KOMMISSIONENS AFGØRELSE
af 11. februar 2014
om foranstaltning SA.35388 (13/C) (ex 13/NN og ex 12/N) - Polen - Etablering af Gdynia-Kosakowo-lufthavnen
(meddelt under nummer C(2014) 759)
(Kun den polske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2014/883/EU)
EUROPA-KOMMISSIONEN HAR -
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 108, stk. 2, første afsnit,
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),
efter at have opfordret de interesserede parter til at indsende deres bemærkninger i henhold til ovenstående bestemmelser (1), og
ud fra følgende betragtninger:
1. PROCEDURE
(1)
Ved brev af 7. september 2012 anmeldte Polen af hensyn til retssikkerheden sine planer om at finansiere ombygningen af en militær flyveplads i nærheden af Gdynia i det nordlige Polen til en civil lufthavn til Kommissionen. Foranstaltningen blev registreret som en statsstøttesag under nummer SA.35388.
(2)
Ved breve af 7. november 2012 og 6. februar 2013 anmodede Kommissionen om yderligere oplysninger om den anmeldte foranstaltning. Den 7. december 2012 og den 15. marts 2013 fremsendte Polen yderligere oplysninger. Der blev afholdt et møde mellem Kommissionen og Polen den 17. april 2013. Ved dette møde bekræftede Polen, at den anmeldte finansiering allerede var uigenkaldeligt tildelt.
(3)
Ved brev af 15. maj 2013 meddelte Kommissionen Polen, at den overførte sagen til registret over ikke-anmeldte sager (NN-sag), fordi størstedelen af den finansiering, der var blevet anmeldt til Kommissionen, allerede var uigenkaldeligt tildelt. Ved brev af 16. maj 2013 fremsendte Polen yderligere oplysninger.
(4)
Ved brev af 10. juli 2013 underrettede Kommissionen Polen om sin beslutning om at iværksætte proceduren i artikel 108, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF) (2) (herefter benævnt »indledningsafgørelsen«) vedrørende finansieringen til Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o. o. (herefter benævnt »Gdynia-Kosakowo Airport Ltd«) fra Gdynia kommune (herefter benævnt »Gdynia«) og Kosakowo kommune (herefter benævnt »Kosakowo«). Polen fremsendte sine bemærkninger til indledningsafgørelsen den 6. august 2013.
(5)
Kommissionens afgørelse om at indlede proceduren blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende (3). Kommissionen opfordrede interesserede parter til at indsende deres bemærkninger til den pågældende foranstaltning senest en måned efter offentliggørelsesdatoen.
(6)
Kommissionen modtog ingen bemærkninger fra interesserede parter. Polen blev underrettet om dette ved brev af 9. oktober 2013.
(7)
Ved brev af 30. oktober 2013 anmodede Kommissionen om yderligere oplysninger. Polen indsendte yderligere oplysninger i breve af 4. november 2013 og 15. november 2013. Der blev afholdt et møde mellem Kommissionen og Polen den 26. november 2013. Polen indsendte yderligere oplysninger i breve af 3. december 2013 og 2. januar 2014.
2. BESKRIVELSE AF FORANSTALTNINGERNE OG ÅRSAGERNE TIL AT INDLEDE PROCEDUREN
2.1. BAGGRUND FOR UNDERSØGELSEN
(8)
Sagen drejer sig om finansiering af en ny civil lufthavn i Pommern (voivodskabet Pomorskie) på grænsen mellem byen Gdynia og Kosakowo kommune, 25 kilometer fra Gdansk lufthavn (4). Den nye lufthavn ejes og vil blive drevet af Gdynia-Kosakowo Airport Ltd (herefter også benævnt »lufthavnsselskabet« eller »Gdynia lufthavn«). Lufthavnsselskabet ejes 100 % af Gdynia og Kosakowo kommuner.
(9)
Formålet med investeringsprojektet er at etablere endnu en lufthavn i Pommern baseret på infrastrukturen på en militær flyveplads, der ligger i Kosakowo (5). Den nye lufthavn skal især håndtere trafik bestående af almenflyvning (f.eks. privatfly, svævefly/lette sportsfly), lavprisselskaber og charterflyvninger. På tidspunktet for anmeldelsen forventedes lufthavnen at blive taget i brug i begyndelsen af 2014. I en rapport fra PricewaterhouseCoopers (herefter benævnt »PWC«) fra 2012 fremsatte man følgende prognoser for passagertrafikken i de første driftsår: omkring […] i 2014, […] i 2017, […] i 2020 og omkring […] i 2028.
(10)
Projektet stammer tilbage fra april 2005, hvor forskellige regionale myndigheder, forsvarsministeriet og repræsentanter for Gdansk lufthavn (6) underskrev en hensigtserklæring om at etablere en ny lufthavn i Pommern baseret på infrastrukturen på den militære flyveplads i Kosakowo. I juli 2007 dannede de lokale myndigheder i Gdynia og Kosakowo et selskab ved navn Gdynia-Kosakowo Airport Ltd. I December 2009 fik Gdynia og Kosakowo transportministeriet til at acceptere, at Gdynia-Kosakowo Airport Ltd fremover skulle have ansvaret for den nye lufthavn. På dette grundlag overførte den polske regering i henhold til en aftale af 9. september 2010 det 254 hektar store område med den militære flyveplads til Kosakowo for en periode på 30 år. Herefter udlejede Kosakowo jorden til Gdynia-Kosakowo Airport Ltd i samme periode.
Investeringsprojektet
(11)
Eftersom den eksisterende Gdynia-Kosakowo (Gdynia-Oksywie) flyveplads oprindeligt udelukkende var blevet anvendt til militære formål, skal forvalteren af den nye lufthavn kunne benytte den eksisterende infrastruktur (såsom en start- og landingsbane på 2 500 meter, rulleveje, en forplads, navigationsudstyr osv.). De samlede udgifter til investeringen i ombygningsprojektet anslås til 164,9 mio. PLN (41,2 mio. EUR (7)) i nominelle termer og 148,4 PLN (37,1 mio. EUR) i reale termer. Nedenstående tabel giver et overblik over den gradvise udvikling af lufthavnen, som er opdelt i fire faser. Efter Polens mening omfatter de samlede udgifter til investeringen også investeringer vedrørende udførelsen af opgaver, der hører under offentlige politikker (8), som udgør omkring […] mio. PLN ([…] mio. EUR) i alt (for alle fire faser).
Tabel 1
Samlede nominelle omkostninger til investering i Gdynia-Kosakowo-lufthavnen i 2007-2030
Investeringsprojektet
Omk. i mio. PLN
Omk. i mio. EUR
Fase I: 2007 - 2011
[…]
[…]
Forberedende arbejder (f.eks. rydning af grunden, nedrivning af gamle bygninger og træer) og feasibilityundersøgelser, planlægning
Fase II: 2012 - 2013
[…]
[…]
-
Terminal (skal være klar i juni 2013 og indledningsvist anvendes til almenflyvning)
-
Bygning til lufthavnsadministrationen og brandkorpset
-
Renovering af forpladsen
-
Energiinfrastruktur, navigationslys og hegn omkring lufthavnen
-
Lufthavnsvedligeholdelse og sikkerhedsudstyr
-
Tilpasning af navigationsudstyr
-
Tilkørselsveje, tankstation and parkeringsplads
Fase III: 2014 - 2019
[…]
[…]
-
Nødvendige investeringer for at kunne betjene større fly (f.eks. Boeing 737 eller Airbus A320), herunder udvidelse af rulleveje, forplads og lufthavnsudstyr
-
Andre investeringer i passagertjenesteydelser (f.eks. udvidelse af parkeringsplads)
Fase IV: 2020 - 2030
[…]
[…]
-
Udvidelse af terminalen
-
Udvidelse af lufthavnsadministrationensbygningen og brandkorpsbygningen
-
Udvidelse af forplads, rullevej og parkeringsplads
Investeringsomkostninger i alt
164,90
41,02
Kilde:
oplysninger fra Polen.
Finansiering af investeringsprojektet
(12)
Investeringsprojektet finansieres gennem kapitaltilførsler fra de offentlige interessenter (dvs. Gdynia og Kosakowo). Formålet med kapitaltilførslerne er at dække såvel investeringsomkostningerne som driftsomkostningerne til lufthavnen i den første del af driftsfasen (dvs. perioden frem til udgangen af 2019). De offentlige aktionærer forventer, at lufthavnsselskabet begynder at skabe overskud og dermed kan finansiere alle sine aktiviteter med sine egne indtægter i 2020.
(13)
Inden projektet blev anmeldt til Kommissionen (dvs. inden 7. september 2012), accepterede de offentlige aktionærer i Gdynia lufthavn at bidrage med i alt omkring 207,48 mio. PLN (9) (omkring 51,87 mio. EUR) med henblik på at gennemføre investeringsprojektet og dække lufthavnens tab i de første driftsår. Gdynia ville bidrage med 142,48 mio. PLN (omkring 35,62 mio. EUR) i kontanter i perioden 2007-2019. Kosakowo ydede et kontant bidrag på 0,1 mio. PLN (25 000 EUR), da selskabet blev oprettet. I perioden 2011-2040 ville Kosakowo også yde et ikkekontant bidrag på 64,9 mio. PLN (omkring 16,2 mio. EUR) ved at ombytte en del af den årlige husleje fra Gdynia lufthavn under lejekontrakten til aktier i lufthavnen (se tabel 2 nedenfor).
Tabel 2
Finansiering af investeringsprojektet gennem kapitalforøgelser
mio. PLN
mio. EUR
Før 18. juni 2012
Kontante kapitaltilførsler fra Gdynia
60,73
15,18
Kontante kapitaltilførsler fra Kosakowo
0,10
0,03
Ombytning af gæld til egenkapital fra Kosakowo
3,98
1,00
Bidrag i alt før 18. juni 2012
64,81
16,20
Forventet efter 18. juni 2012
Kontante kapitaltilførsler fra Gdynia:
81,75
20,44
hvoraf:
i 2013
29,90
7,48
i 2015
[…]
[…]
i 2016
[…]
[…]
i 2017
[…]
[…]
i 2018
[…]
[…]
i 2019
[…]
[…]
Ombytning af gæld til egenkapital fra Kosakowo:
60,92
15,23
hvoraf:
i 2013-2039 (27*PLN […])
[…]
[…]
i 2040
[…]
[…]
Forventede bidrag i alt efter 18. juni 2012
142,67
35,67
Forventet kapital i alt fra Gdynia-Kosakowo Airport Ltd
207,48
51,87
Kilde:
baseret på oplysninger fra Polen.
2.2. ÅRSAGER TIL AT IVÆRKSÆTTE DEN FORMELLE UNDERSØGELSESPROCEDURE OG DEN FØRSTE VURDERING
(14)
I indledningsafgørelsen tog man følgende spørgsmål op:
-
for det første om den offentlige finansiering af investeringsprojektet er i overensstemmelse med det markedsøkonomiske investorprincip (herefter benævnt MEIP), navnlig med hensyn til i) rettidig anvendelse af MEIP, metodologien for anvendelsen af MEIP, og ii) hvorvidt MEIP-analysen, der foretages af de polske myndigheder, og som førte til en positiv nettonutidsværdi (herefter benævnt »NNV«) (10), er baseret på realistiske og troværdige antagelser
-
for det andet om drifts- og investeringsstøtten til Gdynia lufthavn kan betragtes som forenelig med det indre marked.
Anvendelsen af MEIP
(15)
Hvad angår det første spørgsmål udtrykte Kommissionen tvivl om, hvorvidt MEIP-undersøgelsen, der blev gennemført i 2012, dvs. efter at den uigenkaldelige beslutning om at finansiere ombygningen af lufthavnen blev truffet af de offentlige aktionærer, kan anvendes til at vurdere, hvorvidt der er tale om statsstøtte. Kommissionen nærede derfor tvivl om, hvorvidt det kontrafaktiske scenario, hvor investeringen anses for at være afsluttet i 2012, var hensigtsmæssigt.
(16)
Eftersom Gdynia lufthavn skal anvende den samme forretningsmodel (fokus på lavprisselskaber, charterflyvninger og almenflyvning) som den eksisterende Gdansk lufthavn, som stadig har ledig kapacitet og yderligere udvidelsesplaner, og som ligger bare 25 km væk, udtrykte Kommissionen tvivl om, hvorvidt indtægtsprognosen for Gdynia lufthavn var baseret på realistiske antagelser, navnlig med hensyn til niveauet for lufthavnsafgifter og det forventede niveau for passagertrafikken. Kommissionen bemærkede navnlig, at man i forretningsplanen for Gdynia lufthavn forudså en højere passagertrafik end den, der anvendes for Gdansk lufthavn og andre sammenlignelige regionallufthavne i Polen, efter fratrækning af rabatter.
(17)
Kommissionen udtrykte også tvivl om, hvorvidt man i forretningsplanen tog hensyn til alle de planlagte incitamenter (såsom markedsføringsstøtte, rabatter eller andre ruteudviklingsincitamenter osv.), der vil blive ydet direkte af Gdynia lufthavn, dens aktionærer eller andre regionale myndigheder for at få flyselskaberne til at etablere nye ruter fra lufthavnen.
(18)
Eftersom vækstraten for en virksomhed normalt ikke er højere end vækstraten for den økonomi, den opererer i (dvs. målt i BNP-vækst), udtrykte Kommissionen tvivl om, hvorvidt omsætningsvækstraten på […], der anvendes til at beregne terminalværdien, er hensigtsmæssig (11). Denne tvivl har direkte indvirkning på vurderingen af investeringsprojektets rentabilitet, eftersom værdien af den nye lufthavns egenkapital kun bliver positiv i lyset af projektets terminalværdi fra 2040 (den samlede tilbagediskonterede pengestrøm i prognoseperioden 2010-2040 er negativ).
(19)
Derfor mente Kommissionen, at den offentlige finansiering til investeringsprojektet giver anledning til selektive økonomiske fordele for operatøren af Gdynia lufthavn. Den offentlige finansiering blev også ydet med statslige midler og kan tilregnes staten. Desuden fordrejer den eller truer den med at fordreje konkurrencevilkårene og samhandelen mellem medlemsstaterne. Eftersom alle de kumulative kriterier for definitionen af statsstøtte var til stede, fandt Kommissionen, at den offentlige finansiering udgjorde statsstøtte i betydningen i artikel 107, stk. 1, i TEUF.
Støttens forenelighed
(20)
Med hensyn til det andet spørgsmål udtrykte Kommissionen tvivl om, hvorvidt investerings- og driftsstøtten til Gdynia lufthavn kunne betragtes som forenelig med det indre marked.
(21)
Hvad angår investeringsstøtten tvivlede Kommissionen på, at alle kompatibilitetskriterierne i rammebestemmelserne for statsstøtte til luftfartssektoren fra 2005 (12) vedrørende investeringsstøtte til lufthavne var opfyldt. Kommissionen tvivlede navnlig på, hvorvidt den pågældende investering opfylder et klart defineret mål om offentlig interesse, hvorvidt infrastrukturen er nødvendig og står i rimeligt forhold til det ønskede formål, og hvorvidt der findes tilfredsstillende udsigter for dens brug på mellemlangt sigt. Desuden stillede Kommissionen sig tvivlende over for, hvorvidt indvirkningen på udviklingen af samhandelen var forenelig med den fælles interesse.
(22)
Hvad angår driftsstøtten i form af finansiering af Gdynia-Kosakowo Airport Ltds driftstab i det første driftsår udtrykte Kommissionen tvivl om, hvorvidt en sådan støtte var omfattet af undtagelsen i artikel 107, stk. 3, litra a), i TEUF. Kommissionen udtrykte navnlig tvivl om, hvorvidt driftsstøtten kunne betragtes som forenelig med det indre marked i henhold til retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte for 2007-2013 (herefter benævnt »regionalretningslinjerne«) (13).
3. POLENS BEMÆRKNINGER
3.1. ANVENDELSE AF MEIP OG FOREKOMST AF STATSSTØTTE
(23)
Polen fastholder sit synspunkt om, at den offentlige finansiering af investeringen i Gdynia lufthavn er i overensstemmelse med MEIP og derfor ikke udgør statsstøtte. I denne forbindelse henviser Polen til de MEIP-undersøgelser, der blev foretaget for investeringen i perioden 2010-2012. Polen erklærer, at alle MEIP-undersøgelser viste en positiv nettonutidsværdi og et internt afkast (14) (herefter benævnt »IRR«), der er højere end kapitalomkostningerne.
3.1.1. Beslutningsprocessen og den metodologiske forsvarlighed af MEIP-undersøgelsen
(24)
Polen forklarer, at diskussionerne og arbejdet med at omdanne den militære flyveplads Gdynia/Kosakowo til en civil lufthavn startede i 2005. På daværende tidspunkt var andre partnerne involveret (f.eks. Gdansk lufthavn). Polen forklarer også, at i 2007 etablerede Gdynia og Kosakowo selskabet Gdynia-Kosakowo Airport Ltd, som har været ansvarlig for investeringen lige siden.
(25)
I løbet af proceduren indsendte Polen tre MEIP-undersøgelser, der blev udført af PWC. Den første MEIP-undersøgelse (af 16. juli 2010, herefter benævnt »MEIP-undersøgelsen fra 2010«) blev udført i juli 2010. PWC udarbejdede herefter to ajourføringer af MEIP'en: den første i maj 2011 (af 13. maj 2011, herefter benævnt »MEIP-ajourføringen fra 2011« eller »MEIP-undersøgelsen fra 2011«) og den anden i juli 2012 (af 13. juli 2012, herefter benævnt »MEIP-ajourføringen fra 2012« eller »MEIP-undersøgelsen fra 2012«). Disse ajourføringer omfatter nye prognoser for passagertrafikken, ændringer i projektets størrelse, ændringer af investeringstallene og ændringer af metodologien og de grundlæggende input til NNV-beregningerne (såsom betaen og diskonteringssatsen). I november 2013 fremlagde Polen yderligere oplysninger, der viste, at nye indtægtskilder (dvs. salg af brændstof og levering af navigationstjenester) ville forbedre projektets NNV. På datoen, hvor indledningsafgørelsen blev vedtaget, havde Polen kun indsendt MEIP-ajourføringen fra 2012.
(26)
Polen forklarer ligeledes tidsrammen for Gdynias og Kosakowos planer om at investere i Gdynia lufthavn. I denne henseende understreger Polen, at investeringsprocessen kan opdeles i to projektgennemførelsesfaser:
(i) Den første fase (2007-2009) omfattede de forberedende arbejder og feasibilityundersøgelser med henblik på etablering af den nye lufthavn (dette vedrører fase 1 som beskrevet i tabel 1):
(27)
Polen forklarer, at i denne første fase skulle selskabet, der blev oprettet af Gdynia og Kosakowo, udføre forberedelser (f.eks. udarbejdelse af en masterplan for investeringen, de nødvendige dokumenter for at opnå status som lufthavnsoperatør, en rapport om investeringens indvirkning på miljøet, designdokumentation osv.).
(28)
Polen fastholder, at der ikke blev foretaget nogen betydelige kapitalinvesteringer i løbet af den første fase, og at den offentlige finansiering til lufthavnsselskabet var i overensstemmelse med reglerne for de minimis-støtte (15). Polen erklærer, at kapitaltilførslerne til selskabet inden den 26. juni 2009 udgjorde i alt 1,691 mio. PLN (omkring 423 000 EUR).
(ii) Anden fase (fra 2010 og frem) vedrørte den faktiske ombygning af lufthavnen (dette vedrører fase II til IV som beskrevet i tabel 1):
(29)
Polen forklarer videre, at den første forberedende fase sluttede i 2010, hvor både masterplanen (16) og den første MEIP-undersøgelse fra 2010 for Gdynia lufthavn blev afsluttet. Polen påpeger, at MEIP-undersøgelsen fra 2010 viste, at investeringen fra de to lokale myndigheder ville ske på markedsvilkår (dvs. at den ikke ville udgøre statsstøtte), hvilket betyder, at aktionærerne skulle øge selskabets aktiekapital til 6,05 mio. PLN (omkring 1,5 mio. EUR).
(30)
I MEIP-undersøgelsen fra 2010 beregnede man NNV for investeringsprojektet ved hjælp af metoden »free cash flow to the firm« (FCFF) (17). Denne NNV-beregning tager udgangspunkt i antagelsen om, at alle kapitaltilførsler i henhold til investeringsplanen vil ske med henblik på at gennemføre investeringsprojektet (18). Denne værdiansættelsesmetode bruges til at beregne pengestrømme til alle indehavere af kapital i virksomheden (både aktieejere og obligationsejere) i prognoseperioden. Prognoserne for pengestrømme diskonteres herefter med den vægtede gennemsnitlige kapitalomkostning (19) (WACC) for at nå frem til virksomhedens tilbagediskonterede pengestrøm (DCF) i prognoseperioden. Terminalværdien beregnes herefter ved hjælp af metoden med vækst i al fremtid (hvor man forudsætter en stabil vækstkurve baseret på FCFF fra den seneste prognoseperiode). NNV er baseret på summen af DCF for prognoseperioden og terminalværdien. I dette tilfælde viste MEIP-undersøgelsen fra 2010 estimater over pengestrømme for perioden 2010-2040 med en WACC på […] % (20). Ved hjælp af disse inputs nåede man i undersøgelsen frem til en DCF på minus […] mio. PLN ([…] mio. EUR) for perioden 2010-2040 og en (tilbagediskonteret) terminalværdi på omkring […] mio. PLN ([…] mio. EUR) (21). NNV for det samlede projekt skønnes derfor at være […] mio. PLN (eller […] mio. EUR).
(31)
Følgende figur (jf. figur 1) viser den forventede akkumulerede tilbagediskonterede pengestrøm for prognoseperioden 2010-2040 som beregnet i MEIP-undersøgelsen fra 2010.
Figur 1
Kumulativ DCF (i reale termer) (i PLN)
(…)
(32)
Polen forklarer, at selskabets egenkapital blev øget til 6,052 mio. PLN (omkring 1,5 mio. EUR) den 29. juli 2010. Polen tilføjer samtidig, at aktionærerne, selv om MEIP-undersøgelsen viste, at investeringen ikke udgjorde statsstøtte, begyndte at udarbejde en anmeldelse til Kommissionen, som udelukkende skulle indsendes af hensyn til retssikkerheden.
(33)
Polen forklarer videre, at der blev gennemført en ny MEIP-undersøgelse i maj 2011. Polen anfører, at denne MEIP-undersøgelse var en ajourføring af MEIP-undersøgelsen fra 2010, der blev gennemført i lyset af fremskridtene med forberedelserne og adgangen til mere nøjagtige oplysninger om investeringsplanen samt tidsplanen og finansieringen. Polen forklarer, at i perioden mellem udarbejdelsen af MEIP-undersøgelsen fra 2010 og MEIP-undersøgelsen fra 2011:
-
underskrev aktionærerne en aftale af 11. marts 2011 om fastlæggelse af finansieringsbetingelserne for investeringen i etableringen af en civil lufthavn. I denne aftale forpligtede Gdynia sig til at tilføre i alt 59 mio. PLN i perioden 2011-2013. Kosakowo forpligtede sig til at yde et ikkekontant bidrag i form af en ombytning af gæld til egenkapital (som beskrevet i tabel 2) i perioden 2011-2040
-
samme dag, den 11. marts 2011, indgik selskabet med ansvar for etableringen af Gdynia lufthavn en lejeaftale med Kosakowo om jorden (med angivelse af størrelsen af det lejede areal, betingelserne for betaling af lejen, beskatningsspørgsmål osv.)
-
investeringsomkostningerne i investeringsplanen blev specificeret og ajourført.
(34)
Polen forklarer, at MEIP-undersøgelsen fra 2011 også gav en positiv NNV. Polen angiver videre, at lufthavnsselskabets offentlige aktionærer foretog efterfølgende kapitaltilførsler på dette grundlag. Polen påpeger, at selskabets egenkapital blev øget til 33,801 mio. PLN (8,45 mio. EUR) i juli 2011 og til 64,810 mio. PLN (16,20 mio. EUR) i april 2013.
(35)
I MEIP-undersøgelsen fra 2011 blev DCF beregnet på grundlag af DCF for prognoseperioden 2011-2040. Den ajourførte DCF var (-[…]) mio. PLN (- […] mio. EUR), hvilket er tegn på større tab, mens terminalværdien blev sænket til […] mio. PLN (omkring […] mio. EUR). NNV blev derfor reduceret til […] mio. PLN (eller mindre end […] mio. EUR). WACC blev reduceret til […] % (22), og den stabile vækstrate for beregningen af terminalværdien blev sænket fra […] % til […] %.
(36)
Polen anfører, at en ændring af den makroøkonomiske situation (finanskrisen og den økonomiske opbremsning) betød en revurdering af projektet i 2012, hvilket førte til en ny MEIP-undersøgelse (nemlig MEIP-undersøgelsen fra 2012). Ifølge Polen har man foretaget følgende ændringer af antagelserne i de tidligere MEIP- undersøgelser i forbindelse med MEIP-undersøgelsen fra 2012:
-
Prognosen for passagertrafik for Gdynia lufthavn blev nedskrevet.
-
Investeringens størrelse blev reduceret, idet investeringsomkostningerne blev sænket med […] mio. PLN ([…] mio. EUR).
-
Planerne om at bygge en hovedterminal (sammen med den tilhørende udbygning af vejinfrastruktur og parkeringspladser) blev opgivet. I stedet besluttede man at udvide kapaciteten for terminalen for almenflyvning med […] % i den anden investeringsfase.
-
Efter at have undersøgt situationen på markedet måtte investeringsomkostningerne for sikkerhed øges til […] mio. PLN ([…] mio. EUR).
-
Reduktionen af investeringen medførte en kortere tilbagebetalingstid for investeringen (i nominelle termer med […] år, fra […] år og […] måneder til […] år og […] måneder).
(37)
Polen anfører videre, at den anvendte metodologi i de tidligere MEIP-undersøgelser blev ændret i MEIP-undersøgelsen fra 2012:
-
Med henblik på at sikre en bedre afspejling af finansieringsstrukturen og omkostninger til afdrag på gælden blev metoden med »free cash flow to the firm« (herefter benævnt »FCFF«) erstattet med metoden »free cash flow to equity« (herefter benævnt »FCFE«) (23).
-
Efter ændringer på finansmarkedet (værdipapirer) blev den risikofri rente og beta-faktoren ajourført. Desuden blev virksomheder uden for Europa udelukket fra de komparative analyser. Dette førte til en ny diskonteringssats.
-
Diskonteringssatsen til beregning af NNV blev fastsat på grundlag af en analyse af sammenlignelige selskaber, som både omfattede lufthavnsselskaber og selskaber, der leverer tjenesteydelser i lufthavne (hvis økonomiske resultater hænger tæt sammen med, hvordan lufthavnsselskaberne klarer sig) (24).
-
Man gik ud fra, at projektet primært ville blive finansieret med aktionærernes ressourcer og først derefter med eksterne kilder (arbejdskapitallån) og driftsindtægter.
(38)
I MEIP-undersøgelsen fra 2012 blev DCF beregnet på grundlag af DCF for prognoseperioden 2012-2030 (dvs. at prognoseperioden fra de tidligere undersøgelser blev afkortet med 10 år). Den ajourførte DCF udgjorde (-[…] mio. PLN) (omkring (-[…]) mio. EUR), mens terminalværdien blev øget kraftigt til […] mio. PLN ([…] mio. EUR). Den kapitaliserede værdi af de allerede foretagne investeringer ([…] mio. PLN) blev herefter fratrukket. Efter ajourføringen i 2012 udgjorde NNV […] mio. PLN (eller […] mio. EUR). Med henblik på at beregne NNV benyttede man en egenkapitalomkostning på […] % (25), og den stabile vækstrate til beregning af terminalværdien blev sænket yderligere fra […] % til […] %.
(39)
Polen påpeger, at resultaterne af MEIP-undersøgelsen fra 2012 stadig var positive og førte til yderligere kapitaltilførsler fra aktionærerne. Polen anførte, at selskabets kapital var øget til 91,310 mio. PLN (22,8 mio. EUR) i april 2013 og ikke ændrede sig yderligere i 2013 som sammenfattet i tabel 3.
Tabel 3
Forhøjelse af lufthavnsselskabet i Gdynias kapital fra Gdynia og Kosakowo
Dato for afgørelse om indførelse i det nationale retsregister
Dato for beslutning om kapitalforøgelse
N avn på interessent
Beslutningens genstand
Aktieværdi
Aktiekapital
Kumulativ andel af den samlede kapitalforøgelse opgjort frem til slutningen af 2013
(mio. PLN)
(mio. PLN)
28.8.2007
23.7.2007
Gdynia
udstedelse af nye aktier
0,030
0,030
0,03 %
28.8.2007
23.7.2007
Kosakowo
udstedelse af nye aktier
0,020
0,050
0,05 %
4.3.2008
6.12.2007
Gdynia
udstedelse af nye aktier
0,120
0,170
0,19 %
4.3.2008
6.12.2007
Kosakowo
udstedelse af nye aktier
0,080
0,250
0,27 %
11.9.2008
21.7.2008
Gdynia
udstedelse af nye aktier
0,500
0,750
0,82 %
28.7.2009
26.6.2009
Gdynia
404 aktier ejet af Gdynia kommune blev annulleret uden hensyntagen til interessenten
-0,404
0,346
0,38 %
28.7.2009
26.6.2009
Gdynia
udstedelse af nye aktier
1,345
1,691
1,85 %
8.12.2010
29.7.2010
Gdynia
udstedelse af nye aktier
4,361
6,052
6,63 %
8.7.2011
7.6.2011
Gdynia
udstedelse af nye aktier
25,970
32,022
35,07 %
1.9.2011
26.7.2011
Kosakowo
udstedelse af nye aktier
1,779
33,801
37,02 %
25.4.2012
5.4.2012
Gdynia
udstedelse af nye aktier
28,809
62,610
68,57 %
25.4.2012
5.4.2012
Kosakowo
udstedelse af nye aktier
2,200
64,810
70,98 %
27.5.2013
8.4.2013
Gdynia
udstedelse af nye aktier
4,269
69,079
75,65 %
27.5.2013
8.4.2013
Kosakowo
udstedelse af nye aktier
2,200
71,279
78,06 %
17.6.2013
25.4.2013
Gdynia
udstedelse af nye aktier
20,031
91,310
100,00 %
Kilde:
oplysninger fra Polen.
(40)
Sammenfattende anfører Polen, at selvom de lokale myndigheder traf foreløbige skridt med henblik på at etablere Gdynia lufthavn helt tilbage i 2005, fandt projektet ikke sin endelige form inden udarbejdelsen af masterplanen og den første MEIP-undersøgelse, dvs. i 2010. Polen forklarer, at projektets oprindelige antagelser blev revideret kraftigt som resultat af ændringer i de eksterne omstændigheder. Polen anfører, at de offentlige aktionærers endelige beslutning om gennemførelsen af projektet og dets endelige form blev truffet i 2012. Polen understreger ligeledes, at alle tre udgaver af MEIP-undersøgelsen bekræftede projektets levedygtighed og viste, at en markedsøkonomisk investor ville have gennemført projektet.
(41)
Vedrørende det kontrafaktiske scenario anfører Polen, at Kosakowo i henhold til den nationale lovgivning kun havde ret til at benytte det område, hvor Gdynia lufthavn er beliggende, til at etablere en ny civil lufthavn. I den forbindelse forklarer Polen, at lufthavnsgrunden blev udlejet til Kosakowo for en periode på 30 år. Polen anfører, at lejeaftalen forpligter Kosakowo til kun at udleje jorden til en enhed, der har til opgave at etablere og/eller at drive en civil lufthavn. Ifølge Polen ville staten have taget jorden tilbage, hvis ikke Kosakowo havde udlejet jorden til en civil lufthavn inden for 6 måneder, hvis jorden var blevet anvendt til andre formål, eller hvis lufthavnen ikke havde påbegyndt sine aktiviteter inden for 3 år. Eftersom scenariet, hvor området med Gdynia lufthavn anvendes/udlejes til andre formål end luftfart, ikke var muligt, kunne det ikke bruges til at udforme et kontrafaktisk scenario.
3.1.2. Troværdigheden af nøgleantagelserne for MEIP-undersøgelsen fra 2012
Trafikprognoser og indtægtsprognoser
(42)
Polen forklarer, at de planlagte lufthavnsafgifter var baseret på de offentligt tilgængelige satser, der anvendes af andre lufthavne, for ikke at fordreje det eksisterende marked, idet man sikrer et passende rentabilitetsniveau for projektet på grundlag af det forudsete omfang for passagertrafikken. Ifølge Polen adskiller afgifterne sig ikke væsentligt fra de standardafgifter, der opkræves af mindre lufthavne. Navnlig to nyåbnede regionallufthavne i Modlin og Lublin anvender standardlufthavnsafgifter, der svarer til dem, der forudses i MEIP-undersøgelsen for Gdynia lufthavn.
(43)
Som svar på Kommissionens bemærkning om, at de planlagte afgifter for Gdynia lufthavn (25 PLN (5,25 EUR) pr. afrejsende passager i de første 2 år og 40 PLN (10 EUR) herefter) er højere end de diskonterede satser, der anvendes i Gdansk lufthavn (24 PLN (5 EUR) pr. afrejsende passager for et fly fra et lavprisselskab på en international rute, der beflyves mindst to gange om ugen, og 12,5 PLN (3,1 EUR) på en indenrigsrute), bemærker Polen, at afgiftsniveauet i forretningsplanen udgør et gennemsnit for hele prognoseperioden (2014-2030) under hensyntagen til, at afgifterne i Gdansk lufthavn vil blive hævet på længere sigt, efterhånden som servicestandarden i lufthavnen forbedres.
(44)
Desuden påpeger Polen, at projektets overskudsmargen, den reviderede (lidt højere) prognose for lufttrafik og delingen af visse driftsudgifter med militæret betyder, at Gdynia lufthavn burde kunne opretholde lavere passagerafgifter over en længere periode (de reducerede afgifter kan anvendes frem til udgangen af 2021), idet man bevarer en positiv NNV for de offentlige aktionærer.
(45)
Polen anfører ligeledes, at den ajourførte (i marts 2013) trafikprognose for Pommern går ud fra, at trafikken vil stige i forhold til MEIP-undersøgelsen fra 2012. Ifølge de seneste tal vil Gdynia lufthavn håndtere 1 149 978 passagerer i 2030, ikke 1 083 746. For Pommern som helhed ventes passagertallene at stige fra 7,8 til 9 mio. passagerer i 2030.
(46)
Efter Polens mening bekræfter disse tal, at Gdansk lufthavn og Gdynia lufthavn kan eksistere side om side og fungere på markedet i Pommern. Man mener endda, at selv hvis Gdansk lufthavn udvides, så den når den planlagte kapacitet på 7 mio. passagerer, har det voksende luftfartsmarked i Pommern plads til endnu en lille regional lufthavn (med en kapacitet på 1 mio.), der vil supplere de tjenester, som Gdansk lufthavn leverer.
Tabel 4
Sammenligning af trafikprognoserne i MEIP-undersøgelsen fra 2012 og de ajourførte trafikprognoser (marts 2013) for Gdynia lufthavn
År
Kommerciel lufttransport
Kommerciel lufttransport
Almenflyvning
Passagerer (000)
Antal flyvninger
Antal flyvninger
Prognose i MEIP-undersøgelsen fra 2012
Ajourført prognose
Prognose i MEIP-undersøgelsen fra 2012
Ajourført prognose
Prognose i MEIP-undersøgelsen fra 2012
Ajourført prognose
I alt
I alt
I alt
I alt
I alt
I alt
2009
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2010
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2011
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2012
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2013
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2014
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2015
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2016
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2017
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2018
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2019
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2020
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2021
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2022
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2023
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2024
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2025
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2026
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2027
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2028
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2029
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2030
1 083 746
1 149 978
(…)
(…)
(…)
(…)
Kilde:
baseret på oplysninger fra Polen.
Driftsomkostninger (incitamenter til flyselskaberne, omkostninger i forbindelse med lufthavnens militære operationer)
(47)
Polen forklarer, at MEIP-undersøgelsen tager hensyn til lufthavnens udgifter til markedsføring og reklame i skønnet over:
i)
driftsomkostninger, idet sådanne omkostninger vurderes på grundlag af regnskaberne for alle Polens større lufthavne
ii)
andre omkostninger efter type, som forventes for Gdynia lufthavn på et konservativt højt niveau, ligeledes under hensyntagen til de tilsvarende omkostninger i andre lufthavne.
(48)
Polen anfører ligeledes, at man i MEIP-undersøgelsen gik ud fra, at alle driftsomkostninger skal bæres af investoren, hvorved man ikke tager hensyn til, at driftsomkostningerne deles med lufthavnens militære bruger. Polen anfører, at delingen af driftsomkostninger for den fælles infrastruktur blev ansat til […] for antallet af civile og militære flyvninger. Polen forklarer ligeledes, at omkostningerne til renovering og reparationer bliver […]. Polen understreger, at indførelsen af regler om delt brug af lufthavnen (endnu ikke aftalt endeligt med lufthavnens militære bruger) vil føre til et fald på mindst […] i omkostningerne vedrørende tjenester leveret af tredjemand og lønninger. Polen anfører, at medtagelsen af denne faktor i MEIP-undersøgelserne ville medføre en højere forventet rentabilitet for projektet.
Langsigtet vækstrate
(49)
Polen forklarer, at vækstraten på […] %, som anvendes i MEIP-undersøgelsen, henviser til terminalværdien i nominelle termer.
(50)
Polen anfører ligeledes, at vækstraten på […] % er lig med inflationsmålet for Polen, som det pengepolitiske råd (et beslutningsorgan i den polske nationalbank) har fastsat. Polen bemærker, at ifølge de seneste prognoser fra Den Internationale Valutafond fra juli 2013, vil Polens BNP vokse med 2,2 % i 2014, 3 % i 2015, 3,3 % i 2017 og 3,8 % i 2018.
Ajourføringen i november 2013
(51)
I november 2013 meddelte Polen, at lufthavnsselskabet havde modtaget de administrative afgørelser fra toldvæsenet og energitilsynet, der gav det lov til at sælge brændstof direkte til flyene. Lufthavnsselskabets brændstofsalg ville udgøre en ekstra indtægtskilde og forbedre de økonomiske resultater for forretningsplanen.
