KOMMISSIONENS AFGØRELSE
af 20. juli 2010
om statsstøtte C 33/09 (ex NN 57/09, CP 191/09) iværksat af Portugal i form af en statsgaranti til fordel for BPP
(meddelt under nummer K(2010) 4932)
(Kun den portugisiske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2011/346/EU)
EUROPA-KOMMISSIONEN HAR -
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 108, stk. 2, første afsnit,
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),
efter at have opfordret interesserede parter til at fremsætte bemærkninger i henhold til ovennævnte bestemmelser (1) og under hensyntagen til deres bemærkninger, og
ud fra følgende betragtninger:
(1)
Nærværende afgørelse vedrører statsstøtte tildelt af Portugal i form af en statsgaranti til fordel for Banco Privado Português (i det følgende benævnt »BPP«).
1. SAGSFORLØB
(2)
Den 13. marts 2009 godkendte Kommissionen ved beslutning (i det følgende benævnt »beslutningen om redningsstøtten«) (2) en statsgaranti for et lån på 450 mio. EUR, som seks portugisiske banker den 5. december 2008 havde ydet til BPP. Foranstaltningen blev godkendt på basis af EF-traktatens artikel 87, stk. 3, litra b) (nu artikel 107, stk. 3, litra b), i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde), i seks måneder under forudsætning af, at de portugisiske myndigheder efterlevede deres tilsagn om at forelægge en omstruktureringsplan inden seks måneder (dvs. indtil den 5. juni 2009).
(3)
Den 15. juli 2009 anmodede Kommissionen de portugisiske myndigheder om snarest muligt at fremsende omstruktureringsplanen for BPP. Da den ikke modtog den krævede plan, sendte Kommissionen i overensstemmelse med artikel 5, stk. 2, i Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 af 22. marts 1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af EF-traktatens artikel 93 (nu artikel 88) (3), en formel rykkerskrivelse til Portugal ved brev af 6. oktober 2009.
(4)
Den 10. november 2009 indledte Kommissionen den formelle undersøgelsesprocedure over for den påståede statsstøtte. Med samme beslutning udstedte Kommissionen et påbud om oplysninger med krav om, at de portugisiske myndigheder fremlagde en omstruktureringsplan inden den 22. december 2009.
(5)
Kommissionens beslutning om at indlede proceduren blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende af 6. marts 2010 (4). Kommissionen har anmodet interesserede parter om at fremsætte deres bemærkninger til støtteforanstaltningen. En interesseret part, der ønskede at forblive anonym, fremsatte sine bemærkninger ved brev af 6. april 2010.
(6)
Ved brev af 12. marts 2010 udbad Kommissionen sig oplysninger, som de portugisiske myndigheder sendte med brev af 13. april 2010, som blev registreret hos Kommissionen den 14. april 2010.
(7)
Bemærkningerne fra interesserede parter blev videresendt til Portugal i brev af 15. april 2010. De portugisiske myndigheder fremsendte deres kommentarer til disse bemærkninger i brev af 13. maj 2010, som blev registreret hos Kommissionen den 14. maj 2010.
(8)
Kommissionen anmodede den 29. april 2010 om yderligere oplysninger, som de portugisiske myndigheder fremlagde i brev af 13. maj 2010. De portugisiske myndigheder fremlagde nye oplysninger den 15. og 21. juni 2010.
2. STØTTEMODTAGEREN OG STØTTEFORANSTALTNINGEN
2.1. Støttemodtageren
(9)
BPP er et pengeinstitut med base i Portugal, der udbyder tjenester inden for private banking, corporate advisor og private equity. Blandt BPP's kunder er private og institutionelle investorer, herunder fem selvejende landmandssparekasser, en postsparbank, en række pensionsfonde, forsikringsselskaber og andre. BPP har afdelinger i Portugal, Spanien og i mindre omfang i Brasilien og i Sydafrika.
(10)
BPP's aktier er ikke børsnoterede, hvorfor det ikke er muligt at følge markedsværdien. De samlede aktiver på BPP's balance beløb sig den 30. juni 2008 til 2,9 mia. EUR og tegner sig dermed for mindre end 1 % af de samlede aktiver i den portugisiske banksektor. BPP ejes 100 % af koncernen Privado Holding SGPS (sociedade gestora de participações sociais) S.A. (porteføljeadministrationsselskab). Tolv aktionærer besad den 30. juni 2008 aktiemajoriteten i dette porteføljeadministrationsselskab (51,5 %). Koncernen Privado Holding havde i 2009 187 ansatte, hvoraf 148 var beskæftiget i BPP.
2.2. Bankens finansielle vanskeligheder
(11)
Ifølge de portugisiske myndigheder kom BPP i likviditetsproblemer på grund af forværringen af den globale økonomiske situation, som i vidt omfang reducerede bankens muligheder for at styre sin likviditet.
(12)
BPP meddelte den 24. november 2008 den portugisiske centralbank (Banco de Portugal), at den risikerede ikke at være i stand til at betale sine udeståender. BPP fik derefter tilladelse til at gå i betalingsstandsning fra og med den 1. december 2008.
(13)
BPP modtog den 5. december 2008 et lån på 450 mio. EUR ledsaget af en statsgaranti på de vilkår, der er beskrevet i det følgende. Lånet og garantien dækker knapt nok BPP's passiver på balancen pr. 24. november 2008, og lånet skulle kun anvendes til godtgørelse af indlånere og andre kreditorer, da det ikke ville kunne dække de øvrige koncernheders gæld.
2.3. Redningsstøtten
(14)
BPP undertegnede den 5. december 2008 en låneaftale (i det følgende benævnt »låneaftalen«) ledsaget af en statsgaranti på et beløb af 450 mio. EUR med seks større portugisiske banker (Banco Comercial Português, S.A., Caixa Geral de Depósitos, S.A., Banco Espírito Santo, S.A., Banco BPI, S.A., Banco Santander Totta, S.A., Caixa Central - Caixa Central de Crédito Agrícola Mútuo CRL, i det følgende benævnt »bankkonsortiet«). Lånet havde en løbetid på seks måneder, som kunne forlænges med indtil to år, til en rente svarende til EURIBOR + 100 basispoints. Forrentningen af lånet blev beregnet på grundlag af finansieringsomkostningerne for kreditorbankerne på transaktionstidspunktet.
(15)
I henhold til de portugisiske myndigheder ville ingen långiver i lyset af BPP's finansielle forhold være indstillet på at finansiere BPP til en rimelig rente uden statsgarantien. Den statsgaranti, der ledsagede lånet, blev udstedt i overensstemmelse med lov nr. 112/97, dvs. uden tilknytning til den portugisiske garantiordning (lov nr. 60-A/2008), godkendt af Kommissionen den 29. oktober 2008 (5). Især bekræftede de portugisiske myndigheder, at den generelle garantiordning var beregnet på solvente banker og ikke udgjorde det rette grundlag for statslig indgriben til fordel for BPP på baggrund af bankens konstante forværring og de særlige risici, der var forbundet med transaktionen.
(16)
Statsgarantiens forrentning blev fastsat til 20 basispoints under hensyntagen til de modgarantier, som BPP havde tilvejebragt.
(17)
Modgarantierne består af følgende: i) krav med forrang i forhold til forskellige aktiver, der er opstillet i den aftale, der er indgået mellem Portugal, BPP og Banco de Portugal, og ii) første pant i forhold til BPP's anlægsaktiver. Disse modgarantier beløb sig efter de portugisiske myndigheders skøn til ca. 672 mio. EUR på tidspunktet for låneaftalens og garantiens undertegnelse (6). De nærmere vilkår for modgarantierne er indeholdt i en aftale indgået mellem det portugisiske Finansministeriums generaldirektorat, BPP og Banco de Portugal, hvori sidstnævnte er udpeget til depositar og administrator af modgarantierne på Finansministeriets generaldirektorats vegne. Ifølge de portugisiske myndigheder har den portugisiske stat i overensstemmelse med national lovgivning krav med forrang og første pant i forhold til de pågældende modgarantier.
(18)
BPP forpligtede sig til i det garanterede låns løbetid ikke at sælge eller stille sikkerhed i sine nuværende eller fremtidige aktiver eller på anden måde disponere over dem.
(19)
På baggrund af Kommissionens analyse af redningsstøtten forpligtede de portugisiske myndigheder sig til at fremlægge en omstruktureringsplan for BPP inden en frist på seks måneder efter tidspunktet for statens indgriben (dvs. inden den 5. juni 2009).
(20)
Kommissionen godkendte i sin beslutning af 13. marts 2009 foranstaltningen for et tidsrum på seks måneder at regne fra udstedelsen af statsgarantien, dvs. indtil den 5. juni 2009. Kommissionen var endvidere af den mening, at fremlæggelsen af en omstruktureringsplan inden den 5. juni 2009 var nødvendig på grund af den usædvanligt lave rente.
(21)
For at forlænge garantien ud over den oprindelige frist på seks måneder forpligtede de portugisiske myndigheder sig til at foretage en specifik anmeldelse til Kommissionen.
(22)
De portugisiske myndigheder efterkom ikke deres ovennævnte forpligtelser.
2.4. Forlængelse af redningsstøtten
(23)
Ved e-mail modtaget den 23. juni 2009 meddelte de portugisiske myndigheder Kommissionen, at de havde besluttet at forlænge statsgarantien i yderligere seks måneder (note nr. 13364-A/2009 fra Finansministeriet af 5. juni 2009). De portugisiske myndigheder anmeldte imidlertid ikke forlængelsen og anmodede ikke om Kommissionens godkendelse.
(24)
Kommissionen godkendte således ved en beslutning støtten indtil den 5. juni 2009, men allerede den 6. juni 2009 var redningsstøtten ulovlig.
(25)
BPP's ledelse fremlagde den 24. april 2009 en omstruktureringsplan for Banco de Portugal.
(26)
De portugisiske myndigheder forklarede i brev af 5. juni 2009 Kommissionen, at den forsinkede fremlæggelse af omstruktureringsplanen for BPP skyldtes, at den af BPP foreslåede saneringsplan ikke var blevet accepteret af Banco de Portugal.
(27)
Den 9. juni 2009 offentliggjorde det portugisiske Finans- og Administrationsministerium et dokument med betegnelsen »Redegørelse fra Finans- og Administrationsministeriet - Afgørelse vedrørende Banco Privado Português« (i det følgende benævnt »dokumentet af 9. juni 2009«), hvori det bekræftes, at den saneringsplan, som BPP havde fremlagt for Banco de Portugal den 24. april 2009, især indeholdt et forslag om en rekapitalisering med et statsligt bidrag på mellem 150 og 200 mio. EUR i form af A-aktier, præferenceaktier og andre ydelser uden forrentning. Denne plan blev ikke accepteret ud fra den betragtning, at den hverken overholdt »reglerne for rekapitaliseringer indeholdt i lov nr. 63-A/2008 eller EU's retningslinjer på området, som har til formål at sikre overholdelse af Fællesskabets konkurrenceregler, da der er tale om statsstøtte«.
(28)
Dokumentet af 9. juni 2009 omtalte også, at et stort antal kunder i BPP havde placeret deres opsparing til forvaltning af banken, som havde investeret dem i finansielle instrumenter, der var fordelt på mange investeringsselskaber med offshore-aktiviteter. På trods af de iboende risici ved sådanne investeringer (investeringer med såkaldt »Absolut Afkast«) sikrede BPP et vist afkast og en garanti for hele den investerede kapital ved udløbsdatoen for disse kunder. Denne garanti blev aldrig meddelt til tilsynsmyndighederne, selv om den blev opført på bankens balance. Ved at vælge dette ansvar kunne banken undgå, at aktionærerne skulle tilføre ny kapital for at opfylde de gældende lovkrav. Bortset herfra afslørede den undersøgelse, som den portugisiske værdipapirkommission og Banco de Portugal foretog, diverse uregelmæssigheder, sågar strafbare handlinger fra BPP's side.
