KOMMISSIONENS AFGØRELSE (EU) 2015/494
af 9. juli 2014
om foranstaltningerne SA.32715 (2012/C) (ex 2012/NN) (ex 2011/CP) gennemført af Slovenien til fordel for Adria Airways d.d.
(meddelt under nummer C(2014) 4543)
(Kun den slovenske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
EUROPA-KOMMISSIONEN HAR -
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 108, stk. 2, første afsnit,
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),
under henvisning til Kommissionens afgørelse om at indlede proceduren i henhold til artikel 108, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde med hensyn til støttesag SA.32715 (2012/C) (ex 2012/NN) (ex 2011/CP) (1),
efter at have opfordret interesserede parter til at fremsætte bemærkninger i henhold til ovennævnte bestemmelser og under hensyntagen til disse bemærkninger, og
ud fra følgende betragtninger:
1. SAGSFORLØB
(1)
Ved SANI-anmeldelse nr. 5628 af 11. marts 2011 registreret samme dato indgav Slovenien anmeldelse til Kommissionen angående redningsstøtte til Adria Airways d.d. (i det følgende benævnt »Adria«) i form af en statsgaranti og et blødt lån på 6,2 mio. EUR.
(2)
De slovenske myndigheder fremsendte yderligere oplysninger ved brev af 31. marts 2011 og 12. april 2011. Kommissionen anmodede om yderligere oplysninger ved brev af 29. april 2011, som de slovenske myndigheder ikke besvarede. Der blev afholdt et møde med de slovenske myndigheder og deres rådgivere den 13. juli 2011, hvor det blev påpeget over for Kommissionen, at den anmeldte redningsstøtte ikke ville være tilstrækkelig på grund af selskabets ugunstige finansielle situation, og at Slovenien planlagde at foretage en kapitalindsprøjtning på 50 mio. EUR i Adria. Slovenien trak sin anmeldelse af redningsstøtten tilbage den 1. august 2011.
(3)
Efter oplysninger om, at Slovenien alligevel havde foretaget ovennævnte kapitalindsprøjtning den 30. september 2011, besluttede Kommissionen at fortsætte sin indledende undersøgelse på eget initiativ og anmodede om yderligere oplysninger ved brev af 12. september 2011, 28. november 2011 og 17. april 2012, som de slovenske myndigheder besvarede ved brev af 11. oktober 2011, 27. december 2011, 13. januar 2012 og 18. maj 2012. Derudover indsendte de slovenske myndigheder et memorandum udarbejdet af Adrias advokater pr. e-mail den 7. november 2012.
(4)
Den 12. juli 2012 blev der på de slovenske myndigheders anmodning holdt et møde med deltagelse af repræsentanter for Adria og det statsejede holdingselskab PDP (2), en af aktionærerne i Adria. På dette møde afklarede og argumenterede de slovenske myndigheder og Adrias og PDP's repræsentanter for de omhandlede foranstaltninger.
(5)
Ved brev af 20. november 2012 meddelte Kommissionen Slovenien, at den havde besluttet at indlede proceduren efter artikel 108, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (»TEUF«) med hensyn til støtten (i det følgende benævnt »indledningsafgørelsen«). Slovenien fremsatte deres bemærkninger til indledningsafgørelsen ved brev af 21. januar 2013. Kommissionen anmodede om yderligere oplysninger ved brev af 5. marts 2013, som Slovenien besvarede den 19. april 2013. Slovenien indsendte yderligere oplysninger den 16. september 2013. Kommissionen anmodede Slovenien om yderligere oplysninger ved brev af 6. november 2013, som Slovenien besvarede den 4. december 2013 og den 6. og 17. januar 2014. Der blev afholdt møder med de slovenske myndigheder og deres advokater den 25. marts, den 5. december 2013 og den 8. januar 2014.
(6)
Kommissionens afgørelse om at indlede proceduren blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende (3) den 8. marts 2013. Kommissionen opfordrede interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger til foranstaltningerne.
(7)
Kommissionen modtog bemærkninger fra én interesseret part, Ryanair, den 8. april 2013. Disse videresendte den til Slovenien, som fik mulighed for at reagere herpå. Kommissionen modtog Sloveniens bemærkninger hertil ved brev af 13. maj 2013.
2. DET SLOVENSKE LUFTTRANSPORTMARKED
(8)
Adria er Sloveniens nationale flyselskab og det største flyselskab i Ljubljana lufthavn. I 2011 befordrede selskabet 73,4 % af de passagerer, der fløj via Ljubljana lufthavn, og dette tal er efterfølgende faldet til 71,3 % i 2012 og til 69,8 % i 2013 (4).
(9)
Selv om tilstedeværelsen af lavprisselskaber i Slovenien er begrænset (easyJet opererer kun én rute fra Ljubljana, og Wizz Air opererer to), tegnede de sig for 12,6 % af den offentlige personbefordring i 2013 (5). Der er i øjeblikket fem andre konkurrenter, der flyver fra Ljubljana til deres trafikknudepunkter, nemlig Air France, Finnair, Turkish Airlines, Montenegro Airlines og Air Serbia.
3. STØTTEMODTAGEREN
(10)
Adria er et stort selskab med ca. 450 ansatte. I 2013 havde selskabet en omsætning på 142,3 mio. EUR og et tab på 3 mio. EUR (anslåede data). Selskabet har 11 fly, primært regionaljetfly. Adria ejes i dag af bl.a. Republikken Slovenien med 69,9 %, af Bank Assets Management Company (BAMC) (til hvilket visse aktiver i Nova Ljubljanska Banka d.d. (6) (i det følgende benævnt »NLB«) blev overført) med 19,6 %, af ABANKA d.d. med 4,7 % og af PDP med 2,1 %.
(11)
Adrias finansielle situation er blevet konstant forværret siden 2008 på grund af faldende omsætning, negativt EBT (resultat før skat) og negativ egenkapital. Der redegøres nærmere for Adrias finansielle situation i perioden 2007-2011 i afsnit 7.1 nedenfor.
(12)
Den 1. august 2012 indledte Slovenien i samarbejde med PDP, NLB, Abanka Vipa d.d., Hypo Alpe-Adria Bank d.d., og Unicredit Bank of Slovenia d.d. privatiseringen af Adria ved indkaldelse af bud på 74,87 % af selskabets aktier. Den pågældende dag offentliggjorde Capital Assets Management Agency of the Republic of Slovenia (AUKN) en offentlig indkaldelse af en ikkebindende interessetilkendegivelse til investorer i forbindelse med afhændelsen af en aktiemajoritet i selskabet (7). Denne proces blev imidlertid tilsyneladende indstillet, og privatiseringen af Adria vil starte helt forfra på et senere tidspunkt.
4. BESKRIVELSE AF FORANSTALTNINGERNE OG OMSTRUKTURERINGSPLANEN
4.1. Foranstaltning 1: Kapitalforhøjelsen i 2007
(13)
Pr. 31. december 2006 havde Adria følgende aktionærstruktur:
Tabel 1
Adrias aktionærstruktur inden kapitalforhøjelsen i 2007
Navn
%
KAD
55,0
SOD
20,0
NFD 1 delniški investicijski sklad d.d. (8)
9,7
NFD Holding d.d. (9)
7,2
Infond d.o.o. (10)
4,9
Andre (herunder individuelle aktionærer)
3,2
(14)
Den 19. februar 2007 blev der på Adrias generalforsamling truffet beslutning om at forhøje selskabets kapital med 10,9 mio. EUR. Ca. 99,6 % af kapitaludvidelsen blev tegnet af den statsejede fond KAD, og den resterende del blev tegnet af individuelle aktionærer. Alle aktierne blev tegnet inden den 5. april 2007.
(15)
Kursen var 27 EUR pr. aktie. I en vurderingsrapport dateret den […] (11) blev aktiekursen fastsat til […] EUR pr. aktie i september 2006.
(16)
Efter kapitalforhøjelsen i 2007 var Adrias aktiebesiddelser som følger:
Tabel 2
Adrias aktionærstruktur efter kapitalforhøjelsen i 2007
Navn
%
KAD
77,3
SOD (12)
10,0
NLB (13)
8,5
Infond d.o.o.
2,4
Andre (herunder individuelle aktionærer)
1,8
4.2. Foranstaltning 2: Kapitalforhøjelsen i 2009
(17)
Den 13. januar 2009 besluttede Adrias bestyrelse at udvide Adrias kapital ved udstedelse af nye aktier. Adrias kapital blev derigennem øget med 2,36 mio. EUR. Ca. 99,5 % af kapitaludvidelsen blev tegnet af KAD, og den resterende del blev tegnet af individuelle aktionærer. Alle aktierne blev tegnet inden den 20. juli 2009.
(18)
Kursen var 22 EUR pr. aktie. I en vurderingsrapport dateret den […] blev aktiekursen fastsat til […] EUR pr. aktie i september 2008.
(19)
Efter kapitalforhøjelsen i 2009 var Adrias aktiebesiddelser som følger:
Tabel 3
Adrias aktionærstruktur efter kapitalforhøjelsen i 2009
Navn
%
KAD
78,6
SOD
8,8
NLB
7,5
Infond d.o.o.
2,2
Andre (herunder individuelle aktionærer)
2,9
4.3. Foranstaltning 3: Kapitalforhøjelsen i 2010
(20)
Den 2. september 2010 blev der på Adrias generalforsamling truffet beslutning om at forhøje selskabets kapital med 2,5 mio. EUR. Holdingselskabet PDP (efterfølgeren for KAD og SOD) tegnede ca. 80 % af de nye aktier. To private rejsebureauer, Kompas d.d. og Palma d.o.o., tegnede de resterende 20 % (10 % hver). Alle aktierne blev tegnet inden den 1. oktober 2010.
(21)
Kursen var 12 EUR pr. aktie. I en vurderingsrapport dateret den […] blev aktiekursen fastsat til […] EUR pr. aktie i juni 2009.
(22)
Efter kapitalforhøjelsen i 2010 var Adrias aktiebesiddelser som følger:
Tabel 4
Adrias aktionærstruktur efter kapitalforhøjelsen i 2010
Navn
%
PDP
86,0
NLB
6,1
Kompas d.d.
1,9
Palma d.o.o.
1,9
Infond d.o.o.
1,7
Andre (herunder individuelle aktionærer)
2,4
4.4. Foranstaltning 4: Kapitalforhøjelsen i 2011
(23)
Den 21. september 2011 blev der på Adrias generalforsamling truffet beslutning om at forhøje selskabets kapital med 69,7 mio. EUR. Republikken Slovenien foretog et kapitalindskud på 49,5 mio. EUR, og PDP indskød 0,5 mio. EUR. Resten af kapitaludvidelsen (dvs. 19,7 mio. EUR) tog form af, at flere banker konverterede deres tilgodehavender til aktier: a) NLB konverterede 13,83 mio. EUR, b) Abanka Vipa d.d. konverterede 3,35 mio. EUR, c) Unicredit Bank of Slovenia d.d. konverterede 1,24 mio. EUR, og d) Hypo Alpe-Adria Bank d.d. konverterede 1,28 mio. EUR. Kapitalforhøjelsen blev gennemført den 30. september 2011.
(24)
Den aftalte kurs var 1 EUR pr. aktie, hvilket er den lavest mulige kurs efter slovensk ret. Der forelå ingen vurderingsrapport.
(25)
Efter kapitalforhøjelsen i 2011 var Adrias aktiebesiddelser som følger:
Tabel 5
Adrias aktionærstruktur efter kapitalforhøjelsen i 2011
Navn
%
Republikken Slovenien
69,9
NLB
19,6
Hypo Alpe-Adria Bank d.d.
1,8
Abanka Vipa d.d.
4,7
Unicredit Bank of Slovenia d.d.
1,8
PDP
2,1
Andre (herunder individuelle aktionærer)
0,1
Omstruktureringsplanen fra september 2011
(26)
Ifølge de slovenske myndigheder besluttede staten, PDP og bankerne at deltage i kapitalforhøjelsen i 2011 på grundlag af et finansielt og forretningsmæssigt omstruktureringsprogram (»omstruktureringsplanen«) fra september 2011. Denne plan omfattede nødvendige foranstaltninger til finansiel og forretningsmæssig omstrukturering af Adria med henblik på genoprettelse af virksomhedens rentabilitet. Planen var helt klart udarbejdet med henblik på anmeldelse af omstruktureringsstøtte, da der henvises til begreber såsom »egetbidrag« og »konkurrencefordrejning«, der normalt ikke anvendes i en forretningsplan.
(27)
Ifølge den oprindeligt indgivne omstruktureringsplan ville Adria være rentabel i 2013 (neutralt og optimistisk scenarie) eller i 2014 (pessimistisk scenarie). Ifølge den oprindeligt indgivne omstruktureringsplan skyldtes Adrias vanskeligheder desuden: a) […].
(28)
Den oprindeligt indgivne omstruktureringsplan omfattede en række foranstaltninger til omstrukturering af Adria og genoprettelse af virksomhedens rentabilitet: a) […].
(29)
Ifølge den oprindeligt indgivne omstruktureringsplan skulle kapitalforhøjelsen i 2011 på 69,7 mio. EUR desuden dække Adrias negative ejekapital på […] EUR, tilbagebetalingsforpligtelserne på […] EUR ([…] EUR til forfalden leverandørgæld og […] EUR til tidlig indfrielse af banklån) og finansieringen af omstruktureringsforanstaltninger på […] EUR.
(30)
På den anden side ville omstruktureringens samlede omkostninger beløbe sig til […] EUR, der blev delvist finansieret af kapitalindsprøjtningen på 50 mio. EUR fra den slovenske stat og PDP. Adrias bidrag til omstruktureringsomkostningerne (»egetbidraget«) ville beløbe sig til […] EUR ved en konvertering af banklån til aktier (19,7 mio. EUR), […]. Endelig blev afhændelsen af AAT og lukningen af ruteflyvninger desuden betragtet som kompenserende modydelser i den oprindeligt indgivne omstruktureringsplan.
(31)
På baggrund af den tvivl, som Kommissionens havde givet udtryk for i indledningsafgørelsen, forelagde Slovenien en række opdateringer af omstruktureringsplanen. I den nuværende omstruktureringsplan løber omstruktureringsperioden således indtil 2015, og planen omfatter en række yderligere omstruktureringsforanstaltninger, der skal sikre en mere bæredygtig rentabilitet. Der er tale om følgende yderligere omstruktureringsforanstaltninger med følgende finansielle virkning i perioden 2014-2015: a) […].
4.5. Foranstaltning 5: Afhændelsen af Adria Airways Tehnika d.d. i 2010-2011
(32)
AAT, et helejet datterselskab af Adria, blev etableret i 2010. Indtil da havde selskabet været Adrias flyserviceselskab kaldet SVL. AAT vedligeholder fly for Adria og andre kunder.
(33)
I perioden november 2010 - marts 2011 overtog PDP og Aerodrom Ljubljana (operatøren af Ljubljana lufthavn, hvori staten havde majoritet) henholdsvis 52,3 % og 47,7 % af AAT fra Adria i to etaper. I den første etape erhvervede PDP en aktiepost på 18,24 % i AAT i form af 2 676 346 præferenceaktier uden stemmeret til kurs 1 EUR pr. aktie. Samtidig erhvervede Aerodrom Ljubljana en aktiepost på 31,16 % i AAT (4 570 881 aktier) ved konvertering af gæld til præferenceaktier uden stemmeret for ca. 4,6 mio. EUR. I den anden etape i starten af 2011 solgte Adria de resterende aktier i AAT. PDP erhvervede i denne forbindelse 5 000 000 ordinære aktier til kurs 1 EUR pr. aktie og øgede derved sin andel i selskabet til 52,33 %, og Aerodrom Ljubljana øgede sin andel i AAT til 47,67 % ved konvertering af tilgodehavender på 2,2 mio. EUR hos Adria.
(34)
Den samlede pris var således på 14,7 mio. EUR, dvs. 1 EUR pr. aktie. I en vurderingsrapport fra april 2010 blev AAT's værdi som Adrias flyserviceselskab sat til mellem 14,4 mio. og 14,9 mio. EUR i december 2009.
5. INDLEDNINGSAFGØRELSEN
(35)
Kommissionen besluttede at indlede den formelle undersøgelsesprocedure den 20. november 2012. I indledningsafgørelsen indtog Kommissionen den foreløbige holdning, at Adria på det tidspunkt, hvor foranstaltningerne blev truffet, eller i hvert fald siden 2008, kunne betragtes som en kriseramt virksomhed. Kommissionen udtrykte ligeledes tvivl om de omhandlede fem foranstaltninger og drog den foreløbige konklusion, at alle foranstaltningerne indebar statsstøtte.
(36)
Hvad foranstaltning 1 og 2 angår, fandt Kommissionen i indledningsafgørelsen, at Slovenien havde en klar og direkte indflydelse på KAD, og konkluderede foreløbigt, at KAD's deltagelse i aktiekapitalforhøjelserne i 2007 og 2009 indebar anvendelse af statsmidler og kunne tilregnes Slovenien. Selv om den kurs, som KAD reelt betalte for aktierne, lå under den værdi, der var fastsat i to vurderingsrapporter, udtrykte Kommissionen tvivl om rapporterne med hensyn til den betydelige tidsforskel mellem vurderingen af aktierne og gennemførelsen af kapitalforhøjelserne. Under hensyntagen til, at KAD var majoritetsaktionær i Adria på daværende tidspunkt, mente Kommissionen, at kapitalforhøjelserne i 2007 og 2009 havde til formål at finansiere en eksisterende investering for KAD i en virksomhed, der kunne anses for kriseramt.
(37)
I forbindelse med vurderingen af foranstaltning 3 bemærkede Kommissionen, at PDP er efterfølgeren for KAD og SOD, hvis handlinger efter Kommissionens foreløbige opfattelse kunne tilregnes staten. Desuden fremhævede Kommissionen som kriterier for tilregnelse til staten den omstændighed, at den slovenske stat indirekte ejer 100 % af PDP (gennem KAD, SOD og DSU (100 % statsejet aktivforvaltningsselskab)), og henviste til indirekte beviser for, at foranstaltningen kunne tilregnes staten, jf. retspraksis i Stardust Marine-sagen (14). Som det også gjorde sig gældende for foranstaltning 1 og 2, udtrykte Kommissionen tvivl om rapporten med hensyn til den betydelige tidsforskel på 15 måneder mellem vurderingen af aktierne og gennemførelsen af kapitalforhøjelsen, selv om den kurs, som PDP reelt betalte for aktierne, lå under den værdi, der var fastsat i en vurderingsrapport. Kommissionen indtog ligeledes den foreløbige holdning, at den omstændighed, at to private rejsebureauer deltog i kapitalindsprøjtningen i 2010 (Kompas d.d. og Palma d.o.o.) sammen med PDP, ikke i sig selv kan give belæg for, at Adria ikke i forbindelse hermed modtog en fordel (15).
(38)
Hvad foranstaltning 4 angår, bemærkede Kommissionen, at Sloveniens investering klart omfattede statsmidler, og gentog sin foreløbige konklusion om, at PDP's handlinger kunne tilregnes staten. Kommissionen udtrykte ligeledes tvivl om NLB's deltagelse i foranstaltning 4, der kunne tilregnes staten, da a) staten på daværende tidspunkt havde aktiemajoriteten i NLB, b) staten havde stemmemajoriteten i bankens bestyrelse og tilsynsråd, og c) en statskontrolleret banks adfærd kunne påvirkes af de offentlige myndigheder.
(39)
Ved vurderingen af, om foranstaltning 4 gav Adria en uretmæssig selektiv fordel, bemærkede Kommissionen i indledningsafgørelsen, at den omstændighed, at bankerne kun ville gå med til konverteringen af gæld til aktier, hvis staten ville indskyde kapital i Adria, og navnlig forskellen mellem statens og PDP's bidrag og bankernes bidrag (kontantindskud versus konvertering af gæld) var tilstrækkeligt til at give anledning til rimelig tvivl om, hvorvidt kapitalforhøjelsen i 2011 foregik på pari passu-vilkår. Kommissionen bemærkede tillige, at kapitalforhøjelsen i 2011 fandt sted, uden at der forelå nogen vurderingsrapport, hvilket ikke var tilfældet ved de tidligere kapitalforhøjelser.
(40)
Med hensyn til de slovenske myndigheders påstand om, at de havde besluttet at deltage i foranstaltning 4 på grundlag af omstruktureringsplanen fra september 2011, bemærkede Kommissionen, at omstruktureringsplanen i princippet ikke var tilstrækkelig til at opfylde kriteriet om den private investor, da nogle af prognoserne i omstruktureringsplanen syntes at være baseret på usikre eller uklare antagelser. Kommissionen understregede endvidere, at en privat investor ville have vurderet risikoen for, at de tidligere kapitalforhøjelser udgjorde ulovlig statsstøtte, og i denne forbindelse risikoen for Kommissionens udstedelse af en indtægtsordre, hvis investeringen blev rentabel. Endelig bemærkede Kommissionen, at bankerne muligvis har besluttet at deltage i kapitalindsprøjtningen, fordi Slovenien viste interesse i Adria, længe inden der blev truffet afgørelse om kapitalforhøjelsen i 2011.
(41)
I forbindelse med foranstaltning 5 gentog Kommissionen sin foreløbige konklusion om, at PDP's handlinger kunne tilregnes staten, og at de omfattede statsmidler. Med hensyn til Aerodrom Ljubljana drog Kommissionen den samme foreløbige konklusion, da virksomheden allerede på tidspunktet for overtagelsen af AAT overvejende var statsejet. Kommissionen mente ligeledes, at det var usandsynligt, at de offentlige myndigheder ikke var involveret i vigtige beslutninger truffet af Aerodrom Ljubljana, operatøren af Ljubljana lufthavn, på grund af sidstnævntes strategiske betydning for landet som hovedknudepunkt for internationale flyvninger.
(42)
Da den første etape i erhvervelsen af aktier i AAT fandt sted straks efter kapitalforhøjelsen i 2010, mente Kommissionen desuden, at de to foranstaltninger ikke burde vurderes særskilt, men som led i en mere omfattende aktion til støtte for Adria. I forbindelse med gennemgangen af den rapport, hvor værdien af AAT's aktier blev fastsat, bemærkede Kommissionen, at AAT blev værdisat som Adrias flyserviceselskab (det hed på daværende tidspunkt SVL), og at der blev taget højde for synergierne heraf ved vurderingen af AAT's værdi. Kommissionen mente imidlertid, at SVL/AAT burde have været værdisat som en selvstændig enhed i rapporten uden hensyntagen til koncerninterne synergier, da AAT blev udskilt fra Adria i 2010 og solgt som en selvstændig enhed. Kommissionen udtrykte endvidere bekymring over den betydelige tidsforskel mellem vurderingen og afhændelsen af AAT's aktier.
(43)
Kommissionen udtrykte ligeledes tvivl om de omhandlede fem foranstaltningers forenelighed med det indre marked, navnlig da de slovenske myndigheder ikke forelagde eventuelle grunde til forenelighed.
(44)
På baggrund af foranstaltningernes karakter og det forhold, at Adria på det tidspunkt, hvor foranstaltningerne blev tildelt, kunne betragtes som en kriseramt virksomhed, bemærkede Kommissionen, at foranstaltningernes forenelighed kun kunne vurderes i henhold til artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF, herunder navnlig efter Fællesskabets rammebestemmelser for statsstøtte til redning og omstrukturering af kriseramte virksomheder (16) (»rammebestemmelserne for rednings- og omstruktureringsstøtte«). Kommissionen bemærkede for det første, at betingelserne i afsnit 3.1 i rammebestemmelserne for rednings- og omstruktureringsstøtte tilsyneladende ikke var opfyldt. Med hensyn til omstruktureringsstøtte som defineret i afsnit 3.2 i rammebestemmelserne for rednings- og omstruktureringsstøtte understregede Kommissionen, at de pågældende foranstaltninger var blevet tildelt inden anmeldelsen til Kommissionen og før gennemførelsen af en troværdig omstruktureringsplan, der opfylder betingelserne i rammebestemmelserne for rednings- og omstruktureringsstøtte, hvilket i sig selv er tilstrækkeligt til at udelukke, at foranstaltningerne er forenelige med det indre marked (17).
(45)
Kommissionen udtrykte ligeledes tvivl om omstruktureringsplanen, da den tilsyneladende ikke var tilstrækkelig solid til at genoprette Adrias langsigtede rentabilitet, da nogle af prognoserne er baseret på ikkekvantificerede, usikre eller uklare antagelser. Kommissionen mente også, at det var tvivlsomt, om de kompenserende modydelser i omstruktureringsplanen kunne anses for at være hensigtsmæssige og/eller tilstrækkelige, da de tilsyneladende var nødvendige for at genoprette Adrias rentabilitet. Med hensyn til afhændelsen af AAT fandt denne sted flere måneder inden godkendelsen af omstruktureringsplanen, nemlig ultimo 2010/primo 2011, hvor Adria tilsyneladende havde hårdt brug for finansiering. Derudover syntes lukningen af ruteflyvninger ikke at være kompenserende modydelser, da de fleste af disse ruter (27 ud af 31) ifølge omstruktureringsplanen var tabsgivende, og de skulle under alle omstændigheder lukkes for at sikre virksomhedens rentabilitet. Kommissionen tvivlede ligeledes på, om det foreslåede egetbidrag fra Adria på […] EUR kunne accepteres fuldt ud, navnlig da det er uklart, om beløbene hidrørende fra afhændelsen af AAT og konverteringen af banklån til aktier kunne medregnes som egetbidrag. Da Adria tilsyneladende var kriseramt på det tidspunkt, hvor foranstaltningerne blev tildelt, og da kriseramte virksomheder kun kan modtage rednings- og/eller omstruktureringsstøtte, rejste Kommissionen også tvivl om, hvorvidt princippet om engangsstøtte var overholdt, navnlig i forbindelse med kapitalforhøjelsen i 2011.
