KOMMISSIONENS AFGØRELSE
af 25. januar 2012
om Tysklands foranstaltning C 36/07 (ex NN 25/07) til fordel for Deutsche Post AG
(meddelt under nummer C(2012) 184)
(Kun den tyske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2012/636/EU)
EUROPA-KOMMISSIONEN HAR -
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 108, stk. 2, første afsnit (1),
efter at have opfordret interesserede parter til at fremsætte bemærkninger i overensstemmelse med disse artikler (2) samt under hensyntagen til disse bemærkninger,
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a), og
ud fra følgende betragtninger:
I. SAGSFORLØB
I.1. Statsstøtteprocedurer
I.1.1. 1999-beslutningen om indledning af proceduren og negativbeslutningen fra 2002
(1)
I 1994 indgav United Parcel Service (herefter »UPS«) en klage, hvori virksomheden gjorde gældende, at der var ydet ulovlig støtte til Deutsche Bundespost POSTDIENST (herefter »POSTDIENST«).
(2)
Efter at der den 23. oktober 1999 var indledt en statsstøtteprocedure (herefter »1999-beslutningen om indledning af proceduren«), fremsendte Tyskland bemærkninger den 16. september 1999. Efter offentliggørelsen af 1999-beslutningen om indledning af proceduren modtog Kommissionen bemærkninger fra 14 interesserede parter. Disse bemærkninger blev videresendt til forbundsregeringen ved brev af 15. december 1999 for at give den lejlighed til at fremsætte bemærkninger hertil. Tyskland svarede ved brev af 1. februar 2000, der blev registreret ved modtagelsen den 2. februar 2000.
(3)
Kommissionen vedtog den 19. juni 2002 en negativbeslutning (3) (herefter »negativbeslutningen fra 2002«), hvori den konstaterede, at POSTDIENST og efterfølgeren Deutsche Post AG (herefter »DPAG«, mens POSTDIENST og DPAG herefter under ét benævnes »Deutsche Post«) havde tilbudt deres dør til dør-pakketjenester til priser under de ydelsesspecifikke meromkostninger, og at denne aggressive prispolitik ikke var opfattet af Deutsche Posts befordringspligt. Det deraf følgende tab på 572 mio. EUR blev i strid med artikel 106 og 107 i TEUF i sidste instans finansieret ved hjælp af statsmidler, som Deutsche Post modtog i forskellig form (f.eks. offentlige overførsler fra datterselskabet Deutsche Bundespost TELEKOM (herefter »TELEKOM«), offentlige lånegarantier og offentlige tilskud til pensioner til posttjenestemænd (herefter »pensionstilskud«).
(4)
På Kommissionens anmodning tilbagesøgte Tyskland den statsstøtte på 572 mio. EUR, der ikke var forenelig med det indre marked, fra DPAG. Deutsche Post appellerede beslutningen til EU's retsinstanser.
(5)
Den Europæiske Unions Ret (herefter »Retten«) annullerede i sin dom fra 2008 (4) negativbeslutningen fra 2002, da Kommissionen ikke havde foretaget en omfattende analyse af alle indtægter og omkostninger i forbindelse med befordringspligten med henblik på at afgøre, om Deutsche Post var blevet under- eller overkompenseret.
(6)
Derefter betalte Tyskland den tilbagesøgte statsstøtte på 572 mio. EUR plus renter tilbage til Deutsche Post.
(7)
Den 2. september 2010 forkastede Domstolen den appel, som Kommissionen havde iværksat mod Rettens dom (5).
I.1.2. Yderligere klager efter negativbeslutningen fra 2002
(8)
Den 13. maj 2004 indgav UPS endnu en klage vedrørende ulovlig støtte, der var ydet til Deutsche Post efter negativbeslutningen fra 2002. UPS var af den opfattelse, at ikke alle de foranstaltninger, der var anført i den oprindelige klage fra 1994, var blevet undersøgt i negativbeslutningen fra 2002, og at Deutsche Post havde opnået betydeligt større fordele end den uforenelige støtte på 572 mio. EUR. Deutsche Post anvendte statsmidler til at udvide sin pakkevirksomhed (f.eks. ved overtagelse af andre virksomheder) og sælge tjenesteydelser til urimeligt lave interne afregningspriser til sine datterselskaber Postbank AG og Deutsche Post Euro Express GmbH & Co OHG (herefter »DPEED«), som var aktive inden for henholdsvis bankvirksomhed og under firmanavnet DHL inden for salg af pakketjenester til erhvervskunder.
(9)
Kommissionen fremsendte anmodninger om oplysninger til Tyskland den 9. november 2004 og den 1. april 2005. Tyskland fremsendte sine svar den 2. december 2004 og den 3. juni 2005.
(10)
Den 16. juli 2004 indgav TNT Post AG & Co KG (herefter »TNT«) en klage, hvori det også blev gjort gældende, at Deutsche Post solgte tjenesteydelser til urimeligt lave interne afregningspriser til Postbank AG. TNT gjorde gældende, at Postbank AG kun betalte de variable omkostninger for de leverede tjenesteydelser, mens Deutsche Post finansierede de fælles faste omkostninger til distributionsnettet fuldt ud ved hjælp af indtægter fra brevmonopolet.
(11)
Kommissionen fremsendte anmodninger om oplysninger til Tyskland den 11. november 2004 og den 25. april 2005. Tyskland fremsendte sine svar den 17. december 2004 og den 23. juni 2005.
I.1.3. 2007-beslutningen om udvidelse af proceduren
(12)
Efter at Kommissionen havde modtaget yderligere klager, underrettede den ved brev af 12. september 2007 (6) (herefter »2007-beslutningen om udvidelse af proceduren«) Tyskland om sin beslutning om at udvide den procedure, der var indledt i 1999. Formålet med 2007-beslutningen om udvidelse af proceduren var at medtage alle nye oplysninger i proceduren og foretage en indgående undersøgelse af alle potentielle konkurrencefordrejninger, som de statslige foranstaltninger til fordel for Deutsche Post måtte give anledning til (nærmere oplysninger om de offentlige overførsler, offentlige garantier, pensionstilskud og eneretten til befordring af brevforsendelser findes i afsnit I.1.14).
(13)
Efter Kommissionens opfattelse skulle Deutsche Posts regnskaber i perioden 1990-2007 rekonstrueres præcist for at få klarhed over de offentlige foranstaltningers virkninger på indtægterne og omkostningerne i forbindelse med de forskellige tjenester, som Deutsche Post havde leveret.
I.1.4. Tysklands bemærkninger til 2007-beslutningen om udvidelse af proceduren
(14)
Tyskland fremsatte bemærkninger den 14. december 2007, og Deutsche Post appellerede 2007-beslutningen om udvidelse af proceduren (se også afsnit I.3.1).
I.1.5. De interesserede parters bemærkninger til 2007-beslutningen om udvidelse af proceduren og Tysklands kommentarer til disse bemærkninger
(15)
Den 16. november 2007 fremsendte UPS og TNT bemærkninger.
(16)
Efter at Tyskland den 20. december 2007 havde anmodet om en forlængelse af fristen, fremsendte forbundsregeringen den 12. marts 2008 kommentarer til bemærkningerne fra TNT og UPS.
I.1.6. Udvælgelse af en ekstern ekspert
(17)
Den 23. januar 2008 offentliggjorde Kommissionen et udbud vedrørende en ekspertrapport, som skulle gøre det lettere for Kommissionen at afgøre, om Deutsche Post muligvis blev overkompenseret for sin befordringspligt i perioden 1990-2007 (7).
(18)
Den 18. juni 2008 indgik Kommissionen en kontrakt med WIK Consult GmbH, der er specialiseret inden for regnskaber i postsektoren.
I.1.7. Tysklands bemærkninger til undersøgelsesperiodens længde
(19)
Ved breve af 10. juni 2008 og 18. juni 2008 tilkendegav Tyskland sin uenighed med den valgte længde af undersøgelsesperioden (1990-2007) og var af den opfattelse, at det var tilstrækkeligt at begrænse undersøgelsen til perioden 1990-1994, hvor de offentlige overførsler blev ydet; i denne periode var tabene højere end de offentlige overførsler, således at Deutsche Post ikke modtog nogen overkompensation. I henhold til fællesskabsrammebestemmelserne for statsstøtte i form af kompensation for offentlig tjeneste (8) (herefter »rammebestemmelserne fra 2005«) ville det være uforholdsmæssigt at skulle stille regnskabsoplysninger til rådighed for perioden efter 1994, da perioden for beregningen af overkompensationer var begrænset til fire år.
(20)
Den 27. juni 2008 fremsendte Tyskland et juridisk responsum om Kommissionens forpligtelse til at undersøge de offentlige overførsler, de offentlige garantier og pensionstilskuddet hver for sig (9). Endvidere gjorde Tyskland gældende, at det ikke var nødvendigt at undersøge regnskabsoplysningerne for at vurdere de offentlige garantier og pensionstilskuddet.
(21)
Tyskland var af samme opfattelse på møderne med Kommissionens tjenestegrene den 29. maj 2008 og den 15. juli 2008.
I.1.8. Anmodning om oplysninger af 17. juli 2008
(22)
Den 17. juli 2008 fremsendte Kommissionen en anmodning om oplysninger til Tyskland vedrørende alle statslige foranstaltninger, der skulle undersøges, samt et spørgeskema vedrørende Deutsche Posts indtægter og omkostninger i perioden 1990-2007. Anmodningen om oplysninger var udarbejdet i samarbejde med WIK Consult. Den 5. august 2008 anmodede Tyskland om en ubestemt forlængelse af fristen, da det først skulle undersøges, om visse oplysninger var tilgængelige.
I.1.9. Rykkerskrivelser af 12. og 22. august 2008
(23)
Den 12. august 2008 forklarede Kommissionen, hvorfor undersøgelsen af Deutsche Posts indtægter og omkostninger skulle foretages for perioden 1990-2007, og fastholdt, at de krævede oplysninger skulle fremsendes.
(24)
I sin meddelelse af 14. august 2008 gjorde Tyskland endnu en gang gældende, at der ikke var nogen grund til at undersøge Deutsche Posts indtægter og tab i perioden efter 1994. Den 22. august 2008 forbeholdt Kommissionen sig ret til i tilfælde af, at Tyskland ikke fremsendte de krævede oplysninger, at udstede et påbud om oplysninger efter artikel 10, stk. 3, i Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 af 22. marts 1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af EF-traktatens artikel 93 (10).
(25)
Ved meddelelse af 29. september 2008 fremsendte Tyskland resultaterne af endnu et juridisk responsum (fremsendt den 2. oktober 2008) for at støtte sin opfattelse, at en analyse af regnskaberne efter 1994 ikke var nødvendig, og at perioden 1990-1994 var den relevante undersøgelsesperiode (11).
(26)
Den 28. oktober 2008 fremsendte Tyskland oplysninger om de offentlige garantier og pensionstilskuddet.
I.1.10. Påbud om oplysninger af 30. oktober 2008
(27)
Kommissionen accepterede ikke Tysklands argumenter og fastholdt, at en analyse frem til 2007 var nødvendig for fuldt ud at vurdere konkurrencevirkningerne af de statslige foranstaltninger, der var stillet til rådighed. Efter de to rykkerskrivelser af 12. august 2008 og 22. august 2008 udstedte Kommissionen den 30. oktober 2008 et påbud om oplysninger, hvorved Tyskland formelt blev anmodet om at fremlægge alle nødvendige regnskabsoplysninger for hele perioden 1990-2007.
(28)
Tyskland og Deutsche Post bestred gyldigheden af påbuddet om oplysninger (se afsnit I.3.2).
(29)
Den 27. november 2008 fremsendte Tyskland de krævede regnskabsoplysninger for perioden 1990-1994. Den 5. og 16. december 2008 opdaterede Tyskland de regnskabsoplysninger, der var fremsendt den 27. november 2008.
I.1.11. Fremsendelse af regnskabsoplysninger for perioden 1990-2007
(30)
Efter et møde mellem Pfaffenbach, tysk statssekretær, Appel, bestyrelsesformand for DPAG, og kommissionsmedlemmet med ansvar for konkurrence den 6. februar 2009 indvilgede Tyskland og Deutsche Post i at stille regnskabsoplysninger til rådighed for perioden efter 1994.
(31)
Den 3. marts 2009 fremsendte Tyskland et første sæt regnskabsoplysninger for hele undersøgelsesperioden 1990-2007.
(32)
Der fandt møder sted mellem Deutsche Post og Kommissionens tjenestegrene den 3. marts 2009 i Bruxelles samt den 12. marts 2009, 2. april 2009, 28. maj 2009, 23. juni 2009 og 18. september 2009 i Bonn. Tyskland fremsendte de respektive bemærkninger fra Deutsche Post den 26. marts 2009, 7. maj 2009 og 22. juni 2009.
(33)
Efter disse møder og en række spørgsmål, som Kommissionens tjenestegrene forelagde for Deutsche Post den 4. juni 2009 og 30. juli 2009, fremsendte Tyskland opdaterede regnskabsoplysninger og yderligere præciseringer den 9. juli 2009, 31. juli 2009, 17. august 2009, 8. september 2009, 10. september 2009 og 15. oktober 2009.
(34)
Den 16. og 24. september 2009 fremsendte Kommissionens tjenestegrene yderligere spørgsmål, som Tyskland besvarede den 14. oktober 2009.
I.1.12. Fremlæggelse af WIK-rapporten
(35)
På grund af forsinkelser i tilrådighedsstillelsen af regnskabsoplysningerne måtte kontrakten med WIK Consult forlænges flere gange. Den 9. november 2009 fremlagde WIK Consult endelig sin ekspertrapport (herefter »WIK-rapport«).
(36)
Den 14. og 21. januar 2010 fremsendte Tyskland bemærkninger til WIK-rapporten. Den 11. februar 2010 fremlagde Tyskland en ekspertrapport udarbejdet af KPMG (herefter »KPMG-rapport«) om den retlige karakter af de tilbageførsler (12), som Deutsche Post skulle betale til forbundsstaten frem til 1995, og en ekspertrapport udarbejdet af Deloitte (13) (herefter »Deloitte-I-rapport«) om det benchmark for »rimelig« fortjeneste, der var lagt til grund i WIK-rapporten.
(37)
Den 23. april 2010 fremlagde Tyskland endnu en Deloitte-rapport (herefter »Deloitte-II-rapport«) om størrelsen af den rimelige fortjeneste, der skulle lægges til grund i forbindelse med Deutsche Posts befordringspligttjenester.
(38)
Den 9. august 2010 fremsendte Tyskland yderligere bemærkninger til beregningen af overkompensationen og til anvendelsen af det markedsøkonomiske investorprincip ved vurderingen af de offentlige overførsler.
I.1.13. Bemærkninger efter annullationen af negativbeslutningen fra 2002
(39)
Den 5. november 2010 fremsendte Tyskland endnu et juridisk responsum, hvori betydningen af dommen i sag C-399/08, Kommissionen mod Deutsche Post (se afsnit I.3.5) for den igangværende statsstøttesag behandles (14).
I.1.14. 2011-afgørelsen om udvidelse af proceduren
(40)
Ved brev af 10. maj 2011 meddelte Kommissionen Tyskland, at den havde besluttet at udvide den procedure, der var indledt i 1999 og udvidet i 2007, efter artikel 108, stk. 2, i TEUF for at foretage en indgående undersøgelse af det pensionstilskud, som Deutsche Post havde modtaget siden 1995 (herefter »2011-afgørelsen om udvidelse af proceduren«).
(41)
Efter i første omgang at have anmodet om en forlængelse af fristen den 23. maj 2011 fremsendte Tyskland sine bemærkninger den 29. juli 2011 samt yderligere ekspertrapporter om nødvendigheden af en beregning af overkompensation for at påvise den påståede krydssubsidiering (15), om en sammenligning mellem de af Deutsche Post faktisk afholdte sociale omkostninger og de på markedet gældende sociale omkostninger (16) samt om størrelsen af de af Deutsche Post afholdte sociale omkostninger, der oversteg markedsniveauet (17).
(42)
Den 4. oktober 2011 fremsendte UPS sine bemærkninger. Free and Fair Postal Initiative (herefter »FFPI«) fremsendte bemærkninger den 5. oktober 2011, Bundesverband Internationaler Express und Kurierdienste (herefter »BIEK«) den 7. oktober 2011. Kommissionen videresendte bemærkningerne fra de interesserede parter til Tyskland den 13. oktober 2011.
(43)
Den 14. november 2011 fremsatte Tyskland kommentarer til de interesserede parters bemærkninger.
(44)
Den 18. november 2011 fremsendte Kommissionen endnu en anmodning om oplysninger for at få nærmere enkeltheder om finansieringen af pensionsrettighederne efter 2007. Tyskland svarede ved breve af 2. og 19. januar 2012. Den 16. december 2011 fremsendte Kommissionen Tyskland en ekspertrapport udarbejdet af Charles River Associates vedrørende emnet benchmarking af fortjeneste (18) (herefter »CRA-rapport«), som Tyskland fremsatte bemærkninger til den 16. januar 2012.
I.2. Procedure efter artikel 102 i TEUF
(45)
På grundlag af UPS' klage fra 1994 konstaterede Kommissionen, at Deutsche Post i perioden 1990-1995 havde overtrådt artikel 102 i TEUF med sine underbudspriser inden for pakketjenester i business-to-consumer-segmentet. Deutsche Post blev pålagt en bøde på 24 mio. EUR (19).
(46)
Den 22. april 2004 indgav UPS på grundlag af artikel 102 i TEUF endnu en klage over Deutsche Posts misbrug af en dominerende stilling. Ifølge UPS havde Deutsche Post opkrævet urimeligt høje brevtakster for sine regulerede brevposttjenester.
(47)
Under sin undersøgelse modtog Kommissionen den 5. november 2004 dokumenter vedrørende den afgørelse, som den tyske posttilsynsmyndighed (herefter »posttilsynsmyndighed«) havde truffet om prisloftet for Deutsche Posts regulerede brevposttjenester for perioden fra den 1. januar 2003 (herefter »prisloftafgørelsen fra 2002«). Ved brev af 13. juni 2007 erklærede Tyskland sig indforstået med, at disse dokumenter blev anvendt i forbindelse med statsstøtteproceduren.
(48)
Den 25. marts 2008 besluttede Kommissionen at indstille kartelsagen, da det efter dens opfattelse var usandsynligt, at en sådan overtrædelse af artikel 102 i TEUF kunne påvises (20).
I.3. Retssager
I.3.1. Sag T-421/07 Deutsche Post AG mod Kommissionen
(49)
Deutsche Post anfægtede 2007-beslutningen om udvidelse af proceduren og gjorde i den forbindelse gældende, at negativbeslutningen fra 2002 havde skabt en berettiget forventning om, at Kommissionen ikke ville genoptage sine undersøgelser.
(50)
Den 8. december 2011 afviste Retten denne anfægtelse (21).
I.3.2. Sag T-570/08 Deutsche Post AG mod Kommissionen og sag T-571/08 Tyskland mod Kommissionen
(51)
Tyskland og Deutsche Post anfægtede Kommissionens påbud om oplysninger af 30. oktober 2008, da de var af den opfattelse, at der i forbindelse med dette påbud blev anmodet om irrelevante oplysninger, og at påbuddet medførte en uforholdsmæssig stor byrde for Deutsche Post.
(52)
Den 16. juli 2010 afviste Retten begge sager, da hverken Deutsche Posts eller Tysklands processuelle rettigheder var blevet tilsidesat som følge af udstedelsen af påbuddet om oplysninger.
I.3.3. Sag C-463/10 P Deutsche Post AG mod Kommissionen og sag C-475/10 P Tyskland mod Kommissionen
(53)
Den 27. september 2010 iværksatte Deutsche Post og Tyskland appel af Rettens dom og var fortsat af den opfattelse, at påbuddet om oplysninger havde tilsidesat deres rettigheder. Den 13. oktober 2011 ophævede Domstolen Rettens dom af 14. juli 2010 (22). Sagen blev derfor hjemvist til Retten; sagen verserer stadig.
I.3.4. Sag T-344/10 UPS mod Kommissionen
(54)
Den 20. august 2010 anlagde UPS sag ved Retten med påstand om, at Kommissionen havde udvist retsstridig passivitet med hensyn til statsstøtteundersøgelsen fra 2007. Da der var gået næsten tre år efter 2007-beslutningen om udvidelse af proceduren, havde Kommissionen haft tilstrækkelig mulighed for at undersøge de pågældende foranstaltninger og vurdere de faktiske og retlige omstændigheder til at vedtage en endelig afgørelse og afslutte undersøgelsesproceduren. Sagen verserer stadig.
I.3.5. Sag T-388/11 Deutsche Post AG mod Kommissionen
(55)
Den 22. juli 2011 anfægtede Deutsche Post 2011-afgørelsen om udvidelse af proceduren med den begrundelse, at Kommissionen havde begået en åbenlys fejl, da den i sin foreløbige vurdering betragtede pensionstilskuddet som statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, i TEUF og som ny støtte som omhandlet i artikel 108, stk. 1, i TEUF. Sagen verserer stadig.
II. UDFØRLIG BESKRIVELSE AF DE STATSLIGE FORANSTALTNINGER
(56)
Deutsche Post har siden 1989 modtaget offentlig støtte i form af forskellige foranstaltninger:
-
Statslig finansiering af pensionsrettigheder på følgende grundlag:
-
Personalrechtsgesetz 1994 (23) (herefter »PostPersRG 1994«)
-
Offentlige overførsler og garantier på følgende grundlag:
-
Postverfassungsgesetz 1989 (24) (herefter »PostVerfG 1989«)
-
Postumwandlungsgesetz 1994 (25) (herefter »PostUmwG 1994«)
-
Eneret og prisregulering på følgende grundlag:
-
Gesetz über das Postwesen 1989 (26) (herefter »PostG 1989«)
-
Postgesetz 1997 (herefter »PostG 1997«).
II.1. Pensionstilskud i forbindelse med tjenestemænds og privatansattes sociale ydelser og socialbidragsordning
(57)
Pensionstilskuddet har siden 1995 dækket en stor del af pensionerne til Deutsche Posts pensionerede tjenestemænd. For fuldt ud at forstå virkningerne af pensionstilskuddet i forbindelse med vurderingen beskrives tjenestemændenes sociale ydelser og sociale bidrag nærmere i de følgende afsnit og sammenlignes med de obligatoriske socialforsikringer for privatretligt ansatte (herefter »privatansatte«).
II.1.1. Tjenestemænds sociale ydelser
(58)
Tjenestemænd har ret til pension samt støtte i tilfælde af sygdom og ved plejebehov. Ydelserne til Deutsche Posts tjenestemænd svarer til de ydelser, der ydes til alle andre tjenestemænd:
-
Pensionens størrelse er i henhold til § 14 i BeamtVG (27) på forhånd fastsat til en vis procentdel af tjenestemandens seneste løn. Således modtager f.eks. tjenestemænd, der blev pensioneret i 2010 og havde arbejdet i det krævede antal år, en pension, der svarer til 71,75 % af deres seneste løn.
-
Tjenestemænd har ret til godtgørelse af 50-70 % af sundheds- og plejeudgifterne og skal selv kun betale de udgifter, der ligger herudover. Den præcise fordeling af sundhedsudgifterne afhænger af forskellige kriterier, f.eks. antallet af børn. Tjenestemænd kan enten tegne en frivillig supplerende forsikring eller selv betale deres andel af sundhedsudgifterne.
II.1.2. Finansiering af POSTDIENST-tjenestemænds sociale ydelser i perioden 1989-1994
(59)
Efter den første postreform i 1989 skulle POSTDIENST, TELEKOM og POSTBANK i henhold til § 54, stk. 2, i PostVerfG 1989 fuldt ud finansiere pensionerne og sundhedsudgifterne til de pensionerede tjenestemænd, der var henført til de respektive virksomheder på grundlag af de enkelte tjenestemænds tidligere aktiviteter. I henhold til denne bestemmelse har tjenestemændene fortsat et krav over for staten, som dog kan kræve hele beløbet fra henholdsvis POSTDIENST, TELEKOM og POSTBANK.
II.1.3. Finansiering af DPAG-tjenestemænds sociale ydelser siden 1995
(60)
Som led i den anden postreform i 1994 blev tjenestemænd, der havde arbejdet hos POSTDIENST, i henhold til § 2, stk. 1, i PostPersRG 1994 overført til DPAG. I den forbindelse beholdt tjenestemændene deres retlige status i henhold til § 2, stk. 3, i PostPersRG 1994. Fra forbundsstaten overtog DPAG i henhold til § 1, stk. 1, i PostPersRG 1994 alle arbejdsgiverens rettigheder og pligter og i henhold til § 2, stk. 3, i PostPersRG 1994 alle tjenestemændenes økonomiske krav.
(61)
I henhold til § 15 i PostPersRG 1994 blev udbetalingen af pensioner og sundhedsudgifter til pensionerede tjenestemænd overtaget af en nyoprettet pensionsfond for Deutsche Posts tjenestemænd. Den 1. juli 2001 blev pensionsfondene for Deutsche Post, Deutsche Telekom AG og Postbank AG fusioneret til »Postbeamtenversorgungskasse« (herefter i hele perioden fra den 1. januar 1995 under ét benævnt »pensionsfond«).
(62)
I henhold til § 16, stk. 1, i PostPersRG 1994 skulle Deutsche Post i perioden 1995-1999 betale et årligt bidrag på 2,045 mia. EUR eller i alt 10,225 mia. EUR til pensionsfonden. Siden 2000 har Deutsche Post på grundlag af § 16, stk. 2, i PostPersRG 1994 skullet indbetale et årligt bidrag på 33 % af de optjente tjenestemandslønninger (dvs. beløb, der udgjorde mellem 735 mio. EUR i 2000 og 540 mio. EUR i 2010) til pensionsfonden.
(63)
Pensionstilskuddet dækker i henhold til § 16, stk. 2, i PostPersRG 1994 den resterende manko (dvs. forskellen mellem pensionerne til de pensionerede tjenestemænd og Deutsche Posts bidrag til pensionsfonden). Pensionstilskuddet steg fra 151 mio. EUR (1995) til 3,203 mia. EUR (2010) og udgjorde i perioden 1995-2010 i alt 37,121 mia. EUR.
Figur 1
Finansiering af pensionsfonden (i mio. EUR)
II.1.4. Obligatoriske socialforsikringer for privatansatte og supplerende pensionsforsikring for Deutsche Posts privatansatte
(64)
Privatansatte er socialforsikringspligtige og skal tegne følgende fire forsikringer: pensions-, arbejdsløsheds-, syge- og plejeforsikring (28). I de obligatoriske socialforsikringsordninger for privatansatte er der fastsat en anden forsikringsdækning på pensions- og sygeforsikringsområdet end i tjenestemændenes ordning:
-
Pensionens størrelse beregnes ikke som en procentdel af den seneste månedsløn, men af den gennemsnitlige livsløn.
-
Udgifterne til syge- og plejeforsikringen er dækket fuldt ud.
(65)
Der også væsentlige forskelle i finansieringen af de sociale ydelser i forhold til de ordninger, der gælder for tjenestemændene: De obligatoriske socialforsikringer for privatansatte finansieres på grundlag af arbejdstager- og arbejdsgiverbidrag, der er indbetalt i løbet af den ansattes arbejdsliv (herefter »obligatoriske socialsikringsbidrag«). Det samlede bidrag opdeles formelt i en arbejdstager- og en arbejdsgiverandel, der hver især udgør ca. halvdelen af det samlede beløb. Arbejdsgiveren er imidlertid formelt forpligtet til at indbetale det samlede bidrag til socialforsikringerne.
Figur 2
Bidrag til den obligatoriske socialforsikring i procent af privatansattes bruttoløn (se også bilaget)
(66)
Figur 2 viser, at bidragene til den obligatoriske socialforsikring siden 1995 har ligget på mellem 38 % og 42 % af bruttolønnen (= nettoløn + arbejdstagerandel). Arbejdsgiver- og arbejdstagerandelene af socialsikringsbidragene har ligget på mellem 19 % og 21 % af bruttolønnen (en detaljeret tidsserie findes i bilaget).
(67)
Deutsche Posts privatansatte har ikke kun været omfattet af de obligatoriske socialforsikringer, men også af en supplerende pensionsforsikring. Privatansatte, der var ansat før 1997, blev tilbudt en supplerende pensionsforsikring, der gjorde det muligt for dem at oppebære en pension på et tilsvarende niveau som tjenestemandspensionen. Den supplerende pensionsforsikring dækkede således forskellen mellem de privatansattes obligatoriske socialforsikringspension, som svarer til en vis procentdel af den gennemsnitlige livsløn, og tjenestemandspensionen, der svarer til en vis procentdel af den seneste løn. De præcise bestemmelser er fastsat i vedtægterne for Versorgungsanstalt der Deutschen Bundespost (herefter »VAP«) (29).
(68)
Deutsche Post finansierede den supplerende pension til de pensionerede privatansatte frem til 1997 gennem et bidrag på ca. [5 % til 10 %] (30) af de aktive privatansattes bruttoløn. Fra 1997 har Deutsche Post opbygget hensættelser til VAP's udestående forpligtelser (se også beskrivelse af byrde # 4 i afsnit II.3.1.3).
(69)
Fra 1997 blev nye privatansatte tilbudt en markant reduceret supplerende pensionsforsikring, hvortil Deutsche Post i perioden 1997-2007 indbetalte et bidrag på [0 % og 5 %] af bruttolønnen.
II.2. Offentlige overførsler og garantier i forbindelse med Deutsche Posts eneret og befordringspligt
II.2.1. Eneret indtil 2007
(70)
Før 1998 var i henhold til § 2 i PostG 1989 retten til at oprette og drive virksomheder, der mod vederlag varetager befordring af brevforsendelser, udelukkende forbeholdt Deutsche Post. Andre posttjenester, f.eks. befordring af pakker, aviser eller tidsskrifter, var ikke forbeholdt Deutsche Post, men åben for konkurrence. I henhold til § 37 i PostVerfG 1989 skulle overskuddene fra disse brevposttjenester, der var omfattet af eneret, anvendes til at finansiere tabene i forbindelse med de befordringspligttjenester, der blev udbudt på området med konkurrence. I henhold til § 4 i PTRegG 1994 (31) var forbundsministeren for postvæsen og telekommunikation den kompetente myndighed til at godkende priserne for de brevposttjenester, der var omfattet af eneret.
(71)
Med ikrafttrædelsen af PostG 1997 i 1998 blev omfanget af de tjenester, der var forbeholdt Deutsche Post, gradvist nedsat. I henhold til § 51 i PostG 1997 omfattede Deutsche Posts eneret i 1997 befordring af brevforsendelser og adresserede kataloger med en vægt på under 200 g, dog blev vægtgrænsen efterfølgende gradvist nedsat og i 2006 fastsat til 50 g. Eneretten udløb den 31. december 2007.
II.2.2. Postbefordringspligt indtil 2007
(72)
Befordringspligten blev formelt overdraget til Deutsche Post ved to retsakter:
-
Med forordningen om obligatoriske ydelser (32) (herefter »PPflLV«) blev Deutsche Post udpeget til at levere befordringspligttjenester inden for brevforsendelser og pakker med en vægt på op til 20 kg og fik overdraget at levere disse tjenester i hele Tyskland til ensartede takster.
-
Med PostG 1997 og den ledsagende gennemførelsesforordning fra 1999 (33) (herefter »1999-bekendtgørelsen om forsyningspligtydelser«) blev overdragelsen til DPAG af leveringen af befordringspligttjenester forlænget.
(73)
I § 11 i PostG 1997 defineres befordringspligttjenester som et minimum af posttjenester, der skal leveres til rimelige priser i hele Tyskland. Disse tjenester omfatter befordring af brevforsendelser, adresserede pakker, hvis vægt ikke overstiger 20 kg, samt bøger, kataloger, aviser og tidsskrifter (herefter »befordringspligttjenester«).
(74)
I 1999-bekendtgørelsen om forsyningspligtydelser er minimumskvalitetskravene for befordringspligten fastsat:
-
Der skal være mindst 12 000 postindleveringssteder i hele Tyskland.
-
I årligt gennemsnit skal 80 % af brevforsendelserne og pakkerne udbringes inden for visse frister (en arbejdsdag for brevforsendelser og to arbejdsdage for pakker); desuden skal der ske udbringning mindst én gang på alle hverdage.
-
Selv om der er et generelt krav om, at priserne for befordringspligttjenester skal være rimelige, skulle DPAG fastsætte ensartede priser for de brevposttjenester, der blev leveret på grundlag af eneretten, som udløb i 2007. DPAG har imidlertid en vis fleksibilitet ved prissætningen i forbindelse med de tjenester, der er omfattet af eneret, da det var muligt at indgå individuelle prisaftaler med kunder, der indleverer mindst 50 forsendelser pr. gang.
(75)
Med § 52 i PostG 1997 blev overdragelsen til DPAG af leveringen af befordringspligttjenester forlænget indtil den 31. december 2007 - dvs. indtil ophævelsen af eneretten på brevposttjenester. Efter udløbet af eneretten har ingen postvirksomhed i Tyskland fået overdraget befordringspligten, hvilket betyder, at alle udbydere af posttjenester skal levere befordringspligttjenester (»markedskræfter«). Er det fastslået, eller kan det antages, at en befordringspligttjeneste ikke leveres tilstrækkeligt eller på passende måde, indeholder PostG 1997 retlige instrumenter til at sikre levering af disse tjenester.
(76)
Som det fremgår af WIK-rapporten (se figur 3), tegnede befordringspligttjenesterne sig for ca. 88 % af de samlede indtægter i perioden 1990-2007. Hovedparten af de befordringspligtige brevposttjenester var omfattet af prisregulering på grund af Deutsche Posts dominerende stilling på markedet (se afsnit II.2.1). Foruden disse regulerede tjenester, som udgjorde ca. 62 % af de samlede indtægter, leverede Deutsche Post i konkurrence med andre udbydere befordringspligtige pakketjenester (ca. 15 % af de samlede indtægter) samt yderligere ikke-prisregulerede befordringspligtige brevposttjenester (ca. 11 % af de samlede indtægter).
(77)
Desuden udbød Deutsche Post også kommercielle tjenester (f.eks. detailbanktjenester for Postbank, distributionstjenester for Telekom, omdeling af adresseløse forsendelser). De kommercielle tjenester tegnede sig i perioden 1990-2007 for ca. 12 % af Deutsche Posts samlede indtægter.
II.2.3. Offentlige overførsler
(78)
Siden oprettelsen i 1950 havde Deutsche Bundespost været forbundsstatens særformue (Sondervermögen). I henhold til tysk forvaltningsret har en særformue ikke status som en juridisk person, der er adskilt fra staten, men har sit eget budget og hæfter ikke for statens generelle gæld.
(79)
På grundlag af den første postreform i 1989 skulle særformuen opdeles i tre delområder - POSTDIENST, POSTBANK og TELEKOM - der blev klassificeret som »offentlige virksomheder«, men ikke havde status som en juridisk person, der var adskilt fra staten.
(80)
I henhold til § 37, stk. 2 og 3, i PostVerfG 1989 skulle de tre virksomheder i forbindelse med de enkelte tjenester ganske vist være i stand til at finansiere de fulde omkostninger, men krydsfinansiering var tilladt mellem de tre virksomheder, for så vidt som tabene opstod som følge af befordringspligten. På dette grundlag modtog POSTDIENST i perioden 1990-1993 i alt 2,844 mia. EUR fra TELEKOM til dækning af sine tab.
(81)
Som led i den anden postreform blev særformuens tre delområder omdannet til aktieselskaber pr. 1. januar 1995: POSTDIENST blev til DPAG, POSTBANK til Postbank AG og TELEKOM til Telekom AG. I henhold til § 2, stk. 2, i PostUmwG 1994 overtog Telekom AG alle kreditforpligtelser, der vedrørte særformuen som helhed, men havde et regreskrav mod DPAG og Postbank AG i det omfang, hvori kreditforpligtelserne vedrørte deres retlige forgængere.
(82)
I henhold til § 7 i PostUmwG 1994 bortfaldt imidlertid Telekom AG's regreskrav (på grundlag af § 2, stk. 2, i PostUmwG 1994) mod DPAG for et beløb svarende til POSTDIENST's akkumulerede tab pr. 31. december 1994. Dette medførte en overførsel af aktiver på 2,822 mia. EUR fra Telekom AG til DPAG. Ifølge Tyskland var denne overførsel fra Telekom AG - som de tidligere overførsler på grundlag af § 37, stk. 3, i PostVerfG 1989 - nødvendig, for at DPAG kunne opfylde sin befordringspligt.
(83)
I perioden 1990-1995 modtog POSTDIENST i alt 5,666 mia. EUR som kompensation for befordringspligten.
II.2.4. Offentlig garanti for gældsbeviser udstedt før 1995
(84)
Siden 1953 har i henhold til § 22, stk. 4, i PostVwG 1953 (34) Deutsche Bundesposts gældsbeviser været ligestillet med forbundsstatens gældsbeviser. Da PostVwG 1953 blev ophævet ved PostVerfG 1989, blev denne bestemmelse overtaget i § 40 i PostVerfG 1989.
(85)
Efter oprettelsen af de tre delområder i 1989 udstedte POSTDIENST ikke gældsbeviserne selvstændigt, men POSTBANK forvaltede disse transaktioner for alle Deutsche Bundesposts virksomheder. Gældsbeviserne blev derpå henført til POSTDIENST, TELEKOM og POSTBANK på grundlag af deres respektive finansieringsbehov.
(86)
Efter 1995 var Tyskland i henhold til § 2, stk. 4, i PostUmwG 1994 fortsat ansvarlig for at opfylde alle de forpligtelser, der var indgået af Deutsche Bundespost før 1995 og derpå henført til POSTDIENST, TELEKOM og POSTBANK. Tyskland indestod imidlertid på ingen måde for gældsbeviser, som DPAG har udstedt på et senere tidspunkt.
II.3. Indtægter fra regulerede tjenester som yderligere kompensation for pensionsomkostninger og nettoomkostninger ved befordringspligten
(87)
I PostG 1997 blev det desuden overdraget til Bundesnetzagentur (herefter »posttilsynsmyndighed«) at føre tilsyn med det af eneretten omfattede brevpostmarked og det liberaliserede marked. I henhold til § 19 i PostG 1997 har posttilsynsmyndigheden kompetence til at regulere Deutsche Posts prissætning på de brevpostmarkeder, hvor virksomheden har en dominerende stilling. Deutsche Post har ikke kun haft en dominerende stilling i forbindelse med de tjenester, der var omfattet af eneretten (i henhold til § 51 i PostG 1997), men også i forbindelse med næsten alle andre brevposttjenester, der allerede var blevet åbnet for konkurrence. Prisregulering kan enten finde sted ex ante ved fastsættelse af et prisloft eller ex post ved priskontrol.
(88)
Det fremgår af posttilsynsmyndighedens markedsundersøgelser, at Deutsche Post i gennemsnit havde en markedsandel på mellem 90 % og 97 % på markederne for regulerede brevposttjenester. I sin sidste rapport beklager posttilsynsmyndigheden, at det med den gradvise åbning af markederne, der var indledt i 1997, ikke er lykkedes at skabe en effektiv konkurrence på det tyske brevpostmarked (35).
(89)
De regulerede brevposttjenester tegnede sig for hovedparten af Deutsche Posts samlede indtægter (f.eks. ca. 62 % af de samlede indtægter i perioden 1990-2007 (se figur 3) og ca. 56 % af de samlede indtægter i perioden 2008-2010).
(90)
Alle andre befordringspligttjenester og kommercielle tjenester, der ikke falder ind under §§ 19-27 i PostG 1997 (36) om prisregulering, betegnes herefter som »ikke-prisregulerede tjenester«.
(91)
For de prisregulerede brevposttjenester skal priserne i henhold til § 20, stk. 1 og 2, i PostG 1997 fastsættes således, at de svarer til omkostningerne ved en effektiv levering af ydelser. Når det er objektivt begrundet, skal posttilsynsmyndigheden tage passende hensyn til bl.a. følgende:
-
omkostningerne ved et alment udbud af posttjenester og
-
omkostningerne til finansiering af pensions- og sygeforsikringsydelser til de ansatte, som var overtaget fra POSTDIENST.
(92)
Med § 57 i PostG 1997 og den generelle anvisning udstedt af forbundsministeren for økonomi og teknologi den 27. marts 2000 blev de regulerede priser indefrosset på niveauet fra 1997 frem til den 31. december 2002.
II.3.1. Prisloftafgørelsen fra 2002
(93)
Posttilsynsmyndighedens allerførste afgørelse vedrørende loftet for regulerede brevtakster for perioden fra 1. januar 2003 til 31. december 2007 (herefter »prisloftafgørelsen fra 2002«) blev først vedtaget i 2002. Ved den såkaldte »price cap-regulering« forstås et system til regulering af priserne for en pakke af tjenester, hvor der i stedet for at kontrollere den enkelte pris for hver tjeneste fastsættes et loft for det vægtede gennemsnit af alle priser i pakken. I henhold til § 19 i PostG 1997 omfattede ex ante-prisloftfastsættelsen alle posttjenester, hvor Deutsche Post havde en dominerende stilling.
(94)
I forbindelse med prisloftafgørelsen fra 2002 fremsendte Deutsche Post for første gang posttilsynsmyndigheden regulatoriske regnskaber (herefter »regulatoriske regnskaber for 2002«), der omfattede perioden 1998-2006. De regulatoriske regnskaber var baseret på resultaterne indtil 2001 og på prognoser for de følgende år.
(95)
I 2002 gjorde Deutsche Post såkaldte »byrder« gældende i relation til befordringspligten og beskæftigelsen af de tjenestemænd og privatansatte, der var overtaget fra POSTDIENST. I forbindelse med disse byrder er der tale om de omkostninger, som ifølge Deutsche Post ikke ville være opstået uden befordringspligten og uden overtagelsen af POSTDIENST's ansatte og infrastruktur (jf. den udførlige liste i tabel 1).
Tabel 1
Byrder godkendt i forbindelse med prisloftafgørelsen fra 2002 (i mio. EUR, nominelle værdier)
#
Byrder fra prisloftafgørelsen fra 2002
Gennemsnitlig byrde (1998-2006) i mio. EUR
%
1
Usædvanligt høje lønomkostninger
(…)
(…)
2
Usædvanligt høje sociale omkostninger
(…)
(…)
3
Infrastrukturlast filialer
(…)
(…)
4
Supplerende pensionsforsikring for ansatte (VAP)
(…)
(…)
5
Infrastrukturbyrde fragt
(…)
(…)
6
Social- og sundhedsudgifter (BAnstPT)
(…)
(…)
7
Personaleomstrukturering
(…)
(…)
8
Dækning af underskud i forbindelse med tjenestemændenes sygeforsikring
(…)
(…)
Gennemsnitlig samlet byrde
(…)
100 %
(96)
Posttilsynsmyndigheden accepterede i sidste instans Deutsche Posts argumentation om, at disse byrder ikke ville være opstået for Deutsche Post uden henholdsvis befordringspligten (byrde # 3 og 5, omkostninger ved forsyningspligten) og forpligtelsen til at overtage tjenestemænd og privatansatte fra POSTDIENST (byrde # 1, 2, 4, 6, 7 og 8). Posttilsynsmyndigheden godkendte derpå højere regulerede brevtakster, for at de påståede gennemsnitlige årlige byrder på […] mia. EUR for perioden 2002-2006 kunne finansieres ved hjælp af indtægterne fra de regulerede brevposttjenester. I henhold til prisloftafgørelsen fra 2002 henføres 100 % af byrderne til de priser, hvor der ex ante fastsættes et loft.
II.3.1.1. Usædvanligt høje grundlønninger (byrde # 1)
(97)
Byrde # 1 viser den del af postmedarbejderes grundlønninger, der angiveligt ligger over branchegennemsnittet. Deutsche Post lagde de lønninger, der var aftalt med fagforeningerne i en kollektiv lønoverenskomst (Entgelttarifvertrag) for nyansatte medarbejdere efter 2002 (herefter »ETV«-lønninger), til grund som benchmark for de »sædvanlige« (wettbewerbsübliche) lønninger. Ved beregningen af byrde # 1 anvendes dette benchmark imidlertid for alle medarbejdere. Desuden lægges den til grund i de fremsendte regnskaber med tilbagevirkende kraft indtil 1998.
II.3.1.2. Usædvanligt høje sociale omkostninger (byrde # 2)
(98)
Posttilsynsmyndigheden støttede også Deutsche Posts argument om, at virksomheden skulle betale højere socialsikringsbidrag for sine privatansatte og tjenestemænd end konkurrenter fra det private erhvervsliv normalt skulle betale for deres privatansatte.
(99)
Deutsche Post tager ved sine beregninger udgangspunkt i et socialsikringsbidrag, som virksomheden betragter som »sædvanligt« (herefter »regulatorisk bidragssats«) for både tjenestemænd og privatansatte. Denne regulatoriske bidragssats defineres som summen af
-
arbejdsgiverandel af socialsikringsbidragene til en privatansat (ca. 19 til 21 %, hvilket - som vist i figuren - svarer til omtrent halvdelen af det samlede bidrag)
-
bidrag til ulykkesforsikringen ([0 til 5 %]; Deutsche Post har siden 2001 medtaget dette bidrag i den regulatoriske bidragssats) og
-
bidrag til den supplerende pensionsforsikring ([0 til 5 %]; Deutsche Post har siden 1997 medtaget dette bidrag i den regulatoriske bidragssats, da et bidrag til den supplerende pensionsforsikring i denne størrelsesorden betragtes som »sædvanligt«. Dette bidrag er baseret på den supplerende pensionsforsikring, som Deutsche Post siden 1997 har tilbudt nye privatansatte).
(100)
De regulerede indtægter anvendes til at finansiere alle socialsikringsbidrag, der overstiger den regulatoriske bidragssats (herefter »usædvanligt høje socialsikringsbidrag«). Tabel 2 viser med beregningen af de usædvanligt høje socialsikringsbidrag i forbindelse med tjenestemænd i 2001 som eksempel, at de faktiske socialsikringsbidrag i forbindelse med tjenestemænd var næsten dobbelt så høje som de angiveligt »sædvanlige« socialsikringsbidrag baseret på den regulatoriske bidragssats.
Tabel 2
Beregning af de usædvanligt høje sociale omkostninger i forbindelse med tjenestemænd i 2001 på grundlag af de regulatoriske regnskaber for 2002 (in mio. EUR)
% af optjente lønninger
(1)
Bidragssats til pensionsfond
33 %
(2)
Tjenestemændenes lønsum
(…)
(3)
=(1)*(2)
Bidragssats til pensionsfond
(…)
(4)
Sundhedsudgifter
(…)
(5)
=(3)+(4)
Afholdte sociale omkostninger
(…)
[40 % til 45 %]
(6)
Arbejdsgiverandel af socialsikringsbidrag
20,43 %
(7)
Ulykkesforsikring
(…)
(8)
Supplerende pensionsforsikring
(…)
(9)
=(6)+(7)+(8)
Regulatorisk bidragssats
(…)
(10)
=(2)*(9)
Regulatorisk benchmark sociale omkostninger
(…)
[20 % til 25 %]
(11)
=(5)-(10)
Usædvanligt høje sociale omkostninger
(…)
[15 % til 20 %]
(101)
De faktiske socialsikringsbidrag omfatter Deutsche Posts bidrag på 33 % af de optjente tjenestemandslønninger til pensionsfonden (eller årlige faste beløb på 2,045 mia. EUR i perioden 1995-1999) samt bidragene til tjenestemændenes sundhedsudgifter. I 2001 udgjorde de faktiske socialsikringsbidrag i alt [40 til 45 %] af de optjente tjenestemandslønninger.
(102)
Selv om socialsikringsbidraget er defineret som en procentdel af de privatansattes bruttoløn (nettoløn + arbejdstagerandel af socialsikringsbidrag), beregner Deutsche Post det regulatoriske benchmark ved at multiplicere den regulatoriske bidragssats på [20 til 25 %] med de optjente tjenestemandslønninger.
II.3.1.3. Supplerende pensionsforsikring for privatansatte (byrde # 4)
(103)
Byrde # 4 skal kompensere for opbygningen af hensættelser til forpligtelserne fra før 1997 på grundlag af den supplerende pensionsforsikring VAP i forbindelse med Deutsche Posts privatansatte.
(104)
Som forklaret i afsnit II.1.4 blev Deutsche Posts privatansatte, der var ansat før 1997, tilbudt supplerende pensionsforsikringer for at sikre dem en pension på et tilsvarende niveau som tjenestemandspensionen. POSTDIENST opbyggede imidlertid ikke sådanne hensættelser til de fremtidige pensionsbetalinger. Først efter oprettelsen af DPAG blev der opført hensættelser på 8,153 mia. EUR på balancen.
II.3.1.4. Øvrige usædvanligt høje sociale omkostninger (byrde # 6, 7 og 8)
(105)
Byrde # 6 omfatter Deutsche Posts bidrag til Bundesanstalt für Post und Telekommunikation (BanstPT), som leverer visse sociale ydelser (f.eks. sociale boliger) til tjenestemænd og privatansatte, som var overtaget fra POSTDIENST. Byrde # 7 vedrører Deutsche Posts bidrag til dækning af underskuddet i forbindelse med tjenestemændenes sygeforsikring. Byrde # 8 (personaleomstrukturering) vedrører både tjenestemænd og privatansatte.
II.3.1.5. Byrder ved befordringspligten (# 3 og 5)
(106)
Disse byrder afspejler de omkostningsbesparelser, som Deutsche Post kunne have opnået, hvis virksomheden havde kunnet udforme sit filial- og pakkenetværk ud fra kommercielle hensyn. Omkostningsbesparelserne beregnes på grundlag af f.eks. det kontrafaktiske antal filialer, som Deutsche Post ville have drevet uden befordringspligten.
II.3.2. Prisloftafgørelserne fra 2007 og 2011
(107)
Den 7. november 2007 godkendte posttilsynsmyndigheden prisloftet for perioden fra 1. januar 2008 til 31. december 2011 (herefter »prisloftafgørelsen fra 2007«). Den 14. november 2011 godkendte den prisloftet for perioden fra 1. januar 2012 til 31. december 2013 (herefter »prisloftafgørelsen fra 2011«).
(108)
Siden prisloftafgørelsen fra 2007 bliver priserne for forsendelse af over 50 breve ikke længere kontrolleret ex ante, men er omfattet af en ex post-priskontrol i henhold til § 25 i PostG 1997 (37). Priserne for alle andre posttjenester, hvor Deutsche Post har en dominerende stilling, bliver fortsat godkendt ex ante i henhold til § 19 i PostG 1997.
(109)
Kommissionen betegner i forbindelse med denne afgørelse tjenester, hvor Deutsche Post har en dominerende stilling, og som enten er omfattet af en ex ante-priskontrol i henhold til § 19 i PostG 1997 eller en ex post-priskontrol i henhold til § 25 i PostG 1997, som »prisregulerede tjenester«. Alle andre tjenester, hvor Deutsche Post ikke har en dominerende stilling, og som ikke er omfattet af priskontrol, betegnes som »ikke-prisregulerede tjenester«.
(110)
Deutsche Post gjorde fortsat de byrder gældende, der er opstået for virksomheden i form af de usædvanligt høje lønomkostninger og sociale omkostninger som følge af overtagelsen af POSTDIENST-medarbejderne (f.eks. gennemsnitligt […] mio. EUR siden 2008 i forbindelse med byrde # 2 - usædvanligt høje sociale omkostninger), samt byrder på grund af befordringspligten. Som allerede i forbindelse med prisloftafgørelsen fra 2002 godkendte posttilsynsmyndigheden igen, at disse byrder finansieres ved hjælp af de regulerede indtægter, og fastsatte derfor et tilsvarende højere prisloft. Posttilsynsmyndighedens anerkendelse af disse byrder i prisloftafgørelserne fra 2002, 2007 og 2009 har derfor været uændret med hensyn til de ikke-prisregulerede tjenester.
II.4. DPAG's finansielle resultater
(111)
DPAG's finansielle resultater for årene 1995-2006 er vist i figur 2 i 2007-beslutningen om udvidelse af proceduren. Mens resultaterne var blandede i årene 1995-1999 (i nogle år var der tab, i andre overskud), havde DPAG i årene 2000-2006 konstant overskud på mellem 1 og 2 mia. EUR før skat.
(112)
I årene 2007-2010 opnåede DPAG følgende nettooverskud: 1,8 mia. EUR (2007), -2,0 mia. EUR (2008), 0,7 mia. EUR (2009) og 2,6 mia. EUR (2010).
(113)
DPAG's offentliggjorte regnskaber giver ikke mulighed for at henføre overskuddene til de forskellige tjenester. Det kan derfor ikke konstateres på grundlag af de offentliggjorte regnskaber, om de prisregulerede befordringspligttjenester overordnet set var underskuds- eller overskudsgivende.
III. BEGRUNDELSE FOR INDLEDNING AF PROCEDUREN
(114)
Som Retten bekræftede i sin dom i sag T-421/07 (38), har alle undersøgte foranstaltninger siden 1999-beslutningen om indledning af proceduren været omfattet af proceduren, som blev fortsat med 2007-beslutningen om udvidelse af proceduren.
III.1. Pensionstilskud
(115)
I 2011-afgørelsen om udvidelse af proceduren blev det konstateret, at pensionstilskuddet udgør ny støtte, da Deutsche Post inden pensionsreformen i 1995 fuldt ud skulle finansiere pensionsomkostningerne ved hjælp af egne midler. Desuden blev Tysklands påstand på basis af Combus-dommen (39) om, at pensionstilskuddet ikke udgjorde støtte, afvist i 2011-afgørelsen om udvidelse af proceduren.
(116)
Ved undersøgelsen af, om pensionstilskuddet er foreneligt med det indre marked som kompensation for »nedarvede« pensionsomkostninger (f.eks. i overensstemmelse med Kommissionens afgørelse vedrørende det franske La Poste (40) (herefter »La Poste-beslutningen«)), blev det i 2011-afgørelsen om udvidelse af proceduren taget i betragtning, at der ikke kun blev kompenseret for de påståede usædvanligt høje sociale omkostninger gennem pensionstilskuddet, men også ved hjælp af de regulerede indtægter (f.eks. byrde # 2 - usædvanligt høje socialsikringsbidrag).
(117)
Beregningerne i 2011-afgørelsen om udvidelse af proceduren, hvor begge kompensationselementer blev taget i betragtning, viste, at Deutsche Post faktisk kunne anvende socialsikringsbidrag, der lå mellem 10 og 14 procentpoint under private konkurrenters samlede socialsikringsbidrag (arbejdsgiver- + arbejdstagerandel).
(118)
I 2011-afgørelsen om udvidelse af proceduren blev der derfor udtrykt tvivl om, hvorvidt pensionstilskuddet er foreneligt med det indre marked som kompensation for »nedarvede« pensionsomkostninger i henhold til artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF.
III.2. Kompensation for levering af befordringspligttjenester
(119)
Tyskland baserer sig på artikel 106, stk. 2, i TEUF som begrundelse for foreneligheden af de offentlige overførsler og den offentlige garanti som kompensation for befordringspligten.
(120)
På grundlag af Altmark-dommen (41) fandt Kommissionen i 2007-beslutningen om udvidelse af proceduren, at de offentlige overførsler og den offentlige garanti udgør statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, i TEUF.
(121)
Kommissionen udtrykte i 2007-beslutningen om udvidelse af proceduren tvivl om, hvorvidt de offentlige overførsler og garantier var nødvendige for at opfylde befordringspligten og stod i et rimeligt forhold til dette formål. Efter Kommissionens opfattelse var det navnlig nødvendigt at undersøge omkostningsallokeringen mellem befordringspligttjenesterne og de kommercielle tjenester på grundlag af principperne i rammebestemmelserne fra 2005. Desuden havde den tvivl med hensyn til fastlæggelsen af en rimelig fortjeneste, hvor der var taget hensyn til den gennemsnitlige rentabilitet i branchen og Deutsche Posts risikopositioner.
IV. WIK-RAPPORT
(122)
WIK-rapporten blev bestilt med henblik på at bistå Kommissionen ved gennemgangen af Deutsche Posts regnskaber for perioden 1990-2007 for at afgøre, om Deutsche Post var blevet overkompenseret for sine befordringsforpligtelser. WIK Consult GmbH fik nærmere bestemt overdraget følgende opgaver:
-
fastlæggelse af benchmark for rimelig fortjeneste
-
gennemgang af den interne omkostningsallokering og aftaler om interne afregningspriser og
-
beregning af overkompensationen for nettoomkostningerne ved befordringspligten.
IV.1. Beskrivelse af de regulatoriske regnskaber for 2009
(123)
Efter Kommissionens påbud om oplysninger af 30. oktober 2008 fremsendte Tyskland efterfølgende i 2009 et fuldstændigt sæt af regulatoriske regnskaber for perioden 1990-2007 (herefter »regulatoriske regnskaber for 2009«).
IV.1.1. Indtægterne
(124)
Deutsche Posts indtægter kan opdeles i følgende tre brede kategorier:
-
Regulerede befordringspligtige brevposttjenester (62 % af de samlede indtægter i perioden 1990-2007)
De prisregulerede brevposttjenester omfatter alle befordringspligttjenester, der leveres på markeder, hvor Deutsche Post har været dominerende, herunder de tjenester, der var omfattet af eneretten. Disse tjenester tegnede sig i perioden 1990-2007 for 62 % af Deutsche Posts samlede indtægter (42).
-
Ikke-regulerede befordringspligttjenester (26 % af de samlede indtægter i perioden 1990-2007)
De befordringspligtige pakketjenester er altid blevet leveret på de konkurrenceudsatte markeder, hvor Deutsche Post kun havde en gennemsnitlig markedsandel på 30 %. I perioden 1990-2007 tegnede de befordringspligtige pakketjenester sig for 15 % af Deutsche Posts samlede indtægter.
De ikke-prisregulerede befordringspligtige brevposttjenester (f.eks. kataloger, grænseoverskridende post) tegnede sig for ca. 11 % af Deutsche Posts samlede indtægter.
-
Ikke-regulerede kommercielle tjenester (12 % af de samlede indtægter i perioden 1990-2007)
Deutsche Post har ikke kun udnyttet sit filialnet til distribution af posttjenester, men også til salg af produkter og tjenesteydelser for Postbank AG og - i mindre omfang - Deutsche Telekom. Disse kommercielle distributionstjenester tegnede sig for ca. 6 % af Deutsche Posts samlede indtægter.
De kommercielle pakke- og brevposttjenester (f.eks. adresserede reklameforsendelser) udgør ca. 4 % af Deutsche Posts samlede indtægter.
Endvidere leverede Deutsche Post en række forskellige tjenesteydelser, f.eks. i sin funktion som holdingselskab for internationale datterselskaber, der var aktive inden for andre forretningsområder (f.eks. DANZAS, DHL). Disse øvrige kommercielle distributionstjenester tegnede sig for ca. 2 % af Deutsche Posts samlede indtægter.
Figur 3
Gennemsnitlig andel af indtægterne i perioden 1990-2007 (på grundlag af nominelle værdier)
(125)
WIK-rapporten vedrører kun kommercielle tjenester, der blev leveret af den juridiske person DPAG og forgængeren POSTDIENST i forbindelse med befordringspligten. Kommercielle tjenesteydelser (f.eks. DHL's eksprestjenester på verdensplan), der blev leveret af andre juridiske personer inden for Deutsche Post World Net (herefter »DPWN«), var ikke omfattet af rapporten.
IV.1.2. Beregningen af byrder i de regulatoriske regnskaber for 2009
(126)
I modsætning til de regulatoriske regnskaber, som Deutsche Post fremlagde for tilsynsmyndigheden i forbindelse med prisloftafgørelserne fra 2002, 2007 og 2011, indeholder de regulatoriske regnskaber for 2009, som aldrig er blevet fremsendt til posttilsynsmyndigheden, et væsentligt højere byrdebeløb, som Deutsche Post henfører til de regulerede tjenester.
(127)
På grundlag af de regulatoriske regnskaber for 2009 gør Deutsche Post en gennemsnitlig byrde på […] mia. EUR gældende for perioden 1990-2006; i de regulatoriske regnskaber for 2002 var den […] mia. EUR.
