KOMMISSIONENS AFGØRELSE (EU) 2015/456
af 5. september 2014
om støtteordningen SA.26212 (11/C) (ex 11/NN - ex CP 176/A/08) og SA.26217 (11/C) (ex 11/NN - ex CP 176/B/08) iværksat af Republikken Bulgarien i forbindelse med ombytning af ejerskab af skovarealer
(meddelt under nummer C(2014) 6207)
(Kun den bulgarske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
EUROPA-KOMMISSIONEN HAR -
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 108, stk. 2, første afsnit,
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),
under henvisning til Kommissionens afgørelse C(2011) 4444 af 29. juni 2011 (1),
efter at have opfordret interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger i overensstemmelse med disse artikler, under hensyntagen til de indkomne bemærkninger og
ud fra følgende betragtninger:
1. SAGSFORLØB
(1)
Den 17. juli 2008 modtog Kommissionen et brev fra en klager, der ønskede at være anonym (»første klager«), og som hævdede, at Republikken Bulgarien havde ydet statsstøtte i forbindelse med byttetransaktioner, hvorved privatejet skovareal blev ombyttet med statsejet offentligt skovareal, ofte fulgt af en ændring af den fastlagte anvendelse af det byttede skovareal fra skov til jord med tilladelse til byggeri (i det følgende benævnt »bebyggelig jord«). Den første klager indsendte supplerende oplysninger ved brev af 28. august 2008, 3. september 2008, 1. oktober 2008, 5. december 2008, 18. februar 2010, 12. oktober 2010 og 26. januar 2011.
(2)
Den 27. januar 2009 modtog Kommissionen yderligere oplysninger om de anfægtede byttetransaktioner fra en tredjepart. Den 14. maj 2009 blev der indsendt endnu en klage over disse byttetransaktioner fra en klager, som indsendte supplerende oplysninger den 2. og 8. juni 2009. Den 23. marts 2010 indsendte en anden tredjepart oplysninger om disse byttetransaktioner til Kommissionen.
(3)
De bulgarske myndigheder fremsendte oplysninger til Kommissionen om de anfægtede byttetransaktioner ved brev af 2. september 2008, 28. oktober 2008, 4. januar 2010, 23. marts 2010, 27. marts 2010, 30. august 2010 og 14. februar 2011. Under en række møder mellem Kommissionens tjenestegrene og de bulgarske myndigheder den 22. februar 2010, den 12. oktober 2010 og den 3. februar 2011 fremlagde de bulgarske myndigheder yderligere oplysninger om disse byttetransaktioner.
(4)
Ved brev af 29. juni 2011 meddelte Kommissionen de bulgarske myndigheder, at den havde besluttet at indlede den procedure, der er fastsat i traktatens artikel 108, stk. 2, i henseende til de anfægtede byttetransaktioner. Kommissionens afgørelse om at indlede proceduren (i det følgende benævnt »indledningsafgørelsen«) blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende (2). Kommissionen opfordrede interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger til foranstaltningen.
(5)
Ved brev af 29. september 2011 sendte de bulgarske myndigheder deres bemærkninger til indledningsafgørelsen.
(6)
Kommissionen modtog bemærkninger til indledningsafgørelsen fra følgende interesserede parter: Ecobalkani-Bulgaria EOOD (3), Vihren OOD (4), Aqua Estate OOD (5), Elkabel AD (6), Jivka Blagoeva (7), V-N-G Confort OOD (8), Yavor Haytov (9), Simeon Stoev Mirov (10), LM Impex EOOD (11), All Seas Property 2 OOD (12), Litex Commerce AD (13), Foros Development EAD (14), Izgrev 5 EOOD (15), BOIL OOD (16), BG Land Co OOD (17), Mirta Engineering EOOD (18), Beta Forest EOOD (19), Kosta Gerov (20), Marieta Babeva (21), Dimitar Terziev (22), Svetoslav Mihailov og Elizabet Mihailova (23) og fra en klager, som anmodede om anonymitet (24).
(7)
Ved brev af 1. september 2011, 5. oktober 2011, 25. november 2011, 14. december 2011 og 3. april 2012 fremsendte Kommissionen disse bemærkninger til de bulgarske myndigheder, som fik lejlighed til at reagere herpå. Republikken Bulgariens kommentarer til de interesserede parters bemærkninger blev modtaget ved brev af 4. november 2011, 15. december 2011, 12. januar 2012 og 25. april 2012.
(8)
De bulgarske myndigheder fremsendte yderligere oplysninger om de anfægtede byttetransaktioner ved brev af 2. december 2011 og på det møde, som de holdt med Kommissionens tjenestegrene den 9. december 2011.
(9)
Ved brev af 9. februar 2012 anmodede Kommissionen om yderligere præciseringer fra den første klager af visse dele af den dokumentation, vedkommende havde fremsendt.
(10)
Den 3. april 2012 fremsendte Kommissionen yderligere bemærkninger fra en række tredjeparter (25) til de bulgarske myndigheder. Kommissionen modtog Republikken Bulgariens kommentarer til disse bemærkninger den 25. april 2012 og den 15. maj 2012.
(11)
Den 26. juli 2012 anmodede Kommissionen om yderligere oplysninger fra de bulgarske myndigheder. Den 17. august 2012 anmodede de bulgarske myndigheder om en forlængelse af fristen for fremsendelse af oplysninger, hvilket Kommissionen imødekom den 31. august 2012. Den 19. september 2012 fremsendte de bulgarske myndigheder de ønskede oplysninger.
(12)
Den 3. oktober 2012 anmodede Kommissionen om yderligere præciseringer fra Elkabel AD, en af tredjeparterne, som havde fremsendt bemærkninger til indledningsafgørelsen, hvilket denne gjorde den 31. oktober 2012.
(13)
Ved brev af 14. januar 2013, 17. maj 2013, 22. juli 2013 og 22. oktober 2013 anmodede Kommissionen de bulgarske myndigheder om yderligere oplysninger, som blev fremsendt den 4. og 5. februar 2013, den 25. juni 2013 og den 5. juli 2013, den 16. og 23. august 2013 samt den 19. november 2013 og 20. december 2013. En række af de oplysninger, der blev fremsendt med den sidste skrivelse, blev senere fremsendt igen af de bulgarske myndigheder pr. e-mail den 21. januar 2014.
2. BESKRIVELSE AF FORANSTALTNINGEN
2.1. AREALBYTTE
(14)
I 1947 eksproprierede staten alle skovarealer i Bulgarien og gjorde dem til offentlig ejendom. Dette var tilfældet indtil 2000, da man indledte tilbagegivelsen af skovarealer til de tidligere private ejere.
(15)
Med hjemmel i en ændring af skovloven (26), som trådte i kraft den 22. februar 2002, blev det muligt at bytte nyligt privatiserede skovarealer med statsejede offentlige skovarealer fra statens skovfond. Denne ændring af skovloven var gældende indtil den 27. januar 2009, og heri defineredes rækkefølgen og betingelserne for gennemførelsen af disse byttetransaktioner.
(16)
I henseende til byttetransaktionerne blev priserne på privatejet og statsejet skovareal fastlagt på grundlag af et særregulativ, nemlig regulativ om beregning af basispriser, priser på jord i udtagne områder og stiftelse af brugsrettigheder og servitutter vedrørende skove og skovarealer (27) (i det følgende benævnt »regulativet om basispriser«), som trådte i kraft den 18. november 2003. Bulgarsk lov tillod ikke sagkyndige valuarer at fravige de priser, der var fastlagt for skovarealer ved anvendelse af regulativet om basispriser.
(17)
På baggrund af dette regulativ fastlægges basisprisen på en skovlod som summen af basisværdien af dette jordstykke og værdien af bestanden (de plantearter, der står på arealet).
(18)
Værdien af jorden fastlægges på grundlag af den gennemsnitlige værdi af jorden ifølge de jordkategorier, der giver identiske betingelser for plantevækst (150 naturtyper ifølge bilag 1 til regulativet om basispriser). Den værdi justeres derefter ved hjælp af en justeringskoefficient, som inddrager arealets beliggenhed i forhold til lokal og national infrastruktur. Denne justeringskoefficient (Km) ifølge bilag 2 til regulativet om basispriser fastlægges ved hjælp af følgende formel:
hvor:
p
=
koefficient for kort afstand til en vej med belægning målt i en lige linje (fra 0,00 til 0,20)
s
=
koefficient for kort afstand til et byområde målt i en lige linje (fra 0,00 til 0,25)
m
=
koefficient for kort afstand til havet målt i en lige linje (fra 0,00 til 0,20)
g
=
koefficient for kort afstand til en by udtrykt i tal for afstanden til en given by (korteste køreafstand ad vej mellem den omhandlede skovlod og byen). Byerne er opdelt i seks grupper ifølge tabel 1:
Tabel 1
Gruppe 1:
Sofia (fra 0,00 til 0,70)
Gruppe 2:
Ruse, Plovdiv, Burgas og Varna (fra 0,00 til 0,50)
Gruppe 3:
Blagoevgrad, Veliko Tarnovo, Vratza, Pleven og Stara Zagora (fra 0,00 til 0,40)
Gruppe 4:
Andre byer i distriktet (fra 0,00 til 0,35)
Gruppe 5:
Andre store byer (Botevgrad, Gorna Oryahovitza, Dimitrovgrad, Dupnitza, Kazanlak, Karlovo, Lom, Petrich, Samokov, Svishtov og Cherven Bryag (fra 0,00 til 0,30)
Gruppe 6:
Andre kommunale centre (fra 0,00 til 0,10)
(19)
Værdien af jorden justeres yderligere ved at tillægge en forhøjelse pr. hektar, som er fastsat på grundlag af den konstaterede gennemsnitspris på jord i det område, hvor skovlodden er beliggende. Disse forhøjelser er fastlagt i bestemmelserne i bilag 3 til regulativet om basispriser og er vist i tabel 2:
Tabel 2
Forhøjelse
(BGN/hektar)
Sofia, nationale feriesteder og tilstødende ferieboligområder, grunde med under 10 km til havet
5 000
Bebyggelse i 1. og 2. kategori
2 000
Bebyggelse i 3. og 4. kategori
1 000
Bebyggelse i 5. og 6. kategori
500
Bebyggelse i 7. og 8. kategori
0
(20)
Den samlede værdi af jorden som fastlagt ved hjælp af denne mekanisme kaldes skovloddens basisværdi.
(21)
Værdien af bestanden (de plantearter, der er på arealet) er værdien af bestandens aktuelle alder og den fremskrevne værdi af dens benyttelsesalder. Værdien af træ fra skovbestande i deres aktuelle alder (alder på værdiansættelsestidspunktet) er lig med gevinsten ved salget af de omhandlede træsorter til gennemsnitlig markedspris, hvorfra omkostninger ved fældning, primær forarbejdning og transport til en midlertidig lagerplads fratrækkes. Hvis indtægten ikke dækker alle omkostningerne, anses træet ikke for at have en værdi.
(22)
Indtægterne fra salget fastlægges ved at klassificere lageret og mængden af de forskellige trækategorier. Omkostningerne (BGN/kubikmeter) ved fældning og primær forarbejdning af træ fra et træfældningsområde med en gennemsnitlig sværhedsgrad fastlægges ved hjælp af de forskellige træarter og trækategorier på skovlodden. Omkostningerne ved transport af træ fastlægges ved hjælp af træarter, trækategori og gennemsnitlig transportafstand fra den omhandlede skovlod. Transportomkostningerne multipliceres for hver transportkilometer med en koefficient, som tager højde for, hvor vanskelig ruten er.
(23)
De gennemsnitlige markedspriser og omkostningerne ved fældning, primær forarbejdning og transport af træ bør fastlægges med jævne mellemrum og ajourføres af skovstyrelsen (Executive Forests Agency (EFA)) (28) på grundlag af vægtede gennemsnit beregnet ud fra statistiske data indsamlet i en treårig periode (hvoraf det sidste år vægter dobbelt).
(24)
Ved at tilføje bestandens værdi, som denne er fastslået af en valuar, til jordens basisværdi, får man basisprisen for en skovlod.
(25)
Denne basispris justeres for at tage hensyn til beskyttelsen af skovarealets miljødannende natur og rekreative formål i områder med såkaldt »særlig beskyttelse mod urbanisering«, der ved lov er oprettet i visse egne af Bulgarien. I henhold til bestemmelserne i bilag 19 til regulativet om basispriser multipliceres basisværdien af skovejendomme beliggende i sådanne områder med en koefficient (К) anført i tabel 3 (29), nemlig:
Tabel 3
Sortehavskysten første område
К = 6
Sortehavskysten andet område
К = 5
Feriesteder, ferieboliger og bebyggelser af national betydning
К = 4
Skov og andre arealer beliggende i områder mellem stats- og kommuneveje og grænsen omkring bebyggelsesområder
К = 3
Feriesteder, ferieboliger og bebyggelser af lokal betydning
К = 4
(26)
Endelig anvendes en såkaldt markedsreguleringskoefficient på basisprisen på jord ifølge bilag 20 til regulativet om basispriser. Den koefficient er udtrykt i BGN/kvm og går fra 10 for jord, der støder op til kysten, store feriesteder i bjergene og Sofia, til 1 for den mindst attraktivt beliggende jord.
(27)
Uanset ovenstående måtte en privat ejer, hvis vedkommende ved en byttetransaktion fik en skovlod med en højere samlet administrativ pris end den jord, han gav i bytte, betale en kompensation til staten for prisforskellen. Ifølge de bulgarske myndigheder accepterede staten i reglen kun byttetransaktioner, hvis den fik jord med højere administrativ værdi i bytte. Men det gjaldt imidlertid kun, hvis den samlede administrative pris på den privatejede lod var højere end den administrative pris på den statsejede lod, som indgik i byttetransaktionen, ikke prisen pr. kvm.
(28)
Den 27. januar 2009 trådte et forbud mod bytte af skovarealer i kraft. Den omhandlede periode med anfægtede byttetransaktioner er således perioden fra den 1. januar 2007, datoen for Republikken Bulgariens tiltrædelse af Unionen, til den 27. januar 2009, datoen for byttemoratoriet (i det følgende benævnt »den omhandlede periode«).
2.2. ÆNDRING AF DEN FASTLAGTE ANVENDELSE AF AREALET
(29)
Klagerne hævder endvidere, at byttetransaktionerne ofte blev fulgt af en ændring af den fastlagte anvendelse af arealet fra skovareal til bebyggelig jord, og at denne ændring yderligere øgede forskellen mellem markedsværdien af det statsejede offentlige skovareal, der blev byttet for den privatejede skovlod.
(30)
De bulgarske myndigheder forklarede, at proceduren for ændring af den fastlagte anvendelse af jorden ikke er reguleret af bestemmelserne i skovloven (sådan som byttetransaktionerne), men af en separat lovgivning, bl.a. loven om fysisk planlægning (ZUT) (30). Ifølge denne lovgivning kan enhver skovlodsejer anmode om en ændring af den fastlagte anvendelse af vedkommendes skovlod til bebyggelig jord ved at indsende en ansøgning til direktøren for EFA, som dengang hørte under landbrugs- og fødevareministeriet (31). En kommission af (interne og potentielt eksterne) sagkyndige behandler herefter anmodningen og afgiver en udtalelse til direktøren, som træffer en foreløbig afgørelse om ansøgningen. Hvis afgørelsen er positiv og bekræfter begrundelsen for og lovligheden af ansøgningen, vil den blive fremsendt til alle afdelinger med ansvar for ændringen af anvendelsen (provinsens guvernør, kommunens borgmester og direktøren for det ansvarlige regionale skovdirektorat).
(31)
På baggrund af en positiv foreløbig afgørelse vil ejeren indsende en ansøgning til den berørte kommune om igangsætning af, udkast til og godkendelse af en detaljeret lokalplan. En sådan plan kræver høring af alle (lokale) interessenter. Hvis denne plan godkendes af de ansvarlige myndigheder, og når den er trådt i kraft, vil lodsejeren indsende en ansøgning til landbrugs- og fødevareministeriet om udtagning af den omhandlede skovlod af det beskyttede skovareal. Hvis ansøgningen imødekommes, skal der betales en stempelafgift, som fastsættes af en uafhængig valuar i overensstemmelse med bestemmelserne i regulativet om basispriser.
(32)
Efter at lodsejeren har betalt stempelafgiften til de ansvarlige myndigheder, igangsættes proceduren for vedtagelse af en administrativ afgørelse om ændring af den fastlagte anvendelse af jorden. Afhængigt af ejendommens størrelse træffes denne afgørelse af enten landbrugs- og fødevareministeren (hvis det drejer sig om en ejendom på under 10 hektar) eller af ministerrådet.
(33)
Den 3. september 2009 blev der vedtaget et moratorium om efterfølgende ændring af den fastlagte anvendelse af byttet jord.
2.3. RETSGRUNDLAG FOR FORANSTALTNINGERNE
(34)
Byttetransaktionerne, beregningen af priserne for anvendelse i byttetransaktionerne og proceduren for ændring af den fastlagte anvendelse af byttet skovjord reguleres af følgende retsakter:
-
den bulgarske skovlov
-
regulativ om beregning af basispriser, priser på jord i udtagne områder og stiftelse af brugsrettigheder og servitutter vedrørende skove og skovarealer
-
lov om statsejendom (32)
-
forpligtelses- og aftaleloven (33)
-
lov om fysisk planlægning.
2.4. STØTTEMODTAGERNE
(35)
De potentielle støttemodtagere i byttetransaktionerne er fysiske personer, private selskaber og kommuner, der ofte beskæftiger sig med byggemodning og byggeri og/eller turisme, og som byttede deres skovlodder for statsejet skovareal.
3. BEGRUNDELSE FOR INDLEDNING AF PROCEDUREN
(36)
I indledningsafgørelsen udtrykte Kommissionen tvivl om, hvorvidt byttetransaktionerne og/eller den efterfølgende ændring af den fastlagte anvendelse af jorden indeholdt elementer af statsstøtte efter traktatens artikel 107, stk. 1, og hvorvidt denne støtte kunne erklæres forenelig med det indre marked.
3.1. IBOENDE FORBINDELSE MELLEM BYTTETRANSAKTIONERNE OG ÆNDRINGEN AF DEN FASTLAGTE ANVENDELSE AF JORDEN
(37)
Kommissionen var først og fremmest i tvivl med hensyn til klagernes påstand om, at byttetransaktionerne i adskillige tilfælde blev fulgt af en ændring i den fastlagte anvendelse af den byttede jordlod, dvs. fra skovareal til bebyggelig jord.
(38)
I lyset af tallene fra de bulgarske myndigheder bemærkede Kommissionen i indledningsafgørelsen, at 15 ud af 147 byttetransaktioner i den omhandlede periode (2006-2009) blev fulgt af en ændring af den fastlagte anvendelse (10 %). Desuden bemærkede Kommissionen, at det er forskellige lovbestemmelser, der finder anvendelse på byttetransaktionerne og på de potentielle anmodninger om ændring af den fastlagte anvendelse af jorden, og at disse to procedurer gennemføres separat. Disse elementer forekom i første omgang at bekræfte de bulgarske myndigheders udtalelse om, at de to procedurer som udgangspunkt ikke er uløseligt forbundet (34).
(39)
Imidlertid anførte de bulgarske myndigheder, at formlerne til beregning af de administrative priser på skovjord og stempelafgiften, der skal betales for en ændring af den fastlagte anvendelse af jorden, blev fastsat på et bestemt niveau, der skulle sikre, at den fulde byttepris for skovarealet plus ændring af den fastlagte anvendelse af jorden i vidt omfang ville matche markedsprisen på lignende bebyggelig jord. Dette kunne indebære, at myndighederne antog, at mange investorer ville forsøge at kombinere de to procedurer i samme transaktion.
(40)
Derfor var Kommissionen i tvivl om, hvorvidt den potentielle ændring af den fastlagte anvendelse af det berørte skovareal skulle tages i betragtning, når prisen på lodden blev bestemt i forbindelse med byttetransaktionerne, dvs. om byttetransaktionen og den efterfølgende ændring af den fastlagte anvendelse af den byttede jord burde anses for at være uløseligt forbundet.
3.2. POTENTIEL STATSSTØTTE I ÆNDRINGEN AF DEN FASTLAGTE ANVENDELSE AF AREALET
(41)
Dernæst var Kommissionen i tvivl om, hvorvidt ændringen af den fastlagte anvendelse af den byttede jord kunne medføre en tildeling af statsstøtte, idet den øgede værdien af den byttede jord yderligere.
(42)
Kommissionen bemærkede i sin indledningsafgørelse, at ændringen af den fastlagte anvendelse af jorden ikke i første omgang forekommer at have indebåret nogen overførsel af statslige midler. Stempelafgiften på sådanne transaktioner blev beregnet efter lovens bestemmelser og, så vidt Kommissionen ved, betalt i alle de omhandlede tilfælde. Selv om de virksomheder, der blev berørt af ændringen af den fastlagte anvendelse af jorden, kan have fået gavn af denne ændring, ville de administrative afgørelser til effektuering af ændringen derfor ikke indebære statsstøtte efter traktatens artikel 107, stk. 1. Kommissionen lagde sig ikke fast på en endelig holdning til dette spørgsmål og opfordrede interesserede parter til at fremsætte bemærkninger om, hvorvidt der forekom statsstøtte i denne procedure.
3.3. POTENTIEL STATSSTØTTE I BYTTETRANSAKTIONER MED SKOVAREALER
(43)
Kommissionen bemærkede i indledningsafgørelsen, at priserne på skovjord i forbindelse med byttetransaktionerne blev bestemt af sagkyndige alene ved hjælp af formlerne i regulativet om basispriser. Kommissionen var derfor i tvivl om, hvorvidt anvendelsen af disse formler førte til en administrativ pris, som matchede de priser, der kunne opnås i armslængdetransaktioner mellem to private parter. Kommissionen opfordrede derfor Republikken Bulgarien og tredjeparter til at fremsende oplysninger om markedspriserne i 100 % private handler (eller byttetransaktioner) med skovjord, som fandt sted i Bulgarien i den omhandlede periode. Kommissionen opfordrede endvidere Republikken Bulgarien og tredjeparter til at fremsende oplysninger om forskellene mellem disse priser og de administrative priser, der blev brugt til de anfægtede byttetransaktioner, og således det potentielle beløb ydet i statsstøtte i forbindelse med disse transaktioner. Desuden opfordrede Kommissionen Republikken Bulgarien og tredjeparter til at fremsende oplysninger om de regler, der blev anvendt på den kompensation, der blev betalt i byttetransaktionerne, når der var forskel i priserne på de to byttede jordlodder. Endelig opfordrede Kommissionen Republikken Bulgarien til at fremsende yderligere information til dokumentation for dens påstand om, at de anfægtede byttetransaktioner ikke påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne.
(44)
Kommissionen lagde sig også i indledningsafgørelsen fast på den foreløbige holdning til, hvordan fordelen ved de anfægtede byttetransaktioner skulle kvantificeres, hvis den skulle ende med at mene, at disse byttetransaktioner gav anledning til statsstøtte:
i)
forskellen mellem den reelle markedspris på privatejet skovlod 1 og den administrative pris på lod 1 bestemt i overensstemmelse med forskrifterne i regulativet om basispriser
ii)
forskellen mellem den reelle markedspris på statsejet skovlod 2 og den administrative pris på lod 2 bestemt i overensstemmelse med forskrifterne i regulativet om basispriser.
Det statsstøttebeløb, der ligger i byttetransaktionerne, ville i så fald være lig med værdien af ii) fratrukket værdien af i).
Enhver økonomisk kompensation, der hidrører fra forskellen mellem den administrative pris på to lodder i en byttetransaktion, og som den ene part betaler til den anden, skal også tages i betragtning, når det potentielle element af statsstøtte i transaktionen beregnes.
3.4. DEN POTENTIELLE STATSSTØTTES FORENELIGHED
(45)
Kommissionen udtrykte i indledningsafgørelsen - såfremt den skulle nå frem til, at der forekommer statsstøtte som følge af ændringen af den fastlagte anvendelse af jorden og/eller byttetransaktionerne - tvivl om, hvorvidt en sådan støtte kunne anses for at være forenelig med det indre marked og nærmere bestemt med traktatens artikel 107, stk. 3, litra a), og bestemmelserne i retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte for 2007-2013 (35) og/eller traktatens artikel 107, stk. 3, litra c), og EF- rammebestemmelserne for statsstøtte til landbrug og skovbrug for 2007-2013 (i det følgende benævnt »skovbrugsrammebestemmelserne«) (36).
(46)
Kommissionen anmodede derfor Republikken Bulgarien og interesserede parter om at fremsende bemærkninger om de anfægtede foranstaltningers forenelighed.
4. BEMÆRKNINGER FRA INTERESSEREDE PARTER
4.1. BEMÆRKNINGER FRA DEN FØRSTE KLAGER TIL DEN TVIVL, SOM KOMMISSIONEN UDTRYKTE I INDLEDNINGSAFGØRELSEN
(47)
Den første klager hævder, at de anfægtede byttetransaktioner udgør statsstøtte efter traktatens artikel 107, stk. 1, som er uforenelig med det indre marked.
(48)
For så vidt angår Kommissionens først udtrykte tvivl, hævder den første klager, at ændringen af den fastlagte anvendelse af jorden og byttetransaktionerne bør betragtes som uløseligt forbundet. For det første hævder klageren, at mange af støttemodtagerne af byttetransaktionerne driver virksomhed inden for byggeri og turisme, ikke skovbrug. For det andet er byttet skovareal ifølge den første klager stort set ikke blevet udnyttet kommercielt efter moratoriets ikrafttræden i 2009. Dengang byttetransaktionerne blev gennemført, var der for det tredje mange af støttemodtagerne, der angiveligt bekendtgjorde og reklamerede med deres byggeprojekter på det byttede skovareal i form af skisportssteder eller badeferieområder og havde endda indledt drøftelser med de relevante lokale myndigheder for at sikre gennemførelsen af en ændring af den fastlagte anvendelse af det pågældende areal. For det fjerde hævder klageren, at det ofte var den samme statslige styrelse (EFA), der havde ansvaret for både at afslutte byttetransaktionen og udtage den byttede skovlod af skovfondens arealer (EFA og den kompetente tilsynsmyndighed) (37) og dermed bane vejen for dens kommercielle udnyttelse.
(49)
Den første klager mener således, at en potentiel omklassificering af den fastlagte anvendelse af jorden og den tilsvarende prisstigning bør tages i betragtning ved kvantificeringen af det samlede beløb af statsstøtte, der ligger i byttetransaktionerne. Derfor bør der efter klagerens mening ved kvantificeringen af støtten ske en sammenligning med bebyggelige lodder for at kunne afspejle markedsprisen på den byttede jord korrekt.
(50)
Klageren nævner også, at det, i betragtning af hvor attraktiv den region er, hvor statens skovlodder var beliggende, ville have været klogere af myndighederne først at søge at øge loddernes værdi (dvs. ændre deres fastlagte anvendelse og give tilladelse til byggeri) og dernæst afhænde lodderne. Ifølge klageren forsøgte EFA ikke i nogen af de tilfælde, hvor der blev anmodet om bytte, at ændre den fastlagte anvendelse af den pågældende skovlod forud for byttetransaktionen. Dette er ifølge klageren et tydeligt tegn på, at der forelå en hensigt om at tildele erhververen af det statsejede skovareal en fordel. Denne praksis blev også kritiseret af Verdensbanken i en rapport om bulgarske skove fra 2009, hvor det blev bemærket, at staten pådrog sig tab på netop denne måde (38).
(51)
For så vidt angår den næste tvivl, som Kommissionen udtrykte om, hvorvidt der blev givet statsstøtte som følge af ændringen af den fastlagte anvendelse af den byttede jord, hævder den første klager, at selv om erhververen af jorden efterfølgende betalte en stempelafgift efter afgørelsen om at ændre den fastlagte anvendelse af jorden, og dette beløb bør trækkes fra kvantificeringen af enhver støtte, der måtte være modtaget som resultat af byttetransaktionen, afspejler stempelafgiften ikke den faktiske værdiforøgelse af skovlodden som følge af denne ændring. Klageren hævder videre, at den ulovlige statsstøtte, der blev ydet til erhververen af jorden, i de tilfælde, hvor byttetransaktionen blev gennemført før Bulgariens tiltrædelse af Unionen, men hvor ændringen af den fastlagte anvendelsen af jorden fandt sted efter tiltrædelsen, bør beregnes som forskellen mellem markedsværdien af den pågældende skovlod på tidspunktet for byttetransaktionen (før tiltrædelsen) og markedsværdien af skovlodden efter ændringen af den fastlagte anvendelse (efter tiltrædelsen).
(52)
Med hensyn til den tredje tvivl, som Kommissionen udtrykte vedrørende forekomsten af statsstøtte som følge af byttetransaktionerne, hævder klageren, at formlerne, der blev foreskrevet i regulativet om basispriser, ikke afspejler markedsværdien af den byttede jord. Klageren anfægter endvidere valuarernes uafhængighed, da erhververen af jorden efter vedkommendes mening frit kan vælge en venligt stemt valuar, hvilket kan medføre en betydelig undervurdering af priserne.
(53)
Klageren fremsendte også yderligere oplysninger om markedspriserne på det byttede skovareal eller næsten identiske skovarealer for angiveligt at påvise betydelige uoverensstemmelser med de administrative priser på skovlodderne. På grund af tidspres havde klageren kun undersøgt priserne på ni af de byttede lodder. Til dette formål anvendte vedkommende bankernes vurdering af jorden samt oplysninger fra Bulgariens offentlige ejendomsregister, der viste priserne på lignende skovlodder i afsluttede ejendomshandler. De afdækkede prisforskelle lå fra en undervurdering (ved brug af den administrative pris) på 50-65 % til sager, hvor skovlodden angiveligt blev købt til 1-2 % af markedsværdien.
(54)
Endelig hævder klageren, at det forhold, at der blev indledt straffesag mod den tidligere chef for EFA for indgåelse af byttetransaktioner til skade for staten, er et tegn på, at de bulgarske myndigheder selv mener, at der blev overdraget skovjord til visse private parter til en pris, der lå langt under markedsværdien.
(55)
Vedrørende spørgsmålet om, hvorvidt byttetransaktionerne fordrejer konkurrencen og påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne, hævder klageren, at ingen af støttemodtagerne af byttetransaktionerne, så vidt vedkommende ved, har skovbrug som deres primære erhverv. Snarere havde næsten alle støttemodtagerne angiveligt tidligere drevet eller havde fremtidige forretningsplaner om at drive erhvervsvirksomhed eller at investere i en af følgende brancher: ejendomsspekulation, byggeri og/eller turisme. Ifølge klageren vedrører turisme pr. definition hele det indre marked, hvorfor selv nogle få tilfælde af selektiv støtte nødvendigvis vil fordreje konkurrencen. Klageren tilføjer yderligere, at udenlandske konkurrenter i lyset af antallet og omfanget af byttetransaktionerne faktisk afskrækkes fra at trænge ind på det bulgarske marked. Mens flere større EU-investorer (f.eks. Lindner og ECE) har deltaget i byggeprojekter i bulgarske byer (butikscentre og stormagasiner), er næsten alle store investeringer i feriesteder ved kysten, i skiterræn og ved golfbaner angiveligt foretaget af bulgarsk kontrollerede selskaber.
