KOMMISSIONENS AFGØRELSE (EU) 2015/506
af 20. februar 2014
om Tysklands foranstaltninger for så vidt angår lufthavnen Berlin-Schönefeld GmbH og forskellige luftfartsselskaber - SA.15376 (C 27/07) (ex NN 29/07)
(meddelt under nummer C(2014) 868)
(Kun den tyske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
EUROPA-KOMMISSIONEN HAR -
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 108, stk. 2, første afsnit (1),
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),
efter at have opfordret de interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger i overensstemmelse med disse artikler (2) og under henvisning til disse bemærkninger, og
ud fra følgende betragtninger:
1. SAGSFORLØB
(1)
Mellem 2003 og 2006 har Kommissionen modtaget klager fra forskellige parter, i henhold til hvilke visse luftfartsselskaber og operatøren af lufthavnen Berlin-Schönefeld (»Schönefeld«) potentielt har modtaget ulovlig statsstøtte til deres aktiviteter i denne lufthavn.
(2)
Ved brev af 17. august 2006 anmodede Kommissionen Tyskland om at afgive oplysninger herom. Tyskland efterkom denne anmodning ved brev af 20. december 2006.
(3)
Ved brev af 10. juli 2007 (»indledningsbeslutningen«) meddelte Kommissionen Tyskland, at den havde besluttet at indlede en procedure efter artikel 108, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (»TEUF«) over for ovennævnte støtteforanstaltninger. Samtidig har Kommissionen udstedt et påbud om oplysninger i henhold til artikel 10, stk. 3, i forordning (EF) nr. 659/1999 (3) med hensyn til alle dokumenter, data og oplysninger, på baggrund af hvilke Kommissionen kan undersøge, om de pågældende foranstaltninger udgør statsstøtte.
(4)
Tyskland fremsatte sine bemærkninger den 4. oktober 2007, og den 3. marts 2008 fremsendte Tyskland yderligere dokumenter til Kommissionen.
(5)
Kommissionens beslutning om at indlede proceduren blev offentliggjort den 30. oktober 2007 i Den Europæiske Unions Tidende (4). Kommissionen opfordrede de interesserede parter til at fremsætte bemærkninger om de pågældende foranstaltninger inden en måned efter offentliggørelsen.
(6)
Kommissionen modtog bemærkninger fra flere interesserede parter. Den 16. januar 2008 og den 20. februar 2008 videresendte Kommissionen disse bemærkninger til Tyskland. Ved brev af 15. maj 2008 fremsatte Tyskland sine kommentarer til de bemærkninger, der var indsendt af interesserede parter. Ved brev af 31. august 2009 anmodede Kommissionen om yderligere oplysninger. Tyskland imødekom denne anmodning med tre breve (af 28. september 2009, 12. oktober 2009 og 28. oktober 2009). Den 4. april 2011 anmodede Kommissionen igen Tyskland om oplysninger. Derfor fremsatte Tyskland den 19. maj 2011 nye bemærkninger og fremlagde yderligere dokumentation. Den 10. oktober 2011 videresendte Kommissionen yderligere bemærkninger fra interesserede parter til Tyskland. Tyskland fremsatte kommentarer hertil den 7. november 2011. I forbindelse med en anmodning fra Kommissionen af 17. januar 2012 om nærmere oplysninger fremsatte Tyskland den 14. februar 2012 nye bemærkninger.
2. GENEREL BAGGRUND
(7)
Efter Tysklands genforening i 1990 befandt Berlin sig i en helt særlig situation, for så vidt angår lufttrafikken, på grund af den årtier lange deling af byen i en østlig og vestlig del. Bylufthavnene Berlin-Tegel (»Tegel«) og Berlin-Tempelhof (»Tempelhof«) ligger i det tidligere Vestberlin. Schönefeld lufthavn ligger i det tidligere Østberlin på grænsen mellem delstaten Berlin og delstaten Brandenburg.
(8)
Tempelhof blev åbnet i 1923 og kunne på grund af sine korte start- og landingsbaner kun anvendes af mindre fly. Det var ikke muligt at foretage en enkel modernisering af lufthavnen, da den ligger i nærheden af et historisk sted, og desuden gjorde de omgivende boligområder en udvidelse umulig. Driften af Tempelhof lufthavn blev indstillet den 30. oktober 2008.
(9)
Tegel blev åbnet i 1948 for at muliggøre luftbroen til forsyning af byen under den sovjetiske blokade af Vestberlin. Fra og med 1968 flyttede mange luftfartsselskaber fra Tempelhof til Tegel, da Tempelhof lufthavn ikke var beregnet til jetfly. Siden 1975 har Tegel udviklet sig til Berlins vigtigste passagerlufthavn. I begyndelsen af 1990'erne blev den maksimale kapacitet i Tegel nået i perioder med spidsbelastning. Den eneste mulighed for at undgå betydelige kapacitetsflaskehalse på lang sigt var en udvidelse af start- og landingsbanerne samt opførelse af en større terminal. Dette var imidlertid ikke muligt, da Tegel ligesom Tempelhof er en bylufthavn, der er omgivet af boligområder og tilfartsveje. Enhver yderligere stigning i lufttrafikken i Tegel ville tillige have medført en øget støjbelastning for beboerne i området.
(10)
Schönefeld blev åbnet i 1946 efter pålæg fra den sovjetiske militæradministration i Tyskland. Lufthavnen tjente først og fremmest som militærlufthavn, men blev også anvendt af kommercielle luftfartsselskaber, f.eks. Aeroflot og senere det østtyske luftfartsselskab Interflug. Frem til den politiske omvæltning i Tyskland i 1990 blev Schönefeld lufthavn udvidet flere gange. Men lufthavnen, der var bygget til militære formål, opfyldte ikke kravene til en moderne, kommerciel lufthavn. Desuden var lufthavnens infrastruktur efter den politiske omvæltning ikke længere tidssvarende. I 1990'erne var det således nødvendigt med omfattende investeringer for at tilpasse lufthavnen til vesteuropæiske sikkerhedsstandarder. Derudover ligger Schönefeld længere væk fra bykernen end Tempelhof og Tegel. Derfor blev lufthavnen i det mindste af visse kategorier af passagerer og luftfartsselskaber betragtet som mindre attraktiv.
(11)
Af historiske årsager blev de tre berlinske lufthavne oprindeligt drevet af forskellige virksomheder. I forbindelse med genforeningen blev de samlet i ét enkelt holdingselskab, Berlin Brandenburg Flughafen Holding GmbH (»BBF«), hvis selskabsdeltagere bestod af delstaterne Berlin og Brandenburg (med hver 37 %) og den tyske forbundsregering (med 26 %). Indtil 2003 havde holdingselskabet to datterselskaber: Berliner Flughafen-Gesellschaft mbH (»BFG«) som operatør af lufthavnene Tegel og Tempelhof og Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH (»FBS«) som operatør af Schönefeld lufthavn. I oktober 2003 blev BBF og FBS fusioneret. I den forbindelse blev BFG omdannet til et datterselskab af FBS. Den 1. januar 2012 ændrede FBS navn til Flughafen Berlin Brandenburg GmbH (»FBB«).
(12)
I 1990'erne blev det hurtigt tydeligt, at det var nødvendigt med en mere effektiv udnyttelse af den eksisterende lufthavnskapacitet - på daværende tidspunkt fordelt ud over byområdet Berlin på grund af den til dato politisk motiverede deling af byen. Dette skyldes til dels den kendsgerning, at Berlin igen skulle være Tysklands hovedstad, og at der generelt blev kalkuleret med en øget lufttrafik til og fra Berlin (jf. tabel 1).
Tabel 1
Trafikvolumen i Berlins lufthavne (mio. passagerer)
År
Schönefeld
Tegel
Tempelhof
1991
1,1
6,7
Ikke relevant
1992
1,4
6,6
Ikke relevant
1993
1,6
7
1,1
1994
1,8
7,2
Ikke relevant
1995
1,9
8,2
Ikke relevant
1996
1,8
8,3
Ikke relevant
1997
1,9
8,6
Ikke relevant
1998
1,9
8,8
0,9
1999
1,9
9,5
Ikke relevant
2000
2,1
10,3
Ikke relevant
2001
1,9
9,9
Ikke relevant
2002
1,6
9,1
Ikke relevant
2003
1,7
11,1
0,5
2004
3,3
11
0,4
2005
5
11,5
0,5
2006
6
11,8
0,6
2007
6,3
13,5
0,4
2008
6,6
14,5
0,4
2009
6,8
14,2
Lukket
2010
7,3
15,0
Lukket
2011
7,1
16,9
Lukket
2012
7,1
18,2
Lukket
Kilde:
Data fra Kommissionens afgørelse vedrørende statsstøtte nr. NN 25/09 (ex N 167/09) - Tyskland - finansiering af lufthavnen Berlin Brandenburg International (EUT C 179 af 1.8.2009, s. 5), opdateret med oplysninger fra FBB's årsberetninger.
(13)
På baggrund heraf blev der umiddelbart efter den tyske genforening indledt drøftelser om muligheden for etablering af én enkelt lufthavn (storlufthavn) for regionen Berlin-Brandenburg. På basis af prognoserne for passagertallene i de berlinske lufthavne blev det antaget, at en stigning i lufttrafikken kun kunne styres effektivt fra en storlufthavn af en passende størrelse og ved anvendelse af den bedste tilgængelige teknologi.
(14)
Planlægningsarbejdet i forbindelse med etableringen af en storlufthavn i Berlin blev påbegyndt i januar 1992. I den sammenhæng blev det den 20. juni 1993 offentliggjort, at området syd for Schönefeld samt de to flyvepladser Sperenberg og Jüterbog blev undersøgt som mulige lokaliteter for den nye lufthavn. Der var to årsager til, at hverken Tegel eller Tempelhof var interessante: for det første som følge af disse bylufthavnes negative virkninger på naboerne (især på grund af flystøj) og for andet, fordi det generelt ikke var muligt at foretage en udvidelse her i det omfang, der var nødvendigt for at kunne rumme Berlins kommende storlufthavn. Beslutningen om at placere storlufthavnen i Schönefeld var i sidste ende baseret på områdets relative nærhed af bykernen (selv om lufthavnen ligger udenfor) og de gode vej- og jernbaneforbindelser. Følgelig blev det besluttet at udbygge og modernisere den eksisterende Schönefeld lufthavn som Berlins hovedlufthavn under navnet Berlin-Brandenburg Willy Brandt (»BER«) og i tilknytning hertil at lukke lufthavnene Tegel og Tempelhof. Denne beslutning blev formaliseret ved en konsensusbeslutning af 28. maj 1996 mellem den tyske forbundsregering og delstaterne Berlin og Brandenburg.
(15)
Selskabsdeltagerne i BBF planlagde gennemførelsen af BER-projektet ved hjælp af en privat lufthavnsejer og -operatør. I 1997 blev der truffet beslutning om privatiseringen, i hvilken forbindelse alle BBF-andele skulle sælges til en privat investor, og den fremtidige køber skulle tildeles en koncession til lufthavnen.
(16)
BBF-selskabsdeltagerne og de bydende kunne imidlertid ikke blive enige. Som følge heraf meddelte de offentlige ejere i 2003, at privatiseringen var mislykkedes og bekendtgjorde samtidig, at lufthavnen nu ville blive bygget i offentligt regi (5).
3. BESKRIVELSE AF FORANSTALTNINGERNE OG BAGGRUNDENE HERFOR
3.1. Ledelses- og overskudsoverførselskontrakten
(17)
Den 6. august 1992 underskrev BBF og BFG en ledelses- og overskudsoverførselskontrakt. Aftalen skulle oprindeligt gælde i fem år med stiltiende forlængelse for en periode på to år og en opsigelsesfrist på et år. En lignende kontrakt blev indgået mellem BBF og FBS. I henhold til tysk ret er der ved en ledelses- og overskudsoverførselskontrakt tale om en kontrakt mellem en virksomhed og et datterselskab, hvor datterselskabet overdrager sin ledelse til moderselskabet. Desuden er datterselskabet forpligtet til at overføre sine overskud til moderselskabet eller overdrage udligningen af sine underskud til moderselskabet. I praksis betyder en sådan kontrakt, at overskud og underskud i moder- og datterselskabet sammenregnes og beskattes i overensstemmelse hermed. På grund af de ledelses- og overskudsoverførselskontrakter, der er indgået mellem BBF og datterselskaberne, blev de forskellige selskaber, for så vidt angår selskabsbeskatning, betragtet som én skattepligtig person.
(18)
I 2003 i forbindelse med fusionen mellem BBF og FBS overgik BBF's rettigheder og forpligtelser, der var fastlagt i ledelses- og overskudsoverførselskontrakten af 6. august 1992, som var indgået med BFG, til FBS. Derudover mistede den ledelses- og overskudsoverførselskontrakt, der var indgået mellem BBF og FBS, sin betydning i forbindelse med fusionen. Derfor tages der ikke yderligere hensyn til denne kontrakt i nærværende afgørelse.
(19)
I praksis medførte ledelses- og overskudsoverførselskontrakten af 6. august 1992 (»ledelses- og overskudsoverførselskontrakten«), der var indgået mellem BBF og BFG - i det mindste i visse år - en udligning af de opståede driftsunderskud i Schönefeld lufthavn med de overskud, der blev opnået ved driften af Tegel lufthavn.
(20)
Schönefeld lufthavn havde i hvert fald driftsunderskud indtil 2006. Dette illustreres i nedenstående tabel over lufthavnens EBITDA (6) og EBIT (7) i perioden 2003-2006 på grundlag af de udgifter og indtægter, der var umiddelbart relateret til lufthavnsdriften.
Tabel 2
EBITDA og EBIT for Schönefeld lufthavn i perioden 2003-2006
EBITDA/EBIT
(i mio. EUR)
2003
2004
2005
2006
EBITDA
[…] (8)
[…]
[…]
[…]
EBIT
[…]
[…]
[…]
[…]
(21)
Til trods for de dårlige resultater for Schönefeld lufthavn blev der imidlertid ikke sat spørgsmålstegn ved rentabiliteten af koncernen bestående af FBS, BFG og - indtil 2003 - holdingselskabet BBF (»FBS-koncernen«). FBS-koncernen kunne kontinuerligt stille egne finansielle midler til rådighed eller skaffe de nødvendige finansielle midler på markedet. Efter Kommissionens kendskab har FBS-koncernen kun modtaget finansielle midler fra eksterne kilder i forbindelse med finansieringen af BER-projektet og i den sammenhæng med Kommissionens tilladelse (9).
(22)
Dette forhold skyldtes navnlig de relativt gode resultater i Tegel lufthavn, som bidrog til at mindske de negative konsekvenser af driftsunderskuddene i Schönefeld for FBS-koncernen. I perioden fra 1990 til 2005 var Tegel i modsætning til Schönefeld og Tempelhof en moderne lufthavn, der blev benyttet af alle vigtige internationale full service-luftfartsselskaber (luftfartsselskaber, der tilbyder en lang række ydelser), som havde flyvninger til/fra Berlin. Blandt visse kategorier af passagerer og luftfartsselskaber blev den oven i købet opfattet som den mest attraktive lufthavn i Storberlin. Derudover kunne der konstateres en generel opadgående tendens i passagerlufttrafikken i Berlin mellem 1990 og 2005, der kom FBS-koncernen som helhed til gode.
(23)
Tabel 1 viser, at passagervolumenet pr. år i Tegel i 1990'erne og fra og med 2004 steg kontinuerligt. I Schönefeld steg passagertallet pr. år i første halvdel af 1990'erne betydeligt (fra 1,1 mio. til 1,9 mio. passagerer mellem 1991 og 1995), stagnerede i anden halvdel af 1990'erne og faldt i perioden 2000-2003 (fra 2,1 mio. til 1,7 mio. passagerer pr. år). Mellem 1991 og 2003 blev størstedelen af væksten i trafikken i Berlin - i absolutte tal - absorberet af Tegel og ikke af Schönefeld. Mens det årlige passagertal i Schönefeld i den nævnte periode steg med 600 000, oplevede Tegel en stigning på hele 4,4 mio. I begge lufthavne steg trafikvolumenet, som det fremgår af tabel 1, mellem 2003 og 2012 kontinuerligt: med 417 % i Schönefeld (fra 1,7 mio. til 7,1 mio. passagerer pr. år) og med 63 % i Tegel (fra 11,1 mio. til 18,2 mio. passagerer pr. år). I modsætning til perioden 1991-2003 fordelte væksten i trafikken sig i absolutte tal næsten ligeligt på de to lufthavne, hvilket betyder, at væksten i trafikken i Schönefeld procentuelt var væsentligt større end i Tegel.
3.2. Afgiftsordningerne for Schönefeld lufthavn
(24)
I 1990'erne forsøgte FBS-koncernen at overtale luftfartsselskaber til at flytte deres aktiviteter fra den næsten fuldt ud udnyttede Tegel lufthavn til Schönefeld lufthavn, hvis kapacitet slet ikke var udnyttet i tilstrækkeligt omfang (10). Formålet med disse bestræbelser var at løse flaskehalsproblemerne i Tegel og samtidig udnytte kapaciteten i Schönefeld. Med henblik herpå kontaktede man både luftfartsselskaber, der allerede opererede fra Tegel og Tempelhof, og luftfartsselskaber, som endnu ikke havde flyvninger til/fra Berlin. Flere luftfartsselskaber gav udtryk for deres interesse, men i sidste ende var der af markedsføringsmæssige årsager ingen af dem, som valgte at flytte deres flytrafik til Schönefeld. Dette skyldtes især manglen på en såkaldt ankerbruger (11) i Schönefeld samt den kendsgerning, at infrastrukturen i Schönefeld ikke var så moderne som i Tegel. Endvidere blev denne ulempe ikke udlignet af attraktive lufthavnsafgifter eller andre økonomiske incitamenter. Forsøget på at flytte en del af flytrafikken fra Tegel til Schönefeld og derudover få luftfartsselskaber, der ikke tidligere havde haft flyvninger til/fra Berlin, til at etablere sig i Schönefeld, slog altså på dette tidspunkt i det store og hele fejl. Det tydeliggøres af den allerede nævnte kendsgerning, at passagertallet i Schönefeld i perioden fra 1991 til 2003 kun steg med 600 000 passagerer, mens det i samme periode voksede med 4,4 mio. passagerer i Tegel.
(25)
Dette førte til overvejelser om, hvordan Schönefelds økonomiske situation kunne forbedres strategisk inden åbningen af BER. En midlertidig lukning af lufthavnen blev ikke taget i betragtning som en mulighed. Genstand for de strategiske overvejelser var derimod bl.a. størrelsen af lufthavnsafgifterne samt fastsættelsen heraf i lyset af det stigende trafikvolumen.
