KOMMISSIONENS AFGØRELSE
af 9. juli 2014
om støtteforanstaltning SA.35668 (13/C) (ex 13/NN) (ex 12/CP) som Danmark og Sverige yder til Scandinavian Airlines
(meddelt under nummer C(2014) 4532)
(Kun den engelske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2014/938/EU)
EUROPA-KOMMISSIONENS HAR -
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 108, stk. 2, første led,
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),
under henvisning til Kommissionens afgørelse om at indlede proceduren efter artikel 108, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde i forbindelse med støtteforanstaltningen SA.35668 (13/C) (ex 13/NN) (ex 12/CP) (1),
efter at have opfordret interesserede parter til at fremsætte bemærkninger i henhold til disse artikler, under hensyntagen til disse bemærkninger og
ud fra følgende betragtninger:
1. SAGSFORLØB
(1)
I slutningen af oktober 2012 blev Kommissionen og EFTA-Tilsynsmyndigheden uformelt kontaktet af Danmark, Sverige og Norge (»staterne«) vedrørende deres intention om at medvirke til at yde Scandinavian Airlines (»SAS«, »SAS-gruppen« eller »selskabet«) en ny revolverende kreditfacilitet (»den nye kreditfacilitet«). Den 12. november 2012 besluttede staterne at deltage i den nye kreditfacilitet, men uden officielt at anmelde foranstaltningen til Kommissionen.
(2)
Den 14. november 2012 indledte Kommissionen en sag på eget initiativ i forbindelse med den nye kreditfacilitet. Kommissionen fremsendte anmodninger om oplysninger til Danmark og Sverige den 29. november 2012, den 18. december 2012, den 28. januar 2013 og den 18. februar 2013, som blev besvaret den 6. december 2012, den 8. januar 2013, den 5. og 13. februar 2013 og den 22. marts 2013. Danmark og Sverige fremsendte yderligere oplysninger ved brev af 3. juni 2013.
(3)
Den 20. november 2012 modtog Kommissionen desuden en klage fra Ryanair og efterfølgende den 4. februar 2013 en klage fra European Low Fares Airline Association (den europæiske sammenslutning af lavprisselskaber - »ELFFA«), som Danmark og Sverige fremsatte bemærkninger til ved brev af 22. marts 2013.
(4)
Ved brev af 19. juni 2013 meddelte Kommissionen Danmark og Sverige, at den havde besluttet at indlede proceduren efter artikel 108, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (»TEUF«) i forbindelse med støtten (»åbningsafgørelsen«). Danmark og Sverige fremsatte bemærkninger til åbningsafgørelsen ved breve af 19. august 2013.
(5)
Kommissionens beslutning om at indlede proceduren blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende (2) den 28. september 2013. Kommissionen opfordrede interesserede parter til at fremsætte eventuelle bemærkninger vedrørende støtteforanstaltningen.
(6)
Den 28. oktober 2013 modtog Kommissionen bemærkninger fra SAS-gruppen og Foundation Asset Management Sweden AB (»FAM«) (3). Den 5. november 2013 videresendte Kommissionen disse bemærkninger til Danmark og Sverige, som fik mulighed for at reagere herpå. Ved breve af 4. og 5. december 2013 meddelte de danske og svenske myndigheder, at de ikke havde nogen kommentarer til SAS-gruppens og FAM's bemærkninger.
(7)
Den 25. februar 2014 anmodede Kommissionen ved brev Danmark og Sverige om yderligere oplysninger, som de besvarede den 25. marts 2014. Ved breve af 5. og 7. marts 2014 oplyste de danske og svenske myndigheder desuden Kommissionen om, at SAS havde besluttet at annullere den nye kreditfacilitet og søge alternative muligheder for at styrke sit kapitalgrundlag. Annulleringen havde virkning fra den 4. marts 2014.
(8)
Ved breve af 4. og 7. juli 2014 gav henholdsvis Sverige og Danmark afkald på deres rettigheder efter artikel 342 i TEUF, sammenholdt med artikel 3 i forordning nr. 1, og indvilligede i, at denne afgørelse blev vedtaget og meddelt på engelsk.
(9)
Kommissionen har under denne procedure udelukkende kompetence til at vurdere, om Danmark og Sverige har overholdt bestemmelserne i TEUF. EFTA-Tilsynsmyndigheden har til gengæld, jf. artikel 109, stk. 1, i aftalen om det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde (»EØS-aftalen«), sammenholdt med artikel 24 i aftalen mellem EFTA-staterne om oprettelse af en tilsynsmyndighed og en domstol, bemyndigelse til at vurdere, om Norge har overholdt bestemmelserne i EØS-aftalen. For at sikre en ensartet anvendelse i hele EØS skal EFTA-Tilsynsmyndigheden og Kommissionen i henhold til artikel 109, stk. 2, og protokol 27 til EØS-aftalen samarbejde, udveksle oplysninger og konsultere hinanden om tilsynspolitiske emner og enkelttilfælde.
(10)
I lyset af ovenstående og i betragtning af institutionernes sideordnede kompetence i nærværende sag har Kommissionen samarbejdet med og konsulteret EFTA-Tilsynsmyndigheden før vedtagelsen af denne afgørelse.
2. DET SKANDINAVISKE MARKED FOR LUFTTRANSPORT
(11)
I perioden fra 2001 til 2011 voksede det skandinaviske marked for lufttransport (som omfatter Danmark, Sverige, Finland og Norge) angiveligt med 126 % målt i ASK (4). Næsten hele væksten på det skandinaviske marked for kortdistanceflyvninger kunne tilskrives lavprisflyselskaber, især Norwegian Air Shuttle og Ryanair. Det anslås, at lavprisflyselskaberne tegnede sig for 90 % af væksten i perioden. (5)
(12)
På trods af lavprisselskabernes stigende betydning er SAS fortsat den største aktør på det skandinaviske marked med en anslået markedsandel på 35,6 % i 2011, hvilket er langt under det høje niveau på over 50 % ti år tidligere. Samme år nåede Norwegian Air Shuttle og Ryanair en markedsandel på henholdsvis 18,7 % og 6,8 %.
3. STØTTEMODTAGEREN
(13)
SAS er staternes nationale luftfartsselskab, det største luftfartsselskab i Skandinavien og det ottende største luftfartsselskab i Europa. Det er også en af stifterne af Star Alliance. Luftfartskoncernen, som omfatter Scandinavian Airlines, Widerøe (6) og Blue1, har hovedsæde i Stockholm, og dens europæiske og interkontinentale knudepunkt er Københavns Lufthavn. I 2013 befordrede SAS omkring 28 millioner passagerer og havde indtægter på ca. 42 mia. SEK.
(14)
I dag ejes 50 % af SAS af staterne: Sverige ejer 21,4 %, Danmark ejer 14,3 % og Norge ejer 14,3 %. Den største private aktionær er Knut og Alice Wallenbergs stiftelse (»KAW«) med 7,6 %, mens de resterende aktionærer har aktieandele på 1,5 % eller mindre.
Tabel 1
Hovedaktionærer i SAS AB pr. 31. marts 2012 (7)
Aktionær
I alt (%)
Den svenske regering
21,4 %
Den danske regering
14,3 %
Den norske regering
14,3 %
Knut og Alice Wallenbergs stiftelse
7,6 %
Försäkringsaktiebolaget, Avanza Pension
1,5 %
A.H Värdepapper AB
1,4 %
Unionen
1,4 %
Danmarks Nationalbank
1,4 %
Robur Försäkring
0,9 %
Ponderus Försäkring
0,8 %
Andra AP-fonden
0,5 %
Tredje AP-fonden
0,5 %
SSB+TC Ledning Omnibus FD No OM79
0,5 %
Nordnet Pensionsförsäkring AB
0,4 %
Swedbank Robur Sverigefond
0,4 %
Swedbank Robur Sverigefond Mega
0,3 %
JPM Chase NA
0,3 %
AMF Aktiefond Småbolag
0,3 %
JP Morgan Bank
0,3 %
KPA Pensionsförsäkring AB
0,2 %
Nomura International
0,2 %
(15)
SAS' finansielle stilling har været svag i flere år, og selskabet har lidt tilbagevendende tab mellem 2008 og 2013. I november 2012 foretog Standard and Poor's (»S&P«) en nedjustering af selskabets kreditvurdering fra B- til CCC+. (8) Disse vanskeligheder er blevet større som følge af markedssituationen med høje brændselsomkostninger og en usikker udvikling i efterspørgslen.
(16)
Det fremgår navnlig af selskabets årsberetninger, at SAS hvert år mellem 2008 og 2012 har lidt betydelige tab og haft en stigende finansiel nettogæld.
Tabel 2
Økonomiske nøgletal for SAS i perioden 2007-2012 (i mio. SEK) (9)
2007
2008
2009
2010
2011
2012
(jan-okt)
Indtægter
50 958
52 870
44 918
41 070
41 412
35 986
Finansiel nettogæld
1 231
8 912
6 504
2 862
7 017
6 549
Resultat før skat
1 044
- 969
- 3 423
- 3 069
- 1 629
- 1 245
Nettoindtægter
636
- 6 360
- 2 947
- 2 218
- 1 687
- 985
Pengestrøm for året
- 1 839
- 3 084
- 1 741
868
- 1 243
- 1 018
Afkast af investeret kapital (ROCE) (%)
6,7
- 19,6
- 11,7
- 7,6
- 2,2
- 8,1
Egenkapitalafkast efter skat (%)
3,8
- 47,6
- 26,8
- 17,0
- 12,0
- 24,8
Rentedækningsgrad (%)
1,8
- 5,3
- 4,4
- 1,9
- 0,6
- 1,6
(17)
Som følge af den forværrede finansielle stilling gennemførte SAS et omfattende spareprogram (»Core SAS«) i 2009-2010. I forbindelse med gennemførelsen af programmet var SAS nødt til at rejse egenkapital blandt sine aktionærer gennem to fortegningsretsemissioner: i) 6 mia. SEK i april 2009 og ii) 5 mia. SEK i maj 2010 (10).
(18)
SAS' finansielle vanskeligheder toppede i 2012, hvor selskabet fremlagde forretningsplanen 4 Excellence Next Generation (»4XNG-planen«), som af luftfartsselskabets ledelse blev anset for at være det »sidste udkald« for SAS. (11) I november 2012 skrev medierne om muligheden for, at SAS ville gå konkurs (12).
4. BESKRIVELSE AF FORANSTALTNINGEN: DEN NYE KREDITFACILITET FRA 2012
(19)
I lighed med andre luftfartsselskaber verden over har SAS været afhængig af eksterne kreditfaciliteter for at opretholde et minimum af likviditet. Fra den 20. december 2006 har SAS haft adgang til en kreditfacilitet, der udløb i juni 2013 (»den gamle kreditfacilitet«). Den gamle kreditfacilitet var på 366 mio. EUR og blev udelukkende stillet til rådighed af banker ([…] (13)). Den omfattede også en række finansielle betingelser (covenants), f.eks. […].
(20)
I december 2011 besluttede ledelsen i SAS på grund af selskabets forværrede driftsresultat at trække på hele den gamle kreditfacilitet. Efter at et af SAS' datterselskaber (Spanair) indgav konkursbegæring i januar 2012, indledte SAS forhandlinger med bankerne, og man nåede den 15. marts 2012 til enighed om at ændre de finansielle betingelser for den gamle kreditfacilitet. Aftalen indebar, at det blev dyrere og vanskeligere at trække på den gamle kreditfacilitet, og at SAS øjeblikkeligt skulle tilbagebetale det fulde beløb, der var blevet trukket. Derudover skulle SAS udarbejde en rekapitaliseringsplan til långiverne, som skulle godkendes af bestyrelsen og hovedaktionærerne, dvs. staterne og KAW.
(21)
Rekapitaliseringsplanen blev underbygget af 4XNG-planen, som allerede var under udvikling i begyndelsen af 2012. 4XNG-planen forholdt sig også til de bekymringer, som […] havde givet udtryk for i maj 2012 i forbindelse med SAS' eksisterende plan, 4 Excellence (»4X-planen«). 4XNG-planen ville ifølge SAS give selskabet mulighed for at positionere sig selv som et finansielt uafhængigt luftfartsselskab. Den fastsatte en række finansielle målsætninger, som SAS skulle opfylde i regnskabsåret 2014/2015, bl.a. en EBIT-margin over 8 %, et finansielt beredskab på over 20 % og en egenkapitalandel (egenkapital/aktiver) på over 35 %. Formålet med planen var at give SAS mulighed for årligt at forbedre sit resultat før skat med ca. 3 mia. SEK, og omstrukturerings- og engangsomkostningerne ved gennemførelsen ville beløbe sig til godt 1,5 mia. SEK.
(22)
Et andet mål med 4XNG-planen var at forberede selskabet på indførelsen af nye regnskabsregler for pensionsordningerne fra november 2013, som forventedes at påvirke SAS-gruppens egenkapital negativt. Planen omfattede også et tilsagn om at udarbejde en plan for afhændelse af aktiver og en finansieringsplan, som i alt ville indbringe et nettoprovenu på 3 mia. SEK. Afhændelsen af aktiver omfattede: (14) i) salg af Widerøe, et SAS-ejet lokalt luftfartsselskab i Norge (15), ii) salg af minoritetsinteresser i […], iii) salg af lufthavnsrelaterede ejendomme, iv) outsourcing af groundhandlingtjenester (16), v) salg af flymotorer (17), vi) salg og tilbageleje eller andre finansieringstransaktioner i forbindelse med […], vii) outsourcing af ledelsessystemer og call centre (18) og viii) salg eller sikret finansiering af tre Q400-fly.
(23)
Staterne fastholder, at 4XNG-planen var selvfinansierende, hvilket betyder, at SAS ville generere tilstrækkelig likviditet fra driften og afhændelsen af aktiver uden for selskabets kerneområde til at finansiere engangsomkostningerne i forbindelse med gennemførelsen af planen. SAS var dog bekymret for, hvordan investorerne ville reagere på den svage likviditet som følge af de betydelige startomkostninger i forbindelse med gennemførelsen af 4XNG-planen. SAS anmodede derfor om en udvidelse af den gamle kreditfacilitet samt om oprettelsen af en ny kreditfacilitet finansieret af staterne og KAW. SAS tilkendegav dog, at der hverken ville blive trukket på den gamle (udvidede) eller den nye kreditfacilitet.
(24)
Forhandlingerne om den nye kreditfacilitet blev indledt den 4. juni 2012. (19) Ligesom med rekapitaliseringsplanen (se betragtning 20) krævede de banker, der finansierede den gamle kreditfacilitet, til at begynde med, at staterne gennemførte en ny finansieringsrunde, dvs. en fortegningsretsemission, da de ikke ville finansiere en ny kreditfacilitet på egen hånd. Dette blev dog afvist af staterne.
(25)
Et stykke inde i forhandlingerne accepterede bankerne at oprette en ny kreditfacilitet sammen med staterne og KAW på helt lige vilkår og uden efterstillelse og uforholdsmæssige sikkerhedsrettigheder. Det skal bemærkes, at den nye kreditfacilitet oprindeligt var sat til [3-6] mia. SEK, selv om der kun var stillet sikkerhed for [1-4] mia. SEK. Den 22. oktober 2012 blev den nye kreditfacilitet i sidste ende nedsat til 3,5 mia. SEK (ca. 400 mio. EUR).
(26)
Den nye kreditfacilitet blev stillet til rådighed af de samme banker, der stillede den gamle kreditfacilitet til rådighed (med undtagelse af en (20)), sammen med staterne og KAW. Staterne dækkede 50 % af den nye kreditfacilitet afhængigt af deres ejerandele i SAS, mens de resterende 50 % blev stillet til rådighed af bankerne og KAW. Staterne og KAW deltog i den nye kreditfacilitet på samme vilkår (gebyrer, rente, betingelser), som bankerne.
(27)
De væsentligste egenskaber ved den nye kreditfacilitet var:
-
Den blev opdelt i to delfaciliteter på henholdsvis 2 mia. SEK (facilitet A) og 1,5 mia. SEK (facilitet B), hvori staterne deltog med 50 %. Betalingerne for begge faciliteter omfattede et startgebyr, et forpligtelsesgebyr, et anvendelsesgebyr, en margin og et exitgebyr.
-
SAS skulle opfylde en række betingelser for at kunne trække på kreditfaciliteten, og disse betingelser var strengere for facilitet B end for facilitet A (21).
-
Den nye kreditfacilitet var baseret på den samme sikkerhedsstillelse som den gamle kreditfacilitet, og derudover fik långiverne sikkerhed i alle aktierne i Widerøe og i alle SAS-gruppens ubehæftede faste aktiver pr. december 2012. Den nye kreditfacilitet havde således førsteprioritetssikkerhed i en række af SAS' aktiver, bl.a. 100 % af aktierne i datterselskaberne Widerøe og SAS Spare Engine, 18 fly og flere ejendomme. Sikkerheden blev ansat til en bogført værdi af 2,7 mia. SEK (ca. 75 % af den nye kreditfacilitet) og blev fordelt forholdsmæssigt på facilitet A og facilitet B.
-
Der kunne udelukkende trækkes på facilitet B, når facilitet A var helt opbrugt. Efter den 1. januar 2014 ville SAS udelukkende kunne have trukket på facilitet B, hvis salget af Widerøe-aktiverne eller -aktierne var blevet afsluttet.
-
Den nye kreditfacilitet skulle udløbe den 31. marts 2015.