4.2. BEMÆRKNINGER FRA STØTTEMODTAGERNE I BYTTETRANSAKTIONERNE OG ANDRE TREDJEPARTER
(56)
Kommissionen modtog bemærkninger fra mange tredjeparter, hvoraf de fleste var private parter i byttetransaktionerne (i det følgende benævnt »støttemodtagerne«). Kommissionen bemærker, at en række støttemodtagere (39) blot afgav en kort udtalelse om, at der ikke indgik statsstøtte i de byttetransaktioner, de var part i. Andre støttemodtagere fremsendte mere detaljerede bemærkninger til den tvivl, Kommissionen udtrykte i indledningsafgørelsen, og de vil blive gennemgået i de følgende afsnit.
4.2.1. Iboende forbindelse mellem byttetransaktionerne og ændringen af den fastlagte anvendelse af jorden
(57)
For så vidt angår den første tvivl, som Kommissionen udtrykte med hensyn til, om byttetransaktionerne og ændringen af den fastlagte anvendelse af jorden er uløseligt forbundet, hævder de fleste af de støttemodtagere (40), der reagerede på indledningsafgørelsen, at der ikke består en sådan iboende forbindelse. Byttetransaktionen og den efterfølgende ændring af den fastlagte anvendelse af den byttede skovlod foregik i to separate procedurer, som hører under to forskellige statslige organer, der arbejder uafhængigt af hinanden. Byttetransaktionerne falder ind under landbrugs- og fødevareministeren eller ministerrådet afhængigt af størrelsen af den lod, der skal byttes, og EFA, mens ændringen af den fastlagte anvendelse af jorden falder ind under de lokale myndigheders kompetence - borgmesteren eller byrådet i en kommune, ministeren for regionaludvikling og offentlige arbejder eller guvernøren for den region, hvori arealerne er beliggende - og kræver godkendelse af en detaljeret eller generel lokalplan.
(58)
En støttemodtager (41) føjer yderligere til, at der ikke er nogen automatisk forbindelse mellem ændringen af den fastlagte anvendelse af jorden og en forøgelse af dens værdi. Beslutningen om at ændre den fastlagte anvendelse af jorden bygger på bedømmelsen af nødvendigheden heraf, hvilket har et bredere sigte og ofte går forud for ejernes private interesse, og den er derfor ikke baseret på de kommercielle interesser, som byttetransaktionens parter måtte have. En anden støttemodtager (42) bemærker, at de statistiske oplysninger fra de bulgarske myndigheder bekræfter fraværet af en iboende forbindelse. Endelig mener en række støttemodtagere (43), at spørgsmålet om, hvorvidt der er en forbindelse, er irrelevant, eftersom det byttede areal, som de erhvervede, i netop deres tilfælde ikke blev udtaget af skovbeskyttelsesarealet til byggemodning, og der heller ikke er igangsat en procedure for ændring af den fastlagte anvendelse af jorden.
(59)
Med hensyn til hvorvidt den potentielle ændring af den fastlagte anvendelse af den byttede skovlod bør tages i betragtning ved bestemmelsen af prisen på lodden, mener flertallet af støttemodtagerne, at det af forskellige grunde ikke skal være tilfældet. En række af støttemodtagerne (44) hævder, at det ville være ubegrundet at tage hensyn til den hypotetiske mulighed for at ændre den fastlagte anvendelse af den byttede skovlod, eftersom der måske aldrig bliver ansøgt om en sådan ændring, eller ansøgningen afvises på grund af manglende overholdelse af de relevante administrative krav. Det byttede skovareals strategiske beliggenhed, som angiveligt forøger jordens værdi, bør være irrelevant, hvis den fastlagte anvendelse af jorden ikke er blevet ændret, og den erhvervede jord kun kan udnyttes til det formål, der er bestemt i loven. Således hævder en støttemodtager (45), at der bør tages hensyn til den specifikke aftale, der er indgået mellem parterne i byttetransaktionen på datoen for værdiansættelsen. En objektiv og rimelig beregning af markedsværdien bør også omfatte den lokalplan (der giver tilladelse til byggeri eller ikke), som er gældende på datoen for værdiansættelsen af den byttede skovlod. Derfor bør der specificeres et sæt ensartede kriterier, som muliggør en sondring mellem en hypotetisk mulighed og den faktiske hensigt hos parterne i byttetransaktionen om efterfølgende at foretage en ændring af anvendelsen af jorden.
(60)
Desuden bemærker mange støttemodtagere, at der for at få jorden udtaget af det beskyttede skovareal skal erlægges en afgift for ændring af den fastlagte anvendelse, som svarer til prisen pr. kvadratmeter bebyggelig jord i det pågældende område. Derfor hævder disse støttemodtagere, at de ikke opnår en økonomisk fordel ved ændringen, for hvis den erhvervede jord sælges, stilles som sikkerhed eller byggemodnes, vil dens værdi være den samme, som værdien af bebyggelig jord. Et lignende argument blev fremsat af Mirta Engineering og Beta Forest, som bemærker, at ændringen af den fastlagte anvendelse af jorden indebærer yderligere udgifter, herunder stempelafgift og lokale skatter samt omkostninger til tegninger, hvilket yderligere øger ejendomsværdien. Svetoslav Mihailov og Elizabet Mihailova hævder da også, at ændringen af den fastlagte anvendelse af jorden i deres tilfælde var betinget af betalingen af de statslige afgifter, der er defineret i artikel 17 i skovloven og i gennemførelsesbestemmelserne hertil.
(61)
Endelig mener en række støttemodtagere (46), at spørgsmålet er irrelevant, eftersom det byttede areal, som de erhvervede, i netop deres tilfælde ikke blev udtaget af skovbeskyttelsesarealet til byggemodning, og der heller ikke er igangsat en procedure for ændring af den fastlagte anvendelse af jorden. MIKS bemærker i sit svar, at den bulgarske stat i sine byttekontrakter anførte, at det ikke var tilladt at ændre den fastlagte anvendelse af jorden.
4.2.2. Statsstøtte i byttetransaktioner med skovarealer
(62)
Hvad angår den tvivl, som Kommissionen havde med hensyn til, hvorvidt de administrative priser for byttetransaktionerne førte til en markedspris, fremførte støttemodtagerne (47) flere lignende argumenter for, hvorfor det skulle være tilfældet i forbindelse med deres egne byttetransaktioner.
(63)
For det første hævder en støttemodtager (48), at der ved fastsættelsen af administrative priser ifølge regulativet om basispriser tages hensyn til objektive kriterier såsom loddens beliggenhed, distrikternes betydning og arten og betydningen af plantebestanden på arealet, mens to andre støttemodtagere (49) hævder, at den administrative byttepris bygger på kriterier, som er identiske med dem, der anvendes ved private investorers bytte af private skovarealer, som omfatter jord, der er beliggende tæt på lokal eller national infrastruktur, og som ligner de anfægtede byttetransaktioner med hensyn til plantearter, beliggenheden i områder, der er særligt beskyttet mod urbanisering osv. Ligeledes hævder atter andre støttemodtagere (50), at værdiansættelser, der sker i henhold til regulativet om basispriser, medfører administrative priser som er på niveau med eller i mange tilfælde højere end markedspriserne for skovarealer i Bulgarien på grund af manglen på et nationalt marked for denne type jord og det forhold, at de få private transaktioner er sket til lave priser. Derfor blev byttetransaktionerne gennemført på de fremherskende økonomiske markedsvilkår.
(64)
For det andet hævder en række støttemodtagere (51), at de lod foretage værdiansættelser af de byttede lodder, som førte til administrative priser, der var på niveau med (52) eller i mange tilfælde højere end (53) markedspriserne for skovarealer i Bulgarien.
(65)
For det tredje påpeger flere støttemodtagere (54) fraværet af 100 % private byttetransaktioner eller handler i områder, hvor de pågældende støttemodtageres byttetransaktioner fandt sted, som begrundelse for, at de administrative priser bør anses for at være tilnærmet markedspriserne.
(66)
Endelig hævder flere støttemodtagere (55), at eftersom landbrugs- og fødevareministeren i udøvelsen af sine skønsbeføjelser har ret til at nægte at foretage en byttetransaktion, hvis staten ikke har interesse i at erhverve det privatejede skovareal, og betingelserne for bytteaftalen skal godkendes af begge parter (offentlig og privat), bør byttetransaktionerne anses for at være forretningsmæssige transaktioner, hvori staten handler som en markedsøkonomisk aktør.
(67)
Hvad angår den potentielle statsstøtte i transaktionerne (dvs. forskellen mellem de administrative priser og markedspriserne på skovarealer), svarede størstedelen af støttemodtagerne (56), at de bulgarske myndigheder ikke dækkede prisforskellen, når det privatejede areal var mere værdifuldt end det statsejede. En anden støttemodtager (57) hævede, at forskellen i markedspriserne på byttet privat- og statsejet skovareal beliggende i samme eller tilstødende områder begunstiger staten, idet de administrative priser er højere end markedspriserne, som forhandles frit mellem de private skovejere i det pågældende område.
(68)
For så vidt angår de øvrige betingelser for at konstatere forekomst af statsstøtte, bestred flere støttemodtagere (58), at de var opfyldt. Således hævder visse støttemodtagere (59), at de er fysiske personer, som Bulgariens statsstøttelov og traktatens artikel 107 ikke finder anvendelse på. Angående statslige midler bemærker disse støttemodtagere, at staten erhvervede jorden ved ulovlig ekspropriering uden tilstrækkelig kompensation, hvorfor staten ikke kan anses for at have sådanne midler til rådighed. I henseende til selektivitet hævder disse støttemodtagere, at skovloven finder anvendelse erga omnes og dermed ikke er diskriminerende.
(69)
En anden støttemodtager (60) mener heller ikke, at betingelserne i traktatens artikel 107 er opfyldt, hvad angår byttetransaktionerne, men med en lidt anderledes begrundelse. For det første skete der ikke overførsel af statslige midler, eftersom byttetransaktionen er en »dobbelt handelstransaktion«, som skete efter en værdiansættelse udført af en uafhængig valuar på grundlag af de objektive kriterier for beregning af prisen, som loven foreskriver. Parterne i byttetransaktionen har hverken fået en fordel eller en gunstigere stilling end deres konkurrenter, eftersom enhver skovejer kunne have anmodet om bytte af sin privatejede jord mod et statsejet skovareal. Et lignende argument fremsættes af en anden støttemodtager (61), som mener, at bytteordningen er en generel foranstaltning, der er tilgængelig for alle skovejere.
(70)
Hvad angår forekomsten af en økonomisk fordel, bestred flertallet af støttemodtagerne (62), at de fik en sådan fordel ud af transaktionerne, eftersom den administrative pris for den byttede jord efter deres mening var på niveau med eller højere end markedsprisen.
(71)
Hvad endelig angår spørgsmålet om, hvorvidt byttetransaktionerne fordrejer konkurrencen og påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne, svarede langt de fleste støttemodtagere (63), at de ikke var beskæftiget inden for byggeriet eller turistbranchen og/eller ikke havde søgt licens som rejsearrangør. Desuden bekræftede de, at de hverken havde udnyttet det ved byttetransaktionen erhvervede areal til tømmerproduktion efter erhvervelsen eller havde solgt tømmer i Bulgarien eller i andre medlemsstater. Derfor hævder de, at der ikke kan siges at være sket en faktisk eller potentiel påvirkning af samhandelen mellem medlemsstaterne. En anden støttemodtager (64) tilføjede, at byttetransaktionerne ikke fører til en stigning i den hjemlige produktion og dermed en begrænsning af de muligheder, der er, for at virksomheder fra andre medlemsstater kan eksportere til det bulgarske marked.
(72)
Andre støttemodtagere (65) hævdede, at eftersom byttetransaktionerne ikke indebærer overførsel af statslige midler og ikke giver en økonomisk fordel, kan de ikke anses for at påvirke markedets balance og de økonomiske betingelser, som virksomhederne drives på, hvilket betyder, at det er nødvendigt med startinvestering for at erhverve materielle aktiver. Således kan virksomheder fra andre medlemsstater trænge ind på og drive virksomhed på det samme marked på rimelige vilkår, hvorfor samhandelen mellem medlemsstaterne ikke kan siges at være blevet påvirket af de anfægtede byttetransaktioner.
(73)
Endelig forklarede en enkelt støttemodtager (66), at det skovareal, vedkommende erhvervede fra staten, ikke er egnet til skovrejsning. Han mener endvidere, at hans ejendom er bedre end den, han modtog fra staten, og at transaktionen ikke indebærer statsstøtte. Endelig nævnte han, at den erhvervede jord bruges til mobil biavl, ved at arealet udlægges til eng om sommeren.
4.2.3. Den potentielle statsstøttes forenelighed
(74)
Selv om Kommissionen anmodede de interesserede parter om at indsende dokumentation, der kunne sætte den i stand til at undersøge foreneligheden med det indre marked af de anfægtede byttetransaktioner, imødekom ingen af støttemodtagerne denne anmodning.
5. BEMÆRKNINGER FRA REPUBLIKKEN BULGARIEN
5.1. BULGARIENS BEMÆRKNINGER TIL INDLEDNINGSAFGØRELSEN
(75)
De bulgarske myndigheder hævder, at de anfægtede byttetransaktioner ikke udgør statsstøtte efter traktatens artikel 107, stk. 1.
(76)
Angående den påståede iboende forbindelse mellem byttetransaktionerne og ændringen af den fastlagte anvendelse af jorden bemærkede de bulgarske myndigheder, at skovlovens artikel 15 b) hjemler mulighed for at ansøge om en ændring af den fastlagte anvendelse af jord i skove uanset måden, hvorpå jorden blev erhvervet, det være sig bytte, almindelig handel eller andet. Men en sådan teoretisk mulighed bør ikke forstås som en fast forhåndsaftale mellem myndighederne og den private part i byttetransaktionen om efterfølgende at ændre den fastlagte anvendelse af jorden.
(77)
De bulgarske myndigheder fremsendte dokumentation for, at der blandt de 132 byttetransaktioner, der fandt sted i perioden 2007-2009, skete anmodning om ændring af den fastlagte anvendelse af den byttede skovlod i 24 tilfælde, og heraf blev ansøgningen kun imødekommet i 15 tilfælde (dvs. 11,4 % af alle byttetransaktioner).
(78)
De bulgarske myndigheder anfører også de forskellige formål med byttetransaktionerne og ændringen af den fastlagte anvendelse af jorden. Mens formålet med byttetransaktionerne er at konsolidere og bevare de bulgarske skove og dermed sikre bæredygtig udvikling og reproduktion til gavn for samfundet som helhed, er ændringen af den fastlagte anvendelse af jorden beregnet til at opfylde de målsætninger, der er fastlagt i loven om fysisk planlægning, som regulerer indlemmelsen af jord i byzoner, hvor det er tilladt at bygge i overensstemmelse med offentlighedens behov og interesser i henseende til bæredygtig udvikling og opførelse af egnede leve-, arbejds- og fritidsvilkår for borgerne. Mens byttetransaktionerne desuden afhænger af afgørelser truffet af landbrugs- og fødevareministeren, er ændringer af den fastlagte anvendelse af jorden betinget af, at forskellige kompetente organer godkender en lokalplan, nemlig ministeren for regionaludvikling og offentlige arbejder, den regionale guvernør eller byrådet. I betragtning af at retten til at anmode om en ændring af den fastlagte anvendelse af jorden ikke udspringer direkte af skovloven, men kræver opfyldelse af betingelser i andre love, mener de bulgarske myndigheder endelig ikke, at den hypotetiske mulighed for at ændre den fastlagte anvendelse af jorden indebærer, at en sådan ændring er uløseligt forbundet med byttetransaktionerne.
(79)
Med hensyn til hvorvidt den potentielle ændring af den fastlagte anvendelse af den byttede skovlod bør tages i betragtning ved bestemmelsen af prisen på lodden, gentog de bulgarske myndigheder deres mening om, at der ikke er nogen direkte forbindelse mellem den pris, som byttetransaktionen beregnes til, og den efterfølgende ændring af anvendelsen af jorden. Myndighederne gav en udførlig beskrivelse af proceduren for bestemmelse af henholdsvis priserne på byttetransaktionen (ex artikel 20, stk. 5, henholdsvis 21 i regulativet om basispriser) og de afgifter, der skal betales for ændringen af den fastlagte anvendelse af jorden. Myndighederne bemærker også, at private ejere kan anmode om en ændring af den fastlagte anvendelse af jord i skov, uanset hvordan de erhvervede jorden, hvorfor enhver investor ville få de samme fordele, uanset om vedkommende har erhvervet skoven fra staten eller ved en armslængdetransaktion indgået med en privat part, og derfor bør de afgifter, der skal betales for effektueringen af en ændring af den fastlagte anvendelse af jorden, ikke regnes for selektive i henseende til støttemodtagerne.
(80)
Med hensyn til Kommissionens tvivl om, hvorvidt metodologien til beregning af administrative priser sikrer en korrekt afspejling af markedspriserne, bemærker de bulgarske myndigheder for det første, at de administrative priser fastsættes efter bestemmelserne i regulativet om basispriser, og at dette regulativ blev udarbejdet med udgangspunkt i den praksis, som andre medlemsstater, deriblandt Tyskland, har for fastsættelse af administrative priser på skovarealer. Desuden blev værdiansættelserne af privat- og statsejet skov foretaget af uafhængige eksperter efter et sæt ensartede kriterier.
(81)
De bulgarske myndigheder fremsendte for det andet oplysninger om alle transaktioner (67) med køb og salg af privatejede skovarealer, der var foregået i perioden 2007-2009 (68). Oplysningerne om gennemsnitspriserne på privatejede ejendomme (dvs. »markedspriser«) omfatter en oversigt over troværdig markedsdokumentation i overensstemmelse med de krav, der er fastlagt i punkt 34 i de supplerende bestemmelser til regulativet om basispriser. Når der ikke er tilgængelige oplysninger om transaktioner, der er foregået i de samme områder, er der givet oplysninger om transaktioner, der fandt sted i nærliggende områder, og om tilsvarende skovarealer med hensyn til beliggenhed og plantearter. Ifølge de bulgarske myndigheder kan det på grundlag af disse oplysninger påvises, at den administrative pris, der blev anvendt i de anfægtede byttetransaktioner, i de fleste tilfælde generelt var højere end de markedspriser, der blev opnået i armslængdetransaktioner (69). I den forbindelse betvivler de bulgarske myndigheder den dokumentation, som klageren har fremsendt. På den ene side ville de af klageren nævnte priser nemlig være priser, hvortil jorden blev udbudt til salg og ikke nødvendigvis de faktisk opnåede priser, eller priser på lodder, for hvilke den fastlagte anvendelse allerede var ændret, og stempelafgiften betalt. På den anden side er den af klageren nævnte markedspris ikke altid pålidelig, da den i mange tilfælde kun er opnået som resultat af en enkelt privat transaktion.
(82)
For det tredje gentog de bulgarske myndigheder, at staten ikke dækkede forskellen op til den højere samlede administrative værdi af det privatejede skovareal, den erhvervede, og at byttetransaktionerne kun blev gennemført, hvis værdien af den privatejede skovlod, den modtog, var lig med eller højere end den statsejede lod, som den gav i bytte. Desuden måtte den private part betale generalomkostninger på 2 % af ejendommens værdi.
(83)
Endelig påpeger de bulgarske myndigheder, at regulativet om basispriser er blevet ændret tre gange siden den oprindelige ikrafttræden, nemlig i 2004, 2005 og 2007. Ændringen af regulativet i 2005 skulle være særlig bemærkelsesværdig på baggrund af, hvor langt man var kommet med at tilbagegive eksproprierede skove og skovarealer, idet det betød, at der allerede var privatejede skove til rådighed på markedet og en efterspørgsel herpå. Denne ændring bestod primært i en ny metodologi til værdiansættelse af jord. Desuden blev koefficienterne vedrørende områder, der var beskyttet mod urbanisering, også forhøjet, og der blev indført nye kategorier med angivelse af forhøjelserne af jordpriser afhængigt af bebyggelseskategorien.
(84)
Desuden skete der en fuldstændig ajourføring af koefficienterne i regulativet efter Bulgariens tiltrædelse af Unionen den 1. januar 2007, herunder koefficienterne for områder beskyttet mod urbanisering og de såkaldte markedsreguleringskoefficienter, som afhænger af jordkategorien. Endvidere blev artikel 20, stk. 5, i regulativet om basispriser ændret således, at bytteprisen på statsejet jord blev forhøjet med 50 % af værdien af markedsreguleringskoefficienten. Desuden blev der indført en forhøjelse af jordværdien i henhold til forskellige bebyggelseskategorier.
(85)
Ifølge de bulgarske myndigheder viser disse ændringer af regulativet om basispriser, at myndighederne trods manglen på et veludviklet hjemligt marked for skovjord og i lyset af Bulgariens forestående tiltrædelse af Unionen forsøgte at ajourføre værdiansættelsesmekanismen i regulativet ved at sikre, at den byggede på troværdig markedsdokumentation. På datoen for Bulgariens tiltrædelse af Unionen skulle de administrative priser beregnet på grundlag af regulativet om basispriser derfor ikke være lavere end markedspriserne på de samme skovlodder.
(86)
Vedrørende Kommissionens tvivl om byttetransaktioners potentiale til at fordreje konkurrencen og påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne påpegede de bulgarske myndigheder for det første, at 81 af de private parter, der indgik i de anfægtede byttetransaktioner, er virksomheder efter traktatens artikel 107, stk. 1. De resterende 51 private parter var fysiske personer, der ikke drev handels- eller servicevirksomhed. Bulgarien understreger i denne forbindelse, at hverken State Forest Agency eller efterfølgeren Executive Forests Agency (EFA) har modtaget ansøgninger om skovhugst eller eksport fra fysiske personer, som deltog i byttetransaktioner i den omhandlede periode.
(87)
For det andet hævder de bulgarske myndigheder, at byttetransaktionerne ikke kan påvirke samhandelen i EU, eftersom de støttede virksomheder driver virksomhed inden for brancher, der ikke involverer import eller eksport af produkter eller tjenesteydelser. De bulgarske myndigheder supplerede den allerede fremsendte information om mængderne af tømmer, der blev produceret og eksporteret til Unionen i den omhandlede periode, og fremsendte et dokument, der viste, at ingen af de private parter, som erhvervede statsejet skovareal i forbindelse med de anfægtede byttetransaktioner, producerede tømmer, solgte tømmer på hjemmemarkedet eller eksporterede tømmer fra Republikken Bulgarien.
(88)
For det tredje hævder de bulgarske myndigheder, at turistbranchen (f.eks. rejsearrangører, rejsebureauer, hotelejere og leverandører af andre tjenesteydelser for turister) er reguleret af et sæt regler i den bulgarske turistlov. Denne lov kræver en administrativ registrering af erhvervsdrivende i et offentligt register, som økonomi-, energi- og turistministeriet fører. Personer, der beskæftiger sig med hoteldrift, er også omfattet af et krav om registrering i et særligt register ifølge turistlovens artikel 58. Derfor kan kun de virksomheder, der er opført i de respektive offentlige registre, der føres af økonomi-, energi- og turistministeriet, anses for at være virksomheder i turistbranchen. En kontrol af de relevante registre viste, at kun en af de virksomheder, der erhvervede statsejet skovjord som resultat af de anfægtede byttetransaktioner, nemlig Kapsi Tours OOD, er registreret som rejsearrangør i henhold til turistloven.
(89)
For det fjerde forklarede de bulgarske myndigheder, at drift af byggevirksomhed i Bulgarien også er omfattet af krav om registrering i det centrale register over beskæftigelse i byggeriet, som føres af det bulgarske byggekammer i overensstemmelse med en særlov, nemlig byggekammerloven (70). De bulgarske myndigheder påpeger, at kun tre af virksomhederne i byttetransaktionerne med staten var registreret som byggeselskaber og måske beskæftiget på en eller anden måde med byggeri ifølge loven.
(90)
Derfor hævdede de bulgarske myndigheder, at de fleste af de virksomheder, som potentielt kunne få en fordel af de anfægtede byttetransaktioner, hverken drev virksomhed i bygge- eller turistbranchen. Efter deres mening kan konkurrencen på de pågældende markeder ud over skovbrugssektoren ikke siges at være blevet fordrejet af disse byttetransaktioner.
5.2. BULGARIENS KOMMENTARER TIL KLAGERENS BEMÆRKNINGER
(91)
De bulgarske myndigheder er enige med klageren i, at der ikke forekommer statsstøtte i byttetransaktionerne med skovarealer mellem staten og kommunerne. Derimod hævder de af de grunde, der er forklaret i forrige afsnit, at klagerens påstand om, at de fleste støttemodtagere driver virksomhed inden for byggeri eller turisme, ikke er korrekt.
(92)
De bulgarske myndigheder er også uenige i måden, hvorpå klageren har fastslået skovarealernes markedspriser, nemlig ved at sammenligne priserne på skovlodder i forskellige år (f.eks. nogle få år før byttetransaktionen), og bestrider klagerens påstand om, at ejerne af de byttede skovlodder i visse tilfælde stillede denne jord som sikkerhed for at opnå lån, da dette ville være i strid med bestemmelserne i bulgarsk lov og loven om statsejendom, som klageren nævner. Klagerens oplysninger måtte ifølge myndighederne indeholde væsentlige fejl og ikke være i overensstemmelse med de tilgængelige ejendomsregistre og dokumentationen for byttetransaktionerne. Det måtte også være ukorrekte oplysninger, klageren havde fremsendt om statsejet skov, der blev erhvervet gennem byttetransaktioner og efterfølgende blev stillet som sikkerhed for lån. Under alle omstændigheder forklarer de bulgarske myndigheder, at bulgarske banker kræver andre likvide aktiver som sikkerhed ud over fast ejendom for at sikre, at gælden bliver indfriet. Ifølge myndighederne er det derfor ukorrekt at dividere beløbet for det ydede lån med arealet i kvadratmeter af den jord, der er stillet som sikkerhed for realkreditlånet, for at fastsætte prisen pr. kvadratmeter. Myndighederne har også fremsendt en udtalelse fra First Investment Bank om mekanismerne for ydelse af lån og metoderne til vurdering af skove og skovejendomme, som lånerne foreslår at stille som sikkerhed.
(93)
Desuden er de bulgarske myndigheder uenige i klagerens påstand om, at de kommunale myndigheder ikke havde andet valg end at vedtage detaljerede lokalplaner for den jord, hvis fastlagte anvendelse var blevet ændret. Ifølge myndighederne er enhver ændring af den fastlagte anvendelse af jorden baseret på detaljerede lokalplaner, der er indført ved lov og har været gennem offentlige drøftelser, og som har erstattet eksisterende generelle lokalplaner for befolkede områder. Disse administrative procedurer hører ikke under landbrugs- og fødevareministeren, som først udsteder individuelle bekendtgørelser om ændring af zoneinddelingen af jorden til de parter, som anmoder om en sådan ændring, efter at den pågældende detaljerede lokalplan er trådt i kraft.
(94)
Myndighederne tilbageviser videre, at mange parter i byttetransaktionerne havde til hensigt at få ændret den fastlagte anvendelse af den skovlod, de modtog. I henhold til den bulgarske skovlov kan en sådan påtænkt ændring kun gennemføres ved at indsende en ansøgning efter proceduren i artikel 14 c) i skovloven (ophævet). Enhver hensigt, der måtte komme til udtryk via massemedierne eller på en anden måde end gennem den lovbestemte procedure, ville være irrelevant og vilkårlig.
(95)
Myndighederne er også uenige med klageren i dennes udtalelse om, at den administrative fastsættelse af priserne på skovarealer ikke ville afspejle den dynamiske økonomiske udvikling. Myndighederne mener, at metoden til fastsættelse af priser ved brug af regulativet om basispriser er tilstrækkelig. Det er heller ikke sandt, at regulativet ikke er blevet ajourført, idet der blev indført nye koefficienter i 2007, således at der ikke blev tildelt erhvervsdrivende nogen økonomisk fordel af de allerede gennemførte byttetransaktioner.
(96)
Myndighederne imødegår klagerens argument om, at valuarerne var partiske. Ifølge myndighederne fungerer disse valuarer som sagkyndige ved domstolene, og deres integritet kan ikke betvivles. I tilfælde af at en værdiansættelse var gunstig for den private part og ikke i overensstemmelse med bestemmelserne i regulativet om basispriser, ville en sådan værdiansættelse endvidere ikke blive accepteret af myndighederne i forbindelse med byttetransaktionen.
(97)
Vedrørende klagerens påstand om, at de officielle statistiske oplysninger om værdier/priser på transaktionerne, som myndighederne har fremsendt, ikke er korrekte, anfører myndighederne, at skatteunddragelse ved at skjule den faktiske pris for en transaktion er en strafbar handling ifølge den bulgarske straffelov.
(98)
Endelig afviser de bulgarske myndigheder klagerens udtalelse om, at dommen over den tidligere chef for EFA skulle bevise forekomsten af statsstøtte i forbindelse med byttetransaktionerne. Ifølge myndighederne er sagen mod embedsmænd, som deltog i byttetransaktionerne med statsejede skovarealer, irrelevant for bedømmelsen af, om der forekommer støtte i de anfægtede byttetransaktioner.
5.3. BULGARIENS KOMMENTARER TIL ANDRE TREDJEPARTERS BEMÆRKNINGER
5.3.1. Bulgariens kommentarer af 29. september 2011
(99)
Ved brev af 29. september 2011 reagerede de bulgarske myndigheder på All Seas bemærkninger til indledningsafgørelsen.
(100)
All Seas har sammenlagt byttet 157,4 ha privatejet skovareal i kommunerne Teteven og Gaborovo med statsejede skovlodder på i alt 57,9 ha i Balchik kommune (71). I denne forbindelse betalte All Seas også den bulgarske stat 138 781 BGN i generalomkostninger.
(101)
De statsejede skovlodder blev værdiansat til en administrativ pris af 11,99 BGN/kvm. Ifølge de oplysninger, som de bulgarske myndigheder er i besiddelse af, var den gennemsnitlige markedspris (pris aftalt mellem private parter, der køber og sælger skovlodder på markedsvilkår i samme eller en tilstødende egn i samme kommune) i den omhandlede periode 4,16 BGN/kvm. Derfor blev byttetransaktionen mellem All Seas og Republikken Bulgarien gennemført mod betaling og udløste ikke en økonomisk fordel efter traktatens artikel 107.
(102)
De bulgarske myndigheder bemærker yderligere, at All Seas ansøgte om en ændring af den fastlagte anvendelse af skovlodden i overensstemmelse med artikel 14 i skovloven, og at det bulgarske ministerråd imødekom ansøgningen i overensstemmelse med artikel 14 d), stk. 2, i skovloven (72). Ifølge de bulgarske myndigheders oplysninger er denne afgørelse ikke trådt i kraft. De bulgarske myndigheder er enige med All Seas om, at staten ikke havde direkte indflydelse på ændringerne af den fastlagte anvendelse af den pågældende jord (som der ikke fandtes arealanvendelseskort over), hvorfor ombytningen af ejerskabet ikke kan være udtryk for nogen fælles hensigt hos parterne i byttetransaktionen om at foretage en ændring af den fastlagte anvendelse. Ifølge de bulgarske myndigheder skal den afgørende faktor i værdiansættelsen af byttetransaktionerne være, hvorvidt den regnskabsmæssige værdi af de aktiver, der byttes, er ens. Dette er nøjagtig det grundlag, som den bulgarske regering har baseret disse transaktioner på. En anden grund til, at der ikke indgår statsstøtte i ændringen af den fastlagte anvendelse af jorden efter byttetransaktionen, er, at de administrative afgifter er ens for alle ansøgere.
