KOMMISSIONENS AFGØRELSE
af 9. juni 2010
om Ungarns statsstøtte C 1/09 (ex NN 69/08) til MOL Nyrt.
(meddelt under nummer K(2010) 3553)
(Kun den ungarske version er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2011/88/EU)
EUROPA-KOMMISSIONEN HAR -
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 108, stk. 2, første afsnit
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),
under henvisning til Kommissionens beslutning om at indlede proceduren i traktatens artikel 108, stk. 2 (1), for så vidt angår støttesag nr. C1/09 (ex NN 69/08) (2),
efter at have opfordret de interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger i henhold til ovenstående bestemmelser, under hensyn til de indkomne bemærkninger, og
ud fra følgende betragtninger:
I. SAGSFORLØB
(1)
På baggrund af en klage modtaget den 14. november 2007 indledte Kommissionen den 13. januar 2009 formel undersøgelsesprocedure af de foranstaltninger, som Ungarn har truffet, og som angiveligt udgør statsstøtte til selskabet Hungarian Oil & Gas Plc (Magyar Olaj- és Gázipari Nyrt.; i det følgende benævnt »MOL«).
(2)
Ungarn fremsendte sine bemærkninger til Kommissionens åbningsbeslutning den 8. april 2009.
(3)
Åbningsbeslutningen blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende den 28. marts 2009 (3). Der blev modtaget bemærkninger fra to interesserede parter: MOL og det ungarske mineforbund (Magyar Bányászati Szövetség), begge den 27. april 2009.
(4)
Kommissionen fremsendte bemærkningerne til Ungarn ved brev af 2. juni 2009. Ved brev af 3. juli 2009 meddelte Ungarn, at man ikke havde nogen bemærkninger til de interesserede parters bemærkninger.
(5)
Kommissionen anmodede om yderligere oplysninger fra de ungarske myndigheder den 21. september 2009 og 12. januar 2010, og Ungarn svarede ved brev af 19. oktober 2009 og 9. februar 2010.
II. STØTTEMODTAGEREN
(6)
MOL er et integreret olie- og gasselskab med base i Budapest i Ungarn. MOL's kerneaktiviteter på det ungarske marked omfatter: efterforskning og udvinding af råolie og naturgas; fremstilling af gasprodukter; raffinering, transport, opbevaring og distribution af råolieprodukter på både engros- og detailniveau; transmission af naturgas samt produktion og salg af olefiner og polyolefiner. Derudover omfatter MOL Group (som MOL tilhører) også flere andre ungarske og udenlandske datterselskaber (4).
(7)
I Ungarn og Slovakiet er MOL Group markedsleder inden for alle sine kerneaktiviteter. I 2008 (5) udgjorde nettosalget for MOL og MOL Group hhv. ca. 6,8 mia. EUR og 13 mia. EUR. Samme år lå deres respektive driftsoverskud på hhv. omkring 400 mio. EUR og 732 mio. EUR.
III. BESKRIVELSE AF FORANSTALTNINGEN
(8)
De generelle regler for mineaktiviteter i Ungarn er fastlagt i mineloven af 1993 (i det følgende benævnt »mineloven« eller »loven«) (6), som også regulerer mineaktiviteter (prospektering, efterforskning og udvinding), der involverer kulbrinter (dvs. råolie og naturgas).
(9)
Loven skelner mellem mineaktiviteter, der udføres på grundlag af to forskellige juridiske instrumenter: i) koncessioner (7) og ii) tilladelser (8).
-
I tilfælde af en koncession indgår den ansvarlige minister for minedrift (i det følgende benævnt »den kompetente minister«) en kontrakt (9) med tilslagsmodtageren efter et offentligt udbud (10) om udnyttelse af et »lukket område«.
-
Dette adskiller sig fra »åbne områder« (11), hvor tilladelse til minedrift ikke kan nægtes af minemyndigheden, hvis ansøgeren opfylder de betingelser, der er fastsat ved lov (12).
(10)
I henhold til definitionen i mineloven (13) er lukkede områder forbeholdt mineaktiviteter på grundlag af en koncession. Som følge heraf klassificeres ethvert område, der ikke er et lukket område, som et åbent område. Ifølge den ungarske redegørelse var det oprindeligt hensigten at klassificere alle felter som lukkede områder, der er udpeget til koncession. Åbne områder, der formodes at være mindre rige på mineraler, ville have været en undtagelse. I sådanne tilfælde blev felterne anset for at være mindre værdifulde, og der blev ikke forventet nogen bud efter et offentligt udbud.
(11)
I mineloven hedder det desuden, at udvindingen af mineralressourcer er underlagt en mineafgift, der skal betales til staten. og hvor beløbet udgør en procentdel af værdien af de udvundne mineraler (14). Mineafgiften varierer afhængigt af den anvendte ordning:
-
I tilfælde af koncessioner er mineafgiftens størrelse fastlagt i koncessionsaftalen (15).
-
I forbindelse med mineralressourcer, der er udvundet i henhold til en tilladelse, reguleres afgiften i mineloven (16). Indtil januar 2008 lå mineafgiften for udvinding af kulbrinter i henhold til tilladelse på 12 % for felter, der blev idriftsat efter 1. januar 1998, og J % for felter, der blev idriftsat før 1. januar 1998 (17). »J«-procentsatsen skulle beregnes efter en formel baseret på historiske gaspriser samt udvundet mængde og værdi. Minimumsværdien blev fastsat til 12 %.
(12)
Af § 26/A(5) fremgår, at hvis et mineselskab under tilladelsesordningen ikke starter udvinding inden for 5 år fra datoen for minemyndighedens tilladelse, trækkes tilladelsen til minedrift tilbage (18).
(13)
Denne bestemmelse indeholder også mulighed for en forlængelse af denne tidsfrist efter aftale mellem den kompetente minister og mineselskabet (19). Den foreskriver 3 forskellige afgifter, der skal betales i tilfælde af, at tilladelsen til minedrift forlænges:
a)
for det første skal der betales en forlængelsesafgift for de felter, som ligger uvirksomme hen, indtil de idriftsættes. Denne afgift udgør maksimalt 1,2 gange den oprindelige mineafgift, der er beregnet på basis af det anførte hypotetiske beløb for mineralerne, da dette beløb skal betales på et tidspunkt, hvor der stadig ikke har været nogen reel produktion i feltet
b)
for det andet skal niveauet for forlængelsesafgiften (den forhøjede mineafgift) finde anvendelse på alle selskabets minefelter, hvis ansøgningen om forlængelse vedrører mere end 2 felter
c)
for det tredje skal der også opkræves et engangsbeløb, hvis forlængelsen vedrører mere end 5 felter (20).
(14)
Den 19. september 2005 ansøgte MOL om forlængelse af tilladelsen til minedrift for 12 af sine kulbrintefelter, som selskabet havde opnået tidligere på basis af en tilladelse, og på baggrund af hvilken selskabet ikke havde startet udvinding inden for tidsfristen. Den 22. december 2005 indgik MOL og ministeren en aftale om forlængelse på grundlag af § 26/A(5) på følgende betingelser:
a) Forlængelsesafgift: De 12 tilladelser til minedrift, der var omfattet af ansøgningen, blev forlænget med 5 år (dvs. MOL ønskede yderligere 5 år til at påbegynde udvinding fra disse felter). Forlængelsesafgiften blev angivet for hvert af de 5 år i forlængelsesperioden ved at anvende mineafgiften på 12 %, der var gældende på det tidspunkt, og en multiplikator (»c«) på mellem 1,020 og 1,050, hvilket resulterede i de forlængelsesafgifter, der er oplistet nedenfor i tabel 1 (21). Forlængelsesafgiften blev angivet for de 5 år i forlængelsesperioden. Hvis felterne reelt var idriftsat, skulle den anførte afgift finde anvendelse i den resterende del af 15-årsperioden som mineafgift for de felter, der er omfattet af forlængelsen (22).
b) Udvidelse af forhøjet afgift til alle minefelter: Da der var ansøgt om forlængelse af tilladelsen til minedrift for mere end 2 felter, skulle den forhøjede afgift (svarende til forlængelsesafgiften som vist i tabel 1) finde anvendelse i de efterfølgende 15 år, dvs. indtil 2020, for alle MOL-felter under tilladelsesordningen, som blev idriftsat efter 1. januar 1998. For så vidt angår felter, der blev idriftsat før 1. januar 1998, anvendes faktoren »J« multipliceret med »c« (23).
c) Fast mineafgift: Parterne er også eksplicit enige om, at den angivne mineafgift finder anvendelse i hele kontraktperioden (dvs. indtil 2020), uafhængigt af eventuelle ændringer af mineloven (24).
d) Engangsbetaling: Da der er blevet ansøgt om en forlængelse af tilladelsen til minedrift for mere end 5 felter, blev der ligeledes fastsat en engangsbetaling på 20 mia. HUF (25) i aftalen (26).
e) Opsigelsesklausul: Ifølge aftalen kan den ikke ændres ensidigt (men kun med begge parters accept). Den kan udelukkende opsiges af en af parterne i tilfælde af en ændring af ejerskabsforholdet i MOL (mindst 25 % af aktierne).
(15)
Ved beslutning af 23. december 2005 forlængede minemyndigheden MOL's tilladelse til minedrift for de 12 ansøgte felter og udvidede den forhøjede afgifts anvendelsesområde til alle selskabets felter.
(16)
En ændring (27) af mineloven trådte i kraft den 8. januar 2008 (28) (herefter »2008-ændringen«), hvilket indebar en betydelig forhøjelse af mineafgiften for visse kategorier af kulbrinter. Mineafgiften for andre typer af mineraler blev ikke påvirket af denne ændring. § 5 i den ændrede lov foreskriver en differentieret mineafgift afhængigt af: i) datoen for, hvornår minefeltet blev idriftsat; ii) mængden af udvundne kulbrinter og iii) prisen på råolie på det pågældende tidspunkt.
-
Der var angivet en mineafgift på 30 % for felter, der var idriftsat i perioden mellem 1. januar 1998 og 1. januar 2008.
-
For felter idriftsat efter 1. januar 2008 gælder differentierede satser (12 %, 20 % eller 30 %), afhængigt af mængden af de udvundne kulbrinter.
-
For miner, hvor produktionen er påbegyndt før 1. januar 1998, anvendes faktoren »J« med en minimumsværdi på 30 %.
Desuden pålægges alle satser et tillægsgebyr afhængigt af prisen på råolie: + 3 %, hvis prisen på råolie er over 80 USD/bbl eller + 6 %, hvis den er over 90 USD/bbl (i det følgende benævnt »Brent-klausulen«). Der gælder særlige satser for eksempelvis vanskelige udvindingsforhold (12 %) og højt indhold af inerte gasser (8 %).
(17)
Disse mineafgifter var i kraft mellem 8. januar 2008 og 23. januar 2009 og gjaldt for alle mineselskaber, der arbejdede på felter under tilladelsesordningen, herunder dem, der fik tilladelse før januar 2008, fra ikrafttrædelsen af ændringerne til mineloven. En ny ændring af mineloven trådte i kraft den 23. januar 2009 (efter Kommissionens beslutning om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure), hvilket reducerede mineafgiften for felter med påbegyndt produktion mellem 1. januar 1998 og 1. januar 2008 til de hidtidige 12 % (under opretholdelse af »Brent-klausulen«) (29). Den gældende mineafgift for andre typer af felter forblev den samme som i den minelov, der var gældende i 2008.
(18)
Tabel 2 opsummerer de gældende mineafgifter under tilladelsesordningen i henhold til de forskellige udgaver af mineloven.
Tabel 2
Oversigt over de gældende mineafgifter under tilladelsesordningen i henhold til mineloven
Afgift gældende indtil 2008
Afgift gældende i 2008
Afgift gældende fra 23. januar 2009
Produktion påbegyndt før 1. januar 1998
J %
(mindst 12 %)
J %
(mindst 30 %, + 3 % eller 6 % iht. Brent-klausulen)
J %
(mindst 30 %, + 3 % eller 6 % iht. Brent-klausulen)
Produktion påbegyndt mellem 1. januar 1998 og 1. januar 2008
12 %
30 %
(+ 3 % eller 6 % iht. Brent-klausulen)
12 %
(+ 3 % eller 6 % iht. Brent-klausulen)
Produktion påbegyndt efter 1. januar 2008
Gasfelter med en årlig produktion på mindre end 300m m3
Oliefelter med en årlig produktion på mindre end 50 kt
Ikke relevant
12 %
(+ 3 % eller 6 % iht. Brent-klausulen)
12 %
(+ 3 % eller 6 % iht. Brent-klausulen)
Gasfelter med en årlig produktion på 300-500m m3
Oliefelter med en årlig produktion på 50-200 kt
20 %
(+ 3 % eller 6 % iht. Brent-klausulen)
20 %
(+ 3 % eller 6 % iht. Brent-klausulen)
Gasfelter med en årlig produktion over 500m m3
Oliefelter med en årlig produktion over 200 kt
30 %
(+ 3 % eller 6 % iht. Brent-klausulen)
30 %
(+ 3 % eller 6 % iht. Brent-klausulen)
Kulbrinter med særlige mineforhold
12 %
12 %
Højt indhold af inerte gasser
8 %
8 %
»J« skal beregnes i henhold til en formel baseret på historiske gaspriser, udvundet mængde og værdi, jf. betragtning 11.
IV. GRUNDE TIL AT INDLEDE PROCEDUREN
(19)
Den her omhandlede påståede statsstøtte, der undersøges nærmere, består i aftalen om forlængelse af 22. december 2005 mellem MOL og den ungarske stat, som i et vist omfang fritog selskabet fra den forhøjede mineafgift på udvinding af kulbrinter, der var fastsat i en efterfølgende ændring af den ungarske minelov. I betragtning af den måde, som aftalen og den efterfølgende ændring blev udformet på, anser Kommissionen dem for at være en del af den samme foranstaltning (»foranstaltningen«), og at åbningsbeslutningen vurderede deres fælles virkning.
(20)
Kommissionen nåede i sin åbningsbeslutning frem til den midlertidige konklusion, at MOL i kraft af aftalen om forlængelse var beskyttet mod fremtidige ændringer i mineafgiften, og især mod de ændringer, der blev fastlagt i den efterfølgende 2008-ændring af mineloven. Selskabet har dermed fået en mere favorabel behandling end sine konkurrenter, der opererer under den nuværende tilladelsesordning, og som ikke har indgået en tilsvarende aftale om forlængelse tidligere, hvorfor de har skullet betale de nye forhøjede mineafgifter. I sin midlertidige vurdering indtog Kommissionen den holdning, at foranstaltningen udgjorde statsstøtte i henhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 1, og at den ikke kunne se noget grundlag for, at den kunne være forenelig med det indre marked, da der ikke syntes at gælde nogen undtagelse.
(21)
Yderligere oplysninger findes i åbningsbeslutningen, der skal opfattes som en integreret del af denne afgørelse.
V. BEMÆRKNINGER FRA UNGARN
(22)
Ungarns hovedargumenter med hensyn til de kumulative kriterier, der definerer statsstøtte, omfatter: i) manglen på selektivitet og ii) manglen på enhver fordel for den påståede støttemodtager.
(23)
Hvad angår selektivitet, fremfører de ungarske myndigheder, at foranstaltningen ikke er selektiv, fordi MOL med indgåelsen af aftalen om forlængelse blev underlagt en ordning, der var forskellig fra tilladelsesordningen.
(24)
I første instans bekræfter Ungarn, at der er en forskel mellem koncesssions- og tilladelsesordningen, idet det fremhæves, at mineselskabet i sit koncessionsbud - i tilfælde af en koncession - kan tilbyde en højere afgift end angivet i udbudsbekendtgørelsen, hvorimod det under tilladelsesordningen forholder sig således, at afgiften er angivet i loven. Ungarn fremfører endvidere, at der parallelt med disse to ordninger var et behov for en ny »kvasikoncessionsløsning«, hvor mineafgiften fastsættes i en individuel kontrakt uden for koncessionssystemet. Efter Ungarns opfattelse kan aftalen om forlængelse i henhold til § 26/A(5) anses for at udgøre et passende juridisk grundlag for en sådan »kvasikoncessionsløsning«, hvor tilladelsen til minedrift tages ud af tilladelsesordningen og placeres på et kontraktligt grundlag.
(25)
Ungarn tilføjer, at aftalen om forlængelse hidrører direkte fra logikken bag mineloven. Ifølge Ungarn er fastsættelsen af mineafgiften for hele aftaleperioden et naturligt element i den aftale, der henvises til i minelovens § 26/A(5), og forlængelsen kunne ikke have været indgået på anderledes vilkår. Desuden kunne alle andre mineselskaber forvente det samme, så MOL fik ingen særbehandling.
(26)
Mere specifikt anføres det i lovens § 20(11), at mineafgiften er en afgift, der er fastlagt i: i) koncessionsaftalen; ii) loven eller iii) aftalen om forlængelse. De ungarske myndigheder fremfører således, at loven eksplicit åbner mulighed for, at afgiften forbliver uændret under en aftale om forlængelse, selv hvis der sker ændringer af lovgivningen. Efter de ungarske myndigheders opfattelse fremgår dette klart af loven, dvs. i § 26/A(5), hvori det anføres, at den forhøjede afgift maksimalt er 1,2 gange den oprindelige mineafgift (30). Ungarn fremfører derfor, at den ungarske lov udelukker anvendelsen af en højere afgift.
