KOMMISSIONENS AFGØRELSE
af 20. december 2011
om statsstøtte C 25/08 (ex NN 23/08) - reform af finansieringen af pensioner til tjenestemandsansatte i France Télécom indført af Den Franske Republiktil fordel for France Télécom
(meddelt under nummer K(2012) 9403)
(Kun den franske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2012/540/EU)
EUROPA-KOMMISSIONEN HAR -
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 108, stk. 2, første afsnit (1),
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a) (2),
efter at have opfordret interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger (3) i overensstemmelse med disse artikler, og
ud fra følgende betragtninger:
1. SAGSFORLØB
(1)
Ved en klage af 4. oktober 2002, der blev suppleret den 16. januar 2003, modtog Kommissionen påstande om, at Den Franske Republik havde iværksat statsstøtte til fordel for France Télécom, som delvist havde lettet selskabets økonomiske forpligtelser, navnlig forpligtelser i forbindelse med finansiering af pensioner. Ved brev af 17. marts 2004 modtog Kommissionen de oplysninger fra Den Franske Republik vedrørende klagen, som den havde anmodet om.
(2)
Ved brev af 2. april 2004 og 24. februar 2006 fremsendte klagerne yderligere oplysninger vedrørende klagen.
(3)
Ved brev af 20. maj 2008 meddelte Kommissionen Den Franske Republik, at den havde besluttet at indlede proceduren efter artikel 108, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF) over for støtten.
(4)
Den Franske Republik fremsatte sine bemærkninger den 18. juli 2008.
(5)
Kommissionens beslutning om at indlede proceduren blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende (4). Kommissionen opfordrede interesserede parter til at fremsætte bemærkninger til den omhandlede støtte.
(6)
Den 22. september 2008 modtog Kommissionen bemærkninger fra France Télécom, og efter forlængelse af fristen modtog Kommissionen bemærkninger fra klagerne og en telekommunikationsvirksomhed henholdsvis den 1. og den 16. oktober 2008. Kommissionen fremsendte dem efterfølgende til Den Franske Republik og gav denne mulighed for at fremsætte bemærkninger, som den modtog med brev af 13. februar 2009.
(7)
Den 16. februar 2009 fremsatte France Télécom sine bemærkninger med henvisning til en dom fra Domstolen af 28. november 2008 (5), der - ifølge France Télécom - støtter selskabets argumentation. Den 14. maj 2009 fremlagde den telekommunikationsvirksomhed, der er nævnt i betragtning 6, yderligere oplysninger i relation til de bemærkninger, der var tilgængelige under proceduren, med henvisning til en beslutning fra Kommissionen fra 11. februar 2009 (6), som ifølge virksomheden støtter dens bemærkninger.
(8)
Der blev på France Télécoms anmodning afholdt møder mellem repræsentanter for Kommissionen og France Télécom den 17. december 2009, den 23. september 2010 og den 12. oktober 2010. France Télécom fremsendte yderligere bemærkninger den 18. oktober 2010.
(9)
Den 18. marts 2010 fremlagde Den Franske Republik på Kommissionens anmodning yderligere oplysninger og en ajourføring af visse oplysninger i de først indgivne bemærkninger, der indeholdt et resumé af indholdet i disse.
(10)
Den 22. september 2010 modtog Kommissionen nye bemærkninger fra de franske myndigheder, der anmodede om et møde, som blev afholdt den 22. oktober 2010. Ved brev af 28. oktober 2010 gjorde Kommissionen rede for de konkrete punkter, der var blevet drøftet på dette møde, og for France Télécoms supplerende oplysninger og opfordrede Den Franske Republik til at fremsætte eventuelle bemærkninger. Den 17. november 2010 fremsendte Kommissionen de supplerende oplysninger, som de franske myndigheder den 10. november 2010 havde anmodet om for at udarbejde deres bemærkninger.
(11)
Ved brev af 9. december 2010, der blev suppleret den 24. juni 2011, fremsendte Den Franske Republik supplerende oplysninger sammen med en ajourføring af visse oplysninger i de først afgivne oplysninger. Den 28. juni og den 4. juli 2011 blev der afholdt møder med de franske myndigheder. Der blev fremlagt nye bemærkninger den 7. oktober 2011.
2. DETALJERET BESKRIVELSE AF STØTTEFORANSTALTNINGEN
(12)
De foranstaltninger, som denne sag vedrører, omhandler de ændringer, der blev indført i 1996 for virksomheden France Télécoms finansiering af tjenestemandspensioner. Den tidligere ordning blev indført i forbindelse med, at France Télécom i 1990 overgik fra at være et statsligt selskab til at være en selvstændig juridisk person. Konkret betød 1990-loven, at den tidligere praksis for France Télécoms sociale bidrag fortsatte. Der blev indført en ny ordning i 1996 dels i forbindelse med oprettelsen af France Télécom som et aktieselskab og selskabets børsnotering samt offentlig aktietegning for en større del af selskabets kapital, og dels en fuldstændig liberalisering af de markeder, France Télécom drev virksomhed på i Frankrig og i de øvrige medlemsstater i Den Europæiske Union. Den ordning, der blev indført i 1996, er stadig i alt væsentligt gældende.
2.1. Den retlige ramme for France Télécoms vedtægter og selskabets personalesituation mellem 1990 og 1996
2.1.1. France Télécoms vedtægter og personalesituationen mellem 1990 og 1996
(13)
I medfør af lov nr. 90-568 af 2. juli 1990 (herefter kaldet »1990-loven«) (7) blev France Télécom oprettet som en offentligretlig juridisk person. Indtil da var selskabet et generaldirektorat under ministeriet for postvæsen og telekommunikation. Ved denne lov blev al løsøre og fast ejendom tilhørende staten, der var tilknyttet tjenester under dette generaldirektorat, uden videre og gratis overført til France Télécom.
(14)
Artikel 3 i 1990-loven tillægger bl.a. France Télécom følgende opgaver: (i) at sikre alle offentlige telekommunikationstjenester i nationale og internationale forbindelser (ii) at oprette, udvikle og drive de offentlige net, der er nødvendige for at levere disse tjenester og sikre opkobling til udenlandske net (iii) at levere alle andre telekommunikationstjenester, installationer og net og etablere net til kabeldistribution af radio- og tv-tjenester.
(15)
I medfør af artikel 29 i 1990-loven har France Télécoms personale en særlig status i medfør af loven om tjenestemænds rettigheder og forpligtelser og loven om vedtægtsmæssige bestemmelser for den offentlige forvaltning. 1990-loven gav mulighed for at ansætte personale på kontrakt på overenskomstvilkår inden for rammerne af en aftale mellem staten og virksomheden. Ifølge aftalen kunne højst 3 % af personalet være kontraktansatte.
(16)
Som en fortsættelse af den tidligere budgetpraksis fastsatte artikel 30 i 1990-loven fordelingen af ansvaret for finansieringen af de sociale bidrag mellem den franske stat og France Télécom som følger:
»De ansatte og de pensionerede i ministeriet for post- og telekommunikationsvæsen og ansatte og pensionerede i offentlige virksomheder, der er omfattet af de generelle vedtægter for tjenestemandsansatte, samt deres rettighedshavere, er omfattet af syge-, barsels- og invalideforsikring via den gensidige forsikringsordning for P.T.T. på de betingelser, der er foreskrevet i livre III, kapitel II, første afsnit i livre VII i code de la sécurité sociale (sygesikringsloven). Den del af bidraget, der påhviler staten i medfør af artikel L.712-9, pålægges de offentlige selskaber for deres tjenestemandsansatte.
Udbetalingen af pensioner til tjenestemænd i henhold til loven om civile og militære pensioner til tjenestemænd i La Poste og France Télécom varetages af staten. Til gengæld skal de offentlige selskaber betale staten:
a)
det beløb, der er trukket fra den ansattes løn, og som er fastsat i artikel L. 61 i loven om civile og militære pensioner
b)
et supplerende bidrag, der giver mulighed for fuld finansiering af de pensioner, der er udbetalt, eller som skal udbetales til pensionerede tjenestemænd.
De omkostninger, der følger af anvendelsen af artikel L. 134-1 i code de la sécurité sociale på ansatte i La Poste og France Télécom, påhviler fuldt ud de offentlige selskaber.
Et dekret fra Conseil d'Etat fastlægger om nødvendigt de nærmere vilkår for anvendelsen af disse bestemmelser.«
(17)
Mellem 1991 og 1996 og i medfør af artikel 30 i 1990-loven blev det »arbejdsgiverbidrag« (dvs. det »supplerende bidrag«, der er nævnt i artikel 30, litra b), i den oprindelige udformning af 1990-loven), som France Télécom skulle betale for de tjenestemandsansatte, fastsat som forskellen mellem det samlede pensionsbeløb udbetalt af den franske stat og den del, de aktive tjenestemænd indbetalte via deres løn. France Télécom deltog også i såkaldte »kompensations- overkompensationsordninger«, der indebar overførsler for at sikre balance mellem pensionsordninger for tjenestemænd i andre offentlige enheder. Lønmodtagernes andel af finansieringen af tjenestemandspensionerne var fastsat i artikel L 61 i loven om civile og militære pensioner via en lønindeholdelse på 7,85 % af den indeksbaserede bruttoløn.
(18)
France Télécoms indbetalinger steg fra 920 mio. EUR til 1 151 mio. EUR mellem 1991 og 1996 og fordeler sig som følger:
Tabel 1
Indbetalte pensionsbidrag fra ansatte og arbejdsgiver - France Télécom 1991-1996 (8)
(Mio. EUR)
1991
1992
1993
1994
1995
1996
A /Indbetalte pensionsbidrag i alt
939
983
1 070
1 079
1 173
1 214
a 1/lønmodtagerbidrag
195
201
217
213
229
238
a 2/arbejdsgiverbidrag
743
782
853
866
944
976
B /Kompensation-overkompensation
176
188
277
136
201
175
Bidrag i alt (A + B)
1 115
1 171
1 348
1 215
1 375
1 389
France Télécoms samlede andel (a2 + B)
920
970
1 131
1 002
1 146
1 151
(19)
France Télécom bogførte sine udgifter til pensioner på basis af de indbetalte bidrag. Da stigningen i disse omkostninger var sikker, og i betragtning af den forudsigelige udvikling for tjenestemandspensioner afsatte France Télécom i sit regnskab et årligt beløb til at udjævne den anslåede virkning af kommende stigninger over en periode på 30 år. Det samlede således afsatte beløb frem til 1996 udgjorde 23,4 mia. FRF (3,6 mia. EUR). De franske myndigheder oplyser, at da den franske stat var selvforsikrende, opbyggede den ikke reserver til disse pensionsudbetalinger (9).
2.1.2. Ændringerne i France Télécoms vedtægter og situationen for selskabets tjenestemandsansatte fra 1996
(20)
Lov nr. 96-660 af 26. juli 1996 (10) (herefter kaldet »1996-loven«) ændrede visse bestemmelser i 1990-loven. Med virkning fra den 31. december 1996 overgik France Télécom på den ene side til at være et offentligt selskab omfattet af de lovgivningsmæssige bestemmelser, der gælder for aktieselskaber, i det omfang disse ikke var i strid med loven, og på den anden side overførte loven uden omkostninger de fleste goder, rettigheder og forpligtelser tilhørende den offentligretlige juridiske person til det offentlige selskab France Télécom.
(21)
Selskabet France Télécom SA's kapital (»France Télécom«) blev ved bekendtgørelse fastsat til 25 mia. FRF (3,8 mia. EUR) på grundlag af egenkapitalen i regnskabet pr. 31. december 1995. France Télécom's aktier blev optaget på hovedmarkedet på Paris' fondsbørs og på New York Stock Exchange (NYSE). Ifølge årsberetningen for 1998 fordelte France Télécoms kapital sig mellem staten med 63,6 %, private investorer med 31,2 %, France Télécoms personale med 3,2 % og Deutsche Telekom med 2 %. Med overdragelsen af 10,85 % af kapitalen havde staten fra den 7. september 2004 ikke længere aktiemajoriteten. Efterfølgende faldt denne andel fortsat og var på 26,65 % af kapitalen pr. 31. december 2008. Med 26,65 % af stemmerettighederne og da der ikke findes andre store aktionærgrupper, udnævner den franske stat dog generaldirektøren, er fortsat France Télécoms vigtigste aktionær og kan i praksis bestemme udfaldet af afstemninger blandt aktionærerne i spørgsmål, der kræver simpelt flertal (11).
(22)
Den vedtægtsmæssige ændring for France Télécom ifølge 1996-loven medførte også forskellige bestemmelser vedrørende personalet. Ifølge loven er France Télécoms tjenestemandsansatte ansat i det statslige selskab France Télécom og henhører under dettes ledelse. Personale med tjenestemandsstatus bevarede denne status og de garantier, der er knyttet dertil. Ansættelsesvilkårene for tjenestemænd, der er ansat i France Télécom, er de samme som for statslige tjenestemænd, dvs. at de er sikret beskæftigelse og kun kan afskediges i tilfælde af alvorlig forsømmelse i de tilfælde, der er fastsat i loven. Hvad angår ansættelse af nyt personale, gav 1996-loven France Télécom mulighed for indtil den 1. januar 2002 at ansætte tjenestemænd, samtidig med at der blev ansat personale på kontrakt på overenskomstvilkår.
(23)
Pr. 31. december 1996 havde France Télécom 165 200 ansatte, hvoraf 94,1 % var tjenestemænd. I praksis ventede France Télécom ikke på udløbet af fristen den 1. januar 2002, som var fastsat i 1996-loven, men ophørte allerede fra 1997 med at ansætte tjenestemænd. Derfor faldt antallet af tjenestemænd med 47 % over 10 år, fra 133 434 tjenestemænd i 1997 til 69 892 i 2007. Dette fald er betydeligt større end faldet i det samlede antal ansatte i France Télécom (-25 %), der udgjorde 124 166 pr. 31. december 2007.
(24)
Artikel 6 i 1996-loven ændrede også artikel 30 i 1990-loven, og der blev føjet et litra c) og d) til den oprindelige tekst. Ifølge loven skal France Télécom til gengæld for statens beregning og udbetaling af pensioner til tjenestemænd i France Télécom indbetale følgende til staten:
»c)
(…)et arbejdsgiverbidrag med frigørende virkning, der skal betales fra den 1. januar 1997 i forhold til de beløb, der er udbetalt i løn, hvoraf der skal betales pensionsbidrag. Dette bidrag med frigørende virkning beregnes, så det sikres, at de lønrelaterede sociale ydelser og skatter for France Télécom og andre virksomheder inden for telekommunikation, der er omfattet af de samme almindelige regler for sociale ydelser, bringes på linje med hinanden, for så vidt angår de risici, som er fælles for ansatte i private virksomheder og statslige tjenestemænd. Bidraget kan revideres, hvis de omhandlede udgifter ændres. Retningslinjerne for fastsættelse og betaling af arbejdsgiverbidrag til staten er fastsat ved dekret fra Conseil d'Etat
d)
(…)et ekstraordinært engangsbidrag, hvis beløb og retningslinjer for betaling fastsættes i finansloven inden den 31. december 1996«.
(25)
1996-loven udelukkede også France Télécom fra anvendelsesområdet for mekanismen for den generelle og særlige alderskompensation ifølge 1990-loven, der for France Télécoms vedkommende medførte betaling af kompensation og overkompensation ud over arbejdsgiverbidraget som nævnt i tabel 1. Mellem 1991 og 1996 udgjorde beløb indbetalt i den henseende 18 % af det pensionsbeløb, der blev udbetalt til tjenestemandsansat personale.
(26)
Arbejdsgiverbidraget med frigørende virkning, der blev indført ved 1996-loven, erstatter det ekstra bidrag, der er forekrevet i artikel 30, litra b), i 1990-loven. Bidraget er baseret på en sats, der sikrer lige konkurrencevilkår ved at udligne de nettolønrelaterede obligatoriske sociale bidrag og skatter. Udligningsmetoden er baseret på en rekonstruktion af omkostningerne for en konkurrent med samme beskæftigelsesstruktur, hvis ansatte er omfattet af de almindelige sociale sikringsregler, herunder pensioner, og skal sikre samme nettoløn som tjenestemandsansatte i France Télécom.
(27)
Metoden udelukker bidrag, som konkurrenterne betaler for at dække risici, som ikke er fælles for privatansatte og tjenestemandsansatte, bl.a. arbejdsløshed og manglende lønudbetaling i tilfælde af konkurs eller likvidation (»Assurance Garantie des Salaires« eller »AGS«). Denne forskel mellem France Télécom og selskabets konkurrenter kom tydeligt frem i forbindelse med afstemningen om 1996-loven, og det blev konstateret, at »bestemmelserne i artikel 6 giver France Télécom mulighed for at slippe for de UNEDIC-bidrag, som potentielle konkurrenter skal betale« (12).
(28)
France Télécoms arbejdsgiverbidrag, der beregnes årligt, udtrykkes i procent af de indeksbaserede bruttolønninger for tjenestemandsansatte. Dette arbejdsgiverbidrag har gennemsnitligt været på […] (13) % mellem 1997 og 2010 og udgør ifølge de franske myndigheder følgende (tabel 2):
Tabel 2
Frigørende arbejdsgiverbidrag betalt af France Télécom i perioden 1997-2010
År
Bidragssats
Mio. EUR
1997
36,20 %
1 088,9
1998
35,40 %
1 069,6
1999
36,70 %
1 108,5
2000
36,40 %
1 085,0
2001
37,00 %
1 088,6
2002
37,70 %
1 100,1
2003
37,60 %
1 085,0
2004
[…] %
1 048,6
2005
[…] %
984,6
2006
[…] %
957,6
2007
[…] %
917,6
2008
[…] %
859,2
2009
[…] %
805,4
2010
[…] %
744,5
(29)
Stoppet for tjenestemandsansættelser fra 1997 begrænsede antallet af tjenestemænd i France Télécom. Selv om et stort antal tjenestemænd gik på pension mellem 1991 og 2010, viser tabellen, at det arbejdsgiverbidrag på 744 mio. EUR, som France Télécom betalte i 2010, var 407 mio. EUR lavere end de pensionsbidrag, som selskabet betalte til den franske stat før 1996-reformen og svarede til France Télécoms arbejdsgiverbidrag 20 år tidligere i 1991 (henholdsvis 1 151 mio. EUR og 743 mio. EUR, jf. tabel 1).
(30)
Den reform, der blev indført med 1996-loven, førte således til, at France Télécoms bidrag faldt i absolutte tal og ikke længere hænger sammen med antallet af pensionerede tjenestemænd. Den overførsel af omkostninger til staten, der følger af 1996-loven, fandt sted samtidig med, at senatet konstaterede en betydelig stigning i pensionsomkostningerne fra 2005 - 13 mia. FRF (1,98 mia. EUR) i 2007, 21,5 mia. FRF (3,3 mia. EUR) i 2017 og 34 mia. FRF (6,1 mia. EUR) i 2027 (14).
(31)
Det fremgår af debatten om lovforslaget i nationalforsamlingen og senatet, at der overføres 250 mia. FRF i pensionsomkostninger til statens budget, som 100 mia. FRF i årlige bidrag og 40 mia. FRF i ekstraordinært bidrag ikke kan dække, heller ikke med inddragelse af afkastet fra afhændelse af en del af selskabets aktier. Den samme debat angiver et skønnet beløb på højst 40 mia. FRF i ekstraordinært bidrag for at lette den nye tunge byrde for staten. Dette beløb blev fastsat sammen med bankrådet (conseil de banquiers), således at det var foreneligt med en gældsrate på 150 % og svarede til selskabets henlæggelser til pensioner og statens meromkostninger i en 10-årig periode, og kun 10 år, som følge af forskellen mellem de udbetalte pensioner og det frigørende bidrag, der skal betales fremover (15).
(32)
Formålet med statens kompensation nævnes både i artikel 30 i den lov, som lovgiveren vedtog, og under debatten om forslaget til 1996-loven, og i France Télécoms årsberetning for 1997, der nævner »betaling af et ekstraordinært bidrag på 37,5 mia. FRF til den franske stat i forbindelse med kommende pensioner til tjenestemænd« (16). De hensættelser, France Télécom havde foretaget, gjorde det muligt for France Télécom at lette selskabets finansielle nettobelastning, da det i bare et år skulle betale statens meromkostninger ved reformen i ti år.
(33)
Det ser således ud til, at France Télécoms årlige henlæggelser, der skulle udjævne følgerne af kommende bidragsstigninger i medfør af 1990-loven, som i 1996 i alt udgjorde 23,4 mia. FRF (3,6 mia. EUR), indgik i beregningen af det ekstraordinære bidrag. Den del af dette bidrag, der ikke modsvarede henlæggelserne, dækkede statens meromkostninger i en 10-årig periode. Dette beløb blev fastsat under hensyntagen til det beløb, som selskabet allerede havde henlagt, som det tydeligt fremgår af parlamentsdebatterne på det tidspunkt.
(34)
Da det årlige arbejdsgiverbidrag, som blev indført ved 1996-loven, har frigørende virkning, er France Télécoms eneste forpligtelse siden da at betale dette bidrag uden nogen forpligtelse til at dække eventuelle kommende underskud for hverken pensionsordningen for tidligere ansatte eller andre ordninger i den offentlige forvaltning. Henlæggelsen bortfaldt således i medfør af 1996-loven. Henlæggelsen blev opført som fortjeneste i France Télécoms resultatopgørelse pr. 31. december 1996 til en værdi af 17,5 mia. FRF (2,7 mia. EUR) (17).
(35)
Endvidere blev det ekstraordinære engangsbidrag i medfør af 1996-loven til gengæld for statens beregning og udbetaling af pensioner til tjenestemænd i France Télécom fastsat til 37,5 mia. FRF i finansloven for 1997, dvs. 5,71 mia. EUR. Det blev finansieret ved en stigning i selskabets (18) kort- og langfristede gæld og betalt ad flere gange fra januar til oktober 1997. Indtægterne fra dette ekstraordinære bidrag gjorde det muligt at nedbringe underskuddet for den franske offentlige forvaltning til 41,8 mia. EUR i 1997. Uden dette bidrag ville underskuddet i det år have udgjort 3,7 % af BNP.
(36)
Indtægterne fra dette bidrag blev tilført Etablissement Public de Gestion de la Contribution Exceptionnelle de France Télécom (offentligt selskab til forvaltning af France Télécoms ekstraordinære bidrag, herefter kaldet »forvaltningsorganet«), der blev oprettet ved finansloven for 1997. Det ekstraordinære bidrag og det eventuelle økonomiske afkast deraf er dette forvaltningsorgans eneste indtægt. Forvaltningsorganets udgifter er en årlig udbetaling til staten, der siden 2006 har været opført som indtægt på en konto, der er øremærket statens civile og militære pensioner. Denne betaling blev fastsat til 1 mia. FRF (152,4 mio. EUR) for 1997 og er siden steget 10 % hvet år, hvis der ikke var bestemt andet i finansloven. Dette offentlige forvaltningsorgan ophører med at eksistere, når samtlige selskabets indtægter er udbetalt til staten (19).
(37)
Anvendelsen af de foreskrevne bestemmelser i finansloven for 1997 om fastsættelse af de årlige betalinger medførte, at forvaltningsorganets levetid i 1999 blev beregnet til 17 år, hvis det ikke fik tilført nye midler. (20). På grund af større årlige udbetalinger end forventet i finansloven for 1997 blev levetiden imidlertid forkortet. Som det fremgår af tabel 3, androg forvaltningsorganets samlede årlige udbetalinger allerede 5,47 mia. EUR i 2010. Forvaltningsorganet forventes at ophøre den 31. december 2011, da alle midler så vil være udbetalt (21). Finansloven for 2011 foreskriver betaling af et beløb på 243 mio. EUR til den særlige pensionskonto for det pågældende år, og det skulle udtømme forvaltningsorganets indtægter (22).
(38)
Under alle omstændigheder svarer det ekstraordinære bidrag på 37,5 mia. FRF, der i 1997 tilgik forvaltningsorganet, til det beløb på under end 40 mia. FRF, der blev nævnt under debatten om forslaget til 1996-loven. Selv om dette bidrag blev betalt til statens budget i 1997 og årligt blev tilført dette til betaling af civile og militære pensioner, blev bidraget fastsat for at kompensere statens meromkostninger i medfør af 1996-loven.
(39)
Lønmodtagernes andel af finansieringen af tjenestemandspensionerne i medfør af artikel L 61 i loven om civile og militære pensioner efter oprettelsen af det offentlige selskab France Télécom i 1991 blev ikke ændret ved 1996-loven. I øvrigt ændrede lovene fra 1990 og 1996 ikke France Télécoms pensionsordning for overenskomstansatte, som er de almindelige socialsikringregler for pensionsforsikring suppleret af AGIRC-ordningen for overordnet personale og ARRC-ordningen for ikkeoverordnet personale. I medfør af denne ordning har France Télécom og selskabets overenskomstansatte medarbejdere de samme forpligtelser som konkurrerende selskaber, bl.a. hvad angår arbejdsgiverens frigørende bidrag.
(40)
I forbindelse med den reform, der fulgte af 1996-loven, vurderede de aktuarer, der rådgav den franske stat, at statens udbetaling af pensioner til tjenstgørende og pensionerede tjenestemænd i France Télécom ville andrage 242 mia. FRF (36,9 mia. EUR (23)) i estimeret nutidsværdi pr. 1. januar 1997 (24). Dette tal ligger tæt på det afrundede beløb på 250 mia. FRF, som senatet nævnte. Arbejdsgiverbidraget med frigørende virkning, som France Télécom skulle betale som modydelse, blev beregnet ud fra de samme aktuarmæssige antagelser til 15,2 mia. EUR, hvortil kommer det ekstraordinære bidrag på 5,7 mia. EUR, der blev betalt i sin helhed i oktober 1997. Da reformen trådte i kraft, vurderede de franske myndigheder værdien af de fremtidige lønmodtagerbidrag til […] mia. EUR. Værdien af det nettobeløb, France Télécom overførte til den franske stat, således som vurderet i 1996, udgjorde således […] mia. EUR.
(41)
I den tiårsperiode (1997-2006), der blev nævnt i debatten om forslaget til 1996-loven, anslog de aktuarer, der rådgav den franske stat, at de samlede betalinger ville udgøre […] mia. EUR. I den periode var de faktisk udbetalte beløb næsten identiske, […] mia. EUR, dvs. en afvigelse i forhold til overslagene på under 0,83 % (25). Det bekræfter, at de overslag, der lå til grund for debatten om loven, var præcise.
(42)
På basis af disse tal kan det konstateres, at beløbene og begrundelsen for disse, der blev debatteret i nationalforsamlingen og senatet med henblik på fastsættelse af France Télécoms ekstraordinære bidrag svarer til de beløb, der efterfølgende er blevet konstateret i den tiårsperiode, der var udgangspunktet i debatten om lovforslaget. Det angivne højeste ekstraordinære bidrag på 6 mia. EUR (40 mia. FRF) svarer til selskabets henlæggelser indtil 1996 til betaling af de forventede fremtidige pensioner, dvs. 3,6 mia. EUR (23,4 mia. FRF) plus forskellen på 2,4 mia. EUR på statens regning fordelt dels på arbejdsgiverbidrag og lønmodtagerbidrag opkrævet mellem 1997 og 2006 dels på skønnede pensionsbetalinger for samme tiårsperiode.
(43)
Oplysninger fra Den Franske Republik, der er gengivet i tabel 3, viser, at de samlede pensionsbetalinger til tjenestemænd i France Télécom, som staten skal finansiere som følge af reformen fra 1996, andrager […] mia. EUR. De omkostninger, der skal finansieres af staten, defineres som forskellen mellem det årlige bidrag fra France Télécom og selskabets tjenestemandsansatte og de udbetalte tjenestemandspensioner år efter år med fradrag af de årlige betalinger fra forvaltningsorganet. Mellem 1997 og 2010 udviklede omkostningerne sig som følger:
Tabel 3
Omkostninger for den franske stat som følge af 1996-reformen (1997-2010)
(mio. EUR)
Bidrag
(arbejdsgiver, lønmodtager)
Årlige udbetalinger fra forvaltningsorganet
Udbetalte beløb
Omkostninger for staten
1997
[…]
152,4
[…]
[…]
1998
[…]
167,7
[…]
[…]
1999
[…]
184,5
[…]
[…]
2000
[…]
202,9
[…]
[…]
2001
[…]
223,2
[…]
[…]
2002
[…]
245,5
[…]
[…]
2003
[…]
270,0
[…]
[…]
2004
[…]
297,1
[…]
[…]
2005
[…]
326,9
[…]
[…]
2006
[…]
1 359,5
[…]
[…]
2007
[…]
395,4
[…]
[…]
2008
[…]
435,0
[…]
[…]
2009
[…]
578,0
[…]
[…]
2010
[…]
635,8
[…]
([…]
I alt
[…]
5 473,9
[…]
[…]
(44)
På grund af bestemmelserne i finansloven for 1997 svarede de årlige betalinger fra forvaltningsorganet i 1997 ikke til de skønnede eller faktisk udbetalte ydelser til France Télécoms pensionerede personale og heller ikke til de omkostninger, som staten skulle finansiere, og de er heller ikke fastsat i forhold til disse beløb. En gennemgang af de faktisk udbetalte beløb bekræfter denne manglende sammenhæng. Selv om France Télécom betalte et ekstraordinært bidrag i 1997, viser tabel 3, at de pensioner, der er udbetalt til France Télécoms tjenestemænd, oversteg de årlige ressourcer fra og med 2004, bortset fra 2006.
(45)
France Télécoms årlige bidrag og de årlige udbetalinger fra forvaltningsorganet er således ikke specifikt og ex ante afsat til France Télécoms tjenestemandspensioner inden for rammerne af den særlige pensionskonto. Hvis det ekstraordinære bidrag siden 1997 udelukkende var blevet anvendt til finansiering af de omhandlede ydelser i stedet for systemet med en 10 % årlig stigning af det udbetalte beløb som foreskrevet i finansloven fra 1997, ville det have ført til forvaltningsorganets ophør ved udgangen af 2008 i stedet for udgangen af 2011 under hensyntagen til det beløb, der ikke er omfattet af de årlige bidrag i tabel 3. Under alle omstændigheder ville det ekstraordinære bidrag i begge tilfælde have været opbrugt pr. 31. december 2011.
2.2. Den gradvise og siden fuldstændige liberalisering af markedet for telekommunikation
(46)
Reformen af finansieringen af France Télécoms tjenestemandspensioner fandt sted, samtidig med en fuldstændig liberalisering af de tjenestemarkeder, som France Télécom drev virksomhed på. Fra 1988 blev telekommunikationssektoren gradvist liberaliseret i og med Kommissionens direktiv 88/301/EØF af 16. maj 1988 om konkurrence på teleterminalmarkederne (26) og Kommissionens direktiv 90/388/EØF af 28. juni 1990 om liberalisering af markedet for teletjenester (27). Ifølge direktiv 90/388/EØF skulle der indføres liberaliseringsforanstaltninger før den 31. december 1990 for datakommunikation og taletelefoni og datatjenester for virksomhedsnet og lukkede brugergrupper. Kommissionens direktiv 96/19/EF af 13. marts 1996 om ændring af direktiv 90/388/EØF for så vidt angår gennemførelse af liberaliseringen af markederne for teletjenester (28) omhandlede fuld liberalisering af telekommunikationssektoren fra den 1. januar 1998.
(47)
Den franske lov nr. 96-659 af 26. juli 1996 om regulering af telekommunikation fastsatte de betingelser, der giver mulighed for fuld liberalisering af sektoren ved at bringe France Télécoms monopol på fastnettelefoni og datatransmission til ophør og organisere tariffer og sammenkoblinger med konkurrenterne. Også i andre sektorer, der ikke var underkastet enerettigheder, og som siden 1987 har været udsat for konkurrence, som f.eks. mobiltelefoni, var France Télécom førende med en markedsandel, der faldt fra 53,5 % til 49,8 % fra 1997 til 2002 (29). Lov nr. 96-659 pålagde også France Télécom opgaver af almindelig økonomisk interesse og foreskrev oprettelse af en fond til finansiering af de dertil knyttede forpligtelser, som konkurrenterne skulle bidrage til.
(48)
I medfør af de bestemmelser, der er nævnt i betragtning 46 og 47, har France Télécom siden 1988 fået nye konkurrenter - nogle af dem delvist ejet af internationale koncerner - på markedet for varer og tjenester, hvor selskabet var aktivt i Frankrig, og hvoraf nogle, f.eks. inden for mobiltelefoni eller international kommunikation, har tværnational karakter. Denne tendens blev styrket på de liberaliserede markeder fra 1998. France Télécom har endvidere indgået alliancer med udenlandske operatører, f.eks. Deutsche Telekom og Sprint i 1996 (Global One) - og samtidig siden 1997 øget partnerskaber og kapitalinteresser - i Italien (Wind), Nederlandene (Casema) eller opnået mobillicenser i Danmark og Portugal (30).
(49)
Reformen af finansieringen af France Télécoms pensioner fandt således sted samtidig med liberaliseringen af markedet i Den Europæiske Union. Den har således haft virkninger på et fuldstændig liberaliseret marked, hvor France Télécom har indgået alliancer og erhvervet betydelige kapitalinteresser i andre medlemsstater. Ønsket om at fremme France Télécoms ekspansion på andre europæiske markeder end det franske danner baggrund for 1996-loven og åbningen af selskabet for privat kapital, således som det fremgår af erklæringerne i forbindelse med drøftelsen af forslaget, hvor man nævner de ambitioner, som den franske regering havde på vegne af sit nationale flagskib France Télécom (31).
(50)
På nuværende tidspunkt påstår France Télécom at være den største leverandør af bredbåndsinternet og den tredjestørste mobiloperatør i Europa og blandt de førende internationalt med hensyn til telekommunikationstjenester til multinationale selskaber. Uden for Frankrig er France Télécom væsentligst aktivt via selskabets datterselskaber og har en førende stilling i Spanien, Storbritannien, Polen, Slovakiet, Belgien og Østrig (32).
3. BEGRUNDELSE FOR INDLEDNING AF PROCEDUREN
(51)
I beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren fremsatte Kommissionen sin foreløbige vurdering af de foranstaltninger, der blev indført ved 1996-loven og sammenlignede dem med referencerammen for France Télécoms obligatoriske sociale og skattemæssige bidrag ifølge 1990-loven. Kommissionen vurderede, at foranstaltningerne så ud til ved hjælp af statsmidler at give France Télécom en selektiv fordel, der kunne fordreje konkurrencen og påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne, jf. artikel 107, stk. 1, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde.
