KOMMISSIONENS AFGØRELSE
af 11. juni 2014
om statsstøtte SA.26818 (C 20/10) (ex N 536/08 og NN 32/10) ydet af Italien til SO.G.A.S., lufthavnsselskabet i Aeroporto dello Stretto
(meddelt under nummer C(2014) 3571)
(Kun den italienske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2014/944/EU)
EUROPA-KOMMISSIONEN HAR -
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF), særlig artikel 108, stk. 2, første afsnit,
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),
efter at have opfordret de interesserede parter til at indsende deres bemærkninger i henhold til ovenstående bestemmelser (1), under henvisning til deres bemærkninger og
ud fra følgende betragtninger:
1. SAGSFORLØB
(1)
Den 27. oktober 2008 meddelte de italienske myndigheder Kommissionen, at regionen Calabrien havde i sinde at yde støtte i form af kapitaltilførsler til at dække driftstab i SO.G.A.S. SpA Società per la Gestione dell'Aeroporto dello Stretto (i det følgende benævnt »SO.G.A.S.« eller »støttemodtageren«). SO.G.A.S. er det lufthavnsselskab, der forvalter Stretto lufthavn i Reggio Calabria.
(2)
I løbet af den indledende undersøgelse blev Kommissionen opmærksom på andre foranstaltninger, som samme støttemodtager nød godt af, og som forekom at være ulovlig statsstøtte. Kommissionen inddrog derfor disse foranstaltninger i sin undersøgelse.
(3)
Da Kommissionen var i besiddelse af oplysninger, der kunne tyde på, at der faktisk var blevet ydet statsstøtte, før Kommissionen kunne vurdere dens forenelighed med det indre marked, registrerede den sagen som ikkeanmeldt støtte under sagsnummer NN 32/10.
(4)
Kommissionen anmodede om yderligere oplysninger om den anmeldte foranstaltning den 27. november 2008, den 23. februar 2009 og den 19. maj 2009. Italien svarede den 14. januar 2009, den 26. marts 2009 og den 9. oktober 2009.
(5)
Ved brev af 20. juli 2010 meddelte Kommissionen Italien, at den havde besluttet at indlede den formelle undersøgelsesprocedure efter EUF-traktatens artikel 108, stk. 2, i henseende til støtten til SO.G.A.S. (i det følgende benævnt »indledningsafgørelsen«).
(6)
Kommissionens afgørelse om at indlede proceduren blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende (2). Kommissionen opfordrede interesserede parter til at fremsætte bemærkninger.
(7)
Ved brev af 19. november 2010 sendte støttemodtageren sine bemærkninger til indledningsafgørelsen. Den 20. december 2010 fremsendte Kommissionen støttemodtagerens bemærkninger til de italienske myndigheder og udbad sig deres reaktion. Kommissionen sendte en påmindelse den 8. marts 2011 og modtog Italiens bemærkninger den 29. april 2011. Kommissionen har ikke modtaget andre bemærkninger fra interesserede parter.
(8)
De italienske myndigheder fremsendte deres bemærkninger til indledningsafgørelsen ved brev af 23. september 2010 og 15. december 2010.
(9)
Ved brev af 30. marts 2012 anmodede Kommissionen om yderligere oplysninger om de omhandlede foranstaltninger. De italienske myndigheder fremsendte de efterspurgte oplysninger ved brev af 30. april 2012.
2. DETALJERET BESKRIVELSE AF FORANSTALTNINGEN
2.1. Støttemodtageren
(10)
Modtageren af støtteforanstaltningerne er det lufthavnsselskab, der forvalter lufthavnen i Reggio Calabria, SO.G.A.S.
(11)
SO.G.A.S. er et aktieselskab, som blev stiftet i henhold til italiensk lov i marts 1981, og som er 100 % offentligt ejet.
(12)
Trafikken i lufthavnen steg fra 272 859 passagerer i 2004 til 571 694 passagerer i 2012 (3).
2.2. De anfægtede foranstaltninger
(13)
Den af Italien anmeldte foranstaltning er en kapitaltilførsel foretaget af regionen Calabrien på 1 824 964 EUR til at dække tabene i SO.G.A.S. i 2004 og 2005.
(14)
I juni 2005 og juni 2006 besluttede SO.G.A.S.' offentlige aktionærer at dække de tab, som SO.G.A.S. havde lidt de to foregående år (1 392 900 EUR i 2004 og 2 257 028 EUR i 2005), ved hjælp af proratakapitaltilførsler. Dengang ejede regionen Calabrien 50 % af aktierne i selskabet, mens resten ejedes af Reggio Calabria kommune, provinsen Reggio Calabria, provinsen Messina, Messina kommune, handelskammeret i Reggio Calabria og handelskammeret i Messina.
(15)
Ifølge de oplysninger, som Kommissionen havde adgang til på tidspunktet for vedtagelsen af indledningsafgørelsen, var der allerede effektueret proratakapitaltilførsler fra provinsen Reggio Calabria, Messina kommune, Reggio Calabria kommune og handelskammeret i Messina.
(16)
I 2006 led SO.G.A.S. et yderligere tab på 6 018 982 EUR. I december 2007 besluttede SO.G.A.S.' aktionærer at konvertere selskabets reserver til kapital og reducere kapitalen for at dække de resterende tab. Men det ville nedbringe kapitalen til under den minimumsgrænse, der er foreskrevet i italiensk lov for lufthavnsselskaber. For atter at bringe kapitalen i overensstemmelse med lovens krav gav SO.G.A.S.' aktionærer tilsagn om at øge kapitalen til 2 742 919 EUR. Kapitalen blev forhøjet ved at konvertere obligationer, som tidligere var tegnet af nogle af aktionærerne, for i alt 2 274 919 EUR. Regionen Calabrien var ikke blandt de aktionærer, der ejede konvertible obligationer, og dens andel af selskabskapitalen faldt fra 50 % til 6,74 %.
2.3. Støtteydende myndighed
(17)
Den støtteydende myndighed i henseende til de omhandlede foranstaltninger er regionen Calabrien.
(18)
Som forklaret ovenfor blev der også ydet offentlige midler til SO.G.A.S. af provinsen Reggio Calabria, Reggio Calabria kommune, provinsen Messina, Messina kommune, handelskammeret i Reggio Calabria og handelskammeret i Messina i form af proratakapitaltilførsler til at dække de tab, som SO.G.A.S. led i 2004, 2005 og 2006 og til atter at bringe kapitalen i overensstemmelse med lovens krav.
2.4. Budget
(19)
De italienske myndigheder anmeldte kapitaltilførslerne på 1 824 964 EUR svarende til Regionen Calabriens andel i SO.G.A.S., som var blevet godkendt i juni 2005 og juni 2006. Endvidere, som forklaret ovenfor, dækkede de øvrige offentlige aktionærer tab for ligeledes 1 824 964 EUR. Der blev yderligere tilført 2 742 919 EUR i december 2007.
(20)
Det samlede omhandlede foranstaltningsbudget er således 6 392 847 EUR.
2.5. Nationale retssager
(21)
Regionen Calabrien besluttede at undlade at effektuere kapitaltilførslerne, som aktionærerne havde vedtaget i juni 2005 og juni 2006, indtil der var truffet en afgørelse i Kommissionen om godkendelse heraf, og SO.G.A.S. sagsøgte regionen ved den almindelige domstol (Tribunale) i Reggio Calabria. Domstolen gav SO.G.A.S. medhold, og regionens efterfølgende anke blev afvist i maj 2009.
(22)
Selv om domstolen anerkendte Kommissionens kompetence til at afgøre, om statsstøtteforanstaltningen var forenelig med det indre marked, mente den, at de nationale domstole havde kompetence til at afgøre, om en foranstaltning udgjorde statsstøtte. Domstolen fandt, at den offentlige støtte i det foreliggende tilfælde ikke udgjorde statsstøtte, fordi den ikke kunne fordreje konkurrencen eller påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne. Domstolen bemærkede også, at det markedsøkonomiske investorprincip var overholdt, fordi der på tidspunktet for støtteydelsen, uanset tabene i 2004 og 2005, var rimelige udsigter til rentabilitet på lang sigt.
(23)
Regionen ankede domstolens dom med den begrundelse, at der var tale om statsstøtte, og at den derfor ikke burde gennemføres, før Kommissionen havde vedtaget en godkendelsesafgørelse. I december 2009 oplyste de italienske myndigheder Kommissionen om, at denne anke var blevet afvist, og at der ikke var yderligere retslige muligheder for at anfægte ydelsen af den offentlige støtte til SO.G.A.S.
3. BEGRUNDELSE FOR INDLEDNING AF DEN FORMELLE UNDERSØGELSESPROCEDURE
(24)
I indledningsafgørelsen indtog Kommissionen den foreløbige holdning, at proratatilførslerne, som regionen og andre offentlige aktionærer foretog for at dække tabene i 2004 og 2005, og den kapitaltilførsel, som blev besluttet af SO.G.A.S.' aktionærer i december 2007, udgjorde statsstøtte, fordi:
a)
de bestod i en overførsel af midler til SO.G.A.S. fra en række regionale og lokale myndigheder, nemlig regionen Calabrien, provinsen Reggio Calabria, Messina kommune og Reggio Calabria kommune, eller lokale selvstyrende offentligretlige organer, nemlig handelskammeret i Reggio Calabria og handelskammeret i Messina, hvorfor det var statslige midler, og de kunne tilregnes staten
b)
de ikke opfyldte det markedsøkonomiske investorprincip og dermed gav SO.G.A.S. en selektiv fordel
c)
de kunne fordreje konkurrencen og påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne.
(25)
Kommissionen indtog den foreløbige holdning, at de omhandlede foranstaltninger var uforenelige med det indre marked. For det første havde Italien anført, at SO.G.A.S. ikke var betroet udførelsen af en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse. For det andet havde de italienske myndigheder bekræftet, at foranstaltningerne ikke vedrørte en bestemt lufthavnsinvestering. Kommissionen konkluderede foreløbig, at foranstaltningernes forenelighed ikke kunne vurderes ud fra de kriterier, der var fastlagt i retningslinjerne for finansiering af lufthavne og statslig startstøtte til luftfartsselskaber, som opererer fra regionale lufthavne (i det følgende benævnt »luftfartsretningslinjerne fra 2005«) (4). For det tredje anførte de italienske myndigheder også - uanset deres påstand om, at SO.G.A.S. var en kriseramt virksomhed efter rammebestemmelser for statsstøtte til redning og omstrukturering af kriseramte virksomheder (i det følgende benævnt »rammebestemmelserne«) (5) - at foranstaltningerne ikke indgik i en omstruktureringsplan, og at der ikke fandtes en sådan plan. Endelig indtog Kommissionen den holdning, at foranstaltningerne ikke var forenelige med retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte for 2007-2013 (i det følgende benævnt »regionalretningslinjerne«) (6), som dannede grundlag for vurderingen af den støtte, der blev ydet i medfør af EUF-traktatens artikel 107, stk. 3, litra a) og c).
(26)
Hvad angår den retssag, der blev anlagt ved de italienske domstole imod regionen for at få den til at betale sit proratabidrag, mens man afventede Kommissionens godkendelse heraf efter statsstøttereglerne, mente Kommissionen, at Italien på grund af EU-rettens forrang frem for national ret, og så længe anmeldelsen ikke var formelt trukket tilbage, var nødt til at overholde standstill-forpligtelsen i henhold til EUF-traktatens artikel 108, stk. 3. Kommissionen fandt derfor, at de nationale domstoles afgørelse burde være blevet tilsidesat i kraft af standstill-forpligtelsens forrang ifølge EUF-traktatens artikel 108, stk. 3, og at de italienske myndigheder ikke burde have effektueret den anmeldte foranstaltning, så længe statsstøtteproceduren ikke var afsluttet.
4. BEMÆRKNINGER FRA DE INTERESSEREDE PARTER
(27)
Den eneste interesserede part, som Kommissionen modtog bemærkninger fra, var støttemodtageren SO.G.A.S., som støttede og supplerende de argumenter, som de italienske myndigheder havde fremsat under den formelle undersøgelse.
4.1. Forekomsten af statsstøtte
(28)
SO.G.A.S. anførte, at de omhandlede foranstaltninger ikke udgjorde statsstøtte, fordi ikke alle kriterierne i EUF-traktatens artikel 107, stk. 1, var opfyldt. Nærmere bestemt hævdede SO.G.A.S., at foranstaltningen i) ikke påvirkede samhandelen mellem medlemsstaterne eller subsidiært ii) ikke gav SO.G.A.S. en selektiv økonomisk fordel og iii) ikke fordrejede eller truede med at fordreje konkurrencen.
(29)
SO.G.A.S. hævdede, at de anfægtede foranstaltninger blev ydet på normale markedsvilkår og derfor overholdt det markedsøkonomiske investorprincip. De var i overensstemmelse med artikel 2446 og 2447 i den italienske civillovbog, hvorefter aktionærerne i et aktieselskab, som havde mistet over en tredjedel af sin kapital, havde pligt til at dække dets tab for at forhindre, at selskabet blev afviklet. Hvis ikke aktionærerne dækkede lufthavnsselskabet SO.G.A.S.' tab, ville det have medført tilbagekaldelse (efter artikel 13 i ministeriel bekendtgørelse nr. 521 af 12. november 1997) af den delvise forvaltning af Stretto lufthavn, som var betroet SO.G.A.S. i henhold til artikel 17 i anordningslov nr. 67 af 1997, og ville have gjort det umuligt i fremtiden at opnå den fulde koncession til forvaltning af lufthavnen, som transportministeriet havde modtaget ansøgning om. Det kunne derfor med rimelighed antages, at en privat investor i en lignende situation ville have handlet på samme måde for at øge værdien af sin aktiepost.
(30)
Støttemodtageren påpegede, at den almindelige domstol i Reggio Calabria havde rekvireret en uafhængig værdiansættelse af selskabet i juni 2008, ifølge hvilken selskabets værdi skønnedes at ligge på mellem 12 og 17 mio. EUR.
(31)
For at dokumentere selskabets udsigter til rentabilitet fremlagde støttemodtageren en forretningsplan for Kommissionen, som var udarbejdet af SO.G.A.S. i oktober 2008 af en ekstern konsulent, der forventede, at selskabet ville genoprette rentabiliteten i 2013.
(32)
I juli 2007 var den delvise privatisering af SO.G.A.S. blevet sendt i udbud. Der var indkommet et tilbud på køb af 35 % af SO.G.A.S.' kapital fra et italiensk-argentinsk konsortium (associazione temporanea di imprese, i det følgende benævnt»ATI«). SO.G.A.S.' aktionærer anså tilbuddet for at være økonomisk ufordelagtigt. I marts 2010 blev 35 % af SO.G.A.S.' aktier på ny sendt i udbud. Ifølge SO.G.A.S. viste de to interessetilkendegivelser sammen med det første tilbud fra konsortiet, at det markedsøkonomiske investorprincip var opfyldt.
(33)
SO.G.A.S. hævdede også, at Kommissionen tog fejl, når den konkluderede, at passagererne i Stretto lufthavn også kunne bruge lufthavnene i Catania, Lamezia Terme og Crotone afhængigt af deres bopæl, og at de omhandlede foranstaltninger derfor kunne fordreje konkurrencen mellem lufthavnsselskaberne.
(34)
For det første var Stretto lufthavn og lufthavnene i Catania, Lamezia Terme og Crotone regionale punkt-til-punkt-lufthavne, hvis opland ikke overlappede hinanden. Stretto lufthavn konkurrerede heller ikke med nogen anden lufthavn i Italien eller Unionen. De særlige geografiske og infrastrukturelle træk ved Calabrien udelukkede enhver potentiel overlapning mellem Strettos opland og de italienske nabolufthavnes opland. Lamezia Terme lufthavn lå over 130 km væk, ca. en times kørsel fra Stretto. Der var ingen hurtig forbindelse mellem Stretto og Crotone lufthavn, som lå over tre timers kørsel væk. Catania lufthavn lå i en anden region over 130 km væk med en rejsetid i bil på 1 time og 30-40 minutter.
(35)
SO.G.A.S. fremsendte en tabel med et indeks over korrelationen mellem ankommende passagerer i Stretto lufthavn henholdsvis lufthavnene i Lamezia Terme, Crotone and Catania. Tabellen viste ifølge SO.G.A.S., at passagerer, der rejste via Stretto lufthavn, udgjorde en ny komponent i den regionale trafik. En lukning af lufthavnen ville derfor medføre tab af en del af efterspørgslen på lufttransport snarere end en omfordeling til andre lufthavne. SO.G.A.S. indsendte også en tabel, der viste, at de omhandlede foranstaltninger faktisk havde skabt ny efterspørgsel efter lufttransport i området og givet positive gevinster for både luftfartsselskaber, som var interesseret i at starte nye ruter mellem Stretto og andre italienske og europæiske lufthavne, og andre lufthavne, som oplevede en øget efterspørgsel.
(36)
SO.G.A.S. afviste Kommissionens foreløbige konstatering af, at foranstaltningerne potentielt kunne fordreje konkurrencen mellem luftfartsselskaberne. Den offentlige støtte var ikke blevet overført til et luftfartsselskab gennem bevilling af lavere afgifter for landing eller andre gunstige vilkår. Landingsafgifter og andre driftsbetingelser i lufthavnen blev fastlagt af den kompetente myndighed og var ikke overladt til lufthavnsselskabets skøn. Endelig hævdede SO.G.A.S., at Stretto primært blev befløjet af Alitalia (som havde seks af otte daglige flyvninger), og at der ikke var tegn på, at charter- eller lavprisselskaber var interesserede i at starte nye ruter med afgang fra Stretto lufthavn.
(37)
SO.G.A.S. konkluderede, at Kommissionen i sin vurdering af foranstaltningens virkning for konkurrencen og samhandelen mellem medlemsstaterne burde have taget mere hensyn til de specifikke omstændigheder og fundet, at foranstaltningen ikke udgjorde statsstøtte.
4.2. Støttens forenelighed
(38)
Angående spørgsmålet om, hvorvidt foranstaltningerne kunne anses for forenelige efter EUF-traktatens artikel 107, stk. 3, litra c), hævdede SO.G.A.S., at den omhandlede offentlige støtte var rettet mod at opretholde lufthavnsselskabets drift og udvikle visse økonomiske aktiviteter. Denne målsætning var begrundet i det forhold, at små lufthavne generelt ikke genererer tilstrækkelig indtjening til at dække de omkostninger, der er nødvendige for at overholde sikkerhedskravene. Desuden ville Stretto lufthavn på grund af lufthavnsinfrastrukturens karakteristika og de deraf følgende restriktioner, som den italienske myndighed for civil luftfart ENAC (7) pålagde den, have meget vanskeligt ved at huse charter- og lavprisselskaber.