(103)
De bulgarske myndigheder bemærker yderligere, at All Seas hverken har hugget tømmer på de lodder, virksomheden fik i bytte, eller handlet inden for EU med tømmer fra disse lodder. Endvidere tilbyder All Seas ikke turistydelser som specificeret i turistloven, og den er heller ikke et byggeselskab efter byggekammerloven.
5.3.2. Bulgariens kommentarer af 4. november 2011
(104)
Ved brev af 4. november 2011 reagerede de bulgarske myndigheder på følgende tredjeparters bemærkninger: Elkabel AD, LM Impex EOOD, Foros Development EAD og Simeon Stoev Mirov.
(105)
Hvad angår byttetransaktionerne med Elkabel, LM Impex og Foros Development, anførte de bulgarske myndigheder, at de ikke dækkede en eventuel prisforskel eller i de pågældende tilfælde modtog ekstra betaling af generalomkostninger fra de private parter. Desuden betalte disse parter alle lokale skatter og afgifter. Endelig anmodede ingen af de tre virksomheder om ændring af anvendelsen af de erhvervede skovarealer.
(106)
De bulgarske myndigheder bemærker endvidere, at der i visse af de kommuner, hvor de byttede lodder var beliggende, ikke havde fundet 100 % private transaktioner sted, hvorfor det ikke var muligt at fastslå markedsprisen på de byttede lodder, eller hvorvidt der var tildelt en økonomisk fordel.
(107)
De bulgarske myndigheder bemærker endvidere, at hverken Elkabel eller LM Impex er tømmereksportør, og at de heller ikke er registreret som byggeselskab eller turistvirksomhed i henhold til bulgarsk lov.
(108)
For så vidt angår den fysiske person Simeon Stoev Mirov, som byttede 5,6 dekar privatejet skovareal i Rakitovo værdisat til 3 436 BGN med 5 dekar statsejet skovareal i Burgas (landsby i Kraymorie) værdisat til 1 308 BGN, mener de bulgarske myndigheder, at denne byttetransaktion bør falde ind under de minimis-forordningen.
(109)
De bulgarske myndigheder hævder af disse grunde, at byttetransaktionerne med ovennævnte private parter efter deres mening ikke udgør statsstøtte.
5.3.3. Bulgariens kommentarer af 16. december 2011
(110)
Ved brev af 16. december 2011 reagerede de bulgarske myndigheder på følgende tredjeparters bemærkninger: V-G-N Confort OOD, Izgrev 5 EOOD, Ecobalkani-Bulgaria EOOD, Vihren EEOD, Liteks Komers AD og Jivka Blagoeva.
(111)
Hvad angår byttetransaktionerne med V-G-N Confort, Izgrev 5, Ecobalkani, Vihren og Liteks Komers, forklarede de bulgarske myndigheder, at de ikke dækkede en eventuel prisforskel eller i de pågældende tilfælde modtog ekstra betaling af generalomkostninger fra de private parter. Desuden betalte disse parter fuldt ud de lokale skatter og afgifter. Endelig anmodede V-G-N Confort, Ecobalkani og Liteks Komers ikke om en ændring af den fastlagte anvendelse af det statsejede skovareal, de havde erhvervet.
(112)
De bulgarske myndigheder bemærker endvidere, at der i visse af de kommuner, hvor de byttede lodder var beliggende, ikke havde fundet 100 % private transaktioner sted, hvorfor det ikke var muligt at fastslå markedsprisen på de pågældende lodder, og det ikke endeligt kan fastslås, om der blev tildelt ovennævnte private parter en økonomisk fordel. Med hensyn til Izgrev 5 var den administrative pris på det byttede statsejede skovareal lidt højere end markedsprisen i lignende private transaktioner, hvorfor der ikke blev tildelt en fordel ifølge de bulgarske myndigheder. Den samme begrundelse gælder transaktionen med Liteks Komers, hvor de administrative priser ifølge de bulgarske myndigheder var fire gange højere end markedspriserne på det statsejede skovareal.
(113)
Endelig bemærker de bulgarske myndigheder, at ingen af ovenstående private parter er tømmereksportør eller registreret som byggeselskab eller turistvirksomhed i henhold til bulgarsk lov, hvorfor byttetransaktionerne med dem ikke påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne.
(114)
Hvad angår byttetransaktionen med den fysiske person Jivka Blagoeva, gjaldt den 1,9036 hektar privatejet skovjord i Teteven kommune værdisat til 16 091 BGN, der blev byttet med 0,3001 hektar statsejet skovjord i Predela-området i Razlog kommune værdisat til 24 216 BGN. Den bulgarske stat dækkede ikke prisforskellen, alle generalomkostninger og lokale skatter og afgifter blev betalt af Jivka Blagoeva, og den nye ejer har ikke anmodet om en ændring af den fastlagte anvendelse af det byttede areal. Ifølge de bulgarske myndigheder falder denne byttetransaktion ind under de minimis-forordningen.
(115)
Således mener de bulgarske myndigheder, at der ikke forekom statsstøtte i byttetransaktionerne med ovennævnte private parter.
5.3.4. Bulgariens kommentarer af 25. april 2012
(116)
Ved brev af 25. april 2012 reagerede de bulgarske myndigheder på følgende tredjeparters bemærkninger: Aqua Estate, Beta Forest, Kosta Gerov, Dimitar Ivanov Terziev, Yavor Iliev Haytov, Valentina Angelova Haytova, Georgi Aleksandrov Babev, Marieta Tihomirova Damyanova, Elizabet Petkova Mihaylova, Svetoslav Petkov Mihaylov, BG Land Co, Mirta Engineering, Miks PS-OOD og BOIL OOD.
(117)
De bulgarske myndigheder støtter de bemærkninger, som er fremsendt af disse fysiske personer og virksomheder, som har deltaget i byttetransaktioner i den omhandlede periode, om at byttetransaktionerne ikke indeholder statsstøtte, men i stedet er transaktioner foretaget på gunstige vilkår for staten og til priser, som ikke er lavere end markedspriserne på lignende ejendom. Desuden støtter de bulgarske myndigheder ovennævnte private parters synspunkt om, at byttetransaktionerne blev foretaget i overensstemmelse med gældende bulgarsk lov, nemlig regulativet om basispriser og skovloven. Endelig bør nogle af disse transaktioner anses for at falde ind under de minimis-forordningen.
5.4. BULGARIENS SVAR PÅ KOMMISSIONENS ANMODNINGER OM OPLYSNINGER I LØBET AF DEN FORMELLE UNDERSØGELSESPROCEDURE
(118)
I efterfølgende skrivelser som svar på anmodninger om oplysninger fremsendte de bulgarske myndigheder markedspriser for både privatejet og statsejet skovjord for alle de byttetransaktioner, der var foregået i den omhandlede periode (73).
(119)
I deres skrivelse af 19. november 2013 (74) angav de bulgarske myndigheder imidlertid, at der var visse problemer med pålideligheden af de data, de fremsendte. Navnlig hvad angår formlen i betragtning 44, angav de bulgarske myndigheder fair markedspriser for 82 (60 statsejede og 22 privatejede lodder) lodder, der var berørt af de anfægtede byttetransaktioner. For de resterende lodder angav de markedsværdierne på den bedst mulige måde, idet de anførte, at de måske ikke nødvendigvis repræsenterede fair markedsværdier. For de resterende berørte statsejede lodder forklarede de bulgarske myndigheder, at de priser, de angav som markedspriser, faktisk var gennemsnittet af priserne på forskellige typer skovtransaktioner. Derfor repræsenterer de ikke nødvendigvis en fair markedsværdi, fordi de ikke er på niveau med gennemsnitspriserne på fuldstændig tilsvarende transaktioner.
(120)
Ligeledes anførte de bulgarske myndigheder vedrørende de resterende privatejede lodder, som endnu ikke havde været genstand for en uafhængig sagkyndig vurdering, at priserne, der var opført i handelsdokumenterne, og som myndighederne brugte som en erstatning for de angivne markedsværdier af disse lodder, i visse tilfælde var tæt på eller lig med ejendomsvurderingen. Ejendomsvurderingen af en lod er ikke dens markedsværdi, men mindsteprisen, som skal betales i ejendomshandler, hvilket vil sige, at markedsværdien af den berørte lod i princippet vil være højere.
(121)
Uanset ovenstående understregede de bulgarske myndigheder, at de oplysninger, de fremsendte om markedspriser, er det bedste skøn, de kan nå frem til, idet i) der ikke findes særlige regler i Bulgarien for bestemmelse af markedspriserne på skovlodder ved værdiansættelse, ii) det ville tage lang tid at lade en sagkyndig valuar gennemføre en værdiansættelse af, hvad markedsprisen på de berørte lodder ville have været på byttetidspunktet, og iii) en sådan værdiansættelse ville være en meget bekostelig affære. Yderligere anførte de bulgarske myndigheder, at de anførte priser alligevel ligger tættere på fair markedspriser end på de administrative priser.
(122)
Endelig fremsendte de bulgarske myndigheder oplysninger om en stikprøve på 25 byttetransaktioner, hvad angår de faktisk anvendte administrative priser og de hypotetiske administrative priser, der ville følge af brugen af de koefficienter, der gjaldt i ajourføringen i 2010 af regulativet om basispriser. Stikprøven omfattede 25 transaktioner, som primært fandt sted i 2009 eller 2008 (kun seks transaktioner i 2007). Kommissionen anmodede om denne information for at kontrollere, at systemet med administrative priser - hvis de blev ajourført ordentligt - ville være egnet til at afspejle markedspriserne på skovarealer og i alle tilfælde ville udløse en pris så tæt som muligt på markedsværdien, sådan som retspraksis kræver.
6. VURDERING AF FORANSTALTNINGEN
6.1. FOREKOMST AF STØTTE
(123)
I henhold til traktatens artikel 107, stk. 1, er støtte, som ydes af en medlemsstat ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med det indre marked, i det omfang den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne.
(124)
En foranstaltning udgør således støtte efter artikel 107, stk. 1, hvis følgende betingelser alle er opfyldt: i) Den kan tilregnes staten og er finansieret ved hjælp af statsmidler, ii) den giver modtageren en fordel, iii) fordelen er selektiv, og iv) den fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene og kan påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne.
(125)
Indledningsvis er det dog også nødvendigt i nærværende sag at overveje, om de potentielle støttemodtagere i byttetransaktionerne er virksomheder efter traktatens artikel 107, stk. 1. Det er, fordi statsstøttereglerne ifølge ordlyden i den bestemmelse kun finder anvendelse, når modtageren af støtten er en virksomhed.
(126)
EU-Domstolen definerer begrebet »virksomhed« i forbindelse med traktatens artikel 107, stk. 1, som enhver enhed, der udøver en økonomisk aktivitet, uanset dens juridiske status og dens finansieringsmåde (75). Ifølge Domstolen er enhver aktivitet, der består i at udbyde varer eller tjenester på et givet marked, at betragte som en økonomisk aktivitet (76). Kategoriseringen af en enhed som en virksomhed er derfor altid forbundet med en bestemt aktivitet. En enhed, som både udøver økonomisk og ikkeøkonomisk aktivitet, anses kun for at være en virksomhed i henseende til den økonomiske aktivitet. En virksomhed behøver ikke være en juridisk person. Fysiske personer kan også betragtes som virksomheder ifølge statsstøttereglerne, såfremt de udøver en økonomisk aktivitet.
(127)
Med dette in mente bør det bemærkes, at visse støttemodtagere i de anfægtede byttetransaktioner ikke udøvede økonomisk aktivitet ved anvendelse af det byttede skovareal i den omhandlede periode og heller ikke udøver en sådan aktivitet i dag. Som følge heraf kan disse støttemodtagere ikke anses for at være virksomheder efter traktatens artikel 107, stk. 1, hvorfor der ikke anses for at forekomme statsstøtte i de byttetransaktioner, de indgik med den bulgarske stat.
(128)
Derfor omhandler resten af denne afgørelse kun de støttemodtagere i de anfægtede byttetransaktioner, som er virksomheder efter traktatens artikel 107, stk. 1.
6.1.1. Iboende forbindelse mellem byttetransaktionen og ændringen af den fastlagte anvendelse af jorden
(129)
Den første tvivl, som Kommissionen udtrykte i sin indledningsafgørelse, var, hvorvidt der bestod en iboende forbindelse mellem byttetransaktionerne og ændringen af den fastlagte anvendelse af den jord, som støttemodtagerne fik i bytte. Dette er vigtigt, for hvis en sådan forbindelse konstateres, vil den påvirke Kommissionens vurdering af, om byttetransaktionerne giver en økonomisk fordel, og hvordan den fordel bør kvantificeres. En iboende forbindelse betyder, at parternes hensigt med byttetransaktionen, før denne blev gennemført, var efter byttetransaktionen at ændre den fastlagte anvendelse af den statsejede jord fra skovareal til bebyggelig jord. Mens de administrative priser, der blev beregnet til byttetransaktionen på basis af regulativet om basispriser, ville blive baseret på bytte af to skovlodder, kunne den efterfølgende ændring af den fastlagte anvendelse af den statsejede lod, hvis det var hensigten fra starten, således udløse en undervurdering af den modtagne lod i betragtning af dens påtænkte kommende anvendelse som bebyggelig jord.
(130)
Ifølge Kommissionen er det forhold, at de anfægtede byttetransaktioner altid - eller i det mindste i langt størstedelen af tilfældene - blev fulgt af en (godkendt) ansøgning om ændring af den fastlagte anvendelse af det skovareal, som støttemodtageren fik i bytte, til bebyggelig jord, være en objektiv indikation på, at parterne i disse byttetransaktioner fra starten havde til hensigt at ændre den fastlagte anvendelse af den statsejede jord efter byttetransaktionen.
(131)
De statistiske data, som de bulgarske myndigheder fremsendte som svar på indledningsafgørelsen, og som bekræfter oplysningerne i betragtning 38, viser, at der blandt de 132 byttetransaktioner, som fandt sted i den omhandlede periode, blev fremsat 24 anmodninger om en ændring af den fastlagte anvendelse af jorden til bebyggelig jord (svarende til 18,2 % af alle byttetransaktioner), hvoraf de 15 blev imødekommet (svarende til 11,4 % af alle byttetransaktioner). På baggrund af disse oplysninger konkluderer Kommissionen, at byttetransaktionen i de fleste tilfælde ikke blev fulgt af en ansøgning om ændring af den fastlagte anvendelse af jorden.
(132)
Under alle omstændigheder bemærker Kommissionen, at den bulgarske lovgivning rummer to separate procedurer for henholdsvis byttetransaktioner og ændring af den fastlagte anvendelse af jorden, og to separate statslige organer, som har kompetencen for hver sin procedure og drives uafhængigt af hinanden. Dette giver en yderligere indikation af, at der ikke er nogen iboende forbindelse i det foreliggende tilfælde mellem byttetransaktionerne og ændringen af den fastlagte anvendelse af jorden.
(133)
Eftersom der ikke er påvist en iboende forbindelse mellem byttetransaktionerne og ændringen af den fastlagte anvendelse af den jord, som støttemodtageren fik i bytte, skal Kommissionen undersøge hver af disse transaktioner separat for forekomst af statsstøtte efter traktatens artikel 107, stk. 1.
6.1.2. Forekomst af støtte i ændringen af den fastlagte anvendelse af jorden
(134)
Fastlagt arealanvendelse er den lovbestemte kontrol, som offentlige myndigheder foretager af anvendelsen og udnyttelsesgraden af en jordlod. Når en offentlig myndighed godkender en ændring af den fastlagte anvendelse af en jordlod, udfører den tilsynsvirksomhed og handler ikke som en økonomisk aktør.
(135)
Kun fordele, der tildeles direkte eller indirekte gennem statsmidler, skal anses for støtte efter traktatens artikel 107. Ifølge Domstolens retspraksis (77) betyder sondringen i den bestemmelse mellem »støtte, som ydes af en medlemsstat« og støtte ydet »ved hjælp af statsmidler« ikke, at alle fordele ydet af en stat, uanset om de er finansieret med statslige midler eller ikke, udgør støtte. Formålet med sondringen er snarere blot at sikre, at både fordele, som ydes direkte af staten, og dem, der ydes af et offentligt eller privat organ, som er udpeget eller oprettet af staten, rummes i definitionen.
(136)
Mens en offentlig myndigheds godkendelse af ændringen af den fastlagte anvendelse af jorden fra skov til bebyggelig jord kan medføre en stigning i markedsværdien af den pågældende jord, medfører godkendelsen ikke en overførsel af statslige midler efter traktatens artikel 107, stk. 1. Udøvelsen af denne tilsynsopgave medfører ikke en positiv overførsel af midler til modtageren af godkendelsen og heller ikke, at der gives afkald på statslige midler, eftersom staten ikke er forpligtet til i forbindelse med denne tilsynsopgave at pålægge de imødekomne ansøgere en afgift, som svarer til den fulde økonomiske værdi, som disse får ud af at opnå godkendelsen (78).
(137)
Derfor udgør en offentlig myndigheds afgørelse om at ændre den fastlagte anvendelse af en bestemt jordlod ikke statsstøtte efter traktatens artikel 107, stk. 1.
6.1.3. Forekomst af støtte i byttetransaktionen
(138)
Ifølge fast retspraksis (79) kan offentlige myndigheders salg af jord eller bygninger til en virksomhed eller en person, der udøver en økonomisk aktivitet, give anledning til en økonomisk fordel og dermed udgøre statsstøtte efter traktatens artikel 107, stk. 1, især hvis det ikke sker til markedsværdien, hvilket vil sige, at ejendommen sælges til den pris, som en privat investor sandsynligvis ville have givet på normale markedsvilkår. Det samme gælder byttetransaktioner, hvor værdien af den statsejede jord, som staten afgiver, er højere end værdien af den privatejede jord, der overlades til den i bytte.
(139)
Før undersøgelsen af, hvorvidt byttetransaktionerne giver anledning til en økonomisk fordel, skal Kommissionen imidlertid undersøge, om de resterende betingelser som nævnt i betragtning 124, der skal være opfyldt for at konstatere statsstøtte efter traktatens artikel 107, stk. 1, er til stede.
(140)
Hvad først angår foranstaltningens tilregnelse, falder byttetransaktionerne ind under landbrugs- og fødevareministerens eller ministerrådets kompetence (afhængigt af størrelsen af den lod, der skal byttes) og EFA, som alle er statslige organer. I det omfang byttetransaktionerne medfører en overførsel af statsejet skovareal af en højere værdi end den værdi, den privatejede skovlod har, som skal gives i bytte, indebærer det en overførsel af statsmidler, for så vidt som den bulgarske stat giver afkald på visse indtægter, den ville have kunnet opnå, hvis den havde handlet på markedsvilkår, da den gennemførte transaktionen.
(141)
For det andet er byttetransaktionerne selektive, for så vidt som de kun gavner de lodsejere, som byttede deres privatejede skovlodder med de statsejede skovarealer.
(142)
For det tredje fordrejer byttetransaktionerne konkurrencen og påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne. I det omfang støttemodtagerne i byttetransaktionerne er virksomheder, som tilbyder varer og tjenesteydelser på et bestemt marked, styrker eventuelle økonomiske fordele ved byttetransaktionen deres stilling sammenlignet med andre virksomheder, der konkurrerer med dem på EU's indre marked om levering af de samme varer og tjenesteydelser (80). En række af støttemodtagerne (81) i byttetransaktionerne har da også i det bulgarske erhvervsregister angivet bl.a. byggeri, turisme, restauration og skovbrug som de økonomiske sektorer, hvori de driver virksomhed. Disse sektorer er åbne for konkurrence på EU-plan. Dette ses af oplysninger i samme register, hvori flere støttemodtagere (82) i byttetransaktionerne har angivet handel eller (internationale) forretningsaktiviteter som den økonomiske sektor, hvori de driver virksomhed. For så vidt angår de bulgarske myndigheders argument om, at virksomheder for at være aktive i turist- eller byggebranchen skal være indskrevet i de relevante registre, og at det ikke er tilfældet for flertallet af virksomhederne i byttetransaktionerne, bemærker Kommissionen, at begrebet »virksomhed« ifølge traktatens artikel 107, stk. 1, er et objektivt begreb, hvorfor spørgsmålet om, hvorvidt virksomhederne tilbyder varer og tjenester på et givet marked og dermed konkurrerer med andre virksomheder og driver samhandel i EU's indre marked, skal besvares i lyset af de aktiviteter, der rent faktisk udøves af disse virksomheder, og ikke ud fra, om de har overholdt visse nationale lovbestemte formalia.
(143)
Hvad endelig angår en eventuel økonomisk fordel, vedrører byttetransaktionerne udvekslingen af (mindst) to skovlodder mellem den bulgarske stat og private parter. For at fastslå, om de private parter fik en økonomisk fordel ud af byttetransaktionerne, skal markedsværdien af de byttede lodder vurderes og sammenlignes. Hvis byttetransaktionen medfører en overførsel af statsejet skovareal med en højere værdi end det skovareal, som den private part giver i bytte, vil denne part få en økonomisk fordel.
(144)
Som forklaret i betragtning 16 blev de administrative priser på de omhandlede byttetransaktioner beregnet på basis af regulativet om basispriser. Domstolen har fastlagt, at når der ved national ret indføres regler for beregning af markedsværdien af jordarealer med henblik på offentlige myndigheders salg heraf, skal anvendelsen af disse regler, for at de er i overensstemmelse med traktatens artikel 107, i alle tilfælde resultere i en pris, som ligger så tæt som muligt på markedsværdien (83). Da sidstnævnte markedsværdi er teoretisk, accepteres en variationsmargen af den pris, som opnås i forhold til den teoretiske pris (84).
(145)
De bulgarske myndigheder blev anmodet om at fremsende oplysninger om de administrative priser, der blev brugt i de 132 byttetransaktioner, der fandt sted i den omhandlede periode, samt om markedspriserne på de samme transaktioner. Kommissionen bad også de bulgarske myndigheder se på eventuelle forudgående eller efterfølgende transaktioner med de samme skovlodder, når de skulle bestemme deres markedsværdi. Derfor blev prisoplysninger, når de fandtes, taget i betragtning, selv om Kommissionen mener, at de byttede skovlodders oprindelse er irrelevant for vurderingen af, om der kan være elementer af statsstøtte i byttetransaktionerne.
(146)
De bulgarske myndigheder angav, at der var nogle problemer med pålideligheden af de oplysninger, som de kunne fremsende om markedspriserne (85). De anførte dog samtidig, at de fremsendte oplysninger er det bedst mulige skøn over markedspriserne (86). Kommissionen mener, at disse oplysninger er tilstrækkeligt pålidelige skøn over den reelle (dvs. »fair«) markedsværdi af de pågældende lodder.
(147)
Analysen af dataene viste, at anvendelsen af administrative priser for privatejede lodder medførte en systematisk overvurdering af det pågældende skovareal sammenlignet med markedspriserne (87), mens situationen for de statsejede skovarealer var mere broget, eftersom der var tilfælde af både over- og undervurdering. Ved bestemmelsen af, om der gives støttemodtagerne en fordel som følge af byttetransaktionerne, ville en simpel sammenligning af markedsprisen på den statsejede lod på tidspunktet for byttetransaktionen med markedsprisen på den privatejede lod, som den blev byttet med, ikke i tilstrækkelig grad afspejle den systematiske overvurdering af de privatejede lodder. Derfor udarbejdede Kommissionen en formel, som inddrog de administrative priser, der blev anvendt i den oprindelige transaktion, for at vurdere fordelen ved byttetransaktionen korrekt. Denne formel, som allerede blev omtalt i indledningsafgørelsen, kræver beregning af følgende beløb:
i)
forskellen mellem den reelle markedspris på en privatejet skovlod og den administrative pris på denne lod bestemt i overensstemmelse med forskrifterne i regulativet om basispriser og
ii)
forskellen mellem den reelle markedspris på en statsejet skovlod og den administrative pris på denne lod bestemt i overensstemmelse med forskrifterne i regulativet om basispriser.
Hvis værdien af ii) fratrukket værdien af i) var positiv, måtte man konkludere, at der bestod en fordel.
Men en eventuel økonomisk kompensation betalt af den ene part til den anden for at dække forskellen mellem den administrative pris på de to lodder, der indgik i byttetransaktionen, skal også tages i betragtning ved bestemmelsen af, om byttetransaktionen udløste en fordel.
(148)
Ved anvendelse af denne formel på de oplysninger, som de bulgarske myndigheder fremsendte om de fair markedsværdier og administrative priser på de byttede skovarealer, kan Kommissionen konkludere, at støttemodtagerne i næsten 80 % af tilfældene fik en fordel af byttetransaktionerne i den omhandlede periode, hvilket vises i tabel 4.
Tabel 4
Sammenligning af administrative priser anvendt til byttetransaktioner og markedspriser oplyst af de bulgarske myndigheder
Byttetransaktioner
2007
2008
2009
I alt
Tildelt fordel (antal tilfælde)
18
48
38
104
I procent af alle byttetransaktioner
78 %
77 %
81 %
79 %
Antal gennemførte byttetransaktioner
23
62
47
132
(149)
Ovenstående oplysninger viser, at de administrative priser, der er fastsat med henblik på byttetransaktionerne i overensstemmelse med regulativet om basispriser, ikke i tilstrækkelig grad afspejler den reelle markedsværdi af de omhandlede skovlodder.
(150)
Den uoverensstemmelse mellem de administrative priser, der blev anvendt på de anfægtede byttetransaktioner, og markedspriserne på de pågældende lodder skyldes på den ene side, at den underliggende metodologi i regulativet om basispriser ikke i tilstrækkelig grad afspejler de kriterier, som en markedsaktør ville tillægge betydning for værdien af de byttede skovlodder, og heller ikke tillægger dem den rette vægt. For det første var det meningen, at gennemsnitsværdierne af jord i bilag 1 til regulativet om basispriser i henhold til jordkategorier med tilsvarende betingelser for plantevækst, som bruges som grundlag for bestemmelse af basisværdien af jorden (se betragtning 18), skulle bestemmes af sagkyndige på grundlag af et lille antal markedskilder.
(151)
For det andet afspejler koefficienterne og forhøjelserne, der blev brugt til at tage højde for visse egenskaber ved skovarealet ved beregningen af basisværdien af den pågældende jord som beskrevet i betragtning 18-26, et administrativt forenklingsgreb snarere end et forsøg på en nøjagtig måling af den økonomiske værdi, som en hypotetisk markedsaktør i en tilsvarende stilling ville tillægge disse egenskaber. De bulgarske myndigheder har da heller ikke fremsendt økonomiske oplysninger til støtte for de niveauer, som disse koefficienter og forhøjelser var fastlagt på i regulativet.
(152)
Selv om metodologien i regulativet om basispriser i begyndelsen resulterede i markedspriser på de byttede skovarealer (hvilket ikke er tilfældet), blev gennemsnitspriserne, koefficienterne og forhøjelserne på den anden side aldrig ajourført i den omhandlede periode, så de i tilstrækkelig grad kunne afspejle de efterfølgende udsving i markedspriserne. Ifølge retspraksis (88) skal administrative metoder til beregning af prisen på jord, der sælges af offentlige myndigheder, sikre, når priserne på jord stiger brat, at disse priser hele tiden ajourføres, så den pris, som køberen faktisk betaler, så vidt muligt afspejler markedsværdien af den pågældende jord. I den indledende undersøgelsesfase forklarede de bulgarske myndigheder, at koefficienterne, der var bestemt i regulativet om basispriser med henblik på beregning af administrative priser, i henhold til artikel 7.1 og 32 i regulativet burde have været ajourført hvert år. Desuden steg markedspriserne på jord i skove brat i den omhandlede periode ifølge de oplysninger, som de bulgarske myndigheder har fremsendt. Ikke desto mindre blev ajourføringen i henhold til regulativet ikke gennemført i denne periode. De bulgarske myndigheder ajourførte kun de gennemsnitspriser, koefficienter og forhøjelser, der blev brugt til at fastsætte administrative priser i 2010 på grundlag af den seneste udvikling på markedet.
(153)
Derfor konkluderer Kommissionen, at byttetransaktioner gav støttemodtagerne en økonomisk fordel i de tilfælde, hvor de anvendte administrative priser ikke i tilstrækkelig grad afspejlede markedsprisen på den byttede jord.
6.1.4. De minimis-støtte
(154)
Til sidst skal det nævnes, at en fordel, i tilfælde hvor den enkelte støttemodtager i byttetransaktionen fik en fordel, der ikke oversteg de grænser, der er fastlagt i Kommissionens forordning (EU) nr. 1407/2013 (89), ikke vil blive regnet for statsstøtte og dermed heller ikke falde ind under forbuddet i traktatens artikel 107, stk. 1, såfremt alle andre betingelser i samme forordning er opfyldt.
(155)
På baggrund af de kvantitative data fra de bulgarske myndigheder forekommer det, at det støttebeløb, som støttemodtagerne i byttetransaktionerne modtog, i mange tilfælde (90) ligger under de minimis-grænsen på 200 000 EUR.
6.1.5. Konklusion vedrørende forekomsten af statsstøtte
(156)
I lyset af ovenstående konkluderer Kommissionen, at byttetransaktionerne, som de bulgarske myndigheder gennemførte i den omhandlede periode, udgør statsstøtte efter traktatens artikel 107, stk. 1, i de tilfælde, hvor modparten i transaktionen var en virksomhed ifølge denne artikel, de administrative priser til brug for transaktionen ikke afspejlede markedspriserne, og betingelserne for de minimis-støtte i forordning (EF) nr. 1407/2013 ikke er opfyldt.
6.2. FORANSTALTNINGENS LOVLIGHED
(157)
Ved at undlade at anmelde disse byttetransaktioner før gennemførelsen af dem opfyldte Republikken Bulgarien ikke sin forpligtelse i henhold til traktatens artikel 108, stk. 3. Disse byttetransaktioner udgør dermed ulovligt gennemført statsstøtte.
6.3. STØTTENS FORENELIGHED
(158)
Selv om de bulgarske myndigheder blev bedt om at fremsende oplysninger om disse byttetransaktioners mulige forenelighed med det indre marked, fastholdt de deres argumentation om, at transaktionerne ikke havde nogen virkning for samhandelen i EU og dermed ikke udgjorde statsstøtte efter traktatens artikel 107, stk. 1.
(159)
I den sammenhæng bemærker Kommissionen, at bevisbyrden vedrørende støttens forenelighed med det indre marked i kraft af en undtagelse fra traktatens artikel 107, stk. 1, primært påhviler medlemsstaten, som skal påvise, at betingelserne for denne undtagelse er opfyldt (91).
(160)
Under alle omstændigheder bemærker Kommissionen, at der ikke umiddelbart er nogen grunde til at anse transaktionerne for forenelige med det indre marked, hverken direkte på grundlag af traktatens artikel 107, stk. 3, litra a) og c), eller på grundlag af rammebestemmelserne, der hviler på disse bestemmelser.