(52)
Kommissionen bemærkede endvidere, at hvis disse foranstaltninger udgør statsstøtte, er de ikke blevet anmeldt til Kommissionen før iværksættelsen, selv om de skal betragtes som ny støtte ifølge retspraksis. Den Franske Republik har således ikke overholdt sin anmeldelsesforpligtelse ifølge traktaten, og foranstaltningen må derfor betragtes som ulovlig.
(53)
Kommissionen konkluderede, at den kunne undersøge foranstaltningens forenelighed med det indre marked på grundlag af artikel 107, stk. 3, litra c), i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde. Kommissionen bemærkede ligeledes, at den samme bestemmelse var blevet brugt i forbindelse med reformen af finansieringen af pensionerne til tjenestemandsansatte i La Poste til at konkludere, at støtten var forenelig med det indre marked (33), og at det i betragtning af de to sagers lighed var relevant i den konkrete sag at foretage en lignende analyse.
(54)
I den indledende analyse af støttens forenelighed med det indre marked og uanset ligheden med reformen af finansieringen af pensionerne til tjenestemandsansatte i La Poste fremførte Kommissionen følgende forbehold over for Den Franske Republik:
a)
Kommissionen understregede for det første, at selv om den ikke havde adgang til detaljerede oplysninger, der viste, at de bidrag, der var betalt af France Télécom, svarede til dem, der betales af private virksomheder i telekommunikationssektoren i Frankrig, der er underkastet de almindelige retsregler, giver den frigørende bidragssats, der siden 1997 har været gældende for France Télécom, ikke mulighed for at sikre ensartede konkurrencevilkår (»level playing field«) i forhold til selskabets konkurrenter. Det skyldes, at den sats, der gælder for France Télécom, kun tager højde for bidrag, der svarer til de fælles risici for overenskomstansatte og tjenestemænd, og i den henseende blandt andet udelukker bidrag, der modsvarer risici, der ikke er fælles, som f.eks. arbejdsløshed og risikoen for manglende lønudbetaling i tilfælde af selskabets konkurs eller likvidation.
b)
for det andet rådede Kommissionen ikke over tilstrækkelige oplysninger om, hvordan lempelsen af pensionsforpligtelserne påvirker konkurrencen, således at den kan vurdere, om der eventuelt er flere positive end negative virkninger. I den henseende skal Kommissionen i øvrigt tage højde for det forhold, at France Télécom endnu ikke fuldt ud har tilbagebetalt den ulovlige og uforenelige støtte i medfør af Kommissionens beslutning af 2. august 2004 om den statsstøtte, som Frankrig har ydet France Télécom (herefter kaldet »beslutningen om den erhvervsskatteordning, der gælder for France Télécom«) (34), en beslutning, som Frankrig ikke efterlevede inden for den fastsatte frist, jf. Domstolens dom (35).
4. BEMÆRKNINGER FRA INTERESSEREDE PARTER
(55)
Bemærkninger fra interesserede parter resumeres nedenfor i punkt 4.1 til 4.3.
4.1. France Télécom
(56)
I France Télécoms bemærkninger, som selskabet betragter som supplerende i forhold til de bemærkninger, Den Franske Republik har fremsat, anfører France Télécom, at selskabet konstant befinder sig i en situation med for mange ansatte på grund af sin tidligere status som et generaldirektorat, og at selskabet ikke for det pågældende personales vedkommende har de samme muligheder for fleksibilitet som sine konkurrenter. France Télécom skal således gøre en meget betydelig uddannelsesindsats, der beløber sig til 180 mio. EUR svarende til 4,5 % af lønsummen sammenlignet med 2,9 % for gennemsnittet af de franske virksomheder. France Télécom påberåber sig lønomkostninger, der er […] % højere, uden at der tages højde for tillæg og bonusser. Da France Télécom endvidere ikke kan iværksætte sociale ordninger, har selskabet finansieret ledsageforanstaltninger i forbindelse med tjenestemænds fratrædelse, f.eks. gradvis indstilling og ophør af arbejdsaktiviteterne mellem 1996 og 2006 til et beløb af 8 mia. EUR.
(57)
For det andet mener France Télécom, at pensionsomkostningerne mellem 1990 og 1996 var anormale og gav selskabet en strukturel ulempe i forhold til de private konkurrenter, jf. Combus-dommen (36), idet referencerammen til vurdering af, om de pågældende omkostninger var normale eller anormale er de almindelige retsregler, der gælder for konkurrenterne. Principperne i Combus-dommen skulle senere blive bekræftet af Rettens dom i Hotel Cipriani-sagen (37). France Télécom bestrider, at situationen for en operatør, i dette tilfælde selskabet selv, før og efter reformen som følge af 1996-loven er et egnet sammenligningsgrundlag med hensyn til at vurdere, om der er tale om en økonomisk fordel i medfør af retspraksis. Under alle omstændigheder gælder det, at hvis referencerammen skulle anvendes på France Télécom før og efter 1996-reformen, ville foranstaltningen ikke kunne beskrives som selektiv, da den blev anvendt ensartet inden for den pågældende ramme.
(58)
Det følger deraf, at de omhandlede foranstaltninger enten ikke udgør statsstøtte i medfør af traktaten, da de fratager France Télécom en anormal strukturel ulempe, eller ikke kan betegnes som en selektiv fordel, der udgør statsstøtte.
(59)
Subsidiært mener France Télécom, at statsstøtten, hvis en sådan foreligger, ville være forenelig med det indre marked ifølge de kriterier, Kommissionen har opstillet i sin beslutning om pensionsordningen for La Poste (herefter kaldet »La Poste-beslutningen«) (38). Det særlige ved selskabets ordning, der består i, at det betaler et bidrag, der udelukkende er beregnet på basis af fælles risici, betyder i den henseende ikke, at France Télécom har været i en gunstig situation i forhold til sine konkurrenter siden 1996: Ud over de strukturelle ulemper, der følger af de tjenestemandsansattes status, blev France Télécom pålagt at betale et betydeligt bidrag i forbindelse med 1996-reformen, hvis forenelighed med det indre marked skal analyseres, og hvis beløb på 5,7 mia. EUR langt overstiger det beløb, France Télécom skulle have betalt, hvis selskabets bidrag også omfattede ikkefælles risici.
(60)
France Télécom mener, at Kommissionen i La Poste-beslutningen (39) erkendte, at det ekstraordinære engangsbidrag (2 mia. EUR) inden for rammerne af en reform, der trådte i kraft efter anmeldelsen, men før Kommissionens beslutning, kompenserer for bidrag, der svarer til risici, som ikke er fælles, indtil det ekstraordinære engangsbidrag er opbrugt. Ifølge France Télécom er der intet, der begrunder, at Kommissionen fraviger dette princip, når de politiske erklæringer ved debatten om forslaget til 1996-loven ikke giver belæg for, at størrelsen af France Télécoms engangsbidrag skulle være blevet fastsat af lovgiveren for at bevare status quo i ti år.
(61)
Endvidere modsiger tallene for 1996 påstanden om, at beløbet på 5,7 mia. EUR på daværende tidspunkt blev fastsat, så det svarede præcist til statens meromkostninger i medfør af 1996-loven i ti år ved år efter år at kompensere for selskabets lavere årlige bidrag, selv om der tages højde for kompensationsomkostninger mellem pensionsordninger, som France Télécom blev fritaget for i 1996 (40). Formålet med det ekstraordinære bidrag var helt at kompensere den franske stat som følge af reformen. Der skal derfor nødvendigvis tages højde for det ved analysen af, om det har skabt »lige konkurrencevilkår« siden ikrafttrædelsen i 1997.
(62)
Endelig mener France Télécom, at da selskabet uden 1996-reformen ville have fået en betydelig konkurrencemæssig ulempe på de markeder, som EU ønskede liberaliseret, og at de franske myndigheder efterfølgende fuldt ud efterlevede beslutningen om den erhvervsskatteordning, der gælder for France Télécom (41), har foranstaltningen ikke negative følger for konkurrencen.
4.2. Klagerne
(63)
Klagerne er enige i Kommissionens vurdering i beslutningen om at indlede proceduren med hensyn til eksistensen af statsstøtte i medfør at traktaten for så vidt angår lempelsen af de pensionsbidrag, France Télécom skal betale ifølge 1996-loven. Ifølge ræsonnementet i nævnte beslutning, som ifølge klager mangler præcise tal, skulle støtten udgøre 12,3 mia. EUR og under ingen omstændigheder mindre end 9,9 mia. EUR (42). Klagerne mener, at det er følgerne af foranstaltningen, dvs. en lempelse af de sociale bidrag, det normalt pålægges virksomheden at betale, og ikke dens genstand, dvs. kompensation for en påstået ulempe, der er afgørende for, at støtten kan karakteriseres som statsstøtte. France Télécom har i øvrigt ingen ulemper ved at beskæftige tjenestemænd, da selskabets arbejdsløshedsbidrag og lønbaserede bidrag ligger 13 % under konkurrenternes, og da selskabet disponerer over et stabilt og fleksibelt personale, der giver mulighed for at nedbringe lønsummen ved hjælp af førtidspensionering og overgang til den offentlige sektor.
(64)
Ifølge klagerne er en sådan statsstøtte uforenelig med det indre marked. Den betydelige konkurrencemæssige fordel, der tillægges France Télécom, er så meget mere skadelig, som lempelsen af bidragene ikke var nødvendig for at undgå at bringe den finansielle struktur i fare: Ved at slippe for en pensionsgæld til en nettonutidsværdi på mindst 9,9 mia. EUR i 1996 og ikke længere skulle opføre denne omkostning i sit regnskab eller i bilaget dertil kunne France Télécom derefter forgælde sig til betydelig højere beløb og havde mellem 1997 og 2007 en gennemsnitlig nettogæld på 44 mia. EUR. Støtten, som endvidere fritog France Télécom for de pensionsbidrag, der var arvet fra monopolet, gav selskabet mulighed for at ekspandere internationalt og samtidig styrke sin stilling i Frankrig, hvor det havde betydelige monopollignende fordele, for hvilke bidragene kun var en rimelig modvægt.
(65)
De ulovlige og uforenelige støtteforanstaltninger, som ikke er tilbagebetalt, gjorde det i øvrigt umuligt at erklære den omhandlede driftsstøtte forenelig i betragtning af dens kumulerede virkning. 1996-reformen medførte ikke lige konkurrencevilkår, da selskabet ikke betalte bidrag, der modsvarede risikoen for arbejdsløshed og risikoen for manglende lønudbetaling i tilfælde af selskabets konkurs eller likvidation, og reformen kan derfor ikke erklæres forenelig med traktatens bestemmelser. France Télécoms pensionsgæld bør beregnes af en uafhængig ekspert, og Frankrig bør forpligte sig til at sikre en finansielt neutral ordning, bl.a. ved at indføre justeringsmekanismer for arbejdsgiverbidraget og udligningsbeløbet på 5,7 mia. EUR, hvis bidragene ændrer sig.
4.3. Telekommunikationsoperatøren
(66)
Telekommunikationsoperatøren er enig i og støtter Kommissionens indledende analyse i beslutningen om at indlede proceduren, der bruger betegnelsen ny og ulovlig statsstøtte for at beskrive de ændringer, der blev indført med 1996-loven, som skulle erstatte France Télécoms årlige frigørende bidrag med pensionsbetalinger varetaget af staten med fradrag af de bidrag, der blev indbetalt af ansatte med tjenestemandsstatus. Det samme gælder ifølge denne telekommunikationsoperatør for de sociale bidrag, der modsvarede de risici, som de overenskomstansatte ikke er omfattet af, som France Télécoms konkurrenter betaler, men som France Télécom i hvert fald siden 1996 ikke har betalt for de tjenestemandsansatte og de overenskomstansatte. I modsætning til sagen, der er omhandlet i La Poste-beslutningen (43), indgik disse bidrag ikke i beregningen af France Télécoms arbejdsgiverbidrag, hvilket stadig er tilfældet og ifølge operatøren udelukker dette, at støtten erklæres for forenelig.
(67)
Hvad angår den støtte, der følger af, at refusionen til staten for udbetalte persioner blev afskaffet, mener operatøren, at Kommissionens konkurrencemæssige vurdering i La Poste-beslutningen burde føre til en beslutning om uforenelighed. Denne analyse burde baseres på forholdene siden 1996 og ikke - som i La Poste-beslutningen - på hypoteser om fremtiden.
(68)
Ifølge telekommunikationsoperatøren hár France Télécom imidlertid på mange af sine markeder en stilling, der kan sidestilles med en dominerende stilling. Selskabet er derfor pålagt ex ante reguleringsforpligtelser på markederne for bredbånd og højhastighedsbredbånd, indledning og terminering af fastnetopkald. I sin beslutning af 16. juli 2003 om en procedure om anvendelse af EF-traktatens artikel 82 i sag COMP-38.233 fastslog og sanktionerede Kommissionen en overtrædelse af artikel 102 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde hos France Télécom via datterselskabet Wanadoo (44). Da selskabet var i en sund økonomisk situation, gav den modtagne støtte mulighed for at finansiere den internationale ekspansion og bl.a. erhverve Orange, Retevisión og AMENA.
(69)
Endelig beder telekommunikationsoperatøren Kommissionen om at sætte præcise tal på de omhandlede støttebeløb og i medfør af retspraksis fra Deggendorf-sagen (45) afvise at erklære de omhandlede foranstaltninger forenelige med det indre marked, så længe den hidtidige ulovlige støtte ikke er blevet tilbagebetalt.
5. KOMMENTARER FRA DEN FRANSKE REPUBLIK
(70)
Den franske republik mener ikke, at de ændringer, der blev indført i 1996 for finansieringen af pensioner til tjenestemandsansatte i France Télécom, indeholder statsstøtteelementer. Under alle omstændigheder er 1996-reformen forenelig med det indre marked, bl.a. i medfør af den begrundelse, Kommissionen anvendte i La Poste-beslutningen (46).
5.1. Spørgsmålet om statsstøtte
(71)
Ifølge Den Franske Republik bragte 1990-loven France Télécom i en anormal situation i relation til de almindeligt gældende regler, som foreskriver, at virksomhederne skal betale et frigørende arbejdsgiverbidrag i forhold til lønsummen, som ikke er knyttet til størrelsen af de udbetalte pensioner. France Télécoms bidrag var således anormale, da finansieringsgabet for delordningen for den omhandlede gruppe var åbenbart og med sikkerhed ville blive uholdbart i betragtning af det uundgåelige fald i antallet af tjenestemandsansatte og den deraf følgende stigning i antallet af pensionerede.
(72)
1996-reformen bragte finansieringen af pensioner ind under de almindelige regler uden derved at bringe selskabet i en mere gunstig konkurrencemæssig situation, da France Télécoms bidrag beregnes årligt for at rette selskabets sociale og skattemæssige bidrag ind efter konkurrenterne i telekommunikationssektoren. Den manglende hensyntagen til bidrag, der modsvarer risici, som ikke er fælles for overenskomstansatte og tjenestemandsansatte, i beregningen af bidraget i medfør af »satsen for lige konkurrencevilkår« (TEC), er begrundet i sidstnævntes status, der f.eks. udelukker risikoen for arbejdsløshed ud over særlige tilfælde af afskedigelse.
(73)
Den Franske Republik mener, at situationen for selskabets konkurrenter i Frankrig skal være referencerammen, når det skal bestemmes, om France Télécoms omkostninger var normale eller anormale. I betragtning af den urimelige, uretfærdige og på sigt uholdbare byrde, 1990-loven pålagde France Télécom som en undtagelse fra de almindeligt gældende regler betød afskaffelsen og tilpasningen til konkurrenternes situation i medfør af 1996-reformen i det konkrete tilfælde blot, at der blev genindført normale konkurrencevilkår. France Télécom er i øvrigt ikke blevet kompenseret for selskabets ulemper under denne ordning, selv om selskabet - som det fremgår af dets bemærkninger - stadig lider under strukturelle ulemper, meromkostninger og stivheder som følge af den status, der gælder for de tjenestemandsansatte, hvad angår ledsageforanstaltninger i forbindelse med tjenestemænds fratrædelse eller overførsel til statsforvaltningen, omkostninger i forbindelse med videreuddannelse og øgede lønomkostninger. Den nuværende ordning, der følger af reformen, giver derfor ikke France Télécom fordele og indeholder derfor ingen statsstøtteelementer i medfør af traktaten.
(74)
Denne fortolkning følger af de generelle principper fra Unionens retspraksis, ifølge hvilke kun indgreb, der letter de byrder, som normalt belaster en virksomheds budget, udgør statsstøtte, og en lov, der betyder, at en virksomheds budget ikke belastes af en byrde, som i en normal situation ikke ville forekomme, udgør ikke statsstøtte (47). Det samme gælder foranstaltninger, der frigører en offentlig konkurrent for en strukturel ulempe i forhold til dets private konkurrenter (48). Denne fortolkning er også i overensstemmelse med Kommissionens praksis (49).
(75)
Generelt finder Den Franske Republik det ikke relevant i denne procedure at inddrage de kompensations- og overkompensationsmekanismer, ifølge hvilke France Télécom afviklede sine forpligtelser mellem 1991 og 1996 (se tabel 1) for at fastslå, om der foreligger støtte, eller den dato, fra hvilken en given fordel som følge af 1996-reformen, der ikke indeholder nogen bestemmelser i den henseende, skulle være opstået. Betalingen af disse bidrag var også en følge af en undtagelsesordning i forhold til de almindeligt gældende regler, hvor den pensionsordning, der var gældende for France Télécom, blev betragtet som en selvstændig ordning, hvilket ikke har været tilfældet siden 1997.
(76)
Med dette forbehold har Den Franske Republik præciseret France Télécoms skøn over omkostninger, der er nævnt i betragtning 61, som selskabet ikke har betalt siden 1997. På grundlag af en reel rekonstruktion for 2008-2010 tilbagediskonteret med en overgangsfaktor mener Den Franske Republik, at de omkostninger, France Télécom har betalt i den henseende, var 165 mio. EUR lavere end det beløb, selskabet har beregnet.
5.2. Spørgsmålet om en eventuel statsstøttes forenelighed med det indre marked
(77)
Under alle omstændigheder mener Den Franske Republik, at hvis 1996-reformen vedrørende France Télécom skulle udgøre statsstøtte, bør den anses som forenelig med det indre marked med henvisning til den analyse, Kommissionen anvendte i La Poste-beslutningen (50). 1996-reformen frigør France Télécom for en strukturel omkostning, som påvirkede selskabets konkurrenceevne på et marked, der var ved at blive liberaliseret, og disse bidrag blev fra det tidspunkt beregnet på et grundlag, der skulle sikre lige konkurrencevilkår for fælles risici.
(78)
Det forhold, at det bidrag, France Télécom har betalt siden 1997, kun tager højde for risici, som er fælles for tjenestemænd og overenskomsansatte, er ikke til hinder for forenelighed med det indre marked. I den henseende viser tabel 4, der er baseret på oplysninger fra Den Franske Republik, forskellen mellem det bidrag, France Télécom betaler, og det bidrag, selskabet ville have betalt, hvis de risici, der ikke er fælles, indgik i beregningen, med fradrag af de ydelser, som France Télécom selv har forsikret, og andre bidrag, der er pålagt selskabet i forhold til konkurrenterne.
Tabel 4
France Télécoms arbejdsgiverbidrag i perioden 1997-2010 beregnet ud fra satsen for lige konkurrencevilkår (TEC) og en ændret sats for konkurrencevilkår (TEC*), der inddrager risici, der ikke er fælles
År
TEC
Mio. EUR
TEC
Mio. EUR
TEC- TEC*
1997
36,2 %
1 088,9
48,1 %
1 446,9
- 358,0
1998
35,4 %
1 069,6
47,1 %
1 423,1
- 353,5
1999
36,7 %
1 108,5
48,4 %
1 460,3
- 351,8
2000
36,4 %
1 085,0
48,0 %
1 429,3
- 344,3
2001
37,0 %
1 088,6
47,9 %
1 407,9
- 319,3
2002
37,7 %
1 100,1
43,5 %
1 267,9
- 167,8
2003
37,6 %
1 085,0
45,0 %
1 298,5
- 213,5
2004
[…] %
1 048,6
[…] %
[…]
[…]
2005
[…] %
984,6
[…] %
[…]
[…]
2006
[…] %
957,6
[…] %
[…]
[…]
2007
[…] %
917,6
[…] %
[…]
[…]
2008
[…] %
859,2
[…] %
[…]
[…]
2009
[…] %
805,4
[…] %
[…]
[…]
2010
[…] %
744,5
[…] %
[…]
[…]
(79)
Den Franske Republik mener, at fra 1997 frem til 2043 vil nutidsværdien af France Télécoms faktisk betalte og kommende bidrag udgøre 13,5 mia. EUR. En sats for lige konkurrencevilkår ændret ved i beregningen at inddrage risici, som ikke er fælles, med fradrag af bidrag, der er pålagt France Télécom, men ikke dets konkurrenter, fører til et højere årligt bidrag for samme periode, nemlig 16,7 mia. EUR. De franske myndigheder finder ikke inddragelse af disse risici relevant, men har beregnet, at forskellen (3,2 mia. EUR) i høj grad opvejes af det ekstraordinære engangsbidrag på 5,7 mia. EUR, som France Télécom betalte i 1997.
(80)
Den Franske Republik mener, at man ligesom i La Poste-beslutningen (51) kan antage, at dette engangsbidrag kan sammenlignes med et udligningsbeløb, der kompenserer for betaling af de bidrag, der følger af en ændret sats, som inddrager bidrag for risici, der ikke er fælles. Det ser således ud til, at dette udligningsbeløb på nuværende tidspunkt overstiger det beløb, der fremkommer som forskellen mellem den sats, der blev fastsat ved 1996-reformen, og den ændrede sats, der er angivet i tabel 4, således at dette udligningsbeløb ikke på noget tidspunkt opbruges fuldstændigt som følge af de forskellige satser. I det tilfælde er den tvivl, Kommissionen gav udtryk for i sin beslutning om at indlede proceduren med hensyn til fraværet af egentlige ensartede konkurrencevilkår mellem France Télécom og dets konkurrenter, grundløs.
(81)
Den Franske Republik mener, at reformen af finansieringen af pensionerne til tjenestemandsansatte i La Poste, der blev indført i 2006, og som var inspireret af reformen i France Télécom i 1996, helt og holdent kan sammenlignes med sidstnævnte i alle væsentlige aspekter. I betragtning af denne parallelisme er der intet, der kan begrunde, at Kommissionen ikke baserer sig på præcedens vedrørende La Poste. Kommissionen bør bl.a. acceptere, at det ekstraordinære engangsbidrag, der blev pålagt France Télécom, inddrages i analysen af, om reformen skabte lige konkurrencevilkår, og de facto betragtes som et forskud på bidrag for ikkefælles risici.
(82)
I modsat fald skulle debatten i nationalforsamlingen og senatet, hvor der på det tidspunkt var tale om en finansiel dækning i en tiårsperiode, have været baseret på punktuelle erklæringer. Et sådant ræsonnement findes ikke i begrundelsen for lovforslaget og heller ikke i de omhandlede love eller gennemførelsesakter. Lovgiverens hensigt i 1996 var at fastsætte France Télécoms pensionsbidrag på et niveau, der svarede til konkurrenternes, og ikke at fratage reformen virkninger i en tiårig periode, som det synes at fremgå af det ræsonnement, som Kommissionen kunne godtage på baggrund af erklæringer uden sammenhæng.
(83)
Det parlamentariske arbejde viser utvetydigt, at størrelsen af bidraget blev beregnet som et fast beløb uden forbindelse med de omkostninger, som staten faktisk påtog sig. I sin afgørelse nr. 96-385 DC af 30. december 1996 fastslog Forfatningsrådet på den ene side, at engangsbidraget på 37,5 mia. FRF var begrundet med statens overtagelse af pensioner til tjenestemænd, uden at det modsvarede beløbet, og på den anden side, at betalingerne til statens budget ikke ville blive øremærket til en bestemt udgift, men bidrage til at skabe balance på budgettet i overensstemmelse med artikel 18 i bekendtgørelse af 2. januar 1959 om finanslove.
(84)
Den Franske Republik anfører, at den præcise størrelse af det ekstraordinære bidrag blev fastsat i finansloven for 1997, ikke under hensyntagen til en tiårig periode, i hvilken bidraget skulle sikre »tilbagebetaling« til staten, men derimod under hensyntagen til virkningen for France Télécoms regnskab, som skulle forblive holdbar. Beregningen af beløbet blev ikke foretaget med henblik på at kompensere statens omkostninger, men ud fra selskabets bidragsevne.
(85)
Den måde, hvorpå dette bidrag er blevet forvaltet uden sammenhæng med de reelt udbetalte pensioner siden 1997, viser, at der var tale om et fast beløb. Det fremgår således af tal fra Den Franske Republik, at mellem 1997 og 2006 udgjorde pensioner til tjenestemandsansatte i France Télécom betalt via den særlige pensionskonto […] mia. EUR, og at forvaltningsorganet betalte et beløb på 3,4 mia. EUR ind på denne konto. I samme periode androg det restbeløb, som ikke var finansieret af de indbetalte bidrag, 1,2 mia. EUR. I 1997 blev det i øvrigt anslået, at dette organ ville få en levetid på mellem 17 og 25 år, hvilket ikke hænger sammen med den periode på ti år, som er udgangspunktet for det ræsonnement, Kommissionen støtter sig på.
(86)
Den Franske Republik mener ikke, at France Télécom kunne have klaret sig på markedet uden reformen med en bidragssats på 77 % af den indeksbaserede bruttoløn i 2010 og en henlæggelse i regnskabet til pensionsforpligtelser til de ansatte tjenestemænd. Reformen var således en afgørende fase i tilpasningen til liberaliseringen af markedet i overensstemmelse med EU's mål, og den var tilpasset dette mål og begrænset til det højst nødvendige. Uden reformen ville France Télécom være blevet presset ud af markedet og ville ikke have været i stand til at foretage de nødvendige investeringer, bl.a. for at muliggøre ubundtet adgang til abonnentledninger, uden en risiko for fallit, og reformen har således ikke haft negative følger for konkurrencen.
(87)
Endvidere mener Den Franske Republik ikke, at reformen af finansieringen af France Télécoms pensioner, herunder kravet om betaling af et ekstraordinært bidrag, medførte omkostninger for staten mellem 1997 og 2006, men faktisk medførte en nettoindtægt på over 9,1 mia. EUR til den franske stat ifølge skøn fra de franske myndigheder (52). Hvis der skulle foretages en beregning af afkastet af det ekstraordinære bidrag, mener Den Franske Republik, at der bør anvendes en diskonteringssats på 7 %. Princippet om et ekstraordinært bidrag var således fastslået allerede i 1996. Investeringshorisonten skulle være lang, da den forventede forskel mellem de ydelser, der skulle udbetales, og de forventede bidrag, først oversteg 500 mio. EUR i 2005, dvs. 9 år senere, og først oversteg 1 mia. EUR 12 år senere. I 1996 var den gennemsnitlige rente for tilsvarende statsobligationer med en 15-års løbetid på 6,9 %. France Télécom foretog obligationsudstedelser mellem november 1991 og november 1997 til en gennemsnitlig rente på 7 %.
(88)
Endvidere bør beslaglæggelsen af de beløb, Kommissionen krævede i medfør af sin beslutning om erhvervsskatteordningen for France Télécom (53) og den efterfølgende betaling af disse beløb, få Kommissionen til at betragte sin beslutning som gennemført, jf. Kommissionens beslutning fra 2007 i den henseende (54). Den kumulerede virkning af disse støtteforanstaltninger bør derfor ikke undersøges.
6. VURDERING AF STØTTEN
6.1. Statsstøtte i henhold til artikel 107, stk. 1, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde
(89)
Det bestemmes i artikel 107, stk. 1, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde: »Bortset fra de i traktaterne hjemlede undtagelser er statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med det indre marked, i det omfang den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne«.
(90)
Anvendelsen af denne artikels kumulative betingelser i den konkrete sag gennemgås nedenfor i afsnit 6.1.1 til 6.1.5.
6.1.1. Statsstøtte, der ydes ved hjælp af statsmidler
(91)
1990-loven og 1996-loven er udstedt af den franske stat. De fastsætter den foranstaltning, ifølge hvilken France Télécom betaler et bidrag til gengæld for statens udbetaling af pensioner til tjenestemænd i France Télécom. Da det bidrag, France Télécom betaler til den franske stat i medfør af 1996-loven, er mindre end i medfør af 1990-loven, er støtten til France Télécom ydet ved hjælp af midler fra den franske stat.
6.1.2. Støtte, der begunstiger visse virksomheder
(92)
Bestemmelserne i 1990-loven definerede den gældende ordning for det offentlige selskab France Télécom med status som juridisk person. 1996-loven om det offentlige selskab France Télécom ændrede denne ordning ved at indføre bestemmelser for France Télécom og retningslinjer, der kun gælder for dette selskab.
(93)
Den ordning, der blev indført ved 1990-loven, havde til formål at fastsætte en modydelse, der var specifik med hensyn til principperne for og størrelsen af det arbejdsgiverbidrag vedrørende pensioner, som France Télécoms skulle betale til den franske stat. Derfor er den modydelse, som France Télécom betalte i medfør af den oprindelige 1990-lov, som fandt anvendelse mellem 1991 og 1996, og den anden modydelse, der blev indført ved 1996-loven, og som har fundet anvendelse siden 1997, specifikke foranstaltninger, der udelukkende angår France Télécom, hvorfor de opfylder betingelsen om selektivitet i modsætning til, hvad France Télécom påstår.
6.1.3. Økonomisk fordel, der fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene
(94)
Det skal fastslås, om de foranstaltninger, der fastsætter størrelsen af den omhandlede kompensation, begunstiger France Télécom. Spørgsmålet om, hvorvidt 1996-lovens ændringer af artikel 30 i 1990-loven udgør statsstøtte ved at give France Télécom en økonomisk fordel, skal vurderes på baggrund af det omhandlede pensionssystems art og økonomi og konsekvenserne for France Télécom og ikke på baggrund af ændringernes begrundelse og mål. Målet med at ændre 1990-loven er således i princippet ikke relevant for at vurdere konsekvenserne i modsætning til, hvad den Den Franske Republik anfører.
(95)
Statens varetagelse af beregning og udbetaling af pensioner til tjenestemænd i France Télécom sker i henhold til loven om civile og militære pensioner, som udelukkende finder anvendelse på de omhandlede tidligere tjenestemænd. Hverken 1990-loven eller 1996-loven har ændret disse tjenestemænds status og heller ikke princippet om, at staten varetager udbetaling af deres pension. Denne varetagelse synes at skyldes princippet om, at tjenestemænd tjener almenvellet i fuld uafhængighed. Det er ikke tilfældet, når disse tjenestemænd arbejder for en virksomhed, der udbyder betalingstjenester i denne virksomheds interesse og med indtjening for øje i konkurrence med andre virksomheder, der tilbyder de samme tjenester.
(96)
I det lys udgør betalingen af en modydelse til staten som foreskrevet både i 1990-lov og i den ændrede 1996-lov en undtagelse fra princippet om den franske stats varetagelse af betalingerne. Denne undtagelse skyldes arten af og strukturen i pensionsordningen for tjenestemandsansatte i France Télécom. Det forholder sig nemlig sådan, at den franske stat skal foretage udbetalingen af pensioner til tjenestemænd i henhold til loven om civile og militære pensioner til tjenestemænd i France Télécom, der er omfattet af den generelle status for tjenestemænd, og ikke de almindelige regler for sociale sikringsydelser.
(97)
Også uden en modydelse fra France Télécom ville den franske stat være forpligtet til at opfylde sine livsvarige forpligtelser over for de tjenestemandsansatte med den pågældende status, medmindre der blev foretaget en ensidig ændring af disse forpligtelser. Derimod ville en tilrådighedsstillelse af statslige tjenestemænd for France Télécom uden nogen form for modydelse med hensyn til de udbetalte pensioner udgøre en klar fordel for selskabet.
(98)
Da France Télécoms konkurrenter ikke har personale med tjenestemandsstatus, over for hvilke den franske stat har lignende finansielle forpligtelser, kan principperne for finansieringen af pensionerne og France Télécoms betaling af modydelser i medfør af loven ikke overføres på dem. Da konkurrenternes ansatte har en anden status med hensyn til risikoen for manglende lønudbetaling og er omfattet af de almindelige regler for sociale sikringsydelser, synes de franske myndigheder at mene, at betaling af sociale ydelser for dækning af denne risiko er berettiget i deres tilfælde. Men det er netop denne status, som de franske myndigheder påberåber sig, når de anfører, at inddragelse af risici, der ikke er fælles for tjenestemænd og overenskomstansatte, i beregningen af France Télécoms modydelse til staten i medfør af 1996-loven, ikke er berettiget.
(99)
Det følger således deraf, at hvad angår de bidrag, disse virksomheder betaler for deres overenskomstansatte personale, befinder de sig hverken retligt eller faktisk i en situation, der kan sammenlignes med France Télécoms tjenestemandsansatte i modsætning til, hvad Den Franske Republik og France Télécom hævder i deres bemærkninger.
(100)
Det er heller ikke muligt at sammenligne den modydelsesordning, der gælder for France Télécom, med den ordning, der er fastsat for andre offentlige enheder, der beskæftiger tjenestemænd, som f.eks. Monnaie de Paris eller Office National des Forêts, som for visse af deres aktiviteters vedkommende kan karakteriseres som virksomheder i medfør af artikel 107, stk. 1, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, eller andre offentlige erhvervsvirksomheder, som f.eks. EDF eller GDF før i tiden. EDF og GDF havde specifikke pensionsordninger, der ikke var de samme som i den offentlige forvaltning. EDF's og GDF's ordninger er i øvrigt efterfølgende blevet tilpasset det almindelige pensionssystem, selv om det skal nævnes, at Kommissionen konkluderede, at der ikke foreslå statsstøtte, under forudsætning af at denne tilpasning var økonomisk neutral for staten (55), hvilket ikke er tilfældet i den her foreliggende 1996-reform.
(101)
Derimod var modydelsesordningen til fordel for staten for betaling pensioner til tjenestemandsansatte i La Poste før de ændringer, som Kommissionen beskrev og godkendte med forbehold i La Poste-beslutningen, også en ordning for et offentligt selskab, der kan sammenlignes med en offentlig erhvervsvirksomhed, og som i medfør af den oprindelige 1990-lov kunne sammenlignes med France Télécoms, da der også var tale om årlige tilbagebetalinger til staten for pensionsudbetalinger til tjenestemænd og betaling af de bidrag, der er omhandlet i artikel L134 i loven om social sikring.
