KOMMISSIONENS GENNEMFØRELSESAFGØRELSE
af 22. maj 2014
om undtagelse af visse tjenester i postsektoren i Ungarn fra anvendelsen af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/25/EU om fremgangsmåderne ved indgåelse af kontrakter inden for vand- og energiforsyning, transport samt posttjenester og om ophævelse af direktiv 2004/17/EF
(meddelt under nummer C(2014) 3372)
(Kun den ungarske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2014/299/EU)
EUROPA-KOMMISSIONEN HAR -
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde,
under henvisning til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/25/EU af 26. februar 2014 om fremgangsmåderne ved indgåelse af kontrakter inden for vand- og energiforsyning, transport samt posttjenester og om ophævelse af direktiv 2004/17/EF (1), særlig artikel 34, og
ud fra følgende betragtninger:
I. SAGSFREMSTILLING
(1)
Den 21. november 2013 fremsendte Magyar Posta Zrt. (herefter kaldet »Magyar Posta«) en anmodning til Kommissionen pr. e-mail i henhold til artikel 30, stk. 5, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/17/EF (2). I overensstemmelse med artikel 30, stk. 5, første afsnit, i nævnte direktiv informerede Kommissionen Ungarn herom pr. e-mail den 13. december 2013. Kommissionen anmodede om yderligere oplysninger fra Ungarn pr. e-mail den 6. februar 2014 og fra ansøgeren pr. e-mail den 28. januar 2014, 20. februar 2014, 11. marts 2014, 13. marts 2014 og 25. marts 2014. Der blev modtaget yderligere oplysninger fra Ungarn pr. e-mail den 26. februar 2014 og fra ansøgeren pr. e-mail henholdsvis den 19. februar 2014, 4. marts 2014, 18. marts 2014, 24. marts 2014 og 27. marts 2014.
(2)
Anmodningen vedrører visse tjenester, som Magyar Posta yder på Ungarns område. De pågældende tjenester er beskrevet på følgende måde i anmodningen:
a)
tjenester, der vedrører adresseløse reklamer
b)
tjenester, der vedrører distribution af aviser og tidsskrifter, som der abonneres på.
II. RETSGRUNDLAG
(3)
I henhold til artikel 34 i direktiv 2014/25/EU, som har afløst direktiv 2004/17/EF, er kontrakter, der indgås med henblik på at muliggøre udøvelse af de aktiviteter, som direktiv 2014/25/EU finder anvendelse på, ikke underlagt direktivet, hvis den pågældende aktivitet i den medlemsstat, hvor den udøves, er direkte undergivet almindelige konkurrencevilkår på markeder, hvortil adgangen er fri. Om en aktivitet er direkte undergivet almindelige konkurrencevilkår, afgøres på grundlag af objektive kriterier under hensyntagen til den pågældende sektors særlige kendetegn. Adgangen til et marked betragtes som fri, hvis medlemsstaten har gennemført og anvender den relevante EU-lovgivning om åbning af en given sektor eller en del heraf. Lovgivningen er anført i bilag III til direktiv 2014/25/EU, som for posttjenesters vedkommende henviser til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 97/67/EF (3).
(4)
Ungarn har gennemført og anvender direktiv 97/67/EF. Ingen af de tjenester, som er berørt af denne anmodning, var eneretsområder på tidspunktet for fremsættelsen af anmodningen. Da Ungarn har nået den grad af markedsåbning, som den i bilag III til direktiv 2014/25/EU opførte lovgivning indeholder bestemmelser om, bør markedsadgangen anses for at være fri, jf. artikel 34, stk. 3, i nævnte direktiv.
(5)
Om en aktivitet er direkte undergivet almindelige konkurrencevilkår, afgøres på grundlag af en række forskellige kriterier, hvoraf intet i sig selv er afgørende. Hvad angår de markeder, der vedrører Magyar Postas anmodning, er hovedaktørernes markedsandel på et givet marked ét kriterium, som bør tages i betragtning. Et andet kriterium kunne være koncentrationsgraden på disse markeder. Da de forskellige aktiviteter, der er omfattet af anmodningen, ikke er underlagt samme betingelser, bør der ved undersøgelsen af konkurrencesituationen tages hensyn til de forskellige forhold på de forskellige markeder.
(6)
Denne afgørelse indskrænker ikke anvendelsen af konkurrencereglerne. Navnlig svarer de kriterier og den metode, der anvendes til at vurdere, om en aktivitet er direkte undergivet almindelige konkurrencevilkår i henhold til artikel 35 i direktiv 2014/25/EU, ikke nødvendigvis til dem, der anvendes til at foretage en vurdering efter traktatens artikel 101 eller 102 eller Rådets forordning (EF) nr. 139/2004 (4).
III. VURDERING
(7)
Det bør erindres, at målet med denne vurdering er at fastslå, om de tjenester, der er omfattet af anmodningen, er undergivet konkurrencevilkår i et sådant omfang (på markeder, hvortil der er fri adgang, jf. artikel 34 i direktiv 2014/25/EU), at det også ved fravær af de disciplinerende detaljerede kontraktregler i direktiv 2014/25/EU sikres, at kontrakter vedrørende udøvelsen af de berørte aktiviteter vil blive indgået på en gennemsigtig, ikke-diskriminerende måde på grundlag af kriterier, der gør det muligt for køberne at finde den løsning, som generelt er den økonomisk mest fordelagtige.
