di radiodiffusione del 2001 e 2009, si segnala quanto segue: «In generale, si può ritenere che il finanziamento statale delle emittenti pubbliche possa incidere anche sugli scambi tra Stati membri. […] Ciò è particolarmente evidente nel caso dell’acquisto e della vendita dei diritti sui programmi, che spesso si svolgono a livello internazionale. […] Inoltre, la struttura proprietaria delle emittenti commerciali può estendersi al di là di un singolo Stato membro» (16).
(44)
La stessa RTVE opera sui mercati internazionali (vendita di programmi e acquisto di diritti sui programmi). Attraverso l’Unione europea di radiotelevisione, scambia programmi televisivi e partecipa al sistema di Eurovisione (17). Inoltre, nell’ambito dell’acquisto e della vendita dei diritti sui programmi, compete direttamente con emittenti commerciali attive sul mercato nazionale e internazionale della radiodiffusione i cui proprietari presentano una struttura internazionale. Anche senza considerare le attività commerciali realizzate da RTVE fino al mese di agosto 2009, l’aiuto ad essa destinato potrebbe quindi falsare la concorrenza sul mercato spagnolo a discapito degli scambi tra Stati membri. Ciò era già stato stabilito dalla Commissione nelle decisioni E 8/2005 e NN 8/07.
(45)
La Commissione ha altresì valutato la possibilità di considerare le misure di finanziamento come una semplice compensazione degli obblighi di servizio pubblico che non conferirebbe un vantaggio finanziario a RTVE ai fini della sentenza del Tribunale di giustizia nella causa Altmark (18). RTVE è l’impresa alla quale è stata affidata la prestazione di un servizio di interesse economico generale (SIEG), il servizio pubblico di radiodiffusione. Le misure statali che compensano i costi aggiuntivi netti di un SIEG non possono essere definite aiuti di Stato qualora siano soddisfatti tutti i requisiti previsti da tale sentenza. In primo luogo, all’impresa beneficiaria deve essere stato effettivamente affidato l’incarico di adempiere agli obblighi di servizio pubblico, e questi ultimi devono essere definiti in maniera chiara; in secondo luogo, i parametri per il calcolo della compensazione devono essere stabiliti previamente in modo obiettivo e trasparente; in terzo luogo, la compensazione non deve superare il livello necessario per coprire tutte o parte delle spese derivanti dall’esecuzione degli obblighi di servizio pubblico, tenendo conto dei relativi introiti e di un utile ragionevole connesso all’adempimento di tali obblighi; in quarto luogo, qualora la scelta dell’impresa responsabile dell’adempimento agli obblighi di servizio pubblico non sia stata fatta nel quadro di un procedimento di appalto pubblico volto a selezionare un candidato in grado di prestare tali servizi al minor costo per la collettività, il livello di compensazione dovrà essere calcolato sulla base dell’analisi dei costi che un’impresa media, ben gestita e convenientemente dotata dei mezzi necessari per poter soddisfare le esigenze di servizio pubblico previste, avrebbe sostenuto al fine di adempiere a tali obblighi.
(46)
Qualora le sovvenzioni pubbliche concesse a imprese alle quali siano stati assegnati obblighi di servizio pubblico espressamente per compensare i costi sostenuti nell’adempimento di tali obblighi non soddisfino i suddetti requisiti, tali sovvenzioni rientreranno nel campo di applicazione dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE e saranno da considerarsi un aiuto di Stato ai sensi di detto articolo (19).
(47)
A RTVE è stata affidata la prestazione del servizio pubblico di radiodiffusione così come viene definito dalle leggi 17/2006 e 8/2009; tale ente pubblico è stato tuttavia designato operatore di detto servizio pubblico dalla legge, non mediante gara pubblica. Le autorità spagnole non hanno nemmeno stabilito l’ammontare della compensazione necessaria sulla base di un’analisi dei costi che un’impresa media, ben gestita e attrezzata, avrebbe sostenuto per eseguire i relativi obblighi. La compensazione viene determinata annualmente, sulla base dei costi netti correnti, senza far riferimento a un’impresa ben gestita. I parametri utilizzati come base per il calcolo della compensazione non sono stati stabiliti previamente in modo obbiettivo e trasparente. Non risultano pertanto soddisfatti tutti i requisiti stabiliti dalla Corte e le misure oggetto dell’analisi sono da considerarsi un aiuto di Stato a norma dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE (20).