(27)
Hvad angår den påståede manglende fordel, forklarer Ungarn, at mineralressourcer er statens ejendom, og at de overgår til privat ejerskab gennem minedrift, som udføres af selskaber, der har en tilladelse til minedrift, som er erhvervet mod betaling. Ungarn påberåber sig Ryanair-dommen som en analogi og insisterer på, at denne specifikke statslige aktivitet er sammenlignelig med en markedsoperatørs, selv om staten fungerer i rollen som en offentlig myndighed (31).
(28)
Ungarn nægter, at mineafgiften er en slags skat, idet den defineres som den pris, der betales for udvinding af mineraler, eller statens andel. Ungarn understreger, at den kendsgerning, at afgiften er fastsat ved lov, ikke er en afgørende grund til at konkludere, at den er en form for skat.
(29)
Desuden forklarer Ungarn også, at de tre forskellige betalingsforpligtelser i henhold til aftalen om forlængelse (dvs. forlængelsesafgiften, den forhøjede mineafgift udvidet til alle felter og engangsbetalingen), der stammer fra de relevante bestemmelser i mineloven, ikke skal ses som en kompensation for statens afkald på indtægter, som den under alle omstændigheder er berettiget til. Ifølge Ungarn kan disse betalinger ud fra statens synspunkt anses som en yderligere indtægt, hvor staten til gengæld giver afkald på sin ret til at sende felterne i offentligt udbud under koncessionsordningen under hensyntagen til de hermed forbundne risici og potentielle indtægter.
(30)
Ungarn fremhæver, at der efter den omstridte ændring af loven ikke har været nogen markedsaktør, som reelt har skullet betale en højere mineafgift end MOL, da der ikke var nogen konkurrenter, som faldt ind under kategorierne med højere mineafgifter i den relevante periode.
Tabel 3
MOL's årlige mineafgiftsbetalinger (faktiske og hypotetiske)
(mio. HUF)
Betalingsdel
Faktisk: i henhold til aftalen om forlængelse
Hypotetisk: i henhold til den gældende minelov
Forskel
Nettonutidsværdi af forskellen i 2009
2005
Engangsbetaling (32)
[…] (35)
[…]
20 000,0
28 064,5
2006
Forlængelsesafgift (33)
[…]
[…]
835,8
1 092,1
Mineafgift (34)
[…]
[…]
5 755,7
7 520,0
I alt
[…]
[…]
6 591,6
8 612,1
2007
Forlængelsesafgift
[…]
[…]
769,7
926,5
Mineafgift
[…]
[…]
3 428,0
4 126,4
I alt
[…]
[…]
4 197,7
5 052,9
2008
Forlængelsesafgift
[…]
[…]
345,8
382,9
Mineafgift
[…]
[…]
-28 444,7
-31 498,5
I alt
[…]
[…]
-28 099,0
-31 115,6
2009
Forlængelsesafgift
[…]
[…]
211,2
211,2
Mineafgift
[…]
[…]
-1 942,1
-1 942,1
I alt
[…]
[…]
-1 730,9
-1 730,9
SAMLET BELØB
[…]
[…]
959,5
8 883,0
Tallene er baseret på oplysninger fra de ungarske myndigheder.
(31)
Desuden fremfører Ungarn, at MOL som følge af aftalen om forlængelse igennem årene og under hensyntagen til alle aftalens komponenter, herunder forlængelsesafgiften og engangsbetalingen, reelt har betalt mere i absolutte tal til staten, end selskabet skulle have betalt uden aftalen om forlængelse, dvs. i henhold til mineloven. MOL's faktiske betalinger sammenlignet med de hypotetiske er vist i tabel 3 ovenfor. Tallene er baseret på oplysninger fra de ungarske myndigheder.
(32)
Efter Ungarns opfattelse har mineselskaber en berettiget forventning med hensyn til forudsigeligheden af mineafgiften, som derfor bør være stabil over en længere periode. Dette var tanken bag ændringen af mineloven, da der til trods for ændringen af mineafgiften i virkeligheden ikke var noget mineselskab, hvis mineafgift ændrede sig efter ændringen. Ifølge Ungarn kan ændringerne af mineloven tyde på, at staten vil kunne ændre mineafgiften for felter, der allerede er i drift. 2008-ændringen var imidlertid resultatet af et kompromis under de forhandlinger, der fulgte efter vedtagelsen af loven. Det var således implicit accepteret, at der var berettigede forventninger. Derfor kan et mineselskab berettiget forvente, at staten ikke vil forhøje nogen af disse afgifter ensidigt. Ungarn konkluderer, at systemet med mineloven og dens særlige bestemmelser betyder, at mineafgifterne forbliver uændrede i hele aftaleperioden.
(33)
Endelig forklarer de ungarske myndigheder, at »opsigelsesklausulen« er baseret på hensyn til den nationale sikkerhed.
VI. BEMÆRKNINGER FRA INTERESSEREDE PARTER
(34)
Kommissionen modtog bemærkninger fra følgende interesserede parter: MOL (støttemodtageren ved den påståede støtteforanstaltning) og det ungarske mineforbund, som MOL er medlem af. Begge interesserede parter fremsatte bemærkninger, der lå på linje med Ungarns, og deres observationer overlappede i høj grad Ungarns.
(35)
MOL, den påståede støttemodtager ved den omhandlede foranstaltning, gør gældende, at i modsætning til, hvad Kommissionen hævder, fik selskabet ikke nogen særbehandling i forbindelse med udvinding af kulbrinter på det ungarske marked. En væsentlig andel af de mineafgifter, som MOL har betalt til den ungarske stat, stammer fra de minefelter, der er underlagt J % (dvs. idriftsat før den 1. januar 1998), hvilket i praksis betyder, at MOL betaler 64-75 %, hvorimod selskabets konkurrenter (som påbegyndte produktion på et senere tidspunkt og driver mindre felter) blot skal betale en afgift på 12 %.
(36)
Derudover betød indgåelsen af aftalen om forlængelse, at MOL kom til at betale mere til staten (under hensyntagen til alle dele af aftalen om forlængelse), end man ville have betalt uden en aftale, alene på basis af den oprindelige minelov.
(37)
Hvad angår Kommissionens argument om, at aftalen om forlængelse ikke kan betragtes på samme måde som en koncession, fordi den var omfattet af tilladelsesordningen, bemærker MOL, at forlængelsen af tilladelsen til minedrift ikke er en rettighed, der er omfattet af en tilladelse på basis af en entydig beslutning fra staten, men kun efter en aftale med mineselskabet. Hvis formålet med lovgivningen havde været at gøre dette til en sag for statens vurdering, ville den relevante bestemmelse have været udformet anderledes. Lovens ordlyd antyder, at hensigten med loven var at behandle aftalen om forlængelse på en måde, som svarer til koncessionerne.
(38)
I åbningsbeslutningen fremfører Kommissionen, at der er et modsætningsforhold mellem de ungarske myndigheders påstand om, at ændringen af loven var nødvendig for at skaffe flere indtægter, og den kendsgerning, at MOL i praksis var fritaget for de forhøjede afgifter.
(39)
Efter MOL's mening er der ikke tale om nogen modsætning. På den ene side betalte selskabet mere til staten i henhold til aftalen om forlængelse, end det skulle have betalt i henhold til loven. MOL betaler også meget høje mineafgifter for de felter, der er underlagt »J«. Desuden vil ændringen af loven kunne have en effekt med hensyn til de felter, som idriftsættes i fremtiden.
(40)
MOL fastholder, at betalingskomponenterne i forbindelse med aftalen om forlængelse ikke på nogen måde er en bøde, som Kommissionen antyder. I mineloven fastsættes der også sanktioner/bøder for de tilfælde, hvor mineaktiviteten ikke udføres i overensstemmelse med loven. Afgifterne i henhold til aftalen om forlængelse er et resultat af forhandlingsprocessen mellem mineselskabet og staten. Det var ikke obligatorisk at indgå kontrakten: mineselskabet kunne også have valgt ikke at indgå en kontrakt, miste sin tilladelse til minedrift og derefter byde under den offentlige udbudsprocedure, hvorved det i sidste ende kunne have fået tilladelsen til minedrift billigere.
(41)
Det er misvisende at sammenligne MOL, som indgik en sådan aftale om forlængelse, med konkurrenter, der opererer under tilladelsesordningen. Endvidere understreger MOL, at selskabet overholdt alle sine forpligtelser og lovgivningens bestemmelser.
(42)
MOL anfægter også Kommissionens konklusion om, at multiplikatoren »c« er for lav (da den er mindre end det lovgivningsmæssige loft på 1,2 gange). For det bør også tages med i betragtning, at anvendelsen af den forhøjede mineafgift vedrørte næsten 150 felter, hvorfor den forhøjede afgift betød en væsentlig stigning i statens indtægter fra minedrift.
(43)
Endelig bemærker selskabet, hvad angår Kommissionens argument om, at MOL begunstiges ved ikke at være underlagt Brent-klausulen, at »J« også er prissensitiv.
(44)
Det ungarske mineforbund (herefter »mineforbundet«) repræsenterer selskaber, der beskæftiger sig med minedrift eller minerelaterede aktiviteter. Forbundets primære mål er at forbedre den overordnede operationelle ramme for udøvelse af mineaktiviteter i Ungarn, overvåge lovgivningsprocedurer og varetage medlemmernes interesser. I øjeblikket er der 66 medlemmer, heriblandt MOL. Formanden for mineforbundet er chef på højt niveau i MOL (36).
(45)
I henhold til mineforbundet har mineselskaberne en berettiget forventning om, at mineafgiften vil forblive uændret for minefelter, der allerede er i drift. Således kan staten ikke ensidigt forhøje afgifterne med tilbagevirkende kraft (dvs. for felter, der allerede er i drift). Mineforbundet gav udtryk for sin holdning i forbindelse med det lovforslag, der fulgte efter ændringen af mineloven, og ifølge mineforbundet blev der taget hensyn til dette princip, da mineloven blev ændret. Der blev ikke opponeret mod den endelige ordlyd, fordi det ikke betyder en forhøjelse af mineafgiften for aktiviteter, der allerede er påbegyndt.
(46)
Med hensyn til de generelle karakteristika og økonomiske forhold på minemarkedet forklarer mineforbundet, at tidshorisonten for mineprojekter er relativt lang. Der kan gå 10-15 år fra påbegyndelsen af efterforskningen til den faktiske udvinding. I denne fase har mineselskabet udelukkende omkostninger; indtægter kommer der først, når udvindingen starter. Desuden er der en iboende geologisk risiko, da det ikke med sikkerhed vides, om efterforskningen bliver en succes. Derfor skal projekter planlægges med den yderste forsigtighed. Profitabiliteten af et projekt afhænger af mange faktorer. I betragtning af de mange risici forventer industrien, at i det mindste de faktorer, som staten kan øve indflydelse på, vil forblive stabile i projektets løbetid, dvs. de retlige rammer eller mineafgiften. I betragtning af industriens særlige karakteristika spiller finansieringsstrukturen en vigtig rolle i forbindelse med projekterne. Kreditorer undersøger kontinuerligt projekterne i detaljer og kan endog trække finansieringen tilbage, hvis forholdene ændrer sig væsentligt.
(47)
I lande, der involverer en høj politisk risiko, indgår mineselskabet og staten en kontrakt baseret på privatret. I stabile regioner, f.eks. Vesteuropa, er sådanne aftaler unødvendige, fordi det kan antages, at de retlige rammer ikke vil blive ændret fra tid til anden af staten. Stabilitet med hensyn til statens andel forventes af både mineselskab og kreditorerne. Uden denne stabilitet ville risikoen i forbindelse med projektet være øget; et land med en stabil økonomisk politik kan ikke tillade sig hyppige politiske forandringer, da dette ville skræmme mineselskaberne væk.
(48)
Mineforbundet påpeger ligeledes, at principperne om retssikkerhed og velerhvervede rettigheder er indeholdt i de europæiske domstoles retspraksis og i den ungarske forfatning. Det ungarske parlament er således ikke berettiget til at forhøje mineafgiften for felter, der allerede er i drift, da lovgivningen skal være forudsigelig. Desuden mener mineforbundet, at mineafgiftens »stabilitet« er en velerhvervet rettighed.
(49)
Et yderligere argument, der blev fremført af mineselskabet, er forbuddet mod forskelsbehandling. Navnlig må der ikke være nogen forskelsbehandling mellem markedsaktører, der opererer på koncessionsbasis og markedsaktører under tilladelsesordningen. Det ungarske parlament er således ikke berettiget til at forhøje mineafgiften med tilbagevirkende kraft for felter, der allerede er i drift. EU-Domstolen har i mange afgørelser præciseret, at retssikkerheden er et fundamentalt element i EU-lovgivningen. Lovgivning skal være utvetydig, præcis og forudsigelig, især hvis den har en negativ indvirkning på enkeltpersoner eller selskaber (se den retspraksis, der henvises til). Mineforbundet fremfører desuden, at princippet om retssikkerhed og velerhvervede rettigheder også er indeholdt i den ungarske forfatning, og forbundet konkluderer, at lovgivningen skal være forudsigelig på grundlag af EU-retten og forfatningsmæssige principper.
(50)
Mineforbundet tilføjer afslutningsvis, at princippet om velerhvervede rettigheder stammer fra princippet om retssikkerhed. Princippet om velerhvervede rettigheder er blevet overholdt som led i nationale og internationale lovgivningsprocedurer, der regulerer tilladelser til minedrift. Andre EU-medlemsstater har også en stabil minelovgivning, som ikke ændres hyppigt.
VII. STATSSTØTTE EFTER EUF-TRAKTATENS ARTIKEL 107, STK. 1
(51)
Med henblik på at vurdere, om en foranstaltning udgør statsstøtte, skal Kommissionen vurdere, hvorvidt den anfægtede foranstaltning opfylder betingelserne i EUF-traktatens artikel 107, stk. 1. I denne artikel hedder det: »Medmindre andet er fastsat i traktaterne er enhver støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med det fælles marked, i det omfang den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne«. Nedenfor vurderer Kommissionen i lyset af denne bestemmelse, om den anfægtede foranstaltning udgør statsstøtte.
(52)
Indledningsvis skal det erindres, at en foranstaltning kan udgøre statsstøtte i henhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 1, uanset dens juridiske form. Selv om aftalen om forlængelse er indgået i overensstemmelse med de relevante bestemmelser i mineloven, og selv om det er op til Ungarn at fastsætte mineafgiften ved lov, betyder dette ikke i sig selv, at disse foranstaltninger eller deres virkninger er forenelige med EU's statsstøtteregler. Den kendsgerning, at en foranstaltning er forenelig med national lovgivning, har ikke indflydelse på dens forenelighed med EUF-traktatens statsstøtteregler.
(53)
Kommissionen er af den opfattelse, som det i øvrigt allerede er anført i åbningsbeslutningen, at ingen af sagens elementer isoleret set, dvs. de relevante bestemmelser i loven, aftalen om forlængelse samt ændringen af loven, er i strid med statsstøttereglerne. I stedet herfor betragter Kommissionen i den aktuelle sag hele forløbet af statslige foranstaltninger som »foranstaltningen« og vurderer virkningen af aftalen om forlængelse i kombination med de efterfølgende ændringer af mineloven.
(54)
Hvad angår Ungarns argumenter om, at mineafgiften ikke er en skat, men derimod statens andel, bemærker Kommissionen, at dette argument er irrelevant i forbindelse med vurderingen af statsstøtten. Statsstøtteregler er gældende for alle typer af omkostninger, der skal bæres af virksomheder, og fra hvilke de er undtaget gennem en statslig foranstaltning. Under alle omstændigheder skal det bemærkes, at administrativ tilladelse til udvinding af mineral- og kulbrinteressourcer synes at være en typisk rolle for en offentlig myndighed; betalinger for en sådan tilladelse kan sammenlignes med en skat eller en administrativ afgift.
(55)
Endelig var Kommissionen af den opfattelse med hensyn til opsigelsesklausulen, at det ikke er et spørgsmål, der vedrører statsstøtten. Det faktum, at det i aftalen hedder, at kontrakten ophæves, hvis en tredjepart erhverver mere end 25 % af MOL, er en foranstaltning, der ikke involverer statslige ressourcer.
(56)
For at blive betragtet som statsstøtte skal en foranstaltning være specifik eller selektiv, forstået således, at den kun begunstiger visse virksomheder eller visse produktioner.
(57)
For så vidt angår vurderingen af selektivitetskriteriet, der er en nødvendig bestanddel af statsstøttebegrebet, kræver EUF-traktatens artikel 107, stk. 1, i henhold til Domstolens retspraksis (37) en stillingtagen til, om en statslig foranstaltning som led i en bestemt retlig ordning kan begunstige »visse virksomheder eller visse produktioner« i forhold til andre virksomheder, der under hensyntagen til det formål, der forfølges med den pågældende foranstaltning, befinder sig i en tilsvarende faktisk og retlig situation.
(58)
Domstolen har ligeledes ved flere lejligheder statueret, at EUF-traktatens artikel 107, stk. 1, ikke skelner mellem årsagerne eller formålene med statsstøtte, men definerer dem i relation til deres virkninger (38).
(59)
Statsstøttebegrebet gælder imidlertid ikke for statsstøtteforanstaltninger, der skelner mellem virksomheder, hvor differentieringen er en følge af beskaffenheden eller den generelle struktur ved det system, som de er en del af.
(60)
Kommissionen er uenig i de ungarske myndigheders og de interesserede parters argumentation om manglen på selektivitet.