(8)
I denne forbindelse skal det erindres, at de pågældende markeder generelt er kendetegnet ved at have adskillige tjenesteudbydere. Ud af disse virksomheder er det dog kun Magyar Posta og dets datterselskab Posta Kézbesítő Kft (5) (herefter kaldet »POKÉZ«), der ifølge de foreliggende oplysninger er ordregivere, jf. direktiv 2014/25/EU. Indkøb foretaget af Magyar Postas og dets datterselskabs konkurrenter med henblik på udøvelse af de aktiviteter, der er berørt af denne afgørelse, er ikke omfattet af bestemmelserne i direktiv 2014/25/EU. Følgelig vil markedsanalysen i forbindelse med denne afgørelse, og uden at det indskrænker konkurrencelovgivningen, ikke fokusere på den generelle konkurrence på et givet marked, men det vil derimod blive vurderet, hvorvidt ordregivernes aktiviteter er udsat for konkurrence på markeder, hvortil adgangen ikke er begrænset.
(9)
Kommissionen har løbende haft den praksis (6), at markedet for postudbringning og alle segmenter heraf er af national karakter. Denne segmentering er hovedsageligt baseret på det forhold, at sådanne tjenester leveres på nationalt plan. Ansøgerens holdning (7) er i overensstemmelse med denne kommissionspraksis. Ungarn var også af den mening (8), at det geografiske marked for aktiviteterne omhandlet i anmodningen er nationalt.
(10)
I betragtning af at der ikke er tegn på en større eller mindre geografisk rækkevidde af markedet, anses det relevante geografiske marked, uden at det indskrænker konkurrencelovgivningen, for at være Ungarns område, når det skal vurderes, om betingelserne i artikel 34, stk. 1, i direktiv 2014/25/EU er opfyldt.
Tjenester ydet af postvirksomheder vedrørende distribution af adresseløse reklamer
(11)
Kommissionen har i tidligere afgørelser givet udtryk for, at markedet for postudbringning kan segmenteres i adresserede postmarkeder og adresseløse postmarkeder (9).
(12)
Adresseløs reklamepost er særligt karakteriseret ved manglen på en modtageradresse, der angiver den endelige modtager individuelt. Det er uopfordrede reklameforsendelser, der opfylder visse kriterier såsom: ensartet vægt, format, indhold og udformning til distribution til en gruppe modtagere.
(13)
Magyar Postas tjenester vedrørende adresseløse reklamer omfatter følgende kategorier: indenlandske adresseløse reklametjenester (f.eks. løbesedler, foldere osv.), indenlandsk adresseløs valglitteratur og distribution af gratisaviser. Magyar Posta er af den holdning, at distribution af gratisaviser hører til dette produktmarked, da såvel indgåelsen af kontrakter om distribution af gratisaviser som distributionen foregår på samme måde som andre typer adresseløs reklame.
(14)
Ansøgeren definerer det relevante produktmarked som markedet for tjenester for adresseløse reklamer (f.eks. trykte adresseløse reklamer, der omdeles i postkasser).
(15)
Ungarn blev opfordret (10) til at fremsætte sine synspunkter, hvad angår den foreslåede markedsafgrænsning for markedet for adresseløse reklamer under hensyntagen til den nuværende retlige og faktiske situation i Ungarn. Ungarn har bekræftet (11) ansøgerens definition af det relevante produktmarked.
(16)
På baggrund af oplysningerne i betragtning 11-15 defineres det relevante produktmarked i forbindelse med vurderingen af anmodningen, og uden at det indskrænker konkurrencelovgivningen, som tjenester ydet af postvirksomheder vedrørende distribution af adresseløse reklamer.
(17)
Ifølge de foreliggende oplysninger (12) var Magyar Postas markedsandel på markedet for adresseløse reklamer på omkring [… %] (13) i 2011, [… %] i 2012 og [… %] i 2013. De to væsentligste konkurrenters samlede markedsandel var på omkring [… %] i 2011, [… %] i 2012 og [… %] i 2013. Markedet er karakteriseret ved tilstedeværelsen af 4 større og adskillige mindre markedsdeltagere, og Magyar Posta er ikke markedsførende.
(18)
Ungarn fandt desuden (14), at eftersom markedet er baseret på udbud, er der kraftig priskonkurrence, og hindringerne for adgang er lave.
(19)
Faktorerne nævnt i betragtning 12-18 bør i denne afgørelse, og uden at det indskrænker konkurrencelovgivningen, opfattes som en indikator på, hvor udsat denne aktivitet er for konkurrence i Ungarn. Dette er i overensstemmelse med Ungarns holdning (15). Da betingelserne fastsat i artikel 34, stk. 1, i direktiv 2014/25/EU er opfyldt, bør det fastsættes, at direktiv 2014/25/EU derfor ikke anvendes for kontrakter, hvis formål er at udøve denne aktivitet i Ungarn.
Posttjenester for distribution af adresserede aviser
(20)
Distribution af aviser og tidsskrifter er en tjeneste, der sigter mod at sikre, at publikationen når frem til den endelige modtager rettidigt. Distribution af adresserede aviser og tidsskrifter kræver et omfattende netværk med dertil hørende personale, logistisk udstyr og en transportflåde.
(21)
Magyar Postas distribution af adresserede aviser og tidsskrifter indeholder adskillige aktiviteter som følger: […].
(22)
Dagblade har særlige karakteristika sammenlignet med andre adresserede publikationer (magasiner), hvad udbringning af adresserede aviser og tidsskrifter angår, idet dagblade skal bringes ud tidligt hver morgen. Det forudsætter afhentning af dem fra udgiverne i løbet af natten og hurtig transport i de tidlige morgentimer til udbringningsstederne.
(23)
National distribution foretages i øjeblikket af MédiaLOG Logisztikai Zrt. (herefter kaldet »MédiaLOG«) og Magyar Posta. På regionalt plan og amtsplan er der et antal distributører, der er aktive i forskellige regioner, og hvis kombinerede kapaciteter dækker hele landet med undtagelse af amterne Budapest og Pest.