(52)
Ifølge Polen har alle de hidtidige MEIP-undersøgelser haft som udgangspunkt, at salget af brændstof ville ske via en ekstern operatør. Lufthavnsselskabets salg af brændstof ville øge selskabets overskudsmargen for denne aktivitet fra […] PLN ([…] EUR) pr. liter (når brændstoffet sælges af en ekstern operatør) til […] PLN ([…] EUR) (når brændstoffet sælges direkte af lufthavnsselskabet).
(53)
Efter Polens mening ville denne ekstraindtægt forbedre resultaterne af den ajourførte MEI fra 2012. Polen påpeger, at NNV for projektet dermed forventes at stige fra […] mio. PLN ([…] mio. EUR) til […] mio. PLN ([…] mio. EUR). Polen forklarer videre, at IRR ville stige fra […] % til […] %.
(54)
Polen anfører, at de ekstra indtægter ellers kunne anvendes til at holde lufthavnsafgifterne for flyselskaberne nede på længere sigt.
(55)
Polen bekræftede, at forsigtighedsprincippet havde forhindret, at lufthavnens eget salg af brændstof var medregnet i MEIP-undersøgelserne. På det tidspunkt, hvor disse undersøgelser blev foretaget, havde lufthavnsoperatøren ikke de nødvendige tilladelser eller en garanti for, at den ville få dem.
(56)
Desuden anførte Polen, at selskabet har til hensigt at levere navigationstjenester til flyselskaber (i stedet for det polske agentur for flynavigationstjenester). Polen påpeger, at dette ville give mulighed for at sænke den terminalafgift, som flyselskaberne betaler (som i øjeblikket betales til agenturet) og dermed gøre Gdynia lufthavn mere attraktiv for flyselskaberne. Lufthavnsselskabet vil derfor kunne tilbyde flyselskaberne mere konkurrencedygtige lufthavnsafgifter end nabolufthavnene.
3.2. VURDERING AF FORENELIGHED
3.2.1. Investeringsstøtte
(57)
Ifølge Polen er alle kriterier for forenelighed i rammebestemmelserne for statsstøtte til luftfartssektoren fra 2005 vedrørende investeringsstøtte til lufthavne opfyldt.
Opfyldelse af et klart defineret mål af offentlig interesse
(58)
Polen anfører, at etableringen af Gdynia lufthavn som led i Pommerns transportsystem optimerer udnyttelsen af den tilgængelige infrastruktur og vil have en positiv indvirkning på den regionale udvikling, navnlig som følge af flere arbejdspladser i lufthavnen, indtægter fra forsyningskæden til luftfartsmarkedet og udvikling af turismen.
(59)
Polen henviser til den »regionale udviklingsstrategi for transportområdet i Pommern for 2007-2020«, som er baseret på prognoser for lufttrafikken i regionen og anerkender behovet for at skabe et netværk af lufthavne, der arbejder tæt sammen om at opfylde behovet hos befolkningen i området med de tre byer (26).
(60)
Ifølge Polen er de væsentligste argumenter for oprettelsen af et netværk af lufthavne i området med de tre byer: stigende lufttrafik i Polen, manglende plads til at udvide Gdansk lufthavns kapacitet og byområdets udstrækning over et område på næsten 60 km (eller over 100 km, hvis byerne Tczew og Wejherowo medtages). Polen anfører, at selvom Gdansk lufthavn i øjeblikket har en kapacitet på omkring 5 mio. passagerer, viser nogle prognoser for lufttrafikken, at den potentielle passagertrafik i den lufthavn kan overstige 6 mio. passagerer i 2035. På den ene side hævdede Polen i sine bemærkninger, at miljørestriktioner og boligbyggeri i nærheden af Gdansk lufthavn begrænser mulighederne for yderligere udvidelser. På den anden side henviste Polen i sine bemærkninger af 6. december 2012 til masterplanen for Gdansk lufthavn og anførte, at der ikke findes nogen restriktioner vedrørende udvidelsen af Gdansk lufthavn.
(61)
Polen anfører, at flysikkerheden også taler for etableringen af et netværk af lufthavne i området med de tre byer, hvor Gdynia lufthavn skal fungere som reservelufthavn og nødlufthavn (i omkring 80 % af tilfældene vil det være muligt at lande i Gdynia lufthavn, når skyhøjden og sigtbarheden ikke gør det muligt at lande i Gdansk lufthavn).
(62)
Endelig anfører Polen, at udviklingen af Gdynia lufthavn opfylder målene i de nationale og regionale strategidokumenter vedrørende udviklingen af luftfartsinfrastruktur i Polen. Polen forklarer, at udviklingen af Gdynia lufthavn ventes at have en positiv indvirkning på udviklingen i Pommern og brugen af den eksisterende militære infrastruktur, og at den supplerer Gdansk lufthavn.
Infrastrukturens nødvendighed og proportionalitet
(63)
Polen anfører, at infrastrukturen er nødvendig og står i rimeligt forhold til den opstillede målsætning på grund af de begrænsede aktiviteter i lufthavnen (1,55 % andel af det polske luftfartsmarked i 2030), prognoser for passagertrafikmængden, der overstiger mulighederne for udvidelse af Gdansk lufthavn, regionens mulighed for at tiltrække turister og den forudsete store udvikling i Pommern.
(64)
Polen understreger den strategiske rolle, som Gdynias militære flyveplads har i regionen, og bemærker, at brugen af eksisterende infrastruktur nedbringer investeringsomkostningerne og maksimerer de positive virkninger for den regionale udvikling.
(65)
Polen påpeger ligeledes, at omkostningerne er blevet minimeret, og at investeringens effektivitet er blevet styrket gennem indførelse af tekniske løsninger, som f.eks. opførelsen af en fælles terminal til både almenflyvning og passagertrafik, der rummer størstedelen af lufthavnens tjenester (grænsekontrol, toldvæsen, politi, brandvæsen, ledelse) i en og samme bygning og tilpasning af andre eksisterende bygninger for at optimere anvendelsen af dem. Desuden vil driftsomkostningerne ved infrastrukturen blive delt med hæren.
Tilfredsstillende udsigter for brugen på mellemlangt sigt
(66)
Polen påpeger, at udsigterne for brugen af Gdynia lufthavn på mellemlangt sigt er tilfredsstillende som følge af BNP-væksten i Pommern, som ventes at overstige gennemsnittet for Polen og EU, regionens tiltrækningsevne over for turiser, dens status som centrum for udenlandske investeringer og den forventede vækst i lufttrafikken.
(67)
Polen understreger, at det planlagte samarbejde med Gdansk lufthavn og komplementariteten mellem de tjenester, der udbydes af de to lufthavne (Gdynia lufthavn vil især blive anvendt til almenflyvning), vil føre til en yderligere styrkelse af udsigterne for Gdynia lufthavn på mellemlangt til langt sigt.
(68)
Polen forklarer videre, at lufthavnen også planlægger at udvikle specialiserede luftfartsrelaterede aktiviteter inden for lufthavnsområdet såsom fremstilling af simple servicedele, reparation af flykomponenter eller fremstilling af andre komponenter/produkter, der leveres på »just-in-time«-basis.
(69)
Polen henviser til en hensigtserklæring, der er underskrevet af en handelsbank, og som udtrykker bankens vilje til at indlede en åben diskussion om finansiering af investeringen i Gdynia lufthavn som yderligere bevis for projektets attraktivitet.
Indvirkning på udviklingen af samhandelen, der strider imod den fælles interesse
(70)
Eftersom Gdynia lufthavn er en lufthavn med en lille markedsandel (der betjener færre end 1 mio. passagerer om året), mener Polen ikke, at projektets indvirkning på samhandelen strider imod den fælles interesse. I lyset af den forventede stigning i lufttrafikken forventer Polen, at Gdansk og Gdynia lufthavne vil danne et samarbejdsnetværk af luftfart, der betjener området med de tre byer i Pommern og tilbyder supplerende tjenester.
(71)
Polen understreger, at Gdynia lufthavn ikke vil komme til at konkurrere imod Gdansk lufthavn, eftersom den vil fokusere på at levere tjenester til sektoren for almenflyvning (vedligeholdelse, reparation og eftersyn, et pilotakademi) og vil samarbejde med havnen i Gdynia.
(72)
Polen anfører videre, at charter- og lavpristrafikken i Gdynia lufthavn ikke vil foregå på bekostning af Gdansk lufthavn, men vil være resultatet af en samlet stigning i rigdom og mobilitet. Polen påpeger, at vækstraten for Gdansk lufthavn og arten af de luftfartsoperationer, den håndterer, betyder, at antallet af flyvninger, den håndterer, før eller siden vil blive begrænset. Polen anfører, at disse konklusioner præsenteres i rapporten med miljøkonsekvensvurderingen af projektet »Udvidelse af Lech Wałęsa Gdansk Airport«.
(73)
Polen forklarer, at investeringen i Gdynia lufthavn kan begrænse de økonomiske samt de sociale og arbejdsmarkedsmæssige omkostninger ved en eventuel begrænsning af aktiviteterne i Gdansk lufthavn. Polen påpeger, at flytningen af dele af flytrafikken fra Gdansk lufthavn til Gdynia lufthavn vil betyde en bedre udnyttelse af kapaciteten i begge lufthavne.
Nødvendigheden af statsstøtte og tilskyndelsesvirkning
(74)
Polen anfører, at selskabet ikke ville have gennemført projektet uden offentlig finansiering. Polen bemærker, at støtten blev holdt på et minimum, og at omkostningerne ved projektet blev reduceret og optimeret ved at udnytte den eksisterende militære infrastruktur.
(75)
Efter Polens mening er der behov for kapitaltilførsler til Gdynia lufthavn, og de begrænses til et minimum, hvilket fremgår af:
i)
projektets interne afkastgrad på […] %, som kun er lidt højere end diskonteringssatsen (egenkapitalomkostningen), som ligger på […] % (baseret på MEIP-undersøgelsen fra 2012)
ii)
behovet for at optage et arbejdskapitallån, som forudses i de finansielle overslag, som skal anvendes til at finansiere lufthavnens drift, idet selskabet ellers vil miste likviditet
iii)
det forhold, at den samlede finansiering fra egenkapitalen er lavere end de samlede kapitaludgifter (finansiering fra egenkapitalen udgør mindre end […] af de samlede likviditetsomkostninger i prognoseperioden, herunder de samlede kapitalomkostninger).
(76)
Polen forklarer herefter støtteforanstaltningens proportionalitet og sammenligner den offentlige finansiering (omkring 148 mio. PLN i reale termer) med en investering i et projekt, der starter helt fra bunden (Lublin-Świdnik-lufthavn, hvor nettoanlægsudgifterne var omkring 420 mio. PLN) og en investering baseret på en militær flyveplads (Warszawa-Modlin lufthavnen, hvor anlæggelsen hidtil har kostet næsten 454 mio. PLN).
3.2.2. Driftsstøtte
(77)
Polen anfører, at projektet opfylder kompatibilitetskravene i retningslinjerne for driftsstøtte i en region, der er omfattet af artikel 107, stk. 3, litra a), i TEUF. Efter Polens mening er driftsstøtten til projektet:
i)
beregnet på at finansiere et forud defineret antal udgifter
ii)
begrænset til et nødvendigt minimum og ydet midlertidigt (støtten til driftsomkostninger ydes i det omfang og i den periode, der er nødvendig for at sætte lufthavnen i drift, dvs. frem til udgangen af 2018)
iii)
degressiv og falder fra […] % af kapitaludgifterne i 2013 til […] % i 2018
iv)
udformet med henblik på at opfylde målene for projektet hvad angår regionaludvikling og lempelse af de eksisterende begrænsninger. Med udgangspunkt i støttebeløbet i forhold til de gavnlige virkninger for udviklingen i Pommern anfører Polen, at det bør anses for at være proportionalt.
(78)
Polen understreger også, at støtten er beregnet til en lille lufthavn med en maksimal kapacitet på 1 million passagerer årligt, hvilket betyder, at risikoen for, at den vil fordreje konkurrencevilkårene og have en negativ indvirkning på den fælles interesse, er minimal, navnlig i lyset af det planlagte samarbejde mellem lufthavnene i Gdynia og Gdansk og komplementariteten af deres samarbejde.
(79)
Polen påpeger ligeledes, at det samarbejde, som man i øjeblikket forhandler om med lufthavnens militære bruger og dennes deltagelse i lufthavnens driftsomkostninger, vil mindske selskabets tab og driftsomkostninger.
4. BEMÆRKNINGER FRA TREDJEPARTER
(80)
Kommissionen har ikke modtaget bemærkninger fra interesserede parter efter offentliggørelsen af beslutningen om at indlede proceduren i artikel 108, stk. 2, i TEUF vedrørende Gdynias og Kosakowos finansiering af Gdynia-Kosakowo Airport Ltd.
5. VURDERING
5.1. FOREKOMST AF STATSSTØTTE
(81)
I henhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF er støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med det indre marked, i det omfang den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne.
(82)
Kriterierne i artikel 107, stk. 1, i TEUF er kumulative. Så med henblik på at vurdere, hvorvidt den pågældende foranstaltning udgør statsstøtte i henhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF, skal alle følgende betingelser være opfyldt. Den økonomiske støtte skal:
-
ydes af staten eller med statsmidler
-
begunstige visse virksomheder eller visse produktioner
-
fordreje eller true med at fordreje konkurrencevilkårene
-
påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne.
5.5.1. Økonomisk aktivitet og begrebet virksomhed
(83)
I henhold til retspraksis skal Kommissionen først fastslå, hvorvidt Gdynia-Kosakowo Airport Ltd er en virksomhed i betydningen i artikel 107, stk. 1, i TEUF. Begrebet »virksomhed« dækker enhver enhed, der udøver en økonomisk aktivitet, uanset dens juridiske status og dens finansieringsmåde (27). Enhver aktivitet, der består i at udbyde varer eller tjenester på et givet marked, betragtes som en økonomisk aktivitet (28).
(84)
I sin dom i sagen om Leipzig-Halle-lufthavnen bekræftede Domstolen, at driften af en lufthavn med kommercielt sigte og etablering af lufthavnens infrastruktur udgør en økonomisk aktivitet (29). Når en lufthavnsoperatør udøver økonomiske aktiviteter ved at tilbyde lufthavnstjenester imod betaling, uanset dens juridiske status og finansieringsform, betragtes den som en virksomhed i henhold til betydningen i artikel 107, stk. 1, i TEUF, og traktatens bestemmelser om statsstøtte kan derfor medføre fordele for den pågældende lufthavnsoperatør, der indrømmes af staten eller med statslige midler (30).
(85)
I den forbindelse bemærker Kommissionen, at infrastrukturen, der er genstand for denne afgørelse, skal drives på et kommercielt grundlag af lufthavnsselskabet Gdynia-Kosakowo Airport Ltd. Eftersom lufthavnsselskabet pålægger brugerne afgifter ved brug af denne infrastruktur, må denne anses for at kunne udnyttes kommercielt. Det følger heraf, at enheden, der anvender denne infrastruktur udgør en virksomhed som defineret i artikel 107, stk. 1, i TEUF.
(86)
Men ikke alle af et lufthavnsselskabs aktiviteter er nødvendigvis af økonomisk karakter (31).
(87)
Domstolen (32) har fastslået, at aktiviteter, der normalt hører under statens ansvarsområde i forbindelse med udøvelsen af dens officielle beføjelser som offentlig myndighed, ikke er af økonomisk karakter og ikke falder inden for rammerne af reglerne om statsstøtte. Sådanne aktiviteter omfatter f.eks. sikkerhed, flyvekontrol, politi, toldvæsen osv. Finansieringen skal nøje begrænses til at godtgøre de omkostninger, som de giver anledning til, og må ikke i stedet anvendes til at finansiere andre økonomiske aktiviteter (33).
(88)
Derfor udgør finansiering af aktiviteter, der hører under rammerne for den offentlige politik, eller af infrastruktur, der hænger direkte sammen med disse aktiviteter, normalt ikke statsstøtte (34). I en lufthavn anses aktiviteter såsom flyvekontrol, politi, toldvæsen, brandbekæmpelse, aktiviteter, der er nødvendige for at beskytte den civile luftfart imod handlinger, der udgør ulovlig indgriben, og investeringer vedrørende infrastrukturen og udstyr, der er nødvendigt for udførelsen af disse aktiviteter, normalt for at være af ikke-økonomisk art (35).
(89)
Imidlertid må offentlig finansiering af ikke-økonomiske aktiviteter, der har tæt sammenhæng med udøvelsen af en økonomisk aktivitet, ikke føre til upassende forskelsbehandling af flyselskaber og lufthavnsselskaber. Det er rent faktisk fastslået i retspraksis, at der er tale om en fordel, når offentlige myndigheder fritager virksomheder for omkostningerne ved deres økonomiske aktiviteter (36). Hvis det derfor i et givet retssystem er almindeligt, at flyselskaber eller lufthavnsselskaber afholder omkostningerne til bestemte tjenester, mens nogle flyselskaber eller lufthavnsselskaber, der leverer de samme tjenester på vegne af de samme offentlige myndigheder ikke skal afholde disse omkostninger, kan sidstnævnte opnå en fordel, selvom disse tjenester i sig selv anses for at være af ikke-økonomisk karakter. Derfor er det nødvendigt med en analyse af den gældende juridiske ramme for lufthavnsoperatøren for at vurdere, hvorvidt lufthavnsselskaberne eller flyselskaberne under den pågældende juridiske ramme skal dække omkostningerne ved leveringen af visse aktiviteter, der i sig selv kan være ikke-økonomiske, men som hænger sammen med udøvelsen af deres økonomiske aktiviteter.
(90)
Selvom aktiviteterne i betragtning 88 kan anses for at være af ikke-økonomisk art, bemærker Kommissionen, at polsk ret (37) forpligter lufthavnsselskaber til at finansiere de faciliteter og det udstyr, der er nødvendigt for at udføre disse aktiviteter, med deres egne midler.
(91)
Derfor mener Kommissionen, at den offentlige finansiering til selskabet bag Gdynia lufthavn vedrørende ovennævnte faciliteter og udstyr fritager den for omkostninger, der hænger sammen med dens økonomiske aktivitet (se afsnit 5.1.3). Kommissionen konkluderer derfor, at den kapital, der er bevilget til disse faciliteter og dette udstyr, skal medregnes ved beregningen af rentabiliteten af denne investering. Her anvender Kommissionen den metode, som Polen med rette har anvendt i MEIP-undersøgelserne.
5.1.2. Statsstøtte og støtteforanstaltningens tilregnelse til staten
(92)
Begrebet statsstøtte gælder enhver fordel, der tildeles ved hjælp af statsmidler af staten selv eller gennem ethvert mellemliggende organ, der handler i henhold til de beføjelser, som er overdraget til dem (38). I forbindelse med artikel 107 i TEUF er midler fra lokale myndigheder at betragte som statsmidler (39). I den foreliggende sag stammer kapitalen, der tilføres Gdynia-Kosakowo Airport Ltd, fra to lokale myndigheders budgetter, Gdynia og Kosakowo. Derfor mener Kommissionen, at ressourcerne fra de to involverede kommuner er statsmidler.
(93)
Derfor mener Kommissionen, at investeringerne finansieres med statsmidler og kan tilregnes staten.
5.1.3. Økonomisk fordel
(94)
Kommissionen bemærker, at Polen på den ene side anfører, at kapitaltilførslerne er i overensstemmelse med MEIP, mens man på den anden side anser støtten for at være forenelig med fællesmarkedet, idet lufthavnsoperatøren ikke ville have foretaget investeringen uden den offentlige finansiering.
(95)
Med henblik på at afgøre, hvorvidt den pågældende foranstaltning i denne sag giver Gdynia-Kosakowo Airport Ltd en fordel, som den ikke ville have fået under normale markedsvilkår, må Kommissionen sammenligne handlemåden for lufthavnsselskabets offentlige aktionærer med en markedsøkonomisk investor, der er styret af udsigterne til rentabilitet på længere sigt (40).
(96)
Alle positive følgevirkninger på økonomien i den region, hvor lufthavnen er beliggende, skal udelukkes ved vurderingen, eftersom Domstolen har forklaret, at det relevante spørgsmål ved anvendelse af MEIP-undersøgelsen er, om »en privat virksomhed ud fra udsigterne til rentabel drift under lignende omstændigheder ville have foretaget en sådan kapitalforøgelse, idet der herved skal ses bort fra ethvert socialt, politisk eller regionalt hensyn til den pågældende sektor« (41).
(97)
Polen fremfører, at de pågældende foranstaltninger ikke giver selskabet bag Gdynia lufthavn en økonomisk fordel, eftersom de er i overensstemmelse med MEIP. Som beskrevet i afsnit 3.1 indsendte Polen som dokumentation for dette tre MEIP-undersøgelser, der var udarbejdet af PWC (42). I november 2013 fremførte Polen desuden, at nye indtægtskilder ville styrke projektets NNV (dvs. salg af brændstof, navigationstjenester). På det tidspunkt, hvor indledningsafgørelsen blev vedtaget, havde Polen kun indsendt MEIP-ajourføringen for 2012.
(98)
Selvom aktionæroverenskomsten fra 2011 forpligtede Gdynia og Kosakowo til at stille kontante og ikkekontante bidrag til rådighed for at finansiere investeringsprojektet frem til 2040, anfører Polen, at kun MEIP-ajourføringen fra 2012 og de senere oplysninger om de supplerende indtægter er relevante for vurderingen af, hvorvidt kapitaltilførslerne er forenelige med det indre marked.
(99)
I sagen Stardust Marine fastslog Domstolen, at »[…] der ved bedømmelsen af, om en stat har iagttaget en handlemåde, som en fornuftig investor ville have fulgt under markedsøkonomiske vilkår, og af, om statens handlemåde er økonomisk rationel, skal foretages en vurdering af situationen, som den var på det tidspunkt, da de finansielle støtteforanstaltninger blev truffet, og at der ikke må tages hensyn til omstændighederne, som de har udviklet sig sidenhen« (43).
(100)
I sagen EDF fastslog Domstolen endvidere, at »[…] økonomiske vurderinger foretaget efter tildelingen af nævnte fordel, den efterfølgende konstatering af, at den af den pågældende medlemsstat foretagne investering reelt var rentabel, eller efterfølgende begrundelser for valget af den fremgangsmåde, som blev fulgt, ikke tilstrækkelige til at godtgøre, at denne medlemsstat forud for eller samtidigt med denne tildeling har truffet en sådan beslutning i sin egenskab af aktionær« (44).
(101)
For at kunne anvende MEIP'en skal Kommissionen anbringe sig i samme situation som i perioden, hvor de enkelte beslutninger vedrørende ombygningen af den tidligere militære flyveplads til en civil lufthavn, blev truffet. Kommissionen skal også basere sin vurdering på de oplysninger og antagelser, som de offentlige aktionærer havde adgang til på det tidspunkt, hvor beslutningen om de økonomiske dispositioner blev truffet.
(102)
Kommissionen betragter MEIP-undersøgelsen fra 2010 som den første relevante analyse med henblik på at fastslå, hvorvidt Gdynia og Kosakowo kommuner handlede som en privat investor. Vurderingen af, hvorvidt statens indgriben er i overensstemmelse med markedsbetingelserne bør udføres på grundlag af en ex ante-analyse under hensyntagen til de oplysninger og data, der var til rådighed på det tidspunkt, hvor investeringen blev besluttet.
(103)
Kommissionen bemærker, at undersøgelserne og forberedelserne til det pågældende investeringsprojekt blev gennemført frem til 2010. De omfattede masterplanen for investeringsprojektet, miljørapporten, designdokumentationen for terminalen til almenflyvning, designdokumentationen for administrationsbygningen og bygningen til brandkorpset, særlige luftfartsdokumenter og andre undersøgelser. Ved udgangen af 2010 udgjorde omkostningerne til disse undersøgelser […] mio. PLN ([…] EUR) (45). Dette viser, at investorerne traf beslutningen om af ombygge Gdynia lufthavn inden 2010. Gdynia og Kosakowo iværksatte en række foreløbige foranstaltninger for at gennemføre projektet (jf. betragtning 10 ovenfor), og man bestilte specifikke undersøgelser med dette formål.
(104)
Som Polen anfører, afsluttede de offentlige aktionærer i lufthavnsselskabet forberedelserne til det pågældende investeringsprojekt i 2010. Samme år øgede de offentlige aktionærer selskabets aktiekapital til 6,05 mio. PLN (omkring 1,5 mio. EUR) med henblik på at gennemføre investeringsprojektet. De største investeringer i faste aktiver (såsom opførelsen af terminalen til almenflyvning) skulle efter planen indledes i 2011, men blev i praksis først indledt i 2012. Kommissionen mener, at alle private investorer ville have vurderet projektets forventede rentabilitet på det tidspunkt. Hvis investeringsplanen ikke viste, at der kunne blive tale om et acceptabelt afkast, eller hvis den var baseret på tvivlsomme antagelser, ville en privat investor ikke være begyndt at gennemføre planen og ville ikke have brugt yderligere penge på den ud over de penge, som allerede var brugt til de forberedende arbejder, som nævnes ovenfor.
a) Kapitaltilførsler
(105)
Med hensyn til kapitaltilførsler bemærker Kommissionen, at den første større kapitaltilførsel på 4,4 mio. PLN blev besluttet den 29. juli 2010 (næsten en firedobling af den eksisterende kapital på 1,7 mio. PLN), lige efter at MEIP-undersøgelsen fra 2010 den 16. juli 2010 blev afsluttet. Desuden blev aftalen om yderligere kapitaltilførsler (frem til 2040) for at finansiere ombygningsprojektet (omtalt i betragtning 33) underskrevet i marts 2011 (endda inden færdiggørelsen af den anden MEIP-undersøgelse af 13. maj 2011). Samtidig blev driftsaftalen med den militære bruger af lufthavnen (7. marts 2011) og aftalen om selskabets leje af jorden (11. marts 2011 (omtalt i betragtning 33)) indgået.
(106)
Kommissionen understreger også, at Polen bekræftede, at kapitaltilførslen, der blev besluttet den 29. juli 2010, var baseret på den økonomiske vurdering af projektet, som var indeholdt i MEIP-undersøgelsen fra 2010. Derfor er det klart, at de offentlige aktionærer på dette tidspunkt havde besluttet sig for at deltage i det pågældende investeringsprojekt, som skulle gennemføres i løbet af 30 år. Selvom det er muligt for en privat investor at tilpasse investeringsplanen i løbet af gennemførelsen i lyset af ændrede omstændigheder, er det tydeligt, at en hvilken som helst privat investor allerede ville have vurderet fordelene ved det pågældende investeringsprojekt i 2010, inden man begyndte at investere betydelige ressourcer i det.
(107)
På tidspunktet for udførelsen af den første ajourføring af MEIP'en i 2011, havde de offentlige aktionærer allerede tilført 6,05 mio. PLN til selskabet (jf. tabel 3). Selskabet havde allerede lejet jorden til lufthavnen af Kosakowo (lejeaftalen mellem Gdynia-Kosakowo Airport Ltd og Kosakowo blev underskrevet den 11. marts 2011) og havde også underskrevet en driftsaftale med den militære bruger af lufthavnen (7. marts 2011). Desuden underskrev aktionærerne den 11. marts 2011 en aftale om forhøjelse af selskabets aktiekapital frem til 2040 (46). Og på det tidspunkt, hvor den anden ajourføring af MEIP-undersøgelsen blev færdiggjort i juli 2012, havde de offentlige aktionærer tilført i alt 64,810 mio. PLN (dvs. omkring 70 % af al den tilførte kapital). Kommissionen understreger, at MEIP-undersøgelserne fra 2011 og 2012 uden tvivl er justeringer af den oprindelige investeringsplan, som dannede grundlag for den oprindelige beslutning om at gå i gang med projektet med at omdanne den militære flyveplads. Så selvom der blev foretaget større kapitaltilførsler efter den første MEIP-undersøgelse i 2010, kan disse tilførsler ikke undersøges isoleret.
b) Kapitaludgifter
(108)
I MEIP-undersøgelsen fra 2012 opdeles investeringerne i faste aktiver i fire faser. Investeringsprojektets første fase omfattede designarbejde, men også rydning af grunden (rydning af træer og buske, nedrivningen af et antal hangarer og nivellering af grunden). Disse omkostninger blev afholdt i 2011 og udgjorde i alt […] mio. PLN ([…] EUR). Projektets anden fase, som omfattede opførelse af terminalen til almenflyvning, administrationsbygningen og bygningen til brandkorpset, var allerede indledt i 2012. Projektets anden fase er den vigtigste med hensyn til kapitaludgifter og udgjorde […] % af de nominelle kapitaludgifter (herefter benævnt »capex«) i perioden 2012-2013. Ifølge oplysningerne fra Polen udgjorde kapitaludgifterne i 2012 […] mio. PLN (hvoraf mere end halvdelen var afholdt inden ajourføringen af undersøgelsen i 2012 overhovedet gik i gang). Nedenstående diagram (figur 2) viser den (nominelle) capex efter investeringsfase som beskrevet i MEIP-undersøgelsen fra 2012.
Figur 2
Capex opdelt efter fase (MEIP-undersøgelsen fra 2012)
(…)
(109)
I henhold til betragtning 103 og 108 mener Kommissionen, at hverken MEIP-undersøgelsen fra 2011 eller 2012 blev gennemført på det tidspunkt og på grundlag af de oplysninger, som de offentlige aktionærer havde til rådighed, da de traf selve beslutningen om at finansiere ombygningsprojektet. Desuden kan Kommissionen ikke med tilbagevirkende kraft tage højde for de planlagte supplerende indtægtskilder baseret på de oplysninger, der blev fremlagt i november 2013, med henblik på at begrunde de beslutninger, der blev truffet af de offentlige aktionærer i 2010 og 2011.
(110)
Kommissionen mener derfor, at for at kunne vurdere, om Gdynia og Kosakowo handlede som en forsigtig privat investor, der handler i en markedsøkonomi, skal den først og fremmest basere sin vurdering på MEIP-undersøgelsen fra 2010 og se bort fra en række senere udviklinger og oplysninger, som de offentlige aktionærer ikke havde adgang til på det tidspunkt, hvor de traf deres beslutning om at gennemføre det pågældende investeringsprojekt.
(111)
På den anden side vurderede man i MEIP-undersøgelsen fra 2011 og MEIP-undersøgelsen fra 2012 kun ændringerne af den oprindelige beslutning om at gå i gang med investeringsprojektet, der blev truffet i 2010 på grundlag af MEIP-undersøgelsen fra 2010. I MEIP-undersøgelsen fra 2012 anerkender man rent faktisk, at en række investeringer (såsom terminalen til almenflyvning, administrationsbygningen, elektricitetssystemet) allerede befandt sig i en »fremskreden gennemførelsesfase«. De to efterfølgende undersøgelser viser, at aktionærerne blev styret af udviklingen på markedet og tilpassede projektets omfang i henhold til dette (enten i opadgående eller nedadgående retning, afhængigt af typen af investering). Disse ændringer var imidlertid marginale sammenlignet med den overordnede beslutning om at omdanne militærbasen til en civil lufthavn. Nedenstående diagram (figur 3) viser kapitaludgifterne som fremlagt i MEIP-undersøgelserne fra 2010, 2011 og 2012 (udtrykt i reelle 2010-termer). Som det fremgår, er tidsplanen og investeringens omfang ajourført i både 2011 og 2012, men disse ændringer var ikke betydelige sammenlignet med projektets samlede størrelse. I 2010 blev den reelle capex anslået til omkring […] mio. PLN, og dette tal steg […] til omkring […] mio. PLN i både 2011 og 2012 (dvs. […] % over en investeringsperiode på næsten 20 år).
(112)
I dette tilfælde skal Kommissionen vurdere en række investeringsbeslutninger, der er truffet i løbet af et kortere tidsrum, som ikke er kendetegnet af uforudsete begivenheder, af de samme offentlige aktionærer, vedrørende gennemførelsen af det, der i bund og grund er det samme investeringsprojekt. Derfor kan MEIP-ajourføringerne fra 2011 og 2012 ikke ændre en investeringsbeslutning, som ikke var i overensstemmelse med MEIP'en på det tidspunkt, hvor den blev truffet, til en fornuftig investeringsbeslutning. Ajourføringerne kunne højst påvise, at de polske myndigheder kun handlede som en privat investor, hvis de kunne vise, at projektet, ved at der blev investeret yderligere midler, kunne give et afkast, der var tilstrækkeligt til at forrente den kapital, der var blevet og ville blive investeret (eller som var tilstrækkeligt til at forrente denne kapital selv under hensyntagen til risikoen for at skulle tilbagebetale ulovlig statsstøtte, som man havde modtaget tidligere).
Figur 3
Capex (i 000 PLN) som forudset i MEIP-undersøgelserne fra 2010, 2011 og 2012 (i reale 2010-termer)
(…)
Anvendelse af MEIP'en på grundlag af MEIP-undersøgelsen fra 2010:
(113)
MEIP-undersøgelsen fra 2010, som Polen har indsendt, er baseret på en forretningsplan, hvori man forudsiger fremtidige pengestrømme for egenkapitalinvestorerne for perioden 2010-2040. På det tidspunkt, hvor MEIP-undersøgelsen blev gennemført, forventede Polen, at lufthavnen ville begynde at håndtere almenflyvning i 2011, charterflyvninger i 2013 og lavprisselskaber i 2015. Dette ville medføre en stabil stigning i antallet af passagerer fra […] passagerer i 2013 til næsten […] millioner i 2024 og 1,753 millioner i 2040 (som vist i nedenstående tabel 5).
Tabel 5
Trafikprognoser for Gdynia lufthavn, som anvendes i MEIP-undersøgelsen fra 2010 (i tusinder)
Forventet passagerudvikling MEIP fra 2010)
År
2013
2014
2015
2016
2020
2024
2028
2032
2036
2040
Antal passagerer
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
1 752 835
(114)
I henhold til MEIP-undersøgelsen fra 2010 ville selskabet være rentabelt på EBITDA-niveau fra 2018. Den årlige tilbagediskonterede pengestrøm ville blive positiv fra 2020, hvilket illustreres af nedenstående figur (figur 4). Men på et kumulativt grundlag (dvs. efter aggregering af de foregående års pengestrømme hvert år) ventes den samlede DCF for hele perioden 2010-2040 at være negativ (som vist i figur 1). Med andre ord er de positive pengestrømme, der ventes at blive skabt fra 2018, ikke store nok til at kompensere for de særdeles negative pengestrømme i de tidligere investeringsperioder.
Figur 4
DCF i 000 PLN (MEIP-undersøgelsen fra 2010)
(…)
Kilde:
baseret på MEIP-undersøgelsen fra 2010.
(115)
Efter 2040 forventedes det, at lufthavnsselskabet ville vokse for altid med en stabil vækstrate for den frie pengestrøm på […] %. Ud fra denne antagelse beregnede Polen terminalværdien for lufthavnsoperatøren i 2040. Den diskonterede terminalværdi udgør […] mio. PLN.
(116)
MEIP-undersøgelsen fra 2010 giver en positiv egenkapitalværdi (47) på […] mio. PLN (dvs. omkring […] mio. EUR). Desuden er investeringsprojektets IRR på […] % højere end de forudsete kapitalomkostninger for lufthavnsselskabet ([…] %).
(117)
Kommissionen bemærker, at den centrale drivkraft for de fremtidige pengestrømme for lufthavnsselskabet i Gdynia er den forventede indtægt, der vil afhænge af passagertallene og størrelsen af de lufthavnsafgifter, som flyselskaberne betaler. Indtægterne fra lavprisselskaber og charterflyvninger (passager-, landings- og parkeringsafgifter) udgør i MEIP-undersøgelsen fra 2010 [80-90] % af alle indtægterne i 2040 og i gennemsnit [80-90] % af alle indtægter i hele den vurderede periode, dvs. 2010-2040. Kommissionen bemærker, at dette forhold strider imod Polens erklæringer om, at aktiviteterne i Gdynia lufthavn vil supplere aktiviteterne i Gdansk lufthavn, eftersom Gdynia ville fokusere på aktiviteter inden for almenflyvning. Som det fremgår af ovenstående data, er lavprisselskaber og charterflyvninger hovedindtægtskilden i de fleste af de år, som prognosen vedrører. Men som det vil blive forklaret nærmere nedenfor, stammer størstedelen af indtægterne i Gdansk lufthavn også fra lavprisselskaber og charterflyvninger (se betragtning 121).
(118)
I forbindelse med efterspørgslen fra passagerer og flyselskaber bemærker Kommissionen, at Gdynia lufthavn ville have samme opland som Gdansk lufthavn, som kun ligger omkring 25 km fra Gdynia. Gdansk lufthavn blev i 2012 udvidet til at kunne betjene op til 5 millioner passagerer, og en yderligere udvidelse til at kunne betjene op til 7 millioner passagerer er planlagt til 2015. Tidsplanen for denne udvidelse var allerede offentligt kendt i 2010, dvs. på tidspunktet for udarbejdelsen af MEIP-undersøgelsen fra 2010 (48). Desuden blev der også anmeldt offentlig finansiering til udvidelsen af Gdansk til en kapacitet på 5 millioner passagerer til Kommissionen den 24. september 2008 under statsstøttesag nr. N472/08, og støtten blev godkendt af Kommissionen den 5. februar 2009 (49).
(119)
Polen informerede Kommissionen om, at masterplanen for Gdansk lufthavn, der blev udarbejdet i 2010 (50), giver mulighed for udvidelse af start- og landingsbaner, forpladser og anden lufthavnsinfrastruktur, som ville betyde, at Gdansk lufthavn fremover ville kunne håndtere mere end 10 millioner passagerer om året.
(120)
Kommissionen bemærker endvidere, at Gdansk lufthavn i 2010 håndterede 2,2 millioner passagerer (dvs. den udnyttede 45 % af sin kapacitet, inklusive den kapacitet, der var under opførelse). Ifølge prognoserne for Gdansk lufthavn vil kun 50 til 60 % af den tilgængelige kapacitet blive udnyttet i 2020 (51). Disse prognoser tager ikke hensyn til opstarten af aktiviteter i Gdynia lufthavn (dvs. man formoder, at hele efterspørgslen fra oplandet vil blive opfyldt af Gdansk lufthavn). Kommissionen bemærker, at Gdansk lufthavn vil kunne opfylde efterspørgslen i regionen i lang tid fremover, dvs. mindst frem til 2030, selvom man forudsætter en dynamisk vækst i passagertrafikken.