6. BEMÆRKNINGER TIL INDLEDNINGSAFGØRELSEN
6.1. Bemærkninger fra Slovenien
(46)
I sine bemærkninger til Kommissionens indledningsafgørelse gør Slovenien gældende, at foranstaltning 1, 2 og 3 ikke indebar statsstøtte, da KAD's og PDP's beslutninger ikke kan tilregnes staten. Slovenien bemærkede navnlig, at den omstændighed, at staten ejer alle aktierne, ikke er tilstrækkeligt til at konkludere, at foranstaltningerne kan tilregnes staten. Slovenien bemærker endvidere, at vurderingsrapporterne, hvori aktiernes værdi blev fastsat, var korrekte, og at det markedsøkonomiske investorprincip (MEIP) derfor blev overholdt og Adria således ikke fik en fordel. Med hensyn til foranstaltning 3 påpeger Slovenien, at de to private rejsebureauers tegning af 20 % af aktierne på pari passu-vilkår sammen med PDP var betydelig og viste, at markedet ikke var i tvivl om Adrias rentabilitet, hvilket udelukker, at der var tale om statsstøtte.
(47)
I forbindelse med foranstaltning 5 fastholder Slovenien, at PDP's handlinger ikke kan tilregnes staten. Med hensyn til Aerodrom Ljubljanas handlinger mener Slovenien, at statens indflydelse på selskabets beslutning om at overtage AAT ikke kan udledes af den kendsgerning, at visse medlemmer af tilsynsrådet var udnævnt af staten, KAD og SOD. Slovenien mener endvidere, at vurderingsrapporten fra april 2010, hvori AAT's værdi som Adrias flyserviceselskab blev sat til mellem 14,4 mio. og 14,9 mio. EUR, ikke kan betragtes som forældet, og at der ikke er noget, der tyder på, at der i vurderingsrapporten blev taget højde for synergierne med Adria. Slovenien hævder endvidere, at det fremgår af referaterne af bestyrelsesmøderne i PDP og Aerodrom Ljubljana, at beslutningen om at overtage AAT blev truffet på grundlag af økonomisk rationelle overvejelser. Forekomsten af statsstøtte i foranstaltning 5 kan derfor udelukkes.
(48)
Slovenien bestrider ligeledes, at Adria blev betragtet som en kriseramt virksomhed, og mener, at Adria først var kriseramt fra januar 2011, dvs. da foranstaltning 4 blev tildelt.
(49)
Hvad angår foranstaltning 4, udelukker Slovenien forekomsten af statsstøtte og anfører, at NLB's konvertering af sine tilgodehavender til aktier ikke kan tilregnes staten. Slovenien mener endvidere, at der var fuld sikkerhed for de udestående lån konverteret til aktier gennem pant i fly og bygninger, og at bankerne påtog sig en ny forretningsrisiko ved at konvertere disse lån til aktier. I denne forbindelse kan konverteringen af gæld til aktier sidestilles med en kapitalindsprøjtning. Slovenien bemærker endvidere, at bankerne og staten påvirkede hinanden i forbindelse med investeringsbeslutningen, der efter Sloveniens opfattelse var baseret på en pålidelig omstruktureringsplan, og konkluderer, at investeringsbeslutningerne var samtidige, og at Adria således ikke fik en uretmæssig fordel.
(50)
Da Slovenien ikke mener, at foranstaltning 1, 2, 3 og 5 indebar statsstøtte, fremførte Slovenien ingen begrundelse for foranstaltningernes forenelighed. Slovenien fremførte imidlertid en begrundelse for foreneligheden af foranstaltning 4, i det tilfælde at Kommissionen kom frem til, at den udgjorde statsstøtte. Da Adria ifølge Slovenien først var kriseramt fra januar 2011 (se betragtning 48), udgør foranstaltning 4 forenelig omstruktureringsstøtte i henhold til afsnit 3.2 i rammebestemmelserne for rednings- og omstruktureringsstøtte på grundlag af den indgivne omstruktureringsplan.
(51)
Med hensyn til genoprettelse af rentabiliteten mener Slovenien, at omstruktureringsplanen sikrer Adrias langsigtede rentabilitet, og understreger, at omstruktureringsplanen i overensstemmelse med rammebestemmelserne for rednings- og omstruktureringsstøtte omfatter en markedsanalyse og en analyse af de forhold, der har forårsaget vanskelighederne, og at det planlægges at nedlægge alle aktiviteter, som efter omstruktureringen ville blive ved med at være tabsgivende af strukturbestemte årsager. Som angivet i betragtning 31 fremsendte Slovenien en række opdateringer af omstruktureringsplanen, og i den nuværende plan løber omstruktureringsperioden indtil 2015, og den omfatter en række yderligere omstruktureringsforanstaltninger, der skal sikre en mere bæredygtig rentabilitet. Slovenien fremhæver ligeledes, at den opdaterede omstruktureringsplan vil sikre virksomhedens langsigtede rentabilitet ved udgangen af 2015, selv i et pessimistisk scenarie med et afkast af egenkapitalen (ROE) på […] % i 2014 og på […] % i 2015, hvilket er højere end accepteret af Kommissionen i Air Malta-afgørelsen (18).
(52)
Efter Sloveniens opfattelse er indskrænkningen af kapaciteten (i form af lukning af ruter) på […] % og […] % i vinter- og sommersæsonen, frigørelsen af ankomst- og afgangstidspunkter i visse lufthavne, herunder i koordinerede (trafiktætte) lufthavne, og afhændelsen af AAT hensigtsmæssige og forholdsmæssige kompenserende modydelser. Slovenien hævder ligeledes, at de lukkede ruter rent faktisk var rentable på grundlag af det såkaldte »dækningsbidrag« (positivt C1-dækningsbidrag), som Kommissionen havde accepteret i Air Malta- og Czech Airlines-sagerne (19).
(53)
Med hensyn til begrænsning af støtten til et minimum (egetbidrag) påpeger Slovenien som anført ovenfor, at afhændelsen af AAT ikke omfatter støtte, og at provenuet på 14,7 mio. EUR således bør accepteres som egetbidrag. Slovenien mener ligeledes, at det samlede beløb i forbindelse bankernes konvertering af deres tilgodehavender til aktier bør medregnes som egetbidrag, dvs. 19,7 mio. EUR. Slovenien fremsendte ligeledes oplysninger om værdien af de pantsatte fly, der var stillet som sikkerhed for de pågældende lån, og den relevante AVAC- rapport (20) som dokumentation for flyenes værdi. Tillagt provenuet fra afhændelsen af en række aktiver […] vil egetbidraget overstige [50-54] % på grundlag af den opdaterede omstruktureringsplan.
(54)
Endelig mener Slovenien, at princippet om engangsstøtte blev overholdt, da foranstaltning 1, 2, 3 og 5 - der blev tildelt før foranstaltning 4 - ikke indebar statsstøtte til Adria.
6.2. Bemærkninger fra interesserede parter
(55)
Under den formelle undersøgelsesprocedure modtog Kommissionen kun bemærkninger fra Ryanair, der er enig i Kommissionens foreløbige konklusioner om, at de omhandlede foranstaltninger indebar støtte, som var uforenelig med det indre marked.
(56)
Ryanair gjorde imidlertid gældende, at Kommissionens vurdering af MEIP ikke var fuldstændig i indledningsafgørelsen, da Kommissionen burde have vurderet, om en privat investor ville have likvideret Adria med det samme i stedet for at indskyde yderligere kapital (21). Ryanair påpeger, at Kommissionen i indledningsafgørelsen burde have vurderet, om det var mere rentabelt for staten at likvidere Adria i stedet for at tilføre yderligere kapital. Selv om Ryanair ikke mente at have tilstrækkelige oplysninger til at kommentere omstruktureringsplanen, var Ryanair i tvivl om, hvorvidt Adria ville blive rentabel igen.
(57)
Ryanair anførte endvidere, at enhver støtte til Adria ville være til skade for Ryanairs markedsposition, da støtten modarbejder Ryanairs indsats for at udvikle sine markeder og påfører Ryanair et indtægtstab.
6.3. Sloveniens kommentarer til de interesserede parters bemærkninger
(58)
Slovenien gennemgik de argumenter, som Ryanair havde fremsat i sine bemærkninger, i detaljer. Slovenien bemærkede navnlig, at det ikke kun var staten, der havde deltaget i kapitaltilførslerne til Adria, men også private investorer samt enheder, hvis handlinger efter Sloveniens opfattelse ikke kan tilregnes staten. Slovenien mener derudover, at Ryanair har fortolket retspraksis forkert, når Ryanair hævder, at staten burde have valgt en konkurs i stedet for en omstrukturering af Adria for at sikre selskabets langsigtede rentabilitet. Ifølge Slovenien var den hypotese, som Ryanair havde fremsat, fejlbehæftet da den kun ville være relevant for Adrias kreditorer, men ikke investorer, og da Slovenien ikke havde tilgodehavender i selskabet, kunne Slovenien ikke begære likvidation.
(59)
Slovenien bemærkede, at Kommissionen havde vurderet antagelserne i Adrias omstruktureringsplan, og understregede, at Ryanairs tvivl om, hvorvidt Adria kunne blive rentabel igen, er ubegrundet. Endelig anførte Slovenien, at påstanden om, at støtten skadede Ryanairs markedsposition, ikke var dokumenteret.
7. VURDERING AF FORANSTALTNINGERNE
(60)
Denne afgørelse behandler indledningsvis spørgsmålet om, hvorvidt Adria er en kriseramt virksomhed i henhold til rammebestemmelserne for rednings- og omstruktureringsstøtte (afsnit 7.1 nedenfor). Det undersøges, hvorvidt de omhandlede foranstaltninger udgør statsstøtte til Adria i henhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF (afsnit 7.2 nedenfor), og herefter hvorvidt denne eventuelle støtte er lovlig (afsnit 7.4 nedenfor) og forenelig med det indre marked (afsnit 7.5 nedenfor).
7.1. Adrias vanskeligheder
(61)
Adrias finansielle situation er blevet konstant forværret siden 2008 på grund af faldende omsætning, negativt EBT (resultat før skat) og negativ egenkapital. Nedenfor angives Adrias finansielle nøgleparametre for perioden 2007-2011 ifølge oplysningerne fra de slovenske myndigheder:
Tabel 6
Adrias finansielle nøgletal for perioden 2007 - juni 2011 (mio. EUR)
2007
2008
2009
2010
Juni 2011
Omsætning
179,2
205,4
161,4
148,7
71,1
Nettoresultat
0,4
- 3,2
- 14,0
- 63,1
- 2,2
EBT+DA
0,4 (22)
10,9
1,6
- 50,9
1,8
Tegnet kapital
6,8
6,8
7,7
9,4
9,4
Egenkapital
41,8
32,5
29,3
- 35,4
- 35,9
Gæld/egenkapital-(forhold)
2,8
3,7
4,0
- 3,9
- 3,6
Cash flow fra driften
16,9
18,5
6,1
1,7
- 21,6 (23)
(62)
Adria afsluttede regnskabsåret 2011 med et tab på 12 mio. EUR (24). I 2012 var tabet 10,8 mio. EUR (25). Det fremgår ligeledes, at Adria reducerede tabet til 3,1 mio. EUR i 2013 (26).
(63)
Det præciseres i punkt 10, litra a), i rammebestemmelserne for rednings- og omstruktureringsstøtte, at et selskab er kriseramt, når »over halvdelen af den tegnede kapital er forsvundet, og over en fjerdedel af denne kapital er gået tabt i løbet af de sidste 12 måneder«. Denne bestemmelse afspejler antagelsen om, at en virksomhed, der oplever et massivt tab af sin tegnede kapital, vil være ude af stand til at dæmme op for tab, der næsten med sikkerhed vil medføre virksomhedens ophør på kort eller mellemlang sigt (som angivet i punkt 9 i rammebestemmelserne for rednings- og omstruktureringsstøtte).
(64)
Som anført i indledningsafgørelsen var den tegnede kapital ikke tabt i perioden mellem 2007 og juni 2011, men steg rent faktisk. Kommissionen bemærker dog, at virksomhedens egenkapital blev negativ i 2010 og 2011. Samtidig tog selskabet ikke passende forholdsregler for at håndtere faldet i egenkapitalen. I tidligere sager (27) har Kommissionen vurderet, at når en virksomhed har negativ egenkapital, må det på forhånd antages, at kriterierne i punkt 10, litra a), i rammebestemmelserne for rednings- og omstruktureringsstøtte er opfyldt, og det forekommer at have været tilfældet med Adria siden 2010. Retten har også i en nylig dom (28) konkluderet, at en virksomhed med en negativ egenkapital er en kriseramt virksomhed.
(65)
Det kan ligeledes konstateres, at det så sortest ud for Adria ved udgangen af 2010. Pressen skrev på daværende tidspunkt, at der var risiko for, at Adria ville gå i betalingsstandsning eller indgive konkursbegæring (29). Dette kan ses som et tegn på, at Adria i hvert fald på daværende tidspunkt efter slovensk ret opfyldte betingelserne for konkursbehandling mv., jf. punkt 10, litra c), i rammebestemmelserne for rednings- og omstruktureringsstøtte.
(66)
Af ovennævnte grunde og i overensstemmelse med indledningsafgørelsen konkluderer Kommissionen, at Adria var en kriseramt virksomhed i henhold til punkt 10, litra a) og/eller litra c), i rammebestemmelserne for rednings- og omstruktureringsstøtte i 2010 og 2011, dvs. da foranstaltning 3, 4 og 5 blev tildelt.
(67)
Det angives endvidere i tabel 6 i betragtning 61, at Adria i 2010 og 2011 ligeledes kunne anses som kriseramt i henhold til punkt 11 i rammebestemmelserne for rednings- og omstruktureringsstøtte, hvor det hedder, at en virksomhed kan anses for kriseramt »hvis de sædvanlige tegn […] er til stede, såsom voksende underskud, faldende omsætning, voksende lagerbeholdninger, overskudskapacitet, faldende cash flow, stigende gældsætning, stigende finansieringsudgifter og faldende eller opbrugt nettoformue«.
(68)
Kommissionen er imidlertid af den opfattelse, at Adria ikke viste de sædvanlige tegn på, at en virksomhed er kriseramt, jf. punkt 11 i rammebestemmelserne for rednings- og omstruktureringsstøtte, i perioden 2007-2009. I 2008 blev Adria påført et tab på 3,2 mio. EUR for første gang i den betragtede periode. Som Slovenien ganske rigtigt påpeger, steg Adrias indtægter og cash flow i 2008 sammenlignet med året før (fra 179,2 mio. EUR til 205,4 mio. EUR og fra 16,9 mio. EUR til 18,5 mio. EUR). Derudover forblev den tegnede kapital stabilt på 6,8 mio. EUR.
(69)
Kommissionen bemærker endvidere, at Adria havde et nettoresultat før skat på henholdsvis 3,2 mio. EUR og 14 mio. EUR i 2008 og 2009. I samme periode var virksomhedens økonomiske resultat før afskrivning positivt, og EBT + DA nåede op på henholdsvis 10,9 mio. EUR og 1,6 mio. EUR (se tabel 6 i betragtning 61). Siden 2010 har Adrias EBT + DA været negativt. Da foranstaltning 2 blev besluttet i januar 2009 og alle aktierne var blevet tegnet i juli 2009, kan Kommissionen ikke med sikkerhed konkludere, at der på daværende tidspunkt var en klart identificerbar negativ udvikling, der gjorde det muligt for Kommissionen at konkludere, at Adria var en kriseramt virksomhed i henhold til rammebestemmelserne for rednings- og omstruktureringsstøtte.
(70)
Kommissionen er derfor af den opfattelse, at Adria ikke kunne betragtes som en kriseramt virksomhed i 2007-2009, dvs. da foranstaltning 1 og 2 blev tildelt.
7.2. Forekomst af statsstøtte
(71)
I henhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF er statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med det indre marked, i det omfang den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne.
(72)
For at vurdere, om der forekommer statsstøtte, skal Kommissionen vurdere, om de fem omhandlede foranstaltninger hver især opfylder de kumulative kriterier i artikel 107, stk. 1, i TEUF (dvs. overførsel af statsmidler, potentiel konkurrencefordrejning og påvirkning af samhandelen i EU).
7.2.1. Foranstaltning 1 og 2: Kapitalforhøjelserne i 2007 og 2009
(73)
Kommissionen vil først undersøge, om foranstaltning 1 og 2 gav Adria en uretmæssig selektiv fordel.
(74)
I indledningsafgørelsen bemærkede Kommissionen i denne forbindelse, at den kurs, som KAD betalte for aktierne, lå under den værdi, der var fastsat i to vurderingsrapporter. KAD erhvervede de nye aktier i Adria i februar 2007 til kurs 27 EUR pr. aktie, hvilket lå under den værdi, der var fastsat i en vurderingsrapport, på […] EUR pr. aktie pr. […] (se betragtning 15). I januar 2009 erhvervede KAD aktierne til kurs 22 EUR pr. aktie, hvilket lå under den kurs, der var fastsat i en vurderingsrapport, på […] EUR pr. aktie pr. […] (se betragtning 18). Kommissionen var imidlertid i tvivl om rapporternes pålidelighed, bl.a. fordi der var en betydelig tidsforskel mellem gennemførelsen af kapitalforhøjelserne (henholdsvis februar 2007 og januar 2009) og vurderingen af selskabets aktier (henholdsvis […] og […]).
(75)
Kommissionen har vurderet de data og den dokumentation, som Slovenien har indsendt om disse rapporter efter indledningen af den formelle undersøgelsesprocedure. Hvad angår foranstaltning 1, har Slovenien anført, at de data, som rapporten var baseret på, er fra den 30. september 2006, og at de var de senest tilgængelige data på tidspunktet for valuarens udarbejdelse af rapporten. Hvad angår foranstaltning 2, blev vurderingsrapporten bestilt efter beslutningen truffet på Adrias generalforsamling om en kapitalforhøjelse. Kommissionen har endvidere ingen grund til at tro, at valuaren (P&S Capital) ikke var fuldstændig uafhængig.
(76)
Selv om det er korrekt, at der var en tidsforskel på […] måneder mellem vurderingen af aktierne og gennemførelsen af kapitalforhøjelsen, har Kommissionen ikke fundet dokumentation for, at denne forskel rent faktisk havde indvirkning på den anslåede værdi af Adrias aktier.
(77)
Kommissionen bemærker, at den anvendte vurderingsmetode i rapporterne (nettonutidsværdi af forventede frie cash flow (30)) er almindeligt anerkendt i forbindelse med opkøb af virksomheder. Det fremgår endvidere af en detaljeret analyse i rapporterne, at de anvendte formler var tilstrækkelige med henblik på vurderingen og korrekt anvendt, og at antagelserne og prognoserne for omsætningsvækst og rentabilitet forekom realistiske. I vurderingsrapporten om kapitalindsprøjtningen i 2007 (foranstaltning 1) ligger den forventede gennemsnitlige indtjeningsvækst og rentabilitet således inden for tidligere intervaller. I vurderingsrapporten om kapitalindsprøjtningen i 2009 (foranstaltning 2) ligger den forventede indtjeningsvækst og rentabilitet under tidligere intervaller på grund af: a) den hurtige økonomiske vækst i 2008, der navnlig skyldtes det slovenske EU-formandskab, b) den langsomme globale økonomiske vækst og c) den vanskelige økonomiske situation på de finansielle markeder. De øvrige antagelser i rapporterne forekommer ligeledes realistiske. Kommissionen bemærker endvidere, at KAD allerede før kapitalforhøjelserne (31) var majoritetsaktionær i Adria, og at kapitalforhøjelserne havde til formål at finansiere en eksisterende (og rentabel) investering for KAD.
(78)
På baggrund af ovenstående bemærker Kommissionen, at kapitalforhøjelserne i 2007 og 2009 kan anses for at være i overensstemmelse med markedsvilkårene og ikke gav Adria en uretmæssig fordel.
(79)
Kommissionen konkluderer derfor, at foranstaltning 1 og 2 udgjorde investeringer, som en privat investor på tilsvarende vilkår (32) ville have foretaget, og at forekomsten af statsstøtte således kan udelukkes, uden at det er nødvendigt at foretage en nærmere vurdering af, om de øvrige kumulative betingelser i artikel 107, stk. 1, i TEUF var opfyldt.
7.2.2. Foranstaltning 3: Kapitalforhøjelsen i 2010
(80)
Som anført i betragtning 73 er en af de nødvendige betingelser for forekomsten af statsstøtte, at foranstaltningen giver støttemodtageren en uretmæssig selektiv fordel. Kommissionen vil i det følgende vurdere, om foranstaltning 3 opfylder denne betingelse.
(81)
Kommissionen bemærkede i sin indledningsafgørelse, at den kurs på 12 EUR pr. aktie, som PDP og de private turistbureauer betalte for aktierne i Adria, lå under den kurs på […] EUR pr. aktie, der var fastsat i en vurderingsrapport. Som det gjorde sig gældende i forbindelse med foranstaltning 1 og 2, var Kommissionen i tvivl om rapportens pålidelighed, primært fordi der var en betydelig tidsforskel på […] måneder mellem gennemførelsen af kapitalforhøjelsen (september 2010) og vurderingen af aktierne ([…]).
(82)
De oplysninger, som de slovenske myndigheder har fremsendt, har til en vis grad mindsket Kommissionens tvivl på dette område. Kommissionen minder imidlertid på trods heraf om, at to private rejsebureauer (Kompas d.d. og Palma d.o.o.) deltog i kapitalforhøjelsen i 2010 med 20 %, og at PDP indskød de resterende 80 %. De private rejsebureauer og PDP deltog på samme vilkår og tegnede aktierne samme dato. De private investorer og PDP foretog endvidere begge en kapitalindsprøjtning. Kommissionen understregede i indledningsafgørelsen, at en privat deltagelse på 20 % i princippet kunne ses som et tegn på, at markedet støttede den pågældende investering, selv om foranstaltningen skulle ses i en bredere sammenhæng, nemlig Adrias situation på daværende tidspunkt og det forhold, at foranstaltning 3 var den tredje kapitalforhøjelse inden for ca. 3,5 år.
(83)
Kommissionen bemærker for det første, at Slovenien har forelagt dokumentation for, at Kompas d.d. og Palma d.o.o. er rent private virksomheder helt uden for statens kontrol eller indflydelse. Som anført i betragtning 79 indebar foranstaltning 1 og 2 desuden ikke statsstøtte. På denne baggrund tyder det på, at investeringsbeslutninger, som en privat investor ville have truffet, ikke kan anses for at have påvirket de private turistbureauers beslutninger om at investere i Adria. Kommissionen bemærker ligeledes, at de private turistbureauer tegnede aktierne i Adria samme dato som PDP, kursen var den samme, investeringen blev foretaget på samme vilkår, og PDP og de private turistbureauer foretog begge et kapitalindskud.
(84)
Selv om Kommissionen konkluderede, at PDP's deltagelse indebar statsmidler og kunne tilregnes staten (se betragtning 89-91), kan en privat deltagelse på 20 % under alle omstændigheder ikke betragtes som ubetydelig sammenholdt med den offentlige intervention i henhold til fast retspraksis (33). I lyset af ovenstående kan Kommissionen desuden ikke konkludere, at PDP's adfærd rent faktisk påvirkede de private turistbureauers beslutning om at investere i Adria. Det forhold, at Adria blev betragtet som kriseramt i 2010 (se afsnit 7.1), ændrer ikke denne konklusion.
(85)
Det fremgår endvidere ikke af den dokumentation, som Slovenien har forelagt, at de private turistbureauer havde andre grunde til at investere i Adria end at opnå en fortjeneste. Kommissionen henviser i denne forbindelse til en rapport forelagt af Slovenien om Adrias strategi i perioden 2009-2014 - som investorerne tilsyneladende havde adgang til, da de traf deres investeringsbeslutning - hvor det anføres, at Adria forventes at skabe overskud i perioden 2010-2014 på grundlag af en kapitalindsprøjtning på ca. 2,5 mio. EUR og Adrias gennemførelse af en række foranstaltninger, herunder med henblik på at opnå højere gennemsnitlige passagerindtægter og omkostningsbesparelser. Denne rapport kan ses som et yderligere tegn på, at de private turistbureauer rent faktisk var overbevist om, at deres investering var rentabel.
(86)
Kommissionen er derfor af den opfattelse, at de private turistbureauers beslutning om at investere i Adria blev truffet på samme vilkår som PDP, og at deres investering var betydelig. Kommissionen har desuden ingen grund til at betvivle, at de private turistbureauer besluttede at investere i Adria for at opnå overskud. Kommissionen konkluderer derfor, at foranstaltning 3 ikke gav Adria en uretmæssig fordel, og at forekomsten af statsstøtte således kan udelukkes, uden at det er nødvendigt at foretage en nærmere vurdering af, om de øvrige kumulative betingelser i artikel 107, stk. 1, i TEUF var opfyldt.