(26)
I Tyskland bliver de afgifter, som lufthavnene opkræver af luftfartsselskaberne for at stille infrastrukturydelser til rådighed, beregnet på basis af afgiftsordningen i den pågældende lufthavn. Afgiftsordningerne offentliggøres i Nachrichten für Luftfahrer (det tyske luftfartstidende). Den enkelte lufthavn udarbejder sin egen afgiftsordning og skal informere de kompetente civile luftfartsmyndigheder i den pågældende delstat herom.
(27)
Siden 2003 gjaldt der forskellige afgiftsordninger i Schönefeld. I perioden fra den 1. august 2003 til den 30. april 2004 fandtes der én fælles afgiftsordning for Tegel, Tempelhof og Schönefeld (»afgiftsordningen fra 2003«). Denne afgiftsordnings attraktivitet ansås for at være utilstrækkelig, da den ikke gav luftfartsselskaberne noget incitament til at åbne nye ruter til og fra Berlin eller øge frekvenserne.
(28)
På baggrund heraf bad selskabsdeltagerne i FBS i 2003 et konsulentfirma ([…] - »konsulentfirmaet«) om at udarbejde en strategi til forbedring af Schönefelds økonomiske situation frem til åbningen af BER, som hurtigt kunne gennemføres.
(29)
Af analysen fra konsulentfirmaet fremgik det, at der af mange forskellige årsager var potentiale for en væsentlig udvidelse af flytrafikken i Berlin. Ifølge skøn fra konsulentfirmaet omfattede Berlins opland (»catchment area«) op til 10 mio. potentielle passagerer pr. år. Konsulentfirmaet undersøgte en række strukturelle faktorer, som begunstigede en udvidelse af flytrafikken. Blandt de centrale faktorer var den kendsgerning, at store multinationale virksomheder flyttede deres hovedsæde til Berlin, og at Berlin er Tysklands største universitetsby og et omdrejningspunkt for »etnisk trafik« (12) samt det forhold, at Berlin i årene efter årtusindskiftet blev betragtet som en hovedstad i udvikling og turistmagnet (13). Konsulentfirmaet anførte, at Berlin i forhold til andre hovedstæder i 2003 stadig havde et betydeligt potentiale for etablering af og vækst i lavpristrafikken (LCC-trafikken).
(30)
På samme tidspunkt oplevede LCC-trafikken en betydelig vækst i hele Europa (14). Af forskellige analyser fremgik det, at LCC-trafikken overvejende kunne tilskrives nye passagerer, hvorfor der ud over den almindelige trafik kunne forventes et tilsvarende volumen. Konsulentfirmaets prognose viste, at der på kort sigt, dvs. mellem 2003 og 2005, var potentiale for en øgning af LCC-trafikken i Schönefeld på 600 000 til 900 000 passagerer pr. år, samt på mellemlang sigt, dvs. mellem 2005 og 2010, på yderligere 300 000 passagerer pr. år.
(31)
Desuden fastslog konsulentfirmaet, at gennemførelsen af en strategi med det formål at opnå etablering af lavprisselskaber i Schönefeld kun ville kræve begrænsede tilpasninger og ingen omfattende investeringer i infrastrukturen eller væsentlige ændringer af den eksisterende infrastruktur.
(32)
Konsulentfirmaet anbefalede derfor en sådan strategi (»LCC-strategien«). Med henblik på gennemførelsen heraf blev der foreslået en kombination af mængderabatter på lufthavnsafgifter og økonomiske incitamenter (15).
(33)
FBS besluttede sig for at gennemføre LCC-strategien og vedtog til dette formål den nye afgiftsordning (»afgiftsordningen fra 2004«). Denne afgiftsordning var - i modsætning til afgiftsordningen fra 2003 - specielt møntet på Schönefeld. Den nye afgiftsordning blev vedtaget den 30. april 2004 og trådte i kraft den 1. maj 2004. Den omfattede følgende afgiftstyper:
a)
Afgifter på starter og landinger, navnlig baseret på flyets maksimale startvægt
b)
Passagerafgifter på basis af antallet af afrejsende passagerer og flydestinationen
c)
Parkeringsafgifter for fly baseret på flyets maksimale startvægt samt parkeringsarealernes anvendelsestid.
(34)
Afgiftsordningen indeholdt forskellige økonomiske tilskyndelsesmekanismer:
a)
En »passagermængderabat«, inden for hvilken passagerafgifterne blev tilbagebetalt forholdsmæssigt på grundlag af antallet af transporterede passagerer som følger:
Tabel 3
Passagermængderabat i henhold til afgiftsordningen fra 2004
Antal passagerer pr. år
Tilbagebetalingsbeløbets størrelse
%
over 50 000
5
over 100 000
10
over 150 000
15
over 250 000
20
b)
Et »vækstincitament i form af et destinations- og et frekvensincitament«, som blev tildelt for opstart af nye ruter fra Schönefeld og etableringen af yderligere frekvenser på eksisterende ruter fra Schönefeld. Størrelsen af destinationsincitamentet udgjorde det første år 80 %, det andet år 60 %, det tredje år 40 % og det fjerde år 20 % af landingsgrundtaksten (defineret som summen af de gældende start- og landingsafgifter samt passagerafgifter for de pågældende start- og landingsoperationer). Størrelsen af frekvensincitamentet udgjorde det første år 60 % og det andet år 40 % af landingsgrundtaksten. Med henblik på fastlæggelse af de nøjagtige betingelser skulle der indgås en bilateral aftale mellem FBS og luftfartsselskabet.
(35)
Afgiftsordningen fra 2004 blev ændret endnu en gang i juli 2005. Ifølge denne ændring kunne luftfartsselskaber tildeles destinationsincitamentet, hvis de etablerede nye ruter fra Berlins lufthavnssystem, dvs. ruter til rejsemål, som ikke tidligere var blevet betjent direkte fra Berlin. Inden ændringen gjaldt destinationsincitamentet derimod for nye ruter fra Schönefeld, også selv om den samme rute blev betjent af direkte flyvninger fra andre berlinske lufthavne.
(36)
Den 19. januar 2006 blev der vedtaget en ny afgiftsordning (»afgiftsordningen fra 2006«), som skulle have virkning med tilbagevirkende kraft fra den 1. januar 2006. I forhold til afgiftsordningen fra 2004 faldt frekvensincitamentet nu væk. Afgiftsordningen fra 2006 fastsatte i det væsentlige tre forskellige økonomiske incitamenter: et »vækststøttebeløb« (16), dvs. et incitament i forbindelse med en forhøjelse af tonnage- eller passagervolumenet pr. start- og landingsoperation, et »destinationsstøttebeløb« til etableringen af en ny direkte rute fra Berlin til en ny mållufthavn samt en »passagermængderabat«.
(37)
I henhold til afgiftsordningen fra 2006 skulle et luftfartsselskab ved etablering af en ny rute fra Berlin vælge mellem destinationsstøttebeløbet og vækststøttebeløbet. Der skulle gøres brug af denne valgmulighed inden etableringen af den nye rute, og denne enkeltstående beslutning var bindende.
(38)
Destinationsstøttebeløbet udgjorde i den første fartplansæson efter etablering af den nye rute 80 %, i den anden fartplansæson 60 %, i den tredje fartplansæson 40 %, i den fjerde fartplansæson 20 % og i den femte fartplansæson 10 % af landingsgrundtaksten. Derudover forpligtede luftfartsselskaberne sig til en tilbagebetaling af destinationsstøttebeløbet, hvis de opgav den nye rute allerede før udløbet af den femte fartplansæson: i den første fartplansæson 60 % af den gældende landingsgrundtakst, i den anden fartplansæson 40 %, i den tredje fartplansæson 20 %, i den fjerde fartplansæson 10 % og i den femte fartplansæson 0 %.
(39)
Vækststøttebeløbet kunne tildeles luftfartsselskaber, hvis de i forhold til det pågældende forrige år havde opnået et øget tonnage- eller passagervolumen pr. start- og landingsoperation. Vækststøttebeløbet blev beregnet på grundlag af de i afgiftsordningen anførte satser afhængigt af den opnåede vækst. Resultatet heraf var gradvist faldende rabatter på lufthavnsafgifterne. Vækststøttebeløbet var begrænset til maksimalt fem år.
(40)
Derimod blev »passagermængderabatten« kun ændret og udvidet lidt i forhold til afgiftsordningen fra 2004. I henhold til afgiftsordningen fra 2006 bestod passagermængderabatten, nu under betegnelsen »volumenstøttebeløb«, i en forholdsmæssig tilbagebetaling af start- og landingsafgifterne samt af passagerafgifterne afhængigt af antallet af transporterede passagerer. Rabattrinnene var fastsat som følger:
Tabel 4
Volumenstøttebeløb: Rabatter i henhold til afgiftsordningen fra 2006
Antal passagerer pr. år
Tilbagebetalingsbeløbets størrelse
%
over 50 000
5
over 100 000
10
over 250 000
15
over 500 000
20
over 1 mio.
30
over 2 mio.
40
3.3. Individuelle kontrakter indgået mellem FBS og visse luftfartsselskaber
3.3.1. Etablering af easyJet som ankerbruger i Schönefeld
(41)
I 2003 indledte FBS i forbindelse med gennemførelsen af LCC-strategien i Schönefeld forhandlinger med easyJet Airline Company Ltd. (»easyJet«), da selskabet var på udkig efter en placering til sin nye base på det europæiske fastland. Til gengæld for attraktive lufthavnsafgifter og andre økonomiske incitamenter tilbød easyJet stationeringen af fire fly i det første driftsår i lufthavnen (2004), efterfulgt af yderligere seks fly i det andet år samt et yderligere fly hvert år i perioden fra 2006 til 2009. Ifølge Tyskland så FBS dette som en mulighed for at få et lavprisselskab, der allerede var etableret på markedet, til at etablere sig som ankerbruger i Schönefeld.
(42)
Den 19. december 2003 indgik FBS og easyJet en kontrakt (»easyJet-kontrakten fra 2003«) på ovennævnte betingelser. Med kontrakten blev der fastlagt en særlig afgiftsstruktur for easyJet, som afveg fra den gældende afgiftsordning. Heri var der kun fastlagt afgifter på grundlag af antallet af afrejsende passagerer. Uafhængigt heraf blev der med kontrakten indført et rabatsystem, der var baseret på antallet af yderligere passagerer, som blev transporteret af easyJet i det pågældende år i forhold til det foregående år. Dette særlige rabatsystem blev senere inkorporeret i afgiftsordningen fra 2006 under betegnelsen »vækststøttebeløb« (jf. betragtning 36 til 39). Derudover aftalte FBS og easyJet et destinationsstøttebeløb i form af en engangsbetaling på […] EUR for hver ny daglig rotation (frekvens), som easyJet startede. Betalingerne på grundlag af dette system blev dog indstillet i 2004. I alt blev der inden for rammerne af systemet ydet støtte til 19 nye daglige rotationer, som easyJet havde startet.
(43)
Løbetiden på den kontrakt, der var blevet indgået mellem FBS og easyJet, var oprindeligt fastsat til 10 år med mulighed for, at easyJet kunne forlænge kontrakten med yderligere 10 år. Den 11. september 2007 indgik FBS og easyJet en ændringskontrakt (»easyJet-ændringskontrakten fra 2007«), med hvilken løbetiden og andre vilkår i den oprindelige kontrakt blev ændret. Med denne ændringskontrakt blev løbetiden på easyJet-kontrakten fra 2003 i sin ændrede version begrænset til en løbetid frem til åbningen af storlufthavnen BER (dengang planlagt til 2011). Med hensyn til lufthavnsafgifter indeholdt easyJet-ændringskontrakten fra 2007 en »dynamisk« henvisning til lufthavnens generelle afgiftsordning (17). I henhold hertil havde den i Schönefeld gældende afgiftsordning til enhver tid også gyldighed for easyJet, også selv om FBS skulle ændre afgiftsordningen efter kontraktens indgåelse.
(44)
I perioden 2003-2006 skete der en kraftig stigning i easyJet-trafikken i Schönefeld. easyJet kunne endog øge antallet af stationerede fly i Schönefeld hurtigere, end det var aftalt med FBS. Følgelig blev Schönefeld i 2006 den største easyJet-base uden for Det Forenede Kongerige.
(45)
Dette forhold illustreres i tabel 5, som viser udviklingen i easyJet-trafikken i Schönefeld (i henholdsvis absolutte tal og som procentdel af det samlede passagertal i Schönefeld mellem 2004 og 2010).
Tabel 5
Udvikling i easyJet-trafikken i Schönefeld mellem 2004 og 2010
Udvikling i antallet af easyJet-passagerer
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
easyJet
1 003 387
2 355 251
2 811 568
2 921 241
3 218 851
2 887 114
2 971 263
Andelen af easyJet-passagerer ud af det samlede passagertal i Schönefeld
30 %
46 %
46 %
46 %
48 %
42 %
41 %
3.3.2. Etablering af andre luftfartsselskaber i Schönefeld
(46)
Ud over etableringen af easyJet som ankerbruger arbejdede FBS på at få andre lavprisselskaber til at etablere sig i Schönefeld. I forbindelse hermed blev der indgået individuelle kontrakter med følgende lavprisselskaber: Germanwings GmbH (»Germanwings«), Ryanair Limited (»Ryanair«), Volare Airlines S.p.A. (»Volare«), V-Bird Airlines B.V. (»V-Bird«), Norwegian Air Shuttle AS (»Norwegian Air Shuttle«), Icelandair Reykjavik Airport (»Icelandair«) samt luftfartsselskabet Aer Lingus Limited (»Aer Lingus«), der udelukkende betragtes som lavprisselskab i forbindelse med denne afgørelse (18).
(47)
Hvad angår Ryanair og Germanwings, blev der indgået to tillægskontrakter, en i 2003 og en i 2004.
(48)
Kontrakterne med Ryanair, Volare og V-Bird samt den første med Germanwings blev indgået inden vedtagelsen af og inden dagen for ikrafttrædelsen af afgiftsordningen fra 2004 (jf. betragtning 33). I disse kontrakter var der en beskrivelse af de fra Schönefeld betjente ruter og de pågældende frekvenser. Kontrakterne indeholdt økonomiske incitamenter i form af betalinger til de enkelte luftfartsselskaber, som man havde forhandlet sig frem til for at overbevise disse luftfartsselskaber om at drive flytrafik eller udvide deres trafik i Schönefeld uden først at skulle afvente vedtagelsen af en ny afgiftsordning med økonomiske incitamenter. Disse betalinger var forbundet med den betingelse, at luftfartsselskabet mindst skulle gennemføre en bestemt andel af det antal flyvninger, der var planlagt inden for rammerne af den kontraktligt aftalte drift (19). I den første kontrakt med Ryanair var der fastsat en betaling på […] mio. EUR i ét år (kontraktperiode). Kontrakterne med V-Bird og Volare omfattede betalinger på hver […] mio. EUR i tre år, gradvist faldende i årlige trancher. I den første kontrakt med Germanwings var der fastlagt en betaling i form af en gradvist faldende rabat på de påløbne afgifter i en periode på tre år. Desuden var det aftalt, at FBS skulle overtage markedsføringsomkostninger på […] EUR pr. år.
(49)
De andre kontrakter, der blev indgået med eller efter ikrafttrædelsen af afgiftsordningen fra 2004, var i det væsentlige baseret på de samme principper. I disse kontrakter var der ligeledes en beskrivelse af de fra Schönefeld betjente ruter og de pågældende frekvenser. På denne måde kunne de enkelte luftfartsselskaber anvende forskellige økonomiske incitamenter. Kontrakterne indeholdt dog en »dynamisk« henvisning til lufthavnens generelle afgiftsordning. I henhold hertil havde den i Schönefeld gældende afgiftsordning til enhver tid også gyldighed for det pågældende luftfartsselskab, også selv om FBS måtte ændre afgiftsordningen efter kontraktens indgåelse (20). Kontrakterne indeholdt klausuler, i henhold til hvilke tildelingen af visse i henhold til afgiftsordningen fastsatte incitamenter var betinget af, at luftfartsselskabet mindst skulle gennemføre en bestemt andel af det antal flyvninger, der var planlagt inden for rammerne af den kontraktligt aftalte drift. Derudover var det i enkelte af disse kontrakter fastlagt, at FBS ville yde tilskud til den forholdsmæssige finansiering af de pågældende luftfartsselskabers markedsføringsomkostninger. I kontrakten med Norwegian Air Shuttle var der eksempelvis fastlagt et engangstilskud på […] EUR fra FBS til dækning af luftfartsselskabets dokumenterede markedsføringsomkostninger. Aer Lingus og Icelandair blev ligeledes tilbudt engangsbetalinger på henholdsvis […] EUR og […] EUR til finansiering af en del af deres markedsføringsomkostninger.
(50)
Nedenstående tabel indeholder en oversigt over løbetiden på de forskellige kontrakter.
Tabel 6
Løbetider på kontrakterne mellem FBS og forskellige lavprisselskaber
Luftfartsselskab/kontrakt
Dato for kontraktindgåelsen
Fastsat kontraktperiode (21)
Ryanair (første kontrakt)
31. marts 2003
1. maj 2003 til 30. april 2004
Ryanair (anden kontrakt)
28. april 2004
1. maj 2003 til 30. april 2008
Germanwings (første kontrakt)
14. oktober 2003 (22)
26. oktober 2003 til 31. oktober 2006
Germanwings (anden kontrakt)
23. december 2004
1. maj 2004 til 30. april 2008
Volare
22. oktober 2003 (23)
26. oktober 2003 til 31. marts 2007 (24)
V-Bird
3. november 2003 (25)
3. november 2003 til 3. november 2007 (26)
Icelandair
6. juni 2004
6. juni 2004 til 31. marts 2009
Norwegian Air Shuttle
17. maj 2004
29. marts 2004 til 31. marts 2009
Aer Lingus
13. maj 2004
30. marts 2004 til 31. marts 2009
(51)
Tabel 7 viser trafikudviklingen for de pågældende luftfartsselskaber i Schönefeld mellem 2003 og 2010.
Tabel 7
Udvikling i passagertallet i perioden 2003-2010 for de lavprisselskaber, der var genstand for undersøgelsen
Udvikling i passagertallet for luftfartsselskaber med individuelle kontrakter i perioden 2003-2010
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Germanwings
71 925
341 980
826 842
1 249 903
1 393 362
1 284 424
1 255 248
1 197 054
Ryanair
190 635
239 025
227 168
358 340
444 956
756 731
1 193 959
1 386 332
Norwegian Airshuttle
-
35 381
59 035
102 682
169 376
191 742
204 508
221 237
Aer Lingus
-
31 992
96 991
119 750
133 014
142 728
133 670
123 269
Icelandair
-
7 000
12 937
15 395
20 027
21 582
9 655
8 609
Volare
19 240
138 828
-
-
-
-
-
-
V-Bird
10 978
95 925
-
-
-
-
-
-
Disse luftfartsselskabers samlede andel af trafikken i Schönefeld
17 %
26 %
24 %
30 %
34 %
36 %
41 %
40 %
(52)
Samlet set har gennemførelsen af LCC-strategien medført en drastisk øgning af trafikken i Schönefeld. Som det fremgår af tabel 1, er antallet af passagerer næsten fordoblet mellem 2003 og 2004 (stigning fra 1,7 mio. til 3,3 mio.). Også i de følgende år øgedes passagertallet betydeligt og nåede i 2005 et niveau på 5 mio. og i 2006 et niveau på 6 mio. passagerer. Mellem 2003 og 2009 steg antallet af passagerer til det firedobbelte.