2.5. Omstændighederne omkring investeringsprodukterne med Absolut Afkast
(29)
I dokumentet af 9. juni 2009 bekræfter de portugisiske myndigheder, at de var i færd med sammen med tilsynsmyndighederne at kortlægge en løsning, som ville minimere eventuelle tab for BPP's kunder, der havde investeret i papirer med »Absolut Afkast«, og som måtte anse deres investering for at være risikabel. Regeringen valgte en løsning, der navnlig bestod i følgende: 1) indførelse af et nyt finansielt instrument svarende til porteføljen med indirekte absolut afkast for at erstatte investorernes porteføljer 2) udstedelse af et finansielt instrument forvaltet af en enhed uafhængig af BPP, ejet og forvaltet af nationale pengeinstitutter.
2.6. Den formelle undersøgelsesprocedure og den anden forlængelse af redningsstøtten
(30)
Kommissionen opfordrede den 15. juli 2009 de portugisiske myndigheder til øjeblikkeligt at fremlægge omstruktureringsplanen for BPP, selv en foreløbig plan, idet Kommissionen erindrede om, at redningsstøtten var blevet ulovlig fra og med den 6. juni 2009.
(31)
Da planen ikke blev fremlagt, fremsendte Kommissionen en formel rykkerskrivelse den 6. oktober 2009 i overensstemmelse med artikel 5, stk. 2, i Rådets forordning (EF) nr. 659/1999.
(32)
Kommissionen indledte den 10. november 2009 den formelle undersøgelsesprocedure over for den påståede statsstøtteforanstaltning. I denne beslutning udstedte Kommissionen et påbud om oplysninger med krav til de portugisiske myndigheder om at fremlægge en omstruktureringsplan inden den 22. december 2009.
(33)
Kommissionens beslutning om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende (7). Kommissionen opfordrede interesserede parter til at fremlægge deres bemærkninger til støtteforanstaltningen.
(34)
De portugisiske myndigheder meddelte den 3. december 2009 Kommissionen, at statsgarantien ville blive forlænget med endnu seks måneder. I henhold til de portugisiske myndigheder var staten tvunget til at forny garantien, idet en umiddelbar forstyrrelse af BPP's aktiviteter klart ville underminere den løsning, der var under overvejelse. Da det først stod klart, at BPP ikke var i stand til at tilbagebetale lånet, gav de banker, der havde stillet sikkerhed for lånet til BPP, en forlænget løbetid på seks måneder uden at ændre de gældende vilkår og uden yderligere finansiering på betingelse af, at den tilsvarende statsgaranti også blev forlænget.
(35)
Den 5. december 2009 blev statsgarantien således forlænget i endnu seks måneder. Forlængelsen blev ikke anmeldt til Kommissionen, idet de portugisiske myndigheder blot meddelte Kommissionen, at lånegarantien blev forlænget.
(36)
De portugisiske myndigheder fremsendte den 25. februar 2010 et brev, hvori de forklarede de faktorer, som staten mente skulle danne grundlag for en løsning på de problemer, BPP havde skabt for en stor del af sine kunder, navnlig dem der havde investeret i produkter med »Absolut Afkast«.
(37)
I samme brev meddelte de portugisiske myndigheder Kommissionen, at regeringen den 11. december 2009 havde besluttet følgende:
i)
oprettelse af en særlig investeringsfond, lukket og ikke-harmoniseret (Fundo Especial de Investimento - FEI), bestående af de midler (bruttoaktiver og -passiver), der indgår i investeringsprodukter med absolut afkast, og med følgende egenskaber: a) passiv forvaltning af den særlige investeringsfond, b) andele tegnet i naturalier, c) forfaldsfrist på fire år, som kan forlænges til højst ti år ved beslutning truffet af andelshaverforsamlingen (1 andel = 1 stemme), d) frivilligt medlemskab for kunderne
ii)
fornyelse af statsgarantien for lånet på 450 mio. EUR indtil oprettelsen af den særlige investeringsfond
iii)
mobilisering af indlånsgarantifonden, som sikrer fuld tilbagebetaling til indlånerne af deres kontante tilgodehavender indtil 100 000 EUR, og af investorernes erstatningssystem, som sikrer erstatning indtil højst 25 000 EUR pr. investor på de i loven fastsatte vilkår uden anvendelse af statsmidler
iv)
garanteret dækning fra statens side indtil 250 000 EUR til kunder, der tiltræder den særlige investeringsfond og er omfattet af kriterierne for indlånsgarantifonden og erstatningssystemet. I tilfælde af negativ difference mellem kundens afkast fra den særlige investeringsfond - i form af udbetalinger fra indlånsgarantifonden og erstatsningssystemet - og investeringens nominelle værdi indtil loftet på 250 000 EUR sikres således af staten fra og med den 24. november 2008.
(38)
Den portugisiske stats forpligtelser over for investorerne i den særlige investeringsfond, som det fremgår af retsgrundlaget, vil kun finde anvendelse fra og med fondens udløb, dvs. fire år efter oprettelsen - den 30. marts 2014 (8).
(39)
Den portugisiske værdipapirkommission gav den 1. februar 2010 tilladelse til at oprette den særlige investeringsfond som beskrevet ovenfor med Privado Fundos - Sociedade Gestora de Fundos de Investimento, S.A. som ansvarlig for fondens forvaltning og med Banif - Banco de Investimento, S.A. som fondens depositar.
(40)
Den særlige investeringsfond blev oprettet den 30. marts 2010.
(41)
Banco de Portugal bekendtgjorde den 16. april 2010, at BPP's licens til at drive bankvirksomhed er blevet trukket tilbage ved beslutning truffet den 15. april 2010, da det ikke var muligt at omstrukturere eller rekapitalisere banken. Banco de Portugal indbragte den 22. april 2010 en begæring til den kompetente retsinstans (Handelsretten i Lissabon) om BPP's afvikling med forslag om udpegelse af en kurator for afviklingen. BPP's afvikling sker efter de særlige portugisiske regler om afvikling af pengeinstitutter. De portugisiske myndigheder mener, at de forskellige lovhjemlede forholdsregler gør, at afviklingen vil tage ca. et år.
(42)
De portugisiske myndigheder meddelte den 13. maj 2010 Kommissionen, at garantien i medfør af låneaftalen (9) var blevet mobiliseret af bankkonsortiet, at garantien var udløst den 7. maj 2010, da den portugisiske stat havde tilbagebetalt de seks banker 450 mio. EUR. De portugisiske myndigheder erklærede, at staten allerede har truffet forholdsregler for at udøve sine rettigheder som følge af sit krav med forrang og førstepantet i forhold til de modgarantier, der er knyttet til garantien, som er ydet af staten, og at staten har indbragt sine fordringer over for den kompetente retsinstans (10).
3. KOMMISSIONENS BESLUTNING INDEN FOR RAMMERNE AF DEN FORMELLE UNDERSØGELSESPROCEDURE
(43)
Kommissionen fremsatte i sin beslutning af 10. november 2009 om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure sin foreløbige vurdering og gav udtryk for sin tvivl vedrørende de undersøgte foranstaltningers forenelighed med det indre marked. Tvivlsspørgsmålene var som følger:
-
Garantiens forrentning var lavere end det niveau, der normalt kræves i henhold til bankmeddelelsen (11). Kommissionen nærede tvivl om, hvorvidt forrentningen var hensigtsmæssig i forhold til risikoen. Kommissionen godkendte kun denne forrentning på grundlag af lovningen fra de portugisiske myndigheder om at fremlægge en omstruktureringsplan, der på længere sigt i passende grad kompenserede for denne fordel.
-
Det forhold, at der ikke er fremlagt en omstruktureringsplan, selv om de portugisiske myndigheder formelt er blevet pålagt at fremlægge den ved brev af 6. oktober 2009.
-
Garantiens forlængelse (den 5. juni 2009) ud over de seks måneder, der oprindeligt var godkendt af Kommissionen.
4. PORTUGALS BEMÆRKNINGER
(44)
De portugisiske myndigheder bekræfter i deres bemærkninger til den formelle undersøgelsesprocedures indledning, at de er bekendte med, at de over for Kommissionen har forpligtet sig til at fremlægge en omstruktureringsplan for BPP. I henhold til dokumentet af 13. april 2010 var det dog i sidste ende BPP's ansvar at fremlægge omstruktureringsplanen (godkendt af Banco de Portugal), og de portugisiske myndigheder skulle blot videresende planen til Kommissionen. De portugisiske myndigheder forelagde ikke omstruktureringsplanen for Kommissionen på grund af det forhold, at den plan, som BPP havde udarbejdet, ikke var blevet godkendt af Banco de Portugal. Det påbud, der var indeholdt i Kommissionens beslutning af 10. november 2009, kunne derfor ikke efterleves på trods af den portugisiske stats politiske bestræbelser på at få BPP til at opfylde sine forpligtelser over for Banco de Portugal, over for staten og i sidste ende over for Kommissionen.
(45)
For så vidt angår statsstøtte til BPP, gør de portugisiske myndigheder gældende, at en sådan støtte var forenelig med det indre marked i medfør af artikel 107, stk. 3, litra b), i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde i den udstrækning, at støtten blev tildelt for at sikre stabiliteten for det portugisiske finanssystem i lighed med, hvad der skete andre steder i Europa.
(46)
For så vidt angår forlængelserne af statsgarantien på 450 mio. EUR, gør de portugisiske myndigheder gældende, at det ikke udgør ny støtte i den udstrækning, at omstændighederne der førte til støtteforanstaltningens godkendelse af Kommissionen var uændrede. Statsgarantien, der blev forlænget to gange, forblev uændret med hensyn til betingelserne: i) lånebeløbet blev ikke forhøjet, ii) der var ikke tale om ændringer af vilkårene for lånet (12), iii) i overensstemmelse med garantiaftalen udløb denne kun 30 dage efter sidste tilbagebetaling af hovedstol og renter, og Kommissionen havde kendskab til, at låneaftalen havde en løbetid på to år (13).
(47)
For så vidt angår anmeldelse af forlængelserne af statsgarantien, gør de portugisiske myndigheder gældende, at fornyelsen af låneaftalen ikke afhang af den portugisiske stat, men af bankkonsortiets og BPP's beslutning, og at en manglende forlængelse af garantien ville have haft de samme negative virkninger for det portugisiske finanssystem, som lå til grund for Kommissionens godkendelse af statsstøtteforanstaltningen. Herud over mener de portugisiske myndigheder, at fornyelserne af garantien var automatiske i medfør af den aftale, der regulerede låneaftalen, men at de alligevel blev formaliseret af hensyn til retssikkerheden over for bankkonsortiet.
(48)
I øvrigt mener de portugisiske myndigheder, at forlængelser (selv hvis de skulle udgøre ny støtte) ikke giver nogen økonomisk fordel, idet BPP i praksis ikke var aktiv, i det mindste ikke fra og med den 1. december 2008. Foranstaltningen, med eller uden forlængelser, gav således ikke »BPP nogen økonomisk fordel, ligesom BPP's markedsstilling over for konkurrenterne heller ikke blev styrket af den enkle årsag, at BPP allerede ikke var operationel på markedet og dermed ikke befandt sig i konkurrence med andre banker« (14). De portugisiske myndigheder mener derfor, at foranstaltningen ikke påvirkede hverken konkurrencevilkårene eller samhandelen mellem medlemsstaterne.
(49)
I deres kommentarer til bemærkningerne fra interesserede parter (se nedenfor) bekræfter de portugisiske myndigheder, at lånet på 450 mio. EUR blev anvendt på gennemsigtig vis for at undgå systemisk afsmitning og for at imødekomme BPP's gæld, som opført på balancen den 24. november 2008.
(50)
De portugisiske myndigheder bemærker ligeledes, at den portugisiske stat vil gøre sine rettigheder i tilknytning til modgarantierne gældende inden for rammerne af BPP's afvikling. I betragtning af statens status som BPP's førstekreditor er de portugisiske myndigheder overbeviste om, at staten vil være i stand til at få godtgjort hele beløbet på 450 mio. EUR, som staten udbetalte til kreditorbankerne. I denne henseende bemærker de portugisiske myndigheder, at værdien af modgarantierne den 7. maj 2010 oversteg det garanterede lånebeløb med mere end 20 %.
