KOMMISSIONENS BESLUTNING
af 23. februar 2011
om Italiens statsstøtte C 38/B/04 (ex NN 58/04) og C 13/06 (ex N 587/05) til virksomhederne Portovesme Srl, ILA SpA, Eurallumina SpA og Syndial SpA
(meddelt under nummer K(2011) 956)
(kun den italienske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2011/746/EU)
EUROPA-KOMMISSIONEN HAR -
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 108, stk. 2, første afsnit,
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),
efter at have opfordret interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger i henhold til ovenstående bestemmelser og under henvisning til deres bemærkninger (1), og
ud fra følgende betragtninger:
1. SAGSFORLØB
1.1. Sag C 38/B/04
(1)
Ved brev af 4. december 2003 gjorde et advokatfirma, som repræsenterer en klager, Kommissionen opmærksom på en række artikler offentliggjort i den italienske presse vedrørende den italienske regerings planer om til at indføre reducerede eltakster til fordel for visse virksomheder, som ligger på Sardinien.
(2)
Ovennævnte takster blev indført ved artikel 1 i den italienske premierministers dekret af 6. februar 2004 (i det følgende benævnt »2004-dekretet«). Dette dekret har haft to væsentlige virkninger: a) Det har indført nye reducerede eltakster til fordel for virksomhederne Portovesme Srl, ILA Spa og Eurallumina Spa, og b) det har forlænget den eksisterende reducerede takst til fordel for virksomheden Alcoa Trasformazioni (producent af råaluminium, i det følgende benævnt: »Alcoa«).
(3)
Ved brev af 22. januar 2004 og 19. marts 2004 bad Kommissionen om en præcisering af disse foranstaltninger. Italien svarede ved brev af 9. februar 2004 og 9. juni 2004. Ved brev af 20. september 2004 fremsendte Italien yderligere præciseringer.
(4)
Ved brev af 16. november 2004 informerede Kommissionen Italien om beslutningen om at indlede den i EUF-traktatens artikel 108, stk. 2, nævnte procedure i forbindelse med foranstaltningen.
(5)
Kommissionens beslutning om at indlede proceduren blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende (2). Kommissionen opfordrede interesserede parter til at fremsætte bemærkninger til de pågældende foranstaltninger.
(6)
Italien fremsendte sine bemærkninger ved brev af 4. februar 2005 og 11. februar 2005.
(7)
Kommissionen modtog bemærkninger fra de interesserede parter, herunder tre støttemodtagere og en konkurrent til virksomheden Portovesme. Ved brev af 22. marts 2005 videresendte Kommissionen disse bemærkninger til Italien, der fik mulighed for at svare. Italiens bemærkninger blev modtaget ved brev af 20. september 2005.
(8)
Den 29. oktober 2008 blev sag C 38/04 opdelt i del A, som vedrører foranstaltningen til fordel for virksomheden Alcoa, og del B, som vedrører virksomhederne Portovesme, ILA og Euroallumina.
(9)
Den 19. november 2009 vedtog Kommissionen en endelig negativ afgørelse med krav om tilbagebetaling fra virksomheden Alcoa (3).
1.2. Sag C 13/06
(10)
I henhold til artikel 11, stk. 12, i lovdekret nr. 35 af 14. marts 2005, ændret til lov nr. 80/2005 af 14. maj 2005»Hastebestemmelser for handlingsplan til den økonomiske, sociale og territoriale udvikling« (i det følgende benævnt: »lov nr. 80/2005«) forlængede de italienske myndigheder de reducerede eltakster indtil 2010 til fordel for virksomhederne Portovesme, ILA og Eurallumina og forlængede ordningen med Syndial SpA, en klorproduktionsvirksomhed, som også har fabrikker på Sardinien.
(11)
Kommissionen modtog en klage fra en konkurrent til virksomheden Syndial ved brev af 22. juli 2005, og samme virksomhed fremsendte yderligere dokumentation både den 7. oktober 2005 og den 7. december 2005.
(12)
Italien anmeldte foranstaltningen til Kommissionen ved brev af 23. november 2005 og fremsendte yderligere oplysninger ved brev af 28. november 2005.
(13)
Ved brev af 22. december 2005 anmodede Kommissionen om supplerende oplysninger, som de italienske myndigheder fremsendte ved brev af 3. marts 2006.
(14)
Samtidig indgiver samme konkurrent til virksomheden Portovesme, som indtrådte i sag C 38/B/04 ved brev af 20. januar 2006, en klage om en ny foranstaltning.
(15)
Ved brev af 26. april 2006 informerede Kommissionen Italien om, at Kommissionen havde besluttet at indlede proceduren i henhold til EUF-traktatens artikel 108, stk. 2, i overensstemmelse med de særlige takstændringer og den særlige takstmæssige forlængelse, der var indført ved lov nr. 80/2005.
(16)
Kommissionen anmodede Italien om yderligere præciseringer ved brev af 22. august 2006, som Italien besvarede den 28. september 2006.
(17)
Kommissionens beslutning om at indlede proceduren er blevet offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende (4). Kommissionen opfordrede interesserede parter til at fremsætte bemærkninger til de nævnte foranstaltninger.
(18)
Kommissionen modtog bemærkninger fra de interesserede parter, herunder støttemodtagerne, de to konkurrenter til virksomhederne Portovesme og Syndial samt fra en producent af vedvarende energi. Ved brev af 5. oktober 2006 videresendte Kommissionen disse bemærkninger til Italien, der fik mulighed for at svare. Italiens bemærkninger blev modtaget ved brev af 1. december 2006.
(19)
Italien fremsendte yderligere oplysninger ved brev af 16. april 2007, 10. maj 2007, 14. maj 2007 og 22. juni 2010.
1.3. Betydning af nærværende betydning
(20)
Nærværende beslutning vedrører både de takster, der er indført i henhold til artikel 1 i 2004-dekretet til fordel for andre støttemodtagere end virksomheden Alcoa (i det følgende benævnt: »2004-taksterne«) og de takster, der er indført ved artikel 11, stk. 12, i lov nr. 80/2005 (i det følgende benævnt: »2005-taksterne«), og som er yderligere specificeret i de afgørelser, der er udsendt af den italienske el- og gasmyndighed (AEEG).
2. DETALJERET BESKRIVELSE AF FORANSTALTNINGEN
2.1. De anfægtede 2004-takster
(21)
Ifølge artikel 1 i 2004-dekretet »skal el- og gasmyndigheden udvide den [tarifmæssige] behandling, der er omhandlet i punkt 2 i industriministeriets dekret af 19. december 1995 (i det følgende benævnt: »Alcoa-dekretet«) til også at omfatte elleverancer til produktion og forarbejdning af aluminium, bly, sølv og zink, begrænset til de anlæg, der eksisterer på det tidspunkt, hvor dette dekret træder i kraft, og som er beliggende på øer, hvor der ikke eller ikke i tilstrækkeligt omfang er forbindelser til de nationale el- og gasnet«.
(22)
Der var taget højde for, at denne takstmæssige behandling skulle være midlertidig og ophøre, »når der er etableret forbindelser til de nationale el- og gasnet, eller de eksisterende forbindelser er blevet forbedret«, dog senest den 30. juni 2007.
(23)
I praksis udvider 2004-dekretet de reducerede takster, som aluminiumsproducenten Alcoa allerede modtog, til at omfatte tre andre højenergiintensive virksomheder beliggende på Sardinien: Portovesme, en virksomhed, som producerer zink, sølv og bly (5), ILA, en producent af forarbejdede aluminiumsprodukter, og Eurallumina, en aluminiumsproducent (6).
(24)
Reguleringsmæssigt er taksterne blevet gennemført ved afgørelse fra den italienske el- og gasmyndighed (i det følgende benævnt »AEEG«).
(25)
Oprindeligt var AEEG-afgørelse nr. 110/04 underordnet indførelsen af de reducerede takster ved et tilfredsstillende resultat af indberetningsproceduren. Men ifølge de anvisninger, som formanden for ministerrådet for Den Italienske Republik har udstedt, og som angiver, at teksten til 2004-dekretet ikke formelt er blevet anmeldt i overensstemmelse med reglerne for statsstøtte, men kun er blevet »forelagt« Kommissionen inden for rammerne af en »foreløbig undersøgelse«, gennemførte AEEG 2004-dekretet ved afgørelse nr. 148/04 (7).
(26)
Denne ordning gjorde det muligt for støttemodtagerne at modtage godtgørelser på de i Alcoa-dekretet udstedte betingelser. Helt konkret betød det, at godtgørelsen for et givent produktionssted omfattet af tarifordningen blev beregnet som forskellen mellem den pris, der var angivet af det lokale elselskab og den reducerede pris, der var fastlagt af staten, gange den energimængde, der blev forbrugt på produktionsstedet. Den metode, der blev anvendt til beregning af den reducerede pris (eller »den reducerede takst«) blev defineret ud fra CIP-foranstaltning nr. 15/1993. Prisen var underlagt en indeksbaseret mekanisme baseret på udsving i de italienske produktionsomkostninger for elektricitet (den såkaldte »Ct-komponent«). I 2004 lå den reducerede pris, som blev anvendt for støttemodtagerne på Sardinien, på mellem 26 og 35 EUR/MWh.
(27)
Den administrative forvaltning af ordningen blev betroet (8) udligningskassen for elsektoren (Cassa Conguaglio per il Settore Elettrico), herefter CCSE. I praksis fungerer takstordningen som følger: støttemodtagerne indsender månedlige oplysninger til CCSE om den forbrugte elektricitetsmængde og de priser, der er betalt til elselskaberne. Derefter modtages kontantbetalinger fra CCSE, beregnet som beskrevet ovenfor (9).
(28)
De nødvendige midler til finansiering af godtgørelserne blev opkrævet ved hjælp af en skattelignende afgift, som blev pålagt alle elforbrugere ved hjælp af takstkomponenten A4 (10).
(29)
Ordningen var planlagt til at ophøre den 30. juni 2007, men den blev afbrudt efter AEEG's anvisning, umiddelbart efter at Kommissionen havde iværksat en formel undersøgelse i november 2004 (11).
(30)
På grundlag af de oplysninger, der kommer fra Italien, har virksomhederne Portovesme og Eurallumina modtaget tilskud til elforbruget i perioden april-oktober 2004, mens virksomheden ILA har modtaget tilskud til elforbruget i perioden april-september 2004. De totale beløb (i euro), som er udbetalt af CCSE til disse virksomheder inden for rammerne af denne ordning, er angivet i det følgende.
Portovesme Srl
12 845 892,82
Eurallumina SpA
5 208 152,05
ILA SpA
291 120,27
2.2. De anfægtede 2005-takster
(31)
I henhold til artikel 11, stk. 12, i lov nr. 80/2005 har de italienske myndigheder udvidet »den takstmæssige behandling, der er omhandlet i dekretet fra industriministeriet af 19. december 1995, […] til også at omfatte energileverancer til produktion og forarbejdning af aluminium, bly, sølv og zink samt til klor-/sodacyklusser, med henvisning til de priser, der anvendes til lignende leverancer på de europæiske markeder i de anlæg, allerede eksisterede på det tidspunkt, hvor dette dekret træder i kraft, og som er beliggende på Sardinien og tilsluttet højspændingsnetværk. En sådan tarifbehandling underlægges de langtidsforpligtelser, der skal indgås mellem støttemodtagerne, de lokale myndigheder på Sardinien og de kompetente ministerier«.
(32)
Imidlertid genindfører lov nr. 80/2005 mere eller mindre den samme takstordning, som blev indført i 2004, og som omfattede en behandling, der var forbeholdt virksomheden Alcoa, med henblik på andre støttemodtagere på elområdet med hovedsæde på Sardinien. Helt konkret er denne lov kun blevet anvendt i forbindelse med virksomhederne Portovesme, ILA, Eurallumina og Syndial (en producent af klor og kaustisk soda, som ikke tidligere har nydt godt af særpriserne).
(33)
Det skal bemærkes, at særprisen fra 2005 ikke længere var baseret på de historiske takster, der blev fastsat ved Alcoa-dekretet af 1995, men skulle defineres selvstændigt af AEEG, således at taksterne svarede til den gennemsnitlige energipris, som blev betalt af konkurrenterne til støttemodtagerne på det europæiske marked (12). Denne pris var underlagt årlige justeringer: i henhold til artikel 11, stk. 13, i lov nr. 80/2005, hvoraf det fremgår, at »de tarifmæssige betingelser i henhold til stk. 11 (13) og 12 anvendes fra og med 1. januar 2005 og ajourføres af myndigheden for el og gas, som på årsbasis opjusterer tariffernes nominelle værdi med 4 %, eller når/hvis denne værdi er højere, med den procentvise stigning i gennemsnitsengrosprisen på elektricitet, som er registreret på de vigtigste elektricitetsbørser i Europa, nemlig Amsterdam og Frankfurt«. I afgørelse nr. 217/05 har AEEG fortolket denne opdateringsmekanisme som værende mere fordelagtig for støttemodtagerne, idet AEEG har fastlagt, at taksterne ikke må stige med mere end 4 % om året.
(34)
I samme afgørelse definerede AEEG de reducerede priser, der kunne anvendes i de forskellige sektorer for 2005, som følger:
Sektorer, der er berettiget til reducerede takster
Særpris
EUR/MWh
Forarbejdning af aluminium
50
Bly og zink
23
Fremstilling af aluminium
27
Klorcyklus
27
(35)
2005-taksterne skulle ligesom 2004-taksterne finansieres gennem en skattelignende afgift, som skulle betales af alle elslutbrugere ved hjælp af A4-komponenten i den elektriske takststandard. Den finansielle administration af ordningen blev også i dette tilfælde betroet CCSE.
(36)
Adgang til de reducerede takster var underlagt støttemodtagernes forpligtelse til at udføre produktionsinvesteringer på Sardinien på basis af tekniske planer, som skulle forelægges regionsregeringen. Virksomheden Portovesme var f.eks. forpligtet til at gennemføre investeringer i egen produktion med elektricitet eller deltage i bygningen af nye kraftværker.
(37)
Italien anmeldte artikel 11, stk. 12, i lov nr. 80/2005 i henhold til EUF-traktatens artikel 108, stk. 3. Betaling af 2005-taksterne var betinget af Kommissionens tilladelse til ordningen, og taksterne blev derfor ikke indført.
2.3. Procedure ved de nationale domstole
(38)
Solvay Chimica Italia og Solvay Chimica Bussi Spa (aktive virksomheder inden for klor-/sodacyklussen og ikke beliggende på Sardinien) ankede (14) ved den regionale domstol TAR i regionen Lombardiet AEEG's afgørelser til gennemførelse af artikel 11, stk. 12, i lov nr. 80/2005 med påstand om, at disse foranstaltninger ville have ført til ulovlig statsstøtte og overtrædelse af andre nationale bestemmelser (15). Den 27. november 2006 udsatte den regionale domstol TAR i regionen Lombardiet den nationale procedure, indtil der forelå en konklusion på undersøgelsen om statsstøtte igangsat af Kommissionen i sag C 13/06.
2.4. Kumulation af førnævnte inkompatible støtte - Deggendorf
(39)
Efter indledning af proceduren fastslog Italien, at virksomheden Eurallumina ikke havde tilbagebetalt den inkompatible støtte vedrørende sag C 80/01 (16) (støtte til fremstilling af aluminiumoxid), men at den autonome region Sardinien den 8. maj 2006 havde udstedt et opkrævningspåbud over for virksomheden i forbindelse med denne procedure.
3. BESLUTNING OM AT INDLEDE PROCEDURE I HENHOLD TIL EUF-TRAKTATENS ARTIKEL 108, STK. 2
(40)
Kommissionens besluttede at indlede en formel undersøgelsesprocedure af følgende grunde:
3.1. Sag C 38/B/04
(41)
I sin beslutning om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure (17) overvejede Kommissionen, om det var muligt at konkludere, at 2004-taksterne til fordel for virksomhederne Portovesme, ILA og Eurallumina ikke kunne betragtes som statsstøtte, fordi de svarede til de fordelagtige takster, som virksomheden Alcoa fik bevilget i 1996 og ifølge Kommissionens beslutning af 4. december 1996 (18) ikke udgjorde statsstøtte, (i det følgende benævnt: »Alumix-sagen«).
(42)
I denne forbindelse bemærkede Kommissionen, at den nye takst syntes at være en anden end Alumix-taksten, idet denne var blevet tildelt direkte fra den statsejede italienske elmonopolvirksomhed ENEL, mens den nye takst betød et selektivt statsligt indgreb med henblik på at kompensere for forskellen mellem markedsprisen, som støttemodtagerne havde aftalt med energileverandørerne, og den reducerede pris, som blev fastsat i 1996. Kommissionen nåede til en afgørelse om, at 2004-dekretet ikke var begrænset til at udvide omfanget af en eksisterende foranstaltning, der ikke kunne betragtes som statsstøtte, til nye støttemodtagere, men nærmere indførte en ny ordning til fordel for de tre interesserede virksomheder med en finansiel mekanisme, som var meget forskellig fra den i Alumix-beslutningen.
(43)
Beslutningen om at indlede undersøgelsen klassificerede de takster, der blev indført ved 2004-dekretet som driftsstøtte og undersøgte, om støtten kunne godkendes i henhold til retningslinjerne for statsstøtte med regional støtte (19) (i det følgende benævnt: »retningslinjerne for regional støtte«), eftersom Sardinien var et støtteberettiget egnsudviklingsområde i henhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 3, litra a), indtil ultimo 2006. Kommissionen udtrykte tvivl om, hvorvidt støtten kunne godkendes på dette grundlag, idet en sådan ad hoc-støtte, der blev ydet til et begrænset antal støttemodtagere, ikke syntes at fremme regionaludviklingen.
(44)
Kommissionen udtrykte forbløffelse over, at foranstaltningen kunne medføre, at beskatningsniveauet for elektricitet blev nedsat. Den type reduktion skulle have været udført på et juridisk grundlag i henhold til Rådets direktiv 2003/96/EF af 27. oktober 2003 om omstrukturering af EF-bestemmelserne for beskatning af energiprodukter og elektricitet (20).
3.2. Sag C 13/06
(45)
I sin beslutning af 27. april 2006 vedrørende indledningen af den formelle undersøgelse definerede Kommissionen takstordningen fra 2005 som en ny finansieringsstøtte.
(46)
Kommissionen overvejede, om den reducerede takst kunne være blevet anvist som regional finansieringsstøtte på grundlag af retningslinjerne for regional støtte, idet der skulle tages højde for, at Sardinien indtil ultimo 2006 var en støtteberettiget region i henhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 3, litra a).
(47)
På trods af Italiens understregning af, at de høje elpriser på Sardinien udgjorde en fare for øens udvikling, afgjorde Kommissionen, at Italien ikke havde godtgjort, at priserne på Sardinien var meget højere hverken i gennemsnit eller specifikt for de energitunge virksomheder (21). Kommissionen konstaterede, at situationen med en overproduktion af elektricitet på Sardinien kun kunne tilskynde producenterne til at sælge elektricitet til den lavest mulige pris, indtil alle projekter vedrørende elnetforbindelser var gennemført (planlagt til 2010), og indtil da havde de Kommissionens tilladelse til at eksportere elektricitet, der var produceret på Sardinien.
(48)
I øvrigt havde Italien hverken forklaret, hvorfor de højere priser udgjorde en ulempe for regionen, eller på hvilken måde taksten kunne have medvirket til en udvikling af regionen. Derfor udtrykte Kommissionen sine tvivl med hensyn til støttens nødvendighed.
(49)
Desuden udtrykte Kommissionen tvivl om, at den nævnte ad hoc-støtte stod i forhold til ulemperne for regionen, idet man her også tog den anvendte metode til beregning af den reducerede pris i betragtning, da den ikke havde nogen som helst forbindelse med de priser, der var indført i resten af Italien, men var baseret på gennemsnitspriser, som blev anvendt i Europa til energitunge brugere.
(50)
Kommissionen bemærkede, at foranstaltningens varighed oversteg fem år (som er den maksimalt tilladte periode for regional driftsstøtte), og at støtten ikke reelt var degressiv i betragtning af, at taksten ikke måtte forhøjes med mere end 4 %.
(51)
Hvad angår den periode, der er omfattet af retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte for 2007-2013 (22), bemærkede Kommissionen, at Sardinien ikke længere var berettiget til regional støtte i henhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 3, litra a), og især driftsstøtte. Kommissionen fastholdt, at selv om der i henhold til retningslinjerne for regionalstøtte kunne godkendes en overgangsperiode på to år til lineær afvikling af de eksisterende driftsstøtteordninger, forekom det ikke hensigtsmæssigt at tillade indførelse af ny driftsstøtte for et par måneder og fastsatte, at den skulle afvikles gradvis, bl.a. i betragtning af den tvivl, Kommissionen havde givet udtryk for, og risikoen for, at støtten ville fordreje konkurrencen.
(52)
Endelig betvivlede Kommissionen muligheden for at godkende den nedsatte takst for virksomhederne Portovesme, ILA, Eurallumina og Syndial, det være sig som regionalstøtte eller nogen anden form for støtte, som Italien under alle omstændigheder ikke havde givet nogen begrundelse for.
(53)
Afslutningsvis bemærkede Kommissionen med hensyn til virksomheden Eurallumina, at det endnu ikke havde tilbagebetalt den ulovlige og inkompatible statsstøtte (23) og derfor ikke var berettiget til en anden støtte, jf. Deggendorf-sagen (24).
4. BEMÆRKNINGER FRA INTERESSEREDE PARTER
4.1. Sag C 38/B/04
(54)
Kommissionens opfordring til at fremsætte bemærkninger til beslutningen fra 2004 om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure udløste reaktioner fra den oprindelige klager, nogle af støttemodtagerne (virksomhederne Portovesme, Eurallumina og Alcoa) og andre interesserede parter. I den foreliggende sag redegøres der kun for bemærkningerne vedrørende den reducerede takst til fordel for virksomhederne Portovesme, ILA og Eurallumina. Nærmere bestemt er der ikke medtaget bemærkninger indsendt af Alcoa, idet disse blev udtømmende behandlet i den endelige beslutning vedrørende denne virksomhed (25).
4.1.1. Bemærkninger fra Portovesme
(55)
Ifølge virksomheden Portovesme er formålet med den reducerede takst at undgå et markedssvigt, især den manglende kapacitet på Sardiniens nyligt liberaliserede elektricitetsmarked, til at levere konkurrencedygtige priser, da markedet styres af de etablerede operatører. Virksomheden Portovesme fastholder, at elselskabet ENEL og Endesa (hvis elektricitetsproducerende anlæg på Sardinien efterfølgende er blevet overdraget til E.ON) udgør et duopol, som fastholder elpriserne på Sardinien på et kunstigt højt niveau, så de ligger på gennemsnitsprisen i resten af Italien, mens de sardiske priser faktisk skulle være meget lavere, især for de større elbrugere, og i forhold til overproduktionen af elektricitet, som burde tvinge producenterne til at sælge elektricitet til konkurrencedygtige priser.
(56)
Virksomheden Portovesme fastholder, at den reducerede pris, som virksomheden betaler, svarer til den pris, virksomheden skulle have betalt under normale markedsforhold, dvs. hvis elektricitetsmarkedet havde været normalt fungerende.
(57)
Ifølge virksomheden bringes godtgørelsen fra CCSE (et beløb svarende til 37 EUR/MWh) den pris for elektricitet, som virksomheden Portovesme har betalt, på linje med de priser, som konkurrenterne har betalt. Den er ikke konkurrencefordrejende, idet alle zinkproducenter inden for EU betaler tilsvarende priser, og omfanget begrænses til at kompensere for den konkurrenceulempe, som virksomheden pådrager sig som følge af Sardiniens strukturmæssige problemer (herunder manglen på naturgas).
(58)
Ifølge virksomheden Portovesme er metaller, såsom zink, aluminium og bly, råvarer, hvis referencepris fastsættes på Londons metalbørs. Ændringerne i de lokale produktionspriser afspejler ikke prisforskellene globalt. Det skal særligt fremhæves, at zinkproduktionen fra virksomheden Portovesme er så lille (mindre end 1 % af verdensproduktionen), at den ingen indflydelse har på de globale priser.
(59)
Uden den fordelagtige takst ville virksomheden Portovesme være tvunget til at lukke fabrikken, men en sådan lukning ville ikke være en fordel for de andre zinkproducenter inden for EU, idet de ikke har mulighed for at øge deres egen produktion, og den ekstra efterspørgsel skulle udfyldes med import fra tredjelande. Virksomheden Portovesme slutter af med at bekræfte, at den forelagtige takst ikke påvirker konkurrencen og handlen inden for EU.
(60)
Desuden medfører godtgørelsen fra CCSE ifølge virksomheden Portovesme ingen overførsel af statslige midler, idet CCSE omfordeler private midler fra slutbrugerne.
(61)
Virksomheden Portovesme bemærker, at elafgiften fra de energitunge industrier er vigtig for at garantere leveringssikkerheden og -kontinuiteten på Sardinien samt for at undgå en ineffektiv elektricitetsproduktion, som ville medføre større omkostninger for slutbrugerne.
(62)
Endelig understreger virksomheden, at det vil få alvorlige konsekvenser for den regionale produktionssektor, hvis de bliver tvunget til at lukke fabrikken, da det vil medføre et direkte tab af 790 arbejdspladser og et indirekte tab af 500 arbejdspladser.