3.4. Terminal B og udlejning af lokaler i denne terminal til easyJet
(53)
I Schönefeld lufthavn er terminal B og A forbundet med hinanden og udgør tilsammen nordterminalen. For så vidt angår kapacitet, er terminal B en af de mindste terminaler i Schönefeld. Størstedelen af passagererne og luftfartsselskaberne benytter den væsentligt større terminal A. I terminal B er det kun funktionerne check-in af passagerer og bagage samt sikkerhedskontrollen, der benyttes af passagererne. Alle øvrige procesdele af passagerafviklingen foretages i den tilgrænsende terminal A. Herunder hører venten på afrejse, forberedelse af boarding samt selve boardingen. Desuden foregår alle ankomster af flypassagerer og deres bagage i terminal A.
(54)
Med henblik på at forberede sig på det betydelige ekstra trafikvolumen, som måtte forventes i Schönefeld i kølvandet på kontrakten med easyJet fra 2003, indgik FBS en yderligere kontrakt med dette luftfartsselskab i marts 2004. Med denne yderligere kontrakt (»easyJet-lejekontrakten fra 2004«) indrømmede FBS easyJet eneret til at benytte check-in-skranker og personalerum i terminal B i Schönefeld. De aftalte lejebeløb skulle betales separat i forhold til lufthavnsafgifterne. Derudover gav kontrakten easyJet ret til såkaldt branding, dvs. indretning af visse arealer i overensstemmelse med luftfartsselskabets koncept.
(55)
I perioden fra 2004 til 2007 lejede easyJet et areal på ca. […] m2 i form af kontorlokaler og check-in-skranker, hvilket svarer til […] % af det samlede areal i terminal B. I februar 2008 flyttede easyJet til særskilte kontorlokaler, hvorved det i terminal B anvendte kontorareal blev reduceret til […] m2.
(56)
Friarealerne i terminal B, herunder haller, gange og caféen, som er placeret her, kan også benyttes af andre luftfartsselskabers passagerer, idet der ikke er nogen rumlig adskillelse mellem terminal A og terminal B.
(57)
Passagerafviklingen i terminal B adskiller sig fra afviklingen i andre terminaler i kraft af et sikkerhedsteknisk aspekt i forbindelse med bagagetransportsystemet. I det system, som anvendes i terminal B, er der nemlig indbygget et røntgenapparat til bagagekontrol. I terminal A sker røntgenkontrollen, så snart passagererne kommer ind i check-in-området. Efter Tysklands opfattelse svarer anlægget i terminal B, for så vidt angår bagagetransportsystemets tekniske funktion, til anlægget i terminal A.
3.5. Foranstaltninger, der er genstand for den formelle undersøgelsesprocedure
(58)
Følgende foranstaltninger er genstand for den formelle undersøgelsesprocedure:
-
ledelses- og overskudsoverførselskontrakten (»foranstaltning 1«), hvor FBS blev betragtet som potentielt begunstiget i henhold til indledningsbeslutningen
-
de i easyJet-kontrakten fra 2003 fastsatte afgiftsordninger (»foranstaltning 2«), hvor easyJet blev betragtet som potentielt begunstiget
-
de vilkår, herunder rabatter på lufthavnsafgifter og forskellige økonomiske incitamenter, som flere andre lavprisselskaber fik tilbudt i forbindelse med de kontrakter, der er nævnt i tabel 6 (herefter under ét »foranstaltning 3«), hvor Ryanair, Volare, Germanwings, V-Bird, Norwegian Air Shuttle, Aer Lingus og Icelandair blev betragtet som potentielt begunstigede
-
easyJet-kontrakten fra 2004 (»foranstaltning 4«), hvor easyJet blev betragtet som potentielt begunstiget.
4. BEGRUNDELSE FOR AT INDLEDE DEN FORMELLE UNDERSØGELSESPROCEDURE
4.1. Foranstaltning 1: Ledelses- og overskudsoverførselskontrakten
(59)
I indledningsbeslutningen fastholdt Kommissionen, at Schönefeld har haft underskud i en årrække og fortsat kører med underskud. Den fastslog samtidig, at et af de vigtigste instrumenter for FBS' overlevelse består i at udligne disse underskud med de overskud, der genereres af BFG. Kommissionen nåede til den foreløbige konklusion, at FBS på baggrund af denne krydssubsidiering, som er baseret på ledelses- og overskudsoverførselskontrakten, havde opnået en økonomisk fordel, som FBS muligvis ikke havde kunnet opnå under normale markedsbetingelser. Kommissionen mente, at det var en særlig økonomisk fordel, idet den kun kom ét selskab til gode. Derudover fordrejer den konkurrencen og påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne negativt.
(60)
Kommissionen nåede også til den foreløbige konklusion, at denne økonomiske fordel finansieres med statslige midler og dermed kan tilregnes staten. For så vidt angår statslige midler, understregede Kommissionen, at det i forbindelse med FBS drejer sig om en offentlig virksomhed, hvis selskabsdeltagere består af den tyske forbundsregering og to delstater. Desuden repræsenterer otte ud af tolv medlemmer af bestyrelsen tyske offentlige myndigheder. Efter Kommissionens opfattelse skal FBS' midler derfor betragtes som statslige midler. Med hensyn til om foranstaltning 1 kan tilregnes staten, fremhævede Kommissionen navnlig typen af de aktiviteter, som FBS udfører, og anførte, at lufthavne har væsentlig betydning inden for forskellige politiske områder, og at de offentlige myndigheder generelt ikke er »fraværende«, når en lufthavnsoperatør træffer beslutninger vedrørende den langsigtede udvikling af den pågældende infrastruktur.
(61)
Kommissionen fandt derfor, at den pågældende foranstaltning kan udgøre statsstøtte. Den betvivlede foreneligheden af denne potentielle statsstøtte med det indre marked, navnlig på grundlag af undtagelsen i henhold til artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF. Kommissionen konstaterede, at det i forbindelse med den omtalte foranstaltning drejer sig om driftsstøtte, såfremt den kan karakteriseres som statsstøtte, at den ikke synes at være nødvendig og forholdsmæssig med henblik på at bidrage til at gennemføre en målsætning af almen interesse, og at den ikke indgår i nogen omstruktureringsproces. Kommissionen betvivlede desuden denne foranstaltnings forenelighed med bestemmelserne i artikel 106, stk. 2, i TEUF og anførte i den forbindelse, at de tyske myndigheder ikke havde dokumenteret, at FBS var blevet overdraget tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse. Kommissionen henviste endvidere til punkt 34 og 35 i EF-retningslinjerne for finansiering af lufthavne og statslig startstøtte til luftfartsselskaber, som opererer fra regionale lufthavne (»luftfartsretningslinjerne«) (27), i henhold til hvilke driften af en lufthavn samlet set kun i undtagelsestilfælde kan betegnes som en tjenesteydelse af almen økonomisk interesse.
4.2. Foranstaltning 2: easyJet-kontrakten fra 2003
(62)
I indledningsbeslutningen meddelte Kommissionen, at de af easyJet betalte lufthavnsafgifter var væsentligt lavere end dem, der var fastsat i den gældende afgiftsordning. Desuden understregede Kommissionen, at de rabatter, der blev ydet til de andre lavprisselskaber i Schönefeld, ganske vist var baseret på den til enhver tid gældende afgiftsordning, men at easyJet-kontrakten fra 2003 imidlertid ikke indeholdt denne »dynamiske« henvisning til afgiftsordningen. Kommissionen indtog derfor det foreløbige standpunkt, at easyJet-kontrakten fra 2003 udgør en selektiv fordel for easyJet, som efter alt at dømme fordrejer konkurrencen og har negativ indvirkning på samhandelen mellem medlemsstaterne.
(63)
Kommissionen nåede desuden til den foreløbige konklusion, at denne foranstaltning finansieres af statslige midler og kan tilregnes staten, bl.a. på grundlag af den vedrørende foranstaltning 1 nævnte argumentation, som også gælder for foranstaltning 2. Derudover bemærkede Kommissionen, at indgåelsen af kontrakter som dem, der er indgået med easyJet og andre lavprisselskaber, højst sandsynligt ville have krævet bestyrelsens godkendelse, hvis medlemmer primært består af repræsentanter fra offentlige myndigheder. Kommissionen bemærkede også, at den af FBS offentliggjorte afgiftsordning skulle have været godkendt af ministeriet for byudvikling, boligforhold og transport i delstaten Brandenburg. Disse aspekter blev betragtet som endnu en indikation af, at foranstaltning 2 (og foranstaltning 3) kan tilregnes staten på samme måde. Endvidere henviste Kommissionen til, at ministerpræsidenten i delstaten Brandenburg var medlem af bestyrelsen i FBS, og at ministeriet for byudvikling, boligforhold og transport ligeledes var underlagt ham.
(64)
Desuden udtrykte Kommissionen tvivl om foranstaltningens forenelighed med det indre marked, såfremt den kunne klassificeres som statsstøtte, især på grund af bestemmelserne i luftfartsretningslinjerne.
4.3. Foranstaltning 3: Kontrakter med forskellige andre lavprisselskaber
(65)
I indledningsbeslutningen meddelte Kommissionen, at den i Schönefeld indførte rabatordning med henblik på at opnå et øget trafikvolumen kun kom visse luftfartsselskaber til gode, og understregede den manglende gennemsigtighed i dette rabatsystem. Kommissionen bemærkede, at enkelte af de undersøgte afgiftsordninger var blevet aftalt på et tidspunkt, hvor den gældende afgiftsordning ikke indeholdt nogen bestemmelser om rabatter, og at afgiftsordningen fra 2004 udelukkende blev udviklet med det formål at skabe et retsgrundlag for disse ordninger med tilbagevirkende kraft. Ifølge Kommissionen kunne den i henhold til afgiftsordningen fra 2004 planlagte rabatordning ikke få retsvirkning, fordi afgiftsordningen fra 2004 kun var blevet godkendt af den kompetente myndighed med forbehold af, at de relevante rabatordninger blev anmeldt til Kommissionen, hvilket imidlertid ikke skete (28). I lyset heraf drog Kommissionen den foreløbige konklusion, at de omtalte ordninger gav de pågældende luftfartselskaber en særlig fordel. Derudover mente Kommissionen, at denne økonomiske fordel efter alt at dømme fordrejer konkurrencen og har negativ indvirkning på samhandelen mellem medlemsstaterne.
(66)
Med hensyn til anvendelsen af statslige midler i foranstaltning 3 og den kendsgerning, at foranstaltningen kan tilregnes staten, anførte Kommissionen de samme argumenter som i forbindelse med easyJet-kontrakten fra 2003.
(67)
Endelig udtrykte Kommissionen tvivl om de omtalte ordningers forenelighed med det indre marked, såfremt de kunne klassificeres som statsstøtte, især på grund af bestemmelserne i luftfartsretningslinjerne.
4.4. Foranstaltning 4: easyJet-lejekontrakten fra 2004
(68)
For så vidt angår aftalen mellem FBS og easyJet om at benytte terminal B i Schönefeld lufthavn, henviste Kommissionen i indledningsbeslutningen til dommen fra Landgericht Potsdam (29). Den havde fastslået, at easyJet var blevet indrømmet eneret til at benytte en hel terminal i lufthavnen (terminal B), og at alle andre luftfartsselskaber, som havde benyttet denne terminal tidligere, måtte vige pladsen. Denne terminal havde forskellige fordele, som de øvrige terminaler i Schönefeld lufthavn ikke kunne tilbyde. Terminalen råder f.eks. over et bagagetransportsystem med flere niveauer, hvilket muliggør væsentligt hurtigere afviklinger end transportsystemerne i de øvrige terminaler, der er begrænset til ét niveau.
(69)
Ifølge Kommissionen havde Landgericht Potsdam fastslået, at der ikke havde været nogen grund til at indrømme easyJet eneret til at benytte terminal B. Andre luftfartsselskaber, der ligeledes betjente Schönefeld lufthavn, havde afviklet lige så mange passagerer som easyJet og tilbudt et tilsvarende antal ruter. Uafhængigt heraf fandt Kommissionen, at den leje på […] EUR pr. måned, som FBS havde beregnet i forhold til easyJet, lå under den gængse markedsleje.
(70)
Kommissionen indtog derfor det foreløbige standpunkt, at easyJet-lejekontrakten fra 2004 udgjorde en særlig fordel for easyJet. Derudover mente Kommissionen, at denne økonomiske fordel efter alt at dømme fordrejer konkurrencen og har negativ indvirkning på samhandelen mellem medlemsstaterne.
(71)
Med hensyn til anvendelsen af statslige midler i foranstaltning 4 og den kendsgerning, at foranstaltningen kan tilregnes staten, anførte Kommissionen de samme argumenter som i forbindelse med easyJet-kontrakten fra 2003.
(72)
Endelig udtrykte Kommissionen tvivl om foranstaltningens forenelighed med det indre marked, såfremt den kunne klassificeres som statsstøtte, især på grund af bestemmelserne i luftfartsretningslinjerne.
5. BEMÆRKNINGER FRA INTERESSEREDE PARTER
5.1. Air France
(73)
Ifølge Air France var der i forbindelse med de afgifter, som FBS opkrævede i Schönefeld, ikke tale om en generel foranstaltning, fordi der i dette tilfælde ikke blev foretaget den nødvendige offentliggørelse heraf. Ydermere var løbetiden på easyJet-kontrakten fra 2003 (20 år) i strid med Kommissionens tidligere afgørelser. Der fandtes ikke at være nogen objektiv begrundelse for en langsigtet finansiel støtte, og der kunne ikke dokumenteres nogen tilskyndelsesvirkning.
(74)
For så vidt angår easyJets benyttelse af terminal B, mente Air France, at det drejede sig om den eneste terminal, som var møntet på, at ét luftfartsselskab kunne indrømmes eneret til at benytte den. easyJet-lejekontrakten fra 2004 har ikke været genstand for en udbudsprocedure. easyJet er det eneste luftfartsselskab, der kan tilbyde en bekvem og pålidelig bagageudlevering i Schönefeld.
5.2. Lufthansa
(75)
Deutsche Lufthansa AG (»Lufthansa«) henviste i sine bemærkninger til det faktum, at forretningsudviklingen i de tre berlinske lufthavne (Tegel, Schönefeld og Tempelhof) forløb yderst positivt, og at dækningsgraden lå på ca. […] % i de seneste tre år. Efter Lufthansas opfattelse blev Schönefeld subsidieret af de luftfartsselskaber, der opererer fra Tegel.
5.3. Germania
(76)
Germania Fluggesellschaft mbH (»Germania«) indtog det standpunkt, at fordelene i Schönefeld blev finansieret af passagererne i Tegel lufthavn som følge af ledelses- og overskudsoverførselskontrakten mellem FBS og BFG. Ifølge Germania er der tale om krydssubsidiering som følge af den måde, afgiftsordningen er sat sammen på, og i kraft af relationerne mellem operatørerne af lufthavnene Schönefeld og Tegel, hvilket ifølge Germania må betragtes som kollusion (samordnet praksis). Germania mente ikke, at FBS med hensyn til udligningen af underskud handlede som en privat markedsøkonomisk investor. Germania anser det for usandsynligt, at FBS' omkostninger i Schönefeld kunne dækkes af driften.
(77)
Germania gjorde gældende, at luftfartsselskaber i Schönefeld modtog driftsstøtte i kraft af individuelle kontrakter om lufthavnsafgifter. Desuden var afgiftsordningen fra 2004 ifølge Germania hverken blevet godkendt eller offentliggjort.
(78)
Ifølge Germania svarede den leje, som easyJet betalte for at benytte terminal B, ikke til den gængse markedspris. Dette må betragtes som positiv særbehandling og kan sidestilles med statsstøtte. Eneretten til at benytte hele terminal B havde gjort det muligt for easyJet at tilbyde en mere effektiv service, hvorimod andre luftfartsselskaber ikke havde haft denne mulighed.
5.4. DBA
(79)
Ifølge DBA Luftfahrtgesellschaft (»DBA«), et lavprisselskab og datterselskab af Air Berlin (drift indstillet i 2008), var priskonkurrencen på det berlinske lufttrafikmarked særligt hård. Konkurrencesituationen var blevet skærpet yderligere i forbindelse med gennemførelsen af LCC-strategien i Schönefeld, navnlig med tilgangen af Germanwings og easyJet. De luftfartsselskaber, der opererer fra Tegel, var således kommet under pres, heriblandt fortrinsvis andre lavprisselskaber såsom Air Berlin/DBA.
(80)
DBA anførte, at den leje, som easyJet betalte for terminal B, ikke svarer til den gængse markedspris. Derudover udgjorde eneretten til at benytte bagagetransportsystemet i terminal B positiv særbehandling, som var relevant i forhold til statsstøttereglerne.
5.5. Association of European Airlines
(81)
Association of European Airlines (»AEA«, sammenslutningen af europæiske luftfartsselskaber), som varetager de europæiske luftfartsselskabers interesser, mente, at en krydssubsidiering mellem Tegel og Schönefeld samt mellem AEA-medlemmerne, som primært opererede fra Tegel, og de subsidierede konkurrerende luftfartsselskaber med sæde i Schönefeld var diskriminerende. Ifølge AEA ville de luftfartsselskaber, der opererer fra Schönefeld, ikke have været økonomisk levedygtige uden denne konkurrencebegrænsende krydssubsidiering, og afgifterne i Tegel kunne dermed have været væsentligt lavere. På grund af Tegels geografiske nærhed af Schönefeld har subsidierne ikke været nødvendige ud fra et offentligt synspunkt.
(82)
AEA mente, at de i indledningsbeslutningen nævnte foranstaltninger ikke kunne begrundes objektivt, og at rabatterne og incitamenterne var vilkårlige og diskriminerende og dermed ikke forenelige med luftfartsretningslinjerne.
5.6. Germanwings
(83)
Ifølge Germanwings har FBS altid optrådt som en privat investor i forhold til selskabet. Til trods for den gradvise reduktion af de ydede rabatter har Germanwings udvidet sit rutenet fra Schönefeld. Selskabet har haft tillid til, at de finansielle aftaler, der var indgået med FBS, var i overensstemmelse med lovgivningen, navnlig idet de tre berlinske lufthavne udgjorde ét fælles lufthavnssystem.