(48)
La Spagna non ha notificato la nuova misura di aiuto. Sostiene che la misura non altera in modo sostanziale il regime di aiuti esistente, modificato in conformità alla decisione della Commissione nella causa E 8/2005 a norma dell’articolo 108, paragrafo 3, del TFUE e che, pertanto, non costituisce un nuovo aiuto per il quale è richiesta la notifica.
(49)
Ai sensi dell’articolo 1, lettera c), del regolamento (CE) n. 659/1999, si intende per «nuovo aiuto» qualsiasi aiuto che non sia un aiuto esistente, comprese le modifiche di aiuti esistenti. A norma dell’articolo 4 del regolamento di applicazione (CE) n. 794/2004, non sono da considerasi modifiche di aiuti esistenti né i cambiamenti di natura puramente formale o amministrativa che non incidono sulla valutazione della compatibilità della misura di aiuto con il mercato interno né gli aumenti (fino al 20 %) a fronte del bilancio iniziale di un regime di aiuti.
(50)
Al fine di poter definire come «nuovo aiuto» una modifica di un regime esistente, il cambiamento apportato al sistema deve essere sostanziale, ossia, deve modificarne le caratteristiche fondamentali, circostanza che si verificherebbe se, ad esempio, venissero introdotti dei cambiamenti rispetto all’obiettivo perseguito, alla base utilizzata per stabilire l’onere, alle persone o agli organismi interessati o, in generale, alla sua fonte di finanziamento (21). Nella fattispecie di cui ci si occupa sono state modificate in modo sostanziale le fonti di finanziamento di RTVE. Le nuove fonti di finanziamento prevedono altresì che adesso il finanziamento legato alla pubblicità (che non costituiva un aiuto) venga erogato dallo Stato (diventando un aiuto). Tale aumento consistente dell’ammontare dell’aiuto e il passaggio da un sistema duplice a un sistema unico di finanziamento indicano chiaramente il sussistere di un nuovo aiuto.
(51)
D’altro canto, se è vero che l’articolo 1, lettera c), del regolamento di procedimento dispone che le modifiche apportate agli aiuti esistenti siano da considerarsi un nuovo aiuto, tale disposizione implica che «non deve essere considerato come un nuovo aiuto «qualsiasi aiuto esistente modificato», ma soltanto la modifica come tale può essere equiparata a un nuovo aiuto», come ha sottolineato il Tribunale di primo grado nella causa Gibilterra (22). Il Tribunale ha in seguito affermato che «è solo nell’ipotesi in cui la modifica incida sulla sostanza stessa del regime iniziale che tale regime viene trasformato in un regime di aiuti nuovo. Ora, non può parlarsi di una siffatta modifica sostanziale qualora l’elemento nuovo sia chiaramente separabile dal regime iniziale» (23).
(52)
Da tale giurisprudenza e legislazione emerge che gli adeguamenti che non incidono sulla valutazione della compatibilità della misura di aiuto non incidono nemmeno sulla sostanza dell’aiuto, non modificando pertanto la definizione della misura in termini di aiuto esistente. D’altro canto, se una modifica incide sulla sostanza di un regime, ma non tanto da richiedere una nuova valutazione degli altri suoi elementi, la modifica può essere valutata separatamente, senza far riferimento agli altri elementi del regime. In tal caso l’obbligo di notifica e revisione da parte della Commissione si applica soltanto alla modifica.
(53)
Le tre misure fiscali introdotte o modificate dagli articoli 4, 5 e 6 della legge 8/2009 sono separabili dall’attuale regime di finanziamento di RTVE. Sebbene le nuove fonti di finanziamento possano incidere sulla legalità del regime in quanto tale, esse non influiscono sulla valutazione degli altri elementi dell’aiuto concesso a RTVE né sul potenziale impatto dell’aiuto sul mercato.