(39)
Navnlig var Stretto lufthavn i overensstemmelse med ENAC's kriterier kategoriseret som en niveau II-lufthavn. Denne kategorisering byggede på infrastrukturens dimensioner frem for passagertal. Lufthavne med lave passagertal skulle ifølge denne klassificering afholde samme omkostninger for at opfylde sikkerhedsstandarderne som lufthavne med over en million passagerer.
(40)
Uden den omhandlede offentlige støtte ville lufthavnen være tvunget til at lukke, hvilket ville få negative konsekvenser på regionalt plan for indbyggernes mobilitet. Det ville også have hindret aktionærerne i at få et afkast af deres investering.
(41)
Endelig eller subsidiært hævdede SO.G.A.S., at Kommissionens beslutning 2005/842/EF (8) af almindelig økonomisk interesse kunne finde anvendelse på nærværende sag, og at foranstaltningerne under alle omstændigheder kunne anses for at være forenelige med det indre marked og være fritaget for anmeldelseskravet på det grundlag.
(42)
SO.G.A.S. hævdede, at eftersom trafikken i lufthavnen ikke oversteg en million passagerer om året i referenceperioden, var forvaltningen af lufthavnen en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse efter artikel 2, stk. 1, litra d), i beslutning2005/842/EF. SO.G.A.S. påpegede, at lokale myndigheder i henhold til anordningslov nr. 250 af 25. juli 1997 kun kunne eje aktieposter i selskaber, som havde fået overdraget at udføre en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse. SO.G.A.S. havde altid været ejet af lokale myndigheder i Calabrien og Messina, hvilket var et formodet bevis for, at forvaltningen af lufthavnen udgjorde en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse. For at vise, at forvaltningen af lufthavnen faktisk udgjorde en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, fremsendte SO.G.A.S. to beslutninger, som var truffet af Reggio Calabria kommune den 27. juli 2010 og den 19. juni 2010, og hvori der blev henvist til lufthavnstjenestens betydning for regionen.
(43)
Kompensationen for offentlig tjeneste var begrænset til de tab, som lufthavnsselskabet led ved udførelsen af tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, hvorfor den overholdt principperne om nødvendighed og proportionalitet i henhold til artikel 5, stk. 1, i beslutning 2005/842/EF. Med hensyn til fraværet af et dokument, hvoraf det fremgår, at lufthavnsselskabet får overdraget udførelsen af tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, foreslog SO.G.A.S., at der blev udarbejdet forslag til en aftale, som kunne fjerne enhver tvivl om, at de fire Altmark-kriterier (9) var opfyldt i nærværende sag om Stretto lufthavn.
5. DE ITALIENSKE MYNDIGHEDERS BEMÆRKNINGER
(44)
I indledningsafgørelsen bemærkede Kommissionen, at Italien havde bekræftet, at SO.G.A.S. ikke formelt var blevet betroet udførelsen af en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, hvorfor foreneligheden af den omhandlede foranstaltning ikke kunne vurderes i henhold til reglerne om tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse.
5.1. Spørgsmålet om, hvorvidt lufthavnens aktiviteter udgør en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse
(45)
I løbet af undersøgelsesproceduren hævdede Italien, at de omhandlede foranstaltninger udgjorde en kompensation for SO.G.A.S.' levering af tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse. I mangel af dokumentation for det modsatte hævdede de italienske myndigheder, at en efterfølgende evaluering ville vise, at EU's krav vedrørende tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse var opfyldt i SO.G.A.S.' tilfælde.
(46)
Italien fandt, at Kommissionen med sin valgte linje tillagde det formelle unødigt stor vægt i forhold til de væsentlige krav til tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse. Til støtte for denne påstand fremsendte Italien en summarisk vurdering af de fire Altmark-kriterier. Italien hævdede, at SO.G.A.S. faktisk havde fået betroet udførelsen af forpligtelse til offentlig tjeneste. Denne forpligtelse blev bekræftet både direkte og indirekte af flere forvaltningsdokumenter udstedt af de lokale myndigheder. Italien fremsendte referat fra et møde i kommunalbestyrelsen i Reggio Calabria, som fandt sted den 17. oktober 2007, hvor bestyrelsen besluttede at yde tilskud til dækning af lufthavnsselskabets tab, og referatet af møderne i samme organ, som fandt sted den 16. juni 2009 og 31. december 2009, til dokumentation af, at lufthavnsaktiviteterne var tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse. Ifølge mødereferatet fra den 17. oktober 2007 havde regionen Calabrien den holdning, at visse aktiviteter i lufthavnen i Reggio Calabria var nødvendige for leveringen af en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, og havde pålagt SO.G.A.S. en række forpligtelser til offentlig tjeneste for at sikre, at den offentlige interesse blev ordentlig varetaget. I sådanne tilfælde kunne lufthavnsselskabet få tilskud af myndighederne til de ekstra omkostninger, som ville påløbe ved udførelsen af disse forpligtelser, som var af en sådan art, at det ikke kunne udelukkes, at den samlede forvaltning af lufthavnen kunne anses for at være en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse.
(47)
Mere generelt var regionen Calabrien medunderskriver af en protokol for udvikling af lufthavnene i Lamezia Terme, Crotone og Reggio Calabria, som gjorde det klart, at lufthavnstjenester var offentlige tjenester, som var afgørende for den økonomiske og sociale udvikling i regionen, hvorfor de kunne finansieres med EU-midler eller nationale eller regionale midler.
(48)
Italien understregede også, at lufthavnsselskabet den 28. december 2008 bad aktionærerne om at specifikt dække sine tab i kraft af forpligtelsen til offentlig tjeneste og hævdede, at ingen privat erhvervsdrivende ville levere de pågældende lufthavnsforvaltningstjenester på rene markedsvilkår. Således var det første Altmark-kriterium opfyldt.
(49)
De parametre, som kompensationen blev beregnet ud fra, kunne let udledes af SO.G.A.S.' balance, hvor man åbent fremlagde driftstabene. Den offentlige støtte var begrænset til tabsbeløbet uden nogen ekstra margin til støttemodtageren.
(50)
Med hensyn til det tredje Altmark-kriterium hævdede Italien, at en offentlig aktionærs handlinger i forbindelse med offentlige tjenester ikke kunne sammenlignes med en privat investors adfærd. Et offentligt organs adfærd kunne begrundes i den offentlige interesse, hvilket hindrede anvendelse af det markedsøkonomiske investorprincip. I så fald var de offentlige aktionærers adfærd ikke begrundet i kommercielle overvejelser og kunne derfor ikke sammenlignes med en privat investors. Italien konkluderede, at det tredje Altmark-kriterium, som forekom at kræve anvendelsen af det markedsøkonomiske investorprincip, ikke var relevant at vurdere i det foreliggende tilfælde.
(51)
Italien anførte, at eftersom SO.G.A.S.' aktiviteter udgjorde en tjenesteydelse af almen interesse, kunne kapitaltilførslerne på basis af en efterfølgende evaluering anses for at være en kompensation for leveringen af sådanne tjenester, hvorfor de ikke udgjorde statsstøtte.
5.2. Støttens forenelighed
(52)
Italien anførte, at foranstaltningerne, hvis de ansås for at være statsstøtte, under alle omstændigheder burde regnes for at være forenelige efter artikel 2, stk. 1, i beslutning 2005/842/EF.
5.3. Ingen fordrejning af konkurrencen
(53)
Italien henviste til punkt 39 i luftfartsretningslinjerne fra 2005: »Omvendt er der ikke stor sandsynlighed for, at støtte, der ydes til små regionale lufthavne (kategori D), kan fordreje konkurrencen eller berøre samhandelen i et sådant omfang, at det strider mod den fælles interesse«.
(54)
De italienske myndigheder hævdede endvidere, at lufthavnsaktiviteterne ikke var rentable. Dette blev dokumenteret af, at den bredt bekendtgjorte offentlige udbudsprocedure vedrørende den oprindeligt planlagte delvise privatisering af selskabet ikke gav resultat. Idet de potentielle investorer måtte regne med at dække de forventede tab de kommende år som angivet i forretningsplanen, der var vedlagt udbudsmaterialet, og idet det eneste indkomne tilbud ikke blevet anset for økonomisk fordelagtigt, var det klart, at aktiviteten i sagens natur var tabsgivende. Det forhold, at tilbudsgiverne ikke var indstillet på at dække potentielle fremtidige tab af ubegrænset omfang, men kun op til forud fastsatte grænser, beviste desuden, at det ikke var en attraktiv forretning for investorerne, hvilket igen betød, at foranstaltningerne ikke kunne påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne.
6. DE ITALIENSKE MYNDIGHEDERS KOMMENTARER TIL DE INTERESSEREDE PARTERS BEMÆRKNINGER
(55)
Ved brev af 27. april 2012 sendte de italienske myndigheder på vegne af regionen Calabrien Kommissionen deres kommentarer til SO.G.A.S.' bemærkninger.
(56)
Italien støttede SO.G.A.S.' argumenter, herunder SO.G.A.S.' påstand om, at de omhandlede foranstaltninger vedrørte en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, hvilket efter Italiens mening betød, at de ikke kunne anses for at udgøre statsstøtte.
(57)
Italien hævdede også, at foranstaltningerne ikke fordrejede konkurrencen eller påvirkede samhandelen mellem medlemsstaterne.
7. VURDERING AF STØTTEN
7.1. Forekomsten af statsstøtte
(58)
Efter EUF-traktatens artikel 107, stk. 1, og medmindre andet er anført i TEUF, »er statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med det indre marked, i det omfang den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne«.
(59)
Betingelserne i artikel 107, stk. 1, er kumulative. De omhandlede foranstaltninger vil kun udgøre statsstøtte efter EUF-traktatens artikel 107, stk. 1, hvis alle de nævnte betingelser er opfyldt. Den økonomiske støtte skal således:
a)
være ydet af staten eller med statsmidler
b)
begunstige visse virksomheder eller visse produktioner
c)
fordreje eller true med at fordreje konkurrencevilkårene
d)
påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne.
(60)
I sin dom i sagen om Leipzig-Halle-lufthavnen (10) bekræftede Retten, at anlæg og drift af en civil lufthavn udgør en økonomisk aktivitet. Den eneste undtagelse gælder visse aktiviteter, der i reglen falder ind under offentlig myndighedsudøvelse og derfor ikke kan anses for at være økonomiske aktiviteter. Den statslige finansiering af sådanne aktiviteter falder uden for statsstøttereglernes anvendelsesområde. Der er derfor ingen tvivl om, at SO.G.A.S. er en virksomhed, for så vidt angår statsstøttereglerne, idet selskabet forvalter Stretto lufthavn og tilbyder de erhvervsdrivende (især luftfartsselskaber), der driver virksomhed i lufthavnen, lufthavnstjenester mod betaling.
7.1.1. Statsmidler
(61)
Begrebet statsstøtte gælder enhver fordel, der tildeles direkte eller indirekte ved hjælp af statsmidler af staten selv eller gennem ethvert mellemliggende organ, der handler i henhold til de beføjelser, som er overdraget til dem af staten. Det gælder dermed også alle de fordele, som regionale eller lokale organer i medlemsstaterne tildeler, uanset disses status og beskrivelse (11).
(62)
I betragtning 27 og 28 til indledningsafgørelsen bemærkede Kommissionen, at de omhandlede foranstaltninger bestod i en overførsel af midler til SO.G.A.S. fra flere regionale og lokale myndigheder, nemlig regionen Calabrien, provinsen Reggio Calabria, Messina kommune og Reggio Calabria kommune. Kommissionen mente derfor, at de omhandlede foranstaltninger involverede statslige midler og kunne tilregnes staten. Kommissionen mente også, at de italienske handelskamres midler var statslige midler. Handelskamrene var offentlige organer reguleret af offentlig ret, ifølge hvilken de var en del af den offentlige forvaltning og havde fået betroet at varetage offentlige funktioner, og Kommissionen mente derfor, at deres beslutninger kunne tilregnes staten. På det grundlag var midlerne fra handelskammeret i Messina statslige, og overførslen af dem kunne tilregnes staten. I løbet af undersøgelsesproceduren bestred hverken Italien eller interesserede parter denne indledende konstatering.
(63)
Kommissionen bekræfter derfor, at alle de omhandlede foranstaltninger blev ydet med statslige midler og kan tilregnes staten.
7.1.2. Selektiv økonomisk fordel
(64)
Den offentlige støtte er selektiv, da den kun kommer en enkelt virksomhed til gode, nemlig SO.G.A.S. Den dækker de tab, som SO.G.A.S. har lidt ved udførelsen af sin normale virksomhed.
(65)
For så vidt som anlæg og drift af lufthavnsinfrastruktur er en økonomisk aktivitet, mener Kommissionen, at offentlig støtte ydet til SO.G.A.S. som forvalter af en sådan infrastruktur til dækning af omkostninger, som lufthavnsselskabet normalt ville skulle bære selv, giver SO.G.A.S. en økonomisk fordel, da den styrker selskabets stilling i markedet og forhindrer markedskræfterne i at få deres normale virkning (12).
(66)
Selv om Italien i den indledende fase anførte, at lufthavnen ikke formelt havde fået betroet leveringen af en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, bemærker Kommissionen, at Italien efter vedtagelsen af indledningsafgørelsen genovervejede sin indstilling og derefter hævdede, at den omhandlede offentlige støtte faktisk udgjorde offentlig kompensation for opfyldelsen af forpligtelsen til offentlig tjeneste (13).
(67)
I sin Altmark-dom fastlagde Domstolen følgende kriterier for, hvorvidt kompensation for levering af en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse var en fordel i henhold til artikel 107 i TEUF (14):
1)
Den modtagende virksomhed skal faktisk være pålagt at opfylde forpligtelser til offentlig tjeneste, og disse forpligtelser skal være klart defineret (første Altmark-kriterium).
2)
De kriterier, der er grundlaget for beregningen af kompensationen, skal være fastlagt på forhånd på en objektiv og gennemsigtig måde (andet Altmark-kriterium).
3)
Kompensationen må ikke overstige, hvad der er nødvendigt for helt eller delvis at dække de udgifter, der er afholdt ved opfyldelsen af forpligtelserne til offentlig tjeneste, idet der skal tages hensyn til de hermed forbundne indtægter og til en rimelig fortjeneste ved opfyldelsen af forpligtelserne (tredje Altmark-kriterium).
4)
Når udvælgelsen af den virksomhed, der skal overdrages en forpligtelse til offentlig tjeneste, i et konkret tilfælde ikke gennemføres inden for rammerne af en procedure for tildeling af offentlige kontrakter, som giver mulighed for at udvælge den ansøger, der kan levere de pågældende ydelser til de laveste omkostninger for samfundet, skal størrelsen af den nødvendige kompensation fastlægges på grundlag af en analyse af de omkostninger, som en gennemsnitsvirksomhed, der er veldrevet og tilstrækkeligt udstyret med transportmidler til at kunne opfylde de stillede krav til den offentlige tjeneste, ville have ved at opfylde forpligtelserne, idet der skal tages hensyn til de hermed forbundne indtægter og til en rimelig fortjeneste ved opfyldelsen af forpligtelserne (fjerde Altmark-kriterium).
7.1.2.1. Første Altmark-kriterium
(68)
Kravet i det første Altmark-kriterium falder sammen med det krav, der er fastlagt i EUF-traktatens artikel 106, stk. 2, om, at tjenesteydelsen skal være klart overdraget og defineret (15).
(69)
Først og fremmest gælder EUF-traktatens artikel 106, stk. 2, kun »visse virksomheder, der har fået overdraget at udføre« tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse. Domstolen har konsekvent understreget behovet for en akt, der beviser denne overdragelse (16). En overdragelsesakt er nødvendigt for at definere de forpligtelser, som virksomheden henholdsvis staten påtager sig. I mangel af et sådant officielt dokument er virksomhedens specifikke opgaver ikke kendt, og det kan ikke fastslås, hvad der vil være en rimelig kompensation (17). Behovet for en klar definition af tjenesteydelsen af almindelig økonomisk interesse ligger derfor i og er uløseligt knyttet til overdragelsen og falder således direkte ind under EUF-traktatens artikel 106, stk. 2. Når en tjenesteydelse overdrages til en virksomhed, er det logisk nok også nødvendigt at definere den.
(70)
Så langt tilbage som i meddelelsen fra 2001 om tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse henledte Kommissionen opmærksomheden på forbindelsen mellem definitionen af overdragelsen af opgaven og nødvendigheden og proportionaliteten af kompensationen for at levere den pågældende tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse i henhold til EUF-traktatens artikel 106, stk. 2 (18). I punkt 22 i meddelelsen anførte Kommissionen: »For at undtagelsen i artikel 86, stk. 2, kan finde anvendelse, skal public service-opgaven under alle omstændigheder være klart defineret og udtrykkeligt overdraget ved en offentlig myndighedsakt […] Dette krav er nødvendigt for at sikre juridisk klarhed og gennemsigtighed i forhold til borgerne, ligesom det er en nødvendig forudsætning for, at Kommissionen kan foretage en proportionalitetsundersøgelse.« Overdragelse og definition er dermed logiske forudsætninger for enhver meningsfyldt vurdering af enhver kompensations proportionalitet. EU's domstole og retter har konsekvent understreget behovet for en klar definition af forpligtelser til offentlig tjeneste med henblik på anvendelsen af både Altmark-undtagelsen og EUF-traktatens artikel 106, stk. 2 (19).
(71)
Fællesskabets rammebestemmelser for statsstøtte i form af kompensation for offentlig tjeneste fra 2005 (20) bekræfter denne tilgang. Det følger af punkt 8 i rammebestemmelserne, at kompensation for offentlig tjeneste, som udgør støtte efter EUF-traktatens artikel 107, stk. 1, kan erklæres for forenelig med det indre marked, hvis betingelserne i rammebestemmelserne er opfyldt. Disse betingelser er navnlig overdragelsen af tjenesteydelsen af almindelig økonomisk interesse ved en eller flere officielle akter, hvor bl.a. præciseres den nøjagtige art og varighed af forpligtelserne til offentlig tjeneste, parametrene for beregning, kontrol og revision af kompensationen samt forholdsreglerne til undgåelse af og for tilbagebetaling af overkompensation (punkt 12 i rammebestemmelserne).
