KOMMISSIONENS GENNEMFØRELSESAFGØRELSE
af 24. april 2012
om undtagelse af produktion og engrossalg af elektricitet fremstillet ud fra konventionelle energikilder i Tyskland fra anvendelsen af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/17/EF om samordning af fremgangsmåderne ved indgåelse af kontrakter inden for vand- og energiforsyning, transport samt posttjenester
(meddelt under nummer C(2012) 2426)
(Kun den tyske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2012/218/EU)
EUROPA-KOMMISSIONEN HAR -
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde,
under henvisning til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/17/EF af 31. marts 2004 om samordning af fremgangsmåderne ved indgåelse af kontrakter inden for vand- og energiforsyning, transport samt posttjenester (1), særlig artikel 30, stk. 5 og 6,
under henvisning til anmodning indgivet af Bundesverband der Energie- und Wasserwirtschaft e.V. (den føderale sammenslutning af energi- og vandindustrier) (herefter benævnt BDEW) ved e-mail af 26. oktober 2011, og
ud fra følgende betragtninger:
I. SAGSFREMSTILLING
(1)
Den 26. oktober 2011 indgav BDEW pr. e-mail en anmodning til Kommissionen i henhold til artikel 30, stk. 5, i direktiv 2004/17/EF. Kommissionen underrettede de tyske myndigheder om anmodningen den 11. november 2001 og anmodede desuden de tyske myndigheder om supplerende oplysninger pr. e-mail af 10. januar 2012, og BDEW pr. e-mail af 21. december 2011. De tyske myndigheder fremsendte supplerende oplysninger pr. e-mail af 14. december 2011, og BDEW indsendte oplysningerne pr. e-mail af 17. januar 2012, 26. januar 2012 og 28. februar 2012.
(2)
Anmodningen, som blev indgivet af BDEW på vegne af ordregivende myndigheder i de pågældende sektorer, vedrører som nævnt i anmodningen bygning, køb og drift (herunder vedligeholdelse) af alle typer elværker samt de relevante støtteaktiviteter (2).
(3)
Anmodningen er ledsaget af en udtalelse fra Bundeskartellamt (de tyske kartelmyndigheder) af 25. juli 2011. Denne udtalelse (herefter benævnt udtalelsen) blev udstedt på grundlag af den relevante tyske lovgivning og vedrører spørgsmålet om, hvorvidt den aktivitet, der er undergivet proceduren, er direkte undergivet almindelige konkurrencevilkår. Udtalelsen er baseret på en omfattende sektorundersøgelse af de relevante markeder.
II. RETSGRUNDLAG
(4)
Artikel 30 i direktiv 2004/17/EF fastlægger, at kontrakter, der indgås med henblik på at muliggøre udførelse af en af de aktiviteter, der er omhandlet i direktivet, ikke er undergivet dette direktiv, hvis den pågældende aktivitet i den medlemsstat, hvor den udøves, er direkte undergivet almindelige konkurrencevilkår på markeder, hvortil adgangen er fri. Om en aktivitet er direkte undergivet almindelige konkurrencevilkår, afgøres på grundlag af objektive kriterier under hensyntagen til den pågældende sektors særlige kendetegn. Adgangen til et marked betragtes som fri, hvis medlemsstaten har gennemført og anvender den relevante EU-lovgivning om åbning af en given sektor eller en del heraf. Denne lovgivning er anført i bilag XI til direktiv 2004/17/EF, som for så vidt angår elektricitetssektoren henviser til Europa-Parlamentets og Rådets Direktiv 96/92/EF af 19. december 1996 om fælles regler for det indre marked for elektricitet (3). Direktiv 96/92/EF er blevet afløst af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/54/EF af 26. juni 2003 om fælles regler for det indre marked for elektricitet og om ophævelse af direktiv 96/92/EF (4), som også blev afløst af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/72/EF af 13. juli 2009 om fælles regler for det indre marked for elektricitet og om ophævelse af direktiv 2003/54/EF (5).
(5)
Tyskland har gennemført og anvender ikke blot direktiv 96/92/EF men også direktiv 2003/54/EF og 2009/72/EF. Følgelig og i overensstemmelse med artikel 30, stk. 3, første afsnit, bør adgangen til markedet betragtes som fri på hele Tysklands område.
(6)
Om en aktivitet er direkte undergivet almindelige konkurrencevilkår, bør bedømmes på grundlag af forskellige indikatorer, hvoraf ingen nødvendigvis er afgørende i sig selv. Hvad angår de markeder, der er omfattet af nærværende afgørelse, er hovedaktørernes markedsandel på et givet marked et af de kriterier, som bør tages i betragtning. Et andet kriterium er koncentrationsgraden på disse markeder. På grund af de særlige kendetegn ved markederne bør der også tages hensyn til andre kriterier som f.eks. balancemarkedets virkemåde, priskonkurrencen og omfanget af leverandørskift blandt kunderne.
(7)
Nærværende afgørelse indskrænker ikke anvendelsen af konkurrencereglerne.
III. ANALYSE
(8)
Det tyske marked for elektricitet er kendetegnet ved en række store kraftværker, som drives af en lang række markedsdeltagere (6). Hovedparten af produktionskapaciteten tilhører fire store elselskaber: RWE AG, E.ON AG, EnBW AG og Vattenfall Europe AG. Da to af disse selskaber, nemlig RWE og E.ON, er private selskaber (dvs. selskaber, der ikke er undergivet direkte eller indirekte dominerende indflydelse fra de ordregivende myndigheder, jf. artikel 2, stk. 1, litra b), i direktiv 2004/17/EF), der ikke opererer i sektoren for el-produktion på grundlag af særlige eller eksklusive rettigheder i henhold til artikel 2, stk. 3, i direktiv 2004/17/EF, anses de ikke for at være ordregivende myndigheder i henhold til direktiv 2004/17/EF. Deres udbud med henblik på produktion eller salg af elektricitet er derfor ikke undergivet direktivets bestemmelser. De skal således i forbindelse med disse aktiviteter betragtes som konkurrenter til de ordregivende myndigheder, hvis udbud er undergivet dette direktiv. Analysen vil derfor i det følgende fokusere på de ordregivende myndigheder, når det skal undersøges, om aktiviteten er undergivet almindelige konkurrencevilkår på markeder, hvortil adgangen er fri.
(9)
Elektricitet sælges på engrosniveau på børserne, dvs. spotmarkeder og terminsmarkeder på European Energy Exchange AG (EEX) (den europæiske energibørs) og European Power Exchange S.E. (EPEX) eller over-the-counter-salg uden for børserne. Prisen på energibørserne anvendes som regel som referencepris for over-the-counter-salg. Produktionsselskaberne optimerer driften af deres kraftværker i henhold til resultaterne på børsernes spotmarkedshandel. I princippet drives kun de kraftværker, hvis marginalomkostninger ligger under markedsprisen.
(10)
Gesetz für den Vorrang Erneuerbarer Energien (7) (den tyske lov om forrang for vedvarende energi - herefter benævnt »EEG«) indeholder regler for elektricitet fremstillet ud fra vedvarende energikilder (8), som i tillæg til elektricitet fremstillet ud fra konventionelle kilder (9) spiller en stadig større rolle på det tyske marked. Ifølge den ændrede EEG, som trådte i kraft i begyndelsen af 2012, skal andelen af vedvarende energikilder i elektricitetsforsyningen stige til 35 % inden 2020, til 50 % inden 2030 og til 80 % inden 2050.