Figur 4
Sammenligning mellem byrderne ved befordringspligten i de regulatoriske regnskaber for 2009 og de byrder, der var godkendt i forbindelse med prisloftafgørelsen fra 2002 (årligt gennemsnit, nominel værdi i mio. EUR)
(…)
(128)
Mens der i forbindelse med byrde # 2 (usædvanligt høje sociale omkostninger) og byrde # 4 (supplerende pensionsforsikring) ikke er væsentlige forskelle mellem de regulatoriske regnskaber for 2002 og de regulatoriske regnskaber for 2009, er byrde # 1 (usædvanligt høje grundlønninger) næsten […]. I modsætning til de regulatoriske regnskaber for 2002 anvender Deutsche Post ikke længere ETV-lønningerne som benchmark for »sædvanlige« lønninger, men derimod mindstelønnen for postsektoren på basis af en bekendtgørelse udstedt af det tyske arbejdsministerium i 2007 (herefter »2007-mindsteløn«). Denne bekendtgørelse blev imidlertid erklæret ulovlig af Bundesverwaltungsgericht og trådte derfor aldrig i kraft.
(129)
Desuden gør Deutsche Post i de regulatoriske regnskaber for 2009 »Infrastruktur brev« gældende som ny byrde, som omfatter de inkrementelle omkostninger (i gennemsnit […] mio. EUR pr. år), der er forbundet med den 6. omdelingsdag. Beregningen er baseret på den kontrafaktiske antagelse, at Deutsche Post uden befordringspligten kun havde omdelt post fem dage i stedet for seks.
(130)
Byrde # 3 - Infrastrukturbyrde filialer - beregnes på en anden måde end i de regulatoriske regnskaber for 2002. Den omfatter kun de formodede omkostningsbesparelser, der kunne være opnået, hvis alle posthuse var blevet drevet som postbutikker fra 1990. Byrde # 3 beregnes på grundlag af det vederlag, som Deutsche Post betalte til tredjeparter for distributionstjenester i 2007.
IV.1.3. Fortjenstmargenerne i de regulatoriske regnskaber for 2009
(131)
Allokeringen af byrderne til de prisregulerede befordringspligtige brevposttjenester frigør i vidt omfang de ikke-regulerede tjenester for omkostninger som f.eks. lønomkostninger og sociale omkostninger. Denne reallokering fører til klart positive fortjenstmargener på ca. [15 til 25 %] i forbindelse med de kommercielle tjenester og til tab på næsten [0 til 10 %] i forbindelse med de prisregulerede brevposttjenester.
(132)
Deutsche Post har i sine årsregnskaber meget høje fortjenester på brevområdet (se også afsnit V.3), som imidlertid bliver mere end opbrugt af de byrder, der er overført fra de ikke-prisregulerede til de prisregulerede tjenester.
Figur 5
Gennemsnitlig fortjeneste ved salg på grundlag af de regulatoriske regnskaber for 2009
(…)
IV.2. Benchmarking til fastsættelse af en rimelig fortjeneste
IV.2.1. Deutsche Posts værdikæde: Low tech-aktiviteter og lav forretningsrisiko
(133)
Til forberedelse af benchmarkingen til fastsættelse af, hvad der udgør en »rimelig« fortjeneste, og vurderingen af omkostningsallokeringen er det nødvendigt at analysere værdikæden og de påtagne forretningsrisici. Kun hvis funktions- og risikoegenskaberne er kendte, er det muligt at søge efter en gruppe af »sammenlignelige« virksomheder og beregne et benchmark for, hvad der udgør en rimelig fortjeneste for Deutsche Post.
IV.2.1.1. Værdikæden på et low tech-forretningsområde
(134)
Deutsche Posts værdikæde kan opdeles i to hovedfunktioner:
-
landsdækkende omdelingsnet til omdeling af brevforsendelser og pakker
-
landsdækkende postfilialnet.
(135)
Logistikken i et brev- og pakkenetværk er et low tech-forretningsområde, som ikke kræver omfattende forsknings- eller udviklingsaktiviteter. Derfor arbejder alle andre operatører i branchen på en lignende standardiseret måde. Sådanne aktiviteter betegnes ofte som »rutinefunktioner«. Rutinekarakteren af disse aktiviteter fremgår også af, at de i vidt omfang er outsourcet af Deutsche Post. Dette gælder også for de distributionstjenester, der leveres via det landsdækkende filialnet, som ligeledes i stigende grad er blevet outsourcet.
(136)
Foruden disse rutinefunktioner er Deutsche Posts vigtigste immaterielle aktiver kundegrundlaget, mærkenavnet og den stærke markedsposition, navnlig på brevpostmarkederne. I WIK-rapporten gives der imidlertid udtryk for den opfattelse, at disse immaterielle aktiver i det væsentlige ikke skyldes en indsats eller investeringer fra Deutsche Posts side, men i langt højere grad den tidligere eneret. Deutsche Post behøvede således ikke at foretage omfattende markedsføringsinvesteringer, men kunne frem til 2007 forlade sig på sin retligt garanterede markedsposition. Derfor bør Deutsche Post ikke modtage noget vederlag for disse immaterielle aktiver.
IV.2.1.2. Lav risiko på grund af statslige foranstaltninger
(137)
Deutsche Post var både inden for de regulerede og de ikke-regulerede tjenester af flere grunde udsat for en lavere risiko end konkurrenterne.
(138)
For det første var Deutsche Post frem til 2007 beskyttet af et lovbestemt brevmonopol. Desuden nød Deutsche Post i forbindelse med alle regulerede brevposttjenester godt af en markedsandel på 90 % og en enten ikke-eksisterende eller kun begrænset konkurrence. De prisregulerede tjenester tegnede sig for næsten to tredjedele af Deutsche Posts indtægter.
(139)
For det andet godkendte posttilsynsmyndigheden et prisloft for regulerede brevposttjenester. Dette loft blev fastsat over en effektiv virksomheds omkostninger, bl.a. for at kompensere for angiveligt usædvanligt høje omkostninger i forbindelse med de ikke-prisregulerede tjenester. Ingen af DPAG's konkurrenter havde en eneret eller en dominerende stilling, der havde muliggjort krydsfinansiering af sociale omkostninger. Derfor har henholdsvis eneretten og den dominerende stilling ikke kun medført en betydelig reduktion af forretningsrisiciene inden for de regulerede, men også inden for de ikke-prisregulerede befordringspligttjenester og kommercielle tjenester.
(140)
For det tredje har andre statslige foranstaltninger inden for både for befordringspligttjenester og kommercielle tjenester ligeledes medført en betydelig reduktion af risikoen: Således dækkede de offentlige overførsler tabene i begyndelsen af 1990'erne, og den offentlige garanti gjorde det muligt for Deutsche Post at optage kapital til samme rentesats som forbundsstaten trods sin vanskelige finansielle situation i begyndelsen af 1990'erne.
(141)
Samlet set stod Deutsche Post over for væsentligt lavere markeds- og omkostningsrisici end konkurrenterne, da virksomheden ikke var nødt til at opbygge sit eget kundegrundlag og kunne videregive omkostningsstigninger ved at forhøje de regulerede priser. På grundlag af disse argumenter når WIK-rapporten til den konklusion, at postselskaber, der kun udøver rutinefunktioner (f.eks. ikke foretager store investeringer i markedsføring og mærkenavn) og ikke er udsat for en høj forretningsrisiko (f.eks. råder over langfristede kontrakter), bedst egner sig som sammenlignelige konkurrenter.
IV.2.2. Kvantificering af benchmarks for rimelig fortjeneste
(142)
På grundlag af resultaterne af funktions- og risikoanalysen blev der i forbindelse med WIK-rapporten foretaget søgninger efter sammenlignelige postvirksomheder i finansielle databaser (f.eks. også ORBIS-databasen, som omfatter ca. 10 mio. virksomheder fra hele verden). Ved hjælp af en kontrolleret proces med kvantitativ og kvalitativ udvælgelse fremkommer sammenlignelige virksomheder, der udbyder posttjenester på konkurrenceudsatte markeder.
(143)
Til WIK-rapporten blev der udvalgt en gruppe på 26 sammenlignelige virksomheder, som hovedsagelig er aktive inden for pakketjenester og udøver postvirksomheders typiske rutineaktiviteter. Alle sammenlignelige konkurrenter kom fra sektoren »Post- og kurértjenester« (NACE-kode (43) 641).
(144)
I denne forbindelse bemærkes det, at antallet af sammenlignelige konkurrenter er begrænset, fordi private virksomheder ikke hidtil har leveret brevposttjenester i større omfang på grund af den etablerede operatørs eneret, som var gældende for en betydelig del af brevposttjenesterne. Desuden udelukker WIK-rapporten etablerede postvirksomheder fra andre lande som sammenlignelige virksomheder, da de - lige som Deutsche Post - har været beskyttet af eneret og ikke i første række er aktive på konkurrenceudsatte markeder.
(145)
Til fastlæggelse af den »rimelige« fortjeneste anvendes i WIK-rapporten fortjenesten ved salg (return-on-sales, herefter »ROS«), der svarer til det regnskabsmæssige overskud (resultat før renter og skat (EBIT)) divideret med omsætningen. Endvidere beregnes i WIK-rapporten afkastningsgraden (return-on-asset; herefter »ROA«) (f.eks. EBIT som procentdel af den samlede kapital) som en kapitalbaseret benchmark til fastlæggelse af den rimelige fortjeneste.
Tabel 3
Benchmark ROS og ROA fra WIK-rapporten
Fortjeneste ved salg
(ROS)
Afkastningsgrad
(ROA)
Median
3,48 %
7,33 %
Øvre grænse (75. percentil)
6,77 %
13,41 %
(146)
Det fremgår af stikprøven, at ROS-medianen i den konkurrenceudsatte del af postsektoren lå på 3,48 % i perioden 1998-2007. WIK-rapporten indeholder imidlertid ikke kun medianen for afkastet, men også en øvre grænse for den rimelige fortjeneste, nemlig det tredje kvartil af de sammenlignelige konkurrenters fortjeneste, som ligger på en ROS på 6,77 %. Udtrykt på en anden måde betyder dette, at 75 % af de sammenlignelige konkurrenter har en fortjeneste, der ligger under en ROS på 6,77 % (44).
(147)
Med hensyn til fortjenesten ved salg viser WIK-rapporten en ROA-median på 7,33 % og en øvre grænse på 13,41 %.
(148)
Da Deutsche Post er udsat for en væsentlig lavere risiko end de sammenlignelige virksomheder, der er aktive på markeder med hård konkurrence (f.eks. markedet for eksprespakker), gives der udtryk for den opfattelse i WIK-rapporten, at ROS-medianen på 3,48 % er et forsigtigt og konservativt benchmark for, hvad der udgør en rimelig fortjeneste for Deutsche Post, og at det ikke kan anbefales at anvende en højere værdi i området op til tredje ROS-kvartil på 6,77 %. Ifølge WIK-rapporten kan endog et lavere benchmark forsvares, da ROS-medianen på 3,48 % afspejles i en ROA på 7,33 %, som stadig ligger markant over den risikofrie rentesats.
IV.3. Gennemgang af omkostningsallokeringen
(149)
I WIK-rapporten kritiseres allokeringen af byrder i de regulatoriske regnskaber for 2009, da de kommercielle tjenesters ROS-margener på ca. [15 til 25 %] ligger markant over branchegennemsnittet (45). Da private konkurrenter arbejder rentabelt trods betydeligt lavere fortjenstmargener, konkluderes det i WIK-rapporten, at en større andel af omkostningerne bør henføres til Deutsche Posts kommercielle tjenester, og der er derfor taget udgangspunkt i tilsvarende lavere byrder for de regulerede tjenester.
(150)
WIK-rapporten når derfor til det resultat, at trods de omkostninger, som alle kommercielle tjenester skal afholde, opnår de stadig en fortjeneste, som svarer til konkurrenternes ROS-median på 3,48 %. De regulerede tjenesters gennemsnitlige årlige byrde reduceres derfor i rapporten med […] mio. EUR for perioden 1990-2007.
(151)
Da en stor del af de kommercielle distributionstjenester er blevet leveret til de tilknyttede virksomheder Postbank og Telekom, undersøges det også i WIK-rapporten, om de endelige priser, som de to virksomheder skulle betale, var markedspriser og dermed kan betragtes som egnet benchmark for de omkostninger, som de kommercielle distributionstjenester skal afholde. På grundlag af de tilgængelige oplysninger gives der i WIK-rapporten udtryk for den opfattelse, at kontrakterne mellem Deutsche Post og de to tilknyttede virksomheder afspejler de betingelser, som uafhængige tredjeparter ligeledes var gået med til. Da hverken POSTBANK eller TELEKOM i begyndelsen af 1990'erne reelt havde mulighed for at udnytte eksterne distributionsnet, blev de enige om at dele de afholdte omkostninger. Da Postbank og Telekom imidlertid senere lettere kunne finde andre distributionsnet, og omkostningerne ved befordringspligten faldt, blev kontrakten ændret, og der blev aftalt et indtægtsbaseret provisionsgebyr, som i højere grad svarede til en typisk kontrakt om levering af distributionstjenester (46).
IV.4. Justering af de regulatoriske regnskaber for 2009
(152)
I WIK-rapporten foretages flere justeringer af de regulatoriske regnskaber for 2009 efter følgende metode:
Tabel 4
Beregningsmetode i WIK-rapporten for de årlige urimeligt store fortjenester på grundlag af de regulatoriske regnskaber for 2009
Indtægter fra befordringspligttjenester
-
Omkostninger ved befordringspligttjenester
-
Rimelig fortjeneste
+
Offentlige overførsler
Urimeligt store fortjenester
IV.4.1. Justering af indtægterne fra befordringspligttjenesterne
(153)
Deutsche Post solgte en stor del af sin ejendomsportefølje (f.eks. ejendomme, der ikke længere var brug for på grund af omstruktureringen af postaktiviteterne). Disse indtægter skal henføres til befordringspligten, da dette område var den væsentligste bruger af disse aktiver og udlejede dem til de kommercielle tjenester.
(154)
På grundlag af denne justering stiger indtægterne fra befordringspligten i hele perioden 1990-2007 årligt med gennemsnitligt […] mio. EUR.
IV.4.2. Justering af omkostningerne ved befordringspligttjenesterne
IV.4.2.1. Opløsning af regnskaberne
(155)
De regulatoriske regnskaber for 2009 opløser ikke de interne transaktioner korrekt: I forbindelse med befordringspligten er den opnåede samlede fortjeneste ikke angivet, da fortjenester fra visse funktioner (f.eks. filialer) ikke er opdelt i befordringspligttjenester og kommercielle tjenester (f.eks. omkostninger i forbindelse med de enkelte tjenester), men sammenfattet og opført som kommercielle fortjenester. Deutsche Post kunne derfor ikke fremlægge særskilte regnskaber, som det er foreskrevet i Kommissionens direktiv 2006/111/EF af 16. november 2006 om gennemskueligheden af de økonomiske forbindelser mellem medlemsstaterne og de offentlige virksomheder og om den finansielle gennemskuelighed i bestemte virksomheder (47).
(156)
Mens Deutsche Post for årene frem til 1997 fremlagde en omtrentlig opløsning af de interne regnskaber, måtte regnskaberne for årene efter 1997 justeres i WIK-rapporten; omkostninger, der var »parkeret« forkert under befordringspligttjenester, blev flyttet til regnskabet for de kommercielle tjenester.
(157)
Med den tilsvarende justering reduceres de årlige omkostninger ved forsyningspligten i perioden 1998-2007 med gennemsnitligt […] mio. EUR.
IV.4.2.2. Justering af fordelingen af byrder mellem prisregulerede og ikke-prisregulerede tjenester
(158)
Som allerede anført bliver hver byrde ikke justeret særskilt i WIK-rapporten. I stedet baseres nyberegningen på de endelige priser for de kommercielle tjenester, der blev betragtet som solide benchmarks for gennemsnitsomkostningerne i branchen. Derfor bliver alle urimeligt store fortjenester fra de kommercielle tjenester (48) anvendt til at finansiere de oprindeligt påståede byrder. I hele perioden 1990-2007 falder byrderne årligt i gennemsnit med […] mio. EUR.
IV.4.2.3. Resultatneutrale omkostninger ved den supplerende pensionsforsikring (byrde # 4)
(159)
Med byrde # 4, den supplerende pensionsforsikring, påtog Deutsche Post sig omkostninger, der ikke er opført i årsregnskaberne. Da ROS-benchmarket beregnes på grundlag af de »sammenlignelige konkurrenters« regulatoriske regnskaber, kan der i forbindelse med Deutsche Posts regnskab kun tages hensyn til de omkostninger, der også er tilladt i henhold til nationale regnskabsstandarder eller de internationale regnskabsstandarder (IAS). Derfor kan yderligere omkostninger, der normalt ikke medtages i IAS-regnskaber, ikke accepteres som omkostningsposter og skal finansieres ud af den fastlagte fortjenstmargen (benchmark).
(160)
Med den tilsvarende justering reduceres omkostningerne ved byrde # 4 (supplerende pensionsforsikring) i hele perioden 1990-2007 årligt med gennemsnitligt […] mio. EUR.
IV.4.3. Justering af kapitalomkostninger til rimelig fortjeneste
(161)
Deutsche Post opførte i de regulatoriske regnskaber for 2009 kapitalomkostninger, der ikke oprindeligt var indeholdt i de regulatoriske regnskaber, f.eks. omkostninger til […] og […]. I WIK-rapporten bliver omkostningerne til såvel […] som […] fjernet og erstattet af benchmarket for rimelig fortjeneste.
IV.4.3.1. Perioden 1996-2007
(162)
Den rimelige fortjeneste beregnes på grundlag af de justerede indtægter fra befordringspligttjenesterne og ROS-benchmarket på 3,48 %, hvorved der fremkommer en årlig rimelig fortjeneste på gennemsnitligt […] mio. EUR. De gennemsnitlige årlige kapitalomkostninger på […] mio. EUR (renteomkostninger på […] mio. EUR og højere regulatoriske afskrivninger på […] mio. EUR) fjernes fra de regulatoriske regnskaber for 2009.
(163)
Det er navnlig vigtigt at bemærke, at den rimelige fortjeneste, der beregnes på grundlag af ROS-benchmarket på 3,48 %, i forhold til de regulatoriske regnskaber for 2009 i absolutte tal er højere end de af Deutsche Post påståede kapitalomkostninger (f.eks. renteomkostninger, der blev beregnet på grundlag af en intern ROS på ca. […] af den investerede egenkapital, og højere afskrivningsomkostninger baseret på markedsværdien).
IV.4.3.2. Perioden 1990-1995
(164)
I henhold til § 63, stk. 1, i PostVerfG skulle Deutsche Post frem til 1995 betale såkaldte tilbageførsler (49) til forbundsregeringen, som udgjorde ca. 5,838 mia. EUR eller 8 % af omsætningen. Som modydelse blev Deutsche Post imidlertid i henhold til § 63, stk. 4, i PostVerfG fritaget for forpligtelsen til at udbetale udbytter ud over tilbageførslerne.
(165)
I WIK-rapporten undlades det derfor udtrykkeligt at tage hensyn til en »rimelig fortjeneste« for perioden frem til 1995, da tilbageførslerne allerede fuldstændig dækkede Deutsche Posts egenkapitalomkostninger. Deutsche Posts gennemsnitlige årlige kapitalomkostninger på […] mio. EUR (renteomkostninger på […] mio. EUR og regulatoriske merafskrivninger på […] mio. EUR) fjernes derfor fra de regulatoriske regnskaber for 2009, og omkostningerne ved forsyningspligten reduceres som følge heraf.
IV.4.4. Konklusioner
(166)
De regulatoriske regnskaber for 2009 og WIK-rapporten viser begge, at indtægterne fra befordringspligttjenesterne ikke var tilstrækkelige til at dække omkostningerne ved forsyningspligten frem til 1996. Mens Deutsche Post i de regulatoriske regnskaber for 2009 endog under hensyntagen til de offentlige overførsler stadig havde et akkumuleret underskud i hele perioden frem til 2007, konkluderes det alligevel i WIK-rapporten, at de offentlige overførsler var så høje, at Deutsche Post kunne nå break-even i 1997.
(167)
Det fremgår af de regulatoriske regnskaber for 2009, at rentabiliteten af befordringspligttjenesterne næsten ikke steg frem til 1999, og først fra 2000 har indtægterne fra befordringspligttjenesterne i gennemsnit dækket omkostningerne. WIK-rapporten viser derimod fra 2000 store fortjenester i forbindelse med befordringspligttjenesterne, som ligger markant over ROS-medianen på 3,48 %, selv om der i forbindelse med de befordringspligtige pakketjenester kun blev opnået fortjenester ved salg på […], der lå under gennemsnittet (se figur 6).
Figur 6
Sammenligning af de årlige urimeligt store fortjenester i forbindelse med befordringspligttjenesterne i perioden 1990-2007 (i mio. EUR, nominelle værdier)
V. BEMÆRKNINGER FRA INTERESSEREDE PARTER
(168)
De interesserede parter fremsendte bemærkninger til 1999-beslutningen om indledning af proceduren, 2007-beslutningen om udvidelse af proceduren og 2011-afgørelsen om udvidelse af proceduren. De vigtigste bemærkninger til de to beslutninger og afgørelsen er sammenfattet i dette afsnit.
V.1. Eneret til at anvende frimærker udstedt af Forbundsfinansministeriet
(169)
TNT tvivler på, om Deutsche Post har betalt et vederlag for eneretten til at anvende de af Forbundsfinansministeriet udstedte frimærker. I henhold til § 43 i PostG 1997 er beføjelsen til at udstede frimærker påtrykt »Tyskland« forbeholdt Forbundsfinansministeriet. En postvirksomhed, der ansøger om at anvende sådanne frimærker, skal betale et vederlag og dække udgifterne. I henhold til § 54 i PostG 1997 havde Deutsche Post AG eneret til at anvende de af Forbundsfinansministeriet udstedte frimærker indtil den 31. december 2007.
(170)
Såfremt Deutsche Post faktisk anvendte de af Forbundsfinansministeriet udstedte frimærker vederlagsfrit, ville dette ifølge TNT udgøre ulovlig statsstøtte.
(171)
Kommissionen bemærker, at denne foranstaltning ikke blev behandlet i 1999-beslutningen om indledning af proceduren, 2007-beslutningen om udvidelse af proceduren og 2011-afgørelsen om udvidelse af proceduren. Den er derfor ikke omfattet af denne afgørelse.
V.2. Pensionstilskud
(172)
Efter UPS' opfattelse har Deutsche Post opnået en fordel, da virksomheden blev delvis fritaget for de betalingsforpligtelser, der eksisterende før 1995. Da normale operatører selv skal afholde deres pensionsomkostninger, befandt Deutsche Post sig i en bedre situation end konkurrenterne. Desuden er UPS enig i Kommissionens argumentation om, at den omhandlede støtte ikke kan betragtes som eksisterende støtte, da Deutsche Posts situation havde ændret sig grundlæggende, og der var indført nye lovbestemmelser, hvorved Deutsche Post blev delvis fritaget for sin forpligtelse til at dække omkostningerne til sine tjenestemandspensioner. Efter UPS' opfattelse kan så grundlæggende ændringer af en ordning ikke betragtes som simple ændringer af rent formel eller administrativ art.
(173)
UPS støtter Kommissionens foreløbige konklusion om, at pensionstilskuddet ikke kan betragtes som foreneligt med det indre marked i henhold til artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF. I betragtning af den varige rentabilitet samt Deutsche Posts eneret rejser der sig det berettigede spørgsmål, om der virkelig var behov for en kompensation for de påståede nedarvede omkostninger. Desuden stod den ydede støtte ikke i rimeligt forhold til det af Tyskland påståede mål af fælles interesse, navnlig da der blev kompenseret for de nedarvede omkostninger både gennem højere brevtakster og pensionstilskuddet. UPS fremhæver, at bevisbyrden for foranstaltningens proportionalitet ligger hos forbundsregeringen. Tyskland har imidlertid ikke hidtil præcist redegjort for proportionaliteten af de fordele, som Deutsche Post opnåede som følge af foranstaltningen.
(174)
Ifølge UPS kunne Deutsche Post på grund af støtten opnå en bedre stilling ikke kun i Tyskland, men også på andre europæiske markeder, hvor virksomheden konkurrerer med andre postvirksomheder som f.eks. UPS. Da pensionstilskuddet har gjort det muligt for Deutsche Post at udbygge sin position på det kommercielle område til skade for andre aktører, har dette medført en fordrejning af konkurrencevilkårene for Deutsche Posts konkurrenter.
(175)
UPS anmoder om, at Kommissionen med hensyn til enhver støtte til finansiering af pensionsrettigheder, der er nævnt i 2011-afgørelsen om udvidelse af den formelle undersøgelsesprocedure for perioden 2007-2011, undersøger dens nødvendighed og proportionalitet og desuden undersøger, om Deutsche Post stadig modtager statsstøtte, der er ulovlig i henhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF.
(176)
Endvidere opfordrer UPS Kommissionen til at redegøre mere udførligt for, hvordan den er nået til den konklusion, at den støtte, der er ydet Deutsche Post, ikke er forenelig med det indre marked. UPS anmoder navnlig om at få fremsendt en kopi af WIK-rapporten for at kunne fastslå, i hvilket omfang resultaterne i WIK-rapporten blev langt til grund for vurderingen af pensionstilskuddet i 2011-afgørelsen om udvidelse af proceduren.
V.3. Kompensation for levering af befordringspligttjenester
(177)
UPS støtter fuldt ud Kommissionens undersøgelse og er helt enig i den vurdering, der i 2007-beslutningen om udvidelse af proceduren er foretaget af kompensationen for levering af befordringspligttjenester. Derudover fremsendte UPS en opdateret udgave (50) af NERA-ekspertrapporten fra oktober 2006 (51), som Kommissionen henviste til i betragtning 58 i 2007-beslutningen om udvidelse af proceduren.
(178)
Mens der i NERA-ekspertrapporten fra 2006 blev anslået et gennemsnitligt afkast på den investerede kapital på over 20 % for DPWN's brevområde for perioden efter 1999 (52), hedder det i den reviderede udgave af rapporten, at afkastet på den investerede kapital lå på endog over 50 % i perioden 2000-2005. For perioden fra 2003 til 2005 blev afkastet på den investerede kapital endog anslået til over 100 %. UPS konkluderer, at fortjenesterne i forbindelse med det ekstremt rentable regulerede brevområde havde været mere end tilstrækkelige til at dække tabene i forbindelse befordringspligten.
(179)
Endvidere var Deutsche Posts egne regnskabsoplysninger ifølge UPS ikke et godt grundlag for at analysere og vurdere rentabiliteten og byrderne på eneretsområdet. Derfor skal der foretages en indgående analyse af omkostningsallokeringen mellem regulerede tjenester, befordringspligttjenester og kommercielle tjenester. Alle fordele, som Deutsche Post fik med henblik på at dække sine nedarvede omkostninger, f.eks. kapitaltilførsler fra Tyskland til Deutsche Post i 1995 samt overdragelse af aktiver i form af fast ejendom og infrastruktur, skal tages i betragtning ved fastlæggelsen af støttebeløbet og overkompensationens omfang.
(180)
Med hensyn til de aftaler om interne afregningspriser, der var indgået med de tilknyttede virksomheder, skulle ifølge UPS armslængdeprincippet (arm's length principle) fortsat være gældende i overensstemmelse med Chronopost-dommen (53). Derfor skulle Kommissionen undersøge kontrakten mellem Deutsche Post og DPEED, navnlig de prisaftaler, der var indgået.
V.4. Urimeligt høje brevtakster
(181)
2011-afgørelsen om udvidelse af proceduren støttes fuldt ud af FFPI: Ifølge FFPI er lovmæssige og administrative ændringer, der medfører højere pensionsomkostninger, en normal erhvervsrisiko, som også kan indvirke på en virksomheds rentabilitet. Da virksomheder, der arbejder under normale markedsbetingelser, skal finansiere sådanne meromkostninger ved hjælp af egne midler, burde Deutsche Post heller ikke have modtaget pensionstilskud fra Tyskland.
(182)
Endvidere peger FFPI på, at Deutsche Post i sin årsberetning for 2000 fremhævede betydningen af pensionsreformen og i denne forbindelse erklærede, at den stigning i EBITA (resultat før renter, skat og afskrivninger) på 98,6 %, der kunne registreres inden for postbefordring for erhvervskunder, frem for alt skyldtes de lavere bidrag til tjenestemændenes pensionsfond. Derfor måtte pensionsreformen ikke betragtes som værende af underordnet betydning eller af hovedsagelig administrativ art.
(183)
Det fremgår af en undersøgelse gennemført af FFPI fra 2001 til 2008, at den porto, der var gældende i Tyskland i 2009 for standardbreve på op til 20 g, var blandt de højeste. Derimod lå portoen for forsendelse af pakker på op til 500 g i det lavere område, hvilket tyder på krydssubsidiering.
(184)
FFPI er overbevist om, at støtten til Deutsche Post ikke havde til formål at stimulere væksten på det tyske postmarked eller i forbindelse med visse posttjenester. I undersøgelsesperioden var Deutsche Post en rentabel virksomhed, som var i stand til at styrke sin førende stilling på det tyske marked samt øge resultaterne og udbygge aktiviteterne. Derfor bør pensionstilskuddene ikke betragtes som forenelige med det indre marked i henhold til artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF.
V.5. Fortjenstmargener
(185)
Deutsche Posts praksis med at udnytte sin dominerende stilling på visse brevpostmarkeder til at krydsfinansiere omkostningerne i forbindelse med brev- og pakketjenester, der er blevet leveret på markeder med hårdere konkurrence, er efter BIEK's opfattelse sket på bekostning af andre postvirksomheder. Da Deutsche Post kan forhøje sine priser på de markeder, hvor virksomheden havde eneret og dens markedsandel fortsat udgør over 90 %, er Deutsche Post i stand til at tværfinansiere omkostningerne på markeder med hårdere konkurrence.
(186)
Endvidere gør BIEK gældende, at Deutsche Post trods de påståede nedarvede omkostninger har opnået betydeligt højere fortjenester end sammenlignelige virksomheder i andre europæiske lande; herfor taler bl.a. ROS-margenerne på 10 % til 20 % inden for indenlandsk forsendelse. Denne fortjenstmargen kan eventuelt endog være fordrejet nedad, da indenlandsk forsendelse også omfatter pakketjenester, hvor fortjenstmargenen i gennemsnit er lavere end i forbindelse med brevposttjenester.
(187)
Med hensyn til Deutsche Posts påståede højere lønomkostninger peger BIEK på, at Deutsche Post anvender gennemsnitslønninger i transportsektoren som benchmark for beregningen af de lønninger, som virksomheden skal betale i forhold til konkurrenterne. BIEK gør gældende, at Kommissionen ganske vist i 2011-afgørelsen om udvidelse af proceduren har lagt disse tal til grund som benchmark for sine beregninger, men at det skal tages i betragtning, at Deutsche Posts konkurrenter betaler lønninger, der ligger mindst 15 % over disse gennemsnitslønninger. De yderligere lønomkostninger, som Deutsche Post har gjort gældende, var derfor væsentlige lavere end påstået. Ifølge BIEK skyldes den resterende forskel i lønomkostningerne ikke de nedarvede omkostninger, men derimod Deutsche Posts størrelse og dominerende stilling.
(188)
Desuden er der ifølge BIEK blevet mere end kompenseret for Deutsche Posts nedarvede omkostninger, herunder pensionsomkostningerne, på grundlag af de højere regulerede brevtakster. De støtteforanstaltninger, som Kommissionen skal vurdere, har medført, at der hidtil egentlig ikke har været nogen konkurrence i forbindelse med brevposttjenester, og at konkurrencen i forbindelse med pakketjenester har været kraftigt fordrejet.
VI. TYSKLANDS BEMÆRKNINGER
VI.1. Bemærkninger til pensionstilskuddet
VI.1.1. Ingen finansiel fordel som følge af kompensationen for usædvanligt høje sociale omkostninger
(189)
Under henvisning til Combus-dommen (54) er Tyskland af den opfattelse, at offentlige betalinger af statsmidler, der foretages som led i privatiseringen af tidligere statsejede befordringspligtige virksomheder som kompensation for pensionsomkostninger, der overstiger det niveau, som private konkurrenter normalt afholder, ikke udgør støtte.
(190)
Tyskland er enig med Kommissionen i, at Deutsche Posts sociale omkostninger bør sammenlignes med konkurrenternes sociale omkostninger. Denne sammenligning bør imidlertid allerede foretages på grundlag af artikel 107, stk. 1, i TEUF og ikke først senere i forbindelse med vurderingen af foreneligheden i henhold til artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF.
VI.1.2. Ingen finansiel fordel i forhold til situationen før 1995
(191)
Efter Tysklands opfattelse har pensionstilskuddet ikke gjort det muligt for Deutsche Post at undgå omkostninger, som normalt skulle have været afholdt af virksomheden ved hjælp af egne midler. Deutsche Post opnåede derfor ingen fordel som omhandlet i artikel 107, stk. 1, i TEUF. Ifølge Tyskland har Deutsche Post hverken retligt været forpligtet til eller økonomisk været i stand til at betale tjenestemændenes pensioner før og efter 1995.
(192)
Tyskland gør for det første gældende, at de tjenestemænd, som Deutsche Post overtog i 1989, i henhold til § 46 i PostVerfG 1989 fortsat var ansat hos forbundsstaten. Også efter den anden postreform i 1995 var Deutsche Posts tjenestemænd i henhold til § 2, stk. 3, i PostPersRG 1994 og den tyske forfatnings nye artikel 143b fortsat ansat hos forbundsstaten.
(193)
Da forbundsregeringen altid har været eneskyldner i forbindelse med tjenestemændenes pensionsrettigheder, har Deutsche Post derfor aldrig været retligt forpligtet til at anvende egne midler.
(194)
Selv om Deutsche Post i henhold til § 54, stk. 2, i PostVerfG 1989 var forpligtet til at finansiere tjenestemændenes pensionsrettigheder, fastholder Tyskland, at denne pensionsbestemmelse (lige som forpligtelsen til at betale tilbageførsler i henhold til § 63 i PostVerfG 1989) forelå »indadtil« og havde til formål at udvikle indtægtskilder til forbundsstatens budget. Den medførte ingen forpligtelse for Deutsche Post i forhold til tjenestemændene.
(195)
Efter den anden postreform i 1995 var forbundsstaten i henhold til § 2, stk. 3, i PostPersRG 1994 og §§ 14 og 16 i PostPersRG 1994 fortsat eneskyldner i forhold til de pensionsberettigede tjenestemænd. Deutsche Posts forpligtelse til i henhold til § 16, stk. 1, i PostPersRG at yde bidrag til Postbeamtenversorgungskasse udgør derfor, lige som forpligtelsen i henhold til § 54, stk. 2, i PostVerfG 1989, kun en lettelse for forbundsstatens budget. De ændrer intet ved pensionsforpligtelsen, der alene påhviler forbundsstaten.
(196)
I civilretlig henseende havde det heller ikke været muligt for forbundsregeringen at overdrage sin forpligtelse til at finansiere tjenestemændenes pensionsrettigheder til det nye DPAG, der blev oprettet i 1995. Ved overdragelse af eksisterende pensionsforpligtelser til et retligt uafhængigt datterselskab har moderselskabet i henhold til de civilretlige principper fortsat betalingsforpligtelsen for tredjeparters formueretlige krav.
(197)
Endvidere gør Tyskland gældende, at Deutsche Post på intet tidspunkt har rådet over tilstrækkelige egne midler til at kunne finansiere pensionsbyrderne. På den ene side havde POSTDIENST før 1995 altid haft underskud, som forbundsstaten var nødt til at dække gennem overførsler på 5,6 mia. EUR. På den anden side udgjorde på det tidspunkt, hvor POSTDIENST blev omdannet til DPAG i 1995, de akkumulerede pensionsforpligtelser ca. […] mia. EUR. Med sådanne forpligtelser på passivsiden af balancen havde det ikke været muligt at oprette DPAG som en privatretlig virksomhed, da forbundsregeringen ikke havde stillet tilstrækkelige midler til rådighed til at gøre DPAG økonomisk levedygtig.
VI.1.3. Pensionstilskuddet er eksisterende støtte i henhold til artikel 108, stk. 1, i TEUF
(198)
Såfremt pensionstilskuddet skulle blive betragtet som statsstøtte, skal denne efter Tysklands opfattelse betragtes som eksisterende støtte i henhold til artikel 1, litra b), nr. i, i forordning (EF) nr. 659/1999, da staten siden 1953, dvs. siden ikrafttrædelsen af den relevante bestemmelse i den tyske forfatning, har været eneskyldner og den part, der er forpligtet til at stå for finansieringen, i forbindelse med tjenestemændenes pensionsrettigheder. Tyskland fastholder den opfattelse, at hverken den første postreform i 1989 eller den anden postreform i 1995 har ændret statens pensions- og finansieringsforpligtelse i denne henseende. Deutsche Post har ifølge Tyskland hverken før eller efter 1995 retligt været forpligtet til og økonomisk i stand til at betale tjenestemændenes pensioner.
(199)
Endvidere henviser Tyskland til en erklæring fra Kommissionen for Retten i sag T-266/02. Ifølge Tyskland fremgår det klart af dommens præmis 54, at Kommissionen »i forbindelse med den anfægtede beslutning var af den opfattelse, at det kun var overførslerne fra DB-Telekom, der havde givet sagsøgeren en fordel« (55).
(200)
Tyskland konkluderer på grundlag af denne erklæring, at Kommissionen dermed også med hensyn til pensionstilskuddet havde afgjort, at der ikke forelå en finansiel fordel. Kommissionen havde dermed truffet en beslutning om »ikke at gøre indsigelse« som omhandlet i artikel 4 i forordning (EF) nr. 659/1999. Desuden ville i henhold til artikel 1, litra b), nr. ii, i forordning (EF) nr. 659/1999 en sådan positiv beslutning betyde, at pensionstilskuddet var eksisterende støtte.
VI.1.4. Pensionstilskuddet er en kompensation for nedarvede omkostninger, som er forenelig med det indre marked i henhold til artikel 107, stk. 3, i TEUF
(201)
I betragtning af Kommissionens argumentation i La Poste-beslutningen er Tyskland af den opfattelse, at pensionstilskuddet er foreneligt med det indre marked i henhold til artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF, og begrunder dette på følgende måde:
-
Deutsche Posts sociale bidrag har altid ligget over arbejdsgiverbidraget til pensions-, syge- og plejeforsikring.
-
Den komparative fordel, som Kommissionen har fastlagt, er ikke korrekt, for så vidt som beregningen er baseret på den antagelse, at de prisregulerede tjenester dækker den påståede byrde # 2 (usædvanligt høje sociale bidrag). La Poste har - lige som andre etablerede postvirksomheder - også refinansieret sine sociale omkostninger via højere brevtakster, hvilket Kommissionen imidlertid ikke tog hensyn til i sin La Poste-beslutning.
-
Selv om Tyskland principielt er enig i, at indtægterne fra de prisregulerede tjenester skulle dække de påståede byrder, har Kommissionen hverken bevist, at tilsynsmyndigheden imødekom Deutsche Posts ansøgning om at finansiere de usædvanligt høje sociale omkostninger ved hjælp af de regulerede indtægter, eller at de regulerede indtægter virkelig var tilstrækkeligt høje til at finansiere de usædvanligt høje sociale omkostninger.
(202)
Tyskland peger endvidere på, at Kommissionen i sin afgørelse om indledning af proceduren i Royal Mail-sagen (56) understregede, hvor vigtigt det er af hensyn til en fortsat sammenhængende beslutningspraksis at vurdere tidligere statsvirksomheders pensionsomkostninger på grundlag af sammenhængende kriterier. Derfor bør Kommissionen også tage hensyn til sin La Poste-beslutning og sin foreløbige vurdering i Royal Mail-sagen. I forbindelse med Royal Mail gjorde Kommissionen ikke indsigelse mod kompensationen for pensionsunderskud, selv om det fremgik af Hooper-rapporten fra 2008, at Royal Mails pensionsomkostninger delvis var blevet dækket ved hjælp af højere regulerede brevtakster.
VI.1.4.1. Grundlaget for benchmarket bør være de sædvanlige sociale omkostninger
(203)
Tyskland gør gældende under henvisning til professor Ehlermanns responsum af 19. juli 2011 (57), at Kommissionen begik to fejl ved beregningen af benchmarket for Deutsche Posts sociale omkostninger.
(204)
Ifølge Tyskland bør arbejdstagerandelen ikke indgå i benchmarket, da en arbejdsgiver i det private erhvervsliv ikke har en lovbestemt forpligtelse til at betale arbejdstagerandelen. En arbejdsgiver ville kun overtage betalingen af de samlede sociale bidrag af administrative grunde, men har ingen lovbestemt forpligtelse til at gøre det. Det ville også være i strid med den hidtidige beslutningspraksis at tage hensyn til arbejdstagerandelen i forbindelse med benchmarket (se La Poste-beslutningen).
(205)
Beregningen af benchmarket for de sociale omkostninger bør baseres på markedslønningerne (58), da tjenestemandslønningerne har været betydelig højere end markedsgennemsnittet.
VI.1.4.2. Indtægter fra regulerede tjenester er ikke tilstrækkelige til at dække de usædvanligt høje sociale omkostninger
(206)
Tyskland understreger først og fremmest, at antagelsen af, at byrde # 2 dækkes fuldt ud af de prisregulerede indtægter, ville være ren hypotetisk, da det ikke ville være muligt at fastslå, om de regulerede priser faktisk blev forhøjet for at kompensere for de usædvanligt høje omkostninger. På den ene side fremgår det ikke af prisloftafgørelsen fra 2002, om og i hvilket omfang posttilsynsmyndigheden havde taget hensyn til de påståede byrder i forbindelse med de usædvanligt høje omkostninger. På den anden side var priserne frem til 2002 blevet holdt på det niveau, der var blevet godkendt i 1997; det er ikke muligt at fastslå, om disse priser indeholdt en kompensation for de usædvanligt høje sociale omkostninger i forbindelse med de ikke-regulerede tjenester.
(207)
Tyskland gør gældende, at det ikke ville være tilstrækkeligt at vise, at det ikke-prisregulerede område har været omfattet af lavere socialsikringsbidrag end konkurrenter. Det skal ligeledes undersøges, om de regulerede tjenester faktisk har været i stand til at finansiere de påståede byrder i forbindelse med de usædvanligt høje sociale omkostninger ved hjælp af deres indtægter.
(208)
Der ville kun være tale om en finansiel fordel for Deutsche Post som følge af kompensationen for de usædvanligt høje sociale omkostninger, hvis den kompensation, der blev betalt til Deutsche Post, var højere end de samlede sociale omkostninger, som Deutsche Post afholdt i forbindelse med sine tjenestemænd.
(209)
Tyskland beklager, at der ikke er foretaget en omfattende beregning af, om Deutsche Post samlet set blev over- eller underkompenseret for de usædvanligt høje sociale omkostninger i forbindelse med tjenestemændene. Tyskland understreger, at en sådan beregning er nødvendig for at kunne fastslå, om der er tale om en finansiel fordel som omhandlet i artikel 107, stk. 1, i TEUF.
a) Underkompensation for de usædvanligt høje sociale omkostninger ifølge ekspertrapport
(210)
For at afhjælpe denne fejl fremsendte Tyskland en ekspertrapport udarbejdet af professor Weber (59) med henblik på at påvise Deutsche Posts finansielle ulempe som følge af de sociale omkostninger i forbindelse med beskæftigelsen af tjenestemænd. Det fastsættes først i ekspertrapporten, med hvilket beløb de sociale omkostninger, som Deutsche Post faktisk har afholdt i forbindelse med tjenestemænd, overstiger private konkurrenters sociale omkostninger til ansatte (i rapporten betegnet som »DPAG's sociale omkostninger, der overstiger markedsniveauet« eller »strukturel ulempe«). I Weber-rapporten sammenlignes disse omkostninger, der overstiger markedsniveauet, med kompensationen for byrde # 2.
(211)
Som det fremgår af tabel 5, er Deutsche Posts betalinger til pensionsfonden for tjenestemænd og øvrige sociale omkostninger, f.eks. bidrag til sundhedsudgifter samt til ulykkesforsikring og øvrige forsikringer, i ekspertrapporten omfattet af de sociale omkostninger i forbindelse med beskæftigelsen af tjenestemænd.
(212)
De sociale omkostninger i forbindelse med beskæftigelsen af ansatte defineres i ekspertrapporten på følgende måde: Arbejdsgiverandel af socialsikringsbidragene til den obligatoriske pensions-, arbejdsløsheds-, syge- og plejeforsikring multipliceret med de »sædvanlige« lønninger (f.eks. 2007-mindstelønnen for hovedparten af tjenestemændene).
(213)
De usædvanligt høje sociale omkostninger er de sociale omkostninger, som Deutsche Post afholder i forbindelse med tjenestemænd, og som overstiger det benchmark for sociale omkostninger, der er defineret på grundlag af arbejdstagerandelen af socialsikringsbidraget til ansatte.
Tabel 5
Beregning af nettoresultatet i henhold til den tyske ekspertrapport
-
Betalinger til pensionsfonden
-
øvrige sociale omkostninger
+
»sædvanlige« sociale omkostninger som benchmark (på grundlag af arbejdsgiverandelen af socialforsikringen og de »sædvanlige« lønninger (f.eks. 2007-mindstelønnen))
usædvanligt høje sociale omkostninger
+
Kompensation fra de regulerede indtægter (byrde # 2 - usædvanligt høje sociale omkostninger)
Nettoresultat (under- eller overkompensation)
(214)
For perioden 1995-2007 fremgår det af beregningerne, at byrde # 2 ikke var tilstrækkelig til at dække de usædvanligt høje sociale omkostninger. I rapporten påstås det endog, at der var været tale om en underkompensation af Deutsche Post på […] mia. EUR. Det konkluderes, at selv hvis det blev antaget, at de prisregulerede indtægter indeholder byrde # 2, har Deutsche Post ikke modtaget en tilstrækkelig kompensation for sine usædvanligt høje sociale omkostninger.
b) Ifølge de regulatoriske regnskaber for 2009 var indtægter fra det prisregulerede område ikke tilstrækkelige til at dække de usædvanligt høje sociale omkostninger
(215)
Tyskland gør gældende, at så længe der i forbindelse med de prisregulerede tjenester opstår tab, der overstiger de usædvanligt høje sociale omkostninger, kan det ikke fastslås, at de regulerede indtægter faktisk kompenserer for de usædvanligt høje sociale omkostninger. Tyskland fremsendte derfor et responsum (60) udarbejdet på grundlag af de regulatoriske regnskaber for 2009 for at vise, at tabene i forbindelse med de prisregulerede tjenester altid har været højere end de usædvanligt høje sociale omkostninger.
(216)
Beregningerne er baseret på de regulatoriske regnskaber for 2009 og antager, at en ROS på 7 % er en rimelig fortjeneste i forbindelse med de prisregulerede tjenester (på grundlag af Deloitte-II-rapporten, som behandles nærmere i afsnit VI.3.2). Efter fradrag af den rimelige fortjeneste fremkommer for de prisregulerede tjenester et tab på […] mia. EUR, der således er højere end de påståede usædvanligt høje sociale omkostninger for perioden 1995-2007. Indtægterne fra de prisregulerede tjenester har derfor ikke været tilstrækkelige til at dække de omhandlede usædvanligt høje sociale omkostninger.
VI.2. Bemærkninger til kompensationen for levering af befordringspligttjenester
VI.2.1. Offentlige overførsler
(217)
Tyskland gør gældende, at de offentlige overførsler ikke har medført nogen finansiel fordel for Deutsche Post, da der i forbindelse med betalingerne på 5,666 mia. EUR udelukkende var tale om en kompensation for tilbageførsler på 5,838 mia. EUR, som Deutsche Post skulle betale frem til 1995.
(218)
Som forklaret i 2007-beslutningen om udvidelse af proceduren havde disse tilbageførsler deres oprindelse i det tidligere postvæsen, som årligt skulle overføre ca. 10 % af sine driftsindtægter til forbundsstaten. I perioden 1989-1995 blev disse tilbageførsler udfaset i henhold til § 63, stk. 1, i PostVerfG. Indtil 1993 skulle Deutsche Post overføre 10 % af sine driftsindtægter. Fra 1993 blev tilbageførslerne gradvist reduceret, f.eks. til 10 % af driftsindtægterne minus 153 mio. EUR i 1993. I 1994 udgjorde tilbageførslerne 70 % af tilbageførslerne i 1993. I 1995 betalte Deutsche Post 50 % af beløbet i 1993. I alt betalte Deutsche Post 5,838 mia. EUR i perioden 1990-1995.
(219)
I henhold til § 63, stk. 4, i PostVerfG skulle udbyttebetalinger fratrækkes tilbageførslerne. I betragtning af denne bestemmelse og fritagelsen for direkte og indirekte skatter konstaterede Kommissionen i 2007-beslutningen om udvidelse af proceduren, at tilbageførslerne skulle betragtes som erstatning for fritagelsen for indirekte og direkte skatter samt som godtgørelse for den finansiering, forbundsstaten havde stillet til rådighed som aktionær.
(220)
Som reaktion på denne konstatering fremsendte Tyskland KPMG-rapporten, hvori det konkluderes, at tilbageførslerne af flere grunde ikke kunne betragtes som erstatning for skatter eller udbytter.
(221)
Imod en kvalificering af tilbageførslerne som skat taler ifølge KPMG-rapporten den omstændighed, at tilbageførslerne siden 1931 havde været beregnet på grundlag af driftsindtægterne. Derfor skulle de også have været betalt i år, hvor Deutsche Post havde tab. I modsætning hertil fastsættes selskabsskatten på grundlag af årets faktiske overskud. En kvalificering af tilbageførslerne som skat ville således være i strid med det forfatningsretlige princip om beskatning efter kapacitet.
(222)
Sammenligningen af tilbageførslerne med en omsætningsafgift er heller ikke holdbar. I forbindelse med omsætningsafgiften er der mulighed for at få fradrag for indgående moms, hvilket ikke er tilfældet i forbindelse med tilbageførslerne, således at beregningen af tilbageførslerne afveg betydeligt fra fastlæggelsen af en virksomheds faktiske momsskyld.
(223)
Endvidere gør Tyskland gældende, at tilbageførslerne ikke kunne kvalificeres som udbytte. Udbetalingen af udbytte vedrører resultatet af det forudgående regnskabsår eller tidligere år. Deutsche Post opnåede imidlertid ingen overskud mellem 1990 og 1995, men betalte alligevel tilbageførslerne. Derfor kan tilbageførslerne ikke kvalificeres som udbytte.
(224)
I KPMG-rapporten konkluderes det, at tilbageførslerne ikke kunne kvalificeres som skatter eller udbytter, og at der derimod var tale om en afgift »sui generis«, som kun Deutsche Bundespost og dennes efterfølgere var forpligtet til at betale.
(225)
Under henvisning til KPMG-rapporten afviser Tyskland Kommissionens antagelse om, at tilbageførslerne kunne betragtes som erstatning for skatte- og udbyttebetalinger. Tyskland fastholder, at tilbageførslerne udgjorde en byrde for Deutsche Post, der ikke kunne begrundes hverken i faktisk eller økonomisk henseende. Da de offentlige overførsler kun fritog Deutsche Post for tilbageførslerne, indebar disse betalinger ikke nogen økonomisk fordel og udgjorde derfor ikke statsstøtte.
(226)
Subsidiært anfører Tyskland to yderligere grunde til, at de offentlige overførsler ikke udgjorde støtte: For det første var de offentlige overførsler i overensstemmelse med det markedsøkonomiske investorprincip i betragtning af det betydelige investeringsafkast (ROI) i senere år og det høje provenu, der blev opnået i forbindelse med Deutsche Posts børsintroduktion. For det andet udgjorde de offentlige overførsler ikke statsstøtte, da det fremgik af både de regulatoriske regnskaber for 2009 og WIK-rapporten, at de akkumulerede tab i forbindelse med befordringspligten i perioden 1990-1994 var højere end de offentlige overførsler. Deutsche Post modtog derfor ikke en tilstrækkelig kompensation for leveringen af tjenester som led i sin befordringspligt.
VI.2.2. Offentlig garanti
(227)
Tyskland gør gældende, at forbundsstatens fortsatte garanti i henhold til § 2, stk. 4, i PostUmwG 1994 for gældsbeviser udstedt før 1995 af flere grunde ikke indebar en selektiv fordel for Deutsche Post efter 1995.
(228)
Enhver privat virksomhed ville også ved udskillelse af et datterselskab fortsat hæfte for de forpligtelser, som dette datterselskab har indgået. Selv efter salg af disse forpligtelser til en tredjemand ville en privat virksomhed fortsat være ansvarlig for sine udestående forpligtelser. Det skal endvidere tages i betragtning, at den oprindelige offentlige garanti for gældsbeviserne kun var nødvendig, fordi POSTDIENST ikke havde status som særskilt juridisk person. § 40 i PostVerfG 1989, hvori det hed, at gældsbeviser udstedt af Deutsche Bundespost var ligestillet med gældsbeviser udstedt af forbundsstaten, havde en ren deklaratorisk karakter.
(229)
For det andet ville DPAG ikke have opnået nogen fordel som følge af overtagelsen af POSTDIENST-gældsbeviserne, da DPAG kunne have opnået refinansiering i 1995 til lavere renter. POSTDIENST-gældsbeviserne havde pr. 1. januar 1995 en værdi af i alt 931 mio. EUR med en gennemsnitlig rentesats på 7,17 % og en resterende løbetid på 8,8 år. Da den korte rente lå på mellem 5 % og 5,5 % pr. 1. januar 1995, opstod der en omkostningsmæssig ulempe for DPAG på 1,7 %, som afspejlede sig i højere årlige renteudgifter på ca. 15,3 mio. EUR.
(230)
For det tredje - og på grundlag af en sammenligning mellem de gennemsnitlige markedsrentesatser for gældsbeviser udstedt af private virksomheder og rentesatserne for POSTDIENST-gældsbeviserne for den dag, hvor disse beviser oprindeligt blev udstedt - optog POSTDIENST efter Tysklands opfattelse kapital til rentesatser, der i gennemsnit lå over markedsgennemsnittet. Tyskland foretog ikke en omfattende undersøgelse, men sammenlignede kun rentesatserne for visse POSTDIENST-gældsbeviser med det aggregerede markedsgennemsnit.
(231)
Subsidiært gør Tyskland gældende, at de offentlige garantier ville udgøre eksisterende støtte i henhold til artikel 1, litra b), nr. i, i Rådets forordning (EF) nr. 659/1999. Da Deutsche Bundespost var en del af den offentlige forvaltning indtil udgangen af 1994, har gældsbeviserne siden virksomhedens oprettelse i 1950 været statens gæld. Hvis Deutsche Post opnåede fordele som følge af den offentlige garanti med hensyn til rentesatser, skulle disse betragtes som eksisterende støtte. Tyskland henviser også til Kommissionens beslutning i EDF-sagen (61), hvor en lignende garanti blev betragtet som eksisterende støtte.
VI.2.3. Eneret
(232)
Tyskland gør gældende, at indtægterne fra det regulerede brevområde ikke udgør statsstøtte i henhold til PreussenElektra-dommen (62).
(233)
Da indtægterne fra det regulerede brevområde ikke var statsmidler, kunne de angiveligt urimeligt høje brevtakster kun være genstand for en procedure efter artikel 102 i TEUF.
VI.3. Bemærkninger fra forbundsregeringen til WIK-rapporten
VI.3.1. WIK-rapporten bekræfter nødvendigheden af offentlige overførsler som kompensation for nettoomkostninger ved befordringspligten frem til 1995
(234)
Uanset alle metodemæssige indvendinger er Tyskland af den opfattelse, at WIK-rapporten bekræftede Tysklands synspunkt, at de offentlige overførsler var nødvendige som kompensation for de tab, som Deutsche Post havde i perioden 1990-1995 som følge af leveringen af befordringspligttjenester.
(235)
Alle urimeligt store fortjenester efter 1995 måtte ikke tages i betragtning, da de offentlige overførsler var blevet opbrugt af de nettoomkostninger ved befordringspligten, som Deutsche Post skulle afholde frem til 1995. Rettens annullation af negativbeslutningen fra 2002 bekræftede ligeledes, at noget, der var blevet »opbrugt«, ikke kunne opbruges endnu en gang. Da de offentlige overførsler allerede var blevet opbrugt af de akkumulerede tab frem til 1995, var det ikke muligt at anvende de offentlige overførsler på et senere tidspunkt til at finansiere urimeligt store fortjenester.
VI.3.2. Fejlagtig fastlæggelse af den rimelige fortjeneste
(236)
Under henvisning til Deloitte-rapporten består Tysklands væsentligste indvending i, at WIK-rapporten anvender for mange små virksomheder i forbindelse med benchmarkingen. Som sammenlignelige virksomheder bør der frem for alt anvendes store udbydere af pakketjenester og logistikvirksomheder, hvis net er sammenlignelige med Deutsche Posts med hensyn til størrelse og kompleksitet (63).
(237)
I Deloitte-II-rapporten lægges det til grund, at virksomheder i pakkeudbringnings- og postsektoren, der råder over et komplekst og stort afhentnings- og udbringningsnet, er passende sammenlignelige virksomheder for Deutsche Post. I betragtning af betydningen af de fordele med hensyn til mængde, størrelse og koncentration, der er typiske for postnet, er store virksomheder mere relevante som sammenlignelige virksomheder end små virksomheder. Speditions- og logistikvirksomheder ville - indtil en vis grad - ligeledes egne sig som sammenlignelige virksomheder, da de anvender sammenlignelige anlægsaktiver.
(238)
I Deloitte-II-rapporten tillades kun postvirksomheder med en årsomsætning på over 100 mio. EUR som sammenlignelige virksomheder. Herved fremkommer kun en lille gruppe på seks sammenlignelige virksomheder, f.eks. store multinationale udbydere af eksprespakketjenester (UPS, FedEx og TNT Express) og andre postvirksomheder (især fra De Forenede Stater og Det Forenede Kongerige).
(239)
For denne sammenligningsgruppe fremkommer for perioden 1998-2007 en ROS-median på 7,4 % og et tredje ROS-kvartil på 12 % som øvre grænse for, hvad der udgør en rimelig fortjeneste. En større sammenligningsgruppe med 18 logistik- og 19 speditionsvirksomheder viser en ROS-median mellem 4,6 % og 5,7 %, idet der i Deloitte-II-rapporten gives udtryk for tvivl om, hvorvidt disse virksomheder kan sammenlignes med Deutsche Post.
(240)
På grundlag af dataene for begge sammenligningsgrupper anbefales i Deloitte-II-rapporten et ROS-interval mellem 6,1 % og 11,7 % som benchmark for, hvad der udgør en rimelig fortjeneste.
(241)
Hvad angår fastsættelsen af den rimelige fortjenstmargen ved hjælp af sammenligningsgruppen, peges der i Deloitte-II-rapporten på, at den rimelige fortjeneste er sat for lavt, hvis der lægges en simpel flerårig ROS til grund som benchmark for den rimelige fortjeneste, da der for det første kan optræde betydelige og systematiske spredninger mellem to på hinanden følgende år og for det andet kan være betydelige forskelle mellem virksomheder inden for samme branche med hensyn til deres rentabilitet. Hvis der anvendes et alt for lavt benchmark for den rimelige fortjeneste, er der risiko for, at der ikke gennemføres effektive investeringsprojekter.
(242)
Som allerede understreget i Deloitte-I-rapporten tager den benchmarking for den rimelige fortjeneste, der er foretaget i WIK-rapporten på grundlag af medianen af de sammenlignelige virksomheder, overhovedet ikke hensyn til de effektivitetsgevinster, som Deutsche Post for langt størstedelens vedkommende opnåede fra 1990. I overensstemmelse med punkt 14 og 18 i rammebestemmelserne fra 2005 bør imidlertid i forbindelse med en rimelig fortjeneste også anvendes »incitamentsbaserede kriterier, bl.a. i forhold til servicekvalitet og produktivitetsgevinster«.
