KOMMISSIONENS AFGØRELSE
af 12. januar 2011
om skattemæssig afskrivning af finansiel goodwill i forbindelse med erhvervelse af kapitalandele i udenlandske virksomheder nr. C 45/07 (ex NN 51/07, ex CP 9/07), som Spanien har gennemført
(meddelt under nummer K(2010) 9566)
(Kun den spanske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2011/282/EU)
EUROPA-KOMMISSIONEN HAR -
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 108, stk. 2, første afsnit,
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),
efter i overensstemmelse med ovennævnte bestemmelser (1) at have opfordret alle interesserede til at fremsætte deres bemærkninger, under hensyntagen til de indkomne bemærkninger og
ud fra følgende betragtninger:
I. SAGSFORLØB
(1)
Ved skriftlige forespørgsler (nr. E-4431/05, E-4772/05 og E-5800/06) til Kommissionen gjorde flere medlemmer af Europa-Parlamentet opmærksom på, at Spanien havde indført en særlig ordning, der angiveligt udgjorde et uretfærdigt skatteincitament for spanske virksomheder, som erhvervede betydelige kapitalandele i udenlandske virksomheder i henhold til artikel 12, stk. 5, i den spanske lov om selskabsbeskatning (»Real Decreto Legislativo no 4/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley del Impuesto sobre Sociedades« (2) - kongeligt lovdekret nr. 4/2004 af 5. marts om vedtagelse af den omarbejdede lov om selskabsbeskatning - i det følgende benævnt »TRLIS«).
(2)
Ved skriftlig forespørgsel nr. P-5509/06 indgav medlem af Europa-Parlamentet, David Martin (PSE), en klage til Kommissionen som følge af et fjendtligt overtagelsestilbud - via køb af aktier i den britiske energiproduktions- og forsyningsvirksomhed Scottish Power Ltd. - hidrørende fra den spanske energiproducent Iberdrola, som ifølge det nævnte parlamentsmedlem uretmæssigt havde nydt godt af statsstøtte i form af en skattefordel, der blev indrømmet i forbindelse med købet. Parlamentsmedlemmet anmodede Kommissionen om at undersøge alle konkurrenceproblemer i forbindelse med købet, som blev anmeldt den 12. januar 2007 med henblik på Kommissionens vurdering heraf, jf. artikel 4 i Rådets forordning (EF) nr. 139/2004 (3) af 20. januar 2004 om kontrol med fusioner og virksomhedsovertagelser (i det følgende »fusionsforordningen«). Kommissionen fastslog i sin afgørelse af 26. marts 2007 (sag nr. COMP/M.4517 - Iberdrola/Scottishpower, SG-Greffe (2007) D/201696) (4), at den ikke ville modsætte sig den anmeldte transaktion og erklærede den for at være forenelig med det indre marked, jf. artikel 6, stk. 1, litra b), i fusionsforordningen.
(3)
Ved breve af 15. januar og 26. marts 2007 anmodede Kommissionen de spanske myndigheder om oplysninger til evaluering af anvendelsesområdet for og konsekvenserne af anvendelsen af artikel 12, stk. 5, i TRLIS for så vidt angår statsstøttekriterierne og foreneligheden med det indre marked.
(4)
De spanske myndigheder besvarede de stillede spørgsmål ved breve af 16. februar og 4. juni 2007.
(5)
Kommissionen modtog ved fax af 28. august 2007 en anmeldelse fra en privat erhvervsdrivende, som hævdede, at den ordning, der var indført ved artikel 12, stk. 5, i TRLIS, udgjorde statsstøtte og var uforenelig med det indre marked. Anmelderen ønskede at være anonym.
(6)
Ved beslutning af 10. oktober 2007 (i det følgende »beslutningen om at indlede proceduren«) indledte Kommissionen den formelle undersøgelsesprocedure, jf. artikel 108, stk. 2, i traktaten om den Europæiske Unions funktionsmåde (i det følgende »TEUF«), tidligere artikel 88, stk. 2, i EF-traktaten, for så vidt angår den skattemæssige afskrivning af finansiel goodwill, der er omhandlet i artikel 12, stk. 5, i TRLIS, da den forekom at opfylde alle betingelserne for at blive betragtet som statsstøtte, jf. artikel 107, stk. 1, i TEUF. Kommissionen meddelte Spanien, at den havde besluttet at indlede den procedure, der er fastsat i artikel 108, stk. 2, i TEUF. Beslutningen om at indlede proceduren blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende (5), og de berørte parter blev opfordret til at fremsætte deres bemærkninger.
(7)
Ved brev af 5. december 2007 modtog Kommissionen Spaniens bemærkninger til beslutningen om at indlede proceduren.
(8)
Mellem den 18. januar og den 16. juni 2008 modtog Kommissionen bemærkninger fra 32 interesserede parter om beslutningen om at indlede proceduren. De interesserede parter, der ikke ønskede at være anonyme, er opført i bilag I til nærværende afgørelse.
(9)
Ved brev af 9. april, 15. maj og 22. maj 2008 og 27. marts 2009 tilsendte Kommissionen de spanske myndigheder de nævnte bemærkninger med henblik på, at de kunne besvare dem. Ved brev af 30. juni 2008 og 22. april 2009 fremsatte de spanske myndigheder deres kommentarer til bemærkningerne fra de interesserede parter.
(10)
Den 18. februar 2008, den 12. maj og den 8. juni 2009 blev der holdt tekniske møder mellem de spanske myndigheder og repræsentanterne for Kommissionen for bl.a. at afklare visse aspekter i forbindelse med anvendelsen af den omhandlede ordning og fortolkningen af den spanske lovgivning, der var relevant i sagen.
(11)
Den 7. april 2008 blev der afholdt et møde mellem repræsentanter for Kommissionen og Banco de Santander SA. Den 16. april 2008 blev der afholdt et møde mellem repræsentanterne for Kommissionen og J & A Garrigues SL, et advokatfirma, som repræsenterer forskellige interesserede parter. Den 2. juli 2008 blev der afholdt et møde mellem repræsentanter for Kommissionen og Altadis S.A. Den 12. februar 2009 blev der afholdt et møde mellem repræsentanter for Kommissionen og Telefónica S.A.
(12)
Den 14. juli 2008 fremlagde de spanske myndigheder supplerende oplysninger om den anfægtede foranstaltning, navnlig oplysninger om beskatningen for 2006 omfattende en generel beskrivelse af de skatteydere, der var omfattet af den anfægtede foranstaltning.
(13)
Ved e-mail af 16. juni 2009 fremlagde de spanske myndigheder yderligere oplysninger og gjorde gældende, at de spanske virksomheder stadig står over for forskellige hindringer ved gennemførelse af grænseoverskridende fusioner i EU.
(14)
Den 28. oktober 2009 vedtog Kommissionen en negativ afgørelse (6) med krav om tilbagesøgning af den støtte, der var ydet de begunstigede på grundlag af den anfægtede lovgivning ved køb inden for EU (i det følgende benævnt »den tidligere afgørelse«). Som angivet i betragtning 119 i den nævnte afgørelse fastholdt Kommissionen den procedure, der var indledt ved beslutningen om at indlede proceduren for så vidt angår erhvervelser uden for EU, under hensyntagen til, at de spanske myndigheder forpligtede sig til at fremlægge nye oplysninger om hindringerne for grænseoverskridende fusioner uden for EU.
(15)
Den 12., 16. og 20. november 2009 fremlagde de spanske myndigheder sammenfattende oplysninger om spanske virksomheders direkte investeringer uden for EU.
(16)
Den 16. december 2009 tilsendte Kommissionens tjenestegrene de spanske myndigheder en anmodning om oplysninger om transaktionerne i lande uden for EU, som den fandt nødvendige for at evaluere statsstøtten under ordningen som foreslået af de spanske myndigheder.
(17)
Ved brev af 3. januar 2010 fremlagde de spanske myndigheder detaljerede oplysninger om 15 lande uden for EU, hvor hovedparten (ca. 70 %) af de direkte spanske investeringer i udlandet var placeret. Rent konkret fremlagde de spanske myndigheder to rapporter udarbejdet af advokatfirmaet Garrigues og af KPMG, som indeholder en analyse af de påståede beskatningsmæssige og juridiske hindringer i disse tredjelande.
(18)
Ved brev af 27. januar 2010 modtog Kommissionen bemærkninger fra Banesto, som udgør en del af Grupo Santander.
(19)
Ved e-mail af 3. marts 2010 besvarede de spanske myndigheder et teknisk spørgsmål, som de var blevet stillet den 26. februar 2010.
(20)
Ved brev af 9. juli 2010 modtog Kommissionen bemærkninger fra Banco Santander.
(21)
Ved brev af 25. november 2010 modtog Kommissionen bemærkninger fra Telefónica.
(22)
Den 27. november 2009 og den 16. og 29. juni 2010 blev der afholdt tekniske møder mellem Kommissionens tjenestegrene og de spanske myndigheder.
II. DETALJERET BESKRIVELSE AF DEN ANFÆGTEDE FORANSTALTNING
(23)
Den pågældende foranstaltning vedrører skattemæssig afskrivning af finansiel goodwill i forbindelse med erhvervelse af betydelige kapitalandele i en udenlandsk målvirksomhed.
(24)
Foranstaltningen er omfattet af artikel 12, stk. 5, i TRLIS (den betegnes i det følgende »den anfægtede foranstaltning«). Rent konkret blev der ved artikel 2, stk. 5, i lov (»Ley«) nr. 24/2001 af 27. december 2001 foretaget en ændring af den spanske selskabslov (»Ley del Impuesto sobre Sociedades«) nr. 43/1995 af 27. december 1995, hvorved artikel 12, stk. 5, blev tilføjet. Kongeligt lovdekret (»Real Decreto Legislativo«) nr. 4/2004 af 5. marts 2005 er en konsolideret udgave af den spanske selskabslov.
(25)
Kommissionen er klar over, at den spanske lovgivning har udviklet sig, siden der blev truffet beslutning om at indlede proceduren (7). Den mener imidlertid ikke, at de seneste ændringer kan få indflydelse på den tvivl, der gives udtryk for i beslutningen om at indlede proceduren. Af hensyn til sammenhængen henviser Kommissionen i nærværende afgørelse til nummereringen i den spanske lovgivning, således som den er anvendt i beslutningen om at indlede undersøgelsen, selv om der i mellemtiden kan være foretaget ændringer. Er der tale om nye lovbestemmelser, angives dette udtrykkeligt.
(26)
Artikel 12, stk. 5, i TRLIS - om værdikorrektioner og forringelse af aktivers værdi (»Correcciones de valor: pérdida de valor de los elementos patrimoniales«) - trådte i kraft 1. januar 2002. Denne artikel fastsætter, at en virksomhed, som er skattepligtig i Spanien, ved erhvervelse af en kapitalandel på mindst 5 % i en udenlandsk virksomhed er berettiget til årlige skattefradrag for finansiel goodwill i en 20-årig periode efter erhvervelsen.
(27)
Det fremgår, at goodwillen repræsenterer værdien af virksomhedens gode rygte, det gode forhold til kunderne, medarbejdernes kvalifikationer og andre tilsvarende faktorer, der giver forhåbning om, at de fremtidige indtægter vil kunne overstige de nuværende. I henhold til de spanske regnskabsprincipper (8) betegnes den del af købsprisen for en virksomhed, der overstiger markedsværdien for virksomhedens aktiver, som goodwill og bør opføres som et særskilt immaterielt aktiv, når den erhvervende virksomhed overtager kontrollen med målvirksomheden (9).
(28)
Ses der bort fra den anfægtede foranstaltning, kan goodwill i henhold til de spanske beskatningsprincipper kun afskrives, hvis der er tale om virksomhedssammenslutninger, der er resultatet af erhvervelse af aktiver i eller tilførsel af bidrag fra uafhængige virksomheder, eller efter en virksomhedsfusion eller virksomhedsopsplitning.
(29)
»Finansiel goodwill« svarer efter de spanske skatteregler til den goodwill, der ville have været opført, hvis den virksomhed, der ejer kapitalandelen, og målvirksomheden var fusioneret. Med finansiel goodwill som omhandlet i artikel 12, stk. 5, i TRLIS indføres der således i forbindelse med erhvervelse af kapitalandele et begreb, der normalt anvendes ved overdragelse af aktiver eller ved virksomhedssammenslutninger. Ifølge artikel 12, stk. 5, i TRLIS bestemmes den finansielle goodwill ved at trække markedsværdien for målvirksomhedens materielle og immaterielle aktiver fra den pris, der er betalt for erhvervelse af kapitalandelen.
(30)
Ifølge artikel 12, stk. 5, i TRLIS skal nedenstående krav være opfyldt, for at den finansielle goodwill kan afskrives, jf. artikel 21 i TRLIS:
a)
den direkte eller indirekte kapitalandel i den udenlandske virksomhed skal i en uafbrudt periode på mindst et år være på mindst 5 % (10)
b)
den udenlandske virksomhed skal være underlagt en beskatning svarende til den, der er gældende i Spanien. Denne betingelse anses for at være opfyldt, hvis målvirksomheden er hjemmehørende i et land, med hvilket Spanien har undertegnet en aftale om at forebygge dobbeltbeskatning og skatteunddragelse (11) med en klausul om udveksling af information
c)
den udenlandske virksomheds indtægter skal hovedsageligt hidrøre fra erhvervsaktiviteter i udlandet, eller være indtægter, der kan sidestilles hermed. Denne betingelse er opfyldt, når mindst 85 % af målvirksomhedens indtægter:
i)
ikke indgår i beskatningsgrundlaget i henhold til den spanske ordning vedrørende international gennemsigtighed i forbindelse med beskatning og beskattes som indtægter, der hidrører fra Spanien (12). Disse krav anses for at være opfyldt af indtægter hidrørende fra følgende aktiviteter:
-
engroshandel, når varerne stilles til rådighed for køberne i det land eller på det område, hvor målvirksomheden er hjemmehørende, eller ethvert andet land eller område end Spanien
-
tjenester ydet til personer, der ikke er skattepligtige i Spanien
-
finansielle tjenester ydet til personer, der ikke er skattepligtige i Spanien
-
forsikringstjenesteydelser vedrørende risici uden for Spanien
ii)
når der er tale om dividender, som opfylder betingelserne med hensyn til arten af indtægterne fra den kapitalandel, der er omhandlet i artikel 21, stk. 1, litra a), og den spanske virksomheds direkte og indirekte kapitalandel (artikel 21, stk. 1, litra c), nr. 2, i TRLIS) (13).
(31)
Ud over den anfægtede foranstaltning skal der også kort redegøres for følgende bestemmelser i TRLIS, som der henvises til i nærværende afgørelse:
-
I artikel 11 i TRLIS (14) i afsnittet om værdikorrektioner og afskrivninger (»Correcciones de valor: amortizaciones«), der indgår i kapitel IV i TRLIS, som definerer beskatningsgrundlaget, fastsættes der i stk. 4 en afskrivningsperiode på minimum 20 år for goodwill hidrørende fra en erhvervelse, når følgende betingelser er opfyldt: i) den pågældende goodwill er resultatet af erhvervelse mod vederlag, ii) sælgeren har ingen forbindelse til den erhvervende virksomhed. Med ændringerne af denne bestemmelse, som blev gennemført ved lov nr. 16/2007 af 4. juli 2007 - efter at der var truffet beslutning om at indlede proceduren - fastsattes det desuden, at hvis betingelse nr. ii) ikke opfyldes, vil den købspris, der anvendes til beregning af goodwill, være den, som en virksomhed fra samme gruppe ville have betalt for en kapitalandel til en ikke-tilknyttet sælger, og det kræves endvidere, iii) at der oprettes en udelelig reserve af en størrelse, som mindst svarer til det beløb, der er fratrukket i henhold til artikel 12, stk. 5, i TRLIS.
-
Artikel 12, stk. 3, i TRLIS, som indgår i kapitel IV, åbner mulighed for delvise fradrag ved værdiforringelse af kapitalandele i nationale og udenlandske virksomheder, som ikke handles på sekundære markeder, på op til forskellen mellem den teoretiske bogføringsværdi ved skatteårets begyndelse og afslutning. Den anfægtede foranstaltning kan anvendes sammen med denne artikel i TRLIS (15).
-
Artikel 89, stk. 3, i TRLIS under artikel 89, om andele i kapitalen for den overdragende og den erhvervende virksomhed (Participaciones en el capital de la entidad transmitente y de la entidad adquirente), indgår i kapitel VII, afsnit VIII, som omhandler den særlige ordning for fusioner, opsplitninger, tilførsel af aktiver og ombytning af værdier og flytning af sædet for et EU-selskab eller et EU-kooperativ fra en medlemsstat til en anden i EU (»Régimen especial de las fusiones, escisiones, aportaciones de activos y canje de valores y cambio de domicilio de una sociedad Europea o una Sociedad Cooperativa Europea de un Estado miembro a otro de la Unión Europea«). Artikel 89, stk. 3, i TRLIS omhandler afskrivning af goodwill, der er resultatet af en virksomhedsomstrukturering. Efter denne bestemmelse skal følgende betingelser opfyldes for at kunne anvende artikel 11, stk. 4, i TRLIS på goodwill, der er resultatet af en virksomhedssammenslutning: i) der skal være en kapitalandel på mindst 5 % i målvirksomheden før virksomhedssammenslutningen, ii) det skal bevises, at den pågældende goodwill er blevet pålagt skat, der er betalt af sælgeren, som iii) ikke har nogen forbindelse til køberen. Hvis betingelse nr. iii) ikke er opfyldt, skal det fradragede beløb svare til en definitiv værdiforringelse af de immaterielle aktiver.
-
Artikel 21 i TRLIS, som omhandler fritagelse med henblik på at undgå international dobbeltbeskatning af udenlandske dividender og indtægter ved overførsel af sikkerhed for egenkapital i virksomheder, som ikke er hjemmehørende på spansk område med titlen (»Exención para evitar la doble imposición económica internacional sobre dividendos y rentas de fuente extranjera derivadas de la transmisión de valores representativos de los fondos propios de entidades no residentes en territorio español«), indgår i afsnit IV i TRLIS. Denne artikel 21 fastsætter de betingelser, der er gældende for fritagelse af dividende eller andele i udbytte fra virksomheder, der ikke er hjemmehørende på spansk område, og som tilfalder en virksomhed, der i beskatningsmæssig forstand er hjemmehørende i Spanien.
-
Artikel 22 i TRLIS, som omhandler fritagelse af visse indtægter hidrørende fra permanent virksomhed i udlandet (»Exención de determinadas rentas obtenidas en el extranjero a través de un establecimiento permanente«), indgår i kapitel IV i TRLIS. Denne artikel 22 fastsætter betingelserne for, at indtægter hidrørende fra permanent virksomhed uden for spansk område kan fritages for beskatning.
(32)
I denne afgørelse forstås ved:
- »overdragelse af aktiver«: en foranstaltning, hvorved en virksomhed overdrager alle eller en eller flere aktiviteter til en anden virksomhed, uden at dette indebærer, at den overdragende virksomhed ophører med at eksistere
- »virksomhedssammenslutning«: en foranstaltning, hvorved en eller flere virksomheder ved nedlæggelse - uden likvidation - overfører alle aktiver og forpligtelser til en anden allerede eksisterende virksomhed eller en virksomhed, som de opretter, mod udstedelse til aktionærerne af værdipapirer, som repræsenterer denne anden virksomheds kapital
- »erhvervelse af en kapitalandel«: en foranstaltning, hvorved en virksomhed erhverver andele i en anden virksomheds kapital uden at opnå majoritet eller kontrol med stemmerettighederne i målvirksomheden
- »målvirksomhed«: en virksomhed, der ikke er hjemmehørende i Spanien, og hvis indtægter opfylder de betingelser, der er omhandlet i betragtning 30, litra c), og som en virksomhed hjemmehørende i Spanien erhverver en andel i
- »erhvervelser inden for EU«: erhvervelse af kapitalandele, som opfylder alle de relevante betingelser i artikel 12, stk. 5, i TRLIS, i en målvirksomhed, der er oprettet i overensstemmelse med lovgivningen i en medlemsstat, og som har hjemsted, hovedkontor eller hovedvirksomhed inden for EU
- »erhvervelser uden for EU«: erhvervelse af kapitalandele - som opfylder alle de relevante betingelser i artikel 12, stk. 5, i TRLIS - i en målvirksomhed, der ikke er oprettet i overensstemmelse med lovgivningen i en medlemsstat, og som ikke har hjemsted, hovedkontor eller hovedvirksomhed inden for EU.
III. BEGRUNDELSE FOR AT INDLEDE PROCEDUREN
(33)
Ved beslutningen om at indlede proceduren iværksatte Kommissionen den formelle undersøgelsesprocedure, der er fastsat i artikel 108, stk. 2, i TEUF (tidligere artikel 88, stk. 2, i EF-traktaten), over for den anfægtede foranstaltning, fordi den syntes at opfylde alle betingelserne for at kunne betragtes som statsstøtte, jf. artikel 107, stk. 1, i TEUF. Kommissionen nærede også tvivl om, hvorvidt den pågældende foranstaltning kunne anses for at være forenelig med det indre marked, da ingen af de undtagelser, der er fastsat i artikel 107, stk. 2 og 3, syntes at kunne finde anvendelse.
(34)
Kommissionen mente bl.a., at den omhandlede foranstaltning lå uden for den normale rækkevidde af det spanske selskabsbeskatningssystem, som er det beskatningssystem, der refereres til. Kommissionen gjorde også gældende, at skattemæssig afskrivning af finansiel goodwill, der var resultatet af erhvervelsen af en kapitalandel på 5 % i en udenlandsk målvirksomhed, syntes at udgøre et usædvanligt incitament.
(35)
Kommissionen anførte, at den skattemæssige afskrivning kun fandt anvendelse på en bestemt gruppe virksomheder, nemlig dem, der erhverver visse kapitalandele på mindst 5 % af selskabskapitalen i en målvirksomhed, og kun i forhold til udenlandske målvirksomheder, hvis betingelserne i artikel 21, stk. 1, i TRLIS er opfyldt. Kommissionen understregede også at, i henhold til EU-Domstolens retspraksis er en skattenedsættelse, som kun begunstiger eksport af nationale produkter, at betragte som statsstøtte (16). Den omhandlede foranstaltning forekom således at være selektiv.
(36)
Kommissionen vurderede på den baggrund også, at den selektive fordel ikke syntes at kunne begrundes med henvisning til skattesystemets særlige karakter. Den mente navnlig, at den differentiering, der var resultatet af den anfægtede foranstaltning, som adskilte sig fra de almindelige spanske regnskabs- og beskatningsregler, ikke kunne retfærdiggøres med henvisning til tekniske aspekter ved beskatningssystemet. Der kan således kun fradrages goodwill, hvis der er tale om en sammenslutning af virksomheder eller overdragelse af aktiver, med undtagelse af, hvad der er fastsat i den anfægtede foranstaltning. Kommissionen fandt det heller ikke rimeligt, at den anfægtede foranstaltning skulle have til formål at nå de neutralitetsmål, der var opstillet for det spanske system, fordi den kun fandt anvendelse på erhvervelse af betydelige kapitalandele i udenlandske virksomheder.
(37)
Kommissionen vurderede endvidere, at den anfægtede foranstaltning forudsatte anvendelse af statsmidler, eftersom den indebar, at den spanske stat gav afkald på skatteindtægter. Den anfægtede foranstaltning kunne endelig fordreje konkurrencen på markedet for køb af europæiske virksomheder ved at give en selektiv økonomisk fordel til spanske virksomheder, der erhverver betydelige kapitalandele i udenlandske virksomheder. Kommissionen fandt heller ikke belæg for, at den anfægtede foranstaltning kunne anses for at være forenelig med det indre marked.
(38)
Kommissionen konkluderede derfor, at den anfægtede foranstaltning kunne udgøre statsstøtte, der var uforenelig med det indre marked. Tilbagebetalingen bør på den baggrund ske i henhold til artikel 14 i Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 af 22. marts 1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af EF-traktatens artikel 93. Kommissionen opfordrede på den baggrund de spanske myndigheder og de interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger, hvad angår mulig berettiget forventning eller ethvert andet generelt princip i EU-retten, som gør det muligt for Kommissionen undtagelsesvis at give afkald på tilbagebetaling i henhold til artikel 14, stk. 1, andet punktum, i den nævnte rådsforordning.
IV. DEN FØRSTE DELVIST NEGATIVE AFGØRELSE
(39)
I den foregående afgørelse konkluderede Kommissionen, at artikel 12, stk. 5, i TRLIS udgør en støtteordning i henhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF, når den anvendes på erhvervelser inden for EU.
(40)
Kommissionen fandt også, at eftersom den anfægtede foranstaltning var iværksat i modstrid med artikel 108, stk. 3, i TEUF, udgjorde den også en ulovlig støtteordning, fordi den anvendtes på erhvervelser inden for EU.
(41)
Kommissionen afsluttede ikke den procedure, der var indledt ved beslutningen af 10. oktober 2007 for så vidt angår erhvervelser uden for EU, idet den afventede nye oplysninger om hindringer for grænseoverskridende fusioner uden for EU, som de spanske myndigheder havde givet tilsagn om at lægge frem.
V. BEMÆRKNINGER FRA DE SPANSKE MYNDIGHEDER OG DE INTERESSEREDE PARTER
(42)
Kommissionen modtog bemærkninger fra de spanske myndigheder (17) og 32 interesserede parter (18), hvoraf otte var sammenslutninger.
(43)
Det kan på den baggrund konkluderes, at artikel 12, stk. 5, i TRLIS ifølge de spanske myndigheder er en generel foranstaltning og ikke en undtagelse i det spanske skattesystem, eftersom denne bestemmelse gør det muligt at afskrive et immaterielt aktiv og finder anvendelse på enhver skatteyder, der erhverver en betydelig kapitalandel i en udenlandsk virksomhed. De spanske myndigheder konkluderer, at de anfægtede foranstaltninger på baggrund af Kommissionens praksis og gældende retspraksis på området ikke kan betragtes som statsstøtte i henhold til artikel 107 i TEUF. De spanske myndigheder mener desuden, at en anderledes konklusion ville være i strid med retssikkerhedsprincippet. De spanske myndigheder anfægter også Kommissionens kompetence til at modsætte sig denne generelle foranstaltning ved at fastslå, at Kommissionen ikke kan harmonisere beskatning med udgangspunkt i reglerne om statsstøtte.
(44)
De spanske myndigheders synspunkter støttes generelt af tredive interesserede parter (i det følgende benævnt »de tredive interesserede parter«), mens andre interesserede parter (i det følgende benævnt »de to interesserede parter«) mener, at artikel 12, stk. 5, i TRLIS udgør ulovlig statsstøtte, som er uforenelig med det indre marked. I de følgende afsnit redegøres der derfor under ét for de tredive interesserede parters og de spanske myndigheders argumenter, mens de to interesserede parters argumenter fremlægges separat.
A. Bemærkninger fra de spanske myndigheder og de 30 interesserede parter
(45)
De spanske myndigheder mener som udgangspunkt, at direkte skatter henhører under medlemsstaternes kompetence. Kommissionen bør derfor på dette område henholde sig til subsidiaritetsprincippet som omhandlet i artikel 5 i EF-traktaten (der nu er erstattet af artikel 5 i TEUF). De spanske myndigheder gør på den anden side opmærksom på, at artikel 3 i EF-traktaten (erstattet af artikel 3 og 6 i TEUF) og artikel 58, stk. 1, litra a), i EF-traktaten (erstattet af artikel 65 i TEUF) giver medlemsstaterne mulighed for at indføre forskellige skatteordninger afhængigt af, hvor investeringen foretages, eller de skattepligtige er hjemmehørende, uden at dette betragtes som en begrænsning af den frie bevægelighed for kapital.
(46)
De 30 interesserede parter fremfører desuden, at en negativ afgørelse fra Kommissionens side ville krænke princippet om national autonomi på beskatningsområdet, som er fastsat i TEUF, samt artikel 56 (erstattet af artikel 63 i TEUF), der forbyder restriktioner for kapitalbevægelser.
A.1. Den anfægtede foranstaltning udgør ikke statsstøtte
(47)
De spanske myndigheder og de 30 interesserede parter mener ikke, at den anfægtede foranstaltning udgør statsstøtte, jf. artikel 107, stk. 1, TEUF, da den: i) ikke giver nogen økonomisk fordel, ii) ikke begunstiger bestemte virksomheder og iii) ikke fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencen mellem medlemsstaterne. I overensstemmelse med den iboende logik i det spanske skattesystem mener de, at den anfægtede foranstaltning bør betragtes som en generel foranstaltning, der anvendes uden forskel på enhver virksomhed og aktivitet.
A.1.1. Den anfægtede foranstaltning giver ingen økonomisk fordel
(48)
I modsætning til den holdning, som Kommissionen giver udtryk for i sin beslutning om at indlede proceduren, udgør artikel 12, stk. 5, i TRLIS efter de spanske myndigheders opfattelse ikke en undtagelse fra den spanske lovgivning om selskabsbeskatning, eftersom i) det ikke er relevant at henvise til den spanske regnskabsordning for at begrunde, at der foreligger en undtagelse i beskatningssystemet, og ii) hvis det var relevant, har karakteriseringen af finansiel goodwill som et aktiv, hvis værdi kan afskrives over en vis periode, længe været et integrerende element i de spanske regler for virksomheders regnskabsføring og beskatning.
(49)
På grund af den manglende harmonisering af regnskabsstandarderne kan der for det første ikke henvises til regnskabsresultatet for at fastslå, om den anfægtede foranstaltning er af en usædvanlig karakter. I Spanien beregnes beskatningsgrundlaget således ud fra regnskabsresultatet, som justeres i henhold til skattereglerne. I den foreliggende sag kan der derfor efter Spaniens opfattelse ikke henvises til regnskabsbetragtninger i forbindelse med en beskatningsforanstaltning.
(50)
For det andet er det ikke en korrekt vurdering, at afskrivningen af goodwill ikke indgår i den spanske regnskabsordnings logik, da både goodwill (19) og finansiel goodwill (20) kan afskrives over en periode på højst 20 år. Disse empiriske regler afspejler værditabet for de pågældende aktiver, hvad enten de er materielle eller ej. Artikel 12, stk. 5, i TRLIS udgør derfor ikke en undtagelse, da den ikke adskiller sig fra de regler for afskrivning af goodwill, der er fastsat i de spanske regnskabs- og beskatningssystemer.
(51)
De spanske myndigheder gør for det tredje opmærksom på, at den anfægtede foranstaltning ikke giver nogen egentlig økonomisk fordel, da det beløb, der er fradraget ved salg af den erhvervede kapitalandel, inddrives gennem beskatningen af kapitalgevinster, således at skatteyderen befinder sig i den samme situation som hvis artikel 12, stk. 5, i TRLIS ikke var blevet anvendt.
(52)
Det hævdes for det fjerde, at Kommissionen fejlagtigt henviser til artikel 11, stk. 4, og artikel 89, stk. 3, i TRLIS for at godtgøre, at der foreligger en fordel. I beslutningen om at indlede proceduren fremfører Kommissionen, at det for at komme ind under artikel 12, stk. 5, i TRLIS ikke er nødvendigt, at der foreligger en sammenslutning af virksomheder, eller at kontrollen med målvirksomheden overtages. Denne erklæring er udtryk for en manglende forståelse af det spanske skattesystem, eftersom disse to artikler ikke forhindrer, at en gruppe af virksomheder, der sammen overtager kontrollen med en målvirksomhed, fradrager den del af goodwillen, der er resultatet af transaktionen. For at anvende disse to artikler kræves der derfor ikke individuel kontrol med målvirksomheden for at kunne nyde godt af den anfægtede foranstaltning. Det ville i denne kontekst ikke være korrekt at konkludere, at artikel 12, stk. 5, i TRLIS sikrer en mere gunstig behandling end artikel 11, stk. 4, eller 89, stk. 3, i TRLIS, hvad angår de begunstigedes kontrolstilling (21). Med hensyn til kravet om en kapitalandel på 5 %, skal det endelig understreges, at det ikke kun er i overensstemmelse med de betingelser, der er fastsat i artikel 89, stk. 3, i TRLIS, men også med Kommissionens retningslinjer og praksis.
(53)
De spanske myndigheder mener også, at Kommissionen henviser fejlagtigt til artikel 12, stk. 3, i TRLIS med henblik på at fastslå en fordel, som artikel 12, stk. 5, i TRLIS angiveligt skulle indebære: artikel 12, stk. 3, anvendes på situationer med værdiforringelse i tilfælde af objektivt tab, der registreres af målvirksomheden, mens artikel 12, stk. 5, i TRLIS supplerer denne bestemmelse og afspejler værditab, der skyldes værdiforringelse af finansiel goodwill.
(54)
For det femte anføres det i Kommissionens meddelelse om anvendelsen af statsstøttereglerne på foranstaltninger vedrørende direkte beskatning af virksomhederne (22) (i det følgende benævnt »Kommissionens meddelelse«) udtrykkeligt, at afskrivningsregler ikke udgør statsstøtte. Eftersom den nuværende koefficient for afskrivning af finansiel goodwill over en periode på minimum 20 år er den samme som afskrivningskoefficienten for goodwill, udgør reglen ikke nogen undtagelse fra den almindelige beskatningsordning.
(55)
De tredive interesserede parter mener endelig også, at hvis den anfægtede foranstaltning udgjorde en fordel, ville de begunstigede i sidste instans være aktionærerne i målvirksomheden, eftersom de ville modtage den pris, der betales af køberen, som nyder godt af den anfægtede foranstaltning.
A.1.2. Den anfægtede foranstaltning begunstiger ikke bestemte virksomheder eller produktioner
(56)
Ifølge Spanien er artikel 12, stk. 5, i TRLIS for det første en generel foranstaltning, fordi den finder anvendelse på enhver spansk virksomhed uafhængigt af dens aktiviteter, sektoren, dens størrelse, selskabsformen eller ethvert andet forhold. Den eneste betingelse ved den omhandlede foranstaltning for, at skatteyderen kan nyde godt af den er, at vedkommende er skattepligtig i Spanien. Det forhold, at ikke alle skatteydere nyder godt af den anfægtede foranstaltning, gør den ikke selektiv. I henhold til traktatens artikel 107, stk. 1, i TEUF, kan artikel 12, stk. 5, i TRLIS ikke være selektiv - hverken faktisk eller retligt. Ved brev af 14. juli 2008 (23) fremsendte de spanske myndigheder en række oplysninger vedrørende spanske selvangivelser fra 2006, som viser, at alle typer virksomheder (små og mellemstore virksomheder og store virksomheder) og virksomheder, der er aktive i forskellige erhvervssektorer, havde nydt godt af den anfægtede foranstaltning. De spanske myndigheder understreger også, at Retten i en nyligt afsagt dom (24) erklærede, at et begrænset antal begunstigede ikke i sig selv er nok til at fastslå, at reglen er selektiv, fordi de kan repræsentere samtlige virksomheder, som befinder sig i en situation, der faktisk og retligt er tilsvarende. De spanske myndigheder understreger navnlig, at den anfægtede foranstaltning har træk til fælles med en nylig sag (25), hvor Kommissionen vurderede, at der var tale om en generel foranstaltning, hvorfor de anmoder om en tilsvarende behandling.
(57)
Ifølge de spanske myndigheder og de tredive interesserede parter har Kommissionen i sin beslutning om at indlede proceduren for det andet sammenblandet selektivitetsprincippet og de objektive foranstaltninger ved den anfægtede foranstaltning, som kun vedrører visse transaktioner (vedrørende kapitalandele i udenlandske målvirksomheder). Kommissionen gør således gældende, at artikel 12, stk. 5, i TRLIS er selektiv, fordi den ikke fastlægger de samme regler for tilsvarende investeringer i spanske virksomheder. Kommissionen ser imidlertid bort fra, at selektivitetskriteriet ikke bestemmes af, hvorvidt den anfægtede foranstaltning anvendes på en gruppe af virksomheder eller en multinational virksomhed, som har en kapitalandel i en målvirksomhed. Det forhold, at en foranstaltning kun begunstiger virksomheder, der opfylder det objektive kriterium, som indgår i den anfægtede foranstaltning, indebærer ikke i sig selv, at foranstaltningen er selektiv. Selektivitetskriteriet indebærer et behov for at fastsætte subjektive restriktioner for den part, der er begunstiget af den anfægtede foranstaltning. Det selektivitetskriterium, der er fastsat til denne procedure, er i modstrid med Kommissionens tidligere praksis og desuden for vagt og bredt. Anvendelsen af dette begreb ville føre til den fejlagtige konklusion, at de fleste af de udgifter, der kan fradrages, er omfattet af artikel 107, stk. 1, i TEUF.
(58)
De spanske myndigheder tilføjer, at det forhold, at man begrænser afskrivningen af den finansielle goodwill til, hvad der er resultatet af erhvervelsen af en betydelig kapitalandel i en målvirksomhed, ikke er nok til at fratage den anfægtede foranstaltning sin generelle karakter, eftersom den anvendes uden forskel på enhver virksomhed, der betaler skat i Spanien, uden nogen anden betingelse. I henhold til Domstolens retspraksis (26) kan en foranstaltning, der uden forskel er til fordel for alle virksomheder på det nationale område, ikke udgøre statsstøtte.
(59)
Hvad angår tærsklen på 5 %, kræves der for det tredje hermed ikke investering af et bestemt minimumsbeløb, og den anfægtede foranstaltning er derfor ikke udelukkende til fordel for store virksomheder. Hvad angår det forhold, at det for at anvende den anfægtede foranstaltning ikke kræves, at sælgeren betaler skat af den opnåede gevinst, mener de spanske myndigheder ikke, at det er relevant, fordi de ikke har beføjelse til at føre kontrol med indtægter for sælgere, der er bosiddende i udlandet, og ikke er skattepligtige i Spanien. Det, at man af skattetekniske grunde begrænser rækkevidden af en foranstaltning til erhvervelse af aktier i målvirksomheder, er endelig i overensstemmelse med den situation, der er resultatet af anvendelsen af forskellige EU-direktiver.
(60)
For det fjerde kan indførelsen af den anfægtede foranstaltning under alle omstændigheder retfærdiggøres ved neutralitetsprincippet, som er integreret i hele den spanske skattelovgivning. Dette princip indebærer, at beskatningen af en investering skal være neutral og uafhængig af de anvendte instrumenter, hvad enten der er tale om overførsel af aktiver, sammenslutning af virksomheder eller erhvervelse af kapitalandele. Den skattemæssige afskrivning af en investering skal derfor være identisk, uanset hvilket instrument der anvendes til at gennemføre den pågældende erhvervelse. Det endelige formål med den anfægtede foranstaltning er, set i dette bredere perspektiv, at garantere fri bevægelighed for kapital og at undgå, at der i forbindelse med beskatning sker forskelsbehandling, alt efter om der er tale om transaktioner i forhold til målvirksomheder eller rent nationale transaktioner. Eftersom erhvervelser af betydelige kapitalandele i nationale enheder kan føre til sammenslutning af de erhvervende virksomheder og de erhvervede virksomheder uden juridiske- eller beskatningsmæssige hindringer, kan der foretages afskrivning af goodwill, der skal beskattes som følge af sammenslutningen (27). Der kan imidlertid ikke skabes goodwill, eftersom harmoniseringen ikke er gennemført på EU-plan, eller fordi der ikke er gennemført harmonisering uden for EU.
(61)
De spanske myndigheder og nogle af de 30 interesserede parter fremlagde desuden en meget detaljeret beskrivelse af de juridiske hindringer, som fandtes i lovgivningen i 15 tredjelande. De tekniske oplysninger i redegørelserne fra de spanske myndigheder og de 30 interesserede parter er opsummeret i bilag II og III i nærværende afgørelse (i det følgende benævnt »rapporterne«). Disse redegørelser skal vurderes mere generelt på baggrund af følgende erklæring fra de spanske myndigheder (28): »[…] den spanske skattelovgivning omfatter derfor forskellige beskatningsordninger, f.eks. vedrørende erhvervelse af kapitalandele i udenlandske virksomheder i modsætning til erhvervelse af kapitalandele i spanske virksomheder (ingen mulighed for at gennemføre fusionstransaktioner, risikotagning m.m.) med henblik på at sikre skattemæssig neutralitet som tilstræbt i den interne spanske lovgivning og i EU-lovgivningen samt for at sikre, at det spanske skattesystem er kohærent og effektivt«. Ifølge de nævnte myndigheder og de 30 interesserede parter bevirker de hindringer, der er beskrevet i rapporterne, at det ikke er muligt at sammenslutte virksomheder fra forskellige medlemsstater. Den anfægtede foranstaltning tager derfor sigte på at afbøde de negative konsekvenser af disse hindringer, hvis eksistens ikke kan tilskrives Spanien. For at anvende neutralitetsprincippet er det derfor nødvendigt at begrænse rækkevidden af den anfægtede foranstaltning til grænseoverskridende erhvervelser. Ifølge de spanske myndigheder behandler det spanske skattesystem således skatteyderne forskelligt alt efter, hvilken situation de befinder sig i (29), hvilket garanterer det spanske skattesystems neutralitet som fastsat i den spanske skattelovgivning og i TEUF.
