KOMMISSIONENS AFGØRELSE
af 2. oktober 2013
om kompensation til Simet SpA for offentlige transportydelser leveret mellem 1987 og 2003 (Statsstøtte SA.33037 (2012/C) - Italien)
(meddelt under nummer C(2013) 6251)
(Kun den italienske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2014/201/EU)
EUROPA-KOMMISSIONEN HAR -
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særligt artikel 108, stk. 2, første afsnit,
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særligt artikel 62, stk. 1, litra a),
efter at have opfordret interesserede parter til at fremsætte bemærkninger i henhold til ovennævnte bestemmelser (1), og under henvisning til disse bemærkninger, og
ud fra følgende betragtninger:
1. SAGSFORLØB
(1)
Ved elektronisk anmeldelse af 18. maj 2011 anmeldte de italienske myndigheder i henhold til traktatens artikel 108, stk. 3, at der var ydet kompensation til Simet SpA (»Simet«) for levering af interregional bustransport i forbindelse med en offentlig serviceforpligtelse, der udførtes i perioden 1987-2003, således som det var blevet bestemt af Consiglio di Stato, der er Italiens øverste forvaltningsdomstol (»den anmeldte foranstaltning«). Denne meddelelse blev registreret under sagsnummer SA.33037.
(2)
De italienske myndigheder gav yderligere oplysninger om den anmeldte foranstaltning ved indlæg af 12. juli 2011, 5. oktober 2011, 20. februar 2012, 2. samt 28. marts 2012 og 17. april 2012.
(3)
Ved brev af 31. maj 2012 meddelte Kommissionen Italien, at den havde besluttet at indlede proceduren efter traktatens artikel 108, stk. 2 (»beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren«).
Der er modtaget følgende indlæg inden for de accepterede frister:
-
De italienske myndigheder fremsatte deres bemærkninger til beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren ved breve af 1. juni 2012, 24. september 2012 og 11. oktober 2012.
-
Den eneste tredjepart, der fremsatte bemærkninger som svar på beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren, var Simet, der er den muligt begunstigede ifølge den anmeldte foranstaltning. Virksomhedens bemærkninger blev modtaget den 4. august 2012, 31. oktober 2012 og 13. december 2012
-
De italienske myndigheder fremsatte bemærkninger til tredjeparts indlæg ved breve af 28. november 2012, 4. december 2012, 19. december 2012 og 10. januar 2013.
2. DETALJERET BESKRIVELSE AF FORANSTALTNINGEN
2.1. VIRKSOMHEDEN OG DE LEVEREDE YDELSER
(4)
Simet er en privat virksomhed, der driver personbefordring med bus i fast rute på grundlag af koncessioner fra den italienske stat i henhold til lov nr. 1822/39 (2). Nærmere bestemt driver Simet et net af interregionale busforbindelser i fast rute mellem regionen Calabrien og andre italienske regioner. Ud over disse tjenester, som tegner sig for omkring to tredjedele af virksomhedens omsætning, leverer Simet også andre tjenesteydelser, herunder internationale rejsetjenester og tjenesteydelser inden for turisme samt udlejning af busser med fører (3), hvilket tegner sig for den resterende tredjedel af virksomhedens omsætning.
(5)
I oktober 1999 anmodede Simet for første gang ministeriet for infrastruktur og transport (»ministeriet«) om kompensation for virksomhedens interregionale busservice, for så vidt angår årene fra 1987 (4). Ministeriet afslog denne og efterfølgende anmodninger, da man fandt, at Simet ikke var pålagt offentlige serviceforpligtelser.
(6)
Ifølge de italienske myndigheder drev Simet sin virksomhed, ligesom andre udbydere af interregional bustransport i fast rute, på grundlag af midlertidige licenser (koncessioner), der efter virksomhedens anmodning blev fornyet hvert år. Disse koncessioner gav virksomheden eneret til at levere de relevante tjenester. I de årlige koncessionsbetingelser hed det, at levering af tjenesten ikke gav virksomheden ret til subsidier eller kompensation af nogen art, og at tjenesten blev drevet udelukkende på virksomhedens egen risiko. De billetpriser, der blev foreslået af virksomheden selv, blev også optaget i de årlige koncessionsbetingelser, der var godkendt af ministeriet.
(7)
I tidens løb fremsatte virksomheden en række anmodninger om at ændre ordningerne for levering af de præsterede ydelser, der normalt blev godkendt i overensstemmelse med proceduren i præsidentdekret 369/94 (5). Artikel 4 og 5 i præsidentdekret 369/1994 indeholdt regler om en detaljeret procedure for vurdering og sammenlignende analyse af ansøgninger i forbindelse med introduktionen af enhver ny tjeneste på grundlag af en koncession.
2.2. DOMMENE AFSAGT AF CONSIGLIO DI STATO FORUD FOR BESLUTNINGEN OM AT INDLEDE UNDERSØGELSESPROCEDUREN
(8)
Som svar på ministeriets afslag på at give kompensation for offentlig service for perioden fra 1987 anlagde Simet sag ved de italienske forvaltningsdomstole med påstand om økonomisk kompensation for udførelsen af offentlig serviceforpligtelse.
(9)
Under appelsagen, i dom 1405/2010 af 9. marts 2010 (»dom 1405/2010«), anerkendte Consiglio di Stato Simets ret til at modtage kompensation for sin (overvejende interregionale) busdrift i fast rute, som Simet drev på grundlag af koncessioner bevilget af den italienske stat. Det nøjagtige beløb for kompensationen skulle fastsættes på grundlag af pålidelige data fra virksomhedens regnskaber.
(10)
Som der nærmere er redegjort for i beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren er det ikke i dom 1405/2010 præcist identificeret, ved hvilken retsakt forpligtelsen til offentlig service blev pålagt, eller i hvilken form. Kendelse 2072 afsagt af Consiglio di Stato den 18. januar 2011, efter forvaltningens manglende opfyldelse af dom 1405/2010, er mere eksplicit i denne henseende, idet det siges, at »ministeriet gentagne gange har nægtet virksomheden muligheden for at ændre ruter, tider og stoppesteder og beordret den til at holde billetpriserne på eller under de priser, som Ferrovie dello Stato (de italienske statsbaner) kræver - dette er de elementer, som virksomheden mener er indicier for, at den udfører en offentlig service.«
(11)
Mens dom 1405/2010 nævner Europa-Parlamentets og Rådets nye forordning (EF) nr. 1370/2007 (6), der regulerer kompensation for offentlig service, idet det siges, at »den fastlægger kriterier for kompensation, som ikke er ulig dem, der findes i de tidligere forordninger«, beordrede Consiglio di Stato de ansvarlige myndigheder til at betale kompensation til Simet på grundlag af artikel 6, 10 og 11 i Rådets forordning (EØF) nr. 1191/69 (7).
(12)
De italienske myndigheder har besluttet at afvente en vurdering af den anmeldte foranstaltning fra Kommissionens side før opfyldelsen af Consiglio di Statos afgørelser (dom 1405/2010 og kendelse 2072/2010) og betaling af kompensationen til Simet.
2.3. OPRINDELIGT ANMELDTE BELØB FOR EVENTUEL KOMPENSATION FOR OFFENTLIG TRAFIKBETJENING
(13)
Med hensyn til størrelsen af den kompensation, der skulle betales til Simet for de ydede tjenester, indgav de italienske myndigheder en rapport til Kommissionen, der var bestilt af Simet og udarbejdet af en ekstern konsulent (»den oprindelige rapport«), uden at godkende de beregninger, den indeholdt. I den oprindelige rapport beregnedes kompensationen til ca. 59,4 mio. EUR (8).
(14)
Efterfølgende blev påstandene om kompensation imidlertid revurderet, idet Consiglio di Stato efter beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren anmodede om en uafhængig vurdering af, hvilket kompensationsniveau der var det rigtige. Resultatet af denne evaluering er diskuteret i punkterne 2.6 og 2.7.
2.4. VARIGHED
(15)
Selvom Simet kræver kompensation for ydelser præsteret indtil udgangen af 2013 (9), er de italienske myndigheder af den opfattelse, at den relevante periode i relation til denne meddelelse kun dækker 1987 til 2003, da dom 1405/2010 kun vedrører den appelsag, som dækker den periode. Især punkt 3.1 i dom 1405/2010 henviser klart til kompensation for årene 1987 til 2003.
2.5. UDVIKLINGEN I DE NATIONALE RETSSAGER EFTER BESLUTNINGEN OM AT INDLEDE UNDERSØGELSESPROCEDUREN
(16)
Efter de italienske myndigheders afslag på at opfylde dom 1405/2010 og kendelse 2072/2011 afsagde Consiglio di Stato en ny kendelse, nr. 270/2012, hvorved der udnævntes et panel af uafhængige eksperter til at afgøre, hvorledes dom 1405/2010 skulle opfyldes.
(17)
Panelet, der bestod af en formand og to medlemmer, fik til opgave at beregne det kompensationsbeløb, der skulle betales til Simet i henhold til dom 1405/2010. Samtidig udpegede tvistens parter deres egne eksperter, som kommenterede ekspertpanelets foreløbige resultater. Dette førte til udvekslingen af en række rapporter og svar i løbet af de efterfølgende måneder.
(18)
Ekspertpanelet afsluttede sit arbejde i august 2012. Panelet nåede ikke frem til en enstemmig konklusion. I stedet blev der afgivet to separate rapporter til Consiglio di Stato:
-
Den 29. august 2012 blev der af formanden for det af Consiglio di Stato udpegede panel afgivet en mindretalsrapport, som konkluderede, at der ikke var tilstrækkelige data til rådighed til at fastslå den kompensation, der skulle betales til Simet, og at der derfor ingen kompensation kunne ydes.
-
Den 20. august 2012 blev der afgivet en flertalsrapport underskrevet af to af de tre eksperter udnævnt af Consiglio di Stato, hvori det konkluderedes, at den kompensation, der skulle betales til Simet, udgjorde 22 049 796 EUR.
(19)
Da statsstøttesagen stadig verserer for Kommissionen, har Consiglio di Stato endnu ikke truffet en endelig afgørelse om den kompensation, der skal betales til Simet.
2.6. MINDRETALSRAPPORTEN
(20)
I mindretalsrapporten fremhæves særligt følgende punkter:
-
manglen på pålidelige data til beregning af kompensation (som krævet i kendelse 2072/2011 og dom 1405/2010)
-
manglen på separat regnskabsførelse som krævet ifølge forordning (EØF) nr. 1191/69 som en nødvendig betingelse for at yde kompensation (for at undgå overkompensation)
-
systemet med separate konti kan ikke erstattes af andre regnskabssystemer, som endnu ikke har vist, at de muliggør nøjagtig identifikation af alle omkostnings- og indtægtselementer
-
med hensyn til de år, for hvilke der findes omkostningsoplysninger (kun to, nemlig 2002 og 2003), indeholder de dokumenter, der ledsagede regnskaberne (noter til regnskabet og årsberetningen) ikke nogen henvisning til sådanne data. Dette tyder på, at virksomhedsledelsen ikke anvendte omkostningskontiene til at følge virksomhedens drift
-
manglen på forudfastsatte parametre for beregning af kompensationen
-
virksomhedens manglende identifikation af præcise, konkrete og utvetydige offentlige serviceforpligtelser (med henvisning til de typer, der er identificeret i EU-lovgivningen) for de enkelte ruter
-
den manglende identifikation af den »økonomiske ulempe«, der følger af disse forpligtelser
-
manglende bevis for det tab, der er lidt af Simet, hvem det påhvilede at tilvejebringe beviset i den sag, der førte til dom 1405/10.
(21)
I lyset af disse mangler konkluderer mindretalsrapporten, at der ikke er nogen pålidelige data til rådighed til brug for beregningen af den kompensation, der er tilkendt ved dom 1405/2010, og at der dermed ikke kan fastslås noget beløb for kompensationen.
2.7. FLERTALSRAPPORTEN
(22)
I flertalsrapporten anvendes følgende metode til at beregne den kompensation, der tilkommer Simet:
2.7.1. Kompensationselement baseret på forskellen mellem driftsomkostninger og indtægter
2.7.1.1. Metode til vurdering af omsætning
(23)
For årene 1987 til 1992 og fra 2002 til 2003 ekstrapolerede eksperterne indtægterne fra busruter direkte fra regnskaberne. For perioden 1993-2001 brugte eksperterne Simets dokumentation for omsætningen, idet regnskaberne for denne periode ikke redegør for indtægterne fra disse tjenester (10). På grundlag af disse beregninger fandtes den samlede omsætning i perioden 1987-2003 at være 57 213 440 EUR.
2.7.1.2. Metode til beregning af omkostninger ved bustjenesten
(24)
Da der ikke forelå noget omkostningsregnskab for perioden 1987 til 1992, beregnede eksperterne omkostningerne for de interregionale busruter på grundlag af den procentdel af indtægterne, som disse ydelser havde indbragt i perioden. Eksperterne tog det samlede beløb for omkostninger fra hvert af årsregnskaberne. Med henblik på at rekonstruere driftsomkostningerne fratrak eksperterne herefter fra de samlede omkostninger samtlige følgende ikke driftsrelaterede udgifter: renter, finansielle omkostninger, tab ved salg af aktiver, diverse tab og omkostninger, direkte skatter og endelige lageropgørelser. Endelig blev de driftsomkostninger, der kunne henføres til interregional busdrift i fast rute, bestemt på grundlag af den procentdel af indtægterne, som den pågældende busdrift i fast rute havde indbragt.
(25)
For så vidt angår perioden 1993 til 2001, ændrede Simet præsentationen af data i sine årsregnskaber (11). For denne periodes vedkommende fratrak eksperterne derfor værdien af de samlede driftsomkostninger fra virksomhedens årsregnskab, dvs. den algebraiske sum af følgende poster for produktionsomkostninger: hjælpe- og forbrugsstoffer, eksterne ydelser, anvendelse af ikke ejet ejendom, personaleomkostninger, amortisering og afskrivning, variation i lagre af råvarer, hjælpe- og forbrugsstoffer samt diverse driftsudgifter. De driftsomkostninger, der kunne henføres til busdrift i fast rute, blev derpå bestemt på grundlag af den procentdel af indtægterne, som den pågældende busdrift i fast rute havde indbragt (på samme måde som det blev gjort for perioden 1987-1992). Selv om der i et vist omfang blev udarbejdet et omkostningsregnskab i 2000 og 2001, var de relevante dokumenter ikke udtømmende, og derfor blev det besluttet at bruge den samme metode til identifikation af omkostninger, der vedrørte busdriften i fast rute, som for de foregående år.
(26)
For årene 2002 og 2003 forelå der omkostningsoplysninger. Eksperterne opdelte derfor omkostningerne i følgende kategorier: (i) omkostninger i forbindelse med kørte kilometer, (ii) omkostninger, der direkte kunne henføres til busdrift i fast rute, og iii) allokerbare omkostninger baseret på omsætningen.
-
Den første kategori af omkostninger omfatter omkostninger til brændstof, motorolie, dæk, reservedele, indkøbt arbejde, bilvask, motorvejsafgifter, obligatorisk køretøjsservice, leasing og afskrivninger på aktiver. Hver af disse udgiftsposter blev divideret med det samlede antal kilometer, og omkostningerne pr. kilometer blev derefter ganget med antallet af kilometer, som alene busser i fast rute havde kørt.
-
Den anden kategori af udgifter omfatter de udgiftsposter, som på grundlag af omkostningskontiene direkte kan henføres til interregionale busruter. De omfatter: direkte ansatte, bortskaffelse af affald, provisioner, diverse gebyrer, parkeringsafgifter, leje af tredjepartskøretøjer til busdrift i fast rute, indkøb til service om bord samt godtgørelse af det rejsende personales udgifter.
-
Den tredje kategori af omkostninger omfatter »indirekte omkostninger« og består af de indirekte lønomkostninger, indirekte produktionsomkostninger, busforsikring, afgift for eje af køretøj samt leje af lokaliteter. Disse omkostninger blev fordelt på grundlag af den procentdel af indtægterne, som den pågældende busdrift i fast rute havde indbragt.
(27)
Efter sammentælling af de tal, der på denne måde var beregnet for hver af de ovennævnte perioder, fandtes de samlede omkostninger i forbindelse med busdriften i fast rute for perioden 1987-2003 at udgøre 59 510 413 EUR.
(28)
Ved at trække disse omkostninger fra indtægterne ved busdriften i fast rute, når eksperterne bag flertalsrapporten derfor frem til et driftsunderskud på 2 296 973 EUR for perioden 1987-2003.
2.7.2. Kompensationselement relateret til behovet for at sikre afkast af investeret kapital:
(29)
For hvert år, der behandledes, fastlagde eksperterne den investerede kapital, dvs. summen af:
-
egenkapital (E), hvis værdi blev taget fra årsregnskabet i forhold til aktiekapitalen, og
-
lånekapital (D). Eksperterne medtog som lånekapital kun finansiel gæld, dvs. gæld til banker og andre långivere.
(30)
Formlen »Weighted Average Cost of Capital [vejet gennemsnitlig kapitalomkostning] (WACC) er brugt som grundlag for fastsættelsen af afkastsatsen for den investerede kapital:
Hvor:
Re
=
afkastkrav til egenkapital
Rd
=
gældsomkostninger, E = virksomhedens egenkapital
D
=
virksomhedens gæld; ;
E/V
=
procentdel af finansieringen, der er egenkapital;
D/V
=
procentdel af finansieringen, der er gæld;
Tc
=
selskabsskatteprocent
(31)
Den krævede forrentning af egenkapitalen blev beregnet ved hjælp af »Capital Asset Pricing Model«. Denne model beskriver sammenhængen mellem risiko og forventet afkast:
Where:
rf
=
Risk free rate
βa
=
Bata of the security
=
Expected market return
(32)
Renten for tiårige statsobligationer, taget fra nationale statistikker, blev brugt som indikator for en risikofri rente(rf).
(33)
For de år, for hvilke kompensationen skulle beregnes, konkluderede eksperterne, at en risikopræmie på 5,8 % (rm-rf) i gennemsnit var den der forlangtes af investorer, der investerede i aktier i stedet for i risikofrie værdipapirer på det italienske marked (12).
(34)
Betaværdien (13) for aktierne i Simets kapital blev beregnet ved at tage udgangspunkt i en ugearet beta (14) på 0,39 for busdrifts- og transportsektoren (15). Denne betaværdi blev efterfølgende justeret i forhold til den finansielle struktur, som virksomheden rapporterede for hvert år:
(35)
Fra 1987 til 1994 var den italienske selskabsskattesats 36 %, fra 1995 til 2000 var den 37 %, og fra 2001 til 2002 var den 36 %.
(36)
Ifølge eksperterne svarer afkastet af den investerede kapital til den kompensation, som Simet bør modtage efter skat. Da kompensationen vil være skattepligtig, skal den justeres således:
(37)
På grundlag af disse formler når eksperterne frem til, at afkastet af Simets investerede kapital udgør 5 948 150 EUR.
(38)
Ifølge eksperterne udgør det samlede kompensationsbeløb før tillæg af renter for forsinket betaling derfor 8 245 124 EUR (kompensation relateret til driftstab og afkast af investeret kapital).
2.7.3. Beregning af renter for forsinket betaling
(39)
Da de ovenfor beregnede kompensationsbeløb ikke blev betalt i de år, for hvilke de skyldtes, reviderede eksperterne disse beløb i opadgående retning således:
-
de oprindeligt beregnede beløb blev opskrevet på grundlag af ISTATs forbrugerprisindeks frem til juli 2012
-
derpå blev den lovbestemte rente anvendt på de således fremkomne beløb.
(40)
Således nåede ekspertpanelet frem til en samlet kompensation på 22 049 796 EUR.
2.7.4. Andre bemærkninger i flertalsrapporten
(41)
Flertalsrapporten giver udtryk for det synspunkt, at den af Consiglio di Stato tilkendte kompensation ikke vedrører en direkte anvendelse af forordning (EØF) nr. 1191/69, dvs. en direkte tilkendelse, om end med tilbagevirkende kraft, af kompensation i henhold til forordningen. Tværtimod er opfattelsen, at Consiglio di Stato foreslog at anvende kriterierne i denne forordning på de generelle metoder til beregning af kompensation med henblik på at fastslå det tab, som Simet havde lidt som følge af den ulovlige udvidelse i tidens løb af virksomhedens offentlige serviceforpligtelser.
(42)
I flertalsrapporten bemærkes det endvidere, at i tilfælde, hvor Kommissionen har vurderet, at forordning (EØF) nr. 1191/69 ikke fandt anvendelse i forbindelse med vurdering af kompensation for offentlige serviceforpligtelser, har den ofte godkendt en sådan kompensation gennem en analog anvendelse af EF-bestemmelserne for statsstøtte i form for offentlige serviceforpligtelser. Det vigtigste kriterium for Kommissionen var, at kompensationsbeløbet ikke oversteg, hvad der var nødvendigt for at dække omkostningerne ved opfyldelsen af disse forpligtelser. Med hensyn til risikoen for overkompensation i det foreliggende tilfælde gives der i flertalsrapporten udtryk for den opfattelse, at eftersom beregningen af de af virksomheden faktisk afholdte udgifter i fortiden foretages, efter at den krævede busdrift i fast rute er leveret, er eksperternes beregning fri for den usikkerhed, der ligger i prognostiske vurderinger, hvor kompensationen beregnes på forhånd. Der er derfor ikke nogen risiko for overkompensation.
(43)
Flertalsrapporten berører spørgsmålet om fravær af kontoadskillelse. Der gives udtryk for det synspunkt, at separate konti anvendes på de virksomheder, der modtager kompensation for levering af en offentlig tjeneste med henblik på at forhindre misbrug af midlerne til virksomhedens øvrige aktiviteter. Men da i den foreliggende sag ingen offentlige midler hidtil er blevet overført til Simet som kompensation for levering af en offentlig tjeneste, bør kravet om kontoadskillelse ikke betragtes som en begrundelse for at nægte betaling af den kompensation, som Consiglio di Stato har tilkendt.
(44)
I flertalsrapporten bemærkes det også, at for årene 2002 og 2003, hvor omkostningsregnskaber var til rådighed, var det faktiske driftsunderskud stort set det samme som de tab, man var kommet frem til på grundlag af den metode, der anvendtes på de foregående år, i henhold til hvilken omkostninger blev allokeret til interregionale busruter på grundlag af den procentdel af indtægterne, som de pågældende tjenester havde indbragt (tallene afveg med blot 2,6 %). Derfor er eksperterne af den opfattelse, at den omstændighed, at der ikke findes omkostningskonti for den foregående periode, ikke bør få nogen praktisk betydning for tildeling af kompensation.