(54)
I nuovi elementi dell’aiuto, ossia le nuove imposte, possono creare nuovi aiuti sebbene non corrispondano a nessuna delle situazioni previste dall’articolo 1, lettera b), del regolamento (CE) n. 659/1999. In effetti, questi sono creati da leggi approvate dopo l’entrata in vigore del trattato, non costituiscono un aiuto individuale concesso nel contesto di un regime di aiuti autorizzato, non sono stati autorizzati in base all’articolo 4, paragrafo 6, del regolamento (CE) n. 659/1999 né sono stati concessi nei dieci anni che precedono la prima azione della Commissione e, infine, si applicano a settori aperti alla concorrenza al momento della loro entrata in vigore. In secondo luogo, anche accogliendo come ipotesi l’argomentazione delle autorità spagnole secondo la quale devono essere considerati come una modifica del regime di finanziamento esistente, sembra che la modalità con cui si finanziano le risorse aggiuntive di RTVE costituisca una modifica sostanziale del regime di finanziamento esistente per quanto riguarda la fonte delle sue risorse. Il regime esistente non prevedeva gli oneri specifici che è necessario riscuotere a vantaggio di RTVE, la cui legalità può influire sulla compatibilità di tutti gli aiuti.
(55)
Come indicato nella decisione di avvio della procedura, i cambiamenti apportati al finanziamento di RTVE hanno suscitato perplessità alla Commissione circa il loro effetto sulla compatibilità complessiva con il trattato di finanziamento di RTVE e hanno reso necessaria una valutazione aggiuntiva da parte della Commissione. Ora, questi cambiamenti dovevano essere notificati formalmente alla Commissione. Come rilevato, la definizione in termini di nuovo aiuto si riferisce soltanto alla modifica in quanto tale; la Commissione ha pertanto avviato la procedura al solo scopo di valutare la natura di tali cambiamenti e le loro conseguenze sulla compatibilità dell’aiuto.
(56)
La Commissione valuta l’aiuto concesso agli organismi pubblici di radiodiffusione sotto forma di compensazione per lo svolgimento di un incarico di servizio pubblico in conformità all’articolo 106, paragrafo 2, del TFUE, utilizzando come base i criteri stabiliti nella comunicazione del 2001 sull’applicazione delle norme in materia di aiuti di Stato ai servizi pubblici di radiodiffusione (comunicazione sulla radiodiffusione del 2001) (24). In conformità alla comunicazione della Commissione sulla determinazione delle norme applicabili alla valutazione degli aiuti di Stato illegali e al punto 100 della comunicazione sulla radiodiffusione del 2009, in caso di nuovi aiuti non notificati la nuova comunicazione andrebbe applicata soltanto qualora l’aiuto in questione fosse stato concesso dopo la sua pubblicazione avvenuta, il 27 ottobre 2009. Nella fattispecie, tuttavia, il nuovo sistema di aiuti è stato istituito con l’entrata in vigore della legge, il 1o settembre 2009. Il nuovo regime di finanziamento verrà pertanto valutato sulla base della comunicazione della Commissione del 2001 e della successiva prassi relativa ai casi (25).
(57)
Affinché ad una misura si possa applicare la deroga di cui all’articolo 106, paragrafo 2, del TFUE è necessario che siano soddisfatte le seguenti condizioni:
a)
il servizio in questione deve essere un servizio di interesse economico generale ed essere chiaramente definito in quanto tale dallo Stato membro (definizione);
b)
l’impresa in questione deve essere esplicitamente incaricata dallo Stato membro della prestazione del servizio di cui trattasi (incarico);
c)
l’applicazione delle regole di concorrenza del trattato (nella fattispecie: del divieto di concedere aiuti di Stato) deve ostare all’assolvimento della specifica funzione affidata all’impresa e la deroga alle regole stesse non deve compromettere lo sviluppo degli scambi in misura contraria agli interessi dell’Unione (criterio di proporzionalità) (26).
