KOMMISSIONENS AFGØRELSE
af 14. juli 2010
om undtagelse af produktion og engrossalg af elektricitet i Italiens makrozone nord og detailsalg af elektricitet til slutbrugere, der er forbundet til mellemspændings-, højspændings- og stærkstrømsnettet i Italien, fra anvendelsen af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/17/EF om samordning af fremgangsmåderne ved indgåelse af kontrakter inden for vand- og energiforsyning, transport samt posttjenester
(meddelt under nummer K(2010) 4740)
(Kun den italienske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2010/403/EU)
EUROPA-KOMMISSIONEN HAR -
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde,
under henvisning til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/17/EF af 31. marts 2004 om samordning af fremgangsmåderne ved indgåelse af kontrakter inden for vand- og energiforsyning, transport samt posttjenester (1), særlig artikel 30, stk. 5 og 6,
under henvisning til anmodning fra Compagnia Valdostana delle Acque SpA - Compagnie Valdôtaine des eaux SpA (i det følgende benævnt »CVA«) indsendt pr. e-mail af 15. februar 2010,
efter høring af Det Rådgivende Udvalg for Offentlige Aftaler, og
ud fra følgende betragtninger:
I. SAGSFREMSTILLING
(1)
Den 15. februar 2010 indgav CVA pr. e-mail en anmodning til Kommissionen i henhold til artikel 30, stk. 5, i direktiv 2004/17/EF. Kommissionen anmodede om supplerende oplysninger pr. e-mail af den 15. april 2010 til de italienske myndigheder, og pr. e-mail af 15. april 2010 til CVA. De italienske myndigheder fremsendte supplerende oplysninger pr. e-mail af 10. maj 2010 og af 20. maj 2010, og efter en forlængelse af den oprindelige frist indsendte CVA oplysningerne den 7. maj 2010.
(2)
Anmodningen fra CVA, en offentlig virksomhed jf. direktiv 2004/17/EF, vedrører følgende aktiviteter, som beskrevet i anmodningen:
a)
produktion og engrossalg af elektricitet i hele Italien
b)
alternativt, produktion og engrossalg af elektricitet i Northern Geographical Zone (i det følgende benævnt »makrozone nord« (2)) samt
c)
detailsalg af elektricitet til slutbrugere på det frie elektricitetsmarked i hele Italien.
II. RETSREGLERNE
(3)
Artikel 30 i direktiv 2004/17/EF foreskriver, at kontrakter, der indgås med henblik på at muliggøre udførelse af en af de aktiviteter, som direktivet finder anvendelse på, ikke er underlagt direktivet, hvis den pågældende aktivitet i den medlemsstat, hvor den udøves, er direkte undergivet almindelige konkurrencevilkår på markeder, hvortil adgangen er fri. Om en aktivitet er direkte undergivet almindelige konkurrencevilkår, afgøres på grundlag af objektive kriterier under hensyntagen til den pågældende sektors særlige kendetegn. Adgangen til et marked betragtes som fri, hvis medlemsstaten har gennemført og anvender bestemmelserne i den relevante fællesskabslovgivning, som åbner en given sektor eller en del af den for konkurrence. Denne lovgivning er anført i bilag XI til direktiv 2004/17/EF, som for så vidt angår elektricitetssektoren henviser til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 96/92/EF af 19. december 1996 om fælles regler for det indre marked for elektricitet (3). Direktiv 96/92/EF er afløst af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/54/EF af 26. juni 2003 om fælles regler for det indre marked for elektricitet og om ophævelse af direktiv 96/92/EF (4).
(4)
Italien har gennemført og anvender ikke blot direktiv 96/92/EF, men også direktiv 2003/54/EF, og har valgt selskabsretlig og funktionel ejerskabsmæssig adskillelse for transmissions- og distributionsnettene, undtagen for de mindste selskaber, der er undtaget fra kravene om funktionel adskillelse. Følgelig og i overensstemmelse med artikel 30, stk. 3, første afsnit, bør adgangen til markedet betragtes som fri på hele Den Italienske Republiks område.
(5)
Om en aktivitet er direkte undergivet almindelige konkurrencevilkår, bør bedømmes på grundlag af forskellige indikatorer, hvoraf ingen er afgørende i sig selv. Hvad angår de markeder, der er omfattet af nærværende afgørelse, er hovedaktørernes markedsandel på et givet marked et af de kriterier, som bør tages i betragtning. Et andet kriterium er koncentrationsgraden på disse markeder. På grund af de særlige kendetegn ved markederne bør der også tages hensyn til andre kriterier som f.eks. balancemarkedets virkemåde, priskonkurrencen og omfanget af leverandørskift blandt kunderne.
(6)
Nærværende afgørelse indskrænker ikke anvendelsen af konkurrencereglerne.
III. VURDERING
(7)
På grundlag af Kommissionens tidligere sager (5) skelnes der mellem følgende relevante produktmarkeder i elektricitetssektoren: i) produktion og engrossalg; ii) transmission; iii) distribution og iv) detailsalg. CVA's anmodning bør derfor analyseres uafhængigt hvad angår såvel produktion som engrossalg af detailsalg.
(8)
CVA's anmodning vedrører, jf. betragtning 2 ovenfor, produktion og engrossalg af elektricitet i hele Italien, eller alternativt i makrozone nord.