4.1.2. Bemærkninger fra Eurallumina
(63)
Virksomheden Eurallumina fastslår, at omkostningerne til produktion af aluminiumoxid i Europa er højere end i andre verdensdele. Dette skyldes først og fremmest højere priser på el og brændstoffer samt transportomkostninger for bauxit (26). Disse højere omkostninger afspejles ikke i højere priser, idet prisen på aluminiumoxid fastlægges på Londons metalbørs og ikke må fastsættes af de enkelte producenter. Men ifølge virksomheden er den europæiske produktion af aluminiumoxid ramt af en konkurrencemæssig ulempe i forhold til resten af verden.
(64)
Ud over de generelle problemer, som rammer de europæiske aluminiumoxidraffinaderier, er virksomheden Eurallumina desuden ramt af specifikke problemer på Sardinien, som forhindrer de lokale industrier i at drage fordel af liberaliseringen af elektricitetsmarkedet, især da markedet styres af de etablerede operatører (se også virksomheden Portovesmes bemærkninger under betragtning 55. Virksomheden Eurallumina nævner desuden manglen på naturgas som en specifik ulempe for den sardiske produktion af aluminiumoxid, idet man skal bruge den dyrere tunge olie for at opnå de store dampmængder, der er nødvendige til forarbejdningen.
(65)
Ifølge virksomheden Eurallumina har elproducenternes markedsposition på Sardinien ført til højere elektricitetspriser efter liberaliseringen. Uden den særlige takst ville Eurallumina have skullet betale 65,95 EUR/MWh for sin elforsyning i forhold til 44 EUR/MWh, som var prisen før liberaliseringen. Og med 2004-taksten faldt prisen til 35 EUR/MWh.
(66)
Ligesom virksomheden Portovesme fastholder Eurallumina, at hvis de blev tvunget til at trække sig ud af markedet, ville de ikke blive erstattet af de andre europæiske aluminiumoxidproducenter, som allerede arbejder på højeste produktionskapacitet, og tomrummet skal dermed udfyldes af import fra tredjelande. Nedlukningen ville medføre et direkte tab af 400 arbejdspladser og et indirekte tab af 250 arbejdspladser (27). Eftersom virksomheden Eurallumina er eneleverandør af aluminiumoxid fra Alcoa-smelteren, ville en lukning af aluminiumoxidfabrikken kunne true Alcoas økonomiske levedygtighed på Sardinien.
(67)
Derfor er Euralluminas konklusion en bekræftelse af, at den takst, der blev indført ved 2004-dekretet, er nødvendig, mens man venter på, at der udvikles en ny infrastruktur, som vil fjerne de største konkurrenceulemper, den sardiske industri er påvirket af.
4.1.3. Bemærkninger fra andre tredjeparter
(68)
En konkurrent til virksomheden Portovesme (den samme, som havde anmeldt sagen til Kommissionen) indtrådte i sagen efter indledning af den formelle undersøgelsesprocedure. Denne konkurrent har fremlagt en analyse af de takster, som i sin konklusion viser, at den reducerede takst fra 2004 udgør ulovlig statsstøtte. Klageren bemærker navnlig, at den omstridte takstordning grundlæggende er forskellig fra Alumix-taksten, som blev bevilget til Alcoa, og ikke kan betragtes som støtte. Hvad angår foranstaltningens mulige forenelighed, fastholder klageren, at denne hverken kan godkendes som regional driftsstøtte eller som omstruktureringsstøtte og derfor bør erklæres uforenelig.
(69)
Solvay Chimica Italia og Solvay Chimica Bussi (virksomheder inden for sektoren for fremstilling af klor og kaustisk soda) fremsatte deres bemærkninger om 2004-taksterne i juli 2005, efter at tidsfristen på en måned for fremsættelse af bemærkninger ved indledning af den formelle undersøgelsesprocedure var overskredet. På trods af forsinkelsen anmodede disse virksomheder om at blive taget i betragtning som interesserede parter i sagen. I deres bemærkninger konkluderer virksomhederne, at både 2004-taksterne og 2005-taksterne skal betragtes som ulovlig statsstøtte og dermed uforenelige.
4.1.4. Bemærkninger fra Italien
(70)
Italien understreger, at det europæiske elektricitetsmarked stadig ikke er fuldt konkurrencedygtigt, hvilket Kommissionen selv erkendte i sin fjerde og endelige årsberetning om gennemførelsen af det indre marked for gas og elektricitet (28). Virksomhederne, især de elektricitetstunge virksomheder, er ikke i stand til frit at vælge deres leverandører og købe elektricitet til sammenlignelige priser i de forskellige medlemsstater. Disse vanskeligheder bunder ikke i virksomhedernes kommercielle kapacitet, men er et resultat af energimarkedets strukturelle mangler. Den aktuelle situation på energimarkedet har en negativ indflydelse på den frie konkurrence på markederne med produkter til de energiintensive brugere.
(71)
På trods af en liberalisering af sektoren er der i Italien særlige strukturelle mangler, f.eks. utilstrækkelige forbindelser mellem de forskellige dele af det nationale net og en koncentreret markedsstruktur. Under disse omstændigheder kan liberaliseringen ikke betyde bedre priser for de energiintensive brugere. Problemerne er især markante på Sardinien, hvor elforbindelserne er begrænsede.
(72)
Derfor fastholder Italien, at en særlig takstordning, der afspejler efterspørgslen, bør anses for at være begrundet som en lovmæssig foranstaltning, der har til formål at simulere mekanismerne på et konkurrencedygtigt marked. Et sådant indgreb ville skabe lige konkurrencevilkår mellem de forskellige energiintensive brugere i medlemsstaterne og dermed fjerne de geografiske skævheder, som rammer virksomheder på Sardinien. Ordningen ville foregribe effekten af liberaliseringsprocessen. Ifølge Italien er lignende foranstaltninger blevet gennemført i andre medlemsstater, hvor de energiintensive brugere nyder godt af regulerede elpriser.
(73)
Ifølge Italien har 2004-dekretet også to andre formål, nemlig at fastholde beskæftigelsen på Sardinien inden for metalindustrien og at fastholde en tilfredsstillende efterspørgsel inden for elektricitetsproduktionen på Sardinien, som lider under overkapacitet.
(74)
Italien fastholder, at den nye takstordning faktisk svarer til Alumix-taksten, som ifølge Kommissionen ikke udgjorde statsstøtte. Forskellen mellem den gamle og nye ordning skyldes udelukkende den nye »takststruktur«, der blev krævet ved indførelsen af det liberaliserede energimarked.
(75)
Italien bekræfter, at takstordningen ikke kan anses som værende statsstøtte. Hvad angår statens indgreb ved hjælp af statsmidler, fastholder Italien, at takstordningen kan sammenlignes med takstordningen i sagen PreussenElektra (29), hvor Domstolen afgjorde, at der ikke var tale om statsmidler. CCSE kan ikke som »revisionsinstans for ordningen« frit forvalte de finansielle midler, den administrerer. Det, at AEEG og finansministeriet kan udøve en vis kontrol med CCSE's virksomhed, betyder ikke, at staten frit kan råde over ovennævnte midler. Derfor finansieres takstordningen ifølge Italien udelukkende af private midler.
(76)
Desuden bekræfter Italien, at taksten ikke har nogen indflydelse på handelen inden for Den Europæiske Union, og at den ikke kan fordreje konkurrencen, fordi der findes en verdensmarkedspris på de nævnte produkter, som er råvarer (se virksomheden Portovesmes bemærkninger under betragtning 55. Desuden er EU-produktionen og den italienske produktion af disse metaller ikke vokset i samme tempo som efterspørgslen. I 2005 dækkede den nationale produktion f.eks. kun 12 %, 55 % og 80 % af den italienske efterspørgsel efter henholdsvis aluminium, zink og bly. Derfor er der i EU og Italien et voksende produktionsunderskud af disse metaller, mens efterspørgslen dækkes mere og mere af import fra tredjelande. Hvis metalindustrien i Italien lukker ned, vil ingen ny virksomhed inden for den Europæiske Union kunne erstatte den kapacitet, Italien har lukket ned for, eftersom fabrikkerne allerede arbejder på fuld kapacitet, og nye eller eksisterende producenter ikke vil have noget incitament til at øge deres kapacitet, da de langsigtede perspektiver, hvad angår tilgængeligheden af energi til rimelige priser, er usikre. Derfor kan opretholdelsen af den eksisterende produktionskapacitet i Italien ikke skade konkurrencen. Eftersom den fordelagtige takst ikke er lavere end de gennemsnitlige priser, der betales for elektricitet af konkurrenterne til støttemodtagerne, medvirker den ikke til at fremme eksport fra Sardinien til andre medlemsstater.
(77)
Italien fastholder, at hvis Kommissionen nåede til en afgørelse om, at foranstaltningen udgør statsstøtte, kunne taksten betragtes som forenelig med det indre markeds regionale statsstøtte, som Sardinien er berettiget til på basis af de undtagelser, der nævnes i EUF-traktatens artikel 107, stk. 3, litra a).
(78)
Ifølge Italien udgør det sardiske elektricitetsmarkeds mangler (markedskoncentrationen, manglende elforbindelser, overkapacitet inden for elproduktionen) samt mangel på infrastruktur til distribution af gas en regional ulempe, som taksten skal være med til at afbøde.
(79)
Italien bemærker, at elpriserne på det nationale territorium er 38 % højere end gennemsnitsprisen i resten af Europa for de højenergiintensive brugere. Det skaber et konkurrenceproblem, som på det seneste er blevet forværret på Sardinien på grund af det lokale elektricitetsmarkeds mangler, og fordi man ikke har adgang til naturgasnettet.
(80)
Italien bekræfter, at foranstaltningen bidrager til den regionale udvikling, fordi metalindustrien dermed bidrager betydeligt til økonomien og beskæftigelsen på Sardinien (metalindustrien udgør rent faktisk 12 % af arbejdsstyrken og 12,2 % af det regionale BNP inden for fremstillingsvirksomhed). Taksten har en positiv indvirkning på beskæftigelsen og opretholdelsen af øens sociale og økonomiske samfundsstruktur.
(81)
Ifølge Italien er taksten afhængig af de ulemper, som støttemodtagerne føler sig udsat for, idet taksten simpelthen justerer de elpriser, de sardiske producenter betaler, i forhold til de elpriser, der betales af deres konkurrenter inden for EU.
(82)
Desuden ydes taksten over en kort overgangsperiode, eftersom den kun er i kraft, indtil projekterne vedrørende øens infrastruktur, som skal forbedre sammenkoblingen til el- og gasnettet (det nye søkabel SAPEI og den nye gasledning GALSI (30) er gennemført.
(83)
Ifølge Italien er foranstaltningen i øvrigt degressiv, idet den reducerede pris er indeksbaseret på grundlag af brændstoffernes prisregulering, og prisen kan kun øges eller forblive uændrede.
4.2. Sag C 13/06
4.2.1. Bemærkninger fra Portovesme
(84)
Virksomheden Portovesme fastholder, at 2005-taksterne ikke fordrejer konkurrencen, og at de er nødvendige for at sikre de interesserede industriers overlevelse og kan betragtes som værende forenelige med regionalstøtte. Virksomhedens argumenter stemmer overens med de argumenter, som Italien fremfører, og som der refereres til'(jf. betragtning 87 til 104.
4.2.2. Bemærkninger fra Eurallumina
(85)
Virksomheden Eurallumina fastholder ligeledes, at 2005-taksterne ikke fordrejer konkurrencen, og at de er nødvendige for at sikre de interesserede industriers overlevelse og kan betragtes som værende forenelige med regionalstøtte. Virksomhedens argumenter stemmer overens med de argumenter, som Italien fremfører, og som der refereres til.
4.2.3. Bemærkninger fra andre tredjeparter
(86)
Samme konkurrenter til virksomhederne Portovesme og Syndial, som havde fremsat deres bemærkninger i sag C 38/B/04, indtræder også i nærværende procedure. Begge virksomheder understreger, at da den omstridte foranstaltning udgør driftsstøtte, bør den anses for at være uforenelig med det indre marked.
4.2.4. Bemærkninger fra Italien
(87)
Italien fastholder, at 2005-taksterne er forskellige fra 2004-taksterne, da de nu er i overensstemmelse med retningslinjernes krav om regionalstøtte.
(88)
Ifølge Italien er det sådan, at selv om taksterne ved en umiddelbar vurdering kan defineres som driftsstøtte, er de i virkeligheden et led i en række foranstaltninger, som skal tilgodese den regionale udvikling på Sardinien. Italien understreger især det tætte forhold, der er mellem taksterne og den forpligtelse, støttemodtagerne pålægges med hensyn til gennemførelsen af langsigtede investeringer. Desuden bevidner den klausul med opsættende virkning, som ifølge Italien kræver Kommissionens tilladelse til, at foranstaltningen kan gennemføres, om dens karakter af regionalstøtte.
(89)
Aftalememorandummet, som er underskrevet af Regionen Sardinien og støttemodtagerne, er nøglen til denne strategi. Den består af følgende elementer:
a)
investeringer i produktionsanlæg, som beskrevet i de af støttemodtagerne fremlagte planer for industrien,
b)
hurtig tilladelse til etablering af infrastrukturer for energiforbindelser, som giver støttemodtagerne adgang til energileverancer til konkurrencedygtige priser (gasledningen GALSI og søkablet SAPEI),
c)
tildelingen af en integreret franchise til udnyttelse af Sulcis-kulminen og til etablering/drift af et nyt kulanlæg til levering af elektricitet til støttemodtagerne, og
d)
reducerede takster.
(90)
Italien fastholder, at taksterne skal betragtes som et politisk økonomisk instrument, der skal forsvare de truede industrier mod høje energipriser, idet de i modsat fald vil blive lagt uden for Italien og Europa på grund af den aggressive konkurrence fra lande uden for EU, der har mindre produktionsomkostninger. Taksterne skal anvendes, indtil de planlagte infrastrukturer er blevet etableret, og der er opnået et konkurrencedygtigt indre energimarked. Foranstaltningen vil være på linje med regionalstøtte, eftersom den vil fremme en bedre økonomi og beskæftigelse på en ø, hvor den energitunge produktion har en konkurrenceulempe, som ikke kun skyldes en ufuldstændig liberalisering af elektricitetsmarkedet, men også usædvanlige mangler i infrastrukturen på Sardinien, hvad angår forbindelserne til de nationale el- og gasnet.
(91)
Til støtte for dette integrerede princip nævner Italien den første rapport fra ekspertgruppen på højt niveau om konkurrenceevne, energi og miljø (31), hvori det bemærkes, at liberaliseringsprocessen på energiområdet ikke har frembragt tilfredsstillende resultater, og at det er nødvendigt at forbedre elforbindelserne, og at man ønsker langtidsleveringskontrakter med fastlagte priser eller partnerskaber mellem brugere og leverandører af elektricitet. I den henseende understreger Italien, at de planlagte foranstaltninger for Sardinien netop går i den retning, og Italien tilføjer, at der samtidig på kort sigt er behov for foranstaltninger som de omtalte takster for at garantere den sardiske industris konkurrencedygtighed og dens overlevelse, indtil de planlagte investeringer, som vil føre til en løsning af de strukturmæssige problemer, er gennemført.
(92)
Italien fastholder, at det ikke er muligt at imødegå de betalte elpriser, som de sardiske støttemodtagere betaler med de gennemsnitspriser, der betales af lignende virksomheder i resten af Italien, idet de højenergiintensive virksomheder køber deres elektricitet gennem bilaterale kontrakter, som ikke er alment tilgængelige. Ifølge Italien er det forkert af Kommissionen at sammenligne de priser, der er noteret på elbørserne, fordi kun en lille del af elektricitetsleverancerne til disse virksomheder købes herfra.
(93)
Ifølge Italien er priser, der forhandles gennem bilaterale kontrakter, kun fordelagtige for forbrugerne, hvis de har mulighed for frit at vælge deres leverandører og købe elektricitet, som produceres ved hjælp af konkurrencedygtige teknologier. Dette er ikke muligt på Sardinien, hvor kraftværkerne ikke kan producere energi til overkommelige priser, fordi de ikke har adgang til naturgas. Desuden modvirkes nye investeringer i moderne produktionsanlæg af de begrænsede elforbindelser, som gør det umuligt at eksportere elektricitet. En anden faktor er markedets koncentration og den rolle, de etablerede aktører spiller.
(94)
Italien mener, at anvendelsen af takster, som stabiliserer elpriserne, under disse omstændigheder kan være berettiget, indtil der kan skabes mere effektiv konkurrence på elektricitetsmarkedet. Italien fastholder endnu engang, at de reducerede takster simulerer mekanismerne på et fuldt konkurrenceudsat marked.
(95)
Hvad angår situationen med overkapacitet i forbindelse med elektricitetsproduktionen, som fik Kommissionen til at udlede, at elpriserne var højere på Sardinien end i resten af Italien (idet overkapaciteten i stedet burde tilskynde producenterne til at sælge til storbrugerne til konkurrencedygtige priser - jf. betragtning 47, fastholder Italien følgende: Sardiniens overkapacitet kan ikke medføre en reduktion af forbrugspriserne, fordi overkapaciteten i det foreliggende tilfælde skyldes begrænsede elforbindelser, som gør det nødvendigt at opbygge en meget konsistent kapacitetsreserve (32) for at garantere kontinuitet i øens elforsyning. Eftersom denne reserve under alle omstændigheder betales af slutbrugerne, er elselskaberne ikke interesseret i at sælge den elektricitet, der produceres, til mere konkurrencedygtige priser, idet der henvises til den ubrugte kapacitet.
(96)
Ifølge Italien er foranstaltningen proportional, idet den pris, der er fastsat af AEEG for 2005 (jf. betragtning 34) svarer til den gennemsnitspris, der betales af støttemodtagernes konkurrenter, objektivt beregnet af reguleringsinstansen. Italien henviser til, at de store industrier i andre medlemsstater i 2005 betalte for deres elforsyning i henhold til regulerede takster med en pris på helt ned til 25 EUR/MWh.
(97)
I lyset af ovenstående hævder Italien, at de oplysninger, som klagerne har fremsat, og som efter Italiens mening ikke er metodologisk korrekte, idet gennemsnitspriserne for den elektricitet, som støttemodtagernes konkurrenter inden for EU har betalt, er overvurderede.
(98)
Ifølge Italien er ordningens varighed (seks år i stedet for fem år) berettiget, idet man skal afvente etableringen af infrastrukturen på energiområdet.
(99)
Desuden bekræfter Italien, at kriteriet om gradvis aftrapning er overholdt, idet taksterne ajourføres på basis af gennemsnitspriserne, som noteres løbende på børserne i Amsterdam og Frankfurt og kun kan øges, aldrig mindskes.
(100)
Taksterne er bundet til prisændringerne på elbørserne, fordi de ifølge Italien repræsenterer en objektiv og globalt repræsentativ målestok for udviklingen i energipriserne. Italien fastholder alligevel, at de faktiske prisstigninger for højenergibrugerne inden for EU er betydeligt lavere end de stigninger, der noteres på elbørserne (fordi disse brugere betaler takster, som er fastsat gennem bilaterale kontrakter, eller som,hvis de reguleres via lovgivningen, er fastsat af staten, og der ses derfor ikke de store udsving).
(101)
Italien konkluderer derfor, at en årlig stigning på 4 % i de sardiske takster er i tråd med de prisstigninger, der finder anvendelse på de direkte konkurrenter inden for EU.
(102)
Italien påviser, at der inden for EU findes foranstaltninger, der giver de samme resultater som de omstridte reducerede takster, og Italien fastholder, at alle priser bør vurderes på det samme grundlag uanset deres udformning, idet de alle har et fælles formål, nemlig at garantere overlevelsen af de højenergiintensive industrier inden for EU og forhindre, at de flyttes uden for det nationale territorium.
(103)
Selv om Sardinien efter 2007 ikke længere har ret til driftsstøtte på regional basis, mener Italien, at retningslinjerne for statsstøtte til regionerne giver en mulighed for en gradvis udfasning af de eksisterende ordninger, i det øjeblik en region ikke længere er omfattet af undtagelsesbestemmelsen i EUF-traktatens artikel 107, stk. 3, litra a). Derfor kunne Kommissionen stadig godkende foranstaltningen i henhold til retningslinjerne om regional statsstøtte fra 2007. Under alle omstændigheder fastholder Italien, at den anfægtede foranstaltning ikke bør betragtes som almindelig driftsstøtte.
(104)
Italien understreger endnu en gang, at taksterne ikke påvirker handelen mellem medlemsstaterne af de årsager, der allerede er blevet belyst under betragtning 76, hvad angår aluminium, zink og bly. Samme ræsonnement gælder for den kemiske industri. Italien understreger, at Italiens import af kemiske produkter oversteg eksporten i 2003, og at produktionen i EU og Italien har været faldende siden 2001. Hvad specifikt angår produktionen af PVC, som tegner sig for det største klorforbrug, er der i Italien et produktionsunderskud (i 2002 blev der kun produceret 470 000 ton PVC i forhold til et forbrug på 970 000 ton).
5. VURDERING AF FORANSTALTNINGEN
5.1. Spørgsmål om, hvorvidt der foreligger statsstøtte i henhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 1
(105)
I henhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 1, udgør en foranstaltning statsstøtte, hvis følgende betingelser er opfyldt kumulativt: Foranstaltningen a) giver støttemodtageren en økonomisk fordel, b) den er tildelt af staten gennem statslige midler, c) den er selektiv, d) den påvirker handelen mellem medlemsstaterne og er af en sådan art, at konkurrencen inden for EU fordrejes.
5.1.1. Tilstedeværelse af en fordel
(106)
På basis af 2004- og 2005-takstordningen indførte staten et tilskud til den elpris, der var blevet forhandlet af støttemodtagerne med deres leverandører. For eksempel skulle virksomhederne Portovesme og Eurallumina i 2004, hvor der ikke fandtes nogen kompensationsbetaling, betale henholdsvis 63 EUR/MWh (33) og 65,95 EUR/MWh på basis af de bilaterale forsyningskontrakter, som var gældende på daværende tidspunkt. Disse tal er allerede blevet indberettet af Italien, og støttemodtagerne er derfor ikke medtaget i indsigelsen.
(107)
Ifølge de oplysninger, som Italien indsendte, var elprisen, som blev forhandlet af Syndial med elselskabet i 2005, højere end 60 EUR/MWh (mens den reducerede takst fik prisen ned på 27 EUR/MWh). Det logiske ved de to foranstaltninger var, at staten skulle refundere støttemodtagerne for ekstraomkostningerne ved køb af elektricitet på Sardinien i forhold til de gennemsnitspriser, som blev betalt af deres konkurrenter inden for EU.
(108)
Virksomheden Portovesme fastholder, at den reducerede pris svarer til den pris, som ville gælde på et fuldt konkurrencedygtigt marked, og at de derfor slet ikke havde nogen fordel heraf. Kommissionen har allerede tilbagevist denne argumentation i Alcoa-sagen, hvor den behandlede næsten identiske takster. Ved vurderingen af, om der er tale om en fordel, har hverken EU-domstolene eller Kommissionen taget hensyn til de betingelser, der ville gøre sig gældende på et bedre fungerende hypotetisk marked. Referencerammen har altid været de faktiske markedsvilkår (34).
(109)
Desuden indebærer Portovesmes argumentation, at det i tilfælde, hvor et marked ikke fungerer korrekt, er berettiget, at en medlemsstat fastsætter priser, der simulerer effektive konkurrencevilkår (jf. Italiens bemærkninger under betragtning 72.
(110)
Denne logik er ikke acceptabel, eftersom den modsiger princippet - som er grundfæstet i EU's retspraksis - om at ifølge: »Den omstændighed, at en medlemsstat ved iværksættelse af ensidige foranstaltninger søger at tilnærme konkurrencevilkårene inden for en bestemt økonomisk sektor til de vilkår, som gælder i de øvrige medlemsstater, kan ikke fratage disse foranstaltninger deres karakter af støtte« (35). Kommissionen mener, at dette princip gælder analogt i situationer, hvor en medlemsstat søger at tilnærme konkurrencevilkårene til de vilkår, som gælder på et konkurrenceudsat marked.
(111)
Hvis man fulgte dette forslag, ville de midler, medlemsstaterne udbetaler for at dække forskellen mellem en pris, som to markedsaktører har forhandlet frit, og den teoretiske pris, der kunne være opnået enighed om under fuld konkurrence, ikke udgøre statsstøtte. I så fald ville statsstøttekontrollen ikke længere opfylde sit hovedformål.
(112)
Italien fastholder, at disse takster er identiske med Alumix-taksten, som Kommissionen ikke betragtede som støtte (jf. betragtning 74, og derfor bør disse ligeledes ikke betragtes som støtte.
(113)
Kommissionen erindrer om, at situationen i Alumix-sagen var meget anderledes. I sagen Alumix blev taksten fastsat af ENEL, der på daværende tidspunkt var en offentlig virksomhed med monopol på elforsyning på et elektricitetsmarked, der endnu ikke var liberaliseret (36). I betragtning af denne situation skulle Kommissionen undersøge, om ENEL anvendte en kunstigt lav pris, eller om den opførte sig som en markedsøkonomisk aktør. I betragtning af ENEL's monopol inden for produktion og distribution af elektricitet fandtes der ikke nogen markedspris, som Kommissionen kunne anvende som referencegrundlag ved vurderingen af, om der var tale om en fordel. Kommissionen havde derfor udarbejdet en metode til fastlæggelse af den laveste teoretiske markedspris, hvortil en markedsøkonomisk aktør ville være indstillet på at sælge til sin »bedste kunde«.