(58)
Nel caso specifico del servizio pubblico di radiodiffusione, l’impostazione di cui sopra deve essere adeguata alle disposizioni interpretative del protocollo di Amsterdam, che fa riferimento alla «missione di servizio pubblico conferita, definita e organizzata da ciascuno Stato membro» (definizione e incarico) e prevede una deroga alle norme del trattato per quanto concerne il finanziamento del servizio pubblico di radiodiffusione «nella misura in cui tale finanziamento sia accordato agli organismi di radiodiffusione ai fini dell’adempimento della missione di servizio pubblico […] e […] non perturbi le condizioni degli scambi e della concorrenza nella Comunità in misura contraria all’interesse comune, tenendo conto nel contempo dell’adempimento della missione di servizio pubblico» (proporzionalità) (27).
(59)
La definizione degli incarichi di servizio pubblico mediante la legge 17/2006 è stata considerata compatibile con l’articolo 106, paragrafo 2, del TFUE dalla Commissione nell’ambito della sua decisione relativa al finanziamento di RTVE nelle cause E 8/2005 e NN 8/07. L’articolo 9 della legge 8/2009 modifica tale definizione aggiungendo obblighi e restrizioni ai contenuti del servizio di radiodiffusione di RTVE. Risulta quindi ancora soddisfatto il criterio di una definizione adeguata degli incarichi di servizio pubblico. Inoltre, il ritiro di RTVE dal mercato della pubblicità televisiva può contribuire al rafforzamento dell’incarico di servizio pubblico rendendo la programmazione meno dipendente da considerazioni commerciali e dalle fluttuazioni degli introiti commerciali.
(60)
Pertanto, nella decisione di avvio della procedura la Commissione non ha espresso dubbi su questi aspetti del finanziamento di RTVE.
(61)
Una caratteristica essenziale delle modifiche apportate al finanziamento di RTVE è l’abbandono quasi totale delle sue attività commerciali e il passaggio da un sistema di «finanziamento duplice» (mediante fondi pubblici e introiti di attività commerciali) al «finanziamento unico», in cui la radiodiffusione viene finanziata esclusivamente o quasi esclusivamente attraverso fondi pubblici, secondo la distinzione stabilita al punto 45 della comunicazione sulla radiodiffusione del 2001. Gli Stati membri sono liberi di scegliere se combinare o meno diverse fonti di finanziamento e di definirne le relative modalità. Ciononostante, la parte degli introiti di RTVE finora generata dalle attività commerciali non verrà semplicemente sostituita da fondi provenienti dalle entrate dell’amministrazione pubblica, ai sensi dell’articolo 33 della legge 17/2006. La sostituzione sarà altresì affiancata dall’introduzione o dalla modifica di talune imposte allo scopo specifico di generare il necessario gettito fiscale.
(62)
Il nesso esistente tra il finanziamento e gli introiti generati dalle nuove imposte suggerisce che il gettito fiscale così ottenuto parrebbe essere destinato a finanziare l’aiuto accordato a RTVE, incidendo direttamente sul suo ammontare. Nei casi in cui un’imposta appositamente concepita per finanziare aiuti risulta contraria ad altre disposizioni del trattato, la Commissione non può dichiarare compatibile con il mercato interno il regime di aiuti del quale tale imposta fa parte. Pertanto, il metodo utilizzato per finanziare un aiuto può rendere l’intero regime di aiuti incompatibile con il mercato interno. Di conseguenza, come indicato ai considerando 21, 22 e 23, occorre verificare se il nuovo sistema di finanziamento crea di fatto un nesso obbligatorio tra l’aiuto e la destinazione delle imposte e se, pertanto, la Commissione dovrebbe includere gli effetti dei nuovi aiuti nell’analisi dell’aiuto di Stato.
(63)
Ciononostante, affinché si possa considerare un’imposta parte integrante di un aiuto, la destinazione della stessa deve essere obbligatoriamente vincolata all’aiuto, nel senso che il gettito fiscale dell’imposta deve essere obbligatoriamente destinato al finanziamento dell’aiuto incidendo direttamente sul suo ammontare (28).