(9)
På grund af flaksehalse på forbindelse mellem forskellige zoner, hvis priser er næsten helt forbundne bør Italiens nationale område i henhold til de foreliggende oplysninger (6) betragtes som bestående af fire regionale geografiske markeder for så vidt angår produktion og engrossalg af elektricitet, nemlig: Macro-zone North, Macro-zone Centre South (7), Macro-zone Sicilien (8) og Sardinien. De italienske myndigheder har bekræftet, at afgrænsningen af makrozone nord stadig bør betragtes som et relevant marked; men det skal dog tilføjes, at der konstant sker ændringer, således at afgrænsningen mellem resten af makrozonerne ikke på nuværende tidspunkt ligger fast, i afventning af en række omfattende undersøgelser, og en definitiv evaluering af konkurrenceforholdene på disse geografiske markeder er derfor ikke mulig på nuværende tidspunkt. Ud fra ovenstående, og i betragtning af at CVA's kraftværker tilfældigvis er beliggende i makrozone nord, begrænses denne afgørelse i forbindelse med evalueringen af betingelserne i artikel 30, stk. 1, i direktiv 2004/17/EF til en undersøgelse af konkurrencesituationen i makrozone nord for så vidt angår produktion og engrossalg af elektricitet. Selv om makrozone nord alene udgør et relevant marked, kan den dog ikke betragtes som fuldstændig isoleret fra de omkringliggende lande og de øvrige regioner.
(10)
Som det er fast praksis (9) i forbindelse med Kommissionens beslutninger i henhold til artikel 30 mente Kommissionen for elektricitetsproduktionens vedkommende, at »én indikator for omfanget af konkurrencen på de nationale markeder er den markedsandel, som de tre største producenter råder over«. Markedsandelen for de tre største elproducenter i makrozone nord er ifølge. de italienske myndigheder på 49,7 %. Denne koncentrationsgrad, som omfatter markedsandelen for de tre største producenter, er lavere end niveauet (52,2 %) i beslutning 2008/585/EF vedrørende Østrig, lavere end niveauet (58 % af bruttoproduktionen) i beslutning 2008/741/EF vedrørende Polen og meget lavere end niveauerne i beslutning 2006/422/EF og 2007/706/EF vedrørende hhv. Finland (73,6 %) og Sverige (86,7 %). Det skal dog bemærkes, at det er en stærkere koncentration end de 39 % der refereres til i beslutning 2006/211/EF og 2007/141/EF vedr. Det Forenede Kongerige. Koncentrationen betragtes dog som tilfredsstillende lav og kan derfor anvendes som indikator for, at produktion og engrossalg af elektricitet i makrozone nord i et vist omfang er direkte undergivet almindelige konkurrencevilkår.
(11)
Desuden importerer Italien betydelige mænger af elektricitet, som i 2008 udgjorde over 42 997 GWh. Italien er nettoimportør og importerede ca. 13,43 % af landets samlede elektricitetsbehov (10). De italienske myndigheder (11) har bekræftet, at importen har en gavnlig virkning på konkurrencen, navnlig i makrozone nord. Selv om denne virkning skyldes den tekniske begrænsning af samkøringskapaciteten med andre lande, forventes det, at situation vil forbedres som følge af ny lovgivning (12). Der findes derfor et vist mål af begrænsninger for de førende producenters prisfastsættelsesadfærd i makrozone nord i form af import af elektricitet til det italienske område. Disse faktorer bør derfor opfattes som en indikator for, at produktion og engrossalg af elektricitet i makrozone nord i et vist omfang er direkte undergivet konkurrence fra andre EU-medlemsstater.
(12)
Kommissionens meddelelse af 11. marts 2010»Rapport om udviklingen med hensyn til realisering af det indre marked for gas og elektricitet« fra 2010 (13) viste, at de tre største elproducenter stadig har kontrol over mere end 75 % af produktionskapaciteten i 14 medlemsstater. Rapporten placerer dog det italienske elektricitetsmarked i kategorien af markeder med »moderat koncentration« (14), og Herfindahl-Hirchman-indexet (HHI) er lavere end for andre kategorier. Da konkurrencepresset er mere udtalt i makrozone nord end i de øvrige zoner, kan koncentrationsgraden betragtes som en indikator for, at produktion og engrossalg af elektricitet i makrozone nord er direkte undergivet almindelige konkurrencevilkår.
(13)
Derudover bør balanceringsmekanismernes virkemåde også tages i betragtning som en yderligere indikator, skønt de kun udgør en lille del af den samlede producerede og/eller forbrugte elektricitetsmængde i en medlemsstat. I henhold til de foreliggende oplysninger forhindrer balanceringsmekanismen - navnlig den markedsbaserede prisfastsættelse og det veludviklede »intra-day-market« - ikke elproduktionen i at være direkte undergivet almindelige konkurrencevilkår.
(14)
Hvad angår detailsalget, kan der foretages en yderligere opdeling af det relevante produktmarked: A) detailsalg til industrikunder, der er forbundet til mellemspændings-, højspændings- og stærkstrømsnettet og B) detailsalg til mindre industri-, erhvervs- og privatkunder, der er forbundet til lavspændingsnettet. Der foretages en yderligere analyse af begge disse markeder.
(15)
Som de italienske myndigheder har bekræftet, er markedet for detailsalg af elektricitet til slutkunder, forbundet til mellemspændings-, højspændings- og stærkstrømsnettet af nationalt omfang.
(16)
I henhold til de foreliggende oplysninger (15) udgør den samlede markedsandel for de tre største detailleverandører af elektricitet til slutkunder, der er forbundet til mellemspændings-, højspændings- og stærkstrømsnettet, på 43,89 %, hvilket er en tilfredsstillende lav markedsandel (16), og kan således tages i betragtning som en indikator for, at markedet er direkte undergivet almindelige konkurrencevilkår.
(17)
På grund af de særlige kendetegn ved det pågældende produkt (elektricitet) og det begrænsede udbud af eller manglen på passende erstatningsprodukter eller -ydelser tillægges konkurrence på prisen og prisdannelse større betydning i forbindelse med en vurdering af konkurrencesituationen på elektricitetsmarkederne. Antallet af kunder, der skifter leverandør, kan således være en indikator for reel konkurrence på prisen og således indirekte »en naturlig indikator« for konkurrencens effektivitet. Hvis kun få kunder skifter leverandør, fungerer markedet sandsynligvis ikke optimalt, selv om der ikke bør ses bort fra fordelene ved at kunne genforhandle aftalen med den hidtidige leverandør (17).