(114)
Denne metode kan dog ikke anvendes i en situation, hvor slutbrugerne forhandler priserne med elforsyningsleverandørerne på et liberaliseret marked og er tilskudsberettigede ex-post gennem godtgørelser. Derfor er den analyse, der er fremført i Alumix-beslutningen og Kommissionens konklusioner i samme sag, fuldstændig uden relevans i nærværende sag. Det fremgår ligeledes af Førsteinstansrettens dom af 25. marts 2009, at den bekræfter beslutningen om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure i Alcoa-sagen (37) (jf. dommens præmis 132).
(115)
I denne sag finder princippet om den forsigtige markedsoperatør ikke anvendelse. Det ville være nødvendigt at vurdere sagen på basis af dette princip, hvis staten solgte elektricitet til interesserede virksomheder, enten direkte eller gennem en statslignende virksomhed som i Alumix-sagen. Men det gælder ikke i denne sag, hvor det er private virksomheder, som leverer elektriciteten. Derfor er det til forskel fra Alumix-sagen ikke nødvendigt at undersøge, om statens adfærd kan sammenlignes med en rationel markedsoperatørs.
(116)
Derfor kan det konkluderes, at godtgørelser i henhold til 2004- og 2005-ordningen mindsker udgifterne i forbindelse med de leveringskontrakter, som indgås af støttemodtagerne (udgifter, som normalt skal være indeholdt i virksomhedens budgetter). Ifølge fast retspraksis (38) udgør de anfægtede foranstaltninger derfor en økonomisk fordel for støttemodtagerne.
5.1.2. Selektivitet
(117)
Eftersom de lavere elpriser i Italien udelukkende tildeles virksomheder med eksisterende fabrikker beliggende på Sardinien, og som tilhører en lukket liste af sektorer, der fremgår af retsakter og retsforskrifter, som udgør retsgrundlaget for disse foranstaltninger, udgør de en selektiv fordel.
5.1.3. Statsmidler og spørgsmålet om, hvorvidt foranstaltningen kan tilregnes staten
(118)
Ifølge fast retspraksis kan en fordel kun defineres som statsstøtte i henhold til EF-traktatens artikel 87, stk. 1, hvis den ydes direkte eller indirekte ved hjælp af statsmidler (39) og kan tilregnes staten (40).
(119)
Som beskrevet i betragtning 28 finansieres den pågældende takst gennem en skattelignende afgift, som opkræves af CCSE via takstkomponent A4. Denne afgift er obligatorisk, da den er fastsat i AEEG's beslutning om gennemførelse af den nationale lovgivning. CCSE er en offentlig virksomhed, som er oprettet ved lov, og som udøver sine funktioner på grundlag af nærmere instrukser, der fastlægges i AEEG's beslutninger.
(120)
Ifølge fast retspraksis skal indtægterne af en afgift, som er obligatorisk i henhold til national lovgivning, hvis de udbetales til en virksomhed, der er oprettet ved lov, betragtes som statsmidler i henhold til EF-traktatens artikel 87, stk. 1, når formålet er at finansiere en foranstaltning, som opfylder de øvrige kriterier i denne artikel (41).
(121)
Italien påberåber sig Domstolens dom i sagen PreussenElektra (42) den påstand, at den pågældende foranstaltning ikke finansieres ved hjælp af statsmidler. Italien fremfører, at de midler, der er nødvendige for at finansiere taksten, overføres fra private (elforbrugerne) til private (støttemodtagerne), og at statens rolle kun består i at vedtage en lov om udbetaling af de nødvendige beløb, uden at den har skønsmæssige beføjelser til at disponere over midlerne, bortset fra dens beføjelser til at gennemføre den lovfæstede ordning. Ifølge Italien og nogle af støttemodtagerne udøver CCSE ingen kontrol over midlerne og er blot et regnskabsmæssigt mellemled.
(122)
I PreussenElektra-sagen fastslog Domstolen, at en forpligtelse, der pålægges private elforsyningsvirksomheder, til at købe elektricitet fremstillet på grundlag af vedvarende energikilder til fastsatte mindstepriser, der er højere end denne type elektricitets reelle økonomiske værdi, ikke udgør nogen direkte eller indirekte overførsel af statsmidler.
(123)
Kommissionen bemærker, at de midler, der var nødvendige for at finansiere foranstaltningen i PreussenElektra-sagen, blev ydet direkte af elforsyningsvirksomhederne til producenterne af vedvarende energi og ikke via nogen offentlig virksomhed. I denne sag kunne de beløb, der skulle overføres, aldrig i praksis blive stillet til rådighed for medlemsstatens myndigheder. I den foreliggende sag derimod går beløbene via den offentlige virksomhed, CCSE, inden de udbetales til den endelige støttemodtager. Retspraksis i PreussenElektra-sagen bygger derfor på andre faktiske forhold og er ikke relevant i den foreliggende sag.
(124)
Dommen i Pearle-sagen (43) kan heller ikke hjælpe Italien eller støttemodtagerne. I Pearle-sagen konkluderede Domstolen, at indtægterne fra en afgift, der går via en offentlig virksomhed, under særlige omstændigheder ikke skal betragtes som statsmidler. I Pearle-sagen blev foranstaltningerne finansieret fuldt ud af en erhvervssektor udelukkende på denne sektors initiativ. Midlerne blev opkrævet gennem en skattelignende afgift, der gik via en offentlig virksomhed, som ikke på noget tidspunkt kunne disponere over midlerne. Desuden var de virksomheder, der betalte afgiften, de samme som dem, der fik gavn af den.
(125)
Italien hævder, at CCSE ikke har nogen skønsmæssige beføjelser med hensyn til udbetaling af midlerne, som er bestemt til finansiering af taksterne og aldrig kan komme ind under de offentlige finanser. Derfor kunne staten ikke disponere frit over disse midler, der som følge heraf ikke udgør statsmidler.
(126)
Det skal indledningsvis bemærkes, at nogle af kriterierne i Pearle-sagen subjektivt set ganske vist er mere relevante end andre, men at der ikke eksisterer noget »nøglekriterium« i Pearle-sagen. De betingelser, der er anført i dommen, er kumulative. Dette er også den fortolkning, Førsteinstansretten anlagde i Earl Salvat-sagen (44) efter at have undersøgt den anfægtede skattelignende afgift i denne sag på grundlag af hvert af kriterierne i Pearle-sagen.
(127)
Inden Kommissionen undersøgte CCSE's rolle, undersøgte den, om de øvrige kriterier i Pearle-sagen var opfyldt. Det er klart, at taksterne i modsætning til, hvad der er tilfældet i Pearle-sagen, er indført på statens initiativ og ikke på en erhvervssektors initiativ. I Pearle-sagen var støttemodtagerne desuden de eneste, der bidrog med midler, og derfor ville den offentlige virksomheds indgriben nok ikke indebære en fordel, som kunne betyde yderligere omkostninger for staten. I den foreliggende sag er det ikke støttemodtagerne, der bærer omkostningerne ved den afgift, som kun påhviler elforbrugerne. Parterne kan derfor ikke påberåbe sig retspraksis i Pearle-sagen, uanset det eventuelt velbegrundede i argumenterne med hensyn til, at CCSE kun spiller en rolle som regnskabsmæssigt mellemled.
(128)
Hvad angår CCSE, bemærker Kommissionen, at der ifølge fast retspraksis »ikke er grund til at sondre mellem tilfælde, hvor støtten er ydet direkte af staten, og tilfælde, hvor støtte er ydet gennem offentlige eller private organer, der er udpeget eller oprettet af staten« (45). CCSE's offentlige eller private status er derfor ikke afgørende for anvendelsen af statsstøttereglerne. Det forhold, at CCSE er et offentligt organ, medfører ikke uden videre anvendelse af EUF-traktatens artikel 107 (46). Analogt udelukker et offentligt organs indgriben ikke i sig selv anvendelse af denne artikel.
(129)
Analysen kan dog ikke begrænses til CCSE's beføjelser i dens egenskab af offentligt organ. Det skal derimod undersøges, om staten generelt kan udøve kontrol over de midler, der anvendes til finansiering af taksten, enten direkte eller gennem et hvilket som helst andet organ, som den har udpeget. Der skulle have været foretaget den samme analyse, hvis CCSE havde været et privat organ.
(130)
Domstolens dom for nylig i Essent-sagen (47) giver definitive retningslinjer på dette område. I Essent-sagen havde Nederlandene ved lov indført et pristillæg for elektricitetstransmission. Pristillægget blev betalt af elforbrugerne til netoperatørerne, som igen overførte indtægterne til den udpegede virksomhed, SEP, der ikke havde nogen skønsmæssige beføjelser med hensyn til administration af midlerne og opererede under streng kontrol fra myndighedernes side. Domstolen nåede til den konklusion, at indtægterne af pristillægget skulle betragtes som statsmidler, da pristillægget var blevet pålagt ved en national lov og derfor var en beskatning. SEP havde ikke bemyndigelse til at anvende indtægterne af pristillægget til andre end de i loven fastsatte formål, og midlerne var derfor under statens kontrol, og de nationale myndigheder kunne disponere over dem. Domstolen fastslog, at sådanne elementer var tilstrækkelige til, at de pågældende midler kunne anses for at være statsmidler.
(131)
Lighedspunkterne med den foreliggende sag er indlysende. Den afgift, der anvendes til finansiering af de anvendte takster er indført ved lov som i Essent-sagen. CCSE spiller samme rolle som SEP, idet den centraliserer og administrerer indtægterne af den skattelignende afgift og er underlagt de samme krav, da den ikke kan anvende indtægterne til andre end de i loven fastsatte formål (finansiering af de favorable eltakstordninger). Staten er i stand til at kontrollere og bestemme anvendelsen af midlerne: CCSE udøver sine regnskabsmæssige funktioner efter nærmere instrukser fra AEEG, som handler inden for rammerne af sine lovfæstede beføjelser og/eller som led i gennemførelsen af den nationale lovgivning. De midler, som CCSE administrerer, er derfor konstant under statens kontrol.
(132)
Denne analyse svarer til Kommissionens analyse i beslutningen om strandede omkostninger inden for elsektoren i Italien (48), der klassificerede de midler, som CCSE administrerede på konto A6, som statsmidler.
(133)
Førsteinstansretten har i sin dom i Iride-sagen fastslået, at de midler som CCSE administrerer, ubestrideligt er statsmidler (49).
(134)
Italiens kassationsret (Corte di Cassazione) havde allerede i sin dom nr. 11632/03 af 3. april 2003 konkluderet, at CCSE ikke havde særskilt status som juridisk person i forhold til den italienske stat, og at det var sidstnævnte, der måtte betragtes som ejer af de beløb, der blev overført til CCSE, også selv om beløbene blev overført af private og var bestemt til private virksomheder. I Iride-sagen indbragte Iride Spa og Iride Energia Spa en kommissionsbeslutning for Førsteinstansretten, idet beslutningen klassificerede de midler, der administreres af CCSE på konto A6, som statsmidler. Sagsøgernes argumenter var meget ens. De anfægtede det materielle indhold i højesterets dom, og hævdede, at CCSE kun var regnskabsmæssigt mellemled mellem private borgere, der havde en finansiel forpligtelse, og modtagerne af disse beløb, og at CCSE ikke, selv i en kort periode, havde mulighed for at anvende de pågældende beløb. Sagsøgerne fremførte også, at retspraksis i PreussenElektra-sagen fandt anvendelse.
(135)
Førsteinstansretten understregede først, at den ikke havde kompetence til at anfægte højesterets fortolkning af den italienske lovgivning, og fastslog derpå, at de beløb, der overføres til CCSE's konto A6, skulle klassificeres som statsmidler, ikke blot fordi de tilhørte staten, men også fordi de var under konstant kontrol fra statens side (50).
(136)
Denne konklusion vedrører CCSE's konto A6, som finansierer elsektorens strandede omkostninger, men kan logisk set udvides til at omfatte konto A4, som finansierer den anfægtede takst. Højesterets dom byggede på en analyse af CCSE's status som juridisk person, og den konklusion, at beløbene tilhørte staten, gælder derfor for alle beløb, der overføres til CCSE. Det samme er tilfældet med Førsteinstansrettens konklusion, nemlig at staten kan kontrollere de midler, som CCSE administrerer. Der er ingen forskel mellem konto A6 og konto A4 ud over midlernes formål (dækning af de strandede omkostninger på A6, og finansiering af de nedsatte takster på A4). Derfor skal de beløb, der overføres til de sardiske støttemodtagere fra konto A4, også klassificeres som statsmidler.
(137)
Ud over at være finansieret ved hjælp af statsmidler må de anfægtede takster også tilregnes staten (51), fordi foranstaltningens retsgrundlag består af nationale lovbestemmelser, dekreter og beslutninger truffet af AEEG, som er et offentligt organ, der udfører sine funktioner som offentlig myndighed.
5.1.4. Påvirkning af samhandelen og konkurrencefordrejning
(138)
Hvad angår spørgsmålet om, hvorvidt foranstaltningen kan påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne og dermed fordreje konkurrencevilkårene, hersker der ingen tvivl om, at de berørte markeder (bly, zink, sølv, aluminium og klor/soda) er fuldstændige konkurrencedygtige på de berørte markeder. En sådan betragtning ville i sig nok være tilstrækkelig til at fastholde, at taksterne påvirker handelen inden for EU.
(139)
Kommissionen tog alligevel højde for støttemodtagernes og Italiens argument om, at taksterne i metalsektoren (argumentet blev ikke udtrykkeligt fremført med hensyn til klorsektoren) ikke påvirker samhandelen og ikke virker konkurrencefordrejende, da der ikke foregår samhandel mellem medlemsstaterne. Det er ikke sandsynligt, at en sådan indbyrdes handel vil udvikle sig, og på grund af de nærmere omstændigheder inden for den pågældende sektor virker taksterne ikke konkurrencefordrejende for støttemodtagerne inden for EU.
(140)
Det skal erindres, at det forhold, at der ikke findes nogen faktiske handelsstrømme, aldrig i Kommissionens beslutningspraksis og i Domstolens retspraksis er blevet accepteret som bevis på, at en foranstaltning ikke påvirker samhandelen inden for EU. Domstolen har således konstant fastslået, at støtte til en virksomhed vil kunne påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne og fordreje konkurrencevilkårene, selv om den pågældende virksomhed ikke deltager i samhandelen inden for EU. Når en medlemsstat yder støtte til en virksomhed, kan det nemlig medføre en uændret eller øget indenlandsk produktion med det resultat, at virksomheder i andre medlemsstater får ringere muligheder for at eksportere deres produkter til den pågældende medlemsstat (52).
(141)
Desuden er en situation, som er præget af en nedgang i produktionen i EU og en stigning i importen fra tredjelande, og hvor der ikke er handelsstrømme mellem medlemsstaterne, eller sådanne handelsstrømme er begrænsede, ikke usædvanlig, men faktisk typisk for sektorer med strukturbestemte problemer og/eller sektorer, som er udsat for et stærkt konkurrencepres. Sådanne sektorer er særligt følsomme over for foranstaltninger, som medlemsstaterne træffer for at forbedre deres nationale industriers konkurrencemæssige stilling.
(142)
Det forhold, at den beskedne produktion af zink, bly og sølv i Italien ikke er i stand til at påvirke referenceprisen, er irrelevant. At der findes en referencepris på disse metaller, som ikke så let påvirkes af produktionsbetingelserne i en enkelt medlemsstat, udelukker ikke, at der er konkurrence mellem virksomheder i EØS, som sælger deres produkter på verdensmarkedet for metaller. Det er tænkeligt, at støtten til de sardiske støttemodtagere ikke giver dem mulighed for at sænke verdensmarkedsprisen på deres produkter og at presse konkurrenterne ud af markedet, og at andre producenter i EU kan opretholde deres aktiviteter, så længe de kan sælge deres produkter med fortjeneste til verdensmarkedsprisen. Det overskud, som indtjenes i Italien som følge af den nedsatte takst, styrker dog generelt Italiens konkurrencemæssige stilling. Det kan f.eks. benytte de opsparede kapitalreserver til at overtage konkurrenter og forøge sin markedsandel. Dette argument er endnu mere relevant, hvis man tager højde for, at nogle af støttemodtagerne er en del af multinationale virksomheder (53).
(143)
I modsætning til, hvad støttemodtagerne påstår, kan det forhold, at den pris, de betaler i Italien inden for de pågældende sektorer, svarer til den gennemsnitlige elpris, som de konkurrerende producenter betaler inden for EU, ikke betragtes som bevis på, at de øvrige EU-producenters interesser ikke trues af den italienske takst. Ifølge retspraksis i sag C-372/97, Italien mod Kommissionen, er det klart, at ensidige foranstaltninger, som tager sigte på at tilnærme konkurrencevilkårene i en medlemsstat til de konkurrencevilkår, der gælder i de øvrige medlemsstater, påvirker samhandelen (og derfor ikke kan undgå at blive klassificeret som støtte). Desuden kan nogle af de energiforsyningsaftaler, der gælder i andre medlemsstater, indebære statsstøtte, og Kommissionen har indledt indgående undersøgelser af flere foranstaltninger af denne art (54). Selv om hverken Italien eller Alcoa har fremført dette argument, skal Kommissionen erindre om det grundlæggende princip i retspraksis, at den omstændighed, at nogle medlemsstater yder ulovlig støtte, ikke gør det berettiget, at andre medlemsstater træffer tilsvarende foranstaltninger.
(144)
Under alle omstændigheder er klagerne fra støttemodtagernes konkurrenter tegn på, at de anfægtede takster faktisk udgør et konkurrenceproblem og påvirker samhandelen inden for EU.
(145)
Desuden har Italien ikke anmeldt 2004-taksterne. Ifølge fast retspraksis (55) er Kommissionen i tilfælde af uanmeldt støtte ikke forpligtet til at påvise de faktiske virkninger for konkurrencen og samhandelen mellem medlemsstaterne. For dersom Kommissionen i beslutningen havde været forpligtet til at godtgøre den faktiske virkning af allerede ydet støtte, ville det være ensbetydende med, at man begunstigede de medlemsstater, der yder støtte under tilsidesættelse af anmeldelsespligten i medfør af EF-traktatens artikel 93, stk. 3, på bekostning af de medlemsstater, der anmelder planlagt støtte.
(146)
Det må derfor konkluderes, at de nedsatte eltakster vil kunne forbedre støttemodtagernes konkurrencemæssige stilling i forhold til konkurrenterne inden for samhandelen i EU. Ifølge fast retspraksis (56) må det under sådanne omstændigheder fastslås, at støtten påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne og fordrejer konkurrencevilkårene.
5.1.5. Konklusioner med hensyn til, om der er tale om støtte
(147)
På baggrund af ovenstående konkluderer Kommissionen, at de anfægtede 2004- og 2005-takster skal betragtes som statsstøtte i henhold til EUF-traktatens artikel 87, stk. 1, og kun kan godkendes, hvis de opfylder en af traktatens undtagelsesbestemmelser. Denne konklusion er i overensstemmelse med konklusionen i Alcoa-sagen, som vedrører næsten identiske takster.
5.2. Klassificering af foranstaltningen som ny støtte eller eksisterende støtte
(148)
De situationer, hvor en foranstaltning udgør eksisterende støtte, er uddybet i den udtømmende fortegnelse i artikel 1 i Rådets forordning (EF) 659/1999 af 22. marts 1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af EF-traktatens artikel 93 (57).
(149)
Det er ubestrideligt, at de pågældende foranstaltninger ikke blev iværksat inden Italiens tiltrædelse af EU (artikel 1, litra b), punkt i) i ovennævnte artikel), at den ikke kan anses for at være godkendt, fordi Kommissionen ikke har vedtaget en beslutning inden for den fastsatte frist (artikel 1, litra b), punkt iii)), og ikke kan anses for eksisterende støtte, fordi forældelsesfristen er udløbet (artikel 1, litra b), punkt iv)). Foranstaltningerne blev ikke siden til en støtte på grund af udviklingen på det fælles marked, og uden at medlemsstaten havde foretaget nogen ændringer (artikel 1, litra b), punkt v), første sætning).
(150)
I lyset af det, der er anført, fastholder Kommissionen, at de anfægtede takster udgør en ny støtte.
5.3. Støttens lovlighed
(151)
I henhold til EUF-traktatens artikel 108, stk. 3, skal medlemsstaterne underrette Kommissionen om enhver påtænkt indførelse eller ændring af støtteforanstaltninger, før Kommissionen har truffet en endelig beslutning derom.
(152)
Da Italien ikke har anmeldt artikel 1 i 2004-dekretet, udgør 2004-taksterne en ulovlig støtte.
(153)
Derimod har Italien anmeldt artikel 11, stk. 12, i lov nr. 80/2005, og man afholdt sig fra at anvende foranstaltningen. Den er imidlertid overensstemmende med de forpligtelser, der fremgår af EUF-traktatens artikel 108, stk. 3.
6. STØTTENS FORENELIGHED
(154)
Som en undtagelse fra det generelle forbud mod statsstøtte i EUF-traktatens artikel 107, stk. 1, kan støtte erklæres forenelig, hvis den kan opfylde en af de i traktaten anførte undtagelser.
(155)
2004- og 2005-taksterne udgør driftsstøtte. Italiens påstand om, at 2005-taksterne ikke skulle betragtes som driftsstøtte, idet de udgør en del af en regional støttestrategi og er underlagt erhvervsinvesteringer, afvises. Eftersom aftalememorandummet tager højde for, at støttemodtagerne skal gennemføre bestemte investeringer, er det støtteelement, der er indeholdt i de reducerede 2005-takster ikke beregnet proportionalt i forhold til de tilladte udgifter og er ikke underlagt en maksimal støtteintensitet. Der er ingen elementer, som henfører til, at foranstaltningen var i overensstemmelse med de fastlagte kriterier for investeringsstøtte, eller at støtten var proportional. Derimod er foranstaltningen klart knyttet til elforbruget og skal lette omkostningerne til elforsyningen, som er driftsomkostninger, der afholdes af den pågældende virksomhed. Men denne foranstaltning kan ikke identificeres som værende investeringsstøtte.
(156)
Driftsstøtten er generelt uforenelig med det indre marked. I sag 86/89, Italien mod Kommissionen, fastsatte Domstolen, at »den pågældende støtte, der blev ydet uden særlige betingelser og udelukkende på grundlag af de anvendte mængder, skulle betragtes som driftsstøtte til de pågældende virksomheder og derfor ændrede samhandelsvilkårene på en måde, der strider mod den fælles interesse« (58).
(157)
I sagen vedrørende Siemens mod Kommissionen fastslog Førsteinstansretten, at »driftsstøtte, dvs. støtte, der skal fritage en virksomhed for omkostninger, som den normalt selv skal bære som led i sin daglige drift og administration, principielt ikke falder ind under artikel 92, stk. 3 [nu EUF-traktatens artikel 107, stk. 3] (…), idet den i sig selv fordrejer konkurrencevilkårene i de sektorer, hvor den ydes, og indebærer en risiko for ændringer i samhandelsvilkårene på en måde, som strider mod fællesskabets interesser, uden at den i øvrigt opfylder nogen af de målsætninger, der er fastlagt i ovennævnte undtagelsesbestemmelser«.
(158)
Driftsstøtte kan dog ydes i bestemte klart definerede situationer. Driftsstøtte til miljøformål kan ydes i henhold til Fællesskabets retningslinjer for statsstøtte til miljøbeskyttelse (59). Også driftsstøtte i støtteberettigede regioner kan undtagelsesvis godkendes som regionalstøtte. Kommissionen har undersøgt, om de anfægtede takster kan falde ind under en af ovennævnte kategorier.
(159)
Kommissionen bemærker, at muligheden for at godkende taksten som støtte til miljøbeskyttelse, er udelukket, da den ikke tager sigte på at nå miljøbeskyttelsesmål.
6.1. Forenelighed med retningslinjer fra 1998 vedrørende statsstøtte med regionalt sigte
(160)
Driftsstøtte kan undtagelsesvis ydes i områder, der er støtteberettigede i henhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 3, litra a). Regionen Sardinien var berettiget hertil inden udgangen af 2006. Kommissionen har derfor undersøgt, om 2004- og 2005-taksterne kan godkendes i denne periode i henhold til retningslinjerne fra 1998 vedrørende statsstøtte med regionalt sigte.
(161)
I overensstemmelse med punkt 4.15 i retningslinjerne for regionalstøtte kan driftsstøtte ydes undtagelsesvis på betingelse af, i) at den findes velbegrundet på grundlag af dens bidrag til den regionale udvikling og støttens karakter, og ii) at dens omfang står i forhold til de ulemper, den skal opveje. Det er op til medlemsstaten at påvise disse ulemper og deres omfang. I henhold til punkt 4.17 i retningslinjerne skal driftsstøtten være tidsbegrænset og degressiv.
(162)
I punkt 2 i regionalstøtteretningslinjerne er der fastsat følgende: »Individuel ad hoc-støtte til en enkelt virksomhed eller støtte til en enkelt sektor kan få alvorlige følger for konkurrencen på det pågældende marked, samtidig med at den risikerer kun at få begrænset indvirkning på udviklingen i regionen. (…) Derfor kan de heri omhandlede undtagelsesbestemmelser [ud fra et generelt forbud om at yde støtte] principielt kun bringes i anvendelse på støtteordninger, der gælder for flere sektorer, og som i et givet område er åbne for alle virksomheder i de pågældende sektorer«. Det er klart, at en eltakst, som ydes selektivt til individuelle virksomheder inden for metalsektoren, ikke er i regionalstøttens ånd, da regionalstøtte skal omfatte flere sektorer. Da der ikke er noget absolut forbud mod ad hoc-støtte, har Kommissionen undersøgt, om der foreligger ekstraordinære forhold, som kan gøre taksten berettiget.