7.2.3. Foranstaltning 4: Kapitalforhøjelsen i 2011
(87)
Den 30. september 2011 foretog Slovenien et kapitalindskud på 70 % (49,5 mio. EUR) af kapitalforhøjelsen i Adria i 2011. Slovenien investerede pengene via Capital Assets Management Agency of Slovenia (AUKN). Derudover foretog PDP et kapitalindskud på yderligere 1 % (0,5 mio. EUR). Resten af kapitaludvidelsen (dvs. 19,7 mio. EUR) tog form af, at flere banker konverterede deres tilgodehavender til aktier: NLB konverterede 20 %, Abanka Vipa d.d. konverterede 5 %, Unicredit Bank of Slovenia d.d. konverterede 2 %, og Hypo Alpe-Adria Bank d.d. konverterede 2 %.
(88)
AUKN blev etableret ved lov om selskabsledelse af kapitalinvesteringer i Republikken Slovenien (34), bestyrelsen blev udpeget af nationalforsamlingen, agenturet var direkte finansieret via Republikken Sloveniens budget, og personalet var offentligt ansatte (35). Det er således tydeligt, at AUKN's handlinger kunne tilregnes staten, og at de indebar statsmidler, hvilket Slovenien desuden ikke bestrider. Kommissionen henviser endvidere til en pressemeddelelse af 23. juni 2011 fra det slovenske statsministerium: »Under samlingen i dag besluttede regeringen […], at [AUKN] indskyder 49,5 mio. EUR i Adria Airways d.d., og at aktieselskabet [PDP] indskyder 500 000 EUR […]. Med sin aktive deltagelse i denne proces ønsker Republikken Slovenien også fremover at pleje sine interesser inden for ruteflyvninger varetaget af et flyselskab med hjemsted i Slovenien« (36).
(89)
Med hensyn til PDP mener Kommissionen, at der er en række omstændigheder, jf. retspraksis i Stardust Marine-sagen (37), der gør det muligt for Kommissionen at konkludere, at PDP blev etableret for at gennemføre politikker fastlagt af de slovenske offentlige myndigheder, og at PDP's beslutning om at investere i foranstaltning 4 kan tilregnes staten og indebærer statsmidler. Kommissionen bemærker for det første, at den slovenske stat indirekte ejer 100 % af PDP (gennem KAD, SOD og DSU). I denne forbindelse minder Kommissionen om sin beslutning i ELAN-sagen (38), hvor den konkluderede, at to af ejernes, KAD og PDP, foranstaltninger kunne tilregnes staten. Derudover har staten stemmemajoriteten i aktionærrepræsentantskabet, der udpeger virksomhedens bestyrelse. I henhold til artikel 19 i PDP's vedtægter skal bestyrelsen give tilladelse til køb af værdipapirer, når transaktionsværdien overstiger 500 000 EUR.
(90)
I overensstemmelse med indledningsafgørelsen minder Kommissionen endvidere om den tidligere slovenske finansministers udtalelse ved sin afgang den 28. oktober 2011 (dvs. efter gennemførelsen af foranstaltning 4): »Med etableringen af det særlige omstruktureringsselskab (PDP) sikrede vi slovenske virksomheder nye finansieringskilder, knowhow og ekspertise baseret på god praksis for omstrukturering af virksomheder. Adria Airways og Unior er uden tvivl de mest mærkbare succeser« (39). Denne udtalelse kan betragtes som indirekte bevis for, at foranstaltningen kunne tilregnes staten, jf. retspraksis i Stardust Marine-sagen. Argumenterne fremført af Slovenien om, at denne udtalelse skal ses i en politisk sammenhæng og således som en »frisk og ligefrem [udtalelse], der brænder igennem medierne« fra den afgående finansminister, synes ikke overbevisende. Endelig henviser Kommissionen endvidere som et yderligere indirekte bevis til pressemeddelelsen af 23. juni 2011 fra det slovenske statsministerium (se betragtning 88), hvoraf det fremgår, at den slovenske regering havde besluttet, at PDP skulle indskyde 0,5 mio. EUR i forbindelse med kapitalforhøjelsen i 2011.
(91)
På baggrund af ovenstående mener Kommissionen, at PDP's deltagelse i kapitalforhøjelsen i 2010 indebar statsmidler, og at PDP's handlinger kan tilregnes staten.
(92)
Med hensyn til bankerne bemærker Kommissionen i overensstemmelse med indledningsafgørelsen, at Abanka Vipa d.d., Unicredit Bank of Slovenia d.d. og Hypo Alpe-Adria Bank d.d. er rent private enheder. Med hensyn til NLB havde staten på tidspunktet for gennemførelsen af foranstaltning 4 aktiemajoriteten i NLB, enten direkte (45,62 % af aktierne) eller indirekte gennem SOD (4,07 %) og KAD (4,03 %), (40) med KBC Bank som den eneste anden betydelige aktionær (25 %). Statens aktiemajoritet i NLB og således stemmemajoritet i bankens bestyrelse og tilsynsråd viser, at foranstaltningerne kan tilregnes staten. Kommissionen kan imidlertid ikke ud fra NLB's vedtægter med sikkerhed konkludere, at NLB's beslutning om at investere i Adria kunne tilregnes staten. Kommissionen har endvidere heller ikke ud fra NLB's ledelsesstruktur konstateret nogen indblanding fra de offentlige myndigheders side. Kommissionen fandt heller ingen indirekte beviser herfor, jf. retspraksis i Stardust Marine-sagen. På baggrund af ovenstående finder Kommissionen ikke, at NLB's beslutning om at deltage i foranstaltning 4 kan tilregnes Slovenien.
(93)
Efter afklaringen af, at AUKN's og PDP's handlinger kan tilregnes staten, skal Kommissionen vurdere, om de giver Adria en selektiv uretmæssig fordel.
(94)
Slovenien gør for det første gældende, at bankernes beslutning om at investere i Adria blev truffet samtidigt med statens, hvilket i sig selv udelukker tilstedeværelsen af en fordel.
(95)
Kommissionen minder for det første om, at den allerede har konkluderet, at Adria var en kriseramt virksomhed i 2011, da foranstaltning 4 blev tildelt (se betragtning 66).
(96)
Kommissionen bemærker endvidere, at bankernes deltagelse i kapitalforhøjelsen i 2011 tog form af en konvertering til aktier af 26 % af deres eksisterende tilgodehavender hos Adria. Staten og PDP foretog derimod en kapitalindsprøjtning. Slovenien anfører, at det samlede beløb på 19,7 mio. EUR konverteret til aktier, [10-20] mio. EUR, kan sidestilles med en kapitalindsprøjtning, da denne del af lånene var fuldt sikrede. Ifølge Slovenien påtog bankerne sig en ny risiko ved konverteringen, som kunne sidestilles med en indsprøjtning af frisk kapital, ca. [10-20] mio. EUR.
(97)
Kommissionen har vurderet oplysningerne fra Slovenien og konkluderer, at der var fuld og tilstrækkelig sikkerhed for [10-20] mio. EUR af de 19,7 mio. EUR konverteret til aktier gennem pant, navnlig i Adrias fly. Adria fastsatte de pågældende flys værdi på grundlag af rapporten »Aircraft Value Reference« offentliggjort i april 2011 af det uafhængige selskab Aircraft Value Analysis Company (»AVAC«). I denne rapport oplyses om nuværende og fremtidige værdier og leasingafgifter for forskellige typer fly med værdier for den nedre og den øvre grænse. Ved vurderingen af de fly, der var pantsat som sikkerhed, blev der anvendt værdier, der lå betydeligt under den øvre AVAC-grænse. Efter Kommissionens opfattelse er rapporten et pålideligt grundlag for fastsættelse af flyenes værdi i lyset af AVAC's uafhængige karakter og den udbredte anvendelse i sektoren.
(98)
Der var imidlertid ikke fuld sikkerhed for [0-10] mio. EUR konverteret til aktier. Hvad angår denne del, kan Kommissionen ikke konkludere, at den kan sidestilles med en kapitalindsprøjtning, og at bankerne påtog sig en ny risiko. Derudover blev vilkårene for den resterende gæld bedre, og det samlede risikoniveau blev betydeligt lavere, da sikkerhedsstillelsen for den udestående (ikkekonverterede) del af gælden var den samme som før konverteringen. Den samlede risiko blev yderligere reduceret, da Adria som en forudsætning for konverteringen af gæld til aktier var nødt til at […]. I nogle tilfælde er betingelserne for den udestående gæld (renter, tilbagebetalingsplan osv.) derudover […].
(99)
På den anden side påtog Slovenien sig den fulde risiko for mindst 49,5 mio. EUR, da Slovenien først blev aktionær i Adria efter kapitalindsprøjtningen i 2011. Bankerne påtog sig også en ny risiko, men ikke på samme niveau som Slovenien, da deres stilling blev forbedret som følge af gældskonverteringen. Det fremgår således, at bankernes stilling ikke kunne sidestilles med statens, da bankerne besluttede at investere i Adria.
(100)
Det kan heller ikke udelukkes, at statens adfærd påvirkede bankernes beslutning om at investere i Adria. I Adrias årsberetning for 2011 anføres det, at Sloveniens regering indtog en klar holdning den 20. januar 2011 og tog stilling til Adria Airways' betydning som det nationale flyselskab for den slovenske økonomi, slovenske borgere og udenlandske gæster, og at regeringen i sin beslutning fastsætter en plan, der skal sikre, at Adria Airways forbliver Sloveniens nationale flyselskab. Denne beslutning, der blev truffet længe inden vedtagelsen af omstruktureringsplanen i september 2011, kan have gjort det nemmere for bankerne at investere, da staten allerede havde givet udtryk for sin store interesse i at støtte Adria (41).
(101)
På baggrund af ovennævnte argumenter kan Kommissionen ikke godtage Sloveniens argumenter om, at staten og bankerne investerede på pari passu-vilkår.
(102)
Kommissionen skal imidlertid undersøge, om Sloveniens investering i Adria er i overensstemmelse med markedsvilkårene. De slovenske myndigheder påpeger, at de besluttede at deltage i foranstaltning 4 på grundlag af omstruktureringsplanen fra september 2011, der bør anses for at være i overensstemmelse med det markedsøkonomiske investorprincip.
(103)
Kommissionen bemærker indledningsvis, at kapitalforhøjelsen i 2011 fandt sted, uden at der forelå nogen vurderingsrapport, hvilket ikke var tilfældet ved de tidligere kapitalforhøjelser. I henhold til retspraksis ville en privat investor, som overvejer at foretage kapitalindskud i en virksomhed med betydelig gæld, desuden kræve en omstruktureringsplan, der kunne gøre virksomheden rentabel (42). I den pågældende sag påpeger de slovenske myndigheder, at de besluttede at deltage i kapitalforhøjelsen i 2011 på grundlag af omstruktureringsplanen fra september 2011.
(104)
Kommissionen har imidlertid allerede konkluderet, at Adria var en kriseramt virksomhed i 2011 (se betragtning 66). Det gør det i sig selv usandsynligt, at staten kunne forvente, at Adria generede et normalt afkast af den investerede kapital inden for en rimelig tidshorisont. Kommissionen fastholder endvidere sin holdning i indledningsafgørelsen om, at omstruktureringsplanen ikke kan betragtes som et tilstrækkeligt grundlag for at anse kapitalforhøjelsen i 2011 for at være i overensstemmelse med det markedsøkonomiske investorprincip. I omstruktureringsplanen (i den oprindelige version fra september 2011) blev der for det første med hensyn til rentabiliteten i 2013 forventet meget lave fortjenstmarginer (EBT-marginer). I det realistiske scenarie var fortjenstmarginen […] % i 2013, […] % i 2014 og […] % i 2015. Det utilstrækkelige afkast til aktionærerne kan også ses af det forhold, at der i planen blev forventet særligt lave egenkapitalniveauer i den samme periode på […] EUR i 2011 og […] EUR i 2015. Kapitalindsprøjtningen i september 2011 - 69,7 mio. EUR - blev således betydeligt reduceret i omstruktureringsperioden og ville således ikke give et reelt afkast.
(105)
Slovenien forelagde en række foreløbige rapporter udarbejdet af Airconomy og Adria fra april-september 2011 (dvs. før omstruktureringsplanen i september 2011), der skulle omfatte de vurderinger, som manglede i omstruktureringsplanen, og som alle Adrias aktionærer og staten tilsyneladende havde adgang til på daværende tidspunkt. Kommissionen bemærker imidlertid, at de foreløbige rapporter vedrører perioden 2011-2012, hvorimod omstruktureringsplanen indeholdt prognoser frem til 2015, […]. På denne baggrund mener Kommissionen, at de foreløbige rapporter ikke tilvejebragte de manglende oplysninger, der var nødvendige for, at omstruktureringsplanen kunne opfylde MEIP-testen.
(106)
På baggrund af ovenstående konkluderer Kommissionen, at kapitalforhøjelsen i 2011 gav Adria en uretmæssig fordel. Denne fordel var i sagens natur selektiv, da Adria var enemodtageren.
(107)
Endelig skal Kommissionen overveje, om foranstaltning 4 kunne fordreje konkurrencen og påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne ved at give Adria en fordel i forhold andre konkurrenter, der ikke modtager offentlig støtte. Det synes klart, at foranstaltning 4 kunne påvirke samhandelen i EU og konkurrencen, da Adria konkurrerer med andre flyselskaber i EU, især efter ikrafttrædelsen af tredje fase af liberaliseringen af luftfarten (»tredje luftfartspakke«) den 1. januar 1993. For rejser over en relativt kort afstand i EU konkurrerer luftfarten desuden med transport ad vej og med jernbane, og vej- og jernbanetransportvirksomheder kan således også blive berørt.
(108)
Foranstaltning 4 gjorde det således muligt for Adria at fortsætte driften, således at virksomheden i modsætning til andre konkurrenter ikke skal håndtere de konsekvenser, de finansielle vanskeligheder normalt ville have.
(109)
På baggrund af ovennævnte argumenter konkluderer Kommissionen, at foranstaltning 4 udgjorde statsstøtte til Adria efter artikel 107, stk. 1, i TEUF.
7.2.4. Foranstaltning 5: Afhændelsen af AAT i 2010-2011
(110)
I sin indledningsafgørelse og af de grunde, der er nævnt i betragtning 41 og 42, drog Kommissionen den foreløbige konklusion, at PDP's og Aerodrom Ljubljanas erhvervelse af aktier i AAT gav Adria en uretmæssig fordel.
(111)
I lyset af den forskellige karakter af PDP's og Aerodrom Ljubljanas bidrag (kontantindskud versus konvertering af gæld til aktier) og begrundelsen for foranstaltning 4 (se betragtning 94-101) konkluderer Kommissionen, at pari passu-argumentationen ligeledes kan udelukkes i forbindelse med foranstaltning 5.
(112)
Kommissionen skal imidlertid vurdere, om PDP's og Aerodrom Ljubljanas investeringsbeslutninger var økonomisk rationelle, dvs. om en forsigtig operatør i en markedsøkonomi på tilsvarende vilkår ville have handlet på samme måde. Kommissionen bemærker i denne forbindelse for det første, at den samlede pris, som Aerodrom Ljubljana og PDP betalte, dvs. 14,7 mio. EUR, lå inden for det værdiinterval, der var fastsat i AAT-vurderingsrapporten. Kommissionen rejste imidlertid tvivl om vurderingsrapporten og påpegede, at AAT (på daværende tidspunkt Adrias flyserviceselskab SVL) burde have været værdisat som en selvstændig enhed i rapporten uden hensyntagen til koncerninterne synergier. Kommissionen bemærkede ligeledes, at der var en betydelig tidsforskel mellem vurderingen af AAT/SVL ([…]) og afhændelsen af AAT (november 2010 - marts 2011).
(113)
Kommissionen skal for det første bemærke, at vurderingsrapporten blev udarbejdet af en uafhængig ekspert (KPMG), og der er ingen grund til at tro, at eksperten ikke udførte denne opgave helt uafhængigt. Med hensyn til tidsforskellen mellem vurderingen og afhændelsen af aktierne har Slovenien forklaret, at vurderingsrapporten var baseret på Adrias finansielle situation pr. 31. december 2009, dvs. de seneste eksternt reviderede data. Kommissionen bemærker, at foranstaltning 5 blev gennemført i november 2010, dvs. mindre end et år efter datoen for vurdering af AAT i henhold til vurderingsrapporten. Der er desuden taget højde for negative prognoser for Adrias udvikling i AAT-vurderingsrapporten, som også omfattede en detaljeret vurdering af forretningssegmentet vedligeholdelse, reparation og eftersyn, og det blev konkluderet, at Adrias negative udvikling ikke angik AAT, og at AAT var en rentabel enhed. En detaljeret gennemgang af vurderingsrapporten viser endvidere, at AAT/SVL blev vurderet som en selvstændig forretningsenhed, og der blev rent faktisk ikke taget hensyn til potentielle synergier med Adria. I denne forbindelse blev vurderingsrapporten tilsyneladende udarbejdet på et tidspunkt, hvor det var kendt, at AAT ville begynde at levere tjenester inden for vedligeholdelse, reparation og eftersyn til andre eksterne kunder, navnlig Spanair, der i sidste ende ville blive AAT's største kunde i stedet for Adria. På baggrund af ovenstående og da rapporten var baseret på de senest tilgængelige reviderede finansielle data om AAT, da den var udarbejdet af en uafhængig ekspert, og da den tydeligvis var baseret på alle relevante forretningsaspekter, kan den bruges som reference i forbindelse med den pågældende foranstaltning. Endelig skal det bemærkes, at selv om det er korrekt, at krisen endnu ikke var forbi, var den slovenske økonomi tilsyneladende hårdest ramt i 2009. I november 2010, da PDP og Aerodrom Ljubljana besluttede at overtage AAT, var prognoserne for BNP-vækst i Slovenien i 2010, 2011 og 2012 rent faktisk igen positive (henholdsvis 1,1 %, 1,9 % og 2,6 %) (43). Under disse omstændigheder ville en privat investor ikke nødvendigvis have foretaget en ny vurdering, da den pågældende investor kunne antage, at vurderingsrapporten baseret på tal fra 2009 tegnede et retvisende billede af virksomheden.
(114)
Nok så vigtigt har Slovenien forelagt dokumentation for, at AAT var rentabel og ikke havde forfalden gæld, og at overskuddet fra gennemførelsen af foranstaltning 5 kunne anvendes til at betale af på gælden. Slovenien har desuden forelagt prognoser for AAT frem til 2014, der viser, at AAT's resultat efter skat bliver […] EUR i 2010, og at virksomheden herefter forbliver rentabel med et resultat på ca. […] EUR i 2014. PDP og Aerodrom Ljubljana havde tilsyneladende adgang til disse prognoser, da de traf deres investeringsbeslutninger.
(115)
Slovenien forelagde ligeledes dokumentation for, at Aerodrom Ljubljana traf sin afgørelse om at investere i AAT på grundlag af økonomiske overvejelser. I august og september 2010 vurderede Aerodrom Ljubljanas bestyrelse og tilsynsråd muligheden for at erhverve aktier i AAT. Aerodrom Ljubljana vurderede fordelen ved indfrielse af en række udestående fordringer hos Adria i lyset af foranstaltningens vilkår, herunder et fast afkast på 8 % på præferenceaktier i AAT, […]. Selv om aktiekursen blev vurderet lavere i en anden vurderingsrapport, konkluderede Aerodrom Ljubljanas tilsynsråd, at konverteringsvilkårene ([…]) begrundede en højere aktiekurs.
(116)
Med hensyn til den anden etape i afhændelsen af AAT fremgår det af referatet af mødet i Aerodrom Ljubljanas tilsynsråd den 21. januar 2011, at fordelene og ulemperne ved de forskellige aktiekurser og udløbet af Aerodrom Ljubljanas salgsoption blev drøftet. Der blev navnlig givet afkald på salgsoptionen, da de ordinære aktier blev erhvervet i starten af 2011, men Aerodrom Ljubljanas tilsynsråd konkluderede alligevel, at det var økonomisk rationelt at gøre dette, da Aerodrom Ljubljana i stedet fik lige andel i ledelsen af AAT, selv om Aerodrom Ljubljana havde færre aktier end PDP. Tilsynsrådet bemærkede endvidere, at erhvervelsen af AAT ville være til fordel for Aerodrom Ljubljana, idet lufthavnens anslåede indtjening i 2011 var blevet reduceret med […] %, hvis Adria havde indstillet sine aktiviteter.
(117)
Slovenien forelagde ligeledes dokumentation for, at PDP's ledelse besluttede at erhverve præferenceaktierne og de ordinære aktier i AAT på et økonomisk rationelt grundlag. Det fremgår rent faktisk af referaterne fra ledelsesmøderne i PDP, at ledelsen selv havde vurderet AAT og var nået frem til en kurs på mellem […] EUR og […] EUR, hvilket lå inden for intervallet i vurderingsrapporten som omhandlet i betragtning 34. Selv om det interne afkast på PDP's investering ville beløbe sig til […] %, lykkedes det PDP at opnå bedre betingelser hos AAT, herunder et fast afkast på 8 %.
(118)
Kommissionen konkluderer derfor, at PDP's og Aerodrom Ljubljanas beslutning om at deltage i foranstaltning 5 ikke gav Adria en uretmæssig fordel, da begge investorer optrådte som forsigtige markedsoperatører og traf deres egne investeringsbeslutninger på et solidt økonomisk grundlag. Det er således ikke nødvendigt at vurdere, om de øvrige kumulative betingelser i artikel 107, stk. 1, i TEUF var opfyldt.
7.3. Konklusion vedrørende forekomsten af statsstøtte
(119)
På den ene side konkluderer Kommissionen af ovennævnte grunde, at foranstaltning 1, 2, 3 og 5 ikke indebar støttestøtte til Adria.
(120)
På den anden side mener Kommissionen som anført i afsnit 7.2.3, at foranstaltning 4 udgjorde statsstøtte, og Kommissionen vil derfor gerne vurdere foranstaltningens lovlighed og forenelighed med det indre marked.
7.4. Støttens lovlighed - measure 4
(121)
I henhold til artikel 108, stk. 3, i TEUF må en medlemsstat ikke gennemføre en påtænkt foranstaltning, før Kommissionen har truffet en endelig afgørelse, hvorved den godkender denne foranstaltning. Kommissionen bemærker, at Slovenien deltog i kapitalforhøjelsen i 2011 (foranstaltning 4) uden forudgående anmeldelse til Kommissionen med henblik på godkendelse. Kommissionen beklager, at Slovenien ikke overholdt standstill-forpligtelsen og således ikke har overholdt sin forpligtelse i henhold til artikel 108, stk. 3, i TEUF.
7.5. Støttens forenelighed - measure 4
(122)
Hvis Kommissionen nåede frem til, at foranstaltning 4 omfattede statsstøtte, ville denne efter Sloveniens opfattelse være forenelig med det indre marked i henhold til artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF, herunder navnlig som omstruktureringsstøtte i henhold til rammebestemmelserne for rednings- og omstruktureringsstøtte.
(123)
I henhold til artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF kan der ydes støtte til fremme af udviklingen af visse erhvervsgrene eller økonomiske regioner, når den ikke ændrer samhandelsvilkårene på en måde, der strider mod den fælles interesse. Som angivet i indledningsafgørelsen kan foreneligheden af foranstaltning 4 efter Kommissionens opfattelse kun vurderes efter artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF, herunder navnlig ud fra rammebestemmelserne for rednings- og omstruktureringsstøtte.
7.5.1. Støtteberettigelse
(124)
I henhold til punkt 33 i rammebestemmelserne for rednings- og omstruktureringsstøtte er kun kriseramte virksomheder som omhandlet i punkt 9-13 i rammebestemmelserne for rednings- og omstruktureringsstøtte berettigede til omstruktureringsstøtte. I denne forbindelse har Kommissionen allerede konkluderet, at Adria var en kriseramt virksomhed i 2011, da foranstaltning 4 blev tildelt (se betragtning 66).
(125)
I henhold til punkt 12 i rammebestemmelserne for rednings- og omstruktureringsstøtte ydes der ikke rednings- eller omstruktureringsstøtte til en nyoprettet virksomhed, selv om virksomhedens finansielle stilling fra begyndelsen er vanskelig. Som udgangspunkt betragtes en virksomhed som en nyoprettet virksomhed i de første tre år efter påbegyndelsen af dens aktiviteter på det relevante forretningsområde. Adria blev etableret i 1961 og kan ikke betragtes som en nyoprettet virksomhed. Adria tilhører desuden ikke en koncern i henhold til punkt 13 i rammebestemmelserne for rednings- og omstruktureringsstøtte.
(126)
Kommissionen konkluderer derfor, at Adria er berettiget til omstruktureringsstøtte.
7.5.2. Genoprettelse af den langsigtede rentabilitet
(127)
I henhold til punkt 34 i rammebestemmelserne for rednings- og omstruktureringsstøtte skal omstruktureringsstøtten tildeles med det vilkår, at der gennemføres en omstruktureringsplan, der skal godkendes af Kommissionen i alle tilfælde af individuelle støtteforanstaltninger. I henhold til punkt 35 skal omstruktureringsplanen, der skal strække sig over en så kort periode som muligt, inden for en rimelig tidshorisont og på grundlag af realistiske forventninger om de fremtidige betingelser for driften genoprette virksomhedens langsigtede rentabilitet.
(128)
I henhold til punkt 36 i rammebestemmelserne for rednings- og omstruktureringsstøtte skal omstruktureringsplanen beskrive de omstændigheder, der førte til virksomhedens vanskeligheder, og den skal tage hensyn til den aktuelle markedssituation og markedsudsigterne og indeholde scenarier baseret på optimistiske, pessimistiske og neutrale hypoteser.
