KOMMISSIONENS AFGØRELSE
af 20. september 2011
om foranstaltning C 35/10 (ex N 302/10), som Danmark agter at gennemføre i form af afgifter af onlinespil i den danske lov om afgifter af spil
(meddelt under nummer C(2011) 6499)
(Kun den danske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2012/140/EU)
EUROPA-KOMMISSIONEN HAR -
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 108, stk. 2, første afsnit,
under til henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),
efter at have opfordret interesserede parter til at fremsætte bemærkninger i overensstemmelse med disse artikler (1), under henvisning til disse bemærkninger, og
ud fra følgende betragtninger:
1. SAGSFORLØB
(1)
Den 6. juli 2010 anmeldte de danske myndigheder efter artikel 108, stk. 3, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (EUF-traktaten) lovforslag L 203 om afgifter af spil (»spilleafgiftsloven« (2)), vedtaget den 25. juni 2010, af hensyn til retssikkerheden. Kommissionen anmodede om yderligere oplysninger ved brev af 11. august 2010 og af 22. september 2010. De danske myndigheder fremsendte de ønskede oplysninger ved brev af 20. oktober 2010.
(2)
Kommissionen modtog desuden to særskilte klager vedrørende forslaget til spilleafgiftslov. Den første klage blev indgivet den 23. juli 2010 af Dansk Automat Brancheforening (DAB). Den anden klage blev indgivet den 6. august 2010 af et landbaseret kasino, »Royal Casino«. De to klager blev den 23. september 2010 videresendt til de danske myndigheder, som blev opfordret til at fremsætte bemærkninger dertil. De danske myndigheder fremsendte sine bemærkninger ved ovennævnte brev af 20. oktober 2010.
(3)
Den 10. november 2010 blev der i Bruxelles afholdt et møde med de danske myndigheder med det formål at drøfte anmeldelsen og de to ovennævnte klager. De danske myndigheder fremlagde på mødet et notat med titlen »The dilemma created by the pending State aid case«, hvori de bl.a. oplyste, at de ville udsætte den anmeldte lovs ikrafttræden, indtil Kommissionen havde truffet afgørelse i sagen (3).
(4)
Ved beslutning af 14. december 2010 meddelte Kommissionen Danmark, at den havde besluttet at indlede proceduren efter EUF-traktatens artikel 108, stk. 2, over for den anmeldte foranstaltning. Kommissionens beslutning om at indlede proceduren blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende (4). Kommissionen opfordrede interesserede parter til at fremsætte bemærkninger.
(5)
De danske myndigheder fremsendte ved brev af 14. januar 2011 deres bemærkninger til beslutningen om at indlede proceduren.
(6)
I alt fremsendte 17 interesserede parter bemærkninger i perioden 11. februar til 22. februar 2011 (5). Disse bemærkninger blev den 16. marts 2011 videresendt til Danmark, som fik mulighed for at fremsætte bemærkninger dertil. Danmarks bemærkninger blev fremsendt til Kommissionen ved brev af 14. april 2011.
2. BESKRIVELSE AF FORANSTALTNINGEN
(7)
Efter at Kommissionen havde indledt overtrædelsesproceduren og fremsendt en begrundet udtalelse den 23. marts 2007 (6) vedrørende hindringer for et frit udbud af sportsvæddemålstjenester i Danmark, besluttede den danske regering at ændre den nationale lovgivning om spil og væddemålstjenester og erstatte den eksisterende monopolordning med en reguleret og delvist liberaliseret ordning. Liberaliseringen blev bl.a. anset for nødvendig for at efterkomme EU-retten og for at imødegå truslen fra ulovlige onlinespil, som udbydes af spiludbydere i andre jurisdiktioner.
(8)
Den anmeldte spilleafgiftslov er en del af en lovpakke, som skal liberalisere spillemarkedet (7). I henhold til § 1 i lov om spil er det overordnede formål med denne nye lovreform på spilområdet:
-
at holde forbruget af spil om penge på et moderat niveau
-
at beskytte unge eller andre udsatte personer mod at blive udnyttet gennem spil eller udvikle afhængighed af spil
-
at beskytte spillere ved at sikre, at spil udbydes på en rimelig, ansvarlig og gennemsigtig måde, og
-
at sikre offentlig orden og forhindre, at spil tjener som støtte til kriminalitet.
(9)
Det fremgår af lov om spil, at »udbud eller arrangering af spil kræver tilladelse, medmindre andet følger af denne lov eller anden lovgivning«. Desuden er udbud eller arrangering af spil afgiftspligtigt (§ 1 i spilleafgiftsloven).
(10)
Efter definitionen i § 5 i lov om spil omfatter spil: i) lotteri, ii) kombinationsspil og iii) væddemål.
(11)
Ved kombinationsspil forstås »aktiviteter, hvor en deltager har en chance for at vinde en gevinst, og hvor gevinstchancen beror på en kombination af færdighed og tilfældighed«. Kombinationsspil omfatter således spil, der ofte udbydes af kasinoer, såsom roulette, poker, baccarat, black jack og spil på gevinstgivende spilleautomater.
(12)
I § 5 i lov om spil defineres onlinespil som »spil, der indgås mellem en spiller og en spiludbyder ved brug af fjernkommunikation«. I samme bestemmelse defineres landbaserede spil som »spil, der indgås, ved at en spiller og en spiludbyder eller spiludbyderens forhandler mødes fysisk«. Væddemål defineres som »aktiviteter, hvor en deltager har en chance for at vinde en gevinst, og hvor der væddes om resultatet af en fremtidig begivenhed eller indtræffelse af en fremtidig hændelse«.
(13)
Efter § 2-17 i spilleafgiftsloven er følgende spil afgiftspligtige: i) lotteri, herunder klasselotteri og almennyttigt lotteri, ii) væddemål, herunder lokale puljevæddemål, iii) landbaserede kasinoer, iv) onlinekasinoer, v) gevinstgivende spilleautomater i spillehaller og restaurationer og vi) spil uden indsats.
(14)
Spilleafgiftsloven fastsætter forskellige afgiftssatser for spil, afhængigt af om de udbydes i onlinekasinoer eller i landbaserede kasinoer.
(15)
I henhold til § 10 spilleafgiftsloven skal indehavere af tilladelse til udbud af spil i landbaserede kasinoer betale en grundafgift på 45 % af deres bruttospilleindtægt (»BSI« - indsatser minus gevinster) fratrukket værdien af spillemærkerne i troncen og en tillægsafgift på 30 % af den del af BSI (fratrukket værdien af spillemærkerne i troncen), der overstiger 4 mio. DKK (beregnet månedligt) (8).
(16)
Efter § 11 i spilleafgiftsloven skal indehavere af tilladelse til udbud af spil i et onlinekasino betale en afgift på 20 % af deres BSI.
(17)
Indehavere af tilladelse til udbud af spil på gevinstgivende spilleautomater i spillehaller og restaurationer skal betale en afgift på 41 % af deres BSI. Der skal af spilleautomater opstillet i restaurationer og spillehaller betales en tillægsafgift på 30 % af den del af BSI, der overstiger henholdsvis 30 000 DKK og 250 000 DKK (9).
(18)
Med hensyn til gebyrer skal en ansøger i henhold til lov om spil ved ansøgning om tilladelse til at udbyde væddemål eller onlinekasino betale et gebyr på 250 000 DKK (350 000 DKK, hvis der ansøges om både væddemål og onlinekasino) og et årligt gebyr på mellem 50 000 DKK og 1 500 000 DKK afhængigt af spilindtægtens størrelse.
(19)
I henhold til lov om spil skal udbydere af onlinespil enten være etableret i Danmark, eller, såfremt de er etableret i et andet EU- eller EØS-land, have udpeget en godkendt repræsentant (§ 27).
3. BEGRUNDELSE FOR AT INDLEDE PROCEDUREN
(20)
Kommissionen indledte den formelle undersøgelsesprocedure efter artikel 108, stk. 2, i EUF-traktaten over for den pågældende foranstaltning, eftersom foranstaltningen kunne indebære statsstøtte efter EUF-traktatens artikel 107, stk. 1.
(21)
Kommissionen vurderede navnlig, at foranstaltningen kunne betragtes som selektiv i henhold til retspraksis. Den mindede om, at når en afgiftsforanstaltnings selektivitet skal vurderes, bør det undersøges, om foranstaltningen begunstiger visse virksomheder i forhold til andre virksomheder, som under hensyntagen til det formål, der forfølges med den pågældende foranstaltning, befinder sig i en tilsvarende faktisk og retlig situation (10).
(22)
I betragtning af karakteren af de spil, der udbydes online og i landbaserede etablissementer, den sociale oplevelse, som det at spille giver på disse to måder, og forbrugernes socioøkonomiske profiler var Kommissionen i tvivl om, hvorvidt forskellene mellem onlinespil og landbaserede spil var tilstrækkelig store til, at spillene retligt og faktisk ikke kunne betragtes som sammenlignelige med henblik på den afgiftsmæssige behandling af dem efter spilleafgiftsloven.
(23)
På daværende tidspunkt i proceduren var det desuden Kommissionens opfattelse, at hvis foranstaltningen skulle betragtes som umiddelbart selektiv, havde de danske myndigheder ikke godtgjort, at foranstaltningen kunne begrundes i skattesystemets logik.
(24)
De danske myndigheder fremførte i den forbindelse, at afgiften på onlinespil afspejlede den nødvendige balance mellem på den ene side hensynet til formålet med den danske spillelovgivning om at beskytte spillerne og på den anden side nødvendigheden af at kunne imødegå konkurrencen fra onlineudbydere, der er etableret i lande, hvor afgiften er lavere.
(25)
Med hensyn til de danske myndigheders henvisning til de overordnede formål med lov om spil (se betragtning 8) var det desuden Kommissionens holdning, at disse formål forekom at have generel karakter og syntes at ligge uden for skattesystemet. Retspraksis fastsætter, at kun iboende målsætninger i skattesystemet kan gøres gældende, og Kommissionen vurderede ikke, at de danske myndigheder i tilstrækkelig grad havde underbygget deres påstand om, at den pågældende afgiftsforanstaltning var begrundet i skattesystemets logik.
(26)
Kommissionen anlagde desuden det synspunkt, at den anmeldte lov indebar en afgiftsfordel tildelt ved hjælp af statsmidler, eftersom der gennem afkald på afgiftsprovenu blev ydet en fordel i form af en væsentligt lavere afgift for onlinespiludbydere. Desuden kunne foranstaltningen, for så vidt den giver onlineudbydere, der driver virksomhed i Danmark, en særlig økonomisk fordel, påvirke samhandelen i det indre marked og fordreje konkurrencen.
(27)
Endelig var Kommissionen i tvivl om, hvorvidt den anmeldte foranstaltning var omfattet af nogen af undtagelserne i EUF-traktatens artikel 107, stk. 2 og 3.
4. DE DANSKE MYNDIGHEDERS BEMÆRKNINGER
(28)
De danske myndigheder fremsendte ved brev af 14. januar 2011 sine bemærkninger til Kommissionens beslutning om at indlede proceduren.
(29)
De danske myndigheder fastholdt under henvisning til en liste over faktiske og økonomiske forskelle mellem onlinespil og landbaserede spil i sin anmeldelse af foranstaltningen, at onlinespil bør betragtes som en aktivitet, der er forskellig fra landbaserede spil.
(30)
Ifølge de danske myndigheder er den software, der anvendes i visse elektroniske spil, som udbydes i landbaserede kasinoer, ikke den samme som den, der anvendes i onlinekasinoer. Ud over at platformene og leverandørerne ikke er de samme, er der en markant forskel på disse elektroniske spil, eftersom spillernes fysiske tilstedeværelse er nødvendig, for at de kan spilles i landbaserede kasinoer. En sådan fysisk tilstedeværelse indebærer forskellige omkostninger (f.eks. transportomkostninger, betaling af entré og garderobe samt omkostninger til mad- og drikkevarer), som ikke opstår i forbindelse med onlinespil.
(31)
Det var de danske myndigheders opfattelse, at den omstændighed at en række medlemsstater fortsat forbyder onlinespil, men tillader landbaserede spil, afspejlede forskellene ved at udbyde de to typer spil.
(32)
De danske myndigheder hævdede desuden, at Kommissionen i sin vurdering ikke havde taget højde for konklusionerne i Kommissionens undersøgelse fra 2006 om spiltjenester i EU's indre marked (»Study of Gambling Services in the Internal Market of the European Union« (11)), ifølge hvilken onlinekasinoer og landbaserede kasinoer bør betragtes som særskilte markeder.
(33)
De danske myndigheder understregede desuden, at Kommissionen i sin vurdering alene fokuserer på landbaserede kasinoer og ikke tager højde for, at der er opstillet spilleautomater (dvs. enarmede tyveknægte, men ikke roulette, black jack, poker osv.) i landbaserede restaurationer og spillehaller.
(34)
Med hensyn til foranstaltningens berettigelse på grundlag af skattesystemets logik anfører de danske myndigheder, at Kommissionen muligvis har fejlfortolket formålet med den anmeldte foranstaltning. Formålet med foranstaltningen er ikke at beskytte den danske spilindustri mod international konkurrence, men derimod at opfylde de fire formål, der er fastsat i lovgivningen (holde forbruget af spil om penge på et moderat niveau, beskytte unge eller andre udsatte personer mod at blive udnyttet gennem spil eller udvikle afhængighed af spil, beskytte spillere ved at sikre, at spil udbydes på en rimelig, ansvarlig og gennemsigtig måde, og sikre offentlig orden og forhindre, at spil tjener som støtte til kriminalitet).
(35)
Med hensyn til de forskellige afgiftssatser for onlinespil og landbaserede spil forklarer de danske myndigheder, at de står i et lovgivnings- og kontrolmæssigt dilemma. De kan på den ene side ikke længere fastholde den nuværende monopolsituation og udskyde liberaliseringen af markedet for onlinespil. På den anden side vil indførelsen af et ens afgiftsniveau for onlinespil og landbaserede spil undergrave regeringens politiske målsætninger på området.
(36)
De danske myndigheder fremførte navnlig, at fastsættelsen af et ens afgiftsniveau for alle spil ville medføre inkonsekvente løsninger, uanset den valgte afgiftsmodel. Hvis de danske myndigheder valgte en model, der var baseret på en lav afgift på 20 % for alle spil, ville det være et kraftigt incitament for forbrugerne til at spille i landbaserede kasinoer, hvilket ville være i strid med det overordnede hensyn til forbrugerbeskyttelsen.
(37)
Modsat ville en model, der var baseret på en højere afgift som den, der gælder for landbaserede spil, afholde onlineudbydere fra at ansøge om tilladelse til at udbyde spil fra Danmark, dvs. gå imod lovens liberaliseringsformål. Det ville samtidig være i strid med det overordnede hensyn til forbrugerbeskyttelsen, eftersom det ikke ville være muligt at føre effektiv kontrol med onlinespil.
(38)
De danske myndigheder fremsendte til støtte for sit synspunkt et notat af 6. marts 2010 fra Skatteministeriet til de politiske ordførere for partierne i Folketinget vedrørende fastsættelse af afgiftsniveauet (12). Ifølge notatet bør den nuværende afgiftsmæssige forskelsbehandling betragtes som en følge af en balancegang mellem på den ene side at sikre lovens overholdelse og på den anden side at maksimere afgiftsprovenuet og fastholde forbruget af spil om penge på et moderat niveau.
(39)
Der bør ifølge de danske myndigheder i den forbindelse også tages højde for den internationale konkurrence og onlinespilindustriens globale karakter. De danske myndigheder henviser i den forbindelse til undersøgelsen fra 2006 om spiltjenester i EU's indre marked (»Study of Gambling Services in the Internal Market of the European Union«), ifølge hvilken udbydernes omkostninger ved at udbyde spil fra et givet land ikke bør overstige omkostningerne ved at udbyde spil fra udlandet, så det ud fra et forbruger- og udbydermæssigt synspunkt bliver mere attraktivt at spille og udbyde spil inden for det pågældende lands jurisdiktion (13).
(40)
De danske myndigheder mente desuden ikke, at det princip, som blev fastslået ved Domstolens dom i Salzgitter-sagen, og som betyder, at Kommissionen ikke bør sammenligne det anmeldte afgiftsniveau med afgiftsniveauerne i andre medlemsstater, når den vurderer, om den anmeldte foranstaltning udgør statsstøtte (14), er relevant i forbindelse med den anmeldte lov, eftersom den afgiftsmæssige forskelsbehandling af landbaserede spil og onlinespil alene er baseret på nationale afgiftshensyn. Den danske regering tog ikke hensyn til de gældende afgiftssatser i andre medlemsstater for at styrke dansk spilindustris konkurrencestilling, men ønskede blot at finde en passende balance i forhold til de fire førnævnte mål med den anmeldte lov.
(41)
De danske myndigheder anførte desuden, at Kommissionen fejlfortolkede Salzgitter-dommen, eftersom den ikke lagde den til grund for vurderingen af den anmeldte foranstaltnings selektive karakter, men derimod for undersøgelsen af, om den anmeldte foranstaltnings selektivitet kunne betragtes som berettiget.
(42)
De danske myndigheder mener af ovennævnte årsager, at den anmeldte afgiftsforanstaltning, såfremt det vurderes, at den er selektiv, bør betragtes som berettiget som følge af skattesystemets logik.
5. BEMÆRKNINGER FRA INTERESSEREDE PARTER
(43)
Kommissionen modtog bemærkninger fra 17 interesserede parter, bl.a. klagerne. Syv af dem var foreninger (15), syv af dem var virksomheder (16), og tre af dem var medlemsstater (17).
(44)
Med hensyn til foranstaltningens selektivitet hævder nogle af de interesserede parter, at onlinekasinoer og landbaserede kasinoer ikke befinder sig i en sammenlignelig faktisk og retlig situation, da disse virksomheder ikke opererer på det samme marked, og at afgiftsforanstaltningen derfor ikke afviger fra det almindelige skattesystem. Afgiftsforanstaltningen bør derfor ikke betragtes som selektiv.
(45)
De interesserede parter anfører til støtte for dette synspunkt, at der er markant forskel på de produkter, som landbaserede kasinoer og onlinekasinoer udbyder. De aktiviteter, som landbaserede kasinoer udbyder, er en social oplevelse, hvor samtale, fremtoning og fysiske omgivelser til forskel fra onlinespil er en vigtig del af spiloplevelsen. Landbaserede spil bør desuden betragtes som en del af en overordnet underholdningsoplevelse, som suppleres af andre aktiviteter, bl.a. restauration, bar, konferencefaciliteter og hotel.
(46)
Disse interesserede parter hævder endvidere, at onlinespil og landbaserede spil ikke udgør den samme risiko for udvikling af afhængighed. Denne holdning støttes af EU-Domstolens retspraksis, som fastslår, at »hasardspil via internettet (…) kan vise sig at udgøre en kilde til risici af en anden art og af større betydning hvad angår forbrugerbeskyttelse« (18). Der henvises også til den undersøgelse af spil, som Institut national de la santé et de la recherche médicale (19) har foretaget, ifølge hvilken onlinespil udgør en reel risiko for udvikling af afhængighed, som bør imødegås ved hjælp af et reguleret marked for onlinespil.
(47)
Nogle af de interesserede parter anførte desuden, at spillemarkedet er opdelt efter distributionskanal, hvilket skulle være et afgørende grundlag for at skelne mellem forskellige markeder på området. De henviser i den forbindelse til en udtalelse af 20. januar 2011 fra den franske konkurrencemyndighed, hvoraf det fremgår, at der kan sondres mellem onlinespil og spil i klubber eller etablissementer (20).
(48)
Nogle af de interesserede parter påpegede også, at landbaserede udbydere er udsat for begrænset konkurrence inden for det specifikke geografiske område, hvor de udbyder deres spil. Onlineudbydere er derimod i skarp konkurrence med andre onlineudbydere. Eftersom spilprodukterne i landbaserede kasinoer er knyttet til et fysisk sted, er kunderne nødt til fysisk at bevæge sig hen til dette sted. I Danmark drives der kun landbaseret kasino seks steder. Onlinespil giver modsat spillere adgang til en lang række spillemuligheder fra forskellige internationale udbydere. Den skarpe konkurrence blandt onlinekasinoer skærpes desuden yderligere på grund af specialiserede websteder, som sammenligner forskellige onlinespiludbyderes tilbud, og på grund af talrige blogs og fora, som giver spillere mulighed for at sammenligne onlineudbydernes produkter, priser og tjenester.