(28)
Vilkårene for den nye kreditfacilitet blev aftalt den 25. oktober 2012. Den skulle imidlertid bl.a. godkendes af staternes parlamenter, og der skulle indgås overenskomster med cockpit- og kabinepersonalet.
(29)
Den 7. november 2012 indgav staterne en rapport udarbejdet af CITI (»CITI-rapporten«), hvori det blev undersøgt, om en privat investor i en situation, der lå så tæt på staternes situation som muligt, ville have deltaget i den nye kreditfacilitet på lignende betingelser og vilkår. Med udgangspunkt i et basisscenarie med en vellykket gennemførelse af 4XNG-planen blev det i CITI-rapporten konkluderet, at staternes deltagelse i den nye kreditfacilitet ville generere en intern forrentning på [90-140] %, en kontantforrentningsmultiple på ca. [4-9] og en forøgelse af egenkapitalværdien med næsten [700-1 200] % (fra november 2012 til marts 2015). CITI-rapporten konkluderede, at staternes krævede afkast i det mindste ville være lig med det, der ville blive krævet af en privat investor i en lignende situation. CITI-rapporten vurderede imidlertid ikke sandsynligheden for en vellykket gennemførelse af basisscenariet for 4XNG-planen eller virkningerne af en afvigelse fra basisscenariet, f.eks. hvis det ikke lykkedes at afhænde aktiverne uden for kerneområdet.
(30)
Den 19. december 2012 annoncerede SAS, at alle de nødvendige betingelser for oprettelsen af den nye kreditfacilitet (se betragtning 28) var på plads, herunder parlamenternes godkendelse. Den nye kreditfacilitet erstattede således den gamle kreditfacilitet fra denne dato og frem til den 3. marts 2014 (22).
(31)
Ved brev af 3. juni 2013 oplyste Danmark og Sverige, at staterne og de långivende banker som følge af salget af 80 % Widerøe-aktierne (betragtning 22) var blevet enige med SAS om at ændre vilkårene og betingelserne for den nye kreditfacilitet, selv om denne aftale endnu ikke var underskrevet formelt. I de bemærkninger, de danske og svenske myndigheder fremsendte som led i undersøgelsesproceduren, meddelte de Kommissionen, at aftalen om ændring af den nye kreditfacilitet var underskrevet af alle parterne og ville træde i kraft, så snart Widerøe-transaktionen var afsluttet, dvs. den 30. september 2013. Ændringerne var følgende:
-
Facilitet A ville blive reduceret fra 1,173 mia. SEK til 0,8 mia. SEK og blive forlænget med fem måneder til den 1. juni 2014.
-
SAS ville give tilsagn om [0,5-0,8] mia. SEK i kontant sikkerhedsstillelse til facilitet A. De resterende [0,1-0,4] mia. SEK ville være sikret gennem den sikkerhedsstillelse, der allerede var nævnt i aftalen om den nye kreditfacilitet.
-
0,2 mia. SEK fra facilitet A ville blive annulleret, så snart en del af groundhandling-forretningen var afsat. Da den nye kreditfacilitet blev annulleret den 4. marts 2014, havde SAS underskrevet en hensigtserklæring med en potentiel køber. (23)
-
Facilitet B ville blive reduceret fra 1,5 mia. SEK til 1,2 mia. SEK.
5. ÅBNINGSAFGØRELSEN
(32)
Kommissionen udtrykte i åbningsafgørelsen tvivl om, hvorvidt staterne, KAW og bankerne deltog i den nye kreditfacilitet på lige vilkår (pari passu-princippet) af følgende årsager:
-
Bankernes tidligere engagement i SAS gennem deres deltagelse i den gamle kreditfacilitet. Bankerne halverede næsten deres bidrag til den nye kreditfacilitet og nedbragte dermed deres samlede engagementer i SAS med ca. 50 % i relation til kreditfaciliteten, mens staterne, som ikke fik nogen fortjeneste på fortegningsretsemissionerne i 2009 og 2010 på grund af SAS' vedvarende negative resultater, øgede deres engagement i SAS.
-
SAS havde trukket på hele den gamle kreditfacilitet i januar 2012, hvilket kunne have påvirket de långivende bankers beslutning om at deltage i den nye kreditfacilitet for at undgå yderligere træk og sikre, at deres bidrag til kreditfaciliteten ikke gik helt tabt i lyset af selskabets store vanskeligheder.
-
Det var uklart for Kommissionen, om bankernes beslutning om at deltage i den nye kreditfacilitet var påvirket af staternes vedvarende finansielle bistand til SAS i de foregående år. Kommissionen bemærkede også, at de private aktører udelukkende ville deltage i den nye kreditfacilitet på betingelse af staternes deltagelse.
-
Kommissionen satte spørgsmålstegn ved, hvorvidt KAW's deltagelse i den nye kreditfacilitet kunne sidestilles med en privat investors deltagelse, eftersom KAW ikke kun har engagementer i SAS gennem sin aktiebeholdning, men også via banken SEB.
(33)
Kommissionen betvivlede også, om staternes deltagelse i den nye kreditfacilitet kunne betragtes som rationel ud fra et aktionærsynspunkt, og om kriteriet om den markedsøkonomiske investor ville være opfyldt, hvis der ses bort fra pari passu-argumentet. I den forbindelse har Kommissionen undersøgt, om 4XNG-planen byggede på tilstrækkeligt solide antagelser til, at private investorer ville have incitament til at deltage i den nye kreditfacilitet, og om planens følsomhedsanalyser var for optimistiske.
(34)
Kommissionen fremhævede f.eks. de optimistiske tal for markedsvækst i ASK og BNP samt antagelsen af en inflation på 0 % i 2015-2017. Den betvivlede også, om der på tidspunktet for undertegnelsen af aftalen om den nye kreditfacilitet kunne forventes en vellykket gennemførelse af alle spareforanstaltningerne og afhændelsen af aktiver.
(35)
Med hensyn til vilkårene og betingelserne for den nye kreditfacilitet og CITI's vurdering af det forventede afkast som følge af staternes deltagelse i den nye kreditfacilitet understregede Kommissionen, at 4XNG-planen ikke blev vurderet i CITI-rapporten, ligesom der heller ikke blev foretaget en følsomhedsanalyse af den finansielle model, men at rapporten kun baserede sig på de forhåndenværende oplysninger. Kommissionen bemærkede også, at CITI-rapporten ikke vurderede sikkerheden bag den nye kreditfacilitet ud fra en privat markedsinvestors synspunkt og heller ikke tog højde for virkningerne af eventuelle alternative scenarier (herunder misligholdelse), som kunne medføre lavere afkast. Kommissionen bemærkede i den forbindelse, at CITI-rapporten tog udgangspunkt i, at sandsynligheden for, at SAS ville misligholde sit lån inden for de næste tre år, var lig nul, hvilket synes at være en undervurdering af risikoen.
(36)
I betragtning af ovenstående kunne Kommissionen ikke udelukke, at staternes deltagelse i den nye kreditfacilitet ville medføre en fordel for SAS efter artikel 107, stk. 1, i TEUF.
(37)
I det omfang den nye kreditfacilitet skulle udgøre statsstøtte efter artikel 107, stk. 1, i TEUF, var Kommissionen i tvivl om, hvorvidt den kunne betragtes som forenelig med det indre marked. I den forbindelse undersøgte Kommissionen, om nogle af de mulige grunde til forenelighed i TEUF fandt anvendelse. I betragtning af foranstaltningens art og SAS' vanskeligheder bemærkede Kommissionen, at det eneste relevante kriterie lod til at være kriterierne vedrørende støtte til redning og omstrukturering af kriseramte virksomheder efter artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF på grundlag af rammebestemmelserne for statsstøtte til redning og omstrukturering af kriseramte virksomheder (24) (»rammebestemmelserne«). Kommissionen kom dog til den foreløbige konklusion, at betingelserne for statsstøtte til redning og omstrukturering i rammebestemmelserne ikke syntes at være opfyldt.
6. BEMÆRKNINGER TIL ÅBNINGSAFGØRELSEN
6.1. Bemærkninger fra Danmark og Sverige
(38)
Danmark og Sverige fastholder, at deres deltagelse i kreditfaciliteten foregik på markedsvilkår, eftersom de var ligestillet med bankerne og KAW, og der derfor ikke var tale om statsstøtte.
(39)
Danmark og Sverige anfører, at SAS ikke på noget tidspunkt under forhandlingerne om den nye kreditfacilitet trak på den gamle kreditfacilitet. De bemærker, at den gamle kreditfacilitet blev ændret i marts 2012 med indførelsen af strengere betingelser for at trække på den og fremfører, at bankerne derfor fra slutningen af juni 2012 befandt sig i en stilling, hvor de kunne afvise eventuelle anmodninger fra SAS om at trække på kreditfaciliteten. SAS tilbagebetalte det fulde beløb, der var trukket på kreditfaciliteten, i marts 2012 og har siden ikke trukket på den gamle kreditfacilitet. Bankerne kan således med rimelighed betragtes som »eksterne« investorer, som deltog i den nye kreditfacilitet på de samme vilkår som staterne (25) og ikke havde betydelige usikrede engagementer i SAS. (26)
(40)
Hvad angår KAW's deltagelse i den nye kreditfacilitet sammen med bankerne anfører de danske og svenske myndigheder, at KAW's engagementer i SEB var begrænsede, og at dette ikke kunne have været medvirkende til KAW's beslutning om at deltage i kreditfaciliteten.
(41)
Danmark og Sverige anfører endvidere, at 4XNG-planen var realistisk og ville kunne gennemføres med succes. De fastholder, at alle aspekter og antagelser, også vedrørende forventede indtægter (»RASK«) (27), spareforanstaltninger og planlagte afhændelser, var blevet nøje undersøgt med henblik på at opfylde de finansielle målsætninger i 4XNG-planen for 2014-2015. 4XNG-planen, og de antagelser, den hviler på, blev desuden nøje studeret af eksterne finansielle rådgivere fra begge stater (Goldman Sachs) og bankerne ([…]) og blev tilpasset på baggrund af deres bemærkninger og anbefalinger. De understreger også, at forventningerne om en vellykket gennemførelse af planen i forbindelse med beslutningen om at deltage i kreditfaciliteten blev underbygget af, at én af betingelserne for den nye kreditfacilitet var, at der blev indgået aftaler med fagforeningerne. Ifølge Danmark og Sverige viste udviklingen mellem december 2012 og frem til annulleringen af den nye kreditfacilitet den 4. marts 2014, at planen var godt på vej til at skabe de forventede resultater (28).
(42)
Med hensyn til vilkårene og betingelserne for den nye kreditfacilitet fremfører Danmark og Sverige, at de var i overensstemmelse med normale markedsvilkår, eftersom de svarede til vilkårene i sammenlignelige aftaler. Den nye kreditfacilitet indeholdt også højere startgebyrer og skærpede betingelser for at trække på den, end de fleste andre aftaler, der blev set på. For så vidt angår sikkerhedsstillelsen, anfører Danmark og Sverige, at de långivende bankers reelle finansielle risiko var ubetydelig, fordi sikkerheden havde en anslået værdi, der klart oversteg størrelsen på facilitet A. I et afviklingsscenarie ville alle de långivende bankers krav kunne fuldbyrdes gennem sikkerhedsstillelsen eller de af SAS' øvrige aktiver, der ville kunne afhændes, f.eks. […], aktierne i […] osv. Ovennævnte understøttes også af, at en stor del af forpligtelserne under facilitet A blev annulleret i første halvdel af 2013. Ifølge Danmark og Sverige viser dette, at bankerne handlede forretningsmæssigt og fornuftigt i forbindelse med beslutningen om at deltage i den nye kreditfacilitet sammen med staterne og KAW.
(43)
Endelig anfører Danmark og Sverige, at deltagelsen i den nye kreditfacilitet har genereret et betydeligt afkast til långiverne, uden at SAS har skullet trække på faciliteten. Dette bør understøtte den antagelse, at staternes deltagelse i den nye kreditfacilitet sammen med KAW og bankerne var fuldt forenelig med princippet om den markedsøkonomiske investor.
6.2. Bemærkninger fra SAS-gruppen
(44)
SAS-gruppen fremfører, at staterne deltog i den nye kreditfacilitet i deres egenskab af aktionærer, ikke som offentlige myndigheder. Ud fra dette synspunkt var det at foretrække at deltage i et sådant instrument frem for at foretage et kapitalindskud, i betragtning af aktionærernes/långivernes betydelige indtægter i form af gebyrer samt aktiernes forventede værdistigninger.
(45)
Med hensyn til spørgsmålet om pari passu anfører SAS-gruppen, at kriteriet var opfyldt, eftersom bankerne ikke havde nogen eksponeringer over for SAS og derfor skulle betragtes som »eksterne« investorer. Staternes deltagelse i den nye kreditfacilitet påvirkede desuden ikke bankernes adfærd, da det var SAS - og ikke bankerne - der anmodede aktionærerne om at deltage i den nye kreditfacilitet. SAS-gruppen fastholder desuden, at bankerne besluttede at deltage i den nye kreditfacilitet på samme vilkår som staterne og KAW på basis af de meget positive resultater i risiko-/indtægtsundersøgelsen.
(46)
SAS-gruppen understøtter Danmarks og Sveriges påstand om, at de antagelser, der lå til grund for 4XNG-planen, var solide, og at fremskrivningerne var realistiske, for så vidt angår de tre vigtigste drivkræfter herfor, nemlig vækst i ASK, BNP-vækst i 2015-2017 og en forventet inflation på 0 %. De långivende banker havde desuden nøje undersøgt risiciene forbundet med gennemførelsen af planen, især med hensyn til RASK som nøgleindikator for selskabets rentabilitet.
(47)
SAS-gruppen fremfører samtidig, at sikkerhedsstillelsen var hensigtsmæssigt værdiansat, og at risikoen for misligholdelse fra SAS' side i forbindelse med gennemførelsen af 4XNG-planen var begrænset. Dette understøttes af, at gennemførelsen af spareplanen var en forudsætning for, at långiverne deltog i den nye kreditfacilitet, og at indgåelsen af nye kollektive overenskomster i november 2012 var afgørende for 4XNG-planens succes.
(48)
SAS-gruppen kritiserer Kommissionen for ikke at have taget højde for muligheden for selskabets konkurs og det forhold, at staterne ville have mistet værdien af deres kombinerede aktiebeholdning, hvis den nye kreditfacilitet ikke havde været stillet til rådighed. I den forbindelse understreger SAS-gruppen, at staterne deltog i den nye kreditfacilitet i deres egenskab af hovedaktionærer i SAS, som søger at opnå et passende afkast på deres investering.
(49)
Endelig oplyser SAS-gruppen, at gennemførelsen af 4XNG-planen har medført et provenu før skat på 3 mia. SEK, hvilket giver SAS et positivt resultat i perioden november 2012 til juli 2013.
6.3. Bemærkninger fra FAM
(50)
Ifølge FAM, som er ansvarlig for forvaltningen af KAW's aktiver, besluttede sidstnævnte at deltage i den nye kreditfacilitet uafhængigt af stiftelsens interesser i SEB og SEB's engagementer i SAS. FAM fremfører, at KAW hverken havde en majoritetsaktiepost i SEB eller kunne siges at kontrollere SEB.
(51)
FAM undersøgte 4XNG-planen, de tilknyttede finansielle risici og sikkerhedsstillelsen og anså det for at være i KAW's interesse at deltage i den nye kreditfacilitet. I den forbindelse sammenlignede FAM udsigterne til at beskytte KAW's langsigtede investering i SAS og kommende mulige indtægter som følge af disse investeringer samt de høje gebyrer, som skulle betales af SAS under den nye kreditfacilitet, med en eventuel afvikling af SAS, som FAM ikke anså for at være økonomisk interessant.
(52)
FAM er ligeledes enig med Danmark, Sverige og SAS-gruppen i, at alle parterne deltog i den nye kreditfacilitet på lige vilkår uden nogen form for efterstillelse, uforholdsmæssige sikkerhedsrettigheder eller andre urimelige vilkår. Beslutningen om at deltage i den nye kreditfacilitet var baseret på en grundig undersøgelse af rentabilitetsudsigterne for et stærkt og konkurrencedygtigt SAS i fremtiden.
(53)
Endelig er FAM enig med Danmark og Sverige i, at de långivende bankers beslutning om at deltage i den nye kreditfacilitet var truffet af forretningsmæssige hensyn, eftersom deres eksisterende eksponeringer under den gamle kreditfacilitet kun var rent teoretiske. FAM fremfører, at bankerne havde endnu færre incitamenter til at deltage i den nye kreditfacilitet end staterne og KAW, eftersom disse kunne forvente stigende aktiekurser. FAM fastholder derfor, at betingelserne for pari passu er opfyldt.
7. VURDERING AF FORANSTALTNINGEN
7.1. Statsstøtte
(54)
I henhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF er »statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med det indre marked, i det omfang den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne«.
(55)
Statsstøttebegrebet omfatter således enhver begunstigelse, som finansieres direkte eller indirekte af statsmidler, af staten selv eller af mellemliggende organer i henhold til de beføjelser, de har fået tillagt.
(56)
For at udgøre statsstøtte skal en foranstaltning finansieres gennem statslige midler og kunne tilregnes staten. I princippet omfatter statsmidler en medlemsstats midler og dens offentlige myndigheders midler samt midler fra offentlige virksomheder, som de offentlige myndigheder enten direkte eller indirekte udøver en kontrollerende indflydelse på.
