KOMMISSIONENS AFGØRELSE
af 3. august 2011
om Portugals planlagte statsstøtte nr. SA. 26980 (C 34/09 (ex N 588/08)) til Petrogal
(meddelt under nummer C(2011) 5546)
(EØS-relevant tekst)
(2012/466/EU)
EUROPA-KOMMISSIONEN HAR -
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 108, stk. 2, første afsnit,
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),
efter at have opfordret interesserede parter til at fremsætte bemærkninger i henhold til ovennævnte bestemmelser (1) og under hensyntagen til deres bemærkninger, og
ud fra følgende betragtninger:
1. SAGSFORLØB
(1)
Ved brev af 19. november 2009 underrettede Kommissionen Portugal om, at den havde besluttet at indlede proceduren efter traktatens artikel 108, stk. 2, i forbindelse med regional ad hoc-støtte til et investeringsprojekt, som skulle gennemføres af Petroleos de Portugal, Petrogal S.A. (i det følgende benævnt »Petrogal«), vedrørende dets raffineringsaktiviteter i Sines og Matosinhos (i det følgende benævnt »investeringsprojektet«). Ved brev af 9. december 2009 stillede Portugal den ikke-fortrolige udgave af beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren til rådighed for offentliggørelse.
(2)
Ved brev af 17. december 2009 anmodede Portugal om en forlængelse af fristen for fremsættelse af bemærkninger med én måned. Kommissionen accepterede denne anmodning den 22. december 2009. Portugal fremsatte bemærkninger ved brev af 21. januar 2010.
(3)
Kommissionens beslutning om at indlede undersøgelsesproceduren blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende (2). Kommissionen opfordrede interesserede parter til at fremsætte bemærkninger.
(4)
Kommissionen modtog bemærkninger fra Associação das Indústrias da Petroquímica, Química e Refinação (3), fra Confederação da Indústria Portuguesa (4), fra Associação para a eficiência energética (5), fra konkurrent nr. 2 (6), en konkurrerende virksomhed til Petrogal (7), fra konkurrent nr. 1 (8) (9), fra União Geral de trabalhadores (10), fra Sines kommune (11), fra Confederação Geral dos Trabalhadores Portugueses (12) og fra Associação Industrial Portuguesa (13).
(5)
Ved brev af 9. marts, 10. marts, 17. marts og 19. marts 2010 fremsendte Kommissionen disse bemærkninger til Portugal, der fik lejlighed til at reagere; Portugals bemærkninger blev modtaget ved brev af 8. april 2010.
(6)
Ved brev af 15. og 28. juli 2010 (14) udbad Kommissionen sig supplerende oplysninger, som Portugal gav ved brev af henholdsvis 16. og 23. august 2010.
(7)
Ved brev af 4. og 5. august 2010 anmodede Kommissionen konkurrent nr. 1 og 2 om præciseringer, som blev givet ved brev af 10. og 15. september 2010. Ved brev af 20. september 2010 blev disse præciseringer fremsendt til Portugal med henblik på dets bemærkninger, som Portugal fremkom med den 19. november 2010.
(8)
Ved brev af 17. september og 1. oktober 2010 udbad Kommissionen sig supplerende oplysninger fra Portugal. Portugal svarede den 18. og 29. oktober 2010.
(9)
Ved brev af 13. oktober 2010 blev konkurrent nr. 1 og 2 anmodet om konkrete præciseringer af deres svar af henholdsvis 10. og 15. september 2010.
(10)
Ved brev af 21. juni og 28. oktober 2010 anmodede Kommissionen Portugal om supplerende oplysninger. Portugal svarede ved brev af 12. november.
(11)
Ved brev af 10. november 2010 fremsendte konkurrent nr. 1 præciseringer til sit brev af 15. september 2010. Den 12. november 2010 blev disse præciseringer fremsendt til Portugal med henblik på bemærkninger, som Portugal frekom med den 19. november 2010.
(12)
Kommissionen anmodede Portugal om supplerende oplysninger ved brev af 30. november 2010. Portugal fremsendte sit svar ved brev af 20. december 2010.
(13)
Ved brev af 11. november 2010 anmodede Kommissionen Portugal om at fremlægge en cost-benefit-analyse af investeringsprojektet. Portugal fremsendte de ønskede oplysninger den 1. december 2010.
(14)
Ved brev af 6. januar 2011 fremsendte Portugal oplysninger om Petrogals aktionærer.
(15)
Den 12. januar 2011 blev der afholdt et møde mellem de portugisiske myndigheder, Petrogals repræsentanter og Kommissionen. Ved brev af 25. januar 2011 fremsendte Portugal oplysninger om nogle af de spørgsmål, der blev taget op på mødet (f.eks. markedsvurdering og støttens tilskyndende virkning).
(16)
Ved brev af 24. januar, 16. marts og 12. april 2011 anmodede Kommissionen om supplerende oplysninger om det potentielle kontrafaktiske scenarie for investeringsprojektet, som Portugal reagerede på ved brev af henholdsvis 7. februar, 4. april og 29. april 2011. Ved e-mail af 7. juni 2011 udbad Kommissionen sig oplysninger, som Portugal ikke havde fremsendt i tidligere breve. Ved e-mail af 9. juni 2011 og brev af 11. og 17. juni 2011 fremsendte Portugal oplysninger om nogle af disse spørgsmål.
(17)
Ved brev af 24. juni 2011 anmodede Kommissionen Portugal om at præcisere nogle manglende oplysninger om markedet for diesel. Portugal fremsendte disse oplysninger ved brev af 30. juni og 14. juli 2011. Ved brev af 20. juli 2011 indvilligede de portugisiske myndigheder i, at Kommissionen vedtager denne afgørelse på engelsk.
2. DETALJERET BESKRIVELSE AF STATSSTØTTEN
2.1. Støttemodtageren
(18)
Modtageren af statsstøtten, Petróleos de Portugal - Petrogal, S.A. (i det følgende benævnt »Petrogal«), er et datterselskab, som ejes 100 % af Galp Energia, SGPS, S.A. (i det følgende benævnt »Galp Energia«). De største aktionærer i Galp Energia er ENI SpA (15) (33,34 %), Amorim Energia BV (i det følgende benævnt »Amorim Energia«) (16) (33,34 %), Parpública Participações Públicas (i det følgende benævnt »Parpública«)(SGPS) (17) (7 %), Fidelity International Limited (2,01 %), Caixa Geral de Depósitos SA (»CGD«) (18) (1 %) og andre (23,31 %). Galp Energia er holdingselskab for Galp Energia-koncernen (i det følgende benævnt »Galp«). Galp Energia er aktiv på markedet for olieprodukter (der omfatter raffinerings- og markedsføringsaktiviteter såsom engros- og detailsalg) samt på gasmarkedet.
(19)
Holdingselskabet blev oprindeligt oprettet den 22. april 1999 under navnet GALP - Petróleos e Gás de Portugal SGPS, S.A., primært med henblik på handel med olie og naturgas, og samlede to eksisterende selskaber, der var ejet af den portugisiske stat, og som kom under Galp Energias kontrol, nemlig Petrogal, der fokuserede på olieprodukter, og GDP - Gas de Portugal, SGPS, S.A., der fokuserede på naturgas (19).
(20)
Galp Energias forretning omfatter også detail- og engrosmarkedsføring af raffinerede olieprodukter på Den Iberiske Halvø. Galp Energia er førende på det portugisiske marked (20) og er i fremvækst i Spanien.
(21)
Petrogal ejer de eneste to raffinaderier i Portugal. Raffinaderierne ligger i Sines og Matosinhos. Raffineringsvirksomheden omfatter alle raffinerings-, forsynings- og logistikaktiviteter. Petrogal er den største udbyder af olieprodukter i Portugal samt en af de største på Den Iberiske Halvø. Petrogal forvalter effektivt al import af råolie, og som led i importen af raffinerede produkter til Portugal forvalter det også 80 % af lagerkapaciteten for råolie og raffinerede produkter (21) og indtager en vigtig placering i Portugals logistikinfrastruktur for olieprodukter.
(22)
Petrogal har et omfattende produktsortiment, der omfatter benzin, diesel, jetfuel, fuelolie, naphtha, LPG, bitumen og flere aromatprodukter. Raffineringsvirksomheden er ansvarlig for forsyningen med olieprodukter til Petrogals detail-, engros- og LPG-markedsføringsafdelinger, til konkurrenter og udenlandske kunder og for driften af deres raffineringsanlæg og logistikværktøjer. Petrogal oplagrer og transporterer sine produkter ved hjælp af 100 % ejede lagerfaciliteter eller hertil knyttede logistikselskaber.
(23)
Figur 1 viser Petrogals ejerskab og kontrolrettigheder:
(24)
Den 29. december 2005 blev der undertegnet en aktionæraftale mellem Amorim Energia, ENI og Rede Eléctrica Nacional de Portugal (REN), som CGD tilsluttede sig den 28. marts 2006 (i det følgende benævnt »aktionæraftalen«). Aktionæraftalen trådte i kraft den 29. marts 2006 for en periode på otte år. I henhold til artikel 20, stk. 1, litra c), i den portugisiske værdipapirkodeks tildeles stemmerettigheder, der er knyttet til Galp Energia-aktier, som ejes af parterne i aktionæraftalen, de andre parter gensidigt. Derfor anses Galp Energia for at være kontrolleret i fællesskab af de aktionærer, der er parter i aktionæraftalen.
(25)
Efter Portugals opfattelse følger det af aktionæraftalen, at aktionærerne, og navnlig ENI, ikke kan kontrollere og alene fastlægge strategier mellem deres egne raffineringsaktiviteter og Petrogals raffineringsaktiviteter.
2.2. Petrogals investeringsprojekt
(26)
Investeringsprojektet har til formål at rekonfigurere og udvide de eksisterende raffineringsenheder i Sines og Matosinhos, de eneste to raffinaderier, der findes i Portugal. Derudover har investeringsprojektet til formål at integrere de to raffinaderier bedre i hinanden og forbedre synergieffekterne mellem dem. Det åbner mulighed for at anvende sværere råolie.
(27)
Investeringsprojektet har primært til formål at øge produktionen af diesel på bekostning af benzin. Investeringsprojektet vil føre til, at øget brug af svær råolie vil mindske udgifterne til råmaterialer og gøre oprindelsen af den råolie, der skal forarbejdes, mere fleksibel.
(28)
Investeringsprojektet for omstilling af raffinaderiet i Matosinhos går især ud på at etablere et nyt vakuumdestillationsanlæg til produktion af vakuumgasolie (VGO) og en ny visco-reduction-enhed (visbreaker) til mild termisk krakning af vakuumresterne.
(29)
Investeringsprojektet for omstilling af raffinaderiet i Sines sigter mod at opføre et nyt hydrokrakningsanlæg, dvs. en enhed til hydrokrakning af vakuumgasolie med henblik på produktion af diesel og jetfuel. Ifølge investeringsprojektet vil hydrokrakningsenheden som råmateriale anvende vakuumgasolie og visbreaker-gasolie, der både fremstilles på raffinaderiet i Matosinhos og raffinaderiet i Sines, hvorved det nationale raffineringsudstyrs forarbejdningskapacitet udnyttes fuldt ud. Enheden vil behandle ca. […] tønder pr. dag og bruge ca. […] kiloton atmosfærisk rest pr. år som primært råmateriale.
(30)
Hydrokrakningsprodukterne (LPG, svær naphtha (22) og diesel) er […] hydrogeneret, hvilket sikrer en bedre kvalitet. Som følge af investeringsprojektet forventes det, at kun produktionen af diesel og svær naphtha vil stige.
(31)
Ifølge investeringsprojektet vil en del af den svære naphtha, der produceres i raffinaderiet i Sines, blive sendt til Matosinhos som råmateriale til Petrogals aromatanlæg (23), hvilket vil være et yderligere skridt i retning af øget integration mellem de to raffinaderier. Den øgede produktion af svær naphtha er en uundgåelig teknisk følge af omstillingsprojektet i Sines.
(32)
Arbejdet med investeringsprojektet blev påbegyndt i 2008 (den første ordre blev afgivet den 14. marts 2008 som resultat af bestyrelsens beslutning af 5. marts 2008), og skulle afsluttes senest den 31. december 2010. Anlægget forventes at være oppe på fuld produktionskapacitet i 2011.
2.3. Et enkelt investeringsprojekt
(33)
Portugal foreslår, at investeringsprojektet til trods for den geografiske afstand mellem de to raffinaderier (ca. 450 km, der skal dækkes ved søtransport) betragtes som et enkelt investeringsprojekt i henhold til punkt 60 i retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte for 2007-2013 (24) (i det følgende benævnt »retningslinjerne«). De portugisiske myndigheder bekræfter, at Petrogal ikke har modtaget statsstøtte i de tre år, der gik forud for påbegyndelsen af det anmeldte investeringsprojekt.
2.4. Omkostningerne ved investeringsprojektet
(34)
Investeringen i Sines udgør en investeringsomkostning til en nominel værdi af […] EUR. Raffinaderiet i Sines vil modtage støtte til en værdi af […] EUR (nominel værdi), hvilket giver en støtteintensitet på 16 %. Med hensyn til raffinaderiet i Matosinhos beløber investeringen sig til […] EU (nominel værdi), og raffinaderiet vil modtage støtte til en værdi af […] EUR (nominel værdi) svarende til en støtteintensitet på 13 %.
(35)
De støtteberettigede udgifter til investeringsprojektet udgør 974 064 894 EUR i nutidsværdi (1 058 934 146 i nominel værdi) og består udelukkende af udstyr (ingen jord eller bygninger). Støttebeløbet for begge raffinaderier udgør 121 091 314 EUR i nutidsværdi (160 484 007 EUR i nominel værdi) svarende til en støtteintensitet på 12,43 %. Fordelingen af de støtteberettigede udgifter på de enkelte år fremgår af tabel 1:
Tabel 1
Støtteberettigede omkostninger (i EUR)
2007
2008
2009
2010
I alt
Materielle aktiver
[…] (25)
[…]
[…]
[…]
1 058 934 146
2.5. Finansiering af investeringsprojektet
(36)
Petrogal planlægger at finansiere dette investeringsprojekt med egne midler ud over den statsstøtte, som det har ansøgt om (160 484 007 EUR i nominel værdi). Der er ikke kalkuleret med andre statsstøttemidler til finansieringen. Der ydes også lån til investeringsprojektet fra Den Europæiske Investeringsbank på i alt 500 mio. EUR, som blev godkendt i 2009. Støttemodtagerens egetbidrag til de støtteberettigede udgifter udgør 36 %.
2.6. Regionalt støtteloft
(37)
I overensstemmelse med det portugisiske regionalstøttekort for 2007-2013 (26) er regionerne Alentejo og Norte, hvor henholdsvis raffinaderiet i Sines og raffinaderiet i Matosinhos ligger, berettiget til regionalstøtte i henhold til undtagelsen i traktatens artikel 107, stk. 3, litra a), med lofter over den regionale investeringsstøtte til store virksomheder på henholdsvis 40 % og 30 % bruttostøtteækvivalent.
2.7. Bidrag til regionaludviklingen
(38)
Investeringsprojektet forventes at føre til skabelse af ca. 150 direkte arbejdspladser og 450 indirekte arbejdspladser i begge regioner. Endvidere vil der ifølge oplysningerne fra Portugal blive skabt ca. 3 000 midlertidige arbejdspladser i opførelsesperioden.
2.8. Støtteform
(39)
Statsstøtten skal ydes som ad hoc-støtte, der blev udformet i henhold til bestemmelserne i en udløbet støtteordning (nr. 97/1999) baseret på lovdekret nr. 409/99 af 15. oktober 1999.
(40)
Som følge af det portugisiske ministerråds beslutning af 6. marts 2008 blev der den 10. marts 2008 undertegnet to aftaler mellem den portugisiske regering, Petrogal og Galp Energia med henblik på ydelse af statsstøtte. De to aftaler var: »aftale om ydelse af skattefordele« og »investeringsaftalen« (i det følgende benævnt »støtteaftalerne«).
(41)
Ifølge de undertegnede aftaler skulle der indrømmes en skattelettelse, som var knyttet til færdiggørelsen af investeringsprojektet. Støtten ville blive ydet i form af en skattelettelse, der skulle fratrækkes i fremtidige betalinger af selskabsskat. Størrelsen af skattelettelsen ville blive beregnet af de portugisiske myndigheder som en procentdel af den støtteberettigede investering. Skattelettelsen ville kun blive anvendt i forbindelse med skatter, som er genereret af investeringsprojektet. Såfremt skattelettelsen ikke kunne fratrækkes fuldt ud, kunne en eventuel skattelettelse fortsat fratrækkes indtil aftalens udløb (dvs. den 31. december 2016).
2.9. Støttebeløb
(42)
Portugal agter at yde regional støtte til en nominel værdi af 160 484 007 EUR, som skal tildeles fra 2011. Tabel 2 nedenfor, som de portugisiske myndigheder har tilvejebragt, viser den nøjagtige tidsplan for ydelsen af støtten.
Tabel 2
År
Anslået skattepligtig indkomst
Skatter
Udnyttelse af skattelettelsen (27)
2008
2009
2010
2011
[…]
[…]
2012
[…]
[…]
[…]
2013
[…]
[…]
[…]
2014
[…]
[…]
[…]
2015
[…]
[…]
[…]
2016
[…]
[…]
160 484 007
(43)
Portugal bekræftede, at støtten til investeringsprojektet ikke ville blive kumuleret med støtte, der er modtaget for de samme støtteberettigede omkostninger fra andre lokale, regionale og nationale kilder eller EU-kilder.
(44)
Derudover ydes støtten på den betingelse, at Petrogal viderefører investeringerne i de støtteberettigede regioner for en periode på mindst fem år fra afslutningen af investeringsprojektet.
(45)
Portugal bekræftede, at ydelsen af støtten finder sted under forudsætning af Kommissionens godkendelse.
(46)
Petrogal ansøgte om statsstøtte til investeringsprojektet den 22. januar 2007. Den 23. januar 2007 bekræftede de portugisiske myndigheder skriftligt over for Petrogal, at investeringsprojektet, med forbehold af en detaljeret undersøgelse, opfyldte de betingelser for støtteberettigelse, der var fastsat i »skatteordningen«, inden arbejdet med projektet blev påbegyndt.
(47)
Portugal forpligtede sig til ikke at overskride det maksimale støttebeløb og den maksimale støtteintensitet, der er fastsat i denne beslutning, selv ikke i tilfælde af lavere eller øgede støtteberettigede udgifter.
2.10. Almindelige bestemmelser
(48)
Portugal forpligtede sig til:
-
inden to måneder efter ydelsen af støtten at fremsende en kopi af det dokument, der er sendt til Petrogal med meddelelse om støtteaftalernes ikrafttræden
-
hvert femte år regnet fra datoen for Kommissionens godkendelse af støtten at fremsende en foreløbig rapport (med oplysninger om de udbetalte støttebeløb, om gennemførelsen af støtteaftalen og om andre investeringsprojekter i samme virksomhed/anlæg)
-
at fremsende en detaljeret endelig rapport senest seks måneder efter ydelsen af den sidste støttetranche, baseret på den anmeldte betalingsplan.
3. BEGRUNDELSE FOR INDLEDNING AF DEN FORMELLE UNDERSØGELSESPROCEDURE
(49)
Kommissionen gav i sin beslutning om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure efter artikel traktatens 108, stk. 2 (i det følgende benævnt »beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren«) udtryk for tvivl om, hvorvidt støtten var forenelig med bestemmelserne i retningslinjerne. I den henseende gav Kommissionen i beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren udtryk for tvivl med hensyn til de spørgsmål, der er nævnt i betragtning 50-64.
3.1. Overensstemmelse med retningslinjernes almindelige bestemmelser
(50)
I punkt 34 i retningslinjerne beskrives standardkategorierne af en initialinvestering som »en investering i materielle og immaterielle aktiver« i forbindelse med:
-
oprettelse af en ny virksomhed
-
udvidelse af en eksisterende virksomhed
-
diversificering af en virksomheds produktion med nye produkter
-
en fundamental ændring af en eksisterende virksomheds samlede produktionsproces.
Erstatningsinvesteringer, der ikke opfylder nogen af disse betingelser, er udtrykkeligt udelukket fra definitionen af initialinvestering.
(51)
I den forbindelse gav Kommissionen i beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren udtryk for tvivl om, hvorvidt investeringsprojektet, der har til formål at modernisere og integrere de to raffinaderier bedre i hinanden, øge produktionen af diesel (og sideløbende hermed naphtha) og samtidig nedsætte produktionen af benzin, kunne betragtes som en initialinvestering. Kommissionen fandt, at investeringsprojektet ikke udgjorde en investering i en ny virksomhed eller en diversificering af en virksomheds produktion med nye produkter. Det kunne dog anses for at omfatte visse aspekter af »udvidelse« og »fundamental ændring af produktionsprocessen«.
(52)
Kommissionen påpegede i beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren, at eftersom støtteforanstaltningen skal vurderes som ad hoc-støtte, skulle Portugal godtgøre, at investeringsprojektet bidrager til en sammenhængende regionaludviklingsstrategi som omhandlet i punkt 10 i retningslinjerne.
(53)
Kommissionen gav i beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren navnlig udtryk for tvivl om, hvorvidt det forventede bidrag til regionaludviklingen reelt opvejer de sektorspecifikke virkninger af støtten (en støtte på 160 mio. EUR, der kun skaber 150 direkte arbejdspladser).
(54)
I den forbindelse påpegede Kommissionen, at der var grund til at betvivle nødvendigheden af støtten, da investeringsprojektet, som det tydeligt fremgår af Petrogals regnskaber for 2008, indgår i selskabets industrielle strategi og sandsynligvis vil blive gennemført i et kontrafaktisk scenarie uden støtte. Kommissionen påpegede, at støtten ikke syntes at være nødvendig for gennemførelsen af investeringen (hvormed arbejdet blev påbegyndt i 2008), og at Petrogal kunne have overvejet at placere investeringen andre steder. Unødvendig støtte vil sandsynligvis ikke bidrage til regionaludviklingen og kunne føre til uacceptabel konkurrencefordrejning.
(55)
I beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren gav Kommissionen udtryk for tvivl om, hvorvidt de formelle krav om tilskyndende virkning i punkt 38 i retningslinjerne er opfyldt. I forbindelse med ad hoc-støtte burde den kompetente myndighed have udstedt en hensigtsskrivelse, der er betinget af Kommissionens godkendelse, om ydelse af støtte, inden arbejdet med projektet blev påbegyndt.
(56)
I den forbindelse gav Kommissionen i beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren udtryk for tvivl om, hvorvidt Portugals skriftlige bekræftelse af, at investeringsprojektet med forbehold af en detaljeret undersøgelse var berettiget til statsstøtte, nu også opfyldte kravene i punkt 38 i retningslinjerne.
3.2. Vurdering af støtten ud fra bestemmelserne om støtte til store investeringsprojekter
(57)
Portugal anmeldte investeringsprojektet vedrørende de to raffinaderier som et enkelt investeringsprojekt. I henhold til punkt 60 i retningslinjerne betragtes en initialinvestering som et enkelt investeringsprojekt, når det er økonomisk udeleligt under hensyn til de tekniske, funktionelle og strategiske forbindelser og den umiddelbare geografiske placering.
(58)
I den forbindelse gav Kommissionen i beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren udtryk for tvivl i betragtning af afstanden mellem de to raffinaderier. Hvis investeringsprojektet blev betragtet som et enkelt investeringsprojekt, ville det endvidere indebære anvendelse af et tilpasset regionalt loft på grundlag af gradueringsprocenten i overensstemmelse med punkt 67 i retningslinjerne.
(59)
Kommissionen rejste i beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren tvivl om vurderingen af støtten på baggrund af bestemmelserne i disse to punkter i retningslinjerne.
(60)
Kommissionen var især ikke i stand til at konkludere noget om de relevante produkter, der er berørt af investeringsprojektet. Det er fortsat uklart, om produkterne udelukkende er diesel og naphtha, sådan som Portugal hævder, eller om andre produkter fra raffineringsaktiviteterne også bør tages i betragtning. Mulighederne for substitution af raffinaderiprodukter på udbudssiden samt det forhold, at naphtha kan betragtes som et mellemprodukt, jf. punkt 69 i retningslinjerne, skal tages i betragtning.
(61)
Kommissionen rejste tvivl om det relevante produktmarked og om, hvorvidt det kan betragtes som ab raffinaderi for både diesel og naphtha, sådan som Portugal hævder.
(62)
Kommissionen rejste tvivl om, hvorvidt de relevante geografiske markeder for de pågældende produkter skulle defineres som det nationale eller regionale (Den Iberiske Halvø) marked eller EØS-markedet (Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde).
(63)
Kommissionen var endvidere i tvivl om, hvorvidt Petrogal, og Galp Energia- og ENI-koncernerne, som Petrogal tilhører, havde en markedsandel på under 25 % af det relevante marked, jf. punkt 68a) i retningslinjerne.
(64)
Endelig var Kommissionen i overensstemmelse med punkt 68b) i retningslinjerne, for så vidt angår alle de pågældende produkter, i tvivl om, hvorvidt den produktionskapacitet, der skabes i kraft af investeringsprojektet, overstiger 5 % af hvert af de relevante markeder beregnet ved hjælp af data for det beregnede forbrug, og i så fald, hvorvidt den gennemsnitlige årlige vækst i det beregnede forbrug af produktet i de sidste fem år ligger over den gennemsnitlige årlige BNP-vækstrate i Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde.
4. BEMÆRKNINGER FRA INTERESSEREDE PARTER
4.1. Bemærkninger fra Associação das Indústrias da Petroquímica, Química e Refinação (AIPQR)
(65)
AIPQR betragter investeringsprojektet som væsentligt med hensyn til at sætte gang i den portugisiske økonomi og som en måde at styrke den europæiske konkurrenceevne i den petrokemiske sektor og raffinaderisektoren på. Hvis investeringsprojektet ikke kunne afsluttes, eller hvis den nødvendige økonomiske støtte til dets færdiggørelse ikke var til stede, kunne dette få alvorlige konsekvenser for den petrokemiske produktionskædes uafhængighed og støtten til den.
(66)
Den nye PTA-produktionsenhed (renset terephthalsyre), som Artensa (Artenius - Produção e Comercialização de Ácido Tereftálico Purificado e Produtos Conexos, S.A., der er et spansk datterselskab af La Seda de Barcelona S.A), har planlagt i Sines, vil øge kravene til La Sedas naphthaproduktion betydeligt. Derfor er den øgede produktion af naphtha i Petrogals hydrokrakningsenhed afgørende for gennemførelsen af La Sedas investering, der anslås til ca. 400 mio. EUR.
(67)
Ifølge AIPQR vil investeringsprojektet reducere underskuddet af diesel på europæisk plan.
(68)
AIPQR betragter Petrogals bidrag som afgørende i henseende til at virkeliggøre og fremme udviklingen af centret for konkurrenceevne og teknologi under raffineringsindustrien, den petrokemiske industri og andre industrisektorer som led i Portugals strategi for fremme af industrier, som er af central betydning for den nationale og regionale økonomi.
(69)
Ifølge AIPQR er den diesel, der opnås ved hydrokrakning, af bedre kvalitet, hvilket sikrer en mere effektiv forbrænding og mindsker forurenende stoffer i udstødningsemissionerne. Kvaliteten af dieselprodukterne samt den energieffektivitet, der skulle blive opnået med investeringsprojektet, vil gøre det muligt at opfylde Petrogals energieffektivitetsplan for 2008-2011.
(70)
AIPOR finder endvidere, at investeringsprojektet, betragtet under ét, vil bidrage til social og økonomisk bæredygtighed både i Matosinhos-regionen og Sines-regionen og på nationalt plan.
4.2. Bemærkninger fra Associação para a eficiência energética (i det følgende benævnt »COGEN«)
(71)
Investeringsprojektet er relevant, fordi det giver større forsyningsfleksibilitet og øget autonomi for diesel.
(72)
Ifølge COGEN vil investeringsprojektet skabe store muligheder for teknologisk innovation og skabe ca. 150 direkte arbejdspladser og ca. 500 indirekte arbejdspladser på mellemhøjt niveau, som alle er varige.
(73)
Ud fra en energimæssig synsvinkel finder COGEN, at omstillingsprojekterne for begge raffinaderier vil muliggøre energibesparelser på 14 %. COGEN fremhæver endvidere, at investeringsprojektet også vil muliggøre en anden type investering, som ikke er omfattet af investeringsprojektet - nemlig installering af to 82 MW kraftvarmeenheder, én på hvert raffinaderi - hvilket vil føre til en kapacitetsforøgelse på ca. 12 % inden for denne teknologi i Portugal.
4.3. Bemærkninger fra Confederação da Indústria Portuguesa (i det følgende benævnt »CIP«)
(74)
CIP finder, at investeringsprojektet tilgodeser situationen i Portugal, der er kendetegnet ved:
i)
et misforhold mellem forbruget af diesel til biler og Portugals eksisterende forarbejdningskapacitet, hvilket har resulteret i et kronisk behov for stor import af diesel og salg af overskydende benzin i udlandet
ii)
overskud af fuelolie fremadrettet, fordi fuelolie ikke længere anvendes til elektricitetsfremstilling, og fordi der i det portugisiske nationale program vedrørende klimaændringer er truffet foranstaltninger, som tilskynder til ikke at anvende fuelolie i industrien generelt
iii)
internationale markedstendenser, der er knyttet til en stigning i købet af sværere og mere syreholdige fraktioner af råolie, hvilket skulle give større fleksibilitet med hensyn til valget af råolie
iv)
bidrag til forsyningssikkerheden.
(75)
CIP finder, at investeringsprojektet vil øge energieffektiviteten på begge raffinaderier væsentligt i overensstemmelse med de tilsagn, som Portugal har givet EU om at øge den europæiske energieffektivitet med 10 %.
(76)
CIP finder, at den planlagte skabelse af ca. 150 arbejdspladser til højtuddannede og 450 indirekte varige arbejdspladser vil bidrage betydeligt til Portugals økonomiske udvikling. Det vil sætte gang i den lokale økonomi i de pågældende regioner, hvor BNP pr. indbygger er lavere end landsgennemsnittet, og føre til skabelse af rundt regnet 5 000 midlertidige arbejdspladser i opførelsesperioden.
4.4. Bemærkninger fra União Geral de Trabalhadores (i det følgende benævnt »UGT«)
(77)
UGT mener, at investeringsprojektet vil fremme den regionale udvikling og indvirke positivt på den økonomiske udvikling og sociale og territoriale sammenhængskraft i de pågældende regioner. De pågældende regioner er kendetegnet ved høj arbejdsløshed, ved en erhvervsstruktur med ringe spredning, og ved et BNP pr. indbygger, der ligger under landsgennemsnittet. Investeringsprojektet vil påvirke industristrukturen i begge regioner og i Portugal som helhed væsentligt, da der vil blive udviklet aktiviteter i både de foregående og efterfølgende produktionsled, navnlig på områder som maskinindustri, bygge- og anlægsvirksomhed, elektricitetsfremstilling, ja endog handels- og restaurationsvirksomhed.
(78)
UGT finder, at investeringsprojektet vil skabe flere og bedre arbejdspladser, navnlig på et tidspunkt, hvor arbejdsløsheden vokser på grund af den økonomiske og sociale krise. Det er tanken, at investeringsprojektet direkte vil skabe 150 arbejdspladser i begge raffinaderier, heraf mange for højtuddannede. Derudover forventes der at blive skabt 450 indirekte arbejdspladser, mens der vil blive skabt 5 000 midlertidige arbejdspladser i opførelsesperioden. Investeringsprojektet vil bidrage til bevarelsen af ca. 2 050 eksisterende arbejdspladser, som kunne komme i fare uden investeringsprojektet.
(79)
UGT finder endvidere, at investeringsprojektet vil medvirke til at opfylde strenge miljø- og sikkerhedsstandarder, da raffinaderierne vil blive udstyret med mere miljøvenlig teknologi.
(80)
Ifølge UGT er investeringsprojektet meget vigtigt for forbedringen af Portugals utilstrækkelige raffinerings- og produktionskapacitet for diesel. Den eksisterende raffineringskapacitet er helt klart for lille til at dække den indenlandske efterspørgsel, hvilket gør Portugal mere afhængigt af import af diesel fra andre lande (og dermed øger de strategiske risici). Et fald i importen af diesel ville også reducere det nuværende handelsunderskud, der i vid udstrækning skyldes energiregnskabet.
(81)
Endelig bemærker UGT, at investeringsprojektet ikke blot er vigtigt for Portugal, men også for EU, da dets sigte er at udvikle en grønnere og mere bæredygtig økonomi.
4.5. Bemærkninger fra Matosinhos kommune (i det følgende benævnt »CMM«)
(82)
CMM finder, at jobskabelsen har stor betydning for området. Takket være skabelsen af kvalificerede arbejdspladser med lønninger over det regionale gennemsnit vil raffinaderiet i Matosinhos bidrage til at øge købekraften i området og i regionen. Det vil fortsat have stor betydning for den regionale bruttoværditilvækst, der er resultatet af raffinaderiets aktivitet, og den aktivitet, der udføres af hundredvis af små og mellemstore handels- og industrivirksomheder, navnlig fordi regionen har en arbejdsløshed på ca. 13 % (over landsgennemsnittet). Ifølge CMM er investeringsprojektet af afgørende betydning for regionen, både økonomisk og socialt.
4.6. Bemærkninger fra Sines kommune (i det følgende benævnt »CMS«)
(83)
CMS er overbevist om den betydning, som de nye produktionsenheder i raffinaderiet i Sines har for udviklingen af den lokale og regionale økonomi. Dette vil indvirke positivt på regionens sociale udvikling som følge af skabelsen af kvalificerede arbejdspladser og skabelsen af flere og bedre små og mellemstore virksomheder.
4.7. Bemærkninger fra Confederação Geral dos Trabalhadores Portugueses (i det følgende benævnt »CGTP«)
(84)
Ifølge CGTP får investeringsprojektet meget positive miljøvirkninger og er vigtigt for Portugals regionale udvikling, da
i)
det vil gøre det muligt at tilbyde en større spredning af produkter af bedre kvalitet til den nationale organisk-kemiske industri og til eksport. Derfor vil investeringsprojektet bidrage positivt til nyttiggørelsen af fremstillingsindustriens specialiseringsprofil
ii)
det vil skabe hundredvis af varige arbejdspladser og nogle tusinde midlertidige arbejdspladser i opførelsesfasen, primært i regioner, som har nogle af de højeste arbejdsløshedstal i Portugal
iii)
det vil udvikle den lokale økonomi på bolig- og handelsområdet og inden for hotelbranchen blandt mange andre økonomiske aktiviteter.
4.8. Bemærkninger fra Associação Industrial Portuguesa (i det følgende benævnt »AIP«)
(85)
AIP påpeger, at investeringsprojektet på afgørende vis vil bidrage til øget velstand i Norte-regionen og Alentejo-regionen.
(86)
Norte-regionen, der har en arbejdsløshed på 11,6 % sammenlignet med landsgennemsnittet på 9,8 % (data fra tredje kvartal 2009), er på nuværende tidspunkt den portugisiske region, som har den højeste arbejdsløshed, navnlig langtidsarbejdsløshed (halvdelen af de arbejdsløse har været jobsøgende i et år eller mere). I den nuværende sociale krisesituation udgør skabelsen af 500 direkte arbejdspladser og 200 varige indirekte arbejdspladser samt ca. 2 000 midlertidige arbejdspladser i opførelsesfasen et stort bidrag for regionen.
(87)
Alentejo-regionen er på nuværende tidspunkt en af de portugisiske regioner, der har den højeste arbejdsløshed - 10,2 % sammenlignet med landsgennemsnittet på 9,8 % (data fra tredje kvartal 2009) - og en høj langtidsarbejdsløshed (halvdelen af de arbejdsløse har været jobsøgende i et år eller mere). I denne situation vil skabelsen af 100 direkte arbejdspladser og 250 varige indirekte arbejdspladser plus ca. 3 000 midlertidige arbejdspladser i opførelsesfasen udgøre et stort bidrag for regionen.
4.9. Bemærkninger fra konkurrent nr. 1
4.9.1. Bemærkninger til beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren
(88)
Ifølge konkurrent nr. 1 kan investeringsprojektet blot betragtes som en »udvidelse af en eksisterende virksomhed«, jf. punkt 34 i retningslinjerne. Investeringsprojektet kan ikke betragtes som et enkelt projekt, fordi investeringens anlægsaktiver ville være »økonomisk delelige«, jf. punkt 60 i retningslinjerne. Raffinaderierne i Sines og Matosinhos ligger jo geografisk langt fra hinanden. Ifølge investeringsprojektet skal der klart foretages en særskilt investering for hvert raffinaderi. Raffinaderierne kan vælge at få vakuum- og visbreaking-enheder, men ingen hydrokrakningsenhed, eller omvendt. Investeringen i raffinaderierne er derfor ikke nødvendigvis direkte forbundet. Under alle omstændigheder kunne raffinaderierne fungere selvstændigt uden nogen form for integration. Endvidere kunne raffinaderiet i Matosinhos sælge sin produktion af vakuumgasolie på de internationale markeder, og hydrokrakningsenheden i Sines kunne blive forsynet med importeret vakuumgasolie.
(89)
Portugal nævnte kun direkte og indirekte jobskabelse som investeringsprojektets bidrag til regionaludviklingen. Det er derfor umuligt at godtgøre, at investeringsprojektet bidrager til en sammenhængende regionaludviklingsstrategi, og at det opfylder målet om økonomisk sammenhængskraft (28). Det er vanskeligt at acceptere, at en udgift på over én million EUR pr. direkte skabt arbejdsplads kan betragtes som et ekstraordinært bidrag til regionaludviklingen. I den henseende sammenlignes forholdet mellem støttebeløbet og antallet af direkte arbejdspladser i forbindelse med investeringsprojektet med tidligere kommissionsbeslutninger (der er vist i en tabel med en oversigt over det tilsvarende tal i forbindelse med tidligere kommissionsbeslutninger). Konkurrent nr. 1 finder endvidere ikke, at investeringsprojektet er forbundet med et påstået markedssvigt.
(90)
Med hensyn til det formelle krav om tilskyndende virkning modtog Petrogal aldrig en hensigtsskrivelse fra Portugal, inden arbejdet blev påbegyndt. Derfor konkluderer konkurrent nr. 1, at støtten ikke er i overensstemmelse med punkt 38 i retningslinjerne.
(91)
Ud fra en økonomisk vurdering er konkurrent nr. 1 af den opfattelse, at støtten ikke opfylder nødvendighedskriterierne og ikke har en tilskyndende virkning. Investeringsprojektet er en produktiv investering, hvis økonomiske drivkraft er ubalancen mellem udbud og efterspørgsel og muligheden for at få adgang til sværere og billigere råolie. Det er en investering som reaktion på den naturlige udvikling i efterspørgslen efter diesel. Alle andre aktører i Europa foretager tilsvarende investeringer i raffinaderier uden statsstøtte. Derfor viser kendsgerningerne, at investeringsprojektet ville være blevet gennemført under alle omstændigheder, hvilket ikke er i overensstemmelse med punkt 22 i Kommissionens meddelelse af 24. juni 2009 (29) (»meddelelsen om tilbundsgående undersøgelser«).
(92)
Ifølge konkurrent nr. 1 er de pågældende produkter:
-
diesel (der er et slutprodukt)
-
naphtha (der er et mellemprodukt som omhandlet i punkt 69 i retningslinjerne); derfor skal petrokemiske produkter, der er afledt af naphtha, også betragtes som berørte produkter (produkter, der anses for at være berørt)
-
restprodukter fra hydrokrakning (såfremt hydrokrakningsenheden ikke er udstyret med et genvindingsanlæg).
- Diesel
(93)
Ifølge konkurrent nr. 1 er Petrogal den eneste markedsaktør, som har en raffineringskapacitet for råolie i Portugal. Petrogal forsyner sine konkurrenter på dette marked. Petrogal kontrollerer de største import- og lagerfaciliteter for benzin og diesel. Petrogal har det største net af servicestationer i Portugal. Petrogal har en dominerende stilling eller i det mindste en stærk markedsposition på et stort antal markeder for olieprodukter i Portugal. Konkurrent nr. 1 finder, at vurderingen af det relevante marked ikke kun bør omfatte salg ab raffinaderi, men også konkurrencesituationen på detail- og engrosmarkedet for diesel.
- Naphtha
(94)
Med hensyn til naphtha finder konkurrent nr. 1 også, at det relevante produktmarked, der skal vurderes, ikke kun bør omfatte salg ab raffinaderi, men at man også bør tage aktiviteter i de efterfølgende produktionsled i betragtning.
(95)
Med hensyn til det relevante geografiske marked er andelen af den samlede import og eksport af diesel i forhold til det samlede salg af diesel i Portugal for lille til at begrunde valget af det regionale marked som det relevante marked. Konkurrent nr. 1 finder, at det portugisiske marked er det relevante geografiske marked.
(96)
Ifølge konkurrent nr. 1 bør ENI's aktiviteter på de berørte produktmarkeder tages i betragtning, da det, såfremt et selskab kan udøve bestemmende indflydelse på et andet selskabs salgspolitik, er nødvendigt at se på de to selskabers kombinerede markedsandel på de relevante markeder.
(97)
Konkurrent nr. 1 konkluderer, at den markedsandel på 25 %, der er fastsat i punkt 68 i retningslinjerne, er væsentligt overskredet. Derfor har den støtte, der ydes gennem investeringsprojektet, til formål at yde tilskud til den dominerende markedsaktør og gøre det muligt for denne at opretholde og øge sin markedsposition. Konkurrencen vil blive alvorligt berørt, og støtten vil fordreje de relevante markeder betydeligt.
(98)
Konkurrent nr. 1 konkluderer, at støtten udgør driftsstøtte, som kan styrke en dominerende aktørs markedsposition på de relevante markeder. Støtten har ingen tilskyndende virkning. Under alle omstændigheder opvejer støttens negative virkninger de mulige positive virkninger, den måtte have.
4.9.2. Bemærkninger fremsendt ved brev af 15. september og 10. november 2010 (som svar på Kommissionens spørgsmål af 5. august og 13. oktober 2010)
(99)
Der blev gennemført tilsvarende investeringsprojekter på fire raffinaderier (La Rabida, Castellón, Cartagena og Bilbao) med samme mål, nemlig at øge aktivernes rentabilitet gennem installation af nye omstillingsenheder, der maksimerer udbyttet af mellemdestillater, mindsker produktionen af fuelolie og forarbejder sværere råolie. Konkurrent nr. 1 henviser også til tilsvarende investeringsprojekter i Italien (raffinaderierne i Sannazzaro and Taranto, der gennemføres af ENI), i Tyskland (Bayernoil), i Litauen (Mazeikiu Nafta) og i Belarus (Slavneft).
(100)
Konkurrent nr. 1 oplyser, at man ikke er bekendt med en mulig benchmark for forrentningen af sådanne investeringer i sektoren: Investeringsprojekters rentabilitet afhænger normalt af hvert selskabs kapitalomkostninger og andre aspekter. Konkurrent nr. 1 finder, at den tilnærmelsesvise forrentning i raffinaderisektoren bør være på mindst 10 % i den periode, hvor der blev truffet beslutning om investeringsprojektet.
(101)
Konkurrent nr.1 henviser i generelle vendinger til eksistensen af importhindringer i forbindelse med det relevante geografiske marked. Ifølge konkurrent nr. 1 er hovedproblemet i Portugal Petrogals dominerende stilling på markedet, hvor det kontrollerer 100 % af raffineringskapaciteten i Portugal og dermed de vigtigste import- og eksportterminaler. Konkurrent nr. 1 hævder endvidere, at Petrogal indtager en dominerende stilling i henseende til lagerkapaciteten for produkter, som visse uafhængige kilder (30) vurderer til 90 % af markedet. Dette gør det muligt for Petrogal at opnå en andel af detailsalget på ca. 45 % og en andel af engrossalget på 80 % af det portugisiske marked.
(102)
Med hensyn til Kommissionens spørgsmål om, hvorvidt der var nægtet adgang til Petrolgals lagerkapacitet, var konkurrent nr. 1 ikke i stand til at beskrive en sådan situation.