(163)
Kommissionen har især undersøgt manglerne inden for den sardiske elsektor, som det fremgår af den dokumentation, som Italien og støttemodtagerne fremlagde for at vurdere om dette kunne udgøre en ulempe på regionalt plan.
6.1.1. Det sardiske elmarked i italiensk sammenhæng
(164)
Det italienske elmarked er generelt stærkt koncentreret, om end i mindre grad i den nordlige del. Den dominerende operatør i samtlige områder er den tidligere monopolvirksomhed ENEL, undtagen på Sardinien, hvor den indgår i et duopol med E.ON. ENEL har en betydelig markedsstyrke, som den ifølge de italienske konkurrencemyndigheder har misbrugt ved flere lejligheder. Elpriserne er generelt høje i Italien på grund af et produktionsmiks, som i vid udstrækning er baseret på fossile brændsler (især gas), det forhold, at der ikke er nogen kernekraftkapacitet, og overbelastningen af el- og gasforbindelserne med resten af Europa.
(165)
På Sardinien, som tegner sig for 4,1 % af kapaciteten i Italien (60), produceres elektriciteten fortrinsvis i varmekraftværker ved brug af fossile brændsler (kul, olie, raffineret tjære). Øen har ingen naturgasinfrastruktur.
(166)
Sardinien er ramt af overkapacitet inden for produktionen, især i segmentet med høje omkostninger (oliefyrede kraftværker), hvilket skyldes regeringens urealiserede planer om at koncentrere Italiens sværindustri på øen. Dette førte til, at ENEL foretog alt for store investeringer i elkraftværker. Ud over at være strukturelt dyrere bliver sådanne kraftværker også hurtigt teknisk forældede. I løbet af undersøgelsesperioden var eksporten af sardisk elektricitet til den italienske halvø begrænset af den beskedne kabelkapacitet (61), som var overbelastet.
(167)
To elselskaber, ENEL og E.ON, har tilsammen en andel på 95 % af markedet for elleverancerne på Sardinien (ca. 58 % til E.ON og 42 % til ENEL). Ifølge undersøgelsen af konkurrencesituationen i elsektoren (62) kan Sardinien konkurrencemæssigt set klassificeres som et duopol med kollektiv dominans. Markedskoncentrationen er høj, men dog ikke Italiens højeste (63). Da E.ON og ENEL kontrollerer praktisk talt alle »mid-merit«- og spidslastværker, fastsætter de prisen for stort set alle døgnets timer. Situationen på Sardinien er dog tilsyneladende mindre kritisk end i Syditalien (64), hvor ENEL fastsætter prisen på alle tidspunkter.
(168)
Engrospriserne på elektricitet i Italien er blandt de højeste i Europa (65), og priserne på Sardinien hører til de højeste i Italien. I 2007 var den nationale gennemsnitspris (PUN) 70,99 EUR pr. MW/h, mens gennemsnitsprisen for Sardinien var 75 EUR pr. MW/h, mod 80 EUR pr. MW/h i 2006 (66). I 2008 fortsatte den stigende tendens i gennemsnitspriserne for Sardinien. I første halvår af 2009 lå Sardinien konstant over de nationale gennemsnitspriser (med en gennemsnitspris på 106,60 EUR pr. MW/h i forhold til en PUN på 60,50 EUR pr. MW/h).
(169)
De priser, der blev betalt på Sardinien af støttemodtagerne for 2004- og 2005-taksterne (på basis af bilaterale kontrakter) lå mellem 60 og 65 EUR/MWh. Det er ikke muligt at sammenligne disse priser med de gældende priser på den italienske halvø, da disse oplysninger ikke er offentligt tilgængelige, og Italien ikke agter at udlevere dem - jf. betragtning 92. Men på basis af analysen over de generelle pristendenser, som skulle være repræsentative globalt i forhold til de i bilaterale kontrakter angivne priser, synes det at være muligt at fremføre en hypotese om, at de sardiske virksomheder i den pågældende undersøgelsesperiode har betalt en højere pris end det, der blev betalt på den italienske halvø.
(170)
Endelig er elmarkedet på Sardinien præget af en række problemer, herunder høje priser, høj markedskoncentration, dominerende operatører med markedsstyrke, overskudskapacitet i segmentet med høje omkostninger, relativ ineffektivitet, hvad angår de elværker, der er ved at blive forældede, manglende adgang til naturgasinfrastruktur og utilstrækkelige el- og gasforbindelser. Disse problemer kunne medføre højere priser på elektricitet for slutbrugeren, herunder de elektricitetsintensive virksomheder.
6.1.2. Spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger en særlig regional ulempe
(171)
Det første spørgsmål er, om disse problemer er et særlig regional ulempe, dvs. at det påvirker Sardiniens økonomiske udvikling mærkbart. I sag C 34/02 (67), fastslog Kommissionen, at de manglende el- og gasforbindelser ikke udgjorde nogen ulempe. SMV'er mærker ganske vist de høje elpriser mindre end de store elintensive virksomheder, men en enkelt sektors interesser kan ikke uden videre sidestilles med en hel regions. Kommissionen mener ikke, at Italien har fremlagt tilstrækkelig dokumentation for, at situationen på det sardiske elmarked udgør et regionalt problem.
(172)
Men selv om man gik ud fra, at der forelå en regional ulempe, skal kravene til opfyldelsen af de regionale retningslinjer alligevel altid opfyldes. Kommissionen har imidlertid vurderet, om disse kriterier var blevet opfyldt.
6.1.3. Bidrag til regionaludviklingen
(173)
Støtten skal bidrage til en varig regionaludvikling og stå i forhold til de ulemper, som man forsøger at afhjælpe. Driftsstøtten i en støtteberettiget region kan ikke godkendes i betragtning af de vanskeligheder, der opstår i en sektor. Det er nødvendigt at påvise, at den bidrager varigt til den regionale udvikling. I den foreliggende sag er dette usandsynligt. Også selv om opretholdelsen af visse industrianlæg på øen skulle bidrage til beskæftigelsen og til opretholdelsen af et grundlag for fremstillingsvirksomhed på øen, vil sådanne virkninger ikke vare ved. Hvis de høje eludgifter udgør et strukturelt problem på Sardinien, som Italien fastholder, ville de vanskeligheder, de elektricitetsintensive virksomheder kæmper med, være de samme i det øjeblik, takstordningen bringes til ophør.
(174)
De italienske myndigheder fremlægger taksterne som en midlertidig foranstaltning, som kun skulle være gældende indtil ultimo 2010, hvor de infrastrukturelle projekter, der er tilknyttet energiproduktionen og elforbindelsen (gasledningen GALSI og søkablet SAPEI), skulle være færdige (68). Italiens antagelse er, at en bedre forbindelse vil nedsætte priserne for disse virksomheder. Kommissionen finder, at selv om de nye infrastrukturer kan nedsætte eller udligne den prisforskel, der er mellem Sardinien og den italienske halvø, er det usandsynligt, at sådanne projekter kan halvere elpriserne, så de kommer ned på et niveau, der er nødvendigt for at garantere disse industrivirksomheders indtjening på længere sigt.
(175)
Kommissionen bemærker desuden, at et statsligt bidrag, som tager sigte på at mindske de store elforbrugeres omkostninger, ikke ansporer elleverandørerne til at sænke priserne for at undgå at miste de største kunder og heller ikke forhindrer en forringelse af omkostningsstrukturen. Støtten giver derimod elleverandørerne incitament til at udnytte deres markedsstyrke. Så selv om de elintensive virksomheder på grund af overkapaciteten normalt skulle kunne opnå en konkurrencedygtig pris, hvis det ikke havde været for elleverandørernes markedsstyrke (disse leverandører kan have interesse i at opretholde høje priser), mener Kommissionen ikke, at den nedsatte takst er et velegnet middel til at mindske denne markedsstyrke.
6.1.4. Proportionalitet
(176)
Støtten til støttemodtagerne i forbindelse med en takstordning er langt højere end en hvilken som helst forskel, der måtte være mellem elpriserne på den italienske halvø og priserne på Sardinien (dvs. forskellen mellem elpriserne på den italienske halvø og Sardinien for samme kundekategori), men er nærmest rettet mod at justere de sardiske priser i forhold til de priser, der betales af støttemodtagernes konkurrenter inden for EU. De priser, der er fastsat for de sardiske støttemodtagere, er meget lave og bestemt lavere end de priser, der betales på den italienske halvø, som er blandt de højeste priser i hele EU. Taksten står derfor ikke i forhold til de regionale problemer, som den angiveligt søger at afhjælpe.
(177)
Den samme metode, der er valgt til beregning af støttebeløbet, angiver, at foranstaltningen har en industripolitisk målsætning frem for en regional målsætning. Faktisk har Italien i sine bemærkninger gang på gang understreget den industripolitiske dimension for taksterne.
6.1.5. Degressivitet
(178)
Den regionale driftsstøtte skal være degressiv (jf. punkt 4.17 i retningslinjerne for regionalstøtte). Eftersom den anvendte indekseringsordning for taksterne er forskellig i 2004 og 2005, er der udført en adskilt vurdering heraf.
(179)
2004-taksterne er indeksreguleret på basis af elprisudviklingen og kan ikke falde, men kun stige. Ifølge Italien sikrer dette støttens degressive karakter. Kommissionen er af den opfattelse, at kravet om degressivitet kun kan betragtes som værende opfyldt, hvis det kan garanteres, at kompensationsbetalingerne, som svarer til et reelt støttebeløb, er aftagende over tid. Det er ikke tilstrækkeligt, at taksten forhøjes over tid, idet en højere takst i så fald kan medføre et endnu højere beløb end støttebeløbet, hvis slutbrugernes priser på referencemarkedet i mellemtiden øges hurtigere end den pågældende takst. Den italienske metode giver ingen garantier i den retning (69).
(180)
Hvad angår 2005-taksterne, har Kommissionen vurderet den indeksbaserede mekanisme indført ved artikel 11, stk. 13, i lov nr. 80/2005, som fortolkes af AEEG i afgørelse nr. 217/05 (jf. betragtning 33). I henhold til gennemførelsesforanstaltninger, der er fastsat af AEEG, forhøjes taksten årligt med en procentsats, som afspejler elprisudviklingen i EU, men forhøjelsen må ikke overstige 4 %. Ifølge Italien sikrer denne mekanisme støttens degressive karakter.
(181)
Kommissionen mener dog, at den omstændighed, at der kun er en forholdsvis begrænset årlig stigning i den nominelle takst, ikke betyder, at nettostøttebeløbet - målt som de kompenserende betalinger - vil falde med tiden.
(182)
Forudsat, at prisudviklingen på elektricitetsbørserne i vidt omfang kan betragtes som værende repræsentative for prisændringerne i de bilaterale kontrakter - som Italien har fastholdt - ville 2005-taksterne kun være degressive, hvis der sker et nettofald i gennemsnitspriserne i EU (eftersom taksterne kun kan falde og ikke stige). I alle andre tilfælde er taksten progressiv og medfører en voksende fordel (70). Eftersom gennemsnitsprisen på elektricitet inden for EU fra 2004 indtil mindst 2007 udviste en opadgående prisudvikling (en stigning på mere end 4 % om året), ville støtteelementet indeholdt i 2005-taksterne stige med tiden.
(183)
Desuden fastholder Italien, at de bilaterale kontrakter i virkeligheden er mindre udsat for prisstigninger i forhold til de priser, der fastsættes på elektricitetsbørserne, og at 2005-taksterne derfor de facto har en degressiv karakter. Kommissionen konstaterer, at den indeksbaserede metode, som er fremsendt til vurdering, er baseret på et prisudsving på elektricitetsbørserne, og at Italien ikke har fremlagt oplysninger vedrørende prisudviklingen i de bilaterale kontrakter. Italiens påstand er derfor ikke tilstrækkeligt underbygget.
(184)
Desuden antyder de begrænsede oplysninger, som Kommissionen råder over, det modsatte, nemlig at priserne i de bilaterale kontrakter er øget betydeligt på Sardinien (jf. f.eks. erklæringerne fra Eurallumina ifølge hvilke virksomheden i perioden 2005/2006 betalte en pris på mere end 80 EUR/MWh på det frie marked i forhold til 65 EUR/MWh i 2004). Hvis taksterne var blevet anvendt under sådanne omstændigheder, ville kompensationsbetalingerne være steget med tiden.
(185)
Desuden opfylder hverken 2004- eller 2005-taksterne kravet om den degressive karakter.
6.1.6. Konklusioner om foranstaltningens forenelighed som regionalstøtte
(186)
På baggrund af ovenstående mener Kommissionen ikke, at forlængelsen af den pågældende takst kan anses for at være forenelig som regionalstøtte i henhold til retningslinjerne fra 1998 vedrørende regionalstøtte. Da Sardinien ikke længere er støtteberettiget i henhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 3, litra a), fra december 2006, er det ikke nødvendigt at undersøge støttens forenelighed på grundlag af de nationale retningslinjer vedrørende regionalstøtte for 2007-2013.
(187)
Kommissionen vedtog samme negative standpunkt i 2005 vedrørende en anden foranstaltning, som skulle nedsætte energiudgifterne for Eurallumina på Sardinien. I den pågældende sag fandt Kommissionen, at den relevante foranstaltning, som omhandlede en punktafgiftsfritagelse for mineralolie anvendt som brændstof (71), ikke kunne godkendes på basis af retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte.
6.2. Andre betragtninger vedrørende forenelighed
(188)
Italien og de interesserede virksomheder har fremført, at taksterne tager sigte på at afhjælpe elmarkedernes mangler, som betyder, at der endnu ikke er tale om konkurrencedygtige priser på dette marked. Efter deres mening udgør de høje elpriser angiveligt en trussel for den elintensive industris konkurrenceevne. Støtten skulle have en tilskyndelsesvirkning, da virksomhederne i modsat fald, dvs. uden støtte, måtte lukke.
(189)
Kommissionen mener derfor ikke, at konkret driftsstøtte i form af kunstigt lave eltakster er et velegnet middel til at afhjælpe elmarkedernes mangler.
(190)
Desuden kan støttens hensigtsmæssighed og proportionalitet i forhold til målsætningen om at forhindre virksomhederne i at flytte uden for EU, diskuteres. Der er ikke præcedens i Kommissionens faste praksis eller EU-domstolenes retspraksis om, at et sådant argument er blevet accepteret som påvisning af en tildeling af statsstøtte. De pågældende beslutninger om en hel eller delvis udflytning af produktionen er en del af de enkelte virksomheders virksomhedsstrategi, og Kommissionen har aldrig fastholdt, at dette kunne udgøre et markedssvigt. Kommissionen rejste i sin beslutning i Terni-sagen (72) og Alcoa-sagen (73) tvivl om lignende argumenter vedrørende støtteforanstaltningernes tilknytning til målet om at forhindre, at industrien flyttes uden for EU.
(191)
Desuden kan det ligeledes konstateres, at de nævnte konklusioner fra de særlige instanser, såsom ekspertgruppen på højt niveau om konkurrenceevne, energi og miljø (74), ikke tyder på, at der skal ydes en særlig statsstøtte for at løse de konkurrencemæssige problemer, der er opstået på basis af de høje elpriser, men de fastholder nødvendigheden af en fuld overholdelse af reglerne om statsstøtte (75).
(192)
I lyset af ovennævnte finder Kommissionen, at de anfægtede 2004- og 2005-takster ikke kan berettige nogen af de undtagelser, der er fastlagt i EUF-traktatens artikel 107. De i EUF-traktatens artikel 107, stk. 2, nævnte undtagelser finder ikke anvendelse, eftersom støtten ikke har social karakter, ikke sigter mod at erstatte tab, der er forårsaget af naturkatastrofer eller ekstraordinære hændelser og ikke er tilladt for at kompensere for de økonomiske ulemper, der skyldes Tysklands opdeling. Undtagelserne ifølge EUF-traktatens artikel 107, stk. 3, litra b) og d), finder heller ikke anvendelse, eftersom foranstaltningen ikke sigter mod at fremme gennemførelsen af et stort projekt af fælles europæisk interesse, afhjælpe en alvorlig forstyrrelse i en af medlemsstaternes økonomi eller fremme kulturen og bevarelsen af kulturarven. Hvad angår undtagelsen i henhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 3, litra a), viser den analyse, der er udført i henhold til forrige betragtning 160-187, at taksten ikke kan godkendes som værende støtte, idet den sigter mod at fremme den økonomiske udvikling i et område, hvor levestandarden er særligt lav, eller som er ramt af stor arbejdsløshed. Vedrørende EUF-traktatens artikel 107, stk. 3, litra c), kan driftsstøtte, som angivet i betragtning 155-158 ikke i princippet drage fordel af en sådan undtagelse, og Kommissionen finder ikke, at der er nogen særlig omstændighed, som kan opfylde kravet om tildeling af en sådan støtte i denne sag.
(193)
Kommissionen finder således, at både 2004- og 2005-taksten er uforenelige med det indre marked.
(194)
Således skal Kommissionen ikke undersøge en betragtning 31 i lyset af retspraksis i Deggendorf-sagen.
7. TILBAGESØGNING
(195)
I henhold til artikel 14, stk. 1, i forordning nr. 659/1999/EF skal den effektive konkurrence i tilfælde af negative beslutninger om ulovlig støtte, som er uforenelig med det fælles marked, genetableres, medmindre tilbagebetalingen vil være i strid med et generelt princip i fællesskabslovgivningen.
(196)
I det foreliggende tilfælde er det kun 2004-taksterne (sag C 38/B/04), som skal tilbagesøges, idet 2005-taksterne (sag C 13/06) ikke er blevet gennemført.
7.1. Berettiget forventning og andre generelle fællesskabsretlige principper, som kan være til hinder for tilbagesøgningen
(197)
Ifølge fast retspraksis kan støttemodtageren i det tilfælde, hvor der er udbetalt støtte, som ikke er anmeldt til Kommissionen på forhånd i henhold til EUF-traktatens artikel 108, stk. 3, ikke påberåbe sig en berettiget forventning om, at støtten er lovlig (76). En påpasselig virksomhed er normalt i stand til at fastslå, om anmeldelsesproceduren er fulgt, og om støtten er lovlig.
(198)
Modtageren af ulovlig støtte kan dog ikke forhindres i at påberåbe sig usædvanlige omstændigheder, som har givet anledning til begrundede forhåbninger om, at støtten var lovlig, og derfor at modsætte sig tilbagesøgningen (77).
(199)
Støttemodtagerne til 2004-taksterne har ikke gjort disse betragtninger gældende, og Kommissionen har undersøgt, om de usædvanlige omstændigheder, som støttemodtagerne har gjort gældende kunne skabe en berettiget forventning. Navnlig beslutningen i Alumix-sagen fra 1996 godtgør ikke nogen forventning om, at taksterne kan betragtes som statsstøtte. Som angivet i beslutningen om at indlede procedure i 2004 (jf. betragtning 37 var taksten, der blev benyttet som model til 2004-taksterne i sagen, ikke det, der oprindeligt var aftalt i Alumix-sagen, og som Kommissionen i 1996 havde fundet ikke kunne betragtes som statsstøtte, men en helt ny foranstaltning, som grundlæggende var blevet ændret (især hvad angår finansieringsmekanismen (78) og forlænget med tiden af de italienske myndigheder. I denne situation ville en støttemodtager have kunnet sikre sig, at støtten var lovlig.
(200)
Kommissionen finder desuden, at tilbagesøgningen ikke overtræder noget andet generelt princip i fællesskabsretten.
7.2. Opgørelser over de beløb, der skal tilbagesøges
(201)
Det må konkluderes, at hele det uforenelige støttebeløb, som virksomhederne Portovesme, ILA og Eurallumina har modtaget i henhold til artikel 1 i 2004-dekretet og frem, skal tilbagebetales med renter i overensstemmelse med kapitel V i Kommissionens forordning (EF) nr. 794/2004 af 21. april 2004 om gennemførelse af Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af EF-traktatens artikel 93 (79).
(202)
Tilbagebetalingen tager sigte på at genskabe den konkurrencesituation, som støttemodtagerne befandt sig i før udbetalingen af den uforenelige støtte og fjerne den uretmæssige fordel, de har opnået. I det foreliggende tilfælde svarer en sådan fordel til forskellen mellem den nedsatte takst og elprisen, som støttemodtagerne skulle have betalt på markedet, hvis de ikke havde fået tildelt en sådan takst.
(203)
I det øjeblik hvor taksterne blev indført, købte alle de interesserede virksomheder elektricitet på basis af bilaterale kontrakter. Staten greb ind for at subventionere den kontraktligt aftalte pris. De beløb, der skal tilbagebetales, svarer imidlertid til den kompensationsbetaling, støttemodtagerne har modtaget i den angivne periode (jf. betragtning 30.
8. KONKLUSION
Kommissionen mener, at både 2004- og 2005-taksterne må betragtes som driftsstøtte, som ikke falder ind under nogen af undtagelserne til det generelle forbud mod statsstøtte, der er angivet i EF-traktaten, og at den derfor er uforenelig med det fælles marked.
Hvad angår 2004-taksterne, som er tildelt ulovligt ved overtrædelse af EUF-traktatens artikel 108, stk. 3, skal alle fremtidige betalinger annulleres, og den støtte, der allerede er blevet udbetalt, skal tilbagebetales. Det beløb, der skal tilbagebetales, svarer til hele den kompensation, som udligningskassen CCSE har ydet virksomhederne Portovesme, ILA og Eurallumina.
2005-taksterne, der er behørigt anmeldt af Italien i overensstemmelse med EUF-traktatens artikel 108, stk. 3, gennemføres ikke
VEDTAGET DENNE AFGØRELSE:
Artikel 1
1. Den statsstøtte, som Italien vil yde på basis af artikel 11, stk. 12, i lovdekret nr. 35 af 14. marts 2005, ændret til lov nr. 80/2005 af 14. maj 2005 til fordel for virksomhederne Portovesme Srl, Eurallumina Spa, ILA Spa og Syndial SpA, er uforenelig med det indre marked.
2. Støtten må derfor ikke ydes.
Artikel 2
Den statsstøtte, som Italien ulovligt har ydet ovennævnte virksomheder i strid med EUF-traktatens artikel 108, stk. 3, i henhold til den italienske premierministers dekret af 6. februar 2004 til et beløb af EUR 12 845 892,82 til fordel for virksomheden Portovesme Srl, EUR 5 208 152,05 til fordel for virksomheden Eurallumina SpA og EUR 291 120,27 til fordel for virksomheden ILA Spa, er uforenelig med det indre marked.
Artikel 3
1. Italien tilbagesøger den i artikel 2 omhandlede støtte fra støttemodtagerne.
2. De beløb, der skal tilbagebetales, pålægges renter fra det tidspunkt, hvor de er blevet udbetalt til støttemodtageren, og indtil de er tilbagebetalt.
3. Renten tilskrives med renters rente i overensstemmelse med kapitel V i forordning (EF) nr. 794/2004.
4. Italien indstiller med virkning fra denne beslutnings vedtagelse enhver resterende udbetaling af den i artikel 2 omhandlede støtte.
Artikel 4
1. Tilbagesøgningen af den i artikel 2 omhandlede støtte iværksættes omgående og effektivt.
2. Italien sikrer, at denne beslutning efterkommes senest fire måneder efter meddelelsestidspunktet.
Artikel 5
1. Senest to måneder efter meddelelsen af denne beslutning sender Italien følgende oplysninger til Kommissionen:
a)
det samlede beløb (hovedstol og renter), som støttemodtageren skal tilbagebetale
b)
en detaljeret beskrivelse af de foranstaltninger, der allerede er truffet eller er planlagt for at efterkomme beslutningen
c)
dokumentation for, at støttemodtageren har fået påbud om at tilbagebetale støtten.
2. Italien holder Kommissionen underrettet om udviklingen i de foranstaltninger, der på nationalt plan træffes for at efterkomme denne beslutning, indtil den i artikel 2 omhandlede støtte er fuldt tilbagebetalt. Italien indsender omgående på Kommissionens anmodning oplysninger om de foranstaltninger, der allerede er truffet eller er planlagt for at efterkomme beslutningen. Italien giver tillige detaljerede oplysninger om de støttebeløb og renter, støttemodtagerne allerede har tilbagebetalt.
Artikel 6
Denne beslutning er rettet til Den Italienske Republik.
Udfærdiget i Bruxelles, den 23. februar 2011.
DECISIONE DELLA COMMISSIONE
del 23 febbraio 2011
relativa agli aiuti di Stato C 38/B/04 (ex NN 58/04) e C 13/06 (ex N 587/05) cui l’Italia ha dato esecuzione a favore di Portovesme Srl, ILA SpA, Eurallumina SpA e Syndial SpA
[notificata con il numero C(2011) 956]
(Il testo in lingua italiana è il solo facente fede)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
(2011/746/UE)
LA COMMISSIONE EUROPEA,
visto il trattato sul funzionamento dell’Unione europea, in particolare l’articolo 108, paragrafo 2, primo comma,
visto l’accordo sullo Spazio economico europeo, in particolare l’articolo 62, paragrafo 1, lettera a),
dopo aver invitato gli interessati a presentare osservazioni ai sensi delle disposizioni succitate (1) e tenuto conto di tali osservazioni,
considerando quanto segue:
1. PROCEDIMENTO
1.1. Caso C 38/B/04
(1)
Con lettera del 4 dicembre 2003, uno studio legale che rappresenta un denunciante ha portato all’attenzione della Commissione una serie di articoli pubblicati sulla stampa italiana relativi all’intenzione del governo italiano di applicare tariffe elettriche agevolate a favore di talune imprese ubicate in Sardegna.