(129)
Omstruktureringsplanen skal omfatte foranstaltninger til en vending af udviklingen, så virksomheden efter omstruktureringen vil kunne dække alle omkostninger, herunder afskrivninger og finansieringsomkostninger. Den omstrukturerede virksomheds afkast af egenkapitalen skal være tilstrækkeligt til, at den kan klare sig i konkurrencen ved egen hjælp (punkt 37 i rammebestemmelserne for rednings- og omstruktureringsstøtte).
(130)
Som anført i indledningsafgørelsen var Kommissionen ligeledes i tvivl om, hvorvidt omstruktureringsplanen var tilstrækkelig solid til at genoprette Adrias langsigtede rentabilitet, da nogle af prognoserne forekom at være baseret på ikkekvantificerede, usikre eller uklare antagelser. Kommissionen var heller ikke sikker på, om virksomheden ville blive rentabel ved udgangen af 2013 som anført i den oprindelige omstruktureringsplan.
(131)
Slovenien fremsendte en række opdateringer af omstruktureringsplanen under den formelle undersøgelsesprocedure. Ifølge omstruktureringsplanen vil Adrias rentabilitet være genoprettet i 2014 eller 2015. Omstruktureringsperioden er således højst fem år i overensstemmelse med tidligere praksis inden for lufttransport af passagerer (44). Kommissionen bemærker endvidere, at det navnlig i luftfartssektoren i den aktuelle økonomiske situation er nødvendigt at opnå en stabilisering af de drifts- og servicemæssige præstationer med henblik på at sikre langsigtet rentabilitet som et solidt grundlag for fremtidig vækst og ikke kun en kortsigtet vending af udviklingen. Dette tager i sagens natur flere år.
(132)
Det understreges i omstruktureringsplanen, at hovedformålet med omstruktureringen af Adria er at sikre en langsigtet rentabilitet og at fastlægge en klar strategi og markedsorientering med en række vigtige mål: øget finansiel styrke og ingen tab fra 2013 og frem, nedbringelse af kompleksitetsomkostningerne og opnåelse af en klar, konkurrencedygtig og bæredygtig unik fordel. Hvis disse mål opfyldes, vil virksomheden […].
(133)
Omstruktureringsplanen beskriver også de omstændigheder, der førte til Adrias vanskeligheder, der navnlig skyldtes den globale finansielle krise, Adrias lille primære marked (Slovenien og nabolande), den begrænsede flådekapacitet (primært CRJ200-fly), […].
(134)
Omstruktureringsplanen indeholder desuden scenarier baseret på optimistiske, pessimistiske og neutrale hypoteser og en analyse af de risici, som kan få indvirkning på omstruktureringen af Adria, f.eks. ændringer af olieprisen, valutarisici eller potentielle risici i forbindelse med flåden. Under alle omstændigheder forventes Adria at blive rentabel igen ved udgangen af omstruktureringsperioden. I det neutrale scenarie forventes Adria at nå op på en nettofortjenestemargin på […] % i 2014 og på […] % i 2015, et gæld/egenkapital-forhold på […] i 2014 og på […] i 2015 og en egenkapitalforrentning på […] % i 2014 og på […] % i 2015. I det pessimistiske scenarie forventes nettofortjenestemarginen at falde til […] % i 2014 og til […] % i 2015, gæld/egenkapital-forholdet stiger til […] i 2014 og til […] i 2015 og egenkapitalforrentningen vil være […] % i 2014 og […] % i 2015.
(135)
Det primære sigte med planen er at omstrukturere og reducere Adrias rutenet, der var tabsgivende på grund af flådeoverkapacitet og for meget flypersonale og andet personale. I henhold til omstruktureringsplanen skal antallet af ruter og frekvenser i denne forbindelse reduceres markant, og flåden skal reduceres og gøres mere brændstoføkonomisk med […] fly i 2015 ([…]), primært […].
(136)
I omstruktureringsplanen regnes med lukningen af […] ruter og en yderligere reduktion af frekvenser. Antallet af ruteflyvninger vil ligeledes falde betydeligt til […] i 2015. Adria vil således have reduceret sin samlede kapacitet med [11-14] % i ASK i omstruktureringsperioden (45).
(137)
De påtænkte omstruktureringsforanstaltninger i planen vedrørende omkostningsbesparelser (f.eks. […] osv.) og øget indtjening (f.eks. […] osv.) er et yderligere skridt i den rigtige retning henimod en mere bæredygtig rentabilitet. Det forventes endvidere, at de yderligere omstruktureringsforanstaltninger (se betragtning 31) vil resultere i en øget indtjening og omkostningsbesparelser med en samlet positiv virkning på […] EUR i 2014 og […] EUR i 2015 og således fremme genoprettelsen af Adrias rentabilitet. Kommissionen er således af den opfattelse, at initiativerne vedrørende omkostningsbesparelser og øget indtjening giver Adria mulighed for at genoprette sin langsigtede rentabilitet i 2015.
(138)
Dokumentationen forelagt af Slovenien viser desuden, at Adria er godt på vej til at nå de fleste af målene i omstruktureringsplanen, hvilket er en yderligere indikator for planens pålidelighed.
(139)
Med hensyn til genoprettelse af rentabiliteten konkluderer Kommissionen på grundlag af opdateringerne af omstruktureringsplanen fra Slovenien, at de forskellige omstruktureringsforanstaltningers indvirkning er behørigt kvantificeret, og at rentabiliteten i alle scenarier i hele omstruktureringsperioden frem til 2014 og 2015 er fastsat på et passende niveau. I lyset af de omfattende omstruktureringsforanstaltninger, der er truffet, og de fremskridt, der er gjort indtil videre, mener Kommissionen således, at omstruktureringsplanen giver Adria mulighed for at genoprette sin langsigtede rentabilitet inden for en rimelig tidshorisont.
7.5.3. Forhindring af urimelige konkurrencefordrejninger (kompenserende modydelser)
(140)
I henhold til punkt 38 i rammebestemmelserne for rednings- og omstruktureringsstøtte skal der træffes bestemmelse om kompenserende modydelser for at sikre, at de skadelige virkninger for samhandelsvilkårene begrænses mest muligt. Disse modydelser kan bestå i at afhænde aktiver, indskrænke kapaciteten eller virksomhedens aktivitetsniveau på markedet og fjerne hindringer for adgang til de pågældende markeder (punkt 39 i rammebestemmelserne for rednings- og omstruktureringsstøtte).
(141)
I denne forbindelse vil nedlæggelse af tabsgivende aktiviteter, der under alle omstændigheder ville være nødvendige for igen at gøre virksomheden levedygtig, ikke blive betragtet som en indskrænkning af virksomhedens kapacitet eller aktivitetsniveau med henblik på vurderingen af modydelserne (punkt 40 i rammebestemmelserne for rednings- og omstruktureringsstøtte).
(142)
Slovenien foreslår følgende kompenserende modydelser for Adria: a) […] ruteflyvninger, b) frigørelse af ankomst- og afgangstidspunkter i en række lufthavne, herunder i koordinerede lufthavne, c) flådereduktion og d) afhændelse af AAT.
(143)
Slovenien har forelagt dokumentation for, at de ruter, der blev lukket som led i omstruktureringsplanen, var rentable på grundlag af C1-dækningsbidraget, i overensstemmelse med Kommissionens praksis i tidligere sager (46). I C1-dækningsbidraget indregnes omkostninger ved flyvninger, passagerer og distribution (dvs. variable omkostninger), som kan henføres til hver enkelt rute. Alle ruter med et positivt C1-dækningsbidrag genererer således tilstrækkelige indtægter til ikke blot at dække de variable omkostninger ved en given rute, idet de også bidrager til selskabets kapacitetsomkostninger. Kommissionen er af den opfattelse, at C1-dækningsbidraget synes at være det relevante grundlag for vurderingen af, om en given rute bidrager til flyselskabets rentabilitet.
(144)
Med hensyn til kapacitet var selskabets samlede kapacitet ifølge omstruktureringsplanen […] ASK i 2011, og ved omstruktureringsperiodens udgang i 2015 forventes Adrias kapacitet at ligge på omkring […] ASK, dvs. en reduktion på ca. [11-14] %. Hvis ruter med et negativt C1-dækningsbidrag udelukkes, falder dette tal til [6-8] %.
(145)
Kommissionen bemærker endvidere, at Adria i forbindelse med ændringerne af rutenettet har frigivet ankomst- og afgangstidspunkter i en række lufthavne, herunder i koordinerede (47) lufthavne såsom Dublin og København. Disse ankomst- og afgangstidspunkter giver konkurrerende luftfartsselskaber mulighed for at drive visse ruter og øge deres kapacitet.
(146)
Med hensyn til flådereduktionen bemærker Kommissionen endelig, at Adria har reduceret sin flåde fra […] fly i 2011 til […] fly, og at antallet forbliver uændret indtil udgangen af omstruktureringsperioden i 2015. Med hensyn til afhændelsen af AAT mener Kommissionen, at denne foranstaltning er acceptabel som en kompenserende modydelse, navnlig i lyset af konklusionen i betragtning 118 om, at den ikke indebærer statsstøtte.
(147)
Når Kommissionen foretager sin vurdering af, om de pågældende modydelser er hensigtsmæssige, tager den hensyn til strukturen og konkurrenceforholdene på markedet for at undgå, at en given modydelse medfører en forværring af strukturen på markedet (punkt 39 i rammebestemmelserne for rednings- og omstruktureringsstøtte). De kompenserende modydelser skal stå i et rimeligt forhold til støttens konkurrencefordrejende virkninger og navnlig til virksomhedens størrelse og relative vægt på dens marked(er). Indskrænkningens omfang må afgøres på grundlag af de konkrete omstændigheder (punkt 40 i rammebestemmelserne for rednings- og omstruktureringsstøtte).
(148)
Kommissionen bemærker for det første, at Adrias andel i luftfartsbranchens produktionskapacitet og output (målt i passagerer) kun er 0,15 % (1,17 mio. passagerer i 2011). For et lille flyselskab som Adria kan yderligere flåde- og kapacitetsindskrænkninger have en negativ indvirkning på flyselskabets rentabilitet, uden at der dermed skabes betydelige markedsmuligheder for konkurrenterne.
(149)
Hvad angår den vigtigste del af de kompenserende modydelser, dvs. kapacitetsindskrænkningen, mener Kommissionen, at en indskrænkning af rentable ruter på ca. [6-8] % i perioden 2011-2015 er tilstrækkelig, navnlig sammenholdt med andre sager om omstrukturering af flyselskaber (48). Denne kapacitetsindskrænkning af rentable ruter er større end i Air Malta-sagen. Den samlede kapacitetsindskrænkning på [11-14] % er desuden på niveau med den indskrænkning på 15 %, der blev accepteret i Austrian Airlines-sagen (49).
(150)
Endelig bemærker Kommissionen, at Slovenien er et område, der er berettiget til regionalstøtte i henhold til artikel 107, stk. 3, litra a), i TEUF (50). I henhold til punkt 56 i rammebestemmelserne for rednings- og omstruktureringsstøtte »kan betingelserne for godkendelse af støtte imidlertid i støtteberettigede områder være mindre strenge med hensyn til modydelser og størrelsen af den støttemodtagende virksomheds eget bidrag til omstruktureringen. Hvis det er berettiget af hensyn til behovet for regionaludvikling, vil der i tilfælde, hvor en indskrænkning af den relevante virksomheds kapacitet eller aktivitetsniveau er det mest velegnede middel til at hindre konkurrencefordrejninger, blive stillet krav om mindre omfattende indskrænkninger i støtteberettigede områder end i ikke-støtteberettigede områder«.
(151)
På den baggrund mener Kommissionen, at de kompenserende modydelser, som Slovenien har foreslået, er tilstrækkelige og proportionale i henhold til rammebestemmelserne for rednings- og omstruktureringsstøtte til at sikre, at de skadelige virkninger for samhandelsvilkårene af tildelingen af omstruktureringsstøtte til Adria begrænses mest muligt.
7.5.4. Begrænsning af støtten til et minimum (egetbidrag)
(152)
I henhold til punkt 43 i rammebestemmelserne for rednings- og omstruktureringsstøtte skal støttemodtagen selv yde et betydeligt bidrag til omstruktureringen med egne midler for at begrænse støttebeløbet til det absolutte minimum af de nødvendige omstruktureringsomkostninger. Dette kan omfatte afhændelse af aktiver, som ikke er nødvendige for virksomhedens overlevelse, eller ekstern finansiering på markedsvilkår.
(153)
Egetbidraget skal være et reelt bidrag, dvs. et faktisk bidrag, hvilket udelukker fremtidige gevinster såsom cash flow (punkt 43 i rammebestemmelserne for rednings- og omstruktureringsstøtte). Egetbidraget må i sagens natur ikke omfatte yderligere statsstøtte. For store virksomheder anser Kommissionen normalt et bidrag til omstruktureringsomkostningerne på mindst 50 % for at være passende. Under ekstraordinære omstændigheder og i tilfælde af særligt store problemer, kan Kommissionen imidlertid acceptere et mindre bidrag fra virksomheden selv (punkt 44 i rammebestemmelserne for rednings- og omstruktureringsstøtte).
(154)
På grundlag af de samlede omstruktureringsomkostninger på […] EUR udgør det foreslåede egetbidrag fra Adria […] EUR, dvs. ca. [50-54] % af de samlede omstruktureringsomkostninger. Egetbidraget er opdelt som følger i overensstemmelse med omstruktureringsplanen:
a)
[…].
b)
Det samlede beløb i forbindelse med afhændelsen af AAT (dvs. 14,7 mio. EUR).
c)
Det samlede beløb i forbindelse med bankernes konvertering af gæld til aktier under foranstaltning 4 (19,7 mio. EUR).
(155)
Kommissionen mener, at foranstaltningerne i betragtning 154, punkt a), er acceptable og synes at være berettigede som egetbidrag. De fleste aktiver er rent faktisk blevet afhændet, og salgsprovenuet kan således helt klart medregnes som egetbidrag. Slovenien har endvidere forelagt dokumentation for, at værdien af de resterende aktiver, som er ved at blive afhændet i øjeblikket, er blevet fastsat i overensstemmelse med eksterne vurderinger, herunder AVAC-vurderingen i forbindelse med fly (se betragtning 97).
(156)
For så vidt angår betragtning 154, punkt b), synes det rimeligt at konkludere, at provenuet ved afhændelse af AAT bør indgå i egetbidraget, da Kommissionen i betragtning 118 har konkluderet, at foranstaltning 5 ikke indebærer statsstøtte.
(157)
For så vidt angår den i betragtning 154, punkt c), omhandlede konvertering af gæld til aktiver, mener Slovenien endelig, at bankernes samlede konvertering af deres tilgodehavender til aktiver i henhold til foranstaltning 4 bør medregnes som egetbidrag. Kommissionen mener i denne forbindelse, at konverteringen af usikret gæld normalt ikke er udtryk for markedets tillid til selskabet, da de usikrede kreditorer ikke påtager sig nye risici i forbindelse med gennemførelsen af omstruktureringsplanen. I forbindelse med Adria har Slovenien imidlertid dokumenteret, at der i vid udstrækning var fuld sikkerhed for den gæld, der blev konverteret til aktiver, nemlig [10-20] mio. EUR af et samlet beløb på 19,7 mio. EUR (se betragtning 97). Hvis Adria var blevet likvideret, ville bankerne have været i stand til at inddrive det fuldt sikrede beløb. Bankerne opgav således fuldt sikrede tilgodehavender, som de kunne have inddrevet fuldt ud til fordel for aktier i Adria af samme værdi. Bankerne påtog sig derfor en ny risiko ved at konvertere deres tilgodehavender til aktier på mindst [10-20] mio. EUR, da de ikke havde sikkerhed for, at deres investering i Adria ville være rentabel.
(158)
På denne baggrund mener Kommissionen, at konverteringen af de fuldt sikrede lån på [10-20] mio. EUR til aktier kan medregnes som egetbidrag.
(159)
Under hensyntagen til overstående når Adrias egetbidrag op på […] EUR eller [46-48] % af omstruktureringsomkostningerne. For en stor virksomhed som Adria bør egetbidraget normalt være 50 %. I henhold til punkt 56 i rammebestemmelserne for rednings- og omstruktureringsstøtte kan Kommissionen imidlertid være mindre streng med hensyn til størrelsen af egetbidraget i et støtteberettiget område, hvilket Slovenien var på det tidspunkt, hvor foranstaltningerne blev truffet (se betragtning 150). I tidligere sager, f.eks. Air Malta-sagen, har Kommissionen accepteret et egetbidrag på ca. 45 %.
(160)
Kommissionen mener således, at betingelserne i punkt 43 i rammebestemmelserne for rednings- og omstruktureringsstøtte er opfyldt.
7.5.5. Princippet om engangsstøtte
(161)
Endelig skal støtten ydes i overensstemmelse med punkt 72 i rammebestemmelserne for rednings- og omstruktureringsstøtte, hvor det fastslås, at en virksomhed, der har modtaget rednings- og omstruktureringsstøtte inden for de sidste 10 år, ikke er berettiget til rednings- eller omstruktureringsstøtte (princippet om engangsstøtte).
(162)
Da foranstaltning 1, 2, 3 og 5 ikke omfatter statsstøtte, og da det lader til, at Adria ikke har fået rednings- eller omstruktureringsstøtte de seneste 10 år, konkluderer Kommissionen, at princippet om engangsstøtte er overholdt i forbindelse med foranstaltning 4.
7.6. Konklusion vedrørende foranstaltning 4
(163)
På baggrund af ovenstående mener Kommissionen, at Slovenien ulovligt har gennemført en kapitalforhøjelse til fordel for Adria i 2011 i strid med artikel 108, stk. 3, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde. Kommissionen er imidlertid af den opfattelse, at foranstaltningen og omstruktureringsplanen opfylder betingelserne i rammebestemmelserne for rednings- og omstruktureringsstøtte. Kommissionen finder således, at støtten er forenelig med det indre marked -
VEDTAGET DENNE AFGØRELSE:
Artikel 1
Kapitalforhøjelserne i Adria Airways d.d. i 2007, 2009 og 2010, som Republikken Slovenien har gennemført til fordel for Adria Airways d.d., udgør ikke statsstøtte som defineret i artikel 107, stk. 1, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde.
PDP's og Aerodrom Ljubljana d.d.'s overtagelse af Adria Airways Tehnika d.d. i 2010 og 2011 udgør ikke statsstøtte som defineret i artikel 107, stk. 1, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde.
Artikel 2
Kapitalindsprøjtningen på 50 mio. EUR i Adria Airways d.d., som Republikken Slovenien foretog i 2011, udgør statsstøtte som defineret i artikel 107, stk. 1, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde.
Støtten er forenelig med det indre marked efter artikel 107, stk. 3, litra c), i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde.
Artikel 3
Denne afgørelse er rettet til Republikken Slovenien.
Udfærdiget i Bruxelles, den 9. juli 2014.
KOMISSION PÄÄTÖS (EU) 2015/494,
annettu 9 päivänä heinäkuuta 2014,
toimenpiteistä SA.32715 (2012/C) (ex 2012/NN) (ex 2011/CP), jotka Slovenia on toteuttanut yrityksen Adria Airways d.d. hyväksi
(tiedoksiannettu numerolla C(2014) 4543)
(Ainoastaan sloveeninkielinen teksti on todistusvoimainen)
(ETA:n kannalta merkityksellinen teksti)
EUROOPAN KOMISSIO, joka
ottaa huomioon Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen ja erityisesti sen 108 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan,
ottaa huomioon Euroopan talousalueesta tehdyn sopimuksen ja erityisesti sen 62 artiklan 1 kohdan a alakohdan,
ottaa huomioon komission päätöksen aloittaa Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 108 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu menettely, joka koskee tukea SA.32715 (2012/C) (ex 2012/NN) (ex 2011/CP) (1),
on mainittujen määräysten mukaisesti kehottanut asianomaisia esittämään huomautuksensa ja ottaa huomioon nämä huomautukset,
sekä katsoo seuraavaa:
1. MENETTELY
(1)
Slovenia teki 11 päivänä maaliskuuta 2011 SANI-ilmoituksen nro 5628, joka kirjattiin saapuneeksi samana päivänä. Ilmoitus koski yritykselle Adria Airways d.d., jäljempänä ’Adria’ tai ’yritys’, myönnettyä 6,2 miljoonan euron pelastamistukea, joka koostui valtiontakauksesta ja halpakorkoisesta lainasta.
(2)
Slovenian viranomaiset toimittivat asiaa koskevia lisätietoja 31 päivänä maaliskuuta ja 12 päivänä huhtikuuta 2011 päivätyillä kirjeillä. Komissio pyysi vielä lisätietoja 29 päivänä huhtikuuta 2011 päivätyllä kirjeellä, johon Slovenian viranomaiset eivät ole vastanneet. Komission ja Slovenian viranomaisten sekä heidän neuvonantajiensa välillä pidettiin 13 päivänä heinäkuuta 2011 kokous, jossa komissiolle kerrottiin, että ilmoitettu pelastamistuki ei yrityksen epäedullisen rahoitustilanteen vuoksi riittäisi ja että Slovenia aikoi vahvistaa Adrian pääomapohjaa 50 miljoonalla eurolla. Slovenia perui pelastamistukea koskevan ilmoituksen 1 päivänä elokuuta 2011.
(3)
Kun komissio sai tietää, että Slovenia kuitenkin toteutti edellä mainitun pääomituksen 30 päivänä syyskuuta 2011, se päätti jatkaa alustavaa tutkintaansa viran puolesta ja pyysi lisätietoja 12 päivänä syyskuuta 2011, 28 päivänä marraskuuta 2011 ja 17 päivänä huhtikuuta 2012 päivätyillä kirjeillä, joihin Slovenian viranomaiset vastasivat 11 päivänä lokakuuta 2011, 27 päivänä joulukuuta 2011, 13 päivänä tammikuuta 2012 ja 18 päivänä toukokuuta 2012 päivätyillä kirjeillä. Lisäksi Slovenian viranomaiset toimittivat 7 päivänä marraskuuta 2012 sähköpostitse muistion, jonka Adrian oikeudelliset edustajat olivat laatineet.
(4)
Slovenian viranomaisten pyynnöstä pidettiin 12 päivänä heinäkuuta 2012 kokous, johon osallistui Adrian sekä valtion holdingyhtiön PDP:n (2) (yksi Adrian osakkeenomistajista) edustajia. Slovenian viranomaiset ja Adrian ja PDP:n edustajat esittivät tutkittavana olevia toimenpiteitä koskevia selvityksiä ja argumentteja.
(5)
Komissio ilmoitti Slovenian viranomaisille 20 päivänä marraskuuta 2012 päivätyllä kirjeellä, että se oli päättänyt aloittaa tuen osalta Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen, jäljempänä ’SEUT-sopimus’, 108 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun menettelyn, jäljempänä ’menettelyn aloittamista koskeva päätös’. Slovenia esitti päätöstä koskevia huomautuksia 21 päivänä tammikuuta 2013 päivätyllä kirjeellä. Komissio pyysi Slovenialta lisätietoja 5 päivänä maaliskuuta 2013 päivätyllä kirjeellä, johon Slovenia vastasi 19 päivänä huhtikuuta 2013 päivätyllä kirjeellä. Slovenia toimitti nämä lisätiedot 16 päivänä syyskuuta 2013. Komissio pyysi Slovenialta lisätietoja 6 päivänä marraskuuta 2013 päivätyllä kirjeellä, johon Slovenia vastasi 4 päivänä joulukuuta 2013, 6 päivänä tammikuuta 2014 ja 17 päivänä tammikuuta 2014 päivätyillä kirjeillä. Slovenian viranomaisten ja niiden oikeudellisten edustajien kanssa pidettiin kokoukset 25 päivänä maaliskuuta 2013, 5 päivänä joulukuuta 2013 ja 8 päivänä tammikuuta 2014.
(6)
Menettelyn aloittamista koskeva komission päätös julkaistiin Euroopan unionin virallisessa lehdessä8 päivänä maaliskuuta 2013 (3). Komissio pyysi asianomaisia esittämään toimenpiteitä koskevat huomautuksensa.
(7)
Komissio vastaanotti 8 päivänä huhtikuuta 2013 yhdeltä asianomaiselta (lentoyhtiö Ryanair) huomautuksia, jotka välitettiin Slovenialle kommentoitaviksi. Slovenia esitti huomautuksensa 13 päivänä toukokuuta 2013 päivätyllä kirjeellä.
2. SLOVENIAN LENTOLIIKENNEMARKKINAT
(8)
Adria on Slovenian kansallinen lentoyhtiö ja suurin Ljubljanan lentoasemalla toimiva lentoyhtiö. Vuonna 2011 sillä matkusti 73,4 prosenttia Ljubljanan lentoaseman kautta matkustaneista. Sittemmin osuus on pienentynyt 71,3 prosenttiin vuonna 2012 ja 69,8 prosenttiin vuonna 2013 (4).
(9)
Vaikka halpalentoyhtiöiden toiminta on Sloveniassa melko vähäistä (easyJetillä on vain yksi yhteys Ljubljanasta, Wizz Airilla kaksi), niiden osuus julkisen lentoliikenteen matkustajista oli 12,6 prosenttia vuonna 2013 (5). Tällä hetkellä viisi muuta lentoyhtiötä liikennöi Ljulbljanasta pääasemilleen. Nämä ovat Air France, Finnair, Turkish Airlines, Montenegro Airlines ja Air Serbia.