(103)
Konkurrent nr. 1 finder, at der er begrænsninger i lagerkapaciteten i Portugal, og at lageromkostningerne er højere i Portugal end i andre lande, såsom Spanien og Italien, for tilsvarende anlæg eller transaktioner (ca. 25 % højere).
(104)
Ifølge konkurrent nr. 1 er der ingen nævneværdige forskelle mellem priserne på importeret diesel og benzin og prisen på diesel købt af Petrogal, da priserne er indekseret efter internationale priser plus logistikomkostninger.
4.10. Bemærkninger fra konkurrent nr. 2
4.10.1. Bemærkninger til beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren
(105)
Ifølge konkurrent nr. 2 vil investeringsprojektet øge Petrogals dieselproduktionskapacitet med ca. 2,5 mio. ton og gøre Portugal til storeksportør af diesel fra at være en lille importør.
(106)
Konkurrent nr. 2 er i tvivl om nødvendigheden af støtten, da Petrogal tilhører et stort selskab, som besiddes og kontrolleres af ENI. Petrogal er et rentabelt selskab, som har foretaget betydelige investeringer såvel i foregående produktionsled i raffinaderier i Brasilien og Angola som i efterfølgende produktionsled med henblik på at udvide sit distributionsnet i Spanien. Det indtager en privilegeret stilling i Portugal, da det ejer de eneste to raffinaderier.
(107)
Petrogal er vertikalt integreret og det største selskab, der udbyder olieprodukter i Portugal, og den tredje største konkurrent på Den Iberiske Halvø.
(108)
Ifølge konkurrent nr. 2 opfylder statsstøtten ikke de formelle krav om støttens tilskyndende virkning, jf. punkt 38 i retningslinjerne. Investeringsprojektet er en rentabel forretning i sig selv, der opfylder Petrogals mellemfristede strategiske mål, som således vil blive gennemført under alle omstændigheder.
(109)
Ifølge konkurrent nr. 2 vil investeringsprojektet bidrage til at dække den stigende indenlandske efterspørgsel efter diesel, gøre det muligt for Petrogal at blive nettoeksportør til andre markeder (f.eks. Frankrig og Spanien) og øge Petrogals raffineringsmargin.
(110)
Konkurrent nr. 2 finder, at nødvendigheden af støtten skal vurderes på baggrund af bestemmelserne i afsnit 2.3 i meddelelsen om tilbundsgående undersøgelser.
(111)
Konkurrent nr. 2 henviser til den rapport fra PFC Energy, der er nævnt i fodnote 31, ifølge hvilken Petrogals investeringsprojekt allerede var en realitet i 2006. Investeringsprojektet kunne kun gennemføres i Matosinhos-regionen og Sines-regionen (ikke fordi disse regioner er støtteberettigede områder, men fordi raffinaderierne ligger dér).
(112)
Endelig finder konkurrent nr. 2, at investeringen i rekonfigurationen af de eksisterende raffinaderier pr. definition ikke kunne foretages andre steder.
(113)
Konkurrent nr. 2 fremsendte kun bemærkninger vedrørende diesel.
- Salg ab raffinaderi
(114)
Konkurrent nr. 2 forklarer, at selv om der ikke er nogen retlige hindringer for importen, er denne stærkt betinget (om ikke begrænset) af en række fysiske faktorer (mangel på importlagerfaciliteter, deres placering og ejerskab, begrænsningerne i det sekundære logistiske net) og faktorer i relation til markedsstrukturen (mulighed for at fastsætte priserne ab raffinaderi).
- Engrossalg
(115)
De øvrige portugisiske markedsaktører tegner sig for 90 % af den samlede mængde diesel, der importeres, hvilket volder dem store vanskeligheder som nævnt i den portugisiske konkurrencemyndigheds rapport med titlen »Relatório final sobre os sectores dos combustíveis líquidos e do gás engarrafado em Portugal« (31) (i det følgende benævnt »myndighedens rapport«). Konkurrent nr. 2 er af den opfattelse, at alle disse faktorer gør det portugisiske marked mere lukket end tilsvarende markeder i andre lande.
(116)
Konkurrent nr. 2 finder, at vurderingen af det relevante marked ikke kun bør omfatte salg ab raffinaderi, men også distributions- og salgskanaler (detail- og engrossalg). Investeringsprojektet vil øge produktionen med 2,5 mio. tons pr. år og gøre Portugal til et land med et årligt overskud på 1,6 mio. tons diesel plus 0,5 mio. ton biodiesel pr. år fra raffinaderiet i Sines.
- Engros- og detailsalg
(117)
Ifølge myndighedens rapport betragtes dette salgsniveau som niveau 2 i dieseldistributionsstrukturen. Dieselprisen vil afhænge af købsprisen på raffinaderiet eller ved import med tillæg af transport- og lageromkostninger samt fortjeneste.
(118)
Konkurrent nr. 2 finder, at Petrogal også konkurrerer på distributionsniveau, hvor det har en klar konkurrencefordel: En eventuel støtte, der ydes for at reducere Petrogals omkostninger i forbindelse med produktion diesel, ville styrke dets dominerende stilling på det portugisiske marked (51 % på engrosmarkedet og 37 % på detailmarkedet).
(119)
Konkurrent nr. 2 finder, at det relevante geografiske marked højst bør være det iberiske marked. Det relevante geografiske marked kunne kun være EØS-markedet, hvis dieselimporten effektivt konkurrerede med diesel raffineret i Portugal (dvs. ud fra den antagelse, at der ikke er nogen retlige eller økonomiske hindringer for adgang).
(120)
Støtte til investeringen vil berøre Petrogals konkurrenter på det iberiske marked, da raffinaderier i Spanien foretog tilsvarende investeringer (med meget tilsvarende strategiske mål) uden støtte.
(121)
Såfremt engros- og detailsalget betragtes som en del af det relevante produktmarked, ligger Petrogals markedsandel på de nationale og lokale markeder et godt stykke over den tærskel på 25 %, der er fastsat i punkt 68 i retningslinjerne, og der bør ikke ydes støtte.
(122)
Ifølge konkurrent nr. 2 er engrosmarkederne for benzin og diesel stærkt koncentreret (de fire førende markedsaktører har en markedsandel på over 95 %), sådan som den portugisiske konkurrencemyndighed har påpeget i sin rapport.
(123)
Petrogal har en anslået andel af engrosmarkedet for diesel i Portugal på mellem 35 % og 45 % udtrykt i mængde. Ifølge konkurrent nr. 2 vil investeringsprojektet resultere i en yderligere produktionskapacitet på 2,5 mio. tons, og når dette projekt betragtes i sammenhæng med de andre projekter, som Petrogal har gennemført, bliver Petrogal ikke blot i stand til at dække den indenlandske efterspørgsel på det portugisiske dieselmarked, men også til at eksportere tæt ved 2 mio. tons diesel til nabolandene (Spanien og Frankrig).
4.10.2. Bemærkninger fremsendt ved brev af 10. september 2010 som svar på Kommissionens anmodning om oplysninger af 4. august 2010.
(124)
Konkurrent nr. 2 oplyser, at der ikke er fastsat nogen benchmark for forrentningen på sektorniveau, da selskaberne har deres egen målforrentning, og da disse forrentninger kan variere afhængigt af det enkelte investeringsprojekts karakteristika. Konkurrent nr. 2 har fremlagt en liste over fem raffinaderier, som gennemførte tilsvarende investeringsprojekter for over 6 mia. EUR i alt, uden statsstøtte.
(125)
Konkurrent nr. 2 påpeger, at lagerkapaciteten og havnefaciliteterne er begrænsede. Derfor foregår sendinger til Portugal i mindre mængder, hvilket fører til højere distributionsomkostninger, som indvirker på den endelige fortjeneste ved salg i detail- og engrosleddet.
(126)
Med hensyn til lagerfaciliteter oplyser konkurrent nr. 2, at anlæggene normalt benyttes af ejeren (som f.eks. Petrogal) til egne formål. Med hensyn til lagerfaciliteter tilhørende tredjeparter er der kun lille lagerkapacitet til rådighed på grund af eksisterende langtidskontrakter, som allerede er indgået med andre aktører.
(127)
Konkurrent nr. 2 finder, at Petrogal har en fordel, hvad angår salgsprisen for diesel i forhold til dets konkurrenter, som anslås til ca. 3-5 USD pr. ton, på grund af dets dominerende stilling på markedet for lagerfaciliteter.
5. BEMÆRKNINGER FRA PORTUGAL
5.1. Bemærkninger til beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren
(128)
Portugal præciserer, at mødet mellem de portugisiske myndigheder og Kommissionens tjenestegrene fandt sted den 11. marts 2009. Portugal anfører, at investeringsprojektet ikke er et erstatnings- eller opgraderingsprojekt, men et omstillingsprojekt, som indebærer en effektiv ændring af raffineringsprocessen med henblik på bedre at imødekomme den stigende efterspørgsel efter diesel. Portugal tilføjer, at EIB vil stille finansiering til rådighed, og at støtten i form af en skattelettelse vil blive ydet fra 2011. Portugal finder også, at vurderingen af investeringsprojektet som en ad hoc-støtte ikke bør føre til en stramning af vurderingsreglerne. Aftalen om investeringsprojektet og støtteaftalen, der er indgået mellem Portugal og støttemodtageren, er nemlig betinget af, at Kommissionen træffer en positiv afgørelse. Eftersom aftalen om investeringsprojektet og støtteaftalen allerede blev fremsendt til Kommissionen i anmeldelsesfasen, foreslår Portugal, at der fremsendes en administrativ skrivelse - idet aftalen om investeringsprojektet og støtteaftalen som omhandlet på side 8 i beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren, vedlægges som bilag til denne skrivelse - med oplysning om disse aftalers ikrafttræden.
5.1.1. Bemærkninger vedrørende investeringsprojektet
(129)
Det er Portugals opfattelse, at investeringsprojektet udgør en initialinvestering, der henhører under følgende kategorier: udvidelse af en eksisterende virksomhed eller fundamental ændring af produktionsmetoden.
(130)
Ifølge Portugal vil den nye vakuumdestillationsenhed og den nye hydrokrakningsenhed gøre det muligt at producere større mængder diesel og dermed tilpasse dieselproduktionen til markedets behov. En sådan tilpasning er ikke mulig med raffineringssystemets eksisterende konfiguration, der kun giver meget lille fleksibilitet til at ændre produktionen fra benzin til diesel.
(131)
Den nye vakuumdestillationsenhed og visbreaker-enhed i Matasinhos, den nye hydrokrakningsenhed i Sines og de oprindelige allerede eksisterende raffineringsenheder vil fungere samtidigt. Portugal finder derfor, at investeringsprojektet er en udvidelse af produktionssystemet med en fundamental ændring af produktionsprocessen.
(132)
De portugisiske myndigheder forklarer, at den nye proceskonfiguration vil styrke den driftsmæssige og funktionelle komplementaritet mellem de to raffinaderier: vakuumgasolie […] vil blive transporteret fra Matosinhos til Sines, og svær naphtha […] vil blive transporteret fra Sines til Matosinhos. Investeringsprojektet finder sted i et integreret raffineringssystem: Raffinaderierne i Sines og Matosinhos er udelelige, navnlig i henseende til at optimere dieselproduktionen. Kun det geografiske kriterium (»den umiddelbare geografiske placering«) overholdes ikke. En opdeling af investeringsprojektet i to dele ville dog være kunstig, da det er teknisk, funktionelt og strategisk udeleligt (32).
5.1.2. Bemærkninger vedrørende beskrivelsen af markedet og de relevante produkter
(133)
Portugal finder, at de relevante produkter er diesel og svær naphtha, idet diesel er den økonomiske drivkraft bag investeringen, og svær naphtha et teknisk uundgåeligt biprodukt af produktionen i Sines.
(134)
Svær naphtha, der produceres på de rekonfigurerede raffinaderier, vil blive anvendt på det indenlandske marked i forbindelse med Petrogals aromatproduktion i Matosinhos, og det vil erstatte importen (hvoraf 92 % har oprindelse uden for EU). Investeringsprojektet vil kun øge produktionen af svær naphtha i Sines (med [200 -250] kiloton pr. år) (33). Den øgede produktion af svær naphtha i Sines vil erstatte de mængder, der nu importeres til Matosinhos, og vil ikke blive solgt til tredjeparter.
(135)
Portugal præciserede, at ingen investering i raffinaderiet i Matosinhos vedrører de specifikke enheder, der forarbejder svær naphtha til reformer, et mellemprodukt ved produktionen af aromater (dvs. naphthaderivater), og som efterfølgende forarbejder reformer på Petrogals aromatanlæg i Matosinhos til naphthaderivater (der sælges til markedspris til den petrokemiske andengenerationsindustri). Den pris på reformer, som aromatanlægget skal betale, forbliver uændret, da den er indekseret i forhold til [10-20] % af importpariteten for naphtha og [80-90] % af eksportpariteten for benzin.
(136)
Portugal anser sit relevante nationale marked for at være åbent og konkurrencepræget uden handelshindringer. Dieselpriserne er baseret på prisen for råolie og raffineringsomkostningerne. Raffinaderier skal konkurrere med import. Ifølge Portugal er det relevante geografiske marked Nordvesteuropa.
(137)
Det fremgår af tidligere kommissionsbeslutninger, at naphtha er et produkt, som handles internationalt, og at det relevante produktmarked mindst er Vesteuropa.
(138)
På koncernniveau (ENI-tallene ikke medregnet, da ENI ikke har raffinerings- eller detailsalgsaktiviteter på det iberiske marked, og da Herfindahl-Hirschman-indekset (HHI) viser et lavt koncentrationsniveau på europæisk plan), er markedsandelen under 25 % på regionalt plan.
5.1.3. Bemærkninger vedrørende projektet inden for rammerne af en europæisk, national og regional strategi
(139)
Portugal understreger, at investeringsprojektet er i overensstemmelse med strategiske målsætninger på nationalt og europæisk plan. Maksimeringen af dieselproduktionen - der anslås til [1-3] mio. ton pr. år fra 2011 - vil muliggøre en bedre udnyttelse af det nationale raffineringssystems forarbejdningskapacitet. Det vil gøre det muligt at skabe bedre overensstemmelse mellem udbud og efterspørgsel og modvirke det alvorlige underskud af diesel og mindske overskudsproduktionen af benzin.
(140)
Ifølge Portugal vil investeringsprojektet mindske afhængigheden af importen af diesel fra Rusland - der er et mål vedtaget af Kommissionen (i anden strategiske energiredegørelse fra 2008: en EU-handlingsplan for energiforsyningssikkerhed og -solidaritet (34)) og medlemsstaterne.
(141)
Efterspørgslen efter diesel er steget og vil fortsat stige mellem 2000 og 2025, men raffinaderierne kan med deres nuværende konfiguration kun marginalt tilpasse sig udviklingen i efterspørgslen uden større investeringer i rekonfigurationer. Petrogals investering har til formål at dække den øgede efterspørgsel og mindsker afhængigheden af import og de hermed forbundne forsyningsrisici.
(142)
Investeringsprojektet vil fremme reduktionen af atmosfæriske emissioner, og anlæggenes energieffektivitet vil blive optimeret. De planlagte energibesparelsesforanstaltninger gør det muligt at reducere det nuværende energiforbrug i raffinaderierne med […] %.
(143)
Når produktionen påbegyndes i de rekonfigurerede raffinaderier, vil den samme mængde blive forarbejdet, men med en betydeligt højere omdannelseskapacitet, med et lavere energiforbrug og med mindre emission.
(144)
Ifølge Portugal har indvirkningen på luftforureningen stor betydning, da investeringsprojektet vil mindske raffinaderiernes emissioner fra faste kilder og dermed bidrage til at nå de regionale og nationale luftkvalitetsmål.
(145)
På regionalt plan anerkendes betydningen af investeringsprojektet, for så vidt det også omfatter indførelse af naturgas i raffinaderiernes brændselsportefølje og erstatning af de nuværende dampproduktionsanlæg med en kraftvarmeenhed.
(146)
På nationalt plan kan de miljømæssige fordele vurderes ud fra bidraget til virkeliggørelsen af de mål, der er fastsat i det nationale program for reduktion af forurenende emissioner af svovldioxid og nitrogenoxid (35).
(147)
Investeringsprojektet vil forbedre dieselkvaliteten og som følge heraf reducere de forurenende emissioner fra køretøjer. Investeringsprojektet vil også have en positiv indvirkning på biologiske faktorer (flora og fauna) og på landskabet.
5.1.4. Bemærkninger vedrørende bidraget til regionaludvikling
(148)
Portugal understreger investeringsprojektets vigtige bidrag til regionaludviklingen på grund af dets placering i to ugunstigt stillede regioner, der begge er ramt af høj arbejdsløshed. Begge regioner er støtteberettiget i henhold til traktatens artikel 107, stk. 3, litra a), med standardregionalstøttelofter for store virksomheder på 40 % (for Sines i Alentejo-regionen) og 30 % (for Matosinhos i Norte-regionen) i overensstemmelse med det portugisiske regionalstøttekort. Begge regioner er konvergensmålsregioner (som defineret i EU's regionalpolitik) med et BNP pr. indbygger på under75 % af det europæiske gennemsnit.
(149)
Portugal finder, at raffinaderierne i Sines og Matosinhos er grundpiller i de regionale økonomier. Portugal forventer, at investeringsprojektet vil få yderst positive følger for beskæftigelsen og den økonomiske struktur i Norte-regionen og Alentejo-regionen generelt.
i) Sines
(150)
Raffinaderiet i Sines ligger i Alentejo, en region med et BNP, som ligger 6 % under landsgennemsnittet. Regionen er kendetegnet ved en reduceret erhvervstæthed og mangel på avancerede tjenester for udviklingsstøtte og innovation. I tredje kvartal 2009 var arbejdsløshedstallet på 10,2 %, dvs. 0,4 % over landsgennemsnittet, og er siden steget til 11,6 % i tredje kvartal 2010 (0,7 % over landsgennemsnittet).
ii) Matosinhos
(151)
Raffinaderiet i Matosinhos ligger i Porto-området i Norte-regionen. Norte-regionen er i dag den fattigste NUTS II-region (nomenklaturen for statistiske regionale enheder) i Portugal med et BNP pr indbygger, som lå ca. 20 % under landsgennemsnittet i 2008. Regionen har en økonomisk vækstrate under gennemsnittet i EU og Portugal og har problemer som følge af en lavt kvalificeret arbejdsstyrke. Arbejdsløshedstallet steg fra 11,6 % i tredje kvartal 2009 til 13,2 % i samme kvartal 2010, hvilket er betydeligt over landsgennemsnittet (henholdsvis 9,8 % i 2009 og 10,9 % i 2010).
5.1.5. Arbejdspladser og uddannelse
(152)
Ifølge Portugal forventes investeringsprojektet i driftsfasen at skabe 150 nye arbejdspladser, som er direkte knyttet til driften af forarbejdningsenhederne i de to raffinaderier.
(153)
Forholdet mellem investeringsudgifterne og antallet af skabte direkte arbejdspladser viser, at raffineringssektoren er meget kapitalintensiv. Endvidere kræver sektoren specifik og kvalificeret uddannelse.
(154)
Investeringsprojektet har et betydeligt potentiale til at skabe indirekte arbejdspladser, da de nye enheder vil øge raffinaderiernes teknologiske kompleksitet og kræve flere vedligeholdelseseftersyn. Som følge af raffinaderiernes politik med at benytte underleverandører vil der blive øget efterspørgsel efter tjenester, som udføres af specialiserede medarbejdere. Portugal mener, at »rekonfigurationen af raffineringsenhederne vil indvirke betydeligt på den nationale industrielle struktur, navnlig inden for maskinindustri, elproduktion og bygge- og anlægsvirksomhed. Det forventes, at ca. 3 000 arbejdstagere vil blive involveret i opførelsen de to raffinaderier i den travleste opførelsesperiode« og »at der vil blive skabt 450 indirekte varige arbejdspladser«. Disse arbejdspladser kræver kvalificeret personale, som normalt betales over markedsgennemsnittet, med en forventet betydelig social og økonomisk virkning på det omgivende samfund, navnlig i Sines-området.
(155)
Med hensyn til spørgsmålet om, hvorvidt det forhold på tre indirekte arbejdspladser for hver direkte arbejdsplads, som blev fremlagt i forbindelse med investeringsprojektet - og den anvendte metodologi - er berettiget, svarede Portugal, at dette tal bør sammenlignes med tallene for andre investeringsprojekter i samme sektor. Under henvisning til to andre statsstøtteforanstaltninger, som er godkendt af Kommissionen (beslutning nr. 898/06 og beslutning nr. 899/06 vedrørende henholdsvis Repsol Polimeros' og Antensas' petrokemiske projekter) (36), finder Portugal, at forholdet mellem direkte og indirekte arbejdspladser i forbindelse med investeringsprojektet er mere forsigtigt og realistisk end tallet for Reptol Polimeros (15 indirekte arbejdspladser for hver direkte arbejdsplads), selv om begge projekter er beliggende i forladte industriområder. Portugal bemærkede også, at beløbene for investeringsprojektet ligger tæt på beløbet i forbindelse med Artensa-projektet, der er et projekt fra grunden (nyt fabriksanlæg). Portugal tager også hensyn til den benchmark, som HSB Solomon Associates LLC har udarbejdet for olieindustrien, nemlig PEI (personaleeffektivitetsindeks). Denne indikator viser antallet af timer, som hver EDC (ækvivalent destillationskapacitet) præsterer, det vil generelt sige antallet af arbejdspladser, der genereres for hver forarbejdet tønde råolie. I den seneste rapport, der er tilgængelig (2008-tal), fremlagde støttemodtageren et samlet indeks på [50-70] svarende til en værdi på 113,7 for undersøgelsesgennemsnittet og 206,8 for gennemsnittet for Syd- og Centraleuropa. Dette afspejler antallet af medarbejdere, som er involveret internt i raffinaderiet […], og eksistensen af en gruppe af støtteaktiviteter baseret på eksterne tjenester, som ydes løbende. Det er Portugals opfattelse, at denne benyttelse af eksterne tjenester sikrer skabelsen af indirekte arbejdspladser og underbygger forventningen om et højere tal for forholdet mellem indirekte arbejdspladser og direkte arbejdspladser i Artensas tilfælde. Derfor konkluderer Portugal, at denne strategi sammenlignet med de kommissionsbeslutninger, der er omhandlet i denne betragtning, anvendes ud i det ekstreme i forbindelse med Repsol Polimeros-projektet (minimal anvendelse af interne ressourcer og maksimal anvendelse af eksterne ressourcer). Tilfældet med Artensa viser det modsatte, nemlig ligevægt i anvendelsen af interne og eksterne ressourcer. Portugal finder, at det foreslåede forhold på 3:1 svarer til det tal, der gælder i raffineringsindustrien, og på korrekt vis afspejler graden af eksternalisering af Petrogals aktiviteter (som på vedligeholdelsesområdet).
(156)
I et senere indlæg underbygger Portugal denne udtalelse ved at citere et senere dokument (37), som Kommissionen har frigivet, og som efter Portugals opfattelse viser et forhold på mellem 4:1 og 6:1: »så mens sektoren kun beskæftiger 100 000 mennesker i EU direkte, kan det antages, at helt op til 400 000-600 000 arbejdspladser afhænger direkte af EU's raffineringsindustri«. I samme dokument nævnes i fodnote 41 »yderligere 600 000 arbejdspladser inden for logistik og markedsføring«, hvilket endog ville muliggøre et forhold på 12:1.
(157)
I løbet af den formelle undersøgelsesfase opgjorde Portugal i endnu et dokument (en cost-benefit-analyse) til Kommissionen det antal arbejdspladser, der ville blive sikret ved investeringsprojektet, da det var klart, at Petrogal i et kontrafaktisk scenarie uden investering ville have gennemført nogle omstruktureringsforanstaltninger, herunder en reduktion af medarbejderstaben. Hvis investeringsprojektet ikke blev gennemført, ville der have været et »samlet tab på 1 240 arbejdspladser - 150 direkte arbejdspladser + 450 indirekte arbejdspladser (direkte resultat af projektet) ud over det forventede tab på 160 direkte arbejdspladser + 480 indirekte arbejdspladser som følge af de foranstaltninger til reduktion af omkostningerne, der ville blive gennemført som reaktion på de reducerede raffineringsmarginer i raffinaderierne i deres nuværende konfiguration«.
(158)
Portugal understreger, at der i forbindelse med investeringsprojektet primært vil blive benyttet kvalificeret arbejdskraft til […] den gennemsnitlige løn på det relevante lokale marked. De heraf følgende socioøkonomiske virkninger på de omgivende samfund vil bidrage til udviklingen af andre erhverv og aktiviteter. Investeringsprojektet vil derfor gavne etableringen og fornyelsen af infrastrukturerne og anlæggene i regionerne Porto og Sines og tilvejebringe de nødvendige betingelser for, at disse regioner kan gå ind i en ny fase med hensyn til livskvalitet og konkurrenceevne.
(159)
Portugal understreger også i sit svar, at »projektet i opførelsesfasen vil få betydelig indvirkning på den nationale industrielle struktur ved at fremme skabelsen og udviklingen af det lokale erhvervsliv. Når projektet er fuldt operationelt, vil det tilskynde til udviklingen af nye vedligeholdelsesvirksomheder og således fortsætte konsolideringen af den regionale dynamik«. Derfor vil »Petrogal med dette initiativ medvirke til at skabe balance i konkurrenceevnen i de tilbagestående regioner i forhold til landsgennemsnittet. Endelig vil projektet have positive virkninger for erhvervslivet i Alentejo-regionen og for dens eksponering over for udenlandske markeder«.
(160)
Ved at øge strømmen af råvarer og færdigvarer mellem de to raffinaderier forventes investeringsprojektet endvidere at generere meget positive virkninger for havneinfrastrukturerne i Sines og Leixões (38) i og med, at deres aktivitet og anvendelse og dermed også deres driftsresultater vil blive øget betydeligt.
(161)
Endelig forventer Petrogal ifølge Portugal, at investeringsprojektet vil have en driftsperiode på ikke mindre end 30 år, hvilket viser det lange træk for at virkeliggøre de regionale, nationale og europæiske mål.
(162)
Investeringsprojektet vil også bidrage til at forbedre potentialet for de regionale menneskelige ressourcer. Med henblik på uddannelse af det personale, der er involveret i investeringsprojektet, uanset om det drejer sig om nyansat eller eksisterende personale, vil der blive oprettet erhvervskvalifikations- og uddannelsesstrukturer i samarbejde med Alentejo Litoral Technical College (39) i erhvervscentret i erhvervs- og logistikområdet i Sines (40) (ZILS).
(163)
Med hensyn til forbindelser med FoU-projekter og samarbejde med universiteter oplyser Portugal, at de to raffinaderier udgør regionale udviklingscentre for så vidt angår forskning og uddannelse. Ifølge Portugal forventes investeringsprojektet at få en positiv effekt og kunne tiltrække nye aftaler mellem Petrogal og uddannelsescentrene inden for videnskab og teknik.
(164)
Portugal kommenterer forholdet mellem investeringen og antallet af skabte arbejdspladser, der viser, at dette forhold er helt rimeligt, navnlig i betragtning af, at raffinaderisektoren er meget kapitalintensiv og kræver højtkvalificerede medarbejdere og store investeringer i uddannelse af en kvalificeret medarbejderstab. Kommissionen godkendte en tilsvarende høj støtteandel pr. skabt arbejdsplads i forbindelse med Repsol Polimeros' og Antensas petrokemiske projekter (41).
(165)
Som følge af en anmodning fra Kommissionen om at fremlægge en cost-benefit-analyse og en projektvurdering svarende til den, der kræves for store projekter, som er medfinansieret af strukturfondene (42), fremsendte Portugal et dokument, der primært har til formål at opgøre de samfundsmæssige og økonomiske fordele ved investeringsprojektet. I dokumentet antydes en økonomisk virkning som følge af de positive bidrag, der er resultatet af investeringen, f.eks.: projektets afgiftstilsvar, direkte beskæftigelse (skatter), indirekte beskæftigelse (skatter), sparet arbejdsløshedsunderstøttelse, forbrugsafgifter (moms), sparede CO2-emissioner i transport- og industrisektoren, sparede renter på den portugisiske regerings udlandsgæld, fragt og overliggedage (afgifter), ekstra indtægter for havnen i Leixões og støtte til udviklingen af lokalsamfundet.
(166)
De lokale fordele ved investeringsprojektet består i: forbrugsafgifter (moms), ekstra indtægter for havnen i Leixões og støtte til udviklingen af lokalsamfundet (der udgør i alt 49 mio. EUR i nettonutidsværdi), mens de resterende fordele skal betragtes som et nationalt aktiv (der udgør i alt 454 mio. EUR i aktuel nettoværdi), som kommer hele samfundsøkonomien til gode og derfor kun delvist kan kanaliseres videre til de pågældende regioner. Idet det antages, at dette nationale aktiv er proportionelt fordelt mellem de portugisiske regioner efter deres respektive økonomiske vægt, overstiger den samlede regionale fordel (der udgør 195 mio. EUR i nettonutidsværdi) langt omkostningerne ved den støtte, der ydes til investeringsprojektet (som udgør 121 mio. EUR i nettonutidsværdi), eftersom Norte-regionen og Alentejo-regionen tegnede sig for 34,8 % af Portugals nationale BNP i 2007.
5.1.6. Bemærkninger vedrørende nødvendigheden af støtten
(167)
Portugal understregede, at støtten på effektiv og afgørende vis bidrog til Petrogals beslutning om at investere, da den var nødvendig for at sikre rentabiliteten. Den 5. marts 2008 godkendte Galps bestyrelse investeringsprojektet efter at have modtaget en skrivelse om støtteberettigelse fra de nationale myndigheder dateret den 23. januar 2007. Det første tilsagn om at bestille udstyr går tilbage til den 14. marts 2008, dvs. efter undertegnelsen af støtteaftalerne med den portugisiske regering den 10. marts 2008.
(168)
Uden støtten ville investeringsprojektet ikke være blevet gennemført, da man ikke ville have kunnet godtgøre dets rentabilitet.
(169)
I 2001 forkastede Galps bestyrelse en tidligere plan om opgradering af raffinaderiet i Matosinhos, da projektets forrentning af den investerede kapital (ROCE) lå under Galp Energias vejede gennemsnitlige kapitalomkostninger (WACC) for dets raffinaderisektor.
(170)
I 2005 tog Galps bestyrelse den strategiske mulighed for at gennemføre et projekt vedrørende omstilling af de to raffinaderier op til fornyet overvejelse. Efter at have undersøgt alternative investeringsprojekter internt blev omstillingsprojektet forelagt for bestyrelsen til godkendelse i marts 2008. Den interne rente i forbindelse med den reviderede investering på […] mio. EUR, blev beregnet til [8-10] % uden nogen tilskyndende foranstaltning, dvs. […] procentpoint over Galp Energias WACC for raffineringsaktiviteter (der er fastsat til [7-9] %).
(171)
Den beslutning, som Galps bestyrelse traf i marts 2008, byggede på følgende analyse af følsomheden af investeringsprojektets interne rente (IRR).
Tabel 3
Med støtte
Nettonutidsværdi
[100-150] mio. EUR
Intern rente/IRR
[9-11] %
Uden støtte
Nettonutidsværdi
[1-50] mio. EUR
Intern rente/IRR
[8-10] %
Kilde: GALP
(172)
Ifølge drøftelserne i Galp Energias forretningsudvalg den 10. januar 2008 var selskabets WACC og interne »kritiske rente« (en risikopræmie, der lægges til kapitalomkostningerne (43)) for forsynings-, raffinerings- og logistikområdet på henholdsvis [7-9] % og [10-12] %.
(173)
Portugal oplyste, at både WACC og den interne rente, der var fastsat af Galp Energia, var i overensstemmelse med standardpraksis i raffinaderisektoren, og at anvendelsen af disse økonomiske kriterier almindeligvis accepteres af alle store selskaber i sektoren. Til støtte for disse udtalelser fremsendte Portugal en tabel til Kommissionen, som var udarbejdet af Citigroup, Bloomberg og Broker Research i 2010, og hvori der blev foretaget en sammenligning mellem WACC for de mest betydningsfulde selskaber, der opererer i sektoren.
(174)
Portugal fastholder, at investeringsbeslutningen var og er i overensstemmelse med den praksis og de normale krav til rentabilitet, som støttemodtageren forlanger i forbindelse med alle sine projekter. Ud over WACC-begrebet anvendes den kritiske rente som et yderligere kriterium til vurdering af rentabiliteten. Prognoser over fremtidige cash flows er generelt ikke ufejlbarlige. Der er altid usikkerhed (risiko) forbundet med pengestrømsanalyser; Jo længere ude i fremtiden de ligger, desto større er risikoen for, at analysen er ufuldstændig og behæftet med fejl. Den mest almindelige måde at håndtere usikkerhed på er at lægge en risikopræmie til kapitalomkostningerne (WACC) og anvende denne sats som en minimumsrentabilitetssats for investeringen (kritisk rente). Differencen mellem værdien af den kritiske rente og værdien af WACC er derfor det ekstra udbytte, der forventes, når der træffes beslutning om investeringen, fordi man hermed accepterer den øgede risiko i forbindelse med de beregnede fremtidige pengestrømme. Portugal gjorde gældende, at den kritiske rente har indgået i analysen og beslutningen om Galp Energias investeringsprojekter - siden 2002. Det blev i dette år fastslået, at den kritiske rente, der gælder for projekterne, skulle være WACC forhøjet med et spread på [1-5] procentpoint. I 2006 besluttede Galp Energia at beregne den kritiske rente på en lidt anden måde, idet det i stedet for at lægge [1-5] basispoint til WACC valgte at forhøje WACC med [10-50] % (WACC2006 + kritisk rente = [1,1-1,5] x WACC2006). Dette nye kriterium var resultatet af den interne afvejning af, at i betragtning af de forskellige WACC-niveauer for hver erhvervssektor syntes anvendelsen af en basisprocentsats at være bedre egnet og mere sammenhængende end anvendelsen af en absolut værdi. Som uddybende forklaring fremlagde Portugal forskellige WACC-satser og kritiske renter for Kommissionen, som Galp Energia anvendte mellem 2002 og 2006 for hver erhvervssektor: forsyning og raffinering, markedsføring af olieprodukter, prospektering og produktion, gas og elektricitet.
(175)
Portugal hævdede, at Galps bestyrelse i overensstemmelse med de internationalt anerkendte standarder for projekter af denne type, fordi der fortsat er betydelig variation i denne fase af udviklingen på det ingeniørtekniske område (Front End Engineering Design), ikke anså et projekt af denne størrelsesorden med en forrentning så tæt på WACC for at være levedygtigt, da det let kunne ende med en forrentning på mindre end referenceværdien.
(176)
Når man tager ydelsen af skatteincitamentet i forbindelse med investeringsprojektet i betragtning, ville forrentningen af investeringsprojektet dog være på [9-11] %, hvilket i lyset af investeringsprojektets strategiske karakter blev betragtet som et acceptabelt minimum for påbegyndelsen og godkendelsen af gennemførelsen af forpligtelser med leverandører af udstyr.
(177)
Portugal har fremlagt en liste over alternative investeringsprojekter, som Petrogal kunne have gennemført på det tidspunkt, hvor der blev truffet beslutning om investeringsprojektet. På grund af de begrænsede finansielle ressourcer, der er til rådighed for nye investeringer, konkurrerer flere af Galp Energias forretningsområder med hinanden om disse begrænsede ressourcer, og der er en streng udvælgelsespolitik.
(178)
Såfremt støtteaftalen med den portugisiske stat ikke var blevet undertegnet, og investeringsprojektet ikke havde fundet sted, ville begge raffinaderiers konkurrenceevne dog uundgåeligt være blevet forringet. Hvis investeringsprojektet ikke var blevet gennemført, ville raffinaderiernes kapacitetsudnyttelse ifølge Portugal være blevet skåret ned til [80-90] % som reaktion på en faldende tendens i efterspørgslen efter benzin og fuelolie (idet der ifølge undersøgelser forventes et betydeligt fald i efterspørgslen mellem 2008 og 2020 på mellem [20-30] % og [40-50] %). Raffinaderierne ville kun have opretholdt en meget begrænset raffineringsmargin. Som reaktion på denne situation ville der være blevet gennemført et drastisk omstruktureringsprogram med afskedigelser til følge.
(179)
Da Kommissionen betvivlede, at Galps bestyrelse i dens beslutning havde taget hensyn til ændringerne i erhvervsklimaet, blev Portugal anmodet om at fremlægge en detaljeret analyse af den kontrafaktiske situation uden investeringsprojektet. Med henblik herpå blev Portugal anmodet om at fremlægge investeringsprojektets IRR med udgangspunkt i raffinaderiernes potentielle rentabilitet, såfremt investeringsprojektet ikke havde fundet sted, og under hensyn til de reducerede raffineringsmarginerne.
(180)
Portugals kontrafaktiske scenarie er sammenfattet i tabel 4:
Tabel 4
Forretningsmæssigt grundlag
Ny endelig investeringsværdi
Med støtte
NVP (nettonutidsværdi)
[200-250] mio. EUR
[150-200] mio. EUR
Intern rente/IRR
[10-12] %
[10-12] %
Uden støtte
NPV (nettonutidsværdi)
[100-150] mio. EUR
[100-150] mio. EUR
Intern rente/IRR
[9-11] %
[9-11] %
(181)
Ifølge Portugal »er den omstændighed, at et projekt kan være meget relevant, ja endog af strategisk betydning, for et selskab, ikke ensbetydende med, at det er det eneste projekt eller et uanfægteligt projekt, hvis IRR ikke stiger til et niveau, så det lever op til de tilladte minimumskrav« (sådan som det var tilfældet i 2001).
5.2. Bemærkninger fra Portugal til bemærkninger fra tredjeparter
(182)
Portugal understreger den store deltagelse fra forskellige enheder (kommuner, sammenslutninger og sektor- og brancheorganisationer) og opregner alle bemærkninger til støtte for værdien af investeringsprojektet i henseende til regionaludvikling og energieffektivitet.
5.2.1. Bemærkninger til bemærkningerne fra konkurrent nr. 1 og 2.
(183)
Portugal supplerer sit indlæg af 21. januar 2010 med at forklare, at markedet for vakuumråmaterialer er meget volatilt og ikke sikrer den krævede stabile forsyning med vakuumgasolie, der er nødvendig for at føde et hydrokrakningsanlæg af den størrelse, som anlægget i Sines har. Portugal bekræfter, at fremstillingen af restprodukter fra hydrokrakning er så godt som ubetydelig, da hydrokrakningsanlægget vil anvende isokrakningsteknologi.
(184)
Portugal gentager, at investeringsprojektet vil fremme regionaludviklingen i ugunstigt stillede regioner (skabelse og bevarelse af arbejdspladser, uddannelse af arbejdstagere, stordriftsfordele, teknologioverførsler, afsmittende virkninger osv.), selv om det gennemføres i allerede eksisterende raffinaderier, og dette punkt bekræftes i alle positive bemærkninger, som er modtaget. Portugal understreger også investeringsprojektets strategiske betydning og miljømæssige værdi for at imødegå bemærkningerne om, at beskæftigelsen er den eneste regionale fordel.
(185)
Med hensyn til den tabel, som tredjeparten, konkurrent nr. 1, har udarbejdet, og hvori der foretages en sammenligning med »andelen af støtte pr. skabt arbejdsplads« i andre regionale ad hoc-projekter (jf. betragtning 89), påpegede Portugal, at den ikke omfatter andre projekter i raffinaderisektoren eller andre kapitalintensive industrisektorer. Derfor må investeringsprojektet ikke sammenlignes med de projekter, der vises i tabellen, men bør sammenlignes med støtten til store investeringsprojekter i samme økonomiske sektor (jf. Kommissionens beslutning af 10. juli 2007 om statsstøtte i sag N 898/06 - Repsol Polimeros, og Kommissionens beslutning af 10. juli 2007 om statsstøtte i sag N 899/06 - Artensa (Artenius) - Produção e Comercialização de Ácido Tereftálico Purificado e Produtos Conexos, SA, hvor »andelen af støtte pr. skabt arbejdsplads« ville være af en tilsvarende størrelsesorden som for Petrogals projekt).
(186)
På samme måde gælder, at hvis forholdet mellem »indirekte arbejdspladser og direkte arbejdspladser« sammenlignes med tilsvarende projekter (som f.eks. de projekter, der er nævnt i betragtning 185), opnås tilsvarende tal.
(187)
Portugal gentager, at Galps bestyrelse godkendte investeringsprojektet - i marts 2008 - efter - i januar 2007 - at have modtaget en skriftlig bekræftelse fra de portugisiske myndigheder på, at investeringsprojektet var støtteberettiget. Derfor blev støtten ydet, inden arbejdet blev påbegyndt, på visse betingelser (navnlig Kommissionens godkendelse var nødvendig). Den første faste ordre blev afgivet i marts 2008, efter at støtteaftalerne var blevet undertegnet af Petrogal.
(188)
Portugal afviser tredjeparters bemærkninger om, at Petrogal allerede havde besluttet at iværksætte investeringsprojektet i 2006.
(189)
Portugal indrømmer, at der blev foretaget gennemførlighedsundersøgelser, inden den endelige beslutning blev truffet. Selv om sådanne oplysninger er absolut nødvendige for, at Galps bestyrelse kan træffe en beslutning, betyder det ikke, at Galps bestyrelse allerede havde truffet beslutningen.
(190)
Portugal fastholder, at investeringsprojektet ikke ville være blevet gennemført uden støtte.
(191)
Portugal forklarer, at investeringsprojektet havde en tilstrækkelig IRR sammenlignet med risikoens omfang og andre attraktive projekter ([…]), som er afgørende for Galp Energias udvikling. Konklusionen er, at investeringsprojektet ikke ville være blevet iværksat uden støtte.
(192)
Portugal konkluderer af de bemærkninger, der er modtaget fra tredjeparter, at det relevante geografiske marked ikke er det portugisiske marked, men som minimum det iberiske marked.
(193)
Portugal anfører, at Petrogals markedsandel for diesel (salg ab raffinaderi samt engros- og detailsalg) aldrig vil overstige 25 %, hvis det relevante geografiske marked som minimum er Den Iberiske Halvø.
(194)
Portugal hævder, at investeringsprojektet under ingen omstændigheder vil påvirke engros- og detailmarkederne for diesel, da prisen ab raffinaderi fastsættes på markedsvilkår. Petrogal agerer som prisfølger. Såfremt dette ikke var tilfældet, ville Petrogals kunder sandsynligvis gå over til import, da der ifølge Portugal ikke er nogen hindringer (tekniske, toldmæssige, logistiske (44) osv.) for import af diesel fra andre medlemsstater. De portugisiske importkrav er i overensstemmelse med EU-kravene.
(195)
Portugal fremlagde tal for de aggregerede data vedrørende importen af diesel (ad søvejen eller ad landevejen) til Portugal.
Tabel 5
Import og eksport af diesel
År
2006
2007
2008
2009
IMPORT
I alt (kiloton)
638
776
1 011
1 478
Petrogal
[…]
[…]
[…]
[…]
Andre
[…]
[…]
[…]
[…]
EKSPORT
I alt (kiloton)
314
192
164
95
Petrogal
[…]
[…]
[…]
[…]
Andre
[…]
[…]
[…]
[…]
Kilde: DGEG (kursiv) og data fra Petrogal
(196)
Endvidere har Portugal tilstrækkelig lagerkapacitet: Portugal fremlagde data, der viser, at de forskellige aktører har truffet forskellige strategiske valg (investering i lagerkapacitet eller leje af faciliteter), og at begge alternativer er mulige og rentable. De vigtigste aktører har ikke øget deres lagerkapacitet til trods for de muligheder, der opstod på markedet, hvilket tyder på, at deres lagerressourcer er tilstrækkelige til at understøtte deres markedsføringsaktiviteter. Portugal oplyser, at der har været en konstant vækst i den samlede import af diesel samt et lille fald i eksporten. Dette skyldes den fortsatte vækst i markedet og det voksende underskud i den lokale produktionskapacitet. Tallene for 2009 afspejler dog følgerne af et uheld på raffinaderiet i Sines, der i en periode på flere uger begrænsede driften af raffinaderiet og produktionen. Aktørerne måtte øge deres import i dette år, hvilket viser, at der findes alternative forsyningsmuligheder.