(49)
Disse interesserede parter påpeger samtidig, at avancerne på onlinespil er væsentligt lavere end på landbaserede spil på grund af den skarpe konkurrence blandt onlineudbydere, og fordi der ikke er en tilsvarende konkurrence blandt landbaserede kasinoer. Onlinekasinoers avancer målt i forhold til tilbagebetalingsprocenten, dvs. den procentdel af indsatserne, der betales tilbage til kunderne, vil derfor være markant lavere. Landbaserede kasinoer kan desuden tilbyde andre produkter, som ikke findes i et onlinemiljø, og opnå en avance herpå, f.eks. kasinohotel, bar og restauration. Eftersom landbaserede spiludbydere således kan opnå en højere indtjening på spil end onlineudbydere, kan afgiftsforskellen betragtes som berettiget i henhold til princippet om den »økonomiske evne til at betale«, som foreskriver, at de, som kan bære en højere afgiftsbyrde, bør betale højere afgifter.
(50)
Ud over ovennævnte argumenter anførte nogle af de interesserede parter desuden det synspunkt, at selv om det blev vurderet, at den danske foranstaltning var selektiv, ville den være berettiget med henvisning til skattesystemets karakter og forvaltning. Hensigten med de forskellige danske afgiftssatser var at sikre, at onlineudbydere ansøger om dansk tilladelse og dermed fremover betaler dansk afgift, og samtidig at sikre hensynet til forbrugerbeskyttelsen som fastsat i den danske spillelovgivning.
(51)
Nogle af de interesserede parter henviste i den forbindelse til Kommissionens meddelelse om anvendelsen af statsstøttereglerne på foranstaltninger vedrørende direkte beskatning af virksomhederne (21), hvoraf det fremgår, at selve formålet med et skattesystem er at få indsamlet indtægter til finansiering af statens udgifter. De mener på grundlag heraf ikke, at målet om at optimere afgiftsprovenuet fra udbud af onlinespil til danskere vil blive opfyldt med en afgiftssats, der er højere end den, der er fastsat for onlinespil i den anmeldte lov.
(52)
Til forskel fra ovennævnte argumenter fremsatte andre interesserede parter - primært landbaserede spiludbydere - bemærkninger imod de danske myndigheders holdning.
(53)
Disse interesserede parter anfører i det væsentlige, at den danske afgiftsordning bør betragtes som selektiv, eftersom den indebærer en afgiftsmæssig forskelsbehandling af to grupper af virksomheder, som i lyset af foranstaltningens formål befinder sig i en retlig og faktisk sammenlignelig situation. Disse parter hævder, at onlinekasinoer og landbaserede kasinoer driver konkurrerende virksomhed på ét og samme marked og derfor befinder sig i en sammenlignelig situation.
(54)
De interesserede parter anfører til støtte herfor, at de spil, som landbaserede kasinoer og onlinekasinoer udbyder, svarer til hinanden. Kasinospillereglerne må siges at være de samme, og virtuel interaktion med croupierer og andre onlinespillere kan sammenlignes med den reelle interaktion i landbaserede kasinoer. Producenterne af landbaserede spilleautomater ville fremstille de samme modeller til onlinebrug som til landbaseret brug. Ud fra et teknisk synspunkt vil de kasinospil, der udbydes online og fysiske steder, derfor være identiske med hensyn til teknologiske platforme, beskrivelser, funktioner, formater og parametre.
(55)
De interesserede parter hævder desuden, at der er sammenfald mellem forbrugerprofilerne for onlinekasinoer og landbaserede kasinoer. Forbrugeraspektet bør derfor ikke anvendes som et vigtigt argument til støtte for, at der skal skelnes mellem onlinespil og landbaserede spil.
(56)
Nogle interesserede parter mener ikke, at onlinespil bør betragtes som en aktivitet, der er forskellig fra landbaserede spil, men blot som en anden kanal for udbud af spil.
(57)
De interesserede parter mener i forlængelse af førnævnte argumenter, at det nuværende spillemarked bør betragtes som ét marked, der oplever en markant udvikling, som er kendetegnet ved, at et større antal spillere bevæger sig fra landbaserede kasinoer til onlinekasinoer. Der kan være flere årsager til denne nylige udvikling, bl.a. den fortsatte udbredelse af internettet, onlinekasinoers lave driftsomkostninger på alle niveauer (faciliteter, medarbejderstab og faste omkostninger), onlinekasinoers mulighed for at tilbyde ubegrænset adgang til onlinespil hvor som helst døgnet rundt som følge af den løbende udvikling af nye teknologier.
(58)
De interesserede parter forudser, at denne forskydning af markedsandele fra landbaserede spil til onlinespil vil fortsætte fremover i betragtning af den hurtige teknologiske udvikling, forretningsidéerne og den markedspenetration, som er kendetegnende for e-handel, og som har gjort dette spilsegment særdeles dynamisk og fleksibelt. De henviser i den forbindelse også til udtalelsen fra generaladvokat Bot i sagen om Liga Portuguesa de Futebol Profissional (22), hvor det anføres, at påvirkningen fra nye kommunikationsmidler betyder, at hasardspil og pengespil, som tidligere kun kunne foregå bestemte steder, nu kan spilles når som helst og hvor som helst på grund af udviklingen af nye teknologier såsom telefoner, interaktive fjernsyn og internettet.
(59)
Der henvises også til Kommissionens undersøgelse fra 2006 om spiltjenester i det indre marked (23). Ifølge denne undersøgelse vil spil i kasinoer fremover i stigende grad blive serverbaserede, i takt med at spilleautomater i højere grad bliver en spilsoftware, der kan downloades fra internettet (24). Denne udvikling vil blive kendetegnet ved udviklingen af nye hybride spilleetablissementer.
(60)
De interesserede parter konkluderer på grundlag af førnævnte argument, at foranstaltningen er selektiv, eftersom onlinekasinoer og landbaserede kasinoer udøver en form for virksomhed, der retligt og faktisk er sammenlignelig. Denne selektivitet kan endvidere ikke begrundes i skattesystemets logik. De mener desuden ikke, at indførelsen af en højere afgift ville afholde onlineudbydere fra at ansøge om tilladelse i Danmark.
(61)
Danmarks henvisning til andre medlemsstaters nationale skattesystemer som begrundelse for nødvendigheden af at kunne tiltrække udbydere af onlinekasino er desuden ikke relevant, eftersom der er fast retspraksis for, at begrundelsen alene skal bygge på det nationale skattesystem (25). De danske myndigheders argument om, at en sænkning af den afgift, der gælder for visse virksomheder, er nødvendig for at skabe større konkurrence på markedet, er et argument, som konsekvent er blevet forkastet i retspraksis.
6. DANMARKS BEMÆRKNINGER TIL DE INTERESSEREDE PARTERS BEMÆRKNINGER
(62)
De danske myndigheder fastholder det synspunkt, at den anmeldte foranstaltning ikke er selektiv og ikke udgør statsstøtte, og påpeger, at alle de lande, der har fremsat bemærkninger, støtter deres opfattelse af, at det ud fra et juridisk synspunkt er nødvendigt at skelne mellem onlinekasinoer og landbaserede kasinoer.
(63)
De påpeger desuden, at den metode, der anvendes til at definere det pågældende marked efter artikel 101 og 102 i EUF-traktaten, er møntet på private virksomheder og er baseret på en vurdering af muligheden for produktsubstitution ud fra et udbuds- og efterspørgselssynspunkt og derfor ikke bør finde anvendelse i forbindelse med en vurdering af statsstøtte. Anvendelsen af en sådan metode ville være en overskridelse af rækkevidden af statsstøttereglerne, som i den foreliggende sag anvendes på en medlemsstats suveræne beføjelser på skatte- og afgiftsområdet.
(64)
Der bør efter deres opfattelse sondres mellem onlinespil og landbaserede spil. De henviser i den forbindelse bl.a. til Kommissionens holdning i fusionssager, hvor spilleautomater (jackpotautomater, enarmede tyveknægte og spilleautomater til henholdsvis kontanter og spillemønter) udgør et separat produktmarked (26). De nævner bl.a. også en afgørelse truffet af den franske konkurrencemyndighed, som fastslår, at landbaseret poker ikke indgår på det samme marked som onlinepoker, eftersom landbaseret poker kræver personlig selvkontrol, observation af de andre spillere og ofte højere indsatser og indebærer en geografisk begrænsning (27). Der henvises også til en fusionsafgørelse truffet af British Office of Fair Trading, hvor der skelnes mellem på den ene side autoriserede spillekiosker, der udbyder væddemål, og på den anden side væddemål, der udbydes via telefon og internet (28).
(65)
Med hensyn til forskellene på produktmarkederne påpeger de danske myndigheder, at mange af de interesserede parter nævner, at der udbydes andre og væsentligt dyrere tjenester i spilleetablissementer. De danske myndigheder fastholder ud fra et sociologisk synspunkt, at onlinespillere og landbaserede spillere har forskellige forbrugerprofiler, hvilket også anføres i Kommissionens nye grønbog af 24. marts 2011 om onlinespil i det indre marked, hvor det nævnes, at onlinespillere umiddelbart har en anden profil end traditionelle kasinogæster og kunder i spillekiosker (29).
(66)
De danske myndigheder gentager også, at onlineudbyderes tilbagebetalingsprocent er væsentlig højere på grund af deres lavere driftsomkostninger. De peger desuden på, at forskellene mellem onlinekasinoer og landbaserede kasinoer bl.a. kommer til udtryk i form af tekniske aspekter af den anvendte software, forskellige regler for opnåelse af tilladelse og landbaserede kasinoers dominerende stilling på lokalt plan.
(67)
De danske myndigheder anfægter desuden visse interesserede parters fortolkning af ovennævnte udtalelse fra generaladvokat Bot i sagen om Liga Portuguesa. De påpeger, at denne udtalelse, som blev afgivet i forbindelse med en sag om fri udveksling af tjenesteydelser, er i tråd med opfattelsen af, at onlinespiludbydere befinder sig i en anden retlig og faktisk situation end landbaserede spiludbydere.
(68)
De danske myndigheder anerkender dog, at visse typer onlinespil fortsat kan udgøre en anden form for salg, f.eks. væddemål.
(69)
Med hensyn til formålene med den anmeldte lov afviser de danske myndigheder visse interesserede parters argument om, at den anmeldte lov skulle have sigte på at tiltrække udenlandske spiludbydere. Regeringens mål er dem, som er opstillet i spilleafgiftsloven. Det overordnede formål med den nye lov er desuden fortsat uændret, dvs. at generere indtægter fra spil som enhver anden tilsvarende ordning til indsamling af indtægter til finansiering af statsbudgettet.
(70)
De danske myndigheder tilslutter sig visse interesserede parters synspunkt om, at den afgiftspligtiges betalingsevne kunne betragtes som en gyldig begrundelse. Onlinespiludbyderes betalingsevne vil i den foreliggende sag bestemt være markant ringere.
(71)
Endelig påpeger de danske myndigheder, at deres afgiftsordning for onlinespil er udformet med henblik på at sikre det højest mulige provenu. Den lavere afgift for onlinespil afspejler således nødvendigheden af at afveje de fire formål, der er fastsat i den anmeldte lov, med behovet for at maksimere afgiftsprovenuet.
7. VURDERING AF FORANSTALTNINGEN
7.1. Statsstøtte i henhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 1
(72)
Efter EUF-traktatens artikel 107, stk. 1, er statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med det indre marked, i det omfang den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne.
7.1.1. Statsmidler
(73)
Efter EUF-traktatens artikel 107, stk. 1, skal der være tale om statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler. Et provenutab svarer til et forbrug af statsmidler i form af skatteudgifter.
(74)
I den foreliggende sag har ingen af parterne, hverken de danske myndigheder, klagerne eller de interesserede parter, anfægtet, at der er tale om statsmidler.
(75)
Ved at lade onlinespiludbydere betale en relativt lav afgift på 20 % af deres BSI (30) giver de danske myndigheder afkald på et provenu, dvs. statsmidler. Kommissionen mener derfor, at den pågældende foranstaltning indebærer et provenutab og dermed gennemføres ved hjælp af statsmidler.
7.1.2. Fordel
(76)
Foranstaltningen skal desuden give modtageren en fordel. Ved fordel forstås ikke kun positive ydelser, men også de indgreb, der under forskellige former letter de byrder, som normalt belaster en virksomheds budget (31).
(77)
I den foreliggende sag har ingen af parterne, hverken de danske myndigheder, klagerne eller de interesserede parter, anfægtet, at der er tale om en fordel.
(78)
I henhold til spilleafgiftsloven skal onlinespiludbydere betale en afgift på 20 % af deres BSI. Denne sats er markant lavere end den afgift, som landbaserede spiludbydere skal betale. Onlinespiludbydere opnår dermed en fordel i form af en mindre afgiftsbyrde. Den pågældende foranstaltning giver derfor virksomheder, der udbyder onlinespil, en fordel.
7.1.3. Konkurrencefordrejning og påvirkning af samhandelen
(79)
Efter EUF-traktatens artikel 107, stk. 1, skal foranstaltningen påvirke samhandelen mellem EU-medlemsstaterne og fordreje eller true med at fordreje konkurrencevilkårene. I den foreliggende sag vil onlinespiludbydere, som ønsker at etablere sig i Danmark, blive udsat for konkurrence og deltage i samhandelen mellem medlemsstaterne. Spilleafgiftsloven, der indebærer en afgiftsmæssig fortrinsbehandling af danske virksomheder, som udbyder onlinespil, påvirker derfor samhandelen mellem medlemsstaterne og fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencen.
7.1.4. Selektivitet
(80)
Foranstaltningen skal for at kunne betragtes som statsstøtte efter EUF-traktatens artikel 107, stk. 1, være selektiv, dvs. begunstige visse virksomheder eller visse produktioner.
(81)
Ifølge retspraksis fortolkes selektivitetskriteriet således, at en foranstaltning betragtes som selektiv, hvis den delvist skal fritage virksomhederne fra de pekuniære byrder, der følger af en normal anvendelse af det almindelige system med obligatoriske bidrag, som er pålagt ved lov (32). En foranstaltning betragtes således som selektiv, hvis den afviger fra det almindelig skattesystem. Retspraksis fastslår i den forbindelse, at det skal undersøges, om en given foranstaltning begunstiger visse virksomheder i forhold til andre virksomheder, som under hensyntagen til det formål, der forfølges med den pågældende foranstaltning, befinder sig i en tilsvarende faktisk og retlig situation (33).
(82)
Hvis det vurderes, at en foranstaltning afviger fra det almindelige skattesystem, skal det ifølge retspraksis undersøges, om afgivelsen er en følge af karakteren eller forvaltningen af det skattesystem, som den indgår i (34). Det skal med andre ord undersøges, om den pågældende foranstaltning, som umiddelbart ser ud til at være selektiv, kan begrundes i skattesystemets logik (35).
(83)
I den foreliggende sag bør referencesystemet defineres som afgiftsordningen for danske spil. Formålet med spilleafgiftsloven er at regulere betalingen af afgifter af alle spil, der udbydes eller arrangeres i Danmark, såvel onlinespil som landbaserede spil. Det er derfor på grundlag af dette referenceskattesystem, at den pågældende foranstaltning (dvs. den afgiftsmæssige fortrinsbehandling af onlinespil) skal vurderes.
(84)
Eftersom den anmeldte lov fastsætter, at indehavere af tilladelse til udbud af spil i onlinekasinoer skal betale en afgift på 20 % af bruttospilleindtægten (BSI), mens indehavere af tilladelse til udbud af spil i landbaserede kasinoer skal betale en grundafgift på 45 % af BSI plus en tillægsafgift på op til 30 % af BSI, rejser det spørgsmålet om, hvorvidt onlinespiludbydere og landbaserede spiludbydere, som altså er pålagt forskellige afgiftsbyrder, bør betragtes som retligt og faktisk sammenlignelige.
(85)
De danske myndigheder har i den forbindelse fastholdt, at onlinespil og landbaserede spil ikke befinder sig i en retlig og faktisk sammenlignelig situation med hensyn til platforme, omkostninger, avancer, den sociale oplevelse, leverandører og produkter.
(86)
De har desuden ligesom andre interesserede parter understreget en markant forskel mellem de to kategorier af udbydere, nemlig den skarpe konkurrence, som onlinekasinoer oplever, sammenlignet med landbaserede udbydere, der ikke er udsat for konkurrence.
(87)
Trods en række objektive forskelle mellem onlinespiludbydere og landbaserede spiludbydere (såsom fysisk versus online tilstedeværelse) vurderer Kommissionen, at førnævnte forskelle mellem onlinekasinoer og landbaserede kasinoer ikke er tilstrækkelige til retligt og faktisk at foretage en klar sondring mellem de to typer virksomheder.
(88)
Kommissionen bemærker i den forbindelse, at de spil, som udbydes af landbaserede udbydere og onlineudbydere, svarer til hinanden. De spil, som udbydes af både onlineudbydere og landbaserede udbydere - bl.a. roulette, baccarat, punto banco, black jack, poker og spil på gevinstgivende spilleautomater - er den samme form for spil, uanset om de udbydes online eller et fysisk sted. Ud fra et teknisk synspunkt synes de kasinospil, der udbydes online og i landbaserede etablissementer, desuden at være sammenlignelige med hensyn til deres teknologiske platforme, formater og parametre.
(89)
Kommissionen mener i den forbindelse, at onlinespil i afgiftsøjemed må betragtes som en ny distributionskanal for den samme type spil. Kommissionen henviser til støtte for dette synspunkt til onlinekasinoernes store indsats for at simulere oplevelsen i et landbaseret kasino, således at onlinespillere føler, at de spiller i et landbaseret kasino og ikke i et virtuelt miljø.
(90)
De danske myndigheder henviste til støtte for deres synspunkt om, at onlinespil og landbaserede spil retligt og faktisk ikke kan sammenlignes, bl.a. til en afgørelse truffet af British Office of Fair Trading, hvor der skelnes mellem på den ene side autoriserede spillekiosker, der udbyder væddemål, og på den anden side væddemål, der udbydes via telefon og internet (36). Denne afgørelse støtter imidlertid ikke de danske myndigheders holdning, idet de danske myndigheder betragter onlinevæddemål og landbaserede væddemål som identiske tjenester (37). Det er i den forbindelse ulogisk, at de danske myndigheder betragter landbaserede væddemål og onlinevæddemål som ens tjenester og derfor har underlagt dem den samme afgiftsbehandling, mens de betragter andre typer onlinespil og landbaserede spil som forskellige aktiviteter og har underlagt disse spil forskellige afgiftssatser.
(91)
De danske myndigheder henviste også til Kommissionens beslutning i sagen om Candover/Cinven/Gala (38), ifølge hvilken spilleautomater (jackpotautomater, enarmede tyveknægte og spilleautomater til henholdsvis kontanter og spillemønter) udgør et selvstændigt produktmarked (39). Bortset fra at denne beslutning hverken vedrørte anvendelsen af statsstøttereglerne eller spørgsmålet om selektivitet, fremgår det dog af beslutningen, at spilleautomater (jackpotautomater, enarmede tyveknægte og spilleautomater til henholdsvis kontanter og spillemønter) udgør et separat produktmarked, om end de også kan betragtes som en del af spiludbuddet de forskellige steder, hvor de udbydes, dvs. i kasinoer, bankoklubber, spillehaller, barer, spillekiosker osv. (40).