(64)
Queste condizioni non risultano soddisfatte nel caso in oggetto. Come ha confermato la Spagna, l’ammontare dell’aiuto concesso a RTVE viene stabilito tenendo conto soltanto delle esigenze di finanziamento di RTVE e dei costi netti previsti per la prestazione di servizio pubblico di radiodiffusione. Il finanziamento ricevuto da RTVE è, di fatto e di diritto, indipendente dal gettito generato dalle imposte, dipendendo unicamente dai costi netti dell’obbligo di servizio pubblico. Da un lato, il gettito fiscale generato dalle imposte da destinare al finanziamento di RTVE non può superare i costi netti dell’obbligo di servizio pubblico (tutti gli introiti che superino tali costi verranno assegnati nuovamente alle entrate dell’amministrazione pubblica). D’altro canto, qualora i costi netti dell’obbligo di servizio pubblico siano superiori al gettito fiscale generato dalle imposte, la differenza verrà compensata mediante contributi dalle entrate dell’amministrazione pubblica. L’ottenimento di un gettito fiscale più o meno elevato tramite le imposte non implicherà alcuna modifica degli importi previsti. Qualora il gettito proveniente dalle nuove basi imponibili fosse insufficiente per coprire il divario finanziario causato dalla soppressione della pubblicità, le risorse necessarie si otterrebbero dalle entrate dell’amministrazione pubblica, in conformità con l’articolo 33 della legge 17/2006. Qualsiasi gettito in eccesso sarà assegnato alle entrate dell’amministrazione pubblica. Pertanto, il finanziamento complessivo previsto per l’incarico di servizio pubblico di RTVE non dipenderà dall’ammontare del gettito fiscale specifico, ma proverrà comunque dalle entrate dell’amministrazione pubblica.
(65)
Il fatto che il nesso tra le imposte e la finalità con la quale esse vengono introdotte sia menzionato nell’esposizione delle motivazioni e nella legge stessa non cambia tale conclusione. Il testo della legge («al fine di contribuire al finanziamento della Corporación RTVE») non specifica la natura del nesso tra le imposte e l’aiuto.
(66)
La Commissione è pertanto giunta alla conclusione che le tre misure fiscali descritte al considerando 14 non siano parte integrante dell’aiuto. La loro legalità è irrilevante al fine di valutare la compatibilità dell’aiuto destinato a RTVE. Nemmeno le osservazioni sulla loro legalità formulate dagli interessati sono rilevanti per la valutazione dell’aiuto di Stato. Pertanto, il procedimento di infrazione attualmente in corso in relazione all’imposta sulle comunicazioni elettroniche, per un’asserita violazione dell’articolo 12 della direttiva 2002/20/CE (direttiva di autorizzazione), non incide sulla presente decisione.
(67)
Quanto alla proporzionalità della compensazione volta a far sì che questa si limiti a coprire i costi netti dell’adempimento degli obblighi di servizio pubblico di RTVE, la nuova legge prevede che tutti gli introiti di RTVE in eccedenza dei costi netti del servizio pubblico, più una riserva aggiuntiva del 10 %, vengano riassegnati alle entrate dell’amministrazione pubblica. Durante un periodo massimo di quattro anni si potrà depositare un’eccedenza del 10 % in un fondo di riserva, al fine di coprire una possibile compensazione insufficiente negli esercizi precedenti o eventuali costi straordinari. Questo meccanismo volto ad evitare sovracompensazioni ingiustificate è in linea con la prassi relativa ai casi della Commissione (29).
(68)
Ai fini della proporzionalità dell’aiuto, gli Stati membri devono altresì stabilire un meccanismo appropriato che consenta di effettuare un controllo periodico ed efficace dell’utilizzo dei fondi pubblici durante l’incarico di servizio pubblico (30) e in grado di garantire che il finanziamento concesso ogni anno dallo Stato non ecceda il costo netto dell’obbligo di servizio pubblico (31). La Spagna mantiene in vigore il sistema di controllo esterno introdotto dalla legge 17/2006, precedentemente descritto e approvato dalla Commissione mediante la decisione E 8/2005, che consente di determinare i costi netti del servizio pubblico di radiodiffusione.