(11)
Ved udgangen af 2010 var en produktionskapacitet på 160,5 GW koblet til transmissionssystemoperatørernes (TSO) (77,6 GW) og distributionssystemoperatørernes (DSO) (82,9 GW) netværk. I forhold til 2009 (152,7 GW) er dette en stigning på ca. 7,8 GW. Vedvarende energikilder udgør 54,2 GW af den samlede kapacitet. Ca. 50,7 GW fra vedvarende energikilder betales i henhold til EEG-tarifferne. Dette betyder, at vedvarende energikilder udgør ca. 34 % af den samlede kapacitet (10).
(12)
Hvad angår indfødningen, blev der i 2010 indfødt i alt 531,2 TWh i TSO- og DSO-systemer (hhv. 367,5 TWh og 163,7 TWh). Den mængde, der blev indfødt fra vedvarende energikilder, var på 93,7 TWh, hvoraf 80,7 TWh blev afregnet i henhold til EEG's tariffer. Dette betyder, at indfødning fra vedvarende energikilder udgør ca. 18 % af den samlede indfødte mængde, altså en andel, der ligger under de 34 % af den samlede produktionskapacitet, som vedvarende energikilder udgør (11). Forskellen skyldes, at anvendelsesperioden for vedvarende energikilder pr. år er kortere end for konventionelle energikilder.
(13)
Et andet kendetegn ved det tyske elektricitetsmarked vedrører de nationale myndigheders nylige beslutning om at lukke 8 atomkraftværker med en samlet kapacitet på 8 400 MW (12) som følge af atomkatastrofen i Japan i begyndelse af 2011. Det blev desuden besluttet at lukke de resterende atomkraftværker i Tyskland inden 2022. Dette ændrede på kort sagt balancen mellem import og eksport, således at Tyskland, der før var nettoeksportør af elektricitet indtil 2010, nu blev nettoimportør i 2011.
(14)
I henhold til Kommissionens tidligere sager (13) skelnes der mellem følgende relevante produktmarkeder i elektricitetssektoren: (i) produktion og engrossalg; (ii) transmission; (iii) distribution og iv) detailsalg. Selvom nogle af disse markeder yderligere kan opdeles i underkategorier, har Kommissionens praksis (14) hidtil været at afvise en skelnen mellem et el-produktionsmarked og et engrossalgsmarked, idet produktion blot er det første led i værdikæden, mens de producerede elektricitetsmængder sælges på engrossalgsmarkedet.
(15)
BDEWs anmodning vedrører elektricitetsproduktion og engrossalg heraf. Bundeskartellamt definerer i sin udtalelse produktmarkedet som det primære salgsmarked for elektricitet (15), hvilket omfatter el-leverandørernes første salg af deres egen produktion og nettoimporten af elektricitet, men ikke efterfølgende salg mellem markedsdeltagerne. Desuden fastslår Bundeskartellamt, at produktion og salg af elektricitet i henhold til EEG (herefter benævnt EEG-elektricitet) ikke er en del af dette marked.
(16)
Bundeskartellamt betragter markedet for EEG-elektricitet som et separat marked, for så vidt angår det første salg. EEG-elektricitet sælger normalt ikke direkte på engrosmarkedet, men købes først af transmissionsnetoperatørerne til en lovbestemt afregningssats. De videresælger derefter EEG-elektricitet på engrosmarkedet.
(17)
Bundeskartellamt konkluderer, at produktion og salg af EEG-elektricitet ikke er organiseret på almindelige konkurrencevilkår og at EEG-elektricitet er uafhængig af efterspørgsels- og prisindikatorer (16). Konklusionerne er overvejende baseret på følgende kendsgerninger:
(18)
EEG-elektricitet har indfødningsprioritet; Produktionen af EEG-elektricitet er således helt uafhængig af efterspørgslen. Produktion og indfødning er desuden uafhængig af priserne, idet operatørerne er berettigede til en lovbestemt afregning. EEG-elektricitet sælges af transmissionssystemoperatørerne på spotmarkedet i henhold til fastsatte lovbestemmelser uden manøvremuligheder.
(19)
Bundeskartellamt bemærkede desuden, at EEG-elektricitet i henhold til loven kan sælges direkte, og en vis procentdel af operatørerne gør brug af denne mulighed. I loven om EEG hedder det, at operatører af EEG-anlæg kan vælge mellem at sælge direkte og modtage tarifafregning i henhold til EEG den første dag i måneden. Afhængigt af prognosen for markedsprisen og efterspørgslen kan operatører af EEG-anlæg således hver måned afgøre, hvilken salgsform der er bedst egnet for dem. Denne form for direkte salg vil dog i fremtiden kun være af marginal betydning.
(20)
Ifølge den ændrede lovgivning om EEG, som trådte i kraft i begyndelsen af 2012, har operatører af EEG-anlæg - som anført ovenfor - mulighed for at sælge den elektricitet, de selv producerer, og samtidig modtage en afsætningspræmie. Afsætningspræmien skal udligne forskellen mellem den fastsatte EEG-afregning og den månedlige gennemsnitspris på energibørsen, som fastsættes efterfølgende. Anvendelsen af afsætningspræmien er dog valgfri, således at operatører af EEG-anlæg kan vælge at fortsætte i ordningen med fast afregning eller vende tilbage til ordningen hver måned. Den største del af EEG-elektriciteten forventes dog at blive solgt gennem transmissionsnetoperatører. Desuden vil afsætningspræmiemodellen ikke ændre det forhold, at den samlede afregning for EEG-producenter ikke overvejende afgøres af markedspriserne (17).
(21)
Bundeskartellamt anerkender derfor, at selvom EEG-elektricitet udøver et konkurrencemæssigt pres på elektricitet fremstillet ud fra konventionelle kilder, er det modsatte ikke tilfældet; EEG-elektricitet kan derfor ikke indgå i det samme marked som konventionel elektricitet, idet de markedsbetingelser, der gør sig gældende for det første salg er vidt forskellige mellem disse to produktionsformer. Det første salg af EEG-elektricitet forventes desuden at finde sted gennem transmissionsnetoperatører. Markedet adskiller sig således også fra engrosmarkedet for konventionel elektricitet, hvad angår efterspørgslen.
(22)
I betragtning af de særlige kendetegn ved det tyske elektricitetsmarked og med henblik på en vurdering af betingelserne i artikel 30, stk. 1, i direktiv 2004/17/EF og uden at dette indskrænker anvendelsen af konkurrencereglerne, defineres det relevante produktmarked som markedet for produktion og første salg af elektricitet fremstillet ud fra konventionelle kilder. Produktion og første salg af EEG-elektricitet er ikke omfattet af dette marked, jf. uddybningerne ovenfor, og vil i det følgende blive evalueret separat.
(23)
Anmodningen vedrører aktiviteter på Forbundsrepublikken Tysklands område. Ansøgeren undersøger muligheden for et større område, der omfatter Tyskland og Østrig på grundlag af en række tendenser inden for udvikling af regelsæt, niveauet af elimport og -eksport og markedskobling og procedurer for forvaltning af overbelastning, men konkluderer i sidste ende, at der ikke kan drages en endelig konklusion om, hvorvidt det tyske engrosmarked for elektricitet og de relevante markeder i nabolandene er tilstrækkeligt integrerede på nuværende tidspunkt til at blive betragtet som et regionalt marked.
