KOMMISSIONENS GENNEMFØRELSESAFGØRELSE
af 16. december 2011
om undtagelse af visse finansielle tjenester i postsektoren i Ungarn fra anvendelsen af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/17/EF om samordning af fremgangsmåderne ved indgåelse af kontrakter inden for vand- og energiforsyning, transport samt posttjenester
(meddelt under nummer K(2011) 9197)
(Kun den ungarske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2011/875/EU)
EUROPA-KOMMISSIONEN HAR -
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde,
under henvisning til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/17/EF af 31. marts 2004 om samordning af fremgangsmåderne ved indgåelse af kontrakter inden for vand- og energiforsyning, transport samt posttjenester (1), særlig artikel 30, stk. 5 og 6,
under henvisning til anmodning indgivet af Magyar Posta pr. post modtaget den 24. juni 2011 og
ud fra følgende betragtninger:
I. SAGSFREMSTILLING
(1)
Den 24. juni 2011 modtog Kommissionen en anmodning i henhold til artikel 30, stk. 5, i direktiv 2004/17/EF pr. post. Kommissionen sendte den 8. august 2011 en anmodning om yderligere oplysninger til ansøgeren og til den ungarske konkurrencemyndighed pr. e-mail. Svarene blev modtaget henholdsvis den 2. september og den 15. september 2011. Anmodningen indgivet af Magyar Posta (i det følgende benævnt »Posta«) vedrører forskellige finansielle tjenesteydelser udført af Posta og består af to dele, nemlig betalingstjenester og tjenesteydelser, der udføres på vegne af andre finansielle institutioner. Hver del vedrører igen forskellige finansielle tjenesteydelser, som er samlet under følgende overskrifter som defineret af Posta:
Betalingstjenester:
1.
Eksisterende egne tjenester:
1.1.
Tjenester, der gør det muligt at indsætte penge på en betalingskonto (betaling af regninger og hurtig betaling af regninger).
1.2.
Tjenester, der gør det muligt at hæve penge fra en betalingskonto (kontantudbetalinger og pensionsudbetalinger).
1.3.
Pengeoverførselstjenester (nationale postanvisninger, internationale postanvisninger og Western Union-anvisninger udført på vegne af andre).
2.
Kontotjenester og relaterede betalingstjenester, der foreslås leveret i fremtiden
2.1.
Tjenester, der gør det muligt at indsætte penge på en betalingskonto, og alle transaktioner, der er nødvendige for drift af en betalingskonto.
2.2.
Tjenester, der gør det muligt at hæve penge fra en betalingskonto, og alle transaktioner, der er nødvendige for drift af en betalingskonto.
2.3.
Gennemførelse af betalingstransaktioner mellem betalingskonti.
2.4.
Udstedelse af betalingsmidler som substitut for kort.
Tjenesteydelser, der udføres på vegne af andre:
3.1.
Formidling af anfordringskonti og relaterede produkter og tjenesteydelser (kontoydelser, der ydes til privatkunder og erhvervskunder på vegne af kreditinstitutioner, herunder godkendelse og videresendelse af betalingsordrer til betaling, og formidling af anfordringsindskud og bundne indskud på bankkonti).
3.2.
Kreditformidling på vegne af kreditinstitutioner.
3.3.
Formidling og accept af betalingskort på vegne af kreditinstitutioner (kreditkort, debetkort, accept af hævekort og salgsterminaler).
3.4.
Formidling af investeringer og særlige indlån på vegne af andre
a)
salg af finansielle instrumenter (statsobligationer, investeringsfonde og andre værdipapirer)
b)
formidling af boligopsparingsprodukter.
3.5.
Formidling af forsikringsprodukter (livsforsikring og skadesforsikring).
(2)
I henhold til anmodningen (2) består Postas net af mere end 2 600 permanente postkontorer. Ikke alle tjenester, der er anført i anmodningen, tilbydes dog af alle postkontorerne (3). Der er i øjeblikket 4 605 aktive kreditinstitutionsfilialer i Ungarn. I henhold til Giro Zrt er OTP Bank den største med 809 filialer efterfulgt af K&H Bank Zrt. (377 filialer), CIB Bank Zrt. (218 filialer), Reiffeisen Bank Zrt. (180 filialer) og Erste Bank Hungary Nyrt. (145 filialer). De otte største banker i kreditinstitutionssektoren har hver over 100 filialer, og der er 22 små og mellemstore banker, 10 filialer af kreditinstitutioner og 138 kreditinstitutioner, som er kooperativer, hvor det største har et net af 20-40 filialer. I en international sammenligning baseret på data fra ECB's blå bog fra 2007 (4) placeres Ungarn dermed i midterområdet, hvad angår antallet af filialer pr. indbygger.
II. RETSGRUNDLAG
(3)
Opmærksomheden henledes igen på, at i henhold til artikel 6, stk. 2, litra c), i direktiv 2004/17/EF dækkes udførelse af finanstjenester, som defineret i fjerde led af omtalte litra c), kun af direktivet, for så vidt som sådanne tjenester udføres af organer, der også udfører posttjenester som defineret i litra b) i omtalte bestemmelse. Posta er den eneste ordregiver i Ungarn, som tilbyder de tjenester, der er omhandlet i denne afgørelse.
(4)
I artikel 30 i direktiv 2004/17/EF er det fastlagt, at kontrakter, der indgås med henblik på at muliggøre udførelse af en af de aktiviteter, der er omhandlet i direktivet, ikke er underlagt dette direktiv, hvis den pågældende aktivitet i den medlemsstat, hvor den udøves, er direkte undergivet almindelige konkurrencevilkår på markeder, hvortil adgangen er fri. Om en aktivitet er direkte undergivet almindelige konkurrencevilkår, afgøres på grundlag af objektive kriterier under hensyntagen til den pågældende sektors særlige kendetegn. Adgangen til et marked betragtes som fri, hvis medlemsstaten har gennemført og anvender den relevante EU-lovgivning om åbning af en given sektor eller en del heraf. Hvis der ikke er anført relevant EU-lovgivning i direktivets bilag XI, hvilket gælder for de tjenester, der er omhandlet i denne afgørelse, så er det et krav i artikel 30, stk. 3, andet afsnit, at det »skal … påvises, at der retligt og faktisk er fri adgang til det pågældende marked«.
(5)
Med hensyn til finansielle tjenester henledes opmærksomheden på, at der er blevet vedtaget en omfattende lovgivning på EU-niveau med henblik på en liberalisering af etablering og udførelse af tjenesteydelser inden for denne sektor (5). Med hensyn til betalingstjenester henledes opmærksomheden på, at Ungarn fuldt ud og rettidigt har gennemført direktiv 2007/64/EF om betalingstjenester gennem lov LXXXV/2009 om gennemførelse af betalingstjenester.
(6)
Ungarn har gennemført EU's lovgivning vedrørende liberalisering af kapitalbevægelser og frihed til at levere tjenester og den relevante lovgivning om liberalisering af de finansielle markeder. Ungarn har endvidere opfyldt kravene i handlingsplanen for finansielle tjenesteydelser. Det ungarske marked for kreditinstitutioner og betalingstjenester er velreguleret. I henhold til lov CXII/1996 om kreditinstitutioner og finansielle foretagender (bankloven) er finansielle tjenesteydelser og tilhørende aktiviteter underlagt krav om godkendelse. I henhold til lov CXXXVII/2007 om investeringsfirmaer og råvarehandlere og om bestemmelser vedrørende deres aktiviteter må investeringstjenester kun leveres af investeringsfirmaer og kreditinstitutioner. I henhold til lov LX/2003 om forsikringsselskaber og forsikringsvirksomhed må forsikringsaktiviteter kun udføres af forsikringsselskaber. Posta er godkendt til at levere finansielle tjenester, der er omhandlet i denne anmodning, af den ungarske finanstilsynsmyndighed. Alle institutioner, der opfylder kravene om sund og forsigtig drift og effektivt tilsyn, kan godkendes til at udføre disse tjenester. Udøvelse af finansielle tjenester eller hjælpetjenester i forbindelse med finansieringsvirksomhed, investeringstjenester og forsikring kan også varetages af selskaber, der ikke er etableret i det pågældende land, gennem deres filialer, såfremt de er godkendt af den kompetente tilsynsmyndighed i det land, hvori de er etableret. Kravet om en ungarsk filial gælder ikke for finansielle institutter, der er etableret i en EØS-medlemsstat, da disse institutter kan levere deres tjenester på tværs af grænserne.
(7)
Under hensyntagen til de oplysninger, der er anført i ovennævnte betragtning 5 og 6, kan det antages, at kravet vedrørende fri adgang til markedet, jf. artikel 30, stk. 3, er opfyldt.
(8)
Om en aktivitet er direkte undergivet almindelige konkurrencevilkår, afgøres på grundlag af en række forskellige kriterier, hvoraf intet alene er afgørende. Hvad angår de markeder, der er omfattet af denne beslutning, er hovedaktørernes markedsandel af et givet marked ét kriterium, som bør tages i betragtning. Andre kriterier kan være koncentrationsgraden på disse markeder og/eller omfanget af leverandørskift blandt kunderne. Da de forskellige aktiviteter, der er omfattet af nærværende afgørelse, ikke er underlagt samme betingelser, bør der ved undersøgelsen af konkurrencesituationen tages hensyn til de forskellige forhold på de forskellige markeder.
(9)
Selv om der i visse tilfælde kunne anvendes en snævrere eller bredere markedsdefinition, er det i forbindelse med denne afgørelse ikke nødvendigt at fastlægge en præcis definition af det relevante marked, for så vidt angår en række af de tjenester, der er anført i Postas anmodning, da resultatet af analysen vil være den samme, uanset om der anvendes en snævrere eller bredere definition.
(10)
Nærværende afgørelse indskrænker ikke anvendelsen af konkurrencereglerne.
III. VURDERING
(11)
I anmodningen anføres to særskilte kategorier af betalingstjenester, nemlig A) eksisterende tjenester og B) tjenester, der efter planen indføres i 2012. Med hensyn til vurderingen i forbindelse med denne afgørelse tages kun de eksisterende tjenester i betragtning, da der ikke foreligger materielle beviser for virkningerne af de planlagte tjenester, hvis og når de gennemføres.
(12)
De eksisterende betalingstjenester, der udføres af Posta, er tjenester, der gør det muligt at indsætte penge på en betalingskonto, tjenester, der gør det muligt at hæve penge fra en betalingskonto, hvor Posta handler som formidler, og tjenester vedrørende pengeoverførsler (nationale og internationale postanvisninger samt Western Union-pengeoverførsler, hvor Posta handler som formidler).
