KOMMISSIONENS AFGØRELSE
af 14. december 2010
om statsstøtte C 39/96 (ex NN 127/92) iværksat af Frankrig til fordel for Coopérative d'exportation du livre français (CELF)
(meddelt under nummer K(2010) 8938)
(Kun den franske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2011/179/EU)
EUROPA-KOMMISSIONEN HAR -
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 108, stk. 2, første afsnit (1),
efter at have opfordret interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger i overensstemmelse med nævnte artikel (2) og under hensyntagen til disse bemærkninger og
ud fra følgende betragtninger:
1. SAGSFORLØB
(1)
Ved dom afsagt den 15. april 2008 (3) annullerede Retten i Første Instans (i det følgende benævnt »Retten«) Kommissionens beslutning 2005/262/EF af 20. april 2004 om Frankrigs støtte til Coopérative d’exportation du livre français (CELF) (4) (5) (i det følgende benævnt »CELF«).
(2)
Efter at Retten har afsagt sin dom, skal Kommissionen vedtage en ny afgørelse.
(3)
Dommen følger efter et langt sagsforløb, hvis vigtigste etaper beskrives nedenfor.
A. Første fase
(4)
Ved brev af 20. marts 1992 henledte Société internationale de diffusion et d’édition (i det følgende benævnt »SIDE«) Kommissionens opmærksomhed på de franske myndigheders støtte til CELF med henblik på transport og markedsføring. Statsstøtten var ikke forudgående anmeldt til Kommissionen.
(5)
Ved brev af 2. april 1992 gjorde Kommissionen de franske myndigheder opmærksom på, at alle projekter, der har til formål at indføre eller ændre statsstøtte, skal anmeldes forudgående til Kommissionen, og bad de franske myndigheder informere Kommissionens tjenestegrene om arten af og formålet med de støtteforanstaltninger, SIDE havde påpeget.
(6)
I et brev dateret den 29. juni 1992 bekræftede de franske myndigheder over for Kommissionen, at man ydede tilskud til CELF. De præciserede, at foranstaltningerne havde til formål at udbrede kendskabet til fransk litteratur og sprog i ikke-fransktalende lande, og at CELF desuden havde fået overdraget forvaltningen af tre specifikke støtteordninger, der ligeledes havde til formål at give fjerntboende læsere adgang til franske bøger.
(7)
I et brev af 7. august 1992 bekræftede Kommissionen over for SIDE, at der findes støtteforanstaltninger for CELF, man præciserede støttens formål og meddelte, at de pågældende foranstaltninger ikke var anmeldt. Kommissionen præciserede imidlertid, at den anfægtede støtte tilsyneladende ikke ændrede samhandelsvilkårene mellem medlemsstaterne. På denne baggrund blev SIDE opfordret til at fremsætte sine bemærkninger.
(8)
Ved brev af 7. september 1992 meddelte SIDE Kommissionen, at man havde til hensigt at anfægte foranstaltningerne som værende udtryk for forskelsbehandling og de deraf følgende konsekvenser for samhandelen i Fællesskabet uden imidlertid at anfægte det franske kulturministeriums kulturelle målsætning, idet man ønskede at udbrede kendskabet til fransk sprog og kultur.
(9)
Ved beslutning af 18. maj 1993 (6) konkluderede Kommissionen, at på baggrund af den særlige konkurrencesituation på bogmarkedet og det kulturelle formål med den pågældende støtteordning havde den besluttet at anvende undtagelsen i traktatens tidligere artikel 92, stk. 3, litra c), derpå.
(10)
SIDE indbragte den 2. august 1993 et annullationssøgsmål mod denne beslutning. Ved dom af 18. september 1995 (7) gav Retten SIDE delvis medhold i søgsmålet og annullerede Kommissionens beslutning af 18. maj 1993, men udelukkende for så vidt angår visse støtteordninger til fordel for CELF for små ordrer.
(11)
Retten fastslog, at Kommissionen var i stand til at vedtage positiv beslutning over for følgende tre støtteordninger forvaltet af CELF på den franske stats regning:
a)
støtte til luftfragt eller luftpost
b)
»Page à Page«-programmet (8) (støtte til distribution af fransksprogede bøger i Central- og Østeuropa)
c)
»Programme Plus« (fransksprogede universitetsbøger til studerende i Afrika syd for Sahara).
(12)
Retten fandt, at Kommissionen havde fået tilstrækkelige oplysninger om disse tre ordninger til at kunne konstatere, at deres indvirkning på konkurrencevilkårene var ubetydelig. Retten anførte i øvrigt, at »For så vidt angår det kulturelle formål med den omtvistede støtte er det ubestridt af parterne, at den franske regerings formål er udbredelsen af det franske sprog og fransk litteratur«. Retten skønnede, at man måtte konkludere, at vurderingen af det kulturelle sigte med den anfægtede støtte ikke gav Kommissionen særlige problemer, og at man ikke behøvede andre oplysninger for at konstatere, at sigtet var af kulturel art.
(13)
Retten skønnede derimod, at Kommissionen for så vidt angår støtte udelukkende til CELF i forbindelse med små ordrer burde have foretaget en tilbundsgående undersøgelse af konkurrencesituationen inden for den pågældende sektor, før den udtalte sig om, hvorvidt foranstaltningerne var forenelige med det indre marked.
(14)
Retten konkluderede således (i præmis 76 i dommen), at Kommissionen burde have indledt proceduren i henhold til EF-traktatens artikel 93, stk. 2 (nu artikel 108, stk. 2, i EUF-traktaten), og at Kommissionens beslutning af 18. maj 1993 skulle annulleres i det omfang, den vedrørte det tilskud, der udelukkende blev ydet til CELF som kompensation for de øgede omkostninger ved at effektuere små ordrer på bøger på fransk afgivet af boghandlere i udlandet.
B. Anden fase
(15)
I overensstemmelse med Rettens dom af 18. september 1995 besluttede Kommissionen den 30. juli 1996 at indlede den formelle undersøgelsesprocedure. Interesserede parter blev opfordret til at indsende deres bemærkninger til Kommissionen, og disse blev navnlig fremsendt i løbet af december 1996 og januar 1997.
(16)
Ved afslutningen af undersøgelsesproceduren vedtog Kommissionen den 10. juni 1998 beslutning 1999/133/EF (9). Beslutningen bekræftede det kulturelle formål med støtten til de små ordrer, og det konkluderedes på grundlag af traktatens tidligere artikel 87, stk. 3, litra d), at støtten ikke ville kunne ændre samhandels- og konkurrencevilkårene i Unionen på en måde, der strider mod den fælles interesse på eksportmarkedet for fransksprogede bøger.
(17)
Ved dom af 28. februar 2002 (10) annullerede Retten artikel 1, sidste punktum, i Kommissionens beslutning. Retten fandt nemlig, at Kommissionen burde have foretaget de nødvendige undersøgelser for at finde frem til de relevante oplysninger med henblik på at skelne mellem eksportagentur og eksportmarkedet for franske bøger i almindelighed.
(18)
Retten konstaterede, at Kommissionen ved ikke at have udført denne undersøgelse foretog en åbenbart urigtig vurdering ved at anvende eksportmarkedet for fransksprogede bøger i almindelighed som reference, selv om det var fastslået, at den omtvistede støtte kun var rettet mod eksportagenturer.
(19)
I sin dom afsagt den 22. juni 2000 (11) afviste Domstolen imidlertid uden at tage stilling til sagens materielle indhold de franske myndigheders søgsmål over for Kommissionens beslutning af 10. juni 1998, og Domstolen bekræftede, at selv når en støtte kan anses for at være forenelig med fællesmarkedet, er dette uden betydning for anmeldelsespligten, og at pligten til at forhåndsanmelde støtte indebærer en forpligtelse til at udsætte iværksættelsen af støtten.
C. Tredje fase
(20)
Efter den delvise annullation af beslutningen af 10. juni 1998 bad Kommissionen i breve af 14. juni 2002 de franske myndigheder og SIDE om at kommentere begrundelserne for annullationen og navnlig aspekter vedrørende den pågældende kontrakt.
(21)
De franske myndigheder blev opfordret til navnlig at kommentere de særlige kendetegn ved CELF's tilbud i forhold til tilbud fra andre aktører på markedet, heriblandt SIDE. SIDE blev opfordret til navnlig at kommentere begrebet små ordrer og angive, hvilke særlige kendetegn der gjorde sig gældende for SIDE's tilbud i forhold til tilbuddet fra CELF og fra andre aktører på markedet.
(22)
SIDE sendte sit svar til Kommissionen i et brev dateret den 12. august 2002. De franske myndigheder sendte deres svar i et brev dateret den 17. september 2002.
(23)
Efter i et brev dateret den 19. september 2002 at have bedt SIDE angive, hvorvidt virksomhedens svar indeholdt fortrolige oplysninger, og efter at have fået dette afkræftet den 30. september 2002, fremsendte Kommissionen i et brev dateret den 17. oktober 2002 SIDE's svar og tilhørende bilag til de franske myndigheder og udbad sig deres kommentarer. Ved samme lejlighed stillede den en række nye supplerende spørgsmål.
(24)
Ved brev af 30. oktober 2002 stillede Kommissionen ligeledes SIDE en række supplerende spørgsmål, som virksomheden besvarede i breve af 31. oktober 2002 og 9. december 2002. SIDE meddelte i et brev dateret den 23. december 2002 Kommissionen efter dennes forespørgsel af 16. december 2002, at svarene ikke indeholdt fortrolige oplysninger, og at de kunne sendes til de franske myndigheder med henblik på kommentarer.
(25)
Da de franske myndigheder ikke havde svaret inden for de aftalte frister, var Kommissionen derfor nødt til at sende dem en påmindelse i et brev dateret den 27. november 2002. Ved brev af 19. december 2002 bad de franske myndigheder Kommissionen om en ny udsættelse af fristen.
(26)
Den 9. januar 2003 fremsendte Kommissionen SIDE's svar af 23. december 2002 til de franske myndigheder med henblik på kommentarer. Ved brev dateret den 17. januar 2003 indsendte de franske myndigheder svar på Kommissionens spørgsmål af 17. oktober 2002.
(27)
I et brev dateret den 4. februar 2003 udbad de franske myndigheder sig en ny forlængelse af fristerne over for Kommissionen, denne gang vedrørende anmodningen om bemærkninger til det andet svar fra SIDE af 23. december 2002. Kommissionen accepterede delvis de ønskede frister i et brev dateret den 11. februar 2003. Ved skrivelse af 11. marts 2003 fremsendte de franske myndigheder deres svar til Kommissionen.
(28)
SIDE havde endvidere efter eget ønske haft et møde med Kommissionens tjenestegrene, hvor virksomheden fremlagde sin opfattelse af sagen siden dens begyndelse. Dette møde fandt sted den 4. marts 2003.
(29)
Ved udgangen af denne procedure vedtog Kommissionen beslutning 2005/262/EF, hvori den vurderede, at den anfægtede støtte var forenelig med traktatens tidligere artikel 87, stk. 3, litra d), idet den fastslog, at støtte ikke ville kunne overkompensere de udgifter, der var forbundet med ekspeditionen af de små ordrer.
D. Fjerde fase
(30)
Retten annullerede ved dom af 15. april 2008 Kommissionens beslutning af 20. april 2004.
(31)
Retten fandt, at Kommissionen, for så vidt angår den del af støtten, der var udbetalt til CELF før den 1. november 1993, datoen for EU-traktatens ikrafttræden, havde begået en retlig fejl ved at anse den anfægtede støtte for at være forenelig med fællesmarkedet i medfør af den tidligere artikel 87, stk. 3, litra d), i stedet for at anvende de materielle regler, der var gældende forud for den 1. november 1993. Retten tog især i betragtning, at EU-traktaten ikke indeholdt overgangsbestemmelser for anvendelsen af den tidligere artikel 87, stk. 3, litra d), og at retssikkerhedsprincippet normalt er til hinder for, at en fællesskabsretsakts anvendelsesområde i tidsmæssig henseende tager udgangspunkt i et tidspunkt, der ligger forud for retsaktens offentliggørelse.
(32)
Retten fandt endvidere, at Kommissionen havde begået en åbenbar skønsfejl i vurderingen af den anfægtede støttes forenelighed ved at have overvurderet de faktiske omkostninger ved ekspeditionen af små ordrer, der er afholdt af CELF. I sin beslutning af 20. april 2004 tog Kommissionen således ikke de faktiske omkostninger i tilknytning til ekspedition af små ordrer i betragtning, men foretog et skøn over disse omkostninger på baggrund af de samlede omkostninger, som CELF havde afholdt (fordeling på ekspeditionen af små ordrer af en del af CELF's samlede omkostninger ved hjælp af en forskellig fordelingsnøgle for hver omkostningskategori). Multiplikatorfaktorer blev anvendt på visse omkostningskategorier under hensyntagen til de yderligere vanskeligheder, som ekspeditionen af små ordrer medførte i forhold til CELF's øvrige virksomhed. Retten skønnede imidlertid, at disse vanskeligheder kunne løses ved hjælp af den elektroniske transmission, som vedrørte to tredjedele af de små ordrer. Retten konkluderede således, at Kommissionen havde begået en skønsfejl ved at anvende multiplikationsfaktorer på visse omkostninger (og under alle omstændigheder på de ordrer, der vedrørte elektronisk transmission), og at i fravær af de nævnte multiplikatorfaktorer ville omkostningerne i tilknytning til ekspedition af de små ordrer have været mindre, ligesom driftsresultatet for de små ordrer ville have været positivt (600 000 FRF, svarende til 91 469 EUR). Efter Rettens synspunkt havde Kommissionen således ikke påvist fraværet af overkompensation.
E. Femte fase
(33)
Som følge af Rettens dom af 15. april 2008 forblev undersøgelsesproceduren indledt med Kommissionens beslutning af 30. juli 1996 således fortsat åben, og Kommissionen bør vedtage en ny beslutning.
(34)
Under hensyntagen til begrundelserne i Rettens dom af 15. april 2008 og i betragtning af det forhold, at beslutningen om at indlede proceduren blev vedtaget den 30. juli 1996, ønskede Kommissionen på ny at opfordre de franske myndigheder og interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger.
(35)
Kommissionen vedtog således den 8. april 2009 (12) en beslutning om at forlænge procedure (beslutning K(2009) 2481, i det følgende benævnt »beslutningen om forlængelse af proceduren«). Beslutningen om forlængelse, med en ny frist for fremsættelsen af bemærkninger, supplerede således beslutningen af 30. juli 1996 om indledning af proceduren. Det blev anført, at de to beslutninger bør ses som en uadskillelig helhed og indleder en og samme formelle undersøgelsesprocedure, og at hvis beskrivelsen af de faktiske eller retlige forhold eller Kommissionens foreløbige evaluering i beslutningen for forlængelse af proceduren fraveg fra beslutningen om procedurens indledning af 30. juli 1996, skulle der kun tages hensyn til beslutningen om forlængelse af proceduren.
(36)
Kommissionen opfordrede interesserede parter til at sende deres bemærkninger til den omhandlede foranstaltning.
(37)
Kommissionen modtog bemærkninger fra de franske myndigheder den 9. juni 2009 og bemærkninger fra SIDE den 23. juli 2009. Kommissionen videresendte SIDE's bemærkninger til de franske myndigheder den 24. august 2009 og gav dem mulighed for at kommentere disse. De franske myndigheders kommentarer modtog Kommissionen den 24. september 2009.
(38)
De franske myndigheder har imidlertid ikke tilvejebragt de nærmere angivne oplysninger, som Kommissionen anmodede om i sin beslutning om forlængelse af proceduren, og begrænsede sig til, for så vidt angår støttens proportionalitet, at fremsende de oplysninger, der allerede var tilvejebragt den 17. september 2002, den 17. januar 2003 og den 11. marts 2003, som Kommissionen ikke havde mulighed for at udnytte som sådan i henhold til Rettens afgørelse af 15. april 2008.
(39)
Kommissionen rykkede således i brev af 8. oktober 2009 de franske myndigheder om anmodningen om nærmere oplysninger om de nævnte punkter, idet Kommissionen anførte, at hvis den ikke modtog de anmodede oplysninger inden for en frist på ti arbejdsdage, ville Kommissionen være forpligtet til at træffe endelig afgørelse på grundlag af de til rådighed værende elementer i overensstemmelse med procedureforordningens artikel 13, stk. 1, efter at have fremsat et påbud om oplysninger i medfør af artikel 10, stk. 3, i Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 af 22. marts 1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af EF-traktatens artikel 93 (13).
(40)
De franske myndigheder oplyste i brev af 21. oktober 2009 Kommissionen om, at CELF var trådt i likvidation ved dom afsagt af handelsretten i Paris af 9. september 2009, og at CELF's aktiviteter således var ophørt. For så vidt angår de elementer, der var anmodet om i Kommissionens brev af 8. oktober 2009, anførte de franske myndigheder, at de ikke havde yderligere oplysninger, og henviste til deres bemærkninger af 9. juni 2009.
(41)
Ved en beslutning vedtaget den 20. november 2009 (beslutning K(2009) 9256, »påbuddet«) påbød Kommissionen de franske myndigheder at fremlægge de ønskede oplysninger, som på trods af flere rykkere endnu ikke var tilvejebragt.
(42)
I brev af 2. december 2009 anførte de franske myndigheder, at de ikke kunne bibringe Kommissionen yderligere oplysninger, og henviste til deres bemærkninger af 9. juni 2009.
(43)
Det skal bemærkes, at de franske myndigheder den 2. december 2009 ligeledes fremsendte et brev om den støtteordning, der betegnes »Programme de Livres Universitaires et Scientifiques«, det såkaldte »Programme Plus«. Den støtteordning er ikke omfattet af nærværende afgørelse.
(44)
Ved brev af 22. december 2009 anmodede Kommissionen de franske myndigheder om oplysninger vedrørende CELF's situation og den igangværende likvidationsprocedure. De franske myndigheder svarede den 27. januar 2010. Yderligere præciseringer blev fremsendt henholdsvis den 9. marts 2010 og den 26. november 2010.
F. Sagsforløb ved de nationale domstole og præjudicielle spørgsmål
(45)
Det skal bemærkes, at der kører sager for domstolene i Frankrig, og at de har ført til, at spørgsmål er indbragt for EU-Domstolen på grundlag af EUF-traktatens artikel 267 (tidligere EF-traktatens artikel 234). De vigtigste etaper i disse sagsforløb beskrives kort i det følgende.
(46)
SIDE har indbragt en sag for de franske domstole med henvisning til den direkte virkning af den tidligere artikel 88, stk. 3, i EF-traktaten. Ved dom af 5. oktober 2004 stadfæstede Cour administrative d’appel de Paris underinstansens dom af 26. april 2001, og pålagde den franske stat at tilbagesøge det beløb, der var blevet udbetalt til CELF.
(47)
Conseil d'Etat, hvortil sagen blev indbragt med henblik på kassation, stadfæstede i en afgørelse af 29. marts 2006 visse aspekter af den retsafgørelse, som Cour administrative d'appel havde truffet, navnlig det forhold, at den pågældende støtte ikke udgjorde ren kompensation af forpligtelser til offentlig tjeneste (14), at den ikke kunne betegnes som eksisterende støtte af den nationale domstol, og at CELF ikke kunne påberåbe sig en legitim forventning.
(48)
I sin afgørelse af 29. marts 2006 besluttede Conseil d'Etat imidlertid også at udsætte sin stillingtagen til søgsmålene, indtil EF-Domstolen havde udtalt sig om de præjudicielle spørgsmål, som Conseil d'Etat havde indbragt vedrørende den nationale domstols forpligtelser vedrørende ikke-anmeldt statsstøtte, som senere erklæres forenelig med fællesmarkedet i en beslutning vedtaget af Kommissionen.
(49)
I sin dom afsagt den 12. februar 2008 (15), kendte Domstolen for ret:
»… artikel 88, stk. 3, tredje punktum, EF skal fortolkes således, at en national domstol ikke har pligt til at anordne tilbagesøgning af en støtte, der er gennemført i strid med denne bestemmelse, når Kommissionen har vedtaget en endelig beslutning, der fastslår, at nævnte støtte er forenelig med fællesmarkedet i artikel 87 EF’s forstand. Den nationale domstol skal i henhold til fællesskabsretten pålægge støttemodtageren at betale renter for den periode, hvor der forelå ulovlighed. Inden for rammerne af national lovgivning kan den nationale domstol i givet fald anordne tilbagesøgning af ulovlig støtte, uden at dette har betydning for medlemsstatens ret til på et senere tidspunkt på ny at gennemføre støtten. Den kan endvidere foranlediges til at tage stilling til påstande om erstatning for tab lidt som følge af støtteforanstaltningens ulovlige karakter.