(102)
Selv om La Poste ikke konkurrerer med France Télécom, og selv om de fordele, der er indrømmet France Télécom ville fordreje eller true med at fordreje en sådan konkurrence, forholder det sig ikke desto mindre sådan, at principperne og bestemmelserne for pensionsordningen for France Télécoms tjenestemandsansatte før 1996-reformen var de samme som for den tilsvarende ordning for La Poste på samme tidspunkt. Kommissionen vurderede i øvrigt i La Poste- beslutningen, at reformen af La Poste's ordning udgjorde statsstøtte i modsætning til, hvad Den Franske Republik nævner i sine bemærkninger om France Télécom. For at vurdere France Télécoms situation er referencerammen generelt situationen for en offentlig eller privat virksomhed, der beskæftiger tjenestemænd, som har bevaret deres status. Sådanne virksomheder ville befinde sig inden for samme referenceramme som France Télécom. Det er således i forhold til en sådan referenceramme, at det kan vurderes, om der er ydet statsstøtte til fordel for France Télécom.
(103)
På samme måde kan det heller ikke påstås, at en foranstaltning ikke giver en virksomhed, i dette tilfælde France Télécom, en fordel, blot fordi foranstaltningen kompenserer for en vis ulempe, som denne virksomhed har haft før i tiden, i modsætning til hvad Den Franske Republik og France Télécom fremfører. Kommissionen har endnu en gang for nylig tilbagevist et argument fremført af en historisk telekommunikationsoperatør, som konkurrerer med France Télécom, hvorefter særlige sociale pensionsrettigheder, der kan sammenlignes med de gældende rettigheder i den offentlige forvaltning, som er »arvet« fra tidligere ordninger, og som afviger fra de almenretlige rettigheder for en del af personalet, kan begrunde en nedsættelse af operatørens pensionsbidrag for denne personalekategori (56). Som de franske myndigheder fremhævede i forbindelse med drøftelserne om forslaget, indførte 1996-loven en ny og tung byrde for den franske stat, hvad angår udbetaling af pensioner til France Télécoms tjenestestemandsansatte. Samtidig betød 1996-loven, at den modydelse, France Télécom altid havde betalt, blev nedsat.
(104)
På grund af metoden til beregning af arbejdsgiverbidrag ifølge loven har France Télécom siden den 31. december 1996 betalt en modydelse til staten, som er lavere end den ydelse, selskabet ville have betalt, hvis loven ikke var blevet vedtaget. Da arbejdsgiverbidraget ifølge loven får frigørende virkning, overtog France Télécom straks den 31. december 1996 den henlæggelse, der var foretaget i regnskabet til betaling af selskabets fremtidige forpligtelser. Den byrde, som France Télécom blev fritaget for, var således hverken ny - da 1990-loven indførte den tidligere budgetpraksis - eller uforudsigelig, da selskabet foretog henlæggelser i den henseende, eller en undtagelsesordning i forhold til de almindeligt gældende sociale sikringsregler, da disse ikke finder anvendelse på den modydelse, som France Télécom betaler.
(105)
Straks da 1996-loven trådte i kraft, blev den franske stat pålagt en forpligtelse til at betale et årligt bidrag til fuldstændig dækning af finansieringen af pensionsudbetalinger til det omhandlede personale. Støttebeløbet i medfør af 1996-loven kan beregnes som den årlige forskel mellem den modydelse, der udgøres af France Télécoms frigørende arbejdsgiverbidrag til den franske stat, og de bidrag, selskabet skulle have betalt i medfør af 1990-loven, jf. tabel 1, hvis den var forblevet uændret, med fradrag af det engangsbeløb, der blev betalt i 1997.
(106)
Det fremgår af de skøn, Den Franske Republik har fremlagt, jf. betragtning 40, at på tidspunktet for 1996-reformen og indtil det planlagte ophør af de finansielle forpligtelser som følge af statens overtagelse, kunne de franske myndigheder anslå den samlede nettoværdi af disse nye forpligtelser indtil 2043, hvor statens finansielle forpligtelser i forhold til de pensionerede tjenestemænd eller deres rettighedshavere ville være ophørt, til […] mia. EUR. Den aktuelle nettoværdi af forpligtelserne var på […] mia. EUR i 1996 efter fradrag af France Télécoms årlige bidrag (15,2 mia. EUR), lønmodtagerbidrag ([…] mia. EUR) og det ekstraordinære engangsbeløb på 5,7 mia. EUR.
(107)
Det skal i øvrigt bemærkes, at de beløb, der blev estimeret i forbindelse med 1996-reformen, er en omtrentlig beregning af det faktiske beløb (57). De modydelser, der blev pålagt France Télécom i form af årlige bidrag, og udligningsbeløbet på 5,7 mia. EUR, der blev betalt i 1997, havde hverken til formål eller følge at sikre budgetmæssig neutralitet for den franske stat. Hvis det havde været tilfældet, ville der med forbehold af korrekte hypoteser i aktuarberegningen, have været balance mellem omkostninger og indtægter i hele perioden, og derved ingen økonomisk fordel for France Télécom.
(108)
De franske myndigheder var klar over, at overførslen af pensionsbidragene for France Télécoms tjenestemandsansatte til statens generelle budget var en ny og tung byrde for staten, som det ekstraordinære engangsbidrag eller indtægterne fra overdragelsen af en del af statens aktier i selskabet kun delvist dækkede. Således viser debatten som nævnt i betragtning 31, at den franske stat i 1996 ikke søgte fuld kompensation for den nye byrde, den påtog sig fremover, men tværtimod forsøgte at påtage sig en ny byrde med henblik på, at der først og fremmest blev taget hensyn til selskabets interesser.
(109)
Det er klart, at selv med andre aktuarmæssige hypoteser end den franske stats med hensyn til den nye byrde, staten påtog sig, og uanset det ekstraordinære engangsbidrag, der blev betalt i 1997, indebar reformen en betydelig økonomisk fordel i form af mindre arbejdsgiverbidrag til pensioner. Men da det ekstraordinære bidrag eller udligningsbeløbet ikke gav mulighed for fuldt ud at dække de forpligtelser, der blev overført til den franske stat, men kun i bedste fald at lette dem, og da der var tale om store beløb, kan det ikke bekræftes, at den daværende anvendte aktuarberegning var korrekt og gav præcise skøn for hele perioden frem til 2043.
(110)
Endvidere er det ikke muligt at sammenligne de økonomiske fordele som følge af France Télécoms lavere bidrag med de påståede ulemper, der følger af beskæftigelsen af tjenestemænd, således som både France Télécom og Den Franske Republik påstår. 1996-loven forstærkede under ingen omstændigheder de påståede ulemper, da den ikke medførte ansættelse af yderligere tjenestemænd. 1996-loven fritog France Télécom for en del af selskabets økonomiske forpligtelser, men formålet med loven var ikke at kompensere for en påstået ulempe i forbindelse med lønningerne eller - som France Télécom udtrykker det - den mindre fleksibilitet som følge af beskæftigelsen af tjenestemænd.
(111)
Der er således i overmål muligt at gendrive argumenterne om de påståede ulemper ved beskæftigelse af tjenestemænd, som Den Franske Republik og France Télécom fremfører.
-
For det første havde France Télécom inden den fuldstændige liberalisering af det franske marked et uddannet og kompetent personale, som - hvis det var blevet fuldstændig udskiftet - ville have gjort det umuligt at fastholde selskabets stilling på markedet, hvilket France Télécom undlader at nævne i sine bemærkninger.
-
Endvidere udgør lønninger og investeringer i uddannelse af personale, som France Télécom analyserer som ulemper, en normal byrde i en virksomheds budget, og det er ikke påvist, at disse omkostninger ikke forbedrer personalets engagement og produktivitet i forhold til konkurrenterne.
-
Det er korrekt, at France Télécom ikke har mulighed for at justere lønsummen ved at gennemføre en nedskæringsplan for det pågældende personale, men det er tvivlsomt, om en sådan plan, der udelukkende tager sigte på tjenestemandsansatte, virkelig var relevant at gennemføre, da stoppet for tjenestemandsansættelser i 1997 og brug af overenskomstansatte gav selskabet en vis fleksibilitet med hensyn til at justere lønsummen.
-
Selv om selskabet bruger et betydeligt beløb på at opmuntre det pågældende personale til at gå på førtidspension, er det ikke desto mindre klart, at selskabets incitament til og interesse i at indføre en sådan ordning ville have været mindre, hvis ikke den franske stat i medfør af 1996-loven havde overtaget finansielle forpligtelser, som France Télécom hidtil havde varetaget. Ordningen giver således mulighed for at opmuntre til førtidspension, og for det berørte personales vedkommende en tidligere varetagelse fra statens side. Uden 1996-loven ville France Télécom fortsat skulle have varetaget denne forpligtelse.
(112)
Ligeså grundløs og uden sammenhæng med spørgsmålet om, hvorvidt de omhandlede foranstaltninger giver anledning til en økonomisk fordel, forekommer hensyntagen til France Télécoms konkurrencemæssige fordele i medfør af selskabets tidligere monopol, som klagerne fremfører. De påståede fordele og ulemper vedrører ikke spørgsmålet om lige konkurrencevilkår på telekommunikationsmarkederne, hvad angår sociale bidrag.
(113)
Kun det ekstraordinære engangsbidrag i medfør af 1996-loven udgjorde en umiddelbar belastning for France Télécoms omkostninger i forhold til den allerede identificerede referencesituation. Betalingen af engangsbeløbet nedbragte det støttebeløb, som France Télécom modtog og fortsat modtager indtil ophøret af den økonomiske byrde, staten har påtaget sig i stedet for France Télécom i medfør af 1996-loven. Uden at det berører nøjagtigheden af de aktuarberegninger, den franske stat anvendte på daværende tidspunkt, ville de omkostninger, som France Télécom blev fritaget for - uden dette engangsbeløb - have været på 18,9 mia. EUR og ikke […] mia. EUR i 1996-nettoværdi.
(114)
1996-loven gav og giver stadig France Télécom mulighed for at råde over øgede økonomiske midler til at drive forretning på de markeder, hvor selskabet er aktivt. Disse midler var således i medfør af 1996-loven større end de midler, France Télécom rådede over i medfør af den oprindelige 1990-lov. De markeder for telekommunikationstjenester, som selskabet France Télécom var og er aktivt på i hele Frankrig og i andre medlemsstater, er gradvist blevet liberaliseret i og med den gradvise ophævelse af enerettigheder og særrettigheder fra 1988, og bortset fra særlige undtagelser, fuldstændigt fra 1998. Liberaliseringen var helt gennemført i Frankrig i 2002. Ophævelsen af retlige hindringer blev ledsaget af tilstedeværelse af andre operatører, som France Télécom skulle og stadig skal konkurrere med, før de lovgivningsmæssige foranstaltninger i 1990 og 1996, som denne afgørelse omhandler.
(115)
Da France Télécom således var fritaget for forpligtelsen til at foretage henlæggelser til kommende pensionsudbetalinger til tjenestemandsansatte og omfattet af lavere årlige bidrag, kunne selskabet fremlægge et regnskab fri for disse forpligtelser og bidrag og derved lettere tiltrække kapital, hvilket placerede selskabet i en gunstigere situation end før 1996-loven. Fritaget for en omkostning på sit oprindelige franske marked kunne France Télécom således lettere ekspandere på de andre medlemsstaters markeder, som nu var åbne for konkurrenter, hvilket selskabet faktisk gjorde, som det fremgår af betragtning 48-50.
(116)
Det følger heraf, at lettelsen af France Télécoms omkostninger som følge af metoden til beregning af kompensationen til den franske stat for overtagelsen af tjenestemandspensionerne fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencen mellem France Télécom og de nye operatører i Frankrig og i de øvrige medlemsstater, hvor France Télécom driver virksomhed.
6.1.4. Påvirkning af samhandelen mellem medlemsstaterne
(117)
De markeder, som France Télécom er aktiv på i Frankrig, er gradvist blevet liberaliseret siden 1988, og er derfor i vidt omfang åbne for samhandel mellem medlemsstaterne. Direktiv 96/19/EF indførte en fuldstændig liberalisering af markederne for teletjenester fra den 1. januar 1988. Operatører, hvis kapital delvist ejes af virksomheder i andre medlemsstater end Frankrig, etablerede sig således i Frankrig. Nogle af disse markeder vedrører international kommunikation mellem medlemsstater. Således yder France Télécom elektroniske telekommunikationstjenester i andre medlemsstater, navnlig Spanien, Belgien og Det Forenede Kongerige.
(118)
I den situation vil en foranstaltning, der letter France Télécoms generelle driftsomkostninger og dermed frigør midler, som selskabet kan bruge til at investere eller forbedre sine kommercielle tjenester i Frankrig eller til at etablere sig i andre medlemsstater, kunne påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne.
6.1.5. Konklusion vedrørende tilstedeværelsen af statsstøtte i henhold til artikel 107, stk. 1, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde
(119)
Det følger af ovenstående, at ved at nedsætte den modydelse, som udgøres af det arbejdsgiverbidrag, der skal betales til staten for pensionsomkostningerne i medfør af den oprindelige 1990-lov, og erstatte den med den modydelse, der følger af 1996-loven, som er lavere end den tidligere anvendte, har Den Franske Republik ved hjælp af statsmidler ydet støtte til France Télécom, der fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene og påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne i medfør af artikel 107, stk. 1, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, gennem overførslen af omkostninger i medfør af 1996-loven.
(120)
Det er derfor nødvendigt at undersøge, om denne støtte kan erklæres for forenelig med det indre marked.
6.2. Andre retsgrundlag til vurdering af støttens forenelighed
(121)
Kommissionen bemærker, at Frankrig ikke har påberåbt sig traktatens artikel 106, stk. 2, som grundlag for, at støtten til France Télécom skulle være forenelig med det indre marked.
(122)
Undtagelserne i EUF-traktatens artikel 107, stk. 2, om støtte af social karakter til enkelte forbrugere, støtte, hvis formål er at råde bod på skader, der er forårsaget af naturkatastrofer eller af andre usædvanlige begivenheder og støtteforanstaltninger i visse af Forbundsrepublikken Tysklands områder, kan klart ikke finde anvendelse i dette tilfælde.
(123)
Hvad angår undtagelsesbestemmelserne i EUF-traktatens artikel 107, stk. 3, fastslår Kommissionen, at støtten ikke har til formål at fremme den økonomiske udvikling i områder, hvor levestandarden er usædvanlig lav, eller hvor der hersker en alvorlig underbeskæftigelse, at den ikke kan fremme virkeliggørelsen af vigtige projekter af fælleseuropæisk interesse, eller at den ikke tager sigte på at afhjælpe en alvorlig forstyrrelse i Frankrigs økonomi. Der er heller ikke tale om støtte til fremme af kulturen eller bevarelse af kulturarven.
(124)
Det eneste grundlag for at erklære foranstaltningen forenelig kunne således være TEUF-traktatens artikel 107, stk. 3, litra c).
6.3. Støttens forenelighed med artikel 107, stk. 3, litra c), i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde
(125)
Det hedder i TEUF-traktatens artikel 107, stk. 3, litra c): »Som forenelige med det indre marked kan betragtes: (…) støtte til fremme af udviklingen af visse erhvervsgrene eller økonomiske regioner, når den ikke ændrer samhandelsvilkårene på en måde, der strider mod den fælles interesse (…)«.
(126)
For at en støtteforanstaltning kan betragtes som forenelig med det indre marked med den begrundelse, at den fremmer udviklingen af visse erhvervsgrene eller økonomiske regioner, skal den forbedre den måde, hvorpå den økonomiske aktivitet udføres. Støtte er alene forenelig med artikel 107, stk. 3, litra c), når den ikke ændrer samhandelsvilkårene på en måde, der strider mod den fælles interesse. I sin vurdering tager Kommissionen særligt hensyn til nødvendigheds- og proportionalitetskriteriet (58).
(127)
Indledningsvis og under hensyntagen til den tvivl, Kommissionen rejste i beslutningen om at indlede proceduren, skal det bemærkes, at Den Franske Republik har tilbagesøgt et tilfredsstillende beløb hos France Télécom svarende til den tilbagebetaling af støtte, der blev krævet i Kommissionens beslutning om erhvervsskatteordningen for France Télécom (59). Efter Domstolens stadfæstelse af Rettens dom, der afviste et annulationssøgsmål vedrørende denne beslutning (60), mener Kommissionen, at Den Franske Republik har truffet de nødvendige foranstaltninger for at gennemføre de forpligtelser, der følger af denne beslutning. Da den korrekte tilbagebetaling af støtten inden for rammerne af erhvervsskatteordningen fjerner en eventuel fordel for France Télécom i den henseende, er det ikke relevant at undersøge virkningerne af en eventuel kumulering med den støtte, der behandles i denne procedure.
(128)
I øvrigt skal det straks bemærkes, at en virksomheds sociale bidrag i modsætning til investeringsomkostninger er tilbagevendende driftsomkostninger, og at en støtte, der nedsætter disse, udgør driftsstøtte til virksomheden, hvis forenelighed med det indre marked ifølge Domstolens retspraksks skal vurderes meget restriktivt af Kommissionen.
6.3.1. Støtteforanstaltningens forenelighed med et mål af fælles interesse
(129)
I dette tilfælde kan den støtte, der har været ydet siden 1997, betragtes som støtte til fremme af udviklingen af den økonomiske aktivitet at udbyde elektroniske kommunikationstjenester i forbindelse med den fuldstændige liberalisering af disse markeder. 1996-loven blev vedtaget samtidig med lov nr. 96-659 af 26. juli 1996 om regulering af telekommunikationssektoren, der indabejdede Frankrigs forpligtelser som følge af EU-retten, i særdeleshed direktiv 96/19/EF.
(130)
I den henseende er det overordnede mål med 1996-loven for så vidt angår betalingen af den finansielle modydelse til den franske stat at justere de obligatoriske sociale og skattemæssige bidrag, der opkræves af lønninger, så de bliver ens for France Télécom og de øvrige telekommunikationsselskaber, der er omfattet af de almindelige socialsikringsregler. Det middel, der anvendes, nemlig en støtteforanstaltning, der direkte og udelukkende vedrører den måde, hvorpå France Télécoms arbejdsgiverbidrag beregnes, forekommer hensigtsmæssigt til at nå det fastsatte mål.
(131)
En støtteforanstaltning, der tager sigte på at nedbringe de løbende sociale bidrag, som France Télécom betalte på et tidspunkt, hvor levering af en tjeneste på monopollignende vilkår som selskabets vigtigste aktivitet ikke krævede en effektiv økonomisk adfærd, kan i en anden konkurrencemæssig situation bidrage til at forbedre den måde, hvorpå de tjenester, der tidligere blev leveret på monopollignende vilkår, ydes, i det omfang de konkurrerende virksomheders afsættelse af midler til deres respektive sociale bidrag ikke medfører en forvridning af den meritbaserede konkurrence. Der fremføres ganske vist nedenfor visse forbehold, hvad angår relevansen af visse bestemmelser i loven med henblik på at opnå det opstillede mål. Der kan imidlertid hverken rejses tvivl om dens legitimitet eller overensstemmelse med målet af fælles interesse om at udvikle effektive markeder for elektroniske kommunikationstjenester ved at bidrage til den teknologiske og økonomiske udvikling af denne aktivitet.
6.3.2. Støtteforanstaltningens nødvendighed
(132)
Loftet over tjenestemandsansatte i France Télécom som følge af forbuddet mod ansættelse efter den 1. januar 2002, jf. 1996-loven betød nødvendigvis en betydelig stigning i France Télécoms pensionsomkostninger i forhold til de aktive tjenestemænd. Da France Télécom således ikke længere havde mulighed for at ansætte tjenestemænd, hvilket var forståeligt, da de omhandlede tjenester nu var liberaliserede, ville selskabet have haft uforholdsmæssigt store pensionsomkostninger for det omhandlede personale i forhold til de omkostninger, konkurrenterne havde og fortsat har. Det skal således bemærkes, at forpligtelsen til betaling af en modydelse til den franske stat i medfør af bestemmelserne i den oprindelige 1990-lov ikke kun vedrørte de tjenestemænd, der var tjenstgørende på de liberaliserede markeder i 1990 og efterfølgende, men også pensionerede tjenestemænd i post- og telekommunikationsministeriet i 1990.
(133)
Som eksempel kan nævnes, at det bidrag, som France Télécom ifølge Den Franske Republik skulle have betalt, hvis 1990-loven var forblevet i kraft, ville have været på 77 % af de indeksbaserede bruttolønninger for tjenestemandsansatte i 2010. Denne sats skal sammenholdes med en sats på […] %, der ville gøre det muligt at sikre lige konkurrencevilkår for fælles risici og ikkefælles risici mellem France Télécom og selskabets konkurrenter. I absolutte tal ville forskellen udgøre ca. […] mio. EUR i årlige meromkostninger i forhold til en bidragssats, der sikrer lige konkurrencevilkår. Da det ikke var stipuleret i loven, at France Télécoms arbejdsgiverbidrag var frigørende, ville France Télécom have stået over for betydelig større henlæggelsesbehov i forhold til de henlæggelser på 3,6 mia. EUR, der allerede var foretaget i 1996.
(134)
I den henseende er klagernes bemærkninger om det forhold, at France Télécom siden 1996 har kunnet klare en gæld, der var langt større end den byrde, den franske stat fratog selskabet for, ikke relevante, da de ikke vedrører den undersøgte sag. Selv om stigningen i France Télécoms gæld siden 1996 og de beløb, der er aktuelle på nuværende tidspunkt, synes at udelukke den risiko for fallit, som Den Franske Republik nævnte, hvis ordningen ifølge 1990-loven var fortsat, forekommer støtteforanstaltningen at være nødvendig i fremtiden for at give France Télécom mulighed for en meritbaseret konkurrence på de pågældende markeder uden at være tynget af fortidens sociale bidrag, som selskabets konkurrenter ikke har.
(135)
Klagernes og telekommunikationsoperatørens bemærkninger til relevansen af en samlet status til vurdering af støttens nødvendighed i forhold til France Télécoms andre fordele som følge af den tidligere monopolstilling er ikke begrundede i det konkrete tilfælde. Det er korrekt, at France Télécom siden 1996 har haft en stærk stilling på en række tjenestemarkeder, hvor selskabet er aktivt i Frankrig, bl.a. som følge af de netværkseffekter, der præger telekommunikationsmarkederne. France Télécom har ligeledes styrket sin tilstedeværelse på andre medlemsstaters markeder og opnået en betydelig vægt, bl.a. i Polen og Spanien. Som telekommunikationsoperatøren indirekte gør opmærksom på i sine bemærkninger, forholder det sig ikke desto mindre sådan, at France Télécom som følge af sin dominerende stilling i medfør af artikel 102 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde eller selskabets stærke markedsposition i medfør af rammebestemmelserne for elektroniske kommunikationsnet og -tjenester i EU (61) er omfattet af særlige asymmetriske forpligtelser, som konkurrerende virksomheder med mindre markedsstyrke ikke er omfattet af.
(136)
Formålet med disse forpligtelser, f.eks. vedrørende netadgang, omkostningsbaserede takster og fravær af kommerciel adfærd, som en virksomhed uden dominerende stilling ville kunne tillade sig, er netop at sikre, at France Télécoms stilling som følge af selskabets tidligere monopol ikke længere skader konkurrencen. Disse lovgivningsmæssige ad hoc instrumenter, som de nationale konkurrencemyndigheder og Kommissionen regelmæssigt anvender (62), er mere målrettede og effektive, når det drejer sig om at afhjælpe virkningerne af France Télécoms vedvarende ulemper som følge af selskabets tidligere monopol, som klagerne nævner.
(137)
Den statsstøtte, der behandles i denne procedure, forekommer derfor i princippet nødvendig for at nå et mål af fælles interesse, idet den forbedrer konkurrencevilkårene med hensyn til pensionsbidrag og derved ydelsen af elektroniske kommunikationstjenester.
6.3.3. Støtteforanstaltningens proportionalitet
(138)
Det må konstateres, at den finansielle modydelse til fordel for staten, der blev indført ved 1990-loven for beregning og udbetaling af pensioner, er specifik for France Télécom og sui generis. Princippet om fuldstændig tilbagebetaling som foreskrevet i den oprindelige 1990-lov blev erstattet af en anden ordning for beregning af den modydelse, der skulle betales til staten fra 1996. Flere alternative metoder til beregning af France Télécoms arbejdsgiverbidrag til staten, der gik så vidt som en fuldstændig varetagelse fra statens side uden tilbagebetaling, var teoretisk set mulige. Denne modydelse er siden 1997 blevet beregnet med henvisning til visse bidrag, som betales af konkurrerende virksomheder i sektoren. Med henblik på at afgøre, om støtten står i et rimeligt forhold til det fastsatte mål, er det således nødvendigt at undersøge, om referencen til fastsættelse af modydelsen i medfør af 1996-loven er objektiv og begrundet.
(139)
Det skal straks bemærkes, at i procedurer vedrørende nedsættelse af bidrag i relation til pensioner til tjenestemandsansatte hos tidligere teleoperatører med monopolrettigheder, OTE i Grækenland og BT i Det Forenede Kongerige, har Kommissionen bl.a. undersøgt, om disse virksomheder betalte de samme sociale bidrag som konkurrenterne for at afgøre, hvorvidt statsstøtten til de omhandlede operatører var henholdsvis forenelig eller uforenlig med det indre marked i medfør af artikel 107, stk. 3, litra c), i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (63). Kommissionen konstaterer imidlertid i det konkrete tilfælde, at de frigørende bidrag, som France Télécom hvert år betalte ifølge 1996-loven, ikke giver mulighed for at sikre, at selskabets sociale bidrag svarer til konkurrenternes. Satsen for lige konkurrencevilkår (»taux d'équité concurrentielle«, TEC) er ikke opnået.
(140)
Den Franske Republik og France Télécom påberåber sig imidlertid det ekstraordinære engangsbidrag på 5,7 mia. EUR, som France Télécom betalte i 1997 i medfør af 1996-loven. Størrelsen af dette engangsbidrag blev fastsat i 1996 for i en tiårig periode i medfør af 1996-loven at kompensere for statens forventede meromkostninger under hensyntagen til de regnskabsmæssige henlæggelser, France Télécom havde foretaget, og som selskabet kunne foretage i regnskabet for 1996-1997. Det ekstraordinære engangsbidrag kan deles op i to dele:
-
dels et beløb på 3,6 mia. EUR, der svarer til France Télécoms henlæggelser indtil 1996 med henblik på bidragene til de forventede kommende tjenestemandspensioner
-
dels et beløb på 2,1 mia. EUR (herefter kaldet »supplerende beløb«), der både i de offentlige myndigheders prognoser og i realiteten svarer til nettoudgifterne til de pensionsudbetalinger, som staten skulle varetage i en tiårig periode fra 1997 til 2006 på grund af overførslen af pensionsbetalingerne til tjenestemænd i telekommunikationssektoren.
(141)
Da formålet med engangsbeløbet på 5,7 mia. EUR aldrig var at kompensere for manglende lige konkurrencevilkår mellem France Télécom og konkurrenterne, er det ikke begrundet at relatere dette beløb til de årlige frigørende bidrag, som France Télécom ikke betalte, men som havde været nødvendige for at sikre reelle lige konkurrencevilkår.
(142)
Derimod fremgår det af undersøgelsen af de parlamentariske debatter, at det supplerende beløb på 2,1 mia. EUR skulle dække overførslen af pensionsudgifter fra 1997 til 2006 og i praksis fjerne støttens virkninger i en tiårig periode. France Télécoms nettobelastning, der svarer til dette supplerende beløb, tjente således til i en tiårig periode at finansiere den franske stats meromkostninger ved reformen.
(143)
Det ekstraordinære bidrag tager således højde for overtagelsen af de regnskabsmæssige hensættelser indtil 1996, som dermed bliver irrelevante. De henlæggelser, staten overtog, var opbygget af France Télécom for at tage højde for kommende pensionsudbetalinger, og overtagelsen fjerner støttens virkninger for den pensionsbetalingsperiode, de skulle dække.
(144)
1996-loven henviser imidlertid til et ekstraordinært engangsbidrag, uden at de gældende bestemmelser - både finansloven og efterfølgende bekendtgørelser - angiver, hvilket beløb som følge af henlæggelserne, der bør fratrækkes de omkostninger, der overføres til staten for denne periode. Artikel 6 i 1996-loven præciserer, at det ekstraordinære engangsbidrag betales som en modydelse for statens varetagelse af pensioner til det tjenestemandsansatte personale. Der skal således tages højde for det samlede ekstraordinære bidrag ved analysen af reformen.
(145)
Da France Télécom ved betalingen af dette ekstraordinære engangsbeløb har dækket omkostningerne til tjenestemandspensioner og kompensationen mellem ordningerne for en periode på ca. femten år, er støttens virkninger neutraliseret. France Télécom har således ved betalingen af dette ekstraordinære bidrag neutraliseret støttens virkninger i denne periode. Det er derfor berettiget, at France Télécom i denne periode ikke forpligtes til at opfylde betingelserne for støtteforenelighed, og at selskabet ikke betaler det årlige bidrag, der er nødvendigt for at sikre lige konkurrencevilkår, som omfatter risici, der ikke er de samme som for overenskomstansatte.
(146)
Det er nødvendigt at se nærmere på denne argumentation.
(147)
Det må konstateres, at France Télécoms årlige frigørende indbetalinger siden 1996-reformen ikke giver mulighed for at opnå en sats for lige konkurrencevilkår således som nævnt i beslutningen om at indlede proceduren. Det skyldes, at den sats, der gælder for France Télécom, kun tager højde for bidrag, der svarer til de fælles risici for overenskomstansatte og tjenestemænd, og i den henseende blandt andet udelukker bidrag, der modsvarer ikkefælles risici, som f.eks. arbejdsløshed og risikoen for manglende lønudbetaling i tilfælde af selskabets konkurs eller likvidation.
(148)
Det følger således af tabel 4, at den manglende inddragelse af ikkefælles risici i beregningen af France Télécoms bidrag viser sig ved en betydelig forskel mellem den modydelse, France Télécom betaler til staten, og det beløb, selskabet skulle betale, hvis bidragssatsen var beregnet med henblik på at sikre fuldstændig lige konkurrencevilkår i forhold til beregningsgrundlaget for konkurrenterne. I den henseende opfylder støtteforanstaltningen ifølge loven ikke proportionalitetsprincippet. For at opfylde dette princip og for at nå det opstillede legitime mål om at forbedre konkurrencevilkårene ved at ensrette beregningsmåden for de bidrag, der skal betales af virksomheder, som er aktive på de omhandlede telekommunikationsmarkeder i Frankrig, skulle og skal støtten til France Télécom i medfør af 1996-loven faktisk sikre en fremtidig ensretning af de pågældende bidrag ved at tage højde for bidrag vedrørende ikkefælles risici for begge personalekategorier.
(149)
I den henseende er det argument, som Frankrig fremfører, ifølge hvilket tjenestemænd ikke er udsat for visse risici, og at der af den grund ikke bør betales bidrag for disse risici, ikke relevant. For det første er det i medfør af statslige foranstaltninger, at de omtalte risici ikke opstår, og det er ikke godtgjort, at France Télécom ikke drager en økonomisk fordel deraf. Det er f.eks. i medfør af den franske stats engagement over for de tjenestemandsansatte i France Télécom og det forhold, at den franske stat er selvforsikrende, at risikoen for manglende udbetaling af lønninger i tilfælde af selskabets konkurs ikke vil opstå. Men den mulighed, at France Télécom går konkurs, kan - som for konkurrenternes vedkommende - ikke udelukkes. I begge tilfælde er der ikke tale om, at der indrømmes en fordel til selskabet, men direkte til selskabets ansatte. Garantien for lønudbetaling indtræder, når selskabet er ophørt med at eksistere. En konkurrerende virksomhed vil imidlertid i modsætning til France Télécom skulle betale bidrag for at sikre lønudbetalinger efter dens ophør. Det er derfor ikke berettiget at indrømme France Télécom en fordel i form af et mindre bidrag, eller i praksis at udelukke denne risiko i grundlaget for beregning af France Télécoms bidrag.
(150)
Dernæst - og mere grundlæggende - var formålet med 1996-reformen, som ikke ser ud til at være blevet helt gennemført, at udligne konkurrencevilkårene med hensyn til skattemæssige og sociale bidrag mellem alle konkurrenter i sektoren, uanset personalets status og uanset France Télécoms faktiske forpligtelse til at være tilsluttet og betale bidrag til de kompetente forvaltningsorganer. Det er netop denne stræben efter at udjævne konkurrencevilkårene, der kan betyde, at den undersøgte foranstaltning er forenelig med det indre marked. Hvorvidt France Télécoms personale er udsat for sådanne risici, er således ikke relevant i denne sammenhæng.
(151)
Det kan konkluderes, at nedsatte pensionsforpligtelser med en overførsel af nettobidrag til staten kun kan overholde proportionalitetsprincippet, hvis nedsættelsen gav mulighed for at udjævne konkurrencevilkårene. France Télécom er imidlertid ikke blevet stillet i en situation, der helt svarer til situationen for virksomhederne i sektoren, hvad angår de lønrelaterede sociale bidrag, da de sociale og skattemæssige bidrag ikke indgår i grundlaget for beregningen af det årlige bidrag.
(152)
I modsætning til, hvad Den Franske Republik og France Télécom påstår, er det heller ikke berettiget at inddrage det ekstraordinære engangsbidrag på 5,7 mia. EUR, som France Télécom allerede betalte i 1997, og sammenligne det med France Télécoms utilstrækkelige frigørende bidragssats.
(153)
Kommissionen ønsker indledningsvis at minde om, at den i enhver situation skal fastslå, om betingelserne for at anvende undtagelsen i artikel 107, stk. 3, litra c), i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde er opfyldt, uden at den er bundet at tidligere beslutningspraksis, hvis en sådan eksisterer (64).
(154)
Under alle omstændigheder adskiller den her undersøgte reform sig klart i flere henseender fra den reform, der er behandlet i La Poste-beslutningen (65), som de franske myndigheder forsøger at henvise til.
(155)
I modsætning til den reform, der er omhandlet i La Poste-beslutningen, indtraf reformen af finansieringen af pensionerne til tjenestemandsansatte i France Télécom lige inden liberaliseringen i EU af de markeder, som France Télécom kunne drive forretning på.
(156)
Det viser sig i øvrigt, at France Télécom drog fordel af denne liberalisering og etablerede sig på markeder i andre medlemsstater ikke kun takket være overgangen til aktieselskabsformen, men også delvist takket være fjernelsen af pensionsforpligtelser fra regnskabet og potentielt lavere forpligtelser i fremtiden som følge af reformen. Denne lempelse af pensionsforpligtelserne i France Télécoms regnskab gav mulighed for at øge selskabets solvens og lånekapacitet. Det fremgår af tal for selskabets gældsætning, som klagerne har fremlagt i deres bemærkninger, som Den Franske Republik ikke har bestridt med hensyn til beløbenes størrelse, at France Télécom nettogæld steg fra 19,2 mia. EUR i 1997 til 83 mia. EUR i 2002.