3. GRUNDENE TIL INDLEDNING AF PROCEDUREN
(45)
Som der er gjort rede for i beslutningen om at indlede proceduren var Kommissionen på flere punkter i tvivl om, hvorvidt den anmeldte foranstaltning var forenelig med det indre marked.
(46)
For det første var Kommissionen i tvivl om kvalificeringen af den anmeldte foranstaltning som en foranstaltning, der ikke udgjorde en støtte. Navnlig var Kommissionen i tvivl om, hvorvidt de fire betingelser, der var opstillet af Den Europæiske Unions Domstol i Altmark-dommen (16), var opfyldt.
(47)
For det andet rejste Kommissionen spørgsmålet om den retlige ramme for sagen. Da den kompensation, der var blevet bestemt af Consiglio di Stato, vedrørte offentlige serviceforpligtelser, der angiveligt var pålagt Simet for årene 1987 til 2003, men endnu ikke var betalt, opstod spørgsmålet, om forordning (EØF) nr. 1191/69 eller forordning (EF) nr. 1370/2007 skulle finde anvendelse i den foreliggende sag.
(48)
Kommissionen fandt, at forordning (EØF) nr. 1191/69 ville finde anvendelse i den foreliggende sag, hvis det kunne påvises, at en offentlig serviceforpligtelse faktisk var blevet ensidigt pålagt Simet af de italienske myndigheder, og at den foreslåede kompensation opfyldte alle kravene i denne forordning. Dette skyldes, at kompensation, der betales i henhold til artikel 17, stk. 2, i forordning (EØF) nr. 1191/69 for forpligtelser, som er ensidigt pålagt en virksomhed, er fritaget fra kravet om forudgående anmeldelse til Kommissionen. Men hvis ingen af disse to betingelser viste sig at have været opfyldt, ville foreneligheden af den anmeldte foranstaltning skulle vurderes efter forordning (EF) nr. 1370/2007.
(49)
For det tredje var Kommissionen på grundlag af de foreliggende oplysninger i tvivl om, hvorvidt kompensationen opfyldte kravene i forordning (EØF) nr. 1191/69, selv hvis det antoges, at den kompensation, som Consiglio di Stato havde truffet bestemmelse om, faktisk var et resultat af den ensidige pålæggelse af offentlige serviceforpligtelser. Kommissionen var også i tvivl om det korrekte i at anvende den generelle kompensationsprocedure i forordning (EØF) nr. 1191/69, der gælder for ensidigt pålagte offentlige serviceforpligtelser, for årene efter 1992, idet interregionale busruter fra juli 1992 ikke kunne have været genstand for ensidigt pålagte offentlige serviceforpligtelser (17).
(50)
For det fjerde var Kommissionen i tvivl om, hvorvidt betingelserne i denne forordning var opfyldt i den foreliggende sag, hvis en nærmere undersøgelse bekræftede, at mindst én af betingelserne for fritagelse for anmeldelsespligten i henhold til forordning (EØF) nr. 1191/69 ikke var opfyldt, og at en vurdering efter forordning (EF) nr. 1370/2007 skulle foretages.
(51)
Under alle omstændigheder var Kommissionen, uanset det anvendte retsgrundlag, i tvivl om, hvorvidt den kompensation, som Consiglio di Stato havde truffet bestemmelse om, udelukkede muligheden for overkompensation. Kommissionen noterede sig fraværet af en egentlig kontoadskillelse hos Simet indtil i hvert fald år 2000 (18) og satte spørgsmålstegn ved muligheden for efterfølgende at fastslå omkostningerne til busdrift i fast rute præcist. Den satte også spørgsmålstegn ved, om den krævede forrentning af egenkapitalen, der anvendtes i forbindelse med beregningerne med hensyn til kompensationen, var passende.
4. BEMÆRKNINGER FRA ITALIEN
(52)
De italienske myndigheder har i deres indlæg anført, at den anmeldte foranstaltning udgjorde statsstøtte efter traktatens artikel 107, stk. 1, netop fordi den ikke opfyldte samtlige de betingelser, som Den Europæiske Unions Domstol har opstillet i Altmark-dommen. De italienske myndigheder har også givet udtryk for, at den af Consiglio di Stato tilkendte kompensation hverken var i overensstemmelse med forordning (EØF) nr. 1191/69 eller forordning (EF) nr. 1370/2007.
(53)
De italienske myndigheder har understreget, at der hverken forelå nogen ensidig eller nogen kontraktlig pålæggelse af offentlige serviceforpligtelser med hensyn til interregionale busruter i den periode, der behandles. De retlige instrumenter, der regulerede forholdet mellem det offentlige og private virksomheder, der udfører personbefordring, var ensidige koncessioner, hvorved det offentlige til en privat enhed overførte sin egen juridiske ret til at udføre transportydelser for offentligheden, hvilken ret oprindeligt var tillagt staten ved lov nr. 1822/39.
(54)
De italienske myndigheder har endvidere erindret om, at de koncessionsbetingelser, der blev udstedt af ministeriet efter anmodning fra virksomheden, klart viste, at tjenesten blev drevet helt på virksomhedens egen risiko, bortset fra den garanti for eksklusiv ret, der eksisterede i den periode. Udførelse af servicen skabte ikke nogen ret til at modtage nogen form for støtte eller kompensation. De pågældende koncessioner var af midlertidig karakter og skulle fornys hvert år på virksomhedens anmodning. Licenserne blev underkastet forskellige ændringer fra det ene år til det næste med hensyn til ruter, stoppesteder, antal afgange osv. i lyset af specifikke anmodninger fra virksomhederne.
(55)
Med hensyn til det loft over billetpriser, der er beskrevet i beslutningen om at indlede proceduren, og som eksisterede indtil 2001, har de italienske myndigheder bemærket, at dette loft fandt anvendelse i hele Italien og ikke blot på én bestemt geografisk lokalitet. De har også bemærket, at ifølge forordning (EØF) nr. 1191/69, artikel 2, stk. 5, var dette en foranstaltning, der var udtryk for prispolitik, men den udgjorde ikke en takstforpligtelse, der gav ret til obligatorisk kompensation i denne forordnings forstand.
(56)
Hertil kommer, som anført af de italienske myndigheder, at fra juli 1992 (19) var pålæggelse af ensidige offentlige serviceforpligtelser for interregionale busruter ikke engang tilladt efter forordning (EØF) nr. 1191/69. Forordningens artikel 1, stk. 5, giver kun mulighed for ensidige pålæg i forbindelse med trafik i byer, forstæder og regioner.
(57)
Under alle omstændigheder har Simet ifølge de italienske myndigheder aldrig ansøgt om ophævelse af de offentlige serviceforpligtelser som krævet efter artikel 4 i forordning (EØF) nr. 1191/69, hvilket anses for en forudsætning for at fastholde, at de pågældende forpligtelser fandtes. Simets henvendelse i 1999 til ministeriet (20) var en generel ansøgning om kompensation for offentlige serviceforpligtelser, der angiveligt var pålagt gennem de koncessioner, der var udstedt fra 1987 og fremefter. De italienske myndigheder har påpeget, at denne henvendelse ikke angav, hvilke offentlige serviceforpligtelser, der skulle ophæves for at sikre en passende rentabilitet af den interregionale busdrift i fast rute.
(58)
De italienske myndigheder har følgelig konkluderet, at Simet ikke havde påvist, at virksomheden påtog sig ansvaret for offentlige serviceforpligtelser (som defineret i artikel 2, stk. 2, i forordning (EØF) nr. 1191/69), og havde navnlig ikke vist, hvilke bestemte og præcise forpligtelser til at drive virksomhed eller til befordring og hvilke forpligtelser med hensyn til billetprisen, virksomheden havde været underlagt. Ifølge Italien havde Simet kun påvist, at virksomheden præsterede forskellige universelle transportydelser på grundlag af statskoncessioner givet af de kompetente myndigheder og udstedt efter virksomhedens anmodning. Det forhold, at Simet havde fået betroet generelle transportydelser viste ikke i sig selv, at Simet havde påtaget sig offentlige serviceforpligtelser efter forordning (EØF) nr. 1191/69.
(59)
De italienske myndigheder har endvidere bemærket, at Simet ikke i størstedelen af den periode, der behandles (1987-2001), havde gennemført en ordentlig regnskabsmæssig adskillelse som krævet ifølge forordning (EØF) nr. 1191/69 artikel 1, stk. 5 (21). Det var derfor ikke muligt at beregne de ekstra nettoomkostninger som følge af opfyldelsen af offentlige serviceforpligtelser, hvilket betød, at de betingelser, som er fastsat i artikel 10 i forordning (EØF) nr. 1191/69, ikke var opfyldt.
(60)
Endelig har de italienske myndigheder påpeget, at ministeriet ikke fastsatte noget kompensationsbeløb på forhånd, således som det kræves ifølge artikel 13 i forordning (EØF) nr. 1191/69, idet ministeriet ikke pålagde Simet nogen offentlige serviceforpligtelser. I det foreliggende tilfælde er kompensation til Simet udelukkende blevet beregnet på grundlag af en efterfølgende vurdering.
(61)
De italienske myndigheder er af den opfattelse, at en vurdering i henhold til forordning (EF) nr. 1370/2007 rejser stort set de samme spørgsmål som en vurdering i henhold til forordning (EØF) nr. 1191/69 (herunder fravær af en klart defineret offentlig serviceforpligtelse, fravær af de objektive og på forhånd fastlagte kompensationsparametre, fravær af kontoadskillelse osv.). Med hensyn til begrebet »rimelig fortjeneste« som anført i bilaget til forordning (EF) nr. 1370/2007 har de italienske myndigheder anført, at det afkast, der blev foreslået af Simet i den indledende rapport, var opskruet i forhold til en situation, hvor kompensation blev bestemt efterfølgende og eliminerede risikoen for uforudsete omkostninger/tab.
(62)
De italienske myndigheder har fuldt ud tiltrådt konklusionerne i mindretalsrapporten, som fastslog, at kompensationen ikke kunne beregnes. Samtidig var de dog af den opfattelse, at flertalsrapporten indeholdt visse materielle og metodiske fejl. For eksempel har de italienske myndigheder betvivlet egnetheden af den antagelsesbaserede metode, der anvendes i rapporten, til at vurdere nettodriftsudgifter i forbindelse med de hævdede offentlige serviceforpligtelser. De har også rejst indsigelse mod det forhold, at den pågældende rapport:
-
ikke begrænser den investerede kapital til den kapital, der kunne henføres til de offentlige serviceforpligtelser, men bruger den samlede kapital som grundlag for beregningen af kompensationen, dvs. at den kapital, der blev anvendt til andre af virksomhedens aktiviteter, f.eks. rejsebureauer, internationale ruter og udlejning af bus med chauffør, ikke er udelukket fra disse beregninger
-
inkluderer en risikopræmie, der går ud over 100 basispoint, ved fastsættelsen af det krævede kapitalafkast; dette forekommer ikke rigtigt for en kompensation, der beregnes efterfølgende, og
-
ikke korrekt beregner den rente, der vedrører det forhold, at kompensationsbeløbene ikke blev betalt i de år, for hvilke de blev beregnet. De af Consiglio di Stato udpegede eksperter anvendte den lovbestemte rente på beløb, der var blevet fuldstændigt opskrevet til 2012, og ikke på de oprindelige beløb, hvilket ville have været det rigtige.
5. BEMÆRKNINGER FRA TREDJEPARTER
(63)
Den eneste tredjepart, der har fremsat bemærkninger som svar på beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren, er Simet, der er den muligt begunstigede ifølge den anmeldte foranstaltning. I sine indlæg har Simet erklæret sig uenig med Kommissionens foreløbige standpunkter i beslutningen om at indlede proceduren.
(64)
For at underbygge sin påstand om, at der blev pålagt virksomheden forpligtelser, har Simet fremlagt de koncessioner, virksomheden fik til de af retssagerne omfattede ruter. Ifølge Simet omfattede kravene i de nævnte koncessioner bl.a. takster, ruternes obligatoriske karakter, de stoppesteder, der skulle betjenes, frekvens og køreplan. De omfattede også de betingelser, der regulerer transport af passagerernes bagage samt gratis transport af almindelige breve for postvæsenet og anden post mod betaling af det gebyr, der er fastsat i bestemmelserne for denne transport. Disse koncessioner forpligtede også virksomheden til at indberette alle afbrydelser, ulykker og ændringer af tjenesten og indeholdt forpligtelser til at udstede billetter til transport af passagerer, bagage og landbrugspakker og til at opbevare de relevante bilag i fem år. Simet skulle også indhente forhåndstilladelse fra ministeriets provinsmotorkontor vedrørende typen og karakteristika for busser, der skulle bruges til de tjenester, der var omfattet af koncessionerne, samt yde andre tjenester.
(65)
Simet har også forelagt, hvad virksomheden hævdede var hele eller delvise afslag fra ministeriets side på at tillade ændringer i de nærmere forhold i forbindelse med de tjenesteydelser, virksomheden leverer. For den periode, der behandles, har Simet forelagt (delvise) afslag med hensyn til (22):
-
ansøgninger om at måtte betjene nye stoppesteder i tillæg til de eksisterende på ruten Rossano-Napoli (1992), på ruten Cariati-Milano (1995), på ruten Cosenza-Firenze (1999), på ruten Cosenza-Firenze og Cosenza-Pisa (2000) og på ruten San Giovanni-Milan (2003)
-
en ansøgning om tilladelse til at drive ny rutefart på ruten Cosenza-Napoli (2000).
(66)
Simet mener, at disse afslag beviser den ensidige karakter af de italienske myndigheders pålæggelse af offentlige serviceforpligtelser. Simet hævder endvidere, at myndighederne ikke har tilladt »optimering« af transportforbindelserne gennem udbygning og diversificering af udbuddet. Virksomhedens ruter er i virkeligheden blevet »frosset« og forblev derfor bundet til ministerielle afgørelser, selv om de formelt var klassificeret som »forretningsaktiviteter«.
(67)
Simet er uenig i påstanden i betragtning 16 i beslutningen om at indlede proceduren, ifølge hvilken de takster, der blev foreslået af virksomheden, blev optaget i de årlige koncessionsbetingelser. Oprindelig skulle taksterne for langdistanceruter være de samme som for togrejser på anden klasse. Dette fremgår af det ministerielle notat af 19. december 1988 (DC III Div 32 nr. 3846), hvori det hedder »mange virksomheder med koncessioner til offentlige busforbindelser har anmodet om takstforhøjelser; ingen generelle retningslinjer om billetpriser er blevet udstedt for nylig; indtil nye retningslinjer […] kan [regionale kontorer] direkte give koncessionshavere tilladelse til for de ruter, de driver, at gennemføre en stigning i billetpriserne for at tilpasse dem til prisniveauet for statens jernbaneselskab, Ferrovie dello Stato (FS), for togrejser på anden klasse, plus »ekspresstillægget«, hvis ruterne bruger motorveje [som i den pågældende sag]; … selvfølgelig bør der ikke ske nogen stigning i billetprisen i tilfælde, hvor niveauet for billetprisen som nævnt ovenfor allerede anvendes.« Ifølge Simet viser dette, at virksomheden ikke fik tilladelse til at fastsætte billetpriser, der var højere end billetprisen for togrejser på anden klasse (dvs. den laveste billetpris, der anvendtes af Ferrovie dello Stato). Som følge af dette blev virksomheden forhindret i at opnå flere indtægter fra sin drift på grund af statens interesse i at opfylde i det væsentlige offentlige behov og formål.
(68)
I ministeriets cirkulære nr. A/7302 af 3. juli 1992 fastsattes, at billetprisen for det pågældende år skulle forhøjes med 6,1 % for buslinjer under statens ansvarsområde. Ifølge Simet bekræfter dette cirkulære, hvorved ministeriet gav tilladelse til takstforhøjelser alene med henblik på at justere dem i overensstemmelse med ISTAT-tallene, at det var umuligt for virksomheden at kræve de billetpriser, det selv fandt passende. Simet bemærker endvidere, at det i ministeriets cirkulære nr. 3/02 af 5. april 2002, der fastlægger, hvordan billetpriserne skulle konverteres fra lire til euro, anføres (i punkt 2), at billetpriserne er »regulerede takster og priser«.
(69)
Endelig hedder de i de af ministeriet udstedte koncessioner, at billetprisen er »fastsat« (stabilita), dvs. endeligt bestemt af forvaltningen. Da der ikke er tale blot om en »tilladelse«, men om en »koncession«, hedder det udtrykkeligt i de tilhørende betingelser, at præstationen af tjenesteydelserne er »underlagt de fastsatte regler og dem, der efterfølgende måtte blive fastsat«, og at »forvaltningen kan tilbagekalde koncessionen på ethvert tidspunkt, og operatøren kan ikke gøre krav af nogen art gældende«. I punkt 6 i hver enkelt af koncessionsbetingelserne siges det klart, at køreplanerne og billetpriserne skal være dem, der er godkendt af ministeriets provinsmotorkontor. Simet hævder, at eftersom faste takster udelukker enhver fleksibilitet i de tjenesteydelser, der kan tilbydes brugerne, fik virksomheden ikke lov til at reagere på markedsefterspørgslen eller sine egne behov, som virksomheden skønnede rigtigt.
(70)
Simet gør gældende, at ved at være forpligtet til at opkræve de takster, der blev pålagt virksomheden, blev den forhindret i at gennemføre den prispolitik, der normalt ville blive praktiseret af en virksomhed i et moderne, frit og konkurrencepræget marked. På den ene side understreger Simet, at niveauet for de takster, der blev pålagt af ministeriet (svarende til de billetpriser, som Ferrovie dello Stato tog for rejse på anden klasse) var så lavt, at virksomheden ikke var i stand til at dække omkostningerne ved driften af busruterne. På den anden side har disse foranstaltninger gjorde det muligt for staten at yde uberettiget støtte til sit jernbaneselskab, Ferrovie dello Stato, da koncessionshaverne af interregionale busruter som Simet blev forhindret i at anvende lavere billetpriser end de priser, som jernbaneselskabet tog for en andenklasses billet med eksprestogstillæg. Ferrovie dello Stato blev yderligere begunstiget af det faktum, at støtte til Simet og andre selskaber, der leverer tilsvarende tjenesteydelser, blev afvist.
(71)
I lyset af ovenstående mener Simet, at de koncessioner, der blev udstedt af ministeriet, og senere afgørelser om afvisning af anmodninger om ændringer vedrørende ruterne, viser, at disse koncessioner opfylder kriterierne for en tjenesteydelsesaftale som omhandlet i artikel 14 i forordning (EØF) nr. 1191/69 ved at pålægge forpligtelser med hensyn til ruter, stoppesteder, billetpriser, gratis befordring af almindelige breve for postvæsenet og af anden post mod betaling af det gebyr, der er fastsat i bestemmelserne for denne transport.
(72)
Også selv om det antages, at forordning (EØF) nr. 1191/69 ikke indeholder nogen ret til kompensation for indehavere af interregionale koncessioner som hævdet af ministeriet, gør Simet gældende, at dette ville betyde, at tjenesten var blevet liberaliseret, og at forvaltningen som en konsekvens heraf ikke kunne pålægge virksomheden nogen forpligtelser, navnlig vedrørende billetpriserne. Simet mener derfor, at ministeriet har handlet i strid med loven, og at der i henhold til national lovgivning (dvs. artikel 35 i lovdekret nr. 80/1998, der bringes i anvendelse af Consiglio di Stato) skal betales skadeserstatning.
(73)
For Simet er dét, som denne sag drejer sig om, ikke et tilfælde af den type, der er omfattet af forordning (EØF) nr. 1191/69, men en tvist om erstatning. Simet bemærker, at dom 1405/2010 anerkendte Simets ret til erstatning i henhold til artikel 35 i lovdekret nr. 80/1998 som kompensation for skader forårsaget af ministeriets ulovlige afgørelser, hvorved der blev givet afslag på at ophæve den offentlige serviceforpligtelse, der var pålagt Simet. Disse afgørelser, der tilsidesatte den ret til næringsfrihed, der er forankret i artikel 41 i den italienske forfatning, idet de var årsag til væsentlige tab for virksomheden i forbindelse med udøvelsen af dens forretningsmæssige virksomhed, måtte derfor anses for ulovlige og som sådan berettige virksomheden til godtgørelse for de lidte tab. Consiglio di Stato har anerkendt, at ministeriet havde påført Simet ugrundet skade ved at tvinge virksomheden til at udføre offentlige serviceforpligtelser i strid med dens ret til at levere en transportydelse frit og uafhængigt.
(74)
Hvis det imidlertid antages, at forordning (EØF) nr. 1191/69, som ændret, berettigede forvaltningen til at pålægge offentlige serviceforpligtelser for at opfylde behovene i regionen, er det Simets opfattelse, at ministeriet var forpligtet til at sørge for betaling for at kompensere for disse forpligtelser. Ifølge Simet åbner forordning (EØF) nr. 1191/69 mulighed for at pålægge offentlige serviceforpligtelser for at opfylde »en regions transportbehov« og ikke »transportbehovet inden for en region« (artikel 1, stk. 2).
6. BEMÆRKNINGER FRA ITALIEN TIL BEMÆRKNINGER FRA TREDJEPARTER
(75)
I deres kommentarer til bemærkningerne fra tredjeparter har de italienske myndigheder gentaget deres standpunkt, hvorefter der ikke eksisterede offentlige serviceforpligtelser efter forordning (EØF) nr. 1191/69 eller forordning (EF) nr. 1370/2007, og at der ingen kompensation skulle ydes.