(243)
Derfor bør benchmarket for den rimelige fortjeneste baseres på et årligt interval. Fortjenester, der ligger i den øvre ende eller endog overstiger dette interval, kunne tyde på, at gennemsnitsvirksomheden oversteg benchmarket på grund af bedre operative eller kommercielle resultater. Sådanne fortjenester bør tillades af tilsynsmyndighederne for fortsat at give incitamenter til effektivitetsforbedringer.
(244)
Endvidere peger Tyskland på, at størrelsen af den rimelige fortjeneste skal være i overensstemmelse med tidligere beslutninger, hvor der for jernbane- og busselskaber blev godkendt en ROS på mellem 7 % og 8 % (64).
VI.3.3. Urimelig omkostningsallokering og omkostningsberegning
(245)
Tyskland understreger igen, at enhver reallokering af byrder i tilknytning til befordringspligten til de kommercielle tjenester ikke er holdbar hverken sagligt eller retligt. I henhold til artikel 7 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 97/67/EF af 15. december 1997 om fælles regler for udvikling af Fællesskabets indre marked for posttjenester og forbedring af disse tjenesters kvalitet (65) skal alle nettomeromkostninger, der følger af befordringspligten, finansieres ved hjælp af indtægterne fra brevmonopolet og ikke ved hjælp af indtægterne i forbindelse med de kommercielle tjenester.
(246)
Desuden er Tyskland af den opfattelse, at Deutsche Posts omkostninger, der er fastsat i WIK-rapporten, er anslået for lavt:
-
De tilbageførsler, som Deutsche Post skulle betale frem til 1995, skulle have været fratrukket som omkostninger og ikke været anvendt som indikator for kapitalomkostningerne eller den rimelige fortjeneste. Under henvisning til KPMG-rapporten afviser Tyskland konstateringen i WIK-rapporten om, at tilbageførslerne kunne betragtes som erstatning for skatte- og udbyttebetalinger. Tyskland fastholder, at tilbageførslerne udgjorde en byrde for Deutsche Post, der ikke kunne begrundes hverken i faktisk eller økonomisk henseende. Tilbageførslerne skulle derfor have været taget i betragtning som omkostninger ved forsyningspligten foruden en rimelig fortjeneste som godtgørelse for den investerede kapital.
-
Afskrivningsomkostningerne burde have været baseret på anlægsaktivernes realistiske dagsværdier som fastsat i det officielle skatteregnskab og ikke på de lavere bogførte værdier i årsregnskabet.
-
Omkostningerne til betalingerne til den supplerende pension til privatansatte burde fuldt ud være taget i betragtning.
VI.4. Kommentarer til bemærkningerne fra tredjeparter
VI.4.1. Pensionstilskud
(247)
Tyskland minder om, at Deutsche Post hverken havde været retligt forpligtet eller økonomisk i stand til at overtage pensionsforpligtelserne i 1995. Pensionsomkostningerne udgjorde derfor statslig gæld i overensstemmelse med Kommissionens beslutning vedrørende Poste Italiane (66). Pensionstilskuddet indebar ingen finansiel fordel for Deutsche Post.
(248)
Mens UPS understreger, at en normal operatør selv skulle afholde sine egne pensionsomkostninger, gør Tyskland gældende, at pensionsomkostningerne i forbindelse med tjenestemændene var usædvanligt høje omkostninger, der ikke kunne sammenlignes med de sociale bidrag, som betales af Deutsche Posts konkurrenter i forbindelse med deres ansatte. Sidstnævnte indbetaler kun arbejdsgiverandelen til socialforsikringsordningen og skal ikke afholde nedarvede omkostninger på grundlag af eksisterende pensionsrettigheder.
(249)
Tyskland understreger, at der skulle foretages en overkompensationsopgørelse, da UPS og FFPI i deres bemærkninger lagde til grund, at Kommissionen foretog en sådan beregning for at bevise, at Deutsche Post var blevet overkompenseret.
VI.4.2. Kompensation for levering af befordringspligttjenester
(250)
Under henvisning til NERA-ekspertrapporten fra 2006 fremhæver Tyskland, at Kommissionen i forbindelse med statsstøttesag COMP/37.821 selv havde antaget, at det afkast på den investerede kapital, der var anslået i NERA-ekspertrapporten for DPWN's brevområde, ikke var tilstrækkeligt til med henblik på artikel 102 i TEUF at påvise, at der forelå urimeligt høje brevtakster.
(251)
Generelt er Tyskland af den opfattelse, at afkastet på den investerede kapital ikke egner sig til at fastlægge urimeligt store fortjenester. Ved en lavere kapitalintensitet kunne et højt afkast på den investerede kapital være ledsaget af en lav fortjeneste ved salg. Da de fleste risici fremkommer i forbindelse med indtægter og omkostninger, er - navnlig for virksomheder med lav kapitalintensitet - fortjenesten ved salg det egnede kriterium til at fastlægge urimeligt store fortjenester. Hvis som i NERA-ekspertrapporterne fortjenesten ved salg subsidiært anvendes som kriterium for fortjeneste, viser det sig, at Deutsche Post opnåede en større fortjeneste ved salg end Royal Mail, som imidlertid lå langt under TNT's fortjeneste ved salg. DPWN-brevområdets fortjeneste ved salg, der var anslået i NERA-ekspertrapporterne, lå dermed langt under benchmarket for urimeligt store fortjenester.
(252)
Tyskland er derfor af den opfattelse, at hverken NERA-ekspertrapporten fra 2006 eller den opdaterede udgave heraf er af betydning for statsstøtteundersøgelsen, og at de ikke indeholder tilstrækkelige beviser for, at der foreligger urimeligt store fortjenester.
(253)
Med hensyn til UPS' påstand om, at Deutsche Posts regnskabsoplysninger ikke er et godt grundlag for analysen af indtægterne og byrderne i forbindelse med befordringspligten, gør Tyskland gældende, at regnskaberne var blevet revideret og godkendt at både revisorer og posttilsynsmyndigheden. Desuden var de i overensstemmelse med bestemmelserne i direktiv 97/67/EF.
(254)
Hvad angår aftalerne om interne afregningspriser mellem Deutsche Post og DPEED, understreger Tyskland, at disse aftaler opfylder forpligtelserne i kartelbeslutningen fra 2001. Deutsche Post havde regelmæssigt fremsendt redegørelser for overholdelsen heraf til Kommissionen. Der har ikke hidtil været indsigelser fra Kommissionen.
(255)
Endvidere gør Tyskland indsigelse mod, at de aktivoverdragelser, som Tyskland foretog til Deutsche Post i 1995 (f.eks. aktiver i form af fast ejendom og infrastruktur), blev medtaget i beregningen af overkompensationen. Tyskland havde allerede fremsendt relevante oplysninger i denne henseende sammen med sine bemærkninger til 1999-beslutningen om indledning af proceduren. Da Kommissionen hverken gjorde indsigelse mod foranstaltningen i negativbeslutningen fra 2002 eller nævnte denne i 2007-beslutningen om udvidelse af proceduren, kunne aktivoverdragelserne ikke være genstand for den foreliggende undersøgelse.
VI.4.3. Lønniveau
(256)
Tyskland er enig i, at markedslønninger bør anvendes som benchmark for beregningen af de socialsikringsbidrag, som Deutsche Posts konkurrenter har betalt. Et sådant benchmark er imidlertid i strid med 2011-afgørelsen om udvidelse af proceduren, da Kommissionen anvender tjenestemændenes justerede bruttolønninger og ikke markedslønningerne til at beregne de socialbidrag, som Deutsche Posts konkurrenter har betalt. Ifølge professor Webers ekspertrapport svarer markedslønnen til ca. […] % af tjenestemændenes bruttoløn. Det er derfor ikke rimeligt at anvende tjenestemændenes justerede bruttolønninger som benchmark for beregningen af socialsikringsbidragene.
(257)
Ifølge Tyskland er BIEK's antagelse om, at Deutsche Post anvender aftalte lønninger i transportsektoren som benchmark for beregningen af de lønninger, som virksomheden skal betale i forhold til konkurrenterne, ikke holdbar. Det fremgår af professor Webers ekspertrapport, at Deutsche Post beregner markedslønningerne på grundlag af de lønninger, som konkurrenterne rent faktisk betaler.
VII. VURDERING AF PENSIONSTILSKUDDET
VII.1. Statsstøtte i henhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF
(258)
I henhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF »er statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med det indre marked, i det omfang den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne.« For at klarlægge, om en foranstaltning udgør statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, i TEUF, skal Kommissionen undersøge, om følgende kriterier er opfyldt: Foranstaltningen kan tilregnes staten, og der anvendes statsmidler, visse virksomheder eller brancher opnår en fordel, som fordrejer konkurrencevilkårene, og som følge af foranstaltningen påvirkes samhandelen mellem medlemsstaterne.
(259)
Pensionstilskuddet er baseret på § 16 i PostPersG 1994 og finansieres via statsbudgettet, således at det kan tilregnes staten, og det ydes ved hjælp af statsmidler som omhandlet i artikel 107, stk. 1, i TEUF. Da pensionstilskuddet kun er ydet til pensionsfonden for at fritage Deutsche Post for omkostningerne til tjenestemandspensionerne og derfor i sidste instans kommer Deutsche Post til gode, er det selektivt.
VII.1.1. Finansiel fordel på grundlag af pensionsreformen fra 1995
(260)
På grundlag af Combus-dommen er Tyskland af den opfattelse, at pensionstilskuddet ikke indebærer en finansiel fordel, da tilskuddet har fritaget Deutsche Post for usædvanligt høje sociale omkostninger.
(261)
For at konstatere, om pensionstilskuddet indebar en selektiv finansiel fordel, skal det undersøges, om det har gjort det muligt for Deutsche Post at undgå omkostninger, der normalt skulle have været afholdt af en virksomhed, hvilket har hindret, at markedskræfter kom til at virke på sædvanlig måde (67).
(262)
Kommissionen kan ikke acceptere Tysklands påstand på grundlag af Combus-dommen: Den gør opmærksom på, at Combus-dommen ikke er blevet bekræftet af Domstolen. Forskellige domme afsagt af Domstolen strider mod den teori, at foranstaltninger, der kompenserer for en strukturel ulempe, ikke skal betragtes som støtte. Ifølge Domstolens faste praksis i denne henseende skal forekomsten af støtte vurderes i kraft af virkningerne og ikke grundene til eller hensigten med de statslige foranstaltninger (68). Ifølge Domstolens praksis er fordele, som indrømmes af offentlige myndigheder, og som under forskellige former letter de byrder, der normalt belaster en virksomheds budget, også omfattet af begrebet støtte (69). Endvidere belaster ifølge Domstolen udgifterne knyttet til de ansattes løn efter deres væsen virksomheders budget, uafhængigt af, om disse udgifter følger af forpligtelser efter loven eller i henhold til kollektive overenskomster (70). I denne forbindelse har Domstolen fastslået, at den omstændighed, at statslige foranstaltninger tilsigter at udligne merudgifter, ikke kan være tilstrækkelig til på forhånd at udelukke, at der foreligger støtte (71).
(263)
Efter Kommissionens opfattelse er de omkostninger, som en virksomhed skal afholde på grundlag af betalingsforpligtelser i henhold til lovgivningen på arbejdsmarkedsområdet eller kollektive overenskomster med fagforeningerne, dvs. f.eks. pensionsomkostninger, en del af de normale driftsomkostninger, en virksomhed skal betale af egne midler (72). Disse omkostninger skal betragtes som forbundet med virksomhedens erhvervsmæssige virksomhed (73). Om virksomheden afholder pensionsomkostningerne ved direkte finansiering af sine tidligere medarbejderes pension (som i forbindelse med Deutsche Posts tjenestemænd) eller ved betaling af et bidrag til de privatansattes pensionsforsikring, som på sin side anvender de indbetalte bidrag til finansiering af alle privatansattes pensioner, har ingen betydning i denne henseende. Det afgørende er derimod, at virksomhederne på den ene eller anden måde afholder de fulde pensionsomkostninger.
(264)
Endvidere bemærker Kommissionen, at Deutsche Bundespost siden oprettelsen i 1950 har haft retlig status som særformue. En særformue har ganske vist ikke status som særskilt juridisk person, men har eget budget og regnskab (§ 3 i PostVwG 1953 og § 48 i HGrG (74)). I henhold til de administrative bestemmelser, der gælder for offentlige myndigheder, skal deres budget omfatte personaleomkostninger, hvortil også omkostningerne til pensioner til den offentlige myndigheds pensionerede tidligere tjenestemænd hører (§ 10 i HGrG). Deutsche Post har derfor siden 1950 finansieret disse omkostninger ved hjælp af sine indtægter. I henhold til § 15 i PostVwG 1953 er tilskud fra statsbudgettet til Deutsche Bundespost udtrykkeligt forbudt. Denne bestemmelse blev overtaget i § 37, stk. 1, i PostVerfG 1989.
(265)
I PostVerfG 1989 bekræftes denne forpligtelse i afsnittet om personaleforvaltning og sociale anliggender. Deutsche Post var i henhold til § 54, stk. 2, i PostVerfG 1989 forpligtet til at finansiere alle omkostninger ved hjælp af egne midler, herunder pensionerne til sine tjenestemænd.
(266)
Efter den anden postreform i 1995 påhvilede det fortsat Deutsche Post at betale og afholde omkostningerne i forbindelse med tjenestemændenes økonomiske krav i henhold til § 2, stk. 3, i PostPersRG 1994, men Deutsche Post blev delvis fritaget for at betale omkostningerne til tjenestemandspensionerne. I henhold til § 16, stk. 1, i PostPersRG 1994 indbetalte Deutsche Post for årene 1995-1999 et årligt fast beløb på 2,045 mia. EUR til pensionsfonden. I henhold til § 16, stk. 2, i PostPersRG 1994 blev de årlige faste beløb fra 2000 afløst af et bidrag, der udgør 33 % af tjenestemændenes lønsum. I § 16, stk. 2, i PostPersRG 1994 foreskrives det endvidere, at de resterende pensionsomkostninger fra 1995 overtages af forbundsstaten. Figur 1 viser forbundsstatens årlige betalinger for de enkelte år fra 1995, begyndende med 151 mio. EUR i 1995.
(267)
Heraf følger, at de argumenter, som Tyskland fremfører for at påvise, at DPAG skulle afholde højere omkostninger til pensioner end sine private konkurrenter, er irrelevante for det spørgsmål, om pensionstilskuddet udgør statsstøtte, men vil blive taget i betragtning i forbindelse med forenelighedsanalysen.
(268)
Tyskland har således gjort gældende, at der ved undersøgelsen af, om Deutsche Post har opnået en fordel i forbindelse med pensionstilskuddet, skal foretages en sammenligning mellem det bidrag, som Deutsche Post har ydet til pensionsfonden, og en privat arbejdsgivers andel af bidragene til pensionsforsikringen eksklusive arbejdstagerandelen. Dette argument vedrører foranstaltningens forenelighed med det indre marked, men for fuldstændighedens skyld bemærkes i denne forbindelse for det første, at arbejdsgiveren er forpligtet til at indbetale arbejdsgiverandelen af hele det bidrag, der skal ydes i forbindelse med denne arbejdstager på grundlag af vedkommendes bruttoløn, til socialforsikringen. For det andet, og det er af principiel betydning, indebærer det, når en medlemsstat fritager medarbejderne i en bestemt virksomhed for en byrde, som denne i øvrigt skal bære, en fordel for den pågældende arbejdsgiver, da forskellen mellem brutto- og nettolønnen reduceres som følge af en sådan foranstaltning. Det bliver således muligt for arbejdsgiveren at ansætte eller fastholde arbejdstagere til lavere bruttolønninger. Fordelene med hensyn til arbejdstagerandelen af de sociale bidrag indebærer derfor samtidig også en fordel for arbejdsgiveren.
(269)
Tyskland har endvidere gjort gældende, at der for Deutsche Post kun ville være tale om en finansiel fordel som følge af kompensationen for de usædvanligt høje sociale omkostninger, hvis den kompensation, der blev betalt til Deutsche Post, var højere end de samlede usædvanligt høje sociale omkostninger, som Deutsche Post skulle afholde i forbindelse med sine tjenestemænd på det prisregulerede og på det ikke-prisregulerede område. Kommissionen minder om, at den omstændighed, at en foranstaltning er en kompensation, ikke på forhånd udelukker, at den udgør statsstøtte, og henviser til betragtning 262.
(270)
Endvidere fastholder Tyskland den opfattelse, at forbundsstaten altid har været den part, der er forpligtet til at stå for finansieringen af tjenestemændenes pensionsrettigheder. Da pensionsreformen i 1995 ikke har ændret noget ved forbundsstatens ansvar over for tjenestemændene, giver pensionstilskuddet ikke Deutsche Post en finansiel fordel.
(271)
Det bestrides ikke, at forbundsstaten før og efter 1995 i sidste instans var garant for finansieringen af tjenestemændenes pensionsrettigheder, selv om, hvilket Kommissionen gerne vil bemærke, det i henhold til § 3 i PostVwG 1953 og § 2 i PostVerfG 1989 entydigt kun er særformuen og ikke forbundsstaten, der hæfter for særformuens forpligtelser. Pensionerne var imidlertid frem til 1995 indeholdt i særformuen Deutsche Posts budget i henhold til de gældende postlove og almindelige bestemmelser. Disse betalinger skulle fuldt ud dækkes af indtægterne i forbindelse med særformuen. For vurderingen er det ikke afgørende, hvem der i sidste instans er garant for finansieringen af tjenestemændenes pensionsrettigheder. Det afgørende er derimod, hvem der i henhold til de gældende bestemmelser normalt var forpligtet til at finansiere dem. I henhold til PostVwG 1953, HGrG og PostVerfG 1989 påhviler denne pligt klart fuldt ud Deutsche Post.
(272)
Endvidere udgør pensionsomkostninger for hver virksomhed, uanset om den er offentlig eller privat, og om den har status som juridisk person eller ej, normale driftsomkostninger. Både mellem medlemsstater og i medlemsstater har der udviklet sig en lang række forskellige finansieringsmekanismer til pensioner. Ofte anvendes der forskellige systemer alt efter ansættelsestidspunkt. Derfor skal Deutsche Post for de medarbejdere, virksomheden beskæftiger, herunder sine tjenestemænd, afholde pensionsomkostninger på samme måde som enhver anden virksomhed. At den måde, hvorpå tjenestemandspensionerne finansieres, adskiller sig fra den måde, hvorpå privatansattes pensioner finansieres, berører ikke Deutsche Posts forpligtelse til at henføre finansieringen af pensionsomkostningerne til sine normale driftsomkostninger. Hvis Tysklands påstand tages til følge, ville det indebære, at staten har lov til at fritage offentlige virksomheder for en vigtig omkostningsfaktor, der hænger sammen med deres normale drift.
(273)
Når Tyskland endelig anfører, at Deutsche Post aldrig har haft tilstrækkelige egne midler til at finansiere sine tjenestemænds pensionsrettigheder, overses det, at vurderingen af, om der foreligger en finansiel fordel, er uafhængig af en virksomheds økonomiske resultater.
(274)
Da pensionsreformen i 1995 delvis fritog Deutsche Post for pligten til at finansiere sine tjenestemænds pensionsrettigheder, indebar pensionstilskuddet en finansiel fordel for Deutsche Post.
VII.1.2. Fordrejning af konkurrencevilkårene og påvirkning af samhandelen
(275)
Støtte ydet af en medlemsstat påvirker samhandelen inden for EU, hvis den styrker en virksomheds stilling i forhold til andre virksomheder, som den konkurrerer med i samhandelen inden for EU. Ifølge fast praksis (75) fordrejer en foranstaltning allerede konkurrencevilkårene og påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne, når støttemodtageren konkurrerer med andre virksomheder på konkurrenceudsatte markeder.
(276)
I Tyskland har markederne for pakker, aviser og tidsskrifter altid været åbne for konkurrence. På disse markeder har POSTDIENST altid konkurreret med andre virksomheder, også fra andre medlemsstater (f.eks. UPS, FedEx, TNT Express, GLS eller DPD). Fra 1998 til 2007 mistede DPAG gradvis sin eneret for breve. Med åbningen af markedet for konkurrence trådte nye virksomheder ind på markedet. Derfor påvirker støtten samhandelen mellem medlemsstaterne og vil kunne fordreje konkurrencevilkårene.
(277)
Endvidere bemærker Kommissionen i denne henseende, at Deutsche Post og virksomhedens holdingselskab DPWN i 1997 begyndte at overtage udbydere af pakketjenester på europæiske og internationale markeder: I 1999 var DPWN allerede markedsførende på de europæiske markeder for pakke- og eksprestjenester med årlige indtægter på ca. 4,6 mia. EUR. Med overtagelsen af DHL i 1998 udvidede DPWN sine aktiviteter til Asien og Nordamerika. Efter yderligere overtagelser af logistikvirksomheder (f.eks. Danzas, Nedlloyd, ASG, Air Express International) blev DPWN en af de største udbydere af luft- og søfragttjenester samt af globale logistiktjenester. Derudover er DPWN i mellemtiden repræsenteret på postmarkeder uden for Tyskland (f.eks. overtagelse af Unipost i Spanien og Williams Lee i Det Forenede Kongerige). Mellem 1998 og 2007 overtog DPWN virksomheder til en værdi af i alt ca. 21 mia. EUR (76).
(278)
Kommissionen konkluderer derfor, at pensionstilskuddet udgør støtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, i TEUF.
VII.2. Vurdering af eksisterende støtte i henhold til artikel 108, stk. 1, i TEUF
(279)
Det er Tysklands opfattelse, at såfremt pensionstilskuddet skulle blive betragtet som støtte, skal denne betragtes som eksisterende støtte i henhold til artikel 1, litra b), nr. i, i forordning (EF) nr. 659/1999. Tyskland gør gældende, at staten siden ikrafttrædelsen af den relevante bestemmelse i den tyske forfatning i 1953 har været eneskyldner og den part, der er forpligtet til at stå for finansieringen i forbindelse med tjenestemændenes pensionsrettigheder. Tyskland er fortsat af den opfattelse, at oprettelsen af pensionsfonden ikke har ændret noget ved denne forpligtelse.
(280)
I henhold til artikel 1, litra d), nr. i, i forordning (EF) nr. 659/1999 omfatter begrebet eksisterende støtte enhver form for støtte, der eksisterede inden traktatens ikrafttræden i den pågældende medlemsstat, dvs. støtteordninger og individuel støtte, som var trådt i kraft før og er blevet fortsat efter traktatens ikrafttræden.
(281)
Frem til 1995 var pensionerne indeholdt i særformuen Deutsche Posts budget i henhold til de gældende postlove og almindelige bestemmelser og skulle fuldt ud dækkes af indtægterne i forbindelse med særformuen (en udførlig vurdering af disse bestemmelser findes i betragtning 262 og 263). Inden den anden postreform i 1995 var Deutsche Post derfor forpligtet til at finansiere pensionsudgifterne til tjenestemændene ved hjælp af egne midler og modtog ingen støtte, der havde til formål at fritage Deutsche Post for pensionsomkostninger.
(282)
Oprettelsen af DPAG og postpensionsfonden i 1995 medførte fuldstændig nye regler for finansieringen af pensionerne til tjenestemænd. Efter denne anden postreform i 1995 overtog Deutsche Post den principielle forpligtelse til at betale og afholde omkostningerne i forbindelse med tjenestemændenes økonomiske krav i henhold til § 2, stk. 3, i PostPersRG 1994, men blev delvis fritaget for at betale omkostningerne til tjenestemandspensionerne. I henhold til § 16, stk. 1 og 2, i PostPersRG 1994 var Deutsche Post ikke længere forpligtet til at finansiere pensionsomkostningerne ud over de faste beløb (periode 1995-1999) eller de fastlagte bidrag (fra 2000). Den resterende manko blev senere dækket af pensionstilskuddet.
(283)
Pensionstilskuddet er derfor ny støtte, da det blev indført i 1995.
(284)
Med hensyn til Tysklands henvisning til Kommissionens erklæring i sag T-266/02 bemærker Kommissionen først og fremmest, at Retten i dommens præmis 54 redegør for Tysklands standpunkt (og ikke, som anført af Tyskland, Kommissionens standpunkt). Dommens præmis 54 viser, at pensionstilskuddet - selv efter Tysklands opfattelse - ikke blev vurderet i negativbeslutningen fra 2002. I dommens præmis 61 gengives Kommissionens standpunkt:
»Indledningsvis har Kommissionen anført, at da den i forbindelse med den anfægtede beslutning vurderede, at det alene var DB-Telekoms overførsler, der var relevante, […].«
(285)
Dommen støtter derfor ikke Tysklands opfattelse, at erklæringen fra Kommissionens befuldmægtigede indirekte godkendte pensionstilskuddet. Under alle omstændigheder er det klart, at en sådan erklæring ikke kunne have en sådan virkning.
(286)
Derudover fastslog Retten i sag T-421/07 (77), at 1999-beslutningen om indledning af proceduren også vedrørte pensionstilskuddet, og at proceduren vedrørende denne foranstaltning ikke var afsluttet med negativbeslutningen fra 2002.
(287)
Da Kommissionen på intet tidspunkt har vedtaget en beslutning eller en afgørelse, hvorefter pensionstilskuddet ikke udgjorde støtte eller støtte, der var forenelig med det indre marked, konkluderer den, at pensionstilskuddet udgør en ny støtteforanstaltning.
VII.3. Vurdering af foreneligheden med det indre marked i henhold til artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF
(288)
Undtagelsesbestemmelserne i henhold til artikel 107, stk. 2, i TEUF og artikel 107, stk. 3, litra a) og b), i TEUF finder klart ikke anvendelse.
(289)
I 2007-beslutningen om udvidelse af proceduren overvejede Kommissionen muligheden for, at pensionstilskuddet i det mindste delvis kunne være foreneligt med det indre marked i henhold til artikel 106, stk. 2, i TEUF som kompensation for levering af offentlige tjenester. I sit svar på 2007-beslutningen om udvidelse af proceduren understregede Tyskland, at såfremt pensionstilskuddet udgjorde støtte, skulle det undersøges på grundlag af artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF og ikke på grundlag af artikel 106, stk. 2, i TEUF. I 2011-afgørelsen om udvidelse af proceduren beskrev Kommissionen endvidere en metode til undersøgelse af pensionstilskuddets forenelighed på grundlag af artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF, og Tyskland fremsatte bemærkninger hertil.
(290)
Ifølge Domstolens retspraksis (78) er det medlemsstatens ansvar at anføre mulige grunde til foreneligheden med det indre marked og vise, at betingelserne for en sådan forenelighed foreligger. Af den nævnte dom følger således så meget desto mere, at Kommissionen i den foreliggende sag ikke er forpligtet til at undersøge, om pensionstilskuddet er foreneligt med det indre marked på grundlag af artikel 106, stk. 2, i TEUF, hvis medlemsstaten og støttemodtageren udtrykkeligt afviser en eventuel undersøgelse af foreneligheden på det nævnte grundlag.
(291)
Kommissionen vil derfor undersøge, om pensionstilskuddet udgør støtte, der er forenelig med det indre marked i henhold til artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF. I henhold til artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF kan støtte til fremme af udviklingen af visse erhvervsgrene eller økonomiske regioner betragtes som forenelig med det indre marked, når den ikke ændrer samhandelsvilkårene på en måde, der strider mod den fælles interesse.
(292)
Ifølge retspraksis kan Kommissionen erklære statsstøtte for at være forenelig med det indre marked, hvis den bidrager til at nå et fælles mål (79), er nødvendig for at kunne nå dette mål (80) og ikke ændrer samhandelsvilkårene på en måde, der strider mod den fælles interesse (proportionalitet).
VII.3.1. Markedsåbning i postsektoren som fælles mål
(293)
Posttjenesterne bidrager til den sociale, økonomiske og territoriale samhørighed i EU. Åbningen af posttjenesterne for konkurrence, der blev påbegyndt på EU-plan i 1998, har medført en højere kvalitet, øget effektivitet og mere lydhørhed over for brugerne (81). Markedsåbningen har gjort det muligt at oprette et indre marked for posttjenester. Derfor bidrager den til det i artikel 3, stk. 3, i TEUF fastlagte mål om oprettelse af det indre marked.
(294)
Efter omdannelsen til et aktieselskab i 1995 har Deutsche Post ikke længere ansat tjenestemænd. Forpligtelserne med hensyn til tjenestemænds sociale ydelser stammer derfor fra perioden inden åbningen af postmarkedet for konkurrence. De kan sammenlignes med såkaldte »strandede omkostninger«, der skyldes forpligtelser indgået inden påbegyndelsen af markedsåbningen og på et konkurrencepræget marked ikke længere kan opfyldes på de samme betingelser, da den etablerede operatør ikke længere er i stand til at vælte de pågældende omkostninger over på brugerne. Hvis Deutsche Post ikke i det mindste delvis var blevet fritaget for disse »nedarvede omkostninger«, havde virksomheden været nødt til at forlade markedet.
(295)
Kommissionen har anerkendt, at den gradvise overgang fra en i vidt omfang begrænset konkurrencesituation til en ægte konkurrence på EU-plan skal ske på acceptable økonomiske betingelser (82). Derfor har den i en række beslutninger og afgørelser godkendt, at medlemsstater yder statsstøtte for at fritage den etablerede operatør for en del af sine nedarvede omkostninger inden for pensionsforpligtelser (83).
VII.3.2. Nødvendigheden og proportionaliteten af pensionstilskuddet
(296)
Kommission har i sin beslutnings- og afgørelsespraksis givet udtryk for den opfattelse, at fritagelsen med hensyn til pensionsomkostninger skal begrænses til det, der er nødvendigt for at bringe den etablerede operatørs omkostninger i forbindelse med socialsikringsbidraget på linje med konkurrenternes socialsikringsbidrag (84).
(297)
I den foreliggende sag anerkender Kommissionen, at Deutsche Post ikke ville være i stand til at klare sig over for konkurrenterne uden et statsligt indgreb, hvorved virksomheden blev fritaget for en del af pensionsforpligtelserne over for sine tjenestemænd. På grund af de tidligere sociale omkostninger, som dens konkurrenter ikke skulle afholde, var den blevet trængt ud af de konkurrenceudsatte dele af markedet for posttjenester.
(298)
I La Poste-beslutningen vurderede Kommissionen for første gang nødvendigheden og proportionaliteten af en støtteforanstaltning, hvormed der blev indrømmet en fritagelse for pensionsomkostninger i forbindelse med tjenestemænd ansat før markedsåbningen. I den nævnte beslutning undersøgte Kommissionen, om pensionstilskuddet udjævner størrelsen af de obligatoriske socialsikringsbidrag mellem den etablerede operatør og andre virksomheder i brevpost- og pakkesektoren (85).
(299)
Kommissionen vil i den foreliggende afgørelse følge samme tilgang. Kommissionens undersøgelse vil ske i tre trin:
1)
Først fastlægger Kommissionen størrelsen af de socialsikringsbidrag, der afholdes af andre virksomheder i brevpost- og pakkesektoren.
2)
Dernæst skal den fastslå, i hvilket omfang Deutsche Post betaler socialsikringsbidrag for sine tjenestemænd.
3)
Endelig skal den undersøge, om de fastslåede bidrag er lige store.
VII.3.2.1. Størrelsen af de socialsikringsbidrag, der afholdes af andre virksomheder i brevpost- og pakkesektoren
(300)
Socialsikringsbidragenes størrelse bestemmes af to faktorer: bidragssatsen og det løngrundlag, der anvendes.
a) Beregning af benchmarksatsen
(301)
De private konkurrenter skal finansiere både arbejdsgiverandelen og arbejdstagerandelen ved hjælp af deres indtægter. Som det fremgår af figur 2, har den samlede bidragssats siden 1995 ligget på mellem 38 % og 42 % af en privatansats bruttoløn (bruttoløn = nettoløn + arbejdstagerandel). Arbejdsgiver- og arbejdstagerandelen af bidraget til socialforsikringen har ligget på mellem 19 % og 21 % af bruttolønnen (mere detaljerede tidsserier findes i bilaget).
(302)
I modsætning til de privatansattes andel af socialsikringsbidragene omfatter tjenestemændenes andel kun 30-50 % af deres sundhedsudgifter, men ingen yderligere bidrag til deres pensions-, sundheds- og plejeudgifter. Deutsche Posts bidrag overstiger derfor de private arbejdsgiveres andel og omfatter de samlede pensionsomkostninger samt de resterende sundheds- og plejeudgifter.
(303)
Ved fastlæggelsen af benchmarksatsen for Deutsche Post skal det derfor tages i betragtning, at tjenestemændenes bidrag er lavere end de privatansattes bidrag.
(304)
I forbindelse med tjenestemændenes bidrag til deres sundheds- og plejeudgifter, der udgør 30-50 %, kan det antages, at dets økonomiske virkninger i vidt omfang svarer til de privatansattes bidrag til den obligatoriske syge- og plejeforsikring (lå i 2006 f.eks. på 8,50 % af privatansattes bruttoløn).
(305)
Da tjenestemænd ikke betaler bidrag til den obligatoriske pensions- og arbejdsløshedsforsikring, skal Deutsche Post betale et tilsvarende beløb for faktisk at afholde socialsikringsbidrag i en størrelsesorden, der svarer til de obligatoriske socialsikringsbidrag, som en privat virksomhed skal finansiere ved hjælp af sine indtægter.
(306)
Benchmarksatsen for Deutsche Posts socialsikringsbidrag (herefter »benchmarksats«) skal derfor, som det fremgår af tabellen, omfatte de samlede bidrag (= arbejdsgiver- + arbejdstagerandel) til pensions- og arbejdsløshedsforsikringen samt arbejdsgiverandelen af syge- og plejeforsikringen.
Figur 7
Fastlæggelse af benchmarksatsen for Deutsche Posts socialsikringsbidrag
(307)
Som det fremgår af figur 8, lå benchmarksatsen i perioden 2003-2010 mellem 30 % og 34,1 % af de privatansattes bruttoløn (86).
(308)
Tyskland bemærker, at et benchmark, der ligger over arbejdsgiverandelen af socialsikringsbidraget, ville stille Deutsche Post ringere i forhold til konkurrenter, der kun skal indbetale arbejdsgiverandelen. Som det fremgår af nedenstående forenklede eksempel (på basis af bidragssatserne for 2006), fremkommer der imidlertid en tydelig fordel for Deutsche Post i forhold til private konkurrenter, hvis benchmarksatsen kun svarer til arbejdsgiverandelen af socialsikringsbidragene:
-
Deutsche Post og en privat konkurrent betaler samme nettoløn på 79,5 EUR til henholdsvis en tjenestemand og en privatansat.
-
Arbejdsgiver- og arbejdstagerandelen af socialsikringsbidraget udgør 20,5 % af den privatansattes bruttoløn. Lægges nettolønnen på 79,5 EUR og arbejdstagerandelen på 20,5 EUR sammen, fremkommer en bruttoløn på 100 EUR. De samlede socialsikringsbidrag udgør således 41 EUR (= 41 % af den privatansattes bruttoløn).
-
Tyskland er af den opfattelse, at Deutsche Post kun bør betale arbejdsgiverandelen af socialsikringsbidragene, der betales ved siden af tjenestemændenes bidrag til sundhedsudgifterne (anslås at svare til den privatansattes bidrag til syge- og plejeforsikringen på 7,5 EUR).
-
Tyskland beregner arbejdsgiverandelen på grundlag af tjenestemandens optjente løn på 87 EUR (summen af nettolønnen på 79,5 EUR og tjenestemandens bidrag til sundhedsudgifterne på 7,5 EUR). De sociale omkostninger er derfor summen af 17,8 EUR (arbejdsgiverandel på 20,5 % af tjenestemandens optjente løn på 87 EUR) og tjenestemandens bidrag til sundhedsudgifterne på 7,5 EUR.
-
På grundlag af Tysklands beregninger ville tjenestemandens sociale omkostninger kun udgøre 25,3 EUR i forhold til 41 EUR for den privatansatte.
(309)
Selv om Deutsche Post og den private konkurrent betaler samme nettoløn, skulle Deutsche Post betale sociale omkostninger, der kun udgør ca. 62 % af de obligatoriske socialsikringsbidrag for en privat ansat, når arbejdstagerandelen af socialsikringsbidragene er indeholdt i benchmarket.
(310)
Det bemærkes endvidere, at arbejdsgiverandelen af socialsikringsbidraget (siden 1995 mellem 19 % og 21 %) også lå markant under den bidragssats på 33 % af de optjente tjenestemandslønninger, der er i pensionsloven fra 1995 er fastsat som benchmark for Deutsche Posts bidrag til pensionsfonden. Den tyske lovgiver havde derfor ikke til hensigt, at Deutsche Post kun skulle finansiere arbejdsgiverandelen, men pålagde Deutsche Post at yde et væsentligt højere bidrag til tjenestemændenes pensionsomkostninger samt overtage alle resterende sociale omkostninger (f.eks. bidrag til tjenestemændenes sundhedsudgifter).
(311)
Derfor afviser Kommissionen at anvende arbejdsgiverandelen af socialsikringsbidraget som benchmarksats, da tjenestemænd - i modsætning til privatansatte - ikke yder et obligatorisk bidrag til pensions- og arbejdsløshedsforsikringen. Derfor skal disse bidrag under alle omstændigheder medtages i benchmarksatsen for at sikre, at både Deutsche Post og de private konkurrenter direkte eller indirekte betaler bidrag af samme størrelsesorden.
b) Beregning af løngrundlaget
(312)
Da størrelsen af de socialsikringsbidrag, som Deutsche Post skal betale for sine tjenestemænd, bør bringes på linje med størrelsen af de obligatoriske socialsikringsbidrag, som private konkurrenter skal betale, er det vigtigt, at Deutsche Post ikke kun er underlagt en bidragssats af samme størrelse, men at denne sats også anvendes på et tilsvarende løngrundlag. Som ovenstående eksempel viser, fører beregningen af arbejdsgiverandelen på 20,5 % på grundlag af de optjente tjenestemandslønninger til et bidrag på 17,8 EUR, mens den private konkurrent skal betale 20,5 EUR (20,5 % på grundlag af bruttolønnen på 100 EUR).
(313)
Derfor skal der fastlægges en bruttoløn for tjenestemændene (herefter »tjenestemændenes bruttoløn«), der sikrer et løngrundlag, der svarer til de privatansattes bruttoløn. Det antages, at tjenestemændenes bidrag til sundhedsudgifterne svarer til de privatansattes bidrag til syge- og plejeforsikringen. Derfor udgør den resterende forskel mellem bruttolønnen og den optjente løn arbejdstagerandelen af bidragene til pensions- og arbejdsløshedsforsikringen. Med nedenstående formel omregnes den optjente løn til en bruttoløn, der svarer til de privatansattes bruttoløn:
Tabel 6
Beregning af tjenestemændenes bruttoløn (på grundlag af bidragssatserne i 2006)
Tjenestemændenes bruttoløn =
(314)
Betragtes f.eks. bidragssatserne for 2006, ligger tjenestemændenes bruttoløn 15 % højere end den optjente tjenestemandsløn. Denne procentdel kvantificerer derfor den fejl, der ville opstå, hvis den optjente løn i stedet for bruttolønnen blev anvendt som grundlag for beregningen af Deutsche Posts socialsikringsbidrag i forhold til de private konkurrenters obligatoriske socialbidrag. Eksemplet i betragtning 308 illustrerer dette, da arbejdsgiverandelen på 20,5 EUR, der korrekt er baseret på bruttolønnen, ligger 15 % højere end en arbejdsgiverandel på 17,8 EUR, der ville fremkomme ved en ikke korrekt anvendelse af den optjente løn som grundlag.
(315)
Kommissionen er derfor af den opfattelse, at benchmarksatsen for Deutsche Posts socialsikringsbidrag skal være baseret på arbejdsgiver- og arbejdstagerbidraget til pensions- og arbejdsløshedsforsikringen og arbejdsgiverbidraget til syge- og plejeforsikringen. Benchmarksatsen skal anvendes på tjenestemændenes bruttoløn (som fastsat i Tabel 6).
VII.3.2.2. Socialsikringsbidrag, som Deutsche Post betaler for sine tjenestemænd
(316)
I henhold til § 16, stk. 1, i PostPersRG 1994 skulle Deutsche Post i perioden 1995-1999 betale et årligt bidrag på 2,045 mia. EUR eller i alt 10,225 mia. EUR til pensionsfonden. I henhold til § 16, stk. 2, i PostPersRG 1994 har Deutsche Post siden 2000 betalt en sats på 33 %. Denne sats anvendes på den optjente tjenestemandsløn.
(317)
Undersøgelsen af støttens nødvendighed og proportionalitet skal imidlertid også tage hensyn til den omstændighed, at Deutsche Post økonomisk set ikke skal betale hele beløbet på 2,045 mia. EUR, der svarer til 33 % af de optjente lønninger, til pensionsfonden. I denne forbindelse skal der efter Kommissionens opfattelse sondres mellem perioden fra 1995 til 2002 og fra 2003 frem til i dag.
a) Deutsche Posts bidrag i perioden 1995-2002
(318)
Tyskland gør gældende, at Deutsche Post navnlig i betragtning af de årlige faste beløb på i alt 2,045 mia. EUR, der var betalt til pensionsfonden i perioden 1995-1999, havde indbetalt socialsikringsbidrag, der oversteg de obligatoriske socialsikringsbidrag, som konkurrenterne skulle betale. Derfor havde Deutsche Post i perioden frem til 1999, men også i hele undersøgelsesperioden indbetalt mindst lige så høje, hvis ikke højere bidrag end de private virksomheder. Det kunne derfor ikke konstateres, at Deutsche Post som følge af pensionstilskuddet havde været bedre stillet end konkurrenterne. Kommissionen må afvise denne argumentation, da den ikke tager hensyn til de tyske myndigheders specifikke regulatoriske bestemmelser med hensyn til dækning af omkostningerne i forbindelse med ikke-prisregulerede tjenester.
(319)
Kommissionen konstaterer i den foreliggende afgørelse, at Deutsche Post har været bedre stillet end konkurrenterne på de ikke-prisregulerede markeder, da en del af de afholdte sociale omkostninger i forbindelse med tjenestemænd, der arbejdede inden for disse tjenester, ikke blev afholdt af disse tjenester selv. I stedet blev denne del af de afholdte sociale omkostninger overført til de prisregulerede tjenester, hvis indtægter er blevet holdt på et tilstrækkeligt højt niveau til at kunne finansiere disse omkostninger ved siden af omkostningerne i forbindelse med de prisregulerede tjenester.
(320)
Deutsche Posts interne regnskaber viser således siden 1995, at Deutsche Post til de ikke-prisregulerede tjenester kun har henført socialsikringsbidrag i en størrelsesorden, der er baseret på den regulatoriske bidragssats. De regulatoriske regnskaber for 2002 og de efterfølgende regulatoriske regnskaber bekræfter denne praksis. Den økonomiske fordel for de ikke-prisregulerede tjenester forelå derfor både før og efter 1999, da disse tjenester klart er blevet fritaget for afholdte omkostninger.
(321)
Tysklands påstand om, at der var opstået en komparativ ulempe for Deutsche Post på de prisregulerede markeder, da virksomheden som følge af de faste beløb, der var betalt i perioden 1995-1999, skulle finansiere højere sociale omkostninger, svarer ikke til virkeligheden. For det første havde Deutsche Post fortsat eneret i forbindelse med de fleste af sine regulerede tjenester. For det andet var, hvilket er endnu vigtigere, priserne for de tjenester, der var omfattet af eneret, sat tilstrækkeligt højt til at vælte disse omkostninger over på de tvungne brugere.
(322)
For perioden frem til 1995 var prisordningen baseret på Postdienstverordnung (87) af 24. juni 1991, ifølge hvilken priserne for monopolet skulle være afbalancerede. I den administrative praksis omfattede dette pensionsomkostningerne. I perioden 1995-1997 var prisordningen baseret på Gesetz über die Regulierung der Telekommunikation und des Postwesens af 14. september 1994 (BGBl. I s. 2325, 2371). I henhold til § 4 sammenholdt med nævnte lovs § 2 og § 7 måtte indtægterne fra det prisregulerede område ikke kun anvendes til at dække omkostninger i forbindelse med de prisregulerede tjenester, herunder bidragene til pensionsfonden, men også omkostningerne i forbindelse med ikke-prisregulerede tjenester.
(323)
Som det fremgår af Deutsche Posts årsregnskaber, forblev de regulerede priser i forbindelse med pensionsreformen i 1995 på samme niveau, som var gældende tidligere, hvor Deutsche Post stadig skulle afholde de samlede pensionsomkostninger. Mens pensionsomkostningerne senere enten (i perioden 1995-1999) blev begrænset til det faste beløb eller (fra 2000) blev fastsat til 33 % af tjenestemændenes samlede lønninger, der år for år var faldende, blev de regulerede priser ikke reduceret tilsvarende for kun at dække flere socialsikringsbidrag, der svarede til de af konkurrenterne betalte obligatoriske socialsikringsbidrag. Da de fastsatte bidrag til pensionsfonden frem til 1999 (2,045 mia. EUR pr. år) forblev omtrent på samme niveau som pensionsomkostningerne i 1994, blev Deutsche Posts økonomiske situation med hensyn til dækningen af pensionsomkostningerne fra de prisregulerede tjenester ikke ændret. Både Deutsche Posts indtægter og virksomhedens bidrag til pensionsfonden forblev i balance.
(324)
I PostG 1997 hedder det entydigt, at de regulerede priser ikke kun skulle dække omkostningerne ved en »effektiv« levering af ydelser, men også byrder f.eks. i forbindelse med tjenestemændenes sociale omkostninger. I PostG 1997 anerkendes det derfor udtrykkeligt, at indtægterne fra det prisregulerede område skulle fastsættes på en sådan måde, at dækningen af de samlede faste beløb var sikret. Da den tyske lovgiver syntes at være af den opfattelse, at de regulerede prisers daværende størrelse opfyldte betingelserne i PostG 1997, blev det besluttet, at priserne frem til 1999 skulle forblive på niveauet fra 1997. Den daværende minister for økonomi og teknologi besluttede efterfølgende den 27. marts 2000, at de priser, der var godkendt den 1. september 1997, skulle forblive i kraft frem til den 31. december 2002.
(325)
De regulerede priser blev således holdt på det historisk høje niveau og ikke reduceret til et niveau, hvor der var opstået en komparativ ulempe for Deutsche Post.
(326)
Fra 2000 befandt Deutsche Post sig i forhold til konkurrenterne i en endnu bedre situation, da de fastsatte bidrag til pensionsfonden blev reduceret til 33 % af de optjente tjenestemandslønninger. Dette omfang giver i absolutte tal et fald i omkostningerne fra 2,045 mia. EUR til 735 mio. EUR (og til et endnu lavere beløb i de efterfølgende år, da antallet af tjenestemænd faldt, og denne udvikling kun delvis blev opvejet af stigningen i lønningerne). Da de regulerede priser blev holdt på det historisk høje niveau, har Deutsche Post siden 2000 kunnet opnå væsentlige fortjenester i forbindelse med de prisregulerede tjenester.
(327)
Ved undersøgelsen af Deutsche Posts rentabilitet inden for de prisregulerede tjenester i hele perioden 1995-2002 konkluderes det i WIK-rapporten, at Deutsche Post f.eks. frem til 1999 trods de faste beløb til pensionsfonden ikke havde tab i forbindelse med de prisregulerede tjenester. Siden 2000 viser WIK-rapporten endog klart positive resultater.
(328)
Derfor må Kommissionen afvise Tysklands påstand om, at Deutsche Post med hensyn til dækningen af socialsikringsbidrag i de prisregulerede tjenester var stillet ringere i forhold til konkurrenterne, og at pensionstilskuddet var nødvendigt og proportionalt før 2002.
(329)
Uanset ovenstående må Kommissionen erkende, at den i dette tilfælde ikke har fået forelagt tilstrækkeligt bevismateriale til at bestemme det præcise omfang af de socialsikringsbidrag, som Deutsche Post indbetalte i årene 1995-2002. Den er af den opfattelse, at en sådan kvantificering ikke korrekt kan baseres på den efterfølgende konstatering, at en vis andel af de sociale omkostninger i forbindelse med de ikke-prisregulerede tjenester blev forskudt for at blive finansieret ved hjælp af indtægterne fra det prisregulerede område, og at Deutsche Post i forbindelse med pensionsfondsbestemmelserne generelt ikke blev stillet ringere, da indtægterne fra det prisregulerede område de facto var sat tilstrækkeligt højt til at dække bidragene til pensionsfonden, herunder de forskudte byrder. Det er ligeledes heller ikke muligt at opstille en metode, hvorefter medlemsstaten kunne beregne bidragenes størrelse for denne periode. Efter at have undersøgt retsgrundlaget for de regulerede priser, der var gældende i perioden 1995-2002, konstaterer Kommissionen, at det af lovbestemmelserne ikke med sikkerhed kan udledes, hvordan de kompetente myndigheder på forhånd har vedtaget de regulerede prisers sammensætning. Navnlig kan det i dette tilfælde ikke påvises med sikkerhed, at de kompetente myndigheder på tidspunktet for fastsættelsen af de regulerede priser på et niveau, der i sidste instans de facto dækkede de forskudte omkostninger, øremærkede en bestemt andel af de regulerede priser i sine afgørelser til præcist at dække beløbet vedrørende de påståede byrder i forbindelse med de ikke-prisregulerede tjenester.
(330)
I modsætning til i forbindelse med prisloftafgørelserne fra 2002, 2007 og 2011, hvor disse byrder udtrykkeligt blev bekræftet og godkendt af posttilsynsmyndigheden, kunne denne tidligere de facto-dækning have beroet på overvejelser hos de for prisfastsættelsen kompetente myndigheder med hensyn til udviklingen i andre omkostningskomponenter eller udviklingen i andre virksomhedsvariabler. Denne tidligere de facto-dækning er derfor i dette tilfælde ikke tilstrækkelig til præcist og med sikkerhed at bestemme, i hvilket omfang de kompetente myndigheder har forhøjet den regulerede pris for at tage hensyn til de påståede byrder i forbindelse med de ikke-prisregulerede tjenester.
(331)
For perioden efter den 1. januar 2003 fremgår det derimod klart af prisloftafgørelserne fra 2002, 2007 og 2011, hvordan posttilsynsmyndigheden fastsatte de regulerede prisers sammensætning. De regulerede priser blev klart fastsat på et højere niveau for at dække byrderne i forbindelse med de ikke-prisregulerede tjenester ved hjælp af indtægterne fra det prisregulerede område.
b) Deutsche Posts bidrag siden 2003
(332)
I henhold til PostG 1997 kan Deutsche Post kræve af tilsynsmyndigheden, at den ved fastsættelsen af den tilladte størrelse af indtægterne fra eneretten og de prisregulerede tjenester i de omkostninger, der kan væltes over på brugerne, bl.a. medtager de »usædvanligt høje sociale omkostninger« samt omkostningerne til en effektiv levering af befordringspligttjenester. Denne metode blev anvendt af posttilsynsmyndigheden første gang i prisloftafgørelsen fra 2002. Posttilsynsmyndigheden godkendte også byrderne i forbindelse med det usædvanligt høje socialsikringsbidrag i prisloftafgørelserne fra 2007 og 2011. Den omstændighed, at kun en del af de prisregulerede tjenester er omfattet af en ex ante-priskontrol, ændret intet ved Kommissionens vurdering. Deutsche Post havde fortsat ret til at overvælte hele byrden ved at udnytte sin dominerende stilling. I denne henseende gør det ingen forskel, om tilsynsmyndigheden udøver kontrol ex ante eller ex post.
(333)
Posttilsynsmyndigheden har også altid godkendt Deutsche Posts ansøgning om, at byrde # 2 (sociale omkostninger, der overstiger den regulatoriske bidragssats) refinansieres ved hjælp af indtægter fra det prisregulerede område. Ved fastlæggelsen af de usædvanligt høje sociale omkostninger (byrde # 2) for 2001 blev Deutsche Posts socialsikringsbidrag til sine tjenestemænd på [40 til 45 %] af de optjente lønninger (88) sammenlignet med det regulatoriske benchmark. Dette benchmark består af arbejdsgiverandelen af bidragene til socialforsikringen, ulykkesforsikringen og den supplerende pensionsforsikring, som tilsammen udgør [20 til 25 %] af de optjente lønninger.
(334)
Denne forskel mellem de to satser på [15 til 20 %] af den optjente tjenestemandsløn blev medtaget i byrde # 2 og dækket af indtægterne fra det prisregulerede område (se tabel 2).
(335)
Økonomisk set betaler Deutsche Post derfor ikke et bidrag til socialforsikringen på 33 % af de optjente lønninger, men kun et bidrag på [20 til 25 %]. Siden 2003 er den resterende del blevet betalt af tvungne brugere, som skal betale priser, der dækker Deutsche Posts sociale omkostninger for de tjenester, hvor Deutsche Post havde eneret frem til 2007, eller for de befordringspligttjenester, hvor Deutsche Post har en dominerende stilling.
(336)
For at sammenligne den bidragssats, der er anvendt på de optjente lønninger, med en konkurrents socialsikringsbidrag, skal den optjente løn omdannes til tjenestemændenes bruttoløn.
(337)
Den optjente løn udgør mellem [85 og 90 %] af tjenestemændenes bruttoløn (89). På dette grundlag svarer [20 til 25 %] af de optjente lønninger til [17,5 til 22,5 %] af bruttolønnen.
(338)
Som følge af begrænsningen af Deutsche Posts bidrag til pensionsfonden til 33 % og posttilsynsmyndighedens godkendelse af byrde # 2 betaler Deutsche Post derfor socialsikringsbidrag på [17,5 til 22,5 %] af tjenestemændenes bruttoløn.
VII.3.2.3. Sammenligning
a) Perioden 1995-2002
(339)
I perioden 1995-2002 har indtægterne fra de priser, som Deutsche Post har anvendt på eneretsområdet, i vidt omfang reduceret den faktiske økonomiske byrde i forbindelse med virksomhedens bidrag til dækning af sine sociale omkostninger. I mangel af et selvstændigt priselement kan Kommissionen imidlertid kun konstatere, at størrelsen af Deutsche Posts bidrag lå under benchmarksatsen. Kommissionen er ikke i stand til at beregne den præcise forskel mellem disse to niveauer og kan heller ikke opstille en metode, som ville sætte medlemsstaterne i stand til at gøre det.
b) Perioden efter 2003
(340)
Med hensyn til sammenligningen mellem den regulatoriske bidragssats og benchmarksatsen kan det konstateres, at den regulatoriske bidragssats er baseret på de optjente tjenestemandslønninger, der er et for lavt løngrundlag i forhold til de privatansattes bruttoløn. Den regulatoriske bidragssats skal derfor beregnes på ny som procentdel af tjenestemændenes bruttolønninger.
(341)
Det fremgår af sammenligningen for 2006, at de ikke-prisregulerede tjenester faktisk har betalt socialsikringsbidrag på [17,5 til 22,5 %] af tjenestemændenes bruttolønninger (eller [20 til 25 %] af de optjente tjenestemandslønninger) - i forhold til benchmarksatsen på 33,5 %. Med hensyn til socialsikringsbidragene havde Deutsche Post i 2006 dermed en komparativ fordel på [10 til 15 %] af tjenestemændenes bruttolønninger.
Tabel 7
Sammenligning mellem den regulatoriske bidragssats og benchmarksatsen for Deutsche Posts socialsikringsbidrag i 2006
Bidragssats til den obligatoriske socialforsikring
Regulatorisk bidragssats
Benchmarksats for Deutsche Posts socialbidragsbyrde
som procentdel af
de privatansattes bruttoløn
tjenestemændenes bruttoløn
tjenestemændenes bruttoløn
Arbejdsgiverandel
20,50 %
17,84 %
20,50 %
Sygeforsikring
6,65 %
5,79 %
6,65 %
Plejeforsikring
0,85 %
0,74 %
0,85 %
Arbejdsløshedsforsikring
3,25 %
2,83 %
3,25 %
Pensionsforsikring
9,75 %
8,48 %
9,75 %
Arbejdstagerandel
20,50 %
Sygeforsikring
6,65 %
Plejeforsikring
0,85 %
Arbejdsløshedsforsikring
3,25 %
3,25 %
Pensionsforsikring
9,75 %
9,75 %
Supplerende pensionsforsikring
[0 til 5 %]
Ulykkesforsikring
[0 til 5 %]
Bidragssats
[17,5 til 22,5 %]
33,50 %
(342)
Ifølge tabel 7 udgør benchmarksatsen for Deutsche Post 33,5 % af tjenestemændenes bruttoløn og ligger [10 til 15] procentpoint over det niveau, som Deutsche Post faktisk har betalt.
(343)
Forskellen på [10 til 15] procentpoint for 2006 ligger over den nominelle forskel på [8 til 13]% mellem benchmarksatsen på 33,5 % og den regulatoriske bidragssats på [20 til 25]%. Forskellen omfatter et ekstrabeløb på [2 til 3] procentpoint, der tager hensyn til den omstændighed, at den nominelle regulatoriske bidragssats på [20 til 25]% uberettiget er baseret på tjenestemændenes optjente løn og ikke på tjenestemændenes bruttoløn, der svarer til de privatansattes bruttoløn.
VII.3.2.4. Foreløbig konklusion vedrørende nødvendighed og proportionalitet
(344)
Pensionstilskuddet, der dækker pensionsfondens finansieringsbehov, der overstiger socialsikringsbidraget på 33 % af Deutsche Post-tjenestemændenes optjente lønninger, er hverken nødvendigt eller proportionalt af følgende grunde:
-
Mellem 1995 og 2002 havde Deutsche Post faktiske omkostninger, som lå under benchmarket; den præcise forskel kan imidlertid ikke fastlægges.
-
Siden 2003 har Deutsche Post i gennemsnit afholdt omkostninger på ca. [17,5 til 22,5]% af sine tjenestemænds bruttoløn, mens det gennemsnitlige benchmark ligger på 32 % af tjenestemændenes bruttoløn; de resterende omkostninger blev afholdt af brugerne, da de indtægter, der var godkendt i henhold til price cap-reguleringen, indeholder byrden for usædvanligt høje sociale omkostninger, der dækker de resterende [10 til 15]% af tjenestemændenes bruttoløn.
(345)
Der er to forklaringer på de forskellige satser efter 2003:
1)
De obligatoriske socialsikringsbidrag, som virksomheder i brevpost- og pakkeudbringningssektoren betaler, ligger på 41 % af bruttolønningerne. Med henblik på en sammenligning med Deutsche Posts sociale bidrag til sine tjenestemænd er det nødvendigt at foretage en justering, som tager hensyn til den omstændighed, at tjenestemænd selv betaler 30 % til 50 % af deres sundheds- og plejeudgifter. Denne andel, som tjenestemændene selv skal betale, kan sidestilles med arbejdstagerandelen til syge- og plejeforsikringen på 7,5 % af bruttolønningerne.
2)
Deutsche Posts bidrag beregnes på grundlag af den optjente løn og ikke tjenestemændenes bruttoløn. Benchmarket for Deutsche Posts tjenestemænd ligger derfor på 33,5 % af bruttolønnen. Den fritagelse, der overstiger denne, er principielt hverken nødvendig eller proportional.
(346)
For perioden 1995-2002 er det ikke muligt præcist at fastlægge den del af fritagelsen, der overstiger det niveau, der kan accepteres som nødvendigt og proportionalt. Fra 2003 udgør denne andel [10 til 15]% af bruttolønnen.
VII.3.2.5. Virkning af de særlige konkurrence- og lovgivningsmæssige rammebetingelser for kriterierne om nødvendighed og proportionalitet
(347)
I forbindelse med vurderingen af pensionstilskuddets nødvendighed og proportionalitet skal de særlige konkurrence- og lovgivningsmæssige rammebetingelser imidlertid tages i betragtning.
(348)
Som forklaret i afsnit II.2.1 havde Deutsche Post frem til den 31. december 2007 eneret til at befordre visse brevforsendelser. Virksomheden havde i henhold til § 52 i PostG 1997 frem til denne dato fået overdraget befordringspligten i henhold til kapitel 2 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 97/67/EF (90) og § 11 i PostG 1997. Efter den 1. januar 2008 har Deutsche Post leveret befordringspligttjenester på frivilligt basis.
