KOMMISSIONENS AFGØRELSE
af 20. april 2011
om Danmarks foranstaltninger (C 2/03) for TV2/Danmark
(meddelt under nummer K(2011) 2612)
(Kun den danske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2011/839/EU)
EUROPA-KOMMISSIONEN HAR -
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (1), særlig artikel 108, stk. 2, første afsnit,
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),
efter at have opfordret interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger i overensstemmelse med disse artikler (2), under hensyntagen til de indkomne bemærkninger, og
ud fra følgende betragtninger:
I. SAGSFORLØB
(1)
Ved brev af 5. april 2000 modtog Kommissionen en klage fra det kommercielle danske tv-selskab SBS Broadcasting SA/TvDanmark (herefter benævnt »SBS/TvDanmark«) over den statslige finansiering af det danske public service tv-selskab TV2/Danmark (herefter benævnt »TV2 (3)«). Et møde med klageren fandt sted den 3. maj 2000. Ved breve af 28. februar 2001, 3. maj 2001 og 11. december 2001 fremsendte klageren yderligere oplysninger.
(2)
Ved brev af 5. juni 2002 fremsendte Kommissionens tjenestegrene en anmodning om oplysninger til de danske myndigheder, som de danske myndigheder besvarede med brev af 10. juli 2002. Der blev afholdt to møder med de danske myndigheder, den 25. oktober 2002 og den 19. november 2002. Yderligere oplysninger blev fremsendt med breve af 19. november 2002 og 3. december 2002.
(3)
Ved brev af 24. januar 2003 (4) meddelte Kommissionen Danmark, at den havde besluttet at indlede proceduren i artikel 108, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde i forbindelse med den statslige finansiering af det danske public service tv-selskab TV2.
(4)
Kommissionens beslutning om at indlede proceduren blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende den 14. marts 2003 (5). Kommissionen opfordrede i denne meddelelse alle interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger til foranstaltningerne.
(5)
Kommissionen modtog bemærkninger fra de danske myndigheder ved brev af 24. marts 2003. Den modtog desuden bemærkninger fra flere interesserede parter. TvDanmark fremsendte bemærkninger ved brev af 14. april 2003. Den europæiske sammenslutning af kommercielle tv-selskaber, Association of Commercial Television in Europe (ACT), fremsendte bemærkninger ved brev af 14. april 2003. De kommercielle tv-stationer Antena 3 TV og Gestevisión Telecinco fremsendte bemærkninger den 16. april 2003. Den kommercielle tv-station TV3 fremsendte bemærkninger ved brev af 14. april 2003. Disse bemærkninger blev af Kommissionen videresendt til Danmark, der reagerede på dem ved brev af 12. september 2003.
(6)
Kommissionen modtog yderligere oplysninger fra klageren ved breve af 15. december 2003 og 6. januar 2004. Et møde mellem klageren og Kommissionens tjenestegrene fandt sted den 17. december 2003 med det formål at få belyst oplysningerne i klagerens brev af 15. december 2003. Kommissionen videresendte disse oplysninger til den danske regering, der reagerede herpå med brev af 15. marts 2004. Et møde mellem de danske myndigheder og Kommissionens tjenestegrene fandt sted den 9. februar 2004.
(7)
Den 19. maj 2004 vedtog Kommissionen sin beslutning om den offentlige finansiering, TV2 havde modtaget i årene fra 1995 til 2002 i form af licensmidler og andre foranstaltninger (6). I sin beslutning fastslog den, at støtten var forenelig med fællesmarkedet, bortset fra et beløb på 628,2 mio. DKK (ca. 84,3 mio. EUR), som skulle tilbagesøges med rente (»tilbagesøgningsbeslutningen«).
(8)
Kommissionens tilbagesøgningsbeslutning blev derefter indbragt for Retten af TV2 og de danske myndigheder samt af de private tv-selskaber Viasat og SBS/TvDanmark.
(9)
De danske myndigheder efterkom Kommissionens tilbagesøgningsbeslutning. I praksis tilbagebetalte TV2 1 050 mio. DKK (7).
(10)
Denne tilbagebetaling bragte TV2 ud i en økonomisk krise. Danmark anmeldte derfor i 2004 en rekapitalisering af TV2.
(11)
Ved beslutning af 6. oktober 2004 (8) godkendte Kommissionen den danske regerings beslutning om at rekapitalisere TV2 ved at forhøje TV2's kapital med 440 mio. DKK og konvertere et statslån på 394 mio. DKK til egenkapital (»rekapitaliserings-foranstaltningerne«). Såvel SBS/TvDanmark som Viasat har anlagt sag mod denne beslutning.
(12)
Den 22. oktober 2008 (9) annullerede Førsteinstansretten (nu »Retten«) Kommissionens tilbagesøgningsbeslutning, men stadfæstede rækkevidden af TV2's public service-opgave (»dommen«). Denne dom blev ikke appelleret.
(13)
Efter denne dom skal Kommissionen nu vedtage en ny afgørelse, efter at have måttet genåbne den formelle undersøgelsesprocedure for årene fra 1995 til 2002.
(14)
Desuden afsagde Retten under retssagen i rekapitaliseringssagen (10) den 24. september 2009 en kendelse (»kendelsen«), hvori den statuerede, at det var ufornødent at træffe afgørelse i sagen. For ifølge præmis 35 i Rettens kendelse er der en snæver sammenhæng mellem tilbagesøgningsbeslutningen og rekapitaliseringsbeslutningen. Retten fandt, at rekapitaliseringsbeslutningen på grund af annullationen af tilbagesøgningsbeslutningen var blevet meningsløs og overflødig. Den udtalte, at »skønt de særlige omstændigheder i denne sag fik Kommissionen til at vedtage to beslutninger, er det klart, at disse to beslutninger omhandlede to aspekter ved den samme sag, der drejede sig om, hvorvidt de foranstaltninger, Kongeriget Danmark havde iværksat for TV2, sidenhen TV2 A/S, udgjorde statsstøtte efter EF-traktatens artikel 87, stk. 1, og i så fald, om denne statsstøtte var forenelig med fællesmarkedet (11)«. Som følge af annullationen af tilbagesøgningsbeslutningen måtte der derfor foretages en »fornyet undersøgelse af alle de foranstaltninger, Kongeriget Danmark iværksatte for TV2«. Denne kendelse blev ikke appelleret.
(15)
I overensstemmelse med Rettens kendelse skal Kommissionen i sin vurdering i denne sag tage hensyn til de foranstaltninger, de danske myndigheder traf i 2004 som følge af den siden annullerede tilbagesøgningsbeslutning.
(16)
Som det fremgår af betragtning 13, 14 og 15 ovenfor, omfatter denne afgørelse alene de statslige foranstaltninger for TV2 i årene 1995-2000, men Kommissionen vil i overensstemmelse med Rettens kendelse i sin vurdering i denne afgørelse tage hensyn til de rekapitaliseringsforanstaltninger, der blev truffet i 2004, og som skyldtes tilbagesøgningspåbuddet i den annullerede tilbagesøgningsbeslutning.
(17)
Ved brev af 20. marts 2009 anmodede Kommissionen de danske myndigheder om deres analyse af dommens konsekvenser for sagen.
(18)
Efter at have anmodet om flere fristforlængelser fremsendte de danske myndigheder den 26. juni 2009 sine bemærkninger. I et bilag til sit brev fremsendte de danske myndigheder desuden bemærkninger fra TV2.
(19)
Der blev afholdt flere møder med de danske myndigheder og/eller TV2, bl.a. den 25. august 2009, den 7. februar 2011 og den 4. marts 2011.
(20)
Kommissionen fremsendte desuden yderligere anmodninger om oplysninger, bl.a. den 22. september 2010, den 28. oktober 2010, den 19. november 2010 og den 14. januar 2011, som de danske myndigheder navnlig besvarede den 17. november 2010, den 30. november 2010, den 3. februar 2011, den 24. februar 2011 og den 7. marts 2011. Desuden fremsendte de danske myndigheder forskellige oplysninger i marts og april 2011.
(21)
Kommissionen modtog også bemærkninger fra tredjeparter, specielt fra SBS/TvDanmark den 7. februar 2011.
(22)
Endvidere bemærkes, at Kommissionen den 4. august 2008 besluttede ikke at rejse indsigelse mod den redningsstøtte, der påtænktes ydet til TV2 i form af en kreditfacilitet på 1 000 mio. DKK (12). Denne beslutning blev af konkurrenten MTG/Viasat indbragt for Retten. Retten besluttede at udsætte behandlingen af sagen, indtil Kommissionens afgørelse i omstruktureringssagen forelå (13).
(23)
Den 4. februar 2009 anmeldte Danmark i overensstemmelse med artikel 108, stk. 3, i TEUF en omstruktureringsplan for TV2 Danmark A/S (»omstruktureringssagen«). Ved brev af 2. juli 2009 meddelte Kommissionen Danmark, at den havde indledt procedure i omstruktureringssagen (14).
(24)
Kommissionens undersøgelser i omstruktureringssagen har fundet sted sideløbende med dens undersøgelser i den her omhandlede sag, og Kommissionens afgørelse i omstruktureringssagen vil blive truffet sideløbende og samtidigt med nærværende afgørelse.
II. DETALJERET BESKRIVELSE
II.1. NATIONAL BAGGRUND
II.1.1. DET DANSKE TV-MARKED I ÅRENE1995-2002
(25)
I årene fra 1995 til 2002 fandtes der to public service tv-stationer i Danmark, nemlig Danmarks Radio (»DR«) og TV2. DR var praktisk taget udelukkende licensfinansieret. TV2 blev finansieret dels med licensmidler og dels via reklameindtægter.
(26)
TV2 blev oprettet i 1986 (15) som en uafhængig selvejende institution finansieret med statslån. Selskabet begyndte at sende til hele landet den 1. oktober 1988. Det sendte den jordbaserede kanal TV2 og begyndte i 2000 desuden at sende satellitkanalen TV2 Zulu. I slutningen af 2002 overgik TV2 Zulu fra at være en public service-kanal til at være en kommerciel betalings-tv-kanal. Regeringen godkendte desuden otte stationer som regionale TV2-stationer. TV2 havde pligt til at sende programmer fra de regionale TV2-stationer på sin landsdækkende jordbaserede kanal.
(27)
I årene 1995-2002 fandtes der ud over de offentlige tv-selskaber to kommercielle tv-selskaber på det landsdækkende danske tv-marked, nemlig TvDanmark og TV3/3+. De kommercielle tv-stationer konkurrerede med TV2 på det landsdækkende tv-reklamemarked. TvDanmark er en del af SBS Broadcasting SA og sendte to kanaler i Danmark. TvDanmark har siden 1997 sendt kanalen TvDanmark2 via et netværk bestående af 10 lokale kommercielle tv-stationer og har siden 2000 på en britisk sendetilladelse sendt satellitkanalen TvDanmark1. Satellitkanalerne TV3 og 3+ begyndte at sende i 1992. De er en del af Modern Times Group (MTG).
II.1.2. LOVFÆSTEDE KRAV I PERIODEN 1995-2002
(28)
Public service-opgaven var i undersøgelsesperioden 1995-2002 reguleret i en række forskellige affattelser af lov om radio- og fjernsynsvirksomhed (herefter benævnt »radio- og fjernsynsloven«) (16).
(29)
TV2’s opgave består i at producere og sprede landsdækkende og regionale tv-programmer. Spredningen kan ske ved hjælp af radioanlæg, herunder satellit- eller kabelsystemer. Det er kulturministeren, der udsteder regler for TV2's public service-forpligtelser.
(30)
TV2 har public service-forpligtelser. I henhold til radio- og fjernsynsloven (1994-loven, der var gældende i den relevante periode) (17) er TV2 en selvejende institution, der gennem selvstændig programvirksomhed har til formål at tilvejebringe og sprede landsdækkende og regionale fjernsynsprogrammer. Ved programlægningen skal der lægges afgørende vægt på kvalitet, alsidighed og mangfoldighed. Ved programlægningen i de regionale TV2-virksomheder skal der endvidere lægges vægt på tilknytning til regionen.
(31)
Som det blev anført i dommen (18), har den nærmere definition af TV2's public service-opgave udviklet sig med tiden, men alle definitioner af TV2's public service-forpligtelser i de forskellige dele af undersøgelsesperioden indeholder de samme krav til »kvalitet, alsidighed og mangfoldighed«, som er de kvalitativt væsentligste krav til den public service-virksomhed, der er overdraget til TV2.
(32)
En yderligere definition af public service-opgaven findes i vedtægten for TV2. Vedtægten fastsætter bl.a. de forpligtelser, TV2's sendevirksomhed er underlagt, hvad angår kunst og kultur, dansk filmproduktion og programmer for børn, unge og etniske minoriteter. TV2 er også forpligtet til at udsende beredskabsmeddelelser til befolkningen.
(33)
TV2's public service-virksomhed finansieres med TV2's andel af licensmidlerne, indtægterne af reklamer på TV2 samt andre indtægter. I den version af radio- og fjernsynsloven, der var gældende i 1994 (19), var det fastsat, at TV2's samlede virksomhed finansieres ved beløb, der overføres fra TV2-fonden i overensstemmelse med de af kulturministeren fastsatte rammebudgetter, og gennem indtægter ved salg af programmer og andre ydelser, tilskud m.v. Det bemærkes, at TV2 i årene 1995 og 1996 modtog sin andel af licensmidlerne samt reklameindtægterne fra en særlig fond, TV2-fonden (20).
(34)
Bestemmelserne om spredning af kommercielle tv-stationer til områder, der går ud over ét lokalt område, er fastlagt i radio- og fjernsynslovens kapitel 5. Kapitel 6 omhandler lokal radio- og fjernsynsvirksomhed. De krav, der stilles, drejer sig i alt væsentligt om udstedelse af en tilladelse. De programkrav, der stilles til indehavere af en sådan tilladelse, er fastlagt i bekendtgørelse nr. 874 om europæiske programmer og bekendtgørelse nr. 1349 om lokal radio- og fjernsynsvirksomhed (21). Ifølge disse bekendtgørelser skal netværksstationer, der har fået en lokal tv-tilladelse, sende lokale programmer i mindst én time om dagen og producere en betydelig del af deres programmer på dansk eller til et dansk publikum. Eftersom TV3, 3+ og TvDanmarks kanal 1 sendes på britisk sendetilladelse, gælder disse regler kun for TvDanmark2.
II.1.3. TV2's KOMMERCIELLE VIRKSOMHED
(35)
I perioden 1995-2002 har TV2 haft en række kommercielle aktiviteter, siden selskabet den 1. januar 1997 (22) fik særskilt tilladelse hertil, og denne kommercielle virksomhed kan omfatte udnyttelse af teknisk udstyr, oprettelse af nye selskaber eller indskud af kapital i eksisterende selskaber. I årene 1995-2002 har denne virksomhed bl.a. omfattet reklamer, salg af programmer, udlejning af master, merchandising, internetaktiviteter og videresalg af sportsrettigheder.
(36)
Siden januar 2001 har TV2 haft pligt til at foretage regnskabsmæssig adskillelse mellem sin public service-virksomhed og »al anden virksomhed«, hvis omsætningen ved sidstnævnte overstiger 5 % af den samlede omsætning og 3 mio. DKK om året. TV2 skulle regnskabsføre de fulde omkostninger, priserne på de produkter og tjenester, der ikke faldt ind under public service, skulle fastsættes på grundlag af markedsmæssige vurderinger, og overførsel af kapital mellem public service-virksomhed og anden virksomhed skulle ske på markedsøkonomiske vilkår i overensstemmelse med det markedsøkonomiske investorprincip og måtte ikke indeholde licensmidler (23).
II.2. FORANSTALTNINGERNE
(37)
I perioden 1995-2002 fik TV2 tilført licensmidler.
(38)
Det er kulturministeren, der for et eller flere år ad gangen fastsætter størrelsen af de licensafgifter, som alle ejere af radio- og fjernsynsmodtagere skal betale (24). Tv-licensafgifterne opkræves af DR, og disse licensmidler fordeles mellem DR og TV2 efter ministerens nærmere bestemmelse i henhold til en medieaftale i folketinget.
(39)
Kulturministeren fastsætter nærmere regler om afgiftspligtens indtræden og ophør, om betalingsfrister og opkrævning samt om rykkergebyrer m.v. I overensstemmelse med lov om renter påløber der renter af for sent betalt licens. Ubetalte afgifter og gebyrer kan inddrives af Hypotekbanken. De kan bl.a. inddrives ved indeholdelse i løn hos den pågældende efter reglerne om inddrivelse af personlige skatter i kildeskatteloven.
(40)
Indtil 1997 fik TV2 tilført sine midler (licensmidler og reklameindtægter) gennem TV2-fonden. Siden 1997 har TV2 fået sin andel af licensmidlerne direkte fra DR.
(41)
I 1995 og 1996 fik TV2 overført reklameindtægter fra TV2-fonden (25).
(42)
Desuden fik TV2 tilført 58 mio. DKK fra Radiofonden til øget engagement i dansk filmproduktion.
(43)
Da TV2-fonden blev nedlagt i 1997, modtog TV2 fra TV2-fonden derudover 167 mio. DKK til investeringer i digitalisering af sine produktionssystemer og 50 mio. DKK til dækning af driftsomkostninger.
(44)
TV2 har desuden været fritaget for betaling af selskabsskat i henhold til selskabsloven. Den fordel, denne fritagelse indebar for TV2 i undersøgelsesperioden, beløber sig til 159,4 mio. DKK. I januar 2001 indførte den danske stat en ordning, der skulle neutralisere skattefritagelsens virkninger for TV2's kommercielle virksomhed. TV2 har måttet overføre 30 % af sit årlige overskud af anden virksomhed til public service-virksomheden. Denne sats svarer til den almindelige selskabsskattesats, som Danmark indførte i 2000.
(45)
TV2's etableringsomkostninger og driftsunderskud i den første tid blev finansieret ved statslån. Ifølge de oprindelige låneaftaler skulle TV2 betale renter af hovedstolen og tilbagebetale hele hovedstolen. Men i hele undersøgelsesperioden har TV2 været fritaget for betaling af renter og har fået henstand med afdragene på lånene. Den fordel, som de rente- og afdragsfrie etablerings- og driftslån indebar i undersøgelsesperioden, beløber sig til 341,8 mio. DKK.
(46)
Indtil slutningen af 1996 blev der af staten udstedt statsgarantier som sikkerhed for lån, som TV2-fonden optog til finansiering af driften af TV2. De statsgaranterede lån blev overført til TV2, da TV2-fonden blev nedlagt. TV2's fordel ved denne statsgaranti beløber sig til 9,8 mio. DKK.
(47)
Danmark havde i undersøgelsesperioden adgang til tre landsdækkende jordbaserede sendefrekvenser, der var forbeholdt de offentlige tv-stationer. Den ene frekvens var forbeholdt TV2, den anden var forbeholdt DR, og den tredje frekvens var afsat til digital-tv.
(48)
TV2 betalte en afgift for brugen af den reserverede landsdækkende sendemulighed til IT- og Telestyrelsen, som var et statsligt organ, der sorterede under ministeriet for videnskab, teknologi og udvikling (26). Størrelsen af denne afgift var fastsat på finansloven. I undersøgelsesperioden betalte TV2 årligt mellem 2 og 4 mio. DKK i frekvensafgifter.
(49)
Danmark rådede også over frekvenser med kun regional dækning. I 1997 indførte regeringen mulighed for at uplinke regionale frekvenser for at opnå større dækning (netværk). I perioden 1998-2001 skulle alle kommercielle lokale tv-stationer med tilladelse til at sende i en netværksopsætning betale en årlig afgift til staten (27). TV2's regionale virksomheder var ikke afgiftspligtige, da de sendte i »vinduer« på TV2's landsdækkende frekvens. Den kommercielle tv-station TvDanmark var den eneste operatør, der betalte denne afgift for sin anden kanal. Den samlede afgift, TvDanmark har betalt, beløber sig til 85,0 mio. DKK.
(50)
Alle ejere af fællesantenneanlæg havde pligt til at sende TV2's public service-programmer i deres anlæg (must-carry).
III. BEMÆRKNINGER FRA INTERESSEREDE PARTER OG FRA DANMARK
(51)
Efter sin beslutning om at indlede formel undersøgelsesprocedure modtog Kommissionen for det første bemærkninger fra forskellige interesserede parter. Disse bemærkningers hovedindhold opsummeres nedenfor.
(52)
TvDanmark fandt, at statens tilrådighedsstillelse af en landsdækkende sendefrekvens udgjorde statsstøtte, eftersom staten gav afkald på indtægter af dette knappe aktiv. Konkurrenterne havde kun en dækning på maksimalt 77 %. TvDanmark bemærkede, at den omstændighed, at netværksafgiften kun blev opkrævet af TVDanmark2 og ikke af TV2's lokalstationer, selv om de økonomisk og kommercielt befandt sig i samme situation, udgjorde statsstøtte til TV2's lokalstationer. Ifølge ACT, Antena 3 TV og Telecinco krævede EU's neutralitetsprincip i relation til sendemuligheder, at afgiften måtte pålægges enhver form for netværk.
(53)
ACT, Antena 3 TV og Telecinco bemærkede med hensyn til fritagelsen for selskabsskat, at forpligtelsen til at overføre 30 % af overskuddet af kommerciel virksomhed til TV2's public service-virksomhed ikke kunne betragtes som svarende til betaling af selskabsskat til staten, eftersom den fordrejede konkurrencen på tv-markedet.
(54)
Flere tredjeparter gjorde gældende, at definitionen af TV2's public service-opgave ikke var legitim. De anfægtede også, at betingelserne angående denne opgaves overdragelse og proportionalitetsbetingelserne var opfyldt. Specielt gjorde TvDanmark gældende, at Kommissionen ved beregning af overkompensationen burde tage hensyn til de fordele, TV2 opnåede i kraft af selskabsskattefritagelsen, de rente- og afdragsfrie etableringslån, statsgarantien for driftslån og den vederlagsfrie sendefrekvens. TvDanmark pegede på, at der generelt kun var begrænsede markedsudsving i tv-reklameindtægter, og at de ikke kunne retfærdiggøre TV2's opbygning af kapital.
(55)
Hvad reklamemarkedet angår, gjorde TvDanmark gældende, at TV2's prissætning ikke satte de kommercielle operatører i stand til at få dækket deres stand alone-omkostninger. TvDanmark måtte prissætte sin TRP ca. 30-40 % under TV2 for at blive accepteret på markedet (TV2's TRP eller GRP har større værdi på grund af den bedre dækning) (28). På grund af TV2's enestående position bl.a. med hensyn til dækning og programbudget ville en annoncør altid placere en del af sit reklamebudget hos TV2 for at opnå den størst mulige effekt, dvs. flest mulige kontakter, størst mulig rækkevidde og/eller frekvens med et givet budget. TvDanmark fremlagde tal, der viste, at TvDanmark havde været tabsgivende siden 1997-2002, og hævdede, at den unfair konkurrence fra TV2 forhindrede TvDanmark i at generere tilstrækkelige indtægter. TvDanmark fremlagde også en analyse af priserne på det danske marked for tv-reklamer udarbejdet af Copenhagen Economics. I denne analyse blev gennemsnits- og marginalpriserne på markedet sammenlignet, og det blev konkluderet, at der kun var konkurrence om residualefterspørgslen, og at en sammenligning derfor burde baseres på marginalpriserne. TvDanmark fremlagde desuden sammenligninger mellem TV2's priser og andre medietypers priser og priser i andre lande.
(56)
TV3 fremførte, at stationen var nødt til at yde meget store rabatter på reklameblokke for at få accept på markedet, fordi TV2 tilbød ekstra marginalrabatter på den resterende del af annoncørernes tv-reklamebudgetter, hvis de også placerede denne del hos TV2.
(57)
Efter sin beslutning om at indlede formel undersøgelsesprocedure modtog Kommissionen for det andet også bemærkninger fra de danske myndigheder. Disse bemærkningers hovedindhold opsummeres nedenfor.
(58)
De danske myndigheder fandt ikke, at sendefrekvenserne til TV2 kunne betragtes som en fordel, eftersom lokale tv-stationer også råder over sendefrekvenser forbeholdt dem. TV2 havde derfor ikke fået særbehandling. TV2 havde ligesom andre stationer betalt en afgift for brugen af frekvensen.
(59)
Hvad selskabsskattefritagelsen angik, bemærkede de danske myndigheder, at overskuddet af den kommercielle virksomhed var af ganske begrænset omfang, og at den metode, der var valgt til at neutralisere virkningerne af TV2's selskabsskattefritagelse for de kommercielle aktiviteter, forhindrede, at disse aktiviteter opnåede en økonomisk fordel som følge af fritagelsen.
(60)
Med hensyn til proportionalitet bemærkede de danske myndigheder, at tilførslen af 167 mio. DKK fra TV2-fonden var afsat til digitalisering af tv-nettet. Pengene kunne derfor ikke betegnes som fri egenkapital.
(61)
De danske myndigheder anførte desuden, at overskuddet i årene 1995-2002 afspejlede et rimeligt afkast i forhold til TV2's omsætning. Kapitalen var desuden nødvendig som stødpude i tilfælde af pludselige fald i reklameindtægterne, og TV2 var i henhold til loven afskåret fra at optage lån på over 4 % af årsomsætningen. Desuden handlede staten i overensstemmelse med princippet om »den almindelige markedsøkonomiske investor«, da TV2's egenkapital ikke oversteg, hvad en normal markedsøkonomisk investor ville have indskudt. En sådan kapital var ikke i strid med traktaten, for så vidt den ikke blev brugt til at krydssubsidiere TV2's kommercielle aktiviteter.
(62)
Hvad angår TV2's adfærd på reklamemarkedet, bemærkede de danske myndigheder, at TV2 konsekvent havde fastsat sine priser ud fra et ønske om at opnå størst mulig indtjening. Prissætningen foregik udelukkende på basis af udbud og efterspørgsel. Priserne blev fastsat årligt på basis af skøn fra TV2's reklameafdeling over den kommercielle seerandel (aldersgruppen 21-50 år), programplanerne, konjunkturudviklingen og konkurrencesituationen på markedet. TV2's driftsomkostninger indgik ikke i dette skøn, og det gjorde licensmidlernes størrelse heller ikke. TV2 havde de højeste priser på det danske marked, og der kunne derfor ikke være tale om, at der skulle være foretaget underbydning af priser med den virkning, at det medførte et øget behov for statslig finansiering.
(63)
De danske myndigheder fremlagde en rapport fra RBB Economics om konkurrencen på det danske marked for tv-reklamer. I rapporten blev det konkluderet, at TV2's gennemsnitlige nettopriser rent faktisk lå over konkurrenternes priser, og at forskellene i TV2's og TvDanmarks reklamepriser skyldtes forskelle i deres indbyrdes styrkeforhold i relation til programflade og evne til at generere seere.
(64)
Efter dommen anmodede Kommissionen for det tredje de danske myndigheder om at fremsende deres vurdering af dommens konsekvenser for sagen.
(65)
De danske myndigheder fremsendte deres bemærkninger sammen med bemærkninger fra TV2. Hovedindholdet i disse bemærkninger opsummeres i det følgende.
(66)
Hvad angår reklameindtægterne fra årene 1995 og 1996, gjorde de danske myndigheder og TV2 gældende, at den danske stat ikke havde nogen kontrol over disse indtægter, som derfor ikke kunne betragtes som statsmidler. Hvad tallene angår, bekræftede de danske myndigheder ikke de beløb, Kommissionen anførte, men udtalte, at der ved beregning af reklameindtægterne for årene 1995 og 1996 måtte tages hensyn til, at en del af de penge, der kom fra TV2-fonden, blev brugt til at finansiere TV2-regionerne, og at denne del kun kunne hidrøre fra licensmidlerne. De danske myndigheder medgav dog, at der under alle omstændigheder skulle tages hensyn til reklameindtægterne ved beregning af nettoomkostningerne ved public service-opgaven, og at reklameindtægter er indtægter, der genereres ved public service-virksomheden.
(67)
De danske myndigheder og TV2 henviste desuden til Rettens dom som belæg for, at betingelserne i Altmark-dommen af 24. juli 2003 (29) var opfyldt. I den sammenhæng pegede de danske myndigheder på, at TV2-sagen ligesom BUPA-sagen (30) drejer sig om forhold, der allerede bestod før afsigelsen af Altmark-dommen. De fandt, at kriterierne i Altmark-dommen måtte anvendes i overensstemmelse med ånden i og formålet med disse kriterier, således at der tages hensyn til sagens faktiske omstændigheder. Efter de danske myndigheders opfattelse fulgte det af dommen, at Retten alene kræver, at den danske stat »i det væsentlige« skal have sikret overholdelsen af Altmark-betingelserne.
(68)
De danske myndigheder og TV2 fandt nærmere betegnet, at den fremgangsmåde, der blev anvendt til at fastsætte licensmidlerne, var gennemsigtig og opfyldte kravene i den anden Altmark-betingelse, i det mindste i det væsentlige, hvilket efter deres opfattelse er tilstrækkeligt ifølge Rettens dom. De fandt, at også den tredje betingelse var opfyldt, for så vidt TV2 fik lov til at beholde et rimeligt overskud. Hvad den fjerde Altmark-betingelse angår, fremhævede de den omfattende kontrol, TV2 var underlagt, og henviste desuden til BUPA-sagen og Rettens dom som belæg for, at denne betingelse til en vis grad burde lempes i denne sag eller kun overholdes i det væsentlige. Under henvisning til Chronopost-sagen (31) pegede de endvidere på, at det i praksis ikke er muligt at sammenligne TV2 med en typisk veldrevet virksomhed. De danske myndigheder fastholdt også, at kompensationen bør godkendes efter kriteriet om den markedsøkonomiske investor.
(69)
De danske myndigheder og TV2 fandt endvidere, at statsstøtten bør erklæres forenelig med det indre marked. De redegjorde for den proces, der førte til opbygning af kapital i TV2, og for de forskellige årsager til, at denne kapital blev fundet nødvendig for, at TV2 kunne varetage sine public service-opgaver.
(70)
Efter Rettens dom indkom der også bemærkninger fra nogle tredjeparter. De gjorde i alt væsentligt gældende, at Altmark-betingelserne ikke burde anses for at være opfyldt, især fordi de økonomiske analyser, som Retten henviste til, ikke udgjorde noget tilstrækkeligt belæg for, at den anden og den fjerde betingelse var opfyldt. De pegede også på, at Kommissionen burde fastholde den konklusion, den havde draget i den annullerede tilbagesøgningsbeslutning, nemlig at støtten ikke var forenelig.
IV. VURDERING AF FORANSTALTNINGERNE
IV.1. STATSSTØTTE EFTER ARTIKEL 107, STK. 1, I TEUF
(71)
Artikel 107, stk. 1, i TEUF fastsætter, at »bortset fra de i traktaterne hjemlede undtagelser er statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med det indre marked, i det omfang den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne«.
(72)
Kommissionen skal herefter vurdere, om de ovenfor beskrevne foranstaltninger udgør statsstøtte efter artikel 107, stk. 1, i TEUF.
IV.1.1. STATSMIDLER OG TILREGNELIGHED
(73)
Kommissionen skal tage stilling til, om de omhandlede foranstaltninger indebar anvendelse af statsmidler.
(74)
Hvad licensmidlerne angår, har Kommissionen noteret sig, hvad Retten anførte herom i sin dom (32). I særdeleshed fastsættes beløbet af de danske myndigheder, betalingsforpligtelsen følger ikke af et kontraktforhold mellem TV2 og dennes debitor, men er blot en følge af at eje et fjernsyn eller en radio, opkrævningen gennemføres i givet fald i overensstemmelse med reglerne om skatteopkrævning, og det er den danske myndighed, som fastlægger den del af licensmidlerne, der tilfalder TV2. Retten konkluderede derfor, at licensmidlerne er til rådighed for de danske myndigheder og under disses kontrol, og at de således udgør statsmidler.
(75)
Hvad angår reklameindtægterne for årene 1995 og 1996, anførte Retten i sin dom, at licensmidler og reklameindtægter er af forskellig karakter (33).
(76)
I sin dom (34) fandt Retten i den forbindelse, at Kommissionen ikke havde givet en tilstrækkelig begrundelse for, hvorfor reklameindtægterne fra 1995 og 1996 skulle betragtes som statsmidler.
(77)
I lyset af Preussen Elektra-dommen (35) skal Kommissionen derfor undersøge, om reklameindtægterne for årene 1995 og 1996 kan kvalificeres som statsmidler. Med henblik herpå skal den tage stilling til, om disse reklameindtægter var under den danske stats kontrol.
(78)
Kommissionen hæfter sig i den forbindelse ved følgende elementer, som er relevante for afgørelsen af, om reklameindtægterne i årene 1995 og 1996 udgør statsmidler.
(79)
I 1995 og 1996 fik TV2 tilført reklameindtægterne fra TV2-fonden, der selv fik reklameindtægterne fra TV2 Reklame A/S.
(80)
TV2 Reklame var et selvstændigt statsejet selskab, der var uafhængigt af TV2. Det blev oprettet til på et forretningsmæssigt grundlag at formidle reklameindslag i TV2 (36). Der bestod et kontraktforhold mellem TV2 Reklame og reklamekunderne.
(81)
Der var ingen forpligtelse til at overføre TV2 Reklames indtægter til TV2-fonden. Det var derimod den danske stat, der traf afgørelse om overførslerne (37). Afgørelsen, om hvor stor en del af TV2 Reklames overskud der skulle overføres til TV2-fonden, blev truffet af kulturministeren. Den blev truffet for et eller flere år ad gangen og med folketingets (finansudvalgets) godkendelse. Kulturministeren kunne bestemme, at den del af overskuddet, der ikke blev overført, skulle bruges til tilbagebetaling på den tidligere stillede statsgaranti for TV2 Reklame eller til kulturelle formål.
(82)
I praksis var det i 1995 og 1996 det fulde overskud, der blev overført fra TV2 Reklame til TV2-fonden.
(83)
TV2-fonden blev oprettet med det formål at tilføre TV2 indtægter af licensmidler og reklameindtægter. TV2-fonden tilhørte TV2-koncernen. Den blev administreret af TV2's bestyrelse.
(84)
Der var ingen forpligtelse til hvert år at overføre pengene fra TV2-fonden til TV2. Det var derimod den danske stat, der traf afgørelse om overførslen til TV2. For TV2-fonden var ifølge loven forpligtet til at overføre midler til TV2 i overensstemmelse med de rammebudgetter, som kulturministeren opstillede (38).
(85)
Faktisk fik TV2 i 1995 og 1996 ikke overført alle reklameindtægterne fra TV2-fonden.
(86)
Desuden var der i TV2-fonden ingen regnskabsadskillelse mellem reklameindtægterne og licensmidlerne. De indtægter, der ikke blev overført til TV2, forblev indestående i TV2-fonden. De blev overført til TV2, da TV2-fonden blev nedlagt.
(87)
Ifølge TV2 og de danske myndigheder tilhørte reklameindtægterne TV2, og TV2 havde et retskrav på disse indtægter. De henviste til justitsministerens brev af 22. november 2003, hvori det var anført, at TV2-fondens midler kun kunne bruges til TV2's aktiviteter. Efter TV2's og de danske myndigheders opfattelse var der derfor en juridisk forpligtelse til i sidste ende at overføre TV2-fondens reklameindtægter til TV2. Men som det fremgår af det ovenstående, var der i henhold til loven ingen forpligtelse til at overføre alle reklameindtægterne til TV2, derimod skulle ministeren helt konkret træffe afgørelse om, hvorvidt og hvor meget der skulle overføres til TV2.
(88)
I relation til TV2 gælder desuden, at TV2 ikke havde noget kontraktforhold til annoncørerne og ingen indflydelse på reklamevirksomheden (39). Den danske regering bekræftede, at de forventede reklameindtægter for det kommende år blev fastlagt uafhængigt af TV2.