(197)
Importen af diesel til Portugal i 2009 udgjorde 27,2 % af det samlede dieselforbrug i dette år. I de foregående år udgjorde den gennemsnitlige import af diesel i forhold til det årlige forbrug af diesel i Portugal (ca. 5,4 mio. ton) 14 %.
(198)
Derfor betragter Portugal det portugisiske dieselmarked som et åbent og konkurrencepræget marked, hvor handelen lettes, og hvor priserne er baseret på prisen for råolie og på raffineringsomkostningerne og er begrænset af den alternative mulighed, der består i at importere til Platts-priser.
(199)
Med hensyn til svær naphtha finder Portugal, at markedet som minimum omfatter EØS, da naphtha er et produkt, som handles internationalt.
6. VURDERING AF STØTTEFORANSTALTNINGEN
6.1. Eksistensen af statsstøtte
(200)
I henhold til traktatens artikel 107, stk. 1, er statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med det indre marked, i det omfang den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne, bortset fra de i traktaten hjemlede undtagelser.
(201)
Portugals støtte til Petrogal vil få form af en skattelettelse. Støtten kan således anses for at være ydet af medlemsstaten og ved hjælp af statsmidler i medfør af artikel traktatens 107, stk. 1.
(202)
Støtten ydes til en enkelt virksomhed, Petrogal, og er derfor selektiv.
(203)
Støtten ydes til en investering, der resulterer i øget produktion af diesel og svær naphtha. Da disse produkter er genstand for handel mellem medlemsstaterne, er det sandsynligt, at foranstaltningen kan påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne. Den støtte, der ydes til Petrogal, vil fritage selskabet for omkostninger, som det normalt selv skulle afholde. Petrogal vil derfor få en økonomisk fordel i forhold til sine konkurrenter. Ved på denne måde at begunstige Petrogal og dets produktion fordrejer støtten konkurrencen eller truer med at fordreje den.
(204)
Kommissionen finder derfor, at støtten udgør statsstøtte i medfør af traktatens artikel 107, stk. 1.
(205)
Efter at have fastslået, at støtten udgør statsstøtte i medfør af traktatens artikel 107, stk. 1, skal det overvejes, om foranstaltningen er forenelig med det indre marked.
6.2. Støtteforanstaltningens lovlighed
(206)
Ved at anmelde støtten, inden den blev iværksat, overholdt Portugal den anmeldelsesforpligtelse, der følger af traktatens artikel 108, stk. 3.
6.3. Retsgrundlag for bedømmelsen
(207)
Da formålet med støtten er at fremme regionaludvikling, er grundlaget for vurderingen af støttens forenelighed med det indre marked retningslinjerne og navnlig bestemmelserne i afsnit 4.3 i retningslinjerne vedrørende store investeringsprojekter og kriterierne til brug ved tilbundsgående undersøgelser af regionalstøtte til større investeringsprojekter, der er fastsat i meddelelsen om tilbundsgående undersøgelser, medmindre konklusionen på den formelle undersøgelse er, at tærsklerne i punkt 68a) (»markedsandelstest«) og punkt 68b) (»test af kapacitetsforøgelsen og markedets resultater«) i retningslinjerne ikke er overskredet.
(208)
Kommissionen skal gennemføre sin vurdering i tre etaper:
-
For det første skal den vurdere overensstemmelsen med retningslinjernes almindelige bestemmelser.
-
For det andet skal den kontrollere, om markedsandelstesten og testen af kapacitetsforøgelsen og markedets resultater i henhold til punkt 68a) og b) (i det følgende benævnt »testen efter punkt 68a) og b«)) er endegyldigt overholdt.
-
For det tredje kan den, afhængigt af resultatet af vurderingen i anden etape, gå videre til en tilbundsgående undersøgelse.
6.4. Overensstemmelse med de almindelige bestemmelser i punkt 68 i retningslinjerne - undersøgelse af de tvivlsspørgsmål, der er rejst i beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren
(209)
Kommissionen har undersøgt, om støtten er ydet i overensstemmelse med retningslinjernes almindelige bestemmelser. Denne vurdering har ført til følgende bemærkninger:
(210)
I beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren gav Kommissionen udtryk for tvivl om, hvorvidt investeringsprojektet udgør en initialinvestering eller kunne betragtes som en erstatningsinvestering.
(211)
Kommissionen tog hensyn til Portugals bemærkninger i betragtning 130 og 131 om, at investeringerne fører til en udvidelse af en eksisterende virksomhed eller en fundamental ændring af en eksisterende virksomheds samlede produktionsproces, og at investeringen derfor kan betragtes som en initialinvestering i henhold til punkt 34 i retningslinjerne.
(212)
Den nye vakuumdestillationsenhed og visbreaker-enheden i Matosinhos samt den nye hydrokrakningsenhed i Sines vil således fungere samtidigt med de oprindelige allerede eksisterende raffineringsenheder; derfor udgør investeringsprojektet ikke en erstatning for, men en udvidelse af produktionssystemet. Investeringsprojektet vil endvidere omdanne raffinaderierne ved at udstyre dem med nye teknologiske infrastrukturer til omdannelse af sværere fraktioner af råolie til benzin og diesel.
(213)
Konkurrent nr. 1 har ingen indvendinger mod investeringens karakter af initialinvestering, men finder, at investeringen blot er en udvidelse af en eksisterende virksomhed.
(214)
Følgelig finder Kommissionen, at investeringsprojektet udgør en initialinvestering som omhandlet i punkt 34 i retningslinjerne, og dermed er tvivlen om investeringsprojektets karakter af initialinvestering fjernet.
(215)
I beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren tvivlede Kommissionen på, at de formelle krav om tilskyndende virkning, der gælder for ad hoc-støtte, jf. punkt 38 i retningslinjerne, var opfyldt. Kommissionen udtrykte navnlig tvivl om, hvorvidt Portugals skriftlige bekræftelse af, at investeringsprojektet, med forbehold af en deltaljeret undersøgelse, opfyldte de betingelser om støtteberettigelse, som er fastsat i ordningen (45), kunne erstatte den krævede hensigtsskrivelse.
(216)
Punkt 38 i retningslinjerne har følgende ordlyd: »Det er vigtigt at sikre, at regionalstøtte får en tilskyndende virkning, så der gennemføres investeringer, der ellers ikke ville være gennemført i de støtteberettigede områder. Der kan derfor kun ydes støtte i henhold til støtteordninger, hvis støttemodtageren har indgivet en støtteansøgning, og den myndighed, der er ansvarlig for forvaltningen af ordningen, derefter skriftligt har bekræftet, at projektet, med forbehold af en detaljeret undersøgelse, principielt opfylder betingelserne i den pågældende ordning, inden arbejdet med projektet påbegyndes. (…). I forbindelse med ad hoc-støtte skal den kompetente myndighed have udstedt en hensigtsskrivelse, der er betinget af Kommissionens godkendelse af foranstaltningen, om at yde støtte, inden arbejdet med projektet påbegyndes. Hvis arbejdet påbegyndes, inden betingelserne i dette afsnit er opfyldt, vil projektet som helhed miste sin støtteberettigelse.«
(217)
»Påbegyndelsen af arbejdet« er defineret i fodnote 40 i retningslinjerne enten som påbegyndelsen af bygge- og anlægsarbejdet eller det første bindende tilsagn om bestilling af udstyr.
(218)
Kommissionen tog følgende faktuelle oplysninger fra Portugal i betragtning:
-
Petrogal ansøgte om støtten den 22. januar 2007
-
Portugal bekræftede den 23. januar 2007, at støtteprojektet i princippet var støtteberettiget
-
Støtten blev godkendt af det portugisiske ministerråd den 6. marts 2008, men støtten er betinget af Kommissionens godkendelse, og Petrogal vil ikke få tildelt støtten før i 2011 (når undersøgelsen er afsluttet)
-
Petrogals bestyrelse gav tilladelse til afgivelse af bestilling på udstyr den 8. marts 2008
-
Den første bindende bestilling blev afgivet den 14. marts 2008. Bygge- og anlægsarbejdet i relation til investeringen blev effektivt påbegyndt i november 2008 i Sines og i januar 2009 i Matosinhos.
(219)
Kommissionen er af den opfattelse, at de støtteaftaler, der blev undertegnet den 10. marts 2008 mellem Portugal og Petrogal, og offentliggørelsen i den portugisiske statstidende (46) af ministerrådets beslutninger, som blev vedtaget den 6. marts 2008, mindst svarer til en hensigtsskrivelse og skal betragtes som et stærkere bevis på den formelle tilskyndende virkning end den hensigtsskrivelse, som kræves i punkt 38 i retningslinjerne. Disse støtteaftaler blev undertegnet, inden arbejdet med investeringsprojektet blev påbegyndt.
(220)
Derfor finder Kommissionen, at tvivlen om den formelle tilskyndende virkning er fjernet.
(221)
I beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren gav Kommissionen udtryk for tvivl om investeringens bidrag til regionaludviklingen. I den forbindelse gav Kommissionen også udtryk for tvivl om nødvendigheden af støtten og understregede, at »unødvendig støtte sandsynligvis ikke vil bidrage til regionaludviklingen og kunne føre til uacceptabel konkurrencefordrejning« (47).
(222)
Konkurrent nr. 1 og 2 oplyste, at Petrogal ville have påbegyndt investeringsprojektet selv uden støtte. Efter deres opfattelse er investeringsprojektet en produktiv investering, hvis økonomiske incitament er ubalancen mellem udbud og efterspørgsel og muligheden for at få adgang til sværere og billigere råolie. Alle aktører i Europa foretager tilsvarende investeringer i deres raffinaderier uden statsstøtte.
(223)
Derfor skal det vurderes, om støtten er nødvendig for at skabe en reel tilskyndelse til at foretage en investering, som ellers ikke ville finde sted i disse to støtteberettigede regioner, eller om investeringsprojektet under alle omstændigheder ville være blevet gennemført. I denne forbindelse skal Kommissionen fastslå, om støtten ændrede Petrogals adfærd, sådan at det ville have foretaget yderligere investeringer i de pågældende regioner.
(224)
Den strategiske beslutning om at investere blev tilsyneladende truffet i 2006. Dette fremgår af et dokument, som Galp Energia offentliggjorde i oktober 2006 (48). Som anført i Galp Energias årsrapport for 2006 traf bestyrelsen den overordnede beslutning om investeringsprojektet den 23. januar 2007 (49) og den 5. marts 2008 (dvs. efter at have modtaget skrivelsen om støtteberettigelse fra de nationale myndigheder dateret den 23. januar 2007). Bestyrelsen traf den operationelle beslutning om at bestille det første udstyr i tilknytning til investeringsprojektet den 14. marts 2008.
(225)
Portugal gjorde gældende, at Petrogal ikke havde foretaget investeringen før i 2008 på grund af dens utilstrækkelige finansielle rentabilitet, og at Galps bestyrelse først traf endelig beslutning om at gå i gang med at bestille udstyr og påbegynde byggearbejdet, efter at den portugisiske regering havde vedtaget den relevante ministerrådsbeslutning.
(226)
Portugal hævder, at adgangen til statsstøtte var afgørende for Petrogals beslutning om at investere. Uden støtten ville investeringsprojektet være blevet opgivet. Petrogal ville have gennemført en alternativ omstruktureringsplan for at tilpasse sine raffineringsaktiviteter til de ændrede markedsvilkår og vilkårene for forsyning med råolie. Endvidere ville de disponible finansielle ressourcer være blevet anvendt til at investere i alternative projekter uden for raffineringsaktiviteterne.
(227)
Portugal fremlagde dokumenter tilhørende Petrogal, som indeholdt en analyse af investeringsprojektets forventede IRR, kapitalomkostningerne (WACC) samt en liste over mulige alternative investeringer, som Galp Energia kunne have foretaget med den kapital, der var til rådighed.
(228)
Kommissionen finder, at de dokumenter, der blev forelagt for Galps bestyrelse den 23. januar 2007 og 5. marts 2008, var afgørende for vurderingen af nødvendigheden af støtten, da bestyrelsens beslutning byggede på disse dokumenter.
(229)
Ifølge Portugal viste de beregninger, der blev forelagt for Galps bestyrelse i 2008, en IRR for investeringsprojektet på [8-10] % uden støtte. Denne IRR ligger et godt stykke over Petrogals WACC på [7-9] %.
(230)
Portugal forklarede imidlertid, at beslutningerne i Galps bestyrelse var baseret på en fremgangsmåde med en kritisk rente, som blev indført allerede i 2002. Den kritiske rente eller den acceptable minimumsforrentning (MARR) er den minimumsforrentning af et projekt, som en beslutningstager er rede til at acceptere inden påbegyndelsen af et projekt på grund af dets risiko og offeromkostningerne ved at give afkald på andre projekter. Andre udtryk for »kritisk rente« er »grænserente« eller »benchmarkrente«.
(231)
Fra 2006 var den interne kritiske rente for raffineringsaktiviteterne fastsat til [110-150] % af WACC, dvs. [10-12] %. Normalt ville der ikke blive truffet nogen investeringsbeslutning, hvis den beregnede IRR ikke oversteg denne tærskel. I dette tilfælde øger støtten IRR med [1-3] procentpoint fra [8-10] % til [9-11] %, sådan som det fremgår af tabel 3 i betragtning (171) for de beregninger, der blev forelagt for bestyrelsen i 2008. Selv om den støttetilpassede IRR fortsat ligger betydeligt under den interne kritiske rente, anså Galps bestyrelse den ekstra sikkerhedsmargin, der blev skabt med støtten, for at være tilstrækkelig til endeligt at godkende investeringsprojektet.
(232)
Den kritiske rente er et instrument, som selskaber anvender i afgørende situationer, der indebærer stor risiko, og kan derfor variere afhængigt af den risiko, der er forbundet med projektet. Den kritiske rente kan også være påvirket af den valuta, hvori den beregnes: I valutaområder med høj inflation er den kritiske rente højere end i områder med stabile priser.
(233)
Hidtil er begrebet »kritisk rente« ikke blevet anvendt i afgørelser om statsstøtte på regionalstøtteområdet, når der skulle træffes afgørelse om nødvendigheden af støtten og dens tilskyndende virkning. Begrebet »kritisk rente« er heller ikke nævnt i meddelelsen om tilbundsgående undersøgelser. Begrebet »kritisk rente« er dog allerede blevet anvendt i et begrænset antal afgørelser om statsstøtte (f.eks. Kommissionens afgørelse af 23. februar 2011 om statsstøtte i sag N 2004/2010 - Sverige - FoU-støtte til Volvo Aero i forbindelse med Trent XWB ICC, endnu ikke offentliggjort i EUT), som primært er vedtaget i medfør af Fællesskabets rammebestemmelser for statsstøtte til forskning og udvikling og innovation (50), for projekter, som indebærer en stor risiko.
(234)
Portugal understreger, at investeringsprojektet er kendetegnet ved mange risici, som begrunder anvendelsen af fremgangsmåden med kritisk rente. Investeringsprojektet er den største produktive investering, der nogensinde er foretaget i Portugal. Gennemførelsen af investeringsprojektet vil tage adskillige år. Det er yderst vanskeligt at anslå omkostningerne ved investeringsprojektet: Portugal fremlagde således tal, der viste, at de oprindelige omkostningsoverslag i virkeligheden var overskredet i meget alvorlig grad. Da investeringsprojektet er meget langsigtet, er det yderst vanskeligt at forudsige raffineringsmarginerne, navnlig i situationer, hvor traditionelle biler med forbrændingsmotorer på lang sigt kan blive erstattet af elektriske og andre biler.
(235)
Ifølge en empirisk undersøgelse (51) fra 2006, der analyserede mere end 100 selvindberettede kritiske renter (primært for nordamerikanske selskaber), var den gennemsnitlige kritiske rente på 14,1 % og den absolutte forskel mellem WACC og den kritiske rente på 5 procentpoint, dvs. ca. 155 % af WACC. Når disse oplysninger tages i betragtning, synes den kritiske rente, som Petrogal og Galp Energia anvender på raffinaderisektoren, ikke umiddelbart at være for høj.
(236)
I betragtning af disse forhold og navnlig under hensyn til sektorens og sagens særlige karakteristika (især omfanget af de involverede risici som følge af investeringsprojektets størrelsesorden og dets langsigtede driftsperiode) finder Kommissionen, at den kritiske rente kan tages i betragtning, når det skal afgøres, hvorvidt støtten var nødvendig som et incitament til at foretage investeringsprojektet eller ej.
(237)
Konkurrent nr. 1 og 2 bekræftede, at der ikke findes nogen benchmark for raffineringsaktiviteter på sektorniveau. Konkurrent nr. 1 oplyste dog. at man ville betragte en benchmark (nemlig en forrentning) på 10 % som tilstrækkelig til at udføre investeringsprojektet. Kommissionen bemærker, at denne benchmarkforrentning på 10 % ligger meget tæt op ad den støttetilpassede IRR på [9-10] %, som blev forelagt for Galps bestyrelse i 2008. Kommissionen finder derfor, at støtten ikke overstiger det beløb, som en konkurrent ville anse for nødvendigt for at opnå en acceptabel IRR.
(238)
Det ser således ud til, at støtteforanstaltningen bringer den beregnede IRR tættere på Petrogals kriserente og på den benchmarkforretning, som konkurrent nr. 1 har angivet. Efter støtten overstiger IRR hverken Petrogals kriserente eller konkurrentens benchmarkforrentning, hvilket tyder på, at støtten ikke var for høj. Den omstændighed, at investeringsbeslutningen blev truffet i 2008 i en situation, hvor den støttetilpassede IRR fortsat lå betydeligt under den anførte kriserente, er ikke i sig selv tilstrækkelig til at anfægte betydningen af kriserenten. Det fremgår klart af tidligere udtalelser fra Galps bestyrelse, at den var klar over investeringsprojektets strategiske betydning med hensyn til at standse de faldende raffineringsmarginer. Selv om kriserenten ikke var nået fuldt ud, synes dette strategiske element at have været tilstrækkeligt til at begrunde en begrænset afvigelse fra kriserenten.
(239)
Som følge heraf finder Kommissionen, at støtten var nødvendig som et investeringsincitament og ikke oversteg det beløb, der var nødvendigt for dette formål. Det er i denne forbindelse ikke helt korrekt at sige, at alle aktører i Europa har foretaget tilsvarende investeringer i deres raffinaderier uden statsstøtte. Kommissionen har f.eks. analyseret andre støtteforanstaltninger med henblik på tilsvarende investeringer. Dette var navnlig tilfældet i Kommissionens beslutning N 283/2004 (52) vedrørende en hydrokrakningsenhed til fremstilling af destillater.
(240)
I beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren gav Kommissionen under henvisning til punkt 10 i retningslinjerne udtryk for tvivl om, hvorvidt støtten og investeringsprojektet bidrog til regionaludviklingen, idet den fremhævede det begrænsede antal arbejdspladser (150), der blev skabt, sammenholdt med støttebeløbet (160 mio. EUR), og hvorvidt det forventede bidrag til regionaludviklingen reelt opvejede de sektorspecifikke virkninger af støtten.
(241)
Kommissionen bemærker, at støttebeløbet pr. skabt job, sådan som det også blev fremhævet af konkurrent nr. 1, da også væsentligt oversteg støtteniveauet pr. arbejdsplads i tidligere sager om ad hoc-støtte af nyere dato (se betragtning 89). I flere negative beslutninger (53) blev det konkluderet, at bidraget til regionaludviklingen var utilstrækkeligt i betragtning af antallet af skabte arbejdspladser.
(242)
Portugal indrømmer, at dette støttebeløb pr. direkte skabt arbejdsplads er meget stort, men dette forklares ved investeringsprojektets kapitalintensive karakter, som er karakteristisk for investeringer i sektoren: Kommissionen har tidligere godkendt individuelt anmeldelsespligtige ansøgninger om støtteordninger til denne sektor med et endnu højere støttebeløb pr. skabt arbejdsplads (54). Portugal finder, at også andre faktorer end støtteandelen pr. skabt direkte arbejdsplads bør tages i betragtning, såsom betydningen af skabelsen af indirekte og midlertidige arbejdspladser og andre aspekter i tilknytning hertil.
(243)
Kommissionen har i tidligere beslutninger altid taget hensyn til skabelsen af direkte arbejdspladser. Endvidere blev den indirekte jobskabelse taget i betragtning i en række beslutninger (55).
(244)
Portugal hævdede oprindeligt, at hver direkte skabt (eller tabt) arbejdsplads også ville føre til tre indirekte arbejdspladser. Forholdet 3:1 blev begrundet med henvisning til andre portugisiske sager i samme branche (56), for hvilke Kommissionen havde accepteret tilsvarende eller højere tal. Muligheden for skabelse af indirekte arbejdspladser er resultatet af vedligeholdelsesaktiviteter, der sandsynligvis er den markedsniche, som vil få størst gavn af projektet. Det skyldes raffinaderiernes øgede teknologiske kompleksitet, der vil føre til outsourcing af ydelser, som kræver stadig mere specialiserede medarbejdere og teknikere.
(245)
Til støtte for sit argument henviste Portugal til et nyligt arbejdsdokument fra Kommissionen vedrørende den petrokemiske sektor (57), hvoraf det fremgår, at mens sektoren kun beskæftiger 100 000 mennesker i EU direkte, kan det antages, at helt op til 400 000-600 000 arbejdspladser afhænger direkte af EU's raffineringsindustri. I fodnote 41 i samme dokument nævnes yderligere 600 000 arbejdspladser inden for logistik og markedsføring. Disse oplysninger kunne begrunde et højere tal end 3:1, nemlig mellem 4:1 og 6:1, og, når jobskabelsen på logistik- og markedsføringsområdet tages i betragtning, endog 12:1.
(246)
Portugal oplyste også, at i et kontrafaktisk scenarie med »ingen støtte og intet projekt«, ville Petrogal have omstruktureret sine raffinaderier og reduceret sin medarbejderstab med et tab af 160 direkte arbejdspladser. Derfor bør Kommissionen i sin vurdering af støttens bidrag til regionaludviklingen tage i betragtning, at der vil blive skabt eller bevaret 310 direkte arbejdspladser (58), og at der som følge af investeringsprojektet i sidste ende vil blive skabt ca. 930 (59) -3 720 indirekte arbejdspladser, hvilket ville opveje det store støttebeløb pr. direkte job.
(247)
Portugal understregede endvidere, at investeringsprojektet udgør den største enkeltinvestering, der nogensinde er foretaget i Portugal, og at det vil skabe 3 000 midlertidige arbejdspladser i de pågældende regioner i opførelsesfasen.
(248)
Endvidere henviste Kommissionen i tidligere beslutninger (60) om godkendelse af regional ad hoc-støtte til betydningen af følgende faktorer:
-
forøgelse af medarbejdernes indkomst (skabelse af bedre betalte direkte og indirekte job)
-
regionens sociale velfærd (gennem bedre miljø og levevilkår, sponsorering af lokale begivenheder)
-
forbedring af potentialet for de menneskelige ressourcer (gennem uddannelse og ph.d.-programmer)
-
bidraget til FoU, teknologi og overførsel af knowhow (som følge af investering i opgradering)
-
øget aktivitet for underleverandører på de relevante områder
-
bedre udnyttelse af de eksisterende havnefaciliteter.
Disse faktorer er så afgjort positive elementer, som kan indgå i vurderingen af støttens og investeringsprojektets bidrag til regionaludviklingen i Portugal.
(249)
I bemærkningerne fra Portugal og flere interesserede parter henvises der således til andre vigtige bidrag til regionaludviklingen i form af sociale og miljømæssige virkninger, øget uddannelse og samarbejdsaftaler med højere læreanstalter.
(250)
Portugal gjorde også opmærksom på udviklingen af forsyningskæden og den virkning, som opførelsen af de nye enheder har på den nationale industrielle struktur, bl.a. bygge- og anlægsarbejde samt montagevirksomhed inden for maskinindustri. Dette er ganske vist en positiv virkning, men den er enten kun midlertidig eller af generel karakter (se betragtning 154).
(251)
Kommissionen tager hensyn til de ikke-midlertidige positive afsmittende virkninger af investeringsprojektet i de pågældende regioner, som Portugal har redegjort for. Navnlig raffinaderiernes forventede lange levetid (de forventes at være i drift i mindst 30 år), den positive virkning for underleverandørerne, det betydelige uddannelsesudbud og antallet af samarbejdsaftaler med skoler og universiteter giver et fingerpeg om raffinaderiernes betydning i de pågældende regioner. Selv om en stor del af disse positive afsmittende virkninger allerede er en realitet som følge af raffinaderiernes lange eksistens, er der enighed om, at investeringerne med sikkerhed vil styrke den rolle, som Petrogals tilstedeværelse i såvel Sines som i Porto-området spiller.
(252)
Portugal fremlagde også en cost-benefit-analyse af støtteprojektet. En cost-benefit-analyse skal gå videre end investorens analyse af projektets levedygtighed og tage hensyn til alle de (ikke medtagne) samfundsmæssige omkostninger og fordele ved projektet. I den forbindelse opgør en cost-benefit-analyse de forventede fordele, herunder skatteindtægterne fra direkte og indirekte beskæftigelse, de sparede udgifter til arbejdsløshedsunderstøttelse (ved at sikre arbejdspladser), indtægter i form af forbrugsafgifter, de ekstra indtægter for havnen i Leixões, direkte støtte til lokalsamfundene osv.
(253)
Konklusionen på cost-benefit-analysen er, at støtten er særdeles gavnlig for Portugal. Cost-benefit-analysens geografiske anvendelsesområde omfatter naturligvis mere end Norte-regionen og Alentejo-regionen, der er direkte berørt af investeringsprojektet. Selv om de nationale fordele overføres proportionelt til de berørte regioner i forhold til deres respektive økonomiske vægt, vil Norte-regionen og Alentejo-regionen dog modtage 34,8 % af denne nationale fordel.
(254)
Portugal påpegede også, at støtten og den heraf følgende investering havde gavnlige virkninger på andre politikområder end regionaludvikling. Portugal fremhævede den strategiske betydning af investeringsprojektet på nationalt plan og betydningen for den europæiske energiforsyningssikkerhed. Disse gavnlige virkninger omfatter den mindskede afhængighed af import, en reaktion på den stigende efterspørgsel efter diesel, forbedringen af energieffektiviteten i begge raffinaderier og den positive virkning på miljøet. Disse argumenter kan ikke tages i betragtning ved vurderingen af støttens bidrag til regionaludviklingen.
(255)
Selv om støttebeløbet pr. direkte skabt arbejdsplads umiddelbart ser ud til at være uforholdsmæssigt stort, peger de positive indirekte virkninger (indirekte arbejdspladser, afsmittende virkninger, skabelse af højindkomstjob, styrkelse af de menneskelige ressourcer, forbedring af den sociale velfærd) i retning af et regionalt bidrag til Alentejo og Norte, der ikke kan betragtes som ubetydeligt. Kommissionen anser derfor sin oprindelige tvivl om støttens bidrag til regionaludviklingen for at være fjernet.
(256)
Endvidere viser de efterfølgende afsnit om anvendelsen af punkt 68a) og b), at de negative sektorspecifikke virkninger af støtten er begrænsede, da de markeder, der er berørt af investeringsprojektet, ikke præsterer mindre resultater end forventet, dvs. at de ikke er i absolut eller relativ tilbagegang. Derudover har Petrogal ikke en stor markedsandel på det relevante marked for salg ab raffinaderi, som kunne blive misbrugt ved konkurrencebegrænsende adfærd. Erstatningen af importen af svær naphtha til aromatindustrien har begrænsede virkningerne for EØS-leverandørerne. Kommissionen anser derfor sin oprindelige tvivl om, at støttens negative sektorspecifikke virkninger blev opvejet af dens forventede bidrag til regionaludviklingen, for at være fjernet.
(257)
I overensstemmelse med punkt 9 i retningslinjerne er Petrogal ikke en kriseramt virksomhed i henhold til Kommissionens meddelelse om Fællesskabets rammebestemmelser for statsstøtte til redning og omstrukturering af kriseramte virksomheder (61).
(258)
I overensstemmelse med punkt 39 i retningslinjerne overstiger Petrogals egetbidrag til de støtteberettigede udgifter 25 % (se betragtning 36 ovenfor).
(259)
I overensstemmelse med punkt 50 i retningslinjerne beregnes de støtteberettigede udgifter ved investeringsprojektet på grundlag af de støtteberettigede investeringsomkostninger (se betragtning 35 ovenfor).
(260)
I overensstemmelse med punkt 71-75 i retningslinjerne er regler for kumulering af støtte overholdt (se betragtning 43 ovenfor).
(261)
I overensstemmelse med punkt 40 i retningslinjerne ydes støtten på betingelse af, at Petrogal opretholder investeringsprojektet i de pågældende regioner i en periode på mindst fem år efter dets afslutning.
(262)
Derfor finder Kommissionen, at støtten er i overensstemmelse med de generelle bestemmelser i retningslinjerne.
6.5. Overensstemmelse med kriterierne for store investeringsprojekter - undersøgelse af de tvivlsspørgsmål, der er rejst i beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren
(263)
I beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren gav Kommissionen udtryk for tvivl om, hvorvidt investeringsprojektet kan betragtes som et enkelt investeringsprojekt i henhold til punkt 60 i retningslinjerne til trods for, at raffinaderierne ikke ligger i umiddelbar geografisk nærhed af hinanden.
(264)
Selv om der ikke er nogen geografisk nærhed mellem de to raffinaderier, finder Portugal, at der er stærke økonomiske, funktionelle og strategiske forbindelser mellem dem. Uden investeringen i vakuumdestillationsenheden i Matosinhos ville den hertil knyttede investering i hydrokrakningsanlægget i Sines ikke være mulig på grund af risikoen for hyppige mangler på markedet for vakuumgasolie (råmateriale til hydrokrakningsanlægget). Portugal finder derfor, at de stærke funktionelle forbindelser gør raffinaderierne økonomisk udelelige.
(265)
Konkurrent nr. 1 bestrider denne strategi, da investeringsprojektets anlægsaktiver efter dens opfattelse er økonomisk delelige.
(266)
Det fremgår af en af de bemærkninger fra tredjeparter, der blev modtaget som svar på beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren, at forøgelsen af produktionen af svær naphtha er afgørende for, at La Seda-koncernen i Sines vil gennemføre en investering. Kommissionen har undersøgt, om La Sedas investering kunne udgøre et enkelt investeringsprojekt sammen med investeringen i Matosinhos. Portugal har bekræftet, at forøgelsen af produktionen af svær naphtha udelukkende vil blive anvendt af Petrogal internt, og at der ikke vil blive solgt svær naphtha til tredjeparter. Derfor konkluderer Kommissionen, at investeringsprojektet ikke udgør et enkelt investeringsprojekt sammen med La Sedas investeringsprojekt.
(267)
Punkt 60 i retningslinjerne omhandler investeringsprojekter, der er kunstigt opdelt i delprojekter for at undgå den gradueringsmekanisme, hvorved den maksimale støtteintensitet, der kan anvendes på investeringsprojekter over 50 mio. EUR, reduceres. I denne konkrete sag har Kommissionen kontrolleret, at den støtteintensitet, der er lagt til grund (12,43 % af nettonutidsværdien), ikke overstiger den maksimale støtteintensitet, der skulle have været lagt til grund, såfremt investeringsprojektet blev betragtet som et enkelt investeringsprojekt (14,28 % af nettonutidsværdien), og dermed er lavere end den maksimale støtteintensitet, som hvert af de to projekter kunne have nydt gavn af hver for sig. Derfor er den maksimale støtteintensitet blevet overholdt, selv hvis der var tale om et enkelt investeringsprojekt, og Kommissionen konkluderer, at det ikke er nødvendigt at afgøre, om de to projekter i Sines og Matosinhos udgør et enkelt investeringsprojekt eller ej til trods for deres geografiske afstand, eftersom spørgsmålet ikke foregriber vurderingen af støttens forenelighed i henhold til retningslinjerne.
(268)
Beregningen af støtteintensiteten i henhold til punkt 67 i retningslinjerne afhænger af, om investeringsprojektet betragtes som et enkelt investeringsprojekt eller snarere som to særskilte investeringsprojekter. I sidstnævnte tilfælde ville der ved beregningen af støtteintensiteten, såfremt investeringerne i de to lokaliteter betragtes hver for sig, blive taget hensyn til to forskellige standardregionalstøttelofter, nemlig ét for Sines (40 %) og ét for Matosinhos (30 %).
(269)
Som Portugal har oplyst, beløber de samlede planlagte støtteberettigede omkostninger ved investeringsprojektet sig til 1 058 934 146 (EUR […] for investeringen i Sines og […] EUR for Matosinhos) i nominel værdi.
(270)
Nettonutidsværdien af investeringen i Sines udgør […] EUR for et planlagt støttebeløb på […] EUR i nettonutidsværdi svarende til en støtteintensitet for dette raffinaderi på 13,12 % af bruttostøtteækvivalenten, hvilket er under den tilpassede maksimale støtteintensitet på 15,94 %.
(271)
Nettonutidsværdien af investeringen i Matosinhos udgør […] EUR for et planlagt støttebeløb på […] EUR i nettonutidsværdi svarende til en støtteintensitet for dette raffinaderi på 10,66 % bruttostøtteækvivalent, hvilket er under den tilpassede maksimale støtteintensitet på 14,68 %.
(272)
I beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren undersøgte Kommissionen støtteintensiteten i de to regioner, der er forskellig, nemlig 40 % i Sines og 30 % i Matosinhos, og foretog en ny beregning af den maksimale støtteintensitet ved at vægte støtteintensiteterne, idet der tages proportionelt hensyn til det investerede beløb (i nettonutidsværdi) i den tilsvarende region i forhold til den samlede investering. Resultatet ville være en støtteintensitet på 37,18 % svarende til en tilpasset maksimal støtteintensitet på 14,21 %.
(273)
Selv hvis investeringsprojektet var blevet betragtet som et enkelt investeringsprojekt, ville nettonutidsværdien af de samlede investeringsomkostninger beløbe sig til 974 064 894 EUR. Den samlede planlagte støtte ville beløbe sig til 121 091 314 EUR i nettonutidsværdi svarende til en støtteintensitet på 12,43 % i bruttostøtteækvivalent, hvilket er lavere end den tidligere beregnede maksimale støtteintensitet på 14,21 %.
(274)
Da støtteintensiteten udtrykt i bruttostøtteækvivalent ville blive lavere end den tilpassede maksimale støtteintensitet på grund af gradueringsreglerne, finder Kommissionen således, at den foreslåede støtteintensitet for investeringsprojektet er i overensstemmelse med punkt 67 i retningslinjerne.
(275)
Portugal har forsikret, at det maksimale støttebeløb og den maksimale støtteintensitet, der fastsættes i denne afgørelse, ikke vil blive overskredet, selv ikke i tilfælde af lavere eller øgede støtteberettigede udgifter.
(276)
I beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren rejste Kommissionen visse tvivlsspørgsmål vedrørende vurderingen af støtten i overensstemmelse med reglerne i punkt 68a) og b) i retningslinjerne. Det drejer sig om:
-
hvorvidt de produkter, der er omfattet af investeringsprojektet, udelukkende er diesel og naphtha, sådan som Portugal hævder, eller om de også omfatter andre raffinaderiprodukter som følge af mulighederne for substitution af raffinaderiprodukter på udbudssiden samt det forhold, at naphtha kan betragtes som et mellemprodukt som omhandlet i punkt 69 i retningslinjerne
-
hvorvidt det relevante produktmarked omfatter salg ab raffinaderi for både diesel og svær naphtha, sådan som Portugal har hævdet
-
hvorvidt det relevante geografiske marked for de pågældende produkter skal defineres som det nationale eller regionale (Den Iberiske Halvø) marked eller EØS-markedet
-
hvorvidt støttemodtageren, Petrogal, og Galp Energia- og ENI-koncernerne, som Petrogal tilhører, havde en markedsandel på over 25 % af hvert af de relevante markeder (punkt 68a) i retningslinjerne)
-
hvorvidt den produktionskapacitet, der skabes i kraft af investeringsprojektet, for så vidt angår alle de pågældende produkter, overstiger 5 % af ethvert relevant marked beregnet ved hjælp af data for det beregnede forbrug, og i så fald hvorvidt den gennemsnitlige årlige vækst i det beregnede forbrug af det pågældende produkt i de sidste fem år ligger under den gennemsnitlige årlige BNP-vækstrate i EØS.
(277)
I betragtning 278-311 foretager Kommissionen en fornyet vurdering af, om tærsklerne for de i 68a) og b) omhandlede test er overskredet med henblik på at beslutte, om det er nødvendigt at foretage en tilbundsgående undersøgelse af investeringsprojektet. For det første undersøges de berørte produkter og de produkter, der anses for at være berørt af investeringsprojektet. For det andet identificeres de heraf følgende relevante produktmarkeder. For det tredje analyseres det, om undersøgelsen skal finde sted på markedet ab raffinaderi eller på detail- eller engrosmarkedet. I betragtning 312-344 fastlægges produktmarkedet og det relevante geografiske marked, hvorefter det pågældende produktmarked vurderes i henseende til Petrogals relevante markedsandel. Endelig fokuserer analysen på, om produktkapaciteten overstiger 5 % af det relevante beregnede forbrug i EØS på et marked, hvor væksten i det beregnede forbrug af de pågældende produkter i EØS ligger under det forventede niveau.
(278)
Punkt 69 i retningslinjerne har følgende ordlyd: »Det pågældende produkt er normalt det produkt, som investeringsprojektet omfatter. Når projektet vedrører et mellemprodukt, og en betydelig del af produktionen ikke afsættes på markedet, kan udtrykket det pågældende produkt også omfatte produkter fremstillet i efterfølgende produktionsled …«. Det hedder i fodnote 64, at »Når et investeringsprojekt omfatter produktion af flere forskellige produkter, må hvert af produkterne tages i betragtning.«
(279)
I beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren afgrænsede Kommissionen diesel og svær naphtha som de produkter, der er direkte berørt af investeringsprojektet. Eftersom hele produktionen af svær naphtha tilsyneladende blev anvendt til Petrogals fremstilling af naphthaderivater, blev naphthaderivater også anset for at være et berørt produkt. Kommissionen accepterede også Portugals påstand om, at de øvrige horisontalt beslægtede produkter, der fremstilles af raffinaderierne (benzin, LPG, fuelolie, jetfuel og bitumen), ikke var berørt af investeringsprojektet.
(280)
Kommissionen noterer sig Portugals forklaring om, at raffinaderierne opererer på basis af fremstilling af flere produkter, hvor inputtet, råolie, omdannes til mange forskellige mellemprodukter (f.eks. svær naphtha og vakuumgasolie) og slutprodukter (f.eks. benzin og diesel). Mange af mellemprodukterne anvendes direkte i de forskellige trin af raffineringsprocessen som inputstoffer (»råmaterialer«), mens andre sælges på markedet eller anvendes som input i den petrokemiske førstegenerationsindustri, f.eks. svær naphtha til aromatproduktion. Den tekniske produktionsproces afhænger navnlig af den type råolie, der anvendes (ikke alle typer af råolie kan forarbejdes i et givet anlæg) og af raffinaderiets nøjagtige tekniske konfiguration. Et profitmaksimerende raffinaderi søger at optimere sit udbytte over et helt spektrum af produkter, den såkaldte »raffineringsmargin«, ved at tilpasse produktionen af de forskellige inputstoffer under hensyntagen til de tekniske begrænsninger, der følger af produktionsfunktionen (og den type råolie, der anvendes) og input- og outputpriserne. Mulighederne for at tilpasse konfigurationen af et eksisterende raffinaderi uden yderligere investeringer er dog yderst begrænsede.
(281)
Raffinaderisektoren har gennemgået strukturelle ændringer i det sidste årti. Der er blevet stadig færre af de lettere typer råolie, og de erstattes i stigende grad af sværere typer råolie. Samtidig er efterspørgslen på markedet efter diesel (en erstatning for benzin, der bliver mere og mere udbredt som brændstof) steget hastigt. Derimod er efterspørgslen efter fuelolie, der anvendes til elektricitetsfremstilling og på søtransportområdet, faldende og forventes at falde yderligere (fordi det erstattes af mere miljøvenlige teknologier til disse formål). EU er nettoimportør af diesel og eksportør af benzin (primært til det amerikanske marked, der forventes at skrumpe ind).
(282)
Som Portugal har forklaret, og som det er blevet bekræftet af konkurrent nr. 1 og 2, er den økonomiske drivkraft bag investeringsprojektet dels at tillade raffinaderierne at forarbejde sværere typer råolie, dels at ændre konfigurationen på en måde, der gør det muligt for raffinaderierne at producere mere diesel og mindre fuelolie.
(283)
Som beskrevet i afsnit 2.2 er diesel og svær naphtha produkter, som er direkte berørt af investeringsprojektet. Investeringsprojektet vil jo øge produktionen af diesel (på bekostning af fuelolie) samt produktionen af svær naphtha, der ifølge Portugal er en uundgåelig teknisk sideeffekt. Kommissionen noterer sig Portugal påstand om, at de øvrige horisontalt beslægtede produkter, der fremstilles af raffinaderierne (benzin, LPG, fuelolie, jetfuel og bitumen), ikke er berørt af investeringsprojektet.
(284)
I forbindelse med beslutningen om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure forvissede Kommissionen sig imidlertid om, at investeringen i Matosinhos i den nye vakuumdestillationsenhed og det nye visbreaker-anlæg også vil føre til produktion af vakuumgasolie. Den øgede produktion af diesel vil finde sted i Sines, hvor den nye hydrokrakningsenhed som råmateriale vil anvende vakuumgasolie i raffinaderierne i Matosinhos og Sines. Derfor skal vakuumgasolie også betragtes som et produkt, der er direkte berørt af investeringen, eftersom investeringsprojektet vil føre til en betydelig stigning i produktionen heraf i raffinaderiet i Matosinhos.
(285)
Portugal gjorde gældende, at vakuumgasolie udelukkende vil blive anvendt som råmateriale i hydrokrakningsanlægget i Sines. Det bør derfor betragtes som et mellemprodukt i forbindelse med den øgede produktion af diesel og ikke vurderes separat. Portugal anførte også, at den nødvendige stabile og sikre forsyning med råmateriale til et hydrokrakningsanlæg af den størrelsesorden, som anlægget i Sines har, ikke kunne sikres ved at købe de nødvendige mængder på markedet. Dette skyldes, at det frie marked for vakuumråmateriale, et spotmarked, er meget begrænset og meget volatilt. Derfor udelukker leverancerne af vakuumgasolie fra Matosinhos til Sines ingen potentiel tredjepart.
(286)
Kommissionen accepterer, at vakuumgasolie betragtes som et mellemprodukt, og at en betydelig del af produktionen af vakuumgasolie ikke sælges på markedet (hvorved ingen potentiel tredjepart udelukkes). I dette tilfælde kan det med hensyn til den nye vakuumdestillationsenhed og det nye visbreaker-anlæg i Matosinhos konkluderes, at det pågældende produkt er det produkt, der fremstilles i det efterfølgende produktionsled, dvs. diesel, jf. punkt 69 i retningslinjerne.
(287)
Kommissionen bemærker også, at restprodukter fra hydrokrakning ifølge konkurrent nr. 1 kunne betragtes som et produkt, der er berørt af investeringsprojektet (se betragtning 92). Da Portugal har forklaret, at fremstillingen af disse restprodukter som følge af anvendelsen af isokrakningsteknologi er så godt som ubetydelig (se betragtning 183), betragter Kommissionen ikke restprodukter fra hydrokrakning som et berørt produkt.
(288)
I beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren gav Kommissionen udtryk for tvivl om, hvorvidt diesel og naphtha var de eneste berørte produkter, hvilket tyder på, at naphtha kan betragtes som et mellemprodukt i henhold til punkt 69 i retningslinjerne, og at naphthaderivater kunne være produkter, der anses for at være berørt, og for hvilke det kunne være nødvendigt at foretage de i punkt 68a) og b) omhandlede test.