I en processuel situation som den, der foreligger i hovedsagen, omfatter forpligtelsen i artikel 88, stk. 3, sidste punktum, EF til at afhjælpe virkningerne af en ulovlig støtte også, medmindre der foreligger ekstraordinære omstændigheder - med henblik på beregningen af de beløb, som støttemodtageren skal betale - perioden, der er forløbet mellem en beslutning fra Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber, der konstaterer, at den omhandlede støtte er forenelig med fællesmarkedet, og Fællesskabets retsinstansers annullation af nævnte beslutning.«
(50)
Under hensyntagen til Domstolens dom af 12. februar 2008 og under hensyntagen til ovennævnte franske dom af 15. april 2008 annullerede Conseil d'Etat i sin afgørelse af 19. december 2008 paragraf 2, 3 og 4 i ovennævnte dom af 5. oktober 2004 afsagt af Cour administrative d'appel de Paris og fastslog følgende.
(51)
Conseil d’État pålagde den franske kultur- og kommunikationsminister at anordne tilbagebetaling hos CELF af renter på den ulovlige støtte siden 1980 og indtil datoen for Conseil d'Etat's afgørelse, beregnet i overensstemmelse med Kommissionens forordning (EF) nr. 794/2004 (16). Ministeren blev ligeledes pålagt på et senere tidspunkt at tilbagesøge de påløbne renter mellem datoen for Conseil d'Etat's afgørelse og datoen, hvor det enten endeligt blev fastslået, at støtten er uforenelig med fællesmarkedet, eller at støtten på endelig vis blev tilbagebetalt.
(52)
Endvidere besluttede Conseil d'Etat at udsætte sin stillingtagen, indtil Domstolen havde udtalt sig om følgende præjudicielle spørgsmål:
»1.
Kan den nationale ret udsætte spørgsmålet om pligten til at tilbagebetale statsstøtte, indtil Kommissionen … har udtalt sig ved en endelig beslutning om støttens forenelighed med reglerne om fællesmarkedet, når Kommissionens første beslutning, som erklærede denne støtte forenelig, er blevet annulleret af Fællesskabets retsinstanser?
2.
Kan en sådan situation, når Kommissionen tre gange har erklæret støtten for forenelig med fællesmarkedet, inden disse beslutninger blev annulleret af De Europæiske Fællesskabers Ret i Første Instans, udgøre en ekstraordinær omstændighed, som kan føre den nationale ret til at begrænse pligten til at tilbagesøge støtten?«
(53)
Domstolen traf den 11. marts 2010 (17) afgørelse om de pågældende præjudicielle spørgsmål og kendte for ret:
»1.
En national ret, som på grundlag af artikel 88, stk. 3, EF skal tage stilling til en anmodning om tilbagesøgning af ulovlig statsstøtte, kan ikke udsætte sin afgørelse om denne anmodning, indtil Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber har udtalt sig om støttens forenelighed med fællesmarkedet efter annullationen af en forudgående positiv beslutning.
2.
Kommissionens vedtagelse af tre på hinanden følgende beslutninger, som erklærer en støtte forenelig med fællesmarkedet, og som efterfølgende er blevet annulleret af Fællesskabets retsinstanser, kan ikke i sig selv udgøre en ekstraordinær omstændighed, som kan begrunde en begrænsning af støttemodtagerens forpligtelse til at tilbagebetale denne støtte, når den er gennemført under tilsidesættelse af artikel 88, stk. 3, EF.«
2. BESKRIVELSE AF STØTTEFORANSTALTNINGEN
(54)
De franske myndigheder har over for Kommissionen anført, at kulturministeriet i 1980 i overensstemmelse med den franske regerings overordnede retningslinjer vedrørende fremme af fransksprogede bøger og litteratur besluttede at tildele støtte til eksportagenturer, der ville ekspedere alle typer af ordrer uanset beløbsstørrelse og rentabilitet. Disse foranstaltninger blev gennemført for at afhjælpe situationen med manglende aktører på markedet og for at opretholde en aktivitet med små, urentable ordrer på markedet for eksportagenturer.
(55)
I henhold til de franske myndigheder har små boghandlere i områder, der i overvejende grad ikke er fransktalende, som er vanskeligt tilgængelige og/eller fjerntliggende, store forsyningsproblemer, idet deres bestillinger ikke kunne efterkommes gennem de traditionelle distributionskanaler, når antallet af bestilte værker var utilstrækkelig, eller når enhedsprisen på de bestilte bøger ikke var tilstrækkelig høj til at gøre ydelsen rentabel.
(56)
I henhold til de franske myndigheder havde den pågældende støtte således til formål at give eksportagenturer mulighed for at efterkomme alle ordrer fra boghandlere i udlandet, som er beliggende i hovedsageligt ikke-fransktalende områder, uanset beløbsstørrelse, rentabilitet og bestemmelsessted. Formålet var at sikre en optimal distribution af fransksprogede bøger inden for rammerne af den franske politik for støtte til kulturel mangfoldighed og derigennem at fremme udbredelsen af fransksproget litteratur i hele verden.
(57)
Den tilskudsordning, som de franske myndigheder valgte, med betegnelsen »Programme petites commandes«, bestod i et driftstilskud som godtgørelse for de ekstra omkostninger ved ekspedition af små ordrer, som af de franske myndigheder var defineret til 500 FRF, omkring 76 EUR, eller derunder.
(58)
I henhold til de franske myndigheder forpligtede den modtagende virksomhed sig til at give direktoratet for litteratur og læsning i kulturministeriet alle oplysninger om virksomhedens overordnede aktiviteter (samlet omsætning, finansielle regnskaber, budgetoverslag, kopier af beslutninger til bekræftelse af disse oplysninger, revisorerklæring og en sammenfattende lønoversigt) sammen med alle dokumenter vedrørende den støttede aktivitet, herunder navnlig kontoen for støttens anvendelse som bekræftelse på, at de ydelser, der havde givet anledning til tilskudsudbetaling det foregående år, var blevet udført.
(59)
I praksis har kun en enkelt virksomhed, CELF, modtaget støtte under »Programme petites commandes«. I henhold til de franske myndigheder skulle virksomheden hvert år dokumentere de ekstra omkostninger ved ekspedition af de »små ordrer« som dokumentation for sin støtteansøgning for det efterfølgende år. Helt konkret blev en fjerdedel af den støtte, der var tildelt i løbet af det foregående år, udbetalt ved årets begyndelse, mens restbeløbet blev udbetalt det følgende efterår, efter at de offentlige myndigheder havde gennemgået den modtagende virksomheds budgetoverslag og udsvingene i løbet af regnskabsårets første del. Aftalen var, at hvis hele støttebeløbet ikke var opbrugt, blev restbeløbene fratrukket støtten i det efterfølgende år. Desuden deltog kulturministeriet som observatør på CELF's bestyrelsesmøder og generalforsamlinger.
(60)
Det bør præciseres, at efter et konstant fald siden 1997 faldt den pågældende støtte helt bort i 2002. CELF har således hvert år fra 1980 til udgangen af 2001 modtaget støtte for, i henhold til de franske myndigheder, at mindske omkostningerne ved at effektuere mindre bestillinger fra udlandet af fransksprogede bøger. I alt har CELF fra 1980 til udgangen af 2001 modtaget ca. 4,8 mio. EUR i form af den pågældende støtte.
Tabel
Støttebeløb tildelt CELF siden 1980 til ekspedition af »små ordrer«
Oplysninger fra de franske myndigheder
(beløbene er afrundet i EUR)
År
Støttebeløb
1980
91 469,41
1981
91 469,41
1982
205 806,17
1983
164 644,94
1984
137 204,12
1985
141 777,59
1986
248 491,90
1987
214 953,11
1988
213 428,62
1989
259 163,33
1990
304 898,03
1991
373 500,09
1992
422 283,78
1993
382 647,03
1994
304 898,03
1995
304 898,03
1996
304 898,03
1997
243 918,43
1998
182 938,82
1999
121 959,21
2000
60 979,61
2001
38 112,25
2002
0
3. KOMMENTARER FRA FRANKRIG OG BEMÆRKNINGER FRA SIDE SOM FØLGE AF PROCEDURENS FORLÆNGELSE
(61)
De franske myndigheder udtrykte i deres svar af 9. juni 2009 til procedurens forlængelse især følgende bemærkninger.
(62)
De anførte, at først og fremmest delte de Kommissionens analyse, hvorefter støtten til CELF udgjorde statsstøtte, som ikke kunne omfattes af undtagelsesbestemmelserne i EUF-traktatens artikel 107, stk. 2, og artikel 107, stk. 3, litra a) og b).
(63)
For så vidt angår vurderingen af støtten i forhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 3, litra c) og d), havde de franske myndigheder ikke tilvejebragt nye elementer vedrørende støttens proportionalitet.
(64)
De franske myndigheder anførte endvidere, at de anså den opgave, som CELF havde fået pålagt, som en tjenesteydelse af almen interesse som omhandlet i EUF-traktatens artikel 106, stk. 2.
(65)
Sluttelig gjorde de franske myndigheder især gældende, at der forelå ekstraordinære omstændigheder, som burde foranledige Kommissionen til ikke at kræve støtte tilbagesøgt.
(66)
Som angivet ovenfor har de franske myndigheder imidlertid ikke tilvejebragt de nærmere angivne oplysninger, som Kommissionen anmodede om i sin beslutning om forlængelse af proceduren, og begrænsede sig til, for så vidt angår støttens proportionalitet, at fremsende de oplysninger, der allerede var tilvejebragt i 2002 og 2003, som Kommissionen ikke havde mulighed for at udnytte som sådan i henhold til Rettens afgørelse af 15. april 2008. Efter en rykkerskrivelse af 8. oktober 2009 besluttede Kommissionen således den 20. november 2009 at udstede et påbud til de franske myndigheder om at fremlægge de ønskede oplysninger i overensstemmelse med artikel 10, stk. 3, i forordning (EF) nr. 659/1999. I brev af 2. december 2009 svarede de franske myndigheder, at de ikke kunne bibringe Kommissionen yderligere oplysninger.
(67)
SIDE anførte i sine bemærkninger af 23. juli 2009 især følgende:
(68)
SIDE erindrede om, at kun CELF havde fået støtte, selv om SIDE ikke anså CELF's aktiviteter som specifikke for CELF, da det forhold at imødekomme ordrer af alle størrelser, også meget beskedne, fra geografisk spredte boghandlere med henblik på at gruppere dem i større ordrer til forlagene netop i henhold til SIDE ville være en definition på funktionen som eksportagentur. SIDE anførte ligeledes, at det forhold, at SIDE ikke havde fået tildelt støtte, snarere skyldtes det forhold, at SIDE er en privat virksomhed og ikke et forlagskooperativ, snarere end en påstået mangel på åbenhed.
(69)
SIDE bestred endvidere i detaljer det forhold, at støtten skulle have været nødvendig. I denne henseende gjorde SIDE især gældende, at begrebet »små ordrer« var vilkårligt, ligesom SIDE tilbageviste de tal, som de franske myndigheder havde fremført.
(70)
SIDE vurderede endvidere, at støtten ikke kunne berettiges på grundlag af EUF-traktatens artikel 106, stk. 2, med henvisning til de nationale domstoles afgørelser vedrørende CELF's aktivitet.
(71)
Endelig anførte SIDE, at SIDE ikke vurderede, at der i nærværende sag var tale om ekstraordinære omstændigheder, som kunne berettige en begrænsning af tilbagesøgningen.
4. VURDERING AF STØTTEN
(72)
Det bør fastlægges, om den pågældende støtte udgør statsstøtte, og om den i givet fald kan anses for at være forenelig med det indre marked. Kommissionen bør i sin vurdering især tage Rettens afgørelse af 15. april 2008 i betragtning.
A. Vurdering af foranstaltningen i henhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 1
(73)
Det fremgår af EUF-traktatens artikel 107, stk. 1, at »bortset fra de i traktaterne hjemlede undtagelser er statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med det indre marked i det omfang, den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne«.
(74)
Som det allerede indledningsvist er blevet anført i beslutningen om procedurens forlængelse, erindrer Kommissionen om, at Kommissionens beslutning om, at den pågældende støtteordning udgør statsstøtte som omhandlet i traktaten, aldrig er draget i tvivl under de forskellige faser i sagsforløbet i Kommissionen og heller ikke for Den Europæiske Unions retsinstanser (18), og slet ikke for de nationale retsinstanser (19). I deres svar af 9. juni 2009 på procedurens forlængelse anførte de franske myndigheder således, at de var enige i Kommissionens analyse af, at støtte til CELF udgør statsstøtte.
(75)
Kommissionen mener, at foranstaltningen udgør statsstøtte som omhandlet i EUF-traktatens artikel 107, stk. 1 (tidligere EF-traktatens artikel 87, stk. 1) af følgende årsager.
(76)
Først og fremmest giver foranstaltningen en fordel til CELF, idet foranstaltningen gør det muligt for CELF at mindske omkostningerne ved små ordrer. Støtten er selektiv, idet den kun er til fordel for CELF.
(77)
Foranstaltningen finansieres endvidere med den franske stats budgetmidler, det vil sige ved hjælp af statsmidler. Foranstaltningens iværksættelse er blevet besluttet af Kulturministeriet, hvorfor foranstaltningen kan tilskrives de franske myndigheder.
(78)
I øvrigt påvirker foranstaltningen sandsynligvis samhandelen mellem medlemsstaterne og fordrejer konkurrencevilkårene. Støtten tildeles således franske agenturer (i praksis CELF), der eksporterer fransksprogede bøger hovedsagelig til ikke-fransktalende lande. De nævnte franske agenturer konkurrerer dermed, i det mindste teoretisk, med andre eksportagenturer for fransksprogede bøger i andre fransktalende lande i Den Europæiske Union (Belgien og Luxembourg). Denne konklusion berøres ikke af det forhold, at indvirkningen på samhandelen og fordrejningen af konkurrencevilkårene som følge af foranstaltningen er meget begrænsede. I henhold til Domstolens faste retspraksis er Kommissionen således ikke forpligtet til at påvise støttens faktiske påvirkning af samhandelen mellem medlemsstaterne eller en reel fordrejning af konkurrencevilkårene. Det er tilstrækkeligt, at støtten sandsynligvis vil kunne påvirke samhandelen og fordreje konkurrencevilkårene.
(79)
Endelig mener Kommissionen, at betingelserne for anvendelse af Altmark-dommen ikke er opfyldt. Domstolen præciserede i Altmark-dommen af 24. juli 2003 (20), i hvilke situationer støtte til en virksomhed, der forvalter en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, ikke udgør statsstøtte: »for det første er den begunstigede virksomhed faktisk blevet pålagt at opfylde forpligtelser til offentlig tjeneste, og disse forpligtelser er blevet klart defineret. For det andet er de kriterier, der er grundlaget for beregningen af kompensationen, blevet fastlagt på forhånd på en objektiv og gennemsigtig måde. For det tredje overstiger kompensationen ikke, hvad der er nødvendigt for helt eller delvis at dække de udgifter, der er afholdt ved opfyldelsen af forpligtelserne til offentlig tjeneste, idet der skal tages hensyn til de hermed forbundne indtægter og til en rimelig fortjeneste ved opfyldelsen af forpligtelserne. For det fjerde skal størrelsen af den nødvendige kompensation, når udvælgelsen af den virksomhed, der skal overdrages en forpligtelse til offentlig tjeneste, i et konkret tilfælde ikke gennemføres inden for rammerne af en procedure for tildeling af offentlige kontrakter, fastlægges på grundlag af en analyse af de omkostninger, som en gennemsnitsvirksomhed, der er veldrevet og tilstrækkeligt udstyret med transportmidler til at kunne opfylde de stillede krav til den offentlige tjeneste, ville have ved at gennemføre forpligtelserne, idet der skal tages hensyn til de hermed forbundne indtægter og til en rimelig fortjeneste ved opfyldelsen af forpligtelserne.«
(80)
I nærværende sag og uden at det i øvrigt er nødvendigt at se nærmere på hver af disse betingelser, idet de er kumulative, konstaterer Kommissionen, at udvælgelsen af CELF ikke gennemføres inden for rammerne af en procedure for tildeling af offentlige kontrakter, og at kompensationsniveauet ikke er fastlagt på grundlag af en analyse af de omkostninger, som en gennemsnitsvirksomhed, der er veldrevet og tilstrækkeligt udstyret med produktionsmidler, ville have.
(81)
Støtten til CELF udgør således statsstøtte efter EUF-traktatens artikel 107, stk. 1, idet den opfylder alle enhedsbetingelser for at udgøre statsstøtte.
(82)
Den pågældende støtte er imidlertid ikke blevet anmeldt til Kommissionen af de franske myndigheder. Støtten er således tildelt i strid med EUF-traktatens artikel 108, stk. 3, der fastlægger, at medlemsstaterne er forpligtede til betids at underrette Kommissionen om foranstaltninger, der kan udgøre statsstøtte, eller ændringer af samme. Støtten blev følgelig ydet ulovligt.
(83)
Den pågældende foranstaltning udgør statsstøtte, hvorfor støttens forenelighed med det indre marked skal vurderes.
B. Vurdering af foranstaltningen i henhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 2 og 3
(84)
Kommissionen mener, at undtagelserne i EUF-traktatens artikel 107, stk. 2, ikke finder anvendelse i den foreliggende sag, idet de pågældende foranstaltninger tydeligvis ikke havde til formål at nå de heri definerede mål.
(85)
Støtten opfylder heller ikke betingelserne i undtagelsen under EUF-traktatens artikel 107, stk. 3, litra a), idet formålet ikke var at fremme udviklingen i regioner, der kunne nyde godt af denne bestemmelse. Undtagelsen i henhold til artikel 107, stk. 3, litra b), vedrørende fremme af virkeliggørelsen af vigtige projekter af fælleseuropæisk interesse finder heller ikke anvendelse i den foreliggende sag, idet den ikke er beregnet på at fremme denne type projekter. Støtten havde heller ikke til formål at afhjælpe en alvorlig forstyrrelse i Frankrigs økonomi, og undtagelsen i anden del af artikel 107, stk. 3, litra b), finder heller ikke anvendelse i den foreliggende sag.
(86)
Kommissionen bør således se nærmere på, om støtten kan være forenelig med EUF-traktatens artikel 107, stk. 3, litra c) og d) (EF-traktatens tidligere artikel 87, stk. 3, litra c) og d)).
(87)
På baggrund af Rettens afgørelse af 15. april 2008 bør der skelnes mellem støtte, der er kommet til udbetaling efter EU-traktatens ikrafttræden (den 1. november 1993), og støtte udbetalt inden denne ikrafttrædelsesdato, og som bør behandles i forhold til de regler, der var gældende i det tidsrum.
(88)
I denne henseende bemærker Kommissionen sig, at en fjerdedel af den støtte, der var tildelt CELF i løbet af det foregående år, blev udbetalt ved årets begyndelse, mens restbeløbet blev udbetalt det følgende efterår, efter at de offentlige myndigheder havde gennemgået den modtagende virksomheds budgetoverslag og udsvingene i løbet af regnskabsårets første del. Hvis hele støttebeløbet ikke var opbrugt, blev restbeløbene fratrukket støtten i det efterfølgende år. Tilskuddet for 1993 blev således delvis udbetalt i begyndelsen af 1993, og restbeløbet blev tildelt i efteråret 1993. Beslutningen om at yde støtte for 1993 blev truffet af de franske myndigheder i slutningen af 1992 eller i begyndelsen af 1993, og under alle omstændigheder inden ikrafttrædelsen af traktaten om Den Europæiske Union. Kommissionen mener derfor, at den støtte, der er udbetalt for 1993, bør vurderes i forhold til de retsregler, der fandt anvendelse inden ikrafttrædelsen af traktaten om Den Europæiske Union.
a) Vurdering af støtten i forhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 3, litra d)
(89)
EUF-traktatens artikel 107, stk. 3, litra d), (tidligere artikel 87, stk. 3, litra d) i EF-traktaten) fastsætter, at »støtte til fremme af kulturen og bevarelse af kulturarven kan være forenelig med det indre marked, når den ikke ændrer samhandels- og konkurrencevilkårene i Unionen i et omfang, der strider mod de fælles interesser.«
(90)
Det skal derfor efterprøves, om støtten til CELF mellem 1994 og udgangen af 2001 havde et egentligt kulturelt formål, og om den ændrede samhandels- og konkurrencevilkårene i et omfang, der strider mod den fælles interesse.
i) Kulturelt formål
(91)
Kommissionen skal indledningsvis erindre om, at det kulturelle formål med støtten til CELF blev anerkendt af Retten i førnævnte afgørelse af 18. september 1995. Retten anførte således i præmis 62, at »For så vidt angår det kulturelle formål med den omtvistede støtte, er det ubestridt af parterne, at den franske regerings formål er udbredelsen af det franske sprog og fransk litteratur. Det fastslås endvidere, at de oplysninger, som Kommissionen havde til rådighed, da den vedtog sin beslutning, herunder oplysningerne i skrivelsen af 7. september 1992 fra sagsøgerens advokat, støttede Kommissionens vurdering af, at dette faktisk var formålet, og at dette formål var lovligt. Herefter bør det fastslås, at vurderingen af formålet med den omtvistede støtte ikke frembød særlige vanskeligheder for Kommissionen, og at det ikke var nødvendigt at skaffe andre oplysninger for at forvisse sig om, at dette formål var kulturelt.«
(92)
De franske myndigheder har således gjort gældende, at den pågældende støtte forfulgte et kulturelt formål, nemlig at fremme udbredelsen af fransksprogede værker i ikke-fransktalende lande. Det drejede sig om en bevidst politik med henblik på at bevare og fremme den kulturelle mangfoldighed på internationalt plan.