(92)
De påståede forskelle i forbrugernes socioøkonomiske profiler, risikoen for udvikling af spilafhængighed og markedets udvikling er heller ikke forhold, der er tilstrækkelige til at fastslå, at onlinespil og landbaserede spil er to forskellige typer aktiviteter, som retligt og faktisk ikke er sammenlignelige. Nogle af de undersøgelser, som de danske myndigheder og også klagerne henviser til, synes at indeholde fyldestgørende data til støtte for den modsatte konklusion. Med hensyn til Kommissionens undersøgelse fra 2006 om spiltjenester i det indre marked (41) hævder de danske myndigheder således, at denne rapport skulle vise, at onlinemarkedet og det landbaserede marked er forskellige (42). Nogle af de interesserede parter (43) henviste ligeledes til denne rapport, men for at påpege, at markedet for onlinespil ikke bør betragtes som et nyt marked, men derimod som en udvidelse af spillemarkedet, der er kendetegnet ved udviklingen af nye hybride spilleetablissementer (44).
(93)
Der findes på samme måde modstridende udsagn i den undersøgelse, som Socialforskningsinstituttet (45) har foretaget, og som de danske myndigheder og klagerne henviser til. Hvor de danske myndigheder hævder, at spillere i landbaserede kasinoer alders-, køns- og uddannelsesmæssigt adskiller sig fra spillere i onlinekasinoer, når klagerne under henvisning til den samme undersøgelse frem til den modsatte konklusion og hævder, at undersøgelsen viser, at der ikke er væsentlige forskelle i forbrugerprofilerne for landbaserede kasinoer og onlinekasinoer. De mener, at undersøgelsen viser, at spillere, der både spiller i landbaserede kasinoer og onlinekasinoer, typisk tilhører den samme gruppe af unge mænd i aldersgruppen 18-24 år (46).
(94)
Kommissionen konkluderer på baggrund af ovennævnte, at onlinekasinoer og landbaserede kasinoer bør betragtes som værende i en retlig og faktisk sammenlignelig situation. Eftersom onlinespil og landbaserede spil er forbundet med de samme risici, vedrører den anmeldte foranstaltning både onlinespil og landbaserede spil. Foranstaltningen indebærer en afgiftsmæssig fortrinsbehandling af onlinespiludbydere til ugunst for landbaserede kasinoer. Det følger heraf, at den foreliggende foranstaltning umiddelbart bør betragtes som selektiv efter artikel 107 i EUF-traktaten, eftersom den udgør en afvigelse fra det almindelige skattesystem.
(95)
Det skal i henhold til retspraksis vurderes, om en foranstaltning, som umiddelbart forekommer at være selektiv, kan berettiges med henvisning til skattesystemets karakter og forvaltning. Skattesystemets grundprincipper eller hovedlinjer kan anvendes som gyldig begrundelse for en foranstaltnings selektivitet.
(96)
De danske myndigheder anførte i den forbindelse, at i betragtning af de særlige forhold, der kendetegner den berørte sektor, var den afgiftsmæssige fortrinsbehandling af onlinespiludbydere den eneste måde, hvorpå det danske skattesystems effektivitet kunne sikres. Fastsættelsen af en højere afgift ville nemlig afholde onlinespiludbydere fra at ansøge om dansk tilladelse, mens indførelsen af en lavere afgift for alle spiludbydere ville være i strid med det overordnede mål om at holde forbruget af spil på et moderat niveau.
(97)
De danske myndigheder hævdede også, at onlinespiludbyderes betalingsevne, som angiveligt er ringere end landbaserede kasinoudbyderes betalingsevne, kunne begrunde de forskellige afgiftssatser for de to grupper af udbydere.
(98)
I lyset af førnævnte argumenter minder Kommissionen om, at en medlemsstat i henhold til retspraksis (47) og Kommissionens meddelelse om anvendelsen af statsstøttereglerne på foranstaltninger vedrørende direkte beskatning af virksomhederne (48) skal dokumentere, at den pågældende foranstaltning er affødt af systemets grundprincipper. En berettigelse, der er baseret på det pågældende skattesystems karakter eller opbygning, udgør en undtagelse fra forbuddet mod statsstøtte. Den skal derfor fortolkes strengt (49).
(99)
Det påhviler således de danske myndigheder at dokumentere, at den pågældende afgiftsforanstaltning er begrundet i skattesystemets logik. De danske myndigheder fremlagde imidlertid ikke tilstrækkelig eller overbevisende dokumentation til støtte for deres påstand om, at en sænkning af afgiften for et bestemt segment (onlineudbydere) inden for en bredere kategori (spiludbydere) som et incitament for førstnævnte til at ansøge om tilladelse, er afledt af principperne og logikken i skattesystemet. Målet om at trække udenlandske udbydere af onlinespil til Danmark og underlægge dem de danske regler bør betragtes som et politisk mål, der falder uden for skattesystemets logik.
(100)
Med hensyn til onlinespiludbyderes påståede ringere betalingsevne formåede de danske myndigheder på samme måde ikke at dokumentere, at der er en forskel mellem onlinekasinoers og landbaserede kasinoers rentabilitet, som kan berettige den afgiftsmæssige forskelsbehandling. De danske myndigheder har desuden heller ikke dokumenteret, at den økonomiske evne til at betale er et iboende princip i det danske system for direkte virksomhedsbeskatning, som i den foreliggende sag kan tjene som begrundelse for den afgiftsmæssige forskelsbehandling af onlinekasinoer og landbaserede kasinoer.
(101)
På baggrund af ovennævnte mener Kommissionen ikke, at den anmeldte lovs selektivitet kan begrundes i skattesystemets logik.
7.1.5. Konklusion
(102)
Det er i lyset af det ovenstående Kommissionens vurdering, at kriterierne i artikel 107, stk. 1, i EUF-traktaten er opfyldt, og at foranstaltningen, dvs. den lavere afgift for onlinespil, udgør statsstøtte til fordel for onlinespiludbydere, der er etableret i Danmark.
7.2. Foranstaltningens forenelighed med det indre marked på grundlag af artikel 107, stk. 3, litra c), i EUF-traktaten
(103)
Artikel 107, stk. 2 og 3, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde fastsætter regler for, hvornår visse støtteforanstaltninger er forenelige med det indre marked, og hvilken type støtteforanstaltninger der kan betragtes som forenelige med det indre marked.
(104)
Kommissionen vurderer, at den foreliggende foranstaltning kan betragtes som forenelig med det indre marked i overensstemmelse med undtagelsen i artikel 107, stk. 3, litra c), i EUF-traktaten, som tillader »støtte til fremme af udviklingen af visse erhvervsgrene eller økonomiske regioner, når den ikke ændrer samhandelsvilkårene på en måde, der strider mod den fælles interesse«.
(105)
Kommissionen bemærker, at foranstaltningen ikke er omfattet af de eksisterende retningslinjer for anvendelsen af artikel 107, stk. 3, litra c), i EUF-traktaten. Den skal derfor vurderes direkte efter denne traktatbestemmelse. En støtteforanstaltning skal for at være forenelig med det indre marked i henhold til artikel 107, stk. 3, litra c), i EUF-traktaten fremme et mål af fælles interesse på en måde, der er nødvendig og rimelig. Når Kommissionen vurderer, om en støtteforanstaltning kan anses for at være forenelig med det indre marked, afvejer den foranstaltningens positive virkninger med hensyn til opfyldelsen af et mål af fælles interesse med dens eventuelle negative virkninger, såsom påvirkning af samhandelen og fordrejning af konkurrencen. Vurderingen bygger på en undersøgelse i tre trin. De første to trin vedrører statsstøttens positive virkninger, og det tredje trin vedrører de negative virkninger og afvejningen af de positive og negative virkninger (50). Afvejningen er struktureret på følgende måde:
1)
Har støtteforanstaltningen et veldefineret mål af fælles interesse?
2)
Er støtten velegnet til at virkeliggøre målet af fælles interesse, dvs. korrigerer den påtænkte støtte for et markedssvigt eller opfylder et andet mål? Herved tænkes navnlig på om:
a)
støtteforanstaltningen er et passende instrument, dvs. findes der andre og bedre egnede instrumenter?
b)
der kan påvises en incitamentvirkning, dvs. ændrer støtteforanstaltningen de potentielle støttemodtageres adfærd?
c)
støtteforanstaltningen er rimelig, dvs. kunne den samme adfærdsændring opnås ved hjælp af mindre støtte?
3)
Er konkurrencefordrejningen og påvirkningen af samhandelen så begrænset, at den samlede virkning er positiv?
7.2.1. Mål af fælles interesse
(106)
De danske myndigheder forklarede, at de havde besluttet at gennemføre en reform af gældende lovgivning om spil og væddemål og erstatte den eksisterende monopolordning med en reguleret og delvis liberaliseret ordning. Liberaliseringen blev bl.a. anset som nødvendig for at efterkomme EU-retten efter Kommissionens indledning af overtrædelsesproceduren og fremsendelse af en begrundet udtalelse den 23. marts 2007 (51) og for at imødegå truslen fra ulovlige onlinespil, som udbydes af spiludbydere i andre lande.
(107)
Det danske spillemarked har hidtil primært været underlagt et statsmonopol, da den eneste spilletilladelse har været udstedt til et statskontrolleret selskab, Danske Spil A/S. Selv om lovgivningen forbyder udenlandske onlinespiludbydere at markedsføre deres tjenester over for danske forbrugere, har mange onlinespiludbydere, der er etableret i andre medlemsstater og i tredjelande, udbudt deres tjenester via kanaler uden for Danmark, f.eks. via satellit-tv-programmer sendt fra Det Forenede Kongerige. De danske myndigheder anførte i deres anmeldelse, at de på grund af en igangværende dansk retssag om, hvorvidt det nuværende danske spilmonopol udgør en restriktion af den fri udveksling af tjenesteydelser, i praksis ikke kunne håndhæve forbuddet mod, at andre spiludbydere markedsfører deres tjenester i Danmark. Som følge heraf opretholdtes en utilfredsstillende situation, hvor lovligheden af det eksisterende spilmonopol blev anfægtet, ikke kun i retssagen, men også som følge af det direkte udbud af onlinespil fra udbydere uden tilladelse med hjemsted i andre jurisdiktioner.
(108)
Ifølge bemærkningerne til lov om spil blev liberaliseringsprocessen begrundet med henvisning til den seneste teknologiske udvikling, som havde gjort Danmark til en del af et globalt kommunikationssamfund, hvor forbrugerne har adgang til et stort udbud af tjenesteydelser fra udbydere fra forskellige jurisdiktioner. Spil har gennem de seneste 10 år udviklet sig til at være en stor salgsvare på internettet, især efter indførelsen af onlinepoker. Internettet har givet danskerne mulighed for at sammenligne Danske Spils produkter og produktsortiment med produkter fra udbydere af onlinespil i Det Forenede Kongerige, Malta, Gibraltar og andre lande. Et stærkt stigende antal danske spillere er derfor i de senere år begyndt at spille hos de udenlandske spiludbydere. Som de danske myndigheder forklarer, frygtede regeringen, at udbuddet af spil kunne være forbundet med negative virkninger for samfundet i form af kriminalitet og offentlig uorden og udvikling af spilafhængighed hos udsatte personer, hvis ikke det blev reguleret og kontrolleret effektivt. Samtidig er Danske Spils overskud gradvist faldet. De danske myndigheder havde således behov for at kunne regulere og kontrollere de spil, der blev udbudt til danskerne, og få disse spil underlagt kontrollerede rammer og forebygge negative følgevirkninger i samfundet.
(109)
Kommission minder i den forbindelse om, at spillemarkedet aldrig har været harmoniseret på EU-plan. I henhold til artikel 2 i servicedirektivet er spil faktisk direkte undtaget fra direktivets anvendelsesområde (52). Selv om der ikke findes afledt ret på området, kan spil på tværs af grænserne være omfattet af de grundlæggende frihedsrettigheder i traktaten, nemlig etableringsretten (artikel 49 i EUF-traktaten) og den fri udveksling af tjenesteydelser (artikel 56 i EUF-traktaten).
(110)
EUF-traktatens artikel 56 kræver i princippet, at enhver restriktion af den fri udveksling af tjenesteydelser afskaffes - også selv om restriktionerne anvendes uden forskel på indenlandske tjenesteydere og tjenesteydere fra andre medlemsstater - når de kan være til hinder for eller indebære ulemper for den virksomhed, som udøves af en tjenesteyder med hjemsted i en anden medlemsstat, hvor denne lovligt præsterer tilsvarende tjenesteydelser (53). Det er også fast retspraksis, at hvis en medlemsstats lovgivning forbyder tjenesteydere, der er etableret i andre medlemsstater, at tilbyde tjenesteydelser via internettet på førstnævnte medlemsstats område, udgør det en restriktion af den fri udveksling af tjenesteydelser som fastsat i artikel 56 i EUF-traktaten (54). Den fri udveksling af tjenesteydelser er desuden til fordel for både udbydere og modtagere af tjenesteydelser (55).
(111)
Selv om udbud af spil først og fremmest falder ind under den grundlæggende frihedsrettighed i artikel 56 i EUF-traktaten, er etableringsretten også berørt af den danske lovgivning i den foreliggende sag. I henhold til § 27 i lov om spil kræver Danmark, at udbydere af onlinespil enten er etableret i Danmark, eller, såfremt de er etableret i et andet EU- eller EØS-land, har udpeget en godkendt repræsentant. Begrundelserne for restriktionerne af etableringsretten anvendes også som begrundelse for restriktionerne af den fri udveksling af tjenesteydelser.
(112)
Restriktioner af disse grundlæggede frihedsrettigheder er kun berettiget i form af særlige foranstaltninger, som udtrykkeligt er nævnt i artikel 52 i EUF-traktaten, eller af tvingende almene hensyn, jf. Domstolens retspraksis. Artikel 52, stk. 1, i EUF-traktaten berettiger restriktioner, der er begrundet i hensynet til den offentlige orden, den offentlige sikkerhed eller den offentlige sundhed.
(113)
Med hensyn til spil er en række tvingende almene hensyn blevet anerkendt i Domstolens retspraksis, såsom hensynene til forbrugerbeskyttelse, forebyggelse af bedrageri og fjernelse af incitamenter for borgerne til overdrevent forbrug i tilknytning til spillevirksomhed samt hensynet til generelt at forebygge forstyrrelser af samfundsordenen. Moralske, religiøse og kulturelle forhold samt de moralsk og økonomisk skadelige konsekvenser for den enkelte og for samfundet, der knytter sig til spil og væddemål, kan i den forbindelse begrunde, at de nationale myndigheder har visse skønsbeføjelser, der giver dem mulighed for at fastsætte de fornødne forskrifter til beskyttelse af forbrugerne og samfundsordenen. Ifølge denne retspraksis skal restriktionerne være begrundet i tvingende almene hensyn, de skal være egnede til at sikre virkeliggørelsen af det formål, de forfølger, og de må ikke gå ud over, hvad der er nødvendigt for at opnå dette formål. Restriktionerne skal anvendes uden forskelsbehandling (56).
(114)
Det bør dog bemærkes, at et tab af skatteindtægter ikke er en af de grunde, der er omhandlet i artikel 52 i EUF-traktaten eller er anerkendt i retspraksis (57), og derfor ikke kan betragtes som et tvingende alment hensyn, der kan berettige en foranstaltning, som i princippet er i strid med en grundlæggende frihedsrettighed.
(115)
Specifikt med hensyn til berettigelsen af restriktioner af udbud af spil på tværs af grænserne har Domstolen fastslået følgende (58):
»57.
Det bemærkes herved (…) at bestemmelserne vedrørende hasardspil er et af de områder, hvor der mellem medlemsstaterne består store moralske, religiøse og kulturelle forskelle med hensyn til synspunkter. Så længe området ikke er harmoniseret på fællesskabsplan, tilkommer det hver medlemsstat på disse områder i overensstemmelse med sine egne værdinormer at vurdere de krav, som måtte være nødvendige til beskyttelse af de omhandlede interesser.
58.
Den omstændighed, at en medlemsstat har valgt en anden beskyttelsesordning end den, en anden medlemsstat har indført, kan ikke i sig selv påvirke bedømmelsen af, om de bestemmelser, der er fastsat på området, er nødvendige og forholdsmæssige. Bedømmelsen af bestemmelserne skal alene foretages under hensyn til de mål, der forfølges af de kompetente myndigheder i den pågældende medlemsstat, og under hensyn til det beskyttelsesniveau, som de ønsker at sikre.
59.
Medlemsstaterne kan derfor frit fastsætte målene for deres politik på hasardspilsområdet og i givet fald nøjagtigt fastsætte det ønskede beskyttelsesniveau. De restriktioner, som pålægges, skal imidlertid fortsat opfylde de betingelser, der fremgår af Domstolens praksis for så vidt angår deres forholdsmæssighed (dommen i sagen Placanica m.fl., præmis 48).
(…)
69.
Det bemærkes herved, at sektoren for hasardspil via internettet ikke er blevet gjort til genstand for fællesskabsharmonisering. En medlemsstat kan således med rette være af den opfattelse, at alene den omstændighed, at en erhvervsdrivende (…) lovligt udbyder tjenesteydelser inden for denne sektor via internettet i en anden medlemsstat, hvor han er etableret, og hvor han i princippet allerede er underlagt retlige betingelser og kontrolforanstaltninger ved de kompetente myndigheder i sidstnævnte medlemsstat, ikke kan anses for en tilstrækkelig garanti for beskyttelsen af nationale forbrugere mod risikoen for svig og kriminalitet, henset til de problemer, som i en sådan forbindelse kan opstå for myndighederne i den medlemsstat, hvor den erhvervsdrivende er etableret, med hensyn til at vurdere de erhvervsdrivendes professionelle egenskaber og hæderlighed.
70.
Desuden indebærer de hasardspil, som er tilgængelige via internettet, på grund af den manglende direkte kontakt mellem forbrugeren og den erhvervsdrivende en øget risiko af en anden art end den, som gælder på de traditionelle spillemarkeder, for eventuel svig begået af de erhvervsdrivende mod forbrugerne.«
(116)
I en nyere dom nævner EU-Domstolen i detaljer risiciene ved onlinespil (59):
»103.
Det bemærkes, at de forhold, som særligt kendetegner hasardspil via internettet, på samme måde kan vise sig at udgøre en kilde til risici af en anden art og af større betydning hvad angår forbrugerbeskyttelse og navnlig beskyttelse af unge mennesker og personer med en særlig tilbøjelighed til spil, eller som kan udvikle en sådan tilbøjelighed, sammenlignet med de traditionelle markeder for sådanne spil. Foruden den tidligere nævnte manglende direkte kontakt mellem forbrugeren og den erhvervsdrivende udgør den nemme og konstante adgang til spil udbudt på internettet og det potentielt omfattende omfang og den høje hyppighed af et sådant internationalt udbud i et miljø, som desuden er kendetegnet ved spillerens isolation og anonymitet og en mangel på social kontrol, faktorer, som kan favorisere udviklingen af ludomani og overdrevent forbrug i tilknytning til spillevirksomhed og derfor øge de hermed forbundne negative sociale og moralske konsekvenser, som de er blevet fremhævet i en fast retspraksis.
104.
Det bemærkes desuden, at henset til den skønsbeføjelse, som medlemsstaterne råder over med hensyn til at fastlægge omfanget af beskyttelsen af forbrugerne og den offentlige orden i hasardspilsektoren, er det ikke hvad angår proportionalitetskriteriet nødvendigt, at den restriktive foranstaltning, der er truffet af en medlemsstats myndigheder, svarer til en opfattelse, der er fælles for samtlige medlemsstater med hensyn til de nærmere bestemmelser for beskyttelse af den pågældende legitime interesse (jf. analogt dom af 28.4.2009, sag C-518/06, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 3491, præmis 83 og 84).
105.
Henset til det ovenstående må det anerkendes, at et forbud, som omfatter alle former for udbud af hasardspil via internettet, i princippet kan anses for egnet til at virkeliggøre de legitime mål om at forhindre incitamenter til overdrevent forbrug i tilknytning til spillevirksomhed og at bekæmpe ludomani samt at beskytte unge mennesker, selv om udbuddet af sådanne spil via mere traditionelle kanaler fortsat er tilladt.«
(117)
Den manglende harmonisering af spillemarkedet og medlemsstaternes forskellige tilgang til spil, dvs. til hvilke spil der må udbydes, og hvem der må udbyde dem, tegner et billede af et meget fragmenteret indre marked for udbud af spil på tværs af grænserne. Nogle medlemsstater har begrænset eller endog forbudt udbud af visse spil, mens andre har valgt at skabe et mere åbent marked. Mange medlemsstater har desuden for nylig revideret deres spillelovgivning eller er i gang med det i lyset af det voksende marked for onlinespil.