(89)
I lyset af det ovenstående finder Kommissionen, at ministeren havde kontrol over midlerne i TV2 Reklame og TV2-fonden. I særdeleshed bemærkes, i) at det var den danske stat, der bestemte, om alle eller en del af reklameindtægterne skulle overføres til TV2-fonden og til TV2, ii) at TV2 i 1995 og 1996 ikke fik overført alle reklameindtægterne, og iii) at de reklameindtægter, der ikke blev overført, forblev i TV2-fonden, hvor de i praksis var blandet sammen med licensmidlerne.
(90)
Kommissionen finder derfor, at de reklameindtægter i årene 1995 og 1996, som TV2 fik overført fra TV2 Reklame og TV2-fonden, i denne konkrete sag udgør statsmidler.
(91)
Men selv i det tilfælde, hvor reklameindtægterne ikke blev anset for at udgøre statsmidler - quod non - ville det ikke ændre noget ved størrelsen af den statsstøtte, der kunne anses for at være forenelig. I overensstemmelse med Kommissionens faste beslutningspraksis og radio- og tv-meddelelsen fra 2001 (40) skal der tages hensyn til indtægter hidrørende fra public service-virksomheden, såsom reklameindtægter, ved beregning af nettoomkostningerne ved public service-opgaven, hvilket betyder, at selv om disse indtægter ikke blev betragtet som statsmidler, mindsker de behovet for offentlig finansiering. Denne opfattelse deles af de danske myndigheder (41).
(92)
Også ved ad hoc-tilførslen af midler til TV2 fra Radiofonden var der tale om licensmidler, der blev stillet til rådighed for TV2 efter statens beslutning. Det samme er tilfældet med ad hoc-tilførslen af midler fra TV2-fonden, da den blev nedlagt, for rent bortset fra, at den danske stat som nævnt ovenfor havde kontrol over TV2-fonden, blev midlerne fra TV2-fonden kun stillet til rådighed for TV2 ved statens beslutning. Eftersom disse midler forblev under offentlig kontrol, må de således også betragtes som statsmidler. Og da reklameindtægterne må anses for at udgøre statsmidler, og overførslen til TV2 ved nedlæggelsen af TV2-fonden under alle omstændigheder blev besluttet af staten, kan de danske myndigheders argument om, at det beløb, der blev overført til TV2 ved nedlæggelsen af TV2-fonden, udelukkende stammede fra reklameindtægter, ikke ændre noget ved denne konklusion.
(93)
Hvad de øvrige statslige foranstaltninger angår, finder Kommissionen, at der er tale om anvendelse af statsmidler i forbindelse med selskabsskattefritagelsen, eftersom afkald på skatteprovenu svarer til et forbrug af statsmidler i form af skatteudgifter (42).
(94)
De rente- og afdragsfrie lån til TV2 er ydet direkte af staten over statsbudgettet. Ved at give afkald på renter og afdrag på disse lån mister staten indtægter, og det er derfor klart, at disse midler udgør statsmidler. Desuden er det den danske stat, der garanterer for driftslån. Fordelen ved en statsgaranti er, at risikoen i forbindelse med garantien bæres af staten. For det forhold, at staten bærer risikoen, bør der normalt betales et vederlag i form af en passende præmie. Giver staten afkald på en sådan præmie, er der både tale om en fordel for TV2 og et dræn på statens ressourcer (43).
(95)
Staten har desuden forbeholdt TV2 en landsdækkende sendefrekvens, som TV2 betaler en frekvensafgift for til et statsligt organ. Den årlige afgift, TV2 har betalt, har svinget mellem 2 og 4 mio. DKK i undersøgelsesperioden.
(96)
I mangel af et sammenligningsgrundlag for den afgift, der betales for den landsdækkende sendefrekvens, kan den kun sammenholdes med den afgift, der betales for tilladelsen til at nå ud til en større befolkningsdel gennem en netværkopsætning. Den frekvensafgift, TV2 betalte for landsdækkende sendemulighed, er betydeligt lavere end den netværksafgift, TvDanmark har måttet betale, og som har svinget mellem 5 mio. DKK i 1997 og 30 mio. DKK i 2001, til trods for at TvDanmark med sit netværk af regionale frekvenser kun når op på en dækning på 77 %. TV2 har således været i stand til at nå ud til en større del af den danske befolkning til en lavere pris.
(97)
Kommissionen finder derfor, at frekvensafgiften ikke afspejler markedsvilkårene, og at staten ved ikke at kræve en afgift beregnet på grundlag af markedsvilkårene for dette aktiv har givet afkald på et afgiftsprovenu til statsbudgettet.
(98)
Da TV2 ikke sender ved at bruge en opsætning af lokale frekvenser for at kunne lave et nationalt netværk, er TV2 derimod ikke underlagt netværksafgiften. Eftersom staten ikke havde nogen hjemmel til at opkræve denne afgift af TV2, gav den ikke afkald på et afgiftsprovenu, og der er følgelig ingen statsmidler involveret her.
(99)
På samme måde kan Kommissionen ikke se noget element af statsmidler i den lovmæssige forpligtelse for ejere af fællesantenneanlæg til at fordele public service-programmerne i disse anlæg (must-carry), eftersom der hverken er tale om, at staten giver afkald på nogen indtægt, eller at den aktivt overfører penge til disse operatører. Denne adgang giver ikke TV2 nogen økonomisk fordel hidrørende fra statsmidler (44).
(100)
Alle de ovennævnte foranstaltninger kan tilregnes staten, eftersom de som beskrevet ovenfor på den ene eller den anden måde forudsatte en beslutning truffet af den danske stat.
IV.1.2. SELEKTIV FORDEL OG FORDREJNING AF KONKURRENCEN
(101)
Kommissionen finder, at licensmidlerne, ad hoc-tilførslerne fra TV2-fonden (herunder reklameindtægterne for 1995 og 1996) og Radiofonden, fritagelsen for selskabsskat, de rente- og afdragsfrie lån og statsgarantien på driftslånene samt adgangen på favorable vilkår til en landsdækkende frekvens gav TV2 en økonomisk og finansiel fordel, der fritog stationen for driftsomkostninger, den normalt skulle bære over sit budget. TV2's konkurrenter modtog desuden ikke de samme midler.
(102)
Men statslige foranstaltninger, der kompenserer for nettomeromkostningerne ved tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, skal ikke betragtes som statsstøtte efter artikel 107, stk. 1, i TEUF, når de fire betingelser opstillet af Domstolen i Altmark-dommen (45) er opfyldt:
-
for det første skal den støttemodtagende virksomhed rent faktisk være pålagt at opfylde forpligtelser til offentlig tjeneste, og disse forpligtelser skal være klart defineret
-
for det andet skal de kriterier, der er grundlaget for beregningen af kompensationen, være fastlagt på forhånd på en objektiv og gennemsigtig måde
-
for det tredje må kompensationen ikke overstige, hvad der er nødvendigt for helt eller delvis at dække de udgifter, der er afholdt ved opfyldelsen af forpligtelserne til offentlig tjeneste, idet der skal tages hensyn til de hermed forbundne indtægter og til en rimelig fortjeneste ved opfyldelsen af forpligtelserne
-
og for det fjerde, når udvælgelsen af den virksomhed, hvortil der skal overdrages en forpligtelse til offentlig tjeneste, ikke sker under en procedure for tildeling af offentlige kontrakter, skal størrelsen af den nødvendige kompensation fastlægges på grundlag af en analyse af de omkostninger, som en gennemsnitsvirksomhed, der er veldrevet og tilstrækkeligt udstyret med produktionsmidler til at kunne opfylde de stillede krav til den offentlige tjeneste, ville have ved at opfylde forpligtelserne, idet der skal tages hensyn til de hermed forbundne indtægter og til en rimelig fortjeneste ved opfyldelsen af forpligtelserne.
(103)
Som mere indgående beskrevet i denne afgørelses afsnit om foranstaltningernes forenelighed (se betragtning 160 ff. nedenfor), følger det af Rettens dom, at den første Altmark-betingelse er opfyldt.
(104)
Hvad angår den anden Altmark-betingelse om, at kriterierne for beregningen af kompensationen skal være fastlagt på forhånd på en objektiv og gennemsigtig måde, skal Kommissionen vurdere de retlige og økonomiske omstændigheder, hvorunder de licensmidler, som TV2 skulle have tilført, blev fastlagt i den undersøgte periode. Kommissionen har i den forbindelse noteret, at det foregik efter følgende fremgangsmåde.
(105)
Ifølge punkt 29 og 30 i de danske myndigheders brev af 24. marts 2003 var det i den radio-og fjernsynslov, som var gældende i den undersøgte periode (46), angivet, hvorledes TV2's samlede virksomhed skulle finansieres (licensmidler, reklameindtægter og andre indtægtskilder), og at det var kulturministeren, der fastlagde TV2's og DR's andele af licensmidlerne og dermed også den kompensation, TV2 skulle have. Det bemærkes, at TV2 i årene 1995 og 1996 fik overført sin andel af licensmidlerne fra TV2-fonden.
(106)
Det var fast praksis, at størrelsen af denne kompensation blev fastlagt af ministeren i samråd med folketingets finansudvalg som led i den medieaftale, der var indgået med flertallet af de politiske partier i folketinget. I den relevante periode var der tre medieaftaler - medieaftalen for 1994-1997, som blev indgået den 16. september 1993, medieaftalen for 1997-2000, som blev indgået den 10. maj 1996, og medieaftalen for 2001-2004, indgået den 28. marts 2000.
(107)
Licensmidlerne blev således fastlagt for en ret lang periode. I undersøgelsesperioden blev den kompensation, der blev ydet til TV2, ikke underlagt nogen efterfølgende revurdering, heller ikke i tider, hvor TV2's reklameindtægter faldt. Selv om TV2's reklameindtægter f.eks. faldt kraftigt i 1999, blev der således ikke foretaget nogen justering af kompensationen.
(108)
Ifølge de danske myndigheder blev kompensationen fastlagt på grundlag af en pris- og lønindeksering af TV2's budget og regnskaber samt ud fra en økonomisk analyse.
(109)
Indgående økonomiske analyser blev i 1995 og 1999 foretaget af revisionsfirmaet KPMG. Ved udarbejdelsen af 1999-rapporten blev KPMG bistået af en følgegruppe bestående af repræsentanter for de førende aktører på markedet, bl.a. også konkurrenter til TV2. Der blev især taget hensyn til oplysninger om potentielle indtægter af andre indtægtskilder end licensmidler, bl.a. reklameindtægter.
(110)
I punkt 164 og 165 i sit brev af 24. marts 2003 oplyste de danske myndigheder, at KPMG's konsulentrapporter, der havde til formål at skønne over den mest sandsynlige udvikling i reklameomsætningen på det danske reklamemarked og TV2's indtægtsmuligheder samt at identificere usikkerhederne forbundet ved disse skøn, blev udarbejdet for at give den danske regering og folketinget et bedre beslutningsgrundlag for fastsættelse og fordeling af licensmidler ved de mediepolitiske forhandlinger.
(111)
Ifølge de danske myndigheder var de dokumenter, der blev lagt til grund for fastlæggelsen af kompensationen, offentligt tilgængelige. Medieaftalerne blev bekendtgjort i pressemeddelelser og i Folketingstidende. Lovgivningen til gennemførelse af medieaftalerne blev bekendtgjort i Lovtidende. Også TV2's regnskaber blev offentliggjort, sammen med de ovennævnte økonomiske analyser.
(112)
I lyset af Rettens dom skal Kommissionen tage stilling til, om der på grundlag af den ovenfor beskrevne fremgangsmåde kan drages den konklusion, at den anden Altmark-betingelse var opfyldt.
(113)
Kommissionen har på den ene side noteret sig, at Retten i sin dom (47) udtalte, at »(…) det ikke kan udelukkes, at fremgangsmåden for fastsættelse af den del af licensmidlerne, der tilfalder TV2, kan udgøre en objektiv og gennemsigtig fremgangsmåde, særligt idet den indebærer Folketingets medvirken, hviler på økonomiske analyser udarbejdet af et revisionsfirma med bistand fra en sagkyndig følgegruppe, hvori bl.a. TV2's konkurrenter deltog, og idet disse analyser ligesom TV2's årsregnskaber blev offentliggjort. Det kan således ikke udelukkes, at en seriøs analyse af denne fremgangsmåde i givet fald ville føre til den konklusion, at Kongeriget Danmark, selv før Domstolen fastslog Altmark-betingelserne, i det væsentlige sikrede overholdelsen af den anden af disse betingelser«. Retten fastslog desuden, at »størrelsen af den del af licensmidlerne, der tilfaldt TV2, blev beregnet, idet det netop blev antaget, at de andre statslige foranstaltninger til fordel for tv-selskabet blev opretholdt (48)« (dvs. selskabsskattefritagelsen osv.).
(114)
Kommissionen finder, at den omstændighed, at folketinget deltog i den proces, der førte til fastsættelse af licensmidlerne, i nogen grad sikrede en vis gennemsigtighed og objektivitet. Endvidere blev medieaftalerne, som fastsatte de licensmidler, der skulle tilføres TV2, indgået på forhånd for flere år, og i løbet af den undersøgte periode blev kompensationen til TV2 aldrig sidenhen justeret.
(115)
De økonomiske rapporter, som blev udarbejdet af KPMG, indeholdt imidlertid kun skøn over TV2's fremtidige reklameindtægter (dvs. indtægtssiden). Disse økonomiske rapporter tog ikke stilling til omkostningssiden ved kompensationens beregning, og det er Kommissionens indtryk, at medieforligene kun var baseret på indeksering af TV2's omkostninger i de foregående år. De danske myndigheder oplyste da også, at kompensationen blev beregnet på grundlag af en pris- og lønindeksering af TV2's budgetter og regnskaber samt på basis af de økonomiske analyser, der alene beskæftigede sig med indtægtssiden og ikke omfattede den periode, der var dækket af den medieaftale, som blev indgået den 16. september 1993.
(116)
Desuden var der ingen oplysninger om, efter hvilke kriterier kompensationen skulle beregnes. Kompensationens størrelse var fastlagt på forhånd, men kravet i den anden Altmark-betingelse er, at de kriterier, der er grundlaget for beregningen af kompensationen, skal være fastlagt på forhånd på en objektiv og gennemsigtig måde.
(117)
I lyset af det ovenstående finder Kommissionen derfor, at den anden Altmark-betingelse ikke er opfyldt. Under alle omstændigheder er Altmark-betingelserne kumulative, og det er Kommissionens vurdering, at den fjerde betingelse ikke er opfyldt (se nedenfor).
(118)
Ifølge den fjerde Altmark-betingelse skal public service-virksomheden udvælges efter en procedure for tildeling af offentlige kontrakter eller »størrelsen af den nødvendige kompensation skal fastlægges på grundlag af en analyse af de omkostninger, som en gennemsnitsvirksomhed, der er veldrevet og tilstrækkeligt udstyret med produktionsmidler til at kunne opfylde de stillede krav til den offentlige tjeneste, ville have ved at opfylde forpligtelserne, idet der skal tages hensyn til de hermed forbundne indtægter og til en rimelig fortjeneste ved opfyldelsen af forpligtelserne«.
(119)
I den foreliggende sag blev public service-virksomheden TV2 ikke udvalgt efter en offentlig udbudsprocedure. Kommissionen skal derfor tage stilling til, om kompensationens størrelse blev fastlagt på grundlag af en analyse af de omkostninger, som en gennemsnitsvirksomhed, der er veldrevet og tilstrækkeligt udstyret med produktionsmidler til at kunne opfylde de stillede krav til den offentlige tjeneste, ville have ved at opfylde forpligtelserne.
(120)
De økonomiske og retlige omstændigheder omkring fastlæggelsen af kompensationen til TV2 blev beskrevet ovenfor. I lyset af Rettens dom og under hensyntagen til, at Retten bemærkede, at den fremgangsmåde, Kongeriget Danmark havde indført til fastsættelse af de licensmidler, TV2 skulle have tilført i årene fra 1995 til 2002, bl.a. indebar økonomiske analyser foretaget med bistand fra TV2's konkurrenter, må Kommissionen i særdeleshed tage hensyn til KPMG's rapporter for 1995 og 1999 ved vurderingen af, om der blev foretaget en sammenligning mellem TV2's omkostninger og en typisk veldrevet operatørs omkostninger.
(121)
Konsulentrapporterne fra KPMG ser på forskellige scenarier for udviklingen på reklamemarkedet i de respektive licensperioder. De indeholder ingen oplysninger om TV2 som sådan (f.eks. om TV2's finansielle situation eller driftsomkostninger), men de illustrerer, hvordan reklameindtægterne kunne udvikle sig, og hvor stor en del af det generelle reklamemarked der kunne blive indtægtsgivende for TV2. Disse rapporter, der estimerer den mest sandsynlige udvikling i reklameomsætningen på det danske reklamemarked og identificerer usikkerhedsmomenterne omkring disse estimater, indgik i den fremgangsmåde, de danske myndigheder anvendte til fastsættelse af de licensmideler, TV2 skulle have tilført.
(122)
KPMG-rapporterne indeholder ikke en vurdering af TV2's eller andre operatørers omkostninger, men nøjes blot med at se på udviklingen på reklamemarkedet og TV2's andel af reklameindtægterne. Det bemærkes tillige, at disse rapporter ikke omfatter de to første år i den undersøgte periode, som var dækket af medieaftalen fra 1993.
(123)
Disse rapporter blev i et vist omfang udarbejdet med konkurrenters medvirken. I 1995-rapporten anføres det, at mange interessenter havde været involveret, men det fremgår ikke klart af rapporten, hvem der var tale om. KPMG's 1999-rapport omtaler en følgegruppe af eksperter, hvori rent faktisk konkurrenter til TV2 deltog. Men den kendsgerning, at disse økonomiske rapporter i et vist omfang blev udarbejdet med hjælp fra TV2's konkurrenter, er ikke i sig selv noget belæg for, at der blev foretaget en analyse af konkurrenternes omkostninger.
(124)
Disse rapporter indeholder med andre ord ikke nogen analyse af de omkostninger, som en typisk veldrevet og veludrustet virksomhed ville have ved at opfylde public service-forpligtelserne, men omhandlede derimod snarere mere generelt udsigterne på reklamemarkedet samt størrelsen af TV2's fremtidige reklameindtægter. Det må desuden tilføjes, at priserne på reklamemarkedet fastsættes ud fra forskellige elementer, bl.a. seerandele, og ikke kun på basis af omkostningerne.
(125)
De danske myndigheder og TV2 har også fremført juridiske og faktiske argumenter i relation til den fjerde Altmark-betingelse.
(126)
Danmark henviste for det første til BUPA-sagen og gjorde gældende, at den fjerde Altmark-betingelse ikke nødvendigvis fandt anvendelse, eller i det mindste at Kommissionen i lyset af Rettens dom kun burde tage stilling til, om den i det væsentlige var opfyldt. Kommissionen finder, at der i BUPA-sagen var tale om en ganske særlig situation, i den forstand at den pågældende ordning, som drejede sig om sundhedsydelser, ikke var omkostningsrelateret, idet den i modsætning til, hvad der er tilfældet i andre offentlige sektorer, var baseret på kundernes risikoprofiler. I en sådan situation havde virksomheden derfor ingen mulighed for at øge sin effektivitet via sine omkostninger. For public service tv-stationer er det derimod muligt at beregne kompensationen på basis af omkostninger og indtægter.
(127)
For det andet fremførte Danmark under henvisning til Chronopost-sagen (49), at en public service-station som TV2 ikke kunne sammenlignes med en privat virksomhed. Kommissionen finder imidlertid, at i modsætning til det spørgsmål om omkostningsallokering inden for rammerne af en forenelighedsvurdering, som det drejede sig om i Chronopost-sagen, drejer den fjerde Altmark-betingelse sig netop om, at hvis der ikke er foretaget offentligt udbud, skal der foretages en sammenligning mellem public service-virksomhedens omkostninger og en typisk veldrevet og veludstyret virksomheds omkostninger.
(128)
Danmark gør desuden gældende, at Rigsrevisionen som led i sine løbende undersøgelser af TV2 gennemførte økonomisk revision og forvaltningsrevision af TV2's regnskaber, og at der løbende blev foretaget kontrol, der også omfattede effektivitetaspekter. Kommissionen finder imidlertid ikke, at det forhold, at TV2's regnskaber blev forelagt kulturministeren til godkendelse, er tilstrækkeligt belæg for, at TV2's omkostninger svarer til omkostningerne i en typisk veldrevet virksomhed. Det er desuden tvivlsomt, om ex post-kontrol kan have nogen relevans for opfyldelsen af den fjerde betingelse, hvis der ikke blev foretaget nogen analyse af omkostningerne, før kompensationen blev fastlagt.
(129)
De danske myndigheder har specielt fremdraget Rigsrevisionens 2000-beretning, hvori udviklingen i TV2's produktivitet til en vis grad blev sammenlignet med produktiviteten i DR og udenlandske public service-stationer (British Broadcasting Corporation (BBC), Sveriges Television (SVT) and Norsk Riksringkastning (NRK)). I sin beretning fandt Rigsrevisionen, at både DR og TV2 havde forbedret produktiviteten i perioden mellem 1990 og 1999. DR havde reduceret sine omkostninger pr. sendetime ved førstegangsudsendelser mere end TV2, men i 1999 lå timeomkostningerne ved DR's førstegangsudsendelser ikke desto mindre 53 % over TV2's. DR's omkostninger pr. sendetime lå i 1999 ca. 29 % over TV2's. Rigsrevisionen fandt også, at produktivitetsudviklingen i DR og TV2 var bedre eller svarende til produktivitetsudviklingen i de tre andre public service-tv-stationer.
(130)
Denne beretning er imidlertid ikke tilstrækkelig til at godtgøre, at den fjerde betingelse var opfyldt.
(131)
For beretningen er udarbejdet efter medieaftalerne, der fastsatte kompensationens størrelse, og viser derfor ikke, at kompensationen blev fastlagt på grundlag af de omkostninger, som en typisk virksomhed ville have haft ved at varetage sin public service-opgaver.
(132)
I beretningen sammenlignes der desuden med andre public service-stationer, og det drejer sig altså ikke om en »typisk« tv-station. Det er f.eks. ikke godtgjort, at omkostningerne i DR, som ikke kan skaffe sig indtægter ved hjælp af reklamer, og hvis kompensation fastlægges på grundlag af den samme medieaftale som TV2's, svarer til en »typisk« tv-stations. I relation til den fjerde Altmark-betingelse kan der derfor ikke drages nogen konklusion ud fra en sammenligning med DR's omkostninger.
(133)
Med hensyn til sammenligningen med de udenlandske public service-stationer sammenligner Rigsrevisionens beretning kun udviklingen i TV2's produktivitet med den ene af de andre public service-stationer, men tager ikke stilling til effektivitetsniveauet som sådant og derfor heller ikke til selve omkostningerne. Specielt kan en lavere produktivitetsudvikling bero på mange faktorer, bl.a. at effektiviteten som sådan var højere i periodens begyndelse, eller at stationen ikke var i stand til at udvide sin sendetid. F.eks. hedder det i punkt 51 i beretningen, at »BBC og SVT har i den undersøgte periode haft en nogenlunde ens omkostningsudvikling, nemlig en stigning på ca. 50 % målt i faste priser, mens omkostningerne målt i faste priser steg med ca. 60 % for NRK's vedkommende. Som tidligere nævnt steg omkostningerne målt i faste priser med 23 % i DR og med 63 % i TV2. Da antallet af sendetimer i SVT og BBC som nævnt ikke er steget i samme udstrækning som i de øvrige stationer, har omkostningsudviklingen betydet, at produktiviteten i BBC og SVT ikke er blevet forbedret på samme vis som i de 3 øvrige public service-stationer«.
(134)
Kommissionen hæfter sig også ved, at det i punkt 50 i beretningen anføres, at »Rigsre-visionen har ikke gennemgået regnskaberne for de udenlandske tv-stationer i detaljer, hvorfor der kan være forskelle i stationernes aktiviteter samt forskelle i opgørelsesmetoden for de enkelte regnskabsposter. Det betyder, at de anvendte omkostninger og dermed de beregnede enhedsomkostninger ikke nødvendigvis omfatter helt samme aktiviteter og ikke nødvendigvis er opgjort efter helt samme regnskabsprincipper, hvorfor niveauet for enhedsomkostningerne ikke er umiddelbart sammenligneligt. Da formålet med at inddrage de udenlandske stationer er at sammenligne produktivitetsudviklingen - og ikke niveauet herfor - er det Rigsrevisionens opfattelse, at data for de udenlandske tv-stationer i den foreliggende form dog giver en rimelig indikator for udviklingen«. Og i punkt 53 i beretningen hedder det, at »Rigsrevisionen har ikke undersøgt årsagerne til ovennævnte udvikling nærmere. Som det tidligere er fremgået, er udviklingen i de konstaterede enhedsomkostninger afhængig af sammensætningen af stationernes programudbud. Derudover er det i analysen forudsat, at kvaliteten er uændret. Det betyder, at det umiddelbart er vanskeligt at sammenligne de pågældende public service-stationer og dermed, at analysens resultater skal tolkes varsomt. Kulturministeriet har anført, at ministeriet er enig i, at den beskrevne udvikling i enhedsomkostninger og sammenligningen heraf mellem DR, TV2 og de udenlandske public service-stationer skal tolkes varsomt«.
(135)
Af de ovennævnte grunde finder Kommissionen derfor ikke, at det af beretningen fremgår, at TV2's omkostninger svarede til de omkostninger, som en typisk veldrevet virksomhed ville have haft ved at varetage public service-opgaven.
(136)
På grundlag af det ovenstående må Kommissionen konkludere, at den fjerde Altmark-betingelse ikke er opfyldt, og - eftersom disse betingelser er kumulative - at kompensationen til TV2 ikke opfyldte de betingelser, Domstolen opstillede i Altmark-dommen. Som det vil fremgå af det nedenstående, finder Kommissionen dog under alle omstændigheder, at kompensationen kan anses for at være forenelig med det indre marked.
(137)
Kommissionen skulle også vurdere, om de her omhandlede foranstaltninger kunne stemme overens med princippet om den markedsøkonomiske investor. De danske myndigheder og TV2 har gjort gældende, at foranstaltningerne ikke er at betragte som statsstøtte, fordi det markedsøkonomiske investorkriterium er opfyldt. De mener specielt, at det i overensstemmelse med det markedsøkonomiske investorkriterium var helt berettiget at lade TV2 beholde overskuddet med henblik på at opbygge kapitalen.
(138)
I den forbindelse bemærkes indledningsvis, at spørgsmålet om, hvorvidt foranstaltningerne opfyldte det markedsøkonomiske investorkriterium, ikke er det samme som spørgsmålet om, hvorvidt foranstaltningerne kunne anses for at være nødvendige for varetagelsen af public service-opgaverne (se forenelighedsvurderingen nedenfor), for den omstændighed, at TV2 nødvendigvis måtte have visse reserver og en vis kapital for at kunne udføre sine public service-opgaver, er ikke ensbetydende med, at en privat investor ville have sat penge i selskabet og ikke forlangt et udbytte.
(139)
I overensstemmelse med fast retspraksis skal Kommissionen afgøre, hvorvidt en privat investor af en tilsvarende størrelse som forvaltningsorganerne i den offentlige sektor kunne forventes at ville foretage kapitaltilførsler af samme størrelsesorden (50). Selv om den adfærd, der følges af en privat investor, som den offentlige investors adfærd sammenlignes med, ikke behøver at være adfærden hos en almindelig investor, der investerer med det formål at opnå et afkast på relativt kort sigt, må det i det mindste være en normal adfærd hos et privat holdingselskab eller en privat virksomhedskoncern, der følger en strukturpolitik og lader sig lede af udsigter til afkast på længere sigt.
(140)
Ifølge fast retspraksis skal vurderingen af, om kriteriet er opfyldt, desuden baseres på det tidspunkt, hvor beslutningen blev truffet, og ikke et senere tidspunkt (51).
(141)
I den foreliggende sag er Danmark eneaktionær i TV2 og er derfor både den første og den sidste kreditor, der bliver fyldestgjort i tilfælde af en konkurs. Set ud fra et investorsynspunkt kunne den danske stat således søge at sikre sig et afkast af sin investering ved enten at forlange rente på et lån eller udbytte af en aktiepost.
(142)
I den forbindelse bemærker Kommissionen, at Danmark i den undersøgte periode gav afkald på renter og lod lånene være afdragsfrie. Den danske stat har desuden ikke forlangt nogen forrentning af den kapital, der blev oparbejdet i TV2. Den danske stat forlangte altså ikke et normalt afkast af sin investering, hvilket en kreditor eller virksomhedsejer normalt ville have gjort.
(143)
Desuden har de danske myndigheder ikke givet nogen gyldig begrundelse for, at det rent strategisk ville være fornuftigt at reinvestere overskuddet i TV2 i stedet for at forlange et afkast i form af renter eller udbytte. En sådan beslutning vil normalt kun blive truffet af en investor, hvis han mener, at reinvesteringen vil øge værdien af hans oprindelige investering.
(144)
I den foreliggende sag er det ikke godtgjort, at der forelå en forretningsplan eller en klar, færdig forretningsstrategi, som kunne vise, at det var tilfældet. Der ses heller ikke andre indikationer på, at TV2 havde planer om at udvikle sine aktiviteter med henblik på at skabe en sådan værdiforøgelse. Kommissionen søger ikke hermed at tilbagevise de danske myndigheders argumenter angående det markedsøkonomiske investorprincip med formalistiske argumenter, men den må blot vurdere, om en markedsøkonomisk investor ville have ladet pengene stå i TV2 ud fra de oplysninger, han rådede over på det tidspunkt, hvor beslutningen herom blev truffet. Men ud fra de oplysninger, der forelå på det tidspunkt, forblev midlerne i TV2 (52), og uafhængigt af de hensyn i relation til TV2's public service-opgaver, som en privat investor ikke ville have taget, finder Kommissionen, at der ikke var nogen forretningsplan og intet investeringsprojekt eller noget andet element, som kunne bevirke, at en fornuftig privat investor kunne tro på, at en reinvestering ville øge værdien af hans oprindelige investering, og derfor beslutte at lade pengene stå i TV2 i stedet for at forlange et afkast.
(145)
Desuden har de danske myndigheder som benchmark benyttet afkastet på omsætningen som belæg for, at de handlede som en privat investor, da de reinvesterede pengene i TV2. I den foreliggende sag må det imidlertid understreges, at den danske regering i forvejen handler som financier for TV2, idet den stiller betydelige midler til rådighed for TV2 til dækning af en del af TV2's driftsomkostninger. Omfanget af disse midler har direkte indvirkning på, hvilke resultater TV2 er i stand til at skabe. I praksis kan dette nøgletal forbedres, simpelthen ved at øge omfanget af de statsmidler, der tilføres. Men da overfinansiering normalt også fører til ineffektivitet, som betyder et større dræn på statskassen, er det langt fra sikkert, at den øgede finansiering fører til tilsvarende bedre resultater.
(146)
De danske myndigheder kan derfor ikke anses for at have handlet som en markedsøkonomisk investor. Men som der redegøres nærmere for nedenfor finder Kommissionen under alle omstændigheder, at kompensationen kan anses for at være forenelig. Som allerede nævnt er spørgsmålet om det markedsøkonomiske investorkriterium ikke det samme som spørgsmålet om, hvorvidt det var berettiget, at den danske stat lod TV2 beholde overskuddet for at opbygge den kapital, der var nødvendig for public service-opgaven.
(147)
Kommissionen har draget den konklusion, at TV2 i den undersøgte periode blev begunstiget af foranstaltningerne. På tv-markedet konkurrerer TV2 med andre tv-stationer, der ikke modtog samme fordel. Foranstaltningerne må derfor anses for at være selektive og konkurrencefordrejende som omhandlet i artikel 107, stk. 1, i TEUF.
IV.1.3. PÅVIRKNING AF SAMHANDELEN
(148)
Statslige foranstaltninger falder ind under artikel 107, stk. 1, i TEUF, i det omfang hvor de påvirker samhandelen mellem medlemsstater. Det er altid tilfældet, når de pågældende aktiviteter er genstand for samhandel inden for EU.
(149)
Domstolen har anlagt en vid fortolkning af dette begreb. Ifølge Domstolens retspraksis gælder, at »når statsstøtte styrker en virksomheds stilling i forhold til andre virksomheder, som den konkurrerer med i samhandelen inden for Fællesskabet, må det antages, at denne samhandel påvirkes af støtten« (53). Den omstændighed, at den pågældende virksomhed ikke eksporterer noget, udelukker således ikke, at samhandelen kan være påvirket. Når en medlemsstat yder støtte til en virksomhed, kan støtten bevirke, at de indenlandske aktiviteter opretholdes eller sågar øges, hvilket igen mindsker andre virksomheders muligheder for at etablere sig på markedet. Støtten sætter derigennem den modtagende virksomhed i stand til at fastholde en markedsandel, som konkurrenter i andre medlemsstater ellers kunne have erobret (54).
(150)
I punkt 18 i radio- og tv-meddelelsen har Kommissionen under henvisning til Domstolens retspraksis anført, at »statslig finansiering af public service-radio- og tv-virksomhed normalt vil påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne. Det er oplagt tilfældet, når der er tale om erhvervelse og salg af programrettigheder, der ofte finder sted på internationalt niveau. For de public service-virksomheder, der har ret til at sælge reklametid, har også reklamer grænseoverskridende virkninger, navnlig i homogene sprogområder, der overskrider de nationale grænser. Endvidere kan radio- og tv-selskabernes ejerstruktur række ud over én medlemsstat«.
(151)
I den foreliggende sag bemærker Kommissionen, at TV2 er aktiv på det internationale marked og udveksler tv-programmer (55). De finansielle midler, TV2 fik stillet til rådighed, gav TV2 en konkurrencemæssig fordel med henblik på køb af tv-rettigheder og investering i programmer, der derefter kunne sælges. Støtteforanstaltningerne begunstigede desuden TV2 i forhold til konkurrenterne inden for Den Europæiske Union ved at forringe konkurrenternes muligheder for at etablere sig i Danmark.
(152)
Kommissionen har derfor draget den konklusion, at foranstaltningerne til fordel for TV2 påvirkede samhandelen mellem medlemsstaterne som omhandlet i artikel 107, stk. 1, i TEUF.
IV.1.4. KONKLUSION
(153)
Da alle betingelserne i artikel 107, stk. 1, i TEUF er opfyldt, må Kommissionen konkludere, at de ovenfor beskrevne foranstaltninger til fordel for TV2 udgør statsstøtte efter artikel 107, stk. 1, i TEUF.
(154)
Eftersom TV2 begyndte at sende i 1989, er alle de foranstaltninger, der er truffet for TV2, iværksat efter Danmarks tiltrædelse af Den Europæiske Union. Disse foranstaltninger, herunder også licensmidlerne, udgør følgelig ny statsstøtte (og ikke eksisterende statsstøtte efter artikel 108, stk. 1, i TEUF).
IV.2. STØTTENS FORENELIGHED MED DET INDRE MARKED
(155)
Kommissionen finder, at det er helt klart, at artikel 107, stk. 2, og artikel 107, stk. 3, litra a), b), c) og d), i TEUF ikke finder anvendelse, og hverken de danske myndigheder eller TV2 har da heller argumenteret for, at det skulle være tilfældet.
(156)
Kommissionen vil derfor tage stilling til, om artikel 106, stk. 2, i TEUF kan finde anvendelse.
(157)
I artikel 106, stk. 2, i TEUF fastsættes det, at »virksomheder, der har fået overdraget at udføre tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, eller som har karakter af fiskale monopoler, er underkastet denne traktats bestemmelser, navnlig konkurrencereglerne, i det omfang anvendelsen af disse bestemmelser ikke retligt eller faktisk hindrer opfyldelsen af de særlige opgaver, som er betroet dem. Udviklingen af samhandelen må ikke påvirkes i et sådant omfang, at det strider mod Fællesskabets interesse«.
(158)
For at denne undtagelsesbestemmelse skal kunne bringes i anvendelse, skal alle de nedennævnte betingelser være opfyldt:
-
Den pågældende tjenesteydelse skal være en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse og klart være defineret som sådan af medlemsstaten (»definition«).