(24)
På grundlag af en sektorundersøgelse antager Bundeskartellamt, at der findes et fælles primært marked for elektricitet i Tyskland og Østrig. Denne konklusion er baseret på, at der ikke er flaskehalsproblemer ved sammenkoblingslinjerne på grænsen mellem Tyskland og Østrig, også det fælles markedsførings- og prisfastsættelsesområde på European Power Exchange S.E. (EPEX).
(25)
I Kommissionens tidligere praksis defineredes elektricitetsmarkederne overvejende som værende af nationalt omfang (18) eller endda mindre (19). I enkelte tilfælde er der blevet åbnet mulighed for markeder, der er større end de nationale (20).
(26)
Kommissionen mener, at det med henblik på vurdering af betingelserne i artikel 30, stk. 1, i direktiv 2004/17/EF og uden at dette indskrænker anvendelsen af konkurrencereglerne, ikke er nødvendigt at træffe konklusioner om det nøjagtige omfang af det relevante geografiske marked for produktion og første salg af konventionel elektricitet, da resultaterne af vurderingen af ethvert alternativt marked ville være de samme.
(27)
Hvad angår produktion og første salg af EEG-elektricitet, kunne det geografiske omfang ikke udvides til områder uden for Tyskland, idet det er baseret på specifikke lovbestemmelser i den tyske EEG-lovgivning.
a) Markedsandele og markedskoncentration,
(28)
Som det er fast praksis (21) i forbindelse med Kommissionens beslutninger i henhold til artikel 30, mente Kommissionen for elektricitetsproduktionens vedkommende, at »én indikator for omfanget af konkurrencen på de nationale markeder er den markedsandel, som de tre største producenter råder over«.
(29)
Ifølge Bundeskartellamts udtalelse (22) var den samlede markedsandel for de tre største producenter for indfødning af elektricitet på 74 % i 2007,73 % i 2008 og 70 % i 2010. Det tyske marked for elektricitet er således placeret midt i feltet sammenlignet med tidligere beslutninger om undtagelser i henhold til artikel 30 i direktiv 2004/17/EF (23).
(30)
Der skal dog mindes om, at de to største producenter RWE og E.ON, som tilsammen har en markedsandel på 58 % (24), ikke er omfattet af reglerne om kontraktindgåelse.
(31)
Målet med denne afgørelse er at fastslå, om aktiviteterne i forbindelse med produktion og engrossalg af elektricitet er undergivet konkurrencevilkår i et sådant omfang (på markeder, hvortil der er fri adgang), at det også ved fravær af de disciplinerende detaljerede regler om kontraktindgåelse i direktiv 2004/17/EF sikres, at kontrakter vedrørende udøvelsen af de her berørte aktiviteter vil blive indgået på en gennemsigtig, ikke-diskriminerende måde på grundlag af kriterier, der gør det muligt at finde den løsning, som generelt er den økonomisk mest fordelagtige. Det er i den forbindelse vigtigt at erindre, at når de virksomheder, der ikke er undergivet reglerne om kontraktindgåelse (navnlig RWE og E.ON), agerer på disse markeder, har de mulighed for at lægge konkurrencepres på de øvrige markedsdeltagere. Dette vil forblive uændret, selvom Østrig integreres i det relevante geografiske marked, idet markedsandelen for de tre største producenter kun forventes at blive en smule større på et marked, der omfatter både Østrig og Tyskland (25).
(32)
Hvad angår produktion og engrossalg af elektricitet fremstillet ud fra konventionelle kilder, kan ovenstående kendsgerninger betragtes som en indikation for, om de markedsdeltagere, der er omfattet af reglerne om kontraktindgåelse, er direkte undergivet almindelige konkurrencevilkår.
(33)
Det skal desuden bemærkes, at arbejdsdokumentet fra Kommissionens tjenestegrene »2009-2011 rapporten om opbygningen af det indre marked for gas og elektricitet« fra juni 2011 (26) viser et fald i markedskoncentrationen i Tyskland (27), i forhold til de tidligere år, og det tyske marked for elektricitet placeres i kategorien af markeder med »moderat koncentration« (28), dvs. markeder med et Herfindahl-Hirschman-indeks (HHI) (29) på mellem 750 og 1 800.
(34)
Hvad angår ovenstående tal, kan det med henblik på denne afgørelse og uden at dette indskrænker anvendelsen af konkurrencereglerne antages, for så vidt angår de ordregivende myndigheder, at koncentrationsgraden på markedet kan betragtes som en indikator for, at markedet for produktion og engrossalg af elektricitet fra konventionelle kilder i Tyskland er undergivet almindelige konkurrencevilkår.
b) Andre faktorer
(35)
I de senere år, faktisk indtil marts 2011, var Tyskland nettoeksportør af elektricitet. Som følge af beslutningen om at udfase produktionen af elektricitet fra en række atomkraftværker blev Tyskland imidlertid nettoimportør. Der er således på nuværende tidspunkt et konkurrencemæssigt pres på det tyske marked på grund af muligheden for at importere elektricitet fra andre lande. Dette sikrer, at investeringer i den tyske elektricitetssektor ikke kan foretages uden at tage højde for andre producenter i de omkringliggende lande. Disse faktorer bør derfor ikke betragtes som værende til hinder for konklusionen om, at ordregivende myndigheder, der opererer på det tyske marked for produktion fra konventionelle kilder, er undergivet konkurrence. Desuden viser en analyse af situationen vedrørende leverandørskift blandt kunderne (30) og likviditetsgraden på engrosmarkedet (31), at disse faktorer ikke er til hinder for konklusionen om, at ordregivende myndigheder, der opererer på det tyske marked for produktion fra konventionelle kilder, er undergivet konkurrence. Endelig skal det også bemærkes, at det tyske balancemarked (32) og dets vigtigste hovedtræk (markedsbaseret prisfastsættelse og prisforskel mellem positive og negative balancekrafter) heller ikke er til hinder for en konklusion om, at ordregivende myndigheder, der opererer på det tyske marked for produktion fra konventionelle kilder, er undergivet konkurrence.
(36)
EEG-elektricitet har prioriteret adgang til nettet og prioriteres i forhold til konventionel elektricitet, hvad angår indfødning til nettet, hvilket betyder, at produktionen af EEG-elektricitet er uafhængig af efterspørgslen. Da EEG-elektricitet generelt produceres til omkostninger, der ligger over markedsprisen, blev der etableret en særlig støtteordning til EEG-elektricitet. Operatører af EEG-anlæg (33) har ret til en lovbestemt afregningssats fra transmissionsnetoperatørerne i en periode på 20 år plus idriftsættelsesåret. Denne afregning dækker deres omkostninger og er derfor højere end markedsprisen. De kan således indføde den elektricitet, de producerer, til nettet, uanset prisen på børserne (34).