(118)
De danske myndigheder fremsendte ikke detaljerede tal over omfanget af danskernes forbrug af ulovlige spil, men påpegede, at udviklingen af det uregulerede marked for onlinespil er bekymrende ud fra et samfundsmæssigt synspunkt.
(119)
Det er en tendens, der bekræftes i Europa-Kommissionens grønbog fra marts 2011 (60). I det tilhørende arbejdsdokument fra Kommissionen nævnes, at bruttospilleindtægterne for onlinespil i Danmark i 2008 i alt beløb sig til 250 mio. EUR, hvoraf kasinospil tegnede sig for 14 % (svarende til 34 mio. EUR), og poker tegnede sig for 22 % (svarende til 56 mio. EUR) (61). Såvel onlinekasinospil og onlinepoker er per definition forbudt.
(120)
Disse tal forventes at stige. Det fremgår af grønbogen, at udbuddet af onlinetjenester er det hurtigst voksende segment af spillemarkedet; det tegnede sig for 7,5 % af årsindtægterne fra det samlede spillemarked i 2008 (EU-27), og der forventes en fordobling inden udgangen af 2013 (62). Det anslås desuden, at onlinespil udgør 21,9 % af det indenlandske forbrug af spil i Danmark, dvs. det næsthøjeste niveau i EU, hvor gennemsnittet ligger på 7,5 % (63).
(121)
I betragtning af ovennævnte retspraksis samt de generelle kendetegn ved spillemarkedet i EU er det Kommissionens opfattelse, at de argumenter, som de danske myndigheder har anført som begrundelse for vedtagelsen af den anmeldte foranstaltning, er velfunderede. Kommissionen hæfter sig navnlig ved de særlige forhold, der kendetegner det pågældende marked. Onlinespil, der udbydes via internettet, har ændret sektoren og skabt et globalt marked, hvor de fysiske grænser er udviskede. Kommissionen nævner i den forbindelse og som omtalt i ovennævnte grønbog fra 2011 (64) også behovet for at kontrollere markedet for onlinespil og imødegå de skadelige negative konsekvenser, som onlinespil kan have for forbrugerne. Der bør ud over den alvorlige risiko for at udvikle afhængighed af onlinespil, som påpeges i forskellige sociale undersøgelser (65), også rettes særlig opmærksomhed mod mindreårige og andre udsatte personer, bl.a. spillere med lave indkomster, spillere, der tidligere har lidt af spilleafhængighed, og unge voksne, som ikke er klar over, hvilke risici der er forbundet med problematisk spilleadfærd. Med henblik på at beskytte disse kategorier af potentielle spillere bør medlemsstaterne kunne kontrollere markedet for onlinespil og bl.a. kunne indføre aldersgrænser og licensvilkår, kontrollere betalingssystemerne og begrænse markedsføring af og reklamer for onlinespil.
(122)
Den reform, der er påbegyndt i Danmark, og som førte til vedtagelsen af den anmeldte lov, er derfor i tråd med målet i Europa-Kommissionens grønbog af 24. marts 2011 om »onlinespil i det indre marked« om at medvirke til at indføre juridiske rammer for onlinespil i medlemsstaterne og derigennem skabe større juridisk sikkerhed for alle berørte parter (66). Grønbogen er en reaktion på Rådets konklusioner af december 2010, hvor Rådet udtrykker tilfredshed med, at Kommissionen vil foretage en bred høring om onlinespil i det indre marked, der vil give mulighed for indgående drøftelser om de spørgsmål, som navnlig onlinespiltjenester rejser (67), og på Europa-Parlamentets beslutning af 10. marts 2009, hvor Kommissionen opfordres til i nært samarbejde med de nationale regeringer at undersøge de økonomiske virkninger og andre virkninger af levering af grænseoverskridende spilletjenester (68). Det skal understreges, at den lovgivningsreform, der gennemføres via den anmeldte lov, er i tråd med de mål, som Europa-Kommissionen støtter, og som førte til indledningen af overtrædelsesproceduren og fremsendelsen af en begrundet udtalelse til de danske myndigheder i marts 2007 (69).
(123)
Kommissionen vurderer derfor, at den anmeldte lov om afgifter af spil, for så vidt den medfører en liberalisering af markedet og giver danske og udenlandske onlinespiludbydere mulighed for at udbyde deres tjenester til danskere og samtidig sikrer, at disse udbydere overholder de fastsatte betingelser for opnåelse af de danske myndigheders tilladelse, tjener et veldefineret mål af fælles interesse.
7.2.2. En velegnet støtteforanstaltning
(124)
En støtteforanstaltning betragtes som værende nødvendig og rimelig, når den udgør et formålstjenstligt instrument til opnåelse af det fastsatte mål af fælles interesse, når den har en incitamentvirkning på støttemodtagerne, og når den ikke unødigt fordrejer konkurrencen.
(125)
Den danske regering besluttede at liberalisere det danske marked for onlinespil og give mulighed for udstedelse af et ubegrænset antal tilladelser til udbud af onlinespil. Udstedelsen af en sådan tilladelse er dog underlagt visse betingelser, bl.a. skal direktøren og bestyrelsesmedlemmerne for den virksomhed, som ansøger om tilladelse, være hæderlige. For at sikre en vellykket liberalisering besluttede den danske regering også at sænke afgifterne for onlineudbydere og fastholde afgiftsniveauet for landbaserede spiludbydere. Klagerne hævdede i den forbindelse, at en lavere afgift for onlineudbydere ikke var den mest passende foranstaltning. Betalings- og internetblokering (afskærmningsinstrumenter) kunne eksempelvis stadig opfylde målene for liberaliseringsprocessen, uden at der nødvendigvis indførtes en lavere afgift for onlineudbydere. Danmark kunne ifølge klagerne således have valgt at håndhæve forbuddet mod ulovligt onlinespil ved at anvende betalings- og internetblokering (filtrering af domænenavne, blokering af IP-adresser og blokering af betalinger) eller ved at begrænse antallet af tilladelser.
(126)
Med hensyn til anvendelsen af »blokeringssystemer« fremgår det af ovennævnte grønbog fra Kommissionen, at effektiviteten af et blokeringssystem beror på en forud fastsat og ajourført liste over elementer, der skal blokeres, samt på effektiv software. Som de danske myndigheder imidlertid påpegede, er det tvivlsomt, om disse blokeringssystemer kan sikre de forventede resultater, da onlinespillere kan undgå internetblokeringen ved at ændre de anvendte »porte«, og blokeringen af visse betalinger kunne i øvrigt blokere lovlige handelstransaktioner, som ikke vedrører betaling for væddemål og udbetaling af gevinster.
(127)
Med hensyn til muligheden for at udstede et begrænset antal onlinetilladelser vil virkningen afhænge af antallet af tilladelser. Hvis antallet begrænses til blot nogle få tilladelser, vil det lave antal af udbydere mindske konkurrencen og påvirke udbuddet, hvilket vil betyde højere priser for forbrugerne i form af lavere tilbagebetalingsprocenter, end hvis antallet af tilladelser var ubegrænset. Et begrænset antal tilladelser mindsker også udvalget og kvaliteten af de spil, som forbrugerne kan finde på markedet, og opmuntrer i mindre grad producenterne til at tage hensyn til forbrugernes ønsker og behov (70). En begrænsning af antallet af tilladelser rejser desuden spørgsmål om kriterierne for en ikke-vilkårlig fastsættelse af antallet af tilladelser, om hvordan og af hvem kravene for opnåelse af tilladelse skal kontrolleres, og om hvordan ulovligt udbud af spil håndteres, dvs. hvem der træffer hvilke foranstaltninger mod ulovligt udbud af spil (71).
(128)
Det er i lyset af disse overvejelser Kommissionens opfattelse, at den lavere afgiftssats for onlinespil er en passende foranstaltning til opfyldelse af den nye spillelovs liberaliseringsmål. Støtteforanstaltningen vil sikre, at onlineudbydere, der ønsker at udbyde spiltjenester til danskere, ansøger om tilladelse og overholder gældende nationale regler.
(129)
Kommissionen vurderer, at støtteforanstaltningen er i stand til at ændre udenlandske onlinespiludbyderes adfærd, eftersom den lavere afgift er et incitament for disse udbydere til at ansøge om tilladelse i Danmark og dermed for første gang lovligt udbyde onlinespil.
(130)
En støtteforanstaltning kan kun betragtes som proportionel, dvs. rimelig, hvis samme adfærdsændring ikke kan opnås gennem mindre støtte og mindre fordrejning til følge. Støttens størrelse skal begrænses til det strengt nødvendige for den pågældende aktivitets gennemførelse. Kommissionen vurderer i den foreliggende sag, at de danske myndigheder har udformet foranstaltningen således, at omfanget af statsstøtten begrænses, og at de fordrejninger af konkurrencen, som foranstaltningen medfører, minimeres.
(131)
I notatet af 6. marts 2010 fra Skatteministeriet til de politiske ordførere for partierne i Folketinget vedrørende fastsættelse af afgiftsniveauet (72) blev valget af den lavere afgiftssats på 20 % af bruttospilleindtægten (BSI) for onlinespil begrundet ud fra følgende kriterier:
a)
Spiludbuddet i de danske tilladelser bør tilpasses efter det nuværende udbud hos udenlandske spiludbydere, dvs. afgiften skal tilpasses, så den kan matche de høje tilbagebetalingsprocenter, som udenlandske spiludbydere tilbyder, således at de faktisk ansøger om tilladelse.
b)
Det samlede udbud af spil bør øges, så der samlet set sker en omsætningsforøgelse.
c)
Spilprodukterne bør være så attraktive, at spillerne ikke ønsker at spille hos udenlandske (ulovlige) spiludbydere.
d)
Afskærmningsinstrumenter (blokeringssystemer) bør anvendes i kombination med ovennævnte tre tiltag (a)-c)) for at sikre, at ulovlige spiludbydere udgør et minimum.
(132)
De danske myndigheder anfører i dette notat, at i Det Forenede Kongerige, hvis spillelovgivning må betragtes som værende meget lig den danske, er afgiften for onlinespil 15 %. De danske myndigheder vurderede, at afgiftssatsen for onlinespil kunne fastsættes på et højere niveau end i Det Forenede Kongerige, eftersom Danmark i modsætning til Det Forenede Kongerige også vil indføre blokeringssystemer, der skal gøre det vanskeligere for spillere at spille hos udenlandske udbydere, der ikke har ansøgt om dansk tilladelse.
(133)
De danske myndigheder nævner samtidig Frankrig og Italien, som har liberaliseret deres marked og indført højere afgifter end Det Forenede Kongerige. De danske myndigheder bemærker, at disse markeder er væsentligt større end det danske marked. Markedernes størrelse kan være direkte medvirkende til, at udbydere ønsker at træde ind på et marked, selv om afgiften er højere, eftersom de omkostninger, der altid er forbundet med at etablere sig på et nyt marked, har tendens til at være forholdsmæssigt højere, når der er tale om et lille marked.
(134)
Notatet indeholder en beregning af de provenumæssige konsekvenser ved et afgiftsniveau på 15, 20 og 25 % under hensyntagen til de mulige ændringer i spillernes spillemønstre og spiludbydernes handlinger. Beregningerne viser, at et afgiftsniveau på 20 % formentlig vil være tilstrækkeligt attraktivt til, at spiludbydere vil ansøge om dansk tilladelse, og til, at spillerne får adgang til et attraktivt spiludbud i Danmark. Hvis afgiften fastsættes på et højere niveau (dvs. 25 %), må det forventes, at presset på tilbagebetalingsprocenterne bliver større, og de positive provenumæssige konsekvenser ved en afgift på 25 % kan derfor vise sig at være mindre end ved en afgift på 20 %.
(135)
De danske myndigheder konkluderede derfor, at hvis afgiften blev fastsat på et højere niveau, ville det efter alt at dømme resultere i et spillemarked, der ikke var attraktivt nok for spillerne, og samtidig kunne det medføre omsætningstab og dermed modsvare den umiddelbare udsigt til et højere afgiftsprovenu.
(136)
De danske myndigheders konklusioner vedrørende det optimale afgiftsniveau for onlinespil bekræftes også af en rapport fra et erhvervskonsulentfirma, som viser, at med en afgift på 20 % vil staten ikke miste et provenu, som den ellers kunne have opnået (73). Ifølge rapporten er denne afgift den højeste sats, som samtidig er økonomisk fordelagtig - en højere sats ville være ugunstig, eftersom den ganske enkelt ville være for høj til, at spiludbydere ud fra et forretningsmæssigt synspunkt vil betragte markedet som interessant og ønske at træde ind på det. Over dette niveau vil afgiftsprovenuet begynde at falde.
(137)
Kommissionen vurderer i lyset af ovennævnte ikke, at afgiften på 20 % af BSI for onlineudbydere er lavere end nødvendig med henblik på opfyldelsen af formålene med lov om spil. Støtteforanstaltningen opfylder således det krav om proportionalitet, der er fastsat i Domstolens retspraksis.
7.2.3. Indvirkning på konkurrencen og samhandelen mellem medlemsstaterne
(138)
Med hensyn til støtteforanstaltningens indvirkning på konkurrencen og samhandelen må der skelnes mellem mulige fordrejninger af samhandelen mellem medlemsstaterne på den ene side og mulige fordrejninger af konkurrencen i Danmark på den anden, navnlig konkurrencen med de eksisterende landbaserede spiludbydere.
(139)
Med hensyn til samhandelen mellem medlemsstaterne forventes der ingen negative virkninger. Lov om spil sikrer, at danskere får mulighed for lovligt at spille på autoriserede onlinespiludbyderes websteder. Disse websteder er ikke forbeholdt danske brugere, men kan benyttes af borgere i alle EU-medlemsstater på de betingelser, der er fastlagt i landenes nationale lovgivning. Fastsættelsen af afgiften for onlinespil på 20 % af BSI betyder, at den danske støtteforanstaltning holder sig inden for samme afgiftsniveau, som andre medlemsstater, der allerede har gennemført reformer af deres spillelovgivning, anvender på området. Både Belgien og Det Forenede Kongerige har eksempelvis fastsat afgiften for onlinespil til 15 % af BSI, mens andre medlemsstater anvender endnu lavere afgifter (f.eks. Estland (5 % af BSI), Letland (10 % af BSI) og Finland (8,25 % af BSI)). Kun Slovakiet har en højere afgift på området, nemlig på 27 % af BSI.
(140)
Med hensyn til konkurrencefordrejning i Danmark vil foranstaltningen kunne være til fordel for et stort antal af forskellige danske og udenlandske onlinespiludbydere, som hidtil har haft forbud mod at udbyde deres tjenester til danskere. Danmark har fremsendt en liste over onlinespiludbydere, som allerede har tilkendegivet, at de agter at ansøge om tilladelse. Eftersom det kun er den statskontrollerede virksomhed, der har haft tilladelse til at udbyde onlinespil, vil liberaliseringen generelt øge konkurrencen på markedet.
(141)
Selv om foranstaltningen udgør statsstøtte og ikke kan gennemføres uden, at det får negative følger for de eksisterende landbaserede spiludbydere, som er pålagt en afgift på op til 75 % af BSI, vurderer Kommissionen, at foranstaltningens gennemførelse samlet set er positiv.
(142)
Som det fremgår af ovennævnte, ville indførelsen af en afgift for onlinespil, som svarer til eller er i samme størrelsesorden som den afgift, der gælder for landbaserede spil, have medført en situation, hvor udbyderne og spillerne ikke ville have reageret på muligheden for lovligt at udbyde og spille onlinespil på det danske marked, og de identificerede mål af fælles interesse, som tilstræbes med lov om spil, ville dermed ikke blive opfyldt.
(143)
Kommissionen konkluderer derfor, at foranstaltningen er forenelig med det indre marked efter artikel 107, stk. 3, litra c), i EUF-traktaten.
8. KONKLUSION
(144)
Kommissionen vurderer, at den anmeldte lov indebærer en afgiftsfordel for onlinespiludbydere tildelt via statsmidler. Foranstaltningen betragtes umiddelbart som selektiv, eftersom den indebærer en forskelsbehandling af onlinespiludbydere og landbaserede kasinoer, som i lyset af foranstaltningens formål befinder sig i en faktisk og retlig sammenlignelig situation. De danske myndigheder har ikke formået at dokumentere, at den anmeldte lovs umiddelbare selektivitet kan begrundes i skattesystemets logik. Den anmeldte lov betragtes derfor som statsstøtte efter artikel 107, stk. 1, i EUF-traktaten.
(145)
Kommissionen vurderer dog, at støtten opfylder betingelserne for at blive betragtet som forenelig med det indre marked efter artikel 107, stk. 3, litra c), i EUF-traktaten -
VEDTAGET DENNE AFGØRELSE:
Artikel 1
Foranstaltning C 35/10, som Danmark agter at gennemføre i form af afgifter af onlinespil i den danske lov om afgifter af spil, er forenelig med det indre marked efter artikel 107, stk. 3, litra c), i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde.
Foranstaltningens gennemførelse godkendes i overensstemmelse hermed.
Artikel 2
Denne afgørelse er rettet til Kongeriget Danmark.
Udfærdiget i Bruxelles, den 20. september 2011.
DECISIONE DELLA COMMISSIONE
del 20 settembre 2011
sulla misura C 35/10 (ex N 302/10) che la Danimarca intende attuare sotto forma di tasse sul gioco d’azzardo on line nella legge danese relativa alle tasse suoi giochi
[notificata con il numero C(2011) 6499]
(Il testo in lingua danese è il solo facente fede)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
(2012/140/UE)
LA COMMISSIONE EUROPEA,
visto il trattato sul funzionamento dell’Unione europea, in particolare l’articolo 108, paragrafo 2, primo comma,
visto l’accordo sullo spazio economico europeo, in particolare l’articolo 62, paragrafo 1, lettera a),
dopo aver invitato gli interessati a presentare osservazioni conformemente alle suddette disposizioni (1) e viste le osservazioni trasmesse,
considerando quanto segue:
1. PROCEDIMENTO
(1)
Il 6 luglio 2010 le autorità danesi hanno notificato, ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 3, del trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE) e ai fini della certezza del diritto, la proposta di legge L 203 relativa alle tasse suoi giochi (la «legge relativa alle tasse suoi giochi» (2)), adottata il 25 giugno 2010. Con lettere dell’11 agosto 2010 e del 22 settembre 2010, la Commissione richiedeva ulteriori informazioni, trasmesse dalle autorità danesi in data 20 ottobre 2010.
(2)
La Commissione ha ricevuto altresì due denunce separate concernenti la proposta di legge relativa alle tasse suoi giochi. La prima è stata presentata il 23 luglio 2010 dall’associazione danese dei produttori di apparecchi da intrattenimento («DAB»), la seconda il 6 agosto 2010 dal gestore di una casa da gioco «tradizionale» (non «on line») - il «Royal Casino». Entrambe le denunce sono state trasmesse alle autorità danesi il 23 settembre 2010 affinché formulassero al riguardo, le proprie osservazioni che le autorità danesi hanno trasmesso con lettera datata 20 ottobre 2010.
(3)
Il 10 novembre 2010 si è tenuto a Bruxelles un incontro con le autorità danesi per discutere della notifica e delle due succitate denunce. Nel corso dell’incontro, le autorità danesi hanno presentato una nota dal titolo «Il dilemma creato dal procedimento in corso sugli aiuti di Stato» in cui annunciavano tra l’altro l’intenzione di procrastinare l’entrata in vigore della legge notificata fintanto che la Commissione non avesse adottato una decisione al riguardo (3).
(4)
Con decisione del 14 dicembre 2010, la Commissione comunicava alla Danimarca di aver deciso di avviare il procedimento di cui all’articolo 108, paragrafo 2 TFUE relativamente alla misura notificata. La decisione della Commissione di avviare il procedimento (di seguito la «decisione di avvio») è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea (4). La Commissione ha invitato gli interessati a presentare le proprie osservazioni.