(121)
Som angivet ovenfor forventes det i MEIP-undersøgelsen fra 2010 for Gdynia lufthavn, at størstedelen af dens indtægter (gennemsnitligt [80-90] % for hele perioden 2012-2040) vil stamme fra lavprisselskaber og charterflyselskaber. I denne forbindelse bemærker Kommissionen ligeledes, at Gdansk lufthavn også hovedsagelig håndterer lavprisselskaber og chartertrafik. I 2010 udgjorde lavprisselskaber og charterflyvninger 72 % af alle de passagerer, som blev håndteret af Gdansk lufthavn (52).
(122)
I lyset af den korte afstand til en anden etableret lufthavn uden trængselsproblemer, der benytter samme forretningsmodel og har betydelig ledig kapacitet på langt sigt, mener Kommissionen, at mulighederne for at lufthavnsselskabet i Gdynia lufthavn vil kunne tiltrække trafik og passagerer, i høj grad vil afhænge af niveauet af lufthavnsafgifter, som flyselskaberne tilbydes, navnlig i sammenligning med de nærmeste konkurrenter.
(123)
I den forbindelse bemærker Kommissionen, at man i MEIP-undersøgelsen fra 2010 regner med en passagerafgift for charterflyselskabers og lavprisselskabers flyvninger på 25 PLN/PAX (6,25 EUR) indtil 2014 og 40 PLN/PAX (10 EUR) fra 2015 (til 2040). Landingsafgiften for den samme kategori af flyvninger blev fastsat til 25 PLN/t (6,25 EUR) for hele perioden (den gennemsnitlige MTOW (maksimale startvægt) forventedes at være 70 t), mens parkeringsafgiften blev vurderet til 4 PLN (1,0 EUR) pr. 24 t/t (med en gennemsnitlig MTOW på 70 t). I henhold til MEIP-undersøgelsen fra 2010 blev priserne fastlagt på niveauer, der var sammenlignelige med andre regionale lufthavne på det tidspunkt, hvor MEIP-undersøgelsen blev gennemført. Priserne i Gdynia lufthavn blev også fastlagt ud fra en formodning om, at der ikke ville komme konkurrence fra Gdansk lufthavn.
(124)
Kommissionen bemærker ligeledes, at taksterne i Gdansk lufthavn siden 31. december 2008 omfatter en standardpassagerafgift på 48 PLN/PAX (12,0 EUR), standardlandingsafgiften for fly over 2 t (dvs. inklusive alle charter- og lavprisselskabers fly) til 25 PLN/t (6,25 EUR) og parkeringsafgiften til 4,5 PLN/24 t/t (1,25 EUR).
(125)
Kommissionen bemærker imidlertid, at taksterne i Gdansk lufthavn også omfatter forskellige rabatter, bl.a. på lavprisselskabers flyvninger. Gdansk lufthavn anvender en reduceret passagerafgift på 24 PLN/PAX (6 EUR) for alle nye forbindelser (pr. 1. januar 2004) og for alle forøgelser af hyppigheden, der omfatter et fly med en MTOW på mellem 50 og 100 t (f.eks. Airbus A320 og Boeing 737 og andre fly, som benyttes af lavprisselskaber). Landingsafgiften for sådanne forbindelser halveres også (dvs. til 12,5 PLN/t). Parkeringsafgiften bortfalder fuldstændig, hvis frekvensen for en forbindelse er mindst seks gange om ugen. Desuden nedsættes standardpassagerafgiften først med 23 PLN for alle passagerer, der rejser med rutefly indenrigs. Herefter anvendes der en passende rabat. Under hensyntagen til de anvendte rabatter i Gdansk lufthavn mener Kommissionen, at de planlagte gennemsnitlige lufthavnsafgifter i Gdynia lufthavn var betydeligt højere end i den etablerede nabolufthavn.
(126)
Ved at anvende de pågældende lufthavnsafgifter vil Gdynia lufthavn som en ny aktør på markedet ikke kunne tiltrække særlig store trafikmængder, når der findes en etableret lufthavn med ledig kapacitet i samme opland, der anvender lavere nettoafgifter for nye forbindelser samt ved forøgelse af kapaciteten for eksisterende forbindelser. Kommissionen bemærker ligeledes, at planen for lufthavnsafgifter for Gdansk lufthavn giver mulighed for rabat på afgifterne frem til den 31. december 2028. Eftersom man i MEIP-undersøgelsen fra 2010 (baseret på lufthavnsoperatørens forretningsplan på daværende tidspunkt) anser lufthavnsafgifter for lufthavnsselskabets vigtigste indtægtskilde, mener Kommissionen, at denne løsning er bevis for, at MEIP-undersøgelsen fra 2010 ikke er tilstrækkeligt velfunderet og troværdig til at kunne påvise, at det pågældende investeringsprojekt ville være blevet gennemført af en privat investor.
(127)
Eftersom både Gdynia lufthavn og Gdansk lufthavn især ville fokusere på lavprisselskaber og charterflyselskaber, eftersom Gdansk lufthavn ikke udnytter sin fulde kapacitet, eftersom de faktiske afgifter er lavere end dem, der findes i forretningsplanen for Gdynia, og grundet den korte afstand mellem de to lufthavne, mener Kommissionen også, at formodningen om, at der ikke vil opstå priskonkurrence mellem de to lufthavne, er fejlagtig.
(128)
Kommissionen bemærker ligeledes, at på tidspunktet for udarbejdelsen af MEIP-undersøgelsen fra 2010 var nettoafgifterne (standardafgifter efter gældende rabatter), som blev anvendt i Bydgoszcz lufthavn (ligger 196 kilometer og 2 timer og 19 minutter i bil fra Gdynia lufthavn) og Szczecin lufthavn (ligger 296 kilometer og 4 timer og 24 minutter i bil fra Gdynia lufthavn), den anden og tredje nærmeste polske regionallufthavn, betydeligt lavere (53).
(129)
I lyset af ovenstående mener Kommissionen, at eftersom der ligger en anden lufthavn uden trængselsproblemer tæt på, som følger den samme forretningsmodel, forekommer lufthavnsafgifterne i MEIP-undersøgelsen fra 2010, som er højere end dem, der gælder i Gdansk og i andre regionale lufthavne i nærheden, urealistiske. I lyset af konkurrencesituationen for Gdynia lufthavn mener Kommissionen, at trafikprognoserne i MEIP-undersøgelsen fra 2010 er baseret på urealistiske antagelser.
(130)
Det skal også bemærkes, at MEIP-undersøgelsen fra 2010 hverken omfattede en følsomhedsanalyse eller en vurdering af de sandsynlige resultater (f.eks. det værst tænkelige scenario, det bedst tænkelige scenario og et basisscenario). Kommissionen konkluderer derfor, at det scenario, der præsenteres i MEIP-undersøgelsen fra 2010, tilsyneladende er baseret på overdrevet optimistiske antagelser vedrørende udviklingen inden for passagertrafik og afgiftsniveau.
(131)
Kommissionen bemærker, at et fald i de årlige indtægter fra passagerafgifter i forbindelse med lavprisselskaber og chartertrafik på blot […] % (i prognoseperioden 2010-2040) resulterer i en negativ egenkapital for de offentlige aktionærer. Et sådant fald i indtægter ville opstå, hvis afgifterne og/eller trafikken er lavere end antaget. I denne henseende er det værd at bemærke, at lufthavnsafgifterne i forretningsplanen, der ligger til grund for MEIP-undersøgelsen fra 2010, allerede er[…] % højere end i Gdansk lufthavn (54). I denne forbindelse er det særdeles usandsynligt, at Gdynia lufthavn ville kunne tiltrække trafik uden at yde en betydelig rabat på afgiften på 40 PLN (10 EUR), som står angivet i forretningsplanen. NNV's store følsomhed over for en tilsyneladende marginal nedbringelse af lufthavnsafgifterne (som er baseret på realistiske antagelser) sår derfor en høj grad af tvivl om troværdigheden af den oprindelige forretningsplan.
(132)
Mens MEIP-undersøgelsen fra 2010 var baseret på de på daværende tidspunkt tilgængelige trafikprognoser, og man ikke bør anvende efterfølgende oplysninger til at foretage en direkte vurdering af MEIP-undersøgelsen, bemærker Kommissionen ikke desto mindre, at disse prognoser var overoptimistiske. En sammenligning af trafikprognoserne for 2010 og 2012 viser betydelige forskelle. Der var ikke kun forsinkelser i forbindelse med opstarten af projektet, men derudover blev trafikprognoserne i løbet af den »positive EBITDA«-periode reduceret med […] til […] % pr. år. En korrektion af en sådan størrelsesorden og uden større ændringer af omstændighederne er udtryk for en nyttig realitetsvurdering af de oprindelige antagelser. Den illustrerer yderligere, at de følsomhedsanalyser, som Kommissionen har foretaget (som er marginale i sammenligningen), er særligt sigende med hensyn til den urealistiske karakter af de antagelser, der ligger til grund for konklusionen om, at projektet var levedygtigt.
Tabel 6
Sammenligning af passagertrafikprognoser, som anvendes i MEIP-undersøgelsen fra 2010 og MEIP-ajourføringen fra 2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Pax i alt i MBP-undersøgelsen fra 2010
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Pax i alt i MBP-undersøgelsen fra 2012
-
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Forskel
-53 %
-69 %
-55 %
-38 %
-36 %
-29 %
-27 %
-25 %
2022
2023
2024
2025
2026
2027
2028
2029
2030
Pax i alt i MBP-undersøgelsen fra 2010
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
1 343 234
Pax i alt i MBP-undersøgelsen fra 2012
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
1 083 746
Forskel
-23 %
-21 %
-19 %
-17 %
-17 %
-18 %
-18 %
-19 %
-19 %
(133)
Yderligere følsomhedsanalyser viser, at projektet ville blive urentabelt, hvis de samlede indtægter var blot […] % lavere om året i hele prognoseperioden, eller hvis indtægterne var […] % lavere, og driftsudgifterne var […] % højere. Investeringens rentabilitet er derfor særdeles følsom over for marginale ændringer i de grundlæggende antagelser. Kommissionen anser sådanne ændringer for at være marginale i sammenligning med de ændringer, man har foretaget i de på hinanden følgende MEIP-undersøgelser.
(134)
De følsomhedsanalyser, som Kommissionen har foretaget, virker så meget desto mere fornuftige, for mindre end et år efter MEIP-undersøgelsen fra 2010 modtog de polske myndigheder en ajourført analyse, der viste, at projektets NNV ville være betydeligt lavere og kun ville udgøre […] mio. PLN (omkring […] EUR). I maj 2001 blev projektets NNV derfor reduceret med […] % i forhold til det oprindelige projekt.
(135)
Kommissionen bemærker desuden, at de positive resultater af MEIP-undersøgelsen fra 2010 også i høj grad afhænger af investeringens terminalværdi ved udgangen af den periode, der er omfattet af forretningsplanen (dvs. i 2040). Selskabets tilbagediskonterede pengestrøm for perioden 2010-2040 er negativ og udgør (-[…] mio. PLN). Den tilbagediskonterede terminalværdi pr. 30. juni 2010 udgør […] mio. PLN.
(136)
Terminalværdien var baseret på antagelser om, at den årlige vækstrate for investeringens pengestrøm efter 2040 ville udgøre […] %. I henhold til standardpraksis bør en virksomheds vækstrate ikke være højere end vækstraten i den økonomi, hvor den opererer (dvs. målt som BNP-vækst). Terminalværdien beregnes faktisk på et tidspunkt, hvor virksomheden forventes at blive moden, og når virksomhedens periode med kraftig vækst er overstået. Eftersom økonomien ventes at omfatte virksomheder med kraftig vækst og andre med stabil vækst, forventes vækstraten for modne virksomheder derfor at være lavere end den gennemsnitlige vækstrate i økonomien som helhed. I sine bemærkninger anførte Polen ikke grundlaget for beregningen af den langsigtede vækstrate på […] %, men man forklarede, at den langsigtede vækstrate er en nominel vækstrate. På grundlag af oplysningerne fra IMF fandt Kommissionen, at de prognoser for den reale BNP-vækst i Polen, som forelå i starten af 2010, viste, at den nominelle vækstrate for den polske økonomi ville ligge mellem 5,6 % i 2011 og 6,6 % i 2015. Med en inflation i størrelsesordenen 2,5 % kunne den reale BNP-vækst ventes at ligge på 4 %. Så valget af en nominel vækstrate på […] % for Gdynia lufthavn kunne ved første øjekast synes at være i overensstemmelse med de på daværende tidspunkt foreliggende oplysninger og med den normale praksis for valg af en vækstrate, der er lavere end vækstraten for økonomien. Men ved at vælge en langsigtet vækstrate, der ligger over inflationen (der blev anslået til 2,5 % i april 2010), går man i forretningsplanen ud fra, at lufthavnen ville fortsætte med at vokse hvert år efter 2040.
Tabel 7
Data og prognoser vedrørende BNP og inflation fra IMF i april 2010
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
% GDP-vækst
1,70
2,70
3,20
3,90
4,00
4,00
4,00
% GDP-vækst
5,50
4,40
5,60
6,20
6,60
6,50
6,60
% inflation
4,20
3,50
2,30
2,40
2,50
2,50
2,50
Kilde:
International Monetary Fund, World Economic Outlook Database, April 2010 (hentet på http://www.imf.org/external/data.htm).
(137)
Desuden bemærker Kommissionen, at opgaven med at fastslå den mest hensigtsmæssige vækstrate er mere kompliceret, og at usikkerheden er så meget desto større i dette tilfælde på grund af den særligt lange prognoseperiode og den fjerne dato, for hvilken terminalværdien blev beregnet. Prognoser for væksten i BNP går faktisk sjældent længere end en tidshorisont på fem år, mens modellen i dette tilfælde skulle forudsige en rimelig vækstrate for lufthavnen, efter at den har været i drift i 30 år. Dette viser, at en forsigtig investor vil have foretaget en række følsomhedsanalyser.
(138)
I denne henseende er det værd at bemærke, at man i de efterfølgende ajourføringer af den oprindelige forretningsplan reducerede den stabile vækstrate fra […] % til […] %. Polen har imidlertid ikke fremlagt nogen præcis forklaring på denne reduktion. Terminalværdien er en funktion af den formodede varige stabile vækstrate, men også af de forventede afkast i løbet af perioden med stabil vækst. Kommissionen foretog en række følsomhedsanalyser, der bekræftede, at konklusionen i MEIP-undersøgelsen fra 2010 er særdeles følsom over for mindre og realistiske ændringer i de grundlæggende antagelser. For det første ligger den stabile vækstrate, hvor forretningsplanen fra 2010 giver en negativ NNV, på omkring […] %. Men hvis man antager, at indtægterne kun er […] % lavere end prognosen, er den stabile vækstrate, hvor projektet bliver urentabelt, […] %.
(139)
Modellen med den stabile vækstrate, som anvendes til at beregne terminalværdien, kræver i dette tilfælde også, at man fremsætter antagelser vedrørende datoen, hvor virksomheden begynder at vokse med en stabil sats, som den kan fastholde for altid. I MEIP-undersøgelsen fra 2010 fastsættes denne dato til 2040, hvilket giver en prognoseperiode på 30 år (2010-2040). I MEIP-ajourføringen fra 2012 blev prognoseperioden afkortet til 18 år (2012-2030), og terminalværdien blev derfor beregnet for 2030. Hvis man anvender samme tidshorisont for MEIP-undersøgelsen fra 2010, bliver NNV negativ.
(140)
Kommissionen bemærker ligeledes, at man i MEIP-undersøgelsen fra 2012 specifikt nævner, at en forsigtig investor ville have taget hensyn til, at projektet har en særdeles lang tidshorisont, inden det bliver rentabelt (jf. afsnit 4.10.1.2 i MEIP-undersøgelsen fra 2012, hvor man konkluderer, at »Det positive resultat for nettonutidsværdien beviser, at investeringen i Gdynia-Kosakowo-lufthavnen kan være en interessant forretning for potentielle investorer. Men inden man træffer nogen beslutninger, skal investorerne også overveje den langsigtede investeringshorisont, der er typisk for projekter med infrastrukturinvesteringer«).
(141)
Kommissionen bemærker, at i 2010, hvor den første MEIP-undersøgelse blev gennemført, tog man i forretningsplanen og NNV-beregningerne hensyn til alle kapitaludgifter, herunder udgifter vedrørende det offentliges forpligtelser (brandvæsen, sikkerhed, toldkontrol osv.). Kommissionen bemærker, at denne fremgangsmåde tilsyneladende er korrekt, eftersom disse udgifter hænger nøje sammen med opførelsen og driften af en lufthavn (og derfor kommer oven i udgifterne til projektet).
(142)
Men Kommissionen har også vurderet projektets rentabilitet på grundlag af MEIP-undersøgelsen fra 2010 uden kapitaludgifter til opgaver, der hører under statens ansvarsområde.
(143)
Oplysningerne fra Polen gør det ikke muligt præcist at identificere, hvilke elementer af kapitaludgifterne og driftsudgifterne der kan tilregnes det offentlige. Kommissionen bemærker, at i MEIP-ajourføringen fra 2012 har Polen opdelt de investeringer, der falder inden for det offentliges ansvarsområde. Dette var imidlertid ikke tilfældet for MEIP-undersøgelsen fra 2010. Kommissionen genberegnede ikke desto mindre NNV og udelukkede en række identificerbare poster med kapitaludgifter, der tydeligvis vedrører aktiviteter, der hører under det offentliges ansvarsområde. Kommissionen genberegnede nærmere betegnet NNV uden følgende kapitaludgifter: »Køretøjer og udstyr til brandbekæmpelse«, »Hegn omkring lufthavn og overvågning« og »Udstyr til lufthavnens sikkerhedsvagter«, som udgjorde […] mio. PLN (samlet nominelt beløb)
(144)
I MEIP-undersøgelsen fra 2010 er konsekvensen af at fjerne de udgifter, der ligger inden for det offentliges ansvarsområde, at den tilbagediskonterede pengestrøm stiger til omkring (-[…]) mio. PLN (eller med andre ord, at det forventede tilbagediskonterede tab i perioden 2010-2040 falder med […] mio. PLN fra (-[…]) mio. PLN til (-[…]) mio. PLN). Eftersom terminalværdien ikke ændres (og er lig med […] mio. PLN), vokser projektets NNV fra […] mio. PLN til […] mio. PLN (dvs. den vokser fra […] mio. EUR til omkring […] mio. EUR).
(145)
Man foretog yderligere følsomhedsanalyser, som viser, at NNV bliver negativ, hvis følgende ændringer foretages: en reduktion af de samlede indtægter med […] %, en reduktion i indtægterne fra lufthavnsafgifter med […] % eller en reduktion i de samlede indtægter med […] % i forbindelse med omkostninger, der er […] % højere (alt sammen på årsbasis). I lyset af de særdeles urealistiske antagelser vedrørende lufthavnsafgifter ([…] % højere end i Gdansk lufthavn (55)) og de overdrevet optimistiske trafikprognoser (revision af prognoserne på […] % til […] % lavere end oprindeligt forudset) tyder sådanne følsomhedsanalyser på, at en smule mere realistiske antagelser fører til den konklusion, at projektet ikke ville være rentabelt.
(146)
Når udgifterne, der kan identificeres som hørende til det offentliges ansvarsområde i MEIP-undersøgelsen fra 2010 holdes udenfor, viser følsomhedsanalyserne, at NNV ville blive negativ, hvis den forventede indtægt fra lufthavnsafgifter fra lavprisselskaber (uden reduktion af lufthavnsafgifterne for charterflyvninger) blev reduceret med […] % om året, mens indtægterne fra charterflyvninger, alle andre indtægter, driftsomkostninger og kapitaludgifter fastholdes som angivet i forretningsplanen (idet man går ud fra, at der vil begynde at komme indtægter fra lavprisselskaberne i 2017, og at disse gradvist vil blive større med tiden).
(147)
Desuden er det værd at erindre om, at projektet kun er rentabelt i kraft af terminalværdien (dvs. lufthavnens værdi i 2040 under forudsætning af en konstant årlig stigning i pengestrømmen på […] %). Frem til 2040 genererer projektet en negativ pengestrøm.
(148)
Selv når projektets rentabilitet vurderes på grundlag af MEIP-undersøgelsen fra 2010 uden kapitaludgifter til opgaver, der hører under det offentliges ansvarsområde, kan man ikke entydigt konkludere, at en privat investor ville have foretaget den pågældende investering.
Sammendrag og konklusion
(149)
Ombygningen af Gdynia lufthavn indebærer en betydelig investering og en lang periode med negative pengestrømme. Forretningsplanen viser faktisk, at den akkumulerede tilbagediskonterede pengestrøm i prognoseperioden 2010-2040 er negativ (-[…] mio. PLN eller - […] mio. EUR). I henhold til forretningsplanen når projektet kun op på positive tal takket være den tilbagediskonterede terminalværdi på […] mio. PLN, der er beregnet for 2040 og for altid herefter, under forudsætning af at lufthavnen vokser hvert år og for altid herefter med en nominel sats på […] %). Til trods for de betydelige usikkerhedsmomenter, der er indbygget i et sådant langsigtet projekt, indeholder forretningsplanen ikke nogen følsomhedsanalyse og adskiller sig dermed fra den analyse, som en forsigtig investor ville have foretaget for et sådant projekt.
(150)
Desuden førte Kommissionens analyse til den konklusion, at forretningsplanen er baseret på en række antagelser, der er optimistiske og urealistiske i lyset af den korte afstand til Gdansk lufthavn, som benytter samme forretningsmodel, har ledig kapacitet og udvidelsesplaner. Flere følsomhedsanalyser viser, at NNV for projektet bliver negativ, hvis der sker mindre og realistiske ændringer af de underliggende antagelser.
(151)
I lyset af ovenstående mener Kommissionen, at en privat investor ikke ville have truffet beslutning om at gennemføre det pågældende investeringsprojekt på grundlag af MEIP-undersøgelsen fra 2010. Beslutningen, som kommunerne Gdynia og Kosakowo traf, giver derfor lufthavnsselskabet en økonomisk fordel, som det ikke ville have opnået under normale markedsbetingelser.
Anvendelse af MEIP på grundlag af MEIP-undersøgelsen fra 2011 og MEIP-ajourføringen fra 2012
(152)
For så vidt angår MEIP-undersøgelserne, der blev gennemført i 2011 og 2012 (og de midler, som ifølge Polen blev tilført lufthavnsselskabet efter disse undersøgelser), mener Kommissionen, at der allerede var givet tilsagn om disse kapitaltilførsler i aktionæroverenskomsten, der blev underskrevet den 11. marts 2011 (jf. betragtning 33 ovenfor), dvs. inden MEIP-undersøgelserne i 2011 og 2012 blev gennemført. Da MEIP-undersøgelserne i 2011 og 2012 blev gennemført, havde aktionærerne derfor allerede truffet deres investeringsbeslutninger, selvom de først blev iværksat på et senere tidspunkt. Kommissionen mener desuden, at kapitaltilførslerne efter MEIP-undersøgelserne fra 2011 og 2012 ikke kan betragtes som uafhængige investeringsbeslutninger, der er truffet isoleret, eftersom de vedrører det samme investeringsprojekt, som de offentlige aktionærer begyndte at gennemføre senest i 2010, og de udelukkende er justeringer eller ændringer af det oprindelige projekt.
(153)
Som tidligere nævnt mener Kommissionen derfor, at undersøgelserne kun kunne påvise, at Polen handlede som en privat investor, hvis de viste, at investeringen af yderligere midler ville give projektet mulighed for at give et passende afkast på den kapital, der allerede var investeret, og som ville blive investeret (eller det ville give et passende afkast på denne kapital under hensyntagen til risikoen for at skulle tilbagebetale eventuel tidligere modtaget ulovlig statsstøtte).
(154)
Men undersøgelserne viste langt fra dette forhold og forekommer utroværdige af de grunde, der vil blive beskrevet nedenfor.
Anvendelse af MEIP'en på grundlag af MEIP-ajourføringen fra 2011
(155)
Den første ajourføring af MEIP-undersøgelsen blev foretaget i maj 2011. Selvom der blev givet tilsagn om de kapitaltilførsler, der blev foretaget, efter at denne MEIP-undersøgelse blev foretaget, inden maj 2011 (jf. betragtning 33 ovenfor), har Kommissionen også vurderet, om man på grundlag af oplysningerne i denne økonomiske undersøgelse kan anse kapitaltilførslerne for at være udtryk for en handlemåde, der er den samme som for en privat investor, der opererer i en markedsøkonomi. I MEIP-undersøgelsen fra 2011 blev indtægten fra projektet holdt konstant, men kapitaludgifterne blev forøget (jf. figur 3, der viser de akkumulerede investeringsudgifter udtrykt i reale 2010-termer). I denne undersøgelse tager man også hensyn til de tidligere kapitaltilførsler og de allerede afholdte kapitaludgifter. WACC blev sænket en smule (fra […] % til […] %), og den langsigtede vækstrate blev sænket fra […] % til […] %. Disse ajourføringer førte til en betydeligt lavere NNV på […] mio. PLN (omkring […] EUR). Dette skyldtes større tab (den tilbagediskonterede pengestrøm i perioden 2011-2030 ville udgøre -[…] mio. PLN), og terminalværdien ville falde en smule til […] mio. PLN.
(156)
Kommissionen konkluderer derfor, at beslutningen, som kommunerne Gdynia og Kosakowo traf om at finansiere ombygningen af den militære flyveplads Gdynia-Kosakowo (Gdynia-Oksywie) til en civil lufthavn, heller ikke er i overensstemmelse med MEIP'en på grundlag af MEIP-ajourføringen fra 2011, og at den derfor giver lufthavnsselskabet en økonomisk fordel, som denne ikke ville have fået under normale markedsvilkår.
Anvendelse af MEIP'en på grundlag af MEIP-ajourføringen fra 2012
(157)
Polen mener, at Kommissionen bør analysere overensstemmelsen med MEIP'en på grundlag af MEIP-undersøgelsen fra 2012. For at kunne besvare dette argument, selvom der tidligere var givet tilsagn om de kapitaltilførsler, der blev foretaget, efter at denne MEIP-undersøgelse blev foretaget (jf. betragtning 33 ovenfor), har Kommissionen også vurderet, om man på grundlag af oplysningerne i denne økonomiske undersøgelse kan anse kapitaltilførslerne for at være udtryk for en handlemåde, som en privat investor, der opererer i en markedsøkonomi, også ville have benyttet.
(158)
Kommissionen bemærker, at der i MEIP-ajourføringen fra 2012 tages hensyn til de tidligere kapitaltilførsler og de allerede afholdte kapitaludgifter. MEIP-ajourføringen fra 2012 viser, at finansieringen af Gdynia-Kosakowo Airport Ltd medfører en positiv egenkapital på […] mio. PLN (omkring […] mio. EUR) for aktionærerne. Desuden er investeringsprojektets IRR på […] % højere end lufthavnsselskabets forudsete kapitalomkostninger på ([…] %).
(159)
I MEIP-undersøgelsen fra 2012 sammenlignes selskabets egenkapital med yderligere investeringer i en situation, hvor den nye lufthavn bliver operationel (»basisscenariet«), med selskabets egenkapital uden yderligere investeringer i en situation, hvor investeringsprojektet blev opgivet i juni 2012 (det »kontrafaktiske scenario«) (56).
(160)
I denne forbindelse har Kommissionen allerede konkluderet, at kapitaltilførsler foretaget efter 2010 ikke kan betragtes isoleret fra den oprindelige investeringsbeslutning, der blev truffet i 2010. Det korrekte kontrafaktiske scenario i 2010 ville have været ikke at påbegynde gennemførelsen af projektet. Ifølge Polen gav lejeaftalen Kosakowo kun mulighed for at bruge jorden til en civil lufthavn. Kommissionen bemærker, at en privat investor ikke ville have indgået en sådan aftale i første omgang, hvis planerne for etablering af en ny civil lufthavn i området ikke havde realistiske udsigter til at give afkast på en sådan investering. Det kontrafaktiske scenario, som defineres i MEIP-ajourføringen fra 2012, fordrejes derfor af en tidligere beslutning, som ikke i sig selv var udtryk for samme handlemåde som en privat investor. Det korrekte kontrafaktiske scenario i 2010 og 2012 ville med andre ord have været et, hvor projektet vedrørende etablering af den pågældende civile lufthavn ikke blev gennemført, idet alle kapitaltilførslerne og MEIP-undersøgelserne, som Polen har foretaget, vedrører gennemførelsen af det samme investeringsprojekt.
(161)
Under alle omstændigheder bemærker Kommissionen, at basisscenariet i MEIP-ajourføringen fra 2012, som Polen har fremlagt, er baseret på en forretningsplan, der forudsætter fremtidige pengestrømme for egenkapitalinvestorerne i perioden 2012-2030 (dvs. en periode med høj vækst) (57). De forventede fremtidige pengestrømme er baseret på den antagelse, at lufthavnen påbegynder sine aktiviteter i 2013. På tidspunktet, hvor MEIP-ajourføringen fra 2012 blev foretaget, forventede Polen, at lufthavnen ville betjene omkring […] passagerer i 2014 og gradvist ville udvide sine aktiviteter til […] passagerer i 2020 og omkring […] i 2028 (jf. prognosen for udvikling i passagertal i tabel 8 nedenfor).
Tabel 8
Prognoser for passagertrafik for Gdynia lufthavn (i 000)
Forventet vækst i passagertallene
År
2013
2014
2015
2017
2018
2019
2020
2023
2026
2030
I alt
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
1 083,7
(162)
I henhold til MEIP-ajourføringen fra 2012 forventes det, at lufthavnsoperatøren vil vokse for altid med en stabil vækstrate på […]. Ud fra denne antagelse beregnede Polen terminalværdien for lufthavnsoperatøren i 2030.
(163)
Kommissionen bemærker, at som i MEIP-undersøgelsen fra 2010 er den vigtigste værdiskabende faktor for de fremtidige pengestrømme for lufthavnsselskabet for Gdynia lufthavn de forventede indtægter fra luftfarten, som vil afhænge af passagertallet og størrelsen af de lufthavnsafgifter, flyselskaberne betaler.
(164)
For så vidt angår den forventede udvikling i passagertallet anfører Polen, at efterspørgslen på passagerflyvninger vil stige med tiden og med den forventede stigning i Polens BNP og regionens udvikling. Polen mener derfor, at trafikprognoserne er konservative, og at den faktiske trafik kan blive højere end forventet. Efter Polens mening forudsiger man i ajourføringen af trafikprognosen for regionen i marts 2013 større trafik end i MEIP-ajourføringen fra 2012.
(165)
Polen anfører, at man i forretningsplanen forventer, at Gdynia lufthavn vil håndtere mindre end […] % af regionens passagertrafik. Polen mener desuden, at udviklingen på markedet for flytrafik i Pommern giver plads til endnu en mindre lufthavn, der supplerer de tjenester, der tilbydes af Gdansk lufthavn.
(166)
Med hensyn til passagerefterspørgslen mener Kommissionen, at argumenterne i betragtning 118-129 vedrørende konkurrencen om flyselskaber og passagerer mellem lufthavnene i Gdynia og Gdansk også gælder for vurderingen af MEIP-ajourføringen fra 2012.
(167)
Kommissionen bemærker navnlig, at størrelsen af lufthavnsafgifter, der nævnes i MEIP-ajourføringen fra 2012, var den samme som i MEIP-undersøgelsen fra 2010. Polen mener, at afgifterne, der anvendes i MEIP-ajourføringen fra 2012, ikke adskiller sig betydeligt fra de standardafgifter, der opkræves i andre mindre lufthavne i Polen. Polen forklarer, at afgiftsniveauet i forretningsplanen er et gennemsnit for hele den periode, der er omfattet af forretningsplanen (dvs. 2014-2040), og er baseret på en antagelse om, at de afgifter, der vil blive opkrævet i Gdansk lufthavn, vil stige på længere sigt, efterhånden som tjenestestandarden i lufthavnen bliver bedre.
(168)
Eftersom lufthavnene i Gdansk, Bydgoszcz og Szczecin anvendte de samme takster i 2012 som i 2010 (inklusive de samme rabatter), er Kommissionens vurdering af afgiftsniveauet i MEIP-undersøgelsen fra 2012 for Gdynia lufthavn den samme som for MEIP-undersøgelsen fra 2010 (jf. betragtning 122 til 129).
(169)
Kommissionen mener, at en markedsøkonomisk investor, der var styret af udsigterne til rentabilitet, ikke ville have baseret sin investeringsbeslutning vedrørende det pågældende projekt på et afgiftsniveau, der ligger betydeligt højere end de nettoafgifter, der gælder for andre polske regionallufthavne (58), navnlig Gdansk lufthavn.
(170)
Kommissionen bemærker også, at stresstesten, som Polen har foretaget, viser, at egenkapitalen bliver negativ, hvis passagerafgiften sænkes til […] PLN. I denne forbindelse bemærker Kommissionen, at en lavere lufthavnsafgift, der er sammenlignelig med de lufthavnsafgifter, der betales i andre polske regionallufthavne (f.eks. Gdansk, Bydgoszcz, Szczecin, Lublin), ville føre til en negativ egenkapital.
(171)
Kommissionen mener desuden, at en markedsøkonomisk investor ikke ville fastsætte sine afgifter på et højere niveau ud fra en antagelse om, at afgifterne i Gdansk lufthavn ville stige på længere sigt. I den forbindelse bemærker Kommissionen, at planen for de afgifter, der gælder for Gdansk lufthavn, giver mulighed for rabatter frem til 2028 (dvs. i en periode, der kun er to år kortere end i forretningsplanen for MEIP-ajourføringen fra 2012). På dette grundlag mener Kommissionen, at selvom lufthavnsafgifterne i Gdansk lufthavn skulle stige efter 2028, ville de forventede gennemsnitlige lufthavnsafgifter i den periode, som forretningsplanen gælder for (dvs. frem til 2030), ligge højere end det gennemsnitlige niveau i den konkurrerende lufthavn.
(172)
Polen bekræftede, at man i MEIP-ajourføringen fra 2012 tager hensyn til driftsomkostninger vedrørende militære aktiviteter i lufthavnen. Disse omkostninger forventes godtgjort af staten. Polen bekræftede ligeledes, at der ikke er indgået nogen formel aftale om fordelingen af omkostningerne (både drifts- og investeringsomkostninger) mellem Gdynia lufthavn og den militære bruger.
(173)
Kommissionen mener, at en markedsøkonomisk investor udelukkende ville basere sin vurdering på de forudsigelige resultater på tidspunktet for investeringsbeslutningen. Kommissionen mener derfor, at man ikke bør tage hensyn til den mulige reduktion i omkostningerne som følge af, at udgifterne deles med lufthavnens militære bruger (og indvirkningen på lufthavnens samlede omkostninger og indtægter), når investeringens overensstemmelse med MEIP'en skal vurderes. I MEIP-undersøgelsen fra 2012 sættes der faktisk ikke tal på de omkostningsreduktioner, som lufthavnsselskabet kunne opnå i denne forbindelse.
(174)
Som det er tilfældet for MEIP-undersøgelsen fra 2010, er den samlede DCF for projektet i perioden 2012-2030 negativ, som det fremgår af figur 5. Lufthavnen vil først begynde at generere positive pengestrømme i 2020, men den lange investeringsperiode betyder, at den akkumulerede pengestrøm, efter tilbagediskontering, vil forblive negativ i prognoseperioden.
Figur 5
Akkumuleret DCF (i reale termer) (i PLN) i MEIP-ajourføringen fra 2012
(…)
(175)
Kommissionen konkluderer derfor, at beslutningen, som kommunerne Gdynia og Kosakowo traf om at finansiere ombygningen af den militære flyveplads i Gdynia til en civil lufthavn, heller ikke er i overensstemmelse med MEIP'en på grundlag af MEIP-ajourføringen fra 2012, og at den derfor giver lufthavnsselskabet en økonomisk fordel, som denne ikke ville have fået under normale markedsvilkår.
Ajourføringen i november 2013
(176)
Kommissionen mener også, at ændringerne af investeringsplanen, der havde til formål at generere yderligere indtægter fra lufthavnens salg af brændstof (uden en ekstern operatør) og tilbud om navigationstjenester, ikke skal medtages i vurderingen af investeringens overensstemmelse med MEIP'en. Polen bekræftede, at disse mulige supplerende indtægtskilder ikke var medtaget i MEIP-undersøgelsen fra 2010, MEIP-undersøgelsen fra 2011 eller MEIP-ajourføringen fra 2012 for Gdynia lufthavn, idet hverken de offentlige aktionærer eller selskabet på tidspunktet for disse undersøgelser kunne være sikre på, at de ville få alle de nødvendige tilladelser og koncessioner til at kunne levere sådanne tjenester. Eftersom det ikke var muligt at få de krævede tilladelser og koncessioner på det tidspunkt, hvor MEIP-undersøgelserne blev udarbejdet, kan Kommissionen ikke tage hensyn til dem med tilbagevirkende kraft.
Konklusion
(177)
Kommissionen anser ikke den offentlige finansiering fra kommunerne Gdynia og Kosakowo til lufthavnsselskabet for at være i overensstemmelse med MEIP'en. Kommissionen mener derfor, at den pågældende foranstaltning giver Gdynia-Kosakowo Airport Ltd en økonomisk fordel, som den ikke ville have opnået under normale markedsvilkår.
5.1.4. Selektivitet
(178)
I henhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF skal en foranstaltning for at kunne defineres som statsstøtte »begunstige visse virksomheder eller visse produktioner«. I den foreliggende sag bemærker Kommissionen, at kapitaltilførslerne kun vedrører Gdynia-Kosakowo Airport Ltd. De er derfor selektive i betydningen i artikel 107, stk. 1, i TEUF.