(289)
Portugal gav følgende forklaringer:
-
Udtrykket naphtha omfatter både svær og let naphtha; svær og let naphtha er ikke substituerbare, hverken med hensyn til deres fremstilling eller anvendelsesformål.
-
Svær naphtha er et produkt, der anvendes som råmateriale i raffineringsprocesser og ved fremstillingen af en lang række kemiske produkter, og ikke kun i forbindelse med fremstillingen af aromater.
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Investeringsprojektet fører til supplerende produktion af svær naphtha i Sines: produktionen af svær naphtha i raffinaderiet i Sines øges med [200-250] kiloton pr. år.
-
Størstedelen af den svære naphtha, der fremstilles i raffinaderiet i Sines, transporteres til Petrogals raffinaderi i Matosinhos, hvor den sammen med den svære naphtha, der importeres fra andre lande, og den svære naphtha, der fremstilles i selve Matosinhos (i gennemsnit [650-700] kiloton pr. år i perioden 2007-2009), forarbejdes til reformer (62). Den samlede mængde svær naphtha, der anvendes i raffinaderiet i Matosinhos til fremstilling af reformer, udgør [1 000-1 050] ton (i gennemsnit i perioden 2007-2009).
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Af den samlede supplerende produktion på [200-250] kiloton svær naphtha i Sines transporteres [100-150] kiloton til Matosinhos (resten anvendes som råmateriale i hydrokrakningsprocessen i Sines) til erstatning for de [100-150] kiloton svær naphtha, der importeres; importmængden på [250-300] kiloton før investeringen reduceres til [100-150] kiloton, dvs. med [50-60] %.
-
92 % af importen af svær naphtha i 2009 stammede fra områder uden for EØS, og 8 % fra EØS (63).
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Matosinhos-raffinaderiets egen produktionskapacitet for svær naphtha (gennemsnitlig produktion i perioden 2007-2009 på [650-700] kiloton) ændres ikke ved investeringsprojektet.
-
Reformer er et mellemprodukt i forbindelse med fremstillingen af aromater.
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Produktionskapaciteten for reformer ændres ikke ved investeringen.
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Reformer, der fremstilles i Matosinhos, anvendes som råmateriale i Petrogals aromatanlæg i Matosinhos.
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Aromatanlægget fremstiller en lang række primære aromater eller naphthaderivater, navnlig benzen, toluen, orthoxylen, paraxylen og opløsningsmidler.
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Produktionskapaciteten for aromatanlægget (gennemsnitligt salg i perioden 2007-2009 på [400-450] kiloton pr. år) ændres ikke ved investeringsprojektet, og der er ikke planlagt nogen udvidelse.
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Aromatanlægget er en uafhængig forretningsenhed; den interne pris for svær naphtha er og vil også efter investeringen være importprisen for svær naphtha. Salgsprisen for reformer til aromatanlægget beregnes og vil også efter investeringen blive beregnet som [10-20] % af importpariteten for naphtha (CIF NEW) og [80-90] % af eksportpariteten for benzin (RBOB USA) og transportomkostningerne fra Sines til Porto.
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Omkostningerne til råmaterialer (svær naphtha) udgjorde ca. [90-100] % af de samlede produktionsomkostninger ved aromatproduktionen. Den supplerende produktion af svær naphtha i Sines udgør ca. 14 % af den samlede mængde svær naphtha, der forarbejdes til reformer.
-
De primære aromater sælges på markedet til den petrokemiske industri til markedspriser; Petrogal er med en markedsandel på under [0-5] % prisfølger på EØS-markedet for aromater. Den samlede omsætning for Petrogals aromatanlæg udgjorde ca. […] mio. EUR i 2009. Når investeringen er afsluttet, vil […] % af omsætningen (ca. […] mio. EUR på basis af omsætningen i 2009) hidrøre fra den supplerende produktion af svær naphtha i Sines.
(290)
Kommissionen bemærker, at svær naphtha ifølge konkurrent nr. 1 er et mellemprodukt, og at naphthaderivater bør indgå i vurderingen som berørte produkter.
(291)
For at afgøre, om den i punkt 68a) og b) omhandlede test skal gennemføres for naphthaderivater, er det nødvendigt at fortolke ordlyden af punkt 69 i retningslinjerne. Det hedder i punkt 69, at det pågældende produkt også kan omfatte produkter fremstillet i efterfølgende produktionsled, når det produkt, der er resultatet af investeringen, er et mellemprodukt, og en betydelig del af produktionen ikke sælges på markedet. Denne ordlyd sigter mod situationer, hvor støttens konkurrencefordrejende virkning på konkurrenterne ikke mærkes, eller kun delvist mærkes, på markedet for mellemproduktet og overføres til markedet for slutproduktet. På grundlag af de oplysninger, som Portugal har givet om definitionen af de pågældende produkter, finder Kommissionen, at støtten hverken påvirker produktionsmængderne, produktionsomkostningerne eller prisfastsættelsespraksis i Petrogals aromatanlæg. Endvidere er den mængde supplerende svær naphtha, der fremstilles i Sines, kun af mindre betydning sammenlignet med den samlede mængde naphtha, der anvendes til fremstilling af reformer. Kommissionen er derfor af den opfattelse, at markederne for aromater ikke berøres eller kun berøres indirekte og i meget ubetydeligt omfang af støtten til investeringsprojektet (via en indirekte reduktion af importprisen for naphtha, jf. det følgende afsnit).
(292)
Kommissionen finder derfor, at det ikke er hensigtsmæssigt at gennemføre de i punkt 68a) og b) omhandlede test for aromatmarkederne.
(293)
Kommissionen er samtidig af den opfattelse, at støtten kan påvirke naphthamarkedet i og med, at investeringsprojektet gør det muligt at erstatte importen og tvinger leverandørerne til at finde andre afsætningsmuligheder på markedet for svær naphtha. Kommissionen gennemførte derfor de i punkt 68a) og b) omhandlede test af, om svær naphtha er et berørt produkt.
(294)
Det fremgår af punkt 69 i retningslinjerne, at det relevante produktmarked omfatter det pågældende produkt og de produkter, der betragtes som substituerbare herfor af enten forbrugerne (i kraft af produktets egenskaber, pris og anvendelsesformål) eller producenten (ved fleksibel anvendelse af produktionsudstyret).
(295)
I beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren var Kommissionen ikke i stand til at konkludere noget om det relevante marked for de(t) pågældende produkt(er) på grund af vanskeligheder med klart at afgrænse listen over de pågældende produkter.
(296)
I beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren konkluderede Kommissionen, at der ikke var nogen substitutionsprodukter for diesel på forbrugersiden. På udbudssiden herskede der dog tvivl om, hvorvidt det var muligt at erstatte produktionen af diesel, da fleksibel anvendelse af produktionsanlæggene kunne føre til fremstilling af andre produkttyper (primært benzin) ved at ændre raffinaderiernes konfiguration.
(297)
Med henblik på at fjerne denne tvivl hævdede Portugal, at den kommissionsbeslutning om en fusion (64), som Kommissionen har henvist til, vedrørte en anden situation, hvor ubalancen mellem udbud og efterspørgsel på markederne for benzin og diesel var langt mindre end i dag, hvorfor der stadig var fleksibilitet til at skifte mellem produktionen af disse to produkter. Ifølge Portugal ophørte disse valgmuligheder dog fra 2000 med den store stigning i efterspørgslen efter diesel, og i dag er der ikke ekstra kapacitet til at dække efterspørgslen.
(298)
Selv om denne forklaring ikke helt udelukker muligheden for, at dieselproduktionsanlæggene kunne anvendes til fremstilling af benzin, synes det urealistisk at antage, at en virksomhed kunne bruge mere end 1 mia. EUR til at øge sin kapacitet til at fremstille benzin, når der i Europa hersker en overforsyningssituation med hensyn til denne vare. Flere undersøgelser (65) viser et fald i efterspørgslen efter benzin og residualbrændselsolie og en stigning i efterspørgslen efter diesel på det europæiske marked for motorbrændstof. Denne ændring i efterspørgselsmønstret har medført, at raffinaderierne fremstiller for store mængder af produkter, hvor efterspørgslen og værdien er faldende, og utilstrækkelige mængder af produkter, hvor efterspørgslen og værdien er stigende (66). Forbruget af benzin i Europa ventes at falde betydeligt i perioden 2010-2030 som følge af overgangen fra benzinbiler til dieselbiler og indførelsen af alternative energikilder. Det fremgår også af tilgængelige undersøgelser, at efterspørgslen efter benzin vil falde som følge af anvendelsen af mere energieffektive biler i USA (det vigtigste eksportmarked for overskudsproduktionen i Europa) og den rolle, som elektriske biler ventes at spille i fremtiden.
(299)
Derfor finder Kommissionen, at det pågældende marked i dette konkrete tilfælde og for den type investering, som det drejer sig om her, og i lyset af tendensen på produktmarkedet på mellemlang sigt bør være diesel, også set fra udbudssiden.
(300)
I fortsættelse af gennemgangen af de pågældende produkter er det andet relevante produktmarked, der skal gennemgås, markedet for svær naphtha. I raffinaderiet i Sines er produktionen af svær naphtha et biprodukt af dieselproduktionen, drivkraften bag investeringen. Svær naphtha anvendes til fremstilling af en lang række kemiske produkter og ikke kun til fremstilling af aromater. Svær naphtha er ikke substituerbart i dets generelle anvendelser. Derfor betragter Kommissionen markedet for svær naphtha som det relevante produktmarked, for så vidt angår de i punkt 68a) og b) omhandlede test.
(301)
Det er derfor Kommissionens opfattelse, at de relevante produktmarkeder, for så vidt angår i de i punkt 68a) og b) omhandlede test, er produktmarkederne for diesel og svær naphtha. Til orientering vil der også blive oplyst data vedrørende naphthaderivater.
(302)
I beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren var Kommissionen ikke i stand til at konkludere, om disse markeder skulle vurderes i henseende til salg ab raffinaderi eller i engros- eller detailleddet.
(303)
Ifølge konkurrent nr. 1 og 2 bør det relevante produktmarked udvides til at omfatte engros- og detailsalget af diesel (se betragtning 93 og 116). Ifølge Portugal er det korrekte vurderingsniveau for statsstøttesager salget ab raffinaderi. Det fremgår ikke af bestemmelserne i retningslinjerne, i hvilket led de i punkt 68a) og b) omhandlede test, herunder navnlig testen i punkt 68a), skal udføres.
(304)
Afhængigt af det spørgsmål, der skal analyseres, og den underliggende skadesteori vurderer konkurrencepolitikken konkurrencesituationen på forskellige niveauer, nemlig fremstilling og distribution i (engros- og) detailleddet. F.eks. er for bilbranchens vedkommende markedsaktørerne forbrugere og individuelle bilhandlere for detailleddet, bilhandlere og distributører for engrosleddet og distributører og producenter for producentleddet. For de produkter, der er berørt af denne afgørelse, er markedsaktørerne f.eks. bilejere og benzinstationer for detailmarkedet, benzinstationer og distributører for engrosmarkedet og raffinaderier og distributører for markedet ab raffinaderi.
(305)
Producentniveauet svarer i denne afgørelse til markedet ab raffinaderi. Portugal bekræftede, at markedet ab raffinaderi svarer til det samlede dieselmarked. Ifølge Portugal omfatter begrebet »salg ab raffinaderi« alt salg, der foregår i store mængder på spotbasis (direkte ved raffinaderiets port) til olieselskaber (herunder Galp Energias egne selskaber), handlende, videreforhandlere og store industrielle forbrugere, herunder import af diesel (67). Salget ab raffinaderi i Portugal svarer til Petrogals samlede salg ab raffinaderi minus eksport plus import til Portugal. Udbudssiden på markedet ab raffinaderi i Portugal omfatter derfor Petrogal og ikke-portugisiske raffinaderier, som eksporterer deres produkter til Portugal, og f.eks. for så vidt angår efterspørgselssiden af dieselmarkedet, forskellige kæder af oliedistributører såsom Petrogal, CEPSA og BP, der enten køber eller forsynes af Petrogal eller importerer diesel fra områder uden for Portugal.
(306)
Hovedformålet med at kontrollere investeringsstøtten er ikke at beskytte forbrugerne (eller mæglerne) mod uønskede virkninger af konkurrencebegrænsende adfærd såsom reduktion af konsumentoverskuddet gennem monopolistisk prisadfærd fra karteller eller markedsaktører, som misbruger deres dominerende markedsposition. Investeringsstøtten gør det i virkeligheden muligt at øge udbuddet på markedet og fører derfor til en prisnedsættelse, der i det mindste på kort og mellemlang sigt umiddelbart er til gavn for forbrugerne.
(307)
Formålet med at kontrollere investeringsstøtten er snarere at beskytte andre producenter og andre medlemsstaters økonomier mod for store fordrejende virkninger (som går ud over det niveau, der anses for at være foreneligt med det indre marked, jf. traktatens artikel 107, stk. 3, af støtten for konkurrencen og samhandelen. Konkurrencen mellem producenter finder sted på producentniveau, og i dette tilfælde finder konkurrencen mellem raffinaderier sted ved salg ab raffinaderi.
(308)
Mens formålet med de standardregionalstøttelofter, der er fastsat i regionalstøttekortene, og gradueringen af støtteintensiteterne for store projekter som omhandlet i punkt 60 i retningslinjerne er at fastsætte et standardniveau (og for store projekters vedkommende) et progressivt niveau for beskyttelse mod sådan konkurrencefordrejning og dens virkning på samhandelen, har de i punkt 68a) og b) omhandlede test med henblik på den efterfølgende tilbundsgående undersøgelse til formål at bortfiltrere situationer, hvor konkurrencen mellem producenter kan blive påvirket i særlig grad. Den i punkt 68b) omhandlede test går ud på at undersøge, i hvilket omfang investeringsstøtten indebærer en større kapacitetsforøgelse, som gør det muligt for støttemodtageren at afsætte mængder på et marked i absolut eller relativ tilbagegang på vilkår, som er gunstigere end dem, der gælder for konkurrenter, som ikke modtager støtte. Ved den i punkt 68a) omhandlede test undersøges det, i hvilket omfang investeringsstøtten vil opretholde, styrke eller skabe en stærk markedsposition for støttemodtageren, som kunne misbruges af en dominerende markedsaktør, f.eks. ved at afskærme markedet. I begge situationer kan konkurrenter miste markedsandele på producentniveau, få deres rentabilitet reduceret eller blive udelukket fra markedet, mens potentielle konkurrenter kan blive forhindret i at få adgang til markedet.
(309)
Kommissionen er derfor af den opfattelse, at disse test skal udføres på producentniveau. Markedssituationen på producentniveau er jo afgørende, da man i forbindelse med afgørelser om statsstøtte til produktionsanlæg vurderer støttens virkninger på konkurrencefordrejningerne mellem producenterne og på samhandelen mellem medlemsstaterne. Det kan endvidere antages, at når støttemodtagerens markedsandel i det foregående produktionsled (ab raffinaderi) er stor, skaber dette i sig selv en tilstrækkelig stor sandsynlighed for, at man vil støde på en betydelig konkurrencefordrejning, uanset markedsandelen i det efterfølgende produktionsled. Derfor er det med henblik på de i punkt 68a) og b) omhandlede test ikke nødvendigt at tage detail- og engrossalget af diesel i betragtning, selv hvis det indgik i definitionerne af relevante produktmarkeder i tidligere kommissionsbeslutninger i fusionssager (68).
(310)
De i punkt 68a) og b) omhandlede test er simple filtre, som har til formål mekanisk at afdække situationer, der udgør en risiko for konkurrencen og samhandelen. Den detaljerede vurdering af disse risici skal dog finde sted ved den efterfølgende tilbundsgående undersøgelse. Mens denne tilbundsgående vurdering normalt vil fokusere på markedet på producentniveau, kan det være nødvendigt, f.eks. i tilfælde af markedsafgrænsning, at analyse virkningen af støtten på markederne i det efterfølgende led.
(311)
Under hensyntagen til Kommissionens beslutningspraksis i sager om statsstøtte i andre økonomiske sektorer, navnlig bilsektoren (69), og den omstændighed, at investeringsprojektet udelukkende vedrører udgifter i forbindelse med Petrogals raffineringsaktiviteter, er salg ab raffinaderi med henblik på anvendelse af de i punkt 68a) og b) omhandlede test derfor det eneste relevante niveau for denne afgørelse.
(312)
I beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren var Kommissionen i tvivl om, hvorvidt det relevante geografiske marked for diesel skulle defineres som EØS-markedet, det regionale marked (Den Iberiske Halvø) eller det nationale marked.
(313)
Efter Portugals opfattelse bør det relevante marked for diesel være bredere end det nationale marked, fortrinsvist det vesteuropæiske marked eller EØS-markedet. Konkurrent nr. 1 og 2 sondrer ikke mellem, på hvilket niveau markedet skal vurderes. De anfører, at det relevante geografiske marked bør være det portugisiske marked eller allerhøjst det iberiske marked.
(314)
Kommissionen vedtog i 1997 sin meddelelse om afgrænsning af det relevante marked i forbindelse med Fællesskabets konkurrenceret (i det følgende benævnt »meddelelsen«) (70). Ifølge meddelelsen er det relevante geografiske marked det område, hvor de deltagende virksomheder er involveret i udbud af og efterspørgsel efter produkter eller tjenesteydelser, og som har tilstrækkelig ensartede konkurrencevilkår og kan skelnes fra de tilstødende områder, fordi konkurrencevilkårene dér er meget anderledes.
(315)
Meddelelsen opfattes som et vurderingsinstrument for politikkerne for kontrol med karteller og fusioner. Den bygger på de undersøgelsesbeføjelser, der er til rådighed inden for rammerne af disse politikker, og finder ikke direkte anvendelse på statsstøtte. I meddelelsen anerkendes det udtrykkeligt, at »i statsstøttesager er vurderingen snarere koncentreret om støttemodtageren og den pågældende industri/sektor end på indkredsning af de konkurrencebegrænsninger, støttemodtageren udsættes for«. Det fremgår dog ikke desto mindre af meddelelsen, at den heri skitserede fremgangsmåde »kan anvendes om grundlag for vurderingen af statsstøttesager«.
(316)
Kommissionen har endnu ikke offentliggjort en meddelelse om principperne og fremgangsmåderne for afgrænsning af det relevante produkt og det relevante geografiske marked i forbindelse med statsstøttesager. Selve retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte indeholder ingen rettesnor for, hvordan det relevante geografiske marked skal afgrænses. Punkt 70 i retningslinjerne indeholder dog en formulering, der synes at foretrække vurderingen på EØS-niveau: »Ved anvendelse af litra a) (…) vil salget (…) normalt blive defineret i EØS (…), eller der vil, hvis sådanne oplysninger ikke foreligger eller er relevante, blive benyttet en anden almindeligt anerkendt markedssegmentering, hvorom der foreligger lettilgængelige statistiske oplysninger«.
(317)
Den relevante afgrænsning af et geografisk marked skal ses i lyset af den underliggende skadesteori. Man kan dog nok gå ud fra, at formålet med testen i punkt 68a) i retningslinjerne vedrørende en markedsandel på over 25 % er at beskytte EØS-konkurrenter mod at blive udelukket fra det marked, som de opererer på, eller mod at blive hindret adgang til dette marked (fortrængning) som følge af konkurrencebegrænsende adfærd, som en støttemodtager med en stærk markedsposition udviser.
(318)
Med henblik på denne afgørelse er det ikke relevant at fastlægge den nøjagtige geografiske afgrænsning af markedet på producentniveau, da Petrogals markedsandel kun overstiger tærsklen på 25 % på det nationale marked. Det er tilstrækkeligt at undersøge, om det nationale marked udgør det relevante geografiske marked. Konkurrenternes argumenter, som Portugal har fremsat bemærkninger til, navnlig med hensyn til importhindringer og begrænset lagerkapacitet, blev overvejet. Det blev konkluderet, at en definition af geografisk marked, der afviger fra den standardfremgangsmåde, hvorved markeder med henblik på de i punkt 68a) og b) omhandlede test defineres som EØS-markedet, og hvorved det nationale marked fastlægges som det relevante geografiske marked, kun kan være berettiget, hvis der er klare indikationer af, at markedet i det store og hele er lukket. Det er derfor nødvendigt at vurdere, om der er hindringer for samhandelen, som ville forhindre virksomheder, der konkurrerer med Petrogal på engrosmarkedet, i at importere diesel fra ikke-portugisiske raffinaderier, hvis de priser, der gælder på det portugisiske marked ab raffinaderi, overstiger dem, der blev iagttaget på markedet generelt.
(319)
I den forbindelse blev følgende bemærket:
-
Diesel, som sælges på det portugisiske marked, har de samme tekniske egenskaber som diesel, der sælges på de omkringliggende markeder.
-
Der er ingen importafgifter på handel inden for EØS
-
Der er ingen lovmæssige eller administrative begrænsninger for importen til Portugal.
-
De statistiske data, som Portugal har fremlagt (se betragtning 195), viser eksistensen af handelsstrømme, nemlig både import til Portugal og eksport fra Portugal til nabolandene. Eksporten er faldet på grund af det øgede behov for diesel i Portugal.
-
Importen finder sted både ad søvejen og landevejen; importmængderne har i de seneste år været meget følsomme over for udefrakommende begivenheder og er steget betydeligt i de seneste år. Stigningen i importen viser, at andre aktører har alternative forsyningsmuligheder og mulighed for at erstatte direkte forsyninger fra Petrogals raffinaderier med import. Det fremgår af de oplysninger, som Portugal har fremlagt (se betragtning 195), at dette var helt indlysende for 2009, da produktionen stoppede i flere uger på grund af et uheld på raffinaderiet i Sines.
-
Portugal afviser påstandene om, at Petrogal kontrollerer mere end 90 % af den eksisterende lagerkapacitet, og præciserer, at tredjeparters lagerkapacitet udgør en leveringskapacitet på 2,9 mio. ton pr. år, hvilket svarer til mere end 50 % af det nationale marked. Ingen tredjepartskonkurrent var interesseret i at købe supplerende lagerkapacitet, da den blev udbudt til salg.
-
Konkurrenterne blev af Kommissionen opfordret til at komme med konkrete eksempler, som bekræftede eksistensen af disse hindringer for samhandelen, eller beskrivelser af situationer, hvor de er stødt på vanskeligheder med at importere diesel, men de fremlagt ikke sådanne oplysninger.
(320)
I mangel af konkrete eksempler og på grundlag af de oplysninger, som Portugal har givet om lagerkapaciteter og import, konkluderes det, at der ikke er dokumentation for, at der rent faktisk er begrænsninger for adgangen til lagerkapacitet og andre hindringer for import.
(321)
De priser for diesel, som tredjeparter køber af Petrogal ab raffinaderi, synes at svare til omkostningerne ved at importere diesel til Portugal. Som Portugal foreslog i forbindelse med anmeldelsen, og som det fremgår af del 3.4.3 i beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren, fastsættes priserne ab raffinaderi efter internationale produktprisnoteringer og, for så vidt angår raffinaderiprodukter i Portugal, til Platts-priserne (Rotterdam) for den nordvesteuropæiske region plus et tillæg (transport, fragt, forsikring, tab osv.). Dette tyder på et større marked end det nationale (portugisiske) marked. Tredjepartskonkurrenter fremsatte ikke argumenter vedrørende Petrogals priser ab raffinaderi, men kom kun ind på Petrogals dominans og position på markedet. Konkurrent nr. 1 bemærkede, at forholdet mellem den samlede import og eksport af diesel var for lille til at begrunde et regionalt marked, men oplyste ikke, at der var mangel på diesel, eller at der forelå en situation, hvor kontrollen med lagerkapaciteten ville have bragt konkurrenterne i vanskeligheder.
(322)
Konkurrent nr. 2 bemærkede faktisk (se betragtning 109), at investeringsprojektet ville gøre Petrogal til nettoeksportør til andre markeder og styrke dets markedsposition på Den Iberiske Halvø.
(323)
Det kan derfor ikke konkluderes, at det relevante geografiske marked for diesel er nationalt, da der ikke synes at være nogen begrænsninger for importen af diesel til Portugal eller for eksporten til de omkringliggende lande. Det relevante geografiske marked er derfor mindst det regionale marked, dvs. Den Iberiske Halvø.
(324)
I beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren var Kommissionen i tvivl om, hvorvidt det relevante geografiske marked for svær naphtha skulle defineres som EØS-markedet, det regionale marked (Den Iberiske Halvø) eller det nationale marked.
(325)
Portugal mente, at det relevante geografiske marked for svær naphtha og naphthaderivater som minimum var EØS, om ikke hele verden. Konkurrenterne havde ingen indvendinger mod denne definition af det relevante geografiske marked.
(326)
Portugals bemærkninger blev ikke afvist af interesserede parter, og i betragtning af, at svær naphtha er en vare, der let kan transporteres over lange afstande med lave transportomkostninger, er det relevante geografiske marked som minimum EØS (71).
(327)
Det hedder i punkt 68a) i retningslinjerne, at Kommissionen foretager en tilbundsgående undersøgelse, hvis »støttemodtageren inden investeringen tegner sig for over 25 % af salget af det pågældende produkt på det (de) relevante marked(er) eller efter investeringen vil tegne sig for over 25 %«.
(328)
I beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren var Kommissionen ikke i stand til at bekræfte, om tærsklen i punkt 68a) i retningslinjerne var overskredet, på grund af tvivl om den korrekte definition af det relevante produkt og det relevante geografiske marked og det relevante vurderingsniveau (ab raffinaderi, detailleddet eller engrosleddet). Der var endvidere ingen data til rådighed på koncernplan (inkl. ENI's markedsandele). Der var heller ingen tilgængelige data om naphthaderivater.
(329)
Data fra Portugal viser, at Petrogals dieselmarked ab raffinaderi ville være på under 25 %, når det drejer sig om det regionale marked (Den Iberiske Halvø), sådan som det allerede fremgår af beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren og blev bekræftet af Portugal i forbindelse med den formelle undersøgelse. Disse oplysninger vedrører kun Petrogals produktionskapacitet, eftersom Portugal erklærede, at ENI ikke opererer ab raffinaderi på Den Iberiske Halvø. Også for Vesteuropa og EØS ligger Petrogals andel af dieselmarkedet ab raffinaderi på koncernniveau (inkl. ENI's markedsandele) under 25 %, sådan som det fremgår af oplysninger fra Portugal (se tabel 6 og 7 nedenfor).
Tabel 6
Petrogals og ENI's kombinerede markedsandele på det vesteuropæiske marked (mio. ton pr. år)
Det pågældende produkt
2007
2012
Petrogals og ENI's salg
Det vesteuropæiske marked
Petrogals og ENI's markedsandele
Petrogals og ENI's salg
Det vesteuropæiske marked
Petrogals og ENI's markedsandele
Diesel
[…]
243,6
[5-10] %
[…]
252
[5-10] %
Tabel 7
Petrogals og ENI's kombinerede markedsandele på EØS-markedet (mio. ton pr. år)
Pågældende produkt
2007
2012
Petrogals og ENI's salg
EØS-markedet
Petrogals og ENI's markedsandele
Petrogals og ENI's salg
EØS-markedet
Petrogals og ENI's markedsandele
Diesel
[…]
323,5
[5-10] %
[…]
334,6
[5-10] %
(330)
På grundlag af tallene i tabel 6 og 7 ovenfor konkluderes det, at Petrogal ikke tegner sig for mere end 25 % af salget af det pågældende produkt på det relevante regionale marked (Den Iberiske Halvø) samt på det vesteuropæiske marked og EØS-markedet, inkl. markedsandele ab raffinaderi for hele ENI-koncernen. Derfor er tærsklerne i punkt 68a) i retningslinjerne ikke overskredet, for så vidt angår diesel.
(331)
Da ENI's og Petrogals kombinerede markedsandel ikke overstiger 25 %, er det ikke nødvendigt at overveje, om Petrogals markedsandel kontrolleres af ENI i et omfang, der kræver, at deres kombinerede markedsandel tages i betragtning.
(332)
Ifølge oplysningerne fra Portugal forarbejder de fleste raffinaderier, som fremstiller svær naphtha, denne naphtha til internt brug. De data om markedsandele, som Portugal har fremlagt med henblik på testen i punkt 68a), vedrører, sådan som testen kræver, salg på EØS-markedet, navnlig handelsmarkedet.
(333)
For at undersøge, om investeringsprojektet er foreneligt med punkt 68a) i retningslinjerne, skal Petrogals markedsandel før og efter investeringsprojektet analyseres, og det skal undersøges, om den overstiger 25 %.
Tabel 8
Petrogals markedsandele på EØS-markedet (kiloton)
Pågældende produkter
2007
2012
Petrogals salg
EØS-markedet
Petrogals markedsandele
Petrogals salg
EØS-markedet
Petrogals markedsandele
Svær naphtha
[…]
49 172
[0-5] %
[…]
49 769
[0-5] %
Naphtha derivater:
[…]
16 045
[0-5] %
[…]
15 640
[0-5] %
-
Benzen
[…]
10 093
[0-5] %
[…]
10 093
[0-5] %
-
Orthoxylen
[…]
681
[5-10] %
[…]
606
[5-10] %
-
Paraxylen
[…]
2 169
[5-10] %
[…]
2 169
[5-10] %
-
Toluen
[…]
2 503
[5-10] %
[…]
2 173
[5-10] %
-
Opløsnings-midler
[…]
599
[5-10] %
[…]
599
[5-10] %
Tabel 9
ENI's markedsandele på EØS-markedet (kiloton)
Pågældende produkter
2007
2012
ENI's salg
EØS-markedet
ENI's markedsandele
ENI's salg
EØS-markedet
ENI's markedsandele
Svær naphtha
[…]
49 172
[0-5] %
[…]
49 769
[0-5] %
Naphtha derivater:
Foreligger ikke
16 045
Foreligger ikke
15 640
-
Benzen
[…]
10 093
[5-10] %
[…]
10 093
[0-5] %
-
Orthoxylen
[…]
681
[5-10] %
[…]
606
[10-20] %
-
Paraxylen
[…]
2 169
[0-5] %
[…]
2 169
[0-5] %
-
Toluen
[…]
2 503
[5-10] %
[…]
2 173
[5-10] %
-
Opløsnings-midler
Foreligger ikke
599
Foreligger ikke
599
Tabel 10
Petrogals og ENI's kombinerede markedsandele på EØS-markedet (kiloton)
Pågældende produkter
2007
2012
Petrogals og ENI's salg
EØS-markedet
Petrogals og ENI's markedsandele
Petrogals og ENI's salg
EØS-markedet
Petrogals og ENI's markedsandele
Svær naphtha
[…]
49 172
[0-5] %
[…]
49 769
[0-5] %
Naphtha derivater:
Foreligger ikke
16 045
Foreligger ikke
15 640
-
Benzen
[…]
10 093
[5-10] %
[…]
10 093
[5-10] %
-
Orthoxylen
[…]
681
[10-20] %
[…]
606
[10-20] %
-
Paraxylen
[…]
2 169
[5-10] %
[…]
2 169
[5-10] %
-
Toluen
[…]
2 503
[10-20] %
[…]
2 173
[10-20] %
-
Opløsnings-midler
[…]
599
[5-10] %
[…]
599
[0-5] %
(334)
På grundlag af tallene i tabel 8-10 konkluderes det, at Petrogal alene og i kombination med ENI har markedsandele på under 25 % af salget af det pågældende produkt på det relevante produktmarked for svær naphtha i EØS. Petrogals markedsandel overstiger heller ikke 25 % af salget på derivatmarkederne.
(335)
Endvidere udgør den samlede interne produktion af svær naphtha, som Petrogal anvender til internt brug, og som ikke er gengivet i ovennævnte data vedrørende markedsandelen i tabel 8, mindre end [ 5] % af hele detailmarkedet i EØS. Den supplerende produktion i raffinaderiet i Sines udgør ca. [ 5] %.
(336)
På grundlag af disse betragtninger konkluderes det, at tærsklen i punkt 68a) ikke er overskredet for naphtha.
(337)
I henhold til punkt 68b) i retningslinjerne foretager Kommissionen en tilbundsgående undersøgelse, hvis »den produktionskapacitet, der skabes i kraft af projektet, udgør over 5 % af markedet beregnet ved hjælp af data for det beregnede forbrug af det pågældende produkt, medmindre den gennemsnitlige årlige vækst i det beregnede forbrug af produktet i de sidste fem år har ligget over den gennemsnitlige BNP-vækstrate i EØS«.
(338)
Det præciseres i punkt 70 i retningslinjerne, at » … Ved anvendelse af punkt 68, a) og b), vil salget og det beregnede forbrug normalt blive defineret i EØS på det relevante niveau i henhold til Prodcom-klassifikationen, eller der vil, hvis sådanne oplysninger ikke foreligger eller er relevante, blive benyttet en anden almindeligt anerkendt markedssegmentering, hvorom der foreligger lettilgængelige statistiske oplysninger«.
(339)
I beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren var Kommissionen i tvivl om, hvorvidt den produktionskapacitet, der skabes i kraft af investeringsprojektet, overstiger 5 % af hvert marked beregnet ved hjælp af data for det beregnede forbrug, og i så fald hvorvidt den gennemsnitlige årlige vækst i det beregnede forbrug af det pågældende produkt i de sidste fem år (inden arbejdets påbegyndelse) ligger under den gennemsnitlige årlige BNP-vækstrate i EØS.
(340)
Den samlede årlig vækstrate (CAGR) for det beregnede forbrug af diesel i EØS for årene 2001-2006 er på ca. 2,12 % udtrykt i mængde eller 15,38 % udtrykt i værdi. Den tilsvarende samlede årlige vækst i BNP for EØS i årene 2001-2006 nåede op på 2,06 % realt (sidestilles med mængder) og 4,12 % nominelt (sidestilles med værdi).
(341)
Heraf følger, at markedet for diesel ikke kan anses for at præstere mindre end forventet, hvis det tages i betragtning, at den samlede årlige vækstrate både udtrykt i mængde og i værdi sammenlignes med henholdsvis den nominelle og reale BNP-vækstrate. Det er derfor ikke nødvendigt at undersøge, om den kapacitet, der skabes i kraft af projektet, udgør mere end 5 % af det pågældende marked.
(342)
Med henblik på at undersøge, om investeringsprojektet er i overensstemmelse med punkt 68b) i retningslinjerne, skal Kommissionen kontrollere, om den produktionskapacitet, der skabes i kraft af projektet, udgør mindre end 5 % af markedet beregnet ved hjælp af data for det beregnede forbrug af det pågældende produkt, medmindre den gennemsnitlige årlige vækst i det beregnede forbrug af produktet i de sidste fem år har ligget over den gennemsnitlige BNP-vækstrate i EØS.
(343)
Portugal fremlagde følgende data, som er vist i tabel 11-13 nedenfor. Tallene i kolonnen for EØS-markedet er identiske med tallene i tabellerne vedrørende markedsandele, der er vist som EØS-markedet (salg). Da detailmarkedet (salg) er mindre end det beregnede forbrug, inkl. produktion til internt brug, er dataene vedrørende stigningen i produktionskapacitet udtryk for en overvurdering af betydningen af denne stigning. Det kan således siges at udgøre et worst case-scenarie.
Tabel 11
Forholdet mellem stigningen i produktionskapaciteten i raffinaderiet i Sines og markederne for de pågældende markeder i EØS (kiloton)
Pågældende produkter
Produktionskapacitet i 2007
Produktionskapacitet i 2012
Stigning i produktionskapaciteten
EØS-markedet i 2007
Kapacitets-stigningens andel af EØS-markedet
Samlet årlig vækst i det beregnede forbrug
Svær naphtha
[…]
[…]
[…]
49 172
[0-5] %
-
Naphtha derivater:
[…]
[…]
[…]
16 045
[0-5] %
-
-
Benzen
[…]
[…]
[…]
10 093
[0-5] %
-
-
Orthoxylen
[…]
[…]
[…]
681
[0-5] %
-
-
Paraxylen
[…]
[…]
[…]
2 169
[0-5] %
-
-
Toluen
[…]
[…]
[…]
2 503
[0-5] %
-
-
Opløsnings-midler
[…]
[…]
[…]
599
[0-5] %
-
Tabel 12
Forholdet mellem stigningen i produktionskapaciteten i Matosinhos og markederne for de pågældende markeder i EØS (kiloton)
Pågældende produkter
Produktionskapacitet i 2007
Produktionskapacitet i 2012
Stigning i produktionskapaciteten
EØS-markedet i 2007
Kapacitets-stigningens andel af EØS-markedet
Samlet årlig vækst i det beregnede forbrug
Svær naphtha
[…]
[…]
[…]
49 172
[0-5] %
-
Naphtha derivater:
[…]
[…]
[…]
16 045
[0-5] %
-
-
Benzen
[…]
[…]
[…]
10 093
[0-5] %
-
-
Orthoxylen
[…]
[…]
[…]
681
[0-5] %
-
-
Paraxylen
[…]
[…]
[…]
2 169
[0-5] %
-
-
Toluen
[…]
[…]
[…]
2 503
[0-5] %
-
-
Opløsnings-midler
[…]
[…]
[…]
599
[0-5] %
-
Tabel 13
Forholdet mellem stigningen i den kombinerede produktionskapacitet (i raffinaderierne i Sines og Matosinhos) og markederne for de pågældende markeder i EØS (kiloton)
Pågældende produkter
Produktionskapacitet i 2007
Produktionskapacitet i 2012
Stigning i produktionskapaciteten
EØS-markedet i 2007
Kapacitets-stigningens andel af EØS-markedet
Samlet årlig vækst i det beregnede forbrug
Svær naphtha
[…]
[…]
[…]
49 172
[0-5] %
-
Naphtha derivater:
[…]
[…]
[…]
16 045
[0-5] %
-
-
Benzen
[…]
[…]
[…]
10 093
[0-5] %
-
-
Orthoxylen
[…]
[…]
[…]
681
[0-5] %
-
-
Paraxylen
[…]
[…]
[…]
2 169
[0-5] %
-
-
Toluen
[…]
[…]
[…]
2 503
[0-5] %
-
-
Opløsnings-midler
[…]
[…]
[…]
599
[0-5] %
-
(344)
I alle tilfælde er stigningen i produktionskapaciteten for de produkter, der er anført i tabel 11-13, under 5 % på de relevante produktmarkeder i EØS. Investeringsprojektet anses derfor ikke for at overskride den tærskel, der er fastsat i første del af punkt 68b) i retningslinjerne.
7. KONKLUSION
(345)
På grundlag af dataene i betragtning 278-344 overskrider investeringsprojektet ikke de tærskler, der er fastsat i punkt 68a) og 68b) i retningslinjerne for de pågældende produkter. Det er derfor ikke nødvendigt at foretage en tilbundsgående undersøgelse af støtten efter indledningen af proceduren i traktatens artikel 108, stk. 2.
(346)
Det kan konkluderes, at den foreslåede regionale investeringsstøtte til Petrogal opfylder alle betingelser i retningslinjerne for at kunne betragtes som forenelig med det indre marked i henhold til traktatens artikel 107, stk. 3, litra a). Det er derfor ikke nødvendigt at vurdere, om støtten kunne godkendes på grundlag af andre undtagelser i traktaten.
(347)
Portugal har undtagelsesvist indvilliget i, at denne afgørelse vedtages på engelsk som eneste autentiske sprog -
VEDTAGET DENNE AFGØRELSE:
Artikel 1
1. Den statsstøtte, som Portugal planlægger at yde til Petrogal, og som beløber sig til 160 484 007 EUR i nominel værdi (121 091 314 EUR i nedsatte priser), og som udgør en maksimal støtteintensitet på 12,43 % i nedsatte priser, er forenelig med det indre marked i henhold til traktatens artikel 107, stk. 3, litra a).
2. Gennemførelsen af den i artikel 1, stk. 1, nævnte statsstøtte kan derfor godkendes. I tilfælde af afvigelser fra de planlagte støtteberettigede udgifter og fra den anmeldte betalingsplan for statsstøtten må Portugal ikke overskride det maksimale støttebeløb i nedsatte priser på 121 091 314 EUR eller det maksimale støtteintensitet i nedsatte priser på 12,43 %.
Artikel 2
1. Portugal forelægger foreløbige rapporter for Kommissionen hvert femte år fra datoen for denne afgørelse. De foreløbige rapporter skal indeholde ajourførte oplysninger om de ydede statsstøttebeløb, om gennemførelsen af støtteaftalerne og om eventuelle andre investeringsprojektet, som er påbegyndt i raffinaderierne i Sines eller Matosinhos.
2. Derudover forelægger Portugal inden seks måneder fra ydelsen af den sidste tranche af statsstøtten, på grundlag af den anmeldte betalingsplan, en detaljeret endelig rapport med oplysninger om de betalte statsstøttebeløb, om gennemførelsen af støtteaftalerne og om eventuelle andre investeringsprojekter, som er iværksat i raffinaderierne i Sines eller Matosinhos.
Artikel 3
Denne afgørelse er rettet til Den Portugisiske Republik.
Udfærdiget i Bruxelles, den 3. august 2011.
DECISIONE DELLA COMMISSIONE
del 3 agosto 2011
riguardante l’aiuto SA. 26980 [C 34/09 (ex N 588/08)] che il Portogallo intende concedere a Petrogal
[notificata con il numero C(2011) 5546]
(Testo rilevante ai fini del SEE)
(2012/466/UE)
LA COMMISSIONE EUROPEA,
visto il trattato sul funzionamento dell’Unione europea, in particolare l’articolo 108, paragrafo 2, primo comma,
visto l’accordo sullo Spazio economico europeo, in particolare l’articolo 62, paragrafo 1, lettera a),
dopo aver invitato gli interessati a presentare le loro osservazioni conformemente a detti articoli (1) e tenuto conto di tali osservazioni,
considerando quanto segue:
1. PROCEDIMENTO
(1)
Con lettera del 19 novembre 2009 la Commissione ha comunicato al Portogallo la decisione di avvio del procedimento di cui all’articolo 108, paragrafo 2, del trattato in relazione all’aiuto regionale ad hoc a favore di Petroleos de Portugal, Petrogal SA (in appresso «Petrogal») per un progetto d’investimento riguardante le sue attività di raffinazione a Sines e Matosinhos (in appresso «il progetto d’investimento»). Con lettera del 9 dicembre 2009, il Portogallo ha fornito la versione non riservata della decisione di avvio del procedimento per la sua pubblicazione.
(2)
Con lettera del 17 dicembre 2009 il Portogallo ha chiesto una proroga di un mese del termine per la presentazione delle sue osservazioni. Il 22 dicembre 2009 la Commissione ha accolto la richiesta. Con lettera del 21 gennaio 2010, il Portogallo ha presentato le sue osservazioni.
(3)
La decisione della Commissione di avviare il procedimento è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea (2). La Commissione ha invitato gli interessati a presentare le loro osservazioni.
(4)
La Commissione ha ricevuto le osservazioni dell’Associação das Indústrias da Petroquímica, Química e Refinação (3), della Confederação da Indústria Portuguesa (4), dell’Associação para a eficiência energética (5), del concorrente n. 2 (6), un’impresa concorrente di Petrogal (7), del concorrente n. 1 (8) (9), dell’União Geral de trabalhadores (10), del Comune di Sines (11), della Confederação Geral dos Trabalhadores Portugueses (12) e dell’Associação Industrial Portuguesa (13).
(5)
Con lettere del 9 marzo, 10 marzo, 17 marzo e 19 marzo 2010, la Commissione ha trasmesso tali osservazioni al Portogallo, cui è stata data la possibilità di replicare; il Portogallo ha preso posizione con lettera dell’8 aprile 2010.
(6)
Con lettere del 15 e del 28 luglio 2010 (14), la Commissione ha richiesto ulteriori informazioni, che sono state fornite dal Portogallo rispettivamente con lettere del 16 e del 23 agosto 2010.
(7)
Con lettere del 4 e del 5 agosto 2010, la Commissione ha richiesto ai concorrenti n. 1 e n. 2 chiarimenti, che sono stati forniti con lettere del 10 e del 15 settembre 2010. Con lettera del 20 settembre 2010, i chiarimenti sono stati trasmessi al Portogallo con l’invito a formulare osservazioni.