-
Den pågældende virksomhed skal udtrykkeligt af medlemsstaten have fået overdraget at udføre denne tjenesteydelse (»mandat«).
-
Anvendelsen af traktatens konkurrenceregler skal hindre opfyldelsen af de særlige opgaver, virksomheden er betroet, og fritagelsen fra disse regler må ikke påvirke udviklingen i samhandelen i et sådant omfang, at det strider mod Unionens interesser (»proportionalitet«).
(159)
Radio- og tv-meddelelsen fra 2001 (56) indeholder de principper og metoder, som Kommissionen agter at følge for at sikre, at de ovennævnte betingelser opfyldes.
IV.2.1. DEFINITION
(160)
I henhold til lov om radio- og fjernsynsvirksomhed (1994-loven) (57) er TV2 en selvejende institution, der gennem selvstændig programvirksomhed har til formål at tilvejebringe og sprede landsdækkende og regionale fjernsynsprogrammer. Ved programlægningen skal der lægges afgørende vægt på kvalitet, alsidighed og mangfoldighed. Ved programlægningen i de regionaleTV2-stationer skal der endvidere lægges vægt på tilknytning til regionen. Public service-virksomheden er nærmere fastlagt i TV2's vedtægter, ifølge hvilke TV2 er forpligtet til over for hele befolkningen at tilvejebringe og udsende fjernsynsprogrammer omfattende nyhedsformidling, oplysning, underholdning, kunst og kultur (58).
(161)
Kommissionen har noteret sig, at Retten i sin dom (59) tog stilling til TV2's lovfæstede public service-forpligtelse.
(162)
Retten erindrede indledningsvis om, at medlemsstaterne har en stor skønsbeføjelse med hensyn til definitionen af det, de anser for at være tjenesteydelser af almen økonomisk interesse. Kommissionen kan således kun sætte spørgsmålstegn ved en medlemsstats definition af disse tjenesteydelser i tilfælde af en åbenbar fejl (60).
(163)
Som anført i punkt 33 i radio- og tv-meddelelsen var det desuden op til medlemsstaterne at definere en public service tv-stations public service-opgave.
(164)
Hvad nærmere bestemt angår tjenesteydelser af almen økonomisk interesse med hensyn til radio- og tv-virksomhed, har Domstolen i sin retspraksis anerkendt, at medlemsstaterne legitimt kunne definere en opgave med tjenesteydelser af almen økonomisk interesse vedrørende radio- og tv-virksomhed, der dækkede en generel programflade (61).
(165)
I den bestemmelse, der blev indføjet i Amsterdamtraktaten (62), om at »offentlig radio- og tv-virksomhed i medlemsstaterne hænger direkte sammen med de demokratiske, sociale og kulturelle behov i de enkelte samfund og med nødvendigheden af at bevare mediepluralisme«, henviste medlemsstaterne direkte til de public service radio- og tv-ordninger, de havde indført, og de virksomheder, der havde fået overdraget at tilvejebringe en komplet programflade for hele befolkningen i medlemsstaterne.
(166)
I sin dom statuerede Retten, at medlemsstaternes kompetence til at definere tjenesteydelser af almen økonomisk interesse med hensyn til radio- og tv-virksomhed på en bred og kvantitativ måde, således at definitionen omfatter sending af en bred vifte af programmer, ikke kan anfægtes, og det kan medlemsstaternes mulighed for ved finansiering af disse tjenesteydelser at anvende reklamebaseret finansiering heller ikke (63).
(167)
Muligheden for en medlemsstat for at definere tjenesteydelser af almen økonomisk interesse med hensyn til radio- og tv-virksomhed i brede vendinger som omfattende sending af bredspektrede programmer kan der ikke rejses tvivl om ved den omstændighed, at public service-operatøren desuden udøver kommercielle aktiviteter, navnlig salg af reklametid. For spørgsmålet om definitionen af public service-opgaven må ikke forveksles med spørgsmålet om finansieringsmekanismen for disse tjenester (64).
(168)
Retten slog endvidere fast, at Kommissionen ikke behøver at sammenligne TV2's programflade med de kommercielle stationers. Hvis definitionen af public service-opgaven - gennem en komparativ analyse af programflader - blev gjort betinget af de kommercielle operatørers programflader, ville medlemsstaterne få frataget den beføjelse, de har til at definere public service. Denne definition ville da i sidste ende komme til at afhænge af kommercielle operatører og deres beslutninger om, hvorvidt de ville sende bestemte programmer eller ej.
(169)
Retten (65) bekræftede også, at de forpligtelser, som de kommercielle tv-selskaber er underlagt, ikke kan sammenlignes med de public service-forpligtelser, TV2 er pålagt. Disse public service-forpligtelser har til formål at tilvejebringe en varieret programflade til hele den danske befolkning, som lever op til kravene om kvalitet, alsidighed og mangfoldighed. De stiller krav til hele TV2's fjernsynsaktivitet og dette på en mere bindende måde end de minimumsforpligtelser, som følger af de krav, der i dansk ret stilles til tildeling af en radio- og tv-tilladelse.
(170)
Retten konkluderede (66) derfor, at »den definition, de danske myndigheder har anvendt, er bred, idet den på grund af sin i det væsentlige kvalitative karakter overlader det til tv-selskabet frit at fastsætte sin programflade, men den lever ikke op til sagsøgernes anbringende om manglende præcision. TV2's mandat er tværtimod helt klart og præcist: at sikre den danske befolkning et bredt udbud af tv-programmer med vægt på kvalitet, alsidighed og mangfoldighed.«
(171)
I lyset af det ovenstående og under hensyn til tv-sektorens særlige karakter finder Kommissionen, at en »bred« definition, der giver en tv-station til opgave at tilvejebringe en afbalanceret og varieret programflade i overensstemmelse med sit mandat, i lyset af fortolkningsbestemmelserne i protokollen er legitim i relation til artikel 106, stk. 2, i TEUF. En sådan definition vil stemme overens med målet om at tilgodese de demokratiske, sociale og kulturelle behov i et bestemt samfund og garantere pluralisme, herunder kulturel og sproglig mangfoldighed.
(172)
I lyset af det ovenstående finder Kommissionen derfor, at definitionen af den public service, som TV2 tilvejebringer, kan accepteres.
(173)
Det bør tilføjes, at TV2 i den undersøgte periode drev en internetside som led i sin public service-virksomhed. Denne internetside informerer brugerne om TV2's public service tv-programmer. Kommissionen kan acceptere, at denne internetside, som alene skal informere brugerne om TV2's public service-programmer, falder inden for rammerne af TV2's public service-opgave. At driften af denne intertside indgår som led i public service-mandatet, kan derfor ikke betegnes som en åbenbar fejl. Desuden har TV2 drevet en kommerciel internetside med spil osv. Denne kommercielle internetside bør betragtes som en rent kommerciel aktivitetet, da den tilbyder interaktive on demand-produkter som f.eks. spil eller chatrooms, som ikke adskiller sig fra tilsvarende kommercielle produkter. Sidstnævnte aktiviteter falder derfor ikke ind under TV2's public service-virksomhed.
IV.2.2. MANDAT
(174)
For at kunne være omfattet af undtagelsesbestemmelsen i artikel 106, stk. 2, i TEUF skal public service-opgaven være overdraget TV2 ved en officiel retsakt. Kommissionen bemærker, at den danske radio- og fjernsynslov (67) formelt overdrager en public service-fjernsynsopgave til TV2. Kommissionen henviser tillige til, at Retten i sin dom udtalte, at »det er klart, at TV2 er tildelt sådanne [public service-]opgaver« (68).
(175)
Men eftersom det ikke af definitionen i loven fremgår tilstrækkeligt klart, hvilke andre former for aktiviteter, der må udføres som public service-virksomhed, er det nødvendigt, at der formelt forudgående gives et mandat til enhver yderligere aktivitet, som TV2 ønsker at tage op som public service-aktivitet. Kommissionen bemærker, at TV2 i undersøgelsesperioden ikke udbød nogen sådanne andre tjenesteydelser ud over sin public service-fjernsynsvirksomhed. Internetsiden med spil osv. var således en kommerciel tjenesteydelse, mens den internetside, der alene informerede brugerne om TV2's public service-fjernsynsprogrammer, kan anses at indgå i public service-fjernsynsopgaven, da den ikke kan adskilles fra fjernsynsvirksomheden. Kommissionen konkluderer derfor, at public service-opgaven i undersøgelsesperioden var korrekt overdraget til TV2.
(176)
Som anført i punkt 41-43 i radio- og tv-meddelelsen fra 2001, skal public service-opgaven imidlertid ikke alene være formelt overdraget til tv-selskabet, men det er også nødvendigt, at den udføres som fastsat i den retsakt, hvorved den blev overdraget. Eftersom Kommissionen ikke kan bedømme, om eventuelle kvalitetskrav er opfyldt, er det ønskeligt, at der findes en passende tilsynsmyndighed, og det er op til medlemsstaten at bestemme, hvordan den kan sikre et effektivt tilsyn, forudsat at den pågældende myndighed er uafhængig af den virksomhed, der har fået overdraget opgaven.
(177)
Kommissionen bemærker i den forbindelse, at Rigsrevisionen i 2000 gennemførte en særlig undersøgelse af indholdet og karakteren af TV2's public service-opgave samt af, hvordan disse forpligtelser blev opfyldt i praksis. Der blev ved denne undersøgelse ikke afdækket nogen mangler ved TV2's opfyldelse af sine public service-forpligtelser. Mellem 2001 og 2002 fandtes der desuden et Public Service Råd, der skulle sikre, at TV2 overholdt sine public service-forpligtelser, selv om dette råd aldrig udsendte nogen rapport herom i sin korte levetid. Kommissionen har heller ikke fundet nogen indikationer af, at TV2 ikke opfyldte sine forpligtelser, eller at TV2 opererede på en sådan måde, at stationens virksomhed ikke længere kunne betragtes som en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse i henhold til artikel 106, stk. 2, i TEUF.
(178)
Med hensyn til den finansielle kontrol med public service-fjernsynsvirksomheden bemærker Kommissionen, at TV2's regnskaber i hele undersøgelsesperioden er blevet revideret af Rigsrevisionen. Revisionen har omfattet såvel økonomisk revision som forvaltningsrevision, selv om Rigsrevisionen ikke havde nogen beføjelse til at forhindre en overkompensering for TV2’s public service-omkostninger.
(179)
Hvad angår spørgsmålet om statsstøttens proportionalitet, har Kommissionen derimod kompetence til at foretage en vurdering. Kommissionen bemærker, at transparensdirektivet er gennemført i Danmark. Kommissionen har også modtaget oplysninger fra de danske myndigheder, ud fra hvilke den er i stand til at vurdere proportionaliteten af den statslige finansiering.
IV.2.3. PROPORTIONALITET
(180)
I lyset af Rettens dom og radio- og tv-meddelelsen fra 2001 skal Kommissionen vurdere, om proportionalitetskravet er opfyldt, ud fra to aspekter.
(181)
Kommissionen skal for det første beregne nettoomkostningerne ved den public service-opgave, TV2 har fået overdraget, og undersøge, om der i forhold til TV2's behov til opfyldelse af sin public service-forpligtelse er ydet overkompensation for disse omkostninger eller ej.
(182)
For det andet skal Kommissionen analysere TV2's adfærd på reklamemarkedet. For som det anføres i radio- og tv-meddelelsen, kan en public service-station i det omfang, hvor en indtægtsnedgang dækkes af staten, føle sig fristet til at sænke sine priser på reklamer eller andre kommercielle aktiviteter på markedet og dermed presse konkurrenternes indjening ned. Kommissionen finder derfor, at når en public service-station anvender underbudspriser inden for den del af sine aktiviteter, der ikke er public service, og sætter priserne så lavt, at de ikke dækker de stand alone-omkostninger, som en effektiv kommerciel station i en tilsvarende situation normalt ville skulle dække, vil der være indikation for, at der foreligger en overkompensering af public service-forpligtelserne.
1. Statsstøttens størrelse og vurdering af overkompenseringen
(183)
Ifølge transparensdirektivet (69) skal medlemsstaterne sikre regnskabsmæssig adskillelse mellem public service-aktiviteter og aktiviteter, der ikke er public service. Udgifter og indtægter skal henføres korrekt til de forskellige aktiviteter på grundlag af klart definerede, objektive omkostningsregnskabsprincipper.
(184)
Kommissionen er af den opfattelse, at det i tv-sektoren kan være vanskeligt og måske endog umuligt at sikre en regnskabsadskillelse på udgiftssiden, når input er fælles for forskellige aktiviteter. I denne sektor kan medlemsstaterne anse tv-stationernes samlede programflade for at være omfattet af public service-mandatet, samtidig med at der tages højde for den kommercielle udnyttelse af den (70).
(185)
I denne sag er Kommissionen nødt til først at bestemme omkostningerne ved TV2's public service-opgave.
(186)
Eftersom TV2 også udøver kommercielle aktiviteter, skal TV2 føre særskilte regnskaber for sine forskellige aktiviteter. Siden 2001 har TV2 i henhold til loven været forpligtet til at føre separate regnskaber for sine public service-aktiviteter og sine kommercielle aktiviteter.
(187)
Ved beregning af nettoomkostningerne må Kommissionen trække hele nettooverskuddet af den kommercielle drift af public service-virksomheden fra bruttoomkostningerne ved public service-virksomheden. I denne sag har de danske myndigheder fremlagt tal i overensstemmelse med den metode, der er beskrevet i punkt 56 i radio- og tv-meddelelsen, for resultatet af TV2's kommercielle aktiviteter og public service-aktiviteter. Tallene viser, at størsteparten af TV2's kommercielle aktiviteter har haft input fælles med public service-aktiviteterne. Der har derfor ikke kunnet foretages nogen meningsfuld allokering af omkostninger til de kommercielle aktiviteter. Når det er tilfældet, fratrækker Kommissionen nettoindtægterne af den kommercielle drift for at nå frem til nettoomkostningerne ved public service-aktiviteterne. De eneste aktiviteter, der kan anses for at kunne udskilles fra public service-virksomheden, er de kommercielle internetaktiviteter. De tab, TV2 har haft på sine kommercielle internet-aktiviteter siden starten i 1997, beløber sig til […] (71) mio. DKK.
(188)
Kommissionen har derefter trukket indtægterne af public service-virksomheden (reklameindtægter og andre kommercielle indtægter) fra bruttoomkostningerne ved public service-virksomheden for at nå frem til public service-nettoomkostningen. Den kontante finansiering fra staten er derefter fratrukket public service-nettoomkostningen. Beregningen vises i tabellen nedenfor.
(189)
Det bemærkes, at til trods for at Kommissionen adskillige gange har udbedt sig de præcise tal for reklameindtægterne i 1995 og 1996, har de danske myndigheder og TV2 ikke været i stand til at fremlægge klare og utvetydige tal.
(190)
I sit svar af 26. juni 2009 anførte de danske myndigheder, at de ikke kunne bekræfte, at de reklameindtægter, som TV2 fik overført fra TV2-fonden, beløb sig til 400,1 mio. DKK i 1995 og 337,7 mio. DKK i 1996.
(191)
I sit svar oplyste TV2, i) at TV2-fonden i 1995 og 1996 for det første modtog reklameindtægter fra TV2 Reklame (henholdsvis 824 og 904,5 mio. DKK) og for det andet licensmidler fra staten (330,3 og 356,3 mio. DKK), og ii) at TV2-fonden i 1995 og 1996 overførte henholdsvis 730,4 og 694 mio. DKK til TV2, og henholdsvis 269,6 og 275 mio. DKK til TV2-regionerne. De beløb, der blev overført til TV2-fonden, skulle dække TV2's og regionalstationernes finansierigsbehov.
(192)
I sine svar af 26. juni 2009, 17. november 2010 og 30. november 2010 tilsluttede de danske myndigheder sig desuden TV2's argumenter om, at TV2's regionale stationer, uden nogen andre kommercielle indtægter, rent faktisk blev finansieret med licensmidler, og at enhver årlig overførsel til TV2's regionale stationer derfor kun kunne komme fra licensmidler overført til TV2-fonden. En sådan argumentering indebærer, at de licensmidler, der blev overført til TV2, kan anses at svare til det maksimale licensbeløb, som i alle de relevante år blev overført til TV2-fonden, minus eventuelle overførsler til TV2's regionale stationer. De danske myndigheder og TV2 hævder, at det betyder, at langt størstedelen af de midler, der blev overført fra TV2-fonden til TV2 i 1995 og 1996, bestod af nettoreklameindtægter. Med denne argumentering skulle det ifølge de danske myndigheder være ensbetydende med, at TV2 i 1995 modtog 60,7 mio. DKK i licensmidler (nettobeløbet efter fradrag af overførsler til regionerne) og 669,7 mio. DKK i reklameindtægter (netto), og i 1996 81,3 mio. DKK i licensmidler og 612,7 mio. DKK i reklameindtægter.
(193)
Kommissionen er ikke overbevist om rigtigheden af TV2's og de danske myndigheders argumenter angående størrelsen af reklameindtægterne i årene 1995-1996. Kommissionen hæfter sig specielt ved, at der ikke var nogen regnskabsadskillelse i TV2-fonden mellem reklameindtægter og licensmidler, og at alle disse indtægter derfor var blandet sammen. Kommissionen beklager, at de danske myndigheder ikke har fremlagt klare og utvetydige tal for reklameindtægterne i 1995 og 1996. Men Kommissionen finder det dog i den konkrete sag ikke nødvendigt at undersøge dette spørgsmål nærmere, eftersom det ikke udgør noget større problem, da Kommissionen som allerede nævnt finder, at reklameindtægterne for årene 1995-1996 udgør statsmidler, som under alle omstændigheder skal fratrækkes bruttoomkostningerne ved public service-opgaven. I den nedenstående tabel er de reklameindtægter, der blev overført fra TV2-fonden for årene 1995 og 1996, derfor angivet i samme kolonne som licensmidlerne.
(194)
Det bemærkes desuden, at Kommissionen for årene 1997-2002 har medregnet de licensmidler, som TV2-regionerne fik overført fra TV2. Kommissionen finder, at eftersom beløbene blev overført til TV2 og derefter videreført til regionerne, må de også medregnes i beregningerne som både indtægter og udgifter, hvilket reelt betyder, at de ikke har nogen indvirkning på Kommissionens beregning nedenfor.
(195)
Den kapitaltilførsel, TV2 modtog med henblik på digitalisering, er for 1997 opført på indtægtssiden. De tilsvarende reduktioner er medregnet som omkostninger på det tidspunkt, hvor investeringerne blev foretaget. Omkostningerne til digitalisering er rent faktisk public service-omkostninger. Så for at undgå at medregne de samme omkostninger to gange har Kommissionen trukket afskrivningen på investeringerne fra bruttoomkostningerne ved public service-opgaven. Det er et punkt, som TV2 har kritiseret, men ud fra sin faste praksis ved beregning af statskompensationer mener Kommissionen, at indtægterne fra staten eller en offentlig fond skal indregnes i det år, hvor beløbene ydes, og ikke i det år, hvor de bruges.
Tabel 1
Public service-omkostninger og kompensationer 1995-2002 på basis af regnskaberne
(mio. DKK)
År
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
I alt
Bruttoomkostninger public service
- 755,8
- 856,2
-1 415,2
-1 475,3
-1 439,1
-1 531,6
-1 518,5
-1 604,1
-10 595,8
Investeringer i digitalisering
0
0
0
0
-10,3
-4
-56,7
-23,9
-94,9
Nettoreklameindtægter direkte tilført TV2
0
0
1 091,9
1 118,4
1 014,4
1 089,9
1 006,8
1 028,3
6 349,7
Andre indtægter
83,2
121,6
97,3
76,3
50,9
65,4
58
73,8
626,5
Nettoomkostninger public service
- 672,6
- 734,6
- 226,0
- 280,6
- 384,1
- 380,3
- 510,4
- 525,9
-3 714,5
Licensafgifter og nettoreklameindtægter overført fra TV2-fonden i 1995-1996
730,4
694
328,5
357,5
414,6
449,2
537,3
556,2
4 067,7
Overførsel ved nedlæggelsen af Radiofonden
0
0
8
10
15
25
0
0
58
Overførsel ved nedlæggelsen af TV2-fonden
0
0
217
0
0
0
0
0
217
Forskellen mellem i) de ovennævnte licensafgifter og indtægter fra TV2-fonden og Radio Fonden og ii) public service-nettoomkostningen
57,8
-40,6
327,5
86,9
45,5
93,9
26,9
30,3
628,2
Kilde: TV2's årlige resultatopgørelser
(196)
Som det kan udledes af ovenstående tabel, overstiger finansieringen omkostningerne med 628,2 mio. DKK (84,4 mio. EUR).
(197)
Kommissionen bemærker, at TvDanmark mener, at også de andre foranstaltninger til fordel for TV2, såsom fritagelsen for rentebetaling og selskabsskat samt adgangen til en landsdækkende sendefrekvens på gunstige vilkår, bør tages med i betragtning ved vurdering af overkompensationen. Disse fordele er opsummeret i nedenstående tabel:
Tabel 2
Estimerede fordele ved selskabsskattefritagelse, renteafkald og sendefrekvens
(mio. DKK)
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
I alt
Selskabsskattefritagelse
19,7
-13,8
54,6
30,1
16,7
29,7
18,5
3,9
159,4
Renter på etableringslån
44,5
39,2
36,9
41,3
37,5
45,1
51,7
45,6
341,8
Statsgaranti for driftslån
2,4
2,1
1,7
1,4
1,0
0,7
0,4
0,1
9,8
Sendefrekvensafgift (72)
2,3
7,9
12,6
21,4
26,0
70,2
I alt
66,6
27,5
95,5
80,7
67,8
96,9
96,6
49,6
581,2
(198)
Kommissionen er enig i, at disse foranstaltninger bør tages med i betragtningen i denne sag. Men ved beregningen af overkompensationen bør de ikke medregnes i beregningen i tabel 1. På linje med Kommissionens holdning i RAI-sagen (73) kan disse yderligere fordele betragtes som kompensationsomkostninger, der ellers skulle have været finansieret. Med henblik på vurderingen af proportionaliteten i statens finansiering af omkostningen ved public service-opgaven bør disse yderligere fordele således ikke medregnes, for hvis disse omkostninger skulle have været betalt, ville det have resulteret i en tilsvarende forøgelse af startomkostningen ved den public service-opgave, TV2 har fået overdraget. For nettoresultatet vil det ikke gøre nogen forskel. Men når det er tilfældet, må det sikres, at disse fordele kun er gået til public service-opgaven og ikke også er tilflydt de kommercielle aktiviteter. Dette spørgsmål gennemgås nedenfor i betragtning 234-237.
(199)
De danske myndigheder og TV2 har fremført flere argumenter til retfærdiggørelse af den overfinansiering, som blev beregnet i betragtning 196. I lyset af Rettens dom skal Kommissionen i særdeleshed tage stilling til, om denne overfinansiering rent faktisk var nødvendig, for at TV2 kunne varetage sine public service-opgaver.
(200)
I den sammenhæng bemærkes først og fremmest, at Amsterdamprotokollen (74) understregede de særlige forhold, der gør sig gældende for radio- og tv-sektoren i forhold til andre tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, da »offentlig radio- og tv-virksomhed i medlemsstaterne hænger direkte sammen med de demokratiske, sociale og kulturelle behov i de enkelte samfund og med nødvendigheden af at bevare mediepluralisme«. Disse særlige forhold bør tages med i betragtning i Kommissionens forenelighedsvurdering i denne afgørelse.
(201)
I tidligere afgørelser har Kommissionen desuden accepteret, at der kan være behov for et bestemt kapitalgrundlag for at sikre varetagelsen af radio- og tv-foretagenders public service-opgave. I den østrigske tv-sag (75) fastslog Kommissionen f.eks., at »medlemsstaterne i henhold til EF-traktatens artikel 86, stk. 2, som fortolket i Amsterdamprotokollen, i princippet kan yde public service-stationer så megen finansiering, som er nødvendig for at sikre varetagelsen af en public service-opgave. Det omfatter ikke alene driftsomkostningerne ved public service-virksomheden, men også egenkapitalen.«
(202)
Som Retten statuerede i sin dom (76), »kan Kommissionen under alle omstændigheder ikke lægge et argument om en hævdet utilstrækkelig kontrol til grund for at anordne, at hele det beløb, som Kongeriget Danmark påstår udgør en reserve, som er nødvendig for public service-virksomheden, skal tilbagesøges, når en seriøs undersøgelse af samtlige retlige og økonomiske betingelser, som lå til grund for opbygningen af denne reserve i undersøgelsesperioden, var fuldt ud mulig, henset til de oplysninger, som Kommissionen rådede over, og når det i mangel af en sådan undersøgelse ikke var muligt gyldigt at tage stilling til spørgsmålet, om denne reserve helt eller endog alene delvist faktisk var nødvendig for public service-virksomheden«.
(203)
Retten udtalte videre (77), at rent formelle krav som krav om, at reserverne skal være specifikke og gennemsigtige, ikke kan begrunde et tilbagesøgningskrav, og at den omstændighed, at TV2 reelt aldrig havde haft behov for at trække på sine reserver, ikke medfører, at disse midler skal anses for uforholdsmæssige i forhold til selskabets public service-behov (78).
(204)
Kommissionen skal derfor vurdere alle de elementer, den danske regering lagde til grund ved fastsættelsen af den kompensation, TV2 skulle have ydet for årene 1995-2002, og beslutningen om at opbygge reserver. I den sammenhæng henvises til vurderingen af fremgangsmåden for fastsættelse af licensafgiften i betragtning 105 ovenfor.
(205)
Hvad angår de elementer, de danske myndigheder lagde til grund for beslutningen om at opbygge en reserve med henblik på TV2's varetagelse af sin public service-opgave, bør der tages hensyn til følgende oplysninger fra de danske myndigheder.
(206)
Da TV2 blev stiftet i 1988, blev der ikke indskudt nogen kapital. TV2's drift blev alene finansieret med et etableringslån på 510,8 mio. DKK, der gjorde det muligt at anskaffe TV2's produktionsudstyr, bygninger osv. Der var tale om en tynd kapitalisering, idet TV2 var kapitaliseret med unormalt store lån og unormalt lille kapital. Det resulterede i, at TV2 hurtigt kom i økonomiske vanskeligheder.
(207)
Rigsrevisionen, som er en uafhængig institution under folketinget, har til opgave at foretage såvel regnskabsrevision som forvaltningsrevision. Den drog i 1995 den konklusion, at en væsentlig del af TV2's økonomiske problemer kunne henføres til, at stationen var etableret uden indskud af kapital (79). Rigsrevisionen anbefalede primært, at staten indskød ca. 530 mio. DKK i TV2 som egenkapital gennem en konvertering af etableringslånene. Det ville give TV2 en egenkapital på ca. 350 mio. DKK og en soliditetsgrad på omkring 50 %. Den anbefalede soliditetsgrad på omkring 50 % svarede til soliditetsgraden i privatejede stationer som TV2 Norge og TV4 i Sverige.
(208)
Efter Rigsrevisionens beretning anmodede Statsrevisorerne - som er folketingsmedlemmer udpeget som ansvarlige for en kritisk revision af bl.a. statsvirksomheders regnskaber - finansministeren om en redegørelse vedrørende spørgsmålet om, hvorvidt TV2 skulle opbygge egenkapital. I sit svar fra august 1995 på Rigsrevisionens anbefaling af, at TV2 skulle have en egenkapital, udtalte finansministeren, at »såvel ved etablering af nye virksomheder som ved omdannelse af eksisterende statsvirksomheder må det være en forudsætning, at virksomheden sikres det nødvendige kapitalgrundlag. Men det må samtidig sikres, at staten ikke foretager et for stort kapitalindskud, da dette dels vil indebære en unødvendig udgift for staten og dels vil kunne give virksomheden en urimelig konkurrencefordel. Det må således sikres, at virksomheden hverken under- eller overkapitaliseres.« Den danske stat fandt på grundlag heraf, at der skulle opbygges en egenkapital i TV2. Men det blev besluttet, at staten ikke skulle skyde hele kapitalen ind på én gang. TV2 skulle i stedet for selv oparbejde den nødvendige egenkapital via løbende overskud.
(209)
Kravet om et kapitalgrundlag har været indeholdt i TV2's vedtægter siden 1997. Siden 1997 har TV2's vedtægter indeholdt en klar bestemmelse om, at TV2 fra og med 2001 skulle have en fri egenkapital på mindst 200 mio. DKK, og at den skulle bruges til at dække eventuelle driftsunderskud (80). I bekendtgørelsen af 18. august 1997 hedder det, at »til finansiering af et eventuelt underskud på driften skal den fri egenkapital - det vil sige egenkapitalen ekskl. hensættelser og andre bundne midler - for den landsdækkende virksomhed pr. 31. december 2000 udgøre mindst 200 mio. DKK. Den fri egenkapital opbygges, så den pr. 31. december 1998 udgør mindst 50 mio. DKK og pr. 31. december 1999 mindst 100 mio. DKK. Fra 2001 skal den fri egenkapital til enhver tid udgøre mindst 200 mio. DKK ifølge seneste regnskab. Såfremt egenkapitalen ventes at blive mindre end de anførte beløb, forelægges sagen for kulturministeren. Kulturministeren kan i særlige tilfælde efter indhentet udtalelse fra Rigsrevisionen godkende en lavere egenkapital. Til godkendelsen kan knyttes nærmere fastsatte vilkår«.
(210)
1997-bekendtgørelsen om en fri mindstekapital blev bekendtgjort i Lovtidende. Desuden blev opbygningen af egenkapital i overensstemmelse med vedtægtskravene også særskilt omtalt i TV2's offentliggjorte årsregnskaber.
(211)
Ifølge de danske myndigheder måtte en tilsidesættelse af mindstekapitalkravet i vedtægterne på 200 mio. DKK ventes at føre til, at TV2 blev sat under statens administration.
(212)
Kommissionen finder, at det afgørende spørgsmål er, om og i hvilket omfang det kapitalgrundlag, der blev opnået gennem kompensationen, rent faktisk var nødvendigt for, at TV2 kunne varetage sin public service-opgave.
(213)
I lyset af den ovenstående beskrivelse af forløbet og baggrunden for opbygningen af reserver i TV2 i form af et egenkapitalgrundlag og i lyset af Rettens dom finder Kommissionen, at det rent faktisk var nødvendigt at opbygge en reserve i TV2, for at TV2 kunne varetage sine public service-opgaver.
(214)
Kommissionen må imidlertid også afklare, om det virkelig var nødvendigt og berettiget at oparbejde reserver i den størrelsesorden, dvs. om hele det kapitalgrundlag, der var opbygget ved udgangen af 2002, rent faktisk var nødvendigt for, at TV2 kunne varetage sine public service-opgaver.
(215)
Kommissionen finder, at størrelsen af det kapitalgrundlag, der kan anses for at være passende og nødvendigt for at sikre varetagelsen af en public service-opgave, afhænger af de faktiske og retlige omstændigheder i hver enkelt sag.
(216)
De oplysninger, Kommissionen råder over om TV2's egenkapitalgrundlag, er sammenfattet i nedenstående tabel:
Mio. DKK
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Bundet egenkapital (digitalisering)
167,0
167,0
156,7
152,6
96,6
72
Fri egenkapital
-97,8
- 138,4
22,1
110,7
173,3
270,3
418,7
478,5
Samlet egenkapital
-97,8
- 138,4
189,1
277,7
330,0
422,9
515,3
550,5
Passiver
770,3
746,9
1 244,7
1 363,3
1 311,8
1 423,0
1 409,5
1 409,1
Soliditetsgrad (81)
-13
-19
2
8
13
19
30
34
(217)
Pr. 31. december 2002 havde TV2 oparbejdet en egenkapital på 550,5 mio. DKK, inkl. 72 mio. DKK i bundet egenkapital (digitalisering), hvilket svarer til en soliditetsgrad på 34 %. Ved udgangen af 2002 udgjorde den frie egenkapital 478,5 mio. DKK.
(218)
Kommissionen bemærker først og fremmest, at en del af denne kapital ikke var fri egenkapital. Ifølge TV2's årsregnskaber for 1997 (82) havde Medieudvalget bestemt, at TV2 skulle digitalisere sit produktionsudstyr inden udgangen af 2000. Et beløb på 300 mio. DKK blev øremærket til digitalisering af både TV2 og de regionale stationer. I 1997 blev der overført 167 mio. DKK til TV2 til dette formål. Kommissionen finder, at dette beløb var nødvendigt for TV2's public service-behov. Den omstændighed, at de penge, der ikke var blevet investeret i digitalisering (en saldo på 72 mio. DKK) pr. 1. januar 2003 endeligt blev frigivet, ændrer intet ved denne konklusion, da beløbet i den undersøgte periode helt klart var øremærket i TV2's regnskaber som bundet kapital og kun kunne bruges til digitaliseringsformål, og som Retten statuerede i sin dom, kan den omstændighed, at TV2 i praksis ikke var nødt til at trække på en reserve, ikke medføre, at denne reserve måtte anses for uforholdsmæssig i forhold til TV2's public service-behov (83).
(219)
Det bemærkes desuden, at TV2's egenkapital pr. 31. december 1994 (dvs. i begyndelsen af den periode, denne afgørelse omfatter) var negativ (tæt ved -156 mio. DKK), og at TV2 i 1995 og 1996 havde en negativ soliditetsgrad og en negativ egenkapital, hvilket er forklaringen på, at den samlede egenkapital ved udgangen af 2002 var lavere end den modtagne kompensation. Det var først ved udgangen af 2000, at TV2 havde oparbejdet en fri egenkapital, der lå over mindstebeløbet på de 200 mio. DKK.
(220)
Som dokumentation for, at kapitalgrundlaget i TV2 var berettiget, fremlagde de danske myndigheder en udtalelse fra PricewaterhouseCoopers dateret 18. november 2002. Ifølge denne udtalelse var TV2's soliditetsgrad ved undersøgelsesperiodens udgang lavere end soliditetsgraden i de andre skandinaviske tv-stationer, der kan sammenlignes med TV2 i relation til størrelse, aktiviteter, struktur og markeder. F.eks. havde TV2 en lavere soliditetsgrad end TV2 Norge (36 %) og en betydeligt lavere soliditetsgrad end TV4 (Sverige), hvis solidetetsgrad på 65 % var næsten det dobbelte af TV2's. Ifølge udtalelsen var TV2's soliditetsgrad lavere end de andre sammenlignelige stationers og kunne derfor ikke anses for at være for høj. Desuden blev der peget på, at der ikke var nogen grund til at tro, at de sammenlignelige stationers kapitalstruktur ikke var optimeret. PricewaterhouseCoopers anførte desuden, at en soliditetsgrad på under 30 % over tid ville være usædvanlig og gøre stationen sårbar over for indtægtsudsving.
(221)
Denne sammenligning med andre aktører bør fortolkes med varsomhed, da disse aktører ikke udfører samme public service-virksomhed som TV2, ikke er finansieret på samme måde og ikke har samme retlige status. Men udtalelsen giver dog en indikation, som kan inddrages i vurderingen ved siden af andre elementer.
(222)
Kommissionen bemærker i den forbindelse, at de danske myndigheder fremlagde oplysninger, der viser, at de i den sidste del af undersøgelsesperioden havde planer om at omdanne TV2 til et aktieselskab og privatisere det. Som led i processen med omdannelsen af TV2 til et aktieselskab blev det også analyseret, hvordan tilførslen af licensmidler kunne udfases, eftersom det var de danske myndigheders intention, at licensfinansieringen skulle ophøre efter privatiseringen af TV2.