5.1.5 Konkurrencefordrejning og indvirkning på samhandelen
(179)
Når støtte, som ydes af en medlemsstat, styrker en virksomheds position i forhold til andre virksomheder, som den konkurrerer med i samhandelen på det indre marked, må det antages, at denne samhandel påvirkes af støtten (59). Den økonomiske fordel, som den foreliggende foranstaltning medfører, styrker lufthavnsoperatørens økonomiske stilling, eftersom lufthavnsoperatøren vil kunne starte sin forretning op uden at skulle afholde de dermed forbundne investerings- og driftsomkostninger.
(180)
Som det vurderes i afsnit 5.1.1, er drift af en lufthavn en økonomisk aktivitet. På den ene side konkurrerer lufthavnene om at tiltrække flyselskaber og den tilhørende flytrafik (passagerer og fragt), og på den anden side konkurrerer lufthavnsselskaberne indbyrdes om at få overdraget administrationen af en bestemt lufthavn. Desuden understreger Kommissionen, navnlig med hensyn til lavprisselskaber, at lufthavne, der er beliggende i forskellige oplande og i forskellige medlemsstater også kan være i konkurrence med hinanden om at tiltrække disse flyselskaber. Kommissionen bemærker, at Gdynia lufthavn vil håndtere omkring […] 000 passagerer frem til 2020 og op til 1 million passagerer i 2030.
(181)
Som anført i punkt 40 i rammebestemmelserne for statsstøtte til luftfartssektoren fra 2005 er det ikke muligt at holde selv små lufthavne uden for anvendelsesområdet for artikel 107, stk. 1, i TEUF. I lyset af trafikprognoserne for Gdynia lufthavn og den korte afstand til Gdansk lufthavn (ikke mere end omkring 25 km væk) mener Kommissionen, at konkurrencen og samhandelen mellem medlemsstaterne kan blive påvirket.
(182)
På grundlag af argumenterne i betragtning 179 til 181 styrker den økonomiske fordel, som administratoren i Gdynia lufthavn tildeles, dens position over for konkurrenterne på Unionens marked for leverandører af lufthavnstjenester. Den undersøgte offentlige finansiering fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene og påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne.
5.1.6. Konklusion
(183)
I lyset af argumenterne i betragtning 83 til 182 anser Kommissionen de kapitaltilførsler, der er ydet til Gdynia-Kosakowo Airport Ltd, for at udgøre statsstøtte efter artikel 107, stk. 1, i TEUF. Eftersom finansieringen allerede var stillet til rådighed for Gdynia-Kosakowo Airport Ltd, mener Kommissionen ligeledes, at Polen har undladt at overholde forbuddet i artikel 108, stk. 3, i TEUF (60).
5.2. STØTTENS FORENELIGHED
(184)
Kommissionen har undersøgt, hvorvidt støtten i denne sag kan anses for at være forenelig med det indre marked. Som ovenfor beskrevet består støtten af finansiering af investeringsomkostningerne i forbindelse med opstarten af Gdynia lufthavn og driftstab i løbet af lufthavnens første driftsår (dvs. frem til og med 2019 både i henhold til MEIP-undersøgelsen fra 2010 og MEIP-undersøgelsen fra 2012).
(185)
Artikel 107, stk. 3, i TEUF giver mulighed for en række undtagelser fra hovedreglen i 107, stk. 1, i TEUF om, at statsstøtte ikke er forenelig med det indre marked. Den pågældende støtte kan kun vurderes på grundlag af artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF, hvori det hedder følgende: »støtte til fremme af udviklingen af visse erhvervsgrene eller økonomiske regioner, når den ikke ændrer samhandelsvilkårene på en måde, der strider mod den fælles interesse« kan anses for at være forenelig med det indre marked. I den forbindelse indeholder rammebestemmelserne for statsstøtte til luftfartssektoren fra 2005 en ramme, som kan anvendes til at vurdere, hvorvidt støtten til lufthavnsoperatører kan erklæres for forenelig med det indre marked i henhold til artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF. Heri nævnes en række kriterier, som Kommissionen skal tage hensyn til.
5.2.1. Investeringsstøtte
(186)
Statsstøtte til finansiering af lufthavnsinfrastruktur er forenelig med artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF, hvis den overholder betingelserne i punkt 61 i rammebestemmelserne for statsstøtte til luftfartssektoren fra 2005:
i)
Opførelsen og driften af infrastrukturen opfylder et klart defineret mål af fælles interesse (regionaludvikling, tilgængelighed osv.).
ii)
Infrastrukturen er nødvendig og står i rimeligt forhold til det opstillede mål.
iii)
Udsigterne til udnyttelse af infrastrukturen på mellemlangt sigt er tilfredsstillende, navnlig med hensyn til brugen af eksisterende infrastruktur.
iv)
Alle potentielle brugere af infrastrukturen har adgang til den på lige og ikke-diskriminerende vilkår.
v)
Udviklingen af samhandelen påvirkes ikke i en udstrækning, der strider imod Unionens interesse.
(187)
Ud over at være forenelig med det indre marked skal statsstøtte til lufthavne i lighed med alle andre statsstøtteforanstaltninger have en tilskyndelsesvirkning og være nødvendig og stå i rimeligt forhold til målene.
(188)
Polen mener, at den offentlige finansiering af ombygningsprojektet for flyvepladsen i Gdynia opfylder alle kriterierne for investeringsstøtte i rammebestemmelserne for statsstøtte til luftfartssektoren fra 2005.
i) Opførelsen og driften af infrastrukturen opfylder et klart defineret mål af fælles interesse (regionaludvikling, tilgængelighed osv.)
(189)
Kommissionen bemærker, at Pommern allerede betjenes effektivt af Gdansk lufthavn, som kun ligger omkring 25 km væk fra den planlagte nye lufthavn.
(190)
Gdansk lufthavn ligger ved siden af ringvejen for de tre byer, som er en del af S6-motorvejen, der går forbi Gdynia, Sopot og Gdansk, og giver det store flertal af Pommerns indbyggere nem adgang til lufthavnen. Selv for Gdynias indbyggere vil anlæggelsen af en ny lufthavn ikke i sig selv medføre nogen større forbedringer af forbindelserne, eftersom både Gdynia og Gdansk lufthavn ligger omkring 20-25 minutter i bil fra Gdynias centrum.
(191)
Kommissionen bemærker også, at bybanen for det tre byer, som i øjeblikket er under anlæggelse med medfinansiering fra EU's strukturfonde, vil give indbyggerne i både Gdansk og Gdynia mulighed for at rejse direkte fra centrum af deres by til Gdansk lufthavn på omkring 25 minutter. Bybanen for de tre byer vil også give indbyggerne i andre områder af Pommern direkte eller indirekte forbindelse til Gdansk lufthavn.
(192)
Kommissionen bemærker ligeledes, at Gdansk lufthavn i øjeblikket har en kapacitet på 5 millioner passagerer om året, mens den faktiske passagertrafik i 2010 til 2013 var som følger: 2010 - 2,2 millioner, 2011 - 2,5 millioner, 2012 - 2,9 millioner og 2013 - 2,8 millioner. Kommissionen bemærker ligeledes, at Gdansk lufthavn i øjeblikket er under udbygning, så den skal kunne håndtere 7 millioner passagerer om året. Denne investering skal være færdiggjort i 2015.
(193)
Ifølge trafikprognoserne for Pommern, som Polen har indsendt, og som man har anvendt til at udarbejde MEIP-ajourføringen fra 2012, vil den samlede efterspørgsel i regionen være […] passagerer om året […].
Tabel 9
Trafikprognoserne for Pommern (i millioner)
2013
2015
2017
2019
2020
2023
2026
2027
2028
2030
2,8
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
7,7
(194)
Kommissionen bemærker desuden, at i henhold til oplysningerne fra Polen, giver masterplanen for Gdansk lufthavn mulighed for en yderligere udvidelse af lufthavnen til at kunne håndtere mere end 10 millioner passagerer om året. Afhængigt af trafikudviklingen vil der således i fremtiden muligvis blive truffet beslutning om at udvide kapaciteten i Gdansk lufthavn til mere end 7 millioner.
(195)
Ifølge Polen viser den ajourførte prognose (udarbejdet i marts 2013), at efterspørgslen i oplandet ventes at ligge højere end trafikprognoserne i 2012. Ifølge de ændrede prognoser vil efterspørgslen i oplandet ligge på omkring 9 millioner passagerer i 2030. Men selv denne prognose viser, at Gdansk lufthavn alene vil være tilstrækkelig, uden yderligere investeringer, til at opfylde efterspørgslen i regionen mindst frem til 2025 (på grundlag af de justerede trafikprognoser, som beskrives i betragtning 45).
(196)
Ifølge oplysningerne fra Polen gælder det videre, at den aktuelle start- og landingsbanekapacitet i Gdansk lufthavn ligger på 40-44 operationer i timen, mens den gennemsnitlige udnyttelse i øjeblikket ligger på 4,7 operationer i timen.
(197)
På grundlag af oplysningerne fra Polen (jf. betragtning 192 til 196 ovenfor) bemærker Kommissionen, at kun omkring 50-60 % af kapaciteten i Gdansk lufthavn vil blive udnyttet i de kommende år. Dette betyder, at selv med hurtigt voksende passagertal i Pommern vil Gdansk lufthavn kunne imødekomme efterspørgslen fra flyselskaber og passagerer i lang tid fremover.
(198)
Kommissionen bemærker endvidere, at Gdansk lufthavn tilbyder mere end 40 nationale og internationale destinationer (både punkt-til-punkt-forbindelser og forbindelser til knudepunkter som Frankfurt, München, Warszawa og København).
(199)
Som nævnt i betragtning 60 anfører Polen på den ene side, at der er begrænsede muligheder for at udvide kapaciteten i Gdansk lufthavn af planlægningsmæssige og miljømæssige årsager. På den anden side anfører Polen også, at der ikke er nogen begrænsninger på mulighederne for at udvide kapaciteten i Gdansk lufthavn. Eftersom argumenterne vedrørende restriktionerne på kapacitetsudvidelsen er modstridende og under alle omstændigheder ikke er dokumenterede, mener Kommissionen ikke, at den kan basere sin vurdering på dem.
(200)
I lyset af den ledige kapacitet i Gdansk lufthavn, som ikke vil blive udnyttet fuldt ud på længere sigt, og planerne om at udvide kapaciteten i denne lufthavn yderligere på længere sigt, hvis dette bliver nødvendigt, mener Kommissionen ikke, at det vil bidrage til regionens udvikling at anlægge endnu en lufthavn i Pommern. Kommissionen bemærker desuden, at Pommern allerede har gode forbindelser takket være Gdansk lufthavn, og at en ny lufthavn ikke vil forbedre forbindelserne til regionen.
(201)
Kommissionen bemærker også, at forretningsmodellen for Gdynia lufthavn viser, at den vil konkurrere om passagerer med Gdansk lufthavn på markederne for lavprisselskaber samt charter- og almenflyvning. Desuden kan etableringen af en ny lufthavn, der skal fungere som reservelufthavn og nødlufthavn, ikke begrunde størrelsen af investeringerne i Gdynia lufthavn.
(202)
I lyset af ovenstående finder Kommissionen, at investering i Gdynia lufthavn blot vil medføre en duplikering af infrastrukturen i regionen, hvilket ikke opfylder en klart defineret målsætning af fælles interesse.
ii) Infrastrukturen er nødvendig og står i rimeligt forhold til det opstillede mål
(203)
Som anført i betragtning 189 til 202 mener Kommissionen, at oplandet for Gdynia lufthavn betjenes effektivt med Gdansk lufthavn og fortsat vil blive det. Desuden vil begge lufthavne anvende samme forretningsmodel og hovedsagelig fokusere på lavprisselskaber og charterflyvninger.
(204)
I mangel af en klart defineret målsætning om fælles interesse mener Kommissionen, at infrastrukturen ikke kan anses for at være nødvendig eller stå i rimeligt forhold til en målsætning af fælles interesse (jf. også betragtning 202 ovenfor).
iii) Udsigterne for udnyttelse af infrastrukturen på mellemlangt sigt er tilfredsstillende, navnlig med hensyn til brugen af eksisterende infrastruktur
(205)
Som anført i punkt i) ligger Gdynia lufthavn kun omkring 25 km fra den eksisterende Gdansk lufthavn, og de to lufthavne har samme opland og samme forretningsmodel.
(206)
Gdansk lufthavn udnytter i øjeblikket mindre end 60 % af sin kapacitet. I lyset af de investeringer, der i øjeblikket foretages, er Gdansk lufthavn tilstrækkelig til at håndtere efterspørgslen i regionen mindst frem til 2025-2028, afhængigt af de benyttede prognoser, og der er mulighed for at udvide lufthavnen yderligere.
(207)
Kommissionen bemærker også, at forretningsplanen for Gdynia lufthavn viser, at lufthavnen ville generere omkring [80-90] % af sine indtægter ved at betjene lavprisselskaber og charterselskaber. Dette betyder, at den ville fokusere på markeder, der udgør Gdansk lufthavns kerneforretning.
(208)
I denne forbindelse bemærker Kommissionen ligeledes, at Polen ikke har fremlagt dokumentation for et muligt samarbejde mellem de to lufthavne.
(209)
Planerne om at generere indtægter fra andre luftfartsrelaterede og ikkeluftfartsrelaterede aktiviteter (produktion og tjenesteydelser) vil heller ikke i sig selv være tilstrækkelige til at dække de høje driftsomkostninger ved at drive Gdynia lufthavn.
(210)
Kommissionen finder derfor, at udsigterne for brugen af Gdynia lufthavn på mellemlangt sigt ikke er tilfredsstillende.
iv) Alle potentielle brugere af infrastrukturen har adgang til den på lige og ikkediskriminerende vilkår
(211)
Polen bekræftede, at alle potentielle brugere ville have adgang til lufthavnens infrastruktur på lige og ikkediskriminerende vilkår uden nogen form for kommercielt ubegrundet forskelsbehandling.
v) Udviklingen af samhandelen påvirkes ikke i en udstrækning, der strider imod Unionens interesse
(212)
Kommissionen bemærker, at Polen ikke har fremlagt dokumentation for, at lufthavnene i Gdynia og Gdansk vil danne et samarbejdende luftfartsknudepunkt. Logikken tilsiger, at de to lufthavne rent faktisk grundlæggende ville skulle konkurrere om at tiltrække de samme passagerer.
(213)
Kommissionen bemærker videre, at forretningsplanen for Gdynia lufthavn (hvor omkring [80-90] % af indtægterne genereres af lavpris- og charterflyvninger) og investeringens omfang (f.eks. en terminal med en kapacitet på 0,5 millioner passagerer om året, der skal udvides på et senere tidspunkt) underbygger ikke påstanden om, at Gdynia lufthavn vil fokusere på almenflyvning og udelukkende eller hovedsagelig ville tilbyde tjenester til sektoren for almenflyvning.
(214)
Under hensyntagen til ovenstående og det forhold, at begge lufthavne vil fokusere på lavprisselskaber og charterflyvninger, mener Kommissionen, at støtten er ydet til en lufthavn, der vil komme i direkte konkurrence med en anden lufthavn i samme opland, uden at der er behov for lufthavnstjenester, som ikke kan opfyldes af den eksisterende lufthavn.
(215)
Kommissionen mener derfor, at den pågældende støtte vil påvirke samhandelen i et omfang, der strider imod den fælles interesse. Denne konklusion understøttes af manglen på et mål af fælles interesse, som støtten har til formål at opnå.
vi) Nødvendigheden af statsstøtte og tilskyndelseseffekt
(216)
På grundlag af oplysningerne fra Polen mener Kommissionen, at investeringsomkostningerne kan være lavere end ved anlæggelse af andre sammenlignelige regionale lufthavne i Polen. Dette skyldes navnlig brugen af den eksisterende infrastruktur på den militære flyveplads. Desuden anfører Polen, at uden støtten ville lufthavnsselskabet ikke have foretaget investeringen.
(217)
Kommissionen bemærker videre, at den lange periode, der er nødvendig for at nå omsætningsnulpunktet for denne type investering, betyder, at der kan være behov for offentlig finansiering for at ændre støttemodtagerens adfærd på en sådan måde, at denne går videre med investeringen. Eftersom den forventede rentabilitet for investeringsprojektet ikke kan fastslås (jf. betragtning 177), og en markedsøkonomisk investor ikke ville gennemføre et sådant projekt, er det faktisk sandsynligt, at støtten ændrer lufthavnsselskabets handlemåde.
(218)
Men i mangel af et klart defineret mål i den fælles interesse konkluderer Kommissionen, at støtten ikke kan anses for nødvendig og for at stå i rimeligt forhold til målet.
(219)
Derfor mener Kommissionen, at investeringsstøtten fra Gdynia og Kosakowo til Gdynia-Kosakowo Airport Ltd ikke er i overensstemmelse med kravene i rammebestemmelserne for statsstøtte til luftfartssektoren fra 2005 og ikke kan anses for at være forenelig med det indre marked.
5.2.2. Driftsstøtte
(220)
Kommissionen finder, at finansieringen af Gdynia-Kosakowo Airport Ltds driftstab udgør driftsstøtte, idet den nedbringer lufthavnsoperatørens løbende udgifter. I henhold til retspraksis ved Domstolen er en sådan driftsstøtte i princippet uforenelig med det indre marked. Ifølge rammebestemmelserne for statsstøtte til luftfartssektoren fra 2005 kan driftsstøtte til lufthavne kun erklæres for forenelig med det indre marked under ekstraordinære omstændigheder og særlige betingelser i dårligt stillede regioner.
(221)
Kommissionen bemærker, at Gdynia lufthavn er beliggende i en dårligt stillet region, hvilket er dækket af undtagelsen i artikel 107, stk. 3, litra a), i TEUF, og dette betyder, at Kommissionen skal vurdere, om den pågældende driftsstøtte kan anses for forenelig med det indre marked i henhold til regionalretningslinjerne.
(222)
I henhold til punkt 76 i regionalretningslinjerne kan der ydes driftsstøtte i regioner, der er omfattet af undtagelsen i artikel 107, stk. 3, litra a), i TEUF, hvis følgende kumulative kriterier er opfyldt: i) Den er begrundet som følge af dens bidrag til den regionale udvikling og dens art, og ii) dens niveau står i rimeligt forhold til de handicaps, der søges afhjulpet med støtten.
(223)
Polen mener, at driftsstøtten er forenelig med punkt 76 i regionalretningslinjerne (jf. betragtning 77 til 79).
(224)
Eftersom Pommern allerede betjenes af Gdansk lufthavn, og den nye lufthavn ikke vil forbedre forbindelserne til denne region, kan Kommissionen ikke konkludere, at støtten vil bidrage til den regionale udvikling.
(225)
Kommissionen finder derfor, at driftsstøtten ikke kan anses for at stå i rimeligt forhold til de handicaps, der søges afhjulpet med støtten, eftersom Pommern ikke synes at lide under nogen handicaps hvad angår flyforbindelser.
(226)
Kommissionen mener desuden, at den vurderede driftsstøtte er tildelt for at finansiere et forud defineret sæt af udgifter. Men i lyset af Kommissionens vurdering af forretningsplanen for Gdynia lufthavn og dens vurdering af niveauerne for de forudsete indtægter og udgifter i afsnit 5.1.3 kan man ikke konkludere, at støtten vil blive begrænset til et nødvendigt minimum, vil blive ydet midlertidigt og vil være degressiv. Navnlig på grund af usikkerheden om lufthavnsoperatørens forventede rentabilitet (jf. afsnittet om forekomsten af støtte) kan man ikke garantere, at støtten er midlertidig og degressiv.
(227)
Under alle omstændigheder mener Kommissionen, at tildeling af driftsstøtte med henblik på at sikre driften af et investeringsprojekt, der modtager uforenelig investeringsstøtte, principielt er uforenelig med det indre marked.
(228)
Derfor mener Kommissionen, at driftsstøtten, som Gdynia og Kosakowo har ydet til Gdynia-Kosakowo Airport Ltd, ikke er i overensstemmelse med kriterierne i regionalretningslinjerne.
5.2.3. Konklusion om forenelighed
(229)
Derfor konkluderer Kommissionen, at statsstøtten til Gdynia-Kosakowo Airport Ltd er uforenelig med det indre marked.
(230)
Kommissionen har ikke identificeret andre bestemmelser vedrørende foreneligheden med det indre marked, der kan skabe grundlag for at anse den pågældende støtte som værende forenelig med traktaten. Polen har heller ikke påberåbt sig nogen bestemmelser vedrørende foreneligheden med det indre marked eller fremlagt vægtige argumenter, der kunne give Kommissionen anledning til at betragte denne støtte som forenelig med det indre marked.
(231)
Investerings- og driftsstøtten, som Polen har ydet eller har til hensigt at yde til Gdynia-Kosakowo Airport Ltd, er uforenelig med det indre marked. Polen har ydet støtten ulovligt i strid med artikel 108, stk. 3, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde.
6. TILBAGESØGNING
(232)
I henhold til TEUF og Domstolens faste retspraksis er Kommissionen, når den har fundet støtte uforenelig med det indre marked, kompetent til at beslutte, at den pågældende medlemsstat skal ophæve eller ændre den (61). Ifølge Domstolens faste retspraksis har en stats forpligtelse til at ophæve den støtte, som Kommissionen anser for at være uforenelig med det indre marked, til formål at genetablere den tidligere situation (62). I den sammenhæng har Domstolen fastslået, at dette mål er nået, når modtageren har tilbagebetalt de beløb, der er tildelt som ulovlig støtte, hvorved den fordel fortabes, som selskabet har haft i forhold til sine konkurrenter på markedet, og den situation, der herskede på markedet, før støtten blev ydet, genskabes (63).
(233)
I tråd med retspraksis bestemmes det i artikel 14 i Rådets forordning (EF) nr. 659/99 (64), at »i negative beslutninger om ulovlig støtte bestemmer Kommissionen, at den pågældende medlemsstat skal træffe alle nødvendige foranstaltninger til at kræve støtten tilbagebetalt fra støttemodtageren«.
(234)
Derfor skal ovennævnte statsstøtte tilbagebetales til de polske myndigheder, i det omfang den er blevet udbetalt -
VEDTAGET FØLGENDE AFGØRELSE:
Artikel 1
1. Statsstøtten, som Polen ulovligt har tildelt mellem den 28. august 2007 og den 17. juni 2013 i strid med artikel 108, stk. 3, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde til fordel for Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o. i form af kapitaltilførsler på 91 714 000 PLN, er uforenelig med det indre marked.
2. Statsstøtten, som Polen planlægger at tildele Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o. efter den 17. juni 2013 til ombygning af den militære flyveplads i Gdynia-Kosakowo til en civil lufthavn er uforenelig med det indre marked. Statsstøtten må derfor ikke gennemføres.
Artikel 2
1. Polen skal tilbagesøge den i artikel 1, stk. 1, omtalte støtte fra støttemodtageren.
2. Der betales renter af de tilbagesøgte beløb fra de i andet afsnit anførte datoer, og indtil beløbene er tilbagebetalt.
De tilbagesøgte beløb blev stillet til rådighed for støttemodtageren på følgende datoer:
a)
28. august 2007 for beløbet på 50 000 PLN
b)
4. marts 2008 for beløbet på 200 000 PLN
c)
11. september 2008 for beløbet på 500 000 PLN
d)
28. juli 2009 for beløbet på 1 345 000 PLN
e)
8. december 2010 for beløbet på 4 361 000 PLN
f)
8. juli 2011 for beløbet på 25 970 000 PLN
g)
1. september 2011 for beløbet på 1 779 000 PLN
h)
25. april 2012 for beløbet på 31 009 000 PLN
i)
27. maj 2013 for beløbet på 6 469 000 PLN
j)
17. juni 2013 for beløbet på 20 031 000 PLN.
3. Rentebeløbet beregnes med renters rente i overensstemmelse med kapitel V i Kommissionens forordning (EF) nr. 794/2004 (65).
4. Polen skal annullere alle udestående udbetalinger af den i artikel 1, stk. 2, omhandlede støtte med virkning fra datoen for meddelelsen af denne afgørelse.
Artikel 3
1. Tilbagesøgningen af den i artikel 1, stk. 1, omhandlede støtte iværksættes øjeblikkeligt og effektivt.
2. Polen skal sikre, at denne afgørelse efterkommes inden for fire måneder efter meddelelsen herom.
Artikel 4
1. Senest to måneder efter meddelelsen af denne afgørelse sender Polen følgende oplysninger til Kommissionen:
a)
det samlede beløb (hovedstol og renter), der skal tilbagesøges fra støttemodtageren
b)
en detaljeret beskrivelse af allerede trufne og planlagte foranstaltninger med henblik på at efterkomme denne afgørelse
c)
dokumentation for, at støttemodtageren har fået påbud om at tilbagebetale støtten.
2. Polen underretter løbende Kommissionen om resultaterne af gennemførelsen af de nationale foranstaltninger, der er vedtaget i henhold til denne afgørelse, indtil tilbagebetalingen af den i artikel 1, stk. 1, nævnte støtte er afsluttet. Polen indsender på Kommissionens anmodning straks oplysninger om, hvilke foranstaltninger der allerede er truffet eller planlagt for at efterkomme afgørelsen. Polen giver tillige detaljerede oplysninger om de støttebeløb og renter, støttemodtagerne allerede har tilbagebetalt.
Artikel 5
Denne afgørelse er rettet til Republikken Polen.
Udfærdiget i Bruxelles, den 11. februar 2014.
KOMISSION PÄÄTÖS,
annettu 11 päivänä helmikuuta 2014,
toimenpiteestä SA.35388 (13/C) (ex 13/NN ja ex 12/N) - Puola - Gdynia-Kosakowon lentoaseman muuttaminen
(tiedoksiannettu numerolla C(2014) 759)
(Ainoastaan puolankielinen teksti on todistusvoimainen)
(ETA:n kannalta merkityksellinen teksti)
(2014/883/EU)
EUROOPAN KOMISSIO, joka
ottaa huomioon Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen ja erityisesti sen 108 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan,
ottaa huomioon Euroopan talousalueesta tehdyn sopimuksen ja erityisesti sen 62 artiklan 1 kohdan a alakohdan,
on mainittujen artiklojen mukaisesti kehottanut asianomaisia esittämään huomautuksensa (1),
sekä katsoo seuraavaa:
1. MENETTELY
(1)
Oikeusvarmuuteen liittyvistä syistä Puola ilmoitti komissiolle 7 päivänä syyskuuta 2012 päivätyllä kirjeellä suunnitellusta rahoituksesta, jolla on tarkoitus muuttaa Gdynian lähellä Puolan pohjoisosassa sijaitseva sotilaslentoasema siviili-ilmailuun käytettäväksi lentoasemaksi. Toimenpide kirjattiin valtiontukiasiaksi numerolla SA.35388.
(2)
Komissio pyysi 7 päivänä marraskuuta 2012 ja 6 päivänä helmikuuta 2013 päivätyillä kirjeillä lisätietoja ilmoitetusta toimenpiteestä. Puola toimitti lisätietoja 7 päivänä joulukuuta 2012 ja 15 päivänä maaliskuuta 2013. Komission ja Puolan välinen kokous järjestettiin 17 päivänä huhtikuuta 2013. Puola vahvisti kokouksessa, että ilmoitettu rahoitus oli jo myönnetty peruuttamattomasti.
(3)
Komissio ilmoitti Puolalle 15 päivänä toukokuuta 2013 päivätyllä kirjeellä siirtävänsä asian ilmoittamatta jätettyjen tukien rekisteriin (tunnuksella NN), koska suurin osa komissiolle ilmoitetusta rahoituksesta oli jo myönnetty peruuttamattomasti. Puola toimitti lisätietoja 16 päivänä toukokuuta 2013 päivätyllä kirjeellä.
(4)
Komissio ilmoitti Puolalle 10 päivänä heinäkuuta 2013 päivätyllä kirjeellä päätöksestään, jäljempänä ’menettelyn aloittamista koskeva päätös’, aloittaa Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) (2) 108 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu menettely, joka koskee Gdynian kaupungin, jäljempänä ’Gdynia’, ja Kosakowon kunnan, jäljempänä ’Kosakowo’, yhtiölle Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o. o., jäljempänä ’Gdynia-Kosakowon lentoasemayhtiö’, myöntämää rahoitusta. Puola esitti huomautuksensa menettelyn aloittamista koskevasta päätöksestä 6 päivänä elokuuta 2013.
(5)
Komission päätös menettelyn aloittamisesta julkaistiin Euroopan unionin virallisessa lehdessä (3). Komissio kehotti asianomaisia osapuolia esittämään huomautuksensa toimenpiteestä kuukauden kuluessa päätöksen julkaisemisesta.
(6)
Komissio ei saanut asianomaisilta osapuolilta huomautuksia. Puolalle ilmoitettiin asiasta 9 päivänä lokakuuta 2013 päivätyllä kirjeellä.
(7)
Komissio pyysi lisätietoja 30 päivänä lokakuuta 2013 päivätyllä kirjeellä. Puola toimitti lisätietoja 4 päivänä marraskuuta 2013 ja 15 päivänä marraskuuta 2013 päivätyillä kirjeillä. Komission ja Puolan välinen kokous järjestettiin 26 päivänä marraskuuta 2013. Puola toimitti lisätietoja 3 päivänä joulukuuta 2013 ja 2 päivänä tammikuuta 2014 päivätyillä kirjeillä.
2. TOIMENPITEEN KUVAUS JA MENETTELYN ALOITTAMISEN SYYT
2.1 TUTKINNAN TAUSTA
(8)
Asia koskee Pommerin voivodikunnassa Gdynian kaupungin ja Kosakowon kunnan välisellä rajalla 25 kilometrin päässä Gdanskin lentoasemasta sijaitsevan uuden siviili-ilmailuun käytettävän lentoaseman rahoitusta (4). Uuden lentoaseman omistaa ja sitä ylläpitää vastaisuudessa Gdynia-Kosakowon lentoasemayhtiö, jäljempänä myös ’lentoaseman pitäjä’ tai ’Gdynian lentoasema’. Lentoaseman pitäjä on kokonaan Gdynian ja Kosakowon kuntien omistuksessa.
(9)
Investointihankkeen tavoitteena on luoda Kosakowossa sijaitsevan sotilaslentoaseman infrastruktuuriin perustuva Pommerin voivodikunnan toinen lentoasema (5). Uutta lentoasemaa käytettäisiin lähinnä yleisilmailussa (esimerkiksi yksityislentokoneet, purjelentokoneet/pien- ja urheilulentokoneet) sekä halpalentoyhtiöiden ja tilauslentoyhtiöiden toiminnassa. Ilmoituksen tekohetkellä lentoaseman odotettiin aloittavan toimintansa vuoden 2014 alussa. PricewaterhouseCoopersin, jäljempänä ’PWC’, vuonna 2012 laatimassa raportissa esitetään seuraavat ennusteet ensimmäisten toimintavuosien matkustajamääristä: vuonna 2014 noin […], vuonna 2017 noin […], vuonna 2020 noin […] ja vuonna 2028 noin […].
(10)
Hanke sai alkunsa huhtikuussa 2005, jolloin useat alueelliset viranomaiset, puolustusministeriö ja Gdanskin lentoaseman edustajat (6) tekivät aiesopimuksen Kosakowossa sijaitsevan sotilaslentoaseman infrastruktuuriin perustuvan uuden lentoaseman luomisesta Pommerin voivodikunnan alueelle. Heinäkuussa 2007 Gdynian ja Kosakowon paikallisviranomaiset perustivat Gdynia-Kosakowon lentoasemayhtiön. Joulukuussa 2009 Gdynia ja Kosakowo saivat liikenneministeriön suostumuksen siihen, että Gdynia-Kosakowon lentoasemayhtiö olisi vastedes vastuussa uudesta lentoasemasta. Tämän perusteella Puolan hallitus siirsi 9 päivänä syyskuuta 2010 tehdyn sopimuksen mukaisesti sotilaslentoaseman 254 hehtaarin alueen Kosakowolle 30 vuoden ajaksi; Kosakowo vuokrasi tämän jälkeen maan Gdynia-Kosakowon lentoasemayhtiölle samaksi ajanjaksoksi.
Investointihanke
(11)
Koska olemassa olevaa Gdynia-Kosakowon (Gdynia-Oksywie) lentoasemaa oli alun perin käytetty ainoastaan sotilaallisiin tarkoituksiin, uuden lentoaseman pitäjän pitäisi pystyä käyttämään olemassa olevaa infrastruktuuria (kuten 2 500 metriä pitkää kiitotietä, rullausteitä, asematasoa ja suunnistuslaitteita). Muutoshankkeen arvioidut kokonaisinvestointikustannukset ovat nimellisarvoltaan 164,9 miljoonaa Puolan zlotya (41,2 miljoonaa euroa (7)) ja reaaliarvoltaan 148,4 Puolan zlotya (37,1 miljoonaa euroa). Jäljempänä olevassa taulukossa esitetään yleiskatsaus lentoaseman asteittaisesta rakentamisesta, joka on jaettu neljään vaiheeseen. Puolan viranomaisten mukaan kokonaisinvestointikustannuksiin sisältyy myös yleisen edun mukaisiin tehtäviin liittyviä investointeja (8), jotka ovat yhteensä (kaikkien neljän vaiheen osalta) noin […] miljoonaa Puolan zlotya ([…] miljoonaa euroa).
Taulukko 1
Gdynia-Kosakowon lentoasemaan tehtävän investoinnin nimellismääräiset kokonaiskustannukset vuosina 2007-2030
Investointihanke
Kustannukset, Kustannukset,
Puolan zlotya miljoonaa euroa
Vaihe I: 2007 - 2011
[…]
[…]
Valmistelutyöt (esim. tontin raivaus, rakennusten ja puiden poisto) ja toteutettavuustutkimukset, suunnittelu
Vaihe II: 2012 - 2013
[…]
[…]
-
Terminaali (valmistuu kesäkuussa 2013 ja käytetään aluksi yleisilmailuun)
-
Rakennus lentoaseman hallintoa ja palokuntaa varten
-
Asematason uudistaminen
-
Energiainfrastruktuuri, suunnistusvalot ja lentoaseman aita
-
Lentoaseman kunnossapito- ja turvallisuusvälineet
-
Suunnistuslaitteiden säätö
-
Liittymätiet, huoltoasema ja pysäköintialue
Vaihe III: 2014 - 2019
[…]
[…]
-
Suurempia lentokoneita varten tarvittavat investoinnit (esim. Boeing 737 tai Airbus A320), kuten rullaustien laajennus, asematason ja lentoaseman laitteet
-
Muut matkustajien palvelemiseen liittyvät investoinnit (esim. pysäköintialueen laajennus)
Vaihe IV: 2020 - 2030
[…]
[…]
-
Terminaalin laajennus
-
Lentoaseman hallinnon ja palokunnan rakennuksen laajennus
-
Asematasojen, rullausteiden ja pysäköintialueiden laajennus
Investointikustannukset yhteensä
164,90
41,02
Lähde:
Puolan toimittamat tiedot.
Investointihankkeen rahoitus
(12)
Investointihanke rahoitetaan julkisten osakkaiden (Gdynia ja Kosakowo) pääomasijoituksilla. Niillä on tarkoitus kattaa sekä investointikustannukset että lentoaseman toimintakustannukset sen toiminnan alkuvaiheessa (eli vuoden 2019 loppuun asti). Julkiset osakkaat odottavat, että lentoaseman pitäjä alkaa tuottaa voittoa ja pystyy siten rahoittamaan kaiken toimintansa omista tuloistaan vuonna 2020.
(13)
Ennen kuin hankkeesta ilmoitettiin komissiolle (eli ennen 7 päivää syyskuuta 2012), Gdynian lentoaseman julkiset osakkaat olivat sopineet myöntävänsä yhteensä noin 207,48 miljoonaa Puolan zlotya (9) (noin 51,87 miljoonaa euroa) investointihankkeen toteuttamiseen ja lentoaseman ensimmäisten toimintavuosien tappioiden kattamiseen. Gdynian osuus olisi 142,48 miljoonaa Puolan zlotya (noin 35,62 miljoonaa euroa) rahasijoituksina vuosina 2007-2019. Kosakowo teki 0,1 miljoonan Puolan zlotyn (noin 25 000 euron) rahasijoituksen, kun yhtiö perustettiin. Lisäksi Kosakowo sijoittaisi hankkeeseen apporttina 64,9 miljoonaa Puolan zlotya (noin 16,2 miljoonaa euroa) vuosina 2011-2040 muuntamalla osan Gdynian lentoaseman maksettavaksi vuosittain vuokrasopimuksen mukaan tulevasta vuokrasta lentoaseman osakkeiksi (ks. jäljempänä oleva taulukko 2).
Taulukko 2
Investointihankkeen rahoitus pääomankorotuksilla
miljoonaa Puolan zlotya
miljoonaa euroa
Ennen 18. kesäkuuta 2012
Gdynian pääomasijoitukset rahasijoituksina
60,73
15,18
Kosakowon pääomasijoitus rahasijoituksena
0,10
0,03
Kosakowon sijoitus velan muuntamisena osakkeiksi
3,98
1,00
Sijoitukset ennen 18. kesäkuuta 2012 yhteensä
64,81
16,20
Ennakoidut sijoitukset 18. kesäkuuta 2012 jälkeen
Gdynian pääomasijoitukset rahasijoituksina:
81,75
20,44
joista:
vuonna 2013
29,90
7,48
vuonna 2014
[…]
[…]
vuonna 2015
[…]
[…]
vuonna 2016
[…]
[…]
vuonna 2017
[…]
[…]
vuonna 2018
[…]
[…]
vuonna 2019
[…]
[…]
Kosakowon sijoitus velan muuntamisena osakkeiksi:
60,92
15,23
josta:
vuosina 2013-2039 (27 * […] Puolan zlotya)
[…]
[…]
vuonna 2040
[…]
[…]
Ennakoidut sijoitukset 18. kesäkuuta 2012 jälkeen yhteensä
142,67
35,67
Gdynia-Kosakowon lentoasemayhtiön ennakoitu pääoma yhteensä
207,48
51,87
Lähde:
Perustuu Puolan toimittamiin tietoihin.