(51)
For så vidt angår statens forpligtelse til at kompensere tab på indtil 250 000 EUR for indehavere af konti med absolut afkast, der tiltræder den særlige investeringsfond, mener de portugisiske myndigheder, at denne forpligtelse ikke udgør statsstøtte i den udstrækning, at den: i) ikke indebærer overførsel af nogen statsmidler til det selskab, der forestår forvaltningen af den særlige investeringsfond, eller til nogen anden enhed, der er aktiv på markedet, ii) er en lovmæssig mekanisme, som er en naturlig forlængelse af erstatningssystemet for investorer, iii) ikke indebærer nogen form for økonomisk fordel for investorerne, som tiltaget er rettet imod på almindelige og eksklusive vilkår i overensstemmelse med nationale og europæiske forskrifter, og heller ikke nogen fordrejning af konkurrencevilkårene eller af samhandelen mellem medlemsstaterne.
(52)
Desuden mener de portugisiske myndigheder, at de faktiske udbetalinger til kunder i den særlige investeringsfond som følge af denne forpligtelse bliver beskedne, om nogen overhovedet. De portugisiske myndigheder mener, at sikkerheden på 250 000 EUR udgør en foranstaltning, der har til formål at skabe tillid blandt den særlige investeringsfonds kunder, og at den i de fleste tilfælde ikke vil føre til nogen faktiske udbetalinger. I et konservativt scenarie med udgangspunkt i en hypotese om, at investeringsfondens aktiver vil tabe værdi i forhold til oktober 2009 i løbet af de kommende fire år, regner de portugisiske myndigheder med, at det maksimale udbetalingsniveau per kunde vil være ca. 68 000 EUR. I mere gunstige scenarier vil der ikke blive tale om udbetalinger overhovedet.
5. BEMÆRKNINGER FOR ANDRE INTERESSEREDE PARTER
(53)
I overensstemmelse med betragtning 6 i beslutningen af 10. november 2009 om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure modtog Kommissionen den 6. april 2010 bemærkninger fra interesserede parter, som behørigt har identificeret sig, men ønsker at forblive anonyme. Disse interesserede parter understreger i deres bemærkninger til indledningen af den formelle undersøgelsesprocedure, at ingen af de betingelser, som statsgarantien for lånet blev udstedt på (maksimal løbetid på seks måneder og fremlæggelse af en omstruktureringsplan) har været overholdt. I henhold til de indkomne bemærkninger er støtten derfor ulovlig, og Kommissionen bør pålægge de portugisiske myndigheder at indstille garantien. Desuden er beløbet på 450 mio. EUR anvendt til at tilbagebetale visse af BPP's kunder og ikke alle de andre, i stedet for at blive anvendt til en omstrukturering af banken.
6. VURDERING
6.1. Klassificering af foranstaltningerne som statsstøtte
(54)
Artikel 107, stk. 1, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde fastlægger følgende:
»Bortset fra de i traktaterne hjemlede undtagelser er statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med det indre marked, i det omfang den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne.«
(55)
For at artikel 107, stk. 1, i traktaten om Den Europæiske Funktionsmåde kan bringes i anvendelse, skal en statsstøtteforanstaltning kunne tilskrives staten, være ydet ved hjælp af statsmidler, påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne og fordreje konkurrencevilkårene i det indre marked ved at give visse virksomheder en selektiv fordel.
6.1.1. Statsgarantien for lånet på 450 mio. EUR
(56)
Kommissionen erindrer om, at det allerede i beslutningen af 13. marts 2009 om redningsstøtte var fastlagt, at en statsgaranti udgør statsstøtte (15). Foranstaltningen finansieres ved hjælp af statsmidler i den udstrækning, at den består i en garanti, der er ydet af den portugisiske stat. Statens tilbagebetaling til bankkonsortien den 13. maj 2010 (se betragtning 42) viser således klart, at der blev anvendt statsmidler.
(57)
Som det også blev fastlagt i beslutningen af 13. maj 2009 om redningsstøtte (16), satte statsgarantien BPP i stand til at opnå mere favorable finansielle vilkår for lånet, end normalt ville være tilfældet på markedet for virksomheder i en tilsvarende situation, i det usandsynlige tilfælde, at sådanne lån skulle være tilgængelige, hvilket de portugisiske myndigheder da også medgiver. I denne henseende blev det allerede i beslutningen om redningsstøtte fastlagt, at en forrentning på 20 basispoints er meget lavere end den forrentning, der følger af Den Europæiske Centralbanks anbefaling af 20. oktober 2008. På trods af den store sikkerhed konkluderede Kommissionen, at forrentningen af statsgarantien var betydeligt lavere end det, der i almindelighed ville blive anset for hensigtsmæssigt for kriseramte banker. Nævnte forrentning blev kun anset for at være hensigtsmæssig i redningsfasen og på betingelse af, at der blev fremlagt en omstruktureringsplan inden den 5. juni 2009.
(58)
I modsætning til andre pengeinstitutter, der ikke var begunstiget af en statsgaranti, opnåede BPP en økonomisk fordel i den udstrækning, at forrentningen for statsgarantien var klart lavere en markedsprisen.
(59)
De portugisiske myndigheders argument om, at BPP udtrådte af markedet fra og med den 1. december 2008, kan ikke godtages. I betragtning af at BPP's licens til at drive bankvirksomhed først blev trukket tilbage af Banco de Portugal den 15. april 2010, kunne BPP have indtrådt på markedet på ny med kort varsel. Faktisk fremlagde BPP omstruktureringsplaner mellem december 2008 og april 2009, hvilket viser, at banken potentielt ville have kunnet fortsætte en økonomisk aktivitet takket være redningsstøtten. I betragtning af BPP's aktiviteter og bankens stilling på de nationale og internationale finansmarkeder er det sandsynligt, at denne fordel kunne påvirke konkurrencevilkårene og samhandelen mellem medlemsstaterne som omhandlet i artikel 107, stk. 1, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde. Først fra og med den 15. april 2010 med tilbagetrækningen af banklicensen tabte BPP sin mulighed for at indtræde på markedet på ny og potentielt påvirke konkurrencevilkårene og samhandelen mellem medlemsstaterne.
(60)
I lyset af ovenstående betragtninger konkluderer Kommissionen, at statsgarantien gav BPP en økonomisk fordel gennem anvendelsen af statsmidler, der kunne tilskrives Portugal. Det er sandsynligt, at fordelen påvirker konkurrencevilkårene og samhandelen mellem medlemsstaterne som omhandlet i artikel 107, stk. 1, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde. Derfor udgør foranstaltningen statsstøtte.
6.1.2. Garantien på 250 000 EUR til den særlige investeringsfonds kunder
(61)
Som beskrevet ovenfor er modtagerne af denne foranstaltning BPP's kunder, som investerede i produkterne med Absolut Afkast, og som valgte at gå med i den særlige investeringsfond. Uden den løsning, som den portugisiske stat satte i værk, risikerede kunderne i den særlige investeringsfond ikke at blive tilbagebetalt eller - mere sandsynligt - at blive tilbagebetalt et lavere beløb end under garantien. De af de portugisiske myndigheder udarbejdede skøn viser, at det er sandsynligt, at afkastet for den særlige investeringsfonds kunder vil være højere som følge af garantien. Den særlige investeringsfonds kunder fik således en fordel med denne foranstaltning.
(62)
Det forhold alene at foretage et indlån udgør dog ikke nødvendigvis en erhvervsaktivitet som omhandlet i statsstøttereglerne, og som det fremgår af det dokument, som de portugisiske myndigheder har fremlagt, er størstedelen af den særlige investeringsfonds kunder da også privatpersoner og ikke erhvervsvirksomheder. I den udstrækning fondens beløb omfattet af en statsgaranti er til fordel for virksomheder, kan det dog udgøre statsstøtte.
(63)
Oplysningerne fra de portugisiske myndigheder viser imidlertid klart, at statens udbetaling i et forsigtigt scenarie bliver langt mindre end de minimis-loftet på 200 000 EUR over tre år (17), hvis dækningen fra erstatningssystemet og indlånsgarantifonden tages med i betragtning, og der tages hensyn til de sandsynlige beløb, som investorerne vil kunne få godtgjort via de underliggende aktiver.
6.2. Forenelighed med artikel 107, stk. 3, litra b), i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde
6.2.1. Statsgarantien for lånet på 450 mio. EUR
(64)
De portugisiske myndigheder gør opmærksom på, at støtteelementet bør vurderes i lyset af artikel 107, stk. 3, litra b), i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde. Denne artikel fastlægger, at Kommissionen kan erklære støtte for at være forenelig med det indre marked, hvis den har til formål at afhjælpe »en alvorlig forstyrrelse i en medlemsstats økonomi«. Kommissionen erindrer om, at Retten har understreget, at artikel 107, stk. 3, litra b), i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde bør anvendes restriktivt og bør afhjælpe en forstyrrelse af økonomien som helhed i en medlemsstat (18).
(65)
Kommissionen har allerede anerkendt, at den nuværende krise på finansmarkederne kan skabe en alvorlig forstyrrelse i en medlemsstats økonomi, og at støtteforanstaltninger til bankerne kan anses for egnede for at afhjælpe sådanne forstyrrelser. Denne analyse bekræftedes i bankmeddelelsen (19), i meddelelsen om rekapitalisering af pengeinstitutter (20), i meddelelsen om værdiforringede aktiver (21) og i meddelelsen om omstrukturering af banker (22). Artikel 107, stk. 3, litra b), i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde kan således under disse omstændigheder tjene som retsgrundlag for statsstøtteforanstaltninger, der vedtages for at bekæmpe denne systemiske krise. For så vidt angår Portugals økonomi mere specifikt, er dette også det passende retsgrundlag for flere af Kommissionens beslutninger om godkendelse af foranstaltninger iværksat af de portugisiske myndigheder for at bekæmpe finanskrisen, f.eks. beslutningerne om godkendelse og efterfølgende forlængelse af ordningen for rekapitalisering af pengeinstitutter i Portugal, senest i marts måned 2010 (23).
(66)
Vedrørende nærværende sag bemærker Kommissionen ligeledes, at den i sin beslutning om godkendelse af redningsstøtten vurderede, hvorvidt artikel 107, stk. 3, litra b), i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde kunne anvendes, og konkluderede, at bestemmelsen kunne finde anvendelse, idet BPP's eventuelle misligholdelse af finansielle forpligtelser kunne have negative virkninger for den portugisiske finanssektor (se betragtning 33-45 i beslutningen om redningsstøtte).
(67)
Uanset det forhold, at der ikke var fremlagt nogen omstruktureringsplan, og på trods af diverse anmodninger og sågar også et påbud med krav om at fremlægge oplysninger, som beskrevet under betragtning 30-32, forlængede de portugisiske myndigheder garantien to gange uden forudgående anmeldelse til og godkendelse af Kommissionen.
(68)
De portugisiske myndigheders argumenter om, at Kommissionen havde kendskab til, at garantien i henhold til aftalen kunne forlænges til to år, og at der ikke var tale om signifikante ændringer af statsgarantien, kan ikke godtages. Beslutningen om redningsstøtten lader godkendelsen af statsgarantien være betinget af, at de portugisiske myndigheder som lovet fremlægger en omstruktureringsplan inden for en frist på seks måneder. De portugisiske myndigheder har ikke efterlevet denne forpligtelse.
(69)
Desuden kan en aftalemæssig bestemmelse om fornyelse af statsgarantien på grundlag en af beslutning truffet af bankkonsortiet og BPP ikke frigøre de portugisiske myndigheder fra deres specifikke forpligtelser, som dels følger af tilsagn, de har afgivet over for Kommissionen, og som tjener som grundlag for beslutningen om redningsstøtte, dels følger af artikel 108, stk. 3, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde.