3. TUENSAAJA
(10)
Adria on suuryritys, jolla on noin 450 työntekijää. Vuonna 2013 sen liikevaihto oli (arviolta) 142,3 miljoonaa euroa ja sen tappiot 3 miljoonaa euroa. Sillä on 11 lentokonetta, jotka on tarkoitettu pääasiassa alueelliseen liikenteeseen. Tällä hetkellä Slovenian valtio omistaa Adriasta 69,9 prosenttia, Družba za upravljanje terjatev bank d.d. (6) (johon on siirretty joitakin Nova Ljubljanska Banka d.d:n, jäljempänä ’NLB’, omaisuuseriä) 19,6 prosenttia, ABANKA d.d. 4,7 prosenttia ja PDP 2,1 prosenttia.
(11)
Adrian taloudellinen tilanne on jatkuvasti heikentynyt vuodesta 2008 lukien: myynti on vähentynyt, tulos ennen veroja on negatiivinen ja myös oma pääoma on negatiivinen. Lisätietoja Adrian taloudellisesta tilanteesta vuosina 2007-2011 on jäljempänä 7.1 jaksossa.
(12)
Slovenia käynnisti 1 päivänä elokuuta 2012 yhdessä PDP:n, NLB:n, Abanka Vipa d.d:n, Hypo Alpe-Adria Bank d.d:n ja Slovenian UniCredit-pankin kanssa Adrian yksityistämisen pyytämällä ostotarjouksia 74,87 prosentista yhtiön osakkeita. Samana päivänä Slovenian käyttöomaisuutta hoitava virasto (Agencija za upravljanje kapitalskih naložb), jäljempänä ’AUKN’, julkaisi ilmoituksen, jolla pyydettiin sijoittajia esittämään ei-sitovan kiinnostuksenilmauksensa yhtiön osake-enemmistön myyntimenettelyssä (7). Näyttää kuitenkin siltä, että menettely peruttiin ja Adrian yksityistäminen käynnistettiin myöhemmin uudelleen.
4. TOIMENPITEIDEN JA RAKENNEUUDISTUSSUUNNITELMAN KUVAUS
4.1 Toimenpide 1: vuoden 2007 pääomankorotus
(13)
Adrian pääomarakenne oli 31 päivänä joulukuuta 2006 osakkaisiin jaoteltuna seuraava:
Taulukko 1
Adrian osakasrakenne ennen vuoden 2007 pääomankorotusta
Nimi
%
KAD
55,0
SOD
20,0
NFD 1 delniški investicijski sklad d.d. (8)
9,7
NFD Holding d.d. (9)
7,2
Infond d.o.o. (10)
4,9
Muut (ml. yksityiset osakkaat)
3,2
(14)
Adrian yhtiökokous päätti 19 päivänä helmikuuta 2007 korottaa yhtiön pääomaa 10,9 miljoonalla eurolla. Valtion omistama rahasto KAD merkitsi pääomankorotuksesta noin 99,6 prosenttia, ja yksityiset osakkaat merkitsivät loput. Kaikki osakkeet oli merkitty 5 päivään huhtikuuta 2007 mennessä.
(15)
Osakkeesta maksettiin 27 euroa. […] (11) päivätyn arvonmääritysraportin mukaan osakkeiden arvo oli syyskuussa 2006 […] euroa osakkeelta.
(16)
Vuoden 2007 pääomankorotuksen jälkeen Adrian pääomarakenne oli seuraava:
Taulukko 2
Adrian osakasrakenne vuoden 2007 pääomankorotuksen jälkeen
Nimi
%
KAD
77,3
SOD (12)
10,0
NLB (13)
8,5
Infond d.o.o.
2,4
Muut (ml. yksityiset osakkaat)
1,8
4.2 Toimenpide 2: vuoden 2009 pääomankorotus
(17)
Adrian hallitus päätti 13 päivänä tammikuuta 2009 korottaa yhtiön pääomaa laskemalla liikkeeseen uusia osakkeita. Näin Adrian pääoma kasvoi 2,36 miljoonaa euroa. KAD merkitsi pääomankorotuksesta noin 99,5 prosenttia, ja yksityiset osakkaat merkitsivät loput. Kaikki osakkeet oli merkitty 20 päivään heinäkuuta 2009 mennessä.
(18)
Osakkeesta maksettiin 22 euroa. […] päivätyn arvonmääritysraportin mukaan osakkeiden arvo oli syyskuussa 2008 […] euroa osakkeelta.
(19)
Vuoden 2009 pääomankorotuksen jälkeen Adrian pääomarakenne oli seuraava:
Taulukko 3
Adrian osakasrakenne vuoden 2009 pääomankorotuksen jälkeen
Nimi
%
KAD
78,6
SOD
8,8
NLB
7,5
Infond d.o.o.
2,2
Muut (ml. yksityiset osakkaat)
2,9
4.3 Toimenpide 3: vuoden 2010 pääomankorotus
(20)
Adrian yhtiökokous päätti 2 päivänä syyskuuta 2010 korottaa yhtiön pääomaa 2,5 miljoonalla eurolla. Holdingyhtiö PDP, joka on KAD:n ja SOD:n seuraaja, merkitsi noin 80 prosenttia pääomankorotuksesta. Loput 20 prosenttia merkitsi kaksi yksityistä matkatoimistoa Kompas d.d. ja Palma d.o.o. (kumpikin 10 prosenttia). Kaikki osakkeet oli merkitty 1 päivään lokakuuta 2010 mennessä.
(21)
Osakkeesta maksettiin 12 euroa. […] päivätyn arvonmääritysraportin mukaan osakkeiden arvo oli kesäkuussa 2009 […] euroa osakkeelta.
(22)
Vuoden 2010 pääomankorotuksen jälkeen Adrian pääomarakenne oli seuraava:
Taulukko 4
Adrian osakasrakenne vuoden 2010 pääomankorotuksen jälkeen
Nimi
%
PDP
86,0
NLB
6,1
Kompas d.d.
1,9
Palma d.o.o.
1,9
Infond d.o.o.
1,7
Muut (ml. yksityiset osakkaat)
2,4
4.4 Toimenpide 4: vuoden 2011 pääomankorotus
(23)
Adrian yhtiökokous päätti 21 päivänä syyskuuta 2011 korottaa yhtiön pääomaa 69,7 miljoonalla eurolla. Slovenian valtio merkitsi 49,5 miljoonaa euroa käteisenä ja PDP 0,5 miljoonaa euroa myös käteisenä. Loput pääomankorotuksesta (eli 19,7 miljoonaa euroa) toteutettiin sopimalla useiden pankkien kanssa velan muuntamisesta osakkeiksi: a) NLB:n osuus oli 13,83 miljoonaa euroa, b) Abanka Vipa d.d:n 3,35 miljoonaa euroa, c) UniCredit Banka Slovenija d.d:n 1,24 miljoonaa euroa ja d) Hypo Alpe-Adria Bank d.d:n 1,28 miljoonaa euroa. Pääomankorotus oli toteutettu 30 päivään syyskuuta 2011 mennessä.
(24)
Sovittu hinta oli 1 euroa osakkeelta, mikä on pienin Slovenian lainsäädännön sallima hinta. Arvonmääritysraporttia ei laadittu.
(25)
Vuoden 2011 pääomankorotuksen jälkeen Adrian pääomarakenne oli seuraava:
Taulukko 5
Adrian osakasrakenne vuoden 2011 pääomankorotuksen jälkeen
Nimi
%
Slovenian valtio
69,9
NLB
19,6
Hypo Alpe-Adria Bank d.d.
1,8
Abanka Vipa d.d.
4,7
UniCredit Banka Slovenija d.d.
1,8
PDP
2,1
Muut (ml. yksityiset osakkaat)
0,1
Rakenneuudistussuunnitelma syyskuulta 2011
(26)
Slovenian viranomaisten mukaan valtion, PDP:n ja pankkien päätös yhteistyöstä vuoden 2011 pääomankorotuksen yhteydessä tehtiin syyskuussa 2011 laaditun taloutta ja liiketoimintaa koskevan rakenneuudistussuunnitelman perusteella. Suunnitelmaan sisältyi Adrian taloutta ja liiketoimintaa koskevan rakenneuudistuksen edellyttämät toimenpiteet, joiden avulla sen elinkelpoisuus voisi palautua. On selvää, että suunnitelma oli laadittu rakenneuudistustuki-ilmoitusta varten, sillä se sisälsi sellaisia käsitteitä kuin ”oma rahoitusosuus” ja ”kilpailun vääristyminen”, joita ei yleensä esiinny liiketoimintasuunnitelmissa.
(27)
Alun perin esitetyn rakenneuudistussuunnitelman mukaan Adriasta tulisi elinkelpoinen vuonna 2013 (perusskenaario ja optimistinen skenaario) tai vuonna 2014 (pessimistinen skenaario). Alun perin esitetyn rakenneuudistussuunnitelman mukaan Adrian vaikeudet johtuivat seuraavista seikoista: a) […].
(28)
Alun perin esitetty rakenneuudistussuunnitelma sisälsi toimenpiteitä, joilla Adrian rakenneuudistus oli tarkoitus toteuttaa ja palauttaa sen elinkelpoisuus: a) […].
(29)
Alun perin esitetyn suunnitelman mukaan 69,7 miljoonan euron suuruinen vuoden 2011 pääomankorotus kattaisi Adrian […] euron negatiivisen oman pääoman, […] euron velvoitteiden takaisinmaksun ([…] euroa erääntyneisiin velvoitteisiin tavarantoimittajille ja […] euroa pankkilainojen aikaistettuun takaisinmaksuun) ja […] euron rakenneuudistustoimenpiteiden rahoittamisen.
(30)
Toisaalta rakenneuudistuskustannukset olisivat yhteensä […] euroa, ja ne rahoitettaisiin osittain Slovenian valtion ja PDP:n antamasta 50 miljoonan euron käteispääomasta. Adria osallistuisi rakenneuudistuskustannuksiin (oma rahoitusosuus) […] eurolla muuntamalla pankkilainoja velasta osakkeiksi (19,7 miljoonaa eurolla), […]. Alun perin esitetyssä rakenneuudistussuunnitelmassa AAT:n myyntiä ja reittien lopettamista pidettiin vastasuoritteina.
(31)
Komission esitettyä menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä epäilyjä Slovenia on esittänyt rakenneuudistussuunnitelmaan useita muutoksia. Tällä hetkellä rakenneuudistus kestää rakenneuudistussuunnitelman mukaan vuoteen 2015, ja suunnitelma sisältää rakenneuudistusta varten lisätoimenpiteitä, joilla varmistetaan kestävämpi elinkelpoisuus. Lisätoimenpiteet ja niiden taloudellinen vaikutus vuosina 2014-2015 on seuraava: a) […].
4.5 Toimenpide 5: yrityksen Adria Airways Tehnika d.d. osto vuosina 2010-2011
(32)
AAT on Adrian 100-prosenttisesti omistama tytäryhtiö, joka perustettiin vuonna 2010. Siihen asti se oli ollut sisäinen Adrian lentokoneiden huoltoyksikkö, SVL. AAT huoltaa Adrian ja muiden asiakkaiden lentokoneita.
(33)
Marraskuun 2010 ja maaliskuun 2011 välisenä aikana PDP ja Aerodrom Ljubljana, joka on pääosin valtion omistuksessa oleva Ljubljanan lentoaseman pitäjä, ostivat AAT:n Adrialta kahdessa vaiheessa. PDP:n lopullinen omistusosuus oli 52,3 prosenttia ja Aerodrom Ljubljanan 47,7 prosenttia. Ensimmäisessä vaiheessa PDP sai AAT:stä 18,24 prosentin osuuden ostamalla 2 676 346 etuoikeutettua äänioikeudetonta osaketta 1 euron hintaan osaketta kohti. Aerodrom Ljubljana osti samaan aikaan 31,16 prosenttia AAT:stä (4 570 881 osaketta) vaihtamalla velkaa etuoikeutettuihin äänioikeudettomiin osakkeisiin noin 4,6 miljoonan euron arvosta. Toisessa vaiheessa vuoden 2011 alussa Adria myi jäljellä olevat AAT:n osakkeensa seuraavasti: PDP osti 5 000 000 kantaosaketta 1 euron hintaan osaketta kohti ja kasvatti näin osuutensa yrityksestä 52,33 prosenttiin, kun taas Aerodrom Ljubljana kasvatti osuutensa AAT:stä 47,67 prosenttiin muuntamalla 2,2 miljoonan euron saatavat Adrialta osakkeiksi.
(34)
Näin ollen maksettu kokonaishinta oli 14,7 miljoonaa euroa eli 1 euro osaketta kohti. Huhtikuussa 2010 julkaistun arvonmääritysraportin mukaan AAT:n arvo Adrian lentokoneiden huoltoyksikkönä oli joulukuussa 2009 14,4-14,9 miljoonaa euroa.
5. MENETTELYN ALOITTAMISTA KOSKEVA PÄÄTÖS
(35)
Komissio päätti 20 päivänä marraskuuta 2012 aloittaa muodollisen tutkintamenettelyn. Päätöksessään komissio katsoi alustavasti, että Adriaa voitiin pitää toimenpiteiden toteuttamisen aikaan tai ainakin vuodesta 2008 vaikeuksissa olevana yrityksenä. Lisäksi komissio esitti epäilyjä tarkasteltavina olevista viidestä toimenpiteestä ja teki alustavan päätelmän, jonka mukaan ne kaikki sisälsivät valtiontukea.
(36)
Komissio katsoi menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä toimenpiteiden 1 ja 2 osalta, että Slovenia pystyi selvästi ja suoraan vaikuttamaan KAD:hen, ja päätteli alustavasti, että KAD:n osallistumiseen vuosien 2007 ja 2009 pääomankorotuksiin liittyi valtion varojen käyttöä ja toimenpiteet johtuivat Slovenian toiminnasta. Vaikka KAD:n osakkeista tosiasiallisesti maksama hinta oli alhaisempi kuin arvonmääritysraporteissa, komissio esitti epäilyjä raporttien suhteen, sillä osakkeiden arvonmäärityksen ja pääomankorotuksen välillä kului pitkä aika. Koska KAD oli tuolloin Adrian enemmistöosakas, komissio katsoi, että vuosien 2007 ja 2009 pääomankorotusten tarkoituksena oli rahoittaa olemassa oleva KAD:n investointi yritykseen, jonka voitiin katsoa olevan vaikeuksissa oleva yritys.
(37)
Arvioidessaan toimenpidettä 3 komissio totesi, että PDP on KAD:n ja SOD:n seuraaja. Komissio katsoi alustavasti, että jälkimmäisten toimenpiteet johtuivat valtion toiminnasta. Tämän lisäksi komissio mainitsi seikkana, jonka vuoksi toimenpiteen voidaan katsoa johtuvan valtiosta, sen, että Slovenian valtio omisti välillisesti 100 prosenttia PDP:stä (KAD:n, SOD:n ja DSU:n (valtion omaisuudenhoitoyhtiö) välityksellä), ja viittasi eräisiin asiassa Stardust Marine (14) tarkoitettuihin välillisiin todisteisiin siitä, että toimenpide johtuu valtiosta. Vaikka PDP:n osakkeista tosiasiallisesti maksama hinta oli alhaisempi kuin arvonmääritysraporteissa, komissio esitti samoin kuin toimenpiteiden 1 ja 2 kohdalla epäilyjä arvonmääritysraporttien suhteen, sillä osakkeiden arvonmäärityksen ja pääomankorotuksen välillä kului pitkä aika, 15 kuukautta. Komissio oli alustavasti myös sitä mieltä, että kahden yksityisen matkatoimiston (Kompas d.d. ja Palma d.o.o.) osallistuminen pääomankorotukseen vuonna 2010 yhdessä PDP:n kanssa ei sellaisenaan riittänyt hälventämään komission epäilyjä mahdollisesta Adrialle koituneesta edusta (15).
(38)
Toimenpiteestä 4 komissio totesi, että Slovenian sijoituksessa oli selvästi kyse valtion varoista, ja teki alustavan päätelmän, että PDP:n toimenpiteet voivat johtua valtion toiminnasta. Komissio esitti epäilyjä myös NLB:n osallistumisesta toimenpiteeseen 4, sillä sen osallistumisen voitaisiin katsoa johtuvan valtiosta siksi, että a) valtio omisti tuolloin enemmistön NLB:stä, b) valtiolla oli äänten enemmistö pankin hallituksessa ja hallintoneuvostossa ja c) julkiset elimet voivat vaikuttaa valtion omistaman pankin käyttäytymiseen.
(39)
Arvioidessaan, saiko Adria toimenpiteestä 4 perusteetonta valikoivaa etua, komissio totesi menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä, että se tosiasia, että pankit suostuivat muuntamaan velkoja osakkeiksi vain, jos valtio vahvistaisi Adrian pääomapohjaa, ja se, että valtion ja PDP:n osallistuminen poikkesi pankkien osallistumisesta (käteisvarat vs. velkojen muuntaminen), riittivät aiheuttamaan epäilyjä yhdenvertaisuudesta (pari passu) vuoden 2011 pääomankorotuksessa. Komissio totesi myös, että vuoden 2011 pääomankorotus toteutettiin ilman arvonmääritysraporttia toisin kuin aiemmat pääomankorotukset.
(40)
Slovenian viranomaisten väitteestä, että toimenpiteeseen 4 päätettiin osallistua syyskuussa 2011 päivätyn rakenneuudistussuunnitelman perusteella, komissio totesi, että rakenneuudistussuunnitelma ei periaatteessa riittänyt täyttämään yksityisen sijoittajan kriteeriä, sillä eräät rakenneuudistussuunnitelman kehitysarviot vaikuttivat perustuvan epävarmoihin tai epäselviin oletuksiin. Lisäksi komissio totesi, että yksityinen sijoittaja olisi ottanut huomioon riskin, että aiemmat pääomankorotukset olisivat laitonta valtiontukea, ja olisi arvioinut komission mahdollisen takaisinperintämääräyksen vaikutusta sijoituksen kannattavuuteen. Komissio totesi vielä, että pankit saattoivat päättää osallistua pääomankorotukseen siksi, että Slovenian valtio kiinnostui Adriasta paljon ennen kuin vuoden 2011 pääomankorotuksesta päätettiin.
(41)
Toimenpiteen 5 osalta komissio toisti alustavan näkemyksensä, jonka mukaan PDP:n toimenpiteet johtuivat valtiosta ja niissä oli kyse valtion varoista. Aerodrom Ljubljanasta komissio teki saman alustavan päätelmän, sillä valtio omisti siitä enemmistön jo ennen AAT:n haltuunottoa. Komission mielestä ei ollut myöskään todennäköistä, että viranomaiset eivät olleet mukana Ljubljanan lentoasemaa hoitavan Aerodrom Ljubljanan tekemissä tärkeissä päätöksissä, sillä lentoasemalla oli maalle strategista merkitystä ulkomaanlentojen pääasemana.
(42)
Koska AAT:n osakkeiden hankinnan ensimmäinen vaihe toteutettiin heti vuoden 2010 pääomankorotuksen jälkeen, komissio katsoi, että näitä kahta toimenpidettä ei pitäisi arvioida erikseen vaan osana laajempaa Adrian tukemiseen tarkoitettua operaatiota. Arvioidessaan raporttia, jossa määritetään ATT:n osakkeiden arvo, komissio havaitsi, että AAT arvioitiin Adrian huoltoyksikön (tuolloin nimeltään SVL) osana ja että AAT:n arvoa määritettäessä raportissa otettiin huomioon tästä koituvat synergiaedut. Komissio katsoi kuitenkin, että SLV:n/AAT:n arvo olisi täytynyt määrittää raportissa itsenäisenä subjektina ottamatta huomioon konsernin sisäistä synergiaa, sillä AAT irrotettiin Adriasta uudeksi yritykseksi vuonna 2010 ja myytiin erillisenä subjektina. Komissio suhtautui epäillen myös siihen, että AAT:n osakkeiden arvonmäärityksen ja myynnin välillä kului niin pitkä aika.
(43)
Komissio epäili myös, soveltuivatko tarkasteltavana olevat viisi toimenpidettä sisämarkkinoille, sillä Slovenian viranomaiset eivät esittäneet mitään perusteita soveltuvuudelle.
(44)
Tarkasteltavana olevien toimenpiteiden luonteen vuoksi ja siksi, että Adriaa voitiin toimenpiteiden hyväksymisajankohtana pitää vaikeuksissa olevana yrityksenä, komissio totesi, että toimenpiteiden soveltuvuutta sisämarkkinoille voitaisiin arvioida ainoastaan SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan perusteella ja erityisesti vaikeuksissa olevien yritysten pelastamiseksi ja rakenteiden uudistamiseksi tarkoitettua valtiontukea koskevien yhteisön suuntaviivojen (16), jäljempänä ’pelastamis- ja rakenneuudistussuuntaviivat’, perusteella. Komissio katsoi, että pelastamis- ja rakenneuudistussuuntaviivojen 3.1 jaksossa säädetyt pelastamistuen ehdot eivät vaikuttaneet täyttyvän. Suuntaviivojen 3.2 jaksossa määritellyn rakenneuudistustuen osalta komissio totesi, että toimenpiteet oli hyväksytty laatimatta pelastamis- ja rakenneuudistussuuntaviivojen ehdot täyttävää uskottavaa rakenneuudistussuunnitelmaa ennen kuin toimenpiteistä ilmoitettiin komissiolle. Jo pelkästään tästä syystä toimenpiteitä voitaisiin pitää sisämarkkinoille soveltumattomina (17).
(45)
Komissio esitti epäilyjä myös rakenneuudistussuunnitelman suhteen, sillä vaikutti siltä, että se ei ollut riittävän vakaa pohja Adrian pitkän aikavälin elinkelpoisuuden palauttamiselle, koska eräät suunnitelman kehitysarviot perustuivat määrittelemättömiin, epävarmoihin tai epäselviin oletuksiin. Komissio epäili myös, olivatko rakenneuudistussuunnitelmaan sisältyvät vastasuoritteet asianmukaisia ja/tai riittäviä, sillä näytti siltä, että ne olivat tarpeen Adrian elinkelpoisuuden palauttamiseksi. AAT:n myynnistä komissio toteaa, että se toteutettiin useita kuukausia ennen rakenneuudistussuunnitelman hyväksymistä vuoden 2010 lopulla ja vuoden 2011 alussa eli aikana, jolloin Ardia tarvitsi kipeästi rahoitusvaroja. Reittien lopettaminen ei myöskään vaikuttanut hyväksyttävältä vastasuoritteelta, koska useimmat kyseisistä reiteistä (31 reitistä 27) olivat rakenneuudistussuunnitelman mukaan tappiollisia ja ne olisi joka tapauksessa pitänyt lopettaa yrityksen elinkelpoisuuden palauttamiseksi. Komissio esitti epäilyjä myös sen suhteen, voitaisiinko ehdotettu Adrian oma […] euron rahoitusosuus hyväksyä kokonaisuudessaan, koska ei ollut selvää, voitaisiinko AAT:n myynnistä saatavat varat ja pankkilainojen muuntaminen osakkeiksi lukea omaan rahoitusosuuteen. Koska vaikutti siltä, että Adria oli toimenpiteiden hyväksymisajankohtana vaikeuksissa oleva yritys, ja koska vaikeuksissa oleva yritys voi saada ainoastaan pelastamis- ja/tai rakenneuudistustukea, komissio epäili myös, toteutuiko tuen ainutkertaisuuden periaate varsinkaan vuoden 2011 pääomankorotuksen osalta.
6. MENETTELYN ALOITTAMISPÄÄTÖSTÄ KOSKEVAT HUOMAUTUKSET
6.1 Slovenian huomautukset
(46)
Slovenia esittää huomautuksissaan menettelyn aloittamista koskevaan komission päätökseen, että toimenpiteet 1, 2 ja 3 eivät ole valtiontukea, koska KAD:n ja PDP:n päätöksiä ei voida pitää valtiosta johtuvina. Slovenia mainitsee erityisesti, että valtion 100 prosentin omistusosuus ei ole riittävä peruste toimenpiteen pitämiselle valtiosta johtuvana. Lisäksi Slovenia toteaa, että arvonmääritysraportit, joissa määritettiin osakkeiden arvo, olivat asianmukaisia ja että niiden perusteella markkinasijoittajaperiaate toteutui. Näin ollen Adrian saama etu voidaan sulkea pois. Toimenpiteestä 3 Slovenia toteaa olleen merkittävää, että kaksi yksityistä matkatoimistoa merkitsi PDP:n rinnalla 20 prosenttia osakkeista yhdenvertaisesti, ja katsoo sen merkinneen, että markkinat eivät epäilleet Adrian elinkelpoisuutta. Näin ollen Slovenia katsoo, että kyseessä ei ollut valtiontuki.
(47)
Toimenpiteestä 5 Slovenia toistaa, että PDP:n toimia ei voida pitää valtiosta johtuvina. Aerodrom Ljubljanasta Slovenia toteaa, että valtion ei voida katsoa vaikuttaneen sen päätökseen ostaa AAT, vain sillä perusteella, että valtio, KAD ja SOD ovat esittäneet joidenkin sen hallintoneuvoston jäsenten nimittämistä. Lisäksi Slovenia toteaa, että huhtikuussa 2010 päivättyä arvonmääritysraporttia, jossa AAT:n arvo Adrian huoltoyksikkönä määritettiin 14,4-14,9 miljoonaksi euroksi, ei voida pitää vanhentuneena eikä raportissa ole viitteitä siitä, että siinä olisi otettu huomioon synergiaedut Adrian kanssa. Slovenian mukaan PDP:n ja Aerodrom Ljubljanan hallintoneuvoston pöytäkirjoista käy ilmi, että päätös ostaa AAT tehtiin taloudellisesti järkevien näkökohtien perusteella. Näin ollen toimenpide 5 ei sen mukaan ollut valtiontukea.