(72)
I Kommissionens meddelelse fra 2011 om anvendelsen af Den Europæiske Unions statsstøtteregler på kompensation for levering af tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse (21) står der også, at tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse og forpligtelser til offentlig tjeneste skal fastlægges klart på forhånd. I punkt 51 i meddelelsen fastlægges følgende: »For at traktatens artikel 106, stk. 2, kan finde anvendelse, skal driften af en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse være overdraget til en eller flere virksomheder. De pågældende virksomheder skal derfor af staten have fået overdraget en særlig opgave. Ifølge den første betingelse i Altmark-dommen skal virksomheden faktisk være pålagt en forpligtelse til offentlig tjeneste. I overensstemmelse med den første betingelse i Altmark-dommen er det nødvendigt med en overdragelsesakt, der fastsætter de pågældende virksomheders og myndighedens respektive forpligtelser.« I punkt 52 bestemmes det, at den offentlige opgave skal overdrages gennem en eller flere akter, der i det mindste skal fastlægge indholdet og varigheden af forpligtelserne til offentlig tjeneste, virksomheden og eventuelt det omhandlede geografiske område, eventuelle eksklusive eller særlige rettigheder, som den omhandlede myndighed overdrager til virksomheden, parametrene for beregning, kontrol og revision af kompensationen, og de foranstaltninger, der er truffet for at undgå og sikre tilbagebetaling af en eventuel overkompensation.
(73)
Men De italienske myndigheder hævder, at Kommissionens tilgang er overdrevent formalistisk, og at SO.G.A.S. faktisk fik overdraget en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, idet de primært baserer sig på dokumenter, der er dateret efter godkendelsen af de omhandlede foranstaltninger.
(74)
Ifølge Italien kan det forhold, at forvaltningen af Stretto lufthavn udgør en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, udledes af flere regionale beslutninger, hvori der henvises til den offentlige interesse, der knytter sig til lufthavnstjenester og deres befordrende rolle for regionens økonomiske udvikling. Men disse regionale beslutninger giver ikke en udtrykkelig definition af de tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, som angiveligt er overdraget til lufthavnsselskabet, eller reglerne for beregning af kompensationen. Desuden blev de pågældende akter vedtaget i 2007 og senere og lå således efter den påståede oprettelse af tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, dvs. efter lufthavnsaktiviteterne i 2004-2006. Italien har heller ikke fremlagt andre dokumenter fra før 2004 for Kommissionen med en beskrivelse af omfanget af de forpligtelser til offentlig tjeneste, som hævdes pålagt støttemodtageren.
(75)
Kommissionen mener derfor, at de påståede tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse i det foreliggende tilfælde ikke er blevet korrekt overdraget til støttemodtageren.
(76)
Kommissionen kan ikke godtage de italienske myndigheders argument om, at det er lovligt at kompensere for en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, selv om tjenesteydelsen ikke på forhånd er blevet defineret som en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse og overdraget til støttemodtageren på det grundlag. Hvis det var tilfældet, ville medlemsstaterne frit kunne genoverveje behovet for at pålægge forpligtelser til offentlig tjeneste efter eget efterfølgende skøn. Når en virksomhed led driftstab, kunne medlemsstaterne overdrage denne virksomhed forpligtelser til offentlig tjeneste og yde kompensation som et middel til at støtte virksomheden, uanset en forudgående vurdering af det faktiske behov for at levere den pågældende tjenesteydelse af almindelig interesse. Denne tilgang kan ikke forenes med kravene om, at tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse skal overdrages den pågældende virksomhed ved en eller flere officielle akter, hvori bl.a. fastlægges arten og varigheden af forpligtelserne til offentlig tjeneste, parametrene for beregning, kontrol og revision af kompensationen samt de nødvendige forholdsregler til undgåelse af og for tilbagebetaling af overkompensation. De italienske myndigheders påstand om, at lufthavnstjenesterne er afgørende for regionens økonomiske udvikling, er ikke nok til at påvise, at støttemodtageren havde fået overdraget tjenesteydelsen af almindelig økonomisk interesse korrekt, fordi forpligtelserne til offentlige tjeneste og reglerne for kompensation ikke var defineret klart på forhånd.
(77)
At gøre som foreslået af de italienske myndigheder og mene, at medlemsstaterne kan overdrage tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse efterfølgende, ville desuden være at behandle de medlemsstater bedre, som havde handlet i strid med anmeldelses- og standstill-forpligtelserne. Disse medlemsstater ville kunne hævde, at støtte, som var ydet ulovligt til en virksomhed, faktisk var nødvendig for at dække omkostningerne ved levering af en offentlig tjeneste, som tilfældigvis blev leveret af støttemodtageren, uden at den dog var defineret eller overdraget til virksomheden på forhånd. Men medlemsstater, som har overholdt deres anmeldelsespligt, ville skulle overdrage og klart definere tjenesteydelsen af almindelig økonomisk interesse på forhånd for at overholde reglerne om tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse og Altmark-dommen.
(78)
Dette ville skabe et incitament for medlemsstaterne til ikke at anmelde ny statsstøtte og stride mod det veletablerede princip om, at medlemsstater, der ikke anmelder statsstøtte, ikke kan behandles mere gunstigt end medlemsstater, der anmelder støtten (22).
(79)
Heraf konkluderer Kommissionen, at det første Altmark-kriterium ikke er opfyldt. Kommissionen mener af nedenstående grunde heller ikke, at det andet Altmark-kriterium er opfyldt.
7.1.2.2. Andet Altmark-kriterium
(80)
Parametrene for beregning af kompensation er ikke blevet fastlagt på forhånd. De akter, hvorved tjenesteydelserne ifølge de italienske myndigheder overdrages, indeholder ikke en nærmere beskrivelse af de tjenesteydelser, som støttemodtageren skal levere, og der fastlægges ikke nogen mekanisme for ydelse af kompensation for den offentlige tjeneste, der angiveligt betros støttemodtageren at udføre.
7.1.2.3. Tredje Altmark-kriterium
(81)
Ifølge det tredje Altmark-kriterium kan kompensationen for opfyldelse af forpligtelser til offentlig tjeneste ikke overstige, hvad der er nødvendigt for at dække alle eller en del af de påløbne omkostninger, idet der tages hensyn til de relevante indtægter og en rimelig fortjeneste for at opfylde disse forpligtelser.
(82)
Kommissionen kan ikke godtage Italiens argument om, at lufthavnen kun modtog den offentlige støtte, der var nødvendig for at opfylde forpligtelser til offentlig tjeneste, fordi finansieringen var begrænset til at dække driftstab. Et grundlæggende princip for vurderingen af kompensationens proportionalitet er, at kun de nettoomkostninger, som virksomheden skal afholde for at kunne opfylde forpligtelsen til offentlig tjeneste, kan give anledning til kompensation. I mangel af en klar definition af de forpligtelser, der er pålagt støttemodtageren, kan Kommissionen ikke entydigt fastslå, hvilke omkostninger der er medtaget i beregningen af kompensationen.
(83)
Selv om den samlede forvaltning af en lufthavn kan anses for at være en tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, falder visse aktiviteter, som ikke er direkte knyttet til de grundlæggende aktiviteter, herunder byggeri, finansiering, udnyttelse og udlejning af jord og bygninger til kontorer, lagre, hoteller og industrivirksomhed beliggende i lufthavnsområdet og til butikker, restauranter og parkeringsanlæg, uden for definitionen af tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse og kan derfor ikke ydes støtte i henhold til reglerne om tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse. De italienske myndigheder har ikke dokumenteret, at der ikke er ydet støtte til aktiviteter, der ikke er direkte knyttet til kerneaktiviteterne i lufthavnen, sådan som det kræves i punkt 34 og 53 iv) i luftfartsretningslinjerne fra 2005.
7.1.2.4. Fjerde Altmark-kriterium
(84)
Ifølge det fjerde Altmark-kriterium skal kompensationen være begrænset til det nødvendige minimum, hvis den ikke skal indeholde støtte. Dette kriterium anses for opfyldt, hvis modtageren af kompensationen er valgt i en udbudsprocedure eller i mangel af en sådan, hvis kompensationen er blevet beregnet med henvisning til en effektiv virksomheds omkostninger.
(85)
I det foreliggende tilfælde blev støttemodtageren ikke valgt ved et offentligt udbud. Italien har heller ikke givet Kommissionen dokumentation for, at kompensationsniveauet er blevet fastlagt på grundlag af en analyse af de omkostninger, som en gennemsnitsvirksomhed, der er veldrevet og tilstrækkeligt udstyret med midler til at kunne opfylde de stillede krav til den offentlige tjeneste, ville have ved at opfylde forpligtelserne, idet der skal tages hensyn til de hermed forbundne indtægter og til en rimelig fortjeneste ved opfyldelsen af forpligtelserne. Kommissionen mener derfor, at det ikke kan konkluderes, at den omhandlede offentlige støtte blev fastlagt på grundlag af en effektiv virksomheds omkostninger.
(86)
Derfor kan Kommissionen ikke konkludere, at støttemodtageren leverede tjenesteydelserne til de laveste omkostninger for samfundet.
(87)
For fuldstændighedens skyld bemærker Kommissionen, at støttemodtageren i løbet af undersøgelsesproceduren hævdede, at foranstaltningerne opfyldte det markedsøkonomiske investorprincip. Selv om lufthavnsselskabet havde lidt tab, kunne det med rimelighed antages, at aktiviteten ville give et afkast.
(88)
I modsætning til støttemodtagerens påstand påpeger Kommissionen for det første, at Italien ikke under undersøgelsesproceduren har hævdet, at staten investerede i lufthavnsselskabet i den forventning, at det ville være rentabelt, og har faktisk fastholdt, at det markedsøkonomiske investorprincip ikke kan anvendes på det foreliggende tilfælde (se betragtning (49)).
(89)
For det andet er det, for at kunne foretage en vurdering af det markedsøkonomiske investorprincip, nødvendigt at fastslå, hvorvidt en privat investor under lignende omstændigheder ville have handlet på lignende vis. Domstolen har fastlagt, at selv om adfærden hos en privat investor, hvormed en offentlig investor må sammenlignes, når denne forfølger økonomipolitiske mål, ikke behøver være samme adfærd, som en almindelig investor udviser, når denne investerer med henblik på at realisere et afkast på relativt kort sigt, skal adfærden mindst være sammenlignelig med et privat holdingselskab eller en privat koncern af selskaber, som forfølger en strukturpolitik - generel eller sektorbestemt - og er styret af udsigterne til rentabilitet på længere sigt (23). Ved bedømmelsen af, om en stat har iagttaget en handlemåde, som en fornuftig investor ville have fulgt under markedsøkonomiske vilkår, og af, om statens handlemåde er økonomisk rationel, skal der foretages en vurdering af situationen, som den var på det tidspunkt, da de finansielle støtteforanstaltninger blev truffet, og der må således ikke tages hensyn til omstændighederne, som de har udviklet sig sidenhen (24). I henhold til retspraksis skal en medlemsstat, som anvender det markedsøkonomiske investorprincip under den administrative procedure, i tvivlstilfælde utvetydigt og på grundlag af objektive elementer, som kan efterprøves, føre bevis for, at beslutningen om at gennemføre foranstaltningen blev truffet i dens egenskab af aktionær. Dette bevis skal klart vise, at den pågældende medlemsstat traf sin beslutning om at foretage investeringen i virksomheden ved hjælp af den faktisk iværksatte foranstaltning forud for eller samtidig med denne tildeling af en økonomisk fordel (25).
(90)
Kommissionen kan ikke godtage støttemodtagerens påstand om, at de omhandlede foranstaltninger var styret af virksomhedens udsigt til rentabilitet, sådan som det er beskrevet i forretningsplanen, som skulle genoprette rentabiliteten, og som først blev udarbejdet i 2008, efter at de omhandlede foranstaltninger var blevet truffet. Kommissionen finder, at en privat investor kun ville indskyde ny kapital i en virksomhed, hvis egenkapital var faldet til under den lovpligtige grænse, såsom SO.G.A.S., hvis investoren på indskudstidspunktet kunne forvente, at virksomheden blev rentabel igen inden for en rimelig tidshorisont. Da hverken de italienske myndigheder eller SO.G.A.S. har fremlagt konkret dokumentation fra det tidspunkt, hvor foranstaltningerne blev truffet, som kunne vise, at de offentlige myndigheder ønskede at investere og med rimelighed kunne forvente et økonomisk afkast af deres investering, som ville have været acceptabel for en privat investor, og da Italien udtrykkeligt har bekræftet, at det markedsøkonomiske investorprincip ikke kan anvendes på det foreliggende tilfælde, konkluderer Kommissionen, at foranstaltningerne ikke opfylder det markedsøkonomiske investorprincip.
7.1.2.5. Konklusion
(91)
Kommissionen finder ikke, at nogen af de fire Altmark-kriterier er opfyldt her, og heller ikke, at foranstaltningerne opfylder det markedsøkonomiske investorprincip. Derfor konkluderer Kommissionen, at de omhandlede foranstaltninger, dvs. kapitaltilførslerne til at dække SO.G.A.S.' tab i 2004, 2005 og 2006, giver SO.G.A.S. en økonomisk fordel.
7.1.3. Konkurrencefordrejning og indvirkning på samhandelen mellem medlemsstaterne
(92)
Med hensyn til fordrejning af konkurrencen påpeger Italien, at der ifølge luftfartsretningslinjerne fra 2005 ikke er »stor sandsynlighed for, at støtte, der ydes til små regionale lufthavne (kategori D), kan fordreje konkurrencen eller berøre samhandelen i et sådant omfang, at det strider mod den fælles interesse«. Men denne bestemmelse omhandler vurderingen af statsstøttens forenelighed i henhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 3, litra c), og fastslår ikke, at offentlig støtte til små regionale lufthavne ikke udgør statsstøtte efter traktatens artikel 107, stk. 1.
(93)
Desuden bestemmes følgende i punkt 40 i luftfartsretningslinjerne fra 2005: »Ud over disse generelle indikationer er det imidlertid ikke muligt at fastlægge en diagnosticeringsmetode for alle de mange forskellige situationer, der kan opstå, specielt hvad angår lufthavne i kategori C og D. Derfor skal enhver foranstaltning, der vil kunne udgøre statsstøtte til en lufthavn, anmeldes, således at det bl.a. kan undersøges, hvordan den vil påvirke konkurrencen og samhandelen mellem medlemsstaterne, og i givet fald om den er forenelig«.
(94)
Stretto lufthavn er beliggende i den sydlige ende af den italienske halvø og er en af tre lufthavne i regionen Calabrien. Trafikken i lufthavnen har ligget konstant på under en million passagerer (26). På tidspunktet for iværksættelsen af de omhandlede foranstaltninger tilhørte lufthavnen derfor kategori D, »små regionale lufthavne«, ifølge luftfartsretningslinjerne fra 2005. Dog fordobledes passagertrafikken i lufthavnen fra 2004 til 2012.
(95)
Markedet for forvaltning og drift af lufthavne, herunder små regionale lufthavne, er et liberaliseret marked, hvor en række private og offentlige erhvervsdrivende driver virksomhed i hele Unionen. Dette illustreres af det forhold, at Italien planlagde en delvis privatisering af Stretto lufthavn og til det formål i 2007 offentliggjorde et udbud, som var åbent for virksomheder fra enhver EU-medlemsstat (se betragtning (32)). Den offentlige støtte til et lufthavnsselskab kan derfor fordreje konkurrencen på markedet for drift og forvaltning af lufthavnsinfrastruktur. Desuden kan lufthavne konkurrere med hinanden om at tiltrække trafik, selv om de har forskellige oplande. I et vist omfang og for en del af passagererne kan forskellige destinationer være indbyrdes substituerbare. Offentlig støtte til lufthavne kan derfor fordreje konkurrencen og påvirke samhandelen på lufttransportmarkedet i Unionen.
(96)
På det omhandlede tidspunkt havde Stretto lufthavn primært indenrigsruter og to internationale ruter, nemlig til Paris og Malta, og takket være den støtte, som lufthavnen modtog, kunne den forblive på markedet og udvide sin drift betragteligt. Kommissionen mener derfor, at de omhandlede foranstaltninger kan have fordrejet konkurrencen og påvirket samhandelen mellem medlemsstaterne.
7.1.4. Konklusion vedrørende forekomsten af statsstøtte
(97)
Kommissionen konkluderer, at kapitaltilførslerne til SO.G.A.S. fra selskabets offentlige aktionær til dækning af de tab, selskabet led i 2004, 2005 og 2006, udgør statsstøtte efter EUF-traktatens artikel 107, stk. 1.
7.2. Støttens lovlighed
(98)
De omhandlede foranstaltninger blev gennemført før den formelle godkendelse fra Kommissionen, hvorfor Italien ikke opfyldte standstill-forpligtelsen i henhold til EUF-traktatens artikel 108, stk. 3.
7.3. Støttens forenelighed
7.3.1. Forenelighed ifølge reglerne om tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse
(99)
SO.G.A.S. hævder, at støtten er forenelig med det indre marked ifølge EUF-traktatens artikel 106, stk. 2.
(100)
I artikel 106, stk. 2, bestemmes det, at »virksomheder, der har fået overdraget at udføre tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, eller som har karakter af fiskale monopoler, er underkastet traktaternes bestemmelser, navnlig konkurrencereglerne, i det omfang anvendelsen af disse bestemmelser ikke retligt eller faktisk hindrer opfyldelsen af de særlige opgaver, som er betroet dem. Udviklingen af samhandelen må ikke påvirkes i et sådant omfang, at det strider mod Unionens interesse.«
(101)
Denne artikel tillader en undtagelse fra forbuddet mod statsstøtte i artikel 107 i TEUF, i det omfang støtten er nødvendig og proportional med hensyn til at sikre udførelsen af tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse under acceptable økonomiske forhold. I henhold til artikel 106, stk. 3, skal Kommissionen påse, at bestemmelserne i denne artikel bringes i anvendelse, bl.a. ved at specificere, på hvilke betingelser kriterierne om nødvendighed og proportionalitet efter dens mening er opfyldt.