(70)
De portugisiske myndigheders synspunkt, hvorefter forpligtelsen til at fremlægge en omstruktureringsplan blot bestod i en videresendelse af planen til Kommissionen, kan heller ikke godtages i lyset af de tilsagn, som beslutningen om redningsstøtten baseredes på. Under alle omstændigheder står det klart, at omstruktureringsplanen aldrig blev fremlagt inden for den frist, der var fastlagt i beslutningen om redningsstøtte, hvorfor den formodning, der lå til grund for godkendelsen af støtteforanstaltningen ikke er opfyldt.
(71)
Præmien for garantien var lavere end det sædvanlige krav i bankmeddelelsen for at kunne anses for at være forenelig støtte, og Kommissionen godkendte udelukkende dette renteniveau i beslutningen om redningsstøtte ud fra den formodning, at Portugal ville fremlægge en omstruktureringsplan eller en plan for en afvikling, der i behørigt omfang ville minimere konkurrencefordrejningerne. Eftersom der ikke er fremlagt nogen sådan plan inden den 5. juni 2009, må Kommissionen følgelig konstatere, at den af Portugal udstedte garanti af 5. december 2008 samt forlængelsen af samme ud over den 5. juni 2009 er uforenelig med det indre marked.
(72)
Selv om de portugisiske myndigheder ikke har fremlagt nogen omstruktureringsplan for BPP, har de fremlagt oplysninger, der beviser, at afviklingen af BPP, indledt den 15. april 2010 med tilbagetrækningen af banklicensen, vil føre til en endelig afvikling. Der vil endvidere ikke kunne tildeles BPP's aktionærer nogen form for kompensation, bortset fra eventuelle beløb, der fremkommer som følge af selve afviklingsforløbet. På baggrund af disse oplysninger mener Kommissionen, at der ikke er nogen risiko for fremtidig fordrejning af konkurrencevilkårene i tilknytning til BPP. Dette ændrer imidlertid ikke det forhold, at Portugals foranstaltning som ydet mellem den 5. december 2008 og den 15. april 2010 er uforenelig.
(73)
I sin fastsættelse af markedsrenten for lånet har Kommissionen taget udgangspunkt i sin egen analyse i »Meddelelsen om revision af metoden for fastsættelse af referencesatsen og kalkulationsrenten« (24). Kommissionen fastlægger de referencesatser, der bør afspejle gennemsnitsniveauet for markedsrenterne for mellem- og langfristede lån, hvortil der er knyttet normal sikkerhedsstillelse. Denne referencesats er en minimumssats, der kan forhøjes i tilfælde af særlige risici (f.eks. en virksomhed i vanskeligheder, tilfælde, hvor den sikkerhed, bankerne normalt kræver, ikke er stillet osv.). Under særlige omstændigheder kan støtteelementet svare til det beløb, som garantien faktisk dækker.
(74)
Garantien satte BPP i stand til at opnå finansieringsbetingelser for lånet, som var bedre, end hvad der normalt kunne opnås på finansmarkederne. Kommissionen mener, at garantiens støtteelement kan beregnes som differencen mellem den rentesats, som BPP skulle have betalt for et lån på markedsvilkår, dvs. uden en garanti, og den rentesats, som det garanterede lån blev givet med. Denne difference kan anses for at tilsvare den præmie, som en garant ville have krævet for sådanne garantier på markedsøkonomiske vilkår.
(75)
I nærværende sag er det Kommissionens synspunkt, at BPP uden garantien ville skulle have betalt en rente, der mindst er lig med referencesatsen forhøjet med 400 basispoints, da det drejer sig om en kriseramt virksomhed, der yder et højt niveau af sikkerhed i form af modgarantier. Kommissionen finder en margen på 400 basispoints passende i betragtning af den store sikkerhed for lånet (se betragtning 17), hvilket øger sandsynligheden for, at långiver i hvert fald ville kunne få tilbagebetalt en del af lånet på trods af BPP's meget vanskelige situation. Garantiens støtteelement består derfor i differencen mellem referencesatsen forhøjet med 400 basispoints og den rentesats, som det garanterede lån blev ydet til (dvs. EURIBOR + 100 basispoints), efter fradrag af den pris, som der rent faktisk skulle betales for garantien, dvs. 20 basispoints.
(76)
I denne henseende bemærker Kommissionen ligeledes, at de portugisiske myndigheder har gjort gældende, at de allerede har truffet de nødvendige forholdsregler for at udøve deres forrangsrettigheder i forhold til de modgarantier, de har over for BPP, og at de fortsætter med det, indtil de har inddrevet hele lånebeløbet (25). Kommissionen mener, at dette er en forpligtelse, der påhviler de portugisiske myndigheder for at gennemføre garantiaftalens bestemmelser. Hvis de portugisiske myndigheder ikke udøver deres rettigheder over modgarantierne med henblik på at inddrive lånebeløbet, vil det udgøre statsstøtte til fordel for BPP.
6.3. BPP's anvendelse af lånet på 450 mio. EUR
(77)
Den interesserede part, der indgav bemærkninger til Kommissionens beslutning om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure, har fremført, at lånet på 450 mio. EUR blev anvendt til at tilbagebetale visse af BPP's kunder og ikke alle de andre, i stedet for at blive anvendt til en omstrukturering af banken. Kommissionen har fra de portugisiske myndigheder modtaget oplysninger, der viser, at lånet blev anvendt til at godtgøre de af BPP's kreditorer, hvis fordringer var forfaldet, eller hvis kreditlinjer stod for at ville udløbe, og som havde besluttet, at de ikke ville forlænge fordringerne eller forny kreditlinjerne. Kommissionen er ikke stødt på noget bestyrket belæg for, at den interesserede part skulle have ret i sin påstand.
7. KONKLUSION:
(78)
I lyset af ovenstående betragtninger konkluderer Kommissionen, at statsgarantien til fordel for BPP udgør statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde og ikke kan erklæres forenelig med det indre marked.
8. TILBAGESØGNING
(79)
I negative beslutninger om ulovlig støtte bestemmer Kommissionen, at den pågældende medlemsstat skal træffe alle nødvendige foranstaltninger til at kræve støtten tilbagebetalt fra støttemodtageren, jf. artikel 1, stk. 14, i forordning (EF) nr. 659/1999. Kun den støtte, der er uforenelig med det indre marked, skal tilbagesøges.
(80)
Formålet med tilbagebetaling er at genskabe den situation, der bestod, før støtten blev ydet. Det formål vil være opfyldt, når den uforenelige støtte er tilbagebetalt af BPP, som på denne vis mister den fordel, banken har haft i forhold til konkurrenterne på markedet. Det beløb, der skal tilbagebetales, bør kunne fjerne den økonomiske fordel, som BPP har nydt.
(81)
I henhold til punkt 3.1 i Kommissionens meddelelse om anvendelsen af EF-traktatens artikel 87 og 88 på statsstøtte i form af garantier (i det følgende benævnt »garantimeddelelsen«) (26) skal støtteelementet i tilfælde af en individuel statsgaranti vurderes i forhold til de betingelser, der er knyttet til garantien og til lånet. I lyset af de alvorlige finansielle vanskeligheder, som BPP befandt sig i på tidspunktet for garantiens udstedelse, var det meget lidt sandsynligt, at denne virksomhed ville have været i stand til at opnå et banklån på markedet uden indgriben fra statens side.
(82)
Da det ikke er muligt at fastlægge en markedspris for en rimelig forrentning af statsgarantien, må der med henblik på en kvantificering af det præcise støttebeløb fastsættes en rimelig referenceværdi. Som fastlagt i første afsnit i punkt 3.2 i Kommissionens garantimeddelelse kan »subventionsækvivalenten« for en lånegaranti i et givet år beregnes på samme måde, som subventionsækvivalenten for et lån på lempelige vilkår. I så fald kan støtteelementet beregnes som forskellen mellem den teoretiske markedsrente og den rente, der er opnået som følge af statsgarantien, efter fradrag af eventuelle betalte præmier.
(83)
I nærværende sag skulle BPP på grund af sine finansielle vanskeligheder og i betragtning af de modgarantier, som banken stillede, for et lån på markedsvilkår, dvs. uden garanti, have betalt en rente svarende til referencesatsen forhøjet med en risikopræmie på 400 basispoint. Støttebeløbet bør derfor beregnes som differencen mellem denne teoretiske markedsrente og den rentesats, det garanterede lån blev ydet til (dvs. EURIBOR + 100 basispoint), efter fradrag af den pris, der faktisk blev betalt for garantien, dvs. 20 basispoints.
(84)
For så vidt angår det samlede lånebeløb, har den portugisiske stat i henhold til de portugisiske myndigheder truffet alle de nødvendige forholdsregler og foranstaltninger til at udøve sine krav med forrang på BPP's modgarantier (som blev ansat til en værdi, der var betydeligt højere end lånebeløbet) (27). Kommissionen formoder, at den portugisiske stat fortsætter med at udøve sine rettigheder for på denne måde at få det samlede lånebeløb tilbagebetalt i forbindelse med afviklingsproceduren, som det forklares i svaret af 15. juni 2010 (28).
(85)
Det beløb, der skal tilbagesøges, er det beløb, der er nævnt i betragtning 83, plus de faktisk påløbne renter på beløbet at regne fra det tidspunkt, hvor støtten blev stillet til rådighed for modtageren (den 5. december 2008), indtil beløbet faktisk er tilbagebetalt. Renterne kan ikke være mindre end den værdi, der fremkommer ved beregning i overensstemmelse med artikel 9 i Kommissionens forordning (EF) nr. 794/2004 af 21. april 2004 om gennemførelse af Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 (29) -
VEDTAGET DENNE AFGØRELSE:
Artikel 1
Den statsstøtte i form af en garanti for et lån på 450 mio. EUR, som Portugal ulovligt har ydet til Banco Privado Português i strid med artikel 108, stk. 3, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, er uforenelig med fællesmarkedet.
Artikel 2
1. Portugal skal tilbagesøge den i artikel 1 omhandlede støtte fra støttemodtageren.
2. Den støtte, der skal tilbagebetales, pålægges renter fra det tidspunkt, hvor den blev udbetalt til støttemodtageren, og indtil den er tilbagebetalt.
3. Beløbet beregnes med renters rente i overensstemmelse med kapitel V i forordning (EF) nr. 794/2004.
Artikel 3
1. Tilbagebetaling af den støtte, der henvises til i artikel 1, skal være øjeblikkelig og effektiv.
2. Portugal efterkommer denne afgørelse senest fire måneder efter meddelelsen deraf.
Artikel 4
1. Portugal forelægger senest to måneder efter meddelelsen af denne afgørelse Kommissionen følgende oplysninger:
a)
det samlede beløb (hovedstol og påløbne renter), som støttemodtageren skal tilbagebetale
b)
en detaljeret beskrivelse af, hvilke foranstaltninger der allerede er truffet eller er planlagt for at efterkomme afgørelsen
c)
dokumenter, der viser, at den portugisiske stat har udøvet sine forrangsrettigheder i forhold til de modgarantier, som Banco Privado Português har stillet i tilknytning til statsgarantiens udstedelse.
2. Portugal skal holde Kommissionen underrettet om fremskridt med hensyn til de trufne nationale foranstaltninger med henblik på gennemførelse af denne afgørelse, indtil tilbagebetalingen af den støtte, der henvises til i artikel 1, er tilendebragt. Portugal indsender på Kommissionens anmodning straks oplysninger om, hvilke foranstaltninger der er truffet eller planlagt for at efterkomme denne afgørelse. Portugal giver tillige detaljerede oplysninger om de støttebeløb og renter, støttemodtageren allerede har tilbagebetalt som følge af tilbagesøgningen.
Artikel 5
Denne afgørelse er rettet til Den Portugisiske Republik.
Udfærdiget i Bruxelles, den 20. juli 2010.