(37)
EEG-elektricitet sælges normalt ikke direkte på engrosmarkedet, men købes først af transmissionsnetoperatørerne til en lovbestemt afregningssats. Transmissionsnetsoperatørerne er ansvarlige for salg af EEG-elektricitet på energibørsens spotmarked, hvilket medfører et tab for dem. Disse omkostninger bæres i sidste ende af slutbrugerne af elektricitet, som betaler en ekstra EEG-afgift til energileverandørerne, der efterfølgende væltes over på transmissionsnetoperatørerne. Energileverandører, der køber mere end 50 % EEG-elektricitet, herunder mindst 20 % elektricitet fra sol- eller vindenergi, betaler en nedsat EEG-afgift.
(38)
Operatører af EEG-anlæg kan også vælge »direkte salg« af den elektricitet, de producerer. Dette betyder, at en operatør af et EEG-anlæg kan afstå fra den lovbestemte afregning og vælge at sælge elektriciteten direkte på spotmarkedet. På grund af de høje omkostninger til produktion af EEG-elektricitet er direkte salg uden for de lovbestemte vilkår normalt ikke en bæredygtig mulighed. Tidligere blev denne metode overvejende anvendt i begrænset omfang, f.eks. hvor køberne kunne opnå en undtagelse fra den ekstra EEG-afgift ved at kombinere en vis mængde EEG-elektricitet, der indkøbtes direkte fra en producent, med konventionel elektricitet (35). Med den nye EEG-lovgivning, der trådte i kraft i begyndelse af 2012, blev muligheden for denne særlige undtagelse begrænset, hvilket forventes at begrænse anvendelsen af denne form for direkte salg (36).
(39)
Den nye lov indeholder en ny mulighed for »direkte salg«, som dog omfatter udbetaling af en såkaldt »afsætningspræmie« til producenter af EEG-elektricitet, som dækker forskellen mellem deres højere omkostninger og den gennemsnitlige markedspris (i det følgende: »afsætningspræmiemodellen«). Transmissionsnetoperatørerne anslår salget via afsætningspræmiemodellen til at udgøre 15 % i alt for alle typer vedvarende energi i 2012 (37). Det kan konkluderes, at langt størstedelen af EEG-elektriciteten på nuværende tidspunkt og i den nærmeste fremtid sælges gennem ordningen med lovbestemt afregning og gennem transmissionsnetoperatørerne. Direkte salg uden subsidier vil kun udgøre en marginal andel.
(40)
Ud fra ovenstående konkluderes det, at produktion og første salg af EEG-elektricitet indgår i et reguleret system, hvor producenterne modtager afregning på grundlag af en lovbestemt afregningssats. De er ikke undergivet almindelige konkurrencevilkår, idet de kan indføde deres EEG-elektricitet uanset den gældende markedspris. Som følge af deres indfødningsprioritet kan de også sælge hele deres produktion. Det kan derfor ikke konkluderes, at aktiviteten blandt producenter af EEG-elektricitet er undergivet almindelige konkurrencevilkår. Ud fra ovenstående er der ikke behov for at analysere andre indikatorer, som f.eks. indikatoren nævnt i betragtning 6.
IV. KONKLUSIONER
(41)
På baggrund af de faktorer, der er gennemgået ovenfor, bør betingelsen om, at den pågældende aktivitet skal være direkte undergivet almindelige konkurrencevilkår, jf. artikel 30, stk. 1, i direktiv 2004/17/EF, anses for at være opfyldt for de ordregivende myndigheder, hvad angår produktion og engrossalg af elektricitet produceret ved konventionelle kilder i Tyskland.
(42)
Da betingelsen om fri adgang til markedet endvidere må anses for at være opfyldt, bør direktiv 2004/17/EF ikke finde anvendelse, når ordregivende myndigheder indgår kontrakter med henblik på at muliggøre produktion og engrossalg af elektricitet ved konventionelle kilder i Tyskland, eller når de afholder projektkonkurrencer med henblik på udøvelsen af en sådan aktivitet i det geografiske område.
(43)
Ikke desto mindre bør betingelsen om, at den pågældende aktivitet skal være direkte undergivet almindelige konkurrencevilkår, jf. artikel 30, stk. 1, i direktiv 2004/17/EF, ikke anses for at være opfyldt, hvad angår ordregivende myndigheders produktion og første salg af EEG-elektricitet i Tyskland.
(44)
Da produktion og første salg af EEG-elektricitet fortsat er undergivet bestemmelserne i direktiv 2004/17/EF, skal det erindres, at indkøbskontrakter, der omfatter flere aktiviteter, skal behandles i henhold til artikel 9 i direktiv 2004/17/EF. Det betyder, at når en ordregivende myndighed gennemfører »blandede« indkøbskontrakter, dvs. indkøbskontrakter om udøvelse af både aktiviteter, der er undtaget fra anvendelsen af direktiv 2004/17/EF, og aktiviteter, der ikke er undtaget, skal der tages hensyn til de aktiviteter, som kontrakten først og fremmest tager sigte på. I tilfælde af sådanne blandede indkøbskontrakter, hvor formålet primært er at støtte produktionen og engrossalget af EEG-elektricitet, finder bestemmelserne i direktiv 2004/17/EF anvendelse. Hvis det ikke er muligt objektivt at afgøre, hvilken aktivitet der udgør kontraktens hovedgenstand, skal kontrakten tildeles efter reglerne i artikel 9, stk. 2 og 3, i direktiv 2004/17/EF. Denne afgørelse er baseret på de retlige og faktiske forhold i oktober 2011 til februar 2012, som de fremgår af de oplysninger, BDEW og de tyske myndigheder har indsendt. Den kan ændres, hvis betydelige ændringer af de retlige og faktiske forhold medfører, at betingelserne for at anvende artikel 30, stk. 1, i direktiv 2004/17/EF ikke længere er opfyldt, for så vidt angår produktion og engrossalg af elektricitet ved konventionelle kilder.
(45)
Foranstaltningerne i denne afgørelse er i overensstemmelse med udtalelse fra Det Rådgivende Udvalg for Offentlige Aftaler -
VEDTAGET DENNE AFGØRELSE:
Artikel 1
Direktiv 2004/17/EF finder ikke anvendelse, når ordregivende myndigheder indgår kontrakter, der har til formål at muliggøre produktion og første salg af elektricitet produceret ved konventionelle kilder i Tyskland.
I denne afgørelse forstås ved elektricitet fremstillet ud fra konventionelle kilder elektricitet, som ikke hører under anvendelsesområdet for EEG. I EEG og betingelserne heri forstås desuden ved »vedvarende energikilder« vandkraft, inkl. bølge- og tidevandsenergi, saltkraft, vindenergi, solstråling, jordvarme, biomasseenergi, inkl. biogas, biomethan, lossepladsgas, gas fra rensningsanlæg og den bionedbrydelige del af dagrenovation og erhvervsaffald.
Artikel 2
Denne afgørelse er rettet til Forbundsrepublikken Tyskland.
Udfærdiget i Bruxelles, den 24. april 2012.