(157)
Det er korrekt, at denne volontaristiske ekspansive investeringspolitik på andre medlemsstaters markeder som følge af liberaliseringen kan være grunden til denne meget betydelige stigning i nettogælden. Ikke desto mindre blev tilvejebringelsen af den nødvendige kapital delvist muliggjort af lempelsen af pensionsforpligtelserne til et beløb af […] mia. EUR, som blev overført til den franske stat i 1996. Når telekommunikationsoperatøren således i sine bemærkninger forsøger at påvise, at støtten har givet France Télécom mulighed for at finansiere sin internationale ekspansion (bemærkningerne er anført i betragtning 68), er disse påstande ikke helt grundløse.
(158)
Derimod er de postmarkeder, som det franske selskab La Poste kan operere på i EU, endnu ikke helt liberaliseret og forventes først at blive det i 2012, dvs. seks år efter reformen af finansieringen af tjenestemandspensioner i La Poste (66). Den konkurrencebegrænsende virkning af støtten til France Télécom på fuldt liberaliserede markeder er derfor mere mærkbar end støtten til La Poste. En fuldstændig jævnføring på de betingelser, der er nødvendige for at vurdere støttens forenelighed, er således ikke mulig, da der er tale om forskellige konkurrencemæssige situationer på markeder, hvor målet med liberaliseringen på EU-niveau og bidraget til økonomiens konkurrenceevne også var forskellige. Det følger heraf, at kriteriet om et mål af fælles interesse i henhold til artikel 107, stk. 3, litra c), i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde ikke nødvendigvis skal vurderes på samme måde i de to konkrete sager.
(159)
Endvidere kan situationen for La Poste og følgelig selskabets mulighed for en ekspansion på udenlandske markeder eller en styrkelse på det franske marked ikke sammenlignes med France Télécoms situation. Som det nævnes i La Poste-beslutningen, skulle La poste som følge af overgangen til nye regnskabsstandarder i sit regnskab bogføre en henlæggelse til forpligtelser over for staten, der hidtil var angivet som en ikkebalanceført post, til et beløb på 76 mia. EUR (67). I modsætning til La Poste foretog France Télécom imidlertid henlæggelser i sit regnskab med henblik på kommende forpligtelser uden reformen, hvilket objektivt set gjorde de to virksomheders finansielle situation forskellig.
(160)
Hvis der ikke var gennemført en reform for France Télécom, og ordningen som følge af 1990-loven var fortsat, ville det ligeledes have vist sig ved stigende pensionsforpligtelser, der ville blive betydelige fra 2005-2007 ifølge de daværende prognoser, jf. betragtning 30, hvilket bekræfter de senere resultater i tabel 3. På tidspunktet for reformen førte fortsættelsen af ordningen ifølge den lov, der gælder for La Poste, umiddelbart til årlige merudgifter på ca. […] mio. for La Poste (68).
(161)
Det er derfor ikke godtgjort, at situationen for de to virksomheder ifølge den lov, der var gældende før de respektive reformer og som følge deraf den konkurrencemæssige virkning, var den samme. Kendsgerningerne viser det modsatte. Det følger deraf, at en undersøgelse, der fører til samme konklusioner i de to sager, ikke er mulig.
(162)
I øvrigt var der i forbindelse med La Poste-beslutningen tilstrækkelige grunde til at antage, at det ekstraordinære engangsbidrag i fremtiden kunne anvendes som et forskud for betaling af bidragene i forbindelse med den ændrede sats for lige konkurrencevilkår. Disse grunde kan ikke gøres gældende i det konkrete tilfælde. Betingelsen om omfordeling af La Poste's ekstraordinære bidrag blev fastsat, efter at Kommissionen havde indledt den formelle undersøgelsesprocedure og gjort opmærksom på undervurderingen af det frigørende bidrag, der var nødvendigt for at sikre lige konkurrencevilkår.
(163)
Selv om de franske myndigheder ikke udtrykkeligt indrømmer det, var tildelingen af det ekstraordinære engangsbidrag, der er omhandlet i La Poste-beslutningen således i høj grad resultatet af en forhandling mellem Kommissionen og medlemsstaten, der skulle sikre betaling af et frigørende bidrag til sikring af lige konkurrencevilkår. I den forhandling var de franske myndigheders udgangspunkt, således som det fremgår af anmeldelsen af 23. juni 2006 efter de første kontakter om sagen i december 2005, at La Poste's ekstraordinære bidrag ikke var nødvendigt for at sikre lige konkurrencevilkår i modsætning til det planlagte udkast til reform af det årlige bidrag.
(164)
Kommissionens afgørelse stadfæstede således ikke en reform, der allerede var trådt i kraft, som det synes at være tilfældet for France Télécoms vedkommende. Anmeldelsen og beslutningen om at indlede proceduren af 12. oktober 2006 gik forud for fastsættelsen størrelsen af det ekstraordinære bidrag ved lov nr. 2006-1771 af 30. december 2006 (tillægsfinanslov for 2006). Disse forhandlinger omhandlede flere aspekter af reformen, herunder hensyntagen til den fordel, som den anmeldte reform kunne have medført, beregningsgrundlaget for den planlagte bidragssats og retningslinjerne for hensyntagen til de særlige forhold for postbanken i forhold til postmæssige aktiviteter og det berørte personale. Disse forhandlinger fortsatte, og først i deres bemærkninger af 8. juni 2007 accepterede de franske myndigheder retningslinjerne for tildeling af det ekstraordinære bidrag inden for rammerne af en samlet aftale om reformen, idet de ændrede deres holdning til det ekstraordinære bidrag og beregningsmåden for de kommende årlige bidrag.
(165)
I modsætning til bestemmelserne i finansloven for 1997 om oprettelse af Etablissement Public de Gestion de la Contribution Exceptionnelle de France Telecom, der indeholder strenge regler for de årlige betalinger til staten, var Etablissement Public de Gestion de la Contribution Exceptionnelle de La Poste ikke omfattet af specifikke regler (69). Da der var tale om betaling af et ekstraordinært bidrag, der ikke var øremærket, mente Kommissionen, at Den Franske Republik kunne have nedsat beløbet og samtidig forhøjet La Poste's årlige bidrag.
(166)
Det må i øvrigt konstateres, at bestemmelserne i 1996-loven fastsætter parametrene for beregning af det årlige bidrag til staten som modydelse for tjenestemandspensionerne, uden at der er tale om at inddrage risici, som ikke er fælles for de tjenestemandsansatte og de overenskomstansatte. I den henseende har Retten og Domstolen vedrørende France Télécoms skyldige erhvervsskat fastslået, at en lempelse af forpligtelserne ikke kan opvejes af en anden specifik forpligtelse, f.eks. når medlemsstaten - i dette tilfælde Den Franske Republik - ikke har kunnet påvise, at de tidligere forpligtelser er indført med henblik på lavere fremtidige forpligtelser inden for rammerne af en anden beskatningsordning (70).
(167)
Kommissionen er ikke uvidende om, at formålet med det ekstraordinære engangsbidrag, der allerede blev betalt i 1997, var - som udtrykkeligt anført i artikel 6 i 1996-loven - delvist at kompensere den franske stat for den finansielle byrde, den påtog sig i medfør af 1996-loven.
(168)
Endvidere følger det af senatets rapport, jf. betragtning 27, at lovgiveren ved at vedtage princippet om et ekstraordinært bidrag ikke har ønsket at tage højde for og slet ikke kompensere for forskellen mellem France Télécoms årlige bidrag og konkurrenternes relativt højere bidrag. Tværtimod har lovgiveren forsætligt pålagt France Télécom at betale årlige bidrag, der ikke dækker de risici, som ikke er fælles for de to personalekategorier (tjenestemænd og ikke-tjenestemænd) uden at etablere en forbindelse mellem dette valg og opkrævningen af det ekstraordinære bidrag i 1997.
(169)
France Télécoms bidrag i form af engangsbidrag blev indbetalt som en almindelig indtægt på statens budget og opført hos Etablissement Public de Gestion de la Contribution Exceptionnelle de France Télécom (forvaltningsorganet) og opbrugt. I den situation kan Kommissionen således ikke hverken helt eller delvist fiktivt og efterfølgende øremærke det allerede anvendte ekstraordinære engangsbidrag til et helt andet formål end det, de franske myndigheder og loven foreskrev, nemlig kompensation for manglende hensyntagen til bidrag, der modsvarer risici, som ikke er fælles for overenskomstansatte og tjenestemandsansatte. Engangsbidraget blev således ikke indført med henblik på inden for rammerne af en anden lovgivningsmæssig og administrativ ordning fuldstændigt at ligestille France Télécoms årlige bidrag med konkurrenternes.
(170)
Af disse grunde og på grund af reglerne om forvaltning og tilbagebetaling til statens budget som foreskrevet i finansloven siden 1997 og gennemført indtil nu kan Den Franske Republiks påstande og beregninger, der tager sigte på at vise, at 1996-reformen hidtil har medført et betydeligt overskud for staten, ikke godtages.
(171)
I betragtning af den måde, det kompetente forvaltningsorgan har forvaltet og anvendt France Télécoms ekstraordinære engangsbidrag, jf. finansloven, og tallene for de faktisk gennemførte udbetalinger siden 1997 fra Den Franske Republik, jf. betragtning 36 og 37 og tabel 3, må det konstateres, at de indtægter, som Den Franske Republik forsøger at påberåbe sig, investeret til en rente på 7 %, aldrig har eksisteret.
[…]. Endvidere afspejler denne påstand ikke de franske myndigheders faktiske adfærd. I betragtning af de forvaltningsregler, der er fastsat i de finanslove, som er vedtaget siden forvaltningsorganets oprettelse, har det omtalte forvaltningsorgan ikke skabt sådanne indtægter, hvilket i øvrigt heller ikke var planlagt, og har ikke skabt renteindtægter. Tværtimod skulle det offentlige selskabs midler være helt opbrugt pr. 31. december 2011. Midlerne ville have været opbrugt tidligere, hvis de var blevet brugt til finansiering af 1996-reformen - hvilket Den Franske Republik i øvrigt bestrider - selv hvis man indregner de øgede selskabsskatteindtægter, som de franske myndigheder nævner. I øvrigt er hensyntagen til øgede selskabsskatteindtægter uberettiget, da det fører til sammenblanding af statens forskellige roller. Den sammenblanding, de franske myndigheder foreslår mellem disse forskellige roller, kan ikke følges, og det er nødvendigt at skelne mellem på den ene side staten, der yder støtte til France Télécom ved at overtage betalingen af tjenestemandspensionerne for at udvikle en meritbaseret konkurrencesituation, og på den anden side staten som aktionær i France Télécom, og endelig staten som offentlig myndighed, der udøver sine skattemæssige beføjelser.
(172)
Endvidere skal det bemærkes, at Den Franske Republiks og France Télécoms anmodning om at tage hensyn til det ekstraordinære bidrag ved undersøgelsen af reformens forenelighed er i modstrid med Den Franske Republiks bemærkninger i brev af 17. marts 2004, hvori det hedder, at »det ekstraordinære engangsbidrag ifølge artikel 6 i loven af 26. juli 1996 kan således ikke betragtes som kompensation for en påstået »fordel«. Undersøgelsen af dette beløb er helt uden relevans i forhold til statsstøttereglerne, da dette beløb var et ekstraordinært bidrag til fordel for eneaktionæren [den franske stat], der kan sidestilles med en ekstraordinær dividende udloddet før kapitalen åbnes for private investorer«.
(173)
Det ræsonnement, der ligger til grund for Den Franske Republiks daværende argument, har en vis økonomisk og finansiel logik. Det er fornuftigt, at en eneaktionær inden åbningen af selskabets kapital for andre investorer i videst muligt omfang tilbageholder disponible midler, inden åbning af virksomhedens kapital, hvis dette ikke gør investeringen mindre attraktiv. Der blev taget højde for sidstnævnte aspekt i de finansielle parametre for France Télécoms åbningsbalance, som det ekstraordinære engangsbeløb indirekte stammer fra, således som nævnt i parlamentet i 1996. Det var derfor fuldstændig konsekvent af en fornuftig statslig eneaktionær at tilbageholde den størst mulige ekstraordinære dividende, som Den Franske Republik anfører, frem for at efterlade midlerne i selskabet, hvor den efter kapitalåbningen i 1997 højst ville få sin forholdsmæssige andel af kapitalen.
(174)
Gyldigheden af dette argument, der i sin tid blev fremført af de franske myndigheder, som anmodede om, at analysen af udligningsbeløbet på 5,7 mia. EUR slet ikke indgik i vurderingen af reformen for så vidt angår statsstøttereglerne, forstærkes i øvrigt af deres bemærkninger i løbet af proceduren. Ved at erklære, at beregningen af udligningsbeløbet ikke blev foretaget i forhold til statens anslåede omkostninger ved reformen eller France Télécoms fordele, men i forhold til selskabets evne til at bidrage, viser de franske myndigheder, at pålæggelsen af et udligningsbeløb i højere grad er resultatet af en fornuftig eneaktionærs adfærd end adfærden for en tilsynsmyndighed, der ønsker at afbalancere de pensionsforpligtelser, den blev pålagt i medfør af reformen.
(175)
Hvis man skulle følge et sådant ræsonnement, skulle Kommissionen ikke - som Den Franske Republik anmodede om i sin tid - tage højde for det ekstraordinære engangsbidrag i analysen af reformens forenelighed med statsstøttereglerne. Det følger heraf, at der kun skal tages højde for nedsættelsen af France Télécoms årlige bidrag under konkurrenternes niveau som følge af reformen siden 1997.
(176)
Af samme grunde er Kommissionen ikke enig i klagernes bemærkninger, hvori de kræver, at der indføres en justeringsmekanisme for det ekstraordinære engangsbidrag, der blev betalt i 1997, og France Télécoms årlige arbejdsgiverbidrag for at sikre reformens finansielle neutralitet. Det ville også indebære en ny beregning og en fiktiv og efterfølgende omfordeling af hele eller dele af det ekstraordinære engangsbidrag, der blev betalt til statens budget i 1997. På samme måde ville den påberåbte mekanisme indebære, at der blev indført en efterfølgende kontrol år efter år, hvis formål ikke ville være at sikre den ydede støttes proportionalitet, dog nedsat med det ekstraordinære engangsbidrag i 1997, men at fjerne ethvert støtteelement i reformen.
(177)
Det bør derimod undersøges, om der kan tages højde for betalingen af det ekstraordinære bidrag i evalueringen af støtteforanstaltningens forenelighed med det indre marked ved at bruge begrundelsen for denne betaling ifølge 1996-loven.
(178)
I medfør af 1996-loven blev det ekstraordinære engangsbidrag i 1997 betalt som modydelse for statens varetagelse af pensioner til det tjenestemandsansatte personale. I den situation skal der tages højde for, hvordan pålæggelsen af dette bidrag påvirker hele balancen i medfør af den reform, der blev indført ved 1996-loven, således som den er blevet gennemført hidtil. Der skal tages højde for det tidsrum, i hvilket pensionsforpligtelserne er blevet dækket af det ekstraordinære engangsbidrag.
(179)
For at sammenligne France Télécoms finansielle strømme over tid, dvs. betalingen af det ekstraordinære engangsbidrag i 1997 og de efterfølgende lavere årlige bidrag som følge af 1996-loven, er det nødvendigt at beregne beløbenes nutidsværdi. I løbet af 1997 blev der indbetalt flere rater af det ekstraordinære bidrag frem til oktober 1997, selv om finansieringen af bidraget gennem lån betød, at den finansielle byrde for France Télécom i praksis først blev mærkbar senere. Samtidig blev der foretaget indbetalinger af frigørende bidrag fra begyndelsen af 1997. Diskonteringssatsen skal i princippet være den sats, der følger af Kommissionens meddelelse på området (71), og denne sats var eksempelvis 5,53 % i 1997. Det skal undersøges, om det i det konkrete tilfælde er relevant at anvende en anden sats end den, der er gældende ifølge meddelelsen, og således fravige de regler, der er meddelt medlemsstaterne, som Kommissionen har opstillet, og som skal anvendes undtagen i behørigt begrundede tilfælde.
(180)
I den henseende vil den sats på 7 %, som den franske regerings aktuar brugte til at diskontere de finansielle strømme i forbindelse med 1996-reformen indtil 2043, ikke være berettiget […], da analysen dækker en kortere periode på grund af den konstaterede forfaldsplan. Satsen på 7 % ligger også godt over gennemsnittet på 4,4 % for den årlige diskonteringssats for perioden 1997-2010, som Den Franske Republik nævnte i sine bemærkninger til beslutningen om at indlede proceduren eller diskonteringssatsen på […] % for 1998 i reformen af finansieringen af pensionerne i La Poste (72).
(181)
Satser på omkring 7 % for 15-årige statsobligationer for 1996, som Den Franske Republik nævner, er heller ikke relevante her. Det er i 1997 og ikke som gennemsnittet for 1996, at satsen skal beregnes. Endvidere er en løbetid på 15 år for lang i forhold til størrelsen af de årlige betalingsstrømme, som det ekstraordinære engangsbidrag teoretisk set skulle dække i perioden, for hvilke renter alene ikke ville have været tilstrækkeligt. Alternativt kunne man fra den franske stats synspunkt forestille sig en sammensat sats baseret på forskellige satser for optimeret investering af det ekstraordinære engangsbidrag for at matche tidsplanen for de finansielle strømme som følge af 1996-reformen. Ud over, at en sådan sats omkring 5,50 % ikke ville afvige mærkbart fra Kommissionens referencesats for oktober 1997, ville et sådant valg ikke tage højde for, at analysen foretages ud fra France Télécoms synspunkt (73).
(182)
Endelig dækker henvisningen til 7 % for France Télécoms obligationslån mellem 1991 og 1997, som Den Franske Republik nævner, en seksårig periode, der ligger noget forud for de her omhandlede forhold. I dette tilfælde forholder det sig sådan, at France Télécom væsentligst finansierede det ekstraordinære engangsbidrag i 1996 ved kortfristede udstedelser og i langt mindre omfang ved obligationsudstedelser. En diskonteringssats som følge af de renter, France Télécom betalte for den nye gæld i 1996, ville således ligge på 4,8 % på basis af selskabets regnskab den 31. december 1996 (74). En sådan sats stemmer med France Télécoms reelle finansielle omkostninger på tidspunktet for finansiering af det ekstraordinære engangsbidrag. Det forekommer imidlertid rimeligt ikke at lade diskonteringssatsen afhænge af selskabets valg på daværende tidspunkt, men at bruge den objektive reference, Kommissionen har anvendt i sin meddelelse vedrørende diskonteringssats (75).
(183)
Det må konkluderes, at det i det konkrete tilfælde ikke er rimeligt at bruge en anden referencesats end den, der følger af Kommissionens meddelelse på området, og fravige de regler, der er meddelt medlemsstaterne, og som Kommissionen har opstillet.
Tabel 5
Finansielle strømme for France Télécom som følge af 1996-reformen (1997-2011)
(mio. EUR)
År
Udbetalte pensioner
(A)
Kompensation-overkompensation
(B)
Årlige bidrag
(C)
Fordel FT
(D)
(A + B - C) (76)
Engangs bidrag 1. januar
(E)
Renter
(F)
Engangsbidrag 31. dec.
(E + F - D)
1997 (77)
[…]
[…]
[…]
122,3
5 716,8
184,4
5 777,9
1998
[…]
[…]
[…]
188,2
5 777,9
319,5
5 909,2
1999
[…]
[…]
[…]
189,8
5 909,2
326,8
6 046,2
2000
[…]
[…]
[…]
298,3
6 046,2
334,4
6 082,2
2001
[…]
[…]
[…]
302,9
6 082,2
336,3
6 115,6
2002
[…]
[…]
[…]
305,9
6 115,6
338,2
6 148,0
2003
[…]
[…]
[…]
364,7
6 148,0
340,0
6 123,3
2004
[…]
[…]
[…]
477,4
6 123,3
338,6
5 984,5
2005
[…]
[…]
[…]
619,1
5 984,5
330,9
5 696,3
2006
[…]
[…]
[…]
744,4
5 696,3
315,0
5 266,9
2007
[…]
[…]
[…]
909,9
5 266,9
291,3
4 648,2
2008
[…]
[…]
[…]
1 101,0
4 648,2
257,0
3 804,3
2009
[…]
[…]
[…]
1 255,8
3 804,3
210,4
2 758,9
2010
[…]
[…]
[…]
1 386,6
2 758,9
152,6
1 524,8
2011
(skøn)
[…]
[…]
[…]
1 497,5
1 524,8
84,3
111,6
(184)
Kapitaliseret med en diskonteringssats på 5,53 % skulle hensyntagen til udligningsbeløbet indtil første kvartal 2012 (78) kompensere for den lempelse af de årlige bidrag, der blev indrømmet France Télécom som følge af gennemførelsen af 1996-reformen.
(185)
Endvidere er udløbet af denne kompensation, der ophæver følgerne af reformen, i øvrigt på nær nogle måneder sammenfaldende med den faktiske afvikling af forvaltningsorganet, der er fastsat til den 31. december 2011. Ud over diskonteringsanalysen kommer det forhold, at det ekstraordinære engangsbidrag under alle omstændigheder ville være opbrugt. Der ville således ikke være beløb, der ikke var indbetalt til staten, som det ville muligt at omfordele på anden måde end foreskrevet i den gældende finanslov.
(186)
Det er således berettiget, at France Télécom på grund af betalingen af dette ekstraordinære engangsbidrag i 1997 ikke pålægges at betale et supplerende årligt bidrag for perioden fra den 1. januar 1997 og til en dato efter den 31. december 2010, der skal fastsættes nærmere. Da tallene for 2011 i tabel 5 og tallene for kompensation og overkompensation væsentligst fremkommer som følge af skøn, bør Den Franske Republik fastsætte den præcise dato på grundlag af de endelige datoer for de foretagne betalinger, de endelige beløb for betalte ydelser og France Télécoms lavere bidrag og andre fordele som følge af 1996-loven ifølge de beregningsprincipper, der er angivet i tabel 5.
(187)
Efter neutralisering af følgerne af det ekstraordinære bidrag og udløb af de midler, der blev indbetalt til staten, vil den støtte, der blev ydet France Télécom i 1996 få fuld effekt og i øvrigt give France Télécom en fordel i forhold til konkurrenterne. Støtten vil således kun kunne retfærdiggøres ved at pålægge France Télécom at betale et frigørende bidrag beregnet til en sats, der reelt sikrer lige konkurrencevilkår. Selv om bestemmelserne i 1990-loven som ændret ved 1996-loven samt de gældende afledte lovbestemmelser, der fastsætter, at det frigørende bidrag beregnes således, at det ensretter de obligatoriske sociale og skattemæssige bidrag, der opkræves af lønninger i France Télécom og lønninger i andre virksomheder i telekommunikationssektoren, der er reguleret af de almindelige regler, ved at begrænse beregningen til de risici, der er fælles for overenskomstansatte og tjenestemænd, forblev uændrede, opfylder støtten til France Télécom indtil udløbet af de finansielle forpligtelser, som den franske stat overtog fra France Télécom i medfør af 1996-loven, ikke proportionalitetsprincippet.
(188)
For at opfylde kriteriet om fælles interesse i henhold til artikel 107, stk. 3, litra c), i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde skal støtten for at være forenelig overholde de betingelser, der er nævnt i denne afgørelse.
7. BETINGELSER FOR FORENELIGHED I FREMTIDEN
(189)
Som følge heraf er det nødvendigt, at Den Franske Republik ændrer de lovgivningsmæssige og administrative bestemmelser for fastsættelse, beregning og opkrævning af det frigørende bidrag, som France Télécom skal betale, med henblik på at ensrette de obligatoriske sociale og skattemæssige bidrag, der opkræves af lønninger i France Télécom og lønninger i andre virksomheder i telekommunikationssektoren, der er reguleret af de almindelige regler for sociale ydelser. Endvidere skal det sikres, at beregningsmåde og beregningsparametre fastsættes på åben og objektiv vis og kan gøres til genstand for kontrol og klage.
(190)
Den Franske Republik skal ligeledes i forbindelse med beregningen af satsen for det frigørende bidrag effektivt ensrette de lønrelaterede obligatoriske sociale og skattemæssige bidrag, der opkræves af lønninger i France Télécom og lønninger i andre virksomheder i telekommunikationssektoren, der er reguleret af de almindelige regler for sociale ydelser, også under hensyntagen til risici, som ikke er fælles for ansatte i private virksomheder og tjenestemænd ansat i France Télécom.
(191)
I bemærkningerne fra Den Franske Republik, der uddybes nærmere i de ajourførte bilag III og V, fremlægger de franske myndigheder skøn over satsen for det frigørende bidrag, som France Télécom skulle have betalt siden 1997 (jf. tabel 4), hvis de risici, der ikke er fælles, var blevet indarbejdet i beregningsgrundlaget (herefter kaldet »ændret sats«). Den ændrede sats tager på en gang højde for arbejdsløshedsbidrag og forsikring mod manglende lønudbetaling, der forhøjer satsen, og specifikke bidrag, som France Télécoms konkurrenter ikke betaler, f.eks. 1 % solidaritetsbidrag og France Télécoms egen forsikring af kontante ydelser i tilfælde af arbejdsophør, der nedsætter den. Deraf følger en sats, der er 7 procentpoint højere end den sats, der faktisk anvendes på nuværende tidspunkt.
(192)
En sådan sats sikrer lige konkurrencevilkår i forhold til den kun delvise lighed, der blev indført med 1996-loven, samtidig med at der tages højde for France Télécoms særlige sociale bidrag. Kommissionen bestrider således ikke de principper, det beregningsgrundlag og beregningsmåder, som Den Franske Republik har fulgt for at fastsætte en ændret sats for det frigørende bidrag for at ensrette de lønrelaterede obligatoriske sociale og skattemæssige bidrag, der opkræves af lønninger i France Télécom og lønninger i andre virksomheder i telekommunikationssektoren, der er reguleret af de almindelige regler for sociale ydelser, således som angivet i Den Franske Republiks ajourførte bemærkninger, der er nærmere beskrevet i bilag III og V i de nævnte bemærkninger.
(193)
Den Franske Republiks årlige fastsættelse af den sats, der giver mulighed for at ensrette konkurrencevilkårene, bør følge de principper, det beregningsgrundlag og de beregningsmåder for det frigørende bidrag, der fremgår af bemærkningerne i betragtning 191. Den ændrede sats tager på en gang højde for arbejdsløshedsbidrag og forsikring mod manglende lønudbetaling og specifikke bidrag og forpligtelser, som France Télécoms konkurrenter ikke betaler, f.eks. 1 % solidaritetsbidrag og France Télécoms egen forsikring af ydelserne i tilfælde af arbejdsophør.
(194)
Denne faktiske ensretning sikrer effektivt lige konkurrencevilkår mellem France Télécom og selskabets konkurrenter og sikrer proportionalitet og forenelighed med det indre marked for en støtte, der blev iværksat i 1996.
8. KONKLUSION
(195)
Kommissionen konstaterer, at Den Franske Republik ulovligt har iværksat en statsstøtte til fordel for France Télécom i medfør af 1996-reformen af finansieringen af pensioner til France Télécoms tjenestemandsansatte, som siden iværksættelsen har udgjort en overtrædelse af artikel 108, stk. 3, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde.
(196)
Denne støtte har siden 1997 gjort det muligt at lempe France Télécoms årlige sociale bidrag. Denne virkning blev imidlertid - i hvert fald indtil 2010 - neutraliseret af betalingen af det ekstraordinære engangsbidrag, som denne reform foreskrev. Denne neutralisering berettiger, at de betingelser, der reelt sikrer lige konkurrencevilkår for France Télécom og selskabets konkurrenter med hensyn til disse bidrag, og som kan gøre støtten forenelig med det indre marked, anvendes fra en dato efter den 31. december 2010, der skal fastsættes nærmere.
(197)
Hvis Den Franske Republik ved beregningen af France Télécoms frigørende bidrag tager højde for størrelsen af de obligatoriske sociale og skattemæssige bidrag, der opkræves af lønninger i France Télécom og lønninger i andre virksomheder i telekommunikationssektoren, der er reguleret af de almindelige regler for sociale ydelser, ved at tage hensyn til fælles risici, og risici, der ikke er fælles, for overenskomstansatte og tjenestemænd, kan reformen som følge af 1996-loven erklæres for forenelig med det indre marked i medfør af artikel 107, stk. 3, litra c), i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde. Den Franske Republik skal således træffe de lovgivningsmæssige og administrative foranstaltninger, der er nødvendige for at opfylde den betingelse, der er nævnt i denne betragtning -
VEDTAGET DENNE AFGØRELSE:
Artikel 1
Den statsstøtte, der følger af nedsættelsen af den modydelse, der i henhold til loven om civile og militære pensioner skal betales til staten for beregning og udbetaling af pensioner til tjenestemænd i France Télécom i medfør af lov nr. 96-660 af 26. juli 1996 om det statslige selskab France Télécom om ændring af lov nr. 90-568 af 2. juli 1990 om organisationen af det offentlige post- og telekommunikationsvæsen, er forenelig med det indre marked på de betingelser, der er nævnt i artikel 2.
Artikel 2
Det arbejdsgiverbidrag, som France Télécom skal betale i medfør af artikel 30, litra c), i lov nr. 90-568 af 2. juli 1990 om organisationen af det offentlige post- og telekommunikationsvæsen, beregnes og opkræves på en måde, der ensretter de lønrelaterede obligatoriske sociale og skattemæssige bidrag, der opkræves i France Télécom og i andre virksomheder i telekommunikationssektoren, der er reguleret af de almindelige regler for sociale ydelser.
For at opfylde denne betingelse senest syv måneder efter meddelelsen af denne afgørelse skal Den Franske Republik:
a)
ændre artikel 30 i lov nr. 90-568 af 2. juli 1990 om organisationen af det offentlige post- og telekommunikationsvæsen og eventuelle gennemførelsesakter, således at beregningsgrundlaget og opkrævningen af France Télécoms frigørende arbejdsgiverbidrag ikke er begrænset til risici, der er fælles for overenskomstansatte og tjenestemænd, men ligeledes omfatter risici, der ikke er fælles
b)
fra den dag, hvor det ekstraordinære engangsbidrag, der blev indført ved lov nr. 96-660 af 26. juli 1996, kapitaliseret til den diskonteringssats, der følger af Kommissionens meddelelse vedrørende metoden for fastsættelse af referencesatsen og kalkulationsrenten, der finder anvendelse i dette tilfælde, er lig med de bidrag, som France Télécom fortsat skulle have betalt i medfør af artikel 30 i den oprindelige lov nr. 90-568 af 2. juli 1990, opkræver France Télécom et frigørende arbejdsgiverbidrag beregnet efter de retningslinjer, der er nævnt i punkt a), under hensyntagen til risici, der er fælles, og risici, der ikke er fælles, for overenskomstansatte og tjenestemænd.
Artikel 3
1. Senest to måneder efter meddelelsen af denne afgørelse fremsender Den Franske Republik til Kommissionen en detaljeret beskrivelse af, hvilke foranstaltninger der allerede er indført og planlagt med henblik på at efterkomme afgørelsen. Den giver ligeledes Kommissionen meddelelse om følgende:
a)
fremskridt med de lovgivningsmæssige og administrative ændringer, der er nævnt i artikel 2
b)
de endelige beløb for kompensationer og bidrag for 2011 og dem, der eventuelt er planlagt for 2012, bl.a. med hensyn til den eventuelle saldo for kapitaliseringen af det ekstraordinære bidrag
c)
beløbene for det frigørende arbejdsgiverbidrag beregnet ifølge retningslinjerne i artikel 2 for de kommende forfaldsdatoer i afventning af en ændring af lovgivningen
d)
de betalinger af arbejdsgiverbidrag, der er foretaget, efter at det ekstraordinære bidrag i medfør af lov nr. 96-660 af 26. juli 1996, kapitaliseret til den diskonteringssats, der følger af Kommissionens meddelelse vedrørende metoden for fastsættelse af referencesatsen og kalkulationsrenten, der finder anvendelse i dette tilfælde, ikke længere neutraliserer virkningerne af 1996-reformen.
2. Den Franske Republik holder Kommissionen underrettet om de foranstaltninger, der træffes på nationalt plan for at efterkomme denne afgørelse. Den indsender på Kommissionens anmodning straks oplysninger om de foranstaltninger, der allerede er truffet eller er planlagt for at efterkomme afgørelsen.
Artikel 4
Denne beslutning er rettet til Den Franske Republik.
Udfærdiget i Bruxelles, den 20. december 2011.
DECISIONE DELLA COMMISSIONE
del 20 dicembre 2011
relativa all’aiuto di Stato C 25/08 (ex NN 23/08) riforma del sistema di finanziamento delle pensioni dei funzionari statali dipendenti di France Télécom al quale la Repubblica francese ha dato esecuzione a favore di France Télécom
[notificata con il numero C(2012) 9403]
(Il testo in lingua francese è il solo facente fede)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
(2012/540/UE)
LA COMMISSIONE EUROPEA,
visto il trattato sul funzionamento dell’Unione europea, in particolare l’articolo 108, paragrafo 2, primo comma (1),
visto l’accordo sullo Spazio economico europeo, in particolare l’articolo 62, paragrafo 1, lettera a) (2),
dopo aver invitato gli interessati a presentare osservazioni (3) a norma dei suddetti articoli e tenuto conto di tali osservazioni,
considerando quanto segue:
1. PROCEDIMENTO
(1)
Con denuncia del 4 ottobre 2002 completata il 16 gennaio 2003, la Commissione è stata informata del fatto che la Francia aveva dato esecuzione a un aiuto a favore di France Télécom che avrebbe alleviato parzialmente gli oneri finanziari di quest’ultima, soprattutto quelli connessi al finanziamento delle pensioni. Con lettera datata 17 marzo 2004, la Francia ha comunicato alla Commissione alcune informazioni che quest’ultima aveva richiesto in merito alla denuncia.
(2)
Con lettere datate 2 aprile 2004 e 24 febbraio 2006, i ricorrenti hanno fornito informazioni supplementari in merito alla denuncia.
(3)
Con lettera del 20 maggio 2008, la Commissione ha informato la Francia della decisione di avviare il procedimento di cui all’articolo 108, paragrafo 2, del trattato sul funzionamento dell’Unione europea («TFUE») relativamente a tale aiuto.
(4)
La Francia ha presentato le sue osservazioni il 18 luglio 2008.
(5)
La decisione della Commissione di avviare il procedimento è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea (4). La Commissione ha invitato gli interessati a presentare le proprie osservazioni sull’aiuto in questione.