(5)
Con lettera datata 14 gennaio 2011, le autorità danesi hanno trasmesso le proprie osservazioni sulla decisione di avvio.
(6)
In totale, 17 parti interessate hanno presentato osservazioni fra l’11 e il 22 febbraio 2011 (5). Tali osservazioni venivano trasmesse alla Danimarca il 16 marzo 2011, fornendole la possibilità di replicarvi. La Commissione ha ricevuto le osservazioni della Danimarca con lettera del 14 aprile 2011.
2. DESCRIZIONE DELLA MISURA
(7)
A seguito dell’avvio della procedura d’infrazione e dell’invio di un parere motivato, in data 23 marzo 2007, relativamente agli ostacoli alla libera circolazione dei servizi delle scommesse sportive in Danimarca (6), il governo danese ha deciso di avviare la riforma della legislazione nazionale sul gioco d’azzardo e sulle scommesse e di sostituire il regime di monopolio esistente con un regime regolamentato e parzialmente liberalizzato. La liberalizzazione era ritenuta necessaria, fra le altre cose, per conformarsi alla normativa dell’UE e per rispondere alle minacce poste dal gioco d’azzardo illegale on line proposto da operatori di servizi di giochi d’azzardo aventi sede in altre giurisdizioni.
(8)
La legge relativa alle tasse suoi giochi oggetto di notifica fa parte di una serie di norme introdotte al fine di liberalizzare il settore del gioco d’azzardo (7). Ai sensi dell’articolo 1 della legge relativa ai giochi, l’obiettivo generale di questa nuova riforma della normativa sul gioco d’azzardo è:
-
mantenere il consumo di gioco d’azzardo a un livello moderato,
-
proteggere i giovani e altre categorie vulnerabili dallo sfruttamento o dalla dipendenza dal gioco d’azzardo,
-
proteggere i giocatori d’azzardo garantendo che i servizi di gioco d’azzardo siano erogati in modo ragionevole, affidabile e trasparente, nonché
-
garantire l’ordine pubblico e prevenire l’uso del gioco d’azzardo per finalità criminali.
(9)
La legge relativa ai giochi prevede che «la fornitura o l’organizzazione dell’attività di gioco d’azzardo sia esercitata previo rilascio di una licenza, salvo ove diversamente disposto dalla presente legge o da altri atti normativi». Inoltre, la fornitura o organizzazione del gioco d’azzardo è soggetta al pagamento di una tassa (articolo 1 della legge relativa alle tasse suoi giochi).
(10)
L’articolo 5 della legge relativa ai giochi definisce «gioco d’azzardo» le seguenti attività: (i) le lotterie, (ii) il gioco d’azzardo combinato e (iii) le scommesse.
(11)
Per gioco d’azzardo combinato, si intendono «attività in cui il partecipante ha la possibilità di vincere un premio e in cui la probabilità di vincere dipende da una combinazione di abilità e fortuna». Il gioco d’azzardo combinato quindi include giochi offerti sovente dai casinò, quali roulette, poker, baccarat, blackjack e gli apparecchi da gioco che propongono vincite in denaro contante.
(12)
L’articolo 5 della legge relativa ai giochi definisce il gioco d’azzardo on line come «gioco d’azzardo effettuato fra un giocatore e un operatore del gioco d’azzardo tramite comunicazione a distanza». La stessa disposizione definisce l’attività di gioco d’azzardo «tradizionale» come «il gioco d’azzardo effettuato fra un giocatore e un operatore del gioco d’azzardo, o il suo agente, fisicamente presenti». I servizi di scommesse sono definiti come le «attività in cui un partecipante ha la possibilità di vincere un premio e in cui si punta una posta sul risultato di un evento futuro o sulla possibilità che tale evento futuro si verifichi».
(13)
A norma degli articoli da 2 a 17 della legge relativa alle tasse suoi giochi, i giochi soggetti a imposizione sono (i) le lotterie, incluse le lotterie a classi (a estrazione multipla) e quelle senza scopo di lucro, (ii) le scommesse, incluse le lotterie locali, (iii) i casinò «tradizionali», (iv) i casinò on line, (v) gli apparecchi da gioco che offrono vincite in contanti nelle sale giochi o in locali pubblici, bar ecc. e (vi) i giochi senza posta.
(14)
La legge relativa alle tasse suoi giochi stabilisce diverse aliquote fiscali, a seconda del fatto che i giochi siano proposti da casinò tradizionali o on line.
(15)
A norma dell’articolo 10 della legge relativa alle tasse suoi giochi, i concessionari che propongono giochi nei casinò tradizionali sono soggetti a un’imposta di base pari al 45 per cento degli introiti lordi delle giocate (puntate meno vincite), meno il valore dei gettoni destinati al fondo mance per il personale, e a un’ulteriore imposta del 30 per cento sugli introiti lordi (meno il valore dei gettoni destinati al fondo mance per il personale) superiori a 4 milioni di DKK (calcolati su base mensile) (8).
(16)
A norma dell’articolo 11 della legge relativa alle tasse suoi giochi, i concessionari che propongono il gioco d’azzardo in un casinò on line sono soggetti a un’aliquota del 20 per cento degli introiti lordi.
(17)
I possessori di licenza per l’esercizio di apparecchi da gioco che offrono vincite in contanti (slot machine) in sale giochi e locali pubblici, bar ecc. sono soggetti a un’imposta del 41 per cento degli introiti lordi. Un’ulteriore aliquota del 30 per cento si applica agli apparecchi da gioco che si trovano nei locali pubblici, nei bar ecc. in caso di introiti lordi superiori alle 30 000 DKK, e agli apparecchi da gioco nelle sale giochi per gli introiti lordi superiori ai 250 000 DKK (9).
(18)
Riguardo ai diritti di licenza, la legge relativa ai giochi stabilisce che i richiedenti il rilascio di una licenza per l’offerta di scommesse o giochi d’azzardo on line siano tenuti al pagamento di un diritto pari a 250 000 DKK (350 000 DKK se la richiesta comprende la licenza per il servizio di raccolta delle scommesse e per i giochi d’azzardo on line) e di un canone annuo variabile fra le 50 000 DKK e il 1 500 000 DKK a seconda dei proventi del gioco d’azzardo.
(19)
La legge relativa ai giochi impone agli operatori di servizi di gioco d’azzardo on line di essere stabiliti in Danimarca oppure, nel caso siano residenti in un altro Stato membro dell’UE o del SEE, di nominare un mandatario abilitato (articolo 27).
3. MOTIVI DELL’AVVIO DEL PROCEDIMENTO
(20)
La Commissione ha avviato un procedimento d’indagine formale ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 2 TFUE relativamente alla misura in questione, in quanto essa potrebbe costituire un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1 TFUE.
(21)
In particolare, la Commissione ha ritenuto che, alla luce della giurisprudenza, la misura potesse considerarsi selettiva, e ha ricordato che qualsivoglia valutazione della selettività di una misura fiscale dovrebbe esaminare se una data misura favorisca talune imprese rispetto ad altre imprese che si trovino in una situazione fattuale e giuridica analoga tenuto conto dell’obiettivo perseguito da detto regime (10).
(22)
In considerazione della natura dei giochi offerti on line e nei casinò tradizionali, dell’esperienza sociale fornita dalle due tipologie di gioco d’azzardo e dei profili socioeconomici dei consumatori, la Commissione ha sollevato dubbi sul fatto che le differenze fra il gioco on line e quello tradizionale potessero essere di entità tale da renderli non paragonabili, de jure e de facto, ai fini del trattamento fiscale nell’ambito della legge relativa alle tasse suoi giochi.
(23)
Inoltre, in quella fase del procedimento, la Commissione era del parere che qualora la misura fosse risultata prima facie selettiva, ciò avrebbe significato che le autorità danesi avevano omesso di stabilire se la misura in oggetto potesse essere giustificata dalla logica del regime fiscale.
(24)
A tal riguardo, le autorità danesi hanno sostenuto che l’aliquota applicata ai servizi di gioco d’azzardo on line rappresentava, da un lato, il necessario equilibrio fra l’obiettivo della legislazione danese in materia di gioco d’azzardo di tutelare i giocatori e, dall’altro, l’esigenza di far fronte alla concorrenza degli operatori on line stabiliti in altri paesi in cui vigono aliquote fiscali inferiori.
(25)
Inoltre, relativamente al riferimento fatto dalle autorità danesi in merito agli obiettivi generali perseguiti dalla legge relativa ai giochi (cfr. considerando 7), la Commissione era dell’avviso che tali obiettivi sembravano essere di natura generale ed estranei al regime fiscale. Poiché secondo la giurisprudenza costante sono pertinenti solo obiettivi intrinseci al sistema fiscale, la Commissione ha ritenuto che le autorità danesi non avessero sufficientemente corroborato la propria tesi secondo cui la selettività della misura fiscale in questione era resa necessaria della logica del regime fiscale.
(26)
Inoltre, la Commissione ha ritenuto che la legge notificata comportasse un’agevolazione fiscale concessa mediante l’utilizzo di risorse statali, poiché la rinuncia al gettito fiscale ha conferito ai fornitori di giochi d’azzardo on line un vantaggio in forma di sostanziale riduzione dell’aliquota fiscale applicata. Inoltre, nella misura in cui detto provvedimento procura agli operatori on line stabiliti in Danimarca un vantaggio economico selettivo, esso potrebbe incidere sugli scambi del mercato interno e falsare la concorrenza.
(27)
In conclusione, la Commissione ha espresso dubbi in merito al fatto che la misura notificata possa rientrare nel campo di applicazione di una delle deroghe previste dall’articolo 107, paragrafi 2 e 3 TFUE.
4. OSSERVAZIONI DELLE AUTORITÀ DANESI
(28)
Con lettera del 14 gennaio 2011, le autorità danesi hanno presentato le proprie osservazioni sulla decisione di avvio del procedimento da parte della Commissione.
(29)
Le autorità danesi, invocando una serie di differenze fattuali ed economiche fra il gioco d’azzardo on line e quello tradizionale elencate nella loro notifica, hanno ribadito la posizione secondo cui il gioco d’azzardo on line dovrebbe essere considerato come un’attività diversa da quella praticata in modo tradizionale.
(30)
Stando alle autorità danesi, i programmi utilizzati da taluni giochi elettronici proposti dai casinò tradizionali e quelli utilizzati on line non sono identici. A parte il fatto che le piattaforme e i fornitori non sono gli stessi, vi sono importanti differenze fra questi giochi elettronici, in quanto perché si possa giocare nei casinò tradizionali è necessaria la presenza fisica dei giocatori, la quale implica costi di varia natura (ad esempio, per il trasporto, il biglietto d’ingresso, il costo del guardaroba, dei pasti o delle bevande) che non vengono sostenuti giocando con un casinò on line.
(31)
Secondo le autorità danesi, il fatto che taluni Stati membri vietino la pratica del gioco d’azzardo on line, pur consentendo i servizi di gioco d’azzardo tradizionali dipende appunto dalle differenze insite nell’erogazione di questi due tipi di servizi di gioco d’azzardo.
(32)
Inoltre, le autorità danesi sostenevano che la Commissione non aveva tenuto conto delle conclusioni del proprio «Studio sul gioco d’azzardo nel mercato interno dell’Unione europea» (11), pubblicato nel 2006, secondo le quali i casinò on line e quelli tradizionali dovrebbero essere considerati come due mercati separati.
(33)
Le autorità danesi hanno altresì precisato che la valutazione della Commissione si imperniava esclusivamente sui casinò tradizionali e non teneva conto degli apparecchi da gioco (cioè le slot machine, ma non quelle per la roulette, il blackjack, il poker ecc.) situate in locali pubblici tradizionali, bar ecc., o in sale giochi.
(34)
Per quanto concerne la giustificazione delle misure in virtù della logica del regime fiscale, le autorità danesi sostengono che la Commissione potrebbe aver frainteso l’obiettivo della misura notificata. Tale misura non è volta tanto a preservare la competitività internazionale dell’industria danese del gioco d’azzardo, quanto piuttosto a perseguire i quattro obiettivi definiti nella legislazione (mantenere il consumo del gioco d’azzardo a un livello moderato; proteggere i giovani e altre categorie vulnerabili dallo sfruttamento mediante il gioco d’azzardo o dalla dipendenza dal gioco d’azzardo; proteggere i giocatori garantendo che i servizi di gioco d’azzardo siano erogati in modo equo, responsabile e trasparente; garantire l’ordine pubblico e prevenire l’uso del gioco d’azzardo per finalità criminali).
(35)
Relativamente alla differenza di aliquote tra il gioco on line e quello tradizionale, le autorità danesi hanno spiegato di essersi trovate dinnanzi a un dilemma normativo e regolamentare. Da un lato, non potevano più mantenere la situazione di monopolio del momento e procrastinare la liberalizzazione del mercato del gioco d’azzardo on line. Dall’altro, stabilire un livello d’imposizione uniforme per le attività di gioco on line e tradizionali avrebbe pregiudicato gli obiettivi di politica perseguiti dal governo danese in questo settore.
(36)
In particolare, le autorità danesi sostenevano che l’applicazione di un’aliquota uniforme a tutte le attività di gioco d’azzardo avrebbe prodotto soluzioni incoerenti con gli obiettivi perseguiti, a prescindere dal modello fiscale adottato. Infatti, l’adozione di un’aliquota uniforme ridotta del 20 per cento avrebbe fortemente incentivato il gioco nei casinò tradizionali, in contrasto con l’obiettivo generale di tutela dei consumatori.
(37)
D’altro canto, la scelta di un’aliquota uniforme elevata, simile a quella imposta ai casinò tradizionali, avrebbe scoraggiato gli operatori on line dal richiedere una licenza per l’esercizio di questi servizi in Danimarca, vanificando in tal modo gli obiettivi di liberalizzazione che si prefiggeva la legge, e sarebbe stata altresì contraria all’obiettivo generale di tutela dei consumatori, in quanto avrebbe impedito un controllo efficace del gioco d’azzardo on line.
(38)
A sostegno della loro posizione, le autorità danesi hanno trasmesso un memorandum presentato il 6 marzo 2010 dal ministro delle Finanze ai portavoce dei partiti politici presenti nel parlamento danese in merito al livello d’imposta da applicare (12). Il memorandum dimostra come l’attuale trattamento fiscale differenziato vada considerato il risultato di una ponderazione volta, da un lato, a garantire il rispetto della legge e dall’altro a ottimizzare il gettito fiscale mantenendo il gioco d’azzardo a un livello moderato.
(39)
Al riguardo, le autorità danesi hanno ritenuto di dover egualmente tener conto della concorrenza internazionale e del carattere mondiale dell’industria del gioco d’azzardo on line. A tal proposito, le autorità danesi hanno fatto riferimento allo «Studio sul gioco d’azzardo nel mercato interno dell’Unione europea», secondo il quale il costo sostenuto da un operatore per fornire servizi di gioco con un’attività stabilita nel paese non dovrebbe essere superiore al costo d’esercizio dall’estero, in modo che il servizio proposto sia più interessante per i consumatori e che gli operatori possano esercitare l’attività nella propria giurisdizione invece che in altri paesi (13).
(40)
Inoltre, le autorità danesi hanno affermato che il principio sancito dalla Corte di giustizia nella causa Salzgitter, secondo cui la Commissione non dovrebbe procedere a un esame comparativo del livello d’imposizione notificato con quelli applicabili in altri Stati membri per determinare se la misura notificata costituisca un aiuto di Stato (14), non si applica alla legge notificata, giacché il trattamento fiscale differenziato fra le attività di gioco d’azzardo tradizionali e quelle on line si basa esclusivamente su considerazioni interne di natura fiscale. In particolare, il governo danese non ha tenuto alcun conto delle aliquote applicabili in altri Stati membri allo scopo di migliorare la competitività dell’industria danese del gioco d’azzardo, ma ha cercato solamente di raggiungere un buon equilibro rispetto ai quattro obiettivi politici summenzionati della legge notificata.
(41)
Inoltre, le autorità danesi hanno sostenuto che la Commissione aveva frainteso la causa Salzgitter, in quanto vi aveva fatto riferimento non per valutare la natura selettiva della misura notificata, bensì per determinare se la selettività della misura notificata potesse essere ritenuta giustificata.
(42)
Per le suddette ragioni, le autorità danesi sono dell’avviso che le misure fiscali notificate, qualora fossero ritenute selettive, dovrebbero considerarsi giustificate dalla logica del regime fiscale.
5. OSSERVAZIONI PRESENTATE DAI TERZI INTERESSATI
(43)
La Commissione ha ricevuto le osservazioni di 17 terzi interessati, inclusi i denuncianti: si tratta di sette associazioni (15), sette imprese (16) e tre Stati membri (17).
(44)
Relativamente alla selettività della misura, alcune delle parti interessate sostengono che i casinò on line e tradizionali non si trovano in una situazione fattuale e giuridica analoga, in quanto tali società non operano nello stesso mercato e, di conseguenza, la misura fiscale non si discosta dal regime fiscale generalmente applicabile. Pertanto, la misura fiscale non dovrebbe essere considerata come selettiva.
(45)
A sostegno di tale posizione, i terzi interessati affermano che sussistono differenze sostanziali tra i prodotti offerti dai casinò tradizionali e quelli dei casinò on line. Le attività offerte dai casinò tradizionali costituiscono un’esperienza sociale in cui, a differenza del gioco on line, sono una parte cruciale dell’esperienza di gioco lo scambio verbale, la presenza e l’ambiente fisico. Inoltre, il gioco d’azzardo tradizionale dovrebbe essere considerato come parte dell’esperienza di intrattenimento complessiva, che è accompagnata da altre attività, come quelle offerte da ristoranti, bar, strutture congressuali e servizi alberghieri.
(46)
Di più, le parti interessate sostengono che le attività di gioco d’azzardo on line e tradizionale non presentano i medesimi rischi di dipendenza. A sostegno di tale posizione, rimandano alla giurisprudenza della Corte di giustizia dell’Unione europea, che sancisce che «l’offerta di giochi d’azzardo tramite Internet può rivelarsi una fonte di rischi di natura differente e di maggiore entità in materia di tutela dei consumatori» (18). Si fa altresì riferimento allo studio sul gioco d’azzardo pubblicato dall’Institut National de la Santé et de la Recherche Médicale (19), secondo cui il gioco d’azzardo on line presenta un rischio reale di dipendenza che, tuttavia, è necessario fronteggiare con un mercato regolamentato del gioco on line.
(47)
Inoltre, secondo alcune parti interessate esiste una segmentazione del mercato dei giochi d’azzardo basata su diversi canali di distribuzione, che costituirebbero un elemento pertinente di distinzione dei diversi mercati rilevanti. A tal proposito, esse citano a un parere dell’Autorità francese garante della concorrenza del 20 gennaio 2011, che osservava che il gioco on line potrebbe essere distinto dal gioco d’azzardo praticato in sale da gioco o presso locali commerciali (20).
(48)
Alcune delle parti interessate hanno altresì messo in evidenza che gli operatori del gioco d’azzardo tradizionale sono soggetti a una pressione concorrenziale limitata alla zona geografica specifica in cui offrono i propri servizi. Di converso, gli operatori on line devono affrontare una concorrenza agguerrita da parte degli altri operatori on line. In particolare, poiché i giochi d’azzardo nei casinò tradizionali sono vincolati a un luogo fisico, i clienti devono spostarsi fisicamente per raggiungere i casinò. Ad esempio, in Danimarca esistono solo sei località in cui possono operare i casinò tradizionali. Di converso, le attività di gioco d’azzardo on line consentono ai giocatori di avere accesso a una vasta offerta di giochi da parte dei vari operatori internazionali. Inoltre, la forte concorrenza fra i casinò on line è ulteriormente esacerbata dall’esistenza di siti web specializzati che mettono a confronto l’offerta dei vari fornitori di gioco d’azzardo on line, nonché da numerosi blog e fori che consentono ai giocatori di confrontare i prodotti, i prezzi e i servizi offerti dagli operatori on line.