DECISIONE DI ESECUZIONE DELLA COMMISSIONE
del 24 aprile 2012
che esonera la produzione e la vendita all’ingrosso di energia elettrica prodotta da fonti convenzionali in Germania dall’applicazione della direttiva 2004/17/CE del Parlamento europeo e del Consiglio che coordina le procedure di appalto degli enti erogatori di acqua e di energia, degli enti che forniscono servizi di trasporto e servizi postali
[notificata con il numero C(2012) 2426]
(Il testo in lingua tedesca è il solo facente fede)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
(2012/218/UE)
LA COMMISSIONE EUROPEA,
visto il trattato sul funzionamento dell’Unione europea,
vista la direttiva 2004/17/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 31 marzo 2004, che coordina le procedure di appalto degli enti erogatori di acqua e di energia, degli enti che forniscono servizi di trasporto e servizi postali (1), in particolare l’articolo 30, paragrafi 5 e 6,
vista la richiesta presentata per e-mail il 26 ottobre 2011 dal Bundesverband der Energie- und Wasserwirtschaft e.V. (Associazione federale del settore dell’energia e dell’acqua) (in seguito denominato il BDEW),
considerando quanto segue:
I. FATTI
(1)
Il 26 ottobre 2011 il BDEW ha presentato per e-mail alla Commissione una richiesta ai sensi dell’articolo 30, paragrafo 5, della direttiva 2004/17/CE. L’11 novembre 2011 la Commissione ha informato le autorità tedesche della richiesta e ha chiesto informazioni complementari alle autorità tedesche tramite e-mail del 10 gennaio 2012 e al BDEW tramite e-mail del 21 dicembre 2011. Le informazioni complementari sono state trasmesse tramite e-mail dalle autorità tedesche il 14 dicembre 2011 e dal BDEW il 17 gennaio 2012, il 26 gennaio 2012 e il 28 febbraio 2012.
(2)
La richiesta presentata dal BDEW per conto degli enti aggiudicatori nel settore riguarda, come indicato nella richiesta, «la costruzione, l’acquisto e la gestione (compresa la manutenzione) di tutti i tipi di impianti per la produzione di energia elettrica, nonché le pertinenti attività di supporto» (2).
(3)
La richiesta è accompagnata da un parere del Bundeskartellamt (Ufficio federale anti-cartelli) del 25 luglio 2011. Tale parere (nel seguito «il parere») è stato emesso sulla base della legislazione tedesca pertinente e tratta la questione se l’attività soggetta alla procedura sia direttamente esposta alla concorrenza. Il parere è basato su un’ampia ricerca settoriale riguardante i mercati rilevanti.
II. QUADRO GIURIDICO
(4)
L’articolo 30 della direttiva 2004/17/CE dispone che gli appalti destinati a permettere la prestazione di un’attività cui si applica la direttiva non sono soggetti alla stessa se, nello Stato membro in cui è esercitata l’attività, questa è direttamente esposta alla concorrenza su mercati liberamente accessibili. L’esposizione diretta alla concorrenza viene valutata sulla base di criteri oggettivi che tengono conto delle caratteristiche specifiche del settore interessato. Un mercato è considerato liberamente accessibile se lo Stato membro ha attuato e applicato le norme della legislazione UE in materia che liberalizzano un determinato settore o parti di esso. Tale legislazione figura nell’allegato XI della direttiva 2004/17/CE, che per il settore dell’energia elettrica rinvia alla direttiva 96/92/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 19 dicembre 1996, concernente norme comuni per il mercato interno dell’energia elettrica (3). La direttiva 96/92/CE è stata sostituita dalla direttiva 2003/54/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2003, relativa a norme comuni per il mercato interno dell’energia elettrica e che abroga la direttiva 96/92/CE (4), che è stata a sua volta sostituita dalla direttiva 2009/72/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 luglio 2009, relativa a norme comuni per il mercato interno dell’energia elettrica e che abroga la direttiva 2003/54/CE (5).
(5)
La Germania ha attuato e applicato non solo la direttiva 96/92/CE ma anche le direttive 2003/54/CE e 2009/72/CE. Di conseguenza, e conformemente all’articolo 30, paragrafo 3, primo comma, il mercato dovrebbe essere considerato liberamente accessibile sull’intero territorio della Germania.
(6)
L’esposizione diretta alla concorrenza dovrebbe essere valutata sulla base di vari indicatori, nessuno dei quali di per sé è necessariamente decisivo. Per quanto riguarda i mercati interessati dalla presente decisione, un parametro da prendere in considerazione è la quota di mercato degli operatori principali in un determinato mercato. Un altro criterio è il grado di concentrazione dei mercati interessati. Considerate le caratteristiche dei mercati interessati è opportuno tener conto anche di altri fattori, quali il funzionamento del mercato di bilanciamento, la concorrenza in termini di prezzi e il grado di cambio di fornitore da parte dei clienti.
(7)
La presente decisione fa salva l’applicazione delle regole della concorrenza.
III. VALUTAZIONE
(8)
Il mercato tedesco dell’energia elettrica è caratterizzato da un gran numero di centrali che sono gestite da numerosi operatori di mercato (6). La maggior parte della capacità produttiva appartiene a quattro grandi società energetiche: RWE AG, E.ON AG, EnBW AG e Vattenfall Europe AG. Tuttavia, poiché due di queste società, RWE e E.ON, sono imprese private (ovvero imprese non soggette, direttamente o indirettamente, ad un’influenza dominante delle amministrazioni aggiudicatrici ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 1, lettera b), della direttiva 2004/17/CE) che non operano nel settore della produzione di energia elettrica sulla base di diritti speciali o esclusivi ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 3, della direttiva 2004/17/CE, esse non sono enti aggiudicatori ai sensi della direttiva 2004/17/CE. I loro appalti finalizzati alla produzione o alla vendita di energia elettrica non sono pertanto soggetti alle disposizioni della predetta direttiva; di conseguenza, con riferimento a tali attività, esse dovrebbero essere considerate concorrenti degli enti aggiudicatori i cui appalti sono soggetti alla direttiva di cui sopra. Nel seguito l’analisi intesa ad esaminare se l’attività sia esposta alla concorrenza in mercati liberamente accessibili si concentrerà pertanto sugli enti aggiudicatori.
(9)
L’energia elettrica è commercializzata all’ingrosso nelle borse, ovvero i mercati spot e forward della European Energy Exchange AG (EEX) e della European Power Exchange S.E. (EPEX) o in operazioni OTC al di fuori delle borse. Il prezzo applicato nelle borse dell’energia serve solitamente come prezzo di riferimento per le operazioni OTC. Le società di produzione ottimizzano la gestione delle loro centrali energetiche allineandola ai risultati degli scambi nei mercati spot delle borse. In linea di massima funzionano solo le centrali energetiche i cui costi marginali sono inferiori al prezzo di mercato.
(10)
La Gesetz für den Vorrang Erneuerbarer Energien (7) (nel seguito EEG) stabilisce le regole per l’energia elettrica prodotta da fonti di energia rinnovabili (8) che, accanto all’energia elettrica generata da fonti convenzionali (9), svolge un ruolo crescente nel mercato tedesco. In base alla EEG modificata, entrata in vigore all’inizio del 2012, la quota delle fonti di energia rinnovabile negli approvvigionamenti di energia elettrica deve salire al 35 % entro il 2020, al 50 % entro il 2030 e all’80 % entro il 2050.
(11)
A fine 2010, una capacità di produzione di 160,5 GW era collegata alle reti dei gestori dei sistemi di trasmissione (TSO) (77,6 GW) e dei gestori dei sistemi di distribuzione (DSO) (82,9 W). Rispetto al 2009 (152,7 GW), ciò rappresenta un incremento di circa 7,8 GW. Le energie rinnovabili costituiscono 54,2 GW della capacità totale. Circa 50,7 GW delle energie rinnovabili sono pagati conformemente alle tariffe EEG. Ciò significa che tali energie rappresentano circa il 34 % della capacità totale (10).