(6)
Il 22 settembre 2008, la Commissione ha ricevuto le osservazioni da parte di France Télécom e, dopo una proroga della scadenza, ha ricevuto le osservazioni dei ricorrenti e di un operatore di telecomunicazioni rispettivamente il 1o e il 16 ottobre 2008. La Commissione le ha quindi trasmesse alla Francia dandole la possibilità di commentarle, ed ha ricevuto i commenti della Francia con lettera del 13 febbraio 2009.
(7)
Il 16 febbraio 2009, France Télécom ha presentato delle osservazioni in cui si attira l’attenzione della Commissione su una sentenza del Tribunale del 28 novembre 2008 (5) che, secondo lei, conferma le sue argomentazioni. Il 14 maggio 2009, l’operatore di telecomunicazioni di cui al considerando 6 ha presentato informazioni supplementari rispetto alle sue osservazioni in corso di procedimento, facendo riferimento a una decisione della Commissione datata 11 febbraio 2009 (6) che, secondo lui, sostiene le sue osservazioni.
(8)
Sono state tenute delle riunioni tra i rappresentanti della Commissione e di France Télécom, su richiesta di quest’ultima, il 17 dicembre 2009, il 23 settembre 2010 e il 12 ottobre 2010. France Télécom ha trasmesso osservazioni supplementari il 18 ottobre 2010.
(9)
Il 18 marzo 2010, su richiesta della Commissione, la Francia ha fornito precisazioni e un aggiornamento di alcuni dati contenuti nelle sue osservazioni iniziali, che ha integrato con un richiamo sul contenuto di queste ultime.
(10)
Il 22 settembre 2010, le autorità francesi hanno trasmesso alla Commissione nuove osservazioni e hanno chiesto una riunione, che si è tenuta il 22 ottobre 2010. Con lettera del 28 ottobre 2010, la Commissione ha trasmesso loro le precisazioni sui fatti emerse nel corso della riunione e le osservazioni supplementari di France Télécom, invitando la Francia a formulare le sue eventuali osservazioni. La Commissione ha trasmesso il 17 novembre 2010 ulteriori precisazioni richieste dalle autorità francesi per preparare le loro osservazioni il 10 novembre 2010.
(11)
Con lettera del 9 dicembre 2010, completata il 24 giugno 2011, la Francia ha trasmesso le sue ulteriori osservazioni, integrate da un aggiornamento di alcuni dati contenuti nelle sue osservazioni iniziali. Alcune riunioni hanno avuto luogo con le autorità francesi il 28 giugno e il 4 luglio 2011. Sono state presentate nuove osservazioni il 7 ottobre 2011.
2. DESCRIZIONE DETTAGLIATA DELLA MISURA
(12)
Le misure oggetto del presente procedimento riguardano le modifiche introdotte nel 1996 nel regime degli oneri sostenuti dall’azienda France Télécom per il pagamento delle pensioni del proprio personale avente status di funzionario statale. Il regime precedente era stato definito al momento della creazione nel 1990 di France Télécom come azienda distinta dall’amministrazione dello Stato. Di fatto, la legge del 1990 riprendeva la pratica anteriore per quanto riguardava gli oneri sociali di France Télécom. Nel 1996 è stato istituito un nuovo regime in occasione, da una parte, della costituzione di France Télécom come società anonima, della sua quotazione in borsa e dell’acquisto di una parte consistente del suo capitale, e dall’altra, dell’apertura totale alla concorrenza dei mercati in cui operava, in Francia e negli altri Stati membri dell’Unione europea. Il regime introdotto nel 1996 è sostanzialmente tuttora in vigore.
2.1. Quadro giuridico dello status di France Télécom e dei suoi dipendenti tra il 1990 e il 1996
2.1.1. Status di France Télécom e situazione del suo personale tra il 1990 e il 1996
(13)
Conformemente alla legge n. 90-568 del 2 luglio 1990 (in prosieguo «la legge del 1990») (7), France Télécom è stata costituita in qualità di gestore pubblico dotato di personalità giuridica. In precedenza, essa formava una direzione generale del ministero delle Poste e Telecomunicazioni. Con la medesima legge, la piena proprietà dei beni mobili e immobili dello Stato assegnati ai servizi dipendenti da tale direzione generale è stata trasferita a pieno diritto e a titolo gratuito a France Télécom.
(14)
L’articolo 3 della legge del 1990 affida in particolare a France Télécom la missione: i) di garantire tutti i servizi pubblici di telecomunicazione nelle relazioni ed internazionali; ii) di definire, sviluppare e gestire le reti pubbliche necessarie alla fornitura di tali servizi e di assicurare la loro connessione con le reti straniere; iii) di fornire ogni altro servizio, impianti e reti di telecomunicazione, come pure di sviluppare reti che distribuiscano via cavo servizi di radiodiffusione sonora o di televisione.
(15)
Ai sensi dell’articolo 29 della legge del 1990, i dipendenti di France Télécom hanno uno statuto particolare, adottato conformemente alla legge sui diritti e doveri dei dipendenti pubblici e della legge recante disposizioni statutarie relative alla funzione pubblica dello Stato. La legge del 1990 permetteva l’impiego di dipendenti di diritto comune sulla base di convenzioni collettive nel quadro definito da un contratto di programmazione stipulato tra lo Stato e l’azienda. Questo prevedeva un tetto del 3 % dei dipendenti per tale tipo di assunzione.
(16)
Proseguendo la prassi di bilancio precedente, la legge del 1990 stabiliva all’articolo 30 l’attribuzione delle responsabilità afferenti al finanziamento delle prestazioni sociali tra lo Stato francese e France Télécom, nel modo seguente:
«I dipendenti in servizio e quelli in pensione del ministero delle poste e telecomunicazioni, nonché i gestori pubblici che rientrano nello status generale dei dipendenti statali, come pure i loro aventi diritto, beneficiano delle prestazioni in natura di assistenza sanitaria, maternità e invalidità, attraverso la mutua generale delle P.T.T. alle condizioni previste al libro III e al capitolo II del titolo I del libro VII del codice della sicurezza sociale. Tuttavia, la parte dei contributi a carico dello Stato ai sensi dell’articolo L. 712-9 è posta a carico dei gestori pubblici per i propri dipendenti.
La liquidazione e il servizio delle pensioni corrisposte in applicazione del codice delle pensioni di anzianità civili e militari ai dipendenti pubblici di La Poste e di France Télécom sono effettuati dallo Stato. In contropartita, i gestori pubblici sono tenuti a versare al Tesoro:
a)
l’importo della trattenuta effettuata sul trattamento del dipendente, il cui tasso è stabilito dall’articolo L. 61 del codice delle pensioni civili e militari di vecchiaia;
b)
un contributo complementare che consente l’assunzione integrale degli oneri delle pensioni di vecchiaia concesse e da concedere ai propri dipendenti.
Gli oneri derivanti dall’applicazione ai dipendenti di La Poste e di France Télécom delle disposizioni di cui all’articolo L. 134-1 del codice della sicurezza sociale incombono interamente ai gestori pubblici.
Un decreto del Consiglio di Stato stabilisce, ove occorra, le condizioni di applicazione delle presenti disposizioni».
(17)
Tra il 1991 e il 1996, in applicazione dell’articolo 30 della legge del 1990, il contributo «aziendale» [vale a dire il «contributo complementare» di cui al punto b) dell’articolo 30 della legge del 1990 nella sua redazione iniziale] che incombeva a France Télécom per l’impiego dei propri funzionari era stabilito sulla base della differenza tra l’importo totale delle pensioni versate dallo Stato francese e la quota pagata dai dipendenti in attività sul loro stipendio. France Télécom partecipava inoltre ai cosiddetti regimi di «compensazione» e di «sovracompensazione», che prevedevano trasferimenti per assicurare l’equilibrio tra i regimi pensionistici dei dipendenti di altri enti pubblici. La quota dello stipendio per il finanziamento degli obblighi di pensione dei dipendenti era fissata, in applicazione dell’articolo L. 61 del codice delle pensioni civili e militari di anzianità, mediante prelevamento di una trattenuta sullo stipendio del dipendente, fissata al 7,85 % dello stipendio di riferimento lordo.
(18)
I versamenti di France Télécom, passati da 920 milioni di EUR a 1 151 milioni di EUR tra il 1991 e il 1996, erano i seguenti:
Tabella 1
Versamenti dipendenti e aziendali per le pensioni France Télécom 1991-1996 (8)
(milioni di EUR)
1991
1992
1993
1994
1995
1996
A /Totale pensioni versate
939
983
1 070
1 079
1 173
1 214
a 1/contributi salariali
195
201
217
213
229
238
a 2/contributo aziendale
743
782
853
866
944
976
B/Compensazione-sovracompensazione
176
188
277
136
201
175
Oneri totali (A + B)
1 115
1 171
1 348
1 215
1 375
1 389
Quota totale France Télécom (a2 + B)
920
970
1 131
1 002
1 146
1 151
(19)
France Télécom contabilizzava le spese per le pensioni sulla base dei contributi versati. Data l’evidenza dell’incremento di tali spese, tenuto conto dell’evoluzione prevedibile delle pensioni da erogare ai suoi ex dipendenti, France Télécom inseriva nella sua contabilità un accantonamento annuale destinato a distribuire l’effetto stimato degli aumenti futuri dei pagamenti su un periodo di 30 anni. La consistenza totale dell’accantonamento così costituito fino al 1996 era di 23,4 miliardi FRF (3,6 miliardi EUR). Secondo le autorità francesi, essendo lo Stato francese il proprio assicuratore, non procedeva da parte sua alla costituzione di accantonamenti per tali pensioni (9).
2.1.2. Le modifiche introdotte nello statuto di France Télécom e la situazione dei suoi dipendent a partire dal 1996
(20)
La legge n. 96-660 del 26 luglio 1996 (10) (in prosieguo «la legge del 1996») ha modificato alcune disposizioni della legge del 1990. Con effetto dal 31 dicembre 1996, essa ha, da una parte, conferito a France Télécom il titolo di azienda nazionale soggetta alle disposizioni legislative applicabili alle società anonime, nella misura in cui non fossero contrarie alla legge e, dall’altra, ha trasferito a titolo gratuito la maggior parte dei beni, diritti e obbligazioni della persona giuridica di diritto pubblico France Télécom all’azienda nazionale France Télécom.
(21)
Il capitale dell’impresa France Télécom SA («France Télécom») è stato costituito con decreto in 25 miliardi di FRF (3,8 miliardi di EUR) a partire da fondi propri presenti nel bilancio al 31 dicembre 1995. Le azioni di France Télécom sono state ammesse nell’ottobre 1997 al mercato primario della Borsa di Parigi nonché al New York Stock Exchange (NYSE). Secondo il rapporto annuale per il 1998, il capitale di France Télécom era ripartito tra lo Stato al 63,6 %, investitori privati per il 31,2 %, il personale di France Télécom per il 3,2 % e Deutsche Telekom per il 2 %. A partire dal 7 settembre 2004, con la cessione del 10,85 % del capitale, la partecipazione dello Stato francese non era più maggioritaria. In seguito tale parte è diminuita ancora, fino ad attestarsi al 26,65 % del capitale al 31 dicembre 2008. Tuttavia, con il 26,65 % dei diritti di voto e in mancanza di altri gruppi di azionisti significativi, lo Stato francese nomina il presidente-Direttore Generale, rimane il principale azionista di France Télécom e può in pratica determinare l’esito del voto degli azionisti sulle questioni che richiedono la maggioranza semplice (11).
(22)
Il cambiamento dello statuto di France Télécom previsto dalla legge del 1996 ha inoltre dato origine a diverse disposizioni relative al proprio personale. Secondo tale legge, l’insieme dei funzionari di France Télécom è dipendente dell’azienda nazionale France Télécom e fa capo alla gestione di quest’ultima. Il personale con la qualifica di funzionario conserva tale status e le garanzie connesse. Le condizioni d’impiego dei funzionari dipendenti di France Télécom sono identiche a quelle dei dipendenti statali: beneficiano della garanzia dell’impiego e non possono essere licenziati se non per gravi motivi, nei casi stabiliti dalla legge. Per quanto concerne l’assunzione di nuovo personale, la legge del 1996 permetteva a France Télécom di procedere fino al 1o gennaio 2002 con nuove assunzioni, consentendo inoltre di assumere dipendenti a contratto secondo il regime di diritto comune.
(23)
Al 31 dicembre 1996, France Télécom aveva 165 200 dipendenti, di cui il 94,1 % funzionari. Di fatto, senza aspettare il termine del 1o gennaio 2002 stabilito dalla legge del 1996, France Télécom ha messo fine all’assunzione di funzionari sin dal 1997. Di conseguenza, il numero di funzionari è diminuito del 47 % in dieci anni, passando dai 133 434 nel 1997 a 69 892 nel 2007. Tale diminuzione è nettamente più marcata di quella degli effettivi totali di France Télécom (- 25 %), che si è attestata a 124 166 dipendenti al 31 dicembre 2007.
(24)
L’articolo 6 della legge del 1996 ha inoltre modificato l’articolo 30 della legge del 1990 aggiungendo le due lettere c) e d) al testo originale. La legge impone a France Télécom di versare al Tesoro pubblico, in contropartita della liquidazione e servizio da parte dello Stato delle pensioni corrisposte al personale funzionario di France Télécom:
«c)
[…], un contributo aziendale con carattere liberatorio, dovuto a partire dal 1o gennaio 1997, proporzionale alle somme versate a titolo di trattamento soggetto a trattenuta a fini pensionistici. Il tasso del contributo liberatorio è calcolato in modo da allineare i livelli di oneri sociali e fiscali obbligatori gravanti sui salari di France Télécom a quelli delle altre imprese del settore delle telecomunicazioni ricomprese nel diritto comune delle prestazioni sociali, per i rischi comuni ai dipendenti di diritto comune e ai funzionari dello Stato. Il tasso può essere oggetto di una revisione in caso di modifica di detti oneri. Le modalità della determinazione e del versamento allo Stato del contributo aziendale sono fissati per decreto in sede di Consiglio di Stato;
d)
[…], un contributo forfetario eccezionale, il cui importo e le cui modalità di versamento saranno fissate nella legge finanziaria prima del 31 dicembre 1996».
(25)
La legge del 1996 ha inoltre escluso France Télécom dal campo di applicazione del meccanismo delle compensazioni generali e specifiche per l’anzianità previste dalla legge del 1990 che si traduce, per France Télécom, nel versamento di compensazioni e sovracompensazioni supplementari alla contribuzione aziendale, indicate nella tabella 1. Tra il 1991 e il 1996, gli importi versati a tale titolo rappresentavano il 18 % delle pensioni versate ai funzionari.
(26)
Il contributo aziendale liberatorio istituito con la legge del 1996 sostituisce il contributo complementare previsto al comma b) dell’articolo 30 della legge del 1990. Tale contributo si fonda su un tasso di equità concorrenziale basato su una perequazione del livello dei contributi sociali e fiscali obbligatori a parità di salario netto. Il metodo di perequazione è basato su una ricostituzione di quello che sarebbe l’importo degli oneri di un concorrente che desse lavoro a dipendenti soggetti al diritto comune dei contributi sociali, comprese le pensioni, assicurando loro un salario netto uguale a quello dei funzionari di France Télécom aventi un’identica struttura d’impiego.
(27)
Il metodo esclude i contributi versati dai concorrenti per assicurare i rischi non comuni ai dipendenti e ai funzionari, in particolare la disoccupazione e i crediti dei dipendenti in caso di risanamento o di messa in liquidazione giudiziaria dell’impresa (in prosieguo «Assicurazione Garantita dei Salari» o «AGS»). Al momento della votazione della legge del 1996, questa differenza tra France Télécom e i suoi concorrenti non è passata inosservata al legislatore, il quale constatava che: «la combinazione delle disposizioni dell’articolo 6 permette a France Télécom di essere sgravata dei contributi UNEDIC che i suoi concorrenti potenziali, invece, versano» (12).
(28)
Il contributo aziendale di France Télécom, ricalcolato ogni anno, viene espresso in percentuale dei trattamenti di riferimento lordi dei funzionari in servizio. Il tasso del contributo aziendale è stato in media del […] (13) % tra il 1997 e il 2010 ed è stabilito come indicato nella tabella 2, secondo le osservazioni della Francia:
Tabella 2
Contributi aziendali liberatori pagati da France Télécom tra il 1997 e il 2010
Anno
Tasso contribuzione
Milioni di EUR
1997
36,20 %
1 088,9
1998
35,40 %
1 069,6
1999
36,70 %
1 108,5
2000
36,40 %
1 085,0
2001
37,00 %
1 088,6
2002
37,70 %
1 100,1
2003
37,60 %
1 085,0
2004
[…]%
1 048,6
2005
[…]%
984,6
2006
[…]%
957,6
2007
[…]%
917,6
2008
[…]%
859,2
2009
[…]%
805,4
2010
[…]%
744,5
(29)
La cessazione dell’assunzione di funzionari a partire dal 1997 ha stabilito un massimale dell’organico dei funzionari in servizio di France Télécom. Nonostante il pensionamento di una parte notevole dei funzionari tra il 1991 e il 2010, la tabella mostra che i contributi aziendali di 744 milioni di EUR versati da France Télécom nel 2010 erano inferiori di 407 milioni di EUR agli oneri delle pensioni che l’azienda versava allo Stato francese prima dell’entrata in vigore della riforma nel 1996, ed erano equivalenti alla sola contribuzione aziendale che France Télécom versava 20 anni prima nel 1991 (1 151 milioni di EUR e 743 milioni di EUR rispettivamente, cfr. tabella 1).
(30)
La riforma introdotta dalla legge del 1996 fa sì che l’importo della contribuzione di France Télécom diminuisca in valore assoluto e non sia più legata al numero di funzionari andati in pensione. Il trasferimento degli oneri allo Stato che introduce la legge del 1996 ha luogo quando le previsioni utilizzate dal Senato constatavano un aumento significativo dell’onere delle pensioni a partire dal 2005, passando a 13 miliardi FRF (1,98 miliardi EUR) nel 2007, 21,5 miliardi FRF (3,3 miliardi FRF) nel 2017 e 34 miliardi FRF (6,1 miliardi EUR) nel 2027 (14).
(31)
Il dibattito sul disegno di legge all’Assemblea Nazionale e al Senato menziona un importo di 250 miliardi FRF di trasferimento di oneri pensionistici verso il bilancio dello Stato, che 100 miliardi FRF di contributi annuali e 40 miliardi FRF di contributi supplementari non riescono a coprire, anche aggiungendo il prodotto della cessione di una parte delle azioni dell’impresa. Lo stesso dibattito indica un importo stimato massimo di 40 miliardi FRF di contributi straordinari per diminuire le dimensioni dell’onere nuovo e gravoso per lo Stato. Tale importo è stato stabilito con la consulenza delle banche perché sia compatibile con un tasso d’indebitamento su fondi propri del 150 % e perché corrisponda alle riserve costituite dall’azienda a fini pensionistici e al costo aggiuntivo per lo Stato, su dieci anni, e dieci anni soltanto, risultante dalla differenza tra le pensioni versate e il contributo liberatorio percepito da quel momento in poi (15).
(32)
Il fine di compensazione dello Stato è richiamato, non solo nella formulazione dell’articolo 30 della legge votata dal legislatore e nel corso del dibattito sul disegno di legge del 1996, ma anche nel Rapporto annuale di France Télécom 1997, che segnala il «pagamento allo Stato francese di un contributo straordinario di 37,5 miliardi di franchi relativo alle pensioni future degli ex funzionari». (16). Gli accantonamenti costituiti da France Télécom le hanno consentito di diminuire lo sforzo finanziario netto da prodigare, dal momento che essa si è limitata a pagare, in un solo anno, il costo aggiuntivo della riforma per lo Stato per dieci anni.
(33)
In tal modo appare evidente che l’accantonamento destinato a distribuire nel tempo l’effetto degli aumenti contributivi futuri derivanti dalla legge del 1990, che France Télécom aveva costituito annualmente per un importo cumulativo di 23,4 miliardi FRF (3,6 miliardi EUR) nel 1996, è stato preso in considerazione per la definizione dell’importo del contributo straordinario (o «conguaglio»). La parte del contributo eccedente gli accantonamenti costituiti copriva il costo aggiuntivo per un periodo di dieci anni. L’ammontare di tale contributo è stato fissato tenendo conto dell’importo già accantonato dall’azienda come si evince chiaramente dal dibattito dell’epoca.
(34)
Infatti, dato il carattere di liberatoria del contributo aziendale annuo istituito con la legge del 1996, l’obbligo di France Télécom si limita da quel momento al versamento di tale contributo, senza altro impegno di copertura degli eventuali deficit futuri, né del regime pensionistico dei suoi funzionari, né di altri regimi della funzione pubblica. L’accantonamento contabile è diventato quindi privo di oggetto a causa della legge del 1996. L’accantonamento è stato ripreso nell’utile nel conto economico di France Télécom al 31 dicembre 1996, per un valore di 17,5 miliardi FRF (2,7 miliardi EUR) nel risultato netto (17).
(35)
Inoltre, l’ammontare del contributo forfetario straordinario previsto dalla legge del 1996 in contropartita della liquidazione e del servizio da parte dello Stato delle pensioni corrisposte al personale funzionario di France Télécom è stato stabilito a 37,5 miliardi FRF dalla legge finanziaria 1997, cioè a 5,71 miliardi EUR. Esso è stato finanziato da un aumento dei debiti a breve e a lungo termine dell’azienda (18) e pagato a più riprese tra gennaio e ottobre 1997. L’entrata di tale contributo complementare ha permesso di riportare il deficit delle amministrazioni pubbliche francesi a 41,8 miliardi EUR nel 1997. Senza tale contributo, il deficit avrebbe rappresentato il 3,7 % del PIL per quell’anno.
(36)
L’entrata costituita da tale contributo è stata assegnata all’Ente Pubblico di Gestione del Contributo Straordinario di France Télécom istituito dalla legge finanziaria per il 1997. Il contributo straordinario costituisce, con eventuali prodotti finanziari che esso genera, l’unica entrata dell’ente. Le sue spese assumono la forma di un rimborso annuale al bilancio dello Stato, che viene registrato in entrata dal 2006 nel conto speciale pensioni per le pensioni civili e militari dello Stato. Tale versamento è stato fissato a 1 miliardo FRF (152,4 milioni di EUR) per il 1997, maggiorato in seguito del 10 % ogni anno, salvo disposizione specifica contraria in legge finanziaria. La vita dell’ente pubblico ha temine dopo il rimborso integrale delle sue entrate allo Stato (19).
(37)
L’applicazione delle disposizioni previste dalla legge finanziaria 1997 che stabilisce i versamenti annuali portava ad una durata di vita dell’ente pubblico stimata a 17 anni nel 1999, senza remunerazione della sua tesoreria (20). Tuttavia, a causa dei versamenti annuali più consistenti di quelli previsti dalla legge finanziaria 1997, tale durata è stata abbreviata. Come indicato nella tabella 3, l’importo cumulativo dei versamenti annuali dell’ente ha raggiunto i 5,47 miliardi EUR già nel 2010. L’estinzione del finanziamento dovuto al rimborso integrale delle risorse disponibili era prevista al 31 dicembre 2011 (21). Pertanto, la legge finanziaria 2011 prevede un versamento di 243 milioni di EUR sul conto speciale pensioni per quell’anno, che dovrebbe liquidare le entrate dell’ente (22).
(38)
In ogni caso, l’importo del contributo straordinario di 37,5 miliardi FRF assegnato all’Ente Pubblico di Gestione del Contributo Straordinario di France Télécom nel 1997 corrisponde all’importo del contributo, inferiore a 40 miliardi FRF, di cui si è parlato durante la discussione del disegno di legge del 1996. Benché versato nel bilancio dello Stato nel 1997 che alimenta per il pagamento delle pensioni civili e militari, l’importo di tale contributo è stato fissato per compensare il costo aggiuntivo risultante per lo Stato dall’applicazione della legge del 1996.
(39)
La parte salariale del finanziamento degli obblighi di pensione stabilita in applicazione dell’articolo L 61 del codice delle pensioni civili e militari di vecchiaia dall’istituzione del gestore pubblico France Télécom nel 1991 non è stata modificata dalla legge del 1996. D’altro canto, le leggi del 1990 e del 1996 non hanno modificato il regime pensionistico dei dipendenti di diritto privato di France Télécom, che è quello di diritto comune della sicurezza sociale per l’assicurazione di vecchiaia, completato dal regime dell’AGIRC per il personale dirigente e dal regime dell’ARRCO per il personale non dirigente. In base a tale regime, France Télécom e i suoi dipendenti di diritto privato assumono obblighi equivalenti a quelli delle aziende concorrenti per quanto riguarda principalmente il pagamento del contributo aziendale.
(40)
Al momento della riforma introdotta mediante la legge del 1996, la società d’attuari scelta come consulente dello Stato francese stimava che la liquidazione e la corresponsione da parte dello Stato delle pensioni corrisposte ai funzionari in servizio e in congedo di France Télécom si aggirasse attorno ai 242 miliardi FRF (36,9 miliardi EUR (23)) in valore attuale atteso al 1o gennaio 1997 (24). Tale cifra si avvicina all’importo arrotondato di 250 miliardi FRF citato in Senato. Il contributo aziendale liberatorio che France Télécom verserebbe in contropartita è stato stimato, sulla base delle stesse ipotesi attuariali, a 15,2 miliardi EUR, ai quali bisogna aggiungere il conguaglio o contributo straordinario di 5,7 miliardi EUR versato totalmente nell’ottobre 1997. Le autorità francesi stimano a […] miliardi EUR, al momento dell’entrata in vigore della riforma, il valore dei contributi salariali futuri. Il valore dell’onere netto trasferito da France Télécom allo Stato francese, così come stimato nel 1996, si attesterebbe pertanto a […] miliardi EUR.
(41)
Per il periodo di dieci anni (dal 1997 al 2006) citato nel corso del dibattito sul disegno di legge del 1996, l’importo cumulativo delle prestazioni da versare secondo le stime della società di attuari scelta come consulente dello Stato francese era di […] miliardi EUR. In tale periodo, l’importo totale delle prestazioni effettivamente versate è stato quasi identico, […] miliardi EUR, con uno scarto di previsione inferiore allo 0,83 % (25). Questo conferma a posteriori l’esattezza delle previsioni che hanno informato il dibattito sulla legge.
(42)
A partire da queste cifre, è possibile constatare che gli importi e le loro giustificazioni, oggetto di dibattito all’Assemblea nazionale e al Senato per la definizione dell’importo del conguaglio o contributo straordinario di France Télécom corrispondono agli ordini di grandezza verificati ex post per il periodo di dieci anni menzionato nel dibattito sul disegno di legge. Infatti, l’importo massimo del contributo straordinario annunciato, 6 miliardi EUR (40 miliardi FRF) corrisponde agli accantonamenti costituiti dall’azienda fino al 1996 per far fronte agli oneri pensionistici futuri allora previsti, vale a dire 3,6 miliardi EUR (23,4 miliardi FRF) più la differenza di 2,4 miliardi EUR a carico dello Stato tra i contributi aziendali e salariali percepiti tra il 1997 e il 2006, da una parte e, dall’altra, le prestazioni da versare stimate nel 1996 per lo stesso periodo di dieci anni.
(43)
D’altra parte, le informazioni trasmesse dalla Francia e riportate nella tabella 3 mostrano che, per il periodo che va dal 1997 al 2010, l’onere cumulativo per le pensioni dei funzionari di France Télécom da finanziare da parte dello Stato francese per la riforma del 1996 ha raggiunto […] miliardi EUR. L’onere che lo Stato deve finanziare è definito come il saldo tra i contributi annui di France Télécom e dei suoi funzionari in servizio, e le prestazioni delle pensioni corrisposte ai funzionari in congedo anno dopo anno, dedotti i versamenti annui dell’Ente Pubblico di Gestione del Contributo straordinario di France Télécom. Tra il 1997 e il 2010, l’onere ha subito la seguente evoluzione:
Tabella 3
Oneri risultanti per lo Stato francese dopo la riforma del 1996 (1997-2010)
(milioni di EUR)
Contributi
(aziendali e salariali)
Versamenti annui da parte dell’ente pubblico che gestisce il contributo straordinario di France Télécom
Prestazioni versate
Oneri per lo Stato
1997
[…]
152,4
[…]
[…]
1998
[…]
167,7
[…]
[…]
1999
[…]
184,5
[…]
[…]
2000
[…]
202,9
[…]
[…]
2001
[…]
223,2
[…]
[…]
2002
[…]
245,5
[…]
[…]
2003
[…]
270,0
[…]
[…]
2004
[…]
297,1
[…]
[…]
2005
[…]
326,9
[…]
[…]
2006
[…]
1 359,5
[…]
[…]
2007
[…]
395,4
[…]
[…]
2008
[…]
435,0
[…]
[…]
2009
[…]
578,0
[…]
[…]
2010
[…]
635,8
[…]
[…]
Totale
[…]
5 473,9
[…]
[…]
(44)
In virtù delle disposizioni della legge finanziaria per il 1997 che disciplina tale materia, gli importi dei versamenti annui dell’Ente Pubblico di Gestione del Contributo straordinario di France Télécom versato nel 1997 non corrispondevano agli importi delle prestazioni stimate o realmente versate al personale in pensione di France Télécom né agli importi degli oneri che restano da finanziare da parte dello Stato, e non sono stati definiti in funzione di detti importi. L’analisi degli importi effettivamente versati conferma tale sfasamento. Nonostante il contributo straordinario versato da France Télécom nel 1997, la tabella 3 mostra che gli importi delle prestazioni versate ai funzionari in pensione di France Télécom hanno superato le risorse annuali a partire dal 2004, tranne che per l’anno 2006.
(45)
In tal modo, i versamenti dei contributi annui di France Télécom e i versamenti annui dell’ente gestore del contributo straordinario non sono assegnati distintamente ed ex ante alle prestazioni erogate al personale in pensione di France Télécom nell’ambito del conto speciale pensioni. Infatti, l’assegnazione del contributo straordinario al solo finanziamento delle prestazioni in questione dal 1997, se fosse stata applicata invece del sistema di versamento dell’importo maggiorato annualmente del 10 % previsto dalla legge finanziaria 1997, avrebbe portato all’estinzione dell’ente pubblico alla fine del 2008, invece che alla fine del 2011 come previsto, tenuto conto dell’importo non coperto dai contributi annui, riportati nella tabella 3. In ogni caso, l’importo del contributo straordinario sarebbe stato esaurito al 31 dicembre 2011.
2.2. L’apertura progressiva e infine totale dei mercati delle telecomunicazioni
(46)
La riforma del finanziamento delle pensioni dei funzionari di France Télécom è intervenuta con, sullo sfondo, l’apertura totale alla concorrenza dei mercati di servizi sui quali operava France Télécom. A partire dal 1988, il settore delle telecomunicazioni è stato progressivamente liberalizzato dalla direttiva 88/301/CEE della Commissione del 16 maggio 1988 relativa alla concorrenza nei mercati di terminali di telecomunicazione (26) e dalla direttiva 90/388/CEE della Commissione del 28 giugno 1990 relativa alla concorrenza nei mercati delle telecomunicazioni (27). La direttiva 90/388/CEE prevedeva delle misure di liberalizzazione da attuare prima del 31 dicembre 1990 per quanto riguarda la comunicazione dati e i servizi di telefonia vocale e dati per delle reti d’imprese e gruppi chiusi di utenti. La direttiva 96/19/CE della Commissione del 13 marzo 1996 recante modifiche alla direttiva 90/388/CEE in materia di realizzazione della piena concorrenza sul mercato delle telecomunicazioni (28) aveva l’obiettivo della liberalizzazione totale del settore delle telecomunicazioni a partire dal 1o gennaio 1998.
(47)
Infatti, la legge n. 96-659 del 26 luglio 1996 relativa alla regolamentazione delle telecomunicazioni ha fissato le condizioni che permettono di dare piena efficacia alla liberalizzazione del settore ponendo fine al monopolio di France Télécom sulla telefonia fissa e la trasmissione dati e organizzando tariffe e interconnessioni con i concorrenti. Anche in altri settori, pur non soggetti a diritti esclusivi e quindi concorrenziali sin dal 1987, come i mercati della telefonia mobile, France Télécom esercitava una evidente leadership con una parte del mercato passata dal 53,3 % al 49,8 % tra il 1997 e il 2002 (29). La legge n. 96-659 ha inoltre affidato a France Télécom compiti d’interesse economico generale e previsto la costituzione di fondi di finanziamento delle obbligazioni correlate, alimentato dai concorrenti.
(48)
In applicazione delle disposizioni citate ai considerandi 46 e 47, sin dal 1988, France Télécom si è trovata confrontata all’arrivo di concorrenti - alcuni parzialmente detenuti da gruppi internazionali - sui mercati di beni e servizi in cui essa operava in Francia, di cui alcuni, come la telefonia mobile o le comunicazioni internazionali, hanno una componente transfrontaliera. Tale movimento si è amplificato sui mercati liberalizzati a partire dal 1998. D’altro canto, France Télécom ha stretto delle alleanze con operatori stranieri, come Deutsche Telekom e Sprint nel 1996 (Global One), moltiplicando sin dal 1997 i partenariati e le partecipazioni in Italia (Wind), nei Paesi Bassi (Casema) o ottenendo delle licenze mobili in Danimarca e in Portogallo (30).
(49)
La riforma del finanziamento delle pensioni di France Télécom è dunque intervenuta contemporaneamente alla liberalizzazione del mercato a livello dell’Unione europea. Essa ha dunque prodotto i suoi effetti su un mercato pienamente aperto alla concorrenza, in cui, d’altro canto, France Télécom ha stretto alleanze e partecipazioni importanti in altri Stati membri. In effetti, l’auspicio di favorire l’espansione di France Télécom su mercati europei oltre la Francia appare come sfondo della legge del 1996 e dell’apertura dell’azienda al capitale privato, come si evince dalle dichiarazioni durante la discussione del disegno di legge, che prendono atto «delle ambizioni che il governo francese nutriva per il suo campione nazionale, France Télécom» (31).
(50)
Attualmente, France Télécom dichiara di essere il primo fornitore di accesso Internet a banda larga, il terzo operatore mobile in Europa, e tra i leader mondiali dei servizi di telecomunicazione tra le imprese multinazionali. All’estero, France Télécom è particolarmente attiva attraverso le filiali, con posizioni di primo piano, in Spagna, nel Regno Unito, in Polonia, in Slovacchia, in Belgio e in Austria (32).
3. RAGIONI CHE HANNO CONDOTTO ALL’AVVIO DEL PROCEDIMENTO
(51)
Nella decisione di avvio del procedimento d’indagine, la Commissione ha esposto la sua valutazione preliminare delle misure introdotte dalla legge del 1996 comparandole al quadro di riferimento per i contributi sociali e fiscali obbligatori di France Télécom stabiliti dalla legge del 1990. Essa ha ritenuto che tali misure sembravano accordare, mediante risorse statali, un vantaggio selettivo a France Télécom in grado di falsare la concorrenza e di incidere sugli scambi tra gli Stati membri, che può configurarsi come aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE.