(223)
Med henblik herpå indgik den danske regering i juni 2002 en aftale med flertallet i folketinget om en gennemgribende liberalisering af den danske mediepolitik. Ifølge denne aftale skulle omdannelsen af TV2 ske med en snarest mulig privatisering for øje. Der blev foretaget en analyse af det økonomiske grundlag for omdannelsen af TV2 til et aktieselskab. Kulturministeren udpegede i sommeren 2002 en styregruppe bestående af repræsentanter for kulturministeriet og finansministeriet samt kammeradvokaten, som skulle afklare det økonomiske grundlag for en privatisering af TV2 og omdannelse af TV2 til et aktieselskab. Til støtte herfor hyrede styregruppen et revisionsfirma og en økonomisk konsulent til bl.a. at beregne størrelsen af den egenkapital, TV2 ville få brug for. Revisionsfirmaet konkluderede, at TV2 måtte have en egenkapital på 640 mio. DKK.
(224)
TV2's omdannelse til et aktieselskab og fastlæggelsen af dets egenkapital blev godkendt af folketingets Finansudvalg. TV2's overgang til et aktieselskab fandt sted med tilbagevirkende kraft fra 1. januar 2003. I kølvandet på ændringen af TV2's retlige status og omdannelse til et aktieselskab blev en række foranstaltninger for TV2 ophævet, bl.a. de rente- og afdragsfri lån og skattefritagelsen. I 2005 blev privatiseringen udskudt, men efter 2004 fik TV2 ikke længere tilført licensmidler.
(225)
På grundlag af det ovenstående finder Kommissionen, at den omstændighed, at de danske myndigheder i den sidste del af undersøgelsesperioden allerede planlagde at ændre især TV2's retlige status med det behov for et kapitalgrundlag, som dette indebærer, er et blandt andre elementer, der må tages med i betragtning i Kommissionens vurdering af reservernes forenelighed.
(226)
I overensstemmelse med sin beslutningspraksis stiller Kommissionen sig principielt positivt over for, at statsvirksomheder, der konkurrerer med private virksomheder, omdannes til aktieselskaber, da det kan være med til at mindske konkurrencefordrejninger ved at erstatte ubegrænsede statslige fordele med en begrænset egenkapital og ved at skabe en klar sondring mellem statens rolle som offentlig myndighed og dens rolle som investor, der forlanger et afkast af sin investering.
(227)
Blandt de andre elementer, der bør tages i betragtning, finder Kommissionen endvidere, at størrelsen af TV2's reserver bør ses i lyset af udsvingene i indtægterne på reklamemarkederne.
(228)
TV2 var rent faktisk sårbar over for de udsving i indtægterne, som er et uundgåeligt aspekt ved reklamemarkedet. I et enkelt år, 1998-1999, oplevede TV2 f.eks. et fald i reklameindtægterne på omkring 104 mio. DKK. Ifølge de danske myndigheder kan TV2 kun være i stand til at imødegå så store indtægtsnedgange ved at have en meget betragtelig fri egenkapital, eftersom licensmidlerne var fastlagt på forhånd for flere år. Selv om TV2 var mindre afhængig af reklameindtægter end TV2 Norge og TV4, som ikke får tilført licensmidler, udgjorde reklameindtægterne i den undersøgte periode ikke desto mindre en vigtig kilde til finansiering af TV2's aktiviteter.
(229)
Kommissionen har i den forbindelse noteret sig, at Retten i sin dom (84) pointerede, at »den omstændighed, at TV2 ikke havde behov for at trække på sine reserver i 1999, medfører ikke, at disse midler skal anses for uforholdsmæssige i forhold til selskabets public service-behov. Det ligger i selve karakteren af en reserve opbygget for at afværge en risiko, at den ikke nødvendigvis skal anvendes.«
(230)
Kommissionen er enig med de danske myndigheder i, at der ved vurderingen af TV2's behov også må tages hensyn til, at TV2 er udsat for betydelige likviditetsudsving henover året og mellem forskellige år, da de store sportsbegivenheder som f.eks. OL kun finder sted med flerårige mellemrum, og programrettighederne typisk udbydes under flerårige kontrakter. F. eks. fremgår det af årsberetningen for 1995 (85), at overskuddet for 1995 blev fremført til 1996 til dækning af det forventede underskud i det år, hvor der var særligt store udgifter i forbindelse med OL og med EM i fodbold.
(231)
Det bemærkes desuden, at TV2 i undersøgelsesperioden var afskåret fra sædvanlig lånefinansiering. TV2 havde mulighed for investeringslån på op til 4 % af indtægterne ifølge det seneste regnskab. Men ud over almindelige driftskreditter var TV2 afskåret fra alle andre former for lån, kautions- og finansielle leasingforpligtelser. På grund af TV2's begrænsede muligheder for lånefinansiering måtte selskabets likviditetsbehov i princippet dækkes via driften.
(232)
Endelig fremgår egenkapitalens størrelse af de offentliggjorte regnskaber. I den undersøgte periode blev TV2's regnskaber revideret af Rigsrevisionen. Der var tale om såvel økonomisk revision som forvaltningsrevision, selv om Rigsrevisionen ikke havde nogen kompetence til at forhindre overkompensering for TV2's public service-omkostningern. Men som Retten statuerede i sin dom (86), kan den omstændighed, at Rigsrevisionen ikke havde nogen beføjelse til at forhindre en overkompensering, ikke føre til den konklusion, at der ikke blev ført kontrol fra de danske myndigheders side. Tværtimod oplyste de danske myndigheder, at hvis Rigsrevisionen havde fundet kapitalgrundlaget for stort, kunne det f.eks. have resulteret i en nedsættelse af licensmidlerne til TV2 i den næste medieaftale.
(233)
På grundlag af samtlige ovenstående elementer anskuet i deres helhed finder Kommissionen med hensyn til den første del af proportionalitetsvurderingen i denne ganske særlige sag og i lyset af Amsterdamprotokollen og Rettens dom, at den kapital, der var opbygget ved udgangen af 2002 (550 mio. DKK), var nødvendig for TV2's opfyldelse af sine public service-forpligtelser. Det beløb på 628 mio. DKK, som TV2 fik tilført til dette formål, opfyldte derfor proportionalitets- og nødvendighedskriteriet på grundlag af artikel 106, stk. 2, i TEUF.
(234)
Selv om denne afgørelse ikke omfatter mulig statsstøtte til TV2 i 2003 og 2004 bortset fra rekapitaliseringsforanstaltningerne, bemærker Kommissionen desuden, at de danske myndigheder har fremlagt dokumentation for, at TV2's egenkapital i 2004 udgjorde 640 mio. DKK. Et beløb på 96 mio. DKK blev investeret i de kommercielle aktiviteter, men det vides ikke med sikkerhed, om disse penge kom fra egenkapitalen eller fra ekstern finansiering. Hvis man går ud fra, at der kun blev trukket på egenkapitalen, vil det indebære, at TV2 havde en disponibel egenkapital på 544 mio. DKK til udøvelse af sine public service-aktiviteter.
(235)
I forbindelse med, hvad der blev anført ovenfor i betragtning 198, erindres der om, at TV2 også udøver en række kommercielle aktiviteter. I forhold til hele TV2's virksomhed er der tale om ret marginale aktiviteter. Omkostningerne ved disse kommercielle aktiviteter er blevet allokeret efter den fremgangsmåde, der er beskrevet i radio- og tv-meddelelsen fra 2001 (87), hvori det hedder, at i modsætning til den fremgangsmåde, der normalt anvendes inden for andre forsyningssektorer, vil omkostninger, der udelukkende kan tilskrives public service-aktiviteter, der dog også kommer kommercielle aktiviteter til gode, ikke nødvendigvis skulle opdeles på disse to aktivitetstyper, idet de udelukkende kan allokeres til public service-aktiviteter. Ved vedtagelsen af radio- og tv-meddelelsen fra 2001 fandt man, at det kunne føre til vilkårlighed og ikke ville være meningsfuldt at foretage en streng omkostningsallokering mellem de to aktiviteter. Hvad angår den fordel, TV2 nyder godt af i form af rådighed over en sendefrekvens, bemærker Kommissionen, at den er uløseligt forbundet med public service-opgaven. Kommissionen finder også, at finansieringsomkostningerne (rentefordelene) i overensstemmelse med radio- og tv-meddelelsen i fuldt omfang kan henføres til public service-virksomheden.
(236)
For at neutralisere virkningen af den skattefritagelse, public service-virksomheden har nydt godt af, overføres 30 % af overskuddet på de kommercielle aktiviteter til public service-virksomheden. Det er kun sket siden 2001. Kommissionen anerkender derfor, at der kan have været en fordrejning på tv-markedet, i og med at TV2 ikke var nødt til at tage hensyn til selskabsskatten ved fastsættelsen af sine kommercielle priser. Fordelen må imidlertid antages ikke længere at ville eksistere fremover, eftersom den overførte del svarer til den faktiske skatteprocent, som følge af denne »neutraliseringsmekanisme«. For fortiden giver det ikke anledning til problemer for beregning af overkompenseringens størrelse, eftersom de samlede indtægter af disse kommercielle aktiviteter er blevet brugt til at nedbringe nettoomkostningen ved public service-opgaven.
(237)
TV2 har haft tabsgivende kommercielle internetaktiviteter. Eftersom disse aktiviteter falder uden for rammerne af public service-opgaven, er der ikke mulighed for nogen statslig finansiering. Da der desuden ikke er nogen andre aktiviteter, der er blevet udøvet på »stand alone«-basis, er der intet overskud fra kommercielle aktiviteter, der kan dække tabene på internetaktiviteterne.
2. Vurdering af TV2's adfærd på reklamemarkedet
(238)
I punkt 58 i radio- og tv-meddelelsen anføres det, at »public service-radio- og tv-selskaber kan, da indtægtstab dækkes af statsstøtte, f.eks. føle sig foranlediget til at trykke reklamepriserne på markedet eller priserne på andre kommercielle aktiviteter for at nedbringe konkurrenternes indtjening (…). Når et public service-selskab underbyder priserne for kommercielle aktiviteter til under det niveau, der er nødvendigt for at dække enkeltstående omkostninger, som en effektiv kommerciel operatør i en lignende situation normalt ville skulle dække, vil en sådan praksis betyde, at der er tale om en overkompensation for public service-forpligtelser …«.
(239)
TvDanmark har fremlagt oplysninger, der viser, at TvDanmark ikke kan dække stand alone-omkostningerne ved sine tv-aktiviteter med de priser, som TV2 anvender. TvDanmark sammenligner sine omkostninger med de priser for TRP 21-50, TV2 har anvendt.
(240)
For at denne sammenligning skal kunne anses for at være gyldig, må Kommissionen som et første skridt fastslå, om TvDanmark kan anses for at befinde sig i en situation svarende til TV2's, og om TvDanmark er en effektiv operatør.
(241)
For det første må Kommissionen vurdere, om TvDanmark befinder sig i en situation svarende til TV2's. I den forbindelse bemærker Kommissionen følgende: I den undersøgte periode havde TV2 en seerandel på omkring 35 %, mens tallet for TvDanmark ligger på ca. 15 %. Også hvad reklamer angår, var der betydelige forskelle i markedsandelene. TV2's markedsandel lå på omkring 60 %, mens TvDanmark havde en markedsandel på ca. 8 %. TV2's reklameomsætning har udgjort omtrent det femdobbelte af TvDanmarks. Desuden er TV2 den eneste station, der når ud til 100 % af befolkningen, mens TvDanmark2 har en dækning på 77 % og TvDanmark1 endnu mindre. I betragtning af det ovenstående finder Kommissionen ikke, at TvDanmark direkte kan sammenlignes med TV2.
(242)
For det andet må Kommissionen tage stilling til, om TvDanmark er en effektiv operatør på markedet. Om en virksomhed er en effektiv operatør, kan afgøres ved en analyse af almindeligt anvendte regnskabstal og ved at sammenligne operatørens resultater med de gennemsnitlige resultater i den pågældende medlemsstat. Ved denne analyse må der tages hensyn til virksomhedernes forskellige størrelse og deres særlige omkostningsstrukturer. Men som allerede anført ovenfor, kan operatørerne på det danske marked ikke siges at være i en så sammenlignelig situation, at der kan foretages en direkte sammenligning af nøgletal baseret på regnskabsresultater. Kommissionen finder derfor, at det i den konkrete sag ikke er hensigtsmæssigt at foretage en analyse af sådanne nøgletal.
(243)
Kommissionen har i stedet for analyseret data angående TvDanmarks og SBS Broadcastings resultater. Efter denne analyse kan Kommissionen ikke med sikkerhed fastslå, om de tab, der er lidt, beror på, at TvDanmark i begyndelsen havde høje startomkostninger, som selskabet endnu ikke har fået tjent ind igen, eller om TvDanmark rent faktisk ikke opererer effektivt. Til trods for adskillige anmodninger herom har Kommissionen ikke været i stand til at fremskaffe data om det tredje tv-selskab, TV3, således at den kunne foretage en sammenligning med den tredje operatør på markedet. Kommissionen kan derfor ikke med sikkerhed fastslå, om TvDanmarks tab er et resultat af TV2's prisadfærd, eller om de skyldes andre faktorer, som TvDanmark selv har indflydelse på.
(244)
Da det således ikke med sikkerhed kan fastslås, om TvDanmark er en effektiv operatør, og da en direkte sammenligning af de to operatører ikke er mulig, finder Kommissionen, at en sådan vurdering ikke fører til noget afgørende resultat i denne sag.
(245)
Kommissionen har derfor besluttet at foretage en mere indgående analyse af TV2's prissætning og de data, der foreligger om reklamemarkedet, for at kunne tage stilling til, om TV2 i undersøgelsesperioden har handlet med henblik på at maksimere sine reklameindtægter.
(246)
Kommissionen har først sammenlignet de to operatørers priser og analyseret TV2's prissætning. Analysen fokuserer på årene 1998-2002, som er de år, hvor klageren hævder, at TV2 begyndte at »dumpe« priserne på reklamemarkedet. Dernæst har den analyseret de danske reklameudgifter i en EU-kontekst og i særdeleshed sammenholdt med de andre skandinaviske lande. Og endelig er der foretaget en sammenligning mellem kontaktpriser i alle de skandinaviske lande og for alle medier.
(247)
Kommissionen har noteret, at de danske konkurrencemyndigheder foretog en undersøgelse af TV2's adfærd på reklamemarkedet. Den 21. december 2005 blev det i en afgørelse fra Konkurrencerådet fastslået, at TV2 havde handlet i strid med artikel 102 i TEUF og de tilsvarende nationale lovbestemmelser ved at anvende loyalitetsrabatter på reklamemarkedet. Denne afgørelse blev ophævet af Konkurrenceankenævntet den 1. november 2006, men efter appel stadfæstet af Østre Landsret den 22. juni 2009. Denne dom blev appelleret til Højesteret, som den 18. marts 2011 stadfæstede Østre Landsrets dom. Konkurrencerådet havde tidligere, i en afgørelse af 29. november 2000, fundet, at TV2's rabatter for år 2000 var misbrug af dominerende stilling. Kommissionen bemærker i den forbindelse, at de danske konkurrencemyndigheders undersøgelse drejede sig om årene 2000-2005 og altså kun de sidste år i den periode, der her undersøges. Og i særdeleshed bemærkes, at en loyalitetsrabat ikke nødvendigvis indebærer krydssubsidieringer som omhandlet i radio- og tv-meddelelsen (»Når et public service-selskab underbyder priserne for kommercielle aktiviteter til under det niveau, der er nødvendigt for at dække enkeltstående omkostninger, som en effektiv kommerciel operatør i en lignende situation normalt ville skulle dække, vil en sådan praksis betyde, at der er tale om overkompensation for public service-forpligtelser«). Som beskrevet nedenfor, anvendte TV2 gennemsnitligt højere priser end sine konkurrenter. Desuden indebar loyalitetsrabatterne, at kunderne placerede en større del af deres årlige reklamebudget hos TV2, end de ville have gjort under andre omstændigheder. Påstanden indebærer derfor, at TV2 øgede sine reklameindtægter ved hjælp af rabatordningen, som rent faktisk ville have resulteret i et mindre behov for licensmidler. Under alle omstændigheder er Kommissionen ikke bundet af de afgørelser, de danske konkurrencemyndigheder træffer.
(248)
Seerandele og seersammensætning, programindhold, regler om reklametid og kanalernes finansieringsordninger er alt sammen faktorer, der påvirker konkurrencen på reklamemarkedet. Priserne er derfor også forskellige for forskellige tv-selskaber. Stationerne sælger også en række differentierede »produkter«, for hvilke priserne er forskellige (88).
(249)
De priser, stationerne beregner, omfatter betydelige rabatter. Det er derfor ikke relevant at sammenligne listepriser på tv-reklamer. Reklamering i tv sker langt overvejende (ca. 90 % af al landsdækkende annoncering) i henhold til årsaftaler, på grundlag af hvilke tv-kanalerne yder årlige rabatter. Derudover findes der en række andre rabatter (for nye annoncører, mindre attraktive reklameblokke, yderligere volumenrabatter osv.). Det er såkaldte mediebureauer, der står for forhandlingen og formidlingen af disse aftaler.
(250)
For at muliggøre en sammenligning mellem de forskellige stationer må der beregnes et gennemsnit af de forskellige priser, der anvendes. Nedenstående tabel viser gennemsnitspriserne for målgruppen TRP 21-50. Disse priser er fremkommet ved at dividere de relevante stationers omsætning af landsdækkende reklamespots med antallet af leverede TRP 21-50 (89):
1998
1999
2000
2001
2002
TVDanmark
283 EUR
270 EUR
252 EUR
251 EUR
211 EUR
TV2
480 EUR
409 EUR
364 EUR
381 EUR
325 EUR
Forskel
197 EUR
139 EUR
112 EUR
130 EUR
114 EUR
TVDanmarks CPP i % af TV2's CPP (90)
58,9 %
66,0 %
69,3 %
65,9 %
64,9 %
TV2's gennemsnitlige CPP for TRP 21-50 vægtet med dækning (0,7)
336 EUR
286 EUR
255 EUR
267 EUR
228 EUR
TVDanmarks CPP i % af TV2's vægtede CPP
84,2 %
94,3 %
99,0 %
94,1 %
92,7 %
(251)
Ifølge ovenstående data har TvDanmarks pris for TRP 21-50 ligget ca. 30-40 % under TV2's. Som Kommissionen fastslog i sin beslutning angående statsstøtten til France 2 og France 3, er der en positiv relation mellem det gennemsnitlige antal kontakter og den gennemsnitlige nettopris pr. kontakt i tv-reklamemarkedet (91). En prisforskel mellem tv-stationer kan derfor forklares med stationernes relative styrke med hensyn til at generere seere. I sådanne situationer er det relevant at se på, om de faktiske prisforskelle afspejler markedsvilkårene.
(252)
I modsætning til, hvad der var tilfældet i den franske sag, er det i denne sag kun muligt at analysere observationer for to operatørers vedkommende. Hældningen på den lineære regressionslinje må derfor beregnes på basis af disse to operatørers priser, og den vil ikke have nogen større statistisk relevans. Som følge heraf vil det ikke være muligt at drage nogen konklusion om, hvorvidt linjens hældning er »passende« eller ej.
(253)
For at undersøge, om de faktiske prisforskelle mellem de to operatører kan siges at afspejle markedsvilkårene, er der anvendt en korrektionsfaktor i et forsøg på at neutralisere den overlegne position, TV2 har på markedet. Vægtningsfaktoren er blevet udledt af beregninger fra mediebureauer og afspejler forskellen i den dækning, der kan opnås i den ønskede målgruppe, ved at købe 100 TRP 21-50 hos TvDanmark og hos TV2. TvDanmark har gennemsnitligt lidt under 70 % af TV2's rækkevidde (ved køb af 100 TRP 21-50). Når denne vægtningsfaktor indregnes, bliver priserne mere konvergerende. Det bemærkes, at TV2's pris stadig ligger lidt over TvDanmarks. Det ser derfor ud til, at prisforskellen afspejler markedsvilkårene. Men denne konklusion må tages med forsigtighed, for man må ikke glemme, at en sådan korrektionsfaktor umuligt kan tage højde for alle forskellene mellem stationerne.
(254)
Kommissionen bemærker også, at klageren hævder, at den faktiske konkurrence på tv-reklamemarkedet hverken udspiller sig om listepriserne eller om de gennemsnitlige GRP- eller TRP-priser som angivet ovenfor. I stedet for konkurrerer operatørerne ifølge TvDanmark på såkaldte marginalpriser. Disse marginalpriser anføres at skyldes TV2's overlegne position på markedet. For at annoncørerne kan nå deres kampagnemål, er de nødt til at købe en vis andel ratingpoint udelukkende hos TV2. For disse såkaldte inframarginale enheder fandtes der ingen konkurrence, og TV2 fik derved en overprofit på disse enheder. Som følge heraf konkurrerede operatørerne om de resterende ratingpoint og dermed på marginalpriser. TvDanmark hævder, at disse priser har været endnu lavere end de gennemsnitspriser, der er angivet i de ovenstående tabeller.
(255)
Uden at tage stilling til, om denne påstand er rigtig, finder Kommissionen, at en sådan adfærd ville være mulig i kraft af TV2's stærke position på markedet. I denne sag drejer det sig imidlertid om at fastslå, om TV2 med sin adfærd på reklamemarkedet ikke stræbte efter at maksimere sine indtægter. Hvad dette spørgsmål angår, kan det ikke udelukkes, at TV2 holdt sine priser nede for at fastholde en høj markedsandel, men det er ikke ensbetydende med, at selskabet ikke søgte at maksimere sin indtjening.
(256)
På grundlag af det ovenstående kan det fastslås, at TV2's priser har været højere end TvDanmarks i undersøgelsesperioden. Men det er også klart, at det faktiske prisniveau har været faldende i denne periode, selv om listepriserne er steget. TV2 har sat sine rabatter betydeligt i vejret.
(257)
Det kan dog ikke ud fra en prisanalyse fastslås, om prisudviklingen rent faktisk bidrog til at reducere de samlede reklameindtægter og derigennem øgede behovet for statslig finansiering. For at få afgjort dette spørgsmål har Kommissionen nedenfor analyseret TV2's prissætning og dens indvirkning på de samlede reklameindtægter, TV2 har haft.
(258)
Som beskrevet i de følgende betragtninger, har TV2 i undersøgelsesperioden foretaget en række prisforhøjelser og prisnedsættelser (ved at yde større rabatter). Tabellen nedenfor giver en oversigt over udviklingen i TV2's samlede reklameindtægter i perioden 1998-2002, som er den periode, i løbet af hvilken klageren hævder, at TV2 har trykket priserne på det danske marked (i mio. DKK):
1998
1999
2000
2001
2002
Reklameindtægter i hele Danmark
1 008
884
(- 11,3 %)
959
(+ 8,5 %)
879
(- 8,3 %)
884
(- 0,6 %)
(259)
I 1997 traf TV2 den strategiske beslutning, at TV2 ikke skulle øge sin kapacitetsudnyttelse, men derimod forhøje sine priser i 1998. En yderligere prisforhøjelse blev foretaget i 1999. De danske myndigheder hævder, at konkurrencen i 1999 var blevet så intens, at TV2 havde problemer som følge af prisforhøjelsen, og TV2's reklameindtægter faldt således med ca. 10 % i forhold til året før.
(260)
I 2000 forventede TV2 en betydelig skærpelse af konkurrencen og forhøjede ikke sine priser. De faktiske priser faldt da også, på grund af det nye rabatsystem, TV2 indførte. Som følge heraf øgede TV2 sin kapacitetsudnyttelse med 33 % i forhold til året før. Men prissætningen førte til en stigning i TV2's landsdækkende reklameindtægter på 8,4 %. I 2001 forhøjede TV2 igen sine priser. På trods af de stigende priser faldt TV2's reklameindtægter og kapacitetsudnyttelse tilbage til niveauet fra 1999. I 2002 foretog TV2 en ny prisnedsættelse og fik en mindre tilbagegang i den samlede omsætning. Men på det samlede reklamemarked var tilbagegangen i omsætningen endnu større.
(261)
Af det ovenstående kan det udledes, at brugen af omfattende rabatter har resulteret i et fald i det faktiske prisniveau. TV2 har været i stand til at kompensere for prisfaldet ved at øge kapacitetsudnyttelsen. Eftersom konkurrenterne ikke har rådet over den samme kapacitetsreserve, har de ikke haft samme mulighed. For at klare sig på markedet har de været nødt til at følge trop med TV2. I de år, hvor TV2 satte sine priser i vejret, havde TV2 en nedgang i sin reklameomsætning. Når TV2 satte sine priser ned, kunne stationen derimod øge sin samlede omsætning. Kommissionen konkluderer derfor, at de prisnedsættelser, TV2 foretog, faktisk resulterede i en større samlet indtjening. TV2's prisadfærd kan derfor ikke siges at tyde på, at TV2 ikke søgte at maksimere sine indtægter.
(262)
En sammenligning mellem de danske operatørers priser og en analyse af TV2's prissætning giver ingen indikationer om, hvorvidt prisniveauet på det danske tv-reklamemarked var for lavt. Et sådant lavt prisniveau kunne bero på, at TV2 havde udnyttet sin overlegne position til at trykke de samlede tv-reklameudgifter ned til under det niveau, de ville have ligget på ved normal konkurrence.
(263)
For at få afklaret dette spørgsmål har Kommissionen analyseret økonomiske data angående reklamemarkedet i alle EU-lande og sammenlignet dem med Danmark. Eftersom det danske marked for tv-reklamer bedst kan sammenlignes med andre nordiske lande, foretog Kommissionen også en sammenligning af data mellem Danmark og de andre nordiske lande (Finland, Sverige og Norge) (92). De nøgletal for tv-reklameudgifter, der er analyseret, er 1) tv-reklameudgifter i % af de samlede reklameudgifter, 2) tv-reklameudgifter per capita og 3) tv-reklameudgifternes andel af BNP. Tabellen nedenfor giver en oversigt over disse nøgletal.
Nøgletal for tv-reklameudgifter i Danmark, EU og andre nordiske lande
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
Tv-reklameudgifter i % af de samlede reklameudgifter
DK
27 %
29 %
29 %
30 %
28 %
27 %
27 %
EU
35 %
37 %
37 %
37 %
37 %
37 %
37 %
Norden
24 %
25 %
26 %
27 %
27 %
27 %
26 %
Tv-reklameudgifter per capita (i EUR)
DK
39 EUR
44 EUR
48 EUR
51 EUR
46 EUR
47 EUR
44 EUR
EU
37 EUR
40 EUR
45 EUR
49 EUR
53 EUR
60 EUR
58 EUR
Norden
32 EUR
36 EUR
41 EUR
44 EUR
45 EUR
54 EUR
49 EUR
Tv-reklameudgifter i ‰ af BNP
DK
1,49 ‰
1,61 ‰
1,70 ‰
1,77 ‰
1,51 ‰
1,45 ‰
1,34 ‰
EU
2,20 ‰
2,34 ‰
2,46 ‰
2,58 ‰
2,70 ‰
2,88 ‰
2,71 ‰
Norden
1,45 ‰
1,51 ‰
1,62 ‰
1,72 ‰
1,66 ‰
1,73 ‰
1,55 ‰
Kilde: European Audiovisual Observatory, EuroStat.
(264)
Af den ovenstående tabel kan det udledes, at tv-reklamernes andel af de samlede reklameudgifter har været lavere i Danmark (27 %) end EU-gennemsnittet (37 %). Oplysningerne viser imidlertid, at der er en generel skillelinje mellem Nord- og Sydeuropa (93). I de sydlige medlemsstater er tv-reklameudgifterne betydeligt højere end i de nordlige medlemsstater (94). Det samme mønster går igen, hvad angår tv-reklameudgifternes andel af BNP (95). Også tv-reklameudgifterne per capita udviser en stor forskel mellem medlemsstaterne (96). Hvis man ser på nøgletallene for hele Norden, fremgår det, at det danske udgiftsmønster stemmer overens med mønsteret i de andre nordiske lande.
(265)
I betragtning af det ovenstående konkluderer Kommissionen, at der ikke er noget klart og utvetydigt belæg for, at det danske marked for tv-reklamer systematisk og konsekvent blev trykket af TV2's prisadfærd.
(266)
Klageren fremlagde også data om sammenligninger af kontaktpriser (udtrykt i CPM (97)) i forskellige lande for én medietype og for alle medietyper i et bestemt land. Klagerens data sammenligner udgifterne ved at nå ud til 1 000 individer med en reklame i enten de trykte medier eller på tv i Danmark, Norge og Sverige (98).
(267)
Disse data viser, at tv-reklamer ikke er så dyre i Danmark som i Sverige og Norge (99), mens det omvendte er tilfældet med de trykte medier (100).
(268)
Kommissionen kan imidlertid ikke verificere, hvor pålidelige de fremlagte data er, og der findes ingen offentligt tilgængelige data. I betragtning af, at der er tale om ret begrænsede data, som ikke tager højde for eventuelle kulturelle forskelle, kan Kommissionen ikke drage nogen gyldig konklusion angående kontaktprisniveauet for de forskellige medier i de skandinaviske lande.
(269)
Kommissionen konkluderer derfor, at TV2 har haft de højeste reklamepriser på det danske marked i undersøgelsesperioden, idet TV2 har kunnet prissætte sit produkt 15-40 % over konkurrenterne, alt efter rækkevidden i den relevante målgruppe. Sammenholdt med Sverige og Norge ligger priserne ca. 20 % lavere i Danmark.
(270)
I betragtning af de ovenstående analyser har Kommissionen draget den konklusion, at der ud fra et statsstøtteperspektiv på indeværende stadium ikke foreligger nogen klare beviser for, at TV2 ikke søgte at maksimere sine reklameindtægter, og at denne adfærd førte til et øget behov for statslig finansiering.
V. KONKLUSION
Kommissionen finder, at Danmark i strid med artikel 108, stk. 3, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde ulovligt iværksatte den her omhandlede støtte.
I lyset af Rettens dom og under hensyn til de ovenstående elementer finder Kommissionen imidlertid, at støtten er forenelig med det indre marked på grundlag af artikel 106, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde.
I lyset af Rettens kendelse skal det undersøges, om denne konklusion kunne føre til en overkompensation til TV2, eftersom det beløb på 628 mio. DKK, som den danske stat i 2004 tilbagesøgte med rente fra TV2, nu anses for at være foreneligt med det indre marked og måske af den danske stat vil blive tilbagebetalt til TV2. Tilbagebetaling af dette beløb kunne tænkes at føre til en overkompensering i lyset af den rekapitalisering, der rent faktisk fandt sted i 2004 (sag N 313/2004) som følge af TV2's finansielle behov efter tilbagesøgningen. For som det kan udledes af præmis 34 og 35 i Rettens kendelse, var tilbagesøgningsforpligtelsen en nødvendig forudsætning for rekapitaliseringen i 2004, i betragtning af, at den danske stat valgte ikke at lade TV2 gå konkurs. I præmis 43 i sin kendelse statuerede Retten: »Skønt de særlige omstændigheder i denne sag fik Kommissionen til at vedtage to beslutninger [den annullerede tilbagesøgningsbeslutning og rekapitaliseringsbeslutningen], er det klart, at disse to beslutninger omhandlede to aspekter ved den samme sag, der drejede sig om, hvorvidt de foranstaltninger, Kongeriget Danmark havde iværksat for TV2, sidenhen TV2 A/S, udgjorde statsstøtte efter EF-traktatens artikel 87, stk. 1, og i så fald, om denne statsstøtte var forenelig med fællesmarkedet«. Som følge af den tætte forbindelse på grund af tilbagesøgningsspørgsmålet bør den rekapitalisering af TV2, der blev foretaget i 2004, ses i sammenhæng med den statsstøtte, der blev ydet i årene mellem 1995 og 2002, således at det sikres, at der ikke er nogen risiko for en overkompensering af TV2.
I den forbindelse bemærker Kommissionen følgende. Efter tilbagesøgningsbeslutningen har de danske myndigheder reelt tilbagesøgt 1 050 mio. DKK (altså mere end de 628 mio. DKK plus renter). Som anført i Rettens kendelse, er årsagen til tilbagesøgningen af 628 mio. DKK plus renter bortfaldet efter Rettens annullation af tilbagesøgningsbeslutningen. De danske myndigheder fremlagde imidlertid en erklæring om, at de forpligtede sig til ikke at tilbagebetale det tilbagesøgte beløb til TV2, eller hvis bestemte, kumulative betingelser var opfyldt, tilbagebetale et beløb til TV2, der højst ville svare til forskellen mellem det beløb (med renter), som faktisk blev tilbagesøgt fra TV2 for årene 1995-2002, og rekapitaliseringsbeløbet. På grundlag af denne forpligtelse er der i overensstemmelse med Rettens kendelse derfor ingen risiko for en overkompensering af TV2 i forbindelse med statsstøtten for årene 1995-2002, set i sammenhæng med rekapitaliseringsforanstaltningerne i 2004 -
VEDTAGET FØLGENDE AFGØRELSE:
Artikel 1
De foranstaltninger, Danmark i årene mellem 1995 og 2002 iværksatte til fordel for TV2/Danmark i form af de i denne afgørelse omhandlede licensmidler og andre foranstaltninger, er forenelige med det indre marked efter artikel 106, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde.
Artikel 2
Denne afgørelse er rettet til Kongeriget Danmark.
Udfærdiget i Bruxelles, den 20. april 2011.
DECISIONE DELLA COMMISSIONE
del 20 aprile 2011
relativa alle misure attuate dalla Danimarca C 2/03 a favore di TV2/Danmark
[notificata con il numero C(2011) 2612]
(Il testo in lingua danese è il solo facente fede)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
(2011/839/UE)
LA COMMISSIONE EUROPEA,
visto il trattato sul funzionamento dell’Unione europea (1), in particolare l’articolo 108, paragrafo 2, primo comma,
visto l’accordo sullo Spazio economico europeo, in particolare l’articolo 62, paragrafo 1, lettera a),
dopo aver invitato gli interessati a presentare osservazioni a norma delle disposizioni succitate (2) e tenuto conto di tali osservazioni,
considerando quanto segue:
I. PROCEDIMENTO
(1)
Con lettera del 5 aprile 2000, la Commissione ha ricevuto la denuncia di un’emittente televisiva commerciale danese, SBS Broadcasting SA/TvDanmark (di seguito «SBS/TVDanmark»), riguardante il finanziamento statale dell’emittente televisiva pubblica danese TV2/Danmark [di seguito «TV2» (3)]. Il 3 maggio 2000 si è tenuto un incontro con la denunciante. Con lettere del 28 febbraio 2001, 3 maggio 2001 e 11 dicembre 2001, la denunciante ha presentato ulteriori informazioni.
(2)
Con lettera del 5 giugno 2002, la Commissione ha inviato una richiesta di informazioni alle autorità danesi, le quali hanno risposto con lettera del 10 luglio 2002. Il 25 ottobre e il 19 novembre 2002 si sono svolti due incontri con tali autorità. Queste ultime hanno fornito informazioni complementari con lettere del 19 novembre e del 3 dicembre 2002.
(3)
Con lettera del 24 gennaio 2003 (4), la Commissione ha informato il Regno di Danimarca della sua decisione di avviare il procedimento di cui all’articolo 108, paragrafo 2, del trattato sul funzionamento dell’Unione europea, riguardo al finanziamento da parte di tale Stato membro dell’emittente di servizio pubblico TV2.
(4)
La decisione della Commissione di avviare il procedimento è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea del 14 marzo 2003 (5). La Commissione ha invitato tutte le parti interessate a inviare le loro osservazioni sulle misure in oggetto.
(5)
La Commissione ha ricevuto le osservazioni delle autorità danesi con lettera del 24 marzo 2003. Inoltre, le hanno inviato osservazioni vari interessati: TVDanmark, con lettera del 14 aprile 2003; l’associazione delle televisioni commerciali europee (ACT), con lettera del 14 aprile 2003; le emittenti televisive commerciali Antena 3 TV e Gestevisión Telecinco, il 16 aprile 2003; l’emittente televisiva commerciale TV3, con lettera del 14 aprile 2003. La Commissione ha trasmesso tali osservazioni alla Danimarca, che ha risposto con lettera del 12 settembre 2003.