(62)
Det kan konkluderes, at den anfægtede foranstaltning har til formål at fjerne beskatningsmæssige forhindringer, som affødes af det spanske skattesystem i forbindelse med investeringsbeslutninger, idet beskatningen ved erhvervelse af kapitalandele i udenlandske virksomheder er højere end ved erhvervelse af kapitalandele i nationale virksomheder. Den anfægtede foranstaltning sikrer samme beskatning af begge typer erhvervelser (direkte erhvervelser af aktiver og indirekte erhvervelser ved køb af kapitalandele): den gør det herved muligt at bestemme goodwill i forbindelse med begge typer erhvervelser (umiddelbar goodwill og finansiel goodwill) for at fremme integrationen af de forskellige markeder, indtil de faktiske og retlige hindringer for grænseoverskridende sammenslutninger er fjernet. Herved sikrer de spanske myndigheder, at skatteyderne kan vælge at investere lokalt eller grænseoverskridende uden at være berørt af de nævnte hindringer. Artikel 12, stk. 5, i TRLIS fastsætter således lige konkurrencevilkår ved at fjerne hindringernes negative konsekvenser.
A.1.3 Den anfægtede foranstaltning fordrejer ikke konkurrencen og påvirker ikke samhandelen i EU
(63)
De spanske myndigheder hævder, at Kommissionen ikke har bevist - således som det kræves i lovgivningen - at artikel 12, stk. 5, i TRLIS begrænser konkurrencen, eftersom i) det påståede »marked for erhvervelse af virksomhedsandele« ikke udgør et referencemarked for så vidt angår konkurrenceret, og ii) selv om det skulle have været tilfældet, berører afskrivning af finansiel goodwill ikke i sig selv de spanske virksomheders konkurrenceevne.
(64)
Kommissionen har for det første vurderet, at den anfægtede foranstaltning udgør en fordel, der er konkurrencestridig, ud fra det forhold, at artikel 12, stk. 5, gør det muligt for de spanske skatteydere at opnå skattelempelse ved erhvervelse af en betydelig kapitalandel i en målvirksomhed. Kommissionen har imidlertid ikke gennemført sammenlignende undersøgelser af de reelle økonomiske vilkår for de spanske og de internationale virksomheder.
(65)
For det andet, eftersom den anfægtede foranstaltning er åben for enhver spansk virksomhed uden begrænsninger, kan den ikke fordreje konkurrencen. Enhver virksomhed, der befinder sig i den samme situation som en virksomhed, der nyder godt af den anfægtede foranstaltning, kan således komme ind under foranstaltningen og herved begrænse sin skattebyrde, hvilket fjerner enhver konkurrencefordel, der eventuelt kunne være forbundet hermed. Lavere beskatning i en medlemsstat, som kan forbedre de lokale virksomheders konkurrencesituation, bør endvidere ikke betragtes som statsstøtte, hvis den har en generel karakter.
(66)
Kommissionen har endelig i lyset af fusionsforordningen set nærmere på mange spanske grænseoverskridende transaktioner (30), som kunne have været omfattet af den anfægtede foranstaltning. I ingen af de nævnte sager fandt Kommissionen imidlertid, at der var problemer med hensyn til mulig konkurrenceforvridning.
(67)
Kommissionens påstande har ikke hold i virkeligheden og tager ikke højde for investeringsvilkårene for de spanske virksomheder. Den anfægtede foranstaltning hverken fordrejer konkurrencen eller har nogen negativ indflydelse på handelsvilkårene i EU, som er i modstrid med den fælles interesse.
(68)
På et ikke-harmoniseret marked har identiske transaktioner på grund af skattesystemernes individuelle beføjelser forskellige beskatningsmæssige konsekvenser alt efter, hvor virksomhederne hører hjemme. Denne situation fordrejer konkurrencen, også selv om de pågældende nationale foranstaltninger er generelle. Sagt på en anden måde er denne fordrejning ikke resultatet af statsstøtten, men af manglende harmonisering. Ud fra Kommissionens ræsonnement burde dette føre til, at der indledes formelle undersøgelser vedrørende hundredvis af nationale foranstaltninger, hvilket ville føre til meget skadelig juridisk usikkerhed for udenlandske investeringer.
A.2. Forenelighed
(69)
Også selv om artikel 12, stk. 5, i TRLIS efter Kommissionens opfattelse udgør statsstøtte i henhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF, er den førstnævnte artikel imidlertid forenelig med traktatens artikel 107, stk. 3, eftersom det er i EU's interesse at fremme internationale virksomheders integration.
(70)
Som det fremgår af handlingsplanen på statsstøtteområdet (31) kan en foranstaltning anses for at være forenelig med det indre marked, hvis den afhjælper et markedssvigt, opfylder klart definerede mål af fælles interesse og ikke fordrejer konkurrencen og handelen inden for EU på en måde, der strider imod den fælles interesse. I nærværende sag består markedssvigtet i, at det er vanskeligt (eller næsten umuligt) at gennemføre grænseoverskridende virksomhedssammenslutninger. Effekten af artikel 12, stk. 5, i TRLIS er at fremme skabelse af paneuropæiske virksomheder, idet den ligestiller nationale erhvervelser og grænseoverskridende erhvervelser.
(71)
Efter de spanske myndigheders opfattelse er artikel 12, stk. 5, i TRLIS derfor forenelig med det indre marked, eftersom den når det mål at fjerne hindringer for grænseoverskridende investeringer på en forholdsmæssig måde - i mangel af EU-harmonisering af beskatningen. Den anfægtede foranstaltning har således til formål at afbøde de negative konsekvenser af hindringerne for grænseoverskridende virksomhedssammenslutninger og ligestille beskatningen af grænseoverskridende virksomhedssammenslutninger og af lokale virksomhedssammenslutninger, hvilket garanterer, at de afgørelser, der træffes angående sådanne transaktioner, ikke baseres på beskatningsmæssige hensyn, men derimod udelukkende på økonomiske hensyn.
A.3. Berettigede forventninger og retssikkerhed
(72)
I tilfælde af, at Kommissionen erklærer, at artikel 12, stk. 5, i TRLIS udgør statsstøtte, der er uforenelig med det indre marked, bør Kommissionen endelig anerkende, at der forekommer særlige vilkår, som berettiger til, at statsstøtte som den omhandlede, der er udbetalt i overensstemmelse med artikel 12, stk. 5, i TRLIS, ikke tilbagebetales. Støttemodtagerne bør have ret til at gennemføre den ekstraordinære afskrivning af finansiel goodwill i forbindelse med erhvervelser, der er foretaget før datoen for offentliggørelsen af den endelige afgørelse.
(73)
I beslutningen om at indlede proceduren synes Kommissionen for det første at anerkende, at der kan være tale om berettigede forventninger. Ifølge Rettens retspraksis (32) er denne erklæring derfor et tydeligt udtryk for, at der foreligger berettigede forventninger. Eftersom beslutningen om at indlede proceduren ikke foregriber udfaldet af den formelle undersøgelse, bør de berettigede forventninger anerkendes i forbindelse med alle de transaktioner, der har fundet sted inden datoen for offentliggørelsen af den endelige afgørelse.
(74)
I sine svar på skriftlige forespørgsler (33) fra medlemmer af Europa-Parlamentet har Kommissionen for det andet erklæret, at artikel 12, stk. 5, i TRLIS ikke udgør statsstøtte. Denne erklæring udgør en klar stillingtagen fra Kommissionen, som hermed giver udtryk for, at de spanske myndigheder og de begunstigede tydeligvis har næret berettigede forventninger.
(75)
I overensstemmelse med den konklusion, Kommissionen er nået frem til i lignende sager (34), har Kommissionen for det tredje fremlagt en række indirekte beviser for, at artikel 12, stk. 5, ikke udgør statsstøtte. På baggrund af disse beslutninger ville en forudseende virksomhed ikke have kunnet forudsige, at Kommissionen ville kunne erklære sig uenig heri.
(76)
Den anfægtede foranstaltning bør endelig fortsat anvendes på alle transaktioner, der ligger forud for datoen for offentliggørelsen af en negativ afgørelse, indtil afskrivningen af den finansielle goodwill er afsluttet. Den anfægtede foranstaltning giver således ret til at fradrage et vist beløb, som fastsættes ved erhvervelsen, og hvis fradrag fordeles på de efterfølgende tyve år. På grund af Kommissionens holdning i lignende sager (35) er der belæg for at vurdere, at de berettigede forventninger bør være gældende indtil datoen for offentliggørelse af den endelige afgørelse.
B. De to interesserede parters argumenter
(77)
Artikel 12, stk. 5, i TRLIS udgør efter parternes opfattelse statsstøtte. De mener ikke, at der i den foreliggende sag foreligger berettigede forventninger, hvorfor de anmoder Kommissionen om at kræve tilbagebetaling af al ulovligt udbetalt støtte. Deres argumenter opresumeres i det følgende.
B.1. Den anfægtede foranstaltning udgør statsstøtte
B.1.1 Den anfægtede foranstaltning giver en økonomisk fordel
(78)
Artikel 12, stk. 5, er ifølge parterne ekstraordinær, fordi det spanske skattesystem - med undtagelse af denne bestemmelse - ikke tillader afskrivning af finansiel goodwill, men derimod kun et fradrag, hvis der kan påvises en værdiforringelse. Indtil indførelsen af artikel 12, stk. 5, i TRLIS åbnede den spanske lovgivning om selskabsbeskatning ikke mulighed for afskrivning af kapitalandele - uafhængigt af, om der reelt var sket en værdiforringelse. De understreger, at artikel 12, stk. 5, i TRLIS formodentlig er enestående i EU, da der ikke er andre medlemsstater, som har en tilsvarende ordning for grænseoverskridende transaktioner, hvor der ikke er tale om kontrolgivende erhvervelse af aktier.
(79)
Efter de spanske skatteregler kan goodwill kun afskrives, hvis der er tale om sammenslutning af virksomheder. Den eneste undtagelse er den anfægtede foranstaltning, som muliggør afskrivning i et ekstraordinært tilfælde: hvis der erhverves en minoritetsandel i en målvirksomhed. Dette adskiller sig fra de almindelige beskatningsregler, fordi afskrivning er mulig - ikke blot uden at der foreligger en sammenslutning af virksomheder, men også i tilfælde, hvor køberen ikke engang erhverver kontrol over den udenlandske målvirksomhed. Artikel 12, stk. 5, i TRLIS giver således visse spanske virksomheder en fordel i forhold til i) andre spanske virksomheder, som kun opererer på nationalt plan og ii) andre EU-operatører, som konkurrerer internationalt med de spanske erhvervsdrivende, der nyder godt af den anfægtede foranstaltning.
(80)
Ud fra et økonomisk synspunkt yder de spanske myndigheder ikke blot et rentefrit lån, som løber over tyve år (rentefri udsættelse af betalingen af skat), men de lader det rent faktisk også være op til den begunstigede at bestemme datoen for tilbagebetaling af lånet uden renter, hvis det overhovedet tilbagebetales. Hvis investoren ikke gennemfører en overdragelse af den betydelige kapitalandel, svarer det til, at de spanske myndigheder eftergiver gælden. I så tilfælde er foranstaltningens effekt en permanent skattefritagelse.
(81)
En af parterne har beregnet, at de spanske købere, f.eks. banksektoren, som følge af den anfægtede foranstaltning kan betale næsten 7 % mere, end de ville kunne uden foranstaltningen. Denne part erkender imidlertid også, at eftersom udbudsprisen er en kombination af flere forskellige elementer, er den anfægtede foranstaltning ikke den eneste faktor, om end nok en af dem, der har størst betydning for aggressiviteten hos de begunstigede potentielle spanske købere. Den pågældende part mener også, at den anfægtede foranstaltning giver de potentielle spanske købere en afgørende fordel i forbindelse med internationale offentlige udbud.
B.1.2. Den anfægtede foranstaltning begunstiger bestemte virksomheder eller produktioner
(82)
Der er en klar parallel mellem den foreliggende sag og de omstændigheder, der ligger til grund for Domstolens dom af 15. juli 2004 (36). På trods af de spanske myndigheders argumenter om, at den anfægtede foranstaltning i den nævnte sag ikke var selektiv, idet artikel 37 i TRLIS finder anvendelse på alle spanske virksomheder, som gennemfører internationale investeringer, konkluderede Domstolen, at foranstaltningen udgjorde statsstøtte, fordi den var begrænset til en bestemt kategori af virksomheder, nemlig dem, der foretog visse internationale investeringer. Dette ræsonnement kan også anvendes på artikel 12, stk. 5, i TRLIS. Selektiviteten i forbindelse med artikel 12, stk. 5, i TRLIS skyldes således, at det kun er virksomheder, som køber kapitalandele i udenlandske virksomheder, der kan nyde godt af denne bestemmelse.
(83)
Det er desuden kun virksomheder af en vis størrelse og med en vis finansiel soliditet og multinationale aktiviteter, som artikel 12, stk. 5, i TRLIS kan anvendes på. Selv om virksomhedens regnskaber viser de opgjorte aktiver, er det ikke særligt sandsynligt, at de også viser aktivernes reelle markedsværdi. I praksis er det derfor kun operatører, der har kontrolinteresser i målvirksomheder, som har tilstrækkelig adgang til en virksomheds dokumenter til at kunne bestemme den reelle markedsværdi for virksomhedens aktiver. Tærsklen på 5 % begunstiger derfor virksomheder med multinationale aktiviteter.
(84)
På den anden side er det kun en spansk operatør - som har forretningsaktiviteter i Spanien og er skattepligtig her - som kan udnytte nedskrivningen. Det er således kun virksomheder, der er hjemmehørende i Spanien og med et beskatningsgrundlag af et vist omfang, der i praksis kan nyde godt af den, eftersom den potentielle fordel hænger sammen med omfanget af de spanske aktiviteter og ikke med erhvervelsen. Selv om artikel 12, stk. 5, i TRLIS er formuleret med henblik på anvendelse på alle erhvervsdrivende, der er etableret i Spanien, er den årlige anvendelse af foranstaltningen i praksis begrænset til et lille, identificerbart antal virksomheder, der er beskatningspligtige i Spanien, og som gennemfører køb i udlandet i et givet regnskabsår, og som har et vist beskatningsgrundlag, der gør det muligt for dem at fradrage finansiel goodwill. Foranstaltningen resulterer derfor i praksis i en differentieret beskatning - selv for spanske operatører, som befinder sig i samme situation og gennemfører erhvervelser i udlandet.
(85)
De to parter fremfører, at de ikke har været i stand til at identificere et kriterium eller et objektivt eller horisontalt forhold, der berettiger til anvendelse af den anfægtede foranstaltning. Tværtimod vurderer de, at det grundlæggende formål med den anfægtede foranstaltning er at give bestemte spanske operatører en fordel. Hvis den anfægtede foranstaltning desuden er en integrerende del af det spanske skattesystem, bør udenlandske kapitalandele, der er erhvervet inden 1. januar 2002, også kunne være omfattet af foranstaltningen, men dette er ikke tilfældet, da den kun indrømmes i forbindelse med andele, der er erhvervet herefter.
(86)
Under hensyn til Kommissionens politik (37) bør den anfægtede foranstaltning derfor anses for at være selektiv.
B.1.3. Den anfægtede foranstaltning fordrejer konkurrencen og påvirker samhandelen i EU
(87)
Den anfægtede foranstaltning er tydeligvis diskriminerende, da den giver de spanske operatører en klar beskatningsmæssig og monetær fordel, som udenlandske operatører ikke kan nyde godt af. I tilfælde af auktion eller lignende konkurrenceprocedurer i forbindelse med erhvervelse af en virksomhed gør en sådan fordel en betydelig forskel.
(88)
Tilbuddene om erhvervelse plejer at omfatte betaling af en pris, der ligger over målvirksomhedens aktieværdi, hvilket næsten altid vil resultere i finansiel goodwill. Ved forskellige lejligheder har finanspressen informeret om spanske virksomheders store erhvervelser og de tilknyttede skattefordele, som indrømmes under den spanske skattelovgivning om afskrivning af finansiel goodwill. I forbindelse med én sådan erhvervelse foretaget af en investeringsbank blev det beregnet, at skattefordelen som følge af bestemmelserne i artikel 12, stk. 5, i TRLIS var på 1 700 mio. EUR, dvs. 6,5 % af tilbudsprisen. I et andet tilfælde blev det nævnt, at den spanske køber havde kunnet afgive et tilbud, der var 15 % højere end de udenlandske køberes.
(89)
Det lader også til, at den anfægtede foranstaltning begunstiger visse eksportaktiviteter for spanske virksomheder (hjælp til eksport med henblik på erhvervelse af udenlandske kapitalandele), hvilket er i strid med Kommissionens politik (38) på dette område.
B.1.4 Den anfægtede foranstaltning berører statsressourcer
(90)
Den anfægtede foranstaltning begunstiger enheder, som opfylder visse krav, og giver dem mulighed for at reducere deres beskatningsgrundlag og dermed det skattebeløb, som de skulle betale et givet regnskabsår, hvis denne bestemmelse ikke fandtes. Denne foranstaltning giver således virksomhederne en økonomisk fordel, som finansieres direkte over den pågældende medlemsstats budget.
VI. SPANIENS SVAR PÅ DE INTERESSEREDE PARTERS BEMÆRKNINGER
(91)
De spanske myndigheder gør opmærksom på, at der i langt de fleste af bemærkningerne fra de interesserede parter udtrykkes støtte til disse myndigheders synspunkt. Det er kun de to interesserede parter, der er enige om, at foranstaltningen udgør statsstøtte, mens alle de andre konkluderer, at artikel 12, stk. 5, ikke udgør statsstøtte i henhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF. Hvis det ikke var sådan, ville antallet af erhvervsdrivende, der havde indsendt bemærkninger, have været mindre. De interesserede parters forskelligartede aktiviteter og forskellige størrelser er desuden udtryk for den anfægtede foranstaltnings generelle karakter.
(92)
De spanske myndigheder afviser, at den anfægtede foranstaltning skulle være ekstraordinær, og gør opmærksom på de fælles træk, der efter de spanske regnskabsstandarder (39) gør sig gældende ved afskrivning af goodwill og finansiel goodwill. Afskrivning af goodwill er desuden en generel regel i den spanske selskabsbeskatning og følger bestemmelserne i artikel 11, stk. 4, og artikel 89, stk. 3, i TRLIS. Artikel 12, stk. 5, i TRLIS er i overensstemmelse med denne logik. Det er ikke korrekt at fremstille artikel 12, stk. 3, i TRLIS som den generelle regel for afskrivning af finansiel goodwill, eftersom denne artikel omhandler fradrag af kapitalandele i enheder, der ikke er børsnoterede. Denne bestemmelse hænger sammen med den teoretiske værdiforringelse og ikke med finansiel goodwill. Stk. 3 og 5 i artikel 12 i TRLIS er to supplerende generelle bestemmelser: den første vedrører afskrivning på grundlag af negative resultater i målvirksomheden, mens den anden kun omhandler den del af fradraget, der hænger sammen med forringelse af finansiel goodwill. Det forhold, at ingen anden medlemsstat har en foranstaltning svarende til den anfægtede, har ingen betydning, eftersom skattesystemerne i EU ikke er harmoniserede.
(93)
Hvad angår den anfægtede foranstaltnings selektive karakter, er den parallel, der er etableret til Domstolens dom af 15. juli 2004 (40), ikke relevant, fordi Kommissionen i den pågældende sag klart havde defineret den begunstigedes profil, mens dette ikke har været muligt i den foreliggende sag. Ifølge artikel 12, stk. 5, i TRLIS kræves der ingen forbindelse mellem erhvervelsen af en kapitalandel og eksport af varer og tjenesteydelser. Den anfægtede foranstaltning medvirker derfor ikke til at øge eksporten af spanske varer og tjenesteydelser. Det forhold, at denne ikke-selektive foranstaltning ikke kan anvendes på nationale transaktioner, berører ikke dens generelle karakter. Endemålet med den omhandlede foranstaltning er det samme som med direktivet om grænseoverskridende beskatning, som skal sikre, at beslutninger om investeringer træffes ud fra økonomiske hensyn og ikke skattehensyn. Under hensyn til, at det er muligt at etablere virksomhedssammenslutninger gennem nationale erhvervelser og ikke gennem grænseoverskridende erhvervelser, er det at behandle nationale og grænseoverskridende transaktioner forskelligt derfor ikke kun berettiget rent juridisk for at sikre skattesystemets neutralitet, men også nødvendigt.
(94)
Hvad angår den påståede konkurrencefordrejning i forbindelse med den anfægtede foranstaltning, erindrer de spanske myndigheder om, at ethvert skattemæssigt fradrag, som begrænser driftsomkostningerne for en virksomhed, øger den begunstigedes konkurrenceevne. Dette er imidlertid ikke relevant, eftersom den anfægtede foranstaltning er en generel foranstaltning. De forskellige former for beskatning, der anvendes i medlemsstaterne, og som indvirker på de nationale virksomheders konkurrenceevne, er ikke omfattet af reglerne for statsstøtte. Det er desuden ikke dokumenteret, at den anfægtede foranstaltning påvirker handelen mellem medlemsstaterne. På den anden side resulterer afskrivningen af finansiel goodwill ikke nødvendigvis i at den pris, der tilbydes en konkurrent, stiger.
(95)
Hvad angår den anfægtede foranstaltnings forenelighed med det indre marked, mener de spanske myndigheder, at artikel 12, stk. 5, i TRLIS er passende og forholdsmæssig med henblik på at afhjælpe markedssvigt, idet der herved etableres et neutralt skattesystem for nationale og grænseoverskridende aktiviteter, som fremmer udviklingen af paneuropæiske virksomheder.
VII. EVALUERING AF ORDNINGEN
(96)
Med henblik på at vurdere, om en foranstaltning udgør støtte, skal Kommissionen vurdere, hvorvidt den anfægtede foranstaltning opfylder betingelserne i artikel 107, stk. 1, i TEUF. Denne bestemmelse fastsætter følgende: »Bortset fra de i traktaterne hjemlede undtagelser er statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med det indre marked, i det omfang den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne«. Kommissionen vil på baggrund af denne bestemmelse i det følgende undersøge, om den anfægtede foranstaltning udgør statsstøtte.
A. Selektivitet og fordele i forbindelse med foranstaltningen
(97)
For at kunne betragtes som statsstøtte skal foranstaltningen være specifik eller selektiv i og med, at den begunstiger bestemte virksomheder eller visse produktioner.
(98)
Kommissionen bekræfter i sin meddelelse (41), at det »mest relevante for anvendelsen af artikel 92, stk. 1, [nu artikel 107, stk. 1, i TEUF] på en skatteforanstaltning dog er, at der med foranstaltningen indføres en undtagelse i skattesystemet til fordel for visse af medlemsstatens virksomheder. Det bør derfor først fastlægges, hvorledes det gældende almindelige system er udformet. Dernæst skal det undersøges, hvorvidt undtagelsen fra eller differentieringen inden for dette system kan berettiges »ved dette systems karakter eller forvaltning«, det vil sige om den er direkte affødt af grundprincipperne eller hovedlinjerne i den pågældende medlemsstats skattesystem«.
(99)
Ifølge Domstolens retspraksis (42) gælder følgende: »For så vidt angår vurderingen af betingelsen om selektivitet følger det af fast retspraksis, at artikel 87, stk. 1, EF kræver en stillingtagen til, om en national foranstaltning som led i en bestemt retlig ordning kan begunstige »visse virksomheder eller produktioner« i forhold til andre virksomheder, der under hensyntagen til formålet med den nævnte ordning befinder sig i en tilsvarende faktisk og retlig situation« (43).
(100)
Domstolen afgjorde ligeledes ved flere lejligheder, at artikel 107, stk. 1, i TEUF ikke skelner mellem årsagerne eller formålene med statsstøtte, men definerer dem i relation til deres virkninger (44). Rent konkret er skatteforanstaltninger - som ikke udgør en tilpasning af det generelle system til de særlige træk ved bestemte virksomheder, men som er fastlagt med henblik på at forbedre deres konkurrenceevne - omfattet af traktatens artikel 107, stk. 1, i TEUF (45).
(101)
Statsstøttebegrebet anvendes dog ikke på statsforanstaltninger, som indebærer forskelsbehandling af virksomheder, når denne forskel er et resultat af arten eller den globale opbygning af det system, de udgør en del af. Som det forklares i Kommissionens meddelelse (46)»kan visse forhold være begrundet i objektive forskelle mellem de skattepligtige«.
(102)
Som det forklares mere udførligt i det følgende afsnit, er den anfægtede foranstaltning efter Kommissionens opfattelse selektiv, eftersom den udelukkende begunstiger bestemte kategorier af virksomheder, som gennemfører visse investeringer i udlandet, og ordningens særlige karakter er ikke berettiget ud fra systemets art. Kommissionen vurderer, at den anfægtede foranstaltning bør evalueres under hensyn til de generelle bestemmelser i ordningen for selskabsbeskatning og, mere konkret, til reglerne for beskatning af finansiel goodwill (se betragtning 48-69).
(103)
Kommissionen har også undersøgt, om den faktiske formodning, som de spanske myndigheder baserer sig på, er velfunderet og set nærmere på, om der findes hindringer i tredjelandes lovgivninger. Det skal imidlertid påpeges, at denne øvelse ikke kan udgøre en anerkendelse af, at sådanne hindringer kan retfærdiggøre en anderledes beskatning i det foreliggende tilfælde. Formålet med nærværende afgørelse er desuden ikke at fastlægge betingelser, som gør det muligt for den pågældende medlemsstat at undgå, at den anfægtede foranstaltning kvalificeres som statsstøtte.
(104)
Også selv om man skulle vælge et alternativt referencesystem, som er inspireret af det, som de spanske myndigheder anvender, konkluderer Kommissionen, at den anfægtede foranstaltning stadig ville give en selektiv fordel - navnlig på grund af de forskellige faktiske og retlige betingelser, der kræves, for at man i forskellige situationer kan nyde godt af bestemmelserne om goodwill eller finansiel goodwill i forbindelse med udenlandske transaktioner. Endnu vigtigere er det, at den anfægtede foranstaltning gør det muligt for den finansielle goodwill at blive anerkendt separat og at den også kan afskrives, hvis den begunstigede erhverver en minoritetsandel på 5 %, hvilket ligger langt under, hvad der er nødvendigt for at anvende de generelle regler på afskrivning af goodwill (47). Den anfægtede foranstaltning udgør derfor en undtagelse fra referencesystemet, uanset hvordan den defineres.
(105)
Herudover har Kommissionen observeret andre forskelle, hvad angår betingelserne for anvendelse af den anfægtede foranstaltning og bestemmelserne i referenceordningen. Med den anfægtede foranstaltning tages der ved beregning af beskatningsgrundlaget således ikke hensyn til erhvervelser af andele, der er gennemført inden den 1. januar 2002. I en situation med virksomhedssammenslutning eksisterer denne frist til gengæld ikke ved beregning af goodwill, og den skattepligtige skal bevise, at sammenslutningen sker af gyldige økonomiske årsager - således at det undgås, at sammenslutningerne udelukkende har til formål at sikre skattefordele (48), hvorimod den anfægtede foranstaltning kun giver beskatningsmæssige fordele. De spanske myndigheder har ikke kunnet fremlægge overbevisende argumenter for at opretholde disse forskelle, og det kan derfor ikke vurderes, at foranstaltningen er berettiget og i overensstemmelse med den iboende logik i det spanske skattesystem.
(106)
Den anfægtede foranstaltning er derfor for upræcis og vilkårlig, i og med at dens anvendelse ikke er betinget af, at der foreligger specifikke, retligt afgrænsede situationer, som berettiger til en anderledes beskatning. Den begunstigende foranstaltning anvendes derfor på situationer, for hvilke man ikke i tilstrækkelig grad har påvist, at de har en anderledes karakter, som berettiger til en selektiv undtagelse fra de generelle regler for goodwill. Ifølge Kommissionen består den anfægtede foranstaltning derfor i skattefradrag for forskellige typer af omkostninger, som indrømmes vilkårligt over for en bred række af transaktioner, hvilket ikke kan begrundes ved objektive forskelle mellem skatteyderne.
(107)
I henhold til Domstolens retspraksis (49) vurderer Kommissionen på den anden side, at det for at konkludere, at der foreligger statsstøtte, ikke er nødvendigt at påvise, at al individuel støtte, der ydes under denne ordning, er statsstøtte i henhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF. Det er i den henseende tilstrækkeligt, at anvendelsen af den pågældende ordning fører til situationer, som udgør støtte, for at kunne konkludere, at ordningen omfatter støtteelementer som omhandlet i artikel 107, stk. 1, i TEUF. I forbindelse med nærværende afgørelse er det derfor ikke påkrævet at gennemgå lovgivningen i alle mulige tredjelande, for hvilke Kommissionens undersøgelsesprocedure endnu ikke er afsluttet. Som angivet i betragtning 115 ff. i den foregående afgørelse (50), har Kommissionen således ved en metode, der redegøres for nærmere i det følgende, undersøgt, om nogle af de individuelle anvendelser af den anfægtede støtteordning på transaktioner uden for EU udgør statsstøtte. Denne analyse var centreret om de tredjelande, som Spanien har tætte økonomiske forbindelser med, og de er således udvalgt under hensyntagen til deres betydning med hensyn til direkte investeringer i udlandet (»DIU«) mellem den 1. januar 2002 og den 1. juni 2009. Blandt disse tredjelande har Kommissionen koncentreret sin analyse om de lande, hvor der sandsynligvis har været den største individuelle anvendelse af den anfægtede foranstaltning: USA (DIU: 35 000 mio. EUR), Mexico (DIU: 18 000 mio. EUR), Argentina (DIU: 15 000 mio. EUR) og Brasilien (DIU: 13 000 mio. EUR). I henhold til de oplysninger, der er fremlagt af Spanien under proceduren, fremgår det, at ud af de 15 lande, som de nævnte myndigheder har fremlagt oplysninger om, er der ikke kun gennemført transaktioner i de nævnte fire tredjelande, men også i Colombia, Peru og Ecuador. Kommissionen har derfor også set nærmere på disse andre tredjelande.
(108)
Der redegøres i det følgende for Kommissionens tidligere resumerede ræsonnement.
A.1. Beskatning af finansiel goodwill i henhold til det spanske skattesystem ved erhvervelser uden for EU
A.1.1. Referencesystem
(109)
Kommissionen påpegede i beslutningen om at indlede proceduren og i den tidligere afgørelse, at den spanske ordning for selskabsbeskatning udgør et passende referencesystem, herunder navnlig de regler for beskatning af finansiel goodwill, som det spanske skattesystem fastsætter. Denne fremgangsmåde er i overensstemmelse med Kommissionens tidligere praksis og de europæiske domstoles retspraksis, ifølge hvilken referencesystemet er den normale ordning for selskabsbeskatning (51), og den fastholdes i nærværende afgørelse.
(110)
De spanske myndigheder påpeger, at hindringerne for grænseoverskridende virksomhedssammenslutninger generelt placerer skatteydere, som køber aktier i nationale virksomheder, i en situation, som er retligt og faktisk forskellig fra situationen for dem, der erhverver kapitalandele i udenlandske virksomheder, herunder navnlig i virksomheder i tredjelande. De spanske myndigheder har forklaret, at formålet med den anfægtede foranstaltning er at undgå, at erhvervelser, som efterfølges af en virksomhedssammenslutning mod vederlag, beskattes anderledes end erhvervelser af kapitalandele uden efterfølgende virksomhedssammenslutninger. På det grundlag skulle den omhandlede ordnings anvendelsesområde være begrænset til erhvervelse af betydelige kapitalandele i en virksomhed, der ikke er hjemmehørende i Spanien, eftersom visse hindringer ville gøre det vanskeligere at gennemføre en grænseoverskridende sammenslutning af virksomheder end en lokal sammenslutning (52). Som følge af disse hindringer ville de spanske skatteydere, der investerer i udlandet, retligt og faktisk befinde sig i en anden situation end dem, der investerer i Spanien. De spanske myndigheder oplyser i den forbindelse, at (53): »Det blotte forhold, at visse skatteforanstaltninger er differentierende, indebærer ikke nødvendigvis, at der er tale om statsstøtte. Det er også nødvendigt at analysere, om sådanne foranstaltninger er nødvendige eller funktionelle for så vidt angår skattesystemets effektivitet, således som det fremføres i Kommissionens meddelelse. Den spanske skattelovgivning omfatter derfor forskellige beskatningsordninger for situationer, der objektivt set er forskellige, som f.eks. vedrørende erhvervelse af kapitalandele i udenlandske virksomheder i modsætning til erhvervelse af kapitalandele i spanske virksomheder (ingen mulighed for at gennemføre fusionstransaktioner, risikotagning m.m.) med henblik på at sikre skattemæssig neutralitet som tilstræbt i den interne spanske lovgivning og i EU-retten samt for at sikre, at det spanske skattesystem er kohærent og effektivt«.
(111)
Ifølge de spanske myndigheder er det nødvendigt at beskatte grænseoverskridende erhvervelser af andele på en særlig måde for at sikre det spanske skattesystems neutralitet og undgå, at erhvervelser af spanske kapitalandele beskattes mere gunstigt. De spanske myndigheder og de tredive interesserede parter mener derfor, at den korrekte referenceramme til evaluering af den anfægtede foranstaltning ville være den skattemæssige behandling af goodwill ved erhvervelser i udlandet.
(112)
Ved den foregående afgørelse afsluttede Kommissionen ikke proceduren for at gøre det muligt for de spanske myndigheder at fremlægge nye oplysninger angående eksistensen af eksplicitte juridiske hindringer for grænseoverskridende virksomhedssammen-slutninger i tredjelande.
(113)
Ud fra navnlig de oplysninger, der indgår i rapporterne, har Kommissionen i den forbindelse set nærmere på lovgivningen i forskellige tredjelande med det ene formål at efterprøve de spanske påstande om eksistensen af eksplicitte juridiske hindringer for grænseoverskridende sammenslutning. Dette tiltag udgør imidlertid på ingen måde en anerkendelse af, at sådanne hindringer kan berettige til, at der anvendes et andet referencesystem i den foreliggende sag. Til det formål undersøgte Kommissionen, om et spansk moderselskab i juridisk forstand havde mulighed for at slutte sig sammen med et datterselskab, der var hjemmehørende i et tredjeland.
(114)
Denne undersøgelse, der var begrænset til at undersøge rigtigheden af de fremsatte påstande, er baseret på følgende præmisser:
-
Kommissionen har for det første undersøgt, om de spanske virksomheder, således som det er angivet i den foregående afgørelse (54), står over for en eksplicit juridisk hindring, der skyldes et tredjeland og ikke Spanien (55), og som forhindrer dem i at omdanne et udenlandsk datterselskab til en filial. Disse lovbestemmelser kan imidlertid kun udgøre en hindring, hvis den pågældende virksomhed havde kunnet udøve reel indflydelse på målvirksomheden, navnlig gennem besiddelse af aktiemajoriteten, i et sådant omfang, at den kunne gennemtvinge en fusion, hvis der ikke var hindringer herfor. Lovbestemmelser i et tredjeland, der forhindrer en spansk skatteyder i at opnå kontrol over en målvirksomhed i dette tredjeland, kan derfor ikke betragtes som en relevant eksplicit juridisk hindring, således som det fremføres af de spanske myndigheder. På grund af en sådan bestemmelse ville de spanske virksomheder/skatteydere aldrig kunne opfylde betingelsen om at udøve en reel indflydelse, idet de ville fortsætte med at være minoritetsaktionærer i målvirksomheden. De vil således aldrig have den nødvendige reelle evne til at gennemtvinge en virksomhedssammenslutning. Kommissionen ønsker også at afklare, om betingelsen vedrørende kontrol er evalueret, med hensyn til hvem der er begunstiget ved foranstaltningen (og ikke med hensyn til den gruppe, som de måtte tilhøre) i overensstemmelse med det spanske skattesystem. I overensstemmelse med dette ræsonnement vurderer Kommissionen, at et eksplicit forbud mod, at ikke-hjemmehørende virksomheder ejer specifikke aktiver (f.eks. fast ejendom på kysten) ikke kan udgøre en eksplicit hindring i den foreliggende sag.
Ifølge Kommissionen kan en rent administrativ forpligtelse eller administrativ formalitet (56), som tredjelande pålægger ikke-hjemmehørende virksomheder, ikke anses for at være en eksplicit juridisk hindring, fordi den blot medfører supplerende omkostninger, som kan trækkes fra inden for rammerne af det spanske skattesystem - uden at umuliggøre virksomhedssammenslutninger.
-
For det andet kan en påstand om, at der ikke foreligger eksempler på grænseoverskridende virksomhedssammenslutninger mellem spanske virksomheder og bestemte tredjelande, ikke udgøre tilstrækkeligt bevis eller godtgøre, at der foreligger hindringer. Når virksomheder beslutter at gennemføre en virksomhedssammenslutning, tages der hensyn til mange forskellige forhold, og ikke kun til, om virksomhederne kan kombinere deres aktiviteter. Dette illustreres tydeligt af, at nogle af de tredive interesserede parter har en lang række spanske datterselskaber, der fuldt ud kontrolleres uden sammenkobling af de spanske forretninger på trods af, at de spanske myndigheder anerkender, at der ikke er hindringer for nationale virksomhedssammenslutninger. Kommissionen vurderer derfor, at blandt oplysningerne i rapporterne er det kun muligt at godtage udtrykkelige forbud mod grænseoverskridende virksomhedssammenslutninger, der er fastsat i tredjelandenes lovgivninger. Som det allerede er angivet i betragtning 93 i den foregående afgørelse, ville denne analyse i vid udstrækning blive arbitrær, hvis der blev taget hensyn til uberettigede oplysninger af generel art.
(115)
De konklusioner, der angives i det følgende, er draget ud fra de oplysninger, der er indsendt af de spanske myndigheder i rapporterne, og hvis rigtighed og fuldstændighed er blevet bekræftet af Kommissionen ved de tidligere nævnte metodologiske iagttagelser. Kommissionen mener på den baggrund, at man ikke - i modsætning til, hvad de spanske myndigheder hævder - kan konkludere, at alle lovgivninger i tredjelande udgør eksplicitte juridiske hindringer for grænseoverskridende virksomhedssammenslutninger. Som det er fastslået i den foregående afgørelse angående transaktioner i EU (57), kan Kommissionen derfor ikke dele de synspunkter, der fremsættes af de spanske myndigheder, og hvis påstande understøttes af de tredive interesserede parter, hvad angår den almindelige udbredelse af disse påståede hindringer. I det mindste med hensyn til de nedenstående relevante tredjelande mener Kommissionen ikke, at der uden for EU kan påvises eksplicitte juridiske hindringer. Dette synspunkt begrundes således:
-
USA:
i)
Kommissionen bemærker for det første, at en forfatter i en rapport til de spanske myndigheder (58) i en vurdering af, om der tidligere er gennemført virksomhedssammenslutninger, fastslår: »vi er ikke stødt på nogen, men det er muligt, at det har fundet sted i Delaware«. I modsætning til de spanske myndigheders grundlæggende påstande konkluderer en af rapporterne (59) om dette land tilsyneladende, at der ikke findes noget generelt og eksplicit juridisk forbud mod grænseoverskridende virksomhedssammenslutninger.
ii)
For det andet fastsætter de generelle regler i selskabsretten (60) og skatteretten (61) ingen eksplicitte forbud mod virksomhedssammenslutninger med udenlandske virksomheder.
iii)
For det tredje anvendes der specifikke bestemmelser fra selskabsretten (62) på nationale virksomhedssammenslutninger. Så vidt Kommissionen er orienteret, findes der intet eksplicit forbud mod at anvende disse bestemmelser på grænseoverskridende virksomhedssammenslutninger, også selv om de gældende administrative formaliteter kan variere. Kommissionen understreger, at i det mindste staten Delaware udtrykkeligt muliggør grænseoverskridende virksomhedssammenslutninger (63) under den forudsætning, at lovgivningen i det land, hvor den udenlandske virksomhed er hjemmehørende, muliggør den omvendte transaktion. Hvis en sådan transaktion derfor ikke er mulig mellem virksomheder, der er etableret i henholdsvis Delaware og Spanien, mener Kommissionen, at disse hindringer skyldes Spanien, og at de derfor ikke er relevante for den nuværende evaluering. Denne konklusion skal ses på baggrund af den anerkendte betydning, staten Delaware har for domicilering/oprettelse af virksomheder i USA (64).
iv)
For det fjerde anvendes der specifikke skatteregler på nationale virksomhedssammenslutninger for at undgå ugunstig beskatning ved gennemførelse af omstruktureringsforanstaltninger. Så vidt Kommissionen er orienteret, findes der intet eksplicit forbud mod at anvende disse bestemmelser på grænseoverskridende virksomhedssammenslutninger, heller ikke selv om de gældende administrative formaliteter kan variere.
v)
Kommissionen er endelig ikke stødt på retspraksis ved USA's kompetente domstole, som er i modstrid med dens konklusioner med hensyn til fravær af eksplicitte juridiske hindringer for virksomhedssammenslutninger med en virksomhed, der er hjemmehørende i USA.