DECISIONE DELLA COMMISSIONE
del 20 luglio 2010
riguardante l’aiuto di Stato C 33/09 (ex NN 57/09, CP 191/09) al quale il Portogallo ha dato esecuzione in forma di garanzia statale a favore del BPP
[notificata con il numero C(2010) 4932]
(Il testo in lingua portoghese è l’unico facente fede)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
(2011/346/UE)
LA COMMMISSIONE EUROPEA,
visto il trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE), in particolare l’articolo 108, paragrafo 2, primo comma,
visto l’accordo sullo Spazio economico europeo, in particolare l’articolo 62, paragrafo 1, lettera a),
dopo aver chiesto ai diretti interessati di presentare le loro osservazioni ai sensi delle suddette disposizioni (1) e tenuto conto di tali osservazioni,
considerando quanto segue:
(1)
La presente decisione riguarda un aiuto di Stato concesso dal Portogallo in forma di garanzia statale a favore del Banco Privado Português (Banca privata portoghese: il «BPP»).
1. PROCEDIMENTO
(2)
Il 13 marzo 2009 la Commissione ha adottato una decisione (2) («decisione sull’aiuto di urgenza»), mediante la quale ha approvato una garanzia statale sul mutuo di 450 milioni di EUR concesso al BPP il 5 dicembre 2008 da sei banche portoghesi. Questa misura è stata autorizzata in base all’articolo 87, paragrafo 3, lettera b), del trattato CE [ora articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE], per un periodo di sei mesi, a condizione che le autorità portoghesi rispettassero il loro impegno di presentare un piano di ristrutturazione entro sei mesi (ossia entro il 5 giugno 2009).
(3)
Il 15 luglio 2009 la Commissione ha chiesto alle autorità portoghesi di presentare con urgenza il piano di ristrutturazione del BPP. Poiché questo piano non è stato presentato, il 6 ottobre 2009 la Commissione ha inviato al Portogallo un sollecito ai sensi dell’articolo 5, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio, del 22 marzo 1999, recante modalità di applicazione dell'articolo 93 del trattato CE (3).
(4)
Il 10 novembre 2009 la Commissione ha iniziato il procedimento formale di esame riguardo alla misura di presunto aiuto statale. Nella medesima decisione, la Commissione ha ingiunto al Portogallo di inviarle informazioni e di presentare il piano di ristrutturazione entro il 22 dicembre 2009.
(5)
La decisione della Commissione di iniziare il procedimento è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea del 6 marzo 2010 (4). La Commissione ha invitato i diretti interessati a presentare osservazioni sulla misura di aiuto. Con lettera del 6 aprile 2010 ha presentato osservazioni un terzo interessato, che ha chiesto di restare anonimo.
(6)
Con lettera del 12 marzo 2010 la Commissione ha chiesto ancora informazioni al Portogallo, che ha risposto con lettera del 13 aprile 2010, protocollata presso la Commissione il 14 aprile.
(7)
Le osservazioni del diretto interessato sono state trasmesse al Portogallo con lettera del 15 aprile 2010. Il Portogallo ha replicato a tali osservazioni con lettera del 13 maggio 2010, protocollata presso la Commissione il 14 maggio.
(8)
Il 29 aprile 2010 la Commissione ha chiesto al Portogallo informazioni supplementari, che le sono state inviate con lettera del 13 maggio 2010. Il Portogallo ha trasmesso nuove informazioni il 15 e 21 giugno 2010.
2. IL BENEFICIARIO E LA MISURA DI AIUTO
2.1. Il beneficiario
(9)
Il BPP è un’istituzione finanziaria avente sede in Portogallo, che presta servizi di private banking, corporate advisor e private equity (amministrazione fiduciaria personalizzata di patrimoni, consulenza a società, investimenti in titoli non quotati in borsa). I depositanti presso il BPP sono singoli individui e istituzioni, tra cui cinque casse di mutuo credito agricolo, una cassa di risparmio, vari fondi pensionistici, società di assicurazioni ecc. Il BPP svolge le sue attività in Portogallo, in Spagna e in minor misura in Brasile e in Sudafrica.
(10)
Le azioni del BPP non sono quotate in borsa: di conseguenza, non è possibile seguire il loro valore di mercato. Al 30 giugno 2008 gli attivi iscritti nel bilancio del BPP ammontavano in totale a 2,9 miliardi di euro, ossia a meno dell’1 % del totale degli attivi del settore bancario portoghese. Il BPP è di proprietà al 100 % del gruppo Privado Holding SGPS SA (SpA di gestione di partecipazioni societarie). Al 30 giugno 2008 la maggioranza (51,5 %) delle azioni di questa società di gestione di partecipazioni societarie era in mano a 12 azionisti. Nel 2009 il gruppo Privado Holding aveva 187 dipendenti, 148 dei quali lavoravano presso il BPP.
2.2. Difficoltà finanziarie del BPP
(11)
Secondo le autorità portoghesi, il BPP aveva problemi di tesoreria a causa del deterioramento della situazione economica mondiale, che riduceva in grave misura la sua capacità di gestione delle liquidità.
(12)
Il 24 novembre 2008 il BPP ha informato il Banco Central Português («Banca del Portogallo») che correva il rischio di non essere in grado di adempiere ai suoi obblighi in materia di pagamenti. Il BPP è stato quindi autorizzato a sospendere tutti i pagamenti con decorrenza dal 1o dicembre 2008.
(13)
Il 5 dicembre 2008 il BPP ha ricevuto un mutuo di 450 milioni di EUR corredato da una garanzia dello Stato, alle condizioni che si descriveranno più oltre. Il mutuo e la garanzia bastavano appena a coprire le passività del BPP iscritte in bilancio al 24 novembre 2008. Il mutuo sarebbe stato utilizzato soltanto per rimborsare i titolari di conti e altri creditori, senza poter coprire i debiti delle altre entità del gruppo.
2.3. La misura di aiuto di urgenza
(14)
Il 5 dicembre 2008 il BPP ha firmato un contratto di mutuo (il «contratto di mutuo»), corredato da garanzia dello Stato, per l’importo di 450 milioni di EUR, con sei grandi banche portoghesi (Banco Comercial Português SA, Caixa Geral de Depósitos SA, Banco Espírito Santo SA, Banco BPI SA, Banco Santander Totta SA, Caixa Central - Caixa Central de Crédito Agrícola Mútuo CRL: il «consorzio bancario»). Il mutuo è stato concesso per sei mesi, prorogabile sino a due anni, a un tasso d’interesse pari al tasso EURIBOR + 100 punti base. La remunerazione del mutuo è stata calcolata in base ai costi del finanziamento per le banche creditrici alla data dell’operazione.
(15)
Secondo le autorità portoghesi, senza la garanzia statale nessun mutuante sarebbe stato disposto a finanziare il BPP a un tasso ragionevole, data la gravità della sua situazione finanziaria. La garanzia dello Stato che corredava il mutuo è stata concessa ai sensi dalle legge 112/97, ossia non nell’ambito del regime portoghese di garanzie (legge 60-A/2008) che era stato approvato dalla Commissione il 29 ottobre 2008 (5). In particolare, le autorità portoghesi hanno dichiarato che il regime generale di garanzie, riservato alle banche solventi, non sarebbe stato un contesto adeguato per l’intervento statale a favore del BPP, in considerazione del crescente deterioramento finanziario di tale banca e dei rischi specifici correlati a questa operazione.
(16)
La remunerazione della garanzia dello Stato è stata fissata a 20 punti base, tenuto conto delle controgaranzie presentate dal BPP.
(17)
Le controgaranzie sono le seguenti: (i) diritto di garanzia prioritaria relativa a vari attivi, precisati nel contratto concluso tra il Portogallo, il BPP e la Banca del Portogallo; (ii) ipoteca di primo grado sugli attivi immobiliari di proprietà del BPP. Secondo la stima delle autorità portoghesi, tali controgaranzie avevano un valore di circa 672 milioni di EUR al momento della firma del contratto di mutuo e dell’accordo di garanzia (6). La presentazione di controgaranzie è disciplinata da un accordo concluso tra la direzione generale del Tesoro, il BPP e la Banca del Portogallo, in base al quale quest’ultima è stata incaricata della custodia e della gestione delle controgaranzie, per conto della direzione generale del Tesoro. Secondo le autorità portoghesi, a norma del diritto nazionale lo Stato portoghese ha diritti di privilegio e di priorità sulle controgaranzie.
(18)
Per il periodo di concessione del mutuo coperto dalla garanzia dello Stato, il BPP si è impegnato a non vendere né dare in garanzia i propri attivi attuali o futuri e a non disporne in altro modo.
(19)
Nell’ambito dell’esame, da parte della Commissione, della misura di aiuto di urgenza, il Portogallo si era impegnato a presentare un piano di ristrutturazione del BPP entro sei mesi dall’intervento statale (ossia entro il 5 giugno 2009).
(20)
Nella decisione del 13 marzo 2009 la Commissione ha approvato la misura per un periodo di sei mesi con decorrenza dalla data di concessione della garanzia dello Stato, ossia fino al 5 giugno 2009. Secondo la Commissione, era necessario presentare il piano di ristrutturazione entro il 5 giugno 2009 poiché il livello di remunerazione era eccezionalmente basso.
(21)
In caso di proroga della validità della garanzia oltre il periodo iniziale di sei mesi, le autorità portoghesi si erano impegnate a inviare alla Commissione una notifica specifica.
(22)
Il Portogallo non ha rispettato tali impegni.
2.4. Proroga della misura di aiuto di urgenza
(23)
Con messaggio elettronico del 23 giugno 2009 il Portogallo ha informato la Commissione di aver deciso di prorogare la garanzia dello Stato per un altro periodo di sei mesi (decreto 13364-A/2009 del ministero delle finanze, del 5 giugno 2009). Tuttavia, il Portogallo non ha notificato la proroga né ha chiesto l’approvazione della Commissione.
(24)
Poiché nella sua decisione la Commissione aveva approvato l’aiuto soltanto fino al 5 giugno 2009, l’aiuto di urgenza è divenuto illegale dal 6 giugno 2009.
(25)
Il 24 aprile 2009 gli amministratori del BPP hanno presentato alla Banca del Portogallo un piano di ristrutturazione.
(26)
Con lettera del 5 giugno 2009 le autorità portoghesi hanno spiegato alla Commissione che il ritardo nella presentazione del piano di ristrutturazione del BPP era dovuto al fatto che il piano di riassetto e risanamento proposto dal BPP non era stato accettato dalla Banca del Portogallo.
(27)
Il 9 giugno 2009 il ministero delle finanze e della pubblica amministrazione ha pubblicato un documento dal titolo «Esclarecimento do Ministério das Finanças e da Administração Pública - Decisão relativa ao Banco Privado Português» (chiarimenti del suddetto ministero, decisione relativa al BPP: il «documento del 9 giugno 2009»), indicando che nel piano di riassetto e risanamento presentato il 24 aprile 2009 dal BPP alla Banca del Portogallo si sosteneva tra l’altro la necessità di un’operazione di ricapitalizzazione, con un contributo statale dell’ordine di 150-200 milioni di EUR in forma di azioni ordinarie, azioni privilegiate e prestazioni supplementari senza nessuna remunerazione. Questo piano non era stato accettato perché era stato ritenuto non consono alle «norme del regime di ricapitalizzazione stabilite dalla legge 63-A/2008 né agli orientamenti in materia definiti al livello dell’Unione europea allo scopo di far rispettare le regole comunitarie sulla concorrenza, dato che nella fattispecie si tratta di aiuti di Stato».
(28)
Nel documento del 9 giugno 2009 era inoltre indicato che numerosi clienti del BPP avevano affidato la gestione dei loro risparmi alla banca, che li aveva utilizzati per acquistare strumenti finanziari distribuiti da varie decine di società di comodo aventi sede «offshore». Nonostante i rischi inerenti a questo collocamento (quote di fondi d’investimento speculativo), il BPP assicurava un tasso d’interesse e garantiva, alla scadenza, il rimborso dell’importo totale del capitale investito da tali clienti. L’esistenza di questa garanzia non è mai stata comunicata alle autorità di vigilanza né è stata iscritta in bilancio come obbligazione della banca. Celando tale obbligazione, si era evitato che gli azionisti della banca dovessero fornire apporti di capitale in ottemperanza delle pertinenti disposizioni giuridiche e regolamentari. Inoltre, secondo il documento del 9 giugno 2009, in un’ispezione effettuata dalla commissione della borsa valori portoghese e dalla Banca del Portogallo si erano constatate gravi irregolarità, che si configuravano come prassi illecite all’interno del BPP.