(69)
Ciononostante, visto che la soppressione della pubblicità può incidere sui costi dell’organismo di radiodiffusione rendendo la programmazione meno dipendente da considerazioni commerciali, nella decisione di avvio del procedimento la Commissione ha sollecitato la Spagna e gli altri interessati a formulare osservazioni sul meccanismo di finanziamento al fine di escludere la possibilità che si verifichi una sovracompensazione.
(70)
Gli interessati si sono dichiarati preoccupati per l’eventualità che RTVE potesse beneficiare di una sovracompensazione. Il bilancio previsto per RTVE, pari a 1,2 miliardi di EUR all’anno, non sarebbe basato sul calcolo dei costi netti del servizio pubblico. Esso non distinguerebbe tra attività commerciali e attività di servizio pubblico, né terrebbe conto della riduzione delle spese derivante dalla soppressione della pubblicità, considerato che d’ora in avanti i programmi non dovranno ottenere grandi ascolti e potranno essere realizzati con mezzi più contenuti. Inoltre, la compensazione totale per la perdita degli introiti pubblicitari verrebbe calcolata sulla base degli esercizi precedenti, in un periodo in cui la crisi economica ha causato una flessione degli introiti commerciali nel 2010 e, di conseguenza, una contrazione degli introiti complessivi di RTVE. Non si riteneva giusto che, con l’abolizione del finanziamento duplice, RTVE ottenesse degli introiti garantiti indipendenti dagli introiti commerciali variabili. Hanno altresì manifestato incertezze sul controllo del bilancio.
(71)
Ciononostante, la Spagna ha dimostrato che il bilancio previsto continua ad essere in linea con i costi annuali di bilancio degli esercizi precedenti e che per nessuna ragione è ipotizzabile, né ora né nel prossimo futuro, che la sola abolizione della pubblicità possa determinare una riduzione significativa dei costi. RTVE dovrà continuare a ottenere grandi ascolti e l’eliminazione degli annunci pubblicitari implicherà la necessità di finanziare e trasmettere produzioni supplementari. Rispetto alle cifre degli esercizi precedenti (1 177 miliardi di EUR nel 2007, 1 222 miliardi di EUR nel 2008 e 1 146 miliardi di EUR nel 2009) e tenendo conto sia del costo aggiuntivo (104 milioni di EUR) delle produzioni necessarie per occupare il tempo di trasmissione precedentemente riservato alla pubblicità, sia dei restanti introiti commerciali (secondo i calcoli, appena 25 milioni di EUR), sembrerebbe prudente considerare un tetto di 1,2 miliardi di EUR per i costi previsti nel bilancio corrispondente all’importo dei costi annuali iscritti in bilancio, che appare ragionevole prevedere per la compensazione degli obblighi di servizio pubblico. Inoltre, il principio di compensazione dei costi netti effettivi di un organismo pubblico di radiodiffusione prevede necessariamente la relativa protezione dalle variazioni degli introiti sul mercato della pubblicità.
(72)
Per quanto riguarda il controllo del bilancio, la Spagna ha segnalato i meccanismi di controllo esistenti, già stabiliti ai sensi della legge 17/2006, precedentemente descritti al considerando 38. Affinché l’aiuto di Stato non superi i costi netti dell’incarico di servizio pubblico, il bilancio è assoggettato a un efficace controllo ex post, a norma dell’articolo 37 di tale legge; in pratica viene sottoposto a un audit interno, una revisione pubblica a carico dell’intervento generale dell’amministrazione dello Stato e un audit esterno da parte di un’impresa privata specializzata. A norma degli articoli 39 e 40 della legge 17/2006, il Parlamento e l’autorità responsabile dei servizi audiovisivi verificano inoltre lo svolgimento dell’incarico di servizio pubblico affidato a RTVE nonché la sua contabilità annuale. Infine, RTVE è soggetta al controllo della Corte dei conti. Le osservazioni ricevute dagli interessati non forniscono alcuna ragione per supporre che non si stia applicando tale sistema in maniera adeguata.
