KOMMISSIONENS AFGØRELSE
af 23. november 2011
om Portugals statsstøtte C 28/2010 til den kortfristede eksportkreditforsikringsordning
(meddelt under nummer C(2011)7756)
(Kun den portugisiske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2014/532/EU)
EUROPA-KOMMISSIONEN HAR -
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 108, stk. 2, første punktum,
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),
efter at have opfordret interesserede parter til at fremsætte bemærkninger i henhold til disse bestemmelser (1), og
ud fra følgende betragtninger:
(1)
Denne afgørelse vedrører statsstøtte, som Portugal har gennemført i form af en kortfristet eksportkreditforsikringsordning (i det følgende benævnt »ordningen«).
1. PROCEDUREMÆSSIGE ASPEKTER
(2)
Den 12. januar 2009 anmeldte Portugal en kortfristet eksportkreditforsikringsordning i henhold til punkt 5.1 i Kommissionens meddelelse »Midlertidige EF-rammebestemmelser for statsstøtte, der ydes for at lette adgangen til finansiering under den nuværende finansielle og økonomiske krise« (2) (i det følgende benævnt »de midlertidige rammebestemmelser«).
(3)
Selv om ordningen oprindeligt blev anmeldt som kortfristet eksportkreditforsikring for OECD-lande, omfatter ordningen også indenlandske handelstransaktioner.
(4)
For så vidt de portugisiske myndigheder har bekræftet, at ordningen er blevet gennemført pr. januar 2009, meddelte Kommissionen ved brev af 19. april 2010 Portugal, at ordningen var blevet overført til registeret over ikke-anmeldt statsstøtte.
(5)
Ved brev af 27. oktober 2010 underrettede Kommissionen Portugal om, at den havde indledt en undersøgelsesprocedure i henhold til artikel 108, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF) vedrørende ordningen.
(6)
Ved brev af 29. november 2010 fremsendte de portugisiske myndigheder deres bemærkninger til Kommissionens brev af 27. oktober 2010. De vedlagde to breve fra kreditforsikringsselskaber (CESCE og COSEC) af henholdsvis 22. november 2010 og 23. november 2010.
(7)
Kommissionens beslutning om at indlede undersøgelsesproceduren blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende af 9. april 2011 (3). Kommissionen opfordrede interesserede parter til at fremsætte bemærkninger til ordningen. Der blev ikke modtaget nogen bemærkninger.
2. BESKRIVELSE AF FORANSTALTNINGEN
2.1. FORMÅL
(8)
Ifølge de portugisiske myndigheder har den nuværende finansielle krise medført en øget risiko for kommercielle transaktioner. Dette har igen ført til en stadig mere forsigtig holdning hos kreditforsikringsselskaberne, hvilket afspejler sig i omfanget af forsikringsdækning af risici i tilknytning til kommercielle transaktioner.
(9)
Formålet med ordningen er at afhjælpe et markedssvigt som følge af manglende adgang til kreditforsikring og at bidrage til at genskabe tilliden på kreditforsikringsmarkedet.
(10)
Disse mål forfølges ved at stille kreditforsikringsdækning til rådighed for eksportører og virksomheder, der midlertidigt ikke kan få adgang til eksportforsikringsdækning på det private marked for transaktioner med købere i OECD-lande eller for indenlandske transaktioner.
(11)
Ifølge de portugisiske myndigheder er forsikringssektoren blevet væsentligt mindre siden 2008, hvilket har ført til, at der ikke var adgang til dækning. Pr. 30. september 2010 var værdien af den forsikrede portefølje faldet med 32,84 % mellem den 31. december 2009 og den 31. december 2009 og med yderligere 22,4 % mellem den 31. december 2009 og den 30. september 2010. Den samlede værdi af forsikringsporteføljen faldt til 15,9 mia. EUR i 2010 fra 30,6 mia. EUR i slutningen af 2008. Antallet af forsikrede virksomheder faldt fra 3 709 i slutningen af 2008 til 2 290 i september 2010. Der blev også fremlagt breve fra forsikringsselskaber som dokumentation for nødvendigheden af at videreføre ordningen indtil udgangen af 2010, selv om det blev antydet i brevene, at den maksimale dækning, som ordningen kunne give, ikke ville blive nået. Der blev i disse breve redegjort for nødvendigheden af ordningen ved at henvise til den øgede risiko ved eksportkreditforsikring som følge af den generelle økonomiske situation på et tidspunkt, hvor man er ved at komme på fode efter krisen, med et heraf følgende fald i priserne og mindsket dækning fra private forsikringsselskaber i visse sektorer.
2.2. RETSGRUNDLAG
(12)
Det nationale retsgrundlag for ordningen er lovdekret nr. 175/2008 af 26. august 2008 om oprettelse af Finova og lovdekret nr. 211/1998 af 16. juli 1998 om reglerne for gensidige garantiselskaber (som ændret ved lovdekret nr. 19/2001 af 30. januar 2001 og lovdekret nr. 309-A/2007 af 7. september 2007).
2.3. GENNEMFØRELSESORGAN
(13)
Ordningen gennemføres via følgende private kreditforsikringsselskaber, der opererer på det portugisiske marked: COSEC, CESCE, COFACE og Credito y Caución.
2.4. STØTTEMODTAGERE
(14)
Ifølge oplysninger fra de portugisiske myndigheder af 26. november 2010 var 399 støttemodtagere med i ordningen pr. oktober 2010.
(15)
Fordelingen af de kreditrammer, der blev indrømmet pr. oktober 2010, fremgår af følgende tabeller:
(16)
Udnyttelse af ordningen gennem formidlende forsikringsselskab:
Forsikringsselskab
Støttemodtagere
Kreditramme i EUR
Antal
(%)
Værdi (EUR)
(%)
COSEC
273
68,42
151 693 571
71,68
Credito y Caución
43
10,78
28 259 171
13,35
CESCE
55
13,78
24 747 850
11,69
COFACE
28
7,02
6 929 700
3,27
I alt
399
100
211 630 292
100
(17)
Fordeling efter markedsstørrelse i EUR mellem indenlandske transaktioner og eksporttransaktioner i oktober 2010:
Faktisk udnyttet kreditramme (4)
Værdi (EUR)
(%)
Indenlandske handelstransaktioner
137 175 542
73,20
Eksporttransaktioner
50 221 841
26,80
I alt
187 397 383
100
(18)
Fordeling efter støttemodtagerens størrelse:
Støttemodtagerens størrelse
Støttemodtagere
Kreditramme i EUR
Antal
(%)
Værdi (EUR)
(%)
Store virksomheder
126
31,58
101 135 009
47,79
Mellemstore virksomheder
158
39,60
71 507 618
33,79
Mikrovirksomheder/små virksomheder
115
28,82
38 987 665
18,42
I alt
399
100
211 630 292
100
2.5. VILKÅR FOR ANVENDELSE AF ORDNINGEN
(19)
Ordningen dækker kommercielle risici (f.eks. insolvens og langvarig betalingsforsinkelse) for perioder på under to år ved handel med OECD-lande, herunder også ved indenlandske handelstransaktioner.
(20)
Den offentlige forsikring fungerer som en supplerende risikodelingsfacilitet (»top-up«) i forhold til private forsikringsselskaber. Den ydes kun som et supplement til den dækning, der ydes af et privat forsikringsselskab.
(21)
Den offentlige forsikring ydes ifølge de portugisiske myndigheder på nøjagtigt de samme vilkår som den private forsikring. Det beløb, som den offentlige forsikring dækker, kan derfor aldrig ikke overstige det beløb, som det private forsikringsselskab dækker. Forsikringspræmien svarer dog til 60 % af den præmie, som det private forsikringsselskab forlanger. Den gennemsnitlige præmie for ordningen udgjorde 0,21 % af omsætningen, mens den markedspræmie, som de private forsikringsselskaber forlangte, udgjorde 0,36 % af omsætningen i 2009. Selv de gennemsnitlige markedspræmier - på 0,23 % og 0,24 % i henholdsvis 2007 og 2008 - var højere end den gennemsnitspræmie, der blev anvendt under ordningen fra 2009 og frem.
(22)
Såfremt forsikringsbegivenheden indtræder, fordeles eventuelle inddrevne beløb mellem staten og det private forsikringsselskab, der yder basisdækningen, i forhold til andelen af den samlede garanterede dækning, dvs. kvotedeling. Inddrivelsesproceduren forvaltes af det private forsikringsselskab.
2.6. VARIGHED
(23)
Ordningen blev anmeldt den 12. januar 2009 og skulle vare fra den 1. januar 2009 til den 31. december 2010. Kommissionen har ikke modtaget nogen meddelelse om forlængelse.
2.7. BUDGET
(24)
Ifølge de oplysninger, som de portugisiske myndigheder har givet Kommissionen, er den maksimale garanti for hver støttemodtager 1,5 mio. EUR.
(25)
Ifølge de oplysninger, som de portugisiske myndigheder har givet Kommissionen, er ordningens samlede budget for såvel indenlandske transaktioner som eksporttransaktioner på 2 mia. EUR (5).
3. KOMMISSIONENS BESLUTNING OM AT INDLEDE DEN FORMELLE UNDERSØGELSESPROCEDURE
(26)
Kommissionen fremsatte i beslutningen af 27. oktober 2010 om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure sin foreløbige vurdering og gav udtryk for tvivl om, hvorvidt ordningen var forenelig med det indre marked. Den tvivl, der blev givet udtryk for i denne beslutning, vedrørte:
-
Anvendelsen af ordningen på kortfristet eksportkreditforsikring, hvor prisfastsættelsen af garantien lå under det niveau, der normalt kræves i henhold til Kommissionens meddelelse om kortfristet eksportkreditforsikring (6) (i det følgende benævnt »meddelelsen«). Kommissionen udtrykte tvivl om, hvorvidt godtgørelsen var nødvendig og rimelig for at nå målet i betragtning af den potentielle konkurrencefordrejning, den indebærer.
-
Anvendelsen af ordningen på indenlandske transaktioner. Kommissionen udtrykte tvivl om foranstaltningens forenelighed med det indre marked og satte igen spørgsmålstegn ved prisfastsættelsen af den ydede garanti.
4. BEMÆRKNINGER FRA PORTUGAL
(27)
De portugisiske myndigheder anfører i deres bemærkninger vedrørende indledningen af den formelle undersøgelsesprocedure, at Kommissionens påstand om, at de virksomheder, der er omfattet af ordningen, opnår en fordel, som de ellers ikke ville have adgang til, ikke er i overensstemmelse med målene i de midlertidige rammebestemmelser. Som dokumentation for markedets svigt henviser de portugisiske myndigheder til skadeskvoten, der nåede et rekordhøjt niveau på 102 % i 2008 til trods for, at antallet af forsikrede virksomheder var faldet med 29,41 % i slutningen af 2009 sammenlignet med slutningen af 2008 og med yderligere 12,53 % i slutningen af september 2010. Værdien af den forsikrede portefølje var faldet med 32,84 % i slutningen af 2009 sammenlignet med slutningen af 2008 og med yderligere 22,36 % pr. september 2010. Portugal anfører endvidere, at andre medlemsstater også har vedtaget sådanne ordninger.
(28)
Med hensyn til fordelens selektive karakter gør Portugal gældende, at ordningen ikke er selektiv, men derimod er en foranstaltning af generel karakter, som ikke medfører forskelsbehandling i eller på tværs af sektorerne. Portugal beklager også, at Kommissionen ikke har defineret, hvad der forstås ved en generel foranstaltning. Ifølge Portugal er beviset på, at der ikke er tale om forskelsbehandling: i) at ordningen også finder anvendelse på virksomheder fra andre medlemsstater, som opererer i Portugal, ii) at der accepteres ansøgninger om at komme med i ordningen fra alle de fire forsikringsselskaber, der opererer i Portugal, som alle i det mindste delvist er ejet af udenlandske enheder, iii) at der ikke er sket nogen ændring i finansieringsbehovet under krisen, iv) at det segment, der havde størst gavn af ordningen, i oktober 2010 var aktiviteter i tilknytning til det nationale marked (73,2 %), v) at alle virksomheder, der opererer i Portugal, har mulighed for at anvende ordningen, uanset om deres aktiviteter er knyttet til handel med varer (byggesektoren, transportsektoren og sektoren for andre tjenester - bortset fra handel, har modtaget støtte fra ordningen på henholdsvis 2 155 000 EUR, 471 500 EUR og 4 580 000 EUR), selv om eksportkreditter i sagens natur primært vedrører varetransaktioner. Endvidere ville modellen med supplerende dækning ifølge Portugal ikke være en kilde til forskelsbehandling, da den ikke forhindrer nogen virksomhed i at forhandle en sådan police med et privat forsikringsselskab. De offentlige myndigheder baserer sig helt og holdent på de private forsikringsselskabers risikovurdering. Endvidere forhindrer den maksimumsgrænse, der er fastsat for hver forsikring, ifølge de portugisiske myndigheder ikke adgang for store virksomheder, der har nydt godt af ordningen (op til 47,79 % målt i transaktionernes værdi sammenlignet med 33,79 % for mellemstore virksomheder og 18,42 % for små virksomheder, men kun op til 31,58 % målt i antallet af støttemodtagere sammenlignet med 39,60 % for mellemstore virksomheder og 28,82 % for små virksomheder). Denne maksimumsgrænse har til formål at sikre, at de statsmidler, der er involveret, står i forhold til det tilsigtede mål, og at risikoen er veldiversificeret, samtidig med at der sikres adgang til ordningen for et større antal virksomheder. Den omstændighed, at ordningens maksimumsbeløb ikke er blevet udnyttet, er ifølge de portugisiske myndigheder bevis på, at store virksomheder ikke er blevet forskelsbehandlet. Endelig sætter Portugal spørgsmålstegn ved sammenhængen mellem den retspraksis, som Kommissionen har anført i betragtning 36 i beslutningen om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure, og forskelsbehandling. Portugal beklager, at Kommissionen ikke har fastsat kriterier, som en foranstaltning skal opfylde for at være af generel karakter.
(29)
Portugal begrundede den lavere prisfastsættelse af ordningen sammenlignet med prisfastsættelsen af privat forsikring med, at der kan iagttages en negativ udvælgelse, fordi virksomhederne valgte at forsikre de mindre risikofyldte transaktioner under ordningen, mens de lod den private forsikring dække de mere risikofyldte transaktioner. I denne henseende ville Kommissionens argumentation ifølge de portugisiske myndigheder ikke være relevant i eksportkreditsektoren, hvor risikoen ikke vokser med kredittens størrelse, sådan som det er tilfældet med bankkreditter. Ifølge de portugisiske myndigheder ses den lave risiko også af, at mængden af anmeldte krav, som var akkumuleret i ordningen, pr. oktober 2010 kun voksede med 0,26 % af den tegnede forsikrings samlede værdi. Endvidere svarer den prisfastsættelse, som fandt anvendelse på statsgarantien, ifølge de portugisiske myndigheder til prisfastsættelsen på markedet før krisen og medfører derfor ingen fordel for modtagerne.