2.5. La situazione dei prodotti d’investimento in fondi speculativi
(29)
Nel documento del 9 giugno 2009 le autorità portoghesi dichiaravano inoltre che, di concerto con le autorità di vigilanza, stavano cercando una soluzione atta a ridurre al minimo le eventuali perdite dei clienti del BPP detentori delle quote dei fondi speculativi, i cui investimenti erano a rischio. La soluzione prevista dal governo comprendeva tra l’altro i seguenti elementi: 1) creazione di un nuovo strumento finanziario, rappresentativo del portafoglio attuale dei fondi speculativi alimentati da investimenti indiretti, che si proponesse come sostituto nei confronti degli investitori; 2) lo strumento finanziario sarebbe stato emesso e gestito da un organismo indipendente dal BPP, appartenente a istituti bancari nazionali, che ne avrebbero curato la gestione.
2.6. Il procedimento formale di esame e la seconda proroga della misura di aiuto di urgenza
(30)
Il 15 luglio 2009 la Commissione ha chiesto alle autorità portoghesi di presentare immediatamente il piano di ristrutturazione del BPP, anche a titolo provvisorio, rammentando loro che l’aiuto di urgenza era divenuto illegale dal 6 giugno 2009.
(31)
Poiché il piano richiesto non è stato presentato, il 6 ottobre 2009 la Commissione ha inviato alle autorità portoghesi un sollecito ai sensi dell’articolo 5, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 659/1999.
(32)
Il 10 novembre 2009 la Commissione ha iniziato il procedimento formale di esame riguardo alla misura di presunto aiuto di Stato. Nella medesima decisione, la Commissione ha ingiunto al Portogallo di inviare informazioni, esigendo la presentazione del piano di ristrutturazione entro il 22 dicembre 2009.
(33)
La decisione della Commissione di iniziare il procedimento è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea (7). La Commissione ha invitato i diretti interessati a presentare osservazioni sulla misura di aiuto.
(34)
Il 3 dicembre 2009 le autorità portoghesi hanno informato la Commissione che la garanzia statale sarebbe stata prorogata di altri sei mesi. Secondo tali autorità, lo Stato era stato costretto a prorogare la garanzia perché una perturbazione immediata dell’attività del BPP avrebbe certamente compromesso la soluzione che era in esame in quel momento. Poiché era evidente che il BPP non era in grado di rimborsare il mutuo, le banche che glielo avevano concesso avevano accordato una proroga della scadenza di altri sei mesi, senza modificare le condizioni cui era subordinato il mutuo e senza erogare un finanziamento supplementare, purché fosse prorogata anche la relativa garanzia statale.
(35)
Di conseguenza, il 5 dicembre 2009 la garanzia statale è stata prorogata di altri sei mesi. La proroga non è stata notificata alla Commissione: le autorità portoghesi si sono limitate a informarla che la garanzia sul mutuo sarebbe stata prorogata.
(36)
Con lettera del 25 febbraio 2010 le autorità portoghesi hanno precisato gli elementi principali sui quali il governo riteneva che si potesse imperniare una soluzione dei problemi che il BPP aveva causato a un numero considerevole dei suoi clienti, ossia agli investitori nei fondi speculativi.
(37)
Nella medesima lettera, le autorità portoghesi informavano la Commissione che l’11 dicembre 2009 il governo aveva deciso:
i)
di costituire un fondo speciale d’investimento (Fundo Especial de Investimento: «FEI») chiuso, non armonizzato, composto dal portafoglio (attivi e passivi lordi) dei fondi d’investimento speculativo, avente le seguenti caratteristiche: a) gestione passiva; b) acquisto in natura delle unità di partecipazione; c) durata quadriennale con possibilità di proroga fino a 10 anni al massimo, previa decisione favorevole dell’assemblea dei sottoscrittori (1 unità di partecipazione = 1 voto); d) adesione volontaria dei clienti;
ii)
la proroga della garanzia statale sul mutuo di 450 milioni di EUR fino alla costituzione del FEI;
iii)
l’attivazione del Fondo di garanzia sui depositi (Fundo de Garantia de Depósitos: «FGD»), che rimborsa integralmente il saldo creditore del conto corrente di ogni depositante purché l’importo non sia superiore a 100 mila euro, e del Sistema d’indennizzo degli investitori (Sistema de Indemnização aos Investidores: «SII»), che versa un indennizzo dell’importo massimo di 25 mila euro per investitore, alle condizioni previste dalla legge, senza intervento di risorse statali;
iv)
la copertura assicurativa fino all’importo di 250 mila euro per i clienti aderenti al FEI, purché rispondenti ai criteri dell’FGD e del SII, grazie alla quale è assicurata dallo Stato l’eventuale differenza negativa tra le somme ricevute dal cliente - a titolo di rimborso da parte dell’FGD e del SII e di pagamento da parte del FEI - e il valore nominale del suo investimento alla data del 24 novembre 2008, fino al massimale di 250 mila euro.
(38)
L’impegno assunto dallo Stato portoghese nei confronti degli investitori del FEI, quale è previsto nelle disposizioni di legge, si applicherà soltanto alla data di estinzione del Fondo, ossia quattro anni dopo la sua costituzione: quindi il 30 marzo 2014 (8).
(39)
Il 1o febbraio 2010 la commissione della borsa valori ha autorizzato la costituzione del FEI, con le caratteristiche sopra descritte. La gestione del Fondo è stata affidata alla società Privado Fundos - Sociedade Gestora de Fundos de Investimento SA (Fondi privati: SpA di gestione di fondi d’investimento) mentre depositario del Fondo è il Banif - Banco de Investimento SA (banca SpA di investimenti).
(40)
Il FEI è stato costituito il 30 marzo 2010.
(41)
Il 16 aprile 2010 la Banca del Portogallo ha emesso un comunicato per informare che la licenza bancaria del BPP era stata revocata con decisione del 15 aprile, data l’impossibilità di ristrutturare o ricapitalizzare tale banca. Il 22 aprile 2010 la Banca del Portogallo ha adito il tribunale competente (il Tribunale del commercio di Lisbona) chiedendo la liquidazione del BPP e presentando contemporaneamente una proposta di designazione della commissione liquidatrice. La liquidazione del BPP avverrà secondo le norme portoghesi in materia di liquidazione relative specificamente agli istituti bancari. Le autorità portoghesi ritengono che le varie formalità giuridiche previste dai pertinenti testi di legge implicano che il procedimento di liquidazione potrà durare circa un anno.
(42)
Il 13 maggio 2010 le autorità portoghesi hanno informato la Commissione che, in base al contratto di mutuo (9), il consorzio bancario aveva presentato richiamo alla garanzia, cui è stata data esecuzione il 7 maggio 2010, e che il Portogallo aveva rimborsato i 450 milioni di EUR alle sei banche. Lo Stato portoghese ha dichiarato di aver già adottato le misure necessarie per esercitare i suoi diritti di creditore privilegiato e prioritario nei confronti delle controgaranzie associate alla garanzia da esso concessa, avendo reclamato i sui diritti dinanzi al tribunale competente (10).
3. DECISIONE DELLA COMMISSIONE NELL’AMBITO DEL PROCEDIMENTO FORMALE DI ESAME
(43)
Nella decisione del 10 novembre 2009 di iniziare il procedimento formale di esame, la Commissione ha esposto la sua valutazione preliminare e ha espresso dubbi riguardo alla compatibilità delle misure in esame con il mercato interno. Gli elementi in questione erano i seguenti:
-
il livello inferiore della remunerazione della garanzia rispetto al livello normalmente richiesto nella comunicazione relativa alle banche (11): la Commissione dubitava che tale remunerazione fosse adeguata in funzione del rischio e l’aveva autorizzata soltanto in base all’impegno assunto dal Portogallo di presentare un piano di ristrutturazione che compensasse adeguatamente, a lungo termine, il vantaggio così accordato,
-
il fatto che non fosse stato presentato un piano di ristrutturazione nonostante che fosse stato rivolto al Portogallo un sollecito con lettera del 6 ottobre 2009,
-
la proroga della garanzia (il 5 giugno 2009) al di là dei sei mesi inizialmente approvati dalla Commissione.
4. OSSERVAZIONI DEL PORTOGALLO
(44)
Nelle osservazioni sull’avvio del procedimento formale di esame, le autorità portoghesi hanno dichiarato di non ignorare l’impegno da esse assunto nei confronti della Commissione di inviare un piano di ristrutturazione del BPP. Tuttavia, secondo la lettera della Commissione del 13 aprile 2010, la responsabilità della presentazione del piano di ristrutturazione (che doveva essere approvato dalla Banca del Portogallo) spettava in definitiva al BPP, mentre lo Stato portoghese doveva soltanto trasmetterlo alla Commissione. L’unico motivo per il quale le autorità portoghesi non hanno presentato alla Commissione il piano di ristrutturazione è che il piano presentato dal BPP non era stato approvato dalla Banca del Portogallo. Non era stato possibile, quindi, ottemperare all’ingiunzione notificata dalla Commissione nella decisione del 10 novembre 2009, nonostante le azioni in sede politica intraprese dallo Stato portoghese perché il BPP adempisse effettivamente ai suoi obblighi nei confronti della Banca del Portogallo e dello Stato portoghese e, da ultimo e di conseguenza, nei confronti della Commissione.
(45)
Riguardo all’aiuto di Stato concesso al BPP, secondo il Portogallo questo aiuto era ed è compatibile con il mercato interno in base all’articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE, poiché è stato concesso ai fini della stabilità del sistema finanziario nazionale, analogamente a quanto si è verificato nel contesto europeo.
(46)
Riguardo alle proroghe della garanzia statale sui 450 milioni di EUR, secondo il Portogallo queste non si configurano come un nuovo aiuto, in quanto restava inalterata la situazione che aveva indotto la Commissione ad approvare tale misura di aiuto. Le condizioni della garanzia statale, prorogata due volte, sono rimaste immutate: i) non è stato aumentato l’importo del mutuo; ii) non sono stati modificati gli obblighi ai quali è subordinato il mutuo (12); iii) a norma dell’accordo di garanzia, questa scadrà soltanto trenta giorni dopo la data dell’ultimo rimborso del capitale e del pagamento degli interessi, e la Commissione sapeva che il contratto di mutuo aveva durata biennale (13).
(47)
Riguardo al fatto che non sono state notificate le proroghe della garanzia statale, le autorità portoghesi sostengono che la proroga del contratto di mutuo dipendeva non dallo Stato portoghese, ma dalla decisione del consorzio bancario e del BPP, e che non prorogando la garanzia si sarebbero avute per il sistema finanziario portoghese le medesime ripercussioni negative che avevano pienamente giustificato l’approvazione da parte della Commissione di tale misura di aiuto di Stato. Inoltre, il Portogallo osserva che le proroghe della garanzia erano automatiche, in base all’accordo che disciplinava il contratto di mutuo, ma che nondimeno erano state formalizzate ai fini della certezza del diritto per il consorzio bancario.
(48)
D’altro canto, secondo le autorità portoghesi, le proroghe (pur configurandosi come un nuovo aiuto) non hanno conferito al BPP un vantaggio economico, perché in pratica il BPP non esercitava più nessuna attività almeno dal 1o dicembre 2008. Di conseguenza la misura, con o senza proroghe, non «ha conferito al BPP un vantaggio economico né ne ha rafforzato la posizione rispetto ai suoi concorrenti per il semplice motivo che il BPP non operava più sul mercato e quindi non si trovava in concorrenza con altre banche» (14). Il Portogallo ritiene dunque che la misura non abbia inciso sulla concorrenza né sugli scambi tra gli Stati membri.