(2)
Le succitate tariffe sono state introdotte dall’articolo 1 del decreto del presidente del Consiglio dei ministri del 6 febbraio 2004 (di seguito denominato il «decreto del 2004»). Tale decreto ha avuto due effetti distinti: a) ha introdotto nuove tariffe elettriche agevolate a favore delle società Portovesme Srl, ILA Spa e Euroallumina Spa, e b) ha prorogato la tariffa agevolata esistente a favore di Alcoa Trasformazioni (produttore di alluminio primario, di seguito: «Alcoa»).
(3)
Con lettere del 22 gennaio 2004 e del 19 marzo 2004 la Commissione ha chiesto chiarimenti su tali misure. L’Italia ha risposto con lettere del 9 febbraio 2004 e del 9 giugno 2004. Con lettera del 20 settembre 2004 l’Italia ha inviato ulteriori chiarimenti.
(4)
Con lettera del 16 novembre 2004, la Commissione ha informato l’Italia della decisione di avviare il procedimento di cui all’articolo 108, paragrafo 2 del TFUE in relazione alla misura in oggetto.
(5)
La decisione della Commissione di avviare il procedimento è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea (2). La Commissione ha invitato gli interessati a presentare osservazioni in merito alle misure di cui trattasi.
(6)
L’Italia ha inviato osservazioni con lettere datate 4 febbraio 2005 e 11 febbraio 2005.
(7)
La Commissione ha ricevuto osservazioni dagli interessati, inclusi tre beneficiari delle misure e un concorrente di Portovesme. Con lettera del 22 marzo 2005, la Commissione ha trasmesso tali osservazioni all’Italia fornendole la possibilità di replicarvi. I commenti dell’Italia sono pervenuti con lettera del 20 settembre 2005.
(8)
Il 29 ottobre 2008 il caso C38/04 è stato suddiviso nella parte A, che riguarda la misura a favore di Alcoa e nella parte B che concerne Portovesme, ILA e Euroallumina.
(9)
Il 19 novembre 2009 la Commissione ha adottato una decisione finale negativa con recupero riguardo alla società Alcoa (3).
1.2. Caso C 13/06
(10)
A norma dell’articolo 11, paragrafo 12, del decreto legge n. 35 del 14 marzo 2005, convertito nella legge n. 80/2005 del 14 maggio 2005«Disposizioni urgenti nell’ambito del Piano di azione per lo sviluppo economico, sociale e territoriale» (di seguito: la «legge n. 80/2005»), le autorità italiane hanno prorogato fino al 2010 le tariffe elettriche agevolate a favore di Portovesme, ILA ed Eurallumina e hanno esteso il beneficio tariffario a Syndial SpA, un’azienda produttrice di cloro, anch’essa con stabilimenti in Sardegna.
(11)
La Commissione ha ricevuto una denuncia da parte di un concorrente di Syndial con lettera del 22 luglio 2005, cui ha fatto seguito ulteriore documentazione inviata dalla stessa società, il 7 ottobre 2005 e il 7 dicembre 2005.
(12)
L’Italia ha notificato la misura alla Commissione con lettera del 23 novembre 2005, fornendo inoltre ulteriori informazioni con missiva del 28 novembre 2005.
(13)
Con lettera del 22 dicembre 2005, la Commissione ha chiesto informazioni supplementari, che le autorità italiane hanno inviato con lettera del 3 marzo 2006.
(14)
Al contempo, lo stesso concorrente di Portovesme intervenuto nel caso C 38/B/04 ha presentato una denuncia sulla nuova misura, con lettera del 20 gennaio 2006.
(15)
Con lettera del 26 aprile 2006, la Commissione ha informato l’Italia di aver deciso di avviare il procedimento di cui all’articolo 108, paragrafo 2, del TFUE in relazione alle modifiche e all’estensione del regime tariffario speciale introdotto dalla legge n. 80/2005.
(16)
La Commissione ha chiesto all’Italia ulteriori chiarimenti con lettera del 22 agosto 2006, cui l’Italia ha risposto il 28 settembre 2006.
(17)
La decisione della Commissione di avviare il procedimento è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea (4). La Commissione ha invitato gli interessati a presentare osservazioni in merito alle misure di cui trattasi.
(18)
La Commissione ha ricevuto osservazioni dagli interessati, inclusi i beneficiari, i due concorrenti di Portovesme e Syndial e un produttore di energie rinnovabili. Con lettera del 5 ottobre 2006, la Commissione ha trasmesso tali osservazioni all’Italia fornendole la possibilità di replicarvi. I commenti dell’Italia sono pervenuti con lettera del 1o dicembre 2006.
(19)
L’Italia ha fornito ulteriori informazioni con lettere del 16 aprile 2007, 10 maggio 2007, 14 maggio 2007 e 22 giugno 2010.
1.3. Portata della presente decisione
(20)
La presente decisione concerne sia le tariffe introdotte dall’articolo 1 del decreto del 2004 a favore di beneficiari diversi da Alcoa (di seguito: «le tariffe del 2004») sia quelle introdotte dall’articolo 11, paragrafo 12 della legge n. 80/2005 (di seguito: «le tariffe del 2005») e ulteriormente specificate dalle delibere emanate dall’Autorità per l’energia elettrica e il gas (AEEG).
2. DESCRIZIONE DETTAGLIATA DELLA MISURA
2.1. Le tariffe del 2004 contestate
(21)
L’articolo 1 del decreto del 2004 ha esteso «il trattamento [tariffario] di cui al punto 2 del decreto del ministero dell’industria, del commercio e dell’artigianato del 19 dicembre 1995 (di seguito: “decreto Alcoa”) alle forniture di energia destinate alle produzioni e lavorazioni di alluminio, piombo, argento e zinco nei limiti degli impianti esistenti alla data di entrata in vigore del presente decreto situati in territori insulari caratterizzati da collegamenti assenti o insufficienti alle reti nazionali dell’energia elettrica e del gas».
(22)
Era previsto che tale trattamento tariffario fosse transitorio e terminasse «con la realizzazione o il potenziamento dei collegamenti alle reti nazionali dell’energia elettrica e del gas» e al più tardi entro il 30 giugno 2007.
(23)
In pratica, il decreto del 2004 estendeva le tariffe agevolate di cui aveva già beneficiato il produttore di alluminio Alcoa a tre società ad alta intensità energetica ubicate in Sardegna: Portovesme, un’azienda che produce zinco, argento e piombo (5), ILA, un produttore di prodotti dell’alluminio lavorati ed Eurallumina, un produttore di allumina (6).
(24)
A livello normativo, le tariffe sono state attuate a mezzo di delibere dell’Autorità per l’energia elettrica e il gas (di seguito «AEEG»).
(25)
Inizialmente, la delibera AEEG n. 110/04 subordinava la concessione delle tariffe agevolate all’esito positivo della procedura di notifica. Tuttavia, a seguito delle istruzioni emesse dalla presidenza del Consiglio dei ministri, che specificavano che il testo del decreto 2004 non era stato notificato formalmente ai sensi delle norme sugli aiuti di Stato, ma solo «presentato» alla Commissione nel quadro di un’«indagine conoscitiva preliminare» l’AEEG ha dato attuazione al decreto del 2004 tramite la delibera n. 148/04 (7).
(26)
Tale regime consentiva ai beneficiari di ricevere pagamenti compensativi alle stesse condizioni fissate nel decreto Alcoa. In concreto, per un dato sito di produzione rientrante nel regime tariffario, il pagamento compensativo veniva calcolato come la differenza fra il prezzo praticato dal fornitore di elettricità al sito e il prezzo agevolato fissato dallo Stato, moltiplicato per la quantità di energia elettrica consumata dal sito di produzione. Il metodo utilizzato per calcolare il prezzo agevolato (o «tariffa agevolata») era definito dal provvedimento CIP n. 15/1993. Il prezzo era soggetto a un meccanismo di indicizzazione basato sulla variazione dei costi italiani di produzione dell’energia elettrica (la cosiddetta «componente Ct»). Nel 2004 il prezzo agevolato applicato ai beneficiari sardi andava da 26 EUR a 35 EUR/MWh.
(27)
La gestione amministrativa del regime è stata affidata alla (8) Cassa Conguaglio per il settore elettrico. In pratica, il sistema tariffario funzionava come segue: i beneficiari trasmettevano alla Cassa Conguaglio dati mensili dettagliati sulle quantità di elettricità consumata e sui prezzi pagati ai propri fornitori di energia elettrica. Quindi, ricevevano dalla Cassa Conguaglio pagamenti in contanti calcolati come sopra (9).
(28)
Le risorse necessarie per finanziare i pagamenti compensativi venivano raccolte mediante un prelievo parafiscale applicato alla generalità delle utenze elettriche attraverso la componente A4 della tariffa elettrica (10).
(29)
Benché fosse previsto che il regime si concludesse il 30 giugno 2007, la sua applicazione è stata interrotta su indicazioni dell’AEEG poco dopo l’avvio dell’indagine formale da parte della Commissione, nel novembre 2004 (11).
(30)
Sulla base dei dati forniti dall’Italia, Portovesme ed Eurallumina hanno ricevuto sovvenzioni per consumi di elettricità effettuati fra l’aprile e l’ottobre 2004, mentre ILA ha ricevuto sovvenzioni per i consumi effettuati fra l’aprile e il settembre 2004. I pagamenti totali (in euro) effettuati dalla Cassa Conguaglio a queste tre imprese nel quadro di questo regime sono indicati di seguito.
Portovesme Srl
12 845 892,82
Eurallumina SpA
5 208 152,05
ILA SpA
291 120,27
2.2. Le tariffe 2005 contestate
(31)
Ai sensi dell’articolo 11, paragrafo 12, della legge n. 80/2005, le autorità italiane hanno esteso «il trattamento tariffario di cui al decreto del ministero dell’industria, del commercio e dell’artigianato 19 dicembre 1995 alle forniture di energia destinate alle produzioni e lavorazioni di alluminio, piombo, argento e zinco, nonché il ciclo cloro-soda, con riferimento ai prezzi applicati a forniture analoghe sui mercati europei, nei limiti degli impianti esistenti alla data di entrata in vigore del presente decreto situati in Sardegna e collegati alla rete ad alta tensione. Tale trattamento tariffario sarà subordinato agli impegni a lungo termine da stipulare fra i beneficiari, le autorità locali sarde e i ministeri competenti.»
(32)
Pertanto, la legge n. 80/2005 ha reintrodotto, in sostanza, lo stesso regime tariffario attuato nel 2004, che estendeva il trattamento riservato ad Alcoa ad altri beneficiari energivori aventi sede in Sardegna. Nel concreto, tale legge è stata applicata solo a Portovesme, ILA, Eurallumina e Syndial (un produttore di cloro-soda che non aveva beneficiato in precedenza dei prezzi agevolati).
(33)
Va notato che dal 2005 in poi, il prezzo agevolato non era più basato sulle tariffe storiche fissate nel decreto Alcoa del 1995, ma doveva essere definito autonomamente dall’AEEG in modo da corrispondere ai prezzi medi dell’energia pagati dai concorrenti dei beneficiari sul mercato europeo (12). Questo prezzo era soggetto ad aggiornamenti su base annua: a norma dell’articolo 11, paragrafo 13, della legge n. 80/2005, «le condizioni tariffarie di cui ai commi 11 (13) e 12 si applicano a decorrere dal 1o gennaio 2005 e vengono aggiornate dall’Autorità per l’energia elettrica e il gas che incrementa su base annuale i valori nominali delle tariffe del quattro per cento, ovvero, qualora quest’ultimo valore risulti più elevato, dell’incremento percentuale del prezzo medio dell’energia elettrica all’ingrosso registrato nelle principali borse dell’energia elettrica europee, segnatamente di Amsterdam e di Francoforte.» Nella delibera n. 217/05, l’AEEG ha dato un’interpretazione di questo meccanismo di aggiornamento che era più favorevole per i beneficiari, in quanto ha stabilito che l’aumento delle tariffe non potesse essere superiore al 4 % annuo.
(34)
Nella medesima delibera, l’AEEG ha definito i prezzi agevolati applicabili ai vari settori per l’anno 2005 come segue:
Settori che beneficiano delle tariffe agevolate
Prezzo agevolato
EUR/MWh
Lavorazione dell’alluminio
50
Piombo e zinco
23
Produzione dell’alluminio
27
Ciclo del cloro
27
(35)
Anche le tariffe del 2005, come quelle del 2004, dovevano essere finanziate tramite un prelievo parafiscale a carico della generalità delle utenze elettriche finali mediante la componente A4 della tariffa elettrica standard. La gestione dei flussi finanziari del regime è stata anche in questo caso affidata alla Cassa Conguaglio.
(36)
L’accesso alla tariffa agevolata era subordinato all’impegno, da parte dei beneficiari, di effettuare investimenti produttivi in Sardegna, sulla base di piani industriali da presentare al governo regionale. Ad esempio, Portovesme si era impegnata ad effettuare investimenti per l’autoproduzione di elettricità o a partecipare alla costruzione di nuove centrali elettriche.
(37)
L’Italia ha notificato l’articolo 11, paragrafo 12, della legge n. 80/2005 a norma dell’articolo 108, paragrafo 3, del TFUE. Il pagamento delle tariffe 2005 era subordinato all’autorizzazione del regime da parte della Commissione. Di conseguenza, non si è data esecuzione a dette tariffe.
2.3. Procedimenti dinanzi ai tribunali nazionali
(38)
Solvay Chimica Italia e Solvay Chimica Bussi Spa (imprese attive nel ciclo cloro-soda e non ubicate in Sardegna) hanno presentato ricorso (14) dinanzi al TAR della Regione Lombardia contro le delibere emanate dall’AEEG in attuazione dell’articolo 11, paragrafo 12, della legge n. 80/2005, sostenendo che tali provvedimenti avrebbero comportato la concessione illegale di aiuti di Stato e la violazione di altre norme nazionali (15). Il 27 novembre 2006 il TAR della Regione Lombardia ha sospeso il procedimento nazionale in attesa delle conclusioni dell’indagine sugli aiuti di Stato avviata dalla Commissione con il caso C 13/06.
2.4. Cumulo con precedenti aiuti incompatibili - deggendorf
(39)
Dopo l’avvio del procedimento, l’Italia ha precisato che Eurallumina non aveva rimborsato l’aiuto incompatibile oggetto del caso C 80/01 (16) (aiuto per la produzione di allumina), ma che, stando a detta società, l’8 maggio 2006 la Regione autonoma della Sardegna aveva emesso un ordine di recupero relativamente a questo provvedimento.
3. DECISIONE DI AVVIARE IL PROCEDIMENTO AI SENSI DELL’ARTICOLO 108, paragrafo 2, del TFUE
(40)
La decisione della Commissione di avviare il procedimento di indagine formale si basava sui seguenti motivi:
3.1. Caso C 38/B/04
(41)
Nella sua decisione di avviare il procedimento d’indagine formale (17), la Commissione ha valutato se fosse possibile concludere che le tariffe del 2004 a favore di Portovesme, ILA ed Eurallumina non si configuravano come aiuti di Stato sulla base dell’argomentazione che esse erano simili alla tariffa agevolata storica concessa ad Alcoa nel 1996 e che la Commissione aveva ritenuto non costituire aiuto di Stato nella sua decisione del 4 dicembre 1996 (di seguito: «la decisione Alumix») (18).
(42)
Al riguardo, la Commissione ha osservato che la nuova tariffa sembrava diversa dalla tariffa Alumix, in quanto quest’ultima era stata concessa direttamente dall’ENEL, l’operatore italiano di energia elettrica in regime di monopolio, mentre la nuova tariffa comportava l’intervento selettivo dello Stato al fine di compensare la differenza fra il prezzo di mercato concordato dai beneficiari con i propri fornitori d’energia e il prezzo agevolato fissato nel 1996. La Commissione è giunta alla conclusione che il decreto 2004 non si limitava ad estendere la portata di una misura esistente che non si configurava come aiuto di Stato a nuovi beneficiari, quanto piuttosto introduceva un nuovo regime a favore delle tre imprese interessate, con un meccanismo finanziario che era molto diverso dalla tariffa Alumix.
(43)
La decisione di avviare l’indagine classificava le tariffe introdotte dal decreto del 2004 come aiuto al funzionamento e valutava se tale aiuto potesse essere autorizzato sulla base degli orientamenti in materia di aiuti di Stato a finalità regionale (19) (di seguito: «gli orientamenti in materia di aiuti a finalità regionale»), dato che la Sardegna era una regione assistita ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera a), del trattato CE fino alla fine del 2006. La Commissione ha espresso dubbi sulla possibilità di autorizzare l’aiuto su tale base, dal momento che siffatto aiuto ad hoc, concesso ad un numero limitato di imprese, non sembrava promuovere lo sviluppo regionale.
(44)
La Commissione ha espresso la sua perplessità sul fatto che la misura potesse produrre l’effetto di ridurre il livello di tassazione applicabile all’energia elettrica. Siffatta riduzione avrebbe dovuto trovare una base giuridica nella direttiva 2003/96/CE del Consiglio, del 27 ottobre 2003, che ristruttura il quadro comunitario per la tassazione dei prodotti energetici e dell’elettricità (20).
3.2. Caso C 13/06
(45)
Nella sua decisione del 27 aprile 2006 relativa all’avvio dell’indagine formale, la Commissione ha definito il regime tariffario del 2005 come nuovo aiuto al funzionamento.
(46)
La Commissione ha considerato se la tariffa agevolata potesse essere autorizzata come aiuto regionale al funzionamento, sulla base degli orientamenti sugli aiuti a finalità regionale, tenuto conto del fatto che la Sardegna era stata, fino alla fine del 2006, una regione assistita ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera a), del TFUE.
(47)
Malgrado le insistenze dell’Italia sul fatto che i prezzi elevati dell’elettricità in Sardegna costituivano un ostacolo allo sviluppo dell’isola, la Commissione ha concluso che l’Italia non aveva dimostrato l’esistenza di prezzi significativamente più elevati in Sardegna, né in media, né specificatamente per le aziende energivore (21). La Commissione ha rilevato che la situazione di sovraccapacità di produzione di energia elettrica in Sardegna poteva solo stimolare i produttori a vendere energia elettrica al prezzo più basso possibile, fino al momento in cui il completamento dei progetti di interconnessione (previsti per il 2010) avesse loro consentito di esportare l’energia elettrica prodotta in Sardegna.
(48)
L’Italia non aveva peraltro spiegato per quale motivo i prezzi più elevati costituissero uno svantaggio regionale, né in che modo la tariffa avrebbe contribuito allo sviluppo regionale. Pertanto la Commissione ha espresso dubbi sulla necessità dell’aiuto.
(49)
La Commissione inoltre ha espresso dubbi sul fatto che tale aiuto ad hoc fosse commisurato agli svantaggi regionali, anche in considerazione del metodo usato per il calcolo del prezzo agevolato, che non aveva alcun nesso con i prezzi praticati nel resto d’Italia, ma si basava sui prezzi medi applicati in Europa agli utenti energivori.
(50)
La Commissione ha osservato che la durata della misura era superiore ai 5 anni (di norma il periodo massimo consentito per gli aiuti al funzionamento a finalità regionale) e che l’aiuto non era decrescente in termini reali, dato il limite del 4 % imposto all’incremento della tariffa.
(51)
Quanto al periodo coperto dagli orientamenti in materia di aiuti di Stato a finalità regionale 2007-2013 (22), la Commissione ha osservato che la Sardegna avrebbe cessato di essere ammissibile agli aiuti regionali in base all’articolo 107, paragrafo 3, lettera a), del TFUE, e in particolare agli aiuti al funzionamento. Ha ritenuto che, mentre poteva essere autorizzato un periodo transitorio di due anni sulla base degli orientamenti regionali per l’eliminazione lineare dei regimi di aiuti al funzionamento esistenti, non sembrava appropriato permettere che venissero introdotti nuovi aiuti al funzionamento per pochi mesi e prevederne la graduale eliminazione, anche in considerazione dei dubbi espressi e della natura distorsiva dell’aiuto.
(52)
Concludendo, la Commissione ha espresso dubbi quanto alla possibilità di autorizzare la tariffa agevolata per Portovesme, ILA, Eurallumina e Syndial, sia a titolo di aiuto regionale che su qualsiasi altro fondamento, che in ogni caso l’Italia non aveva individuato.
(53)
Infine, per quanto concerne Eurallumina, la Commissione ha osservato che questa società non aveva ancora provveduto al rimborso di un aiuto di stato illegale e incompatibile (23) e che, pertanto, essa non poteva beneficiare di alcuna nuova misura di aiuto, alla luce della giurisprudenza Deggendorf (24).
4. OSSERVAZIONI DI TERZI INTERESSATI
4.1. Caso C 38/B/04
(54)
L’invito della Commissione a presentare osservazioni sulla decisione del 2004 di avviare il procedimento di indagine formale approfondita ha suscitato reazioni da parte del denunciante originario, di alcuni dei beneficiari (Portovesme, Eurallumina e Alcoa) e di altre parti interessate. Nel caso di specie sono riassunte unicamente le osservazioni pertinenti alla tariffa agevolata a favore di Portovesme, ILA ed Eurallumina. In particolare, non sono state incluse le osservazioni formulate da Alcoa, in quanto esaustivamente discusse nella decisione finale concernente nello specifico tale società (25).
4.1.1. Osservazioni presentate da Portovesme
(55)
Secondo Portovesme, la tariffa agevolata ha lo scopo di ovviare ad un fallimento del mercato, e in particolare all’incapacità del mercato dell’energia elettrica recentemente liberalizzato in Sardegna di fornire prezzi competitivi a causa del forte potere di mercato degli operatori storici. Portovesme sostiene che ENEL ed Endesa (i cui impianti di produzione dell’energia elettrica in Sardegna sono stati successivamente ceduti a E.ON) costituiscono un duopolio e mantengono i prezzi dell’energia elettrica in Sardegna artificialmente allineati con i prezzi medi italiani, mentre di fatto i prezzi sardi dovrebbero essere ben più bassi, in particolare per le maggiori utenze elettriche e data la situazione di sovraccapacità di generazione di elettricità, che dovrebbe spingere i produttori a vendere l’energia elettrica a prezzi concorrenziali.
(56)
Portovesme sostiene che il prezzo agevolato di cui beneficia corrisponde al prezzo che la società avrebbe ottenuto in normali condizioni di mercato, vale a dire se il mercato dell’energia elettrica avesse funzionato correttamente.
(57)
Secondo detta società, i pagamenti compensativi ricevuti dalla Cassa Conguaglio (per un importo pari a 37 EUR/MWh) allineano il prezzo dell’elettricità pagato da Portovesme ai prezzi pagati dai suoi principali concorrenti e non alterano la concorrenza, poiché tutti i produttori di zinco dell’UE pagano prezzi equivalenti e la misura si limita a compensare lo svantaggio concorrenziale di cui risente la società a causa dei problemi strutturali della Sardegna (ivi inclusa l’assenza di gas naturale).
(58)
A detta di Portovesme, i metalli come lo zinco, l’alluminio e il piombo sono prodotti di base il cui prezzo di riferimento mondiale è fissato nella Borsa metalli di Londra. Le variazioni nei costi locali di produzione non si traducono in differenze nei prezzi a livello mondiale. In particolare, la produzione di zinco da parte della società Portovesme è così esigua (meno dell’1 % della produzione mondiale) da non poter incidere sui prezzi mondiali.
(59)
Senza la tariffa agevolata, Portovesme si vedrebbe costretta a chiudere il proprio impianto, ma tale chiusura non favorirebbe gli altri produttori di zinco dell’Unione, in quanto essi non sarebbero in grado di aumentare la propria produzione e l’eccesso di domanda verrebbe colmato dalle esportazioni dai paesi terzi. Portovesme conclude affermando che la tariffa agevolata non incide sulla concorrenza e sugli scambi nell’Unione.
(60)
Inoltre, secondo Portovesme i pagamenti compensativi erogati dalla Cassa Conguaglio non comportano il trasferimento di risorse statali, in quanto tale Cassa semplicemente ridistribuisce fondi privati provenienti dagli utilizzatori finali.
(61)
Portovesme fa osservare che il prelievo di elettricità da parte delle industrie energivore è importante per garantire la sicurezza e la continuità della fornitura in Sardegna, nonché per evitare inefficienze nella produzione di energia elettrica che comporterebbero maggiori costi per gli utenti finali.
(62)
Infine, la società sottolinea che, se si trovasse costretta a chiudere il proprio impianto, ciò avrebbe gravi ripercussioni sul tessuto produttivo regionale, in quanto si perderebbero 790 posti di lavoro diretti e 500 nell’indotto.
4.1.2. Osservazioni presentate da Eurallumina
(63)
Eurallumina precisa che i costi di produzione dell’allumina in Europa sono più elevati che in altre regioni del mondo, soprattutto a causa dei maggiori prezzi dell’elettricità e dei combustibili, nonché dei costi di trasporto della bauxite (26). Questi maggiori costi non possono tradursi in prezzi più elevati, in quanto il prezzo dell’allumina si forma sulla Borsa metalli di Londra e non può essere determinato dai singoli produttori. Pertanto, secondo tale società la produzione europea di allumina risente di uno svantaggio concorrenziale rispetto al resto del mondo.
(64)
Oltre ai problemi generali che colpiscono le raffinerie di allumina europee, Eurallumina evidenzia inoltre problemi specifici della Sardegna che impediscono alle industrie locali di trarre profitto dalla liberalizzazione del mercato dell’energia elettrica, in particolare il potere di mercato degli operatori storici (cfr. anche le osservazioni di Portovesme al considerando 55). Eurallumina cita inoltre l’assenza di gas naturale come svantaggio specifico della produzione sarda di allumina, in quanto per ottenere le grandi quantità di vapore necessarie per la lavorazione si deve utilizzare il più costoso olio pesante.