(13)
Målet med nærværende afgørelse er at fastslå, om de tjenester, Posta tilbyder, er undergivet konkurrencevilkår i et sådant omfang (på markeder, hvortil der er fri adgang), at det også ved fravær af de disciplinerende detaljerede kontraktregler i direktiv 2004/17/EF sikres, at Postas kontrakter vedrørende udøvelsen af de her berørte aktiviteter vil blive indgået på en gennemsigtig, ikke-diskriminerende måde på grundlag af kriterier, der gør det muligt at finde den løsning, som generelt er den økonomisk mest fordelagtige. Med henblik herpå er det derfor nødvendigt at undersøge, om bankerne og de øvrige finansielle institutter har mulighed for at udøve konkurrencepres på Posta.
(14)
Postas hovedkonkurrenter på markedet for betalingstjenester er bankerne og andre finansielle institutter, som ikke er omfattet af bestemmelserne i direktiv 2004/17/EF, eftersom de ikke er ordregivere som beskrevet i direktivet og/eller ikke leverer finansielle tjenesteydelser sammen med posttjenester.
(15)
De betalingsmetoder, som bankerne tilbyder, er generelt mere attraktive end papirbaserede og/eller kontantbaserede betalingsmetoder og er generelt tilgængelige. I henhold til GfK Hungaria (6) var antallet af brugere af onlinebanktjenester steget med 200 000 ved udgangen af 2010 sammenlignet med det foregående år og nåede op på 1 mio. brugere, og vækstraten stiger fortsat. Samtidig falder i henhold til samme kilde antallet af personer, der foretrækker at gennemføre deres bankforretninger ved fysisk fremmøde - hver fjerde af alle kunder ønsker ikke længere at gennemføre deres bankforretninger ved fysisk fremmøde i filialen.
(16)
Produktmarkedet som defineret af ansøgeren er markedet for betalingstjenester, der leveres af kreditinstitutioner og andre udbydere af betalingstjenester, mens det pågældende geografiske marked vurderes at være landsdækkende. Den ungarske konkurrencemyndighed oplyste, at den relevante definition af produktmarkedet, som ansøgeren har fremlagt, sandsynligvis er acceptabel, selv om den ikke har adgang til alle oplysninger og data, der er nødvendige for at definere produktmarkedet tilstrækkeligt og præcist. Hvad angår det geografiske marked, oplyste den ungarske konkurrencemyndighed under samme forbehold som ovenfor, at »den ikke har kendskab til dokumentation for, at det geografiske marked ikke skulle være hele Ungarns territorium«.
(17)
Markedet for betalingstjenester opdeles ikke yderligere i separate markeder for privatkunde- og erhvervskundeprodukter i forbindelse med denne afgørelse, da resultatet af analysen vil være den samme, uanset om der anvendes en snævrere eller bredere definition.
(18)
Hvad angår koncentrationsgraden på betalingsmarkedet oplyser den ungarske konkurrencemyndighed, at »de 5-6 største banker sammen med Magyar Posta antageligt har en meget høj kombineret markedsandel, for så vidt angår betalingstjenester til privatkunder, og sandsynligvis dækker det meste af markedet. Engrosmarkedet er sandsynligvis mindre koncentreret, da der forefindes flere andre finansielle institutter«.
(19)
Disse tjenester giver kunderne mulighed for at betale for indkøbte varer eller tjenester. De bruges af private, når de opfylder betalingsforpligtelser, og bruges navnlig til at foretage betalinger for offentlig forsyningsvirksomhed, telekommunikation, finansielle tjenesteydelser, forsikringstjenester, tjenester leveret i hjemmet, skatter osv.
(20)
For at fastlægge det relevante produktmarked er det først og fremmest vigtigt at fastlægge omfanget af substitutionsprodukter, dvs. de alternative muligheder, som en kunde har for at opfylde betalingsforpligtelser. Ansøgeren er følgelig af den opfattelse, at det relevante produktmarked omfatter indlån på bankkonti i banker eller via hæveautomater (7), kortbetalinger og overførsler mellem bankkonti (simple overførsler og automatiske debetoverførsler).
(21)
Hvad angår skift mellem betalingsmetoder har den ungarske konkurrence myndighed bekræftet, at »de vigtigste forsyningsvirksomheder og andre tjenesteudbydere tilbyder ofte deres kunder forskellige betalingsmuligheder og mulighed for nemt at skifte mellem disse. Der er endvidere en tendens til at overtale kunder til at bruge elektroniske betalingsmetoder i stedet for papirbaserede og/eller kontantbaserede betalingsmetoder«. I denne forbindelse skal den øgede brug af onlinebanker bemærkes. Som anført i ovennævnte betragtning 9 er det dog ikke nødvendigt at fastlægge en præcis definition i forbindelse med nærværende afgørelse.
(22)
Postas markedsandel for tjenester, der gør det muligt at indsætte penge på en betalingskonto, beregnet som en procentdel af det samlede marked, jf. definitionen, udgjorde (8) 3,91 % i 2007, 3,88 % i 2008 og 4,14 % i 2009. Både mængde- og værdimæssigt skal det bemærkes, at antallet af Posta-transaktioner og deres værdi faldt i 2009 sammenlignet med de to foregående år (9).
(23)
I forbindelse med nærværende afgørelse og med forbehold af konkurrencelovgivningen bør der derfor tages hensyn til disse faktorer, som viser, at Posta er undergivet almindelige konkurrencevilkår.
(24)
I forbindelse med tjenester, der gør det muligt at hæve penge fra en betalingskonto, godkender kontohaveren betalingen fra sin betalingskonto til tredjemand. Omfanget af sådanne tjenester omfatter i øjeblikket kontantudbetalinger og pensionsudbetalinger. Hoveddebitorerne er statskassen og de kommunale myndigheder, der benytter dette system til udbetaling af familieydelser, sociale ydelser, arbejdsløshedsydelser osv. Ved betalinger fra det offentlige har betalingsmodtageren mulighed for at få beløbet indsat på en bankkonto eller modtage det som en postforsendelse. I tilfælde af pensionsudbetalinger har modtagerne også mulighed for at få en del af beløbet indsat på deres konto og den anden del udbetalt kontant. Det er også muligt til enhver tid at skifte mellem postforsendelse af penge til bankoverførsel ved at fremsende en simpel anmodning til den nationale pensionsforsikrings centralforvaltning.
(25)
Den ungarske stat fører gennem nationalbanken en politik, der har til formål at reducere mængden af kontante transaktioner og tilskynde til udviklingen af elektroniske betalingsmetoder og den tilknyttede infrastruktur. Selskaber skal foretage betalinger gennem betalingskonto, og offentlige ansattes løn indbetales på bankkonti. I henhold til en nylig undersøgelse (10) gennemført af den ungarske nationalbank foretages halvdelen af statens pensionsudbetalinger i øjeblikket på anden måde end via postforsendelse, og i henhold til anmodningen (11) er både antallet og den samlede værdi af pensioner betalt via Posta faldet støt i de senere år.
(26)
Af ovennævnte grunde betragtes overførsel af betalinger mellem betalingskonti (simple overførsler og gruppeoverførsler), hævning af penge med hævekort i hæveautomater og salgsterminaler (POS-terminaler) (12) og hævning af penge i banker som det relevante produktmarked for tjenester, der gør det muligt at hæve penge fra en betalingskonto.
(27)
I forbindelse med ovennævnte tjenester kan betalinger mellem betalingskonti (simple transaktioner og gruppeoverførsler, hvor betalinger foretages fra én konto til flere personer) betragtes som substitutionsprodukter, for så vidt angår betaling til personer med en bankkonto. Heller ikke her er det nødvendigt at fastlægge en præcis definition i forbindelse med nærværende afgørelse.
(28)
Postas markedsandel for posttjenester, der gør det muligt at hæve penge fra en betalingskonto, beregnet som en procentdel af den samlede substitutionstjeneste, udgjorde (13) 2,44 % i 2007, 2,49 % i 2008 og 2,61 % i 2009. Både mængde- og værdimæssigt skal det bemærkes, at antallet af Posta-transaktioner og deres samlede værdi har været faldende i de sidste tre år, hvor data er tilgængelige, nemlig 2007, 2008 og 2009 (14).
(29)
I forbindelse med nærværende afgørelse og med forbehold af konkurrencelovgivningen bør der derfor tages hensyn til disse faktorer, som viser, at Posta er undergivet almindelige konkurrencevilkår.
(30)
Den pengeoverførselstjeneste, der leveres af Posta, bruges generelt til betalinger mellem private personer. Disse tjenester omfatter nationale postanvisninger og internationale postanvisninger, der leveres selvstændigt af Posta, og Western Union-pengeoverførsler, der tilbydes nationalt og internationalt og er en metode til pengeoverførsel i realtid.
(31)
Ved nationale overførsler, dvs. overførsler, som Posta gennemfører selvstændigt og på vegne af Western Union, finder ansøgeren, at transaktionerne mellem betalingskonti er substitutter for pengeoverførsler, når betalingsmodtageren har en betalingskonto. Som følge deraf kan markedet for betalinger, der foretages i Ungarn mellem konti, betragtes som det relevante produktmarked for nationale pengeoverførsler, og det er ikke nødvendigt at fastlægge en præcis definition.
(32)
Beregnet i overensstemmelse hermed var Postas markedsandele under 1 % i 2007, 2008 og 2009.
(33)
Hvad angår internationale pengeoverførsler, betragtes de aktiviteter, der gennemføres af Posta og Western Union, som nære substitutter. Endvidere betragtes betalinger gennem betalingskonti som substituerbare produkter, og derfor betragter ansøgeren grænseoverskridende betalinger mellem betalingskonti som det relevante produktmarked. Det er dog ikke nødvendigt at fastlægge en præcis definition.
(34)
Beregnet i overensstemmelse hermed var Postas markedsandele på 0,5 % i 2007, 2008 og 2009.
(35)
I forbindelse med nærværende afgørelse og med forbehold af konkurrencelovgivningen bør der derfor tages hensyn til disse faktorer, som viser, at Posta er undergivet almindelige konkurrencevilkår.
(36)
Anmodningen om undtagelse vedrører også nogle af Postas aktiviteter, der gennemføres på vegne af andre i forbindelse med visse finansielle tjenesteydelser, hvor Posta handler som formidler.