(102)
Før den 31. januar 2012 var Kommissionens politik for anvendelse af undtagelsen i artikel 106, stk. 2, i TEUF fastlagt i Fællesskabets rammebestemmelser for statsstøtte i form af kompensation for offentlig tjeneste (»rammebestemmelserne for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse fra 2005«) (27) og i beslutning 2005/842/EF.
(103)
Den 31. januar 2012 trådte en ny pakke vedrørende tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse i kraft, og den indeholdt Den Europæiske Unions rammebestemmelser for statsstøtte i form af kompensation for offentlig tjeneste (2011) (»rammebestemmelserne for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse fra 2011«) (28) og Kommissionens afgørelse 2012/21/EU (29).
7.3.1.1. Forenelighed i henhold til beslutning 2005/842/EF
(104)
Foranstaltningerne blev truffet i juni 2004, juni 2005 og december 2007. Støttemodtageren hævder, at foranstaltningerne var fritaget for anmeldelseskravet i beslutning 2005/842/EF.
(105)
I beslutning 2005/842/EF erklærede Kommissionen, at statsstøtte i form af kompensation til virksomheder i forbindelse med tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse var forenelig, hvis den opfyldte de betingelser, der blev fastlagt i beslutningen. Navnlig var statsstøtte i form af kompensation for offentlig tjeneste til lufthavne ifølge beslutningen forenelig, hvis lufthavnen i) ikke havde over en million passagerer eller ii) havde en årsomsætning før skat på under 100 mio. EUR i de to regnskabsår forud for det regnskabsår, hvori den fik overdraget tjenesteydelsen af almindelig økonomisk interesse, hvis lufthavnen modtog en årlig kompensation for den pågældende tjenesteydelse på under 30 mio. EUR (30).
(106)
Beslutning 2005/842/EF fandt kun anvendelse på støtte i form af kompensation for offentlig tjeneste i forbindelse med ægte tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse. For at være berettiget til undtagelsen skulle kompensationen for offentlig tjeneste for driften af en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse også opfylde betingelserne i beslutningens artikel 4, 5 og 6 (31).
(107)
Ifølge artikel 4 i beslutning 2005/842/EF krævedes det, at tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse skulle overdrages den pågældende virksomhed ved en eller flere officielle akter, hvori bl.a. fastlægges arten og varigheden af forpligtelserne til offentlig tjeneste, parametrene for beregning, kontrol og revision af kompensationen samt forholdsreglerne til undgåelse af og for tilbagebetaling af overkompensation. I artikel 5 i beslutningen bestemtes det, at kompensationen ikke måtte overstige, hvad der var nødvendigt for at dække omkostningerne ved opfyldelsen af forpligtelserne til offentlig tjeneste, under hensyn til de hermed forbundne indtægter samt en rimelig forrentning. Endelig krævedes det ifølge beslutningens artikel 6, at medlemsstaterne med jævne mellemrum kontrollerede, at virksomhederne ikke modtog kompensation, der oversteg det efter reglerne i artikel 5 fastlagte beløb.
(108)
Af de grunde, der er beskrevet i afsnit 7.1.2.1, finder Kommissionen, at hverken støttemodtageren eller de italienske myndigheder har påvist, at SO.G.A.S. havde fået overdraget klart definerede forpligtelser til offentlig tjeneste. De har heller ikke påvist, at de akter, hvorved tjenesteydelsen angiveligt blev overdraget, og som de baserede sig på, indeholdt parametre for beregning, kontrol eller revision af kompensationen eller forholdsregler til undgåelse af og for tilbagebetaling af overkompensation. Kravene i artikel 4, 5 og 6 i beslutning 2005/842/EF om indholdet af overdragelsesakterne er derfor ikke opfyldt.
(109)
Kommissionen mener derfor ikke, at dækningen af tabene hos lufthavnsselskabet i Stretto lufthavne var forenelig med det indre marked eller undtaget fra anmeldelsespligten ifølge beslutning 2005/842/EF.
(110)
I mangel af en klar definition af de forpligtelser til offentlig tjeneste, som blev pålagt SO.G.A.S., kan foranstaltningen ligeledes heller ikke anses for forenelig med det indre marked og undtaget fra kravet om forudgående anmeldelse på grundlag af artikel 10, litra b), i beslutning 2012/21/EU. Kommissionen har derfor overvejet, hvorvidt foranstaltningen kan anses for forenelig med det indre marked på grundlag af punkt 69 i rammebestemmelserne for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse fra 2011, hvorefter »Kommissionen anvender principperne i denne meddelelse, når den efter den 31. januar 2012 skal træffe afgørelse om uberettiget støtte, også selv om støtten blev bevilget før denne dato«.
7.3.1.2. Forenelighed i henhold til rammebestemmelserne for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse fra 2011
(111)
I punkt 16 i rammebestemmelserne for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse fra 2011 fastlægges de krav, som en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse skal opfylde for at blive anset for gyldigt overdraget. Ifølge punkt 16, litra a), skal en overdragelsesakt angive indholdet og varigheden af forpligtelserne til offentlig tjeneste. Af de samme grunde som allerede angivet i afsnit 7.1.2.1 kan de omhandlede støtteforanstaltninger således heller ikke anses for forenelige i henhold til rammebestemmelserne for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse fra 2011. Navnlig er den samlede forvaltning af lufthavnen ikke klart overdraget til støttemodtageren som en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse. Kommissionen har ikke fået forelagt juridiske dokumenter, hvori man klart på forhånd definerer den tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, som overdrages til støttemodtageren, eller støttemodtagerens ret til kompensation. Der er ikke forelagt Kommissionen dokumentation for, at punkt 17 og 18 i rammebestemmelserne for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse fra 2011 er blevet opfyldt.
(112)
Kommissionen mener derfor ikke, at den omhandlede støtteforanstaltning kan erklæres for forenelig med det indre marked i henhold til artikel 106, stk. 2, i TEUF.
(113)
For fuldstændighedens skyld påpeger Kommissionen, at kompensation for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse ydet til kriseramte virksomheder ifølge punkt 9 i rammebestemmelserne for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse fra 2011 skal bedømmes i henhold til rammebestemmelser for statsstøtte til redning og omstrukturering af kriseramte virksomheder (»rammebestemmelserne«).
(114)
I de tidligere faser af sagen hævdede Italien, at SO.G.A.S. var en kriseramt virksomhed i henhold til rammebestemmelserne. Men Italien fastholdt også, at de omhandlede foranstaltninger ikke indgik i en omstruktureringsplan, og at en sådan plan ikke fandtes. Kommissionen konkluderede derfor i sin indledningsafgørelse, at foranstaltningerne ikke kunne anses for forenelige i henhold til rammebestemmelserne.
(115)
I løbet af den formelle undersøgelsesprocedure hævdede Italien ikke længere, at lufthavnsselskabet var kriseramt på tidspunktet for vedtagelsen af støtteforanstaltningerne, og at støtten derfor kunne erklæres forenelig på grundlag af rammebestemmelserne.
(116)
Der er derfor ikke fremlagt nogen dokumentation, som kan sætte Kommissionen i stand til at vurdere foranstaltningers forenelighed på grundlag af rammebestemmelserne, hvorfor Kommissionen ikke kan erklære dem forenelige med det indre marked i henhold til rammebestemmelserne.
7.3.2. Forenelighed i henhold til de nye luftfartsretningslinjer
(117)
Den 31. marts 2014 vedtog Kommissionen en meddelelse om retningslinjer for statsstøtte til lufthavne og luftfartsselskaber (»de nye luftfartsretningslinjer«) (32). De nye luftfartsretningslinjer finder anvendelse på driftsstøtte til lufthavne ydet før den 31. marts 2014.
(118)
Driftsstøtte ydet før de nye luftfartsretningslinjers ikrafttræden kan erklæres forenelig i det fulde omfang af de udækkede driftsomkostninger, hvis følgende betingelser er opfyldt: -
-
Bidrag til et veldefineret mål af fælles interesse: Denne betingelse er bl.a. opfyldt, hvis støtten øger unionsborgernes mobilitet og forbindelserne til og fra regionerne eller fremmer regional udvikling (33).
-
Behov for statslig indgriben: Støtten bør kun ydes i de situationer, hvor denne støtte kan føre til en væsentlig forbedring, som markedet ikke selv kan levere (34).
-
Støttens virkning som incitament: Denne betingelse er opfyldt, hvis det er sandsynligt, at den økonomiske aktivitet i den pågældende lufthavn ville være væsentligt lavere uden driftsstøtten, idet der derved tages hensyn til eventuel ydelse af investeringsstøtte og trafikniveauet (35).
-
Støttebeløbets proportionalitet (begrænsning af støtten til det minimum, der er nødvendigt): For at være proportionel skal driftsstøtte til lufthavne være begrænset til det minimum, der er nødvendigt for at frembringe den støttemodtagende aktivitet (36).
-
Undgåelse af uforholdsmæssigt negativ påvirkning af konkurrencen og samhandelen (37).
(119)
Ifølge de italienske myndigheder er regionen Calabrien i kritiske vanskeligheder forårsaget af, at den er yderligt beliggende og har en underudviklet fragtmobilitet, som primært skyldes manglen på tilstrækkelig infrastruktur. Italien har anført, at de omhandlede foranstaltninger er led i et større projekt til styrkelse af transportnettet i Calabrien. Foranstaltningerne ville sætte SO.G.A.S. i stand til at forbedre lufthavnens infrastruktur og tjenester i lyset af den nye regionale strategi, som er rettet mod at forbedre transportnettet og garantere en bedre adgang til regionen.
(120)
Kommissionen mener derfor, at den driftsstøtte, der blev ydet til SO.G.A.S., har bidraget til opfyldelsen af en målsætning af fælles interesse ved at forbedre adgang, forbindelser og regional udvikling gennem udvikling af en sikker og pålideligt lufttransportinfrastruktur.
(121)
Ifølge de nye luftfartsretningslinjer kan små lufthavne have vanskeligt ved at sikre finansieringen af deres drift uden offentlige støtte. Ifølge punkt 118 i de nye luftfartsretningslinjer er lufthavne med en årlig passagertrafik på under 700 000 passagerer måske ikke i stand til at dække deres driftsomkostninger i væsentligt omfang. Trafikken i Stretto lufthavn har ligget konstant på under 700 000 passagerer. Kommissionen mener derfor, at støtten var nødvendig, idet den sikrede en forbedring af regionen Calabriens forbindelser, som markedet ikke ville have kunnet sikre selv.
(122)
Uden støtten ville støttemodtagerens aktivitet være blevet reduceret betydeligt, om ikke helt indstillet. Samtidig oversteg støtten ikke det nødvendige beløb til dækning af driftstabene, hvorfor det heller ikke oversteg det minimum, der er nødvendigt for at frembringe den støttemodtagende aktivitet.
(123)
Der er ikke andre lufthavne i samme opland (38). Som vist ovenfor ligger den nærmeste lufthavn over 130 km væk. Desuden har Italien bekræftet, at lufthavnens infrastruktur er gjort tilgængelig for alle luftfartsselskaber på ikkediskriminerende vilkår. Det fremgår heller ikke af den information, som Kommissionen har til sin rådighed, eller af de bemærkninger, som de interesserede parters fremsatte i løbet af undersøgelsesproceduren, at der har været udøvet forskelsbehandling i adgangen til infrastrukturen.
(124)
Kommissionen konkluderer, at betingelserne for forenelighed ifølge de nye luftfartsretningslinjer er opfyldt.
7.3.3. Konklusion om støttens forenelighed
(125)
Kommissionen konkluderer, at den anmeldte støtteforanstaltning er forenelig med det indre marked i henhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 3, litra c).
(126)
Denne konklusion drages i henhold til statsstøttereglerne og udelukker derfor ikke anvendelsen af andre bestemmelser i EU-retten såsom EU's miljølovgivning.
8. KONKLUSION
(127)
Kommissionen finder, at Italien ulovligt har gennemført den omhandlede støtte i strid med EUF-traktatens artikel 108, stk. 3. I lyset af ovenstående vurdering har Kommissionen imidlertid besluttet ikke at gøre indsigelse mod støtten på grundlag af, at den er forenelig med det indre marked i henhold til artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF og de nye luftfartsretningslinjer -
VEDTAGET DENNE AFGØRELSE:
Artikel 1
Den statsstøtte, som Italien ydede til Stretto airport management company SO.G.A.S. SpA på 6 392 847 EUR, er forenelig med det indre marked efter artikel 107, stk. 3, litra c), i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde.
Artikel 2
Denne afgørelse er rettet til Republikken Italien.
Udfærdiget i Bruxelles, den 11. juni 2014.
KOMISSION PÄÄTÖS,
annettu 11 päivänä kesäkuuta 2014,
valtiontuesta SA.26818 (C 20/10) (ex N 536/08 ja NN 32/10), jonka Italia on toteuttanut yrityksen SO.G.A.S. (Società per la gestione dell'aeroporto dello Stretto) hyväksi
(tiedoksiannettu numerolla C(2014) 3571)
(Ainoastaan italiankielinen teksti on todistusvoimainen)
(ETA:n kannalta merkityksellinen teksti)
(2014/944/EU)
EUROOPAN KOMISSIO, joka
ottaa huomioon Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen, jäljempänä ’SEUT’, ja erityisesti sen 108 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan,
ottaa huomioon sopimuksen Euroopan talousalueesta ja erityisesti sen 62 artiklan 1 kohdan a alakohdan,
on mainittujen artiklojen mukaisesti kehottanut asianomaisia osapuolia esittämään huomautuksensa (1) ja on ottanut huomioon nämä huomautukset,
sekä katsoo seuraavaa:
1. MENETTELY
(1)
Italian viranomaiset ilmoittivat komissiolle 27 päivänä lokakuuta 2008 Calabrian alueen aikomuksesta myöntää tukea pääomanlisäyksen muodossa Reggio Calabrian lentoaseman (Aeroporto dello Stretto) toiminnasta vastaavan yrityksen SO.G.A.S. SpA - Società per la Gestione dell'Aeroporto dello Stretto, jäljempänä ’SO.G.A.S.’ tai ’tuensaaja’, vuosina 2004 ja 2005 kärsimien taloudellisten tappioiden kattamiseksi.
(2)
Komissio havaitsi alustavan arviointinsa aikana muitakin saman tuensaajan hyväksi myönnettyjä tukitoimenpiteitä, jotka saattavat olla sääntöjenvastaisia valtiontukia. Kyseiset toimenpiteet otettiin mukaan komission tutkintaan.
(3)
Koska komissiolle oli ilmoitettu, että valtiontuki oli tosiasiallisesti myönnetty jo ennen kuin komissio oli voinut arvioida sen soveltuvuutta sisämarkkinoille, komissio rekisteröi asian ilmoittamattomana tukena NN 32/10.
(4)
Komissio pyysi lisätietoja 27 päivänä marraskuuta 2008, 23 päivänä helmikuuta 2009 ja 19 päivänä toukokuuta 2009 päivätyillä kirjeillä, joihin Italia vastasi 14 päivänä tammikuuta 2009, 26 päivänä maaliskuuta 2009 ja 9 päivänä lokakuuta 2009.
(5)
Komissio ilmoitti Italialle 20 päivänä heinäkuuta 2010 päivätyllä kirjeellä päätöksestään aloittaa SO.G.A.S:lle myönnetystä tuesta SEUT-sopimuksen 108 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu muodollinen tutkintamenettely, jäljempänä ’menettelyn aloittamista koskeva päätös’.
(6)
Komission päätös menettelyn aloittamisesta julkaistiin Euroopan unionin virallisessa lehdessä (2). Komissio on kehottanut asianomaisia esittämään huomautuksensa tästä toimenpiteestä.
(7)
Tuensaaja esitti 19 päivänä marraskuuta 2010 päivätyllä kirjeellä huomautuksia menettelyn aloittamista koskevasta päätöksestä. Komissio toimitti huomautukset 20 päivänä joulukuuta 2010 Italian viranomaisille ja antoi näille mahdollisuuden kommentoida niitä. Italian huomautukset vastaanotettiin 29 päivänä huhtikuuta 2011, komission 8 päivänä maaliskuuta 2011 esittämän muistutuksen jälkeen. Komissio ei saanut muita huomautuksia asianomaisilta.
(8)
Italian viranomaiset esittivät 23 päivänä syyskuuta 2010 ja 15 päivänä joulukuuta 2010 päivätyillä kirjeillä huomautuksia menettelyn aloittamista koskevasta päätöksestä.
(9)
Komissio pyysi 30 päivänä maaliskuuta 2012 käsiteltävänä olevista toimenpiteistä lisätietoja, jotka Italian viranomaiset toimittivat 30 päivänä huhtikuuta 2012 päivätyllä kirjeellä.
2. YKSITYISKOHTAINEN KUVAUS TUISTA
2.1 Tuensaaja
(10)
Tuensaaja on Reggio Calabrian lentoaseman toiminnasta vastaava yritys, SO.G.A.S.
(11)
SO.G.A.S. on Italian lain mukainen osakeyhtiö, joka on perustettu maaliskuussa 1981. Se on kokonaan julkisessa omistuksessa.
(12)
Lentoaseman matkustajamäärä oli 272 859 vuonna 2004 ja 571 694 vuonna 2012 (3).
2.2 Tarkasteltavina olevat toimenpiteet
(13)
Italian ilmoittama toimenpide koskee Calabrian alueen antamaa 1 824 964 euron pääomanlisäystä SO.G.A.S:n vuosina 2004 ja 2005 kärsimien taloudellisten tappioiden kattamiseksi.
(14)
SO.G.A.S:n julkiset osakkeenomistajat päättivät kesäkuussa 2005 ja kesäkuussa 2006 kattaa lentoaseman toiminnasta vastaavan yrityksen kahtena edellisenä vuonna kärsimät tappiot (1 392 900 euroa vuonna 2004 ja 2 257 028 euroa vuonna 2005) omistusosuuteen suhteutetun pääomanlisäyksen avulla. Calabrian alueen hallussa oli tuolloin 50 prosenttia pääomasta. Loput osakkeista olivat seuraavilla tahoilla: Reggio Calabrian kunta, Reggio Calabrian maakunta, Messinan maakunta, Messinan kunta, Reggio Calabrian kauppakamari ja Messinan kauppakamari.
(15)
Niiden tietojen perusteella, jotka komissiolla oli menettelyn aloittamista koskevaa päätöstä tehdessään, Reggio Calabrian maakunta, Messinan kunta, Reggio Calabrian kunta ja Messinan kauppakamari olivat jo toimittaneet omistusosuuteen suhteutetun pääomanlisäyksen.