(161)
Dermed kan EF-rammebestemmelserne for statsstøtte til landbrug og skovbrug (»skovbrugsrammebestemmelserne«) ikke bruges som grundlag for bytteordningens forenelighed, fordi de kun gælder for levende træer og deres naturlige miljø i skove og andre træbevoksede landområder, herunder foranstaltninger for at bevare og øge skovenes økologiske og beskyttende funktioner og foranstaltninger for at fremme anvendelsen af skovene til rekreative formål og fremme deres sociale og kulturelle dimension. Desuden overholder de omkostninger, som blev dækket af den støtte, der blev ydet i forbindelse med byttetransaktionerne, ikke definitionen af støtteberettigede omkostninger i skovbrugsrammebestemmelserne (92), idet der ikke blev pålagt de private parter nogen lovbestemt eller kontraktmæssig forpligtelse til at anvende den jord, de fik i bytte, som naturbeskyttelsesområder. Tværtimod havde alle parter ret til at anmode om ændring af anvendelsen af skovarealet til bebyggelig jord, og det gjorde nogle af dem også.
(162)
Og retningslinjerne for regionalstøtte 2007-2013 danner heller ikke grundlag for forenelighed. Kommissionen bemærker i så henseende, at byttetransaktionerne ikke blev gennemført af de bulgarske myndigheder specifikt for at bidrage til regionaludvikling. Desuden blev de støtteberettigede omkostninger ikke defineret, og det var ikke fastlagt, hvordan støttens virkning som incitament ville blive kontrolleret, og hvordan overholdelsen af de gældende regionalstøttelofter ville blive sikret.
(163)
Endelig hævdede de bulgarske myndigheder i drøftelser forud for vedtagelsen af indledningsafgørelsen, at byttetransaktionerne var rettet mod det officielle politiske mål at konsolidere ejerskabet til skovarealer. Selv om konsolideringen af skovarealerne kunne udlægges som et mål af fælles interesse, hvilket det ikke var, påviste de bulgarske myndigheder ikke, at den tildelte støtte var nødvendig for at nå dette mål, eller at de valgte midler var egnede dertil.
(164)
De godtgjorde heller ikke, at de valgte midler sikrede, at den tildelte støtte var begrænset til det nødvendige minimum for at giver private parter incitament til at indgå i byttetransaktionerne. Det fremgår bl.a. af de stærke udsving i de administrative priser, som man opnåede ved brug af den foreskrevne metodologi. Når man sammenligner dem med de markedspriser, som de bulgarske myndigheder fremsendte, synes disse administrative priser ikke systematisk at ligge procentvis lige meget højere eller lavere end markedspriserne. Hvis transaktionerne i 2007 tages som eksempel, var forskellen mellem markedspriser og administrative priser for privatejede lodder på mellem - 503,97 % og + 89,91 % (93).
(165)
Endelig godtgjorde de bulgarske myndigheder ikke, at byttetransaktionerne ikke fordrejede konkurrencen i en grad, der stred mod den fælles interesse. Derfor kan byttetransaktionerne ikke anses for forenelige med det indre marked direkte efter traktatens artikel 107, stk. 3, litra c).
(166)
Derfor konkluderer Kommissionen, at den støtte, der blev tildelt i forbindelse med byttetransaktionerne, ikke kan anses for forenelig med det indre marked.
7. TILBAGESØGNING
(167)
I henhold til artikel 14, stk. 1, i forordning (EF) nr. 659/1999 skal ulovligt tildelt statsstøtte, som anses for uforenelig med det indre marked, tilbagesøges fra støttemodtagerne, medmindre det vil være i modstrid med et generelt princip i fællesskabslovgivningen. Ifølge artikel 14, stk. 2, i samme forordning tilbagebetales støtten og renterne heraf fra det tidspunkt, hvor den ulovlige støtte var til støttemodtagerens rådighed, og indtil den tilbagebetales. Ifølge artikel 14, stk. 3, i denne forordning skal tilbagebetalingen ske omgående og i overensstemmelse med gældende procedurer i den pågældende medlemsstats nationale ret, forudsat at disse giver mulighed for omgående og effektiv efterlevelse af Kommissionens afgørelse.
(168)
Formålet med tilbagesøgning er opfyldt, når den pågældende ulovlige støtte, eventuelt tillagt morarenter, er blevet tilbagebetalt af de virksomheder, der nød godt af den. Ved at tilbagebetale støtten mister modtageren den fordel, som vedkommende havde fået i forhold til sine konkurrenter på markedet, og situationen før tildelingen af støtte er genoprettet (94). Selv om medlemsstaten selv vælger midlerne til at opfylde sin forpligtelse til at tilbagesøge ulovlig støtte, må de valgte foranstaltninger ikke være til skade for EU-rettens rækkevidde og effektivitet. En medlemsstat kan kun opfylde sin tilbagesøgningsforpligtelse, hvis de valgte midler er egnede til at genoprette de normale konkurrencevilkår, som blev fordrejet ved tildelingen af den ulovlige støtte, og er i overensstemmelse med EU-rettens bestemmelser (95).
(169)
Da det er konstateret, at Republikken Bulgarien ulovligt har ydet statsstøtte gennem byttetransaktioner, bør den således også være forpligtet til at tilbagesøge den pågældende støtte fra støttemodtagerne i disse transaktioner.
7.1. IDENTIFICERING AF DE STØTTEMODTAGERE, DER SKAL TILBAGEBETALE STØTTE
(170)
Den ulovlige og uforenelige støtte skal tilbagesøges fra de virksomheder, der faktisk modtog støtten (96). I de tilfælde hvor Kommissionen ikke i selve afgørelsen er i stand til at identificere alle de virksomheder, der har modtaget ulovlig og uforenelig støtte, skal den pågældende medlemsstat dog sørge herfor ved inden gennemførelsesprocessens indledning at granske hver enkelt omhandlet virksomheds situation (97).
(171)
I nærværende sag er de potentielle støttemodtagere af den uforenelige statsstøtte de fysiske og juridiske personer, som deltog i de 132 byttetransaktioner med de bulgarske myndigheder i den omhandlede periode. Fra denne gruppe bør de bulgarske myndigheder trække de fysiske og juridiske personer, som ikke kan betegnes som virksomheder efter traktatens artikel 107, stk. 1, samt de personer, hvis samlede fordel ved de byttetransaktioner, de deltog i, ikke oversteg de tærskler, der er fastlagt i de minimis-forordningen, forudsat at disse transaktioner også opfylder de øvrige betingelser i de minimis-forordningen. De resterende fysiske og juridiske personer, som deltog i byttetransaktionerne, bør anses for at være støttemodtagere af den ulovligt tildelte statsstøtte, hos hvem de bulgarske myndigheder er forpligtet til at tilbagesøge den fordel, som de fik som resultat af disse transaktioner.
7.2. KVANTIFICERING AF STØTTEN
(172)
Kommissionen er ikke retligt forpligtet til at fastsætte det nøjagtige beløb, der skal tilbagesøges, især når den ikke har adgang til de nødvendige oplysninger. I stedet er det tilstrækkeligt, at Kommissionens afgørelse indeholder oplysninger, der sætter medlemsstaten i stand til uden større vanskeligheder at fastslå det beløb, der skal tilbagebetales (98).
(173)
Som forklaret i betragtning 147 mener Kommissionen, at følgende metodologi bør bruges som udgangspunkt af medlemsstaten til at fastslå beløbet for den uforenelige støtte, der skal tilbagesøges fra hver støttemodtager:
i)
forskellen mellem den reelle markedspris på en statsejet skovlod og den administrative pris på denne lod bestemt i overensstemmelse med forskrifterne i regulativet om basispriser og
ii)
forskellen mellem den reelle markedspris på en statsejet skovlod og den administrative pris på denne lod bestemt i overensstemmelse med forskrifterne i regulativet om basispriser.
Det oprindelige statsstøttebeløb, der blev modtaget som resultat af byttetransaktionen, er lig med værdien af ii) fratrukket værdien af i).
Dette første beløb bør korrigeres i de tilfælde, hvor en statsejet jordlod med en højere administrativ værdi blev byttet med en privatejet jordlod med en mindre administrativ værdi. Ifølge de bulgarske myndigheder skulle støttemodtageren i sådanne tilfælde betale en kompensation til staten til dækning af værdiforskellen mellem jordlodderne. Derfor bør det først beregnede støttebeløb nedsættes med beløbet for den kompensation, som støttemodtageren betalte de bulgarske myndigheder. Resultatet er dermed det beløb, som de bulgarske myndigheder skal tilbagesøge fra den pågældende støttemodtager for den fordel, som denne har fået som resultat af byttetransaktionen.
(174)
Med henblik på bestemmelse af markedspriserne på de omhandlede lodder bør den økonomiske værdi af den pågældende jord på byttetidspunktet afspejles til fulde. Af de oplysninger, som de bulgarske myndigheder fremsendte den 29. august 2008, fremgår det, at der allerede i visse tilfælde var opført bygninger og anlagt infrastruktur på de statsejede skovlodder, før byttetransaktionen blev gennemført, selv om lodden ikke tidligere var blevet ændret til bebyggelig jord. I sådanne tilfælde mener Kommissionen, at værdien af sådanne bygninger og/eller infrastruktur også bør afspejles fuldt ud i loddens markedsværdi.
(175)
Kommissionen bemærker, at de bulgarske myndigheder (99) allerede er i besiddelse af oplysningerne om de administrative priser, der blev brugt i byttetransaktionerne, samt markedsprisen på alle de lodder, der indgik i transaktionerne, og at de derfor ikke bør have unødigt vanskeligt ved at fastslå de beløb, der skal tilbagebetales, ved hjælp af den metodologi, der fremgår af betragtning 173 (100).
(176)
I tilfælde hvor de bulgarske myndigheder kan godtgøre en legitim tvivl om, hvorvidt metodologien kan gennemføres eller resulterer i et beløb, der påviseligt ikke i tilstrækkelig grad afspejler det statsstøttebeløb, som modtageren fik, kan de dog beslutte at foretage en vurdering af markedsprisen på de byttede lodder på tidspunktet for byttetransaktionen ved at benytte en uafhængig valuar, som er skikket til at foretage sådanne vurderinger og udvalgt efter en udbudsprocedure. Når der fastlægges en sådan procedure for udvælgelse af en sagkyndig, skal principperne om gennemsigtighed og ligebehandling overholdes, også selv om kontrakten ikke overstiger tærsklerne i EU's udbudsdirektiver. Navnlig skal udbudsproceduren i) være bekendtgjort i tilstrækkelig grad, ii) være baseret på objektive udvælgelseskriterier, der er oplyst på forhånd, og iii) give oplysning om, at den endelige afgørelse efter den foreløbige udvælgelse bliver truffet under deltagelse af repræsentanter for Kommissionens tjenestegrene. I sådanne usædvanlige tilfælde skal de bulgarske myndigheder i) angive de omhandlede lodder, ii) angive begrundelsen for behovet for en uafhængig sagkyndig vurdering i det enkelte tilfælde og iii) forelægge Kommissionen et forslag til en sådan uafhængig valuar (udvalgt i en udbudsprocedure), som Kommissionen og de bulgarske myndigheder skal enes om.
(177)
Da det endelige formål med tilbagesøgningen er at genoprette situationen fra før den dato, hvor byttetransaktionerne blev gennemført, mener Kommissionen, at Republikken Bulgarien set i lyset af de usædvanlige byttetransaktioner med skovlodder, der ikke har været udnyttet kommercielt, ville opfylde sin forpligtelse til at tilbagesøge ulovligt tildelt støtte, hvis den ophæver de anfægtede byttetransaktioner ved at bytte pågældende lodder tilbage igen. Dette ville imidlertid kun sikre tilstrækkelig tilbagebetaling, hvis der ikke var sket materielle ændringer på de pågældende henholdsvis statsejede og privatejede skovarealer efter datoen for byttetransaktionen. I sådanne tilfælde skal Kommissionen oplyses om de berørte lodder inden to måneder efter meddelelsen af denne afgørelse til Republikken Bulgarien, de tilsvarende byttetransaktioner skal omgøres, og dokumentation for disse transaktioner skal fremsendes inden fire måneder fra datoen for meddelelsen af denne afgørelse.
(178)
I alle de tilfælde hvor tilbagebetaling er nødvendig, skal denne effektueres fra det tidspunkt, hvor støttemodtageren opnåede fordelen, dvs. fra datoen for ikrafttrædelsen af den retsakt, der gav støttemodtagerne ret til at bytte privatejede skovarealer med statsejede skovarealer.
(179)
De beløb, der skal inddrives, tilskrives rente fra den dato, hvor de blev stillet til rådighed for modtagerne, indtil de er tilbagebetalt. Renten beregnes med renters rente i overensstemmelse med kapitel V i Kommissionens forordning (EF) nr. 794/2004 (101) og Kommissionens forordning (EF) nr. 271/2008 (102) om ændring af forordning (EF) nr. 794/2004.
(180)
Tidsplanen for tilbagesøgningen af støttebeløbene fra de enkelte støttemodtagere bør så vidt muligt følge den, der er angivet i tilbagesøgningsmeddelelsen (103). Under alle omstændigheder bør fristerne ikke være længere end dem, der er angivet i tabel 5.
Tabel 5
Tidsplan for tilbagesøgning
Tidspunkt
Handling
1.
Inden to måneder efter meddelelsen af denne afgørelse til Republikken Bulgarien:
Republikken Bulgarien informerer Kommissionen om de foranstaltninger, den har planlagt eller truffet for at efterkomme afgørelsen, navnlig skal den:
i)
forelægge en liste over alle byttetransaktioner, der er berørt af tilbagesøgningen, for Kommissionen med angivelse af følgende oplysninger:
-
den administrative pris og markedsprisen på de privatejede og de statsejede skovlodder, der indgik i byttetransaktionen (baseret på oplysninger fra Republikken Bulgarien i dens skrivelse nr. 2014/032997), oplysninger om eventuelle yderligere kompensationsbeløb betalt i hver transaktion og det deraf følgende støttebeløb, der skal tilbagebetales
-
navnet på den private part, der er involveret i den enkelte transaktion, og en angivelse af, hvorvidt denne støttemodtager anses for at være en virksomhed, og årsagerne hertil
ii)
identificere de tilfælde, hvor tilbagesøgningen vil blive gennemført på grundlag af en sagkyndig vurdering af markedsprisen på skovlodderne på tidspunktet for byttetransaktionen (betragtning 176)
iii)
identificere de tilfælde, hvor tilbagebetalingen vil blive gennemført ved at omgøre byttetransaktionen (betragtning 177).
2.
Inden fire måneder efter meddelelsen af denne afgørelse til Republikken Bulgarien:
Til vurderingen af de under punkt 1, ii), ovenfor angive lodder bør Republikken Bulgarien have udpeget en uafhængig valuar. Denne valuar vælges ved en udbudsprocedure og udpeges efter aftale med Kommissionen på forudgående forslag fra Republikken Bulgarien.
3.
Inden syv måneder efter meddelelsen af denne afgørelse til Republikken Bulgarien:
Republikken Bulgarien forelægger Kommissionen den vurderingsrapport over de i punkt 1, ii), ovenfor angivne lodder, som den får fra den uafhængige valuar.
4.
Inden otte måneder efter meddelelsen af denne afgørelse til Republikken Bulgarien:
Republikken Bulgarien skal have sendt indtægtsordrerne til alle berørte støttemodtagere med angivelse af det nøjagtige beløb, der skal tilbagebetales.
5.
Inden 12 måneder efter meddelelsen af denne afgørelse til Republikken Bulgarien:
Republikken Bulgarien skal have sørget for, at støttebeløbet i alle de berørte byttetransaktioner er tilbagebetalt.
VEDTAGET DENNE AFGØRELSE:
Artikel 1
Den statsstøtte, det blev tildelt virksomheder i forbindelse med byttetransaktioner med statsejede skovarealer til gengæld for privatejede skovarealer i perioden fra den 1. januar 2007 til den 27. januar 2009, og som Republikken Bulgarien ulovligt ydede i strid med traktatens artikel 108, stk. 3, er uforenelig med det indre marked.
Artikel 2
Individuel støtte tildelt i forbindelse med de i artikel 1 omhandlede byttetransaktioner udgør ikke støtte, hvis den på tidspunktet for tildelingen opfylder de betingelser, der er fastlagt i en forordning, som er vedtaget i medfør af artikel 2 i forordning (EF) nr. 994/98, som var gældende på tidspunktet for støttens tildeling.
Artikel 3
Individuel støtte tildelt i forbindelse med de i artikel 1 omhandlede byttetransaktioner, som på tidspunktet for tildelingen heraf opfylder de betingelser, der er fastlagt i en forordning, som er vedtaget i medfør af artikel 1 i forordning (EF) nr. 994/98, eller enhver anden godkendt støtteordning, er forenelig med det indre marked indtil den maksimale støtteintensitet for den pågældende type støtte.
Artikel 4
1. Republikken Bulgarien skal tilbagesøge den uforenelige støtte, der er tildelt i forbindelse med de i artikel 1 omhandlede byttetransaktioner, fra støttemodtagerne.
2. Uanset stk. 1 gælder, at den uforenelige støtte kan tilbagesøges fra støttemodtagerne ved at omgøre byttetransaktionerne i tilfælde, hvor der ikke er foretaget materielle ændringer af det pågældende henholdsvis statsejede og privatejede skovareal siden transaktionsdatoen.
3. De beløb, der skal inddrives, tilskrives rente fra den dato, hvor de blev stillet til rådighed for modtagerne, indtil de er tilbagebetalt.
4. Renten beregnes med renters rente i overensstemmelse med kapitel V i forordning (EF) nr. 794/2004 og forordning (EF) nr. 271/2008.
5. Republikken Bulgarien indstiller alle udestående betalinger af støtte i forbindelse med de i artikel 1 omhandlede byttetransaktioner med virkning fra datoen for vedtagelsen af denne afgørelse.
Artikel 5
1. Tilbagesøgningen af den støtte, der er ydet i henhold til den i artikel 1 omhandlede ordning, iværksættes øjeblikkeligt og effektivt.
2. Republikken Bulgarien skal sikre, at denne afgørelse efterkommes fuldt ud inden for 12 måneder efter meddelelsen herom.
Artikel 6
1. Senest fire måneder efter meddelelsen af denne afgørelse sender Republikken Bulgarien Kommissionen følgende oplysninger:
a)
en liste over alle byttetransaktioner med angivelse af følgende:
-
den administrative pris og markedsprisen på de privatejede og de statsejede skovlodder, der indgik i byttetransaktionen, oplysninger om eventuelle yderligere kompensationsbeløb betalt i hver transaktion og det deraf følgende støttebeløb
-
navnet på den private part, dvs. støttemodtageren i byttetransaktionen, der er involveret i den enkelte transaktion, og en angivelse af, hvorvidt denne støttemodtager anses for at være en virksomhed, og årsagerne hertil
b)
identifikation af de tilfælde, hvor tilbagesøgningen vil blive gennemført på grundlag af markedspriserne på tidspunktet for byttetransaktionerne som angivet i Republikken Bulgariens skrivelse nr. 2014/032997
c)
identifikation af de tilfælde, hvor tilbagebetalingen vil blive gennemført ved at omgøre byttetransaktionen
d)
identifikation af de tilfælde, hvor tilbagebetalingen vil blive gennemført på grundlag af de beløb, som bestemmes af en uafhængig sagkyndig valuar, og dokumentation for, at denne uafhængige valuar, som er udvalgt ved en udbudsprocedure og aftalt med Kommissionen, er blevet udpeget.
2. Senest otte måneder efter meddelelsen af denne afgørelse sender Republikken Bulgarien Kommissionen følgende oplysninger:
a)
listen over støttemodtagere, der har fået tildelt støtte i forbindelse med de i artikel 1 omhandlede byttetransaktioner, og det støttebeløb, som hver af dem har modtaget som resultat af disse transaktioner
b)
det samlede beløb (hovedstol og renter), der skal tilbagesøges fra hver støttemodtager
c)
en detaljeret beskrivelse af allerede trufne og planlagte foranstaltninger med henblik på at efterkomme denne afgørelse
d)
dokumentation for, at støttemodtageren har fået påbud om at tilbagebetale støtten.
3. Inden 12 måneder efter meddelelsen af denne afgørelse fremsender Republikken Bulgarien dokumentation for, at støtten er fuldt tilbagebetalt af de berørte støttemodtagere.
4. Republikken Bulgarien underretter løbende ved indsendelse af rapporter hver anden måned Kommissionen om resultaterne af gennemførelsen af de nationale foranstaltninger, der er iværksat til efterlevelse af denne afgørelse, indtil tilbagebetalingen af den støtte, der er tildelt i forbindelse med de i artikel 1 omhandlede byttetransaktioner, er afsluttet. Bulgarien indsender på Kommissionens anmodning straks oplysninger om, hvilke foranstaltninger der allerede er truffet eller planlagt for at efterkomme afgørelsen. Bulgarien giver tillige detaljerede oplysninger om de støttebeløb og renter, støttemodtagerne allerede har tilbagebetalt.
Artikel 7
Denne afgørelse er rettet til Republikken Bulgarien.
Udfærdiget i Bruxelles, den 5. september 2014.
KOMISSION PÄÄTÖS (EU) 2015/456,
annettu 5 päivänä syyskuuta 2014,
tukiohjelmasta N:o SA.26212 (11/C) (ex 11/NN - ex CP 176/A/08) ja SA.26217 (11/C) (ex 11/NN - ex CP 176/B/08), jonka Bulgarian tasavalta on pannut täytäntöön metsämaiden vaihtamisen yhteydessä
(tiedoksiannettu numerolla C(2014) 6207)
(Ainoastaan bulgariankielinen teksti on todistusvoimainen)
(ETA:n kannalta merkityksellinen teksti)
EUROOPAN KOMISSIO, joka
ottaa huomioon Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen ja erityisesti sen 108 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan,
ottaa huomioon Euroopan talousalueesta tehdyn sopimuksen ja erityisesti sen 62 artiklan 1 kohdan a alakohdan,
ottaa huomioon komission 29 päivänä kesäkuuta 2011 antaman komission päätöksen C(2011) 4444 (1),
on edellä mainittujen määräysten ja säännösten mukaisesti kehottanut asianomaisia esittämään huomautuksensa ja ottaa huomioon nämä huomautukset,
sekä katsoo seuraavaa:
1. MENETTELY
(1)
Komissio vastaanotti 17 päivänä heinäkuuta 2008 kantelun, jonka tekijä haluaa pysyä nimettömänä, jäljempänä ’ensimmäinen kantelija’. Kantelun mukaan Bulgarian tasavalta myönsi tukea samassa yhteydessä, kun yksityisomistuksessa olevaa metsämaata vaihdettiin valtion omistamaan metsämaahan, minkä jälkeen vaihdetun maan käyttötarkoitus muutettiin usein metsämaasta rakennusmaaksi. Ensimmäinen kantelija toimitti lisätietoja 28 päivänä elokuuta 2008, 3 päivänä syyskuuta 2008, 1 päivänä lokakuuta 2008, 5 päivänä joulukuuta 2008, 18 päivänä helmikuuta 2010, 12 päivänä lokakuuta 2010 ja 26 päivänä tammikuuta 2011 päivätyillä kirjeillä.
(2)
Komissio vastaanotti 27 päivänä tammikuuta 2009 kolmannelta osapuolelta täydentäviä tietoja kiistanalaisista maa-alueiden vaihtokaupoista. Toukokuun 14 päivänä 2009 tehtiin toinen kantelu, joka koski kyseisiä maa-alueiden vaihtokauppoja. Kantelija toimitti lisätietoja 2 päivänä kesäkuuta 2009 ja 8 päivänä kesäkuuta 2009. Maaliskuun 23 päivänä 2010 eräs kolmas osapuoli toimitti komissiolle tietoja kyseisistä vaihtokaupoista.
(3)
Bulgarian viranomaiset toimittivat komissiolle tietoja kiistanalaisista maa-alueiden vaihtokaupoista 2 päivänä syyskuuta 2008, 28 päivänä lokakuuta 2008, 4 päivänä tammikuuta 2010, 23 päivänä maaliskuuta 2010, 27 päivänä maaliskuuta 2010, 30 päivänä elokuuta 2010 ja 14 päivänä helmikuuta 2011 päivätyillä kirjeillä. Bulgarian viranomaiset toimittivat vaihtokaupoista lisätietoja tapaamisissaan komission yksiköiden kanssa 22 päivänä helmikuuta 2010, 12 päivänä lokakuuta 2010 ja 3 päivänä helmikuuta 2011.
(4)
Komissio ilmoitti 29 päivänä kesäkuuta 2011 päivätyllä kirjeellä Bulgarian tasavallalle päättäneensä aloittaa Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen, jäljempänä ’SEUT-sopimus’, 108 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun menettelyn, joka koskee kiistanalaisia maa-alueiden vaihtokauppoja. Komission päätös muodollisen tutkintamenettelyn aloittamisesta julkaistiin Euroopan unionin virallisessa lehdessä (2). Komissio pyysi asianomaisia esittämään toimenpidettä koskevat huomautuksensa.
(5)
Bulgarian viranomaiset esittivät huomautuksensa menettelyn aloittamista koskevasta päätöksestä kirjeellä, jonka komissio vastaanotti 29 päivänä syyskuuta 2011.
(6)
Komissio vastaanotti menettelyn aloittamista koskevaan päätökseen huomautuksia seuraavilta asianomaisilta: Ekobalkani-Bulgaria EOOD (3), Vihren OOD (4), Aqua Estate OOD (5), Elkabel AD (6), Jivka Blagoeva (7), V-N-G Confort OOD (8), Yavor Haytov (9), Simeon Stoev Mirov (10), LM Impex EOOD (11), All Seas Property 2 OOD (12), Litex Commerce AD (13), Foros Development EAD (14), Izgrev 5 EOOD (15), BOIL OOD (16), BG Land Co OOD (17), Mirta Engineering EOOD (18), Beta Forest EOOD (19), Kosta Gerov (20), Marieta Babeva (21), Dimitar Terziev (22), Svetoslav Mihaylov ja Elizabeta Mihaylova (23) sekä eräs kantelija, joka pyysi, ettei hänen henkilöllisyyttään paljasteta (24).
(7)
Komissio toimitti nämä huomautukset Bulgarian viranomaisille 1 päivänä syyskuuta 2011, 5 päivänä lokakuuta 2011, 25 päivänä marraskuuta 2011, 14 päivänä joulukuuta 2011 ja 3 päivänä huhtikuuta 2012 päivätyillä kirjeillä. Viranomaisille annettiin mahdollisuus kommentoida huomautuksia. Bulgarian tasavalta esitti kommenttinsa asianomaisten huomautuksiin 4 päivänä marraskuuta 2011, 15 päivänä joulukuuta 2011, 12 päivänä tammikuuta 2012 ja 25 päivänä huhtikuuta 2012 päivätyillä kirjeillä.
(8)
Bulgarian viranomaiset esittivät lisätietoja kiistanalaisista vaihtokaupoista 2 päivänä joulukuuta 2011 päivätyllä kirjeellä sekä tapaamisessa komission yksiköiden kanssa 9 päivänä joulukuuta 2011.
(9)
Komissio pyysi 9 päivänä helmikuuta 2012 päivätyllä kirjeellä ensimmäiseltä kantelijalta lisäselvityksiä eräisiin kantelijan esittämiin todisteisiin.
(10)
Komissio toimitti useiden kolmansien osapuolten esittämät lisähuomautukset Bulgarian viranomaisille 3 päivänä huhtikuuta 2012 (25). Komissio vastaanotti Bulgarian tasavallan kommentit kyseisiin huomautuksiin 25 päivänä huhtikuuta 2012 ja 15 päivänä toukokuuta 2012.
(11)
Heinäkuun 26 päivänä 2012 komissio pyysi Bulgarian viranomaisilta lisätietoja. Bulgarian viranomaiset pyysivät 17 päivänä elokuuta 2012 komissiota pidentämään tietojen toimittamiselle asetettua määräaikaa, ja komissio suostui pyyntöön 31 päivänä elokuuta 2012. Bulgarian viranomaiset toimittivat pyydetyt tiedot 19 päivänä syyskuuta 2012.
(12)
Komissio pyysi 3 päivänä lokakuuta 2012 lisätietoja Elkabel AD:ltä, joka on yksi menettelyn aloittamista koskevaan päätökseen huomautuksia esittäneistä kolmansista osapuolista. Yritys toimitti pyydetyt tiedot 31 päivänä lokakuuta 2012.
(13)
Komissio pyysi lisätietoja Bulgarian viranomaisilta 14 päivänä tammikuuta 2013, 17 päivänä toukokuuta 2013, 22 päivänä heinäkuuta 2013 ja 22 päivänä lokakuuta 2013 päivätyillä kirjeillä. Bulgarian viranomaiset toimittivat pyydetyt tiedot 4 ja 5 päivänä helmikuuta 2013, 25 päivänä kesäkuuta 2013 ja 5 päivänä heinäkuuta 2013, 16 ja 23 päivänä elokuuta 2013 sekä 19 päivänä marraskuuta 2013 ja 20 päivänä joulukuuta 2013. Bulgarian viranomaiset lähettivät osan viimeksi toimittamistaan tiedoista uudestaan sähköpostitse 21 päivänä tammikuuta 2014.
2. TOIMENPITEEN KUVAUS
2.1 MAA-ALUEIDEN VAIHTOKAUPAT
(14)
Vuonna 1947 kaikki metsämaat Bulgariassa siirtyivät julkiseen omistukseen valtion suorittamien pakkolunastusten seurauksena. Tilanne muuttui vuonna 2000, jolloin metsämaita alettiin palauttaa niiden aiemmille yksityisille omistajille.
(15)
Helmikuun 22 päivänä 2002 tuli voimaan metsälain (26) muutos, jonka mukaisesti oli mahdollista vaihtaa hiljattain yksityisomistukseen siirtyneitä metsämaita valtion metsäomaisuuteen kuuluvaan metsämaahan. Kyseinen metsälain muutos oli voimassa 27 päivään tammikuuta 2009, ja siinä määriteltiin metsämaiden vaihtamisen edellytykset.
(16)
Yksityisten metsämaiden ja valtion metsämaiden hinnat määritettiin vaihtokauppoja varten 18 päivänä marraskuuta 2003 voimaan tulleen, perushintojen laskemista, poikkeusalueilla sijaitsevan maan hintoja sekä metsiin ja metsämaahan kohdistuvien käyttöoikeuksien ja rasitteiden luomista koskevan asetuksen (27), jäljempänä ’perushintoja koskeva asetus’, mukaisesti. Bulgarian lainsäädännön mukaan maa-alueiden arvon määrittämisestä vastaavat asiantuntijat eivät voineet poiketa perushintoja koskevan asetuksen mukaisesti määräytyvistä metsäalueiden hinnoista.
(17)
Asetuksen mukaan tietyn metsämaan perushinta määritetään laskemalla yhteen maan perusarvo sekä alueella olevan kasvillisuuden (alueella kasvavien kasvilajien) arvo.