(57)
Det kan ikke bestrides, at den aktuelle foranstaltning omfatter statsmidler, eftersom den blev finansieret med midler fra staternes budgetter og kunne tilregnes staterne. Det skal især bemærkes, at de danske og svenske parlamenter godkendte begge regeringernes deltagelse i den nye kreditfacilitet (se betragtning 30).
(58)
Den pågældende foranstaltning skal fordreje eller true med at fordreje konkurrencevilkårene og kunne påvirke samhandlen mellem medlemsstaterne.
(59)
Ifølge fast retspraksis kan finansiel støtte ydet af en medlemsstat, som styrker en virksomheds position i forhold til andre virksomheder, der konkurrerer med hinanden i EU, i det mindste potentielt påvirke samhandlen mellem medlemsstaterne og konkurrencen (29). I den forbindelse finder Kommissionen, at enhver potentiel økonomisk begunstigelse af SAS ydet gennem statsmidler vil opfylde denne betingelse. SAS konkurrerer med andre luftfartsselskaber i EU og EØS, især siden tredje etape af liberaliseringen af flytransporten (»tredje pakke«) trådte i kraft den 1. januar 1993 (30). Samtidig konkurrerer lufttransport med vej- og jernbanetransport om de kortere rejser, og vej- og jernbanetransportvirksomhederne kunne således også blive påvirket.
(60)
Det eneste kriterie i forbindelse med statsstøttebegrebet, der kan stilles spørgsmålstegn ved, er, om foranstaltningen gav SAS en selektiv uretmæssig økonomisk fordel.
(61)
I betragtning af, at den nye kreditfacilitet blev annulleret fra den 4. marts 2014, har Kommissionen set på, hvorvidt den nye kreditfacilitet gav SAS en selektiv uretmæssig økonomisk fordel, fra den blev oprettet i 2012 og indtil den blev annulleret i 2014.
7.2. Økonomiske fordele for SAS
(62)
For at bestemme, om der blev ydet statsstøtte til SAS efter artikel 107, stk. 1, i TEUF, undersøger Kommissionen, om luftfartsselskabet fik en økonomisk fordel, som det ellers ikke ville have opnået på normale markedsvilkår. For at undersøge dette anvender Kommissionen princippet om den markedsøkonomiske investor, ifølge hvilket der ikke er tale om statsstøtte, hvis en privat investor af en tilsvarende størrelse som de pågældende offentlige organer, der handler på normale markedsøkonomiske vilkår, ville have været tilbøjelig til at yde den pågældende foranstaltning til fordel for støttemodtageren.
(63)
Ifølge princippet om den markedsøkonomiske investor skal Kommissionen således undersøge, om en privat investor ville have indgået transaktionen på de samme betingelser. Den hypotetiske private investor vil normalt handle fornuftigt med henblik på at maksimere sin fortjeneste, uden dog at løbe for stor en risiko i forhold til afkastet (31).
(64)
I princippet indebærer offentlige finansielle bidrag ikke statsstøtte, hvis de finder sted samtidig med et betydeligt kapitalbidrag fra en privat investor, som er foretaget under tilsvarende omstændigheder og på tilsvarende vilkår (pari passu) (32).
7.2.1. Staternes, KAW's og bankernes deltagelse i den nye kreditfacilitet på lige vilkår (pari passu)
(65)
Kommissionen bemærker, at de banker, der deltager i den nye kreditfacilitet, også deltog i den gamle kreditfacilitet. Staterne har øget deres engagementer i SAS under den nye kreditfacilitet, mens bankerne stort set har halveret deres bidrag (fra 366 mio. EUR til ca. 200 mio. EUR) og således har reduceret deres samlede eksisterende engagementer i SAS i forbindelse med kreditfaciliteten med ca. 50 %. I åbningsafgørelsen udtrykte Kommissionen derfor tvivl om, hvorvidt pari passu-princippet var opfyldt, eftersom staterne og bankerne ikke synes at være sidestillede.
(66)
Danmark, Sverige og SAS-gruppen anfører, at de långivende banker ikke havde nogen engagementer under den gamle kreditfacilitet, mens de forhandlede om deltagelse i den nye facilitet. Bankerne bør derfor betragtes som »eksterne« investorer, der befandt sig i en tilsvarende situation som staterne og KAW.
(67)
Kommissionen bemærker, at SAS havde trukket på hele den gamle kreditfacilitet i januar 2012 (se betragtning 20). De ændringer af den gamle kreditfacilitet, der blev indført i marts 2012, omfattede bl.a. et krav om en fuld og øjeblikkelig tilbagebetaling af det beløb, der var blevet trukket. Beløbet blev fuldt tilbagebetalt i marts 2012, og ændringerne af den gamle kreditfacilitet, som trådte i kraft samme måned, gjorde det meget svært for SAS at trække på faciliteten derefter (33). SAS skulle også indgive en rekapitaliseringsplan inden juni 2012 til godkendelse i bestyrelsen samt staterne og KAW i deres egenskab af hovedaktionærer. Planen blev indledningsvist afvist af bankerne, og det var først i november 2012 at staterne efter nøje gennemgang af den ændrede 4XNG-plan besluttede at deltage i den nye kreditfacilitet, efterfulgt af bankerne.
(68)
De danske og svenske myndigheder og SAS-gruppen hævder derfor, at SAS rent faktisk var forhindret i at trække på den gamle kreditfacilitet. Bankerne var vel vidende om denne situation og skulle beslutte, om de skulle fortsætte den gamle kreditfacilitet indtil dens udløb i juni 2013, eller om de skulle deltage i den nye kreditfacilitet på lige vilkår med staterne og KAW, til trods for at staterne og KAW, i deres egenskab af aktionærer, havde større incitament til at deltage med henblik på eventuelle kursstigninger efter gennemførelsen af 4XNG-planen.
(69)
Selv om Kommissionen finder det sandsynligt, at bankerne, i det mindste dem der ikke havde usikrede bilaterale engagementer i SAS, ikke havde engagementer i forbindelse med den gamle kreditfacilitet på det tidspunkt, hvor de traf beslutning om at deltage i den nye kreditfacilitet, finder Kommissionen også, at der stadig var risiko for, at SAS kunne have opfyldt betingelserne for at trække på faciliteten, inden den nye kreditfacilitet var på plads. Det er fuldstændig irrelevant, at dette ikke var tilfældet, og at den gamle kreditfacilitet ikke blev udnyttet, efter at hele beløbet var betalt tilbage i marts 2012. Det lader derfor til, at bankerne havde en vis grad af eksponeringer over for SAS i forbindelse med den gamle kreditfacilitet, hvilket staterne (og KAW) ikke havde. Kommissionen kan derfor ikke godkende de danske og svenske myndigheders argument om, at bankerne deltog i den nye kreditfacilitet som »eksterne« investorer, uanset deres engagementer i forbindelse med den gamle kreditfacilitet.
(70)
Kommissionen er heller ikke enig med Danmark og Sverige i, at nogle af bankernes engagementer i form af bilaterale faciliteter i forbindelse med den gamle kreditfacilitet (34) ikke medførte en finansiel risiko for bankerne, mens forhandlingerne om den nye kreditfacilitet stod på, med det argument, at der ikke kunne trækkes på disse faciliteter, medmindre den gamle kreditfacilitet var trukket helt i bund. Som nævnt ovenfor var der en risiko for, at SAS kunne have opfyldt betingelserne for at trække på den gamle kreditfacilitet, selv om denne risiko efter ændringerne i marts 2012 og de skærpede betingelser ganske vist var meget lille.
(71)
Det lader desuden til, at nogle banker havde andre engagementer i SAS. Foruden sin deltagelse i den gamle kreditfacilitet havde […] f.eks. pr. 30. september 2012 usikrede (og uudnyttede) bilaterale engagementer i SAS på [200-600] mio. EUR samt usikrede kreditkortengagementer på [500-900] mio. EUR. Banken risikerede derfor at skulle hæfte for eventuelle omkostninger i forbindelse med tilbagebetaling til kunder i tilfælde af, at SAS aflyste deres flyvninger. Selv om de usikrede kreditkortengagementer udgjorde [0-2] % af […] samlede udlånsportefølje på ca. [1 000-3 000] mia. SEK, udgjorde den stadig en finansiel risiko, og det kan derfor ikke accepteres, at […] befandt sig i samme situation som staterne, da banken skulle træffe beslutning om at deltage i den nye kreditfacilitet.
(72)
Tre andre banker havde også engagementer i form af udestående faciliteter til finansiering af fly (f.eks. […]). Selv om staterne fremfører, at der var stillet sikkerhed for denne finansiering gennem flyet, og at den ikke udgjorde en finansiel risiko for bankerne, fordi flyene let kunne sælges på markedet, er dette ikke blevet bevist faktuelt. Det er stadig uklart, hvorvidt det i tilfælde af brandsalg af flyet ville have været muligt at indhente det fulde beløb.
(73)
Kommissionen satte endvidere spørgsmålstegn i åbningsafgørelsen ved, om bankernes adfærd kunne have været påvirket af statens adfærd i betragtning af staternes vedvarende finansielle støtte til luftfartsselskabet i de foregående år (f.eks. fortegningsretsemissionerne i 2009 og 2010). Bankerne var desuden udelukkende villige til at deltaget i den nye kreditfacilitet på betingelse af staternes deltagelse, jf. betragtning 23 og 24.
(74)
Kommissionen finder i princippet, at pari passu-kriteriet ikke kan anvendes i de tilfælde, hvor staternes deltagelse er en uomtvistelig betingelse for, at de private aktører deltager i transaktionen.
(75)
Danmark, Sverige og SAS-gruppen fremførte som led i undersøgelsesproceduren, at bankerne på intet tidspunkt under forhandlingerne om den nye kreditfacilitet havde følt sig »besmittede« af staternes tidligere adfærd og deres fortsatte vilje til at støtte SAS, til trods for at staternes forventede provenu på fortegningsretsemissionerne i 2009 og 2010 viste sig at være for lille.
(76)
Kommissionen kan ikke udelukke muligheden for, at visse private aktører ikke havde været villige til at investere i en forretning med sådanne resultater og uforudsigelige forventninger uden staternes deltagelse. Den kan imidlertid heller ikke udelukke, at staterne, som havde afvist at indskyde ny egenkapital og deltage i en efterstillet kreditfacilitet, ikke længere var villige til at indskyde ekstra midler i SAS. Til trods for disse betragtninger er Kommissionen fortsat ikke overbevist om, at staternes deltagelse i den nye kreditfacilitet foregik på lige vilkår med de långivende banker, i betragtning af at staternes deltagelse medførte, at bankerne mindskede deres samlede engagementer i SAS i forbindelse med kreditfaciliteten med ca. 50 %, hvorimod staterne øgede deres engagementer.
(77)
Med hensyn til om KAW's adfærd kan bruges som reference for den adfærd, en privat aktør ville have udvist, viser den formelle undersøgelse, at KAW's engagementer i SAS gennem sine aktier i SEB var mindre end først antaget i åbningsafgørelsen. I betragtning af at KAW kun er minoritetsaktionær i SEB, og at SEB's engagementer i SAS var begrænsede, kan det argumenteres, at KAW's deltagelse i den nye kreditfacilitet skyldtes forventninger til investeringens rentabilitet.
(78)
Den formelle undersøgelse har ikke gjort det muligt for Kommissionen med sikkerhed at fastslå, at den pågældende transaktion fandt sted på lige vilkår på basis af princippet om pari passu.
(79)
Kommissionen har også undersøgt, om staternes deltagelse i den nye kreditfacilitet kan betragtes som rationel ud fra et aktionærsynspunkt og om det opfylder princippet om den makroøkonomiske investor, når der ses bort fra kriteriet om pari passu.
7.2.2. Vurdering af staternes deltagelse i den nye kreditfacilitet ud fra det makroøkonomiske investorprincip
(80)
Det skal undersøges, om en privat investor i samme situation som staterne, dvs. som eksisterende aktionærer i SAS, som befandt sig i tilsvarende omstændigheder som staterne i 2012 ville have deltaget i den nye kreditfacilitet på samme vilkår og betingelser (35).
(81)
De uafhængige undersøgelser, som blev foretaget af de eksterne finansielle rådgivere (Goldman Sachs International og CITI som rådgivere for staterne og […] som rådgiver for långiverne) før indgåelsen af aftalen om den nye kreditfacilitet, kan bidrage med oplysninger hertil. Ifølge Danmark og Sverige besluttede staterne først at deltage i den nye kreditfacilitet efter de eksterne rådgiveres nøje gennemgang af 4XNG-planen, og efter at vilkårene og betingelserne for den nye kreditfacilitet var blevet ændret.
(82)
Kommissionen udtrykte visse forbehold i åbningsafgørelsen med hensyn til CITI's rapport, men Danmark og Sverige har forklaret, at deres beslutning om at deltage i den nye kreditfacilitet var baseret på alle de analyser, der var foretaget af deres finansielle rådgivere, og at CITI-rapporten derfor ikke kunne vurderes isoleret.
(83)
De finansielle rådgivere fik bl.a. til opgave at udarbejde en kritisk analyse af 4XNG-planen og den nye kreditfacilitet samt at udpege eventuelle følsomme og sårbare punkter i den forbindelse. Analysen omfattede flere rapporter med udgangspunkt i SAS' historiske resultater og andre relevante benchmarks for branchen. Rådgiverne kom med en række anbefalinger til risikoreducerende strategier i forbindelse med både 4XNG-planen og den nye kreditfacilitet. Staterne anmodede i overensstemmelse med denne rådgivning om visse ændringer af 4XNG-planen (fremskynde spareforanstaltningerne og tilpasse andre initiativer) samt visse justeringer af den nye kreditfacilitet for at begrænse sandsynligheden for, at der blev trukket på den.
(84)
I deres analyse af 4XNG-planen udpegede de eksterne rådgivere nogle risikoprægede punkter, som de fokuserede særligt på, sparemål, afhændelser og RASK. Risikovurderingen indeholder bl.a. følgende betragtninger:
-
Sparemål
Efter anbefalingerne fra de eksterne rådgivere blev 4XNG-planen strammet op og ændret, så den omfattede spareforanstaltninger for ca. [1-4] mia. SEK om året (en stigning fra det oprindelige mål på [1-4] mia. SEK). En af bekymringerne gik på, at disse sparemål ikke ville blive opfyldt, men i november 2012 blev der indgået nye overenskomster, der indebar nedskæringer i løn og andre ydelser samt ændringer af pensionsordningerne, hvilket bidrog til at fjerne noget af risikoen i forbindelse med 4XNG-planen forud for aftalen om den nye kreditfacilitet. Disse foranstaltninger førte til besparelser på knap [0-3] mia. SEK om året […], som staterne krævede skulle være gennemført, inden den nye kreditfacilitet kunne træde i kraft.
-
Afhændelser
Eftersom de eksterne finansielle rådgivere havde betvivlet de oprindelige forventninger vedrørende afhændelser af aktiver og som følge af nye oplysninger under forløbet, afveg den endelige liste over planlagte afhændelser i 4XNG-planen fra den liste, som SAS oprindeligt havde fremlagt (36). Staternes finansielle rådgivere konkluderede i sidste ende, at det ville være muligt at foretage afhændelserne (til en anslået afhændelsesværdi på ca. 3,0 mia. SEK) i den endelige 4XNG-plan inden for den anslåede tidsramme. Aftalen om den nye kreditfacilitet indeholdt desuden bestemmelser om timing af salget af Widerøe, samt om at indtægterne fra afhændelserne skulle gå til at betale tilbage til den nye kreditfacilitet.
-
RASK
De underliggende antagelser om yield og RASK blev vurderet og betragtet som rimelige på baggrund af tal for den historiske trend, tredjeparternes fremskrivninger og de ændringer af konkurrencevilkårene, der var kendt på tidspunktet. Disse antagelser blev derfor ikke anset for at være behæftet med en risiko i forbindelse med gennemførelsen af 4XNG-planen.
(85)
For så vidt angår Kommissionens tvivl i åbningsafgørelsen om, hvorvidt de særlige drivkræfter bag 4XNG-planen var for optimistiske (markedsvækst i ASK, forventet BNP og en inflation på 0 % i perioden 2015-2017), viser de oplysninger, som Danmark, Sverige og SAS-gruppen indgav som led i undersøgelsesproceduren, at der i forbindelse med fremskrivningerne er taget særligt hensyn til SAS' vigtigste markeder. Det omfatter selskabets større eksponeringer over for Nordeuropa i forhold til Sydeuropa samt dets eksponeringer over for de amerikanske og asiatiske markeder. De nye oplysninger viste også, at den anslåede omkostningsinflation på 0 % om året i 2015-2017 er nettovirkningerne af en underliggende årlig inflationssats på 2 % (på linje med den anslåede inflation i EU) og en antagelse af, at den vil kunne neutraliseres gennem nye spareforanstaltninger.
(86)
Med hensyn til de manglende følsomhedsanalyser i CITI-rapporten i forbindelse med antagelserne om den interne forrentning (se betragtning 35) samt Kommissionens oprindelige bekymring om de potentielle virkninger af mindre gunstige scenarier, har Kommissionen modtaget yderlige oplysninger fra Danmark og Sverige vedrørende omfanget af de følsomhedsanalyser, der blev foretaget. I den forbindelse fremlagde Goldman Sachs en række følsomhedsanalyser under udviklingen af 4XNG-planen mellem juni og september 2012. En revideret analyse fra september 2012 viser, at SAS ikke ville løbe tør for likviditet, selv i de negative scenarier, dvs. at SAS' likviditet i alle de analyserede tilfælde ville ligge over det laveste niveau for kreditfaciliteten. For at bevare markedstilliden blev det imidlertid vurderet, at det var nødvendigt at sikre et tilstrækkeligt likviditetsgrundlag, og at oprettelsen af en kreditfacilitet var den bedste løsning på en sådan »likviditetsreserve«.