-
Mexico
i)
Kommissionen bemærker for det første, at artikel 8, stk. 3, i beskatningsaftalen mellem Spanien og Mexico (65), der blev undertegnet den 6. oktober 1994 og stadigt er gældende, udtrykkeligt omhandler grænseoverskridende virksomhedssammenslutninger. I henhold til denne bestemmelse er de nævnte transaktioner omfattet af en skattefritagelse ved virksomhedsomstrukturering, der indebærer, at ikke-realiserede gevinster ikke beskattes. Efter Kommissionens opfattelse har denne internationale skatteaftale til formål at forhindre mulig udelukkelse (66) af grænseoverskridende virksomhedssammenslutninger fra at kunne nyde godt af de specifikke skatteregler, der anvendes på nationale virksomhedssammenslutninger.
ii)
Ifølge den mexicanske lovgivning (selskabslovgivningen og skattelovgivningen) og den nævnte skatteaftale findes der for det andet intet udtrykkeligt juridisk forbud mod virksomhedssammenslutninger med spanske virksomheder.
iii)
Kommissionen er endelig ikke stødt på retspraksis ved Mexicos kompetente domstole, som er i modstrid med dens konklusioner med hensyn til fravær af eksplicitte juridiske hindringer for virksomhedssammenslutninger med en virksomhed, der er hjemmehørende i Mexico.
-
Brasilien
i)
Kommissionen bemærker for det første, at de spanske myndigheder konstaterede, at der forelå præcedens med en grænseoverskridende virksomhedssammenslutning (ikke en spansk virksomhed) (67).
ii)
For det andet fastsætter de generelle regler i selskabsretten og skatteretten (68) ingen eksplicitte juridiske forbud mod virksomhedssammenslutninger med udenlandske virksomheder, også selv om de administrative formaliteter kan variere (69).
iii)
For det tredje anvendes der visse eksplicitte juridiske restriktioner på udøvelse af økonomiske aktiviteter i bestemte sektorer (70) over for virksomheder, der kontrolleres af udenlandske virksomheder. Som forklaret tidligere (se betragtning 114), kan lovgivning i et tredjeland, som forhindrer en spansk skatteborger i et overtage kontrollen med en målvirksomhed i dette tredjeland, imidlertid ikke betragtes som en relevant eksplicit juridisk hindring i den forstand, som de spanske myndigheder hævder: som følge af den nævnte bestemmelse kan de spanske virksomheder/skatteydere aldrig opfylde betingelsen om at øve effektiv indflydelse, fordi de fortsat vil være mindretalsaktionærer i målvirksomheden. Så vidt Kommissionen er orienteret, er det præcis den situation, der er tale om i forbindelse med den brasilianske lovgivning, som er nævnt i de to rapporter.
iv)
Kommissionen er endelig ikke stødt på nogen retspraksis, som modsiger dens konklusion, hvad angår fraværet af eksplicitte juridiske hindringer for grænseoverskridende virksomhedssammenslutninger med en virksomhed hjemmehørende i Brasilien.
-
Argentina
i)
Kommissionen bemærker for det første, at artikel 5 i protokollen til beskatningsaftalen mellem Spanien og Argentina (71), der blev undertegnet den 26. august 1994 og stadig er i kraft, udtrykkeligt omhandler grænseoverskridende virksomhedssammenslutninger. Som følge af denne bestemmelse vil grænseoverskridende omstruktureringsforanstaltninger ikke give anledning til ugunstig beskatning.
ii)
For det andet fastsætter de generelle regler i selskabsretten (72) og skatteretten (73) ingen eksplicitte juridiske forbud mod virksomhedssammenslutninger med udenlandske virksomheder.
iii)
Kommissionen er for det tredje ikke stødt på nogen retspraksis, som modsiger dens konklusion, hvad angår fraværet af eksplicitte juridiske hindringer for grænseoverskridende virksomhedssammenslutninger med en virksomhed hjemmehørende i Argentina. Kommissionen er desuden ikke enig i de to rapporters fortolkning af de kendelser (74), der er afsagt af skattemyndighederne i visse grænseoverskridende transaktioner. Disse kendelser afklarer således kun betingelserne for anvendelse af den argentinske beskatningsordning for fritagelse ved virksomhedsomstrukturering og kommer ikke ind på eksistensen af et generelt og eksplicit forbud mod at anvende denne ordning på grænseoverskridende omstruktureringstransaktioner. Til gengæld er rapporternes fortolkning af disse specifikke kendelser i modstrid med den generelle bestemmelse i protokollen til den tidligere nævnte beskatningsaftale (75) mellem Spanien og Argentina.
-
Ecuador
i)
Kommissionen bemærker for det første, at der i henhold til de generelle regler i selskabsretten og skatteretten ikke findes et eksplicit juridisk forbud mod virksomhedssammenslutninger med udenlandske virksomheder (76).
ii)
Kommissionen bemærker for det andet, at det i en rapport, der er fremlagt af de spanske myndigheder (77), anerkendes, at der kan gennemføres virksomhedssammenslutninger, hvis den spanske køber forinden har oprettet en filial i Ecuador.
-
Peru
i)
Kommissionen bemærker for det første, at der i henhold til de generelle regler i selskabsretten og skatteretten - så vidt Kommissionen er orienteret - ikke findes et eksplicit juridisk forbud mod virksomhedssammenslutninger med udenlandske virksomheder (78).
ii)
Kommissionen bemærker for det andet, at artikel 2074 i Perus civillovbog (»Código Civil«) fastsætter de principper, der anvendes på virksomhedssammenslutninger, og at det ifølge selskabsloven (»Ley General de Sociedades«) er muligt at sammenslutte en filial af en udenlandsk virksomhed og en virksomhed, der er hjemmehørende i Peru (79).
iii)
For det tredje garanterer loven om indkomstbeskatning (»Ley del Impuesto a la Renta«) en neutral behandling af en sammenslutning af en filial af en udenlandsk virksomhed og en virksomhed, der er hjemmehørende i Peru (80).
iv)
Kommissionen vurderer derfor, at der i det mindste er muligt at gennemføre en grænseoverskridende virksomhedssammenslutning, hvis den spanske køber forinden har oprettet en filial i Peru.
-
Colombia
i)
Kommissionen bemærker for det første, at Superintendencia de Sociedades (81) udtrykkeligt bekræfter, at grænseoverskridende virksomhedssammenslutninger er mulige i henhold til Colombias lovgivning (82).
ii)
For det andet fastsætter de generelle regler i selskabsretten og skatteretten (83) ingen eksplicitte juridiske forbud mod virksomhedssammenslutninger med udenlandske virksomheder, også selv om de administrative formaliteter kan variere.
iii)
Kommissionen bemærker for det tredje, at det i en rapport, der er fremlagt af de spanske myndigheder (84), anerkendes, at der kan gennemføres virksomhedssammenslutninger, hvis den spanske køber forinden har oprettet en filial i Colombia.
(116)
De spanske myndigheder har fremlagt oplysninger om lovgivningen i otte andre tredjelande. Som beskrevet i betragtning 107 vurderer Kommissionen, at de tidligere konklusioner er tilstrækkelige til at bekræfte, at - hvis man antog, at der er betydelige juridiske hindringer for grænseoverskridende virksomhedssammenslutninger - er referencesystemet under alle omstændigheder de regler for beskatning af finansiel goodwill, der indgår i det spanske system. Under anvendelse af den samme metode og de samme kriterier som dem, der er beskrevet i betragtning 114 ff., finder Kommissionen på baggrund af de foreliggende oplysninger ikke, at der foreligger eksplicitte juridiske hindringer for generelle sammenslutninger i lovgivningen i henholdsvis Chile, Venezuela, Algeriet, Canada, Australien, Japan og Marokko.
(117)
På baggrund af de foreliggende konklusioner er Kommissionen derfor ikke enig med de spanske myndigheder i, at enhver, der kan være omfattet af den anfægtede foranstaltning ville stå over for uoverstigelige hindringer for grænseoverskridende virksomhedssammenslutninger - også selv om det kun var i praksis.
(118)
På baggrund af ovenstående mener Kommissionen derfor ikke, at der er nogen grund til at afvige fra referencesystemet i beslutningen om at indlede proceduren og fra den foregående afgørelse: det korrekte grundlag for at foretage en evaluering af den anfægtede foranstaltning er den generelle spanske ordning for selskabsbeskatning, nærmere betegnet de regler for beskatning af finansiel goodwill, som er fastsat i de spanske beskatningsregler. Denne konklusion kan ikke berøres af det forhold, at Kommissionen har konstateret, at der i to tredjelande findes eksplicitte juridiske hindringer (Indien og Kina). Som nævnt tidligere i betragtning 107 mener Kommissionen således i overensstemmelse med Rettens retspraksis (85) ikke, at det for at nå frem til en konklusion om, at en ordning udgør statshjælp, er nødvendigt at godtgøre, at al individuel støtte, der er ydet inden for rammerne af denne ordning, udgør statsstøtte i henhold til artikel 107, stk. i TEUF.
(119)
Hvad konkret angår Kina, udelukker virksomhedsloven af 2005, som anvendes på fusioner, der kun omfatter virksomheder med begrænset ansvar eller aktieselskaber med begrænset ansvar, som er oprettet i Kina, og artikel 2 og 55 i bestemmelserne om udenlandske investorers erhvervelse af nationale virksomheder, der blev offentliggjort af det kinesiske handelsministerium den 22. juni 2009, udtrykkeligt ikke-nationale virksomheder fra anvendelsen af reglerne om virksomhedssammenslutninger, hvorfor en spansk virksomhed ikke ville kunne lægge sine aktiviteter sammen med aktiviteterne i et kontrolleret kinesisk datterselskab.
(120)
Hvad angår den gældende lovgivning i Indien, udelukker den indiske selskabslov af 1956 i artikel 391 og 394 udtrykkeligt ikke-nationale virksomheder fra anvendelsen af reglerne om virksomhedssammenslutninger, hvorfor en spansk virksomhed ikke ville kunne lægge sine forretningsaktiviteter sammen med aktiviteterne i et kontrolleret indisk datterselskab.
A.1.2. Undtagelser fra dette referencesystem
(121)
Inden for det spanske skattesystem beregnes skattegrundlaget ud fra regnskabsresultatet, hvorefter der foretages korrektioner under anvendelse af specifikke beskatningsregler. Kommissionen gør i sine indledende bemærkninger subsidiært opmærksom på, at den anfægtede foranstaltning udgør en undtagelse fra det spanske regnskabssystem. Finansiel goodwill kan kun opgøres abstrakt ved at konsolidere regnskaberne for målvirksomheden og den erhvervende virksomhed. I henhold til den spanske regnskabsordning er det imidlertid obligatorisk at foretage konsolidering af regnskaber, hvis man udøver kontrol (86), og det gælder både nationale virksomheder og udenlandske virksomheder med henblik på at redegøre for den overordnede situation for en gruppe af virksomheder med én ledelse. En sådan situation (87) anses f.eks. for at foreligge, når moderselskabet råder over aktiemajoriteten i datterselskabet. Den anfægtede foranstaltning kræver imidlertid ingen kontrol af denne art og finder anvendelse på kapitalandele på mindst 5 %. Kommissionen bemærker endelig også, at hovedparten af de spanske virksomheder fra 1. januar 2005 (88) i henhold til regnskabsreglerne ikke længere kan afskrive goodwill. De 30 interesserede parter henviser i denne forbindelse til bestemmelser (89), som ikke længere er gældende i henhold til den nuværende spanske regnskabsordning. I henhold til lov nr. 16/2007 af 4. juli 2007 om revision og tilpasning af handelslovgivningen om regnskaber til international lovgivning i henhold til EU's regler samt kongeligt dekret nr. 1514/2007 af 16. november 2007 om godkendelse af den generelle regnskabsplan er det ikke længere tilladt at foretage regnskabsmæssig afskrivning af goodwill eller finansiel goodwill. Disse ændringer af de spanske regnskabsregler er i overensstemmelse med Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1606/2002 af 19. juli 2002 om anvendelse af internationale regnskabsstandarder (90). På baggrund af disse forhold udgør den anfægtede foranstaltning derfor en undtagelse fra de almindeligt gældende spanske regnskabsregler.
(122)
Da den anfægtede foranstaltning er en beskatningsforanstaltning, bør forekomsten af undtagelsen imidlertid vurderes under sammenholdelse med referencebeskatningssystemet og ikke kun ud fra regnskabsmæssige overvejelser. Kommissionen påpeger i den forbindelse, at det efter de spanske beskatningsregler aldrig har været tilladt at afskrive finansiel goodwill, medmindre det sker i henhold til artikel 12, stk. 5, i TRLIS. En sådan afskrivning er ikke mulig i forbindelse med nationale afskrivninger. Dette fremgår af følgende forhold:
(123)
Efter de spanske beskatningsregler kan goodwill kun bogføres separat i forbindelse med en virksomhedssammenslutning (91), der gennemføres ved erhvervelse eller overførsel af uafhængige forretningsaktiviteter eller efter en lovmæssig virksomhedssammenslutning. I sådanne tilfælde udgøres goodwillen af den bogføringsmæssige forskel mellem erhvervelsesprisen og markedsprisen for de forretningsaktiviteter, der er erhvervet af den sammensluttede virksomhed, eller som denne driver. Når erhvervelsen af en virksomheds forretningsaktiviteter sker ved erhvervelse af dens aktier - som det er tilfældet i forbindelse med den anfægtede foranstaltning - kan der kun være tale om goodwill, hvis den erhvervende virksomhed efterfølgende bliver sluttet sammen med den købte virksomhed, som den således opnår kontrol med.
(124)
Med den anfægtede foranstaltning er det imidlertid hverken nødvendigt at have kontrol med eller sammenslutte to virksomheder. Det er tilstrækkeligt at erhverve en kapitalandel på mindst 5 % i en udenlandsk virksomhed. Ved at tillade, at den finansielle goodwill - som er den goodwill, der ville have været bogført, hvis virksomhederne var blevet sammensluttet - opstår særskilt, også uden at der foreligger en virksomhedssammenslutning, udgør den anfægtede foranstaltning en undtagelse fra referencesystemet. Det skal påpeges, at undtagelsen ikke skyldes varigheden af den periode, i hvilken den finansielle goodwill afskrives sammenlignet med den periode, der er gældende for traditionel goodwill (92), men derimod hænger sammen med, at nationale og grænseoverskridende transaktioner ikke behandles på den samme måde. Den anfægtede foranstaltning kan ikke anses for at udgøre en ny selvstændig generel regnskabsnorm, eftersom afskrivning af finansiel goodwill ved erhvervelse af nationale kapitalandele ikke er tilladt.
(125)
Kommissionen konkluderer derfor, at den anfægtede foranstaltning udgør en undtagelse fra referencesystemet. Som det fremgår af betragtning 153 til 163 vurderer Kommissionen, at hverken de spanske myndigheder eller de tredive interesserede parter har fremlagt argumenter, der er tilstrækkeligt sammenhængende til at ændre denne konklusion.
A.1.3. Spørgsmålet om fordele
(126)
Det er ifølge artikel 12, stk. 5, i TRLIS muligt at fratrække beskatningsgrundlaget en del af den finansielle goodwill ved erhvervelse af kapitalandele i udenlandske virksomheder, hvilket er en undtagelse fra referencesystemet. I og med at de begunstigedes skattebyrde reduceres, opnår de dermed en økonomisk fordel i kraft af artikel 12, stk. 5, i TRLIS. Fordelen består i en reduktion af den skat, som virksomhederne skal betale. Denne reduktion er proportionel med forskellen mellem den pris, der er betalt ved erhvervelsen, og markedsværdien for de bogførte underliggende aktiver, erhvervelsen omfatter.
(127)
Den nøjagtige økonomiske fordel med hensyn til købsprisen svarer til nettonutidsværdien af den reduktion af beskatningsgrundlaget, der indrømmes ved den fradragsberettigede afskrivning i hele afskrivningsperioden efter erhvervelsen. Den afhænger derfor af, hvilken skat der pålægges virksomheden i den pågældende periode og af, hvilken reduktionssats der anvendes.
(128)
Hvis de erhvervede kapitalandele sælges, kompenseres en del af fordelen gennem beskatning af fortjenesten. Hvis de pågældende udenlandske kapitalandele videresælges, kan afskrivningen af goodwill således resultere i en øget kapitalgevinst, som skal beskattes ved salget. Hvis denne hypotetiske situation bliver til virkelighed, forsvinder fordelen ikke helt, da der ved efterfølgende beskatning ikke tages hensyn til likviditetsomkostningerne. Som de to parter rigtigt påpeger, svarer den økonomiske fordel mindst til en rentefri kredit, som åbner mulighed for op til tyve fradrag af en tyvendedel af den pågældende finansielle goodwill i hele den periode, hvor skatteyderen bogfører kapitalandelen.
(129)
Med et hypotetisk eksempel, der allerede er nævnt af Kommissionen i beslutningen om at indlede proceduren, ville en kapitalandel erhvervet i 2002 give en fordel svarende til 20,6 % af værdien af den finansielle goodwill, hvis der anvendes en diskontosats på 5 % (93), og der tages udgangspunkt i selskabsbeskatningsstrukturen frem til 2022 som fastsat i lov nr. 35/2006 (94). De interesserede parter har ikke bestredet disse tal. Ved salg af de erhvervede kapitalandele ville fordelen svare til den rente, skatteyderen ville være blevet pålagt for en kredit med de karakteristika, der er beskrevet i den foregående betragtning.
(130)
Kommissionen er endelig ikke enig med de spanske myndigheder og de tredive interesserede parter i, at den endelige støttemodtager under den anfægtede foranstaltning kun skulle være sælgeren af den udenlandske kapitalandel, fordi han ville opnå en højere pris. Kommissionen godtager ikke dette argument efter at have evalueret effekten af den anfægtede foranstaltning i sin nuværende form. For det første findes der ikke en mekanisme, som garanterer, at fordelen helt eller delvist overgår til sælgeren. For det andet er købsprisen resultatet af en række forskellige elementer og ikke kun af den anfægtede foranstaltning. Selv om de ovennævnte betingelser var opfyldt, ville spanske skatteydere, der begunstiges ved den anfægtede foranstaltning, for det tredje alligevel anses for at nyde godt af foranstaltningen. Hvis sælgeren opnåede en økonomisk fordel, ville den anfægtede foranstaltning således stadig give køberen en større mulighed for at tilbyde en højere pris, hvilket er af allerstørste betydning i forbindelse med et køb præget af konkurrence.
(131)
Kommissionen må derfor konkludere, at den anfægtede foranstaltning under alle omstændigheder giver en fordel ved køb af udenlandske kapitalandele.
A.1.4. Foranstaltningens berettigelse i henhold til det spanske skattesystems regler
(132)
I overensstemmelse med Domstolens faste retspraksis (95) mener Kommissionen ikke, at foranstaltninger, hvormed der foretages en differentiering af virksomheder, udgør statsstøtte, når differentieringen er et resultat af arten eller den generelle opbygning af det beskatningssystem, de er omfattet af. Denne begrundelse, der tager sit udgangspunkt i skattesystemets art og generelle opbygning, afspejler sammenhængen mellem en specifik skatteforanstaltning og skattesystemets generelle logik.
(133)
Kommissionen mener i den forbindelse for det første, at de spanske myndigheder ikke har dokumenteret, at den anfægtede foranstaltning ville medføre, at man undgik dobbeltbeskatning. Ifølge ordningen skal det således ikke påvises, at køberen rent faktisk er blevet beskattet af gevinsten ved salget af kapitalandelen - også selv om dette er en betingelse for afskrivning af goodwill i forlængelse af en virksomhedssammenslutning (96). Det skal påpeges, at selv om de spanske myndigheder hævder ikke at have kompetence til at føre kontrol med udenlandske sælgere, som gennemfører transaktioner i udlandet, gør Kommissionen opmærksom på, at dette er en nødvendig betingelse for anvendelsen af andre spanske skattebestemmelser (97), men ikke for den anfægtede foranstaltning.
(134)
For det andet er den anfægtede foranstaltning heller ikke en mekanisme, der kan forhindre dobbeltbeskatning af fremtidigt udbytte, som ville blive beskattet i tilfælde af fremtidige fortjenester og ikke burde beskattes to gange ved overførsel til den virksomhed, der ejer en betydelig kapitalandel, for hvilken der blev betalt finansiel goodwill. Med den anfægtede foranstaltning etableres der således ikke en forbindelse mellem udbytte og fradrag, der foretages i kraft af den anfægtede foranstaltning. Tværtimod var udbytte hidrørende fra en betydelig kapitalandel allerede omfattet af både den fritagelse, som er fastsat ved artikel 21 i TRLIS, og den umiddelbare skatteneutralitet, der er fastsat ved artikel 32 i TRLIS for at undgå international dobbeltbeskatning. Afskrivningen af finansiel goodwill frembyder i den forbindelse en ekstra fordel ved erhvervelse af betydelige kapitalandele i udenlandske virksomheder.
(135)
De spanske myndigheder har for det tredje ikke dokumenteret, at den anfægtede foranstaltning var en udvidelse af reglerne om værdiforringelse, som forudsætter, at der er objektive beviser for tab, som er baseret på en detaljeret og objektiv beregning, som den anfægtede foranstaltning ikke kræver. Tværtimod åbner artikel 12, stk. 3, i TRLIS mulighed for delvise fradrag for værdiforringelse af kapitalandele i nationale og udenlandske virksomheder, som ikke er noteret på det sekundære marked på grund af forringelser, der har fundet sted i perioden fra regnskabsårets begyndelse til dets afslutning. Den anfægtede foranstaltning, som for de begunstigede er forenelig med artikel 12, stk. 3, i TRLIS (98), fastsætter andre fradrag, som går ud over forringelsen af den teoretiske regnskabsværdi.
(136)
Kommissionen påpeger for det fjerde, at finansiel goodwill i forbindelse med erhvervelse af spanske kapitalandele ikke kan afskrives, mens udenlandske virksomheders finansielle goodwill kan afskrives på visse betingelser. Den differentierede beskatning af udenlandske virksomheders finansielle goodwill og spanske virksomheders finansielle goodwill er indført med den anfægtede foranstaltning, som hverken er nødvendig eller i passende overensstemmelse med beskatningssystemets logik. Kommissionen finder det således uhensigtsmæssigt, at der med den omhandlede ordning fastsættes en nominel og effektiv beskatning, der er væsentligt forskellig for virksomheder, der befinder sig i en sammenlignelig situation, udelukkende fordi nogle af dem foretager investeringer i udlandet.
(137)
Kommissionen bemærker på den anden side, at kommentarerne fra en af de tredive interesserede parter (99) indebærer, at også Spaniens begrundelse for berettigelsen ville være i modstrid med logikken i det spanske skattesystem. I en situation med grænseoverskridende virksomhedssammenslutninger ville goodwillen i henhold til de nævnte kommentarer således med al sandsynlighed være placeret i udlandet, nærmere betegnet i den permanente virksomhed i udlandet, som er resultatet af opløsningen af målvirksomheden. I overensstemmelse med de nævnte kommentarer ville Spanien - selv i en situation med grænseoverskridende virksomhedssammenslutninger - ikke give tilladelse til afskrivning af goodwill i Spanien, eftersom den ikke var lokaliseret i dette land. Kommissionen konstaterer desuden, at der er supplerende forskelle med hensyn til de betingelser, der anvendes på hver af de to situationer. Med den anfægtede foranstaltning tages der ved beregning af beskatningsgrundlaget således ikke hensyn til erhvervelser af andele, der er gennemført inden den 1. januar 2002. I en situation med virksomhedssammenslutninger anvendes denne frist imidlertid ikke ved beregning af goodwill. På den anden side skal skatteyderen ved en virksomhedssammenslutning bevise, at hovedformålet med sammenslutningen er økonomisk - således at det undgås, at sammenslutningerne udelukkende har til formål at opnå skattefordele (100), hvor den anfægtede foranstaltning kun giver beskatningsmæssige fordele. De spanske myndigheder har ikke kunnet fremlægge overbevisende argumenter for at opretholde disse forskelle, og det kan derfor ikke vurderes, at foranstaltningen er berettiget behørigt ved den iboende logik i det spanske skattesystem.
(138)
De spanske myndigheder anfører endelig også, at den anfægtede foranstaltning er berettiget ud fra neutralitetsprincippet, som bør anvendes i forbindelse med selskabsbeskatning (101). I bemærkningerne til loven om selskabsbeskatning, som var gældende ved indførelsen af den anfægtede foranstaltning (102), blev der tydeligt henvist til dette princip. Kommissionen påpeger i den forbindelse, at »konkurrenceprincippet« (103), der er fremført af de spanske myndigheder, og som udtrykkeligt henviser til »en vækst i eksporten«, også ligger bag denne reform. Det skal i den forbindelse erindres, at det i henhold til tidligere afgørelser truffet af Kommissionen (104) er uhensigtsmæssigt at anvende forskellige beskatninger på virksomheder, der befinder sig i sammenlignelige situationer, blot fordi deres aktiviteter er eksportrelaterede eller tager sigte på investeringer i udlandet. Kommissionen minder desuden om, at Domstolen (105) har vurderet, at selv om principperne med hensyn til ligestilling over for beskatning og med hensyn til beskatningsevne tydeligvis indgår i det spanske skattesystem, indebærer de ikke, at skatteydere, der befinder sig i forskellige situationer, skal behandles identisk.
(139)
På baggrund af ovenstående mener Kommissionen ikke, at neutralitetsprincippet kan retfærdiggøre den anfægtede foranstaltning. Som det er fremført af de to interesserede parter, viser det forhold, at erhvervelsen af en minoritetsandel på 5 %, som har fundet sted efter en bestemt dato, kommer ind under den anfægtede foranstaltning, at den kan omfatte situationer, som ikke ligner hinanden ret meget. Det kan således siges, at i overensstemmelse med referencesystemet er situationer, som både faktisk og retligt er forskellige, omfattet af den samme behandling. Efter Kommissionens opfattelse kan man derfor ikke påberåbe sig neutralitetsprincippet for at retfærdiggøre den anfægtede foranstaltning.
(140)
Under hensyn til ovenstående bør Kommissionen konkludere, at den selektive fordel, der indrømmes med den omhandlede skatteordning, ikke kan berettiges ud fra skattesystemets karakter. Det bør derfor konkluderes, at der indgår forskelsbehandling i den anfægtede foranstaltning, som består i en begrænsning med hensyn til det land, hvor transaktionen, som er omhandlet af skattefordelen, finder sted, og dette er en forskelsbehandling, der ikke er berettiget ud fra logikken i det spanske skattesystem.
A.2. Supplerende begrundelse: Analyse af den anfægtede foranstaltning på baggrund af et referencesystem, der er inspireret af det, som de spanske myndigheder opererer med
(141)
Selv om Kommissionen - således som det er beskrevet i de foregående betragtninger - finder, at de spanske myndigheders argumenter er baseret på en ukorrekt analyse af lovgivningen i tredjelande, ligesom det var tilfældet i den foregående afgørelse, har Kommissionen også analyseret den anfægtede foranstaltning ud fra et hypotetisk referencesystem, der er inspireret af det, som de spanske myndigheder opererer med.
(142)
De spanske myndigheder har forklaret, at formålet med den anfægtede foranstaltning er at undgå, at erhvervelser, som efterfølges af en virksomhedssammenslutning mod vederlag, beskattes anderledes end erhvervelser af kapitalandele uden efterfølgende virksomhedssammenslutninger. På det grundlag skulle den omhandlede ordnings anvendelsesområde være begrænset til erhvervelse af betydelige kapitalandele i en virksomhed, der ikke er hjemmehørende i Spanien, eftersom visse hindringer ville gøre det vanskeligere at gennemføre en grænseoverskridende sammenslutning af virksomheder end en lokal sammenslutning (106). Som følge af disse hindringer ville de spanske skatteydere, der investerer i udlandet, retligt og faktisk befinde sig i en anden situation end dem, der investerer i Spanien. De spanske myndigheder oplyser således, at (107): »Det blotte forhold, at bestemte skatteforanstaltninger er differentierende, indebærer ikke nødvendigvis, at der er tale om statsstøtte. Det er også nødvendigt at analysere, om sådanne foranstaltninger er nødvendige eller funktionelle for så vidt angår skattesystemets effektivitet, således som det fremføres i Kommissionens meddelelse. Den spanske skattelovgivning omfatter derfor forskellige beskatningsordninger for situationer, der objektivt set er forskellige, som f.eks. vedrørende erhvervelse af kapitalandele i udenlandske virksomheder i modsætning til erhvervelse af kapitalandele i spanske virksomheder (ingen mulighed for at gennemføre fusionstransaktioner, risikotagning m.m.) med henblik på at sikre skattemæssig neutralitet som tilstræbt i den interne spanske lovgivning og i EU-retten samt for at sikre, at det spanske skattesystem er kohærent og effektivt«. Ifølge de spanske myndigheder er det således nødvendigt at beskatte grænseoverskridende erhvervelser af andele på en særlig måde for at sikre det spanske skattesystems neutralitet og undgå, at erhvervelser af spanske kapitalandele beskattes mere gunstigt. De spanske myndigheder og de tredive interesserede parter mener derfor, at den korrekte referenceramme til evaluering af den anfægtede foranstaltning ville være beskatning af goodwill ved erhvervelser i udlandet.
(143)
Kommissionen bemærker imidlertid, at også med dette alternative referencesystem, der kan defineres som beskatning af goodwill og af finansiel goodwill som et resultat af erhvervelse af en økonomisk interesse i en virksomhed i et andet land end Spanien, vil den anfægtede foranstaltning fortsat udgøre en undtagelse, som ikke er i overensstemmelse med det spanske skattesystems iboende logik. Det forhold, at erhvervelsen af en minoritetsandel på 5 %, der sker efter en bestemt dato, er omfattet af den anfægtede foranstaltning, viser, at denne omfatter situationer, som ikke har betydelig lighed med andre foranstaltninger, der mindst kræver en majoritetskontrol. Det skal derfor slås fast, at man med dette hypotetiske alternative referencesystem anvender den samme fremgangsmåde over for situationer, som både faktisk og retligt er forskellige. Kommissionen vurderer derfor, at den anfægtede foranstaltning udgør en undtagelse - også i henhold til dette alternative referencesystem - og at der ikke kan henvises til neutralitetsprincippet med henblik på at retfærdiggøre det.
B. Anvendelse af statsmidler
(144)
Foranstaltningen indebærer anvendelse af statsmidler, eftersom den forudsætter, at der gives afkald på skatteindtægter svarende til en skattenedsættelse - i en periode på mindst 20 år efter erhvervelsen - for virksomheder, der er skattepligtige i Spanien, og som erhverver betydelige kapitalandele i udenlandske virksomheder.
(145)
Afkaldet på skatteindtægter letter de byrder, som virksomhederne normalt har, og selv om der ikke er tale om støtte i snæver forstand, er de af samme art og har tilsvarende virkning. Hvor der er tale om foranstaltninger, der gør det muligt for bestemte virksomheder at nyde godt af en skattelettelse eller at udskyde betalingen af skat, som de normalt burde betale, udgør dette på tilsvarende måde statsstøtte. Ud fra et budgetmæssigt synspunkt og i overensstemmelse med Domstolens retspraksis (108) og Kommissionens meddelelse (109) indebærer den anfægtede foranstaltning et tab af skatteindtægter for staten som følge af reduktionen af skattegrundlaget, og det svarer til brug af statsmidler.
(146)
Kommissionen vurderer derfor, at den anfægtede foranstaltning indebærer anvendelse af statsmidler.
C. Fordrejning af konkurrencevilkårene og påvirkning af samhandelen mellem medlemsstaterne
(147)
Efter Domstolens retspraksis (110) gælder følgende: »[…] Med henblik på en national foranstaltnings kvalificering som ulovlig statsstøtte skal det ikke godtgøres, at støtten reelt påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne og faktisk fordrejer konkurrencen, men alene undersøges, om støtten kan påvirke denne samhandel og fordreje konkurrencen. Særlig når en støtte, der er ydet af en medlemsstat, styrker en virksomheds stilling i forhold til andre virksomheder, som den konkurrerer med i samhandelen inden for EU, må det antages, at denne samhandel påvirkes af støtten. […] Endvidere er det ikke nødvendigt, at den begunstigede virksomhed selv tager del i samhandelen mellem medlemsstaterne. Støtte ydet af en medlemsstat til en virksomhed kan hjælpe med at opretholde eller øge indenlandske aktiviteter med det resultat, at virksomheder, som er etableret i andre medlemsstater, har færre chancer for at komme ind på markedet i den pågældende medlemsstat«. Ifølge den faste retspraksis (111) er det for at konkludere, at en foranstaltning er konkurrencefordrejende, desuden tilstrækkeligt, at den begunstigede virksomhed konkurrerer med andre virksomheder på markeder, der er åbne over for konkurrence. Kommissionen vurderer, at de betingelser, der er omhandlet inden for retspraksis, er opfyldt af nedenstående årsager.
(148)
Den anfægtede foranstaltning giver for det første en fordel med hensyn til finansiering og styrker derfor stillingen for den økonomiske enhed, som støttemodtageren og målvirksomheden kan danne. På den baggrund og i overensstemmelse med Domstolens retspraksis (112) bør det, at man har kontrol med en målvirksomhed og effektivt udøver kontrol ved direkte eller indirekte at deltage i ledelsen af denne, anses for at udgøre deltagelse i den kontrollerede virksomheds økonomiske aktiviteter.
(149)
For det andet kan den anfægtede foranstaltning fordreje konkurrencen - mest udtalt mellem europæiske konkurrenter - ved at give skattelempelser til spanske virksomheder, der erhverver betydelige kapitalandele i målvirksomheder. Denne analyse bekræftes ved, at flere virksomheder har indgivet anmeldelse eller interveneret efter offentliggørelsen af beslutningen om at indlede proceduren for at give udtryk for, at den anfægtede foranstaltning indebar en betydelig fordel og fremmede spanske virksomheders koncentrationsindsats, navnlig i forbindelse med auktionsprocedurer. Disse interventioner bekræfter i det mindste, at en række ikke-spanske virksomheder vurderer, at deres markedsstilling er berørt af den anfægtede foranstaltning - uanset om deres detaljerede redegørelser var korrekte, hvad angår forekomsten af støtte.
(150)
Kommissionen ønsker endelig at understrege, at den selektive fordel indrømmes virksomheder, som er spanske skatteydere, og ikke i forbindelse med spanske skatteyderes aktiviteter uden for EU. Det reducerede beskatningsgrundlag er således resultatet af skattepligtig erhvervsaktivitet i Spanien. Fordelen indrømmes derfor direkte i forhold til de af den begunstigedes aktiviteter, der finder sted i Spanien, og ikke i forhold til permanent virksomhed uden for EU. Under hensyn hertil vurderer Kommissionen derfor i det foreliggende tilfælde, at det ikke kan påberåbes, at fordelen ikke kan fordreje konkurrencen eller handelen mellem medlemsstaterne, fordi den anfægtede foranstaltning anvendes på tredjelande. Det forhold, at fordelen indrømmes på objektive betingelser, der hænger sammen med transaktioner i forhold til lande uden for EU, er ikke til hinder for, at foranstaltningen medvirker til at reducere skattegrundlaget hidrørende fra en økonomisk aktivitet, der finder sted på det indre marked.
(151)
Kommissionen konkluderer derfor, at den anfægtede foranstaltning kan påvirke handelen mellem medlemsstater og fordreje konkurrencen, navnlig på det interne marked, ved at kunne forbedre driftsbetingelserne for begunstigede, som deltager direkte i økonomiske aktiviteter, som er underlagt beskatning i Spanien.
D. Kommissionens reaktion på de modtagne bemærkninger
(152)
Kommissionen finder, at det, inden den drager konklusioner om kvalificering af foranstaltningen, vil være hensigtsmæssigt at gennemføre en mere detaljeret analyse af visse argumenter, der er fremført af de spanske myndigheder og interesserede parter, og som endnu ikke er blevet behandlet direkte eller indirekte i de afsnit, hvori ordningen evalueres (betragtning (96) ff.).
D.1. Reaktion på oplysninger fra selvangivelser for 2006 og på bemærkninger vedrørende Domstolens dom nr. C-501/00
(153)
Hvad angår de oplysninger, som de spanske myndigheder har fremlagt vedrørende selvangivelser for 2006 for at påvise, at den anfægtede foranstaltning (113) ikke er selektiv, påpeger Kommissionen, at oplysningerne generelt er for upræcise. De begunstigede er for det første inddelt i kategorier (aktivitet, omsætning), men det angives ikke, om de pågældende begunstigede udgør en lille eller en stor del af hver af de berørte kategorier. Selv om statistikker baseret på omsætningens størrelse for de begunstigede kunne være en interessant indikator med henblik på at påvise, at den anfægtede foranstaltning anvendes på alle virksomheder i Spanien, skal det for det andet påpeges, at den anfægtede foranstaltning vedrører erhvervelse af kapitalandele. Denne form for investering genererer ikke nødvendigvis en stor omsætning, hvilket f.eks. indebærer, at holdingselskaber kan figurere som SMV'er i de pågældende oplysninger. For at kunne sikre, at oplysningerne er relevante, vil det derfor være nødvendigt at tage hensyn til supplerende indikatorer som f.eks. samlede balancer og til, om de begunstigede kan konsolidere deres skattegrundlag i forhold til andre spanske skatteydere. Oplysningerne synes for det tredje heller ikke at være repræsentative, eftersom de ikke angiver omfanget af de begunstigedes erhvervede kapitalandele (majoritetsandele eller kun minoritetsandele). De modtagne oplysninger gør det endelig heller ikke muligt at fastslå, om de betingelser, der er fastsat i Kommissionens henstilling fra 2003 om SMV'er (114), er opfyldt. Kommissionen mener derfor ikke, at dens påvisning af, at den anfægtede foranstaltning er selektiv på grund af den pågældende lovgivnings særlige karakter, er tilbagevist med de ufuldstændige og lidet repræsentative oplysninger, der er fremlagt af de spanske myndigheder.
(154)
Selv om de argumenter, der er fremlagt af de spanske myndigheder, var blevet suppleret med yderligere dokumentation, ville dette imidlertid heller ikke have fjernet foranstaltningens selektive karakter, da kun bestemte virksomheder var omfattet af foranstaltningen, således som det også fremgår af Domstolens dom i sag nr. C-501/00, Spanien mod Kommissionen (115). For så vidt angår de spanske myndigheders kvalificering af foranstaltningen som en generel foranstaltning (116), fordi den kan anvendes på enhver virksomhed med hjemsted i Spanien, er det på sin plads at erindre om denne dom, der er afsagt af Domstolen. Den pågældende sag vedrørte også en undtagelse fra den spanske selskabsbeskatning, mere konkret en foranstaltning med betegnelsen »skattefradrag for eksportaktiviteter«. De spanske myndigheder gjorde over for Domstolen gældende, at ordningen omfattede enhver virksomhed, som var skattepligtig i Spanien. Domstolen fandt imidlertid, at skattefradraget kun kunne være til gavn for »en bestemt kategori af virksomheder, som udøver eksportaktiviteter, og som foretager visse investeringer omfattet af de anfægtede bestemmelser« (117). I den foreliggende sag vurderer Kommissionen også, at den anfægtede foranstaltning har til formål at fremme eksport af kapital fra Spanien med henblik på at styrke spanske virksomheders stilling i udlandet og således forbedre konkurrenceevnen for de begunstigede under ordningen.
(155)
Det skal i den forbindelse påpeges, at det ifølge Domstolen ikke er »[…] tilstrækkeligt som begrundelse for de anfægtede bestemmelser, set i relation til karakteren og opbygningen af det skattesystem, som de indgår i, at henvise til, at de tilsigter at fremme den internationale samhandel. En sådan hensigt er ganske vist et økonomisk formål, men det er ikke godtgjort, at det følger den overordnede logik i det spanske skattesystem. […]. Den omstændighed, at de anfægtede bestemmelser forfølger et handels- eller industripolitisk mål, såsom fremme af den internationale samhandel gennem støtte til investeringer i udlandet, er heller ikke tilstrækkeligt til, at disse uden videre falder uden for statsstøttebegrebet i artikel 4, litra c), KS« (118). I den foreliggende sag har de spanske myndigheder blot oplyst, at den anfægtede foranstaltning har til formål at fremme international handel og konsolidering af virksomheder, men uden at dokumentere, at foranstaltningen er berettiget med henvisning til systemets logik. Kommissionen bekræfter på baggrund af ovenstående sin tidligere konklusion, nemlig at den anfægtede foranstaltning er selektiv.
D.2. Reaktion på bemærkningerne om Kommissionens praksis
(156)
Hvad angår henvisningen til den påståede nye fortolkning af selektivitetsbegrebet i den foreliggende sag, skal det for det første påpeges, at den anvendte fremgangsmåde er i fuld overensstemmelse med Kommissionens beslutningspraksis og Domstolens retspraksis som beskrevet i betragtning (109). Fremgangsmåden i denne konkrete sag adskiller sig heller ikke fra Kommissionens beslutning N 480/2007 (119), som de spanske myndigheder henviser til. Der blev således i forbindelse med denne beslutning taget hensyn til det specifikke forfulgte mål ved henvisning (120) til Kommissionens meddelelse til Rådet, Europa-Parlamentet og Det Økonomiske og Sociale Udvalg, »Mod en mere effektiv anvendelse af skatteincitamenter til fordel for F&U« (121). I den foreliggende sag er der ikke et tilsvarende mål med den anfægtede foranstaltning. Til forskel fra den foreliggende sag, blev der med den spanske foranstaltning, der var omhandlet i Kommissionens beslutning N 480/07, desuden ikke skelnet mellem nationale og internationale operationer.