(12)
In termini di immissione in rete, nel 2010 sono stati immessi complessivamente 531,2 TWh nel sistema TSO (367,5 TWh) e nel sistema DSO (163,7 TWh). Il volume immesso da fonti rinnovabili è stato pari a 93,7 TWh, di cui 80,7 pagati conformemente alla EEG. Ciò significa che l’immissione da fonti rinnovabili rappresenta circa il 18 % del volume di immissione totale, una proporzione che si trova pertanto al di sotto del 34 % di capacità totale di produzione derivante da queste fonti (11). La differenza è dovuta al fatto che il periodo di utilizzazione delle fonti rinnovabili per anno è inferiore a quello delle fonti convenzionali.
(13)
Un’altra caratteristica del mercato tedesco dell’energia elettrica riguarda la recente decisione delle autorità nazionali di chiudere 8 centrali nucleari, per una capacità totale di 8 400 MW (12), dopo la catastrofe nucleare verificatasi in Giappone all’inizio del 2011. È stato inoltre deciso di chiudere il resto degli impianti nucleari in Germania entro il 2022. A breve termine è di conseguenza cambiato il rapporto tra importazioni ed esportazioni, ragion per cui la Germania è passata da esportatore netto di energia elettrica fino al 2010 ad importatore netto nel 2011.
(14)
In base alle precedenti decisioni della Commissione (13), è stato possibile distinguere i seguenti mercati rilevanti del prodotto nel settore dell’energia elettrica: i) produzione e vendita all’ingrosso di energia elettrica; ii) trasmissione; iii) distribuzione e iv) vendita al dettaglio. Mentre alcuni di questi mercati possono essere ulteriormente suddivisi, sino ad oggi la prassi della Commissione (14) ha rigettato una distinzione tra un mercato della produzione di energia elettrica e un mercato della vendita all’ingrosso, visto che la produzione in sé costituisce soltanto un primo anello della catena di valore, ma che la quantità di energia elettrica prodotta è commercializzata sul mercato all’ingrosso.
(15)
La richiesta di BDEW riguarda la produzione e la vendita all’ingrosso di energia elettrica. Nel suo parere, l’Ufficio federale anti-cartelli definisce il mercato del prodotto come «un mercato di vendita primario per l’energia elettrica» (15), che comprende la vendita iniziale della propria produzione da parte di tutti i fornitori di energia elettrica e le importazioni nette di energia elettrica, ma esclude gli scambi commerciali successivi tra gli operatori di mercato. Inoltre, lo stesso Ufficio federale anti-cartelli ritiene che la produzione e la commercializzazione di energia elettrica regolamentata dall’EEG (in seguito denominata energia elettrica EEG) non rientri in tale mercato.
(16)
L’Ufficio federale anti-cartelli considera che il mercato dell’energia elettrica EEG rappresenti un mercato distinto nella misura in cui riguarda la prima vendita. L’energia elettrica EEG di norma non è venduta direttamente sul mercato all’ingrosso, ma è acquistata a un prezzo stabilito per legge dai gestori delle reti di trasmissione, che in seguito la rivendono sul mercato all’ingrosso.
(17)
L’Ufficio federale anti-cartelli conclude sostenendo che la produzione e la commercializzazione di energia elettrica EEG non sono organizzate su base competitiva e che quest’ultima è indipendente dagli indicatori di domanda e di prezzo (16). Le motivazioni principali di tale conclusione sono di seguito enunciate.
(18)
L’energia elettrica EEG ha priorità di immissione in rete, pertanto la produzione di energia elettrica EEG è completamente indipendente dalla domanda. La produzione e l’immissione sono svincolate anche dai prezzi, visto che i gestori hanno diritto a un corrispettivo stabilito per legge. L’energia elettrica EEG è commercializzata dai TSO sul mercato spot in conformità alle disposizioni legali e senza alcun margine di manovra.
(19)
L’ufficio federale anti-cartelli ha inoltre indicato che, conformemente alla legge, l’energia elettrica EEG può essere commercializzata direttamente e che una certa percentuale di gestori si avvale di questa opzione. L’EEG dispone che i gestori possano decidere il primo giorno di ogni mese se optare per la vendita diretta o avvalersi del corrispettivo stabilito nell’EEG. A seconda delle previsioni sui prezzi di mercato e della domanda, i gestori di impianti di energia elettrica EEG possono pertanto scegliere di mese in mese la forma di vendita più conveniente. Tuttavia questa commercializzazione diretta in futuro svolgerà solo un ruolo marginale.
(20)
Conformemente alla EEG modificata, entrata in vigore all’inizio del 2012, i gestori di impianti di energia elettrica EEG, come esposto sopra, avranno la possibilità di commercializzare loro stessi l’energia elettrica prodotta e ottenere inoltre un premio di mercato. Tale premio di mercato è volto a coprire la differenza tra il corrispettivo fisso previsto dall’EEG e il prezzo medio mensile quotato in borsa determinato ex post. Ad ogni modo, i gestori di impianti di energia elettrica EEG sono liberi di scegliere di mese in mese se avvalersi del premio di mercato o se optare per il sistema di remunerazione fissa. Tuttavia si prevede che la maggior parte dell’energia elettrica EEG sarà commercializzata tramite gestori delle reti di trasmissione. Inoltre, anche con tale modello di premio di mercato, il corrispettivo complessivo che spetta ai produttori di energia elettrica EEG in base alla stessa EEG continua a non essere determinato principalmente dai prezzi di mercato (17).
(21)
L’Ufficio federale anti-cartelli prende pertanto atto del fatto che mentre l’energia elettrica EEG esercita una certa pressione competitiva sull’energia elettrica prodotta da fonti convenzionali, non è vero il contrario. Per questo motivo l’energia elettrica EEG non può rientrare nello stesso mercato dell’energia elettrica convenzionale, visto che le condizioni di mercato che prevalgono nella prima vendita differiscono significativamente in queste due forme di produzione energetica. Inoltre la prima vendita di energia elettrica EEG è generalmente effettuata tramite i gestori delle reti di trasmissione. Pertanto, anche sul fronte della domanda tale mercato si distingue chiaramente dal mercato all’ingrosso per l’energia elettrica convenzionale.
(22)
Tenendo in considerazione la specificità del mercato dell’energia elettrica tedesco, al fine di valutare le condizioni stabilite all’articolo 30, paragrafo 1, della direttiva 2004/17/CE, e fatta salva la legislazione sulla concorrenza, il mercato del prodotto rilevante quindi è definito come il mercato per la produzione e la prima vendita di energia elettrica prodotta da fonti convenzionali. La produzione e la prima vendita di energia elettrica EEG non rientrano in questo mercato per le ragioni sopra esposte e d’ora in avanti saranno trattate distintamente.
(23)
La richiesta riguarda attività svolte sul territorio della Repubblica federale di Germania. Il richiedente contempla la prospettiva di un mercato più ampio che si estende a Germania e Austria, basandosi su diverse tendenze in materia di sviluppo del quadro normativo, di livello delle importazioni e delle esportazioni di energia elettrica, nonché di procedure di accoppiamento di mercato e di gestione della congestione, ma infine conclude che «il richiedente non è in grado di trarre una conclusione definitiva in merito all’ipotesi che il mercato all’ingrosso di energia elettrica in Germania e mercati rilevanti in paesi confinanti attualmente siano sufficientemente integrati da essere considerati un mercato regionale».