(65)
Secondo Eurallumina, dopo la liberalizzazione il potere di mercato dei produttori di elettricità in Sardegna ha comportato un aumento dei prezzi dell’energia elettrica: senza la tariffa, Eurallumina avrebbe pagato 65,95 EUR/MWh per le sue forniture elettriche, a fronte dei 44 EUR/MWh che era solita corrispondere prima della liberalizzazione. La tariffa del 2004 ha ridotto il prezzo a 35 EUR/MWh.
(66)
Come Portovesme, anche Eurallumina sostiene che se fosse costretta a uscire dal mercato, non potrebbe essere rimpiazzata da altri produttori europei di allumina, che operano già al massimo della propria capacità produttiva e il vuoto da essa lasciato sarebbe colmato dalle importazioni da paesi terzi. La chiusura comporterebbe la perdita di 400 posti di lavoro diretti e di 250 posti di lavoro nell’indotto (27). Poiché Eurallumina è l’unico fornitore di allumina dello smelter di Alcoa, a sua detta la chiusura dell’impianto di produzione dell’allumina potrebbe pregiudicare anche la vitalità economica di Alcoa in Sardegna.
(67)
Pertanto, Eurallumina conclude affermando che la tariffa introdotta dal decreto del 2004 è necessaria, in attesa dello sviluppo delle nuove infrastrutture che rimuoveranno i principali fattori di svantaggio competitivo di cui risente l’industria sarda.
4.1.3. Osservazioni da parte di altri terzi interessati
(68)
Un concorrente di Portovesme (lo stesso che aveva segnalato il caso alla Commissione) è intervenuto anche dopo l’avvio del procedimento d’indagine formale. Esso ha presentato un’analisi della tariffa, in cui conclude che la tariffa agevolata del 2004 costituisce un aiuto di Stato illegale. In particolare, il denunciante osserva che il regime tariffario contestato è fondamentalmente diverso dalla tariffa storica Alumix concessa ad Alcoa e non può configurarsi come non-aiuto. Per quanto attiene all’eventuale compatibilità della misura, il denunciante sostiene che essa non può essere approvata né come aiuto regionale al funzionamento, né come aiuto alla ristrutturazione e dovrebbe pertanto essere dichiarata incompatibile.
(69)
Solvay Chimica Italia e Solvay Chimica Bussi (operanti nel settore cloro-soda) hanno presentato le loro osservazioni sulle tariffe del 2004 nel luglio 2005, dopo la scadenza del termine di un mese per la presentazione di osservazioni sull‘avvio del procedimento di indagine formale. Nonostante il ritardo, queste società hanno chiesto di essere considerate una parte interessata. Nelle loro osservazioni, le società concludono che tanto le tariffe del 2004 quanto quelle del 2005 si configurano come aiuti di Stato illegali e incompatibili.
4.1.4. Commenti dell’Italia
(70)
L’Italia sottolinea che il mercato dell’energia elettrica nell’Unione non è ancora pienamente competitivo, come riconosciuto dalla stessa Commissione nella sua quarta Relazione annuale sulla realizzazione del mercato interno del gas e dell’elettricità (28). Le imprese, in particolare quelle elettrointensive, non sono in grado di scegliere liberamente i propri fornitori e di acquistare elettricità a condizioni comparabili nei vari Stati membri. Tali difficoltà non sono legate alle capacità commerciali di tali imprese, ma sono il risultato delle carenze strutturali dei mercati dell’energia. L’attuale situazione nel mercato dell’energia dell’Unione ha effetti negativi sulla libera concorrenza sui mercati del prodotto degli utenti energivori.
(71)
In Italia, malgrado la liberalizzazione del settore, vi sono deficienze strutturali particolari quali, ad esempio, l’insufficiente interconnessione fra le varie parti delle reti nazionali e una struttura di mercato concentrata. In tali circostanze, la liberalizzazione non si è tradotta in migliori prezzi per le utenze energivore. I problemi sono particolarmente acuti in Sardegna, dove l’interconnessione è limitata.
(72)
Pertanto, l’Italia sostiene che un sistema tariffario speciale che rispecchi il profilo della domanda dovrebbe essere considerato giustificato come misura regolamentare per simulare i meccanismi che dovrebbero operare in un mercato pienamente concorrenziale. Tale intervento ripristinerebbe la parità di condizioni tra imprese elettrointensive operanti in Stati membri diversi, eliminando gli svantaggi geografici che colpiscono le imprese ubicate in Sardegna. Il regime anticiperebbe gli effetti attesi dal processo di liberalizzazione. Secondo l’Italia, simili misure sono attuate in altri Stati membri, dove gli utenti energivori beneficiano di tariffe elettriche regolamentate.
(73)
Secondo l’Italia, il decreto del 2004 persegue altri due obiettivi: sostenere l’occupazione in Sardegna, concentrata nell’industria metallurgica, e mantenere a un livello sufficiente di domanda per il settore della produzione di energia elettrica in Sardegna, che risente di sovraccapacità.
(74)
L’Italia sostiene che il nuovo regime tariffario è equivalente, di fatto, alla tariffa storica Alumix, che la Commissione aveva considerato non configurare aiuto di Stato. Le differenze fra il vecchio e il nuovo regime sono dovute esclusivamente alla nuova «struttura tariffaria» richiesta dal lancio del mercato energetico liberalizzato.
(75)
L’Italia afferma che il regime tariffario non si configura come un aiuto di Stato. Per quanto concerne l’intervento di risorse statali, l’Italia sostiene che il sistema tariffario è comparabile con quello che, nella causa PreussenElektra (29), la Corte di giustizia ha dichiarato non coinvolgere risorse statali. La Cassa Conguaglio, in quanto «ente tecnico contabile del sistema» non può disporre liberamente delle risorse finanziarie che amministra. Il fatto che la AEEG e il ministero delle finanze possano esercitare un certo controllo sulle attività della Cassa Conguaglio non significa che lo Stato sia in grado di disporre liberamente delle risorse in oggetto. Pertanto, secondo l’Italia le risorse utilizzate per finanziare il meccanismo tariffario sono interamente private.
(76)
Inoltre, l’Italia afferma che la tariffa non ha nessuna incidenza sugli scambi all’interno dell’Unione e non può falsare la concorrenza per ragioni legate all’esistenza di un prezzo mondiale dei prodotti in questione, che sono prodotti di base (cfr. le osservazioni di Portovesme al considerando 55). Inoltre, la produzione UE e italiana di questi metalli non è cresciuta allo stesso ritmo della domanda. Ad esempio, nel 2005 la produzione nazionale ha coperto solo il 12 %, il 55 % e l’80 % della domanda italiana di alluminio, zinco e piombo rispettivamente. Pertanto, nell’Unione e in Italia vi è un crescente deficit di produzione di questi metalli, mentre la domanda è sempre più soddisfatta da esportazioni provenienti da paesi terzi. Se l’industria metallurgica in Italia scomparisse, nessun nuovo operatore dell’Unione potrebbe sostituire la capacità chiusa in Italia, dato che gli stabilimenti lavorano già a piena capacità e nessun produttore nuovo o esistente avrebbe un incentivo ad accrescere la propria capacità, considerato che le prospettive a lungo termine sono incerte per quanto riguarda la disponibilità di energia a prezzi ragionevoli. Pertanto, il mantenimento di queste capacità di produzione in Italia non può danneggiare la concorrenza. Poiché la tariffa agevolata non è inferiore ai prezzi dell’energia elettrica pagati in media dai concorrenti delle società beneficiarie, essa non incoraggia le esportazioni dalla Sardegna verso altri Stati membri.
(77)
L’Italia sostiene che, anche qualora la Commissione giungesse alla conclusione che la misura costituisce aiuto di Stato, la tariffa potrebbe essere considerata compatibile con il mercato interno a titolo di aiuto regionale al funzionamento, a cui la Sardegna è ammissibile sulla base delle deroghe di cui all’articolo 107, paragrafo 3, lettera a), del TFUE.
(78)
A detta dell’Italia, le imperfezioni del mercato sardo dell’elettricità (concentrazione del mercato, scarsa interconnessione, sovraccapacità di generazione dell’energia elettrica) nonché la mancanza di accesso all’infrastruttura di distribuzione del gas costituiscono uno svantaggio regionale, cui la tariffa intende ovviare.
(79)
L’Italia fa osservare che i prezzi dell’energia elettrica sul territorio nazionale sono superiori del 38 % alla media europea per gli utenti ad alta intensità energetica. Ciò crea un problema di concorrenzialità, ulteriormente aggravato in Sardegna dalle imperfezioni del mercato dell’energia elettrica locale e dall’impossibilità di accedere alla rete di distribuzione del gas naturale.
(80)
L’Italia afferma che la misura contribuisce allo sviluppo regionale, perché l’industria metallurgica contribuisce in modo notevole all’economia e ai livelli occupazionali in Sardegna (il settore metallurgico rappresenta infatti il 12 % degli occupati e il 12,2 % del PIL regionale nell’industria manifatturiera). La tariffa ha ripercussioni positive sull’occupazione e il mantenimento del tessuto sociale ed economico dell’isola.
(81)
Secondo l’Italia, la tariffa è commisurata agli svantaggi di cui risentono i beneficiari, in quanto allinea semplicemente i prezzi dell’energia elettrica pagati dai produttori sardi a quelli pagati in media dai loro concorrenti a livello dell’Unione.
(82)
La tariffa è inoltre di breve periodo e transitoria, poiché resterebbe in vigore solo fino al completamento dei progetti infrastrutturali volti a migliorare l’interconnessione alle reti elettriche e del gas [il nuovo cavo d’interconnessione SAPEI e il gasdotto GALSI (30)].
(83)
Secondo l’Italia, la misura è anche degressiva, in quanto il prezzo agevolato è indicizzato sulla base della variazione dei prezzi dei carburanti, e può solo aumentare o restare invariato.
4.2. Caso C 13/06
4.2.1. Osservazioni presentate da Portovesme
(84)
Portovesme ritiene che le tariffe del 2005 non falsino la concorrenza, siano necessarie per assicurare la sopravvivenza delle industrie interessate e si possano considerare compatibili come aiuti regionali. Gli argomenti addotti dalla società sono equivalenti a quelli avanzati dall’Italia (cfr. i considerando da 87 a 104), cui si fa riferimento.
4.2.2. Osservazioni da parte di Eurallumina
(85)
Anche Eurallumina ritiene che le tariffe del 2005 non falsino la concorrenza, siano necessarie per assicurare la sopravvivenza delle industrie interessate e si possano considerare compatibili in quanto aiuti regionali. Gli argomenti addotti dalla società sono equivalenti a quelli avanzati dall’Italia, cui si fa riferimento.
4.2.3. Osservazioni di altri terzi interessati
(86)
Gli stessi concorrenti di Portovesme e Syndial che avevano presentato osservazioni nel caso C 38/B/04 sono intervenuti anche nel procedimento in oggetto. Entrambe le società sottolineano il fatto che la misura in causa costituisce un aiuto al funzionamento che dovrebbe essere considerato incompatibile con il mercato interno.
4.2.4. Commenti dell’Italia
(87)
L’Italia sostiene che le tariffe del 2005 sono molto diverse da quelle applicate nel 2004, in quanto esse sono ora conformi ai requisiti degli orientamenti in materia di aiuti a finalità regionale.
(88)
Secondo l’Italia, sebbene una superficiale valutazione possa portare a classificare le tariffe come aiuto al funzionamento, esse fanno parte in realtà di una serie di misure volte a favorire lo sviluppo regionale in Sardegna. L’Italia sottolinea, in particolare, lo stretto collegamento tra le tariffe e l’impegno, richiesto ai beneficiari, di effettuare investimenti a lungo termine. Inoltre, la clausola sospensiva che subordina l’attuazione della misura all’autorizzazione da parte della Commissione testimonia, secondo l’Italia, il suo carattere di aiuto a finalità regionale.
(89)
Il Protocollo d’intesa sottoscritto dalla Regione Sardegna e dai beneficiari è la chiave di volta di tale strategia. Esso si compone dei seguenti elementi:
a)
gli investimenti produttivi descritti nei piani industriali presentati dai beneficiari;
b)
l’autorizzazione rapida alla realizzazione di infrastrutture d’interconnessione energetica che consentano ai beneficiari di avere accesso a forniture energetiche a prezzi competitivi (il gasdotto GALSI e il cavo d’interconnessione SAPEI);
c)
l’assegnazione di una concessione integrata per lo sfruttamento della miniera di carbone del Sulcis e per la realizzazione/gestione di una nuova centrale a carbone per la fornitura di elettricità ai beneficiari; e
d)
le tariffe agevolate.
(90)
L’Italia ritiene che le tariffe vadano considerate come uno strumento di politica economica volto a salvaguardare settori minacciati dagli elevati prezzi dell’energia, che altrimenti si trasferirebbero al di fuori dell’Italia e dell’Europa a causa della concorrenza aggressiva di società extra-UE che hanno minori costi di produzione. Le tariffe sarebbero applicate fino al completamento delle infrastrutture previste e al conseguimento di un mercato interno dell’energia concorrenziale. La misura sarebbe in linea con lo spirito degli aiuti a finalità regionale, poiché promuoverebbe la crescita economica e l’occupazione in un’isola dove le produzioni energivore risentono di uno svantaggio concorrenziale dovuto non solo all’imperfetto livello di liberalizzazione del mercato dell’elettricità, ma anche alle eccezionali carenze infrastrutturali della Sardegna per quanto concerne l’interconnessione alle reti nazionali dell’energia elettrica e del gas.
(91)
A sostegno di tale approccio integrato, l’Italia cita la Prima relazione del gruppo ad alto livello sulla competitività, l’energia e l’ambiente (31), in cui si osserva che il processo di liberalizzazione del settore dell’energia non ha prodotto risultati soddisfacenti e che è necessario migliorare l’interconnessione e si auspica la stipula di contratti di fornitura di lungo periodo con prezzi prevedibili o partenariati fra utenti e fornitori di energia elettrica. Al riguardo, l’Italia sottolinea che gli interventi programmati per la Sardegna vanno appunto in questa direzione, aggiungendo che sono al contempo necessarie misure di breve periodo come le tariffe in oggetto per garantire la competitività dell’industria sarda e la sua sopravvivenza fino alla realizzazione degli investimenti programmati che portino alla risoluzione dei problemi strutturali.
(92)
L’Italia sostiene che non è possibile confrontare i prezzi dell’energia elettrica pagati dai beneficiari sardi con i prezzi dell’energia elettrica medi pagati da imprese analoghe nell’Italia peninsulare, in quanto le imprese ad alta intensità energetica acquistano l’elettricità tramite contratti bilaterali che non sono di pubblico dominio. Secondo l’Italia, la Commissione sbaglia a fare un confronto basato sui prezzi registrati sulle borse dell’energia elettrica, poiché solo una minima parte delle forniture elettriche di queste imprese è acquistata in tali sedi.
(93)
Secondo l’Italia, i prezzi negoziati tramite contratti bilaterali possono essere favorevoli ai consumatori solo se questi hanno la possibilità di scegliere liberamente i propri fornitori e di acquistare energia elettrica prodotta con tecnologie competitive. Ciò non è possibile in Sardegna, dove le centrali elettriche non possono produrre l’energia a costi contenuti non avendo accesso al gas naturale. Peraltro, i nuovi investimenti in moderne centrali di produzione sono scoraggiati dalla limitata interconnessione elettrica che rende impossibile esportare l’elettricità. Un altro fattore è la concentrazione del mercato e il ruolo svolto dagli operatori storici.
(94)
A detta dell’Italia, in queste circostanze può essere giustificata l’applicazione di tariffe che stabilizzino i prezzi dell’energia elettrica fino al conseguimento di una più effettiva concorrenza sul mercato dell’elettricità. Ancora una volta, l’Italia sostiene che le tariffe agevolate stimolano il funzionamento di un mercato pienamente competitivo.
(95)
Per quanto concerne la situazione di sovraccapacità di produzione di energia elettrica, che ha indotto la Commissione a dubitare che i prezzi dell’elettricità fossero maggiori in Sardegna rispetto all’Italia peninsulare (in quanto la sovraccapacità dovrebbe piuttosto stimolare i produttori a vendere a prezzi competitivi ai grandi utenti - cfr. il considerando 47), l’Italia sostiene quanto segue: la sovraccapacità produttiva della Sardegna non può comportare una riduzione dei prezzi al consumo, poiché in questo caso specifico la sovraccapacità è dovuta a un’interconnessione limitata, che rende necessario costituire una riserva di capacità molto consistente (32) onde garantire la continuità delle forniture elettrica nell’isola. Poiché questa riserva è comunque remunerata tramite oneri a carico di tutti gli utenti finali, i fornitori di energia elettrica non hanno interesse a vendere a prezzi più concorrenziali l’elettricità prodotta ricorrendo a tale capacità inutilizzata.
(96)
Secondo l’Italia, la misura è proporzionale, in quanto il prezzo fissato dall’AEEG per il 2005 (cfr. il considerando 34) corrisponde al prezzo medio pagato nell’Unione dai concorrenti dei beneficiari, calcolato dall’ente di regolamentazione in modo obiettivo. L’Italia ricorda inoltre che nel 2005, in altri Stati membri con tariffe regolamentate i grandi utenti industriali hanno pagato per le proprie forniture elettriche prezzi di anche solo 25 EUR/MWh.
(97)
Alla luce di quanto sopra, l’Italia contesta i dati presentati dai denuncianti, che a suo parere non sono metodologicamente corretti, in quanto sovrastimano i prezzi medi dell’elettricità pagati dai concorrenti dei beneficiari nell’Unione.
(98)
Secondo l’Italia, la durata del regime (6 anni anziché 5) è giustificata dall’esigenza di attendere il completamento dell’infrastruttura energetica.
(99)
L’Italia inoltre afferma che è stato rispettato il criterio della degressività, in quanto le tariffe vengono aggiornate in base alla media ponderata delle variazioni registrate nelle Borse di Amsterdam e Francoforte e possono solo aumentare, non diminuire.
(100)
Le tariffe sono agganciate alle variazioni di prezzo sulle borse dell’energia elettrica perché, secondo l’Italia, queste rappresentano un riferimento obiettivo e globalmente rappresentativo delle tendenze dei prezzi dell’energia. Tuttavia, l’Italia sostiene che gli aumenti di prezzo effettivi per le utenze ad alta intensità energetica dell’Unione sono di norma notevolmente più bassi degli aumenti registrati sulle borse dell’energia elettrica (poiché tali utenti pagano tariffe concordate con contratti bilaterali o stabilite dallo Stato, nel caso delle tariffe regolamentate, quindi meno soggette a oscillazioni).
(101)
L’Italia conclude pertanto che l’aumento del 4 % su base annua applicato alle tariffe sarde è in linea con gli aumenti dei prezzi dell’energia applicati ai loro concorrenti diretti dell’Unione.
(102)
L’Italia evidenzia l’esistenza nell’Unione di misure che hanno effetti equivalenti a quelli prodotti dalle controverse tariffe agevolate e ritiene che tutte dovrebbero essere valutate allo stesso modo, a prescindere dalla loro forma, in quanto hanno tutte l’obiettivo comune di garantire la sopravvivenza di industrie energivore nell’Unione e impedire che vengano delocalizzate al di fuori del territorio nazionale.
(103)
Secondo l’Italia, anche se dal 2007 la Sardegna non è più ammessa a beneficiare degli aiuti al funzionamento a finalità regionale, gli orientamenti in materia di aiuti di Stato a finalità regionale contemplano la possibilità di una graduale uscita dai regimi in essere nel momento in cui una regione cessa di essere ammissibile alla deroga ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera a), del TFUE. Pertanto, la Commissione potrebbe ancora autorizzare la misura a norma degli orientamenti sugli aiuti di Stato a finalità regionale del 2007. In ogni modo, l’Italia sostiene che la misura contestata non debba configurarsi come un ordinario aiuto al funzionamento.
(104)
L’Italia sottolinea ancora una volta che le tariffe non incidono sugli scambi fra gli Stati membri, per i motivi già illustrati al considerando 76 per l’alluminio, lo zinco e il piombo. Lo stesso ragionamento varrebbe per l’industria chimica. L’Italia sottolinea che nel 2003 le importazioni di prodotti chimici in Italia hanno superato le esportazioni e che la produzione dell’Unione e quella italiana sono in fase di declino dal 2001. Per quanto concerne nello specifico la produzione di PVC, che rappresenta la maggiore applicazione del cloro, vi sarebbe in Italia un deficit di produzione (nel 2002, sono state prodotte soltanto 470 000 tonnellate di PVC, a fronte di un consumo di 970 000 tonnellate).
5. VALUTAZIONE DELLA MISURA
5.1. Presenza di un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato CE
(105)
Ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE, una misura costituisce aiuto di Stato se risultano cumulativamente soddisfatte le seguenti condizioni: la misura a) arreca un vantaggio economico al beneficiario; b) è concessa dallo Stato mediante risorse statali; c) è selettiva; d) incide sugli scambi tra Stati membri ed è di natura tale da falsare la concorrenza nell’Unione.
5.1.1. Presenza di un vantaggio
(106)
Sulla base del regime tariffario del 2004 e del 2005, lo Stato è intervenuto per sovvenzionare il prezzo dell’elettricità negoziato dai beneficiari con i propri fornitori. Ad esempio, nel 2004, in assenza di pagamenti compensativi, Portovesme ed Eurallumina avrebbero pagato rispettivamente 63 EUR MWh (33) e 65,95 EUR/MWh, sulla base dei contratti di fornitura bilaterali in vigore all’epoca. Queste cifre sono state fornite dall’Italia e dagli stessi beneficiari e non sono pertanto oggetto di contestazione.
(107)
Nel 2005, secondo i dati forniti dall’Italia, il prezzo dell’elettricità negoziato da Syndial con il suo fornitore superava i 60 EUR/MWh (mentre la tariffa agevolata l’avrebbe fatto scendere a 27 EUR/MWh). La logica delle due misure era che lo Stato avrebbe rimborsato ai beneficiari i costi supplementari sostenuti per l’acquisto dell’elettricità in Sardegna rispetto ai prezzi medi pagati dai loro concorrenti nell’Unione.
(108)
Portovesme sostiene che il prezzo agevolato corrisponde al prezzo che prevarrebbe in un mercato pienamente competitivo, e pertanto non arreca alcun vantaggio. La Commissione ha già respinto questa argomentazione nel caso Alcoa, in cui si trattava di tariffe praticamente identiche. Né i tribunali dell’Unione, né la Commissione hanno mai preso in considerazione, al fine di valutare la presenza di un vantaggio, le condizioni ricorrenti su un ipotetico mercato meglio funzionante. Il quadro di riferimento è sempre costituito dalle condizioni ricorrenti sui mercati reali in questione (34).
(109)
Inoltre, l’argomentazione di cui sopra presuppone che, laddove un mercato non funzioni correttamente, sarebbe giustificato che uno Stato membro fissasse prezzi che simulano condizioni di effettiva concorrenza (cfr. il commento dell’Italia al considerando 72).
(110)
Questa logica non è accettabile, poiché contraria al principio, ben consolidato nella giurisprudenza dell’Unione, secondo cui «la circostanza che uno Stato membro cerchi di riavvicinare, attraverso misure unilaterali, le condizioni di concorrenza di un determinato settore economico a quelle prevalenti in altri Stati membri, non può togliere a tali misure il carattere di aiuto di Stato» (35). La Commissione ritiene che il principio sopra enunciato si applichi analogamente a situazioni in cui uno Stato membro intenda ravvicinare le condizioni di concorrenza a quelle prevalenti in un mercato pienamente competitivo.
(111)
Inoltre, se si seguisse tale proposta, non costituirebbero aiuti di Stato le sovvenzioni erogate dagli Stati membri per colmare il divario fra un prezzo liberamente negoziato sul mercato fra due operatori ed il prezzo teorico sul quale ci si sarebbe potuti accordare in condizioni di piena concorrenza. Ciò vanificherebbe l’obiettivo precipuo del controllo degli aiuti di Stato.
(112)
L’Italia sostiene che queste tariffe sono identiche alla tariffa Alumix, che la Commissione non aveva considerato un aiuto (cfr. il considerando 74), e che dovrebbero parimenti non configurarsi come aiuto.
(113)
La Commissione ricorda che la situazione su cui si era espressa nel caso Alumix era molto diversa. Nel caso Alumix, la tariffa era concessa da ENEL, che all’epoca era l’ente pubblico che erogava elettricità in regime di monopolio, in un mercato elettrico che non era ancora stato liberalizzato (36). Data la situazione, la Commissione aveva dovuto appurare se ENEL praticasse un prezzo artificiosamente basso, oppure se si comportasse come un operatore di mercato razionale. Considerato il monopolio detenuto da ENEL per la generazione e la distribuzione di elettricità, non vi era alcun prezzo di mercato cui la Commissione potesse fare riferimento per valutare la presenza di un vantaggio. Pertanto, la Commissione aveva messo a punto un metodo per individuare il prezzo di mercato teorico più basso al quale un fornitore razionale sarebbe stato disposto a vendere al suo «miglior cliente».