(30)
Endvidere medfører ordningen ifølge de portugisiske myndigheder ikke konkurrencefordrejning mellem medlemsstaterne, fordi: i) den også omfatter nationale transaktioner, ii) udgifterne til forsikring varierer fra medlemsstat til medlemsstat, sådan som det ses af den forskellige prisfastsættelse for forsikringen, og iii) der ikke er adgang til denne form for tjeneste på markedet.
5. BEMÆRKNINGER FRA ANDRE INTERESSEREDE PARTER
(31)
Efter offentliggørelsen af Kommissionens beslutning om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure i EU-Tidende den 9. april 2011 modtog Kommissionen ingen bemærkninger fra tredjeparter.
6. VURDERING
6.1. BETEGNELSE AF FORANSTALTNINGERNE SOM STATSSTØTTE
(32)
Det hedder som følger i artikel 107, stk. 1, i TEUF:
»Bortset fra de i traktaterne hjemlede undtagelser er statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med det indre marked i det omfang, den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne.«
(33)
For at artikel 107, stk. 1, i TEUF kan finde anvendelse, skal der være tale om en støtteforanstaltning, der kan tilregnes staten, og som ydes ved hjælp af statsmidler, som påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne, og som fordrejer konkurrencen i det indre marked ved at give visse virksomheder en selektiv fordel.
Statsmidler
(34)
Som Kommissionen forklarede i beslutningen af 27. oktober 2010 om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure, ydes forsikringen direkte af staten, og eventuelle tab som følge af ordningen påvirker det nationale budget. Ordningen indebærer derfor statsmidler. Portugal bestrider ikke, at ordningen indebærer statsmidler.
Selektiv fordel for forsikringsselskaberne
(35)
Kommissionen har analyseret eksportkreditforsikringsmarkederne i sine beslutninger om kortfristede eksportkreditforsikringsordninger (7). Præmierne på markedet for kortfristet eksportkreditforsikring er typisk fastsat i kontrakter for en periode på mindst ét år. Derfor får eventuelle ændringer i prisfastsættelsen af den tilbudte dækning først virkning efter et stykke tid. Det er endvidere markedspraksis at tilpasse udbuddet af kreditforsikring ved at øge eller mindske de kreditbeløb, som tilbydes, og ikke ved at ændre den præmie, der forlanges for dækningen. Denne praksis er også blevet fulgt siden begyndelsen af finanskrisen, sådan som det fremgår af de afslag på ansøgninger om dækning, som Portugal har sendt, og de afslag på ansøgninger, der er blevet sendt i andre sager om kortfristede eksportkreditforsikringsordninger (8). Generelt tilbydes eksportørerne i afslagene fra forsikringsselskaberne ikke som alternativ en højere præmie for dækningen af visse købere. Der er dokumentation for, at private forsikringsselskaber som følge af den finansielle krise nedsatte den tilbudte dækning betydeligt eller ofte trak den helt tilbage. Andre oplysninger fra aktører på markedet bekræfter dette (9). Konkurrencen mellem forsikringsselskaberne er således primært baseret på mængder frem for priser. Gennem denne foranstaltning imødekom staten et behov, som ikke var dækket af de eksisterende private aktører. På et konkurrencepræget marked uden statslig indgriben ville en ny aktør imidlertid have reageret på den efterspurgte tjeneste ved at stille supplerende forsikringsdækning til rådighed. Derfor bevirkede statens indgreb, at markedspositionen for de private aktører, der allerede var aktive på det portugisiske marked, blev beskyttet.
(36)
Kortfristet eksportkreditforsikring er et produkt, hvor forsikringsselskabet overtager den kommercielle og politiske risiko for, at køberen misligholder sine forpligtelser i forbindelse med en handelstransaktion. Banker tilbyder også at overtage de kommercielle risici ved handelstransaktion gennem remburs og factoring. Kortfristet eksportkreditforsikring, som tilbydes af eksportkreditforsikringsselskaber, og remburs, som tilbydes af banker, er substitutionsprodukter på efterspørgselssiden på markedet for beskyttelse mod de kommercielle risici ved handelstransaktioner. I mangel af statslige indgreb kunne eksportører i det mindste i en vis udstrækning have benyttet sig af remburs, som tilbydes af banker (10). På grund af den mulige substituerbarhed mellem kortfristet eksportkreditforsikring, som tilbydes af forsikringsselskaber, og remburs, som tilbydes af banker, giver foranstaltningen sektoren for kortfristet eksportkreditforsikring en fordel, fordi den bidrager til at bevare eksportkreditforsikringsselskabernes markedsandel på markedet for beskyttelse mod kommercielle og politiske risici ved handelstransaktioner. Da banker ikke er berettiget til at ansøge om at blive omfattet af ordningen, ifølge hvilken offentlig forsikring kun tilbydes som et supplement til den dækning, der ydes af private forsikringsselskaber, er fordelen selektiv.
(37)
På baggrund af ovenstående konkluderer Kommissionen, at foranstaltningen giver forsikringsselskaber en selektiv fordel.
Selektiv fordel for eksportører og indenlandske handelsvirksomheder
(38)
Eksportører og handelsvirksomheder, der tilslutter sig ordningen, betaler en præmie, som er lavere end markedspræmien. Dette fører til en styrkelse af positionen for de virksomheder, der nyder godt af ordningen, i forhold til dem, der potentielt kun ville være dækket af private forsikringsselskaber til markedspris. Man har skønnet, at den styrkelse, som visse markedsaktører opnår af deres position gennem foranstaltningerne i ordningen sammenlignet med deres konkurrenter i en tilsvarende situation, i sig selv udgør en fordel (11). I det foreliggende tilfælde ville en styrkelse af disse støttemodtageres position ikke have været mulig i samme udstrækning uden statslige indgreb.
(39)
Endvidere kan de risici, der er omfattet af ordningen, sådan som Portugal har påpeget, ikke dækkes på markedet, i det mindste ikke i samme omfang. Virksomheder, der nyder godt af ordningen, modtager således en dobbelt fordel i form af adgang til forsikringsdækning, som der ellers ikke ville være adgang til: De nyder ikke kun godt af en lavere præmie end markedsprisen, men også af den supplerende dækning.
(40)
Den portugisiske ordning er de facto selektiv.
(41)
En foreløbig indikation på, at ordningen er selektiv, er, at de virksomheder, der nyder godt af foranstaltningen, næsten udelukkende er virksomheder, der handler med varer, mens virksomheder, der leverer tjenester, har langt mindre gavn af den. I forbindelse med den formelle undersøgelsesprocedure anfører de portugisiske myndigheder, at der ikke er noget juridisk til hinder for, at virksomheder, der ikke er involveret i handelsaktiviteter, nyder godt af ordningen, og at byggesektoren, transportsektoren og sektoren for andre tjenester - bortset fra handel, har nydt godt af ordningen. Portugal erkender dog også, at eksportkreditforsikring i sagens natur primært vedrører varetransaktioner. Virksomheder, som leverer transportydelser og andre tjenester, tegnede sig for kun 2,4 % af den forsikringsdækning, der blev ydet under ordningen pr. oktober 2010. Da virksomheder, som leverer tjenester, kun udgjorde otte af de i alt 361 virksomheder, som var omfattet af ordningen, og tegnede sig for ca. 1,25 % af kreditrammen, er det klart, at den pågældende foranstaltning hovedsagelig var til gavn for virksomheder, som handler med varer.
(42)
Der er andre elementer, der viser, at ordningen de facto er selektiv.
(43)
For det første rummer de betingelser, der er fastsat i ordningen, en vis skønsmargen med hensyn til valget af støttemodtagere til trods for de portugisiske myndigheders påstand om, at ordningen er af generel karakter, fordi modtagerne er defineret ved objektive kriterier, som ikke medfører forskelsbehandling af enheder fra andre medlemsstater. Ordningen følger en model med supplerende dækning, hvorefter kun virksomheder, der har en kreditramme hos et privat forsikringsselskab, kan tilslutte sig ordningen, mens virksomheder, som private kreditforsikringsselskaber fuldstændigt nægter dækning, ikke er berettiget til supplerende dækning. Ordningen overlader det helt og holdent til de private selskabers skøn, hvem der kan opnå dækning. I mangel af ensartede og objektive kriterier for fastlæggelse af risikoen ved de transaktioner, som den enkelte eksportør eller erhvervsdrivende udfører, giver ordningen private aktører en vis frihed i deres bedømmelse af kreditværdigheden for virksomheder, som er berettiget til at ansøge om dækning. Domstolen har anlagt det synspunkt, at en foranstaltning, for at kunne betragtes som ikke-selektiv, skal bygge på et anvendelseskriterium, som er objektivt, som ikke er knyttet til geografiske eller sektorspecifikke faktorer, og som er i overensstemmelse med foranstaltningens mål (12). I det foreliggende tilfælde kan manglende objektive kriterier for beslutningen om at yde privat dækning føre til forskelsbehandling mellem støttemodtagere, som befinder sig i en tilsvarende faktisk og retlig situation (13).
(44)
For det andet har Domstolen, selv hvis kriterierne for adgang til ordningen blev anset for objektive, anlagt det synspunkt, at eksistensen af objektive kriterier ikke i sig selv foregriber foranstaltningens selektive karakter, når foranstaltningen bevirker, at visse virksomheder begunstiges på bekostning af andre. Domstolen har udtalt, at »[d]en omstændighed, at støtteforanstaltningen ikke er rettet mod en eller flere bestemte støttemodtagere, som er afgrænset på forhånd, men at den er betinget af en række objektive kriterier, i henhold til hvilke støtten kan ydes inden for rammerne af en på forhånd fastsat rammebevilling til fordel for et ubestemt antal støttemodtagere, der ikke er individualiseret på forhånd, giver ikke i sig selv grundlag for at afvise, at foranstaltningen er selektiv og derved udgør en statsstøtte efter traktatens artikel 92, stk. 1 [107, stk. 1, i TEUF].Denne omstændighed indebærer højst, at foranstaltningen ikke er individuel, men udelukker ikke, at den offentlige intervention må anses for en støtteforanstaltning med en selektiv karakter, der som følge heraf er specifik, hvis den som følge af kriterierne for sin anvendelse indebærer fordele alene for visse virksomheder eller produktioner og ikke for andre« (14). Ifølge Domstolen skal statslige indgreb ikke bedømmes ud fra dens årsager eller mål, men ud fra dens virkninger (15). I det foreliggende tilfælde er ordningen de facto selektiv.
(45)
For det tredje skal en foranstaltning for at være af generel karakter ikke kun bygge på objektive og horisontale kriterier, men den må heller ikke være begrænset i tid eller anvendelsesområde. Ordningen er begrænset både i tid og anvendelsesområde, bl.a. i kraft af selve karakteren af modellen med supplerende dækning, jf. betragtning 43, selv om Portugal fastholder, at ordningen er af generel karakter.
(46)
Endelig er kriterierne i ordningen ikke i overensstemmelse med foranstaltningens mål og logik (16). Selv hvis ordningen blev anvendt objektivt af de private forsikringsselskaber, ville kun virksomheder, som fik deres dækning nedsat under krisen, kunne være omfattet af ordningen. Virksomheder, hvis kreditramme er blevet fjernet fuldstændigt af de private forsikringsselskaber, er udelukket fra ordningen. Til trods for, at ordningen har til formål at afhjælpe en påstået manglende adgang til dækning på det private marked, omfatter den således ikke de virksomheder, som er hårdest ramt af den reducerede private forsikringskapacitet på markedet. I denne henseende er den måde, hvorpå foranstaltningen er udformet, ikke egnet til at afhjælpe det konstaterede markedssvigt.
(47)
På grundlag af ovenstående overvejelser er de fordele, som de deltagende eksportører og handelsvirksomheder opnår, af selektiv karakter.
Påvirkning af samhandelen og konkurrencefordrejning
(48)
Med hensyn til påvirkning af samhandelen dækker ordningen eksporttransaktioner og indenlandske varetransaktioner.
(49)
Ved at dække indenlandske transaktioner kan ordningen potentielt påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne, i det omfang den kunne fordreje handelsstrømmene mærkbart, f.eks. ved at lede økonomiske aktiviteter væk fra eksporttransaktioner og i retning af indenlandske transaktioner.
(50)
Med hensyn til konkurrencefordrejning tyder den omstændighed, at en virksomheds konkurrencemæssige position styrkes i forhold til andre konkurrerende virksomheder ved, at den får fordele, som den ellers ikke ville have opnået under normale omstændigheder, ifølge Domstolens retspraksis i sig selv på en mulig konkurrencefordrejning (17).
(51)
Da ordningen gælder for eksport, herunder til andre medlemsstater, påvirker foranstaltningen klart handelsstrømmene mellem medlemsstaterne, idet den gør det lettere for modtagerne at udøve en eksportaktivitet.
(52)
Ordningen påvirker også samhandelen, i det omfang den omfatter indenlandske transaktioner. Det er fast retspraksis, at når en støtte, der er ydet af en medlemsstat, styrker en virksomheds stilling i forhold til andre virksomheder, som den konkurrerer med i samhandelen inden for EU, må det antages, at denne samhandel påvirkes af støtten. Den omstændighed, at en økonomisk sektor har været genstand for liberalisering på EU-plan, er i den henseende tilstrækkelig med henblik på redegørelsen for den faktiske eller potentielle virkning af støtten for konkurrencen såvel som for støttens påvirkning af samhandelen mellem medlemsstaterne. Endvidere er det ikke nødvendigt, at den begunstigede virksomhed selv tager del i samhandelen inden for EU. Når en medlemsstat tildeler støtte til en virksomhed, kan den indenlandske aktivitet fastholdes eller styrkes, hvilket vil svække andre medlemsstaters virksomheders mulighed for at etablere sig på denne medlemsstats marked. Derudover vil en styrkelse af en virksomhed, der indtil dette tidspunkt ikke havde taget del i samhandelen mellem medlemsstaterne, kunne bringe den i en position, der ville give den mulighed for at etablere sig på en anden medlemsstats marked (18).
(53)
I det foreliggende tilfælde gavner foranstaltningen virksomheder, der opererer i forskellige sektorer, som er åbne for samhandel inden for EU. Derfor påvirker selv fordele for indenlandske transaktioner, som udføres af virksomheder, der kun opererer på det portugisiske marked, samhandelen mellem medlemsstaterne.