(18)
I henhold til de nyeste oplysninger (18) udgjorde andelen, der skifter leverandør pr. målersted 32,50 % for store industrikunder og 32,80 % for mellemstore virksomheder i Italien. Selv om leverandørskiftet er lavere end i f.eks. Østrig, hvor andelen af store og meget store industrikunder, der skifter leverandør, udgør 41,5 % (19), er leverandørskiftet dog betydeligt i Italien og omfatter næsten en tredjedel af de store og mellemstore industrikunder. Priserne på detailmarkedet for slutkunder, der er forbundet til mellemspændings-, højspændings- og stærkstrømsnettet, er desuden ikke regulerede. Situationen i Italien er derfor tilfredsstillende, hvad angår leverandørskifte og kontrol af slutbrugerprisen, og bør ses som en indikator for, at markedet er direkte undergivet almindelige konkurrencevilkår.
(19)
Hvad angår det relevante geografiske marked for detailsalg, er dette traditionelt blevet betragtet som det nationale marked. CVA anvender i sin anmodning det nationale marked som det relevante marked for detailsalg af elektricitet.
(20)
Ud fra en antagelse af, at det geografiske marked er af nationalt omfang, og ud fra de oplysninger, der på nuværende tidspunkt er tilgængelige (20), er koncentrationsgraden på det italienske marked for detailsalg af elektricitet meget høj. Den samlede markedsandel for de tre største detailleverandører til kunder, der er forbundet til lavspændingsnettet, er på 79,44 %, hvoraf den største leverandør alene har en markedsandel på 71,11 %. I denne forbindelse henvises der også til fast retspraksis (21), ifølge hvilken »store markedsandele i sig selv, medmindre der foreligger usædvanlige omstændigheder, udgør et bevis for, at der foreligger en dominerende stilling. Dette er tilfældet med hensyn til en markedsandel på 50 %«.
(21)
Det italienske detailmarked er desuden opdelt i tre underkategorier, hvoraf de to første er prisregulerede:
a)
en forstærket beskyttelsestjeneste for privatkunder og mindre virksomheder (med under 50 medarbejdere og en omsætning på højst 10 mio. EUR), som er forbundet til lavspændingsnettet og ikke har indgået en kontrakt om køb på det frie marked. Forvaltningen af denne tjeneste er forbeholdt for virksomheden Acquirente Unico SpA (i det følgende benævnt »eneaftageren«)
b)
en tilbagefaldstjeneste for alle kunder, der ikke kan indgå i den forstærkede beskyttelsestjeneste og ikke har en kontrakt om køb på det frie marked. Denne tjeneste leveres af eneaftageren efter et udbud
c)
det frie marked, dvs. resten af detailmarkedet.
(22)
Disse markeder kan dog ikke betragtes som selvstændige, relevante markeder med henblik på denne afgørelse, idet kunderne kan skifte mellem underkategorierne, og da priserne i alle tre underkategorier er markedsbaserede (22). I henhold til årsrapporten for 2009 fra de italienske myndigheder for elektricitet og gas (AEEG) udgør det såkaldte »konkurrenceneutraliserede marked«, som omfatter »den forstærkede beskyttelsestjeneste« og »tilbagefaldstjenesten«, ca. 36 % af det samlede detailmarked. I henhold til samme rapport er den forstærkede beskyttelsestjeneste desuden kendetegnet ved en specifik leverandørs meget stærke tilstedeværelse (84,3 %), som også er aktiv på det frie marked. Ifølge de italienske myndigheder mente kunderne, at omkostningerne ved leverandørskifte var høje og at der kun var få fordele ved et leverandørskifte. Dette kombineret med lave priser i forbindelse med den forbedrede beskyttelsestjeneste gjorde det meget vanskeligt for nye operatører at opnå et tilstrækkeligt kundegrundlag i denne underkategori. Dette resulterer grundlæggende i en konkurrencemæssig fordel for operatører under den forstærkede beskyttelsestjeneste, som også opererer på det frie marked, idet kunder, der ønsker at skifte fra en forstærket beskyttelsestjeneste til det frie marked eller omvendt ofte gør det uden at skifte leverandør.
(23)
Ud fra oplysningerne fra de relevante italienske myndigheder (23) kan det dog med henblik på nærværende afgørelse konkluderes, at det geografiske marked for detailsalg af elektricitet i Italien ikke er det nationale marked, som traditionelt antaget og formodet af ansøgeren, men derimod det lokale marked med et område, der som oftest ikke går ud over kommunegrænsen.
(24)
I mangel af oplysninger om konkurrenceniveauet på hvert af de således definerede lokale markeder for detailsalg af elektricitet til slutkunder, der er forbundet til lavspændingsnettet, og i betragtning af ovennævnte tvivlsspørgsmål vedrørende konkurrenceniveauet på detailmarkedet for kunder, der er forbundet til lavspændingsnettet, både globalt og lokalt, jf. betragtning 19 22, er det ikke muligt at konkludere, om betingelserne for at indrømme undtagelser i henhold til artikel 30, stk. 1, i direktiv 2004/17/EF til detailsalg af elektricitet til slutkunder, der er forbundet til lavspændingsnettet i Italien, er opfyldt.
(25)
Direktiv 2004/17/EF finder derfor fortsat anvendelse, når ordregivere indgår kontrakter, der har til formål at muliggøre detailsalg af elektricitet til slutkunder, der er forbundet til lavspændingsnettet i Italien, og når de afholder projektkonkurrencer med henblik på udøvelse af en sådan aktivitet i Italien.
IV. KONKLUSIONER
(26)
Situationen med hensyn til produktion og engrossalg af elektricitet i makrozone nord kan derfor kort gengives som følger: Den samlede markedsandel for de tre største producenter er forholdsvis lav, og den betydelige import af elektricitet har en gavnlig virkning på konkurrencen i denne zone. Som anført i betragtning 13 har balanceringsmekanismen ikke forhindret elektricitetsproduktionen i at være direkte undergivet almindelige konkurrencevilkår. Det kan derfor konkluderes, at alle ovenstående faktorer er indikatorer for, at produktionen er direkte undergivet almindelige konkurrencevilkår i makrozone nord.