(87)
Kommissionen noterer sig de mange finansielle undersøgelser af 4XNG-planen (herunder den omfattende analyse og undersøgelse af diverse scenarier for planen). Kommissionen bemærker også staternes efterfølgende krav om at nedbringe risiciene for gennemførelsen og opnå en konsolideret omstruktureringsplan inden deltagelse i den nye kreditfacilitet. Sådanne handlinger synes at være i overensstemmelse med den adfærd, en fornuftig privat markedsinvestor ville have haft. Det skal imidlertid stadig undersøges, om vilkårene og bestemmelserne for den nye kreditfacilitet var i overensstemmelse med, hvad en privat markedsinvestor i samme situation som staterne, dvs. som eksisterende aktionær i selskabet, ville have accepteret.
(88)
Danmark, Sverige og SAS-gruppen har forklaret, at et af de særlige kendetegn ved luftfartssektoren er behovet for at opretholde et højt økonomisk beredskab for at bevare kundernes og interessenternes tillid til selskabets evne til at fortsætte sin virksomhed. I betragtning af SAS' økonomiske vanskeligheder i 2012 og selskabets daværende likviditetssituation var en sandsynlig incitamentsfaktor for staternes deltagelse i den nye kreditfacilitet som aktionærer i SAS at undgå øgede tab eller konkurs i tilfælde af en likviditetsudstrømning.
(89)
I den forbindelse lader staterne navnlig til at have fulgt anbefalingerne fra de uafhængige rådgivere i forbindelse med den endelige aftale om vilkårene og betingelserne for den nye kreditfacilitet. Det lader til, at vilkårene og betingelserne for den nye kreditfacilitet samlet skulle garantere en begrænsning af de største forretningsmæssige risici. En af de afgørende betingelser for oprettelsen af den nye kreditfacilitet var f.eks., jf. betragtning 84, en vellykket indgåelse af nye overenskomster med besætningsmedlemmerne. Betingelserne for at trække på facilitet B lod desuden til at mindske sandsynligheden for, at der kunne trækkes på den før marts 2015 (37). De finansielle betingelser, der var knyttet til den nye kreditfacilitet, var desuden udfærdiget på en sådan måde, at SAS, medmindre selskabet opfyldte de grundlæggende finansielle mål i 4XNG-planen, ikke ville kunne få adgang til kreditfaciliteten eller ville have skullet tilbagebetale alle de beløb, der blev trukket på faciliteten på dette tidspunkt (38).
(90)
Foruden ovennævnte betragtninger har Kommissionen modtaget yderligere oplysninger om hensigtsmæssigheden af den nye kreditfacilitets underliggende sikkerheder. […] foretog i en rapport fra maj 2012 en uafhængig værdiansættelse af Widerøe og visse materielle aktiver (bl.a. reservemotorer, relevante fly, en række mindre ejendomme og noget udstyr), som efterfølgende blev stillet som sikkerhed for den nye kreditfacilitet. Selv om fokus var på Widerøe som det vigtigste aktiv i sikkerhedsstillelsen, og værdiansættelsen af nogle af de andre aktiver var baseret på mere begrænsede oplysninger, beløb den endelige værdiansættelse sig til en samlet aktivværdi på mellem [1-4] og [3-6] mia. SEK. De aktiver, der var stillet sikkerhed for, havde således en større samlet anslået værdi end facilitet A. Ifølge Danmark og Sverige anså långiverne dette for tilstrækkeligt for den nye kreditfacilitet, eftersom det som bemærket ovenfor var usandsynligt, at SAS nogen sinde ville trække på facilitet B.
(91)
De faktiske finansielle risici forbundet med den nye kreditfacilitet blev yderligere begrænset af bestemmelserne om en obligatorisk forudbetaling og/eller ophævelse af forpligtelserne under den nye kreditfacilitet, hvis SAS afhændede visse aktiver eller deltog i andre finansieringsmuligheder. Disse bestemmelser om forudbetaling og ophævelse bidrog til at reducere de potentielle tab over tid. Som følge af salget af Widerøe og efter en aftale, der trådte i kraft oven på salget i september 2013 (se betragtning 31) blev den nye kreditfacilitet reduceret fra 3,5 mia. SEK til 2 mia. SEK.
(92)
Det lader derfor til, at der blev truffet en omfattende række egnede foranstaltninger, der især skulle sikre SAS' vedvarende rentabilitet i perioden 2012-2015 og begrænse de finansielle risici, der var forbundet med den nye kreditfacilitet.
(93)
Kommissionen anerkender desuden nødvendigheden af at undersøge, om en sammenlignelig privat investor, der befandt sig i tilsvarende omstændigheder som staterne (dvs. som eksisterende aktionær i SAS) ville have været tilbøjelig til at deltage i den pågældende foranstaltning til fordel for støttemodtageren. I den forbindelse er det relevant at se på andre kontrafaktiske situationer, som kunne være opstået uden den pågældende foranstaltning.
(94)
Danmark, Sverige og SAS-gruppen hævder i deres bemærkninger til åbningsafgørelsen, at selskabet sandsynligvis ville være gået konkurs, hvis den nye kreditfacilitet ikke var blevet stillet til rådighed i 2012. Ifølge Danmark og Sverige ville det svare til et samlet tab på 1 044 mio. SEK for staterne, dvs. værdien af deres samlede aktiebeholdning. Der blev også peget på udsigterne til at miste eventuelle fremtidige kapitalgevinster, hvis 4XNG-planen blev implementeret med succes. Danmark og Sverige anslår, at deres samlede tab som følge af staternes fælles aktiebeholdning og bidrag til kreditfaciliteten i det mest ekstreme scenarie ville have ligget på ca. [1 000-3 000] mio. SEK, hvis SAS skulle misligholde kreditfaciliteten (39).
(95)
I tilfælde af at SAS skulle gå konkurs, synes staternes eventuelle ekstra tab i forbindelse med deres deltagelse i den nye kreditfacilitet (ca. 447,5 mio. SEK på baggrund af Danmarks og Sveriges eksempel) altså forholdsvis begrænsede i forhold til de tab, der ville være blevet akkumuleret som følge af deres aktiebeholdning. Hvis man sammenligner de relativt begrænsede ændringer for staterne i det negative scenarie med de potentielle fordele for staterne ved en vellykket gennemførelse af 4XNG-planen, lader det til at underbygge staternes beslutning om at deltage i den nye kreditfacilitet. I det mest optimistiske »basisscenarie« regnede CITI-rapporten med potentielle kapitalgevinster til staterne på i alt [7 000-12 000] mio. SEK. Selv om Kommissionen udtrykte en vis tvivl i åbningsafgørelsen om den ekstreme optimisme i sådanne vækstfremskrivninger, anerkender den muligheden for, at de potentielle kapitalgevinster i de positive scenarier selv i de mere forsigtige af slagsen klart ville overstige de potentielle tab i de negative scenarier.
(96)
Kommissionen tager derfor ovennævnte risiko-/afkastvurdering, de omfattende undersøgelser og tests af 4XNG-planen, de yderligere undersøgelser af den underliggende sikkerhed (40), bestemmelserne om tilbagebetaling eller ophævelse, som mindskede de potentielle tab over tiden (41), og de diverse andre risikobegrænsende foranstaltninger, der indgik i betingelserne for den nye kreditfacilitet, i betragtning (42). Når der tages hensyn til ovenstående, lader staternes beslutning om at deltage i den nye kreditfacilitet til at være i overensstemmelse med den adfærd, en privat aktør, der søger at opnå et normalt markedsafkast, ville have i betragtning af selskabets særlige situation på tidspunktet.
(97)
Kommissionen konkluderer endvidere, at staterne i deres egenskab af eksisterende aktionærer i SAS fulgte rimelige og realistiske udsigter til øget rentabilitet i forbindelse med deres beslutning om at deltage i den nye kreditfacilitet sammen med KAW og de långivende banker i perioden december 2012 til marts 2014. Staternes deltagelse medførte således ikke en fordel for SAS efter artikel 107, stk. 1, i TEUF.
7.3. Konklusion vedrørende forekomsten af statsstøtte
(98)
I betragtning af ovenstående finder Kommissionen, at Danmarks og Sveriges deltagelse i den nye kreditfacilitet ikke udgør statsstøtte efter artikel 107, stk. 1, i TEUF.
(99)
Endelig noterer Kommissionen sig, at Danmark og Sverige indvilligede i at denne afgørelse blev vedtaget og meddelt på engelsk -
VEDTAGET DENNE AFGØRELSE:
Artikel 1
Finansieringen af Scandinavian Airlines gennem den løbende kreditfacilitet, som Kongeriget Danmark og Kongeriget Sverige etablerede i december 2012, udgør ikke statsstøtte efter artikel 107, stk. 1, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde.
Artikel 2
Denne afgørelse er rettet til Kongeriget Danmark og Kongeriget Sverige.
Udfærdiget i Bruxelles, den 9. juli 2014
KOMISSION PÄÄTÖS,
annettu 9 päivänä heinäkuuta 2014,
toimenpiteestä SA.35668 (13/C) (ex 13/NN) (ex 12/CP), jonka Tanska ja Ruotsi ovat toteuttaneet Scandinavian Airlinesin hyväksi
(tiedoksiannettu numerolla C(2014) 4532)
(Ainoastaan englanninkielinen teksti on todistusvoimainen)
(ETA:n kannalta merkityksellinen teksti)
(2014/938/EU)
EUROOPAN KOMISSIO, joka
ottaa huomioon Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen ja erityisesti sen 108 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan,
ottaa huomioon Euroopan talousalueesta tehdyn sopimuksen ja erityisesti sen 62 artiklan 1 kohdan a alakohdan,
ottaa huomioon päätöksen, jolla komissio päätti aloittaa Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 108 artiklan 2 kohdan mukaisen tukea SA.35668 (13/C) (ex 13/NN) (ex 12/CP) koskevan menettelyn (1),
on edellä mainittujen artiklojen mukaisesti kehottanut asianomaisia osapuolia esittämään huomautuksensa ja on ottanut huomioon nämä huomautukset,
sekä katsoo seuraavaa:
1. MENETTELY
(1)
Lokakuun 2012 lopussa Tanska, Ruotsi ja Norja, jäljempänä yhdessä ’asianomaiset valtiot’, ottivat epävirallisesti yhteyttä komissioon ja EFTAn valvontaviranomaiseen, jäljempänä ’ESA’. Asia koski niiden aiottua osallistumista Scandinavian Airlinesin, jäljempänä ’SAS’ tai ’SAS Group’, uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn. Asianomaiset valtiot päättivät 12. marraskuuta 2012 osallistua uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn kuitenkaan ilmoittamatta komissiolle muodollisesti tästä toimenpiteestä.
(2)
Komissio käynnisti 14. marraskuuta 2012 omasta aloitteestaan uuden uusiutuvan luottojärjestelyn käsittelyn. Komissio pyysi Tanskalta ja Ruotsilta lisätietoa 29. marraskuuta 2012, 18. joulukuuta 2012, 28. tammikuuta 2013 ja 18. helmikuuta 2013. Tanska ja Ruotsi vastasivat pyyntöihin 6. joulukuuta 2012, 8. tammikuuta 2013, 5. ja 13. helmikuuta 2013 sekä 22. maaliskuuta 2013. Tanska ja Ruotsi toimittivat lisätietoja 3. kesäkuuta 2013 päivätyllä kirjeellä.
(3)
Komissio sai lisäksi kantelun Ryanairilta 20. marraskuuta 2012 ja tämän jälkeen European Low Fares Airline Associationilta (ELFAA) 4. helmikuuta 2013. Tanska ja Ruotsi vastasivat kanteluihin 22. maaliskuuta 2013 päivätyllä kirjeellä.
(4)
Komissio ilmoitti Tanskalle ja Ruotsille 19. kesäkuuta 2013 päivätyllä kirjeellä päättäneensä aloittaa Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen, jäljempänä ’SEUT-sopimus’, 108 artiklan 2 kohdan mukaisen menettelyn, joka koskee kyseistä tukea, jäljempänä ’menettelyn aloittamista koskeva päätös’. Tanska ja Ruotsi esittivät huomautuksia menettelyn aloittamista koskevasta päätöksestä 19. elokuuta 2013 päivätyillä kirjeillä.
(5)
Komission päätös menettelyn aloittamisesta julkaistiin Euroopan unionin virallisessa lehdessä (2)28. syyskuuta 2013. Komissio kehotti asianomaisia esittämään huomautuksensa toimenpiteistä.
(6)
SAS Group ja Foundation Asset Management Sweden AB, jäljempänä ’FAM’ (3), toimittivat havaintonsa komissiolle 28. lokakuuta 2013. Komissio välitti huomautukset edelleen Tanskalle ja Ruotsille 5. marraskuuta 2013 ja pyysi niitä antamaan mahdolliset vastauksensa. Tanskan ja Ruotsin viranomaiset ilmoittivat 4. ja 5. joulukuuta 2013 päivätyillä kirjeillä, ettei niillä ollut huomautettavaa SAS Groupin ja FAMin havainnoista.
(7)
Komissio pyysi Tanskalta ja Ruotsilta lisätietoja 25. helmikuuta 2014 päivätyllä kirjeellä, johon molemmat jäsenvaltiot vastasivat 25. maaliskuuta 2014. Tämän lisäksi Tanskan ja Ruotsin viranomaiset ilmoittivat komissiolle 5. ja 7. maaliskuuta 2014 päivätyillä kirjeillä, että SAS oli päättänyt purkaa uuden uusiutuvan luottojärjestelyn ja tutkia muita mahdollisuuksia pääomapohjansa vahvistamiseksi. Purkaminen tuli voimaan 4. maaliskuuta 2014.
(8)
Ruotsi ja Tanska ilmoittivat 4. ja 7. heinäkuuta 2014 päivätyillä kirjeillä, että ne suostuvat luopumaan SEUT-sopimuksen 342 artiklasta ja asetuksen (EY) N:o 1/1958 3 artiklasta johtuvista oikeuksistaan, jolloin tätä päätöstä tehtäessä ja siitä ilmoitettaessa voidaan käyttää englannin kieltä.
(9)
Tässä menettelyssä komissiolla on yksinomainen toimivalta arvioida, ovatko Tanska ja Ruotsi noudattaneet SEUT-sopimuksen säännöksiä. ESA on kuitenkin Euroopan talousalueesta tehdyn sopimuksen, jäljempänä ’ETA-sopimus’, 109 artiklan 1 kohdan sekä valvontaviranomaisen ja tuomioistuimen perustamisesta tehdyn EFTA-valtioiden sopimuksen 24 artiklan mukaisesti toimivaltainen arvioimaan, onko Norja toiminut ETA-sopimuksen säännösten mukaisesti. Lisäksi ESA ja komissio tekevät yhteistyötä, vaihtavat tietoja ja neuvovat toisiaan valvontapolitiikkaa koskevissa kysymyksissä ja yksittäisissä tapauksissa ETA-sopimuksen 109 artiklan 2 kohdan ja pöytäkirjan 27 perusteella varmistaakseen yhdenmukaisen soveltamisen koko Euroopan talousalueella.
(10)
Edellä esitetyn perusteella ja ottaen huomioon molempien toimielinten toimivallan nyt käsiteltävänä olevassa asiassa komissio on tehnyt yhteistyötä ESAn kanssa ja pyytänyt siltä neuvoja ennen tämän päätöksen antamista.
2. SKANDINAVIAN LENTOKULJETUSMARKKINAT
(11)
Vuosina 2001-2011 Skandinavian lentokuljetusmarkkinoiden, jotka kattavat Tanskan, Ruotsin, Suomen ja Norjan, ilmoitettiin kasvaneen 126 prosenttia tarjottuina istuinkilometreinä (4) mitattuna. Skandinavian lyhyen lentomatkan markkinoiden kasvusta vastasivat lähes yksinomaan halpalentoyhtiöt ja etenkin Norwegian Air Shuttle ja Ryanair. Halpalentoyhtiöiden arvioidaan tuottaneen peräti 90 prosenttia kyseisen aikavälin kasvusta (5).
(12)
Halpalentoyhtiöiden merkityksen kasvusta huolimatta Skandinavian markkinoiden suurin toimija on edelleen SAS, jonka markkinaosuus vuonna 2011 oli 35,6 prosenttia. Pudotus vuosikymmenen takaisesta yli 50 prosentista on huomattava. Norwegian Air Shuttlen markkinaosuus ylsi 18,7 prosenttiin ja Ryanairin 6,8 prosenttiin.
3. TUENSAAJA
(13)
SAS on asianomaisten valtioiden kansallinen lentoyhtiö sekä Skandinavian suurin ja Euroopan kahdeksanneksi suurin lentoyhtiö. SAS on myös Star Alliancen perustajajäsen. Scandinavian Airlinesin, Widerøen (6) ja Blue1:n muodostamalla ilmailukonsernilla on pääkonttori Tukholmassa, ja sen Euroopan ja mannertenvälisten lentojen pääasiallinen solmukohta on Kööpenhaminan lentoasema. Vuonna 2013 SAS kuljetti noin 28 miljoonaa matkustajaa ja sen liikevaihto oli noin 42 miljardia Ruotsin kruunua.