(24)
In seguito al sondaggio settoriale svolto, l’Ufficio federale anti-cartelli presume che vi sia un mercato primario comune dell’energia elettrica in Germania e in Austria. Tale conclusione è basata sull’assenza di strozzature a livello di interconnessioni tra Germania e Austria e sull’esistenza di un’area comune di commercializzazione e tariffazione a livello di European Power Exchange S.E. (EPEX).
(25)
Secondo la prassi precedente della Commissione, il campo geografico dei mercati dell’energia elettrica è stato in prevalenza considerato come coincidente con la dimensione nazionale (18) o addirittura con una dimensione meno estesa (19). In alcune occasioni la Commissione ha lasciato aperta l’ipotesi di mercati più ampi rispetto alle frontiere nazionali (20).
(26)
La Commissione ritiene che ai fini della valutazione delle condizioni stabilite all’articolo 30, paragrafo 1, della direttiva 2004/17/CE, e fatta salva la legislazione sulla concorrenza, non sia necessario trarre conclusioni sull’estensione specifica del mercato geografico rilevante per la produzione e la prima vendita di energia elettrica convenzionale, visto che i risultati rimarrebbero invariati indipendentemente dalla definizione di mercato applicata.
(27)
Per quanto concerne la produzione e la prima vendita di energia elettrica EEG, il mercato geografico non potrebbe estendersi oltre il territorio della Germania in ragione del fatto che è basato sulle condizioni giuridiche stabilite nella EEG tedesca.
a) Quote di mercato e concentrazione del mercato
(28)
Come risulta da una prassi costante (21) relativa alle decisioni della Commissione a norma dell’articolo 30, la Commissione ritiene, in riferimento alla produzione di energia elettrica, che, per quanto riguarda il livello di concorrenza sui mercati nazionali, «un parametro da tenere in considerazione è la quota di mercato degli operatori principali».
(29)
Conformemente al parere dell’Ufficio federale anti- cartelli (22), le quote cumulative di mercato dei tre principali produttori, in termini di energia elettrica immessa, erano pari al 74 % nel 2007, al 73 % nel 2008 e al 70 % nel 2010. Pertanto il mercato dell’energia elettrica in Germania si colloca in una posizione intermedia rispetto alle precedenti decisioni di esonero previste dall’articolo 30 della direttiva 2004/17/CE (23).
(30)
Tuttavia, si ricorda che i due principali produttori, RWE e E.ON, che insieme raggiungono una quota di mercato del 58 % (24), non sono soggetti alle disposizioni della legislazione sugli appalti.
(31)
L’obiettivo della presente decisione è stabilire se i servizi di produzione e vendita all’ingrosso di energia elettrica sono esposti a un livello di concorrenza tale (su mercati liberamente accessibili) da far sì che, anche in mancanza della disciplina introdotta dalle norme dettagliate in materia di appalti di cui alla direttiva 2004/17/CE, gli appalti per l’esercizio delle attività in oggetto saranno svolti in maniera trasparente, non discriminatoria e in base a criteri che permettono di individuare la soluzione più vantaggiosa sotto il profilo economico. In questo contesto è importante tenere presente che le imprese non soggette alle procedure di appalto pubblico (in particolare RWE ed E.ON), quando operano nei mercati in oggetto hanno la possibilità di esercitare una pressione competitiva sugli altri operatori di mercato. Ciò non cambierà nemmeno nell’ipotesi in cui l’Austria sia inclusa nel mercato geografico rilevante, poiché si prevede che le quote di mercato dei principali produttori siano solo leggermente inferiori in un mercato che si estende ad Austria e Germania (25).
(32)
In termini di produzione e vendita all’ingrosso di energia elettrica da fonti convenzionali, i fatti sopra indicati possono essere considerati come un’indicazione dell’esposizione diretta alla concorrenza degli operatori di mercato cui si applicano le disposizioni della legislazione sugli appalti.
(33)
Va inoltre notato che il documento di lavoro dei servizi della Commissione che accompagna la relazione sui progressi compiuti nella realizzazione del mercato interno del gas e dell’energia elettrica («2009-2010 Report on Progress in Creating the Internal Gas and Electricity Market»), pubblicato in giugno 2011 (26), ha indicato una diminuzione della concentrazione di mercato in Germania (27) rispetto agli anni precedenti e ha collocato il mercato dell’energia elettrica tedesco nella categoria dei mercati moderatamente concentrati («moderately concentrated markets») (28), ossia i mercati che presentano un indice di Herfindahl-Hirschman (HHI) (29) tra 750 e 1 800.
(34)
Considerate le cifre sopra indicate, ai fini della presente decisione e fatta salva la legislazione sulla concorrenza, per quanto riguarda gli enti aggiudicatori si può presumere che il livello di concentrazione del mercato possa essere considerato un indicatore di un certo livello di esposizione alla concorrenza nella produzione di energia elettrica e nella vendita all’ingrosso di fonti convenzionali in Germania.
b) Altri fattori
(35)
Negli ultimi anni e fino a marzo 2011 la Germania è stata un esportatore netto di energia elettrica. Tuttavia in seguito alla decisione di dismettere gradualmente la produzione di energia elettrica di diverse centrali nucleari, la Germania è diventata un importatore netto. Pertanto attualmente il mercato è caratterizzato da una pressione competitiva derivante dalla possibilità di importare energia elettrica dall’estero. Ciò implica che chi investe nel settore dell’energia elettrica in Germania debba necessariamente tenere conto di altri produttori nei paesi circostanti. Tali fattori non dovrebbero quindi essere considerati in contrasto con la conclusione secondo cui gli enti aggiudicatori che operano sul mercato tedesco di produzione di energia elettrica da fonti convenzionali sono esposti alla concorrenza. Inoltre, un’analisi della situazione incentrata sui cambi di fornitore da parte dei clienti (30) e sul livello di liquidità nel mercato all’ingrosso (31) evidenzia che tali fattori sono in linea con la conclusione che gli enti aggiudicatori operanti sul mercato tedesco di produzione di energia elettrica da fonti convenzionali sono esposti alla concorrenza. Infine, va notato che nemmeno il mercato di bilanciamento in Germania (32) e le sue principali caratteristiche (prezzi basati sul mercato e differenza di prezzo tra bilanciamenti dell’energia positivi e negativi) si contrappongono alla conclusione che gli enti aggiudicatori che operano sul mercato di produzione tedesco di fonti convenzionali sono esposti alla concorrenza.
(36)
L’energia elettrica EEG ha una connessione prioritaria alla rete e ha priorità rispetto all’energia elettrica convenzionale nell’immissione in rete, pertanto la produzione di energia elettrica EEG è indipendente dalla domanda. Visto che l’energia elettrica EEG è di norma prodotta a costi più elevati rispetto al prezzo di mercato, è stato istituito uno specifico sistema di sostegno per questo tipo di energia. Per un periodo di 20 anni, oltre all’anno di messa in esercizio, i gestori di impianti di energia elettrica EEG (33) hanno il diritto di percepire dai gestori delle reti di trasmissione un corrispettivo stabilito per legge. Tale corrispettivo copre i costi sostenuti ed è pertanto più elevato rispetto al prezzo di mercato. Pertanto i gestori possono immettere in rete l’energia elettrica da loro prodotta indipendentemente dal prezzo quotato in borsa (34).