(54)
Endvidere er formålet med foranstaltningen at støtte kommercielle handelsaktiviteter, der udføres af virksomheder, som er etableret i Portugal, i modsætning til virksomheder, der er etableret i andre medlemsstater. Foranstaltningen kan derfor fordreje konkurrencen i det indre marked.
Konklusion
(55)
Dette projekt udgør derfor statsstøtte i henhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF. Støtten kan betragtes som forenelig med det indre marked, hvis den opfylder en af undtagelserne i traktaten.
6.2. FORENELIGHEDEN AF STØTTEN TIL FORSIKRINGSSELSKABER
(56)
Kommissionen har i sin meddelelse fastsat betingelser, ifølge hvilke støtte til forsikringsselskaber i form af statsstøttede kortfristede eksportkreditordninger anses for forenelige. På baggrund af den finansielle krise er der i de midlertidige rammebestemmelser fastsat betingelser for anvendelsen af meddelelsen.
(57)
I punkt 2.5 i den ændrede meddelelse (19) er »markedsmæssige risici« defineret som kommercielle og politiske risici på offentlige og ikke-offentlige debitorer, der er etableret i de lande, der er anført i bilaget (20) til meddelelsen. Finansielle fordele for eksportkreditforsikringsselskaber, som går ind i eller dækker en transaktion, der betragtes som en markedsmæssig risiko, er normalt forbudt.
(58)
Det fremgår af punkt 3.1 i meddelelsen, at faktorer, der kan fordreje konkurrencen mellem private og offentlige eller offentligt støttede eksportkreditforsikringsselskaber, der forsikrer markedsmæssige risici, omfatter statsgarantier (de jure eller de facto) til dækning af lån og tab. Sådanne garantier betyder, at forsikringsselskaberne kan låne til en lavere rente end den normale markedsrente eller i det hele taget kan optage lån. De gør det endvidere overflødigt for forsikringsselskaberne at genforsikre sig på det private marked.
(59)
For så vidt angår lande, der ikke er anført i bilaget til meddelelsen, er sådanne risici »ikke-markedsmæssige« i henhold til meddelelsen, og offentlig støtte til at forsikre dem er ikke omfattet af meddelelsen.
(60)
I henhold til punkt 4.2 i meddelelsen kan »markedsmæssige risici« ikke dækkes af eksportkreditforsikringer med støtte fra medlemsstaterne. I henhold til punkt 4.4 i meddelelsen kan disse risici dog på visse betingelser midlertidigt dækkes af offentlige eller offentligt støttede eksportkreditforsikringsselskaber. Det fremgår navnlig, at risici på debitorer, der er etableret i lande, som er anført i bilaget til meddelelsen, kun betragtes som for midlertidigt »ikke-markedsmæssige«, hvis det kan godtgøres, at der ikke er adgang til privat forsikringsdækning af risiciene, der generelt betragtes som markedsmæssige. Medlemsstater, der ønsker at påberåbe sig denne undtagelsesklausul, skal fremlægge en markedsrapport samt bevis fra to store internationalt anerkendte eksportkreditforsikringsselskaber og fra et nationalt kreditforsikringsselskab, der begge godtgør, at der ikke er mulighed for at dække risiciene på det private forsikringsmarked. Endvidere skal det offentligt støttede eksportkreditforsikringsselskab så vidt muligt afpasse de opkrævede præmier for sådanne ikke-markedsmæssige risici efter de præmier, der forlanges af private eksportkreditforsikringsselskaber for risici af samme art, og give en beskrivelse af de vilkår, hvorpå det offentlige eksportkreditforsikringsselskab vil forsikre sådanne risici.
(61)
For at fremskynde proceduren blev den dokumentation, som medlemsstaterne skal fremlægge for at godtgøre manglende adgang til dækning, forenklet i de midlertidige rammebestemmelser med virkning indtil 2010. Med henblik herpå skulle medlemsstaterne fremlægge dokumentation fra et stort internationalt anerkendt privat eksportkreditforsikringsselskab og et nationalt kreditforsikringsselskab eller fra mindst fire veletablerede eksportører på det indenlandske marked. De midlertidige rammebestemmelser blev forlænget indtil den 31. december 2011 (21).
Manglende adgang til dækning
(62)
Portugal fremlagde nogle breve fra eksportører, som viser, at de var blevet nægtet dækning af en række transaktioner. Kommissionen har dog ikke fundet tilstrækkeligt bevis for den manglende adgang til dækning i brevene fra de portugisiske myndigheder. De grunde, der er anført i disse afslag, er enten fortrolige eller angiver udtrykkeligt, at afslaget skyldes kundens dårlige likviditet og finansielle stilling, hvilket er normal forretningspraksis på et velfungerende forsikringsmarked. Portugal fremlagde i forbindelse med sit svar på Kommissionens beslutning af 27. oktober 2010 om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure oplysninger, som viser et fald i antallet af virksomheder, der tegner forsikring (der er et fald på 29,41 % i slutningen af 2009 sammenlignet med det foregående år, og et yderligere fald på 12,53 % indtil september 2010), og et fald i værdien af den forsikrede portefølje (et fald på 32,84 % i slutningen af 2009 sammenlignet med det foregående år og et yderligere fald på 22,36 % indtil september 2010). Det fremgår imidlertid af et af de to breve fra private forsikringsselskaber, som Portugal fremlagde, og som påpeger den manglende adgang til dækning på det private marked, (brevet fra CESCE dateret den 22. november 2010), at virksomhedernes finansieringsbehov også faldt på grund af den faldende efterspørgsel. Det påståede fald i de forsikrede mængder er ikke tilstrækkeligt bevis på manglende adgang til dækning på markedet.
(63)
Hvis der reelt ikke er adgang til dækning på det private marked, og der så bliver adgang til dækning, når staten yder delvis dækning, kunne det være et tegn på, at forsikringsselskaberne har modtaget statsstøtte. Da markedet hovedsagelig tilpasser sig efter mængder og ikke efter priser, jf. betragtning 35, gør adgangen til kredit i kraft af statsstøtten det muligt for aktører, som allerede er til stede på markedet, at fastholde deres position.
Tilpasning af præmierne til de præmier, der forlanges af private kreditforsikringsselskaber
(64)
De præmier, der forlanges under ordningen, udgør 60 % af den præmie, som et privat forsikringsselskab forlanger for at dække den samme kunde. I modsætning til det, Portugal har påstået, kan den risiko, der overføres til staten med ordningen, endvidere ikke betragtes som højere end den risiko, der dækkes af det private forsikringsselskab isoleret set. Der erindres om, at risikoen for misligholdelse vokser med det forsikrede beløb. Med en større forsikringsdækning ville eksportøren således acceptere at indgå flere kommercielle transaktioner med en given køber. Den samlede transaktionsmængde kunne overstige køberens tilbagebetalingsevne.
(65)
De portugisiske myndigheder finder, at den risiko, der er forbundet med flere transaktioner, er mindre, fordi en eksportør, der opnåede begrænset dækning, først ville forsikre de mest risikofyldte købere; med øget dækning ville eksportøren gradvist forsikre mindre risikofyldte købere. Dette argument tager dog ikke hensyn til, at kreditrammerne bevilges for hver køber, og at eksportøren derfor ikke kan vælge at anvende hele kreditrammen udelukkende til de mindst kreditværdige købere.
(66)
Endvidere ville de portugisiske myndigheders argument om, at de forsikrede supplerende transaktioner er mindre risikofyldte end de transaktioner, der forsikres af det private forsikringsselskab, føre til den konklusion, at de private forsikringsselskaber for et givet præmieniveau accepterer en højere risiko, mens de nægter at dække transaktioner med lavere risiko for samme præmieniveau. Hvis dette argument var korrekt, ville et rationelt privat forsikringsselskab forsikre flere transaktioner, som ville øge dets præmieindtægt og samtidig mindske risikoen. Med andre ord ville de portugisiske myndigheders argument pege i retning af en irrationel adfærd hos de private forsikringsselskaber, som ville acceptere at forsikre en mere risikofyldt del af porteføljen i stedet for den mindre risikofyldte del. Dette argument kan derfor ikke accepteres.
(67)
Som følge af den øgede risiko, foranstaltningen dækker, udsætter staten sig for et større forventet endeligt tab end det private forsikringsselskab, da det bevilgede og prissatte den oprindelige dækning uden hensyntagen til andre faktorer. I forbindelse med en ordning med supplerende dækning, hvor beslutningen om at udvide dækningen først træffes, efter at præmien for den oprindelige kreditforsikringsramme er blevet fastsat, skal prisen for den supplerende dækning derfor afspejle en højere risiko for eventuel overforsikring. De portugisiske myndigheders argument om, at virksomhederne foretager en negativ udvælgelse, som indebærer, at de mere risikofyldte transaktioner dækkes af private forsikringer, er ikke underbygget af konkrete oplysninger eller kendt markedspraksis. Den mest almindelige form for privat kortfristet kreditforsikring (generalpolice) kræver, at hele porteføljen af det krediterede salg er dækket af policen. Den forsikrede virksomhed er derfor udelukket fra at forsikre sine risici selektivt. Det er Kommissionens opfattelse, at prisen for supplerende forsikring burde have taget hensyn til den højere risiko, man udsætter sig for. Prisfastsættelsen burde derfor have været højere end den pris, som private forsikringsselskaber forlanger for basisdækningen.
(68)
I det foreliggende tilfælde er de præmier, der forlanges under ordningen, lavere end de nuværende præmier på eksportkreditforsikringsmarkedet, hvilket bekræftes af Portugal i dets svar på Kommissionens beslutning af 27. oktober 2010 om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure. Denne prisfastsættelse er også lavere end markedspriserne for 2007 og 2008. Derfor er de portugisiske myndigheders argument om, at prisfastsættelsen svarer til markedspriserne før krisen, heller ikke blevet bekræftet. Endvidere bør prisen også tage hensyn til størrelsen af risikoen for ordningen. Derfor bør prisfastsættelsen reelt være højere end markedsprisen.
(69)
I lyset af ovenstående er den ordning, der gælder for forsikringsselskaber, uforenelig med meddelelsen og de midlertidige rammebestemmelser.
6.3. FORENELIGHEDEN AF STØTTEN TIL EKSPORTØRER OG INDENLANDSKE HANDELSVIRKSOMHEDER
6.3.1. Foreneligheden af foranstaltningen vedrørende kortfristet eksportkreditforsikring
(70)
I henhold til artikel 107, stk. 3, litra c), der finder anvendelse under normale markedsvilkår, og artikel 107, stk. 3, litra b), i TEUF, der finder anvendelse i perioder med en alvorlig forstyrrelse i økonomien, kan støtte på visse betingelser være forenelig med det indre marked.
(71)
Kommissionen erindrer om, at artikel 107, stk. 3, litra b), i TEUF ifølge retspraksis skal anvendes indskrænkende, og at den skal modvirke en forstyrrelse i hele en medlemsstats økonomi (22).
(72)
I overensstemmelse med principperne i de midlertidige rammebestemmelser (punkt 5.1), som forlænget indtil den 31. december 2012, skal støtteforanstaltninger, for at de kan anses for forenelige, opfylde følgende kriterier:
a)
Relevans
Støtten skal være klart målrettet for effektivt at kunne afhjælpe en alvorlig forstyrrelse i økonomien. Dette ville ikke være tilfældet, hvis foranstaltningen ikke var egnet til at afhjælpe forstyrrelsen.
b)
Nødvendighed
Støtten skal både med hensyn til beløb og form være nødvendig for at nå det fastsatte mål. Den må derfor ikke overstige det minimum, der er nødvendigt for at nå målet, og skal ydes i den form, der er bedst egnet til at afhjælpe forstyrrelsen. Med andre ord, hvis et mindre støttebeløb eller en foranstaltning med mindre fordrejende virkning var tilstrækkeligt til at afhjælpe en alvorlig forstyrrelse i hele økonomien, ville den pågældende foranstaltning ikke være nødvendig. Denne analyse bekræftes af Domstolens retspraksis (23).
c)
Proportionalitet
De positive virkninger af foranstaltningerne skal fuldt ud afvejes mod konkurrencefordrejningerne, for at fordrejningerne kan begrænses til det minimum, der er nødvendigt for at nå formålene med foranstaltningerne. Artikel 107, stk. 1, i TEUF forbyder alle offentlige foranstaltninger, der kan fordreje samhandelen mellem medlemsstaterne. Enhver undtagelse fra artikel 107, stk. 3, litra b), i TEUF, som tillader statsstøtte, skal sikre, at denne støtte ikke går ud over, hvad der er nødvendigt for at nå det fastsatte mål.
Relevans
(73)
Som der er redegjort for i betragtning 46 udelukker den måde, hvorpå ordningen er udformet, de virksomheder, der er hårdest ramt af krisen, og er derfor ikke egnet til at afhjælpe det påståede markedssvigt i form af manglende adgang til privat forsikringsdækning.
Nødvendighed og proportionalitet: tilpasning af præmierne til de præmier, der forlanges af private kreditforsikringsselskaber
(74)
Selv om de oplysninger, Portugal har fremlagt, peger på problemer på det private marked for eksportkreditforsikring, jf. betragtning 62, er der ikke dokumentation for manglende adgang til forsikringsdækning. Det kan derfor ikke fastslås, at der er behov for statsligt indgreb.
(75)
Som der er redegjort for i betragtning 21 og 64, udgør de præmier, der forlanges under ordningen, 60 % af de præmier, som private forsikringsselskaber forlanger for at dække den samme kunde.
(76)
I forbindelse med en ordning med supplerende dækning, hvor beslutningen om at udvide dækningen først træffes, efter at præmien for den oprindelige kreditforsikringsramme er blevet fastsat, skal prisen for den supplerende dækning derfor afspejle en højere risiko for eventuel overforsikring, jf. betragtning 65-67.
(77)
Målet om at tilvejebringe den påståede manglende forsikringsdækning kunne også nås gennem en ordning, hvor prisen fastsættes på en sådan måde, at den afspejler den underliggende risiko, som stater påtager sig. Derfor står prisfastsættelsen af ordningen, der er baseret på en præmie, som er lavere end den præmie, som markedet ville forlange for tilsvarende risici, ikke i forhold til ordningens mål.
(78)
I betragtning af ovenstående kan eksportkreditdelen af ordningen ikke anses for at være forenelig støtte til eksportører i henhold til artikel 107, stk. 3, litra b), i TEUF og de midlertidige rammebestemmelser.