(76)
For at underbygge deres standpunkt har de italienske myndigheder nærmere forklaret det system, som regulerede passagerbefordring med bus i fast rute efter lov nr. 1822/39 (23) (den lov, der var gældende i den periode, der behandles). Ifølge denne lov, var de lovgivningsmæssige rammer for kørsel i fast rute under statens ansvarsområde (også kendt som »almindelig busdrift i fast rute«) følgende:
i)
Tjenesten blev drevet efter et system af koncessioner.
ii)
Koncessionerne blev tildelt efter ansøgning fra virksomhederne.
iii)
Der fandtes ingen og blev ikke anvendt nogen udvælgelsesprocedurer for tildeling af koncessioner.
iv)
I henhold til loven kunne koncessioner være midlertidig eller permanente efter et skøn udøvet af ministeriet, som konstant valgte at give midlertidige koncessioner til alle virksomheder. Derfor varede koncessionerne ét år, og virksomhederne (herunder Simet) ansøgte om forlængelse af koncessionen hvert år.
v)
Koncessionerne gav operatører eneret til at betjene den rute, der var identificeret i koncessionsbetingelserne.
vi)
Koncessionshavere fik tildelt fortrinsret baseret på det opland, de betjente, defineret på grundlag af »finitimità«-kriteriet, dvs. busrutens nærhed og økonomiske og funktionelle sammenhæng (artikel 5 og 6 i lov nr. 1822/39).
vii)
Der blev også givet fortrinsret til eksisterende tjenester. Med andre ord blev det af hensyn til omkostningseffektiviteten anset for mere fordelagtigt at tilpasse de eksisterende tjenester i stedet for at oprette nye tjenester.
viii)
Når en koncession til nye tjenester skulle udstedes, anvendtes desuden kriteriet om befolkningens størrelse i oplandet i forhold til den samlede længde af de nye busruter. En befolkningsstørrelse på mindst 300 000 indbyggere blev anset for nødvendigt for tjenester med en samlet længde på op til 500 km. For længere busruter fandt et forholdsmæssighedskriterium anvendelse (24).
(77)
Derfor måtte ministeriet, når virksomheder indgav ansøgninger om en ændring af en eksisterende tjeneste eller om en tildeling af en koncession til nye tjenester basere sin beslutning på disse retlige rammer.
(78)
Vedrørende de hele eller delvise afslag fra ministeriets side på at godkende de ændringer, Simet anmodede om med hensyn til de præsterede ydelser, har de italienske myndigheder bemærket, at disse udelukkende vedrørte det system, der var reguleret af lov nr. 1822/39. Ministeriet kunne ikke tildele nye koncessioner til at levere nye tjenester eller til at udvide anvendelsesområdet for eksisterende koncessioner (ved at acceptere nye stoppesteder) i tilfælde, hvor det ville have påvirket rettigheder, der tilkom andre operatører af busdrift i fast rute, således som det var fastlagt i loven. Samtidig accepterede ministeriet de ændringer, der ikke var i strid med de principper, der var fastsat i lov nr. 1822/39 (25).
(79)
Selv om det erkendes, at Simet blev nægtet tilladelse til at levere nye tjenester eller tilføje yderligere stoppesteder til de eksisterende tjenester ved en række lejligheder, har de italienske myndigheder gjort gældende, at Simets indlæg og medsendte dokumenter ikke indeholder beviser for formelle anmodninger om at ændre detaljerne i de præsterede tjenester som fastsat i eksisterende koncessionsbetingelser, efterfulgt af afslag. Under alle omstændigheder afviste ministeriet aldrig Simets anmodninger om fjernelse af stoppesteder i tyndt befolkede områder eller ændringer af køreplaner.
(80)
Med hensyn til bestemmelserne i koncessionsbetingelserne om transport af postforsendelser har de italienske myndigheder gjort gældende, at Simet ikke har fremlagt nogen beviser for, at disse tjenester faktisk er blevet ydet, og de dermed forbundne nettoomkostninger. De italienske myndigheder har endvidere bemærket, at Simet ikke har fremlagt nogen dokumentation for, at ministeriet afviste virksomhedens ansøgninger om ændringer af billetpriserne. Desuden har Simet aldrig anmodet om tilladelse til at nedsætte billetpriserne.
(81)
Med hensyn til trafikministeriets notat af 19. december 1988 (DC III Div 32 nr. 3846) og det efterfølgende ministerielle cirkulære nr. A/66 af 10. januar 1989 (udstedt af ministeriets provinsmotorkontor i Catanzaro) gav disse dokumenter ifølge de italienske myndigheder udbydere af busdrift i fast rute mulighed for at tilpasse deres takster til Ferrovie dello Statos billetpriser, og de skulle ses som en del af en bredere national transportpolitik og en bredere prispolitik. Det samme kan siges om brevet fra provinskontor i Catanzaro nr. 7302 af 3. juli 1992 (også nævnt af Simet), der tager sigte på ved gennemførelse af cirkulære nr. 801/92 (26) at gøre det muligt for operatører med busser i fast rute at hæve billetpriserne med op til 6,1 % i overensstemmelse med inflationen. Denne skrivelse påpeger også, at virksomhederne kunne anvende en anden billetprisordning, forudsat at de indgav en særlig ansøgning herom. De italienske myndigheder har bemærket, at en sådan ansøgning aldrig er blevet indgivet af Simet. Under alle omstændigheder udgjorde hverken det ministerielle notat fra 1988 eller ministeriets brev fra 1992 nogen afvisning af en ansøgning fra Simets side om ophævelse af en offentlig serviceforpligtelse vedrørende billetpriser.
(82)
De italienske myndigheder er også uenige i Simets påstand om, at punkt 2 i cirkulære nr. 3/02 af 5. april 2002 viser, at billetpriserne for busdrift i fast rute blev fastsat af ministeriet. Cirkulæret gav blot instruktioner om konvertering af billetpriser i lire til euro. Det forhold, at billetpriserne for busdrift i fast rute på lange distancer blev betegnet som værende »regulerede« takster betyder ikke, at de ikke var fastsat af operatørerne. Det betød snarere, at der var tale om billetpriser, som blev fastsat på forhånd af hensyn til gennemsigtighed og til oplysning for passagererne, og som efterfølgende blev godkendt af de kompetente ministerielle tjenester. Da tjenesten er en generel buslinje i fast rute, skal oplysninger om ydelserne såsom ruter, busstoppesteder, køreplaner og billetpriser være kendt på forhånd, i modsætning til lejlighedsvis kørsel. Ifølge de italienske myndigheder eksisterer det samme princip på EU-plan for rutekørsel, der er omfattet af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1073/2009 (27), hvorefter billetpriserne er en integreret del af tilladelserne til rutekørsel (artikel 6, stk. 2, i nævnte forordning). I lyset af disse krav til forudfastlagte køreplaner anfægter de italienske myndigheder også Simets fortolkning af pkt. 6 i koncessionsbetingelserne (28), idet både Simets ansøgning og ministeriets koncessionsbetingelser henviser til forudfastlagte køreplaner og takster for tjenesterne.
(83)
For så vidt angår størrelsen af den krævede kompensationen, krævede Simet blot »kompensation … inden for grænserne af de beløb, der bevisligt er grundlag for«. Ifølge de italienske myndigheder er de omkostningsberegninger, som Simet har fremlagt i tidens løb, både generiske, da de dækker hele virksomhedens erhvervsaktivitet, og også objektivt forkerte og ikke baseret på pålidelige data, da der ikke findes separate konti for størstedelen af den periode, der behandles.
(84)
De italienske myndigheder mener, at det er helt irrelevant, om den pågældende sag drejer sig om tildeling af kompensation for offentlige serviceforpligtelser (og dermed den direkte anvendelse af forordning (EØF) nr. 1191/69) eller om tilkendelse af erstatning. Selv om det måtte antages, at Consiglio di Stato havde til hensigt at anerkende Simets ret til erstatning, hvilket ifølge de italienske myndigheder hverken er en selvfølgelig eller oplagt konklusion på grundlag af en læsning af dom 1405/2010 (29), kunne eventuelle tab kun opstå som følge af offentlige serviceforpligtelser. De italienske myndigheder insisterer på, at der aldrig nogensinde har været pålagt Simet sådanne forpligtelser.
(85)
Endelig er de italienske myndigheder uenige i, at der kan kræves kompenserende erstatning efter artikel 41 i den italienske forfatning. Transport af passagerer ved interregional busdrift i fast rute kan ikke anses for at være fuldstændig liberaliseret gennem en simpel og direkte anvendelse af artikel 41 i den italienske forfatning, idet den først var omfattet af et koncessionssystem (reguleret ved lov nr. 1822/39 og præsidentielt dekret 369/94) og efterfølgende af et godkendelsessystem (reguleret ved lovdekret 285/05).
7. VURDERING AF STØTTEN
7.1. SPØRGSMÅLET OM, HVORVIDT DER FORELIGGER STATSSTØTTE
(86)
Ifølge artikel 107, stk. 1, i TEUF, er »statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med det indre marked i det omfang, den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne«.
(87)
For at en støtteforanstaltning udgør statsstøtte efter traktatens artikel 107, stk. 1, skal følgende betingelser alle være opfyldt:
-
den skal være ydet af staten eller med statsmidler
-
den skal give en selektiv fordel ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner
-
den skal forvride eller true med at forvride konkurrencen
-
støtten skal påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne.
(88)
Kommissionen vil i det følgende undersøge, om hver enkelt af disse betingelser er opfyldt i det foreliggende tilfælde.
7.1.1. Statsmidler og tilregnelse til staten
(89)
Kommissionen bemærker, at dommene afsagt af Consiglio di Stato kræver, at ministeriet betaler kompensation til Simet for levering af interregionale bustransportydelser fra 1987 til 2003 på ruter, der henhører under statens ansvarsområde. De ressourcer, hvorfra denne kompensation ville blive betalt, er dem, der er til rådighed for ministeriet, og de udgør dermed statsmidler. Beslutningen om at betale kompensation, som retten har truffet, kan tilregnes staten.
7.1.2. Selektiv økonomisk fordel
(90)
Kommissionen bemærker først og fremmest, at Simet udøver en økonomisk aktivitet, nemlig transport af passagerer mod vederlag. Simet skal således klassificeres som en »virksomhed« i henhold til artikel 107, stk. 1, i traktaten.
(91)
Tildelingen af foranstaltningen kan også betragtes som selektiv, da den kun er til fordel for Simet.
(92)
Med hensyn til spørgsmålet om tildeling af en økonomisk fordel følger det af Altmark-dommen, at den kompensation, der ydes af staten eller ved hjælp af statsmidler til virksomheder som betaling for de offentlige serviceforpligtelser, der pålægges dem, ikke medfører en sådan fordel for de berørte virksomheder og dermed ikke udgør støtte i henhold til artikel 107, stk. 1, forudsat at følgende fire betingelser er opfyldt (30):
-
det første skal den pågældende virksomhed faktisk være pålagt at opfylde offentlige serviceforpligtelser, og disse forpligtelser skal være klart definerede,
-
For det andet skal de kriterier, der er grundlaget for beregningen af kompensationen, være fastlagt på forhånd på en objektiv og gennemsigtig måde,
-
for det tredje må kompensationen ikke overstige, hvad der er nødvendigt for helt eller delvis at dække de udgifter, der er afholdt ved opfyldelsen af offentlige serviceforpligtelser, idet der skal tages hensyn til de hermed forbundne indtægter og til en rimelig fortjeneste ved opfyldelsen af forpligtelserne
-
For det fjerde skal størrelsen af den nødvendige kompensation, når den virksomhed, der skal overdrages en forpligtelse til offentlig tjeneste, ikke udvælges gennem et offentligt udbud, fastlægges på grundlag af en analyse af de omkostninger, som en gennemsnitsvirksomhed, der er veldrevet og tilstrækkeligt udstyret med transportmidler til at kunne opfylde de stillede krav til den offentlige tjeneste, ville have ved at gennemføre forpligtelserne, idet der skal tages hensyn til de hermed forbundne indtægter og til en rimelig fortjeneste ved opfyldelsen af forpligtelserne.
(93)
Med hensyn til den anden betingelse skal de kriterier, der er grundlaget for beregning af kompensationen, være fastsat på forhånd på en objektiv og gennemsigtig måde for at sikre, at de ikke medfører en økonomisk fordel, der kunne begunstige den støttemodtagende virksomhed i forhold til konkurrerende virksomheder. Men kravet om, at kriterierne for kompensation skal være fastlagt på forhånd, betyder ikke, at kompensationen skal beregnes på grundlag af en bestemt formel. Det afgørende er derimod, at det fra starten er klart, hvordan kompensationen beregnes.
(94)
I det foreliggende tilfælde har Simet ikke fremlagt nogen beviser for, at kompensationskriterierne for levering af de pågældende ydelser i den periode, der behandles, nogensinde blev fastlagt på forhånd på en objektiv og gennemsigtig måde. Tværtimod siges det i de koncessionsbetingelser, som Simet påberåber sig som grundlag for at vise, at virksomheden blev pålagt en offentlig serviceforpligtelse, at udførelsen af tjenesten ikke giver virksomheden ret til et tilskud eller kompensation af nogen art, og at tjenesten drives helt på virksomhedens egen risiko. Det er grunden til, at det i Consiglio di Statos dom 1405/2010 blev bestemt, at den pågældende kompensation skulle beregnes på grundlag af pålidelige data fra virksomhedens regnskaber. Da der ikke på forhånd er fastlagt kompensationskriterier, er alle sådanne beregninger nødvendigvis udelukkende baseret på efterfølgende vurderinger af de nettoomkostninger, der er involveret i den pågældende interregionale busdrift i fast rute, således som tilfældet er med de beregninger, der er indeholdt i den oprindelige rapport og i flertalsrapporten. Den anden Altmark-betingelse er derfor ikke opfyldt i den foreliggende sag.
(95)
Med henblik på at udelukke tilstedeværelsen af en økonomisk fordel i tilfælde, hvor der ydes kompensation til virksomheder som betaling for de offentlige serviceforpligtelser, der pålægges dem, kræver Altmark-dommen, at alle fire betingelser skal være opfyldt, og der er derfor ingen grund for Kommissionen til at undersøge, om de andre tre betingelser er opfyldt i det foreliggende tilfælde. Følgelig vil betaling af kompensation til Simet for levering af interregionale bustransportydelser for perioden 1987-2003 give virksomheden en selektiv økonomisk fordel.
7.1.3. Konkurrenceforvridning og påvirkning af samhandelen mellem medlemsstaterne
(96)
Med hensyn til disse to kriterier er det nødvendigt at undersøge, om den anmeldte foranstaltning er egnet til at fordreje konkurrencen i et sådant omfang, at den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne.
(97)
Som det fremgår af Altmark-dommen (31), har flere medlemsstater siden 1995 åbnet visse transportmarkeder for konkurrence fra virksomheder etableret i de øvrige medlemsstater, således at flere virksomheder allerede tilbyder transportydelser i byer, forstæder eller regioner i andre medlemsstater end deres hjemstat. Denne tendens er endnu mere udtalt for interregionale transporttjenester i fast rute som dem, Simet leverer. Derfor må en eventuel kompensation til Simet anses for at kunne fordreje konkurrencevilkårene med hensyn til levering af interregionale bustransporttjenester og at kunne påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne idet den vil have en negativ indvirkning på mulighederne for transportvirksomheder, der er etableret i andre medlemsstater, for at tilbyde deres tjenester i Italien og vil styrke Simets position på markedet.
(98)
Kommissionen bemærker også, at Simet er aktiv på andre markeder som f.eks. internationale rejseydelser, ydelser inden for turisme samt busudlejning og således klart konkurrerer med andre virksomheder i Unionen på disse markeder. Enhver kompensation til Simet ville nødvendigvis også fordreje konkurrencevilkårene og også påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne på disse markeder.
(99)
Kommissionen mener derfor, at den anmeldte foranstaltning vil kunne fordreje konkurrencevilkårene og påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne.
7.1.4. Konklusion
(100)
På baggrund af ovenstående finder Kommissionen, at den anmeldte foranstaltning udgør statsstøtte efter traktatens artikel 107, stk. 1.
7.2. FRITAGELSE FOR UNDERRETNINGSPLIGTEN EFTER FORORDNING (EØF) NR. 1191/69
(101)
Ifølge Consiglio di Statos begrundelse for afgørelserne erhvervede Simet ret til at modtage kompensation for levering af de pågældende transportydelser på det tidspunkt, da virksomheden leverede disse ydelser. For at dette ræsonnement skal holde, skulle kompensationsbetalingerne have været fritaget for den obligatoriske anmeldelsesprocedure efter forordning (EØF) nr. 1191/69, artikel 17, stk. 2, idet undladelse af at anmelde kompensationen ellers ville have gjort den ulovlig, da den ville have været i strid med traktatens statsstøttebestemmelser.
(102)
Dette skyldes, at den kompensation, som i henhold til artikel 17, stk. 2, i nævnte forordning (EØF) nr. 1191/69, betales efter forordningen, er undtaget fra fremgangsmåden med forudgående underretning i traktatens artikel 108, stk. 3, og dermed fra forudgående anmeldelse. Det følger af Combus-dommen, at begrebet »kompensation for offentlig tjeneste« i denne bestemmelses forstand skal fortolkes meget snævert (32). Fritagelsen fra anmeldelse efter artikel 17, stk. 2, omfatter kun kompensation for offentlige serviceforpligtelser, der ensidigt er pålagt en virksomhed i henhold til artikel 2 i nævnte forordning, og som beregnes efter metoden i forordningens artikel 10 til 13 (den fælles kompensationsmetode), og den finder ikke anvendelse på kontrakter om offentlig tjeneste som defineret i artikel 14. Kompensation, der betales i henhold til en kontrakt om offentlig trafikbetjening som defineret i forordning (EØF) nr. 1191/69, artikel 14, der udgør statsstøtte, skal anmeldes til Kommissionen, før den gennemføres. Undladelse af dette vil resultere i, at kompensation bliver anset for ulovligt gennemført støtte.
(103)
Spørgsmålet om, hvorvidt artikel 17, stk. 2, faktisk fritog de italienske myndigheder for forhåndsanmeldelse i den foreliggende sag, afhænger derfor for det første af, om de italienske myndigheder rent faktisk ensidigt pålagde Simet en offentlig serviceforpligtelse, og for det andet af, om den kompensation, der betales i henhold til denne forpligtelse, er i overensstemmelse med forordning (EØF) nr. 1191/69. Kommissionen vil i det følgende undersøge begge spørgsmål.
7.2.1. Pålagde de italienske myndigheder ensidigt Simet en offentlig serviceforpligtelse?
(104)
Efter Simets opfattelse (33) kan den ensidige pålæggelse af en offentlig serviceforpligtelse udledes af de nærmere betingelser vedrørende de ydelser, der skal leveres, og som er fastsat i koncessionsbetingelserne for hver enkelt interregional buslinje i fast rute, af ministeriets pålæg vedrørende billetpriser og af de ministerielle afslag på at acceptere ændringer i de eksisterende linjer eller at udstede koncessioner på nye linjer.
(105)
På grundlag af de oplysninger, den har modtaget, finder Kommissionen imidlertid, at Simet ikke på overbevisende måde har vist, at de italienske myndigheder ensidigt pålagde virksomheden en offentlig serviceforpligtelse.
(106)
For det første kan det forhold, at Simet på eget initiativ anmodede om fornyelse af koncessionsbetingelserne gennem alle seksten år i den periode, der behandles, ikke forenes med ensidigt pålæg af en offentlig serviceforpligtelse. Formålet med disse betingelser var at give Simet eneret til at levere de relevante ydelser i den pågældende periode. Trods det forhold, at det i hver af disse betingelser hed, at udførelsen af tjenesten ikke gav koncessionshaveren ret til kompensation, og at tjenesten blev drevet udelukkende på virksomhedens egen risiko, anmodede Simet gang på gang om forlængelse af disse rettigheder.
(107)
For det andet betyder det forhold, at der i disse betingelser blev fastsat takster, ruter, frekvenser og tider tjenesterne, ikke nødvendigvis, at der blev pålagt Simet offentlige serviceforpligtelser som et resultat af koncessionerne. I betragtning af, at de leverede ydelser var trafik i fast rute, var det nemlig nødvendigt, at der i de koncessionsbetingelser, hvorved der tillagdes Simet en eksklusiv ret til at levere ydelserne, på forhånd blev fastsat oplysninger om de ydelser, der skulle leveres. Der er ikke fremlagt beviser for formelle anmodninger om at ændre disse betingelser efterfulgt af afslag fra ministeriets side. Simet har heller ikke fremlagt dokumentation, der viser, at disse betingelser blev ensidigt pålagt Simet af de italienske myndigheder, snarere end at de blev foreslået af operatøren til gengæld for retten til at levere tjenesteydelser på et eksklusivt grundlag og efterfølgende godkendt af ministeriet.
(108)
For det tredje har Simet, for så vidt angår den påståede forpligtelse til at transportere postforsendelser, ikke fremlagt nogen dokumentation for den faktisk ydede service og de dermed forbundne nettoomkostninger. Simet har heller ikke fremlagt dokumentation for, at virksomheden nogensinde har anfægtet bestemmelserne i koncessionsbetingelserne vedrørende transport af postforsendelser. Det kan enten betyde, at ydelse af denne service ikke var i strid med virksomhedens kommercielle interesser, eller at den anså ydelse af denne service som et rimeligt vederlag for retten til at drive den interregionale transport på et eksklusivt grundlag.
(109)
For det fjerde, hvad angår de billetpriser, som Simet kunne opkræve fra passagererne for de ydelser, virksomheden leverede, har de italienske myndigheder erkendt, at der ganske vist indtil år 2001 faktisk fandtes nationale bestemmelser, der fastsatte generelle retningslinjer for prissætningen af bustransportydelser som led i en bredere national transportpolitik og en bredere prispolitik (34), men operatørerne kunne indgive en særlig ansøgning om at måtte anvende en anden billetpris. Dette er tydeligt forklaret i det ministerielle brev, som Simet refererer til (35). Kommissionen noterer sig imidlertid, at Simet ikke har fremlagt nogen beviser for, at virksomheden nogensinde har indgivet en sådan ansøgning til de italienske myndigheder, eller at eventuelle ansøgninger om billetprisændringer i løbet af perioden 1987-2003 nogensinde blev afvist af ministeriet.
(110)
I modsætning til det af Simet anførte betyder det forhold, at billetpriserne for busdrift i fast rute på lange distancer var »godkendt« af ministeriets provinsmotorkontor (36) samt henvisningen til »regulerede« takster i cirkulære nr. 3/02 af 5. april 2002 (37) ikke, at disse takster ikke oprindeligt var fastsat af operatørerne. Brugen af disse udtryk betyder blot, at der var tale om billetpriser, som blev fastsat på forhånd af hensyn til gennemsigtighed og til oplysning for passagererne og efterfølgende blev godkendt af de kompetente ministerielle tjenester.