(157)
Hvad angår fritagelse for selskabsskat som følge af anvendelsen af direktiver (122) som f.eks. direktivet om moder- og datterselskaber eller direktivet om betaling af grænseoverskridende renter og afgifter, vurderer Kommissionen, at den situation, der er resultatet af anvendelsen af disse direktiver, er helt i overensstemmelse med den argumentation, der er redegjort for i nærværende afgørelse. Som følge af EU-harmoniseringen bør de grænseoverskridende operationer i EU og i de enkelte medlemsstater således anses for at være omfattet af sammenlignelige retlige og faktiske rammer. Kommissionen skal desuden understrege, at Retten har fastslået (123), at direkte beskatning på EU-rettens nuværende trin hører under medlemsstaternes kompetence, selv om disse efter fast retspraksis dog skal udøve denne under overholdelse af EU-retten (jf. bl.a. dom af 14. september 1999 i sag C-391/97, Geschwind, Sml. 1999 I, s. 5451, præmis 20) og afstå fra at træffe enhver form for foranstaltninger, som kan udgøre statsstøtte, der er uforenelig med det indre marked.
D.3. Reaktion på bemærkningerne om artikel 65, stk. 1, litra a), i TEUF
(158)
Som nævnt tidligere skal det ikke glemmes, at selv om den direkte beskatning henhører under medlemsstaternes kompetence, skal denne kompetence imidlertid udøves i overensstemmelse med EU-retten (124), herunder bestemmelserne i TEUF om statsstøtte. Artikel 65, stk. 1, litra a), i TEUF begrænser kun anvendelsesområdet for artikel 63 i TEUF og berører på ingen måde anvendelsen af TEUF-bestemmelserne om statsstøtte, herunder dem, som giver Kommissionens kontrolbeføjelser på dette område.
(159)
Artikel 65 i TEUF, som de spanske myndigheder henviser til, bør desuden sammenholdes med artikel 63 i TEUF, som forbyder hindringer for kapitalbevægelserne mellem medlemsstaterne. Artikel 65, stk. 1, i TEUF fastsætter således: »bestemmelserne i artikel 63 griber ikke ind i medlemsstaternes ret til: a) at anvende de relevante bestemmelser i deres skattelovgivning, der sondrer imellem skatteydere, hvis situation er forskellig med hensyn til bopælssted eller med hensyn til det sted, hvor deres kapital er investeret«.
(160)
Domstolen har allerede bekræftet medlemsstaternes mulighed for at anvende de relevante bestemmelser i deres skattelovgivning, der sondrer imellem skatteydere, hvis situation er forskellig med hensyn til deres bopælssted eller med hensyn til det sted, hvor deres kapital er investeret - en mulighed, der er fastsat i artikel 65, stk. 1, litra a), i TEUF. Ifølge den retspraksis, der var gældende forud for ikrafttrædelsen af artikel 65, stk. 1, litra a), i TEUF kunne nationale skattebestemmelser om bestemte sondringer, navnlig afhængigt af skatteydernes hjemsted, være forenelige med EU-retten, hvis de anvendes på situationer, som ikke objektivt set er sammenlignelige (125) eller kan begrundes af tvingende almene hensyn, der navnlig er forbundet med skattesystemets kohærens (126). Hvorom alting er, kan rent økonomiske mål ikke udgøre tvingende almene hensyn, der kan berettige til at begrænse en grundlæggende frihed, der er fastsat i TEUF (127).
(161)
Også for så vidt angår perioden efter ikrafttrædelsen af artikel 65, stk. 1, litra a), i TEUF har Domstolen undersøgt den eventuelle forekomst af objektivt sammenlignelige situationer, der kan berettige til lovgivning, som begrænser frie kapitalbevægelser. Hvad angår bestemte skattelovgivninger, som fik skatteydere, der er bosat i en medlemsstat, til at afstå fra at investere kapital i en anden medlemsstat, og som ligeledes havde en restriktiv effekt for selskaber etableret i andre medlemsstater, eftersom lovgivningen for disse er en hindring for at tiltrække kapital i den nævnte medlemsstat, har Domstolen gentagne gange fastslået, at sådanne lovgivninger ikke kan berettiges med henvisning til en objektivt forskellig situation, som kan danne grundlag for en differentieret beskatning, jf. artikel 65, stk. 1, litra a), i TEUF (128).
(162)
Det skal under alle omstændigheder ikke glemmes, at artikel 65, stk. 3, i TEUF præciserer, at de nationale bestemmelser, der henvises til i artikel 65, stk. 1, litra a), i TEUF, hverken kan udgøre et middel til vilkårlig forskelsbehandling eller en skjult begrænsning af den frie bevægelighed for kapital og betalinger (129).
(163)
På baggrund af det ovenstående og navnlig under hensyn til, at der ikke findes eksplicitte juridiske hindringer i nogen af de tredjelande, den anfægtede ordning anvendes på, vurderer Kommissionen i den foreliggende sag, at erhvervelser af nationale andele og erhvervelser af virksomheder, der er etableret i alle de øvrige medlemsstater samt i nogle af de tredjelande, hvor der ikke er konstateret eksplicitte juridiske hindringer, af de tidligere angivne årsager befinder sig i en sammenlignelig objektiv situation, og at der ikke er tvingende almene hensyn, der kan begrunde en anderledes behandling af skatteyderne under hensyn til, hvor deres kapital er investeret.
E. Konklusion om kvalificering af den anfægtede foranstaltning
(164)
Eftersom ordningen anvendes både i EU (se den foregående afgørelse) og på en række situationer uden for EU, hvor der ikke er konstateret eksplicitte juridiske hindringer, vurderer Kommissionen, at den anfægtede foranstaltning under ét, også for så vidt angår erhvervelser uden for EU, opfylder alle de betingelser, der er fastsat i artikel 107, stk. 1, i TEUF, og at den derfor bør betragtes som statsstøtte.
(165)
I overensstemmelse med Domstolens retspraksis (130) ønsker Kommissionen at påpege, at formålet med nærværende afgørelse ikke er at fastlægge betingelser, som kunne gøre det muligt for den pågældende medlemsstat at undgå, at den anfægtede foranstaltning kvalificeres som statsstøtte. Dette aspekt er snarere et emne for en dialog mellem de spanske myndigheder og Kommissionen, der som led i anmeldelsen af den pågældende ordning skulle have fundet sted, inden ordningen trådte i kraft.
F. Forenelighed
(166)
Som fastslået i beslutningen om at indlede proceduren mener Kommissionen ikke, at den pågældende støtteordning kan komme ind under de undtagelser, der er omhandlet i artikel 107, stk. 2 og 3, TEUF.
(167)
De spanske myndigheder og de tredive interesserede parter har i løbet af proceduren fremlagt deres argumenter for at godtgøre, at de undtagelser, der er omhandlet i artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF finder anvendelse på den foreliggende sag (131). De to parter fandt, at hverken bestemmelserne i artikel 107, stk. 2, eller i artikel 107, stk. 3, i TEUF fandt anvendelse på den foreliggende sag.
(168)
Undtagelsesbestemmelserne i artikel 107, stk. 2, i TEUF, der vedrører støtte af social karakter til enkelte forbrugere, støtte, som skal råde bod på skader, der er forårsaget af naturkatastrofer eller af andre usædvanlige begivenheder, og støtteforanstaltninger for økonomien i visse af Forbundsrepublikken Tysklands områder, finder ikke anvendelse i den foreliggende sag.
(169)
Den undtagelse, der er omhandlet i artikel 107, stk. 3, litra a), og som tillader støtte til fremme af den økonomiske udvikling i områder, hvor levestandarden er usædvanligt lav, eller hvor der hersker alvorlig underbeskæftigelse, finder heller ikke anvendelse, da foranstaltningen ikke er underlagt nogen forpligtelse til at gennemføre særlige aktiviteter i specifikke regioner (132).
(170)
På samme måde kan det heller ikke vurderes, at den anfægtede foranstaltning, der blev vedtaget i 2001, kan fremme virkeliggørelsen af vigtige projekter af fælleseuropæisk interesse eller afhjælpe en alvorlig forstyrrelse i Spaniens økonomi som fastsat i artikel 107, stk. 3, litra b). Den har heller ikke til formål at fremme kulturen og bevare kulturarven som fastsat i traktatens artikel 107, stk. 3, litra d).
(171)
Den anfægtede foranstaltning skal derfor vurderes ud fra artikel 107, stk. 3, litra c), som tillader støtte til fremme af udviklingen af visse erhvervsgrene eller økonomiske regioner, når den ikke ændrer samhandelsvilkårene på en måde, der strider mod den fælles interesse. Det skal i den forbindelse for det første påpeges, at den anfægtede foranstaltning ikke henhører under nogen af de rammer eller retningslinjer, der fastsætter betingelser for, at visse former for støtte kan anses for at være forenelige med det indre marked.
(172)
Hvad angår de spanske myndigheders og de tredive interesserede parters argumenter vedrørende handlingsplanen på statsstøtteområdet fra 2005 (133), ifølge hvilke de vurderede, at bestemte foranstaltninger kan være forenelige, hvis de navnlig afhjælper et markedssvigt, gør Kommissionen opmærksom på, at de påståede generelle vanskeligheder ved at gennemføre grænseoverskridende fusioner ikke kan anses for at være markedssvigt.
(173)
Det forhold, at en specifik virksomhed måske ikke kan gå i gang med et bestemt projekt eller en speciel transaktion uden støtte, betyder ikke nødvendigvis, at der er tale om et markedssvigt. Kun når der ved markedskræfterne alene ikke kan opnås et godt resultat, dvs. når man ikke opnår alle de potentielle gevinster ved transaktionen, kan det vurderes, at der foreligger markedssvigt.
(174)
Kommissionen bestrider ikke, at omkostningerne ved visse transaktioner kan være meget højere end ved andre. Eftersom disse omkostninger imidlertid er reelle omkostninger, der præcist afspejler de pågældende projekter, dvs. omkostninger, der er forbundet med deres forskellige geografiske placering eller de forskellige lovgivninger, de er omfattet af, er det hensigtsmæssigt, at virksomhederne fuldt ud tager hensyn til disse omkostninger, når der skal træffes beslutninger. Man ville opnå et dårligt resultat, hvis man ignorerede disse reelle omkostninger - navnlig hvis de blev kompenseret med statsstøtte. Den samme type forskelle i de reelle omkostninger finder man også ved sammenligning af forskellige transaktioner inden for et og samme land og ved sammenligning af grænseoverskridende transaktioner, og eksistensen af disse forskelle betyder ikke, at markedet er ineffektivt.
(175)
De eksempler, de spanske myndigheder har givet på påståede omkostningsforøgelser i forbindelse med internationale transaktioner sammenlignet med nationale transaktioner, vedrører alle de reelle omkostninger ved at gennemføre transaktioner, som operatørerne på markedet fuldt ud bør tage hensyn til for at opnå gode resultater.
(176)
For at kunne tale om markedssvigt bør der foreligge eksterne omstændigheder (positive afsmitningseffekter), som er et resultat af transaktioner eller betydningsfulde oplysninger, der er ufuldstændige eller asymmetriske, og som medførte, at der ikke blev gennemført transaktioner, som ellers ville have været vellykkede. Selv om dette teoretisk kan forekomme i forbindelse med bestemte transaktioner - både internationale og nationale (f.eks. i forbindelse med fælles F&U-programmer) - kan man ikke sige, at det gælder for alle internationale transaktioner og endnu mindre for den type transaktioner, der er tale om i den foreliggende sag. Kommissionen mener i den forbindelse ikke, at argumentet med hensyn til markedssvigt kan godtages.
(177)
Det skal på den anden side påpeges, at ved evaluering af, om en støtte kan anses for at være forenelig med det indre marked, vurderer Kommissionen, om foranstaltningen har en positiv indvirkning på virkeliggørelsen af et mål af fælles interesse, og om der er eventuelle negative bivirkninger som f.eks. fordrejning af samhandelen og af konkurrencen. Med udgangspunkt i denne praksis er der med handlingsplanen på statsstøtteområdet indført en evaluering i tre faser. I de to første vurderes de positive virkninger af statsstøtte, og i tredje fase vurderes de negative virkninger med efterfølgende afvejning af de positive og negative virkninger. Afvejningstesten er struktureret på følgende måde:
a)
det evalueres, om støtten anvendes til et specifikt mål af fælles interesse (f.eks. vækst, beskæftigelse, samhørighed, miljø eller energisikkerhed)
b)
det evalueres, om støtten er velegnet til at nå mål af fælles interesse, dvs. om den foreslåede støtteforanstaltning afhjælper markedssvigt eller bidrager til at nå andre mål. For at foretage denne evaluering skal det kontrolleres, om:
i)
statsstøtten er et velegnet politisk instrument
ii)
der foreligger en incitamenteffekt, eller mere konkret, om støtten bidrager til at ændre virksomhedernes måde at operere på
iii)
foranstaltningen står i rimeligt forhold til de samlede fordele, dvs. om man kunne opnå den samme ændring med mindre støtte
c)
det evalueres, om fordrejningen af konkurrencen og samhandelen er så begrænset, at det samlede resultat er positivt.
(178)
Det er for det første nødvendigt at evaluere, om målet med støtten reelt kan anses for at være et mål af fælles interesse. På trods af, at foranstaltningen angiveligt tager sigte på at fremme integrationen på det indre marked, er målet med støtten i den foreliggende sag ikke præciseret klart, da den går ud over markedsintegration ved navnlig at fremme spanske virksomheders ekspansion på det europæiske marked.
(179)
I den anden fase skal det evalueres, om støtten er velegnet til at nå det specifikke mål af fælles interesse. Mere konkret skal støtten ændre adfærden hos en støttemodtagende virksomhed, således at denne iværksætter aktiviteter, der bidrager til at nå det mål af fælles interesse, som den ikke ville nå uden støtten, eller kun nå i begrænset omfang eller på anden vis. De spanske myndigheder og de tredive interesserede parter har ikke fremlagt specifikke argumenter for, at denne incitamenteffekt med sandsynlighed foreligger.
(180)
Det tredje spørgsmål vedrører statsstøttens negative konsekvenser. Også selv om en støtte er velegnet til at opnå et mål af fælles interesse, kan støtte ydet til en konkret virksomhed eller økonomisk sektor skabe alvorlig fordrejning af konkurrencen og samhandelen mellem medlemsstaterne. De tredive interesserede parter mener i den forbindelse ikke, at støtteordningen har indflydelse på konkurrencesituationen for virksomheder, der er underlagt selskabsbeskatning i Spanien, eftersom den finansielle effekt af artikel 12, stk. 5, ville være ubetydelig. Som det imidlertid allerede er blevet anført i betragtning 126 ff., tyder meget på, at effekten af artikel 12, stk. 5, langt fra er uvæsentlig. Eftersom støtteordningen kun anvendes på udenlandske transaktioner, er fordrejningen af konkurrencen desuden tydeligvis koncentreret på de udenlandske markeder.
(181)
Sidste fase af analysen af foreneligheden består i evaluere, om støttens eventuelle positive effekt er større end den negative effekt. Som allerede nævnt har de spanske myndigheder og de tredive interesserede parter i den foreliggende sag ikke dokumenteret, at der foreligger et specifikt mål, som skaber en klar positiv effekt. De vurderer i generelle vendinger, at artikel 12, stk. 5, i TRLIS er i overensstemmelse med EU-målet med hensyn til at fremme grænseoverskridende aktiviteter, men evaluerer ikke de mulige og reelle negative virkninger af den anfægtede foranstaltning. Hvorom alting er, også selv om man mener, at foranstaltningens positive effekt er at fremme grænseoverskridende aktiviteter takket være fjernelsen af hindringer for den nævnte type aktiviteter, er det ikke Kommissionens opfattelse, at foranstaltningens positive effekt er større end den negative, navnlig fordi foranstaltningens rækkevidde er upræcis og vilkårlig.
(182)
Navnlig hvad angår analysen i henhold til artikel 107, stk. 3, litra c), konkluderer Kommissionen, at de skattefordele, der er indrømmet under den anfægtede foranstaltning, ikke er knyttet sammen med investering, jobskabelse eller specifikke projekter. Fordelene fritager simpelthen virksomheder for byrder, som de ellers normalt skulle bære og bør derfor anses for at udgøre driftsstøtte. Principielt falder driftsstøtte ikke ind under anvendelsesområdet for artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF, fordi den fordrejer konkurrencebetingelserne i de sektorer, hvor den ydes, uden at den på grund af sin art kan medvirke til at nå nogen af de mål, der er opstillet med denne bestemmelse (134). I overensstemmelse med Kommissionens sædvanlige praksis kan denne støtte ikke anses for at være forenelig med det indre marked, da den ikke fremmer udvikling af bestemte aktiviteter eller bestemte økonomiske områder, ikke er tidsbegrænset, ikke reduceres gradvist og heller ikke står i et rimeligt forhold til, hvad der er nødvendigt for at afhjælpe et specifikt økonomisk handicap på de omhandlede områder. Resultatet af evalueringen bekræfter denne analyse.
(183)
Det skal på baggrund af ovenstående konkluderes, at hele den omhandlede støtteordning - også for så vidt angår erhvervelser uden for EU - er uforenelig med det indre marked.
G. Tilbagebetaling.
(184)
Den anfægtede foranstaltning er iværksat uden forinden at være anmeldt til Kommissionen, jf. artikel 108, stk. 3, i TEUF. Foranstaltningen udgør derfor ulovlig statsstøtte.
(185)
Når ulovligt ydet statsstøtte anses for at være uforenelig med det indre marked, har denne konklusion som konsekvens, at støtten skal tilbagebetales af de begunstigede, jf. artikel 14 i Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 af 22. marts 1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af EF-traktatens artikel 93 (135). Ved tilbagebetalingen genoprettes i videst muligt omfang den konkurrencesituation, der var gældende, før støtten blev ydet. Hverken de spanske myndigheder eller de tredive interesserede parter har fremlagt argumenter, der berettiger til generel fravigelse af dette grundlæggende princip.
(186)
Ikke desto mindre hedder det i artikel 14, stk. 1, i forordning (EF) nr. 659/1999: »Kommissionen kræver ikke tilbagebetaling af støtten, hvis det vil være i modstrid med et generelt princip i EU-retten«. Det fremgår bl.a. af Domstolens retspraksis og Kommissionens egen beslutningspraksis, at et krav om tilbagebetaling af støtten ville krænke et generelt princip i EU-retten, når støttemodtageren som følge af Kommissionens reaktion har en berettiget forventning om, at foranstaltningen er i overensstemmelse med EU-reglerne (136).
(187)
I sin dom i sagen Forum 187 (137) fastslog Domstolen, at »retten til at påberåbe sig princippet om beskyttelse af den berettigede forventning gælder for enhver retsundergiven med begrundede forventninger, som en fællesskabsinstitution har givet anledning til. I øvrigt kan ingen påberåbe sig tilsidesættelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, såfremt administrationen ikke har afgivet præcise løfter. Det gælder ligeledes, at når forudseende og påpasselige erhvervsdrivende kan påregne gennemførelsen af en fællesskabsforanstaltning, der kan påvirke deres interesser, kan de imidlertid ikke påberåbe sig et sådant princip, når foranstaltningen gennemføres«.
(188)
De spanske myndigheder og de tredive interesserede parter har for det første påberåbt sig berettigede forventninger affødt af visse af Kommissionens svar på skriftlige parlamentsforespørgsler og for det andet påberåbt sig støtteordningens påståede lighed med tidligere foranstaltninger, som Kommissionen har erklæret for at være forenelige. For det tredje mener de spanske myndigheder og de tredive interesserede parter, at princippet med hensyn til berettigede forventninger indebærer, at Kommissionen ikke kan kræve tilbagebetaling af fradrag, der allerede er foretaget, eller kræve tilbagebetaling af alle de udestående fradrag, som er omfattet af den 20-årige periode, der er fastsat i TRLIS.
(189)
For så vidt angår ordningens påståede lighed med andre foranstaltninger, som ikke har været anset for at udgøre statsstøtte, vurderer Kommissionen, at støtteordningen adskiller sig væsentligt fra de foranstaltninger, Kommissionen vurderede i sin beslutning fra 1984 om »belgiske koordinationscentre« (138). Anvendelsesområdet for den anfægtede foranstaltning er et andet, eftersom det ikke vedrører aktiviteter inden for gruppen, således som det er tilfældet i sagen vedrørende »belgiske koordinationscentre«. Den anfægtede foranstaltning har desuden en anden struktur, hvilket gør den selektiv, navnlig fordi den kun anvendes på aktiviteter, der vedrører udlandet.
(190)
Hvad angår indvirkningen af Kommissionens erklæringer på de begunstigedes berettigede forventninger, vurderer Kommissionen, at der bør skelnes mellem to perioder: a) perioden mellem foranstaltningens ikrafttræden den 1. januar 2002 og datoen for offentliggørelsen af beslutningen om at indlede proceduren i Den Europæiske Unions Tidende den 21. december 2007 og b) perioden efter offentliggørelsen af beslutningen om at indlede proceduren i Den Europæiske Unions Tidende.
(191)
Hvad angår den første periode, vedkender Kommissionen sig sine svar på parlamentsforespørgslerne fra Erik Meijer og Sharon Bowles om den eventuelle statsstøttekarakter ved den anfægtede foranstaltning. Mere konkret, som svar på et spørgsmål den 19. januar 2006 fra et medlem af Europa-Parlamentet, Erik Meijer, svarede en kommissær følgende på Kommissionens vegne: »Kommissionen kan ikke bekræfte, om de høje bud fra de spanske virksomheder skyldes, at den spanske skattelovgivning gør det muligt for virksomhederne at afskrive finansiel goodwill hurtigere end de franske og italienske virksomheder. Kommissionen kan imidlertid bekræfte, at denne form for national lovgivning ikke er omfattet af reglerne for statsstøtte, fordi der snarere er tale om generelle afskrivningsregler, der er gældende for alle virksomheder i Spanien« (139). Den 17. februar 2006 svarede en kommissær på vegne af Kommissionen følgende på en forespørgsel fra et medlem af Europa-Parlamentet, Sharon Bowles: »Ud fra de oplysninger, som Kommissionen på indeværende tidspunkt råder over, er de spanske skatteregler for afskrivning af goodwill tilsyneladende gældende for alle virksomheder i Spanien uafhængigt af deres størrelse, sektor, retlige status eller af, om de er privat eller offentlig ejendom, eftersom der er tale om generelle afskrivningsregler. De synes derfor ikke at være omfattet af reglerne om statsstøtte« (140).
(192)
Gennem disse erklæringer til Europa-Parlamentet har Kommissionen givet specifikke, ubetingede og samstemmende garantier af en art, som gav dem, der var begunstiget af den anfægtede foranstaltning, anledning til at nære berettigede forventninger om, at ordningen for afskrivning af goodwill var lovlig, idet den ikke var omfattet af statsstøttereglerne (141), og derfor også om, at ingen af de fordele, som den nævnte ordning indebar, kunne gøres til genstand for efterfølgende tilbagesøgning. Selv om disse erklæringer ikke var det samme som en formel kommissionsafgørelse om, at afskrivningsordningen ikke udgjorde statsstøtte, havde de samme effekt som en afgørelse for så vidt angår anledningen til at nære berettigede forventninger, navnlig under hensyn til, at man i den foreliggende sag havde respekteret de gældende procedurer, som sikrede efterlevelse af kollegialitetsprincippet. Eftersom statsstøttebegrebet er objektivt (142), og Kommissionen ikke har skønsbeføjelser for så vidt angår dets fortolkning - i modsætning til, hvordan det forholder sig med hensyn til evaluering af forenelighed - skal enhver præcis og ubetinget erklæring på vegne af Kommissionen om, at en national foranstaltning ikke bør anses for at være statsstøtte, naturligvis forstås således, at foranstaltningen fra starten ikke udgjorde støtte (dvs. også inden den pågældende erklæring). Enhver virksomhed - der tidligere havde næret usikkerhed om, hvorvidt den senere hen, i henhold til reglerne om statsstøtte, kunne blive gjort til genstand for et krav om tilbagebetaling af de økonomiske gevinster, den havde opnået under ordningen for afskrivningen af goodwill, som var resultatet af transaktioner, der var afsluttet inden Kommissionens erklæringer - kunne efter de nævnte erklæringer have konkluderet, at en sådan usikkerhed var ubegrundet, idet den ikke kunne forventes at udvise større forudseenhed end Kommissionen i denne forbindelse. Under disse specifikke omstændigheder - og under hensyn til, at EU-retten ikke kræver påvisning af årsagssammenhæng mellem garantier givet af en EU-institution og adfærden hos de borgere eller virksomheder, som sådanne garantier vedrører (143) - kunne enhver forudseende virksomhedsleder med rimelighed forvente, at Kommissionen ikke efterfølgende ville kræve tilbagebetaling (144) for så vidt angår foranstaltninger, som den selv tidligere i en erklæring til en anden EU-institution havde erklæret ikke udgjorde støtte, uafhængigt af tidspunktet for gennemførelsen af den transaktion, der var omfattet af støtteforanstaltningen.
(193)
Kommissionen konkluderer derfor, at nogle begunstigede under foranstaltningen kunne nære berettigede forventninger om, at støtten ikke skulle tilbagebetales og anmoder derfor ikke om tilbagebetaling af de skattegevinster, der måtte være opnået af de nævnte begunstigede - i forbindelse med nogen kapitalandel, som en spansk virksomhed direkte eller indirekte havde erhvervet i en udenlandsk virksomhed inden datoen for offentliggørelsen (145) i Den Europæiske Unions Tidende af Kommissionens beslutning om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure i henhold til artikel 108, stk. 2, i TEUF.
(194)
Ud over disse overvejelser, som er identiske med dem, Kommissionen formulerede i sin foregående afgørelse, finder Kommissionen, at det er nødvendigt at tage hensyn til yderligere en række forhold.
(195)
I henhold til betragtning 117 i den foregående afgørelse og selv om Kommissionens fandt, at de spanske myndigheder og de tredive interesserede parter ikke havde fremlagt tilstrækkelige oplysninger, som berettigede til forskellig beskatning af transaktioner vedrørende spanske andele og transaktioner mellem virksomheder etableret i EU, erklærede Kommissionen, at den ikke på forhånd totalt kunne afvise en sådan differentiering, hvad angår transaktioner, der vedrører tredjelande. Der kan således uden for EU forekomme juridiske hindringer for grænseoverskridende virksomhedssammenslutninger, som stiller de grænseoverskridende operationer i en faktisk og retlig situation, der adskiller dem fra transaktioner inden for EU. Som følge heraf kunne erhvervelser uden for EU, der kunne have medført skattemæssig afskrivning af goodwill - hvilket er tilfældet, når man er i besiddelse af aktiemajoriteten - være udelukket for denne skattefordel, da der ikke kunne gennemføres virksomhedssammenslutninger. Den skattemæssige afskrivning af goodwill i forbindelse med sådanne transaktioner, som ikke er omfattet af de faktiske og retlige rammer i EU, kunne være nødvendig for at garantere skatteneutraliteten. Kommissionen afsluttede sin analyse med i betragtning 119 i den foregående analyse, som har været tilgængelig på Kommissionens hjemmeside lige siden starten af januar 2010, at fastslå følgende: »Kommissionen fastholder på den baggrund den procedure, der er indledt ved beslutningen af 10. oktober om at indlede proceduren, og som vedrører erhvervelser uden for Fællesskabet, under hensyntagen til, at de spanske myndigheder har forpligtet sig til at fremlægge nye oplysninger om hindringerne for grænseoverskridende fusioner uden for Fællesskabet. Den procedure, der blev indledt den 10. oktober 2007, er derfor stadig i gang for så vidt angår erhvervelse uden for Fællesskabet«.
(196)
Kommissionen angav i betragtning 115-119 i den foregående afgørelse, at der kunne være tale om differentiering mellem erhvervelsestransaktioner, der finder sted i EU, og dem, der finder sted uden for EU. Kommissionen anførte konkret, at der »kan forekomme juridiske hindringer for grænseoverskridende virksomhedssammenslutninger, som stiller de grænseoverskridende operationer i en faktisk og retlig situation, der adskiller dem fra transaktioner inden for Fællesskabet«. Henvisningerne til kriterierne »juridiske hindringer« og »aktiemajoritet« er under disse specifikke omstændigheder særligt relevante.
(197)
På baggrund af disse specifikke og særlige forhold ved den foreliggende sag finder Kommissionen, at den erklæring, der findes i betragtning 117 i den foregående afgørelse, kunne have skabt berettigede forventninger med hensyn til den anfægtede ordnings anvendelse på spanske virksomheders transaktioner i de tredjelande, hvor der findes eksplicitte »juridiske hindringer« for grænseoverskridende virksomhedssammenslutninger, og hvor den pågældende spanske virksomhed havde erhvervet en »aktiemajoritet« - uafhængigt af, hvornår transaktionen fandt sted inden vedtagelsen af nærværende afgørelse.
(198)
På grundlag af de oplysninger, der er fremlagt af de spanske myndigheder i rapporterne, og uden at det berører vurderingen af, hvorvidt den anfægtede ordning udgør statsstøtte, og af dens anvendelse på individuelle transaktioner af de årsager, der er angivet i betragtning 107, bemærker Kommissionen, at blandt de lande, der er undersøgt, er der to (Indien og Kina), hvor der er eksplicitte juridiske hindringer for grænseoverskridende virksomhedssammenslutninger.
(199)
På baggrund af konklusionerne i betragtning 119 og 120 konkluderer Kommissionen, at, for transaktioner vedrørende disse to lande, kunne de begunstigede ved foranstaltningen, som havde erhvervet en aktiemajoritet, nære berettigede forventninger om, at støtten ikke ville blive tilbagesøgt.
(200)
Det samme gælder støttemodtagere, der har gennemført en transaktion i andre tredjelande, og som har erhvervet en aktiemajoritet og på tilfredsstillende vis kan godtgøre, at der foreligger en eksplicit juridisk hindring - som omhandlet i nærværende afgørelse - i det pågældende tredjelands lovgivning. For de lande, der er nævnt i rapporterne, vil Kommissionen tage hensyn til, at det ud fra de oplysninger, der er fremlagt af de spanske myndigheder, ikke har været muligt at identificere disse hindringer, men den er rede til at gennemgå ny relevant dokumentation.
(201)
Hvad angår de begunstigede, der nærede berettigede forventninger på baggrund af Kommissionens erklæringer over for medlemmer af Europa-Parlamentet eller i den foregående afgørelse, vurderer Kommissionen også, at disse begunstigede fortsat bør nyde godt af fordelene ved den anfægtede foranstaltning, indtil udløbet af afskrivningsperioden under denne. Kommissionen erkender, at transaktionerne blev planlagt og investeringerne gennemført med rimelig og legitim tillid til en vis grad af kontinuitet i de økonomiske vilkår, herunder den anfægtede foranstaltning. I overensstemmelse med Domstolens tidligere retspraksis og Kommissionens praksis (146) og i mangel af afgørende offentlig interesse (147) mener Kommissionen derfor, at det bør tillades, at de begunstigede fortsat nyder godt af fordelene under den anfægtede ordning i hele den afskrivningsperiode, der er fastsat i artikel 12, stk. 5, i TRLIS.
(202)
På den anden side mener Kommissionen, at man bør påregne en rimelig overgangsperiode for de virksomheder, der nærede berettigede forventninger og allerede med et langsigtet perspektiv havde erhvervet rettigheder i udenlandske virksomheder og ikke havde haft disse rettigheder i en uafbrudt periode på mindst et år på datoen for offentliggørelsen af beslutningen om at indlede proceduren (berettiget forventning som følge af erklæringer fra Kommissionen til medlemmer af Europa-Parlamentet) eller på datoen for offentliggørelsen af nærværende afgørelse (berettiget forventning som følge af den foregående afgørelse). Kommissionen vurderer derfor, at de virksomheder, der opfyldte alle de øvrige relevante betingelser i artikel 12, stk. 5, i TRLIS inden den 21. december 2007, eller henholdsvis på datoen for offentliggørelse af nærværende afgørelse i Den Europæiske Unions Tidende, bortset fra betingelsen om besiddelse af kapitalandelene i en uafbrudt periode på mindst et år, også nærede berettigede forventninger, hvis de senest den 21. december 2008 eller henholdsvis et år efter offentliggørelsen af nærværende afgørelse havde været i besiddelse af disse rettigheder i en uafbrudt periode på mindst et år.
(203)
I de tilfælde, hvor en erhvervende spansk virksomhed ikke nærede berettiget forventning, tilbagesøges al uforenelig støtte, medmindre en spansk erhvervende virksomhed for det første inden den 21. december 2007 (berettiget forventning som følge af Kommissionens erklæringer over for medlemmer af Europa-Parlamentet) eller inden datoen for offentliggørelse af nærværende afgørelse (berettiget forventning som følge af den tidligere afgørelse) havde indgået aftale om en uigenkaldelig ejerskabsforpligtelse vedrørende disse rettigheder; medmindre kontrakten for det andet indeholdt en suspensiv betingelse om, at den pågældende transaktion obligatorisk skulle godkendes af en regeludstedende myndighed og endelig medmindre kontrakten for det tredje var blevet anmeldt inden den 21. december 2007 (berettiget forventning som følge af Kommissionens erklæringer over for medlemmer af Europa-Parlamentet) eller inden offentliggørelsen af nærværende afgørelse (berettiget forventning som følge af den foregående afgørelse).
(204)
Kommissionen mener ligeledes ikke, at den anfægtede foranstaltning udgør støtte, hvis den, da de begunstigede nød godt af fordelene herved, opfyldte alle de betingelser, som var fastsat i bestemmelser, der var vedtaget i overensstemmelse med artikel 2 i Rådets forordning (EF) nr. 994/98 (148), og som var gældende, da de begunstigede nød godt af skattelempelsen.
(205)
På baggrund af samtlige ovenstående betragtninger og som understreget i den foregående afgørelse svarer det nøjagtige støttebeløb - i et bestemt regnskabsår og for en bestemt begunstiget - til nettonutidsværdien af den skattelettelse, som er ydet via den afskrivning, der er omhandlet i artikel 12, stk. 5, i TRLIS. Den afhænger derfor af, hvilken skat der pålægges virksomheden i den pågældende periode og af, hvilken reduktionssats der anvendes.
(206)
For et bestemt regnskabsår og en bestemt støttemodtager svarer den nominelle værdi af støtten til den skattelettelse, der er ydet ved anvendelse af artikel 12, stk. 5, i TRLIS i forbindelse med rettigheder i udenlandske virksomheder, som ikke opfylder de betingelser, der er angivet i tidligere betragtninger.
(207)
Nutidsværdien beregnes ved at anvende rentesatsen på den nominelle værdi, jf. kapitel V i Kommissionens forordning (EF) nr. 794/2004 (149) og Kommissionens forordning (EF) nr. 271/2008 (150) om ændring af forordning (EF) nr. 794/2004.
(208)
Ved beregning af, hvordan de begunstigedes skattebyrde ville have været uden den ulovlige støtteordning, skal de spanske myndigheder tage udgangspunkt i de transaktioner, der blev gennemført i perioden forud for offentliggørelsen i Den Europæiske Unions Tidende af beslutningen om at indlede proceduren (berettiget forventning som følge af Kommissionens erklæringer over for medlemmer af Europa-Parlamentet) eller inden offentliggørelsen af nærværende afgørelse (berettiget forventning som følge af den tidligere afgørelse) - således som det tidligere er anført. Det kan ikke påberåbes, at de begunstigede uden disse ulovlige fordele ville have struktureret deres aktiviteter anderledes med henblik på at begrænse deres skattebyrde. Som det tydeligt fremgår af Domstolens dom i sagen Unicredito (151), kan disse hypotetiske overvejelser ikke tages i betragtning ved beregning af støtten.
VIII. KONKLUSION
(209)
På baggrund af den nævnte retspraksis og sagens særlige omstændigheder udgør artikel 12, stk. 5, i TRLIS efter Kommissionens opfattelse en statsstøtteordning, jf. artikel 107, stk. 1, i TEUF for så vidt angår erhvervelser uden for EU. Da den anfægtede foranstaltning er iværksat i modstrid med artikel 108, stk. 3, i TEUF udgør den ifølge Kommissionen også en ulovlig støtteordning for så vidt angår erhvervelser inden for EU.
(210)
Da der var anledning til at nære berettiget forventning indtil offentliggørelsen af beslutningen om at indlede proceduren, accepterer Kommissionen imidlertid, at foranstaltningen kan fortsætte i hele den afskrivningsperiode, der er fastsat i støtteordningen, og afstår undtagelsesvist fra at kræve tilbagesøgning af beskatningsgevinster, der hidrører fra ordningens anvendelse på støtte ydet i forbindelse med kapitalandele i udenlandske virksomheder, der er kontrolleret direkte eller indirekte af spanske virksomheder i deres egenskab af købere inden offentliggørelsen i Den Europæiske Unions Tidende af Kommissionens beslutning om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure, jf. artikel 108, stk. 2, medmindre for det første en spansk erhvervende virksomhed inden 21. december 2007 havde indgået en aftale om en uigenkaldelig ejerskabsforpligtelse vedrørende disse rettigheder, og kontrakten for det andet indeholdt en suspensiv betingelse om, at den pågældende transaktion obligatorisk skulle godkendes af en regeludstedende myndighed, samt for det tredje, at transaktionen var blevet anmeldt inden den 21. december 2007. Kommissionen bør desuden afstå fra tilbagesøgning og accepterer, at anvendelsen af ordningen fortsætter i hele den afskrivningsperiode, der er fastsat i støtteordningen - også for skattefordele, der er et resultat af anvendelsen af støtteordningen på aktiemajoritetstransaktioner, der er gennemført inden offentliggørelsen af nærværende afgørelse, og som vedrører tredjelande, hvor forekomsten af eksplicitte juridiske hindringer for grænseoverskridende virksomhedssammenslutninger er begrundet behørigt i overensstemmelse med principperne i nærværende afgørelse -
VEDTAGET DENNE AFGØRELSE:
Artikel 1
1. Den støtteordning, som Spanien har fastsat i henhold til artikel 12, stk. 5, i kongeligt dekret nr. 4/2004 af 5. marts 2005, som konsoliderede de ændringer, der blev ved indført ved loven om selskabsbeskatning, og som er blevet anvendt ulovligt af Spanien i modstrid med artikel 108, stk. 3, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, er uforenelig med det indre marked for så vidt angår den støtte, der er ydet til begunstigede i forbindelse med erhvervelser uden for EU.
2. De skattefradrag - som de begunstigede har kunnet anvende ved gennemførelse af erhvervelser uden for EU i henhold til artikel 12, stk. 5, i TRLIS i forbindelse med rettigheder ejet direkte eller indirekte i udenlandske virksomheder, som opfyldte de relevante betingelser i støtteordningen inden den 21. december 2007, bortset fra betingelsen om besiddelse af kapitalandelene i en uafbrudt periode på mindst et år - kan imidlertid fortsat anvendes i hele den afskrivningsperiode, der er fastsat i støtteordningen.
3. De skattefradrag - som de begunstigede har kunnet anvende ved gennemførelse af erhvervelser uden for EU i henhold til artikel 12, stk. 5, i TRLIS, og som er omfattet af en uigenkaldelig ejerskabsforpligtelse, der er indgået inden den 21. december 2007, angående de nævnte rettigheder, hvor kontrakten indeholder en suspensiv betingelse om, at den pågældende transaktion nødvendigvis skal godkendes af en regeludstedende myndighed - kan, hvis transaktionen er anmeldt inden den 21. december 2007, fortsat anvendes i hele den afskrivningsperiode, der er fastsat i støtteordningen, på den del af rettighederne, der indehaves efter ophævelse af den suspensive betingelse.
4. De skattefradrag - som de begunstigede anvender ved gennemførelse af erhvervelser uden for EU på datoen for offentliggørelse af nærværende afgørelse i Den Europæiske Unions Tidende i forbindelse med aktiemajoriteter, som indehaves direkte eller indirekte i udenlandske virksomheder, der er etableret i Kina, Indien eller andre lande, hvor der er påvist eller kan påvises eksplicitte juridiske hindringer for grænseoverskridende virksomhedssammenslutninger - kan ligeledes fortsat anvendes i hele den afskrivningsperiode, der er fastsat i støtteordningen.
5. De skattefradrag - som de begunstigede har anvendt ved gennemførelse af erhvervelser uden for EU i henhold til artikel 12, stk. 5, i TRLIS, og som er omfattet af en uigenkaldelig forpligtelse, der er indgået inden offentliggørelsen i Den Europæiske Unions tidende af nærværende afgørelse, til at eje de nævnte rettigheder i udenlandske virksomheder, der er etableret i Kina, Indien eller andre lande, hvor der er påvist eller kan påvises eksplicitte juridiske hindringer for grænseoverskridende virksomhedssammenslutninger, hvor kontrakten indeholder en suspensiv betingelse om, at den pågældende transaktion nødvendigvis skal godkendes af en regeludstedende myndighed - kan, hvis transaktionen er anmeldt inden offentliggørelsen af nærværende afgørelse i Den Europæiske Unions Tidende, fortsat anvendes i hele den afskrivningsperiode, der er fastsat i støtteordningen, efter ophævelse af den suspensive betingelse.
Artikel 2
Individuel støtte, der tildeles i henhold til den i artikel 1 omhandlede ordning, udgør ikke støtte, hvis den på tildelingstidspunktet opfylder betingelserne i den forordning, som er udstedt i medfør af artikel 2 i forordning (EF) nr. 994/98, og som er gældende på tidspunktet for støttens tildeling.
Artikel 3
Individuel støtte, der tildeles i henhold til den i artikel 1 omhandlede ordning, og som på tildelingstidspunktet opfylder betingelserne i en forordning, der er udstedt i medfør af artikel 1 i forordning (EF) nr. 994/98 eller i enhver anden godkendt støtteordning, er forenelig med det indre marked, så længe den ikke overstiger de maksimale støtteintensiteter, der gælder for den pågældende støttetype.