(79)
Med hensyn til artikel 107, stk. 3, litra c), er alle argumenter vedrørende relevans, nødvendighed og proportionalitet lige relevante i forbindelse med forenelighedsanalysen i henhold til artikel 107, stk. 3, litra b). Derfor påvirker den støtte til eksportkreditforsikringsselskaber, som ydes under ordningen, handelsvilkårene i et omfang, der strider mod den fælles interesse.
6.3.2. Ordningens forenelighed i relation til forsikring af indenlandske handelstransaktioner
(80)
For så vidt angår anvendelsen af ordningen på indenlandske transaktioner, kunne forsikring af indenlandske handelstransaktioner under markedsprisen lede transaktioner væk fra eksport og i retning af indenlandske transaktioner og få stor indvirkning på importen. Derfor er statsstøtte til indenlandske handelstransaktioner under normale markedsvilkår strengt forbudt. I henhold til litra c) og b) i artikel 107, stk. 3, i TEUF kan støtte dog være forenelig med det indre marked på visse betingelser. I den forbindelse er der i meddelelsen og de midlertidige rammebestemmelser fastsat kriterier for foreneligheden af støtteforanstaltninger vedrørende kortfristet eksportkreditforsikring. Disse tekster omfatter imidlertid ikke indenlandske handelstransaktioner.
(81)
Portugal anmeldte ikke desto mindre ordningen på baggrund af den nuværende finansielle krise i henhold til de midlertidige rammebestemmelser. Det skal derfor fastslås, om ordningen i betragtning af de vidtrækkende konsekvenser af den nuværende finansielle krise kunne betragtes som forenelig med det indre marked direkte i henhold til artikel 107, stk. 3, litra b), i TEUF. I benægtende fald skal det analyseres, om foranstaltningen kan anses for forenelig med det indre marked i henhold til artikel 107, stk. 3, litra c).
(82)
For så vidt angår forenelighed i henhold til artikel 107, stk. 3, litra b), i TEUF kan Kommissionen i medfør af denne bestemmelse erklære støtte forenelig med det indre marked, hvis den har til formål at »afhjælpe en alvorlig forstyrrelse i en medlemsstats økonomi«.
(83)
Kommissionen erindrer om, at artikel 107, stk. 3, litra b), i TEUF ifølge retspraksis skal anvendes indskrænkende, og at den skal modvirke en forstyrrelse i hele en medlemsstats økonomi (24). Den erindrer også om, at foranstaltningen skal være i overensstemmelse med principperne om relevans, nødvendighed og proportionalitet, jf. betragtning 73.
(84)
Foranstaltningen blev indført på baggrund af den nuværende finanskrise og er tidsbegrænset.
(85)
Kommissionen har modtaget breve fra eksportører og private forsikringsselskaber, der viser et fald i forsikringsdækningen af indenlandske transaktioner. De portugisiske myndigheder har anført, at skadeskvoten er steget til 102 %. Denne bemærkning er dog ikke afgørende, eftersom stigningen har fulgt et konstant udviklingsforløb siden 2004, sådan som det fremgår af bemærkningerne fra de portugisiske myndigheder. Denne konstante stigning i skadeskvoten, selv før finanskrisen, tyder snarere på et strukturelt problem på markedet end på markedssvigt inden for indenlandsk handelsfinansiering. Kommissionen har derfor ikke fundet det godtgjort, at ordningen er relevant med henblik på at afhjælpe en alvorlig forstyrrelse i økonomien, og er af den opfattelse, at ordningen ikke kan erklæres forenelig med det indre marked i henhold til de midlertidige rammebestemmelser eller artikel 107, stk. 3, litra b).
(86)
Med hensyn til foranstaltningens forenelighed med det indre marked i henhold til meddelelsen og artikel 107, stk. 3, litra c) er ordningens formål at afhjælpe den manglende adgang til dækning på forsikringsmarkedet. Da ordningen yder supplerende dækning, som giver private forsikringsselskaber en vis frihed med hensyn til valget af begunstigede, udelukker den potentielt virksomheder fra dækning, som befinder sig i en tilsvarende situation som de virksomheder, der er dækket, men som var hårdere ramt af krisen. Disse udelukkede virksomheder ville helt og ikke kun delvist have mistet deres forsikringsdækning. Foranstaltningen yder ikke blot supplerende dækning til støttemodtagerne, men giver også en fordel med hensyn til prisfastsættelse, da præmierne ligger under markedspræmierne. Som det allerede er blevet anført, udgør de præmier, der forlanges under ordningen, 60 % af de præmier, som et privat forsikringsselskab forlanger for at dække den samme kunde, mens den omstændighed, at dækningsgrænsen er udvidet til det dobbelte af den oprindelige dækningsgrænse, indebærer en højere risiko, som ikke er afspejlet i præmien. Prisfastsættelsen af ordningen er ikke berettiget i betragtning af nødvendigheden af at afhjælpe den manglende adgang til forsikringsdækning. Ordningen står ikke i forhold til det anførte mål på grund af den potentielle konkurrencefordrejning.
(87)
Kommissionen konkluderer derfor, at den statsstøtte, der ydes til indenlandske handelsforsikringstransaktioner, ikke opfylder betingelserne i litra b) eller c) i artikel 107, stk. 3, i TEUF, og er uforenelig med det indre marked.
7. KONKLUSION
(88)
På baggrund af ovenstående konkluderer Kommissionen, at ordningen udgør statsstøtte i henhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF, som ikke kan erklæres forenelig med det indre marked.
8. TILBAGESØGNING
(89)
Det hedder i artikel 14, stk. 1, i forordning (EF) nr. 659/1999 (25), at i negative beslutninger om ulovlig støtte bestemmer Kommissionen, at den pågældende medlemsstat skal træffe alle nødvendige foranstaltninger til at kræve støtten tilbagebetalt fra støttemodtagerne. Kun støtte, der er uforenelig med det indre marked, skal tilbagesøges.
(90)
Formålet med tilbagesøgningen er at genoprette den situation, der eksisterede, før støtten blev ydet. Dette mål er nået, når den uforenelige støtte er tilbagebetalt af modtagerne, som derfor mister de fordele, de havde i forhold til deres konkurrenter. Det beløb, der skal tilbagesøges, bør være af en sådan størrelse, at modtagerne mister den økonomiske fordel, de havde opnået.
(91)
Da der ikke findes en relevant markedspris for godtgørelsen af statens dækning, skal der fastlægges et relevant benchmark med henblik på den nøjagtige beregning af støttebeløbet. Som fastsat i første led i punkt 4.2 i Kommissionens garantimeddelelse (26), kan »subventionsækvivalenten« ved en lånegaranti i et givet år beregnes på samme måde som subventionsækvivalenten ved et lån på lempelige vilkår. Støttebeløbet kan således beregnes som differencen mellem en teoretisk markedspræmie og den præmie, der blev opnået ved hjælp af statsgarantien, med fradrag af eventuelle betalte præmier.
(92)
Støtten til forsikringsselskaberne sker i form af bevarelse af deres markedsandel. Uden støtte kunne dækningen være ydet af en anden markedsaktør. Konkurrencen på markedet er primært baseret på mængder og ikke på priser, jf. betragtning 35. Det er endvidere markedspraksis at fastsætte en gennemsnitspris for hele porteføljen, der så skal forsikres hos samme forsikringsselskab (27) for at undgå »cherry picking« (selektiv udvælgelse) fra den forsikrede virksomheds side. »Cherry picking« kunne opstå, hvis den forsikrede virksomhed kun betalte en gennemsnitspris for højrisikokunder og ikke forsikrede lavrisikokunder eller forsikrede dem hos et andet forsikringsselskab. Hvis en anden markedsaktør havde ydet dækning til eksportørerne for hele den ønskede kreditramme, selv til en højere pris, ville eksportørerne derfor sandsynligvis have flyttet alle deres forsikringspolicer over til det alternative forsikringsselskab. Den økonomiske fordel er den avance, der opnås med den mængde, som er forsikret af hvert enkelt privat forsikringsselskab, med fradrag af de omkostninger, der er forbundet med denne mængde. Disse elementer, udtrykt som den fortjeneste, der blev opnået af de deltagende private forsikringsselskaber i den periode, hvor staten ydede supplerende dækning, ville være blevet registreret af en anden markedsaktør, hvis ordningen ikke havde eksisteret. Støtten til forsikringsselskaberne beregnes derfor som den fortjeneste, de deltagende forsikringsselskaber opnåede i den periode, hvor ordningen fandtes, som følge af deres dækning af individuelle eksportører og indenlandske handelsvirksomheder, som deltog i ordningen. Fordelen for de kunder, der var med i ordningen, skal beregnes for hver enkelt forsikringsselskab, der deltog i ordningen, og såfremt der er opnået en fortjeneste, som overstiger de minimis-beløbet, skal den tilbagebetales.
(93)
Med hensyn til eksportørerne skulle modtagerne have betalt en godtgørelse for den statslige dækning på markedsvilkår. Støttebeløbet bør derfor beregnes som differencen mellem den faktiske markedspræmie, tilpasset det ændrede risikoniveau. Kommissionen har udviklet en metode til beregning af det beløb, der skal tilbagebetales (se bilaget til denne afgørelse), baseret på rimelige antagelser og markedspraksis. Ifølge denne metode er en teoretisk markedspris for den dækning, der ydes af staten, lig med 110 % af den pris (i form af præmie), som det private forsikringsselskab forlanger for hver enkelt eksportør. Da den pris, der forlanges under ordningen, udgør 60 % af de præmier, der forlanges af det private forsikringsselskab, er det beløb, der skal tilbagetales for hver transaktion, lig med det beløb, som staten forlanger under ordningen, multipliceret med 5/6.
(94)
Det i betragtning 93 omhandlede beløb udgør det beløb, der skal tilbagebetales, plus de faktisk påløbne renter af dette beløb fra den dato, hvor støtten blev stillet til rådighed for støttemodtagerne (datoen for de individuelle garantier), og indtil beløbet faktisk er tilbagebetalt. Renten beregnes som renters rente i overensstemmelse med kapitel V i Kommissionens forordning (EF) nr. 794/2004 om gennemførelse af Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 (28) som ændret ved forordning (EF) nr. 271/2008 (29).
(95)
Denne afgørelse gennemføres øjeblikkeligt, navnlig tilbagebetalingen af al individuel støtte, der er ydet under ordningen, med undtagelse af støtte, som opfylder betingelserne i de forordninger, der er vedtaget i medfør af artikel 1 og 2 i Rådets forordning (EF) nr. 994/98 (30), eller i enhver anden godkendt støtteordning, op til den maksimale støtteintentitet eller de de minimis-grænser, der gælder for denne støttetype -
VEDTAGET DENNE AFGØRELSE:
Artikel 1
Den statsstøtte, der er involveret i den kortfristede eksportkreditforsikringsordning i medfør af lovdekret nr. 175/2008 af 26. august 2008 om oprettelse af Finova og lovdekret nr. 211/1998 af 16. juli 1998 om reglerne for gensidige garantiselskaber (som ændret ved lovdekret nr. 19/2001 af 30. januar 2001 og lovdekret nr. 309-A/2007 af 7. september 2007), og som Portugal ulovligt har ydet i modstrid med artikel 108, stk. 3, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, er uforenelig med det indre marked.
Artikel 2
Individuel støtte, der er ydet under den i artikel 1 omhandlede ordning, og som på tildelingstidspunktet opfylder betingelserne i en forordning, der er vedtaget i medfør af artikel 1 i Kommissionens forordning (EF) nr. 994/98, eller i enhver anden godkendt støtteordning, er forenelig med det indre marked, så længe den ikke overstiger den maksimale støtteintensitet eller de de minimis-grænser, der gælder for denne støttetype.
Artikel 3
1. Portugal tilbagesøger den i artikel 1 omhandlede uforenelige støtte fra støttemodtagerne.
2. De beløb, der skal tilbagesøges, pålægges renter fra det tidspunkt, hvor de blev udbetalt til støttemodtageren, og indtil de faktisk er tilbagebetalt.
3. Beløbet beregnes med renters rente i overensstemmelse med kapitel V i forordning (EF) nr. 794/2004 som ændret ved forordning (EF) nr. 271/2008.
4. Portugal afskaffer øjeblikkeligt den i artikel 1 omhandlede ordning og indstiller alle resterende udbetalinger af støtte under den i artikel 1 omhandlede ordning med virkning fra datoen for meddelelsen af denne afgørelse.
Artikel 4
1. Tilbagesøgningen af den støtte, der er ydet under den i artikel 1 omhandlede ordning, iværksættes omgående og effektivt.
2. Portugal skal efterkomme denne afgørelse senest fire måneder efter meddelelsen deraf.
Artikel 5
1. Inden to måneder efter meddelelsen af denne afgørelse forelægger Portugal følgende oplysninger for Kommissionen:
a)
Listen over støttemodtagere, som har modtaget støtte under den i artikel 1 omhandlede ordning, og det samlede støttebeløb, som de hver især har modtaget
b)
Det samlede beløb (hovedstol og renter), der skal tilbagebetales af hver støttemodtager
c)
En detaljeret beskrivelse af allerede trufne og planlagte foranstaltninger med henblik på at efterkomme denne afgørelse
d)
Dokumenter, der godtgør, at støttemodtagerne har fået besked på at tilbagebetale støtten.
2. Portugal holder løbende Kommissionen orienteret om de nationale foranstaltninger, der træffes for at efterkomme denne afgørelse, indtil den i artikel 1 omhandlede støtte er tilbagebetalt. Portugal meddeler på Kommissionens anmodning straks oplysninger om de foranstaltninger, der allerede er truffet eller er planlagt for at efterkomme denne afgørelse. Portugal giver også detaljerede oplysninger om de støttebeløb og renter, som støttemodtagerne allerede har tilbagebetalt.
Artikel 6
Denne afgørelse er rettet til Den Portugisiske Republik.
Udfærdiget i Bruxelles, den 23. november 2011.
DECISIONE DELLA COMMISSIONE
del 23 novembre 2011
relativa all'aiuto di Stato n. C 28/10 al quale il Portogallo ha dato esecuzione sotto forma di regime di assicurazione del credito all'esportazione a breve termine
[notificata con il numero C(2011) 7756]
(Il testo in lingua portoghese è il solo facente fede)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
(2014/532/UE)
LA COMMISSIONE EUROPEA,
visto il trattato sul funzionamento dell'Unione europea, in particolare l'articolo 108, paragrafo 2, primo comma,
visto l'accordo sullo Spazio economico europeo, in particolare l'articolo 62, paragrafo 1, lettera a),
dopo aver chiesto agli interessati di presentare le proprie osservazioni in conformità agli articoli di cui sopra (1),
considerando quanto segue:
(1)
la presente decisione riguarda l'aiuto di Stato cui ha dato attuazione il Portogallo sotto forma di regime di assicurazione del credito all'esportazione a breve termine (in appresso «il regime»).