(114)
Tuttavia, questa metodologia non può essere applicata in una situazione in cui i prezzi sono negoziati dagli utenti finali con i fornitori di energia elettrica in un mercato liberalizzato e sono sovvenzionati ex post tramite pagamenti compensativi. Pertanto l’analisi sviluppata nella decisione Alumix e le conclusioni della Commissione relativamente a quel caso sono manifestamente prive di rilevanza nel caso in oggetto. Ciò risulta anche dalla sentenza del Tribunale di primo grado del 25 marzo 2009 che ha confermato la decisione di avviare il procedimento d’indagine formale per il caso Alcoa (37) (cfr. il paragrafo 132 della sentenza).
(115)
Nel caso di specie, il principio del prudente operatore di mercato non si applica. Sarebbe necessario valutare il caso sulla base di tale principio qualora lo Stato vendesse elettricità alle società interessate, direttamente o tramite un ente parastatale come nel caso Alumix. Ma non è così nel caso in questione, dal momento che a fornire elettricità sono società private. Pertanto, a differenza del caso Alumix, non è necessario esaminare se il comportamento dello Stato sia stato analogo a quello di un operatore di mercato razionale.
(116)
Pertanto, si dovrà trarre la conclusione che i regimi di pagamento compensativo del 2004 e del 2005 alleviano gli oneri derivanti dai contratti di fornitura conclusi dai beneficiari (oneri che dovrebbero essere, di norma, inclusi nei bilanci delle società). In linea con la giurisprudenza consolidata (38), le misure contestate conferiscono pertanto un vantaggio economico ai beneficiari.
5.1.2. Selettività
(117)
Poiché le tariffe elettriche agevolate in Italia sono concesse esclusivamente alle imprese aventi degli impianti esistenti, ubicati in Sardegna e inseriti in un elenco chiuso di settori individuati da atti legislativi e regolamentari che costituiscono la base giuridica di tali misure, il vantaggio che conferiscono è di tipo selettivo.
5.1.3. Risorse statali e imputabilità allo Stato
(118)
Secondo la giurisprudenza consolidata, un vantaggio può essere definito come aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE unicamente se è concesso direttamente o indirettamente mediante risorse statali (39) ed è imputabile allo Stato (40).
(119)
Come descritto al considerando 28, i pagamenti compensativi contestati sono finanziati mediante un prelievo parafiscale riscosso dalla Cassa Conguaglio attraverso la componente A4 della tariffa elettrica. Tale prelievo è obbligatorio in quanto imposto da delibere dell’AEEG che danno attuazione alla legislazione nazionale. La Cassa Conguaglio è un ente pubblico istituito per legge che svolge le sue funzioni sulla base di precise istruzioni impartite nelle delibere dell’AEEG.
(120)
Sempre secondo giurisprudenza consolidata, il gettito di un prelievo che è obbligatorio in base alla legislazione nazionale ed è pagato ad un ente istituito per legge, costituisce risorse statali ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE quando è destinato al finanziamento di una misura che soddisfa gli altri criteri di detto articolo (41).
(121)
L’Italia invoca la sentenza della Corte di giustizia nella causa PreussenElektra (42) per suffragare la tesi secondo cui la misura in questione non è finanziata mediante risorse statali. Essa sostiene che i fondi necessari per finanziare la tariffa sono trasferiti da soggetti privati (gli utenti di energia elettrica) a soggetti privati (i beneficiari), mentre il ruolo dello Stato si limita all’adozione di una legge che impone il pagamento delle somme necessarie senza alcun potere discrezionale di disporre dei fondi, salvo per l’attuazione del regime previsto dalla legge. In particolare, secondo l’Italia e alcuni dei beneficiari, la Cassa Conguaglio non esercita alcun controllo sui fondi ed è un semplice intermediario contabile.
(122)
Nella causa PreussenElektra, la Corte ha considerato che un obbligo imposto a distributori di energia elettrica privati di acquistare l’elettricità prodotta da fonti di energia rinnovabili a prezzi minimi superiori al valore economico reale di siffatta tipologia di energia elettrica non costituisce aiuto di Stato, poiché la misura non comporta alcun trasferimento diretto o indiretto di risorse statali.
(123)
La Commissione fa presente che nella causa PreussenElektra, le risorse necessarie per finanziare la misura erano fornite direttamente dai distributori ai produttori di energie rinnovabili senza transitare attraverso un ente pubblico. In tale sistema, le somme da trasferire non potevano effettivamente mai essere a disposizione delle autorità dello Stato membro. Invece, nel caso di specie, le somme transitano attraverso l’ente pubblico Cassa Conguaglio prima di essere destinate al beneficiario finale. Pertanto la giurisprudenza PreussenElektra si colloca in un quadro fattuale diverso e non è pertinente ai fini del caso di specie.
(124)
La giurisprudenza Pearle (43) non può essere d’aiuto all’Italia o ai beneficiari. In Pearle, la Corte aveva concluso che, in particolari condizioni, il gettito di un prelievo che transita attraverso un ente pubblico non costituisce risorse statali. In Pearle, le misure erano finanziate interamente da un settore economico su iniziativa esclusiva di quel settore. I fondi erano raccolti mediante un prelievo parafiscale che transitava attraverso un ente pubblico che in nessun momento poteva disporre dei fondi. Inoltre, vi era coincidenza tra i soggetti che pagavano il prelievo e quelli che fruivano dei benefici della misura.
(125)
L’Italia sostiene che la Cassa Conguaglio non ha alcun potere discrezionale per quanto riguarda l’erogazione dei fondi, che sono destinati al finanziamento delle tariffe e non possono mai rientrare «nel perimetro della finanza pubblica». Pertanto, lo Stato non potrebbe disporre liberamente di tali fondi, che di conseguenza non costituiscono risorse statali.
(126)
Come osservazione preliminare, occorre segnalare che mentre alcuni dei criteri di Pearle possono essere soggettivamente visti come più pertinenti di altri, non esiste in Pearle un «criterio chiave». Le condizioni enumerate nella sentenza sono cumulative. Questa è anche l’interpretazione fornita dal Tribunale di primo grado nella causa Earl Salvat (44), quando ha esaminato alla luce di ciascuno dei criteri di Pearle il prelievo fiscale contestato in quel caso.
(127)
Prima di esaminare il ruolo svolto dalla Cassa Conguaglio, la Commissione ha appurato se siano soddisfatti gli altri criteri enumerati in Pearle. È chiaro che, diversamente da Pearle, le tariffe contestate sono state istituite su iniziativa dello Stato, e non su iniziativa di un settore economico. Inoltre, in Pearle i beneficiari della misura erano anche gli unici contribuenti delle risorse, per cui l’intervento dell’ente pubblico non tendeva a creare un vantaggio atto a costituire un onere aggiuntivo per lo Stato. Nel caso di specie, i beneficiari non sopportano l’onere finanziario del prelievo, che grava unicamente sugli utenti di energia elettrica. Pertanto, la giurisprudenza Pearle non può essere validamente invocata, a prescindere dall’eventuale fondatezza delle tesi esposte per quanto riguarda il ruolo della Cassa Conguaglio di semplice intermediario contabile.
(128)
Quanto alla Cassa Conguaglio, la Commissione fa presente che, secondo giurisprudenza consolidata, «non va fatta distinzione fra i casi in cui l’aiuto è concesso direttamente dallo Stato e quelli in cui è concesso da un ente pubblico o privato designato o istituito dallo Stato» (45). Pertanto lo status pubblico o privato della Cassa Conguaglio non è determinante ai fini dell’applicazione delle norme in materia di aiuti di Stato. Il fatto che la Cassa Conguaglio sia un ente pubblico non comporta automaticamente l’applicazione dell’articolo 107 del TFUE (46); analogamente, l’intervento di un ente privato, di per sé, non preclude l’applicazione dello stesso articolo.
(129)
Tuttavia l’analisi non può limitarsi ai poteri della Cassa Conguaglio nella sua qualità di ente pubblico. Va appurato invece se, più in generale, lo Stato, direttamente o tramite qualsiasi altro ente da esso designato, possa esercitare un controllo sui fondi utilizzati per finanziare la tariffa. Si dovrebbe applicare lo stesso test se la Cassa Conguaglio fosse un ente privato.
(130)
La recente sentenza della Corte nel caso Essent (47) fornisce indicazioni definitive su questo punto. Nel caso Essent, i Paesi Bassi avevano introdotto per legge un sovrapprezzo sulle tariffe elettriche. Il sovrapprezzo era pagato dalle utenze elettriche agli operatori della rete, che a loro volta trasferivano i proventi alla società designata, la SEP, la quale non aveva margine discrezionale nella gestione dei fondi ed operava sotto stretto controllo delle autorità. La Corte è giunta alla conclusione che i proventi del sovrapprezzo costituivano risorse di Stato, in quanto il sovrapprezzo sul prezzo dell’elettricità era imposto dalla legislazione nazionale e pertanto costituivano un onere; la SEP non era autorizzata ad utilizzare i proventi del sovrapprezzo per finalità diverse da quelle definite nella legge, e quindi le risorse rimanevano sotto controllo pubblico e le autorità nazionali potevano disporne. La Corte ha ritenuto che tali elementi fossero sufficienti per dichiarare la natura di risorse pubbliche dei fondi in oggetto.
(131)
Le somiglianze con il caso in oggetto sono evidenti. Il sovrapprezzo tariffario usato per finanziare le tariffe contestate è imposto per legge, come in Essent. La Cassa Conguaglio svolge lo stesso ruolo della SEP, in quanto centralizza ed amministra i proventi del prelievo parafiscale, ed è soggetta agli stessi vincoli, dato che non può utilizzare i proventi del sovrapprezzo per finalità diverse da quelle prescritte dalla legge (il finanziamento dei regimi tariffari agevolati). Lo Stato è in grado di controllare ed orientare l’utilizzo delle risorse: la Cassa Conguaglio svolge le sue funzioni contabili su precise istruzioni dell’AEEG, la quale agisce nel quadro dei suoi poteri statutari e/o in attuazione della legislazione nazionale. Pertanto, le risorse amministrate dalla Cassa Conguaglio rimangono costantemente sotto controllo pubblico.
(132)
Questa analisi è coerente con quella sviluppata dalla Commissione nella decisione sul caso (48) italiano dei «costi non recuperabili nel settore dell’elettricità», che aveva classificato come risorse pubbliche i fondi amministrati dalla Cassa Conguaglio sul conto A6.
(133)
La natura di risorse pubbliche dei fondi amministrati dalla Cassa Conguaglio è stata confermata dalla giurisprudenza del Tribunale di primo grado nella causa Iride (49).
(134)
La Suprema Corte di Cassazione aveva già concluso, nella sentenza n. 11632/03 del 3 aprile 2003, che la Cassa Conguaglio non aveva una personalità giuridica distinta da quella dello Stato Italiano, e che era quest’ultimo che doveva essere considerato il proprietario delle somme trasferite alla Cassa Conguaglio, anche se tali somme provenivano da soggetti privati ed erano destinate ad imprese private. Nel caso Iride, i ricorrenti Iride Spa e Iride Energia Spa avevano impugnato dinanzi al Tribunale di primo grado una decisione della Commissione che classificava come risorse pubbliche i fondi amministrati dalla Cassa Conguaglio sul conto A6. Gli argomenti avanzati dai ricorrenti erano molto simili. I ricorrenti contestavano la sostanza della sentenza della Suprema Corte di Cassazione, adducendo che il ruolo della Cassa Conguaglio era quello di un semplice intermediario contabile fra i privati cittadini soggetti all’obbligo pecuniario e i soggetti destinatari delle somme, un ruolo che non consentiva alla Cassa Conguaglio, neanche per un breve periodo, di utilizzare le somme depositate. I ricorrenti rivendicavano parimenti l’applicabilità della giurisprudenza PreussenElektra.
(135)
Dopo avere sottolineato che non era competente a mettere in discussione l’interpretazione della legislazione italiana da parte della Suprema Corte di Cassazione, il Tribunale ha confermato che le somme depositate sul conto A6 della Cassa Conguaglio devono essere classificate come risorse pubbliche non solo perché sono proprietà dello Stato, ma anche perché rimangono sotto il suo costante controllo (50).
(136)
Questa conclusione riguarda il conto A6 della Cassa Conguaglio, che finanzia i costi non recuperabili del settore elettrico. Tuttavia, si può logicamente estendere tale conclusione alla componente A4, che finanzia la tariffa contestata. La sentenza della Corte di Cassazione si basava su un’analisi della personalità giuridica della Cassa Conguaglio, e la constatazione di proprietà dello Stato si applica pertanto a tutte le somme depositate presso la Cassa. Lo stesso dicasi per la conclusione del Tribunale di primo grado relativamente al fatto che lo Stato può controllare le risorse amministrate dalla Cassa. Non vi è alcuna differenza fra il conto A6 e la componente A4, al di là della destinazione delle risorse (per l’A6, il pagamento dei costi non recuperabili, e per l’A4, quello delle tariffe agevolate). Pertanto, le somme trasferite ai beneficiari sardi dalla componente A4 devono parimenti essere classificate come risorse pubbliche.
(137)
Oltre ad essere finanziate mediante risorse pubbliche, le tariffe contestate sono anche imputabili allo Stato (51), poiché la base giuridica della misura consiste in disposizioni legislative nazionali, decreti e delibere dell’AEEG, che è un ente pubblico, nell’esercizio delle sue funzioni di autorità pubblica.
5.1.4. Incidenza sugli scambi e distorsione di concorrenza
(138)
Per quanto concerne l’incidenza delle misure sugli scambi nell’Unione e la conseguente distorsione di concorrenza, è indiscusso che i mercati interessati (piombo, zinco, argento, alluminio e cloro/soda) sono pienamente aperti alla concorrenza. Tale considerazione sarebbe già di per sé sufficiente per ritenere che le tariffe hanno un impatto sugli scambi nell’Unione.
(139)
Ciononostante, la Commissione ha preso in considerazione la tesi svolta dai beneficiari e dall’Italia secondo cui le tariffe nel settore dei metalli (l’argomentazione non è stata esplicitamente addotta per il settore del cloro) non hanno alcuna incidenza sugli scambi e non falsano la concorrenza, giacché non esistono effettivi flussi commerciali tra gli Stati membri; è improbabile che tali flussi commerciali si sviluppino e, in ragione delle peculiarità del settore in questione, le tariffe non vanno a detrimento dei concorrenti dei beneficiari nell’Unione.
(140)
Va ribadito che, nella prassi decisionale della Commissione e nella giurisprudenza della Corte, l’assenza di effettivi flussi commerciali non è mai stata accettata come prova che una misura di aiuto non abbia alcuna incidenza sugli scambi a livello dell’Unione. La Corte ha infatti costantemente affermato che l’aiuto ad un’impresa può essere di natura tale da incidere sugli scambi tra gli Stati membri e da falsare la concorrenza anche se quest’impresa non partecipa essa stessa agli scambi a livello dell’Unione. Infatti, quando uno Stato membro concede un aiuto ad un’impresa, la produzione interna può risultarne invariata o aumentare, con la conseguenza che le possibilità delle imprese con sede in altri Stati membri di esportare i loro prodotti nel mercato di questo Stato membro ne sono diminuite (52).
(141)
Inoltre, un quadro caratterizzato da una diminuzione della produzione nell’Unione e da un aumento delle importazioni da paesi terzi, con limitati o inesistenti flussi commerciali tra Stati membri, non è insolito: anzi, è tipico dei settori che incontrano difficoltà strutturali e/o sono sottoposti a forte pressione concorrenziale. Siffatti settori sono particolarmente sensibili alle misure adottate dagli Stati membri per migliorare la posizione concorrenziale delle loro industrie nazionali.
(142)
Il fatto che la modesta produzione di zinco, piombo e argento in Italia non sia in grado di incidere sul prezzo di riferimento è irrilevante. L’esistenza di un prezzo di riferimento per tali metalli, che non è facilmente influenzato da condizioni di produzione in un solo Stato membro, non esclude l’esistenza di una concorrenza tra imprese ubicate nel SEE e che vendono sul mercato mondiale dei metalli. È possibile che l’aiuto in favore dei beneficiari sardi non permetta loro di ridurre il prezzo mondiale dei loro prodotti e di spingere concorrenti fuori dal mercato e che altri produttori dell’Unione possano restare attivi fintantoché riescono a vendere con profitto al prezzo mondiale. Tuttavia, gli utili generati in Italia grazie alla tariffa elettrica agevolata rafforzano, in senso generale, la posizione concorrenziale delle società. Ad esempio, le riserve di capitale accumulate possono essere utilizzate per rilevare concorrenti e accrescere la propria quota di mercato. Questo ragionamento è tanto più pertinente se si considera che alcuni dei beneficiari fanno parte di società multinazionali (53).
(143)
Contrariamente a quanto sostenuto dai beneficiari, il fatto che il prezzo pagato in Italia nei settori di riferimento sia analogo al prezzo medio dell’energia elettrica pagato nell’Unione dai produttori concorrenti non può essere considerato come prova del fatto che gli interessi degli altri produttori dell’Unione non sono minacciati dalla tariffa italiana. La giurisprudenza nella causa C-372/97, Italia contro Commissione stabilisce chiaramente che misure unilaterali volte a equiparare le condizioni di concorrenza in uno Stato membro a quelle prevalenti in altri Stati membri incidono sugli scambi (e quindi non possono sfuggire alla definizione di aiuto). Inoltre, alcuni degli accordi di fornitura di energia in atto in altri Stati membri possono comportare aiuti di Stato e la Commissione ha avviato indagini approfondite rispetto a varie misure del genere (54). Benché tale argomento difensivo non sia stato esplicitamente avanzato dall’Italia né da Alcoa, la Commissione ritiene utile ribadire il principio, ben noto della giurisprudenza, secondo il quale l’esistenza di aiuti illegali in alcuni Stati membri non giustifica l’adozione di misure analoghe da parte di un altro Stato membro.
(144)
Ad ogni buon conto, le denunce ricevute dai concorrenti dei beneficiari indicano che le tariffe contestate sollevano effettivamente problemi di concorrenza e influiscono sugli scambi nell’Unione.
(145)
Inoltre, l’Italia non ha notificato le tariffe del 2004. Secondo costante giurisprudenza (55), nel caso di un aiuto che non è stato notificato, la Commissione non è tenuta a fornire la dimostrazione delle effettive conseguenze della misura sulla concorrenza o sugli scambi fra gli Stati membri: infatti, se la Commissione dovesse dimostrare nella sua decisione le effettive conseguenze di aiuti già concessi verrebbero favoriti gli Stati membri che versano aiuti in violazione dell’obbligo di notifica a norma dell’articolo 93, paragrafo 3, del trattato [CE], a detrimento di quelli che notificano i progetti di aiuti».
(146)
Pertanto, si deve concludere che le tariffe elettriche agevolate in questione sono atte a migliorare la posizione concorrenziale dei beneficiari rispetto alle imprese concorrenti nell’Unione. Secondo la giurisprudenza (56) consolidata, in siffatte circostanze si deve ritenere che gli scambi fra Stati membri siano influenzati dall’aiuto e che la concorrenza sia falsata.
5.1.5. Conclusioni circa la presenza di aiuto
(147)
Alla luce di quanto testé esposto, la Commissione è giunta alla conclusione che le tariffe contestate del 2004 e 2005 costituiscono aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1, del TFUE e possono essere autorizzate soltanto se ammesse a beneficiare di una delle deroghe previste dal trattato. Questa conclusione è conforme con quella tratta nel caso Alcoa, che riguardava tariffe praticamente identiche.
5.2. Classificazione come nuovo aiuto o aiuto esistente
(148)
Le situazioni in cui una misura costituisce un aiuto esistente sono elencate in modo esaustivo all’articolo 1 del regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio, del 22 marzo 1999, recante modalità di applicazione dell’articolo 93 del trattato CE (57).
(149)
È incontrovertibile che le misure in causa non sono state attuate prima dell’adesione dell’Italia all’Unione [punto i) dell’articolo succitato], non possono essere considerate autorizzate per mancata adozione da parte della Commissione di una decisione entro i termini procedurali prestabiliti [punto iii)] né possono essere considerate aiuti esistenti per scadenza dei termini di prescrizione [punto iv)]. Esse non lo sono diventate successivamente a causa dell’evoluzione del mercato comune e senza aver subito modifiche da parte dello Stato membro [lettera b), punto v), prima frase].
(150)
Alla luce di quanto testé esposto, la Commissione ritiene che le tariffe in causa costituiscano un nuovo aiuto.
5.3. Legittimità dell’aiuto
(151)
Ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 3, del TFUE, gli Stati membri comunicano alla Commissione i progetti diretti a istituire o a modificare aiuti e non possono dare esecuzione alle misure progettate prima che sia adottata una decisione finale.
(152)
Poiché l’Italia non ha notificato l’articolo 1 del decreto 2004, le tariffe del 2004 costituiscono un aiuto illegale.
(153)
Per contro, l’Italia ha notificato l’articolo 11, paragrafo 12, della legge n. 80/2005 e si è astenuta dall’applicazione della misura. Essa si è pertanto conformata agli obblighi derivanti dall’articolo 108, paragrafo 3, del TFUE.
6. COMPATIBILITÀ DELL’AIUTO
(154)
In deroga al divieto generale degli aiuti di Stato di cui all’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE, un aiuto può essere dichiarato compatibile se può beneficiare di una delle deroghe enunciate nello stesso trattato.
(155)
Le tariffe del 2004 e del 2005 costituiscono aiuti al funzionamento. L’asserzione dell’Italia secondo cui le tariffe del 2005 non dovrebbero essere considerate come aiuti al funzionamento, in quanto fanno parte di una strategia di sostegno regionale e sono subordinate agli investimenti produttivi, va respinta. Benché il Protocollo d’intesa preveda che i beneficiari effettuino determinati investimenti, l’elemento di aiuto contenuto nelle tariffe agevolate del 2005 non è calcolato proporzionalmente alle spese ammissibili, e non è soggetto ad una intensità massima di aiuto. Non vi sono elementi che lascino pensare che la misura sarebbe conforme ai criteri stabiliti per gli aiuti agli investimenti o che l’aiuto sarebbe proporzionale. La misura, invece, è chiaramente agganciata al consumo elettrico ed è volta ad alleggerire i costi della fornitura di elettricità, che sono costi di funzionamento sostenuti dalle società interessate. Pertanto, essa non si può configurare come aiuto all’investimento.
(156)
L’aiuto al funzionamento è, in linea di principio, incompatibile con il mercato interno. Nella causa 86/89 Italia contro Commissione, la Corte di giustizia ha stabilito che «l’aiuto in questione, concesso senza specifiche condizioni e unicamente in funzione dei quantitativi utilizzati, deve considerarsi aiuto al funzionamento per le imprese interessate e che, come tale, esso altera le condizioni degli scambi in misura contraria all’interesse comune» (58).
(157)
Nella causa Siemens contro Commissione, il Tribunale di primo grado ha richiamato il principio secondo cui «gli aiuti al funzionamento, cioè gli aiuti diretti ad alleviare un’impresa dalle spese ch’essa stessa avrebbe dovuto normalmente sostenere nell’ambito della gestione corrente delle sue normali attività, non rientrano in linea di principio nel campo di applicazione del citato articolo 92, paragrafo 3 del trattato CE [ora articolo 107, paragrafo 3 del TFUE] […]; secondo la giurisprudenza, tali aiuti falsano in linea di principio le condizioni di concorrenza nei settori ove sono concessi senza essere in grado tuttavia, come tali, di conseguire uno qualsiasi degli obiettivi fissati dalle summenzionate disposizioni derogatorie».
(158)
Tuttavia, esistono situazioni chiaramente definite in cui è possibile concedere aiuti al funzionamento. In particolare, aiuti al funzionamento che perseguono una finalità ambientale possono essere concessi in base alla disciplina comunitaria degli aiuti di Stato per la tutela dell’ambiente (59). Anche gli aiuti al funzionamento nelle regioni assistite possono essere autorizzati in via eccezionale come aiuti regionali. La Commissione ha valutato se le tariffe oggetto di contestazione possano corrispondere a una delle suddette categorie.
(159)
La Commissione fa osservare che le tariffe non possono essere autorizzate come aiuti ambientali, poiché non perseguono una finalità ambientale.
6.1. Compatibilità con gli orientamenti in materia di aiuti di Stato a finalità regionale del 1998
(160)
Eccezionalmente, aiuti al funzionamento possono essere concessi in zone assistite ammissibili ad aiuto in virtù della deroga di cui all’articolo 107, paragrafo 3, lettera a), del TFUE. La Regione Sardegna è stata ammissibile fino alla fine del 2006. Pertanto, la Commissione ha esaminato se, durante questo periodo, le tariffe del 2004 e del 2005 potessero essere autorizzate conformemente agli orientamenti in materia di aiuti a finalità regionale del 1998.
(161)
Conformemente al punto 4.15 degli orientamenti regionali, gli aiuti al funzionamento possono essere concessi in via eccezionale, purché i) siano giustificati in funzione del loro contributo allo sviluppo regionale e della loro natura e ii) il loro livello sia proporzionale agli svantaggi che intendono compensare. Spetta allo Stato membro dimostrare l’esistenza degli svantaggi e quantificarne l’importanza. Conformemente al punto 4.17 degli orientamenti regionali, gli aiuti al funzionamento devono essere limitati nel tempo e decrescenti.