(27)
På baggrund af de faktorer, der er gennemgået i betragtning 8-13, bør betingelsen om, at den pågældende aktivitet skal være direkte undergivet almindelige konkurrencevilkår, jf. artikel 30, stk. 1, i direktiv 2004/17/EF, anses for at være opfyldt, hvad angår produktion og engrossalg af elektricitet i makrozone nord.
(28)
Da betingelsen om fri adgang til markedet endvidere må anses for at være opfyldt, bør direktiv 2004/17/EF ikke finde anvendelse, når ordregivere indgår kontrakter med henblik på at muliggøre produktion og engrossalg af elektricitet i makrozone nord, eller når de afholder projektkonkurrencer med henblik på udøvelsen af en sådan aktivitet i det geografiske område.
(29)
Situationen med hensyn til detailsalg af elektricitet til slutkunder, der er forbundet til mellemspændings-, højspændings- og stærkstrømsnettet i Italien, kan derfor kort gengives som følger: Den samlede markedsandel for de tre største detailleverandører er lav, omfanget af leverandørskiftet er tilfredsstillende, og der er ingen kontrol af slutbrugerprisen. Disse konklusioner svarer overens med de relevante italienske myndigheder konklusioner om, at markedet har været undergivet konkurrence i mange år, og at konkurrenceniveauet er tilfredsstillende.
(30)
På baggrund af de faktorer, der er gennemgået i betragtning 15-18, bør betingelsen om, at den pågældende aktivitet skal være direkte undergivet almindelige konkurrencevilkår, jf. artikel 30, stk. 1, i direktiv 2004/17/EF, anses for at være opfyldt, hvad angår detailsalg af elektricitet til slutkunder, der er forbundet til mellemspændings-, højspændings- og stærkstrømsnettet i Italien.
(31)
Da betingelsen om fri adgang til markedet endvidere må anses for at være opfyldt, bør direktiv 2004/17/EF ikke finde anvendelse, når ordregivere indgår kontrakter med henblik på at muliggøre detailsalg af elektricitet til slutkunder, der er forbundet til mellemspændings-, højspændings- og stærkstrømsnettet i Italien, eller når de afholder projektkonkurrencer med henblik på udøvelsen af en sådan aktivitet i det geografiske område.
(32)
Ud fra de faktorer, der er undersøgt i betragtning 19-25, og i betragtning af ovennævnte tvivlsspørgsmål vedrørende konkurrenceniveauet på det nationale marked for detailsalg til slutkunder, der er forbundet til lavspændingsnettet, og da der desuden ikke foreligger oplysninger om samtlige relevante lokale markeder, jf. de italienske myndigheders definition, er det ikke muligt at konkludere, om betingelserne for at indrømme undtagelser i henhold til direktivets artikel 30, stk. 1, til detailsalg af elektricitet til slutkunder, der er forbundet til lavspændingsnettet i Italien, er opfyldt. Direktiv 2004/17/EF finder derfor fortsat anvendelse, når ordregivere indgår kontrakter, der har til formål at muliggøre detailsalg i Italien af elektricitet til slutkunder, der er forbundet til lavspændingsnettet, eller når de afholder projektkonkurrencer med henblik på udøvelse af en sådan aktivitet i Italien. Da de statistiske forpligtelser i artikel 67 fortsat finder anvendelse, kan det vise sig nødvendigt at tilse, om de berørte ordregivere træffer hensigtsmæssige foranstaltninger såsom ledelses- og/eller regnskabsmæssige adskillelse, således at de kan indgive korrekte rapporter om indgåelse af kontrakter med henblik på udførelse af de relevante aktiviteter, som ikke er blevet undtaget i medfør af denne afgørelse.
(33)
Det skal erindres, at kontrakter om udøvelse af flere aktiviteter skal behandles i overensstemmelse med artikel 9 i direktiv 2004/17/EF. I foreliggende tilfælde betyder dette, at en ordregivende myndighed, der udøver »blandede« kontrakter, dvs. kontrakter om udøvelse af både aktiviteter, der er undtaget fra anvendelsen af direktiv 2004/17/EF, og aktiviteter, der ikke er undtaget, skal der tages hensyn til de aktiviteter, som kontrakten først og fremmest tager sigte på. I forbindelse med sådanne blandede kontrakter, der først og fremmest tager sigte på at støtte detailsalg af elektricitet til slutkunder, der er forbundet til lavspændingsnettet, finder direktiv 2004/47/EF anvendelse. Hvis det ikke er muligt objektivt at afgøre, hvilken aktivitet der udgør kontraktens hovedgenstand, skal kontrakten tildeles efter reglerne i artikel 9, stk. 2 og 3.
(34)
Denne afgørelse er baseret på de retlige og faktiske forhold i februar-maj 2010, som de fremgår af de oplysninger, som Den Italienske Republik og CVA har indsendt, rapporten fra 2005 og 2010 og de tekniske bilag samt arbejdsdokumentet af 2007, den endelige rapport og årsrapporten for 2009 fra de italienske myndigheder for elektricitet og gas (AEEG). Den kan ændres, hvis betydelige ændringer af de retlige og faktiske forhold medfører, at betingelserne for at anvende artikel 30, stk. 1, i direktiv 2004/17/EF på engrossalg af elektricitet i makrozone nord og detailsalg til slutkunder, der er forbundet til mellemspændings-, højspændings- og stærkstrømsnettet, ikke længere er opfyldt -
VEDTAGET DENNE AFGØRELSE:
Artikel 1
Direktiv 2004/17/EF finder ikke anvendelse, når ordregivere indgår kontrakter med henblik på at muliggøre levering af følgende tjenester:
a)
produktion og engrossalg af elektricitet i makrozone nord
b)
detailsalg af elektricitet til slutkunder forbundet til mellemspændings-, højspændings- og stærkstrømsnettet på Den Italienske Republiks territorium.
Artikel 2
Denne afgørelse er rettet til Den Italienske Republik.