(52)
La Commissione registrava inoltre che, nel caso in cui tali misure costituiscano un aiuto di Stato, quest’ultimo non è stato notificato alla Commissione prima di essere attuato, quando invece doveva essere considerato come un nuovo aiuto secondo la giurisprudenza. La Francia non avrebbe quindi rispettato il suo obbligo di notifica ai sensi del trattato e la misura dovrebbe quindi essere considerata illecita.
(53)
La Commissione ha concluso che è in base dell’articolo 107, paragrafo 3, punto c), del TFUE che essa poteva valutare la compatibilità dell’aiuto con il mercato interno. La Commissione prendeva inoltre atto che la stessa disposizione le aveva consentito di concludere che l’aiuto accordato a La Poste all’epoca della riforma delle modalità di finanziamento delle pensioni dei suoi funzionari era compatibile con il mercato interno (33) e che, tenuto conto delle analogie tra i due casi, sembrava appropriato nella fattispecie effettuare un’analisi simile.
(54)
Nel suo esame preliminare della compatibilità dell’aiuto con il mercato interno, e nonostante l’analogia con la riforma delle modalità di finanziamento delle pensione di La Poste, la Commissione ha reso noto alla Francia i dubbi seguenti:
a)
in primo luogo, pur sottolineando che essa non disponeva d’informazioni dettagliate che dimostrassero che i tassi dei contributi versati da France Télécom erano uguali a quelli pagati dalle imprese private di diritto comune operanti nel settore delle telecomunicazioni in Francia, la Commissione osservava che il tasso dei contributi liberatori applicato a France Télécom dal 1997 non consentiva di assicurare una equità concorrenziale («level playing field») con i suoi concorrenti. Ciò risulta dal fatto che il tasso applicato a France Télécom integra soltanto i contributi per la copertura dei rischi comuni tra dipendenti di diritto comune e funzionari statali, e a tale titolo, esclude i contributi per la copertura dei rischi non comuni come la disoccupazione o il mancato pagamento dei salari in caso di risanamento o liquidazione giudiziaria dell’impresa;
b)
in secondo luogo, la Commissione non disponeva di informazioni sufficienti sugli effetti degli sgravi degli oneri pensionistici sulla concorrenza, per valutare se gli effetti eventualmente positivi superassero gli effetti negativi. A tal fine, la Commissione doveva tener conto del fatto che France Télécom non aveva ancora rimborsato integralmente gli aiuti illeciti e incompatibili in applicazione della decisione della Commissione del 2 agosto 2004 riguardante l’aiuto di Stato cui la Francia ha dato esecuzione a favore di France Télécom (in prosieguo «decisione relativa all’applicazione della tassa professionale a France Télécom») (34), decisione cui la Francia aveva mancato di conformarsi entro il termine stabilito, come ha rilevato la Corte di giustizia (35).
4. OSSERVAZIONI DEGLI INTERESSATI
(55)
Le osservazioni presentate dalle parti interessate sono riassunte nelle sezioni da 4.1 a 4.3.
4.1. France Télécom
(56)
Nelle sue osservazioni, che considera complementari rispetto ai commenti trasmessi dalla Francia, France Télécom ritiene di far fronte a problemi di cronico esubero di personale connesso al suo vecchio statuto di amministrazione e di non avere, in relazione a tale personale, le stesse possibilità di flessibilità d’impiego dei suoi concorrenti. Pertanto, France Télécom deve sostenere spese di formazione molto considerevoli, pari a 180 milioni di EUR, equivalente al 4,5 % della massa salariale contro il 2,9 % della media delle imprese francesi. France Télécom sostiene inoltre di sopportare un peso salariale superiore di circa il […]% escluse le maggiorazioni e sovvenzioni. Inoltre, non potendo realizzare dei progetti sociali, France Télécom ha finanziato il costo delle misure di accompagnamento al pensionamento dei funzionari, come il congedo di fine carriera, per un importo superiore agli 8 miliardi EUR 8 tra il 1996 e il 2006.
(57)
In secondo luogo, France Télécom ritiene che gli oneri pensionistici sostenuti tra il 1990 e il 1996 erano abnormi e la ponevano in una situazione di svantaggio strutturale rispetto ai suoi concorrenti privati, ai sensi della sentenza Combus (36), dato che il quadro di riferimento per valutare il carattere normale o anormale di detti oneri era il regime di diritto comune applicabile ai concorrenti. I principi sanciti nella sentenza Combus sarebbero stati confermati in seguito dal Tribunale nella sua sentenza Hotel Cipriani (37). France Télécom contesta il fatto che la situazione di un solo operatore, nella fattispecie l’azienda medesima, prima e dopo la riforma introdotta con la legge del 1996, costituisca un quadro di confronto appropriato per valutare l’esistenza di un vantaggio economico ai sensi della giurisprudenza. In ogni caso, se il quadro di riferimento deve essere ricondotto a France Télécom prima e dopo la riforma del 1996, la misura non potrebbe essere qualificata come selettiva perché sarebbe applicata in modo omogeneo nell’ambito di detto quadro.
(58)
Ne deriverebbe che le misure in questione, o non costituiscono un aiuto di Stato ai sensi del trattato in quanto sollevano France Télécom da uno svantaggio strutturale anormale, oppure non possono essere qualificate come vantaggio selettivo configurantesi come aiuto di Stato.
(59)
In subordine, France Télécom ritiene che l’aiuto di Stato, qualora fosse riconosciuto, sarebbe compatibile con il mercato interno secondo i criteri stabiliti dalla Commissione nella sua decisione relativa al regime pensionistico della Poste (in prosieguo «decisione La Poste») (38). Al riguardo, il carattere specifico del suo regime, consistente nel fatto che essa versa un contributo calcolato sulla base dei soli rischi comuni, non comporta come conseguenza che France Télécom si trovi in una situazione favorevole rispetto ai suoi concorrenti dal 1996: oltre agli svantaggi strutturali connessi allo statuto dei suoi dipendenti funzionari, France Télécom ha dovuto pagare un onere notevole connesso alla riforma del 1996, la cui compatibilità con il mercato interno deve essere valutata e il cui ammontare di 5,7 miliardi EUR supera di gran lunga l’importo che France Télécom avrebbe dovuto pagare se il suo contributo avesse coperto i rischi non comuni.
(60)
France Télécom ritiene che, nella decisione La Poste (39), la Commissione abbia accettato che l’importo di un contributo unico straordinario (2 miliardi EUR), nell’ambito di una riforma entrata in vigore dopo la notifica ma prima della decisione della Commissione, compensi i contributi corrispondenti ai rischi non comuni, fino ad esaurimento dell’importo del contributo unico. Nulla giustificherebbe, secondo France Télécom, che la Commissione si allontani da tale principio, dato che le dichiarazioni politiche all’epoca del dibattito sul disegno di legge del 1996 non permettono di ritenere che l’importo del contributo forfetario di France Télécom sarebbe stato fissato dal legislatore in modo da mantenere uno status quo per dieci anni.
(61)
Inoltre, le cifre disponibili nel 1996 contraddirebbero la tesi secondo la quale l’importo di 5,7 miliardi EUR sarebbe stato stimato all’epoca in modo da corrispondere esattamente al costo aggiuntivo per lo Stato in applicazione della legge del 1996 per dieci anni, compensando, anno dopo anno, i minori oneri annui pagati dall’azienda, anche tenendo conto degli oneri di compensazione tra regimi pensionistici da cui France Télécom è stata sollevata nel 1996 (40). L’importo del contributo straordinario mirava a indennizzare globalmente lo Stato francese in virtù della riforma. Dovrebbe pertanto essere preso in considerazione per valutare l’equità concorrenziale di quest’ultima a partire dalla sua entrata in vigore nel 1997.
(62)
Infine, France Télécom ritiene che, siccome senza la riforma del 1996, essa avrebbe subito uno svantaggio concorrenziale significativo su dei mercati la cui liberalizzazione era un obiettivo per l’Unione, e dal momento che le autorità francesi si sono ormai pienamente conformate alla decisione relativa all’applicazione della tassa professionale a France Télécom (41), la misura non produca effetti negativi sulla concorrenza.
4.2. I denuncianti
(63)
I denuncianti condividono la valutazione della Commissione nella decisione di avviare il procedimento quanto all’esistenza di un aiuto di Stato ai sensi del trattato consistente nella riduzione degli oneri pensionistici che France Télécom paga in seguito all’introduzione della legge del 1996. Secondo il ragionamento seguito in detta decisione, di cui i denuncianti lamentano la mancata quantificazione, l’importo dell’aiuto sarebbe di 12,3 miliardi EUR e in nessun caso inferiore a 9,9 miliardi EUR (42). I denuncianti ritengono che sono gli effetti della misura, vale a dire la riduzione degli oneri sociali gravanti normalmente sul bilancio dell’impresa, e non il suo oggetto, cioè la compensazione di un presunto svantaggio, che fanno sì che essa si configuri come un aiuto di Stato. D’altronde non vi sarebbe alcuno svantaggio nell’impiego di funzionari statali da parte di France Télécom, dato che l’azienda paga dei contributi per il rischio disoccupazione ed oneri salariali del 13 % inferiori ai concorrenti e dispone di un personale stabile e flessibile rispetto alla riduzione della massa salariale attraverso i prepensionamenti e le passerelle verso la funzione pubblica.
(64)
Secondo i denuncianti, l’aiuto di Stato così caratterizzato sarebbe incompatibile con il mercato interno. Infatti, il notevole vantaggio concorrenziale procurato a France Télécom è tanto più pregiudizievole in quanto la riduzione degli oneri non era necessaria per evitare di compromettere la sua struttura finanziaria: alleggerita di un debito pensionistico attualizzato netto di 9,9 miliardi EUR almeno nel 1996 e non avendo più questo onere da iscrivere in bilancio o in allegato a questo, France Télécom si è successivamente indebitata per importi molto superiori, con un debito finanziario netto medio di 44 miliardi EUR tra il 1997 e il 2007. Successivamente, l’aiuto che esonera France Télécom dagli oneri pensionistici ereditati dal monopolio ha permesso di finanziare l’espansione internazionale dell’azienda, rafforzando la sua posizione in Francia, in cui essa godeva di vantaggi considerevoli di monopolio i cui oneri non erano che la giusta contropartita.
(65)
D’altro canto, gli aiuti illeciti e incompatibili non recuperati in passato vieterebbero di dichiarare compatibile l’aiuto al funzionamento in questione, tenuto conto del loro effetto cumulato. Infine, la mancanza di equità concorrenziale della riforma del 1996 dovuta al mancato pagamento di contributi contro il rischio di disoccupazione o di mancato pagamento dei salari in caso di risanamento dell’impresa esclude la compatibilità della riforma con le regole del trattato. È opportuno che il il debito pensionistico di France Télécom sia calcolato da un esperto indipendente e che la Francia s’impegni a garantire la neutralità finanziaria del regime, in particolare prevedendo meccanismi di adeguamento della contribuzione aziendale e del conguaglio di 5,7 miliardi EUR in caso di variazione degli oneri.
4.3. L’operatore di telecomunicazioni
(66)
L’operatore di telecomunicazioni condivide e sostiene l’analisi preliminare esposta nella decisione di avvio della Commissione, che qualifica come aiuto di Stato nuovo ed illecito le modifiche introdotte dalla legge del 1996 che tendono a sostituire i contributi liberatori annui di France Télécom ai pagamenti delle pensioni effettivamente assunte a proprio carico dallo Stato, dedotti i contributi pagati dai dipendenti in servizio aventi status di funzionario. La stessa qualifica si applicherebbe inoltre secondo il gestore ai contributi sociali contro i rischi non comuni per i dipendenti di diritto privato che i concorrenti di France Télécom pagano, ma che quest’ultima non paga almeno dal 1996 per i suoi funzionari e per i suoi dipendenti di diritto comune. D’altro canto, contrariamente al caso oggetto della decisione La Poste (43), il calcolo dei contributi aziendali di France Télécom non ha integrato e non integra tuttora detti contributi, e ciò impedirebbe di dichiarare l’aiuto compatibile.
(67)
Per quanto riguarda l’aiuto derivante dal mancato rimborso allo Stato delle pensioni corrisposte, l’operatore ritiene che l’analisi del bilancio concorrenziale effettuata dalla Commissione nella sua decisione La Poste dovrebbe portarla, a contrario, a concludere per l’incompatibilità. Questa analisi dovrebbe basarsi sui fatti intervenuti dal 1996 e non, come nella decisione La Poste, in modo ipotetico per il futuro.
(68)
Secondo tale gestore, in molti dei mercati in cui essa opera, France Télécom detiene una posizione di potere di mercato assimilabile a una posizione dominante. Per questo, essa è soggetta a degli obblighi di regolamentazione ex ante sui mercati all’ingrosso della banda larga e della banda larga ad alta velocità, di origine e terminazione su linea fissa. Nella decisione del 16 luglio 2003 relativa a un procedimento di applicazione dell’articolo 82 del trattato CE nella causa COMP-38.233, la Commissione ha d’altro canto constatato e sanzionato un’infrazione all’articolo 102 del TFUE a carico di France Télécom attraverso la sua filiale Wanadoo (44). Dato che l’azienda gode di buona salute finanziaria, gli aiuti ricevuti le hanno consentito di finanziare la sua espansione internazionale, principalmente attraverso l’acquisizione di Orange, Retevisión e AMENA.
(69)
Infine, il gestore chiede alla Commissione di quantificare con precisione gli importi dell’aiuto in questione e, in applicazione della sentenza Deggendorf (45), di rifiutare di ammettere la compatibilità delle misure in questione con il mercato interno fintanto che gli aiuti illegali del passato non siano stati rimborsati.
5. COMMENTI DELLA FRANCIA
(70)
La Francia ritiene che i cambiamenti introdotti nel 1996 nelle modalità di finanziamento delle pensioni dei funzionari dello Stato francese dipendenti di France Télécom non comportino alcun elemento di aiuto di Stato. In ogni caso, la riforma del 1996 sarebbe compatibile con il mercato interno, in particolare, per estensione nel caso in questione, del ragionamento seguito dalla Commissione nella sua decisione La Poste (46).
5.1. Sull’esistenza di un aiuto di Stato
(71)
Secondo la Francia, la legge del 1990 ha posto France Télécom in una situazione anomala e in deroga al diritto comune che prevede che le imprese versino un contributo aziendale liberatorio, proporzionale alla massa salariale e non legato al livello delle pensioni erogate. L’onere assunto da France Télécom sarebbe quindi anomalo, poiché il deficit finanziario del sottoregime per la popolazione interessata era chiaro e destinato a diventare insostenibile per via della riduzione inevitabile del numero di funzionari in servizio e dell’aumento concomitante del numero di pensionati.
(72)
La riforma del 1996 avrebbe allineato il finanziamento delle pensioni al diritto comune, senza produrre l’effetto di porre l’impresa in una situazione concorrenziale più favorevole, dato che la contribuzione di France Télécom è calcolata annualmente in modo da allineare il livello degli oneri sociali e fiscali obbligatori a quelli dei concorrenti del settore delle telecomunicazioni. Tuttavia, la mancata presa in considerazione dei contributi contro i rischi non comuni tra salariati di diritto privato e funzionari nel calcolo dei contributi in applicazione del «tasso di equità concorrenziale» sarebbe giustificata dello status di questi ultimi, che esclude per esempio il rischio di disoccupazione tranne casi eccezionali di licenziamento o revoca.
(73)
La Francia ritiene che la situazione dei concorrenti dell’impresa in Francia deve costituire il quadro di riferimento al fine di determinare se gli oneri gravanti su France Télécom sono normali o meno. Nel caso specifico, tenuto conto della natura esorbitante, in deroga al diritto comune, insostenibile e ingiusta dell’onere che la legge del 1990 imponeva a France Télécom, la sua soppressione e l’allineamento alla situazione dei concorrenti previsti nella riforma del 1996 hanno semplicemente ripristinato le condizioni normali di concorrenza. France Télécom d’altra parte non è stata compensata degli svantaggi subiti sotto tale regime, mentre, come le sue osservazioni mettono in evidenza, essa affronta ancora svantaggi strutturali, costi aggiuntivi e rigidità dovute allo status applicabile ai funzionari statali in servizio per quanto attiene alle misure finanziarie di accompagnamento al pensionamento o al passaggio verso l’amministrazione, gli sforzi in materia di formazione professionale o i costi salariali più alti. Pertanto, l’attuale regime derivante dalla riforma non conferisce alcun vantaggio a France Télécom e non contiene di conseguenza alcun elemento di aiuto di Stato ai sensi del trattato.
(74)
Questa interpretazione si basa sui principi generali emananti dalla giurisprudenza dell’Unione secondo i quali, siccome costituiscono aiuto di Stato soltanto gli interventi che alleviano gli oneri gravanti normalmente sul bilancio di un’impresa, una legge che consente di evitare che il bilancio di un’impresa sia gravato da un onere il quale, in una situazione normale, non sarebbe esistito, non costituisce aiuto di Stato (47). Questo sarebbe il caso, inoltre, delle misure che sollevano un concorrente pubblico da uno svantaggio strutturale rispetto ai suoi concorrenti privati (48). Tale interpretazione sarebbe inoltre conforme alla pratica della Commissione (49).
(75)
Infine, più in generale, la Francia non ritiene pertinente includere nel presente procedimento i meccanismi di compensazione e di sovracompensazione in virtù dei quali France Télécom ha versato i contributi tra il 1991 e il 1996 (cfr. tabella 1) per determinare l’esistenza di un aiuto o la data in cui un vantaggio derivante dalla riforma introdotta con la legge del 1996, che non contiene alcuna disposizione a tale effetto, si è concretizzato. Il pagamento di simili oneri è derivato anche da un regime in deroga al diritto comune nel quale il regime pensionistico applicabile a France Télécom era considerato come autonomo, cosa che non è avvenuta dal 1997.
(76)
Con questa riserva, la Francia ha rivisto la stima degli oneri fornita da France Télécom e menzionata al considerando 61, che l’azienda non ha più versato a partire dal 1997. Sulla base di una reale ricostituzione per il periodo dal 2008 al 2010 estrapolata a ritroso mediante un fattore di passaggio, la Francia ritiene che gli oneri che France Télécom avrebbe versato a tale titolo sono inferiori di 165 milioni di EUR a quelli calcolati dall’azienda.
5.2. Sulla compatibilità di un eventuale aiuto di Stato con il mercato interno
(77)
In ogni caso, la Francia ritiene che se la riforma del 1996 relativa a France Télécom costituisse un aiuto di Stato, questo dovrebbe essere dichiarato compatibile con il mercato interno, conformemente all’analisi seguita dalla Commissione nella sua decisione La Poste (50). La riforma del 1996 solleva France Télécom da un onere strutturale che incideva sulla sua competitività in un mercato in fase di liberalizzazione e i suoi contributi sono ormai calcolati sulla base di un tasso di equità concorrenziale per quanto riguarda i rischi comuni.
(78)
Il fatto che i contributi pagati da France Télécom dal 1997 non integrano i rischi non comuni ai dipendenti di diritto privato, non costituisce un ostacolo alla compatibilità col mercato interno. Al riguardo, la tabella 4, ricavata dalle informazioni fornite dalla Francia, illustra la differenza tra i contributi pagati da France Télécom e quelli che avrebbe pagato se i rischi non comuni fossero stati integrati nel conteggio, al netto delle prestazioni autoassicurate da France Télécom e di altri prelevamenti, che gravano su di essa rispetto ai concorrenti.
Tabella 4
Contributo aziendale di France Télécom tra il 1997 e il 2010 calcolato sul tasso di equità concorrenziale applicato (TEC) e un tasso di equità concorrenziale modificato (TEC*) per integrare i rischi non comuni
Anno
TEC
Milioni EUR
TEC*
Milioni EUR
TEC-TEC*
1997
36,2 %
1 088,9
48,1 %
1 446,9
- 358,0
1998
35,4 %
1 069,6
47,1 %
1 423,1
- 353,5
1999
36,7 %
1 108,5
48,4 %
1 460,3
- 351,8
2000
36,4 %
1 085,0
48,0 %
1 429,3
- 344,3
2001
37,0 %
1 088,6
47,9 %
1 407,9
- 319,3
2002
37,7 %
1 100,1
43,5 %
1 267,9
- 167,8
2003
37,6 %
1 085,0
45,0 %
1 298,5
- 213,5
2004
[…]%
1 048,6
[…]%
[…]
[…]
2005
[…]%
984,6
[…]%
[…]
[…]
2006
[…]%
957,6
[…]%
[…]
[…]
2007
[…]%
917,6
[…]%
[…]
[…]
2008
[…]%
859,2
[…]%
[…]
[…]
2009
[…]%
805,4
[…]%
[…]
[…]
2010
[…]%
744,5
[…]%
[…]
[…]
(79)
La Francia ritiene che, dal 1997 e fino al 2043, il valore attualizzato dei contributi effettivamente versati e da versare da parte di France Télécom sarebbe di 13,5 miliardi EUR. Un tasso di equità concorrenziale modificato per tener conto dei rischi non comuni nel calcolo, dedotti i contributi gravanti su France Télécom e non sui suoi concorrenti, porterebbe a un contributo annuo più elevato per lo stesso periodo, e cioè 16,7 miliardi EUR. Pur considerando l’inclusione di detti rischi come non pertinente, le autorità francesi hanno calcolato che la differenza (3,2 miliardi EUR) sarebbe largamente compensata dal contributo forfetario straordinario di 5,7 miliardi EUR pagato da France Télécom nel 1997.
(80)
La Francia ritiene che si può considerare, come nella decisione La Poste (51), che tale contributo forfetario può essere assimilato a un conguaglio in grado di compensare il pagamento di contributi connessi a un tasso modificato integrante i contributi per i rischi non comuni. In tal caso, è evidente che l’importo di tale conguaglio supera attualmente l’importo risultante dalla differenza tra il tasso fissato dalla riforma del 1996 e il tasso modificato indicato nella tabella 4, e che tale importo di conguaglio non sarà mai completamente eroso dal differenziale dei tassi. In simili condizioni, i dubbi espressi dalla Commissione nella sua decisione di avvio in merito alla mancanza di una vera equità concorrenziale tra France Télécom e i suoi concorrenti sarebbero fugati.
(81)
Per la Francia, la riforma delle modalità di pagamento delle pensioni dei funzionari dipendenti di La Poste, introdotta nel 2006 e ispirata a quella di France Télécom nel 1996, sarebbe perfettamente paragonabile a quest’ultima per gli aspetti salienti. Tenuto conto di questo parallelismo, nessuna giustificazione consentirebbe alla Commissione di discostarsi dal precedente riguardante la Poste. In particolare, la Commissione dovrebbe ammettere che il contributo forfetario straordinario imposto a France Télécom venga preso in considerazione nell’analisi dell’equità concorrenziale della riforma, considerandolo de facto come un acconto sul pagamento dei contributi connessi ai rischi non comuni.
(82)
A contrario, il dibattito in sede di Assemblea Nazionale e di Senato che faceva riferimento all’epoca ad un periodo di dieci anni di copertura finanziaria della riforma, avrebbe avuto origine da dichiarazioni precise. Siffatto ragionamento non si ritrova né nelle motivazioni relative ai disegni di legge, né nelle leggi in questione o nei testi adottati per la loro applicazione. L’intenzione del legislatore nel 1996 sarebbe stata quindi quella di stabilire gli oneri pensionistici di France Télécom a un livello equivalente a quello dei concorrenti, e non di privare di effetti la riforma per un periodo di dieci anni, come risulterebbe dal ragionamento che la Commissione potrebbe adottare se si basasse su dichiarazioni decontestualizzate.
(83)
I lavori parlamentari indicano chiaramente che l’importo del contributo è stato fissato in modo forfetario, senza un legame con l’onere di cui lo Stato dovrà realmente farsi carico. Inoltre, nella sua decisione n. 96-385 DC del 30 dicembre 1996, la Corte costituzionale francese ha rilevato che il contributo forfetario di 37,5 miliardi FRF trovava la sua giustificazione nell’assunzione in carico da parte dello Stato delle pensioni dei funzionari, senza che ne costituisse la contropartita quando invece, d’altra parte, i versamenti sul bilancio dello Stato non sarebbero destinati a una spesa particolare e verrebbero a concorrere alle condizioni generali di equilibrio del bilancio conformemente all’articolo 18 dell’ordinanza organica del 2 gennaio 1959 relativa alle leggi finanziarie.
(84)
Per la Francia, l’importo preciso del contributo straordinario è stato fissato dalla legge finanziaria per il 1997 tenendo conto non di un periodo di dieci anni durante il quale tale contributo verrebbe a «rimborsare» lo Stato, ma al contrario in funzione dell’effetto sulla struttura di bilancio di France Télécom, che doveva rimanere sostenibile. La calibrazione del suo importo sarebbe stata compiuta non in una logica di compensazione di oneri per lo Stato, ma tenendo conto della capacità contributiva dell’impresa.
(85)
La modalità secondo la quale il contributo è stato gestito senza tener conto delle prestazioni pensionistiche realmente versate dal 1997 confermerebbe la sua natura forfetaria. In tal modo, le cifre fornite dalla Francia indicano che, tra il 1997 e il 2006, le pensioni corrisposte ai funzionari di France Télécom attraverso il conto speciale pensioni ammontano a […] miliardi EUR, sebbene l’Ente pubblico incaricato di gestire il contributo straordinario di France Télécom abbia riversato un importo di 3,4 miliardi EUR in detto conto. Per lo stesso periodo, il saldo non finanziato dai contributi versati ammonterebbe a 1,2 miliardi EUR. D’altro canto, nel 1997, si riteneva che tale fondo avrebbe avuto una durata di vita da 17 a 25 anni, senza rapporto con il periodo di dieci anni sul quale la Commissione basa il ragionamento che sembra voler adottare.
(86)
La Francia ritiene che France Télécom sarebbe stata posta fuori mercato senza la riforma, con tassi di contribuzione che avrebbero raggiunto il 77 % del trattamento di riferimento lordo nel 2010 e la copertura nei suoi conti degli impegni pensionistici per i funzionari. La riforma è stata quindi una tappa decisiva nell’adeguamento alla liberalizzazione del mercato, conforme a un obiettivo dell’Unione, adeguato a questo e limitato allo stretto necessario. Senza questa riforma, France Télécom sarebbe uscita dal mercato e non avrebbe potuto compiere gli investimenti necessari, in particolare per permettere la disaggregazione della rete locale, senza che fosse escluso un rischio di fallimento, in modo tale che la riforma non avrebbe avuto effetti negativi sulla concorrenza.
(87)
Inoltre, secondo la Francia, la riforma della modalità di finanziamento delle pensioni di France Télécom e, in particolare, l’imposizione del pagamento di un contributo straordinario, non avrebbe comportato un costo per lo Stato tra il 1997 e il 2006 ma avrebbe generato, nei fatti, un’entrata netta di oltre 9,1 miliardi EUR per lo Stato francese, secondo le stime delle autorità francesi (52). Se si dovesse procedere a un calcolo del rendimento del contributo straordinario, la Francia ritiene che dovrebbe essere considerato un tasso di attualizzazione del 7 %. Così, il principio di un contributo straordinario era acquisito sin dal 1996. L’orizzonte d’investimento dovrebbe essere lungo, perché i differenziali previsti tra prestazioni da versare e contributi previsti superano i 500 milioni di EUR soltanto nel 2005, cioè 9 anni dopo, e non superano 1 miliardo EUR che 12 anni dopo. In media per il 1996, il tasso delle obbligazioni assimilabili del Tesoro (in prosieguo «OAT») a 15 anni ammontava al 6,9 %. France Télécom ha proceduto dal canto suo a delle emissioni obbligazionarie tra il novembre 1991 e il novembre 1997 al tasso medio compatibile del 7 %.
(88)
Infine, il sequestro degli importi reclamati dalla Commissione in applicazione della decisione relativa all’applicazione della tassa professionale a France Télécom (53) e quindi del pagamento di detti importi, dovrebbero condurre la Commissione a ritenere la sua decisione come posta in esecuzione, conformemente alla comunicazione del 2007 in materia (54). Di conseguenza, l’effetto cumulato di tali aiuti non deve essere preso in esame.
6. VALUTAZIONE DELL’AIUTO
6.1. Esistenza dell’aiuto ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE
(89)
L’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE dispone che: «Salvo deroghe contemplate dai trattati, sono incompatibili con il mercato interno, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza».
(90)
L’applicazione delle condizioni cumulative di questo articolo ai fatti di cui trattasi viene esaminata nelle sezioni da 6.1.1 a 6.1.5.
6.1.1. Aiuto accordato dallo Stato mediante risorse statali
(91)
La legge del 1990 e la legge del 1996 sono emanate dalla Francia. Esse prevedono la misura in base alla quale France Télécom versa al Tesoro pubblico una contropartita per la liquidazione e la corresponsione delle pensioni dei funzionari di France Télécom effettuate dallo Stato. Dato che, in applicazione della legge del 1996, la contropartita versata da France Télécom al Tesoro pubblico è minore che nella versione iniziale della legge del 1990, l’aiuto è concesso a France Télécom mediante risorse statali francesi.
6.1.2. Favorire talune imprese
(92)
Le disposizioni della legge del 1990 definivano il regime applicabile al gestore pubblico dotato di personalità giuridica France Télécom. La legge del 1996 relativa all’azienda nazionale France Télécom modifica detto regime mediante disposizioni che si applicano a France Télécom secondo le modalità definite soltanto per questa azienda.
(93)
Il regime istituito con la legge del 1990 ha l’obiettivo di determinare una contropartita specifica per i principi e gli importi dei contributi aziendali a fini pensionistici versati da France Télécom allo Stato francese. Inoltre la contropartita che France Télécom deve pagare e che è prevista dalla legge del 1990 nella sua formulazione iniziale, applicata tra il 1991 e il 1996, così come la contropartita diversa istituita con la legge del 1996, applicata dal 1997, sono delle misure specifiche che riguardano unicamente France Télécom, e che quindi sono caratterizzate da selettività, contrariamente a quanto sostiene France Télécom.
6.1.3. Vantaggio economico che falsi o minacci di falsare la concorrenza
(94)
È opportuno stabilire se le misure che stabiliscono l’importo della compensazione in questione favoriscono France Télécom. La questione di sapere se le modifiche introdotte nell’articolo 30 della legge del 1990 con la legge del 1996 costituiscono un aiuto in quanto attribuiscono un vantaggio economico a France Télécom, deve essere valutata alla luce della natura e dell’economia del sistema pensionistico in questione e degli effetti che ne sono derivati per France Télécom, e non in base alle motivazioni o agli obiettivi degli emendamenti. L’obiettivo perseguito emendando la legge del 1990 non è quindi, in linea di principio, pertinente per valutarne gli effetti, contrariamente a quello che sostiene la Francia.
(95)
L’assunzione in carico da parte dello Stato della liquidazione e l’erogazione delle pensioni corrisposte ai funzionari di France Télécom risulta dall’applicazione del codice delle pensioni civili e militari di anzianità, che si applica unicamente agli ex funzionari in questione. Né la legge del 1990 né quella del 1996 hanno modificato lo status di detti funzionari né il principio dell’assunzione in carico da parte dello Stato del pagamento delle loro pensioni. Tale assunzione in carico sembra emanare dal principio secondo il quale i funzionari statutari servono il bene pubblico in piena indipendenza e nell’interesse generale. Non è questo il caso, dato che i funzionari lavorano per un’impresa che presta servizi a titolo oneroso allo scopo di servire l’interesse e l’utile di tale impresa, in concorrenza con altre imprese che prestano gli stessi servizi.
(96)
In tale ottica, il versamento di una contropartita allo Stato, previsto dalla legge del 1990 sia nella sua formulazione iniziale, sia dopo le modifiche introdotte dalla legge del 1996, costituisce un’eccezione al principio dell’assunzione in carico da parte dello Stato francese. Tale eccezione si giustifica con la natura e l’economia del sistema applicabile alle pensioni dei funzionari dipendenti di France Télécom. Infatti, lo Stato francese è tenuto ad effettuare la liquidazione e l’erogazione delle pensioni corrisposte, in applicazione del codice delle pensioni civili e militari di vecchiaia, ai funzionari di France Télécom, che possiedono lo status generale dei funzionari dello Stato francese e non di dipendenti di diritto comune delle prestazioni di previdenza sociale.
(97)
Anche in assenza di una contropartita versata da France Télécom, lo Stato francese continuerebbe ad essere tenuto ad onorare i propri impegni pensionistici nei confronti del personale funzionario, salvo modificare unilateralmente detti impegni. Al contrario, la messa a disposizione di France Télécom di funzionari formati dallo Stato senza contropartita alcuna, relativamente alle pensioni versate o da versare, conferirebbe un vantaggio evidente a quest’ultima.
(98)
Dal momento che le imprese concorrenti di France Télécom non hanno tra il loro personale dei dipendenti aventi status di funzionari pubblici nei confronti dei quali lo Stato francese si troverebbe in una simile posizione di obbligo finanziario, la logica del sistema di finanziamento delle pensioni e del pagamento di contropartite per France Télécom istituito dalla legge non è loro trasferibile. Ciò è dimostrato dal fatto che, essendo diverso lo status del personale impiegato dai concorrenti per quanto riguarda il rischio di mancato pagamento dei salari coperti dal diritto comune delle prestazioni di previdenza sociale, le autorità francesi sembrano ritenere che il versamento dei contributi sociali per la copertura di tale rischio si giustifichi nel loro caso. È proprio tale status che la Francia eccepisce ritenendo che l’inclusione dei rischi non comuni ai funzionari e al personale di diritto privato nel calcolo della contropartita versata da France Télécom allo Stato in applicazione della del 1996 non sia giustificata.
(99)
Ne consegue che, per quanto attiene agli oneri versati per il proprio personale di diritto privato, tali imprese non si trovano né di fatto né di diritto in una situazione paragonabile a quella di France Télécom nei confronti dei funzionari suoi dipendenti, contrariamente a quanto sostengono nelle loro osservazioni lo Stato francese e France Télécom.
(100)
Analogamente, non si può paragonare il regime di contropartita applicato a France Télécom al regime definito per altri enti pubblici che impiegano dipendenti statali, come la Monnaie de Paris, o l’Office National des Forêts, e che possono essere qualificati come aziende per alcune delle loro attività ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE, o per altri enti pubblici a carattere industriale e commerciale, come EDF o GDF per il passato. EDF o GDF avevano sistemi pensionistici specifici, non allineati a quelli della funzione pubblica. I regimi di EDF e di GDF, d’altro canto, sono stati successivamente integrati nel regime generale, anche se è opportuno sottolineare che la Commissione ha concluso che non esiste un aiuto soltanto nella misura in cui l’assunzione è finanziariamente neutra per lo Stato (55), situazione che nel caso della riforma del 1996 in esame non si verifica.