(6)
La Commissione ha ricevuto ulteriori informazioni dalla denunciante con lettere del 15 dicembre 2003 e del 6 gennaio 2004. Il 17 dicembre 2003, si è svolto un incontro tra la denunciante e i servizi della Commissione, per chiarire le informazioni inviate dalla denunciante con lettera del 15 dicembre 2003. La Commissione ha trasmesso tali informazioni al governo danese, che ha risposto con lettera del 15 marzo 2004. Il 9 febbraio 2004 vi era stato un incontro tra le autorità danesi e i servizi della Commissione.
(7)
Il 19 maggio 2004, la Commissione ha adottato una decisione sul finanziamento pubblico concesso a TV2 nel periodo compreso fra il 1995 e il 2002 sotto forma di entrate provenienti dal canone e di altre misure (6). La decisione ha concluso che l’aiuto concesso era compatibile con il mercato comune, a eccezione di un importo di 628,2 milioni di DKK (circa 84,3 milioni di EUR), che doveva essere pertanto recuperato con gli interessi (la «decisione di recupero»).
(8)
Successivamente TV2 e le autorità danesi, nonché le emittenti private Viasat e SBS/TVDanmark, hanno proposto dinnanzi alla Corte di giustizia ricorsi contro la decisione di recupero della Commissione.
(9)
Le autorità danesi hanno attuato la decisione di recupero della Commissione. Infatti, TV2 ha rimborsato 1 050 milioni di DKK (7).
(10)
Tale rimborso ha causato la crisi finanziaria di TV2. Di conseguenza nel 2004 la Danimarca ha notificato la ricapitalizzazione di TV2.
(11)
Con decisione del 6 ottobre 2004 (8), la Commissione ha approvato la decisione del governo danese di ricapitalizzare TV2 tramite un aumento di capitale di 440 milioni di DKK e la conversione di un prestito pubblico di 394 milioni di DKK in capitale (le «misure di ricapitalizzazione»). SBS e Viasat hanno presentato due ricorsi di annullamento della decisione al Tribunale.
(12)
In data 22 ottobre 2008 (9), il Tribunale di primo grado (ora il Tribunale) ha emesso una sentenza con la quale, pur confermando l’entità della funzione di servizio pubblico svolta da TV2, annullava la decisione di recupero della Commissione (la «sentenza»). Non è stato presentato ricorso contro detta sentenza.
(13)
A seguito della sentenza del Tribunale, la Commissione ora deve adottare una nuova decisione, poiché ha dovuto riaprire il procedimento formale d’indagine relativamente al periodo 1995-2002.
(14)
Inoltre, il Tribunale ha emesso un’ordinanza (10) (l’«ordinanza») relativa alla causa di ricapitalizzazione, nella quale concludeva che non vi era luogo a statuire sul ricorso. Al punto 35 delle motivazioni dell’ordinanza, il Tribunale ha riscontrato che vi era uno stretto legame fra il recupero e le decisioni di ricapitalizzazione. Il Tribunale ha sancito che a seguito dell’annullamento della decisione di recupero, la decisione di ricapitalizzazione non aveva più sostanza né motivo d’essere. Esso ha affermato che benché le circostanze specifiche della causa in oggetto abbiano indotto la Commissione ad adottare due decisioni, tali decisioni costituiscono due facce della stessa questione giuridica: la qualifica delle misure concesse dal Regno di Danimarca a TV2 e successivamente a TV2 A/S come aiuti di Stato ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1 del trattato CE e, in caso affermativo, la determinazione della compatibilità di dette misure con il mercato comune (11). L’annullamento della decisione di recupero, di conseguenza, richiedeva un riesame di tutte le misure attuate dal Regno di Danimarca a favore di TV2. Non è stato presentato ricorso contro l’ordinanza.
(15)
Conformemente all’ordinanza del Tribunale, la Commissione deve tener conto, nel formulare le proprie valutazioni nell’ambito della presente decisione, delle misure attuate dalle autorità danesi nel 2004 come conseguenza del recupero imposto dalla decisione di recupero successivamente annullata.
(16)
Risulta dai considerando 13, 14 e 15 che la presente decisione verte esclusivamente sulle misure adottate dallo Stato danese a favore di TV2 relativamente agli anni 1995-2000; tuttavia, conformemente con l’ordinanza del Tribunale, ai fini della valutazione nella presente decisione, la Commissione terrà altresì conto delle misure di ricapitalizzazione adottate nel 2004, come conseguenza del recupero imposto dalla decisione di recupero annullata.
(17)
Con lettera datata 20 marzo 2009, la Commissione ha chiesto alle autorità danesi di fornire un’analisi delle conseguenze della sentenza sul caso.
(18)
Dopo aver richiesto varie proroghe del termine fissato, le autorità danesi hanno trasmesso le proprie osservazioni il 26 giugno 2009, allegandovi altresì osservazioni da parte di TV2.
(19)
Si sono tenuti una serie di incontri con le autorità danesi e/o TV2, tra gli altri in data 25 agosto 2009, 7 febbraio 2011 e 4 marzo 2011.
(20)
La Commissione ha inviato ulteriori richieste di informazioni, in data 22 settembre 2010, 28 ottobre 2010, 19 novembre 2010 e 14 gennaio 2011, cui le autorità danesi hanno risposto rispettivamente in data 17 novembre 2010, 30 novembre 2010, 3 febbraio 2011, 24 febbraio 2011 e 7 marzo 2011. Le autorità danesi hanno inoltre trasmesso ulteriori informazioni nel marzo e nell’aprile 2011.
(21)
La Commissione ha ricevuto anche osservazioni di terzi, in particolare da parte di SBS/TVDanmark, il 7 febbraio 2011.
(22)
In data 4 agosto 2008, la Commissione ha adottato una decisione con la quale non sollevava obiezioni in merito all’aiuto alla ristrutturazione che la Danimarca intendeva concedere a TV2 sotto forma di credito agevolato per l’importo di 1 000 milioni di DKK (12). Il concorrente di TV2, MTG/Viasat ha presentato ricorso contro la decisione. Il Tribunale ha deciso di sospendere il procedimento fino alla decisione della Commissione relativa al caso di ristrutturazione (13).
(23)
In data 4 febbraio 2009, a norma dell’articolo 108, paragrafo 3, TFUE, la Danimarca ha notificato alla Commissione il piano di ristrutturazione relativo a TV2 Danmark A/S (in prosieguo «il caso di ristrutturazione»). Con lettera datata 2 luglio 2009, la Commissione ha informato la Danimarca di aver avviato un procedimento in relazione al caso di ristrutturazione (14).
(24)
L’indagine della Commissione in relazione al caso di ristrutturazione è stata condotta parallelamente con la valutazione del presente caso e la sua decisione in relazione al caso di ristrutturazione sarà adottata parallelamente e contemporaneamente alla presente decisione.
II. DESCRIZIONE DETTAGLIATA
II.1. IL CONTESTO NAZIONALE
II.1.1 IL MERCATO TELEVISIVO DANESE NEL PERIODO 1995-2002
(25)
Negli anni 1995-2002, in Danimarca operavano due emittenti del servizio televisivo pubblico, segnatamente Danmarks Radio («DR») e TV2. DR era finanziata quasi esclusivamente mediante i canoni. TV2 era finanziata in parte mediante i canoni, in parte dai proventi pubblicitari.
(26)
TV2 è stata fondata nel 1986 (15) come ente indipendente e autonomo, finanziato con un prestito statale. La società ha cominciato a trasmettere in tutto il territorio nazionale il 1o ottobre 1988 trasmettendo sul canale via terra TV2 e, dal 2000, ha cominciato a trasmettere via satellite sul canale TV2 Zulu. Alla fine del 2002, TV2 Zulu ha smesso di essere un canale di servizio pubblico ed è diventato un canale televisivo commerciale a pagamento. Inoltre, il governo ha riconosciuto come emittenti regionali di TV2 otto emittenti regionali. TV2 doveva ritrasmettere sul suo canale terrestre a copertura nazionale i programmi delle emittenti regionali.
(27)
Fra il 1995 e il 2002, oltre alle emittenti televisive pubbliche, sul mercato televisivo nazionale danese a copertura nazionale operavano due emittenti commerciali, TVDanmark e TV3/3+, in concorrenza con TV2 sul mercato nazionale della pubblicità televisiva. TVDanmark, che fa parte di SBS Broadcasting SA, trasmette in Danimarca su due canali: dal 1997 trasmette sul canale TVDanmark2 tramite una rete comprendente 10 emittenti commerciali locali e dal 2000, con licenza britannica, trasmette via satellite sul canale TVDanmark1. I canali via satellite TV3 e 3+, che fanno parte del Modern Times Group (MTG), hanno iniziato a trasmettere nel 1992.
II.1.2 PRESCRIZIONI DI LEGGE NEL PERIODO 1995-2002
(28)
Nel periodo oggetto d’indagine, ossia dal 1995 al 2002, la disciplina degli obblighi di servizio pubblico era contenuta nelle versioni successive della legge sull’emittenza radiotelevisiva (in prosieguo: la «legge sull’emittenza radiotelevisiva») (16).
(29)
Il compito di TV2 consiste nel fornire e trasmettere programmi televisivi in tutto il paese o a livello regionale. La trasmissione può effettuarsi mediante impianti radiofonici, oppure via satellite o via cavo. Il ministero della Cultura emana le regole che disciplinano gli obblighi di TV2.
(30)
TV2 è soggetta agli obblighi di servizio pubblico. A norma della legge sull’emittenza radiotelevisiva (nella versione del 1994, in vigore nel periodo oggetto della presente decisione) (17), TV2 è un ente indipendente avente lo scopo di fornire e distribuire programmi televisivi a livello nazionale e regionale tramite attività di programmazione indipendenti. La gamma di programmi trasmessi deve perseguire principalmente la qualità, l’universalità e la diversità. Occorre altresì accordare priorità all’aspetto regionale nella definizione del palinsesto delle emittenti regionali di TV2.
(31)
Come indicato dalla sentenza del Tribunale (18), l’esatta definizione della funzione di servizio pubblico di TV2 è cambiata nel tempo, ma tutte le definizioni vigenti nell’arco del periodo oggetto di indagine contemplano i requisiti di «qualità, universalità e diversità» come requisiti qualitativi essenziali dell’attività di servizio pubblico affidata a TV2.
(32)
Nello statuto di TV2 si trova un’altra definizione della funzione di servizio pubblico. Ad esempio, vengono precisati gli obblighi di diffusione televisiva di TV2 per quanto riguarda l’arte e la cultura, la produzione di film danesi e i programmi per bambini, giovani e minoranze etniche. TV2 è inoltre tenuta a trasmettere avvisi di emergenza alla popolazione.
(33)
Le attività di servizio pubblico di TV2 sono finanziate tramite la sua quota del canone televisivo, gli introiti della pubblicità e altre entrate. A norma della legge sulla radiotelediffusione in vigore nel 1994 (19), le attività di TV2 nel loro complesso sono finanziate dalle risorse trasferite dal fondo TV2 conformemente ai bilanci quadro definiti dal ministero della Cultura, tramite gli introiti provenienti dalla vendita di programmi e da altri contributi, sovvenzioni ecc. Si fa osservare che per gli anni 1995 e 1996, la quota di canone e di introiti pubblicitari spettante a TV2 è stata attinta da un fondo (il Fondo TV2) (20).
(34)
Le disposizioni in materia di trasmissione da parte delle emittenti commerciali oltre una singola zona locale sono definite al capitolo 5 della legge sull’emittenza radiotelevisiva. Il capitolo 6 regolamenta i servizi di radio e televisioni locali, che per trasmettere devono in primo luogo ottenere una licenza, come stabilito dalle disposizioni in materia di programmi imposte ai titolari delle licenze, di cui al decreto n. 874, relativo ai programmi e al decreto n. 1349 relativo alle emittenti radiofoniche e televisive locali (21). Secondo tali decreti, le emittenti della rete titolari di una licenza televisiva locale devono trasmettere programmi locali almeno un’ora al giorno e produrre una parte considerevole dei loro programmi in lingua danese o per un pubblico danese. Poiché TV3, 3 + e il canale 1 di TvDanmark trasmettono con licenza britannica, le regole suddette valgono soltanto per TvDanmark2.
II.1.3 LE ATTIVITÀ COMMERCIALI DI TV2
(35)
Fra il 1995 e il 2002, TV2 ha intrapreso una serie di attività commerciali, e dal 1o gennaio 1997 (22) le è stata assegnata una base giuridica distinta per questo scopo, che le consentiva, fra l’altro, di sfruttare i propri impianti tecnici, fondare nuove società o effettuare investimenti di capitale in società esistenti. Nel periodo fra il 1995 e il 2002, tali attività hanno compreso, tra l’altro, annunci pubblicitari, vendita di programmi, nolo di originali (master), merchandising, attività via Internet e rivendita di diritti di trasmissione di eventi sportivi.
(36)
Dal gennaio 2001 TV2 aveva l’obbligo di tenere una contabilità separata rispettivamente per le sue attività di servizio pubblico e per «tutte le altre attività», se il fatturato di queste ultime fosse stato superiore al 5 % del fatturato totale e a 3 milioni di DKK l’anno. Si dovevano contabilizzare tutti i costi, i prezzi dei prodotti e servizi che non rientrano nelle attività di servizio pubblico dovevano essere determinati in base al loro valore di mercato e i trasferimenti di capitale tra le attività di servizio pubblico e le altre attività dovevano essere effettuati alle condizioni dell’economia di mercato, secondo il principio dell’investitore privato in un’economia di mercato e non potevano comprendere risorse provenienti dal canone (23).
II.2. LE MISURE
(37)
Fra il 1995 e il 2002, TV2 ha percepito entrate provenienti dal canone.
(38)
Il ministro della Cultura, una o più volte all’anno, stabilisce l’entità dei canoni che devono pagare tutti i proprietari di apparecchi radiofonici e televisivi (24). Il canone televisivo è percepito da DR ed è ripartito tra DR e TV2 secondo le precise disposizioni del ministro, in base a un accordo relativo ai media concluso con il parlamento danese.
(39)
Il ministro della Cultura stabilisce regole precise sull’entrata in vigore e la scadenza dell’obbligo di pagamento del canone, sui termini temporali di pagamento, sulla riscossione, sulle ammende di mora ecc. A norma della legge relativa agli interessi, vengono applicati interessi in caso di ritardo nel pagamento del canone. I canoni e altri oneri non pagati possono essere riscossi da Hypotekenbank (la banca ipotecaria danese), ad esempio, mediante prelievo dalla retribuzione del debitore, conformemente alle norme relative al prelievo dell’imposta sulle persone fisiche, figuranti nella legge sulla ritenuta alla fonte.
(40)
Fino al 1997, TV2 riceveva la totalità delle sue risorse (entrate provenienti da introiti pubblicitari e canone) dal Fondo TV2. Dal 1997, TV2 riceve la sua quota di canoni direttamente da DR.
(41)
Nel periodo 1995-1996, TV2 ha ricevuto introiti pubblicitari dal Fondo TV2 (25).
(42)
TV2 ha ricevuto altresì 58 milioni di DKK dal Fondo radio per incrementare la sua attività di produzione di film danesi.
(43)
Inoltre, quando il Fondo TV2 è stato liquidato, nel 1997, TV2 ha ricevuto 167 milioni di DKK dal Fondo da investire nella digitalizzazione dei suoi sistemi di produzione e 50 milioni di DKK a copertura dei suoi costi di gestione.
(44)
Inoltre, TV2 è stata esentata dal pagamento dell’imposta sulle società a norma della legge sulle società. Il vantaggio che tale esenzione ha apportato a TV2 nel periodo oggetto d’indagine ammonta a 159,4 milioni di DKK. Nel gennaio 2001, lo Stato danese ha introdotto un regime inteso a neutralizzare gli effetti dell’esenzione fiscale sulle attività commerciali di TV2. Questa ha dovuto trasferire alle sue attività di servizio pubblico il 30 % dei suoi profitti annuali derivanti dalle altre attività. Tale percentuale corrisponde all’aliquota generale dell’imposta sulle società, che la Danimarca ha introdotto nel 2000.
(45)
I costi di costituzione di TV2 e il disavanzo iniziale di gestione sono stati finanziati mediante prestiti dello Stato. Ai sensi dei contratti di prestito originali, TV2 doveva pagare interessi sul capitale e rimborsare i prestiti integralmente. Tuttavia, in tutto il periodo in oggetto TV2 è stata esentata dal pagamento degli interessi e ha beneficiato di una moratoria sul rimborso dei prestiti. Il vantaggio risultante dalla concessione di prestiti di costituzione e di gestione esenti da interessi e da rimborso per il periodo in esame è stato dell’ordine di 341,8 milioni di DKK.
(46)
Sino a tutto il 1996, lo Stato ha fornito garanzie sui prestiti contratti dal Fondo TV2 per finanziare la gestione di TV2. Quando è stato liquidato il Fondo TV2, i prestiti garantiti dallo Stato sono stati trasferiti a TV2. Il vantaggio apportato a TV2 da tali garanzie statali ammonta a 9,8 milioni di DKK.
(47)
Durante il periodo in esame, la Danimarca aveva accesso a tre frequenze di trasmissione via terra su tutto il territorio nazionale riservate alle emittenti pubbliche: una frequenza era riservata a TV2, la seconda a DR e la terza alla televisione digitale.
(48)
Per l’utilizzo della frequenza a essa riservata per la trasmissione su tutto il territorio nazionale, TV2 pagava un canone all’Ente per la tecnologia dell’informazione e la televisione, un organismo statale dipendente dal ministero della Scienza, della tecnologia e dello sviluppo (26). L’entità del canone era stabilità dalla legge finanziaria danese. Nel periodo dell’indagine, TV2 pagava un canone annuale di importo compreso tra i 2 e i 4 milioni di DKK.
(49)
La Danimarca dispone anche di frequenze unicamente a copertura regionale. Nel 1997, il governo ha introdotto la possibilità di connessione fra le frequenze regionali per ottenere una più ampia copertura (messa in rete). Fra il 1998 e il 2001, le emittenti televisive commerciali locali fornite di licenza per trasmettere in rete dovevano pagare un canone annuale allo Stato (27). Le attività regionali di TV2 non erano assoggettate al canone, poiché erano trasmesse in «finestre» della frequenza a copertura nazionale di TV2. L’emittente televisiva commerciale TvDanmark era l’unico operatore a pagare tale canone per il suo secondo canale: il canone totale corrisposto ammontava a 85 milioni di DKK.
(50)
I proprietari di installazioni di antenne collettive hanno l’obbligo di captare e ritrasmettere i programmi di servizio pubblico di TV2 tramite le proprie installazioni («must-carry»).
III. OSSERVAZIONI DEGLI INTERESSATI E DELLE AUTORITÀ DANESI
(51)
In primo luogo, la Commissione ha ricevuto varie osservazioni degli interessati a seguito della decisione di avvio del procedimento di indagine formale. I punti principali vengono riassunti di seguito.
(52)
TVDanmark riteneva che il fatto che lo Stato avesse messo a disposizione una frequenza di trasmissione a copertura nazionale costituisse un aiuto di Stato, poiché lo Stato rinunciava alle proprie entrate per questo bene capitale, che è raro. I concorrenti potevano disporre al massimo di una copertura al 77 %. TvDanmark ha osservato che, poiché essa era la sola società a dover pagare il canone per la rete, che non era preteso per le stazioni locali di TV2, le quali peraltro si trovano nella medesima situazione economica e commerciale, ciò si configurava come un aiuto di Stato a favore di tali stazioni locali di TV2. Secondo ACT, Antena 3 TV e Telecinco, il principio comunitario della neutralità riguardo alle licenze di trasmissione richiede che il pagamento del canone sia imposto a ogni tipo di rete.
(53)
Riguardo all’esenzione dall’imposta sulle società, ACT, Antena 3 TV e Telecinco hanno osservato che l’obbligo di trasferire il 30 % dei profitti derivanti dalle attività commerciali di TV2 alle sue attività di servizio pubblico non può essere considerato equivalente al pagamento allo Stato dell’imposta sulle società, poiché altera la concorrenza sul mercato televisivo.
(54)
Varie parti interessate sostenevano che la definizione di servizio pubblico di TV2 non fosse legittima. Esse ritenevano che non fossero state soddisfatte le condizioni concernenti il trasferimento dei compiti e la proporzionalità. In particolare, TvDanmark ha osservato che, nel calcolare l’eccesso di compensazione, la Commissione avrebbe dovuto tener conto del vantaggio che comportavano, per TV2, l’esenzione dall’imposta sulle società, i prestiti esenti da interessi e rimborsi, la garanzia statale per i prestiti per i costi di gestione e la possibilità di trasmettere gratuitamente. TvDanmark ha sostenuto che, in generale, gli introiti della pubblicità televisiva sono soggetti soltanto a limitate fluttuazioni di mercato, il che non giustifica l’accumulo di capitale di TV2.
(55)
Per quanto riguarda il mercato della pubblicità, TvDanmark ha sostenuto che la prassi di TV2 in materia di prezzi non pone in grado gli operatori commerciali di coprire i propri costi autonomi («stand alone»). Per essere accettata sul mercato, TvDanmark ha dovuto stabilire i suoi prezzi TRP a circa il 30-40 % in meno rispetto a TV2 (i TRP o GRP di TV2 hanno valore maggiore, grazie alla migliore copertura (28). Grazie alla posizione unica di TV2 per quanto riguarda la copertura e il bilancio per i programmi, un inserzionista affiderà sempre una parte del suo bilancio per la pubblicità a TV2, per ottenere il massimo effetto possibile, in termini di numero di persone raggiunte, portata e/o frequenza ottenibili con un determinato bilancio. TVDanmark ha fornito dati che dimostrano che le sue attività si sono chiuse in perdita nel periodo 1997-2002, e ha sostenuto che la concorrenza sleale da parte di TV2 le ha impedito di realizzare profitti sufficienti. TvDanmark ha presentato anche un’analisi dei prezzi sul mercato danese della pubblicità televisiva, realizzata da Copenhagen Economics. In tale relazione sono comparati i prezzi medi e i prezzi marginali sul mercato, e si conclude che vi è concorrenza soltanto sulla domanda residuale e che, di conseguenza, la comparazione deve basarsi soltanto sui prezzi marginali. Inoltre, TvDanmark ha fornito dati comparativi tra i prezzi di TV2 con quelli di altri tipi di media e di altri paesi.
(56)
TV3 ha dichiarato di essere stata costretta a concedere sconti molto ingenti per gli slot pubblicitari per essere accettata sul mercato, poiché TV2 offriva sconti marginali supplementari sulla parte rimanente del bilancio stanziato dagli inserzionisti per la pubblicità televisiva, se essi le riservano anche questa parte.
(57)
In secondo luogo, la Commissione ha ricevuto anche varie osservazioni delle autorità danesi a seguito della decisione di avvio del procedimento d’indagine formale. I punti principali vengono riassunti di seguito.
(58)
Secondo le autorità danesi, le frequenze di trasmissione assegnate a TV2 non potevano essere considerate un vantaggio, poiché anche le stazioni televisive locali disponevano di frequenze di trasmissione loro riservate. Pertanto, TV2 non ha ricevuto un trattamento speciale. Come le altre stazioni, TV2 pagava un canone per l’impiego della frequenza.
(59)
Per quanto riguarda l’esenzione dall’imposta sulle società, le autorità danesi hanno osservato che i profitti derivanti dalle attività commerciali erano di entità alquanto limitata e che il metodo scelto per neutralizzare l’effetto dell’esenzione di TV2 dall’imposta sulle società sulle sue attività commerciali le impedivano di ottenere qualsivoglia vantaggio economico dall’esenzione.
(60)
Per quanto concerne la proporzionalità, le autorità danesi hanno affermato che l’apporto di 167 milioni di DKK da parte del Fondo TV2 è stato impiegato per la digitalizzazione della rete televisiva. Pertanto, questa somma non può essere considerata come capitale proprio disponibile.
(61)
Le autorità danesi hanno inoltre affermato che l’utile degli anni 1995-2002 rifletteva un ragionevole tasso di rendimento in relazione al fatturato di TV2. Inoltre, il capitale era necessario come riserva cautelativa in caso di improvvisi cali degli introiti della pubblicità, rammentando che la legge vietava a TV2 di contrarre prestiti di entità superiore al 4 % del proprio fatturato annuale. Del resto, stando alle autorità danesi lo Stato stava agendo secondo il principio del «normale investitore privato in un’economia di mercato», poiché il capitale proprio di TV2 non era superiore a quello che avrebbe apportato un normale investitore in un’economia di mercato. Un simile capitale non era quindi in contrasto con il trattato, in quanto non veniva utilizzato per il sovvenzionamento incrociato delle attività commerciali di TV2.
(62)
Per quanto riguarda il comportamento di TV2 sul mercato pubblicitario, le autorità danesi hanno osservato che TV2 aveva sempre fissato i suoi prezzi in modo da ottenere il massimo rendimento possibile. I prezzi venivano fissati unicamente sulla base della domanda e dell’offerta, sulla scorta delle stime della divisione pubblicitaria di TV2 relative, rispettivamente, all’audience commerciale (fascia d’età dai 21 ai 50 anni), ai piani di programmazione, all’andamento congiunturale e alla situazione della concorrenza sul mercato. Tali stime non includevano i costi di gestione di TV2, né le entrate provenienti dal canone. TV2 praticava i prezzi più elevati del mercato danese, il che escludeva la possibilità che avesse proceduto a tagli dei prezzi, con il risultato di accrescere il fabbisogno di finanziamento statale.
(63)
Le autorità danesi hanno presentato una relazione della RBB Economics, riguardante la concorrenza sul mercato danese della pubblicità televisiva. La relazione conclude che, in media, i prezzi netti praticati da TV2 erano effettivamente superiori a quelli delle sue concorrenti e che le differenze tra i prezzi praticati da TV2 e TvDanmark per gli annunci pubblicitari erano dovute alle differenze tra la loro forza rispettiva in termini di palinsesto e di capacità di attirare audience.
(64)
Terzo, a seguito della sentenza del Tribunale, la Commissione ha chiesto alle autorità danesi di presentare la propria analisi delle implicazioni per il caso.
(65)
Le autorità danesi hanno trasmesso le proprie osservazioni, insieme con quelle di TV2. I punti principali vengono riassunti di seguito.
(66)
Per quanto concerne gli introiti pubblicitari per il periodo 1995-1996, le autorità danesi e TV2 hanno sostenuto che lo Stato danese non aveva controllo sugli importi e pertanto questi non possono essere considerati risorse statali. Le autorità danesi non hanno confermato le cifre fornite dalla Commissione, ma hanno spiegato che i calcoli degli introiti pubblicitari per il periodo 1995-1996 dovevano tenere conto del fatto che parte del finanziamento proveniente dal Fondo TV2 veniva utilizzato per finanziare le emittenti regionali di TV2 e che questa parte non poteva essere finanziata tramite le risorse dei proventi del canone. Tuttavia, le autorità danesi hanno ammesso che gli introiti pubblicitari andassero comunque considerati ai fini del calcolo del costo netto dell’assolvimento dell’obbligo di servizio pubblico e che costituissero un reddito generato dalle attività di servizio pubblico.
(67)
Le autorità danesi e TV2 hanno altresì richiamato la sentenza della Corte di giustizia a riprova del rispetto delle condizioni enunciate nella sentenza Altmark del 24 luglio 2003 (29). Esse hanno ricordato che, come nella causa BUPA (30), il caso TV2 riguardava circostanze già esistenti prima della data della sentenza Altmark. Esse hanno altresì sostenuto che nell’applicare i criteri della causa Altmark, dovevano esserne osservati lo spirito e lo scopo, in modo da tener conto dei fatti del caso specifico. A loro parere, dalla sentenza si evinceva che il solo requisito imposto dalla Corte allo Stato danese era di rispettare «nella sostanza» le condizioni Altmark.
(68)
Nello specifico, le autorità danesi e TV2 affermavano che la procedura seguita per definire il canone era stata trasparente e in conformità con i requisiti del secondo criterio Altmark, per lo meno «nella sostanza», e a loro avviso ciò era sufficiente alla luce della sentenza della Corte. Esse ritenevano altresì soddisfatto il terzo criterio, in quanto TV2 era autorizzata a trattenere un margine ragionevole. Per quanto concerne la quarta condizione Altmark, esse hanno evidenziato i controlli approfonditi applicati a TV2 e hanno sostenuto che la causa BUPA e la sentenza della Corte corroboravano la loro posizione secondo cui nel caso specifico il principio doveva essere applicato in modo più flessibile e avuto riguardo alla sua «sostanza». Citando la causa Chronopost (31), esse hanno sottolineato che in pratica non era possibile paragonare TV2 a un’impresa media gestita in modo efficiente. Inoltre, le autorità danesi hanno ribadito che alla luce del principio dell’investitore privato che opera in un’economia di mercato, la compensazione andava approvata.
(69)
Le autorità danesi e TV2 hanno aggiunto che l’aiuto di Stato doveva essere dichiarato compatibile. Esse hanno illustrato il processo che aveva portato all’accumulo di capitale in TV2 e hanno evidenziato i vari motivi per cui TV2 aveva necessità di tale capitale per assolvere ai propri obblighi di servizio pubblico.
(70)
Alcune parti interessate hanno presentato le proprie osservazioni anche successivamente alla sentenza della Corte. Nella sostanza, esse sostenevano che le condizioni di cui alla sentenza Altmark non fossero soddisfatte, in particolare in quanto le relazioni economiche citate dalla Corte non erano sufficienti a dimostrare il rispetto della seconda e della quarta condizione. Esse affermavano altresì che la Commissione doveva mantenere la conclusione formulata nella decisione di recupero annullata, e cioè che l’aiuto non era compatibile.
IV. VALUTAZIONE DELLE MISURE
IV.1. ESISTENZA DI UN AIUTO DI STATO AI SENSI DELL’ARTICOLO 107, PARAGRAFO 1, TFUE
(71)
L’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, sancisce che: «Salvo deroghe contemplate dai trattati, sono incompatibili con il mercato comune, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza».
(72)
La Commissione deve valutare se tali misure descritte in precedenza costituiscano aiuti di Stato a norma dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE.
IV.1.1. RISORSE STATALI E ATTRIBUZIONE DELLE RESPONSABILITÀ
(73)
La Commissione deve valutare se le misure in questione comportino l’impiego di risorse statali.
(74)
Per quanto concerne il canone, la Commissione prende atto delle conclusioni formulate dal Tribunale nella sua sentenza (32). In particolare, l’entità dell’importo è stabilita dalle autorità danesi; l’obbligo di pagarlo non deriva da un vincolo contrattuale tra la TV2 e il relativo debitore, ma dal mero possesso di un apparecchio televisivo o radiofonico; la riscossione del canone è effettuata, ove opportuno, conformemente alle norme che disciplinano l’esazione delle imposte; e infine, sono le autorità danesi a determinare la quota del canone da versare alla TV2. Il Tribunale ha concluso che i proventi del canone sono a disposizione e sotto il controllo delle autorità danesi, e che, pertanto, costituiscono risorse statali.
(75)
Per quanto concerne gli introiti pubblicitari per il 1995 e 1996, il Tribunale ha precisato nella sua sentenza che la natura di tali introiti è diversa da quella del canone (33).
(76)
Nella sentenza, il Tribunale ha ritenuto (34) che la Commissione fosse venuta meno al proprio obbligo di motivare adeguatamente la sua conclusione secondo cui gli introiti pubblicitari del 1995 e del 1996 vanno considerati come risorse statali.
(77)
Alla luce della sentenza PreussenElektra (35), la Commissione deve dimostrare se gli introiti pubblicitari per gli anni 1995 e 1996 possano configurarsi come risorse di Stato. A tal scopo, essa deve valutare se tali proventi fossero sotto il controllo dello Stato danese.
(78)
Al riguardo, la Commissione tiene conto dei fattori che seguono, utili a stabilire se gli introiti per gli anni dal 1995 al 1996 costituissero risorse statali.
(79)
Nel 1995 e nel 1996, TV2 ha ricevuto i propri introiti pubblicitari dal Fondo TV2, che a sua volta li aveva ricevuti da TV2 Reklame A/S.
(80)
TV2 Reklame era una società statale distinta, indipendente da TV2. La società era stata costituita come agente di vendita della pubblicità su TV2 su base commerciale (36). TV2 Reklame aveva un rapporto contrattuale con i propri clienti pubblicitari.
(81)
Non sussisteva alcun obbligo di trasferire i proventi da TV2 Reklame al Fondo TV2: il trasferimento è stato deciso dallo Stato danese (37). In particolare, il ministro della Cultura stabiliva quale parte degli introiti di TV2 Reklame dovesse essere trasferita al Fondo TV2. Tale decisione veniva adottata per uno o più anni per volta, previa approvazione del parlamento danese (commissione per le finanze). Il ministro della Cultura poteva decidere che gli introiti non trasferiti fossero utilizzati per il rimborso della garanzia statale concessa a favore di TV2 Reklame o per scopi culturali.
(82)
In pratica, nel 1995 e nel 1996 l’importo totale dei profitti di TV2 Reklame è stato trasferito al Fondo TV2.
(83)
Il Fondo TV2 è stato costituito allo scopo di fornire a TV2 proventi dalla riscossione del canone e dalla pubblicità. Il Fondo TV2 apparteneva al gruppo TV2 ed era amministrato dal consiglio di amministrazione di TV2.
(84)
Non sussisteva alcun obbligo di trasferire i proventi dal Fondo TV2 a TV2 ogni anno: tale trasferimento era piuttosto deciso dallo Stato danese; infatti, a norma di legge, il Fondo TV2 era tenuto a trasferire i fondi a TV2 conformemente ai bilanci quadro stabiliti dal ministro della Cultura (38).
(85)
In pratica, nel periodo 1995-1996, TV2 non ha ricevuto tutti gli introiti pubblicitari del Fondo TV2.
(86)
Inoltre, non vi era alcuna distinzione fra gli introiti pubblicitari e le entrate del canone. Gli introiti non trasferiti a TV2 si accumulavano nel Fondo TV2. Sono stati successivamente trasferiti a TV2 allorché il Fondo TV2 è stato liquidato.
(87)
Secondo quanto affermato da TV2 e dalle autorità danesi, gli introiti pubblicitari appartenevano a TV2, che ne aveva legittimamente diritto. Esse hanno fatto riferimento a una lettera del ministro della Giustizia, datata 22 novembre 2003, che affermava che le risorse del Fondo TV2 potevano essere utilizzate soltanto a copertura delle attività di TV2. Secondo TV2 e le autorità danesi, sussisteva pertanto un obbligo giuridico di trasferire i proventi pubblicitari dal Fondo TV2 a TV2 in una fase successiva. Tuttavia, come già osservato, non vi era alcun obbligo di legge di trasferire tutti gli introiti pubblicitari a TV2 e spettava al ministro decidere se effettuare il trasferimento delle somme a TV2 e l’entità dello stesso.
(88)
Per quanto concerne TV2, va altresì osservato che l’emittente non aveva relazioni contrattuali con gli inserzionisti né esercitava alcuna influenza sulle attività pubblicitarie (39). Il governo danese ha confermato che la previsione annua degli introiti pubblicitari era effettuata autonomamente rispetto a TV2.
(89)
Sulla base delle suddette informazioni, la Commissione ritiene che il ministro avesse il controllo dei fondi di TV2 Reklame e del Fondo TV2. In particolare, si fa osservare che: (i) era lo stato danese a decidere il trasferimento di parte o tutti gli introiti pubblicitari al Fondo TV2 e quindi a TV2; (ii) nel periodo 1995 e 1996 TV2 non ha ricevuto tutti gli introiti pubblicitari; e (iii) i proventi pubblicitari che non venivano trasferiti venivano accumulati nel Fondo TV2, dove, in pratica, venivano uniti a quelli del canone.
(90)
Per tali ragioni, la Commissione ritiene che, nel caso di specie, i proventi pubblicitari degli anni 1995 e 1996 che sono stati trasferiti a TV2 tramite TV2 Reklame e il Fondo TV2 costituiscano risorse di Stato.