(8)
Con lettere del 17 settembre e del 1o ottobre 2010, la Commissione ha richiesto ulteriori informazioni al Portogallo, che ha risposto il 18 e il 29 ottobre 2010.
(9)
Con lettere del 13 ottobre 2010, ai concorrenti n. 1 e n. 2 è stato chiesto di fornire alcune precisazioni riguardo alle loro risposte rispettivamente del 10 e del 15 settembre 2010.
(10)
Con lettere del 21 e del 28 ottobre 2010, la Commissione ha richiesto al Portogallo ulteriori informazioni. Il Portogallo ha risposto con lettera del 12 novembre.
(11)
Con lettera del 10 novembre 2010, il concorrente n. 1 ha fornito chiarimenti riguardo alla sua lettera del 15 settembre 2010. Il 12 novembre 2010, tali chiarimenti sono stati trasmessi al Portogallo con l’invito a formulare osservazioni. Il Portogallo ha risposto il 19 novembre 2010.
(12)
Con lettera del 30 novembre 2010, la Commissione ha richiesto al Portogallo ulteriori informazioni. Il Portogallo ha risposto con lettera del 20 dicembre 2010.
(13)
Con lettera dell’11 novembre 2010, la Commissione ha richiesto al Portogallo di presentare un’analisi del rapporto costi-benefici del progetto d’investimento. Il 1o dicembre 2010, il Portogallo ha trasmesso le informazioni richieste.
(14)
Con lettera del 6 gennaio 2011, il Portogallo ha inoltrato informazioni riguardo agli azionisti di Petrogal.
(15)
Il 12 gennaio 2011 si è svolta una riunione tra le autorità portoghesi, i rappresentanti di Petrogal e la Commissione. Con lettera del 25 gennaio 2011, il Portogallo ha presentato informazioni riguardo ad alcune questioni sollevate durante la riunione (per esempio, valutazione del mercato, effetto incentivante dell’aiuto).
(16)
Con lettere del 24 gennaio, 16 marzo e 12 aprile 2011, la Commissione ha richiesto ulteriori informazioni sul possibile scenario controfattuale del progetto d’investimento. Il Portogallo ha risposto rispettivamente con lettere del 7 febbraio, 4 aprile e 29 aprile 2011. Con e-mail del 7 giugno 2011, la Commissione ha richiesto informazioni non fornite dal Portogallo nelle lettere precedenti. Con e-mail del 9 giugno 2011 e lettere dell’11 e del 17 giugno 2011, il Portogallo ha trasmesso informazioni riguardo ad alcune di tali questioni.
(17)
Con lettera del 24 giugno 2011, la Commissione ha richiesto al Portogallo di chiarire alcune informazioni mancanti relative al mercato del carburante diesel. Con lettere del 30 giugno e del 14 luglio 2011, il Portogallo ha trasmesso le informazioni di cui trattasi. Con lettera del 20 luglio 2011, le autorità portoghesi hanno comunicato il loro consenso all’adozione della presente decisione da parte della Commissione nella lingua inglese.
2. DESCRIZIONE DETTAGLIATA DELL’AIUTO DI STATO
2.1. Il beneficiario
(18)
Il beneficiario dell’aiuto di Stato, Petróleos de Portugal - Petrogal, SA (in appresso «Petrogal»), è una consociata al 100 % di Galp Energia, SGPS, SA («Galp Energia»). I principali azionisti di Galp Energia sono ENI SpA (15) (33,34 %), Amorim Energia BV («Amorim Energia») (16) (33,34 %), Parpública Participações Públicas («Parpública») (SGPS) (17) (7 %), Fidelity International Limited (2,01 %), Caixa Geral de Depósitos SA («CGD») (18) (1 %), e altri (23,31 %). Galp Energia è la holding del gruppo Galp Energia («Galp»). Galp Energia è attiva nel mercato dei prodotti petroliferi (che comprende le attività di raffinazione e di commercializzazione, come le vendite all’ingrosso e al dettaglio) e nel mercato del gas.
(19)
La holding è stata costituita in origine il 22 aprile 1999 con la denominazione GALP - Petróleos e Gás de Portugal SGPS, SA, principalmente ai fini della commercializzazione di petrolio e gas naturale, riunendo due imprese di proprietà del governo portoghese preesistenti poste sotto il controllo di Galp Energia, ossia Petrogal, per quanto riguarda i prodotti petroliferi, e GDP - Gas de Portugal, SGPS, SA, per quanto riguarda il gas naturale (19).
(20)
Le attività di Galp Energia comprendono inoltre la commercializzazione all’ingrosso e al dettaglio di prodotti petroliferi raffinati nella penisola iberica. L’azienda è leader del mercato in Portogallo (20) e ha una presenza crescente in Spagna.
(21)
Petrogal è proprietaria delle uniche due raffinerie esistenti in Portogallo. Le raffinerie sono situate a Sines a Matosinhos. Il comparto di raffinazione comprende tutte le attività di raffinazione, fornitura e logistica. Petrogal è la maggiore impresa di commercializzazione di prodotti petroliferi in Portogallo e una delle maggiori nella penisola iberica. Gestisce infatti tutte le importazioni di petrolio greggio e una parte delle importazioni di prodotti raffinati in Portogallo; gestisce inoltre l’80 % della capacità di stoccaggio di petrolio greggio e di prodotti raffinati (21) e ha un’importante posizione nelle infrastrutture logistiche del Portogallo per i prodotti petroliferi.
(22)
Petrogal ha un’ampia gamma di prodotti che comprende benzina, carburante diesel, carburante per aerei, olio combustibile, nafta, GPL, bitume e vari prodotti aromatici. Il comparto di raffinazione è responsabile dell’approvvigionamento di prodotti petroliferi alle divisioni di commercializzazione al dettaglio, all’ingrosso e di GPL di Petrogal, ai concorrenti e a clienti esteri, della gestione delle strutture di raffinazione e degli strumenti logistici. Petrogal immagazzina e trasporta i suoi prodotti avvalendosi di strutture di stoccaggio di cui è interamente proprietaria o di imprese di logistica consociate.
(23)
La figura 1 presenta la struttura azionaria e di controllo di Petrogal:
(24)
Il 29 dicembre 2005, è stato concluso un accordo tra gli azionisti Amorim Energia, ENI e Rede Eléctrica Nacional de Portugal (REN) e il 28 marzo 2006 CGD ha aderito all’accordo (in appresso «accordo tra gli azionisti»). L’accordo tra gli azionisti è entrato in vigore il 29 marzo 2006 per un periodo di otto anni. In base all’articolo 20, paragrafo 1, lettera c), del codice portoghese dei valori mobiliari, i diritti di voto connessi alle azioni di Galp Energia detenute dalle parti dell’accordo tra gli azionisti sono reciprocamente assegnati alle altre parti. Ne consegue che Galp Energia è considerata congiuntamente controllata dagli azionisti partecipanti all’accordo tra gli azionisti.
(25)
Secondo il Portogallo, dall’accordo tra gli azionisti risulta che gli azionisti e, in particolare, ENI, non hanno potere di controllo e non possono definire da soli strategie tra le loro attività di raffinazione e quelle di Petrogal.
2.2. Il progetto d’investimento di Petrogal
(26)
Il progetto d’investimento serve a riconfigurare e ampliare gli impianti di raffinazione esistenti a Sines e Matosinhos, che sono le uniche due raffinerie esistenti in Portogallo. Ha inoltre lo scopo di migliorare l’integrazione e gli effetti sinergici tra le due raffinerie e apre la possibilità di utilizzare petroli greggi più pesanti.
(27)
L’obiettivo principale del progetto d’investimento è aumentare la produzione di carburante diesel, riducendo quella di benzina. Il progetto d’investimento conclude che l’aumento dell’utilizzo di petrolio greggio pesante consentirà di ridurre il costo delle materie prime e di ottenere una maggiore flessibilità riguardo all’origine dei petroli greggi da trasformare.
(28)
Il progetto d’investimento per la conversione della raffineria di Matosinhos riguarda nello specifico la costruzione di un nuovo impianto di distillazione sottovuoto per produrre gasolio sottovuoto (VGO) e di un impianto di riduzione della viscosità (visbreaker) per il cracking termico blando del residuo sottovuoto prodotto.
(29)
Il progetto d’investimento per la conversione della raffineria di Sines prevede la costruzione di un nuovo «idrocracker», cioè un impianto di idrocracking per il gasolio sottovuoto, per la produzione di carburante diesel e carburante per aerei. In base al progetto d’investimento, l’impianto di idrocracking utilizzerà come materie prime gasolio sottovuoto e gasolio ottenuto tramite visbreaking prodotti nelle raffinerie di Matosinhos e Sines, sfruttando quindi tutta la capacità di trattamento degli impianti di raffinazione nazionali. Saranno trattati circa [ ] barili al giorno, utilizzando circa [ ] chilotonnellate all’anno di residuo atmosferico come materia prima principale.
(30)
I prodotti ottenuti dall’idrocracking [GPL, nafta pesante (22) e carburante diesel] sono [ ] idrogenati, il che li rende di qualità superiore. Di conseguenza, il progetto d’investimento è volto a incrementare unicamente la produzione di carburante diesel e nafta pesante.
(31)
In base al progetto d’investimento, parte della nafta pesante prodotta nella raffineria di Sines sarà trasportata a Matosinhos come materia prima per l’impianto di produzione di aromatici di Petrogal (23), compiendo un ulteriore passo verso una maggiore integrazione delle due raffinerie. L’aumento della produzione di nafta pesante è una conseguenza tecnica inevitabile del progetto di conversione di Sines.
(32)
I lavori relativi al progetto d’investimento sono iniziati nel 2008 (il primo ordine è stato effettuato il 14 marzo 2008 in seguito alla decisione adottata dal consiglio di amministrazione il 5 marzo 2008) e il termine per la loro conclusione era il 31 dicembre 2010. Entro il 2011 avrebbe dovuto essere raggiunta la massima capacità di produzione.
2.3. Progetto unico d’investimento
(33)
Il Portogallo sostiene che, nonostante la distanza geografica tra le due raffinerie (circa 450 km da percorrere per via marittima), il progetto d’investimento deve essere considerato un progetto unico d’investimento ai sensi del punto 60 degli orientamenti in materia di aiuti di Stato a finalità regionale 2007-2013 (24) (in appresso «gli orientamenti»). Le autorità portoghesi confermano che Petrogal non ha ricevuto aiuti di Stato nei tre anni precedenti l’inizio del progetto d’investimento notificato.
2.4. Costi del progetto d’investimento
(34)
L’investimento a Sines rappresenta costi d’investimento di [ ] EUR in valore nominale. La raffineria di Sines dovrebbe ricevere aiuti per un importo di [ ] EUR (valore nominale), con un’intensità di aiuto del 16 %. Riguardo alla raffineria di Matosinhos, l’investimento è pari a [ ] EUR (valore nominale) e la raffineria dovrebbe usufruire di aiuti per un importo di [ ] EUR (valore nominale), cosa che corrisponde a un’intensità di aiuto del 13 %.
(35)
Le spese ammissibili del progetto d’investimento ammontano a 974 064 894 EUR in valore attuale (1 058 934 146 EUR in valore nominale) e consistono esclusivamente in impianti (nessun terreno o edificio). L’importo dell’aiuto per entrambe le raffinerie è pari a 121 091 314 EUR in valore attuale (160 484 007 EUR in valore nominale), cosa che corrisponde a un’intensità di aiuto del 12,43 %. Nella tabella 1 è riportata la suddivisione per anno delle spese ammissibili:
Tabella 1
Costi ammissibili (in EUR)
2007
2008
2009
2010
Totale
Immobilizzi materiali
[ ] (25)
[ ]
[ ]
[ ]
1 058 934 146
2.5. Finanziamento del progetto d’investimento
(36)
Petrogal intende finanziare il progetto d’investimento facendo ricorso a risorse proprie, oltre all’aiuto di Stato richiesto (160 484 007 EUR in valore nominale). Non sono previste altre fonti di finanziamenti sotto forma di aiuti di Stato. Il progetto d’investimento usufruisce inoltre di prestiti della Banca europea per gli investimenti per un importo di 500 milioni di EUR approvati nel 2009. Il contributo del beneficiario alle spese ammissibili è pari al 36 %.
2.6. Massimale degli aiuti a finalità regionale
(37)
In base alla carta portoghese degli aiuti a finalità regionale per il periodo 2007-2013 (26), le regioni dell’Alentejo e del Norte, in cui sono situate rispettivamente le raffinerie di Sines e di Matosinhos, sono ammissibili agli aiuti a finalità regionale in virtù della deroga di cui all’articolo 107, paragrafo 3, lettera a), del trattato con massimali per gli aiuti a finalità regionale agli investimenti per le grandi imprese pari rispettivamente al 40 % e al 30 % dell’equivalente sovvenzione lordo.
2.7. Contributo allo sviluppo regionale
(38)
Il progetto d’investimento dovrebbe comportare la creazione di circa 150 posti di lavoro diretti e di 450 posti di lavoro indiretti in entrambe le regioni. Inoltre, secondo le informazioni fornite dal Portogallo, durante il periodo di costruzione saranno creati circa 3 000 posti di lavoro temporanei.
2.8. Forma di aiuto
(39)
L’aiuto di Stato dovrebbe essere concesso come aiuto ad hoc concepito in applicazione delle disposizioni di un regime di aiuto scaduto (N 97/1999) basato sul decreto legge n. 409/99 del 15 ottobre 1999.
(40)
In seguito alla risoluzione del Consiglio dei ministri portoghese del 6 marzo 2008, il 10 marzo 2008 sono stati conclusi due contratti tra il governo portoghese, Petrogal e Galp Energia, ai fini della concessione dell’aiuto di Stato. I due contratti erano: «contratto per la concessione di agevolazioni fiscali» e «contratto d’investimento» (in appresso i «contratti di aiuto»).
(41)
I contratti di aiuto conclusi prevedevano la concessione di un credito d’imposta legato al completamento del progetto d’investimento. L’aiuto sarebbe stato costituito da un credito d’imposta da dedurre da futuri pagamenti dell’imposta sul reddito delle imprese. L’importo del credito d’imposta sarebbe stato calcolato dalle autorità portoghesi come percentuale dell’investimento ammissibile. Il credito d’imposta sarebbe stato utilizzato soltanto per le imposte derivanti dal progetto d’investimento. Qualora non fosse stato possibile dedurre interamente il credito d’imposta, ogni eventuale residuo avrebbe potuto comunque essere dedotto fino alla data di scadenza del contratto, ossia il 31 dicembre 2016.
2.9. Importo dell’aiuto
(42)
Il Portogallo intende concedere un aiuto a finalità regionale per un importo di 160 484 007 EUR in valore nominale da assegnare a partire dal 2011. La tabella 2 che segue, fornita dalle autorità portoghesi, riporta in dettaglio il programma di concessione dell’aiuto:
Tabella 2
Anno
Reddito imponibile stimato
Imposte
Utilizzo del credito d’imposta (27)
2008
2009
2010
2011
[ ]
[ ]
2012
[ ]
[ ]
[ ]
2013
[ ]
[ ]
[ ]
2014
[ ]
[ ]
[ ]
2015
[ ]
[ ]
[ ]
2016
[ ]
[ ]
160 484 007
(43)
Il Portogallo ha confermato che l’aiuto per il progetto d’investimento non si sarebbe cumulato con l’aiuto ricevuto per gli stessi costi ammissibili da altre fonti locali, regionali, nazionali o dell’Unione europea.
(44)
Inoltre, l’aiuto viene concesso a condizione che Petrogal mantenga gli investimenti nelle regioni assistite per un periodo minimo di cinque anni dal completamento del progetto d’investimento.
(45)
Il Portogallo ha confermato che la concessione dell’aiuto era subordinata all’autorizzazione della Commissione.
(46)
Il 22 gennaio 2007, Petrogal ha richiesto un aiuto di Stato per quanto riguarda il progetto d’investimento. Il 23 gennaio 2007, le autorità portoghesi hanno confermato per iscritto a Petrogal che, con riserva di una verifica particolareggiata, il progetto d’investimento soddisfaceva le condizioni di ammissibilità stabilite dal «regime fiscale» prima dell’inizio dei lavori relativi al progetto.
(47)
Il Portogallo si è impegnato a non superare l’importo massimo dell’aiuto e l’intensità massima dell’aiuto stabiliti nella presente decisione, anche in caso di riduzione o di aumento delle spese ammissibili.
2.10. Disposizioni generali
(48)
Il Portogallo si è impegnato a presentare quanto segue:
-
entro due mesi dalla concessione dell’aiuto, una copia del documento inviato a Petrogal per notificare l’entrata in vigore dei contratti di aiuto,
-
ogni cinque anni, a iniziare dalla data di approvazione dell’aiuto da parte della Commissione, una relazione intermedia (comprendente informazioni sugli importi dell’aiuto pagati, sull’esecuzione del contratto di aiuto e su altri eventuali progetti d’investimento avviati nello stesso stabilimento/impianto),
-
entro sei mesi dalla concessione dell’ultima parte dell’aiuto, sulla base del programma di concessione notificato, una relazione finale dettagliata.
3. MOTIVI DELL’AVVIO DEL PROCEDIMENTO DI INDAGINE FORMALE
(49)
Nella sua decisione di avvio del procedimento di indagine formale ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 2, del trattato («la decisione di avvio»), la Commissione ha espresso dubbi riguardo alla compatibilità dell’aiuto con le disposizioni degli orientamenti. A questo proposito, nella decisione di avvio la Commissione ha espresso dubbi riguardo alle questioni menzionate nei considerando da 50 a 64.
3.1. Compatibilità con le disposizioni generali degli orientamenti
(50)
Il punto 34 degli orientamenti descrive le categorie standard di un investimento iniziale inteso come «un investimento in attivi materiali e immateriali» riguardante:
-
la creazione di un nuovo stabilimento,
-
l’ampliamento di uno stabilimento esistente,
-
la diversificazione della produzione di uno stabilimento in nuovi prodotti aggiuntivi,
-
un cambiamento fondamentale del processo di produzione complessivo di uno stabilimento esistente.
Un investimento di sostituzione che non soddisfa nessuna di queste condizioni è esplicitamente escluso dalla definizione d’investimento iniziale.
(51)
A questo proposito, nella decisione di avvio la Commissione ha espresso dubbi riguardo al fatto che il progetto d’investimento, il cui scopo è modernizzare le due raffinerie e migliorarne l’integrazione, aumentando la produzione di carburante diesel (e quindi di nafta) e riducendo quella di benzina, potesse essere considerato un investimento iniziale. La Commissione ha ritenuto che il progetto d’investimento non costituisce un investimento in un nuovo stabilimento, né una diversificazione della produzione di uno stabilimento in nuovi prodotti aggiuntivi. Si poteva tuttavia ritenere che includesse alcuni aspetti di «ampliamento» e di «cambiamento fondamentale del processo di produzione».
(52)
Nella decisione di avvio la Commissione ha sottolineato che, poiché la misura di aiuto doveva essere valutata come un aiuto ad hoc, il Portogallo doveva dimostrare che il progetto d’investimento contribuisse a una strategia coerente di sviluppo regionale ai sensi del punto 10 degli orientamenti.
(53)
In particolare, nella decisione di avvio la Commissione ha espresso dubbi riguardo al fatto che il contributo previsto allo sviluppo regionale avrebbe potuto compensare gli effetti settoriali derivanti dall’aiuto (aiuto di 160 milioni di EUR, che avrebbe creato soltanto 150 posti di lavoro diretti).
(54)
In questo contesto, la Commissione ha sottolineato che vi era motivo di dubitare della necessità dell’aiuto, poiché dai conti finanziari del 2008 di Petrogal risultava evidente che il progetto d’investimento faceva parte della sua strategia industriale e, nell’analisi di uno scenario controfattuale, poteva essere realizzato senza aiuti. La Commissione ha affermato che l’aiuto non sembrava necessario per l’attuazione dell’investimento (per il quale i lavori sono iniziati nel 2008) e che Petrogal potrebbe aver considerato altre destinazioni per l’investimento. Un aiuto non necessario con tutta probabilità non contribuisce allo sviluppo regionale e potrebbe comportare inaccettabili distorsioni della concorrenza.
(55)
Nella decisione di avvio la Commissione ha sollevato dubbi riguardo al fatto che fossero stati soddisfatti i requisiti formali dell’effetto incentivante di cui al punto 38 degli orientamenti. In caso di aiuti ad hoc, l’autorità competente deve aver rilasciato una dichiarazione di intenti circa la concessione degli aiuti prima dell’avvio dei lavori relativi al progetto, fatta salva l’approvazione della misura da parte della Commissione.
(56)
A questo proposito, nella decisione di avvio la Commissione ha espresso dubbi riguardo al fatto che la conferma scritta del Portogallo - secondo cui, con riserva di una verifica particolareggiata, il progetto d’investimento era ammissibile agli aiuti di Stato - fosse conforme ai requisiti di cui al punto 38 degli orientamenti.
3.2. Valutazione dell’aiuto in base alle disposizioni relative agli aiuti a favore di grandi progetti d’investimento
(57)
Il Portogallo ha notificato il progetto d’investimento nelle due raffinerie come progetto unico d’investimento. In base al punto 60 degli orientamenti, un investimento iniziale viene considerato un progetto unico d’investimento quando è economicamente indivisibile, tenendo conto dei collegamenti tecnici, funzionali e strategici e dell’immediata prossimità.
(58)
A questo proposito, nella decisione di avvio la Commissione esprimeva dubbi riguardo alla distanza tra le due raffinerie. Inoltre, il fatto di considerare il progetto d’investimento un progetto unico d’investimento implicherebbe l’applicazione di un massimale regionale corretto sulla base della percentuale di riduzione ai sensi del punto 67 degli orientamenti.
(59)
Nella decisione di avvio la Commissione ha sollevato dubbi riguardo alla valutazione dell’aiuto in base alle disposizioni di questi due punti degli orientamenti.
(60)
Più specificamente, la Commissione non ha potuto stabilire quali siano i prodotti rilevanti interessati dal progetto d’investimento. Non è stato ancora chiarito se i prodotti siano esclusivamente il carburante diesel e la nafta, come affermato dal Portogallo, o se debbano essere presi in considerazione anche altri prodotti della raffinazione, tenendo conto della loro sostituibilità potenziale sul versante dell’offerta e del fatto che la nafta può essere considerata un prodotto intermedio ai sensi del punto 69 degli orientamenti.
(61)
La Commissione ha sollevato dubbi riguardo al mercato rilevante del prodotto e al fatto che fosse da considerare a livello delle raffinerie sia per il carburante diesel che per la nafta, come affermato dal Portogallo.
(62)
La Commissione ha formulato dubbi sul fatto che i mercati geografici rilevanti dei prodotti interessati dovessero essere definiti a livello nazionale, regionale (penisola iberica) o dello Spazio economico europeo (SEE).
(63)
Inoltre, la Commissione ha espresso dubbi sul fatto che Petrogal, e i gruppi Galp Energia e ENI ai quali appartiene, non rappresentassero più del 25 % del mercato rilevante, conformemente al punto 68, lettera a), degli orientamenti.
(64)
Infine, in base al punto 68, lettera b), degli orientamenti, la Commissione ha sollevato dubbi, per quanto riguarda tutti i prodotti interessati, sul fatto che la capacità di produzione creata dal progetto d’investimento superasse il 5 % di ogni mercato rilevante, misurata mediante i dati relativi al consumo apparente, e in tal caso, che il tasso medio di crescita annua del consumo apparente dei prodotti negli ultimi cinque anni fosse superiore al tasso medio di crescita annua del PIL all’interno dello Spazio economico europeo.
4. OSSERVAZIONI DELLE PARTI INTERESSATE
4.1. Osservazioni della Associação das Indústrias da Petroquímica, Química e Refinação (AIPQR)
(65)
AIPQR ritiene il progetto d’investimento essenziale per promuovere l’economia portoghese e un modo per rafforzare la competitività europea nel settore petrolchimico e della raffinazione. Se il progetto d’investimento non potesse essere realizzato o se mancasse il sostegno necessario per il suo completamento, potrebbero esserci serie conseguenze in termini di autonomia e di sostegno della catena petrolchimica.
(66)
Il nuovo impianto di produzione di acido tereftalico purificato (PTA) previsto da Artensa (Artenius - Produção e Comercialização de Ácido Tereftálico Purificado e Produtos Conexos, SA che è una filiale spagnola di La Seda de Barcelona S.A) a Sines aumenterà in misura sostanziale il fabbisogno di nafta di La Seda. Ne consegue che l’aumento della produzione di nafta nell’impianto di idrocracking di Petrogal è determinante per la realizzazione dell’investimento di La Seda, che secondo le stime sarebbe pari a circa 400 milioni di EUR.
(67)
Secondo AIPQR, il progetto d’investimento ridurrà la carenza di carburante diesel a livello europeo.
(68)
AIPQR ritiene il contributo di Petrogal essenziale per rendere fattibile e promuovere lo sviluppo del Centro per la competitività e la tecnologia dei settori della raffinazione, petrolchimico e industriale, nell’ambito della strategia del Portogallo per la promozione delle principali industrie per l’economia nazionale e regionale.
(69)
Secondo AIPQR, il carburante diesel ottenuto mediante idrocracking è di qualità superiore, e garantisce una combustione più efficace e una riduzione al minimo dei contaminanti nelle emissioni di scarico. La qualità dei carburanti diesel e l’efficienza energetica che dovrebbe essere conseguita con il progetto d’investimento consentiranno di realizzare il piano per l’efficienza energetica per il periodo 2008-2011 di Petrogal.
(70)
Inoltre, AIPQR ritiene che il progetto d’investimento contribuirà alla sostenibilità economica e sociale delle regioni di Matosinhos e Sines e alla sostenibilità economica e sociale nazionale nel complesso.
4.2. Osservazioni della Associação para a eficiência energética (COGEN)
(71)
Il progetto d’investimento è pertinente: maggiore flessibilità della fornitura e maggiore autonomia per il gasolio.
(72)
Secondo COGEN, il progetto d’investimento offrirà una grande opportunità in termini di innovazione tecnologica e creerà circa 150 posti di lavoro diretti e circa 500 posti di lavoro indiretti di medio livello, tutti permanenti.
(73)
Da un punto di vista energetico, COGEN ritiene che i progetti di conversione per entrambe le raffinerie consentiranno di ottenere un risparmio energetico del 14 %. Inoltre, COGEN sottolinea che il progetto d’investimento renderà fattibile un altro tipo d’investimento non rientrante in tale progetto, ossia l’installazione di due impianti di cogenerazione di 82 MW, uno in ogni raffineria, con la conseguenza di un aumento della capacità di circa il 12 % per quanto riguarda questa tecnologia in Portogallo.
4.3. Osservazioni della Confederação da Indústria Portuguesa («CIP»)
(74)
CIP ritiene che il progetto d’investimento affronta la situazione portoghese caratterizzata da quanto segue:
i)
una discrepanza tra il consumo di carburante diesel per veicoli e la capacità di trasformazione esistente del Portogallo, il cui risultato è una necessità cronica di forti importazioni di carburante diesel e la vendita all’estero della benzina eccedente;
ii)
future eccedenze di gasolio derivanti dal fatto che il gasolio non viene più utilizzato nella produzione di energia e che in generale viene disincentivato l’uso del gasolio nell’industria, come previsto dal programma nazionale portoghese relativo ai cambiamenti climatici;
iii)
le tendenze dei mercati internazionali legate a un aumento degli acquisti delle frazioni più pesanti e più acide dei petroli greggi, cosa che consentirebbe di avere una maggiore flessibilità in termini di scelta di petroli greggi;
iv)
contributo alla sicurezza degli approvvigionamenti.
(75)
CIP ritiene che il progetto d’investimento comporterà un considerevole aumento dell’efficienza energetica di entrambe le raffinerie, in linea con gli impegni assunti dal Portogallo nei confronti dell’Unione europea per quanto riguarda l’aumento dell’efficienza energetica in Europa del 10 %.
(76)
CIP ritiene che la prevista creazione di circa 150 posti di lavoro altamente qualificati e di 450 posti di lavoro indiretti permanenti contribuirà in misura significativa allo sviluppo economico del Portogallo. Darà impulso all’economia locale nelle regioni interessate in cui il PIL pro capite è inferiore alla media nazionale e favorirà la creazione di circa 5 000 posti di lavoro temporanei durante il periodo di costruzione.
4.4. Osservazioni della União Geral de Trabalhadores («UGT»)
(77)
UGT ritiene che il progetto d’investimento promuoverà lo sviluppo regionale e avrà effetti positivi sullo sviluppo economico e sociale e sulla coesione territoriale delle regioni interessate. Queste ultime sono caratterizzate da elevati livelli di disoccupazione, da una struttura delle imprese poco diversificata e da un PIL pro capite inferiore alla media nazionale. Il progetto d’investimento avrà considerevoli ripercussioni sul tessuto industriale di entrambe le regioni e del Portogallo nel complesso, in quanto si svilupperanno attività sia a monte che a valle, in particolare in settori come l’ingegneria meccanica e civile, l’elettricità o addirittura il commercio e il catering.
(78)
UGT ritiene che il progetto d’investimento creerà posti di lavoro migliori e più numerosi, in particolare in un momento di rapida crescita della disoccupazione dovuta alla crisi economica e sociale. Il progetto d’investimento dovrebbe creare direttamente 150 posti di lavoro in entrambe le raffinerie, molti dei quali altamente qualificati. Si prevede che si creeranno indirettamente altri 450 posti di lavoro e, durante il periodo di costruzione, 5 000 posti di lavoro temporanei. Il progetto d’investimento contribuirà a mantenere alcuni dei 2 050 posti di lavoro esistenti che potrebbero essere a rischio senza il progetto d’investimento.
(79)
UGT ritiene inoltre che il progetto d’investimento consentirà di ottemperare alle rigorose norme in materia di ambiente e di sicurezza, in quanto le raffinerie saranno dotate di una tecnologia più rispettosa dell’ambiente.
(80)
Secondo UGT, il progetto d’investimento è molto importante per migliorare l’insufficiente capacità di raffinazione e di produzione di carburante diesel in Portogallo. La capacità di raffinazione esistente è chiaramente troppo limitata per soddisfare la domanda nazionale, cosa che il Portogallo più dipendente dalle importazioni di carburante diesel da altri paesi, con un aumento dei rischi strategici. Una diminuzione delle importazioni di carburante diesel consentirebbe inoltre di ridurre l’attuale disavanzo commerciale, che deriva in larga misura dai conti energetici.
(81)
UGT sottolinea infine che il progetto d’investimento è importante non solo in termini nazionali, ma anche per l’Unione europea, in quanto è inteso a contribuire allo sviluppo di un’economia più verde e più sostenibile.
4.5. Osservazioni del Comune di Matosinhos
(82)
Il Comune di Matosinhos ritiene che la creazione di posti di lavoro abbia considerevoli ricadute sull’area interessata. Grazie alla creazione di posti di lavoro qualificati con retribuzioni superiori alla media regionale, la raffineria di Matosinhos contribuirà ad accrescere il potere di acquisto dell’area e della regione. Continuerà ad avere considerevoli effetti sul valore aggiunto lordo regionale, derivante dall’attività della raffineria e dall’attività di centinaia di piccole e medie imprese commerciali e industriali, in particolare se si tiene conto del fatto che la regione ha un tasso di disoccupazione circa del 13 % (superiore alla media nazionale). Il Comune di Matosinhos ritiene che il progetto d’investimento sia fondamentale per la regione in termini economici e sociali.
4.6. Osservazioni del Comune di Sines
(83)
Il Comune di Sines è convinto dell’importanza dei nuovi impianti di produzione della raffineria di Sines per lo sviluppo dell’economia locale e regionale. Si avranno effetti positivi sullo sviluppo sociale della regione, grazie alla creazione di posti di lavoro qualificati e alla creazione di piccole e medie imprese migliori e più numerose.
4.7. Osservazioni della Confederação Geral dos Trabalhadores Portugueses («CGTP»)
(84)
La CGTP ritiene che il progetto d’investimento produca effetti ambientali molto positivi e che sia importante per lo sviluppo regionale del Portogallo per i seguenti motivi:
i)
renderà possibile offrire una più ampia diversificazione di prodotti di qualità migliore per l’industria chimica organica nazionale e per le esportazioni. Il progetto d’investimento contribuirà quindi in maniera positiva alla valorizzazione del profilo di specializzazione dell’industria manifatturiera;
ii)
consentirà di creare centinaia di posti di lavoro permanenti e alcune migliaia di posti di lavoro temporanei nella fase di costruzione, principalmente in regioni che hanno alcuni dei tassi di disoccupazione più alti in Portogallo;
iii)
contribuirà alla crescita dell’economia locale a livello di edilizia, commercio e alberghi, tra le altre attività economiche.
4.8. Osservazioni della Associação Industrial Portuguesa («AIP»)
(85)
AIP afferma che il progetto d’investimento contribuirà in maniera decisiva all’aumento della ricchezza della regione del Norte e della regione dell’Alentejo.
(86)
La regione del Norte, con un tasso di disoccupazione dell’11,6 % rispetto alla media nazionale del 9,8 % (dati del terzo trimestre del 2009), è attualmente la regione portoghese con il livello di disoccupazione più elevato, e in particolare un alto livello di disoccupazione di lunga durata (metà della popolazione disoccupata cerca lavoro da almeno un anno). Nell’attuale contesto di crisi sociale, la creazione di 500 posti di lavoro diretti, di 200 posti di lavoro indiretti permanenti e di circa 2 000 posti di lavoro temporanei durante la fase di costruzione rappresenta un enorme contributo per la regione.
(87)
La regione dell’Alentejo è attualmente una delle regioni portoghesi con il tasso di disoccupazione più elevato - 10,2 % rispetto alla media nazionale del 9,8 % (dati del terzo trimestre del 2009) - e in particolare un alto livello di disoccupazione di lunga durata (metà della popolazione disoccupata cerca lavoro da almeno un anno). In questo contesto, la creazione di 100 posti di lavoro diretti e di 250 posti di lavoro indiretti permanenti oltre a circa 3 000 posti di lavoro durante la fase di costruzione rappresenterà un importante contributo per la regione.
4.9. Osservazioni del concorrente n. 1
4.9.1. Osservazioni sulla decisione di avvio
(88)
Secondo il concorrente n. 1, il progetto d’investimento può essere considerato un semplice «ampliamento di uno stabilimento esistente» ai sensi del punto 34 degli orientamenti. Il progetto d’investimento non può essere considerato un progetto unico d’investimento in quanto gli elementi del capitale fisso dell’investimento sarebbero «economicamente divisibili» ai sensi del punto 60 degli orientamenti. In effetti, le raffinerie di Sines e Matosinhos sono geograficamente distanti tra loro. Il progetto d’investimento definisce chiaramente un investimento separato per ogni raffineria. Le raffinerie possono scegliere di avere impianti per prodotti sottovuoto o di «visbreaking», ma non impianti di «idrocracking», o viceversa. Gli investimenti per le raffinerie non sono pertanto necessariamente connessi in maniera diretta. In ogni caso, le raffinerie potrebbero funzionare per proprio conto senza che sia necessaria alcuna integrazione. Inoltre, la raffineria di Matosinhos potrebbe vendere la sua produzione di gasolio sottovuoto sui mercati internazionali e l’impianto di «idrocracking» situato a Sines potrebbe essere alimentato con gasolio sottovuoto importato.
(89)
Il Portogallo ha menzionato soltanto la creazione di posti di lavoro diretti e indiretti come contributo del progetto d’investimento allo sviluppo regionale. È pertanto impossibile dimostrare che il progetto d’investimento contribuisce a una strategia coerente di sviluppo regionale e che affronta l’obiettivo della coesione economica (28). È difficile riconoscere che spendere più di un milione di EUR per la creazione di posti di lavoro diretti possa essere considerato un contributo eccezionale allo sviluppo regionale. A questo proposito, il rapporto tra l’importo dell’aiuto e i posti di lavoro diretti per il progetto d’investimento viene confrontato con precedenti decisioni della Commissione (presentate in una tabella che esamina questo rapporto in precedenti decisioni della Commissione). Inoltre, il concorrente n. 1 ritiene che il progetto d’investimento non sia collegato a un presunto fallimento del mercato.
(90)
Riguardo al requisito formale dell’effetto incentivante, Petrogal non ha mai ricevuto una dichiarazione di intenti dal Portogallo prima dell’inizio dei lavori. Il concorrente n. 1 giunge pertanto alla conclusione che l’aiuto non è conforme al punto 38 degli orientamenti.
(91)
Dal punto di vista di una valutazione economica, il concorrente n. 1 ritiene che l’aiuto non soddisfi il criterio di necessità e che non produca alcun effetto incentivante. Il progetto d’investimento è un investimento produttivo motivato sotto il profilo economico dallo squilibrio tra domanda e offerta e dall’opportunità di avere accesso a petrolio greggio più pesante e meno costoso. Si tratta di un investimento in risposta alla naturale evoluzione della domanda di carburante diesel. Tutti gli altri operatori in Europa effettuano investimenti simili nelle raffinerie senza aiuti di Stato. Pertanto, dai fatti emerge che il progetto d’investimento sarebbe stato comunque realizzato, in contrasto con il punto 22 della comunicazione della Commissione del 24 giugno 2009 (29) (in appresso la «comunicazione relativa alla valutazione dettagliata»).
(92)
Il concorrente n. 1 ritiene che i prodotti interessati siano:
-
carburante diesel (che è un prodotto finale),
-
nafta (che è un prodotto intermedio ai sensi del punto 69 degli orientamenti); pertanto devono essere considerati prodotti (ritenuti) interessati anche i prodotti petrolchimici derivati dalla nafta,
-
residui di idrocracking (nei casi in cui l’impianto di idrocracking non sia dotato di un sistema di riciclaggio).
- Carburante diesel
(93)
Secondo il concorrente n. 1, Petrogal è l’unico operatore del mercato con una capacità di raffinazione del petrolio greggio in Portogallo. Petrogal rifornisce i suoi concorrenti su tale mercato. Petrogal controlla le maggiori strutture di importazione e di stoccaggio per la benzina e il carburante diesel. Petrogal ha la più ampia rete di stazioni di servizio in Portogallo. Petrogal ha una posizione dominante o almeno un considerevole potere di mercato in un gran numero di mercati dei prodotti petroliferi in Portogallo. Il concorrente n. 1 ritiene che la valutazione del mercato rilevante dovrebbe essere condotta non solo a livello delle raffinerie, ma anche a livello del mercato all’ingrosso e al dettaglio del carburante diesel di cui dovrebbe analizzare la situazione concorrenziale.
- Nafta
(94)
Riguardo alla nafta, il concorrente n. 1 ritiene inoltre che la valutazione del mercato rilevante del prodotto non debba essere limitata alle vendite nelle raffinerie, ma debba prendere in considerazione anche le attività a valle.
(95)
In merito al mercato geografico rilevante, il rapporto delle importazioni e delle esportazioni totali di carburante diesel in relazione alle vendite totali di carburante diesel in Portogallo è troppo basso per giustificare la scelta del mercato regionale come mercato rilevante. Il concorrente n. 1 ritiene che il mercato portoghese sia il mercato geografico rilevante.
(96)
Il concorrente n. 1 ritiene che debbano essere prese in considerazione le attività di ENI nei mercati dei prodotti interessati in quanto, quando un’impresa può esercitare un’influenza decisiva sulla politica di vendita di un’altra impresa, è necessario esaminare la quota di mercato combinata di entrambe nei mercati rilevanti.
(97)
Il concorrente n. 1 giunge alla conclusione che per il carburante diesel viene superata in misura considerevole la soglia di mercato del 25 % di cui al punto 68 degli orientamenti. L’aiuto concesso dal progetto d’investimento è pertanto inteso a sovvenzionare l’operatore dominante del mercato, consentendo al medesimo di mantenere e di aumentare il suo potere di mercato. Le condizioni di concorrenza saranno seriamente alterate e l’aiuto causerà notevoli distorsioni nei mercati rilevanti.
(98)
In conclusione, il concorrente n. 1 ritiene che l’aiuto costituisca un aiuto al funzionamento che rafforza la posizione di mercato di un operatore dominante nei mercati rilevanti. L’aiuto non contribuisce a produrre alcun effetto incentivante. In ogni caso, gli effetti negativi dell’aiuto superano gli eventuali effetti positivi che ne potrebbero derivare.
4.9.2. Osservazioni trasmesse con lettere del 15 settembre e del 10 novembre 2010 (in risposta alle domande della Commissione del 5 agosto e del 13 ottobre 2010)
(99)
Progetti d’investimento simili sono stati condotti in quattro raffinerie (La Rabida, Castellón, Cartagena e Bilbao), con lo stesso obiettivo, per aumentare la redditività del capitale proprio attraverso l’installazione di nuovi impianti di conversione che consentano di ottenere il massimo rendimento dei distillati medi, di ridurre la produzione di gasolio e di trasformare il petrolio greggio più pesante. Il concorrente n. 1 fa anche riferimento a progetti d’investimento simili in Italia (raffinerie di Sannazzaro e Taranto, di ENI), in Germania (Bayernoil), in Lituania (Mazeikiu Nafta) e in Bielorussia (Slavneft).
(100)
Per quanto riguarda un possibile tasso di rendimento di riferimento di tali investimenti nel settore, il concorrente n. 1 afferma di non essere a conoscenza di un parametro di riferimento: di norma la redditività di un progetto d’investimento dipende dal costo del capitale di ciascuna impresa e da altri aspetti. Il concorrente n. 1 ritiene che, per il periodo durante il quale il progetto d’investimento è stato deciso, il tasso di rendimento approssimativo nel settore della raffinazione dovrebbe essere pari almeno al 10 %.
(101)
Il concorrente n. 1 fa riferimento in termini generali all’esistenza di ostacoli alle importazioni in relazione al mercato geografico rilevante. Ritiene che il principale problema in Portogallo sia la posizione dominante di Petrogal sul mercato, tenuto conto che controlla il 100 % della capacità di raffinazione in Portogallo e quindi i più importanti terminali di importazione e di esportazione. Sostiene inoltre che Petrogal ha una posizione dominante in termini di capacità di stoccaggio dei prodotti, che secondo alcune fonti indipendenti (30) è pari al 90 % del mercato. Petrogal può quindi avere una quota delle vendite al dettaglio di circa il 45 % e una quota delle vendite all’ingrosso dell’80 % del mercato portoghese.
(102)
Per quanto riguarda la domanda della Commissione relativa all’esistenza di un rifiuto a concedere l’accesso alla capacità di stoccaggio di Petrogal, il concorrente n. 1 non è riuscito a descrivere tale situazione.
(103)
Il concorrente n. 1 ritiene che in Portogallo esistano limitazioni alla capacità di stoccaggio e che i costi di stoccaggio siano più elevati in Portogallo che in altri paesi, quali Spagna e Italia, per operazioni o impianti simili (più elevati del 25 % circa).
(104)
Il concorrente n. 1 ritiene che non esistano considerevoli differenze tra i prezzi del carburante diesel importato e il prezzo del carburante diesel acquistato da Petrogal, i quanto i prezzi sono indicizzati ai prezzi internazionali con l’aggiunta dei costi logistici.
4.10. Osservazioni del concorrente n. 2
4.10.1. Osservazioni sulla decisione di avvio
(105)
Il concorrente n. 2 ritiene che il progetto d’investimento aumenterà la capacità di produzione di carburante diesel di Petrogal di circa 2,5 milioni di tonnellate, trasformando il Portogallo da un piccolo paese importatore a un grande paese esportatore di carburante diesel.
(106)
Il concorrente n. 2 esprime dubbi riguardo alla necessità dell’aiuto, in quanto Petrogal appartiene a una grande impresa, detenuta e controllata da ENI. Petrogal è un’impresa redditizia, che ha effettuato considerevoli investimenti a monte della raffinazione in Brasile e Angola e a valle per ampliare la sua rete di distribuzione in Spagna. Gode di una posizione privilegiata in Portogallo, essendo proprietaria delle uniche due raffinerie esistenti nel paese.
(107)
Petrogal è integrata verticalmente, è la principale impresa di commercializzazione di prodotti petroliferi in Portogallo e il terzo maggiore concorrente nella penisola iberica.