(84)
Germanwings bemærkede, at lufthavnene Hamburg, Dresden, Leipzig og Lübeck (30) ikke er blevet anset for at være egnede konkurrencedygtige alternativer til Schönefeld, da luftfartsselskabet fortrinsvis betjente tyske ruter. I lyset af den korte flyvetid på de indenlandske ruter er de nævnte lufthavne for langt væk fra Berlin til at kunne komme i betragtning som egnede alternativer til Schönefeld.
(85)
Germanwings bemærkede også, at easyJets leje af terminal B var i strid med både konkurrence- og statsstøttereglerne, da easyJet på ingen måde har deltaget i finansieringen af terminal B, og at udlejningen har fundet sted, uden at der var blevet gennemført en tilsvarende udbudsprocedure. Dertil kommer, at lejeprisen er så lav, hvis der blev taget hensyn til, at terminal B i modsætning til terminalerne A og C råder over et moderne bagagetransportsystem.
5.7. Lübeck lufthavn
(86)
Lübeck lufthavn bemærkede, at der ikke har kunnet konstateres nogen negative virkninger på markedet som følge af FBS' forretningsstrategi.
5.8. Ryanair
(87)
Ryanair anførte, at der med hensyn til kort- og mellemdistanceflyvninger ikke herskede nogen konkurrence mellem lufthavnene Dresden, Hamburg og Lübeck på den ene side og Schönefeld på den anden side. Afstanden mellem Schönefeld og henholdsvis Dresden, Hamburg og Lübeck er for stor til, at der kan opstå en sådan konkurrence. En kontrakt med Schönefeld ville derfor ikke have nogen indvirkning på de andre nævnte luftfartsselskaber.
(88)
Ryanair mente, at de afgifter, som selskabet betalte i Schönefeld, svarede til de i afgiftsordningen fastlagte angivelser, som var i overensstemmelse med den gængse praksis i sektoren. Aftalen med FBS ligner de aftaler, der er indgået med en række private lufthavne, og ville være indgået på samme måde med en privat markedsøkonomisk investor. Ryanair fremlagde en undersøgelse fra et konsulentfirma […], hvor aftalerne mellem Ryanair og FBS blev undersøgt. Med udgangspunkt i en sammenlignende analyse af Schönefeld lufthavn og lufthavnene Liverpool og Luton nåede konsulentfirmaet frem til, at FBS' adfærd over for Ryanair dækker den adfærd, som forventes af en privat markedsøkonomisk investor.
(89)
Efter Ryanairs opfattelse er Berlin et økonomisk og administrativt kraftcentrum i Europa ligesom London og Milano og dermed en vigtig europæisk flydestination. Luftfartsselskaber, der har etableret sig i Berlin, kunne derfor regne med, at der ville være tilstrækkeligt med passagerer, som ville rejse hertil.
5.9. easyJet
(90)
For så vidt angår easyJet-kontrakten fra 2003, anfører easyJet, at en privat markedsøkonomisk investor, som handler på vegne af FBS, også ville have anvendt denne form for strategi. FBS har faktisk kunnet registrere en betydelig stigning i passagertallene og forbedrede årsresultater på baggrund af foranstaltningen.
(91)
easyJet anførte, at eksistensen af en individuel afgiftsaftale mellem FBS og easyJet ikke nødvendigvis betyder, at der blev ydet diskriminerende rabatter. easyJet mente, at andre luftfartsselskaber med sammenlignelige vækstmål ville være blevet tilbudt nøjagtig de samme vilkår som easyJet. Under alle omstændigheder har rabatterne været berettiget i lyset af de stordriftsfordele, som easyJet giver mulighed for. En stor del af passagererne i Schönefeld lufthavn har været easyJet-kunder, og easyJet har således ydet et uforholdsmæssigt stort bidrag til forbedringen af FBS' resultater.
(92)
Med hensyn til benyttelsen af terminal B anførte easyJet, at der ikke har været tale om en aflukket lufthavnsterminal. easyJet har rent faktisk lejet et særskilt check-in-område og tilhørende kontorlokaler i nordterminalen af Schönefeld lufthavn. Området var for størstedelens vedkommende offentligt tilgængeligt og blev også benyttet af passagerer fra andre luftfartsselskaber. På tidspunktet for underskrivelsen af kontrakten med easyJet var der tilstrækkelig ledig kapacitet til rådighed i terminal B. Der var således ikke opstået nogen ulemper for andre luftfartsselskaber. easyJet betonede, at selskabet siden sin opstart i Schönefeld i 2004 har været det luftfartsselskab med langt det største passagertal. Eneretten til at benytte bestemte områder i terminal B kunne derfor objektivt set retfærdiggøres.
(93)
Desuden svarede bagagetransportsystemet i terminal B ifølge easyJet kun til de gængse tekniske standarder, og easyJet har herved ikke opnået nogen fordele i forhold til andre luftfartsselskaber.
(94)
Med hensyn til markedsværdien af terminal B anførte easyJet, at den betalte leje lå over markedsværdien af terminal B, idet terminalen ikke i tilstrækkelig grad har kunnet dække easyJets kapacitetsbehov. En lejesammenligning kan således kun foretages med sammenlignelige arealer i Schönefeld lufthavn eller - for så vidt angår kontorer - med kontorlokaler i umiddelbar nærhed af lufthavnen.
5.10. FBS
(95)
FBS henviste til Berlins særlige situation, nemlig lufthavnssystemet (oprindeligt bestående af tre lufthavne) og planerne for bygningen af storlufthavnen Berlin-Brandenburg (BER). I 2003 lå Schönefelds kapacitetsudnyttelse på kun ca. 50 %, og lufthavnsdriften kunne ikke dække omkostningerne. Ifølge FBS ville lukningen af Schönefeld bl.a. have betydet tab af driftstilladelsen til Schönefeld, som var nødvendig for driften af BER.
(96)
FBS henviste desuden til, at de formodede konkurrenter, som Kommissionen nævnte i indledningsbeslutningen, i virkeligheden ikke var i konkurrence med de berlinske lufthavne, da den geografiske afstand mellem de enkelte lufthavne var for stor.
(97)
Hvad angår ledelses- og overskudsoverførselskontrakten, fremførte FBS, at sådanne kontrakter mellem selskaberne i en koncern er almindelige i forretningsverdenen. FBS mente, at overførsel af overskud mellem de tre berlinske lufthavne er et rent internt anliggende i virksomheden. Efter FBS' opfattelse udgjorde lufthavnssystemet én enkelt virksomhed, som forfulgte fælles interesser og var indbyrdes forbundet i henhold til selskabsretten. Lufthavnssystemet udgjorde ét enkelt geografisk marked og produktmarked. Der er således tale om en gængs markedspraksis, som ydermere ud fra et økonomisk synspunkt har været hensigtsmæssigt i det foreliggende tilfælde.
(98)
FBS anfægtede enkelte af de foreløbige konklusioner i indledningsbeslutningen vedrørende anvendelsen af statslige midler. Virksomheden fandt ikke, at den kendsgerning, at afgiftsordningen skal godkendes af offentlige myndigheder, retfærdiggjorde konklusionen om, at FBS' midler blev kontrolleret af staten. Ifølge FBS gjaldt systemet med afgiftsordninger på samme måde for offentlige og private selskabsdeltagere i lufthavne, og det tog hensyn til den offentlige interesse i driften af lufttrafikken i overensstemmelse med de retlige standarder. FBS bemærkede, at ministerpræsidenten i delstaten Brandenburg, som ligeledes var medlem af bestyrelsen i FBS, ikke har nogen beføjelser i forhold til det kompetente ministerium for godkendelsen af afgiftsordninger. I forbindelse med fastsættelsen af afgifter er retsforholdet mellem lufthavn og luftfartsselskaber udelukkende underlagt privatretten og civilretligt bindende uafhængigt af godkendelsen fra den relevante myndighed.
(99)
FBS bemærkede desuden, at afgiftsordningen har den samme virkning som almindelige forretningsbetingelser, og at den uafhængigt af enhver officiel godkendelse udgør en central bestanddel af kontrakten mellem en lufthavn og et luftfartsselskab. Afgiftsordningen er - inklusive de heri indeholdte rabatsystemer - blevet tilbudt alle luftfartsselskaber uden forskel siden den 1. maj 2004. Individuelle kontraktbestemmelser havde kun tjent til aftale af bilaterale afviklingsbetingelser og detaljeret fastsættelse af mål. Gennem disse kontrakter er der ikke blevet indrømmet nogen særlige fordele.
(100)
FBS fremførte, at den i 2003 efter den mislykkede privatisering på baggrund af forskellen i kapacitetsudnyttelse i de to vigtigste berlinske lufthavne - næsten fuld kapacitetsudnyttelse i Tegel uden nævneværdige udvidelsesmuligheder i modsætning til den betydelige ledige kapacitet i den fremtidige BER-lokalitet Schönefeld - måtte træffe foranstaltninger med henblik på at afvikle lufttrafikken i byområdet Berlin på en bæredygtig og økonomisk effektiv måde.
(101)
Derudover bemærkede FBS, at det i FBS-koncernens interesse har været nødvendigt at opretholde driften i Schönefeld med henblik på den fremtidige drift af BER. Ifølge FBS havde selv en midlertidig lukning af Schönefeld de facto gjort opnåelsen af det langsigtede strategiske mål - driften af en berlinsk storlufthavn på lokaliteten Schönefeld - umulig.
(102)
Efter FBS' opfattelse skulle driften i Schönefeld mellem 2003 og åbningen af BER derfor ske på en så økonomisk effektiv måde som muligt. FBS tilføjede, at det med henblik på at opnå en bedre udnyttelse af den til rådighed værende kapacitet i Schönefeld efter forslag fra et velrenommeret konsulentfirma er blevet besluttet at gennemføre LCC-strategien. LCC-strategien er blevet betragtet som den økonomisk mest gunstige løsning for FBS, idet det blev anset for at være sandsynligt, at den foreslåede afgiftsordning med det heri fastsatte system af målrettede og gradvist faldende økonomiske incitamenter på kort sigt ville betyde en stigning i trafikvolumenet i Schönefeld.
(103)
FBS anså LCC-strategien for at være yderst vellykket. Antallet af passagerer i Schönefeld voksede eksplosivt, uden at der var sket fald i passagertallet i de andre berlinske lufthavne. FBS betonede, at det stigende trafikvolumen har medført øgede indtægter, og at de økonomiske vanskeligheder hurtigt kunne overvindes. Allerede i 2006 var FBS' driftsresultatet (EBIT) for første gang positivt. Ifølge FBS måtte det forventes, at denne positive tendens fortsatte, hvilket primært har haft betydning for den nye lufthavns finansieringsevne.
(104)
FBS anførte, at de i 2003 iværksatte strategiske ændringer har været nødvendige af økonomiske årsager, og at FBS med hensyn hertil har handlet som en privat markedsøkonomisk investor. Forretningsplanen, som lå til grund for LCC-strategien, har gjort det muligt for FBS at udarbejde en prognose, som viser, at lufthavnsdriften ikke vil vedblive med at være urentabel. FBS henviste til den undersøgelse (»det første konsulentfirmas undersøgelse«), der var blevet foretaget af konsulentfirmaet […]. Undersøgelsen, der blev færdiggjort i 2007, bekræftede, at gennemførelsen af LCC-strategien og indførelsen af en relevant afgiftsordning har været hensigtsmæssig for en privat markedsøkonomisk investor.
(105)
FBS bemærkede, at de individuelle kontrakter, der var blevet indgået med visse luftfartsselskaber inden ikrafttrædelsen af afgiftsordningen fra 2004 med henblik på gennemførelsen af LCC-strategien, har været nødvendige for at give luftfartsselskaberne et incitament til at etablere sig i Schönefeld. FBS henviste til en anden undersøgelse foretaget af konsulentfirmaet […], som ligeledes blev færdiggjort i 2007. Inden for rammerne af denne undersøgelse analyserede […] rentabiliteten af de forskellige kontrakter under foranstaltning 3 og fastslog, at FBS har ageret som en privat markedsøkonomisk investor i forbindelse med indgåelsen af disse kontrakter. Alle individuelle kontrakter med forskellige luftfartsselskaber er blevet indgået på baggrund af rent økonomiske overvejelser med det formål at opnå en kortsigtet forbedring af den økonomiske situation i FBS.
(106)
For så vidt angår easyJet-kontrakten fra 2003, mente FBS, at der har været tale om en væsentlig bestanddel af gennemførelsen af LCC-strategien, og at den dermed ikke udgør statsstøtte. LCC-strategien har for easyJet, et af de førende lavprisselskaber i Europa, udgjort et incitament til at etablere sig i Schönefeld.
(107)
På grundlag af den vellykkede indgåelse af kontrakten med easyJet (der betragtes som »ankerbruger«) har FBS været i stand til at overbevise andre luftfartsselskaber om fordelene ved at etablere sig i Schönefeld. Kontrakten med easyJet (herunder luftfartsselskabets forpligtelse til at stationere et minimumsantal af fly i Schönefeld) har givet begge parter en høj grad af planlægningssikkerhed og bidraget væsentligt til den øgede rentabilitet i Schönefeld.
(108)
FBS fremførte, at easyJet-kontrakten fra 2003 ikke afviger grundlæggende fra afgiftsordningen fra 2004 og ikke har givet anledning til indrømmelse af ulovlige fordele. FBS henviste også til, at easyJet-ændringskontrakten fra 2007 udtrykkeligt har henvist til afgiftsordningen fra 2006, der var gældende på daværende tidspunkt.
(109)
Desuden betonede FBS, at de individuelle kontrakter med lavprisselskaber blev indgået inden vedtagelsen af luftfartsretningslinjerne fra 2005. Underskrivelsen af enkelte kontrakter skete endda allerede inden vedtagelsen af Kommissionens Charleroi-beslutning (31).
(110)
Bortset herfra mente FBS ikke, at easyJet er blevet indrømmet nogen særlig fordel i forbindelse med dets leje af arealerne i terminal B. Tildelingen af en hel terminal til easyJet er sket af økonomiske og praktiske årsager på baggrund af luftfartsselskabets høje passagertal i Schönefeld. easyJet har betalt den normale markedspris, der var blevet aftalt på basis af de allerede opkrævede lejepriser i Schönefeld. Tildelingen af terminalområder er gængs praksis i tyske og internationale lufthavne. Derudover har der ikke været nogen reklamerettigheder, som havde givet easyJet en fordel i forhold til andre luftfartsselskaber, da easyJet - ligesom alle andre luftfartsselskaber - kun har fået brandingrettigheder til sit eget check-in-område.
6. TYSKLANDS BEMÆRKNINGER
6.1. Statslig indgriben
(111)
Tyskland anførte, at der hverken ville blive ført kontrol med FBS' midler eller ske tilregning af anvendelsen heraf til staten. Ifølge Tyskland blev de omtalte incitamenter og rabatter ikke finansieret af offentlige midler, men var resultatet af aktiviteterne i en virksomhed, der opererer i henhold til privatretten.
(112)
Tyskland meddelte i denne sammenhæng, at FBS og selskabets datterselskaber til trods for de statslige aktionærer ikke har været integreret i den offentlige forvaltning, men derimod bevidst er blevet underkastet konkurrencen og det frie marked. Tyskland tilføjede, at de statslige aktionærer forventede, at FBS tjente penge.
6.2. Ledelses- og overskudsoverførselskontrakten (foranstaltning 1)
(113)
Tyskland mente ikke, at ledelses- og overskudsoverførselskontrakten indeholdt krydssubsidiering, som kunne udgøre statsstøtte.
(114)
Tyskland understregede, at de berlinske lufthavne i henhold til offentlig ret og EU-lovgivningen (32) var forbundet med hinanden på en sådan måde, at de dannede ét enkelt »lufthavnssystem«. Formålet med et sådant lufthavnssystem er et behandle de forskellige lufthavne som én lufthavn med flere start- og landingsbaner. FBS og BFG kan dermed betragtes som én virksomhed. Tyskland påpegede, at Kommissionen selv har anført en ledelses- og overskudsoverførselskontrakt, en fælles IT-struktur, centraliserede nøglefunktioner og fælles virksomhedsplaner som kriterier for at kunne kategorisere enkelte virksomheder i en koncern som ikke-selvstyrende (33).
(115)
Ifølge Tyskland betød overførslen af overskud ikke overførsel af omkostninger fra Schönefeld til Tegel og Tempelhof. Dette har således ingen indvirkning på lufthavnsafgifterne i Tegel. De lufthavnsafgifter, der blev opkrævet i alle tre lufthavne, var baseret på omkostningerne i den enkelte lufthavn.
(116)
Derudover anførte Tyskland, at FBS som enhver anden privat virksomhed fulgte en strategisk plan med henblik på at opnå overskud på lang sigt. Hovedelementet i denne plan var etableringen af en storlufthavn i Berlin på lokaliteten Schönefeld.
6.3. Retsgyldigheden af afgiftsordningen fra 2004
(117)
Ifølge Tyskland giver Kommissionens foreløbige konklusion i indledningsbeslutningen, hvorefter afgiftsordninger, som ikke godkendes uden forbehold af den kompetente delstatsmyndighed, ikke er retsgyldige (34), ikke et retvisende billede af den almindelige retsstilling i Tyskland. Godkendelsen i henhold til § 43, litra a), i Luftverkehrszulassungsordnung (bekendtgørelse om godkendelse af luftfartøjer) ved den kompetente delstatsmyndighed (35) er ikke en forudsætning for afgiftsordningens retsgyldighed. Efter gældende retspraksis fra Bundesgerichtshof (BGH) den tyske højesteret) og underinstanserne i Tyskland er der i forbindelse med lufthavnenes offentliggjorte afgiftsordninger tale om »almindelige forretningsbetingelser« i henhold til den tyske civilret (36). Dette ville betyde, at afgiftsordningerne - hvad enten de blev godkendt af den kompetente myndighed eller ej - ville fungere som kontraktvilkår, som de luftfartsselskaber, der benytter lufthavnen, ville blive tilbudt som standard (37).
(118)
Efter Tysklands opfattelse havde Landgericht Potsdam i sin dom af 20. oktober 2004, som Kommissionen havde nævnt i betragtning 22 i indledningsbeslutningen (38), ikke taget hensyn til sammenhængene. Desuden var dommen blevet anket. I den forbindelse havde Brandenburgisches Oberlandesgericht (højesteret i delstaten Brandenburg) fastslået, at dommen fra Landgericht Potsdam ikke kunne stadfæstes. Tyskland meddelte, at sagen efterfølgende blev hævet ved et forlig i hovedsagen mellem sagens parter. Dommen fra Landgericht Potsdam er dermed aldrig blevet retskraftig, og med hævningen af sagen er den blevet virkningsløs, også selv om den ikke udtrykkeligt er blevet ophævet. Tyskland henviste til, at Landgericht Potsdam i mellemtiden har ændret sin retsopfattelse, og at den efterfølgende har afvist en stort set identisk sag vedrørende afgiftsordningen i Schönefeld.