(18)
Maan arvo määräytyy maan keskiarvon perusteella, joka puolestaan määritetään identtiset kasvuedellytykset omaavien maatyyppien mukaisesti (150 kasvupaikkatyyppiä perushintoja koskevan asetuksen liitteen 1 mukaisesti). Tätä arvoa mukautetaan sen jälkeen käyttäen korjauskerrointa, jossa otetaan huomioon maan sijainti suhteessa paikalliseen ja kansalliseen infrastruktuuriin. Korjauskerroin (Km), josta säädetään perushintoja koskevan asetuksen liitteessä 2, määräytyy seuraavan kaavan perusteella:
,
jossa:
p
=
kerroin, joka kuvaa maa-alueen etäisyyttä päällystetylle tielle suorinta tietä (0,00-0,20)
s
=
kerroin, joka kuvaa maa-alueen etäisyyttä taajama-alueelle suorinta tietä (0,00-0,25)
m
=
kerroin, joka kuvaa maa-alueen etäisyyttä merelle suorinta tietä (0,00-0,20)
g
=
kerroin, joka kuvaa maa-alueen etäisyyttä kaupunkiin, ilmaistuna lukuna, joka kertoo välimatkan tiettyyn kaupunkiin (lyhyin tieyhteys kyseisen maa-alueen ja kaupungin välillä). Kaupungit on jaettu 6 ryhmään, jotka esitetään taulukossa 1:
Taulukko 1
Ryhmä 1:
Sofia (0,00-0,70)
Ryhmä 2:
Ruse, Plovdiv, Burgas ja Varna (0,00-0,50)
Ryhmä 3:
Blagoevgrad, Veliko Tarnovo, Vratsa, Pleven ja Stara Zagora (0,00-0,40)
Ryhmä 4:
Muut alueelliset kaupungit (0,00-0,35)
Ryhmä 5:
Muut suuret kaupungit (Botevgrad, Gorna Oryahovitsa, Dimitrovgrad, Dupnitsa, Kazanlak, Karlovo, Lom, Petrich, Samokov, Svishtov ja Cherven Bryag (0,00-0,30)
Ryhmä 6:
Muut kunnalliset keskukset (0,00-0,10)
(19)
Lisäksi maa-alueen arvoa tarkistetaan lisäämällä siihen hehtaarikohtainen lisä, joka perustuu maan keskihintaan kyseisen maa-alueen sijaintipaikassa. Lisät vahvistetaan perushintoja koskevan asetuksen liitteessä 3 ja esitetään taulukossa 2:
Taulukko 2
Lisä
(leviä/hehtaari)
Sofia, valtakunnalliset lomakeskukset ja niiden lähellä sijaitsevat loma-alueet sekä enintään 10 kilometrin päässä merestä sijaitsevat maa-alueet
5 000
luokkaan I ja II kuuluvat asuinalueet
2 000
luokkaan III ja IV kuuluvat asuinalueet
1 000
luokkaan V ja VI kuuluvat asuinalueet
500
luokkaan VII ja VIII kuuluvat asuinalueet
0
(20)
Tämän mekanismin avulla saatu maan kokonaisarvo katsotaan maan perusarvoksi.
(21)
Kasvillisuuden (maa-alueella kasvavien kasvilajien) arvo on kasvillisuuden senhetkisen iän mukainen arvo sekä sen kasvuiän mukainen ennakoitu arvo. Metsästä saadun puutavaran senhetkinen (arvonmääritysajankohdan) arvo on yhtä kuin kyseisten puulajikkeiden keskimääräiseen markkinahintaan tapahtuneesta myynnistä saatu tuotto, josta on vähennetty puiden kaatamisesta, alkukäsittelystä sekä väliaikaiseen varastoon kuljettamisesta aiheutuneet kustannukset. Jos tuotto ei kata kustannuksia, puutavaralla ei katsota olevan lainkaan arvoa.
(22)
Myynnin tuotto määritetään arvioimalla puuvarasto sekä eri puutavaraluokkien määrät. Kustannukset (leviä/m3), joita aiheutuu puiden kaatamisesta ja alkukäsittelystä keskivaikealla hakkuualueella, määräytyvät maa-alueella kasvavien puulajien ja puutavaraluokan mukaan. Puun kuljetuskustannukset määritellään puulajin, puutavaraluokan sekä keskimääräisen kuljetusmatkan perusteella. Kuljetuskustannukset kerrotaan jokaisen kuljetettavan kilometrin osalta kertoimella, jossa otetaan huomioon reitin vaikeusaste.
(23)
Metsistä vastaavan toimeenpanoviraston (28) olisi säännöllisesti määritettävä keskimääräiset markkinahinnat sekä puiden kaatamisesta, alkukäsittelystä ja kuljetuksesta aiheutuvat kustannukset ja päivitettävä niitä kolmen vuoden aikana kerättyjen tilastotietojen pohjalta laskettujen painotettujen keskiarvojen perusteella (viimeisimmän vuoden tietoihin sovelletaan kaksinkertaista painotusta).
(24)
Kun arvioijan tällä tavalla määrittämään kasvillisuuden arvoon lisätään maan perusarvo, saadaan metsämaan perushinta.
(25)
Tähän perushintaan tehdään mukautus, jossa otetaan huomioon metsämaan merkitys luonnonsuojelun ja virkistyskäytön kannalta silloin kun on kyse eräille Bulgarian alueille lainsäädännön nojalla perustetuilla kaupungistumiselta erityisesti suojelluilla alueilla sijaitsevasta metsämaasta. Perushintoja koskevan asetuksen liitteen 19 mukaisesti tällaisilla alueilla sijaitsevien maiden perusarvo kerrotaan taulukossa 3 esitetyllä kertoimella (K) (29):
Taulukko 3
Mustanmeren rannikko, ensimmäinen alue
K = 6
Mustanmeren rannikko, toinen alue
K = 5
Virkistysalueet ja -kohteet sekä kansallisesti merkittävät asutuskohteet
K = 4
Metsät ja maa-alueet, jotka ulottuvat maanteiden ja paikallisteiden rajalta rakennetun alueen rajalle
K = 3
Virkistysalueet ja -kohteet sekä paikallisesti merkittävät asutuskohteet
K = 4
(26)
Lopuksi maan perushintaan sovelletaan ”markkinakerrointa” perushintoja koskevan asetuksen liitteen 20 mukaisesti. Sen yksikkö on leviä/m2, ja sen vaihteluväli on 1-10. Suurin arvo (10) koskee meren, suurten vuoristolomakohteiden ja Sofian lähellä sijaitsevia maa-alueita ja pienin arvo (1) kaikkein vähiten houkuttelevia maa-alueita.
(27)
Jos yksityinen osapuoli sai vaihdossa metsämaata, jonka hallinnollinen kokonaishinta oli korkeampi kuin kyseisen osapuolen luovuttaman metsämaan hinta, osapuolen oli edellä esitetystä riippumatta maksettava kyseisestä hintaerosta korvausta valtiolle. Bulgarian viranomaisten mukaan valtio hyväksyi periaatteessa vain sellaiset vaihtokaupat, joiden tuloksena se sai maata, jonka hallinnollinen arvo oli korkeampi. Tätä periaatetta sovellettiin kuitenkin vain tapauksiin, joissa yksityisen osapuolen omistaman maa-alueen hallinnollinen kokonaishinta, eikä sen neliömetrihinta, oli korkeampi kuin kyseisen osapuolen valtiolta vaihdossa saaman maan hallinnollinen hinta.
(28)
Metsämaiden vaihtamista koskeva kielto tuli voimaan 27 päivänä tammikuuta 2009. Kiistanalaisia vaihtokauppoja koskeva tarkastelujakso alkaa siis 1 päivänä tammikuuta 2007, jolloin Bulgarian tasavalta liittyi Euroopan unioniin, ja päättyy 27 päivänä tammikuuta 2009, jolloin metsämaan vaihtokaupat kiellettiin.
2.2 MAA-ALUEIDEN KÄYTTÖTARKOITUKSEN MUUTTAMINEN
(29)
Kantelijat väittävät lisäksi, että vaihtokaupan jälkeen maan käyttötarkoitusta muutettiin usein siten, että metsämaasta tuli rakennusmaata, ja että kyseinen muutos kasvatti edelleen yksityisen metsämaan ja valtion omistaman metsämaan markkina-arvojen välistä eroa.
(30)
Bulgarian viranomaiset esittivät, että maan käyttötarkoituksen muuttamista koskevaa menettelyä ei säännellä metsälailla (kuten maan vaihtokauppoja), vaan muilla säännöksillä, kuten maankäyttölailla (30). Kyseisen lain mukaan kaikki metsämaan omistajat voivat pyytää oman metsäalueensa käyttötarkoituksen muuttamista rakennusmaaksi lähettämällä hakemuksen maatalous- ja elintarvikeministeriön (31) alaisen metsistä vastaavan toimeenpanoviraston pääjohtajalle. Sen jälkeen (sisäisistä ja mahdollisesti ulkopuolisista) asiantuntijoista koostuva lautakunta tarkastelee hakemusta ja antaa siitä lausunnon pääjohtajalle, joka tekee alustavan päätöksen. Jos päätös on myönteinen ja siinä vahvistetaan hakemuksen perustelut ja lainmukaisuus, se lähetetään kaikille käyttötarkoituksen muuttamisesta vastaaville yksiköille (kyseisen alueen ylimmälle hallintoviranomaiselle, kyseisen kunnan johtajalle sekä metsistä vastaavan alueellisen yksikön johtajalle).
(31)
Myönteisen alustavan päätöksen pohjalta maanomistaja esittää kyseiselle kunnalle hakemuksen, joka koskee yksityiskohtaisen maankäyttösuunnitelman tilaamista, laatimista ja hyväksymistä. Suunnitelmaa varten on kuultava kaikkia (paikallisia) sidosryhmiä. Jos asiasta vastaavat viranomaiset hyväksyvät suunnitelman ja se tulee voimaan, maanomistaja tekee maatalous- ja elintarvikeministeriölle hakemuksen kyseisen metsämaan poistamiseksi suojeltujen metsämaiden joukosta. Jos hakemus hyväksytään, riippumaton arvioija määrittää perushintoja koskevan asetuksen mukaisesti leimaveron, joka maanomistajan on maksettava.
(32)
Sen jälkeen kun metsämaan omistaja on maksanut leimaveron asianomaisille viranomaisille, käynnistetään menettely kyseisen maa-alueen käyttötarkoituksen muuttamista koskevan hallinnollisen päätöksen tekemiseksi. Maa-alueen koosta riippuen päätöksen tekee joko maatalous- ja elintarvikeministeri (jos maa-alueen koko on alle 10 hehtaaria) tai ministerineuvosto.
(33)
Vaihdetun maa-alueen käyttötarkoituksen muuttaminen kiellettiin 3 päivänä syyskuuta 2009.
2.3 TOIMENPITEIDEN OIKEUSPERUSTA
(34)
Maa-alueiden vaihtaminen, vaihdossa sovellettavien hintojen laskentatapa sekä menettely vaihdetun metsämaan käyttötarkoituksen muuttamiseksi perustuvat seuraaviin säädöksiin:
-
Bulgarian metsälaki
-
Asetus perushintojen laskemisesta, poikkeusalueilla sijaitsevan maan hinnoista sekä metsiin ja metsämaahan kohdistuvien käyttöoikeuksien ja rasitteiden luomisesta
-
Laki valtion omaisuudesta (32)
-
Laki velvoitteista ja sopimuksista (33)
-
Laki maankäytön suunnittelusta.
2.4 EDUNSAAJAT
(35)
Mahdollisia maan vaihtokauppojen edunsaajia ovat luonnolliset henkilöt, yksityiset yritykset ja kunnat, jotka usein toimivat kiinteistökehityksen ja/tai matkailun alalla ja jotka ovat vaihtaneet omistamaansa metsämaata valtion metsämaahan.
3. MENETTELYN ALOITTAMISEN PERUSTEET
(36)
Komissio esitti menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä epäilyjä siitä, liittyykö vaihtokauppoihin ja/tai vaihtokauppaa seuranneeseen maan käyttötarkoituksen muuttamiseen SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea ja voiko tällainen tuki soveltua sisämarkkinoille.
3.1 MAA-ALUEIDEN VAIHTAMISEN JA MAAN KÄYTTÖTARKOITUKSEN MUUTTAMISEN VÄLINEN OLENNAINEN YHTEYS
(37)
Komission ensimmäinen epäilys liittyi kantelijoiden väitteeseen, jonka mukaan vaihdetun maa-alueen käyttötarkoitus muutettiin useissa tapauksissa metsämaasta rakennusmaaksi.
(38)
Komissio totesi menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessään Bulgarian viranomaisten toimittamien numerotietojen pohjalta, että tarkastelujaksolla (2006-2009) toteutetuista 147:stä maa-alueiden vaihtokaupasta 15:ssä maan käyttötarkoitus muutettiin (10 % vaihtokaupoista). Sen lisäksi komissio totesi, että maa-alueiden vaihtoon ja maan käyttötarkoituksen muuttamista koskeviin potentiaalisiin hakemuksiin sovelletaan eri säännöksiä ja että käytössä on kaksi erilaista hallinnollista menettelyä. Nämä seikat näyttivät ensi näkemältä vahvistavan Bulgarian viranomaisten väitteen, jonka mukaan nämä kaksi vaihetta eivät periaatteessa liity olennaisesti toisiinsa (34).
(39)
Bulgarian viranomaiset kuitenkin esittivät, että metsämaan hallinnollisten hintojen määrittämisessä käytettyjen kaavojen sekä maan käyttötarkoituksen muuttamisesta perittävän leimaveron tarkoituksena oli varmistaa, että tietyn metsämaan vaihdosta maksettava kokonaishinta sekä maan käyttötarkoituksen muutos vastaisivat suurelta osin vastaavan rakennusmaan markkinahintaa. Tämä viittaa siiten, että viranomaiset uskoivat monien investoijien yrittävän yhdistää nämä kaksi vaihetta yhteen liiketoimeen.
(40)
Sen vuoksi komissio esitti epäilyjä siitä, pitäisikö metsämaan käyttötarkoituksen mahdollinen muutos ottaa huomioon määritettäessä maa-alueen hintaa vaihtokauppaa varten eli olisiko maa-alueiden vaihdon ja vaihdetun maan käyttötarkoituksen muuttamisen katsottava liittyvän olennaisesti toisiinsa.
3.2 MAAN KÄYTTÖTARKOITUKSEN MUUTTAMISEEN MAHDOLLISESTI LIITTYVÄ VALTIONTUKI
(41)
Toiseksi komissio esitti epäilyjä siitä, voisiko vaihdetun maa-alueen käyttötarkoituksen muuttaminen johtaa valtiontuen myöntämiseen, koska se lisäsi vaihdetun maan arvoa.
(42)
Komissio toteaa menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä, että maan käyttötarkoituksen muuttamiseen ei suoralta kädeltä näytä liittyvän valtion varojen siirtoa. Tällaisille liiketoimille määrätty leimavero laskettiin säännösten mukaisesti, ja komission saamien tietojen mukaan leimavero myös maksettiin kaikissa tarkasteltavina olleissa tapauksissa. Näin ollen maan käyttötarkoituksen muuttamista koskevissa hallinnollisissa päätöksissä ei ollut kyse SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetusta valtiontuesta, vaikka yritykset, joita maan käyttötarkoituksen muutos koski, ovat saattaneet hyötyä muutoksesta. Komissio ei ottanut lopullisesti kantaa tähän kysymykseen, vaan kehotti asianomaisia esittämään huomautuksia maan käyttötarkoituksen muuttamiseen mahdollisesti sisältyvästä valtiontuesta.
3.3 METSÄMAAN VAIHTAMISEEN MAHDOLLISESTI LIITTYVÄ VALTIONTUKI
(43)
Komissio totesi menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessään, että metsämaan hinnan määrittivät maa-alueiden vaihtamista varten asiantuntijat, jotka käyttivät pelkästään perushintoja koskevassa asetuksessa esitettyjä kaavoja. Sen vuoksi komissio esitti epäilyksiä siitä, vastasiko kyseisiä kaavoja käyttäen saatu hallinnollinen hinta yksityisten osapuolten välisissä markkinaehtojen mukaisesti toteutetuissa liiketoimissa maksettavia hintoja. Komissio kehotti Bulgarian tasavaltaa ja kolmansia osapuolia toimittamaan tietoja markkinahinnoista, jotka olivat toteutuneet täysin yksityisissä metsämaan myyntioperaatioissa (tai maa-alueiden vaihtokaupoissa) Bulgariassa tarkastelujaksolla. Lisäksi komissio kehotti Bulgarian tasavaltaa ja kolmansia osapuolia toimittamaan tietoja kyseisten hintojen sekä kiistanalaisissa maa-alueiden vaihtokaupoissa sovellettujen hallinnollisten hintojen välisistä eroista ja vaihtokauppoihin mahdollisesti sisältyneen valtiontuen määrästä. Komissio myös kehotti Bulgarian tasavaltaa ja kolmansia osapuolia toimittamaan tietoja säännöistä, joiden mukaisesti vaihtokaupoissa maksettiin korvausta silloin kun kahden vaihdetun maa-alueen hinnat erosivat toisistaan. Lopuksi komissio kehotti Bulgarian tasavaltaa toimittamaan lisätietoja, jotka tukevat Bulgarian väitettä siitä, että kiistanalaiset vaihtokaupat eivät vaikuta unionin sisäiseen kauppaan.
(44)
Komissio esitti menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessään lisäksi alustavan näkemyksensä siitä, miten kiistanalaisista maa-alueiden vaihtokaupoista aiheutuva hyöty olisi määritettävä, jos vaihtokauppoihin todettaisiin liittyvän valtiontukea:
i)
yksityisomistuksessa olevan metsämaan 1 todellisen markkinahinnan ja hallinnollisen hinnan ero, joka määräytyy perushintoja koskevan asetuksen säännösten mukaisesti,
ii)
valtion omistaman metsämaan 2 todellisen markkinahinnan ja hallinnollisen hinnan ero, joka määräytyy perushintoja koskevan asetuksen säännösten mukaisesti.
Maa-alueiden vaihtoon liittyvän valtiontuen määrä olisi siten kohdassa ii määritetty arvo, josta on vähennetty kohdassa i määritetty arvo.
Mikä tahansa rahamääräinen korvaus, joka johtuu kahden keskenään vaihdettavan maa-alueen hallinnollisten hintojen erosta ja jonka yksi osapuoli maksaa toiselle osapuolelle, on myös otettava huomioon laskettaessa vaihtokauppaan mahdollisesti liittyvää valtiontukea.
3.4 POTENTIAALISEN VALTIONTUEN SOVELTUVUUS SISÄMARKKINOILLE
(45)
Komissio epäili menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessään, voidaanko maan käyttötarkoituksen muuttamiseen ja/tai maa-alueiden vaihtoon mahdollisesti sisältyvän valtiontuen katsoa soveltuvan sisämarkkinoille ja erityisesti vastaako se SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan a alakohtaa sekä alueellisia valtiontukia koskevia suuntaviivoja vuosille 2007-2013 (35) ja/tai SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan c alakohtaa sekä maa- ja metsätalousalan valtiontukea koskevia suuntaviivoja vuosiksi 2007-2013 (36).
(46)
Sen vuoksi komissio kehotti Bulgarian tasavaltaa ja asianomaisia esittämään huomautuksia kiistanalaisten toimenpiteiden soveltuvuudesta.
4. ASIANOMAISTEN HUOMAUTUKSET
4.1 ENSIMMÄISEN KANTELIJAN HUOMAUTUKSET KOMISSION MENETTELYN ALOITTAMISTA KOSKEVASSA PÄÄTÖKSESSÄ ESITTÄMIIN EPÄILYIHIN
(47)
Ensimmäinen kantelija esittää, että kiistanalaisissa maan vaihtokaupoissa on kyse SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetusta valtiontuesta, joka ei sovellu sisämarkkinoille.
(48)
Komission esittämän ensimmäisen epäilyn osalta ensimmäinen kantelija väittää, että maan käyttötarkoituksen muuttamisen ja maa-alueiden vaihtokauppojen pitäisi katsoa liittyvän olennaisesti yhteen. Ensiksi kantelija väittää, että monet vaihtokauppojen edunsaajista toimivat aktiivisesti rakennus- ja matkailualoilla eivätkä metsätaloudessa. Toiseksi ensimmäinen kantelija esittää, että sen jälkeen kun maan käyttötarkoituksen muuttamista koskeva kielto tuli voimaan vuonna 2009, vaihdettuja metsämaita ei juurikaan hyödynnetä kaupallisesti. Kolmanneksi, silloin kun vaihtokauppoja toteutettiin, monet edunsaajista ilmoittivat käynnistävänsä kehityshankkeita hiihto- ja rantakohteiden rakentamiseksi vaihtamilleen metsäalueille. Ne olivat jopa aloittaneet paikallisviranomaisten kanssa neuvottelut varmistaakseen vaihdettujen maa-alueiden käyttötarkoituksen muuttamisen. Neljänneksi kantelija väittää, että sama valtion virasto (metsistä vastaava toimeenpanovirasto) oli usein vastuussa sekä vaihtokaupan toteuttamisesta että vaihdetun maa-alueen poistamisesta metsäomaisuuden joukosta (metsistä vastaava toimeenpanovirasto sekä toimivaltainen sääntelyviranomainen) (37), mikä mahdollisti kyseisen alueen kaupallisen kehittämisen.
(49)
Näin ollen ensimmäinen kantelija katsoo, että maan käyttötarkoituksen mahdollinen muuttaminen ja siitä aiheutuva hinnannousu olisi otettava huomioon määritettäessä maa-alueiden vaihtokauppoihin liittyvän valtiontuen kokonaismäärää. Kantelijan mukaan tuen määrää arvioitaessa olisi suoritettava vertailu rakennusmaan kanssa, jotta voidaan ottaa asianmukaisesti huomioon vaihdetun maan markkinahinta.
(50)
Kantelija esittää myös, että valtion metsämaiden houkuttelevan sijainnin takia viranomaisten olisi pitänyt ensin pyrkiä kasvattamaan metsäalueiden arvoa (eli muuttaa ne rakennusmaaksi) ja vasta sen jälkeen myydä alueet. Kantelijan mukaan yhdessäkään niistä tapauksista, joissa pyydettiin maa-alueiden vaihtamista, metsistä vastaava toimeenpanovirasto ei muuttanut maan käyttötarkoitusta ennen sen vaihtamista. Kantelijan mukaan tämä osoittaa selvästi, että tarkoituksena oli saada aikaan hyötyä valtion metsämaan ostajalle. Myös Maailmanpankki on kritisoinut tätä käytäntöä Bulgarian metsäpolitiikasta vuonna 2009 antamassaan raportissa (38), jonka mukaan käytännöstä aiheutui valtiolle tappiota.
(51)
Ensimmäinen kantelija toteaa komission esittämästä toisesta epäilystä, joka koskee vaihdetun maan käyttötarkoituksen muuttamisen yhteydessä mahdollisesti myönnettyä valtiontukea, että vaikka maan ostaja maksoi leimaveron maan käyttötarkoituksen muuttamista koskevan päätöksen yhteydessä ja vaikka leimaveron määrä olisi vähennettävä vaihtokaupan yhteydessä mahdollisesti saadun valtiontuen määrästä, leimavero ei kuitenkaan vastaa maa-alueiden vaihtamisen tuloksena aiheutunutta maan arvon todellista kasvua. Sen lisäksi kantelija esittää, että tapauksissa, joissa vaihtokauppa toteutettiin ennen Bulgarian liittymistä Euroopan unioniin, mutta maan käyttötarkoitus muutettiin vasta liittymisen jälkeen, maan ostajalle myönnetyksi sääntöjenvastaiseksi valtiontueksi olisi katsottava kyseisen maa-alueen vaihtohetken markkina-arvon (ennen liittymistä) sekä maa-alueen käyttötarkoituksen muuttamisen jälkeisen markkina-arvon (liittymisen jälkeen) erotus.
(52)
Komission esittämästä kolmannesta epäilystä, joka koskee maa-alueiden vaihtokauppaan liittyvää valtiontukea, kantelija toteaa, että perushintoja koskevassa asetuksessa vahvistetuissa kaavoissa ei oteta huomioon vaihdetun maan markkina-arvoa. Kantelija myös kyseenalaistaa arvioijien riippumattomuuden, sillä kantelijan mukaan maa-alueen ostaja voi vapaasti valita itselleen myötämielisen arvioijan, joka on valmis arvioimaan hinnat selvästi liian huokeiksi.
(53)
Kantelija on lisäksi esittänyt täydentäviä tietoja vaihdettujen metsämaiden tai niitä lähes vastaavien metsämaiden markkinahinnoista. Tiedot osoittavat, että maa-alueiden hallinnollisiin hintoihin liittyi merkittäviä epäjohdonmukaisuuksia. Ajanpuutteen takia kantelija tutki hintoja vain yhdeksässä maa-alueiden vaihtokaupassa. Apuna kantelija käytti maa-alueita koskevia pankkien tekemiä arvioita sekä Bulgarian maarekisterin tietoja, joista selviävät vastaavia maa-alueita koskevissa kiinteistökaupoissa toteutuneet hinnat. Hintojen epäjohdonmukaisuus vaihteli tapauksista, joissa hinnat oli arvioitu 50-65 prosenttia liian alhaisiksi (hallinnollista hintaa käyttäen), tapauksiin, joissa metsämaata väitettiin hankitun 1-2 prosentilla sen markkina-arvosta.
(54)
Kantelija esittää lopuksi, että rikosoikeudenkäynti, jossa metsistä vastaavan toimeenpanoviraston entistä johtajaa syytetään valtion kannalta epäedullisista maa-alueiden vaihtokaupoista, osoittaa myös Bulgarian viranomaisten katsovan, että metsämaata on myyty eräille yksityishenkilöille selvästi markkina-arvoa edullisempaan hintaan.
(55)
Vaihtokauppojen kilpailua vääristävästä vaikutuksesta sekä mahdollisesta vaikutuksesta jäsenvaltioiden väliseen kauppaan kantelija toteaa, että sen tietojen perusteella yksikään metsämaan vaihtokauppojen edunsaajista ei harjoita metsätaloutta pääasiallisena liiketoimintana. Sen sijaan kantelija väittää, että lähes kaikki edunsaajat ovat joko harjoittaneet tai aikovat harjoittaa taloudellista tai investointitoimintaa jollakin seuraavista aloista: kiinteistökehitys, rakentaminen ja/tai matkailu. Kantelijan mukaan matkailu koskee lähtökohtaisesti koko sisämarkkinoita, joten jo muutama tapaus, joissa on myönnetty valikoivaa tukea, todennäköisesti vääristää kilpailua alalla. Kantelija esittää lisäksi, että vaihtokauppojen lukumäärä ja mittakaava huomioon ottaen ulkomaisten kilpailijoiden pääsy Bulgarian markkinoille estyy tehokkaasti. Vaikka eräät suuret EU:n alueella toimivat investoijat (esim. Lindner ja ECE) ovat osallistuneet Bulgariassa kaupunkien rakennushankkeisiin (liikekeskukset ja suuret tavaratalot), lähes kaikki suuret investoinnit merenranta-, hiihto- tai golfkeskuksiin ovat bulgarialaisten määräysvallassa olevien yritysten tekemiä.
4.2 VAIHTOKAUPPOJEN EDUNSAAJIEN SEKÄ MUIDEN KOLMANSIEN OSAPUOLTEN TEKEMÄT HUOMAUTUKSET
(56)
Komissio vastaanotti huomautuksia monilta kolmansilta osapuolilta, joista useimmat olivat vaihtokauppoihin osallistuneita yksityishenkilöitä, jäljempänä ’edunsaajat’. Komissio huomauttaa, että useat edunsaajat (39) ilmoittivat lyhyesti, että vaihtokauppoihin, joissa ne olivat osapuolena, ei liittynyt valtiontukea. Muut edunsaajat esittivät tarkempia huomautuksia komission menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä esittämistä epäilyistä. Huomautuksia käsitellään tarkemmin seuraavissa jaksoissa.
4.2.1 Vaihtokaupan ja maan käyttötarkoituksen muuttamisen välinen olennainen yhteys
(57)
Useimmat menettelyn aloittamista koskevaan päätökseen vastanneista edunsaajista (40) kiistivät komission ensimmäisenä esittämän epäilyn, jonka mukaan maa-alueiden vaihtokauppojen ja maan käyttötarkoituksen muuttamisen välillä on olennainen yhteys. Vaihtokauppoihin ja vaihtokaupan jälkeen toteutettavaan maan käyttötarkoituksen muuttamiseen sovelletaan kahta erillistä menettelyä, jotka kuuluvat kahden toisistaan riippumattoman valtiollisen elimen toimivaltaan. Maa-alueiden vaihtamisesta päättää maatalous- ja elintarvikeministeri tai ministerineuvosto riippuen vaihdettavan maan pinta-alasta, sekä metsistä vastaava toimeenpanovirasto, kun taas maan käyttötarkoituksen muuttamisesta päättävät paikallisviranomaiset (kunnanjohtajat tai kunnanvaltuustot), aluekehityksestä ja julkisista töistä vastaava ministeri tai alueen ylin hallintoviranomainen, silloin kun on kyse niiden alueella sijaitsevista maista, ja maan käyttötarkoituksen muuttaminen edellyttää yksityiskohtaista tai yleistä maankäyttösuunnitelmaa.
(58)
Eräs edunsaaja (41) esitti lisäksi, ettei maan käyttötarkoituksen muuttamisen ja maan arvonnousun välillä ole automaattista yhteyttä. Kyseisen edunsaajan mukaan maan käyttötarkoituksen muuttamista koskeva päätös perustuu arvioon muutoksen tarpeellisuudesta, jonka soveltamisala on laajempi ja joka on usein maa-alueen omistajien yksityisiä intressejä tärkeämpi eikä sen vuoksi perustu vaihtokaupan osapuolten kaupallisiin etuihin. Toinen edunsaaja (42) toteaa, että Bulgarian viranomaisilta saadut tilastotiedot vahvistavat olennaisen yhteyden puuttumisen. Muut edunsaajat (43) pitävät kysymystä yhteyden olemassaolosta epäolennaisena, sillä niiden vaihdossa saamia maa-alueita ei poistettu metsien suojelun piiristä kehittämistarkoitusta varten, eikä maan käyttötarkoituksen muuttamiseksi käynnistetty minkäänlaisia menettelyjä.
(59)
Kysymykseen, pitäisikö vaihdetun maan käyttötarkoituksen mahdollinen muuttaminen ottaa huomioon maa-alueen hintaa määritettäessä, useimmat edunsaajat vastasivat kielteisesti, eri syistä. Useat edunsaajat (44) esittävät, ettei olisi asianmukaista ottaa huomioon hypoteettista mahdollisuutta muuttaa vaihdetun maan käyttötarkoitusta, koska tällaista muutosta ei välttämättä koskaan pyydetä tai pyyntö voidaan hylätä hallinnollisten vaatimusten noudattamatta jättämisen takia. Vaihdetun metsämaan strategisella sijainnilla, jonka väitetään lisäävän maan arvoa, ei saisi olla merkitystä, jos maan käyttötarkoitusta ei ole muutettu ja maata voidaan käyttää vain laissa säädettyyn tarkoitukseen. Sen vuoksi eräs edunsaaja (45) esittää, että huomioon olisi otettava sopimus, jonka vaihtokaupan osapuolet ovat tehneet päivänä, jona vaihdettavien maa-alueiden arvot määritettiin. Objektiivisessa ja oikeudenmukaisessa markkina-arvoa koskevassa laskelmassa olisi otettava huomioon myös vaihdetun metsämaan arvonmäärityspäivänä voimassa olevat maankäyttösuunnitelmat (riippumatta siitä, onko rakentaminen niiden mukaan mahdollista). Sen vuoksi olisi määritettävä yhtenäiset kriteerit, joiden perusteella voidaan erottaa toisistaan vaihtokaupan osapuolten hypoteettinen mahdollisuus muuttaa maan käyttötarkoitusta ja osapuolten todellinen aikomus muuttaa maan käyttötarkoitusta.