Udfærdiget i Bruxelles, den 14. juli 2010.
DECISIONE DELLA COMMISSIONE
del 14 luglio 2010
che esonera la produzione e la vendita all’ingrosso di energia elettrica nella «Zona Nord» dell’Italia e la vendita al dettaglio di energia elettrica ai clienti finali connessi in media, alta e altissima tensione in Italia, dall’applicazione della direttiva 2004/17/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, che coordina le procedure di appalto degli enti erogatori di acqua e di energia, degli enti che forniscono servizi di trasporto e servizi postali
[notificata con il numero C(2010) 4740]
(Il testo in lingua italiana è il solo facente fede)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
(2010/403/UE)
LA COMMISSIONE EUROPEA,
visto il trattato sul funzionamento dell’Unione europea,
vista la direttiva 2004/17/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 31 marzo 2004, che coordina le procedure di appalto degli enti erogatori di acqua e di energia, degli enti che forniscono servizi di trasporto e servizi postali (1), in particolare l’articolo 30, paragrafi 5 e 6,
vista la domanda presentata per e-mail il 15 febbraio 2010 dalla Compagnia Valdostana delle Acque SpA - Compagnie valdôtaine des eaux SpA (in seguito denominata «CVA»),
sentito il comitato consultivo per gli appalti pubblici,
considerando quanto segue:
I. I FATTI
(1)
Il 15 febbraio 2010 la CVA ha presentato per e-mail alla Commissione una domanda ai sensi dell’articolo 30, paragrafo 5, della direttiva 2004/17/CE. Il 15 aprile 2010 la Commissione, per e-mail, ha richiesto informazioni complementari alle autorità italiane e alla CVA. Il 10 maggio 2010 e il 20 maggio le autorità italiane hanno fornito le informazioni richieste tramite e-mail, e, in seguito a una proroga del termine iniziale, la CVA ha ottemperato il 7 maggio.
(2)
La domanda presentata dalla CVA, che è un’impresa pubblica ai sensi della direttiva 2004/17/CE, riguarda le seguenti attività, come illustrate nella medesima:
a)
la produzione e la vendita all’ingrosso di energia elettrica in tutto il territorio della Repubblica italiana;
b)
in alternativa, la produzione e la vendita all’ingrosso di energia elettrica nel territorio della Zona Geografica Nord [di seguito denominata «Zona Nord» (2)]; nonché
c)
la vendita al dettaglio ai clienti finali sul mercato libero dell’energia elettrica in tutto il territorio della Repubblica italiana.
II. CONTESTO NORMATIVO
(3)
L’articolo 30 della direttiva 2004/17/CE dispone che gli appalti destinati alla prestazione di una delle attività comprese nel campo di applicazione della direttiva non sono soggetti alla direttiva se, nello Stato membro in cui è esercitata l’attività, questa è direttamente esposta alla concorrenza su mercati liberamente accessibili. L’esposizione diretta alla concorrenza è valutata sulla base di criteri oggettivi che tengono conto delle caratteristiche specifiche del settore interessato. Un mercato è considerato liberamente accessibile se lo Stato membro ha attuato e applicato le norme della legislazione comunitaria in materia che liberalizzano un determinato settore o parti di esso. Tale legislazione figura nell’allegato XI della direttiva 2004/17/CE, che per il settore dell’energia elettrica rinvia alla direttiva 96/92/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 19 dicembre 1996, concernente norme comuni per il mercato interno dell’energia elettrica (3). La direttiva 96/92/CE è stata sostituita dalla direttiva 2003/54/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2003, relativa a norme comuni per il mercato interno dell’energia elettrica e che abroga la direttiva 96/92/CE (4).
(4)
L’Italia ha attuato e applicato non solo la direttiva 96/92/CE, ma anche la direttiva 2003/54/CE, optando per la separazione giuridica e funzionale delle reti di trasmissione e distribuzione, eccetto per le imprese più piccole, che non devono rispettare le disposizioni riguardanti la separazione funzionale. Di conseguenza, e conformemente all’articolo 30, paragrafo 3, primo comma, il mercato deve essere pertanto considerato liberamente accessibile sull’intero territorio della Repubblica italiana.
(5)
L’esposizione diretta alla concorrenza deve essere valutata in base a vari indicatori, nessuno dei quali è determinante in sé. Per quanto riguarda i mercati oggetto della presente decisione, uno dei criteri di cui tener conto è la quota di mercato dei principali operatori in un dato mercato, un altro è il grado di concentrazione su detto mercato. Considerate le caratteristiche dei mercati interessati è opportuno tener conto anche di altri fattori, quali il funzionamento del mercato di sbilanciamento, la concorrenza in termini di prezzi e il grado di cambio di fornitore da parte dei clienti.
(6)
La presente decisione fa salva l’applicazione delle regole della concorrenza.
III. VALUTAZIONE
(7)
In base ai casi precedenti (5) della Commissione, è stato possibile distinguere i seguenti mercati rilevanti del prodotto nel settore dell’energia elettrica: i) generazione e vendita all’ingrosso di energia elettrica; ii) trasmissione; iii) distribuzione e iv) vendita al dettaglio. Di conseguenza, la domanda della CVA deve essere esaminata indipendentemente sotto l’aspetto della produzione e della vendita all’ingrosso da una parte e della vendita al dettaglio, dall’altra parte.
(8)
Come rammentato nel considerando 2 supra, la domanda presentata dalla CVA riguarda la produzione e la vendita all’ingrosso di energia elettrica sull’intero territorio della Repubblica italiana o, in alternativa, nella Zona Nord.