(48)
Slovenia kiistää Adrian olleen vaikeuksissa oleva yritys ja katsoo sen olleen vaikeuksissa vasta tammikuusta 2011 lukien eli toimenpiteen 4 aikaan.
(49)
Slovenia toteaa, että toimenpide 4 ei ole valtiontukea, koska NLB:n velan muuntamista osakkeiksi ei voida pitää valtiosta johtuvana. Slovenian mukaan kaikkien osakkeiksi muunnettujen lainojen vakuutena oli kiinnityksiä lentokoneisiin ja kiinteistöihin ja muuntaessaan lainat osakkeiksi pankeille syntyi liiketoimintariski. Tässä mielessä lainojen muuntaminen osakkeiksi vastasi Slovenian mielestä pääomankorotusta. Slovenia toteaa myös, että pankit ja valtio vaikuttivat toisiinsa tehdessään sijoituspäätöstä, joka Slovenian mielestä perustui uskottavaan rakenneuudistussuunnitelmaan, ja että päätökset tehtiin samaan aikaan, minkä vuoksi Adrialle ei aiheutunut minkäänlaista etua.
(50)
Koska Slovenia katsoo, että toimenpiteissä 1, 2, 3 ja 5 ei ollut kyse valtion varoista, se ei ole esittänyt syitä, joiden vuoksi toimenpiteitä olisi pidettävä sisämarkkinoille soveltuvina. Toimenpiteestä 4 se kuitenkin esitti syitä, joiden vuoksi sitä olisi pidettävä sisämarkkinoille soveltuvana, jos komissio toteaa sen olevan valtiontukea. Koska Adria oli Slovenian mukaan vaikeuksissa vasta tammikuusta 2011 lukien (ks. johdanto-osan 48 kappale), toimenpide 4 olisi pelastamis- ja rakenneuudistussuuntaviivojen 3.2 jakson nojalla sisämarkkinoille soveltuvaa rakenneuudistustukea esitetyn rakenneuudistussuunnitelman perusteella.
(51)
Elinkelpoisuuden palauttamisesta Slovenia toteaa, että rakenneuudistussuunnitelmalla varmistetaan Adrian pitkän aikavälin elinkelpoisuus, ja tuo esiin, että rakenneuudistussuunnitelma sisältää pelastamis- ja rakenneuudistussuuntaviivojen mukaisesti markkinatutkimuksen ja analyysin yrityksen vaikeuksien syistä ja että suunnitelman mukaan on tarkoitus luopua toiminnoista, jotka rakenneuudistuksen jälkeen ovat rakenteellisesti tappiollisia. Kuten johdanto-osan 31 kappaleessa todetaan, Slovenia on esittänyt useita muutoksia rakenneuudistussuunnitelmaan. Tämänhetkisen suunnitelman mukaan rakenneuudistus kestää vuoteen 2015, ja suunnitelma sisältää rakenneuudistusta varten lisätoimenpiteitä, joilla varmistetaan kestävämpi elinkelpoisuus. Slovenia toteaa myös, että muutetulla rakenneuudistussuunnitelmalla varmistetaan, että yrityksen pitkän aikavälin elinkelpoisuus palautuu vuoden 2015 loppuun mennessä myös pessimistisessä skenaariossa, kun oman pääoman tuotto (ROE) on vuonna 2014 […] prosenttia ja vuonna 2015 […] prosenttia eli suurempi kuin komission Air Malta -valtiontukipäätöksessä (18) hyväksymä oman pääoman tuotto.
(52)
Slovenia toteaa, että kapasiteetin supistaminen (lopettamalla reittejä) […] prosenttiin ja […] prosenttiin talvi- ja kesäkaudella, tietyistä lähtö- ja saapumisajoista luopuminen eräillä lentokentillä, myös koordinoiduilla (ruuhkaisilla) kentillä, ja AAT:n myynti ovat asianmukaisia ja oikeasuhteisia vastasuoritteita. Slovenia väittää myös, että lakkautetut reitit olivat itse asiassa kannattavia ns. bruttokatteen perusteella (positiivinen C1-osuus), jonka komissio on hyväksynyt asioissa Air Malta ja Czech Airlines (19).
(53)
Tuen rajaamisesta välttämättömään (oma rahoitusosuus) Slovenia väittää jo edellä esitettyyn tukeutuen, että AAT:n myynnissä ei ollut kyse tuesta ja että siksi siitä saadut 14,7 miljoonan euron tulot olisi hyväksyttävä omaksi rahoitusosuudeksi. Slovenia katsoo myös, että osakkeiksi muunnetut 19,7 miljoonan euron pankkilainat olisi luettava omaksi rahoitusosuudeksi kokonaisuudessaan. Slovenia on myös ilmoittanut kyseisten lainojen vakuudeksi kiinnitettyjen lentokoneiden arvon ja esittänyt asiaa koskevan AVAC:n raportin (20), jossa lentokoneiden arvo mainitaan. Jos tähän lisätään vielä joidenkin omaisuuserien […] myyntitulot, oma rahoitusosuus ylittää päivitetyn rakenneuudistussuunnitelman mukaan [50-54] prosenttia.
(54)
Tuen ainutkertaisuuden periaatetta on Slovenian mielestä noudatettu, sillä toimenpiteisiin 1, 2, 3 ja 5, jotka toteutettiin ennen toimenpidettä 4, ei sisälly valtiontukea Adrialle.
6.2 Asianomaisten huomautukset
(55)
Komissio sai muodollisessa tutkintamenettelyssä huomautuksia vain Ryanairiltä, joka tukee komission alustavia päätelmiä, joiden mukaan tarkasteltavana olevat toimenpiteet sisälsivät valtiontukea eivätkä soveltuneet sisämarkkinoille.
(56)
Ryanair kuitenkin väitti, että menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä tehty arviointi markkinasijoittajaperiaatteen täyttymisestä ei ollut täydellinen, koska komission olisi pitänyt arvioida, olisiko yksityinen sijoittaja päätynyt saattamaan Adrian selvitystilaan sen sijaan, että sille annettiin lisäpääomaa (21). Ryanairin mielestä komission olisi pitänyt menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä arvioida, olisiko Adrian saattaminen selvitystilaan ollut valtiolle kannattavampaa kuin lisävarojen antaminen. Vaikka Ryanair katsoi, että sillä ei ollut tarpeeksi tietoa rakenneuudistussuunnitelman kommentoimiseen, se ilmaisi epäilynsä Adrian elinkelpoisuuden palautumisen suhteen.
(57)
Ryanair väitti myös, että mikä tahansa tuki Adrialle vahingoittaisi Ryanairin asemaa markkinoilla, sillä se haittaisi Ryanairin toimia markkinoidensa kasvattamiseksi ja näin merkitsisi sille tulojen menetystä.
6.3 Slovenian huomautukset asianomaisten huomautuksista
(58)
Slovenia käsitteli perusteellisesti Ryanairin huomautuksissaan esittämiä väitteitä. Slovenia huomautti, että Adrian pääomankorotuksiin ei osallistunut pelkästään valtio vaan myös yksityisiä sijoittajia sekä oikeussubjekteja, joiden toimia ei Slovenian mukaan voida pitää valtiosta johtuvina. Slovenia katsoo Ryanairin tulkinneen oikeuskäytäntöä virheellisesti, kun se väittää, että valtion olisi pitänyt päätyä saattamaan Adria selvitystilaan sen sijaan, että haluttiin toteuttaa rakenneuudistus ja palauttaa pitkän aikavälin elinkelpoisuus. Slovenian mukaan Ryanairin huomautukset markkinasijoittajaperiaatteesta ovat virheellisiä, koska ne pätevät vain Adrian velkojiin, ei sijoittajiin: koska Slovenia ei ole yrityksen velkoja, se ei voi vaatia yrityksen saattamista selvitystilaan.
(59)
Slovenia väitti, että komissio oli käsitellyt Adrian rakenneuudistussuunnitelman oletusta ja todennut, että Ryanairin epäilyt Adrian elinkelpoisuuden palautumisesta olivat perusteettomia. Slovenian mukaan myöskään väitetty Ryanairin markkina-asemaan kohdistuva vahinko ei ollut perusteltu.
7. TOIMENPITEIDEN ARVIOINTI
(60)
Tässä päätöksessä on ensin ratkaistava kysymys, onko Adria pelastamis- ja rakenneuudistussuuntaviivoissa tarkoitettu vaikeuksissa oleva yritys (suuntaviivojen 7.1 jakso). Sen jälkeen arvioidaan, sisältyykö tarkasteltavana oleviin toimenpiteisiin SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea Adrialle (7.2 jakso), ja jos sisältyy, onko se sääntöjenmukaista (7.4 jakso) ja soveltuuko se sisämarkkinoille (7.5 jakso).
7.1 Adrian vaikeudet
(61)
Adrian rahoitustilanne on jatkuvasti heikentynyt vuodesta 2008 lukien. Sen myynti on vähentynyt, sen EBT (tulos ennen veroja) on negatiivinen, kuten myös sen oma pääoma. Adrian keskeiset taloudelliset tunnusluvut vuosilta 2007-2011 ovat Slovenian viranomaisten toimittamien lukujen perusteella seuraavat:
Taulukko 6
Adrian keskeiset taloudelliset tunnusluvut vuodesta 2007 vuoden 2011 kesäkuuhun (miljoonaa euroa)
2007
2008
2009
2010
Kesäkuu 2011
Liikevaihto
179,2
205,4
161,4
148,7
71,1
Nettotulos
0,4
- 3,2
- 14,0
- 63,1
- 2,2
EBT + poistot
0,4 (22)
10,9
1,6
- 50,9
1,8
Merkitty pääoma
6,8
6,8
7,7
9,4
9,4
Oma pääoma
41,8
32,5
29,3
- 35,4
- 35,9
Velka suhteessa omaan pääomaan
2,8
3,7
4,0
- 3,9
- 3,6
Operatiivisen toiminnan kassavirta
16,9
18,5
6,1
1,7
- 21,6 (23)
(62)
Adrian tilikauden 2011 tulos oli 12 miljoonaa euroa tappiollinen (24) ja tilikauden 2012 tulos 10,8 miljoonaa euroa tappiollinen (25). Näyttää siltä, että tilikaudella 2013 Adrian tappio pieneni 3,1 miljoonaan euroon (26).
(63)
Pelastamis- ja rakenneuudistussuuntaviivojen 10 kohdan a alakohdan mukaan yritys on vaikeuksissa, jos se on ”menettänyt yli puolet merkitystä pääomastaan” ja ”yli neljännes pääomasta on menetetty viimeksi kuluneiden 12 kuukauden aikana”. Määräyksessä näkyy oletus, että yritys, joka on menettänyt runsaasti merkittyä pääomaansa, ei pysty pysäyttämään tappiollista kehitystä, joka johtaa lähes varmasti yrityksen toiminnan loppumiseen lyhyellä tai keskipitkällä aikavälillä (kuten pelastamis- ja rakenneuudistussuuntaviivojen 9 kohdassa todetaan).
(64)
Kuten menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä todetaan, merkitty pääoma ei vähentynyt vuodesta 2007 vuoden 2011 kesäkuuhun, vaan se itse asiassa lisääntyi. Komissio toteaa, että yrityksen oma pääoma oli kuitenkin vuosina 2010 ja 2011 negatiivinen. Yritys ei kuitenkaan tehnyt päätöksiä asianmukaisista toimenpiteistä oman pääoman vähenemisen torjumiseksi. Komissio on aikaisemmissa tapauksissa (27) tehnyt päätöksiä, joiden mukaan ennakko-oletus on, että pelastamis- ja rakenneuudistussuuntaviivojen 10 kohdan a alakohdan ehdot täyttyvät, jos yrityksen oma pääoma on negatiivinen, kuten Adrian tapauksessa ainakin vuodesta 2010. Myös unionin yleinen tuomioistuin on äskettäin antamassaan tuomiossa (28) ratkaissut, että yritys, jonka oma pääoma on negatiivinen, on vaikeuksissa.
(65)
Näyttää myös siltä, että vuoden 2010 loppuun mennessä Adrian vaikeudet olivat suurimmillaan. Tiedotusvälineet uutisoivat tuolloin mahdollisuudesta, että Adria asetetaan vapaaehtoiseen selvitystilaan tai konkurssiin (29). Tätä voidaan pitää merkkinä siitä, että ainakin tuolloin Adria täytti Slovenian lainsäädännössä vahvistetut edellytykset yrityksen asettamiselle yleistäytäntöönpanomenettelyyn maksukyvyttömyyden vuoksi pelastamis- ja rakenneuudistussuuntaviivojen 10 kohdan c alakohdan mukaisesti.
(66)
Edellä esitetyistä syistä komissio toteaa menettelyn aloittamista koskevan päätöksen mukaisesti, että Adria oli vuosina 2010 ja 2011 eli silloin, kun toimenpiteet 3, 4 ja 5 hyväksyttiin, pelastamis- ja rakenneuudistussuuntaviivojen 10 kohdan a ja/tai c kohdassa tarkoitettu vaikeuksissa oleva yritys.
(67)
Lisäksi taulukosta 6 käy ilmi, että Adriaa voitaisiin pitää myös pelastamis- ja rakenneuudistussuuntaviivojen 11 kohdan nojalla vaikeuksissa olevana yrityksenä vuosina 2010 ja 2011. Kyseisen kohdan mukaan yritystä voidaan pitää vaikeuksissa olevana yrityksenä ”etenkin jos vaikeuksissa olevan yrityksen tavanomaiset merkit, kuten kasvavat tappiot, liikevaihdon supistuminen, varastojen kasvu, ylikapasiteetti, tulorahoituksen pienentyminen, lisääntyvä velkaantuminen, korkokustannusten nousu ja nettoarvon heikentyminen tai sen katoaminen, ovat nähtävissä”.
(68)
Komissio katsoo kuitenkin, että Adria ei osoittanut vuosina 2007-2009 pelastamis- ja rakenneuudistussuuntaviivojen 11 kohdassa tarkoitettuja vaikeuksissa olevan yrityksen tunnusmerkkejä. Tarkasteltavana aikana Adrian tulos oli vuonna 2008 ensimmäistä kertaa tappiollinen, 3,2 miljoonaa euroa. Kuten Slovenia kuitenkin aivan oikein huomauttaa, Adrian tulot ja kassavirta lisääntyivät vuonna 2008 edellisvuoteen verrattuna (tulot 179,2 miljoonasta eurosta 205,4 miljoonaan euroon ja kassavirta 16,9 miljoonasta eurosta 18,5 miljoonaan euroon). Sen merkitty pääoma pysyi muuttumattomana 6,8 miljoonassa eurossa.
(69)
Komissio toteaa myös, että vuonna 2008 Adrian nettomääräinen EBT oli 3,2 miljoonaa euroa ja vuonna 2009 se oli 14 miljoonaa euroa. Jos poistoja ei oteta huomioon, yrityksen taloudellinen tulos oli kyseisinä vuosina positiivinen. EBT + arvonalentumiset ja poistot oli 10,9 miljoonaa euroa vuonna 2008 ja 1,6 miljoonaa euroa vuonna 2009 (ks. johdanto-osan 61 kappaleen taulukko 6). Adrian EBT + arvonalentumiset ja poistot on vuodesta 2010 lukien ollut negatiivinen. Koska toimenpiteestä 2 päätettiin tammikuussa 2009 ja kaikki osakkeet oli merkitty heinäkuussa 2009, komissio ei voi varmuudella päätellä, että tuolloin olisi ollut selvästi nähtävissä negatiivisten tulosten trendi, jonka perusteella voitaisiin todeta, että Adria oli pelastamis- ja rakenneuudistussuuntaviivoissa tarkoitettu vaikeuksissa oleva yritys.
(70)
Näin ollen komissio katsoo, että Adria ei ollut vuosina 2007-2009 eli toimenpiteiden 1 ja 2 toteuttamisajankohtana vaikeuksissa oleva yritys.
7.2 Valtiontuen olemassaolo
(71)
SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltion myöntämä taikka valtion varoista muodossa tai toisessa myönnetty tuki, joka vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua suosimalla jotakin yritystä tai tuotannonalaa, ei sovellu sisämarkkinoille, siltä osin kuin se vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.
(72)
Voidakseen tehdä päätöksen valtiontuen olemassaolosta komission on arvioitava, täyttyvätkö kaikki SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa asetetut edellytykset (eli valtion varojen siirto, valikoiva etu, kilpailun vääristymisen uhka ja vaikutus jäsenvaltioiden väliseen kauppaan) kaikkien viiden tarkasteltavana olevan toimenpiteen osalta.
7.2.1 Toimenpiteet 1 ja 2: pääomankorotukset vuonna 2007 ja vuonna 2009
(73)
Komissio arvioi ensin, koituiko Adrialle toimenpiteistä 1 ja 2 perusteetonta valikoivaa etua.
(74)
Komissio totesi menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä, että KAD:n osakkeista maksama hinta oli alempi kuin kahdessa arvonmääritysraportissa. KAD osti helmikuussa 2007 Adrian uusia osakkeita 27 euron hintaan, joka on alempi kuin arvonmääritysraportissa, jossa hinta määritettiin […] […] euroksi osakkeelta (ks. johdanto-osan 15 kappale). Tammikuussa 2009 KAD osti Adrian osakkeita 22 euron hintaan, joka on alempi kuin arvonmääritysraportissa, jossa hinta määritettiin […] […] euroksi osakkeelta (ks. johdanto-osan 18 kappale). Komissio esitti kuitenkin epäilyjä näiden raporttien luotettavuuden suhteen muun muassa siksi, että pääomankorotusten (helmikuussa 2007 ja tammikuussa 2009) ja osakkeiden arvonmäärityksen ([…] ja […]) välillä kului pitkä aika.
(75)
Komissio on muodollisen tutkintamenettelyn aloitettuaan arvioinut tietoja ja todisteita, joita Slovenia on näistä raporteista esittänyt. Toimenpiteen 1 osalta Slovenia on kertonut, että raportti perustuu 30 päivänä syyskuuta 2006 päivättyihin tietoihin, jotka olivat viimeisimmät raporttia laadittaessa saatavilla olleet tiedot. Toimenpiteen 2 osalta on kerrottu, että arvonmääritysraportti tilattiin samaan aikaan kuin Adrian yhtiökokous päätti toteuttaa pääomankorotuksen. Komissio ei näe syytä epäillä, etteikö arvonmäärittäjä (P&S Capital) olisi täysin riippumaton.
(76)
Vaikka yrityksen osakkeiden arvonmäärityksen ja pääomankorotusten välillä kului […] kuukautta, komissio ei ole löytänyt näyttöä, joka osoittaisi, että tällä olisi ollut vaikutusta Adrian osakkeiden arvioituun arvoon.
(77)
Komissio toteaa, että raporteissa käytetty arvonmääritysmenetelmä (odotettavissa olevan käytettävissä olevan vapaan kassavirran nettonykyarvo (30)) on tällaisissa yrityskaupoissa laajasti hyväksytty. Lisäksi raporttien perusteellisesta analyysista käy ilmi, että niissä käytetyt kaavat ovat arvonmääritykseen sopivia ja niitä on sovellettu asianmukaisesti ja että liikevaihdon ja kannattavuuden kasvua koskevat oletukset ja kehitysarviot vaikuttavat realistisilta. Vuoden 2007 pääomankorotusta (toimenpide 1) varten tehdyssä arvonmääritysraportissa tulojen ja kannattavuuden kasvuennusteet ovat aiemman kasvun suuruusluokkaa. Vuoden 2009 pääomankorotusta (toimenpide 2) varten tehdyssä arvonmääritysraportissa tulojen ja kannattavuuden ennustetaan kasvavan aiempaa kasvua hitaammin, koska a) vuoden 2008 voimakas talouskasvu johtui lähinnä Slovenian EU-puheenjohtajuudesta, b) maailmantalouden kasvu oli hidasta ja c) finanssimarkkinoiden tilanne oli kireä. Myös muut raporteissa käytetyt oletukset vaikuttivat realistisilta. Komissio toteaa myös, että KAD oli Adrian suurin osakkeenomistaja jo ennen pääomankorotuksia (31) ja että pääomankorotuksilla oli tarkoitus rahoittaa KAD:n olemassa olevaa (kannattavaa) sijoitusta.
(78)
Komissio katsoo edellä esitetyn perusteella, että vuosien 2007 ja 2009 pääomankorotusten voidaan katsoa olevan markkinoiden kanssa sopusoinnussa eikä Adrialle koitunut niistä perusteetonta etua.
(79)
Näin ollen komissio toteaa, että toimenpiteissä 1 ja 2 on kyse sijoituksista, jotka markkinataloussijoittaja olisi vastaavissa olosuhteissa tehnyt (32). Kyseessä ei ole valtiontuki, joten ei ole tarpeen arvioida, täyttyvätkö muut SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdan edellytykset.
7.2.2 Toimenpide 3: vuoden 2010 pääomankorotus
(80)
Kuten johdanto-osan 73 kappaleessa todettiin, valtiontuen olemassaolon edellytyksenä on, että toimenpiteestä koituu tuensaajalle perusteetonta valikoivaa etua. Seuraavassa komissio arvioi, täyttyykö tämä edellytys toimenpiteen 3 osalta.
(81)
Komissio totesi menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä, että PDP:n ja yksityisten matkatoimistojen Adrian osakkeista maksama 12 euron hinta oli alempi kuin arvonmääritysraportissa määritetty hinta, joka oli […] euroa osakkeelta. Kuten myös toimenpiteiden 1 ja 2 kohdalla, komissio esitti epäilyjä tämän raportin luotettavuuden suhteen muun muassa siksi, että pääomankorotuksen (syyskuussa 2010) ja osakkeiden arvonmäärityksen ([…]) välillä kului […] kuukautta.
(82)
Slovenian viranomaisten toimittamat tiedot ovat jossain määrin hälventäneet komission epäilyjä tämän suhteen. Tästä huolimatta komissio muistuttaa, että samojen tietojen ja arvonmäärityksen mukaan vuoden 2010 pääomankorotukseen osallistui kaksi yksityistä matkatoimistoa (Kompas d.d. ja Palma d.o.o.) 20 prosentin osuudella. Loput 80 prosenttia tulivat PDP:ltä. Yksityiset matkatoimistot ja PDP osallistuivat samoin ehdoin ja merkitsivät osakkeet samana päivänä. Sekä yksityisten matkatoimistojen rahoitusosuus että PDP:n rahoitusosuus toteutettiin antamalla käteisvaroja. Komissio totesi menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä, että yksityisten matkatoimistojen 20 prosentin osallistumista voidaan periaatteessa pitää merkkinä siitä, että kyseisellä sijoituksella oli markkinoiden tuki, vaikkakin operaatiota oli tarkasteltava laajemmassa yhteydessä ottaen huomioon Adrian silloinen tilanne ja se, että toimenpide 3 oli kolmas pääomankorotus noin kolmen ja puolen vuoden aikana.
(83)
Komissio toteaa alkuun, että Slovenia on toimittanut todisteet siitä, että Kompas d.d. ja Palma d.o.o. ovat täysin yksityisiä yrityksiä, joissa valtiolla ei ole minkäänlaista määräys- tai vaikutusvaltaa. Lisäksi on huomattava, että toimenpiteet 1 ja 2 eivät ole valtiontukea, kuten johdanto-osan 79 kappaleessa todetaan. Tämän perusteella vaikuttaa siltä, että sijoituspäätösten, jotka yksityinen sijoittaja olisi tehnyt, ei voida katsoa vaikuttaneen yksityisten matkatoimistojen päätökseen sijoittaa Adriaan. Komissio toteaa myös, että yksityiset matkatoimistot merkitsivät Adrian osakkeet samana päivänä kuin PDP, maksoivat saman hinnan, tekivät sijoituksensa samoin ehdoin ja ostivat osakkeet käteisvaroin, kuten PDP.
(84)
Vaikka komissio toteaisi, että PDP:n osallistuminen toteutetaan valtion varoin ja että se johtuu valtiosta (ks. johdanto-osan 89-91 kappale), yksityisten matkatoimistojen 20 prosentin osallistumista ei vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan voida pitää missään tapauksessa merkityksettömänä julkiseen osallistumiseen verrattuna (33). Edellä esitetty huomioon ottaen komissio ei voi myöskään todeta, että PDP:n toiminta olisi vaikuttanut yksityisten matkatoimistojen päätökseen sijoittaa Adriaan. Se, että Adrian katsottiin olevan vaikeuksissa vuonna 2010 (ks. 7.1 jakso), ei muuta asiaa.
(85)
Slovenian toimittamien todisteiden perusteella ei näytä siltä, että yksityisillä matkatoimistoilla olisi ollut muita syitä sijoittaa Adriaan kuin voiton tavoittelu. Komissio viittaa Slovenian toimittamaan raporttiin Adrian strategisista suuntaviivoista vuosiksi 2009-2014, jotka ilmeisesti olivat sijoittajien käytettävissä sijoituspäätöksen tekemisen aikaan. Raportin mukaan Adrian odotettiin tuottavan voittoa vuosina 2010-2014 noin 2,5 miljoonan euron pääomaruiskeen ja tiettyjen Adrian toteuttamien toimien seurauksena. Näitä toimia olivat muun muassa keskimääräisten matkustajakohtaisten tulojen lisääminen ja kustannusten vähentäminen. Myös tätä raporttia voidaan pitää merkkinä siitä, että yksityiset matkatoimistot todella olivat vakuuttuneita sijoituksensa tuottavuudesta.