Artikel 4
1. Spanien tilbagesøger uforenelig støtte svarende til den skattelettelse, der er fastsat i den ordning, som er omhandlet i artikel 1, stk. 1, hos de begunstigede, hvis udenlandske virksomhedsrettigheder, der er erhvervet uden for EU, ikke opfylder de betingelser, der er fastsat i artikel 1, stk. 2 til 5.
2. De beløb, der skal tilbagesøges, pålægges renter fra det tidspunkt, hvor de blev udbetalt til støttemodtageren, og frem til tilbagebetalingen.
3. Renterne beregnes i henhold til kapitel V i forordning (EF) nr. 794/2004.
4. Spanien annullerer alle yderligere skattelettelser under den ordning, der er omhandlet i artikel 1, stk. 1, med virkning fra vedtagelsen af denne afgørelse, med undtagelse af skattelettelser i tilknytning til udenlandske virksomhedsrettigheder, som opfylder de betingelser, der er fastsat i artikel 1, stk. 2.
Artikel 5
1. Tilbagebetaling af støtte ydet under den ordning, der er omhandlet i artikel 1, iværksættes omgående og effektivt.
2. Spanien sikrer, at nærværende afgørelse efterkommes senest fire måneder efter meddelelsestidspunktet.
Artikel 6
1. Senest to måneder efter meddelelsen af denne afgørelse indsender Spanien følgende oplysninger:
a)
listen over de støttemodtagere, der måtte have modtaget støtte i henhold til den i artikel 1 omhandlede støtteordning, og det samlede støttebeløb, som hver enkelt af dem har modtaget i henhold til ordningen
b)
det samlede beløb (hovedstol og renter), som hver enkelt støttemodtager skal tilbagebetale
c)
en detaljeret beskrivelse af de foranstaltninger, der allerede er iværksat og planlagt med henblik på efterlevelse af denne beslutning
d)
dokumentation for, at de begunstigede har fået påbud om at tilbagebetale støtten.
2. Spanien holder Kommissionen underrettet om udviklingen i de foranstaltninger, der på nationalt plan træffes for at efterkomme denne beslutning, indtil den støtte, der er tildelt i henhold til den i artikel 1 omhandlede støtteordning, er fuldt tilbagebetalt. Spanien indsender på Kommissionens anmodning straks oplysninger om de foranstaltninger, der allerede er truffet eller er planlagt for at efterkomme afgørelsen. Spanien giver også udførlige oplysninger om de støttebeløb med renter, der allerede er tilbagebetalt af støttemodtagerne.
Artikel 7
Denne beslutning er rettet til Kongeriget Spanien.
Udfærdiget i Bruxelles, den 12. januar 2011.
DECISIONE DELLA COMMISSIONE
del 12 gennaio 2011
relativa all’ammortamento fiscale dell’avviamento finanziario per l’acquisizione di partecipazioni azionarie estere n. C 45/07 (ex NN 51/07, ex CP 9/07) cui la Spagna ha dato esecuzione
[notificata con il numero C(2010) 9566]
(Il testo in lingua spagnola è il solo facente fede)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
(2011/282/UE)
LA COMMISSIONE EUROPEA,
visto il trattato sul funzionamento dell’Unione europea, in particolare l’articolo 108, paragrafo 2, primo comma,
visto l’accordo sullo Spazio economico europeo, in particolare l’articolo 62, paragrafo 1, lettera a),
dopo aver invitato gli interessati a presentare osservazioni, ai sensi dei suddetti articoli (1), e tenuto conto di tali osservazioni,
considerando quanto segue:
I. PROCEDIMENTO
(1)
Con interrogazioni scritte rivolte alla Commissione (nn. E-4431/05, E-4772/05, E-5800/06), alcuni deputati del Parlamento europeo hanno segnalato che la Spagna aveva approvato un regime speciale per concedere un illegittimo incentivo fiscale alle imprese spagnole che acquisivano una sostanziale partecipazione azionaria in società estere, ai termini dell’articolo 12, paragrafo 5, della legge spagnola relativa all’imposta sulle società [«Real decreto legislativo 4/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley del Impuesto sobre Sociedades» (2): «il TRLIS»].
(2)
Con l’interrogazione scritta n. P-5509/06, il deputato del Parlamento europeo David Martin (PSE) ha protestato presso la Commissione contro l’OPA ostile effettuata con l’acquisto di azioni dell’impresa britannica di produzione e distribuzione di energia Scottish Power Ltd. da parte del produttore spagnolo di energia Iberdrola, che, secondo l’onorevole parlamentare, aveva beneficiato illegittimamente di un aiuto di Stato in forma di premio fiscale all’acquisizione. Il deputato aveva chiesto alla Commissione di esaminare tutti i problemi di concorrenza derivanti da tale acquisizione, notificata alla Commissione il 12 gennaio 2007 a norma dell’articolo 4 del regolamento (CE) n. 139/2004 del Consiglio, del 20 gennaio 2004, relativo al controllo delle concentrazioni tra imprese (3) (il «regolamento sulle concentrazioni»). Con decisione del 26 marzo 2007 [caso N COMP/M.4517 - Iberdrola/Scottishpower, SG-Greffe (2007) D/201696] (4), la Commissione ha deciso di non opporsi all’operazione notificata e l’ha dichiarata compatibile con il mercato interno ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 1, lettera b), del regolamento sulle concentrazioni.
(3)
Con lettere del 15 gennaio e 26 marzo 2007 la Commissione ha chiesto informazioni alle autorità spagnole per valutare la portata e gli effetti dell’articolo 12, paragrafo 5, del TRLIS, riguardo alla sua possibile qualifica come aiuto di Stato e alla sua compatibilità con il mercato interno.
(4)
Con lettere del 16 febbraio e 4 giugno 2007 le autorità spagnole hanno risposto a tali richieste.
(5)
Con fax del 28 agosto 2007 la Commissione ha ricevuto il reclamo di un operatore privato, secondo cui il regime istituito dall’articolo 12, paragrafo 5, del TRLIS costituiva un aiuto di Stato ed era incompatibile con il mercato interno. L’operatore ha chiesto che la propria identità non venisse rivelata.
(6)
Con decisione del 10 ottobre 2007 (la «decisione di avvio»), la Commissione ha avviato il procedimento formale d’indagine di cui all’articolo 108, paragrafo 2, del trattato sul funzionamento dell’Unione europea («TFUE»), ex articolo 88, paragrafo 2 del trattato CE, riguardo all’ammortamento fiscale dell’avviamento finanziario previsto dall’articolo 12, paragrafo 5, del TRLIS, ritenendo che il regime in questione rispondesse a tutti i criteri pertinenti per poter essere considerato un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE. La Commissione ha comunicato alla Spagna la decisione di avviare il procedimento di cui all’articolo 108, paragrafo 2, del TFUE. La decisione di avvio, in cui la Commissione invitava le parti interessate a presentare osservazioni, è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea (5).
(7)
Con lettera del 5 dicembre 2007 la Commissione ha ricevuto dalla Spagna osservazioni sulla decisione di avvio.
(8)
Tra il 18 gennaio e il 16 giugno 2008 la Commissione ha ricevuto sulla decisione di avvio le osservazioni di trentadue parti interessate. Le parti che non hanno chiesto che venisse rispettato il loro anonimato sono elencate nell’allegato I della presente decisione.
(9)
Con lettere del 9 aprile, 15 maggio e 22 maggio 2008 e del 27 marzo 2009, la Commissione ha inviato le suddette osservazioni alle autorità spagnole, per dar loro la possibilità di rispondere. Con lettere del 30 giugno 2008 e del 22 aprile 2009, le autorità spagnole hanno replicato alle osservazioni delle parti interessate.
(10)
Il 18 febbraio 2008 e il 12 maggio e 8 giugno 2009 si sono svolte riunioni tecniche tra le autorità spagnole e rappresentanti della Commissione per chiarire, tra l’altro, determinati aspetti dell’applicazione del regime in questione e l’interpretazione della legislazione spagnola pertinente per l’esame del caso.
(11)
I rappresentanti della Commissione hanno poi incontrato i rappresentanti di varie parti interessate: del Banco de Santander SA il 7 aprile 2008; del J & A Garrigues SL, studio legale che rappresenta numerose parti interessate; il 16 aprile 2008; dell’Altadis SA il 2 luglio 2008; della Telefónica SA il 12 febbraio 2009.
(12)
Il 14 luglio 2008 le autorità spagnole hanno presentato informazioni aggiuntive riguardo alla misura controversa, in particolare dati desunti dalle dichiarazioni dei redditi del 2006 che fornivano un quadro generale dei contribuenti beneficiari della misura controversa.
(13)
Con messaggio elettronico del 16 giugno 2009 le autorità spagnole hanno aggiunto altri elementi, sostenendo che le imprese spagnole continuano a dover affrontare vari ostacoli nell’effettuare fusioni transfrontaliere all’interno dell’Unione.
(14)
Il 28 ottobre 2009 la Commissione ha adottato una decisione negativa (6) (la «precedente decisione»), comprendente ingiunzione di recupero, riguardo all’aiuto concesso in base alla normativa controversa ai beneficiari che hanno effettuato acquisizioni all’interno dell’Unione. Secondo quanto indicato nel considerando 119 della suddetta decisione, la Commissione manteneva aperto il procedimento iniziato con la decisione di avvio riguardo alle acquisizioni effettuate fuori dell’Unione, dato che le autorità spagnole si erano impegnate a inviare nuovi elementi relativi agli ostacoli che si frappongono alle fusioni transfrontaliere fuori dell’Unione.
(15)
Il 12, 16 e 20 novembre 2009 le autorità spagnole hanno presentato informazioni sintetiche relative agli investimenti diretti effettuati fuori dell’Unione da imprese spagnole.
(16)
Il 16 dicembre 2009 i servizi della Commissione hanno chiesto alle autorità spagnole informazioni riguardo alle operazioni effettuate in Stati non membri dell’Unione, che esse ritenevano necessarie per valutare il regime in quanto aiuto di Stato secondo i suggerimenti delle autorità spagnole.
(17)
Con lettera del 3 gennaio 2010 le autorità spagnole hanno presentato informazioni particolareggiate riguardanti quindici Stati non membri dell’Unione nei quali erano stati effettuati la maggior parte (circa il 70 %) degli investimenti diretti spagnoli all’estero. In particolare, le autorità spagnole hanno presentato due relazioni redatte rispettivamente dallo studio legale Garrigues e della rete KPMG, nelle quali si analizzavano i presunti ostacoli fiscali e giuridici nei suddetti paesi terzi.
(18)
Con lettera del 27 gennaio 2010 la Commissione ha ricevuto osservazioni della banca Banesto, membro del gruppo Santander.
(19)
Con messaggio elettronico del 3 marzo 2010 le autorità spagnole hanno risposto a una domanda tecnica ricevuta il 26 febbraio 2010.
(20)
Con lettera del 9 luglio 2010 la Commissione ha ricevuto osservazioni del Banco Santander.
(21)
Con lettera del 25 novembre 2010 la Commissione ha ricevuto osservazioni della società Telefónica.
(22)
Il 27 novembre 2009 e il 16 e 29 giugno 2010 si sono svolte riunioni tecniche tra i servizi della Commissione e le autorità spagnole.
II. DESCRIZIONE PARTICOLAREGGIATA DELLA MISURA CONTROVERSA
(23)
La misura in questione prevede l’ammortamento fiscale dell’avviamento finanziario risultante dall’acquisizione di una sostanziale partecipazione azionaria in una società estera.
(24)
La misura è disciplinata dall’articolo 12, paragrafo 5, del TRLIS (nel seguito del presente testo: «la misura controversa»). Più precisamente l’articolo 2, paragrafo 5, della legge 27 dicembre 2001 n. 24 ha modificato la legge spagnola 27 dicembre 1995 n. 43 relativa all’imposta sulle società, aggiungendo l’articolo 12, paragrafo 5. Il regio decreto legislativo 5 marzo 2004 n. 4 presenta una versione consolidata della legge relativa all’imposta sulle società.
(25)
La Commissione è consapevole che, dalla data in cui è stata emanata la decisione di avvio, la legislazione spagnola ha subito un’evoluzione (7), ma ritiene che le ultime modifiche apportate non possano mutare né dissipare i dubbi espressi nella decisione di avvio. Per motivi di coerenza, nella presente decisione la Commissione farà riferimento alla numerazione della legislazione spagnola di cui nella decisione di avvio, prescindendo dalle eventuali modifiche apportate nel frattempo. Ogni nuova disposizione giuridica sarà espressamente indicata come tale.
(26)
L’articolo 12, paragrafo 5, del TRLIS, dal titolo «Rettifiche di valore: perdita di valore degli elementi patrimoniali», è entrato in vigore il 1o gennaio 2002. In sostanza, esso stabilisce che un’impresa soggetta ad imposta in Spagna può dedurre dal proprio reddito imponibile, a rate annuali e al minimo per i vent’anni successivi all’acquisizione, l’avviamento finanziario risultante dall’acquisizione di una partecipazione di almeno il 5 % in una società estera.
(27)
L’avviamento consiste nel valore di una denominazione sociale di buona reputazione, nelle buone relazioni con i clienti, nelle competenze del personale e in altri fattori analoghi che si spera possano tradursi in futuro in profitti superiori a quelli visibili. Secondo i principi contabili spagnoli (8), il prezzo pagato per l’acquisizione di una società al di sopra del valore di mercato dell’attivo dell’impresa è denominato «avviamento» e deve essere registrato come attività immateriale distinta, quando l’impresa acquirente assume il controllo dell’impresa mirata (9).
(28)
Secondo i principi fiscali spagnoli, ad eccezione della misura controversa, l’avviamento può essere ammortizzato solo in seguito a un’aggregazione d’imprese derivante dall’acquisizione o dal conferimento degli attivi detenuti da imprese indipendenti o successivamente a una fusione o a una scissione.
(29)
Nel sistema fiscale spagnolo per «avviamento finanziario» s’intende l’avviamento che si sarebbe avuto se si fossero aggregate l’impresa che detiene la partecipazione e l’impresa mirata. Il concetto di avviamento finanziario di cui all’articolo 12, paragrafo 5, del TRLIS introduce pertanto nell’ambito delle acquisizioni di partecipazioni una nozione utilizzata in genere nel conferimento di attivi o in operazioni di aggregazione d’imprese. A norma dell’articolo 12, paragrafo 5, del TRLIS, l’avviamento finanziario si ottiene deducendo il valore di mercato delle attività materiali e immateriali dell’impresa mirata dal prezzo di acquisizione pagato per la partecipazione.
(30)
L’articolo 12, paragrafo 5, del TRLIS stabilisce che l’ammortamento dell’avviamento finanziario è subordinato al rispetto dei seguenti criteri, definiti all’articolo 21 del TRLIS:
a)
la quota di partecipazione, diretta o indiretta, nella società estera deve essere pari o superiore al 5 % e deve essere detenuta per un periodo ininterrotto di almeno un anno (10);
b)
la società estera deve essere soggetta a un’imposta analoga a quella prevista in Spagna. Tale condizione si ritiene soddisfatta se lo Stato in cui ha sede l’impresa mirata ha firmato con la Spagna un accordo volto a evitare la doppia imposizione internazionale ed a prevenire l’evasione fiscale (11), mediante una clausola sullo scambio d’informazioni;
c)
le entrate dell’impresa estera devono derivare principalmente da attività imprenditoriali all’estero oppure devono essere entrate equiparabili. Tale condizione è soddisfatta se almeno l’85 % delle entrate dell’impresa mirata:
i)
non sono incluse nella base imponibile ai sensi della normativa spagnola sulla trasparenza fiscale internazionale e sono assoggettate a imposta come reddito percepito in Spagna (12). In particolare si riterranno conformi a tali criteri i redditi derivanti dalle seguenti attività:
-
commercio all’ingrosso, quando i beni siano messi a disposizione degli acquirenti nello Stato o territorio in cui ha sede la società mirata o in ogni altro Stato o territorio diverso da quello spagnolo,
-
servizi prestati a beneficiari non aventi residenza fiscale in Spagna,
-
servizi finanziari prestati a beneficiari non aventi residenza fiscale in Spagna,
-
servizi assicurativi relativi a rischi non correlati alla Spagna;
ii)
sono redditi derivanti da dividendi, purché siano soddisfatte le condizioni relative alla natura del reddito risultante dalla partecipazione di cui all’articolo 21, paragrafo 1, lettera a) e all’entità della partecipazione diretta e indiretta dell’impresa spagnola [articolo 21, paragrafo 1, lettera c), comma 2, del TRLIS] (13).
(31)
Oltre alla misura controversa, è opportuno esporre in breve le seguenti disposizioni del TRLIS alle quali si farà riferimento nella presente decisione:
-
l’articolo 11 del capo IV del TRLIS (14), «Rettifiche di valore: ammortamenti», che definisce la base imponibile, al paragrafo 4 prevede l’ammortamento per un minimo di vent’anni dell’avviamento derivante da un’acquisizione se sono soddisfatte le seguenti condizioni: i) se l’avviamento deriva da un’acquisizione a titolo oneroso; ii) se il venditore è estraneo all’impresa acquirente. Le modifiche apportate a questa disposizione dopo la decisione di avvio, introdotte dalla legge 4 luglio 2007 n. 16, hanno anche chiarito che, in caso d’inosservanza della condizione ii), l’importo pagato da utilizzare per calcolare l’avviamento sarà l’importo di acquisizione della partecipazione pagato da un’impresa dello stesso gruppo che l’abbia acquisita da persone o società non vincolate. Inoltre, come condizione iii) è previsto che un importo, equivalente almeno all’importo dedotto ai sensi dell’articolo 12, paragrafo 5, del TRLIS, sia stato stanziato come riserva indivisibile,
-
l’articolo 12, paragrafo 3, del capo IV del TRLIS permette di dedurre parzialmente il deprezzamento delle azioni detenute in società nazionali ed estere non quotate su un mercato secondario fino a concorrenza della differenza tra il valore contabile teorico all’inizio e alla fine dell’esercizio fiscale. La misura controversa può essere applicata in combinato disposto con questo articolo del TRLIS (15),
-
l’articolo 89 del capo VIII, titolo VII del TRLIS, «Partecipazioni al capitale della società conferente e della società acquirente», prevede al paragrafo 3, «Regime speciale delle concentrazioni, delle scissioni, dei conferimenti di attivo e degli scambi d’azioni e del trasferimento della sede di una società europea o di una società cooperativa europea da uno Stato membro a un altro dell’Unione europea», l’ammortamento dell’avviamento derivante da una ristrutturazione aziendale. A norma di questa disposizione, per applicare all’avviamento derivante da un’aggregazione d’imprese l’articolo 11, paragrafo 4, del TRLIS devono essere soddisfatte le seguenti condizioni: i) prima dell’aggregazione si deve detenere una partecipazione di almeno il 5 % nell’impresa mirata; ii) deve essere provato che l’avviamento è stato assoggettato a imposta presso il venditore e iii) che questi non è vincolato all’acquirente. Se la condizione iii) non è soddisfatta, l’importo dedotto dovrà corrispondere a un deprezzamento irreversibile degli attivi immateriali,
-
l’articolo 21 del titolo IV del TRLIS, «Esenzione finalizzata a evitare la doppia imposizione economica internazionale su dividendi e redditi di fonte estera derivati dal conferimento di titoli rappresentativi del capitale di società non aventi sede nel territorio spagnolo», stabilisce le condizioni per l’esenzione dei dividendi o partecipazioni agli utili di società non aventi sede nel territorio spagnolo, percepiti da un’impresa avente residenza fiscale in Spagna,
-
l’articolo 22 del capo IV del TRLIS, «Esenzione di determinati redditi prodotti all’estero mediante un’entità ivi avente sede», stabilisce le condizioni per esentare dal pagamento dell’imposta i redditi prodotti all’estero mediante un’entità avente sede stabile fuori del territorio spagnolo.
(32)
Ai fini della presente decisione si intende per
- conferimento di attivi: l’operazione mediante la quale una società, senza sciogliersi, conferisce la totalità o uno o più rami della sua attività a un’altra società,
- aggregazione d’imprese: l’operazione mediante la quale una o più società, in conseguenza e al momento dello scioglimento senza liquidazione, conferiscono la totalità del loro patrimonio, in attivi e passivi, ad altra società preesistente o ad una società da esse costituita mediante l’attribuzione ai loro soci di titoli rappresentativi del capitale sociale dell’altra società,
- acquisizione di una partecipazione: l’operazione mediante la quale una società acquisisce azioni di un’altra società senza ottenere la maggioranza o il controllo dei diritti di voto dell’impresa mirata,
- impresa mirata: una società non avente sede in Spagna, il cui reddito ottempera alle condizioni di cui al considerando 30, lettera c), nella quale un’impresa avente sede in Spagna acquisisce una partecipazione,
- acquisizioni intracomunitarie: le acquisizioni di partecipazioni che soddisfano tutte le pertinenti condizioni dell’articolo 12, paragrafo 5, del TRLIS in un’impresa mirata costituita a norma della legge di uno Stato membro e avente la sede sociale, l’amministrazione centrale o il centro principale di attività all’interno dell’Unione,
- acquisizioni extracomunitarie: le acquisizioni di partecipazioni che soddisfano tutte le pertinenti condizioni dell’articolo 12, paragrafo 5, del TRLIS in un’impresa mirata non costituita a norma della legge di uno Stato membro e non avente la sede sociale, l’amministrazione centrale o il centro principale di attività all’interno dell’Unione.
III. MOTIVI CHE HANNO DETERMINATO L’AVVIO DEL PROCEDIMENTO
(33)
Nella decisione di avvio la Commissione ha iniziato il procedimento formale d’indagine di cui all’articolo 108, paragrafo 2, del TFUE (ex articolo 88, paragrafo 2, del trattato CE) ritenendo che la misura controversa rispondesse a tutti i criteri per poter essere considerata un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE. La Commissione dubitava inoltre che la misura controversa potesse esser considerata compatibile con il mercato interno, in quanto non sembrava che si potesse applicare nessuna delle deroghe previste all’articolo 107, paragrafi 2 e 3.
(34)
In particolare, la Commissione ha ritenuto che la misura controversa esulasse dall’ambito ordinario di applicazione del sistema spagnolo d’imposta sulle società, che è il sistema fiscale di riferimento. Secondo il parere della Commissione, inoltre, l’ammortamento fiscale dell’avviamento finanziario risultante dall’acquisizione di una partecipazione del 5 % in un’impresa mirata estera sembrava costituire un incentivo eccezionale.
(35)
La Commissione ha osservato che l’ammortamento fiscale si applicava solo a una precisa categoria aziendale, ossia a quelle società che acquisiscono determinate partecipazioni, pari almeno al 5 % del capitale sociale di un’impresa mirata, e solo d’imprese mirate estere, purché rispondenti ai criteri di cui all’articolo 21, paragrafo 1, del TRLIS. Inoltre, la Commissione ha sottolineato che, secondo la giurisprudenza della Corte di giustizia dell’Unione europea, una riduzione d’imposta che favorisce esclusivamente l’esportazione di prodotti nazionali costituisce aiuto di Stato (16). La misura controversa in questione sembrava avere quindi carattere selettivo.
(36)
In tale contesto la Commissione ha ritenuto inoltre che il vantaggio selettivo non sembrasse giustificato dalla natura del sistema fiscale e, in particolare, che la differenziazione creata dalla misura controversa, che si discostava dalle norme generali del sistema contabile e fiscale spagnolo, non potesse essere giustificata da motivi attinenti ad aspetti tecnici del sistema fiscale. In effetti, l’avviamento è deducibile solo in caso di aggregazione d’imprese o di conferimento di attivi, con la sola eccezione di quanto disposto nella misura controversa. La Commissione ha inoltre ritenuto sproporzionato che la misura controversa mirasse a raggiungere gli obiettivi di neutralità perseguiti dal sistema spagnolo, in quanto essa riguarda esclusivamente l’acquisizione di sostanziali partecipazioni azionarie in società estere.
(37)
A giudizio della Commissione, inoltre, la misura controversa implicava l’impiego di risorse statali, in quanto comportava la rinuncia a entrate fiscali da parte dell’erario spagnolo. Infine, la misura in oggetto avrebbe potuto falsare la concorrenza sul mercato dell’acquisizione d’imprese europee, conferendo un vantaggio economico selettivo alle imprese spagnole che acquisiscano una sostanziale partecipazione azionaria in società estere. Inoltre, la Commissione non ha individuato motivi per ritenere la misura controversa compatibile con il mercato interno.
(38)
La Commissione ha quindi concluso che la misura controversa potesse costituire un aiuto di Stato incompatibile. In tal caso, il recupero dovrebbe avvenire a norma dell’articolo 14 del regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio, del 22 marzo 1999, recante modalità di applicazione dell’articolo 93 del trattato CE. A tale riguardo, la Commissione ha chiesto alle autorità spagnole e alle parti interessate di presentare osservazioni sull’eventuale esistenza di legittimo affidamento o di un altro principio generale del diritto dell’Unione che consentisse alla Commissione stessa di rinunciare in via eccezionale al recupero di cui all’articolo 14, paragrafo 1, seconda frase, del summenzionato regolamento del Consiglio.
IV. LA PRIMA DECISIONE PARZIALMENTE NEGATIVA
(39)
Nella precedente decisione, la Commissione ha concluso che l’articolo 12, paragrafo 5, del TRLIS costituisce un regime di aiuti ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE quando si applica alle acquisizioni all’interno dell’Unione.
(40)
La Commissione ha inoltre ritenuto che, essendo stata attuata in violazione dell’articolo 108, paragrafo 3, del TFUE, la misura controversa costituisce un regime di aiuto illegittimo se applicata alle acquisizioni intracomunitarie.
(41)
La Commissione ha tenuto aperto il procedimento iniziato dalla decisione di avvio del 10 ottobre 2007 per quanto riguarda le acquisizioni fuori dell’Unione, in attesa di nuovi elementi relativi agli ostacoli alle fusioni transfrontaliere fuori dell’Unione che le autorità spagnole si erano impegnate a presentare.
V. OSSERVAZIONI DELLE AUTORITÀ SPAGNOLE E DEI TERZI INTERESSATI
(42)
La Commissione ha ricevuto osservazioni dalle autorità spagnole (17) e da trentadue terzi interessati (18), otto dei quali erano associazioni.
(43)
In sintesi, le autorità spagnole ritengono che l’articolo 12, paragrafo 5, del TRLIS costituisca una misura generale e non un’eccezione al sistema fiscale spagnolo, in quanto questa disposizione permette l’ammortamento di un’attività immateriale a ogni contribuente che acquisisca una sostanziale partecipazione azionaria in una società estera. Tenuto conto della prassi della Commissione e della giurisprudenza in materia, le autorità spagnole concludono che le misure controverse non possono essere considerate aiuti di Stato ai sensi dell’articolo 107 del TFUE e ritengono che una diversa conclusione violerebbe il principio della certezza del diritto. Le autorità spagnole contestano anche la competenza della Commissione a opporsi a questa misura generale in quanto, a loro parere, la Commissione non può basarsi sulle norme in materia di aiuti di Stato per armonizzare questioni fiscali.
(44)
In generale, trenta terzi interessati («le trenta parti interessate») concordano con le autorità spagnole, mentre altri due terzi interessati («le due parti») ritengono che l’articolo 12, paragrafo 5, del TRLIS costituisca un aiuto di Stato illegittimo incompatibile con il mercato interno. Nelle sezioni seguenti, quindi, le argomentazioni delle trenta parti interessate saranno presentate insieme con la posizione delle autorità spagnole, mentre le argomentazioni delle due parti verranno esposte separatamente.
A. Osservazioni delle autorità spagnole e delle trenta parti interessate
(45)
Come osservazione preliminare, le autorità spagnole sottolineano che le imposte dirette sono di competenza degli Stati membri e che, di conseguenza, l’azione della Commissione in quest’ambito dovrebbe attenersi al principio di sussidiarietà di cui all’articolo 5 del trattato CE (ora sostituito, in sostanza, dall’articolo 5 del TFUE). D’altro canto, le autorità spagnole rammentano che l’articolo 3 del trattato CE (ora sostituito, in sostanza, dagli articoli da 3 a 6 del TFUE) e l’articolo 58, paragrafo 1, lettera a), del trattato CE (ora sostituito dall’articolo 65 del TFUE) permettono agli Stati membri d’introdurre regimi fiscali diversificati a seconda della località in cui viene effettuato l’investimento o della residenza fiscale del contribuente, senza che ciò sia considerato una restrizione alla libera circolazione di capitali.
(46)
Le trenta parti interessate sostengono inoltre che una decisione negativa della Commissione violerebbe il principio di autonomia fiscale nazionale sancito dal TFUE e l’articolo 56 del trattato CE (ora sostituito dall’articolo 63 del TFUE), che vieta le restrizioni alla libera circolazione dei capitali.
A.1. La misura controversa non costituisce un aiuto di Stato
(47)
Le autorità spagnole e le trenta parti interessate ritengono che la misura controversa non costituisca un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE poiché: i) non conferisce un vantaggio economico; ii) non favorisce determinate imprese; iii) non falsa o minaccia di falsare la concorrenza tra gli Stati membri. Secondo la logica del sistema fiscale spagnolo, esse ritengono che la misura controversa debba esser considerata una misura generale che si applica indistintamente a qualunque tipo d’impresa e a qualsiasi attività.
A.1.1. La misura controversa non conferisce un vantaggio economico
(48)
Contrariamente alla posizione espressa dalla Commissione nella decisione di avvio, le autorità spagnole ritengono che l’articolo 12, paragrafo 5, del TRLIS non costituisca un’eccezione al sistema spagnolo d’imposta sulle società poiché i) il regime contabile spagnolo non è un punto di riferimento adeguato su cui fondare l’esistenza di un’eccezione al sistema fiscale e ii) anche se lo fosse, la caratterizzazione dell’avviamento finanziario come attivo ammortizzabile nel tempo è un cardine storico del sistema spagnolo di contabilità e fiscalità aziendale.
(49)
In primo luogo, data la mancanza di armonizzazione delle norme contabili, il risultato contabile non può fungere da punto di riferimento per stabilire il carattere eccezionale della misura controversa. Di fatto, in Spagna la base imponibile si calcola partendo dal risultato contabile, rettificato ai sensi della normativa fiscale. A giudizio della Spagna, quindi, nel caso in oggetto le considerazioni contabili non possono fungere da punto di riferimento per una misura fiscale.
(50)
In secondo luogo, è erroneo ritenere che l’ammortamento dell’avviamento esuli dalla logica del regime contabile spagnolo, in quanto sia l’avviamento (19) sia l’avviamento finanziario (20) possono essere ammortizzati entro il periodo massimo di vent’anni. Queste norme empiriche rispecchiano la perdita di valore degli attivi, materiali o immateriali, soggiacenti. Di conseguenza, l’articolo 12, paragrafo 5, del TRLIS non costituisce un’eccezione, poiché non si discosta dalle norme relative all’ammortamento dell’avviamento stabilite nel sistema contabile e fiscale spagnolo.
(51)
In terzo luogo, le autorità spagnole segnalano che la misura controversa non costituisce un effettivo vantaggio economico poiché, in caso di vendita della partecipazione acquisita, l’importo dedotto verrebbe recuperato tramite l’imposta sulla plusvalenza, mettendo in tal modo il contribuente nella stessa situazione che si verrebbe a creare in caso di non applicazione dell’articolo 12, paragrafo 5, del TRLIS.
(52)
In quarto luogo, è erroneo il riferimento della Commissione agli articoli 11, paragrafo 4, e 89, paragrafo 3, del TRLIS allo scopo di stabilire l’esistenza di un vantaggio. Nella decisione di avvio la Commissione ha dichiarato che, per beneficiare dell’applicazione dell’articolo 12, paragrafo 5, del TRLIS non sono necessarie né un’aggregazione d’imprese né l’acquisizione del controllo della società mirata. Tale dichiarazione mostra un’errata comprensione del sistema fiscale spagnolo poiché questi due articoli non impediscono a un gruppo di società che acquisisca congiuntamente il controllo di un’impresa mirata di dedurre una corrispondente frazione dell’avviamento derivante dall’operazione. Di conseguenza, l’applicazione di questi due articoli non richiede il controllo individuale dell’impresa mirata per poter beneficiare della misura controversa. In tale contesto sarebbe inappropriato ritenere che l’articolo 12, paragrafo 5, del TRLIS offra un trattamento più favorevole rispetto agli articoli 11, paragrafo 4, o 89, paragrafo 3, del TRLIS per quanto riguarda la posizione di controllo dei beneficiari (21). Infine, riguardo al criterio di partecipazione del 5 %, si deve sottolineare che esso risponde alle condizioni stabilite non soltanto all’articolo 89, paragrafo 3, del TRLIS ma anche alle direttive e alla prassi della Commissione.
(53)
Le autorità spagnole sostengono che è errato anche il riferimento della Commissione all’articolo 12, paragrafo 3, del TRLIS allo scopo di attribuire una presunta caratteristica di vantaggio all’articolo 12, paragrafo 5, del TRLIS, poiché l’articolo 12, paragrafo 3, si applica alle situazioni di deprezzamento in caso di perdita oggettiva registrata dalla società mirata, mentre l’articolo 12, paragrafo 5, del TRLIS integra questa disposizione e rispecchia la perdita di valore attribuibile al deprezzamento dell’avviamento finanziario.
(54)
In quinto luogo, la comunicazione della Commissione sull’applicazione delle norme relative agli aiuti di Stato alle misure di tassazione diretta delle imprese (22) (la «comunicazione della Commissione») stabilisce espressamente che le norme di ammortamento non implicano un aiuto di Stato. Poiché il coefficiente attuale di ammortamento dell’avviamento finanziario per un minimo di vent’anni coincide con il coefficiente di ammortamento dell’avviamento, questa regola non costituisce un’eccezione al regime fiscale generale.
(55)
Infine, le trenta parti interessate ritengono che, se la misura controversa costituisse un vantaggio, i beneficiari finali sarebbero gli azionisti dell’impresa mirata poiché percepirebbero il prezzo pagato dall’acquirente che beneficia della misura controversa.
A.1.2. La misura controversa non favorisce determinate imprese o produzioni
(56)
Anzitutto, a giudizio della Spagna l’articolo 12, paragrafo 5, del TRLIS è una misura generale poiché può avvalersene ogni impresa spagnola a prescindere dall’attività, settore, dimensione, forma od ogni altra sua caratteristica. L’unica condizione della misura controversa che il contribuente deve soddisfare per poterne beneficiare è essere soggetto a imposta in Spagna. Il fatto che non tutti i contribuenti beneficino della misura controversa non la rende selettiva. Di conseguenza, l’articolo 12, paragrafo 5, del TRLIS non può essere selettivo né de facto né de jure ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE. A tale riguardo, con lettera del 14 luglio 2008 (23) le autorità spagnole hanno presentato alcuni dati desunti dalle dichiarazioni dei redditi in Spagna nel 2006, da cui si evince che tutti i tipi d’impresa (PMI e grandi imprese) e società attive in settori economici differenti avevano beneficiato della misura controversa. Le autorità spagnole rilevano inoltre che, in una recente sentenza (24), il Tribunale di primo grado ha indicato che neppure un numero limitato di beneficiari è di per sé sufficiente a dimostrare la selettività della misura, poiché può rappresentare la totalità delle imprese che si trovano in una situazione fattuale e giuridica analoga. In particolare, le autorità spagnole sottolineano che la misura controversa presenta analogie con un recente caso (25) che la Commissione ha considerato una misura generale e, di conseguenza, chiedono il medesimo trattamento.
(57)
In secondo luogo, le autorità spagnole e le trenta parti interessate ritengono che nella decisione di avvio la Commissione non abbia effettuato distinzioni tra il concetto di selettività e le condizioni oggettive della misura controversa, che si riferiscono esclusivamente a determinate operazioni (ossia la partecipazione a un’impresa mirata estera). Di fatto, la Commissione sostiene che l’articolo 12, paragrafo 5, del TRLIS è selettivo poiché non viene riservato il medesimo trattamento ad analoghi investimenti in imprese spagnole. Tuttavia, la Commissione non si rende conto che il criterio di selettività non è determinato dal fatto che il beneficiario della misura controversa sia un gruppo di società o una multinazionale che detiene una partecipazione in un’impresa mirata. Il fatto che di una misura beneficino esclusivamente le società che soddisfano il criterio oggettivo di cui alla misura controversa non implica di per sé che la misura sia selettiva. Il criterio di selettività comporta la necessità d’imporre restrizioni soggettive al beneficiario della misura controversa. Il criterio di selettività cui ci si riferisce nel presente procedimento è contrario alla precedente prassi della Commissione ed è troppo vago ed ampio. Sviluppando questo concetto si giungerebbe all’erronea conclusione che la maggior parte delle spese fiscalmente deducibili rientri nell’ambito di applicazione dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE.
(58)
Le autorità spagnole aggiungono che circoscrivere l’ammortamento dell’avviamento finanziario a quello derivante da una sostanziale partecipazione azionaria in un’impresa mirata non è sufficiente a privare la misura controversa del suo carattere generale, in quanto essa si applica indistintamente a qualsiasi impresa soggetta a imposta in Spagna, senza altri requisiti. Secondo la giurisprudenza della Corte di giustizia (26), una misura di cui beneficiano indistintamente tutte le imprese ubicate nel territorio nazionale non può costituire un aiuto di Stato.
(59)
In terzo luogo, per quanto riguarda la soglia del 5 %, questo livello non richiede l’investimento di un importo minimo e pertanto la misura controversa non va ad esclusivo vantaggio delle grandi imprese. Il fatto che per l’applicazione della misura controversa non sia necessario assoggettare a imposta il venditore per la plusvalenza ottenuta è ritenuto non pertinente dalle autorità spagnole, poiché esse non hanno la competenza per controllare i redditi percepiti all’estero da un venditore residente non soggetto a imposta in Spagna. Infine, limitare per motivi di tecnica fiscale la portata di una misura alle acquisizioni di azioni in imprese mirate è coerente con la situazione derivante dall’applicazione di varie direttive dell’Unione.
(60)
In quarto luogo, l’introduzione della misura controversa sarebbe in ogni caso giustificata dal principio di neutralità, al quale s’ispira tutta la normativa fiscale spagnola. Tale principio implica che all’investimento debba essere riservato un trattamento fiscale neutro indipendentemente dagli strumenti utilizzati, a prescindere che si tratti di conferimento di attivi, di aggregazione d’imprese o di acquisizione di partecipazioni. Di conseguenza, l’ammortamento fiscale di un investimento deve essere identico qualunque sia lo strumento utilizzato per effettuare l’acquisizione in oggetto. In questa prospettiva più ampia, l’obiettivo ultimo della misura controversa è garantire la libera circolazione dei capitali evitando di riservare un trattamento fiscale discriminatorio alle operazioni effettuate con imprese mirate rispetto alle operazioni meramente nazionali. Poiché le acquisizioni di sostanziali partecipazioni azionarie in società residenti possono determinare l’aggregazione tra le imprese acquirenti e le imprese acquisite senza alcun ostacolo giuridico o fiscale, l’avviamento che ai fini fiscali risulterebbe dall’aggregazione potrebbe essere ammortizzato (27). L’avviamento delle operazioni transfrontaliere non può tuttavia aver luogo a causa dell’incompleta armonizzazione all’interno dell’Unione o, peggio ancora, dell’assenza totale di armonizzazione fuori dell’Unione.
(61)
Del resto, nel corso dell’esame le autorità spagnole e alcune delle trenta parti interessate hanno descritto con molta minuzia gli ostacoli giuridici presenti nell’ordinamento giuridico di quindici paesi terzi. Le informazioni tecniche presentate dalle autorità spagnole e dalle trenta parti interessate nelle loro osservazioni (le «relazioni») sono compendiate negli allegati II e III della presente decisione. Tali descrizioni vanno intese in maniera più generale nell’ambito della seguente dichiarazione delle autorità spagnole (28): «pertanto il diritto tributario spagnolo ha previsto regimi fiscali differenti, come avviene nel caso delle acquisizioni di partecipazioni azionarie in società estere rispetto alle acquisizioni in imprese spagnole (impossibilità di effettuare fusioni, assunzioni di rischio, ecc.) nell’intento di giungere alla neutralità fiscale perseguita dalla normativa nazionale spagnola e dallo stesso diritto dell’Unione e anche in una logica coerente ed efficace del sistema fiscale spagnolo». Secondo le autorità spagnole e le trenta parti interessate, gli ostacoli descritti nelle relazioni impediscono le aggregazioni fra imprese di Stati membri diversi. La misura controversa intende dunque eliminare l’effetto negativo di tali ostacoli, la cui esistenza non è imputabile alla Spagna. Di conseguenza, per applicare il principio di neutralità è necessario circoscrivere la portata della misura controversa alle acquisizioni transfrontaliere. In tal modo, sempre secondo le autorità spagnole, il sistema fiscale spagnolo riserva ai contribuenti un trattamento differenziato in base alla loro situazione (29), garantendo così la neutralità del diritto tributario spagnolo secondo quanto stabilito dalla stessa normativa fiscale spagnola e dal TFUE.