(49)
Nella replica alle osservazioni del terzo interessato (cfr. più oltre), le autorità portoghesi hanno dichiarato che il mutuo di 450 milioni di EUR è stato utilizzato secondo modalità trasparenti, nell’intento di evitare un contagio sistemico e di sanare il passivo del BPP registrato in bilancio alla data del 24 novembre 2008.
(50)
Le autorità portoghesi osservano inoltre che il Portogallo eserciterà nell’ambito del procedimento di liquidazione del BPP i suoi diritti sulle controgaranzie correlate con la garanzia. Tenuto conto del suo statuto di creditore privilegiato del BPP, il Portogallo confida di essere in grado di recuperare integralmente l’importo di 450 milioni di EUR pagato alle banche creditrici. A tale riguardo, le autorità portoghesi osservano che al 7 maggio 2010 il valore delle controgaranzie era superiore di oltre il 20 % all’importo totale del mutuo garantito.
(51)
Per quanto riguarda l’impegno dello Stato di compensare le perdite fino a 250 mila euro dei titolari dei conti dei fondi speculativi che hanno aderito al FEI, il Portogallo ritiene che tale impegno non si configuri come aiuto di Stato poiché: i) non implica il trasferimento di risorse statali alla società che gestisce il FEI né a nessun’altra organizzazione attiva nel mercato; ii) è un dispositivo regolare e accettato in una logica ampliata del sistema d’indennizzo degli investitori; iii) non comporta nessun vantaggio economico per gli investitori, ai quali è rivolto nella loro generalità e in termini esclusivi, in ottemperanza delle disposizioni giuridiche nazionali ed europee, e non provoca nessuna distorsione della concorrenza sul mercato e nelle relazioni tra gli Stati membri.
(52)
Inoltre, il Portogallo ritiene che i pagamenti effettivi a favore dei clienti del FEI che saranno effettuati in base a tale impegno saranno minimi se non addirittura nulli. Secondo le autorità portoghesi, l’assicurazione di 250 mila euro è una misura intesa a creare fiducia nei clienti del FEI, ma che non porterà a esborsi effettivi nella maggior pare degli scenari. In uno scenario conservativo, basato sull’ipotesi che nei prossimi quattro anni gli attivi del FEI si deterioreranno rispetto ai valori dell’ottobre 2009, il Portogallo calcola che l’entità massima di esborso per ciascun cliente sarà di circa 68 mila euro. Secondo scenari più favorevoli, non vi sarà nessun esborso.
5. OSSERVAZIONI DI ALTRI DIRETTI INTERESSATI
(53)
Ai sensi del considerando 6 della decisione della Commissione del 10 novembre 2009 di iniziare un procedimento formale di esame, il 6 aprile 2010 la Commissione ha ricevuto osservazioni di un terzo interessato, debitamente identificato, che desiderava tuttavia restare anonimo. Nel presentare osservazioni sull’avvio del procedimento formale di esame, il terzo interessato ha fatto notare che non era stata rispettata nessuna delle condizioni in base alle quali era stata concessa la garanzia statale sul mutuo (durata massima di sei mesi e presentazione di un piano di ristrutturazione). Di conseguenza, secondo tali osservazioni, l’aiuto era illegale e la Commissione doveva intimare al Portogallo di ritirare la garanzia. Inoltre, secondo questa parte terza l’importo di 450 milioni di EUR era stato utilizzato, invece che per ristrutturare la banca, per rimborsare alcuni clienti del BPP penalizzando tutti gli altri.
6. VALUTAZIONE
6.1. Qualifica delle misure come aiuto di Stato
(54)
L’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, stabilisce quanto segue:
«Salvo deroghe contemplate dai trattati, sono incompatibili con il mercato interno, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza.»
(55)
Perché si applichi l’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, è necessario che vi sia una misura di aiuto attribuibile allo Stato, che essa sia concessa mediante risorse statali, incida sugli scambi tra Stati membri e falsi la concorrenza nel mercato interno, conferendo un vantaggio selettivo a determinate imprese.
6.1.1. La garanzia statale sul mutuo di 450 milioni di EUR
(56)
La Commissione rammenta che già nella decisione del 13 marzo 2009 sull’aiuto di urgenza aveva concluso che la garanzia statale costituiva un aiuto di Stato (15). Tale misura è finanziata mediante risorse statali, poiché si tratta di una garanzia statale concessa dal Portogallo. In effetti, il rimborso versato dallo Stato portoghese al consorzio bancario il 13 maggio 2010 (cfr. il considerando 42 della presente decisione) dimostra con chiarezza che sono state utilizzate risorse statali.
(57)
Nella decisione del 13 marzo 2009 sull’aiuto di urgenza (16) si è anche concluso che la garanzia statale ha consentito al BPP di ottenere il mutuo a condizioni finanziarie migliori di quelle che normalmente avrebbero ottenuto sul mercato altre imprese in situazioni analoghe nell’ipotesi, improbabile come hanno ammesso le autorità portoghesi, che simili mutui fossero disponibili. In tal senso, nella decisione sull’aiuto di urgenza si è già concluso che la remunerazione di 20 punti base era alquanto inferiore al livello da fissare attenendosi alla raccomandazione del 20 ottobre 2008 della Banca centrale europea. Nonostante la cospicua entità delle garanzie effettive, la Commissione ha concluso che la remunerazione della garanzia statale era considerevolmente inferiore a quanto sarebbe ritenuto adeguato, in generale, per banche in difficoltà. Tale remunerazione è stata considerata adeguata soltanto per la fase di urgenza, a condizione che fosse presentato un piano di ristrutturazione entro il 5 giugno 2009.
(58)
Al contrario degli altri istituti del settore bancario che non hanno beneficiato di una garanzia statale, il BPP ha ottenuto un vantaggio economico, poiché la remunerazione richiesta per la garanzia statale era manifestamente inferiore al livello del mercato.
(59)
Non può essere accettata l’argomentazione presentata dalle autorità portoghesi secondo la quale il BPP ha cessato di operare nel mercato dal 1o dicembre 2008. Dato che la licenza bancaria del BPP è stata revocata dalla Banca del Portogallo il 15 aprile 2010, il BPP poteva entrare o rientrare nel mercato in tempi brevi. In effetti, tra il dicembre 2008 e l’aprile 2009 sono stati presentati piani di riassetto del BPP, il che attesta il potenziale della banca di continuare ad esercitare un’attività economica grazie alla misura di urgenza. Tenuto conto delle attività del BPP e della sua posizione nei mercati finanziari nazionale e internazionale, il vantaggio conferitogli è tale da incidere sulla concorrenza e sugli scambi tra Stati membri ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE. Soltanto dal 15 aprile 2010, con la revoca della licenza bancaria, il BPP ha perduto ogni possibilità di riaccedere al mercato e di incidere potenzialmente sulla concorrenza e sugli scambi tra Stati membri.
(60)
In base alle considerazioni sin qui esposte, la Commissione ha concluso che la garanzia statale ha conferito al BPP un vantaggio economico, mediante l’utilizzo di risorse statali attribuibili al Portogallo. Questo vantaggio è tale da incidere sulla concorrenza e sugli scambi tra Stati membri ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE. Di conseguenza, la misura in esame si configura come aiuto di Stato.
6.1.2. La garanzia di 250 mila euro concessa ai clienti del FEI
(61)
Come già si è detto, i beneficiari di questa misura sono i clienti del BPP che avevano investito nei prodotti dei fondi speculativi e hanno scelto di aderire al FEI. Senza la soluzione applicata dal Portogallo, i clienti del FEI rischiavano di non essere rimborsati o, più probabilmente, di ricevere un rimborso inferiore a quello coperto dalla garanzia. Le stime elaborate dal Portogallo mostrano che il loro reddito, in quanto clienti del FEI, sarà più elevato grazie alla garanzia. Di conseguenza, la misura adottata comporta un vantaggio per i clienti del FEI.
(62)
Tuttavia, il semplice deposito di fondi non costituisce necessariamente un’attività commerciale ai termini delle norme sugli aiuti di Stato. Di fatto, secondo il documento presentato dal Portogallo, la maggior parte degli aderenti al FEI sono singoli individui e non imprese. Nondimeno, nei casi in cui gli importi del FEI coperti da una garanzia statale andranno a beneficio di imprese, questo fatto può costituire un aiuto di Stato.
(63)
I dati presentati dal Portogallo mostrano tuttavia con chiarezza che l’erogazione da parte dello Stato sarà molto inferiore alla soglia de minimis di 200 mila euro in un triennio (17), se si tiene conto da un lato della copertura cui provvedono il Sistema d’indennizzo degli investitori e il Fondo di garanzia sui depositi e dall’altro degli importi degli attivi soggiacenti che probabilmente, secondo uno scenario prudente, saranno recuperati dagli investitori.
6.2. Compatibilità con l’articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE
6.2.1. La garanzia statale sul mutuo di 450 milioni di EUR
(64)
Il Portogallo fa notare che l’elemento di aiuto deve esser valutato in base all’articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE. Questa disposizione permette alla Commissione di dichiarare compatibile con il mercato interno un aiuto inteso a «porre rimedio a un grave turbamento dell’economia di uno Stato membro». La Commissione rammenta che il Tribunale di primo grado ha statuito che l’articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE, deve essere applicato in forma restrittiva e deve porre rimedio a una perturbazione dell’economia di uno Stato membro nel suo complesso (18).
(65)
La Commissione ha già riconosciuto che l’attuale crisi dei mercati finanziari può provocare una grave perturbazione nell’economia di uno Stato membro e che le misure di sostegno a favore delle banche possono esser ritenute atte a porre rimedio a tale perturbazione. Quest’analisi è stata confermata nelle comunicazioni riguardanti rispettivamente le banche (19), la ricapitalizzazione delle banche (20), il deprezzamento degli attivi (21) e la ristrutturazione delle banche (22). Nelle circostanze attuali, l’articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE, può servire quindi da base giuridica per le misure di aiuto adottate per combattere questa crisi sistemica. Per quanto riguarda specificamente la situazione dell’economia portoghese, tale articolo è anche la base giuridica adeguata per le varie decisioni mediante le quali la Commissione ha approvato le misure attuate dalle autorità portoghesi per combattere la crisi finanziaria, per esempio le decisioni di approvazione e di successiva proroga del regime di ricapitalizzazione degli istituti di credito in Portogallo, l’ultima delle quali risale al marzo 2010 (23).
(66)
Per quanto riguarda il caso in esame, la Commissione osserva inoltre che, nella decisione recante approvazione dell’aiuto di urgenza, era stata anche valutata la possibilità di applicare l’articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE, e si era concluso che tale disposizione era di applicazione poiché l’inadempimento degli obblighi finanziari da parte del BPP poteva avere ripercussioni negative nel settore finanziario portoghese (cfr. i considerando 33-45 della decisione sull’aiuto di urgenza).
(67)
Benché non fosse stato presentato il piano di ristrutturazione, e nonostante i vari solleciti e persino l’invio di un’ingiunzione di fornire informazioni come indicato ai considerando 30-32, il Portogallo ha prorogato la garanzia a due riprese senza inviarne notifica preliminare alla Commissione e senza ottenerne l’approvazione.
(68)
Non si possono accettare le argomentazioni delle autorità portoghesi secondo le quali la Commissione era al corrente che, in base all’accordo, la garanzia poteva esser prestata per due anni e che alla garanzia statale non era stata apportata nessuna modifica concreta. La decisione sull’aiuto di urgenza subordina gli effetti derivanti dall’approvazione della garanzia statale al rispetto dell’impegno assunto dalle autorità portoghesi di presentare il piano di ristrutturazione entro sei mesi. Le autorità portoghesi non hanno rispettato tale impegno.
(69)
Fermo restando quanto si è detto, il fatto che una disposizione dell’accordo prevedesse la proroga della garanzia statale previa decisione del consorzio bancario e del BPP non può esonerare il Portogallo dai suoi obblighi specifici derivanti dagli impegni presentati alla Commissione, sui quali era fondata la decisione sull’aiuto di urgenza, e stabiliti all’articolo 108, paragrafo 3, TFUE.