(61)
Med henblik på at fastslå, hvorvidt en foranstaltning er selektiv, skal det gældende referencesystem defineres (39).
(62)
I den foreliggende sag tilfælde finder Kommissionen, at det gældende referencesystem for vurderingen er tilladelsesordningen. MOL behøvede ikke at deltage i en udbudsprocedure for retten til at opnå en koncession i et lukket område. I stedet fik selskabet tildelt retten til minedrift for sine felter under tilladelsesordningen og konkurrerer med markedsaktører under denne ordning. Aftalen om forlængelse er en del af tilladelsesordningen. Det forhold, at MOL ikke kunne påbegynde udvinding inden for den anførte tidsfrist og var nødsaget til at ansøge om en forlængelse af aftalen, kan ikke medføre nogen ændring af referencesystemet. Hvis et sådant argument accepteres, ville det medføre en situation, hvor der gives særbehandling til et selskab, som tilfældet er det under koncessionsordningen, men uden en offentlig udbudsprocedure.
(63)
Faktisk er det en skønsmæssig afgørelse fra de ungarske myndigheders side at fastlægge, hvorvidt området hører under koncessions- eller tilladelsesordningen. Hvis de ungarske myndigheder således ønsker at tildele retten til minedrift på et kontraktmæssigt grundlag, kan de vælge en gennemsigtig koncessionsprocedure, der inkluderer en offentlig udbudsprocedure. Kommissionen kan ikke acceptere, at en uigennemsigtig såkaldt kvasikoncession, der i øjeblikket kun gælder for et selskab (MOL), kunne anses for at være et særskilt referencesystem.
(64)
Endvidere har Ungarn en bred skønsmargen for forlængelse af tilladelsen samt for efterfølgende at ændre de relevante bestemmelser i mineloven (til trods for kendskabet til de fordele, som dette ville betyde for MOL, der som den eneste aktør på markedet for kulbrinter har indgået en aftale om forlængelse). Ungarn kunne til enhver tid frit fastsætte mineafgiften, dvs. man kunne have besluttet slet ikke at ændre loven. I betragtning af virkningerne heraf favoriserede det samlede handlingsforløb utvetydigt én bestemt virksomhed.
(65)
I lyset af det ovenstående konkluderer Kommissionen, at referencesystemet er tilladelsesordningen.
(66)
Inden for rammerne af tilladelsesordningen er aftalen om forlængelse klart selektiv. Som de ungarske myndigheder rent faktisk selv bekræfter, har parterne i forbindelse med forhandlingen om vilkårene i denne aftale et vist manøvrerum til at fastsætte de forskellige betalingskomponenter og kan mere væsentligt endog beslutte slet ikke at indgå aftalen. De ungarske myndigheder havde således tilladelse til at indgå en sådan aftale med MOL (eller med enhver anden markedsaktør) (40).
(67)
En sådan behandling kan ikke forklares på basis af systemets logik og karakter. På den ene side pålægges mineafgifterne for at sikre indtægter til staten af den udvundne værdi. På den anden side betales betalingskomponenterne i henhold til aftalen om forlængelse som et ekstra tillæg for opnåelse af forlængelsen. I den aktuelle sag førte indgåelsen af aftalen om forlængelse og den efterfølgende forhøjelse af afgifterne for MOL til den paradoksale situation, at MOL, der havde undladt at påbegynde produktionen inden for den fastsatte frist, drager fordel af lavere mineafgifter indtil 2020 i forbindelse med praktisk talt alle sine felter under tilladelsesordningen, hvorimod selskabets konkurrenter, der også er underlagt tilladelsesordningen, og som påbegyndte produktionen inden for den fastsatte frist og derfor ikke har indgået nogen aftale om forlængelse, skal betale højere lovpligtige afgifter.
(68)
Dette var den eneste aftale om forlængelse, der blev indgået på markedet for kulbrinter. MOL bemærkede, at der er andre aftaler om forlængelse i kraft på markedet for faste mineraler. Kommissionen bemærker imidlertid, at dette vedrører andre typer af mineraler, der er underlagt en anden mineafgift i henhold til loven end kulbrinter. Det skal desuden bemærkes, at der for de faste mineralers vedkommende ikke var nogen ændring i mineafgiften, der blev indført i forbindelse med ændringen af mineloven (dvs. de markedsaktører, som havde indgået en sådan aftale, var ikke blevet påvirket af det samme »foranstaltningsforløb«, og derfor havde de ikke haft nogen fordel heraf).
(69)
På baggrund af det foregående og til trods for de argumenter, som Ungarn fremfører, finder Kommissionen, at hele forløbet, dvs. den måde, hvorpå § 26/A(5), er formuleret, indgåelsen af aftalen om forlængelse på grundlag heraf samt den efterfølgende ændring af mineloven, selektivt begunstigede MOL.
(70)
De kombinerede virkninger af foranstaltningernes forløb er, at det blandt indehaverne af tilladelserne til minedrift i henhold til § 5 i mineloven kun var MOL, der var underlagt en særlig ordning, som beskyttede selskabet mod en eventuel forhøjelse af den mineafgift, der normalt skal betales for udvinding af kulbrinter.
(71)
Konklusionen er, at selektivitetskriteriet opfyldes på grund af det vide skøn for tildeling af en aftale om forlængelse og i lyset af den kendsgerning, at undtagelsen rent faktisk er møntet på ét enkelt selskab.
(72)
I modsætning til de argumenter, som de ungarske myndigheder fremfører, har Kommissionen den opfattelse, at staten ikke udøver en økonomisk aktivitet ved at give tilladelse til mineaktiviteter. Tildelingen af administrative koncessioner eller tilladelser til minedrift er snarere forbundet med udøvelse af beføjelser, som er typiske for en offentlig myndighed, fordi denne aktivitet oprindeligt ikke kan udøves af en privat aktør (41). Ligesom det er tilfældet i de andre EU-medlemsstater, forholder det sig i Ungarn således, at ingen privat aktør er den oprindelige indehaver af mineralressourcer. Medlemsstaternes retssystemer overdrager generelt kontrollen over mineralressourcer til de offentlige myndigheder (42). Derfor er beslutningen om at give et selskab tilladelse til at udnytte mineralressourcer i den form, som medlemsstaten ønsker og mod betaling af en bestemt afgift, på grund af dens karakter og regler, en sag for de offentlige myndigheder og kan kategoriseres som udøvelsen af den offentlige myndigheds beføjelser. Ungarns indgreb med at lade mineaktiviteter være underlagt administrativ kontrol tjener den almene interesse og ikke kommercielle interesser. Denne adfærd skal derfor opfattes som en form for statslig intervention af en offentlig myndighed, der ikke er beslægtet med en privat investors adfærd i en markedsøkonomi (43).
(73)
Selv om tilladelse til mineudnyttelse i den nærværende sag blev anset for at være en økonomisk aktivitet, i hvilken forbindelse staten forfølger kommercielle formål (hvilket ikke er tilfældet), bemærker Kommissionen, at der ikke er nogen klar og direkte forbindelse i pengemæssig forstand mellem niveauet for mineafgifter, der er fastsat af Ungarn for MOL, og værdien af minetilladelsen. Det af Ungarn fremførte argument om, at det fungerede som en markedsaktør, da det indgik aftalen om forlængelse, kan ikke bekræftes. Især er der intet, som tyder på, at udbud af koncessionen for de 12 felter (som ikke ville være blevet forlænget) ikke ville have resulteret i et højere bud fra en konkurrent. Ungarn manglede også at påvise, at man tog hensyn til alle relevante faktorer og risici ud fra et kommercielt synspunkt ved indgåelse af aftalen om forlængelse, dvs. alle betalingskomponenter i aftalen om forlængelse, de mulige højere afgifter fastsat ved lov indtil 2020, aftalens varighed samt mulige konkurrenter.
(74)
Ungarn fremførte desuden, at der efter den omstridte ændring af loven ikke har været nogen markedsaktør, som reelt har skullet betale en højere mineafgift end MOL, da der ikke var nogen konkurrenter, som faldt ind under kategorierne med højere mineafgifter i den relevante periode.
Tabel 4
Oversigt over de gældende mineafgifter før og efter ændringerne af mineloven
Afgift gældende indtil 2008
Afgift gældende i 2008
Afgift gældende fra 23. januar 2009
Afgift for felterne i henhold til MOL's kontrakt
Gældende indtil 2020
Produktion påbegyndt før 1. januar 1998
J % (46)
(mindst 12 %)
J %
(mindst 30 %, + 3 % eller 6 % iht. Brent-klausulen)
J %
(mindst 30 %, + 3 % eller 6 % iht. Brent-klausulen)
J % × c (47)
(mindst 12 %)
Produktion påbegyndt mellem 1. januar 1998 og 1. januar 2008
12 %
30 %
(+ 3 % eller 6 % iht. Brent-klausulen)
12 %
(+ 3 % eller 6 % iht. Brent-klausulen)
12 % × c
(~ 12,24 %) (45)
Produktion påbegyndt efter 1. januar 2008 (44)
Gasfelter med en årlig produktion på mindre end 300m m3
Oliefelter med en årlig produktion på mindre end 50 kt
Ikke relevant
12 %
(+ 3 % eller 6 % iht. Brent-klausulen)
12 %
(+ 3 % eller 6 % iht. Brent-klausulen)
12 % × c
(~ 12,24 % ) (45)
Gasfelter med en årlig produktion på 300-500m m3
Oliefelter med en årlig produktion på 50-200 kt
20 %
(+ 3 % eller 6 % iht. Brent-klausulen)
20 %
(+ 3 % eller 6 % iht. Brent-klausulen)
Gasfelter med en årlig produktion over 500m m3
Oliefelter med en årlig produktion over 200 kt
30 %
(+ 3 % eller 6 % iht. Brent-klausulen)
30 %
(+ 3 % eller 6 % iht. Brent-klausulen)
Kulbrinter med særlige mineforhold
12 %
12 %
Højt indhold af inerte gasser
8 %
8 %
(75)
Dette argument må afvises.
(76)
Tabel 4 giver en oversigt over i hvor høj grad aftalen om forlængelse og den efterfølgende ændring af mineloven resulterede i afgifter for MOL, der var lavere end anført i loven.
(77)
For det første viser oplysningerne fra de ungarske myndigheder, at der rent faktisk var nogle markedsaktører, som drev felter under tilladelsesordningen, der var forpligtet til at betale en højere mineafgift end MOL i perioden mellem 8. januar 2008 og 23. januar 2009 som følge af den første ændring af mineloven og ligeledes fra 23. januar 2009 indtil dato som følge af den anden ændring af mineloven. Indberetningerne fra de ungarske myndigheder viser, at der i 2008 var minefelter, som blev drevet i henhold til tilladelsesordningen af andre selskaber end MOL, som betalte mere end 12 % (mellem 14,24 % og 18 %), hvilket skyldtes anvendelsen af Brent-klausulen (48).
(78)
For det andet bemærker Kommissionen, at selv om de ungarske myndigheder hævder, at der udelukkende er konkurrenter, som driver eller forventes at ville idriftsætte mindre felter (dvs. med en produktion på mindre end 500 m3 eller 200 kt), og selv om sådanne små felter var underlagt 12 %-kategorien, ville de stadig skulle betale Brent-tillægget, når det er relevant. Dette ville kunne medføre en mineafgift på op til 18 %. Kommissionen minder endnu om, at virkningen af foranstaltningerne er, at MOL ikke er underlagt Brent-klausulen, der er fastlagt i loven for alle andre aktører.
(79)
Hvad angår det nuværende generelle markedsklima i Ungarn, er der for det tredje adskillige mineselskaber, som er involveret i aktiviteter i forbindelse med udvinding af kulbrinter. Derudover er der flere selskaber, som udfører efterforskning, der kan idriftsætte felter og dermed blive konkurrenter til MOL. Eventuelle nye aktører under tilladelsesordningen vil være underlagt den lovpligtige mineafgift og være i konkurrence med MOL, som er det eneste selskab, der er fritaget for den gældende afgift under den almindelige tilladelsesordning og underlagt et lavere afgiftsniveau.
(80)
For det fjerde bemærker Kommissionen, at det er en kendsgerning, at MOL har skullet betale en afgift på omkring 12,24 %, og det ikke kun for de 12 felter, som er omfattet af aftalen om forlængelse, men for alle sine minefelter, der blev idriftsat efter 1. januar 1998, og som blev drevet under tilladelsesordningen på tidspunktet for 2005-aftalen, og en afgift på J % for alle felter, der blev idriftsat før 1. januar 1998. Endvidere er MOL's afgift fastsat i aftalen om forlængelse til 12,24 % indtil 2020. MOL gives således en fordel for størstedelen af sine felter under tilladelsesordningen i en væsentlig tidsperiode.
(81)
Hvis minemyndigheden for det femte ikke havde givet tilladelse til en forlængelse for de 12 felter, ville alle andre MOL-felter under tilladelsesordningen også have været underlagt den betydeligt højere mineafgift, hvilket kunne have givet staten højere indtægter (49). Desuden kunne staten som nævnt i betragtning 73 have udbudt koncessionen for de 12 felter, der ikke fik tildelt forlængelse, og dermed potentielt have opnået et højere bud fra en konkurrent.
(82)
Hvad angår Ungarns argument om, at MOL betalte en højere mineafgift, nemlig 12,24 % i 2006 og 2007, bemærker Kommissionen, at dette er irrelevant.
(83)
Dette skyldtes først og fremmest det faktum, at MOL skulle betale den anførte forhøjede mineafgift (fra 12 % til 12,24 %) ligesom ethvert andet selskab, der ønsker at forlænge sine tilladelser til minedrift. I denne henseende fik MOL standardbehandling og blev ikke stillet ringere. Fordelen for MOL havde heller ikke materialiseret sig endnu: dette skete i sidste instans i forbindelse med den første ændring af loven, dvs. pr. 8. januar 2008.
(84)
Derudover betalte MOL i 2008 28,4 mia. HUF og i 2009 1,9 mia. HUF mindre i mineafgifter for sine produktionsfelter, end det skulle have betalt, hvis det havde været underlagt den minelov, der var gældende på dette tidspunkt.
(85)
Hvad angår de andre betalingskomponenter under § 26/A(5) (dvs. forlængelsesafgiften og engangsbetalingen), blev de betalt til gengæld for forlængelsen og ikke for retten til at have afgifter, som er lavere end dem, der gælder for konkurrenterne. Disse betalingskomponenter kan heller ikke betragtes som »forudbetaling« af mineafgifter, der forfalder på senere tidspunkter. I den sammenhæng er ordlyden af § 26/A(5) klar og tydelig. I henhold hertil hedder det især, at »selskabet skal betale en afgift, hvis der gives tilladelse til en forlængelse af aftalen«. De to andre elementer er knyttet til antallet af felter, som er omfattet af aftalen om forlængelse. § 26/A(5) etablerer således klart en forbindelse mellem forlængelsen og betalingsforpligtelsen.
(86)
Ifølge retspraksis kan statsstøtte til et selskab ikke udlignes af en afgift, der pålægges det samme selskab, og som repræsenterer en specifik og særskilt afgift uden forbindelse til den foranstaltning, der udgør støtte (50). Som beskrevet i betragtning 85 repræsenterer de andre betalingskomponenter efter § 26/A(5) i denne sag en afgift for forlængelsen, der kan betragtes som en specifik og særskilt afgift uden forbindelse til den efterfølgende ændring af de lovpligtige afgifter under tilladelsesordningen.
(87)
Endelig påpeger Kommissionen, at indgåelsen af aftalen om forlængelse og den efterfølgende forhøjelse af afgifterne for MOL førte til den paradoksale situation, at MOL, der havde undladt at påbegynde produktionen inden for den fastsatte frist, kommer til at betale lavere mineafgifter indtil 2020, hvorimod selskabets konkurrenter, der også er underlagt tilladelsesordningen, men som ikke har indgået nogen aftale om forlængelse, skal betale højere lovpligtige afgifter, fordi de påbegyndte produktion inden for den fastsatte tidsfrist.
(88)
På baggrund af det ovenstående konkluderer Kommissionen, at foranstaltningen gav MOL en fordel. Den friholder MOL for omkostninger, som selskabet ellers skulle bære. Den kombinerede virkning af aftalen om forlængelse og den efterfølgende ændring af mineloven resulterer i en fordel, der gives til selskabet.
(89)
Foranstaltningen involverer udeblevne indtægter, som staten ville være berettiget til, og ydes derfor af statsmidler.
(90)
MOL er et integreret olie- og gasselskab og opfylder betingelserne for en virksomhed. Virksomheden konkurrerer med andre virksomheder, som ikke har den samme fordel. Derfor fordrejer foranstaltningen konkurrencen. Derudover er MOL aktiv inden for en sektor, hvor der er samhandel mellem medlemsstaterne. Kriteriet for indvirkning på samhandlen inden for Fællesskabet er dermed også opfyldt.
(91)
På baggrund af de ovenstående argumenter finder Kommissionen, at foranstaltningen opfylder de kriterier, der er fastlagt i EUF-traktatens artikel 107, stk. 1. Under disse omstændigheder må foranstaltningen anses for at være statsstøtte efter EUF-traktatens artikel 107, stk. 1.
VIII. STØTTENS FORENELIGHED MED DET INDRE MARKED
(92)
EUF-traktatens artikel 107, stk. 2 og 3, fastsætter undtagelser fra hovedreglen i artikel 107, stk. 1, om, at statsstøtte er uforenelig med det indre marked.