(37)
L’energia elettrica EEG di norma non è venduta direttamente sul mercato all’ingrosso, ma è acquistata dai gestori delle reti di trasmissione a un prezzo stabilito per legge. I gestori dei sistemi di trasmissione commercializzano l’energia elettrica EEG sui mercati spot delle borse dell’energia elettrica, affrontando pertanto delle perdite. Tali costi sono in ultima istanza sopportati dal consumatore finale dell’energia elettrica, che versa al proprio fornitore di energia elettrica un onere supplementare EEG che viene in seguito inoltrato ai gestori delle reti di trasmissione. I fornitori di energia elettrica che acquistano più del 50 % di energia elettrica EEG, con un minimo del 20 % di energia solare o eolica, beneficiano di un onere EEG ridotto.
(38)
I gestori di impianti di energia elettrica EEG hanno anche la possibilità di «commercializzare direttamente» l’energia prodotta. Ciò vuol dire che un operatore di un impianto di energia elettrica EEG può rinunciare al corrispettivo stabilito per legge e optare per la vendita diretta dell’energia elettrica sul mercato spot. Visti gli elevati costi di produzione dell’energia elettrica EEG, la commercializzazione diretta e dunque non soggetta alle condizioni stabilite per legge di norma non è un’opzione praticabile. In passato tale metodo è stato in prevalenza utilizzato in maniera limitata in situazioni in cui gli acquirenti erano in grado di ottenere un esonero dall’onere supplementare applicato all’energia elettrica EEG combinando una determinata quantità di energia elettrica EEG acquistata direttamente da un produttore con energia elettrica convenzionale (35). Con la nuova legge EEG, entrata in vigore all’inizio del 2012, la possibilità di avvalersi di tale esonero specifico è stata limitata, pertanto si prevede una riduzione di tale forma di commercializzazione diretta (36).
(39)
La nuova legge offre una nuova possibilità di «commercializzazione diretta» che, tuttavia, include il pagamento di un cosiddetto «premio di mercato» al produttore di energia elettrica EEG destinato a coprire la differenza tra i costi più elevati e il prezzo di mercato medio (nel seguito «modello del premio di mercato»). I gestori dei sistemi di trasmissione stimano che nel 2012 le vendite con il modello del premio di mercato arriveranno a una quota di mercato del 15 % complessiva per tutti i tipi di energie rinnovabili (37). Si può concludere che ad oggi e nel prossimo futuro la parte di gran lunga più consistente dell’energia elettrica EEG è e sarà commercializzata con il regime dei corrispettivi stabiliti legalmente e tramite i gestori delle reti di trasmissione. La commercializzazione diretta non sovvenzionata svolgerà soltanto un ruolo marginale.
(40)
Per le ragioni sopra indicate, la produzione e la prima vendita di energia elettrica EEG fanno parte di un sistema regolamentato in cui i produttori percepiscono dei corrispettivi stabiliti per legge. Tali produttori non sono esposti alla concorrenza, visto che possono immettere la loro energia elettrica EEG indipendentemente dal prezzo di mercato prevalente. In ragione della priorità di immissione possono anche vendere tutta l’energia da loro prodotta. Pertanto non si può concludere che l’attività dei produttori di energia elettrica EEG sia esposta alla concorrenza. In considerazione di quanto esposto, non è necessario valutare nessun altro indicatore oltre a quelli indicati al considerando 6.
IV. CONCLUSIONI
(41)
In considerazione dei fattori sopra esaminati, la condizione della diretta esposizione alla concorrenza prevista all’articolo 30, paragrafo 1, della direttiva 2004/17/CE, deve essere considerata soddisfatta per gli enti aggiudicatori per quanto attiene alla produzione e alla vendita all’ingrosso di energia elettrica da fonti convenzionali in Germania.
(42)
Inoltre, poiché si considera soddisfatta la condizione dell’accesso libero al mercato, non si deve applicare la direttiva 2004/17/CE quando gli enti aggiudicatori aggiudicano appalti destinati a consentire la produzione e la vendita all’ingrosso di energia elettrica da fonti convenzionali in Germania, né quando organizzano gare per l’esercizio di tale attività nella zona geografica in questione.
(43)
Tuttavia, la condizione dell’esposizione diretta alla concorrenza prevista all’articolo 30, paragrafo 1, della direttiva 2004/17/CE, non deve essere considerata soddisfatta per gli enti aggiudicatori per quanto attiene alla produzione e alla prima vendita di energia elettrica EEG in Germania.
(44)
Visto che la produzione e la prima vendita di energia elettrica EEG continuano ad essere soggette alle disposizioni della direttiva 2004/17/CE, si ricorda che gli appalti che riguardano più attività sono trattati in conformità con l’articolo 9 della direttiva 2004/17/CE. Ciò significa che quando un ente aggiudicatore è impegnato in appalti «misti», ossia appalti che riguardano sia attività esonerate dalla direttiva 2004/17/CE sia attività non esonerate, si terranno in considerazione le attività per le quali l’appalto è principalmente destinato. In caso di appalto misto, se il fine è essenzialmente quello di sostenere la produzione e la vendita all’ingrosso di energia elettrica EEG, si applicano le disposizioni della direttiva 2004/17/CE. Se risulta obiettivamente impossibile determinare le attività alle quali l’appalto è principalmente destinato, il contratto è aggiudicato conformemente alle disposizioni di cui all’articolo 9, paragrafi 2 e 3, di tale direttiva. La presente decisione si basa sulla situazione di diritto e di fatto nel periodo tra ottobre 2011 e febbraio 2012, quale risulta dalle informazioni presentate dal BDEW e dalle autorità tedesche. Essa potrà essere rivista, qualora cambiamenti significativi della situazione giuridica e di fatto comportino il mancato rispetto delle condizioni di applicabilità di cui all’articolo 30, paragrafo 1, della direttiva 2004/17/CE in merito alla produzione alla vendita all’ingrosso di energia elettrica da fonti convenzionali.
(45)
Le misure di cui alla presente decisione sono conformi al parere del Comitato consultivo per gli appalti pubblici,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
La direttiva 2004/17/CE non si applica agli appalti attribuiti da enti aggiudicatori e destinati a consentire la produzione e la prima vendita di energia elettrica prodotta da fonti convenzionali in Germania.
Ai fini della presente decisione, per energia elettrica prodotta da fonti convenzionali si intende l’energia elettrica che non rientra nell’ambito di applicazione della EEG. Inoltre, ai sensi della EEG, ed alle condizioni ivi fissate, per «fonti di energia rinnovabili» si intendono l’energia idroelettrica, compresa l’energia delle onde, l’energia delle maree, l’energia a gradiente salino e di flusso, l’energia eolica, le radiazioni solari, l’energia geotermica, l’energia da biomassa, incluso biogas, biometano, gas di discarica e gas degli impianti di trattamento delle acque reflue e la frazione biodegradabile dei rifiuti urbani e industriali.
Articolo 2
La Repubblica federale di Germania è destinataria della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, il 24 aprile 2012