(349)
Så længe Deutsche Post havde eneret på visse brevposttjenester, kunne konkurrenterne ikke udbyde tjenester på denne del af postmarkedet. Den omstændighed, at posttilsynsmyndigheden med hensyn til de posttjenestemænd, der arbejdede inden for levering af tjenester, der var omfattet af eneret, tillod Deutsche Post at refinansiere alle sociale omkostninger i et omfang, der oversteg konkurrenternes sociale bidrag, ved hjælp af højere priser for prisregulerede tjenester, har formentlig ikke påvirket samhandelen i et omfang, der strider mod den fælles interesse.
(350)
Befordringspligten er begrundet i den omstændighed, at postvirksomheder i forbindelse med et konkurrenceudsat marked enten overhovedet ikke udbyder visse tjenester i landdistrikter eller afsidesliggende områder eller kun til urimeligt høje priser. Derfor skal i henhold til artikel 4 i direktiv 97/67/EF enhver medlemsstat sikre overalt på deres område, at brugerne til enhver tid har adgang til et udbud af posttjenester af nærmere fastlagt kvalitet til priser, der er overkommelige for alle brugere.
(351)
I denne henseende pålægger den tyske lovgivning alle postvirksomheder, der har en dominerende stilling på et marked, som befordringspligten gælder for, en særlig pligt. I henhold til § 2 i PDLV (91) skal sådanne udbydere af posttjenester stille ydelserne på dette marked til rådighed for alle brugere på samme betingelser. Hidtil har kun Deutsche Post haft en sådan dominerende stilling og var derfor omfattet af denne pligt.
(352)
Siden privatiseringen har Deutsche Post ikke modtaget statsstøtte som kompensation for levering af befordringspligttjenester. Virksomheden modtager imidlertid ved hjælp af indtægterne fra de prisregulerede tjenester, hvor den har en dominerende stilling, en kompensation for omkostningerne i forbindelse med sikringen af befordringspligten. Ved vurderingen af nødvendigheden og proportionaliteten af pensionstilskuddet er det efter Kommissionens opfattelse rimeligt at tage hensyn til denne omstændighed.
(353)
Kommissionen konkluderer derfor, at med hensyn til posttjenestemændenes sociale omkostninger, der er opstået i forbindelse med leveringen af prisregulerede tjenester, der er omfattet af befordringspligten, og hvor Deutsche Post har en dominerende stilling, påvirker den omstændighed, at posttilsynsmyndigheden er gået med til ved hjælp af højere priser at finansiere alle disse sociale omkostninger, der er opstået i forbindelse med leveringen af de prisregulerede tjenester, selv hvis disse sociale omkostninger overstiger det niveau, som konkurrenterne normalt afholder, ikke samhandelen i et omfang, der strider mod den fælle interesse. Denne konklusion er begrundet i de særlige konkurrence- og lovgivningsmæssige rammebetingelser, hvorunder disse tjenester leveres. Den kan derfor ikke overføres til andre områder.
VII.3.3. Konklusion
(354)
Det kan konkluderes, at Deutsche Post fra 2003 for sine tjenestemænd, der arbejdede inden for de ikke-prisregulerede tjenester, har indbetalt sociale bidrag, der lå 11-14 procentpoint under konkurrenternes bidragssatser.
Figur 8
Komparativ fordel med hensyn til socialsikringsbidraget i forhold til ikke-prisregulerede tjenester (bidrag som procentdel af tjenestemændenes bruttolønninger)
(…)
(355)
De lave sociale bidrag er hverken nødvendige eller proportionale for at nå målet om en gradvis åbning af markedet for posttjenester. På de pågældende markeder er Deutsche Post i hård konkurrence med andre udbydere. Kommissionen er derfor af den opfattelse, at det lavere niveau af sociale bidrag påvirker samhandelen i et omfang, der strider mod den fælles interesse; det kan derfor ikke betragtes som foreneligt med det indre marked.
(356)
Den del af pensionstilskuddet, der ikke er forenelig med det indre marked, for perioden fra den 1. januar 2003 beregnes efter følgende formel: Forskel mellem benchmarksatsen og den regulatoriske bidragssats multipliceret med summen af bruttolønningerne blandt de tjenestemænd, der arbejder inden for de ikke-prisregulerede tjenester.
Tabel 8
Formel til fastlæggelse af den støtte, der ikke er forenelig med det indre marked, for perioden fra den 1. januar 2003
Støtte, der ikke er forenelig med det indre marked =
=
(benchmarksats - regulatorisk bidragssats)
×
Summen af bruttolønningerne blandt tjenestemænd inden for ikke-prisregulerede tjenester
(357)
På grundlag af de foreliggende oplysninger fremkommer for perioden 2003-2010 en samlet komparativ fordel på [500 til 1 000] mio. EUR (se bilag). I denne periode er det årlige beløb af støtte, der ikke er forenelig med det indre marked, faldet fra […] mio. EUR (2003) til […] mio. EUR (2010) på grund af det faldende antal tjenestemænd.
VII.3.4. Modargumentation til Tysklands påstand
(358)
I 2011-afgørelsen om udvidelse af proceduren udtrykte Kommissionen tvivl om nødvendigheden og proportionaliteten af pensionstilskuddet, da der i forbindelse med de ikke-prisregulerede tjenester blev indbetalt socialsikringsbidrag, der var 11-14 % lavere end de bidrag, som de private konkurrenter skulle betale. I 2011-afgørelsen om udvidelse af proceduren blev den årlige fordel på grundlag heraf anslået til mellem 100 mio. EUR og 200 mio. EUR.
(359)
I sine bemærkninger til 2011-afgørelsen om udvidelse af proceduren fremførte Tyskland to hovedindsigelser:
1)
Tyskland fastholder, at benchmarksatsen kun kan baseres på arbejdsgiverandelen af socialsikringsbidragene, da private virksomheder ikke i henhold til loven er forpligtet til at betale arbejdstagerandelen. Endvidere bør det tages i betragtning i forbindelse med benchmarket, at Deutsche Posts lønniveau altid har ligger over det »sædvanlige« niveau.
2)
Tyskland påstår, at Kommissionen ikke har påvist, at indtægterne fra de prisregulerede befordringspligttjenester var tilstrækkelige til at finansiere de påståede byrder som følge af usædvanligt høje sociale omkostninger.
VII.3.4.1. Kommissionens medtagelse af arbejdstagerbidragene i benchmarket og undladelsen af at justere lønniveauet til en »sædvanlig løn« er berettiget
(360)
Tyskland gør gældende, at et benchmark, der ligger over arbejdsgiverandelen af socialsikringsbidraget, ville stille Deutsche Post ringere i forhold til konkurrenterne, der kun skal indbetale arbejdsgiverandelen.
(361)
Med hensyn til dette første argument fastholder Kommissionen, at tjenestemænd i modsætning til privatansatte ikke er forpligtet til at betale bidrag til pensions- og arbejdsløshedsforsikringen. Derfor skal sådanne bidrag nødvendigvis medtages i benchmarksatsen for at sikre, at Deutsche Post og private konkurrenter direkte eller indirekte betaler bidrag af samme omfang.
(362)
Endvidere fastholder Tyskland, at benchmarksatsen hverken anvendes på tjenestemændenes bruttoløn eller tjenestemændenes optjente lønninger, men kun på de »sædvanlige« lønninger. I de regulatoriske regnskaber for 2002, 2007 og 2011 bør efter Deutsche Posts opfattelse den »sædvanlige løn« rette sig efter ETV-lønnen eller efter de kollektive overenskomster for postsektoren fra 2003.
(363)
I de regulatoriske regnskaber for 2009 er 2007-mindstelønnen, der stadig ligger under ETV-lønnen, fastsat som »sædvanlig« løn.
(364)
Ifølge Tyskland er det nødvendigt at basere beregningen på sådanne »sædvanlige« lønninger, for at Deutsche Posts sociale bidrag ligger på samme niveau som konkurrenternes.
(365)
Kommissionen kan ikke følge dette argument, da støtten skal være begrænset til det nødvendige minimum, for at det er sikret, at den gradvise overgang fra en i vidt omfang begrænset konkurrencesituation til ægte konkurrence på EU-plan sker på acceptable økonomiske betingelser.
(366)
Det ville derfor være uforholdsmæssigt at forhøje støtten i et sådant omfang, at Deutsche Post efter 1995 kun skulle finansiere sociale bidrag på grundlag af »sædvanlige« lønninger, som ikke tager hensyn til arbejdsmarkedsforholdene i tidligere år. I erhvervslivet er det normalt, at lønningerne blandt beskæftigede, der er blevet ansat af henholdsvis de etablerede virksomheder og nye markedsaktører på forskellige tidspunkter, er forskellige.
(367)
I statsstøttesag France Telecom (92) afviste Kommissionen ligeledes Frankrigs argument om, at der i forbindelse med socialsikringsbidragene også skulle tages hensyn til, at tjenestemænd fik højere lønninger end personale, der var beskæftiget hos konkurrenter. Kommissionen understregede i denne forbindelse, at den etablerede operatør på tidspunktet for markedsåbningen takket være tjenestemændene havde kvalificerede og kompetente medarbejdere, uden hvilke denne ikke havde kunnet fastholde sin markedsposition. Det er under alle omstændigheder absolut kunstigt at fremhæve den etablerede postvirksomheds ulemper og udelade de betydelige fordele, f.eks. med hensyn til markedsandel, bekendthedsgrad og kundegrundlag.
(368)
Endvidere kan det på grundlag af Deutsche Posts beregninger ikke troværdigt konstateres, at Deutsche Post havde opnået de beregnede besparelser i forbindelse med lønomkostningerne uden forpligtelsen til at beskæftige tjenestemænd. Selv i det tilfælde, at tjenestemændene i 1995 faktisk var overgået til overenskomstansættelse, er det hverken påvist, hvor mange tjenestemænd der ville være erstattet af privatansatte i 1995, eller på hvilket løntrin dette ville være sket. Alene det store antal tjenestemænd (93), som Deutsche Post beskæftigede i 1995, gør det usandsynligt, at det fra 1995 havde været muligt juridisk og økonomisk at erstatte alle tjenestemænd med lige så produktive privatansatte med lavere lønninger.
(369)
Kommissionen afviser derfor Tysklands indvendinger med hensyn til både benchmarksatsen og lønningerne.
VII.3.4.2. Tysklands påstand om, at indtægterne fra de prisregulerede tjenester ikke var tilstrækkelige til at finansiere de påståede byrder
(370)
Tyskland gør gældende, at Kommissionen kun vurderer størrelsen af de sociale bidrag med hensyn til de ikke-prisregulerede tjenester og ikke undersøger, om fortjenesterne fra de regulerede befordringspligttjenester var tilstrækkelige til at finansiere de påståede byrder.
(371)
Tyskland anvender to argumentationslinjer. For det første har Kommissionen ikke bevist, at den tyske tilsynsmyndighed faktisk har godkendt de af Deutsche Post påståede byrder. For det andet havde fortjenesterne fra de prisregulerede befordringspligttjenester, selv hvis tilsynsmyndigheden skulle have godkendt disse byrder, alligevel ikke været tilstrækkelige høje til at finansiere disse byrder. Tyskland fremsendte to ekspertrapporter, en rapport fra professor Weber og udtalelsen fra CTcon, for at påvise, at indtægterne fra de prisregulerede tjenester ikke var tilstrækkelige til at dække de påståede byrder som følge af usædvanligt høje sociale omkostninger, og at Deutsche Post derfor var blevet underkompenseret for de usædvanligt høje sociale omkostninger.
a) Prisloftafgørelserne fra 2002, 2007 og 2011 beror på de af Deutsche Post fremlagte regulatoriske regnskaber og godkender alle påståede byrder
(372)
Det er klart dokumenteret, at posttilsynsmyndigheden siden prisloftafgørelsen fra 2002 har godkendt Deutsche Posts byrder og fastlagt de regulerede priser i overensstemmelse hermed for at dække disse byrder. I prisloftafgørelserne fra 2007 og 2011 bekræftes det desuden, at posttilsynsmyndigheden imødekom Deutsche Posts ansøgning og godkendte, at de påståede usædvanligt høje sociale omkostninger blev finansieret ved hjælp af indtægterne fra de prisregulerede tjenester.
b) Rapporten fra professor Weber underbygger ikke påstanden om, at indtægterne fra de prisregulerede befordringspligttjenester ikke var tilstrækkelige til at dække de af Deutsche Post påståede byrder
(373)
Rapporten fra professor Weber vedrører perioden 1995-2010, og det fastholdes heri, at Deutsche Post ikke kun blev ydet pensionstilskuddet, men også at virksomhedens byrde # 2 blev fuldstændigt dækket ved hjælp af indtægterne fra de prisregulerede tjenester (en udførlig beskrivelse af rapporten findes i afsnit VI.1.4.2(a)).
(374)
I forbindelse med vurderingen af ekspertrapporten henvises indledningsvis til kriterierne for prisgodkendelsen i henhold til § 20, stk. 2, i PostG 1997. I henhold hertil skal prisloftet tage passende hensyn til omkostningerne ved en effektiv levering af ydelser samt byrderne som følge af omkostningerne ved et alment udbud af posttjenester og omkostningerne i forbindelse med overtagelsen af pensionsbyrder for de ansatte, som Deutsche Bundespost har overtaget.
Tabel 9
Prisfastsættelse i henhold til § 20, stk. 2, i PostG 1997
Prisloft for de regulerede tjenester =
=
Omkostninger ved en effektiv levering af regulerede tjenester + byrder
=
Samlede omkostninger i forbindelse med de regulerede tjenester + byrder i forbindelse med de ikke-regulerede tjenester
(375)
Posttilsynsmyndigheden skal fastsætte de regulerede priser på en sådan måde, at indtægterne dækker omkostningerne ved en »effektiv levering« af de prisregulerede tjenester og de godkendte byrder. Udtrykt på en anden måde betyder dette, at de regulerede priser ikke kun fuldt ud dækker de samlede omkostninger i forbindelse med de prisregulerede tjenester, uafhængigt af, om disse er opført som »byrder« eller »omkostninger ved en effektiv levering af ydelser«, men også den del af byrderne, der følger af de ikke-prisregulerede tjenester. Med § 20, stk. 2, i PostG 1997 er det sikret, at de godkendte byrder fuldt ud er dækket af indtægterne fra de prisregulerede tjenester. I modsætning til Tysklands påstand er der således ved lov sørget for, at der som følge af overtagelsen af usædvanligt høje sociale omkostninger for ansatte inden for de ikke-prisregulerede tjenester ikke opstår overkompensation for de prisregulerede tjenester.
(376)
Indledningsvis defineres i ekspertrapporten de usædvanligt høje sociale omkostninger for tjenestemænd som forskellen mellem alle de sociale omkostninger, som Deutsche Post skal afholde for sine tjenestemænd (betalinger til pensionsfonden samt sundhedsudgifter, ulykkesforsikring og øvrige forsikringsydelser) og arbejdsgiverbidragene til pensions-, syge- og plejeforsikringen på grundlag af 2007-mindstelønnen. Dernæst sammenholdes denne forskel med byrde # 2.
(377)
Ekspertrapporten fra professor Weber kan anfægtes i to henseender: For det første er de usædvanligt høje omkostninger sat overdrevent højt. For det andet overses det, at de usædvanligt høje omkostninger derfor også indeholder omkostninger, som Deutsche Post har modtaget kompensation for, som ikke er opført for byrde # 2, men under andre poster. Der henvises navnlig til følgende svage punkter:
(378)
For det første beregnes i ekspertrapporten de usædvanligt høje sociale omkostninger på grundlag af arbejdsgiverandelen af socialsikringsbidragene, byrde # 2 dog på grundlag af den regulatoriske bidragssats. Da den regulatoriske bidragssats er højere end arbejdsgiverandelen af socialsikringsbidraget, er de i ekspertrapporten fastlagte usædvanligt høje sociale omkostninger højere end byrde # 2. I ekspertrapporten tages der derfor ikke hensyn til usædvanligt høje sociale omkostninger, som posttilsynsmyndigheden betragter som omkostninger ved en »effektiv levering«.
(379)
For det andet tages der i ekspertrapporten ikke hensyn til, at byrde # 1 (usædvanligt høje lønomkostninger) også omfatter en del af de usædvanligt høje sociale omkostninger (f.eks. på grund af forskellene mellem de optjente lønninger og benchmarket for det »sædvanlige« lønniveau), og at disse derfor finansieres ved hjælp af byrde # 1. Andre sociale omkostninger, som der blev taget højde for i ekspertrapporten, dækkes af andre byrder (f.eks. er betalingerne til BAnstPT omfattet af byrde # 6) og kompenseres derfor. Mens summen af alle sociale omkostninger, der et opstået i forbindelse med tjenestemændene, er opført, blev det ikke anført, at usædvanligt høje omkostninger også dækkes i forbindelse med andre byrder end # 2.
(380)
For det tredje bør det tages i betragtning, at byrde # 2 omfatter de usædvanligt høje sociale omkostninger for tjenestemænd såvel som privatansatte. Socialsikringsbidragene til de privatansatte var før 2003 højere end den regulatoriske benchmarksats, da der i disse omkostninger også indgik renter på ca. […] mio. EUR til de privatansattes supplerende pensionsforsikring. Siden 2003 er disse renteomkostninger blevet henført til de finansielle omkostninger, og de afholdte sociale omkostninger i forbindelse med privatansatte har siden ligget under den regulatoriske benchmarksats.
(381)
Da den samlede byrde # 2 i ekspertrapporten betragtes som kompensation for de usædvanligt høje sociale omkostninger, var der i perioden før 2003 tale om en for stor fritagelse og efter 2003 en utilstrækkelig fritagelse for tjenestemændenes sociale omkostninger. For at kunne fastlægge den passende kompensation fra byrde # 2 for tjenestemændenes usædvanligt høje sociale omkostninger, skal tjenestemænd og privatansatte derfor betragtes særskilt i forbindelse med byrde # 2.
(382)
Den overkompensation, der er fastlagt i ekspertrapporten, er derfor vildledende, da der ikke blev taget hensyn til, at de påståede usædvanligt høje sociale omkostninger ikke kun er dækket via byrde # 2, og at posttilsynsmyndigheden har betragtet en højere andel af de sociale omkostninger som omkostninger ved en »effektiv levering«. Ved en passende korrektion af fejlene i ekspertrapporten med hensyn til kompensationen udlignes byrderne og de usædvanligt høje sociale omkostninger præcist, som krævet i § 20, stk. 2, i PostG 1997.
(383)
Tysklands indvending om, at Kommissionen i 2011-afgørelsen om udvidelse af proceduren begik den fejl kun at beregne den komparative fordel for det ikke-prisregulerede område, må derfor afvises, da posttilsynsmyndigheden i henhold til § 20, stk. 2, i PostG 1997 skal fastsætte prisloftet på en sådan måde, at indtægterne fra de prisregulerede tjenester dækker omkostningerne ved en effektiv levering af prisregulerede tjenester og de godkendte byrder.
c) Intet bevis for en underkompensation for de usædvanligt høje omkostninger på grundlag af WIK-rapporten
(384)
Under henvisning til de regulatoriske regnskaber for 2009 fastholder Tyskland, at Deutsche Post siden 1990 har haft betydelige underskud i forbindelse med sine prisregulerede tjenester, da indtægterne fra det regulerede område blev opbrugt af omkostningerne i forbindelse med de prisregulerede tjenester samt nettoomkostningerne ved opfyldelsen af befordringspligten (94). Også af denne grund afviser Tyskland således Kommissionens argumentation om, at fortjenesterne fra de prisregulerede tjenester havde været tilstrækkelige til at finansiere de usædvanligt høje sociale omkostninger for de ikke-prisregulerede tjenester.
(385)
Kommissionen fastholder i denne henseende for det første, at det klart fremgår af posttilsynsmyndighedens afgørelser siden 2003, at den har opført en del af indtægterne fra de prisregulerede tjenester som kompensation for byrde # 2. Eksistensen af dette bidrag fra indtægterne fra de prisregulerede tjenester fremgår derfor klart og tydeligt af posttilsynsmyndighedens afgørelser.
(386)
For det andet er det i modsætning til de regulatoriske regnskaber for 2009 anført i WIK-rapporten, at der efter 2000 er opnået betydelige positive fortjenstmargener på over [6,5 til 8,5]% af omsætningen i forbindelse med de prisregulerede tjenester.
Figur 9
Beregning af ROS for de prisregulerede tjenester på grundlag af WIK-rapporten
(…)
Forklaring:
Beregningerne er baseret på de justeringer af de regulatoriske regnskaber for 2009, der er foretaget i WIK-rapporten. Endvidere antages det, at de prisregulerede tjenester dækker alle tab i forbindelse med de ikke-prisregulerede befordringspligttjenester. Den lavere fortjeneste i 2007 skyldes frem for alt en usædvanligt høj afskrivning i forbindelse med ejendomsporteføljen.
(387)
De højere fortjenester efter 2000 står i direkte forbindelse med nedsættelsen af de pensionsforsikringsbidrag, der var fastsat i pensionsloven fra 1995: Mens Deutsche Post i 1999 betalte et årligt fast beløb på 2,045 mia. EUR, udgjorde det tilsvarende bidrag i 2000 kun ca. 735 mio. EUR (33 % af de optjente tjenestemandslønninger). Da posttilsynsmyndigheden ikke i overensstemmelse med de lavere pensionsbidrag nedjusterede de regulerede priser i 2000, steg Deutsche Posts fortjenester betydeligt. Den opnåede fortjeneste forblev også efter prisloftafgørelsen fra 2002 på et højt niveau, da de regulerede priser ikke blev nedsat tilstrækkeligt til at svare til omkostningerne ved de prisregulerede tjenester.
(388)
Med hensyn til Tysklands kritik af WIK-rapporten er Kommissionen af den opfattelse, at rapporten giver et mere korrekt indblik i Deutsche Posts økonomiske situation i almindelighed og fortjenesterne i forbindelse med de prisregulerede tjenester i særdeleshed end de regulatoriske regnskaber for 2009. Dette kan begrundes på følgende måde.
i) Mere passende henføring af omkostningerne til de kommercielle tjenester
(389)
I henhold til Chronopost-dommen skal de kommercielle tjenester selv bære deres direkte omkostninger og yde et passende bidrag til de fælles omkostninger. Den passende fordeling af omkostningerne mellem de forskellige tjenester kan enten påvises ved hjælp af eksterne benchmarks (f.eks. markedspriser) eller interne omkostningsoplysninger (95).
(390)
De regulatoriske regnskaber for 2009 er baseret på princippet i § 20, stk. 2, i PostG 1997, hvorefter der til de ikke-prisregulerede tjenester kun må henføres omkostningerne ved en effektiv levering af ydelser, mens alle byrder (f.eks. yderligere omkostninger i forbindelse med overtagelsen af pensionsbyrder for POSTDIENST's ansatte og nettoomkostninger ved befordringspligten) skal finansieres ved hjælp af indtægterne fra de prisregulerede tjenester. I WIK-rapporten fastslås det imidlertid efter undersøgelsen af de regulatoriske regnskaber for 2009 i forhold til private konkurrenters rentabilitet, at Deutsche Post henfører en for stor andel af byrderne til de prisregulerede tjenester og ikke tilstrækkelige omkostninger til de kommercielle tjenester.
(391)
En undersøgelse af de påståede »sædvanlige« benchmarks, som Deutsche Post har anvendt til at beregne de enkelte byrder, bekræfter resultaterne i WIK-rapporten: Som allerede nævnt er den regulatoriske bidragssats til beregning af byrde # 2 (usædvanligt høje sociale omkostninger) et for lavt benchmark i forhold til de obligatoriske socialsikringsbidrag, som private konkurrenter skal betale. Desuden er der f.eks. i forbindelse med infrastrukturbyrden filialer tale om et rent hypotetisk benchmark, da det ikke kan påvises, at Deutsche Post ikke længere ville have drevet postfilialer efter 1990 uden befordringspligten. Det kan heller ikke påvises, at Deutsche Post fra 1990 udelukkende kunne have arbejdet med medarbejdere, som virksomheden kun skulle have betalt lønninger på niveau med 2007-mindstelønnen.
(392)
Kommissionen konkluderer derfor, at WIK-rapporten er bedre egnet som grundlag for fastlæggelsen af de omkostninger, der skal henføres til de kommercielle tjenester.
(393)
Omkostningsberegningen skal desuden i henhold til direktiv 97/67/EF og direktiv 2006/111/EF være i overensstemmelse med de almindelige regnskabsprincipper. Hverken de forhøjede afskrivningsomkostninger eller de højere yderligere pensionsomkostninger er indeholdt i Deutsche Posts årsregnskaber. Sådanne omkostninger - og dette gælder både Deutsche Post og konkurrenterne - finansieres normalt ved hjælp af en virksomheds balanceoverskud. En opjustering ville derfor begunstige Deutsche Post i forhold til konkurrenterne.
ii) Benchmarking til fastlæggelse af den rimelige fortjeneste under hensyntagen til Deutsche Posts risikoposition
(394)
Deutsche Posts fortjenester har siden 2000 ligget markant over ROS-medianen på 3,48 % i WIK-rapporten og den nedre ROS på 6,1 % i Deloitte-II-rapporten. Tysklands påstand om, at Deutsche Post har lidt så store tab, at virksomheden ikke kunne afholde byrderne ved hjælp af indtægterne fra de prisregulerede tjenester, kan derfor ikke accepteres.
(395)
Desuden skal Deloitte-II-rapporten, der er baseret på en lille sammenligningsgruppe af hovedsageligt multinationale udbydere af eksprespakketjenester (bl.a. UPS, FedEx, TNT Express), betragtes kritisk. I forbindelse med anbefalingen i Deloitte-II-rapporten af, at der lægges en nedre ROS på 6,1 % og en ROS-median på 7,4 % til grund for en passende fortjenstmargen, tages der ikke hensyn til den omstændighed, at Deutsche Posts aktivitet ikke kun er væsentligt mindre kapitalintensiv, mens også mindre risikobetonet:
1)
Internationale eksprespakketjenester leveres ikke af Deutsche Post selv, men kun af virksomhedens DHL-datterselskaber.
2)
I forbindelse med brevposttjenesterne, som tegner sig for 75 % af Deutsche Posts indtægter, skal der investeres væsentligt mindre kapital i forhold til multinationale udbydere af pakketjenester, da postbudenes lønninger udgør den største omkostningspost. Udbydere af eksprespakketjenester skal foretage betydeligt større investeringer i kapitalintensive faciliteter (96).
3)
Deutsche Posts dominerende stilling på brevpostmarkedet opstod og blev styrket på grundlag af eneretten, som gav Deutsche Post et sikkert kundegrundlag, uden at det var nødvendigt at foretage større investeringer i markedsføring eller mærkenavn. De multinationale udbydere af pakketjenester var derimod nødt til at oparbejde deres position fra bunden på hvert nationalt marked og har på egen risiko og for egen regning skabt nogle af de mest kendte mærker (97).
4)
Deutsche Posts markeds- og omkostningsrisici blev sikret ved hjælp af statslige foranstaltninger (98). Prisreguleringen har navnlig sørget for, at alle byrder i forbindelse med de ikke-prisregulerede tjenester (99) dækkes.
(396)
I WIK-rapporten anvendes derfor korrekt et benchmark for fortjeneste, som ligger under Deloitte-II-intervallet, for at tage passende hensyn til den lavere kapitalintensitet og de lavere risici i forbindelse med Deutsche Posts aktiviteter i forhold til multinationale udbydere af ekspreskurertjenester. Det er imidlertid ikke nødvendigt at fastlægge benchmarket for fortjeneste præcist, da de gennemsnitligt opnåede ROS-margener på 8,3 % allerede ligger over den i Deloitte-II-rapporten anslåede nedre ROS på 6,1 %. Selv på grundlag af den ekspertrapport, som Tyskland selv havde forelagt, kunne det ikke fastslås, at Deutsche Post har modtaget en for lav kompensation siden 2000.
(397)
Under alle omstændigheder er det vanskeligt at forstå Tysklands kritik af WIK-rapporten, da ROS-medianen på 3,48 % ikke ligger over den fortjeneste, som posttilsynsmyndigheden og Deutsche Post selv betragter som rimelig. På den ene side fremkommer der på grundlag af ROS-benchmarket på 3,48 % absolut set en højere fortjeneste end de kapitalomkostninger, som Deutsche Post har gjort gældende i sine regulatoriske regnskaber og tilsynsmyndigheden har godkendt (f.eks. omkostninger til […] og […]) (se afsnit IV.4.3). På den anden side bevæger den i WIK-rapporten nævnte ROA-median på 7,66 % sig i et lignende område som afkastet på den investerede kapital, som Deutsche Post […].
(398)
Tysklands henvisning til rimelige fortjenstmargener inden for jernbane- og bustransport (fortjenester ved salg på 7-8 %) har ingen indflydelse på konklusionerne vedrørende benchmarkingen til fastlæggelse af, hvad der udgør en rimelig fortjeneste. Disse sektorer er mere kapitalintensive og kræver derfor højere fortjenester ved salg til dækning af kapitalomkostningerne. På grundlag af disse tal fremgår det derimod, at benchmarket for den rimelige fortjeneste i Deloitte-II-rapporten snarere svarer til den gennemsnitlige ROS i en kapitalintensiv end en beskæftigelsesintensiv sektor.
d) Konklusioner
(399)
Kommissionen må afvise Tysklands påstand om, at indtægterne fra det prisregulerede område ikke var tilstrækkelige til at dække de påstående byrder i forbindelse med usædvanligt høje sociale omkostninger. Tysklands påstand kan hverken underbygges af de af Tyskland fremsendte ekspertrapporter eller de regulatoriske regnskaber for 2009.
(400)
Derimod er det entydigt dokumenteret på grundlag af prisloftafgørelserne fra 2002, 2007 og 2011, at posttilsynsmyndigheden altid har godkendt kompensationen for de påstående byrder ved hjælp af indtægterne fra de prisregulerede tjenester.
VII.3.5. Ophævelse af uforenelig støtte fra den 1. januar 2003
(401)
Når Kommissionen fastslår en støtteordnings uforenelighed med det indre marked, er den ifølge Domstolens faste praksis beføjet til at bestemme, at den pågældende stat skal ophæve eller ændre ordningen (100). Ifølge denne retspraksis har en sådan forpligtelse til formål at genoprette den oprindelige situation (101). I denne forbindelse fastslog Domstolen, at dette mål er nået, når støttemodtageren har tilbagebetalt den ulovligt ydede støtte og derved mistet den fordel, der var opnået på markedet i forhold til konkurrenterne, og situationen fra tiden før ydelsen er genoprettet (102).
(402)
I overensstemmelse med denne retspraksis er følgende fastsat i artikel 14, stk. 1, i forordning (EF) nr. 659/1999: »I negative beslutninger om ulovlig støtte bestemmer Kommissionen, at den pågældende medlemsstat skal træffe alle nødvendige foranstaltninger til at kræve støtten tilbagebetalt fra støttemodtageren […]. Kommissionen kræver ikke tilbagebetaling af støtten, hvis det vil være i modstrid med et generelt princip i fællesskabslovgivningen.«
(403)
Kommissionen konstaterer endvidere, at 2007-beslutningen om udvidelse af proceduren og 2011-afgørelsen om udvidelse af proceduren vedrører perioden 1990-2007. Pensionstilskuddet er imidlertid en fortløbende støtteordning, der fortsatte efter 2007. Kompensationen for byrderne ved hjælp af indtægterne fra de prisregulerede tjenester blev heller ikke indstillet i 2007. Tysklands meddelelse af 2. januar 2012 indeholdt således oplysninger om pensionstilskuddet og de prisregulerede indtægter til og med 2010. Kommissionen konkluderer derfor, at tilbagesøgningen af den andel af pensionstilskuddet, der ikke er forenelig med det indre marked, ikke bør slutte i 2007, men fortsætte indtil datoen for meddelelsen af denne afgørelse.
(404)
Med hensyn til den beregning af støtteelementet, som Deutsche Post råder over, understreges det, at ifølge Domstolens praksis kræver ingen bestemmelse i EU-retten, at Kommissionen, når den fastslår, at en støtte, som er erklæret uforenelig med det indre marked, skal tilbagebetales, skal fastsætte den nøjagtige størrelse af det tilbagebetalingspligtige støttebeløb. Det er tilstrækkeligt, at Kommissionens afgørelse indeholder anvisninger, hvorved beslutningens adressat uden overdrevne vanskeligheder, selv kan fastslå beløbet (103).
(405)
Støtte, der ikke er forenelig med det indre marked, skal beregnes efter formlen i tabel 8 på grundlag af den regulatoriske bidragssats og benchmarksatsen (se definitionen i bilaget samt tabel 7) samt på grundlag af tjenestemændenes bruttoløn (se definitionen i tabel 6). Den ulovlige støtte, der er ydet hvert år, pålægges renter, indtil den er tilbagebetalt. Renterne beregnes i overensstemmelse med kapitel V i Kommissionens forordning (EF) nr. 794/2004 af 21. april 2004 om gennemførelse af Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af EF-traktatens artikel 93 (104).
(406)
De beregninger i bilaget, hvormed den ulovlige støtte for årene 2003-2010 (uden renter) blev fastlagt, er baseret på den antagelse, at der arbejdede lige mange tjenestemænd inden for de prisregulerede og de ikke-prisregulerede tjenester. De foreliggende data siger ikke noget om det præcise antal tjenestemænd, der arbejdede inden for de prisregulerede og de ikke-prisregulerede tjenester. Derfor antages det, at indtægtsandelene fra prisregulerede og ikke-prisregulerede tjenester er en pålidelig første tilnærmelsesværdi til opdelingen af lønomkostningerne.
(407)
Mere præcise oplysninger kan dermed føre til mere præcise beregninger og ændre resultaterne. Tyskland har for nylig forelagt nye oplysninger vedrørende summen af tjenestemandslønningerne inden for de ikke-prisregulerede tjenester mellem 1995 og 2007. Disse oplysninger tyder på, at summen af tjenestemandslønningerne bør anslås ved hjælp af en opdeling på grundlag af Deutsche Posts personaleomkostninger, der er anført i de regulatoriske regnskaber. En sådan tilgang kunne give en lavere sum i forbindelse med tjenestemandslønningerne i forhold til skønnene på grundlag af opdelingen efter indtægtsandele. Den 2. januar og 19. januar 2012 fremsendte Tyskland bemærkninger, der tyder på, at den relative opdeling af byrderne blev ændret inden for de prisregulerede tjenester og mellem de prisregulerede og de ikke-prisregulerede tjenester - i det mindste hvad angår prisloftafgørelsen fra 2011. Ifølge disse oplysninger er en del af byrderne angiveligt fra 2008 blevet henført til de ikke-prisregulerede tjenester. I forbindelse med gennemførelsen af denne afgørelse beregnes den nøjagtige størrelse af den ulovlige støtte sammen med Tyskland under hensyntagen til disse betragtninger.
(408)
Trods alle bestræbelser kunne Kommissionen ikke fastlægge pålidelige tal for den ulovligt ydede støtte mellem 1995 og 2002. Det synes heller ikke muligt i denne afgørelse at angive beregningsparametre, der er så præcise, at medlemsstaten ville kunne foretage de endelige beregninger i forbindelse med gennemførelsen af afgørelsen (alene eller i samarbejde med Kommissionen). Under disse særlige omstændigheder er i henhold til artikel 14, stk. 1, i forordning (EF) nr. 659/1999 medlemsstatens ret til forsvar og retssikkerhedsprincippet til hinder for at kræve støtten tilbagebetalt, da det angives i denne bestemmelse, at »Kommissionen [ikke] kræver […] tilbagebetaling af støtten, hvis det vil være i modstrid med et generelt princip i fællesskabslovgivningen«.
(409)
Derfor bør tilbagebetalingen begynde den 1. januar 2003 og slutte på det tidspunkt, hvor den komparative fordel for de ikke-prisregulerede tjenester ikke længere eksisterer.
(410)
For perioden efter datoen for meddelelsen af denne afgørelse skal det sikres, at de lønrelaterede socialsikringsbidrag, som Deutsche Post betaler for sine tjenestemænd, ikke ligger under konkurrenternes bidrag, der gælder for privatansatte. I forbindelse med sammenligningen skal der tages hensyn til enhver kompensation, som Deutsche Post modtager på grundlag af prisreguleringen i henhold til § 20 i PostG.
VIII. VURDERING AF DE OFFENTLIGE OVERFØRSLER
VIII.1. Statsstøtte i henhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF
(411)
I henhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF »er statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med det indre marked, i det omfang den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne.« For at klarlægge, om en foranstaltning udgør statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, i TEUF, skal Kommissionen undersøge, om følgende kriterier er opfyldt: Foranstaltningen kan tilregnes staten, og der anvendes statsmidler, visse virksomheder eller brancher opnår en fordel, som fordrejer konkurrencevilkårene, og som følge af foranstaltningen påvirkes samhandelen mellem medlemsstaterne.
(412)
De offentlige overførsler er statsstøtte, da de blev ydet i henhold til henholdsvis § 37 og § 40 i PostVerfG 1989 og § 2 i PostUmwG 1994 og finansieret ved hjælp af midler fra den offentlige virksomhed TELEKOM.
VIII.1.1. Finansiel fordel opnået som følge af de offentlige overførsler
VIII.1.1.1. Tysklands påstand om, at tilbageførslerne skal betragtes som en særlig byrde
(413)
Tyskland anfører, at de offentlige overførsler kun udgjorde en kompensation for tilbageførslerne, hvor der var tale om omkostninger, som private konkurrenter normalt ikke skulle afholde. Efter Tysklands opfattelse var tilbageførslerne en afgift »sui generis«, som hverken kan betragtes som skat eller udbytte.
(414)
Deutsche Post skulle indbetale tilbageførslerne på mellem 6,6 % og 10 % af omsætningen fra 1924 til 1995. Ifølge KPMG-rapporten foretog den tyske forfatningsdomstol ikke en endelig vurdering af tilbageførslernes retlige karakter i sin dom af 22. marts 1984, men regnede dem blandt »forbundsstatens erhvervsindtægter«. Tilbageførslerne blev endvidere klassificeret som »omkostningerne ved ydelsen«, som Deutsche Post skulle betale for leveringen af sine ydelser.
(415)
Selv om den tyske forfatningsdomstol ikke har fastlagt præcist, hvorvidt tilbageførslerne skal betragtes som erstatning for en skat eller et udbytte, er det klart, at tilbageførslerne medførte indtægter for statsbudgettet.
(416)
For det første har en lang række medlemsstater tidligere anvendt indtægterne fra post- og telekommunikationsmonopolet som indtægtskilde for statsbudgettet. Da BUNDESPOST og virksomhedens forgængere frem til 1995 som offentlige virksomheder ikke var undergivet almindelig skattepligt, blev der opkrævet en afgift »sui generis«, for at forbundsstaten også modtog indtægter fra disse områder. Endvidere var det også hensigtsmæssigt i økonomisk henseende at opkræve afgifter i forbindelse med disse monopoler. Brugerne var rede til at acceptere højere priser uden at begrænse udnyttelsen af ydelserne alvorligt, således at der kunne opnås høje indtægter til statsbudgettet.
(417)
For det andet var Deutsche Post i modsætning til private virksomheder hverken direkte eller indirekte skattepligtig og skulle heller ikke betale udbytter for den indskudte egenkapital. Tilbageførslerne var derfor den eneste mulighed for forbundsstaten til - hvad enten det var i dens rolle som skattemyndighed eller som ejer - at opnå indtægter fra Deutsche Post. Om tilbageførslerne præcist er i overensstemmelse med definitionerne af visse skatte- eller udbyttesystemer, er uden betydning i denne forbindelse. Under alle omstændigheder var der i forbindelse med tilbageførslerne tale om betalinger, som Deutsche Post har skullet foretage siden 1924, og som førte til indtægter for forbundsstaten.
(418)
Afslutningsvis kan det konstateres, at forpligtelsen til at betale tilbageførslerne var i overensstemmelse med det offentlige formål om at opnå indtægter til forbundsstaten fra et statsligt monopol, hvad enten det er i form af skatter eller udbytter. Tilbageførslerne udgjorde derfor normale omkostninger, som Deutsche Post skulle finansiere ved hjælp af egne midler.
VIII.1.1.2. Tysklands påstand om, at de offentlige overførsler er i overensstemmelse med en privat investors adfærd
(419)
Tyskland anfører, at man ved ydelsen af de offentlige overførsler delvis havde handlet som en privat investor, da der med betalingerne var blevet finansieret rentable investering i Deutsche Posts net.
(420)
Da det imidlertid ikke var investeringsplaner, men de akkumulerede tab, der dannede grundlag for de offentlige overførsler, er det åbenlyst, at en privat investor ikke havde fulgt en sådan investeringsstrategi.
(421)
Deutsche Post har derfor opnået en finansiel fordel som følge af de offentlige overførsler.
VIII.1.1.3. Tysklands påstand om, at der er tale om en kompensation for nettoomkostningerne ved befordringspligten
(422)
Tyskland anfører, at de offentlige overførsler ikke udgjorde statsstøtte, da de kompenserede for nettoomkostningerne ved befordringspligten.
(423)
Domstolen fastslog i Altmark-dommen (105), at en kompensation, der er et vederlag for opfyldelse af forpligtelser til offentlig tjeneste ikke udgør statsstøtte som omhandlet i artikel 107 i TEUF, når nedenstående fire betingelser er opfyldt: For det første skal den pågældende virksomhed faktisk være blevet pålagt at opfylde forpligtelser til offentlig tjeneste, som desuden skal være klart defineret. For det andet skal de kriterier, der er grundlaget for beregningen af kompensationen, være blevet fastlagt på forhånd på en objektiv og gennemsigtig måde. For det tredje må kompensationen ikke overstige, hvad der er nødvendigt for helt eller delvis at dække de udgifter, der er afholdt ved opfyldelsen af forpligtelserne til offentlig tjeneste, idet der skal tages hensyn til de hermed forbundne indtægter og til en rimelig fortjeneste ved opfyldelsen af forpligtelserne. For det fjerde skal, når udvælgelsen af den virksomhed, der skal overdrages en forpligtelse til offentlig tjeneste, i et konkret tilfælde ikke gennemføres inden for rammerne af en procedure for tildeling af offentlige kontrakter, som giver mulighed for at udvælge den ansøger, der kan levere de pågældende ydelser til de laveste omkostninger for samfundet, størrelsen af den nødvendige kompensation fastlægges på grundlag af en analyse af de omkostninger, som en gennemsnitsvirksomhed, der er veldrevet og tilstrækkeligt udstyret med transportmidler, ville have.
(424)
Da Deutsche Post ikke blev udvalgt inden for rammerne af en procedure for tildeling af offentlige kontrakter, og Tyskland ikke har påvist, at Deutsche Post var en veldrevet virksomhed, er den fjerde af betingelserne i Altmark-dommen ikke opfyldt.
VIII.1.2. Konklusioner med hensyn til, om der foreligger støtte
(425)
De offentlige overførsler blev ydet ved hjælp af statslige midler og gjorde det muligt for Deutsche Post at undgå omkostninger, der normalt skal afholdes af private virksomheder. Tyskland kunne ikke påvise, at de offentlige overførsler opfylder Altmark-kriterierne og derfor ikke kan betragtes som statsstøtte.
(426)
Af de i VII.1.2 nævnte grunde kan de offentlige overførsler fordreje konkurrencevilkårene og påvirke samhandelen.
(427)
Kommissionen konkluderer derfor, at de offentlige overførsler udgør støtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, i TEUF.
VIII.2. Vurdering af eksisterende støtte i henhold til artikel 108, stk. 3, i TEUF
(428)
De offentlige overførsler blev indført ved § 37, stk. 2 og 3, i PostVerfG 1989 og udgør derfor en ny støtteforanstaltning.
VIII.3. Vurdering af foreneligheden med det indre marked i henhold til artikel 106, stk. 2, i TEUF
(429)
Virksomheder, der har fået overdraget at udføre tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, eller som har karakter af fiskale monopoler, er i henhold til artikel 106, stk. 2, i TEUF underkastet denne traktats bestemmelser, navnlig konkurrencereglerne. Traktaten åbner dog mulighed for at gøre en undtagelse fra traktatens regler, når en række betingelser er opfyldt: For det første skal staten ved en konkret retsakt have overdraget en virksomhed at udføre en bestemt opgave. For det andet skal den opgave, der overdrages, dreje sig om en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse. For det tredje skal denne undtagelse være nødvendig for, at den overdragne opgave kan udføres, og stå i et rimeligt forhold hertil. Endelig må udviklingen af samhandelen ikke påvirkes i et sådant omfang, at det strider mod EU's interesse.
(430)
I meddelelsen fra henholdsvis 1996 og 2001 (106) (107) samt i rammebestemmelserne fra 2005 har Kommissionen forklaret, hvordan kriterierne om støttens nødvendighed og proportionalitet skal anvendes med henblik på en undtagelse i henhold til artikel 106, stk. 2, i TEUF. Afsnit 2.4 i rammebestemmelserne fra 2005 er den seneste kodificering af betydningen og omfanget af disse kriterier, som tidligere konsekvent er blevet anvendt af Domstolen, Retten og Kommissionen.
(431)
I henhold til afsnit 2.4 i rammebestemmelserne fra 2005 skal følgende principper overholdes med hensyn til nødvendigheden og proportionaliteten af den tildelte kompensation:
1)
Kompensationen må ikke overstige, hvad der er nødvendigt til dækning af de omkostninger, der er forbundet med at opfylde forpligtelserne til offentlig tjeneste, under hensyn til de hermed forbundne indtægter og til en rimelig fortjeneste ved opfyldelsen af disse forpligtelser.
2)
I kompensationen indregnes alle fordele ydet af staten eller med statsmidler af en hvilken som helst art, og uanset hvordan de klassificeres i forhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF.
3)
Enhver kompensation skal reelt anvendes til udførelsen af den pågældende tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse. Kompensation for offentlig tjeneste, som anvendes til aktiviteter på andre markeder, er ikke berettiget og udgør som følge heraf uforenelig statsstøtte.
(432)
Kommissionen har i sin beslutningspraksis anset offentlige overførsler for omkostninger ved forsyningspligten som forenelig støtte (eller ikke som støtte), for så vidt de offentlige overførsler var lavere end de afholdte nettoomkostninger ved befordringspligten (108).
VIII.3.1. Overdragelse af en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse
(433)
I de på hinanden følgende postdirektiver såvel som i Domstolens praksis (109) er det almene udbud af posttjenester altid blevet anerkendt som tjenesteydelse af almindelig økonomiske interesse.
(434)
Deutsche Post havde frem til den 31. december 2007 på grundlag af de på hinanden følgende postlove fået overdraget at levere befordringspligttjenester.
VIII.3.2. Nødvendigheden og proportionaliteten af de offentlige overførsler
(435)
Tyskland fastholder den opfattelse, at der i forbindelse med de offentlige overførsler er tale om en passende kompensation, da de ifølge de regulatoriske regnskaber for 2009 fra 1990 til 1995 lå betydeligt under de afholdte nettoomkostninger for befordringspligten. De regulatoriske regnskaber for 2009 viser i 1995 trods de offentlige overførsler en underkompensation af Deutsche Post på […] mia. EUR (nutidsværdi i 1995) af de akkumulerede nettoomkostninger ved befordringspligten for perioden 1990-1995.
(436)
Efter justeringerne af omkostningsallokeringen og omkostningsberegningen i de regulatoriske regnskaber for 2009 konkluderes det i WIK-rapporten, at de offentlige overførsler har kompenseret for de akkumulerede nettoomkostninger ved befordringspligten for perioden 1990-1995.
(437)
WIK-beregningerne viser, at kompensationen oversteg de akkumulerede nettoomkostninger i 1995 med [0 til 20] mio. EUR. Kommissionen anerkender imidlertid, at regnskabsoplysningerne for disse år er mangelfulde. Desuden blev i WIK-rapporten kun tilbageførslerne anerkendt som kapitalomkostninger uden at tage hensyn til en yderligere rimelig fortjeneste.
(438)
Af disse to grunde konstaterer Kommissionen, at WIK-rapporten ikke kan tjene som grundlag for at afvise Tysklands påstand om, at de offentlige overførsler udgjorde en passende kompensation for omkostninger ved Deutsche Posts forsyningspligt.
Tabel 10
Beregning af de akkumulerede nettoomkostninger ved befordringspligten og de offentlige overførsler (nutidsværdier i 1995)
Regulatoriske regnskaber for 2009
WIK-rapport
Akkumulerede nettoomkostninger
- […] mia. EUR
- […] mia. EUR
Offentlige overførsler
+6,707 mia. EUR
+6,707 mia. EUR
Over- eller underkompensation
- […] mia. EUR
+ [0 til 20] mio. EUR
(439)
De offentlige overførsler er derfor forenelig støtte i henhold til artikel 106, stk. 2, i TEUF, da de ikke overstiger de nettoomkostninger, som Deutsche Post skulle afholde som følge af befordringspligten.
IX. DEN OFFENTLIGE GARANTI FOR GÆLDSBEVISER UDSTEDT FØR 1995 UDGØR EKSISTERENDE STØTTE I HENHOLD TIL ARTIKEL 108, STK. 3, I TEUF
(440)
Kommissionen fastholder, at bestemmelserne om den offentlige garanti for gældsbeviser blev indført i 1953 ved § 22, stk. 4, i PostVwG 1953. Ved ophævelsen af PostVwG 1953 på grundlag af PostVerfG 1989 blev denne bestemmelse overtaget uændret i § 40 i PostVerfG 1989.
(441)
Da den offentlige garanti for gældsbeviser blev indført i 1953 og dermed inden EØF-traktatens ikrafttræden i 1958, udgør den eksisterende støtte i henhold til artikel 1, litra b), nr. i), i Rådets forordning (EF) nr. 659/1999.
(442)
Med § 2, stk. 4, i PostUmwG 1995 blev denne eksisterende støtte bragt til ophør. Den omstændighed, at forbundsstaten fortsat var garant for de gældsbeviser, der var udstedt inden Deutsche Posts privatisering, udgør ikke ny støtte, da fordelen for Deutsche Post blev indrømmet på det tidspunkt, hvor gældsbeviserne blev udstedt.
X. KONKLUSIONER
(443)
Kommissionen konkluderer, at pensionstilskuddet og de offentlige overførsler er støtteforanstaltninger som omhandlet i artikel 107, stk. 1, i TEUF, da de har gjort det muligt for Deutsche Post at undgå omkostninger, der normalt skal afholdes af virksomheder.
(444)
Kommissionen konkluderer endvidere, at Tyskland ulovligt har gennemført pensionstilskuddet og de offentlige overførsler i strid med artikel 108, stk. 2, i TEUF. Den offentlige garanti for gældsbeviser, som Deutsche Post udstedte inden privatiseringen, udgør eksisterende støtte, som blev afskaffet i 1995.
(445)
Pensionstilskuddet er ikke foreneligt med det indre marked i henhold til artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF, for så vidt som dette har medført en komparativ fordel for de ikke-prisregulerede tjenester i betragtning af den af posttilsynsmyndigheden godkendte finansiering af byrderne ved hjælp af indtægterne fra de prisregulerede tjenester. Tyskland har uforholdsmæssigt fritaget Deutsche Post AG for sociale bidrag, da man som led i pensionsforanstaltningerne ikke kun ydede pensionstilskuddet, men derudover også tillod Deutsche Post AG at vælte en del af de sociale omkostninger i forbindelse med de ikke-prisregulerede tjenester, som Deutsche Post AG - lige som private konkurrenter - selv skulle have afholdt, over på brugerne af de prisregulerede tjenester.
(446)
Deutsche Post AG har derfor opnået en fordel i forhold til private konkurrenter som følge af pensionsforanstaltningerne, da de byrder i forbindelse med de sociale bidrag, som Deutsche Post AG selv skulle afholde i forbindelse med sine ikke-prisregulerede tjenester, er lavere end de obligatoriske omkostninger, der nødvendigvis opstår for private konkurrenter.
(447)
Derfor bør den uforenelige støtte fastsættes som forskellen mellem den benchmarksats, der bringer Deutsche Post AG's sociale bidrag i forbindelse med de ikke-prisregulerede tjenester på linje med konkurrenternes, og den regulatoriske bidragssats, som Deutsche Post AG faktisk skulle betale i forbindelse med sine ikke-prisregulerede tjenester, multipliceret med tjenestemændenes bruttolønninger inden for det ikke-prisregulerede område. Navnlig bør den støtte, der ikke er forenelig med det indre marked, beregnes efter formlen i Tabel 8 på grundlag af definitionerne af den regulatoriske bidragssats og den regulatoriske benchmarksats i tabel 7 og i bilaget samt tjenestemændenes bruttoløn i tabel 6.
(448)
Den uforenelige støtte, som Deutsche Post har fået stillet til rådighed siden den 1. januar 2003, bør tilbagesøges fra denne dato og indtil det tidspunkt, hvor der ikke længere er nogen komparativ fordel. Endvidere bør Tyskland træffe alle nødvendige foranstaltninger til at ændre fritagelsen for pensionsomkostningerne på grundlag af pensionstilskuddet og prisreguleringen med henblik på at afskaffe den komparative fordel.
(449)
Kommissionen konstaterer, at de offentlige overførsler udgør støtte, der er forenelig med det indre marked i henhold til artikel 106, stk. 2, i TEUF, da de kompenserede for Deutsche Posts akkumulerede nettoomkostninger ved befordringspligten -
VEDTAGET DENNE AFGØRELSE:
Artikel 1
1. Pensionstilskuddet til Deutsche Post AG udgør statsstøtte i henhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF og blev ydet ulovligt af Tyskland i strid med artikel 108, stk. 3, i TEUF.
2. Pensionstilskuddet er ikke foreneligt med det indre marked, for så vidt som Tyskland uforholdsmæssigt har bidraget til at finansiere pensioner til Deutsche Post AG's pensionerede tjenestemænd.
Artikel 2
De offentlige overførsler, der udgør støtte til Deutsche Post AG i henhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF og blev ydet ulovligt af Tyskland i strid med artikel 108, stk. 3, i TEUF, er forenelige med det indre marked.
Artikel 3
Den offentlige garanti udgør eksisterende støtte til Deutsche Post AG i henhold til artikel 107, stk. 1, og artikel 108, stk. 3, i TEUF.
Artikel 4
1. Tyskland tilbagesøger fra Deutsche Post AG den i artikel 1 omhandlede uforenelige støtte, som er stillet til rådighed for Deutsche Post AG, fra den 1. januar 2003 og indtil det tidspunkt, hvor den komparative fordel er fuldt ud ophævet.
2. Den støtte, der skal tilbagebetales i henhold til stk. 1, pålægges renter fra det tidspunkt, hvor den blev stillet til støttemodtageres rådighed, og indtil den er tilbagebetalt.
3. Beløbet beregnes med renters rente som fastsat i kapitel V i forordning (EF) nr. 794/2004 og i Kommissionens forordning (EF) nr. 271/2008 (110) om ændring af forordning (EF) nr. 794/2004.
4. Tyskland sikrer fra datoen for meddelelsen af denne afgørelse, at Deutsche Post AG under hensyntagen til den af posttilsynsmyndigheden godkendte finansiering af byrderne ved hjælp af indtægterne fra de prisregulerede tjenester ikke længere opnår en komparativ fordel i forbindelse med de ikke-prisregulerede tjenester.
Artikel 5
1. Tilbagesøgningen af den i artikel 1 omhandlede støtte iværksættes omgående og effektivt som fastsat i artikel 4.
2. Tyskland sikrer, at denne afgørelse efterkommes senest fire måneder efter meddelelsestidspunktet.
Artikel 6
1. Tyskland forelægger senest to måneder efter meddelelsen af denne afgørelse Kommissionen følgende oplysninger:
a)
det samlede beløb (hovedstol og renter), som Deutsche Post AG skal tilbagebetale
b)
en udførlig beskrivelse af de foranstaltninger, der er truffet eller planlagt med henblik på at efterkomme denne afgørelse
c)
dokumentation for, at der over for Deutsche Post AG er udstedt påbud om tilbagebetaling af den uforenelige støtte.
2. Tyskland holder løbende Kommissionen orienteret om de foranstaltninger, der træffes for at efterkomme denne afgørelse, indtil den i artikel 1 omhandlede uforenelige støtte er fuldt tilbagebetalt. På Kommissionens anmodning giver medlemsstaten omgående oplysninger om de planlagte eller allerede gennemførte foranstaltninger med henblik på at efterkomme denne afgørelse. Den giver også udførlige oplysninger om de støttebeløb med renter, der allerede er tilbagebetalt af Deutsche Post AG.
Artikel 7
Denne afgørelse er rettet til Forbundsrepublikken Tyskland.
Udfærdiget i Bruxelles, den 25. januar 2012.
DECISIONE DELLA COMMISSIONE
del 25 gennaio 2012
relativa alla misura C 36/07 (ex N 25/07) cui la Germania ha dato esecuzione a favore di Deutsche Post AG
[notificata con il numero C(2012) 184]
(Il testo in lingua tedesca è il solo facente fede)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
(2012/636/UE)
LA COMMISSIONE EUROPEA,
visto il trattato sul funzionamento dell’Unione europea, in particolare l’articolo 108, paragrafo 2, primo comma (1),
dopo aver invitato gli interessati a presentare osservazioni conformemente a detti articoli (2) e viste le osservazioni trasmesse,
visto l’accordo sullo Spazio economico europeo, in particolare l’articolo 62, paragrafo 1, lettera a),
considerando quanto segue:
I. PROCEDIMENTO
I.1. Il procedimento in materia di aiuti di Stato
I.1.1. La decisione di avvio del 1999 e la decisione negativa del 2002
(1)
Nel 1994 United Parcel Service (in appresso: «UPS») ha presentato una denuncia sostenendo che erano stati concessi aiuti illegali a favore di Deutsche Bundespost POSTDIENST (in appresso: «POSTDIENST»).
(2)
In seguito all’apertura di un procedimento in materia di aiuti di Stato, avvenuta il 23 ottobre 1999, (in appresso: la «decisione di avvio del 1999»), la Germania ha trasmesso le proprie osservazioni in data 16 settembre 1999. Dopo la pubblicazione della decisione di avvio del 1999, la Commissione ha ricevuto le osservazioni di quattordici interessati, inoltrate al governo tedesco con lettera del 15 dicembre 1999, affinché questo potesse prendere posizione al riguardo. La Germania ha risposto con lettera del 1o febbraio 2000, protocollata al suo arrivo il 2 febbraio 2000.
(3)
Il 19 giugno 2002, la Commissione ha adottato una decisione negativa (3) (in appresso: la «decisione negativa del 2002»), con la quale ha accertato che i prezzi applicati da POSTDIENST e dal suo successore Deutsche Post AG (in appresso: «DPAG»; mentre POSTDIENST e DPAG, insieme, sono indicati in seguito come «Deutsche Post») per i loro servizi di ritiro e recapito a domicilio di pacchi erano inferiori ai costi supplementari specifici della prestazione e che questa politica aggressiva dei prezzi esulava dal compito di servizio pubblico di Deutsche Post. Le conseguenti perdite pari a 572 milioni di EUR erano state ripianate, in violazione degli articoli 106 e 107 TFUE, mediante risorse statali pervenute a Deutsche Post sotto forme diverse [ad esempio, come compensazioni statali a favore della controllata di Deutsche Bundespost TELEKOM (in appresso: «TELEKOM»), garanzie di credito statali e sostegno pubblico al finanziamento delle pensioni dei dipendenti postali (in appresso: la «sovvenzione del sistema pensionistico»)].
(4)
Su richiesta della Commissione, la Germania ha chiesto a DPAG la restituzione di aiuti di Stato incompatibili con il mercato interno per un totale di 572 milioni di EUR. Deutsche Post ha impugnato la decisione dinanzi ai giudici dell’Unione europea.
(5)
Con sentenza del 2008 (4), il Tribunale dell’Unione europea (in appresso: il «Tribunale») ha annullato la decisione negativa del 2002 poiché, nell’accertare se Deutsche Post avesse ricevuto una compensazione eccessiva o troppo ridotta, la Commissione non aveva condotto un’analisi complessiva di tutti i ricavi e tutti i costi determinati dai servizi universali.