(93)
Nedenfor vurderer Kommissionen foranstaltningens forenelighed med disse undtagelser. Det skal bemærkes, at Ungarn ikke fremførte nogen argumenter for så vidt angår foreneligheden med det indre marked.
(94)
Endvidere skal det også bemærkes, at foranstaltningen medfører en reduktion af omkostninger, der normalt skal bæres af MOL, og derfor skal betragtes som driftsstøtte.
(95)
Undtagelserne i artikel EUF-traktatens artikel 107, stk. 2, finder ikke anvendelse i den aktuelle sag, fordi foranstaltningen ikke har en social karakter, ikke er blevet givet til enkelte forbrugere, ikke har til formål at råde bod på skader, der er forårsaget af naturkatastrofer eller af andre begivenheder, og fordi den ikke er blevet givet til støtte for økonomien i visse af Forbundsrepublikken Tysklands områder, som er påvirket af Tysklands deling.
(96)
Yderligere undtagelser er fastsat i EUF-traktatens artikel 107, stk. 3.
(97)
Af artikel 107, stk. 3, litra a), fremgår, at »støtte til fremme af den økonomiske udvikling i områder, hvor levestandarden er usædvanlig lav, eller hvor der hersker en alvorlig underbeskæftigelse«, kan betragtes som forenelig med det indre marked. Hele Ungarns territorium blev betragtet som et sådant område på tiltrædelsestidspunktet, og de fleste af landets regioner er fortsat støtteberettigede (51).
(98)
Foreneligheden af statsstøtte til støtteberettigede områder reguleres af Kommissionens retningslinjer for statsstøtte med regionalt sigte for 2007-2013 (52) (herefter »regionalstøtteretningslinjerne«). I henhold til regionalstøtteretningslinjerne kan der i princippet kun gives tilladelse til statsstøtte til investeringsomkostninger (53). Som allerede nævnt ovenfor, kan den her omhandlede støtte ikke anses for at være investeringsstøtte. For så vidt angår driftsstøtten, fremmer foranstaltningen ikke udviklingen af nogen aktiviteter eller økonomiske områder, og den er ikke tidsbegrænset, degressiv eller står i et rimeligt forhold til det, der er nødvendigt for at afhjælpe særlige økonomiske problemer (54).
(99)
I lyset at det ovenstående konkluderer Kommissionen, at støtten ikke opfylder betingelserne i undtagelsesbestemmelsen i EUF-traktatens artikel 107, stk. 3, litra a).
(100)
I EUF-traktatens artikel 107, stk. 3, litra b), hedder det, at »støtte, der kan fremme virkeliggørelsen af vigtige projekter af fælleseuropæisk interesse eller afhjælpe en alvorlig forstyrrelse i en medlemsstats økonomi« kan betragtes som forenelig med det indre marked.
(101)
Kommissionen bemærker, at den pågældende støtte ikke tager sigte på at fremme virkeliggørelsen af vigtige projekter af fælleseuropæisk interesse, og Kommissionen har heller ikke fundet bevis for, at den tager sigte på at afhjælpe en alvorlig forstyrrelse i den ungarske økonomi.
(102)
I lyset af det ovenstående konkluderer Kommissionen, at støtten ikke opfylder betingelserne i undtagelsesbestemmelsen i EUF-traktatens artikel 107, stk. 3, litra b).
(103)
Af EUF-traktatens artikel 107, stk. 3, litra d), fremgår, at støtte til fremme af kulturen og bevarelse af kulturarven kan betragtes som værende forenelig med EUF-traktaten, når den ikke ændrer samhandels- og konkurrencevilkårene i Unionen i et omfang, der strider mod de fælles interesser. Dette gælder tydeligvis ikke for den aktuelle sag.
(104)
I henhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 3, litra c), kan der gives tilladelse til statsstøtte til fremme af udviklingen af visse erhvervsgrene eller økonomiske regioner, når den ikke ændrer samhandelsvilkårene på en måde, der strider mod den fælles interesse. Kommissionen har udarbejdet en række retningslinjer og meddelelser, der forklarer, hvordan den vil anvende denne undtagelsesbestemmelse.
(105)
Kommissionen er imidlertid af den opfattelse, at støttens karakter og karakteristika betyder, at undtagelserne i disse retningslinjer og meddelelser ikke finder anvendelse i den aktuelle sag. Endvidere har Ungarn ikke hævdet, at støtten kunne være forenelig i henhold til disse regler.
(106)
Den her omhandlede støtte udgør således uforenelig statsstøtte.
IX. BERETTIGEDE FORVENTNINGER, VELERHVERVEDE RETTIGHEDER OG FORSKELSBEHANDLING
(107)
Selv om Kommissionen ikke bestrider argumentet om, at forudsigelighed generelt er et incitament for investeringer, skal det i lyset af den obligatoriske karakter, som Kommissionens kontrol med statsstøtten har i henhold til EUF-traktatens artikel 108, skal det bemærkes, at virksomheder, som har fået tildelt statsstøtte, i princippet ikke kan have berettigede forventninger om, at støtten er lovlig, medmindre den er ydet i overensstemmelse med statsstøtteproceduren (55). Med hensyn hertil kan ingen støttemodtager påberåbe sig god tro med henblik på at forsvare velerhvervede rettigheder og undgå tilbagebetaling (56).
(108)
Det er korrekt, at Domstolen konsekvent har fundet, at retten til at påberåbe sig princippet om beskyttelse af berettigede forventninger også omfatter enhver person i en situation, hvor en kompetent myndighed i Fællesskabet har givet personen visse berettigede forventninger. En person kan imidlertid ikke påberåbe sig, at princippet er blevet tilsidesat, medmindre den administrative myndighed har givet præcise forsikringer (57). I den aktuelle sag har MOL ikke fået nogen forsikringer fra en EU-myndighed, der kunne begrunde en berettiget forventning.
(109)
Det er også korrekt, at en modtager af ulovligt ydet støtte ikke udelukkes fra at påberåbe sig ekstraordinære omstændigheder, på basis af hvilke der har kunnet være en berettiget forventning om, at støtten var lovlig, og at modtageren som følge heraf afviser at tilbagebetale støtten. Der foreligger imidlertid ingen ekstraordinære omstændigheder i den aktuelle sag. Tværtimod viser 2008-ændringen af mineloven, at mineselskaber i princippet ikke kan regne med, at der slet ikke sker nogen ændringer af loven.
(110)
Kommissionen gør opmærksom på, at mineafgiften for felter, der allerede er idriftsat, er blevet ændret to gange i de seneste år, nemlig pr. 8. januar 2008 og pr. 23. januar 2009. Det skal understreges, at 2008-ændringen af mineloven var designet til at gælde for eksisterende tilladelser til minedrift. Dette illustreres tydeligt af den kendsgerning, at ordlyden af mineloven fra 2008 også vedrører vilkårene i de tilladelser, der blev givet før 2008. I forbindelse med disse tilladelser blev afgifterne tilpasset fra datoen for den nye minelovs ikrafttræden. Dette er et bevis på, at indehavere af tilladelser ikke kan have nogen berettigede forventninger eller velerhvervede rettigheder, der indebærer, at det fastsatte royalty-niveau vil forblive uændret i hele tilladelsesperioden.
(111)
I modstrid med det, som Ungarn og de andre interesserede parter fremfører, bekræfter EU's retspraksis, at enkeltpersoner ikke kan regne med, at der ikke foretages nogen ændringer af loven (58). På samme måde gælder det, at ændringer i loven heller ikke udelukkes af princippet om retssikkerhed.
(112)
Også argumentet om forskelsbehandling må afvises. En forhøjelse af afgiften udgør ikke nogen forskelsbehandling, hvis den gælder alle, især fordi ordningen ikke indebærer nogen differentiering, dvs. der sondres ikke mellem de virksomheder, som opererer under tilladelsesordningen.
X. TILBAGEBETALING
(113)
I henhold til EUF-traktaten og Domstolens faste retspraksis, når den har fundet støtte uforenelig med det indre marked, er Kommissionen kompetent til at beslutte, at den pågældende stat skal ophæve eller ændre den (59). Ifølge Domstolens faste retspraksis er en stats forpligtelse til at ophæve den støtte, som Kommissionen anser for at være uforenelig med det indre marked, er designet til at genetablere den tidligere situation (60). I den sammenhæng har Domstolen fastslået, at dette mål er nået, når modtageren har tilbagebetalt de beløb, der er tildelt som ulovlig støtte, hvorved den fordel fortabes, som selskabet har haft i forhold til sine konkurrenter på markedet, og den situation, der herskede på markedet, før støtten blev ydet, er genskabt (61).
(114)
I overensstemmelse med denne retspraksis hedder det i artikel 14 i Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 (62), at »I negative beslutninger om ulovlig støtte bestemmer Kommissionen, at den pågældende medlemsstat skal træffe alle nødvendige foranstaltninger til at kræve støtten tilbagebetalt fra støttemodtageren«.
(115)
Da den omhandlede foranstaltning må anses for at være ulovlig og uforenelig statsstøtte, skal den kræves tilbagebetalt med henblik på at genskabe den situation, der herskede på markedet, før den blev ydet. Tilbagebetaling skal derfor ske fra den dato, hvor fordelen blev givet til støttemodtageren, dvs. fra det tidspunkt, hvor støtten blev stillet til rådighed for modtageren, og der påløber tilbagebetalingsrente indtil den faktiske tilbagebetaling.
(116)
I denne sag må foranstaltningen betragtes som en række foranstaltninger truffet af staten. Med aftalen om forlængelse var MOL beskyttet mod fremtidige stigninger i den lovpligtige mineafgift. Fordelen for MOL materialiserede sig, da den første ændring af mineloven trådte i kraft, hvilket skete den 8. januar 2008. Dette er datoen, fra hvilken MOL de facto blev fritaget fra byrden af højere afgifter og dermed fik en fordel i forhold til sine konkurrenter.
(117)
Som det er forklaret i betragtning 61-65, er referencesystemet det samme som det, der gælder for de øvrige markedsaktører under tilladelsesordningen. Derfor er fordelen forskellen mellem den faktiske mineafgift, som MOL betalte efter ændringen af loven for sine idriftsatte felter under tilladelsesordningen, og de afgifter, der er fastsat i mineloven.
(118)
Som det allerede er beskrevet i betragtning 85, finder Kommissionen, at de andre betalingskomponenter i aftalen (forlængelsesafgiften og engangsbetalingen), blev betalt til gengæld for forlængelsen og ikke for retten til at have afgifter, der er lavere end dem, som gælder for konkurrenterne. Det betyder, at der ikke skal tages højde herfor ved beregningen af fordelen.
Tabel 5
Summen af MOL's faktiske og hypotetiske mineafgiftsforpligtelse for den relevante periode
Mineafgiftsbetalinger
Faktiske (63)
(i henhold til aftalen om forlængelse) mio. HUF
Hypotetiske:
(i henhold til den gældende minelov) mio. HUF
Forskel i mio. HUF
2008
106 226,3
134 671,0
-28 444,7
2009
67 099,7
69 041,8
-1 942,1
(119)
Forskellen (som vist i tabel 5) er derfor 28,4 mia. HUF i 2008 og 1,9 mia. HUF i 2009, dvs. i alt 30,3 mia. HUF. Det er dette beløb, som Ungarn skal tilbagesøge fra MOL plus tilbagebetalingsrenter. Tilbagebetalingen skal også gælde for beløbene for 2010, hvor der imidlertid endnu ikke foreligger nogen tal.
(120)
Størrelsesforskellen i de ikke betalte mineafgifter mellem 2008 og 2009 skyldes den kendsgerning, at der med den anden ændring af mineloven, som trådte i kraft den 23. januar 2009 (efter Kommissionens beslutning om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure), skete en genetablering af den retlige situation før 2008-ændringen, i det mindste delvist for visse felter, dvs. for felter, der blev idriftsat i perioden 1998-2008.
XI. KONKLUSION
(121)
I lyset af det ovenstående har Kommissionen draget den konklusion, at foranstaltningen til fordel for MOL, nemlig kombinationen af aftalen om forlængelse og 2008-ændringen af mineloven, udgør statsstøtte, der er uforenelig med det indre marked efter EUF-traktatens artikel 107, stk. 1.
(122)
Da foranstaltningen må anses for at være ulovlig og uforenelig statsstøtte, skal støtten tilbagesøges fra MOL med henblik på at genskabe den situation, der herskede på markedet, før den blev ydet.
(123)
Det beløb, der skal tilbagebetales, udgør 28 444,7 mio. HUF for 2008 og 1 942,1 mio. HUF for 2009. Hvad angår 2010 og de mineafgiftsbetalinger, der allerede er foretaget, skal det beløb, der skal tilbagebetales, beregnes af Ungarn på samme måde som for 2008 og 2009, indtil foranstaltningen er ophævet -
VEDTAGET DENNE AFGØRELSE:
Artikel 1
1. Kombinationen af den faste mineafgift, der er fastsat i aftalen om forlængelse mellem den ungarske stat og MOL Nyrt. af 22. december 2005 og de efterfølgende ændringer af lov XLVIII fra 1993 om minedrift, udgør statsstøtte til MOL Nyrt. i henhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 1.
2. Den i stk. 1 omhandlede statsstøtte, som Ungarn ulovligt har ydet til MOL Nyrt. i strid med EUF-traktatens artikel 108, stk. 3, er uforenelig med det indre marked.
3. Ungarn skal senest to måneder fra datoen for nærværende afgørelses meddelelse afstå fra at yde den i stk. 1 omhandlede statsstøtte.
Artikel 2
1. Ungarn skal tilbagesøge den i artikel 1 omhandlede støtte fra støttemodtageren.
2. Statsstøtten beløber sig til i alt 28 444,7 mio. HUF for 2008 og 1 942,1 mio. HUF for 2009. Hvad angår 2010, skal støttebeløbet beregnes af Ungarn, indtil foranstaltningen er ophævet.
3. Der skal betales renter af de beløb, som skal tilbagebetales, fra den dato, hvor de blev stillet til rådighed for støttemodtageren, frem til den dato, hvor de rent faktisk tilbagebetales.
4. Renten skal beregnes med renters rente i overensstemmelse med kapitel V i forordning (EF) nr. 794/2004, senest ændret ved forordning (EF) nr. 271/2008.
Artikel 3
1. Tilbagebetaling af den støtte, der henvises til i artikel 1, skal være øjeblikkelig og effektiv.
2. Ungarn skal sikre, at denne afgørelse gennemføres inden for fire måneder efter dens meddelelse.
Artikel 4
1. Inden for to måneder efter meddelelsen af denne afgørelse skal Ungarn fremsende følgende oplysninger til Kommissionen:
a)
det samlede beløb (hovedstol og tilbagebetalingsrente), der skal tilbagebetales af støttemodtageren, herunder beregningen af støttebeløbet for 2010
b)
en detaljeret beskrivelse af allerede trufne og planlagte foranstaltninger med henblik på at efterkomme denne afgørelse
c)
dokumentation for, at støttemodtageren har fået påbud om at tilbagebetale støtten.
2. Ungarn skal holde Kommissionen orienteret om fremskridt med hensyn til de trufne nationale foranstaltninger med henblik på gennemførelse af denne afgørelse, indtil tilbagebetaling af den støtte, der henvises til i artikel 1, er sket. Ved simpel anmodning fra Kommissionen skal Ungarn øjeblikkeligt fremsende oplysninger om allerede trufne og planlagte foranstaltninger med henblik på at efterkomme denne afgørelse. Der skal også gives detaljerede oplysninger om de støttebeløb og tilbagebetalingsrenter, som allerede er blevet tilbagebetalt af støttemodtageren.
Artikel 5
Denne afgørelse er rettet til Republikken Ungarn.
Udfærdiget i Bruxelles, den 9. juni 2010.
DECISIONE DELLA COMMISSIONE
del 9 giugno 2010
relativa all’aiuto di Stato C 1/09 (ex NN 69/08) a cui l’Ungheria ha dato esecuzione a favore di MOL Nyrt.
[notificata con il numero C(2010) 3553]
(Il testo in lingua ungherese è il solo facente fede)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
(2011/88/UE)
LA COMMISSIONE EUROPEA,
visto il trattato sul funzionamento dell’Unione europea, in particolare l’articolo 108, paragrafo 2, primo comma,
visto l’accordo sullo Spazio economico europeo, in particolare l’articolo 62, paragrafo 1, lettera a),
vista la decisione della Commissione in merito all’avvio del procedimento ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 2, del trattato (1), in relazione all’aiuto n. C 1/2009 (ex NN 69/08) (2),
dopo aver invitato gli interessati a presentare osservazioni ai sensi di detti articoli e tenuto conto di tali osservazioni,
considerato quanto segue:
I. PROCEDIMENTO
(1)
In seguito a una denuncia pervenuta il 14 novembre 2007, la Commissione ha avviato, il 13 gennaio 2009, il procedimento di indagine formale in merito ai presunti provvedimenti adottati dall’Ungheria a favore di Magyar Olaj- és Gázipari Nyrt (di seguito «MOL»).
(2)
In data 8 aprile 2009 l’Ungheria ha presentato osservazioni sulla decisione della Commissione di avviare il procedimento.
(3)
La decisione di avvio del procedimento è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea il 28 marzo 2009 (3). Le osservazioni sono pervenute, il 27 aprile 2009, da due parti interessate, MOL e l’Associazione mineraria ungherese.