(101)
In compenso, il regime di contropartita in favore dello Stato per il versamento delle pensioni dei dipendenti pubblici di La Poste, prima delle modifiche descritte e approvate a certe condizioni dalla Commissione nella sua decisione La Poste, era anche quello di un’azienda nazionale assimilabile a un ente pubblico a carattere industriale e commerciale e rimaneva, in virtù della legge del 1990 nella sua formulazione iniziale, simile a quella di France Télécom, per quanto riguardava il rimborso annuale allo Stato delle pensioni corrisposte ai funzionari in congedo e il pagamento degli oneri previsti all’articolo L-134 del codice di previdenza sociale francese.
(102)
Anche se è evidente che La Poste non si trova in concorrenza con France Télécom, concorrenza che i vantaggi concessi a quest’ultima sarebbero in grado di falsare o di minacciare di falsare, rimane il fatto che la logica e le disposizioni del regime pensionistico dei funzionari di France Télécom prima della riforma del 1996 erano gli stessi del regime paragonabile applicato a La Poste alla stessa epoca. D’altro canto, la Commissione ha ritenuto nella sua decisione La Poste che la riforma del regime applicabile a La Poste costituiva un aiuto di Stato, contrariamente a quanto sostenuto dalla Francia relativamente a France Télécom. Più in generale, per valutare la situazione di France Télécom, la situazione di riferimento è quella di un’impresa, pubblica o privata, che occupa funzionari che hanno mantenuto il proprio status. Simili imprese si troverebbero nella situazione di riferimento di France Télécom. È dunque in funzione di tale sistema di riferimento che può essere valutata l’esistenza di un aiuto di Stato in favore di France Télécom.
(103)
Inoltre, non si può sostenere che una misura non conferisce un vantaggio a un’impresa, France Télécom nella fattispecie, per il semplice fatto che viene a compensare un certo svantaggio che detta impresa avrebbe subito nel passato, contrariamente a quanto sostenuto dalla Francia e da France Télécom. La Commissione ha di recente respinto l’argomentazione di un operatore storico delle telecomunicazioni concorrente di France Télécom secondo il quale specifici diritti sociali di pensione assimilabili a quelli della funzione pubblica ereditati dal passato e diversi da quelli di diritto comune per una parte del personale giustificano misure di riduzione degli oneri sociali connessi alle pensioni di quella categoria di dipendenti sostenuti dal gestore (56). Al riguardo, come evidenziavano le autorità francesi in fase di discussione, la legge del 1996 ha imposto un onere nuovo e gravoso per lo Stato francese per la liquidazione e il servizio delle pensioni corrisposte ai funzionari di France Télécom. In concomitanza, la legge del 1996 ha dunque avuto l’effetto di ridurre la contropartita che France Télécom aveva sempre versato.
(104)
Date le modalità di calcolo del tasso di contribuzione aziendale previsto dalla legge, dal 31 dicembre 1996, France Télécom versa allo Stato una contropartita inferiore a quella che avrebbe versato se non fosse intervenuta la legge. Inoltre, dato il carattere liberatorio della contribuzione aziendale istituita con questa legge, France Télécom ha ripreso immediatamente al 31 dicembre 1996 la riserva allocata nei conti per il pagamento dei suoi obblighi futuri. In tal modo, l’onere di cui France Télécom è stata liberata non era nuovo, dato che la legge del 1990 riprendeva la pratica di bilancio anteriore, né imprevedibile, dato che l’impresa costituiva delle riserve a tal scopo, né in deroga al diritto comune della previdenza sociale, dato che quest’ultima non si applica alla contropartita versata da France Télécom.
(105)
Dalla sua entrata in vigore, la legge del 1996 ha trasferito allo Stato francese l’obbligo di contribuzione annuale che copre integralmente in fine l’onere di finanziamento delle pensioni del personale interessato. L’importo dell’aiuto consentito dalla legge del 1996 può essere calcolato, dalla sua entrata in vigore, mediante la differenza annuale tra la contropartita costituita dal contributo liberatorio spettante al datore di lavoro versato da France Télécom allo Stato francese e gli oneri che avrebbe versato in applicazione della legge del 1990, riportati nella tabella 1, se questa fosse rimasta immutata, dedotto l’ammontare del contributo forfetario versato nel 1997.
(106)
Dalle valutazioni fornite dalla Francia e illustrate nel considerando 40 risulta che, al momento della riforma nel 1996 e fino all’estinzione prevista degli obblighi finanziari risultanti dall’onere assunto dallo Stato francese, le autorità francesi potevano stimare l’importo totale del nuovo onere netto fino a 2043, data in cui gli obblighi finanziari dello Stato nei confronti dei funzionari in pensione o dei loro aventi diritto sarebbero estinti, a […] miliardi EUR. Il valore attuale dell’onere netto ammonta a […] miliardi EUR nel 1996 dedotti i contributi annui di France Télécom (15,2 miliardi EUR), quelli dei dipendenti ([…] miliardi EUR) e il contributo forfetario straordinario di 5,7 miliardi EUR.
(107)
È opportuno notare d’altro canto che gli importi stimati all’epoca della riforma nel 1996 costituiscono un’approssimazione dell’importo reale (57). Gli importi di contropartita previsti a carico di France Télécom sotto forma di contributi annui, nonché il conguaglio di 5,7 miliardi EUR versato nel 1997, non avevano l’oggetto né l’effetto di cercare la neutralità di bilancio per lo Stato francese. Se fosse stato questo il caso, previa verifica dell’adeguatezza delle ipotesi si calcolo attuariale, vi sarebbe stata equivalenza tra costi ed entrate per tutto il periodo e, di conseguenza, mancanza di vantaggio economico per France Télécom.
(108)
Le autorità francesi erano consapevoli del fatto che il «trasferimento degli oneri pensionistici dei funzionari di France Télécom nel bilancio generale dello Stato» costituiva «un onere nuovo e gravoso per lo Stato», che il contributo forfetario straordinario o il prodotto della cessione di una parte delle azioni dell’impresa detenute dallo Stato avrebbero coperto solo parzialmente. I dibattiti citati nel considerando 31 mostrano che lo Stato francese non ha cercato nel 1996 di compensare integralmente il nuovo onere che andava ad accollarsi per l’avvenire, ma al contrario ha cercato di assumere un nuovo onere e che «[fossero] prima di tutto gli interessi dell’azienda ad essere presi in considerazione in questa vicenda».
(109)
È evidente che, anche con ipotesi attuariali diverse da quelle adottate dallo Stato francese per stimare il nuovo onere che andava ad assumere e nonostante il contributo forfetario straordinario pagato nel 1997, la riforma ha conferito un vantaggio economico considerevole sotto forma di contributi pensionistici aziendali ridotti. Dato che la contribuzione forfetaria o conguaglio permetteva non di coprire totalmente gli oneri trasferiti allo Stato francese ma, tutt’al più, di ridurli e, tenuto conto degli ordini di grandezza in questione, non può essere confermata l’adeguatezza del calcolo attuariale adottato all’epoca né l’esattezza delle stime risultanti per tutto il periodo fino al 2043.
(110)
D’altro canto, non è possibile comparare i vantaggi finanziari risultanti dai contributi ridotti di France Télécom con i presunti svantaggi derivanti dal fatto di dare lavoro a funzionari pubblici, come adduce France Télécom, sostenuta dalla Francia. Infatti, la legge del 1996 non ha, in ogni caso, aumentato tali presunti svantaggi, dato che ciò non ha portato all’assunzione di altri funzionari. Stanti così le cose, allievando France Télécom di una parte dei suoi obblighi finanziari, l’obiettivo della Legge del 1996 non era di compensare un presunto svantaggio legato ai salari o, secondo le parole di France Télécom, la flessibilità ridotta del lavoro dovuta alla presenza di dipendenti pubblici.
(111)
È dunque ad abundantiam che occorre rispondere alle argomentazioni sui presunti svantaggi dell’impiego di funzionari pubblici, svantaggi addotti dalla Francia e da France Télécom.
-
Innanzi tutto, France Télécom disponeva, alla vigilia dell’apertura totale del mercato francese alla concorrenza, di un personale formato e competente senza il quale, se si fosse dovuto sostituire integralmente, la sua posizione nel mercato non si sarebbe potuta mantenere, cosa che France Télécom omette di segnalare nelle sue comunicazioni.
-
Inoltre, l’importo dei salari e l’investimento in formazione del personale che France Télécom valuta come svantaggi, costituiscono degli oneri normali nel bilancio di un’impresa, e non è detto che non migliorino l’impegno e la produttività del personale rispetto ai concorrenti.
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D’altro canto, se è vero che France Télécom non dispone di possibilità di adeguamento della sua massa salariale attraverso l’attuazione di un programma sociale di riduzione del personale per i dipendenti interessati, c’è qualche perplessità che un simile piano mirante solo ai funzionari pubblici proprio per il loro status potrebbe essere realizzato validamente, quando la cessazione delle assunzioni di dipendenti pubblici nel 1997 e il ricorso a dipendenti di diritto privato le ha offerto possibilità certe di flessibilità di adeguamento della propria massa salariale.
-
Infine, se è vero che l’impresa dedica un budget notevole a incentivare il prepensionamento dei dipendenti in questione, è anche vero che l’incentivazione e l’interesse per l’azienda ad attuare un simile dispositivo sarebbero stati minori senza il trasferimento allo Stato francese di obbligazioni finanziarie che assumeva France Télécom, previsto dalla legge del 1996. Il dispositivo permette quindi d’incentivare il prepensionamento e dunque, per le persone interessate, l’assunzione in carico anticipata da parte dello Stato. Senza la legge del 1996, France Télécom avrebbe continuato ad assicurare tale presa in carico.
(112)
Priva di fondamento, in mancanza di collegamenti con la questione dell’esistenza o meno di un vantaggio economico risultante dalle misure in questione, appare anche la presa in considerazione dei vantaggi concorrenziali ricavati da France Télécom dal suo vecchio monopolio, addotti dai denuncianti. I presunti vantaggi e svantaggi non hanno alcun rapporto con la questione dell’equità concorrenziale sui mercati delle telecomunicazioni per quanto attiene agli oneri sociali.
(113)
Soltanto il contributo forfetario straordinario previsto dalla legge del 1996 è tenuto ad aggravare in modo immediato gli oneri di France Télécom per quanto riguarda la situazione di riferimento già individuata. Il versamento del contributo forfetario ha ridotto l’importo dell’aiuto di cui ha beneficiato e beneficerà France Télécom fino all’estinzione dell’onere finanziario assunto dallo Stato francese al posto di France Télécom in applicazione della legge del 1996. Senza pregiudizio dell’esattezza dei metodi attuariali utilizzati dal governo francese all’epoca, in assenza del contributo forfetario, l’importo degli oneri di cui France Télécom sarebbe stata sollevata si aggirerebbe attorno ai 18,9 miliardi EUR e non […] miliardi EUR, in valore netto del 1996.
(114)
La legge del 1996 ha quindi permesso a France Télécom di disporre di maggiori risorse finanziarie per operare sui mercati in cui essa è attiva. Tali risorse erano quindi, data la legge del 1996, più consistenti di quelle di cui France Télécom disponeva all’epoca della legge del 1990 nella sua formulazione iniziale. I mercati di servizi di telecomunicazioni sui quali operava e opera France Télécom in tutto il territorio in Francia e in altri Stati membri sono stati gradualmente aperti alla concorrenza attraverso la progressiva scomparsa dei diritti esclusivi o speciali a partire dal 1988, e successivamente, salvo deroghe specifiche, del tutto a partire dal 1998. L’apertura alla concorrenza è stata totale in Francia nel 2002. La scomparsa delle barriere giuridiche è stata accompagnata dall’ingresso di altri gestori con i quali France Télécom si è trovata e si trova in concorrenza, ancor prima delle misure legislative del 1990 e 1996, oggetto della presente decisione.
(115)
Liberatasi dell’obbligo di accantonamento degli oneri pensionistici futuri per le pensioni dei suoi dipendenti pubblici, e assoggettata a un livello di contributi annui inferiore, France Télécom ha potuto disporre di un bilancio alleggerito d’impegni ed oneri, aumentando in tal mondo la sua attrattività per ottenere capitali, e ciò l’ha posta in una situazione più favorevole di quella precedente alla riforma del 1996. Liberata da un onere sostenuto sul suo mercato storico francese, France Télécom ha quindi potuto facilmente svilupparsi su mercati di altri Stati membri nuovamente aperti alla concorrenza, cosa che ha effettivamente fatto, come si evince dai punti da 48 a 50.
(116)
Ne consegue che la riduzione degli oneri di France Télécom derivante dalle modalità di calcolo della compensazione da versare allo Stato francese per la presa in carico delle pensioni dei funzionari pubblici falsa o minaccia di falsare la concorrenza tra France Télécom e i nuovi gestori in Francia e negli altri Stati membri in cui France Télécom è presente.
6.1.4. Incidenza sugli scambi tra gli Stati membri
(117)
I mercati sui quali France Télécom opera in Francia sono stati progressivamente aperti alla concorrenza sin dal 1988 e, per tale motivo, sono molto aperti agli scambi tra Stati membri. La direttiva 96/19/CE aveva come obiettivo la liberalizzazione totale del settore delle telecomunicazioni a partire dal 1o gennaio 1998. In Francia si sono insediati anche degli operatori il cui capitale è parzialmente detenuto da imprese di altri Stati membri diversi da essa. Alcuni di questi mercati riguardano le comunicazioni internazionali tra Stati membri. Inoltre, attraverso delle filiali, France Télécom fornisce servizi di comunicazioni elettroniche in altri Stati membri, principalmente la Spagna, il Belgio o il Regno Unito.
(118)
In tali condizioni, una misura che riduce gli oneri generali di gestione e funzionamento di France Télécom e libera in questo modo delle risorse di cui tale impresa dispone per investire o per migliorare le sue offerte commerciali in Francia o per stabilirsi in altri Stati membri è in grado d’incidere sugli scambi tra Stati membri.
6.1.5. Conclusione sull’esistenza di un aiuto ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE
(119)
Da quanto precede risulta che, riducendo la contropartita costituita dai contributi aziendali da versare allo Stato per gli oneri pensionistici previsti dalla legge del 1990 nella sua redazione iniziale e sostituendovi la contropartita prevista dalla legge del 1996, nella misura in cui quest’ultima contropartita è inferiore a quella applicata in precedenza, la Francia ha accordato, con proprie risorse, un aiuto a France Télécom che falsa o minaccia di falsare la concorrenza e incide sugli scambi tra Stati membri ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE e questo, al momento del trasferimento di oneri istituito con la legge del 1996.
(120)
È quindi necessario valutare se tale aiuto può essere dichiarato compatibile con il mercato interno.
6.2. Basi giuridiche alternative di compatibilità dell’aiuto
(121)
La Commissione prende atto che la Francia non ha fatto riferimento all’articolo 106, paragrafo 2, del TFUE come fondamento della compatibilità delle misure in questione.
(122)
Le deroghe previste all’articolo 107, paragrafo 2, del TFUE, relative agli aiuti a carattere sociale concessi ai singoli consumatori, agli aiuti che mirano a rimediare alle calamità naturali ed altri eventi straordinari, come pure agli aiuti accordati in alcune regioni della Repubblica federale di Germania, sono manifestamente sprovvisti di pertinenza nel caso in oggetto.
(123)
Quanto alle deroghe previste all’articolo 107, paragrafo 3, del TFUE la Commissione constata che gli aiuti in questione non sono destinati a favorire lo sviluppo economico delle regioni ove il tenore di vita sia anormalmente basso, oppure si abbia una grave forma di sottoccupazione, non costituiscono un importante progetto di comune interesse europeo né pongono rimedio a un grave turbamento dell’economia francese. Essi non sono destinati neanche a promuovere la cultura e la conservazione del patrimonio.
(124)
Appare evidente pertanto che soltanto l’articolo 107, paragrafo 3, punto c), del TFUE può essere applicato per valutare la compatibilità di tale misura.
6.3. Compatibilità dell’aiuto ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, punto c), del TFUE
(125)
Ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, punto c), del TFUE: «Possono considerarsi compatibili con il mercato interno: […] gli aiuti destinati ad agevolare lo sviluppo di talune attività o di talune regioni economiche, sempre che non alterino le condizioni degli scambi in misura contraria al comune interesse […]».
(126)
Perché un aiuto sia considerato compatibile con il mercato interno se agevola lo sviluppo di talune attività o di talune regioni economiche, deve migliorare le modalità con cui l’attività viene esercitata. Un aiuto è compatibile ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, punto c), solo se non altera le condizioni degli scambi in misura contraria all’interesse comune. Nella sua valutazione, la Commissione accorda una particolare importanza ai criteri di necessità e di proporzionalità (58).
(127)
A titolo preliminare e tenuto conto dei dubbi sollevati dalla Commissione nella sua decisione di avvio del procedimento, è opportuno notare che la Francia ha prelevato da France Télécom un importo adeguato, corrispondente al recupero degli aiuti richiesti dalla Commissione nella sua decisione riguardante l’applicazione della tassa professionale a France Télécom (59). La Commissione ritiene, dopo la conferma della sentenza del Tribunale che ha respinto il ricorso di annullamento di tale decisione da parte della Corte di giustizia (60), che la Francia abbia adottato le misure necessarie per adempiere agli obblighi derivanti da tale decisione. Dato che il corretto recupero degli aiuti versati in applicazione della tassa professionale elimina il vantaggio economico di cui France Télécom avrebbe goduto a tale titolo, non occorre valutare gli effetti di un eventuale cumulo con l’aiuto oggetto del presente procedimento.
(128)
Per il resto, è opportuno notare prima di tutto che, contrariamente agli oneri d’investimento, gli oneri sociali di un’azienda sono costi ricorrenti di funzionamento e che un aiuto che li riduce costituisce un aiuto al funzionamento dell’azienda, la cui compatibilità con il mercato interno dev’essere, secondo la giurisprudenza della Corte, valutata in senso molto restrittivo da parte della Commissione.
6.3.1. Conformità della misura di aiuto con un obiettivo d’interesse comune
(129)
Nella fattispecie, l’aiuto posto in esecuzione dal 1997 può essere considerato come destinato ad agevolare lo sviluppo dell’attività economica di prestazione di servizi di comunicazioni elettroniche, nel contesto della liberalizzazione totale di tali mercati. Infatti, la legge del 1996 è stata adottata insieme alla legge n. 96-659 del 26 luglio 1996 di regolamentazione delle telecomunicazioni, che trasponeva gli obblighi derivanti per la Francia dal diritto dell’Unione e, specificatamente, dalla direttiva 96/19/CE.
(130)
Al riguardo, l’obiettivo generale della legge del 1996 per quanto riguarda il pagamento di una contropartita finanziaria allo Stato francese è quello di allineare i livelli degli oneri sociali e fiscali obbligatori gravanti sui salari di France Télécom a quelli delle altre aziende del settore delle telecomunicazioni rientranti nel diritto comune delle prestazioni sociali. Lo strumento utilizzato, e cioè una misura di aiuto riguardante direttamente ed esclusivamente il modo in cui i contributi aziendali di France Télécom sono stabiliti, appare adeguato per raggiungere l’obiettivo prefissato.
(131)
Una misura di aiuto che mira a diminuire gli oneri sociali di France Télécom assunti in un periodo in cui la fornitura di un servizio in regime di monopolio per una parte preponderante delle sue attività non richiedeva un comportamento economicamente efficace può contribuire, in un contesto concorrenziale differente, a migliorare il modo in cui sono prestati i servizi un tempo in regime di monopolio, fino a quando l’allocazione delle risorse finanziarie delle imprese concorrenti ai propri rispettivi oneri sociali non falsi una concorrenza basata sui meriti. Certamente, vengono di seguito espresse delle riserve sull’adeguatezza di alcune disposizioni di legge per raggiungere l’obiettivo fissato. Tuttavia, né la sua legittimità né la sua conformità con l’obiettivo d’interesse comune di sviluppare mercati di servizi di comunicazioni elettroniche in cui la concorrenza sia efficace, contribuendo così al progresso tecnologico e allo sviluppo economico di tale attività, potrebbero essere messi in dubbio.
6.3.2. Necessità della misura di aiuto
(132)
Il tetto massimo del numero di funzionari pubblici presso France Télécom indotto dal divieto di assunzione dopo il 1o gennaio 2002 previsto dalla legge del 1996 avrebbe avuto come inevitabile conseguenza un notevole appesantimento degli oneri pensionistici gravanti su France Télécom in proporzione ai funzionari in attività. In tal modo, privata della possibilità di assumere dipendenti pubblici, cosa d’altro canto comprensibile, data la natura ormai concorrenziale della prestazioni dei servizi in questione, France Télécom avrebbe dovuto fronteggiare un onere per il pagamento delle pensioni eccessivo per il personale interessato rispetto a quello cui i suoi concorrenti dovevano e devono far fronte. È opportuno inoltre notare che gli impegni di versamento di contropartita allo Stato francese previsti dalle disposizioni iniziali della legge del 1990 riguardavano non solo i funzionari in servizio nell’ambito di mercati concorrenziali nel 1990 e negli anni seguenti, ma anche i funzionari della direzione generale del ministero delle Poste e Telecomunicazioni in pensione nel 1990.
(133)
A titolo illustrativo, il tasso di contribuzione che sarebbe derivato a France Télécom dal mantenimento in vigore delle disposizioni della legge del 1990 sarebbe stato del 77 % dei salari lordi di riferimento dei funzionari in servizio nel 2010, secondo la Francia. Questo tasso è da mettere in relazione con quello del […]% che permetterebbe di garantire un’equità concorrenziale totale per i rischi comuni e non comuni tra France Télécom e i suoi concorrenti. In valore assoluto, la differenza rappresenterebbe […] milioni di EUR circa di costi aggiuntivi annui rispetto al tasso di contribuzione che garantisce l’equità concorrenziale. Inoltre, non essendo stato specificato nella legge il carattere ormai liberatorio dei contributi aziendali, France Télécom avrebbe dovuto continuare a coprire il fabbisogno di accantonamento aumentato significativamente rispetto all’accantonamento di 3,6 miliardi EUR già costituiti nel 1996.
(134)
A tale riguardo, le considerazioni dei denuncianti sul fatto che France Télécom abbia potuto contrarre dal 1996 un debito finanziario molto superiore all’onere di cui lo Stato francese l’ha alleggerita non sono pertinenti perché non hanno alcuna relazione con la questione esaminata. Anche se l’aumento del debito finanziario assunto da France Télécom dal 1996 e gli importi in questione a tale data sembrano escludere il rischio di fallimento dell’impresa menzionato dalla Francia se il regime previsto dalla legge del 1990 fosse proseguito, la misura di aiuto appare necessaria in avvenire per far sì che France Télécom possa far valere sui mercati in questione una concorrenza basata sul merito, senza essere svantaggiata a causa del peso di oneri sociali ereditati dal passato che i suoi concorrenti non devono sostenere.
(135)
Le considerazioni dei denuncianti e del gestore di telecomunicazioni sulla pertinenza di un bilancio complessivo mirante a valutare la necessità dell’aiuto rispetto agli altri vantaggi ottenuti da France Télécom dal suo monopolio passato, non sono fondati nel caso di cui trattasi. È vero che, dal 1996, la posizione di France Télécom in molti mercati di servizi in cui essa opera in Francia rimane prevalente, in particolare in virtù degli effetti di rete inerenti ai mercati di comunicazioni. Inoltre, France Télécom ha esteso la sua presenza ai mercati di altri Stati membri acquisendovi posizioni significative, soprattutto in Polonia e in Spagna. Ciò non toglie che, come evidenziato indirettamente dal gestore di telecomunicazioni nelle sue osservazioni, a causa della sua posizione dominante ai sensi dell’articolo 102 del TFUE o del suo significativo potere di mercato ai sensi della regolamentazione applicabile alle comunicazioni elettroniche nell’Unione (61), France Télécom è soggetta ad obblighi asimmetrici specifici ai quali non sono soggetti aziende concorrenti il cui potere di mercato è minore.
(136)
Tali obblighi, per esempio in materia di accesso alla sua rete, di orientamento dei prezzi in funzione dei costi o di astensione da comportamenti commerciali che sarebbero consentiti a un’azienda non dominante hanno lo scopo di fare in modo che la posizione di France Télécom ereditata dal suo vecchio monopolio non sia più dannosa per la concorrenza. Tali strumenti regolamentari ad hoc, concepiti ed applicati regolarmente dalle autorità nazionali di regolamentazione della concorrenza e dalla Commissione (62), sono più mirati ed efficaci per rimediare agli effetti persistenti dei vantaggi ottenuti da par France Télécom dal suo vecchio monopolio, cui si riferiscono i denuncianti.
(137)
Inoltre, l’aiuto di Stato oggetto del presente procedimento appare, in via di principio, necessario per raggiungere un obiettivo d’interesse comune migliorando le condizioni di concorrenza afferenti agli oneri pensionistici e, di conseguenza, la prestazione di servizi di comunicazioni elettroniche.
6.3.3. Proporzionalità dell’aiuto
(138)
Occorre constatare che la contropartita finanziaria in favore dello Stato definita dalla legge del 1990 per la liquidazione e il servizio delle pensioni è specifica per France Télécom e sui generis. Al principio del rimborso totale previsto dalle legge iniziale del 1990 si è sostituito un regime diverso di determinazione dell’ammontare della contropartita da versare allo Stato a partire dal 1996. Diverse opzioni di determinazione dell’ammontare della contribuzione aziendale da versare da parte di France Télécom, fino all’assunzione in carico integrale da parte dello Stato senza rimborso, erano teoricamente possibili. Tale contropartita è calcolata dal 1997 con riferimento a taluni oneri sostenuti dalle imprese concorrenti nel settore. Al fine di determinare se l’aiuto sia proporzionale per raggiungere l’obiettivo fissato, è opportuno pertanto valutare il carattere oggettivo e giustificato del riferimento per la determinazione dell’ammontare della contropartita fissato dalla legge del 1996.
(139)
È opportuno osservare prima di tutto che, in procedimenti relativi alla riduzione di oneri connessi alle pensioni di dipendenti pubblici di vecchi gestori monopolistici nel settore delle telecomunicazioni, OTE in Grecia e BT Plc nel Regno Unito, la Commissione ha valutato principalmente se tali aziende erano soggette ad oneri sociali equivalenti a quelli dei concorrenti per decidere, rispettivamente, della compatibilità e dell’incompatibilità con il mercato interno ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, punto c), del TFUE degli aiuti di Stati accordati ai gestori in questione (63). La Commissione constata che nella fattispecie, i contributi liberatori versati ogni anno da France Télécom e previsti dalla legge del 1996 non consentono di garantire il prelevamento di oneri sociali equivalenti a quelli dei suoi concorrenti. Il tasso di equità concorrenziale (in prosieguo «TEC») non è raggiunto.
(140)
Tuttavia, la Francia e France Télécom fanno valere il contributo forfetario straordinario di 5,7 miliardi EUR versato nel 1997 da France Télécom in applicazione della legge del 1996. L’importo di tale contributo forfetario è stato fissato nel 1996 in modo da compensare, in un periodo di dieci anni di applicazione della legge del 1996, il costo aggiuntivo allora previsto per lo Stato, tenendo conto d’altro canto degli accantonamenti che France Télécom aveva costituito e che l’azienda poteva riprendere nell’esercizio 1996-1997. Il contributo forfetario straordinario si suddivide in due elementi:
-
da una parte, un importo di 3,6 miliardi EUR corrispondente agli accantonamenti costituiti da France Télécom fino al 1996 per far fronte agli oneri pensionistici futuri dei funzionari allora previsti;
-
dall’altra, un importo di 2,1 miliardi EUR (in prosieguo l’«importo complementare»), corrispondente, tanto nelle previsioni delle autorità pubbliche che nei fatti, agli oneri sociali netti di liquidazione delle pensioni che lo Stato avrebbe dovuto sostenere per un periodo di 10 anni, tra il 1997 e il 2006, in virtù del trasferimento dell’onere pensionistico dei funzionari nel settore delle telecomunicazioni.
(141)
Dato che l’importo forfetario di 5,7 miliardi EUR non ha mai avuto l’obiettivo di compensare l’assenza di tasso di equità concorrenziale tra France Télécom e i suoi concorrenti, non sarebbe giustificato mettere in bilancio tale importo e i contributi annui liberatori che non sono stati versati da France Télécom quando invece sarebbero stati necessari per giungere a un tasso di equità concorrenziale reale.
(142)
In compenso, da un esame dei dibattiti parlamentari emerge che l’importo complementare di 2,1 miliardi EUR era destinato a coprire il trasferimento di oneri dal 1997 al 2006 e, nei fatti, a eliminare gli effetti dell’aiuto per un periodo di dieci anni. Così, lo sforzo finanziario netto di France Télécom corrispondente a tale importo complementare è consistito nel finanziare, per un periodo di dieci anni, il costo aggiuntivo della riforma per lo Stato francese.
(143)
D’altro canto, il contributo straordinario integra la ripresa degli accantonamenti costituiti fino al 1996 e divenuti senza oggetto. Gli accantonamenti ripresi dallo Stato erano stati costituiti da France Télécom per far fronte agli oneri derivanti dalle pensioni future e tale dotazione elimina gli effetti dell’aiuto per il periodo di pagamento delle pensioni che erano destinati a coprire.
(144)
Tuttavia, la legge del 1996 si riferisce a un contributo straordinario unico, senza che le disposizioni applicabili, né quelle della legge finanziaria né quelle dei decreti successivi distinguano un importo derivante dagli accantonamenti, che occorrerebbe dedurre dall’onere trasferito allo Stato per la durata di tale periodo. L’articolo 6 della legge del 1996 precisa che il contributo forfetario eccezionale è versato a titolo di contropartita dell’assunzione in carico da parte dello Stato delle pensioni corrisposte ai funzionari dello Stato. L’importo di tale contributo straordinario dev’essere dunque preso in considerazione nella sua totalità nell’analisi della riforma.
(145)
Dal momento che France Télécom, mediante il versamento di tale contributo forfetario straordinario, ha coperto l’onere pensionistico dei funzionari del settore delle telecomunicazioni e l’onere di compensazione tra regimi per un periodo di circa quindici anni, gli effetti dell’aiuto sono stati neutralizzati. France Télécom ha dunque, mediante il versamento di tale contributo straordinario, neutralizzato gli effetti dell’aiuto per tale periodo. Pertanto, si giustifica il fatto che, per tale periodo, France Télécom non sia tenuta a soddisfare le condizioni di compatibilità di tale aiuto, e dunque che non paghi il contributo annuo necessario per assicurare un tasso di equità concorrenziale che includa i rischi non comuni dei salariati di diritto privato.
(146)
È opportuno tornare in dettaglio sulle fasi di questo ragionamento.
(147)
Non si può non constatare che i prelevamenti annui liberatori versati da France Télécom dalla riforma del 1996 non permettono di raggiungere un tasso di equità concorrenziale, come evidenziato dalla decisione di avvio del procedimento. Ciò risulta dal fatto che il tasso applicato a France Télécom integra solo i contributi corrispondenti ai rischi comuni tra dipendenti di diritto privato e funzionari dello Stato, e per questo motivo esclude dei contributi che corrispondono ai rischi non comuni come la disoccupazione o il mancato pagamento dei salari in caso di risanamento o liquidazione giudiziaria dell’impresa.
(148)
Inoltre, dalla tabella 4 si evince che la mancata assunzione dei rischi non comuni nel calcolo del contributo da versare da parte di France Télécom si traduce in uno scarto notevole tra la contropartita che France Télécom versa allo Stato e quella che verserebbe se il tasso di contribuzione fosse calcolato per garantire un’equità concorrenziale totale con le basi di calcolo degli oneri dei concorrenti. Pertanto, la misura di aiuto derivante dalla legge non rispetta il principio di proporzionalità. Perché questa soddisfacesse tale principio e per raggiungere l’obiettivo legittimo evidente di migliorare le condizioni di concorrenza allineando le modalità di calcolo relative agli oneri sostenuti dalle imprese attive sui mercati di telecomunicazioni in questione in Francia, l’aiuto concesso a France Télécom in applicazione della legge del 1996 avrebbe dovuto e dovrebbe effettivamente allineare in futuro detti oneri includendo quelli afferenti i rischi non comuni delle due categorie di personale.
(149)
A questo proposito, l’argomentazione addotta dalla Francia secondo la quale i funzionari pubblici non sono esposti a certi rischi e, per questo motivo, non si giustifica il fatto che si versino contributi per tali rischi, non può essere accettata. Prima di tutto, è in virtù di misure statali che detti rischi non si presenteranno, e non si giustifica per questo il fatto che France Télécom ne tragga un vantaggio pecuniario. Per esempio, è proprio per l’impegno dello Stato francese nei confronti dei funzionari in servizio presso France Télécom e per il fatto che lo Stato francese è l’assicuratore di se stesso che il rischio di mancato pagamento dei salari in caso di liquidazione giudiziaria dell’impresa non si presenterà. Ma la possibilità che France Télécom dichiari fallimento, come un concorrente, non può essere esclusa. Nei due casi, non si tratta di un vantaggio fornito all’azienda, ma direttamente ai salariati di quest’ultima. La garanzia di riversamento dei salari interviene dopo l’azienda ha cessato di esistere. Un’azienda concorrente dovrà versare contributi per coprire il rischio di mancato pagamento dei salari dopo la sua scomparsa, contrariamente a France Télécom. Non si giustifica pertanto il fatto di conferirle un vantaggio, sotto forma di contributi ridotti o, nei fatti, di un’esclusione di tale rischio dalla modalità di calcolo dei contributi di France Télécom.
(150)
In secondo luogo, fondamentalmente, l’obiettivo stesso della riforma introdotta nel 1996, che non sembra esser stato portato alle sue logiche conseguenze, è di allineare le condizioni di concorrenza per gli oneri fiscali e sociali tra tutti i concorrenti del settore, e questo indipendentemente dallo status dei loro dipendenti e dall’esistenza di un obbligo effettivo per France Télécom di aderire e di versare contributi agli organi di gestione competenti. È proprio questa logica di allineamento delle condizioni di concorrenza che potrebbe rendere compatibile la misura presa in esame con il mercato interno. Che il personale di France Télécom sia o meno esposto a simili rischi non è quindi pertinente in tale logica.
(151)
In conclusione, una riduzione dell’assunzione in carico delle pensioni con un trasferimento di onere netto allo Stato rispetterebbe il principio di proporzionalità soltanto se permettesse un allineamento delle condizioni di concorrenza. France Télécom non è stata messa in situazione di equivalenza completa con le imprese del settore per quanto riguarda gli oneri sociali gravanti sui salari, dato che alcuni oneri sociali e fiscali non sono stati integrati nella base di calcolo del contributo annuo.