(6)
Pertanto, la Germania ha rimborsato a Deutsche Post gli aiuti di Stato chiesti in restituzione per un importo di 572 milioni di EUR, oltre agli interessi.
(7)
Il 2 settembre 2010 la Corte di giustizia ha respinto il ricorso proposto dalla Commissione avverso la sentenza del Tribunale (5).
I.1.2. Altre denunce successive alla decisione negativa del 2002
(8)
Il 13 maggio 2004 UPS ha presentato un’altra denuncia, affermando che dopo la decisione negativa del 2002 erano stati accordati a Deutsche Post aiuti illegali. UPS sosteneva che la suddetta decisione non aveva esaminato tutte le misure indicate nella denuncia iniziale del 1994 e che i vantaggi finanziari accordati a Deutsche Post erano di gran lunga superiori rispetto all’aiuto incompatibile di 572 milioni di EUR. Secondo UPS, Deutsche Post aveva utilizzato risorse statali per ampliare il suo servizio di consegna pacchi (acquisendo, ad esempio, altre imprese) e per vendere servizi a prezzi di trasferimento troppo bassi alle sue controllate Postbank AG e Deutsche Post euro Express GmbH & Co OHG (in appresso: «DPEED»), che operavano nel settore dei servizi bancari e, con il marchio DHL, nel settore dei servizi di consegna pacchi per clienti imprese.
(9)
Il 9 novembre 2004 e il 1o aprile 2005 la Commissione ha trasmesso alla Germania una richiesta di informazioni. La Germania ha inviato le proprie risposte il 2 dicembre 2004 e il 3 giugno 2005.
(10)
Il 16 luglio 2004 TNT Post AG & Co KG (in appresso: «TNT») ha presentato una denuncia, sostenendo tra l’altro che Deutsche Post aveva venduto a Postbank AG servizi a prezzi di trasferimento troppo bassi. Secondo TNT, Postbank AG aveva pagato soltanto i costi variabili dei servizi forniti, mentre Deutsche Post aveva interamente finanziato i costi fissi complessivi della rete commerciale con i ricavi derivanti dalle sue attività di monopolio nel settore dei servizi di recapito corrispondenza.
(11)
L’11 novembre 2004 e il 25 aprile 2005 la Commissione ha trasmesso alla Germania delle richieste di informazioni. La Germania ha inviato le proprie risposte il 17 dicembre 2004 e il 23 giugno 2005.
I.1.3. La decisione di estensione del 2007
(12)
Dopo aver ricevuto ulteriori denunce, con comunicazione del 12 settembre 2007 (6) (in appresso: la «decisione di estensione del 2007») la Commissione ha informato la Germania dell’estensione del procedimento aperto nel 1999. La decisione di estensione del 2007 mirava ad inserire nel procedimento tutte le nuove informazioni pervenute, nonché ad esaminare in dettaglio tutte le distorsioni della concorrenza potenzialmente determinate dalle misure adottate dallo Stato a favore di Deutsche Post (maggiori dettagli in merito ai pagamenti statali compensativi, alle garanzie statali, alle sovvenzioni del sistema pensionistico e alla licenza in esclusiva per i servizi di recapito della corrispondenza sono contenuti nella sezione I.1.14).
(13)
Secondo la Commissione, era necessario ricostruire in dettaglio la contabilità di Deutsche Post nel periodo compreso tra il 1990 e il 2007 allo scopo di chiarire gli effetti delle misure adottate dallo Stato sui ricavi e sui costi dei diversi servizi forniti da Deutsche Post.
I.1.4. Osservazioni della Germania sulla decisione di estensione del 2007
(14)
La Germania ha presentato le proprie osservazioni il 14 dicembre 2007 e Deutsche Post ha impugnato la decisione di estensione del 2007 (cfr. anche sezione I.3.1).
I.1.5. Osservazioni degli interessati sulla decisione di estensione del 2007 e presa di posizione della Germania in merito ad esse
(15)
Il 16 novembre 2007 UPS e TNT hanno inviato le loro osservazioni.
(16)
Dopo aver richiesto la proroga dei termini in data 20 dicembre 2007, la Germania ha presentato i propri commenti in merito alle osservazioni di TNT e UPS il 12 marzo 2008.
I.1.6. Scelta di un perito esterno
(17)
Il 23 gennaio 2008 la Commissione ha pubblicato un bando per una perizia di cui intendeva fare uso per determinare se Deutsche Post, nel periodo 1990-2007, fosse stata sovracompensata per il suo obbligo di servizio universale di distribuzione (7).
(18)
Il 18 giugno 2008 la Commissione ha stipulato un contratto con WIK Consult GmbH, società specializzata nella determinazione dei costi nel settore dei servizi postali.
I.1.7. Osservazioni della Germania in merito alla durata adeguata del periodo oggetto d’esame
(19)
Con comunicazioni del 10 giugno 2008 e del 18 giugno 2008 la Germania ha contestato l’individuazione della durata, da parte della Commissione, del periodo oggetto d’esame (1990-2007), sostenendo che fosse sufficiente circoscrivere l’esame al periodo compreso tra il 1990 e il 1994, durante il quale erano state accordate le compensazioni statali; nell’arco di tale periodo, le perdite sarebbero state maggiori rispetto ai finanziamenti statali, cosicché Deutsche Post non avrebbe beneficiato di alcuna compensazione eccessiva. Secondo la Germania, la messa a disposizione dei dati contabili per il periodo successivo al 1994 era sproporzionata conformemente alla disciplina comunitaria degli aiuti di Stato concessi sotto forma di compensazione degli obblighi di servizio pubblico (8) (in appresso: la «disciplina comunitaria del 2005»), che limita a quattro anni il periodo per il calcolo delle sovracompensazioni.
(20)
Il 27 giugno 2008 la Germania ha trasmesso una perizia legale relativa all’obbligo della Commissione di analizzare separatamente le compensazioni, le garanzie statali e la sovvenzione del sistema pensionistico (9). La Germania sosteneva inoltre che la valutazione delle garanzie statali e della sovvenzione del sistema pensionistico non richiedeva un esame della documentazione contabile.
(21)
La Germania ha ribadito detta posizione anche di fronte ai servizi della Commissione in occasione degli incontri del 29 maggio 2008 e del 15 luglio 2008.
I.1.8. Richiesta di informazioni del 17 luglio 2008
(22)
Il 17 luglio 2008 la Commissione ha inviato alla Germania una richiesta di informazioni relativa a tutte le misure statali oggetto di esame e un questionario sui ricavi e i costi di Deutsche Post nel periodo 1990-2007. La richiesta di informazioni era stata elaborata in collaborazione con WIK Consult. Il 5 agosto 2008, dovendo previamente verificare la disponibilità di determinati dati, la Germania ha chiesto una proroga a tempo indeterminato.
I.1.9. Solleciti del 12 e del 22 agosto 2008
(23)
Il 12 agosto 2008 la Commissione ha spiegato le ragioni che giustificavano l’esame dei ricavi e dei costi di Deutsche Post per il periodo 1990-2007 e ha insistito sulla necessità di trasmettere le informazioni richieste.
(24)
Con comunicazione del 14 agosto 2008, la Germania ha ribadito che non vi era alcun motivo per esaminare i ricavi e i costi di Deutsche Post per il periodo successivo al 1994. Il 22 agosto 2008 la Commissione si è riservata il diritto di inviare un’ingiunzione di fornire informazioni ai sensi dell’articolo 10, paragrafo 3, del regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio, del 22 marzo 1999, recante modalità di applicazione dell’articolo 93 del trattato CE (10) qualora la Germania non avesse trasmesso le informazioni richieste.
(25)
Con comunicazione del 29 settembre 2008, la Germania ha trasmesso i risultati di un’altra perizia legale (infine inviata il 2 ottobre 2008) intesa a supportare quanto da essa affermato, vale a dire che un esame della contabilità dopo il 1994 non era necessario e che il periodo appropriato da sottoporre a verifica era quello compreso tra il 1990 e il 1994 (11).
(26)
Il 28 ottobre 2008 la Germania ha inviato informazioni in merito alle garanzie statali e alle sovvenzioni del sistema pensionistico.
I.1.10. Ingiunzione di fornire informazioni del 30 ottobre 2008
(27)
La Commissione non ha accolto le argomentazioni della Germania e ha ribadito che era necessario estendere l’analisi fino al 2007 per valutare, nella loro integralità, gli effetti sulla concorrenza delle misure accordate dallo Stato. A seguito dei solleciti del 12 agosto 2008 e del 22 agosto 2008, il 30 ottobre 2008 la Commissione ha emesso un’ingiunzione di fornire informazioni, con la quale richiedeva formalmente alla Germania di produrre tutti i dati di bilancio necessari in relazione all’intero periodo 1990-2007.
(28)
La Germania e Deutsche Post hanno contestato la validità dell’ingiunzione di fornire informazioni (cfr. sezione I.3.2).
(29)
Il 27 novembre 2008 la Germania ha inviato i dati contabili richiesti in relazione al periodo 1990-1994. Il 5 e il 16 dicembre 2008 la Germania ha aggiornato i dati contabili inviati il 27 novembre 2008.
I.1.11. Invio dei dati contabili relativi al periodo 1990-2007
(30)
A seguito di un incontro, tenutosi il 6 febbraio 2009, tra il segretario di Stato tedesco, il signor Pfaffenbach, il presidente del consiglio di amministrazione di DPAG, il signor Appel, e il membro della Commissione responsabile della politica della concorrenza, la Germania e Deutsche Post si sono dette d’accordo a fornire i dati contabili per il periodo successivo al 1994.
(31)
Il 3 marzo 2009 la Germania ha inviato una prima parte dei dati contabili relativi all’intero periodo oggetto di esame compreso tra il 1990 e il 2007.
(32)
Incontri tra Deutsche Post e i servizi della Commissione si sono tenuti il 3 marzo 2009 a Bruxelles, nonché il 12 marzo 2009, il 2 aprile 2009, il 28 maggio 2009, il 23 giugno 2009 e il 18 settembre 2009 a Bonn. La Germania ha inoltrato le relative osservazioni di Deutsche Post il 26 marzo 2009, il 7 maggio 2009 e il 22 giugno 2009.
(33)
A seguito di detti incontri e di una serie di domande sottoposte dai servizi della Commissione a Deutsche Post in data 4 giugno 2009 e 30 luglio 2009, la Germania ha trasmesso dati contabili aggiornati e ulteriori chiarimenti il 9 e il 31 luglio 2009, il 17 agosto 2009, l’8 e il 10 settembre 2009 e il 15 ottobre 2009.
(34)
Il 16 e il 24 settembre 2009, i servizi della Commissione hanno inoltrato ulteriori domande, a cui la Germania ha risposto il 14 ottobre 2009.
I.1.12. Deposito della perizia WIK
(35)
A causa dei ritardi nella messa a disposizione dei dati contabili, il contratto con WIK Consult è stato prorogato più volte. Il 9 novembre 2009 WIK Consult ha depositato infine la sua perizia (in appresso: la «perizia WIK»).
(36)
Il 14 e il 21 gennaio 2010 la Germania ha trasmesso alcune osservazioni sulla perizia WIK. L’11 febbraio 2010 le autorità tedesche hanno inviato una perizia redatta da KPMG (in appresso: la «perizia KPMG») relativa alla natura giuridica delle retrocessioni (12) che Deutsche Post era tenuta a effettuare a favore dello Stato sino al 1995, nonché una perizia redatta da Deloitte (13) (in appresso: la «prima perizia Deloitte») in merito al parametro di riferimento utilizzato nella perizia WIK per valutare il margine di utile «ragionevole».
(37)
Il 23 aprile 2010 la Germania ha presentato un altro studio di Deloitte (in appresso: la «seconda perizia Deloitte») sull’entità del margine di utile ragionevole da applicare ai servizi universali di Deutsche Post.
(38)
Il 9 agosto 2010 la Germania ha trasmesso ulteriori osservazioni sul calcolo della sovracompensazione e sull’applicazione del principio dell’investitore in un’economia di mercato nel valutare le compensazioni statali.
I.1.13. Osservazioni a seguito dell’annullamento della decisione negativa del 2002
(39)
Il 5 novembre 2010 la Germania ha inviato un’ulteriore perizia legale inerente al significato della sentenza pronunciata nella causa C-399/08, Commissione/Deutsche Post (cfr. sezione I.3.5) per il procedimento d’indagine pendente (14).
I.1.14. La decisione di estensione del 2011
(40)
Con comunicazione del 10 maggio 2011, la Commissione ha informato la Germania della sua decisione di estendere ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 2, TFUE, il procedimento avviato nel 1999 ed esteso nel 2007, per esaminare nel dettaglio la sovvenzione del sistema pensionistico, di cui Deutsche Post beneficia dal 1995 (in appresso: la «decisione di estensione del 2011»).
(41)
Dopo aver prima richiesto, il 23 maggio 2011, una proroga dei termini, la Germania ha trasmesso il 29 luglio 2011 le sue osservazioni e ulteriori perizie aventi ad oggetto la necessità di quantificare le compensazioni eccessive per provare le presunte sovvenzioni trasversali (15), un confronto tra i costi sociali effettivamente sostenuti da Deutsche Post e i costi sociali di mercato (16) e l’entità dei maggiori costi sociali sostenuti da Deutsche Post rispetto ai livelli di mercato (17).
(42)
Il 4 ottobre 2011 UPS ha inviato le proprie osservazioni. Free and Fair Postal Postal Initiative (in appresso: «FFPI») ha trasmesso le proprie osservazioni il 5 ottobre 2011, seguite da quelle del Bundesverband Internationaler Express und Kurierdienste (in appresso: «BIEK») il 7 ottobre 2011. La Commissione ha inoltrato alla Germania le osservazioni degli interessati il 13 ottobre 2011.
(43)
Il 14 novembre 2011 la Germania ha preso posizione in merito alle osservazioni degli interessati.
(44)
Il 18 novembre 2011 la Commissione ha trasmesso un’ulteriore richiesta di informazioni in merito ai dettagli del finanziamento delle pensioni dopo il 2007. La Germania ha risposto con comunicazioni del 2 e del 19 gennaio 2012. Il 16 dicembre 2011 la Commissione ha inoltrato alla Germania una perizia di Charles River Associates sul tema della comparazione degli utili (18) (in appresso: la «perizia CRA»), su cui la Germania ha preso posizione il 16 gennaio 2012.
I.2. Procedimento ai sensi dell’articolo 102 TFUE
(45)
Sulla base della denuncia presentata da UPS nel 1994, la Commissione ha accertato che nel periodo 1990-1995, con la sua politica di prezzi aggressiva per i servizi di consegna pacchi nel segmento business to consumer, Deutsche Post aveva violato l’articolo 102 TFUE. Deutsche Post è stata condannata al pagamento di un’ammenda pari a 24 milioni di EUR (19).
(46)
Il 22 aprile 2004 UPS ha presentato un’altra denuncia sulla base dell’articolo 102 TFUE per abuso di posizione dominante da parte di Deutsche Post. Secondo UPS, Deutsche Post le aveva addebitato costi di spedizione eccessivi per i suoi servizi regolamentati di recapito della corrispondenza.
(47)
Il 5 novembre 2004, ai fini della decisione, la Commissione, nel corso del suo esame, ha ricevuto alcuni documenti da parte dell’autorità di regolamentazione del settore postale (in appresso: l’«autorità di regolamentazione del settore postale») relativi ai massimali delle tariffe dei servizi regolamentati di recapito della corrispondenza di Deutsche Post per il periodo successivo al 1o gennaio 2003 (in appresso: la «decisione sugli indici di prezzo del 2002»). Con lettera del 13 giugno 2007 la Germania si è detta d’accordo con l’impiego di detti documenti nel procedimento in materia di aiuti.
(48)
Il 25 marzo 2008 la Commissione ha deciso di archiviare il procedimento in materia di intese, poiché, a suo avviso, la possibilità di provare una violazione dell’articolo 102 TFUE (20) era scarsa.
I.3. Procedimenti dinanzi al Tribunale e alla Corte di giustizia
I.3.1. Causa T-421/07 Deutsche Post AG/Commissione
(49)
Deutsche Post ha impugnato la decisione di estensione del 2007, sostenendo che la decisione negativa del 2002 aveva suscitato il legittimo affidamento che la Commissione non avrebbe effettuato ulteriori verifiche.
(50)
L’8 dicembre 2011 il Tribunale ha respinto l’impugnazione in quanto irricevibile (21).
I.3.2. Causa T-570/08 Deutsche Post AG/Commissione e T-571/08 Germania/Commissione
(51)
La Germania e Deutsche Post hanno impugnato l’ingiunzione di fornire informazioni emessa dalla Commissione il 30 ottobre 2008 poiché, a loro parere, con detta ingiunzione sarebbero state richieste informazioni irrilevanti e l’ingiunzione avrebbe comportato per Deutsche Post un carico di lavoro sproporzionato.
(52)
Il 14 luglio 2010 il Tribunale respingeva entrambi i ricorsi in quanto irricevibili, dato che la pronuncia dell’ingiunzione di fornire informazioni non aveva violato né i diritti processuali di Deutsche Post né quelli della Germania.
I.3.3. Causa C-463/10 P Deutsche Post AG/Commissione e C-475/10 P Germania/Commissione
(53)
Il 27 settembre 2010 Deutsche Post e la Germania hanno impugnato la sentenza del Tribunale, ribadendo che l’ingiunzione di fornire informazioni violava i loro diritti. Il 13 ottobre 2011 la Corte di giustizia ha annullato la sentenza del Tribunale del 14 luglio 2010 (22). La causa è stata quindi rinviata dinanzi alla Corte di giustizia e il procedimento è ancora pendente.
I.3.4. Causa T-344/10 UPS/Commissione
(54)
Il 20 agosto 2010 UPS ha presentato un ricorso dinanzi al Tribunale sostenendo che la Commissione si sarebbe illegittimamente astenuta in relazione alla valutazione del 2007 in materia di aiuti di Stato. Essendo trascorsi quasi tre anni dalla decisione di estensione del 2007, la Commissione aveva avuto sufficiente occasioni di verificare le misure in esame e di giudicare di fatto e di diritto l’accaduto al fine di emettere una decisione definitiva e chiudere il procedimento di indagine. Il procedimento è ancora pendente.
I.3.5. Causa T-388/11 Deutsche Post AG/Commissione
(55)
Il 22 luglio 2011 Deutsche Post ha impugnato la decisione di estensione del 2011, sostenendo che la Commissione, nella sua valutazione preliminare, aveva commesso un errore manifesto nel qualificare la sovvenzione del sistema pensionistico come aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE e come nuovo aiuto ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 1, TFUE. Il procedimento è ancora pendente.
II. DESCRIZIONE DETTAGLIATA DEI PROVVEDIMENTI STATALI
(56)
A partire dal 1989, Deutsche Post ha beneficiato del sostegno statale sotto forma di diverse misure.
1)
Finanziamento statale delle pensioni fondato su:
-
Personalrechtsgesetz 1994 (23) (legge relativa al personale del 1994, in appresso: il «PostPersRG 1994»).
2)
Compensazioni e garanzie statali conformemente a:
-
Postverfassungsgesetz 1989 (24) (legge sull’organizzazione postale del 1989, in appresso: il «PostVerfG 1989») e
-
Postumwandlungsgesetz 1994 (25) (legge sulla riorganizzazione della posta, in appresso: il «PostUmwG 1994»).
3)
Licenza in esclusiva e regolamentazione dei prezzi ai sensi di:
-
Gesetz über das Postwesen 1989 (26) (legge sul settore postale del 1989, in appresso: il «PostG 1989»)
-
Postgesetz 1997 (legge sulla posta del 1997, in appresso: il «PostG 1997»).
II.1. Sovvenzione del sistema pensionistico nel quadro delle prestazioni sociali e dei regolamenti in materia di contributi sociali per funzionari e dipendenti privati
(57)
Dal 1995 la sovvenzione del sistema pensionistico copre gran parte delle prestazioni pensionistiche a favore dei funzionari di Deutsche Post in stato di quiescenza. Per poter valutare nel loro complesso gli effetti della sovvenzione del sistema pensionistico, nelle sezioni che seguono le prestazioni sociali e i contributi sociali previsti per i funzionari verranno descritti in modo più dettagliato e confrontati con le assicurazioni sociali obbligatorie previste per i dipendenti di diritto privato (in appresso: i «dipendenti privati»).
II.1.1. Prestazioni sociali per i funzionari
(58)
I funzionari hanno diritto alla pensione e ad un sostegno in caso di malattia o di non autosufficienza. Le prestazioni riconosciute ai funzionari di Deutsche Post corrispondono alle prestazioni riconosciute a tutti gli altri funzionari:
1)
l’entità della pensione viene stabilita a norma dell’articolo 14 del BeamtVG (27) in anticipo sulla base di una determinata percentuale dell’ultima retribuzione del funzionario. Così, ad esempio, i funzionari che sono andati in pensione nel 2010 e che avevano maturato la necessaria anzianità di servizio, ricevono una pensione che corrisponde al 71,75 % della loro ultima retribuzione;
2)
i funzionari hanno diritto al rimborso di una quota compresa tra il 50 % e il 70 % dei costi sostenuti per malattia o assistenza e devono sostenere in proprio soltanto la parte eccedente. La suddivisione esatta delle spese sanitarie dipende da diversi criteri, tra cui, ad esempio, il numero di figli. I funzionari possono stipulare un’assicurazione volontaria integrativa o pagare in proprio la quota di spese sanitarie a loro carico.
II.1.2. Finanziamento delle prestazioni sociali a favore dei funzionari di POSTDIENST nel periodo 1989-1994
(59)
Dopo la prima riforma del settore postale del 1989, a norma dell’articolo 54, paragrafo 2, del PostVerfG 1989, POSTDIENST, TELEKOM e POSTBANK dovevano finanziare integralmente le prestazioni pensionistiche e le spese sanitarie per i funzionari in stato di quiescenza, che erano stati trasferiti in capo alle succitate imprese sulla base delle attività svolte in precedenza dal singolo funzionario. Tale disposizione stabilisce che il funzionario continua a vantare un diritto nei confronti dello Stato che, tuttavia, può esigere l’intero importo da POSTDIENST, TELEKOM o POSTBANK.
II.1.3. Finanziamento delle prestazioni sociali a favore dei funzionari di DPAG a partire dal 1995
(60)
Nel quadro della seconda riforma della Posta del 1994, i funzionari che avevano lavorato per POSTDIENST sono stati trasferiti a DPAG ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 1, del PostPersRG 1994. In forza dell’articolo 2, paragrafo 3, del PostPersRG 1994, i funzionari hanno mantenuto il loro status giuridico. In base all’articolo 1, paragrafo 1, del PostPersRG 1994, DPAG è subentrato allo Stato federale in tutti i diritti e in tutti gli obblighi del datore di lavoro e, in base all’articolo 2, paragrafo 3, del PostPersRG 1994, si è fatto carico di tutti i crediti pecuniari dei funzionari.
(61)
In base all’articolo 15 del PostPersRG 1994, un neo costituito fondo pensione per i funzionari di Deutsche Post si è fatto carico dell’erogazione delle pensioni e delle prestazioni sanitarie a favore dei funzionari. Il 1o luglio 2001 i fondi pensione di Deutsche Post, Deutsche Telekom AG e Postbank AG sono stati unificati nella Postbeamtenversorgungskasse (fondo pensione per i funzionari della posta, in appresso, per l’intero periodo a decorrere dal 1o gennaio 1995, indicati insieme come: il «fondo pensione»).
(62)
In base all’articolo 16, paragrafo 1, del PostPersRG 1994, nel periodo 1995-1999 Deutsche Post ha dovuto versare al fondo pensione un importo annuale di 2,045 miliardi di EUR corrispondente un importo complessivo di 10,225 miliardi di EUR. In conformità dell’articolo 16, paragrafo 2, del PostPersRG 1994, a partire dal 2000, Deutsche Post deve versare al fondo pensione un importo annuale pari al 33 % delle retribuzioni maturate dai funzionari (importi questi che sono passati da 735 milioni di EUR nel 2000 a 540 milioni di EUR nel 2010).
(63)
La sovvenzione del sistema pensionistico copre, in base all’articolo 16, paragrafo 2, del PostPersRG 1994, il disavanzo residuo (vale a dire, la differenza tra le prestazioni pensionistiche erogate ai funzionari in stato di quiescenza e il contributo di Deutsche Post al fondo pensione). La sovvenzione del sistema pensionistico è passata da 151 milioni di EUR (1995) a 3,203 miliardi di EUR (2010), per un importo complessivo di 37,121 miliardi di EUR nel periodo 1995-2010.
Grafico 1
Finanziamento del fondo pensione (in Mio EUR)
II.1.4. Assicurazioni sociali obbligatorie per i dipendenti privati e assicurazione pensionistica complementare per i dipendenti privati di Deutsche Post
(64)
I dipendenti privati sono soggetti al regime di previdenza obbligatorio e devono stipulare le quattro assicurazioni seguenti: pensionistica, contro la disoccupazione, sanitaria e contro il rischio di non autosufficienza (28). I regimi di assicurazione sociale obbligatoria per i dipendenti privati prevedono una copertura assicurativa diversa in materia pensionistica e sanitaria rispetto al regime vigente per i funzionari:
1)
l’importo della pensione di un dipendente privato non viene calcolato sulla base di una percentuale dell’ultima retribuzione mensile, bensì sulla base della media della retribuzione percepita nel corso della vita lavorativa;
2)
le spese per l’assicurazione sanitaria e l’assicurazione contro il rischio di non autosufficienza sono interamente coperte.
(65)
Profonde differenze rispetto alle regole vigenti per i funzionari esistono anche in relazione al finanziamento delle prestazioni sociali: le assicurazioni sociali obbligatorie per i dipendenti privati vengono finanziate mediante contributi a carico del datore di lavoro e del lavoratore che vengono versati nell’arco della vita lavorativa (in appresso: i «contributi sociali obbligatori»). La percentuale complessiva dei contributi viene formalmente suddivisa in una quota a carico del lavoratore e una quota a carico del datore di lavoro, pari ciascuna a circa la metà del contributo complessivo. Tuttavia, dal punto di vista formale, il datore di lavoro è obbligato a versare l’intero importo delle assicurazioni sociali.
Grafico 2
Aliquote contributive per le assicurazioni sociali obbligatorie in percentuale sulla retribuzione lorda dei dipendenti privati (cfr.. anche l’allegato)
(66)
Il grafico 2 mostra che, a partire dal 1995, le aliquote contributive per l’assicurazione sociale obbligatoria hanno oscillato tra il 38 % e il 42 % della retribuzione lorda (= retribuzione netta + quota a carico del dipendente), con una quota rispettiva di contributi sociali a carico dei datori di lavoro e dei lavoratori attestantesi tra il 19 % e il 21 % della retribuzione lorda (la serie dettagliata suddivisa per anni figura in allegato).
(67)
I dipendenti privati di Deutsche Post hanno beneficiato non solo delle assicurazioni sociali obbligatorie, ma anche di un’assicurazione pensionistica complementare. Prima del 1997 è stata proposta ai dipendenti privati un’assicurazione pensionistica complementare grazie alla quale essi avrebbero beneficiato di una pensione equiparabile a quella dei funzionari. L’assicurazione pensionistica complementare copriva così la differenza tra la pensione riconosciuta ai dipendenti privati in forza dell’assicurazione pensionistica obbligatoria, che corrisponde ad una determinata percentuale della retribuzione media percepita nell’arco della vita, e la pensione da funzionario, che corrisponde ad una determinata percentuale dell’ultima retribuzione. Le norme precise sono contenute nello statuto del Versorgungsanstalt der Deutschen Bundespost (ente pensionistico di Deutsche Bundespost, in appresso: il «VAP») (29).
(68)
Fino al 1997 Deutsche Post ha finanziato la pensione complementare per i dipendenti privati in stato di quiescenza mediante un contributo compreso tra il [5 % e il 10 %] (30) della retribuzione lorda dei dipendenti privati attivi. Dal 1997 Deutsche Post ha previsto alcuni accantonamenti per gli obblighi pendenti del VAP (cfr. anche la descrizione dell’onere # 4 alla sezione II.3.1.3).
(69)
A partire dal 1997 è stata proposta ai dipendenti privati neo assunti un’assicurazione pensionistica complementare decisamente inferiore, in relazione alla quale nel periodo 1997-2007 Deutsche Post ha versato un importo compreso tra lo [0 % e il 5 %] della retribuzione lorda.
II.2. Compensazioni e garanzie statali nel contesto della licenza in esclusiva e degli obblighi di servizio postale universale di Deutsche Post
II.2.1. Licenza in esclusiva fino al 2007
(70)
Prima del 1998 la creazione e la gestione di strutture per il recapito a titolo oneroso della corrispondenza erano riservate, in base all’articolo 2 del PostG 1989, solo a Deutsche Post. Altri servizi postali, invece, come il recapito di pacchi, giornali o riviste, non erano riservati a Deutsche Post ed erano esercitati in regime di concorrenza. In base all’articolo 37 del PostVerfG 1989, gli utili derivanti dai servizi di recapito della corrispondenza oggetto di riserva devono essere impiegati per coprire le perdite derivanti dal servizio universale svolto in regime di concorrenza. Ai sensi dell’articolo 4 del PTRegG 1994 (31), il Bundesminister für Post und Telekommunikation (ministro federale delle Poste e telecomunicazioni) era competente ad autorizzare le tariffe per i servizi di recapito della corrispondenza oggetto di riserva.
(71)
Con l’entrata un vigore del PostG 1997, nel 1998, l’entità dei servizi riservati a Deutsche Post è stata gradualmente ridotta. Nel 1997, in base all’articolo 51 del PostG 1997, la licenza in esclusiva di Deutsche Post comprendeva il recapito della corrispondenza e dei cataloghi indirizzati con un peso inferiore a 200 g, successivamente tuttavia il limite di peso è stato gradualmente ridotto fino ad arrivare a 50 g nel 2006. La licenza in esclusiva è scaduta il 31 dicembre 2007.
II.2.2. L’obbligo di servizio postale universale fino al 2007
(72)
L’obbligo di servizio postale universale è stato formalmente trasferito a Deutsche Post con due atti giuridici:
1)
con la Postdienst-Pflichtleistungsverordnung (32) (regolamento sulle prestazioni postali obbligatorie, in appresso: la «PPflLV») Deutsche Post è stata indicata quale fornitore di servizi postali universali per il recapito della corrispondenza e dei pacchi con peso fino a 20 kg ed è stata incaricata dell’esecuzione dei relativi servizi in tutta la Germania a tariffe unitarie;
2)
con il PostG 1997 e il relativo regolamento di applicazione del 1999 (33) (in appresso: il «regolamento in materia di servizi universali del 1999») è stato prolungato l’affidamento a DPAG della fornitura dei servizi postali universali.
(73)
All’articolo 11 del PostG 1997 i servizi postali universali vengono definiti come un’offerta di servizi postali di base uniformi da fornire in tutto il territorio e a prezzi accessibili. Questi servizi comprendono il recapito della corrispondenza e di pacchi indirizzati, il cui singolo peso non superi i 20 kg, oltre al recapito di libri, cataloghi, giornali e riviste (in appresso: i «servizi universali»).
(74)
Nel regolamento in materia di servizi universali del 1999 sono fissati i requisiti di qualità minimi per il servizio universale:
1)
in Germania devono essere presenti, su tutto il territorio federale, almeno 12 000 uffici postali stabili;
2)
in media, su base annua, l’80 % della corrispondenza e dei pacchi deve essere consegnato entro un termine stabilito (un giorno lavorativo per la corrispondenza e due giorni lavorativi per i pacchi); la consegna deve avvenire almeno una volta al giorno nei giorni lavorativi;
3)
in generale i prezzi per i servizi postali universali devono essere accessibili; tuttavia DPAG ha dovuto prevedere prezzi unitari per i servizi di recapito della corrispondenza che fornisce nel quadro della licenza in esclusiva scaduta nel 2007. Relativamente ai servizi riservati, DPAG beneficia però di una certa flessibilità nel determinare i prezzi, potendo concordare individualmente i prezzi con i clienti affinché, per ogni spedizione, questi inviino un quantitativo minimo di cinquanta pezzi.
(75)
Con l’articolo 52 del PostG 1997, l’affidamento a DPAG dei servizi universali è stato prorogato sino al 31 dicembre 2007 - vale a dire fino alla revoca della licenza in esclusiva per il recapito della corrispondenza. A seguito della scadenza della licenza in esclusiva, l’obbligo di servizio postale universale non è stato posto a carico di nessun operatore postale in Germania, il che significa che tutti i fornitori di servizi postali possono fornire servizi postali universali («forze presenti sul mercato»). Il PostG 1997 prevede i mezzi giuridici per assicurare la fornitura del servizio universale nel caso in cui si accerti o vi sia motivo di ritenere che detto servizio non venga garantito in modo sufficiente o adeguato.
(76)
Come si evince dalla perizia WIK (cfr. grafico 3), nel periodo 1990-2007 i servizi universali rappresentavano circa l’88 % dei ricavi complessivi. Data la posizione dominante sul mercato di Deutsche Post, gran parte dei servizi universali di recapito della corrispondenza era soggetta ad una regolamentazione delle tariffe (cfr. sezione II.2.1). Accanto a questi servizi regolamentati, che rappresentavano circa il 62 % dei ricavi complessivi, Deutsche Post offriva, in regime di concorrenza con altri operatori, i servizi universali di consegna pacchi (circa il 15 % dei ricavi complessivi) e altri servizi di recapito della corrispondenza non soggetti a regolamentazione delle tariffe (circa l’11 % dei ricavi complessivi).
(77)
Deutsche Post offriva inoltre anche servizi commerciali (ad esempio, servizi di banca retail per Postbank, servizi vendita per Telekom, distribuzione della posta non indirizzata). Nel periodo 1990-2007, Deutsche Post ha realizzato circa il 12 % dei suoi ricavi complessivi con i servizi commerciali.
II.2.3. Compensazioni statali
(78)
Dalla sua fondazione nel 1950, Deutsche Bundespost è un patrimonio separato dello Stato. Conformemente al diritto amministrativo tedesco, un patrimonio separato non ha personalità giuridica autonoma rispetto allo Stato, ma dispone di un proprio bilancio e non risponde delle esposizioni debitorie generali dello Stato.
(79)
La prima riforma della Posta del 1989 prevedeva la suddivisione del patrimonio separato in tre settori - POSTDIENST, POSTBANK e TELEKOM - qualificati come «imprese pubbliche» ancora prive, però, di una personalità giuridica autonoma.
(80)
Ai sensi dell’articolo 37, paragrafi 2 e 3, del PostVerfG 1989, le tre imprese dovevano di regola sostenere in proprio i costi dei singoli servizi, pur essendo ammessi dei finanziamenti incrociati in caso di perdite derivanti dagli obblighi di servizio universale. A tale titolo, nel periodo 1990-1993, POSTDIENST ha ricevuto da TELEKOM un importo complessivo di 2,844 miliardi di EUR a copertura delle sue perdite.
(81)
Nel quadro della seconda riforma della Posta, i tre settori del patrimonio separato sono stati trasformati in società di capitali con decorrenza dal 1o gennaio 1995: POSTDIENST è stata trasformata in DPAG, POSTBANK in Postbank AG e TELEKOM in Telekom AG. In forza dell’articolo 2, paragrafo 2, del PostUmwG 1994, Telekom AG ha assunto tutte le posizioni debitorie relative al patrimonio separato nel suo insieme a fronte del riconoscimento di un diritto di rivalsa nei confronti di DPAG e Postbank AG nella misura in cui le esposizioni debitorie erano imputabili ai loro danti causa.
(82)
In base all’articolo 7 del PostUmwG 1994 i diritti di rivalsa (derivanti dall’articolo 2, paragrafo 2, del PostUmwG 1994) di Telekom AG nei confronti di DPAG, nella misura delle perdite accumulate da POSTDIENST, si sono estinti il 31 dicembre 1994. Ciò ha comportato un trasferimento patrimoniale da Telekom AG a DPAG per un valore di 2,822 miliardi di EUR. Secondo la Germania, questi trasferimenti da parte di Telekom AG - così come i precedenti pagamenti compensativi effettuati sulla base dell’articolo 37, paragrafo 3, del PostVerfG 1989 - erano indispensabili per DPAG ai fini dell’adempimento del proprio obbligo di servizio universale.
(83)
Nel periodo 1990-1995 POSTDIENST ha ricevuto complessivamente 5,666 miliardi di EUR a titolo di compensazione per l’obbligo di servizio universale.
II.2.4. Garanzie statali per i titoli di debito emessi prima del 1995
(84)
Dal 1953, in base all’articolo 22, paragrafo 4, del PostVwG 1953 (34), i titoli di debito di Deutsche Bundespost sono equiparati ai titoli di debito dello Stato. All’atto dell’abrogazione del PostVwG 1953 mediante il PostVerfG 1989, questa disposizione è stata recepita nell’articolo 40 del PostVerfG 1989.
(85)
A seguito della costituzione dei tre settori nel 1989, i titoli di debito non sono stati più emessi da POSTDIENST, ma da POSTBANK che amministrava in autonomia le transazioni corrispondenti per tutte le imprese di Deutsche Bundespost. I titoli di debito sono stati poi suddivisi tra POSTDIENST, TELEKOM e POSTBANK in base alle rispettive esigenze finanziarie.
(86)
Dopo il 1995, in forza dell’articolo 2, paragrafo 4, del PostUmwG 1994, la Germania ha continuato a garantire l’adempimento di tutte le obbligazioni assunte da Deutsche Bundespost prima del 1995 e poi trasferite a POSTDIENST, TELEKOM e POSTBANK. La Germania, invece, non ha assunto alcuna garanzia per i titoli di debito successivamente emessi da DPAG.
II.3. Ricavi dai servizi regolamentati quale compensazione aggiuntiva per gli oneri pensionistici e i costi netti dei servizi universali
(87)
Il PostG 1997 affida, inoltre, alla Bundesnetzagentur (in appresso: l’«autorità di regolamentazione del settore postale») il controllo dei mercati postali oggetto di riserva e liberalizzati. A norma dell’articolo 19 del PostG 1997, all’autorità di regolamentazione spetta disciplinare le tariffe applicate da Deutsche Post sui mercati postali in cui detiene una posizione dominante. Deutsche Post deteneva una posizione dominante non soltanto nel settore dei servizi riservati (ai sensi dell’articolo 51 del PostG 1997), ma anche in relazione a quasi tutti i servizi di recapito della corrispondenza già in regime di concorrenza. La regolamentazione delle tariffe può avvenire ex ante, stabilendo degli indici di prezzo, oppure ex post, nel quadro dei controlli delle tariffe.
(88)
Dalle analisi di mercato compiute dall’autorità di regolamentazione del settore postale emerge che Deutsche Post deteneva, sui mercati dei servizi regolamentati di recapito della corrispondenza, una quota media pari a una percentuale compresa tra il 90 % e il 97 %. Nella sua ultima relazione l’autorità di regolamentazione del settore postale lamentava che l’apertura dei mercati, prevista con gradualità a partire dal 1997, non è riuscita a creare sul mercato postale tedesco una concorrenza effettiva (35).
(89)
Attraverso i servizi di recapito della corrispondenza, Deutsche Post ha realizzato gran parte dei ricavi complessivi [ad esempio, circa il 62 % dei suoi ricavi complessivi nel periodo 1990-2007 (cfr. grafico 3) e circa il 56 % nel periodo 2008-2010].
(90)
Tutti gli altri servizi universali e commerciali che non rientrano negli articoli 19-27 del PostG 1997 (36) sulla regolamentazione delle tariffe verranno in appresso indicati come «servizi non soggetti a regolamentazione dei prezzi».
(91)
Per i servizi di recapito della corrispondenza soggetti a regolamentazione dei prezzi, l’articolo 20, paragrafi 1 e 2, del PostG 1997 stabilisce che le tariffe devono essere parametrate ai costi per la messa a disposizione di un servizio efficiente. Quando oggettivamente giustificato, l’autorità di regolamentazione del settore postale deve tener adeguatamente conto, in particolare, dei seguenti elementi:
-
costi della fornitura di servizi postali su tutto il territorio e
-
costi per le prestazioni pensionistiche e sanitarie per i dipendenti trasferiti a POSTDIENST.
(92)
Con l’articolo 57 del PostG 1997 e con l’Allgemeine Weisung des Bundesministers für Wirtschaft und Technologie (linee direttive generali del ministro federale dell’Economia e della tecnologia) del 27 marzo 2000, i prezzi regolamentati sono stati bloccati al livello del 1997 fino al 31 dicembre 2002.
II.3.1. Decisione del 2002 sugli indici di prezzo
(93)
Nel 2002 l’autorità di regolamentazione del settore postale ha adottato la sua prima decisione in materia di massimali per le tariffe regolamentate per il recapito della corrispondenza in relazione al periodo compreso tra il 1o gennaio 2003 e il 31 dicembre 2007 (in appresso: la «decisione sugli indici di prezzo del 2002»). La cosiddetta «regolamentazione del massimale tariffario» è un procedimento volto a regolamentare il costo di un insieme di prestazioni di servizi, per le quali, invece di controllare il singolo prezzo di ogni prestazione, viene fissato, come tetto, la media ponderata di tutti i prezzi. In base all’articolo 19 del PostG 1997, tutti i servizi postali per i quali Deutsche Post deteneva una posizione dominante sul mercato erano soggetti alla fissazione ex ante degli indici di prezzo.
(94)
Ai fini della decisione del 2002 sugli indici di prezzo, Deutsche Post ha dapprima trasmesso all’autorità di regolamentazione del settore postale un calcolo regolamentare di ricavi e costi (in appresso: il «REK 2002»), che copriva il periodo 1998-2006. Il REK si basava, fino al 2001, sui risultati conseguiti e, per gli anni successivi, su previsioni.
(95)
Nel 2002 Deutsche Post ha fatto valere i cosiddetti oneri per l’obbligo di servizio universale e per l’impiego di funzionari e dipendenti privati provenienti da POSTDIENST. Detti oneri consistono in costi che, secondo Deutsche Post, non sarebbero insorti in assenza dell’obbligo di servizio universale e senza l’accollo dei dipendenti e delle infrastrutture di POSTDIENST (cfr. la lista dettagliata alla tabella 1).
Tabella 1
Oneri autorizzati nel quadro della decisione sugli indici di prezzo del 2002 (in Mio EUR, valori nominali)
#
Oneri in base alla decisione sugli indici di prezzo del 2002
Onere medio (1998-2006) in milioni di euro
%
1
Costi per retribuzioni non di mercato
[…]
[…]
2
Costi sociali non di mercato
[…]
[…]
3
Oneri da infrastrutture - filiali
[…]
[…]
4
Assicurazione pensionistica complementare per i dipendenti (VAP)
[…]
[…]
5
Oneri da infrastrutture - spedizione
[…]
[…]
6
Costi sociali e spese sanitarie (BAnstPT)
[…]
[…]
7
Riorganizzazione del personale
[…]
[…]
8
Copertura del disavanzo legato all’assicurazione sanitaria dei funzionari
[…]
[…]
Onere complessivo medio
[…]
100 %
(96)
L’autorità di regolamentazione dei servizi postali ha infine accettato l’argomentazione di Deutsche Post, secondo cui quest’ultima non avrebbe dovuto farsi carico di detti oneri in assenza dell’obbligo di servizio universale (oneri # 3 e 5, costi del servizio universale) e in assenza dell’obbligo di rilevare i funzionari e i dipendenti privati di POSTDIENST (oneri # 1, 2, 4, 6, 7 e 8). L’autorità di regolamentazione ha quindi autorizzato l’applicazione di tariffe regolamentate più elevate per il recapito della corrispondenza, così da poter finanziare gli oneri annuali medi di […] miliardi di EUR, fatti valere per il periodo 2002-2006, con i proventi dei servizi di corrispondenza regolamentati. In base alla decisione del 2002 sugli indici di prezzo, il 100 % degli oneri viene assorbito dalle tariffe per le quali viene fissato ex ante un indice di prezzo.
II.3.1.1. Retribuzioni di base anomali (onere # 1)
(97)
L’onere # 1 corrisponde alla parte delle retribuzioni di base dei collaboratori delle poste che eccede la media del settore. Deutsche Post ha adottato, come parametro di retribuzione «in economia di mercato», le retribuzioni concordate con i sindacati nel quadro di un contratto collettivo (in appresso: l’«ETV») per i collaboratori assunti dopo il 2002. Nel calcolare l’onere # 1 il parametro viene tuttavia applicato a tutti i collaboratori. Esso è inoltre impiegato retroattivamente sino al 1998 a tutti calcoli costi-prestazioni trasmessi.
II.3.1.2. Costi sociali anomali (onere # 2)
(98)
L’autorità di regolamentazione ha accolto anche l’argomentazione di Deutsche Post secondo cui quest’ultima ha dovuto sostenere per i dipendenti privati e per i funzionari contributi sociali superiori a quelli sostenuti di regola da concorrenti privati.
(99)
Nei suoi calcoli, Deutsche Post si riferisce a un’aliquota dei contributi sociali che considera «normale in economia di mercato» sia per i funzionari che per i dipendenti privati (l’«aliquota contributiva REK»). Tale aliquota si compone della somma degli elementi seguenti:
1)
la quota a carico del datore di lavoro dei contributi sociali per un dipendente privato (all’incirca, tra il 19 % e il 21 %, la quale corrisponde a circa la metà dell’aliquota complessiva dei contributi sociali, come si evince dalla relativa tabella).
2)
il contributo relativo all’assicurazione infortuni ([tra lo 0 % e il 5 %]; dal 2001 Deutsche Post inserisce questo contributo nell’aliquota contributiva REK; e
3)
il contributo previsto per l’assicurazione pensionistica complementare ([tra lo 0 % e il 5 %]; dal 1997 Deutsche Post inserisce questo contributo nell’aliquota contributiva REK, dato che un contributo per l’assicurazione pensionistica complementare di questa entità è considerato «normale in economia di mercato». L’aliquota di cui sopra si basa sull’assicurazione pensionistica complementare che Deutsche Post offre ai nuovi dipendenti privati dal 1997).
(100)
Tutti i contributi sociali che eccedono l’aliquota contributiva REK (in appresso: i «contributi sociali non di mercato») vengono finanziati con i ricavi regolamentati. La tabella 2 mostra, sulla base di un esempio di calcolo dei contributi sociali non di mercato per i funzionari nell’anno 2001, come i contributi sociali effettivi per i funzionari fossero quasi il doppio rispetto ai contributi sociali calcolati sulla base dell’aliquota contributiva REK e qualificati come «di mercato».
Tabella 2
Calcolo dei costi sociali non di mercato per i funzionari nell’anno 2001 in base al REK 2002 (in Mio EUR)
% delle retribuzioni maturate
(1)
Aliquota contributiva per il fondo pensione
33 %
(2)
Somma delle retribuzioni dei funzionari
[…]
(3)
= (1)*(2)
Contributo al fondo pensione
[…]
(4)
Spese sanitarie
[…]
(5)
= (3)+(4)
Costi sociali
[…]
[dal 40 % al 45 %]
(6)
Quota di contributi sociali a carico del datore di lavoro
20,43 %
(7)
Assicurazione infortuni
[…]
(8)
Assicurazione pensionistica complementare
[…]
(9)
= (6)+(7)+(8)
Aliquota contributiva REK
[…]
(10)
= (2)*(9)
Riferimento REK per i costi sociali
[…]
[dal 20 % al 25 %]
(11)
= (5)-(10)
Costi sociali non di mercato
[…]
[dal 15 % al 20 %]
(101)
I contributi sociali dovuti comprendono il contributo versato da Deutsche Post al fondo pensione, pari al 33 % delle retribuzioni maturate dai funzionari attivi (o pagamenti forfettari annuali di 2,045 miliardi di EUR nel periodo 1995-1999), e i contributi alle spese sanitarie dei funzionari. Nel 2001 tali contributi sociali ammontavano a una percentuale compresa tra il [40 % e il 45 %] delle retribuzioni maturate dai funzionari.
(102)
Benché l’aliquota dei contributi sociali venga definita quale percentuale della retribuzione lorda del dipendente privato (retribuzione netta + quota del contributo sociale a carico del lavoratore), Deutsche Post calcola il parametro REK moltiplicando l’aliquota contributiva REK compresa tra il [20 % e il 25 %] per le retribuzioni maturate dei funzionari.
II.3.1.3. Assicurazione pensionistica complementare per i dipendenti privati (onere # 4)
(103)
L’onere # 4 è volto a compensare la creazione di accantonamenti per gli obblighi insorti prima del 1997 in relazione all’assicurazione pensionistica complementare VAP per i dipendenti privati di Deutsche Post.
(104)
Come illustrato alla sezione II.1.4, ai dipendenti privati di Deutsche Post assunti prima del 1997 venivano offerte assicurazioni pensionistiche complementari per fare in modo che la loro pensione equivalesse alla pensione dei funzionari. Tuttavia, POSTDIENST non ha effettuato gli accantonamenti corrispondenti per il futuro pagamento delle pensioni. Solo dopo la costituzione di DPAG sono stati previsti in bilancio accantonamenti per un totale di 8,153 miliardi di EUR.
II.3.1.4. Ulteriori costi sociali non di mercato (oneri # 6, 7 e 8)
(105)
L’onere # 6 comprende il contributo di Deutsche Post al Bundesanstalt für Post und Telekommunikation (Ufficio federale per le poste e le telecomunicazioni, BanstPT), che offre determinate prestazioni sociali (ad esempio, edilizia popolare) ai funzionari e ai dipendenti privati trasferiti a POSTDIENST. L’onere # 7 si riferisce ai contributi di Deutsche Post a copertura del disavanzo derivante dall’assicurazione sanitaria per i funzionari. L’onere # 8 (Ristrutturazione del personale) riguarda sia i funzionari che i dipendenti privati.
II.3.1.5. Oneri collegati al servizio universale (# 3 e 5)
(106)
Questi oneri riflettono la riduzione dei costi che Deutsche Post avrebbe potuto attuare orientando la sua rete di filiali e distribuzione pacchi a criteri commerciali. I tagli ai costi sono stati quantificati a titolo indicativo in base al numero teorico di filiali che Deutsche Post gestirebbe senza l’obbligo di servizio universale.
II.3.2. Decisioni del 2007 e del 2011 sugli indici di prezzo
(107)
Il 7 novembre 2007 l’autorità di regolamentazione del settore postale ha autorizzato gli indici di prezzo per il periodo compreso tra il 1o gennaio 2008 e il 31 dicembre 2011 (in appresso: la «decisione sugli indici di prezzo del 2007»). Il 14 novembre 2011 essa ha autorizzato gli indici di prezzo per il periodo dal 1o gennaio 2012 al 31 dicembre 2013 (in appresso: la «decisione sugli indici di prezzo del 2011»).
(108)
A partire dalla decisione sugli indici di prezzo del 2007, i prezzi per la spedizione di un quantitativo di oltre cinquanta lettere non vengono più controllati ex ante, ma sono oggetto di un controllo ex post ai sensi dell’articolo 25 del PostG 1997 (37). I prezzi per tutti gli altri servizi postali per i quali Deutsche Post detiene una posizione dominante sul mercato continuano a essere autorizzati ex ante ai sensi dell’articolo 19 del PostG 1997.
(109)
Nel quadro della presente decisione, la Commissione si riferisce ai servizi in relazione ai quali Deutsche Post detiene una posizione dominante sul mercato e che sono soggetti a un controllo delle tariffe ex ante ai sensi dell’articolo 19 del PostG 1997 o ex post ai sensi dell’articolo 25 del PostG 1997, come «servizi a tariffa regolamentata». Tutti gli altri servizi, in relazione ai quali Deutsche Post non detiene una posizione dominante e che non sono soggetti a un controllo delle tariffe, vengono indicati come «servizi a tariffa non regolamentata».
(110)
Deutsche Post ha continuato a far valere gli oneri che ha dovuto assumere per retribuzioni e costi sociali non di mercato a seguito dell’accollo dei collaboratori di POSTDIENST (ad esempio, in media […] milioni di EUR dal 2008 per l’onere # 2 - Costi sociali non di mercato), oltre agli oneri derivanti dall’obbligo di servizio universale. Come già accaduto con la decisione del 2002 sugli indici di prezzo, l’autorità di regolamentazione dei servizi postali ha autorizzato nuovamente il finanziamento di detti oneri mediante i ricavi regolamentati, fissando di conseguenza un massimale tariffario più elevato. Il riconoscimento di questi oneri da parte dell’autorità di regolamentazione dei servizi postali nelle decisioni relative al massimale tariffario del 2002, del 2007 e del 2009 resta quindi invariato per i servizi non soggetti a regolamentazione delle tariffe.
II.4. Risultati finanziari di DPAG
(111)
I risultati finanziari di DPAG relativi agli anni 1995-2006 sono illustrati nella tabella 2 della decisione di estensione del 2007. Mentre nel periodo 1995-1999 si sono alternati risultati negativi e positivi (alcuni esercizi hanno chiuso in perdita, altri in utile), nel periodo 2000-2006 DPAG ha registrato costantemente utili tra 1 e 2 miliardi di EUR ante imposte.
(112)
Negli anni 2007-2010 DPAG ha conseguito il seguente utile netto: 1,8 miliardi di EUR (2007), -2,0 miliardi di EUR (2008), 0,7 miliardi di EUR (2009) e 2,6 miliardi di EUR (2010).
(113)
I bilanci di DPAG pubblicati non permettono di suddividere gli utili tra i diversi servizi. Sulla base di questi documenti non è quindi possibile stabilire se i servizi universali soggetti a regolamentazione dei prezzi nel loro complesso fossero in perdita o in utile.
III. MOTIVI PER L’AVVIO DEL PROCEDIMENTO
(114)
Come confermato dal Tribunale nella sua sentenza nella causa T-421/07 (38), tutte le misure esaminate dopo la decisione di avvio del procedimento del 1999 fanno parte del procedimento che è stato proseguito con la decisione di estensione del 2007.
III.1. Sovvenzione del sistema pensionistico
(115)
La decisione di estensione del 2011 ha stabilito che la sovvenzione del sistema pensionistico costituisce un nuovo aiuto poiché, prima della riforma delle pensioni del 1995, Deutsche Post doveva finanziare integralmente con mezzi propri gli oneri legati alle pensioni. Con la decisione di estensione del 2011, inoltre, sono state rigettate le argomentazioni svolte dalla Germania sulla base della sentenza Combus (39), secondo cui la sovvenzione del sistema pensionistico non costituirebbe un aiuto.
(116)
La decisione di estensione del 2011, nell’esaminare se la sovvenzione del sistema pensionistico quale compensazione per gli oneri pensionistici pregressi sia compatibile con il mercato interno (ad esempio, in linea con la decisione della Commissione sulla francese La Poste (40) (in appresso: la «decisione La Poste»)], tiene conto del fatto che i costi sociali non di mercato addotti non vengono compensati solo mediante la sovvenzione del sistema pensionistico, ma anche attraverso i ricavi oggetto di regolamentazione (ad esempio, onere # 2 - contributi sociali non di mercato).
(117)
Dai calcoli esposti nella decisione di estensione del 2011, che tengono conto di entrambi gli elementi di compensazione, si evince che Deutsche Post ha potuto effettivamente applicare aliquote di contributi sociali inferiori di 10-14 punti percentuali rispetto alle aliquote complessive dei contributi sociali obbligatori (quota a carico del datore di lavoro + quota a carico del lavoratore) che devono essere sostenuti dai concorrenti privati.
(118)
Nella decisione di estensione del 2011 sono state quindi espresse riserve in merito alla compatibilità con il mercato interno, ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE delle sovvenzioni per le pensioni a titolo di compensazione per oneri pensionistici pregressi.
III.2. Compensazione per la fornitura di servizi universali
(119)
La Germania si richiama all’articolo 106, paragrafo 2, TFUE, per motivare la compatibilità dei pagamenti statali compensativi e delle garanzie statali quali compensazioni per l’obbligo di servizio universale.
(120)
Nella decisione di avvio del procedimento del 2007, la Commissione ha sostenuto, sulla base della sentenza Altmark (41), che le compensazioni e le garanzie statali costituiscono aiuti di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE.
(121)
Nella decisione di estensione del 2007 la Commissione ha espresso dubbi circa la necessità e la proporzionalità delle compensazioni e delle garanzie statali ai fini dell’adempimento degli obblighi di servizio universale. In particolare, secondo la Commissione occorreva verificare il trasferimento dei costi sui servizi universali o commerciali alla luce dei principi fondamentali sanciti nella disciplina comunitaria del 2005. La Commissione aveva inoltre manifestato riserve in merito alla determinazione di un margine di utile ragionevole che tenesse conto della redditività media del settore e delle posizioni di rischio di Deutsche Post.
IV. PERIZIA WIK
(122)
La perizia WIK era stata commissionata dalla Commissione, nel quadro della valutazione della contabilità di Deutsche Post per il periodo 1990-2007, per stabilire se Deutsche Post fosse stata sovracompensata per i suoi obblighi di servizio universale. Nello specifico, i compiti assegnati a WIK Consult GmbH erano i seguente:
1)
stabilire un parametro per il margine di utile ragionevole;
2)
verificare il trasferimento interno dei costi e gli accordi sui prezzi di trasferimento, e
3)
calcolare la sovracompensazione per i costi netti derivanti dall’obbligo di servizio universale.
IV.1. Descrizione del calcolo regolamentare di ricavi e costi del 2009
(123)
A seguito dell’ingiunzione di fornire informazioni emessa dalla Commissione il 30 ottobre 2008, la Germania ha infine trasmesso nel 2009 un fascicolo completo sul calcolo regolamentare di ricavi e costi per il periodo 1990-2007 (in appresso: il «REK 2009»).
IV.1.1. I ricavi
(124)
I ricavi di Deutsche Post possono essere suddivisi nelle tre seguenti macro-categorie:
1)
Servizi universali regolamentati di recapito della corrispondenza (62 % dei ricavi complessivi nel periodo 1990-2007)
I servizi di corrispondenza a tariffa regolamentata comprendono tutti i servizi universali forniti sui mercati in cui Deutsche Post deteneva una posizione dominante, compresi i servizi per i quali essa beneficiava di una licenza in esclusiva. Il 62 % dei ricavi complessivi di Deutsche Post nel periodo 1990-2007 è riconducibile a detti servizi (42).
2)
Servizi universali non regolamentati (26 % dei ricavi complessivi nel periodo 1990-2007)
I servizi universali di consegna pacchi sono sempre stati forniti su mercati in regime di concorrenza, sui quali Deutsche Post deteneva una quota di mercato media pari solo al 30 %. Nel periodo 1990-2007, il servizio universale di consegna pacchi ha generato il 15 % dei ricavi complessivi di Deutsche Post.
Il servizio universale non regolamentato di recapito della corrispondenza (ad esempio, cataloghi, posta transfrontaliera) ha generato circa l’11 % circa dei ricavi complessivi di Deutsche Post.
3)
Servizi commerciali non regolamentati (12 % dei ricavi complessivi nel periodo 1990-2007)
Deutsche Post ha utilizzato la propria rete di filiali non soltanto per la distribuzione di servizi postali, ma anche per la vendita di prodotti e servizi di Postbank AG e, in misura più ridotta, di Deutsche Telekom. Questi servizi commerciali di distribuzione hanno prodotto circa il 6 % dei ricavi complessivi di Deutsche Post.
I servizi commerciali di consegna corrispondenza e pacchi (ad esempio la spedizione di pubblicità indirizzata) incidono nella misura del 4 % circa sui ricavi complessivi di Deutsche Post.
Deutsche Post ha inoltre fornito una serie di servizi diversi, ad esempio, nel suo ruolo di holding, per le controllate internazionali attive in altri settori di attività (ad esempio DANZAS, DHL). Questi altri servizi commerciali di distribuzione hanno fruttato circa il 2 % dei ricavi complessivi di Deutsche Post.
Grafico 3
Quota media dei ricavi nel periodo 1990-2007 (sulla base dei valori nominali)
(125)
Oggetto della perizia WIK sono soltanto i servizi commerciali forniti in collegamento con il servizio universale dal soggetto giuridico DPAG e dal suo predecessore POSTDIENST. Servizi commerciali (ad esempio i servizi espresso forniti da DHL in tutto il mondo) prestati da altre persone giuridiche nell’ambito di Deutsche Post World NET (in appresso: «DPWN») non sono stati esaminati.