(4)
Con lettera del 2 giugno 2009, la Commissione ha inoltrato dette osservazioni all’Ungheria, la quale ha comunicato, con lettera del 3 luglio 2009, di non voler esprimere commenti in merito.
(5)
Il 21 settembre 2009 e il 12 gennaio 2010 la Commissione ha chiesto ulteriori informazioni alle autorità ungheresi, le quali hanno risposto con lettere del 19 ottobre 2009 e del 9 febbraio 2010.
II. IL BENEFICIARIO
(6)
MOL è una società integrata operante nel settore petrolifero e del gas, che ha sede a Budapest, in Ungheria. Tra le sue principali attività sul mercato ungherese figurano le seguenti: esplorazione ed estrazione di petrolio e gas naturale, produzione di gas, raffinazione, trasporto, stoccaggio e distribuzione di prodotti petroliferi sia al dettaglio che all’ingrosso, trasporto di gas naturale, produzione e vendita di olefine e poliolefine. Inoltre, il gruppo MOL (cui MOL appartiene) comprende diverse controllate ungheresi e straniere (4).
(7)
In tutte le sue principali attività il gruppo MOL è leader sui mercati ungherese e slovacco. Nel 2008 (5) il ricavo netto di MOL (del gruppo MOL) ammontava a circa 6,8 miliardi di EUR (13 miliardi erodi EUR). Nello stesso anno MOL (il gruppo MOL) ha conseguito un utile operativo di circa 400 milioni di EUR (732 milioni di EUR).
III. DESCRIZIONE DEL PROVVEDIMENTO
(8)
Le norme generali che disciplinano le attività estrattive in Ungheria sono definite nella legge mineraria (6) del 1993 (di seguito «legge mineraria»). Tra le varie attività estrattive (ricerca, esplorazione ed estrazione), essa disciplina anche quelle relative agli idrocarburi (petrolio e gas naturale).
(9)
La legge distingue due tipi diversi di strumenti giuridici per lo svolgimento delle attività estrattive, ossia i) la concessione (7) e ii) l’autorizzazione (8).
-
Nel caso della concessione, il ministro competente in materia di estrazione mineraria (di seguito, il ministro competente) stipula con il vincitore della gara pubblica (9) un contratto (10) relativo all’estrazione in un «area chiusa».
-
Quando invece si tratta di una «area aperta» (11), l’autorità mineraria non può negare il rilascio dell’autorizzazione, purché il richiedente rispetti le condizioni stabilite dalla legge (12).
(10)
Secondo la definizione della legge mineraria (13), l’area chiusa è un territorio delimitato finalizzato ad attività estrattive soggetta a concessione. Di conseguenza, ogni territorio che non sia chiuso rientra nella definizione di area aperta. L’Ungheria ha spiegato che originariamente si voleva considerare ogni giacimento come area chiusa, soggetta a concessione. Le aree aperte che si stimavano meno ricche di minerali avrebbero costituito un’eccezione. In quest’ultimo caso si riteneva che i giacimenti, avendo meno valore, non avrebbero ricevuto offerte nell’ambito di una gara aperta.
(11)
Inoltre, la legge mineraria prevede (14), per l’estrazione di materie prime minerali, una tassa mineraria da pagare allo Stato, il cui importo equivale a una determinata percentuale del valore derivante dalla quantità di materie prime minerali estratte. La misura della tassa mineraria varia in base al sistema utilizzato:
-
nel caso della concessione l’importo della tassa mineraria è stabilito nel contratto di concessione (15).
-
Nel caso di estrazione di materie prime minerali tramite autorizzazione, la tassa mineraria è fissata dalla legge mineraria (16). Fino al gennaio 2008 la tassa mineraria sugli idrocarburi (17) estratti a seguito di autorizzazione equivaleva al 12 % per i giacimenti messi in produzione dopo il primo gennaio 1998 e J % per i giacimenti messi in produzione prima di tale data. Il fattore «J» doveva essere calcolato mediante una formula basata sui precedenti prezzi del gas, nonché sui quantitativi e i valori estratti. Il suo valore minimo è stato fissato al 12 %.
(12)
L’articolo 26/A, comma 5, della legge mineraria (18) dispone che nel quadro del regime di autorizzazione il diritto d’estrazione venga revocato se la società mineraria non avvia l’attività estrattiva entro 5 anni dal rilascio dell’autorizzazione da parte dell’autorità mineraria.
(13)
Allo stesso comma si dispone che la suddetta scadenza può essere prorogata mediante contratto stipulato tra il ministro competente e la società mineraria (19). Il paragrafo contempla il pagamento di tre tipi diversi di corrispettivo per la proroga del diritto di estrazione:
a)
innanzi tutto, la proroga comporta il pagamento di un corrispettivo sul giacimento inutilizzato fino alla data di inizio effettivo dell’attività estrattiva. L’importo del corrispettivo equivale al massimo a 1,2 volte la tassa mineraria iniziale, calcolata in base alla quantità stimata di materie prime minerali, poiché il pagamento deve essere effettuato ad estrazione non ancora iniziata;
b)
in secondo luogo, se la richiesta di proroga riguarda più di due giacimenti, il corrispettivo da pagare per la proroga deve estendersi (a titolo di tassa mineraria maggiorata) a tutti i terreni minerari della società mineraria;
c)
in terzo luogo, se la proroga riguarda più di cinque giacimenti, oltre al detto corrispettivo può essere stabilito anche un corrispettivo aggiuntivo (20) forfetario.
(14)
Con richiesta del 19 settembre 2005, MOL ha chiesto la proroga del diritto di estrazione, precedentemente acquisito mediante autorizzazione, per 12 dei suoi giacimenti di idrocarburi, nei quali non ha avviato l’attività di estrazione entro il termine. Il 22 dicembre 2005 MOL e il ministro competente hanno stipulato il contratto relativo alla proroga (di seguito, il contratto di proroga), ai sensi dell’articolo 26/A, comma 5, della legge mineraria alle condizioni riportate di seguito.
a) Corrispettivo da pagare per la proroga: le 12 autorizzazioni di estrazione oggetto della richiesta sono state prorogate di 5 anni (cioè sono stati concessi a MOL altri 5 anni di tempo per avviare l’attività di estrazione dei giacimenti). Il corrispettivo da pagare per la proroga è stato stabilito applicando a ciascun anno di proroga la tassa mineraria in vigore al momento, della misura del 12 %, moltiplicata per un parametro («c») compreso tra 1,020 e 1,050. I corrispettivi stabiliti figurano nella successiva tabella 1 (21) e si riferiscono al periodo di proroga di 5 anni. Dopo l’inizio effettivo dell’attività di estrazione, il corrispettivo stabilito dovrà essere applicato agli anni restanti del periodo complessivo di 15 anni a titolo di tassa mineraria sui giacimenti cui la proroga si riferisce (22).
b) Estensione del corrispettivo maggiorato a tutti i terreni minerari: poiché la proroga del diritto di estrazione è stata chiesta per più di due terreni minerari, è necessario applicare per i successivi 15 anni, cioè fino al 2020, la tassa mineraria maggiorata (equivalente al corrispettivo per la proroga stabilito come descritto nella tabella 1) a tutti i terreni minerari di MOL che rientrano nel regime di autorizzazione e nei quali l’attività estrattiva ha avuto inizio dopo il primo gennaio 1998. Per quanto riguarda i terreni in cui l’estrazione ha avuto inizio prima di tale data, si devono applicare il fattore «J» e il moltiplicatore «c» (23).
c) Tassa mineraria fissa: le parti hanno inoltre esplicitamente concordato che la tassa mineraria stabilita nel contratto deve essere applicata all’intero periodo del contratto (cioè fino al 2020), indipendentemente da eventuali modifiche della legge mineraria (24).
d) Corrispettivo forfetario: poiché la proroga del diritto di estrazione è stata chiesta per più di cinque terreni minerari, il contratto prevede anche il pagamento di 20 miliardi di fiorini (25) come corrispettivo forfetario (26).
e) Clausola di risoluzione: il contratto non è modificabile unilateralmente (occorre il consenso di entrambe le parti), come stabilito nel contratto stesso. Una delle parti potrà porre fine al contratto solo nel caso in cui si verifichino cambiamenti dell’assetto proprietario di MOL (e solo se tali cambiamenti riguardino minimo il 25 % delle azioni).
(15)
Con decisione del 23 dicembre 2005, l’autorità mineraria ha concesso a MOL la proroga del diritto di estrazione relativo ai 12 terreni minerari per cui era stata presentata la richiesta e ha esteso la tassa mineraria maggiorata a tutti i terreni minerari della società.
(16)
Una modifica (27) della legge mineraria (di seguito, la modifica del 2008), entrata in vigore l’8 gennaio 2008 (28), ha aumentato in misura significativa la tassa mineraria su alcune categorie di idrocarburi. La modifica non ha riguardato la tassa sulle materie prime minerali di tipo diverso. Secondo l’articolo 5 della legge di modifica, l’importo della tassa mineraria ha subito variazioni derivanti dai seguenti fattori: i) la data di inizio dell’attività di estrazione; ii) i quantitativi di idrocarburi estratti; e iii) il prezzo attuale del petrolio.
-
Su tutti i giacimenti messi in produzione tra il 1o gennaio 1998 e il 1o gennaio 2008 deve essere pagata una tassa mineraria del 30 %.
-
Nel caso di giacimenti messi in produzione dopo il primo gennaio 2008, la tassa mineraria (del 12 %, 20 % o 30 %) dipende dai quantitativi di idrocarburi estratti.
-
Nel caso di giacimenti messi in produzione prima del 1o gennaio 1998, si applica il fattore «J», il cui valore minimo è stato fissato al 30 %.
Inoltre, all’importo della tassa mineraria determinata come descritto sopra si applica una maggiorazione dipendente dal prezzo del petrolio (+ 3 % o + 6 % se il prezzo del petrolio supera 80 o 90 USD al barile (di seguito, la maggiorazione Brent). Valori speciali si applicano ad esempio in caso di difficili condizioni di estrazione (12 %) o di alto contenuto di gas inerte (8 %).
(17)
Tali valori erano in vigore tra l’8 gennaio 2008 e il 23 gennaio 2009. A partire dall’entrata in vigore delle modifiche alla legge mineraria, a tutte le società minerarie operanti su terreni minerari sulla base di un’autorizzazione, incluse quelle che hanno ottenuto l’autorizzazione prima del gennaio 2008, sono stati applicati i nuovi valori. Il 23 gennaio 2009 è entrata in vigore (in seguito alla decisione della Commissione sull’avvio del procedimento di indagine formale) una nuova modifica (29) alla legge mineraria, che ha riportato al 12 % (rispettando la «maggiorazione Brent») la tassa mineraria sui giacimenti messi in produzione tra il 1o gennaio 1998 e il 1o gennaio 2008. La tassa mineraria sui giacimenti di tipo diverso non è cambiata rispetto alla versione della legge applicata nel 2008.
(18)
La tabella 2 riassume le tasse minerarie valide nel sistema di autorizzazione in base alle varie versioni della legge mineraria.
Tabella 2
Riassunto delle tasse minerarie vigenti nel sistema di autorizzazione secondo la legge mineraria
Tassa mineraria fino al 2008
Tassa mineraria nel 2008
Tassa mineraria dal 23 gennaio 2009
Messa in produzione prima del 1o gennaio 1998
J %
(almeno 12 %)
J %
(almeno 30 %, + 3 % o 6 % in base alla maggiorazione Brent)
J %
(almeno 30 %, + 3 % o 6 % in base alla maggiorazione Brent)
Messa in produzione tra il 1o gennaio 1998 e il 1o gennaio 2008
12 %
30 %
(+ 3 % o 6 % in base alla maggiorazione Brent)
12 %
(+ 3 % o 6 % in base alla maggiorazione Brent)
Messa in produzione dopo il 1o gennaio 2008
Giacimenti di gas naturale, in cui la quantità annuale di gas naturale estratto è inferiore a 300 milioni m3
Giacimenti di petrolio, in cui la quantità annuale di petrolio estratto è inferiore a 50 kt
NA
12 %
(+ 3 % o 6 % in base alla maggiorazione Brent)
12 %
(+ 3 % o 6 % in base alla maggiorazione Brent)
Giacimenti di gas naturale, in cui la quantità annuale di gas naturale estratto è compresa tra 300 milioni e 500 milioni m3
Giacimenti di petrolio, in cui la quantità annuale di petrolio estratto è compresa tra 50 e 200 kt
20 %
(+ 3 % o 6 % in base alla maggiorazione Brent)
20 %
(+ 3 % o 6 % in base alla maggiorazione Brent)
Giacimenti di gas naturale, in cui la quantità annuale di gas naturale estratto è superiore a 500 milioni m3
Giacimenti di petrolio, in cui la quantità annuale di petrolio estratto è superiore a 200 kt
30 %
(+ 3 % o 6 % in base alla maggiorazione Brent)
30 %
(+ 3 % o 6 % in base alla maggiorazione Brent)
Idrocarburi con particolari condizioni di estrazione
12 %
12 %
Alto contenuto di gas inerte
8 %
8 %
Il fattore «J» deve essere calcolato mediante una formula basata sui precedenti prezzi del gas, nonché sui quantitativi e i valori estratti. Cfr. il considerando 11.
IV. MOTIVI DELL’AVVIO DEL PROCEDIMENTO
(19)
La presunta misura di aiuto che viene qui esaminata è il contratto di proroga stipulato tra MOL e lo Stato ungherese in data 22 dicembre 2005 che ha concesso alla società un’esenzione dall’aumento della tassa mineraria sull’estrazione degli idrocarburi stabilita da una successiva modifica della legge mineraria in Ungheria. Tenuto conto del modo in cui sono stati concepiti il contratto e la successiva modifica, la Commissione li considera parte della stessa misura e nella decisione di avvio di un procedimento ne ha valutato l’impatto congiunto.
(20)
Nella decisione di avvio del procedimento la Commissione è giunta alla conclusione preliminare che il contratto di proroga del termine ha protetto MOL da future modifiche della tassa mineraria e, segnatamente, dai cambiamenti introdotti con la modifica del 2008 della legge mineraria. In tal modo, la società ha usufruito di un trattamento più favorevole di quello riservato ai concorrenti che operano nell’ambito dell’attuale sistema di autorizzazione e che, non avendo stipulato in precedenza analoghi contratti di proroga, hanno dovuto pagare la nuova tassa mineraria maggiorata. Nella valutazione preliminare, la Commissione è giunta alla conclusione che la misura costituiva un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE e non ha ritenuto che vi fossero motivi in base ai quali essa potesse essere compatibile con il mercato interno dal momento che non sembrava applicabile alcuna deroga.
(21)
Ulteriori ragguagli si trovano nella decisione di avvio del procedimento che deve essere considerata parte integrante della presente decisione.
V. OSSERVAZIONI PRESENTATE DALL’UNGHERIA
(22)
Le principali osservazioni dell’Ungheria sui criteri cumulativi che definiscono l’aiuto di Stato riguardano: i) la non selettività; ii) l’assenza di qualsiasi vantaggio per il presunto beneficiario.
(23)
Per quanto riguarda la selettività, le autorità ungheresi sostengono essenzialmente che la misura non è selettiva dal momento che, concludendo il contratto di proroga, MOL è diventata soggetta a un altro sistema, diverso dal sistema di autorizzazione.
(24)
In primo luogo, le autorità ungheresi confermano che esiste una differenza tra il sistema di concessione e quello di autorizzazione sottolineando che, nel caso del sistema di concessione, una società mineraria può proporre, nella sua offerta di concessione, una tassa più elevata di quella stabilita nel bando di gara mentre, nell’ambito del sistema di autorizzazione, la tassa è fissata dalla legge mineraria. Inoltre, l’Ungheria ritiene che, oltre a tali due sistemi, occorreva una nuova soluzione «semiconcessionaria», che consentisse di fissare l’importo della tassa mineraria in un contratto individuale al di fuori del sistema di concessione. Secondo le autorità ungheresi, il contratto di proroga di cui all’articolo 26/A, comma 5, della legge mineraria può essere considerato una base giuridica adeguata per tale soluzione «semiconcessionaria» poiché colloca il diritto di estrazione al di fuori del sistema di autorizzazione e lo stabilisce su una base contrattuale.
(25)
Le autorità ungheresi aggiungono che il contratto di proroga scaturisce direttamente dalla logica della legge mineraria. Secondo le autorità ungheresi, stabilire la tassa mineraria per l’intera durata del contratto di proroga è un elemento naturale del contratto di cui all’articolo 26/A, comma 5, della legge mineraria e non sarebbe stato possibile convenire una proroga dei termini sulla base di condizioni diverse. Inoltre, tutte le altre società minerarie potevano usufruire dello stesso trattamento per cui non si trattava di condizioni preferenziali a favore di MOL.
(26)
Segnatamente, l’articolo 20, comma 11, della legge mineraria stabilisce che la tassa mineraria è la tassa stabilita: i) dal contratto di concessione; ii) dalla legge mineraria; iii) dal contratto di proroga. Pertanto, le autorità ungheresi sostengono che la legge stabilisce esplicitamente che l’importo della tassa mineraria previsto dal contratto di proroga resti immutato anche nel caso di modifiche della legge. Secondo le autorità ungheresi, ciò è chiaramente stabilito dall’articolo 26/A, comma 5, della legge mineraria, che prevede che la tassa maggiorata non possa essere superiore a 1,2 volte l’importo della tassa stabilita originariamente (30). Pertanto, le autorità ungheresi ritengono che la legge ungherese escluda l’applicazione di un tasso più alto.