(60)
Lisäksi useat edunsaajat toteavat, että tietyn maa-alueen sulkeminen metsien suojelun ulkopuolelle edellyttää maan käyttötarkoituksen muuttamisesta perittävän maksun maksamista, ja tämä maksu on yhtä suuri kuin rakennusmaan neliömetrihinta kyseisellä alueella. Kyseiset edunsaajat väittävät, että ne eivät hyödy taloudellisesti maan käyttötarkoituksen muuttamisesta, sillä jos ostettu maa-alue myydään, sitä käytetään vakuutena tai sitä kehitetään, sen arvo on yhtä suuri kuin rakennusmaan arvo. Saman väitteen esittivät Mirta Engineering ja Beta Forest, joiden mukaan maan käyttötarkoituksen muuttamisesta aiheutuu ylimääräisiä kustannuksia, kuten leimavero, paikallisvero sekä suunnittelukustannuksia, jotka kasvattavat edelleen maa-alueen arvoa. Itse asiassa Mihaylov ja Mihaylova esittävät, että heidän tapauksessaan maan käyttötarkoituksen muuttamisen ehtona oli metsälain 17 §:ssä sekä metsälain täytäntöönpanoasetuksessa säädettyjen maksujen maksaminen.
(61)
Eräät edunsaajat (46) pitävät kysymystä epäolennaisena, sillä niiden vaihtokaupassa hankkimaa maa-aluetta ei poistettu metsien suojelun piiristä kehittämistarkoitusta varten, eikä maan käyttötarkoituksen muuttamiseksi ole käynnistetty minkäänlaisia menettelyjä. MIKS totesi, että sen ja Bulgarian valtion välillä tehdyn vaihtosopimuksen mukaan maan käyttötarkoitusta ei voi muuttaa.
4.2.2 Metsämaan vaihtoon liittyvä valtiontuki
(62)
Komission esittämiin epäilyihin siitä, johtivatko vaihtokaupoissa sovelletut hallinnolliset hinnat markkinahintaan, edunsaajat (47) esittivät omiin vaihtokauppoihinsa liittyen useita samansuuntaisia näkemyksiä, jotka tukivat tätä väitettä.
(63)
Ensiksi eräs edunsaaja (48) väittää, että perushintoja koskevassa asetuksessa otetaan hallinnollisten hintojen määrittelyssä huomioon objektiiviset kriteerit, kuten maan sijainti, alueiden tärkeys sekä maa-alueella kasvavien kasvilajien tyyppi ja merkitys. Kahden muun edunsaajan (49) mukaan vaihtokaupassa sovellettu hallinnollinen hinta perustuu kriteereihin, jotka ovat identtiset sellaisten kriteerien kanssa, joita sovelletaan yksityisten investoijien toteuttamiin, paikallisen tai kansallisen infrastruktuurin lähellä sijaitsevien ja kiistanalaisia vaihtokauppoja esimerkiksi kasvilajikkeiden, rakentamiselta erityisesti suojelluilla alueilla sijainnin ja muiden samantyyppisten seikkojen osalta vastaavien yksityisten metsämaiden vaihtokauppoihin. Vastaavasti muut edunsaajat (50) esittävät, että perushintoja koskevan asetuksen mukaisesti toteutetut arvonmääritykset johtavat hallinnollisiin hintoihin, jotka ovat suurin piirtein yhtä suuret tai useissa tapauksissa suuremmat kuin metsämaan markkinahinnat Bulgariassa sen takia, että tällaista maata varten ei ole kotimaan markkinoita ja että hinnat harvalukuisissa yksityisissä vaihtokaupoissa olivat alhaiset. Vaihtokaupat siis toteutettiin vallitsevien markkinaehtojen mukaisesti.
(64)
Toiseksi eräiden edunsaajien (51) mukaan niiden suorittamat vaihdettujen maa-alueiden arvonmääritykset johtivat hallinnollisiin hintoihin, jotka olivat suurin piirtein yhtä korkeat (52) tai monissa tapauksissa jopa korkeammat (53) kuin metsämaan markkinahinnat Bulgariassa.
(65)
Kolmanneksi useat edunsaajat (54) esittävät, että koska niiden vaihtokaupat tapahtuivat alueilla, joilla ei ollut lainkaan täysin yksityisiä maa-alueiden vaihtokauppoja tai myyntioperaatioita, hallinnollisten hintojen olisi katsottava suunnilleen vastaavan markkinahintoja.
(66)
Useat edunsaajat (55) väittävät, että koska maatalous- ja elintarvikeministerillä on harkintavaltansa puitteissa oikeus kieltäytyä toteuttamasta maa-alueiden vaihtoa, jos yksityisen metsämaan hankkiminen ei ole valtion edun mukaista, ja koska kummankin osapuolen (julkisen ja yksityisen) on hyväksyttävä vaihtosopimuksen ehdot, vaihtokaupat olisi katsottava liiketoimiksi, joiden yhteydessä valtio käyttäytyy markkinataloustoimijan tavoin.
(67)
Useimmat edunsaajat (56) totesivat maa-alueiden vaihtokauppoihin sisältyvän valtiontuen potentiaalisesta määrästä (eli metsämaiden hallinnollisten hintojen ja markkinahintojen välisestä erosta), että Bulgarian viranomaiset eivät kattaneet hintaeroa siinä tapauksessa, että yksityisen osapuolen omistama maa oli arvokkaampi kuin valtion maa. Eräs edunsaaja (57) väitti, että samalla alueella tai vierekkäisillä alueilla sijaitsevien, keskenään vaihdettujen yksityisen metsämaan ja valtion metsämaan markkinahintojen ero on hallitukselle edullinen, sillä hallinnolliset hinnat ovat korkeammat kuin yksityisten metsänomistajien välillä vapaasti neuvotellut markkinahinnat.
(68)
Muiden valtiontuen olemassaolon edellytysten osalta useat edunsaajat (58) väittivät, että ne eivät täyttyneet. Eräät tuensaajat (59) esittävät, että koska ne ovat luonnollisia henkilöitä, niihin ei sovelleta Bulgarian valtiontukilakia eikä SEUT-sopimuksen 107 artiklaa. Valtion varojen osalta kyseiset edunsaajat toteavat, että hallitus hankki maa-alueet laittomalla pakkolunastuksella ilman riittävää korvausta, joten kyseisten resurssien ei voida katsoa kuuluvan valtiolle. Toimenpiteen valikoivuuden osalta edunsaajat väittävät, että metsälaki koskee kaikkia (erga omnes) eikä siten ole syrjivä.
(69)
Eräs toinen edunsaaja (60) katsoo myös, että SEUT-sopimuksen 107 artiklassa tarkoitetut edellytykset eivät täyty maa-alueiden vaihtokauppojen osalta, mutta edunsaaja perustaa näkemyksensä hieman eri seikkoihin. Ensiksi vaihtokaupoissa ei ollut kyse valtion varojen siirrosta, sillä vaihtokauppa oli kaksinkertainen myyntitoimenpide, joka toteutettiin sen jälkeen kun riippumaton kiinteistöarvioija oli laatinut arvion laissa hintojen laskemista varten vahvistettujen objektiivisten kriteerien perusteella. Vaihtokaupasta ei aiheutunut etua, eivätkä vaihtokaupan osapuolet olleet kilpailijoita edullisemmassa asemassa, koska jokainen yksityinen metsämaan omistaja olisi voinut pyytää maa-alueensa vaihtamista valtion omistamaan metsämaahan. Myös eräs toinen edunsaaja (61) esitti vastaavan väitteen ja katsoi, että vaihtokaupoissa on kyse yleisestä toimenpiteestä, joka on kaikkien metsänomistajien saatavilla.
(70)
Taloudellisen edun olemassaolon osalta suurin osa edunsaajista (62) kiistää saaneensa vaihtokaupoista etua, sillä niiden mukaan vaihdetusta maasta peritty hallinnollinen hinta oli yhtä suuri tai suurempi kuin sen markkinahinta.
(71)
Suurin osa edunsaajista (63) kommentoi kysymystä vaihtokauppojen mahdollisesta kilpailua vääristävästä vaikutuksesta sekä vaikutuksesta jäsenvaltioiden väliseen kauppaan toteamalla, että ne eivät toimi kiinteistökehityksen tai matkailun alalla ja/tai eivät ole toteuttaneet toimenpiteitä voidakseen toimia matkanjärjestäjänä. Sen lisäksi kyseiset edunsaajat vahvistivat, että ne eivät ole käyttäneet vaihtokaupalla hankkimiaan maita kaupan jälkeen puutavaran tuotantoon eivätkä myyneet puutavaraa Bulgariassa tai muissa jäsenvaltioissa. Sen vuoksi ne väittävät, ettei vaihtokaupoilla voi olla todellista tai potentiaalista vaikutusta unionin sisäiseen kauppaan. Eräs edunsaaja (64) esitti lisäksi, että vaihtokaupat eivät ole lisänneet kotimaista tuotantoa eivätkä siten vähentäneet muiden jäsenvaltioiden yritysten mahdollisuuksia tuoda tuotteita paikallisille markkinoille.
(72)
Muut edunsaajat (65) väittivät, että koska vaihtokaupoissa ei ole kyse valtion varojen siirrosta eikä niistä aiheudu taloudellista etua, vaihtokauppojen ei voida katsoa vaikuttavan markkinoiden tasapainoon eikä yritysten taloudellisiin toimintaedellytyksiin eli aineellisen omaisuuden hankkimiseksi tarvitaan edelleen alkuinvestointia. Näin ollen muiden jäsenvaltioiden yritykset voivat tulla samoille markkinoille ja toimia siellä tasavertaisin edellytyksin, eikä kiistanalaisten vaihtokauppojen siten voida todeta vaikuttaneen jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.
(73)
Lopuksi eräs tuensaaja (66) esitti, että valtiolta ostettu metsämaa ei sovellu metsänistutukseen. Lisäksi edunsaaja pitää omaa maa-aluettaan laadultaan parempana kuin valtiolta saamaansa maa-aluetta ja katsoo, että vaihtokauppaan ei sisälly valtiontukea. Edunsaaja mainitsi käyttävänsä hankkimaansa maa-aluetta mehiläisviljelyyn siten, että maa on kesäisin laitumena.
4.2.3 Potentiaalisen valtiontuen soveltuvuus sisämarkkinoille
(74)
Vaikka komissio pyysi asianomaisia esittämään todisteita, joiden perusteella se voisi tarkastella kiistanalaisten vaihtokauppojen soveltuvuutta sisämarkkinoille, se ei ole vastaanottanut lainkaan todisteita.
5. BULGARIAN TASAVALLAN HUOMAUTUKSET
5.1 BULGARIAN HUOMAUTUKSET MENETTELYN ALOITTAMISTA KOSKEVAAN PÄÄTÖKSEEN
(75)
Bulgarian viranomaiset esittävät, että kiistanalaisissa vaihtokaupoissa ei ole kyse SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetusta valtiontuesta.
(76)
Bulgarian viranomaiset toteavat vaihtokauppojen ja vaihdetun metsämaan käyttötarkoituksen muuttamisen välisestä väitetystä olennaisesta yhteydestä, että metsälain 15 §:n b kohdan mukaan metsämaan käyttötarkoituksen muuttamista on mahdollista hakea riippumatta maa-alueen hankintatavasta (vaihtokauppa, myynti tai jokin muu tapa). Tällainen teoreettinen mahdollisuus ei kuitenkaan tarkoita sitä, että viranomaisten ja vaihtokaupan yksityisen osapuolen välillä olisi ennalta sovittu sitovasti maan käyttötarkoituksen myöhemmästä muuttamisesta.
(77)
Bulgarian viranomaiset toimittivat todisteita siitä, että vuosina 2007-2009 toteutetuista 132 vaihtokaupasta 24:ssä esitettiin pyyntö muuttaa vaihdetun metsämaan käyttötarkoitus. Kyseisistä 24 tapauksesta vain 15:ssä (11,4 % kaikista vaihtokaupoista) annettiin myönteinen hallinnollinen päätös, jolla hyväksyttiin käyttötarkoituksen muuttaminen.
(78)
Bulgarian viranomaiset huomauttavat myös, että maa-alueiden vaihtokaupoilla ja toisaalta maan käyttötarkoituksen muuttamisella oli erilaiset tavoitteet. Vaihtokauppojen tarkoituksena oli Bulgarian metsien lujittaminen ja säilyttäminen koko yhteiskuntaa hyödyttävän metsien kestävän kehityksen ja uusiutumisen turvaamiseksi, kun taas maan käyttötarkoituksen muuttamisella pyritään saavuttamaan maankäytön suunnittelusta annetussa laissa vahvistetut tavoitteet. Laissa vahvistetaan säännöt, jotka koskevat maa-alueiden sisällyttämistä taajamiin, joissa rakentaminen on sallittua kestävään kehitykseen sekä kansalaisten asianmukaisten asuin-, työskentely- ja virkistysedellytysten turvaamiseen liittyvien julkisten tarpeiden ja etujen mukaisesti. Lisäksi maa-alueiden vaihtokaupoille on saatava maatalous- ja elintarvikeministerin hyväksyntä, kun taas maan käyttötarkoituksen muuttaminen edellyttää sitä, että toimivaltaiset elimet, kuten aluekehityksestä ja julkisista töistä vastaava ministeri, alueen ylin hallintoviranomainen tai kunnanvaltuustot, hyväksyvät maankäyttösuunnitelman. Koska oikeus pyytää maan käyttötarkoituksen muuttamista ei perustu suoraan metsälakiin vaan edellyttää muissa säädöksissä asetettujen edellytysten täyttymistä, Bulgarian viranomaiset katsovat, että hypoteettinen mahdollisuus muuttaa maan käyttötarkoitusta ei tarkoita, että tällainen muutos liittyisi olennaisesti maa-alueiden vaihtokauppoihin.
(79)
Bulgarian viranomaiset ottivat kantaa kysymykseen vaihdetun maan käyttötarkoituksen potentiaalisen muuttamisen ottamisesta huomioon maan hinnan määrityksessä ja toistivat jälleen, että vaihtokauppaa varten arvioidun hinnan ja maan käyttötarkoituksen myöhemmän muuttamisen välillä ei ole suoraa yhteyttä. Viranomaiset kuvasivat kattavasti menettelyä, jonka mukaisesti määritetään toisaalta vaihtokaupassa sovellettavat hinnat (perushintoja koskevan asetuksen 20 §:n 5 momentti ja 21 §) ja toisaalta maan käyttötarkoituksen muuttamisesta perittävät maksut. Viranomaiset huomauttavat myös, että yksityiset maanomistajat voivat pyytää metsämaan käyttötarkoituksen muuttamista riippumatta maan hankintatavasta. Näin ollen kaikilla investoijilla on samanlaiset edut riippumatta siitä, onko metsämaa hankittu valtiolta vai markkinaehtojen mukaisella liiketoimella yksityiseltä osapuolelta. Sen vuoksi maan käyttötarkoituksen muuttamisesta perittävien maksujen ei pidä katsoa olevan valikoivia edunsaajien suhteen.
(80)
Komission epäilyksiin siitä, vastaako hallinnollisten hintojen laskentamenetelmä asianmukaisesti markkinahintoja, Bulgarian viranomaiset toteavat ensiksi, että hallinnolliset hinnat vahvistetaan perushintoja koskevan asetuksen säännösten mukaisesti ja että kyseisessä asetuksessa on otettu malliksi käytännöt, joita muissa jäsenvaltioissa, kuten Saksassa, on sovellettu metsämaan hallinnollisten hintojen määrittämisessä. Sen lisäksi yksityisten ja julkisten metsämaiden arvon määrittivät riippumattomat asiantuntijat, jotka noudattivat samoja kriteerejä.
(81)
Toiseksi Bulgarian viranomaiset esittivät tietoja kaikista vaihtokaupoista (67), joihin liittyi yksityisomistuksessa olevien metsäalueiden myyntiä tai hankintaa vuosina 2007-2009 (68). Yksityisomistuksessa olevien maiden keskihinnoista (markkinahinnoista) esitettyihin tietoihin sisältyy tiivistelmä uskottavasta markkinapohjaisesta näytöstä perushintoja koskevan asetuksen täydentävien säännösten 34 kohdassa esitetyn vaatimuksen mukaisesti. Jos käytettävissä ei ollut tietoja samalla alueella tehdyistä vaihtokaupoista, esitettiin yksityiskohtaisia tietoja lähellä sijaitsevilla alueilla toteutetuista vaihtokaupoista, joissa on ollut kyse sijainniltaan ja kasvilajistoltaan samantyyppisestä metsämaasta. Bulgarian viranomaisten mukaan nämä tiedot osoittavat, että kiistanalaisissa vaihtokaupoissa käytetty hallinnollinen hinta oli useimmissa tapauksissa korkeampi kuin markkinaehdoin tehdyissä kaupoissa saatu markkinahinta (69). Bulgarian viranomaiset kyseenalaistavat tältä osin kantelijan esittämät todisteet. Toisaalta kantelijoiden esittämät hinnat ovat nimenomaan hintoja, joita maa-alueista on pyydetty, eivät siis välttämättä maa-alueista maksettuja hintoja tai sellaisten maa-alueiden hintoja, joiden käyttötarkoitus oli jo muutettu ja leimavero maksettu. Toisaalta kantelijan mainitsema markkinahinta ei aina ole luotettava, sillä useissa tapauksissa se perustuu yhteen ainoaan yksityisten osapuolten väliseen liiketoimeen.
(82)
Kolmanneksi Bulgarian viranomaiset totesivat jälleen, että hallitus ei kattanut hintaeroa hankkimansa yksityisen metsämaan korkeampaan hallinnolliseen kokonaisarvoon verrattuna ja että vaihtokaupat toteutettiin vain, jos yksityiseltä omistajalta saadun metsämaan arvo oli vähintään yhtä suuri kuin siihen vaihdetun, valtion omistaman metsämaan arvo. Lisäksi yksityisen osapuolen oli maksettava hallinnollisia kuluja, joiden määrä oli 2 prosenttia maa-alueen arvosta.
(83)
Lopuksi Bulgarian viranomaiset huomauttavat, että perushintoja koskevaa asetusta on sen hyväksymisen jälkeen muutettu kolme kertaa: vuosina 2004, 2005 ja 2007. Etenkin vuonna 2005 tehty muutos oli merkityksellinen, kun otetaan huomioon pakkolunastettujen metsien ja metsämaiden palauttamisprosessin huomattava edistyminen, sillä se tarkoitti, että yksityisiä metsiä oli saatavilla markkinoilla ja niille oli kysyntää. Tällä muutoksella pyrittiin ensisijaisesti muuttamaan maan arvonmäärityksessä käytettyä menetelmää. Lisäksi kaupungistumiselta suojeltavia alueita koskevia kertoimia korotettiin, ja käyttöön otettiin useita uusia luokkia, joiden mukaisesti maa-alueiden hintoihin lisättiin korotus asuinalueen luokasta riippuen.
(84)
Sen jälkeen kun Bulgaria liittyi Euroopan unioniin 1 päivänä tammikuuta 2007, kaikki asetukseen sisältyvät kertoimet päivitettiin. Tämä koskee myös niitä kertoimia, jotka liittyvät kaupungistumiselta suojeltaviin alueisiin, sekä niin sanottuja ”markkinakertoimia”, jotka riippuvat maa-alueen luokasta. Lisäksi perushintoja koskevan asetuksen 20 §:n 5 momenttia muutettiin siten, että valtion omistaman maan vaihtohintaa korotettiin 50 prosentilla markkinakertoimen arvosta. Lisäksi otettiin käyttöön korotus, joka lisätään maan arvoon asuinalueen luokan mukaan.
(85)
Bulgarian viranomaisten mukaan nämä muutokset perushintoja koskevaan asetukseen osoittavat, että vaikka Bulgariassa ei ollut kehittyneitä metsämaan kotimarkkinoita ja vaikka Bulgaria oli piakkoin liittymässä Euroopan unioniin, viranomaiset pyrkivät päivittämään asetuksessa vahvistettua arvonmääritysmekanismia varmistaakseen, että se perustui uskottavaan markkinapohjaiseen tietoon. Näin ollen Bulgarian liittyessä unioniin perushintoja koskevan asetuksen perusteella lasketut hallinnolliset hinnat eivät voineet olla kyseisten maa-alueiden markkinahintoja alhaisemmat.
(86)
Komission epäilystä vaihtokauppojen mahdollisesti aiheuttamasta kilpailun vääristymisestä sekä vaikutuksesta jäsenvaltioiden väliseen kauppaan Bulgarian viranomaiset toteavat ensiksi, että kiistanalaisiin vaihtokauppoihin osallistuneista yksityisistä osapuolista 81 on SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja yrityksiä. Muut 51 yksityistä osapuolta olivat luonnollisia henkilöitä, jotka eivät harjoittaneet tavaroiden tai palvelujen kauppaa. Bulgaria korostaa tässä yhteydessä, että valtiollinen metsävirasto tai sen seuraaja, metsistä vastaava toimeenpanovirasto, ei vastaanottanut lainkaan puunkaatolupaa tai puutavaran maastavientilupaa koskevia hakemuksia niiltä luonnollisilta henkilöitä, jotka tekivät tarkastelujaksolla vaihtokauppoja.
(87)
Toiseksi Bulgarian viranomaiset esittävät, että vaihtokaupat eivät voineet vaikuttaa unionin sisäiseen kauppaan, sillä tukea saaneet yritykset harjoittavat toimintaa, johon ei liity tuotteiden tai palvelujen tuontia tai vientiä. Bulgarian viranomaiset täydensivät jo toimittamiaan tietoja tarkastelujaksolla Bulgariassa tuotetun ja unioniin viedyn puutavaran määristä sekä toimittivat asiakirjan, jonka mukaan yksikään valtion metsämaata kiistanalaisissa vaihtokaupoissa hankkineista yksityisistä osapuolista ei tuottanut puutavaraa, myynyt sitä kansallisilla markkinoilla tai vienyt sitä maasta.
(88)
Kolmanneksi Bulgarian viranomaiset väittävät, että matkailualaan (esim. toimintaan matkanjärjestäjänä, matkatoimistona, hotellinomistajana tai muiden matkailupalvelujen tarjoajana) sovelletaan Bulgarian matkailulain säännöksiä. Laissa edellytetään, että matkanjärjestäjät kirjautuvat talous-, energia- ja matkailuministeriön ylläpitämään julkiseen rekisteriin. Myös hotellitoimintaa harjoittavien henkilöiden on rekisteröidyttävä sitä varten luotuun rekisteriin matkailulain 58 §:n mukaisesti. Sen vuoksi vain talous-, energia- ja matkailuministeriön ylläpitämiin julkisiin rekistereihin rekisteröidyt yritykset voidaan katsoa matkailualalla toimiviksi yrityksiksi. Kyseisistä rekistereistä selviää, että vain yksi valtiolta kiistanalaisissa vaihtokaupoissa metsämaata hankkinut yritys (Kapsi Tours OOD) on rekisteröitynyt matkailulaissa tarkoitetuksi matkanjärjestäjäksi.
(89)
Neljänneksi Bulgarian viranomaiset selittivät, että myös kiinteistökehityksen harjoittaminen Bulgariassa edellyttää rekisteröitymistä Bulgarian rakennusliiton ylläpitämään rakennusalan yritysten keskusrekisteriin rakennusliitosta annetun lain (70) mukaisesti. Bulgarian viranomaiset huomauttavat, että vain kolme hallituksen kanssa vaihtokauppoja tehneistä yrityksistä oli rekisteröity rakennusalan yritykseksi ja on saattanut jollakin tavalla osallistua lainsäädännön mukaisiin rakennustöihin.
(90)
Näin ollen Bulgarian viranomaiset väittävät, että useimmat niitä yrityksistä, jotka mahdollisesti hyötyivät kiistanalaisista vaihtokaupoista, eivät toimineet rakennus- tai matkailualalla. Sen vuoksi viranomaisten mukaan ei voida sanoa, että vaihtokaupat olisivat vääristäneet kilpailua asianomaisilla markkinoilla metsäalaa lukuun ottamatta.
5.2 BULGARIAN KOMMENTIT KANTELIJAN HUOMAUTUKSIIN
(91)
Bulgarian viranomaiset ovat kantelijan kanssa yhtä mieltä siitä, että valtion ja kuntien välisiin metsämaiden vaihtokauppoihin ei liity valtiontukea. Sen sijaan niiden mukaan kantelijan väite, että useimmat edunsaajat toimivat rakennus- tai matkailualalla, ei pidä paikkaansa edellisessä jaksossa esitetyistä syistä.
(92)
Bulgarian viranomaiset ovat kantelijan kanssa eri mieltä myös siitä, miten tämä on määrittänyt metsäalueiden markkinahinnat vertailemalla metsämaan hintaa eri vuosina (esim. muutama vuosi ennen metsäalueiden vaihtoa). Lisäksi viranomaiset kiistävät kantelijan väitteen, että vaihdetun metsämaan omistajat tarjosivat eräissä tapauksissa kyseistä maata vakuudeksi saadakseen lainoja, sillä tämä olisi vastoin Bulgarian lainsäädäntöä sekä kantelijan mainitsemaa lakia valtion omaisuudesta. Kantelijan toimittamiin tietoihin sisältyy viranomaisten mukaan merkittäviä virheitä, eivätkä ne vastaa käytettävissä olevia kiinteistörekistereitä ja maa-alueiden vaihtokauppoja koskevia asiakirjoja. Viranomaisten mukaan kantelijan toimittamat tiedot eivät pidä paikkaansa myöskään vaihtokauppojen avulla hankitun ja sen jälkeen lainojen vakuudeksi tarjotun valtion metsämaan osalta. Joka tapauksessa Bulgarian viranomaiset toteavat, että pankit vaativat Bulgariassa vakuudeksi kiinteän omaisuuden lisäksi likvidejä varoja varmistaakseen lainan takaisinmaksun. Viranomaisten mukaan olisi sen vuoksi väärin jakaa myönnetyn lainan määrä kiinnityksen vakuudeksi tarjotun maa-alueen pinta-alalla neliömetrihinnan määrittämiseksi. Viranomaiset esittävät myös First Investment Bankin lausunnon lainojen myöntämismekanismeista sekä lainanottajien lainojensa vakuudeksi tarjoamien metsien ja metsämaiden arvonmääritysmenetelmistä.
(93)
Bulgarian viranomaiset eivät myöskään yhdy kantelijan väitteeseen, että paikallisviranomaisilla ei ollut muuta vaihtoehtoa kuin hyväksyä yksityiskohtaiset maankäyttösuunnitelmat sellaista maa-aluetta varten, jonka käyttötarkoitus oli muutettu. Viranomaisten mukaan maan käyttötarkoituksen muuttaminen perustuu laillisesti hyväksyttyihin yksityiskohtaisiin maankäyttösuunnitelmiin, joista on käyty julkisesti keskustelua ja joilla on muutettu asuinalueiden voimassa olevia maankäyttösuunnitelmia. Nämä hallinnolliset menettelyt eivät kuulu maatalous- ja elintarvikeministerin harkintavaltaan, vaan ministeri antaa yksittäisiä hallinnollisia määräyksiä maan kaavoituksen muuttamiseksi muutosta pyytäville osapuolille vasta sen jälkeen kun kyseiset maankäyttösuunnitelmat ovat tulleet voimaan.
(94)
Viranomaiset myös kiistävät väitteen, jonka mukaan monet vaihtokauppojen osapuolista aikoivat muuttaa hankkimansa metsämaan käyttötarkoituksen. Bulgarian metsälain mukaan tällainen käyttötarkoituksen muutos on mahdollinen vain, jos asianomainen tekee muutoshakemuksen noudattaen metsälain 14c §:ssä (kumottu) tarkoitettua menettelyä. Mikä tahansa muu joukkotiedotusvälineissä julkaistu tai muutoin kuin laissa tarkoitettua menettelyä noudattaen ilmaistu aikomus maan käyttötarkoituksen muuttamisesta on merkityksetön ja mielivaltainen.
(95)
Viranomaiset eivät myöskään ole samaa mieltä kantelijan väitteestä, jonka mukaan metsämaan hinnan määrittämisessä sovellettu hallinnollinen menettely ei vastaisi talouden dynaamista kehitystä. Viranomaiset katsovat, että perushintoja koskevan asetuksen mukainen menetelmä hintojen määrittämiseksi on riittävä. Niiden mukaan ei myöskään pidä paikkaansa, että asetusta ei olisi päivitetty, sillä vuonna 2007 asetukseen sisällytettiin uusia kertoimia, jotta jo toteutuneista vaihtokaupoista ei aiheutuisi talouden toimijoille taloudellista etua.
(96)
Viranomaiset kiistävät kantelijan väitteen, jonka mukaan arvioijat ovat puolueellisia. Viranomaisten mukaan arvioijat ovat tuomioistuimen asiantuntijoita, joiden koskemattomuutta ei ole mahdollista kyseenalaistaa. Lisäksi viranomaiset eivät olisi hyväksyneet vaihtokauppaa varten sellaista arvioijan arviota, joka olisi suosinut yksityistä osapuolta ja ollut vastoin perushintoja koskevan asetuksen säännöksiä.
(97)
Kantelijan väitteestä, jonka mukaan viranomaisten toimittamat, liiketoimien arvoja/hintoja koskevat viralliset tilastotiedot eivät pidä paikkaansa, viranomaiset toteavat, että Bulgarian rikoslain mukaan veronkierto, joka toteutetaan pimittämällä liiketoimen todellinen hinta, on rikos.
(98)
Lopuksi Bulgarian viranomaiset kiistävät kantelijan väitteen, että metsistä vastaavan toimeenpanoviraston entisen päällikön syytteeseenpano todistaisi vaihtokauppoihin liittyneen valtiontukea. Viranomaisten mukaan valtion metsämaata koskeviin vaihtokauppoihin osallistuneita virkamiehiä vastaan nostetuilla syytteillä ei ole merkitystä, kun arvioidaan kiistanalaisiin vaihtokauppoihin mahdollisesti sisältyvää valtiontukea.
5.3 BULGARIAN KOMMENTIT MUIDEN KOLMANSIEN OSAPUOLTEN ESITTÄMIIN HUOMAUTUKSIIN
5.3.1 Bulgarian 29 päivänä syyskuuta 2011 esittämät kommentit
(99)
Bulgarian viranomaiset vastasivat 29 päivänä syyskuuta 2011 päivätyllä kirjeellään huomautuksiin, joita All Seas oli esittänyt menettelyn aloittamista koskevasta päätöksestä.