(70)
Considerati gli impegni che avevano determinato la decisione sull’aiuto di urgenza, non si può accettare neanche quanto sostiene il Portogallo riguardo all’obbligo di presentare un piano di ristrutturazione, ossia che il suo obbligo consistesse soltanto nel trasmettere il piano alla Commissione. In ogni modo, il fatto è che il piano di ristrutturazione non è stato presentato entro il termine stabilito nella decisione sull’aiuto di urgenza, il che significa che non si è concretato il presupposto sul quale si era basata l’approvazione della misura di aiuto.
(71)
Si è già detto che la remunerazione della garanzia era inferiore al livello normalmente richiesto, ai sensi della comunicazione relativa alle banche, per poter esser considerata un aiuto compatibile e che nella decisione sull’aiuto di urgenza la Commissione aveva autorizzato questo livello di remunerazione soltanto nel presupposto che il Portogallo presentasse un piano di ristrutturazione oppure che si procedesse alla liquidazione del BPP, in modo da ridurre al minimo la distorsione di concorrenza. Poiché entro il 5 giugno 2009 non è stato presentato il piano suddetto, la Commissione conclude che già la garanzia concessa dal Portogallo il 5 dicembre 2008 e poi le sue proroghe dopo il 5 giugno 2009 non sono compatibili con il mercato interno.
(72)
Nonostante che il Portogallo non abbia presentato il piano di ristrutturazione del BPP, le informazioni trasmesse dalle autorità portoghesi attestano che il procedimento di liquidazione, iniziato il 15 aprile 2010 con la revoca della licenza bancaria del BPP, porterà alla liquidazione del BPP. D’altro canto, agli azionisti del BPP non sarà concessa nessuna compensazione oltre agli eventuali importi derivanti dal procedimento stesso di liquidazione. Sulla scorta di queste informazioni, la Commissione ritiene che in futuro non vi sarà un rischio di distorsione della concorrenza provocato dal BPP. Tuttavia, tale conclusione non consente di non tener conto dell’incompatibilità della misura attuata dal Portogallo tra il 5 dicembre 2008 e 15 aprile 2010.
(73)
Per determinare il valore di mercato degli interessi del mutuo, la Commissione ha basato l’analisi sulla sua comunicazione relativa alla revisione del metodo di fissazione dei tassi di riferimento e di attualizzazione (24). È la Commissione che stabilisce i tassi di riferimento, i quali devono riflettere il livello medio dei tassi d’interesse nel mercato dei mutui a medio e lungo termine corredati da garanzie normali. I tassi di riferimento sono tassi minimi, che possono esser maggiorati in situazioni di speciale rischio (per esempio imprese in difficoltà, mancanza delle garanzie normalmente richieste dalle banche ecc.). In circostanze eccezionali, l’elemento di aiuto può corrispondere all’importo effettivamente coperto dalla garanzia.
(74)
La garanzia ha consentito al BPP di ottenere condizioni di finanziamento del mutuo migliori di quelle normalmente disponibili nei mercati finanziari. Secondo la Commissione, l’elemento di aiuto della garanzia può esser calcolato come la differenza tra il tasso d’interesse che il BPP avrebbe dovuto pagare per un mutuo alle condizioni di mercato, ossia senza garanzia, e il tasso d’interesse al quale è stato effettivamente concesso il mutuo garantito. Si può ritenere che tale differenza corrisponda al premio che un garante avrebbe chiesto per simili garanzie in un’economia di mercato.
(75)
Nel caso in esame la Commissione ritiene che, senza la garanzia, il BPP avrebbe dovuto pagare un tasso d’interesse almeno pari al tasso d’interesse di riferimento maggiorato di 400 punti base, dato che si trattava di un’impresa in difficoltà che aveva presentato controgaranzie molto valide. La Commissione ritiene adeguato il margine di 400 punti base, tenuto conto del livello elevato delle garanzie effettive del mutuo (cfr. il considerando 17), le quali accrescevano la probabilità per il mutuante di riuscire a recuperare almeno una parte del mutuo, nonostante la difficilissima situazione del BPP. L’elemento di aiuto della garanzia consiste quindi nella differenza tra il tasso d’interesse di riferimento maggiorato di 400 punti base e il tasso d’interesse al quale è stato concesso il mutuo garantito (ossia il tasso EURIBOR + 100 punti base), dopo la detrazione del prezzo effettivamente pagato per la garanzia, ossia 20 punti base.
(76)
In tale contesto, la Commissione osserva inoltre che il Portogallo ha segnalato di aver già presentato le istanze necessarie per esercitare i suoi diritti di privilegio e di priorità sulle controgaranzie da esso detenute nei confronti del BPP e che continuerà a far valere i suoi diritti finché non avrà recuperato l’importo integrale del mutuo (25). La Commissione ritiene che il Portogallo sia tenuto ad agire in tal modo per dare esecuzione alle disposizioni dell’accordo di garanzia: se il Portogallo non esercitasse i suoi diritti sulle controgaranzie, allo scopo di recuperare l’importo integrale del mutuo, quest’omissione si configurerebbe come un aiuto di Stato a favore del BPP.
6.3. Utilizzo del mutuo di 450 milioni di EUR da parte del BPP
(77)
Il terzo interessato che ha presentato osservazioni riguardo alla decisione della Commissione di iniziare il procedimento formale di esame ha sostenuto che il mutuo di 450 milioni di EUR è stato utilizzato, invece che per ristrutturare il BPP, per rimborsare certi clienti della banca penalizzando tutti gli altri. Secondo le informazioni che la Commissione ha ricevuto dalle autorità portoghesi, il mutuo è stato utilizzato per rimborsare i creditori del BPP i cui crediti erano dovuti o le cui linee di credito stavano per scadere e che avevano deciso di non prorogare i crediti o di non rinnovare le linee di credito. La Commissione non ha riscontrato nessun elemento probatorio sostanziale che corroborasse le argomentazioni del terzo interessato.
7. CONCLUSIONE
(78)
In base alle considerazioni sin qui esposte, la Commissione conclude che la garanzia statale concessa al BPP costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, che non può esser dichiarato compatibile con il mercato interno.
8. RECUPERO
(79)
A norma dell’articolo 14, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 659/1999, nelle decisioni negative riguardanti aiuti illegali la Commissione impone allo Stato membro in questione di prendere tutte le misure necessarie per recuperare l’aiuto presso il beneficiario. Si devono recuperare soltanto gli aiuti incompatibili con il mercato interno.
(80)
L’obiettivo del recupero consiste nel ripristinare la situazione esistente prima della concessione dell’aiuto. Tale obiettivo sarà conseguito quando l’aiuto incompatibile sarà rimborsato dal BPP, che perderà così il vantaggio di cui godeva rispetto ai suoi concorrenti nel mercato. L’importo da recuperare deve permettere di eliminare il vantaggio economico conferito al BPP.
(81)
Ai sensi del punto 3.1 della comunicazione della Commissione sull’applicazione degli articoli 87 e 88 del trattato CE agli aiuti di Stato concessi sotto forma di garanzie («comunicazione della Commissione sulle garanzie») (26), nel caso di una determinata garanzia concessa dallo Stato l’elemento di aiuto deve esser valutato in base alle condizioni della garanzia e del mutuo. Date le gravi difficoltà finanziarie in cui versava il BPP nel momento in cui gli è stata concessa la garanzia, vi erano pochissime probabilità che, senza l’intervento dello Stato, il BPP fosse in grado di ottenere un mutuo bancario sul mercato.
(82)
Per quanto riguarda la quantificazione esatta dell’importo dell’aiuto, poiché non è possibile determinare un adeguato prezzo di mercato per la remunerazione della garanzia statale, si deve definire un valore ragionevole di riferimento. Come è stabilito al primo comma del punto 3.2 della comunicazione della Commissione sulle garanzie, «l’equivalente sovvenzione» della garanzia di un mutuo in un determinato anno può esser calcolato allo stesso modo dell’equivalente sovvenzione dei prestiti agevolati. In questo caso, l’importo dell’aiuto può esser calcolato come la differenza tra il tasso teorico d’interesse del mercato e il tasso d’interesse ottenuto grazie alla garanzia statale, dopo la detrazione degli eventuali premi pagati.
(83)
Nel caso in esame, date le difficoltà finanziarie del BPP e tenuto conto delle controgaranzie presentate, il BPP avrebbe dovuto pagare il mutuo a condizioni di mercato ossia, in mancanza di garanzia, a un tasso d’interesse maggiorato di un premio di rischio di 400 punti base. Di conseguenza, l’importo dell’aiuto deve esser calcolato come la differenza tra questo tasso teorico di mercato e il tasso d’interesse al quale il mutuo garantito è stato effettivamente concesso (il tasso EURIBOR + 100 punti base), dopo la detrazione del prezzo effettivamente pagato per la garanzia, ossia 20 punti base.
(84)
Per quanto riguarda l’importo totale del mutuo stesso, secondo le autorità portoghesi lo Stato portoghese ha preso finora tutti i provvedimenti e ha espletato tutte le formalità necessarie per esercitare i suoi diritti di priorità sulle controgaranzie presentate dal BPP (che sono state stimate a un valore considerevolmente superiore al valore del mutuo) (27). La Commissione suppone che lo Stato portoghese continuerà a esercitare i suoi diritti, ottenendo in tal modo il recupero dell’importo totale del mutuo nell’ambito del procedimento di liquidazione, come ha indicato nella sua risposta del 15 giugno 2010 (28).
(85)
L’importo da recuperare è quello menzionato al considerando 83, maggiorato degli interessi effettivamente maturati su tale importo dalla data alla quale l’aiuto è stato messo a disposizione del beneficiario (il 5 dicembre 2008) fino al suo recupero effettivo. Gli interessi non possono essere inferiori al valore calcolato a norma dell’articolo 9 del regolamento (CE) n. 794/2004 della Commissione, del 21 aprile 2004, recante disposizioni di esecuzione del regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio (29).
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
L’aiuto statale in forma di garanzia associata a un mutuo di 450 milioni di EUR, concesso illegalmente dal Portogallo a favore del Banco Privado Português, in violazione dell’articolo 108, paragrafo 3, del trattato sul funzionamento dell’Unione europea, è incompatibile con il mercato comune.
Articolo 2
1. Il Portogallo procederà a recuperare presso il beneficiario l’aiuto di cui all’articolo 1.
2. Agli importi da recuperare si applicano interessi dalla data alla quale tali importi sono stati messi a disposizione del beneficiario fino alla data del loro recupero effettivo.
3. Gli interessi sono calcolati in regime di capitalizzazione composta, a norma del capo V del regolamento (CE) n. 794/2004.
Articolo 3
1. Il recupero dell’aiuto di cui all’articolo 1 sarà immediato ed effettivo.
2. Il Portogallo assicurerà l’applicazione della presente decisione entro quattro mesi dalla data della sua notifica.
Articolo 4
1. Entro due mesi dalla notifica della presente decisione, il Portogallo trasmetterà alla Commissione le seguenti informazioni:
a)
l’importo totale (capitale e interessi maturati) da recuperare presso il beneficiario;
b)
la descrizione particolareggiata delle misure già adottate e previste per eseguire la presente decisione;
c)
i documenti attestanti che lo Stato portoghese ha esercitato i suoi diritti di priorità sulle controgaranzie presentate dal Banco Privado Português nell’ambito della garanzia ad esso concessa.
2. Il Portogallo terrà informata la Commissione sugli sviluppi delle misure nazionali adottate per applicare la presente decisione fino al completamento del recupero dell’aiuto di cui all’articolo 1. A semplice richiesta della Commissione, il Portogallo le trasmetterà immediatamente informazioni sulle misure già adottate e previste per eseguire la presente decisione e fornirà anche informazioni particolareggiate sugli importi dell’aiuto e degli interessi da recuperare già rimborsati dal beneficiario.
Articolo 5
Destinataria delle presente decisione è la Repubblica Portoghese.
Fatto a Bruxelles, il 20 luglio 2010.