(152)
Inoltre, non si giustifica, contrariamente alle pretese della Francia e di France Télécom, il fatto di prendere in considerazione l’importo del contributo forfetario straordinario di 5,7 miliardi EUR già versato da France Télécom nel 1997 per compararlo all’insufficiente tasso di contribuzione liberatoria applicati a France Télécom.
(153)
In via preliminare, la Commissione desidera ricordare che, in ogni situazione, deve stabilire se le condizioni di applicazione della deroga prevista dall’articolo 107, paragrafo 3, punto c), del TFUE sono soddisfatte, senza essere vincolata da una prassi decisionale precedente, ammesso che sia consolidata (64).
(154)
In ogni caso, la riforma qui presa in esame si distingue nettamente, da più punti di vista, dalla riforma oggetto della decisione La Poste (65), di cui cercano di avvalersi le autorità francesi.
(155)
Infatti, contrariamente alla riforma oggetto della decisione La Poste cui fanno riferimento la da Francia e France Télécom, la riforma delle modalità di finanziamento delle pensioni dei dipendenti pubblici di France Télécom è intervenuta all’inizio dell’apertura a livello di Unione europea dei mercati in cui France Télécom poteva operare.
(156)
Appare d’altro canto evidente che France Télécom ha tratto vantaggio da tale liberalizzazione stabilendosi nei mercati di altri Stati membri e questo grazie non solo al suo cambiamento di statuto in società anonima ma anche, in parte alla cancellazione degli impegni relativi agli oneri pensionistici dal suo bilancio e ai minori oneri potenziali futuri risultanti dalla riforma. Tale alleggerimento degli impegni nel suo bilancio ha consentito a France Télécom di accrescere la sua solvibilità e la sua capacità di ottenere prestiti. Dalle cifre relative all’indebitamento fornite dai denuncianti nelle loro osservazioni e non contestate dalla Francia quanto agli importi, consegue che il debito finanziario netto di France Télécom è passato da 19,2 miliardi EUR nel 1997 a 83 miliardi EUR nel 2002.
(157)
È vero che una politica volontaristica d’investimento a fini di espansione sui mercati di altri Stati membri resa possibile dalla liberalizzazione può essere all’origine di questo incremento molto marcato dell’indebitamento finanziario. Cionondimeno la raccolta dei fondi necessari è stata resa possibile in parte dalla riduzione degli oneri pensionistici per un importo netto di […] miliardi EUR trasferiti allo Stato francese nel 1996. Per tale motivo, le osservazioni del gestore di telecomunicazioni che tende a dimostrare che l’aiuto avrebbe consentito a France Télécom di finanziare la sua espansione internazionale (osservazioni riprese al considerando 68) non sono, sia pure indirettamente, prive di fondamento.
(158)
In compenso, l’insieme dei mercati postali sui quali La Poste francese può operare nell’Unione non è ancora totalmente aperto alla concorrenza e dovrebbe esserlo solo nel 2012, cioè sei anni dopo la riforma del finanziamento delle pensioni della Poste (66). L’effetto restrittivo della concorrenza dell’aiuto accordato a France Télécom su mercati pienamente aperti è dunque più consistente di quello dell’aiuto alla Poste. Non è necessario effettuare un parallelismo completo delle condizioni necessarie alla compatibilità dell’aiuto, trattandosi di situazioni concorrenziali distinte su mercati la cui priorità nell’apertura a livello dell’Unione e il contributo alla competitività della sua economia erano, anch’esse, differenti. Ne consegue che il criterio d’interesse comune enunciato all’articolo 107, paragrafo 3, punto c), del TFUE non deve essere necessariamente valutato in maniera identica nei due casi in questione.
(159)
Inoltre, la situazione finanziaria della Poste e, di conseguenza, la sua capacità di espansione su mercati esteri o di consolidamento sul mercato francese non erano paragonabili a quelli di France Télécom. Come evidenziato nella decisione La Poste, senza la riforma del 2006, con il passaggio a nuove norme contabili, La Poste era tenuta a iscrivere a bilancio un accantonamento per l’impegno a favore dello Stato che fino a quel momento portava fuori bilancio per un ammontare di 76 miliardi EUR (67). Contrariamente alla Poste, France Télécom costituiva degli accantonamenti contabili nei suoi registri per far fronte agli impegni futuri senza la riforma, il che rendeva obiettivamente diverse le situazioni finanziarie di ciascuna impresa.
(160)
Inoltre, l’assenza di riforma per France Télécom e il proseguimento del regime instaurato con la legge del 1990 si sarebbero tradotte in un incremento degli oneri pensionistici che diveniva significativo a partire dal 2005-2007 secondo le previsioni dell’epoca illustrate al considerando 30, come confermato dai risultati a posteriori riepilogati nella tabella 3. Al momento della riforma, il proseguimento del regime stabilito dalla legge applicabile alla Poste si traduceva immediatamente in un costo aggiuntivo annuale di […] milioni di EUR circa per la Poste (68).
(161)
Pertanto, non è dimostrato che la situazione delle due aziende sotto l’effetto della legge applicabile prima delle rispettive riforme e, di conseguenza, l’impatto concorrenziale di queste, fosse simile. I fatti dimostrano il contrario. Ne consegue che un’analisi che porta a conclusioni simili nei due casi non è giustificata.
(162)
D’altro canto, nel caso della decisione La Poste esistevano ragioni sufficienti per ritenere che il contributo forfetario straordinario potesse essere riattribuito in futuro come un’anticipazione sul pagamento dei contributi connessi al tasso di equità concorrenziale modificato. Tali ragioni mancano nel caso in questione. Infatti, la condizione che impone la riattribuzione del contributo straordinario della Poste è stata fissata dopo che la Commissione ha proceduto ad avviare il procedimento formale d’indagine mettendo in discussione la sottovalutazione del contributo liberatorio necessario per giungere a un tasso di equità concorrenziale.
(163)
In larga misura, benché le autorità francesi non l’abbiano riconosciuto esplicitamente, l’attribuzione del contributo forfetario straordinario in questione nella decisione La Poste era quindi il risultato di una negoziazione tra la Commissione e lo Stato membro destinata ad assicurare il pagamento di un contributo liberatorio che garantiva un tasso di equità concorrenziale. In tale negoziazione, il punto di partenza delle autorità francesi espresso nella loro notifica del 23 giugno 2006, dopo i primi contatti in merito alla questione nel dicembre 2005, era che il contributo straordinario previsto per La Poste non era necessario dal punto di vista dell’equità concorrenziale, contrariamente al progetto di riforma del contributo annuo previsto.
(164)
La decisione della Commissione non è quindi giunta a ratificare una riforma entrata in vigore, come sembra sostenere France Télécom. Infatti, la notifica e la decisione di avviare il procedimento del 12 ottobre 2006 hanno preceduto l’individuazione dell’ammontare del contributo straordinario mediante la legge n. 2006-1771 del 30 dicembre 2006 (legge finanziaria di rettifica per il 2006). Detti negoziati hanno riguardato diversi aspetti della riforma e specialmente la presa in considerazione del vantaggio che avrebbe rappresentato la riforma notificata in passato, il perimetro di calcolo del tasso di contributo previsto e le modalità per tenere conto della specificità della banca postale rispetto alle altre attività postali e personali interessate. I negoziati sono continuati ed è solo nelle loro osservazioni dell’8 giugno 2007 che le autorità francesi hanno accettato le modalità di attribuzione del contributo straordinario nel quadro di un accordo globale riguardante la riforma, ritornando quindi sulla loro posizione notificata in merito al contributo straordinario e della modalità di calcolo dei contributi annui a venire.
(165)
D’altra parte, contrariamente alle disposizioni della legge finanziaria per il 1997 che istituiva l’ente pubblico gestore dei contributi di France Télécom, disposizioni che prevedevano regole rigide per quanto riguarda i riversamenti annui allo Stato, l’ente pubblico gestore dei contributi di La Poste non era vincolato a regole specifiche (69). Dato che si trattava di un contributo straordinario da versare e svincolato da attribuzioni, la Commissione ha potuto ritenere che la Francia avrebbe potuto diminuirne l’importo e maggiorare in concomitanza il tasso di contributo annuo della Poste.
(166)
Occorre d’altro canto constatare che i termini della legge del 1996 definiscono i parametri di calcolo del contributo annuo versato regolarmente allo Stato come contropartita delle pensioni dei funzionari, senza che sia necessario prendere in considerazione i rischi non comuni tra i funzionari e il personale di diritto privato. Al riguardo, il Tribunale e la Corte hanno precisato, in merito alla tassa professionale dovuta da France Télécom, che una riduzione degli oneri non potrebbe essere compensata da un onere specifico diverso, soprattutto quando uno Stato membro, nella fattispecie la Francia, non è in grado di dimostrare che sono stati istituiti oneri pregressi in previsione di minori oneri futuri in un regime d’imposizione diverso (70).
(167)
La Commissione non può ignorare che lo scopo del contributo forfetario specifico già versato nel 1997 era, come stabilisce espressamente l’articolo 6 della legge del 1996, compensare parzialmente lo Stato francese per l’onere finanziario che assumeva per la legge del 1996.
(168)
Inoltre, dal contenuto del rapporto al Senato di cui al punto 27 risulta che, adottando il principio del contributo straordinario, il legislatore non ha cercato di prendere in considerazione e ancor meno di compensare, la differenza tra i contributi annui di France Télécom e quelli, relativamente più alti, dei concorrenti. Al contrario, il legislatore ha volutamente costretto France Télécom al pagamento di oneri annuali che non coprivano i rischi non comuni alle due categorie di personale (funzionario o meno) e questo, senza stabilire legami tra tale scelta e il prelevamento del contributo straordinario pagato nel 1997.
(169)
L’onere per France Télécom rappresentato dal contributo forfetario è stato versato come entrata generale nel bilancio dello Stato, collocato presso l’ente pubblico incaricato della sua gestione, e speso. In tali condizioni, la Commissione non può dunque, in tutto o in parte, riattribuire fittiziamente e a posteriori il contributo forfetario straordinario già speso per uno scopo totalmente estraneo a quello che gli hanno assegnato le autorità francesi e non previsto dalla legge, e cioè, la compensazione della mancata presa in carico dei rischi non comuni ai salariati di diritto privato e ai funzionari dello Stato. Il contributo forfetario non è stato quindi istituito in previsione dell’allineamento completo, in un regime legislativo e normativo diverso, tra gli oneri annui di France Télécom e quelli dei suoi concorrenti.
(170)
Per le stesse ragioni, a causa delle regole in materia di gestione e di trasferimento in bilancio previste dalla legge finanziaria dal 1997 e attuate fino ad oggi, le argomentazioni e i calcoli della Francia miranti a mostrare che la riforma del 1996 ha oggi portato a un aumento considerevole di entrate per lo Stato, non possono essere accettate.
(171)
Infatti, tenendo conto delle modalità di gestione e di utilizzazione del contributo forfetario straordinario di France Télécom da parte dell’ente pubblico competente, così come stabilite della legge finanziaria, e degli importi dei trasferimenti effettivi di riversamento a partire dal 1997 trasmessi dalla Francia, descritti ai punti 36 e 37 e nella tabella 3, occorre constatare che le entrate che la Francia tenta di far valere, con un investimento che produce interessi al tasso del 7 %, non sono mai esistite.
[…]. Inoltre, l’argomentazione non riflette il comportamento reale delle autorità francesi. Tenuto conto delle regole di gestione stabilite dalle leggi finanziarie che si sono succedute dall’epoca della sua costituzione, detto ente pubblico non ha generato tali entrate, che d’altro canto non erano state previste e non hanno prodotto interessi. Al contrario, le risorse dell’ente avrebbero dovuto essere completamenter esaurite al 31 dicembre 2011. Sarebbero state esaurite prima se fossero state assegnate al finanziamento della riforma del 1996 - circostanza che d’altra parte, la Francia contesta -, anche integrandovi le entrate superiori a quelle previste provenienti dall’imposta sulle società, cui fanno riferimento le autorità francesi. Peraltro, la presa in considerazione di entrate superiori alle previsioni provenienti dall’imposta sulle società è illegittima perché porta a una confusione dei diversi ruoli dello Stato. La commistione proposta dalle autorità francesi tra i vari ruoli non può essere accettata ed è opportuno mantenere una distinzione tra, da una parte, lo Stato che concede un aiuto a France Télécom finanziando il pagamento delle pensioni dei funzionari, allo scopo di sviluppare un processo di concorrenza fondata sul merito e, dall’altra, lo Stato azionista di France Télécom e, infine, lo Stato in quanto autorità pubblica che esercita il proprio potere fiscale.
(172)
Inoltre, occorre notare che la richiesta avanzata dalla Francia e da France Télécom di prendere in considerazione il contributo straordinario per valutare la compatibilità della riforma, contraddice le osservazioni che la Francia aveva formulato nella sua lettera del 17 marzo 2004, secondo le quali «il contributo forfetario straordinario previsto dall’articolo 6 della legge 26 luglio 1996 non può essere considerato come la compensazione di un presunto “vantaggio”. La valutazione del suo importo è a fortiori senza pertinenza rispetto alla regolamentazione degli aiuti di Stato» dato che tale importo era «un contributo straordinario a beneficio del suo azionista unico [lo Stato francese], assimilabile a un dividendo straordinario distribuito prima di qualunque apertura del capitale a investitori privati».
(173)
Il ragionamento che sta alla base dell’argomentazione formulata a suo tempo dalla Francia dà atto di una certa logica economica e finanziaria. È sensato, per un azionista unico, alla vigilia dell’apertura del capitale ad altri investitori, riassorbire per il proprio profitto e per quanto possibile i fondi disponibili nell’azienda prima dell’apertura del capitale, nella misura in cui questo non comprometta l’attrattività dell’investimento. Quest’ultimo aspetto è stato preso in considerazione nei parametri finanziari imposti al bilancio di apertura di France Télécom, da cui risulta indirettamente l’importo del contributo forfetario straordinario, come è stato ricordato davanti al Parlamento nel 1996. Pertanto, era perfettamente coerente da parte di uno Stato azionista unico accorto, prelevare il maggiore importo possibile di dividendo straordinario, secondo gli stessi termini della Francia, piuttosto che lasciare i fondi nell’impresa, da cui, dopo l’apertura del capitale nel 1997, non ricaverebbe più del suo pro rata nella quota di capitale mantenuta.
(174)
La validità di questo ragionamento avanzato a suo tempo dalla Francia, la quale chiedeva che l’analisi dell’importo del conguaglio di 5,7 miliardi EUR non venisse assolutamente presa in conto per la valutazione della riforma rispetto alle regole degli aiuti di Stato, si trova d’altro canto corroborata dalle sue osservazioni nel corso del procedimento. Infatti, dichiarando che la calibrazione dell’importo del conguaglio sarebbe stata compiuta in funzione non del costo della riforma stimata per lo Stato o dei vantaggi che ne avrebbe tratto France Télécom ma della capacità contributiva dell’impresa, la Francia indica che l’imposizione di un conguaglio sarebbe il risultato più di un comportamento da azionista unico accorto che di uno Stato regolatore preoccupato dell’equilibrio degli oneri pensionistici che assumeva in virtù della riforma.
(175)
Se un simile ragionamento dovesse essere accettato, la Commissione non dovrebbe, come chiesto a suo tempo dalla Francia, prendere in considerazione il contributo forfetario straordinario nell’analisi della compatibilità della riforma con le regole degli aiuti di Stato. Ne consegue che va presa in considerazione soltanto la riduzione dei contributi annui di France Télécom al di sotto del livello dei concorrenti voluto dalla riforma dal 1997.
(176)
Per le stesse ragioni, la Commissione non può accettare le osservazioni dei denuncianti che chiedono l’istituzione di meccanismi di adeguamento del contributo forfetario straordinario pagato nel 1997 e del contributo aziendale annuo di France Télécom per garantire la neutralità finanziaria della riforma. Ciò porterebbe a un nuovo calcolo e a una nuova riallocazione fittizia a posteriori in tutto o in parte del contributo forfetario straordianario versato nel bilancio dello Stato nel 1997. Inoltre, il meccanismo proposto porterebbe a introdurre un controllo a posteriori, anno dopo anno, il cui scopo non sarebbe quello di garantire la proporzionalità dell’aiuto concesso, benché ridotto dal contributo forfetario straordinario, nel 1997, ma di eliminare ogni aiuto nella riforma.
(177)
Invece, occorre valutare se il versamento del contributo straordinario possa essere preso in considerazione nella valutazione della compatibilità dell’aiuto con il mercato interno accettando la giustificazione del versamento come stabilito dalla legge del 1996.
(178)
A norma della legge del 1996, il contributo forfetario straordinario del 1997 è stato versato in contropartita della presa in carico delle pensioni da parte dello Stato francese. In tali condizioni, gli effetti della imposizione di detta contropartita sul bilancio finanziario globale della riforma introdotta con la legge del 1996 così come applicata fino ad ora, devono essere presi in considerazione. Occorre tener conto del periodo,di tempo in cui l’onere pensionistico è stato coperto dal contributo forfetario straordinario.
(179)
Per comparare dei flussi finanziari per France Télécom ripartiti nel tempo, e cioè il pagamento del contributo straordinario nel 1997 e i minori oneri annui risultanti dalle legge del 1996 in poi, è necessario procedere all’attualizzazione degli importi. Nel corso del 1997, diversi pagamenti di contributi straordinari sono stati scaglionati fino all’ottobre 1997, anche se il finanziamento dei contributi mediante il prestito ha, di fatto, rimandato nel tempo l’onere finanziario per France Télécom. D’altra parte, sono intervenuti pagamenti di contributo liberatorio dall’inizio del 1997. Il tasso di attualizzazione deve essere in linea di principio quello risultante dalla comunicazione della Commissione applicabile in materia (71), tasso che, a titolo illustrativo, si attestava al 5,53 % nell’ottobre 1997. È opportuno valutare se è appropriato nel caso specifico utilizzare un tasso diverso da quello della comunicazione applicabile, e di discostarsi dalle norme, comunicate agli Stati membri, che la Commissione ha stabilito e che deve applicare salvo eccezioni debitamente giustificate.
(180)
Al riguardo, la scelta del tasso del 7 % utilizzato dall’attuario del governo francese per attualizzare i flussi finanziari della riforma del 1996 fino al 2043 non è giustificata, […], dato che la presente analisi è relativa a un periodo più breve in virtù dello scadenzario riscontrato. Il tasso del 7 % è superiore sia alla media del 4,4 % dei tassi annui di attualizzazione per il periodo 1997-2010 stabiliti dalla Francia nelle sue osservazioni sulla decisione di avvio, sia al tasso di attualizzazione del […]% stabilito nel 1998 nella riforma delle modalità di finanziamento delle pensioni di La Poste (72).
(181)
Neanche i tassi intorno al 7 % per le OAT a 15 anni del 1996 addotti dalla Francia possono essere accettati. È sul 1997 e non sulla media del 1996 che il tasso deve essere fissato. Inoltre, la durata di 15 anni è troppo lunga, data la consistenza dei flussi di pagamenti annuali ai quali il contributo forfetario straordinario avrebbe dovuto teoricamente far fronte nel corso del periodo, per i quali i soli interessi non sarebbero bastati. In alternativa, si potrebbe scegliere un tasso composito costruito a partire da vari tassi di ottimizzazione dell’investimento del contributo forfetario straordinario per far fronte alle scadenze di flussi creati dalla riforma del 1996. Oltre al fatto che un simile tasso, di circa il 5,50 %, non si discosterebbe molto dal tasso di riferimento della Commissione per l’ottobre 1997, la scelta non terrebbe conto del fatto che l’analisi è effettuata dal punto di vista di France Télécom (73).
(182)
Infine, al riguardo, il riferimento del 7 % per i prestiti obbligazionari di France Télécom tra il 1991 e il 1997 addotto dalla Francia copre un periodo di sei anni, molto anteriore ai fatti. Nella fattispecie, il fatto è che France Télécom ha finanziato il contributo forfetario straordinario nel 1996 con emissioni soprattutto a breve termine e, in misura molto minore, con emissioni obbligazionarie. Un tasso di attualizzazione derivante dai tassi di interesse pagati da France Télécom sui nuovi debiti contratti nel 1996 ammonterebbe al 4,8 % sulla base del suo bilancio al 31 dicembre 1996 (74). Un simile tasso è adeguato alla materialità dei costi finanziari reali sostenuti da France Télécom all’epoca per finanziare il contributo straordinario. Tuttavia, sembra opportuno non far dipendere il tasso di attualizzazione dalla scelta effettuata a suo tempo dall’azienda, ma utilizzare il riferimento obiettivo adottato dalla Commissione nella comunicazione applicabile in materia di tassi di attualizzazione (75).
(183)
In definitiva, non è opportuno nel caso in esame utilizzare un tasso di riferimento diverso da quello risultante dalla comunicazione della Commissione applicabile in materia e discostarsi in tal modo dalle norme, comunicate agli Stati membri, che la Commissione ha stabilito.
Tabella 5
Flussi finanziari derivati dalla riforma 1996 per France Télécom (1997-2011)
(milioni di EUR)
Anno
Pensioni versate
(A)
Compensazione e sovracompensazione
(B)
Contributi annui
(C)
Vantaggio FT
(D)
(A + B-C) (76)
Conguaglio 1o gen
(E)
Interesse
(F)
Conguaglio 31 dic
(E + F-D)
1997 (77)
[…]
[…]
[…]
122,3
5 716,8
184,4
5 777,9
1998
[…]
[…]
[…]
188,2
5 777,9
319,5
5 909,2
1999
[…]
[…]
[…]
189,8
5 909,2
326,8
6 046,2
2000
[…]
[…]
[…]
298,3
6 046,2
334,4
6 082,2
2001
[…]
[…]
[…]
302,9
6 082,2
336,3
6 115,6
2002
[…]
[…]
[…]
305,9
6 115,6
338,2
6 148,0
2003
[…]
[…]
[…]
364,7
6 148,0
340,0
6 123,3
2004
[…]
[…]
[…]
477,4
6 123,3
338,6
5 984,5
2005
[…]
[…]
[…]
619,1
5 984,5
330,9
5 696,3
2006
[…]
[…]
[…]
744,4
5 696,3
315,0
5 266,9
2007
[…]
[…]
[…]
909,9
5 266,9
291,3
4 648,2
2008
[…]
[…]
[…]
1 101,0
4 648,2
257,0
3 804,3
2009
[…]
[…]
[…]
1 255,8
3 804,3
210,4
2 758,9
2010
[…]
[…]
[…]
1 386,6
2 758,9
152,6
1 524,8
2011
(est.)
[…]
[…]
[…]
1 497,5
1 524,8
84,3
111,6
(184)
Capitalizzata al tasso di attualizzazione del 5,53 %, la presa in considerazione del conguaglio dovrebbe compensare fino al 1o trimestre 2012 (78) la diminuzione di oneri annui di cui ha beneficiato France Télécom per l’attuazione della riforma del 1996.
(185)
Inoltre, la scadenza di tale compensazione, che neutralizza gli effetti della riforma, coinciderebbe, con una differenza di pochi mesi, con l’esaurimento effettivo delle risorse dell’ente pubblico incaricato di gestire il contributo straordinario di France Télécom, previsto al 31 dicembre 2011. All’analisi dell’attualizzazione si unisce quindi il fatto che, in ogni caso, il contributo straordinario sarà stato effettivamente consumato. Per questo, non ci sarebbero importi non versati nel bilancio dello Stato che sarebbe possibile riattribuire in maniera diversa da quanto previsto dalla legge finanziaria applicabile.
(186)
Pertanto si giustifica che, in virtù del versamento di tale contributo straordinario nel 1997, France Télécom non sia tenuta al versamento di un contributo annuo supplementare per il periodo compreso tra il 1o gennaio 1997 e una data successiva al 31 dicembre 2010 che rimane ancora da precisare. Infatti, nella misura in cui, nella tabella 5, i dati per l’anno 2011 e quelli relativi all’onere di compensazione e sovracompensazione risultano da stime, principalmente, è opportuno che la data esatta sia decretata dalla Francia sulla base delle date definitive dei pagamenti effettuati, degli importi definitivi delle prestazioni versate e dei contributi ridotti e altri vantaggi per France Télécom derivanti dalla legge del 1996, seguendo i principi di calcolo indicati nella tabella 5.
(187)
D’altronde, dopo la neutralizzazione degli effetti del contributo straordinario e l’esaurimento delle risorse versate allo Stato, l’aiuto accordato nel 1996 a France Télécom produrrà pienamente i suoi effetti conferendo d’altro canto un vantaggio a France Télécom rispetto ai suoi concorrenti. L’aiuto non potrà pertanto essere giustificato che mediante l’assoggettamento di France Télécom al pagamento di un contribuito liberatorio calcolato su un tasso che garantisca una reale equità concorrenziale. Così, se le disposizioni della legge del 1990, come modificata dalla legge del 1996, nonché dalle disposizioni regolamentari derivate applicabili, che prevedono che il tasso del contributo liberatorio venga calcolato in maniera da allineare i livelli di oneri sociali e fiscali obbligatori gravanti sui salari di France Télécom a quelli delle altre imprese del settore delle telecomunicazioni rientranti nel diritto comune delle prestazioni sociali, limitando il calcolo a quelli dei rischi comuni ai salariati di diritto privato e ai dipendenti pubblici, restano immutate, l’aiuto concesso a France Télécom fino ad estinzione degli obblighi finanziari assunti dallo Stato francese al posto di France Télécom in virtù della legge del 1996 non soddisfarebbe il principio di proporzionalità.
(188)
Per soddisfare il criterio di conformità con l’interesse comune previsto all’articolo 107, paragrafo 3, punto c), del TFUE, la compatibilità dell’aiuto richiede pertanto il rispetto delle condizioni stabilite dalla presente decisione.
7. CONDIZIONI DI COMPATIBILITÀ PER L’AVVENIRE
(189)
Di conseguenza, è necessario che la Francia modifichi le disposizioni legislative e regolamentari applicabili per determinare, calcolare e prelevare il contributo liberatorio che France Télécom deve versare per allineare gli oneri sociali e fiscali obbligatori pagati da France Télécom a quelli delle altre imprese del settore delle telecomunicazioni di diritto comune delle prestazioni sociali. Inoltre, è opportuno che le modalità e i parametri di calcolo siano stabiliti in modo trasparente e oggettivo e possano essere oggetto di controlli e ricorsi.
(190)
La Francia dovrebbe inoltre, al momento del calcolo del tasso del contributo liberatorio, allineare effettivamente gli oneri sociali e fiscali obbligatori gravanti sui salari pagati da France Télécom a quelli delle altre imprese del settore delle telecomunicazioni di diritto comune delle prestazioni sociali per i rischi non comuni ai salariati di diritto privato e ai funzionari statali dipendenti di France Télécom.
(191)
Nelle osservazioni della Francia descritte maggiormente in dettaglio negli allegati III e V aggiornati, le autorità francesi hanno prodotto delle stime di quello che sarebbe il tasso di contributo liberatorio che France Télécom dovrebbe pagare dal 1997 (cfr. tabella 4) se i rischi non comuni fossero stati integrati nella modalità di calcolo (in prosieguo il «tasso modificato»). Il tasso modificato integra al contempo i contributi per la disoccupazione e l’assicurazione garanzia dei crediti di retribuzione, che lo maggiorano, e dei contributi specifici che i concorrenti di France Télécom non pagano come l’1 % di solidarietà e le prestazioni in denaro per interruzioni dell’attività lavorativa auto-assicurate da France Télécom, che lo diminuiscono. Ne risulta un tasso superiore di circa 7 punti percentuali al tasso effettivamente applicato attualmente.
(192)
Un simile tasso assicura un’equità concorrenziale effettiva rispetto all’equità solamente parziale introdotta dalla legge del 1996, pur tenendo conto degli oneri sociali specifici di France Télécom. La Commissione non contesta pertanto i principi, la base e le modalità di calcolo seguiti dalla Francia per stabilire un tasso di contributo liberatorio modificato per allineare gli oneri sociali e fiscali obbligatori gravanti sui salari pagati da France Télécom a quelli delle altre imprese del settore delle telecomunicazioni di diritto comune delle prestazioni sociali, così come indicati nelle osservazioni aggiornate della Francia e descritti in dettaglio negli allegati III e V di dette osservazioni.
(193)
Di conseguenza, la determinazione annuale da parte della Francia del tasso che consenta l’allineamento delle condizioni concorrenziali dovrà seguire i principi, la base e le modalità di calcolo del contributo liberatorio che figurano nelle osservazioni di cui al considerando 191. In particolare, il tasso modificato integrerà sia i contributi per la disoccupazione e l’assicurazione a garanzia dei crediti di retribuzione, sia i contributi od oneri specifici che i concorrenti di France Télécom non pagano come l’1 % di solidarietà e le prestazioni in denaro per interruzioni dell’attività lavorativa auto-assicurate da France Télécom.
(194)
Tale allineamento assicurerà di fatto un’equità concorrenziale effettiva tra France Télécom e i suoi concorrenti e garantirà la proporzionalità e la compatibilità con il mercato interno di un aiuto posto in essere nel 1996.
8. CONCLUSIONI
(195)
La Commissione constata che la Francia ha illecitamente dato esecuzione a un aiuto di Stato introdotto con la riforma nel 1996 in merito alle modalità di finanziamento delle pensioni dei funzionari pubblici dipendenti di France Télécom in violazione, dalla sua entrata in vigore, dell’articolo 108, paragrafo 3, del TFUE.
(196)
L’esecuzione di tale aiuto dal 1997 ha permesso una riduzione degli oneri sociali annui sostenuti da France Télécom. Tuttavia, quest’effetto è stato neutralizzato almeno fino al 2010 con il versamento del contributo forfetario straordinario previsto dalla riforma. Questa neutralizzazione giustifica il fatto che le condizioni che metterebbero su un piano di parità reale France Télécom e i suoi concorrenti per quanto attiene a tali oneri e che renderebbero l’aiuto compatibile con il mercato interno vengano applicate a partire da una data successiva al 31 dicembre 2010 ancora da fissare.
(197)
Pertanto, nella misura e a patto che la Francia prenda in considerazione, nel calcolo del contributo liberatorio dovuto da France Télécom, i livelli degli oneri sociali e fiscali obbligatori gravanti sui salari di France Télécom e su quelli delle altre imprese del settore delle telecomunicazioni assoggettate al diritto comune della previdenza sociale, tenendo conto dei rischi comuni e non comuni dei dipendenti di diritto privato e dei funzionari statali, la riforma introdotta dalla legge del 1996 può essere dichiarata compatibile con il mercato interno in applicazione dell’articolo 107, paragrafo 3, punto c), del TFUE. La Francia è tenuta pertanto a prendere le misure, segnatamente, legislative e regolamentari, necessarie a soddisfare la condizione citata nel presente considerando,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
L’aiuto di Stato derivante dalla riduzione della contropartita da versare allo Stato per la liquidazione e corresponsione delle pensioni concesse, in applicazione del codice delle pensioni civili e militari di anzianità, ai funzionari pubblici dipendenti di France Télécom in applicazione della legge n. 96-660 del 26 luglio 1996 relativa all’azienda nazionale France Télécom che modifica la legge n. 90-568 del 2 luglio 1990 relativa all’organizzazione del servizio pubblico della posta e delle telecomunicazioni, è compatibile con il mercato interno, alle condizioni previste all’articolo 2.
Articolo 2
Il contributo spettante al datore di lavoro con carattere liberatorio, dovuto da France Télécom ai sensi dell’articolo 30, punto c), della legge n. 90-568 del 2 luglio 1990 relativa all’organizzazione del servizio pubblico della posta e delle telecomunicazioni, viene calcolato e prelevato in modo da allineare i livelli di tutti gli oneri sociali e fiscali obbligatori gravanti sui salari di France Télécom a quelli delle altre imprese del settore delle telecomunicazioni assoggettate al diritto comune della previdenza sociale.
Per soddisfare tale condizione, entro i sette mesi successivi alla notifica della presente decisione, la Francia:
a)
modifica l’articolo 30 della legge n. 90-568 del 2 luglio 1990 relativa all’organizzazione del servizio pubblico delle poste e telecomunicazioni e i testi regolamentari o altri adottati per la sua applicazione in modo che la base di calcolo e il prelievo del contributo spettante al datore con carattere liberatorio, dovuto da France Télécom, non siano limitati ai soli rischi comuni ai dipendenti di diritto comune e ai funzionari statali, ma includano anche i rischi non comuni;
b)
preleva da France Télécom, a partire dalla data in cui gli importi del contributo straordinario istituito con la legge n. 96-660 del 26 luglio 1996, capitalizzati al tasso di attualizzazione risultante dall’applicazione della comunicazione della Commissione relativa alla modalità di fissazione dei tassi di riferimento e di attualizzazione applicabile nella fattispecie, corrispondano all’importo dei contributi ed oneri che France Télécom avrebbe continuato a pagare ai sensi dell’articolo 30 della legge n. 90-568 del 2 luglio 1990 nella sua redazione iniziale, un contributo aziendale con carattere liberatorio calcolato secondo le modalità precisate al punto a), che copra i rischi comuni e non comuni ai dipendenti di diritto privato e ai funzionari dello Stato.
Articolo 3
1. Entro due mesi dalla notifica della presente decisione, la Francia comunica alla Commissione una descrizione dettagliata delle misure già adottate e previste per conformarsi alla presente decisione. Essa comunica segnatamente alla Commissione informazioni concernenti:
a)
lo stato di avanzamento delle modifiche delle disposizioni legislative e regolamentari di cui all’articolo 2;
b)
gli importi definitivi di compensazioni e contributi per l’anno 2011 e di quelli previsti, se del caso, per il 2012, relativi, in particolare, al saldo eventuale degli importi capitalizzati del contributo straordinario;
c)
gli importi del contributo spettante al datore di lavoro con carattere liberatorio calcolati secondo le modalità precisate all’articolo 2 per le scadenze future, in attesa della modifica della legislazione;
d)
i pagamenti del contributo spettante al datore di lavoro avvenuti dopo che gli importi del contributo straordinario istituito con la legge n. 96-660 del 26 luglio 1996, capitalizzati al tasso di attualizzazione risultante dall’applicazione della comunicazione della Commissione relativa alla modalità di fissazione dei tassi di riferimento e di attualizzazione applicabile nella fattispecie, hanno cessato di neutralizzare gli effetti della riforma del 1996.
2. La Repubblica francese informa la Commissione dei progressi delle misure nazionali adottate per l’esecuzione della presente decisione. Trasmette immediatamente, dietro semplice richiesta della Commissione, le informazioni relative alle misure già adottate e a quelle previste per conformarsi alla presente decisione.
Articolo 4
La Repubblica francese è destinataria della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, il 20 dicembre 2011