2.2 SYYT MUODOLLISEN TUTKINTAMENETTELYN ALOITTAMISEEN JA ALUSTAVA ARVIOINTI
(14)
Menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä käsiteltiin seuraavia kysymyksiä:
-
Ensinnäkin onko investointihankkeen julkinen rahoitus markkinataloussijoittajaperiaatteen mukaista erityisesti seuraavilta osin: i) periaatteen ajallinen soveltaminen ja soveltamismenetelmä sekä ii) perustuuko Puolan viranomaisten tekemä markkinataloussijoittajaperiaatteen mukainen analyysi, jonka mukaan rahoitus johtaa positiiviseen nettonykyarvoon (10), realistisiin ja luotettaviin oletuksiin;
-
Toiseksi voidaanko Gdynian lentoasemalle myönnetyn toiminta- ja investointituen katsoa soveltuvan sisämarkkinoille.
Markkinataloussijoittajaperiaatteen soveltaminen
(15)
Ensimmäisen kysymyksen osalta komissio suhtautui epäilevästi siihen, voidaanko vuonna 2012 eli sen jälkeen, kun julkiset osakkaat tekivät peruuttamattoman päätöksen rahoittaa lentoaseman muuttamista, tehtyä markkinaolosuhteissa toimivan sijoittajan testiä käyttää valtiontuen olemassaolon arviointiin. Tämän vuoksi komissio epäili, oliko vaihtoehtoinen skenaario, jossa investoinnin oletetaan päättyneen vuonna 2012, asianmukainen.
(16)
Kun otetaan huomioon, että Gdynian lentoasemalla on samanlainen liiketoimintamalli (jossa keskitytään halpalentoyhtiöiden ja tilauslentoyhtiöiden toimintaan sekä yleisilmailuun) kuin olemassa olevalla Gdanskin lentoasemalla, jolla on yhä ylimääräistä kapasiteettia ja laajentumissuunnitelmia ja joka sijaitsee vain 25 kilometrin päässä, komissio epäili, perustuuko Gdynian lentoaseman tuloennuste realistisiin oletuksiin erityisesti lentoasemamaksujen tason ja odotetun matkustajaliikenteen tason osalta. Komissio totesi erityisesti, että Gdynian lentoaseman liiketoimintasuunnitelmassa ennakoitu matkustajamaksu on korkeampi kuin Gdanskin lentoasemalla ja muilla vastaavilla Puolan alueellisilla lentoasemilla alennusten/hyvitysten vähentämisen jälkeen perittävä matkustajamaksu.
(17)
Lisäksi komissio epäili, otetaanko liiketoimintasuunnitelmassa huomioon kaikki suunnitellut kannustimet (kuten markkinointituki, hyvitykset tai muut reittien kehittämisen kannustimet), jotka Gdynian lentoasema itse, sen osakkeenomistajat tai muut alueelliset viranomaiset aikovat myöntää lentoyhtiöille niiden houkuttelemiseksi avaamaan uusia reittejä kyseiseltä lentoasemalta.
(18)
Koska yritys ei yleensä kasva nopeammin kuin talous, jossa yritys toimii (BKT:n kasvulla mitattuna), komissio epäili, onko päätearvon laskemiseen käytetty […]:n liikevaihdon kasvu asianmukainen (11). Esitetty epäilys vaikuttaa suoraan investointihankkeen kannattavuuden arviointiin, koska uuden lentoaseman oman pääoman arvo on positiivinen vain, kun otetaan huomioon vuodelle 2040 laskettu hankkeen päätearvo (kumulatiiviset diskontatut kassavirrat ovat negatiivisia ennustejaksolla 2010-2040).
(19)
Tämän vuoksi komissio katsoi, että investointihankkeelle myönnetystä julkisesta rahoituksesta koituu valikoivaa taloudellista etua Gdynian lentoaseman pitäjälle. Julkinen rahoitus myös myönnettiin valtion varoista, ja se on valtion toteuttama toimenpide. Lisäksi rahoitus vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua ja jäsenvaltioiden välistä kauppaa. Koska kaikki valtiontuelle määritellyt kumulatiiviset perusteet täyttyivät, komissio katsoi julkisen rahoituksen olevan SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea.
Tuen soveltuvuus sisämarkkinoille
(20)
Toisen kysymyksen osalta komissio suhtautui epäilevästi siihen, voidaanko Gdynian lentoasemalle myönnetyn investointi- ja toimintatuen katsoa soveltuvan sisämarkkinoille.
(21)
Investointituen osalta komissio epäili, täyttääkö tuki kaikki vuonna 2005 annetuissa lentoliikenteen suuntaviivoissa (12) vahvistetut lentoasemien investointituen soveltuvuutta sisämarkkinoille koskevat perusteet. Komissio epäili erityisesti, vastaako kyseinen investointi jotakin selkeästi määriteltyä yleishyödyllistä tavoitetta, onko infrastruktuuri tarpeen ja oikeasuhteinen ja ovatko sen käyttöön liittyvät odotukset tyydyttävät keskipitkällä aikavälillä. Lisäksi komissio epäili, onko vaikutus kaupan kehitykseen yhteisen edun mukainen.
(22)
Gdynia-Kosakowon lentoasemayhtiölle sen ensimmäisten toimintavuosien aikaisten liiketappioiden rahoittamisen muodossa annettavan toimintatuen osalta komissio epäili, voidaanko tällaiseen tukeen soveltaa SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan a alakohdan mukaista poikkeusta. Komissio epäili erityisesti, voitaisiinko toimintatuen katsoa soveltuvan sisämarkkinoille vuosille 2007-2013 annettujen alueellisia valtiontukia koskevien suuntaviivojen mukaisesti (13).
3. PUOLAN HUOMAUTUKSET
3.1 MARKKINATALOUSSIJOITTAJAPERIAATTEEN SOVELTAMINEN JA VALTIONTUEN OLEMASSAOLO
(23)
Puola katsoo edelleen, että Gdynian lentoasemalle myönnetty julkinen rahoitus on markkinataloussijoittajaperiaatteen mukaista ja ettei se siten ole valtiontukea. Tässä yhteydessä Puola viittaa investointia varten vuosina 2010-2012 tehtyihin markkinaolosuhteissa toimivan sijoittajan testeihin. Puola toteaa, että kaikkien testien tulosten mukaan rahoitus johtaa positiiviseen nettonykyarvoon ja sisäiseen tuottoprosenttiin (14), joka on pääoman kustannusta suurempi.
3.1.1 Päätöksentekoprosessi ja markkinaolosuhteissa toimivan sijoittajan testin metodologinen asianmukaisuus
(24)
Puolan viranomaisten mukaan keskustelut ja työ Gdynia-Kosakowon sotilaslentoaseman muuttamiseksi siviili-ilmailuun käytettäväksi lentoasemaksi alkoivat jo vuonna 2005. Tuolloin mukana oli muita osapuolia (kuten Gdanskin lentoasema). Lisäksi Puola selittää, että Gdynia ja Kosakowo perustivat vuonna 2007 Gdynia-Kosakowon lentoasemayhtiön, joka on sittemmin vastannut investoinnista.
(25)
Menettelyjen aikana Puola toimitti kolme PWC:n tekemää markkinaolosuhteissa toimivan sijoittajan testiä. Ensimmäinen (16 päivänä heinäkuuta 2010 päivätty) testi, jäljempänä ’vuoden 2010 tutkimus’, tehtiin heinäkuussa 2010. PWC päivitti testin myöhemmin kahdesti: ensimmäisen kerran toukokuussa 2011 (päivätty 13 päivänä toukokuuta 2011, jäljempänä ’vuoden 2011 tutkimuspäivitys’ tai ’vuoden 2011 tutkimus’) ja toisen kerran heinäkuussa 2012 (päivätty 13 päivänä heinäkuuta 2012, jäljempänä ’vuoden 2012 tutkimuspäivitys’ tai ’vuoden 2012 tutkimus’). Päivitykset sisältävät uusia ennusteita matkustajaliikenteestä, hankkeen laajuuden muutoksia, investointikustannusten muutoksia sekä muutoksia metodologiassa ja nettonykyarvolaskelmien peruslähtötiedoissa (kuten beeta ja diskonttokorko). Marraskuussa 2013 Puola toimitti lisätietoja, joiden mukaan uudet tulolähteet (eli polttoainemyynti ja suunnistuspalvelujen tarjoaminen) parantaisivat hankkeen nettonykyarvoa. Menettelyn aloittamista koskevan päätöksen tekohetkellä Puola oli toimittanut vain vuoden 2012 tutkimuspäivityksen.
(26)
Lisäksi Puola selittää Gdynian lentoaseman rahoitusta koskevan Gdynian ja Kosakowon hankkeen aikataulua. Tässä suhteessa Puola korostaa, että investointiprosessi voidaan jakaa kahteen hankkeen toteutusvaiheeseen:
i) Ensimmäinen vaihe (2007-2009) käsitti uuden lentoaseman perustamista koskevat valmistelutyöt ja toteutettavuustutkimukset (tämä liittyy taulukossa 1 kuvailtuun vaiheeseen 1)
(27)
Puola selittää, että ensimmäisessä vaiheessa Gdynian ja Kosakowon perustama yhtiö huolehti valmistelutehtävistä (esimerkiksi investoinnin yleissuunnitelman, lentoaseman pitäjän aseman saamiseksi tarvittavien asiakirjojen, investoinnin ympäristövaikutuksia koskevan kertomuksen ja suunnitteluasiakirjojen laatiminen).
(28)
Puola katsoo, ettei ensimmäisessä vaiheessa tehty merkittäviä pääomasijoituksia ja että lentoaseman pitäjälle myönnetty julkinen rahoitus oli vähämerkityksistä tukea (15) koskevien sääntöjen mukaista. Puola toteaa, että yhtiöön ennen 26 päivää kesäkuuta 2009 tehdyt pääomasijoitukset olivat yhteensä 1,691 miljoonaa Puolan zlotya (noin 423 000 euroa).
ii) Toinen vaihe (vuodesta 2010 lähtien) koski lentoaseman varsinaista muuttamista (tämä liittyy taulukossa 1 kuvailtuihin vaiheisiin II-IV)
(29)
Puola selittää edelleen, että ensimmäinen, valmisteleva vaihe päättyi vuonna 2010, jolloin sekä yleissuunnitelma (16) että vuonna 2010 tehty ensimmäinen Gdynian lentoasemaa koskeva markkinaolosuhteissa toimivan sijoittajan testi saatettiin päätökseen. Puola huomauttaa, että vuoden 2010 tutkimus osoitti, että kyseisten kahden paikallisviranomaisen investointi toteutettaisiin markkinaehdoin (eli se ei olisi valtiontukea), ja sen avulla osakkeenomistajat korottaisivat yhtiön osakepääoman 6,05 miljoonaan Puolan zlotyyn (noin 1,5 miljoonaan euroon).
(30)
Vuoden 2010 tutkimuksessa investointihankkeen nettonykyarvo lasketaan vapaa kassavirta yritykselle -mallilla (free cash flow to the firm, FCFF) (17). Laskelma perustuu oletukseen, että kaikki investointisuunnitelman mukaiset pääomasijoitukset tehdään investointihankkeen toteuttamiseksi (18). Tätä arvonmääritysmenetelmää käytetään laskettaessa kaikkien yrityksen pääomaa hallussaan pitävien (sekä oman pääoman haltijoiden että joukkovelkakirjojen haltijoiden) ennustejakson aikana saamia kassavirtoja. Kassavirtaennusteet diskontataan keskimääräisellä pääomakustannuksella (weighted average cost of capital, WACC) (19), jolloin saadaan ennustejakson aikainen yrityksen diskontattu kassavirta. Tämän jälkeen lasketaan päätearvo jatkuvan kasvun mallilla (perpetuity growth model, jossa oletuksena on viimeisimmän ennustejakson vapaaseen kassavirtaan perustuva tasainen kasvu). Nettonykyarvo perustuu ennustejakson diskontatun kassavirran ja päätearvon summaan. Tässä tapauksessa vuoden 2010 tutkimuksessa esitetään kassavirtaennusteet ajanjaksolle 2010-2040 käyttämällä […] prosentin keskimääräistä pääomakustannusta (20). Näitä syöttötietoja käyttämällä tutkimuksessa saatiin ajanjakson 2010-2040 diskontatuksi kassavirraksi -[…] miljoonaa Puolan zlotya (-[…] miljoonaa euroa) ja (diskontatuksi) päätearvoksi noin […] miljoonaa Puolan zlotya ([…] miljoonaa euroa) (21). Koko hankkeen arvioitu päätearvo on siten […] miljoonaa Puolan zlotya (eli […] miljoonaa euroa).
(31)
Jäljempänä olevassa kaaviossa (ks. kaavio 1) kuvataan ennustejakson 2010-2040 odotettu kumulatiivinen diskontattu kassavirta vuoden 2010 tutkimuksen laskelmien mukaisesti.
Kaavio 1
Kumulatiivinen (reaalinen) diskontattu kassavirta (Puolan zlotya)
(…)
(32)
Puolan viranomaisten mukaan yhtiön oma pääoma korotettiin 6,052 miljoonaan Puolan zlotyyn (noin 1,5 miljoonaan euroon) 29 päivänä heinäkuuta 2010. Puola lisää samalla, että osakkeenomistajat alkoivat valmistella komissiolle lähetettävää ilmoitusta, joka oli tarkoitus esittää ainoastaan oikeusvarmuuteen liittyvistä syistä, vaikka markkinaolosuhteissa toimivan sijoittajan testi osoitti, ettei investointi ollut valtiontukea.
(33)
Puola selittää edelleen, että uusi markkinaolosuhteissa toimivan sijoittajan testi tehtiin toukokuussa 2011. Puola toteaa, että tämä testi oli vuoden 2010 tutkimuksen päivitys, joka tehtiin ottaen huomioon valmistelujen edistyminen sekä investointisuunnitelmaa, sen aikataulua ja rahoitusta koskevien aiempaa tarkempien tietojen saatavuus. Puola selittää, että vuoden 2010 tutkimuksen ja vuoden 2011 tutkimuksen laatimisen välisenä aikana:
-
osakkeenomistajat tekivät 11 päivänä maaliskuuta 2011 sopimuksen siviililentoaseman toiminnan aloittamiseen tehtävän investoinnin rahoitusehdoista. Sopimuksessa Gdynia sitoutui sijoittamaan yhteensä 59 miljoonaa Puolan zlotya vuosina 2011-2013. Kosakowo puolestaan sitoutui sijoittamaan osuutensa apporttina muuntamalla velkaa osakkeiksi (kuten taulukossa 2 esitetään) vuosina 2011-2040;
-
samana päivänä, 11 päivänä maaliskuuta 2011, Gdynian lentokentän muuttamisesta vastaava yhtiö teki Kosakowon kanssa lentoaseman maa-alueesta vuokrasopimuksen (jossa määriteltiin muun muassa vuokrattava maa-alue, vuokranmaksun ehdot ja verotusta koskevat kysymykset);
-
investointisuunnitelmaan sisältyviä investointikustannuksia täsmennettiin ja päivitettiin.
(34)
Puola selittää, että myös vuoden 2011 tutkimuksen mukaan nettonykyarvo on positiivinen. Puola toteaa edelleen, että lentoaseman pitäjän julkiset osakkaat tekivät myöhempiä pääomasijoituksia tämän perusteella. Puola huomauttaa, että yhtiön oma pääoma korotettiin 33,801 miljoonaan Puolan zlotyyn (8,45 miljoonaan euroon) heinäkuussa 2011 ja 64,810 miljoonaan Puolan zlotyyn (16,20 miljoonaan euroon) huhtikuussa 2013.
(35)
Vuoden 2011 tutkimuksessa diskontattu kassavirta laskettiin ennustejakson 2011-2040 diskontatun kassavirran perusteella. Päivitetty diskontattu kassavirta oli (-[…]) miljoonaa Puolan zlotya (-[…] miljoonaa euroa) ja viittasi aiempaa suurempiin tappioihin, kun taas päätearvo laski […] miljoonaan Puolan zlotyyn (noin […] miljoonaan euroon). Nettonykyarvo alennettiin sen vuoksi […] miljoonaan Puolan zlotyyn (eli alle […] miljoonaan euroon). Keskimääräinen pääomakustannus alennettiin […] prosenttiin (22) ja päätearvon laskennassa käytetty tasainen kasvuvauhti […] prosentista […] prosenttiin.
(36)
Puola toteaa, että makrotalouden tilanteen muutos (rahoituskriisi ja talouden hidastuminen) johti hankkeen uudelleenarviointiin vuonna 2012 ja edelleen uuteen markkinaolosuhteissa toimivan sijoittajan testiin (eli vuoden 2012 tutkimukseen). Puola toteaa, että aiempien testien olettamuksiin tehtiin seuraavat muutokset vuoden 2012 tutkimusta varten:
-
Gdynian lentoaseman ennustettuja matkustajamääriä pienennettiin.
-
Investoinnin laajuutta pienennettiin vähentämällä investointikustannuksia […] miljoonaa Puolan zlotya ([…] miljoonaa euroa).
-
Ajatuksesta rakentaa pääterminaali (sekä siihen liittyvät tieinfrastruktuuri ja pysäköintialueet) luovuttiin. Sen sijaan päätettiin laajentaa yleisilmailuun käytettävän terminaalin kapasiteettia […] prosenttia toisessa investointivaiheessa.
-
Markkinoilla vallinneen tilanteen tarkistamisen jälkeen turvallisuuteen liittyviä investointikustannuksia oli lisättävä […] miljoonaa Puolan zlotya ([…] miljoonaa euroa).
-
Investoinnin pienentäminen johti aiempaa lyhyempään investoinnin takaisinmaksuaikaan (nimellismääräisesti […] vuotta lyhyempään eli […] vuodesta ja […] kuukaudesta […] vuoteen ja […] kuukauteen).
(37)
Lisäksi Puola toteaa, että aiemmissa testeissä käytettyä menetelmää muutettiin vuoden 2012 tutkimusta varten seuraavasti:
-
Jotta rahoituksen rakenne ja velanhoitokustannukset voitaisiin ottaa aiempaa paremmin huomioon, vapaa kassavirta yritykselle -malli (free cash flow to the firm, jäljempänä ’FCFF-malli’) korvattiin vapaa kassavirta omalle pääomalle -mallilla (free cash flow to equity, jäljempänä ’FCFE-malli’) (23).
-
Rahoitusmarkkinoilla (arvopaperimarkkinoilla) tapahtuneiden muutosten vuoksi riskitön korko ja beeta-kerroin päivitettiin. Lisäksi Euroopan ulkopuoliset yhtiöt poistettiin vertailuanalyyseista. Tämä johti uuteen diskonttokorkoon.
-
Nettonykyarvon laskennassa käytetty diskonttokorko määriteltiin vastaavien yhtiöiden analyysin perusteella. Analyysissa tarkasteltiin sekä lentoasemayhtiöitä että lentoasemapalveluja tarjoavia yhtiöitä (joiden taloudelliset tulokset korreloivat läheisesti lentoasemayhtiöiden tulosten kanssa) (24).
-
Oletuksena oli, että hanke rahoitettaisiin ensisijaisesti osakkeenomistajien varoista ja vasta sitten ulkopuolisista lähteistä (käyttöpääomalainat) ja toiminnan tuloista.
(38)
Diskontattu kassavirta laskettiin vuoden 2012 tutkimuksessa ennustejakson 2012-2030 diskontatun kassavirran perusteella (eli edellisessä tutkimuksessa käytettyä ennustejaksoa lyhennettiin 10 vuotta). Päivitetty diskontattu kassavirta oli (-[…] miljoonaa) Puolan zlotya (noin (-[…]) miljoonaa euroa), kun taas päätearvo kasvoi merkittävästi ja nousi […] miljoonaan Puolan zlotyyn ([…] miljoonaan euroon). Jo tehtyjen investointien pääomitettu arvo ([…] miljoonaa Puolan zlotya) vähennettiin. Vuonna 2012 päivitetty nettonykyarvo oli […] miljoonaa Puolan zlotya (eli […] miljoonaa euroa). Nettonykyarvon laskennassa käytettiin […] prosentin oman pääoman kustannusta (25), ja päätearvon laskennassa käytettyä tasaista kasvuvauhtia alennettiin edelleen […] prosentista […] prosenttiin.
(39)
Puola huomauttaa, että vuoden 2012 tutkimuksen tulokset olivat yhä positiivisia ja johtivat osakkeenomistajien uusiin pääomasijoituksiin. Puola totesi, että yhtiön osakepääoma oli korotettu 91,310 miljoonaan Puolan zlotyyn (22,8 miljoonaan euroon) huhtikuuhun 2013 mennessä eikä se muuttunut enää tämän jälkeen vuonna 2013, kuten taulukossa 3 esitetään.
Taulukko 3
Gdynian ja Kosakowon tekemät Gdynian lentoaseman pitäjän pääomankorotukset
Osakkeiden rekisteröintiä koskevan päätöksen päivämäärä
Pääoman korottamista koskevan päätöksen päivämäärä
Osakkeen¬ omistajan nimi
Päätöksen kohde
Osakkeiden arvo
Osake¬ pääoma
Kumulatiivine n osuus kaikista vuoden 2013 loppuun mennessä tehdyistä pääoman- korotuksista
(miljoonaa Puolan zlotya)
(miljoonaa Puolan zlotya)
28.8.2007
23.7.2007
Gdynia
uusien osakkeiden luominen
0,030
0,030
0,03 %
28.8.2007
23.7.2007
Kosakowo
uusien osakkeiden luominen
0,020
0,050
0,05 %
4.3.2008
6.12.2007
Gdynia
uusien osakkeiden luominen
0,120
0,170
0,19 %
4.3.2008
6.12.2007
Kosakowo
uusien osakkeiden luominen
0,080
0,250
0,27 %
11.9.2008
21.7.2008
Gdynia
uusien osakkeiden luominen
0,500
0,750
0,82 %
28.7.2009
26.6.2009
Gdynia
404 Gdynian kunnan omistamaa osaketta mitätöitiin ilman korvausta osakkeenomistajalle
-0,404
0,346
0,38 %
28.7.2009
26.6.2009
Gdynia
uusien osakkeiden luominen
1,345
1,691
1,85 %
8.12.2010
29.7.2010
Gdynia
uusien osakkeiden luominen
4,361
6,052
6,63 %
8.7.2011
7.6.2011
Gdynia
uusien osakkeiden luominen
25,970
32,022
35,07 %
1.9.2011
26.7.2011
Kosakowo
uusien osakkeiden luominen
1,779
33,801
37,02 %
25.4.2012
5.4.2012
Gdynia
uusien osakkeiden luominen
28,809
62,610
68,57 %
25.4.2012
5.4.2012
Kosakowo
uusien osakkeiden luominen
2,200
64,810
70,98 %
27.5.2013
8.4.2013
Gdynia
uusien osakkeiden luominen
4,269
69,079
75,65 %
27.5.2013
8.4.2013
Kosakowo
uusien osakkeiden luominen
2,200
71,279
78,06 %
17.6.2013
25.4.2013
Gdynia
uusien osakkeiden luominen
20,031
91,310
100,00 %
Lähde:
Puolan toimittamat tiedot.
(40)
Puola toteaa yhteenvetona, että vaikka paikallisviranomaiset aloittivat Gdynian lentoaseman muuttamiseen liittyvät valmistelut jo vuonna 2005, hanke sai lopullisen muotonsa vasta yleissuunnitelman ja ensimmäisen markkinaolosuhteissa toimivan sijoittajan testin laatimisen yhteydessä eli vuonna 2010. Puola selittää, että hankkeen alussa tehtyjä oletuksia tarkistettiin huomattavasti ulkoisissa olosuhteissa tapahtuneiden muutosten vuoksi. Puola esittää, että julkisten osakkaiden lopullinen päätös hankkeen toteuttamisesta ja lopullisesta muodosta tehtiin vuonna 2012. Puola korostaa myös, että markkinaolosuhteissa toimivan sijoittajan testin kaikki kolme versiota vahvistivat hankkeen kannattavuuden ja osoittivat, että markkinaolosuhteissa toimiva sijoittaja olisi toteuttanut hankkeen.
(41)
Vaihtoehtoisesta skenaariosta Puola esittää, että kansallisen lainsäädännön mukaan Kosakowolla oli oikeus käyttää maata, jolla Gdynian lentoasema sijaitsee, vain uuden siviililentoaseman perustamiseen. Tässä suhteessa Puola selittää, että lentoaseman alue vuokrattiin Kosakowolle 30 vuodeksi. Puola toteaa, että vuokrasopimuksen mukaan Kosakowo voi vuokrata alueen vain yhteisölle, joka perustaa siviililentoaseman ja/tai pitää siviililentoasemaa. Puolan mukaan valtio olisi voinut ottaa alueen takaisin, jos Kosakowo ei olisi vuokrannut sitä lentoaseman perustamiseen kuuden kuukauden kuluessa, jos sitä olisi käytetty muihin tarkoituksiin tai jos lentoasema ei olisi aloittanut toimintaansa kolmen vuoden kuluessa. Koska skenaario, jossa Gdynian lentoaseman aluetta käytettäisiin / alue vuokrattaisiin muuhun kuin ilmailuun, ei ollut mahdollinen, sitä ei voitu käyttää vaihtoehtoisena skenaariona.
3.1.2 Vuoden 2012 tutkimuksen tärkeimpien oletusten luotettavuus
Liikennemäärä- ja tuloennusteet
(42)
Puola selittää, että suunnitellut lentoasemamaksut perustuvat julkisesti saatavilla oleviin muiden lentoasemien hinnastoihin, jotta nykyisiä markkinoita ei häiritä, mutta samalla varmistetaan hankkeen asianmukainen kannattavuus ennustetun matkustajaliikennemäärän perusteella. Puolan mukaan maksut eivät poikkea merkittävästi pienten lentoasemien perimistä vakiomaksuista. Erityisesti kaksi hiljattain Modlinissa ja Lublinissa avattua alueellista lentoasemaa perivät vakiolentoasemamaksuja, jotka ovat samanlaisia kuin markkinaolosuhteissa toimivan sijoittajan testissä Gdynian lentoasemalle ennakoidut maksut.
(43)
Vastauksena komission huomautukseen, että Gdynian lentoasemalle ennakoidut maksut (25 Puolan zlotya (5,25 euroa) lähtevää matkustajaa kohti kahtena ensimmäisenä vuonna ja 40 Puolan zlotya (10 euroa) sen jälkeen) ovat korkeampia kuin Gdanskin lentoasemalla perittävät maksut, joista on vähennetty alennukset (24 Puolan zlotya (5 euroa) lähtevää matkustajaa kohti kansainvälisellä reitillä vähintään kaksi kertaa viikossa liikennöivälle halpalentoyhtiön alukselle ja 12,5 Puolan zlotya (3,1 euroa) kotimaan reiteillä), Puola toteaa, että liiketoimintasuunnitelmassa esitetty maksujen taso vastaa koko ennustejakson (2014-2030) keskiarvoa, ottaen huomioon, että Gdanskin lentoasemalla perittävät maksut odotettavasti nousevat pitkällä aikavälillä, kun lentoaseman palvelutaso paranee.
(44)
Lisäksi Puola huomauttaa, että hankkeen voittomarginaali, tarkistettu (hieman suurempi) ilmaliikenteen ennuste ja tiettyjen toimintakustannusten jakaminen puolustusvoimien kanssa tarkoittavat sitä, että Gdynian lentoaseman pitäisi pystyä pitämään matkustajamaksut alhaisempina pidemmän ajanjakson ajan (alempia maksuja voitaisiin periä vuoden 2021 loppuun asti) ja silti nettonykyarvo pysyisi positiivisena julkisille osakkaille.
(45)
Puola esittää myös, että (maaliskuussa 2013) päivitetyssä Pommerin liikenne-ennusteessa oletettu liikennemäärä on suurempi kuin vuoden 2012 tutkimuksessa. Tuoreimpien lukujen mukaan Gdynian lentoaseman matkustajamäärä olisi 1 149 978 vuonna 2030 eikä 1 083 746. Koko Pommerin alueella matkustajamäärien ennustetaan kasvavan 7,8 miljoonasta niin, että määrä vuonna 2030 on 9 miljoonaa.
(46)
Puolan näkemyksen mukaan nämä luvut vahvistavat, että Gdanskin ja Gdynian lentoasemat voivat olla ja toimia yhdessä Pommerin markkinoilla kannattavasti. Puola katsoo, että vaikka Gdanskin lentoasemaa laajennettaisiin suunniteltuun 7 miljoonan matkustajan kapasiteettiin, Pommerin kehittyvillä ilmailumarkkinoilla on yhä tilaa toiselle pienelle alueelliselle lentoasemalle (jonka kapasiteetti on miljoona matkustajaa), joka täydentäisi Gdanskin lentoaseman tarjoamia palveluja.
Taulukko 4
Vuoden 2012 tutkimuksen mukaisten Gdynian lentoaseman liikennemääräennusteiden ja päivitettyjen liikennemääräennusteiden (maaliskuu 2013) vertailu
Vuosi
Kaupallinen liikenne
Kaupallinen liikenne
Yleisilmailu
Matkustajia (tuhatta)
Nousuja ja laskuja
Nousuja ja laskuja
Vuoden 2012 tutkimuksen ennuste
Päivitetty ennuste
Vuoden 2012 tutkimuksen ennuste
Päivitetty ennuste
Vuoden 2012 tutkimuksen ennuste
Päivitetty ennuste
Yhteensä
Yhteensä
Yhteensä
Yhteensä
Yhteensä
Yhteensä
2009
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2010
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2011
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2012
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2013
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2014
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2015
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2016
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2017
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2018
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2019
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2020
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2021
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2022
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2023
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2024
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2025
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2026
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2027
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2028
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2029
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2030
1 083 746
1 149 978
(…)
(…)
(…)
(…)
Lähde:
Puolan toimittamat tiedot.
Toimintakustannukset (lentoyhtiöille annettavat kannustimet, lentoaseman sotilaskäyttöön liittyvät kustannukset)
(47)
Puola selittää, että markkinaolosuhteissa toimivan sijoittajan testissä otetaan huomioon lentoaseman markkinointi- ja myynninedistämistoimenpiteet arvioitaessa
i)
toimintakustannuksia, jotka arvioidaan Puolan kaikkien suurimpien lentoasemien saatavilla olevien tilinpäätösten perusteella
ii)
lajeittain muita kustannuksia, jotka arvioidaan Gdynian lentoasemalle varovaisesti korkean tason mukaan ottaen huomioon muiden lentoasemien vastaavat kustannukset.
(48)
Lisäksi Puola toteaa, että markkinaolosuhteissa toimivan sijoittajan testissä oletettiin, että sijoittaja vastaisi kaikista toimintakustannuksista, joten siinä ei otettu huomioon, että lentoaseman sotilaskäyttäjä osallistuu toimintakustannuksiin. Puola esittää, että yhteisen infrastruktuurin toimintakustannusten jaon oletettiin olevan […] siviili- ja sotilaslentojen määrän mukaan. Puola selittää myös, että uudistamis- ja rakentamiskustannukset ovat […]. Puola korostaa, että lentoaseman yhteistä käyttöä koskevien sääntöjen hyväksyminen (sotilaskäyttäjän ja lentoaseman välistä muodollista sopimusta ei ole vielä tehty) vähentää kolmannen osapuolen tarjoamien palvelujen kustannuksia ja palkkakustannuksia vähintään […]. Puolan mukaan tämän tekijän huomioon ottaminen markkinaolosuhteissa toimivan sijoittajan testeissä johtaisi hankkeen parempaan ennakoituun kannattavuuteen.
Pitkän aikavälin kasvu
(49)
Puola selittää, että markkinaolosuhteissa toimivan sijoittajan testissä käytetty […] prosentin kasvu viittaa päätearvoon nimellismääräisenä.
(50)
Puola toteaa myös, että […] prosentin kasvu on yhtä suuri kuin Puolan kansallisen keskuspankin päätöksentekoelimen rahapolitiikkaneuvoston (Rada Polityki Pieniężnej, Monetary Policy Council) Puolalle asettama inflaatiotavoite. Puola toteaa, että Kansainvälisen valuuttarahaston heinäkuussa 2013 julkaiseman tuoreimman ennusteen mukaan Puolan BKT kasvaa 2,2 prosenttia vuonna 2014, 3 prosenttia vuonna 2015, 3,3 vuonna 2017 ja 3,8 prosenttia vuonna 2018.
Marraskuussa 2013 tehty päivitys
(51)
Marraskuussa 2013 Puola ilmoitti, että lentoaseman pitäjä oli saanut Puolan tulliviranomaisilta ja Puolan sähkömarkkinoiden sääntelyvirastolta (Urząd Regulacji Energetyki) hallinnolliset päätökset, joiden nojalla lentoaseman pitäjällä on oikeus myydä polttoainetta suoraan ilma-aluksille. Lentoaseman pitäjän harjoittama polttoainemyynti olisi lisätulonlähde ja parantaisi liiketoimintasuunnitelmassa esitettyä taloudellista tulosta.
(52)
Puolan mukaan kaikissa tähän mennessä tehdyissä markkinaolosuhteissa toimivan sijoittajan testeissä oletettiin, että polttoainemyynnistä vastaa ulkopuolinen toimija. Lentoaseman pitäjän harjoittama polttoainemyynti nostaisi yhtiön voittomarginaalia tästä toiminnasta […] Puolan zlotysta ([…] eurosta) litralta (kun polttoaineen myy ulkopuolinen toimija) […] Puolan zlotyyn ([…] euroon) litralta (kun polttoaineen myy suoraan lentoaseman pitäjä).
(53)
Puolan näkemyksen mukaan tämä lisätulo parantaisi vuoden 2012 päivityksessä esitettyä tulosta. Puola huomauttaa, että hankeen nettonykyarvon odotetaan siten kasvavan […] miljoonasta Puolan zlotysta ([…] miljoonasta eurosta) […] miljoonaan Puolan zlotyyn ([…] miljoonaan euroon). Puola selittää edelleen, että sisäinen tuottoprosentti nousisi […] prosentista […] prosenttiin.
(54)
Puola esittää, että lisätulon ansiosta voitaisiin vaihtoehtoisesti pitää lentoyhtiöiltä perittävät lentoasemamaksut alemmalla tasolla pitkällä aikavälillä.
(55)
Puola vahvistaa, että varovainen lähestymistapa oli estänyt lentoaseman omaan lukuun tehtävän polttoainemyynnin huomioon ottamisen markkinaolosuhteissa toimivan sijoittajan testeissä. Testien tekoajankohtana lentoaseman pitäjällä ei ollut myyntiin tarvittavia lupia tai takeita siitä, että luvat olisi mahdollista saada.
(56)
Lisäksi Puola toteaa, että yhtiö aikoo tarjota lentoyhtiöille suunnistuspalveluja (Puolan lennonvarmistuspalveluviraston (Polska Agencja Żeglugi Powietrznej, Polish Air Navigation Services Agency) tarjoamien palvelujen sijaan. Puola huomauttaa, että lentoyhtiöiden maksamaa terminaalimaksua (joka nyt maksetaan virastolle) voitaisiin tämän ansiosta alentaa ja Gdynian lentokentästä voitaisiin tehdä siten lentoyhtiöiden kannalta houkuttelevampi. Lentoaseman pitäjä pystyisi siten tarjoamaan lentoyhtiöille naapurilentoasemien lentoasemamaksuja kilpailukykyisemmät maksut.
3.2 TUEN SOVELTUVUUTTA SISÄMARKKINOILLE KOSKEVA ARVIOINTI
3.2.1 Investointituki
(57)
Puolan mukaan kaikki vuonna 2005 annetuissa lentoliikenteen suuntaviivoissa vahvistetut lentoasemien investointituen soveltuvuutta sisämarkkinoille koskevat perusteet täyttyvät.
Hanke vastaa selkeästi määriteltyä yleishyödyllistä tavoitetta
(58)
Puola esittää, että Gdynian lentoaseman muuttaminen osana Pommerin liikennejärjestelmää optimoi käytettävissä olevan infrastruktuurin käytön ja vaikuttaa myönteisesti aluekehitykseen erityisesti lentoaseman tarjoamien työpaikkojen lisääntymisen, ilmailumarkkinoiden toimitusketjusta saatavien tulojen ja matkailun kehityksen ansiosta.
(59)
Puola viittaa vuosia 2007-2020 koskevaan Pommerin seutuliikenteen kehitysstrategiaan, joka perustuu alueen lentoliikenne-ennusteisiin ja jossa todetaan, että on tarpeen luoda keskenään tiiviissä yhteistyössä toimivien lentoasemien keskus, jotta voidaan vastata kolmen kaupungin alueen (obszar Trójmiasta, Tricity area) väestön tarpeisiin (26).
(60)
Puolan mukaan tärkeimmät perusteet lentoasemien keskuksen rakentamiseksi kolmen kaupungin alueelle ovat: lentoliikenteen lisääntyminen Puolassa, riittämättömät mahdollisuudet lisätä Gdanskin lentoaseman kapasiteettia ja kaupunkialueen ulottuminen lähes 60 kilometrin etäisyydelle asti (tai yli 100 kilometrin etäisyydelle asti, jos Tczewin ja Wejherowon kaupungit otetaan mukaan alueeseen). Puola esittää, että vaikka Gdanskin lentoaseman kapasiteetti on nykyisin noin 5 miljoonaa matkustajaa, joidenkin lentoliikenne-ennusteiden mukaan lentoaseman mahdollinen matkustajaliikenne voi olla yli 6 miljoonaa matkustajaa vuonna 2035. Toisaalta Puola esitti huomautuksissaan, että ympäristörajoitteet ja asuntojen rakentaminen Gdanskin lentoaseman lähellä rajoittavat mahdollisuuksia laajentaa lentoasemaa lisää. Toisaalta Puola vetosi 6 päivänä joulukuuta 2012 esittämissään huomautuksissa Gdanskin lentoaseman yleissuunnitelmaan ja esitti, ettei Gdanskin lentoaseman laajentamista koskevia rajoitteita ole.
(61)
Puola toteaa, että myös lentoturvallisuus edellyttää lentoasemien keskuksen rakentamista kolmen kaupungin alueelle, jolloin Gdynian lentoasema toimisi varalentoasemana (laskeutuminen Gdynian lentoasemalle on mahdollista noin 80 prosentissa tapauksista, joissa pilven alaraja ja näkyvyys estävät laskeutumisen Gdanskin lentoasemalle).