(162)
Secondo l’articolo 2 degli orientamenti, «un singolo aiuto ad hoc concesso ad un’unica impresa o aiuti limitati ad un solo settore d’attività possono avere un’incidenza notevole sulla concorrenza nel mercato interessato, mentre i loro effetti sullo sviluppo regionale rischiano di essere troppo limitati […] Di conseguenza, le deroghe di cui trattasi [dal divieto generale di concedere l’aiuto] saranno concesse, in linea di massima, soltanto in favore di regimi di aiuti plurisettoriali e aperti, in una determinata regione, a tutte le imprese dei settori interessati». Una tariffa per l’energia elettrica concessa selettivamente ad imprese individuali in taluni settori chiaramente non è conforme allo spirito degli aiuti a finalità regionale che devono essere multisettoriali. Tuttavia, poiché non vi è un divieto assoluto degli aiuti a finalità regionale ad hoc, la Commissione ha esaminato se circostanze eccezionali giustificassero la concessione della tariffa.
(163)
La Commissione ha preso in esame in particolare le carenze del settore dell’energia elettrica in Sardegna, come emerso dalla documentazione presentata dall’Italia e dai beneficiari per valutare se ciò potesse costituire uno svantaggio a livello regionale.
6.1.1. Il mercato sardo dell’energia elettrica nel contesto italiano
(164)
Il mercato italiano dell’energia elettrica è generalmente altamente concentrato, anche se meno nel Nord del paese. L’operatore dominante in tutte le zone è l’ex monopolista ENEL, eccetto in Sardegna, dove ENEL detiene un duopolio con E.ON. ENEL detiene un notevole potere di mercato e in svariate circostanze l’Autorità Garante della concorrenza e del mercato ne ha constatato gli abusi. I prezzi dell’energia elettrica in Italia sono generalmente elevati, per effetto di un mix produttivo in gran parte basato sui combustibili fossili (essenzialmente gas), l’assenza di capacità nucleare e la congestione nei collegamenti verso il resto d’Europa.
(165)
In Sardegna, che rappresenta il 4,1 % della potenza installata in Italia (60), l’elettricità è prodotta soprattutto da centrali termoelettriche alimentate a combustibili fossili (carbone, olio combustibile, tar di raffineria). L’isola non ha un’infrastruttura di distribuzione del gas naturale.
(166)
La Sardegna risente di una sovraccapacità di produzione, soprattutto nel segmento a più alto costo (le centrali alimentate a olio combustibile), riconducibile ai progetti governativi, mai realizzatisi, di concentrare nell’isola l’industria pesante italiana, i quali avevano indotto l’ENEL ad investire nelle centrali di produzione elettrica. Oltre ad essere strutturalmente più costose, siffatte centrali stanno rapidamente diventando obsolete sotto il profilo tecnico. Nel corso del periodo in esame, le esportazioni di energia elettrica sarda verso la penisola sono state limitate dalla modesta capacità dell’interconnettore (61), che era soggetto a congestione.
(167)
Due società elettriche, ENEL ed E.ON, detengono congiuntamente una quota di mercato pari al 95 % delle forniture di energia elettrica in Sardegna (circa il 58 % per E.ON e il 42 % per ENEL). Secondo l’indagine sullo stato di concorrenza nel settore elettrico (62), in termini concorrenziali la Sardegna può essere classificata come un duopolio a dominanza collettiva. La concentrazione di mercato è elevata, benché non sia la più elevata in Italia (63). Dato il loro controllo su praticamente tutti gli impianti mid-merit e di punta, E.ON e ENEL determinano il prezzo per quasi tutte le fasce orarie. Tuttavia, la situazione in Sardegna sembra essere meno critica di quella rilevata nel sud dell’Italia (64), in cui ENEL determina il prezzo in tutte le fasce orarie.
(168)
I prezzi all’ingrosso dell’elettricità in Italia sono fra i più elevati in Europa (65) e i prezzi in Sardegna sono fra i più elevati in Italia. Nel 2007 il prezzo medio nazionale (PUN) è stato di 70,99 EUR/MW/ora, mentre il prezzo zonale sardo medio è stato di 75 EUR/MW/ora, rispetto agli 80 EUR/MW/ora del 2006 (66). Nel 2008 e 2009 è continuata la tendenza al rialzo del prezzo medio zonale sardo. Nella prima metà del 2009, i prezzi in Sardegna si sono attestati costantemente al di sopra della media nazionale (con un prezzo medio di 106,60 EUR/MW/ora rispetto a un PUN di 60,50 EUR/MW/ora).
(169)
I prezzi pagati in Sardegna dai beneficiari delle tariffe nel 2004-2005 (sulla base dei contratti bilaterali) andavano dai 60 ai 65 EUR/MWh. Non è possibile confrontare questi prezzi con quelli in vigore nell’Italia peninsulare, in quanto la Commissione non dispone dei dati pertinenti (che l’Italia ha affermato di non poter fornire - cfr. il considerando 92). Tuttavia, sulla base dell’analisi delle tendenze generali dei prezzi, che possono essere globalmente rappresentative di quelle dei prezzi dei contratti bilaterali, sembra possibile ipotizzare che, nel periodo in esame, le imprese elettrointensive della Sardegna pagassero un prezzo più elevato rispetto a quelle dell’Italia peninsulare.
(170)
Concludendo, il mercato dell’elettricità in Sardegna presenta una serie di problemi, inclusi prezzi elevati, un forte grado di concentrazione del mercato, potere di mercato degli operatori dominanti, capacità di produzione eccedentaria nel segmento ad alto costo, relativa inefficienza delle centrali di produzione che stanno diventando obsolete, assenza di accesso all’infrastruttura del gas naturale, carenza di interconnessione. Tali problemi potrebbero tradursi in maggiori prezzi dell’elettricità per le utenze finali, incluse quelle più elettrointensive.
6.1.2. Esistenza di uno svantaggio regionale
(171)
La prima questione da dirimere è se siffatti problemi costituiscano uno svantaggio regionale, cioè incidano gravemente sullo sviluppo economico della Sardegna. Nel caso C 34/02 (67), la Commissione non ha accolto l’ipotesi che la mancanza d’interconnessione con le fonti energetiche costituisse uno svantaggio. Benché sia vero che le PMI risentono meno delle grandi industrie elettrointensive dei prezzi elevati dell’energia elettrica, gli interessi di un solo settore non sono automaticamente assimilabili agli interessi di una regione. La Commissione ritiene che lo svantaggio regionale derivante dalla situazione del mercato elettrico sardo non sia stato sufficientemente comprovato dall’Italia.
(172)
Ma anche supponendo l’esistenza di uno svantaggio regionale, devono comunque essere soddisfatti i criteri degli orientamenti regionali. La Commissione ha pertanto valutato se tali criteri sarebbero soddisfatti.
6.1.3. Contributo allo sviluppo regionale
(173)
L’aiuto deve contribuire in maniera duratura allo sviluppo regionale ed essere commisurato agli svantaggi cui cerca di ovviare. Gli aiuti al funzionamento in una regione assistita non possono essere autorizzati in considerazione delle difficoltà incontrate da un settore, ma occorre dimostrare che contribuiscono in maniera duratura allo sviluppo regionale. Nel caso in esame, ciò è improbabile. Anche nell’ipotesi che il mantenimento nell’isola di alcuni impianti industriali contribuisca all’occupazione e al mantenimento di una base manifatturiera nell’isola, tali effetti non sarebbero duraturi. Se gli elevati costi dell’elettricità costituiscono un problema strutturale della Sardegna, come sostiene l’Italia, le difficoltà incontrate dalle industre elettrointensive si ripresenterebbero non appena il regime tariffario dovesse cessare.
(174)
Le autorità italiane presentano le tariffe come una misura temporanea, volta a durare soltanto fino al completamento nel 2010 dei progetti infrastrutturali connessi alla produzione di energia e all’interconnessione (il gasdotto GALSI e il cavo sottomarino SAPEI) attualmente in corso (68). La tesi dell’Italia è che una migliore interconnessione ridurrà i prezzi per queste società. La Commissione ritiene che, benché le nuove infrastrutture possano ridurre o livellare le disparità tariffarie fra la Sardegna e la terraferma, è molto improbabile che tali progetti possano dimezzare i prezzi dell’energia elettrica così da portarli ai livelli considerati necessari per rendere tali attività industriali redditizie nel lungo periodo.
(175)
La Commissione inoltre osserva che l’esistenza di un contributo di Stato diretto a ridurre i costi dell’elettricità per i grandi utenti non incoraggia i fornitori di elettricità ad abbassare i prezzi per evitare la perdita dei maggiori clienti, né impedisce il deterioramento delle strutture di costo. La sovvenzione rafforza piuttosto l’incentivo per i fornitori di energia elettrica ad utilizzare il loro potere di mercato. Pertanto, quand’anche fosse vero che, data la situazione di sovraccapacità, le società ad alta intensità energetica di norma sarebbero in grado di ottenere un prezzo concorrenziale, se non fosse per il potere di mercato dei fornitori di energia elettrica (che, secondo l’Italia e i beneficiari, hanno un interesse a mantenere prezzi alti), la Commissione ritiene che la tariffa agevolata non sarebbe lo strumento adatto per ridimensionare tale potere di mercato.
6.1.4. Proporzionalità
(176)
La sovvenzione concessa ai beneficiari del regime tariffario non è calcolata in modo tale da compensare la disparità regionale (cioè il differenziale fra i prezzi dell’energia elettrica nell’Italia peninsulare e quelli praticati in Sardegna per la stessa categoria di utenze) ma è volta piuttosto ad allineare i prezzi sardi a quelli pagati dai concorrenti dei beneficiari nell’Unione. I prezzi fissati per i beneficiari sardi sono particolarmente bassi, e certamente inferiori ai prezzi praticati nell’Italia peninsulare, che sono fra i più elevati dell’Unione. Pertanto, le tariffe non sono proporzionali agli svantaggi regionali cui cercherebbero di porre rimedio.
(177)
Lo stesso metodo prescelto per calcolare l’importo della sovvenzione indica che la misura persegue un obiettivo di politica industriale, piuttosto che un obiettivo regionale. Effettivamente, la dimensione di politica industriale delle tariffe è stata ripetutamente sottolineata dall’Italia nelle sue osservazioni.
6.1.5. Carattere decrescente
(178)
L’aiuto regionale al funzionamento deve essere decrescente (cfr. punto 4.17 degli orientamenti regionali). Poiché il meccanismo di aggiornamento delle tariffe utilizzato è diverso per il 2004 e il 2005, è stata effettuata una valutazione separata.
(179)
Le tariffe 2004 sono indicizzate sulla base delle variazioni dei prezzi dei carburanti e possono solo aumentare o restare invariate. Secondo l’Italia, ciò assicura il carattere decrescente dell’aiuto. La Commissione ritiene che il requisito della degressività possa essere considerato soddisfatto solo quando viene garantito che i pagamenti compensativi - che corrispondono all’importo di aiuto effettivo - andranno a decrescere col tempo. Non è sufficiente che la tariffa aumenti nel tempo, in quanto una tariffa più alta può comunque corrispondere ad un importo ancora maggiore di aiuti se, nel frattempo, i prezzi per gli utenti finali nel mercato di riferimento sono aumentati più rapidamente della tariffa considerata. Il metodo italiano non fornisce alcuna garanzia al riguardo (69).
(180)
Per quanto riguarda le tariffe del 2005, la Commissione ha valutato il meccanismo di indicizzazione introdotto dall’articolo 11, paragrafo 13, della legge n. 80/2005, come interpretato dall’AEEG nella delibera n. 217/05 (cfr. il considerando 33). Secondo le norme attuative fissate dall’AEEG, la tariffa viene aumentata annualmente di una percentuale che riflette le tendenze dei prezzi dell’energia elettrica nell’Unione, ma l’incremento non può superare il 4 %. Secondo l’Italia, questo meccanismo assicura il carattere decrescente dell’aiuto.
(181)
La Commissione tuttavia ritiene che il fatto che la tariffa nominale sia soggetta ad un incremento su base annua piuttosto limitato non comporti una diminuzione nel corso del tempo dell’importo netto dell’aiuto, come misurato dai pagamenti compensativi.
(182)
Posto che le tendenze dei prezzi sulle Borse dell’elettricità si possano considerare ampiamente rappresentative dei cambiamenti dei prezzi dei contratti bilaterali - come ha sostenuto l’Italia - le tariffe del 2005 sarebbero degressive solo nel caso di una caduta dei prezzi medi nell’Unione (poiché le tariffe non possono diminuire, ma solo aumentare). In tutti gli altri casi, le tariffe comporterebbero un vantaggio crescente (70). Poiché dal 2004 fino almeno al 2007, i prezzi medi dell’elettricità nell’Unione hanno registrato una forte tendenza al rialzo (crescendo più del 4 % annuo) l’elemento di aiuto contenuto nelle tariffe del 2005 sarebbe aumentato nel corso del tempo.
(183)
L’Italia inoltre sostiene che, in realtà, i contratti bilaterali sono meno esposti ad aumenti di prezzo rispetto ai prezzi determinati nelle Borse elettriche e che pertanto le tariffe del 2005 sono de facto a carattere decrescente. La Commissione rileva che il metodo di indicizzazione fornitole per la valutazione si basa sulle variazioni dei prezzi sulle borse dell’elettricità e che l’Italia non ha presentato dati concernenti l’evoluzione dei prezzi dei contratti bilaterali. Pertanto, l’affermazione dell’Italia non è accompagnata da sufficienti elementi di prova.
(184)
Peraltro, le limitate informazioni di cui dispone la Commissione suggeriscono il contrario, cioè che i prezzi dei contratti bilaterali sono aumentati notevolmente in Sardegna (cfr. ad esempio, le dichiarazioni di Eurallumina secondo cui nel periodo 2005-2006 ha pagato un prezzo passato a 80 EUR/MWh sul libero mercato, rispetto ai 65 EUR/MWh del 2004). In tali circostanze, se le tariffe fossero state applicate, i pagamenti compensativi sarebbero aumentati nel tempo.
(185)
Pertanto, né le tariffe del 2004, né quelle del 2005 soddisfano il requisito del carattere decrescente.
6.1.6. Conclusioni sulla compatibilità della misura a titolo di aiuto regionale
(186)
Alla luce di quanto sopra, la Commissione ritiene che le tariffe in causa non possono essere considerate compatibili a titolo di aiuto regionale a norma degli orientamenti del 1998. Poiché la Sardegna non è più una regione assistita ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera a), dal dicembre 2006, non è necessario esaminare la compatibilità dell’aiuto alla luce degli orientamenti in materia di aiuti di Stato a finalità regionale 2007-2013.
(187)
La Commissione ha adottato la stessa posizione negativa nel 2005 relativamente a un’altra misura volta a ridurre i costi dell’energia di Eurallumina in Sardegna. In quell’occasione, la Commissione aveva ritenuto che la misura in causa, un’esenzione dall’accisa sugli oli minerali (71), non potesse essere autorizzata sulla base degli orientamenti in materia di aiuti di Stato a finalità regionale.
6.2. Altre considerazioni inerenti alla compatibilità
(188)
È stato sostenuto dall’Italia e dalle imprese interessate che le tariffe sono destinate a porre rimedio alle imperfezioni dei mercati dell’energia elettrica che non hanno ancora reso possibili prezzi concorrenziali. A loro parere, i prezzi elevati dell’energia elettrica rappresentano una minaccia per la competitività delle industrie elettrointensive. L’aiuto avrebbe un effetto di incentivazione, dato che in caso contrario, ossia in assenza di aiuto, le società dovrebbero chiudere.
(189)
La Commissione non ritiene sia possibile accogliere la tesi che un aiuto al funzionamento riservato a qualche impresa industriale sia una risposta adeguata alla mancanza di concorrenza sul mercato locale dell’energia elettrica, che incide su tutti i consumatori di elettricità.
(190)
È altresì discutibile l’appropriatezza e la proporzionalità dell’aiuto rispetto all’obiettivo di impedire la delocalizzazione degli impianti al di fuori dell’Unione. Non vi sono precedenti nella prassi decisionale della Commissione, né nella giurisprudenza delle corti dell’Unione, in cui tale argomento sia stato accettato come giustificazione per la concessione di un aiuto di Stato. Le decisioni in merito alla delocalizzazione della produzione, in toto o in parte, fanno parte della strategia aziendale delle singole società e la Commissione non ha mai sostenuto che ciò costituirebbe un fallimento del mercato. Già in passato, nei casi Terni (72) e Alcoa (73), la Commissione ha sollevato dubbi su argomenti simili che collegavano determinate misure di aiuto all’obiettivo di impedire la delocalizzazione dell’industria al di fuori dell’Unione.
(191)
Va rilevato peraltro che le citate conclusioni di istanze specializzate quali il gruppo ad alto livello sulla competitività, l’energia e l’ambiente (74) non propongono di concedere aiuti di Stato speciali per risolvere problemi di competitività derivanti da prezzi dell’energia elettrica elevati, bensì difendono la necessità di una piena osservanza delle norme sugli aiuti di Stato (75).
(192)
Alla luce di quanto precede, la Commissione ritiene che le tariffe contestate del 2004 e del 2005 non possano beneficiare di alcuna delle deroghe previste a norma dell’articolo 107 del TFUE. Le deroghe di cui all’articolo 107, paragrafo 2, del TFUE non sono applicabili, visto che l’aiuto non ha carattere sociale, non mira a compensare i danni causati da catastrofi naturali o avvenimenti eccezionali e non è concesso per compensare gli svantaggi economici causati dalla divisione della Germania. Le deroghe di cui all’articolo 107, paragrafo 3, lettere b) e d), del TFUE sono anch’esse inapplicabili, poiché la misura non mira a promuovere l’esecuzione di un importante progetto di comune interesse europeo o a rimediare una grave turbativa dell’economia di uno Stato membro, o a promuovere la cultura e la conservazione del patrimonio. Per quanto riguarda la deroga di cui all’articolo 107, paragrafo 3, lettera a), del TFUE, l’analisi svolta in precedenza ai considerando da 160 a 187 dimostra che la tariffa non può essere approvata come aiuto mirante a promuovere lo sviluppo economico in un’area in cui il tenore di vita sia particolarmente basso, o sia colpito da una grave disoccupazione. Relativamente all’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), del TFUE, come indicato ai considerando da 155 a 158, gli aiuti al funzionamento non possono beneficiare, in linea di principio, di tale deroga, e la Commissione non ravvisa alcuna circostanza particolare che possa soddisfare la concessione di un tale aiuto nel caso di specie.
(193)
La Commissione ritiene, pertanto, che sia la tariffa del 2004 che quella del 2005 siano incompatibili con il mercato interno.
(194)
Avendo così concluso, la Commissione non deve esaminare gli eventuali effetti cumulativi del nuovo aiuto con i vecchi aiuti incompatibili di cui al considerando 31 alla luce della giurisprudenza nel caso Deggendorf.
7. RECUPERO
(195)
Ai sensi dell’articolo 14, paragrafo 1, del regolamento n. 659/1999, nel caso di decisioni negative relative a casi di aiuti illegali che non sono compatibili con il mercato interno, occorre ripristinare l’effettiva concorrenza, a meno che il recupero sia in contrasto con un principio generale del diritto comunitario.
(196)
Nel caso in esame, solo le tariffe relative al 2004 (caso C 38/B/04) sono soggette a recupero, in quanto alle tariffe del 2005 (caso C 13/06) non è stata data esecuzione.
7.1. Legittimo affidamento e altri principi generali del diritto dell’Unione che possono ostare al recupero
(197)
Secondo una giurisprudenza consolidata, quando un aiuto è stato versato senza previa notifica alla Commissione ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 3, del TFUE, il beneficiario dell’aiuto non può riporre alcun legittimo affidamento sulla regolarità della concessione dello stesso (76). Un’impresa diligente è di norma in grado di stabilire se è stata seguita la procedura di notifica e se l’aiuto è legittimo.
(198)
Tuttavia, non può escludersi la possibilità, per il beneficiario di un aiuto illegittimo, d’invocare circostanze eccezionali sulle quali egli abbia potuto fondare il proprio legittimo affidamento nella natura regolare dell’aiuto e di opporsi, conseguentemente, al recupero dello stesso (77).
(199)
I beneficiari delle tariffe del 2004 non hanno fatto valere considerazioni in merito, né la Commissione ha identificato qualsivoglia circostanza eccezionale che avrebbero potuto indurre i beneficiari a nutrire un legittimo affidamento. In particolare, l’esistenza della decisione Alumix del 1996 non poteva dar luogo ad alcuna aspettativa che le tariffe non si configurassero come aiuto di Stato. Come indicato nella decisione di avvio del procedimento del 2004 (cfr. il considerando 37) la tariffa che è servita come modello per le tariffe del 2004 in causa non era l’accordo originale Alumix che la Commissione nel 1996 aveva chiarito non configurarsi come aiuto di Stato, ma una misura totalmente nuova, che era stata sostanzialmente modificata [in particolare per quanto concerne il suo meccanismo di finanziamento (78) ] e prorogata nel tempo dalle autorità italiane. In tale situazione, un beneficiario accorto avrebbe dovuto accertarsi che l’aiuto fosse legittimo.
(200)
La Commissione ritiene inoltre che il recupero non violi alcun altro principio generale del diritto dell’Unione.
7.2. Quantificazione degli importi da recuperare
(201)
Tutti gli importi di aiuto incompatibile ricevuti da Portovesme, ILA ed Eurallumina ai sensi dell’articolo 1 del decreto del 2004 in poi devono essere recuperati, maggiorati degli interessi, conformemente al capo V del regolamento (CE) n. 794/2004 della Commissione, del 21 aprile 2004, recante disposizioni di esecuzione del regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio, recante modalità di applicazione dell’articolo 93 del trattato CE (79).
(202)
Il recupero si propone di ripristinare la situazione di concorrenza dei beneficiari che prevaleva prima della concessione dell’aiuto incompatibile, sopprimendo l’indebito vantaggio che esso ha conferito. Nel caso di specie, tale vantaggio corrisponde alla differenza fra la tariffa agevolata e il prezzo dell’energia elettrica che avrebbero pagato i beneficiari sul mercato in assenza delle tariffe di cui trattasi.
(203)
Nel momento in cui sono state introdotte le tariffe, tutte le società interessate acquistavano elettricità sulla base di contratti bilaterali. Lo Stato è intervenuto con pagamenti compensativi per sovvenzionare il prezzo concordato in sede contrattuale. Gli importi da recuperare pertanto corrispondono ai pagamenti compensativi ricevuti dai beneficiari nel periodo indicato (cfr. il considerando 30).
8. CONCLUSIONE
La Commissione ritiene che tanto le tariffe del 2004 quanto quelle del 2005 costituiscano un aiuto al funzionamento, che non è ammissibile ad alcuna delle deroghe al divieto generale degli aiuti di Stato previste dal trattato CE e siano quindi incompatibili con il mercato interno.
Per quanto attiene alle tariffe del 2004, cui è stata data illegalmente esecuzione in violazione dell’articolo 108, paragrafo 3, del TFUE, tutti i pagamenti futuri devono essere cancellati e l’aiuto già versato deve essere recuperato. L’importo da recuperare corrisponde alla somma di tutte le componenti compensative versate dalla Cassa Conguaglio a Portovesme, ILA ed Eurallumina.
Non si darà esecuzione alle tariffe del 2005, debitamente notificate dall’Italia a norma dell’articolo 108, paragrafo 3, del TFUE,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
1. L’aiuto di Stato che l’Italia prevede di concedere sulla base dell’articolo 11, paragrafo 12, del decreto legge n. 35 del 14 marzo 2005, convertito nella legge n. 80/2005 del 14 maggio 2005 a favore di Portovesme Srl, Eurallumina Spa, ILA Spa e Syndial SpA è incompatibile con il mercato interno.
2. Per questa ragione l’aiuto non può essere concesso.
Articolo 2
L’aiuto di Stato illegalmente concesso dall’Italia in violazione dell’articolo 108, paragrafo 3, del TFUE, sulla base dell’articolo 1 del decreto del presidente del Consiglio dei ministri del 6 febbraio 2004, per un importo di 12 845 892,82 EUR a favore di Portovesme Srl, 5 208 152,05 EUR a favore di Eurallumina SpA e 291 120,27 EUR a favore di ILA Spa, è incompatibile con il mercato interno.
Articolo 3
1. L’Italia procede al recupero dell’aiuto di cui all’articolo 2 versato ai beneficiari.
2. Le somme da recuperare comprendono gli interessi che decorrono dalla data in cui sono state poste a disposizione del beneficiario fino a quella del loro effettivo recupero.
3. Gli interessi sono calcolati secondo il regime dell’interesse composto a norma del capo V del regolamento (CE) n. 794/2004.
4. L’Italia annulla tutti i pagamenti futuri dell’aiuto di cui all’articolo 2 con effetto dalla data di adozione della presente decisione.
Articolo 4
1. Il recupero dell’aiuto di cui all’articolo 2 è immediato ed effettivo.
2. L’Italia attua la decisione entro quattro mesi dalla data di notifica della presente decisione.
Articolo 5
1. Entro due mesi dalla notifica della presente decisione, l’Italia trasmette le seguenti informazioni alla Commissione:
a)
l’importo complessivo (capitale e interessi di recupero) che deve essere recuperato presso il beneficiario;
b)
una descrizione dettagliata delle misure già adottate e previste per conformarsi alla presente decisione;
c)
i documenti attestanti che al beneficiario è stato imposto di rimborsare l’aiuto.
2. L’Italia informa la Commissione dei progressi delle misure nazionali adottate per l’esecuzione della presente decisione fino al completo recupero dell’aiuto di cui all’articolo 2. Essa trasmette immediatamente, dietro semplice richiesta della Commissione, le informazioni relative alle misure già adottate e previste per conformarsi alla presente decisione. Fornisce inoltre informazioni dettagliate riguardo all’importo dell’aiuto e degli interessi già recuperati presso il beneficiario.
Articolo 6
La Repubblica italiana è destinataria della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, il 23 febbraio 2011