1. PROCEDIMENTO
(2)
Il 12 gennaio 2009 il Portogallo ha notificato un regime di assicurazione del credito all'esportazione a breve termine a norma della sezione 5.1 della comunicazione della Commissione «Quadro di riferimento temporaneo comunitario per le misure di aiuto di Stato a sostegno dell'accesso al finanziamento nell'attuale situazione di crisi finanziaria ed economica» (2) (in appresso «il quadro di riferimento temporaneo»).
(3)
Sebbene fosse stato inizialmente notificato come aiuto sotto forma di assicurazione del credito all'esportazione a breve termine per i paesi OCSE, il regime si estende anche a transazioni commerciali nazionali.
(4)
Avendo le autorità portoghesi confermato che il regime è in vigore dal gennaio 2009, con lettera del 19 aprile 2010 la Commissione le ha informate che il regime era stato trasferito al registro degli aiuti non notificati.
(5)
Con lettera del 27 ottobre 2010 la Commissione ha informato il Portogallo dell'avvio di un'indagine ai sensi dell'articolo 108, paragrafo 2, del trattato sul funzionamento dell'Unione europea, relativamente al regime.
(6)
Con lettera del 29 novembre 2010 le autorità portoghesi hanno presentato le loro osservazioni in risposta alla lettera della Commissione del 27 ottobre 2010, allegando altresì le lettere di due assicuratori del credito (CESCE e COSEC) rispettivamente del 22 e del 23 novembre 2010.
(7)
La decisione della Commissione d'iniziare il procedimento è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell'Unione europea del 9 aprile 2011 (3). La Commissione ha invitato le parti interessate a presentare le loro osservazioni sul regime di aiuti, ma non ha ricevuto alcuna osservazione.
2. DESCRIZIONE DELLA MISURA
2.1. OBIETTIVO
(8)
Secondo le autorità portoghesi, la crisi finanziaria attuale ha incrementato il rischio per le operazioni commerciali. Ciò, a sua volta, ha indotto un comportamento sempre più prudente da parte degli assicuratori del credito, che si rispecchia nel livello di disponibilità a concedere una copertura assicurativa dei rischi inerenti alle operazioni commerciali.
(9)
L'obiettivo del regime è ovviare a un fallimento del mercato dovuto all'indisponibilità di assicurazione del credito e aiutare a ristabilire la fiducia nel mercato dell'assicurazione del credito.
(10)
Questi obiettivi sono perseguiti mediante la concessione di una copertura assicurativa del credito alle imprese esportatrici e alle imprese che sono temporaneamente confrontate all'indisponibilità di questa copertura assicurativa nel mercato privato per operazioni con clienti situati nel paesi OCSE o per le operazioni sul mercato nazionale.
(11)
Le autorità portoghesi hanno affermato che dal 2008 il settore assicurativo ha subito una forte contrazione che ha causato l'indisponibilità della copertura. Il valore totale del portafoglio assicurativo è diminuito del 32,84 % dal 31 dicembre 2008 al 31 dicembre 2009 e di un ulteriore 22,4 % dal 31 dicembre 2009 fino al 30 settembre 2010. In termini assoluti, il valore del portafoglio assicurativo è sceso da 30,6 miliardi di EUR alla fine del 2008 a 15,9 miliardi di EUR al 30 settembre 2010. Il numero di imprese assicurate è passato da 3 709 alla fine del 2008 a 2 290 nel settembre 2010. Per giustificare la necessità di mantenere il regime fino al termine del 2010, sono state anche fornite delle lettere di imprese assicuratrici, sebbene in tali lettere esse affermassero che non sarebbe stato raggiunto l'importo massimo di copertura concesso dal regime. Queste lettere giustificavano la necessità del regime facendo riferimento ai maggiori rischi per l'assicurazione del credito all'esportazione, dovuti alla situazione economica generale nel periodo di ripresa dalla crisi, con conseguente aumento dei prezzi e riduzione della copertura da parte degli assicuratori privati in determinati settori.
2.2. BASE GIURIDICA
(12)
La base giuridica nazionale per il regime è il decreto legge n. 175/2008 del 26 agosto 2008 che istituisce Finova e il decreto legge n. 211/98 del 16 luglio 1998 che stabilisce le norme applicabili alle società di mutua garanzia (modificato dal decreto legge n. 19/2001 del 30 gennaio 2011 e dal decreto legge n. 309-A/2007 del 7 settembre 2007).
2.3. SOGGETTO INCARICATO DELL'ATTUAZIONE
(13)
Il regime è attuato tramite i seguenti assicuratori privati del credito che operano sul mercato portoghese: COSEC, CESCE, COFACE e Credito y Caución.
2.4. BENEFICIARI
(14)
In base alle informazioni presentate il 26 novembre 2010 dalle autorità portoghesi, 399 beneficiari hanno aderito al regime fino all'ottobre 2010.
(15)
La segmentazione dei limiti di credito concessi fino all'ottobre 2010 figura nella tabella seguente.
(16)
Utilizzo per compagnia assicuratrice intermediaria:
Compagnia di assicurazione
Beneficiari
Limite del credito in EUR
Numero
(%)
Valore
(%)
COSEC
273
68,42
151 693 571
71,68
Credito y Caución
43
10,78
28 259 171
13,35
CESCE
55
13,78
24 747 850
11,69
COFACE
28
7,02
6 929 700
3,27
Totale
399
100
211 630 292
100
(17)
Ripartizione del valore del mercato fra operazioni nazionali e esportazioni nell'ottobre 2010:
Limite di credito effettivamente utilizzato (4)
Valore (EUR)
(%)
Operazioni nazionali
137 175 542
73,20
Esportazioni
50 221 841
26,80
Totale
187 397 383
100
(18)
Ripartizione per dimensioni del beneficiario:
Dimensioni del beneficiario
Beneficiari
Limite di credito in EUR
Numero
(%)
Valore (EUR)
(%)
Grandi imprese
126
31,58
101 135 009
47,79
Medie imprese
158
39,60
71 507 618
33,79
Piccole imprese e microimprese
115
28,82
38 987 665
18,42
Totale
399
100
211 630 292
100
2.5. MODALITÀ E CONDIZIONI DI APPLICAZIONE DEL REGIME
(19)
Il regime copre i rischi commerciali (quali l'insolvenza o l'inadempimento protratto) connessi a operazioni di esportazione nei paesi OCSE per periodi inferiori a due anni e i rischi associati alle transazioni commerciali nazionali.
(20)
L'assicurazione pubblica funziona secondo un meccanismo di condivisione dei rischi («copertura complementare») con gli assicuratori privati, essendo concessa solo ad integrazione della copertura fornita da un assicuratore privato.
(21)
L'assicurazione pubblica è concessa, secondo le autorità portoghesi, esattamente alle stesse condizioni e agli stessi termini della polizza sottoscritta con l'assicuratore privato. In tal modo l'importo assicurato dal regime pubblico non può superare in nessun caso quello coperto dall'assicuratore privato. Tuttavia, il premio assicurativo applicabile in base al regime equivale al 60 % del premio applicato dall'assicuratore privato. Il tasso medio applicabile a norma del regime corrispondeva allo 0,21 % del fatturato, mentre il tasso di mercato applicato dagli assicuratori privati era pari, in media, allo 0,36 % del fatturato nel 2009. Anche i tassi medi di mercato applicati dagli assicuratori privati nel 2007 e 2008, rispettivamente lo 0,23 % e lo 0,24 %, erano superiori al tasso medio applicabile in forza del regime a decorrere dal 2009.
(22)
Qualora si verifichi l'evento assicurato, gli importi recuperati sono divisi fra lo Stato e l'assicuratore privato che fornisce la copertura di base, proporzionalmente alla sua percentuale sulla copertura totale garantita, ovvero alla sua quota parte. La procedura di recupero è gestita dall'assicuratore privato.
2.6. DURATA
(23)
Il regime è stato notificato il 12 gennaio 2009, prevedendo la sua entrata in vigore a partire dal 1o gennaio 2009 fino a 31 dicembre 2010. La Commissione non ha ricevuto alcuna notifica di proroga.
2.7. DOTAZIONE FINANZIARIA
(24)
Secondo le informazioni comunicate alla Commissione dalle autorità portoghesi, l'importo massimo della garanzia per ogni beneficiario è di 1,5 milioni di EUR.
(25)
In base alle informazioni trasmesse alla Commissione dalle autorità portoghesi, la dotazione complessiva del regime, sia per le operazioni nazionali che per le esportazioni, ammonta a 2 miliardi di EUR (5).
3. DECISIONE DELLA COMMISSIONE DI AVVIARE IL PROCEDIMENTO D'INDAGINE FORMALE
(26)
Nella decisione di avvio del procedimento d'indagine formale del 27 ottobre 2010, la Commissione ha espresso la propria valutazione preliminare e ha manifestato dubbi circa la compatibilità del regime in questione con il mercato interno. I dubbi manifestati nella decisione riguardavano:
-
l'applicazione del regime di assicurazione del credito all'esportazione a breve termine, in cui il prezzo della copertura assicurativa è stato fissato a un livello inferiore a quello normalmente richiesto a norma della comunicazione della Commissione sull'assicurazione del credito all'esportazione a breve termine (6) (in appresso «la comunicazione»). La Commissione ha espresso dubbi quanto alla necessità e alla proporzionalità della riduzione della remunerazione per perseguire l'obiettivo del regime, tenuto conto dei potenziali effetti distorsivi sulla concorrenza che ne derivano,
-
l'applicazione del regime alle operazioni nazionali. La Commissione ha manifestato dubbi circa la compatibilità della misura in questione e ha contestato ancora una volta il prezzo della copertura assicurativa fornita.
4. OSSERVAZIONI DEL PORTOGALLO
(27)
Nelle loro osservazioni fornite nel quadro del procedimento d'indagine formale, le autorità portoghesi sostengono che l'affermazione della Commissione secondo la quale le imprese contemplate dal regime beneficiano di un vantaggio che non otterrebbero altrimenti non è coerente con gli obbiettivi enunciati nel quadro di riferimento temporaneo. Per dimostrare il fallimento del mercato, le autorità portoghesi fanno riferimento al tasso di perdita, che aveva raggiunto un livello senza precedenti pari al 102 % nel 2008, nonostante il numero di imprese assicurate fosse diminuito del 29,41 % alla fine del 2009 rispetto alla fine del 2008 e ancora del 12,53 % fino alla fine del settembre 2010. Il valore del portafoglio assicurativo era diminuito del 32,84 % dalla fine del 2008 alla fine del 2009 e di un ulteriore 22,36 % fino al settembre 2010. Il Portogallo sostiene inoltre che anche altri Stati membri hanno adottato regimi analoghi.
(28)
Quanto al carattere selettivo del vantaggio, le autorità portoghesi affermano che il regime non è selettivo ma costituisce invece una misura di carattere generale che non comporta discriminazioni intra-settoriali o trans-settoriali. Il Portogallo lamenta altresì la mancanza di una definizione, da parte della Commissione, di ciò che deve intendersi per misura di carattere generale. Le autorità portoghesi affermano che la non discriminazione è dimostrata da quanto segue: i) applicazione del regime anche a imprese di altri Stati membri, con attività in Portogallo; ii) accettazione delle domande di partecipazione al regime presentate dai quattro assicuratori operanti in Portogallo, il cui capitale sociale è detenuto, almeno in parte, da soggetti stranieri; iii) assenza di una modifica delle esigenze di finanziamento durante la crisi; iv) il principale beneficiario del regime, che nell'ottobre 2010 era il segmento delle operazioni nazionali (73,2 %); v) la possibilità che tutte le imprese operanti in Portogallo beneficino del regime, indipendentemente dal fatto che le loro attività siano connesse o meno al commercio dei beni (i settori edile, dei trasporti e di altri servizi - escluso il commercio - hanno beneficiato del regime rispettivamente per importi di 2 155 000 EUR, 471 500 EUR e 4 580 000 EUR), sebbene per la loro natura i crediti all'esportazione siano principalmente associati al commercio di beni. Oltre a ciò, secondo il Portogallo, il modello della copertura complementare non dovrebbe essere considerato discriminatorio in quanto non impedisce alle imprese di negoziare una polizza assicurativa con un assicuratore privato. Le autorità pubbliche si basano esclusivamente sulla valutazione del rischio effettuata dagli assicuratori privati. Inoltre, stando alle autorità portoghesi, il limite massimo fissato per ogni assicurazione non impedisce l'accesso delle grandi imprese, le quali hanno beneficiato del regime (47,79 % in termini di valore delle operazioni, contro il 33,79 % delle medie imprese e il 18,42 % delle piccole imprese, ma solamente il 31,58 % in termini di numero di beneficiari, contro il 39,06 % delle medie imprese e il 28,82 % delle piccole imprese). Questo limite massimo è volto a garantire che le risorse statali destinate a questo regime siano proporzionate agli obbiettivi perseguiti e che il rischio sia adeguatamente diversificato, assicurando al tempo stesso l'accesso al regime per un maggior numero di imprese. Secondo le autorità portoghesi, il fatto che l'importo massimo previsto dal regime non sia stato utilizzato è indice dell'assenza di discriminazione nei confronti delle grandi imprese. Infine il Portogallo mette in dubbio l'esistenza di un legame fra la giurisprudenza indicata dalla Commissione al punto 36 della sua decisione di avvio del procedimento d'indagine formale e la discriminazione. Il Portogallo deplora il fatto che la Commissione non abbia stabilito i criteri che una misura deve soddisfare per essere considerata di carattere generale.
(29)
Il Portogallo giustifica i premi assicurativi più bassi offerti dal regime rispetto ai premi degli assicuratori privati affermando che avviene una selezione avversa, poiché le imprese scelgono di assicurare le operazioni meno rischiose con il regime, lasciando la copertura di quelle più a rischio agli assicuratori privati. A questo proposito, secondo le autorità portoghesi, la logica della Commissione non sarebbe pertinente al settore del credito all'esportazione, nel quale il rischio non aumenta all'aumentare dell'importo del credito, diversamente da quanto avviene per i crediti bancari. Il rischio ridotto è anche dimostrato, secondo le autorità portoghesi, dal fatto che fino all'ottobre 2010 il volume dei sinistri denunciati nell'ambito del regime rappresentava solo lo 0,26 % del valore totale della copertura assicurativa contrattata. Inoltre, i prezzi fissati per la copertura pubblica corrispondono, stando alle autorità portoghesi, ai prezzi di mercato prima delle crisi e non comportano perciò un vantaggio per i beneficiari.