(91)
Ma anche se gli introiti pubblicitari non fossero classificati come risorse di Stato (quod non), ciò non inciderebbe sull’importo dell’aiuto di Stato che potrebbe essere considerato compatibile. Conformemente alla prassi costante della Commissione e alla comunicazione del 2001 sul servizio pubblico di radiodiffusione (40), si deve tenere conto dei redditi derivanti dall’esercizio di attività di servizio pubblico, come gli introiti pubblicitari, ai fini del calcolo dei costi netti della funzione di servizio pubblico; ciò significa che tali redditi, anche laddove non siano considerati come risorse statali, riducono il fabbisogno di finanziamento pubblico. Le autorità danesi condividono questa posizione (41).
(92)
I trasferimenti ad hoc di risorse effettuati dal Fondo radio a favore di TV2 consistevano di risorse provenienti dai canoni, che venivano messe a disposizione di TV2 in seguito a decisione statale. Lo stesso dicasi per il trasferimento ad hoc dal Fondo TV2, quando è stato posto in liquidazione, in quanto non solo lo Stato danese aveva il controllo del Fondo TV2, come già detto, ma il trasferimento delle risorse del Fondo TV2 a TV2 è avvenuto per decisione statale. Poiché tali risorse restavano sotto controllo pubblico, devono essere considerate come risorse statali. E poiché gli introiti pubblicitari sono considerati come risorse statali e il trasferimento a TV2 all’epoca della liquidazione è stato comunque deciso dallo Stato, l’affermazione delle autorità danesi che la somma forfetaria trasferita a TV2 all’atto della liquidazione del Fondo TV2 proveniva unicamente dagli introiti pubblicitari non altera la presente conclusione.
(93)
Riguardo alle altre misure statali, la Commissione è dell’avviso che l’esenzione dal pagamento dell’imposta sulle società costituisca utilizzo di risorse pubbliche, poiché la rinuncia al gettito fiscale è equivalente al consumo di risorse statali sotto forma di spesa fiscale (42).
(94)
I prestiti esenti da interessi e rimborsi a favore di TV2 sono stati concessi direttamente dallo Stato mediante il bilancio statale. Rinunciando agli interessi e ai rimborsi di questi prestiti, lo Stato non percepisce introiti e pertanto tali fondi costituiscono risorse statali. Inoltre, è lo Stato danese a fornire la garanzia su tali prestiti per i costi di gestione. Il vantaggio di una garanzia statale è che il rischio correlato alla garanzia è sostenuto dallo Stato. Poiché lo Stato si assume il rischio, di norma gli si dovrebbe corrispondere una compensazione, mediante un premio adeguato. Dato che lo Stato rinuncia a un simile premio, si tratta al tempo stesso di un vantaggio per TV2 e di una perdita di risorse dello Stato (43).
(95)
Inoltre, lo Stato ha riservato a TV2 una frequenza di trasmissione su tutto il territorio nazionale, per la quale TV2 versa un canone a un organismo statale. Nel periodo dell’indagine, tale canone annuale corrisposto da TV2 è passato da 2 a 4 milioni di DKK.
(96)
In mancanza di una base di comparazione per il canone da versare per trasmettere su tutto il territorio nazionale, è possibile stabilire un raffronto soltanto con il canone da versare per essere autorizzati a raggiungere, tramite una configurazione di rete, una quota maggiore di popolazione. Il canone che TV2 paga per avere la possibilità di trasmettere su tutto il territorio nazionale è molto inferiore al canone per l’utilizzo della rete che TvDanmark ha dovuto pagare, che è passato da 5 milioni di DKK nel 1997 a 30 milioni di DKK nel 2001, sebbene con la sua rete di frequenze regionali TvDanmark giunga a coprire soltanto il 77 %. In tal modo, TV2 ha avuto la possibilità di raggiungere a un prezzo inferiore una quota maggiore della popolazione danese.
(97)
La Commissione pertanto ritiene che il canone per l’utilizzo della frequenza non riflette le condizioni di mercato e che non chiedendo un canone calcolato in base alle condizioni del mercato, lo Stato ha rinunciato a un’entrata del bilancio statale.
(98)
Di converso, poiché TV2, per trasmettere su tutto il territorio nazionale, non deve servirsi di una rete di frequenze locali, essa non è soggetta al canone per l’utilizzo della rete. Lo Stato, non avendo titolo per esigere da TV2 tale canone, non ha dunque rinunciato a un introito fiscale; di conseguenza, non si può parlare in questa sede di risorse statali.
(99)
Similmente, la Commissione non può ravvisare nessun elemento di risorse statali nell’obbligo imposto dalla legge ai proprietari di installazioni di antenne collettive di ritrasmettere attraverso le stesse i programmi di servizio pubblico («must-carry»), perché lo Stato non rinuncia così a un’entrata, né trasferisce attivamente denaro a tali operatori. Questo accesso non conferisce a TV2 nessun vantaggio economico proveniente da risorse statali (44).
(100)
Tutte le misure summenzionate sono attribuibili allo Stato danese in quanto, come sopra descritto, esse hanno comportato una decisione da parte dello Stato danese, in qualsivoglia forma.
IV.1.2. VANTAGGIO SELETTIVO E DISTORSIONE DELLA CONCORRENZA
(101)
La Commissione ritiene che le risorse derivanti dal canone, i trasferimenti del Fondo TV2 e del Fondo Radio (inclusi gli introiti pubblicitari del 1995 e del 1996), l’esenzione dall’imposta sulle società, il prestito esente da interessi e rimborsi, la garanzia statale sui prestiti per i costi di gestione e l’accesso a condizioni favorevoli a una frequenza di copertura nazionale conferiscono a TV2 un vantaggio economico e finanziario, che la solleva dai costi di gestione che normalmente dovrebbe sostenere con il proprio bilancio. Inoltre, i concorrenti di TV2 non hanno ricevuto gli stessi finanziamenti.
(102)
Tuttavia, le misure statali a compensazione dei costi netti supplementari per la prestazione di servizi d’interesse economico generale non vanno considerate aiuti di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE quando vengono soddisfatte le quattro condizioni indicate dalla Corte di giustizia nella causa (45) Altmark:
-
in primo luogo, l’impresa beneficiaria deve essere effettivamente incaricata dell’adempimento di obblighi di servizio pubblico e detti obblighi devono essere definiti in modo chiaro,
-
in secondo luogo, i parametri sulla base dei quali viene calcolata la compensazione devono essere previamente definiti in modo obiettivo e trasparente,
-
in terzo luogo, la compensazione non può eccedere quanto necessario per coprire interamente o in parte i costi originati dall’adempimento degli obblighi di servizio pubblico, tenendo conto dei relativi introiti e di un margine ragionevole di utile per tale adempimento,
-
in quarto luogo, quando la scelta dell’impresa da incaricare dell’adempimento di obblighi di servizio pubblico non venga effettuata nell’ambito di una procedura di appalto pubblico, l’entità della necessaria compensazione deve essere determinata in base a un’analisi dei costi che un’impresa media, gestita in modo efficiente e adeguatamente dotata di mezzi di produzione per poter soddisfare le pertinenti esigenze di servizio pubblico, avrebbe dovuto sostenere per adempiere tali obblighi, tenendo conto dei relativi introiti, nonché di un margine di utile ragionevole per l’adempimento di detti obblighi.
(103)
Come sarà descritto in maggior dettaglio nella sezione della presente decisione relativa alla compatibilità delle misure (ai considerando 160 e segg. della presente decisione), si evince dalla sentenza della Corte che la prima condizione Altmark è soddisfatta.
(104)
Per quanto concerne il secondo criterio Altmark, secondo il quale i parametri utilizzati per calcolare la compensazione devono essere stabiliti anticipatamente in modo trasparente e oggettivo, la Commissione deve valutare le condizioni giuridiche ed economiche in base alle quali è stato definita la quota dei canoni da versare a TV2 nel corso del periodo oggetto d’indagine. A tal fine, la Commissione osserva che la procedura era la seguente.
(105)
Secondo i punti 29 e 30 della lettera delle autorità danesi del 24 marzo 2003, la legge sull’emittenza radiotelevisiva applicabile nel corso del periodo oggetto d’indagine (46) fissava le modalità complessive di finanziamento dell’emittente TV2 (risorse provenienti da canone, introiti pubblicitari e altre fonti di reddito) e attribuiva al ministro della Cultura il compito di fissare la quota del canone da assegnare a TV2 e DR e pertanto l’importo della compensazione da accordare a TV2. Si fa osservare che per gli anni 1995 e 1996, la quota di canone spettante a TV2 è stata attinta dal Fondo TV2.
(106)
Conformemente alla prassi consolidata, l’entità della compensazione era determinata dal ministro di concerto con la commissione per le finanze del parlamento danese in base a un accordo relativo ai mass media concluso con la maggioranza dei partiti politici in parlamento. All’epoca dei fatti, erano in vigore tre accordi sui media: l’accordo del 16 settembre 1993 per il periodo 1994-1997, l’accordo del 10 maggio 1996 per il periodo 1997-2000 e l’accordo del 28 marzo 2000 per il periodo 2001-2004.
(107)
Le entrate provenienti dai canoni erano pertanto fissate per un arco temporale piuttosto lungo. Nel periodo oggetto d’indagine, la compensazione concessa a TV2 non ha subito alcun adeguamento successivo, neppure in seguito al calo dei proventi di TV2. Ad esempio, nonostante la forte contrazione dei proventi pubblicitari di TV2 nel 1999, la compensazione non è stata adeguata di conseguenza.
(108)
Secondo le autorità danesi, l’ammontare della compensazione veniva fissato mediante l’indicizzazione dei prezzi e dei salari nel bilancio preventivo e nella contabilità di TV2, e mediante analisi economiche.
(109)
Analisi economiche approfondite sono state effettuate, rispettivamente, nel 1995 e nel 1999, dalla società di revisione KPMG. Per la relazione del 1999 KPMG è stata assistita da un gruppo di sorveglianza composto dai rappresentanti dei maggiori operatori sul mercato, inclusi i concorrenti di TV2. Si è prestata particolare attenzione alle informazioni sulle entrate potenziali da fonti diverse dal canone, come i proventi pubblicitari.
(110)
Ai punti 164 e 165 della missiva del 24 marzo 2003, le autorità danesi hanno affermato che le analisi effettuate dalla società di consulenza KPMG, che avevano lo scopo di fornire previsioni in merito all’evoluzione del fatturato del mercato pubblicitario danese e delle fonti di entrate di TV2, nonché di definire il livello di incertezza di tali stime, sono state stilate per fornire al governo e al parlamento danesi una base migliore per la determinazione e l’assegnazione delle entrate da canone nell’ambito della definizione delle politiche in materia di mass media.
(111)
Secondo le autorità danesi, i documenti utilizzati per determinare la compensazione erano di dominio pubblico. Gli accordi sui mass media erano pubblicati nei comunicati stampa e negli atti parlamentari (Folketingstidende) e le norme di attuazione degli accordi sui mass media erano state pubblicate sulla gazzetta ufficiale danese (Lovtidende). Anche i bilanci di TV2 erano di pubblico dominio, così come le suddette analisi economiche.
(112)
Alla luce della sentenza della Corte, la Commissione deve valutare se, tenuto conto della procedura descritta, il secondo criterio Altmark possa ritenersi soddisfatto.
(113)
D’altro canto, la Commissione fa osservare che nella sua sentenza (47), il Tribunale ha rilevato che non si può escludere che le summenzionate modalità di fissazione dell’entità dei canoni spettanti alla TV2 potrebbero costituire delle modalità obiettive e trasparenti, dato che esse comportavano, in particolare, l’intervento del parlamento danese, si basavano su analisi economiche stabilite da un’impresa di revisione contabile assistita da un gruppo di sorveglianza composto da esperti e a cui partecipavano i concorrenti della TV2, e dato che tali analisi erano pubblicate, come i conti annuali della TV2. Non si può quindi escludere che un’analisi accurata di tali modalità porti, se del caso, alla conclusione che il Regno di Danimarca aveva garantito, in sostanza, ancora prima della dichiarazione da parte della Corte delle condizioni Altmark, il rispetto della seconda di tali condizioni. Il Tribunale ha inoltre sancito che l’entità dei canoni spettanti a TV2 era calcolato sulla base precisamente dell’ipotesi del mantenimento di tali altre misure statali a favore di detta emittente (48) (vale a dire esenzione dall’imposta ecc.).
(114)
La Commissione ritiene che il coinvolgimento del parlamento danese nel processo di determinazione del canone abbia garantito un certo livello di trasparenza e obiettività. Inoltre, gli accordi sui mass media che definivano l’entità delle risorse provenienti dal canone da attribuire a TV2 erano decisi anticipatamente per svariati anni, pertanto la compensazione a TV2 non è stata mai soggetta ad adeguamenti nel corso del periodo in esame.
(115)
Tuttavia, le relazioni economiche di KPMG hanno fornito solo stime degli introiti pubblicitari di TV2 (cioè sul lato delle entrate), mentre non hanno menzionato la componente dei costi ai fini del calcolo della compensazione; al riguardo, sembra che gli accordi sui media si basassero esclusivamente sull’indicizzazione dei costi di TV2 negli anni precedenti. Infatti, le autorità danesi hanno asserito che le compensazione era stata determinata sulla base dell’indicizzazione dei prezzi e dei salari nei bilanci di previsione e consuntivi di TV2 e sulla base delle analisi economiche, che hanno valutato esclusivamente il lato delle entrate e non hanno incluso il periodo coperto dall’accordo sui mass media del 16 settembre 1993.
(116)
Inoltre, non si forniva alcuna indicazione dei parametri da utilizzare per il calcolo della compensazione. L’importo della compensazione era fissato preventivamente, ma il secondo criterio Altmark prevede che i parametri utilizzati per il calcolo della compensazione siano essi stessi definiti in anticipo, in modo obiettivo e trasparente.
(117)
Alla luce di quanto esposto, la Commissione ritiene che non sia soddisfatto il secondo criterio Altmark. Comunque, i criteri Altmark sono cumulativi e la Commissione ritiene che i quattro criteri non siano soddisfatti (cfr. di seguito).
(118)
Il quarto criterio Altmark prevede che la scelta dell’impresa da incaricare dell’assolvimento di obblighi di servizio pubblico dovrebbe essere effettuata nell’ambito di una procedura di appalto pubblico o, in alternativa, il livello della necessaria compensazione [dovrebbe] essere determinato sulla base di un’analisi dei costi in cui un’impresa media, gestita in modo efficiente e adeguatamente dotata di mezzi di produzione al fine di poter soddisfare le esigenze di servizio pubblico richieste, sarebbe incorsa per adempiere tali obblighi, tenendo conto dei relativi introiti nonché di un margine di utile ragionevole per il suddetto adempimento.
(119)
Nel caso in esame, l’impresa incaricata dell’assolvimento dell’obbligo di servizio pubblico TV2 non è stata scelta a seguito di una procedura di appalto pubblico. La Commissione pertanto deve valutare se il livello di compensazione sia stato determinato sulla base dei costi in cui un’impresa media, gestita in modo efficiente e adeguatamente dotata di mezzi di produzione sarebbe incorsa per soddisfare le esigenze di servizio pubblico richieste.
(120)
Le condizioni economiche e giuridiche in cui è stata stabilita la compensazione a TV2 sono state descritte in precedenza. Alla luce della sentenza del Tribunale e tenuto conto del fatto appurato che la procedura adottata dal Regno di Danimarca per stabilire l’entità del canone spettante a TV2 fra il 1995 e il 2002 includeva, fra l’altro, analisi economiche stilate con l’aiuto dei concorrenti di TV2, la Commissione deve tenere in particolare conto le relazioni stilate nel 1995 e nel 1999 da KPMG per determinare se i costi di TV2 fossero paragonabili a quelli di un’impresa media.
(121)
Le relazioni di KPMG considerano diversi scenari sugli eventuali sviluppi del mercato pubblicitario nei relativi periodi di canone. Le relazioni non forniscono informazioni su TV2 in quanto tale (ad esempio, sulla sua situazione finanziaria o sui costi di gestione), ma forniscono stime sulla crescita del mercato pubblicitario e sulla quota dello stesso che potrebbe essere assorbita da TV2. Fornendo stime sulla crescita del fatturato del mercato pubblicitario danese e definendo il grado di incertezza delle stesse, le relazioni venivano utilizzate dalle autorità danesi nell’ambito del procedimento di determinazione della quota del canone da assegnare a TV2.
(122)
Le relazioni di KPMG non valutano i costi di TV2 o di altri operatori, ma si limitano a considerare lo sviluppo del mercato pubblicitario e la quota di entrate pubblicitarie assorbita da TV2. Si fa inoltre notare che le relazioni non coprono i primi anni del periodo in esame, oggetto dall’accordo sui mass media del 1993.
(123)
Vi è stato un certo coinvolgimento dei concorrenti nella redazione delle relazioni. Infatti, nella relazione del 1995 si riferisce che «molti soggetti interessati» sono stati coinvolti, pur senza identificarli. La relazione di KPMG del 1999 menziona un gruppo di sorveglianza composto da esperti che effettivamente comprendeva alcuni concorrenti di TV2. Tuttavia, il fatto che tali relazioni economiche siano state in qualche misura redatte con l’aiuto di concorrenti di TV2 non prova, in sé, che sia stata condotta un’analisi dei costi della concorrenza.
(124)
In altri termini, le relazioni non forniscono nessuna analisi dei costi che un’impresa, gestita in modo efficiente e adeguatamente dotata di mezzi di produzione per poter soddisfare le pertinenti esigenze di servizio pubblico, avrebbe dovuto sostenere per adempiere tali obblighi, ma si incentrano sulla questione più generale delle prospettive del mercato pubblicitario, nonché sull’entità dei futuri introiti pubblicitari di TV2. Va inoltre notato che i prezzi sul mercato pubblicitario sono determinati da una serie di fattori, quali le quote di audience, e non solo dai costi.
(125)
Le autorità danesi e TV2 hanno inoltre presentato ulteriori argomenti di fatto e di diritto in relazione alla quarta condizione Altmark.
(126)
In primo luogo, la Danimarca ha citato la causa BUPA, asserendo che la quarta condizione Altmark non era necessariamente d’applicazione, o in subordine che la Commissione, alla luce della sentenza del Tribunale, dovesse soltanto valutare se fosse stata soddisfatta «nella sostanza». La Commissione è dell’avviso che la situazione nella causa BUPA sia stata alquanto particolare, nel senso che il regime in questione, che concerneva la fornitura di servizi sanitari, non era basato sui costi ma sui profili di rischio dei pazienti, a differenza di altri settori del servizio pubblico. In quel caso non vi era pertanto possibilità che l’operatore migliorasse l’efficienza intervenendo sui costi. Tuttavia, per le emittenti del servizio pubblico, è possibile calcolare la compensazione sulla base dei costi e delle entrate.
(127)
Secondo, con riferimento alla causa Chronopost (49), la Danimarca ha sostenuto che un fornitore di servizio pubblico come TV2 non potesse essere paragonato a un operatore privato. Tuttavia, la Commissione ritiene che a differenza dell’oggetto del contendere nella causa Chronopost, che concerneva l’imputazione dei costi nel contesto di una valutazione di compatibilità, l’essenza del quarto criterio Altmark è precisamente che, in assenza di una gara d’appalto, i costi del servizio pubblico fornito dovrebbero essere confrontati con quelli di un’impresa media, gestita in modo efficiente e adeguatamente dotata di mezzi di produzione.
(128)
Inoltre, la Danimarca ha precisato che la Corte dei conti danese (Rigsrevision) ha effettuato revisioni finanziarie e amministrative dei conti di TV2 nell’ambito delle proprie valutazioni ordinarie di TV2 e che venivano inoltre condotte verifiche di routine, incluse le verifiche sull’efficienza. Ciononostante, la Commissione non ritiene che il fatto che i conti di TV2 fossero sottoposti all’approvazione del ministro della Cultura sia sufficiente a dimostrare che i costi di TV2 fossero quelli di un’impresa media gestita in modo efficiente. Inoltre, è dubbio che i controlli ex post possano essere pertinenti ai fini del soddisfacimento del quarto criterio, laddove nessuna analisi dei costi sia stata effettuata prima della determinazione della compensazione.
(129)
Le autorità danesi hanno fatto particolare riferimento alla relazione 2000 della Corte dei conti danese, in cui la variazione della produttività di TV2 è stata in certa misura confrontata con quella di DR e di talune emittenti di servizio pubblico estere (British Broadcasting Corporation «BBC», Sveriges Television «SVT» e Norsk Riksringkastning «NRK»). Nella relazione, la Corte dei conti danese ha rilevato che sia DR che TV2 avevano migliorato la propria produttività fra il 1990 e il 1999. DR aveva ridotto i costi orari delle prime trasmissioni più di quanto avesse fatto TV2, ma nel 1999 tali costi erano ancora del 53 % superiori a quelli di TV2. I costi di trasmissione orari complessivi di DR nel 1999 erano di circa il 29 % superiori a quelli di TV2. La Corte dei conti danese ha altresì riscontrato che gli incrementi di produttività di DR e TV2 erano migliori o pari a quelli delle altre tre emittenti di servizio pubblico.
(130)
Tuttavia, la succitata relazione non costituisce una prova sufficiente del fatto che sia stata soddisfatta la quarta condizione.
(131)
Infatti, poiché la relazione è stata prodotta successivamente agli accordi sui media che fissavano l’importo della compensazione, essa non dimostra che la compensazione sia stata determinata sulla base dei costi in cui un’impresa media sarebbe incorsa al fine di soddisfare i propri obblighi di servizio pubblico.
(132)
Inoltre, la relazione effettuava un raffronto con altre emittenti di servizio pubblico e pertanto le sue considerazioni non si basavano sui costi di una emittente «media». Ad esempio, non stabiliva che i costi di DR, che non può realizzare introiti pubblicitari e il cui livello di compensazione è stato determinato sulla base dello stesso accordo sui mass media di TV2, fossero quelli di un’impresa media. Ai fini del quarto criterio Altmark è pertanto impossibile trarre alcuna conclusione dal confronto con i costi di DR.
(133)
Per quanto concerne il confronto con le emittenti di servizio pubblico straniere, la relazione ha confrontato solo lo sviluppo della produttività di TV2 con quello di una delle altre emittenti di servizio pubblico, ma senza fornire alcuna informazione sul livello di efficienza in quanto tale, e pertanto sui costi stessi. In particolare, un minor incremento della produttività potrebbe essere dovuto a molti fattori, ad esempio a una efficienza superiore all’inizio del periodo o al fatto che l’emittente non aveva potuto aumentare il tempo di trasmissione. Ad esempio, al paragrafo 51 della relazione si legge chedurante il periodo in questione, la BBC e SVT hanno registrato un aumento dei costi quasi identico, pari a un aumento di circa il 50 % in termini reali, mentre i costi di NRK hanno subito un aumento di circa il 60 % in termini reali. Come già indicato, i costi di DR sono aumentati del 23 % in termini reali, e quelli di TV2 del 63 %. Poiché, come già affermato, il tempo di trasmissione di SVT e BBC non è aumentato nella stessa misura di quello delle altre emittenti, questo aumento dei costi significa che la produttività di SVT e BBC non è aumentata nella stessa misura di quella delle altre tre emittenti di servizio pubblico.
(134)
La Commissione rileva inoltre che al paragrafo 50 la relazione indica che poiché la Corte dei conti nazionale non ha esaminato i conti delle emittenti del servizio pubblico straniere in maggior dettaglio, vi possono essere differenze fra le attività di tali emittenti e fra i metodi di calcolo utilizzati per ciascuna singola voce considerata. Ciò significa che i costi utilizzati e i costi unitari da essi derivati non attengono necessariamente ad attività identiche e non sono stati necessariamente calcolati sulla base dei medesimi principi contabili. Di conseguenza, i livelli dei costi unitari non sono immediatamente confrontabili. Tuttavia, poiché lo scopo dell’inclusione delle emittenti straniere era di fornire elementi per il confronto dello «sviluppo» della produttività piuttosto che del livello di produttività in termini assoluti, la Corte dei conti ritiene che i dati relativi alle emittenti televisive straniere possano comunque, nella loro forma attuale costituire un ragionevole indicatore di sviluppo. Il paragrafo 53 della relazione evidenzia altresì che la Corte dei conti non ha esaminato le cause dei succitati sviluppi in maggior dettaglio, in quanto, come già osservato, lo sviluppo dei costi unitari dichiarati dipende dal contenuto dell’offerta di programmazione delle emittenti e in quanto l’analisi presuppone, comunque, che la qualità sia rimasta invariata. Poiché ciò pone una difficoltà immediata ai fini del confronto fra le emittenti del servizio pubblico interessate, i risultati dell’analisi dovrebbero essere interpretati con una certa cautela. Al riguardo, il ministro della Cultura ha dichiarato di concordare con gli sviluppi dei costi unitari descritti e ha convenuto che il confronto dei costi unitari di DR, TV2 e le emittenti del servizio pubblico straniere dovrebbe essere interpretato con una certa cautela.
(135)
Per le suddette ragioni, la Commissione ritiene che la relazione non dimostra che i costi di TV2 fossero quelli che avrebbe sostenuto un’impresa media gestita in modo efficiente nell’assolvimento dei propri obblighi di servizio pubblico.
(136)
In conclusione, in considerazione di quanto esposto la Commissione ritiene che il quarto criterio di Altmark non sia soddisfatto; pertanto, poiché i criteri in questione sono cumulativi, la compensazione concessa a TV2 non soddisfa le condizioni definite dalla Corte nella sentenza Altmark. Ad ogni modo, come sarà evidenziato di seguito, la Commissione ritiene che la compensazione possa essere considerata compatibile con il mercato interno.
(137)
La Commissione deve inoltre valutare se le misure in questione possano soddisfare il principio dell’investitore privato che opera in un’economia di mercato (in prosieguo il «PIPEM»). Le autorità danesi e TV2 hanno sostenuto che le misure non si configurano come aiuto di Stato perché sono soddisfatte le condizioni del PIPEM. In particolare, affermano che era perfettamente giustificato, nell’ambito del PIPEM, lasciare l’eccedenza a TV2 affinché rafforzasse il proprio capitale.
(138)
A riguardo, occorre in primo luogo rilevare che la questione se le misure fossero giustificate nell’ambito del PIPEM non è identica a quella se esse possano essere considerate necessarie per l’assolvimento degli obblighi di servizio pubblico (cfr. la valutazione di compatibilità di seguito), poiché il fatto che TV2 dovesse necessariamente avere un certo livello di riserve e capitale per assolvere ai propri obblighi di servizio pubblico non significa che un investitore privato avrebbe immesso capitali nella società senza perseguire una remunerazione.
(139)
In base alla giurisprudenza costante, la Commissione deve determinare se, in circostanze analoghe, un investitore privato di dimensioni comparabili a quelle degli enti che gestiscono il settore pubblico avrebbe potuto essere disposto a procedere a effettuare apporti di capitale di simile entità (50). Se il comportamento dell’investitore privato, cui deve essere raffrontato l’intervento dell’investitore pubblico non è necessariamente quello del comune investitore che colloca capitali in funzione della loro capacità di produrre reddito a termine più o meno breve, esso deve quantomeno corrispondere a quello di una holding privata o di un gruppo imprenditoriale privato che persegue una politica strutturale, guidato da prospettive di redditività a più lungo termine.
(140)
Inoltre, secondo la giurisprudenza costante, il PIPEM deve essere applicato al momento della decisione, e non ex post (51).
(141)
Nel caso in oggetto, lo Stato danese è l’unico azionista di TV2, esso è anche il primo e l’ultimo creditore che deve essere rimborsato nel caso di fallimento della società. Pertanto, dal punto di vista di un investitore, lo Stato danese potrebbe perseguire un profitto dal proprio investimento, esigendo una remunerazione sotto forma di interessi sul prestito o di un rendimento sulla propria quota di partecipazione azionaria.
(142)
La Commissione osserva che nel corso del periodo in esame, la Danimarca ha rinunciato al proprio diritto di percepire interessi sui prestiti ed ha concesso una moratoria sui rimborsi. Inoltre, lo Stato danese non ha chiesto alcun rendimento sul capitale da esso accumulato in TV2. Pertanto, lo Stato danese non ha chiesto il normale rendimento sul proprio investimento che di norma sarebbe richiesto da qualsiasi creditore o proprietario di una società.
(143)
Inoltre, le autorità danesi non hanno indicato nessun valido motivo per cui fosse ragionevole, sotto il profilo strategico, reinvestire l’eccedenza in TV2 invece di esigere una remunerazione sotto forma di interessi o dividendi. Di norma, avrebbe deciso in tal senso soltanto un investitore il quale ritenesse, reinvestendo, di aumentare il valore del suo investimento iniziale.
(144)
Nel caso in esame, non risulta che vi fosse un piano industriale o una strategia aziendale complessiva chiara e definita indicanti una simile situazione. Né vi sono altre indicazioni che TV2 intendesse sviluppare le proprie attività per produrre tale valore aggiunto. Nell’affermare ciò, la Commissione non intende utilizzare argomenti formalistici con l’intento di confutare le motivazioni delle autorità danesi sul PIPEM, ma intende semplicemente valutare se un investitore in un’economia di mercato avrebbe deciso di lasciare i fondi in TV2 sulla base delle informazioni in suo possesso al momento di prendere tale decisione. Tuttavia, alla luce delle informazioni disponibili all’epoca in cui i fondi furono lasciati in TV2 (52) e a prescindere dalle funzioni di servizio pubblico di TV2, che un investitore privato non avrebbe considerato, la Commissione osserva che non vi era né un piano industriale né un piano d’investimento né alcun altro elemento tale da far ritenere a un investitore privato razionale che il reinvestimento avrebbe incrementato il valore dell’investimento iniziale e tale pertanto da indurlo a lasciare i capitali in TV2 invece di esigere qualche forma di remunerazione.
(145)
Inoltre, le autorità danesi hanno utilizzato gli utili sul fatturato come parametro per dimostrare di aver agito come un investitore privato nell’effettuare il reinvestimento in TV2. Tuttavia, nel caso in esame occorre sottolineare che il governo danese opera già in veste di finanziatore di TV2, in quanto le destina notevoli fondi a copertura di parte dei suoi costi di gestione. L’importo di tali fondi ha un effetto diretto sui risultati che TV2 è in grado di produrre. In pratica, questo rapporto può essere potenziato semplicemente aumentando l’entità del finanziamento statale. Tuttavia, un finanziamento eccessivo di norma porta anche a inefficienze, che producono a loro volta maggiore pressione sull’erario; è quindi tutt’altro che sicuro che a un aumento del finanziamento corrispondano risultati migliori.
(146)
Pertanto non si può ritenere che le autorità danesi abbiano agito come un investitore privato in un’economia di mercato. Tuttavia la Commissione ritiene che la compensazione possa essere considerata compatibile, come illustrato in dettaglio di seguito. Come già accennato, il PIPEM è altra cosa dal valutare se fosse giustificato per lo Stato danese consentire a TV2 di trattenere l’eccedenza e quindi costituire il capitale necessario per adempiere i propri obblighi di servizio pubblico.
(147)
In conclusione, la Commissione è dell’avviso che durante il periodo oggetto d’esame, TV2 ha tratto un beneficio dalle misure. Nel mercato dell’emittenza televisiva, TV2 concorre con altre emittenti che non hanno ricevuto gli stessi vantaggi. Pertanto, le misure devono essere considerate come selettive e tali da distorcere la concorrenza ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE.
IV.1.3. EFFETTI SUGLI SCAMBI
(148)
L’articolo 107, paragrafo 1, TFUE si applica alle misure statali se queste incidono sugli scambi tra gli Stati membri. Il che si verifica sempre quando le attività in questione formano oggetto di scambi intracomunitari.
(149)
La Corte di giustizia ha elaborato un’interpretazione ampia di questo concetto. La giurisprudenza costante ha sancito che allorché un aiuto finanziario concesso dallo Stato rafforza la posizione di un’impresa nei confronti di altre imprese concorrenti negli scambi intracomunitari, questi sono da considerarsi influenzati dall’aiuto (53). Il fatto che l’impresa in questione non esporti nulla non esclude che possa esservi incidenza sugli scambi. Quando uno Stato membro concede un aiuto a un’impresa, tale aiuto può avere come conseguenza il sostegno o addirittura il potenziamento delle attività interne, il che a sua volta riduce le possibilità di altre imprese di stabilirsi sul mercato. In tal modo, l’aiuto consente all’impresa beneficiaria di mantenere una quota di mercato che altrimenti avrebbero potuto conquistare imprese concorrenti di altri Stati membri (54).
(150)
Al punto 18 della comunicazione sulla radiodiffusione, la Commissione ha indicato, citando la giurisprudenza della Corte di giustizia, che si può di norma ritenere che il finanziamento statale delle emittenti di servizio pubblico incida sugli scambi tra gli Stati membri. Ciò è particolarmente evidente nel caso dell’acquisto e della vendita dei diritti sui programmi, che spesso si svolge a livello internazionale. Anche la pubblicità, per le emittenti pubbliche autorizzate a vendere spazi pubblicitari, ha un’incidenza transfrontaliera, specialmente per le aree linguistiche omogenee che travalicano i confini nazionali. Inoltre, la struttura proprietaria delle emittenti commerciali può estendersi al di là di un singolo Stato membro.
(151)
Nel presente caso, la Commissione osserva che TV2 opera sul mercato internazionale e scambia programmi televisivi (55). Essa è in concorrenza diretta con le emittenti commerciali che operano sul mercato dell’emittenza a livello internazionale e che hanno una struttura proprietaria internazionale. I mezzi finanziari messi a disposizione di TV2 le hanno conferito un vantaggio concorrenziale nell’acquisto di diritti televisivi e negli investimenti in programmi, che successivamente potevano essere venduti. Inoltre, le misure di aiuto in questione hanno favorito TV2 rispetto alle sue concorrenti all’interno dell’Unione europea, riducendo le possibilità di queste di stabilirsi in Danimarca.
(152)
Di conseguenza, la Commissione conclude che le misure a favore di TV2 hanno inciso sugli scambi tra gli Stati membri, ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE.
IV.1.4. CONCLUSIONE
(153)
Poiché sussistono tutte le condizioni di cui all’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, la Commissione conclude che le misure di cui sopra a favore di TV2 costituiscono aiuti di Stato a norma dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE.
(154)
Poiché TV2 ha iniziato la sua attività nel 1989, tutte le misure a favore di TV2 sono state adottate dopo l’adesione della Danimarca all’Unione europea. Di conseguenza, queste misure, ivi compresi i canoni, costituiscono un regime di aiuti nuovo e non un aiuto di Stato già esistente ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 1, TFUE.
IV.2. COMPATIBILITÀ DELL’AIUTO CON IL MERCATO INTERNO
(155)
La Commissione ritiene che non siano palesemente applicabili né l’articolo 107, paragrafo 2, né l’articolo 107 paragrafo 3, lettere a), b), c) e d), TFUE; né le autorità danesi né TV2 hanno presentato argomentazioni in tal senso.
(156)
La Commissione valuterà pertanto se possa essere d’applicazione l’articolo 106, paragrafo 2, TFUE.
(157)
A norma dell’articolo 106, paragrafo 2, TFUE: «Le imprese incaricate della gestione di servizi di interesse economico generale o aventi carattere di monopolio fiscale sono sottoposte alle norme dei trattati, e in particolare alle regole di concorrenza, nei limiti in cui l’applicazione di tali norme non osti all’adempimento, in linea di diritto e di fatto, della specifica missione loro affidata. Lo sviluppo degli scambi non deve essere compromesso in misura contraria agli interessi dell’Unione».
(158)
Affinché una misura possa beneficiare di tale deroga, devono risultare soddisfatte le seguenti condizioni:
-
il servizio in questione deve essere un «servizio di interesse economico generale» e chiaramente definito come tale dallo Stato membro («definizione»),
-
l’impresa in questione deve essere esplicitamente incaricata dallo Stato membro della prestazione del servizio di cui trattasi («incarico»),
-
l’applicazione delle regole di concorrenza del trattato deve ostacolare l’adempimento della missione specifica affidata all’impresa e l’esenzione dal rispetto di tali regole non deve compromettere lo sviluppo degli scambi in misura contraria agli interessi dell’Unione («proporzionalità»).