(14)
SAS on tällä hetkellä 50-prosenttisesti valtion omistuksessa. Ruotsin osuus on 21,4 prosenttia, Tanskan 14,3 prosenttia ja Norjan 14,3 prosenttia. Suurin yksityinen osakkeenomistaja on Knut ja Alice Wallenbergin säätiö, jäljempänä ’KAW’, jonka omistusosuus on 7,6 prosenttia. Muiden osakkaiden omistukset ovat enintään 1,5 prosenttia.
Taulukko 1
SAS AB:n merkittävimmät osakkeenomistajat 31. maaliskuuta 2012 (7)
Osakas
Yhteensä (%)
Ruotsin valtio
21,4
Tanskan valtio
14,3
Norjan valtio
14,3
Knut ja Alice Wallenbergin säätiö
7,6
Försäkringsaktiebolaget, Avanza Pension
1,5
A.H Värdepapper AB
1,4
Unionen
1,4
Tanskan kansallispankki
1,4
Robur Försäkring
0,9
Ponderus Försäkring
0,8
Andra AP-fonden
0,5
Tredje AP-fonden
0,5
SSB+TC Ledning Omnibus FD No OM79
0,5
Nordnet Pensionsförsäkring AB
0,4
Swedbank Robur Sverigefond
0,4
Swedbank Robur Sverigefond Mega
0,3
JPM Chase NA
0,3
AMF Aktiefond Småbolag
0,3
JP Morgan Bank
0,3
KPA Pensionsförsäkring AB
0,2
Nomura International
0,2
(15)
SAS:n taloudellinen tilanne on ollut heikko useiden vuosien ajan ja vuosina 2008-2013 se on tehnyt toistuvasti tappiota. Marraskuussa 2012 luottoluokitusyhtiö Standard and Poor's, jäljempänä ’S&P’, alensi yhtiön luottoluokitusta luokasta B- luokkaan CCC+ (8). Vaikeuksia lisäsivät markkinaolosuhteet eli korkeat polttoainekustannukset ja epävarma kysyntä.
(16)
SAS:n vuosikertomuksista käy ilmi, että vuosina 2008-2012 yhtiö teki huomattavia tappioita joka vuosi ja kerrytti merkittäviä summia nettorahoitusvelkaa.
Taulukko 2
SAS:n keskeisimmät taloudelliset tunnusluvut vuosina 2007-2012 (miljoonaa Ruotsin kruunua) (9)
2007
2008
2009
2010
2011
2012
(tammi-lokakuu)
Liikevaihto
50 958
52 870
44 918
41 070
41 412
35 986
Nettorahoitusvelka
1 231
8 912
6 504
2 862
7 017
6 549
Tulos ennen veroja
1 044
- 969
- 3 423
- 3 069
- 1 629
- 1 245
Nettotulos
636
- 6 360
- 2 947
- 2 218
- 1 687
- 985
Tilikauden kassavirta
- 1 839
- 3 084
- 1 741
868
- 1 243
- 1 018
Sijoitetun pääoman tuotto (ROCE, %)
6,7
- 19,6
- 11,7
- 7,6
- 2,2
- 8,1
Oman pääoman tuotto verojen jälkeen (%)
3,8
- 47,6
- 26,8
- 17,0
- 12,0
- 24,8
Koronmaksukyky (%)
1,8
- 5,3
- 4,4
- 1,9
- 0,6
- 1,6
(17)
Heikentyvän taloudellisen aseman seurauksena SAS toteutti laajan kustannussäästöohjelman (ydin-SAS) tilikaudella 2009/2010. Ohjelmaa toteuttaessaan SAS:n oli kerättävä pääomaa osakkeenomistajilta kahdella uusannilla: i) 6 miljardin Ruotsin kruunun anti huhtikuussa 2009 ja ii) 5 miljardin Ruotsin kruunun anti toukokuussa 2010 (10).
(18)
SAS:n talousvaikeudet olivat syvimmillään vuonna 2012, jolloin yhtiö esitteli 4 Excellence Next Generation -liiketoimintasuunnitelman, jäljempänä ’4XNG-suunnitelma’, jota lentoyhtiön johto kutsui SAS:n ”viimeiseksi kuulutukseksi” (11). Marraskuussa 2012 lehdistössä kirjoitettiin, että SAS saattaa mahdollisesti joutua konkurssiin (12).
4. TOIMENPITEEN KUVAUS: VUODEN 2012 UUSI UUSIUTUVA LUOTTOJÄRJESTELY
(19)
Lentoyhtiöiden yleismaailmallisen käytännön mukaisesti SAS on pitänyt yllä vähimmäistason likviditeettiä ulkopuolisten luottositoumusten avulla. Joulukuun 20. päivästä 2006 lähtien SAS tukeutui uusiutuvaan luottojärjestelyyn, jonka oli määrä umpeutua kesäkuussa 2013, jäljempänä ’vanha uusiutuva luottojärjestely’. Vanhan uusiutuvan luottojärjestelyn arvo oli 366 miljoonaa euroa, ja siitä vastasivat yksinomaan eräät pankit ([…] (13)). Luottojärjestelyyn kuului myös eräitä rahoituskovenantteja tai -ehtoja, kuten […].
(20)
Joulukuussa 2011 yhtiön liiketoiminnan heikentymisen seurauksena SAS:n johto päätti nostaa vanhan uusiutuvan luottojärjestelyn kokonaisuudessaan. Kun SAS:n tytäryhtiö Spanair oli hakeutunut konkurssiin tammikuussa 2012, SAS ryhtyi neuvottelemaan pankkien kanssa ja pääsi sopimukseen kovenantin uudelleenasettamisesta 15. maaliskuuta 2012. Kovenantin uudelleenasettamisen yhteydessä vanhan uusiutuvan luottojärjestelyn nostokustannuksia korotettiin ja nostoehtoja kiristettiin, minkä lisäksi SAS:n oli maksettava nostettu summa välittömästi takaisin täysimääräisenä. SAS:n oli lisäksi laadittava lainanantajille pääomapohjan vahvistamista koskeva suunnitelma, jonka hallituksen ja suurimpien osakkeenomistajien eli asianomaisten valtioiden ja KAW:n piti hyväksyä.
(21)
Pääomapohjan vahvistamista koskevan suunnitelman tukena oli 4XNG-suunnitelma, jota oli ryhdytty laatimaan jo alkuvuodesta 2012. Tässä 4XNG-suunnitelmassa otettiin huomioon myös ongelmat, joita […] oli toukokuussa 2012 havainnut SAS:n aiemmassa 4 Excellence -liiketoimintasuunnitelmassa, jäljempänä ’4X-suunnitelma’. SAS:n mukaan 4XNG-suunnitelman avulla se voisi toimia taloudellisesti riippumattomana lentoyhtiönä. Suunnitelmassa määriteltiin useita taloudellisia tavoitteita, joihin SAS:n oli päästävä tilikaudella 2014/2015: esimerkiksi liikevoittoprosentti (EBIT) yli 8 %, maksuvalmiussuhde yli 20 % ja omavaraisuusaste (oman pääoma jaettuna varallisuudella) yli 35 %. Tavoitteena oli, että 4XNG-suunnitelman avulla SAS pystyisi parantamaan tulostaan ennen veroja noin 3 miljardilla Ruotsin kruunulla vuosittain. Suunnitelman toteuttaminen aiheuttaisi noin 1,5 miljardin Ruotsin kruunun suuruiset uudelleenjärjestelykustannukset ja kertaluonteiset kulut.
(22)
Lisäksi 4XNG-suunnitelmalla oli tarkoitus valmistautua yhtiössä eläkkeiden laskennassa käytettävien uusien kirjanpitosääntöjen käyttöönottoon marraskuusta 2013 lähtien, minkä odotettiin vaikuttavan negatiivisesti SAS Groupin oman pääoman määrään. Osana suunnitelmaa yhtiö sitoutui laatimaan omaisuuserien myyntiä ja rahoitusta koskevan suunnitelman, jonka mahdollinen käteistuotto olisi ollut noin 3 miljardia Ruotsin kruunua. Omaisuuserien myyntiin kuuluivat seuraavat (14): i) Norjan paikallisliikenteessä toimivan tytäryhtiön Widerøen myyminen (15), ii) vähemmistöosakkuuden myyminen […]:ssa, iii) lentoasemiin liittyvien kiinteistöosuuksien myyminen, iv) maahuolinnan ulkoistaminen (16), v) lentokoneiden moottorien myyminen (17), vi) […]:n myyminen ja takaisinvuokraaminen tai muunlainen omaisuusjärjestely, vii) hallinnointijärjestelmien ja puhelinpalveluiden ulkoistaminen (18) sekä viii) kolmen Q400-lentokoneen myyminen tai vakuudellinen rahoittaminen.
(23)
Asianomaiset valtiot väittävät, että 4XNG-suunnitelma rahoitti itse itsensä, eli SAS olisi saanut toiminnasta ja ydinliiketoimintoihin kuulumattomien omaisuuserien myynnistä riittävästi käteisvaroja 4XNG-suunnitelman toteuttamisesta aiheutuvien alkuvaiheen kustannusten kattamiseen. SAS oli kuitenkin huolissaan siitä, että yhtiön likviditeettitilanne näyttäisi sijoittajien silmissä heikolta 4XNG-suunnitelman toteuttamisesta aiheutuvien merkittävien alkuvaiheen kustannusten vuoksi. Tämän vuoksi SAS pyysi vanhan uusiutuvan luottojärjestelyn pidentämistä sekä uuden, asianomaisten valtioiden ja KAW:n tukeman uusiutuvan luottojärjestelyn käyttöönottoa. SAS esitti kuitenkin, ettei pidennettyä vanhaa uusiutuvaa luottojärjestelyä tai uutta uusiutuvaa luottojärjestelyä nostettaisi lainkaan.
(24)
Uutta uusiutuvaa luottojärjestelyä koskevat neuvottelut aloitettiin 4. kesäkuuta 2012 (19). Pääomapohjan vahvistamista koskevan suunnitelman (ks. johdanto-osan 20 kappale) mukaisesti vanhassa uusiutuvassa luottojärjestelyssä lainanantajina toimineet pankit edellyttivät aluksi asianomaisilta valtioilta uutta pääomituskierrosta esimerkiksi uusannin muodossa, sillä pankit olivat haluttomia tukemaan uutta uusiutuvaa luottojärjestelyä yksinään. Asianomaiset valtiot eivät kuitenkaan suostuneet esitykseen.
(25)
Neuvotteluiden jälkeen pankit hyväksyivät uuden uusiutuvan luottojärjestelyn, joka toteutettaisiin yhdessä asianomaisten valtioiden ja KAW:n kanssa ja muodostettaisiin ehdottoman tasa-arvoiseksi ilman ensisijaisuutta tai erisuuruisia vakuusoikeuksia. On syytä muistaa, että uusi uusiutuva luottojärjestely tarkoitettiin alun perin [3-6] miljardille Ruotsin kruunulle, vaikka vakuuksia oli saatavissa vain [1-4] miljardin Ruotsin kruunun edestä. Uuden uusiutuvan luottojärjestelyn arvo pieneni lopulta 22. lokakuuta 2012 3,5 miljardiksi Ruotsin kruunuksi (noin 400 miljoonaksi euroksi).
(26)
Uusi uusiutuva luottojärjestely saatiin (yhtä lukuun ottamatta (20)) samoilta pankeilta kuin vanha uusiutuva luottojärjestely, asianomaisilta valtioilta ja KAW:ltä. Asianomaiset valtiot tarjosivat 50 prosenttia uudesta uusiutuvasta luottojärjestelystä SAS:n osakeomistuksensa suhteessa ja loput 50 prosenttia tuli pankeilta ja KAW:ltä. Asianomaiset valtiot ja KAW osallistuivat uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn samoilla ehdoilla (maksut, korkoprosentit ja kovenantit) kuin pankit.
(27)
Uuden uusiutuvan luottojärjestelyn tärkeimmät ominaisuudet ovat seuraavat:
-
Uusi uusiutuva luottojärjestely jaettiin kahteen luottoon, joista A-luoton arvo oli 2 miljardia Ruotsin kruunua ja B-luoton arvo 1,5 miljardia Ruotsin kruunua ja joista jälkimmäisen arvosta asianomaiset valtiot vastasivat 50-prosenttisesti. Molempien luottojen hinnoitteluehtoihin sisältyi aloitusmaksu, sitoumusmaksu, hyödyntämismaksu, marginaali ja lopetusmaksu.
-
Uusiutuvan luottojärjestelyn nostaminen edellytti SAS:ltä tiettyjen ehtojen täyttämistä. B-luoton ehdot olivat A-luoton ehtoja tiukemmat (21).
-
Uudella uusiutuvalla luottojärjestelyllä jatkettiin vanhan uusiutuvan luottojärjestelyn vakuuskokonaisuutta, minkä lisäksi lainanantajille annettiin vakuudet kaikista Widerøen osakkeista sekä kaikesta muusta SAS Groupin kiinnittämättömästä kiinteästä omaisuudesta joulukuusta 2012 lähtien. Suuri osa SAS:n omaisuuseristä toimi siis ensisijaisesti uuden uusiutuvan luottojärjestelyn vakuuksina, kuten 100 % kahden tytäryhtiön Widerøen ja SAS Spare Enginen osakkeista, 18 ilma-alusta sekä useat kiinteistöt. Vakuudet arvostettiin niiden kirjanpitoarvoon, joka oli noin 2,7 miljardia Ruotsin kruunua (eli noin 75 prosenttia uuden uusiutuvan luottojärjestelyn arvosta), ja jaettiin suhteessa A- ja B-luottojen kesken.
-
B-luottoa voitiin nostaa vasta, kun A-luotto oli nostettu kokonaan. Tammikuun 1. päivän 2014 jälkeen SAS olisi voinut turvautua sopimus B:hen vain, jos Widerøen omaisuus tai osakkeet olisi saatu myytyä.
-
Uuden uusiutuvan luottojärjestelyn maturiteetti oli 31. maaliskuuta 2015.
(28)
Uuden uusiutuvan luottojärjestelyn ehdoista sovittiin 25. lokakuuta 2012. Sen toteutuminen edellytti kuitenkin muun muassa kaikkien asianomaisten jäsenvaltioiden hallitusten hyväksyntää sekä työehtosopimusten aikaansaamista ohjaamo- ja matkustamohenkilökuntaa edustavien liittojen kanssa.
(29)
Asianomaiset valtiot toimittivat CITI:n laatiman, 7. marraskuuta 2012 päivätyn raportin, jäljempänä ’CITI-raportti’, jonka tarkoituksena oli arvioida, olisiko yksityinen sijoittaja tehnyt uutta uusiutuvaa luottojärjestelyä koskevan sopimuksen samoin ehdoin, jos se olisi ollut mahdollisimman samanlaisessa tilanteessa kuin kyseiset valtiot. CITI-raportin lähtötilanteeksi otettiin 4XNG-suunnitelman menestyksekäs toteuttaminen, ja sen johtopäätöksenä oli, että asianomaisten valtioiden osallistuminen uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn johtaisi [90-140] prosentin sisäiseen tuottoasteeseen, noin [4-9]-kertaiseen rahamääräiseen tuottoon sekä lähes [700-1 200] prosentin oman pääoman arvonnousuun (marraskuusta 2012 maaliskuuhun 2015). CITI-raportissa todettiin, että asianomaisten valtioiden tuotto-odotus oli vähintään yhtä suuri kuin samassa tilanteessa olevien yksityisten sijoittajien edellyttämä tuotto. CITI-raportissa ei kuitenkaan arvioitu sitä, miten todennäköistä on, että SAS kykenee toteuttamaan 4XNG-suunnitelman muodostaman lähtötilanteen, tai sitä, millainen vaikutus on poikkeamilla lähtötilanteesta, kuten esimerkiksi ydinliiketoimintoihin kuulumattomien omaisuuserien realisoimisen epäonnistuminen.
(30)
SAS ilmoitti 19. joulukuuta 2012, että kaikki uuden uusiutuvan luottojärjestelyn voimaantulon ehdot (ks. edellä johdanto-osan 28 kappale) oli täytetty, myös asianomaisten valtioiden hallituksilta saatu hyväksyntä. Kyseisestä päivästä alkaen 3. maaliskuuta 2014 saakka voimassa oli vanhan uusiutuvan luottojärjestelyn korvannut uusi uusiutuva luottojärjestely (22).
(31)
Tanska ja Ruotsi selvittivät 3. kesäkuuta 2013 päivätyssä kirjeessään, että kun 80 prosenttia Widerøen osakkeista oli myyty (ks. edellä johdanto-osan 22 kappale), asianomaiset valtiot ja lainanantajapankit olivat sopineet SAS:n kanssa uuden uusiutuvan luottojärjestelyn ehtojen muuttamisesta, vaikka muutossopimusta ei vielä ollut muodollisesti allekirjoitettu. Muodollisen tutkintamenettelyn aikana toimitetuissa huomautuksissaan Tanskan ja Ruotsin viranomaiset ilmoittivat komissiolle, että kaikki osapuolet olivat allekirjoittaneet uuden uusiutuvan luottojärjestelyn muutosesityksen ja että se tulisi voimaan Widerøe-kaupan päättämisen jälkeen eli 30. syyskuuta 2013. Muutokset koskivat esimerkiksi seuraavia seikkoja:
-
A-luoton arvoa pienennettäisiin 1,173 miljardista Ruotsin kruunusta 0,8 miljardiin Ruotsin kruunuun, ja sen maturiteettia jatkettaisiin viidellä kuukaudella 1. kesäkuuta 2014 saakka.