(111)
Under alle omstændigheder udgør sådanne foranstaltninger ikke en »tarifpligt« som omhandlet i artikel 2, stk. 5, i forordning (EØF) nr. 1191/69, som ville have været omfattet af den fælles kompensationsmetode. Sidstnævnte er begrænset til »transportvirksomhedernes forpligtelse til at anvende af myndighederne fastsatte eller godkendte, med virksomhedens forretningsmæssige interesse uforenelige vederlag, som især forekommer ved bestemte grupper af rejsende, bestemte godsarter eller bestemte forbindelser på grund af påbud om eller afslag på ændring af særlige tarifmæssige foranstaltninger«. Definitionen af tarifpligter »gælder hverken for forpligtelser, som for al erhvervsmæssig virksomhed følger af almindelige prispolitiske foranstaltninger, eller for forpligtelser, der følger af foranstaltninger, som med henblik på organisationen af transportmarkedet eller en del af transportmarkedet træffes med hensyn til de almindelige befordringsvederlag og -vilkår«.
(112)
Hvad angår de ministerielle afslag, som Simet har forelagt, bemærker Kommissionen afslutningsvis, at disse var anmodninger om udvidelse og ikke vedrørte ændringer i den måde, hvorpå levering af eksisterende tjenester fandt sted. En udvidelse af tjenesterne var ikke altid muligt på grund af den måde, hvorpå drift af passagerbefordring i fast rute reguleres i henhold til lov nr. 1822/39. Koncessioner til at levere nye tjenester eller til at udvide omfanget af eksisterende tjenester kunne kun gives i det omfang, de ikke berørte de rettigheder, der tilkom andre operatører med fast rute. Afslag på at starte nye tjenester eller udvide eksisterende tjenester var således resultatet af en afvejning af forskellige erhvervsdrivendes interesser og ikke en konsekvens af at pålægge offentlige serviceforpligtelser som påstået af Simet.
(113)
Dermed har Simet ikke godtgjort, at de italienske myndigheder ensidigt pålagde virksomheden en offentlig serviceforpligtelse.
7.2.2. Er den kompensation, der betales i henhold til denne forpligtelse, i overensstemmelse med forordning (EØF) nr. 1191/69?
(114)
Under alle omstændigheder, og selv hvis det blev påvist, at et ensidigt pålæg af offentlige serviceforpligtelser forelå i en eller anden form, skulle kompensationen for disse tjenester for at være fritaget for forudgående anmeldelse efter artikel 17, stk. 2, i den nævnte forordning, stadig opfylde kravene i den fælles kompensationsmetode (afdeling IV) i forordning (EØF) nr. 1191/69. Kommissionen mener ikke, at dette er tilfældet.
(115)
Kommissionen bemærker først, at artikel 10 i forordning (EØF) nr. 1191/69 bl.a. bestemmer, at størrelsen af kompensationen i tilfælde af en drifts- eller befordringspligt skal svare til forskellen mellem formindskelsen af byrderne og formindskelsen af indtægterne for virksomheder ved en fuldstændig eller delvis ophævelse af forpligtelsen i det pågældende tidsrum. Kommissionen bemærker endvidere, at ifølge Domstolen i Antrop-dommen er kravet i denne bestemmelse ikke opfyldt, når det »ikke på grundlag af sikre oplysninger [fra virksomhedens regnskaber][er] muligt at fastslå forskellen mellem de omkostninger, der kan henføres til virksomhed i de områder, der er omfattet af [de] respektive koncessioner, og de tilsvarende indtægter, og det […]derfor ikke [er] muligt at beregne den ekstraomkostning, der følger af [den pågældende virksomheds] opfyldelse af forpligtelserne til offentlig tjeneste« (38).
(116)
Pr. 1. juli 1992 kræver forordning (EØF) nr. 1191/69 ifølge artikel 1, stk. 5, litra a), desuden, at en transportvirksomhed når den både præsterer tjenesteydelser, der er omfattet af forpligtelser til offentlig tjeneste, og udfører andre aktiviteter, skal drive de pågældende offentlige tjenester i særlige afdelinger, og: (i) regnskabet for hver af disse driftsaktiviteter skal føres særskilt, og de tilsvarende aktiver skal opføres efter gældende regnskabsforskrifter, og ii) udgifterne skal balancere med driftsindtægterne og de offentlige myndigheders indbetalinger uden mulighed for overførsel fra eller til et andet af virksomhedens aktivitetsområder.
(117)
I det foreliggende tilfælde har Simet ikke gennemført en egentlig kontoadskillelse for de forskellige tjenester, virksomheden præsterede, før 2002, og der kan rejses spørgsmål om soliditeten af omkostningskontiene med hensyn til kontoadskillelse for årene 2002 og 2003, da der ikke er noget bevis for, at disse omkostningskonti blev brugt af virksomhedens ledelse til at udøve kontrol over virksomhedens drift. Artikel 10 er derfor ikke blevet overholdt.
(118)
For det andet har Simet ikke påvist, at de »økonomiske ulemper … [blev opgjort] under hensyntagen til forpligtelsens virkninger på virksomhedens samlede drift« (artikel 5, stk. 1, i forordning (EØF) nr. 1191/69), og kravet om at fastsætte størrelsen af kompensationen på forhånd (forordningens artikel 13) var, som der er gjort rede for i afsnit 7.1.2, heller ikke opfyldt.
(119)
Endelig dækker kompensationsperioden for den anmeldte foranstaltning årene 1987-2003. Men den fælles kompensationsmetode fandt kun anvendelse på interregional bustrafik indtil juli 1992 og blev efterfølgende, ved Rådets forordning (EØF) nr. 1893/91 (39), begrænset til »transportydelser i byer, forstæder eller regioner«. Definitionen af »transportydelser i regioner«, der er opstillet i forordning (EØF) nr. 1191/69 (»transportydelser, der tager sigte på at opfylde transportbehovene i en region«), kan ikke udvides til at omfatte alle transportydelser, der tjener til at opfylde behovene hos befolkningen i en region, og derfor heller ikke til at omfatte interregionale ruter. Dette skyldes, at en så bred fortolkning ville have gjort forordningen stort set ineffektiv, idet medlemsstaterne kunne udelukke virksomheder, hvis aktiviteter udelukkende omfattede »transportydelser i byer, forstæder eller regioner« (40) fra forordningens anvendelsesområde.
(120)
Kommissionen finder derfor, at den anmeldte kompensation ikke er i overensstemmelse med den fælles kompensationsmetode i forordning (EØF) nr. 1191/69.
7.2.3. Konklusion vedrørende fritagelse for at anmelde
(121)
I lyset af ovenstående konkluderer Kommissionen, at den kompensation, som Consiglio di Stato finder skal betales til Simet for levering af interregional bustransport i perioden 1987-2003, ikke var fritaget fra obligatorisk forudgående anmeldelse efter artikel 17, stk. 2, i forordning (EØF) nr. 1191/69.
7.3. STØTTENS FORENELIGHED
(122)
Da det ikke er påvist, at kompensationen var fritaget for forudgående anmeldelse efter artikel 17, stk. 2, i forordning (EØF) nr. 1191/69, skal foreneligheden af disse betalinger med det indre marked undersøges, da de, som der er gjort rede for i afsnit 7.1 ovenfor, udgør statsstøtte efter TEUF artikel 107, stk. 1.
(123)
Kommissionen er af den opfattelse, at undersøgelsen af den anmeldte foranstaltnings forenelighed bør ske i henhold til forordning (EF) nr. 1370/2007, der trådte i kraft den 3. december 2009 og ophævede forordning (EØF) nr. 1191/69, da det er den lovgivning, der er gældende på det tidspunkt, hvor denne beslutning vedtages (41). Kommissionen bemærker i den forbindelse, at den kompensation, som Simet har fået tilkendt af Consiglio di Stato, endnu ikke er udbetalt, hvorfor den dato, hvor virkningerne af den planlagte støtte ville vise sig, er den samme som den, på hvilken Kommissionen vedtager beslutningen om støttens forenelighed med det indre marked (42). Desuden er det tvivlsomt, om en ret til kompensation uigenkaldeligt blev givet til Simet forud for dom 1405/2010, der blev afsagt af Consiglio di Stato den 9. marts 2010, og som forpligter den italienske stat til at foretage disse betalinger til den pågældende virksomhed. Som der er gjort rede for i pkt. (94) ovenfor siges det i de koncessionsbetingelser, som Simet påberåber sig som grundlag for at vise, at en offentlig serviceforpligtelse blev pålagt virksomheden, at udførelsen af tjenesten ikke giver virksomheden ret til et tilskud eller kompensation af nogen art, og at tjenesten drives helt på virksomhedens egen risiko. Endelig bør det understreges, at størrelsen af den kompensation, der skal betales til Simet endnu ikke er blevet besluttet af Consiglio di Stato.
(124)
Forordning (EF) nr. 1370/2007 regulerer indgåelse af kontrakt om offentlig trafikbetjening som defineret i forordningens artikel 2, litra i) inden for offentlig personbefordring ad vej og med jernbane. Ifølge forordningens artikel 9, stk. 1 er »kompensationer for offentlig trafikbetjening i forbindelse med drift af offentlig personbefordring … der ydes i overensstemmelse med denne forordnings bestemmelser, […] forenelige med [det indre marked]. Sådanne kompensationer er fritaget for den pligt til forudgående underretning, der er fastsat i traktatens artikel [108, stk. 3].«
(125)
Af de grunde, der er anført nedenfor, mener Kommissionen, at den anmeldte kompensation ikke opfylder betingelserne i forordning (EF) nr. 1370/2007, og derfor kan den ikke erklæres forenelig med det indre marked på grundlag af forordningens artikel 9, stk. 1.
(126)
Kommissionen bemærker især, at selv om koncessionsbetingelserne opfyldte kravene i henhold til artikel 2, litra i), i forordning (EF) nr. 1370/2007 for definitionen af en kontrakt om offentlig trafikbetjening, er det ikke alle bestemmelserne i forordningens artikel 4, som fastlægger det obligatoriske indhold i kontrakter om offentlig trafikbetjening og generelle regler, der er overholdt. For eksempel kræves det i artikel 4, stk. 1, litra b, at de parametre, på grundlag af hvilke kompensationen beregnes, skal være fastlagt på forhånd på en objektiv og gennemsigtig måde, således at overkompensation udelukkes, mens der i artikel 4, stk. 1, litra c) og artikel 4, stk. 2, fastlægges ordninger med hensyn til fordelingen af omkostninger og indtægter. Som der er gjort rede for i forbindelse med Kommissionens undersøgelse af det andet kriterium i Altmark-dommen i afsnit 7.1.2, er det i de pågældende koncessionsbetingelser fastsat, at udførelsen af tjenesten ikke giver Simet nogen ret til et tilskud eller kompensation af nogen art, og at tjenesten drives helt på virksomhedens egen risiko. En sådan udelukkelse af kompensation indebærer nødvendigvis, at kompensationsparametrene ikke er blevet fastlagt på forhånd, hvorfor artikel 4 i forordningen ikke er overholdt.
(127)
Endvidere bestemmes det i artikel 6, stk. 1, at i tilfælde af direkte tildelte kontrakter om offentlig trafikbetjening skal kompensationen være i overensstemmelse med bestemmelserne i forordning (EF) nr. 1370/2007 og med de bestemmelser, der er fastsat i bilaget, for at sikre, at kompensationen ikke går ud over, hvad der er nødvendigt for at udføre den offentlige serviceforpligtelse. I det nævnte bilag kræves bl.a. en regnskabsmæssig udskilning (punkt 5), og det angiver, hvordan det maksimale kompensationsbeløb bør fastlægges.
(128)
Som anført i afsnit (115) ovenfor anvendte Simet i størstedelen af den anmeldte periode (mellem 1987 og 2001) ikke en egentlig kontoadskillelse, ligesom der kunne rejses spørgsmål om soliditeten af omkostningskontiene for 2002 og 2003. Derfor er det umuligt at bevise, at den kompensation, der i sidste ende ydes, uanset dens størrelse, ikke er større end den økonomiske nettovirkning, dvs. summen af de virkninger - såvel positive som negative - som opfyldelse af den offentlige serviceforpligtelse har for de omkostninger og indtægter, som en operatør af offentlig trafikbetjening har (bilagets punkt 2).
(129)
Fraværet af forudfastlagte kompensationsparametre medfører desuden, at enhver omkostningsfordeling nødvendigvis må gennemføres efterfølgende på grundlag af vilkårlige antagelser, således som det blev gjort i både den oprindelige rapport og i flertalsrapporten. Kommissionen kan imidlertid ikke acceptere de antagelser, der blev gjort i flertalsrapporten, nemlig at hver eneste tjeneste udført af virksomheden nødvendigvis skulle udgøre den samme forholdsmæssige andel af indtægterne og omkostningerne i et givet år. Da en efterfølgende beregning nødvendigvis vil resultere i fuld kompensation for de omkostninger, der er afholdt ved udførelsen af tjenesten, mener Kommissionen endvidere, at en forrentning af egenkapitalen, der overstiger den relevante swaprente plus 100 basispoint, som blev anvendt i både den oprindelige rapport og i flertalsrapporten, normalt ikke vil blive betragtet som et passende grundlag for beregningen af en rimelig fortjeneste.
(130)
Kommissionen mener derfor, at den kompensation, som Consiglio di Stato har truffet bestemmelse om, og som ikke er fastsat i koncessionsbetingelserne, ikke ville blive ydet i overensstemmelse med bestemmelserne i forordning (EF) nr. 1370/2007, og at den anmeldte foranstaltning derfor er uforenelig med det indre marked.
(131)
Hvad endelig angår Simets påstand om, at Consiglio di Statos dom 1405/2010 ikke vedrører en tildeling af kompensation for offentlig tjeneste baseret på den gældende forordning, men udgør en tilkendelse af erstatning i forbindelse med en tilsidesættelse af forordning (EØF) nr. 1191/69, som stammer fra den påståede ulovlige ensidige pålæggelse af offentlige serviceforpligtelser i henhold til forordningens artikel 1, stk. 3 og stk. 5, bemærker Kommissionen, at der ganske vist ikke findes nogen henvisning til forordning (EØF) nr. 1191/69 i konklusionen i dom 1405/2010, men dommen henviser faktisk til Simets ret til at modtage beløb i form af kompensation i henhold til artikel 6, 10 og 11 i forordning (EØF) nr. 1191/69, som skal fastsættes af myndighederne på grundlag af pålidelige data (43). Endvidere forkastede Consiglio di Stato selv i dom 1405/2010 Simets erstatningskrav, som retten forstod skulle dække de resterende tab, der ikke var dækket af den kompensation, der skulle gives, samt virksomhedens krav vedrørende ugrundet berigelse, da den principale påstand om kompensation i henhold til forordning (EØF) nr. 1191/69 var taget til følge (44). Således udtaler Consiglio di Stato i dommens punkt 3.3: »Ingen af de af appellanten fremsatte erstatningskrav kan accepteres på nuværende tidspunkt, fordi man først vil vide, om der vil være et yderligere tab, der ikke er dækket af det fastlagte beløb, og som skal opgøres og bevises af den pågældende virksomhed, når administrationen har fastlagt det beløb, der er nævnt ovenfor.«
(132)
Under alle omstændigheder mener Kommissionen, at en tilkendelse af erstatning til Simet for de italienske myndigheders påståede ulovlige ensidige pålæggelse af offentlige serviceforpligtelser, beregnet på grundlag af den fælles kompensationsmetode i forordning (EØF) nr. 1191/69, vil være i strid med traktatens artikel 107 og 108. Dette skyldes, at en sådan tilkendelse ville frembringe nøjagtig samme resultat for Simet som en tilkendelse af kompensation for offentlig tjeneste for den pågældende periode, på trods af at koncessionsbetingelserne for de pågældende tjenesteydelser hverken var fritaget for forhåndsanmeldelse eller var i overensstemmelse med de materielle krav i forordning (EØF) nr. 1191/69 og forordning (EF) nr. 1370/2007, således som det er påvist ovenfor. Den omstændighed, at en sådan erstatning skulle kunne tilkendes, ville således reelt gør det muligt at omgå statsstøttereglerne og de af EU-lovgiveren opstillede betingelser, hvorunder de kompetente myndigheder, når de pålægger eller indgår kontrakter vedrørende offentlige serviceforpligtelser, kompenserer operatører af offentlig trafikbetjening for omkostninger til gengæld for opfyldelsen af forpligtelsen til offentlig trafikbetjening. Endelig, som tidligere nævnt, gav de koncessionsbetingelser, i henhold til hvilke Simet præsterede transportydelserne, ikke mulighed for betaling af nogen økonomisk kompensation. Simet indgik aftale om at udføre tjenesterne i henhold til de betingelser, der var anført i koncessionerne, og på virksomhedens egen risiko.
(133)
Derfor kan Kommissionen ikke acceptere Simets påstand om, at Consiglio di Statos dom 1405/2010 udgør en tilkendelse af erstatning i forbindelse med en tilsidesættelse af forordning (EØF) nr. 1191/69 og ikke en ydelse af kompensation for offentlig tjeneste.
8. KONKLUSION
(134)
I lyset af ovenstående finder Kommissionen, at den anmeldte foranstaltning udgør statsstøtte i henhold til artikel traktatens 107, stk. 1, som er uforenelig med det indre marked,
TRUFFET DENNE AFGØRELSE:
Artikel 1
De kompensationsbetalinger til Simet, som de italienske myndigheder har anmeldt, udgør statsstøtte i henhold til artikel 107, stk. 1, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde. Støtten var ikke fritaget for forhåndsanmeldelse i henhold til artikel 17, stk. 2, i forordning (EØF) nr. 1191/69.
Støtten er ikke forenelig med det indre marked, da betingelserne i forordning (EF) nr. 1370/2007 ikke er til stede. De italienske myndigheder kan derfor ikke gennemføre støtten.
Artikel 2
Denne afgørelse er rettet til Den Italienske Republik.
Udfærdiget i Bruxelles, den 2. oktober 2013.
KOMISSION PÄÄTÖS,
annettu 2 päivänä lokakuuta 2013,
hyvityksestä Simet SpA:lle julkisen liikenteen palveluista vuosina 1987-2003 (valtiontuki SA.33037 (2012/C) - Italia)
(tiedoksiannettu numerolla C(2013) 6251)
(Ainoastaan italiankielinen teksti on todistusvoimainen)
(ETA:n kannalta merkityksellinen teksti)
(2014/201/EU)
EUROOPAN KOMISSIO, joka
ottaa huomioon Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen ja erityisesti sen 108 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan,
ottaa huomioon Euroopan talousalueesta tehdyn sopimuksen ja erityisesti sen 62 artiklan 1 kohdan a alakohdan,
on mainittujen artiklojen mukaisesti kehottanut asianomaisia esittämään huomautuksensa (1) ja ottanut huomioon nämä huomautukset,
sekä katsoo seuraavaa:
1. MENETTELY
(1)
Italian viranomaiset toimittivat SEUT-sopimuksen 108 artiklan 3 kohdan mukaisesti 18 päivänä toukokuuta 2011 sähköisellä ilmoituksella tiedon yritykselle Simet SpA, jäljempänä ’Simet’, Italian korkeimman hallintotuomioistuimen Consiglio di Staton päätöksellä myönnetystä hyvityksestä, joka myönnettiin sen vuosina 1987-2003 julkisen palvelun velvoitteiden osana tarjoamista linja-autolla harjoitettavan alueiden välisen henkilöliikenteen palveluista, jäljempänä ’ilmoitettu toimenpide’. Ilmoitus kirjattiin numerolla SA.33037.
(2)
Italian viranomaiset esittivät lisätietoja toimenpiteestä 12 päivänä heinäkuuta 2011, 5 päivänä lokakuuta 2011, 20 päivänä helmikuuta 2012, 2 ja 28 päivänä maaliskuuta 2012 ja 17 päivänä huhtikuuta 2012.
(3)
Komissio ilmoitti Italian viranomaisille 31 päivänä toukokuuta 2012 päivätyllä kirjeellä päätöksestään aloittaa ilmoitettua tukijärjestelmää koskeva, EY:n perustamissopimuksen 108 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu menettely, jäljempänä ’menettelyn aloittamista koskeva päätös’.
Hyväksyttyjen määräaikojen aikana vastaanotettiin seuraavat huomautukset:
-
Italian viranomaiset esittivät omat huomautuksensa menettelyn aloittamista koskevasta päätöksestä 1 päivänä kesäkuuta 2012, 24 päivänä syyskuuta 2012 ja 11 päivänä lokakuuta 2012 päivätyillä kirjeillä.
-
Ainoa kolmas osapuoli, joka esitti huomautuksia menettelyn aloittamista koskevasta päätöksestä, oli Simet eli ilmoitetun toimenpiteen mahdollinen edunsaaja. Sen huomautukset vastaanotettiin 4 päivänä elokuuta 2012, 31 päivänä lokakuuta 2012 ja 13 päivänä joulukuuta 2012.
-
Italian viranomaiset kommentoivat kolmannen osapuolen huomautuksia 28 päivänä marraskuuta 2012, 4 päivänä joulukuuta 2012, 19 päivänä joulukuuta 2012 ja 10 päivänä tammikuuta 2013 päivätyillä kirjeillä.
2. TOIMENPITEEN KUVAUS
2.1 YRITYS JA TARJOTUT PALVELUT
(4)
Simet on yksityinen yritys, joka tarjoaa linja-autolla harjoitettavan henkilöliikenteen palveluja Italian valtion lain nro 1822/39 (2) mukaisesti myöntämän toimiluvan perusteella. Simet liikennöi erityisesti alueiden välistä reittiverkostoa Calabrian ja Italian muiden alueiden välillä. Näiden palvelujen osuus Simetin tuloista on noin kaksi kolmasosaa. Niiden lisäksi Simet tarjoaa muitakin palveluja, esimerkiksi kansainvälisiä kuljetuspalveluja, matkailupalveluja ja linja-autojen vuokrausta kuljettajan kanssa (3). Näiden palvelujen osuus on kolmasosa yrityksen tuloista.
(5)
Simet esitti ensimmäisen kerran lokakuussa 1999 Italian infrastruktuuri- ja liikenneministeriölle, jäljempänä ’ministeriö’, julkisen palvelun velvoitteesta hyvityspyynnön, joka koskee sen harjoittamaa alueiden välistä linja-autoliikennettä vuodesta 1987 alkaen (4). Ministeriö hylkäsi pyynnön ja sitä seuraavat pyynnöt sillä perusteella, ettei se ollut antanut Simetille hoidettavaksi julkisen palvelun tehtävää.