(37)
Anmodningen om undtagelse omhandler formidling af anfordringskonti og relaterede produkter og tjenesteydelser, dvs. kontoydelser, der ydes til privatkunder og erhvervskunder på vegne af kreditinstitutioner, herunder godkendelse og videresendelse af betalingsordrer til betaling, og formidling af anfordringsindskud og bundne indskud på bankkonti.
(38)
De finansielle produkter og tjenesteydelser, som tilbydes af Posta som formidler, leveres af Erste Bank og OTP Bank. Posta tilbyder også indskudsprodukter i sit eget navn.
(39)
Ifølge Kommissionens tidligere praksis (15) skelnes der mellem privatkundebankvirksomhed og erhvervskundebankvirksomhed. Privatkundebankvirksomhed defineres som alle banktjenester, der ydes til privatpersoner og meget små virksomheder, mens erhvervskundebankvirksomhed generelt omfatter banktjenester til store virksomhedskunder samt små og mellemstore virksomheder. I tidligere afgørelser (16) vedrørende privatkundebanksektoren har Kommissionen ikke fastlagt, om individuelle privatkundebankprodukter repræsenterer separate produktmarkeder, eller om flere privatkundebankprodukter kan udgøre en del af et enkelt relevant produktmarked.
(40)
De relevante produktmarkeder skal afgrænses i henhold til stadiet i distributionskæden (upstream - levering af anfordringskonti og relaterede produkter og tjenester eller downstream - formidling af anfordringskonti og relaterede produkter og tjenester). Med hensyn til formidling af privatkundebetalingskonti kan det relevante produktmarked betragtes som markedet for formidling af privatkundeanfordringskonti og -indskudsprodukter. Med hensyn til formidling af erhvervsbetalingskonti kan det relevante produktmarked betragtes som markedet for formidling af erhvervsanfordringskonti og -indskudsprodukter. I overensstemmelse med betragtning 9 i denne afgørelse er det dog ikke nødvendigt at fastlægge en præcis definition.
(41)
Ansøgeren definerer det geografiske marked som hele Ungarns territorium. Den ungarske konkurrencemyndighed har bekræftet, at »alle finansielle institutter i Ungarn udfører deres aktiviteter i hele landet, for så vidt angår denne sag. Der er ingen tegn på regionale forskelle i nogen aspekter af leveringen af finansielle tjenesteydelser«. Efter Kommissionens tidligere praksis (17) i forbindelse med finansielle markeder betragtes det relevante geografiske marked som nationalt på grund af de forskellige konkurrenceforhold i de enkelte medlemsstater og betydningen af et net af filialer.
(42)
Postas markedsandele beregnet på grundlag af ovennævnte er følgende: Hvad angår privatkundeanfordringskonti og indskud: 1,45 % i 2007, 1,38 % i 2008 og 1,51 % i 2009, mens Postas markedsandele af markedet for erhvervsanfordringskonti og indskudsprodukter var begrænset (0 %) i 2007, 2008 og 2009. Disse tal viser, at markedsandelene for formidling af disse finansielle tjenesteydelser ligeledes er lave.
(43)
Resten af markedet deles mellem andre banker og finansielle institutter, som ikke er underlagt bestemmelserne i direktiv 2004/17/EF.
(44)
I sin undersøgelse af privatkundebanksektoren fra 2009 (18) fandt den ungarske konkurrencemyndighed, at der ikke var væsentlige hindringer for kontoskift i Ungarn, og det blev bemærket, at antallet af skift af anfordringskonti er blandt de højeste i EU.
(45)
Fordelene ved Postas omfattende net opvejes af den øgede udbredelse af onlinebanktjenester.
(46)
I henhold til en undersøgelse (19) af faktorer, der påvirker kundernes valg af bank, var de vigtigste faktorer pålidelighed og tillid, nærhed, adgangsmuligheder (herunder tilgængelighed af muligheder for at hæve penge) og servicekvaliteten. Disse konklusioner blev også bekræftet af resultaterne af undersøgelsen (20) af finansielle tjenesteydelser og tjenester vedrørende anfordringskonti. I henhold til denne kilde er de vigtigste faktorer ved valg af bank omkostninger og omdømme, mens nem adgang (dvs. omfattende net) tilsyneladende er mindre vigtig. Spektret af banktjenester, dvs. tilgængeligheden af et bredt udvalg af banktjenester, og den høje servicekvalitet er også vigtige faktorer. I betragtning af ovennævnte er der, selv om Posta har et omfattende net, andre kriterier, der blev betegnet som væsentlige af kunderne (omdømme som bank, banktjenester og servicekvalitet), og som danner modvægt ved valg af bank. Kunder, hvis behov omfatter en lang række tjenester, ville derfor kun tøvende overveje et skift til en konto hos Posta, der ikke giver dem den vante række af tjenester.
(47)
I forbindelse med nærværende afgørelse og med forbehold af konkurrencelovgivningen bør der derfor tages hensyn til disse faktorer, som viser, at Posta er undergivet almindelige konkurrencevilkår.
(48)
Denne aktivitet omfatter formidling af kredit ydet af tredjepart, hvor Posta handler som formidler af flere specialtjenester. Posta tilbyder kreditprodukter (uden krav om sikkerhed i hverken løsøre eller fast ejendom), der leveres af Erste Bank, til privatkunder, mens Posta i erhvervssektoren tilbyder et produkt, der leveres af Magyar Fejlesztesi Bank, og handler som formidler af flere specialtjenester.
(49)
De berørte tjenester kan yderligere opdeles på mange forskellige måder ud fra faktorer, såsom formålet med det optagede lån eller den typiske kunde (forbrugere, små og mellemstore virksomheder, større virksomheder eller den offentlige forvaltning). Kreditformidling til privatkunder og erhvervskunder kan derfor betragtes som separate produktmarkeder.
(50)
Produktmarkedet for privatkundekreditformidling defineres af ansøgeren som markedet for ubegrænsede lån i fast ejendom og personlån, både i ungarske forint og udenlandske valutaer. Dette er ikke i strid med Kommissionens tidligere praksis (21), hvor Kommissionen ikke har fastlagt, om individuelle privatkundebankprodukter repræsenterer separate produktmarkeder, eller om flere privatkundebankprodukter kan udgøre en del af et enkelt relevant produktmarked.
(51)
I erhvervssektoren tilbyder Posta kun en type kreditprodukt til erhvervssektoren. Dette produkt tilbydes typisk kun af andre finansielle institutter (f.eks. sparekasser). Posta tilbyder dette produkt på 45 angivne postkontorer og ikke gennem hele sit net. Ansøgeren er af den opfattelse, at det relevante produktmarked for erhvervssektoren omfatter lån til små og mellemstore virksomheder, som tilbydes af kreditinstitutioner. Som anført i ovennævnte betragtning 9 er det dog ikke nødvendigt at fastlægge en præcis definition i forbindelse med nærværende afgørelse.
(52)
Det geografiske marked er hele Ungarns territorium af de samme grunde som anført i betragtning 41.
(53)
Postas markedsandel af markedet for privatkundelån, jf. definitionen, var under 0,5 % i 2007, 2008 og 2009, mens markedsandelen af markedet for erhvervslån er meget lille (0 %) i nogle år. De tilgængelige data viser, at Postas markedsandele på disse snævert definerede markeder er så små, at Posta på et mere bredt defineret marked ville have endnu mindre markedsandele.
(54)
Resten af markedet deles mellem andre banker og finansielle institutter, som ikke er underlagt bestemmelserne i forsyningsdirektivet. De samlede markedsandele (22) for de første tre konkurrenter i 2007, 2008 og 2009 var følgende: 52,54 %, 51,39 % og 54,27 % på markedet for privatkundelån og 42,69 %, 47,36 % og 48,07 % på markedet for erhvervslån.
(55)
I forbindelse med nærværende afgørelse og med forbehold af konkurrencelovgivningen bør der derfor tages hensyn til disse faktorer, som viser, at Posta er undergivet almindelige konkurrencevilkår.
(56)
Posta tilbyder kreditkort udstedt af Erste Bank Zrt. Dette produkt er et standardkreditkort med hensyn til de betingelser og tjenester, der tilbydes.
(57)
Hvad angår debetkort, handler Posta som formidler på området for hævekort knyttet til anfordringskonti til erhvervskunder og privatkunder. Posta handler som formidler af flere specialtjenester, mens tjenesten leveres af Erste Bank Hungary Nyrt. De tilbudte kort er standarddebetkort.
(58)
Med hensyn til accept af betalingskort er postkontorerne udstyret med salgsterminaler, der gør det muligt at hæve penge med hævekort. Ansøgeren anfører, at den samme tjeneste (hævning af penge) fra kundens perspektiv kan fås ved hævning af penge hos bankkassereren eller en anden salgsterminal, der betjenes af tredjeparter på andre steder end postkontorerne, og at produkterne derfor er substituerbare.
(59)
Kommissionen har tidligere skelnet (23) mellem to betalingskortrelaterede hovedaktiviteter: for det første udstedelse af kort til enkeltpersoner og virksomheder og for det andet »brug« af forretninger ved accept af kortbetalinger. I forbindelse med udstedelse af betalingskort har Kommissionen endvidere i tidligere afgørelser (24) drøftet muligheden for at skelne mellem forskellige korttyper, men har i sidste ende ikke fastlagt en præcis definition.
(60)
I forbindelse med nærværende afgørelse og med forbehold af konkurrencelovgivningen indgår tre produktmarkeder i overvejelserne, nemlig kreditkortmarkedet, debetkortmarkedet og accept af kort.
(61)
Hvad angår markedet for accept af kort, er det produktmarked, som ansøgeren har defineret, ikke det marked, der generelt er defineret i Kommissionens tidligere afgørelser, som er nævnt i betragtning 59. Det »oprindelige« marked for accept af kort er markedet bestående af forretninger, der accepterer kortbetalinger. Et andet muligt marked for accept af kort er markedet bestående af banker, der tilbyder tjenester til accept af kort til sådanne forretninger. Som det bekræftes af den ungarske konkurrencemyndighed (25), var det sandsynligvis korrekt, at Magyar Posta angav data om koncentration baseret på antallet af hæveautomater i drift, hvad angår Posta, eftersom salgsterminaler fungerer som hæveautomater for de to banker, for hvilke Posta handler som formidler.