(108)
Il concorrente n. 2 ritiene che l’aiuto di Stato non soddisfi i requisiti formali dell’effetto incentivante dell’aiuto di cui al punto 38 degli orientamenti. Il progetto d’investimento è un’operazione redditizia di per sé, che soddisfa gli obiettivi strategici a medio e lungo termine di Petrogal, che saranno quindi portati avanti in ogni caso.
(109)
Secondo il concorrente n. 2, il progetto d’investimento contribuirà a soddisfare la crescente domanda interna di carburante diesel, consentirà a Petrogal di diventare un esportatore netto verso altri mercati (per esempio Francia e Spagna) e aumenterà il margine di raffinazione di Petrogal.
(110)
Il concorrente n. 2 ritiene che la necessità dell’aiuto debba essere valutata sulla base delle disposizioni della sezione 2.3 della comunicazione relativa alla valutazione dettagliata.
(111)
Il concorrente n. 2 fa riferimento alla relazione di PFC Energy menzionata nella nota a piè di pagina 29, in cui si afferma che il progetto d’investimento di Petrogal era già una realtà nel 2006. Il progetto d’investimento poteva essere realizzato soltanto nelle regioni di Matosinhos e Sines (il motivo non è che si tratta di zone assistite, ma che le raffinerie sono situate in tali regioni).
(112)
Infine, il concorrente n. 2 ritiene che non potrebbe esistere, per definizione, un altro luogo per investire nella riconfigurazione delle raffinerie esistenti.
(113)
Il concorrente n. 2 ha presentato osservazioni soltanto riguardo al carburante diesel.
- Livello delle raffinerie
(114)
Il concorrente n. 2 spiega che, sebbene non esistano ostacoli giuridici alle importazioni, queste ultime sono in larga misura condizionate (se non limitate) da una serie di fattori fisici (mancanza di strutture di stoccaggio dei prodotti importati, loro ubicazione e proprietà, limitazioni alla rete logistica secondaria) e da fattori strutturali del mercato (possibilità di fissare prezzi franco raffinerie).
- Livello delle vendite all’ingrosso
(115)
Gli altri operatori del mercato portoghese importano il 90 % del carburante diesel importato totale, riguardo al quale devono affrontare considerevoli difficoltà, come menzionato nella relazione dell’autorità portoghese garante della concorrenza intitolata «Relatório final sobre os sectores dos combustíveis líquidos e do gás engarrafado em Portugal» (31) (in appresso la «relazione dell’autorità»). Il concorrente n. 2 ritiene che tutti questi fattori rendano il mercato portoghese più chiuso rispetto a mercati comparabili in altri paesi.
(116)
Il concorrente n. 2 ritiene che la valutazione del mercato rilevante non debba essere limitata al livello delle raffinerie, ma debba anche riguardare i canali di distribuzione e di vendita (al dettaglio e all’ingrosso). Il progetto d’investimento aumenterà la produzione di 2,5 milioni di tonnellate all’anno, trasformando il Portogallo in un paese con un’eccedenza annua di 1,6 milioni di tonnellate di carburante diesel, oltre a 0,5 milioni di tonnellate annue di biocarburante diesel provenienti dalla raffineria di Sines.
- Vendite all’ingrosso e al dettaglio
(117)
Secondo la relazione dell’autorità, questo livello di vendite è considerato un livello secondario nella struttura di distribuzione del carburante diesel. Il prezzo del carburante diesel dipenderà dal prezzo di acquisto nella raffineria o dalle importazioni, cui si aggiungono i costi di trasporto e di stoccaggio, e dal margine di profitto.
(118)
Il concorrente n. 2 ritiene che Petrogal competa anche a livello della distribuzione, con un chiaro vantaggio concorrenziale: qualsiasi aiuto concesso per ridurre il costo sostenuto da Petrogal nella produzione di carburante diesel rafforzerebbe la sua posizione dominante attuale nel mercato portoghese (51 % nel mercato all’ingrosso e 37 % nel mercato al dettaglio).
(119)
Il concorrente n. 2 ritiene che il mercato geografico rilevante debba essere al massimo il mercato iberico. Il mercato geografico rilevante potrebbe essere a livello di SEE soltanto se le importazioni di carburante diesel potessero effettivamente competere con il carburante diesel raffinato in Portogallo (ossia presupponendo che non esistano ostacoli giuridici o economici all’ingresso).
(120)
L’aiuto all’investimento avrà ripercussioni sui concorrenti di Petrogal sul mercato iberico, in quanto le raffinerie situate in Spagna hanno effettuato investimenti simili (con obiettivi strategici molto simili) senza aiuti.
(121)
Se le vendite all’ingrosso e al dettaglio venissero considerate come facenti parte del mercato rilevante dei prodotti, la quota di mercato di Petrogal nei mercati nazionali e locali sarebbe molto superiore alla soglia del 25 % di cui al punto 68 degli orientamenti e l’aiuto non dovrebbe essere concesso.
(122)
Il concorrente n. 2 ritiene che, sul versante dell’offerta, i mercati all’ingrosso della benzina e del carburante diesel siano altamente concentrati (i quattro principali operatori del mercato hanno un quota di mercato superiore al 95 %), come indicato dall’autorità portoghese garante della concorrenza nella sua relazione.
(123)
Petrogal ha una quota stimata del mercato all’ingrosso del carburante diesel in Portogallo in termini di volume compresa tra il 35 % e il 45 %. Il concorrente n. 2 ritiene che il progetto d’investimento comporterà una capacità di produzione supplementare di 2,5 milioni di tonnellate e, considerando questo progetto in connessione con altri intrapresi da Petrogal, Petrogal sarà in grado non solo di soddisfare la domanda interna nel mercato portoghese del carburante diesel, ma anche di esportare quasi 2 milioni di tonnellate di carburante diesel nei paesi vicini (Spagna e Francia).
4.10.2. Osservazioni trasmesse con lettera del 10 settembre 2010, in risposta alla richiesta di informazioni della Commissione del 4 agosto 2010
(124)
Il concorrente n. 2 afferma che non esiste alcun parametro di riferimento del tasso di rendimento stabilito a livello settoriale, in quanto le imprese hanno il proprio obiettivo per quanto riguarda il tasso e tale obiettivo potrebbe essere diverso a seconda delle caratteristiche di ogni progetto d’investimento. Il concorrente n. 2 fornisce un elenco di cinque raffinerie che hanno intrapreso progetti d’investimento simili, per un importo totale di più di 6 miliardi di euro, senza aiuti di Stato.
(125)
Il concorrente n. 2 sottolinea che le capacità di stoccaggio e gli impianti portuali sono limitati. Pertanto, le spedizioni verso il Portogallo vengono effettuate in quantità minori, con un conseguente aumento dei costi di distribuzione che influisce sui margini di profitto finali sulle vendite all’ingrosso e al dettaglio.
(126)
Per quanto riguarda gli impianti di stoccaggio, il concorrente n. 2 precisa che di norma gli impianti sono utilizzati dal proprietario (come Petrogal), per i propri scopi. Nei casi in cui gli impianti di stoccaggio appartengano a terzi, le possibilità di stoccaggio sono limitate a causa dei contratti a lungo termine esistenti conclusi con altri operatori.
(127)
Il concorrente n. 2 ritiene che Petrogal abbia un vantaggio legato al suo prezzo di vendita del carburante diesel rispetto ai concorrenti, che secondo le stime sarebbe compreso tra 3 e 5 dollari alla tonnellata, tenuto conto della sua posizione dominante per quanto riguarda gli impianti di stoccaggio.
5. OSSERVAZIONI DEL PORTOGALLO
5.1. Osservazioni sulla decisione di avvio
(128)
Il Portogallo rettifica che la riunione tra le autorità portoghesi e i servizi della Commissione si è svolta l’11 marzo 2009. Specifica che il progetto d’investimento non è un progetto di sostituzione o di potenziamento, ma che è un progetto di conversione che implica un cambiamento effettivo del processo di raffinazione allo scopo di soddisfare in maniera più adeguata la crescente domanda di carburante diesel. Il Portogallo aggiunge che la BEI fornirà finanziamenti e che l’aiuto, sotto forma di un credito d’imposta, sarà concesso dal 2011. Considera inoltre che valutare il progetto d’investimento come un aiuto ad hoc non dovrebbe comportare un inasprimento delle regole di valutazione. In effetti, il contratto del progetto d’investimento e il contratto di aiuto conclusi tra il Portogallo e il beneficiario sono subordinati alla decisione positiva della Commissione. Poiché i contratti in questione sono già stati trasmessi alla Commissione durante la fase di notifica, il Portogallo suggerisce di inoltrare una lettera amministrativa, allegandovi tali contratti cui si fa riferimento a pagina 8 della decisione di avvio e indicando la data di entrata in vigore dei contratti.
5.1.1. Osservazioni relative al progetto d’investimento
(129)
Il Portogallo ritiene che il progetto d’investimento costituisca un investimento iniziale rientrante nelle seguenti categorie: ampliamento di uno stabilimento esistente o cambiamento fondamentale del processo di produzione.
(130)
Secondo il Portogallo, il nuovo impianto di distillazione sottovuoto e il nuovo impianto di idrocracking consentiranno di produrre maggiori quantità di carburante diesel e pertanto di adeguare la produzione di carburante diesel alle esigenze del mercato. Tale adeguamento non è possibile con la configurazione attuale del sistema di raffinazione, che offre una scarsa flessibilità per quanto riguarda il passaggio della produzione dalla benzina al carburante diesel.
(131)
Il nuovo impianto di distillazione sottovuoto e l’impianto di visbreaking di Matosinhos, il nuovo impianto di idrocracking di Sines e gli impianti di raffinazione originali preesistenti funzioneranno contemporaneamente. Il Portogallo ritiene pertanto che il progetto d’investimento sia un ampliamento del sistema di produzione con un cambiamento fondamentale del processo di produzione.
(132)
Le autorità portoghesi spiegano che la nuova configurazione di processo rafforzerà i legami complementari operativi e funzionali tra le due raffinerie: il gasolio sottovuoto [ ] sarà trasportato da Matosinhos a Sines e la nafta pesante [ ] sarà trasportata da Sines a Matosinhos. Il progetto d’investimento si svolge nell’ambito di un sistema di raffinazione integrato: le raffinerie di Sines e Matosinhos sono inseparabili, in particolare per ottimizzare la produzione di carburante diesel. Soltanto il criterio geografico («immediata prossimità geografica») non è rispettato. Dividere il progetto d’investimento in due parti sarebbe tuttavia artificioso in quanto il progetto è indivisibile da un punto di vista tecnico, funzionale e strategico (32).
5.1.2. Osservazioni relative alla caratterizzazione del mercato e dei prodotti rilevanti
(133)
Il Portogallo ritiene che i prodotti rilevanti siano il carburante diesel e la nafta pesante; il carburante diesel è il motivo economico dell’investimento e la nafta è il sottoprodotto tecnicamente inevitabile della produzione a Sines.
(134)
La nafta pesante prodotta dalle raffinerie riconfigurate, sarà utilizzata a livello nazionale, nell’impianto di produzione di aromatici di Petrogal a Matosinhos, e sostituirà le importazioni (di cui il 92 % proviene da paesi esterni all’Unione europea). Il progetto d’investimento aumenterà soltanto la produzione di nafta pesante a Sines (di [200-250] chilotonnellate all’anno) (33). La nafta pesante prodotta in maggiori quantità a Sines sostituirà le quantità attualmente importate a Matosinhos e non sarà venduta a terzi.
(135)
Il Portogallo ha chiarito che nessun investimento nella raffineria di Matosinhos riguarda gli impianti specifici di trasformazione della nafta pesante in un prodotto di reforming intermedio, utilizzato per la produzione di aromatici (ossia di derivati della nafta), e di successiva trasformazione del prodotto di reforming nell’impianto di produzione di aromatici di Petrogal situato a Matosinhos in derivati della nafta (che vengono venduti sul mercato ai prezzi di mercato all’industria petrolchimica di seconda generazione). Il prezzo del prodotto di reforming caricato nell’impianto di produzione di aromatici resterà invariato in quanto è indicizzato al [10-20] % dell’import parity della nafta e all’[80-90] % dell’export parity della benzina.
(136)
Il Portogallo ritiene che il suo mercato nazionale rilevante sia aperto e competitivo senza ostacoli agli scambi. I prezzi del carburante diesel sono basati sul prezzo del petrolio greggio e sui costi di raffinazione. Le raffinerie devono competere con le importazioni. Il Portogallo ritiene che il mercato geografico rilevante sia l’Europa nordoccidentale.
(137)
Secondo le precedenti decisioni della Commissione, la nafta è un prodotto commercializzato a livello internazionale e il mercato rilevante del prodotto è almeno l’Europa occidentale.
(138)
A livello di gruppo [non includendo i dati di ENI poiché questa impresa non ha attività di raffinazione o di vendita al dettaglio nel mercato iberico e dall’indice di Herfindahl-Hirschman (HHI) risulta un basso livello di concentrazione in Europa], la quota di mercato è inferiore al 25 % a livello regionale.
5.1.3. Osservazioni relative al progetto nell’ambito di una strategia europea, nazionale e regionale
(139)
Il Portogallo sottolinea che il progetto d’investimento è in linea con gli obiettivi strategici stabiliti a livello nazionale o europeo. La massimizzazione della produzione di carburante diesel - stimata a [1-3] milioni di tonnellate all’anno dal 2011 - consentirà di utilizzare in maniera più adeguata la capacità di trasformazione del sistema di raffinazione nazionale. Consentirà di conciliare meglio l’offerta e la domanda, di ovviare alla seria carenza di carburante diesel e di ridurre l’eccedenza di benzina prodotta.
(140)
Secondo il Portogallo, il progetto d’investimento ridurrà la dipendenza dalle importazioni di carburante diesel dalla Russia, che è un obiettivo adottato dalla Commissione [nel suo «Secondo riesame strategico 2008 della politica energetica - Piano d’azione dell’UE per la sicurezza e la solidarietà nel settore energetico» (34)] e dagli Stati membri.
(141)
La domanda di carburante diesel è aumentata e aumenterà tra il 2000 e il 2025. Tuttavia, le raffinerie nella loro configurazione esistente possono adattarsi solo marginalmente all’evoluzione della domanda senza grandi investimenti in riconfigurazioni. L’investimento di Petrogal è inteso a far fronte all’aumento della domanda e a ridurre la dipendenza dalle importazioni e i rischi per l’approvvigionamento associati.
(142)
Il progetto d’investimento promuoverà la riduzione delle emissioni nell’atmosfera e sarò ottimizzata l’efficienza energetica degli impianti. Le misure di razionalizzazione energetica previste consentono di ridurre l’attuale consumo di energia nelle raffinerie del [ ] %.
(143)
Quando inizierà la produzione nelle raffinerie riconfigurate, saranno trasformate le stesse quantità di prodotti, ma con considerevole aumento della capacità di conversione e una riduzione dei consumi di energia e delle emissioni.
(144)
Secondo il Portogallo, gli effetti sull’inquinamento dell’aria hanno una considerevole importanza, in quanto il progetto d’investimento ridurrà le emissioni da fonti fisse delle raffinerie, contribuendo quindi al conseguimento degli obiettivi di qualità dell’aria nazionali e regionali.
(145)
A livello regionale, viene riconosciuta l’importanza del progetto d’investimento in quanto include anche l’introduzione del gas naturale nel portafoglio di carburanti delle raffinerie e la sostituzione dell’impianto di produzione di vapore attuale con un impianto di cogenerazione.
(146)
A livello nazionale, i benefici ambientali possono essere valutati in termini di contributo al conseguimento degli obiettivi stabiliti nel programma nazionale per la riduzione delle emissioni inquinanti di biossido di zolfo e di ossidi di azoto (35).
(147)
Il progetto d’investimento migliorerà la qualità del carburante diesel, riducendo di conseguenza le emissioni inquinanti dei veicoli. Il progetto d’investimento avrà anche effetti positivi sui fattori biologici (flora e fauna) e sull’ambiente naturale.
5.1.4. Osservazioni relative al contributo allo sviluppo regionale
(148)
Il Portogallo sottolinea l’importante contributo del progetto d’investimento allo sviluppo regionale, tenuto conto della sua collocazione in due regioni svantaggiate, entrambe caratterizzate da un elevato livello di disoccupazione. Entrambe le regioni sono zone ammissibili ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera a), del trattato, con massimali standard degli aiuti a finalità regionale per le grandi imprese del 40 % (per Sines, nella regione di Alentejo) e del 30 % (per Matosinhos, nella regione del Norte), in base alla carta portoghese degli aiuti a finalità regionale. Entrambe le regioni sono regioni dell’obiettivo «convergenza» (secondo quanto definito nella politica regionale dell’Unione europea), con un PIL pro capite inferiore al 75 % della media europea.
(149)
Il Portogallo ritiene che le raffinerie di Sines e Matosinhos costituiscano pilastri fondamentali delle economie regionali. Il Portogallo si aspetta che il progetto d’investimento abbia effetti estremamente positivi sull’occupazione e, più in generale, sul tessuto economico delle regioni del Norte e dell’Alentejo.
i) Sines
(150)
La raffineria di Sines è situata nella regione dell’Alentejo, il cui PIL è del 6 % inferiore alla media nazionale. La regione è caratterizzata da una ridotta densità di imprese e da una carenza di servizi avanzati per il sostegno allo sviluppo e all’innovazione. Nel terzo trimestre del 2009, il tasso di disoccupazione era pari al 10,2 %, ossia superiore dello 0,4 % alla media nazionale, e da allora è aumentato all’11,6 % nel terzo trimestre del 2010 (0,7 % al di sopra della media nazionale).
ii) Matosinhos
(151)
La raffineria di Matosinhos è situata nella zona di Oporto nella regione del Norte. La regione del Norte è attualmente la regione NUTS II (nomenclatura delle unità territoriali per la statistica) più povera del Portogallo, con un PIL pro capite che nel 2008 era inferiore del 20 % circa alla media nazionale. La regione ha un tasso di crescita economica inferiore alla media dell’Unione europea e del Portogallo e registra bassi livelli di risorse umane qualificate. Il tasso di disoccupazione è aumentato dall’11,6 % nel terzo trimestre del 2009 al 13,2 % nello stesso trimestre del 2010, che sono dati di gran lunga superiori alla media nazionale (rispettivamente 9,8 % nel 2009 e 10,9 % nel 2010).
5.1.5. Posti di lavoro e formazione
(152)
Secondo il Portogallo, nella fase operativa il progetto d’investimento consentirà di creare circa 150 nuovi posti di lavoro direttamente correlati al funzionamento degli impianti di trasformazione nelle due raffinerie.
(153)
Il rapporto tra la spesa per l’investimento e il numero di posti di lavoro diretti creati dimostra che il settore della raffinazione è ad alta intensità di capitale. Inoltre, il settore richiede una formazione specifica e qualificata.
(154)
Il progetto d’investimento ha un notevole potenziale di creazione di posti di lavoro indiretti, poiché i nuovi impianti aumenteranno la complessità tecnologica delle raffinerie e richiederanno un maggior numero di interventi di manutenzione. In seguito alla politica di subappalto delle raffinerie, aumenterà la domanda di fornitura di servizi da parte di lavoratori specializzati. Il Portogallo ritiene che la «riconfigurazione degli impianti di raffinazione avrà considerevoli effetti sul tessuto industriale nazionale, in particolare nei settori dell’ingegneria meccanica, dell’elettricità e dell’edilizia. Si stima che durante il periodo di maggiore attività, nella costruzione di entrambe le raffinerie saranno coinvolti 3 000 lavoratori» e «dovrebbero essere creati circa 450 posti di lavoro indiretti permanenti». Tali posti di lavoro richiedono personale qualificato, cui di norma viene corrisposta una retribuzione superiore alla media del mercato, con un considerevole impatto economico e sociale previsto sulla comunità circostante, in particolare nell’area di Sines.
(155)
Riguardo al fatto che il rapporto di tre posti di lavoro indiretti per ogni posto di lavoro diretto presentato per il progetto d’investimento, e la metodologia applicata, siano o meno giustificati, il Portogallo ha risposto che tale rapporto deve essere confrontato con quelli di altri progetti d’investimento nello stesso settore. Facendo riferimento ad altre due misure di aiuto di Stato approvate dalla Commissione (decisioni della Commissione n. 898/06 e n. 899/06, rispettivamente per i progetti petrolchimici di Repsol Polimeros e Artensa) (36), il Portogallo ritiene che il rapporto tra posti di lavoro diretti e indiretti proposto per il progetto d’investimento sia più conservativo e realistico del rapporto relativo a Repsol Polimeros (15 posti di lavoro indiretti per ogni posto di lavoro diretto), anche se nessuno dei due progetti parte da zero. Il Portogallo ha anche osservato che gli importi per il progetto d’investimento sono simili a quelli del progetto di Artensa, che è un progetto che riguarda un sito vergine. Il Portogallo tiene conto anche del parametro di riferimento stabilito da HSB Solomon Associates LLC riguardo all’industria petrolifera, ossia l’indice di efficienza del personale. Questo indicatore specifica il numero di ore lavorate per capacità di distillazione equivalente, ossia, in termini generali, il numero di posti di lavoro creati per barile di petrolio greggio trasformato. Nell’ultima relazione disponibile (dati del 2008), il beneficiario ha presentato un indice globale di [50-70], rispetto a un valore di 113,7 per la media dello studio e 206,8 per la media dell’Europa centrale e meridionale. Ciò rispecchia il numero di lavoratori coinvolti internamente nella raffineria, [ ], e l’esistenza di un gruppo di attività di supporto basate su servizi esterni forniti in maniera continuativa. Il Portogallo ritiene che il ricorso a servizi esterni garantisca la creazione di posti di lavoro indiretti e giustifichi l’aspettativa di un rapporto tra posti di lavoro indiretti e posti di lavoro diretti più elevato rispetto al caso di Artensa. Pertanto, effettuando un confronto con le decisioni della Commissione descritte nel presente considerando, il Portogallo giunge alla conclusione che questa strategia viene portata all’estremo nel progetto di Repsol Polimeros (minimo utilizzo di risorse interne e massimo utilizzo di risorse esterne). Il caso di Artensa dimostra il contrario, ossia un equilibrio nell’utilizzo di risorse interne ed esterne. Il Portogallo ritiene che il rapporto di 3:1 proposto sia in linea con il rapporto dell’industria della raffinazione e che rispecchi correttamente il grado di esternalizzazione delle attività di Petrogal (come nel settore della manutenzione).
(156)
Nelle osservazioni trasmesse successivamente, il Portogallo rafforza tale affermazione citando un documento più recente (37) pubblicato dalla Commissione dal quale, a parere del Portogallo, emergerebbe un rapporto compreso tra 4:1 e 6:1: «pertanto, sebbene il settore impieghi direttamente soltanto 100 000 persone nell’Unione europea, si può ritenere che un numero di posti di lavoro compreso tra 400 000 e 600 000 dipenda direttamente dall’industria di raffinazione dell’Unione europea». Nella nota a piè di pagina 41 dello stesso documento si fa riferimento ad «altri 600 000 posti di lavoro nella logistica e nella commercializzazione», che consentirebbe addirittura di avere un rapporto di 12:1.
(157)
Durante la fase di indagine formale, in un altro documento (un’analisi del rapporto costi-benefici) fornito alla Commissione, il Portogallo quantifica il numero di posti di lavoro conservati dal progetto d’investimento, in quanto era chiaro che in uno scenario controfattuale senza investimenti il Portogallo avrebbe introdotto alcune misure di ristrutturazione, fra cui una riduzione della forza lavoro. Se il progetto d’investimento non fosse realizzato, si registrerebbe una «perdita totale di 1 240 posti di lavoro - 150 diretti + 450 indiretti (risultato diretto del progetto) oltre alla perdita prevista di 160 posti di lavoro diretti + 480 posti di lavoro indiretti dovuta alle misure di riduzione dei costi che sarebbero attuate per far fronte alla diminuzione dei margini di raffinazione delle raffinerie nella loro attuale configurazione».
(158)
Il Portogallo sottolinea che il progetto d’investimento impiegherà principalmente lavoratori qualificati, cui verrà corrisposta [ ] la retribuzione media nel mercato locale rilevante. L’impatto socioeconomico risultante sulle comunità circostanti contribuirà allo sviluppo di altre imprese e attività. Il progetto d’investimento sarà pertanto utile per l’istituzione e il rinnovamento delle infrastrutture e degli impianti nelle regioni di Oporto e Sines, garantendo le condizioni necessarie per il passaggio di tali regioni a una nuova fase in termini di qualità della vita e di competitività.
(159)
Nella sua risposta, il Portogallo sottolinea inoltre che «durante la fase di costruzione, il progetto avrà considerevoli ripercussioni sul tessuto industriale nazionale, promuovendo la creazione e lo sviluppo di imprese locali. Quando sarà pienamente operativo, il progetto incoraggerà lo sviluppo di nuove imprese legate alla manutenzione e continuerà quindi a consolidare la dinamica regionale». Pertanto, «con questa iniziativa, Petrogal contribuirà a equilibrare la competitività delle regioni meno sviluppate rispetto alla media nazionale. Infine, il progetto avrà un effetto positivo sulle imprese nella regione dell’Alentejo e sulla sua esposizione ai mercati esteri».
(160)
Inoltre, aumentando il flusso di prodotti grezzi e di prodotti lavorati tra le due raffinerie, il progetto d’investimento dovrebbe avere un effetto molto positivo sulle infrastrutture portuali di Sines e Leixões (38), aumentandone in misura considerevole le attività e l’utilizzo e pertanto anche i risultati d’esercizio.
(161)
Infine, il Portogallo ritiene che Petrogal preveda che il progetto d’investimento abbia un periodo di attuazione non inferiore a 30 anni, a dimostrazione dell’impegno a lungo termine verso gli obiettivi regionali, nazionali e europei.
(162)
Il progetto d’investimento contribuirà inoltre a rafforzare il potenziale del capitale umano regionale. Per formare il personale coinvolto nel progetto d’investimento, sia esso personale di nuova assunzione o già occupato, saranno create strutture di formazione e di qualificazione professionale, in collaborazione con l’istituto tecnico Alentejo Litoral (39) nel centro aziendale della zona industriale e logistica di Sines (40) (ZILS).
(163)
In termini di legami con i progetti di ricerca e sviluppo e di collaborazione con le università, il Portogallo afferma che le due raffinerie rappresentano centri di sviluppo regionale in termini di ricerca e formazione. Secondo il Portogallo, il progetto d’investimento dovrebbe avere effetti positivi e la capacità di favorire la conclusione di nuovi accordi tra il Portogallo e i centri di istruzione in campo scientifico e tecnico.
(164)
Il Portogallo si esprime in merito al rapporto tra l’investimento e il numero di posti di lavoro creati, che dimostrerebbe la totale ragionevolezza della proporzione, in modo specifico se si considera che il settore della raffinazione è a intensità di capitale molto elevata e richiede lavoratori altamente qualificati e alti livelli d’investimento nella formazione di una forza lavoro qualificata. Rapporti tra aiuto e posti di lavoro creati altrettanto elevati sono stati approvati dalla Commissione nei progetti petrolchimici di Repsol Polimeros e Artensa (41).
(165)
In seguito a una richiesta della Commissione di presentare un’analisi del rapporto costi-benefici e una valutazione del progetto paragonabili a quelle richieste per i principali progetti cofinanziati a titolo dei fondi strutturali (42), il Portogallo ha trasmesso un documento avente lo scopo principale di quantificare i benefici economici e sociali derivanti dal progetto d’investimento. Il documento pone in evidenza gli effetti economici dovuti ai contributi positivi risultanti dall’investimento, come ad esempio l’imposta dovuta del progetto, l’occupazione diretta (tasse), l’occupazione indiretta (tasse), l’aiuto alla disoccupazione evitato, l’imposta sui consumi (IVA), la riduzione delle emissioni di CO2 nel settore dei trasporti e nel settore industriale, gli interessi evitati nel debito esterno del governo portoghese; trasporti e controstallie (tasse), entrate supplementari per il porto di Leixões e sostegno per lo sviluppo della comunità locale.
(166)
I benefici locali del progetto d’investimento consistono in un’imposta sui consumi (IVA), entrate supplementari per il porto di Leixões e un sostegno per lo sviluppo della comunità locale (che nel complesso corrispondono a 49 milioni di EUR in valore attuale netto), mentre gli altri benefici devono essere considerati una pubblica utilità nazionale (corrispondente nel complesso a 454 milioni di EUR in valore attuale netto), di cui usufruisce tutta l’economia nazionale e che pertanto possono essere assegnati solo in parte alle regioni interessate. Partendo dal presupposto che tali benefici nazionali sono distribuiti in misura proporzionale tra le regioni portoghesi in base al rispettivo peso economico, poiché le regioni del Norte e dell’Alentejo rappresentano il 34,8 % del PIL nazionale portoghese nel 2007, il beneficio regionale totale (corrispondente a 195 milioni di EUR in valore attuale netto) è largamente superiore al costo dell’aiuto concesso per il progetto d’investimento (corrispondente a 121 milioni di EUR in valore attuale netto).
5.1.6. Osservazioni sulla necessità dell’aiuto
(167)
Il Portogallo ha sottolineato che l’aiuto ha effettivamente contribuito in modo determinante alla decisione di Petrogal di investire, in quanto era necessario per garantire la sua redditività. Il 5 marzo 2008, il consiglio di amministrazione di Galp ha approvato il progetto d’investimento, dopo aver ricevuto la lettera di ammissibilità dalle autorità nazionali, emessa il 23 gennaio 2007. Il primo impegno a ordinare attrezzature risale al 14 marzo 2008, ossia dopo la conclusione dei contratti di aiuto con il governo portoghese avvenuta il 10 marzo 2008.
(168)
Senza l’aiuto, il progetto d’investimento non sarebbe stato attuato in quanto non ne sarebbe stata giustificata la redditività.
(169)
Nel 2001 il consiglio di amministrazione di Galp ha deciso a sfavore di un piano precedente di potenziamento della raffineria di Matosinhos, in quanto il rendimento del progetto sul capitale investito era inferiore al costo medio ponderato del capitale (WACC) di Galp Energia per il suo settore di raffinazione.
(170)
Nel 2005 il consiglio di amministrazione di Galp ha riconsiderato l’opportunità strategica di intraprendere un progetto di conversione delle due raffinerie. Dopo aver valutato internamente progetti d’investimento alternativi, nel marzo 2008 è stato presentato il progetto di conversione di Sines e Matosinhos al consiglio di amministrazione per l’approvazione. Secondo i calcoli, il tasso di rendimento interno associato all’investimento riveduto di [ ] milioni di EUR era pari all’[8-10] % senza incentivi, ossia [ ] punti percentuali superiore al costo medio ponderato del capitale di Galp Energia per le attività di raffinazione (fissato al [7-9] %).
(171)
La decisione adottata dal consiglio di amministrazione di Galp nel marzo 2008 era basata sulla seguente analisi della sensibilità del tasso di rendimento interno (IRR) del progetto d’investimento
Tabella 3
Con l’aiuto
Valore attuale netto
[100-150] milioni di EUR
Tasso di rendimento/IRR
[9-11] %
Senza l’aiuto
Valore attuale netto
[1-50] milioni di EUR
Tasso di rendimento/IRR
[8-10] %
Fonte: GALP
(172)
Secondo le decisioni del comitato esecutivo di Galp Energia del 10 gennaio 2008, il costo medio ponderato del capitale dell’impresa e l’«hurdle rate» interno [un premio di rischio aggiunto al costo del capitale (43)] per il settore di approvvigionamento, raffinazione e logistica erano rispettivamente pari al [7-9] % e al [10-12] %.
(173)
Il Portogallo ha precisato che il costo medio ponderato del capitale e l’hurdle rate interno fissati da Galp Energia erano in linea con la normale prassi del settore della raffinazione e che l’uso di questi criteri economici è comunemente accettato da tutte le grandi imprese del settore. A sostegno di tali affermazioni, il Portogallo ha fornito alla Commissione una tabella, elaborata da Citigroup, Bloomberg e Broker Research nel 2010, in cui si confronta il costo medio ponderato del capitale di imprese significative operanti nel settore.
(174)
Il Portogallo sostiene che la decisione d’investimento era ed è coerente con la prassi e i normali requisiti di redditività richiesti dal beneficiario in tutti i suoi progetti. Per valutare la redditività, oltre al concetto di costo medio ponderato del capitale, si utilizza l’hurdle rate come criterio supplementare. Le previsioni dei futuri flussi di cassa non sono in linea generale infallibili. Esiste sempre (un rischio di) incertezza associato alle previsioni dei flussi di cassa; più sono distanti nel tempo, maggiori sono le possibilità che la stima sia approssimativa e contenga errori. Il modo più comune di affrontare l’incertezza è aggiungere un premio di rischio al costo del capitale e utilizzare il suo tasso come un tasso di redditività minima richiesta per l’investimento (hurdle rate). La differenza tra il valore dell’hurdle rate e il valore del costo del capitale è pertanto l’ulteriore profitto previsto quando si decide se investire in quanto tiene conto del rischio supplementare insito nelle previsioni dei flussi di cassa futuri. Il Portogallo ha fatto presente che l’inserimento dell’hurdle rate nell’analisi e nella decisione relativa ai progetti d’investimento di Galp Energia esiste dal 2002. In tale anno è stato stabilito che l’hurdle rate applicato ai progetti sarebbe stato il costo del capitale maggiorato di una differenza di [1-5] punti percentuali. Nel 2006 Galp Energia ha deciso di calcolare l’hurdle rate in maniera leggermente diversa, ossia, anziché aggiungere [1-5] punti percentuali al costo del capitale, ha scelto di aumentare il costo del capitale del [10-50] % (WACC2006 + hurdle rate2006 = [1,1-1,5] x WACC2006). Questo nuovo criterio era il risultato di una valutazione interna secondo cui, tenuto conto dei diversi livelli del costo del capitale di ogni settore di attività, l’uso di una percentuale sulla base sembrava più idoneo e coerente dell’uso di un valore assoluto. Quale ulteriore spiegazione, il Portogallo ha fornito alla Commissione i vari costi del capitale e hurdle rate applicati da Galp Energia tra il 2002 e il 2006 per ogni settore di attività: approvvigionamento e raffinazione, commercializzazione di prodotti petroliferi, esplorazione e produzione, gas e energia.
(175)
Il Portogallo ha sostenuto che secondo le norme riconosciute a livello internazionale per progetti di questo tipo, poiché il livello di variazione dell’investimento è ancora considerevole nella fase di sviluppo ingegneristico (studi preliminari ingegneristici e progettuali), il consiglio di amministrazione di Galp non ha ritenuto attuabile un progetto di tale importanza con un tasso di rendimento così prossimo al costo del capitale, in quanto alla fine il rendimento avrebbe potuto essere inferiore al valore di riferimento.
(176)
Tuttavia, tenendo conto della concessione dell’incentivo fiscale nel progetto d’investimento, il rendimento del progetto d’investimento sarebbe pari al [9-11] %, un livello che, alla luce del carattere strategico del progetto d’investimento, era considerato un minimo accettabile per l’inizio e l’approvazione dell’esecuzione degli impegni con i fornitori di attrezzature.
(177)
Il Portogallo ha trasmesso un elenco di progetti d’investimento alternativi che Petrogal avrebbe potuto intraprendere nel momento in cui è stato deciso il progetto d’investimento. A causa della limitazione delle risorse finanziarie disponibili per nuovi investimenti, molti settori di attività di Galp Energia competono tra loro per tali risorse limitate e viene applicata una rigorosa politica di selezione.
(178)
Tuttavia, se il contratto di aiuto non fosse stato concluso con lo Stato portoghese e il progetto d’investimento non fosse stato realizzato, la competitività delle due raffinerie si sarebbe inevitabilmente deteriorata. Secondo il Portogallo, se il progetto d’investimento non fosse stato intrapreso, l’utilizzo della capacità delle raffinerie sarebbe stato ridotto all’[80-90] % per rispondere a una tendenza al ribasso della domanda del mercato per quanto riguarda la benzina e il gasolio (poiché gli studi prevedevano una considerevole diminuzione della domanda, dal 2008 al 2020, con riduzioni della domanda comprese tra il [20-30] % e il [40-50] %). Le raffinerie avrebbero mantenuto soltanto un margine di raffinazione molto limitato. Per ovviare a questa situazione, sarebbe stato attuato un drastico programma di ristrutturazione che avrebbe comportato il taglio di posti di lavoro.
(179)
Poiché la Commissione dubitava che nella sua decisione il consiglio di amministrazione di Galp non avesse preso in considerazione le modifiche del contesto imprenditoriale, al Portogallo è stato chiesto di fornire un’analisi dettagliata dello scenario controfattuale senza il progetto d’investimento. A tale scopo, al Portogallo è stato chiesto di presentare il tasso di rendimento interno del progetto considerando la possibile redditività delle raffinerie in caso di mancata realizzazione del progetto e tenendo conto della riduzione dei margini di raffinazione.
(180)
Lo scenario controfattuale del Portogallo è sintetizzato nella tabella 4:
Tabella 4
Caso
Nuovo valore finale dell’investimento
Con l’aiuto
Valore attuale netto
[200-250] milioni di EUR
[150-200] milioni di EUR
Tasso di rendimento/IRR
[10-12] %
[10-12] %
Senza l’aiuto
Valore attuale netto
[100-150] milioni di EUR
[100-150] milioni di EUR
Tasso di rendimento/IRR
[9-11] %
[9-11] %
(181)
Secondo il Portogallo, «il fatto che un progetto possa essere molto rilevante per un’impresa, se non addirittura strategico, non significa che sia l’unico progetto o un progetto indiscutibile, se il tasso di rendimento interno non riesce a soddisfare i requisiti minimi ammissibili» (come avvenuto nel 2001).
5.2. Osservazioni presentate dal Portogallo sui commenti
(182)
Il Portogallo sottolinea l’elevato livello di partecipazione dei vari soggetti (comuni, organizzazioni sindacali e associazioni settoriali e industriali) ed elenca tutte le osservazioni a sostegno del valore del progetto d’investimento in termini di sviluppo regionale e di efficienza energetica.
5.2.1. Osservazioni sui commenti dei concorrenti n. 1 e n. 2
(183)
A integrazione delle sue osservazioni del 21 gennaio 2010, il Portogallo spiega che il mercato delle materie prime sottovuoto è altamente volatile e non offre la stabilità dell’offerta di gasolio sottovuoto richiesta per alimentare un impianto di idrocracking delle dimensioni di quello di Sines. Riguardo alla produzione di residui di idrocracking, il Portogallo conferma che è quasi insignificante in quanto l’impianto di idrocracking utilizza la tecnologia dell’isocracking.
(184)
Il Portogallo ribadisce che il progetto d’investimento stimolerà lo sviluppo regionale nelle regioni svantaggiate (creazione e mantenimento di posti di lavoro, formazione dei lavoratori, economie di scala, trasferimenti di tecnologie, effetti di ricaduta e così via) anche se attuato in raffinerie preesistenti, e questo punto è confermato da tutte le osservazioni positive ricevute. Sottolinea inoltre l’importanza strategica e il valore ambientale del progetto d’investimento in contrasto con le osservazioni secondo cui l’occupazione è l’unico beneficio regionale.
(185)
Per quanto riguarda la tabella preparata dal concorrente n. 1 in cui si confronta il rapporto tra «aiuto e posti di lavoro creati» di altri progetti di aiuti regionali ad hoc (cfr. considerando (89), il Portogallo ha sottolineato che non include altri progetti nel settore della raffinazione o in altri settori ad alta intensità di capitale. Per questo motivo, il progetto d’investimento non deve essere confrontato con quelli presentati nella tabella, ma con gli aiuti a favore di grandi progetti d’investimento nello stesso settore economico [cfr. decisione della Commissione del 10 luglio 2007 relativa all’aiuto di stato N 898/06 - Repsol Polimeros, e decisione della Commissione del 10 luglio 2007 relativa all’aiuto di Stato N 899/06 Artensa - (Artenius) - Produção e Comercialização de Ácido Tereftálico Purificado e Produtos Conexos, SA, in cui il rapporto tra «aiuto e posti di lavoro creati» sarebbe paragonabile a quello del progetto di Petrogal].
(186)
Analogamente, se si confronta il rapporto tra «aiuto e posti di lavoro creati» con quello di progetti comparabili (come i progetti menzionati nel considerando (185), si ottengono dati equivalenti.
(187)
Il Portogallo ha ribadito che il consiglio di amministrazione di Galp ha convalidato il progetto d’investimento, nel marzo 2008, dopo aver ricevuto dalle autorità portoghesi, nel gennaio 2007, una conferma scritta dell’ammissibilità all’aiuto del progetto d’investimento. Pertanto, la concessione dell’aiuto è stata subordinata ad alcune condizioni (in particolare, era necessaria l’approvazione della Commissione) prima dell’avvio dei lavori. Il primo ordine fermo è stato effettuato nel marzo 2008, dopo la conclusione dei contratti di aiuto da parte di Petrogal.
(188)
Il Portogallo contesta le osservazioni di terzi secondo cui Petrogal aveva già deciso di avviare il progetto d’investimento nel 2006.
(189)
Il Portogallo ammette che sono stati condotti studi di fattibilità prima dell’adozione della decisione definitiva. Anche se tali informazioni sono assolutamente necessarie per l’adozione di una decisione da parte del consiglio di amministrazione di Galp, ciò non implica che il consiglio di amministrazione di Galp avesse già deciso.
(190)
Il Portogallo sostiene che il progetto d’investimento non sarebbe stato attuato senza aiuti.
(191)
Il Portogallo spiega che il progetto d’investimento aveva un tasso di rendimento interno insufficiente rispetto al livello di rischio assunto e all’attrattiva di altri progetti ([ ]) che sono cruciali per lo sviluppo di Galp Energia. Ne consegue che il progetto d’investimento non sarebbe stato realizzato senza aiuti.
(192)
Dalle osservazioni ricevute da terzi il Portogallo trae la conclusione che il mercato geografico rilevante non è il mercato portoghese, ma come minimo il mercato iberico.
(193)
Il Portogallo specifica che le quote di mercato di Petrogal per il carburante diesel (a livello delle raffinerie, delle vendite all’ingrosso e delle vendite al dettaglio) non saranno mai superiori al 25 % se il mercato geografico rilevante è la penisola iberica o più ampio.
(194)
Il Portogallo ribadisce che, in ogni caso, il progetto d’investimento non avrà ripercussioni sui mercati all’ingrosso e al dettaglio del carburante diesel in quanto il prezzo franco raffineria è fissato alle condizioni di mercato: Petrogal si comporta come un’impresa che si adegua ai prezzi. In caso contrario, i clienti di Petrogal passerebbero facilmente alle importazioni, poiché, secondo il Portogallo, non esistono ostacoli [tecnici, tariffari, logistici (44) e simili] alle importazioni di carburante diesel da altri Stati membri. I requisiti portoghesi per le importazioni sono in linea con i requisiti dell’Unione europea.
(195)
Il Portogallo ha fornito i dati aggregati sulle importazioni di carburante diesel (marittime e terrestri) nel suo territorio.
Tabella 5
Importazioni ed esportazioni di carburante diesel
Anno
2006
2007
2008
2009
IMPORTAZIONI
Totale (chilotonnellate)
638
776
1 011
1 478
Petrogal
[ ]
[ ]
[ ]
[ ]
Altri
[ ]
[ ]
[ ]
[ ]
ESPORTAZIONI
Totale (chilotonnellate)
314
192
164
95
Petrogal
[ ]
[ ]
[ ]
[ ]
Altri
[ ]
[ ]
[ ]
[ ]
Fonte: dati di DGEG e di Petrogal
(196)
Inoltre, il Portogallo dispone di una sufficiente capacità di stoccaggio: il paese ha fornito dati dai quali risulta che i vari operatori hanno scelto diverse opzioni strategiche (investire nella capacità di stoccaggio o in infrastrutture in locazione) e che entrambe le alternative sono possibili e fattibili. I principali operatori non hanno aumentato la loro capacità di stoccaggio, nonostante le opportunità che si sono presentate nel mercato, a dimostrazione del fatto che le loro risorse di stoccaggio sono sufficienti per sostenere le loro attività di commercializzazione. Il Portogallo precisa che si sono verificate un continua crescita delle importazioni totali di carburante diesel e una lieve diminuzione delle esportazioni, derivanti dalla continua crescita del mercato e dalla crescente carenza di capacità di produzione locale. Tuttavia, i dati del 2009 rispecchiano gli effetti di un incidente verificatosi nella raffineria di Sines che per un periodo di varie settimane ha limitato il funzionamento della raffineria e la produzione. Nel corso di tale anno gli operatori hanno dovuto aumentare le loro importazioni, dimostrando quindi l’esistenza di opzioni di approvvigionamento alternative.