(49)
Al contempo, questi terzi interessati precisano che i margini di profitto del gioco d’azzardo on line sono significativamente inferiori a quelli del gioco d’azzardo «tradizionale», considerata la forte concorrenza fra gli operatori on line, che non è presente fra i casinò tradizionali. Pertanto, i casinò on line avrebbero margini di profitto significativamente più bassi rispetto al tasso di ritorno, cioè la percentuale degli importi giocati che ritorna ai giocatori sotto forma di vincite. Inoltre, i casinò tradizionali possono offrire altri prodotti accessori e beneficiare in tal modo dei proventi accessori degli alberghi, bar o ristoranti dei casinò, il che chiaramente non avviene nell’ambiente di gioco virtuale. Di conseguenza, poiché gli operatori del gioco d’azzardo tradizionale possono trarre maggiori profitti dal gioco d’azzardo rispetto agli operatori on line, la differenza delle aliquote sarebbe giustificata dal principio di «capacità contributiva», secondo il quale andrebbe imposto un maggior carico tributario a coloro che possono sostenere un onere fiscale più elevato.
(50)
A parte le argomentazioni succitate, alcune parti interessate sostengono altresì che anche qualora la misura danese fosse ritenuta selettiva, il criterio di selettività sarebbe giustificato dalla natura e dalla struttura generale del sistema di prelievo. Lo scopo dell’aliquota differenziata danese era quello di fare in modo che gli operatori on line richiedessero una licenza danese e quindi versassero in futuro le imposte all’erario danese, garantendo al contempo il conseguimento degli obiettivi di tutela dei consumatori sanciti dalla normativa danese in materia di gioco d’azzardo.
(51)
A tal riguardo, alcune parti interessate hanno fatto riferimento alla comunicazione della Commissione del 1998 sull’applicazione delle norme relative agli aiuti di Stato alle misure di tassazione diretta delle imprese (21), secondo cui la ragion d’essere del sistema tributario è la riscossione di entrate per finanziare la spesa statale. Su tale base, esse ritengono che se l’atto notificato avesse imposto un’aliquota per i giochi d’azzardo on line superiore a quella fissata, non si sarebbe potuto conseguire l’obiettivo di ottimizzare il gettito fiscale proveniente dai servizi di gioco d’azzardo on line forniti ai residenti danesi.
(52)
Per confutare i suddetti argomenti altre parti interessate (in particolare operatori di casinò tradizionali) hanno presentato le proprie osservazioni contro la posizione adottata dalle autorità danesi.
(53)
In sostanza, questi soggetti sostenevano che il regime impositivo danese sia da ritenersi selettivo, giacché esso introduce un trattamento fiscale differenziato fra due gruppi di imprese che si trovano in una situazione che è de jure e de facto analoga, alla luce degli obiettivi della misura. Tali parti affermano che i casinò on line e quelli tradizionali svolgono attività in concorrenza tra loro in un unico e medesimo mercato e che essi si trovano pertanto in situazioni analoghe.
(54)
A sostegno di questa tesi, le parti interessate dichiarano che i giochi forniti dai casinò on line e tradizionali sono simili. Le regole dei giochi d’azzardo dovrebbero essere considerate le stesse e l’interazione virtuale con i croupier o altri giocatori on line è analoga a quella che si verifica realmente nei casinò tradizionali. I produttori degli apparecchi da gioco per i casinò tradizionali produrrebbero inoltre i medesimi apparecchi da utilizzare on line e off line. Pertanto, da un punto di vista tecnico, i giochi d’azzardo offerti on line e off line sarebbero identici in termini di piattaforme tecnologiche, descrizioni, caratteristiche formati e parametri.
(55)
Inoltre, secondo le parti interessate i profili dei consumatori di giochi on line e tradizionali sono analoghi e pertanto l’aspetto relativo ai consumatori non può costituire un fattore di distinzione tra il gioco d’azzardo on line da quello tradizionale.
(56)
Alcuni soggetti interessati non ritenevano che il gioco d’azzardo on line dovesse essere considerato come un’attività diversa dal gioco d’azzardo tradizionale, bensì semplicemente come un altro canale di offerta di giochi al pubblico.
(57)
Oltre ai suddetti argomenti, le parti interessate ritengono che l’attuale mercato dei giochi d’azzardo debba essere considerato come un mercato unico in fase di profondo mutamento, caratterizzato da un forte spostamento dei giocatori dai casinò tradizionali a quelli on line. Vari fattori possono aver contribuito a tale recente sviluppo, ivi inclusi il crescente utilizzo di Internet, i bassi costi d’esercizio dei casinò on line sotto tutti gli aspetti (strutture, personale e costi fissi), nonché il fatto che i casinò on line possono fornire accesso illimitato al gioco d’azzardo on line, ventiquattr’ore su ventiquattro e ovunque, considerato il continuo sviluppo delle nuove tecnologie.
(58)
Le parti interessate prevedono che si assisterà in futuro a un aumento ancora più consistente dello spostamento della quota di mercato dai casinò tradizionali a quelli on line, tenuto conto del ritmo di sviluppo sostenuto del progresso tecnologico, delle iniziative commerciali e della penetrazione del mercato tipici del commercio elettronico, che hanno reso questo settore dell’industria del gioco d’azzardo estremamente dinamico e in trasformazione. A tal riguardo, essi rimandano altresì al parere dell’Avvocato generale Bot nella causa Liga Portuguesa de Futebol Profissional (22) secondo cui l’impatto dei nuovi mezzi di comunicazione è tale che i giochi di sorte o d’azzardo, in passato disponibili solo in locali appositi, possono ora essere praticati in qualsiasi momento e ovunque, data l’evoluzione di nuove tecnologie come il telefono, la televisione interattiva e Internet.
(59)
Le parti interessate fanno altresì riferimento allo studio della Commissione del 2006 sul gioco d’azzardo nel mercato interno (23) secondo cui «il futuro del gioco d’azzardo nei casinò sarà in misura sempre maggiore basato su server, in quanto gli apparecchi da gioco si stanno spostando sempre più verso programmi di giochi scaricabili» (24). Questa evoluzione sarebbe contraddistinta dallo sviluppo di nuove sedi di gioco ibride.
(60)
Sulla scorta dei suddetti argomenti, le parti interessate concludono che la misura è selettiva in quanto i casinò on line e tradizionali propongono attività che sono in una situazione analoga de jure e de facto. Né tale selettività potrebbe essere giustificata dalla logica del regime fiscale. Inoltre, esse ritengono che l’applicazione di un’aliquota maggiore non scoraggerebbe gli operatori on line che intendano richiedere una licenza in Danimarca.
(61)
Infine, il riferimento da parte delle autorità danesi ai regimi fiscali di altri Stati membri per giustificare l’esigenza di attirare operatori di casinò on line non è pertinente, poiché secondo la giurisprudenza costante qualsivoglia giustificazione dovrebbe basarsi esclusivamente sul regime fiscale nazionale (25). Inoltre, l’argomentazione delle autorità danesi secondo cui la diminuzione dell’aliquota fiscale applicabile a talune imprese è necessaria per rendere il mercato più concorrenziale, è stata costantemente respinta dai tribunali.
6. OSSERVAZIONI DA PARTE DELLA DANIMARCA SULLE OSSERVAZIONI PRESENTATE DAI TERZI
(62)
Nel ribadire la propria opinione che la misura notificata non è selettiva e non costituisce aiuto di Stato, le autorità danesi sottolineano che tutti i governi intervenuti condividono la tesi del governo danese secondo cui è necessario, dal punto di vista normativo, operare una distinzione tra casinò on line e tradizionali.
(63)
Esse precisano altresì che la metodologia utilizzata per definire il mercato rilevante ai sensi degli articoli 101 e 102 TFUE è concepita per le imprese private e si basa su una valutazione della sostituibilità del prodotto sul lato della domanda e dell’offerta e pertanto non dovrebbe essere applicata ai fini della valutazione di un aiuto di Stato. Applicare questa metodologia travalicherebbe i limiti delle regole sugli aiuti di Stato, che nel caso in esame rientrano tra le materie di sovranità statale.
(64)
Le autorità danesi ritengono che il gioco d’azzardo on line dovrebbe essere distinto da quello «tradizionale». A tal proposito, esse citano altresì la posizione della Commissione in un caso di concentrazione, nel quale essa ha ritenuto che gli apparecchi per il gioco d’azzardo (macchine per il jackpot, a gettone e tutte le slot machine o apparecchi d’intrattenimento o AWP) costituissero un mercato del prodotto distinto (26). Esse menzionano anche, fra le altre cose, la decisione adottata dall’Autorità francese garante della concorrenza, secondo cui il gioco del poker nei casinò tradizionali non fa parte dello stesso mercato del poker on line, giacché il poker giocato nei casinò tradizionali richiede autocontrollo e capacità di osservazione degli altri giocatori e comporta sovente maggiori costi e limitazioni dal punto di vista geografico (27). Le autorità danesi fanno infine riferimento a una decisione in materia di concentrazioni adottata dall’Office of Fair Trading britannico, che opera una distinzione fra le agenzie di scommesse autorizzate da una parte e il servizio di raccolta telefonica o via Internet delle scommesse, dall’altra (28).
(65)
Per quanto concerne le differenze nei mercati del prodotto, le autorità danesi precisano che, secondo molti degli intervenuti, nelle case da gioco vengono proposti servizi supplementari, che sono notevolmente più costosi. Da un punto di vista sociologico, le autorità danesi ribadiscono la propria posizione secondo cui i giocatori a distanza e quelli tradizionali appartengono a due diverse tipologie di consumatori, come indicato anche nel recente libro verde della Commissione sul gioco d’azzardo on line nel mercato interno, del 24 marzo 2011, che individuerebbe per i giocatori on line un profilo diverso da quello dei clienti dei casinò o delle agenzie di scommesse tradizionali (29).
(66)
Le autorità danesi ribadiscono che il tasso di ritorno è significativamente maggiore per gli operatori on line, tenuto conto dei minori costi d’esercizio. Esse precisano inoltre che si riscontrano differenze fra i casinò on line e quelli tradizionali negli aspetti tecnici dei programmi utilizzati, nelle diverse regolamentazioni per la concessione delle licenze e nella posizione di dominio territoriale dei casinò tradizionali.
(67)
Le autorità danesi contestano anche l’interpretazione da parte di talune parti interessate in merito al parere succitato dell’Avvocato generale Bot nella causa Liga Portuguesa. Essi osservano che tale parere, relativo alla libera prestazione di servizi, è coerente con l’idea che la situazione di diritto e di fatto degli operatori dei giochi d’azzardo a distanza non è assimilabile a quella degli operatori tradizionali del gioco d’azzardo.
(68)
Tuttavia, le autorità danesi riconoscono che taluni tipi di servizi di gioco d’azzardo on line potrebbero costituire a loro volta un’ulteriore forma di vendita, come nel caso dei servizi di scommesse.
(69)
Per quanto concerne gli scopi della legge notificata, le autorità danesi respingono la tesi sostenuta da talune parti interessate secondo la quale la legge notificata mirerebbe ad attirare gli operatori di gioco d’azzardo stranieri, ribadendo che gli obiettivi perseguiti dal governo sono piuttosto quelli elencati dalla legge relativa ai giochi. Inoltre, lo scopo generale della nuova legge rimarrebbe invariato: generare gettito dal gioco d’azzardo come ogni altro analogo sistema di riscossione delle imposte da versare nelle casse dello Stato.
(70)
Le autorità danesi concordano inoltre con la posizione espressa da talune parti interessate sul fatto che la capacità di pagare del contribuente potrebbe essere considerata una valida giustificazione. Nel caso in esame, la capacità finanziaria degli operatori del gioco d’azzardo on line sarebbe, in effetti, significativamente più bassa.
(71)
Infine, le autorità danesi precisano che il loro regime d’imposizione relativo ai giochi d’azzardo a distanza è configurato in modo tale da assicurare le maggiori entrate possibili. Pertanto, la minore aliquota fiscale applicata ai servizi di gioco d’azzardo on line rifletterebbe l’esigenza di bilanciare i quattro obiettivi definiti nella legge notificata con l’esigenza di ottimizzare il gettito fiscale.
7. VALUTAZIONE DELLA MISURA
7.1. Esistenza di aiuto di Stato a norma dell’articolo 107, paragrafo 1 TFUE
(72)
A norma dell’articolo 107, paragrafo 1 TFUE, sono incompatibili con il mercato interno, nella misura in cui incidano sugli scambi tra gli Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza.
7.1.1. Risorse statali
(73)
L’articolo 107, paragrafo 1 TFUE prevede che la misura sia concessa da uno Stato membro o tramite risorse statali. Una perdita di gettito fiscale equivale al consumo di risorse statali sotto forma di spese fiscali.
(74)
Nel caso in esame, la presenza di risorse statali non è stata contestata da nessuna delle parti, né dalle autorità danesi, né dai denuncianti o dai terzi.
(75)
Consentendo agli operatori del gioco d’azzardo on line di corrispondere delle imposte a un’aliquota relativamente bassa pari al 20 per cento dei propri introiti lordi (30), le autorità danesi rinunciano a un introito che costituisce risorse statali. Di conseguenza, la Commissione è dell’avviso che la misura in questione comporti perdita di risorse statali e sia pertanto concessa tramite risorse statali.
7.1.2. Vantaggio
(76)
La misura deve altresì conferire un vantaggio finanziario al beneficiario. La nozione di vantaggio concerne non solo i benefici positivi ma anche gli interventi i quali, in varie forme, alleviano gli oneri che normalmente gravano sul bilancio di un’impresa (31).
(77)
Nel caso in esame, la presenza di un vantaggio non è stata contestata da nessuna delle parti, né dalle autorità danesi, né dai denuncianti o dai terzi.
(78)
Ai sensi della legge sulle imposte relative ai giochi, le imprese di gioco d’azzardo on line sono tenute a versare un’imposta pari al 20 per cento dei propri introiti lordi. Questa aliquota è sostanzialmente inferiore a quella applicabile agli operatori di gioco d’azzardo tradizionali. Pertanto, le imprese di giochi d’azzardo on line beneficiano di un vantaggio, sotto forma di un minore onere fiscale. Ne consegue che la misura in esame comporta un vantaggio per le imprese che propongono servizi di gioco d’azzardo on line.
7.1.3. Distorsione della concorrenza ed effetto sugli scambi
(79)
Ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1 TFUE, la misura deve incidere sugli scambi a livello dell’UE e falsare o minacciare di falsare la concorrenza. Nel caso in esame, i fornitori di giochi d’azzardo on line che si stabiliscono in Danimarca saranno esposti alla concorrenza e saranno coinvolti negli scambi a livello dell’UE. Di conseguenza, la legge relativa alle tasse suoi giochi, che stabilisce un’agevolazione fiscale per le imprese danesi che propongono servizi di gioco d’azzardo on line, incide necessariamente sugli scambi all’interno dell’UE e falsa o minaccia di falsare la concorrenza.
7.1.4. Selettività
(80)
Per configurarsi come aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1 TFUE, l’aiuto dovrebbe essere considerato selettivo nella misura in cui favorisce talune imprese o talune produzioni.
(81)
Secondo un’interpretazione consolidata della selettività nella giurisprudenza, una misura è selettiva qualora sia «diretta ad esonerare parzialmente tali imprese dagli oneri pecuniari che derivano dalla normale applicazione del sistema generale di contributi obbligatori imposti dalla legge» (32). Ne consegue che la misura è selettiva se costituisce uno scostamento dall’applicazione della normativa fiscale generale. In base alla giurisprudenza, occorre valutare se una data misura favorisca talune imprese rispetto ad altre che si trovino in una situazione fattuale e giuridica analoga, tenuto conto degli obiettivi perseguiti da detto regime (33).
(82)
A tenore della giurisprudenza, se si considera che la misura si discosti dal sistema fiscale generale, essa andrà esaminata per determinare se tale differenziazione risulti dalla natura o dalla struttura del sistema fiscale in cui tali provvedimenti si inseriscono (34). In altri termini, la questione è se la misura in oggetto, che appare prima facie selettiva, sia giustificata in considerazione della logica del sistema fiscale (35).
(83)
Nel caso in esame, il sistema di riferimento dovrebbe essere il sistema fiscale relativo alle attività di gioco d’azzardo danesi. La legge relativa alle tasse suoi giochi mira a regolamentare il pagamento delle imposte su tutte le attività di gioco d’azzardo proposte o organizzate in Danimarca, che si svolgano on line o tramite strutture «tradizionali». È pertanto a fronte di tale sistema fiscale di riferimento che si dovrebbe valutare la misura in esame (cioè l’aliquota differenziata applicata alle attività di gioco d’azzardo on line).
(84)
Poiché la legge notificata stabilisce che i concessionari che propongono gioco d’azzardo on line versino un’imposta pari al 20 per cento degli introiti lordi, mentre i concessionari che propongono il gioco d’azzardo in casinò tradizionali versano sugli introiti lordi un onere di base pari al 45 per cento e un’imposta supplementare che arriva al 30 per cento, sorge la questione se gli operatori del gioco d’azzardo on line e gli operatori del gioco d’azzardo tradizionale, soggetti ad aliquote diverse, debbano essere considerati in una situazione di diritto e di fatto analoga.
(85)
A tal riguardo, le autorità danesi hanno costantemente sostenuto che le attività di gioco d’azzardo on line e tradizionali non sono analoghe, dal punto di vista giuridico e fattuale, in termini di piattaforme, costi, margini finanziari, esperienza sociale, fornitori o prodotti.
(86)
Inoltre, come altre parti interessate, esse hanno sottolineato la differenza sostanziale esistente fra le due categorie di operatori, in virtù dell’intensa concorrenza cui sono esposti i casinò on line rispetto all’assenza di concorrenza di cui godono gli operatori «tradizionali».
(87)
Nonostante una serie di differenze oggettive esistenti fra gli operatori del gioco d’azzardo on line e quelli tradizionali (come la presenza fisica rispetto a quella virtuale), la Commissione ritiene che le succitate differenze fra i casinò on line e quelli tradizionali non siano di entità tale da consentire di operare una distinzione sostanziale e decisiva de jure e de facto fra i due tipi di impresa.
(88)
A tal proposito, la Commissione osserva che i giochi offerti dagli operatori tradizionali e da quelli on line sono equivalenti. I giochi offerti dagli operatori on line e tradizionali (come roulette, baccarat, punto banco, blackjack, poker e i giochi proposti dagli apparecchi da gioco) fanno parte della medesima attività di gioco d’azzardo, a prescindere dal fatto che vengano proposti on line o in case da gioco tradizionali. Inoltre, da un punto di vista tecnico, i giochi d’azzardo offerti on line e in strutture tradizionali sembrano essere analoghi in termini di piattaforme tecnologiche, formati e parametri.
(89)
Al riguardo, la Commissione è dell’avviso che, per quanto concerne l’imposizione delle attività di gioco d’azzardo, l’attività on line emerga come un altro canale di distribuzione di tipo analogo alle attività di gioco d’azzardo. A sostegno di tale posizione, la Commissione rileva i notevoli sforzi profusi dai casinò on line per simulare l’esperienza delle strutture tradizionali, tanto che i giocatori on line provano la sensazione di giocare in una casa da gioco tradizionale, invece che in un ambiente virtuale.
(90)
A sostegno della tesi che il gioco d’azzardo on line e quello tradizionale non sarebbero attività analoghe, di diritto e di fatto, le autorità danesi hanno menzionato, fra le altre cose, una decisione dell’Office of Fair Trading britannico, che opera una distinzione fra le agenzie di scommesse autorizzate da un lato e il servizio di raccolta telefonica o via Internet delle scommesse dall’altro (36). Tuttavia, tale riferimento contraddice la posizione delle autorità danesi secondo la quale i servizi di scommesse on line e off line sono identici (37). A tal riguardo, è peraltro contraddittorio che le autorità danesi considerino i servizi di scommesse off line e on line attività analoghe e quindi soggette alla medesima aliquota d’imposta, mentre ritengono altri tipi di attività di gioco d’azzardo on line e tradizionale come distinti e soggetti pertanto ad aliquote diverse.