(30)
D'altro lato, l'opinione delle autorità portoghesi è che il regime non provoca distorsioni della concorrenza fra gli Stati membri per i motivi seguenti: i) comprende anche le operazioni nazionali; ii) i costi assicurativi differiscono fra gli Stati membri, come dimostrato dai differenti premi assicurativi; iii) il tipo di servizio prestato non è disponibile nel mercato.
5. OSSERVAZIONI PRESENTATE DA TERZI
(31)
La Commissione non ha ricevuto osservazioni da terzi dopo la pubblicazione della decisione della Commissione di avviare il procedimento d'indagine formale nella Gazzetta ufficiale dell'Unione europea del 9 aprile 2011.
6. VALUTAZIONE
6.1. DEFINIZIONE DEGLI INTERVENTI COME AIUTO DI STATO
(32)
Il paragrafo 1 dell'articolo 107 del TFUE recita:
«Salvo deroghe contemplate dai trattati, sono incompatibili con il mercato interno, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza.»
(33)
Perché si applichi l'articolo 107, paragrafo 1, del TFUE, è necessario che vi sia una misura di aiuto attribuibile allo Stato, che è concessa mediante risorse statali, che incide sugli scambi tra Stati membri e falsa la concorrenza nel mercato interno, conferendo un vantaggio selettivo a determinate imprese.
Risorse statali
(34)
Come illustrato nella decisione della Commissione del 27 ottobre 2010 che avvia il procedimento d'indagine formale, l'assicurazione è fornita direttamente dallo Stato e eventuali perdite derivanti dal regime incidono sul bilancio nazionale. Di conseguenza, il regime comporta l'utilizzo di risorse statali: ciò non è contestato dal Portogallo.
Vantaggio selettivo per gli assicuratori
(35)
La Commissione ha esaminato i mercati dell'assicurazione del credito all'esportazione nelle sue decisioni relative all'assicurazione del credito all'esportazione a breve termine (7). Nel mercato assicurativo del credito all'esportazione a breve termine i premi sono normalmente fissati nei contratti per periodi di almeno un anno. Di conseguenza, qualsiasi modifica dei prezzi della copertura offerta produce effetti con un certo ritardo. Oltre a ciò, la prassi del mercato è di adattare l'offerta di assicurazione del credito aumentando o diminuendo gli importi dei limiti di credito offerti, e non alterando solamente il premio chiesto per la copertura. Questa pratica è stata osservata anche dall'inizio della crisi finanziaria, come dimostrano le lettere di rifiuto inviate dal Portogallo e le lettere di rifiuto inviate in altri casi di regimi di assicurazione del credito all'esportazione a breve termine (8). In genere, le lettere di rifiuto degli assicuratori non offrono agli esportatori, in alternativa, un prezzo più elevato per la copertura di taluni acquirenti. Gli elementi di prova a disposizione dimostrano che, a seguito della crisi finanziaria, gli assicuratori privati hanno ridotto significativamente la copertura offerta, spesso ritirandola del tutto. Altri dati forniti dagli operatori del mercato confermano l'analisi precedente (9). In tal modo la concorrenza fra assicuratori si basa principalmente sugli importi di copertura concessi e non sui prezzi applicati. Con la misura in questione lo Stato ha risposto alla domanda del mercato non soddisfatta dagli operatori privati esistenti. Tuttavia, in un mercato competitivo senza intervento statale, un nuovo operatore avrebbe soddisfatto la domanda esistente concedendo una copertura assicurativa aggiuntiva. Di conseguenza, l'effetto dell'intervento statale è stato di proteggere le posizioni di mercato degli assicuratori privati già operanti nel mercato portoghese.
(36)
L'assicurazione del credito all'esportazione a breve termine è un prodotto nel quale l'assicuratore si assume il rischio commerciale e politico di inadempimento dell'acquirente in un'operazione commerciale. Anche le banche offrono di assumersi i rischi commerciali delle operazioni commerciali mediante il credito documentario e il factoring pro soluto. L'assicurazione del credito all'esportazione a breve termine offerta dagli assicuratori e il credito documentario offerto dalle banche sono prodotti sostituti sul lato della domanda nel mercato della protezione contro i rischi commerciali delle operazioni commerciali. In assenza di intervento statale, le imprese esportatrici avrebbero potuto ricorrere, almeno in parte, al credito documentario (lettere di credito) offerto dalle banche (10). A causa della sostituibilità fra l'assicurazione del credito all'esportazione offerta dagli assicuratori e il credito documentario offerto dalle banche, la misura comporta un vantaggio a favore del settore dell'assicurazione del credito all'esportazione a breve termine perché contribuisce a mantenere la quota di mercato delle compagnie di assicurazione del credito all'esportazione nel mercato della protezione contro i rischi commerciali e politici delle operazioni commerciali. Poiché le banche non sono ammissibili al regime, che offre un'assicurazione pubblica solo ad integrazione di una copertura fornita da un assicuratore privato, il vantaggio è selettivo.
(37)
Alla luce di quanto precede, la Commissione conclude che la misura comporta un vantaggio selettivo a favore degli assicuratori.
Vantaggio selettivo per gli esportatori e per le imprese operanti nel commercio nazionale
(38)
Gli esportatori e le imprese commerciali che aderiscono al regime pagano un premio inferiore a quello del mercato. Ciò rafforza la posizione delle imprese che beneficiano del regime rispetto a quelle che potrebbero, potenzialmente, beneficiare solo della copertura degli assicuratori privati al prezzo di mercato. Il semplice rafforzamento, a seguito dell'attuazione di un regime, della posizione di alcuni operatori rispetto ai loro concorrenti in una situazione analoga è stato ritenuto un vantaggio (11). Nel caso di specie, il rafforzamento della posizione di questi beneficiari non sarebbe stata possibile, in uguale misura, senza l'intervento dello Stato.
(39)
Inoltre, come affermato dalle autorità portoghesi, sul mercato non è disponibile, almeno in ugual misura, la copertura dei rischi coperti dal regime. In questo modo le imprese che beneficiano del regime dispongono di un doppio vantaggio potendo accedere a una copertura assicurativa che altrimenti non avrebbero a disposizione: non solo beneficiano di un premio inferiore al prezzo di mercato, ma beneficiano anche dell'esistenza di una copertura aggiuntiva.
(40)
Il regime portoghese è di fatto selettivo.
(41)
Un'indicazione iniziale del carattere selettivo del regime è che le imprese che beneficiano della misura sono quasi esclusivamente imprese che commerciano beni, mentre le imprese prestatrici di servizi beneficiano molto meno di questa misura. Nell'ambito del procedimento d'indagine formale, le autorità portoghesi affermano che non esistono ostacoli giuridici che impediscono alle imprese che non svolgono attività commerciali di beneficiare del regime e che settori quali l'edilizia, il trasporto e altri servizi (ad esclusione del commercio) hanno beneficiato della misura. Tuttavia il Portogallo ammette anche che, per sua natura, l'assicurazione del credito all'esportazione interessa principalmente il commercio di beni. Difatti, le imprese che forniscono servizi di trasporto o altri servizi rappresentavano solo il 2,4 % dell'assicurazione prestata in forza del regime fino all'ottobre 2010. Poiché le imprese prestatrici di servizi erano solo 8 sul totale delle 361 imprese beneficiarie del regime e rappresentavano l'1,25 % circa della quota dei limiti di credito, è chiaro che la misura in questione ha offerto sostegno essenzialmente alle imprese che commercializzano beni.
(42)
Vi sono altri elementi attestanti la selettività del regime.
(43)
In primo luogo, nonostante le autorità portoghesi affermino che il regime è di carattere generale perché i beneficiari sono definiti attraverso criteri oggettivi che non discriminano le entità di altri Stati membri, le condizioni stabilite dal regime lasciano un certo margine di discrezionalità nella scelta dei beneficiari. Il regime applica il modello della «copertura complementare», in base al quale solamente le imprese che dispongono di un limite di credito già parzialmente assicurato da una polizza privata sono ammissibili al regime, mentre le imprese alle quali gli assicuratori privati del credito rifiutano la copertura non sono ammissibili a ricevere la copertura complementare. Il regime lascia esclusivamente al giudizio degli assicuratori privati la valutazione dell'ammissibilità alla copertura. In mancanza di criteri oggettivi e uniformi per determinare il rischio associato alle operazioni cui partecipa ogni esportatore o commerciante nazionale, il regime concede agli assicuratori privati un certo margine di discrezionalità nella valutazione dell'affidabilità creditizia delle imprese che saranno ammissibili alla copertura offerta dal regime. Secondo la Corte di giustizia, per essere considerata non selettiva una misura deve basarsi su un criterio di applicazione oggettivo, senza alcuna considerazione di carattere geografico o settoriale e che sia inoltre conforme allo scopo perseguito dalla misura (12). Nel caso di specie, l'assenza di criteri oggettivi per decidere la concessione di una copertura privata dà adito a una discriminazione potenziale fra beneficiari che si trovano in una situazione fattuale analoga (13).
(44)
In secondo luogo, anche se i criteri di accesso al regime fossero considerati oggettivi, la Corte di giustizia ha stabilito che la mera esistenza di criteri oggettivi non esclude il carattere selettivo della misura quando quest'ultima ha l'effetto di avvantaggiare talune imprese a scapito di altre. A tal riguardo la Corte ha affermato che «Il fatto che l'aiuto non si indirizzi ad uno o più beneficiari particolari previamente definiti, ma sia soggetto a una serie di criteri oggettivi in applicazione dei quali potrà essere concesso, nell'ambito di uno stanziamento globale predeterminato di bilancio, a un numero indefinito di beneficiari, non identificati in origine, non basta infatti a mettere in discussione il carattere selettivo della misura e, quindi, la qualifica di questa come aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 92 del trattato (107, paragrafo 1, TFUE). Una siffatta circostanza significa al massimo che la misura di cui trattasi non è un aiuto individuale. Essa non esclude, per contro, che questo pubblico intervento debba essere analizzato come un regime di aiuto costitutivo di una misura selettiva e, pertanto, specifica, se a causa dei suoi criteri di applicazione arrechi un vantaggio a talune imprese o a talune produzioni, con esclusione di altre (14)». Pertanto, secondo la Corte di giustizia, gli interventi statali non devono essere valutati in base alla loro causa o al loro scopo, ma in funzione dei loro effetti (15). Nel caso in questione il regime è di fatto selettivo.
(45)
In terzo luogo, una misura di carattere generale oltre a essere basata su criteri oggettivi e orizzontali, non deve essere eccessivamente limitata riguardo alla sua durata e al suo campo di applicazione. Il regime, sebbene il Portogallo sottolinei il suo carattere generale, è limitato sia in termini di durata che di campo di applicazione, a causa della sua natura di modello di copertura complementare, come illustrato al considerando 43.
(46)
Infine i criteri previsti dal regime non sono coerenti con l'obiettivo e la logica della misura (16). Anche se il regime fosse applicato in maniera oggettiva da parte degli assicuratori privati, sarebbero ammissibili a beneficiarne solo le imprese la cui copertura è stata ridotta durante la crisi. Le imprese alle quali gli assicuratori privati hanno ritirato completamente i limiti di credito sarebbero escluse dalla sua applicazione. Di conseguenza, sebbene sia finalizzato a sopperire a una presunta indisponibilità di copertura nel mercato privato, il regime non comprende le imprese più fortemente colpite dalla riduzione della capacità degli assicuratori privati sul mercato. In tal senso, la misura non è concepita adeguatamente per sopperire al fallimento del mercato individuato.
(47)
Alla luce di quanto precede, si può concludere che i vantaggi conferiti alle imprese esportatrici e alle imprese commerciali che aderiscono al regime hanno un carattere selettivo.
Incidenza sugli scambi e distorsione di concorrenza
(48)
Per quanto riguarda l'incidenza sugli scambi, il regime si applica alle esportazioni e alle operazioni effettuate sul mercato nazionale aventi ad oggetto beni commerciabili.
(49)
Interessando anche le operazioni effettuate nel mercato nazionale, il regime può potenzialmente incidere sugli scambi commerciali fra gli Stati membri, nella misura in cui può provocare distorsioni significative dei flussi commerciali, ad esempio sottraendo attività economiche all'esportazione a favore degli scambi nazionali.
(50)
Per quanto attiene alla distorsione della concorrenza, conformemente alla giurisprudenza della Corte, il semplice fatto che la posizione concorrenziale di un'impresa venga rafforzata nei confronti di altre imprese concorrenti, conferendole un vantaggio economico che non avrebbe ottenuto nell'ambito delle sue normali operazioni, evidenzia una possibile distorsione della concorrenza (17).
(51)
Poiché si applica alle esportazioni anche verso altri Stati membri, il regime incide ovviamente sui flussi commerciali fra Stati membri, facilitando l'esercizio di attività di esportazione da parte dei beneficiari.
(52)
Dato che comprende le operazioni nazionali, il regime incide inoltre sugli scambi. Secondo la giurisprudenza consolidata, quando un aiuto concesso da uno Stato membro rafforza la posizione di un'impresa rispetto ad altre imprese concorrenti nel commercio all'interno dell'Unione, quest'ultimo è da considerarsi influenzato dall'aiuto. A tal proposito, il fatto che un settore economico sia stato oggetto di liberalizzazione a livello dell'Unione evidenzia un'incidenza reale o potenziale degli aiuti sulla concorrenza, nonché gli effetti di tali aiuti sugli scambi fra Stati membri. Non è peraltro necessario che l'impresa beneficiaria partecipi essa stessa al commercio all'interno dell'Unione. Infatti, quando uno Stato membro concede un aiuto ad un'impresa, l'attività sul mercato nazionale può essere mantenuta o incrementata, con la conseguente diminuzione delle possibilità per le imprese con sede in altri Stati membri di penetrare nel mercato di tale Stato membro. Inoltre il rafforzamento di un'impresa che fino a quel momento non partecipava al commercio intra-Unione può porla nella condizione di penetrare nel mercato di un altro Stato membro (18).
(53)
Nel caso di specie, beneficiano della misura imprese operanti in vari settori aperti agli scambi intra-Unione. Pertanto anche i vantaggi conferiti per le transazioni nazionali a imprese operanti esclusivamente nel mercato portoghese incidono sugli scambi fra Stati membri.
(54)
Inoltre, l'obiettivo della misura è sostenere le attività commerciali delle imprese situate in Portogallo rispetto a imprese situate in altri Stati membri. La misura può pertanto falsare la concorrenza nel mercato interno.
Conclusioni
(55)
Il regime costituisce quindi un aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, del TFUE. Tale regime può essere considerato compatibile con il mercato interno solo se può beneficiare di una delle deroghe previste dal trattato.