(27)
Per quanto riguarda la presunta assenza di vantaggio, l’Ungheria spiega che le risorse minerarie sono di proprietà statale e diventano proprietà privata quando delle società minerarie ne acquisiscono i diritti mediante pagamento. Esse citano per analogia la sentenza Ryanair e insistono sul fatto che in questo particolare caso lo Stato agisce come un operatore di mercato anche se agisce in quanto autorità pubblica (31).
(28)
Le autorità ungheresi negano la natura di imposta della tassa mineraria definendola come il prezzo pagato per l’estrazione dei minerali o una partecipazione agli utili da parte dello Stato. Esse sottolineano che il fatto che la tassa sia stabilita da una norma giuridica non significa che si tratti di un’imposta.
(29)
Inoltre, spiegano che i tre diversi obblighi di pagamento esistenti sulla base del contratto di proroga (vale a dire: il corrispettivo da pagare per la proroga, la tassa mineraria maggiorata estesa a tutti i terreni minerari della società mineraria e il corrispettivo forfetario) stabiliti dalle relative disposizioni della legge mineraria non devono essere considerati una compensazione per la rinuncia da parte dello Stato a delle entrate a cui esso ha in ogni caso diritto. Secondo le autorità ungheresi, tali pagamenti possono essere considerati, dal punto di vista dello Stato, come dei proventi aggiuntivi, in cambio dei quali lo Stato rinuncia al diritto di bandire una gara per i giacimenti in questione nel quadro del sistema delle concessioni tenendo conto dei rischi connessi e delle potenziali entrate.
(30)
Le autorità ungheresi sottolineano che, a seguito della controversa modifica della legge, non c’è nessun altro operatore di mercato che abbia dovuto effettivamente pagare una tassa superiore a quella stabilita per MOL poiché all’epoca dei fatti nessuno dei concorrenti rientrava in categorie per cui fossero previste tasse di importo superiore.
Tabella 3
Versamenti annuali (reali e ipotetici) della tassa mineraria da parte di MOL
(in milioni di HUF)
Tipo di pagamento
Effettivo: sulla base del contratto di proroga
Ipotetico: sulla base della legge mineraria in vigore
Differenza
Valore netto attuale della differenza nel 2009
2005
Corrispettivo forfetario (32):
[…] (35)
[…]
20 000,0
28 064,5
2006
Corrispettivo per la proroga (33)
[…]
[…]
835,8
1 092,1
Tassa mineraria (34)
[…]
[…]
5 755,7
7 520,0
Totale
[…]
[…]
6 591,6
8 612,1
2007
Corrispettivo per la proroga
[…]
[…]
769,7
926,5
Tassa mineraria
[…]
[…]
3 428,0
4 126,4
Totale
[…]
[…]
4 197,7
5 052,9
2008
Corrispettivo per la proroga
[…]
[…]
345,8
382,9
Tassa mineraria
[…]
[…]
-28 444,7
-31 498,5
Totale
[…]
[…]
-28 099,0
-31 115,6
2009
Corrispettivo per la proroga
[…]
[…]
211,2
211,2
Tassa mineraria
[…]
[…]
-1 942,1
-1 942,1
Totale
[…]
[…]
-1 730,9
-1 730,9
TOTALE COMPLESSIVO
[…]
[…]
959,5
8 883,0
I dati si basano sulle informazioni fornite dalle autorità ungheresi.
(31)
Inoltre, le autorità ungheresi sostengono che, a causa del contratto di proroga, MOL ha pagato nel corso degli anni e tenendo conto di tutte le componenti del contratto, compresi il corrispettivo per la proroga e il corrispettivo forfetario, in termini assoluti allo Stato più di quando avrebbe pagato senza il contratto di proroga, vale a dire sulla base della legge mineraria. Nella tabella 3 sono indicati gli importi dei pagamenti effettivamente effettuati da MOL a fronte di quelli ipotetici. I dati sono stati forniti dalle autorità ungheresi.
(32)
Secondo le autorità ungheresi, le società minerarie si attendono legittimamente che l’importo della tassa mineraria sia prevedibile per cui essa deve essere stabile nel tempo. Questa era l’intenzione alla base della modifica della legge mineraria dal momento che, nonostante la modifica della tassa mineraria, non c’è stata concretamente nessuna società per la quale l’importo della tassa mineraria sia cambiato a seguito della modifica della legge. Secondo le autorità ungheresi, le modifiche della legge mineraria potrebbero far credere che lo Stato potesse modificare l’importo della tassa mineraria in relazione ai giacimenti già messi in produzione. Tuttavia, la modifica del 2008 è stata il risultato di un compromesso nel corso delle trattative che hanno preceduto l’adozione della legge. Pertanto era implicitamente riconosciuto che c’erano delle legittime aspettative. Quindi, una società mineraria può legittimamente aspettarsi che lo Stato non aumenti unilateralmente nessuna di tali tasse. Le autorità ungheresi asseriscono che il sistema della legge mineraria e le sue disposizioni specifiche fanno sì che le tasse minerarie restino immutate per tutta la durata del contratto.
(33)
Infine, le autorità ungheresi spiegano che la «clausola di risoluzione» è basata su motivi di sicurezza nazionale.
VI. OSSERVAZIONI DEGLI INTERESSATI
(34)
La Commissione ha ricevuto le osservazioni delle seguenti parti interessate: MOL, il beneficiario della presunta misura di aiuto e l’Associazione mineraria ungherese, di cui MOL è membro. Le osservazioni di entrambe le parti interessate sono sulla stessa linea di quelle dell’Ungheria.
(35)
MOL, il presunto beneficiario della presunta misura di aiuto, asserisce che, contrariamente a quanto asserito dalla Commissione nella decisione di avvio del procedimento, non ha usufruito di alcun trattamento preferenziale sul mercato ungherese dell’estrazione degli idrocarburi. La quota più consistente delle tasse minerarie pagate da MOL allo Stato ungherese proviene da giacimenti soggetti al J % (vale a dire messi in produzione prima del 1o gennaio 1998) il che significa, in pratica, che MOL paga il 64 %-75 % mentre i suoi concorrenti (che hanno avviato la produzione successivamente e operano su giacimenti meno estesi) sono soggetti soltanto a una tassa del 12 %.
(36)
Inoltre, per effetto del contratto di proroga, MOL (se si tiene conto di tutti gli elementi del contratto) ha pagato allo Stato un importo superiore a quello che avrebbe pagato se non vi fosse stato il contratto, solo sulla base della legge mineraria originaria.
(37)
Per quanto riguarda l’argomento della Commissione secondo cui il contratto di proroga non può essere considerato analogo a una concessione dal momento che esso era soggetto al sistema di autorizzazione, MOL osserva che la proroga della tassa non è soggetta a un’autorizzazione concessa sulla base di una decisione unilaterale da parte dello Stato, ma può essere concessa solo sulla base di un accordo concluso tra lo Stato e la società mineraria. Se lo scopo della legge fosse stato quello di lasciare tale azione a discrezione dello Stato, la disposizione pertinente sarebbe stata formulata diversamente. La formulazione della legge lascia presupporre che l’intenzione del legislatore fosse quella di regolamentare il contratto di proroga in modo analogo alle concessioni.
(38)
Nella decisione di avvio del procedimento la Commissione sostiene che l’affermazione delle autorità ungheresi secondo cui la modifica della legge era necessaria per aumentare le entrate dello Stato è in contraddizione con il fatto che MOL era nella pratica esentata dalle tasse maggiorate.
(39)
Secondo MOL, tale affermazione non è contraddittoria. Da una parte, la società ha pagato allo Stato un importo superiore a quello che avrebbe pagato sulla base della legge mineraria. D’altra parte, MOL paga anche tasse minerarie molto elevate sui giacimenti soggetti al fattore «J». Inoltre, la modifica della legge potrebbe avere un effetto sui giacimenti che saranno messi in produzione in futuro.
(40)
MOL, contrariamente a quanto sostiene la Commissione, ritiene che gli elementi del contratto di proroga relativi al corrispettivo non possano in alcun modo essere considerati un’ammenda. La legge mineraria prevede delle sanzioni/ammende per i casi in cui lo sfruttamento minerario venga effettuato in violazione della legge. Le compensazioni fissate nel contratto di proroga sono il risultato delle trattative condotte tra la società mineraria e lo Stato. La stipula del contratto non era obbligatoria: la società mineraria avrebbe potuto scegliere di non stipularlo; in tal caso, avrebbe perso il proprio diritto di estrazione e poi avrebbe presentato un’offerta nell’ambito della procedura d’appalto con la possibilità di ottenere il diritto di estrazione mineraria a minor prezzo.
(41)
È fuorviante paragonare MOL, che ha stipulato tale contratto di proroga, ai concorrenti che operano nell’ambito del sistema di autorizzazione. Inoltre, MOL sottolinea di aver soddisfatto tutti i propri obblighi e di aver ottemperato alle disposizioni di legge.
(42)
Inoltre, MOL contesta il fatto che la Commissione consideri il parametro «c» basso (dal momento che è inferiore al massimale previsto dalla legge di 1,2). Occorre anche tener conto del fatto che l’applicazione della tassa mineraria maggiorata riguardava oltre 150 giacimenti e, pertanto, l’aumento della tassa portava ad un aumento considerevole delle entrate dello Stato provenienti dal settore estrattivo.
(43)
Infine, per quanto riguarda l’affermazione della Commissione secondo cui MOL aveva usufruito di un trattamento preferenziale per il fatto di non essere tenuta a rispettare la maggiorazione Brent, la società osserva che anche il fattore «J» dipende dai prezzi.
(44)
L’Associazione mineraria ungherese (di seguito, l’Associazione mineraria) rappresenta gli interessi delle società che svolgono attività di estrazioni o altre attività ad esse connesse. Suo principale obiettivo è migliorare il quadro operativo globale per lo svolgimento delle attività di estrazione in Ungheria, monitorare le procedure legislative e agire nell’interesse dei suoi membri. Attualmente, conta 66 membri tra cui MOL. Il presidente dell’Associazione mineraria ungherese è uno dei direttori di MOL (36).
(45)
Secondo l’Associazione mineraria, le società minerarie si attendono legittimamente che la tassa mineraria resti immutata per i giacimenti già messi in produzione. Pertanto, lo Stato non può aumentare le tasse retroattivamente (cioè per i giacimenti già messi in produzione). L’Associazione mineraria ha già espresso tale parere a proposito del progetto di legge discusso prima della modifica della legge mineraria e di ciò è stato tenuto conto, secondo l’Associazione mineraria, all’atto della modifica della legge. L’Associazione mineraria non si è opposta alla versione definitiva del testo dal momento che essa non prevede l’aumento dell’importo della tassa mineraria relativa ai giacimenti già in attività.
(46)
Per quanto riguarda le caratteristiche generali e le condizioni economiche del mercato dell’estrazione, l’Associazione mineraria spiega che la prospettiva temporale dei progetti minerari è relativamente lunga. Tra l’inizio dell’esplorazione e l’estrazione vera e propria possono trascorrere 10-15 anni. Durante questa fase le società minerarie hanno solo costi da affrontare: non vengono realizzati utili finché non incomincia l’estrazione. Inoltre, l’attività comporta un rischio geologico dal momento che non è mai certo che l’esplorazione abbia successo. Pertanto, i progetti devono essere pianificati con molta cura. La redditività di un progetto dipende da molti fattori. Considerati i molteplici rischi, l’industria mineraria si attende che almeno i fattori che possono essere influenzati dalle autorità dello Stato, come il quadro legislativo e la tassa mineraria, rimangano stabili nel corso di tutta la durata di un progetto. Nel contesto specifico di tale tipo di industria, le strutture finanziarie svolgono un ruolo di primo piano nei progetti. I creditori esaminano costantemente i progetti e, qualora le condizioni cambino in maniera sostanziale, possono anche ritirare il finanziamento.
(47)
Pertanto, nei paesi ad alto rischio politico, la società mineraria e lo Stato concludono un contratto di diritto privato. Nelle regioni politicamente stabili, come l’Europa occidentale, tali contratti non sono necessari perché si può presupporre che il quadro giuridico non sarà modificato continuamente. Ad attendersi stabilità per quanto riguarda la partecipazione agli utili da parte dello Stato sono sia le società minerarie che i creditori. Senza tale stabilità i rischi legati al progetto aumenterebbero; un paese con una politica economica stabile non può permettersi frequenti cambiamenti politici che rischierebbero di intimorire le società minerarie.
(48)
L’Associazione mineraria sottolinea, inoltre, che i principi della certezza del diritto e della protezione dei diritti acquisiti sono sanciti dalla giurisprudenza delle corti europee e dalla Costituzione ungherese. Pertanto, la legislazione ungherese non ha il diritto di aumentare le tasse minerarie per i giacimenti già messi in produzione perché la legislazione deve essere prevedibile. Inoltre, l’Associazione mineraria ritiene che la «stabilità» della tassa mineraria sia un diritto acquisito.
(49)
L’Associazione mineraria ricorda inoltre il divieto di trattamenti discriminatori. In particolare, il divieto di discriminazioni tra gli operatori di mercato che sono subordinati al sistema delle concessioni e quelli che lo sono al sistema delle autorizzazioni. Conformemente a ciò, la legislazione ungherese non può aumentare le tasse minerarie retroattivamente per i giacimenti già messi in produzione. La Corte di giustizia ha chiarito in numerose sentenze che la certezza del diritto è un elemento fondamentale della legge dell’UE. Le norme giuridiche devono essere univoche, precise e prevedibili, specialmente nel caso in cui abbiano un impatto negativo su singoli o società (cfr. la giurisprudenza citata). L’Associazione mineraria insiste sul fatto che il principio della certezza del diritto e dei diritti acquisiti sono sanciti anche dalla costituzione ungherese e conclude che, sulla base del diritto dell’UE e dei principi costituzionali, la legislazione deve essere prevedibile.
(50)
Infine, afferma che il principio della tutela dei diritti acquisiti deriva dal principio della certezza del diritto. Il principio della tutela dei diritti acquisiti è stato rispettato nel corso delle procedure legislative nazionali e internazionali che regolamentano i diritti minerari. Anche gli altri Stati membri dell’UE dispongono di norme giuridiche stabili in materia di attività estrattive che vengono raramente modificate.
VII. ESISTENZA DI UN AIUTO DI STATO AI SENSI DELL’ARTICOLO 107, PARAGRAFO 1, DEL TFUE
(51)
Per stabilire se una misura costituisca aiuto di Stato, la Commissione deve valutare se l’aiuto contestato soddisfi le condizioni di cui all’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE. L’articolo stabilisce che, «salvo deroghe contemplate dai trattati, sono incompatibili con il mercato comune, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza.» Alla luce di tale disposizione la Commissione valuta, nei punti che seguono, se la misura contestata costituisca o meno un aiuto di Stato.
(52)
Innanzitutto va ricordato che una misura può costituire un aiuto di Stato, ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE, indipendentemente dalla sua forma giuridica. Anche se il contratto di proroga è stato concluso conformemente alle disposizioni in materia della legge mineraria e se l’Ungheria può stabilire la tassa mineraria mediante legge, ciò non significa che tali azioni, o i loro effetti, siano compatibili con le norme dell’UE in materia di aiuti di Stato. Il fatto che una misura sia compatibile con la legislazione nazionale non implica che essa sia compatibile con le norme in materia di aiuti di Stato del TFUE.
(53)
Inoltre, come è già stato fatto presente nella decisione di avvio del procedimento, la Commissione non ritiene che i singoli elementi del caso in oggetto, vale a dire le disposizioni in materia della legge, il contratto di proroga e la modifica della legge, siano incompatibili con le norme relative agli aiuti di Stato. Invece, nel caso in esame la Commissione considera l’intera serie delle azioni dello Stato come «la misura» e valuta l’effetto del contratto di proroga congiuntamente alle successive modifiche della legge.
(54)
Per quanto riguarda le affermazioni delle autorità ungheresi secondo cui la tassa mineraria non è un’imposta, ma una partecipazione agli utili da parte dello Stato, la Commissione osserva che tale argomento è irrilevante dal punto di vista della valutazione dell’aiuto. Le norme in materia di aiuti di Stato sono applicabili a tutti i tipi di costi che devono essere affrontati dalle imprese e da cui esse sono esentate grazie a un aiuto di Stato. In ogni caso, va ricordato che l’autorizzazione all’estrazione delle risorse minerarie e di idrocarburi sembra essere una tipica competenza amministrativa. Pertanto, i pagamenti effettuati ai fini di tale autorizzazione sono assimilabili a imposte o tasse amministrative.
(55)
Infine, per quanto riguarda la clausola di risoluzione, la Commissione ritiene che ciò non rientri nella materia degli aiuti di Stato. Il fatto che il contratto di proroga stabilisca che il contratto termina qualora una terza parte acquisisca più del 25 % di MOL è una misura che non implica risorse di Stato.
(56)
Perché costituisca aiuto di Stato, una misura deve essere specifica o selettiva, in altri termini essa deve favorire talune imprese o talune produzioni.
(57)
Per quanto riguarda la valutazione della selettività, che è un fattore sostanziale del concetto di aiuto di Stato, conformemente alla giurisprudenza della Corte di giustizia (37), l’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE impone di stabilire se, nell’ambito di un determinato regime giuridico, l’aiuto di Stato «favorisca talune imprese o talune produzioni» rispetto ad altre imprese che si trovino in una situazione giuridica e concreta analoga alla luce dell’obiettivo perseguito dalla misura in questione.