(93)
Bevarelse og fremme af kulturel mangfoldighed hører blandt grundprincipperne for den europæiske model. Principperne er fastlagt i EUF-traktatens artikel 167, stk. 1 (tidligere artikel 151, stk. 1, i EF-traktaten): »Unionen bidrager til, at medlemsstaternes kulturer kan udfolde sig, idet det respekterer den nationale og regionale mangfoldighed og samtidig fremhæver den fælles kulturarv« og videre i artikel 167, stk. 4, som fastlægger, at »Unionen tager hensyn til de kulturelle aspekter i sin indsats i henhold til andre bestemmelser i denne traktat, navnlig med henblik på at respektere og fremme sine kulturers mangfoldighed«.
(94)
På den baggrund finder Kommissionen, at de franske myndigheders støtte til CELF med henblik på at sikre udbredelsen af fransksprogede værker tjente et kulturelt formål.
ii) Kriteriet om ændring af samhandels- og konkurrencevilkårene i Unionen i et omfang, der strider mod den fælles interesse
(95)
Kommissionen bør således efterprøve, om de pågældende foranstaltninger egentlig var nødvendige og proportionelle i forhold til det kulturpolitiske formål, som de franske myndigheder forfulgte.
(96)
Det skal indledningsvist erindres, at det i overensstemmelse med Rettens førnævnte afgørelse af 28. februar 2002 er markedet for eksportagenturer for fransksprogede bøger, der skal tjene som grundlag for vurderingen af foranstaltningerne.
(97)
For det første skal støttens nødvendighed undersøges.
(98)
I henhold til de franske myndigheder blev foranstaltningerne udformet af Kulturministeriet i 1980 på et tidspunkt, hvor visse aktører i branchen (Groupe Hachette og les Messageries du livre) ønskede at forlade markedet for eksportagenturer. I henhold til de franske myndigheder blev den anfægtede ordning indført for at tilskynde de erhvervsdrivende til at gå ind på markedet, således at alle ordrer på fransksprogede bøger fra boghandlere i ikke-fransktalende områder kunne efterkommes. Derved sikrede man, at fransksprogede bøger kunne nå ud til alle boghandlere, også de mindste i fjerne lande, selv om de kun havde brug for nogle få bøger, som i øvrigt ofte udgives af forskellige forlag.
(99)
SIDE har på sin side gjort gældende, navnlig i tilknytning til sine bemærkninger som følge af beslutningen om at forlænge proceduren, at den undersøgte støtte ikke var nødvendig. Selv om visse aktører i 1980 nok havde ophørt med deres aktivitet som eksportagenturer, erindrer SIDE om, at SIDE netop på det tidspunkt blev oprettet med henblik på at blive aktiv på markedet. SIDE bestrider endvidere det forhold, at CELF skulle have en særlig aktivitet med ekspedition af små ordrer. Navnlig anfægter SIDE de tal, som de franske myndigheder har fremlagt, og mener, at tallene for CELF og for SIDE, for så vidt angår antallet af fakturaer og bestillinger i forhold til omsætningen, er de to virksomheder forholdsvis ens. Mere generelt anfægter SIDE begrebet »små ordrer« som defineret af de franske myndigheder. Efter SIDE's mening er dette begreb vilkårligt, idet omkostningerne ved ekspedition af en ordre ikke skal ses i forhold til ordrebeløbet, men antallet af bestillinger.
(100)
Kommissionen mener, at det ikke er nødvendigt at tage endelig stilling til spørgsmålet om støttens nødvendighed, da betingelserne for nødvendighed og proportionalitet er kumulative, og at det i betragtning 121 konkluderes, at det ikke kan påvises, at betingelsen om proportionalitet er opfyldt.
(101)
For det andet mener Kommissionen, at indvirkningen på samhandelen inden for Den Europæiske Union og fordrejningen af konkurrencevilkårene som følge af støtteforanstaltningen er meget begrænsede, især på grund af foranstaltningens beløb, den meget beskedne substituerbarhed mellem fransksprogede bøger og bøger på andre sprog, samt i lyset af den betydelige forskel på mængden af fransksprogede bøger, der eksporteres til ikke-fransktalende lande fra Frankrig på den ene side og Belgien og Luxembourg på den anden side.
(102)
Navnlig vedrørende markedet for eksportagenturer for fransksprogede bøger bemærker Kommissionen, at CELF og SIDE distribuerer bøger i ikke-fransktalende lande og territorier som eksportagenturer. I de frankofone lande er det lokale marked dækket af de store forlag via deres datterselskaber eller repræsentanter. Eksportagenturerne spiller dermed kun en meget marginal rolle på de frankofone markeder, som dog står for den største afsætning af fransksprogede bøger.
(103)
På det nationale marked for eksportagenturer for fransksprogede bøger findes ikke-specialiserede agenturer som SIDE og CELF og i mindre udstrækning specialiserede agenturer, der i marginalt omfang også sælger direkte til de endelige forbrugere, og som kun er i marginal konkurrence med de to ikke-specialiserede agenturer, samt en række boghandler, som lejlighedsvis ekspederer ordrer fra udenlandske boghandler og online-boghandler, men deres virksomhed er forholdsvis begrænset på tidspunktet for de undersøgte foranstaltninger.
(104)
På det undersøgte marked er det således klageren, som er den operatør, der er mest berørt af de anfægtede foranstaltninger. På den ene side bekræfter de franske myndigheder, at »Programme petites commandes« i princippet var tilgængeligt for alle virksomheder, der ansøgte om støtte, når blot disse accepterede betingelserne for tildeling af støtte. De anfører, at Kulturministeriets afslag af SIDE i 1991 skulle være begrundet i, at SIDE ikke ville acceptere forpligtelsen om åbenhedskravet for at få del i støtten. På den anden side anfører SIDE, at de franske myndigheders afslag var forbundet med det forhold, at SIDE var en privat virksomhed og ikke et forlagskooperativ. I 1996, efter annullationen af Kommissionens beslutning af 18. maj 1993, erindrede kulturministeriet, som ønskede at afslutte proceduren, i øvrigt SIDE om, at støtteordningen for små ordrer ikke pr. definition var forbeholdt CELF. Ministeriet foreslog SIDE en samtale i et brev af 3. september 1996 for at undersøge, om SIDE var i stand til at tilbyde de samme tjenesteydelser som CELF i henhold til de samme krav om åbenhed. I en samtale, der fandt sted den 26. september 1996, meddelte SIDE's ledelse kulturministeriet, at de nægtede at modtage støtte under et program, hvis overensstemmelse med fællesskabsretten kunne anfægtes af Kommissionen.
(105)
Under alle omstændigheder synes de elementer, der er anført ovenfor i betragtning 101 ff., at vise, at ændringen af samhandels- og konkurrencevilkårene i Den Europæiske Union som følge af de undersøgte foranstaltninger har været forholdsvis begrænset.
(106)
For dog at afgøre, om foranstaltningen er proportionel, bør Kommissionen for det tredje ligeledes sammenholde de modtagne støttebeløb med de omkostninger, CELF har oppebåret for at opfylde de franske myndigheders målsætning.
(107)
I denne henseende bør der lige mindes om de forskellige etaper i ordreekspeditionen, som de forskellige parter er enige om:
a)
modtagelse af ordresedlen fra boghandleren
b)
indkodning af ordren
c)
indlæsning af ordren
d)
fremsendelse af ordren til forlaget
e)
modtagelse af bøgerne
f)
tildeling af et fysisk opbevaringssted, »reolfaget«, til hver af kunderne, hvor de bestilte bøger opbevares
g)
indpakning.
(108)
I henhold til de franske myndigheder oppebar CELF visse omkostninger i tilknytning til ekspeditionen af »små ordrer«. De franske myndigheder vurderer således, at der på markedet for eksportagenturer er visse meromkostninger forbundet med visse ordrer, således at tjenesteydelsen ikke er rentabel. De franske myndigheder har anført, at de havde valgt et loft på 500 FRF (76,22 EUR) for at definere en »lille ordre«, og at dette loft var empirisk fastlagt. De franske myndigheder har præciseret, at nogle ordrer under 500 FRF kunne være rentable, mens andre ordrer over 500 FRF kunne være urentable. Målet var at finde en økonomisk acceptabel metode, således at CELF var indstillet på at efterkomme små ordrer, selv om de var utilstrækkeligt rentable.
(109)
Som Kommissionen har anført i sin beslutning om at forlænge proceduren, er det de franske myndigheder, der i forbindelse med forenelighedsanalysen skal påvise omfanget og realiteten af de omkostninger, som CELF oppebærer.
(110)
Kommissionen havde desangående i sin beslutning om at forlænge proceduren anmodet de franske myndigheder om at tilvejebringe en række oplysninger for at kunne følge op på Rettens afgørelse og tage endelig stilling til støttens proportionalitet. Kommissionen havde navnlig anmodet om følgende oplysninger:
-
en tilstrækkelig begrundelse for de årsager til, at oplysningerne vedrørende omkostningerne ved de små ordrer ikke var til rådighed for de forskellige pågældende år, og en tilstrækkelig påvisning af årsagerne til, at en ekstrapolering udelukkende på grundlag af tallene for året 1994 skulle være acceptabel
-
oplysninger, der kunne muliggøre beregning på grundlag af faktiske omkostninger (og ikke kun anslåelser) vedrørende ekspeditionen af små ordrer i 1994 (i det mindste for visse udgifter) og en eventuel tilstrækkelig begrundelse for, hvorfor en anslåelse af omkostningerne på grundlag af de samlede omkostninger oppebåret af CELF skulle være acceptabel
-
overbevisende fordelingsnøgler for omkostningerne, således at en del af de samlede omkostninger kunne tilskrives ekspeditionen af små ordrer og navnlig anvendes for hver omkostningskategori over hele den pågældende periode
-
oplysninger om udviklingen i andelen af elektroniske ordrer i løbet af de undersøgte år
-
omkostningerne ved små ordrer i fraværet af ubegrundede multiplikatorfaktorer
-
beregninger af CELF's omkostninger i tilknytning til effektueringen af de mindre bestillinger uden anvendelse af multiplikationsfaktorer og for beregninger med anvendelse af multiplikationsfaktorer udelukkende for ikke-elektroniske ordrer
-
de franske myndigheders stillingtagen til Rettens beregning, dvs. uden anvendelse af de nævnte faktorer, hvorefter omkostningerne forbundet med ekspeditionen af små ordrer ville have været mere end 635 000 FRF (96 805,13 EUR) lavere, selv uden at tage hensyn til andre kategorier af udgifter end dem, hvor faktoren »tre« blev anvendt. Det skal erindres, at i henhold til Rettens beregning, var driftsresultatet af ekspeditionen af de små ordrer følgelig positiv med mere end 600 000 FRF (91 469,41 EUR)
-
de franske myndigheders stillingtagen til muligheden af, at CELF skulle have en rimelig gevinst.
(111)
Som allerede forklaret i sin beslutning om at forlænge proceduren ville Kommissionen i fravær af yderligere forklaringer og ajourføring af tallene fra de franske myndigheders side ikke være i stand til at bruge de tal vedrørende anvendelsen af programmet for små ordrer, som de franske myndigheder havde tilvejebragt for årene 1994 til 2001 i deres brev af 17. januar 2003, og heller ikke de forklaringer vedrørende de analytiske regnskabstal, som de franske myndigheder havde fremsendt i brev af 5. marts 1998.
(112)
De franske myndigheder har imidlertid ikke tilvejebragt de nærmere angivne oplysninger, som Kommissionen anmodede om i sin beslutning om forlængelse af proceduren, og begrænsede sig til, for så vidt angår støttens proportionalitet, at fremsende de oplysninger, der allerede var tilvejebragt den 17. september 2002, den 17. januar 2003 og den 11. marts 2003, som Kommissionen ikke havde mulighed for at udnytte som sådan i henhold til Rettens afgørelse af 15. april 2008.
(113)
Kommissionen rykkede således i brev af 8. oktober 2009 de franske myndigheder om anmodningen om nærmere oplysninger om de nævnte punkter, idet Kommissionen anførte, at hvis den ikke modtog de anmodede oplysninger inden for en frist på ti arbejdsdage, ville Kommissionen være forpligtet til at træffe endelig afgørelse på grundlag af de til rådighed værende elementer i overensstemmelse med artikel 13, stk. 1, i forordning (EF) nr. 659/1999 efter at have fremsat et påbud om oplysninger i medfør af artikel 10, stk. 3, i forordning (EF) nr. 659/1999.
(114)
I brev af 21. oktober 2009 anførte de franske myndigheder, at de ikke havde yderligere oplysninger, og henviste til deres bemærkninger af 9. juni 2009.
(115)
Ved en beslutning vedtaget den 20. november 2009 (»påbuddet«) påbød Kommissionen de franske myndigheder at fremlægge de ønskede oplysninger, som på trods af flere rykkere endnu ikke var tilvejebragt.
(116)
I brev af 2. december 2009 anførte de franske myndigheder, at de ikke kunne bibringe Kommissionen yderligere oplysninger, og henviste til deres bemærkninger af 9. juni 2009.
(117)
Artikel 13 i forordning (EF) nr. 659/1999 fastlægger imidlertid, at »Undersøgelsen af en eventuel ulovlig støtteforanstaltning resulterer i en beslutning (…). Overholder medlemsstaten ikke et påbud om oplysninger, vedtages beslutningen på grundlag af de foreliggende oplysninger.«
(118)
Som angivet ovenfor har de franske myndigheder imidlertid ikke tilvejebragt de oplysninger, som Kommissionen havde anmodet om flere gange, senest i sit påbud af 20. november 2009.
(119)
I overensstemmelse med procedureforordningens artikel 13 træffer Kommissionen således sin afgørelse på grundlag af de foreliggende oplysninger, idet den erindrer om, at det er de franske myndigheders pligt at påvise, at støtten er forenelig og proportionel.
(120)
I lyset af Rettens afgørelse af 15. april 2008 og de elementer, som Kommissionen har til sin rådighed, synes det især ikke muligt at basere sig på en ekstrapolering af de anslåede omkostninger ved ekspedition af små ordrer i året 1994. Navnlig synes det heller ikke muligt at anvende fordelingsnøgler, der ikke er berettiget, og basere sig på oplysninger, der er fremkommet ved anvendelse af ubegrundede multiplikatorfaktorer, især for de elektroniske ordrer. I lyset af den beregning af omkostningerne ved ekspedition af små ordrer, som fremgår af Rettens afgørelse, og i fraværet af nye oplysninger fra de franske myndigheder til Kommissionen, som kan tilbagevise den tvivl, som denne havde rejst i beslutningen om at forlænge proceduren, om støttens proportionalitet, kan det navnlig ikke fastlægges, at det er en underskudsforretning at ekspedere små ordrer.
(121)
Kommissionen er derfor af den opfattelse, at det ikke er påvist, at den støtte, der kom til udbetaling i årene 1994 til 2001, overholder proportionalitetskriteriet.
(122)
Denne støtte er således ikke forenelig med EUF-traktatens artikel 107, stk. 3, litra d).
b) Vurdering af støtten i forhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 3, litra c)
(123)
Ifølge EUF-traktatens artikel 107, stk. 3, litra c) (tidligere artikel 87, stk. 3, litra c), i EF-traktaten) »kan støtteordninger betragtes som forenelige med det indre marked, når de har til formål at fremme udviklingen af visse erhvervsgrene eller økonomiske regioner, og de ikke ændrer samhandelsvilkårene på en måde, der strider mod den fælles interesse«.
(124)
I overensstemmelse med Rettens afgørelse af 15. april 2008 kan undtagelsesbestemmelsen i EUF-traktatens artikel 107 stk. 3, litra d) (tidligere artikel 87, stk. 3, litra d) i EF-traktaten) ikke finde anvendelse på den støtte, der er udbetalt til CELF i årene 1980 til 1993. Det skal derfor fastlægges, om undtagelsesbestemmelsen i EUF-traktatens artikel 107, stk. 3, litra c) (tidligere artikel 87, stk. 3, litra c), i EF-traktaten) kan anvendes.
(125)
Dette gælder ligeledes støtte udbetalt mellem 1994 og udgangen af 2001, for hvilken Kommissionen ovenfor i betragtning 122 konkluderer, at undtagelsesbestemmelsen i EUF-traktatens artikel 107, stk. 3, litra d) (tidligere artikel 87, stk. 3, litra d), i EF-traktaten) ikke kan finde anvendelse.
(126)
For at fastslå, om EUF-traktatens artikel 107, stk. 3, litra c), kan tjene som grundlag for støttens forenelighed, bør Kommissionen efterprøve, om støtten forfølger et mål af fælles interesse, og om støtten ikke ændrer samhandelsvilkårene i et omfang, der strider mod den fælles interesse.
(127)
Kommissionen mener, at støtten faktisk tjener en fælles interesse, som fastslået ovenfor. Det skal i denne henseende erindres, at indføjelsen af undtagelsesbestemmelsen i den tidligere artikel 87, stk. 3, litra d), i EF-traktaten (nu EUF-traktatens artikel 107, stk. 3, litra d)) var en bekræftelse af Kommissionens førte politik på grundlag af den tidligere artikel 92, stk. 3, litra c), inden traktaten om Den Europæiske Union trådte i kraft. Kommissionen havde allerede tidligere godkendt støtte med kulturelle formål med henvisning til denne artikel. Denne praksis blev bekræftet af Den Europæiske Unions domstole, f.eks. i den førnævnte afgørelse truffet af Retten den 18. september 1995, hvori Retten fastslog, at Kommissionen var i stand til på grundlag af den tidligere artikel 92, stk. 3, litra c), i EF-traktaten at vedtage positiv beslutning over for tre støtteordninger forvaltet af CELF (støtte til luftfragt, programmet »Page à Page« og »Programme Plus«).
(128)
Derimod mener Kommissionen ikke, at det er påvist, at støtten er proportionel i forhold til det tilsigtede mål.
(129)
I sin beslutning om at forlænge proceduren og senere i sit påbud havde Kommissionen anmodet de franske myndigheder om at fremlægge deres bemærkninger vedrørende støttens proportionalitet som omhandlet i EUF-traktatens artikel 107, stk. 3, litra c).
(130)
Som angivet ovenfor har de franske myndigheder imidlertid ikke tilvejebragt oplysninger, der kan påvise proportionaliteten af den støtte, der er udbetalt siden 1980, og som Kommissionen havde anmodet om flere gange, navnlig senest i sit påbud af 20. november 2009.
(131)
I overensstemmelse med procedureforordningens artikel 13 træffer Kommissionen således sin afgørelse på grundlag af de foreliggende oplysninger, idet den erindrer om, at det er de franske myndigheders pligt at påvise, at støtten er forenelig og proportionel.
(132)
Samme ræsonnement som ovenfor anført vedrørende støttens proportionalitet i forhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 3, litra d), kan tilsvarende overføres herpå.
(133)
Kommissionen er derfor af den opfattelse, at det ikke er påvist, at den udbetalte støtte overholder proportionalitetskriteriet.
(134)
Som konklusion mener Kommissionen, at den pågældende støtteforanstaltning ikke er forenelig med det indre marked på grundlag af EUF-traktatens artikel 107, stk. 3, litra c).
C. Vurdering af foranstaltningen i henhold til euf-traktatens artikel 106, stk. 2
(135)
De franske myndigheder har ved flere lejligheder gjort gældende, at CELF har fået overdraget ansvaret for en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, og at de anfægtede foranstaltninger bør vurderes i forhold til bestemmelserne i EUF-traktatens artikel 106, stk. 2 (tidligere artikel 86, stk. 2, i EF-traktaten).
(136)
Det hedder i denne artikel, at »Virksomheder, der har fået overdraget at udføre tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, eller som har karakter af fiskale monopoler, er underkastet traktaternes bestemmelser, navnlig konkurrencereglerne, i det omfang anvendelsen af disse bestemmelser ikke retligt eller faktisk hindrer opfyldelsen af de særlige opgaver, som er betroet dem. Udviklingen af samhandelen må ikke påvirkes i et sådant omfang, at det strider mod Unionens interesse.«
(137)
Først og fremmest bør det afklares, hvorvidt der er tale om en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse. Det fremgår klart af Domstolens retspraksis, at med undtagelse af de sektorer, hvor der findes EU-regler på området, har medlemsstaterne vide skønsbeføjelser hvad angår arten af de tjenesteydelser, der kan betegnes som værende af almindelig økonomisk interesse. Det er derfor Kommissionens opgave at sikre, at disse skønsbeføjelser anvendes på en måde, der ikke er åbenlyst forkert hvad angår definitionen af tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse.