(197)
Nel 2009 le importazioni di carburante diesel in Portogallo rappresentavano il 27,2 % del consumo totale di carburante diesel in tale anno. Negli anni precedenti, le importazioni medie di carburante diesel in relazione al consumo annuo di carburante diesel in Portogallo (circa 5,4 milioni di tonnellate) erano pari al 14 % circa.
(198)
Il Portogallo ritiene pertanto il mercato portoghese del carburante diesel un mercato aperto e competitivo in cui gli scambi sono facilitati e i prezzi sono basati sul prezzo del petrolio greggio e sui costi di raffinazione e sono definiti dall’alternativa dell’importazione ai prezzi Platts.
(199)
Per quanto riguarda la nafta pesante, il Portogallo ritiene che il mercato sia come minimo il SEE, in quanto la nafta è un prodotto commercializzato a livello internazionale.
6. VALUTAZIONE DELLA MISURA DI AIUTO
6.1. Esistenza dell’aiuto di Stato
(200)
In base all’articolo 107, paragrafo 1, del trattato, salvo deroghe contemplate dal trattato, sono incompatibili con il mercato comune, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi da uno Stato membro, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza.
(201)
L’aiuto del Portogallo a favore di Petrogal assumerà la forma di un credito d’imposta. L’aiuto può quindi essere considerato un aiuto concesso da uno Stato membro e mediante risorse statali ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato.
(202)
L’aiuto viene concesso a un’unica impresa, Petrogal, e pertanto è selettivo.
(203)
L’aiuto viene concesso per un investimento derivante dall’aumento della produzione di carburante diesel e di nafta pesante. Poiché si tratta di prodotti che sono oggetto di scambio tra Stati membri, la misura potrebbe incidere sugli scambi tra Stati membri. L’aiuto concesso a Petrogal solleverà l’impresa dai costi che di norma avrebbe dovuto sostenere. Ne consegue che Petrogal beneficerà di un vantaggio economico rispetto ai suoi concorrenti. Pertanto, favorendo Petrogal e la sua produzione in questo modo, l’aiuto falsa o minaccia di falsare la concorrenza.
(204)
Ne consegue che la Commissione ritiene che l’aiuto costituisca un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato.
(205)
Avendo stabilito che l’aiuto costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato, è necessario valutare se la misura può risultare o meno compatibile con il mercato interno.
6.2. Legalità della misura di aiuto
(206)
Notificando l’aiuto prima di darvi attuazione, il Portogallo ha rispettato l’obbligo di notifica previsto dall’articolo 108, paragrafo 3, del trattato.
6.3. Base giuridica per la valutazione
(207)
Poiché l’obiettivo dell’aiuto è promuovere lo sviluppo regionale, la base per la valutazione della compatibilità dell’aiuto con il mercato interno sono gli orientamenti e, in particolare, le disposizioni della loro sezione 4.3 relativa ai grandi progetti d’investimento, e i criteri per una valutazione dettagliata degli aiuti regionali destinati ai grandi progetti d’investimento stabiliti nella comunicazione relativa alla valutazione dettagliata salvo che dall’indagine formale risulti che non sono superate le soglie di cui al punto 68, lettera a) («criterio della quota di mercato») e al punto 68, lettera b) («criteri dell’aumento di capacita e di rendimento del mercato») degli orientamenti.
(208)
La Commissione deve condurre la sua valutazione in tre fasi:
-
prima fase: deve valutare la compatibilità con le disposizioni generali degli orientamenti,
-
seconda fase: deve verificare se è certo che non siano soddisfatti il criterio della quota di mercato e i criteri dell’aumento di capacità e di rendimento del mercato di cui al punto 68, lettere a) e b) [in appresso i «criteri di cui al punto 68, lettere a) e b)»],
-
terza fase: a seconda dell’esito della valutazione effettuata nella seconda fase, può procedere a una valutazione dettagliata.
6.4. Compatibilità con le disposizioni generali degli orientamenti - verifica dei dubbi espressi nella decisione di avvio
(209)
La Commissione ha verificato se l’aiuto concesso fosse conforme alle disposizioni generali degli orientamenti. Dalla valutazione sono scaturite le osservazioni di seguito riportate.
(210)
Nella decisione di avvio, la Commissione ha espresso dubbi sul fatto che il progetto d’investimento costituisca un investimento iniziale o possa essere considerato un investimento di sostituzione.
(211)
La Commissione ha tenuto conto delle osservazioni del Portogallo presentate nei considerando 130 e 131 secondo cui gli investimenti hanno comportato un ampliamento di uno stabilimento esistente e un cambiamento fondamentale del processo di produzione complessivo di uno stabilimento esistente, e pertanto l’investimento può essere considerato un investimento iniziale secondo la definizione di cui al punto 34 degli orientamenti.
(212)
In effetti, il nuovo impianto di distillazione sottovuoto e l’impianto di visbreaking a Matosinhos e il nuovo impianto di idrocracking a Sines funzioneranno contemporaneamente con gli impianti di raffinazione originali preesistenti; il progetto d’investimento non costituisce pertanto una sostituzione, ma un ampliamento del sistema di produzione. Inoltre, il progetto d’investimento trasformerà le raffinerie fornendo loro nuove infrastrutture tecnologiche per la conversione delle frazioni più pesanti del petrolio greggio in benzina e carburante diesel.
(213)
Il concorrente n. 1 non solleva obiezioni riguardo al carattere iniziale dell’investimento; ritiene tuttavia che l’investimento costituisca il semplice ampliamento di uno stabilimento esistente.
(214)
Di conseguenza? la Commissione conclude che il progetto d’investimento costituisce un investimento iniziale ai sensi del punto 34 degli orientamenti. Sono pertanto eliminati i dubbi relativi al carattere d’investimento iniziale del progetto d’investimento.
(215)
Nella decisione di avvio, la Commissione dubitava che fossero soddisfatti i requisiti formali dell’effetto incentivante applicabili agli aiuti ad hoc di cui al punto 38 degli orientamenti. In particolare, la Commissione ha espresso dubbi sul fatto che la conferma scritta del Portogallo secondo cui, con riserva di una verifica particolareggiata, il progetto d’investimento rispettava le condizioni di ammissibilità stabilite dal regime (45), potesse sostituire la dichiarazione di intenti richiesta.
(216)
Il punto 38 degli orientamenti recita: «È importante garantire che gli aiuti a finalità regionale determinino un reale effetto di incentivazione a realizzare investimenti che non sarebbero altrimenti realizzati nelle zone assistite. Gli aiuti possono pertanto essere solamente concessi nell’ambito di regimi di aiuto qualora il beneficiario ne abbia fatto domanda e l’autorità responsabile della gestione del regime abbia successivamente confermato per iscritto che il progetto, con riserva di una verifica particolareggiata, soddisfa in linea di principio le condizioni di ammissibilità stabilite dal regime prima dell’avvio dei lavori del progetto. […]. In caso di aiuti ad hoc, l’autorità competente deve aver rilasciato una dichiarazione di intenti circa la concessione degli aiuti prima dell’avvio dei lavori sul progetto, fatta salva l’approvazione della misura da parte della Commissione. Se i lavori iniziano prima che siano soddisfatte le condizioni stabilite nel presente punto, l’intero progetto non sarà ammissibile ad aiuti.»
(217)
L’«avvio dei lavori» è definito nella nota a piè di pagina 40 degli orientamenti come l’inizio dei lavori di costruzione o il primo fermo impegno a ordinare attrezzature.
(218)
La Commissione ha tenuto conto delle seguenti informazioni fattuali trasmesse dal Portogallo:
-
Petrogal ha richiesto l’aiuto il 22 gennaio 2007,
-
il 23 gennaio 2007 il Portogallo ha confermato l’ammissibilità in linea di principio del progetto di aiuto,
-
il 6 marzo 2008 l’aiuto è stato approvato dal Consiglio dei ministri portoghese, tuttavia la concessione dell’aiuto è subordinata all’approvazione della Commissione e Petrogal non avrebbe beneficiato dell’aiuto prima del 2011 (dopo il completamento dell’investimento),
-
l’8 marzo 2008 il consiglio di amministrazione di Petrogal ha fornito l’autorizzazione a procedere a ordini di attrezzature,
-
il primo ordine fermo è stato effettuato il 14 marzo 2008. I lavori di costruzione relativi all’investimento sono iniziati effettivamente nel novembre 2008 a Sines e nel gennaio 2009 a Matosinhos.
(219)
La Commissione ritiene che i contratti di aiuto conclusi il 10 marzo 2008 tra il Portogallo e Petrogal, e la pubblicazione delle risoluzioni del Consiglio dei ministri adottate il 6 marzo 2008 nella Gazzetta ufficiale portoghese (46) siano almeno equivalenti a una dichiarazione di intenti e debbano essere considerati una prova dell’effetto incentivante formale più rigorosa della dichiarazione di intenti di cui al punto 38 degli orientamenti. I contratti di aiuto sono stati conclusi prima dell’inizio dei lavori relativi al progetto d’investimento.
(220)
La Commissione ritiene pertanto che i dubbi riguardo all’effetto incentivante formale siano stati dissipati.
(221)
Nella decisione di avvio, la Commissione ha espresso dubbi riguardo al contributo dell’investimento allo sviluppo regionale. In questo contesto, la Commissione ha sollevato dubbi anche sulla necessità dell’aiuto, sottolineando che un aiuto non necessario ha poche probabilità di contribuire allo sviluppo regionale e potrebbe comportare inaccettabili distorsioni della concorrenza (47).
(222)
I concorrenti n. 1 e n. 2 hanno sostenuto che Petrogal avrebbe portato avanti il progetto d’investimento anche senza aiuti. A loro avviso, si tratta di un investimento produttivo motivato sotto il profilo economico da uno squilibrio tra l’offerta e la domanda di carburante diesel e dall’opportunità di avere accesso a petrolio greggio più pesante e meno costoso. Tutti gli operatori in Europa effettuano investimenti simili nelle loro raffinerie senza aiuti di Stato.
(223)
Si deve pertanto valutare se l’aiuto sia necessario per produrre un autentico effetto incentivante a intraprendere un investimento che altrimenti non sarebbe stato effettuato nelle due regioni assistite, o se il progetto d’investimento sarebbe stato comunque intrapreso. A questo proposito, la Commissione deve stabilire se l’aiuto ha cambiato il comportamento di Petrogal in modo tale che avrebbe effettuato ulteriori investimenti nelle regioni interessate.
(224)
La decisione strategica di investire risulta adottata nel 2006, come indica un documento pubblicato da Galp Energia nell’ottobre 2006 (48). Come affermato nella relazione annuale del 2006 di Galp Energia, il consiglio di amministrazione ha adottato la decisione esecutiva relativa al progetto d’investimento il 23 gennaio 2007 (49) e il 5 marzo 2008 (ossia dopo aver ricevuto la lettera di ammissibilità dalle autorità nazionali del 23 gennaio 2007). Il 14 marzo 2008 il consiglio di amministrazione ha adottato la decisione operativa di ordinare le prime attrezzature relative al progetto d’investimento.
(225)
Il Portogallo ha dichiarato che Petrogal non aveva intrapreso l’investimento fino al 2008 a causa di un’insufficiente redditività finanziaria e che alla fine il consiglio di amministrazione di Galp aveva deciso di procedere con gli ordini di attrezzature e i lavori di costruzione soltanto dopo l’adozione della risoluzione pertinente da parte del Consiglio dei ministri portoghese.
(226)
Il Portogallo sostiene che la disponibilità di aiuti di Stato era determinante per la decisione d’investimento di Petrogal. Senza l’aiuto, il progetto d’investimento sarebbe stato abbandonato. Petrogal avrebbe attuato un piano di ristrutturazione alternativo per adeguare le sue attività di raffinazione al cambiamento delle condizioni del mercato e dell’offerta di petrolio greggio. Inoltre, le risorse finanziarie disponibili sarebbero state utilizzate per investire in progetti alternativi al di fuori delle attività di raffinazione.
(227)
Il Portogallo ha trasmesso documenti appartenenti a Petrogal che contengono un’analisi del tasso di rendimento interno previsto del progetto d’investimento, il costo del capitale (WACC), e un elenco di possibili investimenti alternativi che Galp Energia avrebbe potuto intraprendere con il capitale disponibile.
(228)
La Commissione ritiene che i documenti trasmessi al consiglio di amministrazione di Galp il 23 gennaio 2007 e il 5 marzo 2008 siano stati decisivi per la valutazione della necessità dell’aiuto, in quanto la decisione del consiglio di amministrazione si è basata su tali documenti.
(229)
Secondo il Portogallo, dai calcoli presentati al consiglio di amministrazione di Galp nel 2008 risultava un tasso di rendimento interno del progetto d’investimento, in mancanza dell’aiuto, dell’[8-10] %. Si tratta di un tasso di rendimento interno molto superiore al costo del capitale di Petrogal del [7-9] %.
(230)
Il Portogallo ha spiegato tuttavia che le decisioni del consiglio di amministrazione di Galp erano basate sull’uso di un hurdle rate già introdotto nel 2002. L’hurdle rate, o tasso di rendimento minimo accettabile, è il tasso di rendimento minimo di un progetto che chi deve adottare una decisione è disposto ad accettare prima di iniziare un progetto, tenuto conto del suo rischio e del costo di opportunità di rinunciare ad altri progetti. Altre espressioni utilizzate per «hurdle rate» sono «cut-off rate» o «benchmark rate».
(231)
Dal 2006, per le attività di raffinazione, l’hurdle rate interno è stato fissato al [110-150] % del costo del capitale, ossia al [10-12] %. Di norma non si deciderebbe di investire se il tasso di rendimento interno non fosse superiore a tale soglia. In questo caso, l’aiuto aumenta il tasso di rendimento interno di [1-3] punti percentuali, dall’[8-10] % al [9-11] %, come riportato nella tabella 3 nel considerando 171 per i calcoli presentati al consiglio di amministrazione nel 2008. Sebbene il tasso di rendimento interno dell’aiuto corretto resti in larga misura inferiore all’hurdle rate interno, il margine di sicurezza supplementare creato dall’aiuto è stato considerato sufficiente dal consiglio di amministrazione di Galp per approvare il progetto d’investimento.
(232)
L’hurdle rate è uno strumento utilizzato dalle imprese in situazioni decisionali che comportano elevati livelli di rischio e pertanto può variare a seconda del rischio associato ai progetti. L’hurdle rate può essere influenzato anche dalla valuta in cui è calcolato: nelle zone valutarie con elevati livelli di inflazione l’hurdle rate è superiore rispetto a quello di zone di maggiore stabilità dei prezzi.
(233)
Finora, per le decisioni sugli aiuti di Stato nell’ambito degli aiuti a finalità regionale non è stato utilizzato il concetto di «hurdle rate» per affrontare le questioni della necessità e dell’effetto incentivante dell’aiuto. Il concetto di «hurdle rate» non viene neppure menzionato nella comunicazione relativa alla valutazione dettagliata. Questo concetto è stato tuttavia già utilizzato in un numero limitato di decisioni relative ad aiuti di Stato (come per esempio nella decisione della Commissione del 23 febbraio 2011 relativa all’aiuto di Stato N 204/2010 - Svezia - aiuto alla ricerca e sviluppo a favore di Volvo Aero per Trent XWB ICC, non ancora pubblicata nella Gazzetta ufficiale), adottate principalmente nel quadro della disciplina comunitaria in materia di aiuti di Stato a favore di ricerca, sviluppo e innovazione (50), per progetti che comportano elevati livelli di rischio.
(234)
Il Portogallo sottolinea che il progetto d’investimento è caratterizzato da molteplici rischi che giustificano il ricorso all’hurdle rate. Il progetto d’investimento è il maggiore investimento produttivo mai effettuato in Portogallo. L’attuazione del progetto d’investimento richiederà vari anni. Stimare i costi per il progetto d’investimento è estremamente difficile: infatti, il Portogallo ha trasmesso dati dai quali risulta che le stime dei costi iniziali sono state ampiamente superate nella realtà. Poiché il progetto d’investimento ha un orientamento a lungo termine, le previsioni a lungo termine dei margini di raffinazione sono estremamente difficili, in particolare in situazioni in cui nel lungo termine gli autoveicoli a combustione tradizionali possono essere sostituiti da autoveicoli elettrici e di altro tipo.
(235)
Da uno studio empirico (51) del 2006, che ha analizzato più di 100 hurdle rate dichiarati (principalmente per imprese dell’America settentrionale), risulta un hurdle rate medio del 14,1 %, e una differenza assoluta tra il costo del capitale e l’hurdle rate di 5 punti percentuali, ossia circa il 155 % del costo del capitale. Tenendo conto di queste informazioni, l’hurdle rate applicato da Petrogal e Galp Energia per il settore della raffinazione non sembra, di primo acchito, eccessivo.
(236)
Alla luce di tali elementi, e in particolare tenendo conto delle caratteristiche specifiche de settore e del caso in esame (segnatamente la rilevanza dei rischi implicati vista la portata del progetto d’investimento e il suo lungo periodo di attuazione), la Commissione ritiene che l’hurdle rate possa essere preso in considerazione per decidere se l’aiuto fosse o meno necessario quale incentivo ad attuare il progetto di investimento.
(237)
I concorrenti n. 1 e n. 2 hanno confermato che per le attività di raffinazione non esistono parametri di riferimento settoriali. Il concorrente n. 1 ha tuttavia affermato che avrebbe considerato un parametro di riferimento (ossia il tasso di rendimento) del 10 % sufficiente per realizzare il progetto d’investimento. La Commissione constata che questo parametro di riferimento del 10 % è molto simile al tasso di rendimento interno successivo all’aiuto presentato nel 2008 al consiglio di amministrazione di Galp del [9-11] %. La Commissione ritiene pertanto che l’aiuto non superi l’importo che sarebbe considerato necessario da un concorrente per raggiungere un tasso di rendimento interno accettabile.
(238)
La misura di aiuto risulta quindi avvicinare il tasso di rendimento interno calcolato all’hurdle rate di Petrogal e al tasso di riferimento indicato dal concorrente n. 1. Dopo la concessione dell’aiuto, il tasso di rendimento interno non supera l’hurdle rate di Petrogal né il tasso di riferimento del concorrente, e ciò significa che l’aiuto non era eccessivo. Il fatto che la decisione d’investimento sia stata adottata nel 2008 in una situazione in cui il tasso di rendimento interno adeguato in relazione all’aiuto era ancora in larga misura inferiore all’hurdle rate dichiarato non è sufficiente per dubitare della rilevanza dell’hurdle rate. Da dichiarazioni precedenti del consiglio di amministrazione di Galp è evidente che quest’ultimo era consapevole dell’importanza strategica del progetto d’investimento per porre freno alla riduzione dei margini di raffinazione. Sebbene l’hurdle rate non sia stato pienamente raggiunto, questo elemento strategico sembra essere stato sufficiente per giustificare una deviazione limitata da tale tasso.
(239)
Di conseguenza, la Commissione ritiene l’aiuto necessario come incentivo agli investimenti e non superiore all’importo necessario a tale scopo. A questo proposito, non è del tutto corretto affermare che tutti gli operatori in Europa hanno effettuato investimenti simili nelle loro raffinerie senza aiuti di Stato. Per esempio, la Commissione ha analizzato altre misure di aiuto per investimenti simili, come nel caso della decisione N 283/2004 della Commissione (52) riguardante un impianto di idrocracking di distillato.
(240)
Nella decisione di avvio, facendo riferimento al punto 10 degli orientamenti, la Commissione ha espresso dubbi riguardo al contributo dell’aiuto e del progetto d’investimento allo sviluppo regionale, sottolineando il numero limitato (150) di posti di lavoro creati rispetto all’importo dell’aiuto (160 milioni di EUR), e al fatto che il contributo previsto allo sviluppo regionale potesse compensare effettivamente gli effetti settoriali derivanti dall’aiuto.
(241)
La Commissione constata che, come il concorrente n. 1 ha anche sottolineato, l’importo dell’aiuto per posto di lavoro creato supera in misura considerevole il livello di aiuto per posto di lavoro di casi precedenti di aiuti ad hoc (cfr. considerando 89). Varie decisioni negative (53) hanno stabilito l’insufficienza del contributo regionale sulla base del numero di posti di lavoro creati.
(242)
Il Portogallo riconosce che l’importo dell’aiuto per posto di lavoro diretto creato è molto elevato, tuttavia ciò si spiega con l’uso intensivo di capitale del progetto d’investimento che è tipico per gli investimenti nel settore: in passato la Commissione ha approvato richieste di aiuti da notificare individualmente per questo settore con un importo di aiuto per posto di lavoro creato molto più elevato (54). Il Portogallo ritiene che debbano essere presi in considerazione altri fattori oltre all’aiuto per posto di lavoro diretto, come l’importanza della creazione di posti di lavoro indiretti, della creazione di posti di lavoro temporanei, e altri aspetti correlati.
(243)
In decisioni precedenti, la Commissione ha sempre tenuto conto della creazione di posti di lavoro diretti. Inoltre, la creazione di posti di lavoro indiretti è stata presa in considerazione in varie decisioni (55).
(244)
Inizialmente il Portogallo ha sostenuto che ogni posto di lavoro diretto creato (o perso) avrebbe comportato ancora tre posti di lavoro indiretti. Il rapporto di 3:1 era giustificato in riferimento ad altri casi portoghesi nello stesso settore (56) per i quali la Commissione in passato aveva accettato rapporti simili o più elevati. Il potenziale di creazione di posti di lavoro indiretti deriva dall’attività di manutenzione, che probabilmente è la nicchia di mercato che trarrà maggiori benefici dal progetto. Si tratterebbe dell’effetto dell’aumento della complessità tecnologica delle raffinerie che comporterà il subappalto di servizi che richiedono lavoratori e tecnici sempre più specializzati.
(245)
Il Portogallo ha avvalorato il suo argomento facendo riferimento a un recente documento di lavoro della Commissione relativo al settore petrolchimico (57) in base al quale, sebbene il settore impieghi direttamente soltanto 100 000 persone nell’Unione europea, si può ritenere che un numero di posti compreso tra 400 000 e 600 000 dipenda direttamente dall’industria della raffinazione dell’Unione europea. Nella nota a piè di pagina 41 dello stesso documento si menzionano altri 600 000 posti di lavoro nei settori della logistica e della commercializzazione. Sulla base di tali affermazioni, potrebbe essere giustificato un rapporto superiore a 3:1, ossia compreso tra 4:1 e 6:1, e, tenendo conto della creazione di posti di lavoro nei settori della logistica e della commercializzazione, anche un rapporto di 12:1.
(246)
Il Portogallo ha anche affermato che in uno scenario controfattuale senza aiuti e senza progetto, Petrogal avrebbe ristrutturato le sue raffinerie e ridotto la sua forza lavoro, con una perdita di 160 posti di lavoro diretti. Nella sua valutazione del contributo dell’aiuto allo sviluppo regionale, la Commissione deve pertanto tenere conto dei 310 posti di lavoro diretti creati o mantenuti (58) e dei posti di lavoro indiretti, compresi tra circa 930 (59) e 3 720, derivanti dal progetto d’investimento, che mitigherebbero l’importo eccessivo dell’aiuto per posto di lavoro diretto creato.
(247)
Inoltre, il Portogallo ha sottolineato che il progetto d’investimento costituisce il più grande investimento unico mai intrapreso sul suo territorio e creerà 3 000 posti di lavoro temporanei nelle regioni interessate durante la fase di costruzione.
(248)
Inoltre, in precedenti decisioni (60) di approvazione di aiuti ad hoc a finalità regionale, la Commissione ha fatto riferimento all’importanza dei seguenti fattori:
-
un aumento del reddito dei lavoratori (creazione di posti di lavoro diretti e indiretti con una retribuzione migliore),
-
il benessere sociale nella regione (attraverso un miglioramento delle condizioni ambientali e di vita e la sponsorizzazione di eventi locali),
-
il rafforzamento del potenziale del capitale umano (mediante formazione, istruzione, programmi di dottorato),
-
il contributo alla ricerca e sviluppo, al trasferimento di tecnologie e di conoscenze (in seguito all’investimento di potenziamento),
-
l’aumento dell’attività per i subappaltatori nelle zone interessate,
-
l’uso più adeguato delle infrastrutture portuali esistenti.
Tali fattori sono sicuramente elementi positivi di cui si potrebbe tenere conto nella valutazione del contributo dell’aiuto e del progetto d’investimento allo sviluppo regionale in Portogallo.
(249)
Pertanto, le osservazioni del Portogallo e di varie parti interessate fanno riferimento ad altri importanti contributi allo sviluppo regionale in termini di effetti economici e sociali, di maggiore formazione e di protocolli con istituti di istruzione superiore.
(250)
Il Portogallo ha anche fatto riferimento allo sviluppo della catena di approvvigionamento e alle ripercussioni della costruzione di nuovi impianti sul tessuto industriale nazionale, con un effetto sulle opere di ingegneria civile, sulle opere edilizie e sul montaggio di macchine e impianti. Si tratta certo di effetti positivi, tuttavia sono solo temporanei o di carattere generale (cfr. considerando 154).
(251)
La Commissione tiene conto delle ricadute positive non temporanee del progetto d’investimento nelle regioni interessate secondo quanto indicato dal Portogallo. In particolare, la lunga durata prevista delle raffinerie (che dovrebbero essere operative per almeno 30 anni), gli effetti positivi sul settore dei subappalti, la considerevole quantità di formazione e il numero di protocolli con scuole e università dimostrano l’importanza delle raffinerie nelle regioni interessate. Sebbene gran parte delle ricadute positive sia già presente per il fatto che le raffinerie esistono da molto tempo, si può riconoscere che gli investimenti rafforzano il ruolo della presenza di Petrogal nella zona di Sines e di Oporto.
(252)
Il Portogallo ha trasmesso anche un’analisi del rapporto costi-benefici del progetto di aiuto. Un’analisi del rapporto costi-benefici ha lo scopo di andare al di là di un’analisi della redditività del progetto da parte dell’investitore e di tenere conto di tutti i costi (scontati) e i benefici sociali derivanti dal progetto. In questo contesto, un’analisi del rapporto costi-benefici quantifica i benefici previsti, fra cui le entrate derivanti dalle tasse legate all’occupazione diretta e indiretta, il contributo di disoccupazione evitato (salvaguardando i posti di lavoro), l’ammontare delle imposte sul consumo, le entrate supplementari del porto di Leixões, il sostegno diretto per le comunità locali e così via.
(253)
L’analisi del rapporto costi-benefici giunge alla conclusione che l’aiuto è molto vantaggioso per il Portogallo. È ovvio che l’ambito geografico di tale analisi va al di là delle regioni del Norte e dell’Alentejo direttamente interessate dal progetto d’investimento. Tuttavia, se il beneficio nazionale verrà trasferito in misura proporzionale alle regioni interessate in base al rispettivo peso economico, le regioni del Norte e dell’Alentejo ne otterranno il 34,8 %.
(254)
Il Portogallo ha anche sottolineato che l’aiuto e l’investimento che ne deriva hanno avuto effetti benefici in settori diversi dallo sviluppo regionale. Il Portogallo ha ribadito l’importanza strategica del progetto d’investimento a livello nazionale in termini di rilevanza per la sicurezza dell’approvvigionamento energetico in Europa. Tra gli effetti benefici sono inclusi una riduzione della dipendenza dalle importazioni, una risposta alla crescente domanda di carburante diesel, il miglioramento dell’efficienza energetica in entrambe le raffinerie e l’impatto ambientale positivo. Questi argomenti non possono essere presi in considerazione per la valutazione del contributo dell’aiuto allo sviluppo regionale.
(255)
Nonostante la sproporzione, a prima vista, dell’importo dell’aiuto per posto di lavoro diretto creato, gli effetti indiretti positivi (posti di lavoro indiretti, effetti di ricaduta, creazione di posti di lavoro con retribuzioni elevate, potenziamento del capitale umano, miglioramento del benessere sociale) dimostrano l’esistenza di un contributo alle regioni dell’Alentejo e del Norte che non può essere considerato irrilevante. La Commissione ritiene pertanto dissipati i suoi dubbi iniziali riguardo al contributo dell’aiuto allo sviluppo regionale.
(256)
Inoltre, le sezioni successive sull’applicazione del punto 68, lettere a) e b), mostrano come gli effetti settoriali negativi dell’aiuto siano limitati, in quanto i mercati interessati dal progetto d’investimento non sono poco efficienti, vale a dire non sono in una fase di declino assoluto o relativo. Inoltre, Petrogal non ha una quota di mercato elevata nel mercato rilevante delle raffinerie che potrebbe essere sfruttata abusivamente con un comportamento anticoncorrenziale. La sostituzione delle importazioni di nafta pesante per l’industria degli aromatici ha effetti limitati sui fornitori del SEE. La Commissione ritiene quindi dissipati i suoi dubbi iniziali riguardo al fatto che gli effetti settoriali negativi dell’aiuto non siano compensati dal contributo previsto allo sviluppo regionale.
(257)
In base al punto 9 degli orientamenti, Petrogal non è un’impresa in difficoltà ai sensi della comunicazione della Commissione relativa agli orientamenti comunitari sugli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione di imprese in difficoltà (61).
(258)
In base al punto 39 degli orientamenti, il contributo di Petrogal alle spese ammissibili è superiore al 25 % (cfr. considerando 36).
(259)
In base al punto 50 degli orientamenti, le spese ammissibili del progetto d’investimento sono calcolate in base ai costi d’investimento ammissibili (cfr. considerando 35).
(260)
In base ai punti 71-75 degli orientamenti, sono rispettate le regole di cumulo degli aiuti (cfr. considerando 43).
(261)
In base al punto 40 degli orientamenti, l’aiuto viene concesso a condizione che Petrogal mantenga il progetto d’investimento nelle regioni interessate per un periodo minimo di cinque anni dal suo completamento.
(262)
La Commissione ritiene pertanto che l’aiuto sia conforme alle disposizioni generali degli orientamenti.
6.5. Compatibilità con i criteri per i grandi progetti d’investimento - verifica dei dubbi espressi nella decisione di avvio
(263)
Nella decisione di avvio, la Commissione ha espresso dubbi riguardo al fatto che il progetto d’investimento possa essere considerato un progetto unico d’investimento ai sensi del punto 60 degli orientamenti, nonostante il fatto che le raffinerie non siano i immediata prossimità geografica tra loro.
(264)
Sebbene non esista una prossimità geografica tra le due raffinerie, il Portogallo ritiene che tra loro vi siano forti legami economici, funzionali e strategici. Senza l’investimento nell’impianto di distillazione sottovuoto a Matosinhos, non sarebbe stato possibile l’investimento correlato nell’impianto di idrocracking a Sines, a causa del rischio di frequenti carenze sul mercato del gasolio sottovuoto (che costituisce la materia prima per gli impianti di idrocracking). Il Portogallo ritiene pertanto che i forti legami funzionali rendano le raffinerie economicamente indivisibili.
(265)
Il concorrente n. 1 contesta questa impostazione e ritiene che gli immobilizzi materiali del progetto d’investimento siano economicamente divisibili.
(266)
In una delle osservazioni di terzi ricevute in risposta alla decisione di avvio si afferma che l’aumento della produzione di nafta pesante è determinante per la realizzazione di un investimento da parte del gruppo La Seda a Sines. La Commissione ha verificato se l’investimento di La Seda poteva costituire un progetto unico d’investimento a Matosinhos. Il Portogallo ha confermato che l’aumento della produzione di nafta pesante sarà utilizzato esclusivamente da Petrogal al suo interno e che la nafta pesante non sarà venduta a terzi. La Commissione conclude pertanto che il progetto d’investimento non costituisce un progetto unico d’investimento con il progetto d’investimento di La Seda.
(267)
Il punto 60 degli orientamenti riguarda i progetti d’investimento artificiosamente suddivisi in sottoprogetti per eludere il meccanismo di riduzione dell’intensità massima dell’aiuto applicabile ai progetti d’investimento che superano i 50 milioni di EUR. In questo caso particolare, la Commissione ha verificato che l’intensità dell’aiuto applicata (12,43 % del valore attuale netto) è inferiore all’intensità massima dell’aiuto che avrebbe dovuto essere applicata nel caso di un progetto d’investimento considerato un progetto unico d’investimento (14,28 % del valore attuale netto), e pertanto è inferiore all’intensità massima dell’aiuto di cui i due progetti, separatamente, avrebbero potuto beneficiare. L’intensità massima dell’aiuto, anche nel caso di un progetto unico d’investimento, è stata pertanto rispettata, e la Commissione conclude che non è necessario decidere se i due progetti di Sines e Matosinhos costituiscano o meno un progetto unico d’investimento nonostante la loro distanza geografica, in quanto la questione non pregiudica la valutazione della compatibilità dell’aiuto a norma degli orientamenti.
(268)
Il calcolo dell’intensità dell’aiuto ai sensi del punto 67 degli orientamenti dipende dal fatto che il progetto d’investimento sia considerato un progetto unico d’investimento o due progetti d’investimento separati. In quest’ultimo caso, se si considerano gli investimenti nei due luoghi separatamente, il calcolo dell’intensità dell’aiuto terrebbe conto dei due diversi massimali degli aiuti a finalità regionale normalmente applicabili per Sines (40 %) e per Matosinhos (30 %).
(269)
Secondo quanto notificato dal Portogallo, i costi ammissibili totali previsti per il progetto d’investimento sono pari a 1 058 934 146 EUR ([ ] EUR per l’investimento a Sines e [ ] EUR per Matosinhos) in valore nominale.
(270)
Il valore attuale netto dell’investimento a Sines è pari a [ ] EUR per un importo previsto dell’aiuto di [ ] EUR in valore attuale netto, corrispondente a un’intensità dell’aiuto per questa raffineria del 13,12 % equivalente sovvenzione lordo, che è inferiore all’intensità massima dell’aiuto corretta del 15,94 %.
(271)
Il valore attuale netto dell’investimento a Matosinhos è pari a [ ] EUR per un importo previsto dell’aiuto di [ ] EUR in valore attuale netto, corrispondente a un’intensità dell’aiuto per questa raffineria del 10,66 % equivalente sovvenzione lordo, che è inferiore all’intensità massima dell’aiuto corretta del 14,68 %.
(272)
Nella decisione di avvio, la Commissione ha verificato l’intensità dell’aiuto nelle due regioni, che è diversa, ossia 40 % a Sines e 30 % a Matosinhos, e ha ricalcolato l’intensità massima dell’aiuto ponderando le intensità dell’aiuto, tenendo conto in misura proporzionale dell’investimento (in valore attuale netto) nella regione corrispondente rispetto all’investimento totale. Il risultato sarebbe un’intensità dell’aiuto del 37,18 %, corrispondente a un’intensità massima dell’aiuto corretta del 14,21 %.
(273)
Anche se il progetto d’investimento fosse stato considerato un progetto unico d’investimento, il valore attuale netto dei costi d’investimento totali sarebbe pari a 974 064 894 EUR. L’aiuto totale previsto ammonterebbe a 121 091 314 EUR in valore attuale netto, corrispondente a un’intensità dell’aiuto del 12,43 % equivalente sovvenzione lordo, che è inferiore all’intensità massima dell’aiuto corretta del 14,21 % calcolata in precedenza.
(274)
Pertanto, poiché l’intensità dell’aiuto in equivalente sovvenzione lordo risulterebbe inferiore all’intensità massima dell’aiuto corretta considerando le regole di riduzione, la Commissione ritiene l’intensità dell’aiuto proposta per il progetto d’investimento conforme al punto 67 degli orientamenti.
(275)
Il Portogallo ha fornito assicurazioni che l’importo massimo dell’aiuto e l’intensità massima dell’aiuto stabiliti nella presente decisione non saranno superati, anche in caso di un aumento o di una riduzione delle spese ammissibili.
(276)
Nella decisione di avvio, la Commissione ha sollevato dubbi riguardo ad alcune questioni relative alla valutazione dell’aiuto conformemente alle disposizioni di cui al punto 68, lettere a) e b), degli orientamenti. Si tratta delle seguenti questioni:
-
se i prodotti interessati dal progetto d’investimento erano esclusivamente carburante diesel e nafta pesante, come sostenuto dal Portogallo, o se includevano anche altri prodotti di raffineria, tenuto conto della possibile sostituibilità dei prodotti di raffineria dal lato dell’offerta e del fatto che la nafta pesante può essere considerata un prodotto intermedio ai sensi del punto 69 degli orientamenti,
-
se il mercato rilevante dei prodotti è a livello delle raffinerie sia per il carburante diesel che per la nafta pesante, come sostenuto dal Portogallo,
-
se il mercato geografico rilevante per i prodotti interessati deve essere definito a livello nazionale, regionale (penisola iberica) o di SEE,
-
se il beneficiario, Petrogal, e i gruppi Galp Energia e ENI cui Petrogal appartiene, hanno una quota di mercato superiore al 25 % su uno dei mercati rilevanti [punto 68, lettera a), degli orientamenti],
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per tutti i prodotti interessati, se la capacità di produzione creata dal progetto d’investimento supera il 5 % di ogni mercato rilevante, misurata mediante i dati relativi al consumo apparente e, in tal caso, se il tasso medio di crescita annua del consumo apparente di tale prodotto negli ultimi cinque anni è stato inferiore al tasso medio di crescita annua del PIL all’interno del SEE.
(277)
Nei considerando da 278 a 311, la Commissione ha nuovamente valutato se siano superate le soglie dei criteri di cui al punto 68, lettere a) e b), per decidere se è necessaria una valutazione dettagliata del progetto d’investimento. In primo luogo, vengono esaminati i prodotti interessati e ritenuti interessati dal progetto d’investimento. In secondo luogo, vengono individuati i mercati rilevanti dei prodotti risultanti. In terzo luogo, viene analizzato se la valutazione deve essere effettuata a livello delle raffinerie, del mercato all’ingrosso o del mercato al dettaglio. Nei considerando da 312 a 344, sono stabiliti il mercato dei prodotti e il mercato geografico rilevante, quindi viene valutato il mercato interessato dei prodotti rispetto alla quota del mercato rilevante di Petrogal. Infine, l’analisi si concentra sul fatto se l’aumento della capacità di produzione superi o meno il 5 % del consumo apparente rilevante nel SEE, su un mercato in cui la crescita del consumo apparente nel SEE per i prodotti interessati non è soddisfacente.
(278)
Il punto 69 degli orientamenti è così formulato: «Il prodotto interessato è solitamente il prodotto oggetto del progetto d’investimento. Qualora il progetto riguardi un prodotto intermedio e una parte significativa della produzione non venga venduta sul mercato, il prodotto interessato può essere il prodotto a valle». La nota a piè di pagina 64 di tale punto specifica che «qualora un progetto d’investimento comporti la produzione di vari prodotti diversi, è necessario considerare singolarmente ciascuno dei prodotti.»
(279)
Nella decisione di avvio, la Commissione ha individuato il carburante diesel e la nafta pesante come prodotti direttamente interessati dal progetto d’investimento. Poiché apparentemente tutta la produzione di nafta pesante è stata utilizzata da Petrogal per la produzione di derivati della nafta, sono stati ritenuti un prodotto interessato anche i derivati della nafta. La Commissione ha anche accettato l’asserzione del Portogallo secondo cui gli altri prodotti orizzontalmente correlati realizzati dalle raffinerie (benzina, GPL, gasolio, carburante per aerei e bitume) non erano interessati dal progetto d’investimento.
(280)
La Commissione prende atto della spiegazione del Portogallo secondo cui le raffinerie operano sulla base di una funzione di fabbricazione di più prodotti in cui la materia prima, il petrolio greggio, viene trasformato in una miriade di prodotti intermedi (per esempio, nafta pesante, gasolio sottovuoto) e di prodotti finali (per esempio, benzina, carburante diesel). Molti dei prodotti intermedi sono immediatamente riutilizzati nelle varie fasi del processo di raffinazione come materie prime («feedstocks»), mentre altri sono venduti sul mercato o utilizzati come materia prima per l’industria petrolchimica di prima generazione, come per esempio la nafta pesante per la produzione di aromatici. La funzione di produzione tecnica dipende in particolare dal tipo di petrolio greggio utilizzato (non tutti i tipi di petrolio greggio possono essere trasformati in determinati impianti) e dalla configurazione tecnica esatta della raffineria. Una raffineria che mira alla massima redditività cerca di ottimizzare i suoi profitti in tutta la gamma di prodotti, il cosiddetto «margine di raffinazione», adeguando le varie produzioni, tenendo conto delle limitazioni tecniche derivanti dalla funzione di produzione (e del tipo di petrolio greggio utilizzato) e dei prezzi delle materie prime e dei prodotti generati. Tuttavia, le possibilità di adeguare la configurazione di una raffineria esistente senza ulteriori investimenti sono estremamente limitate.
(281)
Nell’ultimo decennio il settore della raffinazione ha dovuto affrontare cambiamenti strutturali. I tipi più leggeri di petrolio greggio sono diventati sempre più rari e vengono sostituiti in misura crescente dai tipi di petrolio greggio più pesanti. Al contempo, la domanda di mercato del carburante diesel (un sostituto sempre più comune della benzina come propellente) è rapidamente cresciuta. Per contro, la domanda di gasolio, utilizzato nella produzione di energia e nel trasporto marittimo, sta diminuendo e dovrebbe ridursi ulteriormente (in seguito alla sua sostituzione in tali usi attraverso tecnologie più rispettose dell’ambiente). L’Unione europea è un importatore netto di carburante diesel e un esportatore di benzina (soprattutto verso il mercato statunitense che dovrebbe contrarsi).
(282)
Come spiegato dal Portogallo, e confermato dai concorrenti n. 1 e n. 2, la motivazione economica del progetto d’investimento è, da un lato, consentire loro di trasformare tipi di petrolio greggio più pesanti e, dall’altro lato, cambiarne la configurazione in modo da consentire alle raffinerie di aumentare la produzione di carburante diesel e di ridurre quella di gasolio.
(283)
Come descritto nella sezione 2.2, il carburante diesel e la nafta pesante sono i prodotti direttamente interessati dal progetto d’investimento. In effetti, il progetto d’investimento aumenterà la produzione di carburante diesel (a scapito del gasolio) e la produzione di nafta pesante, che secondo il Portogallo è un effetto collaterale inevitabile causato da fattori tecnici. La Commissione prende atto dell’asserzione del Portogallo secondo cui gli altri prodotti legati a livello orizzontale realizzati dalle raffinerie (benzina, GPL, gasolio, carburante per aerei e bitume) non sono interessati dal progetto d’investimento.
(284)
Nell’indagine formale la Commissione ha tuttavia accertato che l’investimento a Matosinhos nel nuovo impianto di distillazione sottovuoto e nel nuovo impianto di visbreaking comporterà anche la produzione di gasolio sottovuoto. L’aumento della produzione di carburante diesel avverrà a Sines, dove il nuovo impianto di idrocracking utilizzerà come materia prima il gasolio sottovuoto prodotto nelle raffinerie di Matosinhos e Sines. Ne consegue che anche il gasolio sottovuoto deve essere ritenuto un prodotto direttamente interessato dall’investimento, in quanto il progetto d’investimento comporterà un considerevole aumento della sua produzione nella raffineria di Matosinhos.
(285)
Il Portogallo ha precisato che il gasolio sottovuoto sarà utilizzato esclusivamente come materia prima per l’impianto di idrocracking a Sines e pertanto dovrebbe essere considerato un prodotto intermedio per l’aumento della produzione di carburante diesel e non va valutato separatamente. Il Portogallo ha anche sostenuto che la stabilità e la sicurezza dell’approvvigionamento delle materie prime necessarie per un impianto di idrocracking delle dimensioni di quello di Sines non potrebbero essere garantite acquistando le quantità richieste sul mercato, tenuto conto delle dimensioni molto limitate e dell’estrema volatilità del mercato aperto delle materie prime sottovuoto che è un mercato a pronti. Ne consegue che non si esclude un possibile approvvigionamento di terzi per le forniture di gasolio sottovuoto da Matosinhos a Sines.