(24)
Ungarn har påpeget, at national og regional distribution ikke er substitutter for hinanden (16). Hovedgrundene er: a) den kendsgerning, at de regionale netværk arbejder med forskellige deadlines, så de nationale dagblade ville skulle indføre tidligere deadlines for trykning for at kunne bruge deres tjenester, b) den kendsgerning, at der ikke er noget regionalt distributionsnetværk i amterne Budapest og Pest - hvor mere end en fjerdedel af Ungarns befolkning bor, og c) at der er visse vanskeligheder med at indgå individuelle aftaler med adskillige regionale distributionsselskaber med henblik på at dække hele det nationale område. Ansøgeren deler ikke Ungarns holdning, men har ikke fremlagt nogen væsentlige oplysninger til støtte for sin påstand. Den følgende vurdering vil derfor kun tage hensyn til konkurrencen mellem de nationale distributører.
(25)
Hidtidige kommissionsafgørelser (17) skelnede mellem udbringning af aviser tidligt om morgenen og standardudbringning af aviser.
(26)
Ungarn bekræftede (18), at en sådan sondring er relevant for det ungarske marked. Derudover ser det ud til, at der er forskel på den konkurrencemæssige situation på hvert af de relevante markeder (19), hvad angår fordeling af markedsandele, hvilket også indikerer, at man kan argumentere for at definere særskilte relevante produktmarkeder.
(27)
På baggrund af oplysningerne i betragtning 20-26 bør de relevante produktmarkeder i denne afgørelse, og uden at det indskrænker konkurrencelovgivningen, defineres som markedet for udbringning af adresserede aviser tidligt om morgenen og markedet for standardudbringning af adresserede aviser og publikationer.
Udbringning af adresserede aviser tidligt om morgenen
(28)
Magyar Posta trådte ind på markedet for udbringning af aviser tidligt om morgenen i 2012 og opnåede en væsentlig markedsandel i 2013. Mere præcist havde Magyar Posta ifølge sine egne skøn (20) en markedsandel på [… %] i 2012 og [… %] i 2013. […].
(29)
Magyar Postas hovedkonkurrent er MédiaLOG, der har været markedsførende i de sidste 5 år (21), med en markedsandel på [… %] mellem 2009 og 2011, [… %] i 2012 og [… %] i 2013. MédiaLOG ejes af en gruppe, der også er involveret i offentliggørelsen af aviser og tidsskrifter, og distribuerer hovedsagelig gruppens publikationer.
(30)
Indtil 2012 var MédiaLOG den eneste nationale distributør og distribuerede ikke blot aviser for de forlag, der tilhørte ejerne af MédiaLOG, men også nationale aviser for forlag, der ikke havde et distributionsnetværk. Et forlag uden et distributionsnetværk har haft valget mellem to nationale distributører, siden Magyar Posta trådte ind på markedet. […].
(31)
Ifølge de tilgængelige oplysninger (22) distribuerer MédiaLOG aviser delvist med egne midler og delvist ved hjælp af underleverandører. […].
(32)
Faktorerne nævnt i betragtning 28-31 bør i denne afgørelse, og uden at det indskrænker konkurrencelovgivningen, opfattes som en indikator på, hvor udsat denne aktivitet er for konkurrence i Ungarn. Da betingelserne fastsat i artikel 34, stk. 1, i direktiv 2014/25/EU er opfyldt, bør det fastsættes, at direktiv 2014/25/EU derfor ikke anvendes for kontrakter, hvis formål er at udøve denne aktivitet i Ungarn.
Standardudbringning af adresserede aviser og publikationer
(33)
Magyar Posta havde ifølge sine egne skøn (23) en markedsandel på omkring [… %] fra 2009 til 2011, [… %] i 2012 og [… %] i 2013.
(34)
I denne forbindelse henvises der også til fast retspraksis, ifølge hvilken »store markedsandele i sig selv, medmindre der foreligger usædvanlige omstændigheder, udgør et bevis for, at der foreligger en dominerende stilling. Dette er tilfældet med hensyn til en markedsandel på 50 %« (24).
(35)
Magyar Postas eneste konkurrent er MédiaLOG, der ifølge ansøgerens skøn (25) havde en markedsandel på omkring [… %] mellem 2009 og 2011, [… %] i 2012 og [… %] i 2013.
(36)
Ifølge de tilgængelige oplysninger (26) distribuerer MédiaLOG aviser og tidsskrifter delvist med egne midler og delvist ved hjælp af underleverandører.
(37)
For så vidt angår markedsadgang bemærker Kommissionen, at der ikke er kommet nogen nye aktører på markedet i de seneste 5 år, og at den ikke er bekendt med nogen nye potentielle aktører på markedet i den nærmeste fremtid.
(38)
Ansøgeren har ikke fremlagt nogen afgørende beviser på et eksisterende konkurrencepres på sine aktiviteter, der kunne udfordre ansøgerens dominerende markedsstilling, der til stadighed styrkes.
(39)
I betragtning af faktorerne nævnt i betragtning 33-38 kan det ikke i denne afgørelse, og uden at det indskrænker konkurrencelovgivningen, konkluderes, at den pågældende tjenestekategori er direkte udsat for konkurrence i Ungarn. Da betingelserne fastsat i artikel 34, stk. 1, i direktiv 2014/25/EU ikke er opfyldt, bør det derfor fastsættes, at bestemmelserne i direktiv 2014/25/EU fortsat anvendes for kontrakter, hvis formål er at foretage standardudbringning af adresserede aviser og publikationer i Ungarn.