(62)
Lopuksi Puola esittää, että Gdynian lentoaseman kehittäminen vastaa Puolan ilmailuinfrastruktuurin kehittämistä koskevia kansallisten ja alueellisten strategia-asiakirjojen tavoitteita. Puola selittää, että Gdynian lentoaseman kehittämisen odotetaan vaikuttavan myönteisesti Pommerin kehitykseen ja olemassa olevan sotilasinfrastruktuurin käyttöön ja että lentoasema täydentää Gdanskin lentoaseman tarjoamia palveluja.
Infrastruktuurin tarpeellisuus ja oikeasuhteisuus
(63)
Puola esittää, että infrastruktuuri on tarpeen ja oikeasuhteinen määriteltyyn tavoitteeseen nähden, kun otetaan huomioon lentoaseman toiminnan pienimuotoisuus (1,55 prosentin osuus Puolan ilmailumarkkinoista vuonna 2030), matkustajamääräennusteet, jotka ylittävät Gdanskin lentoaseman laajentumiskapasiteetin, alueen houkuttelevuus matkailukohteena ja ennustettu Pommerin nopea kehitys.
(64)
Puola painottaa Gdynian sotilaslentoaseman strategista asemaa alueella ja toteaa, että olemassa olevan infrastruktuurin käyttäminen minimoi investointikustannukset ja maksimoi aluekehitykseen kohdistuvan myönteisen vaikutuksen.
(65)
Puola huomauttaa myös, että kustannukset on minimoitu ja investoinnin tehokkuutta parannettu teknisillä ratkaisuilla, kuten rakentamalla yleisilmailuterminaali sekä yleisilmailua että matkustajaliikennettä varten, sijoittamalla valtaosa lentoasemapalveluista (rajavartijat, tulli, poliisi, palokunta, johto) samaan rakennukseen ja mukauttamalla olemassa olevia rakennuksia niiden käytön optimoimiseksi. Lisäksi infrastruktuurin toimintakustannukset jaetaan puolustusvoimien kanssa.
Tyydyttävät käyttöön liittyvät odotukset keskipitkällä aikavälillä
(66)
Puola huomauttaa, että Gdynian lentoaseman käyttöön liittyvät odotukset ovat tyydyttävät keskipitkällä aikavälillä seuraavista syistä: BKT:n kasvu, jonka odotetaan Pommerissa ylittävän Puolan ja EU:n keskimääräisen kasvun, alueen houkuttelevuus matkailukohteena, alueen asema ulkomaisten sijoitusten keskuksena ja ennustettu lentoliikenteen kasvu.
(67)
Puola korostaa, että myös suunniteltu yhteistyö Gdanskin lentoaseman kanssa ja näiden kahden lentoaseman tarjoamat toisiaan täydentävät palvelut (Gdynian lentoasema palvelee pääasiassa yleisilmailuliikennettä) parantavat Gdynian lentoaseman käyttöön liittyviä odotuksia keskipitkällä ja pitkällä aikavälillä.
(68)
Puola selittää edelleen, että lentoasema aikoo lisäksi kehittää lentoaseman alueella ilmailuun liittyviä erikoistuneita toimia, kuten yksinkertaisten varaosien tuotantoa, ilma-alusten osien korjausta tai muiden osien/tuotteiden tuotantoa juuri haluttuna ajankohtana toimitettuina.
(69)
Puola viittaa liikepankin allekirjoittamaan aiesopimukseen, joka osoittaa, että pankki on halukas aloittamaan neuvottelut Gdynian lentoaseman investoinnin rahoittamisesta, lisätodisteena hankkeen houkuttelevuudesta.
Vaikutus kaupan kehitykseen tavalla, joka on ristiriidassa yhteisen edun kanssa
(70)
Koska Gdynian lentoaseman markkinaosuus tulee olemaan pieni (lentoasema palvelee alle miljoonaa matkustajaa vuodessa), Puola katsoo, ettei hanke vaikuta kaupan kehitykseen tavalla, joka on ristiriidassa yhteisen edun kanssa. Kun otetaan huomioon lentoliikenteen ennustettu kasvu, Puola odottaa Gdanskin ja Gdynian lentoasemien muodostavan yhteistyössä toimivan ilmailun keskuksen, joka palvelee Pommerin kolmen kaupungin aluetta ja tarjoaa toisiaan täydentäviä palveluja.
(71)
Puola korostaa, että Gdynian lentoasemasta ei tule Gdanskin lentoaseman kilpailijaa, sillä Gdynian lentoasema keskittyy tarjoamaan palveluja yleisilmailun alalla (huolto-, korjaus- ja tarkastuspalvelut, lentokoulu) ja tekemään yhteistyötä Gdynian merisataman kanssa.
(72)
Puola esittää edelleen, että Gdynian lentoaseman tilaus- ja halpalentoliikenne ei tapahdu Gdanskin lentoaseman kustannuksella vaan perustuu vaurauden ja liikkuvuuden kokonaiskasvuun. Puola huomauttaa, että Gdanskin lentoaseman kasvunopeus ja sen palveleman lentotoiminnan luonne johtavat tämän lentoaseman käsittelemien lentojen määrän rajoittamiseen ennemmin tai myöhemmin. Puola toteaa, että nämä päätelmät esitetään Gdanskin Lech Wałęsa -lentoaseman laajennushankkeen ympäristövaikutusten arviointikertomuksessa.
(73)
Puola selittää, että investointi Gdynian lentoasemaan voi rajoittaa mahdollisesta Gdanskin lentoaseman toiminnan rajoittumisesta aiheutuvia taloudellisia ja sosiaalisia kustannuksia. Puola huomauttaa, että kun osa lentoliikenteestä siirretään Gdanskin lentoasemalta Gdynian lentoasemalle, molempien lentoasemien kapasiteettia voidaan käyttää entistä paremmin.
Tuen tarpeellisuus ja kannustava vaikutus
(74)
Puola esittää, ettei yhtiö olisi toteuttanut hanketta ilman julkista rahoitusta. Puola toteaa, että tuki rajoitettiin välttämättömään ja että hankkeen kustannuksia vähennettiin ja optimoitiin käyttämällä olemassa olevaa sotilasinfrastruktuuria.
(75)
Gdynian lentoasemaan tehdyt pääomasijoitukset ovat Puolan näkemyksen mukaan tarpeellisia ja ne on rajattu välttämättömään, mistä ovat osoituksena
i)
hankkeen sisäinen tuottoprosentti, joka on […] prosenttia ja vain hieman korkeampi kuin diskonttokorko (oman pääoman kustannus), joka on […] prosenttia (vuoden 2012 tutkimuksen perusteella);
ii)
talousennusteessa ennustettu tarve ottaa käyttöpääomalaina lentoaseman toiminnan rahoittamiseksi, koska yhtiö voi muuten menettää maksuvalmiutensa;
iii)
se, että kokonaisrahoitus omasta pääomasta on pienempi kuin kokonaispääomamenot (omalla pääomalla katetun rahoituksen osuus on alle […] ennustejakson kokonaiskassamenoista, joihin sisältyvät myös kokonaispääomamenot).
(76)
Puola selittää edelleen tukitoimenpiteen oikeasuhteisuutta vertaamalla toimenpiteen julkista rahoitusta (reaaliarvoltaan noin 148 miljoonaa Puolan zlotya) täysin uuden investoinnin (Lublin-Świdnikin lentoasema, jonka nettorakennuskustannukset olivat noin 420 miljoonaa Puolan zlotya) rahoitukseen ja sotilaslentoasemaan perustuvan investoinnin rahoitukseen (Varsova-Modlinin lentoasema, jonka rakentaminen on tähän mennessä maksanut lähes 454 miljoonaa Puolan zlotya).
3.2.2 Toimintatuki
(77)
Puola esittää, että hanke täyttää soveltuvuusperiaatteet, jotka on asetettu SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan a alakohdan kattamalle toimintatuelle alueellisia valtiontukia koskevissa suuntaviivoissa. Puola katsoo, että hankkeelle myönnetty toimintatuki
i)
on tarkoitettu etukäteen määritellyn menokokonaisuuden rahoittamiseen;
ii)
on rajattu välttämättömään ja myönnetään väliaikaisesti (toimintakustannuksien tukea myönnetään siinä määrin ja siksi ajaksi, joka tarvitaan lentoaseman käynnistämiseksi eli vuoden 2018 loppuun asti):
iii)
on asteittain vähenevää ja vähenee siten, että tuki on […] prosenttia pääomamenoista vuonna 2013 ja […] prosenttia vuonna 2018;
iv)
on suunniteltu niin, että se vastaa hankkeen aluekehitystavoitteita ja lieventää olemassa olevia rajoitteita. Kun otetaan huomioon tuen määrä suhteessa niihin suotuisiin vaikutuksiin, joita tuella on Pommerin kehitykseen, Puola esittää, että tuen on katsottava olevan oikeasuhteista.
(78)
Puola korostaa myös, että tuki on tarkoitettu pienelle lentoasemalle, jonka enimmäiskapasiteetti on miljoona matkustajaa vuodessa. Tämä tarkoittaa sitä, että kilpailun vääristymisen ja yhteisen edun vastaisen vaikutuksen vaara on erittäin vähäinen, erityisesti kun otetaan huomioon Gdynian ja Gdanskin lentoasemien välinen suunniteltu yhteistyö ja niiden yhteistyön toistensa toimintaa täydentävä luonne.
(79)
Lisäksi Puola huomauttaa, että yhteistyö, josta neuvotellaan parhaillaan lentoaseman sotilaskäyttäjän kanssa, ja tämän osallistuminen lentoaseman toimintakustannuksiin vähentävät yhtiön tappioita ja toimintakustannuksia.
4. ASIANOMAISTEN OSAPUOLTEN HUOMAUTUKSET
(80)
Komissio ei ole saanut huomautuksia asianomaisilta osapuolilta julkaistuaan päätöksensä aloittaa SEUT-sopimuksen 108 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu menettely, joka koskee Gdynian ja Kosakowon Gdynia-Kosakowon lentoasemayhtiölle myöntämää rahoitusta.
5. ARVIOINTI
5.1 VALTIONTUEN OLEMASSAOLO
(81)
SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdan mukaan ”jäsenvaltion myöntämä taikka valtion varoista muodossa tai toisessa myönnetty tuki, joka vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua suosimalla jotakin yritystä tai tuotannonalaa, ei sovellu sisämarkkinoille, siltä osin kuin se vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan”.
(82)
SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa vahvistetut arviointiperusteet ovat kumulatiivisia. Sen määrittämiseksi, onko toimenpide SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea, on tutkittava, täyttyvätkö kaikki seuraavat edellytykset. Taloudellinen tuki
i)
on valtion myöntämää tukea tai myönnetään valtion varoista;
ii)
suosii tiettyjä yrityksiä tai tuotannonaloja;
iii)
vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua; ja
iv)
vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.
5.1.1 Taloudellinen toiminta ja yrityksen käsite
(83)
Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan komission on ensin tutkittava, onko Gdynia-Kosakowon lentoasemayhtiö SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu yritys. Yrityksen käsite kattaa kaikki taloudellista toimintaa harjoittavat yksiköt riippumatta niiden oikeudellisesta muodosta ja rahoitustavasta (27). Taloudellista toimintaa on kaikki toiminta, jossa tavaroita tai palveluja tarjotaan tietyillä markkinoilla (28).
(84)
Asiassa Leipzig-Hallen lentoasema antamassaan tuomiossa unionin tuomioistuin vahvisti, että lentoaseman toiminnan harjoittaminen kaupallisiin tarkoituksiin ja lentoasemien infrastruktuurin rakentaminen ovat taloudellista toimintaa (29). Kun lentoaseman pitäjä harjoittaa taloudellista toimintaa tarjoamalla lentoasemapalveluja korvausta vastaan, lentoaseman pitäjä katsotaan oikeudellisesta muodostaan tai rahoitustavastaan riippumatta SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuksi yritykseksi, ja sopimuksessa vahvistettuja valtiontukisääntöjä voidaan siten soveltaa valtion lentoaseman pitäjälle myöntämiin tai valtion varoista myönnettyihin etuihin (30).
(85)
Tässä suhteessa komissio toteaa, että lentoaseman pitäjä Gdynia-Kosakowon lentoasemayhtiö aikoo harjoittaa tässä päätöksessä tarkasteltavana olevan infrastruktuurin toimintaa kaupallisiin tarkoituksiin. Koska lentoaseman pitäjä veloittaa vastaisuudessa käyttäjiä infrastruktuurin käytöstä, infrastruktuuria on pidettävä kaupallisesti hyödynnettävänä. Näin ollen kyseistä infrastruktuuria hyödyntävä yksikkö on SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu yritys.
(86)
Kaikki lentoaseman pitäjän toiminta ei kuitenkaan välttämättä ole taloudellista toimintaa (31).
(87)
Unionin tuomioistuin (32) on todennut, että toiminta, joka kuuluu tavallisesti julkista valtaa käyttävän valtion vastuulle, ei ole luonteeltaan taloudellista eikä siten kuulu valtiontukisääntöjen soveltamisalaan. Tällaiseen toimintaan kuuluvat ilmailun turvaaminen, lennonjohto, poliisi, tulli jne. Tällaiseen toimintaan annetun tuen tulee rajoittua ainoastaan toiminnasta aiheutuvien kustannusten kattamiseen, eikä sitä saa siirtää muun taloudellisen toiminnan hyväksi (33).
(88)
Siksi yleisen edun mukaisten palvelujen piiriin kuuluvan toiminnan tai tähän toimintaan suoraan liittyvän infrastruktuurin rahoitus ei yleensä ole valtiontukea (34). Lentoasemalla sellaisen toiminnan kuin lennonjohto, poliisi, tulli, palokunta ja toiminta, joka on tarpeen siviili-ilmailun turvaamiseksi siihen kohdistuvilta laittomilta teoilta, sekä tällaisen toiminnan harjoittamiseen tarvittaviin infrastruktuuriin ja laitteisiin liittyvien investointien ei yleensä katsota olevan luonteeltaan taloudellista toimintaa (35).
(89)
Taloudellisen toiminnan harjoittamiseen läheisesti liittyvän muun kuin taloudellisen toiminnan julkinen rahoittaminen ei kuitenkaan saa aiheuttaa perusteetonta syrjintää lentoyhtiöiden ja lentoasemien pitäjien välillä. Itse asiassa vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan on kyse edusta silloin, kun viranomaiset vapauttavat yritykset kustannuksista, jotka ovat olennainen osa niiden taloudellista toimintaa (36). Sen vuoksi jos tietyssä oikeusjärjestelmässä on tavanomaista, että lentoyhtiöiden tai lentoaseman pitäjien on vastattava tiettyjen palvelujen kustannuksista, kun taas joidenkin lentoyhtiöiden tai lentoaseman pitäjien, jotka tarjoavat samoja palveluja samojen viranomaisten puolesta, ei tarvitse vastata kyseisistä kustannuksista, jälkimmäiset lentoyhtiöt tai lentoaseman pitäjät voivat saada etua, vaikka palvelut katsottaisiinkin muuksi kuin taloudelliseksi toiminnaksi. Siksi lentoaseman pitäjään sovellettavan oikeuskehyksen analyysi on tarpeen, jotta voidaan arvioida, edellytetäänkö kyseisessä oikeuskehyksessä lentoaseman pitäjien tai lentoyhtiöiden vastaavan jonkin sellaisen toiminnan kustannuksista, joka ei ole taloudellista toimintaa, mutta joka on olennainen osa niiden taloudellisen toiminnan harjoittamista.
(90)
Vaikka johdanto-osan 88 kappaleessa esitetyn toiminnan voidaan katsoa olevan luonteeltaan muuta kuin taloudellista toimintaa, komissio huomauttaa, että Puolan lainsäädännössä (37) velvoitetaan lentoaseman pitäjiä rahoittamaan tämän toiminnan harjoittamiseen tarvittavat rakennelmat ja laitteet omista varoistaan.
(91)
Siksi komissio katsoo, että Gdynian lentoaseman pitäjälle edellä mainittuja rakennelmia ja laitteita varten myönnetty julkinen rahoitus vapauttaa sen kustannuksista, jotka ovat olennainen osa sen taloudellista toimintaa (ks. 5.1.3 jakso). Komissio toteaa näin ollen, että näitä rakennelmia ja laitteita varten annettu pääoma olisi otettava huomioon kyseisen investoinnin kannattavuutta laskettaessa. Tässä yhteydessä komissio soveltaa lähestymistapaa, jota Puola perustellusti noudatti markkinaolosuhteissa toimivan sijoittajan testeissä.
5.1.2 Valtion varat ja valtion toimenpide
(92)
Tuen käsitteeseen kuuluu kaikentyyppinen suosiminen, joka rahoitetaan suoraan tai välillisesti valtion varoista joko valtion itsensä tai valtion valtuuttamien laitosten toimesta (38). SEUT-sopimuksen 107 artiklassa tarkoitettua valtiontukea tarkasteltaessa paikallisviranomaisten varat ovat valtion varoja (39). Esillä olevassa asiassa Gdynia-Kosakowon lentoasemayhtiöön sijoitettu pääoma on peräisin kahden paikallisviranomaisen, Gdynian ja Kosakowon, talousarvioista. Näin ollen komissio katsoo, että näiden mukana olevien kahden kunnan varat ovat valtion varoja.
(93)
Tästä syystä komissio katsoo, että investoinnit rahoitetaan valtion varoista ja että kyse on valtion toteuttamasta toimenpiteestä.
5.1.3 Taloudellinen etu
(94)
Komissio huomauttaa Puolan esittävän toisaalta, että pääomasijoitukset ovat markkinasijoittajaperiaatteen mukaisia, ja katsovan toisaalta, että tuki soveltuu sisämarkkinoille, koska lentoaseman pitäjä ei olisi tehnyt investointia ilman julkista rahoitusta.
(95)
Sen määrittelemiseksi, aiheuttaako tässä asiassa käsiteltävänä oleva toimenpide Gdynia-Kosakowon lentoasemayhtiölle etua, jota se ei olisi saanut tavanomaisissa markkinaolosuhteissa, komission on verrattava lentoaseman pitäjän julkisten osakkaiden käyttäytymistä sellaisen markkinaolosuhteissa toimivan sijoittajan käyttäytymiseen, jonka käyttäytymistä ohjaavat pidemmän aikavälin kannattavuusnäkymät (40).
(96)
Lentoaseman sijaintialueen talouteen kohdistuvat myönteiset vaikutukset olisi jätettävä arvioinnissa huomiotta, sillä unionin tuomioistuin on todennut, että markkinaolosuhteissa toimivan sijoittajan testiä sovellettaessa on pyrittävä ratkaisemaan kysymys, olisiko ”yksityinen sijoittaja, joka perustaa toimintansa odotettavissa olevaan tuottoon jättäen kaikki yhteiskunnalliset sekä aluepoliittiset ja alakohtaiset näkökannat huomioon ottamatta, tehnyt tällaisen pääomasijoituksen samanlaisissa olosuhteissa” (41).
(97)
Puola esittää, että käsiteltävänä olevat toimenpiteet eivät aiheuta taloudellista etua Gdynian lentoasemalle, koska ne ovat markkinataloussijoittajaperiaatteen mukaisia. Kuten 3.1 jaksossa kuvailtiin, Puola toimitti tämän tueksi kolme PWC:n tekemää markkinaolosuhteissa toimivan sijoittajan testiä (42). Marraskuussa 2013 Puola toimitti lisätietoja, joiden mukaan uudet tulolähteet (eli polttoainemyynti ja suunnistuspalvelujen tarjoaminen), parantaisivat hankkeen nettonykyarvoa. Menettelyn aloittamista koskevan päätöksen tekohetkellä Puola oli toimittanut vain vuoden 2012 tutkimuspäivityksen.
(98)
Siitä huolimatta, että vuonna 2011 tehty osakkaiden sopimus velvoitti Gdynian ja Kosakowon osallistumaan investointihankkeen rahoitukseen rahasijoitusten ja apporttien muodossa vuoteen 2040 asti, Puola esittää, että ainoastaan vuoden 2012 tutkimuspäivitys ja myöhemmät tiedot lisätulovirroista ovat merkityksellisiä arvioitaessa, soveltuvatko pääomasijoitukset sisämarkkinoille.
(99)
Asiassa Stardust Marine yhteisöjen tuomioistuin totesi seuraavaa: ”Sen tutkimiseksi, vastasiko valtion toiminta markkinataloudessa järkevästi toimivan sijoittajan toimintaa, valtion toiminnan taloudellista järkevyyttä on arvioitava ottaen huomioon rahoitustukien myöntämishetkellä vallinneet olosuhteet, ja on siis syytä jättää tekemättä arviointeja, jotka perustuvat myöhemmin vallinneeseen tilanteeseen” (43).
(100)
Lisäksi unionin tuomioistuin vahvisti asiassa EDF antamassaan tuomiossa, että ”[…] kyseisen edun myöntämisen jälkeen laaditut taloudelliset arviot, kyseisen jäsenvaltion toteuttaman sijoituksen todellisen tuottavuuden toteaminen jälkikäteen tai myöhemmät perustelut tosiasiallisesti valitusta toimintatavasta eivät riitä osoittamaan sitä, että tämä jäsenvaltio olisi ennen edun myöntämistä tai samanaikaisesti sen kanssa tehnyt tällaisen päätöksen osakkeenomistajan ominaisuudessaan” (44).
(101)
Voidakseen soveltaa markkinataloussijoittajaperiaatetta komission on otettava huomioon entisen sotilaslentoaseman muuttamista siviililentoasemaksi koskevien yksittäisten päätösten tekohetkellä vallinneet olosuhteet. Lisäksi komission on käytettävä arviointinsa perustana tietoja ja oletuksia, jotka olivat julkisten osakkaiden käytettävissä investointihankkeen rahoitusjärjestelyjä koskevien päätösten tekohetkellä.
(102)
Komissio katsoo, että vuoden 2010 tutkimus on ensimmäinen merkityksellinen analyysi määriteltäessä sitä, toimivatko Gdynian ja Kosakowon kunnat kuten yksityinen sijoittaja olisi toiminut. Itse asiassa sitä, onko valtion tukitoimenpide markkinaolosuhteiden mukainen, olisi arvioitava ennakkoarvioinnin perusteella ottaen huomioon tiedot, jotka olivat käytettävissä investoinnista päätettäessä.
(103)
Komissio huomauttaa, että kyseistä investointihanketta koskevia tutkimuksia ja valmistelutöitä tehtiin vuoteen 2010 asti. Näitä olivat esimerkiksi investointihankkeen yleissuunnitelma, ympäristökertomus, yleisilmailuun käytettävän terminaalin suunnitteluasiakirjat, hallintorakennuksen ja paloaseman suunnitteluasiakirjat, ilmailua koskevat asiakirjat ja muut tutkimukset. Vuoden 2010 loppuun mennessä näiden tutkimusten kustannukset olivat […] miljoonaa Puolan zlotya ([…] euroa) (45). Tämä osoittaa, että sijoittajat tekivät Gdynian lentoaseman kehittämistä koskevan päätöksensä ennen vuotta 2010. Gdynia ja Kosakowo toteuttivat alustavia toimenpiteitä hankkeen toteuttamiseksi (ks. edellä oleva johdanto-osan 10 kappale), ja hanketta varten tehtiin erityisiä tutkimuksia.
(104)
Kuten Puola toteaa, lentoaseman pitäjän julkiset osakkaat saattoivat vuonna 2010 päätökseen kyseisen investointihankkeen valmistelut. Samana vuonna julkiset osakkaat korottivat yhtiön osakepääoman 6,05 miljoonaan Puolan zlotyyn (noin 1,5 miljoonaan euroon) investointihankkeen toteuttamiseksi. Tärkeimmät investoinnit käyttöomaisuuteen (kuten yleisilmailuun käytettävän terminaalin rakentaminen) piti suunnitelman mukaan aloittaa vuonna 2011, mutta ne aloitettiin vasta vuonna 2012. Komissio katsoo, että yksityinen sijoittaja olisi tuolloin arvioinut hankkeen odotetun kannattavuuden. Jos tuottoprosentti ei olisi ollut investointisuunnitelman mukaan hyväksyttävä tai jos investointisuunnitelma olisi perustunut kyseenalaisiin oletuksiin, yksityinen sijoittaja ei olisi aloittanut suunnitelman toteuttamista eikä olisi käyttänyt siihen enää enempää varoja edellä olevassa johdanto-osan kappaleessa mainittuihin valmistelutöihin jo käytettyjen varojen lisäksi.
a) Pääomasijoitukset
(105)
Pääomasijoituksista komissio toteaa, että ensimmäisestä merkittävästä 4,4 miljoonan Puolan zlotyn pääomasijoituksesta päätettiin 29 päivänä heinäkuuta 2010 (jolloin silloinen 1,7 miljoonan Puolan zlotyn pääoma lähes nelinkertaistettiin) heti 16 päivänä heinäkuuta 2010 päivätyn vuoden 2010 tutkimuksen valmistumisen jälkeen. Lisäksi (johdanto-osan 33 kappaleessa mainittu) sopimus (vuoteen 2040 asti tehtävistä) lisäpääomasijoituksista muutoshankkeen rahoittamiseksi tehtiin maaliskuussa 2011 (jo ennen toisen, 13 päivänä toukokuuta 2011 päivätyn markkinaolosuhteissa toimivan sijoittajan testin valmistumista). Samaan aikaan tehtiin lisäksi toimintasopimus lentoaseman sotilaskäyttäjän kanssa (7 päivänä maaliskuuta 2011) ja yhtiön maa-aluetta koskeva vuokrasopimus (joka mainitaan edellä johdanto-osan 33 kappaleessa, 11 päivänä maaliskuuta 2011).
(106)
Lisäksi komissio korostaa, että Puola vahvisti, että 29 päivänä heinäkuuta 2010 päätetty pääomasijoitus perustui vuoden 2010 tutkimukseen sisältyvään hankkeen taloudelliseen arviointiin. Tämän vuoksi on selvää, että julkiset osakkaat olivat tässä vaiheessa päättäneet osallistua kyseiseen investointihankkeeseen, joka oli tarkoitus toteuttaa 30 vuoden aikana. Vaikka yksityisen sijoittajan on mahdollista muuttaa investointisuunnitelmaa muuttuvien olosuhteiden vuoksi sen toteuttamisen aikana, on selvää, että yksityinen sijoittaja olisi arvioinut kyseisen investointihankkeen kannattavuutta jo vuonna 2010 ennen kuin olisi alkanut sijoittaa siihen huomattavasti varoja.
(107)
Siihen mennessä, kun markkinaolosuhteissa toimivan sijoittajan testi päivitettiin ensimmäisen kerran vuonna 2011, julkiset osakkaat olivat sijoittaneet yhtiöön jo 6,05 miljoonaa Puolan zlotya (ks. taulukko 3). Yhtiö oli jo vuokrannut lentoasemaa varten maan Kosakowolta (Gdynia-Kosakowon lentoasemayhtiön ja Kosakowon välinen vuokrasopimus tehtiin 11 päivänä maaliskuuta 2011) ja tehnyt myös toimintasopimuksen lentoaseman sotilaskäyttäjän kanssa (7 päivänä maaliskuuta 2011). Lisäksi osakkaat tekivät 11 päivänä maaliskuuta 2011 sopimuksen vuoteen 2040 asti tehtävistä yhtiön pääomankorotuksista (46). Siihen mennessä, kun markkinaolosuhteissa toimivan sijoittajan testin toinen päivitys valmistui heinäkuussa 2012, julkiset osakkaat olivat sijoittaneet yhteensä 64,810 miljoonaa Puolan zlotya (eli noin 70 prosenttia kaikesta sijoitetusta pääomasta). Komissio korostaa, että vuoden 2011 ja 2012 tutkimukset ovat kiistatta muutoksia alkuperäiseen investointisuunnitelmaan, jonka perusteella alkuperäinen päätös sotilaslentoaseman muutoshankkeeseen osallistumisesta tehtiin. Vaikka vuonna 2010 tehdyn ensimmäisen markkinaolosuhteissa toimivan sijoittajan testin jälkeen tehtiin suurempia pääomasijoituksia, niitä ei voida tarkastella erillään.
b) Pääomamenot
(108)
Käyttöomaisuuteen tehtävät investoinnit jaetaan vuoden 2012 tutkimuksessa neljään vaiheeseen. Investointihankkeen ensimmäinen vaihe käsitti suunnittelutyön sekä lisäksi tontin raivaamisen (puiden ja pensaiden poisto, lentokonehallien purku ja maan tasoitus). Nämä kustannukset syntyivät vuonna 2011 ja olivat yhteensä […] miljoonaa Puolan zlotya […] euroa). Hankkeen toinen vaihe, joka käsittää yleisilmailuun käytettävän terminaalin, hallintorakennuksen ja paloaseman rakentamisen, oli jo alkanut vuonna 2012. Hankkeen toinen vaihe on pääomamenojen kannalta tärkein, sillä sen osuus nimellismääräisistä pääomamenoista on […] prosenttia vuosina 2012-2013. Puolan toimittamien tietojen mukaan pääomamenot olivat vuonna 2012 yhteensä […] miljoonaa Puolan zlotya (josta yli puolet käytettiin jo ennen vuoden 2012 tutkimuspäivityksen aloittamista). Jäljempänä olevassa kaaviossa (kaavio 2) esitetään (nimellismääräiset) pääomamenot investointivaiheittain vuoden 2012 tutkimuksen mukaisesti.
Kaavio 2
Pääomamenot investointivaiheittain (vuoden 2012 tutkimus)
(…)
(109)
Johdanto-osan 103 ja 108 kappaleen huomioon ottaen komissio katsoo, ettei vuoden 2011 tutkimusta eikä vuoden 2012 tutkimusta tehty muutoshankkeen rahoittamista koskevan tärkeimmän päätöksen tekohetkellä eikä julkisten osakkaiden käytettävissä tuolloin olleiden tietojen perusteella. Komissio ei myöskään voi ottaa suunniteltuja lisätulonlähteitä jälkeenpäin huomioon marraskuussa 2013 toimitettujen tietojen perusteella perusteina julkisten osakkaiden vuosina 2010 ja 2011 tekemille päätöksille.
(110)
Tämän vuoksi komissio katsoo, että sen arvioimiseksi, vastasiko Gdynian ja Kosakowon toiminta markkinataloudessa järkevästi toimivan sijoittajan toimintaa, komission on käytettävä arviointinsa perustana ensisijaisesti vuoden 2010 tutkimusta ja jätettävä huomiotta myöhempi kehitys ja tiedot, jotka eivät olleet julkisten osakkaiden käytettävissä kyseisen investointihankkeen toteuttamista koskevan päätöksen tekohetkellä.
(111)
Toisaalta vuoden 2011 tutkimuksessa ja vuoden 2012 tutkimuksessa arvioitiin vain muutoksia, jotka oli tehty investointihankkeeseen osallistumista koskevaan alkuperäiseen päätökseen, joka tehtiin vuonna 2010 vuoden 2010 tutkimuksen perusteella. Itse asiassa vuoden 2012 tutkimuksessa todetaan, että useiden investointien (kuten yleisilmailuun käytettävän terminaalin, hallintorakennuksen ja sähköjärjestelmän) toteuttaminen oli jo edennyt pitkälle. Nämä kaksi myöhempää tutkimusta osoittavat, että osakkaiden käyttäytymistä ohjasi markkinakehitys ja että ne sopeuttivat hankkeen laajuutta sen mukaisesti (joko suurentaen tai pienentäen investointeja investoinnin tyypin mukaan). Nämä muutokset olivat kuitenkin vähäpätöisiä verrattuna kokonaispäätökseen muuttaa sotilastukikohta siviililentoasemaksi. Jäljempänä olevassa kaaviossa (kaavio 3) esitetään pääomamenot vuoden 2010, 2011 ja 2012 tutkimusten mukaan (vuoden 2010 reaaliarvossa ilmaistuna). Vaikka investointien ajoitusta ja laajuutta päivitettiin sekä vuonna 2011 että vuonna 2012, luvut osoittavat, että muutokset eivät olleet huomattavia hankkeen kokonaislaajuuteen verrattuna. Vuonna 2010 reaalimääräisten pääomamenojen arvioitiin olevan noin […] miljoonaa Puolan zlotya ja tämä luku kasvoi […] noin […] miljoonaan Puolan zlotyyn sekä vuonna 2011 että vuonna 2012 (eli […] prosenttia lähes 20 vuoden investointiajan kuluessa).
(112)
Pääkohdiltaan tässä asiassa on siis kyse siitä, että komission on arvioitava samojen julkisten osakkaiden tekemiä investointipäätöksiä, jotka on tehty lyhyen ajanjakson kuluessa, jonka aikana ei ole tapahtunut ennalta arvaamattomia tapahtumia, ja jotka koskevat periaatteessa saman investointihankkeen toteuttamista. Näin ollen vuoden 2011 ja 2012 tutkimuspäivitykset eivät voi muuttaa investointipäätöstä, joka ei ollut markkinataloussijoittajaperiaatteen mukainen päätöksentekohetkellä, järkeväksi investointipäätökseksi. Päivitykset voisivat korkeintaan osoittaa, että Puolan viranomaisten toiminta vastasi yksityisen sijoittajan käyttäytymistä, ainoastaan siinä tapauksessa, että ne osoittaisivat, että sijoittamalla lisävaroja hanke voisi tuottaa tuoton, joka olisi riittävä korvaus pääomasta, joka oli sijoitettu tai sijoitettaisiin hankkeeseen (tai joka korvaisi asianmukaisesti kyseisen pääoman, kun otetaan huomioon riski, että aiemmin saatu sääntöjenvastainen tuki olisi maksettava takaisin).
Kaavio 3
Pääomamenot (tuhatta Puolan zlotya) vuosien 2010, 2011 ja 2012 tutkimusten ennusteiden mukaan (vuoden 2010 reaaliarvossa ilmaistuna)
(…)
Markkinataloussijoittajaperiaatteen soveltaminen vuoden 2010 tutkimuksen perusteella
(113)
Puolan toimittama vuoden 2010 tutkimus perustuu liiketoimintasuunnitelmaan, jossa ennustetaan pääomasijoittajien vuosina 2010-2040 saamat vastaiset kassavirrat. Tutkimuksen tekoajankohtana Puola odotti, että lentoasema alkaisi palvella yleisilmailuliikennettä vuonna 2011, tilauslentoliikennettä vuonna 2013 ja halpalentoyhtiöitä vuonna 2015. Tällöin lentoaseman matkustajamäärä kasvaisi tasaisesti, eli vuonna 2013 matkustajia olisi […], vuonna 2024 lähes […] miljoonaa ja vuonna 2040 yhteensä 1,753 miljoonaa (kuten jäljempänä olevassa taulukossa 5 esitetään).
Taulukko 5
Vuoden 2010 tutkimuksessa käytetyt Gdynian lentoaseman liikennemääräennusteet (tuhatta matkustajaa)
Odotettu matkustajamäärien kehitys (vuoden 2010 tutkimus)
Vuosi
2013
2014
2015
2016
2020
2024
2028
2032
2036
2040
Matkustajien määrä
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
1 752 835
(114)
Vuoden 2010 tutkimuksen mukaan yhtiö olisi kannattava EBITDA:n (earnings before interest, taxes, depreciation and amortisation; tulos ennen korkoja, veroja, poistoja ja kuoletuksia) tasolla vuodesta 2018 alkaen. Vuosittainen diskontattu kassavirta olisi positiivinen vuodesta 2020 alkaen, kuten jäljempänä olevassa kaaviossa (kaavio 4) esitetään. Kumulatiivisesti tarkasteltuna (eli kun lasketaan vuosittain yhteen aiempien vuosien kassavirrat) diskontatun kokonaiskassavirran koko ajanjaksolta 2010-2040 odotetaan kuitenkin olevan negatiivinen (kuten kaaviossa 4 esitetään). Toisin sanoen vuodesta 2018 alkaen syntyvien positiivisten kassavirtojen odotetaan olevan niin pieniä, etteivät ne riitä kattamaan alkuvaiheen investointikausien selvästi negatiivisia kassavirtoja.
Kaavio 4
Diskontattu kassavirta tuhansina Puolan zlotyina (vuoden 2010 tutkimus)
(…)
Lähde:
Perustuu vuoden 2010 tutkimukseen.
(115)
Vuoden 2040 jälkeen lentoaseman pitäjän odotettiin kasvavan ikuisesti vapaan kassavirran tasaisella kasvunopeudella, joka olisi […] prosenttia. Puola laski lentoaseman pitäjän päätearvon vuodelle 2040 tämän oletuksen mukaisesti. Diskontattu päätearvo on […] miljoonaa Puolan zlotya.
(116)
Vuoden 2010 tutkimuksen mukaan rahoitus johtaa oman pääoman positiiviseen arvoon (47), joka on […] miljoonaa Puolan zlotya (eli noin […] miljoonaa euroa). Lisäksi investointihankkeen […] prosentin sisäinen tuottoprosentti on korkeampi kuin lentoaseman pitäjän ennustettu pääomakustannus ([…] prosenttia).
(117)
Komissio toteaa, että Gdynian lentoaseman pitäjän vastaisten kassavirtojen tärkein osatekijä ovat odotetut tulot, jotka riippuvat matkustajamääristä ja lentoyhtiöiltä perittävien lentoasemamaksujen tasosta. Vuoden 2010 tutkimuksessa halpalentoyhtiöiden lennoista ja tilauslennoista saatavien tulojen (matkustaja-, laskeutumis- ja paikoitusmaksut) osuus on [80-90] prosenttia kaikista tuloista vuonna 2040 ja keskimäärin [80-90] prosenttia kaikista tuloista koko arviointikauden aikana eli vuosina 2010-2040. Komissio toteaa, että tämä on ristiriidassa Puolan toteamusten kanssa, joiden mukaan Gdynian lentoaseman toiminta täydentäisi Gdanskin lentoaseman toimintaa, koska Gdynia keskittyisi yleisilmailuliikenteen palvelemiseen. Itse asiassa halpalentoyhtiöiden lennot ja tilauslennot ovat tärkein tulolähde useimpina ennusteen kattamina vuosina, kuten edellä esitetyt tiedot osoittavat. Kuten jäljempänä selitetään tarkemmin, myös suurin osa Gdanskin lentoaseman tuloista tulee kuitenkin halpalentoyhtiöiden lennoista ja tilauslennoista (ks. johdanto-osan 121 kappale).