(100)
All Seas vaihtoi yhteensä 157,4 hehtaaria yksityisomistuksessa ollutta metsämaata Tetevenin ja Gabrovon kunnissa valtion Balchikin kunnassa omistamiin metsämaihin, joiden pinta-ala oli yhteensä noin 57,9 hehtaaria (71). Samassa yhteydessä All Seas myös maksoi Bulgarian valtiolle 138 781 leviä hallinnollisia kuluja.
(101)
Valtion omistamien metsämaiden hallinnolliseksi hinnaksi määritettiin 11,99 leviä/m2. Bulgarian viranomaisten tietojen mukaan keskimääräinen markkinahinta (metsäalueita markkinaehdoin samassa kunnassa samalla alueella tai vierekkäisillä alueilla myyvien ja ostavien yksityisten osapuolten keskenään sopima hinta) oli tarkastelujaksolla 4,16 leviä/m2. Näin ollen vaihtokauppa, jonka osapuolina olivat All Seas ja Bulgarian valtio, toteutettiin maksua vastaan, eikä siitä aiheutunut SEUT-sopimuksen 107 artiklassa tarkoitettua taloudellista etua.
(102)
Bulgarian viranomaiset huomauttavat myös, että All Seas haki metsämaan käyttötarkoituksen muuttamista metsälain 14 §:n mukaisesti ja Bulgarian ministerineuvosto hyväksyi hakemuksen metsälain 14d §:n 2 momentin nojalla (72). Bulgarian viranomaisten tietojen mukaan kyseinen päätös ei ole tullut voimaan. Bulgarian viranomaiset ovat samaa mieltä kuin All Seas siitä, että valtiolla ei ollut suoraa vaikutusvaltaa kyseisen maa-alueen käyttötarkoituksen muuttamiseen (maa-aluetta varten ei ollut maankäyttösuunnitelmaa), minkä vuoksi vaihtokauppaa seurannut omistajan muutos ei voi olla osoitus vaihtokaupan osapuolten yhteisestä aikomuksesta muuttaa maan käyttötarkoitus. Bulgarian viranomaisten mukaan vaihtokauppojen arvioinnissa on ratkaisevaa se, ovatko vaihdettavien omaisuuserien kirjanpitoarvot yhtä suuret. Bulgarian hallitus on toteuttanut kyseiset vaihtokaupat juuri tältä pohjalta. Toinen syy siihen, että maan käyttötarkoituksen muuttamiseen vaihtokaupan jälkeen ei liity valtiontukea, on se, että hallinnolliset maksut ovat samat kaikille hakijoille.
(103)
Bulgarian viranomaiset huomauttavat myös, että All Seas ei ole kaatanut puita vaihtokaupassa saamiltaan metsämailta eikä käynyt unionin sisäistä kauppaa kyseisiltä metsämailta peräisin olevalla puutavaralla. All Seas ei myöskään tarjoa matkailulaissa tarkoitettuja matkailupalveluja eikä ole rakennusliitosta annetussa laissa tarkoitettu rakennusalan yritys.
5.3.2 Bulgarian 4 päivänä marraskuuta 2011 esittämät kommentit
(104)
Bulgaria vastasi 4 päivänä marraskuuta 2011 päivätyllä kirjeellään seuraavien osapuolten esittämiin huomautuksiin: Elkabel AD, LM Impex EOOD, Foros Development EAD ja Simeon Stoev Mirov.
(105)
Bulgarian viranomaiset toteavat Elkabelin, LM Impexin ja Foros Developmentin kanssa toteutetuista vaihtokaupoista, ettei niissä katettu hintaeroa ja että yksityiset osapuolet maksoivat lisämaksua hallinnollisista kustannuksista. Lisäksi osapuolet maksoivat kaikki paikalliset verot. Yksikään yrityksistä ei hakenut hankkimansa metsämaan käyttötarkoituksen muuttamista.
(106)
Bulgarian viranomaiset toteavat lisäksi, että eräissä niistä kunnista, joissa vaihdetut maa-alueet sijaitsivat, ei ole toteutettu lainkaan pelkästään yksityisten osapuolten välisiä vaihtokauppoja. Sen vuoksi ei voitu määritellä vaihdettujen maa-alueiden markkinahintoja eikä arvioida, oliko vaihtokaupoista aiheutunut taloudellista hyötyä.
(107)
Bulgarian viranomaiset huomauttavat myös, että Elkabel ja LM Impex eivät vie puutavaraa ulkomaille eikä niitä ole rekisteröity Bulgarian lain mukaisesti rakennus- tai matkailualan yrityksiksi.
(108)
Simeon Stoev Mirov on luonnollinen henkilö, joka vaihtoi 56 aarin kokoisen yksityisen metsäalueen (arvo 3 436 leviä) Rakitovossa 50 aarin kokoiseen valtion metsämaahan (arvo 1 308 leviä) Burgasissa (Kraymorien kylässä). Bulgarian viranomaiset katsovat, että kyseisen vaihtokaupan olisi kuuluttava vähämerkityksistä tukea koskevan asetuksen soveltamisalaan.
(109)
Bulgarian viranomaiset väittävät sen vuoksi, että edellä mainittujen yksityisten osapuolten kanssa toteutettuihin vaihtokauppoihin ei sisälly valtiontukea.
5.3.3 Bulgarian 16 päivänä joulukuuta 2011 esittämät kommentit
(110)
Bulgaria vastasi 16 päivänä joulukuuta 2011 päivätyllä kirjeellään seuraavien kolmansien osapuolten esittämiin huomautuksiin: V-N-G Confort OOD, Izgrev 5 EOOD, Ekobalkani-Bulgaria EOOD, Vihren EOOD, Litex Commerce AD ja Jivka Blagoeva.
(111)
Bulgarian viranomaiset toteavat V-N-G Confortin, Izgrev 5:n, Ekobalkanin, Vihrenin ja Litex Commercen kanssa toteutetuista vaihtokaupoista, että niissä ei katettu hintaeroa ja että kyseisissä tapauksissa yksityiset osapuolet maksoivat lisämaksua hallinnollisista kustannuksista. Lisäksi kyseiset osapuolet maksoivat kaikki paikalliset verot. V-N-G Confort, Ekobalkani ja Litex Commerce eivät myöskään pyytäneet valtiolta hankkimiensa metsäalueiden käyttötarkoituksen muuttamista.
(112)
Bulgarian viranomaiset huomauttavat lisäksi, että eräissä niistä kunnista, joissa vaihdetut maa-alueet sijaitsivat, ei toteutettu lainkaan pelkästään yksityisten osapuolten välisiä vaihtokauppoja. Sen vuoksi ei voida määritellä kyseisten maa-alueiden markkinahintoja eikä pitävästi arvioida, aiheutuiko vaihtokaupoista kyseisille yksityisille osapuolille taloudellista hyötyä. Izgrev 5:n tapauksessa valtiolta vaihdossa saadun metsämaan hallinnollinen hinta oli hieman korkeampi kuin markkinahinta, joka oli saatu vastaavissa yksityisissä vaihtokaupoissa. Sen vuoksi vaihtokaupoista ei Bulgarian viranomaisten mukaan aiheutunut etua. Samaa perustelua voidaan soveltaa myös vaihtokauppaan Litex Commercen kanssa, sillä Bulgarian viranomaisten mukaan hallinnolliset hinnat olivat neljä kertaa korkeammat kuin valtion omistaman metsämaan markkinahinnat.
(113)
Lopuksi Bulgarian viranomaiset huomauttavat, että yksikään edellä mainituista yksityistä osapuolista ei vie puutavaraa ulkomaille eikä ole Bulgarian lainsäännössä tarkoitettu rekisteröity rakennus- tai matkailualan yritys, joten niiden kanssa toteutetut vaihtokaupat eivät vaikuta jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.
(114)
Jivka Blagoeva on luonnollinen henkilö, joka vaihtoi 1,9036 hehtaaria omistamaansa metsämaata (arvo 16 091 leviä) Tetevenin kunnassa 0,3001 hehtaariin valtion metsämaata (arvo 24 216 leviä) Predelan alueella Razlogin kunnassa. Bulgarian valtio ei kattanut hintaeroa, ja Jivka Blagoeva maksoi kaikki hallinnolliset kulut ja paikalliset verot eikä ole hakenut vaihdetun maa-alueen käyttötarkoituksen muuttamista. Bulgarian viranomaisten mukaan kyseinen vaihtokauppa kuuluu vähämerkityksistä tukea koskevan asetuksen soveltamisalaan.
(115)
Sen vuoksi Bulgarian viranomaiset katsovat, että edellä mainittujen yksityisten osapuolten kanssa toteutettuihin vaihtokauppoihin ei liity valtiontukea.
5.3.4 Bulgarian 25 päivänä huhtikuuta 2012 esittämät kommentit
(116)
Bulgarian viranomaiset vastasivat 25 päivänä huhtikuuta 2012 päivätyllä kirjeellään seuraavien kolmansien osapuolten huomautuksiin: Aqua Estate, Beta Forest, Kosta Gerov, Dimitar Ivanov Terziev, Yavor Iliev Haytov, Valentina Angelova Haytova, Georgi Aleksandrov Babev, Marieta Tihomirova Damyanova, Elizabet Petkova Mihaylova, Svetoslav Petkov Mihaylov, BG Land Co, Mirta Engineering, Miks-PS OOD ja BOIL OOD.
(117)
Bulgarian viranomaiset yhtyvät kyseisten tarkastelujaksolla vaihtokauppoihin osallistuneiden luonnollisten henkilöiden ja yritysten näkemyksiin, joiden mukaan vaihtokauppoihin ei sisältynyt valtiontukea, vaan niissä oli kyse liiketoimista, jotka toteutettiin valtion kannalta edullisin ehdoin ja hinnoilla, jotka eivät olleet vastaavissa kiinteistökaupoissa maksettuja markkinahintoja alhaisempia. Lisäksi Bulgarian viranomaiset tukevat edellä mainittujen yksityisten osapuolten näkemystä, jonka mukaan vaihtokaupat toteutettiin voimassa olleen Bulgarian lainsäädännön, tässä tapauksessa perushintoja koskevan asetuksen ja metsälain, mukaisesti. Eräiden näistä vaihtokaupoista olisi katsottava kuuluvan vähämerkityksistä tukea koskevan asetuksen soveltamisalaan.
5.4 BULGARIAN VASTAUKSET KOMISSION MUODOLLISEN TUTKINTAMENETTELYN AIKANA LÄHETTÄMIIN TIETOPYYNTÖIHIN
(118)
Bulgarian viranomaiset vastasivat komission tietopyyntöihin toimittamalla sekä yksityisten metsämaiden että valtion metsämaiden markkinahinnat kaikkien tarkastelujaksolla toteutettujen vaihtokauppojen osalta (73).
(119)
Bulgarian viranomaiset kuitenkin ilmoittivat 19 päivänä marraskuuta 2013 (74), että heidän toimittamiensa tietojen luotettavuuteen liittyi eräitä ongelmia. Erityisesti johdanto-osan 44 kappaleessa olevan kaavan osalta Bulgarian viranomaiset ovat esittäneet käyvät markkinahinnat 82 maa-alueen (60 valtion omistamaa ja 22 yksityisten omistamaa maa-aluetta) osalta, joita kiistanalaiset vaihtokaupat koskevat. Muiden maa-alueiden osalta viranomaiset ovat parhaan kykynsä mukaan toimittaneet markkina-arvot ja ilmoittaneet, että tiedot eivät välttämättä vastaa käypiä markkina-arvoja. Muiden valtion omistamien maa-alueiden osalta Bulgarian viranomaiset selittivät, että heidän markkinahintoina esittämänsä hinnat olivat itse asiassa erilaisten metsiin liittyvien liiketoimien keskihintoja. Näin ollen ne eivät välttämättä edusta käypää markkina-arvoa, koska ne eivät vastaa identtisten liiketoimien keskihintoja.
(120)
Vastaavasti kun on kyse yksityisten omistamista maa-alueista, joiden arvoa riippumaton asiantuntija ei vielä ole määrittänyt, Bulgarian viranomaiset ilmoittivat, että eräissä tapauksissa myyntitodistuksissa ilmoitetut hinnat, joita viranomaiset käyttivät kyseisten maa-alueiden ilmoitettujen markkina-arvojen suuntaa-antavana arvona, olivat yhtä tai lähes yhtä suuret kuin niin sanotut verotusarvot. Tietyn maa-alueen verotusarvo ei ole sama kuin sen markkina-arvo, vaan kyseessä on kiinteistökaupoissa maksettava vähimmäishinta. Näin ollen kyseisen maa-alueen markkina-arvo on periaatteessa korkeampi.
(121)
Edellä esitetystä huolimatta Bulgarian viranomaiset korostivat sitä, että heidän ilmoittamansa markkinahintoja koskevat tiedot ovat tarkimmat mahdolliset arviot, sillä i) Bulgariassa ei ole erityisiä sääntöjä metsäalueiden markkinahintojen määrittämiseksi arvonmäärityksellä, ii) riippumattoman asiantuntijan toteuttama arvonmääritys, jossa pyrittäisiin selvittämään metsäalueiden markkinahinnat vaihtokaupan hetkellä, kestäisi liian kauan ja iii) maksaisi liikaa. Lisäksi Bulgarian viranomaiset esittivät, että ilmoitetut hinnat ovat joka tapauksessa lähempänä käypiä markkinahintoja kuin hallinnollisia hintoja.
(122)
Lopuksi Bulgarian viranomaiset toimittivat tietoja 25 vaihtokaupassa todellisuudessa käytetyistä hallinnollisista hinnoista sekä hypoteettisista hallinnollisista hinnoista, jotka saadaan käyttämällä perushintoja koskevan asetuksen vuoden 2010 muutokseen sisältyviä kertoimia. Otos kattoi 25 vaihtokauppaa, jotka toteutettiin pääasiassa vuosina 2008 ja 2009 (vain 6 vaihtokauppaa vuonna 2007). Komissio oli pyytänyt näitä tietoja varmistaakseen, että hallinnollisten hintojen järjestelmä (mikäli hintoja päivitettiin asianmukaisesti) vastasi asianmukaisesti metsämaan markkinahintoja ja johti kaikissa tapauksissa hintoihin, jotka olivat mahdollisimman lähellä markkina-arvoa, kuten oikeuskäytännössä edellytetään.
6. TOIMENPITEEN ARVIOINTI
6.1 TUEN OLEMASSAOLO
(123)
SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdan mukaan ”jäsenvaltion myöntämä taikka valtion varoista muodossa tai toisessa myönnetty tuki, joka vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua suosimalla jotakin yritystä tai tuotannonalaa, ei sovellu sisämarkkinoille, siltä osin kuin se vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan”.
(124)
Jotta toimenpide voitaisiin katsoa SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuksi tueksi, sen on täytettävä seuraavat kumulatiiviset ehdot: i) toimenpide on valtion myöntämä ja rahoitetaan valtion varoista, ii) toimenpiteestä on etua toimenpiteen kohteelle, iii) etu on valikoiva, ja iv) toimenpide vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua ja vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.
(125)
Tässä tapauksessa on kuitenkin alustavasti pohdittava myös sitä, ovatko vaihtokauppojen mahdolliset edunsaajat SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja yrityksiä. Tämä johtuu siitä, että kyseisen määräyksen sanamuodon mukaisesti valtiontukisääntöjä sovelletaan vain silloin, kun tuensaaja on yritys.
(126)
Euroopan unionin tuomioistuin määrittelee SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuksi yritykseksi kaikki yksiköt, jotka harjoittavat taloudellista toimintaa, riippumatta kyseisten yksiköiden oikeudellisesta muodosta ja rahoitustavasta (75). Euroopan unionin tuomioistuimen mukaan kaikki toiminta, jossa tarjotaan tavaroita tai palveluja markkinoilla, on taloudellista toimintaa (76). Yksikön luokitteleminen yritykseksi on siis aina suhteessa tiettyyn toimintaan. Toimijaa, joka harjoittaa sekä taloudellista että ei-taloudellista toimintaa, pidetään yrityksenä ainoastaan ensin mainitun toiminnan osalta. Yrityksen ei tarvitse olla oikeushenkilö. Myös luonnollinen henkilö voidaan katsoa valtiontukisääntöjen mukaisesti yritykseksi, jos hän harjoittaa taloudellista toimintaa.
(127)
Näin ollen olisi huomattava, että eräät kiistanalaisten vaihtokauppojen edunsaajat eivät harjoittaneet vaihdetulla metsämaalla taloudellista toimintaa tarkastelujaksolla eivätkä harjoita nykyäänkään. Sen vuoksi kyseisiä edunsaajia ei voida katsoa SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuiksi yrityksiksi, eikä niiden Bulgarian valtion kanssa tekemiin vaihtokauppoihin liity valtiontukea.
(128)
Sen vuoksi tämän päätöksen loppuosa koskee ainoastaan niitä kiistanalaisten vaihtokauppojen edunsaajia, jotka ovat SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja yrityksiä.
6.1.1 Vaihtokauppojen ja maan käyttötarkoituksen muuttamisen välinen olennainen yhteys
(129)
Komission menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä esittämä ensimmäinen epäily koski sitä, oliko vaihtokauppojen sekä edunsaajien vaihdossa saaman maa-alueen käyttötarkoituksen muuttamisen välillä olennainen yhteys. Tämä on tärkeä kysymys, koska jos tällainen yhteys todetaan, se vaikuttaa komission arvioon siitä, aiheutuuko vaihtokaupoista taloudellista etua ja miten tällainen etu olisi määritettävä. Olennainen yhteys tarkoittaa sitä, että vaihtokaupan osapuolet aikoivat jo ennen vaihtokaupan toteuttamista muuttaa valtion omistaman maan käyttötarkoituksen metsämaasta rakennusmaaksi vaihtokaupan jälkeen. Vaikka perushintoja koskevan asetuksen mukaisesti vaihtokauppaa varten lasketut hallinnolliset hinnat perustuivat kahden metsäalueen vaihtoon, vaihtokauppaa seuraava ja jo ennen sitä suunniteltu valtion maa-alueen käyttötarkoituksen muuttaminen saattoi johtaa maan aliarvostukseen ottaen huomioon sen aiottu tuleva käyttö rakennusmaana.
(130)
Komission mukaan se tosiseikka, että kiistanalaisten vaihtokauppojen jälkeen tehtiin aina - tai ainakin useimmissa tapauksissa - hakemus (ja se hyväksyttiin) edunsaajan vaihdossa saaman metsämaan käyttötarkoituksen muuttamiseksi rakennusmaaksi, on objektiivinen osoitus siitä, että vaihtokauppojen osapuolet aikoivat alusta lähtien muuttaa valtion omistaman maan käyttötarkoituksen vaihdon jälkeen.
(131)
Tilastotiedot, joita Bulgarian viranomaiset toimittivat vastauksena menettelyn aloittamista koskevaan päätökseen, vahvistavat johdanto-osan 38 kappaleessa esitetyt tiedot, joiden mukaan tarkastelujaksolla toteutuneista 132 vaihtokaupasta 24:ssä esitettiin pyyntö maan käyttötarkoituksen muuttamiseksi rakennusmaaksi (18,2 % kaikista vaihtokaupoista), ja pyydetty muutos hyväksyttiin 15 tapauksessa (11,4 % kaikista vaihtokaupoista). Näiden tietojen pohjalta komissio päättelee, että useimmissa tapauksissa ei vaihtokauppojen jälkeen pyydetty maan käyttötarkoituksen muuttamista.
(132)
Joka tapauksessa komissio toteaa, että Bulgarian lainsäädännössä säädetään kahdesta eri menettelystä, joista toinen koskee vaihtokauppoja ja toinen maan käyttötarkoituksen muuttamista, ja että kummastakin menettelystä vastaa erillinen valtion elin, jotka toimivat toisistaan riippumatta. Myös tämä osoittaa, että vaihtokauppojen ja maan käyttötarkoituksen muuttamisen välillä ei tässä tapauksessa ole olennaista yhteyttä.
(133)
Koska vaihtokauppojen ja edunsaajan vaihdossa saaman maan käyttötarkoituksen muuttamisen välillä ei ole osoitettu olevan olennaista yhteyttä, komissio tarkastelee jokaista vaihtokauppaa erikseen selvittääkseen, liittyykö niihin SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea.
6.1.2 Maan käyttötarkoituksen muuttamiseen liittyvän valtiotuen olemassaolo
(134)
Maan käyttötarkoituksen muuttaminen kuuluu maa-alueiden käytöstä ja kehityksestä vastaavien viranomaisten lakisääteiseen toimivaltaan. Silloin kun viranomainen hyväksyy tietyn maa-alueen käyttötarkoituksen muuttamisen, se toimii sääntelyelimenä eikä talouden toimijana.
(135)
Ainoastaan valtion varoista suoraan tai välillisesti myönnetyt edut katsotaan SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuksi tueksi. Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön (77) mukaan kyseisessä määräyksessä tehty erottelu toisaalta jäsenvaltion myöntämän tuen ja toisaalta valtion varoista myönnetyn tuen välillä ei tarkoita, että kaikki valtion myöntämät edut ovat tukea riippumatta siitä, onko ne rahoitettu valtion varoista vai ei. Erottelun tarkoituksena on pelkästään sisällyttää määritelmän piiriin sekä valtion suoraan myöntämät tuet että valtion nimeämän tai perustaman julkisen tai yksityisen elimen myöntämät tuet.
(136)
Vaikka viranomaisten hyväksyntä tietyn maa-alueen käyttötarkoituksen muuttamiselle metsämaasta rakennusmaaksi saattaa kasvattaa maan markkina-arvoa, hyväksyntään ei liity SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtion varojen siirtoa: kyseisen sääntelytehtävän suorittaminen ei johda varojen siirtämiseen hyväksynnän saajalle eikä siihen liity valtion varoista luopumista, koska valtion ei tarvitse sääntelytehtävän yhteydessä periä myönteisen päätöksen saaneilta hakijoilta maksua, joka kattaa kokonaisuudessaan hyväksynnästä aiheutuvan taloudellisen arvon (78).
(137)
Näin ollen viranomaisen päätökseen hyväksyä tietyn maa-alueen käyttötarkoituksen muutos ei sisälly SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea.
6.1.3 Vaihtokauppoihin liittyvän valtiontuen olemassaolo
(138)
Vakiintuneen oikeuskäytännön (79) mukaisesti silloin kun viranomaiset myyvät maata tai rakennuksia yritykselle tai taloudellista toimintaa harjoittavalle yksityishenkilölle, myyntiin voi liittyä taloudellista etua ja siten SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea, erityisesti jos myynnissä ei sovelleta markkina-arvoa eli myyntihinta ei ole sellainen, jonka tavanomaisessa kilpailutilanteessa toimiva yksityinen investoija olisi todennäköisesti hyväksynyt. Sama koskee maa-alueiden vaihtokauppoja, joissa valtion luovuttamien maa-alueiden arvo on suurempi kuin yksityisten valtiolle luovuttamien maa-alueiden arvo.
(139)
Ennen kuin tarkastellaan, aiheutuiko vaihtokaupoista taloudellista etua, komissio tutkii, täyttyvätkö muut johdanto-osan 124 kappaleessa esitetyt edellytykset SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun valtiontuen olemassaolon toteamiseksi.
(140)
Ensiksi voidaan toimenpiteen alkuperästä todeta, että vaihtokaupat kuuluvat maatalous- ja elintarvikeministerin tai ministerineuvoston (riippuen vaihdettavan maa-alueen koosta) sekä metsistä vastaavan toimeenpanoviraston toimivaltaan, jotka kaikki ovat valtion elimiä. Sikäli kuin vaihtokaupan seurauksena valtion omistamaa metsää, jonka arvo on yksityisen metsämaan arvoa suurempi, siirtyy pois valtion omistuksesta, kyse on valtion varojen siirrosta siltä osin kuin Bulgarian valtio luopuu tuloista, joita se olisi voinut saada, jos se olisi vaihtokaupan yhteydessä toiminut markkinaehtojen mukaisesti.
(141)
Toiseksi maa-alueiden vaihtokaupat ovat valikoivia siltä osin kuin niistä hyötyivät vain ne maanomistajat, jotka vaihtoivat yksityistä metsämaata valtion metsämaahan.
(142)
Kolmanneksi vaihtokaupat vääristävät kilpailua ja vaikuttavat jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Siltä osin kuin vaihtokauppojen edunsaajat ovat yrityksiä, jotka tarjoavat tavaroita ja palveluja tietyillä markkinoilla, vaihtokaupoista mahdollisesti aiheutuva rahallinen etu vahvistaa niiden asemaa verrattuna muihin yrityksiin, jotka kilpailevat unionin sisällä samojen tavaroiden ja palvelujen markkinoilla (80). Monet vaihtokauppojen edunsaajista (81) ovat ilmoittaneet Bulgarian kaupparekisteriin toimivansa muun muassa kiinteistö-, matkailu- tai ravintola-alalla tai metsänistutuksen alalla. Näillä aloilla käydään kilpailua unionin tasolla. Tämä käy ilmi kyseiseen rekisteriin sisältyvistä tiedoista, joiden mukaan useat vaihtokauppojen edunsaajista (82) ovat ilmoittaneet toimialakseen kaupan tai (kansainvälisen) kaupallisen toiminnan. Bulgarian viranomaisten esittämästä väitteestä, että matkailu- tai rakennusalalla toimivien yritysten on kuuluttava asianomaisiin rekistereihin ja että useimmat vaihtokauppoihin osallistuneet yritykset eivät kuulu kyseisiin rekistereihin, komissio toteaa, että SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa esitetty ”yrityksen” käsite on objektiivinen. Sen vuoksi arvioitaessa, tarjoavatko yritykset tavaroita ja palveluja tietyillä markkinoilla ja kilpailevatko ne siten muiden yritysten kanssa ja harjoittavatko ne unionin sisäistä kauppaa, on otettava huomioon kyseisten yritysten todellinen toiminta eikä se, ovatko ne noudattaneet tiettyjä kansallisia oikeudellisia muodollisuuksia.
(143)
Taloudellisen edun olemassaolon osalta voidaan lopuksi todeta, että vaihtokaupoissa on kyse (vähintään) kahden metsäalueen vaihtamisesta Bulgarian valtion ja yksityisten osapuolten välillä. Yksityisten osapuolten vaihtokaupoista mahdollisesti saaman taloudellisen edun arvioimiseksi on ensin määritettävä vaihdettujen maa-alueiden markkina-arvot ja verrattava niitä keskenään. Jos vaihtokaupassa siirretään valtion metsämaata, jonka arvo on suurempi kuin yksityisen osapuolen luovuttaman metsämaan arvo, yksityinen osapuoli saa vaihtokaupasta taloudellista etua.
(144)
Kuten edellä johdanto-osan 16 kappaleessa esitetään, hallinnolliset hinnat laskettiin kyseisten vaihtokauppojen osalta perushintoja koskevan asetuksen mukaisesti. Euroopan unionin tuomioistuin on todennut, että silloin kun kansallisessa lainsäädännössä vahvistetaan hallinnolliset säännöt viranomaisten myymien maa-alueiden markkina-arvon laskemista varten, säännöt voidaan katsoa SEUT-sopimuksen 107 artiklan mukaisiksi, jos niitä soveltamalla saadaan kaikissa tapauksissa hallinnollinen hinta, joka on mahdollisimman lähellä maan markkina-arvoa (83). Koska markkina-arvo on teoreettinen, sääntöjen perusteella saatu hallinnollinen hinta voi poiketa jonkin verran teoreettisesta hinnasta (84).
(145)
Bulgarian viranomaisia pyydettiin toimittamaan tietoja tarkastelujaksolla toteutetuissa 132 vaihtokaupassa käytetyistä hallinnollisista hinnoista sekä samojen vaihtokauppojen markkinahinnoista. Komissio pyysi Bulgarian viranomaisia ottamaan markkina-arvojen määrittämisessä huomioon myös samoja metsämaita koskevat mahdolliset aiemmat tai myöhemmät liiketoimet. Sen vuoksi hintatiedot otettiin huomioon silloin kun niitä oli saatavilla, vaikka komissio katsookin, että vaihdettujen metsäalueiden alkuperällä ei ole merkitystä vaihtokauppoihin mahdollisesti sisältyvän valtiontuen arvioinnissa.
(146)
Bulgarian viranomaiset mainitsivat, että niiden toimittamiin markkinahintoja koskeviin tietoihin liittyi eräitä ongelmia (85). Samanaikaisesti viranomaiset kuitenkin totesivat, että toimitetut tiedot sisältävät parhaat mahdolliset arviot markkinahinnoista (86). Komissio pitää tietoja riittävän luotettavina arvioina kyseisten maa-alueiden todellisesta (käyvästä) markkina-arvosta.
(147)
Kun tietoja analysoitiin, selvisi, että hallinnollisten hintojen käyttäminen johti yksityisten omistamien maa-alueiden osalta järjestelmälliseen metsämaan yliarvostamiseen markkinahintoihin verrattuna (87), kun taas valtion omistaman metsämaan osalta tilanne vaihteli enemmän, sillä osa maa-alueista yliarvostettiin ja osa aliarvostettiin. Kun siis määritetään vaihtokaupoista edunsaajille mahdollisesti aiheutunutta etua, ei riitä, että valtion omistaman maan vaihtokaupan aikaista markkinahintaa verrataan vaihdetun, yksityisen osapuolen omistaman maan markkinahintaan, sillä yksityisten maa-alueiden markkinahintoja on järjestelmällisesti yliarvostettu. Sen vuoksi komissio on laatinut kaavan, jossa otetaan huomioon alkuperäisessä vaihtokaupassa käytetyt hallinnolliset hinnat, jotta voidaan asianmukaisesti arvioida vaihtokaupasta aiheutunutta etua. Kyseinen kaava esitettiin jo menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä, ja sitä varten on laskettava seuraavat määrät:
i)
yksityisomistuksessa olevan metsämaan todellisen markkinahinnan ja hallinnollisen hinnan ero, joka määräytyy perushintoja koskevan asetuksen säännösten mukaisesti, sekä
ii)
valtion omistaman metsämaan todellisen markkinahinnan ja hallinnollisen hinnan ero, joka määräytyy perushintoja koskevan asetuksen säännösten mukaisesti.
Etua katsotaan aiheutuvan, jos ii kohdassa määritetty arvo, josta vähennetään i kohdassa määritetty arvo, on positiivinen.
Mikä tahansa yhden osapuolen toiselle osapuolelle maksama rahallinen korvaus, jolla katetaan vaihtokaupan kohteena olevien kahden maa-alueen hallinnollisten hintojen ero, on myös otettava huomioon määritettäessä vaihtokaupasta mahdollisesti aiheutunutta etua.
(148)
Komissio on soveltanut kaavaa tietoihin, joita Bulgarian viranomaiset ovat toimittaneet vaihdettujen metsäalueiden käyvistä markkina-arvoista ja hallinnollisista hinnoista. Komissio katsoo sen pohjalta, että edunsaajille aiheutui etua lähes 80 prosentissa tarkastelujaksolla toteutetuista vaihtokaupoista. Asiaa esitetään taulukossa 4.