IV. KONKLUSIONER
(40)
På baggrund af de faktorer, der er gennemgået i betragtning 3-39, bør betingelsen om, at den pågældende aktivitet skal være direkte undergivet almindelige konkurrencevilkår, jf. artikel 34, stk. 1, i direktiv 2014/25/EU, anses for at være opfyldt, hvad angår leveringen af følgende tjenester i Ungarn:
a)
tjenester ydet af postvirksomheder vedrørende distribution af adresseløse reklamer
b)
posttjenester for udbringning af adresserede aviser tidligt om morgenen.
(41)
Da betingelsen om fri adgang til markedet anses for at være opfyldt, bør direktiv 2014/25/EU ikke finde anvendelse, når ordregivere indgår kontrakter, hvis formål er udøvelsen af de tjenester, der er anført i betragtning 40, litra a) og b), i Ungarn, eller når der afholdes projektkonkurrencer med henblik på udøvelsen af en sådan aktivitet i Ungarn.
(42)
Denne afgørelse bygger på de retlige og faktiske forhold i november 2013 til marts 2014, som de fremgår af de oplysninger, som er indgivet af Magyar Posta og de ungarske myndigheder. Den kan ændres, hvis betydelige ændringer af de retlige og faktiske forhold medfører, at betingelserne for at anvende artikel 34, stk. 1, i direktiv 2014/25/EU ikke længere er opfyldt.
(43)
Ikke desto mindre bør betingelsen om, at den pågældende aktivitet skal være direkte undergivet almindelige konkurrencevilkår, jf. artikel 34, stk. 1, i direktiv 2014/25/EU, anses for ikke at være opfyldt, for så vidt angår standardudbringning af adresserede aviser og publikationer på Ungarns område.
(44)
Eftersom nogle tjenester omfattet af denne anmodning fortsat er omfattet af direktiv 2014/25/EU, skal det erindres, at indkøbskontrakter, der omfatter flere forskellige aktiviteter, bør behandles i overensstemmelse med artikel 5 i direktiv 2014/25/EU. Det betyder, at når en ordregivende myndighed gennemfører »blandede« indkøbskontrakter, dvs. indkøbskontrakter om udøvelse både af aktiviteter, der er undtaget fra anvendelsen af direktiv 2014/25/EU, og aktiviteter, der ikke er undtaget, skal der tages hensyn til de aktiviteter, som kontrakten primært tager sigte på. I tilfælde af sådanne blandede indkøbskontrakter, hvor formålet primært er at støtte aktiviteter, der ikke er undtaget, skal bestemmelserne i direktiv 2014/25/EU anvendes. Hvis det ikke er muligt objektivt at afgøre, hvilken aktivitet der udgør kontraktens hovedgenstand, tildeles kontrakten i overensstemmelse med artikel 5, stk. 5, i direktiv 2014/25/EU.
(45)
Foranstaltningerne i denne afgørelse er i overensstemmelse med udtalelse fra Det Rådgivende Udvalg for Offentlige Aftaler -
VEDTAGET DENNE AFGØRELSE:
Artikel 1
Direktiv 2014/25/EU finder ikke anvendelse, når ordregivere indgår kontrakter med henblik på at muliggøre levering af følgende tjenester i Ungarn:
a)
tjenester ydet af postvirksomheder vedrørende distribution af adresseløse reklamer
b)
posttjenester for udbringning af adresserede aviser tidligt om morgenen.
Artikel 2
Denne afgørelse er rettet til Ungarn.
Udfærdiget i Bruxelles, den 22. maj 2014.
KOMISSION TÄYTÄNTÖÖNPANOPÄÄTÖS,
annettu 22 päivänä toukokuuta 2014,
tiettyjen Unkarissa tarjottavien postialan palvelujen jättämisestä vesi- ja energiahuollon sekä liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankinnoista ja direktiivin 2004/17/EY kumoamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2014/25/EU soveltamisen ulkopuolelle
(tiedoksiannettu numerolla C(2014) 3372)
(Ainoastaan unkarinkielinen teksti on todistusvoimainen)
(ETA:n kannalta merkityksellinen teksti)
(2014/299/EU)
EUROOPAN KOMISSIO, joka
ottaa huomioon Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen,
ottaa huomioon vesi- ja energiahuollon sekä liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankinnoista ja direktiivin 2004/17/EY kumoamisesta 26 päivänä helmikuuta 2014 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2014/25/EY (1) ja erityisesti sen 34 artiklan,
sekä katsoo seuraavaa:
I TOSISEIKAT
(1)
Magyar Posta Zrt., jäljempänä ’Magyar Posta’, toimitti 21 päivänä marraskuuta 2013 komissiolle sähköpostitse Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2004/17/EY (2) 30 artiklan 5 kohdan mukaisen pyynnön. Komissio ilmoitti asiasta kyseisen direktiivin 30 artiklan 5 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaisesti Unkarille 13 päivänä joulukuuta 2013 päivätyllä sähköpostilla. Komissio pyysi sähköpostitse lisätietoja Unkarilta 6 päivänä helmikuuta 2014 ja hakijalta 28 päivänä tammikuuta 2014, 20 päivänä helmikuuta 2014, 11 päivänä maaliskuuta 2014, 13 päivänä maaliskuuta 2014 ja 25 päivänä maaliskuuta 2014. Lisätietoja saatiin sähköpostitse Unkarilta 26 päivänä helmikuuta 2014 ja hakijalta 19 päivänä helmikuuta 2014, 4 päivänä maaliskuuta 2014, 18 päivänä maaliskuuta 2014, 24 päivänä maaliskuuta 2014 ja 27 päivänä maaliskuuta 2014.