6.4. Individuelle kontrakter indgået mellem FBS og visse luftfartsselskaber (foranstaltning 2 og 3)
(119)
Tyskland meddelte, at afgiftssystemet og de individuelle kontrakter med forskellige luftfartsselskaber i Schönefeld lufthavn skulle ses i sammenhæng med gennemførelsen af LCC-strategien.
(120)
Tyskland anførte, at de berlinske lufthavne i denne sammenhæng har fremstået som ét »lufthavnssystem« og ikke som konkurrenter. Schönefeld har udgjort et supplement til Tegel lufthavn, som fungerede på grænsen af sin kapacitet. LCC-strategien har været en legitim metode til indirekte kontrol med trafikbelastningen. Denne strategi har ikke medført en reduktion af passagertallene i Tegel. Tværtimod havde begge lufthavne kunnet øge sine passagertal betydeligt i årene forud for indledningen af den formelle undersøgelsesprocedure. Desuden befandt de berlinske lufthavne sig på grund af den geografiske afstand, navnlig for så vidt angår de omkostningsbevidste LCC-passagerer, ikke i en konkurrencesituation med lufthavnene Leipzig, Dresden, Hamburg eller Lübeck.
(121)
Ifølge Tyskland har det været vigtigt for gennemførelsen af LCC-strategien at tiltrække en ankerbruger, som opererede med Schönefeld som base. Dette har været det første skridt i etableringen af et højt trafikvolumen i denne lufthavn, hvilket ville gøre Schönefeld mere attraktiv for andre luftfartsselskaber. Hvis de samme vilkår havde været gældende for Schönefeld som for Tegel, ville det have været umuligt at tiltrække en sådan ankerbruger, hvilket de mislykkede forsøg i 1990'erne på at animere luftfartsselskaber til at flytte fra Tegel til Schönefeld vidner om. Med henblik på at omlægge trafikken og udnytte kapaciteten i Schönefeld effektivt har det været nødvendigt at skabe incitamenter for flytrafik i Schönefeld lufthavn. Med gennemførelsen af LCC-strategien fik luftfartsselskaberne relevante incitamenter, herunder en afgiftsordning, som betød mængderabatter og andre økonomiske incitamenter.
(122)
Det har været nødvendigt at gennemføre LCC-strategien inden ikrafttrædelsen af afgiftsordningen fra 2004 i form af individuelle kontrakter med flere luftfartsselskaber med henblik på så hurtigt som muligt at begrænse de underskud, som Schönefeld forårsagede, og opnå en fordelagtig position på det dengang hastigt voksende LCC-marked. Med hensyn hertil anførte Tyskland, at en officiel ændring af en lufthavns afgiftsordning ville have skabt en betydelig administrativ byrde og ikke kunne have været afsluttet hurtigt nok til at kunne påbegynde gennemførelsen af LCC-strategien så hurtigt som muligt, dvs. i slutningen af 2003.
(123)
Tyskland fremførte, at FBS ved at træffe de omtalte foranstaltninger har handlet som en privat markedsøkonomisk investor, da FBS' forretningsmæssige beslutninger var baseret på LCC-strategien og de individuelle kontrakter blev indgået på grundlag af en solid forretningsplan, der var udarbejdet af konsulentfirmaet. Tyskland henviste desuden til vurderingerne fra de to konsulentfirmaer […] og […], som FBS havde bedt om at undersøge, hvorvidt princippet om en privat markedsøkonomisk investor var i overensstemmelse med LCC-strategien og de individuelle kontrakter, hvilket har vist sig at være tilfældet.
(124)
Ifølge Tyskland er revisorerne nået til den konklusion, at det både for så vidt angår ledelsesbeslutningen om den strategiske omlægning og indførelsen af en ordning med økonomiske incitamenter kunne påvises, at en privat markedsøkonomisk investor ville have truffet de samme beslutninger i en lignende situation. For så vidt angår easyJet-kontrakten fra 2003 og de i tabel 6 angivne individuelle kontrakter (bortset fra kontrakten med V-Bird), beregnede […] de relevante kapitalværdier (nettonutidsværdier), som hver især alle var positive. […] er følgelig nået til den konklusion, at en privat markedsøkonomisk investor havde handlet på nøjagtig samme måde som FBS. Alligevel har […] udtrykt tvivl om den af parterne oprindeligt aftalte løbetid på easyJet-kontrakten fra 2003. […] har gjort gældende, at i betragtning af kontraktens løbetid (10 år med mulighed for forlængelse med yderligere 10 år) ville en privat markedsøkonomisk investor ved indgåelsen af en sådan kontrakt højst sandsynligt have taget højde for kontraktens konsekvenser for den fremtidige drift af BER, som efter planen skulle åbne inden udløbet af easyJet-kontrakten fra 2003 (39). Ifølge […] ville eksistensen af easyJet-kontrakten fra 2003 i givet fald have haft negativ indvirkning på de afgifter, som FBS havde kunnet forhandle sig frem til med andre luftfartsselskaber for anvendelsen af BER, hvilket ville have haft negative konsekvenser for rentabiliteten af den fremtidige lufthavn. Tyskland meddelte imidlertid, at betænkelighederne med hensyn til den oprindeligt fastsatte løbetid på den kontrakt, der var indgået med easyJet i 2003, ikke længere har relevans, da denne kontrakt blev ændret ved ændringskontrakten fra 2007. Ændringskontrakten indeholdt en bestemmelse, i henhold til hvilken kontrakten ville ophøre på tidspunktet for åbningen af BER, som dengang var planlagt til at skulle finde sted i 2011.
(125)
Desuden var Tyskland i sit svar på de bemærkninger, der var blevet fremsat af andre interesserede parter, af den opfattelse, at enkelte interesserede parters bemærkninger vedrørende afgiftsordningen fra 2004 og de individuelle kontrakter med lavprisselskaber til dels er fejlagtige og revet ud af en sammenhæng. Tyskland understregede, at afgiftsordningen for Schönefeld skulle fremme opstarten af nye destinationer, og at den havde været uden forskelsbehandling, idet ethvert luftfartsselskab, som lykkedes med at tiltrække et tilstrækkeligt antal passagerer, eller som startede nye ruter eller øgede sine frekvenser i Schönefeld, profiterede af rabatterne.
6.5. easyJet-lejekontrakten fra 2004 (foranstaltning 4)
(126)
Hvad angår easyJets anvendelse af terminal B, henviste Tyskland til, at easyJet kun har lejet en del (24 %) af det disponible areal i terminal B. Ifølge Tyskland var det gængs praksis i internationale lufthavne, at ét bestemt luftfartsselskab får tildelt kontorarealer og check-in-skranker i et bestemt område af en terminal, og følgelig er der ikke tale om positiv særbehandling.
(127)
Med hensyn til den eneret, som blev indrømmet easyJet, meddelte Tyskland, at det i betragtning af easyJets høje passagertal af rent praktiske årsager ikke har været muligt for andre luftfartsselskaber at benytte terminal B, da terminalens kapacitet allerede var overskredet på grund af easyJets anvendelse heraf.
(128)
Tyskland anførte også, at andre luftfartsselskaber ligeledes er blevet indrømmet eneret til at benytte bestemte terminalområder i Schönefeld lufthavn. Især Lufthansa-koncernen (Condor, SunExpress og Germanwings) har tidligere profiteret af eneretten til at benytte terminal D, da denne terminal blev bygget i 2004-2005.
(129)
Tyskland såede i øvrigt tvivl om bemærkningerne fra enkelte interesserede parter med hensyn til foranstaltning 4 og hævdede, at de lejedata, som nogle af disse interesserede parter har oplyst, er fejlagtige og ubegrundede. Den leje, som easyJet betaler, er blevet fastsat i forhold til den markedsgængse leje for Schönefeld. Tyskland var af den opfattelse, at i modsætning til, hvad enkelte interesserede parter påstår, kunne lejerne i Schönefeld ikke sammenlignes med dem i Tegel.
(130)
For så vidt angår de mulige fordele for easyJet som følge af det særlige bagagetransportsystem i terminal B, meddelte Tyskland, at systemet er fremstillet af den samme virksomhed som bagagetransportsystemet i terminal A, og at det er konstrueret ud fra de samme tekniske standarder. Ikke desto mindre betyder den indbyggede røntgenteknik, at systemet i terminal B er mere komplekst, hvilket resulterer i en mindre teknisk kapacitet, længere bagageudleveringstider og flere driftsforstyrrelser. For så vidt udgør bagagetransportsystemet i terminal B i forhold til luftfartsselskaber, som afvikler deres flytrafik via terminal A, faktisk en ulempe for easyJet. Endvidere er det i kraft af bygningens placering muligt at transportere bagage til det ventende fly væsentligt hurtigere fra terminal A end fra terminal B. Dette giver easyJet en yderligere ulempe i forhold til de luftfartsselskaber, der er hjemmehørende i terminal A.
(131)
Tyskland fremførte, at selv om dette hævdes i bemærkningerne fra enkelte interesserede parter, er bagagetransportsystemet for easyJet ikke blevet fornyet. Røntgenanlægget er udelukkende blevet indbygget i det eksisterende bagagetransportsystem i 2003 af sikkerhedsmæssige årsager.
(132)
Endelig anførte Tyskland, at easyJet har fået anvist terminal B på baggrund af sit afviklede passagertal, og at dette er sket på grundlag af ikke-diskriminerende og relevante kriterier uden forinden at gennemføre en udbudsprocedure, hvilket imidlertid ikke er påbudt for sådanne tilfælde i hverken tysk ret eller EU-retten. Da easyJet i 2004 besluttede sig for at etablere flydrift i Schönefeld, var det ifølge Tyskland klart og tydeligt, at dette luftfartsselskab allerede fra starten ville have en betragtelig andel af lufthavnens samlede passagertal. Allerede i 2004 udgjorde easyJets andel 30 % af det samlede passagertal i Schönefeld. Det har været passende og hensigtsmæssigt at samle easyJet-trafikken i én enkelt terminal, i hvilken forbindelse terminal B i lyset af sin ledige kapacitet er blevet anset for at være den bedst egnede terminal. Ifølge Tyskland var andre luftfartsselskaber hverken blevet hindret adgang til Schönefeld eller begrænset i deres adgang hertil, idet lufthavnen havde tilstrækkelig kapacitet til alle potentielt interesserede luftfartsselskaber.
7. VURDERING AF STØTTEFORANSTALTNINGEN
(133)
I henhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF er statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med det indre marked, i det omfang den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne.
(134)
De anførte kriterier i artikel 107, stk. 1, i TEUF er kumulative. Med henblik på at vurdere, hvorvidt en foranstaltning skal anses for at være statsstøtte i henhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF, skal enhver af de fire følgende forudsætninger være opfyldt. Den finansielle støtte
-
ydes af staten eller ved hjælp af statsmidler
-
begunstiger visse virksomheder eller visse produktioner
-
fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencen
-
påvirker handelen mellem medlemsstater.
(135)
I den foreliggende sag anførte Tyskland, at FBS til enhver tid havde handlet som en privat markedsøkonomisk investor, som lader sig lede af rentabilitetsudsigter, ville have handlet i en lignende situation, således at der i forbindelse med de omtalte foranstaltninger ikke er opstået nogen økonomisk fordel, som virksomheden ikke kunne have opnået under normale markedsbetingelser. Hvis dette er tilfældet, udgør de af FBS gennemførte foranstaltninger ikke statsstøtte.
7.1. Princippet om den private markedsøkonomiske - generelle overvejelser
(136)
Med henblik på at vurdere, hvorvidt en kontrakt indgået af en offentlig virksomhed med en tredjemand om levering af varer eller tjenesteydelser giver denne tredjemand en økonomisk fordel, undersøger Kommissionen, om en privat markedsøkonomisk investor og lader sig lede af rentabilitetsudsigter, ville have truffet lignende foranstaltninger i en sammenlignelig situation. Den adfærd, som en offentlig virksomhed - såsom FBS - udviser, kan sammenlignes med en hypotetisk privat investors, der opererer på markedsøkonomiske vilkår, med hensyn til hvordan denne private markedsøkonomiske investor, ville have ageret i forbindelse med indgåelsen af den pågældende handel under hensyntagen til de oplysninger, som var tilgængelige på dette tidspunkt, og den forventede udvikling, uafhængigt af hvad der herefter skete.
(137)
Kriteriet for den forventede rentabilitet for den pågældende offentlige virksomhed har således central betydning. Det betyder ikke nødvendigvis, at investoren kun skal indgå en handel ud fra kortsigtede rentabilitetsudsigter, med det formål at sikre at handelen ikke indeholder statsstøtte. I henhold til Domstolens dom kan en offentlig investors adfærd sammenlignes med en privat investors, der lader sig lede af langsigtede rentabilitetsudsigter (40).
(138)
I den foreliggende sag har Kommissionen først undersøgt, om den LCC-strategi, som FBS har forfulgt siden 2003, kunne have tilvejebragt mellem- og langsigtede positive resultater, og om det ville have været hensigtsmæssigt at lukke Schönefeld af rentabilitetsårsager. Efterfølgende har Kommissionen undersøgt hver enkelt foranstaltning, som var genstand for den formelle undersøgelse, i henhold til princippet om den private markedsøkonomiske investor. Denne undersøgelse viste, at der i forbindelse med de undersøgte foranstaltninger ikke var tale om statsstøtte.
7.2. Foranalyse: vurdering af FBS' strategiske løsningsmodeller ud fra den private investors synspunkt, der opererer på markedsøkonomiske vilkår
(139)
I afsnit 2, 3.1 og 3.2 blev der givet en beskrivelse af de økonomiske sammenhænge, som dannede udgangspunkt for FBS' drift af Schönefeld lufthavn i begyndelsen af 1990'erne og i 2003.
(140)
Som det fremgår af disse afsnit, drev FBS også de andre berlinske lufthavne, dvs. Tempelhof og Tegel. Tempelhof blev på grund af sin særlige situation og beliggenheden i bykernen allerede fra starten ikke taget i betragtning som egnet infrastruktur i forbindelse med en udvidelse. Tegel var en moderne lufthavn, som for både luftfartsselskaber og passagerer samlet set var mere attraktiv end Schönefeld, idet den rådede over en mere moderne infrastruktur og lå tættere på bykernen. Allerede i 1990'erne havde Tegel en kapacitetsudnyttelse på næsten 100 % og kunne ikke udvides væsentligt med henblik på at forhindre langsigtede kapacitetsflaskehalse. I forhold hertil blev Schönefelds kapacitet slet ikke udnyttet i tilstrækkeligt omfang, og lufthavnen kunne udvides efter behov.
(141)
På denne baggrund var et andet vigtigt element udsigten til etableringen af en ny storlufthavn i Berlin, som skulle erstatte alle de eksisterende berlinske lufthavne og være placeret i Schönefeld. Som nævnt i betragtning 14 blev beslutningen om gennemførelse af et sådant projekt formaliseret ved konsensusbeslutningen i maj 1996 mellem den tyske forbundsregering og delstaterne Berlin og Brandenburg.
(142)
Det tredje vigtige element var det mislykkede forsøg i 1990'erne på at flytte en del af flytrafikken fra Tegel til Schönefeld samt den kendsgerning, at der efter en stagnation i anden halvdel af 1990'erne kunne konstateres en støt stigning i flytrafikken mellem 2000 og 2003. I 2003 måtte de offentlige myndigheder indrømme, at privatiseringen af de berlinske lufthavne var mislykkedes.
(143)
Dette førte i 2003 til, at myndighederne og FBS undersøgte de forskellige strategiske løsningsmodeller, der var til rådighed for FBS. Som det fremgår af det ovenstående, blev der på det tidspunkt ikke sat spørgsmålstegn ved målet om et etablere en kommende storlufthavn i Berlin på lokaliteten Schönefeld under inddragelse af en del af den i Schönefeld eksisterende infrastruktur. (41) Det var følgelig målet for FBS og de offentlige myndigheder at finde en optimal strategi for Schönefeld for perioden fra 2003 og frem til den planlagte åbning af BER i 2011. Som nævnt i betragtning 28 blev der iværksat en undersøgelse ved et konsulentfirma (»UBG-undersøgelsen«), hvor der blev anbefalet en strategi (LCC-strategien) for skabelsen af incitamenter for lavprisselskaber (»Low Cost Carrier« (LCC)).
(144)
Foruden LCC-strategien (løsningsmodel 1) rådede FBS fortsat over to løsningsmodeller for at videreføre den indtil på daværende tidspunkt i Schönefeld gennemførte strategi (løsningsmodel 2) eller midlertidigt at lukke Schönefeld indtil åbningen af den nye storlufthavn BER (løsningsmodel 3).
7.2.1. Sammenligning af løsningsmodel 1 og 2
(145)
Som det vil fremgå af det følgende, ville det for en privat markedsøkonomisk investor og lader sig lede af mellem- til langsigtede rentabilitetsudsigter, og som agerer på vegne af FBS, have været hensigtsmæssigt at vælge løsningsmodel 1 frem for løsningsmodel 2.
UBG-undersøgelsen
(146)
Som nævnt i betragtning 29 og 30 påviste konsulentfirmaet, at der af mange forskellige strukturelle årsager var potentiale for en væsentlig udvidelse af lufttrafikken i Berlin, og at Berlin i sammenligning med andre hovedstæder i 2003 stadig havde et betydeligt potentiale for etablering af og vækst i LCC-trafikken.
(147)
Konsulentfirmaet udarbejdede en sammenligning af LCC-trafikken i Berlin og andre storbyer. Det viste sig, at LCC-frekvenserne pr. indbygger i storbyområdet Berlin var væsentligt lavere (0,011) end i andre europæiske storbyer såsom London (0,029), Bruxelles (0,040), Køln (0,030) og Dublin (0,051). Sammenligningen viste også, at LCC-frekvensernes procentvise andel af de samlede frekvenser i Berlin var væsentligt lavere end i andre vigtige europæiske byer. Med udgangspunkt i disse tal kunne den procentvise andel skønsmæssigt forhøjes fra […] til mindst […] og muligvis endda til […].
(148)
På basis af erfaringerne i andre vigtige europæiske byer skønnede konsulentfirmaet, at det i forbindelse med foranstaltninger til udvidelse af LCC-trafikken ville være to tredjedele af den yderligere trafik, som kunne tilskrives »nye passagerer«, dvs. passagerer, som ikke ville have fløjet fra Berlin, hvis de omtalte foranstaltninger ikke havde skaffet et yderligere LCC-udbud (42). Ifølge konsulentfirmaet kunne det forventes, at en del af disse »nye passagerer« ville blive »absorberet« af andre transportmidler såsom tog eller bus.
(149)
På grundlag af disse analyser viste konsulentfirmaets prognose, at potentialet for øget LCC-trafik i Schönefeld på kort sigt, dvs. mellem 2003 og 2005, lå på 600 000 til 900 000 passagerer pr. år, samt på mellemlang sigt, dvs. mellem 2005 og 2010, på yderligere 300 000 passagerer pr. år. Som følge af denne stærke stigning kunne det forventes, at der i Schönefeld kunne afvikles mellem 3 mio. og 4,2 mio. flere passagerer end i 2003. Det betød, at FBS kunne håbe på at nå et samlet passagervolumen i 2010 på mellem 4,7 mio. og 5,9 mio. passagerer i Schönefeld (43).