(16)
Lentoaseman toiminnasta vastaava yritys kärsi vuonna 2006 vielä 6 018 982 euron lisätappiot. SO.G.A.S:n osakkeenomistajat päättivät joulukuussa 2007 muuntaa yrityksen varat omaksi pääomaksi ja vähentää oman pääoman määrää jäljellä olevien tappioiden kattamiseksi. Näin saadun oman pääoman määrä jäi kuitenkin alle vähimmäismäärän, joka Italian lainsäädännössä vaaditaan lentoaseman toiminnasta vastaavilta yrityksiltä. Tämän vuoksi SO.G.A.S:n osakkeenomistajat päättivät korottaa pääomaa 2 742 919 eurolla palauttaakseen oman pääoman määrän Italian lainsäädännön vaatimusten mukaiseksi. Pääomanlisäys toteutettiin muuntamalla SO.G.A.S:n eräiden osakkeenomistajien hallussa olevia joukkovelkakirjoja osakkeiksi yhteensä 2 742 919 euron arvosta. Calabrian alue ei kuulunut niihin osakkeenomistajiin, joilla oli tällaisia vaihtovelkakirjoja, jolloin sen osuus yrityksen osakkeista supistui 50 prosentista 6,74 prosenttiin.
2.3 Tuen myöntävä viranomainen
(17)
Tukitoimenpiteet myöntänyt viranomainen on Calabrian alue.
(18)
Kuten jo edellä on selostettu, myös Reggio Calabrian maakunta, Reggio Calabrian kunta, Messinan maakunta, Messinan kunta, Reggio Calabrian kauppakamari ja Messinan kauppakamari olivat antaneet SO.G.A.S:lle julkisia varoja omistusosuuteen suhteutetun pääomanlisäyksen kautta tarkoituksenaan kattaa vuosina 2004-2006 aiheutuneet tappiot ja saattaa yrityksen oman pääoman määrä lainsäädännön vaatimuksia vastaavaksi.
2.4 Talousarvio
(19)
Italian viranomaiset ilmoittivat kesäkuussa 2005 ja kesäkuussa 2006 hyväksytystä yhteensä 1 824 964 euron pääomanlisäyksestä, joka vastaa Calabrian alueen osuutta SO.G.A.S:n pääomasta. Kuten on todettu, myös muut julkiset osakkeenomistajat osallistuivat tappioiden kattamiseen yhteensä 1 824 964 eurolla. Joulukuussa 2007 tehtiin vielä 2 742 919 euron pääomanlisäys.
(20)
Tarkasteltavana olevien toimenpiteiden kokonaismäärä on siis yhteensä 6 392 847 euroa.
2.5 Käsittely kansallisessa tuomioistuimessa
(21)
Koska Calabrian alue päätti olla panematta täytäntöön osakkaiden kesäkuussa 2005 ja kesäkuussa 2006 päättämiä pääomanlisäyksiä ennen komission hyväksyntää, SO.G.A.S. vei asian käsiteltäväksi Reggio Calabrian yleiseen tuomioistuimeen. Tuomioistuin ratkaisi asian SO.G.A.S:n hyväksi, ja Calabrian alueen muutoksenhaku hylättiin toukokuussa 2009.
(22)
Italian tuomioistuin tunnusti komission toimivallan päättää, soveltuvatko valtiontuet sisämarkkinoille, mutta katsoi, että kuului kansallisten tuomioistuinten tuomiovaltaan päättää, onko tukitoimenpide valtiontukea vai ei. Tuomioistuin katsoi, ettei julkinen rahoitus ollut tässä asiassa valtiontukea, sillä se ei vääristänyt kilpailua eikä vaikuttanut jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Tuomioistuin totesi myös, että asiassa toteutui markkinataloussijoittajaperiaate, sillä tuen myöntämisen aikaan pitkän aikavälin tuottavuusnäkymät olivat kohtuulliset vuosien 2004 ja 2005 tappioista huolimatta.
(23)
Calabrian alue haki Reggio Calabrian tuomioistuimen tuomioon muutosta vedoten siihen, että toimenpide oli valtiontukea, jota ei voida panna täytäntöön ennen komission hyväksyntää. Italian viranomaiset ilmoittivat komissiolle joulukuussa 2009, että muutoksenhaku oli hylätty eikä SO.G.A.S:n julkisen rahoitusosuuden vastustamiseen ollut muita prosessioikeudellisia keinoja.
3. MUODOLLISEN TUTKINTAMENETTELYN ALOITTAMISEN SYYT
(24)
Komissio katsoi menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä alustavasti, että Calabrian alueen ja muiden osakkeenomistajien omistusosuuteen suhteutettu pääomanlisäys vuosien 2004 ja 2005 tappioiden kattamiseksi sekä SO.G.A.S:n osakkeenomistajien joulukuussa 2007 päättämä pääomanlisäys ovat valtiontukea seuraavista syistä:
a)
kyseessä oli varojen siirto SO.G.A.S:lle useilta alue- ja paikallisviranomaisilta, joita olivat Calabrian alue, Reggio Calabrian maakunta, Reggio Calabrian kunta, Messinan maakunta ja Messinan kunta, sekä riippumattomilta alueellisilta julkisoikeudellisilta elimiltä, kuten Reggio Calabrian kauppakamarilta ja Messinan kauppakamarilta, joten kyseessä olivat valtion varat;
b)
pääomanlisäys ei noudattanut markkinataloussijoittajaperiaatetta ja sillä annettiin SO.G.A.S:lle valikoiva etu;
c)
se vääristi kilpailua ja vaikutti jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.
(25)
Komissio katsoi alustavasti, etteivät toimenpiteet sovellu sisämarkkinoille. Ensinnäkin komissio totesi Italian maininneen yksiselitteisesti, ettei SO.G.A.S:n vastuulle ollut osoitettu yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen velvoitteita. Toiseksi komissio katsoi, että kuten Italian viranomaiset olivat vahvistaneet, toimenpiteet eivät liittyneet mihinkään tiettyyn lentoasemainvestointiin, ja totesi alustavasti, ettei toimenpiteiden soveltuvuutta voinut arvioida lentoasemien rahoittamisesta ja alueellisilta lentoasemilta liikennöivien lentoyhtiöiden toiminnan aloittamista koskevasta valtiontuesta annettujen yhteisön suuntaviivojen (4), jäljempänä ’ilmailualan vuoden 2005 suuntaviivat’, kriteereiden perusteella. Kolmanneksi Italian viranomaiset olivat esittäneet, että SO.G.A.S. oli valtiontuesta vaikeuksissa olevien yritysten pelastamiseksi ja rakenneuudistukseksi annetuissa yhteisön suuntaviivoissa (5), jäljempänä ’pelastamista ja rakenneuudistusta koskevat suuntaviivat’, tarkoitettu vaikeuksissa oleva yritys, mutta ilmoitetut toimenpiteet eivät sisältyneet rakenneuudistussuunnitelmaan, eikä tällaista suunnitelmaa itse asiassa ollut lainkaan. Lisäksi komissio katsoi, ettei toimenpiteiden perusteluna voitu pitää alueellisia valtiontukia koskevia suuntaviivoja vuosille 2007-2013 (6), jäljempänä ’aluetukia koskevat suuntaviivat’, joissa esitetään puitteet SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan a ja c alakohdan nojalla myönnettyjen tukien arvioinnille.
(26)
Komissio katsoi kansallisesta tuomioistuinkäsittelystä, joka aloitettiin, kun alue kieltäytyi maksamasta omaa omistusosuuteen suhteutettua osuuttaan ennen valtiontukisääntöjen mukaista komission hyväksyntää, että koska unionin oikeus on ensisijainen kansalliseen oikeuteen nähden, Italia oli velvollinen noudattamaan SEUT-sopimuksen 108 artiklan 3 kohdan toimenpidekieltoa, koska ilmoitusta ei ollut muodollisesti peruutettu. Komissio katsoi, että kansallisten tuomioistuinten kanta olisi pitänyt ohittaa, ja SEUT-sopimuksen 108 artiklan 3 kohdassa tarkoitetun toimenpidekiellon nojalla Italian viranomaiset eivät olisi saaneet panna ilmoitettua toimenpidettä täytäntöön ennen kuin valtiontukimenettelyssä oli tehty päätös.
4. ASIANOMAISTEN HUOMAUTUKSET
(27)
Komissio sai huomautuksia ainoastaan tuensaajalta, SO.G.A.S:lta, joka tukee Italian viranomaisten muodollisen tutkintamenettelyn aikana esittämiä näkemyksiä ja täydentää niitä.
4.1 Tuen olemassaolo
(28)
Tuensaaja katsoo, etteivät tarkasteltavana olevat toimenpiteet ole valtiontukea, sillä kaikki SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa säädetyt edellytykset eivät täyttyneet. Sen mukaan toimenpide ei i) vaikuttanut jäsenvaltioiden väliseen kauppaan tai ii) aiheuttanut SO.G.A.S:lle valikoivaa taloudellista etua, eikä iii) vääristänyt tai uhannut vääristää kilpailua.
(29)
SO.G.A.S:n mukaan toimenpiteet myönnettiin tavanomaisin markkinaehdoin, ja ne noudattivat näin markkinataloussijoittajaperiaatetta. Yritys toteaa myös, että toimenpiteet ovat Italian siviililain 2446 ja 2447 §:n mukaiset. Kyseisten säännösten mukaan osakkeenomistajien on katettava tappiot yrityksen selvitystilan estämiseksi, jos yrityksen tappiot ylittävät kolmasosan pääomasta. Jos osakkeenomistajat eivät olisi kattaneet lentoaseman toiminnasta vastaavan yrityksen tappioita, SO.G.A.S:lta olisi 12 päivänä marraskuuta 1997 annetun hallituksen asetuksen nro 521 13 §:n mukaisesti otettu pois sille asetuksen nro 67/1997 17 §:n mukaisesti myönnetty osuus Reggio Calabrian lentoaseman toiminnasta. Näin yritys ei olisi voinut saada vastatakseen koko lentoaseman toimintaa, mistä se oli esittänyt hakemuksen Italian liikenneministeriölle. Näin ollen on kohtuullista olettaa, että myös yksityinen yritys olisi tällaisessa tilanteessa toiminut samalla tavalla lisätäkseen oman osuutensa arvoa.
(30)
Tuensaaja muistutti, että Reggio Calabrian yleinen tuomioistuin oli teettänyt kesäkuussa 2008 riippumattoman arvioinnin, jossa yrityksen arvoksi oli arvioitu 12 000 000-17 000 000 euroa.
(31)
Tuensaaja esitti komissiolle todisteeksi yrityksen tuottavuusnäkymistä liiketoiminta- ja rahoitussuunnitelman, jonka ulkoinen konsultti oli laatinut sille lokakuussa 2008 ja jonka sisältämän ennusteen mukaan sen elinkelpoisuus palautuisi vuonna 2013.
(32)
SO.G.A.S. selitti myös, että heinäkuussa 2007 oli julkaistu tarjouskilpailuilmoitus, joka koski sen osakepääoman osittaista yksityistämistä. Italialais-argentiinalainen tilapäinen yhteisyritys oli sen seurauksena tehnyt tarjouksen, joka kattoi 35 prosenttia SO.G.A.S:n osakepääomasta. SO.G.A.S:n osakkaat pitivät tarjousta taloudellisesti kannattamattomana. Maaliskuussa 2010 julkaistiin uusi tarjouskilpailuilmoitus, jonka kohteena oli 35 prosenttia SO.G.A.S:n osakkeista. Siihen saatiin kaksi kiinnostuksenilmaisua, jotka SO.G.A.S:n mukaan osoittavat yhdessä tilapäiseltä yhteisyritykseltä ensin saadun tarjouksen kanssa, että markkinataloussijoittajaperiaatetta noudatettiin.
(33)
Lisäksi tuensaaja piti virheellisenä komission käsitystä, jonka mukaan Reggio Calabrian lentoasemaa käyttävät matkustajat voivat asuinpaikkansa mukaan käyttää vaihtoehtoisesti myös Catanian, Lamezia Termen tai Crotonen lentoasemia, jolloin toimenpiteet saattavat vääristää kilpailua lentoaseman toiminnasta vastaavien yritysten välillä.
(34)
Ensinnäkin Reggio Calabrian, Catanian, Lamezia Termen ja Crotonen lentoasemat ovat alueellisia, suoriin lentoihin käytettäviä lentoasemia, joiden vaikutusalueet eivät ole päällekkäisiä. Reggio Calabrian lentoasema ei siis kilpaile minkään muun Italian tai Euroopan unionin lentoaseman kanssa. Calabrian alueen maantieteelliset ja infrastruktuuriin liittyvät erityispiirteet aiheuttavat sen, ettei Reggio Calabrian lentoaseman vaikutusalue ole päällekkäinen Italian muiden, lähistöllä sijaitsevien lentoasemien vaikutusalueiden kanssa. Lamezia Termen lentoasema sijaitsee yli 130 kilometrin päässä, ja automatka Reggio Calabrian lentoasemalta sinne kestää noin tunnin. Reggio Calabrian ja Crotonen lentoasemien välillä ei ole nopeita yhteyksiä, ja niiden välinen matka kestää noin kolme tuntia. Catanian lentoasema sijaitsee yli 130 kilometrin päässä toisella maantieteellisellä alueella. Automatka sinne kestää tunnin ja 30-40 minuuttia.
(35)
SO.G.A.S. toimitti aiheesta taulukon, jossa esitetään korrelaatiokertoimet Reggio Calabrian lentoasemalle sekä Lamezia Termen, Crotonen ja Catanian lentoasemille saapuvien matkustajavirtojen välillä. Taulukko osoittaa, että Reggio Calabrian lentoaseman matkustajat muodostavat uuden osatekijän alueellisessa liikenteessä. Näin ollen lentoaseman sulkeminen johtaisi lentoliikennepalvelujen kysynnän osittaiseen katoamiseen, ei liikenteen suuntautumiseen muille lentoasemille. SO.G.A.S. esitti myös taulukon, joka osoittaa käsiteltävänä olevien toimenpiteiden todella luoneen alueella uutta kysyntää lentoliikennepalveluille. Tästä on ollut etua sekä lentoyhtiöille, jotka haluavat aloittaa uusia reittejä Reggio Calabrian lentoaseman ja Italian ja Euroopan unionin muiden lentoasemien välille, että muille lentoasemille kysynnän lisääntyessä.
(36)
SO.G.A.S. vastusti lisäksi komission alustavaa arviota, jonka mukaan toimenpiteet saattavat vääristää lentoyhtiöiden välistä kilpailua. Tuensaaja totesi, ettei julkista rahoitusta ole siirretty tässä asiassa lentoyhtiöille esimerkiksi alennettujen laskeutumismaksujen tai muiden kannustimien muodossa. Laskeutumismaksut ja muut lentoaseman käyttöehdot on vahvistanut toimivaltainen julkinen viranomainen ilman, että lentoaseman toiminnasta vastaava yritys voi vaikuttaa siihen mitenkään. Lisäksi tuensaaja totesi, että Reggio Calabrian lentoasemalta liikennöi pääasiassa Alitalia (kuusi päivittäistä lentoa yhteensä kahdeksasta), eikä ole merkkejä siitä, että tilaus- tai halpalentoyhtiöt olisivat kiinnostuneita aloittamaan uusien reittien liikennöinnin sieltä.
(37)
SO.G.A.S:n mukaan komission olisi arvioidessaan toimenpiteen vaikutuksia kilpailuun ja jäsenvaltioiden väliseen kauppaan pitänyt ottaa enemmän huomioon asian erityispiirteet ja todeta, ettei toimenpide ole valtiontukea.
4.2 Tuen soveltuvuus sisämarkkinoille
(38)
SO.G.A.S. mainitsi tuen soveltuvuudesta SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan nojalla, että tarkasteltavana oleva julkinen rahoitus oli tarkoitettu lentoaseman toiminnasta vastaavan yrityksen liiketoiminnan jatkamiseen ja tietyn taloudellisen toiminnan kehittämiseen. Tämän tavoitteen perusteluna on se, ettei pienillä lentoasemilla tavallisesti ole mahdollisuutta tuottaa kaikkien turvallisuusstandardien noudattamisesta aiheutuvien kulujen kattamiseen tarvittavia tuloja. Lisäksi Reggio Calabrian lentoaseman olisi vaikea tarjota palveluja tilaus- tai halpalentoyhtiöille, kun otetaan huomioon lentoaseman infrastruktuuri ja ENAC-viranomaisen (7) tämän vuoksi asettamat rajoitukset.
(39)
ENACin parametrien perusteella Reggio Calabrian lentoasema luokitellaan Italiassa II-tason lentoasemaksi. ENACin luokitus perustuu ennemmin infrastruktuurin laajuuteen kuin matkustajamääriin. Sen mukaan lentoasemille, joiden matkustajamäärät ovat vähäisiä, turvallisuusstandardien noudattamisesta aiheutuvat kustannukset ovat samat kuin lentoasemille, joiden vuotuinen matkustajamäärä on yli miljoona henkeä.
(40)
Ilman tarkasteltavana olevaa julkista tukea lentoaseman olisi ollut pakko poistua markkinoilta, millä olisi ollut kielteisiä vaikutuksia alueen asukkaiden liikkumismahdollisuuksiin. Samalla olisi estetty osakkeenomistajien mahdollisuudet saada sijoitukselleen tuottoa.
(41)
Lopuksi SO.G.A.S. esittää, että koska komission päätöstä 2005/842/EY (8) voidaan soveltaa tähän tapaukseen, toimenpiteitä voidaan pitää sisämarkkinoille soveltuvina ja vapauttaa ne ilmoitusvelvoitteesta.
(42)
SO.G.A.S. katsoi, että koska lentoaseman vuotuinen matkustajamäärä ei ollut yli miljoonaa matkustajaa vertailujaksolla, sen toiminnasta vastaaminen oli päätöksen 2005/842/EY 2 artiklan 1 kohdan d alakohdassa tarkoitettu yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvä palvelu. Lisäksi SO.G.A.S. selitti, että 25 päivänä heinäkuuta 1997 annetun Italian asetuksen nro 250 mukaan paikallisviranomaiset voivat olla osakkaina ainoastaan yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja tuottavissa osakeyhtiöissä. SO.G.A.S. on aina ollut Calabrian ja Messinan paikallisviranomaisten hallussa, mikä sen mukaan osoittaa, että lentoaseman toiminnasta vastaaminen tunnustetaan yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyväksi palveluksi. Osoittaakseen, että lentoaseman toiminnasta vastaaminen on yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvä palvelu, SO.G.A.S. esitti komissiolle Reggio Calabrian kunnan 27 päivänä heinäkuuta 2010 ja 19 päivänä kesäkuuta 2010 tekemät arviot lentoasemapalvelujen merkityksestä alueelle.