(6)
Italian viranomaisten mukaan Simetin, kuten muidenkin alueiden välisen linjaliikenteen harjoittajien, toiminnan perustana olivat väliaikaiset lisenssit (toimiluvat), jotka uusitaan vuosittain asianomaisen yrityksen hakemuksesta. Näillä toimiluvilla yritykselle myönnetään yksinoikeus tarjota kyseisiä palveluja. Vuotuisten toimilupien eritelmien mukaan palvelujen tarjoaminen ei antanut toimijalle oikeutta valtiontukeen tai korvaukseen ja palvelu oli määrä toteuttaa täysin kyseisen yrityksen omalla riskillä. Myös yrityksen itsensä asettamat tariffit otettiin huomioon ministeriön hyväksymien vuotuisten toimilupien eritelmissä.
(7)
Vuosien mittaan yritys esitti tarjottuja palveluja koskevien ehtojen muuttamisesta useita hakemuksia, jotka yleensä hyväksyttiin presidentin asetuksessa nro 369/94 (5) vahvistetun menettelyn perusteella. Presidentin asetuksen nro 369/94 4 ja 5 §:ssä säädetään yksityiskohtaisesta menettelystä toimilupaan perustuvan uuden palvelun käyttöönottoa koskevien hakemusten arvioimiseksi ja vertailemiseksi.
2.2 MENETTELYN ALOITTAMISTA KOSKEVAA PÄÄTÖSTÄ EDELTÄVÄT CONSIGLIO DI STATON PÄÄTÖKSET
(8)
Koska ministeriö kieltäytyi myöntämästä hyvitystä vuonna 1987 alkaneista julkisista palveluista, Simet esitti hallintotuomioistuimeen muutoksenhaun, jossa se haki hyvitystä julkisen palvelun velvoitteiden hoitamisesta.
(9)
Useiden eri oikeusasteisiin tehtyjen valitusten jälkeen Consiglio di Stato (Italian ylin hallinto-oikeus) tunnusti 9 päivänä maaliskuuta 2010 annetulla päätöksellä (1405/2010), jäljempänä ’tuomio 1405/2010’, Simetin oikeuden saada hyvitystä sen tarjoamista (pääasiassa alueiden välisistä) linja-autolla harjoitettavan linjaliikenteen palveluista, jotka oli toteutettu Italian valtion myöntämien toimilupien nojalla. Päätöksen mukaan muun muassa hyvityksen tarkka määrä oli määritettävä yhtiön tilejä koskevien luotettavien tietojen perusteella.
(10)
Kuten menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä on selitetty yksityiskohtaisemmin, tuomiossa 1405/2010 ei kuitenkaan määritelty tarkasti, millä säädöksellä tai missä muodossa julkisen palvelun velvoite oli asetettu. Koska hallintoviranomaiset eivät noudattaneet tuomiota 1405/2010, Consiglio di Stato selitti 18 päivänä tammikuuta 2011 annetussa määräyksessä nro 2072/2011, että ministeriö oli useita kertoja kieltänyt yritykseltä mahdollisuuden muuttaa reittejä, aikatauluja ja pysähdyspaikkoja sekä määrännyt, etteivät tariffit saa ylittää Ferrovie dello Staton (Italian rautateiden) tariffeja, ja yritys oli pitänyt näitä tekijöitä osoituksena julkisesta palvelusta.
(11)
Tuomiossa 1405/2010 mainitaan uudelleen julkisten palveluiden korvauksia koskeva Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 1370/2007 (6), sillä siinä vahvistetaan korvausperusteet, jotka eivät poikkea aiemmissa yhteisön säädöksissä vahvistetuista perusteista. Näin Consiglio di Stato määräsi vastuussa olevat viranomaiset maksamaan Simetille neuvoston asetuksen (ETY) N:o 1191/69 (7) 6, 10 ja 11 artiklassa tarkoitetun hyvityksen.
(12)
Italian viranomaiset päättivät odottaa ilmoitettuja toimenpiteitä koskevaa komission arviointia ennen Consiglio di Staton tuomioiden (tuomio 1405/2010 ja määräys 2072/2010) täytäntöönpanoa ja hyvityksen maksamista Simetille.
2.3 JULKISEN PALVELUN TÄYTTÄMISESTÄ MAKSETTAVAN MAHDOLLISEN HYVITYKSEN ALUN PERIN ILMOITETTU MÄÄRÄ
(13)
Italian viranomaiset esittivät Simetin saamien hyvitysmäärien osalta komissiolle Simetin ulkopuoliselta konsultilta tilaaman kertomuksen, jäljempänä ’alkuperäinen kertomus’, vahvistamatta kuitenkaan sen sisältämiä arvioita. Alkuperäisessä kertomuksessa hyvityksen määräksi arvioidaan noin 59,4 miljoonaa euroa (8).
(14)
Tämän jälkeen hyvityspyyntöjä kuitenkin tarkasteltiin uudelleen, sillä Consiglio di Stato pyysi menettelyn aloittamista koskevan päätöksen jälkeen riippumatonta arviota hyvityksen asianmukaisesta tasosta. Arvion tulosta käsitellään 2.6 ja2.7 jaksossa.
2.4 KESTO
(15)
Vaikka Simet on pyytänyt hyvitystä palveluista, joita on tarjottu vuoden 2013 loppuun asti (9), Italian viranomaiset katsovat, että ilmoituksen kannalta merkityksellinen jakso kattaa ainoastaan vuodet 1987-2003, sillä tuomio 1405/2010 koskee vain mainitut vuodet kattavaa muutoksenhakua. Erityisesti edellä mainitun tuomion 3.1 kohdassa viitataan vuosien 1987-2003 hyvityksiin.
2.5 KANSALLINEN OIKEUDENKÄYNTIMENETTELY MENETTELYN ALOITTAMISTA KOSKEVAN PÄÄTÖKSEN JÄLKEEN
(16)
Sen jälkeen kun Italian viranomaiset kieltäytyivät panemasta tuomion 1405/2010 ja määräyksen nro 2072/2011 täytäntöön, Consiglio di Stato hyväksyi uuden määräyksen nro 270/2012, jossa se nimitti riippumattoman asiantuntijaryhmän päättämään tuomion 1405/2010 toimeenpanotoimenpiteistä.
(17)
Ryhmässä oli puheenjohtaja ja kaksi jäsentä, ja sille annettiin tehtäväksi laskea Simetille tuomion 1405/2010 täytäntöönpanemiseksi maksettava hyvitys. Samaan aikaan riita-asian osapuolet nimittivät omat asiantuntijansa, jotka kommentoivat asiantuntijaryhmän alustavia päätelmiä. Seuraavien kuukausien aikana kaikki asiantuntijat vaihtoivat keskenään muistioita ja näkemyksiä.
(18)
Asiantuntijaryhmä sai työnsä päätökseen elokuussa 2012. Se ei päässyt yksimieliseen lopputulokseen, vaan esitti Consiglio di Statolle kaksi erillistä kertomusta.
-
Määrävähemmistö esitti 29 päivänä elokuuta 2012 Consiglio di Staton nimittämän asiantuntijaryhmän puheenjohtajan allekirjoittaman kertomuksen, jossa todettiin, ettei saatavilla ollut riittävästi tietoja, joiden perusteella voitaisiin määrittää Simetille maksettavan hyvityksen määrä. Tämän vuoksi hyvitystä ei voitaisi maksaa lainkaan.
-
Määräenemmistö puolestaan esitti 20 päivänä elokuuta 2012 kertomuksen, jonka oli allekirjoittanut kaksi Consiglio di Staton nimittämän asiantuntijaryhmän kolmesta jäsenestä ja jossa todettiin, että Simetille maksettavan hyvityksen määrä oli 22 049 796 euroa.
(19)
Koska valtiontukimenettely on edelleen meneillään komissiossa, Consiglio di Stato ei ole vielä hyväksynyt lopullista päätöstä Simetille maksettavasta hyvityksestä.
2.6 MÄÄRÄVÄHEMMISTÖN KERTOMUS
(20)
Määrävähemmistön esittämässä kertomuksessa tuodaan esiin seuraavat seikat:
-
hyvityksen laskemista varten ei ole käytössä luotettavia tietoja (kuten määräyksessä nro 2072/2011 ja tuomiossa 1405/2010 edellytetään);
-
asetuksessa (ETY) N:o 1191/69 edellytettyä erillistä kirjanpitoa ei ole olemassa, vaikka se on välttämätön edellytys hyvityksen myöntämiselle (jotta voidaan estää liialliset hyvitykset);
-
erillisen kirjanpidon järjestelmää ei ole mahdollista korvata muilla kirjanpitojärjestelmillä, joiden ei ole vielä osoitettu yksilöivän tarkasti kaikkia meno- ja tuloeriä;
-
kun tarkastellaan vuosia, joista kustannuslaskentatiedot ovat saatavilla (ainoastaan kaksi eli vuodet 2002 ja 2003), kirjanpidon liitteinä olevissa asiakirjoissa (tilinpäätöksen liitetiedot ja toimintakertomus) ei mainita tällaisia tietoja lainkaan; tämä vaikuttaa osoittavan. etteivät omistajaohjauksesta vastaavat elimet ole käyttäneet kustannuslaskentaa valvoessaan yrityksen toimintaa;
-
hyvitystä laskettaessa ei ole käytetty ennalta määriteltyjä parametreja;
-
yritys ei ole yksilöinyt tarkkoja, kohdennettuja ja yksiselitteisiä julkisen palvelun velvoitteita (suhteessa unionin lainsäädännössä esitettyihin tyyppeihin) yksittäisille reiteille;
-
velvoitteisiin liittyvää ”taloudellista haittaa” ei ole osoitettu;
-
Simetin kärsimästä haitasta ei ole esitetty todisteita, vaikka sillä oli vastuu toimittaa nämä todisteet menettelyssä, joka johti tuomion 1405/2010 antamiseen.
(21)
Näiden puutteiden vuoksi määrävähemmistön antamassa kertomuksessa todetaan, ettei saatavilla ole riittävästi tietoja, joiden perusteella tuomiossa 1405/2010 tarkoitetun hyvityksen määrä voitaisiin laskea, eikä tämän vuoksi määrää voida vahvistaa.
2.7 MÄÄRÄENEMMISTÖN KERTOMUS
(22)
Määräenemmistön kertomuksessa käytetään seuraavassa esitettäviä menetelmiä Simetille maksettavan hyvityksen laskemiseen.
2.7.1 Toimintakustannusten ja tulojen väliseen erotukseen perustuva osuus
2.7.1.1 Tulojen arviointimenetelmä
(23)
Asiantuntijat ekstrapoloivat vuosien 1987-1992 ja 2002-2003 osalta linjaliikenteestä saatavat tulot suoraan rahoitustaseesta. Vuosien 1993-2001 osalta asiantuntijat käyttivät tuloja koskevia Simetin asiakirjoja, sillä kyseistä jaksoa koskevat rahoitustilit eivät tarjoa tietoja kyseisistä palveluista saaduista tuloista (10). Näiden laskelmien mukaan vuosien 1987-2003 kokonaistuloiksi vahvistettiin 57 213 440 euroa.
2.7.1.2 Linja-autopalvelujen kustannusten arviointimenetelmä
(24)
Koska vuosilta 1987-1992 ei ollut kustannuslaskentaa saatavilla, asiantuntijat jakoivat alueiden välisen linjaliikenteen kustannukset näistä palveluista kyseisenä aikana saatujen tulojen prosenttiosuuksien mukaan. Asiantuntijat ottivat kustakin vuositilinpäätöksestä kustannusten kokonaismäärän. Tämän jälkeen määritettiin ainoastaan toimintakustannukset vähentämällä kaikista kustannuksista kaikki sekalaiset kustannukset: korot, rahoituskulut, omaisuuserien luovuttamiseen liittyvät tappiot, erilaiset tappiot ja kulut, välittömät verot ja loppumaksut. Alueiden väliseen linjaliikenteeseen liittyvät toimintakustannukset määritettiin lopulta tästä liikenteestä saatujen tulojen prosenttiosuuden perusteella.
(25)
Simet muutti vuosina 1993-2001 vuositilinpäätöksensä esitysmallia (11). Tämän vuoksi asiantuntijat vähensivät yrityksen tileistä toimintakustannusten kokonaisarvon seuraavien tuotantokustannuserien algebrallisena summana: tarvikkeet ja kulutushyödykkeet, ulkoiset palvelut, kolmansille kuuluvan omaisuuden käyttö, henkilöstö, poistot ja arvonalentumiset, raaka-aineiden, tarvikkeiden ja kulutushyödykkeiden varastojen vaihtelut ja erilaiset hallintokulut. Linjaliikenteeseen liittyvät toimintakustannukset määritettiin tämän jälkeen kyseisten palvelujen aiheuttamien menojen prosenttiosuuden perusteella (kuten vuosien 1987-1992 osalta). Vaikka vuosilta 2000 ja 2001 oli kustannuslaskelmia, kyseiset asiakirjat eivät olleet tyhjentäviä, minkä vuoksi linjaliikenteen kustannusten määrittämiseksi päätettiin käyttää samaa menetelmää kuin edeltävien vuosien osalta.
(26)
Vuosilta 2002 ja 2003 oli saatavilla myös kustannuslaskentatietoja. Asiantuntijat jakoivat kustannukset seuraaviin luokkiin: i) kilometrikustannukset; ii) suoraan linjaliikenteeseen liittyvät kustannukset; iii) liikevaihtoon perustuvat kustannukset.
-
Ensimmäinen kustannusluokka sisältää polttoaineeseen, moottoriöljyyn, renkaisiin, varaosiin, ulkoisiin töihin, ajoneuvojen pesuun, tietulleihin, ajoneuvojen pakolliseen huoltoon, vuokraukseen ja arvonalenemiseen liittyvät kustannukset. Kukin näistä kustannuseristä jaettiin matkakilometrien kokonaismäärällä ja tämän jälkeen kilometrikohtaiset kustannukset kerrottiin pelkästään linjaliikenteen matkakilometreillä.
-
Toinen kustannusluokka käsittää ne kustannuserät, jotka liittyvät kustannuslaskennan perusteella suoraan alueiden väliseen linjaliikenteeseen. Näitä ovat seuraavat: suorat työpaikat, jätehuolto, maksettavat palkkiot, muut kulut, pysäköintikulut, kolmansien osapuolten ajoneuvojen vuokra linjaliikennettä varten, hankinnat tarjoilua varten, matkustavan henkilökunnan kulukorvaukset.
-
Kolmanteen luokkaan kuuluvat ”välilliset kustannukset” eli välilliset työvoimakustannukset, kiinteät kustannukset, linja-autojen vakuutukset, kiinteistöverot, tilojen vuokra. Nämä kustannukset jaettiin linjaliikenteen tuottamien tulojen prosenttiosuuksilla.
(27)
Kun näin lasketut luvut on laskettu yhteen kaikkien edellä mainittujen ajanjaksojen osalta, linjaliikenteen kokonaiskustannuksiksi vuosina 1987-2003 saadaan 59 510 413 euroa.
(28)
Kun näistä kustannuksista vähennetään linjaliikenteestä saadut tulot, määräenemmistön kertomuksen mukaan vuosina 1987-2003 aiheutunut toimintatappio on 2 296 973 euroa.
2.7.2 Osuus, joka liittyy tarpeeseen taata käytetyn pääoman tuotto:
(29)
Asiantuntijat määrittelivät kultakin tarkasteltavana olevalta varainhoitovuodelta käytetyn pääoman, joka on seuraavien tekijöiden summa:
-
oma pääoma (E), jonka arvo määriteltiin vuositilinpäätöksestä, kun otetaan huomioon osakepääoma,
-
lainapääoma (D). Asiantuntijat sisällyttivät lainapääomaan ainoastaan rahoitusvelan eli velat pankeille ja muille rahoittajille.
(30)
Käytetylle pääomalle saatavan tuoton määrittämisen perustana on keskimääräisen pääomakustannuksen (WACC) kaava:
Yhtälössä:
Re
=
omasta pääomasta odotettu tuotto;
Rd
=
velkakustannukset; E = yrityksen oma pääoma;
D
=
yrityksen velka; ;
E/V
=
omasta pääomasta muodostuvan rahoituksen prosenttiosuus;
D/V
=
velasta muodostuvan rahoituksen prosenttiosuus;
Tc
=
yhtiöveroaste
(31)
Omasta pääomasta odotettu tuotto laskettiin käyttäen sijoitushyödykkeiden hinnoittelua koskevaa CAPM-mallia, joka kuvaa riskin ja odotettavissa olevan tuoton välistä suhdetta:
Where:
rf
=
Risk free rate
βa
=
Bata of the security
=
Expected market return
(32)
Kansallisista tilastoista saatua valtion kymmenen vuoden joukkolainan korkoa käytettiin riskittömän koron vertailukohtana (rf).
(33)
Asiantuntijat totesivat niistä vuosista, joiden osalta hyvitys piti arvioida, että Italian markkinoilla osakkeisiin mieluummin kuin riskittömiin arvopapereihin (12) sijoittavien sijoittajien pyytämä riskipreemio (rm-rf) oli keskimäärin 5,8 prosenttia.
(34)
Simetin pääoman osakkeiden Beta-kerroin (13) laskettiin siten, että linja-autoliikenteen ja liikennesektorin Unlevered Beta -arvo (14) oli 0,39 (15). Tämän jälkeen Beta-kerrointa mukautettiin yrityksen kultakin vuodelta ilmoittamaan rahoitusrakenteeseen:
(35)
Vuosina 1987-1994 italialaisiin yrityksiin sovellettu yhtiöverokanta oli 36 prosenttia, vuosina 1995-2000 se oli 37 prosenttia ja vuosina 2001-2002 taas 36 prosenttia.
(36)
Asiantuntijoiden mukaan käytetyn pääoman tuotto ilmaisee hyvityksen määrän, joka Simetin pitäisi saada verojen jälkeen. Koska hyvitys on veronalainen, sitä on mukautettava seuraavasti:
(37)
Asiantuntijat laskivat näiden kaavojen perusteella, että Simetin käyttämän pääoman mukaan sille maksettava hyvitys olisi 5 948 150 euroa.
(38)
Näin ollen asiantuntijoiden laskema hyvityksen kokonaismäärä ennen viivästyskorkojen soveltamista on 8 245 124 euroa (korvaus tappiollisesta toiminnasta ja käytetystä pääomasta).
2.7.3 Viivästyskorkojen laskeminen
(39)
Koska edellä esitetyllä tavalla laskettuja hyvityksiä ei ole maksettu mainituilta vuosilta, asiantuntijat tarkistivat niiden määriä seuraavasti:
-
alun perin lasketut määrät tarkistettiin Italian kansallisen tilastolaitoksen Istatin toimittaman kuluttajahintaindeksin perusteella heinäkuuhun 2012 asti;
-
näin saatuihin määriin sovellettiin tämän jälkeen lakisääteistä korkoa.
(40)
Näin ollen asiantuntijaryhmä päätyi hyvitysmäärään 22 049 796 euroa.
2.7.4 Muita määräenemmistön kertomukseen liittyviä huomioita
(41)
Määräenemmistön kertomuksen mukaan Consiglio di Staton myöntämässä hyvityksessä ei ole kyse asetuksen (ETY) N:o 1191/69 suorasta soveltamisesta eli asetuksessa tarkoitetun korvauksen suorasta myöntämisestä, vaikkakin takautuvasti. Sen sijaan kertomuksen mukaan Consiglio di Stato sovelsi hyvityksen myöntämisestä annetussa asetuksessa määriteltyjä perusteita niiden vahinkojen arvioimiseksi, joita Simetille on aiheutunut varsinaisten julkisen palvelun velvoitteiden säätöjenvastaisesta laajenemisesta ajan mittaan.
(42)
Lisäksi määräenemmistön kertomuksessa todetaan, että tapauksissa, joissa komissio ei ole soveltanut asetusta (ETY) N:o 1191/69 julkisen palvelun hyvitysten määrittämiseksi, se on usein hyväksynyt tällaiset korvaukset soveltamalla vastaavasti julkisen palvelun velvoitteita koskeviin valtiontukiin liittyviä unionin puitteita. Komission pääasiallinen kriteeri oli, ettei hyvityksen määrä saa ylittää sitä, mikä on tarpeen julkisen palvelun velvoitteiden hoitamisesta aiheutuneiden kustannusten kattamiseen. Määräenemmistön kertomuksessa todetaan liiallisten hyvitysten riskistä, että koska toteutettu työ koskee pyydetyn linjaliikenteen harjoittamisesta yritykselle tosiasiallisesti jo koituneiden kustannusten laskemista jälkikäteen, laskelmiin ei liity epävarmuustekijöitä, joita esiintyy tyypillisesti ennalta tehtävissä arvioissa hyvitysten määrästä. Tämän vuoksi asiaan ei liity liiallisten hyvitysten riskiä.
(43)
Määräenemmistön raportissa muistutetaan myös, ettei käytettävissä ollut erillistä kirjanpitoa ja todetaan, että sellainen on käytössä yrityksissä, jotka saavat hyvitystä julkisen palvelun tarjoamisesta, jotta voidaan välttää tällaisten varojen säätöjenvastainen käyttö yrityksen muuhun toimintaan. Koska tässä tapauksessa Simetille ei ole siirretty valtion varoja hyvitykseksi julkisen palvelun tarjoamisesta, erillisen tilinpidon vaatimusta ei pidä katsoa perusteeksi kieltäytyä maksamasta Consiglio di Staton myöntämää korvausta.
(44)
Lisäksi määräenemmistön kertomuksessa todetaan, että vuosina 2002 ja 2003, joilta oli käytettävissä kustannuslaskenta, toiminnan tappiot olivat pitkälti samat kuin ne tappiot, jotka perustuvat aiempina vuosina käytettyyn menetelmään. Kyseisen menetelmän mukaan linjaliikenteen kustannusten osoitettiin kuuluvan alueiden väliseen liikenteeseen näistä palveluista saatujen tulojen prosenttiosuuksien mukaan (luvut eroavat vain 2,6 prosenttia). Asiantuntijoiden mukaan sillä, että kustannuslaskenta puuttuu aiemmalta jaksolta, ei ole tämän vuoksi mitään käytännön merkitystä hyvitysten myöntämisen suhteen.
3. MENETTELYN ALOITTAMISEN PERUSTEET
(45)
Kuten menettelyn aloittamista koskevasta päätöksestä käy ilmi, komissiolla oli monenlaisia epäilyjä ilmoitetun toimenpiteen soveltumisesta sisämarkkinoille.
(46)
Ensinnäkin komissio epäili, oliko ilmoitettu toimenpide mahdollista luokitella muuksi kuin tueksi, erityisesti niiden neljän edellytyksen suhteen, jotka Euroopan unionin tuomioistuin on vahvistanut Altmark-tuomiossa (16).