(159)
La comunicazione del 2001 relativa al servizio pubblico di radiodiffusione (56) stabilisce i principi e i metodi che la Commissione intende applicare per garantire il rispetto delle condizioni di cui sopra.
IV.2.1. DEFINIZIONE
(160)
A norma della the Legge sull’emittenza radiotelevisiva (1994) (57), TV2 è un ente indipendente avente lo scopo di fornire e distribuire programmi televisivi a livello nazionale e regionale tramite attività di programmazione indipendenti. La gamma di programmi trasmessi deve perseguire principalmente la qualità, l’universalità e la diversità. Occorre altresì accordare priorità all’aspetto regionale nella definizione del palinsesto delle emittenti regionali di TV2. La funzione di servizio pubblico è specificata in maggior dettaglio nello statuto di TV2, che sancisce che TV2 è tenuta ad assicurare alla popolazione danese un’offerta di programmi comprendente notiziari, informazioni, programmi ricreativi, artistici e culturali (58).
(161)
La Commissione osserva che nella sua sentenza il Tribunale ha analizzato il servizio pubblico che TV2 è tenuta per legge a fornire (59).
(162)
In primo luogo, il Tribunale ha ricordato che gli Stati membri dispongono di un ampio potere discrezionale per quanto riguarda la definizione di ciò che considerano come SIEG. Pertanto, la definizione di tali servizi da parte di uno Stato membro può essere messa in discussione dalla Commissione solo in caso di errore manifesto (60).
(163)
Inoltre, come enunciato al punto 33 della comunicazione radio-TV, definire la funzione di servizio pubblico dell’emittente pubblica è di competenza degli Stati membri.
(164)
Per quanto riguarda più particolarmente il SIEG della radiodiffusione, la giurisprudenza della Corte ha in sostanza ammesso che gli Stati membri potevano legittimamente definire un SIEG della radiodiffusione che comprendesse la trasmissione di una programmazione generalista (61).
(165)
Quando, nel Protocollo di Amsterdam (62) gli Stati membri hanno affermato che il sistema di radiodiffusione pubblica negli Stati membri è direttamente collegato alle esigenze democratiche, sociali e culturali di ogni società, nonché all’esigenza di preservare il pluralismo dei mezzi di comunicazione, essi hanno fatto direttamente riferimento ai sistemi di radiodiffusione pubblici da essi istituiti e incaricati della trasmissione, a vantaggio di tutta la popolazione di tali Stati, di programmi televisivi generalisti.
(166)
Nella sua sentenza, il Tribunale ha sancito che non si può contestare la competenza degli Stati membri a definire il SIEG della radiodiffusione in termini ampi e qualitativi in modo tale da comprendere la trasmissione di un’ampia gamma di programmi, né tanto meno la possibilità per tali Stati membri di ricorrere, per il finanziamento di detto SIEG, al finanziamento pubblicitario (63).
(167)
La possibilità, per uno Stato membro, di definire il SIEG della radiodiffusione in termini ampi, includendo la trasmissione di una programmazione generalista, non può essere rimessa in discussione dal fatto che l’emittente di servizio pubblico esercita anche attività commerciali, segnatamente la vendita di spazi pubblicitari. Infatti, la questione della definizione della funzione di servizio pubblico non deve essere confusa con quella del meccanismo di finanziamento scelto per prestare tali servizi (64).
(168)
Inoltre, il Tribunale ha chiarito che la Commissione non è tenuta a effettuare uno studio comparativo della programmazione di TV2 con quella delle emittenti commerciali. Fare dipendere, tramite un’analisi comparativa dei programmi, la definizione del SIEG della radiodiffusione dall’ambito della programmazione delle emittenti commerciali, avrebbe l’effetto di privare gli Stati membri della competenza a definire il servizio pubblico. In definitiva, la definizione dipenderebbe dagli operatori commerciali e dalle loro decisioni di trasmettere o meno determinati programmi.
(169)
Il Tribunale (65) ha altresì confermato che gli obblighi imposti alle emittenti commerciali non sono paragonabili agli obblighi di servizio pubblico imposti a TV2. Questi ultimi contemplano la fornitura a tutta la popolazione danese di una programmazione varia, e che soddisfi i requisiti di qualità, universalità e diversità. Essi condizionano l’attività televisiva di TV2 nel suo complesso, e in modo più rigido rispetto agli obblighi minimi previsti dalla legge danese per la concessione di una licenza di radiodiffusione.
(170)
Il Tribunale ha pertanto concluso (66) che la definizione, essenzialmente qualitativa, accolta dalle autorità danesi è ampia, poiché lascia l’emittente libera di stabilire la propria gamma di programmi. Tuttavia, essa non incorre nell’addebito di imprecisione. Al contrario, il mandato della TV2 è assolutamente chiaro e preciso: proporre a tutta la popolazione danese una programmazione televisiva varia che deve perseguire la qualità, l’universalità e la diversità.
(171)
In considerazione di quanto esposto e data la natura specifica del settore della telediffusione, la Commissione ritiene che una definizione «ampia», che affidi a una determinata emittente il compito di offrire una programmazione equilibrata e varia nel rispetto di tale funzione, sulla scorta delle disposizioni interpretative del protocollo, può essere considerata legittima ai sensi dell’articolo 106, paragrafo 2, del trattato CE. Una simile definizione appare coerente con l’obiettivo di soddisfare le esigenze democratiche, sociali e culturali della società e di garantire il pluralismo, inclusa la diversità culturale e linguistica.
(172)
Pertanto, sulla base di quanto sopra, la Commissione ritiene che la definizione di servizio pubblico fornito da TV2 possa essere accolta.
(173)
Si aggiunge altresì che nel periodo in esame, TV2 ha attivato un sito internet nel quadro della sua funzione di servizio pubblico. Il sito internet informa gli utenti sui programmi televisivi di servizio pubblico di TV2. La Commissione conviene sul fatto che il sito internet che si limita a informare gli utenti sui programmi televisivi del servizio pubblico fornito da TV2 ricade fra i compiti di servizio pubblico dell’emittente. Pertanto, includere la gestione di tale sito tra i compiti di servizio pubblico non può essere definito un errore manifesto. Inoltre, TV2 esercitava un servizio internet commerciale con giochi ecc. che, invece, va visto come un’attività puramente commerciale, poiché offre prodotti interattivi intesi a soddisfare una domanda individuale, quale giochi e «chat rooms», che non si distinguono dagli analoghi prodotti commerciali. Pertanto, queste ultime attività non rientrano nella funzione di servizio pubblico di TV2.
IV.2.2. INCARICO
(174)
Perché possa beneficiare dell’eccezione di cui all’articolo 106, paragrafo 2, TFUE, la funzione di servizio pubblico deve essere stata conferita a TV2 mediante un atto giuridico ufficiale. La Commissione osserva che la legge sull’emittenza radiotelevisiva (67) conferisce formalmente a TV2 compiti di servizio televisivo pubblico. La Commissione prende altresì nota della sentenza del tribunale, in cui si sancisce che è evidente che TV2 era investita di una missione di servizio pubblico siffatta (68).
(175)
Tuttavia, poiché dalla definizione presente nel testo di legge non è abbastanza chiaro quali altre forme di attività possono essere svolte a titolo di funzione di servizio pubblico, è necessario che in via preliminare si affidi formalmente a TV2 l’incarico di svolgere le attività supplementari che essa desideri intraprendere a titolo di servizio pubblico. La Commissione osserva che, nel periodo dell’indagine, TV2 non ha offerto altri servizi di questo tipo, che andassero oltre le sue attività televisive di servizio pubblico. In effetti, il sito Internet che offriva altri servizi quali i giochi, era un servizio commerciale, mentre il sito Internet dedicato unicamente a informare gli utenti sui programmi di servizio pubblico di TV2 può esser fatto rientrare nella funzione di servizio pubblico, poiché non lo si può separare dalle attività televisive. Di conseguenza, la Commissione conclude che nel periodo dell’indagine, la funzione di servizio pubblico era stata correttamente conferita aTV2.
(176)
Tuttavia, come è indicato ai punti 41-43 della comunicazione sulla radiodiffusione, non è sufficiente che l’emittente sia stata formalmente incaricata della prestazione del servizio pubblico, ma è altresì necessario che tale servizio pubblico venga effettivamente prestato come previsto nell’atto giuridico con il quale ne è stato conferito l’incarico all’impresa. Poiché non spetta alla Commissione giudicare il rispetto delle esigenze qualitative, è auspicabile che vi sia un’autorità competente e che gli Stati membri scelgano le modalità atte ad assicurare una sorveglianza efficace, a condizione che la suddetta autorità competente sia indipendente dall’impresa alla quale è stato conferito l’incarico.
(177)
In tale riguardo, la Commissione osserva che nel 2000 la Corte dei conti danese ha proceduto a un’indagine speciale sul contenuto e il carattere della funzione di servizio pubblico di TV2, esaminando anche come tali obblighi erano stati soddisfatti nella prassi.. Tale indagine non ha rivelato manchevolezze nell’adempimento degli obblighi di servizio pubblico da parte di TV2. Inoltre, tra il 2001 e il 2002 era operante un Consiglio del servizio pubblico, il cui compito era assicurare che TV2 rispettasse i suoi obblighi di servizio pubblico, ma nel suo breve periodo di attività questo Consiglio non ha pubblicato nessun rapporto a questo riguardo. La Commissione non ha trovato nessuna indicazione che TV2 non abbia adempiuto ai suoi obblighi o abbia operato in modo tale che le sue attività non potessero più essere considerate un servizio d’interesse economico generale ai sensi dell’articolo 106, paragrafo 2, TFUE.
(178)
Per quanto riguarda il controllo finanziario delle attività televisive di servizio pubblico, la Commissione osserva che, in tutto il periodo dell’indagine, i conti di TV2 sono stati riveduti dalla Corte dei conti danese. Oggetto della revisione erano non soltanto la situazione finanziaria ma anche l’amministrazione, sebbene la Corte dei conti non avesse nessun potere d’impedire un eccesso di compensazione per i costi di servizio pubblico di TV2.
(179)
La Commissione tuttavia può valutare la proporzionalità dell’aiuto di Stato. La Commissione osserva che in Danimarca la direttiva sulla trasparenza è stata recepita. Inoltre, la Commissione ha ricevuto dalle autorità danesi i dati necessari per poter valutare se il finanziamento statale sia proporzionato.
IV.2.3. PROPORZIONALITÀ
(180)
Alla luce della sentenza del Tribunale e della comunicazione del 2001 sulla radiodiffusione, la Commissione deve effettuare una duplice valutazione di proporzionalità.
(181)
In primo luogo, la Commissione deve calcolare i costi netti della funzione di servizio pubblico conferita a TV2 e accertare se la compensazione accordata sia stata eccessiva rispetto alle esigenze di TV2 al fine di adempiere ai suoi compiti di servizio pubblico.
(182)
Secondo, la Commissione deve analizzare il comportamento di TV2 sul mercato della pubblicità. La comunicazione del 2001 sulla radiodiffusione precisa che se lo Stato copre la perdita d’introiti di un’emittente di servizio pubblico, questa può essere indotta a tener bassi i prezzi degli annunci pubblicitari o di altre attività commerciali non rientranti nella funzione di servizio pubblico, riducendo così i profitti dei concorrenti. Di conseguenza, la Commissione ritiene che, quando un’emittente di servizio pubblico cala i prezzi delle attività non facenti parte del servizio pubblico sino a un livello inferiore a quello necessario per coprire i costi autonomi che un operatore commerciale efficiente avrebbe dovuto coprire, di norma, in una situazione analoga, ciò indica che vi è un eccesso di compensazione per gli obblighi di servizio pubblico.
1. Ammontare dell’aiuto di Stato e valutazione dell’eccesso di compensazione
(183)
Nella direttiva sulla trasparenza (69), è previsto che gli Stati membri tengano conti separati, distinguendo tra quelli relativi rispettivamente alle attività di servizio pubblico e alle attività non rientranti nel servizio pubblico. Per ogni tipo di attività, si devono iscrivere correttamente le entrate e le spese, in base a principi obiettivi e ben definiti di contabilizzazione dei costi.
(184)
La Commissione ritiene che, nel settore televisivo, per quanto riguarda i costi la separazione contabile può essere difficile, se non addirittura impossibile, poiché si ha un input comune per le diverse attività. In questo settore, gli Stati membri possono considerare come facente parte della funzione di servizio pubblico l’intera programmazione delle emittenti, consentendone tuttavia, al tempo stesso, lo sfruttamento commerciale (70).
(185)
Nella presente decisione, la Commissione intende in primo luogo determinare il costo del SGEI assolto da TV2.
(186)
Poiché TV2 svolge anche attività commerciali, essa deve tenere conti separati per le sue diverse attività. Dal 2001, TV2 è tenuta a norma di legge a tenere conti separati rispettivamente per le sue attività di servizio pubblico e per le sue attività commerciali.
(187)
Nel calcolare i costi netti la Commissione deve sottrarre dai costi lordi delle attività di pubblico servizio tutti i profitti netti dello sfruttamento commerciale di tali attività. Le autorità danesi hanno presentato cifre, relative ai risultati delle attività commerciali e delle attività di servizio pubblico di TV2, corrispondenti al metodo descritto al punto 56 della comunicazione radio-TV. Tali cifre mostrano che la massima parte delle attività commerciali di TV2 hanno avuto un input in comune con le attività di servizio pubblico. Di conseguenza, non è stata possibile nessuna imputazione significativa dei costi alle attività commerciali. In casi del genere, la Commissione detrae gli introiti netti dello sfruttamento commerciale, per ottenere i costi netti delle attività di servizio pubblico. Le attività commerciali via Internet sono le sole che si possono considerare distinte dalle attività di servizio pubblico. Le perdite registrate da TV2 in queste sue attività commerciali via Internet, dal loro inizio nel 1997, ammontano a […] (71) milioni di DKK.
(188)
La Commissione ha quindi dedotto le entrate generate dalle attività di servizio pubblico (introiti pubblicitari e altre entrate commerciali) dai costi lordi nella loro totalità, per ottenere i costi netti del servizio pubblico. Ha poi detratto il finanziamento pecuniario dello Stato dai costi netti del servizio pubblico. Tali calcoli sono indicati nella tabella di seguito.
(189)
Si fa osservare che nonostante i numerosi inviti da parte della Commissione a trasmettere l’importo esatto delle entrate pubblicitarie nel 1995 e 1996, le autorità danesi e TV2 non sono state in grado di fornire dati chiari e inequivocabili.
(190)
Nella loro risposta del 26 giugno 2009, le autorità danesi hanno dichiarato di non essere in grado di confermare che le entrate pubblicitarie trasmesse a TV2 dal Fondo TV2 ammontassero a 400,1 milioni di DKK nel 1995 e a 337,7 milioni di DKK nel 1996.
(191)
Nella sua risposta, TV2 ha indicato che nel 1995 e 1996: i) il Fondo TV2 ha ricevuto entrate pubblicitarie da TV2 Reklame (824 milioni di DKK e 904,5 milioni di DKK) e i canoni dallo Stato (330,3 milioni di DKK e 356,3 milioni di DKK); e ii) il Fondo TV2 ha trasferito 730,4 milioni di DKK e 694 milioni di DKK a TV2, e 269,6 milioni di DKK e 275 milioni di DKK alle emittenti regionali di TV2. Lo scopo dei trasferimenti di tali importi al Fondo TV2 era di coprire le esigenze di finanziamento di TV2 e delle sue emittenti regionali.
(192)
Nelle risposte del 26 giugno 2009, 17 novembre 2010 e 30 novembre 2010, le autorità danesi hanno confermato l’asserzione di TV2 secondo cui, non avendo altri proventi commerciali, le emittenti regionali di TV2 erano in pratica finanziate completamente dai canoni e che tutte le somme trasferite annualmente alle emittenti regionali di TV2 potevano pertanto provenire soltanto dai canoni trasferiti al Fondo TV2. Di conseguenza, le entrate relative ai canoni trasferite a TV2 possono essere considerate equivalenti all’importo massimo di entrate dei canoni trasferito al Fondo TV2 nel corso di tutti gli anni oggetto d’esame, meno gli eventuali importi trasferiti alle emittenti regionali di TV2. Le autorità danesi e TV2 sostengono che ciò significa che la maggior parte dei finanziamenti trasferiti dal Fondo TV2 a TV2 nel 1995 e 1996 era composta dai proventi pubblicitari netti. Secondo le autorità danesi, consegue da tale ragionamento che nel 1995 TV2 ha ricevuto 60,7 milioni di DKK dai canoni (al netto dei trasferimenti alle emittenti regionali) e 669,7 milioni di DKK dagli introiti pubblicitari (netti) nel 1995, mentre nel 1996 ha ricevuto 81,3 milioni di DKK dai canoni e 612,7 milioni di DKK dagli introiti pubblicitari.
(193)
La Commissione non è convinta dal ragionamento di TV2 e delle autorità danesi, sull’importo degli introiti pubblicitari negli anni 1995-1996. In particolare, la Commissione osserva che il Fondo TV2 non teneva una contabilità separata per le entrate provenienti dalla pubblicità e dai canoni, e pertanto tutte le entrate erano mescolate fra loro. La Commissione si rammarica che le autorità danesi non abbiamo fornito cifre chiare e inequivocabili sull’importo degli introiti pubblicitari per il periodo 1995-1996. Tuttavia, nel caso specifico, essa ritiene che non occorra indagare ulteriormente la questione, in quanto non pone un particolare problema; la Commissione, infatti, come già affermato, ritiene che il reddito da pubblicità per gli anni 1995-1996 costituisca una risorsa statale che occorre comunque dedurre dal costo lordo del servizio pubblico. Pertanto, nella tabella che segue i proventi pubblicitari trasferiti dal Fondo TV2 nel periodo 1995-1996 sono elencati nella stessa colonna dei canoni.
(194)
Si fa altresì osservare che per gli anni dal 1997 al 2002 la Commissione ha incluso i canoni trasferiti alle emittenti regionali di TV2 tramite la stessa TV2. La Commissione è dell’avviso che poiché tali somme sono state ricevute da TV2 e successivamente trasferite alle sedi regionali, esse debbano essere incluse nei calcoli sia come entrate sia come spese, il che in pratica significa che esse non incidono sui calcoli della Commissione come di seguito illustrati.
(195)
Per quanto concerne l’apporto di capitale a TV2 per il passaggio al digitale, esso viene riportato per l’anno 1997 come entrata. Le corrispondenti riduzioni sono state incluse nei costi quando sono stati effettuati gli investimenti. I costi per il passaggio al digitale sono costi di servizio pubblico. Per evitare di iscrivere due volte i medesimi costi, si è detratta dai costi lordi delle attività di servizio pubblico la riduzione di capitale corrispondente all’investimento. Malgrado le critiche espresse da TV2 al riguardo, la Commissione è del parere che, conformemente alla costante pratica della Commissione nel calcolo del compensazione statale, le entrate provenienti dallo Stato o da un finanziamento pubblico devono essere imputate nell’anno in cui sono concesse e non in quello in cui vengono spese o impiegate.
Tabella 1
Costi di servizio pubblico e misure di compensazione per il periodo 1995-2002 in base ai conti
(in milioni di DKK)
Anno
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Totale
Costi lordi del servizio pubblico
- 755,8
- 856,2
-1 415,2
-1 475,3
-1 439,1
-1 531,6
-1 518,5
-1 604,1
-10 595,8
Investimento nella digitalizzazione
0
0
0
0
-10,3
-4
-56,7
-23,9
-94,9
Introiti pubblicitari netti ricevuti direttamente da TV2
0
0
1 091,9
1 118,4
1 014,4
1 089,9
1 006,8
1 028,3
6 349,7
Altri redditi
83,2
121,6
97,3
76,3
50,9
65,4
58
73,8
626,5
Costi netti del servizio pubblico
- 672,6
- 734,6
- 226,0
- 280,6
- 384,1
- 380,3
- 510,4
- 525,9
-3 714,5
Canoni e introiti pubblicitari netti ricevuti nel periodo 1995-1996 dal Fondo TV2
730,4
694
328,5
357,5
414,6
449,2
537,3
556,2
4 067,7
Trasferimento al momento della liquidazione del Fondo radio
0
0
8
10
15
25
0
0
58
Trasferimento al momento della liquidazione del Fondo TV2
0
0
217
0
0
0
0
0
217
Totale dei (i) canoni e proventi dei fondi TV2 e Radio suindicati, e (ii) dei costi netti di servizio pubblico
57,8
-40,6
327,5
86,9
45,5
93,9
26,9
30,3
628,2
Fonte: Conti profitti e perdite annuali di TV2.
(196)
Come si può vedere da questa tabella, i finanziamenti superano i costi per l’importo di 628,2 milioni di DKK (pari a 84,4 milioni di EUR).
(197)
La Commissione osserva che, secondo TvDanmark, nel calcolare l’eccesso di compensazione si deve tener conto anche delle altre misure a favore di TV2, quali l’esenzione dal pagamento degli interessi e dell’imposta e l’accesso a condizioni vantaggiose alla frequenza di trasmissione su tutto il territorio nazionale. Tali vantaggi sono compendiati nella tabella 2 qui di seguito.
Tabella 2
Stima dei vantaggi derivanti dall’esenzione fiscale e dallo sgravio degli interessi e del canone di frequenza
(in milioni di DKK)
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Totale
Esenzione dall’imposta sulle società
19,7
-13,8
54,6
30,1
16,7
29,7
18,5
3,9
159,4
Sgravio degli interessi sul prestito per l’avvio d’impresa
44,5
39,2
36,9
41,3
37,5
45,1
51,7
45,6
341,8
Garanzia statale sul prestito per i costi di gestione
2,4
2,1
1,7
1,4
1,0
0,7
0,4
0,1
9,8
Canone per la frequenza (72)
2,3
7,9
12,6
21,4
26,0
70,2
Totale
66,6
27,5
95,5
80,7
67,8
96,9
96,6
49,6
581,2
(198)
La Commissione concorda sul fatto che tali misure devono essere considerate nella presente indagine. Tuttavia, esse non vanno incluse nel calcolo dell’eccesso di compensazione riportato nella tabella 1. Secondo la posizione assunta dalla Commissione nel caso RAI (73), i vantaggi supplementari di questo genere vanno considerati quali compensazione di costi che, altrimenti, si sarebbero dovuti finanziare. Ne consegue che nella valutazione della proporzionalità del finanziamento statale dei costi inerenti alla funzione di servizio pubblico, si deve tener conto nel calcolo di tali vantaggi supplementari poiché, se fosse stato necessario sostenere i relativi costi, ne sarebbe risultato un corrispondente aumento dei costi di avvio della funzione di servizio pubblico conferita a TV2. Non vi sarebbe nessun effetto sui risultati netti. Nondimeno, ci si deve assicurare che dei vantaggi in questione abbiano beneficiato soltanto le attività di servizio pubblico e non anche le attività commerciali. Questo punto è affrontato ai considerando 234-237 di seguito.
(199)
Le autorità danesi e TV2 hanno presentato diverse argomentazioni a sostegno dell’eccesso di finanziamento di cui al considerando 196. In particolare, alla luce della sentenza del Tribunale, la Commissione deve valutare se l’eccesso di finanziamento è stato di fatto necessario affinché TV2 assolvesse ai suoi obblighi di servizio pubblico.
(200)
In proposito, si fa in primo luogo osservare che il Protocollo di Amsterdam (74) pone l’accento sulle specificità del settore dell’emittenza radiotelevisiva rispetto agli altri SGEI, in quanto il sistema di radiodiffusione pubblica negli Stati membri è direttamente collegato alle esigenze democratiche, sociali e culturali di ogni società, nonché all’esigenza di preservare il pluralismo dei mezzi di comunicazione. Tali particolari caratteristiche dovrebbero essere tenute in conto nella valutazione della Commissione sulla compatibilità nella presente decisione.
(201)
Inoltre, in precedenti decisioni la Commissione ha accettato che una certa base di capitale fosse giustificata per assicurare l’esercizio del servizio pubblico da parte delle emittenti. Ad esempio, nella causa sull’emittente austriaca ORF (75), la Commissione ha ritenuto che: «Ai sensi dell’articolo 86, paragrafo 2, del trattato CE, sulla base dell’interpretazione del Protocollo di Amsterdam, gli Stati membri possono in linea di principio provvedere al finanziamento del servizio pubblico di radiodiffusione nella misura in cui tale finanziamento sia accordato agli organismi di radiodiffusione ai fini dell’adempimento della missione di servizio pubblico conferita. Ciò non concerne soltanto i costi correnti per l’adempimento del SGEI ma anche i capitali propri».
(202)
Come sancito dal Tribunale nella sua sentenza (76), la Commissione non può basare la sua decisione su un’asserita insufficienza di controllo per ordinare il recupero di tutte le somme fatte valere, da parte del Regno di Danimarca, come costitutive di una riserva necessaria al servizio pubblico, dato che un esame accurato di tutte le condizioni giuridiche ed economiche che hanno presieduto alla costituzione di tale riserva durante il periodo dell’indagine era perfettamente possibile riguardo alle informazioni di cui disponeva la Commissione, e che, in mancanza di tale esame, non era possibile pronunciarsi validamente sulla questione se detta riserva fosse, in tutto o anche solo in parte, effettivamente necessaria al servizio pubblico.
(203)
Il Tribunale aggiungeva che (77) i riferimenti alla necessità di una riserva specifica e trasparente appaiono come riferimenti a un’esigenza puramente formale, inidonea a giustificare il recupero prescritto, e il fatto che la TV2 non fosse tenuta ad attingere dalle sue riserve nel 1999 non comporta la conclusione di doverle considerare sproporzionate rispetto ai suoi fabbisogni di servizio pubblico (78).
(204)
Pertanto la Commissione deve valutare tutti i fattori esaminati dalle autorità danesi nella fissazione della compensazione concessa a TV2 per il periodo 1995-2002 e nella decisione di costituire delle riserve. In merito a tale questione, la Commissione fa riferimento alle sue precedenti valutazioni della procedura seguita per la definizione del canone, di cui al considerando 105.
(205)
Per quanto concerne le considerazioni che hanno indotto le autorità danesi a costituire una riserva per l’adempimento degli obblighi di servizio pubblico di TV2, andranno considerati i seguenti fattori ricordati dalle autorità danesi.
(206)
Al momento della sua costituzione, nel 1988, TV2 non ha ricevuto nessun apporto di capitale. Le sue attività sono state finanziate esclusivamente da un prestito per l’avvio d’impresa pari a 510,8 milioni di DKK, che ha permesso a TV2 di acquisire i propri impianti di produzione, gli edifici ecc. Pertanto, la capitalizzazione di TV2 era inadeguata, in quanto gli apporti finanziari erano principalmente sotto forma di prestiti a fronte di un capitale eccessivamente basso. Di conseguenza, TV2 si è presto trovata in difficoltà economiche.
(207)
La Corte dei conti danese, istituzione indipendente in seno al parlamento danese, ha il compito di effettuare revisioni contabili e amministrative. Nel 1995 l’ente ha concluso che una parte sostanziale dei problemi finanziari di TV2 era da attribuirsi al fatto che l’emittente era stata costituita senza apporto di capitale (79). La Corte dei conti danese ha quindi raccomandato soprattutto che lo Stato apportasse circa 530 milioni di DKK al capitale di TV2 tramite la conversione dei prestiti all’avviamento, il che avrebbe permesso a TV2 di disporre di un capitale di 350 milioni di DKK e di un coefficiente di solvibilità del 50 % circa. Il coefficiente di solvibilità raccomandato, del 50 % circa, corrispondeva a quello delle imprese private come TV2 Norge (Norvegia) e TV4 (Svezia).
(208)
A seguito della relazione, i revisori dei conti dello Stato - cioè i membri del parlamento danese responsabili della verifica dei conti delle imprese di proprietà statale sotto il profilo del rispetto della normativa (critical audit) - hanno chiesto il parere del ministro delle Finanze in merito all’opportunità di aumentare il capitale di TV2. Nell’agosto del 1995, nella sua risposta alla proposta della Corte dei conti danese di effettuare un apporto di capitale a TV2, il ministro delle Finanze ha dichiarato che sia quando si costituiscono nuove imprese di proprietà statale sia quando si convertono imprese già esistenti, tali imprese devono essere dotate della necessaria base di capitale. Ma allo stesso tempo lo Stato non deve effettuare un apporto di capitale eccessivo, in primo luogo perché ciò comporterebbe una spesa inutile per lo Stato, e in secondo luogo perché questo potrebbe costituire un indebito vantaggio competitivo per tale impresa. L’impresa non deve essere né sovracapitalizzata né sottocapitalizzata. Su questa base lo Stato danese ha ritenuto di dover apportare capitale a TV2. Tuttavia, è stato deciso che il rafforzamento con capitale statale non sarebbe avvenuto in un’unica soluzione, ma TV2 avrebbe essa stessa provveduto al rafforzamento del proprio capitale mediante le eccedenze correnti.
(209)
La necessità di una base di capitale è stata inclusa nello statuto di TV2 nel 1997. Da allora, lo statuto di TV2 specifica chiaramente che, a partire dal 2001 il capitale libero dell’emittente deve ammontare almeno a 200 milioni di DKK e deve essere utilizzato per compensare le perdite d’esercizio dell’emittente (80). Il decreto del 18 agosto 1997 prevedeva, a copertura di eventuali perdite di gestione, che il capitale libero - cioè il capitale meno le riserve e altre risorse vincolate - per le attività a livello nazionale dovesse ammontare almeno a 200 milioni di DKK entro la fine del 2000. L’ammontare di capitale libero doveva essere portato ad almeno 50 milioni di DKK entro la fine del 1998 e ad almeno 100 milioni di DKK entro la fine del 1999. Dal 2001, era previsto che il capitale libero non scendesse mai al di sotto dei 200 milioni di DKK, sulla base dei conti più recenti. Nel caso fosse prevista una diminuzione del capitale al di sotto di questo importo, la questione avrebbe dovuto essere sottoposta al ministro della Cultura. In circostanze particolari il ministro della Cultura può, previa consultazione della Corte dei conti, autorizzare, eventualmente a specifiche condizioni, un importo di capitale inferiore.
(210)
Il decreto emanato dal ministero nel 1997 che definisce la soglia minima di capitale libero è stato pubblicato sulla gazzetta ufficiale danese (Lovtidende). Inoltre, dal 1998 l’accumulo di capitale conformemente allo statuto è stato specificamente menzionato nei bilanci consuntivi annuali pubblicati da TV2.
(211)
Secondo le autorità danesi, in caso di mancata osservanza da parte di TV2 del requisito di capitalizzazione minima di 200 milioni di DKK sancito dallo statuto, l’emittente sarebbe posta sotto l’amministrazione statale.
(212)
La Commissione è dell’avviso che la questione essenziale sia determinare se e in che misura il livello di capitalizzazione raggiunto con la compensazione fosse effettivamente necessario per l’esercizio degli obblighi di servizio pubblico da parte di TV2.
(213)
Visto quanto precede in merito alla procedura e alle ragioni che hanno portato alla costituzione delle riserve di TV2 sotto forma di base di capitale, e alla luce della sentenza del Tribunale, la Commissione ritiene che fosse effettivamente necessario costituire una riserva affinché TV2 potesse adempiere la propria funzione di servizio pubblico.
(214)
Tuttavia, la Commissione si chiede se l’intera somma delle riserve fosse realmente giustificata e necessaria, cioè se l’intero importo della base di capitale costituita alla fine del 2002 fosse realmente necessaria per l’esercizio della funzione di servizio pubblico da parte di TV2.
(215)
La Commissione è dell’avviso che l’entità della base di capitale che potrebbe essere considerata proporzionata e necessaria per garantire l’assolvimento degli obblighi di servizio pubblico dipende dalle condizioni di fatto e di diritto di ciascun singolo caso.
(216)
I dati di cui dispone la Commissione per quanto concerne la base di capitale di TV2 sono indicati nella tabella di seguito:
In milioni di DKK
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Capitale stanziato (digitalizzazione)
167,0
167,0
156,7
152,6
96,6
72
Capitale libero
-97,8
- 138,4
22,1
110,7
173,3
270,3
418,7
478,5
Capitale totale
-97,8
- 138,4
189,1
277,7
330,0
422,9
515,3
550,5
Totale passività
770,3
746,9
1 244,7
1 363,3
1 311,8
1 423,0
1 409,5
1 409,1
Coefficiente di solvibilità (81)
-13
-19
2
8
13
19
30
34
(217)
Al 31 dicembre 2002, il capitale costituito di TV2 ammontava a 550,5 milioni di DKK, inclusi 72 milioni di capitale destinato alla digitalizzazione, corrispondenti a un coefficiente di solvibilità del 34 %. L’importo di capitale libero alla fine del 2002 era pari a 478,5 milioni di DKK.
(218)
In primo luogo, la Commissione osserva che parte del capitale non era capitale libero. Infatti, sulla base dei conti annuali di TV2 per il 1997 (82), il comitato dei media aveva deciso che TV2 digitalizzasse i propri impianti di produzione entro il 2000. Per la digitalizzazione di TV2 e delle stazioni regionali era stato stanziato l’importo di 300 milioni di DKK. Nel 1997, a tal scopo sono stati trasferiti a TV2 167 milioni di DKK. La Commissione ritiene quindi che questa somma fosse necessaria per le esigenze di servizio pubblico di TV2. Il fatto che i fondi non investiti nella digitalizzazione entro il 1o gennaio 2003 (per un totale di 72 milioni di DKK) siano stati successivamente svincolati non inficia tale conclusione, poiché durante il periodo oggetto d’indagine tali importi sono stati imputati nella contabilità di TV2 come stanziamenti di capitale da utilizzare esclusivamente per la digitalizzazione e, come affermato dal Tribunale nella sua sentenza, il fatto che TV2 non abbia dovuto attingere dalle sue riserve non comporta la conclusione di doverle considerare sproporzionate rispetto ai suoi fabbisogni di servizio pubblico (83).
(219)
Si fa altresì osservare che al 31 dicembre 1994 (all’inizio del periodo oggetto d’esame della presente decisione) TV2 era in passivo (di circa 156 milioni di DKK) e che, nel periodo 1995-1996, l’emittente presentava valori negativi di coefficiente di solvibilità e capitale, il che spiega perché il capitale totale alla fine del 2002 fosse minore della compensazione ricevuta. È stato solo alla fine del 2000 che il capitale libero di TV2 è aumentato fino a superare la soglia minima richiesta di 200 milioni di DKK.
(220)
Per dimostrare che il livello di capitale di TV2 era giustificato, le autorità danesi hanno trasmesso un parere di PricewaterhouseCoopers, datato 18 novembre 2002, nel quale si affermava che il coefficiente di solvibilità di TV2 alla fine del periodo d’indagine era inferiore a quello di altre emittenti scandinave paragonabili a TV2 in termini di dimensioni, attività, struttura e mercati di riferimento. Ad esempio, il coefficiente di solvibilità di TV2 era inferiore a quello di TV2 Norge (36 %) e notevolmente più basso di quello di TV4 (Svezia), che era pari al 65 %, quasi il doppio di quello di TV2. Secondo detto parere, il coefficiente di solvibilità di TV2 era inferiore a quello delle sue omologhe e pertanto non poteva essere considerato eccessivo. Si precisava peraltro che non vi era ragione di ritenere che la struttura di capitale delle emittenti raffrontate a TV2 non fosse ottimizzata. PricewaterhouseCoopers aggiungeva che un coefficiente di solvibilità stabilmente inferiore al 30 % sarebbe insolito ed esporrebbe la società alle fluttuazioni delle entrate.
(221)
Il confronto con altri operatori dovrebbe essere interpretato con la dovuta cautela, in quanto tali emittenti non svolgono le medesime funzioni di servizio pubblico di TV2, non sono finanziate allo stesso modo e non hanno la stessa personalità giuridica. Ciononostante, il parere fornisce alcune indicazioni che meritano di essere considerate insieme ad altri elementi.