-
SAS osoittaisi A-luoton vakuudeksi [0,5-0,8] miljardin Ruotsin kruunun suuruisen käteispantin. Jäljelle jäävälle [0,1-0,4] miljardille Ruotsin kruunulle jäisivät uutta uusiutuvaa luottojärjestelyä koskevassa sopimuksessa luetellut vakuudet.
-
A-luotosta peruutettaisiin 0,2 miljardia Ruotsin kruunua, kun maahuolintatoiminnoista olisi luovuttu osittain. Kun uusi uusiutuva luottojärjestely purettiin 4. maaliskuuta 2014, SAS oli jo tehnyt aiesopimuksen mahdollisen ostajan kanssa (23).
-
B-luottoa pienennettäisiin 1,5 miljardista 1,2 miljardiin Ruotsin kruunuun.
5. MENETTELYN ALOITTAMISTA KOSKEVA PÄÄTÖS
(32)
Menettelyn aloittamista koskevan päätöksensä yhteydessä komissio esitti epäilyjä sen suhteen, olivatko asianomaisten valtioiden, KAW:n ja pankkien osallistumista koskevat ehdot tasavertaisia, pääasiassa seuraavista syistä:
-
Pankkien aiempi altistuminen SAS:n riskeille vanhaan uusiutuvaan luottojärjestelyyn osallistumisen vuoksi: Pankit olivat karkeasti arvioiden puolittaneet osallistumisensa uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn ja siis vähentäneet luottojärjestelystä koituvaa altistumistaan SAS:n riskeille noin 50 prosentilla, kun taas asianomaiset valtiot - jotka eivät olleet saaneet mitään tuloja vuosien 2009 ja 2010 uusanneista SAS:n jatkuvasti negatiivisen tuloksen vuoksi - kasvattivat altistumistaan SAS:n riskeille.
-
SAS oli nostanut vanhan uusiutuvan luottojärjestelyn täysimääräisesti tammikuussa 2012, mikä saattoi vaikuttaa lainanantajapankkien päätökseen osallistua uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn siksi, että ne voisivat välttää tilanteen, jossa luotto nostettaisiin jälleen täysimääräisesti, ja varmistaa, että osallisuus uusiutuvaan luottojärjestelyyn ei menisi kokonaan hukkaan yhtiön vaikeuksien vuoksi.
-
Komissiolle jäi epäselväksi, vaikuttiko asianomaisten valtioiden jatkuva tuki SAS:lle aiempina vuosina pankkien päätökseen osallistua uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn. Komissio huomautti myös, että asianomaisten jäsenvaltioiden osallistuminen oli ehdoton edellytys yksityisten toimijoiden osallistumiselle uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn.
-
Komissio asetti kyseenalaiseksi sen, voisiko KAW:n osallistumista uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn verrata yksityisen sijoittajan osallistumiseen ottaen huomioon, että KAW:n altistuminen SAS:n riskeille toteutui paitsi osakkeenomistuksen, myös SEB-pankin kautta.
(33)
Komissio asetti lisäksi kyseenalaiseksi sen, voisiko asianomaisten valtioiden osallistumista uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn pitää osakkaan näkökulmasta järkevänä ja täyttäisikö se markkinataloussijoittajatestin vaatimukset, jos tasavertaisia ehtoja koskevaa kysymystä ei oteta huomioon. Tältä osin komissio arvioi, perustuiko 4XNG-suunnitelma riittävän vankkoihin oletuksiin, jotta yksityinen sijoittaja voisi osallistua uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn, tai olivatko suunnitelmassa suoritetut herkkyysanalyysit ylioptimistisia.
(34)
Komissio totesi muun muassa, että suunnitelmassa esitetyt markkinoiden kasvua tarjottuina istuinkilometreinä ja BKT:nä kuvaavat luvut olivat optimisia ja että inflaatioprosentiksi kaudella 2015-2017 oli oletettu nolla. Komissio piti kyseenalaisena myös sitä, että kaikkien kustannussäästöohjelmien ja omaisuuserien myyntisuunnitelmien onnistunut toteuttaminen voitiin ennakoida uuden uusiutuvan luottojärjestelyn allekirjoitushetkellä.
(35)
Tarkasteltaessa uuden uusiutuvan luottojärjestelyn ehtoja ja CITIn arviota siitä, millaista tuottoa asianomaisten jäsenvaltioiden uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn osallistumisesta oli odotettavissa, komissio huomautti, että CITI-raportissa ei arvioitu 4XNG-suunnitelmaa eikä tehty rahoitusmallista herkkyysanalyysia, vaan tukeuduttiin pelkästään CITIlle annettuihin tietoihin. Komissio totesi myös, että CITI-raportissa ei arvioitu uuden uusiutuvan luottojärjestelyn vakuuksia yksityisen markkinaehtoisen sijoittajan näkökulmasta eikä pohdittu mahdollisten vähemmän suotuisille oletuksille (kuten maksukyvyttömyydelle) pohjautuvien vaihtoehtoisten skenaarioiden vaikutusta tuottoanalyysiin. Tähän liittyen komissio huomautti, että CITI-raportissa SAS:n maksukyvyttömyydelle seuraavan kolmen vuoden aikana annettiin nollan prosentin todennäköisyys, mikä vaikuttaa riskin aliarvioinnilta.
(36)
Edellä esitettyjen näkökohtien vuoksi komissio ei voinut sulkea pois mahdollisuutta, että asianomaisten valtioiden osallistuminen uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn on saattanut suosia SAS:ia SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 alakohdassa tarkoitetussa merkityksessä.
(37)
Jos uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn siis liittyi SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 alakohdassa tarkoitettua valtiontukea, komissio piti kyseenalaisena uuden uusiutuvan luottojärjestelyn soveltuvuutta sisämarkkinoille. Komissio arvioi tältä osin, voisiko jokin mahdollisista SEUT-sopimuksessa mainituista yhteismarkkinoille soveltuvuuden perusteista sopia tähän tapaukseen. Toimenpiteen luonteen ja SAS:n vaikeudet huomioon ottaen komissio totesi, että ainoastaan niillä kriteereillä on merkitystä, jotka koskevat vaikeuksissa olevien yritysten pelastamiseksi ja rakenneuudistukseksi SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan nojalla myönnettyä tukea, joka perustuu pelastamis- ja rakenneuudistustukea koskeviin suuntaviivoihin (24). Komission alustavana johtopäätöksenä kuitenkin oli, että pelastamis- ja rakenneuudistustukea koskevissa suuntaviivoissa säädetyt pelastamis- ja rakenneuudistustuen ehdot eivät ilmeisesti täyty.
6. MENETTELYN ALOITTAMISPÄÄTÖSTÄ KOSKEVAT HUOMAUTUKSET
6.1 Tanskan ja Ruotsin viranomaisten esittämät huomautukset
(38)
Tanska ja Ruotsi pysyvät kannassaan, jonka mukaan niiden osallistuminen uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn oli markkinaehtoista, sillä osallistuminen tapahtui tasavertaisin ehdoin pankkien ja KAW:n kanssa, mikä sulkee pois valtiontuen mahdollisuuden.
(39)
Tanska ja Ruotsi huomauttavat, että SAS ei nostanut luottoa vanhasta uusiutuvasta luottojärjestelystä kertaakaan sinä aikana, kun uudesta uusiutuvasta luottojärjestelystä neuvoteltiin. Valtiot kiinnittävät huomiota vanhaan uusiutuvaan luottojärjestelyyn maaliskuussa 2012 tehtyihin muutoksiin, joiden myötä luoton noston edellytyksiä tiukennettiin, ja huomauttavat, että kesäkuun 2012 lopulta lähtien pankeilla oli siis mahdollisuus hylätä kaikki SAS:n luoton nostamista koskevat pyynnöt. SAS maksoi uusiutuvasta luottojärjestelystä nostamansa varat täysimääräisinä takaisin maaliskuussa 2012 eikä tämän jälkeen nostanut luottoa vanhasta uusiutuvasta luottojärjestelystä. Tämän vuoksi kyseisiä pankkeja voitiin kohtuudella pitää ”ulkopuolisina” sijoittajina, jotka osallistuivat uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn tasaveroisin ehdoin asianomaisten valtioiden kanssa (25) ilman merkittävää altistumista SAS:n muodostamalle vakuudettomalle riskille (26).
(40)
KAW:n osallistumisesta uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn yhdessä pankkien kanssa Tanskan ja Ruotsin viranomaiset toteavat, että KAW:n taloudellinen altistuminen SEB:n riskeille oli rajallinen, joten se ei olisi voinut vaikuttaa päätökseen osallistua uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn.
(41)
Tanska ja Ruotsi katsovat lisäksi, että 4XNG-suunnitelma oli realistinen ja sen menestyksellinen toteuttaminen oli mahdollista. Valtiot pysyvät kannassaan, että kaikki näkökohdat ja oletukset, mukaan lukien liikevaihtoennusteet, jäljempänä ’RASK’ (27)), säästötoimenpiteet ja suunnitellut omaisuuseristä luopumiset, tutkittiin tarkasti, jotta 4XNG-suunnitelman tavoitteet vuosille 2014-2015 täyttyisivät. Molempien valtioiden käyttämät ulkopuoliset taloudelliset neuvonantajat (Goldman Sachs) ja pankit ([…]) tarkastivat huolellisesti 4XNG-suunnitelman ja kaikki sen lähtöoletukset, ja suunnitelmaa muokattiin saatujen kommenttien ja suositusten perusteella. Valtiot painottavat myös, että kun päätöstä uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn osallistumisesta oltiin tekemässä, luottamusta suunnitelman menestykselliseen toteuttamiseen vahvisti se, että edellytyksenä uudelle uusiutuvalle luottojärjestelylle oli uusien työehtosopimusten hyväksyminen. Tanskan ja Ruotsin mukaan joulukuun 2012 sekä uuden uusiutuvan luottojärjestelyn purkamisen 4. maaliskuuta 2014 välillä tapahtunut kehitys osoitti myös, että suunnitelma eteni kohti odotettuja tuloksia (28).
(42)
Uuden uusiutuvan luottojärjestelyn ehdoista Tanska ja Ruotsi ilmoittavat, että ehdot olivat tavanomaisten markkinaehtojen mukaisia, sillä ne olivat samanlaisia kuin vastaavissa sopimuksissa käytetyt, minkä lisäksi uudessa uusiutuvassa luottojärjestelyssä oli korkeammat aloitusmaksut ja tiukemmat nostoehdot kuin useimmissa tarkastelluissa sopimuksissa. Vakuuskokonaisuudesta Tanska ja Ruotsi toteavat, että lainanantajapankeille tosiasiassa koituva rahoitusriski oli mitätön, sillä vakuuksien arvioitu arvo ylitti selvästi A-luoton summan. Näin ollen tilanteessa, jossa yhtiö olisi joutunut selvitystilaan, lainanantajapankkien kaikki velat olisi kuitattu esimerkiksi vakuuskokonaisuudella, muilla SAS:n myyntikelpoisilla omaisuuserillä, kuten […]:lla, tai osakkuudella […]:ssa. Edellä mainittua tukee sekin, että suuri osa A-lainaan kuuluvista sitoumuksista voitiin tosiasiallisesti purkaa vuoden 2013 alkupuolella. Tanskan ja Ruotsin mukaan tämä osoittaa, että pankit toimivat markkinaehtoisesti ja olivat riittävän varovaisia päättäessään osallistua uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn yhdessä asianomaisten valtioiden ja KAW:n kanssa.
(43)
Tanska ja Ruotsi ilmoittavat lisäksi, että osallistuminen uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn on tuottanut uusiutuvan luottojärjestelyn lainanantajille merkittäviä tuottoja ilman, että SAS:n on tarvinnut nostaa luottoa. Tämä tukee näkemystä, jonka mukaan valtioiden osallistuminen uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn yhdessä KAW:n ja pankkien kanssa oli täysin markkinataloussijoittajaperiaatteen mukaista.
6.2 SAS Groupin esittämät huomautukset
(44)
SAS Groupin mukaan asianomaiset valtiot osallistuivat uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn osakkeenomistajina, eivät viranomaisina. Tästä näkökulmasta osallistuminen tällaiseen välineeseen oli parempi vaihtoehto kuin pääomasijoitus, kun otetaan huomioon osakkeenomistajille/lainanantajille maksuista koituneet huomattavat tulot sekä osakkeen arvon odotettavissa oleva nousu.
(45)
Tasavertaisia ehtoja koskevasta testistä SAS Group toteaa, että ehdot todettiin tasavertaisiksi, sillä pankit eivät altistuneet SAS:n riskeille, minkä vuoksi niitä tulisi pitää ”ulkopuolisina” sijoittajina. Asianomaisten valtioiden osallistuminen ei myöskään vaikuttanut pankkien käyttäytymiseen, sillä esityksen osakkeenomistajille uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn osallistumisesta teki SAS eivätkä pankit. SAS Group pysyy edelleen kannassaan, jonka mukaan pankit päättivät osallistua uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn tasavertaisin ehdoin asianomaisten valtioiden ja KAW:n kanssa riski-/tuottoanalyysin erittäin myönteisten tulosten johdosta.
(46)
SAS Group tukee myös Tanskan ja Ruotsin väitettä, jonka mukaan 4XNG-suunnitelman pohjana olevat olettamukset olivat kestäviä ja kolmea tärkeintä lähtökohtaa eli ASK:na mitattua markkinoiden kasvua, BKT:n kasvua vuosina 2015-2017 ja nollainflaatiota koskevat ennusteet olivat realistisia. Kaikki lainanantajapankit tarkastelivat huolellisesti suunnitelman toteuttamiseen liittyviä riskejä ja kiinnittivät erityistä huomiota RASK:hon yhtiön kannattavuuden keskeisenä mittarina.
(47)
Samalla SAS Group ilmoittaa, että vakuuskokonaisuuden arviointi oli riittävää, mikä lievensi riskiä siitä, että SAS joutuu maksukyvyttömäksi 4XNG-suunnitelmaa toteuttaessaan. Tätä tukee myös se tosiseikka, että kustannussäästöjen tuottaminen oli edellytyksenä lainanantajien osallistumiselle uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn ja että uusien työehtosopimusten solmiminen marraskuussa 2012 oli keskeistä suunnitelman menestykselliselle toteuttamiselle.
(48)
SAS Group arvostelee lisäksi komissiota siitä, ettei se ole ottanut huomioon konkurssivaihtoehtoa eikä sitä, että asianomaiset valtiot olisivat menettäneet yhteisen osakkeenomistuksensa arvon, jos uutta uusiutuvaa luottojärjestelyä ei olisi tehty. Tässä yhteydessä SAS Group painottaa sitä, että asianomaiset valtiot osallistuivat uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn SAS:n ydinosakkaina, joiden tavoitteena oli saada asianmukaista tuottoa sijoitukselleen.
(49)
SAS Group ilmoittaa lisäksi, että 4XNG-suunnitelman toteuttamisesta koitunut tuotto on 3 miljardia Ruotsin kruunua ennen veroja, mikä on kääntänyt SAS:n tuloksen voitolliseksi marraskuusta 2012 heinäkuuhun 2013 kestävällä jaksolla.
6.3 FAM:n esittämät huomautukset
(50)
KAW:n omistusten hallinnoinnista vastaavan yhtiön FAM:n mukaan KAW:n päätös osallistua uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn tehtiin riippumatta sen SEB-osakkuudesta ja SEB:n SAS-riskialtistuksesta. FAM esittää, että KAW:llä ei ollut enemmistöosakkuutta SEB:ssä, eikä sen voi sanoa ohjaavan SEB:tä.
(51)
FAM kävi läpi 4XNG-suunnitelman ja siihen liittyvät rahoitusriskit sekä vakuuskokonaisuuden ja totesi, että uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn osallistuminen on KAW:n edun mukaista. Tässä yhteydessä se vertasi keskenään mahdollisuutta suojata KAW:n pitkän aikavälin SAS-sijoitusta, kyseisestä sijoituksesta mahdollisesti saatavia tuottoja ja SAS:n uuden uusiutuvan luottojärjestelyn puitteissa suorittamia korkeita maksuja ja toisaalta SAS:n toiminnan lopettamista, mitä FAM ei pitänyt taloudellisesti suotuisana vaihtoehtona.
(52)
FAM on myös samaa mieltä Tanskan ja Ruotsin viranomaisten sekä SAS Groupin kanssa siitä, että kaikki osakkaat osallistuivat uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn tasavertaisin ehdoin ilman ensisijaisuutta tai erisuuruisia vakuusoikeuksia. Päätös osallistua uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn perustui niiden tuottomahdollisuuksien perinpohjaiseen analyysiin, joita vahvasta ja kilpailukykyisestä SAS:stä jatkossa seuraisi.
(53)
FAM on lisäksi samaa mieltä Tanskan ja Ruotsin viranomaisten kanssa siitä, että lainanantajapankkien päätös osallistua uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn perustui kaupallisiin näkökohtiin, sillä niiden riskialtistus vanhan uusiutuvan luottojärjestelyn puitteissa oli lähinnä teoreettinen. FAM esittää, että pankeille uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn osallistuminen oli jopa vähemmän houkuttelevaa kuin asianomaisille valtioille ja KAW:lle, sillä viimeksi mainitut saattoivat ainakin uskoa osakekurssin nousuun. Tästä syystä FAM pysyy kannassaan, jonka mukaan tasavertaisia ehtoja koskevan testin ehtojen on katsottava täyttyneen.