(2)
Pyyntö koskee tiettyjä palveluja, joita Magyar Posta tarjoaa Unkarin alueella. Pyynnössä mainitaan seuraavat palvelut:
a)
osoitteettomiin mainosjulkaisuihin liittyvät palvelut;
b)
tilattujen sanomalehtien ja kausijulkaisujen jakeluun liittyvät palvelut.
II OIKEUDELLINEN KEHYS
(3)
Direktiivin 2004/17/EY korvanneen direktiivin 2014/25/EU 34 artiklassa säädetään, ettei direktiiviä sovelleta hankintasopimuksiin, jotka tehdään jonkin direktiivissä 2014/25/EU tarkoitetun toiminnon suorittamiseksi, jos toimintoon siinä jäsenvaltiossa, jossa se toteutetaan, kohdistuu suoraa kilpailua markkinoilla, joille pääsyä ei ole rajoitettu. Sitä, kohdistuuko johonkin toimintoon suoraa kilpailua, arvioidaan puolueettomin perustein ottaen huomioon kyseisen alan erityispiirteet. Markkinoille pääsyä pidetään rajoittamattomana, jos jäsenvaltio on pannut täytäntöön ne unionin lainsäädännön säännökset, jotka avaavat tietyn alan tai sen osan kilpailulle, ja soveltanut niitä. Kyseiset säännökset luetellaan direktiivin 2014/25/EU liitteessä III, jossa postipalvelujen osalta viitataan Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviin 97/67/EY (3).
(4)
Unkari on pannut direktiivin 97/67/EY täytäntöön ja soveltaa sitä. Mitään niistä palveluista, joita tämä pyyntö koskee, ei ollut varattu pyynnön esittämisajankohtana. Koska Unkari on saavuttanut markkinoiden avaamisessa direktiivin 2014/25/EU liitteessä III mainitussa lainsäädännössä säädetyn tason, olisi katsottava kyseisen direktiivin 34 artiklan 3 kohdan mukaisesti, ettei markkinoille pääsyä ole rajoitettu.
(5)
Sitä, kohdistuuko johonkin toimintoon suoraa kilpailua tietyillä markkinoilla, arvioidaan useiden perusteiden pohjalta, joista yksikään ei ole itsessään ratkaiseva. Tässä Magyar Postan pyynnössä tarkoitettujen markkinoiden osalta olisi yhtenä perusteena otettava huomioon tärkeimpien toimijoiden markkinaosuudet tietyillä markkinoilla. Toisena perusteena voitaisiin ottaa huomioon kyseisten markkinoiden keskittymisaste. Koska pyynnössä tarkoitettujen toimintojen edellytykset ovat erilaiset, kilpailutilanteen arvioinnissa olisi otettava huomioon eri markkinoiden erilaiset tilanteet.
(6)
Tämä päätös ei rajoita kilpailusääntöjen soveltamista. Erityisesti vaatimukset ja menetelmät, joilla arvioidaan direktiivin 2014/25/EU 35 artiklan mukaisesti, kohdistuuko toimintoon suoraa kilpailua, eivät ole välttämättä samat, joita käytetään suoritettaessa SEUT-sopimuksen 101 tai 102 artiklan tai neuvoston asetuksen (EY) N:o 139/2004 (4) mukainen arviointi.
III ARVIOINTI
(7)
On syytä muistaa, että tämän arvioinnin tavoitteena on selvittää, kohdistuuko pyynnön kohteena oleviin palveluihin kilpailua (sellaisilla markkinoilla, joille pääsyä ei ole rajoitettu direktiivin 2014/25/EU 34 artiklassa tarkoitetulla tavalla) siinä määrin, että voidaan varmistaa, että hankinnat asianomaisten toimintojen jatkamiseksi toteutetaan - myös ilman direktiivissä 2014/25/EU säädettyjä tiukkoja yksityiskohtaisia hankintasääntöjä - avoimella ja syrjimättömällä tavalla sellaisin perustein, joilla ostajat voivat löytää kokonaisuudessaan taloudellisesti edullisimman ratkaisun.
(8)
Tässä yhteydessä on muistettava, että kyseisillä markkinoilla toimii yleensä lukuisia palveluntarjoajia. Näistä toimijoista Magyar Posta ja sen tytäryhtiö Posta Kézbesítő Kft (5), jäljempänä ’POKÉZ’, ovat käytettävissä olevien tietojen perusteella kuitenkin ainoat direktiivissä 2014/25/EU tarkoitetut hankintayksiköt. Direktiivin 2014/25/EU säännöksiä ei sovelleta hankintoihin, joita Magyar Postan ja sen tytäryhtiön kilpailijat tekevät tämän päätöksen soveltamisalaan kuuluvien toimintojen suorittamiseksi. Näin ollen markkina-analyysissä, joka tehdään tätä päätöstä varten, ei keskitytä tarkastelemaan yleistä kilpailun määrää tietyillä markkinoilla vaan arvioidaan, kohdistuuko hankintayksiköiden toimintaan kilpailupainetta markkinoilla, joille pääsyä ei ole rajoitettu, sanotun kuitenkaan rajoittamatta kilpailulainsäädännön soveltamista.
(9)
Komission käytäntönä (6) on ollut, että kotimaan postipalvelujen markkinat ja niiden eri segmentit ovat laajuudeltaan kansallisia. Tämä jaottelu perustuu pääasiassa siihen, että kyseisiä palveluja tarjotaan kansallisella tasolla. Hakijan kanta (7) on linjassa komission käytännön kanssa. Myös Unkari katsoi (8), että pyynnön kohteena olevien toimintojen maantieteelliset markkinat ovat kansalliset.