(91)
Le autorità danesi hanno anche fatto riferimento alla decisione nel caso Candover-Cinven-Gala (38), che ha sancito che gli apparecchi da gioco d’azzardo (macchine per il jackpot, a gettone e tutte le slot machine o apparecchi d’intrattenimento o AWP) costituivano un mercato del prodotto indipendente (39). Tuttavia, a parte il fatto che tale decisione non riguardava l’applicazione delle norme sugli aiuti di Stato, né la questione della selettività, si fa osservare che per quanto la decisione affermi che «gli apparecchi da gioco d’azzardo (macchine per il jackpot, a gettone e tutte le slot machine o apparecchi d’intrattenimento o AWP) costituiscono un mercato separato del prodotto», essa sancisce anche che «essi possono essere considerati come integrati nel pacchetto del gioco d’azzardo nei rispettivi siti in cui sono ubicati, cioè casinò, sale da bingo, sale giochi, locali pubblici, agenzie di scommesse ecc.» (40).
(92)
Anche le asserite differenze relative ai profili socioeconomici dei consumatori, ai rischi di dipendenza o all’evoluzione del mercato non bastano a dimostrare che il gioco d’azzardo on line e quello tradizionale costituiscono due tipi diversi di attività non paragonabili, de jure e de facto. Alcuni degli studi citati dalle autorità danesi e dai denuncianti sembrano contenere sufficienti elementi a sostegno delle due opposte tesi. Ad esempio, le autorità danesi fanno riferimento allo studio della Commissione del 2006 sul gioco d’azzardo nel mercato interno (41), sostenendo che esso tende a dimostrare che il mercato on line e quello tradizionale sono mercati separati (42). Di converso, alcune parti interessate citano il medesimo studio (43) per dimostrare che il mercato del gioco d’azzardo on line non dovrebbe essere considerato come un nuovo mercato, ma piuttosto come un’evoluzione di un unico mercato del gioco d’azzardo, caratterizzato dallo sviluppo di nuove sedi di gioco ibride (44).
(93)
Allo stesso modo, si rilevano affermazioni contraddittorie nello studio condotto dal Centro nazionale danese per la ricerca sociale (45), citato sia dalle autorità danesi che dai denuncianti. Mentre le autorità danesi sostengono che il profilo dei giocatori di un casinò tradizionale differisce da quello dei giocatori dei casinò on line in termini di età, sesso e livello d’istruzione, i denuncianti, facendo riferimento allo stesso studio, arrivano alla conclusione opposta, affermando che questo dimostra l’assenza di differenze significative fra i profili dei consumatori che giocano nei casinò tradizionali o in quelli on line. A detta dei denuncianti, lo studio dimostra che i giocatori d’azzardo sia dei casinò tradizionali che di quelli on line appartengono prevalentemente alla stessa categoria: giovani uomini di età compresa fra i 18 e i 24 anni (46).
(94)
In considerazione di quanto precede, la Commissione conclude che i casinò on line e tradizionali dovrebbero essere percepiti come paragonabili da un punto di vista giuridico e fattuale. Poiché sia il gioco d’azzardo on line che quello tradizionale comportano i medesimi rischi, la misura notificata si rivolge tanto al gioco d’azzardo on line quanto a quello tradizionale. La misura in questione introduce un’aliquota differenziata a favore degli operatori dei casinò on line, a danno di quelli tradizionali. Di conseguenza, essa dovrebbe essere considerata prima facie come selettiva a norma dell’articolo 107 TFUE, in quanto costituisce uno scostamento dal sistema fiscale generale.
(95)
La questione se una misura che appare prima facie come selettiva possa essere giustificata dalla natura e dalla struttura generale del sistema fiscale va valutata alla luce della giurisprudenza. Per giustificare la selettività della misura, è possibile far riferimento ai principi orientativi cioè alla ratio del sistema fiscale.
(96)
A tal proposito, le autorità danesi hanno sostenuto che, date le peculiarità del settore interessato, l’aliquota differenziata a favore degli operatori del gioco d’azzardo on line rappresenta il solo modo per garantire l’efficienza del regime fiscale. La fissazione di un’aliquota superiore scoraggerebbe gli operatori del gioco d’azzardo on line dal richiedere una licenza danese, mentre l’applicazione di un’aliquota inferiore a tutti gli operatori interessati sarebbe contraria all’obiettivo generale di mantenere il gioco d’azzardo a livelli ragionevoli.
(97)
Le autorità danesi hanno dichiarato inoltre che la capacità finanziaria degli operatori on line, asseritamente inferiore a quella degli operatori dei casinò tradizionali, giustificava la differenza tra le aliquote imposte alle due categorie di operatori.
(98)
Alla luce delle argomentazioni di cui sopra, la Commissione ricorda che, secondo la giurisprudenza (47) e la comunicazione della Commissione sull’applicazione delle norme relative agli aiuti di Stato alle misure di tassazione diretta delle imprese (48), uno Stato membro deve stabilire se la misura in questione deriva dai principi di base o orientativi di tale sistema. Una giustificazione relativa alla natura o all’economia del sistema fiscale di cui trattasi costituisce un’eccezione al principio di divieto degli aiuti di Stato e deve quindi essere intesa in maniera restrittiva (49).
(99)
Di conseguenza, spetta alle autorità danesi dimostrare che la misura fiscale di cui trattasi è giustificata dalla logica del sistema fiscale. Tuttavia, le autorità danesi non hanno addotto prove sufficienti e convincenti a sostegno di quanto asserito, ovvero che la riduzione dell’aliquota a carico di un particolare segmento (gli operatori on line) di una categoria più vasta (gli operatori del gioco d’azzardo) al fine di assicurarsi che i primi richiedano una licenza danese deriva dai principi e dalla logica che sottendono al sistema fiscale danese. In particolare, l’obiettivo di attrarre in Danimarca fornitori di servizi di gioco d’azzardo on line e sottoporli al quadro normativo danese dovrebbe essere considerato un obiettivo di politica pubblica che esula dalla logica del sistema fiscale.
(100)
Allo stesso modo, rispetto all’asserita minore capacità contributiva degli operatori di gioco d’azzardo on line, le autorità danesi non hanno stabilito che vi fosse una differenza di redditività fra le attività dei casinò on line e di quelli tradizionali tale da giustificare una diversa aliquota fiscale, né hanno dimostrato che la capacità contributiva sia un principio insito nel loro sistema di tassazione diretta delle imprese invocabile nel caso in esame per giustificare l’applicazione di un’aliquota differenziata ai casinò on line rispetto a quelli tradizionali.
(101)
In considerazione di quanto suesposto, ne consegue che la Commissione non ritiene che la selettività della legge notificata sia giustificata alla luce della logica del regime impositivo.
7.1.5. Conclusioni
(102)
Alla luce di quanto suesposto, la Commissione ritiene che i criteri di cui all’articolo 107, paragrafo 1 TFUE siano soddisfatti e che la misura che prevede l’applicazione di un’aliquota ridotta alle attività di gioco d’azzardo on line costituisca un aiuto di Stato a favore dei fornitori di tali servizi aventi sede in Danimarca.
7.2. Compatibilità della misura a norma dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c) TFUE
(103)
L’articolo 107, paragrafi 2 e 3, del trattato sul funzionamento dell’Unione europea fissa le norme che definiscono la compatibilità di talune misure di aiuto con il mercato interno e stabilisce quali tipi di aiuto possono essere considerati compatibili con lo stesso.
(104)
La Commissione ritiene che la misura in questione possa essere dichiarata compatibile con il mercato interno a norma della deroga disposta dall’articolo 107, paragrafo 3, lettera c) TFUE, che consente «gli aiuti destinati ad agevolare lo sviluppo di talune attività o di talune regioni economiche, sempre che non alterino le condizioni degli scambi in misura contraria al comune interesse.»
(105)
La Commissione osserva che la misura esula dal campo di applicazione degli orientamenti ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c) TFUE. Pertanto, essa deve essere valutata direttamente alla luce della suddetta disposizione del trattato. Per essere compatibile a norma dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c) TFUE, una misura d’aiuto deve perseguire un obiettivo di interesse comune tenuto conto dei criteri di necessità e proporzionalità. Quando valuta la compatibilità di una misura di aiuto con il mercato interno, la Commissione pondera gli effetti positivi della misura ai fini del conseguimento di un obiettivo di interesse comune con i suoi effetti potenzialmente negativi, quali la distorsione degli scambi e della concorrenza. Questo test si articola in tre fasi. Le prime due fasi concernono gli effetti positivi degli aiuti di Stato, la terza fase gli effetti negativi e il saldo tra effetti positivi e negativi (50). La struttura del test è la seguente:
1)
la misura di aiuto persegue un obiettivo preciso di interesse comune?;
2)
L’aiuto è correttamente strutturato per conseguire l’obiettivo d’interesse comune, ovvero pone rimedio al fallimento del mercato o consegue altri obiettivi? In particolare:
a)
l’aiuto di Stato è uno strumento adeguato, ovvero vi sono altri strumenti che potrebbero servire meglio allo scopo?;
b)
Vi è un effetto di incentivazione, ovvero l’aiuto modifica il comportamento dei potenziali beneficiari?;
c)
La misura di aiuto è proporzionata, ovvero lo stesso cambiamento di comportamento potrebbe essere ottenuto con meno aiuti?;
3)
Le distorsioni della concorrenza e l’incidenza sugli scambi sono limitate, di modo che il bilancio complessivo sia positivo?
7.2.1. Obiettivo di interesse comune
(106)
Le autorità danesi hanno dichiarato di aver deciso di effettuare una riforma della normativa sul gioco d’azzardo e sulle scommesse al fine di sostituire il regime di monopolio esistente con un regime regolamentato e parzialmente liberalizzato. Si riteneva la liberalizzazione necessaria, fra le altre cose, al fine di conformarsi alla legislazione dell’UE a seguito dell’avvio della procedura d’infrazione e dell’emissione di un parere motivato, il 23 marzo 2007 (51) nonché per rispondere alla minaccia rappresentata dai servizi di gioco d’azzardo illegali on line proposti da operatori aventi sede in altri paesi.
(107)
Fino ad oggi, il settore del gioco d’azzardo danese è stato essenzialmente un monopolio statale avente come unico concessionario una società controllata dallo Stato, «Danske Spil A/S». Nonostante il quadro normativo vietasse ai fornitori di servizi di gioco d’azzardo stranieri di proporre i propri servizi ai consumatori residenti in Danimarca, molti operatori del gioco d’azzardo on line stabiliti in altri Stati membri e anche in paesi terzi hanno fornito, e forniscono tutt’ora i propri servizi tramite canali non ubicati in Danimarca, come i canali televisivi satellitari che trasmettono dal Regno Unito. Nella notifica presentata, le autorità danesi hanno dichiarato di non aver potuto far rispettare in pratica il divieto imposto ad altri operatori di gioco d’azzardo che propongono i propri servizi in Danimarca, a motivo di cause intentate presso le corti danesi in cui si sosteneva che l’attuale monopolio del gioco d’azzardo danese costituiva una limitazione alla libera circolazione dei servizi. Di conseguenza, persisteva una situazione insoddisfacente in cui la legittimità del monopolio esistente veniva contestata non solo presso le sedi giudiziarie e amministrative, ma anche tramite la fornitura diretta di servizi di gioco d’azzardo on line da parte di operatori privi di licenza stabiliti in altre giurisdizioni.
(108)
Secondo la relazione che accompagna la legge relativa ai giochi, il processo di liberalizzazione è giustificato dagli ultimi sviluppi tecnologici, che hanno reso la Danimarca ormai parte della società mondiale delle comunicazioni in cui i consumatori hanno accesso a una vasta gamma di servizi da parte di operatori stabiliti in varie giurisdizioni. Negli ultimi dieci anni, il gioco d’azzardo si è evoluto diventando un importante prodotto commercializzato tramite Internet, soprattutto a seguito dell’introduzione del poker on line. Internet ha dato ai cittadini danesi la possibilità di confrontare la gamma di prodotti di Danske Spil con quella proposta dagli operatori dei giochi d’azzardo stabiliti nel Regno Unito, a Malta, a Gibilterra o in altri paesi. Da alcuni anni, un numero sempre crescente di danesi ha cominciato a giocare d’azzardo presso gli operatori internazionali. Secondo quanto riferito dalle autorità danesi, il governo temeva che la disponibilità di giochi d’azzardo, se non efficacemente regolamentata e controllata, potesse avere ripercussioni negative sulla società, sotto forma di criminalità e di turbativa dell’ordine pubblico, e potesse causare in soggetti vulnerabili una dipendenza dal gioco d’azzardo. Al contempo, i profitti di Danske Spil hanno registrato una costante diminuzione. Pertanto, le autorità danesi avevano l’esigenza di regolamentare e controllare il gioco d’azzardo offerto ai cittadini danesi allo scopo di incanalare tale attività in un quadro regolamentato e prevenirne così gli effetti negativi a livello sociale.
(109)
A tal proposito, la Commissione ricorda che il settore del gioco d’azzardo non è mai stato soggetto ad alcuna armonizzazione in seno all’Unione europea, tanto che all’articolo 2 la direttiva «servizi», esclude espressamente il gioco d’azzardo dal proprio campo di applicazione (52). Tuttavia, nonostante la mancanza di ogni tipo di legislazione secondaria in quest’ambito, le attività di azzardo transfrontaliere possono rientrare nel campo di applicazione delle libertà fondamentali del trattato, e segnatamente la libertà di stabilimento (articolo 49 TFUE) e la libera prestazione di servizi (articolo 56 TFUE).
(110)
In linea di principio, l’articolo 56 TFUE impone l’eliminazione di qualsiasi restrizione alla libera prestazione di servizi, anche qualora essa si applichi indistintamente ai prestatori nazionali e a quelli degli altri Stati membri, quando sia tale da vietare, ostacolare o rendere meno attraenti le attività dei prestatori dei servizi stabiliti in un altro Stato membro ove forniscono legittimamente servizi analoghi (53). La giurisprudenza costante stabilisce altresì che la normativa di uno Stato membro la quale vieti a operatori stabiliti in altri Stati membri di proporre servizi tramite Internet sul territorio dello Stato membro medesimo costituisce una restrizione alla libera prestazione dei servizi di cui all’articolo 56 TFUE. (54) Peraltro, della libertà di prestazione di servizi beneficia tanto il prestatore quanto il destinatario dei servizi (55).
(111)
Nel presente caso, benché la fornitura di servizi d’azzardo rientri innanzitutto nell’ambito di applicazione della libertà fondamentale di cui all’articolo 56 TFUE, la legislazione danese incide anche sulla libertà di stabilimento. A norma dell’articolo 27 della legge relativa ai giochi, la Danimarca impone ai prestatori dei servizi di azzardo on line di essere stabiliti in Danimarca ovvero, se risiedono in un altro Stato membro dell’UE o del SEE, di nominare un mandatario abilitato. Le giustificazioni di tali restrizioni sono le stesse per quanto attiene sia alla libertà di stabilimento sia alla libera prestazione di servizi.
(112)
Le restrizioni delle succitate libertà fondamentali sono accettabili solo nei casi eccezionali previsti dall’articolo 52 TFUE, ovvero se giustificate, conformemente alla giurisprudenza della Corte, da motivi imperativi di interesse generale. L’articolo 52, paragrafo 1 TFUE consente restrizioni giustificate in ragione di motivi di ordine pubblico («ordre public»), di pubblica sicurezza e di sanità pubblica.
(113)
Per quanto concerne il gioco d’azzardo, la giurisprudenza della Corte di giustizia ha identificato un certo numero di motivi imperativi di interesse generale, quali gli obiettivi della tutela dei consumatori, della prevenzione delle frodi e dell’incitamento a spese eccessive collegate al gioco, nonché esigenze generali di mantenimento dell’ordine pubblico. In tale contesto, le considerazioni di ordine morale, religioso e culturale nonché le conseguenze moralmente e finanziariamente dannose per l’individuo e la società che sono collegate al gioco d’azzardo e alle scommesse possono giustificare che le autorità nazionali dispongano di un potere discrezionale sufficiente a determinare le esigenze di tutela del consumatore e di mantenimento dell’ordine pubblico. Di conseguenza e in ogni caso, le restrizioni devono essere giustificate da motivi imperativi di interesse generale e devono essere idonee a garantire il conseguimento dello scopo perseguito e non possono eccedere quanto necessario a tal fine. Esse devono altresì essere applicate senza discriminazioni (56).
(114)
Si fa osservare, tuttavia, che la perdita del gettito fiscale non è una motivazione annoverata fra i motivi elencati all’articolo 52 TFUE né ammessa dalla giurisprudenza (57) e non può pertanto essere considerata come un motivo imperativo di interesse generale che possa esser fatto valere per giustificare un provvedimento che sia, in linea di principio, in contrasto con una libertà fondamentale.
(115)
Per quanto concerne nello specifico la giustificazione relativa alle restrizioni della disposizione sull’attività d’azzardo transfrontaliera, la Corte di giustizia ha sancito che (58):
«57.
In tale contesto si deve rilevare […] che la disciplina dei giochi d’azzardo rientra nei settori in cui sussistono tra gli Stati membri divergenze considerevoli di ordine morale, religioso e culturale. In assenza di armonizzazione comunitaria in materia, spetta ad ogni singolo Stato membro valutare, in tali settori, alla luce della propria scala di valori, le esigenze che la tutela degli interessi di cui trattasi implica.
58.
Il solo fatto che uno Stato membro abbia scelto un sistema di protezione differente da quello adottato da un altro Stato membro non può rilevare ai fini della valutazione della necessità e della proporzionalità delle disposizioni prese in materia. Queste vanno valutate soltanto alla stregua degli obiettivi perseguiti dalle competenti autorità dello Stato membro interessato e del livello di tutela che intendono assicurare.
59.
Gli Stati membri sono conseguentemente liberi di fissare gli obiettivi della loro politica in materia di giochi d’azzardo e, eventualmente, di definire con precisione il livello di protezione perseguito. Tuttavia, le restrizioni che essi impongono devono soddisfare le condizioni che risultano dalla giurisprudenza della Corte per quanto riguarda la loro proporzionalità (sentenza Placanica et al., punto 48).
[…]
69.
Si deve rilevare, in proposito, che il settore dei giochi d’azzardo offerti tramite Internet non costituisce oggetto di un’armonizzazione comunitaria. Uno Stato membro può quindi legittimamente ritenere che il solo fatto che un operatore […] offra legittimamente servizi compresi in tale settore tramite Internet in un altro Stato membro in cui sia stabilito e in cui sia già soggetto, in linea di principio, a determinati requisiti di legge ed al controllo da parte delle competenti autorità di quest’ultimo Stato membro, non possa essere considerato quale garanzia sufficiente di protezione dei consumatori nazionali contro i rischi di frode e di criminalità, alla luce delle difficoltà che, in un siffatto contesto, le autorità dello Stato membro di stabilimento possono incontrare nella valutazione delle caratteristiche qualitative e della correttezza professionale degli operatori.
70.
Inoltre, in considerazione dell’assenza di un contatto diretto tra il consumatore e l’operatore, i giochi d’azzardo accessibili via Internet implicano rischi di natura differente e maggiore importanza rispetto ai mercati tradizionali dei giochi medesimi per quanto attiene ad eventuali frodi commesse dagli operatori nei confronti dei consumatori.»
(116)
In una recente sentenza, la Corte ha inoltre descritto dettagliatamente i rischi associati al gioco d’azzardo on line (59):
«103.
Occorre rilevare che le caratteristiche proprie dell’offerta di giochi d’azzardo tramite Internet possono, in egual maniera, rivelarsi una fonte di rischi di natura differente e di maggiore entità in materia di tutela dei consumatori, e specialmente dei giovani e delle persone aventi una particolare inclinazione al gioco o predisposte allo sviluppo di tale inclinazione, nei confronti dei mercati tradizionali di tali giochi. Oltre alla già menzionata mancanza di contatto diretto tra il consumatore e l’operatore, la facilità tutta particolare e la permanenza dell’accesso ai giochi proposti su Internet, nonché il volume e la frequenza potenzialmente elevati di una simile offerta a carattere internazionale, in un ambiente per di più caratterizzato dall’isolamento del giocatore, dall’anonimato e da un’assenza di controllo sociale, costituiscono altrettanti fattori idonei a favorire uno sviluppo della dipendenza dal gioco e delle spese eccessive legate a quest’ultimo e, di conseguenza, ad accrescere le conseguenze sociali e morali negative che vi si ricollegano, così come evidenziate da una costante giurisprudenza.