7. TOIMENPITEEN ARVIOINTI
7.1 Valtiontuen olemassaolo
(54)
SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa määrätään, että ”jäsenvaltion myöntämä taikka valtion varoista muodossa tai toisessa myönnetty tuki, joka vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua suosimalla jotakin yritystä tai tuotannonalaa, ei sovellu sisämarkkinoille, siltä osin kuin se vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan”.
(55)
Valtiontuen käsitettä sovelletaan siis mihin tahansa suoraan tai välillisesti myönnettyyn etuun, joka on rahoitettu valtion varoin joko itse valtion tai siirretyn toimivallan nojalla välittäjänä toimivan elimen toimesta.
(56)
Valtiontukea ovat valtiosta johtuvat toimet, jotka on rahoitettu valtion varoista. Valtion varat ovat periaatteessa paitsi jäsenvaltion ja sen viranomaisten varoja, myös sellaisten julkisten yritysten varoja, joissa viranomaisilla on suora tai epäsuora määräysvalta.
(57)
Tarkasteltavana olevaan toimenpiteeseen käytettiin kiistatta valtion varoja, sillä se rahoitettiin asianomaisten valtioiden talousarvioista peräisin olevista varoista, ja toimenpide johtui kiistatta valtiosta. Huomionarvoista on etenkin se, että Tanskan ja Ruotsin parlamentit hyväksyivät valtioiden osallistumisen uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn (ks. edellä johdanto-osan 30 kappale).
(58)
Tarkasteltavana olevan toimenpiteen on vääristettävä tai uhattava vääristää kilpailua ja vaikutettava todennäköisesti jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.
(59)
Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan tapauksissa, joissa jäsenvaltion myöntämä taloudellinen tuki vahvistaa yrityksen asemaa muihin unionin sisäisessä kaupassa kilpaileviin yrityksiin nähden, vaikutus jäsenvaltioiden väliseen kauppaan sekä kilpailuun on vähintään mahdollinen (29). Komissio katsoo siis, että valtion varoista johtuva mahdollinen taloudellinen hyöty SAS:lle täyttäisi tämän ehdon. SAS kilpailee muiden Euroopan unionissa ja Euroopan talousalueella toimivien lentoyhtiöiden kanssa etenkin siksi, että lentoliikenteen vapauttamisen kolmas vaihe (kolmas toimenpidekokonaisuus) tuli voimaan 1. tammikuuta 1993 (30). Suhteellisen lyhyillä EU:n sisäisillä matkoilla lentoliikenne kilpailee lisäksi maantie- ja rautatieliikenteen kanssa, minkä vuoksi toimenpiteellä saattaa olla vaikutusta myös maantie- ja rautatieliikenteen harjoittajiin.
(60)
Valtiontuen määritelmän täyttymisen ainoa arviointiperuste on siis se, saiko SAS toimenpiteestä valikoivaa ja perusteetonta taloudellista hyötyä.
(61)
Koska uusi uusiutuva luottojärjestely purettiin 4. maaliskuuta 2014 lähtien, komissio on arvioinut, saiko SAS uudesta uusiutuvasta luottojärjestelystä valikoivaa ja perusteetonta taloudellista hyötyä sillä välillä, kun luottojärjestely muodostettiin vuonna 2012 ja kun se purettiin vuonna 2014.
7.2 Taloudellinen hyöty SAS:lle
(62)
Komissio toteaa, myönnettiinkö SAS:lle SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 alakohdan mukaista valtiontukea. Tätä varten komission on arvioitava, saiko lentoyhtiö sellaista taloudellista hyötyä, jota se ei tavanomaisissa markkinaolosuhteissa olisi saanut. Kysymyksen tarkastelussa komissio soveltaa markkinataloussijoittajatestiä, jonka mukaan valtiontuesta ei ole kyse silloin, jos samanlaisissa olosuhteissa kooltaan asianomaisia julkisen sektorin elimiä vastaava yksityinen sijoittaja, joka toimii markkinataloudessa tavanomaisissa markkinaolosuhteissa, olisi voinut suostua tekemään käsiteltävänä olevan toimenpiteen edunsaajalle.
(63)
Markkinataloussijoittajatestin mukaan komission on siis arvioitava, olisiko yksityinen sijoittaja ryhtynyt nyt arvioitavana olevaan liiketoimeen samoilla ehdoilla. Hypoteettisen yksityisen sijoittajan toiminta on markkinataloudessa järkevästi toimivan sijoittajan toimintaa, ja sijoittaja pyrkii maksimoimaan voittonsa ottamalla huomioon riskin, joka on hyväksyttävissä tiettyyn tuottoon verrattuna (31).
(64)
Julkisista varoista myönnetty rahoitus ei periaatteessa ole valtiontukea, jos se myönnetään samaan aikaan kuin yksityisen sijoittajan vastaavissa olosuhteissa ja vastaavin ehdoin tekemä huomattava pääomasijoitus (tasavertaisia ehtoja koskeva kysymys) (32).
7.2.1 Asianomaisten valtioiden, KAW:n ja pankkien osallistuminen uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn tasavertaisin ehdoin
(65)
Komissio panee merkille, että uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn osallistuneet pankit olivat mukana myös vanhassa uusiutuvassa luottojärjestelyssä. Uudessa uusiutuvassa luottojärjestelyssä asianomaiset valtiot kuitenkin lisäsivät altistumistaan SAS:n riskeille, kun taas pankit suunnilleen puolittivat osallistumisensa (366 miljoonasta eurosta noin 200 miljoonaan euroon) ja siis vähensivät yhteistä uusiutuvan luottojärjestelyn kautta tapahtuvaa altistumistaan SAS:n riskeille noin 50 prosentilla. Tämän vuoksi komissio esitti menettelyn aloittamista koskevan päätöksen yhteydessä epäilyjä tasavertaisia ehtoja koskevan perustelun paikkansapitävyydestä, sillä asianomaisten valtioiden ja pankkien tilanteet eivät näyttäneet keskenään vertailukelpoisilta.
(66)
Tanska, Ruotsi ja SAS Group esittävät, että lainanantajapankit eivät vanhassa uusiutuvassa luottojärjestelyssä altistuneet lainkaan riskeille, kun ne neuvottelivat osallistumisestaan uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn. Pankkeja olisi siis pidettävä ”ulkopuolisina” sijoittajina, jotka ovat vastaavassa tilanteessa kuin asianomaiset valtiot ja KAW.
(67)
Komissio panee merkille, että SAS oli nostanut vanhan uusiutuvan luottojärjestelyn kokonaisuudessaan tammikuussa 2012 (edellä johdanto-osan 20 kappale). Vanhaan uusiutuvaan luottojärjestelyyn maaliskuussa 2012 tehtyihin muutoksiin itse asiassa kuului muun muassa ehto, jonka mukaan nostettu summa oli maksettava välittömästi takaisin täysimääräisenä. Summa maksettiin kokonaan takaisin maaliskuussa 2012, ja vanhaan uusiutuvaan luottojärjestelyyn tehdyt, samassa kuussa voimaan tulleet muutokset tekivät luoton nostamisen SAS:lle tämän jälkeen erittäin vaikeaksi (33). SAS:ltä edellytettiin myös kesäkuuhun 2012 mennessä pääomapohjan vahvistamista koskevaa suunnitelmaa, jonka paitsi hallituksen, myös asianomaisten valtioiden ja KAW:n oli merkittävimpinä osakkaina hyväksyttävä. Pankit hylkäsivät suunnitelman ensin. Vasta marraskuussa 2012 valtiot päättivät tarkistetun 4XNG-suunnitelman huolellisen tutkimisen jälkeen osallistua uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn, johon myös pankit sittemmin tulivat mukaan.
(68)
Tämän vuoksi Tanskan ja Ruotsin viranomaiset sekä SAS Group väittävät, että SAS:ää tosiasiallisesti estettiin anomasta luottoa vanhasta uusiutuvasta luottojärjestelystä. Tilanteesta tietoisten pankkien oli päätettävä, jatkavatko ne vanhaa uusiutuvaa luottojärjestelyä, kunnes se umpeutuu kesäkuussa 2013, vai osallistuvatko ne uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn samoilla ehdoilla kuin asianomaiset valtiot ja KAW huolimatta siitä, että asianomaisilla valtioilla ja KAW:llä oli yhtiön osakkaina suurempi syy osallistua, sillä 4XNG-suunnitelman toteuttamisen jälkeen yhtiön osakekurssi saattoi nousta.
(69)
Komissio pitää todennäköisenä, että pankit - ainakaan ne, jotka eivät altistuneet muille vakuudettomille kahdenvälisille SAS:n riskeille - eivät altistuneet merkittävästi vanhan uusiutuvan luottojärjestelyn riskeille silloin, kun ne tekivät päätöksen osallistumisesta uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn. Komissio kuitenkin katsoo myös, että tästä huolimatta edelleen oli olemassa riski, että SAS täyttää nostoehdot ennen uuden uusiutuvan luottojärjestelyn aikaansaamista. Tässä suhteessa on merkityksetöntä, ettei näin käynyt ja että vanhaa uusiutuvaa luottojärjestelyä ei käytetty ennen sen täysimääräistä takaisinmaksua maaliskuussa 2012. Tällä perusteella vaikuttaa siltä, että pankit tietyssä määrin altistuivat vanhan uusiutuvan luottojärjestelyn puitteissa SAS:n riskeille, mutta asianomaiset valtiot ja KAW eivät. Tämän vuoksi komissio ei hyväksy Tanskan ja Ruotsin viranomaisten väitettä, jonka mukaan pankit osallistuivat uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn ”ulkopuolisina” sijoittajina riippumatta niiden altistumisesta riskeille vanhan uusiutuvan luottojärjestelyn aikana.
(70)
Komissio ei voi myöskään olla yhtä mieltä Tanskan ja Ruotsin kanssa siitä, että eräiden pankkien altistuminen riskeille vanhaan uusiutuvaan luottojärjestelyyn liittyvien kahdenvälisten luottojen muodossa (34) ei muodostanut minkäänlaista rahoitusriskiä pankeille uudesta uusiutuvasta luottojärjestelystä neuvoteltaessa sillä perusteella, että näitä luottoja ei voinut nostaa ennen kuin vanha uusiutuva luottojärjestely oli nostettu kokonaisuudessaan. Kuten edellä on mainittu, oli olemassa riski, vaikkakin pieni, että nostoehdot olisi täytetty huolimatta siitä, että maaliskuussa 2012 tehtyjen muutosten ja entistä tiukempien ehtojen seurauksena todennäköisyys sille, että SAS nostaisi vanhan uusiutuvan luottojärjestelyn, oli erittäin vähäinen.
(71)
Lisäksi vaikuttaa siltä, että jotkut pankit altistuivat muillekin SAS:n riskeille. Esimerkiksi […] osallistui vanhaan uusiutuvaan luottojärjestelyyn, mutta lisäksi sillä oli SAS:lle 30. syyskuuta 2012 lähtien vakuudeton (ja nostamaton) kahdenvälinen luotto, jonka arvo oli [200-600] miljoonaa Ruotsin kruunua, sekä vakuudeton luottokorttiluotto, jonka arvo oli [500-900] miljoonaa Ruotsin kruunua. Kyseinen pankki olisi siis voinut joutua vastaamaan asiakkaille maksettavien korvausten kustannuksista, jos SAS olisi peruuttanut lentoja. Vakuudeton luottokorttiluotto muodosti [0-2] prosenttia […]:n koko noin [1 000-3 000] miljardin Ruotsin kruunun suuruisesta luottosalkusta, mutta tästä huolimatta se muodosti rahoitusriskin. Siksi ei voida sanoa, että […] oli vastaavassa tilanteessa kuin asianomaiset valtiot uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn osallistumisesta päätettäessä.
(72)
Kolme muuta pankkia (esimerkiksi […]) altistui lisäksi maksamattomien ilma-alusten rahoitusluottoihin liittyville riskeille. Asianomaiset valtiot esittävät, että rahoituksen vakuutena oli ilma-alus, jolloin pankeille ei muodostunut rahoitusriskiä, koska ilma-alukset olisi voitu helposti myydä markkinoilla. Tätä ei kuitenkaan ole varsinaisesti näytetty toteen. On edelleen epäselvää, olisiko koko summa todella saatu takaisin, jos ilma-alukset olisi ollut pakko myydä saman tien.
(73)
Menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessään komissio kysyi, olisiko asianomaisten valtioiden toimilla voinut olla vaikutusta pankkien käyttäytymiseen, kun otetaan huomioon, että asianomaiset valtiot olivat antaneet lentoyhtiölle jatkuvaa rahoitustukea aiempina vuosina (esimerkiksi vuosien 2009 ja 2010 uusantien yhteydessä). Pankit olivat lisäksi halukkaita osallistumaan uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn vain sillä ehdolla, että valtiotkin olivat mukana, kuten johdanto-osan 23 ja 24 kappaleessa on selitetty.
(74)
Komissio katsoo periaatteessa, ettei tasavertaisia ehtoja voida soveltaa tapauksissa, joissa jäsenvaltioiden osallistuminen tarkoittaa tiukkoja ehtoja yksityisten toimijoiden liiketoimeen osallistumiselle.
(75)
Muodollisen tutkintamenettelyn aikana Tanska, Ruotsi ja SAS Group väittivät, etteivät pankit missään vaiheessa uutta uusiutuvaa luottojärjestelyä koskeneiden neuvotteluiden aikana pitäneet asianomaisten valtioiden aiempaa toimintaa ja jatkuvaa halukkuutta tukea SAS:ää minkäänlaisena esteenä, vaikka asianomaisten valtioiden tuotot vuosien 2009 ja 2010 uusanneista jäivätkin ennakoitua pienemmiksi.
(76)
Komissio ei voi sulkea pois mahdollisuutta, että jos asianomaiset valtiot eivät olisi olleet mukana, yksityiset toimijat eivät olisi olleet halukkaita sijoittamaan liiketoimintaan, jonka tulos oli heikko ja tulevaisuuden näkymät epävarmoja. Samalla komissio ei voi sulkea pois sitäkään mahdollisuutta, että asianomaiset valtiot, jotka olivat kieltäytyneet antamasta lisää pääomaa ja ryhtymästä huonomman etuoikeusaseman uusiutuvaan luottojärjestelyyn, eivät olleet enää halukkaita antamaan SAS:lle lisää rahaa. Näistä näkökohdista huolimatta komissio ei ole edelleenkään vakuuttunut siitä, että asianomaisten valtioiden osallistuminen uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn tapahtui tasavertaisin ehdoin lainanantajapankkien kanssa, kun otetaan huomioon, että jäsenvaltioiden osallistumisen seurauksena pankit vähensivät yhteenlaskettua uusiutuvan luottojärjestelyn kautta muodostuvaa altistumistaan SAS:n riskeille noin 50 prosentilla, kun taas samaan aikaan asianomaiset valtiot lisäsivät altistumistaan riskeille.
(77)
Siitä, voidaanko KAW:n toiminnan perusteella tehdä päätelmiä yksityisen sijoittajan käyttäytymisestä, muodollinen tutkintamenettely osoitti, että KAW:n altistuminen SAS:n riskeille sen SEB-osakkuuden kautta oli pienempi kuin menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä oli ilmoitettu. Kun otetaan huomioon, että KAW on SEB:ssä vain vähemmistöosakas ja SEB:n altistuminen SAS:n riskeille oli rajallinen, voidaan esittää, että syynä KAW:n osallistumiselle uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn oli sijoituksen mahdollinen tuottoisuus.
(78)
Edellä mainittujen näkökohtien lisäksi muodollinen tutkintamenettely ei ole antanut komissiolle mahdollisuutta todeta varmasti, että nyt tarkasteltavana oleva liiketoimi tapahtui tasavertaisin ehdoin.
(79)
Tasavertaisia ehtoja koskevasta arvioinnista riippumatta komissio on lisäksi tutkinut, voisiko asianomaisten valtioiden osallistumista uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn pitää osakkaan näkökulmasta järkevänä ja täyttäisikö se markkinataloussijoittajatestin vaatimukset, jos tasavertaisia ehtoja koskevaa kysymystä ei oteta huomioon.
7.2.2 Markkinataloussijoittajatestin perusteella muodostettu arvio asianomaisten valtioiden osallistumisesta uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn
(80)
Vastattavana on kysymys siitä, olisiko asianomaisten valtioiden kanssa samassa asemassa oleva yksityinen sijoittaja, joka siis olisi jo osakkaana SAS:ssä ja toimisi samanlaisissa olosuhteissa kuin asianomaiset valtiot vuonna 2012, osallistunut uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn vastaavin ehdoin (35).
(81)
Asiassa valaisevia ovat riippumattomat analyysit, joita ulkopuoliset taloudelliset neuvonantajat (eli Goldman Sachs International ja CITI asianomaisten valtioiden neuvonantajana ja […] lainanantajapankkien neuvonantajana) tekivät ennen uudesta uusiutuvasta luottojärjestelystä sopimista. Tanskan ja Ruotsin mukaan asianomaiset valtiot päättivät osallistua uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn vasta, kun niiden ulkopuoliset neuvonantajat olivat tarkastaneet huolellisesti 4XNG-suunnitelman ja uuden uusiutuvan luottojärjestelyn ehtoja oli muutettu.
(82)
Menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessään komissio suhtautui hieman varauksellisesti CITIn laatiman raportin laajuuteen, mutta Tanska ja Ruotsi ovat selventäneet, että niiden päätöksessä osallistua uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn tukeuduttiin kaikkiin taloudellisten neuvonantajien laatimiin analyyseihin, eikä CITI-raporttia siksi pitäisi arvioida yksinään.