(62)
In conclusione, obiettivo della misura controversa è sopprimere gli ostacoli fiscali che il sistema fiscale spagnolo opponeva alle decisioni d’investimento, penalizzando le acquisizioni di partecipazioni azionarie in società estere rispetto alle acquisizioni in imprese nazionali. La misura controversa prevede il medesimo trattamento fiscale alle acquisizioni di entrambi i tipi (acquisizioni dirette di attivi e acquisizioni indirette mediante acquisto di partecipazioni), permettendo così d’individuare l’avviamento derivante da entrambi i tipi (avviamento diretto e avviamento finanziario), così da promuovere l’integrazione dei vari mercati fino alla soppressione degli ostacoli fattuali e giuridici alle aggregazioni transfrontaliere d’imprese. In questo modo le autorità spagnole conferiscono ai contribuenti la possibilità di scegliere di effettuare investimenti a livello locale o transfrontaliero senza essere penalizzati dai suddetti ostacoli. Di fatto, l’articolo 12, paragrafo 5, del TRLIS ristabilisce pari condizioni di concorrenza sopprimendo gli effetti negativi degli ostacoli.
A.1.3. La misura controversa non falsa la concorrenza né incide sugli scambi nell’Unione
(63)
Le autorità spagnole sostengono che la Commissione non ha provato, secondo quanto previsto dalla normativa, che l’articolo 12, paragrafo 5, del TRLIS limiti la concorrenza, poiché i) il presunto «mercato dell’acquisizione di partecipazioni societarie» non costituisce un mercato di riferimento ai fini del diritto della concorrenza e, ii) anche se lo costituisse, l’ammortamento dell’avviamento finanziario non incide di per sé sulla competitività delle imprese spagnole.
(64)
In primo luogo, la Commissione ha ritenuto che la misura controversa costituisca un vantaggio anticoncorrenziale poiché l’articolo 12, paragrafo 5, del TRLIS permette ai contribuenti spagnoli di ottenere un abbuono per l’acquisizione di una sostanziale partecipazione azionaria in una impresa mirata. Tuttavia, la Commissione non ha effettuato uno studio comparativo della realtà economica delle imprese spagnole e internazionali.
(65)
In secondo luogo, essendo aperta a ogni impresa spagnola senza limitazioni, la misura controversa non può falsare la concorrenza. Di fatto, ogni impresa spagnola che si trovi nella medesima situazione di un beneficiario della misura controversa può avvalersi della misura in oggetto, riducendo così il proprio onere fiscale, il che elimina ogni vantaggio competitivo da essa derivante. Inoltre, la normativa sugli aiuti di Stato non deve tener conto dell’imposizione fiscale meno elevata in uno Stato membro, che può migliorare la situazione competitiva delle imprese locali, se tale onere meno gravoso ha carattere generale.
(66)
Infine, la Commissione ha già esaminato in base al regolamento sulle fusioni molte operazioni transfrontaliere spagnole (30) che avrebbero potuto beneficiare della misura controversa. Tuttavia, in nessuno di questi casi la Commissione ha espresso preoccupazioni riguardo a eventuali distorsioni della concorrenza.
(67)
Le argomentazioni della Commissione non solo sono lontane dalla realtà, ma contrastano anche con la situazione degli investimenti delle imprese spagnole. La misura controversa non falsa la concorrenza né incide sulle condizioni degli scambi all’interno dell’Unione in misura contraria all’interesse comune.
(68)
In un mercato non armonizzato, data la diversità dei sistemi fiscali operazioni identiche hanno un’incidenza fiscale diversa a seconda del luogo di residenza degli operatori. Tale situazione falsa la concorrenza anche nel caso in cui le misure nazionali in questione abbiano carattere generale. In altri termini, questa distorsione è il risultato non di un aiuto di Stato ma della mancanza di armonizzazione. Se si dovesse seguire il ragionamento della Commissione, questa dovrebbe avviare procedimenti formali di esame riguardo a centinaia di misure nazionali, il che determinerebbe un’incertezza del diritto estremamente pregiudizievole per gli investimenti esteri.
A.2. Compatibilità
(69)
Quand’anche la Commissione consideri l’articolo 12, paragrafo 5, del TRLIS un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE, tale disposizione è compatibile con l’articolo 107, paragrafo 3, del TFUE, in quanto contribuisce all’interesse dell’Unione di promuovere l’integrazione d’imprese internazionali.
(70)
Come stabilito nel piano d’azione nel settore degli aiuti di Stato (31), una misura può esser considerata compatibile se corregge un’inefficienza del mercato, soddisfa obiettivi d’interesse comune chiaramente definiti, non falsa la concorrenza e non incide sugli scambi all’interno dell’Unione in misura contraria all’interesse comune. Nel caso in oggetto, l’inefficienza del mercato consiste nella difficoltà (o la quasi impossibilità) di effettuare aggregazioni transfrontaliere d’imprese. Obiettivo dell’articolo 12, paragrafo 5, del TRLIS è promuovere il costituirsi d’imprese paneuropee, creando condizioni di parità per le acquisizioni sia nazionali sia transfrontaliere.
(71)
Di conseguenza, per le autorità spagnole l’articolo 12, paragrafo 5, del TRLIS è compatibile con il mercato interno poiché, in mancanza di armonizzazione fiscale a livello europeo, esso consegue l’obiettivo di sopprimere in misura proporzionata gli ostacoli agli investimenti transfrontalieri. Di fatto, obiettivo della misura controversa è eliminare l’effetto negativo degli ostacoli alle aggregazioni transfrontaliere d’imprese ed equiparare il trattamento fiscale delle aggregazioni d’imprese transfrontaliere e locali, garantendo in tal modo che le decisioni adottate riguardo a queste operazioni siano basate su considerazioni non fiscali ma esclusivamente economiche.
A.3. Legittimo affidamento e certezza del diritto
(72)
Infine, e nel caso che la Commissione dichiari che l’articolo 12, paragrafo 5, del TRLIS costituisce un aiuto di Stato incompatibile con il mercato interno, la Commissione deve riconoscere la presenza di determinate circostanze che giustificano la rinuncia al recupero del presunto aiuto di Stato ricevuto a norma dell’articolo 12, paragrafo 5, del TRLIS. I beneficiari devono avere il diritto di completare, prima della data di pubblicazione della decisione definitiva, l’ammortamento straordinario dell’avviamento finanziario corrispondente alle acquisizioni effettuate.
(73)
In primo luogo, nella decisione di avvio la Commissione sembra riconoscere che probabilmente sussiste un legittimo affidamento. Secondo la giurisprudenza del Tribunale di primo grado (32), tale dichiarazione è quindi un chiaro indizio dell’esistenza di un legittimo affidamento. Poiché la decisione di avvio non pregiudica l’esito del procedimento formale di esame, il legittimo affidamento deve essere riconosciuto per tutte le operazioni effettuate prima della data di pubblicazione della decisione definitiva.
(74)
In secondo luogo, nelle risposte alle interrogazioni scritte (33) presentate da alcuni deputati del Parlamento europeo, la Commissione ha dichiarato che l’articolo 12, paragrafo 5, del TRLIS non costituisce un aiuto di Stato. Tale dichiarazione costituisce una chiara posizione della Commissione, che conferisce alle autorità spagnole e ai beneficiari della misura controversa un evidente affidamento legittimo.
(75)
In terzo luogo, secondo le sue conclusioni in casi analoghi (34), la Commissione ha fornito una serie di prove indirette del fatto che l’articolo 12, paragrafo 5, del TRLIS non costituisce un aiuto di Stato. In base a tali decisioni, un’impresa accorta non avrebbe potuto prevedere che la Commissione adottasse una posizione opposta.
(76)
Infine, la misura controversa deve continuare a essere applicata a tutte le operazioni antecedenti alla data di pubblicazione di una decisione negativa, fino al completamento dell’ammortamento finanziario. Di fatto, la misura in oggetto corrisponde al diritto di dedurre un determinato importo, stabilito all’atto dell’acquisizione, ripartendo la deduzione nei vent’anni successivi. Del resto, data la posizione assunta dalla Commissione in casi analoghi (35), è giustificato ritenere che il legittimo affidamento debba essere mantenuto fino alla data di pubblicazione della decisione definitiva.
B. Osservazioni delle due parti
(77)
Secondo le due parti, l’articolo 12, paragrafo 5, del TRLIS costituisce un aiuto di Stato. A loro parere, nel caso in oggetto non sussiste un legittimo affidamento: esse chiedono quindi alla Commissione di ordinare il recupero di ogni aiuto illegittimo percepito. Le loro argomentazioni sono riassunte in appresso.
B.1. La misura controversa costituisce un aiuto di Stato
B.1.1. La misura controversa conferisce un vantaggio economico
(78)
Le due parti ritengono che l’articolo 12, paragrafo 5, del TRLIS abbia carattere eccezionale poiché, ad esclusione della misura in oggetto, il sistema fiscale spagnolo prevede non un ammortamento dell’avviamento finanziario ma soltanto una deduzione nel caso che sia accertata una riduzione del valore. Fino all’introduzione dell’articolo 12, paragrafo 5, del TRLIS la legislazione spagnola in materia d’imposta sulle società non permetteva l’ammortamento delle partecipazioni, che vi fosse stata o no una riduzione del valore. Le due parti sottolineano che probabilmente l’articolo 12, paragrafo 5, del TRLIS è unico a livello europeo, poiché in nessun altro Stato membro vi è un analogo regime per le operazioni transfrontaliere senza acquisizione di partecipazioni di controllo.
(79)
Secondo il sistema fiscale spagnolo l’avviamento può essere ammortizzato solo se vi è un’aggregazione d’imprese. L’unica eccezione è costituita dalla misura controversa, che prevede l’ammortamento in un caso eccezionale, ossia quando venga acquisita una partecipazione di minoranza in un’impresa mirata. Tale disposizione si discosta dal sistema fiscale generale poiché permette di procedere all’ammortamento non solo in assenza di un’aggregazione d’imprese ma anche nei casi in cui l’acquirente non acquisisce nemmeno il controllo della società mirata estera. L’articolo 12, paragrafo 5, del TRLIS conferisce quindi un vantaggio a determinate imprese spagnole rispetto i) ad altre imprese spagnole che operano solo a livello nazionale e ii) ad altri operatori dell’Unione, che competono a livello internazionale con i beneficiari spagnoli della misura controversa.
(80)
Dal punto di vista economico, in questo modo le autorità spagnole non solo concedono un prestito senza interessi, fruibile nell’arco di vent’anni (differimento senza interessi del pagamento dell’imposta), ma di fatto lasciano anche alla discrezione del mutuatario la data di rimborso del prestito senza interessi, sempre che tale prestito venga effettivamente rimborsato. Se l’investitore non cede la sua sostanziale partecipazione azionaria, l’effetto che ne deriva equivale a un condono del debito da parte delle autorità spagnole. In tal caso, la misura diventa un’esenzione fiscale permanente.
(81)
Una delle due parti ritiene che, come conseguenza della misura controversa, è possibile che gli acquirenti spagnoli, per esempio del settore bancario, paghino circa il 7 % in più di quanto farebbero altrimenti. Tuttavia, questa parte riconosce pure che, poiché il prezzo d’offerta è la combinazione di vari elementi aggiuntivi, la misura controversa non è l’unico fattore, anche se probabilmente è uno dei fattori più determinanti dell’aggressività dei potenziali acquirenti spagnoli che beneficiano della misura controversa. Questa parte ritiene inoltre che la misura controversa conferisca un vantaggio assoluto ai potenziali acquirenti spagnoli nelle aste internazionali.
B1.2. La misura controversa favorisce determinate imprese o produzioni
(82)
Vi è un evidente parallelismo tra il caso in oggetto e le circostanze che hanno determinato la sentenza della Corte di giustizia del 15 luglio 2004 (36). Nonostante le argomentazioni addotte dalle autorità spagnole, secondo cui nella causa discussa presso la Corte la misura controversa non era selettiva poiché l’articolo 37 del TRLIS si applica a tutte le imprese spagnole che effettuano investimenti a livello internazionale, la Corte ha statuito che la misura costituiva un aiuto di Stato poiché era limitata a una categoria d’imprese, ossia a quelle che effettuano determinati investimenti internazionali. Il medesimo ragionamento può applicarsi all’articolo 12, paragrafo 5, del TRLIS. La selettività dell’articolo 12, paragrafo 5, del TRLIS è quindi dovuta al fatto che possono beneficiare di questa disposizione solo le imprese che acquisiscono partecipazioni in società estere.
(83)
Inoltre, possono beneficiare dell’articolo 12, paragrafo 5, del TRLIS soltanto le imprese di certe dimensioni e con una determinata solidità finanziaria, che effettuano operazioni multinazionali. Benché il bilancio di un’impresa riveli il valore contabile delle attività, è poco probabile che ne rifletta anche il valore occulto di mercato. All’atto pratico, quindi, solo gli operatori aventi un interesse economico nelle imprese mirate hanno accesso ai documenti di un’impresa in misura sufficiente per determinarne il valore occulto di mercato delle attività. Di conseguenza, la soglia del 5 % favorisce le imprese che effettuano operazioni multinazionali.
(84)
Del resto, soltanto gli operatori spagnoli aventi un’attività in Spagna hanno una base imponibile spagnola e possono beneficiare del deprezzamento: possono quindi avvalersi della misura solamente le imprese con sede in Spagna e aventi una cospicua base imponibile spagnola, in quanto il beneficio potenziale è vincolato all’entità dell’operazione spagnola e non dell’acquisizione. Anche se l’articolo 12, paragrafo 5, del TRLIS si applica a tutti gli operatori aventi sede in Spagna, all’atto pratico possono beneficiare annualmente dell’applicazione della misura solo un numero limitato e identificabile d’imprese aventi una base imponibile spagnola, che effettuano acquisizioni estere durante l’esercizio fiscale di riferimento e dispongono di una determinata base imponibile che permette loro di dedurre l’avviamento finanziario. In pratica, quindi, la misura riserva un trattamento fiscale diverso anche agli operatori spagnoli che sono egualmente in grado di effettuare acquisizioni all’estero.
(85)
Le due parti sostengono di non essere riuscite a individuare condizioni o criteri oggettivi od orizzontali che giustifichino la misura controversa. A loro parere, l’intenzione di base della misura in questione consiste piuttosto nel beneficiare determinati operatori spagnoli. Inoltre, se la disposizione in esame è intrinseca al sistema fiscale spagnolo, le partecipazioni estere acquisite prima di tale data dovrebbero poter beneficiare a loro volta della misura, il che invece non avviene poiché la deduzione fiscale viene concessa solo per le partecipazioni acquisite dopo il 1o gennaio 2002.
(86)
Di conseguenza, e tenuto conto della politica della Commissione (37), la misura controversa deve essere considerata selettiva.
B1.3. La misura controversa falsa la concorrenza e incide sugli scambi nell’Unione
(87)
La misura controversa è chiaramente discriminatoria, poiché concede agli operatori spagnoli un evidente vantaggio fiscale e monetario di cui gli operatori esteri non possono beneficiare. Nel caso di un’asta o di un’altra gara per l’acquisizione di un’impresa, tale vantaggio costituisce una differenza sostanziale.
(88)
In genere le offerte di acquisizione prevedono il pagamento di un premio sul prezzo delle azioni della società mirata, da cui deriva quasi sempre un avviamento finanziario. In varie occasioni la stampa finanziaria ha informato di grandi acquisizioni da parte d’imprese spagnole e dei relativi benefici fiscali conferiti dalle norme spagnole relative all’ammortamento dell’avviamento finanziario. Per una di queste acquisizioni da parte di una banca d’investimenti era stato calcolato che il beneficio fiscale derivante dall’articolo 12, paragrafo 5, del TRLIS era di 1 700 milioni di EUR, pari cioè al 6,5 % del prezzo dell’offerta. Secondo un’altra relazione, l’acquirente spagnolo aveva potuto presentare un’offerta di circa il 15 % superiore a quella dei concorrenti non spagnoli.
(89)
La misura controversa sembra anche favorire alcune attività di esportazione (aiuti all’esportazione per l’acquisizione di partecipazioni estere) delle imprese spagnole, il che è in contrasto con la politica consolidata (38) della Commissione in questo settore.
B.1.4. La misura controversa incide sulle risorse statali
(90)
La misura controversa va a vantaggio di società che soddisfano determinati criteri e permette loro di ridurre la propria base imponibile e, di conseguenza, l’importo dell’imposta che dovrebbero pagare in un determinato esercizio in mancanza di tale disposizione. La misura in questione offre quindi alle imprese un vantaggio finanziario il cui costo ricade direttamente sul bilancio del rispettivo Stato membro.
VI. RISPOSTA DELLA SPAGNA ALLE OSSERVAZIONI DEI TERZI INTERESSATI
(91)
Le autorità spagnole fanno notare che la grande maggioranza delle osservazioni dei terzi interessati avalla il loro punto di vista. Solo le due parti ritengono entrambe che la misura controversa costituisca un aiuto di Stato, mentre tutti gli altri interessati concludono che l’articolo 12, paragrafo 5, del TRLIS non si configura come un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE. Se così non fosse, avrebbe presentato osservazioni un numero minore di operatori economici. Inoltre, la diversa natura delle attività e delle dimensioni delle parti interessate dimostra il carattere generale della misura controversa.
(92)
Per quanto riguarda la natura eccezionale della misura controversa, le autorità spagnole respingono questa qualifica, rammentando la caratteristica comune dell’ammortamento dell’avviamento e dell’avviamento finanziario secondo i principi contabili spagnoli (39). Inoltre, la deduzione dell’ammortamento dell’avviamento costituisce la regola generale del sistema spagnolo d’imposta sulle società a norma del disposto degli articoli 11, paragrafo 4, e 89, paragrafo 3, del TRLIS. L’articolo 12, paragrafo 5, del TRLIS segue la medesima logica. È errato presentare l’articolo 12, paragrafo 3, del TRLIS come la regola generale dell’ammortamento dell’avviamento finanziario, in quanto esso si riferisce alla deduzione della partecipazione in società non quotate in borsa. Questa disposizione è correlata al deprezzamento del valore contabile teorico e non all’avviamento finanziario. I paragrafi 3 e 5 dell’articolo 12 del TRLIS sono due norme generali complementari: il primo riguarda il deprezzamento derivante dalle perdite della partecipata, mentre il secondo riguarda la deduzione soltanto della parte della riduzione del valore derivante dal deprezzamento dell’avviamento finanziario. Infine, è irrilevante che in nessun altro Stato membro vi siano disposizioni analoghe alla misura controversa, poiché nell’Unione i sistemi fiscali non sono armonizzati.
(93)
Per quanto riguarda il carattere selettivo della misura controversa, è errato istituire un parallelismo con la sentenza della Corte di giustizia del 15 luglio 2004 (40) poiché in quella causa la Commissione aveva definito chiaramente il profilo del beneficiario, mentre nel caso in oggetto non è stato possibile procedere in tal senso. Di fatto, l’articolo 12, paragrafo 5, del TRLIS non prevede un nesso tra l’acquisizione di una partecipazione e l’esportazione di beni e servizi. La misura in oggetto, quindi, non produce l’effetto d’incrementare l’esportazione di beni o servizi spagnoli. Il fatto che questa misura non selettiva non possa essere applicata alle operazioni nazionali non ne altera il carattere generale. In realtà, l’obiettivo ultimo della misura controversa è identico a quello della direttiva sull’imposizione transfrontaliera, ossia garantire che le decisioni relative agli investimenti si basino su considerazioni economiche e non su criteri fiscali. Di conseguenza, considerando che è possibile effettuare aggregazioni d’imprese mediante acquisizioni nazionali e non acquisizioni transfrontaliere, l’applicazione di un trattamento differenziato alle operazioni nazionali e transfrontaliere non solo è giuridicamente giustificata ai fini della neutralità del sistema fiscale, ma è anche necessaria.
(94)
Per quanto riguarda le presunte caratteristiche distorsive della misura controversa, le autorità spagnole rammentano che ogni deduzione fiscale che riduca i costi di esercizio di un’impresa accresce il potere competitivo del beneficiario. Tuttavia, questa argomentazione non è pertinente poiché la misura controversa è una disposizione di carattere generale. Le diverse aliquote applicate negli Stati membri, che incidono sulla competitività delle imprese che vi hanno sede, non rientrano nell’ambito di applicazione delle norme sugli aiuti di Stato. Inoltre, non è stato dimostrato che la misura controversa incida sugli scambi tra gli Stati membri. D’altra parte, l’ammortamento dell’avviamento finanziario non ha necessariamente come conseguenza l’aumento del prezzo offerto da un concorrente.
(95)
Per quanto riguarda la compatibilità della misura controversa con il mercato interno, le autorità spagnole ritengono che l’articolo 12, paragrafo 5, del TRLIS sia adeguato e proporzionato per correggere un’inefficienza del mercato, poiché istituisce un sistema fiscale neutro per le operazioni nazionali e transfrontaliere, volto a favorire lo sviluppo d’imprese paneuropee.
VII. VALUTAZIONE DEL REGIME
(96)
Per stabilire se una misura costituisca aiuto di Stato, la Commissione deve valutare se risponda alle condizioni dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE, il quale stabilisce che «salvo deroghe contemplate dai trattati, sono incompatibili con il mercato interno, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza». Tenuto conto di tale disposizione, nel prosieguo la Commissione valuta se la misura controversa costituisca aiuto di Stato.
A. Selettività e carattere di vantaggio della misura
(97)
Per esser considerata aiuto di Stato, una misura deve essere specifica o selettiva, ossia deve favorire determinate imprese o produzioni.
(98)
Nella sua comunicazione (41) la Commissione stabilisce che «il principale criterio per applicare l’articolo 92, paragrafo 1, (ora articolo 107, paragrafo 1, del TFUE) ad una misura fiscale è dunque il fatto che tale misura instauri, a favore di talune imprese dello Stato membro, un’eccezione all’applicazione del sistema fiscale. Occorre quindi determinare innanzitutto quale sia il sistema generale applicabile. Si dovrà poi valutare se l’eccezione a tale sistema o le differenziazioni al suo interno siano giustificate dalla natura o dalla struttura del sistema stesso, ossia se discendano direttamente dai principi informatori o basilari del sistema fiscale dello Stato membro interessato».
(99)
Secondo la giurisprudenza della Corte di giustizia (42), «in merito alla valutazione del requisito della selettività, che è un elemento costitutivo della nozione di aiuto di Stato, da una giurisprudenza costante risulta che l’articolo 87, n. 1, (ora articolo 107, paragrafo 1, del TFUE) richiede di stabilire se, nell’ambito di un dato regime giuridico, un provvedimento statale sia tale da favorire “talune imprese o talune produzioni” rispetto ad altre imprese che si trovino in una situazione fattuale o giuridica analoga, tenuto conto dell’obiettivo perseguito dal detto regime» (43).
(100)
La Corte di giustizia ha statuito in più occasioni che l’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE non stabilisce una distinzione secondo le cause o gli obiettivi degli interventi statali, ma li definisce in funzione dei loro effetti (44). In concreto, rientrano nel campo di applicazione dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE le misure fiscali che non costituiscono un adattamento del sistema generale a caratteristiche specifiche di determinate imprese, ma che sono state concepite come un mezzo per migliorarne la competitività (45).
(101)
Il concetto di aiuto di Stato non si applica tuttavia alle misure statali che operano una distinzione tra le imprese quando tale differenziazione sia dovuta alla natura o alla struttura globale del sistema di cui fanno parte. Come indicato nella comunicazione della Commissione (46), «talune condizioni possono essere giustificate da differenze oggettive tra i contribuenti».
(102)
Come si esporrà con maggiori particolari nella sezione successiva, la Commissione ritiene che la misura controversa sia selettiva poiché favorisce esclusivamente alcuni gruppi d’imprese che effettuano determinati investimenti all’estero e che questo carattere specifico del regime non sia giustificato dalla natura del sistema. La Commissione ritiene che la misura controversa debba essere valutata in base alle disposizioni generali del sistema d’imposta sulle società e, più specificamente, delle norme riguardanti il trattamento fiscale dell’avviamento finanziario (cfr. i considerando da 48 a 69).
(103)
La Commissione ha anche valutato la fondatezza dell’ipotesi di fatto su cui si basano le autorità spagnole, esaminando la presenza di ostacoli nell’ordinamento giuridico di paesi terzi. Nondimeno, si deve segnalare che tale analisi non può costituire il riconoscimento che simili ostacoli possano giustificare un trattamento fiscale differente nel caso in oggetto. D’altro canto, l’obiettivo della presente decisione non è stabilire le condizioni secondo cui sarebbe possibile, per lo Stato membro interessato, evitare che la misura controversa sia qualificata come aiuto di Stato.
(104)
La Commissione conclude che, se anche venisse scelto un sistema alternativo di riferimento, ispirato a quello suggerito dalle autorità spagnole, la misura controversa costituirebbe pur sempre un vantaggio selettivo, essenzialmente per l’assenza delle condizioni differenti di fatto e di diritto che devono sussistere perché le diverse situazioni beneficino delle disposizioni sull’avviamento o sull’avviamento finanziario nell’ambito di operazioni estere. Un elemento ancor più rilevante è che la misura controversa permette di determinare separatamente l’avviamento finanziario e di ammortizzarlo anche nel caso che il beneficiario acquisisca una partecipazione di minoranza del 5 %, percentuale molto inferiore a quella necessaria per applicare le norme generali sull’ammortamento dell’avviamento (47). Di conseguenza, la misura controversa costituisce un’eccezione al sistema di riferimento, indipendentemente dalla sua definizione.
(105)
Oltre a ciò, la Commissione rileva altre differenze riguardo alle condizioni di applicazione della misura controversa e alle disposizioni del sistema di riferimento. Di fatto, secondo la misura controversa le acquisizioni di partecipazioni azionarie antecedenti al 1o gennaio 2002 non sono prese in considerazione nel calcolo della base ammortizzabile. Invece, nel caso di aggregazione d’imprese, non è prevista questa data limite per il calcolo dell’avviamento e il contribuente deve dimostrare che l’aggregazione viene effettuata per motivi economici validi, così da evitare che le aggregazioni abbiano esclusivamente lo scopo di ottenere vantaggi fiscali (48), mentre la misura controversa conferisce solo vantaggi fiscali. Le autorità spagnole non sono state in grado di presentare argomentazioni convincenti per giustificare tali differenze e, di conseguenza, non è possibile ritenere che la logica del sistema fiscale spagnolo giustifichi la misura.
(106)
Pertanto, la misura controversa è troppo imprecisa e indiscriminata, poiché il vantaggio che essa conferisce non è condizionato dal sussistere di situazioni specifiche e giuridicamente circoscritte che giustifichino un trattamento fiscale differenziato. Di conseguenza, il vantaggio conferito dalla misura controversa si estende a situazioni la cui differenziazione non è stata sufficientemente dimostrata per giustificare un’eccezione selettiva alle norme generali in materia di avviamento. La Commissione ritiene dunque che la misura controversa consista in una deduzione fiscale di determinati tipi di costi e copra un’ampia categoria di operazioni in maniera discriminatoria, il che non può essere giustificato dall’esistenza di differenze oggettive tra contribuenti diversi.
(107)
D’altro canto, secondo la giurisprudenza della Corte di giustizia (49), la Commissione ritiene che, per concludere che un sistema costituisce un aiuto di Stato, non è necessario dimostrare che ogni singolo aiuto concesso nell’ambito di tale sistema abbia il carattere di aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato TFUE. A tal fine, per poter concludere che il sistema contiene elementi di aiuto ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE, è sufficiente che l’applicazione del sistema in questione comprenda elementi di aiuto. Di conseguenza, nell’ambito della presente decisione non è necessario passare in rassegna l’ordinamento giuridico di tutti i possibili paesi terzi per i quali resta aperto il procedimento di esame della Commissione. Quindi, come già indicato nel considerando 115 e seguenti della precedente decisione (50), la Commissione ha accertato, in base a un metodo che si descriverà particolareggiatamente più oltre, se alcuni dei casi in cui il regime di aiuti controverso è stato applicato a operazioni effettuate fuori dell’Unione costituiscano aiuto di Stato. Tale analisi si è incentrata sui paesi terzi con i quali la Spagna ha stretti rapporti economici e, di conseguenza, si sono selezionati alcuni Stati in funzione dell’entità degli investimenti esteri diretti («IED») tra il 1o gennaio 2002 e il 1o giugno 2009. Tra questi paesi terzi la Commissione ha focalizzato la propria analisi sugli Stati in cui si registra probabilmente un maggior numero di singole applicazioni della misura controversa: Stati Uniti d’America (IED di 35 miliardi di euro), Messico (IED di 18 miliardi di euro), Argentina (IED di 15 miliardi di euro) e Brasile (IED di 13 miliardi di euro). In base alle informazioni fornite dalle autorità spagnole nel corso del procedimento su quindici paesi terzi, sembra che le operazioni siano state effettuate non soltanto nei suddetti quattro paesi terzi ma anche in Colombia, Perù ed Ecuador. La Commissione ha quindi esaminato anche questi altri paesi terzi.
(108)
Il ragionamento della Commissione esposto sin qui in sintesi viene precisato nei considerandi seguenti.
A.1. Trattamento fiscale dell’avviamento finanziario nel sistema fiscale spagnolo riguardo alle acquisizioni fuori dell’Unione
A.1.1. Sistema di riferimento
(109)
Nella decisione di avvio e nella precedente decisione la Commissione ha ritenuto che il sistema adeguato di riferimento fosse il regime spagnolo d’imposta sulle società e, più precisamente, le norme relative al trattamento fiscale dell’avviamento finanziario previste dal sistema fiscale spagnolo. Tale impostazione è consona alla precedente prassi della Commissione e alla giurisprudenza degli organi giurisdizionali europei, secondo cui il sistema di riferimento è il regime ordinario relativo all’imposta sulle società (51), e ad essa ci si attiene nella presente decisione.
(110)
Le autorità spagnole osservano che, in generale, gli ostacoli imposti all’effettuazione di aggregazioni transfrontaliere d’imprese di regola pongono i contribuenti che acquistano azioni d’imprese residenti in una situazione di fatto e di diritto diversa da quella in cui si trovano coloro che acquisiscono partecipazioni in imprese non residenti e, in particolare, in imprese aventi sede in paesi terzi. Le autorità spagnole hanno spiegato che l’obiettivo della misura controversa è evitare un trattamento fiscale differenziato tra, da una parte, un’acquisizione cui faccia seguito un’aggregazione onerosa d’imprese e, dall’altra, un’acquisizione di partecipazioni senza successiva aggregazione d’imprese. Su questa base, il campo di applicazione del regime controverso si limiterebbe all’acquisizione di partecipazioni sostanziali in un’impresa non avente sede in Spagna poiché alcuni ostacoli renderebbero più difficile procedere a un’aggregazione d’imprese a livello transfrontaliero che a livello locale (52). Data l’esistenza di questi ostacoli, i contribuenti spagnoli che investono all’estero si troverebbero in una situazione di fatto e di diritto diversa da quella di coloro che investono in Spagna. A tale riguardo, le autorità spagnole hanno dichiarato (53) che «in ultima analisi il mero carattere differenziale di determinate misure fiscali non significa necessariamente che queste debbano considerarsi aiuti di Stato, poiché occorrerà valutare anche se tali misure siano necessarie o funzionali per l’efficacia del sistema fiscale, come è indicato nella comunicazione della Commissione. Il sistema fiscale spagnolo ha quindi previsto regimi tributari diversi per situazioni oggettivamente diverse, come nel caso delle acquisizioni di partecipazioni in società estere rispetto alle acquisizioni in imprese spagnole (impossibilità di effettuare fusioni, assunzione di rischi, ecc.) nell’intento di giungere alla neutralità fiscale perseguita dall’ordinamento giuridico spagnolo e dallo stesso diritto dell’Unione, e anche ai fini di una logica coerente ed efficace del sistema fiscale spagnolo».
(111)
Secondo le autorità spagnole, è necessario riservare un trattamento fiscale specifico alle acquisizioni di partecipazioni transfrontaliere per garantire la neutralità del sistema fiscale spagnolo ed evitare che alle acquisizioni di partecipazioni spagnole sia riservato un trattamento più favorevole. Le autorità spagnole e le trenta parti interessate ritengono dunque che il quadro idoneo di riferimento per la valutazione della misura controversa sia il trattamento fiscale dell’avviamento per le acquisizioni estere.
(112)
Nella precedente decisione la Commissione ha tenuto aperto il procedimento per consentire alle autorità spagnole di presentare nuove informazioni riguardo all’esistenza di espliciti ostacoli giuridici all’effettuazione di aggregazioni transfrontaliere d’imprese in paesi terzi.
(113)
In tale contesto, basandosi sostanzialmente sugli elementi figuranti nelle relazioni, la Commissione ha esaminato l’ordinamento giuridico di vari paesi terzi semplicemente per verificare le asserzioni delle autorità spagnole riguardanti la presenza di espliciti ostacoli giuridici alle aggregazioni transfrontaliere, senza che tale analisi comporti in alcun modo il riconoscimento che tali ostacoli giustifichino un diverso sistema di riferimento nel caso in oggetto. A tal fine, la Commissione ha verificato sostanzialmente se un’impresa madre spagnola disponga della capacità giuridica di aggregarsi con una controllata avente sede in un paese terzo.
(114)
Tale analisi, limitata a verificare la veridicità delle asserzioni presentate nelle argomentazioni descritte più sopra, si basa sulle seguenti premesse.
-
In primo luogo, la Commissione ha accertato se, come indicato nella precedente decisione (54), le imprese spagnole si trovino di fronte a un esplicito ostacolo giuridico, attribuibile a un paese terzo e non alla Spagna (55), che impedisca loro di convertire una controllata estera in una succursale. Tuttavia, simili disposizioni giuridiche possono costituire un ostacolo solo nel caso che l’impresa interessata avesse potuto esercitare un effettivo influsso sull’impresa mirata, specialmente tramite una partecipazione di maggioranza, a un grado tale da poter imporre una fusione in assenza di simili ostacoli. Di conseguenza, le disposizioni giuridiche di un paese terzo che impediscano a un contribuente spagnolo di acquisire il controllo di un’impresa mirata in tale Stato non possono esser considerate un esplicito ostacolo giuridico nel senso fatto valere dalle autorità spagnole. A norma di una simile disposizione, le imprese/i contribuenti spagnoli non potrebbero mai soddisfare la condizione di esercitare un effettivo influsso, poiché continuerebbero ad essere azionisti di minoranza dell’impresa mirata e quindi non potranno mai avere la capacità effettiva necessaria per imporre un’aggregazione d’imprese. Inoltre, la Commissione precisa che, in linea con il sistema fiscale spagnolo, la condizione relativa al controllo è stata valutata nei riguardi del beneficiario della misura (e non del gruppo al quale egli eventualmente appartenga). Seguendo il medesimo ragionamento, la Commissione ritiene che un divieto esplicito nei confronti di società non residenti di possedere direttamente attivi specifici (per esempio beni immobili sulla costa) non può costituire un esplicito ostacolo giuridico nell’ambito del presente procedimento.
La Commissione ritiene che non si possa considerare un esplicito ostacolo giuridico il caso in cui i paesi terzi esigano semplicemente il pagamento di un tributo o l’espletamento di una formalità amministrativa (56) da parte delle imprese non residenti, poiché una simile imposizione comporta semplicemente costi aggiuntivi per i quali il sistema fiscale spagnolo prevede la deduzione fiscale, senza impedire l’aggregazione d’imprese.
-
In secondo luogo, una presunta mancanza di esempi noti di aggregazioni transfrontaliere tra imprese spagnole e imprese di determinati paesi terzi non può costituire una prova sufficiente né può dimostrare la presenza di ostacoli. Di fatto, quando le imprese decidono di effettuare un’aggregazione d’imprese, gli elementi presi in considerazione sono svariati e non si limitano unicamente alla capacità delle imprese interessate di aggregare le proprie attività. Il che è confermato chiaramente dal fatto che alcune delle trenta parti interessate hanno numerose filiali spagnole, di cui detengono il controllo integrale, senza aggregare queste loro attività in Spagna sebbene le autorità spagnole riconoscano che non vi sono ostacoli alle aggregazioni d’imprese spagnole. Di conseguenza, la Commissione ritiene che tra gli elementi figuranti nelle relazioni sia possibile accettare solo i divieti espliciti di aggregazioni transfrontaliere d’imprese ai sensi dell’ordinamento giuridico di paesi terzi. In effetti, come già indicato nel considerando 93 della precedente decisione, se si tenesse conto di elementi ingiustificati di carattere generale, quest’analisi rischierebbe di diventare ampiamente arbitraria.
(115)
Le conclusioni esposte più oltre si basano sulle informazioni presentate dalle autorità spagnole nelle relazioni, la cui veridicità e completezza è stata comprovata dalla Commissione mediante le regole metodologiche descritte. Su questa base, contrariamente a quanto asserito dalle autorità spagnole, secondo la Commissione non è possibile ritenere che l’ordinamento giuridico di tutti i paesi terzi imponga espliciti ostacoli giuridici all’effettuazione di aggregazioni transfrontaliere d’imprese. Quindi, analogamente a quanto indicato nella precedente decisione riguardo alle operazioni all’interno dell’Unione (57), la Commissione non può condividere il parere espresso dalle autorità spagnole, alle cui asserzioni si sono associate le trenta parti interessate, circa l’esistenza generalizzata di tali presunti ostacoli. La Commissione ritiene che fuori degli Stati membri dell’Unione, almeno nei pertinenti paesi terzi di cui si tratterà qui di seguito, non sia possibile rilevare nessun esplicito ostacolo giuridico.
-
Stati Uniti
i)
In primo luogo, la Commissione osserva che, in una relazione presentata dalle autorità spagnole (58), nel valutare l’esistenza di casi precedenti di aggregazioni transfrontaliere d’imprese l’autore sostiene che esse «non sono state riscontrate, ma probabilmente sono avvenute in Delaware». In contraddizione con le principali asserzioni delle autorità spagnole, dalla conclusione di una delle relazioni (59) riguardanti gli Stati Uniti sembra risultare che non vi sia alcun divieto giuridico generale ed esplicito delle aggregazioni transfrontaliere d’imprese.
ii)
In secondo luogo, nelle norme generali del diritto societario (60) e del diritto tributario (61) non vi è alcun divieto esplicito delle aggregazioni d’imprese con società estere.
iii)
In terzo luogo, alle aggregazioni d’imprese statunitensi si applicano le disposizioni specifiche del diritto societario (62). Secondo le informazioni di cui è in possesso la Commissione, non vi è alcun divieto esplicito di applicare tali disposizioni alle aggregazioni transfrontaliere d’imprese, seppure possano essere previste formalità amministrative diverse. La Commissione osserva che almeno il Delaware consente esplicitamente le aggregazioni transfrontaliere d’imprese (63) a condizione che la normativa dello Stato in cui ha sede l’impresa estera consenta l’operazione inversa. Dunque, se non è possibile effettuare tale operazione tra imprese aventi sede rispettivamente nel Delaware e in Spagna, la Commissione ritiene che tali ostacoli siano imputabili alla Spagna e quindi non siano pertinenti per la presente valutazione. Tale conclusione va considerata nell’ambito dell’importanza che il Delaware attribuisce allo stabilirsi/costituirsi d’imprese negli Stati Uniti (64).
iv)
In quarto luogo, alle aggregazioni d’imprese statunitensi si applicano disposizioni fiscali specifiche allo scopo di evitare un trattamento fiscale svantaggioso quando si effettuano operazioni di ristrutturazione. Secondo le informazioni di cui è in possesso la Commissione, non vi è alcun divieto esplicito di applicare tali disposizioni alle aggregazioni transfrontaliere d’imprese, seppure possano essere previste formalità amministrative diverse.
v)
Infine, la Commissione non ha riscontrato nella giurisprudenza dei competenti organi giurisdizionali statunitensi nessun elemento che contraddica la sua conclusione riguardo all’assenza di espliciti ostacoli giuridici alle aggregazioni transfrontaliere d’imprese con un’impresa avente sede negli Stati Uniti.
-
Messico
i)
In primo luogo, la Commissione osserva che l’articolo 8, paragrafo 3, del protocollo della convenzione fiscale tra Spagna e Messico (65), firmato il 6 ottobre 1994 e tuttora in vigore, prevede esplicitamente le aggregazioni transfrontaliere d’imprese. Come effetto di tale disposizione, le suddette operazioni beneficiano di un’esenzione fiscale per la riorganizzazione aziendale, grazie alla quale le plusvalenze latenti non sono soggette a imposta. Secondo la Commissione, l’obiettivo di questa convenzione fiscale internazionale è evitare che l’aggregazione transfrontaliera d’imprese possa essere esclusa (66) dai vantaggi previsti dalle norme fiscali specifiche relative alle aggregazioni d’imprese messicane.
ii)
In secondo luogo, a norma dell’ordinamento giuridico messicano (diritto societario e diritto tributario) e tenuto conto della suddetta convenzione fiscale, non vi è alcun esplicito divieto giuridico di effettuare aggregazioni d’imprese con società spagnole.
iii)
Infine, la Commissione non ha riscontrato nella giurisprudenza dei competenti organi giurisdizionali messicani nessun elemento che contraddica la sua conclusione riguardo all’assenza di espliciti ostacoli giuridici alle aggregazioni transfrontaliere d’imprese con un’impresa avente sede in Messico.