(47)
Toiseksi komissio toi esiin kysymyksen sovellettavasta oikeuskehyksestä. Koska Consiglio di Staton määräämä hyvitys koski julkisen palvelun velvoitteita, jotka väitettiin osoitetun Simetille vuosina 1987-2003, mutta joista ei ollut vielä maksettu, pohdittiin sitä, sovelletaanko tähän tapaukseen asetusta (ETY) N:o 1191/69 tai asetusta (EY) N:o 1370/2007.
(48)
Komissio katsoi, että asiaan sovelletaan asetusta (ETY) N:o 1191/69, jos voidaan osoittaa, että Italian viranomaiset todella asettivat Simetille yksipuolisesti julkisen palvelun velvoitteen ja että ehdotettu hyvitys noudatti kaikkia kyseisen asetuksen vaatimuksia. Asetuksen (ETY) N:o 1191/69 17 artiklan 2 kohdan mukaan yritykselle kyseisen asetuksen nojalla yksipuolisesti asetetuista julkisen palvelun velvoitteista maksettaviin hyvityksiin ei sovelleta komission ennakkoilmoitusmenettelyä. Jos kuitenkaan kumpikaan näistä perusteista ei täyty, ilmoitetun toimenpiteen soveltuvuus sisämarkkinoille on tarpeen arvioida asetuksessa (EY) N:o 1350/2007 tarkoitetulla tavalla.
(49)
Kolmanneksi, jos Consiglio di Staton määräämä hyvitys todella johtuu yksipuolisesti asetetuista julkisen palvelun velvoitteista, komissio epäilee hallussaan olevien tietojen perusteella sitä, onko hyvitys asetuksen (ETY) N:o 1191/69 mukainen. Lisäksi komissio epäilee, onko asianmukaista soveltaa asetuksessa (ETY) N:o 1191/69 säädettyä yhteistä hyvitysmenettelyä, jota sovelletaan yksipuolisesti asetettuihin julkisen palvelun velvoitteisiin vuotta 1992 seuraavina vuosina, sillä heinäkuusta 1992 alkaen alueiden väliset linja-autoliikennepalvelut eivät ole voineet olla yksipuolisesti asetettujen julkisen palvelun velvoitteiden kohteena (17).
(50)
Neljänneksi komissio epäilee, että jos myöhemmissä tutkimuksissa kävisi ilmi, että vähintään yksi asetuksessa (ETY) N:o 1191/69 tarkoitetuista ilmoitusvelvollisuudesta vapauttamista koskevista perusteista ei täyty ja asiasta olisi tehtävä asetuksessa (EY) N:o 1370/2007 tarkoitettu arviointi, asetuksen edellytykset eivät täyty tässä asiassa.
(51)
Joka tapauksessa komissio epäilee sovelletusta oikeusperustasta riippumatta sitä, että Consiglio di Staton määräämä hyvitys sulkisi pois liiallisen hyvityksen mahdollisuuden. Komissio totesi, että Simetiltä puuttui ainakin vuoden 2000 loppuun asti tehokas erillinen kirjanpito (18) ja kyseenalaisti sen, oliko jälkikäteen mahdollista vahvistaa tarkasti linjaliikenteeseen liittyvät kustannukset ja sen, oliko hyvitystä koskevissa laskelmissa käytetty omasta pääomasta odotettu tuotto riittävä.
4. ITALIAN ESITTÄMÄT HUOMAUTUKSET
(52)
Italian viranomaiset katsovat lähettämissään asiakirjoissa, että ilmoitettu toimenpide on SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea erityisesti, koska se ei täytä kaikkia Euroopan unionin tuomioistuimen Altmark-tuomiossa asettamia perusteita. Lisäksi Italian viranomaisten mukaan Consiglio di Staton myöntämä hyvitys ei ollut asetuksen (ETY) N:o 1191/69 eikä asetuksen (EY) N:o 1370/2007 mukainen.
(53)
Italian viranomaiset korostivat, että tarkasteltavana olevalla jaksolla alueiden välisessä linja-autoliikenteessä ei ollut asetettu yksipuolisia eikä sopimusjärjestelyyn perustuvia julkisen palvelun velvoitteita. Viranomaisten ja henkilöliikenteen palveluja tarjoavien yksityisten yritysten välistä suhdetta säänneltiin juridisilla välineillä eli monenlaisilla yksipuolisesti myönnetyillä toimiluvilla. Niiden perusteella viranomaiset siirsivät yrityksille oman, Italian oikeusjärjestyksessä laissa nro 1822/39 valtiolle annetun lainmukaisen oikeutensa tarjota kaikille kuluttajille tarkoitettuja liikennepalveluja.
(54)
Italian viranomaiset totesivat myös, että yrityksen pyynnöstä annetuissa toimilupia koskevissa ministeriön eritelmissä mainittiin selkeästi, että yrityksen oli tarkoitus tarjota palvelu täysin omalla riskillään lukuun ottamatta tarkasteltavana olevalla jaksolla sovelletun yksinoikeuden takaamista. Palvelujen tarjoaminen ei merkinnyt oikeutta minkäänlaiseen valtiontukeen tai korvaukseen. Toimiluvat olivat väliaikaisia, ja ne uusittiin vuosittain yrityksen pyynnöstä. Niitä muutettiin vuosikohtaisesti reittien, pysähdyspaikkojen, vuorojen määrän ym. suhteen yritysten esittämien pyyntöjen mukaisesti.
(55)
Vuoteen 2001 asti sovellettiin enimmäistariffia, joka mainitaan menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä, mutta se oli Italian viranomaisten mukaan käytössä kaikkialla Italian alueella, ei vain tietyllä maantieteellisellä alueella. Viranomaiset totesivat lisäksi, että kyseessä oli asetuksen (ETY) N:o 1191/69 2 kohdan 5 kohdan mukainen hintapoliittinen toimenpide, mutta ei asetuksessa tarkoitettu hintavelvoite, josta maksetaan pakollinen hyvitys.
(56)
Lisäksi Italian viranomaisten mukaan heinäkuusta 1992 (19) julkisen palvelun velvoitteiden yksipuolinen asettaminen alueiden väliselle linja-autoliikenteelle ei ollut edes sallittua asetuksen (ETY) N:o 1191/69 nojalla. Kyseisen asetuksen 1 kohdan 5 kohdassa sallitaan ainoastaan kaupunkien tai esikaupunkien henkilöliikennettä tai alueellista liikennettä koskevat yksipuoliset velvoitteet.
(57)
Joka tapauksessa Italian viranomaiset mainitsivat, ettei Simet ole koskaan hakenut julkisen palvelun velvoitteen lakkauttamista asetuksen (ETY) N:o 1191/69 4 artiklassa säädetyllä tavalla, vaikka se pitää tätä osoituksena siitä, että kyseiset velvoitteet olivat olemassa. Simetin vuonna 1999 ministeriölle osoittama pyyntö (20) oli yleinen hyvityspyyntö julkisen palvelun velvoitteista, jotka oli Simetin mukaan asetettu toimilupien kautta vuodesta 1987 alkaen. Italian viranomaiset ilmoittivat, ettei pyynnössä mainittu, mitkä julkisen palvelun velvoitteet piti lakkauttaa, jotta voitiin varmistaa alueiden välisen linjaliikenteen riittävä tuottavuus.
(58)
Tämän vuoksi Italian viranomaiset totesivat, ettei Simet ollut osoittanut ottaneensa vastuulleen (asetuksen (ETY) N:o 1191/69 2 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuja) julkisen palvelun velvoitteita, ja erityisesti, ettei Simet ollut osoittanut tarkasti ja selkeästi, mitä kuljetus-, liikenne- ja hintavelvoitteita siihen oli kohdistettu. Viranomaisten mukaan Simet oli ainoastaan osoittanut, että se oli tarjonnut erilaisia yleisiä liikennepalveluja toimivaltaisten viranomaisten sen hakemuksesta myöntämien valtiollisten toimilupien perusteella. Yleisten liikennepalvelujen osoittaminen Simetille ei sinänsä osoita, että Simet olisi ottanut hoitaakseen asetuksessa (ETY) N:o 1191/69 tarkoitettuja julkisen palvelun velvoitteita.
(59)
Italian viranomaiset mainitsevat, että suurimpana osana tarkasteltavana olevasta jaksosta Simetillä ei ollut asetuksen (ETY) N:o 1191/69 1 artiklan 5 kohdassa säädettyä erillistä kirjanpitoa (21). Näin ollen julkisen palvelun velvoitteiden täyttämisestä johtuvia nettomääräisiä lisäkustannuksia ei ollut mahdollista laskea. Myöskään asetuksen (ETY) N:o 1191/69 10 artiklassa vahvistetut edellytykset eivät täyty.
(60)
Italian viranomaiset huomauttavat myös, että toimivaltainen ministeriö ei vahvistanut hyvityksen määrää etukäteen, kuten asetuksen (ETY) N:o 1191/69 13 artiklassa edellytetään, koska Simetille ei ollut asetettu julkisen palvelun velvoitetta. Simetille maksettava hyvitys laskettiin vasta jälkikäteen tehdyn arvion perusteella.
(61)
Italian viranomaiset katsovat, että asetuksen (EY) N:o 1370/2007 mukaisesti tehty arvio tuo esiin pitkälti samat kysymykset kuin asetuksen (ETY) N:o 1191/69 mukaisesti tehty arvio (julkisen palvelun velvoitteita ei ole määritelty tarkasti, hyvityksen laskemiselle ei ole ennalta määriteltyjä objektiivisia parametreja, kirjanpito ei ole erillistä ym.). Italian viranomaiset toteavat asetuksen (EY) N:o 1370/2007 liitteessä vahvistetusta ”kohtuullisen voiton” käsitteestä, että Simetin alkuperäisessä kertomuksessa ilmoittama tuotto on yliarvioitu jälkikäteen määritettyä hyvitystä varten ja poistaa ennakoimattomien kustannusten/tappioiden riskin.
(62)
Italian viranomaiset tukivat täysin määrävähemmistön kertomusta, jonka mukaan hyvityksen laskeminen ei ollut mahdollista. Samaan aikaan ne katsoivat, että määräenemmistön kertomus sisälsi joitakin sisältö- ja menetelmävirheitä. Italian viranomaiset epäilivät erityisesti kertomuksessa julkisen palvelun velvoitteiden täyttämisestä johtuvien nettomääräisten kustannusten arviointiin käytetyn, oletuksiin perustuvan menetelmän asianmukaisuutta. Tämän vuoksi ne vastustavat sitä, että
-
kertomuksessa ei rajoiteta pääomaa julkisen palvelun velvoitteista johtuvaan määrään, vaan perusteena hyvitystä laskettaessa pidetään koko pääomaa. Toisin sanoen yrityksen muihin toimintoihin (matkatoimistot, kansainväliset palvelut, linja-auton vuokraus kuljettajan kanssa) käyttämää pääomaa ei ole poistettu laskelmista;
-
kertomukseen sisältyy yli 100 peruspisteen riskipreemio määritettäessä pääomasta odotettua tuottoa, Tämä ei vaikuta asianmukaiselta, sillä hyvitys on laskettu jälkikäteen;
-
kertomuksessa ei lasketa riittävän tarkasti korkoa sen suhteen, että hyvityksen määriä ei maksettu niinä vuosina, joilta ne määriteltiin. Consiglio di Staton nimeämät asiantuntijat sovelsivat lakisääteistä korkoa määriin, jotka arvioitiin kokonaan uudestaan vuonna 2012, eikä alkuperäisiin määriin, kuten olisi pitänyt.
5. KOLMANSIEN HUOMAUTUKSET
(63)
Ainoa kolmas osapuoli, joka esitti huomautuksia menettelyn aloittamista koskevasta päätöksestä, oli Simet eli ilmoitetun toimenpiteen mahdollinen edunsaaja. Simet esitti kommenteissaan eriävän mielipiteensä näkemyksistä, jotka komissio esitti menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä.
(64)
Simet esitti sille annetut toimiluvat niistä reiteistä, jotka olivat oikeuskäsittelyn kohteina, tueksi omalle näkemykselleen, jonka mukaan sille oli asetettu velvoitteita. Simetin mukaan toimilupiin liittyviä vaatimuksia olivat tariffeja koskevat säännöt, reittejä koskevat velvoitteet, käytettävät pysähtymispaikat, vuorotiheys ja aikataulut sekä matkustajien matkatavaraan liittyvät säännöt, tavanomaisten postilähetysten kuljettaminen ilmaiseksi ja muiden lähetysten kuljettaminen maksua vastaan tämäntyyppistä liikennettä koskevien säännösten mukaisesti. Toimilupien mukaan yrityksen on ilmoitettava kaikentyyppisistä keskeytyksistä, erityistilanteista ja palvelujen tarjoamisen ehdoissa tapahtuneista muutoksista. Niiden mukaan yrityksellä on velvollisuus kirjoittaa lippuja henkilöliikenteeseen, matkatavarakuljetuksiin ja maatalouslähetyksiin sekä säilyttää niitä koskevat tiedot viiden vuoden ajan. Simetin piti myös saada asiasta vastaavan ministeriön alaiselta alueelliselta ajoneuvorekisteritoimistolta niiden linja-autojen tyyppien ja ominaisuuksien ennakkohyväksyntä, joita käytettiin toimilupien alaisiin sekä muihin palveluihin.
(65)
Simet esitti myös asiakirjat, joissa ministeriö sen mukaan hylkäsi osittain tai kokonaan Simetin esittämät pyynnöt muuttaa tarjoamiensa palvelujen ehtoja. Erityisesti Simet esitti tarkasteltavana olevalta ajanjaksolta (22) seuraavat (osittaiset) hylkäykset:
-
hakemus ottaa käyttöön uusia pysähtymispaikkoja jo olemassa olevien lisäksi reitillä Rossano-Napoli (1992), reitillä Cariati-Milano (1995), reitillä Cosenza-Firenze (1999), reitillä Cosenza-Firenze ja reitillä Cosenza-Pisa (2000) sekä reitillä San Giovanni-Milano (2003);
-
hakemus uuden linjaliikenteen harjoittamista varten reitillä Cosenza-Napoli (2000).
(66)
Simet katsoo, että hakemusten hylkäykset osoittavat, että Italian viranomaiset asettivat julkisen palvelun velvoitteet yksipuolisesti. Se toteaa myös, etteivät viranomaiset sallineet liikennepalveluiden optimointia niiden laajentamisen ja monipuolistamisen kautta. Yrityksen liikennöimät reitit oli ”jäädytetty” ja sidottu ministeriön päätöksiin, vaikka ne virallisesti luokiteltiinkin ”liiketoiminnaksi”.
(67)
Simet on eri mieltä menettelyn aloittamista koskevan päätöksen 16 kappaleessa esitetystä näkemyksestä, jonka mukaan se itse oli asettanut vuotuisten toimilupien eritelmissä esitetyt tariffit. Alun perin pitkän matkan linjaliikenteen hintojen piti vastata toisen luokan junalippujen hintoja, kuten käy ilmi 19 päivänä joulukuuta 1988 annetusta ministeriön muistiosta (D.C. III Div 32 n. 3846). Siinä todetaan, että ”koska useat toimiluvan saaneet yritykset, jotka tarjoavat valtion toimivaltaan kuuluvia linja-autopalveluja, ovat esittäneet tariffien korottamista, koska tariffeista ei viime aikoina ole annettu yleisiä sääntöjä, ja odotettaessa uusia ohjeita aluetoimistoille, toimiluvan haltijoille voidaan myöntää lupa korottaa omilla linja-autoreiteillään tariffeja, jotta ne vastaisivat Ferrovie dello Staton toisen luokan junalippujen tariffeja, ja asettaa nopean reitin lisämaksu niille reiteille, joita liikennöidään moottoritietä pitkin [kuten käsiteltävänä olevassa tapauksessa]; […] tariffeja ei luonnollisestikaan saa korottaa reiteillä, joilla edellä mainitut tariffit ovat jo voimassa.” Simetin mukaan tämä osoittaa, että se ei voinut asettaa Ferrovie dello Staton toisen luokan junalippujen tariffia (joka oli Ferrovie dello Staton halvin tariffi) korkeampaa tariffia. Tämän vuoksi yritystä estettiin hankkimasta toiminnastaan suurempaa tuloa, mikä johtui pääasiassa siitä, että valtio pyrki täyttämään yhteisen edun asettamat tarpeet.
(68)
Heinäkuun 3 päivänä 1992 päivätyn ministeriön kiertokirjeen A/7302 mukaan valtion toimivaltaan kuuluvan linja-autoliikenteen tariffien korotus kyseisenä vuonna on 6,1 prosenttia. Simetin mukaan ministeriö antoi luvan tariffien korottamiseen ainoastaan Istatin tietojen mukauttamiseksi, mikä osoittaa, että yrityksen oli mahdotonta käyttää itsenäisesti soveltuvimpina pitämiään tariffeja. Lisäksi Simet esittää, että ministeriö vahvisti 5 päivänä huhtikuuta 2002 päivätyn kiertokirjeen 3/02 2 kohdassa, joka koskee tariffien muuntamista liiroista euroihin, että kyseiset tariffit olivat säänneltyjä.
(69)
Ministeriön antamien toimilupien perusteella tariffi ”vahvistetaan”, mikä tarkoittaa, että hallintoviranomaiset määräävät sen. Koska kyseessä on toimilupa (concessione) eikä pelkkä lupa (autorizzazione), asiaa koskevissa eritelmissä määritetään tarkasti, että sitä säännellään eritelmissä jo vahvistetuilla sekä mahdollisesti myöhemmin vahvistettavilla lausekkeilla. Eritelmien mukaan hallintoviranomaisilla on oikeus peruuttaa toimilupa koska tahansa ilman, että sen haltija voi esittää minkäänlaisia vaateita. Kaikkien eritelmien 6 kohdassa mainitaan nimenomaisesti, että ministeriön alainen alueellinen ajoneuvorekisteritoimisto hyväksyy aikataulu- ja tariffiehdotukset. Simet toteaa, että koska tariffien vahvistaminen on estänyt kuluttajille tarjottujen palvelujen joustavuuden, se ei ole voinut vastata markkinoiden kysyntään eikä omiin tarpeisiinsa sopivaksi katsomallaan tavalla.
(70)
Simet katsoo, että koska sen oli sovellettava sille määrättyjä tariffeja, se ei kyennyt noudattamaan hintapolitiikkaa, jota nykyaikaisilla, vapailla ja kilpailluilla markkinoilla toimiva yritys tavallisesti noudattaa. Toisaalta ministeriön asettama tariffi (joka vastasi Ferrovie dello Staton toisen luokan junalipun tariffia) oli niin alhainen, ettei yritys pystynyt kattamaan linja-autoliikennepalvelujen toimintakustannuksia. Toisaalta valtio saattoi tarjota Ferrovie dello Statolle perusteetonta tukea, koska alueiden välisen linja-autoliikenteen toimiluvan haltijaa estettiin soveltamasta alhaisempaa tariffia kuin Ferrovie dello Staton toisen luokan junalippu korotettuna pikajunan lisämaksulla. Ferrovie della Statoa suosittiin myös myöhemmin, kun Simetiltä ja muilta vastaavia palveluja tarjoavilta yrityksiltä evättiin valtiontuki.
(71)
Simet katsoo edellä esitetyn perusteella, että ministeriön myöntämät toimiluvat ja myöhemmin tehdyt päätökset kieltää reittejä koskevien muutosten tekeminen osoittavat, että toimiluvat täyttävät asetuksen (ETY) N:o 1191/69 14 artiklassa tarkoitetun palveluja koskevan sopimuksen perusteet. Niissä vahvistetaan velvoitteita, jotka koskevat reittejä, pysähtymispaikkoja, tariffeja sekä tavanomaisten postilähetysten kuljettamista ilmaiseksi ja muiden lähetysten kuljettamista maksua vastaan tämäntyyppistä liikennettä koskevien säännösten mukaisesti.
(72)
Simet toteaa, että vaikka oletettaisiin, ettei asetuksessa (ETY) N:o 1191/69 säädetä alueiden välisiä palveluja tarjoavien toimiluvan haltijoiden hyvitysoikeudesta, kuten ministeriö katsoo, tämä tarkoittaisi, että palvelu olisi vapautettua. Tällöin hallintoviranomaisilla ei olisi ollut oikeutta asettaa yritykselle velvoitteita, varsinkaan tariffien suhteen. Simet katsoo tämän vuoksi, että ministeriö on rikkonut lakia ja että kansallisen lainsäädännön mukaan (Consiglio di Staton täytäntöönpaneman asetuksen 80/1998 35 §) sen on maksettava vahingonkorvaus.
(73)
Simetin mukaan kyseessä ei ole tavallisesti asetuksen (ETY) N:o 1191/69 soveltamisalaan kuuluva tapaus, vaan vahingonkorvausta koskeva riita-asia. Se toteaa, että tuomiossa 1405/2010 tunnustetaan sen oikeus vahingonkorvaukseen asetuksen 80/1998 35 §:n mukaisesti, jotta voidaan korvata vahinko, joka sille on aiheutunut ministeriön säätöjenvastaisista päätöksistä kieltää julkisen palvelun velvoitteiden lakkauttaminen. Kyseiset päätökset rikkoivat Italian perustuslain 41 §:n mukaista elinkeinovapautta, sillä ne aiheuttivat yrityksen toiminnalle aineellista vahinkoa. Niitä on pidettävä lainvastaisina, mikä oikeuttaa aiheutetun vahingon korvaamiseen tosiasiallisesti. Consiglio di Stato on tunnustanut ministeriön aiheuttaneen Simetille perusteetonta vahinkoa asettamalla sille julkisen palvelun velvoitteita ja rikkoneen sen oikeutta tarjota liikennepalveluja täysin vapaasti ja riippumattomasti.
(74)
Jos kuitenkin katsotaan, että asetuksessa (ETY) N:o 1191/69, sellaisena kuin se on muutettuna, annetaan hallintoviranomaisille oikeus asettaa julkisen palvelun velvoitteita alueen tarpeisiin vastaamiseksi, Simetin mukaan ministeriön olisi pitänyt vahvistaa palvelusta vastaava hyvitys. Simetin mukaan asetuksessa (ETY) N:o 1191/69 säädetään velvoitteiden asettamisesta ”alueen liikennetarpeiden täyttämiseksi” (1 artiklan 2 kohta), ei ”liikennetarpeiden täyttämiseksi alueella”.