(138)
I nærværende sag har de franske myndigheder ved flere lejligheder anført, at CELF skulle udføre en offentlig tjenesteydelse af kulturel karakter bestående i at efterkomme alle ordrer på fransksprogede værker fra udenlandske boghandler uanset ordrens størrelse og karakter. Kommissionen finder, at dette opdrag faktisk kan udgøre en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse.
(139)
Dernæst skal det efterprøves, om CELF faktisk var blevet betroet varetagelsen af denne tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse. I overensstemmelse med Den Europæiske Unions retspraksis skal de pågældende virksomheder af staten være pålagt forvaltningen af den pågældende tjenesteydelse i form af et eller flere officielle dokumenter, hvis udformning bestemmes af den enkelte medlemsstat.
(140)
I nærværende sag har de franske myndigheder tilvejebragt flere aftaler indgået mellem CELF og Kulturministeriet, som efter deres mening viser, at CELF rigtig nok er blevet pålagt forvaltningen af den pågældende tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse. I henhold til de franske myndigheder indgik direktoratet for litteratur og læsning frem til 2001 de årlige aftaler med CELF.
(141)
De franske myndigheder har imidlertid på trods af Kommissionens anmodninger, herunder et påbud, ikke tilvejebragt nogen kopi af aftaler om offentlige tjenesteydelser for alle de pågældende år.
(142)
I de aftaler, som Kommissionen er i besiddelse af, er den nærmere karakter af forpligtelserne i forbindelse med offentlige tjenesteydelser ikke fastlagt (f.eks. er beløbet for, hvornår en ordre anses for at være en »lille ordre«, ikke angivet i aftalen). Det følger heraf, at selv for disse år findes der ikke noget dokument, som med tilstrækkelig præcision angiver CELF's forpligtelser i forbindelse med offentlige tjenesteydelser.
(143)
Kommissionen nærer derfor tvivl om det forhold, at CELF skulle være overdraget forvaltningen af den pågældende tjenesteydelse af almen interesse i medfør af en officiel retsakt for hvert af de pågældende år.
(144)
Endelig mener Kommissionen, at det ikke er nødvendigt at tage endelig stilling til spørgsmålet om støttens nødvendighed, da betingelserne er kumulative, og at betingelsen om proportionalitet heller ikke er opfyldt.
(145)
Af de aftaler, som Kommissionen er i besiddelse af, fremgår der ingen forklaring på, hvordan støttebeløbet beregnes. CELF's forpligtelse til at indberette om tilskuddets anvendelse er endvidere ikke ledsaget af nogen præcis definition af parametre, der skal anvendes i beregningen, eller hvordan omkostninger i tilknytning til de offentlige tjenesteydelser kontrolleres, så det kan efterprøves, at der ikke er tale om overkompensation. Selv om det i aftalerne er bestemt, at en del af tilskuddet, hvis det ikke er anvendt, skal overføres til det næste år, indeholder aftalerne endvidere ikke nogen præcisering af denne mekanisme, som i øvrigt ikke synes at være anvendt. Endelig på det mere overordnede plan og som anført i analysen vedrørende kriteriet om proportionalitet i forhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 3, har de franske myndigheder ikke frembragt oplysninger, der kan påvise støttens proportionalitet for hvert af de punkter, der er fremhævet i Rettens afgørelse.
(146)
De franske myndigheder har således ikke tilvejebragt Kommissionen oplysninger, der sætter den i stand til at påvise proportionaliteten af støtten i forhold til EUF-traktatens artikel 106, stk. 2, selv om Kommissionen havde anmodet herom flere gange, navnlig senest i sit påbud af 20. november 2009.
(147)
I overensstemmelse med procedureforordningens artikel 13 træffer Kommissionen således sin afgørelse på grundlag de foreliggende oplysninger, idet den erindrer om, at det er de franske myndigheders pligt at påvise, at støtten er forenelig og proportionel.
(148)
Af de samme årsager som anført i analysen af støttens proportionalitet i forhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 3, litra d), finder Kommissionen derfor, at det ikke er påvist, at den udbetalte støtte opfylder kriteriet om proportionalitet.
(149)
Kommissionen finder således, at betingelserne for anvendelse af EUF-traktatens artikel 106, stk. 2, ikke er opfyldt.
(150)
Som konklusion finder Kommissionen derfor, at den støttemekanisme, der betegnes Programme »petites commandes«, som Frankrig har iværksat til fordel for CELF mellem 1980 og udgangen af 2001, udgør støtte, der er uforenelig med det indre marked.
5. FORÆLDELSESFRIST, EKSTRAORDINÆR OMSTÆNDIGHED, BERETTIGET FORVENTNING, PRINCIPPET OM RETLIG KLARHED, PROPORTIONALITETSPRINCIPPET
(151)
Ifald der foreligger ulovlig og uforenelig statsstøtte, skal Kommissionen i princippet pålægge den pågældende medlemsstat om at træffe alle nødvendige foranstaltninger til at kræve støtten tilbagebetalt fra støttemodtageren. »I negative beslutninger om ulovlig støtte bestemmer Kommissionen, at den pågældende medlemsstat skal træffe alle nødvendige foranstaltninger til at kræve støtten tilbagebetalt fra støttemodtageren«, jf. artikel 14 i forordning (EF) nr. 659/1999.
(152)
Kommissionen bør dog tage følgende elementer i betragtning:
(153)
Kommissionens beføjelser til at kræve tilbagebetaling af støtten ifølge artikel 15 i forordning (EF) nr. 659/1999 er begrænset af en forældelsesfrist på ti år. Forældelsesfristen løber fra den dato, hvor den ulovlige støtte tildeles støttemodtageren, og enhver foranstaltning, der træffes af Kommissionen eller af en medlemsstat efter opfordring fra Kommissionen angående den ulovlige støtte, afbryder denne frist.
(154)
Som Kommissionen allerede gav udtryk for i sin beslutning om at forlænge proceduren, uden i øvrigt at modtage særlige bemærkninger om dette punkt fra de interesserede parter, mener Kommissionen, at den i den foregående betragtning beskrevne forældelsesregel finder anvendelse i nærværende sag. I sin dom af 5. oktober 2006 i sagen om Transalpine (21) kendte Domstolen således for ret, at i det omfang forordning (EF) nr. 659/1999 indeholder procedureregler, finder disse anvendelse på samtlige administrative regler vedrørende statsstøtte, undersøgt af Kommissionen på tidspunktet for forordning (EF) nr. 659/1999's ikrafttræden, nemlig den 16. april 1999. Nærværende sag er dog led i den formelle undersøgelsesprocedure, der blev indledt den 30. juni 1996.
(155)
I nærværende sag, i betragtning af den støtte, der er kommet til udbetaling hvert år siden 1980 og det forhold, at Kommissionen hvert eneste år siden april 1992 har anmodet de franske myndigheder om yderligere oplysninger, synes det, at støtten udbetalt til CELF i 1980 og 1981 ikke kan tilbagesøges uanset forældelsesfristen.
(156)
Kommissionen kræver derfor ikke tilbagebetaling af støtten, hvis det ville være i strid med et generelt princip i Den Europæiske Unions lovgivning. I henhold til retspraksis i Den Europæiske Union skal Kommissionen automatisk tage hensyn til de særlige omstændigheder, der berettiger, at den giver afkald på at påbyde tilbagebetaling af den ulovligt ydede støtte, når denne tilbagebetaling er i modstrid med et generelt princip i lovgivningen i Den Europæiske Union.
(157)
I denne henseende havde Kommissionen i sin beslutning om procedurens forlængelse opfordret de franske myndigheder, støttemodtageren og enhver anden interesseret part til at fremsætte deres bemærkninger om anvendelsen i nærværende sag af princippet om berettiget forventning, princippet om retlig klarhed og ethvert andet princip, som kunne føre til, at Kommissionen ikke ville kræve tilbagesøgning af støtten.
(158)
Kommissionen bemærker, at de franske myndigheder i deres bemærkninger gør gældende, at der foreligger ekstraordinære omstændigheder, der kan begrænse tilbagesøgningspligten. SIDE mener derimod, at sådanne ekstraordinære omstændigheder ikke forelå.
(159)
I denne henseende erindrer Kommissionen om, at den nationale ret i tilknytning til de præjudicielle spørgsmål, den havde rettet til Domstolen i førnævnte CELF-sag, i al væsentlighed havde forespurgt, om Kommissionens vedtagelse af tre på hinanden følgende beslutninger, som erklærer en støtte forenelig med det indre marked, og som efterfølgende er blevet annulleret af Fællesskabets retsinstanser, i sig selv kan udgøre en ekstraordinær omstændighed, som kan begrunde en begrænsning af støttemodtagerens forpligtelse til at tilbagebetale denne støtte.
(160)
Domstolen henviste i sin ovennævnte afgørelse af 11. marts 2010 først og fremmest til sin dom af 12. februar 2008, hvori den i præmis 65 ff. havde anerkendt muligheden af, at en virksomhed, efter annullation af en positiv afgørelse truffet af Kommissionen, der har modtaget en ulovligt gennemført støtte, vil kunne henvise til ekstraordinære omstændigheder, der hos denne retmæssigt har kunnet skabe en forventning om, at denne støtte var lovlig, og på grundlag heraf undgå tilbagebetaling (22).
(161)
Domstolen havde imidlertid også anført, at en positiv beslutning fra Kommissionen hverken kan give den støttemodtagende virksomhed grund til at nære nogen berettiget forventning, når Kommissionens beslutning var blevet anfægtet inden for søgsmålsfristen og derpå annulleret af Den Europæiske Unions retsinstanser, eller så længe fristen for at anlægge søgsmål til prøvelse af en sådan beslutning ikke er udløbet eller - når der er anlagt et søgsmål - så længe Unionens retsinstanser ikke har truffet endelig afgørelse (23).
(162)
I nærværende sag anførte Domstolen i sin afgørelse af 11. marts 2010, at annullationen af Kommissionens tredje positive beslutning af Retten den 15. april 2008 ikke i sig selv kunne give anledning til en berettiget forventning og heller ikke udgøre en ekstraordinær omstændighed (24).
(163)
Domstolen tilføjede, at den omstændighed, at der har fundet tre annullationer sted, hvilket er sjældent, derimod blot viser sagens kompleksitet, og mens den langt fra kan give anledning til en berettiget forventning, forekommer den snarere egnet til at rejse tvivl hos støttemodtageren for så vidt angår den omhandlede støttes forenelighed. Domstolen erkender, at tre på hinanden følgende søgsmål, der giver anledning til tre annullationer, er en meget sjælden omstændighed, men at sådanne omstændigheder ikke desto mindre indgår i retssystemets normale funktion, som giver de retssubjekter, som mener, at de har lidt under konsekvenserne af en ulovlig støtte, mulighed for at handle for at opnå annullation af de forskellige beslutninger, som de mener ligger til grund for situationen.
(164)
Domstolen anlagde endvidere det synspunkt, at i nærværende sag kan tilstedeværelsen af en ekstraordinær omstændighed ikke gøres gældende i forhold til retssikkerhedsprincippet (25). Så længe Kommissionen ikke har vedtaget en beslutning om godkendelse, og så længe fristen for at anlægge søgsmål til prøvelse af en sådan beslutning ikke er udløbet, har støttemodtageren ikke vished med hensyn til lovligheden af støtten, hvorfor hverken princippet om beskyttelse af den berettigede forventning eller retssikkerhedsprincippet kan påberåbes.
(165)
Som Domstolen anførte i sin afgørelse af 11. marts 2010 (26), kan tilstedeværelsen af en ekstraordinær omstændighed ikke i nærværende sag gøres gældende i forhold til proportionalitetsprincippet. Ophævelsen af en ulovlig støtte gennem tilbagesøgning er den logiske følge af, at støtten er fundet ulovlig, hvorfor tilbagesøgning af denne støtte for herved at genoprette den tidligere situation principielt ikke kan betragtes som en foranstaltning, der ikke står i rimeligt forhold til formålene i traktatens bestemmelser om statsstøtte.
(166)
Domstolen konkluderede således, at Kommissionens vedtagelse af tre på hinanden følgende beslutninger, som erklærer en støtte forenelig, og som efterfølgende er blevet annulleret af Fællesskabets retsinstanser, ikke i sig selv kan udgøre en ekstraordinær omstændighed, som kan begrunde en begrænsning af støttemodtagerens forpligtelse til at tilbagebetale denne ulovlige og uforenelige støtte.
(167)
I betragtning af ovenstående og i fraværet af andre forhold, som ville kunne udgøre en ekstraordinær omstændighed, mener Kommissionen derfor, at der ikke i nærværende sag foreligger en ekstraordinær omstændighed, der kan begrænse CELF's pligt til at tilbagebetale den pågældende støtte (bortset fra beløb udbetalt i 1980 og 1981 som forklaret ovenfor).
6. TILBAGESØGNING
(168)
I medfør af artikel 14 i forordning (EF) nr. 659/1999 skal de franske myndigheder således hos CELF tilbagesøge det støttebeløb, der er blevet udbetalt til CELF i tilknytning til programmet »små ordrer« i årene 1982 til 2001.
(169)
Som det fremgår af tabellen (27), beløber det samlede støttebeløb, som CELF modtog i årene 1982 til 2001, og som skal tilbagesøges, således til 4 631 401 EUR, hvortil kommer renter.
(170)
Artikel 14, stk. 2, i forordning (EF) nr. 659/1999, fastlægger, at støtten skal tilbagebetales med renter fra det tidspunkt, hvor den ulovlige støtte var til støttemodtagerens rådighed, og indtil den faktisk tilbagebetales.
(171)
Det fremgår imidlertid af Domstolens dom af 12. oktober 2000 i sagen Magefesa (28), at når en virksomhed er erklæret konkurs, og den nationale lovgivning fastlægger det, opkræves der ikke renter påløbet efter konkurserklæringen af ulovlig modtaget støtte forud for en sådan konkurserklæring.
(172)
Det skal i denne henseende bemærkes, at de franske myndigheder i deres note overbragt den 27. januar 2010 underrettede Kommissionen om CELF's nuværende situation.
(173)
I betragtning af CELF's økonomiske situation gik CELF i betalingsstandsning den 25. februar 2009. Der blev udnævnt en kurator.
(174)
I tilknytning til tvisten om statsstøtte har de franske myndigheder fremsat erklæring om følgende fordringer: 11 885 785,02 EUR (i form af renter i overensstemmelse med ovennævnte afgørelse truffet af Conseil d'État den 19. december 2008) og 4 814 339,90 EUR (i form af eventuel tilbagebetaling af støttens grundbeløb modtaget i årene 1980-2001).
(175)
De franske myndigheder har anført, at det af fordringsoversigten fremgår, at de bestridte krav beløber sig til 17 045 039,50 EUR set på baggrund af passiver på i alt 21 254 232,29 EUR.
(176)
Da der således tydeligvis ikke er mulighed for økonomisk genopretning, har kuratoren anmodet om, at betalingsstandsningen omlægges til en konkursprocedure, især på grund af statens fordringer.
(177)
Idet retten fastslog, at tilstedeværelsen af passiver udelukkede mulighederne for en videreførelsesplan, besluttede Tribunal de Commerce de Paris ved dom af 9. september 2009 at gennemføre en retslig likvidation af CELF og udpegede en kurator. Retten fastsatte afviklingsproceduren til at vare i højst to år. De franske myndigheder har anført, at igangværende og/eller fremtidige tvister imidlertid vil kunne begrunde en udskydelse af afviklingsprocedurens afslutning.
(178)
I henhold til de franske myndigheder er samtlige CELF's ansatte blevet afskediget, og kreditorudvalget blev ophævet den 31. december 2009. Den eneste pågående aktivitet består i forsøg på inddrivelse af skyldige kundetilgodehavender.
(179)
De franske myndigheder har i en e-mail af 9. marts 2010 meddelt, at proceduren for CELF's afvikling har overholdt de sædvanlige regler for virksomheders afvikling.
(180)
I henhold til de oplysninger, som Kommissionen har modtaget fra de franske myndigheder, udøver CELF i dag overhovedet ingen økonomisk aktivitet.
(181)
I betragtning af den pågående afviklingsprocedure for CELF bør de franske myndigheder derfor især i tilknytning til deres pligt til at tilbagesøge den uforenelige støtte påse, at gældende lovgivning for modtagervirksomhedens afvikling overholdes (29). Dette indebærer navnlig, at CELF's aktiver sælges til markedspris, at staten opstiller sine fordringer i tilknytning til tilbagesøgningen af den uforenelige støtte blandt passiverne for virksomheden under afvikling, og at staten fyldestgørende gør sine kreditorrettigheder gældende i alle procedurens faser og indtil afviklingens afslutning.
(182)
Med hensyn til renteberegningen skal det bemærkes, at det i henhold til fransk ret, nærmere artikel L 622-28 i Code de Commerce, er fastlagt, at »retsafgørelsen om [betalingsstandsnings]procedurens indledning standser påløb af retslige og konventionelle renter samt alle former for morarenter og andre tillæg«.
(183)
I nærværende sag løber der således renter på de beløb, der er udbetalt til CELF, fra og med den dato, hvor beløbene er stillet til rådighed, indtil den 25. februar 2009, som er den dato, hvor Tribunal de Commerce de Paris indledte betalingsstandsningen, som efterfølgende blev omlagt til en konkursprocedure ved dom afsagt den 9. september 2009.
7. KONKLUSION
(184)
Kommissionen fastslår, at Frankrig ulovligt har iværksat støtte til fordel for CELF i strid med EUF-traktatens artikel 108, stk. 3.
(185)
Støtten er uforenelig med det indre marked og bør tilbagesøges af de franske myndigheder, bortset fra beløb udbetalt i 1980 og 1981, som falder for forældelsesfristen.
(186)
De franske myndigheder skal således hos CELF tilbagesøge et beløb på 4 631 401 EUR, hvortil kommer renter for hvert årligt støttebeløb fra og med 1982. Der løber renter på de beløb, der skal tilbagesøges, fra og med den dato, hvor beløbene er stillet til rådighed for støttemodtageren, indtil den 25. februar 2009, som er den dato, hvor Tribunal de Commerce de Paris indledte betalingsstandsningen -
VEDTAGET DENNE AFGØRELSE:
Artikel 1
Den statsstøtte, som Frankrig ulovligt har ydet til Coopérative d'exportation du livre français (CELF) i strid med artikel 108, stk. 3, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, er uforenelig med det indre marked.
Artikel 2
1. Frankrig skal søge tilbagebetalt et beløb på 4 631 401 EUR svarende til de beløb, som CELF har modtaget i årene 1982 til 2001 i form af den i artikel 1 nævnte støtte.
2. Der løber renter på de beløb, der skal tilbagesøges, fra og med den dato, hvor beløbene er stillet til rådighed for støttemodtageren, indtil den 25. februar 2009, som er den dato, hvor Tribunal de Commerce de Paris indledte betalingsstandsningen.
3. Beløbet beregnes med renters rente i overensstemmelse med kapitel V i forordning (EF) nr. 794/2004.
Artikel 3
1. Tilbagesøgningen af den i artikel 2 omhandlede støtte iværksættes omgående og effektivt.
2. Frankrig skal efterkomme denne afgørelse senest fire måneder efter meddelelsen deraf.
Artikel 4
1. Senest to måneder efter meddelelsen af denne afgørelse indsender Frankrig følgende oplysninger:
a)
det samlede beløb (hovedbeløbet og renter), der skal tilbagebetales af støttemodtageren
b)
en detaljeret beskrivelse af allerede trufne og planlagte foranstaltninger med henblik på at efterkomme denne afgørelse
c)
dokumentation for, at støttemodtageren har fået påbud om at tilbagebetale støtten.
2. Frankrig holder løbende Kommissionen orienteret om de nationale foranstaltninger, der træffes for at efterkomme denne afgørelse, indtil den i artikel 2 omhandlede støtte er fuldt tilbagebetalt. Frankrig indsender på Kommissionens anmodning straks oplysninger om de foranstaltninger, der allerede er truffet eller er planlagt for at efterkomme afgørelsen. Frankrig giver tillige detaljerede oplysninger om det støttebeløb og de renter, støttemodtageren allerede har tilbagebetalt.
Artikel 5
Denne afgørelse er rettet til Frankrig.
Udfærdiget i Bruxelles, den 14. december 2010.