(222)
A tal proposito, la Commissione osserva che le autorità danesi hanno trasmesso informazioni da cui risulta che durante l’ultima parte del periodo oggetto d’esame esse avevano programmato di convertire TV2 in una società per azioni e privatizzarla. Nell’ambito del processo di conversione, è stata altresì effettuata un’analisi per individuare le modalità di progressivo abbandono del finanziamento tramite il canone, che le autorità danesi intendevano abolire una volta attuata la privatizzazione di TV2.
(223)
A tal fine, nel giugno 2002 il governo danese si è accordato con la maggioranza del parlamento danese su una vasta manovra politica di liberalizzazione dei mass media danesi. Ai sensi dell’accordo, TV2 doveva essere convertita quanto prima, in vista della privatizzazione, ragion per cui è stata effettuata un’analisi delle esigenze finanziarie necessarie per trasformare TV2 in una società per azioni. Nell’estate del 2002, il ministro della Cultura ha nominato un comitato direttivo composto da rappresentanti dei ministeri della Cultura, delle Finanze e dell’Avvocatura generale (Kammeradvokat) per chiarire la base economica della privatizzazione di TV2 e la sua conversione in una società per azioni. A corredo del proprio lavoro, il comitato direttivo ha incaricato una società di revisione contabile e un consulente finanziario di calcolare, ad esempio, il livello di capitali necessario a TV2. La società di revisione contabile ha concluso che il capitale di TV2 avrebbe dovuto essere pari a 640 milioni di DKK.
(224)
La commissione per le finanze del parlamento danese ha approvato la conversione di TV2 in una società per azioni e la costituzione del suo capitale. La conversione di TV2 in una società per azioni è avvenuta con effetto retroattivo a partire dal 1o gennaio 2003. A seguito della modifica della personalità giuridica di TV2 e della sua conversione in una società per azioni, sono state abolite una serie di misure a favore dell’emittente, come il regime di prestiti esenti da interessi e rimborsi e l’esenzione dalle imposte. Nel 2005 il processo di privatizzazione è stato rimandato, ma TV2 non riceveva già più i proventi del canone dal 2004.
(225)
In considerazione di quanto esposto, la Commissione ritiene che uno dei fattori di cui occorre tener conto nella valutazione della compatibilità dell’aiuto è che durante l’ultima parte del periodo oggetto d’esame le autorità danesi avevano già previsto di modificare la personalità giuridica di TV2, il che richiedeva la costituzione di una base di capitale.
(226)
Nella prassi corrente della Commissione, in linea di principio essa guarda con favore ai piani di conversione degli enti statali che operano in concorrenza con le imprese commerciali in società per azioni, in quanto ciò può ridurre le distorsioni della concorrenza, attraverso la sostituzione dei vantaggi illimitati concessi dallo Stato con un capitale di ammontare limitato e la creazione di una chiara distinzione fra il ruolo dello Stato come autorità pubblica e il suo ruolo di imprenditore che intende ricavare un profitto dal proprio investimento.
(227)
Fra gli altri fattori da considerare, la Commissione ritiene altresì che occorra tener conto del livello delle riserve di TV2 alla luce delle fluttuazioni degli introiti provenienti dal mercato pubblicitario.
(228)
TV2 infatti era vulnerabile alle fluttuazioni dei proventi pubblicitari, che sono aspetti ineludibili di questo tipo di mercato. Ad esempio, nell’anno 1998-1999 le entrate pubblicitarie di TV2 sono calate di circa 104 milioni di DKK. Stando alle autorità danesi, il solo modo di fronteggiare cali di questa portata era che TV2 disponesse di notevoli risorse di capitale libero, in quanto quelle provenienti dalla riscossione del canone erano fissate anticipatamente per svariati anni. Per quanto TV2 fosse meno dipendente dagli introiti pubblicitari rispetto a TV2 Norge e TV4, che non percepivano un canone, la raccolta pubblicitaria costituiva un’importante fonte di finanziamento per le attività di TV2 durante il periodo in questione.
(229)
A tal proposito, la Commissione prende atto che il Tribunale ha chiarito nella sua sentenza (84) che il fatto che TV2 non fosse tenuta ad attingere dalle sue riserve nel 1999 non comporta la conclusione di doverle considerare sproporzionate rispetto ai suoi fabbisogni di servizio pubblico. Infatti, rientra nella natura stessa di una riserva costituita per evitare un rischio il fatto di non dover essere necessariamente utilizzata.
(230)
La Commissione concorda con le autorità danesi che la valutazione del fabbisogno di TV2 deve altresì tener conto delle sostanziali fluttuazioni di liquidità subite da TV2 tanto nel corso di un singolo anno, che da un anno all’altro, in considerazione del fatto che i principali eventi sportivi, come le Olimpiadi, si svolgono solo a intervalli di alcuni anni e, di norma, i diritti televisivi per tali eventi vengono offerti con contratti pluriennali. Ad esempio, come si rileva dalla relazione annuale 1995 (85), l’eccedenza dell’esercizio 1995 è stata riportata al 1996, a copertura della perdita prevista per quell’anno, dato che l’emittente avrebbe dovuto affrontare spese particolarmente elevate in relazione ai Giochi olimpici e al Campionato europeo di calcio.
(231)
Inoltre, si fa osservare che nel periodo oggetto d’esame a TV2 era precluso il ricorso al finanziamento creditizio ordinario, in quanto i prestiti agli investimenti erano ammessi a concorrenza del 4 % delle entrate, sulla base dell’ultimo bilancio consuntivo. TV2 non poteva contrarre nessuna altra forma di prestito, garanzia, o leasing finanziario, a parte il normale credito a copertura delle spese di gestione. Le limitate possibilità di accesso al credito da parte di TV2 significavano che, in linea di principio, l’emittente doveva coprire il suo fabbisogno di liquidità con i proventi dell’esercizio delle attività correnti.
(232)
Infine, il livello di capitale è indicato nei conti pubblicati. Durante il periodo in questione, la Corte dei conti danese ha effettuato la revisione dei conti di TV2. Oggetto della revisione sono state la situazione finanziaria e quella amministrativa, sebbene la Corte dei conti non avesse nessun potere d’impedire un eccesso di compensazione per i costi di servizio pubblico di TV2. Come sostenuto dal Tribunale nella sua sentenza (86), il fatto che l’ente di revisione contabile non avesse alcun titolo per evitare un eccesso di compensazione, non consente di concludere che non esistesse alcun controllo da parte delle autorità danesi. Al contrario, le autorità danesi hanno affermato che se la Corte dei conti danese avesse concluso che la base di capitale di TV2 era eccessiva, ciò avrebbe potuto comportare, ad esempio, una riduzione delle risorse attribuite a TV2 tramite il canone nel corso del successivo accordo sui mass media.
(233)
In considerazione di tutti gli elementi esposti in precedenza, la Commissione ritiene, per quanto concerne la prima parte della valutazione sulla proporzionalità, che nel caso di specie, visti il Protocollo di Amsterdam e la sentenza del Tribunale, l’importo di capitale costituito alla fine del 2002 (cioè 550 milioni di DKK) era necessario affinché TV2 potesse adempiere alla sua funzione di servizio pubblico. La somma di 628 milioni di DKK ricevuta a tal fine soddisfa pertanto i criteri di proporzionalità e necessità a norma dell’articolo 106, paragrafo 2, TFUE.
(234)
Per quanto la presente decisione non comprenda la valutazione di altri possibili aiuti di Stato concessi a TV2 nel 2003 e 2004 oltre alle misure di ricapitalizzazione, la Commissione osserva altresì che dalla documentazione presentata dalle autorità danesi si evince che nel 2004 il capitale di TV2 ammontava a 640 milioni di DKK. Una somma di 96 milioni di DKK è stata investita in attività commerciali, ma non è dato di sapere se tale importo provenisse dal capitale o da un finanziamento esterno. Ipotizzando che si sia fatto esclusivamente ricorso al capitale, TV2 avrebbe avuto a disposizione 544 milioni di DKK per l’esercizio delle proprie attività di servizio pubblico.
(235)
Per quanto concerne quanto asserito al considerando 198 di cui sopra, si fa osservare che TV2 esercita anche una serie di attività commerciali, che sono peraltro marginali rispetto all’insieme delle sue attività. Il costo di tali attività commerciali è stato ripartito sulla base del metodo presentato nella comunicazione del 2001 relativa al servizio pubblico di radiodiffusione (87), secondo cui, contrariamente all’approccio generalmente adottato per altre tipologie di servizi, i costi che sono interamente imputabili alle attività di servizio pubblico ma che vanno anche a profitto di attività commerciali non devono essere ripartiti fra le due voci ma possono essere imputati integralmente all’espletamento delle attività di servizio pubblico. La comunicazione succitata ha ritenuto che la completa ripartizione di questi costi tra le due attività rischiasse di essere arbitraria e incongrua. Per quanto concerne il vantaggio che TV2 riceve dall’accesso alle frequenze, la Commissione fa osservare che ciò è indissolubilmente legato alla funzione di servizio pubblico, aggiungendo altresì che, in sintonia con la comunicazione summenzionata, i costi del finanziamento (tassi d’interesse agevolato) possono essere attribuiti nella loro totalità alle attività di servizio pubblico.
(236)
Per neutralizzare l’effetto dell’esenzione fiscale di cui beneficiano le attività di servizio pubblico, il 30 % dei profitti prodotti dalle attività commerciali è trasferito a favore del servizio pubblico, ma tale procedura è stata avviata solo nel 2001. Di conseguenza, la Commissione riconosce che potrebbe esservi stata una distorsione del mercato dell’emittenza, per il fatto che TV2, nella definizione dei suoi prezzi commerciali, non doveva tener conto dell’aliquota relativa all’imposta sulle società. Tuttavia, in futuro il vantaggio non dovrebbe più sussistere, poiché, come conseguenza di tale dispositivo di «neutralizzazione», la quota trasferita corrisponde all’aliquota fiscale effettiva. Così come in passato, ciò non costituisce un problema in sede di definizione dell’importo dell’eccesso di compensazione, poiché le entrate totali provenienti dalle attività commerciali sono state utilizzate per ridurre il costo netto delle attività di pubblico servizio.
(237)
TV2 ha registrato perdite nelle sue attività commerciali via Internet. Poiché tali attività non rientrano nella funzione di servizio pubblico, non possono beneficiare di nessun finanziamento statale. Inoltre, poiché nessun’altra attività è stata esercitata su una base «autonoma», non vi è un’eccedenza delle attività commerciali a copertura delle perdite sulle attività va internet.
2. Valutazione del comportamento di TV2 nel mercato della pubblicità
(238)
Secondo il paragrafo 58 della comunicazione relativa al servizio pubblico di radiodiffusione, un’emittente di servizio pubblico potrebbe, per esempio, essere indotta a tenere bassi i prezzi sul mercato degli spazi pubblicitari e delle altre attività non di servizio pubblico, per ridurre le entrate dei concorrenti […]. Ogniqualvolta l’emittente pubblica riduca i prezzi delle attività estranee al servizio pubblico al di sotto di quanto necessario per recuperare le spese autonome che un operatore commerciale efficiente, nelle medesime condizioni, dovrebbe di norma recuperare, tale pratica denota la presenza di una compensazione eccessiva degli obblighi di servizio pubblico […].
(239)
TvDanmark ha trasmesso delle informazioni a dimostrazione del fatto che essa non poteva coprire i costi autonomi delle sue attività televisive praticando i medesimi prezzi applicati da TV2 per la pubblicità. TVDanmark ha messo a confronto i propri costi con i prezzi TRP 21-50 che TV2 applicava per la pubblicità.
(240)
Affinché tale confronto sia valido, la Commissione deve in primo luogo stabilire se TVDanmark possa o no essere considerata in una situazione simile a quella di TV2 e se quest’ultima sia un operatore efficiente.
(241)
Innanzitutto, la Commissione deve valutare se TVDanmark si trovi in una situazione analoga a quella di TV2. La Commissione osserva quanto segue: per il periodo oggetto d’esame, la quota di audience di TV2 nella regione era pari al 35 %, mentre il dato corrispondente per TVDanmark era del 15 % circa. Anche le rispettive quote sul mercato della raccolta pubblicitaria presentavano notevoli differenze. La quota di mercato di TV2 si attestava al 60 %, mentre quella di TVDanmark all’8 %. Il fatturato delle attività pubblicitarie di TV2 era quasi il quintuplo di quello di TVDanmark. Inoltre, TV2 è l’unica emittente che possa raggiungere il 100 % della popolazione, mentre TvDanmark2 ha una copertura del 77 % e TvDanmark1 una copertura ancora inferiore. In considerazione di ciò, non è possibile una comparazione diretta tra TvDanmark e TV2.
(242)
Secondo, la Commissione deve giudicare se TvDanmark sia un operatore efficiente sul mercato. Che un’impresa sia un operatore efficiente, può risultare da un’analisi degli indici generalmente utilizzati e da un raffronto dei risultati di tale operatore con i risultati conseguiti in media nello Stato membro in questione. Nella suddetta analisi, si deve tener conto delle diverse dimensioni delle imprese e della loro specifica strutturazione dei costi. Tuttavia, come già ricordato, gli operatori sul mercato danese non si possono definire in una situazione comparabile tanto da consentire un raffronto diretto dei coefficienti di prestazione. Di conseguenza, la Commissione ritiene che nel caso di specie non sia opportuno procedere all’analisi di tali coefficienti.
(243)
Di converso, la Commissione ha analizzato i dati sui risultati finanziari di TVDanmark e SBS Broadcasting, senza tuttavia poter determinare con sicurezza se le perdite subite siano dovute al fatto che, all’inizio, TvDanmark avesse dovuto sostenere costi elevati di avviamento, che non ha ancora potuto recuperare, oppure se, in effetti, TvDanmark non sia efficiente nelle sue operazioni. Pur avendoli sollecitati a più riprese, la Commissione non è riuscita a ottenere dati sulla terza emittente, TV3, e non ha quindi potuto procedere a un raffronto con questo terzo operatore sul mercato. Ne consegue che la Commissione non può concludere con certezza che le perdite di TVDanmark siano il risultato del comportamento di TV2 nella determinazione dei prezzi o se siano dovute ad altri fattori dipendenti dall’operato della stessa TVDanmark.
(244)
Poiché non si può determinare con sicurezza se TvDanmark sia un operatore efficiente e, poiché non è possibile un raffronto diretto tra i due operatori, la Commissione ritiene che la valutazione summenzionata non porti a nessun risultato decisivo nel caso in oggetto.
(245)
La Commissione ha proceduto dunque a un’analisi più approfondita del sistema di determinazione dei prezzi di TV2 e dei dati disponibili relativi al mercato della pubblicità, per poter accertare se, nel periodo dell’indagine, TV2 abbia agito nell’intento di massimizzare i propri introiti pubblicitari.
(246)
In primo luogo, la Commissione ha confrontato i prezzi dei due operatori e ha analizzato le politiche di determinazione dei prezzi di TV2. L’analisi si è incentrata sugli anni dal 1998 al 2002, quando a detta della denunciante TV2 avrebbe cominciato a praticare una politica di «dumping» dei prezzi sul mercato pubblicitario. Quindi, la Commissione ha analizzato la spesa pubblicitaria danese nel contesto dell’UE e a confronto degli altri paesi scandinavi in particolare. Terzo, è stato effettuato un confronto dei prezzi dei contatti per tutti i paesi e i tipi di mass media scandinavi.
(247)
La Commissione fa osservare che il comportamento di TV2 sul mercato della pubblicità è stato oggetto di indagine da parte delle autorità danesi in materia di concorrenza. Il 21 dicembre 2005, il consiglio danese sulla concorrenza ha rilevato una violazione dell’articolo 102 TFUE e della legislazione nazionale corrispondente da parte di TV2 nell’applicazione di sconti «fedeltà» sul mercato della pubblicità. Tale decisione è stata oggetto di una sentenza di annullamento da parte del tribunale d’appello sulla concorrenza in data 1o novembre 2006, ma successivamente anche di un ricorso dinnanzi all’alta corte orientale, il 22 giugno 2009. La sentenza di quest’ultima giurisdizione è stata portata dinnanzi a un ulteriore grado di giudizio, la corte suprema, che il 18 marzo 2011 ha confermato la sentenza dell’alta corte. Ciò ha fatto seguito a una decisione del consiglio sulla concorrenza del 29 novembre 2000, in cui esso ha ritenuto che gli sconti di TV2 per il 2000 costituissero un abuso di posizione dominante. A tal proposito, la Commissione osserva che l’indagine delle autorità danesi in materia di concorrenza ha riguardato gli anni dal 2000 al 2005, in altri termini gli ultimi anni del periodo oggetto della presente decisione. In particolare, si rileva che uno sconto «fedeltà» non implica necessariamente che sussistano sovvenzioni incrociate, a norma della comunicazione del 2001 relativa al servizio pubblico di radiodiffusione (Ogniqualvolta l’emittente pubblica riduca i prezzi delle attività estranee al servizio pubblico al di sotto di quanto necessario per recuperare le spese autonome che un operatore commerciale efficiente, nelle medesime condizioni, dovrebbe di norma recuperare, tale pratica denota la presenza di una compensazione eccessiva degli obblighi di servizio pubblico). Infatti, come indicato di seguito TV2 praticava mediamente prezzi significativamente più elevati dei suoi concorrenti. Inoltre, gli sconti «fedeltà» comportavano che i clienti collocassero presso TV2 una parte del proprio bilancio pubblicitario maggiore di quella che avrebbero collocato in altre circostanze. Secondo quanto affermato, pertanto, TV2 avrebbe aumentato le proprie entrate pubblicitarie grazie al regime di sconti, riducendo effettivamente la propria dipendenza dai proventi derivanti dal canone. Ad ogni modo, le decisioni delle autorità danesi sulla concorrenza non sono vincolanti per la Commissione.
(248)
Le quote e la composizione dell’audience, il palinsesto, le norme sui tempi pubblicitari e il dispositivo di finanziamento delle emittenti sono tutti fattori che influenzano la natura della concorrenza nel mercato della pubblicità. Di conseguenza, i prezzi sono diversi per le diverse emittenti. Inoltre, le emittenti vendono anche una serie di «prodotti» differenziati, i cui prezzi sono differenti (88).
(249)
I prezzi praticati dalle emittenti comprendono anche notevoli sconti. È pertanto irrilevante mettere a confronto i prezzi di listino della pubblicità televisiva. La maggior parte della pubblicità televisiva (circa il 90 % di tutta la pubblicità nazionale) è governata da accordi annuali tramite i quali i canali televisivi concedono sconti annuali. Vengono concessi inoltre una serie di altri sconti (per nuovi inserzionisti, per slot pubblicitari meno attraenti, sconti speciali in considerazione della quantità ecc.). Gli accordi sono negoziati e agevolati dalle cosiddette agenzie di mass media
(250)
Per poter comparare le varie emittenti, si deve calcolare la media dei diversi prezzi praticati. La tabella di seguito mostra i prezzi medi per la fascia di pubblico dei TRP 21-50. Le cifre sono state ottenute dividendo il fatturato degli spot pubblicitari trasmessi su tutto il territorio nazionale, realizzato dalle varie emittenti, per il numero di TRP 21-50 da esse fornito (89).
1998
1999
2000
2001
2002
TVDanmark
EUR 283
EUR 270
EUR 252
EUR 251
EUR 211
TV2
EUR 480
EUR 409
EUR 364
EUR 381
EUR 325
Differenza
EUR 197
EUR 139
EUR 112
EUR 130
EUR 114
TVDanmark CPP come quota di TV2 CPP (90)
58,9 %
66,0 %
69,3 %
65,9 %
64,9 %
MEDIA CPP di TV2 per il TRP 21-50 ponderato per la copertura (dello 0,7)
EUR 336
EUR 286
EUR 255
EUR 267
EUR 228
CPP di TVDanmark quale quota del CPP ponderato di TV2
84,2 %
94,3 %
99,0 %
94,1 %
92,7 %
(251)
Dalle cifre suindicate, si può osservare che il prezzo TRP 21-50 di TVDanmark era del 30-40 % circa inferiore al prezzo di TV2. Come ha stabilito la Commissione nella decisione riguardante l’aiuto di Stato a favore di France 2 e France 3, sul mercato della pubblicità televisiva vi è una relazione positiva tra il numero medio di mass media e il prezzo medio per ognuno di essi (91). Pertanto, ogni differenza di prezzo fra le emittenti dovrebbe essere spiegata dalla relativa forza dell’emittente in termini di capacità di attirare spettatori. In una simile situazione, è importante accertare se la differenza effettiva tra i prezzi rifletta le condizioni del mercato.
(252)
Contrariamente al caso francese, nel caso in oggetto è possibile soltanto analizzare le osservazioni dei due operatori interessati. L’inclinazione della retta di regressione lineare va quindi calcolata in base ai prezzi di questi due operatori, e avrà scarsa importanza statistica. Sarebbe pertanto impossibile trarre una conclusione sull’eventuale «appropriatezza» dell’inclinazione della retta.
(253)
Per esaminare se l’effettiva differenza di prezzi tra i due operatori sia tale da riflettere le condizioni di mercato, ci si è serviti di un fattore correttivo, nell’intento di neutralizzare la posizione prevalente che TV2 detiene sul mercato. Il fattore di ponderazione è stato attinto da calcoli delle agenzie di mass media e riflette la differenza di copertura raggiungibile nel gruppo target desiderato, comprando 100 TRP 21-50 rispettivamente presso TvDanmark e presso TV2. In media la copertura di TVDanmark è appena al di sotto del 70 % di TV2 (sull’acquisto di 100 TRP 21-50). Se si applica questo fattore, i prezzi convergono maggiormente, per quanto il prezzo di TV2 sia ancora leggermente superiore a quello di TVDanmark. La differenza di prezzo sembra quindi riflettere le condizioni di mercato. Tuttavia, tale risultato va considerato con cautela, in quanto occorre ricordare che un fattore di correzione di questo tipo non potrebbe tener conto di tutte le differenze fra le emittenti.
(254)
La Commissione osserva inoltre che, secondo la denunciante, la concorrenza effettiva sul mercato della pubblicità televisiva non si riflette né sul listino dei prezzi né sui prezzi medi GRP o TRP indicati più sopra. TVDanmark ritiene invece che gli operatori concorrano sui cosiddetti prezzi marginali, che sostiene derivino dalla più forte posizione di TV2 sul mercato. Infatti, per poter conseguire l’obiettivo della loro campagna, gli inserzionisti devono acquistare, esclusivamente da TV2, una certa quota di punti di valutazione. Per queste cosiddette unità inframarginali non vi è stata concorrenza: dunque, TV2 ha potuto realizzare un maggior margine di profitto. Gli operatori si sono allora fatti concorrenza per i punti di valutazione rimanenti e, quindi, con i prezzi marginali. TvDanmark sostiene che tali prezzi erano perfino inferiori ai prezzi medi indicati nelle tabelle di cui sopra.
(255)
A parte la questione dell’eventuale correttezza di tale affermazione, la Commissione ritiene che tale comportamento sarebbe possibile, tenuto conto della forte posizione di TV2 sul mercato. Tuttavia, nel caso in esame si tratta di determinare se il comportamento di TV2 sul mercato della pubblicità fosse teso a cercare di massimizzare le proprie entrate. A tal riguardo, non si può escludere l’eventualità che TV2 mantenesse basso il proprio regime dei prezzi per continuare a detenere un’importante quota di mercato, ma ciò non significa che non cercasse di massimizzare i propri introiti.
(256)
Quanto suesposto dimostra che i prezzi di TV2 erano superiori a quelli di TVDanmark nel periodo oggetto d’esame. È anche evidente che il livello effettivo dei prezzi era in calo in quel periodo, sebbene fossero aumentati i prezzi di listino. TV2 ha aumentato sostanzialmente i propri sconti.
(257)
Tuttavia, in base all’analisi dei prezzi non si può determinare se il loro andamento abbia effettivamente contribuito a ridurre il totale degli introiti pubblicitari e quindi ad accrescere il fabbisogno di finanziamento statale. Per affrontare la questione, la Commissione ha analizzato il comportamento di TV2 nella determinazione dei prezzi e l’incidenza sul livello globale di entrate pubblicitarie.
(258)
Come illustrato al considerando che segue, TV2 ha applicato una serie di aumenti e di riduzioni di prezzo (accordando maggiori sconti) nel periodo oggetto d’indagine. La tabella di seguito mostra l’andamento del totale degli introiti pubblicitari di TV2 (in milioni di DKK) nel periodo 1998-2002, ossia il periodo nel quale, secondo la denunciante, TV2 ha compresso i prezzi sul mercato danese.
1998
1999
2000
2001
2002
Proventi pubblicitari a livello nazionale
1 008
884
(- 11,3 %)
959
(+ 8,5 %)
879
(- 8,3 %)
884
(- 0,6 %)
(259)
Nel 1997, TV2 ha adottato la decisione strategica di non intensificare l’utilizzo della propria capacità, ma di aumentare i prezzi per il 1998. Un ulteriore aumento dei prezzi è stato operato nel 1999. Le autorità danesi sostengono che nel 1999 la situazione della concorrenza era tale che TV2 ha sofferto dell’aumento dei prezzi e i proventi della sua raccolta pubblicitaria sono calati del 10 % circa rispetto all’anno precedente.
(260)
Nel 2000 prevedendo un considerevole intensificarsi della concorrenza TV2 non ha rialzato i prezzi, che effettivamente erano calati a causa del nuovo regime di sconti introdotto da TV2. Di conseguenza, rispetto all’anno precedente TV2 ha aumentato la propria capacità di utilizzo del 33 %. Nondimeno, il sistema di determinazione dei prezzi ha portato a un incremento dell’8,4 % degli introiti di TV2 per la pubblicità su tutto il territorio nazionale. Nel 2001 TV2 ha aumentato i prezzi ancora una volta. Ciononostante, gli introiti pubblicitari e l’utilizzo della capacità di TV2 sono ripiombati ai livelli del 1999. Nel 2002, TV2 ha operato ancora un ribasso dei prezzi, registrando una leggera contrazione del suo fatturato totale. Tuttavia, il fatturato totale sul mercato della pubblicità ha subito una contrazione anche maggiore.
(261)
Da quanto suesposto si può concludere che a causa dell’applicazione di ampi sconti si è verificato un calo del livello reale dei prezzi. TV2 ha potuto compensare il calo dei prezzi aumentando l’utilizzo della sua capacità. Poiché i suoi concorrenti non disponevano della medesima riserva di capacità, non hanno potuto fare altrettanto. Per essere accettate sul mercato, le concorrenti avrebbero dovuto seguire l’esempio di TV2. Negli anni in cui TV2 ha praticato una politica di rincaro dei prezzi, il suo fatturato pubblicitario totale è diminuito. Di converso, riducendo i prezzi TV2 è riuscita ad aumentare il fatturato totale. La Commissione conclude quindi che la riduzione dei prezzi applicata da TV2 nel complesso le ha apportato, di fatto, maggiori introiti. Di conseguenza, il comportamento di TV2 nella determinazione dei prezzi non sembra suggerire che l’emittente non cercasse di massimizzare i proventi.
(262)
Il raffronto dei prezzi praticati dagli operatori danesi e l’analisi della politica di determinazione dei prezzi di TV2 non fornisce indicazioni in merito al fatto che i prezzi totali praticati sul mercato della pubblicità televisiva in Danimarca fossero troppo bassi. Un basso livello dei prezzi poteva derivare dal fatto che TV2 aveva approfittato della sua posizione dominante per portare il totale delle spese per la pubblicità televisiva al di sotto del livello in cui si sarebbe trovato in condizioni di normale concorrenza.
(263)
Per chiarire questo punto, la Commissione ha analizzato i dati economici riguardanti i mercati della pubblicità in tutti gli Stati UE e li ha comparati con quelli della Danimarca. Poiché il mercato danese della pubblicità televisiva si presta meglio a essere raffrontato con quello degli altri paesi del nord europeo, la Commissione ha anche comparato i dati relativi alla Danimarca con quelli degli altri paesi nordici (Finlandia, Svezia e Norvegia) (92). Gli indici delle spese per la pubblicità televisiva oggetto dell’analisi sono: 1) le spese per la pubblicità televisiva come percentuale del totale delle spese per la pubblicità; 2) le spese pro capite per la pubblicità televisiva; 3) le spese per la pubblicità televisiva come percentuale del PNL. I dati relativi a tali indici figurano nella tabella qui di seguito.
Dati relativi alle spese per la pubblicità televisiva in Danimarca, nell’UE e altri paesi nordici
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
Spese per la pubblicità televisiva in % sulle spese di pubblicità totali
DK
27 %
29 %
29 %
30 %
28 %
27 %
27 %
UE
35 %
37 %
37 %
37 %
37 %
37 %
37 %
Nordici
24 %
25 %
26 %
27 %
27 %
27 %
26 %
Spese per la pubblicità televisiva pro capite (in milioni di euro)
DK
39
44
48
51
46
47
44
UE
37
40
45
49
53
60
58
Nordici
32
36
41
44
45
54
49
Spese per la pubblicità televisiva in % del PNL
DK
1,49 ‰
1,61 ‰
1,70 ‰
1,77 ‰
1,51 ‰
1,45 ‰
1,34 ‰
UE
2,20 ‰
2,34 ‰
2,46 ‰
2,58 ‰
2,70 ‰
2,88 ‰
2,71 ‰
Nordici
1,45 ‰
1,51 ‰
1,62 ‰
1,72 ‰
1,66 ‰
1,73 ‰
1,55 ‰
Fonte: Osservatorio europeo dell’audiovisivo, Eurostat.
(264)
La tabella dimostra che sulle spese pubblicitarie totali per la Danimarca la pubblicità televisiva rappresenta una quota minore (27 %) rispetto alla media dell’UE (37 %). Tuttavia, le cifre evidenziano un generale divario fra nord e sud dell’Europa (93). Negli Stati membri meridionali, le spese per la pubblicità televisiva sono molto più elevate che negli Stati membri settentrionali (94). La medesima situazione si constata per quanto riguarda le spese per la pubblicità televisiva come percentuale del PNL (95). Anche le spese pro capite per la pubblicità televisiva mostrano una forte differenza tra gli Stati membri (96). Se si considerano i dati sui paesi nordici, la situazione danese corrisponde a quella degli altri paesi nordici.
(265)
In considerazione di quanto esposto, la Commissione conclude che non sussiste una prova chiara e inequivocabile che il mercato della pubblicità televisiva danese sia stato sistematicamente e notevolmente depresso a seguito del comportamento di TV2 nella determinazione dei prezzi
(266)
La denunciante ha presentato anche dati relativi alle comparazioni tra i prezzi intrasettoriali [calcolati in CPM (97)] ossia i prezzi praticati tra Stati diversi per ciascun tipo di media e per tutti i tipi di media all’interno di un determinato Stato. I dati forniti dalla denunciante mettono a confronto le spese necessarie per raggiungere mille persone con un annuncio pubblicitario tramite la stampa o la televisione in Danimarca, Norvegia e Svezia (98).
(267)
I dati illustrano che la pubblicità televisiva è meno costosa in Danimarca rispetto a Svezia e Norvegia (99), mentre è vero il contrario per la carta stampata (100).
(268)
Tuttavia, la Commissione non è in grado di verificare l’affidabilità dei dati forniti, che non sono di pubblico dominio. Si tratta di dati alquanto limitati, che non tengono conto di eventuali differenze culturali. Di conseguenza, la Commissione non è in grado di trarre conclusioni valide riguardo al livello dei prezzi intrasettoriali relativi ai diversi mass media negli Stati scandinavi.
(269)
La Commissione conclude quindi che, nel periodo dell’indagine, sul mercato danese TV2 applicava per l’attività pubblicitaria i prezzi più elevati, poiché poteva fissare per i suoi prodotti prezzi superiori del 15-40 %, a seconda della sua capacità di penetrazione nel rispettivo target. Rispetto a Svezia e Norvegia i prezzi sono inferiori a quelli danesi di circa il 20 %.
(270)
In base all’analisi da essa effettuata, la Commissione conclude che, per quanto riguarda gli aiuti di Stato, allo stadio attuale non vi sono prove conclusive per negare che TV2 abbia cercato di massimizzare i propri introiti pubblicitari e che da questo suo comportamento sia risultato un maggiore fabbisogno di finanziamento statale.
V. CONCLUSIONI
La Commissione ritiene che la Danimarca abbia dato illegalmente esecuzione all’aiuto in questione in violazione dell’articolo 108, paragrafo 3, del trattato sul funzionamento dell’Unione europea.
Tuttavia, alla luce della sentenza del Tribunale e sulla scorta delle considerazioni suesposte, la Commissione ritiene che l’aiuto sia compatibile con il mercato interno a norma dell’articolo 106, paragrafo 2, del trattato sul funzionamento dell’Unione europea.
Alla luce dell’ordinanza del Tribunale, occorre stabilire se la conclusione summenzionata potrebbe causare un eccesso di compensazione a favore di TV2, dal momento che si ritengono compatibili con il mercato interno i 628 milioni di DKK reclamati da TV2 allo Stato danese con gli interessi nel 2004, i quali potrebbero essere restituiti dallo Stato a TV2. La restituzione di tale somma potrebbe causare, verosimilmente, un eccesso di compensazione relativamente alle misure di ricapitalizzazione effettivamente attuate nel 2004 (caso N. 313/2004) in ragione del fabbisogno finanziario di TV2 successivo al recupero. Come indicato ai punti 34 e 35 dell’ordinanza del Tribunale, l’obbligo di recupero è stato effettivamente la condizione indispensabile delle misure di ricapitalizzazione del 2004, poiché le autorità danesi avevano deciso di non permettere il fallimento di TV2. Come sancito dal Tribunale al punto 43 dell’ordinanza, benché le circostanze specifiche della causa in oggetto abbiano indotto la Commissione ad adottare due decisioni, tali decisioni costituiscono due facce della stessa questione giuridica relativamente alla classificazione di aiuti di Stato ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1 del trattato CE e, in tal caso, alla determinazione della loro compatibilità con il mercato comune, delle misure attuate dal Regno di Danimarca a favore di TV2 e successivamente di TV2 A/S. L’annullamento della decisione 2006/217, di conseguenza, comporta un riesame di tutte le misure attuate dal Regno di Danimarca a favore di TV2 e successivamente di TV2 A/S da parte della Commissione. In ragione dello stretto legame esistente con la decisione di recupero, le misure di ricapitalizzazione del 2004 a favore di TV2 dovrebbero essere considerate insieme con l’aiuto di Stato concesso fra il 1995 e il 2002 in modo da garantire che non vi siano rischi di un eccesso di compensazione a favore di TV2.
A tal proposito, la Commissione osserva quanto segue: dopo la decisione di recupero, le autorità danesi hanno effettivamente proceduto al recupero di 1 050 milioni di DKK (cioè oltre 628 milioni di DKK, più gli interessi). Come indicato nell’ordinanza del Tribunale, a seguito dell’annullamento della decisione di recupero, non aveva più motivo d’essere il recupero di 628 milioni di DKK più gli interessi. Tuttavia, le autorità danesi hanno presentato una dichiarazione in cui si impegnavano a non restituire la somma recuperata da TV2, ovvero nel caso fossero state soddisfatte talune condizioni cumulative, a restituire a TV2 una somma equivalente al massimo alla differenza fra l’importo (compresi gli interessi) che era stato effettivamente recuperato da TV2 relativamente al periodo 1995-2002 e l’ammontare delle misure di ricapitalizzazione. Conformemente all’ordinanza del Tribunale e tenuto conto dell’impegno succitato assunto dalle autorità danesi, non sussistono rischi che si verifichi un eccesso di compensazione di TV2 relativamente all’aiuto di Stato per gli anni 1995-2002 in collegamento con le misure di ricapitalizzazione del 2004,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
Le misure attuate dalla Danimarca a favore di TV2/Danmark fra il 1995 e il 2002 sotto forma di entrate provenienti dal canone e di altre misure descritte nella presente decisione sono compatibili con il mercato interno ai sensi dell’articolo 106, paragrafo 2, del trattato sul funzionamento dell’Unione europea.
Articolo 2
Il Regno di Danimarca è destinatario della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, il 20 aprile 2011