(9)
In base ai dati disponibili (6), il territorio nazionale italiano, a causa della congestione nei collegamenti tra le diverse zone in cui i prezzi sono quasi perfettamente correlati, deve essere considerato costituito da quattro mercati geografici regionali, per quanto riguarda la produzione e la vendita all’ingrosso di energia elettrica: le zone Nord, Centro-sud (7), Sicilia (8) e Sardegna. Le autorità italiane hanno confermato che la delimitazione della Zona Nord rimane valida in quanto mercato rilevante; aggiungendo tuttavia che sono in corso cambiamenti, di conseguenza al momento non è chiara la delimitazione tra le rimanenti zone, poiché sono in corso ampie indagini; allo stato attuale non è pertanto possibile valutare definitivamente la situazione concorrenziale in questi mercati geografici. Sulla base di quanto esposto e considerato inoltre che le centrali della CVA sono tutte situate nella Zona Nord, a fini della valutazione delle condizioni di cui all’articolo 30, paragrafo 1, della direttiva 2004/17/CE, la presente decisione è circoscritta all’analisi della situazione concorrenziale esistente sul territorio della Zona Nord per quanto attiene alla produzione e alla vendita all’ingrosso di energia elettrica. Nonostante la Zona Nord costituisca un mercato rilevante in sé, non può tuttavia essere considerata completamente isolata dagli Stati limitrofi, né dalle altre regioni.
(10)
Come risulta da una prassi costante (9) relativa alle decisioni della Commissione ai sensi dell’articolo 30, la Commissione ritiene, in riferimento alla produzione di energia elettrica, che «un indicatore del grado di concorrenza sui mercati nazionali è rappresentato dalla quota di mercato totale dei tre principali produttori». Secondo le autorità italiane, nel 2009 la quota di mercato dei tre maggiori operatori della Zona Nord è calcolata al 49,7 %. Questo livello di concentrazione, che comprende la quota di mercato totale dei tre maggiori operatori, è inferiore al livello (52,2 %) di cui alla decisione 2008/585/CE rispetto all’Austria, nonché inferiore a quello (58 % della produzione lorda) di cui alla decisione 2008/741/CE nel caso della Polonia, nonché molto inferiore ai rispettivi livelli di cui alle decisioni 2006/422/CE e 2007/706/CE relativi rispettivamente alla Finlandia (73,6 %) e alla Svezia (86,7 %). Si osserva tuttavia che il livello di concentrazione è superiore alla percentuale corrispondente (39 %) cui fanno riferimento le decisioni 2006/211/CE e 2007/141/CE per il Regno Unito. Tale livello è pur tuttavia ritenuto abbastanza basso e, di conseguenza, potrebbe essere considerato un indice di un certo grado di esposizione diretta alla concorrenza per quanto attiene alla produzione e alla vendita all’ingrosso di energia elettrica nella Zona Nord.
(11)
L’Italia importa inoltre considerevoli quantitativi di energia elettrica, pari a oltre 42 997 GWh nel 2008. L’Italia è un importatore netto e ha importato energia elettrica per un totale di circa il 13,43 % del proprio fabbisogno complessivo (10). Come confermato dalle autorità italiane (11), le importazioni esercitano un effetto favorevole sulla concorrenza, in particolare nella Zona Nord. Anche se detto effetto è condizionato dai limiti tecnici dell’interconnessione con gli altri paesi, si auspica un ulteriore miglioramento della situazione alla luce della nuova normativa in vigore (12). Le importazioni di energia elettrica dall’estero hanno pertanto un certo peso nella determinazione dei prezzi dei principali produttori italiani della Zona Nord. Questi fattori sono quindi da considerarsi indice di un certo grado di esposizione diretta alla concorrenza degli altri Stati membri per quanto riguarda la produzione di energia elettrica e la vendita all’ingrosso di energia elettrica nella Zona Nord.
(12)
Dalla comunicazione della Commissione dell'11 marzo 2010«Relazione sui progressi nell’istituzione di un mercato interno del Gas e dell’energia elettrica» del 2010 (13), risulta che in 14 Stati membri, i tre principali operatori controllano ancora oltre il 75 % della capacità di generazione nazionale. Tale relazione situa tuttavia il mercato italiano dell’energia elettrica nella categoria dei mercati «moderatamente concentrati» (14), laddove l’indice Herfindahl-Hirschman (HHI) impiega valori inferiori rispetto alle altre categorie. Considerato che la pressione concorrenziale è risentita più fortemente nella Zona Nord che nelle altre zone, il grado di concentrazione può essere considerato un indice di esposizione diretta alla concorrenza della produzione e della vendita all’ingrosso di energia elettrica nella zona in questione.
(13)
Inoltre, il funzionamento del meccanismo di sbilanciamento, sebbene rappresenti una piccola parte della quantità totale di energia elettrica prodotta e/o consumata in uno Stato membro, va comunque considerato un indicatore supplementare. In base alle informazioni disponibili, gli effetti del meccanismo di sbilanciamento, in particolare la tariffazione basata sul mercato e un mercato infragiornaliero ben sviluppato, sono tali da non impedire che la produzione di energia elettrica sia direttamente esposta alla concorrenza.
(14)
Per quanto attiene alla vendita al dettaglio, è possibile distinguere ulteriormente il mercato rilevante in: vendita al dettaglio ai clienti industriali connessi in altissima tensione e vendita al dettaglio ai piccoli clienti industriali, commerciali e domestici connessi in bassa tensione. Detti mercati saranno analizzati separatamente nel prosieguo.
(15)
Come confermato dalle autorità italiane, il mercato della vendita al dettaglio di energia elettrica ai clienti finali connessi in media, alta e altissima tensione riveste carattere nazionale.
(16)
In base alle informazioni disponibili (15), le quote di mercato aggregate dei tre maggiori fornitori di energia elettrica ai clienti finali connessi in media, alta e altissima tensione ammontano al 43,89 %, un livello ritenuto abbastanza basso (16) che deve essere considerato un indice di esposizione diretta alla concorrenza.
(17)
Date le caratteristiche del prodotto interessato (l’energia elettrica) e la scarsità o l’indisponibilità di adeguati prodotti o servizi sostitutivi, la concorrenza in termini di prezzi e la formazione dei prezzi assumono maggiore importanza nella valutazione del grado di concorrenza dei mercati dell’energia elettrica. Il numero dei clienti che cambiano fornitore può pertanto costituire un indicatore di una reale concorrenza sui prezzi e quindi, indirettamente, «un indicatore naturale dell’efficacia della concorrenza. Se tale numero è basso, è probabile che ci si trovi di fronte ad un problema di funzionamento del mercato, anche se non vanno ignorati i vantaggi che comporta la possibilità di rinegoziare con il fornitore storico» (17).