IV.1.2. Il calcolo degli oneri nel REK 2009
(126)
Diversamente dai REK presentati da Deutsche Post all’autorità di regolamentazione dei servizi postali nell’ambito delle decisioni sugli indici di prezzo del 2002, 2007 e 2011, il REK 2009, che non è mai stato trasmesso a detta autorità di regolamentazione, presenta un importo sensibilmente maggiore per gli oneri che Deutsche Post imputa ai servizi regolamentati.
(127)
Sulla base del REK 2009, Deutsche Post fa valere un onere medio di […] miliardi di EUR per il periodo 1990-2006; nel REK 2002 tale onere era di […] miliardi di EUR.
Grafico 4
Confronto tra gli oneri determinati dal servizio universale in base al REK 2009 e quelli autorizzati nel quadro della decisione sugli indici di prezzo del 2002 (media annuale, valore nominale in Mio EUR)
[…]
(128)
Mentre non sussistono differenze sostanziali tra il REK 2002 e il REK 2009 per quanto riguarda l’onere # 2 (costi sociali non di mercato) e l’onere # 4 (assicurazione pensionistica complementare), l’onere # 1 (retribuzioni di base non di mercato) è di quasi […]. Diversamente al REK 2002, Deutsche Post non considera più le retribuzioni ETV come parametro per le retribuzioni «di mercato», ricorrendo invece al salario minimo per il settore postale determinato sulla base di un regolamento del Bundesministerium für Arbeit (Ministero federale del lavoro) del 2007 (in appresso: il «salario minimo 2007»). Detto regolamento è stato però dichiarato illegittimo dal Bundesverwaltungsgericht (Tribunale amministrativo federale) e pertanto non ha mai prodotto effetti giuridici.
(129)
Nel REK 2009, inoltre, Deutsche Post ha indicato come nuovo onere la voce «Infrastrutture - corrispondenza», che comprende i costi aggiuntivi determinati dal sesto giorno di consegna (in media […] milioni di EUR all’anno). Il calcolo si basa sull’ipotesi che Deutsche Post, in assenza dell’obbligo di servizio universale, si limiti a recapitare la corrispondenza cinque giorni invece di sei giorni su sette.
(130)
L’onere # 3 - Oneri da infrastrutture - filiali - viene quantificato in modo diverso rispetto al REK 2002. Esso comprende i presunti tagli ai costi che si sarebbero potuti operare se tutti gli uffici postali fossero stati gestiti come agenzie a partire dal 1990. L’onere # 3 viene calcolato sulla base di quanto corrisposto da Deutsche Post a soggetti terzi nell’anno 2007 per i servizi di vendita.
IV.1.3. I margini di utile nel REK 2009
(131)
Il trasferimento degli oneri a carico dei servizi universali di recapito della corrispondenza a tariffa regolamentata sgrava i servizi non regolamentati di costi notevoli, quali i costi per stipendi e costi sociali. Questa ridistribuzione genera margini di utile nettamente positivi tra il [15 % e il 25 %] per i servizi commerciali e perdite tra lo [0 % e il 10 %] circa per i servizi di recapito della corrispondenza a tariffa regolamentata.
(132)
I bilanci annuali di Deutsche Post presentano utili molto consistenti per il settore recapito corrispondenza (cfr. anche sezione V.3); questi utili sono tuttavia più che assorbiti dagli oneri che sono stati trasferiti dai servizi non regolamentati ai servizi regolamentati.
Grafico 5
Ricavi medi sulle vendite in base al REK 2009
[…]
IV.2. Comparazione finalizzata all’individuazione del margine di utile ragionevole
IV.2.1. Catena dei valori di Deutsche Post: attività a basso contenuto tecnologico e ridotto rischio d’impresa
(133)
Per elaborare un confronto volto a individuare il margine di utile «ragionevole» e valutare il trasferimento dei costi, è necessario analizzare la catena del valore e i rischi d’impresa assunti. Solo se sono note le caratteristiche delle funzioni e dei rischi è possibile cercare un gruppo di imprese «comparabili» e determinare un parametro per il margine di utile ragionevole imputato a Deutsche Post.
IV.2.1.1. La catena dei valori di un settore di attività a basso contenuto tecnologico
(134)
La catena dei valori di Deutsche Post può essere suddivisa in due funzioni principali:
-
una rete di distribuzione su tutto il territorio federale per la consegna di corrispondenza e pacchi,
-
una rete di uffici postali su tutto il territorio federale.
(135)
La logistica di una rete di recapito corrispondenza e pacchi è un settore di attività a basso contenuto tecnologico che non richiede un’estesa attività di ricerca o sviluppo. Ne consegue che tutte le altre imprese nel settore operano secondo modalità analoghe e standardizzate. Queste tipologie di attività sono spesso denominate «funzioni ripetitive». Il carattere ripetitivo di queste attività emerge anche dal fatto che Deutsche Post le ha in larga parte esternalizzate. Ciò vale anche per i servizi vendita forniti attraverso la rete di uffici postali su tutto il territorio federale, anch’essi affidati in misura crescente a terzi.
(136)
Accanto a tali funzioni ripetitive, gli elementi immateriali più importanti di Deutsche Post sono la clientela, il marchio e la posizione di forza sul mercato, specialmente sui mercati del settore postale. La perizia WIK stima tuttavia che questi elementi immateriali non siano frutto degli sforzi o degli investimenti di Deutsche Post, quanto piuttosto il risultato della licenza in esclusiva di cui questa beneficiava in precedenza. Così, Deutsche Post non ha avuto bisogno di investire in maniera massiccia in campagne di marketing, ma fino al 2007 ha potuto fare affidamento sulla sua posizione giuridicamente garantita sul mercato. Ne consegue che non andrebbe riconosciuto a Deutsche Post alcun compenso per questi valori immateriali.
IV.2.1.2. Rischio ridotto grazie alle misure statali
(137)
Deutsche Post era per vari motivi meno esposta a rischi rispetto ai suoi concorrenti, sia nel settore dei servizi regolamentati sia in quello dei servizi non regolamentati.
(138)
In primis, fino al 2007 Deutsche Post era tutelata da un monopolio legale dei servizi di recapito corrispondenza. Essa, inoltre, beneficiava di una quota di mercato del 90 % per tutti i servizi di recapito corrispondenza regolamentati e di una concorrenza assente o molto limitata. Con i servizi soggetti a regolamentazione delle tariffe, Deutsche Post conseguiva quasi i due terzi dei ricavi.
(139)
In secondo luogo, l’autorità di regolamentazione dei servizi postali aveva autorizzato un massimale per le tariffe dei servizi regolamentati di recapito della corrispondenza. Questo massimale è stato fissato al di sopra dei costi di un’impresa gestita in modo efficiente, anche per compensare i presunti costi anomali nel settore dei servizi non regolamentati. Nessun concorrente di DPAG beneficiava di una licenza in esclusiva o di una posizione dominante sul mercato che gli permettesse un finanziamento incrociato dei costi sociali. Pertanto, la licenza in esclusiva e la posizione dominante sul mercato hanno comportato una sensibile contrazione dei rischi d’impresa, non solo nel settore dei servizi universali regolamentati, ma anche nel settore dei servizi universali non regolamentati e dei servizi commerciali.
(140)
In terzo luogo, altre misure statali hanno determinato una notevole contrazione dei rischi d’impresa sia nel settore dei servizi universali che in quello dei servizi commerciali: così, all’inizio degli anni ’90, le compensazioni statali sono andate a ripianare le perdite e la garanzia statale ha permesso a Deutsche Post di contrarre prestiti allo stesso tasso dello Stato, malgrado la difficile situazione finanziaria in cui versava tra l’inizio degli anni ’90 e il 1995.
(141)
Complessivamente, Deutsche Post era molto meno esposta rispetto ai suoi concorrenti ai rischi e alle fluttuazioni del mercato, dal momento che non aveva dovuto crearsi da sola la propria clientela e poteva addebitare sull’utenza gli incrementi dei costi aumentando le tariffe regolamentate. Sulla base di queste argomentazioni, la perizia WIK conclude che i concorrenti che si prestano al meglio per un confronto sono le società attive nel settore postale che esercitano solo funzioni ripetitive (ossia che non investono in modo importante nel marketing e nel marchio) e che non sono esposte a un elevato rischio d’impresa (avendo stipulato, ad esempio, contratti a lungo termine).
IV.2.2. Quantificazione di parametri per il margine di utile ragionevole
(142)
A partire dai risultati ottenuti dall’analisi delle funzioni e dei rischi, la perizia WIK ha ricercato operatori postali comparabili nelle banche dati finanziarie (tra queste, ad esempio, anche la banca dati ORBIS che raccoglie circa dieci milioni di imprese in tutto il mondo). Sulla base di una selezione quantitativa e qualitativa sono state individuate imprese comparabili che offrono servizi postali su mercati aperti alla concorrenza.
(143)
La perizia WIK ha selezionato un gruppo di ventisei imprese comparabili, attive principalmente nel settore dei servizi di consegna pacchi e che svolgono le attività ripetitive tipiche per la prestazione di servizi postali. Tutti i concorrenti provengono dal settore economico «Servizi postali e corriere» (codice NACE (43) 641).
(144)
A tal proposito si osserva che il numero dei concorrenti comparabili è ridotto perché, a causa della licenza in esclusiva per una parte considerevole dei servizi di corrispondenza di cui usufruiva l’operatore storico, le imprese private hanno offerto raramente importanti servizi di recapito della corrispondenza. La perizia WIK aveva inoltre escluso ogni confronto con gli operatori storici di altri paesi, in quanto, come Deutsche Post, erano anch’essi tutelati da licenze in esclusiva e non esercitavano la loro attività su mercati aperti alla concorrenza.
(145)
Per individuare il margine di utile «ragionevole», nella perizia viene fatto ricorso all’utile sulle vendite (return-on-sales, in appresso: «ROS»), che corrisponde al risultato operativo [risultato ante interessi e imposte (EBIT)] diviso per il fatturato. La perizia WIK calcola inoltre il rendimento del capitale investito (return-on-asset, in appresso: il «ROA») (esprimendo l’EBIT come percentuale del capitale totale), onde disporre di un parametro basato sul capitale per calcolare il margine di utile.
Tabella 3
Parametri ROS e ROA in base alla perizia WIK
Utile sulle vendite
(ROS)
Rendimento del capitale investito
(ROA)
Valore mediano
3,48 %
7,33 %
Valore massimo (75opercentile)
6,77 %
13,41 %
(146)
Dalla verifica a campione è emerso che il valore mediano del ROS nel settore postale aperto alla concorrenza era del 3,48 % nel periodo 1998-2007. La perizia WIK non indica tuttavia solo il valore mediano del rendimento, ma anche il massimale per il margine di utile ragionevole, ossia il terzo quartile dell’utile dei concorrenti comparabili, che corrisponde a un ROS del 6,77 %. In altre parole, questo significa che il 75 % dei concorrenti comparabili conseguono un utile inferiore a un ROS del 6,77 % (44).
(147)
Riguardo agli utili sulle vendite, la perizia WIK indica un valore mediano del ROA pari al 7,33 % e un massimale del 13,41 %.
(148)
Dato che Deutsche Post è esposta a un rischio notevolmente inferiore rispetto alle imprese comparabili attive su mercati altamente concorrenziali (come il mercato dei colli espressi), secondo la perizia WIK un valore mediano del ROS pari al 3,48 % costituisce un parametro prudente e conservativo per il margine di utile ragionevole di Deutsche Post. Di conseguenza, l’impiego di un valore più alto nella fascia compresa fino al terzo quartile del ROS pari al 6,77 % non è consigliabile. Al contrario, stando alla perizia WIK, si potrebbe ricorrere addirittura a un parametro inferiore, dato che un valore mediano del ROS del 3,48 % corrisponde a un ROA del 7,33 %, che è sempre nettamente superiore al tasso d’interesse privo di rischio.
IV.3. Esame del trasferimento dei costi
(149)
La perizia WIK critica i trasferimenti degli oneri operati nel REK 2009, poiché i margini ROS dei servizi commerciali compresi tra il [15 % e il 25 %] circa si collocano ampiamente al di sopra della media del settore (45). Dato che concorrenti privati operano in modo redditizio, malgrado margini di utile decisamente più contenuti, la perizia WIK giunge alla conclusione che occorrerebbe imputare ai servizi commerciali di Deutsche Post una quota maggiore di costi e ridurre di conseguenza gli oneri per i servizi regolamentati.
(150)
La perizia WIK giunge così alla conclusione che tutti i servizi commerciali, malgrado i costi che sono tenuti a sostenere, conseguono ancora un utile corrispondente alla mediana ROS del 3,48 % dei concorrenti. Di conseguenza, per il periodo 1990-2007 la perizia ha preso a riferimento un onere che è inferiore di […] milioni di EUR all’onere annuo medio.
(151)
Dato che gran parte dei servizi commerciali sono stati forniti per conto delle imprese collegate, Postbank e Telekom, la perizia WIK esamina anche se i prezzi finali fatturati a queste due imprese siano conformi al mercato e possano essere considerati parametri atti a definire i costi che dovrebbero gravare sui servizi commerciali. Sulla base degli elementi di prova disponibili, la perizia WIK evidenzia che i contratti tra Deutsche Post ed entrambe le imprese collegate rispecchiano le condizioni che anche terzi indipendenti avrebbero accettato. Dato che all’inizio degli anni ’90 POSTBANK e TELEKOM non avevano sostanzialmente la possibilità di utilizzare reti di distribuzione esterne, esse si erano messe d’accordo per suddividere i relativi costi. Negli anni a seguire però, data la possibilità per Postbank e Telekom di trovare con maggiore facilità altre reti di distribuzione e a fronte del calo dei costi delle reti dei servizi universali, il contratto è stato modificato ed è stata concordata una commissione parametrata ai ricavi, che corrispondeva meglio a un tipico contratto relativo alla prestazione di servizi di distribuzione (46).
IV.4. Adeguamento del REK 2009
(152)
La perizia WIK procede a diverse rettifiche del REK 2009 applicando il seguente metodo:
Tabella 4
Metodo impiegato nella perizia WIK per il calcolo degli utili annuali eccessivi sulla base del REK 2009
Ricavi derivanti dai servizi universali
-
Costi dei servizi universali
-
Margine di utile ragionevole
+
Compensazioni statali
Utile eccessivo
IV.4.1. Adeguamento dei ricavi derivanti dal servizio universale
(153)
Deutsche Post ha venduto gran parte del suo patrimonio immobiliare (ad esempio, gli immobili che, a seguito della ristrutturazione del servizio postale, non erano più necessari). Questi ricavi dovrebbero essere imputati al servizio universale, dato che questo servizio era il principale utilizzatore di detti beni e li aveva concessi in locazione ai servizi commerciali.
(154)
Questo adeguamento porta in media a un aumento dei ricavi derivanti dal servizio universale di […] milioni di EUR l’anno per il periodo 1990-2007.
IV.4.2. Adeguamento dei costi per la prestazione dei servizi universali
IV.4.2.1. Spiegazione del calcolo dei costi
(155)
Il REK 2009 non fornisce una corretta ripartizione dei calcoli interni delle prestazioni: con riguardo al servizio universale non viene indicato l’utile complessivo conseguito, in quanto gli utili derivanti da determinate funzioni (ad esempio, le filiali) non sono suddivisi tra servizi universali e servizi commerciali (ad esempio, costi per i singoli servizi), bensì riuniti e indicati come utile commerciale. Deutsche Post non è stata quindi in grado di produrre una contabilità separata, come previsto dalla direttiva 2006/111/CE della Commissione, del 16 novembre 2006, relativa alla trasparenza delle relazioni finanziarie tra gli Stati membri e le loro imprese pubbliche e alla trasparenza finanziaria all’interno di talune imprese (47).
(156)
Mentre Deutsche Post per gli anni precedenti al 1997 ha presentato una suddivisione approssimativa del calcolo dei costi interni, nella perizia WIK si è reso necessario correggere il calcolo dei costi per gli anni successivi al 1997; i costi imputati in modo non corretto ai servizi universali sono stati trasferiti ai servizi commerciali.
(157)
A seguito della rettifica, i costi del servizio universale sono calati nel periodo 1998-2007 mediamente di […] milioni di EUR l’anno.
IV.4.2.2. Adeguamento della suddivisione degli oneri tra servizi a tariffa regolamentata e servizi a tariffa non regolamentata
(158)
Come già osservato, la perizia WIK non corregge singolarmente ogni onere, ma basa il ricalcolo sulle tariffe finali dei servizi commerciali ritenute un parametro affidabile per i costi medi del relativo settore. Tutti gli utili eccessivi derivanti dai servizi commerciali (48) sono così utilizzati per finanziare gli oneri originariamente azionati. Ciò si traduce in una riduzione media annua di detti oneri pari a […] milioni di EUR nel periodo 1990-2007.
IV.4.2.3. Costi per l’assicurazione pensionistica complementare non iscritti a bilancio (onere # 4)
(159)
L’onere # 4, relativo all’assicurazione pensionistica complementare, corrisponde a oneri di cui Deutsche Post si è fatta carico ma che non figurano nei suoi bilanci. Poiché il parametro ROS viene determinato sulla base del REK di «concorrenti comparabili», ai fini del calcolo dei costi di Deutsche Post possono essere presi in considerazione solo i costi ritenuti ammissibili anche in base ai principi contabili nazionali o internazionali (IAS). Di conseguenza, i costi aggiuntivi, di norma non inseriti nelle dichiarazioni IAS, non possono essere accettati come voci di costo e devono essere finanziati con il margine di utile stabilito (parametro).
(160)
A seguito del corrispondente adeguamento, per tutto il periodo 1990-2007 i costi per l’onere # 4 (Assicurazione pensionistica complementare) si riducono mediamente di […] milioni di EUR l’anno.
IV.4.3. Correzione dei costi del capitale in margine di utile ragionevole
(161)
Deutsche Post ha inserito nel REK 2009 i costi del capitale originariamente non contenuti nel REK, ad esempio costi per […] e […]. Nella perizia WIK vengono eliminati sia i costi per […] sia quelli per […] e sostituiti con il parametro per il margine di utile ragionevole.
IV.4.3.1. Periodo dal 1996 al 2007
(162)
Il margine di utile ragionevole è determinato sulla base dei ricavi rettificati generati dai servizi universali e del parametro ROS del 3,48 %, il che si traduce in un margine di utile annuo ragionevole pari in media a […] milioni di EUR. I costi del capitale medi annui di […] milioni di EUR (interessi per […] milioni di EUR e maggiori detrazioni di legge per […] milioni di EUR) sono eliminati dal REK 2009.
(163)
Particolarmente degno di nota è il fatto che il margine di utile ragionevole quantificato sulla base del parametro ROS del 3,48 % è, rispetto al REK 2009, in valore assoluto superiore al costo del capitale fatto valere da Deutsche Post (ad esempio, costi per interessi quantificati sulla base di un ROS interno di circa […] del capitale proprio investito e maggiori costi di ammortamento basati sul valore di mercato).
IV.4.3.2. Periodo dal 1990 al 1995
(164)
Conformemente all’articolo 63, paragrafo 1, del PostVerfG, Deutsche Post era tenuta, fino al 1995, a versare cosiddette retrocessioni (49) al governo tedesco per circa 5,838 miliardi di EUR, corrispondenti all’8 % del fatturato. In contropartita, ai sensi dell’articolo 63, paragrafo 4, del PostVerfG, Deutsche Post era esonerata dall’obbligo di versare dividendi per gli importi che eccedevano le retrocessioni.
(165)
La perizia WIK rinuncia pertanto espressamente a tener conto anche di un «margine di utile ragionevole» per il periodo fino al 1995, dal momento che le retrocessioni coprivano già integralmente i costi del capitale propri di Deutsche Post. Pertanto, i costi del capitale medi annui di Deutsche Post per […] milioni di EUR (interessi per […] milioni di EUR e ammortamenti regolamentari aggiuntivi per […] milioni. EUR) sono depennati dal REK 2009 il che porta a ridurre i costi del servizio universale corrispondi.
IV.4.4. Conclusioni
(166)
Il REK 2009 e la perizia WIK mostrano entrambi che, fino al 1996, i ricavi provenienti dai servizi universali non erano sufficienti a coprire i costi dei servizi universali. Mentre in base al REK 2009 Deutsche Post, anche considerando le compensazioni, presentava un disavanzo netto cumulato per tutto il periodo fino al 2007, la perizia WIK giunge invece alla conclusione che le compensazioni erano tali da permettere a Deutsche Post di raggiungere la soglia di redditività nel 1997.
(167)
In base al REK 2009, la redditività dei servizi universali non è praticamente aumentata fino al 1999 e solo a partire dall’anno 2000 i ricavi provenienti dai servizi universali hanno coperto in media i costi. A partire dall’anno 2000, invece, per i servizi universali, la perizia WIK mostra margini consistenti di utile che si posizionano nettamente al di sopra della mediana ROS del 3,48 %, malgrado l’utile sulle vendite conseguito con i servizi universali di consegna pacchi si sia collocato al di sotto della media e sia pari a […] (cfr. grafico 6).
Grafico 6
Confronto tra i margini di utile eccessivo annuali per i servizi universali nel periodo 1990-2007 (in Mio EUR, valore nominale)
V. OSSERVAZIONI DEGLI INTERESSATI
(168)
Gli interessati hanno trasmesso osservazioni sulla decisione di avvio del procedimento del 1999, sulla decisione di estensione del 2007 e sulla decisione di estensione del 2011. In questa sezione vengono riassunte le principali considerazioni svolte in merito a tutti i succitati provvedimenti.
V.1. Licenza di utilizzo in esclusiva dei francobolli emessi dal ministero federale delle Finanze
(169)
TNT mette in dubbio che Deutsche Post abbia versato un corrispettivo per la licenza di utilizzo in esclusiva dei francobolli emessi dal ministero delle Finanze. A norma dell’articolo 43 del PostG 1997, il potere di emettere francobolli con la dicitura «Deutschland» è riservato al ministero federale delle Finanze. Un operatore postale, che richieda di poter utilizzare detti francobolli, è tenuto a versare un corrispettivo e a farsi carico dei costi. In conformità dell’articolo 54 del PostG 1997, Deutsche Post ha beneficiato fino al 31 dicembre 2007 di una licenza di utilizzo in esclusiva dei francobolli emessi dal ministero federale delle Finanze.
(170)
Nel caso in cui Deutsche Post avesse effettivamente utilizzato i francobolli emessi dal ministero federale delle Finanze a titolo gratuito, secondo TNT ciò costituirebbe un aiuto di Stato illegale.
(171)
La Commissione osserva che la decisione di avvio del procedimento del 1999, la decisione di estensione del 2007 e la decisione di estensione del 2011 non si riferiscono a questa misura. Pertanto, essa non è oggetto della presente decisione.
V.2. Sovvenzione del sistema pensionistico
(172)
UPS sostiene che Deutsche Post abbia beneficiato di un vantaggio essendo stata in parte esonerata dagli obblighi di pagamento preesistenti al 1995. Poiché i normali gestori dovevano sostenere in proprio gli oneri pensionistici, Deutsche Post si sarebbe venuta a trovare in una posizione migliore rispetto ai suoi concorrenti. UPS condivide poi l’argomentazione della Commissione, secondo cui l’aiuto in esame non può essere qualificato come un aiuto di Stato esistente, in quanto la posizione di Deutsche Post sarebbe radicalmente mutata e sarebbero state introdotte nuove norme, in base alle quali Deutsche Post viene in parte sgravata dal suo obbligo di sostenere i costi per le pensioni dei suoi funzionari. UPS ritiene che tali radicali modifiche di un sistema non possano essere qualificate come modifiche meramente formali o di carattere tecnico amministrativo.
(173)
UPS valuta positivamente la conclusione preliminare della Commissione, secondo cui la sovvenzione del sistema pensionistico non può essere considerata come compatibile con il mercato interno ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE. In considerazione del livello stabile di redditività e della licenza in esclusiva di Deutsche Post ci si potrebbe legittimamente chiedere se uno sgravio dagli oneri pregressi fatti valere fosse veramente necessario. Il contributo accordato non sarebbe inoltre proporzionato all’obiettivo di interesse generale addotto dalla Germania, in particolare dal momento che gli oneri pregressi sono stati compensati sia mediante tariffe maggiorate per il recapito della corrispondenza, sia mediante la sovvenzione del sistema pensionistico. UPS evidenzia che l’onere di dimostrare la proporzionalità della misura graverebbe sul governo tedesco. Ad oggi la Germania non avrebbe dato prova precisa della proporzionalità dei vantaggi derivanti a Deutsche Post dalla misura in questione.
(174)
Secondo UPS, l’aiuto di Stato concesso a Deutsche Post le ha consentito di acquisire una posizione di vantaggio non solo in Germania, ma anche in altri mercati europei sui quali è in concorrenza con altri operatori postali, come la stessa UPS. Poiché le sovvenzioni a favore del sistema pensionistico hanno permesso a Deutsche Post di rafforzare la propria posizione nel settore commerciale a svantaggio di altri operatori, si è verificata una distorsione della concorrenza a danno dei concorrenti di Deutsche Post.
(175)
UPS sollecita inoltre la Commissione a verificare la necessità e la proporzionalità di tutti i contributi per il finanziamento delle pensioni, come indicati nella decisione del 2011 sull’estensione del procedimento d’indagine formale relativo al periodo 2007-2011, e a esaminare altresì se Deutsche Post benefici tuttora di aiuti di Stato illegali ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE.
(176)
UPS chiede infine alla Commissione di spiegare in modo più dettagliato come sia giunta alla conclusione che gli aiuti accordati a Deutsche Post non sono compatibili con il mercato interno. In particolare, UPS chiede che le sia trasmessa una copia della perizia WIK, al fine di poter comprendere quanto i risultati della stessa siano stati presi in considerazione in sede di valutazione della sovvenzione del sistema pensionistico nella decisione di estensione del 2011.
V.3. Compensazione per la fornitura del servizio universale
(177)
UPS sostiene in toto l’inchiesta della Commissione e concorda pienamente con la valutazione della compensazione per la fornitura del servizio universale, effettuata nella decisione di estensione del 2007. UPS ha inoltre trasmesso una versione aggiornata (50) della perizia NERA dell’ottobre 2006 (51), cui la Commissione ha fatto riferimento al punto 58 della decisione di estensione del 2007.
(178)
Mentre la perizia NERA del 2006 stima l’utile sul capitale medio per il settore recapito corrispondenza di DPWN a più del 20 % (52) per il periodo successivo al 1999, secondo la versione rivista della perizia l’utile sul capitale nel periodo 2000-2005 avrebbe addirittura superato il 50 %. Per il periodo tra il 2003 e il 2005 l’utile sul capitale stimato avrebbe persino superato il 100 %. UPS perviene alla conclusione che gli utili conseguiti dal settore estremamente remunerativo del recapito della corrispondenza regolamentata, sarebbero stati più che sufficienti a coprire le perdite del servizio universale.
(179)
Secondo UPS, inoltre, il calcolo dei costi effettuato da Deutsche Post non costituisce una base adeguata per l’analisi e la valutazione della redditività e degli oneri del settore riservato. Occorrerebbe pertanto analizzare nel dettaglio l’allocazione dei costi in base ai servizi regolamentati, ai servizi universali e ai servizi commerciali. Tutti i vantaggi che sono stati accordati a Deutsche Post a copertura degli oneri pregressi, quali gli apporti di capitale effettuati dalla Germania a favore di Deutsche Post nel 1995 e il trasferimento di attivi sotto forma di immobili e infrastrutture, dovrebbero essere presi in considerazione nel determinare l’importo dell’aiuto e l’entità della sovracompensazione.
(180)
Quanto agli accordi raggiunti con le imprese collegate sui prezzi interni di trasferimento, secondo UPS dovrebbe continuare a valere il principio delle condizioni di mercato (arm’s length principle), conformemente alla sentenza Chronopost (53). La Commissione dovrebbe pertanto esaminare il contratto tra Deutsche Post e DPEED, in particolare per quanto riguarda gli accordi sui prezzi ivi contenuti.
V.4. Tariffe eccessive per il recapito della corrispondenza
(181)
FFPI condivide in toto la decisione di estensione del 2011. Secondo FFPI le modifiche legislative e amministrative che comportano un incremento degli oneri pensionistici rientrano nei normali rischi che possono incidere sulla redditività di un’impresa. Dato che le imprese che operano a normali condizioni di mercato devono finanziare tali costi aggiuntivi con risorse proprie, anche Deutsche Post non avrebbe dovuto percepire sovvenzioni del sistema pensionistico da parte della Germania.
(182)
FFPI osserva inoltre che nella sua relazione di bilancio del 2000, Deutsche Post ha espressamente sottolineato l’importanza della riforma del suo sistema pensionistico, dichiarando in tale contesto che l’aumento del 98,6 % dell’EBITA (utili prima degli interessi, delle imposte e degli ammortamenti dei beni immateriali), registrato nel settore dei servizi postali per i clienti impresa, è dovuto soprattutto alla riduzione dell’importo destinato ai contributi per il fondo pensione dei funzionari. Pertanto, la riforma delle pensioni non dovrebbe essere considerata un elemento di secondo piano o di carattere prevalentemente amministrativo.
(183)
Uno studio condotto da FFPI tra il 2001 e il 2008 rileva che la tariffa in vigore in Germania nel 2009 per le lettere standard di peso fino a 20 grammi era molto elevata. Di contro, i costi per la spedizione di pacchi fino a 500 grammi si situavano nella fascia tariffaria più bassa, il che lascia presumere l’esistenza di una sovvenzione incrociata.
(184)
FFPI è convinta che il sostegno a Deutsche Post non mirasse a promuovere la crescita del mercato postale tedesco o a rafforzare determinati servizi postali. Nel periodo oggetto di esame, Deutsche Post è rimasta un’impresa redditizia, che ha potenziato la propria posizione di leader sul mercato tedesco oltre alle proprie capacità e attività. Le sovvenzioni del sistema pensionistico non dovrebbero pertanto essere considerate compatibili con il mercato interno ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE.
V.5. Margini di utile
(185)
BIEK ritiene che altri operatori postali si siano trovati in una posizione svantaggiata a causa della prassi di Deutsche Post di utilizzare la sua posizione dominante su determinati mercati postali per effettuare finanziamenti incrociati dei costi relativi ai servizi di recapito corrispondenza e consegna pacchi forniti su mercati fortemente concorrenziali. Potendo aumentare i prezzi praticati sui mercati nei quali beneficiava della licenza in esclusiva, e nei quali ancora oggi detiene una quota di mercato del 90 %, Deutsche Post è in grado di effettuare finanziamenti incrociati dei costi relativi a mercati maggiormente concorrenziali.
(186)
BIEK osserva inoltre che Deutsche Post, malgrado gli oneri pregressi fatti valere, avrebbe conseguito utili nettamente maggiori rispetto a imprese comparabili in altri paesi europei; in tal senso deporrebbero, in particolare, i margini ROS tra il 10 % e il 20 % sulle spedizioni interne. Questo margine di utile potrebbe essere addirittura errato per difetto, dal momento che esso comprende anche il servizio nazionale di consegna pacchi il cui margine di utile in media sarebbe più basso rispetto a quello relativo al recapito della corrispondenza.
(187)
Per quanto riguarda i maggiori oneri salariali addotti da Deutsche Post, BIEK osserva che Deutsche Post ha impiegato gli stipendi medi dell’industria dei trasporti come parametro per calcolare la differenza tra gli oneri salariali di Deutsche Post e quelli dei suoi concorrenti. BIEK afferma che, pur avendo la Commissione utilizzato tali valori come parametro di calcolo nella sua decisione di estensione del 2011, occorrerebbe nondimeno considerare che i concorrenti di Deutsche Post versano retribuzioni superiori di almeno il 15 % rispetto alle retribuzioni medie di cui sopra. I maggiori oneri salariali addotti da Deutsche Post sono pertanto sensibilmente inferiori rispetto a quanto affermato. Secondo BIEK, la differenza residua tra gli oneri salariali non va imputata agli oneri pregressi, ma piuttosto alla dimensione e alla posizione dominante detenuta da Deutsche Post sul mercato.
(188)
BIEK ritiene inoltre che l’aumento delle tariffe regolamentate abbia compensato in maniera più che sufficiente gli oneri pregressi di Deutsche Post, compresi quelli pensionistici. Secondo BIEL, le misure di aiuto all’esame della Commissione hanno impedito finora la concorrenza nel settore del recapito della corrispondenza e falsato gravemente la concorrenza nel settore dei servizi di consegna pacchi.
VI. OSSERVAZIONI DELLA GERMANIA
VI.1. Osservazioni sulla sovvenzione del sistema pensionistico
VI.1.1. Nessun vantaggio economico derivante dalla compensazione dei costi sociali anomali
(189)
Richiamandosi alla sentenza Combus (54), la Germania sostiene che, nell’ambito della privatizzazione di un prestatore di servizio universale che era già impresa pubblica, non costituiscono aiuti di Stato i finanziamenti accordati dallo Stato per compensare oneri pensionistici superiori a quelli sostenuti di norma dai concorrenti privati.
(190)
La Germania concorda con la Commissione nel ritenere che i costi sociali di Deutsche Post andrebbero comparati con i costi sociali dei concorrenti. Tuttavia, questo confronto doveva essere compiuto già sulla base dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE e non solo in un secondo momento in sede di valutazione della compatibilità a norma dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE.
VI.1.2. Nessun vantaggio finanziario rispetto alla situazione prima del 1995
(191)
Secondo la Germania, le sovvenzioni relative alle pensioni non hanno alleggerito Deutsche Post da costi che essa avrebbe dovuto normalmente sostenere mediante risorse proprie. Pertanto, Deutsche Post non ha beneficiato di nessun aiuto ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE. A detta della Germania, sia prima che dopo il 1995, Deutsche Post non era né giuridicamente obbligata né economicamente in grado di pagare le pensioni dei funzionari.
(192)
La Germania sostiene in primis che, a norma dell’articolo 46 del PostVerfG 1989, i funzionari trasferiti a Deutsche Post nel 1989 sono rimasti funzionari dell’amministrazione federale dello Stato. Anche dopo la seconda riforma della Posta del 1995, i funzionari di Deutsche Post sono rimasti funzionari statali a norma dell’articolo 2, paragrafo 3, del PostPersRG 1994 e dell’articolo 143b, introdotto ex novo nel Grundgesetz, la legge costituzionale tedesca.
(193)
Poiché il governo federale è sempre rimasto il soggetto debitore esclusivo delle prestazioni pensionistiche dei funzionari, secondo la Germania, Deutsche Post non ha mai avuto l’obbligo giuridico di utilizzare risorse proprie in questo contesto.
(194)
Anche se, a norma dell’articolo 54, paragrafo 2, del PostVerfG 1989 Deutsche Post era tenuta a finanziare le prestazioni pensionistiche dei funzionari, la Germania ribadisce che tale norma (così come l’obbligo di pagamento di retrocessioni ai sensi dell’articolo 63 del PostVerfG 1989) era una misura «interna» volta a generare entrate per il bilancio dello Stato. Essa non fonda alcun obbligo di Deutsche Post nei confronti dei funzionari.
(195)
Anche dopo la seconda riforma della Posta del 1995, ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 3, del PostPersRG 1994 e degli articoli 14 e 16 del PostPersRG 1994, lo Stato federale è rimasto il debitore esclusivo nei confronti dei funzionari titolari di un trattamento pensionistico. Come l’obbligo ai sensi dell’articolo 54, paragrafo 2, del PostVerfG 1989, anche l’obbligo previsto all’articolo 16, paragrafo 1, del PostPersRG, secondo il quale Deutsche Post deve versare contributi al fondo pensione per i funzionari postali, mirava solo ad alleggerire il bilancio dello Stato. Dette disposizioni non hanno minimamente modificato l’obbligo previdenziale che incombe esclusivamente allo Stato federale.
(196)
Del resto, dal punto di vista del diritto civile, non sarebbe stato possibile per il governo federale trasferire l’obbligo di finanziare le prestazioni pensionistiche dei funzionari alla società DPAG costituita nel 1995. Secondo le norme civilistiche, una società madre che trasferisca i propri obblighi previdenziali a una controllata giuridicamente indipendente, continua a rispondere dei suoi obblighi di pagamento di carattere patrimoniale verso dei terzi.
(197)
La Germania afferma poi che Deutsche Post non ha mai disposto di mezzi propri sufficienti per finanziare gli oneri pensionistici. Da un lato, prima del 1995, POSTDIENST avrebbe sempre chiuso con perdite che lo Stato ha dovuto ripianare con trasferimenti di 5,6 miliardi di EUR. Dall’altro, all’atto della trasformazione di POSTDIENST 1995 in DPAG, i debiti pensionistici accumulati ammontavano a circa […] miliardi di EUR. Con tali debiti iscritti nel passivo di bilancio, era impossibile costituire DPAG come impresa di diritto privato, vista la mancanza di un apporto di capitale sufficiente da parte del governo tedesco per conferire a DPAG la capacità economica necessaria.
VI.1.3. La sovvenzione del sistema pensionistico è un aiuto di Stato esistente ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 1, TFUE
(198)
La Germania ritiene che, qualora la sovvenzione del sistema pensionistico dovesse essere qualificata come aiuto di Stato, essa andrebbe considerata un aiuto di Stato esistente ai sensi dell’articolo 1, lettera b), punto i), del regolamento (CE) n. 659/1999, dal momento che a partire dal 1953, vale a dire dall’entrata in vigore della pertinente disposizione nella Costituzione tedesca, lo Stato è il solo soggetto debitore e l’unico responsabile del finanziamento delle pensioni dei funzionari. La Germania ribadisce che né la prima riforma della Posta del 1989, né la seconda del 1995 hanno minimamente modificato tale obbligo. Deutsche Post, continua la Germania, non sarebbe stata né prima, né dopo il 1995, giuridicamente obbligata o economicamente in grado di pagare le pensioni dei funzionari.
(199)
La Germania richiama poi una dichiarazione resa dalla Commissione dinanzi al Tribunale nella causa T-266/02. La Germania ritiene che dal punto 54 della sentenza si evinca chiaramente che la Commissione «ha ritenuto, nel contesto della decisione impugnata, che solo i trasferimenti operati dalla DB-Telekom le avessero conferito un vantaggio» (55).
(200)
La Germania desume dalla suddetta dichiarazione che la Commissione ha negato l’esistenza di un vantaggio economico anche riguardo alla sovvenzione del sistema pensionistico. Secondo la Germania, la Commissione ha quindi deciso, ai sensi dell’articolo 4 del regolamento (CE) n. 659/1999, di «non sollevare obiezioni». A norma dell’articolo 1, lettera b), punto ii), del regolamento (CE) n. 659/1999, una simile decisione positiva significa che la sovvenzione del sistema pensionistico costituisce un aiuto di Stato esistente.
VI.1.4. La sovvenzione del sistema pensionistico è una compensazione per oneri pregressi compatibile con il mercato interno ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, TFUE
(201)
In considerazione delle argomentazioni della Commissione nella decisione La Poste, la Germania sostiene che le sovvenzioni a favore del sistema pensionistico sono compatibili con l’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE e, al riguardo, fornisce le seguenti motivazioni:
1)
Deutsche Post ha versato contributi sociali generalmente superiori rispetto alla quota di contributi sociali e di contributi per l’assicurazione sanitaria e per l’assicurazione sociale contro il rischio di non autosufficienza gravanti sul datore di lavoro.
2)
Il vantaggio comparativo individuato dalla Commissione non è corretto nella misura in cui il calcolo si basa sulla presunzione che i servizi soggetti a regolamentazione delle tariffe coprano i costi addotti relativi all’onere # 2 (contributi sociali non di mercato). Come altre imprese attive nel settore postale, la Poste ha rifinanziato i costi sociali anche mediante tariffe più alte per il recapito della corrispondenza, circostanza di cui la Commissione non ha tuttavia tenuto conto nella decisione La Poste.
3)
Benché la Germania riconosca in linea di principio che i ricavi derivanti dai servizi a tariffa regolamentata debbano coprire i costi addotti, la Commissione non ha provato, da un lato, che l’autorità di regolamentazione ha accolto la richiesta di Deutsche Post di finanziare i costi sociali non di mercato con i ricavi da attività regolamentate, né, dall’altro, che i ricavi da attività regolamentate erano effettivamente sufficienti a coprire i costi sociali non di mercato.
(202)
La Germania osserva inoltre che, nella decisione di avviare il procedimento relativo a Royal Mail (56), la Commissione ha sottolineato l’importanza di valutare in base a criteri coerenti gli oneri pensionistici ereditati da ex imprese pubbliche, onde garantire una prassi decisionale coerente. Di conseguenza, la Commissione dovrebbe tener conto anche della sua decisione relativa a La Poste e della valutazione preliminare effettuata nel caso Royal Mail. In quest’ultimo caso, la Commissione non ha sollevato eccezioni in merito alla compensazione dei deficit pensionistici, benché dalla perizia Hooper 2008 emerga che gli oneri pensionistici di Royal Mail sono stati in parte coperti dalla maggiorazione delle tariffe postali regolamentate.
VI.1.4.1. Il parametro dovrebbe basarsi sui costi sociali di mercato
(203)
Con riferimento alla perizia del professor Ehlermann del 19 luglio 2011 (57), la Germania sostiene che la Commissione ha commesso due errori nel determinare il parametro per i costi sociali di Deutsche Post.
(204)
Secondo la Germania, la quota a carico del lavoratore non deve rientrare nel parametro, in quanto nel settore privato un datore di lavoro non è tenuto per legge a versare questa quota. Il datore di lavoro si fa carico del pagamento di tutti i contributi sociali solo per ragioni amministrative, senza obblighi di legge. Tener conto della quota a carico del lavoratore nel determinare il parametro contrasta anche con la prassi decisionale della Commissione (cfr. decisione La Poste).
(205)
Secondo la Germania, il calcolo del parametro per i costi sociali deve basarsi sulle retribuzioni di mercato (58), dal momento che le retribuzioni dei funzionari erano decisamente superiori alla media di mercato.
VI.1.4.2. I ricavi generati dai servizi regolamentati non sono sufficienti a coprire i costi sociali non di mercato
(206)
La Germania sottolinea, in primo luogo, che una copertura totale dell’onere # 2 grazie ai ricavi generati dai servizi soggetti a tariffa regolamentata è meramente ipotetica, dal momento che non è possibile accertare se i prezzi non regolamentati siano stati aumentati per compensare proprio i costi non di mercato. Da un lato, la decisione sulle dimensioni del mercato del 2002 non precisa se e in che misura l’autorità di regolamentazione del settore postale tenga conto degli oneri addotti per costi non di mercato. Dall’altro, le tariffe sono state mantenute sino al 2002 sui livelli autorizzati nel 1997; di conseguenza non è possibile accertare se dette tariffe comprendano una compensazione per i costi sociali non di mercato dei servizi non regolamentati.
(207)
La Germania afferma che non è sufficiente dichiarare che per il settore non soggetto a regolamentazione dei prezzi erano previsti contributi sociali più bassi rispetto ai concorrenti. Bisogna anche verificare se i servizi a tariffa regolamentata erano effettivamente in grado di finanziare con i loro ricavi gli oneri sociali non di mercato.
(208)
Pertanto, a giudizio delle autorità tedesche, la compensazione dei costi sociali non di mercato apporta un vantaggio a Deutsche Bank solo qualora le compensazioni ricevute siano superiori ai costi sociali complessivamente sostenuti da Deutsche Post per i suoi funzionari.
(209)
La Germania deplora la mancanza di un calcolo dettagliato che consenta di evincere se, nel complesso, Deutsche Post sia stata sovracompensata o sottocompensata per i costi sociali non di mercato da essa sostenuti per i funzionari. Essa sottolinea la necessità di un calcolo del genere se si vuole accertare l’esistenza di un vantaggio finanziario ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE.
a) In base alla perizia di un esperto, i costi sociali non di mercato sono sottocompensati
(210)
Per porre rimedio a questa situazione, la Germania ha trasmesso alla Commissione la perizia del professor Weber (59), volta a comprovare che i costi sociali collegati all’impiego di funzionari hanno comportato uno svantaggio finanziario per Deutsche Post. In primo luogo, la perizia stabilisce di quanto i costi sociali effettivamente sostenuti da Deutsche Post per i funzionari superano i costi sociali dei concorrenti privati per i dipendenti (nella perizia indicati come «i costi sociali di DPAG superiori al livello di mercato» o come «svantaggio strutturale»). La perizia Weber confronta poi i costi sociali che eccedono il livello di mercato con la compensazione accordata per l’onere # 2.
(211)
Come emerge dalla tabella 5, tra i sovracosti sociali derivanti dall’impiego di funzionari, la perizia comprende i pagamenti effettuati da Deutsche Post ai fondi pensione dei funzionari e gli altri costi sociali, quali i contributi per spese mediche, assicurazione infortuni e altre assicurazioni.
(212)
Nella perizia gli oneri sociali collegati all’occupazione di dipendenti vengono definiti come segue: quota di contributi sociali a carico del datore di lavoro per le assicurazioni obbligatorie, vale a dire l’assicurazione pensionistica, l’assicurazione contro il rischio disoccupazione, l’assicurazione sanitaria e l’assicurazione contro il rischio di non autosufficienza, moltiplicata per le retribuzioni «di mercato» (ad esempio il salario minimo 2007 per la maggioranza dei funzionari).
(213)
I costi sociali non di mercato sono quei costi sociali che Deutsche Post ha sostenuto per i funzionari e che eccedono i costi sociali di riferimento calcolati in base alla quota a carico del datore di lavoro per i contributi sociali di dipendenti nel settore privato.
Tabella 5
Calcolo del risultato netto in base alla perizia tedesca
-
Pagamenti al fondo pensione
-
Altri costi sociali
+
Costi sociali «non di mercato» quali parametro [sulla base della quota a carico del datore di lavoro dell’assicurazione sociale e delle retribuzioni «di mercato» (ad esempio, il salario minimo 2007)]
Costi sociali non di mercato
+
Compensazione da ricavi di servizi regolamentati (Onere # 2 - oneri sociali non di mercato)
Risultato netto (sottocompensazione o sovracompensazione)
(214)
Dai calcoli effettuati emerge che, per il periodo 1995-2007, l’onere # 2 non era sufficiente a coprire i costi sociali non di mercato. La perizia riscontra addirittura una sottocompensazione di Deutsche Post pari a […] miliardi di EUR. L’esperto giunge alla conclusione che, anche nel caso in cui i ricavi da servizi a tariffa regolamentata coprissero l’onere # 2, Deutsche Post non avrebbe beneficiato di una compensazione sufficiente per i suoi costi sociali non di mercato.
b) In base al REK 2009, i ricavi derivanti dal settore a tariffa regolamentata non sono sufficienti a coprire i costi sociali non di mercato
(215)
La Germania sostiene che fintantoché le perdite da servizi a tariffa regolamentata superano i costi sociali non di mercato, non è possibile affermare che i ricavi regolamentati coprano effettivamente detti costi sociali. Per tale ragione, la Germania ha trasmesso un parere basato sul REK 2009 (60), al fine di dimostrare che le perdite derivanti dai servizi regolamentati erano rimaste costantemente superiori ai costi sociali non di mercato.
(216)
I calcoli si basano sul REK 2009 e considerano come margine di utile ragionevole per i servizi a tariffa regolamentata, un ROS del 7 % (con riferimento alla seconda perizia Deloitte, che verrà analizzata più nel dettaglio alla sezione VI.3.2). Detratto il margine di utile ragionevole, i servizi soggetti a tariffa regolamentata registrano una perdita pari a […] miliardi di EUR, che è quindi superiore ai costi sociali non di mercato addotti per il periodo 1995-2007. I ricavi dai servizi regolamentati non erano quindi sufficienti a coprire i costi sociali non di mercato in questione.
VI.2. Osservazioni sulla compensazione per la fornitura dei servizi universali
VI.2.1. Compensazioni statali
(217)
La Germania sostiene che le compensazioni statali non comportino un vantaggio finanziario per Deutsche Post, dal momento che i pagamenti effettuati, pari a 5,666 miliardi di EUR, corrispondono unicamente a una compensazione per le retrocessioni di 5,838 miliardi di EUR che Deutsche Post ha dovuto effettuare fino al 1995.
(218)
Come osservato nella decisione di estensione del 2007, dette retrocessioni avevano origine nella precedente amministrazione delle poste la quale doveva versare annualmente circa il 10 % delle sue entrate di esercizio allo Stato federale. Nel periodo 1989-1995 le retrocessioni sono state gradualmente eliminate in forza dell’articolo 63, paragrafo 1, del PostVerfG. Fino al 1993 Deutsche Post ha dovuto versare il 10 % delle sue entrate d’esercizio. A partire dal 1993 le retrocessioni sono gradualmente diminuite, e nel 1993, ad esempio, ammontavano al 10 % delle entrate d’esercizio meno 153 milioni di EUR. Nel 1994 esse erano il 70 % rispetto al volume del 1993 e nel 1995 il 50 % del volume del 1993. Tra il 1990 e il 1995 Deutsche Post ha effettuato complessivamente retrocessioni per 5,838 miliardi di EUR.
(219)
In forza dell’articolo 63, paragrafo 4, del PostVerfG, i dividendi dovevano essere detratti dalle retrocessioni. In considerazione di detta disposizione e dell’esenzione da imposte dirette e indirette, nella decisione di estensione del 2007 la Commissione ha affermato che le retrocessioni erano da considerarsi come un indennizzo per l’esenzione da imposte dirette e indirette e come compenso per il finanziamento accordato dallo Stato federale quale azionista.
(220)
In risposta a questa constatazione la Germania ha trasmesso la perizia KPMG, secondo la quale le retrocessioni non potevano essere considerate come un sostituto delle imposte o dei dividendi per varie ragioni.
(221)
Secondo la perizia KPMG, le retrocessioni non possono essere qualificate come imposte perché dal 1931 sono calcolate sulla base delle entrate di esercizio. Pertanto, esse avrebbero dovuto essere versate anche in anni in cui Deutsche Post ha chiuso in perdita. Di contro, le imposte sui redditi da impresa vengono calcolate sulla base dell’utile di esercizio effettivamente conseguito. Una qualificazione delle retrocessioni come imposta violerebbe il principio costituzionale dell’imposizione in funzione del risultato economico.
(222)
Secondo la perizia, anche il confronto tra le retrocessioni e l’imposta sul valore aggiunto non è pertinente. Nel caso dell’imposta sul valore aggiunto, l’obbligo di imposta si accompagna alla detrazione dell’imposta versata a monte per determinati servizi, cosa che non si verifica con le retrocessioni, con l’effetto che il calcolo della retrocessione diverge in modo considerevole dal calcolo dell’effettiva imposta sul valore aggiunto dovuta dall’impresa.
(223)
La Germania sostiene inoltre che le retrocessioni non possono essere qualificate come dividendi. La distribuzione di dividendi si riferisce ai risultati dell’esercizio precedente o degli anni precedenti. Tra il 1990 e il 1995, Deutsche Post non ha conseguito alcun utile ma ha comunque effettuato le retrocessioni. Di conseguenza le retrocessioni non costituiscono dividendi.
(224)
La perizia KPMG giunge alla conclusione che le retrocessioni non possono essere qualificate come imposte o dividendi, trattandosi piuttosto di un’imposta «sui generis» che graverebbe solo su Deutsche Bundespost e sull’impresa sua avente causa.
(225)
Richiamandosi alla perizia KPMG, la Germania contesta l’affermazione della Commissione, secondo cui le retrocessioni possono essere considerate un sostituto dei pagamenti a titolo di imposta sui redditi e dividendi. La Germania ribadisce che le retrocessioni hanno costituito per Deutsche Post un onere non giustificabile né sotto il profilo oggettivo, né sotto quello economico. Dato che le compensazioni statali hanno sgravato Deutsche Post delle sole retrocessioni, non le hanno apportato alcun vantaggio economico e quindi non costituiscono aiuto di Stato.
(226)
In subordine, la Germania adduce altre due ragioni per cui le compensazioni statali non costituirebbero aiuti di Stato: innanzitutto, tenuto conto della considerevole redditività del capitale investito (ROI) negli anni successivi e dei notevoli ricavi conseguiti da Deutsche Post a seguito della quotazione in Borsa, le compensazioni sono in linea con il principio dell’investitore in un’economia di mercato. In secondo luogo, le compensazioni non costituiscono aiuti di Stato in quanto sia dal REK 2009 che dalla perizia WIK emerge che le perdite cumulate del servizio universale tra il 1990 e il 1994 erano maggiori rispetto alle compensazioni. Pertanto, Deutsche Post non ha ricevuto una compensazione sufficiente per la fornitura dei servizi nel quadro del suo obbligo di servizio universale.
VI.2.2. Garanzia statale
(227)
La Germania afferma che, per varie ragioni, l’ulteriore garanzia accordata dallo Stato ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 4, del PostUmwG 1994 per i titoli di debito emessi prima del 1995, non comporta alcun vantaggio selettivo a favore di Deutsche Post dopo il 1995.
(228)
Ogni impresa di diritto privato continua a rispondere, anche dopo la scissione di una società controllata, delle obbligazioni assunte da questa controllata. Persino dopo la cessione di dette obbligazioni a un terzo, un’impresa di diritto privato resta responsabile per i suoi debiti esistenti. Occorre poi considerare che l’originaria garanzia statale si era resa necessaria per i titoli di debito solo in quanto POSTDIENST non aveva personalità giuridica autonoma. L’articolo 40 del PostVerfG 1989, che precisa che i titoli di debito di Deutsche Bundespost sono equiparati ai titoli di debito dello Stato, ha mero carattere declaratorio.
(229)
In secondo luogo, DPAG non ha ottenuto alcun vantaggio dall’acquisizione dei titoli di debito di POSTDIENST, dal momento che DPAG nel 1995 avrebbe potuto rifinanziarsi a tassi inferiori. Al 1o gennaio 1995 i titoli di debito di POSTDIENST ammontavano a complessivi 931 milioni di EUR con un tasso medio del 7,17 % e una durata residua di 8,8 anni. Poiché a questa data il tasso di interesse a breve termine si collocava tra il 5 % e il 5,5 %, DPAG ha subito uno svantaggio finanziario dell’1,7 %, che si è tradotto in costi d’interesse più elevati pari a circa 15,3 milioni di EUR l’anno.
(230)
In terzo luogo, confrontando i tassi di interessi medi di mercato per i titoli di debito emessi da imprese private e i tassi di interesse dei titoli di debito di POSTDIENST nel giorno in cui sono stati originariamente emessi, la Germania sostiene che POSTDIENST ha preso in prestito capitale a tassi in media superiori rispetto ai tassi medi di mercato. La Germania non ha effettuato un esame complessivo, ma ha solo confrontato i tassi di interesse per determinati titoli di debito di POSTDIENST con la media aggregata di mercato.
(231)
In via subordinata, la Germania afferma che le garanzie statali costituiscono un aiuto di Stato esistente ai sensi dell’articolo 1, lettera b), punto i), del regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio. Dato che fino al 1994 Deutsche Bundespost faceva parte dell’amministrazione pubblica, i debiti da essa contratti a partire dalla sua fondazione nel 1950 sono debiti dello Stato. Ove la garanzia statale abbia conferito a Deutsche Post vantaggi sui tassi di interesse, tali vantaggi vanno considerati come un aiuto di Stato esistente. La Germania richiama anche la decisione della Commissione nel caso EDF (61), nel quale una garanzia analoga è stata valutata come aiuto di Stato esistente.
VI.2.3. La licenza in esclusiva
(232)
La Germania afferma che, in base alla sentenza PreussenElektra (62), i ricavi derivanti dal settore recapito corrispondenza regolamentato non costituiscono aiuti di Stato.
(233)
Dal momento che i ricavi dal settore recapito corrispondenza regolamentato non costituiscono risorse statali, le tariffe per il recapito della corrispondenza ritenute eccessive possono formare oggetto di un procedimento solo ai sensi dell’articolo 102 TFUE.
VI.3. Osservazioni del governo tedesco sulla perizia WIK
VI.3.1. La perizia WIK conferma la necessità delle compensazioni statali quale compensazione per i costi netti dell’obbligo di servizio universale fino al 1995
(234)
Malgrado tutte le eccezioni di carattere metodologico, la Germania afferma che la perizia WIK conferma la posizione della Germania relativa al fatto che le compensazioni statali erano necessarie per ripianare per le perdite subite da Deutsche Post nel periodo 1990-1995 a causa della prestazione di servizi universali.
(235)
Secondo la Germania, gli utili eccessivi posteriori al 1995 non possono essere presi in considerazione e, in quanto le compensazioni statali sono state assorbite dai costi netti degli obblighi di servizio universale che Deutsche Post ha dovuto sostenere fino al 1995. L’annullamento della decisione negativa del 2002 da parte del Tribunale ha confermato che qualcosa che è stato «consumato» una volta, non può essere consumato una seconda volta. Dato che le compensazioni statali sono state esaurite per coprire le perdite accumulate fino al 1995, esse non hanno potuto essere impiegate in un secondo momento per finanziare utili eccessivi.
VI.3.2. Errata analisi del margine di utile ragionevole
(236)
Richiamandosi alla perizia Deloitte, la Germania contesta innanzitutto il fatto che la perizia WIK utilizza come parametro un numero eccessivo di imprese troppo piccole. Secondo la Germania, le imprese comparabili dovrebbero essere soprattutto le grandi imprese del settore consegna pacchi e logistica con reti di dimensioni e complessità paragonabili a quelle di Deutsche Post (63).
(237)
La seconda perizia Deloitte parte dal presupposto che le imprese del settore consegna pacchi e servizi postali, con una rete di ritiro e consegna ampia e complessa, siano comparabili a Deutsche Post. Tenuto conto dell’importanza che le economie di scala, la portata e la densità hanno per le reti di servizi postali, le grandi imprese si prestano meglio a un confronto che non le piccole imprese. In misura minore, anche le imprese di spedizione e logistica potrebbero essere paragonabili, poiché impiegano immobilizzazioni equivalenti.
(238)
La seconda perizia Deloitte considera imprese comparabili solo le società attive nel settore postale con un fatturato annuo superiore a 100 milioni di EUR. In questo modo si individua un piccolo gruppo di solo sei imprese comparabili, composto dalle grandi multinazionali attive nel settore servizi pacchi espressi (UPS, FedEx e TNT Express) e altri operatori postali (prevalentemente degli Stati Uniti o del Regno Unito).
(239)
Questo gruppo di imprese comparabili registra per il periodo 1998-2007 una mediana ROS del 7,4 % e un terzo quartile ROS del 12 % come limite superiore per il margine di utile ragionevole. Un gruppo di confronto più ampio, composto da 18 imprese di logistica e 19 imprese di spedizione, porta a una mediana ROS compresa tra il 4,6 % e il 5,7 %; nella seconda perizia Deloitte vengono però espresse alcune riserve circa la compatibilità di tali imprese con Deutsche Post.
(240)
Sulla base dei dati disponibili per entrambi i gruppi di confronto, la seconda perizia Deloitte raccomanda un ROS compreso tra il 6,1 % e l’11,7 % come parametro per il margine di utile ragionevole.
(241)
In merito alla definizione di un margine di utile ragionevole a partire dal gruppo di confronto, la seconda perizia Deloitte evidenzia che un semplice ROS relativo a più anni quale parametro per l’utile ragionevole sottostima l’utile ragionevole sia perché possono verificarsi notevoli e sistematiche imprecisioni da un anno all’altro sia perché possono sussistere notevoli differenze riguardo alla redditività di imprese dello stesso settore. L’impiego di un paramento per il margine di utile ragionevole troppo basso rischia di inibire l’attuazione di progetti d’investimento efficienti.
(242)
Come già sottolineato nella prima perizia Deloitte, il parametro per il margine di utile ragionevole adottato nella perizia WIK sulla base della mediana delle imprese comparabili non tiene minimamente conto dei miglioramenti in termini di efficienza che Deutsche Post ha conseguito soprattutto a partire dal 1990. Tuttavia, ai sensi dei punti 14 e 18 della disciplina del 2005, nel determinare il margine di utile ragionevole occorre tener conto anche dei criteri «di incentivazione, in funzione, fra l’altro, della qualità del servizio reso e dell’accresciuta efficienza produttiva».