(58)
Inoltre, la Corte ha sostenuto in più occasioni che l’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE non distingue tra le cause e gli obiettivi dell’aiuto di Stato, ma li definisce in relazione ai loro effetti (38).
(59)
Il concetto di «aiuto di Stato» non si applica peraltro ad interventi pubblici che distinguono tra imprese ove detto distinguo derivi dalla natura o dalla struttura del sistema nel quale essi rientrano.
(60)
La Commissione non concorda con l’affermazione delle autorità ungheresi e delle parti interessate relativa alla non selettività.
(61)
Al fine di determinare se una misura sia selettiva, deve essere definito l’ambito di riferimento applicabile (39).
(62)
Nel caso in questione, la Commissione ritiene che l’ambito di riferimento applicabile ai fini della valutazione sia il sistema di autorizzazione. Per ottenere una concessione in un’area chiusa MOL non doveva presentare un’offerta nell’ambito di un bando di gara. Invece, ha ottenuto il diritto di estrazione per i suoi giacimenti nell’ambito del sistema di autorizzazione e pertanto è in concorrenza con gli altri operatori di mercato nell’ambito di tale sistema. Il contratto di proroga fa parte del sistema di autorizzazione. Il semplice fatto che MOL non sia stata in grado di iniziare le attività estrattive entro i termini stabiliti e abbia avuto bisogno di chiedere un contratto di proroga non può comportare la modifica dell’ambito di riferimento. Accettare tale argomento porterebbe ad una situazione in cui una singola società sarebbe avvantaggiata, come accade nell’ambito del sistema di concessioni, ma senza che vi sia una procedura di bando di gara.
(63)
In effetti, è una decisione discrezionale quella con cui le autorità ungheresi stabiliscono se ad un determinato giacimento si applica il sistema di concessione o di autorizzazione. Pertanto, se le autorità ungheresi decidono di concedere i diritti di estrazione su base contrattuale, possono optare per una procedura di concessione trasparente che preveda una procedura d’appalto. La Commissione non può accettare che un regime così poco trasparente come quello detto «semiconcessionario», che viene applicato attualmente ad una sola società (MOL), possa essere considerato come un ambito separato di riferimento.
(64)
Inoltre, l’Ungheria dispone di un ampio margine di discrezione per la proroga dell’autorizzazione nonché per la modifica consequenziale delle disposizioni in materia della legge mineraria (benché sia consapevole dei suoi effetti positivi su MOL, l’unico operatore sul mercato degli idrocarburi che abbia concluso un contratto di proroga). L’Ungheria era libera di stabilire la tassa mineraria in qualsiasi momento per cui avrebbe potuto decidere di non modificare affatto la legge. Dal punto di vista degli effetti, tale serie di azioni ha inequivocabilmente favorito una particolare impresa.
(65)
In considerazione di quanto precede, la Commissione conclude che l’ambito di riferimento è il sistema di autorizzazione.
(66)
È evidente che nell’ambito del sistema di autorizzazione il contratto di proroga è una misura selettiva. Com’è stato confermato dalle autorità ungheresi stesse, quando negoziano i termini del contratto, le parti hanno un certo margine di manovra per stabilire i diversi elementi relativi ai pagamenti e, soprattutto, cosa ancora più importante, possono anche decidere di non concludere alcun accordo. Pertanto, le autorità ungheresi potevano decidere se concludere o meno un tale contratto con MOL (o con un altro operatore di mercato) (40).
(67)
Tale trattamento non si giustifica sulla base della logica e della natura del sistema. Da una parte, le tasse minerarie sono imposte al fine di garantire allo Stato degli utili in cambio del valore delle materie prime estratte. Dall’altra, gli elementi di pagamento previsti dal contratto di proroga vengono pagati in cambio della proroga come un corrispettivo aggiuntivo. Tuttavia, nel caso in esame la conclusione del contratto di proroga e l’aumento di tasse per MOL che ne è derivato hanno paradossalmente fatto sì che MOL, che non è riuscita ad avviare la produzione in tempo, benefici di tasse minerarie più basse fino al 2020 praticamente per tutti i giacimenti per i quali ha ottenuto l’autorizzazione mentre i suoi concorrenti, che sono anch’essi soggetti al sistema di autorizzazione ma hanno avviato la produzione in tempo e pertanto non hanno concluso un contratto di proroga, devono pagare tasse minerarie più alte.
(68)
Il contratto di proroga in esame è l’unico contratto di proroga stipulato per gli idrocarburi. MOL ha osservato che ci sono altri contratti di proroga in vigore per i minerali solidi. La Commissione fa tuttavia notare che si tratta di altri tipi di minerali, che conformemente alla legge mineraria sono soggetti a tassa mineraria diversa da quella che grava sugli idrocarburi. È stato inoltre osservato che per quanto riguarda i minerali solidi non vi sono stati cambiamenti nella tassa mineraria introdotta dalla modifica della legge mineraria (vale a dire che gli operatori di mercato che appartenevano a tale categoria non erano interessati dalla stessa «serie di misure» e quindi non potevano trarne un vantaggio).
(69)
Sulla base di quanto precede, nonostante le argomentazioni sostenute dalle autorità ungheresi, la Commissione ritiene che la serie di misure consistente nella formulazione dell’articolo 26 A, comma 5, della legge mineraria nel contratto di proroga concluso su tale base e nella successiva modifica della legge mineraria, era di carattere selettivo nei confronti di MOL.
(70)
L’effetto congiunto della serie di misure fa sì che soltanto MOL, tra le società titolari di autorizzazioni concesse sulla base dell’articolo 5 della legge mineraria, fosse subordinata ad un sistema diverso che la proteggeva da qualsiasi aumento della tassa mineraria normalmente dovuta per l’estrazione degli idrocarburi.
(71)
In conclusione, considerata l’ampia discrezionalità nella concessione di un contratto di proroga e il fatto che l’esenzione riguardava, nei fatti, solo una singola società, si può affermare che il criterio di selettività è soddisfatto.
(72)
Contrariamente a quanto sostengono le autorità ungheresi, la Commissione ritiene che, quando autorizza le attività di estrazione, lo Stato non agisca in qualità di impresa che svolge un’attività economica. La concessione di concessioni amministrative o di autorizzazioni all’estrazione è piuttosto connessa con l’esercizio dei poteri di pubblica autorità dal momento che tale attività non può originariamente essere svolta da un operatore privato (41). In Ungheria - come in altri Stati membri dell’UE - degli operatori privati non possono essere i proprietari originari di risorse minerarie. I sistemi giuridici degli Stati membri attribuiscono, in genere, il controllo sulle risorse minerarie alle pubbliche autorità (42). Pertanto, la decisione di concedere a una società la concessione per lo sfruttamento delle risorse minerarie, nella forma scelta dallo Stato membro e mediante il versamento di alcune tasse, è, per sua propria natura e regolamentazione, materia per la quale sono competenti le autorità pubbliche e può essere classificata come un esercizio dei poteri di pubblica autorità. L’intervento con il quale l’Ungheria ha subordinato l’attività mineraria al controllo amministrativo riveste un interesse generale e non commerciale. Tale comportamento deve pertanto essere considerato una forma di intervento statale da parte di una pubblica autorità non assimilabile al comportamento di un investitore privato in un’economia di mercato (43).
(73)
Anche nell’eventualità in cui, nel caso in esame, l’autorizzazione per l’attività estrattiva venisse considerata un’attività economica in cui lo Stato perseguisse obiettivi commerciali (cosa che non è), la Commissione osserva che in termini monetari non c’è una connessione chiara e diretta tra il livello di tasse minerarie stabilito dall’Ungheria per MOL e il valore dell’autorizzazione per l’attività estrattiva. Il ragionamento delle autorità ungheresi le quali sostengono di aver agito come un operatore di mercato quando hanno stipulato il contratto di proroga non si giustifica. Segnatamente, non vi è alcuna prova del fatto che, se fosse stata bandita una gara per i dodici giacimenti (che non sarebbe stata prorogata), non vi sarebbe stata un’offerta più elevata da parte di un concorrente. Inoltre, le autorità ungheresi non hanno dimostrato di aver tenuto conto di tutti i fattori e rischi correlati da un punto di vista commerciale all’atto della stipula del contratto di proroga, vale a dire tutti gli elementi del pagamento previsti dal contratto di proroga, le tasse minerarie, eventualmente più elevate, fissate dalla legge per il periodo fino al 2020, la durata di del contratto e gli eventuali concorrenti.
(74)
Le autorità ungheresi affermano inoltre che, a seguito della controversa modifica della legge, non c’è nessun altro operatore di mercato che abbia dovuto effettivamente pagare una tassa superiore a quella stabilita per MOL poiché all’epoca dei fatti nessuno dei concorrenti rientrava in categorie per cui fossero previste tasse minerarie di importo superiore.
Tabella 4
Riassunto delle tasse minerarie vigenti prima e dopo le modifiche della legge mineraria
Tassa mineraria fino al 2008
Tassa mineraria nel 2008
Tassa mineraria dal 23 gennaio 2009
Tassa per i giacimenti di cui al contratto di MOL
Applicabile fino al 2020
Messa in produzione prima del 1o gennaio 1998
J % (46)
(almeno il 12 %)
J %
(almeno il 30 %, + 3 % o il 6 % in base alla maggiorazione Brent)
J %
(almeno il 30 %, + 3 % o il 6 % in base alla maggiorazione Brent)
J % × c (47)
(almeno il 12 %)
Messa in produzione tra il 1o gennaio 1998 e il 1o gennaio 2008
12 %
30 %
(+ 3 % o 6 % in base alla maggiorazione Brent)
12 %
(+ 3 % o 6 % in base alla maggiorazione Brent)
12 % × c
[~ 12,24 % (45)]
Produzione avviata dopo il 1o gennaio 2008 (44)
Giacimenti di gas naturale, in cui la quantità annuale di gas naturale estratto è inferiore a 300 milioni m3
Giacimenti di petrolio, in cui la quantità annuale di petrolio estratto è inferiore a 50 kt
NA
12 %
(+ 3 % o 6 % in base alla maggiorazione Brent)
12 %
(+ 3 % o 6 % in base alla maggiorazione Brent)
12 % × c
[~ 12,24 % (45)]
Giacimenti di gas naturale, in cui la quantità annuale di gas naturale estratto è compresa tra 300 milioni e 500 milioni m3
Giacimenti di petrolio, in cui la quantità annuale di petrolio estratto è compresa tra 50 e 200 kt
20 %
(+ 3 % o 6 % in base alla maggiorazione Brent)
20 %
(+ 3 % o 6 % in base alla maggiorazione Brent)
Giacimenti di gas naturale, in cui la quantità annuale di gas naturale estratto è superiore a 500 milioni m3
Giacimenti di petrolio, in cui la quantità annuale di petrolio estratto è superiore a 200 kt
30 %
(+ 3 % o 6 % in base alla maggiorazione Brent)
30 %
(+ 3 % o 6 % in base alla maggiorazione Brent)
Idrocarburi soggetti a particolari condizioni di estrazione
12 %
12 %
Alto contenuto di gas inerte
8 %
8 %
(75)
Questa argomentazione non può essere accolta.
(76)
I dati di cui alla precedente tabella 4 mostrano in che modo il contratto di proroga e la successiva modifica della legge mineraria hanno portato, per MOL, all’imposizione di tasse minerarie inferiori a quelle stabilite dalla legge.
(77)
In primo luogo, i dati presentati dalle autorità ungheresi indicano che effettivamente c’erano alcuni operatori di mercato che sono stati soggetti, tra l’8 gennaio 2008 e il 23 gennaio 2009, a causa della prima modifica delle legge mineraria, e dal 23 gennaio 2009 fino ad oggi, a causa della seconda modifica di tale legge, all’imposizione di una tassa mineraria più elevata di quella pagata da MOL. Le informazioni presentate dalle autorità ungheresi mostrano che nel 2008 c’erano giacimenti minerari che venivano messi in produzione nell’ambito del sistema di autorizzazione da società diverse da MOL che pagavano più del 12 % (tra il 14,24 e il 18 %) a causa dell’applicazione della maggiorazione Brent (48).
(78)
In secondo luogo, sebbene le autorità ungheresi sostengono che gli unici concorrenti operano o si prevede che opereranno su giacimenti più ridotti (vale a dire giacimenti in cui il quantitativo estratto annualmente è inferiore a 500 m3 di gas o 200 kt), la Commissione da parte sua osserva che anche se tali giacimenti più ridotti rientrano nella categoria del 12 %, dovevano comunque pagare, se del caso, la maggiorazione Brent. Ciò poteva portare ad una tassa mineraria del 18 %. La Commissione ricorda ancora una volta che l’aiuto ha esentato MOL dalla maggiorazione Brent prevista dalla legge per tutti gli altri operatori.
(79)
In terzo luogo, se si considerano le condizioni attuali del mercato ungherese, vi sono diverse società minerarie che svolgono attività di estrazione di idrocarburi. Inoltre, vi sono alcune società che svolgono attività esplorative che potrebbero portarle a mettere in produzione dei giacimenti e a farle diventare concorrenti di MOL. Nell’ambito del sistema di autorizzazione, qualsiasi società che volesse entrare sul mercato deve pagare la tassa mineraria prevista dalla legge e affrontare la concorrenza di MOL, l’unica società i cui giacimenti sono esentati dalla tassa applicabile nell’ambito del sistema generale di autorizzazione e sono soggetti a un importo di tassa più basso.
(80)
In quarto luogo, la Commissione osserva che in effetti MOL è stata soggetta ad una tassa del 12,24 % non solo per i 12 giacimenti per cui è stata concessa la proroga, ma anche per tutti i suoi giacimenti messi in produzione dopo il 1o gennaio 1998 che, all’epoca del contratto di proroga concluso nel 2005, erano sfruttati sulla base di un’autorizzazione, nonché il J% per i giacimenti messi in produzione prima del 1o gennaio 1998. Inoltre, la tassa di MOL, fino al 2020, è fissata a 12,24 % dal contratto di proroga. In tal modo, è stato attribuito un vantaggio economico considerevole a MOL per la maggior parte dei suoi giacimenti soggetti al sistema di autorizzazione per un considerevole lasso di tempo.
(81)
In quinto luogo, nell’ipotesi in cui l’autorità mineraria non avesse accordato la proroga per i 12 giacimenti, MOL avrebbe dovuto pagare, per tutti gli altri giacimenti soggetti al sistema di autorizzazione, una tassa mineraria notevolmente più elevata e ciò avrebbe comportato delle entrate maggiori per lo Stato (49). Inoltre, come menzionato al considerando 73, lo Stato avrebbe potuto pubblicare un bando di gara per la concessione relativa ai 12 giacimenti per i quali non era stata concessa la proroga e avrebbe eventualmente potuto ottenere, da parte di uno dei concorrenti, un’offerta superiore.
(82)
Per quanto riguarda l’argomentazione delle autorità ungheresi secondo cui MOL avrebbe pagato una tassa mineraria più elevata, pari segnatamente al 12,24 % nel 2006 e 2007, la Commissione la considera irrilevante.
(83)
Prima di tutto, ciò era dovuto al fatto che MOL doveva pagare l’aumento stabilito della tassa mineraria (dal 12 % al 12,24 %) come avrebbe dovuto fare qualsiasi altra società intenzionata a prorogare la propria autorizzazione all’estrazione. Sotto questo aspetto, MOL ha usufruito di un trattamento standard e non è stata messa in una posizione svantaggiata. Né, d’altronde, aveva all’epoca ottenuto un vantaggio. Ciò è accaduto l’8 gennaio 2008, all’epoca della prima modifica della legge.
(84)
Inoltre, MOL ha pagato, come tassa mineraria per i giacimenti messi in produzione, nel 2008 un importo inferiore di 28,4 miliardi di HUF e nel 2009 inferiore di 1,9 miliardi di HUF a quello che avrebbe dovuto pagare se fosse stata soggetta alla legge mineraria in vigore in quel momento.
(85)
Per quanto riguarda gli altri elementi di pagamento di cui all’articolo 26/A, comma 5, della legge mineraria (vale a dire il corrispettivo della proroga e il corrispettivo aggiuntivo forfetario), essi sono stati pagati in cambio della proroga e non in quanto diritto a tasse minerarie inferiori a quelle applicabili ai concorrenti. D’altronde, tali elementi di pagamento non possono essere considerati come un «pagamento anticipato» di tasse minerarie dovute successivamente. La formulazione dell’articolo 26/A, comma 5, della legge mineraria è chiara in proposito. In particolare quando stabilisce che «in caso di proroga la società mineraria è tenuta a pagare un corrispettivo». Gli altri due elementi sono collegati al numero di giacimenti per i quali è concessa la proroga. Pertanto, l’articolo 26/A, comma 5, della legge finanziaria stabilisce un chiaro collegamento tra la proroga e l’obbligo di pagamento.
(86)
Conformemente alla giurisprudenza, un aiuto concesso a una società non può essere compensato da un onere imposto alla stessa società che rappresenti un onere specifico distinto senza rapporto con la misura che costituisce l’aiuto (50). Nel caso in esame, come illustrato al considerando 85 della presente decisione, gli altri elementi di pagamento di cui all’articolo 26/A, comma 5, della legge mineraria rappresentano un corrispettivo per la proroga che può essere considerato come un onere specifico distinto senza rapporto con la modifica successiva dell’onere prevista dalla legge nell’ambito del sistema di autorizzazione.