(10)
Koska mikään ei viittaa siihen, että maantieteellinen soveltamisala olisi suurempi tai pienempi kuin markkina-alue, merkityksellisinä maantieteellisinä markkinoina pidetään Unkarin aluetta arvioitaessa direktiivin 2014/25/EU 34 artiklan 1 kohdassa asetettujen ehtojen täyttymistä, sanotun kuitenkaan rajoittamatta kilpailulainsäädännön soveltamista.
Postipalveluiden tarjoajien tarjoamat osoitteettomien mainosjulkaisujen jakeluun liittyvät palvelut
(11)
Komissio on katsonut aiemmissa päätöksissään, että postipalvelujen markkinat voidaan jakaa osoitteellisen postin ja osoitteettoman postin markkinasegmentteihin. (9)
(12)
Osoitteettomalle mainospostille on ominaista lopullisen yksittäisen vastaanottajan osoitteen puuttuminen. Se on mainospostia, jota vastaanottajat eivät ole pyytäneet ja joka täyttää tietyt kriteerit - sama paino, muoto, sisältö ja ulkoasu - ja joka on tarkoitettu jaettavaksi ryhmälle vastaanottajia.
(13)
Magyar Postan tarjoamat osoitteettomiin mainosjulkaisuihin liittyvät palvelut kattavat seuraavat luokat: osoitteettomiin mainosjulkaisuihin (toisin sanoen mainoksiin, esitteisiin jne.) liittyvät kotimaan palvelut, osoitteettomiin vaalijulkaisuihin liittyvät palvelut ja sanomalehtien jakelu. Magyar Posta katsoo, että sanomalehtien jakelu kuuluu näille tuotemarkkinoille, koska sanomalehtien jakelusta tehdään hankintasopimus ja ne jaetaan samalla tavalla kuin muut osoitteettoman mainonnan tyypit.
(14)
Hakija määrittelee merkityksellisiksi tuotemarkkinoiksi osoitteettomiin mainosjulkaisuihin (toisin sanoen postiluukkuihin jaettaviin painettuihin osoitteettomiin mainosjulkaisuihin) liittyvien palveluiden markkinat.
(15)
Unkaria pyydettiin (10) esittämään näkemyksensä ehdotetusta osoitteettomien mainosmarkkinoiden määritelmästä ottaen asianmukaisesti huomioon nykyisen oikeudellisen ja tosiasiallisen tilanteen Unkarissa. Unkari vahvisti (11) hakijan esittämän merkityksellisiä tuotemarkkinoita koskevan määritelmän.
(16)
Johdanto-osan 11-15 kappaleessa lueteltujen tietojen perusteella tätä pyyntöä arvioitaessa voidaan katsoa, että merkityksellisiksi tuotemarkkinoiksi määritellään postipalveluiden tarjoajien tarjoamat osoitteettomien mainosjulkaisujen jakelupalvelut, sanotun kuitenkaan rajoittamatta kilpailulainsäädännön soveltamista.
(17)
Käytettävissä olevien tietojen (12) perusteella Magyar Postan markkinaosuus osoitteettomien mainosjulkaisujen markkinoista oli noin [… prosenttia] (13) vuonna 2011, [… prosenttia] vuonna 2012 ja [… prosenttia] vuonna 2013. Kahden tärkeimmän kilpailijan yhteenlaskettu markkinaosuus oli [… prosenttia] vuonna 2011, [… prosenttia] vuonna 2012 ja [… prosenttia] vuonna 2013. Markkinoilla on neljä suurta ja useita pieniä markkinatoimijoita, eikä Magyar Postalla ole johtavaa markkina-asemaa.
(18)
Lisäksi Unkari vakuutti (14), että koska markkinat perustuvat tarjouskilpailuihin, hintakilpailu on voimakasta ja markkinoille tulon esteet ovat vähäisiä.
(19)
Tätä päätöstä sovellettaessa johdanto-osan 12-18 kappaleessa lueteltuja tekijöitä olisi pidettävä merkkinä siitä, että tähän toimintoon kohdistuu Unkarissa suoraa kilpailua, sanotun kuitenkaan rajoittamatta kilpailulainsäädännön soveltamista. Tämä päätelmä on myös Unkarin lausunnon (15) mukainen. Koska direktiivin 2014/25/EU 34 artiklan 1 kohdassa vahvistetut edellytykset täyttyvät, olisi näin ollen vahvistettava, ettei direktiiviä 2014/25/EU sovelleta hankintasopimuksiin, jotka tehdään tämän toiminnon suorittamiseksi Unkarissa.
Osoitteellisten sanomalehtien jakeluun liittyvät postipalvelut
(20)
Sanomalehtien ja kausijulkaisujen jakeluun liittyvien palvelujen tavoitteena on varmistaa, että loppukuluttaja saa julkaisun ajoissa. Osoitteellisten sanomalehtien ja kausijulkaisujen jakelu edellyttää laajaa verkostoa, asianmukaista henkilöstöä, logistisia välineitä ja kuljetuskalustoa.
(21)
Magyar Postan tarjoama osoitteellisten sanomalehtien ja kausijulkaisujen jakelu käsittää useita toimintoja seuraavasti: […].
(22)
Osoitteellisten sanomalehtien ja kausijulkaisujen jakelussa päivittäin ilmestyvillä sanomalehdillä on erityisominaisuuksia muihin osoitteellisiin julkaisuihin (aikakauslehtiin) verrattuna, koska päivittäin ilmestyvät sanomalehdet on jaettava varhain joka aamu. Tämä edellyttää sitä, että ne haetaan julkaisijoilta yön aikana ja kuljetetaan nopeasti jakelupisteisiin aamun varhaisina tunteina.