(150)
Derefter blev der i UBG-undersøgelsen foretaget en vurdering af gennemførligheden af en strategi rettet mod lavprisselskaber i Schönefeld, hvor mulige hindringer og faktorer, som kunne begrænse en sådan strategis succes, blev undersøgt.
(151)
Først og fremmest blev lavprisselskabernes operationelle krav analyseret indgående, der på forskellige områder adskiller fra sig de krav, som traditionelle luftfartsselskaber stiller. Analysen var baseret på situationen i en række europæiske lufthavne, der benyttes af lavprisselskaber. Den viste, at lavprisselskaberne forventede følgende hovedkrav opfyldt:
-
korte turnaround-tider (25-30 minutter (44)) - vigtigste krav
-
minimale lufthavnsydelser ved afvikling af passagerer og håndtering af bagage, men en høj kvalitetsstandard i forbindelse med de påkrævede ydelser
-
»walk boarding« (45) i stedet for den bekostelige anvendelse af passagerbroer, med kortere afstand mellem terminal og forplads
-
enkel og funktionel infrastruktur uden dyre IT-systemer, intuitiv og enkel skiltning i lufthavnen
-
tilstrækkelige trafikforbindelser til lufthavnen
-
eksklusiv benyttelse af gates, salgs- og check-in-skranker samt tilrådighedsstillelse af tilstrækkelige kontorarealer til lavprisselskaberne.
(152)
Ifølge konsulentfirmaet kunne Schönefeld i det store og hele opfylde disse krav. Navnlig var der i Schönefeld rent operationelt mulighed for korte turnaround-tider. Derudover fremhævede konsulentfirmaet tilstedeværelsen af optimale bus-, tog- og bilforbindelser til lufthavnen. Ikke desto mindre blev der i undersøgelsen konstateret forskellige relativt ubetydelige mangler og svagheder, for så vidt angår »walk boarding«, den eksklusive tildeling af terminalområder og kontorarealer, den intuitive skiltning i lufthavnen og afstandene mellem terminalerne og forpladserne. Delvist med blikket rettet mod de løsninger, som praktiseres i andre lufthavne, der benyttes af lavprisselskaber, anbefalede konsulentfirmaet en række relativt begrænsede mulige tilpasninger for fuldstændigt at imødekomme kravene fra de lavprisselskaber, som var interesseret i at starte flydrift i Schönefeld. Ingen omfattende investeringer i infrastrukturen eller væsentlige ændringer af den eksisterende infrastruktur blev anset for at være nødvendige. Især inden for området »walk boarding« syntes det at være muligt at etablere yderligere walk boarding-gates inden for nogle få måneder og til lave omkostninger.
(153)
Endvidere vurderede konsulentfirmaet det konkurrencepres, som LCC-driften i Schönefeld ville blive udsat for, hvis FBS skulle beslutte sig for LCC-udvidelsen. Konsulentfirmaet nåede til den konklusion, at konkurrencepresset ville være begrænset, primært fordi de nærmeste internationale lufthavne, som vil kunne afvikle signifikant LCC-trafik, f.eks. Dresden, Leipzig eller Hannover, ligger for langt væk til at kunne udgøre en konkurrencemæssig trussel. Ifølge konsulentfirmaet bekræfter dette, at det betydelige potentiale for LCC-trafik i Berlin-området netop ville kunne realiseres i Schönefeld.
(154)
Derudover undersøgte og analyserede konsulentfirmaet de forskellige løsningsmodeller, som FBS havde til rådighed med henblik på at kunne tilbyde lavprisselskaberne attraktive lufthavnsafgifter. Dette aspekt blev betragtet som det afgørende element i en mulig LCC-strategi. Det er et faktum, at lavprisselskaber på grund af deres egen prispolitik i forhold til flypassagerer, som er resultatet af en strategi med et højt volumen og attraktive priser, kræver lave lufthavnsafgifter af lufthavnsoperatørerne. Da lavprisselskaber desuden ofte tilbyder »punkt til punkt«-forbindelser i stedet for »Hub and Spoke«-forbindelser, kan lavprisselskaber på en meget fleksibel og dynamisk måde starte nye ruter, indstille flyvningerne på eksisterende ruter eller øge eller reducere frekvenserne. Herved kan de lægge mere pres på lufthavnsoperatørerne for at opnå de lavest mulige lufthavnsafgifter. Dermed lå det fast, at en LCC-strategi ville være dømt til at mislykkes uden et attraktivt lufthavnsafgiftssystem.
(155)
De løsningsmodeller, som konsulentfirmaet har undersøgt og vurderet, var nærmere bestemt i) en generel sænkning af lufthavnsafgifterne, ii) mængderabatter, iii) en præstationsorienteret differentiering og iv) en kombination af de nævnte grundlæggende løsningsmodeller. På basis af henholdsvis en juridisk og en driftsøkonomisk vurdering af disse løsningsmodeller blev der anbefalet et tiltag, som bestod af en kombination af en generel sænkning af lufthavnsafgifterne, en mængderabat for passagerafgifter og en differentiering af afgifterne afhængigt af de tilbudte ydelser, i hvilken forbindelse differentieringen først og fremmest ville betyde en fritagelse for opholdsafgifter ved turnaround-tider på under 30 minutter. Bortset fra den generelle sænkning af lufthavnsafgifterne sigtede disse foranstaltninger specielt mod kun at begunstige lavprisselskaber, som flytter til Schönefeld, og var ikke tiltænkt luftfartsselskaber, som allerede benyttede Schönefeld. Formålet med denne strategi var at tiltrække nye luftfartsselskaber uden negative konsekvenser for de indtægter, der blev genereret af de luftfartsselskaber, som allerede opererede i Schönefeld.
(156)
Endelig undersøgte og analyserede konsulentfirmaet forskellige mulige foranstaltninger, som kunne bruges til at øge de ikke-luftfartsrelaterede indtægter - navnlig fra driften af restauranter og fødevarekæder, parkeringsanlæg, shuttle-transport, reklameplads osv. I forbindelse med disse anbefalinger blev der taget hensyn til volumenet og typen (46) af den yderligere trafik, der blev forventet som følge af den foreslåede LCC-strategi.
(157)
I sin undersøgelse tog konsulentfirmaet udgangspunkt i en solid metodik og foretog en detaljeret vurdering, hvor der blev taget højde for alle relevante faktorer. Navnlig kvantificeringen af potentialet for øget LCC-trafik, som baseres på de specifikke karakteristika for byområdet Berlin samt på erfaringerne fra store »benchmark-lufthavne«, er blevet grundigt analyseret. Det var også hensigtsmæssigt at undersøge, hvorvidt konkurrerende lufthavne kunne lægge hindringer i vejen for en LCC-strategi, i hvilken forbindelse konklusionerne i denne analyse er entydige. Undersøgelsen af kravene fra de lavprisselskabers side, der muligvis var interesseret i et etablere drift i Schönefeld, samt undersøgelsen af mulige foranstaltninger ved hjælp af hvilke Schönefeld ville kunne opfylde disse krav til fulde, er ligeledes solidt funderet. Denne analyse er virkelig systematisk og meget detaljeret. Det samme gælder for analysen af de forskellige mulige lufthavnsafgiftssystemer, der skal bruges til at tiltrække lavprisselskaber.
(158)
Det skal ligeledes bemærkes, at konsulentfirmaet i forbindelse med sin undersøgelse udfærdigede en række dokumenter til FBS, som sammen med de dokumenter, som FBS selv havde udarbejdet (herunder en forudgående finansieringsplan af 5. september 2003 med rentabilitetsprognoser), dannede grundlaget for FBS' beslutning. Tabel 8 indeholder en oversigt over det økonomiske resultat, der blev forventet i 2003 som følge af LCC-strategien og en strategi, hvor FBS fortsat ville koncentrere sig om den traditionelle trafik (kaldet »løsningsmodel 1« i det andet konsulentfirmas undersøgelse). Med hensyn til LCC-strategien blev der taget hensyn til to scenarier, nemlig et »pessimistisk scenarie« og et »realistisk scenarie«, som adskiller sig fra hinanden ved størrelsen af den forventede yderligere LCC-trafik.
Tabel 8
Finansielle konsekvenser af løsningsmodel 1 og løsningsmodel 2, for så vidt angår den forventede overskudsmargin i Schönefeld i perioden 2003-2012 (i mio. EUR)
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Overskudsmargin uden LCC (løsningsmodel 1)
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Overskudsmargin med LCC (løsningsmodel 2 - »pessimistisk scenarie«)
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Overskudsmargin med LCC (løsningsmodel 3 - »realistisk scenarie«)
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Kilde:
Finansieringsplan for FBS.
(159)
Både for det »realistiske« og det »pessimistiske« scenarie blev ovenstående skøn afledt af de prognoser for den yderligere LCC-trafik, som konsulentfirmaet havde udarbejdet. Disse skøn bekræfter tendentielt, at LCC-strategien medfører en gunstigere finansiel situation end en kontrafaktisk situation, hvor FBS fortsat satser på traditionelle luftfartsselskaber. FBS måtte ved valg af løsningsmodel 1 reelt regne med fortsat at lide betydelige tab indtil 2012 uden at kunne reducere disse underskud væsentligt. I forhold hertil kunne der med gennemførelsen af LCC-strategien kalkuleres med en væsentlig og vedvarende reduktion af underskuddet, og i det »realistiske scenarie« kunne der forventes en tilbagevenden til rentabilitet fra og med 2009.
(160)
Konklusionerne i UBG-undersøgelsen ville i kombination med FBS' egne prognoser for en privat markedsøkonomisk investor og lader sig lede af mellem- til langsigtede rentabilitetsudsigter, have været betragtet som et solidt grundlag for en strategisk beslutning. For en sådan privat markedsøkonomisk investor ville det dermed have været hensigtsmæssigt at vælge løsningsmodel 1 frem for løsningsmodel 2.
Det første konsulentfirmas undersøgelse
(161)
Som allerede nævnt gennemførte konsulentfirmaet […] (»første konsulentfirma«) på foranledning af FBS en undersøgelse med det formål at underkaste det materiale, som FBS havde baseret sin beslutning vedrørende LCC-strategien på, en stresstest (»det første konsulentfirmas undersøgelse«). I undersøgelsen, der blev færdiggjort i 2007, blev det konkluderet, at det for en privat markedsøkonomisk investor ville have været hensigtsmæssigt at indføre LCC-strategien med den relevante afgiftsordning, dvs. afgiftsordningen fra 2004. Som grundlag for analysen anvendte konsulentfirmaet en række dokumenter fra 2003, navnlig en finansieringsplan, der var udarbejdet af FBS for perioden 2004-2012, samt dokumenter, som konsulentfirmaet havde udfærdiget for FBS i forbindelse med sin undersøgelse.
(162)
Det første konsulentfirmas konklusioner var i overensstemmelse med konklusionerne i UBG-undersøgelsen. Også selv om det første konsulentfirmas undersøgelse ikke er relevant for Kommissionens vurdering, udgør den dog et yderligere element, som bekræfter, at det ville have været hensigtsmæssigt for en privat investor, der opererer under markedsvilkår, at vælge løsningsmodel 1 frem for løsningsmodel 2.
Konklusion
(163)
På baggrund af ovenstående betragtninger kan det konkluderes, at det for en privat markedsøkonomisk investor og lader sig lede af mellem- til langsigtede rentabilitetsudsigter, og som havde ageret på vegne af FBS, havde været hensigtsmæssigt at vælge løsningsmodel 1 frem for løsningsmodel 2.
7.2.2. Løsningsmodel 3 i forhold til løsningsmodel 1 og 2
(164)
Som allerede nævnt kunne lukningen af Schönefeld (løsningsmodel 3) i det mindste indtil åbningen af BER have været en mulighed for FBS. FBS kunne også have valgt ikke først at træffe denne beslutning i 2003 (året, hvor FBS besluttede sig for indførelsen af LCC-strategien), men derimod enten før eller senere. Af de tilgængelige dokumenter fremgår det, at FBS tilsyneladende aldrig alvorligt havde taget denne løsningsmodel med i overvejelserne, i det mindste ikke siden indgåelsen af ledelses- og overskudsoverførselskontrakten i 1992. Desuden blev fordelene ved en sådan løsningsmodel ikke analyseret i UBG-undersøgelsen.
(165)
Ved en vurdering af om en privat markedsøkonomisk investor og lader sig lede af rentabilitetsudsigter, ville have betragtet denne løsningsmodel som mere fordelagtig end løsningsmodel 1 og 2, er hensynet til BER-projektet væsentligt. Som nævnt i betragtning 14 blev planlægningsarbejdet i forbindelse med etableringen af en storlufthavn (BER) i Berlin påbegyndt i januar 1992, og den 20. juni 1993 blev det offentliggjort, at området syd for Schönefeld ved siden af den eksisterende lufthavn var i spil som mulig placering for den nye lufthavns infrastruktur. Den kendsgerning, at storlufthavnen i Berlin kunne etableres i Schönefeld, var dermed allerede i 1992-1993 mere end blot en vag mulighed. Denne mulighed blev en realitet med den konsensusaftale mellem forbundsregeringen og delstaterne Berlin og Brandenburg, der blev underskrevet den 28. maj 1996, og som der sidenhen ikke er blevet sat spørgsmålstegn ved.
(166)
På denne baggrund ville lukningen af Schönefeld have medført en række væsentlige ulemper for en privat markedsøkonomisk investor. Det bemærkes først, at Tegel, mens Tempelhof efterhånden indstillede sin drift, siden 1990'erne i stigende grad opererede tæt på sin kapacitetsgrænse. Dertil kommer, at trafikken i Tegel, som det fremgår af tabel 1, siden dengang var vokset betydeligt (47). Tegel kunne under ingen omstændigheder klare hele trafikken i Berlin-området. Schönefeld var nødvendig for at sikre tilstrækkelig lufthavnskapacitet i Berlin, og lukningen af Schönefeld ville have givet betydelige flaskehalsproblemer. I perioden 1991-2003 blev mellem 13 % og 20 % af den samlede passagerlufttrafik i Berlin afviklet i Schönefeld. Schönefeld blev hovedsagelig benyttet i spidsbelastningsperioder, dvs. i perioder, hvor der skulle afvikles et højt antal charterflyvninger. Derudover var Schönefeld også uundværlig for fragtflyvninger, da Schönefeld i modsætning til Tegel råder over en 24-timers tilladelse, hvorfor der således også er mulighed for natflyvninger. Endvidere kunne Tegel og Tempelhof ikke udvides med henblik på at overvinde kapacitetsflaskehalsene på lang sigt (48).
(167)
Dertil kommer, at Schönefeld selv rådede over betydelig ledig kapacitet og således kunne have afviklet yderligere trafik. Som vist i tabel 1 gav Schönefelds tilstedeværelse mulighed for, at der kunne ske en betydelig stigning i Berlins lufttrafik i løbet af årene, navnlig siden indførelsen af LCC-strategien i 2003. Trafikken i Berlin steg mellem 2003 og 2006 fra 13,3 mio. til 18,4 mio. passagerer, hvoraf mere end 80 % af denne vækst blev absorberet af Schönefeld. Derfor ville en lukning af Schönefeld ikke alene have frataget Berlin en væsentlig andel af den eksisterende trafik, men også et betydeligt vækstpotentiale.
(168)
Udsigten til at lukningen af en lufthavn kunne medføre en kapacitetsflaskehals i det område, hvor lufthavnen ligger, og begrænse mulighederne for en forøgelse af lufttrafikken i dette område, ville ikke i sig selv nødvendigvis afholde en privat markedsøkonomisk investor og mere lader sig lede af rentabilitetsudsigter end af offentlige politiske mål, fra en lukning. I det foreliggende tilfælde ville lukningen af Schönefeld og de heraf følgende konsekvenser for den samlede kapacitet i lufthavnsinfrastrukturen i byområdet Berlin og således for hele lufttrafikken i dette område have haft væsentlig indvirkning på trafikken i BER i startfasen som den eneste fremtidige lufthavn i byområdet Berlin. Ved en lukning af Schönefeld ville BER have været nødsaget til at starte sin drift under langt vanskeligere forretningsforhold, dvs. med et væsentligt lavere trafikvolumen end ved en fortsættelse af driften af Schönefeld. Denne kendsgerning ville have afholdt en privat markedsøkonomisk investor, som handler på vegne af FBS, fra en lukning af Schönefeld, idet lukningen ville have haft indvirkning på virksomhedens rentabilitet.
(169)
Hvis Schönefeld var blevet lukket før åbningen af BER, skulle FBS have afviklet hele trafikken, også i startfasen, i BER. Dertil kommer, at de havde skullet overbevise de luftfartsselskaber, der opererer i Tegel, om at flytte deres drift til den nye lufthavn (i stedet for blot at indstille driften). Desuden havde FBS skullet overbevise luftfartsselskaber, som ikke befløj Berlin, om fordelene ved at drive flytrafik i Berlin. En sådan situation ville have været væsentligt mere ugunstig, end hvis Schönefeld fortsat ville være i drift ved åbningen af BER. I det sidste scenarie ville en væsentlig andel af trafikken i den nye lufthavn i startfasen blive skabt på »naturlig« vis i kraft af de luftfartsselskaber, som allerede opererer i Schönefeld, samt af de luftfartsselskaber, som man på baggrund af LCC-strategien fra og med 2003 vil kunne få til at operere i Berlin.
(170)
Derudover ville lukningen af Schönefeld have haft vidtrækkende forvaltningsrelaterede konsekvenser for BER-projektet. Lukningen af Schönefeld ville have betydet inddragelse af dens driftstilladelse. Det ville således have været nødvendigt med en helt ny planlægningsprocedure og en helt ny driftstilladelse for den nye lufthavn. I forhold hertil ville det ved fortsat drift i Schönefeld indtil åbningen af BER kun være nødvendigt med en udvidelse af Schönefelds driftstilladelse. Dette ville have medført en væsentligt mere enkel forvaltningsproces med betydeligt lavere omkostninger, mindre tidsforbrug og en langt mindre grad af usikkerhed om udfaldet af processen. I tilfælde af en helt ny planlægningsprocedure og nye driftstilladelser ville navnlig udfaldet af vurderingen af projektets indvirkning på miljøet være forbundet med stor usikkerhed. På det område er alle enige om, at det med hensyn til offentlighedens accept af et helt nyt lufthavnsprojekt er en væsentligt mere prekær sag end blot udvidelsen af allerede anvendte lufthavnsinfrastrukturer.