6.2. COMPATIBILITÀ DELL'AIUTO A FAVORE DEGLI ASSICURATORI
(56)
Nella sua comunicazione la Commissione ha stabilito le condizioni alle quali gli aiuti agli assicuratori, sotto forma di regimi statali di credito all'esportazione a breve termine, sono compatibili con il mercato interno. Il quadro di riferimento temporaneo enuncia le condizioni per l'applicazione della comunicazione nel contesto della crisi finanziaria.
(57)
Il punto 2.5 della comunicazione, nella versione modificata (19), definisce i «rischi assicurabili sul mercato» come i rischi commerciali e politici inerenti a debitori pubblici e non pubblici stabiliti nei paesi elencati nel suo allegato (20). Sono di norma vietati i vantaggi finanziari a favore delle assicurazioni del credito all'esportazione che partecipano a un'operazione qualificata come rischio assicurabile sul mercato o che ne assicurano la copertura.
(58)
Conformemente al punto 3.1 della comunicazione, fra i fattori che potrebbero falsare la concorrenza fra le assicurazioni private del credito all'esportazione e le assicurazioni pubbliche o che beneficiano di sostegno pubblico che coprono rischi assicurabili sul mercato, figurano le garanzie de iure o de facto dello Stato per i finanziamenti e le perdite. Tali garanzie permettono alle assicurazioni di ottenere finanziamenti a tassi d'interesse inferiori a quelli normali di mercato o semplicemente di accedere ai finanziamenti. Esse eliminano inoltre la necessità per gli assicuratori di riassicurarsi sul mercato privato.
(59)
I rischi inerenti ai paesi non elencati nell'allegato della comunicazione sono considerati «non assicurabili sul mercato» ai sensi della stessa e il sostegno pubblico a favore della loro copertura non è oggetto della comunicazione.
(60)
Il punto 4.2 della comunicazione stabilisce che i rischi assicurabili sul mercato non possono essere coperti da un'assicurazione del credito all'esportazione che beneficia del sostegno degli Stati membri. Tuttavia, il punto 4.4 della comunicazione prevede la possibilità che, a certe condizioni, questi rischi siano coperti in via provvisoria dagli assicuratori del credito all'esportazione pubblici o beneficiari di sostegno pubblico. In particolare prevede che i rischi inerenti a debitori stabiliti nei paesi elencati nell'allegato siano considerati temporaneamente non assicurabili sul mercato solo se può essere dimostrata l'indisponibilità della copertura privata per i rischi normalmente considerati come assicurabili sul mercato. Gli Stati membri che intendono ricorrere a tale deroga dovranno fornire una rassegna del mercato e presentare elementi di prova ottenuti da due grandi imprese private di assicurazione del credito all'esportazione riconosciute a livello internazionale e da un assicuratore nazionale del credito che dimostrino l'indisponibilità della copertura dei rischi nel mercato assicurativo privato. Inoltre, l'assicurazione del credito all'esportazione che beneficia del sostegno pubblico deve, per quanto possibile, allineare i premi applicati a tali rischi non assicurabili sul mercato ai tassi applicati dagli assicuratori privati del credito all'esportazione per il tipo di rischio in questione e presentare una descrizione delle condizioni che l'assicuratore del credito all'esportazione pubblico o con sostegno pubblico intende applicare per tali rischi.
(61)
Per accelerare il procedimento il quadro di riferimento temporaneo ha semplificato, fino al 31 dicembre 2010, gli elementi di prova che gli Stati membri devono presentare per dimostrare l'indisponibilità della copertura. A tal fine gli Stati membri devono presentare una documentazione ottenuta da una grande impresa privata di assicurazione del credito all'esportazione riconosciuta a livello internazionale e da un assicuratore nazionale o per lo meno da quattro imprese esportatrici ben consolidate nel mercato nazionale. Il quadro di riferimento temporaneo è stato prorogato fino al 31 dicembre 2011 (21).
Indisponibilità di copertura
(62)
Il Portogallo ha presentato una serie di lettere di imprese esportatrici che riferivano che era stata loro rifiutata la copertura per un certo numero di operazioni. Tuttavia la Commissione considera che le lettere presentate dalle autorità portoghesi non costituiscano elementi di prova sufficienti dell'indisponibilità generale della copertura assicurativa. Difatti queste lettere o affermano che i motivi del rifiuto sono riservati o dichiarano esplicitamente che il diniego è dovuto all'insufficiente liquidità e posizione finanziaria del cliente, che corrisponde a una pratica commerciale normale in un mercato assicurativo che funziona correttamente. Nella risposta alla decisione della Commissione di avvio del procedimento d'indagine formale del 27 ottobre 2010, il Portogallo ha fornito dati che indicano un calo del numero di imprese che hanno acquistato un'assicurazione (diminuzione del 29,41 % dal dicembre 2008 al dicembre 2009 e di un ulteriore 12,53 % fino al settembre 2010) e una riduzione del valore del portafoglio assicurativo (calo del 32,84 % dal dicembre 2008 al dicembre 2009 e di un ulteriore 22,36 % fino al settembre 2010). Tuttavia, delle due lettere degli assicuratori privati presentate dal Portogallo, che attestano l'indisponibilità di copertura nel mercato privato, quella di CESCE del 22 novembre 2010 afferma che anche le necessità di finanziamento delle imprese sono diminuite a causa di una contrazione dei mercati d'acquisto. Di conseguenza, la presunta riduzione dei volumi assicurati non è prova sufficiente dell'indisponibilità di copertura assicurativa del credito nel mercato.
(63)
D'altro lato, se la copertura nel mercato privato è veramente indisponibile e diventa in seguito disponibile quando lo Stato concede una copertura parziale, ciò è indice del fatto che le compagnie di assicurazione hanno beneficiato di un aiuto di Stato. Dato che la posizione concorrenziale degli operatori nel mercato è determinata in gran parte dalla loro capacità di offrire una copertura assicurativa del credito, come illustrato al considerando 35, la disponibilità di credito che deriva dal sostegno statale permette agli operatori già presenti nel mercato di mantenete la loro posizione.
Avvicinamento dei premi alle tariffe applicate dagli assicuratori privati del credito
(64)
I premi applicati in base al regime corrispondono al 60 % del premio applicato da un assicuratore privato per coprire lo stesso cliente. Inoltre, al contrario di ciò che afferma il Portogallo, il rischio trasferito allo Stato in base al regime deve essere considerato più elevato del rischio coperto dalle assicurazioni private individualmente. Occorre ricordare che il rischio di inadempimento aumenta in funzione dell'importo assicurato. Con un maggiore importo assicurato, l'esportatore accetterà di concludere più operazioni commerciali con un dato acquirente e il volume totale delle operazioni può superare la capacità di rimborso di quest'ultimo.
(65)
Le autorità portoghesi affermano che il rischio inerente a operazioni aggiuntive è ridotto, considerando che un'impresa esportatrice che ha ottenuto un limite di credito assicurerà per prime le operazioni con clienti più a rischio; con una copertura più estesa, l'impresa esportatrice coprirà progressivamente le operazioni con clienti che presentano rischi minori. Tuttavia questa argomentazione ignora il fatto che i limiti di credito sono concessi globalmente per ciascun cliente e quindi l'impresa esportatrice non può scegliere di destinare il limite di credito di cui dispone per coprire solamente le operazioni concluse con clienti con minore affidabilità creditizia.
(66)
Oltre a ciò, l'argomentazione delle autorità portoghesi secondo la quale le operazioni aggiuntive assicurate presentano un rischio inferiore rispetto alle operazioni coperte da un'assicurazione privata porterebbe a concludere che gli assicuratori privati, per un determinato livello di premio, accetterebbero un rischio maggiore mentre rifiuterebbero la copertura di operazioni a minor rischio. Se questa argomentazione fosse vera, un assicuratore privato razionale assicurerebbe il maggior numero possibile di operazioni, aumentando le sue entrate derivanti dai premi e diminuendo allo stesso tempo il rischio. In altri termini, l'argomentazione delle autorità portoghesi attribuirebbe un comportamento irrazionale agli assicuratori privati che accetterebbero di assicurare la parte del portafoglio a maggior rischio, invece di quella a minor rischio. Questa argomentazione non può quindi essere accettata.
(67)
A causa del maggior rischio coperto dal regime di aiuti, lo Stato sarà esposto da ultimo a perdite finali potenzialmente più elevate rispetto all'assicuratore privato che concede la copertura iniziale e fissa il prezzo in maniera individuale. Di conseguenza, nel caso di un regime di copertura complementare nel quale la decisione di estendere la copertura è presa solo una volta fissato il premio relativo al limite del credito assicurativo iniziale, il prezzo della copertura complementare deve rispecchiare il rischio maggiore che deriva dall'eventuale eccesso di copertura. L'argomentazione delle autorità portoghesi, secondo la quale le imprese esportatrici effettuerebbero una selezione avversa che garantirebbe la copertura delle operazioni a maggior rischio da parte degli assicuratori privati non è confermata da alcun dato reale, né dalle prassi di mercato note. La forma più comune di assicurazione del credito all'esportazione a breve termine offerta dagli assicuratori privati (polizza basata sul fatturato totale) impone che sia assicurato l'intero portafoglio di vendite a credito del cliente. In tal modo l'impresa assicurata non può scegliere di assicurare i rischi in maniera selettiva. La Commissione ritiene che il prezzo dell'assicurazione complementare avrebbe dovuto tenere conto del maggiore grado di rischio assunto e i premi fissati avrebbero quindi dovuto essere superiori ai premi applicati per la copertura di base offerta dagli assicuratori privati.
(68)
Nel caso di specie, i premi applicati in base al regime sono inferiori alle tariffe attuali del mercato di assicurazione del credito all'esportazione, come confermato dal Portogallo nella risposta alla decisione della Commissione di avviare il procedimento d'indagine formale del 27 ottobre 2010. I premi previsti dal regime sono anche inferiori alle tariffe di mercato vigenti nel 2007 e nel 2008. Per questo motivo non è accettata l'argomentazione presentata dalle autorità portoghesi secondo la quale i premi del regime corrispondono a quelli applicati sul mercato prima della crisi. Inoltre, il premio deve tenere presente il maggiore livello di rischio assunto. Di conseguenza, i premi fissati avrebbero dovuto effettivamente situarsi ad un livello superiore rispetto ai premi del mercato.
(69)
Alla luce di quanto precede, la Commissione conclude che il regime in questione, come applicato agli assicuratori, è incompatibile con la comunicazione e con il quadro di riferimento temporaneo.
6.3. COMPATIBILITÀ DELL'AIUTO CONCESSO ALLE IMPRESE ESPORTATRICI
6.3.1. Compatibilità della misura relativa all'assicurazione del credito all'esportazione a breve termine
(70)
L'articolo 107, paragrafo 3, lettera c), applicabile in condizioni normali di mercato e l'articolo 107, paragrafo 3, lettera b), del TFUE, applicabile in caso di grave turbamento dell'economia, consentono di considerare gli aiuti compatibili con il mercato interno in determinate circostanze.
(71)
La Commissione ricorda che, secondo la giurisprudenza, l'articolo 107, paragrafo 3, lettera b), del TFUE deve essere interpretato in maniera restrittiva e che il turbamento in questione deve colpire l'intera economia dello Stato membro interessato (22).
(72)
Conformemente ai principi enunciati nel quadro di riferimento temporaneo (sezione 5.1), prorogato fino al 31 dicembre 2012, per essere considerate compatibili le misure di aiuto devono soddisfare le seguenti condizioni:
a)
Adeguatezza
l'aiuto deve essere mirato al fine di poter conseguire in maniera efficace l'obiettivo di porre rimedio a un grave turbamento dell'economia. Tale condizione non è soddisfatta se la misura non è adeguata a porre rimedio al turbamento;
b)
Necessità
la misura d'aiuto deve essere necessaria, nell'importo e nella forma, al conseguimento dell'obiettivo previsto. L'aiuto deve pertanto essere dell'importo minimo necessario per conseguire l'obiettivo e assumere la forma più adeguata per porre rimedio al turbamento. In altri termini, se per porre rimedio al grave turbamento dell'intera economia fosse sufficiente un aiuto di importo inferiore o in una forma che provoca meno distorsioni, la misura in questione non sarebbe necessaria. Questa analisi è confermata dalla giurisprudenza consolidata della Corte di giustizia (23).
c)
Proporzionalità
gli effetti positivi della misura devono compensare adeguatamente le distorsioni della concorrenza in modo che queste siano limitate al minimo necessario per conseguire gli obbiettivi della misura. L'articolo 107, paragrafo 1, del TFUE, vieta tutte le misure statali selettive suscettibili di incidere sugli scambi fra Stati membri. Le deroghe concesse in forza dell'articolo 107, paragrafo 3, lettera b), del TFUE che autorizzano aiuti di Stato devono assicurare che questi aiuti si limitino a quanto necessario per raggiungere gli obbiettivi prefissati.
Adeguatezza
(73)
Come illustrato al considerando 46, il regime esclude le imprese più gravemente colpite dalla crisi, e pertanto non è adeguato a porre rimedio al presunto fallimento del mercato relativo all'indisponibilità di copertura privata.
Necessità e proporzionalità: avvicinamento dei premi alle tariffe applicate dagli assicuratori privati del credito
(74)
Come illustrato al considerando 62, sebbene le informazioni fornite dal Portogallo indichino la presenza di tensioni nel mercato privato dell'assicurazione del credito, esse non dimostrano l'indisponibilità di copertura. Di conseguenza non può essere accertata la necessità di un intervento statale.
(75)
Come indicato ai considerando 21 e 64, i premi applicati in base al regime corrispondono al 60 % dei premi applicati dagli assicuratori privati per la copertura dello stesso cliente.
(76)
Come precisato sopra ai punti da 65 a 67, nel caso di un regime di copertura complementare nel quale la decisione di estendere la copertura è presa solo una volta fissato il premio relativo al limite del credito assicurativo iniziale, il prezzo della copertura complementare deve rispecchiare il rischio maggiore che deriva dall'eventuale eccesso di copertura.
(77)
L'obiettivo di fornire la copertura assicurativa ritenuta indisponibile sul mercato potrebbe essere ottenuto anche mediante un regime i cui prezzi sono fissati in modo tale da rispecchiare il rischio di base assunto dallo Stato. Pertanto, il fatto che il regime applichi premi inferiori a quelli praticati sul mercato per rischi analoghi non è proporzionale all'obiettivo perseguito dal regime.
(78)
Alla luce di quanto precede, la parte del regime relativa all'assicurazione del credito all'esportazione non può essere ritenuta un aiuto alle imprese esportatrici compatibile con il mercato interno ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 3, lettera b), del TFUE e del quadro di riferimento temporaneo.