(62)
Hvad angår det geografiske marked, er markedet for betalingskort i henhold til Kommissionens tidligere praksis (26) stadig nationalt, selv om der kan være plads til udvidelse af markedet i fremtiden. I dette tilfælde vurderes det geografiske marked at være hele Ungarns territorium.
(63)
I perioden 2007-2009 var Postas markedsandel under 1 % af kreditkortmarkedet, under 3 % af debetkortmarkedet og under 6 % af markedet for accept af kort som defineret af ansøgeren.
(64)
Den ungarske konkurrencemyndighed (27) har i en undersøgelse udført sammen med den ungarske nationalbank konstateret, at de fem største banker ud af de i alt 24 banker, der udsteder debetkort, tegner sig for en andel på ca. 82 % af markedet for udstedelse af debetkort. I henhold til samme kilde er markedet for kreditkortudstedelse mindre koncentreret. Ud af de 18 banker, som udsteder kreditkort, har de syv største banker en kombineret markedsandel på 68 % af dette marked. I henhold til anmodningen er koncentrationsniveauet højt i sektoren for accept, hvor tre fjerdedele af det samlede antal hæveautomater drives af fire banker.
(65)
I lyset af Postas små markedsandele og tilstedeværelsen af andre banker og finansielle institutter, der udøver konkurrencepres på Posta, bør der i forbindelse med nærværende afgørelse og med forbehold af konkurrencelovgivningen tages hensyn til disse faktorer, som viser, at Posta er undergivet almindelige konkurrencevilkår.
(66)
Denne kategori af tjenester omfatter salget af finansielle instrumenter og markedsføring af særlige investeringsprodukter. De finansielle instrumenter, der tilbydes, er statsobligationer, investeringsfonde under Erste Befektetesi Zrt, andre værdipapirer og en særlige boligopsparingsordning på vegne af Fundamenta Lakaskassza Zrt. og OTP Lakastakarekpenztar Zrt., hvor Posta handler som formidler.
(67)
I tidligere sager har Kommissionen ikke fastlagt, om hver af disse tjenester udgør separate produktmarkeder (28). Definitionen fastlægges ikke i denne sag, da de tjenester, der leveres med Posta som formidler, ikke giver anledning til konkurrenceproblemer, uanset den alternative markedsdefinition.
(68)
Hvad angår geografisk omgang, har Kommissionen vurderet (29), at de fleste markedssegmenter har internationalt omfang, men nogle af dem er blevet analyseret fra et nationalt perspektiv (30). Den præcise geografiske markedsdefinition fastlægges ikke, og i dette tilfælde betragtes det geografiske marked som Ungarns territorium.
(69)
I perioden 2007-2009 var Postas markedsandel under 4 % af markedet for statsobligationer, 3-9 % af markedet for investeringsenheder, under 2 % af markedet for værdipapirer og under 4 % af markedet for boligopsparinger.
(70)
I forbindelse med nærværende afgørelse og med forbehold af konkurrencelovgivningen bør der derfor tages hensyn til disse faktorer, som viser, at Posta er undergivet almindelige konkurrencevilkår.
(71)
Posta tilbyder livsforsikring på vegne af Magyar Posta Eletbiztosito Zrt. og skadesforsikring på vegne af Magyar Posta Biztosito Zrt.
(72)
I sine tidligere afgørelser (31) skelnede Kommissionen mellem tre brede forsikringskategorier, nemlig livsforsikring, skadesforsikring og genforsikring. Det blev endvidere fra efterspørgselssiden observeret, at livsforsikring og skadesforsikring kan opdeles yderligere i så mange individuelle produktmarkeder, som der er forskellige former for dækkede risici. I forhold til livsforsikring har Kommissionen i tidligere afgørelser overvejet følgende segmenter: individuel livsforsikring, gruppelivsforsikring og livsforsikring tilknyttet investeringsfonde eller alternativt individuel forsikring, gruppeforsikring, personlig pension, gruppepension, opsparing og investering (32). I forhold til skadesforsikring har Kommissionen tidligere bl.a. overvejet auto-, brand-, transport-, sundheds-, ejendoms-, erstatningsansvars-, ansvars-, retshjælps-, arbejdsulykkes- og kreditforsikring (33). Overvejelser på forsyningssiden kan dog føre til bredere produktmarkeder. Det er ikke nødvendigt at fastlægge en præcis definition i forbindelse med nærværende afgørelse.
(73)
Kommissionen har også tidligere analyseret fordelingen af forsikringsprodukter og bekræftet, at det relevante marked for enten skadesforsikring eller livsforsikring vil omfatte alle eksterne distributionskanaler (dvs. tredjepartskanaler eller ikke-ejede kanaler), som f.eks. mæglere, agenter og andre formidlere (34). Det er dog ikke nødvendigt at fastlægge en præcis definition i forbindelse med nærværende afgørelse.
(74)
Hvad angår det geografiske marked, har Kommissionen i sine tidligere afgørelser (35) defineret markederne for livsforsikring som nationale på grund af de nationale distributionskanaler, den etablerede markedsstruktur, skattemæssige restriktioner og forskellige lovgivningssystemer. Den samme tilgang benyttes i denne sag, og det geografiske marked betragtes som hele Ungarns territorium.
(75)
I perioden 2007-2009 var Postas markedsandel under 5 % (36) af markedet for livsforsikringsprodukter og under 1 % (37) for skadesforsikringsprodukter. Disse tal viser, at markedsandelene for formidling af forsikring også er lave.
(76)
I samme periode var de tre konkurrenters kombinerede markedsandel på henholdsvis 52,29 %, 51,08 % og 50,1 % af markedet for livsforsikringsprodukter og på henholdsvis 54,84 %, 52,56 % og 51,66 % af markedet for skadesforsikringsprodukter.
(77)
I forbindelse med nærværende afgørelse og med forbehold af konkurrencelovgivningen bør der derfor tages hensyn til disse faktorer, som viser, at Posta er undergivet almindelige konkurrencevilkår.
IV. KONKLUSIONER
(78)
På baggrund af de faktorer, der er gennemgået i betragtning 11-77, bør betingelsen om, at den pågældende aktivitet skal være direkte undergivet almindelige konkurrencevilkår, jf. artikel 30, stk. 1, i direktiv 2004/17/EF, anses for at være opfyldt, hvad angår følgende aktiviteter i Ungarn:
a)
tjenester, der gør det muligt at indsætte penge på en betalingskonto
b)
tjenester, der gør det muligt at hæve penge fra en betalingskonto
c)
pengeoverførselstjenester
d)
formidling af anfordringskonti og relaterede produkter og tjenesteydelser
e)
kreditformidling
f)
formidling og accept af betalingskort udstedt af kreditinstitutioner
g)
formidling af investeringer og særlige indlån på vegne af andre
h)
formidling af forsikringsprodukter.
(79)
Da betingelsen om fri adgang til markedet ligeledes er opfyldt, bør direktiv 2004/17/EF ikke finde anvendelse, når ordregivere indgår kontrakter, hvis formål er at udøve de tjenester i Ungarn, der er anført i betragtning 78, eller når der afholdes konkurrencer med henblik på udøvelse af en sådan aktivitet i Ungarn.
(80)
De finansielle tjenesteydelser, der leveres af Posta, er hjælpetjenester i forbindelse med posttjenester, jf. artikel 6, stk. 2, litra b), i direktiv 2004/17/EF. De posttjenester, der leveres af Posta, er ikke omfattet af denne anmodning om undtagelse, og derfor gælder bestemmelserne i direktiv 2004/17/EF fortsat for disse aktiviteter. Det skal i den forbindelse erindres, at indkøbskontrakter; der omfatter flere forskellige aktiviteter, skal behandles i overensstemmelse med artikel 9 i direktiv 2004/17/EF. Det betyder, at når en ordregivende myndighed gennemfører »blandede« indkøbskontrakter, dvs. indkøbskontrakter om udøvelse af både aktiviteter, der er undtaget fra anvendelsen af direktiv 2004/17/EF, og aktiviteter, der ikke er undtaget, skal der tages hensyn til de aktiviteter, som kontrakten først og fremmest tager sigte på. I tilfælde af sådanne blandede indkøbskontrakter, hvor formålet primært er at støtte postaktiviteter, finder bestemmelserne i direktiv 2004/17/EF anvendelse. Hvis det ikke er muligt objektivt at afgøre, hvilken aktivitet der udgør kontraktens hovedgenstand, skal kontrakten tildeles efter reglerne i artikel 9, stk. 2 og 3, i direktiv 2004/17/EF.
(81)
Denne afgørelse bygger på de retlige og faktiske forhold i juli til oktober 2011, som den fremgår af de oplysninger, som er indgivet af Magyar Posta og den ungarske konkurrencemyndighed. Den kan ændres, hvis betydelige ændringer af de retlige eller faktiske forhold medfører, at betingelserne for at anvende artikel 30, stk. 1, i direktiv 2004/17/EF ikke længere er opfyldt.
(82)
Foranstaltningerne i denne afgørelse er i overensstemmelse med udtalelse fra Det Rådgivende Udvalg for Offentlige Aftaler -
VEDTAGET DENNE AFGØRELSE:
Artikel 1
Direktiv 2004/17/EF finder ikke anvendelse, når ordregivere indgår kontrakter med henblik på at muliggøre levering af følgende tjenester i Ungarn:
a)
tjenester, der gør det muligt at indsætte penge på en betalingskonto
b)
tjenester, der gør det muligt at hæve penge fra en betalingskonto
c)
pengeoverførselstjenester
d)
formidling af anfordringskonti og relaterede produkter og tjenesteydelser
e)
kreditformidling
f)
formidling og accept af betalingskort udstedt af kreditinstitutioner
g)
formidling af investeringer og særlige indlån på vegne af andre
h)
formidling af forsikringsprodukter.
Artikel 2
Denne afgørelse er rettet til Ungarn i overensstemmelse med traktaterne.
Udfærdiget i Bruxelles, den 16. december 2011.