(171)
Indstillingen af driften i Schönefeld ville ligeledes resultere i omkostninger i forbindelse med afskedigelsen af medarbejdere samt i forbindelse med den senere nødvendige rekruttering, ansættelse og uddannelse af nye medarbejdere til BER. Dette ville have betydet yderligere omkostninger og operative vanskeligheder i forhold til et scenarie, hvor personalet i Schönefeld ville være umiddelbart til rådighed med henblik på at kunne indsættes i forbindelse med åbningen af den nye lufthavn.
(172)
Kvantificeringen af de ovenfor skitserede aspekter er først og fremmest meget vanskelig, fordi de vedrører den kort-, mellem- og langsigtede økonomiske situation for en fremtidig lufthavn. Det er dog ubestridt, at disse aspekter har væsentlig indflydelse på de økonomiske betingelser for åbningen og driften af BER samt for projektets gennemførlighed, som har stor strategisk betydning for FBS. Derfor skal disse negative omstændigheder, selv på et kvalitativt grundlag, betragtes som tilstrækkeligt tungtvejende, og de er således større end de eventuelle fordele, som måtte kunne forventes ved en lukning af Schönefeld i form af besparelser på de faste omkostninger. Dette gælder særligt, når det kunne forventes, at en strategi, som er orienteret mod en udvidelse af LCC-trafikken i Schönefeld, ville have en positiv indvirkning på resultaterne.
7.2.3. Konklusion af foranalysen
(173)
På baggrund af det ovenfor anførte kan det konkluderes, at det for en privat markedsøkonomisk investor ikke ville have været hensigtsmæssigt at lukke Schönefeld på et tidspunkt mellem 1992 og åbningen af BER. Endvidere ville en privat markedsøkonomisk investor, der lader sig lede af rentabilitetsudsigter, af de i 2003 til rådighed værende strategiske løsningsmodeller have valgt løsningsmodel 1, dvs. LCC-strategien, og ikke løsningsmodel 2 eller 3. Som en del af denne strategi ville denne have tilbudt lavprisselskaberne attraktive lufthavnsafgifter (og/eller økonomiske incitamenter med henblik på en reduktion af omkostningerne i forbindelse med lufthavnsafgifterne) for at få dem til at etablere sig i Schönefeld.
7.3. Vurdering af ledelses- og overskudsoverførselskontrakten (foranstaltning 1)
(174)
I indledningsbeslutningen havde Kommissionen spurgt sig selv, om FBS i lyset af de vedvarende underskud i Schönefeld havde ageret som en privat markedsøkonomisk investor, da den udlignede underskud, der var opstået på FBS-koncernniveau i Schönefeld, med de driftsoverskud, der var genereret i Tegel og Tempelhof (49).
(175)
Ledelses- og overskudsoverførselskontrakten blev underskrevet den 6. august 1992, dvs. lang tid før dommen i sagen Aéroports de Paris (50) blev afsagt den 12. december 2000. Tyskland kunne derfor med rette gå ud fra, at finansieringen af lufthavnsinfrastrukturen ikke udgjorde statsstøtte. I overensstemmelse hermed skulle disse foranstaltninger ikke anmeldes til Kommissionen. Heraf følger, at Kommissionen ikke på grundlag af statsstøttereglerne kan stille spørgsmålstegn ved retmæssigheden af de finansieringsforanstaltninger (51), der blev ydet inden dommen i sagen Aéroports de Paris (52), dvs. inden den 12. december 2000. Ledelses- og overskudsoverførselskontrakten kunne således potentielt kun udgøre statsstøtte fra og med førnævnte dato. Den tidsmæssige ramme for kommissionsundersøgelsen vedrørende denne foranstaltning er dermed begrænset til perioden fra den 12. december 2000 indtil datoen for indledning af den formelle undersøgelsesprocedure.
(176)
Som Tyskland bemærker, er indgåelsen af ledelses- og overskudsoverførselskontrakter inden for en koncern gængs forretningspraksis, navnlig ud fra en selskabsskatteretlig betragtning. Desuden er det gængs praksis, at der foretages »udligning« af underskud og overskud, der er opstået i en koncerns forskellige virksomheder. Det kan ske i form af en gevinstoverførselskontrakt samt som rene udbyttebetalinger fra datterselskaberne til moderselskaberne. Alene den kendsgerning, at FBS-koncernen havde indgået en ledelses- og overskudsoverførselskontrakt i 1992 og videreført denne, kan ikke betragtes som statsstøtte.
(177)
Kommissionen har med hensyn til princippet om den private markedsøkonomiske investor allerede bemærket følgende: »(…), at enhver kommerciel investeringsbeslutning forudsætter en betydelig vurderingsmargin. Principperne [princippet om den private markedsøkonomiske investor] skal imidlertid finde anvendelse, hvis det helt kan udelukkes, at der findes en anden plausibel forklaring for tilrådighedsstillesen af offentlige midler end at betragte den som støtte. De finder også anvendelse, hvis urentable aktiver i et statsligt holdingselskab subsidieres med rentable aktiver. Det sker i private virksomheder, hvis den pågældende virksomhed forfølger en strategisk plan med udsigt til realiserbare overskud på lang sigt, eller hvis krydssubsidieringen til en gruppe af virksomheder i sin helhed udgør en fordel samlet set. I tilfælde af krydssubsidiering i statslige holdingselskaber vil Kommissionen tage hensyn til lignende strategiske målsætninger« (53).
(178)
I overensstemmelse hermed kan krydssubsidieringen i dette tilfælde ikke anses for at være en fordel for Schönefeld, hvis den indgår som en del af en strategisk plan med langsigtede realiserbare overskud, eller hvis den for FBS-koncernen som helhed udgør en fordel.
(179)
På grundlag af afsnit 7.2.2 lå det i det mindste siden 1992 og dermed længe før dommen i Aéroports de Paris (54)-sagen fast, at det var hensigtsmæssigt at bevare driften i Schönefeld frem for at lukke lufthavnen, også selv om den ville give underskud i en lang årrække. Dertil kommer, at lukningen af Schönefeld ville have haft alvorlige økonomiske konsekvenser for BER (der som den eneste fremtidige lufthavn i Berlin i det mindste på lang sigt skulle give overskud) og havde sat spørgsmålstegn ved gennemførligheden af dette vigtige strategiske projekt. Beslutningen om at anlægge en storlufthavn i Berlin var ikke alene baseret på overvejelser om arealudnyttelse og miljøforhold, men havde også øje for den forventede stigning i trafikvolumenet og de øgede indtægter. Som anført i Kommissionens afgørelse om godkendelse af statsstøtte til BER afhang projektets succes af den forventede vækst i passagertallet i Berlin (55) i én enkelt lufthavn (56). Med henblik på at opretholde driften af Schönefeld og eventuelt gøre Schönefeld til en rentabel lufthavn (ved først at tiltrække luftfartsselskaber til Schönefeld og dernæst at gennemføre LCC-strategien) måtte lufthavnens rentabilitet sikres ved at anvende en del af overskuddene fra Tegel og Tempelhof til finansieringen af Schönefeld. Dermed er krydssubsidieringen i dette tilfælde en del af en »strategisk plan med udsigt til realiserbare overskud på lang sigt« og udgør under alle omstændigheder en fordel på lang sigt for FBS-koncernen som helhed i forhold til en kontrafaktisk situation, hvor Schönefeld ville være blevet lukket. FBS kunne forvente, at disse langsigtede fordele - den vellykkede åbning og den rentable drift af en storlufthavn for byområdet Berlin (samt de forventede overskud fra driften af Schönefeld efter nogle års praktisk anvendelse af LCC-strategien) - vil overstige de tab, der er akkumuleret i Schönefeld lufthavn inden åbningen af BER.
(180)
I henhold hertil har FBS-koncernen ved indgåelsen og videreførelsen af ledelses- og overskudsoverførselskontrakten samt opretholdelsen af driften i Schönefeld ikke skaffet Schönefeld lufthavn nogen økonomisk fordel (57). Indgåelsen af ledelses- og overskudsoverførselskontrakten og gennemførelsen heraf siden den 12. december 2000 udgør således ikke statsstøtte.
7.4. Kontrakter mellem FBS og forskellige luftfartsselskaber: Indledende bemærkninger
(181)
Inden der foretages en vurdering af de kontrakter, der blev indgået mellem FBS og forskellige luftfartsselskaber, vil det være nyttigt med nogle enkelte indledende bemærkninger, navnlig i lyset af dommen i sagen Charleroi (»Charleroi-dommen«) (58), der blev afsagt, efter at den formelle undersøgelsesprocedure i den foreliggende sag var blevet indledt.
7.4.1. Anvendelse af princippet om den private markedsøkonomiske investor på kontrakter indgået mellem FBS og forskellige luftfartsselskaber
(182)
Enkelte interesserede parter anførte, at de omtalte kontrakter havde skaffet de pågældende luftfartsselskaber en økonomisk fordel, fordi de med disse kontrakter tilbudte vilkår havde afveget fra den generelle ordning for lufthavnsafgifter i Schönefeld, og fordi ikke alle luftfartsselskaber er blevet tilbudt de samme vilkår.
(183)
Disse argumenter afføder følgende væsentlige spørgsmål: Hvis der for en lufthavn, som drives af en offentlig virksomhed, gælder en offentlig afgiftsordning, og hvis lufthavnsoperatøren tilbyder rabatter på disse afgifter eller økonomiske incitamenter med den samme virkning som disse rabatter (59), giver disse rabatter og incitamenter (60) så i sig selv og under alle omstændigheder de pågældende luftfartsselskaber en økonomisk fordel?
(184)
Dette spørgsmål må besvares benægtende. I Charleroi-dommen, hvor det især handlede om, at regionen Vallonien havde tilbudt et luftfartsselskab en rabat i en lufthavn, hvor regionen havde beføjelse til at fastsætte lufthavnsafgifterne, fastslog Retten følgende: »Den omstændighed alene, at regionen Vallonien i det foreliggende tilfælde har beføjelse til at udstede administrative retsakter om fastsættelse af lufthavnsgebyrer, udelukker ikke, at undersøgelsen af en rabatordning for disse gebyrer skal foretages på grundlag af princippet om den private markedsøkonomiske investor, idet en sådan ordning kan gennemføres af en privat erhvervsdrivende« (61). Heraf følger, at rabatter på lufthavnsafgifter (eller økonomiske incitamenter, som reducerer nettopengestrømmen fra luftfartsselskaberne til lufthavnsoperatøren) ikke automatisk udgør en økonomisk fordel. Med det formål at vurdere, hvorvidt dette er tilfældet, skal det undersøges, om en privat markedsøkonomisk investor og lader sig lede af rentabilitetsudsigter, havde indrømmet det pågældende luftfartsselskab lignende rabatter og incitamenter (62).
(185)
For en markedsøkonomisk investor, som driver en lufthavn, kan der være mange grunde til ikke at tilbyde alle luftfartsselskaber de samme vilkår. Det kan navnlig være hensigtsmæssigt at yde luftfartsselskaber, som skaffer lufthavnen høje passagertal, visse økonomiske incitamenter (også i form af markedsføringsstøtte) og specielle rabatter på de offentliggjorte lufthavnsafgifter. Objektivt set kan sådanne gunstige vilkår være begrundet i udsigten til at kunne generere indtægter fra ikke-luftfartsrelaterede aktiviteter i kølvandet på det forventede øgede trafikvolumen (63). Endnu en begrundelse herfor er, at den margin pr. passager, som genereres af de af luftfartsselskabet betalte lufthavnsafgifter, kan være betydelig i absolutte tal i lyset af det foreliggende passagertal, også selv om denne margin formindskes af rabatterne og de økonomiske incitamenter.
(186)
En privat markedsøkonomisk investor, der driver en lufthavn, kan tage hensyn til mange faktorer ved fastsættelsen af de vilkår, som tilbydes luftfartsselskaberne. Hertil regnes ikke kun den forventede yderligere trafik, men også det tidspunkt, hvor kontrakten forhandles med luftfartsselskabet (samt den situation, som lufthavnen befinder sig i på dette tidspunkt, navnlig med hensyn til lufthavnens kapacitetsudnyttelse), de ruter, som luftfartsselskaber har planer om at drive, (64) luftfartsselskabets operationelle krav til lufthavnen, typen af de i lufthavnen anvendte ydelser og kendetegnene herved samt det pres, som luftfartsselskaberne lægger på lufthavnsoperatørerne under forhandlingerne (65) osv.
(187)
For en privat markedsøkonomisk investor, som driver en lufthavn, kan det således være hensigtsmæssigt at tilbyde forskellige luftfartsselskaber forskellige vilkår i forhold til lufthavnsafgifter og økonomiske incitamenter, hvad enten det sker i form af bilaterale aftaler eller i form af rabat- og tilskyndelsessystemer indeholdt i retsakter vedrørende afgiftsfastsættelse (66). Med det formål at vurdere om sådanne rabatter og økonomiske incitamenter udgør en økonomisk fordel, skal det fastslås, om lufthavnsoperatøren på tidspunktet for sin beslutning om at tilbyde rabatterne og incitamenterne med rimelighed kunne antage, at denne beslutning er profitabel eller med andre ord, at den i forhold til den kontrafaktiske situation medfører et højere overskud (eller lavere underskud).
(188)
Derudover er der for en privat markedsøkonomisk investor - i modsætning til påstandene fra enkelte interesserede parter - for så vidt angår de vilkår, som en lufthavnsoperatør tilbyder luftfartsselskaberne via bilaterale kontrakter (f.eks. særlige tilskud til opstart af ruter), og som ikke er resultatet af de generelle rabat- og incitamentsystemer, der er indeholdt i en offentliggjort afgiftsordning, ingen grund til at sikre, at disse vilkår er baseret på generelle og gennemsigtige kriterier, som gælder for alle luftfartsselskaber. I forbindelse med forhandlingerne om en bilateral aftale med et luftfartsselskab forventes det af en privat markedsøkonomisk investor, at han ikke lader sig lede af en række gennemsigtige kriterier, der er fastlagt på forhånd, og som begrænser hans forhandlingsspillerum, men at han derimod tager alle relevante aspekter af de tjenesteydelser, som luftfartsselskabet foreslår, i betragtning. Derfor er det i forbindelse med anvendelsen af princippet om en privat markedsøkonomisk investor irrelevant, når enkelte interesserede parter i denne sag bemærker, at der mangler gennemsigtighed i de rabatter og økonomiske incitamenter, som FBS tilbyder.
7.4.2. Lovligheden af afgiftsordningen fra 2004 og de bilaterale kontrakter mellem FBS og forskellige luftfartsselskaber i henhold til national ret
(189)
Spørgsmålet om, hvorvidt afgiftsordningen fra 2004 i henhold til national ret er blevet retsgyldig eller ej, er ikke relevant i forbindelse med anvendelsen af princippet om den private markedsøkonomiske investor, også selv om den er vigtig i henhold til tysk ret. Den kendsgerning, at der blev indrømmet en rabat på generelt gældende lufthavnsafgifter eller et incitament med sammenlignelig virkning i form af en bilateral kontrakt og ikke i kraft af et generelt system, der var indeholdt i en offentliggjort afgiftsordning, er irrelevant. Det er et faktum, at en privat markedsøkonomisk investor kan beslutte sig for at indrømme rabatter eller incitamenter ved hjælp af en af de to ordninger, og at rentabiliteten af en sådan beslutning ikke afhænger af den valgte ordning. Følgelig er spørgsmålet om, hvorvidt de vilkår, som FBS tilbød visse luftfartsselskaber, er resultatet af den blotte gennemførelse af en gyldig anvendelig afgiftsordning eller af bilaterale aftaler, irrelevant.
(190)
Derudover er spørgsmålet om, hvorvidt FBS i henhold til national ret var berettiget til at indgå bilaterale kontrakter, der fastlægger vilkår, som afviger fra den gældende afgiftsordning, (67) heller ingen relevant. Retten fastslog følgende i Charleroi-dommen: »(…) skal der ikke tages hensyn til foreneligheden af en støtteydende institutions adfærd, når det drejer sig om, hvorvidt denne institution har handlet i henhold til princippet om en privat markedsøkonomisk investor eller i strid med artikel 87, stk. 1, EF har indrømmet en økonomisk fordel.« (68)
7.4.3. Virkninger af de vilkår, der blev tilbudt luftfartsselskaber i Tegel
(191)
I bemærkningerne fra enkelte interesserede parter blev det anført, at de luftfartsselskaber, der opererer i Schönefeld, i kraft af de lave lufthavnsafgifter og andre gunstige vilkår blev subsidieret af de luftfartsselskaber, der opererer i Tegel. Denne formodede krydssubsidiering er et resultat af, at FBS udligner virkningen af de lave afgifter i Schönefeld med høje afgifter i Tegel.
(192)
I disse bemærkninger hævdes det, at de i Schönefeld tilbudte vilkår kun havde kunnet klassificeres som ikke værende støtte, hvis de havde svaret til dem i Tegel.
(193)
Dette er imidlertid ikke tilfældet. Tegel og Schönefeld adskiller sig nemlig ikke alene fra hinanden, for så vidt angår lufthavnsafgifter, men i mange andre henseender, og navnlig for så vidt angår typen af lufthavnsinfrastruktur og afstanden til bykernen. Derfor kan de ikke betragtes som værende fuldgyldige alternativer til hinanden. Dette dokumenteres af det fejlslagne forsøg inden gennemførelsen af LCC-strategien på at få luftfartsselskaber til at flytte deres aktiviteter fra Tegel til Schönefeld.
(194)
Desuden er luftfartsselskaberne ikke »tvunget« til at operere fra Tegel eller Schönefeld. Dertil kommer, at luftfartsselskaberne har yderligere to løsningsmodeller til rådighed: hverken at operere fra Tegel eller Schönefeld eller at tilbyde færre flyvninger i disse lufthavne (og indsætte deres fly og besætninger på andre ruter end fra Berlin, for det er påvist, at lavprisselskaber meget hurtigt kan omstille deres kapacitet efter nye markedsvilkår). Dermed kunne ethvert forsøg fra FBS' side på at pålægge et luftfartsselskab, som overvejer at starte flydrift i Schönefeld, de samme vilkår som i Tegel, betyde, at luftfartsselskabet opgiver sine planer og beslutter sig for hverken at operere fra Schönefeld eller Tegel eller at tilbyde færre flyvninger fra Berlin.
(195)
Der var således ingen grund til, at en privat markedsøkonomisk investor skulle tage hensyn til vilkårene i Tegel ved fastsættelsen af lufthavnsafgifterne for Schönefeld. Som følge af de samme overvejelser og i betragtning af den begrænsede økonomiske betydning af henholdsvis neddroslingen i eller lukningen af Tempelhof ville en privat markedsøkonomisk investor heller ikke have nogen grund til at tage hensyn til vilkårene i Tempelhof ved fastsættelsen af lufthavnsafgifterne for Schönefeld.