(79)
Per quanto riguarda la valutazione della compatibilità della misura ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 3, lettera c), valgono le stesse argomentazioni relative all'adeguatezza, alla necessità e alla proporzionalità prese in considerazione ai fini dell'esame a norma dell'articolo 107, paragrafo 3, lettera b). Di conseguenza la Commissione conclude che l'aiuto concesso dal regime alle imprese esportatrici altera le condizioni degli scambi in misura contraria al comune interesse.
6.3.2. Compatibilità del regime relativamente all'assicurazione di operazioni commerciali sul mercato nazionale
(80)
Per quanto riguarda l'applicazione del regime alle operazioni nazionali, l'assicurazione delle operazioni commerciali nazionali a un prezzo inferiore a quello di mercato può sottrarre operazioni commerciali alle esportazioni e favorire gli scambi nazionali, con un impatto significativo sulle importazioni. Di conseguenza, in condizioni normali di mercato, gli aiuti di Stato a favore degli scambi all'interno del mercato nazionale sono rigorosamente vietati. Tuttavia, le lettere b) e c) dell'articolo 107, paragrafo 3, del TFUE, consentono di considerare un aiuto compatibile con il mercato interno in determinate circostanze. A tal riguardo la comunicazione e il quadro di riferimento temporaneo stabiliscono i criteri per la compatibilità delle misure di aiuto sotto forma di assicurazione del credito all'esportazione a breve termine. Essi non si applicano tuttavia all'assicurazione di operazioni commerciali sul mercato nazionale.
(81)
Ciò nonostante il Portogallo ha notificato il regime nell'ambito dell'attuale crisi finanziaria a norma del quadro di riferimento temporaneo. Occorre pertanto stabilire se, date le gravi conseguenze della crisi economica attuale, il regime può essere considerato compatibile direttamente ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 3, lettera b), del TFUE. In caso contrario, è necessario valutare se la misura può essere considerata compatibile a norma dell'articolo 107, paragrafo 3, lettera c).
(82)
Per quanto riguarda la compatibilità a norma dell'articolo 107, paragrafo 3, lettera b), del TFUE, tale disposizione consente alla Commissione di dichiarare compatibili con il mercato interno gli aiuti che mirano a «porre rimedio a un grave turbamento dell'economia di uno Stato membro».
(83)
La Commissione ricorda che l'articolo 107, paragrafo 3, lettera b), del TFUE deve essere interpretato in maniera restrittiva e che il turbamento in questione deve colpire l'intera economia dello Stato membro interessato (24). Essa fa altresì presente che, come precisato al punto 73, la misura deve soddisfare i criteri di adeguatezza, necessità e proporzionalità.
(84)
La misura è stata adottata nel quadro della crisi finanziaria attuale, avendo una durata limitata nel tempo.
(85)
La Commissione ha ricevuto lettere di imprese esportatrici e di assicuratori privati che attestavano una contrazione della copertura assicurativa delle operazioni nazionali. Le autorità portoghesi hanno affermato che il tasso di perdite è aumentato al 102 %. Tuttavia, l'osservazione non è conclusiva visto che l'aumento corrisponde a una tendenza costante in atto dal 2004, come dimostrato dalle osservazioni presentate dalle autorità portoghesi. Tale aumento costante del tasso di perdite, anche prima dell'inizio della crisi finanziaria, potrebbe indicare non un fallimento del mercato relativamente al finanziamento delle operazioni nazionali, bensì un problema strutturale del mercato. Di conseguenza la Commissione non dispone di elementi di prova attestanti l'adeguatezza del regime per rimediare a un grave turbamento dell'economia e non può dichiarare il regime compatibile a norma del quadro di riferimento temporaneo o dell'articolo 107, paragrafo 3, lettera b).
(86)
Per quanto riguarda la compatibilità della misura a norma della comunicazione e dell'articolo 107, paragrafo 3, lettera c), l'obiettivo del regime è di sopperire all'indisponibilità di copertura nel mercato assicurativo. Ciò nonostante, trattandosi di un regime di copertura complementare che lascia una certa discrezionalità alle assicurazioni private nella scelta dei beneficiari, il regime potenzialmente esclude le imprese che si trovano in una situazione di fatto analoga a quella delle imprese contemplate, ma che sono state maggiormente colpite dalla crisi. Anziché subire una semplice riduzione parziale, a queste imprese escluse dal regime non è stato concesso alcun tipo di copertura assicurativa. Inoltre la misura non solo prevede una copertura complementare per i beneficiari ma fornisce loro anche un vantaggio in termini di prezzo, poiché i premi sono inferiori a quelli di mercato. Infatti, come già precisato, i premi applicati dal regime di aiuto statale corrispondono al 60 % dei premi applicati da un'assicurazione privata per fornire la copertura del medesimo cliente, senza tenere conto del fatto che il limite di copertura pari al doppio di quello iniziale implica un rischio più elevato per la copertura statale. Oltre a ciò, il livello dei prezzi previsti dal regime non è giustificato dalla necessità di sopperire all'indisponibilità di copertura assicurativa. Il regime non è né proporzionato né adeguato per conseguire i suoi obbiettivi prefissati e causa potenziali distorsioni della concorrenza.
(87)
La Commissione conclude pertanto che l'aiuto di Stato concesso sotto forma di assicurazione delle operazioni commerciali sul mercato nazionale non soddisfa le condizioni di cui all'articolo 107, paragrafo 3, lettere b) e c), del TFUE ed è incompatibile con il mercato interno.
7. CONCLUSIONI
(88)
Alla luce di quanto precede, la Commissione conclude che il regime concede un aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, del TFUE che non può essere dichiarato compatibile con il mercato interno.
8. RECUPERO
(89)
Ai sensi dell'articolo 14, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio (25), nel caso di decisioni negative relative a casi di aiuti illegali la Commissione adotta una decisione con la quale impone allo Stato membro interessato di adottare tutte le misure necessarie per recuperare l'aiuto dal beneficiario. Si devono recuperare soltanto gli aiuti incompatibili con il mercato interno.
(90)
Il recupero ha l'obiettivo di ristabilire la situazione antecedente alla concessione degli aiuti. Tale obiettivo è raggiunto una volta che i beneficiari hanno rimborsato gli aiuti incompatibili, rinunciando così ai vantaggi di cui godevano rispetto ai loro concorrenti. L'importo da recuperare deve essere tale da eliminare il vantaggio economico conferito ai beneficiari.
(91)
Per quantificare esattamente l'importo dell'aiuto, dato che non è disponibile un prezzo di mercato per la remunerazione della copertura garantita dallo Stato, si deve definire un parametro di riferimento adeguato. Come è stabilito al primo comma del punto 4.2 della comunicazione della Commissione sulle garanzie (26), «l'equivalente sovvenzione» della garanzia sui prestiti in un determinato anno può esser calcolato allo stesso modo dell'equivalente sovvenzione dei prestiti agevolati. L'importo dell'aiuto può quindi esser calcolato come la differenza tra il tasso d'interesse teorico di mercato e il tasso d'interesse ottenuto grazie alla garanzia statale, previa deduzione degli eventuali premi pagati.
(92)
Per quanto riguarda gli aiuti agli assicuratori, il vantaggio è sotto forma di mantenimento della quota di mercato degli assicuratori. In assenza di aiuto, la copertura sarebbe stata garantita da un altro operatore nel mercato. In particolare, come illustrato al punto 35, la concorrenza sul mercato si basa principalmente sulla capacità relativa degli operatori del mercato di offrire limiti di credito e, in misura minore, sul prezzo della copertura concessa. Inoltre, è prassi del mercato fissare un prezzo medio per l'intero portafoglio, che sarà quindi assicurato dalla stessa compagnia assicuratrice (27), in modo tale che l'impresa assicurata non possa utilizzare il limite di copertura in modo selettivo solo per i clienti che presentano un rischio maggiore («cherry picking»). L'assicurazione selettiva delle operazioni più rischiose potrebbe verificarsi se l'impresa assicurata pagasse un prezzo medio solamente per i suoi clienti che presentano un rischio più elevato e non assicurasse i clienti con rischio inferiore o li assicurasse con un altro assicuratore del credito. Pertanto se un altro operatore del mercato avesse fornito alle imprese esportatrici e/o alle imprese che effettuano operazioni nazionali una copertura per la totalità dei limiti di credito richiesti, sebbene a un prezzo più elevato, queste avrebbero probabilmente spostato tutte le loro polizze assicurative a questo operatore. Il vantaggio in termini monetari è il margine di profitto realizzato da ogni assicuratore del credito con la copertura del volume assicurato, al netto dei costi associati alla copertura di tale volume. In assenza del regime tale vantaggio, tradotto nei profitti realizzati dagli assicuratori privati che hanno aderito al regime nel periodo durante il quale lo Stato ha offerto la copertura complementare, sarebbe stato ottenuto da un altro operatore del mercato. L'aiuto a favore degli assicuratori corrisponde quindi ai profitti realizzati dalle assicurazioni che hanno partecipato al regime, nel periodo in cui era in vigore, attraverso la copertura offerta alle imprese esportatrici e alle imprese commerciali operanti sul mercato nazionale che vi hanno aderito. Il vantaggio derivante dalla copertura dei clienti che hanno aderito al regime deve essere calcolato per ogni singolo assicuratore che vi ha partecipato e, qualora tale vantaggio sia superiore all'importo di aiuti «de minimis», deve essere oggetto di recupero.
(93)
Per quanto riguarda le imprese esportatrici e le imprese commerciali operanti sul mercato nazionale, esse avrebbero dovuto pagare una remunerazione a condizioni di mercato in cambio della copertura statale. L'importo dell'aiuto deve pertanto essere calcolato come la differenza fra quanto pagato e il prezzo effettivamente praticato sul mercato, adeguato in modo da tenere conto del grado di rischio. La Commissione ha elaborato un metodo per calcolare l'importo da recuperare (illustrato nell'allegato alla presente decisione) in base a ipotesi ragionevoli e alla prassi corrente del mercato. Secondo questo metodo, un prezzo di mercato teorico per la copertura concessa dallo Stato equivale al 110 % del prezzo (in termini di premio) applicato dall'assicurazione privata per ogni impresa cliente. Dato che i premi applicati in base al regime corrispondono al 60 % di quelli applicati dalle assicurazioni private, l'importo da recuperare in ogni operazione equivale all'importo percepito dallo Stato, a norma del regime, moltiplicato per 5/6.
(94)
L'importo di cui al punto 93 rappresenta l'importo da recuperare, maggiorato degli interessi effettivamente maturati su tale importo dalla data alla quale l'aiuto è stato messo a disposizione dei beneficiari (data delle garanzie individuali) fino al suo recupero effettivo. Gli interessi per il recupero saranno calcolati su base composta conformemente al disposto del capo V del regolamento (CE) n. 794/2004 del Consiglio (28), modificato da ultimo dal regolamento (CE) n. 271/2008 (29).
(95)
La presente decisione deve essere eseguita immediatamente, in particolare per quanto riguarda il recupero di tutti gli aiuti individuali concessi in base al regime, tranne gli aiuti che soddisfano le condizioni stabilite in regolamenti adottati a norma degli articoli 1 e 2 del regolamento (CE) n. 994/98 del Consiglio (30) o in altri regimi di aiuto approvati, fino all'intensità massima dell'aiuto o fino ai limiti «de minimis» applicabili a questo tipo di aiuto.
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
Il regime di assicurazione del credito a breve termine istituito dal Portogallo a norma del decreto legge n. 175/2008 del 26 agosto 2008che istituisce Finova e del decreto legge n. 211/98 del 16 luglio 1998che stabilisce le norme applicabili alle società di mutua garanzia (modificato dal decreto legge n. 19/2001 del 30 gennaio 2011 e dal decreto legge n. 309-A/2007 del 7 settembre 2007) costituisce un aiuto di Stato concesso illegalmente in violazione dell'articolo 108, paragrafo 3, del trattato sul funzionamento dell'Unione europea ed è incompatibile con il mercato interno.
Articolo 2
Gli aiuti individuali concessi nel quadro del regime di cui all'articolo 1 che, al momento della concessione, soddisfano le condizioni stabilite in un regolamento adottato a norma dell'articolo 1 del regolamento (CE) n. 994/98 o in qualsiasi altro regime di aiuti approvato sono compatibili con il mercato interno, fino alle intensità massime di aiuto o fino ai limiti «de minimis» applicabili a questo tipo di aiuto.
Articolo 3
1. Il Portogallo è tenuto a recuperare dai beneficiari l'aiuto incompatibile di cui all'articolo 1.
2. Le somme da recuperare comprendono gli interessi, che decorrono dalla data in cui l'aiuto è stato messo a disposizione del beneficiario fino alla data dell'effettivo recupero.
3. Gli interessi devono essere calcolati su base composta conformemente al capo V del regolamento (CE) n. 794/2004, modificato da ultimo dal regolamento (CE) n. 271/2008.
4. Il Portogallo deve porre immediatamente fine al regime di cui all'articolo 1 e sospendere tutti i pagamenti ancora da effettuare inerenti agli aiuti concessi a norma del regime di cui all'articolo 1, con effetto dalla data di notifica della presente decisione.
Articolo 4
1. Il recupero degli aiuti concessi nel quadro del regime di cui all'articolo 1 è immediato ed effettivo.
2. Il Portogallo deve garantire l'attuazione della presente decisione entro quattro mesi dalla data della sua notifica.
Articolo 5
1. Entro due mesi dalla notifica della presente decisione, il Portogallo trasmette alla Commissione le seguenti informazioni:
a)
l'elenco dei beneficiari che hanno ricevuto aiuti nel quadro del regime di cui all'articolo 1 e l'importo complessivo degli aiuti ricevuti da ciascuno di essi;
b)
l'importo complessivo (capitale e interessi di recupero) che deve essere recuperato presso ciascun beneficiario;
c)
una descrizione dettagliata di tutte le misure adottate e previste per conformarsi alla presente decisione;
d)
i documenti attestanti che ai beneficiari è stato ordinato di rimborsare l'aiuto.
2. Il Portogallo terrà informata la Commissione sugli sviluppi delle misure nazionali adottate per applicare la presente decisione fino al completamento del recupero dell'aiuto di cui all'articolo 1. Su richiesta della Commissione, il Portogallo fornisce immediatamente informazioni sulle misure già adottate e sulle misure previste per conformarsi alla presente decisione. Il Portogallo fornisce inoltre informazioni dettagliate riguardo all'importo dell'aiuto e degli interessi già recuperato presso i beneficiari.
Articolo 6
La Repubblica del Portogallo è destinataria della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, il 23 novembre 2011