DECISIONE DI ESECUZIONE DELLA COMMISSIONE
del 16 dicembre 2011
che esonera taluni servizi finanziari del settore postale in Ungheria dall’applicazione della direttiva 2004/17/CE del Parlamento europeo e del Consiglio che coordina le procedure di appalto degli enti erogatori di acqua e di energia, degli enti che forniscono servizi di trasporto e servizi postali
[notificata con il numero C(2011) 9197]
(Il testo in lingua ungherese è il solo facente fede)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
(2011/875/UE)
LA COMMISSIONE EUROPEA,
visto il trattato sul funzionamento dell’Unione europea,
vista la direttiva 2004/17/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 31 marzo 2004, che coordina le procedure di appalto degli enti erogatori di acqua e di energia, degli enti che forniscono servizi di trasporto e servizi postali (1), in particolare l’articolo 30, paragrafi 5 e 6,
vista la domanda presentata da Magyar Posta, pervenuta tramite posta il 24 giugno 2011,
considerando quanto segue:
I. FATTI
(1)
Il 24 giugno 2011 la Commissione ha ricevuto per posta una domanda a norma dell’articolo 30, paragrafo 5, della direttiva 2004/17/CE. La Commissione ha chiesto informazioni supplementari al richiedente e all’Autorità ungherese per la concorrenza a mezzo posta elettronica in data 8 agosto 2011. Le risposte sono pervenute rispettivamente il 2 e il 15 settembre 2011. La domanda presentata da Magyar Posta (in appresso «Posta») riguarda diversi servizi finanziari da essa erogati e consta di due parti: servizi di pagamento e servizi svolti per conto di altri enti finanziari. A loro volta, entrambe le parti riguardano vari servizi finanziari che sono stati raggruppati nelle categorie riportate di seguito, come indicato da Posta:
Servizi di pagamento
1.
servizi propri esistenti:
1.1.
servizi che consentono il versamento di contante su un conto di pagamento (pagamenti di bollette e pagamenti espressi di bollette);
1.2.
servizi che consentono il prelievo di contante da un conto di pagamento (servizi di consegna di contante e pagamenti di pensioni);
1.3.
servizi di trasferimento di denaro (ordini di trasferimento nazionali e internazionali, ordini di trasferimento Western Union - eseguiti per conto di terzi);
2.
servizi di conto e servizi di pagamento correlati proposti, disponibili in futuro:
2.1.
servizi che consentono il versamento di contante su un conto di pagamento nonché tutte le operazioni necessarie per gestire un conto di pagamento;
2.2.
servizi che consentono il prelievo di contante da un conto di pagamento nonché tutte le operazioni necessarie per gestire un conto di pagamento;
2.3.
esecuzione di pagamenti tra conti di pagamento;
2.4.
rilascio di strumenti di pagamento sostitutivi della carta di pagamento.
Servizi svolti per conto terzi
3.1.
intermediazione di conti correnti e prodotti e servizi correlati (servizi di conto bancario al dettaglio e per imprese offerti per conto di enti creditizi, compresa l’accettazione e la trasmissione di ordini di pagamento per l’esecuzione, nonché l’intermediazione di depositi a vista e depositi vincolati collegati a un conto bancario);
3.2.
intermediazione creditizia per conto di enti creditizi;
3.3.
intermediazione e accettazione di carte di pagamento per conto di enti creditizi (carte di credito, carte di debito, accettazione di carte bancarie e terminali POS);
3.4.
intermediazione di investimenti e risparmi per fini speciali per conto di terzi:
a)
vendita di strumenti finanziari (titoli di Stato, fondi d’investimento e altri titoli);
b)
intermediazione di prodotti di risparmio finalizzati all’acquisto di un’abitazione;
3.5.
intermediazione di prodotti assicurativi (assicurazioni vita e non vita).
(2)
Come risulta dalla domanda (2), la rete di Posta è formata da oltre 2 600 uffici postali permanenti, ma non tutti i servizi elencati nella domanda sono disponibili in tutti gli uffici (3). Attualmente sono operative sul territorio ungherese complessivamente 4 605 agenzie di enti creditizi. Secondo la Giro Zrt, la banca OTP è la più grande, con 809 agenzie, seguita da K&H Bank Zrt. (377 agenzie), CIB Bank Zrt. (218 agenzie), Reiffeisen Bank Zrt. (180 agenzie) e Erste Bank Hungary Nyrt. (145 agenzie). Le otto banche più grandi operanti nel settore degli enti creditizi hanno ciascuna oltre 100 agenzie; ci sono, poi, 22 banche di piccole e medie dimensioni, 10 agenzie di enti creditizi e 138 enti creditizi costituiti in forma di cooperativa; di questi, il più grande gestisce una rete di 20-40 agenzie. Facendo un raffronto internazionale e utilizzando i dati del Libro blu del 2007 della Banca centrale europea (4), l’Ungheria si colloca a metà del ranking in termini di numero di agenzie pro capite.
II. QUADRO NORMATIVO
(3)
È opportuno ricordare che, in conformità dell’articolo 6, paragrafo 2, lettera c), della direttiva 2004/17/CE, la fornitura di servizi finanziari di cui al quarto trattino rientra nel campo di applicazione della direttiva solo a condizione che tali servizi siano forniti da un’entità che fornisce anche servizi postali ai sensi della lettera b) della stessa disposizione. Posta è l’unico ente aggiudicatore in Ungheria che offre i servizi in questione.
(4)
L’articolo 30 della direttiva 2004/17/CE dispone che gli appalti destinati a permettere la prestazione di un’attività cui si applica la direttiva non sono soggetti alla stessa se, nello Stato membro in cui è esercitata l’attività, questa è direttamente esposta alla concorrenza su mercati liberamente accessibili. L’esposizione diretta alla concorrenza viene valutata sulla base di criteri oggettivi, tenendo conto delle caratteristiche specifiche del settore interessato. Un mercato è considerato liberamente accessibile se lo Stato membro ha attuato e applicato le norme della legislazione UE in materia che liberalizzano un determinato settore o parti di esso. Qualora l’allegato XI alla direttiva non elenchi norme della legislazione UE in materia, come è il caso per i servizi in questione, l’articolo 30, paragrafo 3, secondo comma prescrive che «si deve dimostrare che l’accesso al mercato in questione è libero di fatto e di diritto».
(5)
Per quanto riguarda i servizi finanziari, è opportuno ricordare che a livello di UE è stato adottato un ampio corpus di atti legislativi volti a liberalizzare lo stabilimento e la prestazione di servizi in questo settore (5). In merito ai servizi di pagamento, si rileva che l’Ungheria ha recepito pienamente e puntualmente la direttiva 2007/64/CE sui servizi di pagamento, mediante la legge LXXXV/2009 relativa all’esercizio dell’attività di servizi di pagamento.
(6)
L’Ungheria ha dato attuazione alla normativa dell’Unione europea sulla liberalizzazione dei movimenti di capitali e sulla libera prestazione di servizi, nonché alla pertinente normativa sulla liberalizzazione dei mercati finanziari. Ha altresì adempiuto i requisiti previsti dal piano d’azione per i servizi finanziari. Il mercato ungherese degli enti creditizi e dei servizi di pagamento è ben regolato. Ai sensi della legge CXII/1996 sugli enti creditizi e le imprese finanziarie (legge sulle banche), i servizi finanziari e le attività ausiliarie sono soggette ad autorizzazione. Ai sensi della legge CXXXVII/2007 sulle imprese di investimento e i negoziatori per conto proprio di merci e delle norme che disciplinano le loro attività, i servizi di investimento possono essere svolti soltanto da imprese di investimento e enti creditizi. La legge LX/2003 sulle imprese di assicurazione e le attività di assicurazione prevede che queste ultime possano essere svolte soltanto da imprese di assicurazione. Posta è autorizzata dall’Autorità ungherese di vigilanza delle attività finanziarie a prestare i servizi finanziari oggetto della domanda. Qualsiasi ente in grado di adempiere le disposizioni riguardanti una gestione prudente e una sorveglianza efficace può essere autorizzato a svolgere questi servizi. La prestazione di servizi finanziari e delle relative attività ausiliarie, nonché di servizi di investimento e di assicurazione è aperta anche alle società che non hanno sede in Ungheria, attraverso le loro agenzie, a condizione che siano autorizzate dalla competente autorità di vigilanza del paese in cui hanno sede. Il requisito di avere una filiale in Ungheria non si applica agli enti finanziari che hanno sede in uno qualsiasi degli Stati aderenti allo Spazio economico europeo (SEE), poiché detti istituti possono fornire i propri servizi a livello transfrontaliero.
(7)
Alla luce di quanto esposto nei precedenti considerando 5 e 6, si possono ritenere soddisfatte le condizioni di cui all’articolo 30, paragrafo 3, concernenti il libero accesso al mercato.
(8)
È opportuno che l’esposizione diretta alla concorrenza su un determinato mercato sia valutata sulla base di vari criteri, nessuno dei quali è di per sé determinante. Per quanto riguarda i mercati interessati dalla presente decisione, un parametro da prendere in considerazione è la quota di mercato degli operatori principali di un determinato mercato. Altri criteri da considerare possono essere il grado di concentrazione sui mercati e/o il cambiamento di fornitore da parte dei clienti. Poiché le diverse attività oggetto della presente decisione sono caratterizzate da condizioni differenti, l’esame della situazione concorrenziale dovrebbe tenere conto delle situazioni specifiche dei diversi mercati.
(9)
Benché in taluni casi si possano considerare definizioni di mercato più restrittive o più ampie, la definizione precisa del mercato rilevante può essere lasciata aperta ai fini della presente decisione per diversi servizi elencati nella domanda presentata da Posta in quanto il risultato dell’analisi resta immutato indipendentemente dal fatto che ci si basi su una definizione ristretta o su una più ampia.
(10)
La presente decisione non osta all’applicazione delle regole della concorrenza.
III. VALUTAZIONE
(11)
La domanda contiene due categorie distinte di servizi di pagamento: a) servizi esistenti; b) servizi la cui introduzione è prevista per il 2012. Ai fini della valutazione nel contesto della presente decisione saranno presi in considerazione soltanto i servizi esistenti, non essendoci prove materiali degli effetti che i servizi previsti potrebbero comportare, se realizzati.
(12)
I servizi di pagamento esistenti erogati da Posta sono servizi che consentono il versamento di contante su un conto di pagamento e servizi che consentono il prelievo di contante da un conto bancario (servizi che Posta fornisce in qualità di intermediario), nonché servizi di trasferimento di denaro (ordini di trasferimento nazionali e internazionali eseguiti in proprio e ordini di trasferimento di denaro Western Union eseguiti in qualità di intermediario).
(13)
Lo scopo della presente decisione è stabilire se i servizi offerti da Posta sono esposti a un livello di concorrenza tale (su mercati liberamente accessibili) da far sì che, anche in mancanza della disciplina introdotta dalle norme dettagliate in materia di appalti di cui alla direttiva 2004/17/CE, gli appalti organizzati da Posta per l’esercizio delle attività in oggetto saranno svolti in maniera trasparente, non discriminatoria e in base a criteri che permettono di individuare la soluzione più vantaggiosa sotto il profilo economico. A tal fine è necessario esaminare se le banche e altri enti finanziari possono esercitare su Posta una pressione concorrenziale.