(286)
La Commissione riconosce che il gasolio sottovuoto è considerato un prodotto intermedio e che una parte considerevole della produzione di gasolio sottovuoto non viene venduta sul mercato (mentre non si escludono possibili approvvigionamenti di terzi). In questo caso, come stabilito al punto 69 degli orientamenti, si può concludere che per quanto riguarda il nuovo impianto di distillazione sottovuoto e il nuovo impianto di visbreaking a Matosinhos, il prodotto interessato è il prodotto a valle, ossia il carburante diesel.
(287)
La Commissione sottolinea inoltre che il concorrente n. 1 ritiene che i residui dell’impianto di idrocracking potrebbero essere considerati un prodotto interessato dal progetto d’investimento (cfr. considerando 92). Poiché il Portogallo ha spiegato che, in seguito all’uso della tecnologia di isocracking, la produzione dei residui è quasi irrilevante (cfr. considerando 183), la Commissione non tiene conto dei residui dell’idrocracking come prodotto interessato.
(288)
Nella decisione di avvio, la Commissione ha espresso dubbi riguardo al fatto che il carburante diesel e la nafta fossero gli unici prodotti interessati, sottolineando che la nafta può essere considerata un prodotto intermedio ai sensi del punto 69 degli orientamenti, e che i derivati della nafta potrebbero essere prodotti ritenuti interessati per i quali potrebbe essere necessario soddisfare i criteri di cui al punto 68, lettere a) e b).
(289)
Il Portogallo ha fornito le seguenti spiegazioni:
-
il termine nafta comprende la nafta pesante e quella leggera; la nafta pesante e la nafta leggera non sono sostituibili nella loro produzione e nei loro usi,
-
la nafta pesante è un prodotto utilizzato come materia prima nei processi di raffinazione e nella produzione di una serie molto ampia di prodotti chimici, non soltanto nella produzione di aromatici,
-
il progetto d’investimento comporta una produzione supplementare di nafta pesante a Sines: la produzione di nafta pesante nella raffineria di Sines è aumentata di [200-250] chilotonnellate all’anno,
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la maggior parte della nafta pesante prodotta nella raffineria di Sines viene trasportata nella raffineria di Petrogal a Matosinhos in cui viene trasformata, insieme alla nafta pesante importata da altri paesi e alla nafta pesante prodotta nella stessa raffineria di Matosinhos ([650-700] chilotonnellate in media nel periodo 2007-2009), in prodotti di reforming (62). Il volume totale della nafta pesante utilizzata nella raffineria di Matosinhos per ottenere prodotti di reforming è pari a [1 000-1 050] tonnellate (in media nel periodo 2007-2009),
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della produzione totale supplementare di [200-250] chilotonnellate di nafta pesante a Sines, [100-150] chilotonnellate vengono trasportate a Matosinhos (la parte restante viene riutilizzata come materia prima nel processo di idrocracking a Sines) per sostituire [100-150] chilotonnellate di nafta pesante importata; il volume importato di [250-300] chilotonnellate prima dell’investimento è ridotto a [100-150] chilotonnellate, ossia del [50-60] %,
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il 92 % delle importazioni di nafta pesante nel 2009 proveniva da paesi non facenti parte del SEE, l’8 % dal SEE (63),
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la capacità di produzione di nafta pesante della raffineria di Matosinhos (produzione media nel periodo 2007-2009: [650-700] chilotonnellate) non è stata modificata dal progetto d’investimento,
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i prodotti di reforming sono prodotti intermedi per la produzione di aromatici,
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la capacità di produzione di prodotti di reforming non è stata modificata dal progetto d’investimento,
-
i prodotti di reforming realizzati a Matosinhos sono utilizzati come materia prima per l’impianto di produzione di aromatici di Petrogal a Matosinhos,
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l’impianto summenzionato produce un’ampia serie di aromatici primari o di derivati della nafta, in particolare benzene, toluene, ortoxilene, paraxilene e solventi,
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la capacità di produzione dell’impianto per gli aromatici (vendite medie nel periodo 2007-2009: [400-450] chilotonnellate) non è stata modificata dal progetto d’investimento e non sono previsti ampliamenti,
-
l’impianto di produzione di aromatici è un’unità operativa indipendente; il prezzo interno della nafta pesante è e sarà dopo l’investimento il prezzo di importazione della nafta pesante. Il prezzo di vendita dei prodotti di reforming per l’impianto di produzione di aromatici è e sarà calcolato dopo l’investimento nella misura del [10-20] % dell’import parity della nafta (cif NEW) e dell’[80-90] % dell’export parity della benzina (RBOB USA), includendo i costi di trasporto da Sines a Porto,
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i costi della materia prima (nafta pesante) rappresentavano circa il [90-100] % dei costi totali di produzione di aromatici. La produzione supplementare di nafta pesante a Sines rappresenta circa il 14 % della nafta pesante totale trasformata in prodotti di reforming,
-
gli aromatici primari sono venduti sul mercato all’industria petrolchimica, ai prezzi di mercato; Petrogal, con una quota di mercato inferiore allo [0-5] %, è un’impresa che si adegua ai prezzi sul mercato degli aromatici del SEE. Il fatturato totale dell’impianto di produzione di aromatici di Petrogal era pari a circa [ ] milioni di EUR nel 2009. Dopo il completamento dell’investimento, [ ] % del fatturato (circa [ ] milioni di EUR sulla base del fatturato del 2009) deriverebbe dalla produzione supplementare di nafta pesante a Sines.
(290)
La Commissione sottolinea che il concorrente n. 1 ritiene che la nafta pesante sia un prodotto intermedio e che la valutazione debba includere i derivati della nafta come prodotti interessati.
(291)
Per decidere se devono essere applicati i criteri di cui al punto 68, lettere a) e b), per i derivati della nafta, è necessario dare un’interpretazione della formulazione del punto 69 degli orientamenti. Il punto 69 stabilisce che il prodotto interessato può essere il prodotto a valle quando il prodotto oggetto dell’investimento è un prodotto intermedio e una parte significativa della produzione non viene venduta sul mercato. Questa formulazione riguarda situazioni in cui l’effetto distorsivo dell’aiuto sui concorrenti non viene avvertito, o viene avvertito solo parzialmente, sul mercato del prodotto intermedio, e viene trasferito al mercato del prodotto finale. Sulla base delle informazioni fornite dal Portogallo sulla definizione dei prodotti interessati, la Commissione ritiene che l’aiuto non incida né sui volumi di produzione, né sui costi di produzione o sulla fissazione dei prezzi dell’impianto di produzione di aromatici di Petrogal. Inoltre, la quantità di nafta pesante supplementare prodotta a Sines ha solo un’importanza secondaria rispetto alla quantità complessiva di nafta pesante utilizzata per realizzare i prodotti di reforming. La Commissione ritiene pertanto che i mercati degli aromatici non siano influenzati dall’aiuto per il progetto d’investimento, o siano influenzati soltanto indirettamente in misura del tutto irrilevante (attraverso una riduzione indiretta del prezzo di importazione della nafta pesante, cfr. sezione successiva).
(292)
La Commissione ritiene pertanto che non sia opportuno applicare i criteri di cui al punto 68, lettere a) e b), per i mercati degli aromatici.
(293)
Al contempo, la Commissione è del parere che l’aiuto possa incidere sul mercato della nafta, in quanto il progetto d’investimento permette di sostituire le importazioni e costringe i fornitori a trovare altri sbocchi sul mercato della nafta pesante. La Commissione ha pertanto verificato il rispetto dei criteri di cui al punto 68, lettere a) e b), per quanto riguarda la nafta pesante come prodotto interessato.
(294)
Il punto 69 degli orientamenti specifica che il mercato rilevante dei prodotti include il prodotto interessato e i suoi sostituti considerati tali dal consumatore (tenuto conto delle caratteristiche, dei prezzi e dell’uso previsto del prodotto) o dal produttore (attraverso la flessibilità degli impianti di produzione).
(295)
Nella decisione di avvio, la Commissione non ha potuto giungere a una conclusione riguardo al mercato rilevante per i prodotti interessati, a causa delle difficoltà a identificare in maniera definitiva l’elenco dei prodotti interessati.
(296)
Nella decisione di avvio, la Commissione ha stabilito che non esistevano sostituti per il carburante diesel per quanto riguarda i consumatori. Tuttavia, sono stati espressi dubbi sul versante dell’offerta riguardo alla sostituibilità della produzione di carburante diesel, in quanto la flessibilità degli impianti di produzione potrebbe indurre a realizzare altri tipi di prodotti (principalmente benzina) modificando le configurazioni delle raffinerie.
(297)
Per dissipare i dubbi, il Portogallo ha sostenuto che la decisione della Commissione relativa ad una fusione (64), menzionata dalla Commissione, si riferiva a un contesto diverso in cui lo squilibrio tra l’offerta e la domanda nei mercati della benzina e del carburante diesel era molto meno importante di quanto non sia attualmente e quindi era ancora disponibile il livello di flessibilità di scelta tra questi due prodotti. Tuttavia, secondo il Portogallo, dal 2000, con il considerevole aumento della domanda di carburante diesel, tale livello di scelta non è stato più possibile e attualmente non esiste una capacità supplementare che soddisfi la domanda.
(298)
Sebbene questa spiegazione non escluda del tutto la possibilità di utilizzare gli impianti di produzione di carburante diesel per la produzione di benzina, non sembra realistico supporre che un’impresa possa spendere più di 1 miliardo di euro per aumentare la sua capacità di produrre benzina nel momento in cui in Europa esiste un’eccedenza di produzione di questo bene. Da vari studi (65) emerge una riduzione della domanda di benzina e di olio combustibile residuo e un aumento della domanda di carburante diesel nel mercato dei carburanti per motori. Questa variazione dei modelli di domanda ha determinato una situazione in cui le raffinerie realizzano volumi eccessivi di prodotti la cui domanda e il cui valore sono in diminuzione, e volumi insufficienti di prodotti la cui domanda e il cui valore sono in aumento (66). Il consumo di benzina in Europa dovrebbe diminuire in misura considerevole nel periodo dal 2010 al 2030 in seguito al passaggio dagli autoveicoli a benzina agli autoveicoli diesel e all’introduzione di fonti di energia alternative. Dagli studi disponibili risulta inoltre che la domanda di benzina diminuirà in seguito all’uso di autoveicoli più efficienti sotto il profilo energetico negli Stati Uniti (il principale mercato di esportazione per le eccedenze europee) e al previsto ruolo futuro degli autoveicoli elettrici.
(299)
La Commissione ritiene pertanto che in questo caso specifico, per il tipo d’investimento e alla luce della tendenza a medio termine del mercato del prodotto, il prodotto interessato, anche sul versante dell’offerta, debba essere considerato il carburante diesel.
(300)
Per quanto riguarda i prodotti interessati, il secondo mercato rilevante dei prodotti da prendere in considerazione è quello della nafta pesante. Nella raffineria di Sines, la nafta pesante prodotta è un sottoprodotto del carburante diesel, che è il fattore trainante dell’investimento. La nafta pesante viene utilizzata nella produzione di un’ampia serie di prodotti chimici, non soltanto in quella degli aromatici. Nei suoi usi generali, non può essere sostituita. La Commissione ritiene pertanto che il mercato della nafta pesante sia il mercato rilevante dei prodotti riguardo ai criteri di cui al punto 68, lettere a) e b).
(301)
La Commissione ritiene pertanto che i mercati rilevanti dei prodotti riguardo ai criteri di cui al punto 68, lettere a) e b), siano i mercati dei prodotti per il carburante diesel e la nafta pesante. A scopo informativo, saranno forniti dati anche per i derivati della nafta.
(302)
Nella decisione di avvio, la Commissione non ha potuto stabilire se questi mercati debbano essere valutati a livello delle raffinerie, della vendita all’ingrosso o della vendita al dettaglio.
(303)
I concorrenti n. 1 e n. 2 ritengono che il mercato rilevante dei prodotti debba essere esteso alle vendite di carburante diesel all’ingrosso e al dettaglio (cfr. considerando 93 e 116). Il Portogallo ritiene che, per i casi di aiuti di Stato, il livello corretto di valutazione sia quello delle raffinerie. Le disposizioni degli orientamenti non specificano a quale livello devono essere effettuate le verifiche di cui al punto 68, lettere a) e b), e in particolare la verifica di cui al punto 68, lettera a).
(304)
A seconda dell’argomento da analizzare, e della teoria del danno che ne sta alla base, la politica di concorrenza valuta la situazione concorrenziale dei mercati a vari livelli, ossia produzione, distribuzione, vendita (all’ingrosso) e al dettaglio. Le parti interessate del mercato sono, per esempio per il settore automobilistico, i consumatori e i singoli rivenditori di autoveicoli per il livello delle vendite al dettaglio, i rivenditori di autoveicoli e i distributori per il livello delle vendite all’ingrosso e i distributori e i produttori per il livello della produzione. Per i prodotti oggetto dalla presente decisione, le parti interessate del mercato sono, per esempio, i proprietari di autoveicoli e le stazioni di servizio per il mercato al dettaglio, le stazioni di servizio e i distributori per il mercato all’ingrosso, le raffinerie e i distributori per il mercato delle raffinerie.
(305)
Il livello della produzione corrisponde nella presente decisione al livello delle raffinerie. Il Portogallo ha confermato che il mercato delle raffinerie è equivalente al mercato totale del carburante diesel. Secondo il Portogallo, la nozione di «vendite ex raffineria» comprende tutte le vendite effettuate in grandi lotti a pronti (direttamente all’uscita delle raffinerie) a imprese petrolifere (fra cui le imprese di Galp Energia), commercianti, rivenditori o grandi consumatori industriali, e le importazioni di carburante diesel (67). Le vendite ex raffineria in Portogallo corrispondono a tutte le vendite ex raffineria di Petrogal meno le esportazioni più le esportazioni in Portogallo. Il versante dell’offerta del mercato delle raffinerie in Portogallo comprende pertanto Petrogal e le raffinerie non portoghesi che esportano i loro prodotti in Portogallo e, per esempio, per il versante della domanda del mercato del carburante diesel, varie catene di distributori di petrolio, come Petrogal, Repsol, CEPSA, e BP che acquistano o sono riforniti da Petrogal, o importano carburante diesel da paesi diversi dal Portogallo.
(306)
Lo scopo principale del controllo degli aiuti agli investimenti non è proteggere i consumatori (o i commercianti) contro le conseguenze indesiderate di un comportamento anticoncorrenziale, come la riduzione delle rendite dei consumatori attraverso l’imposizione di prezzi monopolistici da parte di cartelli o di operatori del mercato che abusano della loro posizione dominante sul mercato. In effetti, gli aiuti agli investimenti consentono di aumentare il volume dei prodotti immessi sul mercato e comportano quindi una riduzione dei prezzi che è, di primo acchito, almeno nel breve e medio termine, vantaggiosa per i consumatori.
(307)
L’obiettivo perseguito dal controllo degli aiuti agli investimenti è proteggere gli altri produttori e le economie degli altri Stati membri contro gli effetti distorsivi eccessivi (vale a dire che vanno oltre il livello di distorsione considerato compatibile con il mercato interno ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3), del trattato) degli aiuti sulla concorrenza e gli scambi. La concorrenza tra produttori avviene a livello della produzione e, in questo caso, la concorrenza tra raffinerie avviene a livello delle vendite ex raffineria.
(308)
Mentre i massimali standard degli aiuti a finalità regionale stabiliti nelle carte degli aiuti a finalità regionale e la riduzione delle intensità degli aiuti per i grandi progetti d’investimento ai sensi del punto 60 degli orientamenti sono intesi a imporre un livello di protezione standard (e per i grandi progetti progressivo) contro la distorsione della concorrenza e l’incidenza sugli scambi, i criteri di cui al punto 68, lettere a) e b), sono intesi a escludere, ai fini della successiva valutazione dettagliata, le situazioni in cui la concorrenza tra produttori può essere particolarmente colpita. Il criterio di cui al punto 68, lettera b), esamina in quale misura gli aiuti agli investimenti comportano un considerevole aumento della capacità che consente ai beneficiari degli aiuti di immettere prodotti su un mercato in una fase di declino assoluto o relativo a condizioni più favorevoli di quelle dei concorrenti che non usufruiscono di aiuti. Il criterio di cui al punto 68, lettera a), esamina in quale misura gli aiuti agli investimenti mantengono, rafforzano o creano per i beneficiari degli aiuti una forte posizione sul mercato che potrebbe essere sfruttata abusivamente da un operatore dominante del mercato, per esempio chiudendo il mercato. In entrambe le situazioni, i concorrenti possono perdere quote di mercato a livello della produzione, o subire una riduzione della loro redditività, o possono essere esclusi dal mercato, mentre ai concorrenti potenziali può essere precluso l’accesso al mercato.
(309)
La Commissione ritiene pertanto che le verifiche debbano essere effettuate a livello della produzione. Infatti, la situazione del mercato a livello della produzione è determinante in quanto le decisioni relative agli aiuti di Stato riguardanti gli impianti di produzione valutano gli effetti degli aiuti sulle distorsioni della concorrenza tra i produttori e sugli scambi tra Stati membri. Inoltre, si può supporre che, quando la quota di mercato a monte del beneficiario (raffineria) è elevata, si crea una probabilità sufficientemente alta di trovare una considerevole distorsione della concorrenza a prescindere dalla quota di mercato a valle. Pertanto non occorre prendere in considerazione, ai fini delle verifiche di cui al punto 68, lettere a) e b), le vendite di carburante diesel a livello di ingrosso e di dettaglio, anche se sono state incluse nelle definizioni dei mercati rilevanti dei prodotti in precedenti decisioni della Commissione su casi di concentrazione (68).
(310)
Le verifiche di cui al punto 68, lettere a) e b), sono semplici filtri intesi a individuare meccanicamente situazioni di rischio per la concorrenza e gli scambi. Tuttavia, la valutazione approfondita di tali rischi è lo scopo della successiva verifica dettagliata. Sebbene tale valutazione riguardi di norma la situazione del mercato a livello della produzione, può essere necessario, per esempio in caso di chiusura del mercato, analizzare le ripercussioni degli aiuti nei mercati a valle.
(311)
Pertanto, tenendo conto della prassi decisionale della Commissione nei casi di aiuti di Stato in altri settori economici, in particolare il settore automobilistico (69), e del fatto che il progetto d’investimento riguarda esclusivamente le spese nell’attività di raffinazione di Petrogal, ai fini dell’applicazione dei criteri di cui al punto 68, lettere a) e b), il livello delle raffinerie è l’unico pertinente per la presente decisione.
(312)
Nella decisione di avvio, la Commissione ha espresso dubbi riguardo al fatto che il mercato geografico rilevante per il carburante diesel debba essere considerato a livello di SEE, regionale (penisola iberica) o nazionale.
(313)
Il Portogallo sostiene che il mercato rilevante per il carburante diesel deve essere più ampio del mercato nazionale, preferibilmente il mercato dell’Europa occidentale o il mercato del SEE. I concorrenti n. 1 e n. 2 non fanno alcuna distinzione tra i livelli del mercato da valutare. Sostengono che il mercato geografico rilevante deve essere il mercato portoghese o, al massimo, il mercato iberico.
(314)
Nel 1997 la Commissione ha adottato una comunicazione sulla definizione del mercato rilevante ai fini dell’applicazione del diritto comunitario in materia di concorrenza (la «comunicazione») (70). La comunicazione stabilisce che il mercato geografico rilevante comprende l’area nella quale le imprese in causa forniscono o acquistano prodotti o servizi, nella quale le condizioni di concorrenza sono sufficientemente omogenee e che può essere tenuta distinta dalle zone geografiche contigue perché in queste ultime le condizioni di concorrenza sono sensibilmente diverse.
(315)
La comunicazione è concepita come uno strumento di valutazione per le politiche in materia di antitrust e di controllo delle concentrazioni. Si basa sui poteri di indagine disponibili nell’ambito di tali politiche e non è direttamente applicabile agli aiuti di Stato. La comunicazione riconosce esplicitamente che: «Nella valutazione degli aiuti di Stato, l’analisi si incentra sul beneficiario dell’aiuto e sull’industria o sul settore in cui questi opera piuttosto che sull’individuazione dei vincoli concorrenziali al quali il beneficiario dell’aiuto è soggetto». La comunicazione stabilisce tuttavia che gli elementi forniti nella comunicazione «possono essere utilizzati come base per l’analisi dei casi relativi ad aiuti di Stato».
(316)
Finora la Commissione non ha ancora pubblicato una comunicazione sui principi e l’approccio per la definizione del mercato geografico rilevante e del mercato rilevante dei prodotti per i casi relativi ad aiuti di Stato. Gli stessi orientamenti non forniscono indicazioni sul modo in cui dovrebbe essere definito il mercato geografico rilevante. Tuttavia, il punto 70 è formulato in modo tale che sembra dare la preferenza alla valutazione a livello del SEE: «Ai fini dell’applicazione della lettera a) […], le vendite […] verranno definite […], di norma nel SEE, oppure, se tale informazione non è disponibile o rilevante, sulla base di qualsiasi altra segmentazione del mercato generalmente accettata per la quale sono prontamente disponibili dati statistici».
(317)
La definizione appropriata di un mercato geografico deve essere vista alla luce della teoria del danno. Tuttavia, appare lecito supporre che il criterio di cui al punto 68, lettera a), degli orientamenti, riguardante le quote di mercato superiori al 25 %, sia inteso a proteggere i concorrenti del SEE dall’esclusione dal mercato su cui operano o dall’impossibilità di accedere a tale mercato a causa del comportamento anticoncorrenziale del beneficiario di un aiuto con potere di mercato.
(318)
Ai fini della presente decisione, non è rilevante definire l’esatta delimitazione geografica del mercato a livello della produzione, poiché la quota di mercato di Petrogal supera la soglia del 25 % soltanto sul mercato nazionale. È sufficiente verificare se il mercato nazionale costituisce il mercato geografico rilevante. Sono stati considerati gli argomenti avanzati dai concorrenti, sui quali il Portogallo ha formulato le sue osservazioni, in particolare riguardo agli ostacoli alle importazioni e alla limitata capacità di stoccaggio. Si è giunti alla conclusione che una definizione di mercato geografico che si discosta dalle modalità prefissate di definizione di mercato ai fini delle verifiche di cui al punto 68, lettere a) e b), come mercato del SEE, e che stabilisce il mercato nazionale come mercato geografico rilevante, può essere giustificata soltanto se esistono chiare indicazioni del fatto che il mercato è in larga misura chiuso. È pertanto necessario valutare se esistono ostacoli agli scambi che impedirebbero alle imprese che competono con Petrogal sul mercato all’ingrosso di importare carburante diesel da raffinerie non portoghesi se i prezzi applicati sul mercato delle raffinerie portoghese superano quelli osservati sul mercato più ampio.
(319)
In questo contesto, è stato osservato quanto segue:
-
il carburante diesel venduto sul mercato portoghese ha le stesse caratteristiche tecniche del carburante diesel venduto nei mercati contigui,
-
non sono previsti dazi all’importazione per gli scambi intra-SEE,
-
non esistono restrizioni normative o amministrative alle importazioni in Portogallo,
-
dai dati statistici forniti dal Portogallo (cfr. considerando 195) risulta l’esistenza di flussi di scambi, sia di importazioni in Portogallo che di esportazioni dal Portogallo nei paesi vicini. Le esportazioni sono diminuite a causa della crescente necessità di carburante diesel in Portogallo,
-
le importazioni avvengono per via marittima o stradale; i volumi delle importazioni negli ultimi anni hanno subito in larga misura l’effetto di eventi esterni e sono aumentati considerevolmente negli ultimi anni. L’aumento delle importazioni dimostra che altri operatori hanno opzioni di approvvigionamento alternative e hanno la capacità di sostituire gli approvvigionamenti diretti dalle raffinerie del Portogallo con le importazioni. Dalle informazioni fornite dal Portogallo (cfr. considerando 195) emerge che ciò è particolarmente evidente per il 2009, quando la produzione è stata interrotta per varie settimane in seguito a un incidente nella raffineria di Sines,
-
il Portogallo respinge le asserzioni secondo cui Petrogal controlla più del 90 % della capacità di stoccaggio esistente e chiarisce che la capacità di stoccaggio di terzi rappresenta una capacità di consegna di 2,9 milioni di tonnellate all’anno, cosa che corrisponde a più del 50 % del mercato nazionale. Nessun concorrente terzo era interessato ad acquistare capacità di stoccaggio supplementare quando è stata offerta in vendita,
-
i concorrenti sono stati invitati dalla Commissione a fornire esempi concreti di conferma dell’esistenza di ostacoli agli scambi o descrizioni di situazioni in cui hanno avuto difficoltà a importare carburante diesel, ma non hanno fornito tali informazioni.
(320)
In mancanza di esempi concreti e sulla base delle informazioni fornite dal Portogallo sulle capacità di stoccaggio e le importazioni, è stato stabilito che non vi sono prove dell’esistenza di fatto di restrizioni alla disponibilità di capacità di stoccaggio e di altri ostacoli all’importazione di carburante diesel.
(321)
Per quanto riguarda i prezzi del carburante diesel acquistato da terzi da Petrogal a livello delle raffinerie, sembrano essere simili al costo di importazione del carburante diesel in Portogallo. Come suggerito dal Portogallo durante la notifica e come sostenuto nella parte 3.4.3 della decisione di avvio, i prezzi a livello delle raffinerie sono fissati in base alle quotazioni internazionali dei prezzi dei prodotti e, nel caso dei prodotti della raffinazione in Portogallo, in base ai prezzi Platts (Rotterdam) per la regione europea nordoccidentale più altri costi (trasporto, assicurazione, perdite e altro). È quindi probabile che il mercato sia più ampio di quello nazionale (portoghese). I concorrenti terzi non hanno avanzato argomenti riguardo ai prezzi franco raffineria applicati da Petrogal, ma hanno limitato le loro osservazioni al potere e alla posizione di mercato di Petrogal. Il concorrente n. 1 ha posto in evidenza che il rapporto tra le importazioni e le esportazioni totali di carburante diesel era troppo basso per giustificare un mercato regionale, tuttavia non ha indicato una carenza di carburante diesel, o una situazione in cui il controllo della capacità di stoccaggio avrebbe causato difficoltà ai concorrenti.
(322)
Il concorrente n. 2 ha invece sottolineato (cfr. considerando 109) che il progetto d’investimento avrebbe trasformato Petrogal in un esportatore netto verso altri mercati e ne avrebbe rafforzato la posizione sul mercato nella penisola iberica.
(323)
Non si può quindi stabilire che il mercato geografico rilevante per il carburante diesel è quello nazionale, in quanto non sembra che esistano limitazioni alle importazioni di carburante diesel in Portogallo né alle esportazioni nei paesi vicini. Il mercato geografico rilevante è pertanto almeno il mercato regionale, ossia la penisola iberica.
(324)
Nella decisione di avvio, la Commissione ha espresso dubbi riguardo al fatto che il mercato geografico rilevante per la nafta pesante dovesse essere considerato a livello di SEE, regionale (penisola iberica) o nazionale.
(325)
Il Portogallo ha ritenuto che il mercato geografico rilevante per la nafta pesante e i derivati della nafta fosse almeno a livello di SEE, se non addirittura a livello mondiale. I concorrenti non hanno sollevato obiezioni riguardo a questa definizione di mercato geografico rilevante.
(326)
Le osservazioni del Portogallo non sono state respinte dagli interessati e, tenuto conto che la nafta pesante è un bene facilmente trasportabile su lunghe distanze a un costo di trasporto basso, il mercato geografico rilevante è almeno il SEE (71).
(327)
Il punto 68, lettera a), degli orientamenti stabilisce che la Commissione valuta attentamente se «le vendite del beneficiario dell’aiuto rappresentano più del 25 % delle vendite del prodotto o dei prodotti interessati sul mercato o sui mercati in questione prima dell’investimento o rappresenteranno più del 25 % dopo l’investimento».
(328)
Nella decisione di avvio, la Commissione non ha potuto confermare se la soglia di cui al punto 68, lettera a), degli orientamenti fosse stata superata a causa di dubbi riguardo alla definizione appropriata del mercato geografico rilevante e del mercato rilevante dei prodotti e al livello di valutazione pertinente (raffinerie, dettaglio, ingrosso). Inoltre, non erano disponibili dati a livello di gruppo (fra cui le quote di mercato di ENI). Non erano neppure disponibili dati per i derivati della nafta.
(329)
I dati forniti dal Portogallo pongono in evidenza che la quota di mercato del carburante diesel ex raffineria sarebbe inferiore al 25 % nel mercato regionale (penisola iberica), come già affermato nella decisione di avvio e confermato dal Portogallo durante la fase di indagine formale. Queste informazioni si riferiscono soltanto alla capacità di produzione di Petrogal, tenuto conto che il Portogallo ha dichiarato che ENI non è presente a livello delle raffinerie nella penisola iberica. Anche per l’Europa occidentale e il SEE, la quota del mercato del carburante diesel ex raffineria a livello di gruppo di Petrogal (comprese le quote di mercato di ENI) è inferiore al 25 %, come risulta dai dati forniti dal Portogallo (cfr. tabelle 6 e 7 di seguito riportate).
Tabella 6
Quote di mercato combinate di Petrogal ed ENI sul mercato dell’Europa occidentale (in milioni di tonnellate all’anno)
Prodotto interessato
2007
2012
Vendite di Petrogal ed ENI
Mercato dell’Europa occidentale
Quote di mercato di Petrogal ed ENI
Vendite di Petrogal ed ENI
Mercato dell’Europa occidentale
Quote di mercato di Petrogal ed ENI
Carburante diesel
[ ]
243,6
[5-10] %
[ ]
252
[5-10] %
Tabella 7
Quote di mercato combinate di Petrogal ed ENI sul mercato del SEE (in milioni di tonnellate all’anno)
Prodotto interessato
2007
2012
Vendite di Petrogal ed ENI
Mercato del SEE
Quote di mercato di Petrogal ed ENI
Vendite di Petrogal ed ENI
Mercato del SEE
Quote di mercato di Petrogal ed ENI
Carburante diesel
[ ]
323,5
[5-10] %
[ ]
334,6
[5-10] %
(330)
Sulla base dei dati delle tabelle 6 e 7, si stabilisce che Petrogal non rappresenta più del 25 % delle vendite del prodotto interessato sul mercato rilevante a livello regionale (penisola iberica) e a livello di Europa occidentale e di SEE, includendo le quote di mercato «ex-raffineria» a livello di gruppo ENI. Pertanto, per il carburante diesel non viene superata la soglia di cui al punto 68, lettera a), degli orientamenti.
(331)
Poiché le quote di mercato combinate ENI-Petrogal non superano il 25 %, non è necessario controllare se la quota di mercato di Petrogal è controllata da ENI in una misura che richiede di tenere conto della loro quota di mercato combinata.
(332)
In base alle informazioni fornite dal Portogallo, la maggior parte delle raffinerie che producono nafta pesante la trasformano nel proprio processo di produzione per uso interno. I dati sulle quote di mercato forniti dal Portogallo ai fini del criterio di cui al punto 68, lettera a), si riferiscono, come richiesto dal criterio, alle vendite nel SEE, ossia al mercato commerciale.
(333)
Per esaminare se il progetto d’investimento è compatibile con il punto 68, lettera a), degli orientamenti, deve essere analizzata la quota di mercato di Petrogal prima e dopo il progetto d’investimento per verificare se supera il 25 %.
Tabella 8
Quote di mercato di Petrogal sul mercato del SEE (in chilotonnellate)
Prodotti interessati
2007
2012
Vendite di Petrogal
Mercato del SEE
Quote di mercato di Petrogal
Vendite di Petrogal
Mercato del SEE
Quote di mercato di Petrogal
Nafta pesante
[ ]
49 172
[0-5] %
[ ]
49 769
[0-5] %
Derivati della nafta:
[ ]
16 045
[0-5] %
[ ]
15 640
[0-5] %
-
Benzene
[ ]
10 093
[0-5] %
[ ]
10 093
[0-5] %
-
Ortoxilene
[ ]
681
[5-10] %
[ ]
606
[5-10] %
-
Paraxilene
[ ]
2 169
[5-10] %
[ ]
2 169
[5-10] %
-
Toluene
[ ]
2 503
[5-10] %
[ ]
2 173
[5-10] %
-
Solventi
[ ]
599
[5-10] %
[ ]
599
[5-10] %
Tabella 9
Quote di mercato di ENI sul mercato del SEE (in chilotonnellate)
Prodotti interessati
2007
2012
Vendite di ENI
Mercato del SEE
Quote di mercato di ENI
Vendite di ENI
Mercato del SE
Quote di mercato di ENI
Nafta pesante
[ ]
49 172
[0-5] %
[ ]
49 769
[0-5] %
Derivati della nafta:
n.d.
16 045
n.d.
15 640
-
Benzene
[ ]
10 093
[5-10] %
[ ]
10 093
[0-5] %
-
Ortoxilene
[ ]
681
[5-10] %
[ ]
606
[10-20] %
-
Paraxilene
[ ]
2 169
[0-5] %
[ ]
2 169
[0-5] %
-
Toluene
[ ]
2 503
[5-10] %
[ ]
2 173
[5-10] %
-
Solventi
n.d.
599
n.d.
599
Tabella 10
Quote di mercato combinate di Petrogal ed ENI sul mercato del SEE (in chilotonnellate)
Prodotti interessati
2007
2012
Vendite di Petrogal ed ENI
Mercato del SEE
Quote di mercato di Petrogal ed ENI
Vendite di Petrogal ed ENI
Mercato del SEE
Quote di mercato di Petrogal ed ENI
Nafta pesante
[ ]
49 172
[0-5] %
[ ]
49 769
[0-5] %
Derivati della nafta:
n.d.
16 045
n.d.
15 640
-
Benzene
[ ]
10 093
[5-10] %
[ ]
10 093
[5-10] %
-
Ortoxilene
[ ]
681
[10-20] %
[ ]
606
[10-20] %
-
Paraxilene
[ ]
2 169
[5-10] %
[ ]
2 169
[5-10] %
-
Toluene
[ ]
2 503
[10-20] %
[ ]
2 173
[10-20] %
-
Solventi
[ ]
599
[5-10] %
[ ]
599
[0-5] %
(334)
Sulla base dei dati delle tabelle 8 e 10, si stabilisce che Petrogal, da sola e in combinazione con ENI, ha quote di mercato inferiori al 25 % per il prodotto interessato sul mercato rilevante del prodotto per la nafta pesante a livello di SEE. La quota di mercato di Petrogal non supera il 25 % neppure sui mercati dei derivati.
(335)
Inoltre, la produzione totale interna di nafta pesante utilizzata da Petrogal nella produzione per uso interno, di cui non si tiene conto nei dati sulle quote di mercato riportati nella tabella 8, è inferiore al [ 5] % della dimensione del mercato al dettaglio del SEE. La produzione supplementare nella raffineria di Sines è pari a circa [ 5] %.
(336)
Sulla base di tali considerazioni, si conclude che, per la nafta pesante, non viene superata la soglia di cui al punto 68, lettera a).
(337)
Il punto 68, lettera b), degli orientamenti prevede che la Commissione proceda alla valutazione dettagliata se «la capacità produttiva creata dal progetto è superiore al 5 % del mercato, misurato utilizzando dati sul consumo apparente relativi al prodotto interessato, a meno che negli ultimi 5 anni il tasso medio di crescita annua del consumo apparente sia stato superiore al tasso medio di crescita annua del PIL all’interno dello Spazio economico europeo.»
(338)
Il punto 70 degli orientamenti chiarisce che «… Ai fini dell’applicazione delle lettere a) e b), le vendite ed il consumo apparente verranno definiti al livello appropriato della classificazione Prodcom, di norma nel SEE, oppure, se tale informazione non è disponibile o rilevante, sulla base di qualsiasi altra segmentazione del mercato generalmente accettata per la quale sono prontamente disponibili dati statistici».
(339)
Nella decisione di avvio, la Commissione ha sollevato dubbi, per tutti i prodotti interessati, riguardo al fatto che la capacità produttiva creata dal progetto d’investimento fosse superiore al 5 % di ogni mercato, misurato utilizzando dati sul consumo apparente e, in tal caso, al fatto che negli ultimi 5 anni (prima dell’inizio dei lavori) il tasso medio di crescita annua del consumo apparente del prodotto fosse inferiore al tasso medio di crescita annua del PIL all’interno dello Spazio economico europeo.
(340)
Il tasso di crescita annuo composto del consumo apparente di carburante diesel nel SEE per il periodo dal 2001 al 2006 è pari al 2,12 % circa in termini di volume o al 15,38 % in termini di valore. Il tasso di crescita annuo composto corrispondente del PIL all’interno del SEE per il periodo dal 2001 al 2006 ha raggiunto il 2,06 % in termini reali (da equiparare alla percentuale in termini di volume) e il 4,12 % in termini nominali (da equiparare alla percentuale in termini di valore).
(341)
Risulta che il mercato del carburante diesel non può essere considerato poco efficiente se si tiene conto che il tasso di crescita annuo composto, in termini di volume e di valore, è comparabile rispettivamente alla crescita del PIL in termini nominali e reali. Non è pertanto necessario verificare se la capacità creata dal progetto d’investimento è superiore al 5 % del mercato interessato.
(342)
Per esaminare se il progetto d’investimento è conforme al punto 68, lettera b), degli orientamenti, la Commissione deve verificare se la capacità creata dal progetto d’investimento è inferiore al 5 % del mercato, misurato utilizzando dati sul consumo apparente del prodotto interessato, a meno che negli ultimi 5 anni il tasso medio di crescita annua del consumo apparente sia stato superiore al tasso medio di crescita annua del PIL all’interno dello Spazio economico europeo.
(343)
Il Portogallo ha fornito i dati presentati nelle tabelle da 11 a 13. I dati nella colonna relativa al mercato del SEE sono identici a quelli contenuti nelle tabelle sulle quote di mercato indicate come mercato del SEE (vendite). Poiché le dimensioni del mercato al dettaglio (vendite) sono minori delle dimensioni del consumo apparente, inclusa la produzione per uso interno, i dati sull’aumento della capacità di produzione sovrastimano l’importanza dell’aumento. Si può quindi dire che ciò costituisca lo scenario più sfavorevole.
Tabella 11
Rapporto tra l’aumento della capacità di produzione nella raffineria di Sines e i mercati dei prodotti interessati nel SEE (in chilotonnellate)
Prodotti interessati
Capacità di produzione nel 2007
Capacità di produzione nel 2012
Aumento della capacità di produzione
Mercato del SEE nel 2007
Quota di aumento della capacità verso il mercato del SEE
Tasso di crescita annuo composto del consumo apparente
Nafta pesante
[ ]
[ ]
[ ]
49 172
[0-5] %
-
Derivati della nafta:
[ ]
[ ]
[ ]
16 045
[0-5] %
-
-
Benzene
[ ]
[ ]
[ ]
10 093
[0-5] %
-
-
Ortoxilene
[ ]
[ ]
[ ]
681
[0-5] %
-
-
Paraxilene
[ ]
[ ]
[ ]
2 169
[0-5] %
-
-
Toluene
[ ]
[ ]
[ ]
2 503
[0-5] %
-
-
Solventi
[ ]
[ ]
[ ]
599
[0-5] %
-
Tabella 12
Rapporto tra l’aumento della capacità di produzione a Matosinhos e i mercati dei prodotti interessati nel SEE (in chilotonnellate)
Prodotti interessati
Capacità di produzione nel 2007
Capacità di produzione nel 2012
Aumento della capacità di produzione
Mercato del SEE nel 2007
Quota di aumento della capacità verso il mercato del SEE
Tasso di crescita annuo composto del consumo apparente
Nafta pesante
[ ]
[ ]
[ ]
49 172
[0-5] %
-
Derivati della nafta:
[ ]
[ ]
[ ]
16 045
[0-5] %
-
-
Benzene
[ ]
[ ]
[ ]
10 093
[0-5] %
-
-
Ortoxilene
[ ]
[ ]
[ ]
681
[0-5] %
-
-
Paraxilene
[ ]
[ ]
[ ]
2 169
[0-5] %
-
-
Toluene
[ ]
[ ]
[ ]
2 503
[0-5] %
-
-
Solventi
[ ]
[ ]
[ ]
599
[0-5] %
-
Tabella 13
Rapporto tra l’aumento della capacità di produzione combinata (nelle raffinerie di Sines e di Matosinhos) e i mercati dei prodotti interessati nel SEE (in chilotonnellate)
Prodotti interessati
Capacità di produzione nel 2007
Capacità di produzione nel 2012
Aumento della capacità di produzione
Mercato del SEE nel 2007
Quota di aumento della capacità di produzione per il mercato del SEE
Tasso di crescita annuo composto del consumo apparente
Nafta pesante
[ ]
[ ]
[ ]
49 172
[0-5] %
-
Derivati della nafta:
[ ]
[ ]
[ ]
16 045
[0-5] %
-
-
Benzene
[ ]
[ ]
[ ]
10 093
[0-5] %
-
-
Ortoxilene
[ ]
[ ]
[ ]
681
[0-5] %
-
-
Paraxilene
[ ]
[ ]
[ ]
2 169
[0-5] %
-
-
Toluene
[ ]
[ ]
[ ]
2 503
[0-5] %
-
-
Solventi
[ ]
[ ]
[ ]
599
[0-5] %
-
(344)
In tutti i casi, l’aumento della capacità di produzione per i prodotti elencati nelle tabelle da 11 a 13 è inferiore al 5 % sui mercati rilevanti dei prodotti a livello di SEE. Si ritiene pertanto che il progetto d’investimento non superi la soglia stabilita nella prima parte del punto 68, lettera b), degli orientamenti.
7. CONCLUSIONE
(345)
Sulla base dei dati presentati nei considerando da 278 a 344, il progetto d’investimento non supera le soglie di cui al punto 68, lettere a) e b), degli orientamenti per i prodotti interessati. Non è pertanto necessario condurre una valutazione dettagliata dell’aiuto in seguito all’avvio del procedimento di cui all’articolo 108, paragrafo 2, del trattato.
(346)
In conclusione, l’aiuto regionale agli investimenti proposto a favore di Petrogal soddisfa tutte le condizioni previste dagli orientamenti per essere considerato compatibile con il mercato interno sulla base dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera a), del trattato. Non è pertanto necessario valutare se l’aiuto possa essere approvato sulla base di altre deroghe del trattato.
(347)
In via eccezionale, il Portogallo ha comunicato il suo consenso all’adozione della presente decisione in inglese come unica lingua facente fede,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
1. L’aiuto di Stato che il Portogallo intende concedere a Petrogal, per un importo di 160 484 007 EUR in valore nominale (121 091 314 EUR a prezzi scontati) e che rappresenta un’intensità massima di aiuto del 12,43 % a prezzi scontati, è compatibile con il mercato interno ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera a), del trattato.
2. L’esecuzione dell’aiuto di Stato di cui all’articolo 1, paragrafo 1, è di conseguenza autorizzata. In caso di deviazioni dalle spese ammissibili previste e dal programma di concessione notificato dell’aiuto di Stato, il Portogallo non supera l’importo massimo dell’aiuto a prezzi scontati di 121 091 314 EUR né l’intensità massima dell’aiuto a prezzi scontati del 12,43 %.
Articolo 2
1. Il Portogallo presenta alla Commissione relazioni intermedie ogni cinque anni a partire dalla data della presente decisione. Le relazioni intermedie forniscono informazioni aggiornate sugli importi dell’aiuto di Stato pagati, sull’esecuzione dei contratti di aiuto e su altri progetti d’investimento avviati nelle raffinerie di Sines o Matosinhos.
2. Inoltre, il Portogallo presenta, entro sei mesi dalla concessione dell’ultima parte dell’aiuto di Stato, sulla base del programma di concessione notificato, una relazione finale dettagliata che include informazioni sugli importi dell’aiuto di Stato pagati, sull’esecuzione dei contratti di aiuto e su altri progetti d’investimento avviati nelle raffinerie di Sines o Matosinhos.
Articolo 3
La Repubblica portoghese è destinataria della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, il 3 agosto 2011