-
Brasile
i)
In primo luogo, la Commissione osserva che le autorità spagnole hanno individuato un precedente di aggregazione transfrontaliera d’imprese (non con la Spagna) (67).
ii)
In secondo luogo, nelle norme generali del diritto societario e del diritto tributario (68) non vi è alcun esplicito divieto giuridico delle aggregazioni d’imprese con società estere, seppure possano essere previste formalità amministrative diverse (69).
iii)
In terzo luogo, si applicano alcune esplicite restrizioni giuridiche all’esercizio di attività economiche in determinati settori (70) da parte di società controllate da imprese estere. Tuttavia, come indicato in precedenza (cfr. il considerando 114), le disposizioni di legge di un paese terzo che impediscano a un contribuente spagnolo di acquisire il controllo di un’impresa mirata in quello Stato non possono esser considerate un esplicito ostacolo giuridico nel senso fatto valere dalle autorità spagnole. A norma di una simile disposizione, le imprese/i contribuenti spagnoli non potrebbero mai esercitare un effettivo influsso, poiché continuerebbero ad essere azionisti di minoranza dell’impresa mirata. Secondo le informazioni di cui è in possesso la Commissione, si tratta esattamente della situazione che si configura nella legislazione brasiliana menzionata nelle due relazioni.
iv)
Infine, la Commissione non ha riscontrato nella giurisprudenza dei competenti organi giurisdizionali brasiliani nessun elemento che contraddica la sua conclusione riguardo all’assenza di espliciti ostacoli giuridici alle aggregazioni transfrontaliere d’imprese con un’impresa avente sede in Brasile.
-
Argentina
i)
In primo luogo, la Commissione osserva che l’articolo 5 del protocollo della convenzione fiscale tra Spagna e Argentina (71), firmato il 26 agosto 1994 e tuttora in vigore, prevede esplicitamente le aggregazioni transfrontaliere d’imprese. Come effetto di tale disposizione, le operazioni transfrontaliere di ristrutturazione non comporteranno un’imposizione fiscale svantaggiosa.
ii)
In secondo luogo, nelle norme generali del diritto societario (72) e del diritto tributario (73) non vi è alcun esplicito divieto giuridico delle aggregazioni d’imprese con società estere.
iii)
In terzo luogo, la Commissione non ha riscontrato nella giurisprudenza dei competenti organi giurisdizionali argentini nessun elemento che contraddica la sua conclusione riguardo all’assenza di espliciti ostacoli giuridici alle aggregazioni transfrontaliere d’imprese con un’impresa avente sede in Argentina. D’altro canto, la Commissione non condivide l’interpretazione data nelle due relazioni riguardo alle decisioni (74) dell’amministrazione fiscale su determinate operazioni transfrontaliere previste. Di fatto, tali atti chiariscono solo le condizioni di applicazione del regime fiscale argentino per l’esenzione della riorganizzazione aziendale, senza menzionare un divieto generale ed esplicito dell’applicazione di tale regime alle operazioni transfrontaliere di ristrutturazione. D’altra parte, l’interpretazione di tali decisioni specifiche data nelle relazioni è in contraddizione con la disposizione generale del protocollo della suddetta convenzione fiscale (75) tra il Regno di Spagna e la Repubblica Argentina.
-
Ecuador
i)
In primo luogo, la Commissione osserva che nelle norme generali del diritto societario e del diritto tributario non vi è alcun esplicito divieto giuridico delle aggregazioni d’imprese con società estere (76).
ii)
In secondo luogo, la Commissione osserva che in una relazione presentata dalle autorità spagnole (77) si riconosce la possibilità di effettuare un’aggregazione d’imprese, a condizione che l’impresa acquirente spagnola abbia precedentemente costituito una succursale in Ecuador.
-
Perù
i)
In primo luogo, la Commissione osserva che, nelle norme generali del diritto societario e del diritto tributario e in base alle informazioni in suo possesso, non vi è alcun esplicito divieto giuridico delle aggregazioni d’imprese con società estere (78).
ii)
In secondo luogo, la Commissione osserva che l’articolo 2074 del Codice civile peruviano definisce i principi per l’effettuazione di aggregazioni transfrontaliere d’imprese e che la legge generale sulle società consente l’aggregazione tra la succursale di una società estera e un’impresa avente sede in Perù (79).
iii)
In terzo luogo, la legge relativa all’imposta sul reddito garantisce la parità di trattamento dell’aggregazione tra una succursale di una società estera e un’impresa avente sede in Perù (80).
iv)
Di conseguenza, la Commissione ritiene che l’aggregazione transfrontaliera d’imprese sia almeno fattibile, a condizione che l’acquirente spagnola abbia precedentemente costituito una succursale in Perù.
-
Colombia
i)
In primo luogo, la Commissione osserva che la Superintendencia de Sociedades (81) conferma esplicitamente che, ai sensi dell’ordinamento giuridico colombiano (82), le aggregazioni transfrontaliere d’imprese sono fattibili.
ii)
In secondo luogo, nelle norme generali del diritto societario e del diritto tributario (83), non vi è alcun esplicito divieto giuridico delle aggregazioni d’imprese con società estere, seppure possano essere previste formalità amministrative diverse.
iii)
In terzo luogo, la Commissione osserva che in una relazione presentata dalle autorità spagnole (84) si riconosce la possibilità di effettuare un’aggregazione d’imprese, a condizione che l’acquirente spagnola abbia precedentemente costituito una succursale in Colombia.
(116)
Le autorità spagnole hanno trasmesso informazioni sull’ordinamento giuridico di altri otto paesi terzi. Come si è detto nel considerando 107, la Commissione ritiene che le precedenti conclusioni siano sufficienti per confermare che, in ogni caso, anche se si ammettesse che vi sono gravi ostacoli giuridici alle aggregazioni transfrontaliere d’imprese, il sistema di riferimento resta la normativa sul trattamento fiscale dell’avviamento finanziario ai sensi del sistema spagnolo. Tuttavia, applicando il medesimo metodo e i medesimi criteri descritti nel considerando 114 e seguenti e in base alle informazioni disponibili, la Commissione ritiene che non vi siano espliciti ostacoli giuridici alle aggregazioni di carattere generale nell’ordinamento giuridico in Cile, Venezuela, Algeria, Canada, Australia, Giappone e Marocco.
(117)
Pertanto, in base alle precedenti conclusioni, la Commissione non può condividere il parere delle autorità spagnole secondo cui ogni potenziale beneficiario della misura controversa si troverebbe, eventualmente anche solo in pratica, di fronte a ostacoli insormontabili per effettuare un’aggregazione transfrontaliera d’imprese.
(118)
In base a quanto sin qui esposto, la Commissione ritiene che non vi siano motivi per discostarsi dal sistema di riferimento della decisione di avvio e della precedente decisione: il quadro adeguato di riferimento per la valutazione della misura controversa è quello costituito dal sistema generale spagnolo d’imposta sulle società e, più precisamente, dalle norme relative al trattamento fiscale dell’avviamento finanziario previste dal regime tributario spagnolo. Il fatto che la Commissione abbia individuato due paesi terzi (India e Cina) in cui vi sono espliciti ostacoli giuridici non può modificare questa conclusione. Infatti, come indicato precedentemente nel considerando 107, secondo la giurisprudenza del Tribunale di primo grado (85), la Commissione ritiene che, per concludere circa la qualifica di un regime come aiuto di Stato, non sia necessario dimostrare che ogni singolo aiuto concesso nell’ambito di tale regime si configuri come aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE.
(119)
Più precisamente per quanto riguarda la Cina, la legge sulle società del 2005, che si applica alle fusioni soltanto tra imprese a responsabilità limitata o società per azioni a responsabilità limitata costituite in Cina, e gli articoli 2 e 55 del regolamento «Disposizioni riguardanti le acquisizioni di imprese nazionali da parte di investitori stranieri», pubblicato dal ministero cinese del commercio il 22 giugno 2009, escludono esplicitamente dal campo di applicazione delle norme sulle aggregazioni le imprese non aventi sede in Cina, cosicché un’impresa spagnola non potrebbe aggregare le proprie attività con una filiale cinese da essa controllata.
(120)
Per quanto riguarda l’ordinamento giuridico dell’India, la legge sulle società del 1956, agli articoli da 391 a 394 esclude esplicitamente dal campo di applicazione delle norme sulle aggregazioni le imprese non aventi sede in India, cosicché un’impresa spagnola non potrebbe aggregare le proprie attività con una filiale indiana da essa controllata.
A.1.2. Esistenza di un’eccezione al suddetto sistema di riferimento
(121)
Nel sistema fiscale spagnolo, la base imponibile si calcola partendo dal risultato contabile, apportando poi rettifiche in applicazione di norme fiscali specifiche. In via preliminare e in subordine, la Commissione osserva che la misura controversa costituisce un’eccezione al regime contabile spagnolo. Quando si attua un avviamento finanziario, lo si può calcolare soltanto in astratto, consolidando i conti dell’impresa mirata con quelli dell’impresa acquirente. Tuttavia, in base al regime contabile spagnolo, il consolidamento dei conti è obbligatorio in caso di detenzione del controllo (86) e si applica alle associazioni d’imprese sia nazionali sia estere per presentare la situazione globale di un gruppo di società soggette a controllo unitario. Si ritiene che vi sia una situazione analoga (87), per esempio, quando l’impresa madre dispone della maggioranza dei diritti di voto dell’impresa controllata. Tuttavia, la misura controversa non prevede controlli di questo tipo e si applica a partire da un livello di partecipazione del 5 %. Infine, la Commissione osserva anche che dal 1o gennaio 2005 (88) la maggior parte delle imprese spagnole non può più ammortizzare l’avviamento finanziario secondo le norme contabili. In effetti, a tale riguardo le trenta parti interessate fanno riferimento a disposizioni (89) che non sono più in vigore nell’attuale regime contabile spagnolo. Per effetto della legge 4 luglio 2007 n. 16/2007, recante riforma e adeguamento delle leggi commerciali in materia contabile ai fini dell’armonizzazione internazionale in linea con la normativa dell’Unione, e per effetto del regio decreto legislativo 16 novembre 2007 n. 1514, che approva il piano di contabilità generale, dal punto di vista contabile non è più permesso l’ammortamento né dell’avviamento né dell’avviamento finanziario. La normativa contabile spagnola è stata modificata per adeguarla al regolamento (CE) n. 1606/2002 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 19 luglio 2002, relativo all’applicazione di principi contabili internazionali (90). Quindi, in base alle suddette considerazioni, la misura controversa costituisce un’eccezione alle norme contabili ordinarie applicate in Spagna.
(122)
Detto questo e considerata la natura fiscale della misura controversa, l’esistenza di un’eccezione deve essere valutata rispetto al sistema fiscale di riferimento e non solo su base contabile. In tale contesto, la Commissione osserva che il sistema fiscale spagnolo non ha mai permesso di ammortizzare l’avviamento finanziario, fuorché ai sensi dell’articolo 12, paragrafo 5, del TRLIS. In particolare, tale ammortamento non è possibile per le operazioni nazionali, come evidenziano gli elementi esposti qui di seguito.
(123)
Ai fini fiscali spagnoli, l’avviamento può essere oggetto di contabilità separata solo in seguito ad un’aggregazione d’imprese (91) derivante dall’acquisizione o dal conferimento degli attivi detenuti da imprese indipendenti o successivamente a un’aggregazione legale tra imprese. In questi casi, l’avviamento è il risultato della differenza contabile tra il costo di acquisizione e il valore di mercato degli attivi acquisiti o detenuti dalla società aggregata. Quando l’acquisizione dell’attività di un’impresa avviene tramite l’acquisto delle sue azioni, come nel caso della misura controversa, l’avviamento può esservi soltanto se l’impresa acquirente si aggrega successivamente all’impresa acquisita, di cui passerà così ad avere il controllo.
(124)
Ai sensi della misura controversa, tuttavia, non sono necessari né il controllo né l’aggregazione delle due imprese: è sufficiente la semplice acquisizione di una partecipazione minima del 5 % in una società estera. Quindi, consentendo che l’avviamento finanziario, ossia l’avviamento che sarebbe stato contabilizzato in caso di aggregazione delle imprese, sia oggetto di contabilità separata anche in assenza di aggregazione d’imprese, la misura controversa costituisce un’eccezione al sistema di riferimento. È opportuno sottolineare che l’eccezione deriva non dalla diversa durata del periodo di ammortamento dell’avviamento finanziario rispetto all’avviamento tradizionale (92), ma dal diverso trattamento che viene riservato alle operazioni nazionali e transfrontaliere. La misura controversa non può essere considerata una nuova norma contabile generale di per sé, poiché non consente l’ammortamento dell’avviamento finanziario derivante dall’acquisizione di partecipazioni nazionali.
(125)
In base a tutte le precedenti considerazioni, la Commissione conclude che la misura in oggetto costituisce un’eccezione al sistema di riferimento. Come si dimostrerà nei considerandi da 153 a 163, la Commissione ritiene che né le autorità spagnole né le trenta parti interessate abbiano addotto argomentazioni abbastanza solide da modificare questa conclusione.
A.1.3. Esistenza di un vantaggio
(126)
L’articolo 12, paragrafo 5, del TRLIS permette di dedurre dalla base imponibile parte dell’avviamento finanziario derivante dall’acquisizione di partecipazioni in imprese estere, il che è un’eccezione al sistema di riferimento. Riducendo l’onere fiscale del beneficiario, quindi, l’articolo 12, paragrafo 5, del TRLIS gli conferisce un vantaggio economico. Il vantaggio consiste in una riduzione fiscale dell’imposta che le imprese avrebbero altrimenti dovuto versare. Questa riduzione è proporzionale alla differenza tra il prezzo di acquisizione pagato e il valore di mercato delle attività contabilizzate soggiacenti delle partecipazioni acquisite.
(127)
L’importo esatto del vantaggio rispetto al prezzo di acquisizione pagato corrisponde al valore attuale netto della riduzione dell’onere fiscale concessa mediante la possibilità di dedurre l’ammortamento nell’intero periodo di ammortamento successivo all’acquisizione. Di conseguenza, l’importo dipende dall’aliquota fiscale applicabile all’impresa nei corrispondenti esercizi e dal tasso di attualizzazione applicabile per gli interessi.
(128)
Se le partecipazioni acquisite venissero rivendute, una parte di questo vantaggio sarebbe recuperata tramite l’imposta sulla plusvalenza. Di fatto, consentendo l’ammortamento dell’avviamento, se la partecipazione estera in questione viene rivenduta, la quantità dedotta comporterebbe un incremento della plusvalenza tassata al momento della vendita. Tuttavia, anche se si verificasse questa circostanza aleatoria, il vantaggio non si annullerebbe del tutto poiché l’imposizione a posteriori non tiene conto dei costi di liquidità. Come fanno notare giustamente le due parti, dal punto di vista economico l’importo del vantaggio è come minimo simile a quello di una linea di credito senza interessi che permetta fino a venti prelievi annui di un ventesimo dell’avviamento finanziario per l’intero periodo nel quale si continua a detenere la partecipazione nella contabilità del contribuente.
(129)
Con un esempio ipotetico, già indicato dalla Commissione nella decisione di avvio, prendendo come riferimento un tasso di attualizzazione del 5 % (93) e tenendo conto dell’attuale struttura delle aliquote d’imposta sulle società attualmente previste fino al 2022 dalla legge n. 35/2006 (94), una partecipazione acquisita nel 2002 comporterebbe un vantaggio pari al 20,6 % dell’importo dell’avviamento finanziario. Queste cifre non sono state contestate dai terzi interessati. Se le partecipazioni acquisite venissero rivendute, il vantaggio corrisponderebbe agli interessi che sarebbero addebitati al contribuente per una linea di credito avente le caratteristiche descritte nel precedente considerando.
(130)
Infine, la Commissione non può accettare il parere delle autorità spagnole e delle trenta parti interessate secondo cui il beneficiario ultimo della misura controversa sarebbe unicamente il venditore della partecipazione estera, poiché riceverebbe un prezzo più elevato. La Commissione respinge questa argomentazione dopo aver valutato gli effetti della misura controversa nella sua forma attuale. In primo luogo, non vi è un dispositivo atto a garantire che il vantaggio venga trasferito integralmente o parzialmente al venditore. In secondo luogo, il prezzo dell’acquisizione risulta da una serie di elementi diversi e non soltanto dalla misura in oggetto. In terzo luogo, anche se si verificassero le due precedenti condizioni, il contribuente spagnolo che beneficia della misura controversa dovrebbe pur sempre esser considerato il beneficiario di tale misura. Infatti, anche nell’ipotesi che venga trasferito al venditore un vantaggio economico, la misura controversa conferirebbe pur sempre all’acquirente una maggiore capacità di offrire un prezzo più elevato, il che è della massima importanza nel caso di una operazione di acquisizione competitiva.
(131)
La Commissione deve quindi concludere che, in ogni caso, la misura controversa conferisce un vantaggio all’atto dell’acquisizione di partecipazioni estere.
A.1.4. Giustificazione della misura secondo la logica del sistema fiscale spagnolo
(132)
La Commissione ritiene che, secondo la giurisprudenza costante della Corte di giustizia (95), le misure che operano una distinzione tra imprese non costituiscono aiuti di Stato se tale differenziazione deriva dalla natura o dalla struttura generale del sistema fiscale in cui si situano tali provvedimenti. Questa giustificazione basata sulla natura o sulla struttura generale del sistema fiscale rispecchia la coerenza di una misura fiscale specifica con la logica interna del sistema fiscale in generale.
(133)
A tale riguardo la Commissione ritiene anzitutto che le autorità spagnole non abbiano dimostrato che la misura controversa comporterebbe l’eliminazione della doppia imposizione. Di fatto, il regime non stabilisce condizioni volte a dimostrare che al venditore è stata effettivamente applicata un’imposta per il beneficio ottenuto dal trasferimento della partecipazione, sebbene questa condizione sia prevista per l’ammortamento dell’avviamento derivante da un’aggregazione d’imprese (96). È opportuno sottolineare che, sebbene le autorità spagnole sostengano di non avere la competenza per esercitare un controllo su un venditore straniero che effettua operazioni all’estero, la Commissione osserva che questa è una condizione necessaria per l’applicazione di altre disposizioni fiscali spagnole (97), ma non per la misura controversa.
(134)
In secondo luogo, la misura in oggetto non costituisce neppure un dispositivo volto a evitare la doppia imposizione di dividendi futuri nella prospettiva di benefici futuri, che non dovrebbero esser soggetti a imposta per due volte se fossero distribuiti all’impresa che detiene una sostanziale partecipazione azionaria per la cui acquisizione è stato pagato un avviamento finanziario. Di fatto, la misura controversa non stabilisce un nesso tra i dividendi percepiti e la deduzione ottenuta grazie ad essa. Anzi, i dividendi percepiti da una sostanziale partecipazione azionaria beneficiano già sia dell’esenzione prevista dall’articolo 21 del TRLIS sia della neutralità fiscale diretta prevista dall’articolo 32 del TRLIS allo scopo di evitare la doppia imposizione internazionale. A questo riguardo, l’ammortamento dell’avviamento finanziario comporta un vantaggio aggiuntivo rispetto all’acquisizione di sostanziali partecipazioni azionarie in società estere.
(135)
In terzo luogo, le autorità spagnole non hanno dimostrato che la misura controversa costituisca un’estensione delle norme sulla riduzione dei valori, che presuppongono l’esistenza di prove oggettive di perdite, basate su un calcolo minuzioso e obiettivo che non è previsto dalla misura controversa. L’articolo 12, paragrafo 3, del TRLIS permette invece di dedurre parzialmente il deprezzamento della partecipazione al capitale di società nazionali ed estere non quotate su un mercato secondario per la riduzione di valore intercorsa tra l’inizio e la fine dell’esercizio fiscale. La misura controversa, che per i beneficiari è compatibile con l’articolo 12, paragrafo 3, del TRLIS (98), prevede altre deduzioni oltre alla riduzione del valore teorico contabile correlato al deprezzamento.
(136)
In quarto luogo, la Commissione osserva che l’avviamento finanziario derivante dall’acquisizione di partecipazioni spagnole non può essere ammortizzato, mentre l’ammortamento dell’avviamento finanziario d’imprese estere è consentito in determinate circostanze. Il diverso trattamento fiscale riservato all’avviamento finanziario delle imprese estere rispetto a quelle spagnole è una differenza introdotta dalla misura controversa e non risulta né necessaria né proporzionata in base alla logica del sistema fiscale. Di fatto, la Commissione ritiene sproporzionato che il regime in questione assoggetti imprese che si trovano in situazioni analoghe a imposte nominali ed effettive sostanzialmente differenti solo perché alcune di esse partecipano a possibilità d’investimenti all’estero.
(137)
D’altra parte, secondo la Commissione le osservazioni di una delle trenta parti interessate (99) indicano che anche il ragionamento alla base della giustificazione presentata dalla Spagna sarebbe contrario alla logica del sistema fiscale spagnolo. Di fatto, secondo tali osservazioni, in una situazione di aggregazione transfrontaliera d’imprese l’avviamento da essa derivante si troverebbe molto probabilmente all’estero e, in particolare, presso la stabile organizzazione all’estero risultante dallo scioglimento dell’impresa mirata. Di conseguenza, sempre in base alle suddette osservazioni, anche nel caso di un’aggregazione transfrontaliera d’imprese la Spagna non permetterebbe di ammortizzare l’avviamento in Spagna, poiché esso non si trova sul suo territorio. Inoltre, la Commissione osserva altre differenze nelle condizioni che si applicano a ciascuna di queste due situazioni. In effetti, secondo la misura controversa, le acquisizioni di partecipazioni azionarie effettuate prima del 1o gennaio 2002 non vengono considerate per il calcolo della base ammortizzabile. Tuttavia, nel caso delle aggregazioni d’imprese, questa data limite per il calcolo dell’avviamento non è prevista. D’altro canto, in una situazione di aggregazione d’imprese il contribuente deve dimostrare che l’obiettivo principale dell’aggregazione è di natura economica, così da evitare le aggregazioni volte solo a ottenere vantaggi fiscali (100), mentre la misura controversa conferisce solo vantaggi fiscali. Le autorità spagnole non sono state in grado di presentare argomentazioni convincenti per giustificare tali differenze che, di conseguenza, non possono considerarsi debitamente giustificate dalla logica del sistema fiscale spagnolo.
(138)
Infine, le autorità spagnole sostengono che la misura controversa è giustificata dal principio di neutralità che deve essere applicato nell’ambito dell’imposta sulle società (101). In effetti, il preambolo della legge relativa all’imposta sulle società (102) in vigore all’epoca dell’introduzione della misura faceva chiaro riferimento a questo principio. A tale riguardo la Commissione osserva che questa riforma persegue anche il «principio di competitività» (103) addotto dalle autorità spagnole, le quali si riferiscono espressamente a «un incremento delle esportazioni». In tale contesto si deve rammentare che, in base alle precedenti decisioni della Commissione (104), è sproporzionato applicare una imposizione fiscale effettiva differente a imprese che si trovano in situazioni analoghe soltanto perché svolgono attività correlate all’esportazione o perseguono possibilità d’investimenti all’estero. La Commissione rammenta inoltre che, come ha statuito la Corte di giustizia (105), «[…] i principi di eguaglianza in materia tributaria e di capacità contributiva, pur rientrando senza dubbio tra i fondamenti del sistema fiscale spagnolo, non impongono che contribuenti che si trovano in situazioni differenti siano trattati in modo identico».
(139)
In base a quanto precede, la Commissione ritiene che il principio di neutralità non possa giustificare la misura controversa. In realtà, come hanno rilevato anche le due parti, il fatto che l’acquisizione di una partecipazione di minoranza del 5 % effettuata dopo una determinata data benefici della misura controversa dimostra che in tale disposizione rientrerebbero determinate situazioni poco simili tra loro. Si potrebbe quindi affermare che, in base al sistema di riferimento, viene riservato il medesimo trattamento a situazioni differenti dal punto di vista sia giuridico sia fattuale. Dunque, a giudizio della Commissione, per giustificare la misura controversa non si può addurre il principio di neutralità.
(140)
In base a quanto sin qui esposto, la Commissione deve concludere che il carattere di vantaggio selettivo del regime fiscale in questione non è giustificato dalla natura del sistema fiscale. Si deve pertanto ritenere che la misura controversa comprenda un elemento discriminatorio, consistente in una limitazione relativa allo Stato nel quale viene effettuata l’operazione che beneficia del vantaggio fiscale, discriminazione che non è giustificata dalla logica del sistema fiscale spagnolo.
A.2. Ragionamento complementare: analisi della misura controversa secondo un sistema di riferimento ispirato a quello suggerito dalle autorità spagnole
(141)
Sebbene, come indicato nei considerandi precedenti, la Commissione ritenga che le argomentazioni delle autorità spagnole si basino su un’analisi errata degli effettivi testi di legge di paesi terzi, come nella precedente decisione la Commissione ha analizzato la misura controversa anche secondo un sistema ipotetico di riferimento, ispirato a quello suggerito dalle stesse autorità spagnole.
(142)
Le autorità spagnole hanno spiegato che l’obiettivo della misura controversa è evitare un trattamento fiscale differenziato tra, da una parte, un’acquisizione cui faccia seguito un’aggregazione onerosa d’imprese e, dall’altra, un’acquisizione di partecipazioni senza successiva aggregazione d’imprese. Su questa base, l’ambito del regime controverso si limiterebbe all’acquisizione di sostanziali partecipazioni azionarie in un’impresa non avente sede in Spagna in quanto, a causa di alcuni ostacoli, sarebbe più difficile procedere a un’aggregazione d’imprese a livello transfrontaliero che a livello locale (106). Data l’esistenza di questi ostacoli, i contribuenti spagnoli che investono all’estero si troverebbero in una situazione di fatto e di diritto diversa da quella di coloro che investono in Spagna. A tale riguardo, le autorità spagnole hanno dichiarato (107) che «in ultima analisi il mero carattere differenziale di determinate misure fiscali non significa necessariamente che queste debbano considerarsi aiuti di Stato, poiché occorrerà valutare anche se tali misure siano necessarie o funzionali per l’efficacia del sistema fiscale, come è indicato nella comunicazione della Commissione. Il sistema fiscale spagnolo ha quindi previsto regimi tributari diversi per situazioni oggettivamente diverse, come nel caso delle acquisizioni di partecipazioni azionarie in società estere rispetto alle acquisizioni in imprese spagnole (impossibilità di effettuare fusioni, assunzione di rischi, ecc.) nell’intento di giungere alla neutralità fiscale perseguita dall’ordinamento giuridico spagnolo e dallo stesso diritto dell’Unione, e anche ai fini di una logica coerente ed efficace del sistema fiscale spagnolo». Sarebbe quindi necessario riservare alle acquisizioni di partecipazioni transfrontaliere un trattamento fiscale specifico, nell’intento di garantire la neutralità del sistema fiscale spagnolo e per evitare che alle acquisizioni di partecipazioni spagnole venga riservato un trattamento più favorevole. Le autorità spagnole e le trenta parti interessate ritengono dunque che il quadro idoneo di riferimento per la valutazione della misura controversa sia il trattamento fiscale dell’avviamento per le acquisizioni estere.
(143)
La Commissione osserva tuttavia che, anche secondo questo sistema alternativo di riferimento che si può definire come il trattamento fiscale dell’avviamento e dell’avviamento finanziario derivante dall’acquisizione di un interesse economico in un’impresa avente sede in uno Stato diverso dalla Spagna, la misura controversa continua ad essere un’eccezione che si discosta dalla logica del sistema fiscale spagnolo. Il fatto che l’acquisizione di una partecipazione minoritaria del 5 % effettuata dopo una determinata data benefici della misura controversa dimostra che tale misura comprende situazioni che non presentano nessuna analogia sostanziala con altre operazioni per le quali è necessario almeno un controllo di maggioranza. Si può dunque affermare che, secondo questo ipotetico sistema alternativo di riferimento, si applica il medesimo trattamento a situazioni differenti sia di fatto sia di diritto. La Commissione ritiene quindi che la misura controversa costituisca un’eccezione anche secondo tale sistema alternativo di riferimento e che, per giustificarla, non si possa addurre il principio di neutralità.
B. Presenza di risorse statali
(144)
La misura implica l’impiego di risorse statali poiché comporta la rinuncia a entrate fiscali per l’importo corrispondente a una riduzione del debito fiscale di quelle imprese soggette a imposta in Spagna che acquisiscono una sostanziale partecipazione azionaria in società estere, per il periodo minimo di vent’anni dopo l’acquisizione.
(145)
La rinuncia alle entrate fiscali allevia gli oneri che normalmente gravano sul bilancio di un’impresa e, di conseguenza, senza essere una sovvenzione in senso ristretto, ha la medesima natura e produce identici effetti. Analogamente, una misura che permette a determinate imprese di beneficiare di una riduzione fiscale o di differire il pagamento dell’imposta che di regola esse sarebbero tenute a versare equivale a un aiuto di Stato. Dal punto di vista del bilancio, secondo la giurisprudenza della Corte di giustizia (108) e in base alla comunicazione della Commissione (109), la misura controversa produce per lo Stato una perdita di entrate fiscali, dovuta alla riduzione della base imponibile, il che equivale all’utilizzo di risorse statali.
(146)
Per tali motivi la Commissione ritiene che la misura controversa comporti l’impiego di risorse statali.
C. Distorsione della concorrenza e incidenza sugli scambi tra gli Stati membri
(147)
Secondo la giurisprudenza della Corte di giustizia (110), «[…] per qualificare una misura nazionale come aiuto di Stato vietato non è necessario dimostrare un’incidenza effettiva di tale aiuto sugli scambi tra gli Stati membri e un’effettiva distorsione della concorrenza, ma basta esaminare se l’aiuto sia idoneo a incidere su tali scambi e a falsare la concorrenza. In particolare, quando l’aiuto concesso da uno Stato membro rafforza la posizione di un’impresa rispetto ad altre imprese concorrenti nell’ambito degli scambi intracomunitari, questi ultimi devono ritenersi influenzati dall’aiuto. […] Non è peraltro necessario che l’impresa beneficiaria partecipi essa stessa agli scambi intracomunitari. Infatti, quando uno Stato membro concede un aiuto ad un’impresa, l’attività sul mercato nazionale può essere mantenuta o incrementata, con la conseguente diminuzione delle possibilità per le imprese con sede in altri Stati membri di penetrare nel mercato di tale Stato membro». Inoltre, secondo la giurisprudenza consolidata (111), per concludere che una misura falsa la concorrenza è sufficiente che il beneficiario sia in concorrenza con altre imprese su mercati aperti alla concorrenza. Per i motivi esposti qui di seguito, la Commissione ritiene che le condizioni previste nella giurisprudenza siano soddisfatte.
(148)
In primo luogo, la misura controversa conferisce un vantaggio in termini di finanziamento e, di conseguenza, rafforza la posizione dell’unità economica che possono formare il beneficiario e l’impresa mirata. A tale riguardo, e secondo la giurisprudenza della Corte di giustizia (112), per il semplice fatto di essere titolari di partecipazioni di controllo in un’impresa mirata e di esercitare effettivamente tale controllo partecipando direttamente o indirettamente alla gestione di essa, si deve essere considerati partecipi dell’attività economica svolta dall’impresa controllata.
(149)
In secondo luogo, la misura controversa può falsare la concorrenza, soprattutto tra concorrenti europei, poiché concede una riduzione fiscale alle imprese spagnole che acquisiscono una sostanziale partecipazione azionaria in imprese mirate. Questa analisi è confermata dal fatto che, in seguito alla decisione di avvio, varie imprese hanno espresso il loro rammarico o sono intervenute per dichiarare che la misura in oggetto conferiva un vantaggio significativo alimentando la propensione delle imprese spagnole alla fusione, in particolare nell’ambito di procedure d’asta. Tali interventi confermano quanto meno che numerose imprese non spagnole ritengono che la loro posizione sul mercato sia pregiudicata dalla misura controversa, indipendentemente dalla correttezza delle minuziose argomentazioni addotte riguardo all’esistenza dell’aiuto.
(150)
La Commissione osserva infine che il vantaggio selettivo è concesso a imprese che sono contribuenti in Spagna e non alle attività effettuate da contribuenti spagnoli fuori dell’Unione. In effetti, la base imponibile oggetto della misura deriva dall’attività economica imponibile in Spagna. Pertanto, il vantaggio è concesso direttamente all’attività del beneficiario effettuata in Spagna, non presso la stabile organizzazione fuori dell’Unione. La Commissione ritiene quindi che, in questo caso, non è possibile sostenere che il vantaggio non può falsare la concorrenza o incidere sugli scambi tra gli Stati membri poiché la misura si applica a paesi terzi. Il fatto che la concessione del vantaggio sia soggetta a condizioni obiettive inerenti a operazioni con paesi fuori dell’Unione non impedisce che l’effetto della misura comporti un’erosione della base imponibile derivante da un’attività economica svolta nel mercato interno.
(151)
Di conseguenza, la Commissione conclude che la misura controversa può incidere sugli scambi tra gli Stati membri e falsare la concorrenza, soprattutto nel mercato interno, poiché migliora potenzialmente le condizioni operative dei beneficiari che partecipano direttamente ad attività economiche soggette a imposizione fiscale in Spagna.
D. Reazione della Commissione alle osservazioni ricevute
(152)
Prima di formulare le proprie conclusioni sulla qualifica della misura in oggetto, la Commissione ritiene opportuno analizzare più a fondo alcune argomentazioni addotte dalle autorità spagnole e da terzi non ancora esaminate esplicitamente o implicitamente nei considerandi relativi alla valutazione del regime (considerandi 96 e seguenti).
D.1. Reazione ai dati desunti dalle dichiarazioni dei redditi del 2006 e alle osservazioni sulla sentenza della Corte di giustizia nella causa C-501/00
(153)
Per quanto riguarda i dati che le autorità spagnole hanno desunto dalle dichiarazioni dei redditi del 2006 nell’intento di dimostrare che la misura controversa (113) non è selettiva, la Commissione rileva la mancanza generale di precisione delle informazioni presentate. In primo luogo, i dati mostrano la distribuzione dei beneficiari per categorie (attività, fatturato), senza però indicare se tali beneficiari costituiscono una parte ridotta o cospicua di ciascuna delle categorie interessate. In secondo luogo, anche se le statistiche basate sull’entità del fatturato dei beneficiari potrebbero essere un indicatore interessante per dimostrare che la misura controversa si applica a tutte le imprese stabilite in Spagna, si deve osservare che la misura in oggetto si riferisce alle acquisizioni di partecipazioni. Questo tipo d’investimento non produce necessariamente un ingente fatturato, il che significa per esempio che società di partecipazione finanziaria possono figurare come PMI nei suddetti dati. Di conseguenza, per poter considerare pertinenti i dati, sarebbe necessario prendere in considerazione indicatori aggiuntivi, come le cifre complessive del bilancio, e valutare se i beneficiari possano consolidare la propria base imponibile con altri contribuenti spagnoli. In terzo luogo, i dati non sembrano nemmeno rappresentativi, poiché non indicano il livello di partecipazioni acquisite dai beneficiari (partecipazioni di maggioranza o solo di minoranza). Infine, i dati ricevuti non comprendono indicazioni che permettano di stabilire se siano soddisfatte le condizioni stabilite dalla Commissione nella raccomandazione del 2003 sulle PMI (114). La Commissione ritiene dunque che la sua dimostrazione che la misura controversa è selettiva per le caratteristiche stesse della normativa in questione non sia stata confutata dai dati parziali e poco rappresentativi forniti dalle autorità spagnole.
(154)
Tuttavia, anche se le argomentazioni addotte dalle autorità spagnole fossero state integrate da prove aggiuntive, queste non avrebbero eliminato il carattere selettivo della misura controversa, in quanto, anche ai sensi della sentenza della Corte di giustizia nella causa C-501/00 Spagna contro Commissione (115), a beneficiarne sono soltanto determinate imprese. In effetti, per quanto riguarda la qualifica della misura come misura generale (116), ritenuta tale dalle autorità spagnole in quanto aperta a ogni impresa avente sede in Spagna, è opportuno ricordare questa sentenza della Corte di giustizia. La causa si riferiva anch’essa a un’eccezione alla legge spagnola relativa all’imposta sulle società: una misura indicata come «deduzioni per attività di esportazione». Le autorità spagnole hanno sostenuto dinanzi alla Corte che il regime era aperto a ogni impresa avente residenza fiscale in Spagna. La Corte ha tuttavia ritenuto che la deduzione fiscale potesse «avvantaggiare una sola categoria d’imprese, vale a dire quelle che effettuano attività di esportazione e compiono determinati investimenti previsti dalle misure controverse» (117). La Commissione ritiene che anche nel caso in oggetto la misura controversa sia volta a favorire l’esportazione di capitali dalla Spagna nell’intento di rafforzare la posizione delle imprese spagnole all’estero, potenziando in tal modo la competitività dei beneficiari del regime.
(155)
A tale riguardo è opportuno segnalare che, secondo la Corte di giustizia, «per giustificare le misure controverse con riguardo alla natura o alla struttura del sistema fiscale nel quale le misure stesse si collocano, non è sufficiente affermare che esse mirano a promuovere gli scambi internazionali. Tale finalità costituisce, senza dubbio, un obiettivo economico, ma non è stato provato che essa non corrisponda ad una logica complessiva del sistema fiscale. […] Peraltro, la circostanza che le misure controverse perseguirebbero un obiettivo di politica commerciale o industriale come la promozione degli scambi internazionali mediante incentivi agli investimenti all’estero non è sufficiente a sottrarle illico et immediate alla definizione di “aiuti” ai sensi dell’articolo 4, lettera c), CA (118)». Nel caso in oggetto, le autorità spagnole hanno dichiarato semplicemente che la misura controversa mira a promuovere gli scambi internazionali e il consolidamento delle imprese, senza dimostrare che tale misura sia giustificata dalla logica del sistema. In base a quanto sin qui esposto, la Commissione conferma la propria analisi e ribadisce che la misura controversa è selettiva.
D.2. Reazione alle osservazioni sulla prassi della Commissione
(156)
Per quanto riguarda il riferimento all’interpretazione del concetto di selettività nel caso in oggetto, che è stata considerata innovativa, si deve osservare anzitutto che tale impostazione è del tutto consona con la prassi decisionale della Commissione e con la giurisprudenza della Corte di giustizia rammentate nel considerando 109. L’impostazione adottata in questo caso specifico non si discosta neppure dalla decisione della Commissione N 480/2007 (119) cui fanno riferimento le autorità spagnole. Di fatto, in tale decisione si era tenuto conto della natura specifica dell’obiettivo perseguito facendo riferimento (120) alla comunicazione della Commissione al Consiglio, al Parlamento europeo e al Comitato economico e sociale europeo dal titolo Per un utilizzo più efficace degli incentivi fiscali a favore della R&S (121). Nel caso in oggetto, la misura controversa non persegue un obiettivo analogo. Inoltre, a differenza del caso qui in esame, la misura spagnola formante oggetto della decisione della Commissione n. 480/2007 non effettuava distinzioni tra operazioni nazionali e internazionali.
(157)
Infine, per quanto riguarda l’eccezione al regime fiscale delle imprese risultante dall’applicazione di direttive (122) quali la direttiva sulle società madri e figlie o la direttiva sui pagamenti d’interessi e di canoni transfrontalieri, la Commissione ritiene che la situazione derivante dall’applicazione di queste direttive sia totalmente coerente con il ragionamento esposto nella presente decisione. Di fatto, in seguito all’armonizzazione nell’Unione europea, le operazioni transfrontaliere all’interno dell’UE e di ciascuno Stato membro dovranno essere considerate in una situazione di diritto e di fatto analoga. La Commissione osserva inoltre che la Corte di giustizia ha statuito (123) che «allo stato attuale del diritto comunitario, la materia delle imposte dirette rientra nella competenza degli Stati membri, anche se, secondo costante giurisprudenza, questi ultimi devono esercitare tale competenza nel rispetto del diritto comunitario (v. segnatamente sentenza 14 settembre 1999, causa C-391/97, Gschwind, Racc. 1999, pag. I-5451, punto 20) e, conseguentemente, astenendosi dal prendere, in tale contesto, qualsiasi misura che possa costituire un aiuto di Stato incompatibile con il mercato comune».
D.3. Reazione alle osservazioni sull’articolo 65, paragrafo 1, lettera a), del TFUE
(158)
Come già si è detto in precedenza, non si deve dimenticare che, se è pur vero che la materia delle imposte dirette rientra nella competenza degli Stati membri, questi devono tuttavia esercitare tale competenza nel rispetto del diritto dell’Unione (124), incluse le disposizioni del TFUE relative agli aiuti di Stato. L’articolo 65, paragrafo 1, lettera a), del TFUE limita soltanto il campo di applicazione dell’articolo 63 del TFUE e non influisce in alcun modo sull’applicazione delle norme del TFUE relative agli aiuti di Stato, comprese quelle che conferiscono competenze di controllo alla Commissione in questo settore.
(159)
Inoltre l’articolo 65 del TFUE, cui si appellano le autorità spagnole, va letto in combinato disposto con l’articolo 63 del medesimo trattato, che vieta le restrizioni ai movimenti di capitali tra Stati membri. Di fatto, l’articolo 65, paragrafo 1, del TFUE prevede che «le disposizioni dell’articolo 63 non pregiudicano il diritto degli Stati membri: a) di applicare le pertinenti disposizioni della loro legislazione tributaria in cui si opera una distinzione tra i contribuenti che non si trovano nella medesima situazione per quanto riguarda il loro luogo di residenza o il luogo di collocamento del loro capitale».