6. ITALIAN KOMMENTIT KOLMANNEN HUOMAUTUKSIIN
(75)
Kommentoidessaan kolmannen osapuolen huomautuksia Italian viranomaiset toistivat oman kantansa, jonka mukaan asetuksessa (ETY) N:o 1191/69 tai asetuksessa (EY) N:o 1370/2007 tarkoitettuja julkisen palvelun velvoitteita ei ole asetettu, eikä niistä näin ollen tarvitse maksaa hyvityksiä.
(76)
Perusteluna Italian viranomaiset selvittivät järjestelmää, jolla linja-autolla harjoitettavan henkilöliikenteen palvelujen toimintaa säännellään asetuksen nro 1822/39 (23) (jota sovellettiin tarkasteltavana olevalla jaksolla) mukaisesti. Kyseisen lain mukaan valtion toimivaltaan kuuluvan linjaliikenteen (josta käytetään myös nimitystä ”tavanomainen linja-autoliikenne”) sääntelykehys oli seuraava:
i)
palvelua tarjottiin toimilupien perusteella;
ii)
toimilupa annettiin yrityksen hakemuksesta;
iii)
toimilupia myönnettäessä ei edellytetty valintamenettelyn toteuttamista eikä sellaista myöskään toteutettu;
iv)
lain mukaan toimiluvat olivat joko väliaikaisia tai pysyviä täysin ministeriön oman harkinnan mukaan, ja se antoi kaikille yrityksille poikkeuksetta aina väliaikaisen toimiluvan; toimiluvat olivat voimassa vuoden, ja yritykset (myös Simet) esittivät vuosittain hakemuksen niiden uusimiseksi;
v)
toimiluvan perusteella saatiin yksinoikeus liikennöidä toimiluvan eritelmissä ilmoitetuilla reiteillä;
vi)
toimilupien haltijoilla oli etusija liikennealueiden suhteen; perusteena oli reittien taloudellinen ja käytännön läheisyys ja yhdistettävyys (finitimità; lain nro 1822/39 5 ja 6 §);
vii)
lisäksi olemassa oleville palveluille annettiin etusija, sillä taloudellisuussyistä katsottiin olevan enemmän yhteisen edun mukaista mukauttaa toiminnassa olevia palveluja kuin aloittaa uusia palveluja;
viii)
kun annettiin toimilupia uusille palveluille, sovellettiin perustetta, jossa liikennealueiden käyttäjien määrä suhteutettiin uusien reittien pituuteen. Tarpeelliseksi määräksi katsottiin vähintään 300 000 asukasta 500 kilometrin reittiä kohti, ja tätä pidempiin reitteihin perustetta sovellettiin vastaavassa suhteessa (24).
(77)
Näin ollen ministeriön oli tehtävä päätös yritysten esittämistä pyynnöistä, jotka koskivat olemassa olevan palvelun muuttamista tai uusia palveluja koskevia toimilupia, siten, että se otti huomioon kyseiset sääntelypuitteet.
(78)
Italian viranomaiset toteavat Simetin tarjoamia palveluja koskevien ehtojen muuttamispyyntöjen osittaisesta tai täydellisestä hylkäämisestä, että kyseessä oli yksinomaan laissa nro 1822/39 säädetty järjestelmä. Erityisesti ministeriö ei voinut antaa uusia toimilupia uusia palveluja varten eikä laajentaa olemassa olevien toimilupien soveltamisalaa (hyväksymällä uusia pysähdyspaikkoja) tapauksissa, joissa tällä olisi ollut vaikutusta muiden linjaliikenteen harjoittajien kyseiseen lakiin perustuviin oikeuksiin. Samaan aikaan ministeriö hyväksyi muutoksia, jotka eivät olleet laissa nro 1822/39 vahvistettujen periaatteiden vastaisia (25).
(79)
Italian viranomaiset myöntävät, että Simetiltä on evätty lupa tarjota uusia palveluja ja lisätä olemassa oleville reiteille uusia pysähdyspaikkoja. Ne toteavat kuitenkin, etteivät Simetin näkemykset ja sen esittämät asiakirjat todista, että hylkäämisten jälkeen olisi esitetty olemassa olevien toimilupien eritelmissä vahvistettujen palvelujen erityispiirteiden muuttamista koskevia virallisia pyyntöjä. Ministeriö ei kuitenkaan ole hylännyt Simetin pyyntöjä, jotka koskevat pysähtymispaikkojen poistamista harvaanasutuilta alueilta tai aikataulujen muuttamista.
(80)
Italian viranomaiset toteavat toimilupien eritelmiin sisältyvistä postilähetysten kuljetusta koskevista lausekkeista, ettei Simet ole esittänyt todisteita tosiasiallisesti tarjotuista palveluista ja nettokustannuksista. Lisäksi Italian viranomaisten mukaan Simet ei ole näyttänyt millään lailla toteen, että ministeriö olisi kieltänyt Simetiltä mahdollisuuden muuttaa tariffeja. Simet ei ole myöskään koskaan pyytänyt lupaa tariffien laskemiseen.
(81)
Italian viranomaisten mukaan 19 päivänä joulukuuta 1988 annetussa ministeriön muistiossa (D.C III Div 32 n. 3846) ja sitä seuranneessa 10 päivänä tammikuuta 1989 päivätyssä ministeriön kiertokirjeessä A/66 (jonka lähetti ministeriön alainen Catanzaron alueellinen ajoneuvorekisteritoimisto) linjaliikenteen harjoittajille sallittiin tariffien mukauttaminen Ferrovie dello Staton tariffeihin. Tariffeja on siis tarkasteltava osana laajempaa kansallista liikenne- ja hintapolitiikkaa. Sama on todettava Catanzaron alueellisen toimiston 3 päivänä heinäkuuta 1992 päivätystä kirjeestä nro 7302 (jonka Simet mainitsee), jossa linja-autoliikennepalvelujen tarjoajille sallittiin 6,1 prosentin suuruinen tariffien korotus inflaation seurauksena kiertokirjeen nro 801/92 (26) mukaisesti. Kirjeessä ilmoitettiin, että yritykset voivat noudattaa eri tariffijärjestelyä, mikäli ne esittävät tästä erityisen hakemuksen. Italian viranomaisten mukaan Simet ei ole koskaan esittänyt tällaista hakemusta. Vuoden 1988 muistio tai vuoden 1992 kirje eivät kuitenkaan tarkoita, että Simetin pyyntö, joka koskee julkisen palvelun velvoitteiden poistamista tariffien suhteen, olisi hylätty.
(82)
Italian viranomaiset ovat eri mieltä Simetin kanssa myös näkemyksestä, jonka mukaan 5 päivänä huhtikuuta 2002 päivätyn kiertokirjeen 3/02 2 kohta osoittaa ministeriön vahvistaneen linjaliikenteen tariffit. Kiertokirjeessä ainoastaan esitetään tariffien muuntamistapa liiroista euroiksi. Se, että pitkän matkan linjaliikenteen tariffit olivat ”säänneltyjä”, ei tarkoita, etteivät liikenteen harjoittajat voineet asettaa niitä itse, vaan sitä, että ne asetettiin ennalta avoimuuden ja julkisuuden varmistamiseksi matkustajien eduksi, ja ministeriön toimivaltaiset yksiköt hyväksyivät ne tämän jälkeen. Koska kyseessä on kaikille tarjottava säännöllinen linjaliikenne, palvelujen ehdot - reitit, pysähtymispaikat, aikataulut ja tariffit - on vahvistettava ennalta toisin kuin satunnaisten palvelujen kohdalla. Italian viranomaisten mukaan samaa periaatetta sovelletaan unionissa säännölliseen liikenteeseen, josta säädetään Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksessa (EY) N:o 1073/2009 (27), sillä tariffien asettaminen on olennainen osa säännöllisen liikenteen lupia (asetuksen 6 artiklan 2 kohta). Tämän ennalta määrittelyä koskevan velvoitteen vuoksi Italian viranomaiset asettavat kyseenalaiseksi myös Simetin tulkinnan toimiluvan eritelmien 6 kohdasta (28), sillä sekä linjaliikenteen aikataulut että tariffit olivat (yrityksen esittämässä hakemuksessa ja ministeriön antamassa toimiluvassa) ennalta määriteltyjä.
(83)
Hyvityksen määrästä voidaan todeta, että Simet pyysi pelkästään hyvitystä […] ainoastaan saamisten määrien rajoissa. Italian viranomaiset katsovat, että Simetin toistuvasti esittämät kustannuksia koskevat laskelmat ovat yleisluontoisia, sillä ne kattavat kaiken kaupallisen toiminnan. Ne ovat myös virheellisiä eivätkä perustu luotettaviin tietoihin, sillä suurelta osalta tarkasteltavana olevaa jaksoa ei ole saatavilla erillistä kirjanpitoa.
(84)
Italian viranomaiset katsovat, että on täysin epäoleellista pohtia, maksetaanko asiassa julkiseen palveluun liittyvää hyvitystä (suoraan asetuksen (ETY) N:o 1191/69 mukaisesti) vai vahingonkorvauksia. Vaikka oletettaisiin, että Consiglio di Staton tarkoitus oli tunnustaa Simetin oikeus vahingonkorvaukseen - mikä ei ole Italian viranomaisten mukaan selkeä tai itsestään selvä päätelmä tuomion 1405/2010 perusteella (29) - mahdollinen oikeus vahingonkorvaukseen syntyisi ainoastaan julkisen palvelun velvoitteen täyttämisestä. Italian viranomaiset ovat vahvasti sitä mieltä, että Simetille ei ole koskaan asetettu tällaisia velvoitteita.
(85)
Italian viranomaiset eivät ole sitä mieltä, että Italian perustuslain 41 §:ssä edellytettäisiin vahingonkorvauksia. Linja-autolla harjoitettavan alueiden välisen henkilöliikenteen palveluja ei voida pitää täysin vapautettuina suoraan perustuslain 41 §:n nojalla, sillä niihin sovelletaan ensinnäkin toimilupajärjestelyä (jota säännellään lailla nro 1822/39 ja presidentin asetuksella nro 369/94) ja toiseksi lupajärjestelyä (jota säännellään asetuksella nro 285/05).
7. TUEN ARVIOINTI
7.1 VALTIONTUEN OLEMASSAOLO
(86)
SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdan mukaan ”jäsenvaltion myöntämä taikka valtion varoista muodossa tai toisessa myönnetty tuki, joka vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua suosimalla jotain yritystä tai tuotannonalaa, ei sovellu sisämarkkinoille, siltä osin kuin se vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan”.
(87)
SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdan mukaan toimenpide on tukea, jos seuraavat edellytykset täyttyvät:
-
etu on valtion myöntämä tai valtion varoista myönnetty,
-
toimenpide suosii valikoivasti jotakin yritystä tai tuotannonalaa,
-
toimenpide vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua,
-
toimenpide vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.
(88)
Komissio tarkastelee, ovatko kaikki nämä edellytykset täyttyneet tässä tapauksessa.
7.1.1 Valtion varat ja valtion toimenpiteeksi katsominen
(89)
Komissio toteaa, että Consiglio di Staton tuomioissa ministeriö edellytetään maksamaan Simetille hyvitys alueiden välisen valtion toimivaltaan kuuluvan linja-autoliikenteen palvelujen tarjoamisesta vuosina 1987-2003. Hyvitys maksetaan ministeriön saatavilla olevista varoista eli valtion varoista. Kyseisen oikeusviranomaisen tekemä päätös maksaa hyvitystä on valtion toimi.
7.1.2 Valikoiva taloudellinen etu
(90)
Komissio toteaa, että Simet toteuttaa taloudellista toimintaa eli harjoittaa henkilöliikennettä korvausta vastaan. Näin ollen Simetiä on pidettävä SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna yrityksenä.
(91)
Toimenpidettä olisi lisäksi pidettävä valikoivana, sillä se on tarkoitettu yksinomaan Simetin hyödyksi.
(92)
Altmark-tuomion mukaan valtion myöntämä tai valtion varoista myönnetty korvaus, joka on vastike edunsaajayritysten suorittamista sellaisista palveluista, jotka johtuvat julkisen palvelun velvoitteiden täyttämisestä, siten, että kyseiset yritykset eivät todellisuudessa saa taloudellista etua ja että kyseinen toimenpide ei näin ollen aseta kyseisiä yrityksiä edullisempaan kilpailutilanteeseen suhteessa niiden kilpailijayrityksiin, ei ole SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua tukea, mikäli seuraavat neljä edellytystä täyttyvät (30):
-
edunsaajayrityksen tehtäväksi on tosiasiassa annettava julkisen palvelun velvoitteiden täyttäminen ja nämä velvoitteet on määriteltävä selvästi;
-
parametrit, joiden perusteella korvaus lasketaan, on etukäteen vahvistettava objektiivisesti ja läpinäkyvästi;
-
korvaus ei saa ylittää sitä, mikä on tarpeen, jotta voidaan kattaa kaikki ne kustannukset tai osa niistä kustannuksista, joita julkisen palvelun velvoitteiden täyttäminen aiheuttaa, kun otetaan huomioon kyseisestä toiminnasta saadut tulot ja kyseisten velvoitteiden täyttämisestä saatava kohtuullinen voitto;
-
silloin, kun julkisen palvelun velvoitteiden täyttämisestä vastaavaa yritystä ei valita julkisia hankintoja koskevassa menettelyssä, tarvittavan korvauksen taso on määritettävä tarkastelemalla sellaisia kustannuksia, joita hyvin johdetulle ja asetettujen julkisen palvelun velvoitteiden täyttämisen kannalta riittävillä kuljetusvälineillä varustetulle keskivertoyritykselle aiheutuisi kyseisten velvoitteiden täyttämisestä, kun otetaan huomioon toiminnasta saadut tulot ja kyseisten velvoitteiden täyttämisestä saatava kohtuullinen voitto.
(93)
Toisen edellytyksen mukaan ne parametrit, joiden perusteella korvaus lasketaan, on etukäteen vahvistettava objektiivisesti ja läpinäkyvästi, jotta vältettäisiin sellaisen taloudellisen edun sisältyminen korvaukseen, joka olisi omiaan suosimaan edunsaajayritystä suhteessa sen kilpailijayrityksiin. Tarve vahvistaa korvauksen parametrit etukäteen ei kuitenkaan tarkoita, että korvaus olisi laskettava tietyn kaavan mukaisesti. Tärkeää on ennemminkin se, että alusta asti on selvää, miten korvaus määräytyy.
(94)
Käsiteltävänä olevassa asiassa Simet ei ole toimittanut minkäänlaisia todisteita siitä, minkä parametrien mukaan hyvitys kyseisen jakson aikana tarjotuista palveluista on vahvistettu etukäteen objektiivisesti ja läpinäkyvästi. Simet käyttää toimilupien eritelmiä perustana osoittaessaan, että sille oli osoitettu julkisen palvelun velvoite. Näissä eritelmissä määritellään pikemminkin, ettei palvelusta aiheudu toimijalle oikeutta valtiontukeen tai hyvitykseen ja että palvelu on tarkoitus tarjota yrityksen omalla riskillä. Juuri tämän vuoksi Consiglio di Staton tuomiossa 1405/2010 määrättiin, että hyvitys on laskettava tiettyjen yrityksen kirjanpitoon perustuvien luotettavien tietojen perusteella. Koska hyvityksen parametreja ei ollut vahvistettu ennalta, kaikki tämän tyyppiset laskelmat, kuten alkuperäiseen kertomukseen ja määräenemmistön kertomukseen sisältyvät laskelmat, perustuvat vääjäämättä yksinomaan jälkikäteen tehtyihin arvioihin kyseisen alueiden välisen linjaliikenteen harjoittamisesta aiheutuneista nettokustannuksista. Näin ollen Altmark-tuomion toinen edellytys ei täyty.
(95)
Koska Altmark-tuomion mukaan kaikkien neljän edellytyksen on täytyttävä, jotta voidaan sulkea pois taloudellisen edun mahdollisuus tapauksessa, jossa yritykselle on annettu korvausta julkisen palvelun velvoitteiden täyttämisestä, komissiolla ei ole syytä arvioida, ovatko muut kolme edellytystä täyttyneet tässä tapauksessa. Tämän vuoksi Simetille alueiden välisen linja-autoliikenteen palveluista vuosina 1987-2003 maksettu hyvitys on yritykselle annettua valikoivaa taloudellista etua.
7.1.3 Kilpailun vääristyminen ja vaikutus jäsenvaltioiden väliseen kauppaan
(96)
Näiden kahden perusteen suhteen on varmistettava, voiko ilmoitettu toimenpide vääristää kilpailua niin paljon, että se vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.
(97)
Kuten Altmark-tuomiossa (31) todetaan, useat jäsenvaltiot ovat vuodesta 1995 alkaen ryhtyneet avaamaan tiettyjä kaupunki- tai esikaupunkiliikenteen taikka alueellisen liikenteen palveluja muiden jäsenvaltioiden yritysten kilpailulle, ja on olemassa erilaisia esimerkkejä tietyn jäsenvaltion kuljetusyrityksistä, jotka harjoittavat toimintaa toisessa jäsenvaltiossa. Tämä suuntaus on erityisen selkeä alueiden välisessä linja-autoliikenteessä, jollaista Simet harjoittaa. Tämän vuoksi olisi katsottava, että Simetille annettu hyvitys saattaa vääristää kilpailua alueiden välisen linja-autoliikenteen palveluissa sekä vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan siinä määrin, että sillä on kielteistä vaikutusta muihin jäsenvaltioihin sijoittautuneiden kuljetusyritysten mahdollisuuteen tarjota palvelujaan Italiassa. Tämä vahvistaa Simetin markkina-asemaa.
(98)
Komissio katsoo lisäksi, että Simet toimii myös muilla kansainvälisten matkojen, matkailupalvelujen ja linja-autojen vuokrauksen markkinoilla, joten se kilpailee unionin muiden näillä markkinoilla toimivien yritysten kanssa. Simetille annettu hyvitys vääristäisi vääjäämättä kilpailua ja vaikuttaisi jäsenvaltioiden väliseen kauppaan kyseisillä markkinoilla.
(99)
Tämän vuoksi komissio katsoo, että ilmoitettu toimenpide vääristää kilpailua ja vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.
7.1.4 Päätelmä
(100)
Edellä esitetyistä syistä komissio katsoo, että tarkasteltava toimenpide on SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea.
7.2 ASETUKSESSA (ETY) N:O 1191/69 TARKOITETTU ILMOITUSVELVOLLISUUDESTA VAPAUTTAMINEN
(101)
Simet sai Consiglio di Staton perusteluiden perusteella oikeuden hyvitykseen liikennepalvelujen tarjoamisesta samana ajankohtana kuin se toteutti kyseiset palvelut. Tämä tarkoittaa, että asetuksen (ETY) N:o 1191/69 17 artiklan 2 kohdan nojalla hyvitystä ei koske pakollinen ilmoitusmenettely. Muussa tapauksessa hyvityksen ilmoittamatta jättäminen tekee siitä sääntöjenvastaisen, sillä se on SEUT-sopimuksen valtiontukisäännösten vastaista.
(102)
Asetuksen 17 artiklan 2 kohdan perusteella asetuksen nojalla maksettavia hyvityksiä ei koske SEUT-sopimuksen 108 artiklan 3 kohdassa tarkoitettu alustava ilmoitusmenettely eli ilmoittaminen ennalta. Kuten Combus-tuomio on osoittanut, julkisen palvelun velvoitteita maksettavan hyvityksen käsitettä on kyseisen säännöksen puitteissa tulkittava hyvin suppeasti (32). Asetuksen 17 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu vapautus koskee ainoastaan yritykselle yksipuolisesti asetuksen 2 artiklan mukaisesti asetetuista julkisen palvelun velvoitteista maksettavaa hyvitystä, joka on laskettu asetuksen 10-13 artiklan (”yleiset hyvitysmenettelyt”) mukaisesti. Vapautusta ei sovelleta 14 artiklassa määriteltyihin sopimuksiin julkisista palveluista. Asetuksen (ETY) N:o 1191/69 14 artiklan määritelmän mukaisen julkista palvelua koskevan sopimuksen perusteella maksettava hyvitys on ilmoitettava komissiolle ennen sen täytäntöönpanoa. Jos ilmoitusta ei tehdä, hyvitystä pidetään säätöjenvastaisesti täytäntöönpantuna tukena.
(103)
Jotta voitaisiin todeta, että Italian viranomaiset todella ovat tässä tapauksessa 17 artiklan 2 kohdan nojalla vapautettuja ennakkoilmoituksen tekemisestä, on tarpeen vahvistaa ensinnäkin, että Italian viranomaiset todella ovat asettaneet Simetille julkisen palvelun velvoitteen, ja toiseksi, että mainituista velvoitteista maksettu hyvitys on asetuksen (ETY) N:o 1191/69 mukainen. Komissio tarkastelee seuraavassa molempia kysymyksiä.
7.2.1 Asettivatko Italian viranomaiset Simetille yksipuolisesti julkisen palvelun velvoitteen?
(104)
Simetin mukaan (33) yksipuolinen julkisen palvelun velvoitteiden asettaminen käy ilmi tarjottavien palvelujen ehdoista, jotka on vahvistettu kutakin alueiden välistä linjaliikennereittiä koskevan toimiluvan eritelmissä, ministeriön asettamista tariffeista ja siitä, että ministeriö hylkäsi olemassa olevien palvelujen muuttamista ja uusien palvelujen toimilupia koskevat pyynnöt.
(105)
Komissio kuitenkin katsoo saamiensa tietojen perusteella, ettei Simet ole osoittanut uskottavasti Italian viranomaisten asettaneen julkisen palvelun velvoitteen yksipuolisesti.
(106)
Ensinnäkin Simetin aloite pyytää toimilupien eritelmien uusimista kaikkina tarkasteltavina 16 vuotena on osoitus siitä, ettei julkisen palvelun velvoitetta asetettu yksipuolisesti. Eritelmien tarkoituksena oli antaa Simetille yksinoikeus tarjota asianomaisia palveluja tarkasteltavana olevalla jaksolla. Vaikka kaikissa näissä eritelmissä vahvistettiin, ettei palveluista annettu hyvitystä ja että yrityksen oli tarkoitus tarjota niitä omalla riskillään, Simet pyysi niiden jatkamista toistuvasti.