(23)
Maan laajuista jakelua suorittavat tällä hetkellä MédiaLOG Logisztikai Zrt., jäljempänä ’MédiaLOG’, ja Magyar Posta. Alueellisella ja maakuntatasolla toimii useita jakelijoita, jotka toimivat eri alueilla ja joiden yhteenlaskettu kapasiteetti kattaa koko maan Budapestin ja Pestin maakuntia lukuun ottamatta.
(24)
Unkari toteaa, että kansallinen jakelu ja alueellinen jakelu eivät ole toisiaan korvaavia (16). Tärkeimmät syyt tähän ovat seuraavat: a) alueellisten verkostojen toiminnan määräajat ovat erilaiset, joten voidakseen käyttää niiden palveluja kansallisten päivittäin ilmestyvien sanomalehtien olisi aikaistettava painomääräaikojaan, b) Budapestin ja Pestin maakunnissa ei ole alueellista jakeluverkkoa, ja näillä alueilla asuu yli neljännes Unkarin väestöstä, sekä c) tiettyjä vaikeuksia liittyy siihen, että useiden alueellisten jakelijoiden kanssa olisi tehtävä yksittäiset hankintasopimukset maan koko alueen kattamiseksi. Hakija ei ole samaa mieltä tästä Unkarin näkemyksestä, mutta se ei kuitenkaan esittänyt näyttöä väitteensä tueksi. Sen vuoksi jäljempänä olevassa arvioinnissa otetaan huomioon ainoastaan kahden koko maan laajuisen jakelijan välinen kilpailu.
(25)
Aiemmissa komission päätöksissä (17) on tehty ero sanomalehtien varhaisjakelun ja perusjakelun välillä.
(26)
Unkari vahvisti (18), että tällainen erottaminen on perusteltua myös Unkarin markkinoiden tapauksessa. Lisäksi vaikuttaa siltä, että kilpailutilanne on erilainen jokaisella merkityksellisellä tuotemarkkinalla (19), kun tarkastellaan markkinaosuuksien jakautumista, ja tämä on myös merkki siitä, että erillisten merkityksellisten tuotemarkkinoiden määrittämiselle on perusteet.
(27)
Johdanto-osan 20-26 kappaleessa lueteltujen tietojen perusteella tätä päätöstä sovellettaessa merkitykselliset tuotemarkkinat määritellään seuraavasti: osoitteellisten sanomalehtien varhaisjakelun markkinat sekä osoitteellisten sanomalehtien ja julkaisujen perusjakelun markkinat, sanotun kuitenkaan rajoittamatta kilpailulainsäädännön soveltamista.
Osoitteellisten sanomalehtien varhaisjakelu
(28)
Magyar Posta tuli sanomalehtien varhaisjakelun markkinoille vuonna 2012 ja sai huomattavan markkinaosuuden vuonna 2013. Magyar Postan omien arvioiden (20) mukaan sen markkinaosuus oli [… prosenttia] vuonna 2012 ja [… prosenttia] vuonna 2013. […].
(29)
Magyar Postan tärkein kilpailija on MédiaLOG, joka on ollut markkinajohtaja viimeisten viiden vuoden ajan (21) ja jonka markkinaosuus oli [… prosenttia] vuosina 2009-2011, [… prosenttia] vuonna 2012 ja [… prosenttia] vuonna 2013. MédiaLOGin omistaa ryhmä, joka on lisäksi mukana sanomalehtien ja aikakauslehtien julkaisutoiminnassa, ja MédiaLOG jakelee lähinnä tämän ryhmän julkaisuja.
(30)
Vuoteen 2012 saakka MédiaLOG oli ainoa kansallinen jakelija, ja se jakeli omistajilleen kuuluvien julkaisijoiden sanomalehtien lisäksi myös kansallisia sanomalehtiä, joilla ei ole omaa jakeluverkkoa. Magyar Postan tultua näille markkinoille julkaisijoilla, joilla ei ole omaa jakeluverkkoa, on mahdollisuus valita kahden kansallisen jakelijan välillä. […].
(31)
Käytettävissä olevien tietojen (22) mukaan MédiaLOG jakelee sanomalehtiä osittain itse ja osittain alihankkijoiden avulla. […].
(32)
Tätä päätöstä sovellettaessa johdanto-osan 28-31 kappaleessa lueteltuja tekijöitä olisi pidettävä merkkinä siitä, että tähän toimintoon kohdistuu Unkarissa suoraa kilpailua, sanotun kuitenkaan rajoittamatta kilpailulainsäädännön soveltamista. Koska direktiivin 2014/25/EU 34 artiklan 1 kohdassa vahvistetut edellytykset täyttyvät, olisi näin ollen vahvistettava, ettei direktiiviä 2014/25/EU sovelleta hankintasopimuksiin, jotka tehdään tämän toiminnon suorittamiseksi Unkarissa.
Osoitteellisten sanomalehtien ja julkaisujen perusjakelu
(33)
Magyar Postan omien arvioiden (23) mukaan sen markkinaosuus oli noin [… prosenttia] vuodesta 2009 vuoteen 2011, [… prosenttia] vuonna 2012 ja [… prosenttia] vuonna 2013.
(34)
Tässä yhteydessä olisi myös muistutettava mieleen vakiintunut oikeuskäytäntö, jonka mukaan ”erittäin suuret markkinaosuudet ovat itsessään - poikkeustapauksia lukuun ottamatta - todiste määräävästä markkina-asemasta. Tilanne on tällainen, jos markkinaosuus on 50 prosenttia” (24).
(35)
Magyar Postan ainoa kilpailija on MédiaLOG, jonka markkinaosuus hakijan arvioiden (25) mukaan oli noin [… prosenttia] vuosina 2009-2011, [… prosenttia] vuonna 2012 ja [… prosenttia] vuonna 2013.