Taulukko 4
Bulgarian viranomaisten toimittamien vaihtokaupoissa käytettyjen hallinnollisten hintojen sekä markkinahintojen vertailu
Vaihtokaupat
2007
2008
2009
Yhteensä
Aiheutunut etua (tapausten lukumäärä)
18
48
38
104
prosenttia kaikista vaihtokaupoista
78 %
77 %
81 %
79 %
Toteutuneiden vaihtokauppojen määrä
23
62
47
132
(149)
Edellä esitetyt tiedot osoittavat, että perushintoja koskevan asetuksen mukaisesti vaihtokauppoja varten määritetyissä hallinnollisissa hinnoissa ei ole otettu riittävästi huomioon kyseisten metsäalueiden todellista markkina-arvoa.
(150)
Kiistanalaisissa vaihtokaupoissa käytettyjen hallinnollisten hintojen sekä kyseisten maa-alueiden markkinahintojen välinen ero johtuu toisaalta siitä, että perushintoja koskevassa asetuksessa esitetyssä menetelmässä ei oteta riittävästi huomioon kriteerejä, joita markkinatoimija pitäisi tärkeinä vaihdettujen metsäalueiden arvon määrittämisessä, ja toisaalta niille ei anneta menetelmässä asianmukaista painoarvoa. Ensinnäkin perushintoja koskevan asetuksen liitteessä 1 esitetyt maa-alueiden keskimääräiset arvot, jotka perustuvat samanlaiset kasvuedellytykset tarjoavien maa-alueiden luokkiin ja joiden pohjalta määritetään maan perushinta (ks. johdanto-osan 18 kappale), oli tarkoitus vahvistaa markkinahintojen tai valtion omistamien metsien osalta pidetyn kirjanpidon perusteella. Todellisuudessa niistä kuitenkin päättivät asiantuntijat vain muutamien markkinalähteiden perusteella.
(151)
Toiseksi johdanto-osan 18-26 kappaleessa esitetyt kertoimet ja korotukset, joita käytettiin kuvaamaan eräitä metsäalueen ominaisuuksia kyseisen maa-alueen perusarvoa laskettaessa, perustuvat hallinnolliseen yksinkertaistamiseen, eikä niiden avulla ole pyritty tarkasti mittaamaan sitä taloudellista arvoa, jonka vastaavassa tilanteessa oleva hypoteettinen markkinatoimija olisi antanut kyseisille ominaisuuksille. Bulgarian viranomaiset eivät ole toimittaneet lainkaan taloudellisia tietoja perustellakseen asetuksessa vahvistettujen kertoimien ja korotusten tasoa.
(152)
Toisaalta vaikka perushintoja koskevassa asetuksessa säädetyn menetelmän perusteella olisikin aluksi päädytty vaihdetun metsämaan markkinahintoihin, mikä ei pidä paikkaansa, keskihintoja, kertoimia ja korotuksia ei tarkastelujaksolla lainkaan päivitetty vastaamaan asianmukaisesti markkinahintojen myöhempiä vaihteluja. Oikeuskäytännön (88) mukaan silloin kun maan hinnat nousevat voimakkaasti, hallinnollisissa menetelmissä, joita käytetään julkisten elinten myymän maan hinnan laskemiseen, on voitava jatkuvasti päivittää hintoja, jotta ostajan todellisuudessa maksama hinta kuvastaisi mahdollisimman tarkasti maan markkina-arvoa. Bulgarian viranomaiset selittivät alustavan tarkastelun yhteydessä, että perushintoja koskevassa asetuksessa esitettyjä kertoimia, joita sovelletaan hallinnollisten hintojen laskemisessa, olisi asetuksen 7 §:n 1 momentin ja 32 §:n mukaisesti pitänyt päivittää vuosittain. Lisäksi Bulgarian viranomaisten toimittamien tietojen mukaan metsämaan markkinahinnat nousivat voimakkaasti tarkastelujaksolla. Siitä huolimatta asetuksessa säädettyä päivitystä ei koskaan toteutettu kyseisellä ajanjaksolla. Bulgarian viranomaiset päivittivät hallinnollisten hintojen määrittämiseen käytettäviä keskihintoja, kertoimia ja korotuksia ainoastaan vuonna 2010, tuolloisen markkinakehityksen perusteella.
(153)
Näin ollen komissio katsoo, että vaihtokaupoista aiheutui edunsaajille taloudellista etua niissä tapauksissa, joissa käytetyt hallinnolliset hinnat eivät asianmukaisesti vastanneet vaihdetun maa-alueen markkinahintaa.
6.1.4 Vähämerkityksinen tuki
(154)
Lopuksi on todettava, että silloin kun yksittäinen vaihtokaupan edunsaaja on saanut etua, joka ei ylitä komission asetuksessa (EU) N:o 1407/2013 (89) vahvistettuja enimmäismääriä, etua ei katsota valtiontueksi eikä se siten kuulu SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun kiellon soveltamisalaan edellyttäen, että kaikki muut kyseisessä asetuksessa säädetyt edellytykset täyttyvät.
(155)
Bulgarian viranomaisten toimittamien kvantitatiivisten tietojen perusteella näyttää siltä, että useissa tapauksissa (90) vaihtokauppojen edunsaajien saaman tuen määrä on pienempi kuin vähämerkitykselle tuelle asetettu 200 000 euron enimmäismäärä.
6.1.5 Päätelmä tuen olemassaolosta
(156)
Komissio katsoo edellä esitetyn perusteella, että Bulgarian tasavallan tarkastelujaksolla toteuttamat vaihtokaupat ovat SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea tapauksissa, joissa vaihtokaupan toinen osapuoli on kyseisessä kohdassa tarkoitettu yritys, vaihtokaupassa käytetyt hallinnolliset hinnat eivät vastanneet markkinahintoja ja komission asetuksessa (EU) N:o 1407/2013 säädetyt vähämerkityksistä tukea koskevat edellytykset eivät täyty.
6.2 TOIMENPITEEN LAILLISUUS
(157)
Koska Bulgarian tasavalta ei ilmoittanut vaihtokaupoista ennen niiden toteuttamista, se ei noudattanut SEUT-sopimuksen 108 artiklan 3 kohdan mukaista velvoitettaan. Sen vuoksi vaihtokaupoissa on kyse laittomasti täytäntöön pannusta valtiontuesta.
6.3 TUEN SOVELTUVUUS SISÄMARKKINOILLE
(158)
Vaikka Bulgarian viranomaisia pyydettiin toimittamaan tietoja vaihtokauppojen mahdollisesta soveltuvuudesta sisämarkkinoille, viranomaiset toistivat väitteensä, jonka mukaan vaihtokaupat eivät vaikuttaneet unionin sisäiseen kauppaan eikä niissä siten ollut kyse SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetusta valtiontuesta.
(159)
Komissio toteaa tältä osin, että jäsenvaltion on lähtökohtaisesti itse osoitettava, että valtiontuki soveltuu SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdasta poiketen sisämarkkinoille ja että poikkeuksen myöntämisen edellytykset täyttyvät (91).
(160)
Komissio toteaa joka tapauksessa, että ensi näkemältä ei näytä olevan minkäänlaisia perusteita katsoa vaihtokauppojen soveltuvan sisämarkkinoille joko suoraan SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan a ja c alakohdan nojalla tai kyseisiin määräyksiin perustuvien suuntaviivojen perusteella.
(161)
Näin ollen maa- ja metsätalousalan valtiontukea koskevia unionin suuntaviivoja ei voida pitää perusteluna vaihtokauppojen soveltuvuudelle sisämarkkinoille, koska niitä sovelletaan pelkästään eläviin puihin ja niiden luonnonympäristöihin metsissä ja muilla metsämailla, mukaan lukien toimenpiteet metsien ekologisten ja suojelutehtävien säilyttämiseksi ja lujittamiseksi sekä toimenpiteet metsien virkistyskäytön ja sosiaalisten ja kulttuuristen ulottuvuuksien edistämiseksi. Lisäksi kustannukset, jotka vaihtokauppojen yhteydessä myönnetyllä tuella katetaan, eivät vastaa maa- ja metsätalousalan valtiontukea koskevien suuntaviivojen (92) mukaista tukikelpoisten kustannusten määritelmää, sillä yksityisille osapuolille ei ole asetettu lakisääteistä tai sopimukseen perustuvaa velvoitetta käyttää vaihtokaupassa saatua maata luonnonsuojelualueena. Päinvastoin kaikilla osapuolilla oli oikeus pyytää metsämaan käyttötarkoituksen muuttamista rakennusmaaksi, ja osa niistä tekikin niin.
(162)
Myöskään alueellisia valtiontukia koskevia suuntaviivoja vuosille 2007-2013 ei voida käyttää perusteena vaihtokauppojen soveltuvuudelle sisämarkkinoille. Komissio toteaa tältä osin, että Bulgarian viranomaiset eivät toteuttaneet vaihtokauppoja nimenomaan aluekehityksen edistämiseksi. Lisäksi tukikelpoisia kustannuksia ei määritelty, eikä myöskään päätetty, miten tuen kannustinvaikutusta valvottaisiin ja miten sovellettavien aluetuen enimmäismäärien noudattaminen varmistettaisiin.
(163)
Bulgarian viranomaiset väittivät ennen menettelyn aloittamista koskevan päätöksen antamista käydyissä keskusteluissa, että vaihtokaupoilla oli yleinen poliittinen tavoite eli metsämaan omistajuuden lujittaminen. Vaikka metsämaiden omistajuuden lujittaminen voitaisiin katsoa yhteisen edun mukaiseksi tavoitteeksi - mikä ei pidä paikkaansa - Bulgarian viranomaiset eivät ole osoittaneet, että myönnetty tuki oli välttämätön kyseisen tavoitteen saavuttamiseksi tai että käytetyt keinot soveltuivat tarkoitukseen parhaiten.
(164)
Viranomaiset eivät myöskään ole osoittaneet, että valituilla keinoilla olisi varmistettu myönnetyn tuen rajoittaminen välttämättömään vähimmäismäärään, joka oli tarpeen yksityisten osapuolten kannustamiseksi osallistumaan vaihtokauppoihin. Tämä ilmenee muun muassa vahvistettua menetelmää käyttäen saatujen hallinnollisten hintojen voimakkaasta vaihtelusta. Verrattuna Bulgarian viranomaisten esittämiin markkinahintoihin nämä hallinnolliset hinnat eivät olleet järjestelmällisesti tietyn prosenttiyksikön verran korkeampia tai alhaisempia kuin markkinahinnat. Jos tarkastellaan vuonna 2007 toteutuneita vaihtokauppoja, markkinahintojen ja hallinnollisten hintojen välinen erotus vaihteli yksityisten omistamien maa-alueiden osalta -503,97 prosentista +89,91 prosenttiin (93).
(165)
Bulgarian viranomaiset eivät myöskään kyenneet osoittamaan, että vaihtokaupat eivät vääristäneet kilpailua yhteisen edun kannalta haitallisessa määrin. Näin ollen vaihtokauppojen ei voida katsoa soveltuvan sisämarkkinoille suoraan SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan nojalla.
(166)
Komissio katsoo sen vuoksi, että maa-alueiden vaihtokauppojen yhteydessä myönnetty valtiontuki ei sovellu sisämarkkinoille.
7. TAKAISINPERINTÄ
(167)
Asetuksen (EY) N:o 659/1999 14 artiklan 1 kohdassa säädetään, että jos sääntöjenvastaisesti myönnetty tuki on todettu sisämarkkinoille soveltumattomaksi, se on perittävä takaisin tuensaajalta, jollei tämä ole lainsäädännön jonkin yleisen periaatteen vastaista. Kyseisen asetuksen 14 artiklan 2 kohdan mukaisesti tuki ja siihen lisätty korko peritään takaisin siitä päivästä alkaen, jolloin sääntöjenvastainen tuki on ollut tuensaajan käytössä, sen takaisinperimispäivään asti. Lopuksi asetuksen 14 artiklan 3 kohdassa säädetään, että takaisinperiminen on toteutettava viipymättä ja asianomaisen jäsenvaltion kansallisen lainsäädännön menettelyjen mukaisesti, jos ne mahdollistavat komission päätöksen välittömän ja tosiasiallisen täytäntöönpanon.
(168)
Takaisinperinnän tarkoitus on saavutettu, kun sääntöjenvastaista tukea saaneet yritykset ovat maksaneet tuen takaisin korkoineen. Maksamalla tuen takaisin tuensaaja luopuu edusta, jota se oli saanut kilpailijoihinsa nähden markkinoilla, ja tuen myöntämistä edeltävä tilanne palautuu (94). Vaikka jäsenvaltio voi itse valita tavan, jolla se noudattaa velvollisuutta periä sääntöjenvastainen tuki takaisin, valitut toimenpiteet eivät saa vaikuttaa haitallisesti unionin lainsäädännön soveltamisalaan ja tuloksellisuuteen. Jäsenvaltio voi täyttää takaisinperintävelvoitteen vain, jos valittujen keinojen avulla voidaan palauttaa tavanomaiset kilpailuedellytykset, joita sääntöjenvastaisen tuen myöntäminen vääristi, ja jos keinot ovat yhdenmukaisia unionin lainsäädännön asiaa koskevien säännösten kanssa (95).
(169)
Koska Bulgarian tasavallan on todettu sääntöjenvastaisesti toteuttaneen valtiontukea vaihtokauppojen yhteydessä, sen olisi perittävä tuki takaisin vaihtokauppojen edunsaajilta.
7.1 EDUNSAAJIEN MÄÄRITTELY TAKAISINPERINTÄÄ VARTEN
(170)
Sääntöjenvastainen ja sisämarkkinoille soveltumaton tuki on perittävä takaisin yrityksiltä, jotka ovat tosiasiallisesti hyötyneet tuesta (96). Jos komissio ei kuitenkaan voi itse takaisinperintäpäätöksessä nimetä kaikkia niitä yrityksiä, jotka ovat saanet sääntöjenvastaista ja sisämarkkinoille soveltumatonta tukea, tämä on tehtävä heti kun kyseinen jäsenvaltio aloittaa päätöksen täytäntöönpanon, ja jäsenvaltion on tarkasteltava erikseen kunkin asianomaisen yrityksen tilannetta (97).
(171)
Tässä tapauksessa sisämarkkinoille soveltumattoman valtiontuen potentiaalisia edunsaajia ovat ne luonnolliset ja oikeushenkilöt, jotka osallistuivat 132 vaihtokauppaan Bulgarian viranomaisten kanssa tarkastelujaksolla. Tästä ryhmästä Bulgarian viranomaisten on suljettava pois ne luonnolliset ja oikeushenkilöt, joita ei voida katsoa SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuiksi yrityksiksi, sekä ne vaihtokauppoihin osallistuneet henkilöt, joiden vaihtokaupoista saaman edun kokonaisarvo ei ylitä vähämerkityksistä tukea koskevassa asetuksessa vahvistettuja enimmäismääriä, edellyttäen, että kyseiset vaihtokaupat täyttävät myös muut kyseisessä asetuksessa säädetyt edellytykset. Muut vaihtokauppoihin osallistuneet luonnolliset ja oikeushenkilöt olisi katsottava sääntöjenvastaisesti toteutetun valtiontuen edunsaajiksi, joilta Bulgarian viranomaisten on perittävä takaisin vaihtokauppojen perusteella saatu etu.
7.2 TUEN MÄÄRÄ
(172)
Komission ei ole lainsäädännön mukaan pakko esittää takaisin perittävän tuen tarkkaa määrää erityisesti silloin, jos sillä ei ole käytettävissään kaikkia tarvittavia tietoja. Riittää, että komission päätöksessä on tiedot, joiden perusteella jäsenvaltio voi määrittää takaisin perittävän tuen määrän ilman kohtuuttomia vaikeuksia (98).
(173)
Kuten edellä johdanto-osan 147 kappaleessa todetaan, komissio katsoo, että jäsenvaltion olisi otettava lähtökohdaksi seuraava menetelmä, kun se määrittää kultakin edunsaajalta perittävän, sisämarkkinoille soveltumattoman tuen määrän:
i)
määritetään yksityisomistuksessa olevan metsämaan todellisen markkinahinnan ja hallinnollisen hinnan ero perushintoja koskevan asetuksen säännösten mukaisesti, sekä
ii)
määritetään valtion omistaman metsämaan todellisen markkinahinnan ja hallinnollisen hinnan ero perushintoja koskevan asetuksen säännösten mukaisesti.
Vaihtokaupan tuloksena saadun valtiontuen alkuperäinen määrä on yhtä suuri kuin ii kohdassa määritetty arvo, josta on vähennetty i kohdassa määritetty arvo.
Tätä alkuperäistä määrää olisi korjattava tapauksissa, joissa valtion omistama maa-alue, jonka hallinnollinen arvo oli suurempi, vaihdettiin yksityisen omistamaan maa-alueeseen, jonka hallinnollinen arvo oli pienempi. Bulgarian viranomaisten mukaan edunsaajan oli tällaisissa tapauksissa maksettava valtiolle korvaus, jolla katettiin maa-alueiden arvojen välinen ero. Näin ollen tuen alkuperäisestä määrästä olisi vähennettävä edunsaajan Bulgarian viranomaisille maksaman korvauksen määrä. Sen jälkeen Bulgarian viranomaisten on perittävä jäljelle jäänyt määrä takaisin edunsaajalta, jotta voidaan ottaa huomioon vaihtokaupasta aiheutunut etu.
(174)
Kyseisten maa-alueiden markkinahintojen määrittämistä varten olisi otettava huomioon maa-alueen taloudellinen arvo vaihdon hetkellä. Bulgarian viranomaisten 29 päivänä elokuuta 2008 toimittamien tietojen perusteella vaikuttaa siltä, että eräissä tapauksissa valtion metsäalueille oli jo ennen vaihtokauppaa pystytetty rakennuksia ja rakennettu infrastruktuuria, vaikka maa-alueen käyttötarkoitusta ei vielä ollut muutettu rakennusmaaksi. Komissio katsoo näissä tapauksissa, että myös näiden rakennusten ja/tai infrastruktuurin arvo olisi otettava kokonaisuudessaan huomioon maa-alueen markkina-arvossa.
(175)
Komissio toteaa, että Bulgarian viranomaisilla on jo hallussaan tiedot, jotka koskevat vaihtokaupoissa käytettyjä hallinnollisia hintoja sekä vaihtokauppojen kohteena olleiden maa-alueiden markkinahintoja vaihdon hetkellä (99). Sen vuoksi ei pitäisi olla kovin vaikea määrittää takaisin perittävät määrät johdanto-osan 173 (100) kappaleessa kuvattua menetelmää käyttäen.
(176)
Tapauksissa, joissa Bulgarian viranomaisilla voi olla oikeutettuja epäilyksiä siitä, että menetelmää ei voida noudattaa tai että sen perusteella saadaan tulokseksi määrä, joka selvästikään ei riittävällä tavalla vastaa edunsaajan saaman valtiontuen määrää, viranomaiset voivat päättää järjestää avoimen tarjouskilpailun valitakseen riippumattoman ja pätevän asiantuntijan, joka arvioi vaihdettujen maa-alueiden markkinahinnat vaihdon hetkellä. Asiantuntijan valinnassa käytettävä menettely olisi valittava noudattaen avoimuuden ja tasavertaisen kohtelun periaatteita, myös silloin kun sopimuksen arvo ei ylitä julkisia hankintoja koskevissa unionin direktiiveissä vahvistettuja enimmäismääriä. Erityisesti i) tarjouskilpailusta olisi ilmoitettava riittävästi, ii) tarjouskilpailun olisi perustuttava ennalta ilmoitettuihin objektiivisiin valintakriteereihin, ja iii) tarjouskilpailussa olisi ilmoitettava, että komission yksiköiden edustajat tekevät esivalintavaiheen jälkeen lopullisen päätöksen. Poikkeustapauksissa Bulgarian viranomaisten on i) ilmoitettava maa-alue(et), jo(i)ta tarjouskilpailu koskee, ii) esitettävä perustelut sille, miksi kyseisessä tapauksessa tarvitaan riippumattoman asiantuntijan arviota, ja iii) esitettävä komissiolle (tarjouskilpailulla valittua) riippumatonta asiantuntijaa koskeva ehdotus, joka sekä komission että Bulgarian tasavallan on hyväksyttävä.
(177)
Koska takaisinperinnän tarkoituksena on palauttaa tilanne sellaiseksi kuin se oli ennen vaihtokaupan toteuttamista, komissio katsoo, että ottaen huomioon vaihtosopimusten poikkeuksellinen luonne suhteessa metsämaahan, jota ei ole hyödynnetty kaupallisesti, Bulgarian tasavalta noudattaisi velvoitettaan periä takaisin sääntöjenvastaisesti toteutettu valtiontuki purkamalla kiistanalaiset vaihtokaupat eli vaihtamalla takaisin kyseiset maa-alueet. Tämä kuitenkin johtaisi riittävään takaisinperintään vain silloin, kun kyseisiin valtion ja yksityisten osapuolten omistamiin metsäalueisiin ei ole vaihtokaupan jälkeen tehty aineellisia muutoksia. Tällaisissa tapauksissa komissiolle on ilmoitettava kyseisistä maa-alueista kahden kuukauden kuluessa tämän päätöksen tiedoksiantamisesta Bulgarian tasavallalle, kyseiset vaihtokaupat on purettava ja vaihtokauppojen purkamisesta on esitettävä todisteet neljän kuukauden kuluessa tämän päätöksen tiedoksiantamisesta.
(178)
Kaikissa tapauksissa, joissa tuki on perittävä takaisin, takaisinperintä toteutetaan edun myöntämishetkestä eli sen säädöksen antamispäivästä, jonka nojalla edunsaajat saivat oikeuden vaihtaa yksityisesti omistamansa metsämaan valtion metsämaahan.
(179)
Takaisinperittävästä tuesta on maksettava korkoa siitä lähtien, kun tuki on saatettu edunsaajien käyttöön, sen tosiasialliseen takaisinperintään asti. Korolle on laskettava korkoa komission asetuksen (EY) N:o 794/2004 (101) V luvun säännösten ja asetuksen (EY) N:o 794/2004 muuttamisesta annetun komission asetuksen (EY) N:o 271/2008 (102) säännösten mukaisesti.
(180)
Kun valtiontukea peritään takaisin yksittäisiltä edunsaajilta, on mahdollisuuksien mukaan pyrittävä noudattamaan takaisinperintätiedonannossa (103) vahvistettuja määräaikoja. Määräajat eivät kuitenkaan missään tapauksessa voi olla pidemmät kuin taulukossa 5.
Taulukko 5
Takaisinperinnän aikataulu
Määräaika
Toimi
1.
Kahden kuukauden kuluessa tämän päätöksen tiedoksiantamisesta Bulgarian tasavallalle
Bulgarian tasavallan on ilmoitettava komissiolle toimenpiteistä, joita on suunniteltu tai toteutettu päätöksen täytäntöönpanemiseksi, ja erityisesti:
i)
toimitettava komissiolle luettelo kaikista vaihtokaupoista, joita tuen takaisinperintä koskee, sekä ilmoitettava seuraavat tiedot:
-
yksityisten ja valtion omistamien metsäalueiden hallinnolliset ja markkinahinnat (Bulgarian tasavallan esittämien tietojen pohjalta, lausunto 2014/032997), tiedot ylimääräisten korvausten maksamisesta kunkin vaihtokaupan osalta sekä näiden perusteella takaisin perittävän valtiontuen määrä;
-
kuhunkin vaihtokauppaan osallistuneiden yksityisten osapuolten nimet sekä syyt siihen, miksi edunsaaja katsotaan tai edunsaajaa ei katsota yritykseksi.
ii)
tapaukset, joissa takaisinperintä toteutetaan metsäalueiden markkinahintoja vaihdon hetkellä koskevien asiantuntija-arvioiden pohjalta (johdanto-osan 176 kappale);
iii)
tapaukset, joissa takaisinperintä toteutetaan purkamalla vaihtokaupat (johdanto-osan 177 kappale).
2.
Neljän kuukauden kuluessa tämän päätöksen tiedoksiantamisesta Bulgarian tasavallalle
Edellä 1 kohdan ii alakohdassa tarkoitettujen maa-alueiden osalta Bulgarian tasavallan on täytynyt nimetä riippumaton asiantuntija määrittämään kyseisten maa-alueiden arvo. Asiantuntija olisi valittava avoimella tarjouskilpailulla ja nimettävä Bulgarian tasavallan ehdotuksen pohjalta, jonka komissio hyväksyy.
3.
Seitsemän kuukauden kuluessa tämän päätöksen tiedoksiantamisesta Bulgarian tasavallalle
Edellä 1 kohdan ii alakohdassa tarkoitettujen maa-alueiden osalta Bulgarian tasavallan olisi esitettävä komissiolle riippumattoman asiantuntijan arvonmäärityskertomus.
4.
Kahdeksan kuukauden kuluessa tämän päätöksen tiedoksiantamisesta Bulgarian tasavallalle
Bulgarian tasavallan olisi lähetettävä perintämääräykset kaikille edunsaajille, joita asia koskee, ja vahvistettava takaisin perittävät määrät.
5.
Kahdentoista kuukauden kuluessa tämän päätöksen tiedoksiantamisesta Bulgarian tasavallalle
Bulgarian tasavallan on täytynyt toteuttaa takaisinperintä kaikkien asianomaisten vaihtokauppojen osalta.
ON HYVÄKSYNYT TÄMÄN PÄÄTÖKSEN:
1 artikla
Tammikuun 1 päivän 2007 ja tammikuun 27 päivän 2009 välisenä aikana valtion omistamien metsäalueiden ja yksityisten omistamien metsäalueiden vaihtokauppojen yhteydessä yrityksille myönnetty valtiontuki, jonka Bulgarian valtio on pannut täytäntöön vastoin SEUT-sopimuksen 108 artiklan 3 kohtaa, ei sovellu sisämarkkinoille.
2 artikla
Edellä 1 artiklassa tarkoitettujen vaihtokauppojen yhteydessä myönnetty yksittäinen tuki ei ole valtiontukea, jos se täyttää myöntämishetkellä asetuksen (EY) N:o 994/98 2 artiklan nojalla annetussa, tuen myöntämishetkellä sovellettavassa asetuksessa säädetyt edellytykset.
3 artikla
Edellä 1 artiklassa tarkoitettujen vaihtokauppojen yhteydessä myönnetty yksittäinen tuki, joka täyttää myöntämishetkellä asetuksen (EY) N:o 994/98 1 artiklan nojalla annetussa asetuksessa tai jossakin muussa hyväksytyssä tukiohjelmassa säädetyt edellytykset, soveltuu sisämarkkinoille enintään kyseiseen tukimuotoon sovellettaviin tuen enimmäisintensiteetteihin saakka.
4 artikla
1. Bulgarian tasavalta perii edellä 1 artiklassa tarkoitettujen vaihtokauppojen yhteydessä myönnetyn sisämarkkinoille soveltumattoman valtiontuen takaisin edunsaajilta.
2. Poiketen siitä, mitä 1 kohdassa säädetään, sisämarkkinoille soveltumaton valtiontuki voidaan periä takaisin edunsaajilta purkamalla vaihtokaupat tapauksissa, joissa vaihtokaupan kohteena olevaan yksityisen omistamaan metsämaahan ja valtion metsämaahan ei ole vaihtokaupan jälkeen tehty aineellisia muutoksia.
3. Takaisinperittävästä tuesta on maksettava korkoa siitä päivästä alkaen, jona tuki on saatettu edunsaajien käyttöön, sen tosiasialliseen takaisinperintään asti.
4. Korolle on laskettava korkoa asetuksen (EY) N:o 794/2004 V luvun sekä asetuksen (EY) N:o 271/2008 säännösten mukaisesti.
5. Bulgarian tasavallan on peruttava kaikki 1 artiklassa tarkoitettujen vaihtokauppojen perusteella vielä maksamatta olevat tukierät tämän päätöksen hyväksymispäivästä lähtien.
5 artikla
1. Edellä 1 artiklassa tarkoitetun tukiohjelman mukaisesti myönnetty tuki on perittävä takaisin välittömästi ja tuloksellisesti.
2. Bulgarian tasavallan on varmistettava, että tämä päätös pannaan täytäntöön kokonaisuudessaan kahdentoista kuukauden kuluessa sen tiedoksiantamisesta.
6 artikla
1. Bulgarian tasavallan on toimitettava komissiolle neljän kuukauden kuluessa tämän päätöksen tiedoksiantamisesta seuraavat tiedot:
a)
luettelo kaikista vaihtokaupoista, mukaan lukien seuraavat tiedot:
-
vaihdettujen, yksityisten omistamien ja valtion omistamien maa-alueiden hallinnolliset ja markkinahinnat, tiedot kuhunkin vaihtokauppaan sisältyvistä ylimääräisistä rahallisista korvauksista sekä niiden perusteella saatu valtiontuen määrä,
-
kuhunkin vaihtokauppaan osallistuneiden yksityisten osapuolten eli vaihtokaupan edunsaajien nimet sekä syyt siihen, miksi osapuoli katsotaan tai osapuolta ei katsota yritykseksi;
b)
luettelo tapauksista, joissa takaisinperintä suoritetaan Bulgarian tasavallan lausunnossa 2014/032997 ilmoittamien, vaihdon hetkellä vallinneiden markkinahintojen perusteella;
c)
luettelo tapauksista, joissa takaisinperintä toteutetaan purkamalla vaihtokauppa;
d)
luettelo tapauksista, joissa takaisinperinnän perusteena ovat riippumattoman asiantuntijan arvioimat määrät sekä asiakirjat, joista käy ilmi avoimella tarjouskilpailulla valitun ja komission hyväksymän riippumattoman asiantuntijan nimeäminen.
2. Bulgarian tasavallan on toimitettava komissiolle kahdeksan kuukauden kuluessa tämän päätöksen tiedoksiantamisesta seuraavat tiedot:
a)
luettelo edunsaajista, jotka ovat saaneet tukea 1 artiklassa tarkoitettujen vaihtokauppojen yhteydessä, sekä vaihtokauppojen perusteella kullekin edunsaajalle myönnetyn tuen kokonaismäärä;
b)
määrä (pääoma ja korko), joka on perittävä takaisin kultakin edunsaajalta;
c)
yksityiskohtainen kuvaus toimenpiteistä, jotka on jo toteutettu ja joita suunnitellaan tämän päätöksen täytäntöönpanemiseksi;
d)
asiakirjat, joista käy ilmi, että tuensaajat on määrätty maksamaan tuki takaisin.
3. Bulgarian tasavallan on kahdentoista kuukauden kuluessa tämän päätöksen tiedoksiantamisesta toimitettava asiakirjat, joista käy ilmi, että tuki on peritty kokonaisuudessaan takaisin edunsaajilta.
4. Bulgarian tasavallan on ilmoitettava komissiolle tämän päätöksen täytäntöönpanemiseksi toteuttamiensa kansallisten toimenpiteiden edistymisestä siihen saakka, kunnes 1 artiklassa tarkoitettujen vaihtokauppojen yhteydessä myönnetty tuki on peritty takaisin, esittämällä kahden kuukauden välein kertomus. Sen on annettava välittömästi komission pyynnöstä tiedot toimenpiteistä, jotka on jo toteutettu tai joita suunnitellaan tämän päätöksen noudattamiseksi. Sen on myös annettava tarkat tiedot tuensaajalta jo perityistä tukimääristä ja koroista.
7 artikla
Tämä päätös on osoitettu Bulgarian tasavallalle.
Tehty Brysselissä 5 päivänä syyskuuta 2014.