(243)
È pertanto opportuno basare il parametro per il margine di utile ragionevole su un intervallo di valori annuo. Gli utili che si collocano nella parte alta o addirittura al di sopra di detto intervallo potrebbero indicare che l’impresa media ha superato il parametro grazie a prestazioni migliori dal punto di vista operativo o commerciale. L’autorità di regolamentazione dovrebbe continuare ad ammettere simili utili per incentivare un incremento dell’efficienza.
(244)
La Germania osserva inoltre che l’entità del margine di utile ragionevole deve restare in linea con le decisioni precedenti in cui è stato autorizzato un ROS compreso tra il 7 % e l’8 % per le società ferroviarie o di autobus (64).
VI.3.3. Ripartizione dei costi e valutazione dei costi non adeguate
(245)
La Germania ribadisce che qualsivoglia trasferimento degli oneri dal servizio universale ai servizi commerciali non è possibile né di fatto né di diritto. Ai sensi dell’articolo 7 della direttiva 97/67/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 dicembre 1998, concernente regole comuni per lo sviluppo del mercato interno dei servizi postali comunitari e il miglioramento della qualità del servizio (65), tutti i costi aggiuntivi netti derivanti dall’obbligo di servizio universale devono essere finanziati mediante i ricavi del monopolio dei servizi di recapito corrispondenza e non mediante i ricavi dei servizi commerciali.
(246)
La Germania sostiene altresì che la perizia WIK contiene stime troppo basse per determinati costi sostenuti da Deutsche Post:
1)
le retrocessioni, che Deutsche Post ha dovuto versare fino al 1995, avrebbero dovuto essere detratte come costi e non essere impiegate come riferimento approssimativo per i costi del capitale o per il margine di utile ragionevole. Richiamandosi alla perizia KPMG, la Germania contesta la valutazione contenuta nella perizia WIK, secondo la quale le retrocessioni possono essere considerate come una misura che sostituisce il pagamento dell’imposta sugli utili e il versamento di dividendi. La Germania ribadisce che le retrocessioni hanno costituito per Deutsche Post un onere che non poteva essere giustificato né obiettivamente ne economicamente. Pertanto le retrocessioni avrebbero dovuto essere considerate come costi del servizio universale nel calcolo dell’utile ragionevole;
2)
per i costi di ammortamento avrebbero dovuto essere impiegati i valori di mercato reali delle immobilizzazioni indicati nel bilancio fiscale ufficiale e non i valori contabili minori figuranti nel bilancio di esercizio;
3)
i costi dei contributi per la pensione complementare dei dipendenti privati avrebbero dovuto essere considerati integralmente.
VI.4. Risposta alle osservazioni di terzi
VI.4.1. Sovvenzione del sistema pensionistico
(247)
La Germania ricorda che Deutsche Post non era né giuridicamente tenuta né economicamente in grado di farsi carico, nel 1995, degli obblighi relativi alle pensioni. Di conseguenza, gli oneri pensionistici costituivano debiti dello Stato ai sensi della decisione della Commissione nel caso Poste Italiane (66). Le sovvenzioni del sistema pensionistico non hanno conferito alcun vantaggio finanziario a Deutsche Post.
(248)
Mentre UPS sottolinea che un normale operatore dovrebbe sostenere in proprio gli oneri pensionistici, la Germania argomenta che gli oneri pensionistici per le pensioni dei funzionari rappresentano costi non di mercato che non possono essere confrontati con i contributi sociali versati dai concorrenti di Deutsche Post per i loro dipendenti. Questi ultimi versano alle assicurazioni sociali solo la quota a carico del datore di lavoro e non devono sostenere oneri pregressi sulla base di diritti alla pensione già maturati.
(249)
La Germania sottolinea l’esigenza di un calcolo della sovracompensazione, dal momento che le osservazioni di UPS e FFPI partono dal presupposto che la Commissione abbia effettuato un simile calcolo per dimostrare che Deutsche Post è stata sovracompensata.
VI.4.2. Compensazione per la fornitura di servizi universali
(250)
Richiamandosi alla perizia NERA del 2006, la Germania rileva che la Commissione stessa nel caso COMP/37.821 ha ritenuto che l’utile sul capitale stimato in detta perizia per il settore recapito corrispondenza di DPWN non era sufficiente a dimostrare l’esistenza di tariffe eccessive per la consegna della corrispondenza ai fini dell’articolo 102 TFUE.
(251)
In generale, la Germania sostiene che l’utile sul capitale non rappresenti un criterio adatto per determinare l’utile eccessivo. In presenza di una minore intensità di capitale, un utile sul capitale alto può essere accompagnato da un utile sulle vendite ridotto. Poiché la maggior parte dei rischi deriva da ricavi e costi, l’utile sulle vendite sarebbe la misura adatta per l’accertamento di utili eccessivi, in particolare per le imprese con ridotta intensità di capitale. Se, come nella perizia NERA, si ricorre in via subordinata all’utile sulle vendite come misura per l’utile, ne risulta che Deutsche Post ha ottenuto un utile sulle vendite maggiore rispetto a quello di Royal Mail, ma molto inferiore rispetto all’utile sulle vendite di TNT. Gli utili sulle vendite del settore recapito corrispondenza di DPWN, calcolato nella perizia NERA, si collocano così ben al di sotto del parametro fissato per stabilire gli utili eccessivi.
(252)
La Germania afferma quindi che né la perizia NERA del 2006 né la sua versione aggiornata sono rilevanti ai fini dell’indagine in materia di aiuti di Stato e non costituiscono una prova sufficiente dell’esistenza di utili eccessivi.
(253)
A fronte dell’affermazione di UPS, secondo cui il calcolo dei costi di Deutsche Post non sarebbe una base adatta per l’analisi dei ricavi e degli oneri del servizio universale, la Germania replica che il calcolo dei costi è stato controllato e approvato sia dai revisori fiscali sia dall’autorità di regolamentazione del settore postale. Esso, inoltre, è conforme alle disposizioni della direttiva 97/67/CE.
(254)
Per riguarda gli accordi sul prezzo di trasferimento tra Deutsche Post e DPEED, la Germania sottolinea che detti accordi soddisfano le condizioni poste dalla decisione sull’intesa del 2001. Deutsche Post invia regolarmente alla Commissione una relazione sul loro rispetto. Ad oggi la Commissione non ha sollevato eccezioni.
(255)
La Germania si oppone inoltre all’inclusione nel calcolo della sovracompensazione dei beni trasferiti dalla Germania a Deutsche Post nel 1995 (ad esempio, in forma di immobili e infrastrutture). La Germania ha già trasmesso informazioni al riguardo nelle sue osservazioni alla decisione di avvio del procedimento del 1999. A parere della Germania, i trasferimenti di beni non possono essere oggetto dell’attuale esame dal momento che la Commissione non ha sollevato alcuna eccezione contro tale misura nella decisione negativa del 2002 e non l’ha neppure citata nella sua decisione di avvio del procedimento del 2007.
VI.4.3. Livello delle retribuzioni
(256)
La Germania concorda che le retribuzioni di mercato debbano essere utilizzate come parametro per il calcolo dei contributi sociali pagati dai concorrenti di Deutsche Post. Un simile parametro contrasta però con la decisione di estensione del 2011, dal momento che la Commissione ricorre alle retribuzioni lorde rettificate dei funzionari e non alle retribuzioni di mercato per calcolare i contributi sociali versati dai concorrenti di Deutsche Post. Stando alla perizia del prof. Weber, la retribuzione di mercato corrisponde circa al […] % dello stipendio lordo dei funzionari. Non è pertanto corretto utilizzare le retribuzioni lorde dei funzionari come parametro per il calcolo dei contributi sociali.
(257)
A detta della Germania, è priva di fondamento l’ipotesi di BIEK, secondo cui Deutsche Post avrebbe utilizzato le retribuzioni concordate nel settore dell’industria dei trasporti come parametro per il calcolo delle retribuzioni da essa riconosciute rispetto a quelle dei concorrenti. Dalla perizia del prof. Weber emergere che Deutsche Post ha calcolato le retribuzioni di mercato sulla base delle retribuzioni effettivamente versate dai suoi concorrenti.
VII. VALUTAZIONE DELLA SOVVENZIONE DEL SISTEMA PENSIONISTICO
VII.1. Sussistenza di un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE
(258)
A norma dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, «[…] sono incompatibili con il mercato interno, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza». Per poter valutare se una misura costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, la Commissione deve verificare se sono soddisfatti i seguenti criteri: la misura è imputabile allo Stato e sono state impiegate risorse statali; viene accordato un vantaggio a talune imprese o talune produzioni che falsi la concorrenza; la misura falsa gli scambi tra gli Stati membri.
(259)
La sovvenzione del sistema pensionistico si fonda sull’articolo 16 del PostPersG 1994 e viene finanziata con risorse del bilancio dello Stato, quindi imputabili allo Stato, e concesse mediante risorse statali ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE. Inoltre la misura è selettiva, poiché è stata accordata solo in relazione al fondo pensione per sgravare Deutsche Post dei costi per le pensioni dei funzionari e, quindi, in definitiva avvantaggia Deutsche Post.
VII.1.1. Vantaggio finanziario in base alla riforma delle pensioni del 1995
(260)
Richiamandosi alla sentenza Combus, la Germania sostiene che la sovvenzione del sistema pensionistico non ha conferito alcun vantaggio finanziario, in quanto la sovvenzione ha sgravato Deutsche Post di costi sociali non di mercato.
(261)
Al fine di accertare se la sovvenzione del sistema pensionistico abbia comportato un vantaggio finanziario selettivo, occorre accertare se Deutsche Post sia stata sgravata di determinati costi che, di norma, un’impresa avrebbe dovuto sostenere, impedendo così alle forze presenti sul mercato di produrre i loro normali effetti (67).
(262)
La Commissione non può accettare le argomentazioni svolte dalla Germania sulla base della sentenza Combus: essa osserva che detta sentenza non è stata confermata dalla Corte. Diverse decisioni della Corte contraddicono la teoria secondo cui le misure volte a compensare uno svantaggio strutturale non devono essere considerate aiuti. Secondo una giurisprudenza costante della Corte in materia, la sussistenza di un aiuto deve essere valutata in base agli effetti e non alla causa o allo scopo della misura statale (68). Secondo la giurisprudenza della Corte, la nozione di aiuti comprende anche i vantaggi accordati dallo Stato che, in varie forme, alleviano gli oneri normalmente gravanti sul bilancio di un’impresa (69). La Corte ritiene inoltre che i costi legati alla retribuzione dei dipendenti gravano, per loro natura, sul bilancio delle imprese, indipendentemente dal fatto che detti costi derivino o meno da obblighi di legge, da accordi o contratti collettivi (70). A tal proposito, la Corte ha sentenziato che il fatto che gli aiuti di Stato vadano a compensare costi aggiuntivi, non è sufficiente per escludere a priori la sussistenza di un aiuto (71).
(263)
La Commissione ritiene che i pagamenti che un’impresa è tenuta ad assumersi in forza della legislazione sul lavoro o dei contratti collettivi conclusi con i sindacati, ad esempio i costi per le pensioni, rientrino nei normali costi dell’attività imprenditoriale, che l’impresa deve sostenere con le proprie risorse (72). Questi costi sono da considerarsi parte costitutiva dell’attività economica dell’impresa (73). A tal fine, è irrilevante se l’impresa sostenga gli oneri pensionistici mediante finanziamento diretto delle pensioni dei suoi vecchi dipendenti (come nel caso dei funzionari impiegati presso Deutsche Post) o, invece, tramite versamento di un contributo per l’assicurazione pensionistica dei dipendenti privati che, a sua volta, impiega i contributi riscossi per finanziare le pensioni di tutti i dipendenti privati. Determinante è piuttosto se l’impresa, in un modo o nell’altro, si accolli integralmente gli oneri pensionistici.
(264)
La Commissione osserva inoltre che Deutsche Bundespost, dalla sua costituzione nel 1950, ha la forma giuridica di un patrimonio separato. Un patrimonio separato non ha personalità giuridica distinta, ma dispone di una propria gestione finanziaria e di bilancio [articolo 3 del PostVwG 1953 e articolo 48 del HGrG (74)]. In base alle disposizioni amministrative vigenti per gli enti pubblici, il loro bilancio preventivo deve contenere i costi del personale, tra i quali rientrano anche i costi per le pensioni per i funzionari degli enti pubblici in stato di quiescenza (articolo 10 del HGrG). Ne consegue che dal 1950 Deutsche Post deve finanziare questi costi con ricavi propri. L’articolo 15 del PostVwG 1953 vieta espressamente la concessione di sovvenzioni a favore di Deutsche Post mediante risorse provenienti dalle casse dello Stato. Questa norma è stata ripresa nell’articolo 37, paragrafo 1, del PostVerfG 1989.
(265)
Il PostVerfG 1989 ribadisce questo obbligo nella sezione dedicata al personale e all’assistenza sociale. Ai sensi dell’articolo 54, paragrafo 2, del PostVerfG 1989, Deutsche Post era tenuta a finanziare con mezzi propri tutti i costi, compresi quelli per le pensioni dei suoi funzionari.
(266)
A seguito della seconda riforma del settore postale del 1995, l’obbligo di sostenere pagamenti e costi per i diritti patrimoniali dei funzionari ha continuato a incombere su Deutsche Post in base all’articolo 2, paragrafo 3, del PostPersRG 1994; tuttavia, Deutsche Post è stata in parte sgravata dai costi del pagamento delle pensioni dei funzionari. A norma dell’articolo 16, paragrafo 1, del PostPersRG 1994, per il periodo 1995-1999, Deutsche Post ha versato al fondo pensione un importo annuo forfettario di 2,045 miliardi di EUR. In base all’articolo 16, paragrafo 2, del PostPersRG 1994, a partire dal 2000 gli importi forfettari annuali sono stati sostituiti da un importo che corrisponde al 33 % della massa salariale dei funzionari. L’articolo 16, paragrafo 2, del Post PersRG 1994 stabilisce poi che dal 1995 lo Stato federale si assume gli oneri pensionistici residui. Il grafico 1 mostra i pagamenti annuali dello Stato federale per i singoli anni dal 1995, a partire dai 151 milioni di EUR del 1995.
(267)
Ne consegue che le argomentazioni addotte dalla Germania, secondo cui DPAG avrebbe dovuto farsi carico di costi pensionistici più alti rispetto ai suoi concorrenti privati, sono irrilevanti per valutare se la sovvenzione del sistema pensionistico costituisca aiuto di Stato. Tali argomentazioni vanno tuttavia considerate nel valutare la compatibilità dell’aiuto.
(268)
In particolare la Germania ha sostenuto che per determinare se Deutsche Post abbia conseguito un vantaggio dalla sovvenzione del sistema pensionistico, il contributo versato da Deutsche Post al fondo pensione deve essere confrontato con la quota dei contributi previdenziali a carico di un datore di lavoro privato, detratta la quota a carico del lavoratore. Questa argomentazione riguarda la compatibilità della misura con il mercato interno, ma per completezza la Commissione osserva in questa sede che spetta al datore di lavoro versare all’assicurazione sociale la quota a carico del lavoratore compresa nella retribuzione complessiva, trattenendola dalla retribuzione lorda. Inoltre, aspetto ancora più importante, quando uno Stato esonera i lavoratori di una determinata impresa da un onere che altrimenti detta impresa sarebbe chiamata a sostenere, ne deriva un vantaggio per il relativo datore di lavoro, dal momento che una misura simile va a ridurre la forbice tra retribuzione lorda e retribuzione netta. Così per il datore di lavoro diventa possibile impiegare o mantenere dipendenti con retribuzioni lorde più basse. I vantaggi relativi alla quota di contributi sociali a carico del lavoratore comportano così anche un vantaggio per il datore di lavoro.
(269)
Inoltre, secondo la Germania, Deutsche Post ha beneficiato di un vantaggio finanziario dalla compensazione dei costi sociali non di mercato, solo nei casi in cui le compensazioni accordate a Deutsche Post erano superiori ai costi sociali complessivi non di mercato di cui Deutsche Post si è dovuta far carico per i suoi funzionari nel settore regolamento e non regolamentato. La Commissione ricorda che la natura compensatoria di una misura non esclude a priori che questa costituisca un aiuto di Stato e rimanda al punto 260.
(270)
La Germania ribadisce che il soggetto effettivamente tenuto al finanziamento delle pensioni dei funzionari continuava ad essere lo Stato federale. Poiché la riforma delle pensioni del 1995 non ha inciso in alcun modo sulla responsabilità dello Stato federale nei confronti dei funzionari, la sovvenzione del sistema pensionistico non ha conferito alcun vantaggio finanziario a Deutsche Post.
(271)
Non viene contestato che prima e dopo il 1995 lo Stato federale fosse in definitiva il garante del finanziamento delle pensioni dei funzionari, anche se, come intende osservare la Commissione, dall’articolo 3 del PostVwG 1953 e dall’articolo 2 del PostVerfG 1989 si evince chiaramente che solo il patrimonio separato, e non lo Stato, risponde per i debiti del patrimonio separato. Tuttavia, conformemente alla legislazione applicabile al settore postale nonché a norma delle disposizioni generali vigenti, fino al 1995 le prestazioni pensionistiche figuravano nel bilancio del patrimonio separato di Deutsche Bundespost. Detti pagamenti dovevano essere integralmente coperti con i ricavi realizzati dal patrimonio separato. Ai fini della valutazione non è decisivo determinare chi in fin dei conti si renda garante del finanziamento delle pensioni dei funzionari. Per contro è fondamentale sapere chi, in base alla normativa vigente, fosse di norma tenuto a finanziarle. In base al VwG 1953, al HGrG e al PostVerfG 1989, detto obbligo grava chiaramente e integralmente su Deutsche Post.
(272)
Per ogni impresa, inoltre, gli oneri pensionistici rappresentano normali costi di gestione, a prescindere che si tratti di un’impresa pubblica o privata, dotata o priva di personalità giuridica. I meccanismi di finanziamento delle pensioni variano enormemente da uno Stato membro all’altro nonché all’interno di uno stesso Stato membro. Spesso trovano applicazione sistemi diversi a seconda del momento in cui è avvenuta l’assunzione. Ne consegue che Deutsche Post è chiamata a farsi carico degli oneri pensionistici per i suoi dipendenti, ivi compresi i funzionari, come qualsiasi altra impresa. Il fatto che le modalità di finanziamento delle pensioni dei funzionari differiscano da quelle attuate per i dipendenti privati non influisce sull’obbligo di Deutsche Post di includere il finanziamento degli oneri pensionistici tra i costi di gestione ordinari. Accettare le considerazioni della Germania significherebbe ammettere che lo Stato possa sgravare le imprese pubbliche da un importante fattore di costo collegato alla loro gestione ordinaria.
(273)
Da ultimo, affermando che Deutsche Post non ha mai disposto di risorse proprie sufficienti a finanziare le pensioni dei suoi funzionari, la Germania perde di vista il fatto che la valutazione dell’esistenza di un vantaggio finanziario non dipende dalla capacità economica di un’impresa.
(274)
Poiché la riforma delle pensioni del 1995 ha in parte esonerato Deutsche Post dall’obbligo di finanziare le pensioni dei funzionari, la sovvenzione del sistema pensionistico ha comportato per Deutsche Post un vantaggio finanziario.
VII.1.2. Distorsione della concorrenza ed effetti sugli scambi
(275)
Un aiuto accordato da uno Stato membro incide sugli scambi all’interno dell’Unione se rafforza la posizione di un’impresa nei confronti di altre imprese concorrenti negli scambi intraunionale. Secondo una giurisprudenza costante (75), affinché una misura falsi la concorrenza e incida sugli scambi tra gli Stati membri è sufficiente che il destinatario dell’aiuto sia in concorrenza con altre imprese su mercati aperti alla concorrenza.
(276)
In Germania i mercati nel settore del recapito di pacchi, giornali e riviste sono sempre stati liberalizzati. Su tali mercati POSTDIENST ha operato sempre in concorrenza con altre imprese, provenienti anche da altri Stati membri (come, ad esempio, UPS, FedEx, TNT Express, GLS o DPD). Tra il 1998 e il 2007 DPAG ha gradualmente perso la sua licenza in esclusiva per il servizio di recapito della corrispondenza. Con l’apertura del mercato alla concorrenza, nuove imprese vi hanno fatto il loro ingresso. L’aiuto incide pertanto sugli scambi tra gli Stati membri e può falsare la concorrenza.
(277)
Al riguardo la Commissione osserva inoltre che Deutsche Post e la sua holding DPWN hanno iniziato nel 1997 ad offrire servizi di consegna pacchi sui mercati europei e internazionali: nel 1999 DPWN era già leader sui mercati europei dei servizi recapito pacchi e servizi espresso con ricavi annui di circa 4,6 miliardi di EUR. Con l’acquisizione di DHL nel 1998, DPWN ha esteso il proprio settore di attività all’Asia e all’America settentrionale. Grazie ad altre acquisizioni di società di logistica (ad esempio Danzas, Nedlloyd, ASG, Air Express International) DPWN è diventata uno dei principali operatori nel settore dei servizi aerei e navali di trasporto merci, nonché di servizi di logistica globale. Nel frattempo, DPWN è rappresentata anche sui mercati postali al di fuori della Germania (ad esempio, con l’acquisizione di Unipost in Spagna e di Williams Lee nel Regno Unito). Tra il 1998 e il 2007 DPWN ha effettuato acquisizioni di società per un valore di circa 21 miliardi di EUR (76).
(278)
La Commissione è giunta pertanto alla conclusione che la sovvenzione del sistema pensionistico costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE.
VII.2. Valutazione degli aiuti esistenti ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 1, TFUE
(279)
Secondo la Germania, se mai la sovvenzione del sistema pensionistico costituisse un aiuto di Stato, essa dovrebbe essere considerata un aiuto di Stato esistente ai sensi dell’articolo 1, lettera b), punto i, del regolamento (CE) n. 659/1999. La Germania afferma che lo Stato, a partire dall’entrata in vigore della disposizione in materia nella Costituzione tedesca, nel 1953, è il debitore ultimo nonché il soggetto responsabile del finanziamento delle pensioni dei funzionari. La Germania sostiene che la creazione di un fondo pensione non ha affatto inciso su questo obbligo.
(280)
Ai sensi dell’articolo 1, lettera b), punto i, del regolamento (CE) n. 659/1999, la nozione di aiuti esistenti comprende tutte le misure di aiuto esistenti in uno Stato membro prima dell’entrata in vigore del trattato, ossia tutti i regimi di aiuti e gli aiuti individuali ai quali è stata data esecuzione prima dell’entrata in vigore del trattato e che sono ancora applicabili dopo tale entrata in vigore.
(281)
Fino al 1995, conformemente alla normativa applicabile al settore postale e alle disposizioni generali di legge, le prestazioni pensionistiche rientravano nel bilancio del patrimonio separato di Deutsche Bundespost e dovevano essere integralmente coperte con i ricavi conseguiti con il patrimonio separato (una valutazione dettagliata di tali disposizioni è contenuta ai punti 262 e 263). Prima della seconda riforma del sistema postale del 1995, Deutsche Post era quindi tenuta a finanziare con risorse proprie le spese pensionistiche per i suoi funzionari e non riceveva alcun aiuto volto a sgravarla da tali oneri.
(282)
La costituzione di DPAG e la creazione di un fondo pensione nel 1995 hanno portato a una ristrutturazione completa del regime di finanziamento delle pensioni dei funzionari. A seguito della seconda riforma del settore postale del 1995, Deutsche Post si è fatta carico degli obblighi essenziali di pagamento e di sostegno dei costi per i diritti patrimoniali dei funzionari in base all’articolo 2, paragrafo 3, del PostPersRG 1994, ma è stata in parte liberata dagli oneri pensionistici dovuti per i funzionari. A norma dell’articolo 16, paragrafi 1 e 2, del PostPersRG 1994, Deutsche Post non era più tenuta a finanziare gli oneri pensionistici nella parte eccedente i pagamenti forfettari (periodo 1995-1999) o gli importi fissi stabiliti (dal 2000). Il disavanzo è stato successivamente coperto dalla sovvenzione del sistema pensionistico.
(283)
La sovvenzione del sistema pensionistico costituisce pertanto un nuovo aiuto di Stato, introdotto nel 1995.
(284)
Per quanto riguarda il richiamo della Germania alla dichiarazione della Commissione nella causa T-266/02, la Commissione osserva innanzitutto che il punto di vista riportato dal Tribunale al punto 54 della sentenza rappresenta il punto di vista della Germania (e non, come sostenuto dalla Germania, quello della Commissione). Anche la Germania concorda nel ritenere che dal punto 54 della sentenza si evince che la sovvenzione del sistema pensionistico non è stata oggetto di valutazione nella decisione negativa del 2002. Il punto 61 della sentenza riporta il punto di vista della Commissione:
«In primo luogo, la Commissione replica che, in quanto ha ritenuto, nel contesto della decisione impugnata, che fossero pertinenti solo i trasferimenti operati dalla DB-Telekom […]».
(285)
Di conseguenza, la sentenza non conferma il parere della Germania, secondo cui la dichiarazione dell’agente della Commissione avrebbero implicitamente autorizzato la sovvenzione del sistema pensionistico. In ogni caso è evidente che una tale dichiarazione non può produrre un simile effetto.
(286)
Nella causa T-421/07 (77) il Tribunale ha inoltre accertato che la decisione di avvio del procedimento del 1999 riguardava anche la sovvenzione del sistema pensionistico e che il procedimento relativo a tale misura non si è concluso con la decisione negativa del 2002.
(287)
Poiché la Commissione non ha mai emesso una decisione che valuti se la sovvenzione del sistema pensionistico costituisca o meno un aiuto di Stato compatibile con il mercato interno, essa giunge alla conclusione che la sovvenzione del sistema pensionistico costituisce una nuova misura d’aiuto.
VII.3. Valutazione della compatibilità con il mercato interno ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE
(288)
Le deroghe di cui all’articolo 107, paragrafo 2, e paragrafo 3, lettere a) e b), TFUE, sono manifestamente inapplicabili.
(289)
Nella decisione di estensione del 2007 la Commissione ha fatto riferimento alla possibilità che la sovvenzione del sistema pensionistico, in quanto compensazione per gli obblighi di servizio pubblico, potesse essere almeno in parte compatibile con il mercato interno, ai sensi dell’articolo 106, paragrafo 2, TFUE. Nella sua risposta alla decisione di estensione del 2007, la Germania ha ribadito che la sovvenzione del sistema pensionistico, qualora avesse costituito un aiuto pubblico, doveva essere valutata sulla base dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE e non dell’articolo 106, paragrafo 2, TFUE. Nella decisione di estensione del 2011 la Commissione ha descritto inoltre un metodo atto a valutare la compatibilità della sovvenzione del sistema pensionistico a norma dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE e la Germania ha preso posizione al riguardo.
(290)
Stando alla giurisprudenza della Corte (78), spetta allo Stato membro indicare i possibili motivi che giustificano la compatibilità con il mercato interno e dimostrare che sussistono le condizioni per una tale compatibilità. Da tale sentenza consegue innanzitutto che, nel caso di specie, la Commissione non è tenuta a verificare la compatibilità della sovvenzione del sistema pensionistico con il mercato interno sulla base dell’articolo 106, paragrafo 2, TFUE, se lo Stato membro e il destinatario della sovvenzione rifiutano espressamente un possibile esame della compatibilità su detta base.
(291)
Pertanto, la Commissione procederà ad esaminare se la sovvenzione del sistema pensionistico costituisca un aiuto di Stato compatibile con il mercato interno ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE. In virtù dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE, possono considerarsi compatibili con il mercato interno gli aiuti destinati ad agevolare lo sviluppo di talune attività o di talune regioni economiche, sempre che non alterino le condizioni degli scambi in misura contraria al comune interesse.
(292)
In base alla giurisprudenza, la Commissione può dichiarare gli aiuti di Stato compatibili con il mercato interno se essi contribuiscono al conseguimento di un obiettivo di comune interesse (79), sono necessari per il conseguimento di detto obiettivo (80) e non alterano le condizioni degli scambi in misura contraria al comune interesse (proporzionalità).
VII.3.1. Apertura alla concorrenza del mercato dei servizi postali come obiettivo di interesse comune
(293)
I servizi postali contribuiscono alla coesione sociale, economica e territoriale all’interno dell’Unione. L’apertura alla concorrenza dei servizi postali, avviata a livello di UE nel 1998, ha determinato un miglioramento della qualità, un grado più elevato di efficienza e una maggiore attenzione per gli utenti (81). L’apertura del mercato ha reso possibile la creazione di un mercato interno per i servizi postali. Pertanto, essa contribuisce all’obiettivo dell’istituzione del mercato interno sancito all’articolo 3, paragrafo 3, TFUE.
(294)
A partire dalla trasformazione in società per azioni avvenuta nel 1995, Deutsche Post non ha più assunto funzionari. Le obbligazioni relative alle prestazioni sociali per i funzionari si riferiscono così al periodo precedente all’apertura del mercato postale alla concorrenza. Esse sono equiparabili ai cosiddetti «costi non recuperabili (stranded cost)», che si basano su obbligazioni assunte prima dell’apertura del mercato e che in un contesto di mercato concorrenziale non possono più essere soddisfatte alle stesse condizioni, dal momento che l’operatore storico non è più nella posizione di poter addebitare i relativi costi a carico dell’utente. Se non fosse stata sgravata almeno in parte di detti «oneri pregressi», Deutsche Post avrebbe dovuto ritirarsi dal mercato.
(295)
La Commissione ha riconosciuto che la transizione progressiva da una situazione in cui la concorrenza era alquanto ristretta a una situazione di concorrenza aperta a livello di Unione deve compiersi a condizioni economiche accettabili (82). Per questo motivo, in una serie di decisioni ha autorizzato gli Stati membri a concedere aiuti di Stato per liberare gli operatori storici da parte dei loro oneri pregressi nel settore delle obbligazioni pensionistiche (83).
VII.3.2. Necessità e proporzionalità della sovvenzione del sistema pensionistico
(296)
Nella sua prassi decisionale la Commissione ha sostenuto che lo sgravio degli oneri pensionistici deve essere limitato al minimo necessario per allineare l’aliquota dei contributi sociali gravante come costo sull’operatore storico a quella applicata ai suoi concorrenti (84).
(297)
Nel caso di specie, la Commissione riconosce che Deutsche Post, senza un intervento statale volto a liberarla di parte delle obbligazioni pensionistiche nei confronti dei suoi funzionari, non sarebbe in grado di affermare la propria posizione rispetto ai concorrenti. A causa degli oneri sociali derivanti dal passato, cui i concorrenti non sottostanno, essa si troverebbe esclusa dai settori concorrenziali del mercato dei servizi postali.
(298)
Nella decisione relativa a La Poste, la Commissione ha valutato per la prima volta il requisito di necessità e proporzionalità in relazione ad una misura di aiuto accordante uno sgravio dagli oneri pensionistici per funzionari assunti prima dell’apertura del mercato. In questa decisione, la Commissione ha verificato se le sovvenzioni accordate per il sistema pensionistico allineavano il livello dei contributi sociali obbligatori dell’operatore storico a quello delle altre imprese del settore «recapito corrispondenza e pacchi» (85).
(299)
Nella presente decisione la Commissione intende adottare il medesimo approccio. Il suo esame sarà effettuato in tre fasi:
1)
in primo luogo la Commissione verificherà l’entità dei contributi sociali a carico delle altre imprese del settore «recapito corrispondenza e pacchi»;
2)
successivamente determinerà l’entità dei contributi sociali sostenuti da Deutsche Post per i suoi funzionari;
3)
infine esaminerà se i contributi così quantificati si equivalgono.
VII.3.2.1. Entità dei contributi sociali di altre imprese del settore «recapito corrispondenza e pacchi»
(300)
L’entità dei contributi sociali viene determinata da due fattori: l’aliquota contributiva e la base retributiva, cui detta aliquota viene applicata.
a) Calcolo dell’aliquota di riferimento
(301)
I concorrenti privati devono finanziare con i loro ricavi sia la quota a carico del datore di lavoro, sia la quota a carico del lavoratore. Come si evince dal grafico 2, a partire dal 1995, l’aliquota contributiva complessiva si collocava tra il 38 % e il 42 % della retribuzione lorda di un dipendente privato (retribuzione lorda = retribuzione netta + quota a carico del lavoratore). La quota di contributi sociali a carico del datore di lavoro e del lavoratore si collocavano rispettivamente tra il 19 % e il 21 % della retribuzione lorda (un elenco dettagliato suddiviso per anni figura in allegato).
(302)
Diversamente da quanto accade per la quota di contributi sociali dei dipendenti privati, la quota a carico dei funzionari copre solo una percentuale compresa tra il 30 % e il 50 % delle loro spese sanitarie, ma non copre nessun altro contributo per i costi per le pensioni, l’assistenza medica, l’assistenza in caso di non autosufficienza. Pertanto, il contributo di Deutsche Post è superiore alla quota dei datori di lavoro privati, inglobando tutti gli oneri pensionistici e la parte residua delle spese mediche ed assistenziali.
(303)
Nel determinare un tasso di riferimento equivalente per Deutsche Post, occorre quindi tener conto del fatto che il contributo dei funzionari è più ridotto rispetto a quello dei dipendenti privati.
(304)
Si può ritenere che, quanto ai suoi effetti economici, il contributo compreso tra il 30 % e il 50 % delle spese sanitarie e assistenziali a carico dei funzionari corrisponda in larga misura al contributo versato dai dipendenti privati all’assicurazione sanitaria e all’assicurazione contro il rischio di non autosufficienza obbligatorie (che nel 2006, ad esempio, ammontava a circa l’8,50 % della retribuzione lorda dei dipendenti privati).
(305)
Dal momento che i funzionari non versano contributi obbligatori per la pensione e per l’assicurazione contro il rischio disoccupazione, Deutsche Post deve farsi carico di un importo corrispondente, per sostenere così i contributi sociali effettivi in misura pari ai contributi sociali obbligatori che un’impresa privata è tenuta a finanziare con i propri ricavi.
(306)
L’aliquota di riferimento per i contributi sociali di Deutsche Post (in appresso: l’ «aliquota di riferimento») deve quindi comprendere, come esposto nella tabella, l’aliquota contributiva complessiva (= quota a carico del datore di lavoro + quota a carico del lavoratore) prevista per le pensioni e l’assicurazione contro il rischio disoccupazione, oltre alla quota a carico del datore di lavoro dell’assicurazione sanitaria e dell’assicurazione contro il rischio di non autosufficienza.
Grafico 7
Calcolo dell’aliquota di riferimento per i contributi sociali di Deutsche Post
(307)
Come si evince dal grafico 8, nel periodo 2003-2010, l’aliquota di riferimento si collocava tra il 30 % e il 34,1 % della retribuzione lorda dei dipendenti privati (86).
(308)
La Germania obietta che un parametro posto al di sopra dell’aliquota dei contributi sociali a carico del datore di lavoro metterebbe Deutsche Post in posizione di svantaggio rispetto ai concorrenti che sono tenuti solo a versare i contributi a carico del datore di lavoro. Come mostra l’esempio semplificato che segue (basato sulle aliquote contributive del 2006), se il tasso di riferimento corrisponde soltanto alla quota dei contributi sociali a carico del datore di lavoro, ne deriva tuttavia un chiaro vantaggio a favore di Deutsche Post rispetto ai concorrenti privati.
1)
Deutsche Post e un concorrente privato riconoscono a un funzionario o a un dipendente privato la stessa retribuzione netta di 79,5 EUR.
2)
La quota di contributi sociali a carico del datore di lavoro e del lavoratore ammonta, rispettivamente, al 20,5 % della retribuzione lorda di un dipendente privato. Sommando la retribuzione netta di 79,5 EUR e la quota a carico del lavoratore di 20,5 EUR si giunge a una retribuzione lorda di 100 EUR. I contributi sociali complessivi ammontano così a 41 EUR (= 41 % della retribuzione lorda di un dipendente privato).
3)
La Germania sostiene invece che Deutsche Post dovrebbe farsi carico unicamente della quota dei contributi sociali a carico del datore di lavoro, che va ad aggiungersi al contributo del funzionario alle spese sanitarie (quantificato in 7,5 EUR, risultando, così, parificato al contributo all’assicurazione sanitaria e all’assicurazione contro il rischio di non autosufficienza a carico del dipendente privato).
4)
La Germania calcola la quota a carico del datore di lavoro sulla base della retribuzione maturata dal funzionario pari a di 87 EUR (somma della retribuzione netta di 79,5 EUR e del contributo del funzionario alle spese sanitarie di 7,5 EUR). I costi sociali sono così la somma di 17,8 EUR (quota a carico del datore di lavoro, pari al 20,5 % della retribuzione maturata del funzionario di 87 EUR) e del contributo del funzionario alle spese sanitarie pari a 7,5 EUR.
5)
Sulla base dei calcoli effettuati dalla Germania, i costi sociali del funzionario ammonterebbero solo a 25,3 EUR a fronte dei 41 EUR dei dipendenti privati.
(309)
Quand’anche Deutsche Post e il concorrente privato corrispondessero la medesima retribuzione netta, Deutsche Post si troverebbe a dover sostenere costi sociali che rappresentano solo il 62 % dei contributi sociali obbligatori previsti per il dipendente privato, qualora la quota di contributi sociali a carico del lavoratore fosse compresa nel parametro.
(310)
In aggiunta, occorre considerare che la quota di contributi sociali a carico del datore di lavoro (a partire dal 1995 compresa tra il 19 % e il 21 %) si colloca anche nettamente al di sotto dell’aliquota del 33 % delle retribuzioni maturate dai funzionari, fissata nel Pensionsgesetz del 1995 quale parametro per il contributo di Deutsche Post al fondo pensione. Il legislatore tedesco non intendeva, quindi, far sì che Deutsche Post finanziasse solo la quota a carico del datore di lavoro, ma ha posto a carico di Deutsche Post un contributo agli oneri pensionistici dei funzionari nettamente più alto, oltre all’accollo di tutti i costi sociali residui (ad esempio il contributo alle spese sanitarie dei funzionari).
(311)
Pertanto, la Commissione nega che si possa ricorrere all’aliquota dei contributi sociali a carico del datore di lavoro come aliquota di riferimento, dal momento che per i funzionari, diversamente dai dipendenti privati, non sono previsti contributi pensionistici obbligatori né contributi per l’assicurazione obbligatoria contro il rischio di disoccupazione. In ogni caso, questi contributi devono essere presi in considerazione nel determinare l’aliquota di riferimento per garantire che sia Deutsche Post che i concorrenti privati si facciano carico di contributi diretti e indiretti in egual misura.
b) Calcolo della base retributiva
(312)
Poiché l’entità dei contributi sociali a carico di Deutsche Post per i propri funzionari deve essere equiparata a quella dei contributi sociali obbligatori a carico dei concorrenti privati, non solo è importante che Deutsche Post sia assoggettata ad una stessa aliquota contributiva, ma anche che detta aliquota sia applicata a una stessa base retributiva. Come mostrato nell’esempio precedente, il calcolo della quota a carico del datore di lavoro del 20,5 % basato sulla retribuzione maturata del funzionario determina un contributo di 17,8 EUR, mentre il concorrente privato deve sostenere un costo pari a 20,5 EUR (20,5 % calcolato sulla base della retribuzione lorda di 100 EUR).
(313)
Occorre quindi definire una retribuzione lorda dei funzionari (in appresso: la «retribuzione lorda dei funzionari») che rappresenti una base retributiva corrispondente alla retribuzione lorda dei dipendenti privati. Si ipotizza che il contributo dei funzionari alle spese mediche corrisponda al contributo versato dai dipendenti privati per l’assicurazione sanitaria e l’assicurazione contro il rischio di non autosufficienza. La differenza residua tra la retribuzione lorda e la retribuzione maturata corrisponde pertanto alla quota dei contributi pensionistici e dei contributi dovuti per l’assicurazione contro il rischio disoccupazione a carico del lavoratore. La formula di seguito indicata permette di convertire la retribuzione maturata in una retribuzione lorda corrispondente alla retribuzione lorda del dipendente privato.
Tabella 6
Calcolo della retribuzione lorda dei funzionari (sulla base delle aliquote contributive del 2006)
Retribuzione lorda dei funzionari =
(314)
Se si considerano ad esempio le aliquote contributive del 2006, la retribuzione lorda dei funzionari è del 15 % più alta rispetto alla retribuzione maturata. Questa percentuale individua quindi il margine di errore cui si perviene se si calcolano i contributi sociali di Deutsche Post rispetto ai contributi obbligatori a carico del concorrente privato sulla base della retribuzione maturata invece che sulla base della retribuzione lorda. Ciò appare evidente alla luce dell’esempio riportato al punto 308, dal momento che la quota a carico del datore di lavoro di 20,5 EUR, calcolata correttamente sulla base della retribuzione lorda, supera del 15 % una quota del datore di lavoro pari a 17,8 EUR, che risulta utilizzando erroneamente quale base di calcolo la retribuzione maturata.
(315)
La Commissione sostiene inoltre che l’aliquota di riferimento per i contributi sociali di Deutsche Post deve essere calcolata sulla base dei contributi sociali e sui contributi per l’assicurazione contro il rischio disoccupazione a carico del datore di lavoro e del lavoratore nonché sul contributo per l’assicurazione sanitaria e per l’assicurazione contro il rischio di non autosufficienza a carico del datore di lavoro. L’aliquota di riferimento deve essere applicata alla retribuzione lorda dei funzionari (come stabilito alla tabella 6).
VII.3.2.2. Contributi sociali a carico di Deutsche Post per i suoi funzionari
(316)
Ai sensi dell’articolo 16, paragrafo 1, del PostPersRG 1994, nel periodo 1995-1999 Deutsche Post ha dovuto versare al fondo pensione un contributo annuale di 2,045 miliardi di EUR, vale a dire, complessivamente 10,225 miliardi di EUR. A norma dell’articolo 16, paragrafo 2, del PostPersRG 1994, dal 2000 Deutsche Post versa un’aliquota del 33 %, applicata alla retribuzione maturata dai funzionari.
(317)
Tuttavia, l’esame della necessità e proporzionalità dell’aiuto di Stato deve tener conto anche del fatto che Deutsche Post, dal punto di vista economico, non è tenuta a sostenere integralmente il contributo di 2,045 miliardi dovuto al fondo pensione, che corrisponde al 33 % delle retribuzioni maturate. A tal proposito, la Commissione ritiene che occorra distinguere tra il periodo compreso tra il 1995 e il 2002 e il periodo che va dal 2003 ad oggi.
a) Il contributo di Deutsche Post nel periodo 1995-2002
(318)
La Germania sostiene che Deutsche Post, in particolare per quanto concerne i pagamenti forfettari annuali effettuati nel periodo 1995-1999 a favore del fondo pensione per un importo complessivo di 2,045 miliardi di EUR, ha versato contributi sociali che superavano i contributi sociali obbligatori dovuti dai concorrenti privati. Pertanto, fino al 1999, ma anche durante tutto il periodo di verifica, Deutsche Post ha versato contributi in misura pari, se non superiore rispetto alle imprese private. Non si può dunque sostenere, grazie alla sovvenzione del sistema pensionistico, che Deutsche Post si sia trovata in una posizione più vantaggiosa rispetto ai suoi concorrenti. La Commissione deve respingere questa argomentazione, dal momento che non tiene conto delle norme regolamentari in materia emanate dalle autorità tedesche in relazione alla copertura dei costi dei servizi non soggetti a regolamentazione dei prezzi.
(319)
Nella presente decisione la Commissione constata che sui mercati non regolamentati Deutsche Post si è trovata in una posizione più vantaggiosa rispetto ai suoi concorrenti, poiché una parte dei costi sociali inerenti ai funzionari attivi in quei servizi non è stata sostenuta dai servizi stessi. Detta parte dei costi sociali è stata invece imputata ai servizi a tariffa regolamentata i cui ricavi sono stati mantenuti a un livello sufficientemente elevato in modo da assicurare che, oltre ai costi di questo settore, essi potessero finanziare anche altri costi.
(320)
Di fatto, la contabilità interna di Deutsche Post mostra che a partire dal 1995 Deutsche Post ha limitato la quota dei contributi sociali per i servizi non regolamentati all’aliquota contributiva REK. Il REK 2002 e i REK successivi confermano questa prassi. Il vantaggio economico per i servizi non regolamentati esisteva sia prima che dopo il 1999, dato che detti servizi sono stati chiaramente esentati da costi loro imputabili.
(321)
L’argomentazione della Germania secondo cui Deutsche Post avrebbe subíto uno svantaggio comparativo sui mercati a tariffa regolamentata in quanto avrebbe dovuto finanziare costi sociali superiori a causa dei pagamenti forfettari effettuati tra il 1995 e il 1999 non corrisponde al vero. In primo luogo Deutsche Post ha continuato a beneficiare per la maggior parte dei suoi servizi regolamentati di una licenza in esclusiva. In secondo luogo, aspetto questo ancora più importante, le tariffe per i servizi oggetto di licenza in esclusiva erano sufficientemente alte e hanno consentito di addebitare i costi sociali su un’utenza costretta a ricorrere ai servizi offerti.
(322)
Per il periodo fino al 1995, la regolamentazione delle tariffe si basava sulla Postdienstverordnung (87) del 24 giugno 1991, in base alla quale le tariffe per il monopolio dovevano essere equilibrate. Nella prassi amministrativa, ciò includeva anche gli oneri legati alle pensioni. Nel periodo 1995-1997 la regolamentazione delle tariffe si basava sul Gesetz über die Regulierung der Telekommunikation und des Postwesens (legge sulla regolamentazione del settore delle telecomunicazioni e del settore postale) del 14 settembre 1994 (BGBl. I pag. 2325, in particolare, pag. 2371). Ai sensi dell’articolo 4, in combinato disposto con gli articoli 2 e 7, di detta legge, i ricavi derivanti dal settore a tariffa regolamentata potevano essere impiegati per coprire non solo i costi relativi ai servizi soggetti a regolamentazione delle tariffe, compresi i contributi al fondo pensione, ma anche i costi di servizi non regolarizzati.
(323)
Come emerge dai bilanci di esercizio di Deutsche Post, con la riforma delle pensioni del 1995 le tariffe regolamentate sono rimaste sullo stesso livello vigente in precedenza, quando Deutsche Post doveva farsi carico di tutti gli oneri pensionistici. Mentre gli oneri pensionistici sono stati successivamente limitati (per il periodo 1995-1999) all’importo forfettario o fissati (dal 2000) al 33 % della massa salariale dei funzionari, di anno in anno sempre più ridotta, le tariffe regolamentate non sono state proporzionalmente ridotte così da coprire soltanto i contributi sociali corrispondenti ai contributi sociali obbligatori versati dai concorrenti. Poiché i contributi al fondo pensione fissati fino al 1999 (2,045 miliardi di EUR l’anno) sono rimasti su un livello analogo a quello degli oneri pensionistici del 1994, dal punto di vista economico nulla è cambiato per Deutsche Post quanto alla copertura degli oneri pensionistici inerenti ai servizi regolamentati. Sia l’entità dei ricavi di Deutsche Post, sia il contributo al fondo pensione sono rimasti stabili.
(324)
Nel PostG 1997 si afferma chiaramente che le tariffe regolamentate dovevano coprire non soltanto i costi «efficienti» di svolgimento del servizio, ma anche oneri, quali i costi sociali dei funzionari. Nel PostG 1997 viene pertanto espressamente riconosciuto che i ricavi derivanti dal settore soggetto a regolamentazione delle tariffe dovevano essere stabiliti in modo tale da garantire anche la copertura di tutti i pagamenti forfettari. Poiché il legislatore tedesco sembrava riconoscere che la misura allora prevista delle tariffe regolamentate soddisfacesse i criteri del PostG 1997, egli ha deciso di mantenere i prezzi del 1997 fino al 1999. Di conseguenza, il 27 marzo 2000, l’allora ministro dell’Economia e della tecnologia ha deciso che le tariffe autorizzate il 1o settembre 1997 dovevano restare in vigore fino al 31 dicembre 2002.
(325)
Così, le tariffe regolamentate sono state mantenute sul livello tradizionalmente alto e non sono state ridotte a un livello che avrebbe comportato uno svantaggio comparato per Deutsche Post.
(326)
A partire dal 2000 Deutsche Post è venuta a trovarsi in una situazione ancor più vantaggiosa rispetto ai suoi concorrenti, dal momento che i contributi al fondo pensione erano stati fissati al 33 % delle retribuzioni maturate dai funzionari. In termini assoluti, questo importo corrisponde a una contrazione dei costi da 2,045 miliardi di EUR a 735 milioni di EUR (e a un importo ancora minore negli anni successivi, data la contrazione del numero di funzionari, tendenza controbilanciata solo in parte dall’aumento delle retribuzioni). Dal momento che le tariffe regolamentate sono state mantenute a un livello storicamente alto, dal 2000 Deutsche Post ha potuto conseguire utili importanti con i servizi a tariffa regolamentata.
(327)
Nel verificare la redditività di Deutsche Post nel settore dei servizi a tariffa regolamentata in tutto il periodo 1995-2002, la perizia WIK giunge alla conclusione che fino al 1999, ad esempio, Deutsche Post non ha registrato perdite in relazione ai servizi regolamentati malgrado i pagamenti forfettari al fondo pensione. Per il periodo successivo al 2000 la perizia WIK indica persino risultati chiaramente positivi.
(328)
Ne consegue che la Commissione deve respingere le affermazioni della Germania secondo cui, per quanto riguarda la copertura dei contributi sociali per i servizi a tariffa regolamentata, Deutsche Post sarebbe stata svantaggiata rispetto ai concorrenti e la sovvenzione del sistema pensionistico sarebbe stata necessaria e proporzionata nel periodo antecedente al 2002.
(329)
Ciononostante, la Commissione deve ammettere di non disporre di elementi di prova sufficienti atti a determinare l’esatta entità dei contributi sociali versati da Deutsche Post negli anni 1995-2002. A suo avviso, una simile quantificazione non può correttamente fondarsi sulla constatazione a posteriori che una determinata parte dei costi sociali relativi ai servizi non regolamentati è stata trasferita e finanziata mediante i ricavi del settore a tariffa regolamentata e che Deutsche Post, nel quadro della normativa sui fondi pensioni, non è stata nell’insieme svantaggiata dal momento che, di fatto, i ricavi derivanti dal settore regolamentato erano fissati a un livello tale da coprire i suoi contributi al fondo pensione, compresi gli oneri trasferiti. Analogamente, non è possibile individuare un metodo in base al quale lo Stato membro possa calcolare l’entità dei contributi per questo periodo. Dopo aver esaminato il quadro giuridico per le tariffe regolamentate valide nel periodo 1995-2002, la Commissione ha dichiarato che dalle norme di legge non è possibile evincere con certezza come le autorità competenti abbiano preventivamente deciso la composizione delle tariffe regolamentate. In questo caso, in particolare, non è possibile provare senza ombra di dubbio che le autorità competenti, al momento di definire le tariffe regolamentate in modo tale da coprire di fatto e in definitiva i costi trasferiti, abbiano destinato una quota determinata delle tariffe regolamentate a copertura dell’importo degli oneri addotti determinati dai servizi a tariffa non regolamentata.
(330)
Diversamente da quanto accaduto per le decisioni sugli indici di prezzo del 2002, 2007 e 2011, nelle quali detti oneri erano stati espressamente confermati e autorizzati dall’autorità di regolamentazione del settore postale, è possibile che la copertura di fatto accordata in precedenza sia il frutto di considerazioni delle autorità competenti relative allo sviluppo di altre componenti dei costi o di altre variabili d’impresa. Pertanto, in questo caso, tale precedente copertura di fatto non è sufficiente per stabilire con certezza e precisione in che misura le autorità competenti abbiano incrementato la tariffa regolamentata per coprire gli oneri relativi ai servizi a tariffa non regolamentata.
(331)
Per il periodo successivo al 1o gennaio 2003 le decisioni sugli indici di prezzo del 2002, 2007 e 2011 permettono invece di ricostruire con chiarezza come l’autorità di regolamentazione del settore postale abbia stabilito la composizione delle tariffe regolamentate, chiaramente fissate a un livello più alto per coprire i costi dei servizi non regolamentati con i ricavi provenienti dal settore dei servizi regolamentati.
b) Il contributo di Deutsche Post dal 2003
(332)
Conformemente al PostG 1997, Deutsche Post può esigere che, nel determinare il livello lecito dei ricavi derivanti dalla licenza in esclusiva e dai servizi a tariffa regolamentata, l’autorità di regolamentazione includa nei costi da addebitare all’utenza anche gli «oneri sociali non di mercato» oltre ai costi per la fornitura efficiente del servizio universale. Questo metodo è stato impiegato dall’autorità di regolamentazione del settore postale per la prima volta con la decisione sugli indici di prezzo del 2002. Anche nelle decisioni sugli indici di prezzo del 2007 e del 2011 l’autorità di regolamentazione ha autorizzato gli oneri collegati a un contributo sociale non di mercato. Il fatto che solo una parte dei servizi a tariffa regolamentata soggiaccia a un controllo preventivo dei prezzi non incide in alcun modo sulla valutazione della Commissione. Deutsche Post era autorizzata a recuperare l’onere nella sua interezza grazie alla sua posizione dominante sul mercato. In tal senso, non fa alcuna differenza se l’autorità di regolamentazione eserciti il suo controllo ex ante o ex post.
(333)
L’autorità di regolamentazione del settore postale ha sempre autorizzato la richiesta di Deutsche Post di rifinanziare l’onere # 2 (i costi sociali superiori sostenuti rispetto all’aliquota contributiva REK) mediante ricavi derivanti dal settore a tariffa regolamentata. Per determinare i costi sociali non di mercato (onere # 2) per l’esercizio 2001, l’autorità ha confrontato i contributi sociali a carico di Deutsche Post per i suoi funzionari, compresi tra il [40 % e il 45 %] delle retribuzioni maturate (88), con il parametro REK; tale parametro è composto dalla quota a carico del datore di lavoro per i contributi sociali, l’assicurazione infortuni e l’assicurazione pensionistica complementare, che insieme si attestano tra il [20 % e il 25 %] delle retribuzioni maturate.
(334)
La differenza tra le aliquote rimanenti, compresa tra il [15 % e il 20 %] della retribuzione maturata dai funzionari, è stata inserita nell’onere # 2 e coperta con i ricavi derivanti dal settore a tariffa regolamentata (cfr. tabella 2).
(335)
Dal punto di vista economico, l’aliquota dei contributi sociali a carico di Deutsche Post non equivale al 33 % delle retribuzioni maturate, ma solo a una percentuale compresa tra il [20 % e il 25 %]. A partire dal 2003 la parte rimanente grava su consumatori indipendenti tenuti a pagare tariffe che coprano i costi sociali di Deutsche Post per i servizi per i quali Deutsche Post, fino al 2007, aveva una licenza in esclusiva, o per i servizi universali in relazione ai quali Deutsche Post detiene una posizione dominante.
(336)
Al fine di confrontare l’aliquota contributiva gravante sulle retribuzioni maturate con l’entità dei contributi sociali versati da un concorrente, la retribuzione maturata deve essere convertita nella retribuzione lorda dei funzionari.
(337)
La retribuzione maturata corrisponde a un tasso compreso tra l’[85 % e il 90 %] della retribuzione lorda dei funzionari (89). Su tale base la percentuale il [20 % e il 25 %] della retribuzione maturata corrisponde a una percentuale compresa tra il [17,5 % e il 22,5 %] della retribuzione lorda.
(338)
A seguito della limitazione al 33 % del contributo dovuto da Deutsche Post al fondo pensione e dell’autorizzazione dell’onere # 2 da parte dell’autorità di regolamentazione del settore postale, Deutsche Post versa così contributi sociali compresi tra il [17,5 % e il 22,5 %] della retribuzione lorda dei funzionari.
VII.3.2.3. Confronto
a) Il periodo 1995-2002
(339)
Nel periodo 1995-2002 i ricavi dalle tariffe applicate da Deutsche Post nel settore riservato hanno notevolmente ridotto l’effettivo peso economico del suo contributo a copertura dei costi sociali. In assenza di una voce espressamente indicata nelle tariffe, la Commissione può tuttavia solo accertare che l’entità del contributo di Deutsche Post era al di sotto del parametro. La Commissione però non è in grado di calcolare l’esatta differenza tra questi due livelli e nemmeno di elaborare un metodo che permetta allo Stato membro di agire in tal senso.
b) Il periodo a partire dal 2003
(340)
Per quanto riguarda il confronto tra l’aliquota contributiva REK e l’aliquota di riferimento, occorre osservare che l’aliquota contributiva REK si riferisce alle retribuzioni maturate dai funzionari, le quali costituiscono una base retributiva troppo bassa rispetto alla retribuzione lorda dei dipendenti privati. Pertanto, l’aliquota contributiva REK deve essere ricalcolata quale percentuale delle retribuzioni lorde dei funzionari.
(341)
Dal confronto effettuato per l’anno 2006 emerge che i servizi a tariffa non regolamentata hanno determinato contributi sociali reali compresi tra il [17,5 e il 22,5] % delle retribuzioni lorde dei funzionari (ovvero tra il [20 e il 25] % delle retribuzioni maturate dai funzionari) rispetto a un’aliquota di riferimento del 33,5 %. In tal modo, relativamente alle aliquote dei contributi sociali, nel 2006 Deutsche Post ha beneficiato di un vantaggio competitivo compreso tra il [10 e il 15] % delle retribuzioni lorde dei funzionari.
Tabella 7
Confronto tra l’aliquota contributiva REK e l’aliquota di riferimento per i contributi sociali obbligatori a carico di Deutsche Post per l’anno 2006
Aliquota dei contributi sociali obbligatori
Aliquota contributiva REK
Aliquota di riferimento per gli oneri contributivi a carico di Deutsche Post
calcolata in percentuale su
Retribuzione lorda dei dipendenti privati
Retribuzione lorda dei funzionari
Retribuzione lorda dei funzionari
Quota a carico del datore di lavoro
20,50 %
17,84 %
20,50 %
Assicurazione sanitaria
6,65 %
5,79 %
6,65 %
Assicurazione contro il rischio di non autosufficienza
0,85 %
0,74 %
0,85 %
Assicurazione contro il rischio disoccupazione
3,25 %
2,83 %
3,25 %
Assicurazione pensionistica
9,75 %
8,48 %
9,75 %
Quota a carico del lavoratore
20,50 %
Assicurazione sanitaria
6,65 %
Assicurazione contro il rischio di non autosufficienza
0,85 %
Assicurazione contro il rischio disoccupazione
3,25 %
3,25 %
Assicurazione pensionistica
9,75 %
9,75 %
Assicurazione pensionistica complementare
[dallo 0 % al 5 %]
Assicurazione infortuni
[dallo 0 % al 5 %]
Aliquota
[dal 17,5 % al 22,5 %]
33,50 %
(342)
In base alla tabella 7, l’aliquota di riferimento per Deutsche Post è pari al 33,5 % della retribuzione lorda dei funzionari, attestandosi tra i [10 e i 15] punti percentuali al di sopra dell’aliquota effettivamente sostenuta su Deutsche Post.
(343)
Per il 2006 la differenza compresa tra [10 e 15] punti percentuali si colloca al di sopra della differenza nominale, posta tra l’[8 e il 13] %, tra l’aliquota di riferimento del 33,5 % e l’aliquota contributiva REK, compresa tra il [20 e il 25] %. La differenza include un pagamento aggiuntivo tra i [2 e 3] punti percentuali, che tiene conto del fatto che l’aliquota contributiva REK tra il [20 e il 25] % si basa erroneamente sulla retribuzione maturata dai funzionari e non sulla retribuzione lorda di questi ultimi, che corrisponde alla retribuzione lorda dei dipendenti privati.
VII.3.2.4. Conclusione provvisoria sulla necessità e proporzionalità
(344)
Per i motivi illustrati di seguito la sovvenzione del sistema pensionistico, con cui viene coperto il fabbisogno finanziario del fondo pensione eccedente il contributo per l’assicurazione sociale pari al 33 % delle retribuzioni maturate dai funzionari di Deutsche Post, non è né necessaria, né proporzionata.