DECISIONE DELLA COMMISSIONE
del 14 dicembre 2010
relativa all’aiuto di Stato C 39/96 (ex NN 127/92) cui la Francia ha dato esecuzione a favore della Coopérative d’exportation du livre français (CELF)
[notificata con il numero C(2010) 8938]
(Il testo in lingua francese è il solo facente fede)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
(2011/179/UE)
LA COMMISSIONE EUROPEA,
visto il trattato sul funzionamento dell’Unione europea, in particolare l’articolo 108, paragrafo 2, primo comma (1),
dopo aver invitato gli interessati a presentare osservazioni conformemente al suddetto articolo (2) e viste le osservazioni trasmesse,
considerando quanto segue:
1. PROCEDIMENTO
(1)
Con sentenza del 15 aprile 2008 (3) il Tribunale dell’Unione europea ha annullato la decisione 2005/262/CE della Commissione del 20 aprile 2004 (4), relativa all’aiuto cui la Francia ha dato esecuzione a favore della Coopérative d’exportation du livre français (qui di seguito «CELF») (5).
(2)
In seguito alla sentenza del Tribunale la Commissione deve adottare una nuova decisione.
(3)
Detta sentenza concludeva un lungo procedimento di cui qui di seguito si ripercorrono le fasi principali.
A. Prima fase
(4)
Con lettera del 20 marzo 1992, la Société internationale de diffusion et d’édition («SIDE») ha richiamato l’attenzione della Commissione su misure di aiuto alla promozione, al trasporto e alla commercializzazione concesse dalle autorità francesi al CELF, aiuti che non avrebbero formato oggetto di notifica preventiva ai servizi della Commissione.
(5)
Con lettera del 2 aprile 1992 la Commissione, dopo aver ricordato alle autorità francesi che ogni progetto finalizzato alla concessione di un nuovo aiuto o alla modifica di un aiuto esistente deve essere preventivamente notificato, ha invitato dette autorità a informarla sulla natura e sull’oggetto delle misure segnalate dalla SIDE.
(6)
Con lettera del 29 giugno 1992, le autorità francesi hanno confermato alla Commissione l’esistenza di sovvenzioni a favore del CELF, precisando che tali misure erano volte a far conoscere la letteratura e la lingua francesi in paesi non francofoni, e che al CELF era stata peraltro affidata la gestione di tre sistemi specifici di aiuti, intesi a loro volta ad agevolare l’accesso ai libri francesi per lettori remoti.
(7)
Con lettera del 7 agosto 1992, la Commissione ha confermato alla SIDE l’esistenza degli aiuti a favore del CELF, informandola della finalità dei medesimi e della loro mancata notifica. Essa precisava tuttavia che gli aiuti contestati non sembravano tali da alterare gli scambi intracomunitari, e invitava la SIDE a presentare le proprie osservazioni.
(8)
Con lettera del 7 settembre 1992, la SIDE comunicava alla Commissione la propria intenzione di denunciare il carattere discriminatorio delle misure e le conseguenze per gli scambi intracomunitari, senza tuttavia contestare la finalità culturale perseguita dal ministero della Cultura nell’intento di promuovere la diffusione della lingua e della letteratura francesi.
(9)
Con decisione del 18 maggio 1993 (6), la Commissione ha considerato che, tenuto conto delle particolari situazioni di concorrenza nel settore del libro e dell’intento culturale del regime di aiuti in questione, la deroga prevista dall’ex-articolo 92, paragrafo 3, lettera c) del trattato poteva essere applicata al caso di specie.
(10)
Con istanza del 2 agosto 1993, la SIDE ha presentato al Tribunale un ricorso in annullamento avverso la decisione della Commissione. Con sentenza del 18 settembre 1995 (7), il Tribunale ha parzialmente accolto la richiesta della SIDE, dichiarando nulla la decisione della Commissione del 18 maggio 1993, ma soltanto per quel che riguarda alcune misure relative alla gestione di piccoli ordinativi.
(11)
Il Tribunale ha giudicato che la Commissione fosse in grado di adottare una decisione favorevole nei confronti dei tre regimi d’aiuto seguenti, gestiti dal CELF per conto dello Stato francese:
a)
gli aiuti al trasporto aereo ovvero alla spedizione postale per via aerea;
b)
il programma «Page à Page» (8) (aiuto alla diffusione di libri in lingua francese nei paesi dell’Europa centrale e orientale);
c)
il «Programme Plus» (manuali universitari in lingua francese per gli studenti dell’Africa subsahariana).
(12)
Il Tribunale ha ritenuto che la Commissione disponesse di elementi sufficienti per dichiarare trascurabile l’incidenza dei tre programmi d’aiuto sul funzionamento delle regole di concorrenza. Il Tribunale ha inoltre statuito: «Per quanto attiene alle finalità culturali degli aiuti contestati, è pacifico tra le parti che l’obiettivo perseguito dal governo francese consistesse nella diffusione della lingua e della letteratura francese». Il Tribunale ha ritenuto che fosse d’uopo concludere che la valutazione dell’obiettivo culturale degli aiuti contestati non creava difficoltà particolari per la Commissione, rendendo superflue ulteriori informazioni per riconoscere questo carattere culturale.
(13)
Il Tribunale ha invece ritenuto che, relativamente alle compensazioni accordate esclusivamente al CELF per i piccoli ordinativi, la Commissione avrebbe dovuto valutare in maniera approfondita le condizioni della concorrenza nel settore in questione prima di pronunciarsi sulla compatibilità delle misure con il mercato interno.
(14)
Il Tribunale ha concluso (punto 76 della sentenza) che la Commissione avrebbe dovuto avviare la procedura di cui all’articolo 93, paragrafo 2, CE (attuale articolo 108, paragrafo 2, TFUE) e che quindi fosse giustificato annullare la decisione della Commissione del 18 maggio 1993«nella parte riguardante l’aiuto concesso esclusivamente al CELF a titolo di compensazione dei maggiori costi derivanti dal disbrigo di piccoli ordinativi di libri in lingua francese provenienti da librerie con sede all’estero».
B. Seconda fase
(15)
In conformità della sentenza 18 settembre 1995 del Tribunale, la Commissione ha deciso, in data 30 luglio 1996, di avviare il procedimento formale di esame. Su invito della Commissione, i terzi interessati hanno inviato le proprie osservazioni nel dicembre 1996 e nel gennaio 1997.
(16)
Al termine della fase istruttoria, la Commissione ha adottato il 10 giugno 1998 la decisione 1999/133/CE (9). Essa ha ribadito la finalità culturale degli aiuti relativi ai piccoli ordinativi e ha reputato, sulla scorta dell’ex articolo 87, paragrafo 3, lettera d), CE che detti aiuti non erano tali da alterare le condizioni degli scambi e della concorrenza all’interno dell’Unione, sul mercato dell’esportazione di libri in lingua francese, in misura contraria all’interesse comune.
(17)
Con sentenza del 28 febbraio 2002 (10), il Tribunale ha pronunciato la nullità dell’articolo 1, ultima frase, di detta decisione. Esso ha infatti considerato che la Commissione avrebbe dovuto procedere alle necessarie modifiche per acquisire dati pertinenti, onde distinguere il mercato dell’intermediazione per l’esportazione da quello dell’esportazione in generale di libri in lingua francese.
(18)
Il Tribunale ha giudicato che la Commissione, astenendosi da tale verifica, avesse commesso un evidente errore di valutazione, considerando come mercato di riferimento quello dell’esportazione di libri in lingua francese in generale, mentre era palese che l’aiuto contestato riguardava soltanto le imprese di intermediazione per l’esportazione.
(19)
Per contro, nella sua sentenza del 22 giugno 2000 (11), la Corte di giustizia ha respinto, senza entrare nel merito della causa, il ricorso delle autorità francesi avverso la decisione della Commissione del 10 giugno 1998 e ha ribadito che, quand’anche un aiuto potesse ritenersi compatibile col mercato interno, tale circostanza era ininfluente sull’obbligo di notifica, e che l’assenza di notifica preventiva rendeva obbligatoria la sospensione dell’aiuto.
C. Terza fase
(20)
In seguito al parziale annullamento della decisione 1999/133/CE del 10 giugno 1998, la Commissione, con lettere del 14 giugno 2002, ha domandato alle autorità francesi e alla ricorrente di esprimersi sui motivi di annullamento della decisione e in particolare sugli elementi relativi al mercato in questione.
(21)
Le autorità francesi sono state invitate a illustrare in modo più preciso le peculiarità dell’offerta del CELF rispetto a quelle di altri operatori del mercato, fra cui la SIDE. La SIDE è stata invitata a illustrare più specificamente la nozione di «piccolo ordinativo» e a segnalare l’eventuale peculiarità della sua offerta rispetto a quella del CELF e di altri operatori sul mercato.
(22)
La SIDE ha risposto alla Commissione con lettera del 12 agosto 2002. Le autorità francesi hanno risposto con lettera del 17 settembre 2002.
(23)
Dopo aver chiesto alla SIDE, con lettera del 19 settembre 2002, se la sua risposta contenesse informazioni riservate e avendo ottenuto una risposta negativa in data 30 settembre 2002, con lettera del 17 ottobre 2002, la Commissione ha inviato alle autorità francesi, affinché potessero commentarla, la risposta della SIDE corredata degli allegati. Contestualmente, ha posto una serie di quesiti ulteriori.
(24)
Con lettera del 30 ottobre 2002, la Commissione ha rivolto anche alla SIDE una serie di quesiti ulteriori, ai quali è stata data risposta per iscritto il 31 ottobre 2002 e il 9 dicembre 2002. A seguito della richiesta della Commissione del 16 dicembre 2002, la SIDE ha comunicato con lettera del 23 dicembre 2002 che le sue risposte non contenevano alcuna informazione riservata e potevano essere trasmesse alle autorità francesi affinché queste potessero commentarle.
(25)
Nel frattempo, poiché le autorità francesi non avevano risposto nei termini prescritti, la Commissione ha inviato un sollecito con lettera del 27 novembre 2002. Con lettera del 19 dicembre 2002 le autorità francesi hanno rivolto alla Commissione una nuova richiesta di proroga dei termini per la risposta.
(26)
Il 9 gennaio 2003 la Commissione ha inviato alle autorità francesi la risposta della SIDE del 23 dicembre 2002. Con lettera del 17 gennaio 2003 le autorità francesi hanno risposto ai quesiti della Commissione del 17 ottobre 2002.
(27)
Con lettera del 4 febbraio 2003 le autorità francesi hanno chiesto alla Commissione una nuova proroga dei termini per le osservazioni sulla seconda risposta della SIDE, del 23 dicembre 2002. La Commissione ha accordato in parte la proroga richiesta con lettera dell’11 febbraio 2003. Con lettera dell’11 marzo 2003 le autorità francesi hanno inviato la loro risposta alla Commissione.
(28)
Nel frattempo, su sua richiesta, la SIDE è stata ricevuta dai servizi della Commissione e, nel corso di una riunione svoltasi il 4 marzo 2003, ha potuto esporre il proprio punto di vista sulla vicenda fin dalla sua origine.
(29)
Al termine di questo procedimento, la Commissione europea ha adottato la decisione 2005/262/CE, con cui considerava l’aiuto contestato compatibile in base all’ex-articolo 87, paragrafo 3, lettera d), CE, dopo aver segnatamente accertato che gli aiuti non rischiassero di determinare una sovracompensazione dei costi occasionati dal disbrigo di piccoli ordinativi.
D. Quarta fase
(30)
Il Tribunale, con sentenza del 15 aprile 2008, ha annullato la decisione della Commissione del 20 aprile 2004.
(31)
Esso ha giudicato che la Commissione fosse incorsa in un errore di diritto, in ordine alla parte dell’aiuto erogata al CELF anteriormente al 1o novembre 1993, data di entrata in vigore del trattato sull’Unione europea, nel considerare che l’aiuto controverso fosse compatibile col mercato interno ai sensi dell’ex-articolo 87, paragrafo 3, lettera d), mentre si sarebbero dovute applicare le norme sostanziali vigenti anteriormente a quella data. Il Tribunale ha in particolare tenuto conto del fatto che il trattato UE non comportava disposizioni transitorie in merito all’applicazione dell’ex-articolo 87, paragrafo 3, lettera d), e che il principio di certezza del diritto ostava, salvo circostanze eccezionali, a che l’inizio dell’applicazione nel tempo di un atto comunitario venisse fissato a un data anteriore a quella della sua pubblicazione.
(32)
Inoltre, il Tribunale ha considerato che la Commissione avesse commesso un palese errore di valutazione in sede di esame della compatibilità dell’aiuto controverso, sopravvalutando i costi realmente sostenuti dal CELF per il disbrigo di piccoli ordinativi. Nella sua decisione del 20 aprile 2004, infatti, la Commissione non ha preso in considerazione i costi effettivi del disbrigo di piccoli ordinativi, ma ha proceduto a una stima di tali costi sulla scorta dei costi complessivi sostenuti dal CELF (assegnando ai piccoli ordinativi una parte dei costi totali in funzione di un criterio di ripartizione diverso per ciascuna categoria di costo). A determinate categorie di costi sono stati applicati fattori moltiplicatori per tener conto delle difficoltà supplementari che il disbrigo di piccoli ordinativi comporterebbe rispetto alle altre attività del CELF. Il Tribunale ha invece considerato che tali difficoltà potessero essere risolte grazie alla trasmissione telematica per due terzi dei piccoli ordinativi. Esso ha quindi ritenuto che la Commissione avesse commesso un errore di valutazione nell’applicare coefficienti moltiplicatori a determinati costi (e, in ogni caso, agli ordinativi telematici), giungendo alla conclusione che, in assenza di detti coefficienti, i costi inerenti al disbrigo di piccoli ordinativi sarebbero stati ridotti e che il risultato d’esercizio relativo ai piccoli ordinativi sarebbe stato positivo (600 000 FRF, pari a 91 469 EUR). A giudizio del Tribunale, pertanto, la Commissione non ha dimostrato che non vi è stata sovracompensazione.
E. Quinta fase
(33)
In seguito alla sentenza del Tribunale del 15 aprile 2008, il procedimento di esame avviato dalla Commissione con la decisione del 30 luglio 1996 resta quindi aperto e la Commissione deve adottare una nuova decisione.
(34)
Viste le motivazioni della sentenza del Tribunale del 15 aprile 2008 e tenuto conto del fatto che la decisione di avvio è del 30 luglio 1996, la Commissione ha voluto invitare nuovamente la Repubblica francese e gli interessati a presentare le loro osservazioni.
(35)
La Commissione ha pertanto adottato l’8 aprile 2009 una decisione volta a prorogare il procedimento [«decisione di estensione» C(2009) 2481]. (12) Tale decisione di estensione, pur prevedendo un nuovo termine per presentare le osservazioni, completa la decisione del 30 luglio 1996 di avvio del procedimento. La decisione di estensione precisa che entrambe le decisioni vanno viste come inscindibili, che sfoceranno in un unico e medesimo procedimento formale di esame, e che ove la descrizione dei fatti e del diritto o la valutazione preliminare ad opera della Commissione nella decisione di estensione del procedimento si discosti dalla decisione di avvio del 30 luglio 1996, si debba tener conto esclusivamente della decisione di estensione.
(36)
La Commissione ha invitato gli interessati a presentare osservazioni in merito alle misure di cui trattasi.
(37)
Alla Commissione sono pervenute osservazioni delle autorità francesi in data 9 giugno 2009 e osservazioni della SIDE in data 23 luglio 2009. Essa ha provveduto a trasmettere le osservazioni della SIDE alle autorità francesi, il 24 agosto 2009, offrendo loro la possibilità di formulare al riguardo commenti, che le sono pervenuti il 24 settembre 2009.
(38)
Tuttavia, le autorità francesi non hanno fornito gli elementi circostanziati chiesti dalla Commissione nella sua decisione di estensione, e si sono limitati a rimandare, per quel che attiene alla proporzionalità dell’aiuto, agli elementi già forniti in data 17 settembre 2002, 17 gennaio 2003 e 11 marzo 2003, elementi che la Commissione non era non in grado di utilizzare in quanto tali, vista la sentenza del Tribunale del 15 aprile 2008.
(39)
Con lettera dell’8 ottobre 2009, i servizi della Commissione hanno pertanto rammentato alle autorità francesi la propria richiesta di trasmettere elementi sui punti precisi specificati, indicando nel contempo che ove tali informazioni non le fossero pervenuti entro 10 giorni lavorativi, avrebbero dovuto prendere una decisione definitiva sulla scorta delle informazioni in loro possesso, ai sensi dell’articolo 13, paragrafo 1, del regolamento di procedura, se del caso previa ingiunzione di fornire informazioni a norma dell’articolo 10, paragrafo 3, del regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio, del 22 marzo 1999, recante modalità d’applicazione dell’articolo 93 del trattato CE (13).
(40)
Con lettera del 21 ottobre 2009 le autorità francesi hanno informato la Commissione che il CELF era stato posto in liquidazione giudiziaria con sentenza del tribunale commerciale di Parigi, in data 9 settembre 2009, e aveva cessato le proprie attività. Con riferimento inoltre agli elementi chiesti nella lettera della Commissione dell’8 ottobre 2009 le autorità francesi hanno dichiarato di non disporre di informazioni supplementari da fornire, rimandando alle osservazioni che avevano trasmesso il 9 giugno 2009.
(41)
Con decisione del 20 novembre 2009 [decisione C(2009) 9256, qui di seguito «decisione d’ingiunzione»] la Commissione ha pertanto deciso di ingiungere alla Francia di presentare le informazioni sollecitate, le quali a dispetto di reiterate richieste non erano state fornite.
(42)
Con lettera del 2 dicembre 2009, le autorità francesi hanno dichiarato di non avere informazioni ulteriori da fornire alla Commissione, rimandando a quelle trasmesse il 9 giugno 2009.
(43)
Va osservato che il 2 dicembre 2009 le autorità francesi hanno trasmesso altresì una lettera relativa al regime d’aiuto denominato «Programme de Livres Universitaires et Scientifiques» (programma di pubblicazioni universitarie e scientifiche), detto anche «Programme Plus». Questo regime esula dalla presente decisione.
(44)
Con lettera del 22 dicembre 2009 la Commissione ha chiesto alle autorità francesi informazioni sulla situazione del CELF e in merito alla procedura di liquidazione di cui l’impresa era oggetto. Le autorità francesi hanno risposto il 27 gennaio 2010, fornendo poi ulteriori precisazioni in data 9 marzo 2010 e 26 novembre 2010.
F. Procedimento dinanzi ai giudici nazionali e richieste di pronuncia pregiudiziale
(45)
Va poi rilevato che in Francia sono in corso procedimenti giudiziari, i quali hanno portato ad adire la Corte di giustizia sulla base dell’articolo 267 TFUE (ex-articolo 234 CE). Le principali fasi di tali procedimenti vengono brevemente sintetizzate qui di seguito.
(46)
La SIDE ha adito i giudici nazionali facendo valere l’effetto diretto dell’ex-articolo 88, paragrafo 3, CE. Con una sentenza del 5 ottobre 2004, che confermava una sentenza del Tribunale amministrativo di Parigi in data 26 aprile 2001, la Corte d’appello amministrativa di Parigi ha ingiunto allo Stato francese di procedere al recupero degli aiuti versati al CELF.
(47)
Il Consiglio di Stato francese, dinanzi al quale era stato formato ricorso in cassazione, con sentenza del 29 marzo 2006 ha confermato determinati aspetti della decisione della Corte amministrativa d’appello, in particolare il fatto che gli aiuti in causa non avevano mero carattere compensatorio di obblighi di servizio pubblico (14), non potevano essere assimilati dal giudice nazionale ad aiuti vigenti, e che il CELF non poteva invocare la legittima fiducia.
(48)
Nondimeno, nella sua sentenza del 29 marzo 2006, il Consiglio di Stato ha deciso altresì di sospendere il procedimento fino a che la Corte di giustizia non si fosse pronunciata sulle richieste pregiudiziali che le sono state sottoposte in ordine agli obblighi del giudice nazionale nei confronti di un aiuto di Stato non notificato, ma dichiarato a posteriori compatibile col mercato interno da una decisione della Commissione.
(49)
Nella propria sentenza del 12 febbraio 2008 (15), la Corte di giustizia ha sancito quanto segue:
«L’articolo 88, paragrafo 3, ultima frase, CE deve essere interpretato nel senso che il giudice nazionale non è tenuto a ordinare il recupero di un aiuto versato in violazione di detta disposizione qualora la Commissione delle Comunità europee abbia adottato una decisione finale che dichiari la compatibilità di siffatto aiuto con il mercato comune ai sensi dell’articolo 87 CE. In forza del diritto comunitario, egli è tenuto a ordinare al beneficiario dell’aiuto il pagamento degli interessi per il periodo d’illegalità. Nell’ambito del suo diritto nazionale, all’occorrenza, può inoltre ordinare il recupero dell’aiuto illegittimo, fermo restando il diritto dello Stato membro di dare nuovamente esecuzione a quest’ultimo in un momento successivo. Egli può altresì essere indotto ad accogliere le domande di risarcimento dei danni causati a motivo dell’illegittimità dell’aiuto.