(43)
Julkisen palvelun velvoitteesta maksettava korvaus oli rajoitettu lentoaseman toiminnasta vastaavan yrityksen yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvistä palveluista kärsimien tappioiden korvaamiseen, joten se oli päätöksen 2005/842/EY 5 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun tarpeellisuus- ja suhteellisuusperiaatteen mukainen. Koska ei ole olemassa asiakirjaa, jossa lentoaseman toiminnasta vastaavalle yritykselle tosiasiallisesti annettaisiin hoidettavaksi yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja, SO.G.A.S. esitti sellaisen sopimusehdotuksen tekemistä, jolla hälvennetään Altmark-tuomiossa (9) esitettyjen neljän kriteerin noudattamista koskevat epäilyt Reggio Calabrian lentoaseman suhteen.
5. ITALIAN VIRANOMAISTEN HUOMAUTUKSET
(44)
Komissio totesi menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessään Italian vahvistaneen kyseisenä ajankohtana, ettei SO.G.A.S:lle ollut osoitettu virallisesti julkisen palvelun velvoitteita, joten toimenpiteen soveltuvuutta ei ollut mahdollista arvioida yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja koskevien sääntöjen perusteella.
5.1 Lentoaseman toiminnan yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen luonne
(45)
Italia katsoi tutkinnan aikana, että tarkasteltavana olevat toimenpiteet olivat korvausta yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvistä SO.G.A.S:n palveluista. Koska päinvastaista näyttöä ei ole, Italian viranomaisten mukaan ei voitu sulkea pois mahdollisuutta, että jälkiarvioinnin mukaan yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja koskevia unionin sääntöjä olisi noudatettu.
(46)
Italia katsoo, että komission kannassa painotetaan liikaa yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen muodollisia edellytyksiä sisältöä koskevien vaatimusten kustannuksella. Italia toimitti näkemyksensä tueksi pika-analyysin Altmark-tuomion neljästä perusteesta. Sen mukaan SO.G.A.S:lle oli todella annettu vastuu julkisen palvelun tehtävästä. Useat paikallisten viranomaisten asiakirjat vahvistivat tämän suoraan ja välillisesti. Italia toimitti Reggio Calabrian kunnanvaltuuston (Giunta comunale) 17 päivänä lokakuuta 2007 pitämän kokouksen pöytäkirjan, johon oli kirjattu päätös korvata lentoaseman toiminnasta vastaavan yrityksen kärsimät tappiot, sekä Reggio Calabrian kunnanvaltuuston 16 päivänä kesäkuuta 2009 ja 31 päivänä joulukuuta 2009 pitämien kokousten pöytäkirjat, joiden mukaan lentoaseman toimintaa voidaan pitää yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvänä palveluna. Reggio Calabrian kunnanvaltuuston 17 päivänä lokakuuta 2007 pitämän kokouksen pöytäkirjan mukaan Calabrian alue katsoi eräiden Reggio Calabrian lentoaseman toimintojen olevan välttämättömiä yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen tarjoamiseksi ja asetti SO.G.A.S:lle useita julkisen palvelun velvoitteita varmistaakseen, että yleinen etu otetaan asianmukaisesti huomioon; tällaisissa tapauksissa lentoaseman toiminnasta vastaava tuensaaja voi saada julkisilta viranomaisilta korvauksen julkisen palvelun velvoitteesta aiheutuvien ylimääräisten kustannusten kattamiseen, sillä ei voida sulkea pois mahdollisuutta, että lentoaseman toiminnasta vastaaminen voisi kokonaisuudessaan muodostaa yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvän palvelun.
(47)
Lisäksi Calabrian alue on sopimuspuolena pöytäkirjassa, joka koskee Lamezia Termen, Crotonen ja Reggio Calabrian lentoasemien kehittämistä. Pöytäkirjan mukaan lentoasemapalvelut ovat luonteeltaan alueen taloudelliselle ja yhteiskunnalliselle kehittymiselle välttämättömiä julkisia palveluja, minkä vuoksi niitä voidaan rahoittaa unionin, Italian tai alueiden varoilla.
(48)
Italia toi myös esiin, että lentoaseman toiminnasta vastaava yritys oli 28 päivänä joulukuuta 2008 pyytänyt osakkeenomistajia osallistumaan tappioiden kattamiseen julkisen palvelun velvoitteen perusteella ja ettei yksikään toimija vastaisi lentoaseman toiminnasta yksinomaan kaupallisista syistä. Näin ollen Altmark-tuomion ensimmäinen kriteeri täyttyy.
(49)
Italian viranomaiset vahvistavat, että korvauksen parametrit ovat johdettavissa SO.G.A.S:n taseesta, jossa toimintakulut esitetään läpinäkyvästi. Julkinen rahoitus oli kuitenkin rajoitettu ainoastaan tappioiden kattamiseen, eikä tuensaajan hyväksi annettu minkäänlaista tuottomarginaalia.
(50)
Italia toteaa Altmark-tuomion kolmannesta kriteeristä, ettei julkisen osakkaan tukea voida julkisten palveluiden suhteen verrata yksityiseen sijoittajaan. Viranomaisten toimia voidaan perustella julkisen edun mukaisella tavoitteella, joka estää yksityisen sijoittajan periaatteen soveltamisen. Koska tässä tapauksessa julkisten osakkaiden toimintaa ei olisi voinut perustella kaupallisin näkökohdin, sitä ei voida verrata markkinasijoittajan toimintaan. Italia totesi, ettei Altmark-tuomion kolmas kriteeri, joka sen mukaan edellyttää yksityisen sijoittajan perusteen soveltamista, ole sovellettavissa käsiteltävänä olevaan asiaan.
(51)
Italian mukaan SO.G.A.S:n toiminta on luonteeltaan yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvä palvelu, joten pääomanlisäyksiä voidaan jälkiarvioinnin perusteella pitää korvauksena yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvästä palvelusta, eivätkä ne näin ollen ole valtiontukea.
5.2 Tuen soveltuvuus sisämarkkinoille
(52)
Italia katsoi, että jos käsiteltävänä olevat toimenpiteet katsottaisiin valtiontueksi, niitä olisi pidettävä päätöksen 2005/842/EY 2 artiklan 1 kohdan nojalla sisämarkkinoille soveltuvina.
5.3 Kilpailun vääristymistä koskevien väitteiden torjuminen
(53)
Italia viittasi ilmailualan vuoden 2005 suuntaviivojen 39 kohtaan, jonka mukaan ”pienille alueellisille lentoasemille (luokka D) myönnettävään rahoitukseen ei juuri liity riskiä kilpailun vääristymisestä tai siitä, että ne vaikuttaisivat kaupan kehitykseen yhteisön etujen kanssa ristiriitaisella tavalla”.
(54)
Italian viranomaiset totesivat lisäksi, ettei lentoaseman toiminta ollut kannattavaa. Tästä oli todisteena se, että vaikka aikomus yksityistää yritys osittain oli julkistettu laajalti, menettely ei ollut lopulta saanut myönteistä vastaanottoa. Kun otetaan huomioon, että mahdolliset sijoittajat olisivat joutuneet vastaamaan seuraaviksi vuosiksi ennustetuista tappioista, jotka kävivät ilmi tarjouskilpailuilmoitukseen liitetystä liiketoiminta- ja rahoitussuunnitelmasta, eikä ainoaa saatua tarjousta pidetty taloudellisesti asianmukaisena, oli selvää, että kyseessä oli luonteeltaan tappiollinen toiminta. Tarjouksen tekijät eivät myöskään olleet kiinnostuneita vastaamaan mahdollisista tappioista kokonaisuutena, vaan vain tiettyyn ennalta määriteltyyn määrään asti, mikä osoittaa, etteivät nämä markkinat kiinnostaneet sijoittajia eivätkä toimenpiteet voineet vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.
6. ITALIAN HUOMAUTUKSET ASIANOMAISTEN HUOMAUTUKSISTA
(55)
Italian viranomaiset esittivät 27 päivänä huhtikuuta 2012 päivätyllä kirjeellä Calabrian alueen puolesta omat huomautuksensa SO.G.A.S:n tutkintamenettelyssä esittämistä näkemyksistä.
(56)
Italia tuki tuensaajan esittämiä näkemyksiä, myös niitä, jotka koskivat tarkasteltavana olevien toimenpiteiden yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen luonnetta. Italia lisäsi, että tämän luonteen vuoksi toimenpiteitä ei voida katsoa valtiontueksi.
(57)
Toimenpiteet eivät ole luonteeltaan sellaisia, että ne vääristäisivät kilpailua ja/tai vaikuttaisivat jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.
7. TUEN ARVIOINTI
7.1 Tuen olemassaolo
(58)
SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa todetaan, että jollei perussopimuksissa toisin määrätä, jäsenvaltion myöntämä taikka valtion varoista muodossa tai toisessa myönnetty tuki, joka vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua suosimalla jotakin yritystä tai tuotannonalaa, ei sovellu sisämarkkinoille siltä osin kuin se vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.
(59)
Sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa vahvistetut perusteet ovat kumulatiivisia. Näin ollen sen määrittämiseksi, onko ilmoitettu toimenpide 107 artiklan 1 kohdan mukaista valtiontukea, kaikkien seuraavien edellytysten on täytyttävä. Tuki on valtiontukea, jos se
a)
on valtion myöntämä tai valtion varoista myönnetty,
b)
suosii jotakin yritystä tai tuotannonalaa,
c)
vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua,
d)
vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.
(60)
Unionin yleinen tuomioistuin katsoi asiassa Flughafen Leipzig-Halle antamassaan tuomiossa (10) , että siviililentoaseman rakentaminen ja toiminta on taloudellista toimintaa. Ainoa poikkeus koskee julkiselle vallalle kuuluvien tehtävien täyttämistä, jota ei voida pitää taloudellisena toimintana. Valtion rahoitus tällaista toimintaa varten ei kuulu valtiontukisääntöjen piiriin. Näin ollen on kiistatonta, että SO.G.A.S. on valtiontukisäännöissä tarkoitettu yritys, sillä se vastaa Reggio Calabrian lentoaseman toiminnasta ja tarjoaa kyseisellä lentoasemalla toimiville taloudellisille toimijoille (erityisesti lentoyhtiöille) lentoasemapalveluja maksua vastaan.
7.1.1 Valtion varat
(61)
Valtiontueksi katsotaan mikä tahansa valtion varoista suoraan tai välillisesti myönnetty etu, jonka myöntää valtio suoraan tai sen välittäjänä toimiva elin valtion siirtämän toimivallan nojalla. Näin ollen siihen sisältyvät myös kaikki jäsenvaltioiden alue- tai paikallisviranomaisten myöntämät tuet näiden oikeudellisesta asemasta tai nimityksestä riippumatta (11).
(62)
Komissio totesi menettelyn aloittamista koskevan päätöksen johdanto-osan 27 ja 28 kappaleessa, että toimenpiteessä oli kyse varojen siirtämisestä useilta alue- ja paikallisviranomaisilta SO.G.A.S:lle. Tämän vuoksi komissio katsoi, että käsiteltävänä olevat toimenpiteet olivat valtion toteuttamia ja koskivat julkisia varoja. Komissio katsoi lisäksi, että italialaisten kauppakamarien varat olivat valtion varoja. Niiden tekemät päätökset ovat Italian tekemiä, koska ne ovat julkisia tahoja, joihin sovelletaan julkisoikeutta, niiden katsotaan kuuluvan erottamattomasti julkishallintoon, ja niille on annettu tiettyjä julkisia tehtäviä. Tällä perusteella Messinan kauppakamarin varoja on pidettävä julkisina varoina, joiden siirto on valtion toteuttama. Italia tai kolmannet osapuolet eivät ole tutkintamenettelyn aikana vastustaneet tätä alustavaa näkemystä.
(63)
Tämän vuoksi komissio vahvistaa, että kaikki tarkasteltavana olevat toimenpiteet on myönnetty valtion varoista ja ne ovat valtion toteuttamia.
7.1.2 Valikoiva taloudellinen etu
(64)
Julkinen rahoitus on tässä tapauksessa valikoivaa, sillä siitä saa hyödyn vain yksi yritys eli SO.G.A.S. Se kattaa tappiot, jotka yritys on kärsinyt tavanomaista liiketoimintaansa harjoittaessaan.
(65)
Komissio katsoo, että koska lentoasemainfrastruktuurin rakentaminen ja toiminta on taloudellista toimintaa, julkinen rahoitus siitä vastaavalle yritykselle sellaisten kustannusten kattamiseen, joista sen tavallisesti pitäisi huolehtia itse, antaa SO.G.A.S:lle taloudellisen edun, sillä sen asema markkinoilla vahvistuu ja markkinavoimien tavanomainen vaikutus estyy (12).
(66)
Komissio toteaa Italian ilmoittaneen alustavassa vaiheessa, ettei lentoasemalle ollut virallisesti annettu vastuuta yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvistä palveluista, mutta muuttaneen kantaansa menettelyn aloittamista koskevan päätöksen antamisen jälkeen ja katsoneen asianomaisen julkisen rahoituksen olevan korvausta julkisen palvelun velvoitteen täyttämisestä (13).
(67)
Unionin tuomioistuin määritteli Altmark-asiassa seuraavat perusteet (14) selvittääkseen, tuottaako yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvän palvelun suorittamisesta maksettu korvaus SEUT-sopimuksen 107 artiklassa tarkoitettua etua:
1.
edunsaajayrityksen tehtäväksi on tosiasiassa annettava julkisen palvelun velvoitteiden täyttäminen, ja nämä velvoitteet on määriteltävä selvästi (jäljempänä ’Altmark-tuomion ensimmäinen kriteeri’);
2.
parametrit, joiden perusteella korvaus lasketaan, on vahvistettava etukäteen objektiivisesti ja läpinäkyvästi (jäljempänä ’Altmark-tuomion toinen kriteeri’);
3.
korvaus ei saa ylittää sitä, mikä on tarpeen, jotta voidaan kattaa kaikki ne kustannukset tai osa niistä kustannuksista, joita julkisen palvelun velvoitteiden täyttäminen aiheuttaa, kun otetaan huomioon kyseisestä toiminnasta saadut tulot ja kyseisten velvoitteiden täyttämisestä saatava kohtuullinen voitto (jäljempänä ’Altmark-tuomion kolmas kriteeri’);
4.
silloin, kun julkisen palvelun velvoitteiden täyttämisestä vastaavaa yritystä ei tietyssä konkreettisessa tapauksessa valita sellaisessa julkisia hankintoja koskevassa menettelyssä, jossa on mahdollista valita se ehdokas, joka kykenee tuottamaan kyseiset palvelut julkisyhteisön kannalta vähäisimmin kustannuksin, tarvittavan korvauksen taso on määritettävä tarkastelemalla sellaisia kustannuksia, joita hyvin johdetulle ja asetettujen julkisen palvelun velvoitteiden täyttämisen kannalta riittävillä kuljetusvälineillä varustetulle keskivertoyritykselle aiheutuisi kyseisten velvoitteiden täyttämisestä, kun otetaan huomioon toiminnasta saadut tulot ja kyseisten velvoitteiden täyttämisestä saatava kohtuullinen voitto (jäljempänä ’Altmark-tuomion neljäs kriteeri’).
7.1.2.1 Altmark-tuomion ensimmäinen kriteeri
(68)
Altmark-tuomion ensimmäinen kriteeri vastaa SEUT-sopimuksen 106 artiklan 2 kohdan edellytystä, joka koskee yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen selkeää toimeksiantoa ja määrittelyä (15).
(69)
Ensinnäkin SEUT-sopimuksen 106 artiklan 2 kohtaa sovelletaan ainoastaan yrityksiin, jotka tuottavat yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja. Unionin tuomioistuin on toistuvasti korostanut toimeksiantoasiakirjan merkitystä (16). Se on tarpeen, jotta yrityksen ja valtion velvoitteet voidaan määritellä. Jos tällaista virallista asiakirjaa ei ole, yrityksen erityistehtävää ei ole kirjattu eikä oikeudenmukaista korvausta voida määritellä (17). Yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen selkeä määrittely on siis olennainen ja keskeinen osa toimeksiannon käsitettä ja johtuu suoraan SEUT-sopimuksen 106 artiklan 2 kohdasta. Yrityksen saamaan palvelua koskevaan toimeksiantoon on loogisesti liitettävä myös sen määritelmä.
(70)
Komissio oli korostanut jo yleishyödyllisiä palveluja koskevassa vuoden 2001 tiedonannossaan (18) SEUT-sopimuksen 106 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua yhteyttä toimeksiannon määrittelyn ja yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvän palvelun suorittamisesta maksettavan korvauksen suhteellisuuden välillä. Tiedonannon 22 kohdan mukaan ”jotta 86 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua poikkeusta voidaan soveltaa, julkisen palvelun tehtävä on määriteltävä selvästi ja tehtävän on perustuttava julkisen vallan päätökseen (…). Tämä velvoite on tarpeen oikeusvarmuuden ja avoimuuden varmistamiseksi kansalaisten suhteen, ja se on välttämätön komission tekemää suhteellisuusarviointia varten”. Toimeksianto ja määrittely ovat siis välttämättömiä ennakkoedellytyksiä korvauksen suhteellisuuden merkitykselliselle arvioinnille. Unionin tuomioistuimet ovat toistuvasti korostaneet, että julkisen palvelun velvoitteiden on oltava selkeästi määritellyt, jos sovelletaan poikkeusta Altmark-tuomioon tai SEUT-sopimuksen 106 artiklan 2 kohtaan (19).