(83)
Taloudellisten neuvonantajien tehtävänä oli muun muassa laatia kriittinen analyysi 4XNG-suunnitelmasta ja uudesta uusiutuvasta luottojärjestelystä sekä niihin liittyvistä herkkyystekijöistä ja haavoittuvuuksista. Analyysi tehtiin useana raporttina, joissa käytiin läpi SAS:n ja muiden toimialan vertailukohteiden aiempaa kehitystä. Neuvonantajat antoivat useita riskin lieventämistä koskevia suosituksia sekä 4XNG-suunnitelmasta että uudesta uusiutuvasta luottojärjestelystä. Saamiensa neuvojen perusteella asianomaiset jäsenvaltiot esittivät 4XNG-suunnitelmaan useita muutoksia (joilla nopeutettiin säästötoimenpiteitä ja lisättiin toimien lukumäärää). Samalla ne esittivät uuden uusiutuvan luottojärjestelyn ehtoja muutettavaksi siten, että luoton nostamisen todennäköisyys pienenisi.
(84)
Ulkopuolisten neuvonantajien 4XNG-suunnitelman analysoinnin yhteydessä havaittiin ja nostettiin esiin tärkeimpiä riskipitoisia osa-alueita, kuten kustannussäästötavoitteita, omaisuuseristä luopumisia ja RASK-painetta. Riskiarvion tuloksena olivat muun muassa seuraavat näkökohdat:
-
Kustannussäästötavoitteet
Ulkopuolisen neuvonnan perusteella 4XNG-suunnitelmaa muutettiin ja vahvistettiin sisällyttämällä siihen kustannussäästöjä, jotka tuottivat noin [1-4] miljardin Ruotsin kruunun vuosittaiset säästöt (mikä oli enemmän kuin alkuperäinen tavoite eli [1-4] miljardia Ruotsin kruunua vuodessa). Kustannussäästötavoitteiden täyttymättä jäämistä pidettiin ongelmana, mutta tärkein toimenpide 4XNG-suunnitelmaan liittyvien riskien vähentämisessä ennen uudesta uusiutuvasta luottojärjestelystä sopimista olivat marraskuussa 2012 tehdyt uudet työehtosopimukset, joihin sisältyi työntekijöiden palkkojen ja etuisuuksien leikkauksia sekä muutoksia eläkepaketteihin. Tuloksena oli välittömiä kustannussäästöjä, joiden arvo oli hieman alle [0-3] miljardia Ruotsin kruunua vuodessa. Asianomaisten valtioiden esityksestä kustannussäästöt oli saatava aikaan ennen kuin uusi uusiutuva luottojärjestely voisi tulla voimaan.
-
Omaisuuseristä luopumiset
Ulkopuolinen talousasiantuntija asetti kyseenalaiseksi alkuperäiset oletukset omaisuuseristä luopumisesta ja prosessin kuluessa saatiin uutta tietoa, minkä vuoksi 4XNG-suunnitelman lopullinen luettelo suunnitelluista omaisuuseristä luopumisista oli erilainen kuin SAS:n ensin esittämä luettelo (36). Asianomaisten valtioiden taloudellinen neuvonantaja totesi lopulliseen 4XNG-suunnitelmaan kirjattujen omaisuuseristä luopumisten (joiden arvioitu arvo oli noin 3,0 miljardia Ruotsin kruunua) olevan toteutettavissa annetussa ajassa. Lisäksi uudessa uusiutuvassa luottojärjestelyssä otettiin kantaa Widerøe-kaupan ajoitukseen sekä omaisuuseristä luopumisesta koituvien tulojen osoittamiseen välittömästi uuden uusiutuvan luottojärjestelyn takaisinmaksuun.
-
RASK-paine
Lähtökohtana olevat tuottoa ja RASK-painetta koskevat olettamukset arvioitiin ja todettiin järkeviksi, kun otetaan huomioon aiempaa kehitystä koskevat tiedot, kolmansien osapuolten ennusteet sekä kilpailuympäristön sillä hetkellä tiedossa olleet muutokset. Kyseisten olettamusten ei siis katsottu muodostavan merkittävää riskiä 4XNG-suunnitelman toteuttamisen epäonnistumisesta.
(85)
Tanskan, Ruotsin ja SAS Groupin muodollisen tutkintamenettelyn aikana toimittamissa tiedoissa viitataan komission menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä esittämiin epäilyihin eräiden 4XNG-suunnitelman lähtökohtien optimistisuudesta (esimerkiksi ASK:na mitattu markkinoiden kasvu, BKT:n kasvu ja nollainflaatio vuosina 2015-2017) ja todetaan, että arvioissa otettiin huomioon erityisesti SAS:n toiminnan kannalta keskeiset markkina-alueet. Yhtiö toimii lähinnä Pohjois-Euroopassa sekä Yhdysvaltain ja Aasian markkinoilla. Toimitetuista tiedoista käy lisäksi ilmi, että arvio kustannusinflaation nollatasosta vuosina 2015-2017 muodostuu siten, että vuotuinen inflaatioaste on 2 % (EU:n inflaatioastetta koskevan arvion mukaisesti), minkä lisäksi oletetaan, että inflaation vaikutus voidaan neutraloida uusilla kustannussäästötoimilla.
(86)
CITI-raportissa esitettyä sisäistä korkokantaa koskevan analyysin herkkyystestauksen tekemättä jättämiseen (ks. johdanto-osan 35 kappale) sekä komission alun perin esiin tuomaan huoleen vähemmän optimististen skenaarioiden mahdollisesta vaikutuksesta komissio on saanut lisätietoa suoritetun herkkyysanalyysin laajuudesta Tanskalta ja Ruotsilta, kun ne vastasivat menettelyn aloittamista koskevaan päätökseen. Goldman Sachs esitti useita herkkyystestejä, joita oli tehty 4XNG-suunnitelman muokkaamisen aikana kesä-syyskuussa 2012. Syyskuussa 2012 tehdystä tarkistetusta analyysista kävi ilmi, että SAS:n käteisvarat eivät loppuisi edes esitettyjen epäonnistumisskenaarioiden toteutuessa, eli kaikissa analysoiduissa tapauksissa SAS:n maksukyky pysyisi uusiutuvan luottojärjestelyn reunaehtojen puitteissa. Markkinoiden luottamuksen ylläpitämiseksi katsottiin kuitenkin tarpeelliseksi asettaa maksuvalmiudelle rajoitus, ja uusiutuvan luottojärjestelyn todettiin olevan realistisin vaihtoehto maksuvalmiusvarmistuksen toteuttamiseen.
(87)
Komissio panee siis merkille, että 4XNG-suunnitelmaa on tarkasteltu useita kertoja taloudellisesta näkökulmasta (mukaan lukien suunnitelman eri versioiden laaja analysointi ja testaaminen). Komissio panee merkille myös sen, että tarkastelujen seurauksena asianomaiset valtiot vaativat toteuttamiseen liittyvien riskien pienentämistä ja kestävän rakenneuudistussuunnitelman laatimista, ennen kuin ne tulevat mukaan uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn. Tällaisten toimenpiteiden voi katsoa noudattavan varovaisen yksityisen markkinaehtoisen sijoittajan toimintatapaa. Tästä huolimatta on silti tutkittava, olivatko uuden uusiutuvan luottojärjestelyn ehdot sellaiset, jotka asianomaisten valtioiden kanssa samassa tilanteessa oleva eli yhtiössä jo osakkaana oleva yksityinen markkinaehtoinen sijoittaja olisi voinut hyväksyä.
(88)
Tanska, Ruotsi ja SAS Group ovat kertoneet, että ilmailualan erityispiirteenä on tarve pitää yllä korkeaa maksuvalmiussuhdetta, jotta asiakkaat ja osakkeenomistajat eivät menettäisi luottamustaan yhtiön kykyyn jatkaa toimintaansa. Kun otetaan huomioon SAS:n taloudelliset vaikeudet vuonna 2012 sekä senhetkinen maksuvalmiustilanne, todennäköisenä syynä asianomaisten valtioiden osallistumiselle uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn SAS:n osakkaina oli se, että ne halusivat estää suuremmat tappiot tai konkurssin siinä tapauksessa, että yhtiön maksuvalmius olisi hävinnyt.
(89)
Tässä suhteessa asianomaiset jäsenvaltiot ovat ilmeisesti turvautuneet ennen kaikkea riippumattomien taloudellisten neuvonantajien suosituksiin uuden uusiutuvan luottojärjestelyn ehdoista sopiessaan. Vaikuttaa itse asiassa siltä, että uuden uusiutuvan luottojärjestelyn ehtojen yhteinen tarkoitus oli merkittävimpien havaittujen riskien lieventäminen. Kuten johdanto-osan 84 kappaleessa on todettu, esimerkiksi yksi keskeinen ehto uuden uusiutuvan luottojärjestelyn täytäntöönpanolle oli se, että lentomiehistön kanssa saatiin solmittua uudet työehtosopimukset. Tämän lisäksi B-luoton nostamiseen sovellettavat ehdot ovat ilmeisesti tehneet luoton nostamisen ennen maaliskuuta 2015 erittäin epätodennäköiseksi (37). Uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn liitetyt rahoituskovenantit oli myös rakennettu siten, että jos SAS ei olisi pystynyt saavuttamaan keskeisimpiä 4XNG-suunnitelmaan kirjattuja taloudellisia tavoitteitaan, se ei olisi saanut uutta uusiutuvaa luottojärjestelyä käyttöönsä tai olisi joutunut maksamaan takaisin kaikki uudesta uusiutuvasta luottojärjestelystä sillä hetkellä nostetut varat (38).
(90)
Edellä mainittujen havaintojen lisäksi komissio on saanut lisätietoa uuden uusiutuvan luottojärjestelyn vakuuden riittävyydestä. Toukokuussa 2012 päivätyssä raportissa […] antoi riippumattoman arvion Widerøen ja eräiden sellaisten aineellisten hyödykkeiden arvosta, joita tämän jälkeen käytettiin uuden uusiutuvan luottojärjestelyn vakuutena (kuten varamoottoreita, ilma-aluksia, useita pieniä kiinteistöjä sekä eräitä tarvikkeita). Päähuomio oli Widerøessä, koska se oli tärkein vakuuskokonaisuuteen kuuluva omaisuuserä ja arviot muiden omaisuuserien arvosta perustuivat vähäisempiin tietoihin. Kokonaisarvioinnin perusteella kävi kuitenkin ilmi, että omaisuuserien yhteisarvo oli noin [1-4]-[3-6] miljardia Ruotsin kruunua. Vakuuteen kuuluvien omaisuuserien arvioitu kokonaisarvo oli siis A-luoton arvoa suurempi. Tanskan ja Ruotsin mukaan tämä katsottiin riittäväksi turvaksi uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn osallistuville lainanantajille, sillä kuten edellä on todettu, SAS:n turvautumista B-luottoon ei pidetty lainkaan todennäköisenä.
(91)
Uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn liittyviä rahoitusriskejä lievennettiin lisäksi säännöksillä, jotka koskivat pakollisia ennakkomaksuja ja/tai uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn liittyvien sitoumusten peruuttamista siinä tapauksessa, että SAS luopuisi tietyistä omaisuuseristä tai turvautuisi muihin rahoitusvaihtoehtoihin. Näiden ennakko- ja peruutusmaksujen vaikutuksesta mahdolliset tappiot olisivat pienentyneet ajan myötä. Widerøen myynnin myötä ja kyseisestä kaupasta syyskuussa 2013 voimaan tulleen sopimuksen mukaisesti (ks. johdanto-osan 31 kappale) uuden uusiutuvan luottojärjestelyn kokonaissummaa itse asiassa piennettiin 3,5 miljardista 2 miljardiin Ruotsin kruunuun.
(92)
Vaikuttaa siis siltä, että toteutetut toimenpiteet olivat kattavia ja johdonmukaisia ja niiden tarkoituksena oli nimenomaan varmistaa SAS:n toimintakyky vuosina 2012-2015 sekä rajoittaa uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn liittyviä keskeisiä rahoitusriskejä.
(93)
Komissio toteaa, että lisäksi on tarpeen harkita, olisiko vastaavanlainen yksityinen sijoittaja, joka olisi toiminut samanlaisissa markkinaolosuhteissa kuin asianomaiset valtiot (eli ollut jo SAS:n osakas), voinut suostua toteuttamaan käsiteltävänä olevan toimenpiteen edunsaajalle. Tätä varten on myös hyödyllistä pohtia mahdollisia vaihtoehtoisia tilanteita, joita olisi syntynyt, jos toimenpidettä ei olisi toteutettu.
(94)
Asiaan liittyen Tanska, Ruotsi ja SAS Group väittävät menettelyn aloittamista koskevaan päätökseen antamissaan vastauksissa, että konkurssi olisi todennäköisesti tapahtunut, jos uutta uusiutuvaa luottojärjestelyä ei olisi saatu vuonna 2012. Tanskan ja Ruotsin mukaan tämä olisi vastannut yhteensä 1 044 miljoonan Ruotsin kruunun tappioita asianomaisille jäsenvaltioille eli niiden yhteenlasketun osakeomistuksen arvoa. Toinen näkökohta liittyi myös mahdollisista tulevista myyntivoitoista luopumiseen siinä tapauksessa, että 4XNG-suunnitelma olisi toteutettu onnistuneesti. Tanska ja Ruotsi arvioivat vastauksissaan vertailun vuoksi, että jos SAS olisi joutunut maksukyvyttömäksi uuden uusiutuvan luottojärjestelyn puitteissa, asianomaisten valtioiden yhteisestä osakeomistuksesta ja niiden osallistumisesta uusiutuvaan luottojärjestelyyn koituvat yhteenlasketut tappiot olisivat pahimmassa tapauksessa olleet noin [1 000-3 000] miljoonaa Ruotsin kruunua (39).
(95)
Vastaavasti siinä tapauksessa, että SAS olisi joutunut konkurssiin, asianomaisten valtioiden uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn osallistumisesta koitunut mahdollinen lisätappio (Tanskan ja Ruotsin esimerkin perusteella noin 447,5 miljoonaa Ruotsin kruunua) vaikuttaa suhteellisen pieneltä verrattuna tappioihin, joita olisi joka tapauksessa koitunut valtioiden osakeomistuksesta. Kun tätä asianomaisten valtioiden epäonnistumisskenaariossa (konkurssiskenaariossa) tapahtuvaa suhteellisen vähäistä muutosta verrataan niihin tuottoihin, joita 4XNG-suunnitelman onnistunut läpivieminen olisi asianomaisille valtioille tuottanut, asianomaisten valtioiden päätös osallistua uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn näyttäisi saavan lisätukea. CITI-raportin mukaan optimistisimmassa lähtötilanneskenaariossa mahdolliset myyntivoitot asianomaisille valtioille olisivat arviolta yhteensä [7 000-12 000] miljoonaa Ruotsin kruunua. Vaikka komissio suhtautuikin menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessään jonkin verran varauksellisesti näiden kasvuennusteiden optimistisuuteen, se ottaa kuitenkin huomioon mahdollisuuden, että myös konservatiivisemmissa skenaarioissa myönteisestä lopputuloksesta saatavat mahdolliset myyntivoitot olisivat silti huomattavasti suuremmat kuin epäonnistumisskenaariossa toteutuvat tappiot.
(96)
Komissio ottaa siis huomioon edellä kuvatun riski-tuottoarvion sekä 4XNG-suunnitelman perinpohjaisen arvioinnin ja testauksen, vakuudesta annetut lisävarmistukset (40), mahdollista tappiota ajan myötä pienentävät ennakko- ja peruutusmaksut (41) sekä useat muut uuden uusiutuvan luottojärjestelyn ehtoihin sisällytetyt riskiä lieventävät toimenpiteet (42). Tällä perusteella asianomaisten valtioiden päätös osallistua uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn on verrattavissa normaalia markkinatuottoa tavoittelevan yksityisen toimijan toimintaan, kun otetaan huomioon yhtiön poikkeuksellinen tilanne kyseisenä ajankohtana.
(97)
Edellä mainitun lisäksi komissio toteaa, että asianomaisten valtioiden, jotka olivat jo SAS:n osakkaita, toimintaa ohjasivat järkevät ja realistiset tuotto-odotukset, kun ne päättivät osallistua uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn yhdessä KAW:n ja lainanantajapankkien kanssa joulukuusta 2012 maaliskuuhun 2014. Osallistuminen ei siis tuottanut SAS:lle SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua hyötyä.
7.3 Valtiontukea koskeva päätelmä
(98)
Edellä mainitun perusteella komissio toteaa, että Tanskan ja Ruotsin osallistuminen uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn ei ole SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea.
(99)
Lisäksi komissio panee merkille Tanskan ja Ruotsin suostumuksen siihen, että tätä päätöstä tehtäessä ja siitä ilmoitettaessa voidaan käyttää englannin kieltä,
ON TEHNYT TÄMÄN PÄÄTÖKSEN:
1 artikla
Scandinavian Airlinesin rahoittaminen Tanskan kuningaskunnan ja Ruotsin kuningaskunnan joulukuussa 2012 toteuttamalla uudella uusiutuvalla luottojärjestelyllä ei ole Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea.
2 artikla
Tämä päätös on osoitettu Tanskan kuningaskunnalle ja Ruotsin kuningaskunnalle.
Tehty Brysselissä 9 päivänä heinäkuuta 2014.