(36)
Käytettävissä olevien tietojen (26) mukaan MédiaLOG jakelee sanomalehtiä ja aikakausjulkaisuja osittain itse ja osittain alihankkijoiden avulla […].
(37)
Markkinoille tulon osalta komissio toteaa, että kyseisille markkinoille ei tullut toimijoita viimeisten viiden vuoden aikana, eikä komissio ole tietoinen mahdollisista tulijoista lähitulevaisuudessa.
(38)
Hakija ei toimittanut vakuuttavaa näyttöä sen näihin toimintoihin kohdistuvasta kilpailupaineesta, joka haastaisi sen yhä määräävämmäksi tulevan aseman näillä markkinoilla.
(39)
Tätä päätöstä sovellettaessa, rajoittamatta kilpailulainsäädännön soveltamista ja ottaen huomioon 33-38 kappaleessa luetellut tekijät ei voida päätellä, että tarkasteltavana olevaan palveluluokkaan kohdistuu Unkarissa suoraa kilpailua. Koska direktiivin 2014/25/EU 34 artiklan 1 kohdassa vahvistetut edellytykset eivät täyty, olisi näin ollen vahvistettava, että direktiivin 2014/25/EU säännöksiä sovelletaan edelleen hankintasopimuksiin, jotka tehdään osoitteellisten sanomalehtien ja julkaisujen perusjakelun suorittamiseksi Unkarissa.
IV PÄÄTELMÄT
(40)
Johdanto-osan 3-39 kappaleessa tarkasteltujen seikkojen perusteella olisi katsottava, että direktiivin 2014/25/EU 34 artiklan 1 kohdassa asetettu ehto, joka koskee kilpailun kohdistumista suoraan johonkin toimintoon, täyttyy Unkarissa seuraavien palvelujen osalta:
a)
Postipalveluiden tarjoajien tarjoamat osoitteettomien mainosjulkaisujen jakeluun liittyvät palvelut.
b)
Osoitteellisten sanomalehtien varhaisjakeluun liittyvät postipalvelut.
(41)
Koska rajoittamatonta markkinoille pääsyä koskevan ehdon voidaan katsoa täyttyvän, direktiiviä 2014/25/EU ei pitäisi soveltaa hankintayksiköiden tekemiin hankintasopimuksiin, joiden tarkoituksena on mahdollistaa johdanto-osan 40 kappaleen a ja b alakohdassa tarkoitettujen palvelujen suorittaminen Unkarissa, eikä myöskään suunnittelukilpailuihin, joita järjestetään tällaisen toiminnon suorittamiseksi Unkarissa.
(42)
Tämä päätös perustuu marraskuusta 2013 maaliskuuhun 2014 vallinneeseen oikeudelliseen ja tosiasialliseen tilanteeseen, sellaisena kuin se käy ilmi Magyar Postan ja Unkarin viranomaisten toimittamista tiedoista. Päätöstä voidaan tarkistaa, jos oikeudellinen tai tosiasiallinen tilanne muuttuu merkittävästi siten, etteivät direktiivin 2014/25/EU 34 artiklan 1 kohdan soveltamisen edellytykset enää täyty.
(43)
Olisi kuitenkin katsottava, että direktiivin 2014/25/EU 34 artiklan 1 kohdassa asetettu ehto, joka koskee kilpailun kohdistumista suoraan johonkin toimintoon, ei täyty Unkarissa osoitteellisten sanomalehtien ja julkaisujen perusjakeluun liittyvien postipalvelujen osalta.
(44)
Koska jotkin palvelut kuuluvat yhä direktiivin 2014/25/EU soveltamisalaan, on syytä muistaa, että useita toimintoja koskevia hankintasopimuksia olisi käsiteltävä direktiivin 2014/25/EU 5 artiklan mukaisesti. Tämä tarkoittaa sitä, että kun hankintayksikkö toteuttaa sekamuotoisen hankinnan eli hankinnan, jolla tuetaan sekä direktiivin 2014/25/EU soveltamisalan ulkopuolelle jäävien toimintojen että sen soveltamisalaan kuuluvien toimintojen suorittamista, huomioon on otettava toiminnot, joita hankintasopimus ensisijaisesti koskee. Tällaiseen sekamuotoiseen hankintaan, jonka pääasiallisena tarkoituksena on tukea toimintoja, joihin ei myönnetty poikkeusta, sovelletaan direktiivin 2014/25/EU säännöksiä. Jos on objektiivisesti mahdotonta määrittää, minkä toiminnon toteuttamiseksi hankintasopimus ensisijaisesti tehdään, sopimus on tehtävä direktiivin 2014/25/EU 5 artiklan 5 kohdassa tarkoitettujen sääntöjen mukaisesti.
(45)
Tässä päätöksessä säädetyt toimenpiteet ovat julkisia hankintoja käsittelevän neuvoa-antavan komitean lausunnon mukaiset,
ON HYVÄKSYNYT TÄMÄN PÄÄTÖKSEN:
1 artikla
Direktiiviä 2014/25/EU ei sovelleta hankintayksiköiden tekemiin hankintasopimuksiin, joiden tarkoituksena on mahdollistaa Unkarissa seuraavien palvelujen suorittaminen:
a)
Postipalveluiden tarjoajien tarjoamat osoitteettomien mainosjulkaisujen jakeluun liittyvät palvelut.
b)
Osoitteellisten sanomalehtien varhaisjakeluun liittyvät postipalvelut.
2 artikla
Tämä päätös on osoitettu Unkarille.
Tehty Brysselissä 22 päivänä toukokuuta 2014.