(160)
La possibilità offerta agli Stati membri dall’articolo 65, paragrafo 1, lettera a), del TFUE di applicare le pertinenti disposizioni della loro legislazione tributaria in cui si opera una distinzione tra i contribuenti che non si trovano nella medesima situazione per quanto riguarda il loro luogo di residenza o il luogo di collocamento del loro capitale, è già stata confermata dalla Corte di giustizia. Secondo la giurisprudenza precedente all’entrata in vigore dell’articolo 65, paragrafo 1, lettera a), del TFUE, le disposizioni fiscali nazionali che stabiliscono determinate distinzioni basate, in particolare, sulla residenza dei contribuenti, potrebbero essere compatibili con il diritto dell’Unione se applicate a situazioni non oggettivamente comparabili (125) o potrebbero essere giustificate da motivi imperativi d’interesse generale, riguardanti in particolare la coerenza del regime tributario (126). In ogni caso, un obiettivo di natura puramente economica non può costituire un motivo imperativo d’interesse generale tale da giustificare una restrizione a una libertà fondamentale garantita dal trattato TFUE (127).
(161)
Anche per quanto riguarda il periodo successivo all’entrata in vigore dell’articolo 65, paragrafo 1, lettera a), del TFUE, la Corte di giustizia ha esaminato l’eventuale presenza di situazioni oggettivamente comparabili tali da giustificare una normativa che limiti la libera circolazione dei capitali. Riguardo a determinate normative fiscali, che avevano l’effetto di dissuadere i contribuenti residenti in uno Stato membro dall’investire i loro capitali in società aventi sede in un altro Stato membro e avevano inoltre un effetto restrittivo nei riguardi delle società stabilite in altri Stati membri, in quanto frapponevano loro un ostacolo alla raccolta di capitali nello Stato membro in questione, la Corte di giustizia ha ripetutamente statuito che in virtù dell’articolo 65, paragrafo 1, lettera a), del TFUE, tali normative non possono essere giustificate da una situazione oggettivamente diversa che possa servir di base per un diverso trattamento fiscale (128).
(162)
In ogni caso non si deve dimenticare che l’articolo 65, paragrafo 3, del TFUE, precisa che le disposizioni nazionali di cui all’articolo 65, paragrafo 1, lettera a), del trattato TFUE non possono costituire un mezzo di discriminazione arbitraria né una restrizione dissimulata al libero movimento dei capitali e dei pagamenti (129).
(163)
In base a quanto sin qui esposto, e in particolare tenendo conto che non vi sono espliciti ostacoli giuridici in nessuno dei paesi terzi ai quali si applica il regime controverso, la Commissione ritiene che, nel caso in oggetto, le acquisizioni di partecipazioni nazionali e le acquisizioni di partecipazioni d’imprese aventi sede in tutti gli altri Stati membri e in alcuni paesi terzi nei quali non vi siano espliciti ostacoli giuridici, si trovino, per i motivi sopra indicati, in una situazione obiettivamente comparabile e che non vi siano motivi imperativi d’interesse generale tali da giustificare un trattamento differenziato dei contribuenti in funzione del luogo di collocamento del loro capitale.
E. Conclusione sulla qualifica della misura controversa
(164)
Poiché il sistema si applica sia nell’Unione (cfr. la precedente decisione) sia in una serie di situazioni fuori dell’Unione nelle quali non è stato individuato alcun esplicito ostacolo giuridico, la Commissione ritiene che in tutti i suoi elementi, anche per quanto riguarda le acquisizioni effettuate fuori dell’Unione, la misura controversa risponda a tutte le condizioni di cui all’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE e che debba essere quindi considerata aiuto di Stato.
(165)
Secondo la giurisprudenza della Corte di giustizia (130), la Commissione ribadisce che l’obiettivo della presente decisione non è stabilire le condizioni che permettano allo Stato membro interessato di evitare la qualifica della misura controversa come aiuto di Stato: questo aspetto è piuttosto un tema di dialogo tra le autorità spagnole e la Commissione, come parte della notifica del sistema in esame, che si sarebbe dovuto tenere prima dell’entrata in vigore del sistema stesso.
F. Compatibilità
(166)
Come stabilito nella decisione di avvio, la Commissione ritiene che al regime di aiuto in questione non si possa applicare nessuna delle deroghe previste all’articolo 107, paragrafi 2 e 3, del TFUE.
(167)
Nel corso del procedimento, le autorità spagnole e le trenta parti interessate hanno esposto le loro argomentazioni per dimostrare l’applicabilità al caso in oggetto delle deroghe di cui all’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), del TFUE (131). Secondo le due parti, invece, nessuna delle disposizioni dell’articolo 107, paragrafi 2 e 3, del TFUE poteva applicarsi nel presente caso.
(168)
Le deroghe di cui all’articolo 107, paragrafo 2, del TFUE concernenti gli aiuti a carattere sociale concessi a singoli consumatori, gli aiuti intesi a ovviare ai danni arrecati da calamità naturali o da altri eventi eccezionali e gli aiuti concessi in determinate regioni della Repubblica federale di Germania, non si applicano nel caso in oggetto.
(169)
Non gli si applica neppure la deroga prevista all’articolo 107, paragrafo 3, lettera a), che autorizza gli aiuti volti a favorire lo sviluppo economico di regioni dove il tenore di vita sia anormalmente basso oppure si abbia una grave forma di sottoccupazione. La misura in oggetto, infatti, non è correlata alla realizzazione di nessun tipo di attività in regioni specifiche (132).
(170)
Analogamente, non si può ritenere che la misura controversa adottata nel 2001 promuova l’attuazione di un progetto di comune interesse europeo o che sia intesa a porre rimedio a un grave turbamento dell’economia spagnola, come previsto all’articolo 107, paragrafo 3, lettera b). Non è nemmeno intesa a promuovere la cultura e la conservazione del patrimonio, come previsto all’articolo 107, paragrafo 3, lettera d).
(171)
Infine, la misura controversa deve essere esaminata in base all’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), che consente di autorizzare gli aiuti volti a promuovere lo sviluppo di determinate attività o regioni economiche, sempre che non alterino le condizioni degli scambi in misura contraria all’interesse comune. A tale riguardo, si deve osservare anzitutto che la misura controversa non rientra in nessuna delle discipline e in nessuno degli orientamenti che definiscono i criteri di compatibilità con il mercato interno di determinati tipi di aiuti.
(172)
Riguardo alle argomentazioni addotte dalle autorità spagnole e dalle trenta parti interessate sul piano di azione del 2005 nel settore degli aiuti di Stato (133), secondo cui determinate misure possono essere considerate compatibili se il loro intento essenziale è ovviare a un’inefficienza del mercato, la Commissione osserva che le presunte difficoltà generali nell’attuazione di fusioni transfrontaliere non possono essere considerate inefficienze del mercato.
(173)
Il fatto che, in assenza di aiuti, una data impresa non sia in grado di intraprendere un progetto o un’operazione non implica necessariamente che vi sia un’inefficienza del mercato. Si può ritenere che vi sia un’inefficienza del mercato unicamente quando le forze del mercato non sarebbero in grado da sole di giungere a un risultato efficiente, ossia quando l’operazione non produca tutti i potenziali profitti.
(174)
La Commissione non mette in dubbio che i costi di alcune operazioni possano essere molto più elevati rispetto a quelli di altre. Tuttavia, poiché si tratta di costi reali che rispecchiano con precisione la natura dei progetti in oggetto, ovvero i costi relativi alle varie ubicazioni geografiche e ai diversi ordinamenti giuridici in cui tali costi vengono sostenuti, è opportuno che le imprese ne tengano pienamente conto nel prendere le loro decisioni. Se invece questi costi reali venissero ignorati o fossero addirittura compensati con aiuti di Stato, si otterrebbero risultati inefficienti. Il medesimo tipo di differenze a livello di costi reali si constata anche raffrontando operazioni diverse all’interno di un singolo Stato od operazioni transfrontaliere, ma l’esistenza di tali differenze non comporta un funzionamento inefficiente del mercato.
(175)
Gli esempi addotti dalle autorità spagnole di presunti incrementi dei costi per l’attuazione di operazioni internazionali rispetto a operazioni nazionali si riferiscono tutti a costi reali di attuazione di operazioni, dei quali i partecipanti al mercato dovrebbero tenere pieno conto per conseguire risultati positivi.
(176)
Perché vi sia un’inefficienza del mercato, sostanzialmente devono esser presenti circostanze esterne (incidenze positive indirette) prodotte dalle operazioni oppure informazioni imperfette o incomplete che abbiano impedito l’attuazione di operazioni che altrimenti avrebbero avuto risultati positivi. Anche se, teoricamente, una simile situazione può verificarsi nell’ambito di determinate operazioni sia internazionali sia nazionali (per esempio nel contesto di programmi congiunti di R&S), non la si può considerare inerente a tutte le operazioni internazionali e ancor meno alle operazioni del tipo in questione. A tale riguardo, la Commissione ritiene che non possa essere accolta l’argomentazione di inefficienze del mercato.
(177)
D’altra parte si deve rammentare che, quando valuta la compatibilità di un aiuto con il mercato interno, la Commissione pondera gli effetti positivi della misura ai fini del conseguimento di un obiettivo di comune interesse rispetto ai suoi effetti potenzialmente negativi di distorsione degli scambi e della concorrenza. Basandosi sulla prassi corrente, il piano d’azione nel settore degli aiuti di Stato ha istituzionalizzato una «valutazione comparata» in tre fasi, le prime due concernenti gli effetti positivi e la terza gli effetti negativi e il bilancio tra effetti positivi e negativi. La valutazione comparata si articola su tre questioni:
a)
valutare se la misura intenda conseguire un obiettivo specifico d’interesse comune (crescita, occupazione, coesione, ambiente, sicurezza energetica);
b)
valutare se la misura sia adeguata per conseguire l’obiettivo d’interesse comune, ossia se l’aiuto proposto rimedi all’inefficienza del mercato o consegua altri obiettivi. Per effettuare tale valutazione, occorre verificare se:
i)
l’aiuto di Stato sia uno strumento politico adeguato;
ii)
vi sia un effetto d’incentivazione, ossia se l’aiuto modifichi il comportamento delle imprese;
iii)
la misura di aiuto sia proporzionale, ossia se si possa ottenere con meno aiuti la medesima modifica del comportamento;
c)
valutare se le distorsioni della concorrenza e l’incidenza sugli scambi siano limitate, cosicché il bilancio complessivo sia positivo.
(178)
In primo luogo, si deve stabilire se l’obiettivo perseguito dall’aiuto possa ritenersi in effetti un obiettivo d’interesse comune. Nonostante l’asserito intento di favorire l’integrazione del mercato unico, nel caso in oggetto l’obiettivo perseguito dall’aiuto non è chiaramente definito poiché, promuovendo l’espansione nel mercato europeo delle imprese spagnole in particolare, esso va oltre l’integrazione del mercato.
(179)
Il passo successivo consiste nel valutare se l’aiuto sia adeguato per conseguire il particolare obiettivo d’interesse comune. In concreto, gli aiuti di Stato devono portare a una modifica del comportamento dell’impresa beneficiaria tale da indurla a intraprendere attività che contribuiscano a conseguire l’obiettivo d’interesse comune, attività che l’impresa non intraprenderebbe in assenza di aiuti oppure svolgerebbe in misura ridotta o con modalità diverse. Le autorità spagnole e le trenta parti interessate non hanno addotto argomentazioni specifiche che dimostrino la probabilità che si produca questo effetto d’incentivazione.
(180)
In terzo luogo si devono valutare gli effetti negativi dell’aiuto di Stato. Anche quando esso sia adeguato per conseguire un obiettivo d’interesse comune, un aiuto concesso a beneficio di un’impresa o di un settore economico specifico potrebbe falsare gravemente la concorrenza e gli scambi tra gli Stati membri. A tale riguardo le trenta parti interessate ritengono che il regime di aiuto non incida sulla situazione concorrenziale d’imprese assoggettate all’imposta sulle società in Spagna, poiché l’effetto finanziario dell’articolo 12, paragrafo 5, del TRLIS è trascurabile. Al contrario, come già indicato nel considerando 126 e seguenti, vi sono fondati motivi per ritenere che l’effetto dell’articolo 12, paragrafo 5, del TRLIS sia tutt’altro che trascurabile. Inoltre, essendo applicabile soltanto alle operazioni estere, il regime di aiuto ha l’evidente l’effetto di concentrare le distorsioni della concorrenza sui mercati esteri.
(181)
L’ultima fase dell’analisi della compatibilità consiste nello stabilire se gli eventuali effetti positivi prodotti dall’aiuto controbilancino quelli negativi. Come già si è detto, nel caso in oggetto le autorità spagnole e le trenta parti interessate non hanno dimostrato l’esistenza di un obiettivo specifico che produca effetti chiaramente positivi. Esse ritengono che, in termini generali, l’articolo 12, paragrafo 5, del TRLIS soddisfi l’obiettivo dell’Unione di promuovere le operazioni transfrontaliere, ma non hanno valutato gli effetti negativi potenziali e reali della misura controversa. In ogni caso, anche ammettendo che la misura abbia l’effetto positivo di promuovere le operazioni transfrontaliere eliminando gli ostacoli alla loro attuazione, la Commissione reputa che gli effetti positivi della misura non siano superiori ai suoi effetti negativi, in particolare perché il campo di applicazione della misura è impreciso e indefinito.
(182)
In conclusione, la Commissione ritiene che, riguardo in particolare all’analisi ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), del trattato, i vantaggi fiscali concessi mediante la misura controversa non siano correlati a investimenti, alla creazione di posti di lavoro o a progetti specifici: i vantaggi consistono semplicemente nell’alleviare oneri che le imprese interessate sarebbero normalmente tenute a sostenere e quindi devono essere considerati aiuti al funzionamento. In linea di principio, gli aiuti al funzionamento non rientrano nel campo di applicazione dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), del trattato TFUE poiché essi falsano le condizioni della concorrenza nei settori dove sono concessi senza essere peraltro in grado, per la loro stessa natura, di conseguire uno degli obiettivi stabiliti in tale disposizione (134). Secondo la prassi costante della Commissione, un aiuto di questo tipo non può essere ritenuto compatibile con il mercato interno perché non favorisce lo sviluppo di nessuna attività o regione economica e non è limitato nel tempo, né è decrescente o proporzionato a quanto necessario per porre rimedio a svantaggi economici specifici nelle regioni interessate. Il risultato della «valutazione comparata» conferma questa analisi.
(183)
In base a quanto sin qui esposto si deve concludere che il regime di aiuto in questione nella sua integralità è incompatibile con il mercato interno, anche per quanto riguarda le acquisizioni effettuate fuori dell’Unione.
G. Recupero
(184)
La misura controversa è stata attuata senza essere previamente notificata alla Commissione in ottemperanza dell’articolo 108, paragrafo 3, del TFUE. Di conseguenza, la misura costituisce un aiuto di Stato illegittimo.
(185)
Quando si constata che un aiuto di Stato concesso illegittimamente è incompatibile con il mercato interno, la conseguenza è che tale aiuto deve essere recuperato presso i beneficiari a norma dell’articolo 14 del regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio, del 22 marzo 1999, recante modalità di applicazione dell’articolo 93 del trattato CE (135). Con il recupero dell’aiuto, la posizione competitiva esistente prima della concessione dell’aiuto viene, per quanto possibile, ripristinata. Né le autorità spagnole né le trenta parti interessate hanno addotto argomentazioni tali da giustificare un discostamento generale da questo principio di base.
(186)
Tuttavia, l’articolo 14, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 659/1999 dispone che «la Commissione non impone il recupero dell’aiuto qualora ciò sia in contrasto con un principio generale del diritto comunitario». La giurisprudenza della Corte di giustizia e la prassi della Commissione hanno stabilito, tra l’altro, che ordinare il recupero dell’aiuto violerebbe un principio generale del diritto dell’Unione se, come conseguenza dell’azione della Commissione, il beneficiario di una misura possa legittimamente supporre che l’aiuto sia stato concesso nel rispetto della legislazione dell’Unione (136).
(187)
Nella sentenza nella causa Forum 187 (137), la Corte ha stabilito che «il diritto di avvalersi del principio della tutela del legittimo affidamento si estende a tutti i soggetti nei confronti dei quali un’istituzione comunitaria abbia fatto sorgere fondate aspettative. Inoltre, nessuno può invocare una violazione di tale principio in mancanza di assicurazioni precise che l’amministrazione gli abbia fornito. […] Allo stesso modo, qualora un operatore economico prudente ed accorto sia in grado di prevedere l’adozione di un provvedimento comunitario idoneo a ledere i suoi interessi, egli non può invocare il beneficio di tale principio nel caso in cui detto provvedimento venga adottato».
(188)
Le autorità spagnole e le trenta parti interessate hanno sostenuto essenzialmente l’esistenza di legittimo affidamento sulla base, in primo luogo, di alcune risposte della Commissione a interrogazioni parlamentari scritte e, in secondo luogo, della presunta analogia del regime di aiuto con precedenti misure dichiarate compatibili dalla Commissione. In terzo luogo, secondo le autorità spagnole e le trenta parti interessate il principio del legittimo affidamento impedisce alla Commissione di chiedere il recupero delle deduzioni già effettuate e il recupero di tutte le deduzioni in corso fino al periodo di vent’anni stabilito dal TRLIS.
(189)
Per quanto riguarda la presunta analogia del regime di aiuto con altre misure che non sono state considerate aiuti di Stato, la Commissione ritiene che il regime di aiuto sia sostanzialmente differente rispetto alle misure valutate dalla Commissione nella decisione del 1984 relativa ai «centri di coordinamento belgi» (138). La misura controversa ha un campo di applicazione differente poiché, diversamente dal caso dei «centri di coordinamento belgi», non si riferisce ad attività all’interno di un gruppo. Inoltre, la misura controversa ha una differente strutturazione che la rende selettiva, soprattutto perché si applica solo a operazioni in nesso con Stati esteri.
(190)
Per quanto riguarda l’effetto delle dichiarazioni della Commissione sul legittimo affidamento dei beneficiari, la Commissione ritiene che si debbano distinguere due periodi: a) quello tra l’entrata in vigore della misura, il 1o gennaio 2002, e la data di pubblicazione della decisione di avvio nella Gazzetta ufficiale dell'Unione europea del 21 dicembre 2007; b) quello successivo alla pubblicazione della decisione di avvio nella Gazzetta ufficiale dell'Unione europea.
(191)
Per quanto riguarda il primo periodo, la Commissione ammette le proprie risposte alle interrogazioni parlamentari degli onorevoli Erik Mejier e Sharon Bowles sull’eventuale natura di aiuto di Stato della misura controversa. In particolare, nella risposta all’interrogazione parlamentare del deputato del Parlamento europeo Erik Meijer, un commissario ha risposto il 19 gennaio 2006, in nome della Commissione, che la Commissione non poteva confermare se le offerte elevate delle società spagnole siano dovute alla normativa fiscale spagnola, che permette a tali imprese di ammortizzare l’avviamento finanziario in temi più brevi rispetto alle imprese francesi o italiane. Nondimeno, la Commissione poteva confermare che tali normative nazionali non rientrano nel campo di applicazione delle norme sugli aiuti di Stato, ma costituiscono piuttosto regole generali di deprezzamento che si applicano a tutte le imprese aventi sede in Spagna (139). Il 17 febbraio 2006, in risposta all’interrogazione parlamentare della deputata europea Sharon Bowles, un commissario ha risposto in nome della Commissione che, secondo le informazioni di cui la Commissione era allora in possesso, le norme tributarie spagnole relative all’ammortamento dell’avviamento finanziario si applicavano a tutte le imprese aventi sede in Spagna indipendentemente dalle loro dimensioni, dal settore, dalla forma giuridica e dal fatto che fossero di proprietà privata o pubblica, in quanto si tratta di regole di ammortamento generale. Non sembra quindi che esse rientrino nel campo di applicazione delle norme sugli aiuti di Stato (140).
(192)
Con queste dichiarazioni al Parlamento europeo, la Commissione ha fornito assicurazioni specifiche, incondizionate e concordanti, di natura tale da suscitare nei beneficiari della misura controversa la giustificata aspettativa che il regime di ammortamento dell’avviamento finanziario fosse legittimo, nel senso che non rientrava nel campo di applicazione delle norme sugli aiuti di Stato (141) e che quindi nessuno dei vantaggi derivanti da tale regime potesse formare oggetto di una successiva procedura di recupero. Benché tali dichiarazioni non equivalessero a una decisione formale della Commissione volta a stabilire che il regime di ammortamento non costituiva un aiuto di Stato, il loro effetto era equivalente dal punto di vista di suscitare un legittimo affidamento, in particolare tenendo conto che nel caso in oggetto erano state rispettate le procedure previste, che garantivano il rispetto del principio di collegialità. Poiché la nozione di aiuto di Stato è oggettiva (142) e poiché, diversamente da quanto avviene per l’analisi della compatibilità, la Commissione non ha potere discrezionale sulla sua interpretazione, ogni dichiarazione specifica e incondizionata in nome della Commissione in cui si attesti che una misura nazionale non deve essere considerata aiuto di Stato deve essere intesa, naturalmente, nel senso che la misura non costituiva un aiuto sin dall’inizio (ossia anche prima della dichiarazione in questione). Un’impresa che in precedenza si fosse chiesta se, in applicazione delle norme sugli aiuti di Stato, in futuro sarebbe stata soggetta al recupero dei vantaggi ottenuti nell’ambito del regime di ammortamento dell’avviamento finanziario derivante da operazioni compiute prima delle dichiarazioni della Commissione, dopo tali dichiarazioni avrebbe potuto concludere che i propri dubbi erano infondati: infatti sarebbe stato impossibile attendersi che, a tale riguardo, l’impresa dimostrasse maggiore accortezza della Commissione. Nelle circostanze del caso in oggetto, e considerando che ai sensi del diritto dell’Unione non è necessario dimostrare l’esistenza di un nesso causale tra le garanzie fornite da un’istituzione comunitaria e il comportamento dei cittadini o delle imprese cui si riferiscono tali garanzie (143), ogni imprenditore accorto poteva ragionevolmente prevedere che la Commissione non avrebbe poi imposto il recupero (144) di nessuna delle misure da essa precedentemente qualificate, nella dichiarazione a un’altra istituzione comunitaria, come non costitutive di aiuto, indipendentemente dalla data di conclusione dell’operazione che beneficiava del regime di aiuto.
(193)
La Commissione conclude quindi che alcuni beneficiari della misura controversa potevano nutrire un legittimo affidamento che l’aiuto non sarebbe stato recuperato. Di conseguenza, la Commissione non chiede il recupero degli aiuti fiscali concessi a tali beneficiari per partecipazioni detenute direttamente o indirettamente in una società estera da un’impresa spagnola che abbia potuto beneficiare della misura controversa prima della data di pubblicazione (145) nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea della decisione di avvio del procedimento formale d’indagine a norma dell’articolo 108, paragrafo 2, del TFUE.
(194)
Al di là di queste considerazioni, peraltro identiche a quelle formulate dalla Commissione nella precedente decisione, la Commissione ritiene che sia necessario tener conto di una serie di elementi aggiuntivi.
(195)
In effetti, a norma del considerando 117 della precedente decisione, pur ritenendo che le autorità spagnole e le trenta parti interessate non abbiano fornito elementi sufficienti per giustificare un trattamento fiscale differenziato tra le operazioni in partecipazioni spagnole e le operazioni tra imprese e le operazioni tra imprese aventi sede nell’Unione europea, la Commissione ha dichiarato che a priori non poteva escludere del tutto tale differenziazione per le operazioni relative a paesi terzi. Di fatto, fuori dell’Unione europea possono persistere barriere giuridiche alle aggregazioni transfrontaliere d’imprese, che collocherebbero le operazioni transfrontaliere in una situazione giuridica e fattuale diversa da quella delle operazioni effettuate all’interno dell’Unione. Di conseguenza, le acquisizioni effettuate fuori dell’Unione per le quali si sarebbe potuto ottenere l’ammortamento fiscale dell’avviamento finanziario, come nel caso di una partecipazione di maggioranza, potevano rimanere escluse da questo vantaggio fiscale per l’impossibilità di effettuare aggregazioni d’imprese. L’ammortamento fiscale dell’avviamento di queste operazioni, che non rientrano nel quadro fattuale e giuridico dell’Unione, potrebbe risultare necessario per garantire la neutralità fiscale. Nel considerando 119 della precedente decisione, disponibile in lingua spagnola nel sito web della Commissione dai primi di gennaio del 2010, la Commissione ha concluso la sua analisi indicando che il procedimento iniziato mediante la decisione di avvio del 10 ottobre 2007 restava aperto per le acquisizioni effettuate fuori dell’Unione, dato che le autorità spagnole si erano impegnate a presentare nuovi elementi relativi agli ostacoli alle fusioni transfrontaliere effettuate fuori dell’Unione. Il procedimento iniziato il 10 ottobre 2007 resta quindi aperto per quanto riguarda le acquisizioni effettuate fuori dell’Unione.
(196)
Nei considerandi da 115 a 119 della precedente decisione, secondo la Commissione poteva esservi una differenziazione tra le acquisizioni effettuate all’interno dell’Unione e quelle realizzate fuori di essa. In particolare, la Commissione ha osservato che possono persistere barriere giuridiche alle aggregazioni transfrontaliere d’imprese, che collocherebbero le operazioni transfrontaliere in una situazione giuridica e fattuale diversa da quella delle operazioni intracomunitarie e che, in tali circostanze specifiche i riferimenti a criteri quali gli «ostacoli giuridici» e la «partecipazione di maggioranza» sono particolarmente pertinenti.
(197)
In base a questi elementi specifici del caso in oggetto, la Commissione ritiene che la dichiarazione figurante al considerando 117 della precedente decisione avrebbe potuto suscitare un legittimo affidamento riguardo all’applicazione del regime di aiuti controverso alle operazioni effettuate da imprese spagnole nei paesi terzi in cui vi sono espliciti «ostacoli giuridici» alle aggregazioni transfrontaliere d’imprese e nei casi in cui l’impresa spagnola in questione ha acquisito una «partecipazione di maggioranza», indipendentemente dalla data in cui tale operazione è stata effettuata prima dell’adozione della presente decisione.
(198)
Sulla base delle informazioni presentate dalle autorità spagnole nelle relazioni e senza porre in questione la qualifica di aiuto di Stato del regime controverso e la sua applicazione a singole operazioni per i motivi descritti brevemente nel considerando 107, la Commissione osserva che, tra gli Stati esaminati, la normativa in vigore in due di essi, l’India e la Cina, frappone espliciti ostacoli giuridici alle aggregazioni transfrontaliere d’imprese.
(199)
Alla luce delle conclusioni esposte nei considerandi 119 e 120, la Commissione conclude che, per le operazioni relative ai due suddetti Stati, i beneficiari della misura controversa che hanno acquisito una partecipazione di maggioranza potevano nutrire il legittimo affidamento che l’aiuto non sarebbe stato recuperato.
(200)
Il medesimo trattamento sarà riservato ai beneficiari che hanno effettuato un’operazione in paesi terzi, che hanno acquisito una partecipazione di maggioranza e che sono in grado di presentare elementi sufficienti a dimostrazione dell’esistenza di un esplicito ostacolo giuridico, ai sensi della presente decisione, nel diritto nazionale del paese terzo in questione,. Per gli Stati menzionati nelle relazioni, la Commissione terrà conto del fatto che le informazioni presentate dalle autorità spagnole non consentono di tali ostacoli, ma è disposta a esaminare nuove prove pertinenti.
(201)
Nel caso dei beneficiari che hanno fatto valere il legittimo affidamento sulla base delle dichiarazioni della Commissione ai deputati del Parlamento europeo o della precedente decisione, la Commissione ritiene inoltre che tali beneficiari debbano continuare a usufruire dei vantaggi della misura controversa fino al termine del periodo di ammortamento in essa stabilito. La Commissione riconosce che le operazioni sono state pianificate e gli investimenti sono stati effettuati facendo ragionevolmente e legittimamente affidamento su un certo livello di continuità delle condizioni economiche, compresa la misura controversa. Dunque, secondo la precedente giurisprudenza della Corte di giustizia e la prassi della Commissione (146), in mancanza di un interesse pubblico inderogabile (147) la Commissione ritiene che si debba permettere ai beneficiari di continuare a usufruire dei vantaggi della misura controversa per l’intero periodo di ammortamento previsto dall’articolo 12, paragrafo 5, del TRLIS.
(202)
D’altro canto, la Commissione ritiene che si debba prevedere un ragionevole periodo di transizione per le imprese che hanno fatto valere il legittimo affidamento e avevano già acquisito, in una prospettiva a lungo termine, diritti in società estere e che alla data di pubblicazione della decisione di avvio non avevano detenuto tali diritti per un periodo ininterrotto di almeno un anno (legittimo affidamento derivante da dichiarazioni della Commissione a deputati del Parlamento europeo) o alla data di pubblicazione della presente decisione (legittimo affidamento derivante dalla precedente decisione). Secondo la Commissione, si dovrà quindi ritenere che le imprese che soddisfacevano tutte le altre pertinenti condizioni dell’articolo 12, paragrafo 5, del TRLIS rispettivamente prima del 21 dicembre 2007 o alla data di pubblicazione della presente decisione nella Gazzetta ufficiale dell'Unione europea, tranne quella di aver detenuto le partecipazioni acquisite per un periodo ininterrotto di almeno un anno, dovranno beneficiare anch’esse del legittimo affidamento se al più tardi entro il 21 dicembre 2008 oppure un anno dopo la data di pubblicazione della presente decisione erano titolari di tali diritti da un periodo ininterrotto di almeno un anno.
(203)
Invece, nei casi in cui un’impresa acquirente spagnola non si avvalga del legittimo affidamento, saranno recuperati presso il beneficiario in questione tutti gli aiuti incompatibili, a meno che, in primo luogo, l’impresa spagnola acquirente abbia assunto l’obbligo irrevocabile di possedere tali diritti prima del 21 dicembre 2007 (legittimo affidamento derivante da dichiarazioni della Commissione a deputati del Parlamento europeo) o prima della data di pubblicazione della presente decisione (legittimo affidamento derivante dalla precedente decisione), che, in secondo luogo, il contratto contenesse una condizione sospensiva inerente all’assoggettamento dell’operazione in questione all’autorizzazione obbligatoria di un’autorità di regolamentazione e che, in terzo luogo, l’operazione sia stata notificata entro il 21 dicembre 2007 (legittimo affidamento derivante da dichiarazioni della Commissione a deputati del Parlamento europeo) o prima della pubblicazione della presente decisione (legittimo affidamento derivante dalla precedente decisione).
(204)
La Commissione ritiene inoltre che la misura controversa non costituisce un aiuto di Stato se, al momento in cui hanno usufruito dei vantaggi da essa conferiti, i beneficiari soddisfacevano tutte le condizioni previste dalla normativa adottata in base all’articolo 2 del regolamento (CE) n. 994/98 del Consiglio (148) e in vigore all’epoca della fruizione della riduzione fiscale.
(205)
In base a quanto sin qui esposto e come indicato nella precedente decisione, in un determinato esercizio e per un determinato beneficiario l’importo esatto dell’aiuto corrisponde al valore netto attualizzato della riduzione dell’onere fiscale concessa dall’ammortamento previsto all’articolo 12, paragrafo 5, del TRLIS. Di conseguenza, tale importo dipende dall’aliquota d’imposta applicabile all’impresa nei corrispondenti esercizi e dal tasso di attualizzazione applicabile per gli interessi.
(206)
Per un determinato esercizio e un determinato beneficiario, il valore nominale dell’aiuto corrisponde alla riduzione d’imposta concessa applicando l’articolo 12, paragrafo 5, del TRLIS per i diritti in società estere che non soddisfano le condizioni di cui nei precedenti considerandi.
(207)
Il valore attualizzato si calcola applicando il tasso d’interesse al valore nominale a norma del capo V del regolamento (CE) n. 794/2004 della Commissione (149) e del regolamento (CE) n. 271/2008 della Commissione (150) che lo modifica.
(208)
Per calcolare l’onere fiscale al quale sarebbero stati assoggettati i beneficiari in mancanza della misura di aiuto illegittimo, le autorità spagnole devono basarsi, come già si è detto, sulle operazioni effettuate nel periodo anteriore alla pubblicazione della decisione di avvio nella Gazzetta ufficiale dell'Unione europea (legittimo affidamento derivante da dichiarazioni della Commissione a deputati del Parlamento europeo) o anteriore alla pubblicazione della presente decisione (legittimo affidamento derivante dalla precedente decisione). Non si può sostenere che, se non vi fossero stati questi vantaggi illegittimi, i beneficiari avrebbero strutturato diversamente le loro operazioni al fine di ridurre l’onere fiscale: come ha sancito chiaramente la Corte di giustizia nella sentenza nella causa Unicredito (151), per il calcolo dell’aiuto non si può tener conto di simili considerazioni ipotetiche.
VIII. CONCLUSIONE
(209)
Sulla scorta della giurisprudenza menzionata e tenuto conto delle particolari circostanze del caso in oggetto, la Commissione deve ritenere che l’articolo 12, paragrafo 5, del TRLIS costituisca un regime di aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE anche per quanto riguarda le acquisizioni effettuate fuori dell’Unione. La Commissione ritiene inoltre che, essendo stata attuata in violazione dell’articolo 108, paragrafo 3, del TFUE, la misura controversa costituisca un regime di aiuto illegittimo per quanto riguarda le acquisizioni effettuate all’interno dell’Unione.
(210)
Tuttavia, considerata l’esistenza del legittimo affidamento fino alla data di pubblicazione della decisione di avvio, la Commissione rinuncia in via eccezionale al recupero - e accetta che l’applicazione della misura prosegua per l’intero periodo di ammortamento previsto dal regime di aiuto - di ogni vantaggio fiscale derivante dall’applicazione del regime di aiuto alle partecipazioni in società estere che erano controllate direttamente o indirettamente da imprese acquirenti spagnole prima della data di pubblicazione nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea della decisione della Commissione di avviare il procedimento formale d’indagine a norma dell’articolo 108, paragrafo 2, del trattato, a meno che, in primo luogo, un’impresa spagnola acquirente abbia assunto prima del 21 dicembre 2007 l’obbligo irrevocabile di possedere tali diritti, che, in secondo luogo, il contratto contenesse una condizione sospensiva inerente all’assoggettamento dell’operazione in questione all’autorizzazione obbligatoria di un’autorità di regolamentazione e che, in terzo luogo, l’operazione sia stata notificata entro il 21 dicembre 2007. Inoltre, la Commissione deve rinunciare al recupero - e accetta che l’applicazione prosegua per l’intero periodo di ammortamento previsto dal regime di aiuto - anche di ogni beneficio fiscale derivante dall’applicazione del regime di aiuto alle operazioni di partecipazione di maggioranza effettuate prima della pubblicazione della presente decisione in paesi terzi nei quali la presenza di espliciti ostacoli giuridici alle aggregazioni transfrontaliere sia debitamente comprovata secondo i principi stabiliti nella presente decisione,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
1. Il regime di aiuto cui la Spagna ha dato esecuzione a norma dell’articolo 12, paragrafo 5, del regio decreto legislativo 5 marzo 2004 n. 4, che ha codificato le modifiche apportate alla legge relativa all’imposta sulle società, aiuto concesso illegittimamente dalla Spagna in violazione dell’articolo 108, paragrafo 3, del trattato sul funzionamento dell’Unione europea, è incompatibile con il mercato interno per quanto riguarda gli aiuti concessi ai beneficiari che hanno effettuato acquisizioni fuori dell’Unione.
2. Potranno tuttavia continuare ad essere applicate per l’intero periodo di ammortamento previsto dal regime di aiuto le deduzioni fiscali concesse a norma dell’articolo 12, paragrafo 5, del TRLIS a beneficiari che hanno effettuato acquisizioni fuori dell’Unione per quanto riguarda i diritti posseduti direttamente o indirettamente in imprese estere, se tali operazioni soddisfacevano prima del 21 dicembre 2007 le pertinenti condizioni del regime di aiuto, tranne quella del possesso delle partecipazioni acquisite per un periodo ininterrotto di almeno un anno.
3. Per quanto riguarda le deduzioni fiscali previste all’articolo 12, paragrafo 5, del TRLIS di cui hanno usufruito beneficiari che hanno effettuato acquisizioni fuori dell’Unione in relazione all’obbligo irrevocabile, assunto prima del 21 dicembre 2007, di possedere i suddetti diritti, tali deduzioni potranno essere mantenute a condizione che il contratto contenga una condizione sospensiva inerente all’assoggettamento dell’operazione in questione all’autorizzazione obbligatoria di un’autorità di regolamentazione e che l’operazione sia stata notificata entro il 21 dicembre 2007, ma tali deduzioni potranno continuare ad essere applicate per l’intero periodo di ammortamento previsto dal regime di aiuto solo per la parte dei diritti posseduti con decorrenza dalla data di rimozione della condizione sospensiva.
4. Potranno continuare ad essere applicate per l’intero periodo di ammortamento previsto dal regime di aiuto anche le deduzioni fiscali concesse a norma dell’articolo 12, paragrafo 5, del TRLIS a beneficiari che hanno effettuato acquisizioni fuori dell’Unione alla data di pubblicazione della presente decisione nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea, per le partecipazioni di maggioranza possedute direttamente o indirettamente in imprese estere aventi sede in Cina, in India e in altri Stati in cui è stata dimostrata o sia possibile dimostrare l’esistenza di espliciti ostacoli giuridici all’effettuazione di aggregazioni transfrontaliere d’imprese.
5. Per quanto riguarda le deduzioni fiscali previste all’articolo 12, paragrafo 5, del TRLIS di cui hanno usufruito beneficiari che hanno effettuato acquisizioni fuori dell’Unione in relazione all’obbligo irrevocabile, assunto prima della pubblicazione della presente decisione nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea, di possedere i suddetti diritti in imprese estere aventi sede in Cina, in India e in altri Stati in cui è stata dimostrata o sia possibile dimostrare l’esistenza di espliciti ostacoli giuridici all’effettuazione di aggregazioni transfrontaliere d’imprese, tali deduzioni potranno essere mantenute a condizione che il contratto contenga una condizione sospensiva inerente all’assoggettamento dell’operazione in questione all’autorizzazione obbligatoria di un’autorità di regolamentazione e che l’operazione sia stata notificata prima della pubblicazione della presente decisione Gazzetta ufficiale dell’Unione europea e potranno continuare ad essere applicate per l’intero periodo di ammortamento previsto dal regime di aiuto con decorrenza dalla data di rimozione della condizione sospensiva.
Articolo 2
L’aiuto individuale accordato a norma del regime di cui all’articolo 1 non costituisce aiuto se, al momento della sua concessione, soddisfa le condizioni previste da un regolamento adottato in applicazione dell’articolo 2 del regolamento (CE) n. 994/98 in vigore nel momento in cui l’aiuto stesso è stato concesso.
Articolo 3
L’aiuto individuale accordato a norma del regime di cui all’articolo 1 che, al momento della sua concessione, soddisfa le condizioni previste da un regolamento adottato in applicazione dell’articolo 1 del regolamento (CE) n. 994/98 o da ogni altro regime di aiuti approvato, è compatibile con il mercato interno fino a concorrenza dell’intensità massima prevista per questo tipo di aiuti.
Articolo 4
1. La Spagna recupererà l’aiuto incompatibile corrispondente alla riduzione fiscale prevista dal regime di cui all’articolo 1, paragrafo 1, presso i beneficiari i cui diritti in società estere, acquisiti mediante operazioni effettuate fuori dell’Unione, non soddisfano le condizioni di cui all’articolo 1, paragrafi da 2 a 5.
2. Le somme da recuperare comprendono gli interessi, con decorrenza dalla data in cui esse sono state poste a disposizione del beneficiario fino a quella del loro effettivo recupero.
3. Gli interessi saranno calcolati su base composita, a norma del capitolo V del regolamento (CE) n. 794/2004.
4. La Spagna annullerà tutte le riduzioni fiscali in sospeso concesse dal regime di cui all’articolo 1, paragrafo 1, con decorrenza dalla data di adozione della presente decisione, tranne la riduzione concessa per diritti in società estere che soddisfano le condizioni di cui all’articolo 1, paragrafo 2.
Articolo 5
1. Il recupero degli aiuti concessi dal regime di cui all’articolo 1 è immediato ed effettivo.
2. La Spagna s’impegna ad attuare la presente decisione entro quattro mesi dalla data della sua notifica.
Articolo 6
1. Entro i due mesi successivi alla notifica della presente decisione, la Spagna comunicherà le seguenti informazioni:
a)
l’elenco dei beneficiari che hanno ricevuto un aiuto nell’ambito del regime di cui all’articolo 1 e l’importo complessivo dell’aiuto ricevuto da ciascuno di loro a norma del suddetto regime;
b)
l’importo totale, in capitale e interessi, da recuperare presso ogni beneficiario;
c)
la descrizione particolareggiata delle misure già adottate e di quelle previste per ottemperare alla presente decisione;
d)
i documenti attestanti che ai beneficiari è stato ordinato di rimborsare l’aiuto.
2. La Spagna informerà la Commissione dell’andamento delle misure nazionali adottate per l’attuazione della presente decisione fino al recupero integrale dell’aiuto concesso a norma del regime di cui all’articolo 1 e trasmetterà immediatamente, a richiesta della Commissione, le informazioni relative alle misure già adottate e previste per ottemperare alla presente decisione. Inoltre, la Spagna fornirà informazioni particolareggiate sugli importi dell’aiuto e degli interessi già recuperati presso i beneficiari.
Articolo 7
Destinatario della presente decisione è il Regno di Spagna.
Fatto a Bruxelles, il 12 gennaio 2011.