(18)
In base alle informazioni disponibili più recenti (18), nel 2008 in Italia il grado di cambio di fornitore da parte dei clienti ammissibili era pari a 32,50 % per i grandi clienti industriali e al 32,80 % per le medie industrie. Mentre tale dato è inferiore, a titolo di esempio, al tasso di cambio per i clienti industriali grandi e molto grandi in Austria, pari al 41,5 % (19), il tasso di cambio in Italia è tuttora cospicuo, poiché interessa quasi un terzo dei clienti industriali di medie e grandi dimensioni. Il mercato al dettaglio per i clienti finali connessi in media, alta e altissima tensione non è inoltre soggetto ai prezzi amministrati. La situazione dell’Italia è pertanto soddisfacente per quanto riguarda il cambio di fornitore e il controllo dei prezzi per gli utenti finali e deve essere considerata un indicatore dell’esposizione diretta alla concorrenza.
(19)
Per quanto concerne il mercato geografico rilevante per la vendita al dettaglio, esso è stato a lungo considerato avente carattere nazionale. Nella sua domanda, la CVA fa riferimento al mercato nazionale quale mercato geografico rilevante per la vendita al dettaglio di energia elettrica.
(20)
Presumendo che il mercato geografico abbia carattere nazionale e in base alle informazioni attualmente disponibili (20), risulta che il livello di concentrazione del mercato nel settore della vendita al dettaglio di energia elettrica sul mercato italiano sia molto elevato. Le quote di mercato cumulate dei tre principali dettaglianti per clienti connessi in bassa tensione ammontano 79,44 %, delle quali la società più importante detiene una quota pari a 71,11 %. Occorre altresì ricordare in questo contesto (21) una giurisprudenza costante, secondo la quale «quote di mercato molto alte costituiscono di per sé, e salvo circostanze eccezionali, la prova dell’esistenza di una posizione dominante. Tale è il caso di una quota di mercato del 50 %».
(21)
Inoltre, il mercato al dettaglio in Italia è inoltre suddiviso in tre sottocategorie, delle quali le prime due sono soggette al regime di prezzi amministrati:
a)
un servizio di maggior tutela per i clienti domestici e le piccole imprese (con meno di 50 dipendenti e un fatturato non superiore a 10 milioni di EUR), connesse in bassa tensione e che non hanno firmato un contratto di acquisto sul mercato libero. La fornitura di questi servizi è riservata alla società Acquirente Unico SpA (in seguito «l’Acquirente unico»);
b)
un servizio di salvaguardia rivolto a tutti i clienti non ammissibili al servizio di maggior tutela e che non sono titolari di contratti d’acquisto sul mercato libero. Questo servizio è erogato da fornitori selezionati a cura dell’Acquirente unico attraverso una gara d’appalto; nonché
c)
il mercato libero, ossia il resto del mercato al dettaglio.
(22)
Questi mercati non devono tuttavia essere considerati mercati rilevanti indipendenti ai fini della presente decisione, in quanto i clienti hanno la facoltà di passare da una categoria all’altra e i prezzi nelle tre sottocategorie sono basati sul mercato (22). Secondo la relazione annuale 2009 dell’AEEG tuttavia il cosiddetto «mercato tutelato», che comprende il «servizio di maggior tutela» e il «servizio di salvaguardia», rappresenta circa il 36 % dell’intero mercato al dettaglio. In base alla medesima relazione, inoltre, il servizio di maggior tutela è caratterizzato da una forte presenza (84,3 %) di uno specifico fornitore, attivo anche sul mercato libero. Secondo le autorità italiane, i costi del cambio percepiti dai clienti sono elevati e i benefici del cambiamento sono ritenuti modesti. Considerati inoltre i prezzi contenuti del servizio di maggior tutela, è molto difficile per un nuovo operatore creare una base di clientela sufficiente entro tale sottocategoria. Ne deriva un vantaggio competitivo per gli operatori del regime di maggior tutela attivi anche sul mercato libero, considerato che i clienti desiderosi di passare dal regime di maggior tutela al mercato libero o viceversa, spesso possono non cambiare fornitore.
(23)
Tuttavia, in base alle informazioni ottenute presso le competenti autorità italiane (23), si può concludere che, ai fini della presente decisione, il mercato geografico della vendita al dettaglio di energia elettrica in Italia non ha carattere nazionale, come si ritiene comunemente e come presume il richiedente, ma è di portata locale, per un territorio che spesso non si estende oltre la zona comunale.
(24)
In assenza di informazioni relative al grado di concorrenza su ciascuno dei tre mercati locali per la vendita al dettaglio di energia elettrica ai clienti finali connessi in bassa tensione e considerate le incertezze di cui sopra relative al grado di concorrenza sul questo mercato, complessivamente ritenuto di livello nazionale, come illustrato nei considerando 19-22, non è possibile concludere che siano presenti le condizioni per la concessione dell’esonero di cui all’articolo 30, paragrafo 1, della direttiva 2004/17/CE ai fornitori di energia elettrica ai clienti finali connessi in bassa tensione.
(25)
Di conseguenza, si continua ad applicare la direttiva 2004/17/CE quando gli enti aggiudicatori attribuiscono contratti destinati ad assicurare la vendita al dettaglio di energia elettrica ai clienti finali connessi in bassa tensione e quando organizzano gare nel paese per l’esercizio di tale attività in Italia.