(118)
Matkustajien ja lentoyhtiöiden aiheuttaman kysynnän yhteydessä komissio huomauttaa, että Gdynian lentoasemalla olisi sama vaikutusalue kuin Gdanskin lentoasemalla, joka sijaitsee vain noin 25 kilometrin päässä Gdynian lentoasemasta. Gdanskin lentoasemaa laajennettiin vuonna 2012 palvelemaan jopa 5:tä miljoonaa matkustajaa, ja lisälaajennus jopa 7 miljoonan matkustajan palvelemiseksi on suunnitteilla vuodeksi 2015. Tämä laajennusaikataulu oli jo julkistettu vuonna 2010 eli vuoden 2010 tutkimuksen tekoajankohtana (48). Lisäksi julkisesta rahoituksesta Gdanskin lentoaseman kapasiteetin laajentamiseksi 5 miljoonaan matkustajaan ilmoitettiin myös komissiolle 24 päivänä syyskuuta 2008 valtiontukiasiana nro N 472/08, ja komissio hyväksyi rahoituksen 5 päivänä helmikuuta 2009 (49).
(119)
Puola ilmoitti komissiolle, että Gdanskin lentoasemalle vuonna 2010 laaditussa yleissuunnitelmassa (50) varaudutaan kiitotien, asematasojen ja muun lentoasemainfrastruktuurin laajennukseen, jonka ansiosta Gdanskin lentoasema pystyisi tulevaisuudessa käsittelemään yli 10 miljoonaa matkustajaa vuodessa.
(120)
Komissio huomauttaa lisäksi, että vuonna 2010 Gdanskin lentoasema käsitteli 2,2 miljoonaa matkustajaa (eli se käytti 45 prosenttia kapasiteetistaan, kun mukaan lasketaan rakenteilla oleva kapasiteetti). Gdanskin lentoasemalle tehdyn ennusteen mukaan käytettävissä olevasta kapasiteetista vain 50-60 prosenttia on käytössä vuoteen 2020 mennessä (51). Näissä ennusteissa ei oteta huomioon Gdynian lentoaseman toiminnan aloittamista (eli oletuksena on, että kaikki vaikutusalueen kysyntä tyydytetään Gdanskin lentoaseman palvelujen avulla). Komissio toteaa, että Gdanskin lentoasema pystyy tyydyttämään alueen kysynnän pitkään eli ainakin vuoteen 2030 asti, vaikka oletuksena olisi matkustajaliikenteen dynaaminen kasvu.
(121)
Kuten edellä on todettu, Gdynian lentoasemalle laaditussa vuoden 2010 tutkimuksessa odotetaan, että suurin osa lentoaseman tuloista (keskimäärin [80-90] prosenttia koko ajanjaksona 2012-2040) tulee halpa- ja tilauslentoyhtiöiltä. Tässä yhteydessä komissio toteaa, että myös Gdanskin lentoasema palvelee pääasiassa halpa- ja tilauslentoyhtiöiden liikennettä. Vuonna 2010 halpalentoyhtiöiden lentojen ja tilauslentojen osuus oli 72 prosenttia kaikista Gdanskin lentoaseman käsittelemistä matkustajista (52).
(122)
Kun otetaan huomioon, että aivan lähellä Gdynian lentoasemaa sijaitsee toinen asemansa vakiinnuttanut ja ruuhkaton lentoasema, jolla on samanlainen liiketoimintamalli ja pitkällä aikavälillä merkittävästi ylimääräistä kapasiteettia, komissio katsoo, että Gdynian lentoaseman pitäjän kyky houkutella liikennettä ja matkustajia riippuu pitkälti lentoyhtiöille tarjottavien lentoasemamaksujen tasosta, erityisesti lähimpien kilpailijoiden maksuihin verrattuna.
(123)
Tässä yhteydessä komissio huomauttaa, että vuoden 2010 tutkimuksessa ennakoitu matkustajamaksu on tilauslennoille ja halpalentoyhtiöiden lennoille 25 Puolan zlotya/matkustaja (6,25 euroa) vuoteen 2014 asti ja 40 Puolan zlotya/matkustaja (10 euroa) vuodesta 2015 alkaen (vuoteen 2040 asti). Laskeutumismaksuksi saman luokan lennoille asetettiin 25 Puolan zlotya/tonni (6,25 euroa) koko ajanjakson ajaksi (keskimääräisen suurimman sallitun lentoonlähtöpainon oletettiin olevan 70 tonnia), kun taas paikoitusmaksun arvioitiin olevan 4 Puolan zlotya/24 h/tonni (1,0 euroa) (kun keskimääräinen suurin sallittu lentoonlähtöpaino on 70 tonnia). Vuoden 2010 tutkimuksen mukaan hinnat asetettiin tasolle, joka vastasi muiden alueellisten lentoasemien hintatasoa tutkimuksen tekoajankohtana. Gdynian lentoaseman hinnat asetettiin myös olettaen, ettei Gdanskin lentoasema kilpaile Gdynian lentoaseman kanssa.
(124)
Komissio toteaa myös, että Gdanskin lentoaseman 31 päivästä joulukuuta 2008 alkaen noudattamassa hinnastossa vakiomatkustajamaksu on 48 Puolan zlotya/matkustaja (12,0 euroa), vakiolaskeutumismaksu yli kaksi tonnia painavalle lentoalukselle (myös kaikille tilaus- ja halpalentokoneille) 25 Puolan zlotya/tonni (6,25 euroa) ja paikoitusmaksu 4,5 Puolan zlotya/24 h/tonni (1,25 euroa).
(125)
Komissio toteaa kuitenkin, että Gdanskin lentoaseman hinnasto käsittää myös erilaisia alennuksia ja hyvityksiä, jotka koskevat muun muassa halpalentoyhtiöiden lentoja. Gdanskin lentoasema tarjoaa 24 Puolan zlotyn/matkustaja (6 euroa) alennetun matkustajamaksun kaikille uusille yhteyksille (1 päivästä tammikuuta 2004 lähtien) ja kaikille lentovuorojen tihennyksille, kun lentokoneen suurin sallittu lentoonlähtöpaino on 50-100 tonnia (esimerkiksi Airbus A320- ja Boeing 737 -koneet ja muut halpalentoyhtiöiden käyttämät lentokoneet). Myös tällaisilta yhteyksiltä perittävää laskeutumismaksua alennetaan 50 prosenttia (eli maksu on 12,5 Puolan zlotya/tonni). Paikoitusmaksua ei peritä ollenkaan, jos yhteydellä on vuoroja vähintään kuusi viikossa. Lisäksi vakiomatkustajamaksusta vähennetään lähtevien matkustajien osalta ensin 23 Puolan zlotya kaikilla kotimaan reittilennoilla. Tämän jälkeen sovelletaan asianmukaista alennusta. Komissio katsoo, että ottaen huomioon Gdanskin lentoasemalla myönnettävät alennukset ja hyvitykset Gdynian lentoaseman ennakoidut keskimääräiset lentoasemamaksut olivat merkittävästi korkeampia kuin asemansa vakiinnuttaneella naapurilentoasemalla perittävät maksut.
(126)
Soveltamalla kyseisiä lentoasemamaksuja Gdynian lentoasema ei pysty uutena toimijana houkuttelemaan merkittävästi liikennettä, kun samalla vaikutusalueella on asemansa vakiinnuttanut lentoasema, jolla on ylimääräistä kapasiteettia ja joka soveltaa alhaisempia nettomaksuja uusiin yhteyksiin ja vuorojaan tihentäviin olemassa oleviin yhteyksiin. Komissio toteaa myös, että Gdanskin lentoaseman hinnaston mukaan alennettuja maksuja sovelletaan 31 päivään joulukuuta 2028 asti. Koska vuoden 2010 tutkimuksessa (joka perustuu lentoaseman pitäjän silloiseen liiketoimintasuunnitelmaan) pidetään lentoasemamaksuja lentoaseman pitäjän päätulonlähteenä, komissio katsoo tämän ratkaisun todistavan, ettei vuoden 2010 tutkimus ole riittävän luotettava ja uskottava osoittamaan, että yksityinen sijoittaja olisi toteuttanut kyseisen investointihankkeen.
(127)
Kun otetaan huomioon, että sekä Gdynian lentoasema että Gdanskin lentoasema keskittyisivät pääasiassa halpa- ja tilauslentoyhtiöiden palvelemiseen, että Gdanskin lentoasema ei käytä koko kapasiteettiaan, että todelliset maksut ovat alhaisempia kuin Gdynian liiketoimintasuunnitelmassa oletetut maksut ja että lentoasemat sijaitsevat hyvin lähellä toisiaan, komissio katsoo vääräksi myös sen olettamuksen, ettei näiden kahden lentoaseman välillä olisi hintakilpailua.
(128)
Lisäksi komissio toteaa, että vuoden 2010 tutkimuksen tekoajankohtana Bydgoszczin lentoaseman (joka sijaitsee 196 kilometrin eli 2 tunnin ja 19 minuutin automatkan päässä Gdynian lentoasemasta) ja Szczecinin lentoaseman (joka sijaitsee 296 kilometrin eli 4 tunnin ja 24 minuutin automatkan päässä Gdynian lentoasemasta) eli toiseksi ja kolmanneksi lähimpänä Puolassa sijaitsevien alueellisten lentoasemien perimät nettomaksut (vakiomaksut, joista on vähennetty sovellettavat alennukset) olivat merkittävästi alhaisempia (53).
(129)
Edellä esitetyn perusteella ja ottaen huomioon toisen ruuhkattoman ja samanlaista liiketoimintamallia toteuttavan lentoaseman läheisyyden komissio katsoo, että vuoden 2010 tutkimuksessa ennakoidut lentoasemamaksut, jotka ovat korkeampia kuin Gdanskin lentoaseman ja muiden lähellä sijaitsevien alueellisten lentoasemien perimät maksut, ovat epärealistisia. Lisäksi ottaen huomioon Gdynian lentoaseman kilpailutilanteen komissio katsoo, että vuoden 2010 tutkimuksen liikennemääräennusteet perustuvat epärealistisiin oletuksiin.
(130)
On myös pantava merkille, ettei vuoden 2010 tutkimus käsittänyt herkkyysanalyysia eikä mitään arviota lopputuloksen todennäköisyyksistä (kuten parhaimman mahdollisen tilanteen, pahimman mahdollisen tilanteen ja perustilanteen skenaarioita). Komissio toteaa tämän vuoksi, että vuoden 2010 tutkimuksessa esitettävä skenaario näyttää perustuvan liian optimistisiin matkustajaliikenteen kehitystä ja maksujen tasoa koskeviin oletuksiin.
(131)
Komissio toteaa, että vain […] prosentinkin vähennys halpalentoyhtiöiden liikenteeseen ja tilauslentoliikenteeseen liittyvistä matkustajamaksuista saatuihin vuotuisiin tuloihin (ennustejaksolla 2010-2040) johtaa julkisten osakkaiden oman pääoman negatiiviseen arvoon. Tällainen tulojen supistuminen voisi tapahtua, jos maksut ovat alhaisempia ja/tai liikenne vähäisempää kuin on oletettu. Tässä suhteessa on syytä panna merkille, että vuoden 2010 tutkimukseen käytetyssä liiketoimintasuunnitelmassa esitettävät lentoasemamaksut ovat jo […] prosenttia korkeampia kuin Gdanskin lentoaseman perimät maksut (54). Tässä tilanteessa on hyvin epätodennäköistä, että Gdynian lentoasema pystyisi houkuttelemaan liikennettä myöntämättä merkittäviä alennuksia liiketoimintasuunnitelmassa esitettävään 40 Puolan zlotyn (10 euron) maksuun. Nettonykyarvon suuri herkkyys näennäisen vähäiselle lentoasemamaksujen alenemiselle (joka perustuu realistisiin oletuksiin) antaa merkittävää aihetta epäillä alkuperäisen liiketoimintasuunnitelman uskottavuutta.
(132)
Vaikka vuoden 2010 tutkimus perustui tekoajankohtana saatavilla oleviin liikennemääräennusteisiin eikä jälkikäteen käytettävissä olevia tietoja pitäisi käyttää tutkimuksen suoraan arviointiin, komissio panee silti merkille, missä määrin ennusteet olivat ylioptimistisia. Itse asiassa vuoden 2010 ja vuoden 2012 liikennemääräennusteiden vertailu osoittaa, että niiden välillä on merkittäviä eroja. Hankkeen aloittamisen lykkäämisen lisäksi ”positiivisen EBITDA:n” kauden ajan liikennemääräennusteita alennettiin […]-[…] prosenttia jokaisen vuoden osalta. Näin merkittävä korjaus vain kahden vuoden jälkeen ja ilman merkittävää olosuhteiden muutosta merkitsee hyödyllistä alkuperäisten oletusten järkevyyden tarkistamista. Korjaus osoittaa myös, että komission tekemät herkkyystarkistukset (jotka ovat korjaukseen verrattuna vähäisiä) ovat erityisen paljonpuhuvia hankkeen kannattavuutta tukevien oletusten epärealistisuuden osalta.
Taulukko 6
Vuoden 2010 tutkimuksessa ja vuoden 2012 tutkimuspäivityksessä käytettyjen liikennemääräennusteiden vertailu
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Matkustajien kok.määrä - 2010
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Matkustajien kok.määrä - 2012
-
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Ero(%)
-53
-69
-55
-38
-36
-29
-27
-25
2022
2023
2024
2025
2026
2027
2028
2029
2030
Matkustajien kok.määrä - 2010
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
1 343 234
Matkustajien kok.määrä - 2012
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
1 083 746
Ero (%)
-23
-21
-19
-17
-17
-18
-18
-19
-19
(133)
Lisäherkkyystestit viittaavat siihen, että hankkeesta tulisi kannattamaton, jos kokonaistulot olisivat vuosittain vain […] prosenttia pienemmät koko ennustejakson ajan tai jos tulot olisivat […] prosenttia pienemmät ja toimintakustannukset […] prosenttia suuremmat. Hankkeen kannattavuus on siis erittäin herkkä perusoletusten vähäisille muutoksille. Komissio katsoo, että tällaiset muutokset ovat vähäisiä peräkkäisiin markkinaolosuhteissa toimivan sijoittajan testeihin tehtyihin muutoksiin verrattuna.
(134)
Komission tekemät herkkyystarkistukset vaikuttavat sitäkin perustellummilta, kun otetaan huomioon, että alle vuoden kuluttua vuoden 2010 tutkimuksesta Puolan viranomaiset saivat päivitetyn analyysin, joka osoitti, että hankkeen nettonykyarvo olisi merkittävästi pienempi eli vain […] miljoonaa Puolan zlotya (noin […] euroa). Hankkeen nettonykyarvoa pienennettiin toukokuussa 2011 tästä syystä […] prosenttia alkuperäiseen hankkeeseen verrattuna.
(135)
Komissio huomauttaa lisäksi, että vuoden 2010 tutkimuksen positiiviset tulokset riippuvat myös suurelta osin hankkeen päätearvosta liiketoimintasuunnitelman kattaman ajanjakson lopussa (eli vuonna 2040). Itse asiassa yhtiön diskontattu kassavirta ajanjaksolta 2010-2040 on negatiivinen eli (-[…]) miljoonaa Puolan zlotya. Diskontattu päätearvo 30 päivänä kesäkuuta 2010 on […] miljoonaa Puolan zlotya.
(136)
Päätearvo perustuu oletukseen, että hankkeen kassavirran vuosittainen kasvu vuoden 2040 jälkeen olisi […] prosenttia. Vakiokäytännön mukaan yrityksen kasvunopeuden ei pitäisi olla suurempi kuin sen talouden kasvunopeus, jossa yritys toimii (BKT:n kasvuna ilmaistuna). Itse asiassa päätearvo lasketaan ajankohtana, jona yrityksen odotetaan olevan täysin kehittynyt ja jolloin yrityksen nopean kasvun vaihe on jo ohi. Koska talouden odotetaan käsittävän nopeasti kasvavia yrityksiä ja tasaisesti kasvavia yrityksiä, täysin kehittyneiden yritysten kasvunopeuden odotetaan siksi olevan pienempi kuin koko talouden keskimääräinen kasvunopeus. Puola ei ilmoittanut huomautuksissaan, minkä perusteella se valitsi pitkän aikavälin kasvuksi […] prosenttia, mutta selitti, että kyse on nimellisestä kasvusta. Komissio totesi Kansainväliseltä valuuttarahastolta (IMF) saatavissa olevien tietojen perusteella, että vuoden 2010 alussa käytettävissä olleet Puolan reaalisen BKT:n kasvun ennusteet osoittivat, että Puolan talouden nimellinen kasvu vaihtelisi vuodelle 2011 ennustetusta 5,6 prosentista vuodelle 2015 ennustettuun 6,6 prosenttiin. Kun inflaatio olisi suunnilleen 2,5 prosenttia, reaalisen BKT:n voitaisiin odottaa kasvavan 4 prosenttia. Näin ollen […] prosentin nimellisen kasvun valitsemista Gdynian lentoaseman kasvunopeudeksi voitaisiin ensi näkemältä pitää kyseisenä ajankohtana käytettävissä olevien tietojen ja sen vakiokäytännön mukaisena, että valitaan talouden kasvunopeutta pienempi kasvunopeus. Valitsemalla inflaatiota (jonka vauhdiksi huhtikuussa 2010 arvioitiin 2,5 prosenttia) suurempi pitkän aikavälin kasvunopeus liiketoimintasuunnitelmassa kuitenkin oletettiin, että lentoaseman kasvu jatkuisi joka vuosi myös vuoden 2040 jälkeen.
Taulukko 7
IMF:ltä huhtikuussa 2010 saatavissa olleet BKT:tä ja inflaatiota koskevat tiedot ja ennusteet
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
% BKT:n kasvu (kiinteät hinnat)
1,70
2,70
3,20
3,90
4,00
4,00
4,00
% BKT:n kasvu (käyvät hinnat)
5,50
4,40
5,60
6,20
6,60
6,50
6,60
% Inflaatio
4,20
3,50
2,30
2,40
2,50
2,50
2,50
Lähde:
Kansainvälinen valuuttarahasto, World Economic Outlook Database, huhtikuu 2010 (ladattu osoitteesta http://www.imf.org/external/data.htm).
(137)
Lisäksi komissio toteaa, että tässä tapauksessa, kun otetaan huomioon erityisen pitkä ennustejakso ja sen päivän kaukaisuus, jota varten päätearvo laskettiin, asianmukaisimman kasvunopeuden määrittäminen on erityisen monimutkaista ja epävarmuus sitäkin suurempi. Itse asiassa BKT:n kasvuennusteita laaditaan harvoin viittä vuotta pidemmäksi ajanjaksoksi, kun taas tässä tapauksessa mallilla oli ennustettava lentoasemalle 30 toimintavuoden jälkeinen perusteltu kasvunopeus. Tämä osoittaa, että järkevästi toimiva sijoittaja olisi tehnyt herkkyystestejä.
(138)
Tässä suhteessa on syytä panna merkille, että alkuperäisen liiketoimintasuunnitelman myöhemmissä päivityksissä tasaisen kasvun nopeutta vähennettiin […] prosentista […] prosenttiin. Puola ei kuitenkaan ole antanut selkeää selitystä vähennykselle. Päätearvo on paitsi oletetun jatkuvan tasaisen kasvunopeuden funktio myös tasaisen kasvun ajalta odotettujen ennustettujen tuottojen funktio. Komissio teki herkkyystestejä, jotka vahvistivat, että vuoden 2010 tutkimuksen päätelmä on erittäin herkkä perusolettamusten pienille ja realistisille muutoksille. Ensinnäkin tasaisen kasvun nopeus, jolla vuoden 2010 liiketoimintasuunnitelma johtaa negatiiviseen nettonykyarvoon on noin […] prosenttia. Jos kuitenkin oletetaan, että tulot ovat vain […] prosenttia ennustettua pienemmät, tasaisen kasvun nopeus, jolla hankkeesta tulee kannattamaton, on […] prosenttia.
(139)
Tässä tapauksessa päätearvon laskemiseen käytetty tasaisen kasvun malli edellyttää myös oletusten tekemistä siitä ajankohdasta, jolloin yritys alkaa kasvaa tasaisella nopeudella, jota se kykenee pitämään yllä jatkuvasti. Vuoden 2010 tutkimuksessa täksi ajankohdaksi oli määritelty vuosi 2040, jolloin ennustejakso oli 30 vuotta (2010-2040). Vuoden 2012 tutkimuspäivityksessä ennustejakso lyhennettiin 18 vuodeksi (2012-2030), joten päätearvo laskettiin vuodelle 2030. Jos samaa ajanjaksoa sovelletaan vuoden 2010 tutkimukseen, nettonykyarvosta tulee negatiivinen.
(140)
Komissio toteaa myös, että vuoden 2012 tutkimuksessa mainitaan erityisesti, että järkevästi toimiva sijoittaja olisi ottanut huomioon sen, että hankkeesta tulee kannattava vasta erityisen pitkän ajanjakson jälkeen. (Ks. vuoden 2012 tutkimuksen kohta 4.10.1.2, jossa todetaan, että ”nettonykyarvon positiivinen tulos osoittaa, että Gdynia-Kosakowon lentoasemaan sijoittaminen voi olla mielenkiintoinen toimi potentiaalisille sijoittajille. Ennen päätösten tekemistä sijoittajien on kuitenkin otettava huomioon myös infrastruktuuri-investointihankkeille tyypillinen pitkä sijoitushorisontti.”)
(141)
Komissio toteaa, että vuonna 2010, jolloin ensimmäinen markkinaolosuhteissa toimivan sijoittajan testi tehtiin, liiketoimintasuunnitelmassa ja nettonykyarvolaskelmissa otettiin huomioon kaikki pääomamenot, myös yleisen edun mukaisiin tehtäviin (esimerkiksi palokunta, turvallisuus ja tulli) liittyvät menot. Komissio toteaa, että tämä lähestymistapa vaikuttaa oikealta, koska tällaiset menot liittyvät olennaisena osana lentoaseman rakentamiseen ja toimintaan (ja lisäävät siten hankkeen kustannuksia).
(142)
Komissio on kuitenkin arvioinut hankkeen kannattavuutta vuoden 2010 tutkimuksen perusteella myös ilman yleisen edun mukaisiin tehtäviin liittyviä pääomamenoja.
(143)
Puolan toimittamista tiedoista ei ole mahdollista määritellä tarkkaan, mikä osa pääomamenoista ja toimintakustannuksista johtuu yleisen edun mukaisista tehtävistä. Komissio toteaa, että vuoden 2012 tutkimuspäivityksessä Puola on ilmoittanut erikseen yleisen edun mukaisiin tehtäviin liittyvät investoinnit. Näin ei kuitenkaan tehty vuoden 2010 tutkimuksessa. Komissio laski siitä huolimatta nettonykyarvon uudelleen jättämällä laskelman ulkopuolelle tunnistettavissa olevia pääomamenoeriä, jotka liittyvät selvästi yleisen edun mukaisiin tehtäviin. Komissio laski nettonykyarvon uudelleen jättämällä laskelman ulkopuolelle erityisesti seuraavat pääomamenot: ”Paloautot ja palontorjuntavälineet”, ”Lentoaseman aita ja valvonta” sekä ”Lentoaseman vartijoiden välineet”, jotka olivat yhteensä […] miljoonaa Puolan zlotya (nimellismääräisenä).
(144)
Jos vuoden 2010 tutkimuksen laskelmista poistetaan yleisen edun mukaisiin tehtäviin liittyvät menot, diskontattu kassavirta kasvaa noin (-[…]) miljoonaan Puolan zlotyyn (tai toisin sanoen odotettu diskontattu tappio ajanjaksolta 2010-2040 pienenee […] miljoonaa Puolan zlotya eli (-[…]) miljoonasta Puolan zlotysta (-[…]) miljoonaan Puolan zlotyyn). Koska päätearvoa ei muuteta (ja se on […] miljoonaa Puolan zlotya), hankkeen nettonykyarvo kasvaa […] miljoonasta Puolan zlotysta […] miljoonaan Puolan zlotyyn (eli […] miljoonasta eurosta noin […] miljoonaan euroon).
(145)
Tehdyt lisäherkkyystestit osoittavat, että nettonykyarvosta tulee negatiivinen, jos tehdään seuraavat muutokset: […] prosentin vähennys kokonaistuloihin, […] prosentin vähennys lentoasemamaksuista saataviin tuloihin tai […] prosenttia korkeammista kustannuksista johtuva […] prosentin vähennys kokonaistuloihin (kaikki vuositasolla). Kun otetaan huomioon lentoasemamaksuja koskevat erittäin epärealistiset oletukset ([…] prosenttia korkeammat kuin Gdanskin lentoasemalla (55)) ja liian optimistiset liikennemääräennusteet (tarkistetut ennusteet, jotka ovat […]-[…] prosenttia alhaisempia kuin alun perin ennakoidut), nämä herkkyystestit viittaavat siihen, että hieman realistisemmat oletukset johtavat päätelmään, ettei hanke olisi kannattava.
(146)
Kun vuoden 2010 tutkimukseen sisältyvät tunnistettavissa olevat yleisen edun mukaisiin tehtäviin liittyvät menot jätetään laskelman ulkopuolelle, herkkyystestit viittaavat siihen, että nettonykyarvosta tulisi negatiivinen, jos halpalentoyhtiöiltä perittävistä lentoasemamaksuista saatavat odotetut tulot (alentamatta tilauslennoista perittäviä lentoasemamaksuja) vähenisivät […] prosenttia vuodessa, kun tilauslennoista saatavat tulot, kaikki muut tulot, toimintakustannukset ja pääomamenot olisivat liiketoimintasuunnitelmassa ennustettujen mukaisia (ottaen huomioon, että halpalentoyhtiöiltä perittävistä maksuista saatavia tuloja alkaa kertyä vuonna 2017 ja että ne lisääntyvät vähitellen ajan myötä).
(147)
Lisäksi on syytä muistaa, että hanke on kannattava vain päätearvon perusteella (eli lentoasemalle vuodelle 2040 lasketun arvon perusteella, kun oletetaan kassavirran kasvavan jatkuvasti tasaisesti […] prosenttia vuodessa). Vuoteen 2040 asti hankkeen kassavirta on negatiivinen.
(148)
Näin ollen vaikka hankkeen kannattavuutta arvioidaan vuoden 2010 tutkimuksen perusteella jättämällä huomiotta yleisen edun mukaisiin tehtäviin liittyvät pääomamenot, ei voida päätellä selvästi, että yksityinen sijoittaja olisi tehnyt kyseisen investoinnin.
Yhteenveto ja päätelmä
(149)
Gdynian lentoaseman muuttaminen on merkittävä investointi ja synnyttää pitkään negatiivisia kassavirtoja. Liiketoimintasuunnitelma osoittaakin, että ennustejakson 2010-2040 kumulatiivinen diskontattu kassavirta on negatiivinen (-[…] miljoonaa Puolan zlotya eli -[…] miljoonaa euroa). Liiketoimintasuunnitelman mukaan hanke johtaa positiivisiin lukuihin vain vuodelle 2040 ja sen jälkeiselle ajalle lasketun diskontatun päätearvon ansiosta, joka on […] miljoonaa Puolan zlotya, kun oletetaan, että lentoaseman nimellinen kasvu vuosittain ja ikuisesti ennustejakson jälkeen olisi […] prosenttia. Tällaiseen pitkäaikaiseen hankkeeseen liittyvistä merkittävistä epävarmuustekijöistä huolimatta liiketoimintasuunnitelma ei sisällä herkkyysanalyysia ja poikkeaa siten analyysista, jonka järkevästi toimiva sijoittaja olisi tehnyt tällaista hanketta varten.
(150)
Lisäksi komission tarkastelussa todettiin, että liiketoimintasuunnitelma perustuu oletuksiin, jotka ovat optimistisia ja epärealistisia, kun otetaan huomioon, että Gdynian lentoaseman lähellä sijaitsee Gdanskin lentoasema, jolla on samanlainen liiketoimintamalli, ylimääräistä kapasiteettia ja laajentumissuunnitelmia. Useat herkkyystestit osoittavat, että hankkeen nettonykyarvosta tulee negatiivinen, jos perustana oleviin oletuksiin tehdään vähäisiä ja realistisia muutoksia.
(151)
Edellä esitetyn perusteella komissio katsoo, ettei yksityinen sijoittaja olisi päättänyt ryhtyä kyseiseen sijoitushankkeeseen vuoden 2010 tutkimuksen perusteella. Gdynian ja Kosakowon kuntien tekemä päätös aiheuttaa siksi lentoaseman pitäjälle taloudellista etua, jota se ei olisi saanut tavanomaisissa markkinaolosuhteissa.
Markkinataloussijoittajaperiaatteen soveltaminen vuoden 2011 tutkimuksen ja vuoden 2012 tutkimuspäivityksen perusteella
(152)
Vuonna 2011 ja 2012 tehtyjen markkinaolosuhteissa toimivan sijoittajan testien (ja niiden varojen, jotka Puolan mukaan sijoitettiin lentoaseman pitäjään näiden testien jälkeen) perusteella komissio katsoo, että testien jälkeisiin pääomasijoituksiin oli sitouduttu jo 11 päivänä maaliskuuta 2011 tehdyssä osakkaiden sopimuksessa (ks. edellä oleva johdanto-osan 33 kappale) eli ennen vuoden 2011 ja vuoden 2012 tutkimusten tekemistä. Näin ollen ajankohtana, jona vuoden 2011 ja vuoden 2012 tutkimukset tehtiin, osakkaiden investointipäätökset oli jo tehty, vaikka ne toteutettiinkin vasta myöhemmin. Komissio katsoo kuitenkin, ettei vuoden 2011 ja vuoden 2012 tutkimusten jälkeen tehtyjä pääomasijoituksia voida pitää itsenäisinä erikseen tehtyinä investointipäätöksinä, koska sijoitukset koskevat samaa investointihanketta, jota julkiset osakkaat alkoivat toteuttaa viimeistään vuonna 2010, ja koska sijoitukset ovat pelkkiä mukautuksia tai muutoksia alkuperäiseen hankkeeseen.
(153)
Näin ollen komissio katsoo, kuten edellä jo todettiin, että tutkimukset voisivat osoittaa, että Puolan toiminta vastasi yksityisen sijoittajan käyttäytymistä ainoastaan siinä tapauksessa, että ne osoittaisivat, että lisävaroja sijoittamalla hankkeesta saataisiin asianmukainen tuotto jo sijoitetulle ja myöhemmin sijoitettavalle pääomalle (tai saataisiin asianmukainen tuotto tälle pääomalle silloinkin, kun otetaan huomioon se riski, että aiemmin saatu sääntöjenvastainen tuki olisi maksettava takaisin).
(154)
Tutkimukset eivät kuitenkaan osoita mitään tällaista, vaan vaikuttavat epäluotettavilta jäljempänä esitettävistä syistä.
Markkinataloussijoittajaperiaatteen soveltaminen vuoden 2011 tutkimuspäivityksen perusteella
(155)
Markkinaolosuhteissa toimivan sijoittajan testi päivitettiin ensimmäisen kerran toukokuussa 2011. Vaikka tämän tutkimuksen tekemisen jälkeen tehtyihin pääomasijoituksiin sitouduttiin ennen toukokuuta 2011 (ks. edellä oleva johdanto-osan 33 kappale), komissio arvioi myös tähän taloudelliseen tutkimukseen sisältyvien tietojen perusteella, voidaanko pääomasijoitusten katsoa vastaavan markkinataloudessa toimivan yksityisen sijoittajan toimintaa. Vuoden 2011 tutkimuksessa hankkeesta saatavat tulot pidettiin ennallaan, mutta pääomamenoja lisättiin (ks. kaavio 3, jossa esitetään kumulatiiviset investointimenot vuoden 2010 reaaliarvossa ilmaistuna). Tutkimuksessa otetaan huomioon myös aiemmat pääomasijoitukset ja jo toteutuneet pääomamenot. Keskimääräistä pääomakustannusta pienennettiin hieman ([…] prosentista […] prosenttiin) ja pitkän aikavälin kasvunopeutta vähennettiin […] prosentista […] prosenttiin. Nämä päivitykset johtivat merkittävästi pienempään nettonykyarvoon, joka oli […] miljoonaa Puolan zlotya (noin […] euroa). Vähennys johtui suuremmista tappioista (ajanjakson 2011-2030 diskontattu kassavirta olisi -[…] miljoonaa Puolan zlotya), ja päätearvo pienenisi hieman eli […] miljoonaan Puolan zlotyyn.
(156)
Näin ollen komissio toteaa, ettei Gdynian ja Kosakowon kuntien päätös rahoittaa Gdynia-Kosakowon (Gdynia-Oksywie) sotilaslentoaseman muuttamista siviililentoasemaksi ole markkinataloussijoittajaperiaatteen mukainen myöskään vuoden 2011 tutkimuspäivityksen perusteella ja että päätös aiheuttaa siksi lentoaseman pitäjälle taloudellista etua, jota se ei olisi saanut tavanomaisissa markkinaolosuhteissa.
Markkinataloussijoittajaperiaatteen soveltaminen vuoden 2012 tutkimuspäivityksen perusteella
(157)
Puola katsoo, että komission olisi arvioitava markkinataloussijoittajaperiaatteen mukaisuutta vuoden 2012 tutkimuksen perusteella. Tähän väitteeseen vastaamiseksi komissio arvioi myös kyseiseen taloudelliseen tutkimukseen sisältyvien tietojen perusteella, voidaanko pääomasijoitusten katsoa vastaavan markkinataloudessa toimivan yksityisen sijoittajan toimintaa, vaikka tämän tutkimuksen tekemisen jälkeen tehtyihin pääomasijoituksiin sitouduttiinkin jo aiemmin (ks. edellä oleva johdanto-osan 33 kappale).
(158)
Komissio toteaa, että vuoden 2012 tutkimuspäivityksessä otetaan huomioon aiemmat pääomasijoitukset ja jo toteutuneet pääomamenot. Vuoden 2012 tutkimuspäivitys osoittaa, että Gdynia-Kosakowon lentoasemayhtiölle myönnetty rahoitus johtaa osakkeenomistajien oman pääoman positiiviseen arvoon, joka on […] miljoonaa Puolan zlotya (noin […] miljoonaa euroa). Lisäksi investointihankkeen […] prosentin sisäinen tuottoprosentti on korkeampi kuin lentoaseman pitäjän ennustettu pääomakustannus ([…] prosenttia).
(159)
Vuoden 2012 tutkimuksessa verrataan yhtiön oman pääoman arvoa, kun lisäsijoitukset tehdään tilanteessa, jossa uusi lentoasema aloittaa toimintansa (”perusskenaario”), yhtiön oman pääoman arvoon, kun lisäsijoituksia ei tehdä tilanteessa, jossa investointihanke lopetetaan kesäkuusta 2012 alkaen (”vaihtoehtoinen skenaario”) (56).
(160)
Tässä yhteydessä komissio on jo todennut, että vuoden 2010 jälkeen tehtyjä pääomasijoituksia ei voida tarkastella erillään vuonna 2010 tehdystä alkuperäisestä investointipäätöksestä. Oikea vaihtoehtoinen skenaario vuonna 2010 olisi ollut se, ettei hankkeen toteutusta aloitettaisi. Puolan mukaan vuokrasopimus salli Kosakowon käyttää maata ainoastaan siviililentoasemaa varten. Komissio toteaa, ettei yksityinen sijoittaja olisi alun alkaenkaan tehnyt sellaista sopimusta, jos suunnitelmilla kehittää uusi siviililentoasema alueelle ei näyttäisi olevan realistisia mahdollisuuksia tuottaa voittoa. Vuoden 2012 tutkimuksessa määritelty vaihtoehtoinen skenaario on siten vääristynyt aiemman päätöksen vuoksi, joka ei vastannut yksityisen sijoittajan toimintaa. Toisin sanoen oikea vaihtoehtoinen skenaario vuosina 2010 ja 2012 olisi ollut se, ettei hanketta rakentaa kyseinen siviililentoasema toteutettaisi, koska kaikki Puolan tekemät pääomasijoitukset ja markkinaolosuhteissa toimivan sijoittajan testit koskevat saman investointihankkeen toteutusta.
(161)
Joka tapauksessa komissio huomauttaa, että Puolan toimittamaan vuoden 2012 tutkimukseen sisältyvä perusskenaario perustuu liiketoimintasuunnitelmaan, jossa oletuksena ovat pääomasijoittajille ajanjakson 2012-2030 aikana (eli nopean kasvun aikana) tulevat kassavirrat (57). Arvio tulevista kassavirroista perustuu oletukseen, että lentokenttä aloittaa toimintansa vuonna 2013. Vuoden 2012 tutkimuksen tekoajankohtana Puola odotti, että lentoasema palvelisi noin […] matkustajaa vuonna 2014 ja laajentaisi asteittain toimintaansa […] matkustajaan vuonna 2020 ja noin […] matkustajaan vuonna 2028 (ks. jäljempänä olevassa taulukossa 8 esitettävät matkustajamääräennusteet).
Taulukko 8
Gdynian lentoaseman liikennemääräennusteet (tuhatta matkustajaa)
Odotettu matkustajamäärien kehitys
Vuosi
2013
2014
2015
2017
2018
2019
2020
2023
2026
2030
Yhteensä
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
1 083,7
(162)
Vuoden 2012 tutkimuspäivityksen mukaan lentoaseman pitäjän odotetaan kasvavan vuoden 2030 jälkeen jatkuvasti tasaisella […]:n kasvunopeudella. Puola laski lentoaseman pitäjän päätearvon vuodelle 2030 tämän oletuksen mukaisesti.
(163)
Komissio toteaa, että samoin kuin vuoden 2010 tutkimuksessa tässäkin tutkimuksessa Gdynian lentoaseman vastaisten kassavirtojen tärkeimpänä osatekijänä ovat odotetut ilmailutulot, jotka riippuvat matkustajamääristä ja lentoyhtiöiltä perittävien lentoasemamaksujen tasosta.