(87)
Infine, la Commissione sottolinea che la conclusione del contratto di proroga e l’aumento delle tasse per MOL che ne consegue ha portato ad una situazione paradossale tale società che, non essendo riuscita ad avviare la produzione in tempo, pagherà, fino al 2020, una tassa inferiore per praticamente tutti i giacimenti soggetti al sistema di autorizzazione, mentre i suoi concorrenti, che sono anch’essi soggetti al sistema di autorizzazione ma che hanno avviato la produzione prima della scadenza dei termini e non hanno quindi firmato un contratto di proroga devono pagare una tassa mineraria superiore.
(88)
Sulla base di quanto precede, la Commissione conclude che la misura ha conferito un vantaggio a MOL esentandola dall’affrontare costi che avrebbe altrimenti dovuto sostenere. L’effetto congiunto del contratto di proroga e della successiva modifica della legge mineraria ha determinato un vantaggio per la società.
(89)
La misura in questione comporta una perdita di entrate cui lo Stato avrebbe diritto ed è pertanto concessa mediante risorse dello Stato.
(90)
MOL è una società integrata operante nel settore petrolifero e del gas ed è considerata un’impresa. È in concorrenza con altre imprese che non beneficiano dello stesso vantaggio. Pertanto, la misura falsa la concorrenza. Inoltre, MOL è attiva in un settore in cui vi sono scambi commerciali tra gli Stati membri; pertanto, il criterio relativo alle ripercussioni sugli scambi intracomunitari è anch’esso soddisfatto.
(91)
Sulla base degli argomenti illustrati, la Commissione ritiene che la misura soddisfi i criteri di cui all’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE. Pertanto, la misura deve essere considerata un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE.
VIII. COMPATIBILITÀ DELL’AIUTO CON IL MERCATO COMUNE
(92)
L’articolo 107, paragrafi 2 e 3, del TFUE prevede delle deroghe alla norma generale di incompatibilità degli aiuti di Stato con le norme del mercato interno di cui all’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE.
(93)
Di seguito, la Commissione esamina la compatibilità dell’aiuto in base a tali deroghe. È opportuno ricordare che le autorità ungheresi non hanno presentato alcuna argomentazione per quanto riguarda il mercato interno.
(94)
Inoltre, va ricordato che la misura ha comportato una riduzione dei costi che avrebbero dovuto essere normalmente sostenuti da MOL e deve essere pertanto considerata un aiuto al funzionamento.
(95)
Le deroghe previste dall’articolo 107, paragrafo 2, del TFUE non si applicano al caso in questione dal momento che la misura in esame non ha un carattere sociale, non è concessa ad un singolo consumatore, non ha l’obiettivo di ovviare ai danni arrecati da calamità naturali o altri eventi eccezionali né è destinata all’economia di alcune regioni della Repubblica federale di Germania per compensare gli svantaggi derivati dalla divisione.
(96)
Ulteriori deroghe sono contemplate all’articolo 107, paragrafo 3, del TFUE.
(97)
L’articolo 107, paragrafo 3, lettera a), stabilisce che possono essere considerati compatibili con il mercato interno «gli aiuti destinati a favorire lo sviluppo economico delle regioni ove il tenore di vita sia anormalmente basso, oppure si abbia una grave forma di sottoccupazione». L’intero territorio dell’Ungheria era considerato una regione corrispondente a tali criteri all’epoca dell’adesione e la maggior parte delle regioni ungheresi sono ancora ammissibili ad aiuti di questo tipo (51).
(98)
Gli aiuti di Stato alle regioni assistite sono disciplinati dagli orientamenti della Commissione in materia di aiuti di Stato a finalità regionale (52) (di seguito, gli orientamenti regionali). Conformemente agli orientamenti regionali, in linea di principio, gli aiuti di Stato possono essere autorizzati solo per coprire i costi per gli investimenti (53). Come già menzionato, l’aiuto in questione non può essere considerato un aiuto agli investimenti. Per quanto riguarda l’aiuto al funzionamento, la misura in questione non favorisce lo sviluppo di alcuna attività o regione economica e non è limitata nel tempo, decrescente o proporzionata a quanto necessario per porre rimedio a svantaggi economici specifici (54).
(99)
Alla luce delle osservazioni precedenti, la Commissione ritiene che l’aiuto non sia ammissibile a nessuna delle deroghe di cui all’articolo 107, paragrafo 3, lettera a), del TFUE.
(100)
L’articolo 107, paragrafo 3, lettera b), del TFUE stabilisce che: «gli aiuti destinati a promuovere la realizzazione di un importante progetto di comune interesse europeo oppure a porre rimedio ad un grave turbamento dell’economia di uno Stato membro» possono considerarsi compatibili con il mercato interno.
(101)
La Commissione osserva che l’aiuto in questione non è destinato a promuovere la realizzazione di un importante progetto di comune interesse né a porre rimedio ad un grave turbamento dell’economia ungherese.
(102)
Alla luce delle osservazioni precedenti, la Commissione ritiene che l’aiuto non sia ammissibile a nessuna delle deroghe di cui all’articolo 107, paragrafo 3, lettera b), del TFUE.
(103)
L’articolo 107, paragrafo 3, lettera d), del TFUE stabilisce che gli aiuti destinati a promuovere la cultura e la conservazione del patrimonio possano essere considerati compatibili con il TFUE quando non alterino le condizioni degli scambi e della concorrenza nell’UE in misura contraria all’interesse comune. Ovviamente, ciò non si applica al caso in esame.
(104)
L’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), del TFUE autorizza gli aiuti destinati ad agevolare lo sviluppo di talune attività o di talune regioni economiche, sempreché non alterino le condizioni degli scambi in misura contraria al comune interesse. La Commissione ha elaborato una serie di orientamenti e comunicazioni che illustrano le modalità con cui si applica la deroga prevista all’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), del TFUE.
(105)
Tuttavia, la Commissione ritiene che, in considerazione della natura e delle caratteristiche dell’aiuto, le deroghe previste da tali orientamenti e comunicazioni non siano applicabili al caso in esame. Inoltre, l’Ungheria non ha chiesto che l’aiuto venga considerato compatibile sulla base di tali regole.
(106)
L’aiuto in esame costituisce pertanto un aiuto di Stato incompatibile.
IX. LEGITTIME ASPETTATIVE, DIRITTI ACQUISITI E DISCRIMINAZIONE
(107)
Benché la Commissione non contesti l’argomento secondo cui la prevedibilità costituisce di norma un incentivo per gli investimenti, occorre sottolineare che, in considerazione della natura obbligatoria del controllo sugli aiuti di Stato da parte della Commissione sancita dall’articolo 108 del TFUE, le imprese beneficiarie di un aiuto non possono fare legittimo affidamento, in linea di principio, sulla regolarità dell’aiuto salvo qualora quest’ultimo sia stato concesso nel rispetto della procedura in materia di aiuti di Stato (55). In proposito, i beneficiari non possono invocare la buona fede per difendere i diritti acquisiti ed evitare il rimborso dell’aiuto allo Stato (56).
(108)
È vero che la Corte ha ripetutamente affermato che il diritto di avvalersi del principio della tutela del legittimo affidamento (ossia il principio della tutela delle legittime aspettative) si estende a tutti i soggetti nei confronti dei quali un’istituzione comunitaria abbia fatto sorgere fondate aspettative. Tuttavia, una persona non può invocare la violazione di siffatto principio a meno che non le siano state date precise assicurazioni da parte delle autorità amministrative (57). Nel presente caso, MOL non ha avuto alcuna assicurazione da un’istituzione dell’UE che giustificasse tali legittime aspettative.
(109)
È inoltre vero che non può escludersi la possibilità, per il beneficiario di un aiuto illegittimo, d’invocare circostanze eccezionali sulle quali egli abbia potuto fondare il proprio legittimo affidamento nella natura regolare dell’aiuto e di opporsi, conseguentemente, al recupero dello stesso. Tuttavia, in questo caso, tali circostanze eccezionali non si sono verificate. Al contrario, la modifica del 2008 della legge mineraria dimostra che le società minerarie non possono contare, in linea di principio, sul fatto che la legge non venga in alcun modo modificata.
(110)
La Commissione sottolinea che la tassa mineraria per i terreni già messi in produzione è stata modificata due volte recentemente, segnatamente l’8 gennaio 2008 e il 23 gennaio 2009. Prima di tutto, occorre sottolineare che la modifica del 2008 della legge mineraria è stata concepita in modo da applicarsi alle autorizzazioni all’estrazione esistenti. Ciò è chiaramente mostrato dal fatto che la formulazione della legge mineraria del 2008 riguarda anche i termini delle autorizzazioni concesse prima del 2008. Per queste ultime, le tasse erano state adattate a partire dall’entrata in vigore della nuova tassa mineraria. Ciò dimostra che i titolari delle autorizzazioni non hanno motivo di nutrire legittime aspettative o di ritenere di avere diritti acquisiti a che il livello di imposizione fiscale rimanga inalterato per tutta la durata della loro autorizzazione.
(111)
Contrariamente a quanto affermato dall’Ungheria e dalle altre parti interessate, la giurisprudenza dell’UE conferma che non si può basare il proprio affidamento sull’assenza totale di modifiche legislative (58). Analogamente, il principio della certezza del diritto non preclude la possibilità di cambiamenti della legge.
(112)
Per quanto riguarda l’argomentazione della discriminazione, dev’essere anch’essa respinta. L’aumento della tassa non è discriminatorio quando si applica a tutti, specialmente perché il sistema applicato non comporta differenziazioni (vale a dire non vengono fatte distinzioni tra le imprese che svolgono la loro attività sulla base di un’autorizzazione).
X. RECUPERO
(113)
Conformemente al TFUE e alla giurisprudenza consolidata della Corte di giustizia, la Commissione, qualora abbia accertato l’incompatibilità di un aiuto col mercato interno, è competente per decidere se lo Stato interessato debba far cessare o modificare tale aiuto (59). Sempre secondo la giurisprudenza costante della Corte, l’obbligo imposto a uno Stato di sopprimere un aiuto che la Commissione considera incompatibile con il mercato interno è finalizzato al ripristino dello status quo ante (60). La Corte ha stabilito al riguardo che tale obiettivo è raggiunto quando il beneficiario ha rimborsato gli importi concessi a titolo di aiuti illegali, perdendo quindi il vantaggio di cui aveva fruito sul mercato rispetto ai suoi concorrenti, e la situazione esistente prima della corresponsione dell’aiuto è ripristinata (61).
(114)
Facendo seguito a tale giurisprudenza, l’articolo 14, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 659/99 del Consiglio (62) stabilisce che «nel caso di decisioni negative relative a casi di aiuti illegali la Commissione adotta una decisione con la quale impone allo Stato membro interessato di prendere tutte le misure necessarie per recuperare l’aiuto dal beneficiario».
(115)
Pertanto, considerato che la misura in oggetto è giudicata illegittima e incompatibile, l’aiuto deve essere recuperato per ristabilire la situazione del mercato prima della sua concessione. Occorre quindi effettuare il recupero a partire dalla data in cui è stato conferito un vantaggio al beneficiario, vale a dire dal momento in cui l’aiuto è stato messo a disposizione del beneficiario. L’importo da recuperare comprende gli interessi dalla data in cui l’aiuto è stato messo a disposizione fino a quella del suo effettivo recupero.
(116)
Nel caso in esame, l’aiuto consiste in una serie di azioni dello Stato. Con il contratto di proroga MOL è stata protetta da futuri aumenti della tassa mineraria prevista dalla legge. MOL ha ottenuto un vantaggio concreto quando è entrata in vigore la prima modifica della legge mineraria, l’8 gennaio 2008. A partire da questa data, MOL è stata de facto esentata dall’onere di tasse più elevate e pertanto favorita rispetto agli altri concorrenti.
(117)
Come spiegato ai considerando 61-65, l’ambito di riferimento applicabile è quello degli altri operatori di mercato attivi nell’ambito del sistema di autorizzazione. Pertanto, il vantaggio consiste nella differenza tra la tassa mineraria effettivamente pagata da MOL dopo la modifica della legge mineraria per i suoi giacimenti messi in produzione nell’ambito del sistema di autorizzazione e le tasse previste da tale legge.
(118)
Come già illustrato al considerndo 85, la Commissione ritiene che gli altri elementi di pagamento del contratto (vale a dire il corrispettivo della proroga e il corrispettivo aggiuntivo forfetario) siano stati pagati in cambio della proroga e non in quanto MOL avesse diritto a tasse minerarie inferiori a quelle applicabili ai concorrenti. Ciò significa che non devono essere presi in considerazione nel calcolo del vantaggio.
Tabella 5
Importo degli obblighi effettivi e ipotetici di MOL per quanto riguarda la tassa mineraria nel periodo in esame
Pagamenti della tassa mineraria
Effettivi (63)
(conformemente al contratto di proroga) in milioni di HUF
Ipotetici
(conformemente alla legge mineraria in vigore) in milioni di HUF
Differenza in milioni di HUF
2008
106 226,3
134 671,0
-28 444,7
2009
67 099,7
69 041,8
-1 942,1
(119)
Come si evince dalla tabella 5, la differenza è quindi pari a 28,4 miliardi di HUF nel 2008 e 1,9 miliardi di HUF nel 2009, vale a dire un totale di 30,3 miliardi di HUF. Tale è l’importo che l’Ungheria si dovrà fare rimborsare da MOL maggiorato degli interessi. Il recupero dovrà applicarsi anche agli importi relativi al 2010 per i quali non vi sono ancora dati disponibili.
(120)
La differenza d’importo prevista tra la tassa mineraria del 2008 e quella del 2009 è dovuta al fatto che, con la seconda modifica della legge mineraria entrata in vigore il 23 gennaio 2009 (dopo la decisione di avvio del procedimento della Commissione), è stata ristabilita - almeno in parte, per alcuni giacimenti, cioè quelli messi in produzione tra il 1998 e il 2008, - la situazione giuridica anteriore al 2008.
XI. CONCLUSIONE
(121)
Sulla base di quanto precede, la Commissione conclude che l’aiuto di Stato concesso a favore di MOL e consistente nel contratto di proroga congiunto alle modifiche della legge mineraria del 2008 costituisce un aiuto di Stato ed è incompatibile con il mercato interno ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE.
(122)
Considerato che la misura in oggetto è giudicata illegittima e incompatibile, al fine di ristabilire la situazione del mercato prima della sua concessione è necessario che MOL rimborsi l’aiuto.
(123)
L’importo da recuperare è di 28 444,7 milioni di HUF per il 2008 e di 1 942,1 milioni di HUF per il 2009. Per quanto riguarda il 2010, per i pagamenti già effettuati, il calcolo deve essere fatto dall’Ungheria, conformemente ai calcoli effettuati per il 2008 e 2009, finché l’aiuto non sarà stato abolito,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
1. La combinazione della tassa mineraria stabilita dal contratto di proroga stipulato dallo Stato ungherese e da MOL Nyrt. il 22 dicembre 2005 con le successive modifiche della legge mineraria XLVIII del 1993 costituisce un aiuto di Stato a favore di MOL Nyrt. ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE.
2. L’aiuto di Stato di cui all’articolo 1, illegalmente concesso dall’Ungheria a favore di MOL Nyrt., in violazione dell’articolo 108, paragrafo 3, del TFUE, è incompatibile con il mercato interno.
3. Entro due mesi dalla data di notifica della presente decisione, l’Ungheria deve cessare la concessione dell’aiuto di Stato di cui al paragrafo 1.
Articolo 2
1. L’Ungheria è tenuta a far rimborsare l’aiuto di cui all’articolo 1 dal beneficiario.
2. L’importo da recuperare è di 28 444,7 milioni di HUF per il 2008 e di 1 942,1 milioni di HUF per il 2009. Per quanto riguarda il 2010, l’importo dell’aiuto deve essere calcolato dall’Ungheria finché ad esso non sarà messo termine.
3. Le somme da recuperare comprendono gli interessi che decorrono dalla data in cui sono state poste a disposizione del beneficiario fino a quella del loro effettivo recupero.
4. Gli interessi sono calcolati su base composta, conformemente al capitolo V del regolamento (CE) n. 794/2004 modificato dal regolamento (CE) n. 271/2008.
Articolo 3
1. Il recupero dell’aiuto di cui all’articolo 1 è immediato ed effettivo.
2. L’Ungheria garantisce l’attuazione della presente decisione entro quattro mesi dalla data della sua notifica.
Articolo 4
1. Entro due mesi dalla notifica della presente decisione, l’Ungheria trasmette le seguenti informazioni alla Commissione:
a)
l’importo totale (importo principale e interessi) che il beneficiario deve rimborsare, compreso il calcolo dell’importo dell’aiuto per il 2010;
b)
una descrizione dettagliata dei provvedimenti già adottati e di quelli previsti per ottemperare alla presente decisione;
c)
documenti attestanti che al beneficiario è stato imposto di rimborsare l’aiuto.
2. L’Ungheria informa la Commissione dei progressi delle misure nazionali adottate per l’esecuzione della presente decisione fino al completo recupero dell’aiuto di cui all’articolo 1. Essa trasmette immediatamente, dietro semplice richiesta della Commissione, le informazioni relative alle misure già adottate e a quelle previste per conformarsi alla presente decisione. Fornisce inoltre informazioni dettagliate riguardo all’importo dell’aiuto e degli interessi già recuperati presso il beneficiario.
Articolo 5
La Repubblica di Ungheria è destinataria della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, il 9 giugno 2010.