(71)
Tämä lähestymistapa vahvistetaan vuonna 2005 annetuissa julkisen palvelun velvoitteesta maksettavana korvauksena myönnettävää valtiontukea koskevissa yhteisön puitteissa (20). Näiden puitteiden 8 kohdan mukaan komissio voi katsoa julkisen palvelun velvoitteesta maksettavat korvaukset, jotka ovat SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea, sisämarkkinoille soveltuviksi, jos ne täyttävät kyseisissä puitteissa vahvistetut edellytykset. Näihin edellytyksiin kuuluu erityisesti yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen toimeksianto yhdellä tai useammalla virallisella asiakirjalla, joissa määritellään julkisen palvelun velvoitteiden täsmällinen luonne ja kesto, korvauksen laskennassa, valvonnassa ja tarkistamisessa käytettävät parametrit sekä järjestelyt liiallisten korvausten välttämiseksi ja takaisin perimiseksi (vuonna 2005 annettujen puitteiden 13 kohta).
(72)
Myös Euroopan unionin valtiontukisääntöjen soveltamisesta yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen tuottamisesta myönnettävään korvaukseen vuonna 2011 annetussa komission tiedonannossa (21) selvitetään, että yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvä palvelu on määriteltävä selkeästi ennalta. Tiedonannon 51 kohdassa todetaan: ”Jotta SEUT-sopimuksen 106 artiklan 2 kohtaa voitaisiin soveltaa, yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvä palvelu on annettava yhden tai useamman yrityksen hoidettavaksi. Tämä tarkoittaa sitä, että valtion on täytynyt antaa kyseisten yritysten hoidettavaksi erityistehtävä. Myös ensimmäinen Altmark-kriteeri edellyttää, että yrityksellä on hoidettavanaan julkisen palvelun velvoite. Altmark-oikeuskäytännön noudattaminen edellyttää siis julkista palvelua koskevaa toimeksiantoa, jossa määritellään asianomaisten yritysten ja viranomaisen velvollisuudet.” Tiedonannon 52 kohdan mukaan julkista palvelua koskeva toimeksianto on tehtävä asiakirjalla tai asiakirjoilla, jossa on täsmennettävä ainakin julkisen palvelun velvoitteiden sisältö ja kesto, asianomainen yritys ja tarvittaessa alue, asianomaisen viranomaisen yritykselle mahdollisesti myöntämien yksin- tai erityisoikeuksien luonne, korvauksen laskennassa, valvonnassa ja tarkistamisessa käytettävät parametrit, ja järjestelyt liiallisten korvausten välttämiseksi ja perimiseksi takaisin.
(73)
Italian viranomaiset ovat kuitenkin sitä mieltä, että komission lähestymistapa on liian muodollinen, ja SO.G.A.S:lle todella oli annettu vastuu yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvästä palvelusta. Perusteluna ne pitivät käsiteltävänä olevien toimenpiteiden hyväksymisen jälkeisiä asiakirjoja.
(74)
Italian mukaan se, että Reggio Calabrian lentoaseman toiminnasta vastaaminen on yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvä palvelu, voidaan päätellä useista alueellisista päätöksistä, joissa viitataan lentoasemapalveluihin liittyvään yleiseen etuun ja näiden palvelujen merkitykseen alueen taloudelliselle kehittymiselle. Mainituissa alueellisissa päätöksissä ei kuitenkaan määritellä yksiselitteisesti lentoasemasta vastaavalle yritykselle annettua oletettua julkisen palvelun tehtävää eikä korvausta koskevia sääntöjä. Komissio huomauttaa lisäksi, että kyseiset asiakirjat on julkaistu vuoden 2007 jälkeen eli yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen oletetun asettamisen jälkeen (lentoaseman toiminta vuosina 2004-2006). Italia ei ole myöskään toimittanut komissiolle mitään ennen vuotta 2004 annettua asiakirjaa, jossa määriteltäisiin tuensaajalle asetetut julkisen palvelun velvoitteet.
(75)
Tämän vuoksi komissio katsoo, ettei tuensaajalle ollut annettu riittävän selkeästi vastuuta yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvästä palvelusta.
(76)
Komissio ei voi hyväksyä Italian viranomaisten näkemystä, jonka mukaan julkisen palvelun velvoitteesta voitaisiin maksaa säännönmukainen korvaus myös, vaikka yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvää palvelua ei ole ennalta määritelty eikä annettu tuensaajalle tehtäväksi. Jos tällainen olisi mahdollista, jäsenvaltiot voisivat tarkastella tarvetta asettaa julkisen palvelun velvoitteita jälkikäteen oman harkintansa mukaan. Toisin sanoen jäsenvaltiot voisivat asettaa yritykselle, jonka toiminta on tappiollista, julkisen palvelun velvoitteita ja myöntää sille näin korvausta tarkoituksenaan tukea sitä ilman, että edeltä olisi tehty minkäänlaista arviota todellisesta julkisen palvelun tarjoamisen tarpeesta. Tämä lähestymistapa ei sovi yhteen sen edellytyksen kanssa, että yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvistä palveluista annetaan asianomaiselle yritykselle vastuu yhdellä tai useammalla virallisella asiakirjalla, joissa määritellään julkisen palvelun velvoitteiden täsmällinen luonne ja kesto, korvauksen laskennassa, valvonnassa ja tarkistamisessa käytettävät parametrit sekä järjestelyt liiallisten korvausten välttämiseksi ja takaisin perimiseksi. Italian viranomaisten näkemys, jonka mukaan lentoasemapalvelut ovat välttämättömiä alueen taloudelliselle kehittymiselle, ei riitä osoittamaan, että tuensaajalle on asianmukaisesti annettu vastuu yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvästä palvelusta, sillä julkisen palvelun velvoitteita ja korvaukseen liittyviä sääntöjä ei ollut määritelty ennalta ja läpinäkyvästi.
(77)
Lisäksi Italian viranomaisten näkemys, jonka mukaan jäsenvaltiot voivat osoittaa jälkikäteen yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja, hyödyttäisi niitä jäsenvaltioita, jotka ovat rikkoneet ilmoitusvelvollisuutta ja toimenpidekieltoa. Nämä jäsenvaltiot voisivat esittää, että yritykselle sääntöjenvastaisesti myönnetyn valtiontuen tarkoituksena on tuensaajan sattumalta tarjoaman julkisen palvelun kustannusten korvaaminen (ilman, että palvelua kuitenkaan olisi ennalta määritelty tai yritykselle olisi annettu siitä vastuuta). Toisaalta jäsenvaltioiden, jotka aikovat noudattaa ilmoitusvelvollisuutta, olisi yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja koskevien sääntöjen ja Altmark-oikeuskäytännön noudattamiseksi annettava kyseiset palvelut tehtäväksi ja määriteltävä ne ennalta selkeästi.
(78)
Tämä kannustaisi jäsenvaltioita jättämään uudet valtiontuet ilmoittamatta. Tämä olisi sen vakiintuneen periaatteen vastaista, jonka mukaan tukia ilmoitusvelvollisuutta noudattamatta maksavia jäsenvaltioita ei voida suosia niiden jäsenvaltioiden kustannuksella, jotka ilmoittavat tuesta (22).
(79)
Näin ollen komissio toteaa, että Altmark-tuomion ensimmäistä edellytystä ei ole noudatettu, ja katsoo seuraavassa esitetyn perusteella, ettei käsiteltävänä olevassa asiassa ole noudatettu muitakaan Altmark-kriteereitä.
7.1.2.2 Altmark-tuomion toinen kriteeri
(80)
Käsiteltävänä olevassa asiassa ei ole ennalta määritelty korvauksen laskennassa käytettäviä parametrejä. Italian viranomaisten tarkoittamissa toimeksiantoasiakirjoissa ei kuvata yksityiskohtaisesti palveluja, jotka tuensaajan olisi tarjottava, eikä vahvisteta mekanismia, jonka mukaisesti tuensaajalle maksetaan korvaus sen toteuttamasta julkisesta tehtävästä.
7.1.2.3 Altmark-tuomion kolmas kriteeri
(81)
Altmark-tuomion kolmannen kriteerin mukaan julkisen palvelun velvoitteen täyttämisestä maksettu korvaus ei saa ylittää sitä, mikä on tarpeen, jotta voidaan kattaa kokonaan tai osittain ne kustannukset, joita velvoitteiden täyttäminen aiheuttaa, kun otetaan huomioon saadut tulot ja kohtuullinen voitto.
(82)
Komissio ei voi hyväksyä Italian näkemystä, jonka mukaan kyseinen lentoasema olisi saanut ainoastaan julkisen palvelun velvoitteiden täyttämiseen tarvittavan julkisen rahoituksen, koska tämä rahoitus rajoittui liiketoiminnan tappioiden korvaamiseen. Korvauksen suhteellisuuden arvioinnissa perusperiaate on, että korvausta voidaan maksaa ainoastaan julkiselle toimijalle julkisen palvelun velvoitteen täyttämisen vuoksi aiheutuneista nettokustannuksista. Koska tuensaajalle asetettuja velvoitteita ei ole määritelty selkeästi, komissio ei voi yksiselitteisesti vahvistaa, mitkä kustannukset olisi pitänyt ottaa huomioon korvausta laskettaessa.
(83)
Vaikka lentoaseman toiminnasta vastaaminen voitaisiinkin kokonaisuudessaan luokitella yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyväksi palveluksi, tällaisiksi palveluiksi ei voitaisi katsoa muuta kuin lentoaseman perustoimintaan suoraan liittyvää toimintaa, jota on esimerkiksi tilojen ja kiinteistöjen rakentaminen, rahoitus, käyttö ja vuokraus paitsi toimisto- ja varastokäyttöön myös hotelleille ja lentoasemalla toimiville teollisuusyrityksille, myymälöille, ravintoloille ja pysäköintilaitoksille; tällaiset toiminnot eivät kuulu yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviin palveluihin eikä niille voi antaa valtiontukea yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja koskevien sääntöjen perusteella. Italian viranomaiset eivät ole toimittaneet tietoja osoittaakseen, ettei lentoaseman perustoimintaan suoraan liittymättömiä toimintoja ole tuettu ilmailualan vuoden 2005 suuntaviivojen 34 kohdan ja 53 kohdan iv kohdan mukaisesti.
7.1.2.4 Altmark-tuomion neljäs kriteeri
(84)
Almark-tuomion neljännen kriteerin mukaan korvauksen on oltava rajattu välttämättömään, jotta sitä ei katsottaisi valtiontueksi. Kriteeri katsotaan täytetyksi, jos korvauksen saaja on valittu julkisella tarjouskilpailulla tai vaihtoehtoisesti korvaus on laskettu suhteessa tehokkaasti toimivan yrityksen kustannuksiin.
(85)
Tässä tapauksessa tuensaajaa ei ollut valittu julkisella tarjouskilpailulla. Italia ei ole myöskään toimittanut komissiolle todisteita siitä, että korvauksen määrä olisi määritetty tarkastelemalla niitä kustannuksia, joita hyvin johdetulle ja julkiselle palvelulle asetettujen velvoitteiden täyttämisen kannalta riittävillä edellytyksillä toimivalle keskivertoyritykselle aiheutuisi velvoitteiden täyttämisestä, kun otetaan huomioon toiminnasta saatavat tulot ja velvoitteiden täyttämisestä saatava kohtuullinen voitto. Tämän vuoksi komissio katsoo, ettei kyseistä julkista rahoitusta voida pitää määriteltynä tehokkaasti toimivan yrityksen kustannusten perusteella.
(86)
Näin ollen komissio ei pysty päättelemään, että tuensaaja olisi tarjonnut asianomaiset palvelut julkisyhteisön kannalta vähäisimmin kustannuksin.
(87)
Lisäksi komissio toteaa tuensaajan esittäneen tutkinnan aikana näkemyksenään, että toimenpiteet noudattivat markkinataloussijoittajaperiaatetta. Vaikka lentoaseman toiminnasta vastaava yritys olisi kärsinyt tappioita, oli asianmukaista olettaa, että toiminnasta saataisiin myös tuottoa.
(88)
Komissio toteaa ensinnäkin, että toisin kuin tuensaaja katsoo, Italia ei todennut tutkinnan aikana valtion investoineen lentoaseman toiminnasta vastaavaan yritykseen oletuksenaan, että se on tuottava. Italia on päinvastoin esittänyt, ettei markkinataloussijoittajaperiaate ole sovellettavissa tähän tapaukseen (ks. johdanto-osan 49 kappale).
(89)
Toiseksi markkinataloussijoittajaperiaatteeseen perustuvaa arviota varten on tarpeen tarkastella, olisiko yksityinen sijoittaja toiminut samalla tavoin samoissa olosuhteissa. Unionin tuomioistuin on todennut, että vaikka yksityisen sijoittajan käyttäytyminen - johon talouspoliittisiin päämääriin pyrkivän julkisoikeudellisen sijoittajan väliintuloa on verrattava - ei välttämättä olekaan samanlaista kuin tavallisella sijoittajalla, joka sijoittaa varoja tuoton saamiseksi enemmän tai vähemmän lyhyellä tähtäimellä, sen on ainakin oltava samanlaista kuin yksityisellä holdingyhtiöllä tai yksityisellä konsernilla, joka toteuttaa rakenteellista, kokonaisvaltaista tai alakohtaista politiikkaa ja jota ohjaavat pitemmän tähtäimen tuotto-odotukset (23). Sen tutkimiseksi, vastasiko valtion toiminta markkinataloudessa järkevästi toimivan sijoittajan toimintaa, valtion toiminnan taloudellista järkevyyttä on arvioitava ottaen huomioon rahoitustukien myöntämishetkellä vallinneet olosuhteet. On siis syytä jättää tekemättä arviointeja, jotka perustuvat myöhemmin vallinneeseen tilanteeseen (24). Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan jäsenvaltion on markkinataloussijoittajaperiaatteeseen vedotessaan epäselvässä tapauksessa osoitettava kiistattomasti sekä objektiivisten ja varmennettavissa olevien seikkojen perusteella, että toteutettu toimenpide johtuu sen osakkeenomistajan asemasta. Näistä seikoista on selvästi käytävä ilmi, että kyseinen jäsenvaltio on ennen taloudellisen edun myöntämistä tai samanaikaisesti sen kanssa päättänyt tehdä tosiasiallisesti toteutetulla toimenpiteellä sijoituksen määräysvallassaan olevaan julkiseen yritykseen (25).
(90)
Komissio ei voi hyväksyä tuensaajan väitettä, että kyseessä olevat toimenpiteet olisivat perustuneet yrityksen tuottavuusnäkymiin, jotka käyvät ilmi vuonna 2008 laaditusta liiketoimintasuunnitelmasta, jolla tähdättiin kannattavuuden palauttamiseen. Tämä johtuu siitä, että kyseinen suunnitelma laadittiin sen jälkeen, kun toimenpiteistä oli jo päätetty. Komissio katsoo, että yksityinen sijoittaja toisi uutta pääomaa yritykseen, jonka pääomatilanne alittaa lakisääteisen vähimmäismäärän (kuten SO.G.A.S.) ainoastaan, jos tällaisen toimenpiteen toteuttamishetkellä voitaisiin ennakoida yrityksen kannattavuuden palautuvan kohtuullisessa ajassa. Koska Italian viranomaiset tai SO.G.A.S. eivät ole toimittaneet konkreettisia tietoja tarkasteltavana olevien toimenpiteiden toteuttamisajalta osoittaakseen, että julkisten viranomaisten tarkoituksena oli investoida ja että ne saattoivat kohtuudella odottaa toiminnastaan taloudellista tuottoa, joka olisi ollut yksityisen sijoittajan hyväksyttävissä, ja koska Italia on yksiselitteisesti vahvistanut, ettei markkinataloussijoittajaperiaatetta sovelleta tässä tapauksessa, komissio katsoo, etteivät toimenpiteet olleet markkinataloussijoittajaperiaatteen mukaisia.
7.1.2.5 Päätelmät
(91)
Komissio katsoo, ettei yksikään unionin tuomioistuimen Altmark-asiassa vahvistamista neljästä edellytyksestä täyty tässä tapauksessa, eivätkä käsiteltävänä olevat toimenpiteet ole markkinataloussijoittajaperiaatteen mukaisia. Tämän vuoksi komissio katsoo, että käsiteltävänä olevat toimenpiteet eli pääomanlisäys SO.G.A.S:n vuosina 2004-2006 kärsimien tappioiden korvaamiseksi tuottavat valikoivan taloudellisen edun lentoaseman toiminnasta vastaavalle yritykselle.
7.1.3 Kilpailun vääristyminen ja vaikutus jäsenvaltioiden väliseen kauppaan
(92)
Italia totesi kilpailun vääristymisestä ilmailualan vuoden 2005 suuntaviivojen perusteella, että ”pienille alueellisille lentoasemille (luokka D) myönnettävään rahoitukseen ei juuri liity riskiä kilpailun vääristymisestä tai siitä, että ne vaikuttaisivat kaupan kehitykseen yhteisön etujen kanssa ristiriitaisella tavalla”. Viittaus koskee kuitenkin valtiontuen soveltuvuuden arviointia SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan perusteella, eikä sitä ole tarkoitettu perusteluksi sille, ettei pienten lentoasemien julkinen rahoitus voisi olla SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea.
(93)
Komissio muistuttaa lisäksi, että ilmailualan vuoden 2005 suuntaviivojen 40 kohdan mukaan ”näitä yleisiä suuntauksia lukuun ottamatta ei kuitenkaan ole mahdollista antaa yleispätevää arviota eri tilanteista etenkään luokkiin C ja D kuuluvien lentoasemien osalta. Sen vuoksi komissiolle onkin ilmoitettava etukäteen kaikista lentoasemien hyväksi toteutettavista toimenpiteistä, jotka saattavat olla valtiontukea, jotta se voi arvioida toimenpiteen vaikutukset kilpailuun ja jäsenvaltioiden väliseen kauppaan ja tarvittaessa sen soveltuvuuden yhteismarkkinoille”.
(94)
Italian niemimaan eteläkärjessä sijaitseva Reggio Calabrian lentoasema on yksi Calabrian alueen kolmesta lentoasemasta. Sen matkustajamäärä on ollut jatkuvasti alle miljoona (26). Tarkasteltavana olevien toimenpiteiden toteuttamisen aikaan lentoasema kuului näin ollen ilmailualan vuoden 2005 suuntaviivojen mukaan luokkaan D eli pieniin alueellisiin lentoasemiin. Lentoaseman matkustajamäärä kuitenkin kaksinkertaistui vuosien 2004 ja 2012 välillä.