104.
Inoltre, occorre osservare che, alla luce del potere discrezionale di cui dispongono gli Stati membri riguardo alla determinazione del livello di tutela dei consumatori e dell’ordine sociale nel settore dei giochi d’azzardo, non è necessario, per quanto attiene al criterio di proporzionalità, che una misura restrittiva dettata dalle autorità di uno Stato membro corrisponda ad una concezione condivisa dalla totalità degli Stati membri riguardo alle modalità di tutela del legittimo interesse di cui trattasi (cfr., per analogia, sentenza del 28 aprile 2009, causa C-518/06 Commissione/Italia, Racc. 2009 pag. I-3491, punti 83 e 84).
105.
Tenuto conto delle suesposte considerazioni, occorre riconoscere che una misura di divieto riguardante qualsiasi offerta di giochi d’azzardo via Internet può essere considerata, in linea di principio, idonea a perseguire i legittimi obiettivi di prevenzione dell’incitamento a spese eccessive legate al gioco e di lotta contro la dipendenza da quest’ultimo, nonché di tutela dei giovani, quand’anche l’offerta di tali giochi resti autorizzata ove effettuata attraverso canali più tradizionali.»
(117)
La mancata armonizzazione del settore del gioco d’azzardo e le differenze tra le normative degli Stati membri relative alla gamma di giochi permessi e agli operatori abilitati a proporli traccia l’immagine di un mercato interno per la fornitura dei servizi d’azzardo transfrontalieri estremamente frammentato. Mentre taluni Stati membri restringono o addirittura vietano l’offerta di taluni giochi di fortuna, altri hanno optato per mercati più aperti. Inoltre, molti Stati membri hanno recentemente rivisto, o hanno in corso di revisione, la propria normativa in materia di gioco d’azzardo in considerazione dell’espansione dei servizi di gioco d’azzardo on line.
(118)
Le autorità danesi non hanno trasmesso dati dettagliati sull’entità del gioco d’azzardo illegale praticato dai cittadini danesi, sottolineando tuttavia che lo sviluppo del settore del gioco d’azzardo on line non regolamentato rappresentava un aspetto preoccupante dal punto di vista sociale.
(119)
Questa tendenza è confermata dal libro verde della Commissione europea del marzo 2011 (60). Il documento di lavoro dei servizi della Commissione che accompagna il libro verde riferisce che gli introiti lordi del gioco d’azzardo on line in Danimarca ammontavano a 250 milioni di EUR nel 2008, di cui il 14 % (vale a dire 34 milioni di EUR) erano relativi ai giochi da casinò e il 22 % (vale a dire 56 milioni di EUR) al poker (61). Per definizione, sia i giochi da casinò on line che il poker on line sono attività vietate.
(120)
Si prevede che tali importi aumenteranno. Il libro verde segnala che il gioco d’azzardo on line è il segmento in più rapida crescita del mercato del gioco d’azzardo, e ha rappresentato il 7,5 per cento dei proventi annui del mercato complessivo del gioco d’azzardo nel 2008 (EU-27) il cui volume, secondo le previsioni, dovrebbe raddoppiare entro il 2013 (62). In secondo luogo, si stima che in Danimarca la quota dei giochi d’azzardo on line rispetto al consumo nazionale complessivo di giochi d’azzardo sia pari al 21,9 per cento, il che pone la Danimarca al secondo posto nell’UE, dove il valore medio è del 7,5 per cento (63).
(121)
Tenendo conto della giurisprudenza summenzionata, nonché delle caratteristiche generali del mercato del gioco d’azzardo nell’UE, la Commissione riconosce la fondatezza delle argomentazioni addotte dalle autorità danesi per giustificare l’adozione della misura notificata. In particolare, la Commissione è consapevole delle peculiarità delle attività in questione: il gioco d’azzardo on line offerto tramite Internet ha trasformato il settore, che ora è un mercato mondiale in cui i confini fisici non sono più nettamente distinti. In tale contesto, come indicato nel libro verde del 2011 (64), la Commissione rileva anche l’esigenza di controllare il settore del gioco d’azzardo on line per prevenire le conseguenze negative e dannose del gioco d’azzardo on line sui consumatori. Oltre al notevole rischio di dipendenza dal gioco on line delineato da vari studi sociali (65), occorrere prestare un’attenzione particolare ai minorenni e ad altri soggetti vulnerabili, inclusi i giocatori a basso reddito, i giocatori d’azzardo con una storia di dipendenza da gioco e i giovani adulti non consapevoli dei rischi associati al gioco d’azzardo. Al fine di proteggere tali categorie di giocatori potenziali, gli Stati membri dovrebbero poter controllare il settore del gioco d’azzardo on line, imponendo fra l’altro dei limiti d’età o condizioni per il rilascio delle licenze, verificando i sistemi di accettazione dei pagamenti e limitando la commercializzazione o la promozione del gioco d’azzardo on line.
(122)
La riforma intrapresa dalla Danimarca, che ha condotto all’adozione della legge notificata, è pertanto perfettamente conforme all’obiettivo del libro verde della Commissione europea del 24 marzo 2011 sul gioco d’azzardo nel mercato interno, vale a dire contribuire all’introduzione negli Stati membri di un quadro giuridico in materia di gioco d’azzardo on line che garantisca a tutte le parti in causa una maggiore certezza del diritto (66). Il libro verde ha rappresentato una risposta alle conclusioni del Consiglio del dicembre 2010 che accoglieva con favore l’annuncio da parte della Commissione europea di una vasta consultazione sul gioco d’azzardo on line nel mercato interno, intesa ad avviare un dibattito approfondito sui problemi sollevati in particolare dei servizi di gioco d’azzardo on line (67) e alla risoluzione adottata dal Parlamento europeo il 10 marzo 2009 che ha invitato la Commissione a studiare, in stretta collaborazione con i governi nazionali, gli effetti economici e non economici della fornitura di servizi di gioco d’azzardo transfrontaliero (68). Si fa osservare che la riforma legislativa attuata tramite la legge notificata è perfettamente conforme agli obiettivi richiamati dalla Commissione che avevano condotto all’avvio di una procedura di infrazione e alla trasmissione di un parere motivato alle autorità danesi nel marzo 2007 (69).
(123)
Per queste ragioni, la Commissione ritiene che la legge notificata relativa alle tasse suoi giochi, nella misura in cui liberalizzerà il mercato e permetterà agli operatori danesi e stranieri del settore del gioco d’azzardo on line di proporre i propri servizi ai danesi residenti, garantendo al contempo che tali operatori possiedano i requisiti necessari per il rilascio di una licenza danese, persegua un obiettivo preciso di interesse comune.
7.2.2. Aiuto idoneo a conseguire l’obiettivo perseguito
(124)
Si ritiene che una misura di aiuto sia necessaria e proporzionata quando costituisce uno strumento idoneo a conseguire l’obiettivo perseguito di interesse comune, ha un effetto d’incentivo sui beneficiari e non genera inutili distorsioni di concorrenza.
(125)
Il governo danese ha deciso di liberalizzare il mercato del gioco d’azzardo on line danese e concedere un numero illimitato di licenze on line. Tuttavia, il rilascio di siffatte licenze è subordinato a una serie di condizioni relative, fra le altre cose, all’affidabilità degli amministratori della società che richiede la licenza. Per attuare la liberalizzazione con successo, il governo danese ha anche deciso di ridurre le imposte a carico degli operatori on line, lasciando invariata solo l’aliquota applicabile agli operatori tradizionali. A tale riguardo, i denuncianti hanno affermato che la diminuzione dell’aliquota per gli operatori on line non era la soluzione più appropriata. Ad esempio, si potrebbe sempre ricorrere al blocco dei pagamenti e della comunicazione (strumenti di isolamento) per conseguire gli obiettivi del processo di liberalizzazione senza dover introdurre aliquote inferiori per gli operatori on line. Secondo i denuncianti, la Danimarca poteva pertanto scegliere di far rispettare il divieto di gioco d’azzardo on line illegale tramite il blocco dei servizi di «pagamento e comunicazione» (filtraggio del sistema dei nomi di dominio, blocco del protocollo internet, blocco dei pagamenti) oppure limitando il numero di licenze da rilasciare.
(126)
Per quanto concerne l’utilizzo dei «sistemi di blocco», il libro verde della Commissione precisa che l’efficienza di un sistema di blocco dipende da una lista predefinita e aggiornata di elementi da bloccare nonché da software efficienti. Tuttavia, come hanno sottolineato le autorità danesi, è opinabile che tali sistemi di blocco possano produrre i risultati attesi, in quanto i giocatori d’azzardo on line potrebbero aggirare il blocco su internet cambiando le «porte» utilizzate, mentre il divieto di taluni pagamenti potrebbe bloccare transazioni commerciali assolutamente legittime diverse dai pagamenti concernenti puntate e premi.
(127)
Per quanto concerne la possibilità di rilasciare un numero limitato di licenze per l’esercizio on line, gli effetti dipendono dal numero di licenze da concedere. Se si tratterà di poche licenze, il numero esiguo di operatori sul mercato ridurrà la concorrenza e inciderà sull’offerta, il che potrebbe significare maggiori costi per i consumatori, sotto forma di un tasso di ritorno minore a quello che si avrebbe con un numero illimitato di licenze. Una limitazione del numero di licenze limita altresì la varietà e la qualità della scelta a disposizione dei consumatori sul mercato e incoraggia in misura minore i produttori ad andare incontro alle richieste e alle esigenze dei consumatori (70). Limitare il numero di licenze solleva anche questioni relative ai criteri per determinare in maniera non arbitraria il numero di licenze, modalità e attribuzione delle competenze per il controllo dei requisiti per il rilascio delle licenze, e infine alle modalità per affrontare il gioco d’azzardo illegale, ovvero quali siano le misure da adottare e quali gli organi preposti a contrastare il gioco d’azzardo illegale (71).
(128)
In considerazione di quanto esposto, la Commissione ritiene che l’applicazione di un’aliquota inferiore alle attività d’azzardo on line costituisca uno strumento atto a conseguire gli obiettivi di liberalizzazione perseguiti dalla nuova legge relativa ai giochi. Le misure d’aiuto garantiranno agli operatori che intendono fornire servizi di gioco d’azzardo ai residenti danesi la possibilità di richiedere una licenza e conformarsi alla normativa nazionale applicabile.
(129)
La Commissione ritiene che la misura di aiuto possa modificare il comportamento dei proponenti stranieri di servizi di gioco d’azzardo on line, poiché l’aliquota inferiore costituisce un incentivo per tali operatori ad ottenere una licenza in Danimarca e pertanto fornire per la prima volta legalmente servizi di gioco d’azzardo on line.
(130)
Una misura d’aiuto è considerata proporzionata solamente se non sarebbe stato possibile ottenere la stessa modifica nel comportamento con un aiuto o una distorsione di entità minore. L’importo dell’aiuto deve limitarsi al minimo necessario per lo svolgimento dell’attività sovvenzionata. Nel caso in esame, la Commissione è dell’avviso che le autorità danesi abbiano concepito la misura in modo da ridurre l’eventuale importo dell’aiuto di Stato in oggetto e mantenere al minimo la distorsione della concorrenza che deriva dalla misura.
(131)
Nel memorandum presentato dal ministro danese delle Finanze il 6 marzo 2010 ai portavoce dei partiti politici presenti nel parlamento danese in merito al livello d’imposta da applicare (72), la scelta della minore aliquota pari al 20 per cento degli introiti lordi per le attività di azzardo on line è stata giustificata con riferimento ai seguenti criteri:
a)
i giochi d’azzardo offerti nell’ambito delle licenze concesse dal governo danese dovrebbero essere adeguati all’attuale offerta dei prestatori di servizi di azzardo on line esteri, ovvero l’aliquota deve essere adeguata per corrispondere agli elevati tassi di ritorno offerti dagli operatori di gioco d’azzardo on line esteri, in modo da indurli a richiedere effettivamente una licenza;
b)
il numero totale di giochi offerti dovrebbe essere incrementato in modo da ottenere un aumento complessivo del fatturato;
c)
i giochi offerti dovrebbero essere così convenienti per i giocatori da dissuaderli dal giocare su siti di operatori (illegali) stranieri;
d)
si dovrebbero utilizzare strumenti di blocco per garantire, insieme con i punti (a)-(c), che il gioco sui siti degli operatori illegali sia ridotto al minimo.
(132)
Nel memorandum le autorità danesi fanno osservare che la legislazione nel Regno Unito, che dovrebbe essere considerata molto vicina alla normativa danese in materia di gioco d’azzardo, stabilisce un’aliquota del 15 per cento per il gioco on line. Le autorità danesi hanno ritenuto di dover fissare un’aliquota per il gioco d’azzardo on line superiore rispetto al Regno Unito, in quanto la Danimarca, a differenza del Regno Unito, introdurrà anche misure di blocco supplementari per rendere ancor più difficile ai giocatori di accedere a siti di gioco d’azzardo gestiti da operatori stranieri che non hanno ottenuto una licenza danese.
(133)
Allo stesso modo, le autorità danesi citano gli esempi di Francia e Italia, che hanno liberalizzato i propri mercati e imposto aliquote superiori rispetto al Regno Unito. Le autorità danesi osservano che i suddetti mercati sono significativamente più estesi rispetto a quello danese. Le dimensioni di un mercato possono avere un’incidenza tangibile sulla disponibilità degli operatori a entrare nel mercato, anche se viene praticata un’aliquota maggiore, in quanto i costi normalmente sostenuti da una società per penetrare in un nuovo mercato tendono ad essere comparativamente maggiori quando tale mercato è più piccolo.
(134)
Il memorandum comprende una simulazione dei possibili effetti sulle entrate causati da aliquote del 15, 20 e 25 per cento, tenendo conto anche dei possibili mutamenti dei modelli di gioco dei consumatori e delle attività degli operatori. Secondo l’esito della simulazione, l’aliquota del 20 per cento è tale da garantire che per gli operatori dei giochi d’azzardo resti sufficientemente conveniente chiedere il rilascio di una licenza danese e offrire servizi interessanti ai giocatori. Un’aliquota maggiore (cioè del 25 per cento) aumenterebbe la pressione sui tassi di ritorno e, di conseguenza, l’effetto positivo sulle entrate sarebbe inferiore a quello previsto con un’aliquota del 20 per cento.
(135)
Il legislatore danese ha pertanto concluso che fissare un’aliquota superiore sul gioco on line si tradurrebbe con tutta probabilità in un prodotto non abbastanza interessante per i giocatori, con un conseguente calo del fatturato che vanificherebbe le prospettive immediate di un maggior gettito fiscale.
(136)
Le conclusioni cui è giunto il legislatore danese riguardo al livello di imposizione adeguato per le attività di azzardo on line sono confermate anche da una relazione stilata da una società di consulenza aziendale, che ha stabilito che imporre un’aliquota del 20 per cento non comporterebbe per lo Stato la rinuncia a un introito che questo avrebbe altrimenti percepito (73). Secondo tale relazione, tale valore rappresenta la più alta aliquota economicamente conveniente - in quanto un’aliquota superiore sarebbe «un’aliquota a rendimento zero», cioè un’aliquota semplicemente troppo elevata perché sia redditizio per gli operatori entrare nel mercato. Pertanto, al di sopra dell’aliquota del 20 per cento, il gettito fiscale comincerebbe a diminuire.
(137)
In considerazione di quanto suesposto, la Commissione ritiene che l’aliquota del 20 per cento degli introiti lordi applicabile agli operatori on line non sia inferiore a quanto necessario per garantire che vengano conseguiti gli obiettivi della legge relativa ai giochi. Pertanto, la misura di aiuto soddisfa i requisiti di proporzionalità definiti dalla giurisprudenza della Corte di giustizia.
7.2.3. Incidenza sulla concorrenza e sugli scambi fra gli Stati membri
(138)
Per quanto riguarda l’incidenza della misura di aiuto sulla concorrenza e sugli scambi, occorre operare un distinguo fra le possibili distorsioni degli scambi fra gli Stati membri e le distorsioni della concorrenza in Danimarca, soprattutto con gli operatori tradizionali di gioco d’azzardo esistenti.
(139)
Rispetto agli scambi fra gli Stati membri, non si prevede un’incidenza negativa. La legge relativa ai giochi consente ai residenti danesi il gioco d’azzardo legale sui siti web di operatori on line provvisti di licenza. Questi siti web non sono riservati ai soli residenti danesi, ma possono essere raggiunti dai residenti di tutti gli Stati membri dell’UE, subordinatamente alle restrizioni imposte dalle rispettive normative nazionali. Fissando un’aliquota del 20 per cento degli introiti lordi degli operatori di gioco d’azzardo on line, la misura di aiuti danese è ampiamente conforme alle aliquote imposte per gli stessi servizi da altri Stati membri che hanno già operato una riforma delle rispettive normative sul gioco d’azzardo on line. Ad esempio, sia il Belgio che il Regno Unito applicano un’aliquota del 15 per cento degli introiti lordi al gioco d’azzardo on line, mentre altri Stati membri applicano aliquote perfino inferiori sugli introiti lordi (ad esempio, l’Estonia il 5 per cento, la Lettonia il 10 per cento, la Finlandia l’8,25 per cento). Solo la Slovacchia ha fissato un’aliquota maggiore, pari al 27 per cento degli introiti lordi.
(140)
Rispetto alla distorsione della concorrenza all’interno del mercato danese, la misura può potenzialmente andare a beneficio di un gran numero di operatori danesi e stranieri di giochi online che finora non potevano fornire i loro servizi ai residenti danesi. La Danimarca ha presentato un elenco di fornitori di giochi d’azzardo on line che hanno già espresso l’intenzione di presentare una domanda di licenza. Poiché fino ad oggi solo la società controllata dallo Stato era autorizzata a fornire servizi di gioco d’azzardo on line, la liberalizzazione aumenterà la concorrenza generale sul mercato.
(141)
Benché la misura costituisca un aiuto di Stato e la sua attuazione possa comportare ripercussioni per gli operatori tradizionali del gioco d’azzardo, i quali sono tassati ad un tasso che raggiunge il 75 per cento degli introiti lordi, la Commissione ritiene che il saldo complessivo dell’attuazione della misura sarà positivo.
(142)
Come indicato sopra, fissare un’aliquota per il gioco d’azzardo on line pari o simile all’aliquota applicata agli operatori di gioco d’azzardo tradizionale avrebbe portato a una situazione in cui l’industria e i giocatori non avrebbero risposto alla possibilità di fornire legalmente servizi di gioco d’azzardo on line sul mercato danese, vanificando in tal modo gli obiettivi di interesse comune indicati e perseguiti dalla legge relativa ai giochi.
(143)
Di conseguenza, la Commissione conclude che la misura è compatibile con il mercato interno ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c) TFUE.
8. CONCLUSIONI
(144)
La Commissione è dell’avviso che la legge notificata conferisca un vantaggio fiscale agli operatori di gioco d’azzardo on line mediante risorse statali. La misura è considerata prima facie come selettiva, poiché essa distingue fra gli operatori del gioco d’azzardo on line e quelli dei casinò tradizionali i quali, alla luce degli obiettivi perseguiti dalla misura, si trovano in una situazione analoga de jure e de facto. Le autorità danesi non hanno dimostrato che la selettività prima facie della legge notificata sia giustificata dalla logica del sistema fiscale. Pertanto, la legge notificata si configura come aiuto di Stato a norma dell’articolo 107, paragrafo 1 TFUE.
(145)
Tuttavia, la Commissione ritiene che la misura di aiuto possa essere considerata compatibile con il mercato interno in quanto soddisfa le condizioni di cui all’articolo 107, paragrafo 3, lettera c) TFUE,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
La misura C 35/10 cui la Danimarca intende dare esecuzione sotto forma di tassazione del gioco d’azzardo on line nella legge danese relativa alle tasse suoi giochi è compatibile con il mercato interno ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c) del trattato sul funzionamento dell’Unione europea.
L’esecuzione di detta misura è di conseguenza autorizzata.
Articolo 2
Il Regno di Danimarca è destinatario della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, il 20 settembre 2011