(107)
Toiseksi se, että eritelmissä vahvistettiin tariffit, reitit, vuorotiheys ja aikataulut, ei merkitse välttämättä, että Simetille asetettiin eritelmien seurauksena yksipuolisesti julkisen palvelun velvoitteita. Koska tarjotut palvelut olivat säännöllistä linjaliikennettä, niitä koskevien toimilupien eritelmissä, joissa Simetille annettiin yksinoikeus tarjota niitä, oli tarpeen vahvistaa tarjottavien palvelujen ehdot. Ei ole esitetty minkäänlaisia todisteita siitä, että Simet olisi esittänyt virallisia pyyntöjä ministeriön hylkäämispäätösten jälkeen, eikä Simet ole osoittanut, että Italian viranomaiset olisivat asettaneet sille edellä mainitut ehdot eivätkä ne ole toimijan itsensä ehdottamia ja ministeriön myöhemmin hyväksymiä vastikkeeksi yksinoikeudesta tarjota palveluja.
(108)
Kolmanneksi Simet ei ole esittänyt todisteista väitetystä postilähetysten kuljettamisvelvoitteesta ja niistä aiheutuvista nettokustannuksista, eikä myöskään siitä, että se olisi vastustanut toimilupien eritelmissä olevia lausekkeita, jotka koskevat postilähetysten kuljettamista. Tämä voi merkitä joko sitä, ettei kyseisten palvelujen tarjoaminen ollut yrityksen taloudellisen edun vastaista, tai sitä, että se katsoi tämän soveltuvaksi korvaukseksi oikeudesta tarjota alueiden välisiä liikennepalveluja yksinoikeudella.
(109)
Neljänneksi voidaan todeta tariffeista, joita Simet saattoi pyytää tarjotuista henkilöliikenteen palveluista, että Italian viranomaisten mukaan vuoteen 2001 asti sovellettiin kansallisia säännöksiä, joissa vahvistettiin linja-autoliikenteen palvelujen hintajärjestelmän yleiset linjat osana laajempaa kansallista liikenne- ja hintapolitiikkaa (34). Toimijat saattoivat kuitenkin esittää erityisen hakemuksen poikkeavan tariffin soveltamisesta. Tämä käy selvästi ilmi ministeriön kirjeestä, johon Simet viittaa (35). Komissio katsoo, ettei Simet ole toimittanut todisteita osoittaakseen, että se olisi esittänyt tämän tyyppisiä pyyntöjä Italian viranomaisille tai että ministeriö olisi hylännyt tariffien muuttamista koskevia pyyntöjä vuosina 1987-2003.
(110)
Toisin kuin Simet esittää, se, että ministeriön alueellinen ajoneuvorekisteritoimisto (36)”hyväksyy” pitkän matkan linjaliikenteen tariffit, ja se, että 5 päivänä huhtikuuta 2002 päivätyssä kiertokirjeessä 3/02 (37) viitataan ”säänneltyihin” tariffeihin, ei tarkoita, etteivätkö toimijat olisi itse alun perin vahvistaneet tariffeja, vaan sitä, että tariffit asetettiin ennalta avoimuuden ja julkisuuden varmistamiseksi matkustajien eduksi, ja ministeriön toimivaltaiset yksiköt hyväksyivät ne tämän jälkeen.
(111)
Tämän tyyppiset toimenpiteet eivät kuitenkaan ole asetuksen (ETY) N:o 1191/69 2 kohdan 5 kohdassa tarkoitettu hintavelvoite, johon olisi sovellettu yhteistä hyvitysmenettelyä. Hintavelvoitteella tarkoitetaan yksinomaan ”kuljetusyritykselle asetettuja velvollisuuksia soveltaa […] julkisen viranomaisen vahvistamia tai hyväksymiä maksuja, jotka ovat ristiriidassa yrityksen taloudellisen edun kanssa ja jotka aiheutuvat tiettyjen hintatoimenpiteiden vahvistamisesta tai kieltäytymisestä muuttaa tällaisia toimenpiteitä”. Hintavelvoitteen määritelmää ei sovelleta ”velvollisuuksiin, jotka johtuvat yleisistä, koko talouselämää koskevista hintapoliittisista toimenpiteistä tai kuljetusmaksuja ja -ehtoja yleisesti koskevista toimenpiteistä, joiden tarkoituksena on kuljetusmarkkinoiden tai niiden osan järjestely”.
(112)
Komissio toteaa Simetin esittämistä ministeriön hylkäämisistä, että pyynnöissä oli kyse toimilupien soveltamisalan laajentamisesta, ei olemassa olevien palvelujen ehtojen muuttamisesta. Palvelujen laajentaminen ei ollut aina mahdollista sen mallin mukaan, jolla säännöllisen henkilöliikenteen palveluja säännellään laissa nro 1822/39. Uusia palveluja tai olemassa olevien toimilupien soveltamisalan laajentamista varten annettavia toimilupia voidaan itse asiassa antaa vain, jos toimiluvilla ei ole vaikutusta muiden linjaliikenteen harjoittajien oikeuksiin. Tämän vuoksi uusia palveluja tai olemassa olevien toimilupien soveltamisalan laajentamista koskevien pyyntöjen hylkääminen oli tulosta eri talouden toimijoiden etujen suojaamisesta, ei julkisen palvelun velvoitteiden asettamisesta, kuten Simet esittää.
(113)
Näin ollen Simet ei ole osoittanut, että Italian viranomaiset olisivat asettaneet yksipuolisesti julkisen palvelun velvoitteen.
7.2.2 Onko velvoitteesta maksettu hyvitys asetuksen (ETY) N:o 1191/69 mukainen?
(114)
Vaikka oletettaisiin osoitetun, että julkinen palvelu olisi jossain muodossa asetettu yksipuolisesti, kyseisistä palveluista maksettavan hyvityksen olisi kuitenkin oltava asetuksessa (ETY) N:o 1191/69 säädetyn yhteisen hyvitysmenettelyn (IV jakso) mukainen, jotta se voisi olla vapautettu saman asetuksen 17 artiklan 2 kohdassa tarkoitetusta ennalta ilmoittamisen velvoitteesta. Komissio katsoo, ettei tämä edellytys täyty.
(115)
Ensinnäkin komissio toteaa, että asetuksen (ETY) N:o 1191/69 10 artiklassa säädetään muun muassa, että liikennöinti- tai kuljetusvelvoitteesta maksettavan hyvityksen on vastattava suuruudeltaan yrityksen taloudellisen rasituksen vähenemisen ja sen saamien tulojen vähenemisen erotusta, jos kyseinen velvoite lakkautettaisiin kokonaan tai olennaisilta osin harkittavana olevaksi ajaksi. Lisäksi komissio toteaa, että unionin tuomioistuimen asiassa Antrop antaman tuomion mukaan tämän säännöksen vaatimukset eivät täyty, jos ”yrityksen kirjanpitotiedoista ei voida tarkasti eritellä sen toiminnasta konsession kohteena olevalla alueella aiheutuneiden kustannusten ja vastaavasta toiminnasta saatujen tulojen välistä erotusta, eikä siten voida laskea niitä lisäkustannuksia, jotka aiheutuvat tämän yrityksen täyttämistä julkisen palvelun velvoitteista” (38).
(116)
Lisäksi 1 päivästä heinäkuuta 1992 asetuksen (ETY) N:o 1191/69 1 artiklan 5 kohdan a alakohdassa säädetään, että jos kuljetusyritys harjoittaa sekä liikennettä, jota koskee julkisen palvelun velvoite, että myös muuta toimintaa, julkisiin palveluihin kuuluvan toiminnan on täytettävä vähintään seuraavat edellytykset: a) kustakin toiminnasta pidetään erikseen kirjanpitoa ja kuhunkin toimintaan kuuluvaa osaa varoista käsitellään voimassa olevien kirjanpitosäännösten mukaisesti, ja b) menot katetaan käyttötuloilla ja julkisten viranomaisten suorittamilla avustuksilla ja korvauksilla ilman mahdollisuutta siirtää niitä yrityksen eri toimintalohkojen välillä.
(117)
Tässä tapauksessa Simet ei ole pitänyt tehokkaasti erillistä kirjanpitoa eri palveluista, joita se on tarjonnut vuoteen 2002 asti. Lisäksi voidaan epäillä kustannuslaskentatietojen paikkansapitävyyttä vuosien 2002 ja 2003 osalta erillisen kirjanpidon suhteen, sillä ei ole todisteita siitä, että yrityksen johto olisi käyttänyt kustannuslaskentaa oman toimintansa valvontaan. Näin ollen 10 artiklaa ei ole noudatettu.
(118)
Toiseksi Simet ei ole osoittanut, että taloudelliset haitat olisi määritelty ottamalla huomioon velvoitteen vaikutus yrityksen koko toimintaan (asetuksen (ETY) N:o 1191/69 5 artiklan 1 kohta) eikä sitä, että se olisi noudattanut vaatimusta, jonka mukaan hyvityksen määrä olisi vahvistettu etukäteen (13 artikla), kuten edellä 7.1.2 jaksossa on osoitettu.
(119)
Ilmoitetun toimenpiteen hyvitystä koskeva jakso kattaa vuodet 1987-2003. Alueiden väliseen linja-autoliikenteeseen kuitenkin sovellettiin yhteistä hyvitysmenettelyä vain heinäkuun 1992 loppuun asti, minkä jälkeen se rajoitettiin asetuksen (ETY) N:o 1893/91 (39) nojalla koskemaan kaupunki- tai esikaupunkiliikennettä tai alueellista liikennettä. Asetuksessa (ETY) N:o 1191/69 esitettyä alueellisen liikenteen määritelmää (”liikennepalvelut, joita harjoitetaan alueen liikennetarpeiden täyttämiseksi”) ei voi laajentaa kattamaan kaikkia liikennepalveluja, jotka täyttävät tietyn alueen väestön tarpeita, eikä siis kattamaan myöskään alueiden välisiä reittejä. Näin laaja tulkinta olisi heikentänyt asetuksen tehoa, sillä jäsenvaltioilla oli oikeus sulkea soveltamisalasta pois toiminta, joka rajoittui yksinomaan kaupunki- tai esikaupunkiliikenteeseen tai alueelliseen liikenteeseen (40).
(120)
Komissio katsoo tämän vuoksi, ettei ilmoitettu hyvitys ole asetuksessa (ETY) N:o 1191/69 vahvistetun yhteisen hyvitysmenettelyn mukainen.
7.2.3 Ilmoitusvelvollisuudesta vapauttamista koskeva päätelmä
(121)
Komissio katsoo edellä olevan perusteella, että hyvitystä, joka Consiglio di Staton mukaan on maksettava Simetille alueiden välisistä linja-autoliikenteen palveluista vuosina 1987-2003, ei ollut vapautettu ennalta ilmoittamisen velvoitteesta asetuksen (ETY) N:o 1191/69 17 artiklan 2 kohdan nojalla.
7.3 TUEN SOVELTUVUUS SISÄMARKKINOILLE
(122)
Koska ei ole osoitettu, että hyvitysmaksut olisivat olleet vapautettuja ennalta ilmoittamisen velvoitteesta asetuksen (ETY) N:o 1191/69 17 artiklan 2 kohdan nojalla, on tarpeen tarkastella niiden soveltuvuutta sisämarkkinoille, koska ne ovat SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdan mukaista valtiontukea 7.1 jaksossa esitetyllä tavalla.
(123)
Komissio katsoo, että ilmoitetun toimenpiteen soveltuvuuden perustana olisi oltava asetus (EY) N:o 1370/2007, joka tuli voimaan 3 päivänä joulukuuta 2009 ja jolla kumottiin asetus (ETY) N:o 1191/69, sillä kyseinen säädös on voimassa tämän päätöksen tekemisajankohtana (41). Se toteaa, että Consiglio di Staton Simetille myöntämää hyvitystä ei ole vielä maksettu, joten suunnitellun tuen vaikutukset tulisivat esiin samaan aikaan kun komissio hyväksyy päätöksen tuen soveltuvuudesta sisämarkkinoille (42). Lisäksi voidaan epäillä, onko oikeus tähän hyvitykseen annettu Simetille peruuttamattomasti ennen Consiglio di Staton 9 päivänä maaliskuuta 2010 antamaa tuomiota 1405/2010, joka tosiasiallisesti velvoittaa Italian valtion suorittamaan nämä maksut yritykselle. Kuten johdanto-osan 94 kappaleessa selitetään, Simet käyttää toimilupien eritelmiä perusteluna osoittaessaan, että sille oli osoitettu julkisen palvelun velvoite. Näissä eritelmissä määritellään, ettei palvelusta aiheudu toimijalle oikeutta valtiontukeen tai hyvitykseen ja että palvelu on tarkoitus tarjota yrityksen omalla riskillä. Lisäksi olisi korostettava, ettei Consiglio di Stato ole vielä päättänyt Simetille maksettavan hyvityksen suuruutta.
(124)
Asetuksessa (EY) N:o 1370/2007 säädetään julkisia palveluhankintoja koskevista sopimuksista, jotka määritellään asetuksen 2 artiklan i luetelmakohdassa, rautateiden ja maanteiden henkilöliikennepalvelujen alalla. Asetuksen 9 artiklan 1 kohdan mukaan ”julkisen henkilöliikenteen harjoittamista […] koskevien julkisista palveluista tämän asetuksen mukaisesti maksettavien korvausten on sovelluttava [sisä]markkinoille. Tällaisista korvauksista ei tarvitse antaa SEUT-sopimuksen 108 artiklan 3 kohdassa tarkoitettua tietoa”.
(125)
Komissio katsoo jäljempänä esitettävistä syistä, että ilmoitettu hyvitys ei ole asetuksen (EY) N:o 1370/2007 edellytysten mukainen. Tämän vuoksi sitä ei voi katsoa sisämarkkinoille soveltuvaksi asetuksen 9 artiklan 1 kohdan nojalla.
(126)
Komissio katsoo erityisesti, että vaikka toimilupien eritelmät olisivatkin asetuksen (EY) N:o 1370/2007 2 artiklan i luetelmakohdassa esitettyjen vaatimusten mukaisia julkisten palveluhankintojen määritelmän osalta, asetuksen 4 artiklan kaikkia säännöksiä, jotka koskevat julkisia palveluhankintoja koskevien sopimusten ja yleisten sääntöjen pakollista sisältöä, ei kuitenkaan ole noudatettu. Esimerkiksi 4 artiklan 1 kohdan b alakohdan mukaan parametrit, joiden perusteella mahdollinen korvaus lasketaan, on määritettävä etukäteen puolueettomalla ja avoimella tavalla siten, että vältetään liiallisia korvauksia. Asetuksen 4 artiklan 1 kohdan c alakohdassa ja 2 kohdassa taas määritellään kustannusten ja tulojen jakamista koskevat järjestelyt. Kuten 7.1.2 jaksossa esitetystä komission suorittamasta Altmark-tuomion toisen edellytyksen tarkastelusta käy ilmi, kyseisten toimilupien eritelmien mukaan palvelujen tarjoaminen ei antanut toiminnan harjoittajalle oikeutta minkäänlaiseen valtiontukeen tai korvaukseen ja sen oli määrä tapahtua täysin asianomaisen yrityksen omalla riskillä. Tällainen hyvityksen pois sulkeminen tarkoittaa vääjäämättä sitä, ettei hyvityksen parametreja ole vahvistettu ennalta eikä asetuksen 4 artiklaa noudateta.
(127)
Lisäksi asetuksen (EY) N:o 1370/2007 6 artiklan 1 kohdassa säädetään, että jos julkisia palveluhankintoja koskeva sopimus on tehty ilman tarjouskilpailua, hyvitys on laskettava asetuksessa ja sen liitteessä esitettyjen sääntöjen mukaisesti, jotta voidaan varmistaa, etteivät ne ylitä sitä, mikä on tarpeen julkisen palvelun velvoitteiden täyttämisen vuoksi. Mainitussa liitteessä vaaditaan erimerkiksi erillistä kirjanpitoa (5 kohta) ja vahvistetaan hyvityksen enimmäismäärän määrittämistä koskevat edellytykset.
(128)
Kuten johdanto-osan (115) kappaleessa todetaan, Simetillä ei ollut suurelta osalta tarkasteltavana olevaa jaksoa (vuodet 1987-2001) tehokasta erillistä kirjanpitoa, ja sen kustannuslaskenta voidaan myös asettaa kyseenalaiseksi. Tämän vuoksi on mahdotonta osoittaa, että minkälainen tahansa hyvitys lopulta myönnetäänkin, se ei ylitä sitä taloudellisten nettovaikutusten määrää, joka vastaa julkisen palvelun velvoitteen täyttämisestä julkisen liikenteen harjoittajan kustannuksiin ja tuloihin aiheutuvia positiivisia tai negatiivisia kokonaisvaikutuksia (liitteen 2 kohta).
(129)
Jos hyvityksen parametreja ei ole vahvistettu ennalta, kustannukset on jaettava jälkikäteen sattumanvaraisten olettamien perusteella, kuten on tehty alkuperäisessä kertomuksessa ja määräenemmistön kertomuksessa. Komissio ei kuitenkaan voi hyväksyä määräenemmistön kertomuksessa käytettyjä olettamuksia, joiden mukaan kaikkien yrityksen tarjoamien palvelujen osuus kustannuksista ja tuloista olisi vuodesta toiseen sama. Lisäksi komissio katsoo, että koska jälkikäteen tehty laskelma johtaisi vääjäämättä palvelun tarjoamisesta aiheutuvien kustannusten täyteen korvaamiseen, alkuperäisessä ja määräenemmistön kertomuksessa käytettyä omasta pääomasta odotettua tuottoa, joka ylittää sovellettavan swap-koron korotettuna 100 peruspisteellä, ei yleensä pidetä asianmukaisena perustana kohtuullisen voiton laskemiselle.
(130)
Tämän vuoksi komissio katsoo, että Consiglio di Staton päättämää hyvitystä, josta ei mainita toimiluvan eritelmissä, ei ole maksettu asetuksen (EY) N:o 1370/2007 mukaisesti, ja näin ollen se ei sovellu sisämarkkinoille.
(131)
Simet on esittänyt näkemyksen, jonka mukaan Consiglio di Staton tuomio 1405/2010 ei koske julkisen palvelun velvoitteesta annettavan hyvityksen myöntämistä voimassa olevan lainsäädännön mukaisesti, vaan kyseessä on vahingonkorvaus, koska asetusta (ETY) N:o 1191/69 on rikottu, kun on asetettu kyseisen asetuksen 1 artiklan 3 ja 5 kohdassa tarkoitettu säätöjenvastainen yksipuolinen julkisen palvelun velvoite. Komissio katsoo tästä, että vaikka tuomion 1405/2010 tuomiolauselmassa ei viitata mitenkään asetukseen (ETY) N:o 1191/69, tuomiossa kuitenkin mainitaan Simetin oikeus saada asetuksen (ETY) N:o 1191/69 6, 10 ja 11 artiklan mukaisesti hyvitystä, jonka määrä hallintoviranomaisten on määriteltävä tiettyjen luotettavien tietojen perusteella (43). Lisäksi Consiglio di Stato hylkäsi itse Simetin vahingonkorvausvaateen, joka tämän käsityksen mukaan oli tarkoitettu kattamaan jäljelle jääneet vahingot, jotka eivät kuuluneet sille annettavan hyvityksen piiriin, samoin kuin sen perusteetonta etua koskevan muutoksenhaun, sillä sen pääasiallinen hyvityspyyntö oli hyväksytty asetuksen (ETY) N:o 1191/69 nojalla (44). Sen vuoksi Consiglio di Stato totesi tuomion 3.3 kohdassa, että ”tässä vaiheessa ei voida hyväksyä yhtään muutoksenhakijan vaateista, sillä kun hallintoviranomaiset ovat määritelleet tämän määrän, voi mahdollisesti jäädä jäljelle vahinko, joka ei kuulu tämän määritelmän piiriin, ja asianomaisen yrityksen on laskettava ja osoitettava sen määrä”.
(132)
Komissio katsoo joka tapauksessa, että vahingonkorvaus, jonka Italian viranomaiset ovat myöntäneet Simetille yksipuolisen ja säätöjenvastaisen julkisen palvelun velvoitteiden asettamisen vuoksi ja joka on laskettu asetuksessa (ETY) N:o 1191/69 säädetyn yhteisen hyvitysmenettelyn perusteella, on SEUT-sopimuksen 107 ja 108 artiklan vastainen. Tämä johtuu siitä, että se aiheuttaisi Simetille tarkasteltavana olevalla jaksolla täysin saman tuloksen kuin julkisen palvelun velvoitteesta annettu hyvitys, vaikka kyseisten palvelujen taustalla olevien toimilupien eritelmiä ei ole vapautettu ennalta tehtävän ilmoituksen velvoitteesta eivätkä ne ole asetuksen (ETY) N:o 1191/69 tai asetuksen (EY) N:o 1370/2007 sisältöä koskevien vaatimusten mukaiset, kuten edellä on esitetty. Tällaisen hyvityksen saaminen edistäisi tosiasiallisesti valtiontukisääntöjen sekä niiden sääntöjen kiertämistä, jotka unionin lainsäätäjä on vahvistanut ja joiden nojalla toimivaltaiset viranomaiset korvaavat toimijoille julkisen palvelun velvoitteen noudattamisesta aiheutuvia kustannuksia näitä velvoitteita asettaessaan tai niitä koskevia sopimuksia tehdessään. Lisäksi, kuten edellä on osoitettu, ne toimilupien eritelmät, joiden mukaisesti Simet tarjosi kuljetuspalveluja, eivät edellyttäneet taloudellisen korvauksen maksamista. Simet suostui tarjoamaan palvelunsa eritelmissä vahvistetuin edellytyksin omalla riskillään.
(133)
Tämän vuoksi komissio ei voi hyväksyä Simetin näkemystä, jonka mukaan Consiglio di Staton tuomio 1405/2010 on vahingonkorvausta asetuksen (ETY) N:o 1191/69 rikkomisesta, eikä hyvitystä julkisen palvelun velvoitteista.
8. PÄÄTELMÄT
(134)
Edellä esitetyistä syistä komissio katsoo, että tarkasteltava toimenpide on SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea, joka ei sovellu sisämarkkinoille,
ON HYVÄKSYNYT TÄMÄN PÄÄTÖKSEN:
1 artikla
Italian viranomaisten ilmoittama Simetin hyväksi maksettu hyvitys on Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea. Tällaista toimenpidettä ei ole asetuksen (ETY) N:o 1191/69 17 artiklan 2 kohdan nojalla vapautettu ennakkoilmoitusvelvollisuudesta.
Tuki ei sovellu sisämarkkinoille, sillä asetuksen (EY) N:o 1370/2007 edellytyksiä ei ole noudatettu. Tämän vuoksi Italian viranomaiset eivät voi panna mainittua tukea täytäntöön.
2 artikla
Tämä päätös on osoitettu Italian tasavallalle.
Tehty Brysselissä 2 päivänä lokakuuta 2013.