(73)
La Commissione ritiene che non esistano motivi per credere che la compensazione annuale calcolata per l’obbligo di servizio pubblico di RTVE eccederà i costi ragionevolmente previsti per tale servizio né che la compensazione supererà, in ultima analisi, i costi netti del servizio pubblico.
(74)
D’altro canto, nella decisione di avvio del procedimento la Commissione ha chiesto alle autorità spagnole se disponevano di una procedura adeguata per valutare ex ante se i nuovi servizi audiovisivi dell’organismo pubblico di radiodiffusione RTVE soddisfino o meno le condizioni materiali del protocollo di Amsterdam (il cosiddetto controllo ex ante) (32). Le informazioni finora trasmesse dalle autorità spagnole non hanno consentito alla Commissione di stabilire se la Spagna disponga o meno di tale meccanismo. La Commissione condivide la dichiarazione delle autorità spagnole secondo la quale tale aspetto del finanziamento di RTVE era stato oggetto delle decisioni del 2005 e 2007 che riguardavano l’intero sistema di finanziamento di RTVE. La Commissione concorda altresì sul fatto che il sistema non è stato influenzato dall’introduzione dei nuovi oneri che hanno dato luogo all’avvio del presente procedimento.
(75)
Ciononostante, in base alle informazioni trasmesse dalla Spagna, l’articolo 41, paragrafo 3, della legge 7/2010 (33) stabiliva tale procedimento e affidava al Consejo Estatal de Medios Audiovisuales (consiglio statale dei mezzi audiovisivi - l’organo indipendente spagnolo di supervisione e regolamentazione della radiodiffusione pubblica) l’esecuzione di tale controllo, consistente in una consultazione pubblica delle parti interessate, nella pubblicazione dei relativi risultati e nella valutazione dell’impatto complessivo di ogni nuovo servizio sul mercato. La legge non contiene tuttavia una definizione di ciò che si intende per nuovo servizio significativo. Spetta agli Stati membri stabilire i criteri pertinenti (34). La Spagna ha tuttavia indicato che prima del 1o novembre 2010 intende firmare con RTVE un contratto di concessione contenente tale definizione. Secondo la bozza del contratto di concessione, per nuovo servizio significativo si intenderà un’offerta nuova e chiaramente differenziata dei servizi già esistenti (che costituiscono il mercato di prodotti di riferimento) in grado di incidere sul mercato, specie in termini di impatto sulla domanda.
(76)
La Spagna ha quindi soddisfatto il proprio obbligo di introdurre un controllo ex ante e la Commissione prende atto della sua intenzione di introdurre anche una definizione vincolante di ciò che si intende per nuovo servizio significativo prima del 1o novembre 2010. La Commissione segnala altresì che tale meccanismo non era stato istituito prima del 2010.
VI. CONCLUSIONE
(77)
La Commissione ritiene che la Spagna abbia applicato in maniera indebita la riforma del finanziamento dell’organismo pubblico di radiodiffusione RVTE, in violazione dell’articolo 108, paragrafo 3, del trattato sul funzionamento dell’Unione europea. La Commissione deve tuttavia concludere che non esiste un nesso obbligatorio tra la destinazione delle imposte riscosse e il finanziamento dell’aiuto concesso a RTVE e che tali imposte non influiscono sulla compatibilità dell’aiuto con il trattato. Inoltre, in Spagna esistono misure di tutela che impediscono di concedere una sovracompensazione a RTVE. Infine, la Commissione evidenzia che la Spagna ha stabilito un procedimento di controllo ex ante ai fini dell’introduzione di nuovi servizi significativi nell’ambito dell’incarico di servizio pubblico. Pertanto, l’aiuto accordato all’organismo pubblico di radiodiffusione RTVE deve permanere compatibile con il trattato,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
Il finanziamento dell’organismo pubblico di radiodiffusione Corporación de Radio y Televisión Española (RVTE), modificato dalla Spagna mediante la legge 8/2009 relativa al finanziamento di RTVE, è compatibile con il mercato interno a norma dell’articolo 106, paragrafo 2, del trattato sul funzionamento dell’Unione europea.
Articolo 2
Il Regno di Spagna è destinatario della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, il 20 luglio 2010.