In una situazione processuale come quella ricorrente nella causa principale, l’obbligo derivante dall’articolo 88, paragrafo 3, ultima frase, CE di rimediare agli effetti dell’illegalità di un aiuto, ai fini del calcolo delle somme da versare da parte del beneficiario e salvo circostanze eccezionali, si estende parimenti al periodo intercorso tra una decisione della Commissione delle Comunità europee che dichiara la compatibilità di tali aiuto con il mercato comune e l’annullamento di detta decisione da parte del Giudice comunitario.»
(50)
Tenuto conto della sentenza della Corte di giustizia del 12 febbraio 2008 nonché della citata sentenza del Tribunale del 15 aprile 2008, il Consiglio di Stato, nella propria sentenza del 19 dicembre 2008, ha annullato gli articoli 2, 3 e 4 della suddetta sentenza del 5 ottobre 2004 della Corte amministrativa d’appello di Parigi e sancito quanto segue.
(51)
Anzitutto, si ingiunge al ministro della Cultura e della comunicazione di procedere al recupero degli interessi afferenti all’aiuto di Stato versato al CELF dal 1980 fino alla data della sentenza del Consiglio di Stato, calcolati a norma del regolamento (CE) n. 794/2004 della Commissione (16). Si ingiunge altresì al ministro di ordinare ulteriormente il recupero degli interessi dovuti fra la data della sentenza del Consiglio di Stato e la data in cui si sarà definitivamente constatata la compatibilità dell’aiuto col mercato comune, ovvero si sarà proceduto, in via definitiva, alla restituzione dell’aiuto.
(52)
Il Consiglio di Stato ha inoltre deciso di sospendere il procedimento fino a che la Corte di giustizia non si sarà pronunciata sulle seguenti richieste pregiudiziali:
«1.
Se il giudice nazionale si è legittimato a sospendere il procedimento sulla questione dell’obbligo di restituire un aiuto di Stato fino a che la Commissione delle Comunità europee non abbia pronunciato una decisione definitiva sulla compatibilità dell’aiuto con le regole del mercato comune, quando una decisione anteriore della medesima istituzione che dichiarava compatibile tale aiuto è stata annullata dal giudice comunitario.
2.
Se, considerando che in tre occasioni la Commissione, con altrettante decisioni, ha dichiarato l’aiuto in questione compatibile con il mercato comune prima che il Giudice comunitario annullasse detti provvedimenti, una situazione del genere possa costituire una circostanza eccezionale, tale da indurre il giudice nazionale a limitare l’obbligo di recupero dell’aiuto.»
(53)
L’11 marzo 2010 (17) la Corte, in ordine a dette richieste pregiudiziali, ha statuito:
«1.
Un giudice nazionale, adito ex articolo 88, paragrafo 3, CE di una domanda diretta alla restituzione di un aiuto di Stato illegittimo, non può sospendere la pronuncia su tale domanda fino a quando la Commissione delle Comunità europee non si sia pronunciata sulla compatibilità dell’aiuto con il mercato comune dopo l’annullamento di una precedente decisione positiva.
2.
L’adozione da parte della Commissione delle Comunità europee di tre decisioni successive che dichiarino un aiuto compatibile con il mercato comune, poi annullate dal giudice comunitario, non può, di per sé, costituire una circostanza eccezionale tale da giustificare una limitazione dell’obbligo del beneficiario di restituire detto aiuto, qualora quest’ultimo sia stato eseguito in violazione dell’articolo 88, paragrafo 3, CE.»
2. DESCRIZIONE DELLA MISURA
(54)
Le autorità francesi hanno dichiarato alla Commissione che nel 1980, in conformità delle linee programmatiche del governo francese relative alla promozione del libro e della letteratura in lingua francese, il ministero della cultura ha deciso di elargire aiuti alle imprese di intermediazione per l’esportazione che accettassero qualsiasi tipo di ordinativo, indipendentemente dall’importo e dal ritorno economico. Tali misure erano state attuate per sopperire alle carenze del mercato e per promuovere il sostegno del settore «piccoli ordinativi non redditizi» all’interno del mercato dell’intermediazione per l’esportazione.
(55)
Le autorità francesi hanno chiarito che le piccole librerie, ubicate in regioni essenzialmente non francofone, talvolta di difficile accesso e/o remote, incontravano serie difficoltà ad approvvigionarsi tramite i circuiti di distribuzione tradizionali, poiché i quantitativi di copie richiesti o il prezzo unitario dei libri ordinati non erano sufficienti a rendere la prestazione remunerativa.
(56)
Secondo le autorità francesi, gli aiuti in questione si prefiggevano quindi di consentire alle imprese di intermediazione per l’esportazione di evadere tutti gli ordinativi di librerie con sede all’estero in paesi perlopiù non francofoni, indipendentemente dall’importo, dal ritorno economico e dalla destinazione. L’obiettivo era quello di garantire, nell’ambito della politica francese di sostegno alla diversità culturale, una distribuzione ottimale di testi in lingua francese e di poter quindi favorire la diffusione della letteratura francofona in tutto il mondo.
(57)
Il meccanismo d’aiuto previsto dalle autorità francesi, denominato «Programme petites commandes» (programma piccoli ordinativi), consisteva in un aiuto al funzionamento avente per oggetto la compensazione dei sovraccosti di gestione dei piccoli ordinativi di importo pari o inferiore a 500 FRF, ovvero a 76 EUR.
(58)
Stando alle autorità francesi, l’impresa beneficiaria degli aiuti doveva impegnarsi a inviare alla direzione del libro e della lettura presso il ministero della cultura tutti i dati relativi all’attività generale dell’impresa (fatturato totale, conti finanziari, bilanci di previsione, copie delle delibere di convalida dei dati, se del caso, relazione del revisore dei conti e quadro riepilogativo delle retribuzioni del personale), nonché tutti i documenti relativi all’attività da sovvenzionare, in particolare il resoconto relativo all’utilizzo degli aiuti a giustificazione dell’esecuzione delle prestazioni che avevano dato luogo alla sovvenzione erogata l’anno precedente.
(59)
In pratica, soltanto il CELF ha beneficiato del «Programme petites commandes». A sostegno della richiesta di sovvenzione per l’anno successivo, l’impresa era tenuta a giustificare ogni anno i sovraccosti derivanti dalla gestione dei piccoli ordinativi. In effetti, un quarto dell’aiuto accordato l’anno precedente veniva corrisposto all’inizio dell’anno, mentre il saldo era versato nell’autunno successivo, previo esame da parte delle autorità competenti del bilancio di previsione dell’impresa beneficiaria e delle fluttuazioni registrate nel corso della prima parte dell’esercizio. Era stato concordato che ove l’importo dell’aiuto non fosse stato interamente utilizzato, le somme rimanenti sarebbero state dedotte dalle sovvenzioni previste per l’anno successivo. Inoltre, il ministero della cultura assisteva in qualità di osservatore invitato ai consigli di amministrazione e alle assemblee generali del CELF.
(60)
Va precisato che l’aiuto in questione, avendo segnato una flessione costante dal 1997, nel 2002 è stato soppresso. Il CELF ha pertanto percepito ogni anno, dal 1980 fine al 2001, un aiuto che secondo le autorità francesi era destinato a ridurre il costo del disbrigo di piccoli ordinativi, provenienti dall’estero, di libri in lingua francese. Complessivamente, dal 1980 a fine 2001, il CELF ha percepito circa 4,8 milioni di EUR a titolo dell’aiuto in questione.
Tabella
Importi degli aiuti assegnati al CELF dal 1980 per il disbrigo di «piccoli ordinativi»
Elementi forniti dalle autorità francesi
(Importi in euro arrotondati)
Anno
Importo dell’aiuto
1980
91 469,41
1981
91 469,41
1982
205 806,17
1983
164 644,94
1984
137 204,12
1985
141 777,59
1986
248 491,90
1987
214 953,11
1988
213 428,62
1989
259 163,33
1990
304 898,03
1991
373 500,09
1992
422 283,78
1993
382 647,03
1994
304 898,03
1995
304 898,03
1996
304 898,03
1997
243 918,43
1998
182 938,82
1999
121 959,21
2000
60 979,61
2001
38 112,25
2002
0
3. COMMENTI DELLA FRANCIA E OSSERVAZIONI DELLA SIDE IN SEGUITO ALL’ESTENSIONE DEL PROCEDIMENTO
(61)
Nella loro riposta del 9 giugno 2009 alla decisione di estensione del procedimento, le autorità francesi hanno formulato in particolare le osservazioni seguenti.
(62)
Anzitutto hanno dichiarato di condividere l’analisi della Commissione secondo cui l’aiuto al CELF costituiva aiuto di Stato e le deroghe previste dall’articolo 107, paragrafo 2, e dall’articolo 107, paragrafo 3, lettere a) e b), TFUE, non erano d’applicazione.
(63)
Nel quadro della valutazione degli aiuti ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettere c) e d), TFUE, le autorità francesi non hanno fornito elementi nuovi in ordine alla proporzionalità degli aiuti.
(64)
Le autorità francesi hanno poi fatto sapere che a loro giudizio la missione assegnata al CELF costituiva un servizio d’interesse generale ai sensi dell’articolo 106, paragrafo 2, TFUE.
(65)
Le autorità francesi hanno infine e soprattutto fatto valere circostanze eccezionali che dovevano indurre la Commissione a non chiedere il recupero dell’aiuto.
(66)
Come illustrato in precedenza, le autorità francesi non hanno quindi fornito gli elementi circostanziati chiesti dalla Commissione nella sua decisione di estensione del procedimento, e si sono limitate a rimandare, per quel che attiene alla proporzionalità dell’aiuto, a elementi forniti nel 2002 e nel 2003 che la Commissione non poteva utilizzare allo stato, stante la sentenza del Tribunale del 15 aprile 2008. Dopo una lettera di sollecito in data 8 ottobre 2009, la Commissione ha pertanto deciso il 20 novembre 2009 di ingiungere alle autorità francesi di presentare le informazioni richieste, a norma dell’articolo 10, paragrafo 3, del regolamento (CE) n. 659/1999. Con lettera del 2 dicembre 2009, le autorità francesi hanno risposto che non avevano informazioni supplementari da fornire alla Commissione.
(67)
Nelle sue osservazioni del 23 luglio 2009, la SIDE ha formulato in particolare le osservazioni che seguono.
(68)
La SIDE ha rammentato che il CELF è stato l’unico beneficiario dell’aiuto, benché non fosse il solo a esercitare l’attività in questione, giacché il fatto di onorare ordinativi di qualsiasi dimensione, anche minimi, provenienti da librerie geograficamente disseminate, raggruppandoli per ordinare un volume più importante di pubblicazioni presso gli editori, costituirebbe per l’appunto, secondo la SIDE, la definizione medesima dell’attività di intermediazione per l’esportazione. La SIDE ha affermato altresì che il beneficio dell’aiuto non le sarebbe stato rifiutato per una presunta mancanza di trasparenza, ma per il suo status di impresa privata e non di cooperativa di editori.
(69)
La SIDE ha inoltre contestato in modo circostanziato il fatto che gli aiuti sarebbero risultati necessari. Al riguardo ha in particolare ritenuto che il concetto di «piccoli ordinativi» fosse arbitrario e ha confutato i dati presentati dalle autorità francesi.
(70)
Secondo la SIDE l’aiuto non potrebbe poi essere giustificato in base all’articolo 106, paragrafo 2, TFUE, in particolare alla luce delle sentenze pronunciate dai tribunali nazionali in merito all’attività del CELF.
(71)
Da ultimo, la SIDE ha dichiarato che a suo parere nella fattispecie non sussisteva alcuna circostanza eccezionale tale da limitare l’obbligo di recupero.
4. VALUTAZIONE DELL’AIUTO
(72)
Occorre determinare se il provvedimento in esame costituisca un aiuto e se lo si possa eventualmente ritenere compatibile col mercato interno. Nell’ambito della propria valutazione, la Commissione deve tener conto in particolare della sentenza del Tribunale del 15 aprile 2008.
A. Valutazione della misura alla luce dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE
(73)
L’articolo 107, paragrafo 1, TFUE recita: «Salvo deroghe contemplate dai trattati, sono incompatibili col mercato interno, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza.»
(74)
In via preliminare, come già illustrato nella decisione di estensione della procedura, la Commissione rammenta che la propria conclusione, secondo la quale la misura in questione costituisce un aiuto di Stato ai sensi del trattato, non è mai stata confutata né nelle varie fasi del procedimento dinanzi alla Commissione stessa né dinanzi alle giurisdizioni dell’Unione europea (18) o agli stessi giudici nazionali (19). Nella loro risposta del 9 giugno 2009 alla decisione di estensione del procedimento, le stesse autorità francesi hanno dichiarato di condividere l’analisi della Commissione secondo cui la sovvenzione al CELF costituiva aiuto di Stato.
(75)
La Commissione ritiene che la misura in causa costituisca aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE (ex-articolo 87, paragrafo 1, CE) per le ragioni esposte qui di seguito.
(76)
Anzitutto la misura conferisce un vantaggio al CELF permettendogli di ridurre i suoi costi per i piccoli ordinativi da evadere. La misura è poi selettiva, giacché in pratica nessuno al di fuori del CELF ne ha potuto beneficiare.
(77)
Inoltre, la misura è finanziata attraverso risorse di bilancio dello Stato francese, ovvero mediante risorse statali. La sua attuazione è stata decisa dal ministero della cultura, e il provvedimento è quindi imputabile alle autorità francesi.
(78)
Inoltre la misura può incidere sugli scambi fra Stati membri e falsare la concorrenza. L’aiuto è infatti attribuito a intermediari francesi (in pratica, al CELF) che esportano libri in lingua francese principalmente verso paesi non francofoni. Detti intermediari francesi sono quindi in concorrenza, almeno potenziale, con altre imprese di intermediazione per l’esportazione di libri francofoni, insediate in altri paesi francofoni dell’Unione europea (Belgio e Lussemburgo). Il fatto che l’incidenza sugli scambi e la distorsione di concorrenza generata dalla misura sembrino essere di modesta entità nulla toglie a questa conclusione. Conformemente a una giurisprudenza costante della Corte, infatti, la Commissione non è tenuta ad accertare un’incidenza reale dell’aiuto sugli scambi fra Stati membri ed un’effettiva distorsione della concorrenza; è sufficiente che l’aiuto possa essere in grado di incidere sugli scambi e di falsare la concorrenza.
(79)
Infine, la Commissione reputa che le condizioni d’applicazione della giurisprudenza Altmark non siano soddisfatte. Nella sua sentenza del 24 luglio 2003 (20), la Corte di giustizia ha precisato che, affinché una sovvenzione a un’impresa cui sia affidata la gestione di un servizio d’interesse economico generale non costituisca aiuto di Stato, occorre che: «in primo luogo, l’impresa beneficiaria sia stata effettivamente incaricata dell’adempimento di obblighi di servizio pubblico e detti obblighi siano stati definiti in modo chiaro; in secondo luogo, i parametri sulla base dei quali viene calcolata la compensazione siano stati previamente definiti in modo obiettivo e trasparente; in terzo luogo, la compensazione non ecceda quanto necessario per coprire interamente o in parte i costi originati dall’adempimento degli obblighi di servizio pubblico, tenendo conto dei relativi introiti nonché di un margine di utile ragionevole per il suddetto adempimento; in quarto luogo, quando la scelta dell’impresa da incaricare dell’adempimento di obblighi di servizio pubblico non venga effettuata nell’ambito di una procedura di appalto pubblico, il livello della necessaria compensazione sia stato determinato sulla base di un’analisi dei costi che un’impresa media, gestita in modo efficiente e adeguatamente dotata di mezzi di trasporto al fine di poter soddisfare le esigenze di servizio pubblico richieste, avrebbe dovuto sostenere per adempiere tali obblighi, tenendo conto degli introiti a essi attinenti nonché di un margine utile ragionevole per il suddetto adempimento».
(80)
Nel caso di specie, e senza che si ravvisi la necessità di sviluppare queste singole condizioni in quanto sono cumulative, la Commissione rileva che la scelta del CELF non è stata effettuata nel quadro di una procedura di pubblico appalto e che il livello della compensazione non è stato determinato sulla scorta di un’analisi dei costi sostenuti da un’impresa media, gestita in modo efficiente e adeguatamente provvista di mezzi di produzione.
(81)
Di conseguenza, l’aiuto a favore del CELF costituisce aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, in quanto ricorrono tutti gli elementi costitutivi del concetto di aiuto di Stato.
(82)
Le autorità francesi avevano omesso di notificare alla Commissione la misura di cui trattasi. L’aiuto è quindi stato concesso in violazione dell’articolo 108, paragrafo 3, TFUE, a norma del quale alla Commissione vanno comunicati per tempo, onde permetterle di formulare le proprie osservazioni, progetti diretti a istituire o modificare aiuti. La concessione dell’aiuto è quindi viziata da illegalità.
(83)
Stante che detta misura costituisce misura di Stato, occorre valutarne la compatibilità col mercato interno.
B. Valutazione della misura alla luce dell’articolo 107, paragrafi 2 e 3, TFUE
(84)
La Commissione osserva che le deroghe dell’articolo 107, paragrafo 2, del TFUE non sono applicabili alla fattispecie giacché le misure in questione non sono manifestamente finalizzate a raggiungere gli obiettivi ivi definiti.
(85)
L’aiuto non soddisfa neppure le condizioni fissate dalla deroga prevista dall’articolo 107, paragrafo 3, lettera a), TFUE, nella misura in cui non è destinato a favorire lo sviluppo di regioni che possano beneficiare di detta norma. Né potrebbe applicarsi alla fattispecie la deroga prevista dall’articolo 107, paragrafo 3, lettera b), relativa alla promozione di un importante progetto di comune interesse europeo, in quanto l’aiuto non è finalizzato a promuovere quel tipo di progetto. Poiché esso non è neppure finalizzato a porre rimedio a una grave turbativa nell’economia francese, esula anche dalla deroga contenuta nella seconda parte dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera b).
(86)
La Commissione deve pertanto valutare l’applicabilità dell’articolo 107, paragrafo 3, lettere c) e d), TFUE [ex-articolo 87, paragrafo 3, lettere c) e d), CE].
(87)
Vista la sentenza del Tribunale del 15 aprile 2008, è d’uopo distinguere gli aiuti versati dopo l’entrata in vigore del trattato sull’Unione europea, in data 1o novembre 1993, da quelli versati anteriormente a quella data e ai quali vanno applicate le norme sostanziali vigenti nell’arco del periodo in questione.
(88)
La Commissione rileva che, un quarto dell’aiuto accordato l’anno precedente, veniva corrisposto all’inizio dell’anno, mentre il saldo era versato nell’autunno successivo, previo esame, da parte delle autorità competenti, del bilancio di previsione dell’impresa beneficiaria e delle fluttuazioni registrate nel corso della prima parte dell’esercizio. Era convenuto che se l’importo dell’aiuto non fosse stato interamente utilizzato, le somme rimanenti sarebbero state dedotte dalle sovvenzioni previste per l’anno successivo. La sovvenzione corrisposta per l’esercizio 1993 è stata quindi versata in parte all’inizio dell’anno, mentre il saldo è intervenuto nell’autunno 1993. La decisione di concedere l’aiuto per il 1993 è stata presa dalle autorità francesi alla fine del 1992 o all’inizio del 1993, e in ogni caso prima che il trattato sull’Unione europea entrasse in vigore. La Commissione reputa quindi che l’aiuto erogato per l’esercizio 1993 vada valutato in funzione delle norme giuridiche d’applicazione anteriormente all’entrata in vigore del trattato sull’Unione europea.
a) Compatibilità degli aiuti ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera d), TFUE
(89)
L’articolo 107, paragrafo 3, lettera d), TFUE [ex-articolo 87, paragrafo 3, lettera d), CE] definisce «compatibili con il mercato interno […] gli aiuti destinati a promuovere la cultura e la conservazione del patrimonio, quando non alterino le condizioni degli scambi della concorrenza nell’Unione in misura contraria all’interesse comune».
(90)
Occorre pertanto verificare se gli aiuti corrisposti al CELF tra il 1994 e la fine del 2001 avessero effettivamente una finalità culturale e non alterassero le condizioni degli scambi e la concorrenza all’interno dell’Unione europea in misura contraria all’interesse comune.
i) Finalità culturale
(91)
In via preliminare, la Commissione rammenta che la finalità culturale degli aiuti corrisposti al CELF è stata riconosciuta dal Tribunale nella citata sentenza del 18 settembre 1995. Al punto 62 della sentenza il Tribunale afferma quanto segue: «Per quanto attiene alle finalità culturali degli aiuti contestati, è pacifico tra le parti che l’obiettivo perseguito dal governo francese consistesse nella diffusione della lingua e della letteratura francese. Il Tribunale rileva anche al riguardo che gli elementi di cui disponeva la Commissione al momento dell’emanazione della decisione, ivi compresi quelli esposti dal difensore del ricorrente nella lettera del 7 settembre 1992, erano tali da costituire valida base delle valutazioni da essa compiute in ordine alla effettività e alla legittimità di tale obiettivo. Ciò premesso, si deve ritenere che la valutazione delle finalità degli aiuti prestati non ponesse alla Commissione difficoltà particolari e che non occorresse raccogliere ulteriori informazioni per accertare il carattere culturale di tali finalità.»