(164)
Puola esittää odotetusta matkustajamäärien kehityksestä, että lentomatkustajaliikenteen kysyntä kasvaa ajan mittaan sekä Puolan BKT:n odotetun kasvun ja alueen kehityksen myötä. Puola on siksi sitä mieltä, että liikennemääräennusteet ovat varovaisia ja että todellisuudessa liikenne voi olla ennustettua vilkkaampaa. Maaliskuussa 2013 tehdyssä alueen liikenne-ennusteiden päivityksessä ennakoidaan Puolan näkemyksen mukaan vuoden 2012 tutkimuspäivityksessä käytettyjä ennusteita vilkkaampaa liikennettä.
(165)
Puola esittää, että liiketoimintasuunnitelmassa ennustetaan, että Gdynian lentoasema käsittelisi alle […] prosenttia alueen matkustajaliikenteestä. Lisäksi Puolan näkemyksen mukaan Pommerin kehittyvillä lentoliikennemarkkinoilla on tilaa pienelle uudelle lentoasemalle, joka täydentää Gdanskin lentoaseman tarjoamia palveluja.
(166)
Lentomatkustajaliikenteen kysynnästä komissio katsoo, että johdanto-osan 118-129 kappaleessa esitetyt perustelut, jotka koskevat Gdynian lentoaseman kilpailua lentoyhtiöistä ja matkustajista Gdanskin lentoaseman kanssa, pätevät myös vuoden 2012 tutkimuspäivityksen arviointiin.
(167)
Komissio huomauttaa erityisesti, että vuoden 2012 tutkimuspäivityksessä esitettävien lentoasemamaksujen taso on sama kuin vuoden 2010 tutkimuksessa. Vuoden 2012 tutkimuspäivityksessä käytetyt maksut eivät Puolan mukaan poikkea merkittävästi muiden pienten lentoasemien Puolassa perimistä vakiomaksuista. Puola selittää, että liiketoimintasuunnitelmassa käytetty maksujen taso on koko liiketoimintasuunnitelmakauden (eli vuosien 2014-2040) keskiarvo, ja olettaa, että pitkällä aikavälillä Gdanskin lentoasemalla perittävien maksujen on noustava, kun lentoaseman palvelujen taso paranee.
(168)
Koska Gdanskin, Bydgoszczin ja Szczecinin lentoasemat sovelsivat vuonna 2012 samoja hintoja (ja samoja alennuksia) kuin vuonna 2010, komission arviointi vuoden 2012 tutkimuksessa Gdynian lentoasemalle käytetystä hintatasosta on sama kuin vuoden 2010 tutkimuksen perusteella tehdyssä arvioinnissa (ks. johdanto-osan 122-129 kappale).
(169)
Komissio katsoo, ettei markkinaolosuhteissa toimiva sijoittaja, jonka käyttäytymistä ohjaavat kannattavuusnäkymät, olisi perustanut kyseistä hanketta koskevaa investointipäätöstä maksujen tasoon, joka on merkittävästi korkeampi kuin muilla Puolan alueellisilla lentoasemilla (58) ja erityisesti Gdanskin lentoasemalla perittävien nettomaksujen taso.
(170)
Komissio toteaa myös, että Puolan tekemä stressitesti osoittaa, että oman pääoman arvosta tulee negatiivinen, jos matkustajamaksu alennetaan […] Puolan zlotyyn. Tässä yhteydessä komissio toteaa, että muilla Puolan alueellisilla lentoasemilla (esimerkiksi Gdanskin, Bydgoszczin, Szczecinin ja Lublinin lentoasemilla) perittäviä maksuja vastaava alennettu lentoasemamaksu johtaisi oman pääoman negatiiviseen arvoon.
(171)
Komissio katsoo lisäksi, ettei markkinaolosuhteissa toimiva sijoittaja asettaisi maksujaan korkeammalle tasolle sen oletuksen perusteella, että Gdanskin lentoaseman perimät maksut nousevat pitkällä aikavälillä. Tässä suhteessa komissio huomauttaa, että Gdanskin lentoaseman hinnastossa ennakoidaan, että alennuksia sovelletaan vuoteen 2028 asti (eli vain kaksi vuotta vuoden 2012 tutkimuspäivitykseen sisältyvän liiketoimintasuunnitelman ajanjaksoa lyhyemmän ajanjakson ajan). Komissio katsoo tämän perusteella, että vaikka Gdanskin lentoaseman perimät lentoasemamaksut nousisivatkin vuoden 2028 jälkeen, liiketoimintasuunnitelman ajanjaksolle (eli vuoteen 2030 asti) ennustetut keskimääräiset lentoasemamaksut pysyvät korkeampina kuin kilpailevan lentoaseman keskimääräiset maksut.
(172)
Puola vahvisti, että vuoden 2012 tutkimuspäivityksessä otetaan huomioon lentoasemalla harjoitettavaan sotilastoimintaan liittyvät toimintakustannukset. Valtion odotetaan hyvittävän nämä kustannukset. Puola vahvisti myös, ettei kustannusten (sekä toiminta- että investointikustannusten) jakamisesta ole vielä päästy muodolliseen sopimukseen Gdynian lentoaseman ja sotilaskäyttäjän välillä.
(173)
Komissio katsoo, että markkinaolosuhteissa toimiva sijoittaja perustaisi arviointinsa vain investointipäätöksen tekohetkellä ennakoitavissa oleviin tuloksiin. Tämän vuoksi komissio katsoo, ettei kustannusten jakamisesta lentoaseman sotilaskäyttäjän kanssa johtuvaa mahdollista kustannusten vähentymistä (sekä vaikutusta lentoaseman kokonaiskustannuksiin ja tuloihin) pitäisi ottaa huomioon arvioitaessa, onko investointi markkinataloussijoittajaperiaatteen mukainen. Itse asiassa vuoden 2012 tutkimuksessa ei ilmaista määrällisesti niitä kustannusten vähennyksiä, jotka lentoaseman pitäjä voisi saada tässä yhteydessä.
(174)
Samoin kuin vuoden 2010 tutkimuksessa tässäkin tutkimuksessa hankkeen diskontattu kokonaiskassavirta ajanjaksolta 2012-2030 on negatiivinen, kuten kaaviossa 5 esitetään. Lentoasema alkaa synnyttää positiivisia kassavirtoja vuonna 2020, mutta pitkä investointiaika merkitsee sitä, että kumulatiivinen diskontattu kassavirta pysyisi negatiivisena ennustejakson ajan.
Kaavio 5
Kumulatiivinen (reaalinen) diskontattu kassavirta vuoden 2012 tutkimuksen mukaan
(…)
(175)
Näin ollen komissio toteaa, ettei Gdynian ja Kosakowon kuntien päätös rahoittaa Gdynian sotilaslentoaseman muuttamista siviililentoasemaksi ole markkinataloussijoittajaperiaatteen mukainen myöskään vuoden 2012 tutkimuspäivityksen perusteella ja että päätös aiheuttaa siksi lentoaseman pitäjälle taloudellista etua, jota se ei olisi saanut tavanomaisissa markkinaolosuhteissa.
Marraskuussa 2013 tehty päivitys
(176)
Komissio katsoo myös, ettei investointisuunnitelmaan tehtyjä muutoksia, joilla pyritään saamaan lisätuloja lentoaseman (eikä ulkopuolisen toimijan) harjoittaman polttoainemyynnin ja tarjoamien suunnistuspalvelujen avulla, pitäisi ottaa huomioon arvioitaessa, onko investointi markkinataloussijoittajaperiaatteen mukainen. Puola vahvisti, että nämä mahdolliset lisätulonlähteet eivät sisältyneet Gdynian lentoasemaa koskeviin vuoden 2010 tutkimukseen, vuoden 2011 tutkimukseen ja vuoden 2012 tutkimuspäivitykseen, koska julkiset osakkaat ja yhtiö eivät kumpikaan olleet tutkimusten tekoajankohtana varmoja siitä, että ne saisivat palvelujen tarjoamiseen tarvittavat toimiluvat ja muut luvat. Koska tarvittavia toimilupia ja muita lupia ei ollut mahdollista saada tutkimusten tekoajankohtana, komissio ei voi ottaa niitä jälkikäteen huomioon.
Päätelmä
(177)
Komissio katsoo, että Gdynian ja Kosakowon kuntien lentoaseman pitäjälle myöntämä julkinen rahoitus ei ole markkinataloussijoittajaperiaatteen mukaista. Näin ollen komissio katsoo, että käsiteltävänä oleva toimenpide aiheuttaa Gdynia-Kosakowon lentoasemayhtiölle taloudellista etua, jota se ei olisi saanut tavanomaisissa markkinaolosuhteissa.
5.1.4 Tuen valikoivuus
(178)
Jotta toimenpide voidaan määritellä valtiontueksi, toimenpiteen on SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdan mukaisesti suosittava ”jotakin yritystä tai tuotannonalaa”. Käsiteltävänä olevassa asiassa komissio toteaa, että pääomasijoitukset koskevat ainoastaan Gdynia-Kosakowon lentoasemayhtiötä. Ne ovat siksi SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdan mukaan valikoivia.
5.1.5 Kilpailun vääristyminen ja vaikutus kauppaan
(179)
Kun jäsenvaltion myöntämä tuki vahvistaa yrityksen asemaa sisämarkkinoilla muihin, kilpaileviin yrityksiin verrattuna, tuen on katsottava vaikuttavan sisämarkkinoihin (59). Käsiteltävänä olevan toimenpiteen aiheuttama taloudellinen etu vahvistaa lentoaseman pitäjän taloudellista asemaa, koska lentoaseman pitäjä pystyy aloittamaan liiketoimintansa vastaamatta siihen olennaisena osana liittyvistä investointi- ja toimintakustannuksista.
(180)
Kuten 5.1.1 jaksossa todettiin, lentoaseman pitäminen on taloudellista toimintaa. Kilpailua on toisaalta lentoasemien välillä, kun ne pyrkivät houkuttelemaan lentoyhtiöitä ja vastaavaa lentoliikennettä (matkustajia ja rahtitavaraa), ja toisaalta lentoaseman pitäjien välillä, jotka voivat kilpailla keskenään tietyn lentoaseman hallinnoinnista. Lisäksi komissio korostaa, että eri vaikutusalueilla ja eri jäsenvaltioissa sijaitsevat lentoasemat saattavat kilpailla keskenään houkutellessaan lentoyhtiöitä erityisesti halpalentoyhtiöiden osalta. Komissio toteaa, että Gdynian lentoasema käsittelee noin […] 000 matkustajaa vuoteen 2020 asti ja jopa miljoona matkustajaa vuonna 2030.
(181)
Kuten vuonna 2005 annettujen lentoliikenteen suuntaviivojen 40 kohdassa todetaan, edes pieniä lentoasemia ei ole mahdollista sulkea SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdan soveltamisalan ulkopuolelle. Kun otetaan huomioon Gdynian lentoaseman ennustetut liikennemäärät ja sijainti lähellä Gdanskin lentoasemaa (vain 25 kilometrin päässä), komissio katsoo, että myönnetty rahoitus voi vaikuttaa kilpailuun ja jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.
(182)
Johdanto-osan 179-181 kappaleessa esitettyjen perustelujen nojalla voidaan todeta, että Gdynian lentoaseman pitäjälle aiheutuva taloudellinen etu vahvistaa sen asemaa kilpailijoihin verrattuna lentoasemapalvelujen tarjoajien keskuudessa unionin markkinoilla. Näin ollen tarkastelun kohteena oleva julkinen rahoitus vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua ja vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.
5.1.5 Päätelmä
(183)
Johdanto-osan 83-182 kappaleessa esitettyjen perustelujen vuoksi komissio katsoo, että Gdynia-Kosakowon lentoasemayhtiöön tehdyt pääomasijoitukset ovat SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea. Koska rahoitus oli jo asetettu Gdynia-Kosakowon lentoasemayhtiön käyttöön, komissio katsoo lisäksi, ettei Puola ole noudattanut SEUT-sopimuksen 108 artiklan 3 kohdassa asetettua kieltoa (60).
5.2 TUEN SOVELTUVUUS SISÄMARKKINOILLE
(184)
Komissio on tutkinut, voidaanko käsiteltävänä olevan tuen katsoa soveltuvan sisämarkkinoille. Kuten edellä kuvailtiin, tuki koostuu Gdynian lentoaseman toiminnan aloittamiseen liittyvien investointikustannusten ja lentoaseman ensimmäisten toimintavuosien aikaisten liiketappioiden (vuoden 2019 loppuun asti sekä vuoden 2010 että vuoden 2012 tutkimuksen mukaan) rahoittamisesta.
(185)
SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdassa määrätään poikkeuksista SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa vahvistettuun yleiseen sääntöön, jonka mukaan valtiontuki ei sovellu sisämarkkinoille. Kyseistä tukea voidaan arvioida vain SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan perusteella, jonka mukaan sisämarkkinoille soveltuvana voidaan pitää ”tukea tietyn taloudellisen toiminnan tai talousalueen kehityksen edistämiseen, jos tuki ei muuta kaupankäynnin edellytyksiä yhteisen edun kanssa ristiriitaisella tavalla”. Vuonna 2005 annetut lentoliikenteen suuntaviivat luovat tässä suhteessa kehyksen sen arvioimiseksi, voidaanko lentoaseman pitäjille myönnettävä tuki julistaa sisämarkkinoille soveltuvaksi SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan nojalla. Suuntaviivoissa mainitaan useita perusteita, jotka komission on otettava huomioon.
5.2.1 Investointituki
(186)
Lentoasemien infrastruktuurin rahoitukseen myönnettävä valtiontuki on SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan mukaista, jos se täyttää vuonna 2005 annetuissa lentoliikenteen suuntaviivoissa vahvistetut edellytykset:
i)
infrastruktuurin rakentaminen ja käyttö vastaa selkeästi määriteltyä yleishyödyllistä tavoitetta (aluekehitys, liikenneyhteyksien parantaminen jne.);
ii)
infrastruktuuri on tarpeen ja oikeasuhteinen vahvistetun tavoitteen kannalta;
iii)
infrastruktuurin käyttöön liittyvät odotukset ovat tyydyttävät keskipitkällä aikavälillä, erityisesti kun niitä verrataan jo olemassa olevien infrastruktuurien käyttöön;
iv)
kaikilla mahdollisilla käyttäjillä on tasavertainen ja syrjimätön oikeus infrastruktuurin käyttöön; ja
v)
tuki ei vaikuta kaupan kehitykseen tavalla, joka on ristiriidassa unionin etujen kanssa.
(187)
Jotta lentoasemille myönnettävän valtiontuen voidaan katsoa soveltuvan sisämarkkinoille, sillä samoin kuin kaikilla muillakin valtiontukitoimenpiteillä olisi lisäksi oltava kannustava vaikutus ja sen olisi oltava tarpeellista ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun oikeutettuun päämäärään.
(188)
Puola on sitä mieltä, että Gdynian lentoaseman muutoshankkeen julkinen rahoitus täyttää kaikki vuonna 2005 annetuissa lentoliikenteen suuntaviivoissa vahvistetut perusteet.
i) Infrastruktuurin rakentaminen ja käyttö vastaa selkeästi määriteltyä yleishyödyllistä tavoitetta (aluekehitys, liikenneyhteyksien parantaminen jne.)
(189)
Komissio toteaa, että vain 25 kilometrin päässä suunnitellusta uudesta lentoasemasta sijaitseva Gdanskin lentoasema palvelee jo tehokkaasti Pommerin aluetta.
(190)
Gdanskin lentoasema sijaitsee kolmen kaupungin alueen kehätien vieressä, joka on osa Gdynian, Sopotin ja Gdanskin ohittavaa S6-moottoriliikennetietä ja tarjoaa valtaosalle Pommerin asukkaista hyvät yhteydet lentoasemalle. Uuden lentoaseman rakentaminen ei parantaisi huomattavasti edes Gdynian asukkaiden liikenneyhteyksiä, koska sekä Gdynian että Gdanskin lentoasemat sijaitsevan noin 20-25 minuutin automatkan päässä Gdynian keskustasta.
(191)
Komissio huomauttaa myös, että parhaillaan rakennettavan unionin rakennerahastoista rahoitettavan kolmen kaupungin alueen ratayhteyden (Trójmiejska Kolej Metropolitalna, Tricity Metropolitan Rail) ansiosta sekä Gdanskin että Gdynian asukkaat voivat tulevaisuudessa matkustaa kotikaupunkinsa keskustasta suoraan Gdanskin lentoasemalle noin 25 minuutissa. Rakennettava ratayhteys tarjoaa myös Pommerin muiden alueiden asukkaille suoran tai välillisen ratayhteyden Gdanskin lentoasemalle.
(192)
Komissio huomauttaa myös, että Gdanskin lentoaseman nykyinen kapasiteetti on 5 miljoonaa matkustajaa vuodessa, kun taas todelliset matkustajamäärät vuosina 2010-2013 olivat seuraavat: vuonna 2010-2,2 miljoonaa, vuonna 2011-2,5 miljoonaa, vuonna 2012-2,9 miljoonaa, vuonna 2013-2,8 miljoonaa. Lisäksi komissio toteaa, että Gdanskin lentoasemaa laajennetaan parhaillaan käsittelemään 7 miljoonaa matkustajaa vuodessa. Investoinnin on määrä valmistua vuonna 2015.
(193)
Lisäksi Puolan toimittaman, vuoden 2012 tutkimuspäivityksen laatimiseen käytetyn Pommeria koskevan liikenne-ennusteen mukaan alueen kokonaiskysyntä on […] matkustajaa vuodessa […].
Taulukko 9
Pommerin liikennemääräennusteet (miljoonaa matkustajaa)
2013
2015
2017
2019
2020
2023
2026
2027
2028
2030
2,8
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
7,7
(194)
Komissio huomauttaa myös, että Puolan toimittamien tietojen mukaan Gdanskin lentoaseman yleissuunnitelmassa varaudutaan lentoaseman lisälaajennukseen, jonka ansiosta lentoasema pystyisi käsittelemään yli 10 miljoonaa matkustajaa vuodessa. Tulevaisuudessa saatetaan siis tehdä päätös laajentaa Gdanskin lentoaseman kapasiteettia yli 7 miljoonaan matkustajaan liikenteen kehityksestä riippuen.
(195)
Päivitetty ennuste (laadittu maaliskuussa 2013) osoittaa Puolan mukaan, että vaikutusalueen kysynnän odotetaan olevan vuoden 2012 liikennemääräennusteita suurempaa. Muutettujen ennusteiden mukaan vaikutusalueen kysyntä on noin 9 miljoonaa matkustajaa vuonna 2030. Tämäkin ennuste kuitenkin osoittaa, että Gdanskin lentoasema pystyisi tyydyttämään alueen kysynnän yksin ilman lisäinvestointeja ainakin vuoteen 2025 asti (johdanto-osan 45 kappaleessa kuvailtujen tarkistettujen liikennemääräennusteiden perusteella).
(196)
Lisäksi Puolan toimittamien tietojen mukaan Gdanskin lentoaseman nykyinen kiitotiekapasiteetti on 40-44 nousua/laskua tunnissa, kun taas käyttö on nykyisin keskimäärin 4,7 nousua/laskua tunnissa.
(197)
Komissio huomauttaa Puolan toimittamien tietojen perusteella (ks. johdanto-osan 192-196 kappale edellä), että Gdanskin lentoasema käyttää tulevina vuosina vain noin 50-60 prosenttia kapasiteetistaan. Gdanskin lentoasema pystyy siis pitkään tyydyttämään sekä lentoyhtiöiden että matkustajien aiheuttaman kysynnän, vaikka matkustajamäärät kasvaisivatkin Pommerissa nopeasti.
(198)
Komissio huomauttaa lisäksi, että Gdanskin lentoasema tarjoaa yhteyksiä yli 40 kansalliseen ja kansainväliseen kohteeseen (sekä kahden paikkakunnan välisiä yhteyksiä että yhteyksiä keskuslentoasemiin, kuten Frankfurtiin, Müncheniin, Varsovaan ja Kööpenhaminaan).
(199)
Kuten johdanto-osan 60 kappaleessa mainitaan, Puola esittää toisaalta, että Gdanskin lentoaseman mahdollisuudet laajentaa kapasiteettiaan ovat rajalliset rakentamiseen ja ympäristöön liittyvistä syistä. Toisaalta Puola esittää myös, ettei Gdanskin lentoaseman kapasiteetin laajentamiselle ole mitään rajoitteita. Koska kapasiteetin laajentamisen rajoitteita koskevat lausumat ovat keskenään ristiriitaisia eikä niiden tueksi esitetä mitään todisteita, komissio katsoo, ettei se voi perustaa arviointiaan niiden varaan.
(200)
Kun otetaan huomioon Gdanskin lentoaseman ylimääräinen kapasiteetti, jota ei käytetä täysin vielä pitkän aikavälin kuluessakaan, ja suunnitelmat laajentaa tarvittaessa lentoaseman kapasiteettia pitkällä aikavälillä entisestään, komissio katsoo, ettei toisen lentoaseman perustaminen Pommeriin edistäisi alueen kehitystä. Lisäksi komissio huomauttaa, että yhteydet Pommerin alueelle ovat jo hyvät Gdanskin lentoaseman ansiosta ja ettei uusi lentoasema paranna yhteyksiä alueelle.
(201)
Komissio toteaa myös, että Gdynian lentoaseman liiketoimintamalli viittaa siihen, että lentoasema kilpailisi matkustajista Gdanskin lentoaseman kanssa halpalentojen, tilauslentojen ja yleisilmailun markkinoilla. Lisäksi uuden lentoaseman perustamisella varalentoasemaksi ei voida perustella Gdynian lentoaseman investoinnin laajuutta.
(202)
Edellä esitetyn perusteella komissio katsoo, että Gdynian lentoaseman investointi johtaa alueella infrastruktuurin päällekkäisyyteen, mikä ei vastaa selkeästi määriteltyä yleishyödyllistä tavoitetta.
ii) Infrastruktuuri on tarpeen ja oikeasuhteinen vahvistetun tavoitteen kannalta
(203)
Kuten johdanto-osan 189-202 kappaleessa todetaan, komissio katsoo, että Gdanskin lentoasema palvelee nykyisin ja vastaisuudessa Gdynian lentoaseman vaikutusaluetta tehokkaasti. Lisäksi molemmilla lentoasemilla on samanlainen toimintamalli ja ne keskittyvät pääasiassa halpa- ja tilauslentoihin.
(204)
Koska selkeästi määriteltyä yleishyödyllistä tavoitetta ei ole, komissio katsoo, ettei infrastruktuurin voida katsoa olevan tarpeen eikä oikeasuhteinen yleishyödyllisen tavoitteen kannalta (ks. myös edellä oleva johdanto-osan 202 kappale).
iii) Infrastruktuurin käyttöön liittyvät odotukset ovat tyydyttävät keskipitkällä aikavälillä, erityisesti kun niitä verrataan jo olemassa olevien infrastruktuurien käyttöön
(205)
Kuten i kohdassa todettiin, Gdynian lentoasema on vain 25 kilometrin päässä olemassa olevasta Gdanskin lentoasemasta ja lentoasemilla on sama vaikutusalue ja samanlainen liiketoimintamalli.
(206)
Gdanskin lentoaseman kapasiteetista on nykyisin käytössä alle 60 prosenttia. Kun otetaan huomioon Gdanskin lentoasemalla parhaillaan toteutettavat investoinnit, Gdanskin lentoaseman kapasiteetti riittää tyydyttämään alueen kysynnän ainakin vuosiin 2025-2028 asti käytettävästä ennusteesta riippuen, ja lentoaseman lisälaajennus on mahdollinen.
(207)
Komissio toteaa myös, että Gdynian lentoaseman liiketoimintasuunnitelman mukaan lentoasema saisi noin [80-90] prosenttia tuloistaan palvelemalla halpa- ja tilauslentoyhtiöitä. Tämä tarkoittaa, että se keskittyisi markkinoihin, jotka ovat Gdanskin lentoaseman ydinliiketoimintaa.
(208)
Tässä yhteydessä komissio huomauttaa myös, ettei Puola ole esittänyt mitään todisteita lentoasemien mahdollisesta yhteistyöstä.
(209)
Myöskään suunnitelmat saada tuloja muista ilmailuun ja muuhun kuin ilmailuun liittyvästä toiminnasta (tuotanto ja palvelut) eivät itsessään riittäisi kattamaan Gdynian lentoaseman pitämiseen liittyviä korkeita toimintakustannuksia.
(210)
Näin ollen komissio katsoo, etteivät Gdynian lentoaseman käyttöön liittyvät odotukset ole tyydyttäviä keskipitkällä aikavälillä.
iv) Kaikilla mahdollisilla käyttäjillä on tasavertainen ja syrjimätön oikeus infrastruktuurin käyttöön
(211)
Puola vahvisti, että kaikilla mahdollisilla käyttäjillä olisi tasavertainen ja syrjimätön oikeus lentoasemainfrastruktuurin käyttöön ilman kaupallisesti perusteetonta syrjintää.
v) Tuki ei vaikuta kaupan kehitykseen tavalla, joka on ristiriidassa yhteisen edun kanssa
(212)
Komissio toteaa, ettei Puola ole esittänyt mitään todisteita siitä, että Gdynian ja Gdanskin lentoasemat muodostaisivat keskenään yhteistyötä tekevän ilmailun keskuksen. Loogisesti ajateltuna vaikuttaisi siltä, että lentoasemien olisi itse asiassa kilpailtava keskenään periaatteessa samoista matkustajista.
(213)
Komissio toteaa lisäksi, että Gdynian lentoaseman liiketoimintasuunnitelma (jonka mukaan noin [80-90] prosenttia tuloista tulee halpa- ja tilauslennoista) ja investoinnin laajuus (esimerkiksi terminaali, jonka kapasiteetti on 0,5 miljoonaa matkustajaa vuodessa ja jota on tarkoitus laajentaa tulevaisuudessa) eivät vahvista väitettä, että Gdynian lentoasema keskittyisi yleisilmailuliikenteeseen ja tarjoaisi palveluja vain tai pääasiassa yleisilmailun alalla.
(214)
Kun otetaan huomioon edellä esitetty ja se, että molemmat lentoasemat keskittyisivät halpa- ja tilauslentoihin, komissio katsoo, että tuki on kohdistettu lentoasemalle, joka kilpailisi suoraan toisen samalla vaikutusalueella toimivan lentoaseman kanssa ilman, että alueella olisi lentoasemapalvelujen kysyntää, jota jo olemassa oleva lentoasema ei voisi tyydyttää.
(215)
Näin ollen komissio katsoo, että kyseinen tuki vaikuttaisi kauppaan tavalla, joka on ristiriidassa yhteisen edun kanssa. Tätä päätelmää tukee se, ettei ole yleishyödyllistä tavoitetta, joka tuella pyrittäisiin saavuttamaan.
vi) Tuen tarpeellisuus ja kannustava vaikutus
(216)
Komissio katsoo Puolan toimittamien tietojen perusteella, että investointikustannukset voivat olla alhaisemmat kuin rakennettaessa muita vastaavia alueellisia lentoasemia Puolassa. Tämä johtuu pääasiassa sotilaslentoaseman olemassa olevan infrastruktuurin käytöstä. Lisäksi Puola esittää, että ilman tukea lentoaseman pitäjä ei tekisi investointia.
(217)
Komissio huomauttaa lisäksi, että tämäntyyppisissä investoinneissa kannattavuusrajan saavuttamiseen tarvittava pitkä aika tarkoittaa, että julkinen rahoitus voisi olla tarpeen, jotta tuensaajan käyttäytymistä voidaan muuttaa niin, että tuensaaja jatkaa investointia. Koska investointihankkeen odotettua kannattavuutta ei voida osoittaa (ks. johdanto-osan 177 kappale) eikä markkinaolosuhteissa toimiva sijoittaja ryhtyisi tällaiseen hankkeeseen, on lisäksi itse asiassa todennäköistä, että tuki muuttaa lentoaseman pitäjän käyttäytymistä.
(218)
Koska selkeästi määriteltyä yleishyödyllistä tavoitetta ei ole, komissio toteaa kuitenkin, ettei tuen voida katsoa olevan tarpeellista eikä oikeassa suhteessa tavoitteeseen.
(219)
Komissio katsoo näin ollen, että Gdynian ja Kosakowon Gdynia-Kosakowon lentoasemayhtiölle myöntämä investointituki ei täytä vuonna 2005 annetuissa lentoliikenteen suuntaviivoissa vahvistettuja vaatimuksia ja ettei tuen voida katsoa soveltuvan sisämarkkinoille.
5.2.2 Toimintatuki
(220)
Komissio katsoo, että Gdynia-Kosakowon lentoasemayhtiön liiketappioiden rahoittaminen on toimintatukea, joka vähentää lentoaseman pitäjän juoksevia menoja. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan tällainen toimintatuki ei periaatteessa sovellu sisämarkkinoille. Vuonna 2005 annettujen lentoliikenteen suuntaviivojen mukaan lentoasemille myönnetty toimintatuki voidaan katsoa sisämarkkinoille soveltuvaksi vain poikkeuksellisesti ja tiukkojen edellytysten täyttyessä Euroopan köyhimmillä alueilla.
(221)
Komissio toteaa, että Gdynian lentoasema sijaitsee tällaisella alueella, johon sovelletaan SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan a alakohdan poikkeusta, joten komission on arvioitava, voidaanko kyseistä toimintatukea pitää sisämarkkinoille soveltuvana alueellisia valtiontukia koskevien suuntaviivojen nojalla.
(222)
Alueellisia valtiontukia koskevien suuntaviivojen 76 kohdan mukaan toimintatuki voidaan sallia alueilla, joihin sovelletaan SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan a alakohdan poikkeusta edellyttäen, että seuraavat kumulatiiviset perusteet täyttyvät: i) tuki edistää alueellista kehitystä, myöntäminen on perusteltua tuen laadun vuoksi ja ii) tuen taso on suhteessa niihin haittoihin, joita sillä pyritään lievittämään.
(223)
Puola on sitä mieltä, että toimintatuki on alueellisia valtiontukia koskevien suuntaviivojen 76 kohdan mukaista (ks. johdanto-osan 77-79 kappale).
(224)
Koska Gdanskin lentoasema palvelee jo Pommerin aluetta eikä uusi lentoasema paranna yhteyksiä alueelle, komissio ei voi katsoa, että tuki edistäisi alueellista kehitystä.
(225)
Komissio toteaa näin ollen, ettei toimintatuen voida katsoa olevan oikeassa suhteessa niihin haittoihin, joita sillä pyritään lievittämään, koska Pommerin alue ei näytä kärsivän liikenneyhteyksiä koskevista haitoista.
(226)
Lisäksi komissio katsoo, että arvioinnin kohteena oleva toimintatuki on osoitettu etukäteen määritellyn menokokonaisuuden rahoittamiseen. Kun otetaan huomioon 5.1.3 jaksossa esitetyt Gdynian lentoaseman liiketoimintasuunnitelmaa sekä ennustettujen tulojen ja kustannusten tasoa koskevat komission arviot, ei voida katsoa, että tuki olisi rajattu välttämättömään tai että se olisi myönnetty väliaikaisesti ja olisi asteittain vähenevää. Erityisesti kun otetaan huomioon lentoaseman pitäjän odotettuun kannattavuuteen liittyvä epävarmuus (ks. valtion tuen olemassaoloa koskeva jakso), tuen väliaikaisuutta ja asteittaista vähenemistä ei voida taata.
(227)
Komissio katsoo joka tapauksessa, että toimintatuen myöntäminen sellaisen investointihankkeen toiminnan varmistamiseksi, jolle on myönnetty sisämarkkinoille soveltumatonta investointitukea, on luonnostaan sisämarkkinoille soveltumatonta.
(228)
Näin ollen komissio katsoo, että Gdynian ja Kosakowon Gdynia-Kosakowon lentoasemayhtiölle myöntämä toimintatuki ei täytä alueellisia valtiontukia koskevissa suuntaviivoissa vahvistettuja soveltuvuusperusteita.
5.2.3 Päätelmä tuen soveltuvuudesta sisämarkkinoille
(229)
Näin ollen komissio katsoo, että Gdynia-Kosakowon lentoasemayhtiölle myönnetty valtiontuki ei sovellu sisämarkkinoille.
(230)
Komissio ei ole löytänyt muuta tuen soveltuvuutta sisämarkkinoille koskevaa säännöstä, jonka perusteella kyseinen tuki voitaisiin katsoa sisämarkkinoille soveltuvaksi perussopimuksen mukaisesti. Myöskään Puola ei ole vedonnut mihinkään tuen soveltuvuutta sisämarkkinoille koskevaan säännökseen eikä esittänyt perusteluja, joiden perusteella komissio voisi katsoa tuen soveltuvan sisämarkkinoille.
(231)
Investointituki ja toimintatuki, jotka Puola on myöntänyt tai aikoo myöntää Gdynia-Kosakowon lentoasemayhtiölle, eivät sovellu sisämarkkinoille. Puola on myöntänyt sääntöjenvastaisesti kyseessä olevat tuet, jotka ovat Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 108 artiklan 3 kohdan vastaisia.
6. TAKAISINPERINTÄ
(232)
Kun komissio on todennut, että tuki ei sovellu sisämarkkinoille, sillä on SEUT-sopimuksen ja unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan toimivalta päättää, että kyseisen valtion on poistettava tuki tai muutettava sitä (61). Tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan valtiolle asetetulla velvollisuudella poistaa komission sisämarkkinoille soveltumattomaksi katsoma valtiontuki pyritään palauttamaan aikaisempi tilanne (62). Tuomioistuin on todennut, että tällainen tavoite on saavutettu, kun tuensaaja on palauttanut sääntöjenvastaisesti myönnetyt tuet ja tämän myötä menettänyt markkinoilla kilpailijoihinsa nähden saamansa edun ja kun ennen tuen maksamista vallinnut tilanne on palautettu (63).
(233)
Neuvoston asetuksen (EY) N:o 659/1999 (64) 14 artiklassa säädetään oikeuskäytännön mukaisesti seuraavaa: ”Sääntöjenvastaista tukea koskevissa kielteisissä päätöksissä komissio päättää, että asianomaisen jäsenvaltion on toteutettava kaikki tarpeelliset toimenpiteet tuen perimiseksi takaisin tuensaajalta […].”
(234)
Näin ollen edellä mainittu valtiotuki on maksettava takaisin Puolan viranomaisille siltä osin kuin tuki on jo maksettu tuensaajalle,
ON HYVÄKSYNYT TÄMÄN PÄÄTÖKSEN:
1 artikla
1. Valtiontuki, jonka Puola on myöntänyt Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 108 artiklan 3 kohdan vastaisesti 28 päivän elokuuta 2007 ja 17 päivän kesäkuuta 2013 välisenä aikana yhtiölle Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o 91 714 000 Puolan zlotyn pääomasijoituksina, ei sovellu sisämarkkinoille.
2. Valtiontuki, jonka Puola aikoo myöntää yhtiölle Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o 17 päivän kesäkuuta 2013 jälkeen Gdynia-Kosakowon sotilaslentoaseman muuttamiseen siviililentoasemaksi, ei sovellu sisämarkkinoille. Valtiontukea ei saa sen vuoksi myöntää.
2 artikla
1. Puolan on perittävä 1 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu tuki takaisin tuensaajalta.
2. Takaisinperittävistä summista kertyy korkoa toisessa alakohdassa luetelluista päivämääristä alkaen määrien tosiasialliseen takaisinperintään saakka.
Takaisinperittävät määrät asetettiin tuensaajan käyttöön seuraavina ajankohtina:
a)
50 000 Puolan zlotya 28 päivänä elokuuta 2007;
b)
200 000 Puolan zlotya 4 päivänä maaliskuuta 2008;
c)
500 000 Puolan zlotya 11 päivänä syyskuuta 2008;
d)
1 345 000 Puolan zlotya 28 päivänä heinäkuuta 2009;
e)
4 361 000 Puolan zlotya 8 päivänä joulukuuta 2010;
f)
25 970 000 Puolan zlotya 8 päivänä heinäkuuta 2011;
g)
1 779 000 Puolan zlotya 1 päivänä syyskuuta 2011;
h)
31 009 000 Puolan zlotya 25 päivänä huhtikuuta 2012;
i)
6 469 000 Puolan zlotya 27 päivänä toukokuuta 2013;
j)
20 031 000 Puolan zlotya 17 päivänä kesäkuuta 2013.
3. Korolle on laskettava korkoa komission asetuksen (EY) N:o 794/2004 (65) V luvun mukaisesti.
4. Puolan on peruttava kaikki 1 artiklan 2 kohdassa tarkoitetut vielä maksattamattomat tukierät tämän päätöksen tiedoksiantamispäivästä alkaen.
3 artikla
1. Edellä 1 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu tuki on perittävä takaisin välittömästi ja tosiasiallisesti.
2. Puolan on varmistettava, että tämä päätös pannaan täytäntöön neljän kuukauden kuluessa sen tiedoksi antamisesta.
4 artikla
1. Puolan on toimitettava komissiolle kahden kuukauden kuluessa tämän päätöksen tiedoksiantamisesta seuraavat tiedot:
a)
tuensaajalta takaisin perittävä kokonaismäärä (tuki ja siitä perittävä korko);
b)
yksityiskohtainen kuvaus toimenpiteistä, jotka on jo toteutettu tai joita suunnitellaan tämän päätöksen noudattamiseksi;
c)
asiakirjat, jotka osoittavat, että tuensaaja on määrätty maksamaan tuki takaisin.
2. Puolan on ilmoitettava komissiolle tämän päätöksen täytäntöön panemiseksi toteutettavien kansallisten toimenpiteiden edistymisestä siihen saakka, kunnes 1 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun tuen takaisinperintä on saatettu loppuun. Puolan on annettava välittömästi komission pyynnöstä tiedot toimenpiteistä, jotka on jo toteutettu tai joita suunnitellaan tämän päätöksen noudattamiseksi. Puolan on annettava myös tarkat tiedot tuensaajalta jo perityistä tukimääristä ja koroista.
5 artikla
Tämä päätös on osoitettu Puolan tasavallalle.
Tehty Brysselissä 11 päivänä helmikuuta 2014.