(14)
Il principale concorrente di Posta sul mercato dei servizi di pagamento sono le banche e altri enti finanziari ai quali non si applica la direttiva 2004/17/CE perché non sono enti aggiudicatori ai sensi della direttiva e/o non forniscono servizi finanziari congiuntamente ai servizi postali.
(15)
I metodi di pagamento offerti dalle banche suscitano di solito più interesse di quelli che richiedono supporti cartacei e/o in contanti e sono generalmente disponibili. Secondo GfK Hungaria (6), alla fine del 2010 il numero degli utenti dei servizi bancari online era superiore di 200 000 unità rispetto all’anno precedente e aveva raggiunto la cifra di un milione, con un tasso di crescita in aumento. Contemporaneamente, secondo la stessa fonte sta diminuendo il numero di coloro che preferiscono compiere le operazioni bancarie di persona, tanto che un quarto di tutti i clienti non si reca più alla filiale della banca per sbrigare le operazioni.
(16)
Il mercato del prodotto così come definito dal richiedente è il mercato dei servizi di pagamento erogati dagli enti creditizi e da altri fornitori di servizi di pagamento, mentre si ritiene che il rispettivo mercato geografico abbia dimensioni nazionali. L’Autorità ungherese per la concorrenza (GVH) ha segnalato che, pur non disponendo di tutte le informazioni e i dati necessari per poter definire il mercato del prodotto in modo corretto e preciso, ritiene che la definizione data dal richiedente del mercato rilevante sia «probabilmente accettabile». Per quanto attiene al mercato geografico, fatta salva la suddetta riserva, la GVH ha segnalato di «non essere a conoscenza di alcuna circostanza tale da far ritenere che il mercato geografico non sia l’intero territorio dell’Ungheria».
(17)
Ai fini della presente decisione non si procederà a un’ulteriore distinzione del mercato dei servizi di pagamento tra mercato al dettaglio e mercato all’ingrosso poiché il risultato dell’analisi resta pressoché immutato, che ci si basi su una definizione ristretta o su una più ampia.
(18)
In merito al grado di concentrazione del mercato dei pagamenti, l’Autorità ungherese per la concorrenza rileva che, presumibilmente, «le 5-6 banche maggiori, insieme con Magyar Posta, possiedono una quota di mercato congiunta molto grande nel caso dei servizi di pagamento al dettaglio, ed è possibile che coprano la maggior parte del mercato. È presumibile che il mercato all’ingrosso sia meno concentrato, grazie alla presenza di numerosi altri enti finanziari».
(19)
Questi servizi consentono ai clienti di effettuare il pagamento di un bene o servizio acquistato. Sono utilizzati dai privati cittadini per adempiere obblighi di pagamento, in particolare per pagare servizi di pubblica utilità, di telecomunicazione, finanziari, assicurativi e di consegna a domicilio, nonché per il versamento di imposte e tasse, ecc.
(20)
Il metodo principale per determinare quale sia il mercato rilevante del prodotto è accertare l’ambito di applicazione dei prodotti sostitutivi, ossia degli strumenti alternativi che un cliente avrebbe a disposizione per onorare i propri obblighi di pagamento. Di conseguenza, il richiedente ritiene che il mercato rilevante comprenda i versamenti in contante effettuati su conti correnti presso banche o per mezzo di ATM (7), carte di pagamento e trasferimenti tra conti bancari (trasferimenti semplici e trasferimenti con addebito diretto).
(21)
Per quanto riguarda il passaggio da un metodo di pagamento a un altro, l’Autorità ungherese per la concorrenza ha confermato che «i principali enti erogatori di servizi di pubblica utilità e altri fornitori di servizi tendono a offrire ai loro clienti una varietà di metodi di pagamento, nonché la possibilità di passare facilmente dall’uno all’altro. Sembra esserci inoltre la tendenza a indurre i clienti a utilizzare metodi di pagamento elettronici, invece di quelli cartacei e in contante». In tale contesto va sottolineato il maggiore ricorso ai servizi bancari online. Tuttavia, come osservato nel precedente considerando 9, ai fini della presente decisione la definizione precisa può restare aperta.
(22)
La quota di mercato detenuta da Posta in relazione ai servizi che consentono il versamento di contante su un conto di pagamento, calcolata in percentuale del mercato complessivo così come definito, era pari (8) al 3,91 % nel 2007, al 3,88 % nel 2008 e al 4,14 % nel 2009. In termini sia di volume che di valore, va osservato che nel 2009 il numero delle operazioni effettuate da Posta e il loro valore sono diminuiti rispetto ai due anni precedenti (9).
(23)
Ai fini della presente decisione e senza pregiudicare l’applicazione delle norme sulla concorrenza, questi fattori vanno considerati indice dell’esposizione diretta delle attività di Posta alla concorrenza.
(24)
La caratteristica dei servizi che consentono prelievi di contante è che il titolare del conto autorizza pagamenti dal proprio conto di pagamento su disposizione di terzi. Questi servizi comprendono attualmente i servizi di consegna di contante e il pagamento di pensioni. Nella maggior parte dei casi il ministero del Tesoro e le amministrazioni comunali utilizzano questo sistema per il pagamento di assegni familiari, contributi sociali, indennità di disoccupazione ecc. Per i pagamenti effettuati dal governo, il beneficiario può scegliere di farsi accreditare gli importi su un conto bancario oppure di riceverli mediante consegna postale. Nel caso dei versamenti delle pensioni, i beneficiari hanno anche la possibilità di farsi accreditare in conto una parte dell’importo e di incassare in contante la parte restante. È inoltre possibile passare in qualsiasi momento dalla consegna postale in contante al trasferimento sul conto bancario semplicemente facendone richiesta all’amministrazione centrale dell’istituto nazionale della previdenza.
(25)
Lo Stato ungherese sta perseguendo, attraverso la Banca nazionale, una politica mirata a ridurre il volume delle operazioni in contante e a incoraggiare lo sviluppo dei metodi di pagamento elettronici e delle relative infrastrutture. Alle imprese si chiede di effettuare i pagamenti per mezzo di conti di pagamento, mentre gli stipendi dei dipendenti pubblici sono versati su conti bancari. Secondo uno studio recente (10) svolto dalla Banca nazionale ungherese, attualmente metà delle pensioni erogate dallo Stato sono pagate secondo modalità diverse dai pagamenti postali; inoltre, nella domanda si sostiene (11) che sia il numero sia il valore complessivo delle pensioni pagate attraverso Posta sono diminuiti costantemente nel corso degli ultimi anni.
(26)
Per i motivi sopra esposti, il trasferimento di pagamenti tra conti di pagamento (trasferimento semplice e trasferimenti multipli), i prelievi di contante mediante carte bancarie presso sportelli automatici e terminali POS (12) nonché i prelievi di contante presso gli sportelli bancari sono considerati il mercato rilevante dei servizi che consentono prelievi di contante da un conto di pagamento.
(27)
Nel caso dei servizi summenzionati, per i pagamenti a titolari di conti bancari si potrebbero considerare prodotti sostitutivi i pagamenti effettuati tra conti di pagamento (operazioni semplici e trasferimenti multipli nei quali i pagamenti sono eseguiti da un unico conto a una pluralità di persone). Anche in questi casi, ai fini della presente decisione la definizione precisa può essere lasciata aperta.
(28)
La quota di mercato detenuta da Posta relativamente ai servizi che consentono prelievi di contante da un conto di pagamento, calcolata in percentuale del totale del servizio sostitutivo, era pari (13) al 2,44 % nel 2007, al 2,49 % nel 2008 e al 2,61 % nel 2009. In termini sia di volume che di valore, va rilevato che il numero delle operazioni effettuate da Posta e il loro valore totale hanno registrato una tendenza al ribasso negli ultimi tre anni per i quali sono disponibili dati, cioè nel 2007, 2008 e 2009 (14).
(29)
Ai fini della presente decisione e senza pregiudicare l’applicazione delle norme sulla concorrenza, questi fattori vanno considerati indice dell’esposizione diretta delle attività di Posta alla concorrenza.
(30)
Il servizio di trasferimento di denaro fornito da Posta è utilizzato di solito per pagamenti tra privati. Questi servizi sono ordini di pagamento nazionali e ordini di pagamento internazionali eseguiti da Posta in proprio, nonché trasferimenti di denaro Western Union che sono disponibili a livello nazionale e internazionale e costituiscono un modo per inviare denaro in tempo reale.
(31)
Riguardo ai trasferimenti nazionali, sia quelli eseguiti da Posta in proprio sia quelli eseguiti per conto di Western Union, il richiedente ritiene che le operazioni tra conti di pagamento siano sostituti di trasferimenti di denaro qualora il beneficiario abbia un conto di pagamento. Pertanto, il mercato dei pagamenti effettuati in Ungheria tra un conto e un altro potrebbe essere considerato il mercato rilevante per i trasferimenti di denaro nazionali; tuttavia si può lasciare aperta la definizione precisa.
(32)
Calcolata di conseguenza, la quota di mercato di Posta era inferiore all’1 % nel 2007, 2008 e 2009.
(33)
Per quanto riguarda i trasferimenti internazionali di denaro, le attività svolte da Posta e Western Union sono state considerate sostituti molto simili. Inoltre, poiché i pagamenti effettuati mediante conti di pagamento sono considerati prodotti sostituibili, il richiedente considera i pagamenti transfrontalieri tra conti di pagamento come il mercato rilevante del prodotto. Tuttavia, si può lasciare aperta la definizione precisa del mercato rilevante.
(34)
La quota di mercato di Posta calcolata su questa base era pari allo 0,5 % nel 2007, 2008 e 2009.
(35)
Ai fini della presente decisione e senza pregiudicare l’applicazione delle norme sulla concorrenza, questi fattori vanno considerati indice dell’esposizione diretta delle attività di Posta alla concorrenza.
(36)
La domanda di esenzione riguarda anche determinate attività che Posta svolge per conto terzi in relazione a determinati servizi finanziari nei quali funge da intermediario.
(37)
La domanda di esenzione riguarda l’intermediazione di conti correnti e dei prodotti e servizi correlati, segnatamente: servizi di conto bancario al dettaglio e per imprese offerti per conto di enti creditizi, compresa l’accettazione e la trasmissione di ordini di pagamento per l’esecuzione, nonché l’intermediazione di depositi a vista e depositi vincolati collegati a un conto bancario.