(86)
Siksi komissio katsoo, että yksityisten matkatoimistojen päätös sijoittaa Adriaan tehtiin yhdenvertaisesti PDP:n kanssa ja että niiden sijoitus oli merkittävä. Komissiolla ei ole myöskään mitään syytä epäillä, etteivätkö yksityiset matkatoimistot olisi päättäneet sijoittaa Adriaan voitontavoittelusyistä. Tämän perusteella komissio toteaa, että toimenpiteestä 3 ei koitunut perusteetonta etua Adrialle eikä se siksi ole valtiontuki, joten ei ole tarpeen arvioida, täyttyvätkö muut SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdan edellytykset.
7.2.3 Toimenpide 4: vuoden 2011 pääomankorotus
(87)
Slovenia merkitsi 30 päivänä syyskuuta 2011 käteisellä 70 prosenttia (49,5 miljoonaa euroa) Adrian vuoden 2011 pääomankorotuksesta. Slovenia sijoitti varat pääomasijoituksia hoitavan virastonsa kautta (Agencija za upravljanje kapitalskih naložb), jäljempänä ’AUKN’. Lisäksi PDP merkitsi käteisellä vielä 1 prosentin (0,5 miljoonaa euroa). Loput pääomankorotuksesta (eli 19,7 miljoonaa euroa) toteutettiin sopimalla useiden pankkien kanssa velan muuntamisesta osakkeiksi: NLB 20 prosenttia, Abanka Vipa d.d. 5 prosenttia, UniCredit Banka Slovenija d.d. 2 prosenttia ja Hypo Alpe-Adria Bank d.d. 2 prosenttia.
(88)
AUKN on perustettu Slovenian pääomasijoitusten hallinnointia koskevalla lailla (34), kansalliskokous on nimittänyt sen hallituksen, se rahoitetaan suoraan Slovenian budjetista ja sen työntekijät ovat valtion virkamiehiä (35). Näin ollen on selvää, että AUKN:n toimet johtuvat valtiosta ja niissä on kyse valtion varoista, mitä Slovenia ei kiistäkään. Tämän lisäksi komissio tuo esiin Slovenian pääministerin kanslian 23 päivänä kesäkuuta 2011 päivätyn lehdistötiedotteen, jossa todetaan seuraavaa: ”Hallitus […] on tänään päättänyt, että [AUKN] osallistuu 49,5 miljoonalla eurolla Adria Airways d.d:n pääomaan ja Posebna družba za podjetniško svetovanje (PDP, d.d.) maksaa 500 000 euroa. […] Slovenian tarkoituksena on tällä aktiivisella osallistumisella mainittuun menettelyyn turvata tulevaisuudessakin Slovenian edut säännöllisessä lentoliikenteessä, jota tarjoaa Sloveniaan sijoittautunut lentoyhtiö.” (36)
(89)
PDP:n tapauksessa komissio katsoo olevan lukuisia asiassa Stardust Marine (37) tarkoitettuja indikaattoreita, joiden perusteella se voi päätellä, että PDP perustettiin Slovenian viranomaisten politiikan toteuttamista varten ja että sen päätös sijoittaa toimenpiteeseen 4 johtui valtiosta ja kyseessä olivat valtion varat. Komissio toteaa, että Slovenia omistaa PDP:stä välillisesti 100 prosenttia (KAD:n, SOD:n ja DSU:n kautta). Tämän huomioon ottaen komissio muistuttaa asiassa ELAN tekemästään päätöksestä (38), jossa komissio totesi, että kahden PDP:n omistajan, KAD:n ja DSU:n, toimet johtuivat valtiosta. Lisäksi valtiolla on kaikki äänet yhtiökokouksessa, joka nimittää yrityksen hallituksen. PDP:n yhtiöjärjestyksen 19 §:n mukaan hallituksen on annettava lupa arvopapereiden ostoon, jos kaupan arvo on suurempi kuin 500 000 euroa.
(90)
Komissio muistuttaa menettelyn aloittamista koskevan päätöksen mukaisesti myös Slovenian entisen valtiovarainministerin lausunnosta hänen jättäessään tehtävänsä 28 päivänä lokakuuta 2011 (eli toimenpiteen 4 toteuttamisen jälkeen): ”Perustamalla erityisen rakenneuudistusyrityksen PDP:n huolehdimme siitä, että slovenialaiset yritykset saavat uusia rahoituslähteitä, osaamista ja asiantuntemusta hyvistä käytännöistä yritysten rakenneuudistuksissa. Parhaat esimerkit menestyksestä ovat Adria Airways ja Unior” (39). Tätä lausuntoa voidaan pitää epäsuorana näyttönä siitä, että toimenpide johtui valtiosta asiassa Stardust Marine tarkoitetulla tavalla. Slovenian väitteet, joiden mukaan tätä lausuntoa olisi tarkasteltava poliittisessa yhteydessään valtiovarainministerin toimikauden päättymiseen liittyvänä ”rohkeana ja mediassa läpimenon kannalta tarpeeksi yksinkertaisena lausuntona”, eivät tunnu vakuuttavilta. Lisäksi komissio tuo epäsuorana lisänäyttönä esiin Slovenian pääministerin kanslian 23 päivänä kesäkuuta 2011 antaman lehdistötiedotteen (ks. johdanto-osan 88 kappale), jossa mainitaan, että Slovenian hallitus on päättänyt, että PDP osallistuu 0,5 miljoonalla eurolla vuoden 2011 pääomankorotukseen.
(91)
Edellä esitetyn perusteella komissio katsoo, että PDP:n osallistumisessa vuoden 2010 pääomankorotukseen oli kyse valtion varoista ja että PDP:n toimet johtuivat valtiosta.
(92)
Komissio toteaa menettelyn aloittamista koskevan päätöksen mukaisesti, että Abanka Vipa d.d., UniCredit Banka Slovenija d.d. ja Hypo Alpe-Adria Bank d.d. ovat täysin yksityisiä pankkeja. Kun toimenpide 4 toteutettiin, valtio omisti NLB:stä enemmistön joko suoraan (45,62 prosenttia osakkeista) tai välillisesti SOD:n (4,07 prosenttia) ja KAD:n (4,03 prosenttia) kautta (40), ja toinen merkittävä osakkeenomistaja oli KBC Bank (25 prosenttia). Se, että valtio oli NLB:n enemmistöosakas, jolla oli äänten enemmistö pankin hallituksessa ja hallintoneuvostossa, viittaa siihen, että toimenpiteet johtuivat valtiosta. Komissio ei voi kuitenkaan NLB:n yhtiöjärjestyksen perusteella varmuudella todeta, että NLB:n päätös sijoittaa Adriaan olisi johtunut valtiosta. Komissio ei ole myöskään havainnut NLB:n hallintorakenteessa merkkejä viranomaisten vaikutuksesta sen toimintaan, eikä se ole havainnut myöskään tähän viittaavaa asiassa Stardust Marine tarkoitettua välillistä näyttöä. Edellä esitetyistä syistä komissio katsoo, että NLB:n päätös osallistua toimenpiteeseen 4 ei johdu Slovenian valtiosta.
(93)
Kun on selvitetty, että AUKN:n ja PDP:n toimet johtuivat valtiosta, komission on arvioitava, koituiko niistä Adrialle perusteetonta valikoivaa etua.
(94)
Slovenia väittää, että pankkien päätös sijoittaa Adriaan tehtiin samaan aikaan kuin valtion päätös, mikä itsessään merkitsisi, ettei Adrialle koitunut etua.
(95)
Komissio muistuttaa todenneensa, että Adria oli vuonna 2011, kun toimenpide 4 hyväksyttiin, vaikeuksissa oleva yritys (ks. johdanto-osan 66 kappale).
(96)
Lisäksi komissio toteaa, että pankkien osallistuminen vuoden 2011 pääomankorotukseen toteutettiin muuntamalla 26 prosenttia niiden saamisista Adrialta osakkeiksi. Valtio ja PDP puolestaan antoivat käteistä. Slovenia väittää, että omaksi pääomaksi muunnetuista yhteensä 19,7 miljoonasta eurosta [10-20] miljoonaa euroa on verrattavissa pääomankorotukseen, koska tuolla määrällä lainoja oli täydet vakuudet. Slovenian mukaan pankeille syntyi muuntamisessa uusi riski, joka on verrattavissa siihen, että annettaisiin [10-20] miljoonaa euroa uutta rahaa.
(97)
Komissio on arvioinut Slovenian esittämät tiedot ja todennut, että osakkeiksi muunnetuista 19,7 miljoonasta eurosta [10-20] miljoonalla eurolla todella oli täydet ja asianmukaiset vakuudet lähinnä kiinnityksinä Adrian omistamiin lentokoneisiin. Lentokoneiden arvon määrittämisessä Adria käytti riippumattoman Aircraft Value Analysis Companyn, jäljempänä ’AVAC’, huhtikuussa 2011 julkaisemaa Aircraft Value Reference -raporttia. Raportissa esitetään monentyyppisten lentokoneiden nykyinen ja tuleva arvo sekä vuokraushinta mainiten korkein ja matalin arvo. Vakuutena käytettyjen lentokoneiden arvon määrittämisessä on käytetty arvoja, jotka ovat huomattavasti alempia kuin AVAC:n korkein arvo. Komissio katsoo, että raportti on luotettava perusta lentokoneiden arvon määrittämiselle, koska AVAC on riippumaton ja sitä käytetään alalla yleisesti.
(98)
Osakkeiksi muunnetuista veloista [0-10] miljoonalla eurolla ei kuitenkaan ollut täysiä vakuuksia. Näin ollen komissio ei voi todeta, että velkojen muuntaminen olisi verrattavissa pääomankorotukseen ja että pankeille olisi syntynyt uusi riski. Jäljellä olevan velan ehdot paranivat ja kokonaisriskitaso aleni merkittävästi, koska jäljellä olevan (osakkeiksi muuntamattoman) velan vakuustaso säilyi samana kuin aikaisemmin. Kokonaisriskiä vähentää myös, että velat muunnettaisiin osakkeiksi sillä ehdolla, että Adria […]. Lisäksi joissain tapauksissa jäljellä olevan velan ehdot (korko, takaisinmaksuaikataulu jne.) […].
(99)
Toisaalta Slovenialle muodostui kokonaisuudessaan vähintään 49,5 miljoonan euron riski, kun siitä tuli Adrian osakkeenomistaja vasta vuoden 2011 pääomankorotuksessa. Pankeille syntyi uusi riski, mutta ei yhtä suuri kuin Slovenialle, sillä pankkien asema parani, kun velkoja muunnettiin osakkeiksi. Tämän perusteella vaikuttaa siltä, että pankkien päättäessä sijoittaa Adriaan niiden asema ei ollut verrattavissa valtioon.
(100)
Ei voida myöskään sulkea pois sitä mahdollisuutta, että valtion toiminta olisi vaikuttanut pankkien päätökseen sijoittaa Adriaan. Adrian vuosikertomuksessa 2011 todetaan seuraavaa: ”Slovenian hallitus ilmaisi 20.1.2011 selvästi kantansa ja puolusti Adria Airwaysin merkitystä kansallisena lentoyhtiönä Slovenian taloudelle, Slovenian kansalaisille ja ulkomaisille matkailijoille. Päätöksessään hallitus esittää suunnitelman, jolla Adria Airways pidetään Slovenian lentoyhtiönä.” Päätös tehtiin paljon ennen kuin rakenneuudistussuunnitelma hyväksyttiin syyskuussa 2011, joten se olisi voinut helpottaa pankkien sijoituspäätöstä, koska valtio oli jo ilmaissut vahvan kiinnostuksensa Adrian tukemiseen (41).
(101)
Edellä esitettyjen argumenttien perusteella komissio torjuu Slovenian väitteet, joiden mukaan valtio ja pankit sijoittivat yhdenvertaisin ehdoin.
(102)
Komission on kuitenkin arvioitava, soveltuiko Slovenian Adriaan tekemä sijoitus sisämarkkinoille. Slovenia väittää, että päätös osallistumisesta toimenpiteeseen 4 pohjautui syyskuussa 2011 laadittuun rakenneuudistussuunnitelmaan, jonka pitäisi olla markkinataloussijoittajaperiaatteen mukainen.
(103)
Komissio on aiemmin todennut, että vuoden 2011 pääomankorotus toteutettiin ilman arvonmääritysraporttia toisin kuin aiemmat pääomankorotukset. Lisäksi yksityinen sijoittaja olisi velkaisen yrityksen pääomittamista harkitessaan edellyttänyt oikeuskäytännön mukaan rakenneuudistussuunnitelmaa, jolla yrityksen elinkelpoisuus olisi mahdollista palauttaa (42). Tässä tapauksessa Slovenian viranomaiset väittävät, että päätös osallistumisesta vuoden 2011 pääomankorotukseen pohjautui syyskuussa 2011 laadittuun rakenneuudistussuunnitelmaan.
(104)
Komissio on kuitenkin jo todennut, että Adria oli vuonna 2011 vaikeuksissa oleva yritys (ks. johdanto-osan 66 kappale). Tämä jo sinänsä tarkoittaa, että ei ole todennäköistä, että valtio voisi odottaa Adrialta tavanomaista tuottoa sijoitetuille pääomalle kohtuullisen ajan kuluessa. Lisäksi komissio pysyy menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä esittämässään kannassa, että rakenneuudistussuunnitelma ei riitä perusteluksi sille, että vuoden 2011 pääomankorotus olisi markkinataloussijoittajaperiaatteen mukainen. Rakenneuudistussuunnitelman (alkuperäisenä syyskuulta 2011) mukaan yritys olisi elinkelpoinen vuonna 2013 hyvin alhaisella voittomarginaalilla (EBT) (realistisen skenaarion mukaan voittomarginaali olisi […] prosenttia vuonna 2013, […] prosenttia vuonna 2014 ja […] prosenttia vuonna 2015). Osakkeenomistajille riittämätön tuotto käy ilmi myös siitä, että suunnitelman mukaan oma pääoma olisi samaan aikaan hyvin alhaisella tasolla, […] eurosta vuonna 2011 […] euroon vuonna 2015. Tämä tarkoittaisi, että syyskuussa 2011 sijoitettu 69,7 miljoonan euron pääoma pienenisi huomattavasti rakenneuudistuskaudella eikä näin ollen antaisi tuottoa.
(105)
Slovenia on esittänyt useita Airconomyn ja Adrian laatimia väliaikaraportteja, jotka on päivätty vuoden 2011 huhtikuun ja syyskuun välisenä aikana (eli ennen syyskuun 2011 rakenneuudistussuunnitelmaa). Niiden oli määrä sisältää lukuja, joita rakenneuudistussuunnitelmassa ei ollut. Raportit oli ilmeisesti aikanaan annettu kaikille Adrian osakkeenomistajille ja valtiolle. Komissio toteaa, että väliaikaraportit koskevat vuosia 2011 ja 2012, kun taas rakenneuudistussuunnitelma sisältää ennusteita vuoteen 2015 asti […]. Tämän perusteella komissio katsoo, että väliaikaraportit eivät sisällä puuttuvia tietoja, joiden perusteella rakenneuudistussuunnitelman voitaisiin katsoa läpäisevän markkinataloussijoittajatestin.
(106)
Näin ollen komissio toteaa, että vuoden 2011 pääomankorotuksesta koitui Adrialle perusteetonta etua. Etu oli luonteeltaan valikoivaa, koska Adria oli sen ainut saaja.
(107)
Komission on arvioitava myös, olisiko toimenpide 4 voinut vääristää kilpailua ja vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan Adrian saadessa etua niihin kilpailijoihin nähden, jotka eivät saaneet julkista tukea. Näyttää selvältä, että toimenpide 4 voi vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan ja kilpailuun, sillä Adria kilpailee muiden EU:n lentoyhtiöiden kanssa erityisesti sen jälkeen kun lentoliikenteen vapauttamisen kolmas vaihe (ns. kolmas paketti) tuli voimaan 1 päivänä tammikuuta 1993. Lisäksi lentoliikenne kilpailee EU:n sisäisillä suhteellisen lyhyillä matkoilla myös maantie- ja rautatieliikenteen kanssa, minkä vuoksi toimenpide voi vaikuttaa myös niihin.
(108)
Näin ollen toimenpide 4 antoi Adrialle mahdollisuuden jatkaa toimintaansa ilman, että sen kilpailijoidensa tapaan täytyisi kohdata heikon taloudellisen tuloksensa seuraukset.
(109)
Edellä esitetyn perusteella komissio katsoo, että toimenpide 4 sisälsi SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea Adrialle.
7.2.4 Toimenpide 5: AAT:n myynti vuosina 2010-2011
(110)
Komissio teki menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä johdanto-osan 41 ja 42 kappaleessa esitetyistä syistä alustavan päätelmän, että Adrialle koitui perusteetonta etua siitä, että PDP ja Aerodrom Ljubljana ostivat AAT:n osakkeita.
(111)
PDP:n ja Aerodroma Ljubljanan rahoitusosuuksien erilaisen luonteen vuoksi (käteissuoritus ja velan muuntaminen osakkeiksi) ja toimenpidettä 4 koskevat seikat huomioon ottaen (ks. johdanto-osan 94-101 kappale) komissio toteaa, että on järkevää torjua yhdenvertaisuusväitteet toimenpiteen 5 osalta.
(112)
Komission on joka tapauksessa arvioitava, olivatko PDP:n ja Aerodrom Ljubljanan päätökset siinä mielessä taloudellisesti järkeviä, että harkitseva markkinataloustoimija olisi samanlaisissa olosuhteissa toiminut samalla tavoin. Komissio toteaa, että yhteensä 14,7 miljoonan euron hinta, jonka Aerodrom Ljubljana ja PDP maksoivat, asettuu AAT:n arvonmääritysraportissa esitettyyn vaihteluväliin. Komissio on kuitenkin esittänyt epäilyjä arvonmääritysraportin suhteen todeten, että AAT:n (joka oli tuolloin Adrian huoltoyksikkö SVL) arvo olisi pitänyt määrittää itsenäisenä subjektina ottamatta huomioon konsernin sisäistä synergiaa. Komissio toteaa myös, että AAT:n/SVL:n arvonmäärityksen ([…]) ja AAT:n myynnin (marraskuusta 2010 maaliskuuhun 2011) välillä kului pitkä aika.
(113)
Komission on ensin huomautettava, että arvonmääritysraportin laati riippumaton asiantuntija (KPMG) eikä ole mitään syytä epäillä, etteikö se olisi hoitanut tehtäväänsä täysin riippumattomasti. Mitä tulee arvonmäärityksen ja osakkeiden myynnin välillä kuluneeseen aikaan, Slovenia on ilmoittanut, että arvonmääritysraportti perustui Adrian taloudelliseen tilanteeseen 31 päivänä joulukuuta 2009, jolta on viimeisimmät ulkopuolisen tilintarkastajan tarkastamat tiedot. Komissio toteaa, että toimenpide 5 toteutettiin marraskuussa 2010 eli alle vuoden kuluttua arvonmääritysraportin mukaisesta AAT:n arvonmäärityspäivästä. Vaikka AAT:n arvonmääritysraportissa otetaan huomioon Adrian negatiiviset ennusteet, siinä arvioidaan perusteellisesti huolto- ja korjauspalvelusegmenttiä ja todetaan, että yrityksen negatiivinen kehitys ei koskenut AAT:tä, joka oli kannattava yksikkö. Arvonmääritysraportin perusteellinen arviointi osoittaa myös, että AAT:tä/SVL:ää arvioitiin erillisenä liiketoimintayksikkönä ottamatta huomioon mahdollista synergiaa Adrian kanssa. Tähän liittyen näyttää siltä, että arvonmääritysraporttia laadittaessa oli tiedossa, että AAT alkaisi tarjota huolto- ja korjauspalveluja ulkopuolisille asiakkaille, kuten Spanairille, josta ajan myötä tulisi AAT:n pääasiakas Adrian sijaan. Edellä esitetyn perusteella arvonmääritysraportin käyttäminen kyseisen toimenpiteen viiteasiakirjana on hyväksyttävää ottaen huomioon, että raportti sisälsi AAT:n viimeisimmät tarkastetut taloudelliset luvut, sen oli laatinut riippumaton asiantuntija ja se perustui uskottavasti kaikkiin merkityksellisiin liiketoiminta-aspekteihin. Vaikka kriisi ei ollutkaan vielä päättynyt, vaikuttaa siltä, että vuosi 2009 oli Slovenian taloudelle rankin. Marraskuussa 2010, kun PDP ja Aerodrom Ljubljana päättivät ostaa AAT:n, Slovenian kokonaistuotannon kasvua koskevat ennusteet näyttivät taas positiivisia lukuja (1,1 % vuonna 2010, 1,9 % vuonna 2011 ja 2,6 % vuonna 2012) (43). Yksityinen sijoittaja ei näissä olosuhteissa olisi välttämättä teettänyt uutta arvonmääritystä, sillä se saattoi olettaa, että vuoden 2009 lukuihin perustuva arvonmääritysraportti antoi tarkan kuvan liiketoiminnasta.
(114)
Vieläkin tärkeämpää on, että Slovenia on esittänyt näyttöä, jonka mukaan toimenpiteen 5 toteuttamisen aikaan AAT oli kannattava, sillä ei ollut erääntynyttä velkaa ja sen velat voitiin hoitaa sen tuotoilla. Lisäksi Slovenia on esittänyt vuoteen 2014 ulottuvat AAT:n ennusteet, joiden mukaan vuonna 2010 AAT:n voitto verojen jälkeen olisi […] euroa ja sitä seuraavina vuosina yritys säilyisi kannattavana. Vuonna 2014 sen voitto olisi noin […] euroa. Vaikuttaa siltä, että nämä ennusteet olivat PDP:n ja Aerodrom Ljubljanan käytettävissä, kun ne tekivät sijoituspäätöksensä.
(115)
Slovenia on esittänyt näyttöä myös siitä, että Aerodrom Ljubljana teki päätöksen sijoittaa AAT:hen taloudellisten näkökohtien perusteella. Aerodrom Ljubljanan hallitus ja hallintoneuvosto arvioivat elo- ja syyskuussa 2010 mahdollisuutta hankkia AAT:n osakkeita. Aerodrom Ljubljana arvioi, olisiko edullista kuitata Adrian velat, kun otetaan huomioon operaation ehdot, kuten AAT:n etuoikeutettuihin osakkeisiin liittyvä kiinteä 8 prosentin tuotto, […]. Vaikka toisessa arvonmäärityksessä osakkeiden hinta oli alhaisempi, Aerodrom Ljubljanan hallintoneuvosto teki päätöksen, että korkeampi osakehinta oli muuntamisen ehtojen vuoksi ([…]) perusteltu.
(116)
Aerodrom Ljubljanan hallintoneuvoston 21 päivänä tammikuuta 2011 pidetyn kokouksen pöytäkirjasta käy ilmi, että AAT:n myynnin toisessa vaiheessa keskusteltiin eri osakehintojen eduista ja haitoista ja Aerodrom Ljubljanan myyntioption päättymisestä. Kantaosakkeiden hankkimisen aikaan alkuvuodesta 2011 myyntioptiosta luovuttiin. Aerodrom Ljubljanan hallintoneuvosto kuitenkin katsoi, että se oli taloudellisesti järkevää, koska luopuessaan myyntioptiosta Aerodrom Ljubljana sai yhtäläisen oikeuden hallita AAT:tä, vaikka sillä oli vähemmän osakkeita kuin PDP:llä. Hallintoneuvosto totesi myös, että AAT:n ostolla olisi myönteinen vaikutus Aerodrom Ljubljanaan: jos Adria lopettaisi toimintansa, lentoaseman arvioidut tulot olisivat vuonna 2011 vähentyneet […] prosenttia.
(117)
Slovenia on esittänyt näyttöä myös siitä, että PDP:n johto päätti ostaa AAT:n etuoikeutettuja osakkeita ja kantaosakkeita taloudellisesti järkevin perustein. PDP:n johdon pöytäkirjoista käy ilmi, että se teki AAT:stä oman arvion. Siinä hinnaksi tuli […]-[…] euroa, mikä asettuu johdanto-osan 34 kappaleessa esitettyyn arvonmääritysraportin vaihteluväliin. Vaikka PDP:n sijoituksen sisäinen korkokanta oli […] prosenttia, PDP onnistui saamaan AAT:ltä paremmat ehdot, kuten kiinteän 8 prosentin osingon.
(118)
Näin ollen komissio toteaa, että PDP:n ja Aerodrom Ljubljanan päätöksestä osallistua toimenpiteeseen 5 ei koitunut perusteetonta etua Adrialle, sillä kumpikin sijoittaja toimi järkevän markkinatoimijan tavoin ja teki sijoituspäätöksensä taloudellisesti järkevin perustein. Ei ole siis tarpeen arvioida, täyttyvätkö muut SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdan edellytykset.
7.3 Päätelmät tuen olemassaolosta
(119)
Edellä esitetyistä syistä komissio katsoo, että toimenpiteisiin 1, 2, 3 ja 5 ei sisälly valtiontukea Adrialle.