(92)
Le autorità francesi hanno infatti dichiarato che gli aiuti in questione perseguivano una finalità culturale intesa a favorire in paesi non francofoni la diffusione di opere in lingua francese. Si trattava quindi di una politica volontaristica volta a salvaguardare e a incentivare la diversità culturale a livello internazionale.
(93)
La tutela e la promozione della diversità culturale figurano tra i principi fondanti del modello europeo. Sono sanciti dall’articolo 167, paragrafo 1, TFUE (ex-articolo 151, paragrafo 1, CE): «L’Unione contribuisce al pieno sviluppo delle culture degli Stati membri nel rispetto delle loro diversità nazionali e regionali, evidenziando nel contempo il retaggio culturale comune», oltre che all’articolo 167, paragrafo 4: «L’unione tiene conto degli aspetti culturali nell’azione che svolge a norma di altre disposizioni dei trattati, in particolare ai fini di rispettare e promuovere la diversità delle sue culture.»
(94)
La Commissione reputa pertanto che gli aiuti assegnati al CELF dalle autorità francesi per garantire la diffusione di opere in lingua francese perseguissero effettivamente finalità culturali.
ii) Fattori che possono alterare le condizioni degli scambi e della concorrenza all’interno dell’Unione in misura contraria all’interesse comune
(95)
La Commissione è tenuta a verificare se le misure in questione fossero realmente necessarie e proporzionate rispetto alla finalità di politica culturale perseguita dalle autorità francesi.
(96)
In via preliminare, va ricordato che, conformemente alla citata sentenza del Tribunale del 28 febbraio 2002, occorre valutare l’impatto delle misure in questione sul mercato dell’intermediazione per l’esportazione di libri in lingua francese.
(97)
In primo luogo, va esaminata la necessità dell’aiuto.
(98)
Secondo le autorità francesi, le misure sono state ideate nel 1980 dal ministero della cultura, in un momento in cui determinati operatori dell’editoria (il Groupe Hachette e le Messaggeries du livre) desideravano abbandonare il mercato dell’intermediazione per l’esportazione. Il meccanismo contestato sarebbe stato istituito in modo da spronare gli operatori ad attivarsi sul mercato, affinché tutti gli ordinativi di libri in lingua francese provenienti da librerie ubicate in regioni non francofone potessero essere soddisfatte. Ciò garantiva che i libri in lingua francese potessero raggiungere tutte le librerie, anche quelle più piccole in paesi lontani, perfino quando la loro richiesta si limitava a pochi titoli, pubblicati spesso da editori diversi.
(99)
Da parte sua la SIDE ha spiegato, in particolare nell’ambito delle osservazioni trasmesse in seguito alla decisione di estensione del procedimento, che l’aiuto in questione non era necessario. Se è vero che nel 1980 alcuni soggetti avevano abbandonato l’attività di intermediazione, la SIDE ricorda che proprio a quell’epoca essa stessa fu creata per operare in quel comparto. La SIDE contesta peraltro il fatto che il CELF svolgerebbe un’attività specifica di disbrigo di piccoli ordinativi. La SIDE contesta in particolare i dati forniti dalle autorità francesi e considera che le percentuali del CELF e della SIDE, nel volume d’affari rispettivo di entrambe le imprese, del numero di fatture e del numero di voci di ordinativo sono in realtà abbastanza simili. Più in generale, la SIDE rimette in discussione il concetto di «piccoli ordinativi» quale definito dalle autorità francesi. A suo parere si tratta di un concetto arbitrario, giacché il costo per il disbrigo di un ordinativo non dipende dall’importo ma dal numero di voci.
(100)
La Commissione non ritiene opportuno giungere a una conclusione definitiva circa la necessità dell’aiuto, in quanto le condizioni di necessità e di proporzionalità sono cumulative e al considerando 121 verrà esposto come il soddisfacimento della condizione di proporzionalità non sia assodato.
(101)
In secondo luogo, la Commissione considera che l’incidenza sugli scambi all’interno dell’Unione europea e la distorsione concorrenziale generata dalla misura siano assai esigue, in particolare ove si tenga conto delle somme in causa, della scarsissima sostituibilità tra libri in lingua francese e libri in un’altra lingua, nonché del notevole divario quantitativo tra le esportazioni di libri francofoni verso paesi non francofoni dalla Francia, da un lato, e dal Belgio e dal Lussemburgo, dall’altro.
(102)
Più esattamente, per quel che riguarda il mercato dell’intermediazione per l’esportazione di libri in lingua francese, la Commissione rileva che il CELF e la SIDE, nell’ambito della rispettiva attività in questo comparto, distribuiscono entrambe libri in paesi e territori non francofoni. Nei paesi francofoni come il Belgio, il Canada e la Svizzera, infatti, il mercato locale è coperto dai grandi editori con le loro filiali o i loro rappresentanti. L’intermediazione per l’esportazione occupa quindi un posto marginale sui mercati francofoni, i quali costituiscono i principali sbocchi per i libri di lingua francese.
(103)
Sul mercato nazionale dell’intermediazione per l’esportazione dei libri francesi, operano imprese generaliste come la SIDE e il CELF, e in minore misura intermediatori specialistici che vendono a loro volta, in misura marginale, direttamente agli utenti finali e entrerebbero marginalmente in concorrenza con i due intermediatori generalisti, nonché con un certo numero di librerie che evadono, magari occasionalmente, ordinativi di librerie estere e di librerie in linea, la cui attività all’epoca in cui le misure sono state introdotte era tuttavia relativamente ridotta.
(104)
Sul mercato in questione il principale operatore leso dalle misure contestate è pertanto l’autore della denuncia. Da un lato, le autorità francesi dichiarano che il programma «piccoli ordinativi» in linea di principio era accessibile a qualsiasi impresa che ne avesse fatto richiesta, purché accettasse le condizioni relative all’assegnazione degli aiuti. Esse spiegano che il rifiuto opposto alla SIDE dal ministero della cultura nel 1991 sarebbe stato giustificato dall’indisponibilità dell’impresa a sottoporsi all’obbligo di trasparenza richiesto per beneficiare degli aiuti. Dall’altro, la SIDE ha affermato che il rifiuto delle autorità francesi era dovuto al proprio status di impresa privata, anziché di cooperativa di editori. Inoltre nel 1996, in seguito all’annullamento della decisione della Commissione del 18 maggio 1993, il ministero della cultura, nell’intento di chiudere il procedimento, ha ricordato alla SIDE che il regime di aiuti per la gestione dei piccoli ordinativi non era di per sé riservato al CELF. Il ministero, con lettera del 3 settembre 1996, ha proposto alla SIDE un incontro per valutare se essa fosse in grado di offrire, in condizioni di trasparenza identiche, i medesimi servizi resi dal CELF. In una riunione svoltasi il 26 settembre 1996, i dirigenti della SIDE hanno respinto la proposta e hanno comunicato al ministero della cultura di non voler beneficiare di un programma la cui compatibilità con il diritto comunitario poteva essere messa in discussione dalla Commissione.
(105)
Ad ogni buon conto, gli elementi menzionati nei considerando 101 e seguenti sembrano indicare che le misure in causa abbiano avuto un’incidenza relativamente contenuta sulle condizioni degli scambi e sulla concorrenza all’interno dell’Unione europea.
(106)
Al fine tuttavia di determinare se la misura fosse effettivamente proporzionata, la Commissione deve anche procedere a un raffronto, in terzo luogo, tra l’importo degli aiuti percepiti e i costi sostenuti dal CELF per conseguire l’obiettivo che le autorità francesi si erano prefisse.
(107)
A tal fine è opportuno ricordare le varie fasi del processo di disbrigo degli ordinativi, sulle quali le varie parti concordano:
a)
ricevimento del buono d’ordine della libreria;
b)
codifica dell’ordine;
c)
registrazione dell’ordine;
d)
invio dell’ordine all’editore;
e)
ricevimento delle pubblicazioni;
f)
attribuzione a ciascun cliente di un luogo fisico («la casella») in cui i libri ordinati vengono stoccati;
g)
imballaggio.
(108)
Secondo le autorità francesi, il CELF si accollava determinati costi inerenti al disbrigo dei piccoli ordinativi. Esse considerano infatti che all’interno del mercato dell’intermediazione per l’esportazione, determinati ordinativi generino sovraccosti tali da vanificare qualsiasi redditività della prestazione. Le autorità francesi hanno dichiarato di aver fissato la soglia di 500 FRF (76,22 EUR) per definire un «piccolo ordinativo», una soglia determinata in modo empirico. Hanno peraltro precisato che alcuni ordinativi inferiori a 500 FRF potevano essere redditizi, mentre altri, pur superiori, potevano non esserlo. L’obiettivo era individuare un metodo economicamente accettabile affinché il CELF fosse disposta a farsi carico dei piccoli ordinativi, pur insufficientemente redditizi.
(109)
Come chiarito dalla Commissione nella sua decisione di estensione del procedimento, spetta alle autorità francesi, in sede di analisi di compatibilità, stabilire l’ammontare e l’effettiva esistenza dei costi sostenuti dal CELF.
(110)
In proposito, nella sua decisione di estensione del procedimento, la Commissione aveva chiesto alle autorità francesi di fornirle un certo numero di elementi onde essere in grado di applicare i criteri definiti nella sentenza del Tribunale e poter decidere in merito alla proporzionalità dell’aiuto. La Commissione aveva chiesto in particolare che le venissero forniti gli elementi seguenti:
-
una giustificazione sufficiente dei motivi per i quali i dati relativi ai costi inerenti ai piccoli ordinativi non fossero disponibili per i vari anni in questione, nonché una dimostrazione sufficiente delle ragioni per le quali potrebbe ritenersi accettabile un’estrapolazione sulla sola scorta dell’anno 1994,
-
i dati che consentivano di tener conto dei costi effettivi (non già di semplici stime) per il disbrigo dei piccoli ordinativi nel 1994 (almeno per alcune categorie di costo), eventualmente con una giustificazione sufficiente dei motivi per i quali una stima di tali costi in base ai costi complessivi sostenuti dal CELF potesse risultare accettabile,
-
parametri convincenti di ripartizione dei costi, che consentissero di attribuire una percentuale dei costi complessivi al disbrigo dei piccoli ordinativi, che si potessero in particolare applicare alle singole categorie di costo nell’arco dell’intero periodo in causa,
-
informazioni sull’andamento della percentuale di ordinativi trasmessi per via telematica nel corso degli anni in causa,
-
i costi inerenti ai piccoli ordinativi in assenza di coefficienti moltiplicatori non giustificati,
-
il calcolo dei costi sostenuti dal CELF per il disbrigo dei piccoli ordinativi senza applicazione dei coefficienti moltiplicatori, nonché nell’ipotesi di un’applicazione dei coefficienti moltiplicatori per i soli casi di ordinativi non trasmessi per via telematica,
-
la posizione delle autorità francesi in merito al calcolo del Tribunale, secondo il quale in assenza di detti coefficienti, i costi inerenti al disbrigo dei piccoli ordinativi sarebbero risultati inferiori di oltre 635 000 FRF (96 805,13 EUR), anche senza tener conto delle categorie di costo diverse da quelle per i quali è stato applicato un coefficiente «tre»; vale la pena di rammentare che, secondo il calcolo del Tribunale, il risultato d’esercizio per il comparto «piccoli ordinativi» avrebbe in tal caso registrato un saldo positivo di oltre 600 000 FRF (91 469,41 EUR),
-
la posizione delle autorità francesi circa la possibilità per il CELF di disporre di un utile ragionevole.
(111)
In particolare, come già indicato nella sua decisione di estensione del procedimento, in mancanza di spiegazioni complementari e di attualizzazione dei dati da parte delle autorità francesi, la Commissione non è in grado di sfruttare i conti relativi al ricorso al programma per il trattamento di piccoli ordinativi che le autorità francesi, nella loro lettera del 17 gennaio 2003, avevano fornito con riferimento agli anni 1994-2001; altrettanto dicasi per le spiegazioni relative all’analisi di compatibilità analitica effettuata, fornite nella lettera del 5 marzo 1998.
(112)
Le autorità francesi non hanno però fornito gli elementi circostanziati chiesti dalla Commissione nella sua decisione di estensione del procedimento, e si sono limitate a rimandare, in ordine alla proporzionalità dell’aiuto, agli elementi già forniti in data 17 settembre 2002, 17 gennaio 2003 e 11 marzo 2003, che la Commissione non era in grado di sfruttare in quella forma, stante la sentenza del Tribunale del 15 aprile 2008.
(113)
Con lettera dell’8 ottobre 2009, i servizi della Commissione hanno pertanto sollecitato le autorità francesi a trasmettere elementi informativi sugli aspetti specificati, precisando che se tali informazioni non le fossero pervenute entro 10 giorni lavorativi, la Commissione avrebbe dovuto prendere una decisione definitiva sulla scorta delle informazioni in suo possesso, ai sensi dell’articolo 13, paragrafo 1, del regolamento di procedura, dopo aver emesso, se del caso, un’ingiunzione a fornire informazioni a norma dell’articolo 10, paragrafo 3, del regolamento (CE) n. 659/1999.
(114)
In data 21 ottobre 2009 le autorità francesi hanno risposto di non poter fornire informazioni supplementari, rimandando alle osservazioni che avevano trasmesso il 9 giugno 2009.
(115)
Con decisione del 20 novembre 2009 (la «decisione d’ingiunzione»), la Commissione ha quindi deciso di ingiungere alla Francia di presentare le informazioni richieste, dato che queste, nonostante reiterate richieste, non erano state fornite.
(116)
Con lettera del 2 dicembre 2009, le autorità francesi hanno dichiarato di non aver informazioni supplementari da proporre alla Commissione, rimandando alle proprie osservazioni trasmesse il 9 giugno 2009.
(117)
L’articolo 13 del regolamento di procedura recita: «L’esame di presunti aiuti illegali dà luogo a una decisione […]. In caso di mancato rispetto, da parte d’uno Stato membro, dell’ingiunzione di fornire informazioni, tale decisione è adottata in base alle informazioni disponibili.»
(118)
Come indicato in precedenza, le autorità francesi non hanno fornito alla Commissione gli elementi che questa aveva chiesto loro a più riprese, da ultimo nella sua decisione di ingiunzione del 20 novembre 2009.
(119)
In conformità dell’articolo 13 del regolamento di procedura, la Commissione prende pertanto la propria decisione in base alle informazioni disponibili, ricordando comunque che incombe alle autorità francesi dimostrare la compatibilità dell’aiuto in esame col mercato interno, e quindi la proporzionalità di tale aiuto.
(120)
Alla luce della sentenza del Tribunale del 15 aprile 2008 e degli elementi in possesso della Commissione, non sembra in particolare possibile fondarsi su un’estrapolazione dei costi stimati per il disbrigo dei piccoli ordinativi, con riferimento al 1994. Non sembra in particolare possibile neppure utilizzare criteri di ripartizione dei costi non giustificati e fondarsi su dati per i quali sono stati applicati coefficienti moltiplicatori non giustificati, in particolare per quel che riguarda gli ordinativi trasmessi per via telematica. Alla luce del calcolo dei costi inerenti al disbrigo dei piccoli ordinativi che figura nella sentenza del Tribunale, e in assenza di elementi forniti dalle autorità francesi alla Commissione, che permettano di rispondere ai dubbi sollevati da quest’ultima nella sua decisione di estensione del procedimento, in ordine alla proporzionalità dell’aiuto, la natura deficitaria dell’attività di disbrigo dei piccoli ordinativi non ha potuto essere accertata.
(121)
La Commissione reputa pertanto che non risulti dimostrata la proporzionalità degli aiuti corrisposti nell’arco del periodo 1994-2001.
(122)
Questi aiuti pertanto non sono compatibili, a norma dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera d), TFUE.
b) Compatibilità degli aiuti ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), del trattato TFUE
(123)
A norma dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), del TFUE [ex-articolo 87, paragrafo 3, lettera c), CE], «possono essere ritenuti compatibili con il mercato interno gli aiuti destinati ad agevolare lo sviluppo di talune attività o di talune regioni economiche, sempre che non alterino le condizioni degli scambi in misura contraria al comune interesse».
(124)
Conformemente alla sentenza del Tribunale del 15 aprile 2008, la deroga di cui all’articolo 107, paragrafo 3, lettera d), TFUE [ex-articolo 87, paragrafo 3, lettera d), CE] non può applicarsi agli aiuti versati al CELF nell’arco del periodo 1980-1993. È pertanto necessario determinare se possa applicarsi loro la deroga di cui all’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE [ex articolo 87, paragrafo 3, lettera c), CE)].
(125)
Altrettanto vale per gli aiuti erogati nel periodo 1994-fine 2001, per i quali la Commissione è giunta alla conclusione (cfr. considerando 122) che la deroga di cui all’articolo 107, paragrafo 3, lettera d), TFUE [ex-articolo 87, paragrafo 3, lettera d) CE] non era d’applicazione.
(126)
Onde determinare se l’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE possa costituire un presupposto di compatibilità, la Commissione deve verificare se gli aiuti in questione perseguano realmente un obiettivo d’interesse comune e se non alterino le condizioni degli scambi in misura contraria al comune interesse.
(127)
La Commissione reputa che gli aiuti perseguano effettivamente un interesse comune, come già è stato riconosciuto. Al riguardo è opportuno rammentare che l’introduzione nel trattato sull’Unione europea della deroga di cui all’ex-articolo 87, paragrafo 3, lettera d), CE [l’attuale articolo 107, paragrafo 3, lettera d), TFUE] è venuto a convalidare la politica seguita dalla Commissione sulla base dell’ex-articolo 92, paragrafo 3, lettera c), prima che entrasse in vigore il trattato sull’Unione europea. In passato, infatti, sulla scorta di questo articolo la Commissione aveva autorizzato aiuti a finalità culturale. Tale prassi è stata confermata dalle giurisdizione dell’Unione europea, ad esempio nella citata sentenza del 18 settembre 1995, in cui il Tribunale ha effettivamente giudicato che la Commissione fosse in misura di adottare, fondandosi sull’ex-articolo 92, paragrafo 3, lettera c), CE, una decisione favorevole nei confronti di tre regimi d’aiuto gestiti dal CELF (aiuti alla spedizione postale per via aerea, programma «Page à Page» e «Programma Plus»).
(128)
La Commissione considera invece non dimostrato che gli aiuti siano stati proporzionali all’obiettivo perseguito.
(129)
Nella propria decisione di estensione del procedimento, come poi nella decisione di ingiunzione, la Commissione aveva chiesto alle autorità francesi di presentare le loro osservazioni in merito alla proporzionalità degli aiuti alla luce dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE.
(130)
Come indicato in precedenza, le autorità francesi non hanno fornito alla Commissione elementi atti a dimostrare la proporzionalità degli aiuti corrisposti dal 1980 in poi, elementi che la Commissione aveva chiesto loro da ultimo nella propria decisione d’ingiunzione del 20 novembre 2009.
(131)
In conformità dell’articolo 13 del regolamento di procedura, la Commissione adotta pertanto la propria decisione in base alle informazioni disponibili, ricordando comunque che incombe alle autorità francesi dimostrare la compatibilità dell’aiuto in esame col mercato interno, e quindi la proporzionalità di tale aiuto.
(132)
Mutatis mutandis, il ragionamento precedentemente esposto in ordine alla proporzionalità dell’aiuto nell’ambito dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera d), TFUE, può essere ripreso anche in questo caso.
(133)
La Commissione reputa pertanto non dimostrato che gli aiuti corrisposti rispettino il criterio di proporzionalità.
(134)
In conclusione, a giudizio della Commissione la misura in causa non è compatibile col mercato interno, sulla scorta dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE.
C. Valutazione della misura alla luce dell’articolo 106, paragrafo 2, TFUE
(135)
Le autorità francesi hanno sostenuto a più riprese che il CELF era investito di una missione di servizio pubblico, e che le misure controverse vanno valutate alla lue delle disposizioni dell’articolo 106, paragrafo 2, TFUE (ex-articolo 86, paragrafo 2, CE).
(136)
Detto articolo recita: «Le imprese incaricate della gestione di servizi di interesse economico-generale o aventi carattere di monopolio fiscale sono sottoposte alle norme dei trattati, e in particolare alle regole di concorrenza, nei limiti in cui l’applicazione di tali norme non osti all’adempimento, in linea di diritto e di fatto, della specifica missione loro affidata. Lo sviluppo degli scambi non deve essere compromesso in misura contraria agli interessi dell’Unione.»