(38)
I prodotti e i servizi finanziari offerti da Posta in qualità di intermediario sono erogati da Erste Bank e OTP Bank. Posta offre altresì prodotti di deposito in proprio.
(39)
La precedente prassi della Commissione (15) distingue tra servizi bancari al dettaglio e servizi bancari per imprese. I primi sono tutti i servizi bancari erogati a privati cittadini e a imprese di dimensioni molto piccole, mentre i secondi comprendono di solito i servizi bancari forniti a grandi clienti aziendali e a piccole e medie imprese. Tuttavia, in decisioni precedenti (16) riguardanti il settore dei servizi bancari al dettaglio, la Commissione non specificava se i prodotti bancari individuali al dettaglio costituiscano mercati separati o se una pluralità di prodotti bancari al dettaglio possano far parte di un unico mercato rilevante.
(40)
Il mercato rilevante dei prodotti deve essere distinto a seconda della fase della catena di distribuzione (verso monte - fornitura di conti correnti e dei prodotti e servizi correlati - oppure verso valle - intermediazione di conti correnti e dei prodotti e servizi correlati). Per quanto riguarda l’attività di intermediazione di conti di pagamento al dettaglio, il mercato rilevante potrebbe essere considerato il mercato di intermediazione di conti correnti e prodotti di deposito al dettaglio. Per quanto riguarda l’attività di intermediazione dei conti di pagamento per le imprese, il mercato rilevante potrebbe essere considerato il mercato di intermediazione di conti correnti e prodotti di deposito per le aziende. Tuttavia, conformemente al considerando 9 della presente decisione, non è necessario definire il mercato rilevante.
(41)
Il richiedente dichiara che il mercato geografico è l’intero territorio dell’Ungheria. L’Autorità ungherese per la concorrenza ha confermato che «ai fini del caso in questione, tutti gli enti finanziari presenti in Ungheria svolgono le loro attività a livello nazionale; non vi sono segnali di deviazioni regionali sotto alcun aspetto della fornitura dei servizi finanziari». Inoltre, secondo la precedente prassi della Commissione (17) in materia di mercati finanziari, il mercato geografico rilevante era di portata nazionale, viste le diverse condizioni della concorrenza all’interno dei singoli Stati membri e vista l’importanza di una rete di agenzie.
(42)
Le quote di mercato di Posta relativamente ai conti correnti e ai depositi al dettaglio, calcolate sulla base della considerazione su esposta, erano le seguenti: 1,45 % nel 2007, 1,38 % nel 2008 e 1,51 % nel 2009. Sul mercato dei conti correnti e dei depositi per le aziende, le quote di Posta erano trascurabili (0 %) nel 2007, 2008 e 2009. Tali cifre dimostrano che anche le quote di mercato dell’intermediazione di questi servizi finanziari sono basse.
(43)
Il resto del mercato è suddiviso tra altre banche ed enti finanziari, ai quali non si applicano le disposizioni della direttiva 2004/17/CE.
(44)
Nella sua indagine del 2009 sui servizi bancari al dettaglio (18), l’Autorità ungherese per la concorrenza ha riscontrato che in Ungheria non vi sono gravi ostacoli ai trasferimenti dei conti bancari e che il livello degli attuali trasferimenti dei conti bancari è tra i più elevati se raffrontato con quello degli altri Stati membri dell’UE.
(45)
I vantaggi dell’ampia rete di cui Posta dispone sono controbilanciati dalla crescente importanza dei servizi bancari online.
(46)
Secondo un’indagine (19) dei fattori che influenzano la scelta della banca da parte dei clienti, i fattori più importanti risultano essere l’affidabilità e la fiducia, la vicinanza e l’accessibilità (compresa la disponibilità di dispositivi per il prelievo di contante) e la qualità del servizio alla clientela. Tali conclusioni sono state confermate anche dai risultati dell’indagine (20) sui servizi finanziari e sui servizi di conto corrente. Secondo questa fonte, i fattori più rilevanti ai fini della scelta della banca sono le spese e la reputazione, mentre la facilità di accesso (cioè, una rete diffusa) sembra essere meno importante. Inoltre, sono considerati fattori rilevanti anche lo spettro dei servizi offerti, cioè la disponibilità di una vasta gamma di servizi bancari, e l’alta qualità del servizio alla clientela. Stando così le cose, sebbene Posta disponga di una rete ampia, ci sono tuttavia altri criteri che sono considerati importanti dalla clientela (reputazione come banca, servizi bancari, qualità del servizio alla clientela) e che fanno da contrappeso nella scelta della banca. Quindi, i clienti che hanno bisogno di una vasta gamma di servizi sarebbero poco inclini a valutare la possibilità di passare a un conto postale che non offre la gamma abituale di servizi.
(47)
Ai fini della presente decisione e senza pregiudicare l’applicazione delle norme sulla concorrenza, questi fattori vanno considerati indice dell’esposizione diretta delle attività di Posta alla concorrenza.
(48)
Questa attività consiste nell’intermediazione di crediti concessi da terzi, nella quale Posta funge da intermediario di servizi speciali multipli. Posta offre prodotti di credito (senza requisiti secondari, né mobiliari né immobiliari) forniti da Erste Bank a clienti al dettaglio, mentre nel settore dei servizi bancari per le aziende Posta offre un prodotto della Magyar Fejlesztesi Bank agendo in qualità di intermediario di servizi speciali multipli.
(49)
I servizi qui considerati possono essere suddivisi in molti modi differenti, in base a vari fattori, quali lo scopo per cui è chiesto un prestito o il cliente tipico (consumatore, piccola o media impresa, impresa di maggiori dimensioni o ente pubblico). Quindi, l’intermediazione del credito al dettaglio e quella del credito per le imprese possono essere considerate come mercati distinti.
(50)
Il mercato dell’intermediazione creditizia al dettaglio è definito dal richiedente come il mercato dei prestiti ipotecari e dei prestiti personali senza restrizioni, sia in fiorini ungheresi che in valute straniere. Ciò non è in contrasto con la precedente prassi della Commissione (21), poiché la Commissione ha lasciato aperta la questione se i prodotti bancari al dettaglio costituiscano mercati rilevanti separati o se una pluralità di prodotti bancari al dettaglio possa far parte di un unico mercato rilevante del prodotto.
(51)
Nel settore dei servizi bancari per le imprese, Posta offre attualmente un solo tipo di prodotto creditizio per le imprese. Si tratta di un prodotto che è abitualmente offerto da altri enti finanziari (cioè casse di risparmio cooperative). Posta lo propone in 45 località prestabilite, non in tutta la propria rete. Secondo il richiedente, il mercato rilevante per il settore dei servizi bancari alle imprese comprende i prestiti alle piccole e medie imprese concessi da enti creditizi. Tuttavia, come rilevato nel precedente considerando 9, ai fini della presente decisione la definizione precisa del mercato può essere lasciata aperta.
(52)
Il mercato geografico è l’intero territorio dell’Ungheria, praticamente per gli stessi motivi indicati nel considerando 41.
(53)
Le quote di Posta del mercato del credito al dettaglio sono indicate come inferiori allo 0,5 % nel 2007, 2008 e 2009, mentre in questi stessi anni le sue quote del mercato del credito alle imprese erano trascurabili (0 %). I dati disponibili rivelano che le quote detenute da Posta di questi mercati individuati secondo una definizione ristretta sono talmente piccole che, in un mercato individuato secondo una definizione più ampia, le relative quote di mercato di Posta sarebbero ancora più esigue.
(54)
Il resto del mercato è suddiviso tra altre banche e enti finanziari, ai quali non si applicano le disposizioni della direttiva sui settori di pubblica utilità. Le quote di mercato congiunte (22) dei primi tre concorrenti nel 2007, 2008 e 2009 erano pari rispettivamente al 52,54 %, 51,39 % e 54,27 % del mercato dei prestiti al dettaglio e pari rispettivamente al 42,69 %, 47,36 % e 48,07 % del mercato dei prestiti alle imprese.
(55)
Ai fini della presente decisione e senza pregiudicare l’applicazione delle norme sulla concorrenza, questi fattori vanno considerati indice dell’esposizione diretta delle attività di Posta alla concorrenza.
(56)
Posta offre carte di credito emesse da Erste Bank Zrt. Questo prodotto è una carta di credito standard sotto il profilo delle condizioni e dei servizi offerti.
(57)
Per quanto riguarda le carte di debito, Posta opera in qualità di intermediario di carte bancarie per le imprese e al dettaglio associate a conti correnti. Posta agisce da intermediario di servizi speciali multipli, mentre il relativo servizio alla clientela è svolto da Erste Bank Hungary Nyrt. Le carte offerte sono carte di debito standard.
(58)
Per quanto riguarda l’accettazione di carte di pagamento, gli uffici postali sono muniti di terminali POS che consentono prelievi mediante carte bancarie. Il richiedente argomenta che i clienti possono ottenere lo stesso servizio (accesso a contante) mediante prelievi di contante presso uno sportello bancario o un altro terminale POS gestito da terzi in luoghi diversi dagli uffici postali. Si tratta pertanto di prodotti sostituibili.
(59)
In passato la Commissione ha distinto (23) due tipi principali di attività correlate a carte di pagamento: la prima è l’emissione di carte a privati cittadini e imprese, la seconda è l’«acquisizione» di esercenti che accettino pagamenti mediante carte. Inoltre, nel contesto dell’emissione di carte di pagamento, in decisioni precedenti (24) la Commissione ha valutato la possibilità di distinguere tra tipi diversi di carte, ma ha infine lasciato aperta la definizione precisa.
(60)
Ai fini della presente decisione e senza pregiudicare l’applicazione delle norme sulla concorrenza, saranno presi in considerazione tre mercati, ossia il mercato delle carte di credito, il mercato delle carte di debito e l’accettazione di carte.
(61)
Per quanto riguarda il mercato dell’accettazione delle carte, il mercato così come definito dal richiedente non è il mercato che era stato originariamente stabilito in precedenti decisioni della Commissione, citate nel considerando 59. Il mercato «originario» dell’accettazione di carte è quello formato dagli esercenti che accettano i pagamenti mediante carte. Un altro possibile mercato di accettazione delle carte è quello formato dalle banche che offrono servizi di accettazione delle carte agli esercenti citati. Ma, come confermato dall’Autorità ungherese per la concorrenza (25), nel caso di Posta, considerando che i terminali POS funzionano come dispositivi ATM delle due banche per le quali Posta funge da intermediario, «Magyar Posta ha probabilmente agito correttamente nel fornire dati sulla concentrazione basati sul numero dei dispositivi ATM in funzione».