(95)
Komissio toteaa, että lentoasematoiminnan markkinat, joihin myös pienet alueelliset lentoasemat kuuluvat, perustuvat avoimelle kilpailulle ja niillä toimii useita yksityisiä ja julkisia yrityksiä kaikkialla unionissa. Tämä näkyy myös siinä, että Italian oli tarkoitus yksityistää Reggio Calabrian lentoaseman toiminnasta vastaava yritys osittain, minkä vuoksi se julkaisi vuonna 2007 ilmoituksen kaikkiin jäsenvaltioihin sijoittautuneille yrityksille avoimesta tarjouskilpailusta (ks. johdanto-osan 32 kappale). Lentoaseman toiminnasta vastaavan yrityksen julkinen rahoitus voi vääristää kilpailua lentoasemien toiminnasta vastaavien yritysten markkinoilla. Myös eri vaikutusalueisiin kuuluvat lentoasemat voivat kilpailla keskenään liikenteen lisäämiseksi. Eri kohteet voivat jossain määrin korvata toisensa joidenkin matkustajien osalta. Tämän vuoksi lentoasemien julkinen rahoitus voi vääristää kilpailua ja vaikuttaa kauppaan unionin lentoliikennemarkkinoilla.
(96)
Reggio Calabrian lentoasemalta liikennöitiin tarkasteltavana olevalla ajanjaksolla pääasiassa Italian kohteisiin ja kahteen ulkomaan kohteeseen (Pariisiin ja Maltalle), ja lentoasema saattoi saamiensa varojen ansiosta pysyä markkinoilla ja laajentaa toimintaansa merkittävästi. Tämän vuoksi komissio katsoo, että toimenpiteet saattoivat vääristää kilpailua ja vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.
7.1.4 Päätelmät tuen olemassaolosta
(97)
Komissio katsoo edellä esitetyn perusteella, että SO.G.A.S:n julkisten osakkeenomistajien sen vuosina 2004-2006 kärsimien tappioiden kattamiseksi myöntämät pääomanlisäykset ovat SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea.
7.2 Tuen sääntöjenmukaisuus
(98)
Tarkasteltavana olevat toimenpiteet pantiin täytäntöön ennen kuin komissio oli hyväksynyt ne muodollisesti; tämän vuoksi Italia ei ole noudattanut SEUT-sopimuksen 108 artiklan 3 kohdan mukaista toimenpidekieltoa.
7.3 Tuen soveltuvuus sisämarkkinoille
7.3.1 Soveltuvuus yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja koskevien sääntöjen nojalla
(99)
SO.G.A.S. katsoo, että tarkasteltavana oleva tuki soveltuu sisämarkkinoille SEUT-sopimuksen 106 artiklan 2 kohdan nojalla.
(100)
SEUT-sopimuksen 106 artiklan 2 kohdan mukaan ”yrityksiin, jotka tuottavat yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja, sekä fiskaalisiin monopoleihin sovelletaan tämän sopimuksen määräyksiä ja varsinkin kilpailusääntöjä siltä osin kuin ne eivät oikeudellisesti tai tosiasiallisesti estä yrityksiä hoitamasta niille uskottuja erityistehtäviä. Kaupan kehitykseen ei saa vaikuttaa tavalla, joka olisi ristiriidassa unionin etujen kanssa.”
(101)
Artiklassa otetaan käyttöön poikkeus SEUT-sopimuksen 107 artiklassa määrättyyn valtiontukien myöntämistä koskevaan kieltoon, mikäli tuki on tarpeen ja suhteellinen siihen nähden, että sillä taataan yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen tarjoaminen hyväksyttävin taloudellisin edellytyksin. Komissio valvoo SEUT-sopimuksen 106 artiklan 3 kohdan mukaisesti artiklan soveltamista muun muassa määrittämällä tarpeellisuutta ja oikeasuhteisuutta koskevien arviointiperusteiden täyttämisen edellytykset.
(102)
Ennen 31 päivää tammikuuta 2012 SEUT-sopimuksen 106 artiklan 2 kohdan poikkeuksen soveltamista koskevat komission säännöt esitettiin julkisen palvelun velvoitteesta maksettavana korvauksena myönnettävää valtiontukea koskevissa yhteisön puitteissa (27), jäljempänä ’vuoden 2005 puitteet’, ja yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvistä palveluista vuonna 2005 annetussa päätöksessä 2005/842/EY.
(103)
Uusi yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja koskeva lainsäädäntöpaketti tuli voimaan 31 päivänä tammikuuta 2012. Siihen sisältyy myös komission tiedonanto Euroopan unionin valtiontukisääntöjen soveltamisesta yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen tuottamisesta myönnettävään korvaukseen (28), jäljempänä ’vuoden 2011 tiedonanto’, ja komission päätös 2012/21/EU (29).
7.3.1.1 Soveltuvuus päätöksen 2005/842/EY nojalla
(104)
Tarkasteltavana olevat toimenpiteet on myönnetty kesäkuussa 2004, kesäkuussa 2005 ja joulukuussa 2007. Tuensaajan mukaan ne oli vapautettu ilmoitusvelvollisuudesta päätöksen 2005/842/EY perusteella.
(105)
Päätöksessä 2005/842/EY katsottiin soveltuviksi valtiontuet korvauksena julkisista palveluista yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja tuottaville yrityksille, jotka täyttävät kyseisessä päätöksessä vahvistetut edellytykset. Erityisesti päätöksessä 2005/842/EY katsottiin soveltuviksi valtiontuet korvauksena julkisista palveluista lentoasemille, joiden i) vuosittainen matkustajamäärä on enintään miljoona, ja ii) kaikkien toimintojen yhteenlaskettu keskimääräinen vuosiliikevaihto ennen veroja kahdelta yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen toimeksiantamista edeltäneeltä tilikaudelta on alle 100 miljoonaa euroa ja joiden kyseisistä palveluista vuosittain saaman korvauksen määrä on alle 30 miljoonaa euroa (30).
(106)
Päätöstä 2005/842/EY sovellettiin ainoastaan valtiontukiin, jotka myönnettiin korvauksena todellisin yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvistä julkisista palveluista. Jotta poikkeusta voitiin soveltaa, yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvistä julkisista palveluista maksetun korvauksen piti täyttää kyseisen päätöksen 4, 5 ja 6 artiklassa vahvistetut erityiset edellytykset (31).
(107)
Päätöksen 2005/842/EY 4 artiklan mukaan vastuu yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvän palvelun tuottamisesta annetaan yritykselle yhdellä tai useammalla virallisella asiakirjalla, joissa määritellään muun muassa julkisen palvelun velvoitteiden luonne ja kesto, korvauksen laskennassa, valvonnassa ja tarkistamisessa käytettävät parametrit sekä järjestelyt liiallisten korvausten välttämiseksi ja takaisin perimiseksi. Päätöksen 2005/842/EY 5 artiklan mukaan korvauksen määrä ei saa ylittää sitä, mikä on tarpeen julkisen palvelun velvoitteiden täyttämisestä aiheutuvien kustannusten kattamiseksi, kun otetaan huomioon tähän liittyvät tulot ja kohtuullinen tuotto. Päätöksen 2005/842/EY 6 artiklan mukaan jäsenvaltioiden on tehtävä säännöllisiä tarkastuksia varmistaakseen, ettei yrityksille makseta 5 artiklan mukaisesti määritetyn määrän ylittäviä korvauksia.
(108)
Komissio katsoo tämän päätöksen 7.1.2.1 kohdassa esitetyistä syistä, etteivät tuensaaja tai Italian viranomaiset ole osoittaneet SO.G.A.S:lle annetun vastuuta selkeästi määritellyistä julkisen palvelun velvoitteista. Ne eivät myöskään ole osoittaneet, että annettuihin toimeksiantoasiakirjoihin sisältyisi korvauksen laskennassa, valvonnassa ja tarkistamisessa käytettäviä parametrejä tai järjestelyjä liiallisten korvausten välttämiseksi ja takaisin perimiseksi. Tämän vuoksi asetuksen 2005/842/EY 4, 5 ja 6 artiklassa esitetyt toimeksiantoasiakirjoja koskevat vaatimukset eivät täyty.
(109)
Näin ollen komissio toteaa, ettei Reggio Calabrian lentoaseman toiminnasta vastaavan yrityksen kärsimien tappioiden kattaminen sovellu sisämarkkinoille eikä tilanteessa voida soveltaa ilmoitusvelvollisuudesta vapauttamista päätöksen 2005/842/EY perusteella.
(110)
Koska SO.G.A.S:lle asetettuja julkisen palvelun velvoitteita ei ole määritelty selkeästi, toimenpidettä ei voida pitää sisämarkkinoille soveltuvana eikä sitä ole vapautettu päätöksen 2012/21/EU 10 artiklan b kohdassa säädetystä ennakkoilmoitusvaatimuksesta. Tämän vuoksi komissio on arvioinut, voidaanko toimenpidettä pitää sisämarkkinoille soveltuvana vuoden 2011 tiedonannon 69 kohdan nojalla. Sen mukaan ”komissio soveltaa tässä tiedonannossa vahvistettuja periaatteita sääntöjenvastaiseen tukeen, josta se tekee päätöksen 31 päivän tammikuuta 2012 jälkeen, vaikka tuki olisi myönnetty jo ennen kyseistä päivämäärää”.
7.3.1.2 Soveltuvuus vuoden 2011 tiedonannon nojalla
(111)
Vuoden 2011 tiedonannon 16 kohdassa vahvistetaan tarvittavat vaatimukset, joiden mukaan yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvän palvelun voidaan katsoa soveltuvan sisämarkkinoille. Erityisesti 16 kohdan a kohdassa mainitaan, että toimeksiantoasiakirjassa on kuvattava selkeästi julkisen palvelun velvoitteiden sisältö ja kesto. Näin ollen tarkasteltavana olevia tukitoimenpiteitä ei voida pitää sisämarkkinoille soveltuvina vuoden 2011 tiedonannon perusteella samoista syistä, jotka on esitetty tämän päätöksen 7.1.2.1 kohdassa. Erityisesti tuensaajalle ei ole selkeästi annettu vastuuta koko lentoaseman toiminnasta yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvänä palveluna. Komissio ei ole vastaanottanut toimeksiantoasiakirjaa, jossa määriteltäisiin ennalta tuensaajan vastuulle annettu yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvä palvelu tai tuensaajan oikeus korvaukseen. Komissiolle ei myöskään ole esitetty tietoja, jotka osoittaisivat, että vuoden 2011 tiedonannon 17 ja 18 kohdat täyttyvät.
(112)
Komissio päättelee tämän vuoksi, että tukitoimenpidettä ei voida katsoa SEUT-sopimuksen 106 artiklan 2 kohdan perusteella sisämarkkinoille soveltuvaksi.
(113)
Lisäksi komissio toteaa, että vuoden 2011 tiedonannon 9 kohdan mukaan korvausta yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvistä palveluista yrityksille, jotka ovat vaikeuksissa, arvioidaan pelastamista ja rakenneuudistusta koskevien suuntaviivojen nojalla.
(114)
Italia oli alustavan arvion vaiheessa esittänyt, että SO.G.A.S. oli pelastamista ja rakenneuudistusta koskevissa suuntaviivoissa tarkoitettu vaikeuksissa oleva yritys. Se oli kuitenkin todennut myös, että tarkasteltavana olevat toimenpiteet eivät sisältyneet rakenneuudistussuunnitelmaan ja ettei tällaista suunnitelmaa ollut lainkaan olemassa. Komissio totesi tämän vuoksi menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä, ettei toimenpiteitä voitu katsoa sisämarkkinoille soveltuviksi pelastamista ja rakenneuudistusta koskevien suuntaviivojen nojalla.
(115)
Italia ei enää muodollisen tutkintamenettelyn aikana esittänyt, että lentoaseman toiminnasta vastaava yritys olisi ollut taloudellisissa vaikeuksissa tukitoimenpiteiden myöntämisen aikaan ja että tuet olisivat soveltuneet sisämarkkinoille mainittujen suuntaviivojen nojalla.
(116)
Koska komissiolla ei ole tietoja, joiden perusteella se voisi arvioida toimenpiteiden soveltuvuutta pelastamista ja rakenneuudistusta koskevien suuntaviivojen nojalla, se ei voi katsoa toimenpiteiden soveltuvan sisämarkkinoille mainituissa suuntaviivoissa tarkoitetulla tavalla.
7.3.2 Soveltuvuus ilmailualan uusien suuntaviivojen nojalla
(117)
Komissio hyväksyi 31 päivänä maaliskuuta 2014 suuntaviivat valtiontuesta lentoasemille ja lentoyhtiöille (32), jäljempänä ’ilmailualan uudet suuntaviivat’. Niitä sovelletaan lentoasemien toimintatukiin, jotka on myönnetty ennen 31 päivää maaliskuuta 2014.
(118)
Ennen ilmailualan uusien suuntaviivojen voimaantuloa myönnettyjen toimintatukien voidaan katsoa soveltuvan sisämarkkinoille kattamattomien toimintakustannusten koko määrän osalta edellyttäen, että seuraavat edellytykset täyttyvät:
-
vaikutus selkeästi määritellyn yhteisen edun mukaisen tavoitteen saavuttamiseen: tämä edellytys täyttyy esimerkiksi, jos tuki lisää unionin kansalaisten liikkumismahdollisuuksia ja alueellisia yhteyksiä tai edistää alueellista kehitystä (33);
-
julkisten tukitoimenpiteiden tarve: valtiontuki on kohdennettava tilanteisiin, joissa tuella saadaan aikaan sellainen merkittävä parannus, johon ei päästä markkinoiden omin toimin (34);
-
toimenpiteen kannustava vaikutus: edellytyksen katsotaan täyttyvän, jos on todennäköistä, että lentoaseman taloudellisen toiminnan taso vähenisi huomattavasti ilman tukea, kun otetaan huomioon mahdollinen investointituki ja lentoaseman liikennöintitaso (35):
-
tukimäärän oikeasuhteisuus (tuen rajaaminen välttämättömään): jotta lentoasemille myönnetty toimintatuki olisi oikeasuhteista, sen olisi rajoituttava välttämättömään määrään, joka tarvitaan tuetun toiminnan toteuttamiseksi (36);
-
kilpailuun ja kauppaan kohdistuvien kohtuuttomien kielteisten vaikutusten välttäminen (37).
(119)
Italian viranomaisten mukaan Calabrian alueen maantieteellinen syrjäisyys ja tavaraliikenteen kehittymättömyys aiheuttavat alueelle kriittisiä vaikeuksia erityisesti, koska infrastruktuuri ei ole riittävä. Italia ilmoitti, että tarkasteltavana olevat toimenpiteet ovat osa laajempaa hanketta, jolla parannetaan Calabrian kuljetusverkostoa. Toimenpiteiden avulla SO.G.A.S. pystyy parantamaan lentoaseman infrastruktuuria ja sen tarjoamia palveluja uudella alueellisella strategialla, jolla on tarkoitus edistää liikenneverkkoja ja varmistaa aiempaa parempi pääsy alueelle.
(120)
Komissio katsoo edellä esitetyn perusteella, että SO.G.A.S:lle myönnetyt toimintatuet ovat edistäneet yhteisen edun mukaisen tavoitteen saavuttamista parantamalla alueen saavutettavuutta, yhteyksiä ja kehitystä, kun sillä on kehitetty turvallista ja luotettavaa lentoliikenneinfrastruktuuria.
(121)
Kuten ilmailualan uusissa suuntaviivoissa todetaan, pienet lentoasemat saattavat kohdata vaikeuksia toimintansa rahoittamisessa ilman julkisia varoja. Ilmailualan uusien suuntaviivojen 118 kohdan mukaan lentoasemat, joiden vuotuinen matkustajamäärä on alle 700 000 matkustajaa, eivät välttämättä pysty kattamaan merkittävää osaa toimintakustannuksistaan. Reggio Calabrian lentoaseman matkustajamäärä on ollut jatkuvasti alle 700 000. Tämän vuoksi komissio katsoo, että tuki oli tarpeen, koska sillä parannettiin Calabrian alueen yhteyksiä, mikä ei olisi ollut mahdollista yksinomaan markkinoiden avulla.
(122)
Jos tukea ei olisi annettu, tuensaajan toiminta olisi rajoittunut merkittävästi tai päättynyt kokonaan. Tuki ei myöskään ylittänyt määrää, joka oli tarpeen toimintatappioiden kattamiseen, eli se oli rajattu välttämättömään määrään, joka tarvittiin tuetun toiminnan toteuttamiseksi.
(123)
Samalla vaikutusalueella (38) ei ole muita lentoasemia. Kuten edellä on todettu, lähin lentoasema sijaitsee 130 kilometrin päässä. Lisäksi Italia on vahvistanut, että lentoaseman infrastruktuuri on annettu kaikkien lentoyhtiöiden käyttöön syrjimättömin edellytyksin. Komission hallussa olevista tiedoista tai tutkinnan aikana esitetyistä kolmansien huomautuksista ei käy ilmi, että infrastruktuurin käyttömahdollisuuksien syrjimättömyys kyseenalaistettaisiin.
(124)
Komissio katsoo edellä esitettyjen seikkojen perusteella, että ilmailualan uusissa suuntaviivoissa määritellyt edellytykset täyttyvät.
7.3.3 Päätelmä tuen soveltuvuudesta sisämarkkinoille
(125)
Komissio katsoo edellä esitetyn perusteella, että ilmoitettu tukitoimenpide soveltuu sisämarkkinoille SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan mukaisesti.
(126)
Tämä päätelmä perustuu valtiontukisääntöihin, eikä se vaikuta unionin oikeuden muiden säännösten, esimerkiksi ympäristöoikeuden, soveltamiseen.
8. PÄÄTELMÄT
(127)
Komissio katsoo, että Italia on pannut mainitun tuen täytäntöön sääntöjenvastaisesti, Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 108 artiklan 3 kohtaa rikkoen. Edellä esitetyn arvion perusteella komissio on kuitenkin päättänyt olla vastustamatta tukea sillä perusteella, että se soveltuu sisämarkkinoille Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan sekä ilmailualan uusien suuntaviivojen nojalla,
ON HYVÄKSYNYT TÄMÄN PÄÄTÖKSEN:
1 artikla
Valtiontuki, jonka Italia on pannut täytäntöön yrityksen SO.G.A.S. SpA (Società per la Gestione dell'Aeroporto dello Stretto) hyväksi ja jonka määrä on 6 392 847 euroa, soveltuu sisämarkkinoille Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan nojalla.
2 artikla
Tämä päätös on osoitettu Italian tasavallalle.
Tehty Brysselissä 11 päivänä kesäkuuta 2014.