(120)
Kuten 7.2.3 jaksossa on selitetty, komissio kuitenkin katsoo, että toimenpiteeseen 4 sisältyy valtiontukea, ja siksi komissio arvioi tuen sääntöjenmukaisuuden ja soveltuvuuden sisämarkkinoille.
7.4 Tuen sääntöjenmukaisuus - toimenpide 4
(121)
SEUT-sopimuksen 108 artiklan 3 kohdan mukaan jäsenvaltio ei saa toteuttaa tukitoimenpidettä ennen kuin komissio on tehnyt päätöksen toimenpiteen hyväksyttävyydestä. Komissio toteaa, että Slovenia osallistui vuoden 2011 pääomankorotukseen (toimenpide 4) ilmoittamatta siitä etukäteen komissiolle, jotta tämä olisi voinut sen hyväksyä. Komissio pahoittelee, että Slovenia ei noudattanut velvoitetta pidättyä toimenpiteistä ja rikkoi näin ollen SEUT-sopimuksen 108 artiklan 3 kohdan mukaista velvoitettaan.
7.5 Tuen soveltuvuus sisämarkkinoille - toimenpide 4
(122)
Jos komissio katsoo, että toimenpide 4 on valtiontukea, se soveltuu Slovenian mielestä sisämarkkinoille SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan nojalla pelastamis- ja rakenneuudistussuuntaviivoissa tarkoitettuna rakenneuudistustukena.
(123)
SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan mukaan valtiontuen myöntäminen voidaan hyväksyä, jos tuki on tarkoitettu tietyn taloudellisen toiminnan kehityksen edistämiseen, jos tuki ei muuta kaupankäynnin edellytyksiä yhteisen edun kanssa ristiriitaisella tavalla. Kuten menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä todettiin, komissio katsoo, että toimenpiteen 4 soveltuvuutta sisämarkkinoille voidaan arvioida ainoastaan SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan perusteella ja pelastamis- ja rakenneuudistussuuntaviivojen perusteella.
7.5.1 Tukikelpoisuus
(124)
Pelastamis- ja rakenneuudistussuuntaviivojen 33 kohdan mukaan rakenneuudistustukea voidaan myöntää ainoastaan pelastamis- ja rakenneuudistussuuntaviivojen 9-13 kohdassa tarkoitetuille vaikeuksissa oleville yrityksille. Komissio on tästä jo todennut, että Adria oli vuonna 2011, kun toimenpide 4 hyväksyttiin, vaikeuksissa oleva yritys (ks. johdanto-osan 66 kappale).
(125)
Pelastamis- ja rakenneuudistussuuntaviivojen 12 kohdan mukaan vastaperustettu yritys ei voi saada pelastamis- tai rakenneuudistustukea, vaikka sen tilanne olisi aluksi epävarma. Periaatteessa yritystä pidetään vastaperustettuna ensimmäiset kolme vuotta sen toiminnan aloittamisesta kyseisellä alalla. Adria perustettiin vuonna 1961, eikä sitä näin ollen voida pitää vastaperustettuna yrityksenä. Adria ei myöskään kuulu pelastamis- ja rakenneuudistussuuntaviivojen 13 kohdassa tarkoitettuun yhtymään.
(126)
Näin ollen komissio toteaa, että Adrialle voidaan myöntää rakenneuudistustukea.
7.5.2 Pitkän aikavälin elinkelpoisuuden palauttaminen
(127)
Pelastamis- ja rakenneuudistussuuntaviivojen 34 kohdan mukaan tuen myöntämisen edellytyksenä on oltava rakenneuudistussuunnitelman täytäntöönpano. Rakenneuudistussuunnitelman on yksittäisten tukien osalta oltava kaikissa tapauksissa komission vahvistama. Suuntaviivojen 35 kohdan mukaan rakenneuudistussuunnitelman, jonka toteuttamisajan on oltava mahdollisimman lyhyt, on mahdollistettava yrityksen pitkän aikavälin elinkelpoisuuden palauttaminen kohtuullisessa ajassa yrityksen tulevia toimintaedellytyksiä koskevien realististen oletusten perusteella.
(128)
Pelastamis- ja rakenneuudistussuuntaviivojen 36 kohdan mukaan rakenneuudistussuunnitelmassa on kuvailtava yrityksen vaikeuksiin johtaneet olosuhteet sekä otettava huomioon nykytilanne ja tulevat markkinanäkymät optimistisemmassa, pessimistisemmässä ja perusskenaariossa.
(129)
Rakenneuudistussuunnitelmassa on esitettävä yrityksen muuttamista siten, että se voi rakenneuudistuksen jälkeen vastata itse kaikista kustannuksistaan, omaisuuserien arvon alentuminen ja rahoituskulut mukaan lukien. Rakenneuudistuksen läpikäyneen yrityksen oman pääoman tuoton on oltava riittävän korkea, jotta se voi kilpailla omin voimin (pelastamis- ja rakenneuudistussuuntaviivojen 37 kohta).
(130)
Komissio esitti menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä epäilyjä sen suhteen, oliko rakenneuudistussuunnitelma riittävän vakaa pohja Adrian pitkän aikavälin elinkelpoisuuden palauttamiselle, koska eräät suunnitelman kehitysarviot perustuivat määrittelemättömiin, epävarmoihin tai epäselviin oletuksiin. Komissio ei myöskään voinut olla varma siitä, että yrityksen elinkelpoisuus palautuisi vuoden 2013 loppuun mennessä, kuten alkuperäisessä rakenneuudistussuunnitelmassa esitettiin.
(131)
Slovenia on muodollisen tutkintamenettelyn aikana toimittanut komissiolle lukuisia muutoksia rakenneuudistussuunnitelmaan. Päivitetyn suunnitelman mukaan Adrian elinkelpoisuus palautuu vuonna 2014 tai vuonna 2015. Rakenneuudistussuunnitelman kesto on siis enintään viisi vuotta, mikä on sopusoinnussa aiemman matkustajalentoliikennettä koskevan oikeuskäytännön kanssa (44). Komissio toteaa lisäksi, että nykyisessä taloudellisessa tilanteessa erityisesti lentoliikennealan toimintojen ja palvelujen kehitystä on vakautettava, jotta voidaan varmistaa pitkän aikavälin elinkelpoisuus vankan perustan muodostamiseksi tulevalle kasvulle eikä pelkästään lyhyen aikavälin muutos. Tämä luonnollisesti kestää useita vuosia.
(132)
Rakenneuudistussuunnitelman mukaan Adrian rakenneuudistuksen tärkein päämäärä on pitkän aikavälin elinkelpoisuus. Adrian tärkein päämäärä taas on selkeän strategian noudattaminen ja suuntautuminen markkinoille useisiin keskeisiin tavoitteisiin pyrkien: talouden vahvistaminen ja toiminnan muuttuminen voitolliseksi vuodesta 2013, kustannusten alentaminen ja selkeään, kilpailukykyiseen, kestävään ja ainutlaatuiseen tarjontaan pääseminen. Suunnitelman mukaan saavuttamalla nämä tavoitteet yritys […].
(133)
Rakenneuudistussuunnitelmassa kuvaillaan myös olosuhteet, jotka johtivat Adrian vaikeuksiin. Näitä olivat lähinnä maailmanlaajuinen finanssikriisi, Adrian päämarkkinoiden pienuus (Slovenia ja naapurimaat), kaluston alhainen kapasiteetti (pääasiassa CRJ200-koneita) […].
(134)
Rakenneuudistussuunnitelmassa on optimistinen, pessimistinen ja perusskenaario sekä analyysi riskeistä, jotka voisivat vaikuttaa Adrian rakenneuudistukseen, kuten polttoaineen hinnanmuutokset, valuuttakurssivaihteluihin liittyvät riskit ja kalustoon liittyvät riskit. Kaikissa skenaarioissa Adrian elinkelpoisuuden odotetaan palautuvan rakenneuudistuskauden loppuun mennessä. Perusskenaariossa Adrian odotetaan saavuttavan vuonna 2014 […] prosentin ja vuonna 2015 […] prosentin nettovoittomarginaalin, vuonna 2014 sen velan suhteessa pääomaan odotetaan olevan […] ja vuonna 2015 […] ja oman pääoman tuoton vuonna 2014 […] prosenttia ja vuonna 2015 […]. Pessimistisessä skenaariossa nettovoittomarginaali alenisi […] prosenttiin vuonna 2014 ja […] prosenttiin vuonna 2015, velka suhteessa omaan pääomaan nousisi […] vuonna 2014 ja […] vuonna 2015 ja oman pääoman tuotto olisi vuonna 2014 […] prosenttia ja vuonna 2015 […] prosenttia.
(135)
Suunnitelmassa keskitytään Adrian verkon rakenneuudistukseen ja supistamiseen. Kaluston ja henkilöstön ylikapasiteetin vuoksi se on tuottanut tappiota. Tätä varten rakenneuudistussuunnitelmaan sisältyy merkittävä reittien ja lentotiheyden vähentäminen, kaluston supistaminen […] lentokoneeseen vuoteen 2015 mennessä ([…]), lähinnä […], ja kaluston polttoainetehokkuuden lisääminen.
(136)
Rakenneuudistussuunnitelmaan sisältyy […] reitin lopettaminen ja lentotiheyden harventaminen. Myös reittilentojen määrä vähenisi merkittävästi, […] vuonna 2015. Kaiken kaikkiaan Adria vähentäisi rakenneuudistuskaudella kapasiteettiaan [11-14] prosenttia tarjottuina istuinkilometreinä (45).
(137)
Suunnitelmassa esitetyt rakenneuudistustoimenpiteet, joilla vähennetään kustannuksia (esim. […] jne.) ja lisätään tuloja (esim. […]), ovat myös askel oikeaan suuntaan kestävän elinkelpoisuuden palauttamiseksi. Myös lisätoimenpiteet (ks. johdanto-osan 31 kappale) merkitsevät tulojen kasvua ja kustannusten alenemista. Tästä saatava positiivinen vaikutus on suunnitelman mukaan […] euroa vuonna 2014 ja […] euroa vuonna 2015, mikä edistää Adrian elinkelpoisuuden palautumista. Näin ollen komissio katsoo, että kustannuksia vähentävillä ja tuloja lisäävillä toimilla voidaan palauttaa Adrian pitkän aikavälin elinkelpoisuus vuoteen 2015 mennessä.
(138)
Lisäksi Slovenian esittämä näyttö osoittaa, että Adria on saavuttamassa useimmat rakenneuudistussuunnitelman tavoitteet, mikä on lisäosoitus siitä, että suunnitelma toimii.
(139)
Komissio toteaa elinkelpoisuuden palautumisesta Slovenian esittämien rakenneuudistussuunnitelman päivitysten perusteella, että erilaisten rakenneuudistustoimenpiteiden vaikutus on asianmukaisesti määritetty ja elinkelpoisuus on riittävä kaikissa skenaarioissa koko rakenneuudistuskauden ajan vuoteen 2014 ja 2015. Ottaen huomioon toteutetut merkittävät rakenneuudistustoimenpiteet ja tähän mennessä saavutetun edistymisen komissio katsoo, että Adrian on rakenneuudistussuunnitelman avulla mahdollista palauttaa pitkän aikavälin elinkelpoisuutensa kohtuullisessa ajassa.
7.5.3 Kohtuuttomien kilpailua vääristävien vaikutusten välttäminen (vastasuoritteet)
(140)
Pelastamis- ja rakenneuudistussuuntaviivojen 38 kohdan mukaan vastasuoritteita on toteutettava sen varmistamiseksi, että kaupankäynnin edellytyksiä haittaavat vaikutukset olisivat mahdollisimman vähäiset. Vastasuoritteisiin voi kuulua omaisuuserien myynti, kapasiteetin tai markkinaläsnäolon supistukset ja kyseisille markkinoille pääsyn esteiden vähentäminen (pelastamis- ja rakenneuudistussuuntaviivojen 39 kohta).
(141)
Tässä yhteydessä tappiollisen toiminnan lopettamista, joka olisi joka tapauksessa tarpeen yrityksen elinkelpoisuuden palauttamiseksi, ei pidetä kapasiteetin tai markkinaläsnäolon supistamisena vastasuoritteita arvioitaessa (pelastamis- ja rakenneuudistussuuntaviivojen 40 kohta).
(142)
Slovenia ehdottaa Adrialle seuraavia vastasuoritteita: a) […] reittiä, b) tietyistä lähtö- ja saapumisajoista luopuminen useilla lentokentillä, myös koordinoiduilla kentillä, c) kaluston supistaminen ja d) AAT:n myynti.
(143)
Slovenia on esittänyt näyttöä, joka osoittaa, että rakenneuudistussuunnitelman mukaisesti lakkautetut reitit olivat kannattavia C1-osuuden perusteella, mikä on sopusoinnussa komission aikaisemman päätöskäytännön kanssa (46). C1-osuudessa otetaan huomioon kuhunkin yksittäiseen reittiin liittyvät lento-, matkustaja- ja jakelukustannukset (muuttuvat kustannukset). Kaikista reiteistä, joiden C1-osuus on positiivinen, saadaan riittävästi tuloja kattamaan reitin muuttuvien kustannusten lisäksi myös yrityksen kiinteitä kustannuksia. Komissio katsoo, että C1-osuus on asianmukainen luku sen arvioimiseen, lisääkö yksittäinen reitti lentoyhtiön kannattavuutta.
(144)
Kapasiteetin osalta Adrian kokonaiskapasiteetti oli rakenneuudistussuunnitelman mukaan […] tarjottua istuinkilometriä vuonna 2011 ja rakenneuudistuskauden lopussa vuonna 2015 kapasiteetin odotetaan olevan noin […] tarjottua istuinkilometriä, mikä merkitsee noin [11-14] prosentin vähennystä. Kun jätetään huomiotta reitit, joiden C1-osuus on negatiivinen, luku pienenee [6-8] prosenttiin.
(145)
Lisäksi komissio toteaa, että Adria on reittiverkon muutosten seurauksena vapauttanut useita lähtö- ja saapumisaikoja, joista jotkut ovat koordinoiduilla lentoasemilla (47), kuten Dublinissa ja Kööpenhaminassa. Tämä antaa kilpaileville lentoyhtiöille mahdollisuuden liikennöidä tietyillä reiteillä ja lisätä kapasiteettiaan.
(146)
Kaluston vähentämisestä komissio toteaa, että Adria on vähentänyt kalustoaan […] lentokoneesta, jotka sillä oli vuonna 2011, […] lentokoneeseen. Kaluston on rakenneuudistussuunnitelman mukaan määrä pysyä muuttumattomana rakenneuudistuskauden loppuun eli vuoteen 2015. AAT:n myynti on komission mielestä vastasuoritteeksi hyväksyttävä toimenpide, erityisesti kun muistetaan johdanto-osan 118 kappaleessa tehty päätelmä, jonka mukaan myyntiin ei sisälly valtiontukea.
(147)
Tutkiessaan vastasuoritteiden asianmukaisuutta komissio ottaa huomioon markkinarakenteen ja kilpailuympäristön varmistaakseen, etteivät toimenpiteet aiheuta markkinarakenteen huonontumista (pelastamis- ja rakenneuudistussuuntaviivojen 39 kohta). Toimenpiteet on suhteutettava tuesta aiheutuviin kilpailua vääristäviin vaikutuksiin ja etenkin yrityksen kokoon ja suhteelliseen painoarvoon merkityksellisillä markkinoilla. Toiminnan supistamisen laajuus on määriteltävä tapauskohtaisesti (pelastamis- ja rakenneuudistussuuntaviivojen 40 kohta).
(148)
Komissio toteaa, että Adrian markkinaosuus koko EU:n lentoalan tuotantokapasiteetista ja tuotoksesta (matkustajamääränä) on ainoastaan 0,15 prosenttia (1,17 miljoonaa matkustajaa vuonna 2011). Koska Adria on pieni lentoyhtiö, suurempi kaluston ja kapasiteetin vähentäminen saattaisi vaikuttaa kielteisesti sen elinkelpoisuuteen tarjoamatta kuitenkaan merkittäviä markkinamahdollisuuksia kilpailijoille.
(149)
Vastasuoritteista tärkeimmän eli kapasiteetin vähentämisen suhteen komissio katsoo, että kannattavien reittien vähentäminen noin [6-8] prosenttia vuosien 2011 ja 2015 välillä on riittävä, erityisesti kun sitä verrataan muihin lentoyhtiöiden rakenneuudistustapauksiin (48). Kannattavia reittejä koskeva kapasiteetin vähennys on suurempi kuin Air Maltan tapauksessa. Lisäksi yhteensä [11-14] prosentin kapasiteetin vähennys vastaa Austrian Airlinesin tapauksessa hyväksyttyä 15 prosentin vähennystä (49).
(150)
Komissio toteaa myös, että Slovenia on SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan a alakohdassa tarkoitettu aluetukea saava alue (50). Pelastamis- ja rakenneuudistussuuntaviivojen 56 kohdan mukaan ”tuen hyväksymisedellytykset voivat kuitenkin olla asetettavien vastasuoritteiden ja tuensaajan rahoitusosuuden osalta joustavampia tukialueilla. Jos kapasiteetin tai markkinaläsnäolon supistaminen vaikuttaa tarkoituksenmukaisimmalta toimenpiteeltä kilpailun kohtuuttomien vääristymien välttämiseksi, tukialueilla vaaditaan vähäisempää kapasiteetin supistamista kuin muilla alueilla, jos aluekehitystarpeet tekevät tämän perustelluksi.”
(151)
Tämän perusteella komissio pitää Slovenian ehdottamia vastasuoritteita pelastamis- ja rakenneuudistussuuntaviivojen perusteella riittävinä ja oikeasuhteisina. Niillä tavoitellut myönteiset vaikutukset ovat kielteisiä suuremmat, ja kaupankäynnin edellytyksiä haittaavat vaikutukset, joita rakenneuudistustuen myöntämisestä Adrialle aiheutuu, ovat mahdollisimman vähäiset.
7.5.4 Tuen rajoittaminen vähimmäismäärään (oma rahoitusosuus)
(152)
Jotta tuki voidaan rajoittaa määrään, joka on ehdottoman välttämätön rakenneuudistuksen kustannusten kattamiseksi, pelastamis- ja rakenneuudistussuuntaviivojen 43 kohdan mukaan tuensaajan on osallistuttava rakenneuudistussuunnitelmaan merkittävällä määrällä omia varojaan. Tämä voidaan toteuttaa myymällä omaisuuseriä, jotka eivät ole välttämättömiä yrityksen elinkelpoisuuden kannalta, tai markkinaehtoisella ulkoisella rahoituksella.
(153)
Oman rahoitusosuuden on oltava todellinen, eikä siihen lasketa tulevia voittoja, kuten kassavaroja (pelastamis- ja rakenneuudistussuuntaviivojen 43 kohta). Omaan rahoitusosuuteen ei luonnollisesti saa sisältyä mitään muuta valtiontukea. Suuryritysten osalta komissio pitää yleensä asianmukaisena vähintään 50 prosentin osuutta rakenneuudistuskustannuksista. Kuitenkin poikkeusoloissa ja erityisten vaikeuksien yhteydessä komissio voi hyväksyä alhaisemman rahoitusosuuden (pelastamis- ja rakenneuudistussuuntaviivojen 44 kohta).
(154)
Rakenneuudistuskustannukset ovat yhteensä […] euroa, ja Adrian esittämä oma rahoitusosuus on […] euroa eli noin [50-54] prosenttia yhteenlasketuista rakenneuudistuskustannuksista. Rakenneuudistussuunnitelman mukaan oma rahoitusosuus jakautuu seuraavasti:
a)
[…];
b)
AAT:n myynti kokonaisuudessaan (14,7 miljoonaa euroa);
c)
toimenpiteeseen 4 kuuluva pankkien toteuttama velkojen muuntaminen osakkeiksi kokonaisuudessaan (19,7 miljoonaa euroa).
(155)
Komissio katsoo, että a kohdan toimenpiteet ovat hyväksyttäviä ja niitä on perusteltua pitää omana rahoitusosuutena. Suurin osa omaisuuseristä on tosiasiallisesti myyty, joten on selvää, että saadut myyntitulot voidaan lukea omaksi rahoitusosuudeksi. Lisäksi Slovenia on esittänyt näyttöä, että jäljellä olevien omaisuuserien myynti on käynnissä ja niiden arvo on määritetty ulkopuolisten arvonmääritysten mukaisesti (lentokoneiden tapauksessa AVAC-arviointi) (ks. johdanto-osan 97 kappale).
(156)
Komissio on b kohtaan liittyen todennut johdanto-osan 118 kappaleessa, että toimenpide 5 ei sisällä valtiontukea. Näin ollen vaikuttaa järkevältä pitää AAT:n myynnistä saatuja tuloja oman rahoitusosuuden osana.
(157)
Slovenia katsoo, että c kohdassa tarkoitettu pankkien toimenpiteen 4 puitteissa toteuttama velkojen muuntaminen osakkeiksi olisi katsottava kokonaisuudessaan omaksi rahoitusosuudeksi. Komission kanta on, että vakuudettomien velkojen muuntaminen osakkeiksi ei yleensä olisi osoitus markkinoiden luottamuksesta yritykseen, sillä vakuudettomille velkojille ei synny uusia rakenneuudistussuunnitelman toteuttamiseen liittyviä riskejä. Adrian tapauksessa Slovenia on osoittanut, että osakkeiksi muunnetuilla veloilla oli suurelta osin täydet vakuudet ([10-20] miljoonalla eurolla yhteensä 19,7 miljoonasta eurosta) (ks. johdanto-osan 97 kappale). Jos Adria olisi joutunut selvitystilaan, pankit olisivat voineet periä koko vakuudellisen määrän. Tämä tarkoittaa, että pankit luopuivat täysin vakuudellisista vaateista, jotka ne olisivat voineet periä kokonaisuudessaan, ja vaihtoivat ne Adrian osakkeisiin, joiden arvo oli sama. Näin ollen pankeille syntyi velkojen muuntamisesta osakkeiksi uusi, vähintään [10-20] miljoonan euron riski, koska niillä ei ollut varmuutta Adriaan tekemänsä sijoituksen kannattavuudesta.
(158)
Tämän perusteella komissio katsoo, että osakkeiksi muunnetut täysin vakuudelliset velat, vähintään [10-20] miljoonaa euroa, on hyväksyttävä omaksi rahoitusosuudeksi.
(159)
Edellä esitetyn perusteella Adrian oma rahoitusosuus olisi […] euroa eli [46-48] prosenttia rakenneuudistuskustannuksista. Koska Adria on suuryritys, hyväksytyn oman rahoitusosuuden olisi oltava 50 %. Pelastamis- ja rakenneuudistussuuntaviivojen 56 kohdan mukaan komissio voi kuitenkin olla tuensaajan rahoitusosuuden osalta joustavampi tukialueilla, joihin Slovenia kuului, kun toimenpiteet toteutettiin (ks. johdanto-osan 150 kappale). Komissio on aiemmin, esimerkiksi Air Maltan tapauksessa, hyväksynyt noin 45 prosentin oman rahoitusosuuden.
(160)
Näin ollen komissio katsoo, että pelastamis- ja rakenneuudistussuuntaviivojen 43 kohdan vaatimukset täyttyvät.
7.5.5 Tuen ainutkertaisuuden periaate
(161)
Tuen täytyy olla myös pelastamis- ja rakenneuudistussuuntaviivojen 72 kohdan kanssa sopusoinnussa. Kyseisen kohdan mukaan yritys, joka on saanut pelastamis- ja rakenneuudistustukea viimeksi kuluneiden kymmenen vuoden aikana, ei ole oikeutettu pelastamis- ja rakenneuudistustukeen (tuen ainutkertaisuuden periaate).
(162)
Koska toimenpiteet 1, 2, 3 ja 5 eivät sisällä valtiontukea ja koska Adria ei ole saanut pelastamis- ja rakenneuudistustukea viimeksi kuluneiden kymmenen vuoden aikana, komissio katsoo, että tuen ainutkertaisuuden periaate täyttyy toimenpiteen 4 kohdalla.
7.6 Toimenpidettä 4 koskeva päätelmä
(163)
Edellä esitetyn perusteella komissio katsoo, että Slovenia on toteuttanut vuoden 2011 pääomankorotuksen Adrian hyväksi sääntöjenvastaisesti Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 108 artiklan 3 kohtaa rikkoen. Komissio kuitenkin katsoo, että toimenpide ja rakenneuudistussuunnitelma täyttävät pelastamis- ja rakenneuudistussuuntaviivoissa asetetut ehdot. Tämän vuoksi komissio katsoo, että tuki soveltuu sisämarkkinoille,
ON HYVÄKSYNYT TÄMÄN PÄÄTÖKSEN:
1 artikla
Slovenian tasavallan vuosina 2007, 2009 ja 2010 toteuttamat Adria Airways d.d:n pääomankorotukset eivät ole Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea.
Myöskään PDP:n ja Aerodrom Ljubljana d.d:n vuosina 2010 ja 2011 toteuttama yrityksen Adria Airways Tehnika d.d. osto ei ole Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea.
2 artikla
Slovenian tasavallan vuonna 2011 toteuttama Adria Airways d.d:n 50 miljoonan euron suuruinen pääomankorotus on Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea.
Kyseinen tuki soveltuu sisämarkkinoille Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan nojalla.
3 artikla
Tämä päätös on osoitettu Slovenian tasavallalle.
Tehty Brysselissä 9 päivänä heinäkuuta 2014.