(62)
Sotto il profilo del mercato geografico, in casi affrontati in passato (26) la Commissione ha osservato che il mercato delle carte di pagamento è ancora nazionale, ma ha ammesso che è possibile ampliare tale mercato in futuro. Nel caso in questione, la definizione del mercato geografico comprende l’intero territorio dell’Ungheria.
(63)
Tra il 2007 e il 2009 le quote di mercato di Posta erano inferiori all’1 % del mercato delle carte di credito, inferiori al 3 % del mercato delle carte di debito e inferiori al 6 % del mercato dell’accettazione delle carte, così come definito dal richiedente.
(64)
Secondo l’Autorità ungherese per la concorrenza (27), da uno studio condotto di recente dalla stessa Autorità e dalla Banca nazionale ungherese, considerando tutte le 24 banche che emettono carte di debito, la quota totale di mercato delle prime cinque è pari a circa l’82 %. Secondo la stessa fonte, il mercato delle emissioni di carte di credito è meno concentrato: considerando le 18 banche che emettono carte di credito, le prime sette hanno una quota congiunta di mercato pari al 68 % del mercato. Inoltre, secondo la domanda, il livello di concentrazione del mercato dell’accettazione di carte era tale per cui tre quarti di tutti i dispositivi ATM erano gestiti da quattro banche.
(65)
Viste le ridotte dimensioni delle quote di mercato di Posta e la presenza di altre banche ed enti finanziari, che esercitano pressione concorrenziale sulle attività di Posta, possiamo concludere che, ai fini della presente decisione e senza pregiudicare l’applicazione delle norme sulla concorrenza, questi fattori vanno considerati indice dell’esposizione diretta delle attività di Posta alla concorrenza.
(66)
Questa categoria di servizi comprende la vendita di strumenti finanziari e la collocazione sul mercato di prodotti di investimento specifici. Gli strumenti finanziari offerti sono titoli di Stato, fondi di investimento di Erste Befektetesi Zrt, altri titoli e uno specifico programma di gestione del risparmio familiare per conto di Fundamenta Lakaskassza Zrt. e OTP Lakastakarekpenztar Zrt., in qualità di intermediario.
(67)
In casi precedenti la Commissione ha lasciato aperta la questione se ciascuno di questi servizi possa costituire un mercato distinto (28). Nel caso in questione, la definizione sarà lasciata aperta perché i servizi erogati da Posta in qualità di intermediario non sono rilevanti in termini di concorrenza, indipendentemente dalla definizione di mercato considerata.
(68)
Per quanto riguarda l’ambito geografico, la Commissione ha ritenuto (29) che la maggior parte dei segmenti di mercato fossero di portata internazionale; alcuni di essi, però, sono stati esaminati in una prospettiva nazionale (30). La definizione precisa del mercato geografico sarà lasciata aperta e nel caso in questione il mercato geografico sarà considerato il territorio dell’Ungheria.
(69)
Tra il 2007 e il 2009 Posta deteneva una quota inferiore al 4 % del mercato dei titoli di Stato, una quota compresa tra il 3 % e il 9 % del mercato delle unità di investimento, una quota inferiore al 2 % del mercato delle obbligazioni e una quota inferiore al 4 % del mercato dei programmi di gestione del risparmio familiare.
(70)
Ai fini della presente decisione e senza pregiudicare l’applicazione delle norme sulla concorrenza, questi fattori vanno considerati indice dell’esposizione diretta delle attività di Posta nel mercato degli investimenti alla concorrenza.
(71)
Posta offre assicurazioni sulla vita per conto di Magyar Posta Eletbiztosito Zrt. e assicurazioni non vita per conto di Magyar Posta Biztosito Zrt.
(72)
Nelle sue decisioni precedenti (31) la Commissione ha distinto tre grandi categorie di assicurazioni: assicurazioni sulla vita, assicurazioni non vita e riassicurazioni. Inoltre si è osservato che, dal lato della domanda, le assicurazioni vita e non vita possono essere ulteriormente suddivise in tanti mercati di prodotti individuali quanti sono i diversi tipi di rischio coperti. Riguardo all’assicurazione sulla vita, la Commissione ha considerato, nelle sue decisioni precedenti, la seguente suddivisione: vita-individuale, vita-gruppo e unit linked o, in alternativa, protezione individuale, protezione di gruppo, pensione individuale, pensioni di gruppo, risparmi e investimenti (32). In passato la Commissione ha considerato come assicurazioni non vita, tra l’altro, le assicurazioni riguardanti automobili, incendi, trasporti, salute, beni, responsabilità civile generale, infortuni, contenziosi, infortuni sul lavoro e crediti (33). Invece, dal lato del fornitore, si potrebbero considerare mercati più ampi. Ai fini della presente decisione si può lasciare aperta la definizione precisa del mercato del prodotto.
(73)
In passato la Commissione ha analizzato anche la distribuzione dei prodotti assicurativi e confermato che il mercato rilevante per la distribuzione di assicurazioni non vita o vita comprende tutti i canali di distribuzione verso l’esterno (cioè di terzi o non propri), come i broker, gli agenti e altri intermediari (34). Tuttavia, ai fini della presente decisione si può lasciare aperta la definizione precisa del mercato del prodotto.
(74)
Riguardo al mercato geografico, nelle sue decisioni precedenti (35) la Commissione ha ritenuto che i mercati delle assicurazioni sulla vita sono di portata nazionale, considerati i canali di distribuzione nazionali, la struttura consolidata del mercato, le restrizioni fiscali e i diversi sistemi normativi. Lo stesso approccio sarà applicato al caso in esame e il mercato geografico sarà pertanto considerato l’intero territorio dell’Ungheria.
(75)
Tra il 2007 e il 2009 Posta deteneva una quota inferiore al 5 % (36) del mercato delle assicurazioni sulla vita e una quota inferiore all’1 % (37) del mercato delle assicurazioni non vita. Da queste cifre si evince che anche le quote del mercato dell’intermediazione di prodotti assicurativi sono basse.
(76)
Negli stessi anni le quote congiunte di mercato dei primi tre concorrenti erano rispettivamente del 52,29 %, 51,08 % e 50,1 % per quanto riguarda le assicurazioni sulla vita e rispettivamente del 54,84 %, 52,56 % e 51,66 % per le assicurazioni non vita.
(77)
Ai fini della presente decisione e senza pregiudicare l’applicazione delle norme sulla concorrenza, questi fattori vanno considerati indice dell’esposizione diretta delle attività di Posta nel mercato dei prodotti assicurativi alla concorrenza.
IV. CONCLUSIONI
(78)
Alla luce dei fattori esaminati ai considerando 11-77, la condizione della diretta esposizione alla concorrenza prevista all’articolo 30, paragrafo 1, della direttiva 2004/17/CE è considerata soddisfatta in Ungheria riguardo ai seguenti servizi:
a)
servizi che consentono il versamento di contante su un conto di pagamento;
b)
servizi che consentono il prelievo di contante da un conto di pagamento;
c)
servizi di trasferimento di denaro;
d)
intermediazione di conti correnti e dei prodotti e servizi collegati;
e)
intermediazione creditizia;
f)
intermediazione e accettazione di carte di pagamento emesse da enti creditizi;
g)
intermediazione di investimenti e risparmi a fini specifici per conto di terzi;
h)
intermediazione di prodotti assicurativi.
(79)
Poiché è soddisfatta anche la condizione del libero accesso al mercato, la direttiva 2004/17/CE non si applica quando gli enti aggiudicatori attribuiscono appalti destinati a consentire l’esecuzione in Ungheria dei servizi di cui al considerando 78, né quando vengono organizzati concorsi per l’esercizio di tale attività nel paese.
(80)
I servizi finanziari erogati da Posta sono ausiliari ai servizi postali ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 2, lettera b), della direttiva 2004/17/CE. I servizi postali forniti da Posta non sono soggetti a questa domanda di esenzione; pertanto, a queste attività continuano ad applicarsi le disposizioni della direttiva 2004/17/CE. In tale contesto, si ricorda che i contratti di appalto riguardanti diverse attività devono essere gestiti conformemente alle disposizioni dell’articolo 9 della direttiva 2004/17/CE. Ciò significa che, quando un ente aggiudicatore bandisce un appalto «misto», ossia un appalto inteso a promuovere sia le attività esonerate dall’applicazione della direttiva 2004/17/CE sia quelle non esonerate, è necessario considerare le attività principali cui è destinato l’appalto stesso. In caso di appalti misti il cui scopo principale è di promuovere le attività postali, si applicano le disposizioni della direttiva 2004/17/CE. Se è oggettivamente impossibile stabilire a quale attività sia principalmente destinato l’appalto, esso è aggiudicato secondo le disposizioni dell’articolo 9, paragrafi 2 e 3, della direttiva 2004/17/CE.
(81)
La presente decisione è basata sulla situazione di diritto e di fatto esistente tra luglio e ottobre 2011, quale risulta dalle informazioni presentate da Magyar Posta e dall’Autorità ungherese per la concorrenza. Essa può essere riesaminata qualora, in seguito a significativi cambiamenti della situazione di diritto o di fatto, le condizioni di applicabilità dell’articolo 30, paragrafo 1, della direttiva 2004/17/CE non siano più rispettate.
(82)
Le misure previste dalla presente decisione sono conformi al parere del Comitato consultivo per gli appalti pubblici.
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
La direttiva 2004/17/CE non si applica agli appalti attribuiti da enti aggiudicatori e destinati a consentire l’esecuzione dei seguenti servizi in Ungheria:
a)
servizi che consentono il versamento di contante su un conto di pagamento;
b)
servizi che consentono il prelievo di contante da un conto di pagamento;
c)
servizi di trasferimento di denaro;
d)
intermediazione di conti correnti e dei prodotti e servizi collegati;
e)
intermediazione creditizia;
f)
intermediazione e accettazione di carte di pagamento emesse da enti creditizi;
g)
intermediazione di investimenti e risparmi a fini speciali per conto di terzi;
h)
intermediazione di prodotti assicurativi.
Articolo 2
La Repubblica ungherese è destinataria della presente decisione in conformità dei trattati.
Fatto a Bruxelles, il 16 dicembre 2011