1)
Tra il 1995 e il 2002 Deutsche Post ha sostenuto effettivamente costi inferiori rispetto al parametro stabilito; tuttavia, la differenza esatta non può essere determinata.
2)
Dal 2003 Deutsche Post ha sostenuto, in media, costi compresi circa tra il [17,5 e il 22,5] % della retribuzione lorda dei suoi funzionari, mentre il parametro medio si colloca sul 32 % della retribuzione lorda dei funzionari; i costi residui sono stati sostenuti dagli utenti, poiché i ricavi autorizzati in base alla regolamentazione price-cap comprendevano gli oneri per i costi sociali non di mercato che coprono la quota residua del [10-15] % della retribuzione lorda dei funzionari.
(345)
Relativamente alle diverse aliquote a partire dal 2003, esistono due spiegazioni.
1)
I contributi sociali obbligatori pagati dalle imprese operanti nel settore del recapito della corrispondenza e della consegna pacchi ammontano circa al 41 % delle retribuzioni lorde. Rispetto ai contributi sociali versati da Deutsche Post per i suoi funzionari occorre effettuare una rettifica che tenga conto del fatto che i funzionari si fanno carico in proprio di una quota compresa tra il 30 % e il 50 % delle spese sanitarie ed assistenziali. Questa quota a carico dei funzionari è paragonabile alla quota per l’assicurazione sanitaria e per l’assicurazione contro il rischio di non autosufficienza posta a carico dei lavoratori per una percentuale pari al 7,5 % delle retribuzioni lorde.
2)
Il contributo di Deutsche Post viene calcolato sulla base della retribuzione maturata e non della retribuzione lorda dei funzionari. Il parametro applicabile ai funzionari di Deutsche Post ammonta pertanto al 33,5 % della retribuzione lorda. In linea di principio, lo sgravio eccedente non è né necessario, né proporzionato.
(346)
Per il periodo 1995-2002 non è possibile quantificare esattamente la quota di sgravio che eccede la misura ritenuta necessaria e proporzionata. A partire dal 2003 detta quota corrisponde al [10-15] % della retribuzione lorda.
VII.3.2.5. Effetti del particolare contesto concorrenziale e regolamentare sui criteri di necessità e proporzionalità
(347)
Nel valutare la necessità e la proporzionalità della sovvenzione del sistema pensionistico occorre tuttavia tener conto del particolare contesto concorrenziale e regolamentare in questione.
(348)
Come illustrato alla sezione II.2.1, fino al 31 dicembre 2007 Deutsche Post ha beneficiato di una licenza in esclusiva per lo svolgimento di determinati servizi postali. A norma dell’articolo 52 del PostG 1997, fino a tale data, essa era destinataria di un obbligo di servizio postale universale ai sensi del capo 2 della direttiva 97/67/CE del Parlamento europeo e del Consiglio (90) e dell’articolo 11 del PostG 1997. Dal 1o gennaio 2008 Deutsche Post fornisce servizi postali universali su base volontaria.
(349)
Finché Deutsche Post ha detenuto la licenza in esclusiva per determinati servizi di consegna della corrispondenza, i suoi concorrenti non hanno potuto prestare i loro servizi in quello stesso segmento del mercato. È quindi probabile che non abbia alterato gli scambi in misura contraria all’interesse comune il fatto che l’autorità di regolamentazione del settore postale abbia autorizzato Deutsche Post a rifinanziare - integralmente e per importi superiori ai contributi sociali dei suoi concorrenti - mediante un aumento delle tariffe per i servizi a tariffa regolamentata la parte dei costi sociali per i suoi funzionari relativa alla fornitura dei servizi per cui deteneva la licenza in esclusiva.
(350)
L’obbligo di servizio universale si fonda sul fatto che gli operatori postali, nel quadro di un mercato concorrenziale, non offrono determinati servizi nelle zone rurali o isolate o li offrono a tariffe troppo elevate. Per questo motivo, conformemente all’articolo 4 della direttiva 97/67/CE, gli Stati membri garantiscono che gli utilizzatori godano del diritto a un servizio universale corrispondente ad un’offerta di servizi postali di qualità determinata, fornito permanentemente in tutti i punti del territorio a prezzi accessibili a tutti gli utenti.
(351)
A tal proposito, la normativa tedesca prevede uno specifico obbligo per tutti gli operatori postali che detengono una posizione dominante su un mercato che sottostà all’obbligo di servizio universale. In base all’articolo 2 della PDLV (91), tali prestatori di servizi postali devono fornire i servizi universali a tutti gli utenti in questo mercato a pari condizioni. Deutsche Post, che è il solo operatore che fino ad oggi detiene una posizione dominante su questo mercato, sottostava a tale obbligo.
(352)
Dopo la privatizzazione, Deutsche Post non ha più ricevuto aiuti di Stato quale compensazione per la fornitura del servizio universale. Dai ricavi dei servizi a tariffa regolamentata, relativi a settori in cui detiene una posizione dominante, Deutsche Post riceve tuttavia una compensazione per i costi sostenuti per garantire un servizio universale. La Commissione ritiene opportuno tener conto di tale circostanza nel valutare la proporzionalità e la necessità delle sovvenzioni per il sistema pensionistico.
(353)
Per quanto riguarda i costi sociali dei funzionari determinati dalla fornitura di servizi a tariffa regolamentata rientranti nell’obbligo di servizio universale e in relazione ai quali Deutsche Post detiene una posizione dominante, la Commissione giunge pertanto alla conclusione che il fatto che l’autorità di regolamentazione del settore postale abbia autorizzato il finanziamento integrale di tali costi sociali mediante tariffe maggiorate - anche laddove tali costi superino quelli generalmente sostenuti dai concorrenti - non ha alterato gli scambi in misura contraria al comune interesse. Questa conclusione si fonda sul particolare contesto concorrenziale e regolamentare in cui detti servizi vengono forniti. Pertanto, essa non può essere estesa ad altri settori.
VII.3.3. Conclusione
(354)
Si può pertanto concludere che a partire dal 2003 Deutsche Post ha versato per i funzionari impiegati nei servizi a tariffa non regolamentata contributi sociali in base ad un’aliquota che era tra gli 11 e i 14 punti percentuali inferiore rispetto alle aliquote contributive dei suoi concorrenti.
Grafico 8
Vantaggio comparativo riguardo all’aliquota dei contributi sociali rispetto ai servizi non regolamentati (aliquote contributive in percentuale rispetto alle retribuzioni lorde dei funzionari)
[…]
(355)
I contributi sociali ridotti non sono né necessari né proporzionati al fine di raggiungere l’obiettivo dell’apertura graduale del mercato dei servizi postali. Sui mercati interessati, Deutsche Post è in diretta concorrenza con altri operatori. Secondo la Commissione il ridotto volume dei contributi sociali ha alterato pertanto le condizioni degli scambi in misura contraria al comune interesse e non può essere dichiarato compatibile con il mercato interno.
(356)
La parte della sovvenzione del sistema pensionistico non compatibile con il mercato interno per il periodo successivo al 1o gennaio 2003 viene calcolata in base alla seguente formula: differenza tra l’aliquota di riferimento e l’aliquota contributiva REK moltiplicata per la somma delle retribuzioni lorde dei funzionari impiegati nei servizi a tariffa non regolamentata.
Tabella 8
Formula per la quantificazione degli aiuti di Stato non compatibili con il mercato interno a partire dal 1o gennaio 2003
Aiuti di Stato non compatibili con il mercato interno =
=
(Aliquota di riferimento - aliquota contributiva REK)
×
Somma delle retribuzioni lorde dei funzionari impiegati nei servizi non regolamentati
(357)
Alla luce dei dati disponibili, per il periodo 2003-2010 si perviene complessivamente a un vantaggio comparativo tra [500 e 1 000] milioni di EUR (cfr. allegato). Durante questo periodo l’importo annuo degli aiuti di Stato non compatibili con il mercato interno è diminuito, a causa della riduzione del numero di funzionari impiegati, da […] milioni di EUR (2003) a […] milioni di EUR (2010).
VII.3.4. Repliche alle osservazioni della Germania
(358)
Nella decisione di estensione del 2011 la Commissione ha manifestato alcune riserve circa la necessità e la proporzionalità delle sovvenzioni per il sistema pensionistico, dato che per i servizi non regolamentati sono state applicate aliquote dei contributi sociali inferiori dell’11-14 % rispetto a quelle dei concorrenti privati. Nella decisione di estensione del 2011 il conseguente vantaggio annuo è stato quantificato tra i 100 milioni di EUR e i 200 milioni di EUR.
(359)
Nelle sue osservazioni sulla decisione di estensione del 2011, la Germania ha sollevato principalmente due obiezioni:
1)
la Germania afferma che l’aliquota di riferimento può basarsi unicamente sulla quota di contributi sociali a carico del datore di lavoro, dal momento che le imprese private non sono tenute per legge a pagare la quota a carico del lavoratore. Nel parametro, inoltre, si deve considerare che il livello delle retribuzioni riconosciute da Deutsche Post è sempre stato superiore rispetto al livello «di mercato»;
2)
secondo la Germania la Commissione non ha dimostrato che i ricavi ottenuti dai servizi universali a tariffa regolamentata erano sufficienti a finanziare gli oneri addotti per i costi sociali non di mercato.
VII.3.4.1. L’inclusione da parte della Commissione dei contributi a carico dei lavoratori nell’aliquota di riferimento e la rinuncia a rettificare il livello delle retribuzioni sulla base della «retribuzione di mercato» sono corrette
(360)
La Germania sostiene che un parametro superiore dell’aliquota dei contributi sociali a carico del datore di lavoro danneggerebbe Deutsche Post rispetto ai concorrenti tenuti a versare solo la quota a carico del datore di lavoro.
(361)
Con riferimento a questa prima argomentazione, la Commissione ribadisce che i funzionari, diversamente dai dipendenti privati, non sono obbligati a versare i contributi per l’assicurazione pensionistica e per l’assicurazione contro il rischio disoccupazione. Pertanto, detti contributi devono essere necessariamente inclusi nell’aliquota di riferimento al fine di garantire che Deutsche Post e i concorrenti privati si facciano carico, in modo diretto o indiretto, di contributi equivalenti.
(362)
La Germania sostiene altresì che l’aliquota di riferimento non deve essere applicata né alla retribuzione lorda dei funzionari, né alle retribuzioni maturate dai funzionari, ma solo alle retribuzioni «di mercato». Nei REK 2002, 2007 e 2011, secondo Deutsche Post, la «retribuzione di mercato» deve essere individuata sulla base della retribuzione stabilita nell’ETV o nei contratti collettivi del settore postale per l’anno 2003.
(363)
Il REK 2009 utilizza, quale retribuzione «di mercato», il salario minimo 2007 che è addirittura inferiore rispetto alla retribuzione stabilita nell’ETV.
(364)
Secondo la Germania, è necessario basare i calcoli su siffatte retribuzioni «di mercato» per mantenere i contributi sociali di Deutsche Post allo stesso livello di quelli dei suoi concorrenti.
(365)
La Commissione non può condividere questa argomentazione, poiché l’aiuto deve essere limitato al minimo necessario per garantire che la transizione progressiva da una situazione in cui la concorrenza è alquanto ristretta a una situazione di concorrenza aperta a livello di Unione avvenga a condizioni economiche accettabili.
(366)
Non è pertanto proporzionato aumentare l’aiuto in modo tale che Deutsche Post, a partire dal 1995, debba finanziare soltanto i contributi sociali calcolati sulla base di retribuzioni «di mercato» che non tengono conto delle condizioni del mercato del lavoro negli anni precedenti. Nel mondo economico è normale che le retribuzioni dei dipendenti assunti in momenti diversi da imprese storiche o da nuovi soggetti attivi sul mercato differiscano tra loro.
(367)
Analogamente, nel caso France Telecom (92), la Commissione ha rigettato le argomentazioni della Francia, secondo cui le aliquote dei contributi sociali dovrebbero tener conto del fatto che i funzionari percepivano retribuzioni superiori rispetto al personale impiegato dai concorrenti. In tale occasione la Commissione ha sottolineato che l’operatore storico, al momento dell’apertura dei mercati, grazie ai funzionari, disponeva di collaboratori qualificati e competenti senza i quali non avrebbe potuto affermare la propria posizione sul mercato. Si tratta di una forzatura voler in ogni caso mettere in luce i singoli svantaggi a carico dell’impresa storicamente attiva nel settore postale, senza considerarne i vantaggi in relazione a quota di mercato, grado di riconoscibilità e clientela.
(368)
I calcoli presentati da Deutsche Post non permettono inoltre di affermare in modo convincente che questa, se non fosse stata obbligata ad impiegare funzionari, avrebbe ridotto gli oneri salariali come indicato. Pur ammettendo che i funzionari sarebbero effettivamente passati nel 1995 a un rapporto di lavoro da dipendente privato, non viene determinato né in che misura i funzionari nel 1995 sarebbero stati sostituiti con dipendenti privati, né a quale livello di retribuzione ciò sarebbe avvenuto. Il numero elevato di funzionari impiegati da Deutsche Post nel 1995 (93) fa apparire improbabile che a partire dal 1995 sarebbe stato giuridicamente ed economicamente possibile sostituire tutti i funzionari con dipendenti privati con retribuzioni minori, ma altrettanto produttivi.
(369)
Pertanto, la Commissione respinge entrambe le obiezioni sollevate dalla Germania in relazione all’aliquota di riferimento e alle retribuzioni.
VII.3.4.2. Sulle considerazioni della Germania circa l’insufficienza dei ricavi ottenuti dai servizi a tariffa regolamentata per finanziare gli oneri addotti.
(370)
La Germania afferma che la Commissione ha valutato solo l’entità dei contributi sociali per i servizi a tariffa non regolamentata senza esaminare se gli utili derivanti dai servizi universali regolamentati fossero sufficienti a finanziare gli oneri addotti.
(371)
La Germania si avvale di due argomentazioni: in primo luogo, la Commissione non ha dimostrato se l’autorità di regolamentazione tedesca abbia effettivamente autorizzato gli oneri addotti da Deutsche Post; in secondo luogo, quand’anche l’autorità di regolamentazione avesse autorizzato detti oneri, gli utili derivanti dai servizi universali regolamentati non erano sufficienti a finanziare detti oneri. La Germania ha trasmesso due perizie, una del prof. Weber e l’altra di CTcon, volte a comprovare che i ricavi derivanti dai servizi regolamentati non erano sufficienti a coprire i costi sociali non di mercato addotti e che quindi tali costi sostenuti da Deutsche Post erano stati sottocompensati.
a) Le decisioni sugli indici di prezzo del 2002, 2007 e 2011 si basano sul REK presentato da Deutsche Post e autorizzano tutti gli oneri addotti
(372)
Diversi documenti dimostrano che, a partire dalla decisione sugli indici di prezzo del 2002, l’autorità di regolamentazione del settore postale ha riconosciuto gli oneri di Deutsche Post e ha fissato le tariffe regolamentate ad un livello tale da coprire detti oneri. Le decisioni sugli indici di prezzo del 2007 e del 2011 confermano inoltre che l’autorità di regolamentazione ha accolto la richiesta di Deutsche Post e ha autorizzato il finanziamento dei costi sociali non di mercato da essa sostenuti mediante i ricavi dei servizi a tariffa regolamentata.
b) La perizia del professor Weber non comprova l’affermazione secondo cui i ricavi ottenuti da servizi universali a tariffa regolamentata non erano sufficienti a coprire gli oneri addotti da Deutsche Post
(373)
La perizia del professor Weber si riferisce al periodo 1995-2010 e afferma non solo che Deutsche Post ha beneficiato di sovvenzioni per il sistema pensionistico, ma anche che l’onere # 2 è stato integralmente finanziato da ricavi derivanti da servizi a tariffa regolamentata [una descrizione dettagliata della perizia è contenuta nella sezione VI.1.4.2(a)].
(374)
Nel valutare la perizia occorre innanzitutto richiamare i criteri di autorizzazione delle tariffe di cui all’articolo 20, paragrafo 2, del PostG 1997. In base a questi criteri, gli indici di prezzo devono tener adeguatamente conto dei costi di una prestazione efficiente dei servizi, oltre che degli oneri dovuti ai costi per la prestazione di servizi postali su tutto il territorio e dei costi relativi all’accollo degli oneri sociali dei dipendenti derivanti dal subentro nella posizione giuridica di Deutsche Bundespost.
Tabella 9
Determinazione delle tariffe ai sensi dell’articolo 20, paragrafo 2, del PostG 1997
Indici di prezzo per i servizi regolamentati =
=
Costi della prestazione efficiente di servizi regolamentati + oneri
=
Costi complessivi dei servizi regolamentati + oneri derivanti da servizi non regolamentati
(375)
L’autorità di regolamentazione del settore postale deve fissare le tariffe regolamentate in modo tale che esse coprano i costi della «prestazione efficiente» dei servizi a tariffa regolamentata e gli oneri autorizzati. In altri termini, le tariffe regolamentate devono coprire integralmente non solo i costi complessivi dei servizi a tariffa regolamentata - a prescindere che questi siano calcolati come «oneri» o come «costi dell’efficiente prestazione di servizi»- bensì anche la parte degli oneri determinati dai servizi a tariffa non regolamentata. L’articolo 20, paragrafo 2, del PostG 1997 prevede che i costi autorizzati siano integralmente coperti con i ricavi derivanti dai servizi a tariffa regolamentata. Contrariamente a quanto affermato dalla Germania, è quindi escluso per legge che i servizi a tariffa regolamentata possano essere sottocompensati in seguito al trasferimento di costi sociali non di mercato relativi al personale operante nei servizi a tariffa non regolamentata.
(376)
Innanzitutto, nella perizia suddetta i costi sociali non di mercato per i funzionari vengono definiti come la differenza tra tutti i costi sociali di Deutsche Post per i propri funzionari (pagamenti al fondo pensione, oltre a spese sanitarie, assicurazione infortuni e altre prestazioni assicurative) e i contributi per l’assicurazione pensionistica, l’assicurazione sanitaria e l’assicurazione sociale contro il rischio di non autosufficienza a carico del datore di lavoro e calcolati sulla base del salario minimo 2007. In un passaggio successivo questa differenza viene confrontata con l’onere # 2.
(377)
La perizia del professor Weber può essere contestata sotto due punti di vista: in primo luogo, sono stati indicati costi non di mercato troppo alti; in secondo luogo, si ignora che, per tale motivo, i costi non di mercato contengono anche costi per i quali Deutsche Post ha ricevuto compensazioni, che non sono indicate in relazione all’onere # 2, ma sotto altre posizioni. Nel dettaglio, si evidenziano i seguenti punti deboli.
(378)
In primo luogo, nella perizia i costi sociali non di mercato vengono determinati sulla base della quota dei contributi sociali a carico del datore di lavoro, mentre l’onere # 2 viene stabilito sulla base dell’aliquota contributiva REK. Poiché l’aliquota contributiva REK è più alta della quota dei contributi sociali a carico del datore di lavoro, i costi sociali non di mercato determinati nella perizia sono superiori rispetto all’onere # 2. La perizia tiene quindi conto di costi sociali non di mercato che secondo l’autorità di regolamentazione del settore postale sono costi della «prestazione efficiente».
(379)
In secondo luogo, la perizia non tiene conto del fatto che l’onere # 1 (oneri retributivi di mercato) comprende anche una parte dei costi sociali non di mercato (a causa, ad esempio, delle differenze esistenti tra le retribuzioni maturate e il parametro per i livelli retributivi «di mercato») e che questi in tal modo vengono finanziati attraverso l’onere # 1. Ulteriori costi sociali, considerati nella perizia, vengono coperti mediante altri oneri (i pagamenti a favore della BAnstPT rientrano, ad esempio, nell’onere # 6) e vengono pertanto compensati. Mentre viene dedotta la somma di tutti i costi sociali inerenti ai funzionari, non viene indicato che i costi non di mercato sono coperti anche attraverso oneri diversi dall’onere # 2.
(380)
In terzo luogo, occorre considerare che nell’onere # 2 sono contenuti i costi sociali non di mercato per i funzionari e anche per i dipendenti privati. Prima del 2003 i contributi sociali per i dipendenti privati erano superiori rispetto al parametro REK, dal momento che detti costi comprendevano anche interessi per circa […] milioni di EUR per l’assicurazione pensionistica complementare dei dipendenti privati. A partire dal 2003 questi costi per interessi sono imputati ai costi finanziari e i costi sociali maturati per i dipendenti privati scendono al di sotto del parametro REK.
(381)
Poiché nella perizia l’intero onere # 2 viene impiegato come compensazione per i costi sociali non di mercato, per il periodo anteriore al 2003 ne deriva uno sgravio eccessivo e, per il periodo successivo al 2003, uno sgravio insufficiente dei costi sociali dei funzionari. Per poter determinare la corretta compensazione dovuta all’onere # 2 per i costi sociali non di mercato per i funzionari, nel valutare detto onere, occorre di conseguenza considerare separatamente funzionari e dipendenti privati.
(382)
Pertanto, la sottocompensazione individuata nella perizia è fuorviante, poiché non si è tenuto conto del fatto che i costi sociali non di mercato non sono coperti solo mediante l’onere # 2 e del fatto che l’autorità di regolamentazione del settore postale ha considerato come costi della «prestazione efficiente» una parte maggiore dei costi sociali. Correggendo opportunamente gli errori compiuti nella perizia in relazione alla compensazione, gli oneri e i costi sociali non di mercato si equivalgono esattamente, come previsto dall’articolo 20, paragrafo 2, del PostG 1997.
(383)
L’obiezione sollevata dalla Germania, secondo cui la Commissione nella sua decisione di estensione del 2011 avrebbe commesso l’errore di verificare soltanto il vantaggio comparativo per il settore non regolamentato deve pertanto essere respinta, dato che a norma dell’articolo 20, paragrafo 2, del PostG 1997, l’autorità di regolamentazione del settore postale deve stabilire gli indici di prezzo in modo tale che i ricavi ottenuti dai servizi regolamentati coprano i costi della prestazione efficiente dei servizi regolamentati e degli oneri autorizzati.
c) Assenza di prove sulla sottocompensazione dei costi non di mercato sulla base della perizia WIK
(384)
Richiamandosi al REK 2009, la Germania afferma che Deutsche Post, a partire dal 1990, ha subito perdite importanti per i suoi servizi a tariffa regolamentata, in quanto i ricavi derivanti da tali servizi venivano completamente assorbiti dai costi relativi a questo settore e dai costi netti per l’adempimento dell’obbligo di servizio universale (94). Anche per questo motivo la Germania ha respinto l’argomentazione della Commissione secondo cui gli utili derivanti dai servizi a tariffa regolamenta erano stati sufficienti a finanziare i costi sociali non di mercato per i servizi non soggetti a regolamentazione delle tariffe.
(385)
A tal riguardo la Commissione ribadisce, in primo luogo, che dalle decisioni dell’autorità di regolamentazione del settore postale a partire dal 2003 si evince chiaramente che essa ha indicato parte dei ricavi derivanti dai servizi soggetti a regolamentazione delle tariffe come compensazione per l’onere # 2. L’esistenza di detto contributo tratto dai ricavi ottenuti da servizi regolamentati consegue quindi chiaramente dalle decisioni dell’autorità di regolamentazione del settore postale.
(386)
In secondo luogo, contrariamente al REK 2009, la perizia WIK indica che a partire dal 2000 i servizi a tariffa regolamentata hanno conseguito margini di utile considerevoli, superiori al [6,5-8,5] % del fatturato.
Grafico 9
Calcolo del ROS per i servizi a tariffa regolamentata sulla base della perizia WIK
[…]
Spiegazione:
i calcoli si basano sugli adeguamenti apportati con la perizia WIK al REK 2009. Si presume inoltre che i servizi a tariffa regolamentata coprano tutte le perdite derivanti dai servizi universali a tariffa non regolamentata. L’utile più ridotto nell’anno 2007 si spiega in gran parte alla luce degli ammortamenti eccezionalmente alti in relazione al portafoglio immobiliare.
(387)
I maggiori utili a partire dal 2000 sono direttamente collegati alla riduzione dei contributi per l’assicurazione pensionistica stabiliti in base al Pensionsgesetz del 1995: mentre Deutsche Post nel 1999 effettuava un pagamento forfettario annuo per 2,045 miliardi di EUR, il contributo corrispondente si attestava nel 2000 solo a 735 milioni di EUR (33 % delle retribuzioni maturate dai funzionari). Poiché nel 2000 l’autorità di regolamentazione del settore postale non ha rivisto verso il basso le tariffe regolamentate, in linea con i ridotti contributi pensionistici, gli utili di Deutsche Post sono aumentati considerevolmente. L’utile conseguito si è mantenuto su livelli alti anche dopo la decisione sugli indici di prezzo del 2002, in quanto le tariffe regolamentate non sono state sufficientemente ridotte in modo da corrispondere ai costi dei servizi a tariffa regolamentata.
(388)
Relativamente alla critica mossa dalla Germania alla perizia WIK, la Commissione sostiene che la perizia rispecchia la situazione economica di Deutsche Post, in generale, e gli utili conseguiti con i servizi a tariffa regolamentata, in particolare, in maniera più corretta rispetto al REK 2009. Questa valutazione può essere motivata come segue.
i) Imputazione più corretta dei costi a carico dei servizi commerciali
(389)
In base alla sentenza Chronopost i servizi commerciali devono sostenere in proprio i loro costi diretti e contribuire in maniera adeguata ai costi generali. La corretta imputazione dei costi ai vari servizi può essere provata o sulla base di parametri esterni (ad esempio, i prezzi di mercato) o dei costi interni (95).
(390)
Il REK 2009 si basa sul principio sancito all’articolo 20, paragrafo 2, del PostG 1997, in base al quale ai servizi non regolamentati possono essere imputati unicamente i costi di una prestazione efficiente del servizio, mentre tutti gli oneri (ad esempio, i costi aggiuntivi determinati dal trasferimento degli oneri sociali per i dipendenti di POSTDIENST e i costi netti derivanti dall’obbligo di servizio universale) devono essere finanziati mediante i ricavi ottenuti dai servizi a tariffa regolamentata. Tuttavia, dopo aver esaminato il REK 2009 rispetto alla redditività di un concorrente privato, nella perizia WIK, viene accertato che Deutsche Post imputa ai servizi a tariffa regolamentata una quota troppo alta degli oneri, mentre non carica costi sufficienti sui servizi commerciali.
(391)
Un esame dei parametri «di mercato» applicati, di cui si è avvalsa Deutsche Post per calcolare i singoli oneri, conferma i risultati della perizia WIK: come già osservato, l’aliquota contributiva REK per il calcolo dell’onere # 2 (costi sociali non di mercato) è un parametro troppo basso rispetto ai contributi sociali che i concorrenti privati sono tenuti a versare. L’onere da infrastrutture, in riferimento alle filiali ad esempio, è poi un parametro puramente ipotetico, dal momento che non può essere provato che Deutsche Post, in assenza dell’obbligo di servizio universale, non avrebbe più gestito filiali proprie a partire dal 1990. Allo stesso modo, non è possibile provare che Deutsche Post a partire dal 1990 sarebbe stata nelle condizioni di lavorare solo con collaboratori retribuiti unicamente in base al salario minimo 2007.
(392)
La Commissione giunge quindi alla conclusione che la perizia WIK è uno strumento più adeguato come base per il calcolo dei costi da imputare ai servizi commerciali.
(393)
A norma delle direttive 97/67/CE e 2006/111/CE, la valutazione dei costi deve inoltre conformarsi ai principi contabili generali. Né gli ammortamenti incrementati, né gli oneri pensionistici maggiorati sono indicati nei bilanci di Deutsche Post. Normalmente detti costi - e questo vale sia per Deutsche Post che per i suoi concorrenti - vengono finanziati mediante l’utile di esercizio di un’impresa. Pertanto, una valutazione nuova e più alta avvantaggerebbe Deutsche Post rispetto ai suoi concorrenti.
ii) Comparazione al fine di individuare il margine di utile ragionevole tenuto conto della posizione di rischio di Deutsche Post
(394)
Gli utili conseguiti da Deutsche Post a partire dal 2000 si collocano nettamente al di sopra della mediana del ROS del 3,48 % indicata nella perizia WIK e del valore minimo del ROS del 6,1 % indicato nella seconda perizia Deloitte. L’affermazione della Germania, secondo cui Deutsche Post ha subito perdite tanto alte da non poter sostenere i costi degli oneri derivanti dai servizi a tariffa regolamentata, non può pertanto essere condivisa.
(395)
La seconda perizia Deloitte, basata su un gruppo di confronto limitato composto prevalentemente da multinazionali attive nel settore della consegna internazione di pacchi espressi (tra le altre, UPS, FedEx, TNT Express), deve inoltre essere valutata in modo critico. L’indicazione contenuta nella seconda perizia Deloitte di impiegare, ai fini della determinazione di un margine di utile ragionevole, un valore minimo del ROS del 6,1 % e una mediana del ROS del 7,4 % non tengono conto del fatto che l’attività di Deutsche Post, non soltanto richiede un impiego molto più ridotto di capitale, ma è anche esposta a rischi molto più contenuti.
1)
I servizi internazionali di consegna pacchi espressi non vengono effettuati dalla stessa Deutsche Post, ma dalla sua controllata DHL.
2)
I servizi di recapito della corrispondenza, grazie ai quali Deutsche Post realizza il 75 % dei suoi ricavi, necessitano di investimenti di capitale molto più contenuti rispetto ai servizi di consegna pacchi internazionali, dato che la voce di spesa principale è costituita dalle retribuzioni dei portalettere. I servizi di consegna pacchi espressi devono sostenere investimenti molto maggiori in attrezzature costose (96).
3)
Deutsche Post ha acquisito e consolidato la sua posizione dominante sul mercato del recapito della corrispondenza grazie alla licenza in esclusiva che le ha permesso di contare su una clientela sicura senza dover compiere grandi investimenti nel marketing o nel marchio. Le società operanti nel settore consegna pacchi internazionali, invece, hanno dovuto conquistare la propria posizione su ciascun mercato nazionale partendo da zero e, sostenendo rischi e costi, sono riuscite a creare alcuni dei marchi più conosciuti (97).
4)
I rischi per Deutsche Post legati al mercato e ai costi sono stati garantiti mediante misure di Stato (98). La regolamentazione dei prezzi, in particolare, ha fatto in modo che tutti gli oneri determinati dai servizi a tariffa non regolamentata (99) fossero coperti.
(396)
Così, le perizia WIK impiega correttamente un parametro per la determinazione del margine di utile inferiore rispetto alla forbice indicata nella seconda perizia Deloitte, per tener adeguatamente conto della minore intensità di capitale e dei rischi più contenuti legati all’attività di Deutsche Post rispetto ai servizi espressi internazionali. Tuttavia, l’individuazione dell’esatto livello del parametro per la determinazione dell’utile non risulta più necessaria, dato che i margini ROS medi conseguiti, pari all’8,3 %, sono comunque superiori rispetto al valore minimo del ROS stimato nella seconda perizia Deloitte al 6,1 %. Anche basandosi sulla perizia presentata dalla stessa Germania non si è potuto accertare che Deutsche Post abbia ricevuto dal 2000 una compensazione troppo contenuta.
(397)
In ogni caso la critica mossa dalla Germania alla perizia WIK risulta poco comprensibile dal momento che la mediana del ROS del 3,48 % non si colloca al di sopra del livello di utile che l’autorità di regolamentazione del settore postale e la stessa Deutsche Post hanno qualificato come adeguato. Da un lato, dal parametro ROS del 3,48 % risulta in termini assoluti un utile superiore rispetto al costo del capitale fatto valere da Deutsche Post nel suo REK e autorizzato dall’autorità di regolamentazione (ad esempio, costi per […] e […]) (cfr. sezione IV.4.3). Dall’altro, nella perizia WIK la citata mediana del ROA del 7,66 % si posiziona in una fascia analoga all’utile sul capitale, che Deutsche Post […].
(398)
Il rimando della Germania ai margini di utile considerati adeguati nel settore del trasporto ferroviario o mediante autobus (utile sulle vendite pari al 7 %-8 %) non ha alcun rilievo ai fini delle conclusioni sulla comparazione volta alla determinazione del margine di utile ragionevole. Detti settori economici presentano un’intensità di capitale superiore e pertanto, al fine di coprire i costi di capitale, necessitano di utili sulle vendite superiori. Alla luce di questi dati risulta invece chiaro che il parametro per l’utile ragionevole indicato nella seconda perizia Deloitte corrisponde più al ROS medio di un settore ad alta intensità di capitale che a quello di un settore economico ad alta intensità di lavoro.
d) Conclusioni
(399)
La Commissione deve respingere le argomentazioni della Germania, secondo cui i ricavi derivanti dal settore a tariffa regolamentata non erano sufficienti a coprire i costi sociali non di mercato addotti. Le argomentazioni della Germania non vengono avvalorate né dalla perizia inviata dalla Germania né dal REK 2009.
(400)
Di contro, le decisioni sugli indici di prezzo del 2002, 2007 e 2011 documentano in modo inequivocabile che l’autorità di regolamentazione del settore postale ha sempre autorizzato la compensazione degli oneri addotti mediante i ricavi derivanti dai servizi a tariffa regolamentata.
VII.3.5. Abolizione degli aiuti non compatibili con il mercato interno a partire dal 1o gennaio 2003
(401)
Secondo una giurisprudenza costante, la Commissione, se accerta l’incompatibilità di un aiuto con il mercato interno, dispone delle competenze per adottare una decisione con la quale impone allo Stato interessato di sopprimere o modificare detto aiuto (100). Secondo detta giurisprudenza, tale obbligo mira a ripristinare lo status quo ante (101). A tale riguardo, la Corte ha dichiarato che questo obiettivo viene raggiunto quando il destinatario ha rimborsato gli aiuti illeciti perdendo così il vantaggio di cui beneficiava sul mercato rispetto ai suoi concorrenti, ripristinando la situazione precedente all’autorizzazione dell’aiuto.
(402)
Ai sensi di detta giurisprudenza, l’articolo 14, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 659/1999 stabilisce quanto segue: «Nel caso di decisioni negative relative a casi di aiuti illegali la Commissione adotta una decisione con la quale impone allo Stato membro interessato di adottare tutte le misure necessarie per recuperare l’aiuto dal beneficiario […]. La Commissione non impone il recupero dell’aiuto qualora ciò sia in contrasto con un principio generale del diritto comunitario».
(403)
La Commissione osserva altresì che la decisione di estensione del 2007 e quella del 2011 si riferiscono al periodo 1990-2007. La sovvenzione del sistema pensionistico costituisce tuttavia una misura continuativa, successiva anche al 2007, in quanto la compensazione per gli oneri derivanti dai ricavi dei servizi a tariffa regolamentata non è cessata nel 2007. Conformemente, la comunicazione della Germania del 2 gennaio 2012 contiene informazioni relative alla sovvenzione del sistema pensionistico e ai ricavi a tariffa non regolamentata conseguiti anche nel 2010. Pertanto, la Commissione giunge alla conclusione che la restituzione delle sovvenzioni a favore del sistema pensionistico non compatibili con il mercato interno non debba interrompersi nel 2007, ma debba estendersi fino alla data della pubblicazione della presente decisione.
(404)
Riguardo alla determinazione dell’elemento di aiuto a favore di Deutsche Post, occorre evidenziare che, in base alla giurisprudenza della Corte, nessuna norma di diritto dell’Unione impone che la Commissione, all’atto di ordinare la restituzione di un aiuto dichiarato incompatibile con il mercato interno, determini l’importo esatto dell’aiuto da restituire. È sufficiente che la decisione della Commissione contenga elementi che permettano al suo destinatario di determinare senza difficoltà eccessive tale importo (102).
(405)
Gli aiuti di Stato non compatibili con il mercato interno devono essere quantificati mediante la formula indicata alla tabella 8 sulla base dell’aliquota contributiva REK e dell’aliquota di riferimento (cfr. definizione in allegato e alla tabella 7), nonché sulla base della retribuzione lorda dei funzionari (cfr. definizione alla tabella 6). Sugli aiuti illegali accordati ogni singolo anno devono essere riscossi interessi sino alla data della restituzione. Gli interessi vanno calcolati a norma del capo V del regolamento (CE) n. 794/2004 della Commissione, del 21 aprile 2004, recante disposizioni di esecuzione del regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio, recante modalità di applicazione dell’articolo 93 del trattato CE (103).
(406)
I calcoli contenuti in allegato, con i quali sono stati quantificati gli aiuti illeciti per gli anni compresi tra il 2003 e il 2010 (al netto di interessi), si basano sull’ipotesi che il settore dei servizi a tariffa regolamentata e quello dei servizi a tariffa non regolamentata impiegassero lo stesso numero di funzionari. I dati a disposizione non offrono alcuna indicazione circa il numero preciso di funzionari impiegati nell’uno o nell’altro settore. Si ipotizza pertanto che le quote dei ricavi imputabili a ciascun dei due settori suddetti rappresentino un primo indice approssimativo affidabile della suddivisione degli oneri salariali.
(407)
Dati più esatti potrebbero portare a calcoli più precisi e quindi a modificare i risultati attuali. Recentemente la Germania ha messo a disposizione nuovi dati sulla somma delle retribuzioni dei funzionari impiegati nei servizi a tariffa non regolamentata tra il 1995 e il 2007. Tali dati indicano che la somma delle retribuzioni dei funzionari andrebbe stimata attraverso una suddivisione basata sui costi di personale di Deutsche Post contenuti nei REK. Un simile approccio potrebbe portare, rispetto alla stime effettuate sulla base della suddivisione dei ricavi, a una somma inferiore per le retribuzioni dei funzionari. Il 2 gennaio e il 19 gennaio 2012 la Germania ha trasmesso osservazioni indicanti che la ripartizione relativa degli oneri all’interno dei servizi a tariffa regolamentata, nonché quella tra i servizi regolamentati e quelli non regolamentati è cambiata, almeno per quanto riguarda la decisione sugli indici di prezzo del 2011. Secondo tali indicazioni, a partire dal 2008, una parte degli oneri deve essere imputata ai servizi a tariffa non regolamentata. In sede di esecuzione della presente decisione, l’importo esatto degli aiuti illeciti sarà determinato insieme alla Germania tenendo conto delle considerazioni che precedono.
(408)
Malgrado gli sforzi compiuti, la Commissione non ha potuto determinare importi attendibili in relazione agli aiuti di Stato accordati tra il 1995 e il 2002. Non sembra neppure possibile, con la presente decisione, indicare parametri di calcolo tanto esatti da permettere allo Stato membro, in fase di esecuzione della decisione (da solo o in collaborazione con la Commissione) di effettuare i calcoli definitivi. In tali circostanze particolari, a norma dell’articolo 14, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 659/1999, i diritti alla difesa dello Stato membro e il principio della certezza del diritto, ostano a un recupero, dal momento che, in base a tale disposizione, «la Commissione non impone il recupero dell’aiuto qualora ciò sia in contrasto con un principio generale del diritto comunitario».
(409)
Per tale motivo il recupero si applicherà al periodo a partire dal 1o gennaio 2003 fino alla data alla quale cesserà il vantaggio comparativo di cui beneficiano i servizi a tariffa non regolamentata.
(410)
Per il periodo a decorrere dalla notifica della presente decisione occorre garantire che il livello dei contributi sociali collegati alle retribuzioni che Deutsche Post versa per i suoi funzionari non sia inferiore al livello contributivo vigente per i suoi concorrenti riguardo ai dipendenti privati. Nell’effettuare tale confronto occorre tener conto di ogni compensazione di cui Deutsche Post beneficia ai sensi dell’articolo 20 del PostG.
VIII. VALUTAZIONE DELLE COMPENSAZIONI
VIII.1. Esistenza di un aiuto ai sensi dell’articolo 107, paragrafo, 1 TFUE
(411)
In virtù dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, «sono incompatibili con il mercato interno, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza». Per valutare se una misura costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, la Commissione deve verificare se sono soddisfatti i seguenti requisiti: la misura è imputabile allo Stato e sono state impiegate risorse statali; viene accordato un vantaggio a talune imprese o talune produzioni che falsa la concorrenza; la misura incide sugli scambi tra gli Stati membri.
(412)
Le compensazioni statali sono risorse dello Stato, essendo accordate a norma degli articoli 37 e 40 del PostVerfG 1989 e dell’articolo 2 del PostUmwG 1994 e finanziate con mezzi della società pubblica TELEKOM.
VIII.1.1. Vantaggio finanziario derivante dalle compensazioni statali
VIII.1.1.1. Argomentazione della Germania secondo cui le retrocessioni devono essere considerate oneri speciali
(413)
La Germania sostiene che le compensazioni statali hanno costituito unicamente una compensazione per le retrocessioni, che rappresentavano costi che i concorrenti privati non erano normalmente tenuti a sostenere. A suo avviso, le retrocessioni sono un contributo «sui generis», che non può essere qualificato né come imposta, né come dividendo.
(414)
Dal 1924 e fino al 1995, Deutsche Post ha dovuto versare retrocessioni comprese tra il 6,6 % e il 10 %. In base alla perizia KPMG, nella sua decisione del 22 marzo 1984, il Bundesverfassungsgericht (Corte costituzionale federale) non si è pronunciato in modo definitivo sulla natura giuridica delle retrocessioni, annoverandole comunque tra le «fonti di entrata del Bund». Le retrocessioni sono state inoltre qualificate come «costi della prestazione», che Deutsche Post doveva sostenere per lo svolgimento delle sue prestazioni.
(415)
Benché il Bundesverfassungsgericht non abbia stabilito esattamente in che misura le retrocessioni vadano considerate come un sostituto di imposte o di dividendi, è chiaro che le retrocessioni hanno generato entrate per il bilancio del Bund.
(416)
In primo luogo, in passato numerosi Stati membri hanno utilizzato i ricavi del monopolio postale e delle telecomunicazioni - come fonte di entrata per il bilancio statale. Poiché BUNDESPOST e le imprese che l’avevano preceduta fino al 1995, in quanto imprese pubbliche, non erano soggette alla fiscalità generale, è stata prevista un contributo «sui generis» per garantire al Bund entrate anche da tali settori. Da un punto di vista economico, inoltre, era ragionevole prevedere una tassa a carico di tali monopoli. Dal momento che gli utenti erano disponibili ad accettare tariffe più alte, senza limitare fortemente il loro ricorso alle prestazioni, il Bund ha potuto conseguire maggiori entrate di bilancio.
(417)
In secondo luogo, Deutsche Post, diversamente dalle imprese private, non era né direttamente né indirettamente soggetta a imposizione fiscale e non doveva distribuire dividendi a fronte del capitale proprio messo a disposizione. Pertanto per il Bund le retrocessioni costituivano l’unica possibilità, nel suo ruolo di autorità fiscale o in quello di azionista, di beneficiare di entrate provenienti da Deutsche Post. A tale proposito, il fatto che le retrocessioni corrispondano esattamente alle definizioni in uso per determinati regimi fiscali o di dividendi, appare del tutto irrilevante. In ogni caso, le retrocessioni costituiscono pagamenti che Deutsche Post era tenuta ad effettuare a partire dal 1924 e che hanno generato entrate per il Bund.
(418)
In conclusione si può riconoscere che l’obbligo di effettuare le retrocessioni era conforme alla finalità pubblica di garantire entrate per il Bund da un monopolio statale sotto forma di imposte o di dividendi. Pertanto le retrocessioni rappresentavano normali costi che Deutsche Post doveva finanziare mediante risorse proprie.
VIII.1.1.2. Argomentazione della Germania secondo cui le compensazioni statali sono compatibili con il comportamento di un investitore privato
(419)
Nel concedere le compensazioni, la Germania sostiene di aver agito come un investitore privato nella misura in cui le compensazioni hanno finanziato investimenti redditizi nella rete di Deutsche Post.
(420)
Tuttavia, poiché il motivo delle compensazioni non erano i piani di investimento, ma le perdite cumulate, è evidente che una simile strategia di investimento non sarebbe stata perseguita da nessun investitore privato.
(421)
Di conseguenza, grazie alle compensazioni, Deutsche Post ha beneficiato di un vantaggio finanziario.
VIII.1.1.3. Argomentazione della Germania secondo cui le compensazioni statali sono una compensazione per i costi netti dell’obbligo di servizio universale
(422)
La Germania sostiene che le compensazioni non costituiscono un aiuto di Stato in quanto compensano i costi netti determinati dall’obbligo di servizio universale.
(423)
Con la sentenza Altmark (104), la Corte ha stabilito che le compensazioni, quale contropartita di obblighi di servizio pubblico, non costituiscono un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107 TFUE se sono soddisfatte le quattro condizioni indicate di seguito. In primo luogo, l’impresa beneficiaria deve essere effettivamente incaricata dell’adempimento di obblighi di servizio pubblico e detti obblighi devono essere definiti in modo chiaro. In secondo luogo, i parametri sulla base dei quali viene calcolata la compensazione devono essere previamente definiti in modo obiettivo e trasparente. In terzo luogo, la compensazione non può eccedere quanto necessario per coprire interamente o in parte i costi originati dall’adempimento degli obblighi di servizio pubblico, tenendo conto dei relativi introiti nonché di un margine di utile ragionevole per il suddetto adempimento. In quarto luogo, quando la scelta dell’impresa da incaricare dell’adempimento di determinati obblighi di servizio pubblico non venga effettuata nell’ambito di una procedura di appalto pubblico che consenta di selezionare il candidato in grado di fornire tali servizi al costo minore per la collettività, il livello della necessaria compensazione deve essere determinato sulla base di un’analisi dei costi di un’impresa media, gestita in modo efficiente e adeguatamente dotata di mezzi di trasporto.
(424)
Dato che Deutsche Post non è stata selezionata nell’ambito di una procedura di appalto pubblico e la Germania non ha dimostrato che Deutsche Post era un’impresa gestita in modo efficiente, non viene soddisfatta la quarta delle sopraindicate condizioni della sentenza Altmark.
VIII.1.2. Conclusioni circa la presenza di aiuto
(425)
Le compensazioni sono state accordate con mezzi statali e sollevano Deutsche Post da costi che un’impresa privata deve normalmente sostenere. La Germania non è stata in grado di provare che le compensazioni soddisfino i criteri della sentenza Altmark e che, di conseguenza, non costituiscano aiuti di Stato.
(426)
Alla luce dei motivi illustrati alla sezione VII.1.2, le compensazioni possono falsare la concorrenza e incidere sugli scambi.
(427)
Pertanto, la Commissione perviene alla conclusione che le compensazioni costituiscono un aiuto ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE.
VIII.2. Valutazione dell’esistenza di aiuti ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 3, TFUE
(428)
Le compensazioni sono state introdotte con l’articolo 37, paragrafi 2 e 3, del PostVerfG 1989 e costituiscono pertanto una nuova misura d’aiuto.
VIII.3. Valutazione della compatibilità con il mercato interno ai sensi dell’articolo 106, paragrafo 2, TFUE
(429)
Per le imprese incaricate della gestione di servizi di interesse economico generale o aventi carattere di monopolio fiscale, vigono, in forza dell’articolo 106, paragrafo 2, TFUE, le norme del trattato, in particolare le regole relative alla concorrenza. Tuttavia, il trattato prevede una deroga alle sue stesse disposizioni purché sia soddisfatta una serie di criteri: in primo luogo, deve esservi un atto d’incarico mediante il quale lo Stato conferisce ad un’impresa la responsabilità dell’esecuzione di un determinato compito. In secondo luogo, il conferimento dell’incarico deve essere relativo ad un servizio d’interesse economico generale. In terzo luogo, la deroga deve essere necessaria per l’esecuzione dei compiti assegnati e proporzionale a tale scopo. Lo sviluppo degli scambi, infine, non deve essere compromesso in misura contraria agli interessi dell’Unione.
(430)
Nella comunicazione del 1996 (105) e del 2001 (106) nonché nella disciplina comunitaria del 2005, la Commissione ha chiarito come vanno applicati i criteri della necessità e della proporzionalità in relazione a una deroga, a norma dell’articolo 106, paragrafo 2, TFUE. Infine, nella sezione 2.4 della disciplina comunitaria del 2005 sono state codificate norme sul significato e la portata di questi criteri che, in passato, erano stati coerentemente applicati dalla Corte, dal Tribunale e dalla Commissione.
(431)
Conformemente alla sezione 2.4 della disciplina comunitaria del 2005, in relazione alla necessità e alla proporzionalità della compensazione accordata, occorre tener conto dei seguenti principi:
1)
l’importo della compensazione non può eccedere quanto necessario per coprire i costi determinati dall’adempimento degli obblighi di servizio pubblico, tenendo conto degli introiti relativi agli stessi, nonché di un margine di utile ragionevole per l’adempimento di detti obblighi;
2)
tale importo comprende tutti i vantaggi accordati dallo Stato o mediante risorse statali sotto qualsiasi forma, a prescindere dalla loro qualificazione ai fini dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE;
3)
la compensazione deve essere effettivamente utilizzata solo per garantire il funzionamento del servizio di interesse economico generale. La compensazione degli obblighi di servizio pubblico concessa per il funzionamento di un servizio di interesse economico generale, ma utilizzata per operare su altri mercati, non è giustificata e costituisce dunque un aiuto di Stato incompatibile con il mercato interno.
(432)
Nella sua prassi decisionale, la Commissione ha ritenuto che le compensazioni statali sono compatibili con il mercato interno (e non costituivano aiuto di Stato) nella misura in cui sono inferiori ai costi netti derivanti dal servizio universale (107).
VIII.3.1. Conferimento di un servizio d’interesse economico generale
(433)
Nelle direttive sulle poste che si sono susseguite, così come nella giurisprudenza della Corte (108), la fornitura di servizi postali su tutto il territorio è sempre stata riconosciuta come servizio di interesse economico generale.
(434)
Con leggi successivamente adottate in materia di servizi postali, Deutsche Post è stata incaricata, fino al 31 dicembre 2007, di fornire i servizi postali universali.
VIII.3.2. Necessità e proporzionalità delle compensazioni
(435)
La Germania sostiene che le compensazioni statali rappresentino una compensazione adeguata, dal momento che, in base al REK 2009, nel periodo compreso tra il 1990 e il 1995 esse si collocavano ampiamente al di sotto dei costi netti determinati dagli obblighi di servizio universale. Malgrado le compensazioni, nel 1995 il REK 2009 mostra una sottocompensazione di Deutsche Post per un importo di […] miliardi di EUR (valore attuale capitalizzato) dei costi netti cumulati determinati dagli obblighi di servizio universale per il periodo 1990-1995.
(436)
Dopo aver rettificato la ripartizione e il calcolo dei costi effettuati nel REK 2009, la perizia WIK perviene alla conclusione che le compensazioni hanno compensato i costi netti determinati dagli obblighi di servizio universale nel periodo 1990-1995.
(437)
I calcoli WIK mostrano che nel 1995 la compensazione eccedeva i costi netti cumulati per un importo ricompreso tra [0 e 20] milioni di EUR. Tuttavia, la Commissione riconosce che i dati per la determinazione dei costi per tali anni sono insufficienti. Nella perizia WIK inoltre sono state considerate solo le retrocessioni come costi del capitale senza tener conto di un ulteriore margine di utile ragionevole.
(438)
Per queste ragioni la Commissione osserva che, sulla base della perizia WIK, non è possibile respingere l’argomentazione della Germania, secondo cui le compensazioni statali hanno costituito un’adeguata compensazione dei costi del servizio universale di Deutsche Post.
Tabella 10
Calcolo dei costi netti cumulati determinati dall’obbligo di servizio universale e dei pagamenti statali compensativi (valore attuale capitalizzato 1995)
REK 2009
Perizia WIK
Costi netti cumulati
- […] Mrd EUR
- […] Mrd EUR
Pagamenti statali compensativi
+6,707 Mrd EUR
+6,707 Mrd EUR
Sovra- o sottocompensazione
- […] Mrd EUR
+ [0 fino a 20] milioni di EUR
(439)
Pertanto, le compensazioni statali sono compatibili con il mercato interno ai sensi dell’articolo 106, paragrafo 2, TFUE, dal momento che essi non superano i costi netti sostenuti da Deutsche Post per l’adempimento dei propri obblighi di servizio universale.
IX. LA GARANZIA DI STATO PER I TITOLI DI DEBITO EMESSI PRIMA DEL 1995 COSTITUISCE UN AIUTO DI STATO ESISTENTE AI SENSI DELL’ARTICOLO 108, PARAGRAFO 3, TFUE
(440)
La Commissione osserva che le norme sulla garanzia di Stato per i titoli di debito sono state introdotte nel 1953 con l’articolo 22, paragrafo 4, del PostVwG 1953. Al momento dell’abrogazione del PostVwG 1953 mediante il PostVerfG 1989, detta norma è stata recepita senza modifiche nell’articolo 40 del PostVerfG 1989.
(441)
Poiché la garanzia di Stato per i titoli di debito è stata introdotta nel 1953 e quindi prima dell’entrata in vigore del trattato CEE nel 1958, essa costituisce un aiuto di Stato esistente ai sensi dell’articolo 1, lettera b, punto i), del regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio.
(442)
L’articolo 2, paragrafo 4, del PostUmwG 1995 ha messo fine a questo aiuto esistente. Il fatto che il Bund abbia continuato a garantire i titoli di debito emessi prima della privatizzazione non costituisce un nuovo aiuto, in quanto il vantaggio è stato accordato a Deutsche Post all’atto dell’emissione dei titoli di debito.
X. CONCLUSIONI
(443)
La Commissione constata che le sovvenzioni relative al sistema pensionistico e le compensazioni statali sono misure di aiuto ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, poiché hanno sollevato Deutsche Post da determinati costi che gravano normalmente sul bilancio delle imprese.
(444)
La Commissione constata inoltre che la Germania ha illegalmente concesso le sovvenzioni relative al sistema pensionistico e le compensazioni statali, in violazione dell’articolo 108, paragrafo 2, TFUE. La garanzia di Stato per i titoli di debito emessi da Deutsche Post prima della sua privatizzazione costituiscono un aiuto esistente, soppresso nel 1995.
(445)
Pertanto, ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE, le sovvenzioni relative al sistema pensionistico non sono compatibili con il mercato interno, avendo comportato un vantaggio comparativo per i servizi a tariffa non regolamentata, in considerazione dell’autorizzazione, concessa dall’autorità di regolamentazione del settore postale, di finanziare gli oneri di tali servizi con i ricavi derivanti dai servizi a tariffa regolamentata. La Germania ha sollevato eccessivamente Deutsche Post AG dai contributi sociali poiché, nel quadro delle misure di sgravio previste per le pensioni dei funzionari, essa ha non solo accordato sovvenzioni al sistema pensionistico, ma ha anche autorizzato Deutsche Post AG ad addebitare a carico degli utenti dei servizi a tariffa regolamentata una parte dei costi sociali relativi ai servizi non regolamentati che Deutsche Post AG avrebbe dovuto sostenere in proprio alla stregua di un concorrente privato.
(446)
In conclusione, grazie alle misure di sgravio relative alle pensioni, Deutsche Post AG viene a trovarsi in una posizione più vantaggiosa rispetto ai concorrenti privati, in quanto gli oneri sociali, che Deutsche Post AG ha dovuto sostenere per i suoi servizi a tariffa non regolamentata sono inferiori ai costi stabiliti per legge, necessariamente a carico dei concorrenti privati.
(447)
Di conseguenza, l’aiuto non compatibile con il mercato interno deve essere individuato nella differenza esistente tra l’aliquota di riferimento, che equipara i contributi sociali di Deutsche Post AG per i servizi a tariffa non regolamentata a quelli dei concorrenti, e l’aliquota contributiva REK, di cui Deutsche Post AG doveva effettivamente farsi carico per i propri servizi non soggetti a regolamentazione delle tariffe, moltiplicata per le retribuzioni lorde dei funzionari impiegati nei servizi a non tariffa regolamentata. In particolare, l’aiuto non compatibile con il mercato interno deve essere calcolato sulla base delle definizioni dell’aliquota contributiva REK e dell’aliquota di riferimento REK contenuta alla tabella 7 e nell’allegato nonché sulla base della retribuzione lorda dei funzionari di cui alla tabella 6 secondo la formula indicata alla tabella 8.
(448)
Il recupero dell’aiuto non compatibile con il mercato interno, accordato a Deutsche Post dal 1o gennaio 2003 deve esser chiesto a partire da tale data e sino al venir meno di qualsiasi vantaggio comparativo. La Germania deve inoltre adottare tutte le misure necessarie per modificare gli sgravi dei costi pensionistici derivanti dalle sovvenzione accordate e dalla disciplina tariffaria, al fine di eliminare qualsiasi vantaggio comparativo.
(449)
La Commissione constata che le compensazioni statali costituiscono un aiuto compatibile con il mercato interno ai sensi dell’articolo 106, paragrafo 2, TFUE, dal momento che sono state impiegate per compensare i costi netti cumulati sostenuti da Deutsche Post per espletare l’obbligo di servizio universale,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
1. Le sovvenzioni relative al sistema pensionistico a favore di Deutsche Post AG costituiscono un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE e sono state accordate illegalmente dalla Germania in violazione dell’articolo 108, paragrafo 3, TFUE.
2. Le sovvenzioni relative al sistema pensionistico non sono compatibili con il mercato interno, nella misura in cui la Germania ha contribuito al finanziamento delle pensioni dei funzionari in quiescenza di Deutsche Post AG in misura sproporzionata.
Articolo 2
Le compensazioni statali che costituiscono un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE accordato illegalmente dalla Germania a favore di Deutsche Post in violazione dell’articolo 108, paragrafo 3, TFUE, sono compatibili con il mercato interno.
Articolo 3
La garanzia di Stato a favore di Deutsche Post AG costituisce un aiuto di Stato esistente ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, e dell’articolo 108, paragrafo 3, TFUE.
Articolo 4
1. La Germania procede al recupero presso Deutsche Post degli aiuti non compatibili con il mercato interno di cui all’articolo 1, accordati a Deutsche Post AG dal 1o gennaio 2003, fino al momento in cui sarà completamente eliminato il vantaggio comparativo.
2. L’importo da recuperare in base al paragrafo 1 comprende gli interessi calcolati a decorrere dal momento in cui l’aiuto è stato accordato al beneficiario fino al momento della sua effettiva restituzione.
3. Gli interessi vengono calcolati su base composta a norma del capo V del regolamento (CE) n. 794/2004 e a norma del regolamento (CE) n. 271/2008 della Commissione (109) che modifica il regolamento (CE) n. 794/2004.
4. La Germania garantisce che, dalla data della notifica della presente decisione, Deutsche Post AG, tenuto conto del finanziamento degli oneri mediante ricavi dai servizi postali a tariffa regolamentata autorizzato dall’autorità di regolamentazione del settore postale, non beneficerà più di vantaggi comparativi per i servizi non soggetti a regolamentazione delle tariffe.
Articolo 5
1. Il recupero dell’aiuto di cui all’articolo 1, come previsto all’articolo 4, è immediato ed effettivo.
2. La Germania attua la decisione entro quattro mesi dalla data della sua notifica.
Articolo 6
1. Entro due mesi dalla notifica della presente decisione, la Germania trasmette alla Commissione le seguenti informazioni:
a)
l’importo complessivo (capitale e interessi) che deve essere recuperato presso Deutsche Post AG;
b)
una descrizione dettagliata delle misure già adottate e di quelle previste per conformarsi alla presente decisione;
c)
documenti attestanti che a Deutsche Post AG è stato imposto di rimborsare l’aiuto non compatibile con il mercato interno.
2. La Germania informa regolarmente la Commissione sui progressi delle misure nazionali adottate per l’esecuzione della presente decisione fino al completo recupero dell’aiuto non compatibile con il mercato interno di cui all’articolo 1. Su richiesta della Commissione, lo Stato membro trasmette immediatamente le informazioni relative alle misure già adottate e previste per conformarsi alla presente decisione, oltre a fornire dettagli sull’importo dell’aiuto e degli interessi già recuperati presso Deutsche Post AG.
Articolo 7
La Repubblica federale tedesca è destinataria della presente decisione.
Bruxelles, il 25 gennaio 2012