IV. CONCLUSIONI
(26)
La situazione della produzione e della vendita all’ingrosso di energia elettrica nella Zona Nord, può quindi essere sintetizzata come segue: le quote di mercato aggregate dei tre principali operatori sono ridotte e l’ingente quantitativo di energia elettrica importata produce un effetto benefico sulla concorrenza in questa zona. Come indicato al considerando 13, il funzionamento del meccanismo di sbilanciamento non costituisce un ostacolo all’esposizione diretta alla concorrenza del mercato della produzione di energia elettrica. Si può di conseguenza ritenere che tutti i fattori precedentemente evocati rappresentino indicatori di esposizione diretta alla concorrenza nella Zona Nord.
(27)
In considerazione dei fattori esaminati ai considerando 8-13, la condizione della diretta esposizione alla concorrenza prevista all’articolo 30, paragrafo 1, della direttiva 2004/17/CE, nella Zona Nord deve essere considerata soddisfatta per quanto attiene alla produzione e alla vendita all’ingrosso di energia elettrica.
(28)
Inoltre, poiché si considera soddisfatta la condizione dell’accesso libero al mercato, non si deve applicare la direttiva 2004/17/CE quando gli enti aggiudicatori aggiudicano appalti destinati a consentire la generazione e la vendita all’ingrosso di energia elettrica nella Zona Nord, né quando si organizzano gare per l’esercizio di tale attività nella zona geografica in questione.
(29)
Per quanto attiene alla vendita al dettaglio di energia elettrica ai clienti finali connessi in media, alta e altissima tensione in Italia, la situazione può essere sintetizzata come segue: le quote di mercato aggregate delle tre principali società al dettaglio sono modeste e il grado di cambio di fornitore per punto di prelievo è soddisfacente, né vi è alcun controllo sui prezzi all’utente finale. Queste conclusioni sono inoltre in linea con il parere delle competenti autorità italiane, secondo cui il mercato è stato esposto alla concorrenza per diversi anni e il grado di concorrenzialità che ne deriva è soddisfacente.
(30)
In considerazione dei fattori esaminati ai considerando 15-18, la condizione della diretta esposizione alla concorrenza prevista all’articolo 30, paragrafo 1, della direttiva 2004/17/CE deve essere considerata soddisfatta sull’intero territorio della Repubblica italiana riguardo alla vendita al dettaglio di energia elettrica ai clienti finali connessi in media, alta e altissima tensione.
(31)
Inoltre, poiché si considera soddisfatta la condizione dell’accesso libero al mercato, non si deve applicare la direttiva 2004/17/CE quando gli enti aggiudicatori aggiudicano appalti destinati a consentire la vendita al dettaglio di energia elettrica ai clienti finali connessi in media, alta e altissima tensione in Italia, né quando si organizzano gare per l’esercizio di tale attività nella zona geografica in questione.
(32)
Alla luce dei fattori esaminati nei considerando 19-25 e tenuto conto dei dubbi circa l’esistenza di una sufficiente concorrenza a livello nazionale per quanto attiene alla vendita al dettaglio di energia elettrica ai clienti finali connessi in bassa tensione, oltre all’assenza di informazioni particolareggiate su ogni mercato locale rilevante, come definito dalle autorità italiane, non è possibile concludere che siano presenti le condizioni per la concessione dell’esonero di cui all’articolo 30, paragrafo 1, della direttiva 2004/17/CE, ai fornitori di energia elettrica ai clienti finali connessi in bassa tensione in Italia. Di conseguenza, si continua ad applicare la direttiva 2004/17/CE quando enti aggiudicatori attribuiscono contratti destinati ad assicurare la vendita al dettaglio di energia elettrica ai clienti finali connessi in bassa tensione in Italia e quando organizzano gare per l’esercizio di tale attività in Italia. Per quanto concerne l’applicazione degli obblighi statistici ai sensi dell’articolo 67, potrebbe rivelarsi necessario garantire che gli enti aggiudicatori interessati adottino misure adeguate, quali la separazione della gestione e/o della contabilità, al fine di essere in grado di riferire correttamente circa gli appalti indetti per la prosecuzione delle attività rilevanti non esonerate ai sensi della presente decisione.
(33)
Si rammenta inoltre che gli appalti che riguardano più attività devono essere trattati conformemente a quanto disposto dall’articolo 9 della direttiva 2004/17/CE. In questo contesto significa che qualora un ente aggiudicatore è impegnato in appalti «misti», ossia appalti che riguardano più attività realizzate sia in esonero della direttiva 2004/17/CE, sia non esonerate, si terranno in considerazione le attività per le quali l’appalto è principalmente destinato. In caso di appalto misto, se il fine è essenzialmente di sostenere la vendita al dettaglio di energia elettrica ai clienti finali connessi in bassa tensione, si applicano le disposizioni della direttiva 2004/17/CE. Se risulta obiettivamente impossibile determinare le attività per la quali l’appalto è principalmente destinato, il contratto è dichiarato aggiudicato conformemente alle disposizioni di cui all’articolo 9, paragrafi 2 e 3.
(34)
La presente decisione si fonda sulla situazione di fatto e di diritto nel periodo tra febbraio e maggio 2010, come risulta dalle informazioni presentate dalla Repubblica italiana, dalla CVA, dalle comunicazioni del 2005 e del 2010 e dai relativi allegati tecnici, dal documento di lavoro del 2007, dalla relazione finale e dalla relazione annuale dell’AEEG del 2009. Essa può essere riesaminata qualora, in seguito a significativi cambiamenti della situazione di fatto o di diritto le condizioni di applicabilità dell’articolo 30, paragrafo 1 della direttiva 2004/17/CE, non siano più rispettate nella vendita all’ingrosso di energia elettrica nella Zona Nord e nella vendita al dettaglio ai clienti finali connessi in media, alta e altissima tensione,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
La direttiva 2004/17/CE non si applica ai contratti attribuiti da enti aggiudicatori e destinati a consentire l’esecuzione delle seguenti attività in Italia:
a)
produzione e vendita all’ingrosso di energia elettrica nella Zona Nord;
b)
fornitura di energia elettrica al dettaglio ai clienti finali connessi in media, alta e altissima tensione sull’intero territorio della Repubblica italiana.
Articolo 2
La Repubblica italiana è destinataria della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, il 14 luglio 2010.