(137)
Nella fattispecie, occorre anzitutto chiedersi se esista un servizio d’interesse economico generale. Risulta dalla giurisprudenza della Corte di giustizia delle Comunità europee che, eccettuati i settori disciplinati dalle normative dell’Unione in materia, gli Stati membri dispongono di un ampio margine di discrezionalità per quanto riguarda la natura dei servizi che possono definirsi di interesse economico generale. La Commissione ha quindi il compito di vigilare affinché tale margine di discrezionalità sia applicato senza errori manifesti per quanto riguarda la definizione dei servizi d’interesse economico generale.
(138)
Nel caso di specie, le autorità francesi hanno dichiarato a più riprese che al CELF era affidata una missione specifica di servizio pubblico di tipo culturale, che consisteva nell’onorare qualsiasi ordinativo di pubblicazione francofona proveniente da librerie stabilite all’estero, quali che fossero l’entità e la natura dell’ordinativo. La Commissione reputa che in effetti una missione del genere potrebbe costituire un servizio d’interesse economico generale.
(139)
In secondo luogo, occorre verificare se al CELF fosse stato effettivamente demandato questo servizio d’interesse economico generale. Conformemente infatti alla giurisprudenza dell’Unione europea, le imprese in questione devono essere state incaricate dallo Stato di gestire il servizio di cui trattasi tramite uno o più atti ufficiali, la cui forma può essere determinata dai singoli Stati membri.
(140)
Nel caso specifico, le autorità francesi hanno prodotto varie convenzioni concluse tra il CELF e il ministero della cultura che a loro giudizio dimostrerebbero che il CELF è effettivamente stato incaricato di gestire il servizio d’interesse economico generale in questione. Secondo le autorità francesi, la direzione del libro e della lettura ha concluso annualmente, fino al 2001, convenzioni col CELF.
(141)
Nonostante le richieste della Commissione, da ultimo nella propria decisione di ingiunzione, le autorità francesi non hanno però prodotto copia delle convenzioni di servizio pubblico per nessuno degli anni in questione.
(142)
Nelle convenzioni di cui la Commissione dispone, inoltre, la natura precisa degli obblighi di servizio pubblico non è definita (l’importo dal quale gli ordinativi vengono considerati «piccoli», ad esempio, non è precisato nella convenzione). Ne risulta che, anche per quegli anni, non esiste un atto che stipuli con precisione sufficiente gli obblighi di servizio pubblico che incombono al CELF.
(143)
La Commissione ritiene pertanto non dimostrato che al CELF sia stata affidata, tramite un atto ufficiale per ciascuno degli anni considerati, la gestione del servizio pubblico in questione.
(144)
Infine, e senza che ciò comporti una conclusione sul requisito di necessità, in quanto le condizioni sono cumulative, la Commissione reputa che il requisito della proporzionalità non sia più soddisfatto.
(145)
Nelle convenzioni di cui la Commissione dispone, infatti, non figura alcuna spiegazione circa il modo in cui l’aiuto è stato calcolato. Peraltro, l’obbligo imposto al CELF di rendicontare l’utilizzo della sovvenzione non è corredato da una definizione precisa dei parametri di calcolo e di controllo del costo dell’attività di servizio pubblico, che permetterebbe di verificare che non vi sia sovracompensazione. Seppure le convenzioni prevedevano un riporto da un anno all’altro qualora una parte della sovvenzione non fosse stata utilizzata, esse non contengono poi precisazioni di sorta sul funzionamento di tale meccanismo, che d’altro canto non sembra aver trovato applicazione. Infine, in modo più generale e come esposto in sede di disamina del criterio di proporzionalità alla luce dell’articolo 107, paragrafo 3, TFUE, le autorità francesi non hanno fornito dati atti a dimostrare la proporzionalità degli aiuti alla luce dei vari punti enunciati nella sentenza del Tribunale.
(146)
Le autorità francesi non hanno ad esempio fornito alla Commissione elementi atti a dimostrare la proporzionalità degli aiuti nel quadro dell’articolo 106, paragrafo 2, TFUE, elementi che pure la Commissione aveva chiesto loro, da ultimo nella propria decisione d’ingiunzione del 20 novembre 2009.
(147)
In conformità dell’articolo 13 del regolamento di procedura, la Commissione adotta pertanto la propria decisione in base alle informazioni disponibili, ricordando comunque che incombe alle autorità francesi dimostrare la compatibilità dell’aiuto in esame col mercato interno, e quindi la proporzionalità di tale aiuto.
(148)
Per gli stessi motivi esposti in sede di disamina della proporzionalità dell’aiuto alla luce dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera d), TFUE, la Commissione reputa non dimostrato che gli aiuti erogati siano conformi al criterio di proporzionalità.
(149)
Di conseguenza la Commissione considera non soddisfatte le condizioni d’applicazione dell’articolo 106, paragrafo 2, TFUE.
(150)
In conclusione, la Commissione valuta che il meccanismo d’aiuto, denominato programma «piccoli ordinativi», posto in essere dalla Francia a favore del CELF fra il 1980 e la fine del 2001, costituisca un aiuto incompatibile col mercato interno.
5. TERMINE DI PRESCRIZIONE, CIRCOSTANZA ECCEZIONALE, LEGITTIMO AFFIDAMENTO, PRINCIPIO DI CERTEZZA DEL DIRITTO, PRINCIPIO DI PROPORZIONALITÀ
(151)
Nell’ipotesi di un aiuto di Stato illecito e incompatibile, di massima la Commissione deve ordinare allo Stato membro in questione di disporre tutti i provvedimenti necessari per recuperare l’aiuto presso il beneficiario. Ai sensi infatti dell’articolo 14, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 659/1999, «nell’eventualità di decisioni negative relative a casi di aiuti illegali la Commissione adotta una decisione con la quale impone allo Stato membro interessato di prendere tutte le misure necessarie per recuperare l’aiuto dal beneficiario».
(152)
La Commissione deve tuttavia tener conto di una serie di elementi.
(153)
Anzitutto l’articolo 15 del regolamento (CE) n. 659/1999 stabilisce che i poteri della Commissione in materia di recupero degli aiuti sono soggetti a un termine di prescrizione di dieci anni. Il termine di prescrizione decorre dal giorno in cui l’aiuto illegale è stato concesso al beneficiario e qualsiasi provvedimento disposto dalla Commissione o da uno Stato membro su richiesta della Commissione, nei confronti dell’aiuto illegale, interrompe il termine di prescrizione.
(154)
Come aveva già illustrato nella propria decisione di estensione del procedimento, senza che al riguardo le siano pervenuti commenti particolari dalle parti interessate, la Commissione considera che al caso di specie si applichi la norma in fatto di prescrizione di cui al considerando precedente. Nella sua sentenza del 5 ottobre 2006, relativa alla causa Transalpine (21), la Corte di giustizia ha infatti giudicato che, nei limiti in cui il regolamento (CE) n. 659/1999 contiene norme di natura procedurale, esse si applicano a tutti i procedimenti amministrativi in materia di aiuti di Stato pendenti dinanzi alla Commissione nel momento in cui il regolamento (CE) n. 659/1999 è entrato in vigore, cioè il 16 aprile 1999. Il presente caso rientra nel quadro del procedimento formale d’esame aperto dal 30 giugno 1996.
(155)
Nella fattispecie, stante che gli aiuti sono stati versati ogni anno dal 1980 in poi e che la Commissione ha proceduto a una richiesta di informazioni presso le autorità francesi nell’aprile 1992, risulta che gli aiuti erogati al CELF nel 1980 e nel 1981 non possono essere recuperati, tenuto conto della scadenza del termine di prescrizione.
(156)
Il secondo luogo la Commissione non esige il recupero dell’aiuto qualora ciò sia in contrasto con un principio generale del diritto dell’Unione europea. Secondo la giurisprudenza dell’Unione europea, infatti, la Commissione è tenuta a prendere in considerazione le circostanze eccezionali che giustifichino una sua rinuncia a ordinare il recupero degli aiuti concessi illegalmente, ove detto recupero sia in contrasto con un principio generale del diritto dell’Unione europea.
(157)
È in quest’ambito che, nella propria decisione di estensione del procedimento, la Commissione aveva invitato le autorità francesi, il beneficiario dell’aiuto e qualsiasi altra parte interessata a presentarle le loro osservazioni circa l’applicazione al caso di specie del principio di legittimo affidamento, del principio di certezza del diritto, ovvero di qualsiasi altro principio che potrebbe indurre la Commissione a non esigere il recupero dell’aiuto.
(158)
La Commissione rileva che le autorità francesi, nelle loro osservazioni, hanno ritenuto che sussistessero circostanze eccezionali tali da permettere di limitare l’obbligo di restituzione degli aiuti. La SIDE ha invece valutato che non vi fossero circostanze eccezionali del genere.
(159)
In proposito la Commissione rammenta che, nel quadro delle domande di pronuncia pregiudiziale rivolte alla Corte nella citata causa CELF, il giudice del rinvio aveva chiesto, sostanzialmente, se l’adozione da parte della Commissione di tre decisioni successive che dichiarino un aiuto compatibile con il mercato interno, poi annullate da una giurisdizione dell’Unione, potesse, di per sé, costituire una circostanza eccezionale tale da giustificare una limitazione dell’obbligo del beneficiario di restituire l’aiuto.
(160)
Nella citata sentenza dell’11 marzo 2010, la Corte ha anzitutto rimandato alla propria sentenza del 12 febbraio 2008 nella quale aveva chiarito, al punto 65 e seguenti, che dopo l’annullamento di una decisione positiva della Commissione, al beneficiario di aiuti versati illegittimamente non può essere preclusa la possibilità di invocare circostanze eccezionali, sulle quali egli abbia potuto fondare il proprio affidamento nella loro regolarità e di opporsi, conseguentemente, alla loro ripetizione (22).
(161)
In quella sentenza la Corte aveva tuttavia altresì precisato che un legittimo affidamento del beneficiario non può scaturire da una decisione positiva della Commissione, da un lato ove tale decisione sia stata contestata entro i termini di ricorso contenzioso e successivamente annullata dal giudice dell’Unione europea, dall’altro addirittura fino a quando il termine per il ricorso non sia scaduto, ovvero, in caso di ricorso finché il giudice dell’Unione europea non si sia pronunciato in via definitiva (23).
(162)
Nel caso di specie, nella propria sentenza dell’11 marzo 2010, la Corte aveva precisato che l’annullamento della terza decisione positiva della Commissione con la sentenza del Tribunale del 15 aprile 2008, non è di per sé idonea a far sorgere un legittimo affidamento e a costituire una circostanza eccezionale (24).
(163)
La Corte ha aggiunto che la successione poco usuale di tre annullamenti denuncia, a priori, la difficoltà della causa e, lungi dal far sorgere un legittimo affidamento, sembra piuttosto idonea ad accrescere i dubbi del beneficiario sulla compatibilità dell’aiuto controverso. Essa ammette che una successione di tre ricorsi comportante tre annullamenti caratterizzi una situazione assai rara, ma ritiene che circostanze siffatte rientrino nel normale funzionamento del sistema giudiziario, il quale offre ai soggetti di diritto che ritengono di subire le conseguenze dell’illegittimità di un aiuto la possibilità di agire per l’annullamento di decisioni successive da essi ritenute all’origine di tale situazione.
(164)
Nella fattispecie la Corte ha valutato che l’esistenza di una circostanza eccezionale non può essere assunta nemmeno in considerazione del principio di certezza del diritto (25). Fino a quando infatti la Commissione non abbia adottato una decisione di approvazione e che il termine per il ricorso avverso una tale decisione non sia scaduto, il beneficiario non ha alcuna certezza in ordine alla legittimità dell’aiuto, così che il principio di tutela del legittimo affidamento o quello della certezza del diritto non possono essere invocati.
(165)
Come la Corte ha inoltre precisato nella medesima sentenza (26), nella fattispecie l’esistenza di una circostanza eccezionale non può essere assunta in base al principio di proporzionalità. Infatti, la soppressione di un aiuto illegale mediante il recupero è la logica conseguenza della constatazione della sua illegalità; di conseguenza il recupero di tale aiuto, onde ripristinare la situazione precedente, non può, in linea di principio, essere considerato una misura sproporzionata rispetto agli obiettivi delle disposizioni del trattato in materia di aiuti di Stato.
(166)
Di conseguenza, la Corte ha concluso che l’adozione da parte della Commissione di tre decisioni successive che dichiarino un aiuto compatibile, poi annullate da giudice dell’Unione, di per sé non può costituire una circostanza eccezionale tale da tale da giustificare una limitazione nell’obbligo del beneficiario di restituire l’aiuto illegale e incompatibile.
(167)
Tenuto conto di quel che precede e in mancanza di qualsiasi altro elemento che possa costituire una circostanza eccezionale, la Commissione considera pertanto che nel caso di specie nulla possa limitare l’obbligo per il CELF di restituire gli aiuti in questione (tranne per le somme corrisposte nel 1980 e nel 1981, come spiegato in precedenza).
6. RECUPERO
(168)
In applicazione dell’articolo 14 del regolamento (CE) n. 659/1999, le autorità francesi sono pertanto tenute a recuperare presso il CELF l’ammontare degli aiuti versati all’impresa nel quadro del programma «piccoli ordinativi», nell’arco del periodo 1982-2001.
(169)
Conformemente a quel che risulta dalla tabella (27), l’ammontare complessivo dell’aiuto da recuperare presso il CELF, percepito nell’arco del periodo 1982-2001, ammonta quindi a 4 631 401 EUR, cui andranno aggiunti gli interessi.
(170)
A norma dell’articolo 14, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 659/1999, all’aiuto da recuperare si aggiungono infatti gli interessi composti che decorrono dalla data in cui l’aiuto illegale è divenuto disponibile per il beneficiario fino a quella dell’effettivo recupero.
(171)
Tuttavia, nella sentenza del 12 ottobre 2000Magefesa (28) la Corte ha statuito che, qualora un’impresa sia dichiarata in fallimento e la legislazione nazionale lo preveda, gli interessi maturati successivamente alla dichiarazione di fallimento sugli aiuti illegittimamente percepiti prima di tale dichiarazione, non siano dovuti.
(172)
Al riguardo vale la pena di rilevare che, nella nota trasmessa il 27 gennaio 2010, le autorità francesi hanno specificato la situazione in cui all’epoca versava il CELF.
(173)
Stante la sua situazione finanziaria, il 25 febbraio 2009 nei confronti del CELF è stato avviato un procedimento di amministrazione controllata. Un amministratore giudiziario è stato nominato.
(174)
Ai fini del contenzioso relativo agli aiuti di Stato, la Repubblica francese ha dichiarato i crediti seguenti: 11 885 785,02 EUR (a titolo di pagamento degli interessi in conformità della citata sentenza del Consiglio di Stato del 19 dicembre 2008) e 4 814 339,9 EUR (a titolo di rimborso eventuale del capitale dell’aiuto percepito nell’arco del periodo 1980-2001).
(175)
Stando alle autorità francesi, la situazione creditoria rivela che su un passivo totale dichiarato di 21 254 232,29 EUR i crediti contestati ammontano a 17 045 039,50 EUR.
(176)
Di fronte alla palese impossibilità di un risanamento, l’amministratore giudiziario ha chiesto la conversione della salvaguardia in liquidazione giudiziaria, segnatamente a motivo dei crediti dichiarati dallo Stato.
(177)
Con sentenza del 9 settembre 2009, in cui si constatavano passività tali da escludere l’ipotesi di un piano di prosecuzione dell’attività, il Tribunale commerciale di Parigi ha pronunciato la liquidazione giudiziaria del CELF e ha designato un liquidatore. Il giudice ha fissato a due anni il termine allo scadere del quale la chiusura della liquidazione giudiziaria andrà esaminata. Le autorità francesi hanno dichiarato che le vertenze in corso o future potrebbero tuttavia giustificare un rinvio della liquidazione giudiziaria.
(178)
Le autorità francesi hanno spiegato che l’intero personale del CELF è stato licenziato e la cellula preposta alla liquidazione è stata sciolta il 31 dicembre 2009. Le uniche operazioni in corso sono tese a recuperare crediti presso clienti.
(179)
In un messaggio elettronico del 9 marzo 2010 le autorità francesi hanno dichiarato che la procedura di liquidazione avviata per il CELF aveva rispettato le consuete norme procedurali di liquidazione delle imprese.
(180)
Stando alle informazioni comunicate alla Commissione dalle autorità francesi, attualmente il CELF non esercita quindi più alcuna attività economica.
(181)
Di conseguenza, tenuto conto della procedura di liquidazione in corso nei confronti del CELF, le autorità francesi devono garantire in particolare il rispetto, conformemente al loro obbligo di recuperare l’aiuto incompatibile, della giurisprudenza applicabile in caso di liquidazione dell’impresa beneficiaria (29). Ciò suppone in particolare che le attività del CELF siano vendute al prezzo di mercato, che lo Stato chieda l’ammissione al passivo dell’impresa in liquidazione dei propri crediti relativi al recupero degli aiuti illegali e incompatibili, oltre a far valere appieno i propri diritti di creditore in tutte le fasi della procedura e fino al termine della liquidazione.
(182)
Quanto al calcolo degli interessi, nell’ordinamento francese l’articolo L 622-28 del codice commerciale prevede che «il giudizio di avvio [della procedura di salvaguardia] sospende il corso degli interessi legali e convenzionali, nonché di qualsiasi interesse di mora e maggiorazione».
(183)
Di conseguenza, nel presente caso le somme versate al CELF producono interessi a decorrere dalla data in cui sono state messe a disposizione fino al 25 febbraio 2009, data della sentenza di avvio della procedura di salvaguardia, pronunciata dal Tribunale commerciale di Parigi, successivamente trasformata in liquidazione giudiziaria con sentenza del 9 settembre 2009.
7. CONCLUSIONE
(184)
La Commissione constata che la Francia ha illegalmente dato esecuzione a un aiuto a favore del CELF, in violazione dell’articolo 108, paragrafo 3, TFUE.
(185)
Tale aiuto è incompatibile col mercato interno e deve essere recuperato dalle autorità francesi, salvo per quel che riguarda le somme versate nel 1980 e nel 1981, oggetto di prescrizione.
(186)
Le autorità francesi devono pertanto recuperare presso il CELF un importo di 4 631 401 EUR, al quale andranno aggiunti gli interessi per ciascuno degli aiuti versati annualmente dal 1982 in poi. Le somme da recuperare producono interessi a decorrere dalla data in cui sono state messe a disposizione del beneficiario fino al 25 febbraio 2009, data della sentenza di avvio della procedura di salvaguardia pronunciata dal Tribunale commerciale di Parigi,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
L’aiuto di Stato concesso illegalmente dalla Francia, in violazione dell’articolo 108, paragrafo 3, del trattato sul funzionamento dell’Unione europea, a favore della Coopérative d’exportation du livre français (CELF) è incompatibile col mercato interno.
Articolo 2
1. La Francia è tenuta a farsi rimborsare un importo di 4 631 401 EUR, corrispondente alle somme percepite dal CELF nell’arco del periodo 1982-2001, a titolo dell’aiuto di cui all’articolo 1.
2. Le somme da recuperare producono interessi a decorrere dalla data in cui sono state messe a disposizione del beneficiario fino al 25 febbraio 2009, data della sentenza di avvio della procedura di salvaguardia pronunciata dal Tribunale commerciale di Parigi.
3. Gli interessi sono calcolati secondo il regime dell’interesse composto, a norma del capo V del regolamento (CE) n. 794/2004.
Articolo 3
1. Il recupero dell’aiuto di cui all’articolo 2 è immediato ed effettivo.
2. La Francia garantisce l’attuazione della presente decisione entro quattro mesi dalla data della sua notifica.
Articolo 4
1. Entro due mesi dalla notifica della presente decisione, la Francia comunica le seguenti informazioni:
a)
l’ammontare totale (capitale e interessi) che deve essere recuperato presso il beneficiario;
b)
una descrizione dettagliata delle misure già adottate e previste per conformarsi alla presente decisione;
c)
i documenti attestanti che al beneficiario è stato imposto di rimborsare l’aiuto.
2. La Francia tiene informata la Commissione dei progressi delle misure nazionali adottate per l’attuazione della presente decisione, fino al completo recupero dell’aiuto di cui all’articolo 2. Essa trasmette immediatamente, dietro semplice richiesta della Commissione, qualsiasi informazione in merito ai provvedimenti già presi e previsti per conformarsi alla presente decisione. Essa fornisce inoltre informazioni circostanziate riguardo all’importo dell’aiuto e agli interessi già recuperati presso il beneficiario.
Articolo 5
La presente decisione è destinata alla Francia.
Fatto a Bruxelles, il 14 dicembre 2010.