7.4.4. Anvendelse af princippet om den private markedsøkonomiske investor på kontrakterne mellem lufthavnen og luftfartsselskaberne
(196)
Kommissionen bemærker, at de omtalte kontrakter skal betragtes som en del af gennemførelsen af LCC-strategien, som på mellemlang og lang sigt skulle resultere i positive resultater for Schönefeld.
(197)
Med henblik på en vurdering af hvorvidt en af de pågældende kontrakter rummer en økonomisk fordel, skal det undersøges, om en privat markedsøkonomisk investor ville have fundet det sandsynligt, at der med den pågældende kontrakt kunne opnås et højere overskud, end dette ellers ville have været tilfældet. Dette højere overskud beregnes ved forskellen mellem de forventede trinvist voksende indtægter som følge af kontrakten (dvs. forskellen mellem de indtægter, der kunne være opnået, hvis kontrakten var blevet indgået, og de indtægter, der kunne være opnået, hvis kontrakten ikke var blevet indgået) og de forventede trinvist voksende omkostninger som følge af kontrakten (dvs. forskellen mellem de omkostninger, der ville være opstået, hvis kontrakten var blevet indgået, og de omkostninger, der ville være opstået, hvis kontrakten ikke var blevet indgået). Den heraf afledte pengestrøm skal mindskes ved hjælp af en passende diskonteringsrentesats.
(198)
Endvidere skal der i denne undersøgelse tages højde for alle relevante trinvist stigende indtægter og omkostninger i forbindelse med den almindelige forretningsgang. De forskellige elementer (rabatter på lufthavnsafgifter, markedsføringstilskud, andre økonomiske incitamenter) må ikke vurderes særskilt. I den forbindelse kan følgende passus fra Charleroi-dommen inddrages: »Ved anvendelsen af kriteriet om den private investor er det nødvendigt at vurdere den kommercielle transaktion (…) i sin helhed for at afgøre, om det statslige organ og det organ, som kontrolleres heraf, vurderet under ét, har handlet som rationelle erhvervsdrivende på markedsøkonomiske vilkår. Kommissionen er således forpligtet til ved vurderingen af de omtvistede foranstaltninger at gennemgå alle de relevante forhold og disses sammenhæng (…)« (69).
(199)
De forventede trinvist stigende indtægter skal navnlig indeholde indtægterne fra lufthavnsafgifterne under hensyntagen til rabatterne og den i kraft af kontrakten forventede yderligere trafik samt de forventede ikke-luftfartsrelaterede indtægter, som opnås via den yderligere trafik. De forventede trinvist stigende omkostninger skal først og fremmest indeholde alle trinvist stigende drifts- og investeringsomkostninger, som ikke ville være opstået, hvis kontrakten ikke var blevet indgået. Desuden skal de trinvist stigende omkostninger indeholde omkostningerne til markedsføringstilskuddene og til andre økonomiske incitamenter.
7.5. Vurdering af easyJet-kontrakten fra 2003 (foranstaltning 2)
(200)
easyJet-kontrakten fra 2003 blev inden ikrafttrædelsen af afgiftsordningen fra 2004 oprindeligt indgået for en periode på 10 år med mulighed for en forlængelse af kontrakten med yderligere 10 år.
(201)
Tyskland har fremlagt dokumenter, der viser de på forhånd udarbejdede finansielle prognoser for projektet, som navnlig baserer sig på FBS' prognoser af 17. december 2003, dvs. før indgåelsen af kontrakten mellem FBS og easyJet den 19. december 2003 (jf. betragtning 42). FBS anslog, at kontrakten i perioden fra 2004 til 2012 ville betyde en årlig stigning i driftsresultatet, og at det operationelle break-even ville være nået i 2010.
Tabel 9
FBS' prognoser for stigningen i driftsresultatet som følge af easyJet-kontrakten fra 2003 (i mio. EUR)
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Driftsresultat uden easyJet
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Driftsresultat med easyJet
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Driftsresultat i alt
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(202)
Kommissionen betragter disse prognoser og de antagelser, der ligger til grund herfor, som et solidt fundament for underskrivelsen af easyJet-kontrakten fra 2003.
(203)
De trafikprognoser, der forventedes på grundlag af easyJet-kontrakten fra 2003, blev beregnet på basis af det antal fly, som easyJet i henhold til kontrakten med tiden skulle stationere i Schönefeld, samt på basis af en kapacitetsudnyttelsesfaktor på […], som synes at være plausibel på baggrund af de gængse kapacitetsudnyttelsesfaktorer for lavprisselskaber.
(204)
I forretningsplanen var der taget hensyn til prognoserne for alle relevante trinvist stigende omkostninger og indtægter, herunder luftfarts- og ikke-luftfartsindtægtskategorier, samt omkostningerne for easyJet i forbindelse med de økonomiske incitamenter. I disse prognoser var der også taget særlig højde for det ekstra trafikvolumen og de yderligere start- og landingsoperationer, som blev forventet på baggrund af kontrakten og kontraktvilkårene.
(205)
Med det formål at underkaste denne strategiske beslutning en stresstest hyrede FBS konsulentfirmaet […] (»det andet konsulentfirma«) til at undersøge, om en privat markedsøkonomisk investor lader sig lede af rentabilitetsudsigter, ville have indgået denne kontrakt i 2003. I denne rapport (»det andet konsulentfirmas undersøgelse«), som blev færdiggjort i 2007, blev der også foretaget en undersøgelse af kontrakterne med andre luftfartsselskaber.
(206)
Det andet konsulentfirma baserede sin analyse af easyJet-kontrakten fra 2003 på de allerede i betragtning 158 nævnte prognoser fra FBS.
(207)
Det andet konsulentfirma undersøgte soliditeten i de omkostnings- og indtægtsprognoser, som FBS havde opstillet, og foretog på grundlag af de på tidspunktet for kontraktindgåelsen tilgængelige oplysninger tilpasninger af FBS' antagelser, hvis de ikke blev anset for at være rimelige.
(208)
I denne sammenhæng foretog det andet konsulentfirma en tilpasning af forretningsplanen for at medtage investeringsomkostninger på […] mio. EUR til etableringen af yderligere gates til easyJet i terminal B. Endvidere blev der foretaget tilpasninger, for at tage højde for at FBS' prognoser var baseret på et udkast til kontrakten med easyJet, som ikke helt svarede til den i sidste ende underskrevne kontrakt. Det andet konsulentfirma foretog derfor tilpasninger i forretningsplanen for at sikre fuld overensstemmelse mellem forretningsplanen og vilkårene i den underskrevne kontrakt.
(209)
Desuden beregnede det andet konsulentfirma på basis af FBS' prognoser (med førnævnte tilpasninger) kapitalværdien (nettonutidsværdien) af easyJet-kontrakten fra 2003 for perioden 2004-2007 til værdien den 30. december 2003. Kapitalværdien af en tidsrække af forventede pengestrømme (ind- og udbetalinger) defineres som den diskonterede sum af de enkelte forventede pengestrømme i den relevante periode. Kapitalværdien er et driftsøkonomisk nøgletal, som virksomheder anvender til vurdering af et projekts rentabilitet. Det andet konsulentfirma beregnede den aggregerede kapitalværdi af easyJet-kontrakten fra 2003 ved udgangen af hvert år indtil kontraktens udløb. I den forbindelse beregnede det andet konsulentfirma den diskonteringsrentesats, der skal anvendes til diskontering af pengestrømmene, i henhold til Capital Asset Pricing-modellen (CAPM) (70), så diskonteringsrentesatsen effektivt afspejlede FBS' kapitalomkostninger i 2003.
(210)
De beregnede kapitalværdier er angivet i tabel 10:
Tabel 10
Kapitalværdier af de forventede pengestrømme som følge af esyJet-kontrakten fra 2003
Aggregerede kapitalværdier ved årets udgang (værdi den 30. december 2003):
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
Kapitalværdi
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(mio. EUR)
Kilde:
Det andet konsulentfirmas undersøgelse
(211)
Disse kapitalværdier er alle positive og bekræfter, at det var hensigtsmæssigt at indgå kontrakten med easyJet i 2003.
(212)
Det andet konsulentfirma anførte i sin rapport, at FBS i 2003, hvor indgåelsen af kontrakten blev undersøgt, ikke havde taget højde for virkningen af kontrakten i dens oprindelige version, dvs. med en løbetid på 10 år med mulighed for en forlængelse heraf med yderligere 10 år, på BER. Ifølge det andet konsulentfirma skulle easyJet-kontrakten fra 2003 med dens oprindelige vilkår fortsat gælde i flere år efter den planlagte åbning af BER i 2011. Desuden var vilkårene i kontrakten øjensynligt gunstigere end vilkårene i den generelle afgiftsordning, som efter planen skulle gælde for BER ved lufthavnens åbning. Det andet konsulentfirma mente derfor, at der var risiko for, at den eksisterende easyJet-kontrakt fra 2003 kunne afstedkomme et betydeligt pres fra andre luftfartsselskaber på FBS for at reducere forskellen mellem de i BER gældende generelle afgifter og de med easyJet aftalte afgifter. Risikoen var dog meget lille i 2003 og kan i betragtning af et LCC-marked under hastig forandring næppe forudses og da slet ikke kvantificeres. I virkeligheden indtrådte denne risiko aldrig. easyJet-ændringskontrakten fra 2007, der skulle udløbe på tidspunktet for åbningen af BER, erstattede easyJet-kontrakten fra 2003.
(213)
Den anden undersøgelse bekræfter således, at en privat investor, der opererer under markedsøkonomiske vilkår, ville have indgået easyJet-kontrakten fra 2003.
(214)
Afslutningsvis skal det konstateres, at easyJet-kontrakten fra 2003 ikke indeholder statsstøtte.
7.6. Vurdering af kontrakterne med andre luftfartsselskaber (foranstaltning 3)
(215)
FBS' beslutninger om indgåelse af kontrakter med Ryanair, Germanwings, Volare, Icelandair, Norwegian Air Shuttle og Aer Lingus var ligeledes baseret på forhåndsprognoser for den trinvist stigende trafik samt de trinvist stigende indtægter og omkostninger, hvoraf det fremgår, at indgåelsen af disse kontrakter var rentabel.
(216)
For hver af disse kontrakter blev prognoserne udarbejdet for det forventede passagertal på grundlag af det i forbindelse med luftfartsselskabernes drift forventede antal start- og landingsoperationer, og der blev opstillet rimelige antagelser i forhold til deres kapacitetsudnyttelsesfaktor. I disse prognoser blev der taget hensyn til prognoser for alle relevante trinvist stigende omkostninger og indtægter, herunder luftfarts- og ikke-luftfartsindtægtskategorier, samt omkostningerne for luftfartsselskaberne i forbindelse med de økonomiske incitamenter, som FBS tilbyder.
(217)
Som i tilfældet med easyJet-kontrakten fra 2003 blev FBS' forhåndsprognoser underkastet en stresstest af det andet konsulentfirma. Stresstesten viste, at enhver kontrakt indgået med disse luftfartsselskaber for hvert år i den samlede kontraktperiode fortsat ville medføre trinvist stigende indtægter, som ligger over de trinvist stigende omkostninger (til trods for andre tidligere mere forsigtige konklusioner). Denne konklusion er resultatet af en analyse, som det andet konsulentfirma gennemførte for hver kontrakt på grundlag af disse tilpassede prognoser, som var fuldstændig i overensstemmelse med den metodik, der er beskrevet i afsnit 7.4.4 og 7.5. Det andet konsulentfirma baserede udelukkende sin test og tilpasningerne på de data og prognoser, som var til rådighed for FBS, da kontraktens indgåelse blev testet.
(218)
Tabel 11 indeholder de forudgående kapitalværdier på tidspunktet for den pågældende kontraktindgåelse, som det andet konsulentfirma har beregnet for otte af de i alt ni berørte kontrakter for den fastsatte kontraktløbetid.
Tabel 11
Kapitalværdier af kontrakterne mellem FBS og forskellige lavprisselskaber
Luftfartsselskab/kontrakt
Fastsat kontraktperiode
Kapitalværdi i kontraktperioden
(i EUR)
Ryanair (første kontrakt)
1. maj 2003 til 30. april 2004
[…]
Ryanair (anden kontrakt)
1. maj 2003 til 30. april 2008
[…]
Germanwings (første kontrakt)
26. oktober 2003 til 31. oktober 2006
[…]
Germanwings (anden kontrakt)
1. maj 2004 til 30. april 2008
[…]
Volare
26. oktober 2003 til 31. marts 2007
[…]
Icelandair
6. juni 2004 til 31. marts 2009
[…]
Norwegian Air Shuttle
29. marts 2004 til 31. marts 2009
[…]
Aer Lingus
30. marts 2004 til 31. marts 2009
[…]
Kilde:
Det andet konsulentfirmas undersøgelse.
(219)
Som det fremgår af denne tabel, er alle kapitalværdier positive. Derfor ville det have været hensigtsmæssigt for en privat markedsøkonomisk investor lader sig lede af rentabilitetsudsigter, at acceptere vilkårene i disse kontrakter på tidspunktet for underskrivelsen heraf.
(220)
Der blev ikke beregnet nogen kapitalværdi for kontrakten med V-Bird (71). Ifølge det andet konsulentfirma var der ikke nogen på forhånd udarbejdet forretningsplan til rådighed i forbindelse med denne kontrakt. Betingelserne ligner imidlertid meget betingelserne i den kontrakt, der er indgået med Volare. Begge kontrakter blev indgået næsten samtidig med omtrent samme løbetid (henholdsvis tre og et halvt og fire år). Kontrakterne foreskriver anvendelsen af afgiftsordningen fra 2003 med henblik på undersøgelse af lufthavnsafgifterne samt den samme tilskyndelse i form af tilskud på […] EUR til henholdsvis Volare og V-Bird. Driftsvilkårene i begge kontrakter fastsætter et antal start- og landingsoperationer, som ligger meget tæt på hinanden, og den samme flytype. Desuden var det på tidspunktet for indgåelsen af disse kontrakter plausibelt at antage, at begge luftfartsselskaber ville have en kapacitetsudnyttelsesfaktor, der lignede hinanden. Dermed var den fra disse kontrakter afledte trinvist stigende trafik sammenlignelig. Og endelig kunne det i forbindelse med begge kontrakter forventes, at de ville betyde lignende trinvist stigende driftsomkostninger for FBS. I betragtning af lighederne mellem de to kontrakter var det en plausibel konklusion, at kontrakten med V-Bird består testen for den private markedsøkonomiske investor.
(221)
V-Bird indstillede sin flydrift den 8. oktober 2004 og indgav konkursbegæring, som blev imødekommet den 18. oktober 2004. V-Bird blev likvideret i begyndelsen af januar 2005. Dermed eksisterer der ingen virksomhed, som direkte eller indirekte ville have profiteret af en potentiel statsstøtte i forbindelse med V-Bird-kontrakten.
(222)
På grundlag af ovenstående redegørelse indeholder ingen af de i tabel 6 anførte kontrakter statsstøtte.
7.7. Vurdering af easyJet-lejekontrakten fra 2004 (foranstaltning 4)
(223)
Enkelte interesserede parter mente, at easyJet-lejekontrakten fra 2004 indrømmede easyJet eneret til at benytte terminal B i Schönefeld lufthavn og hindrede andre luftfartsselskabers adgang til terminal B.
(224)
Som det fremgår af betragtning 55, lejede easyJet i perioden fra 2004 til 2007 et areal på ca. […] m2 i form af kontorlokaler og check-in-skranker, hvilket svarer til 24 % af det samlede areal i terminal B. Andre luftfartsselskabers passagerer havde også adgang til de offentlige områder i terminal B (gange, haller og café), idet der ikke er nogen rumlig adskillelse mellem terminal B og terminal A.
(225)
Tilrådighedsstillelsen af check-in-områder til bestemte luftfartsselskaber og tildelingen af branding- og reklamerettigheder til disse luftfartsselskaber i de umiddelbart omgivende områder er gængs praksis i europæiske og internationale lufthavne, og sådanne aftaler er meget udbredte.
(226)
Navnlig hvis et luftfartsselskab eller en alliance af luftfartsselskaber transporterer et betragteligt antal passager fra eller til en bestemt lufthavn, er det ud fra et operativt (og dermed forretningsmæssigt) synspunkt hensigtsmæssigt at samle disse aktiviteter i én enkelt terminal. På denne måde optimeres de operative processer for både lufthavnen og luftfartsselskabet.
(227)
Følgelig giver en lufthavnsoperatør ikke nødvendigvis et luftfartsselskab en økonomisk fordel ved at indrømme det eneret til at benytte alle check-in-skranker og kontorlokaler i en terminal. Dette ville i givet fald kun forekomme, hvis lufthavnsoperatøren indrømmede luftfartsselskabet eneret til at benytte områder, som overstiger luftfartsselskabets reelle behov (i hvilken forbindelse andre luftfartsselskaber ville blive forhindret i at benytte den faktisk til rådighed værende kapacitet), eller hvis den beregnede leje for luftfartsselskabet er unormalt lav. Som det fremgår af det følgende, gør ingen af de nævnte betingelser sig gældende i forbindelse med easyJet-lejekontrakten fra 2004.
(228)
Siden easyJet etablerede flydrift i Schönefeld, har det været det langt største selskab. Mellem 2004 og 2007 transporterede easyJet mellem […] % og […] % af alle flypassagerer i Schönefeld. Allerede i 2003 blev det forudsagt, at easyJet ville være langt det største luftfartsselskab, for så vidt angår antallet af flypassagerer. På grund af easyJets kontraktlige forpligtelse til at stationere et bestemt antal fly i Schönefeld kunne FBS kalkulere med tilsvarende høje passagertal fra det tidspunkt, hvor easyJet påbegyndte sine flyvninger.
(229)
Ifølge Den Internationale Civilluftfartsorganisation lå kapaciteten i terminal B på 600 000 passagerer pr. år, hvilket er betydeligt lavere end det antal passagerer, som easyJet fra og med 2004 forventedes at ville transportere fra og til Schönefeld ([…] mio. (72).). Dermed kan det konstateres, at FBS med easyJet-lejekontrakten fra 2004 på ingen måde fulgte en strategi om »kapacitetshamstring«, som sigtede mod at afholde andre luftfartsselskaber fra at konkurrere med easyJet i Schönefeld. I 2006 blev der afviklet […] mio. passagerer i terminal B, og det uden større tekniske ændringer. Det svarer til mere end det dobbelte af den teoretiske kapacitet. At der kunne afvikles et så højt passagerantal, skyldtes primært den kendsgerning, at terminalfaciliteterne kun benyttes af ét luftfartsselskab, hvorved passagerstrømmene kunne optimeres.
(230)
For så vidt angår lejeprisen, er sammenligningen med lejepriser i forskellige lufthavne uden betydning, da lufthavnene adskiller sig fra hinanden med hensyn til kapacitet, markedsforhold og faciliteternes kvalitet. De lejepriser, som easyJet betalte, svarede i realiteten til FBS' lejeprisskema uden indrømmelse af rabatter.
(231)
I terminal B betalte easyJet […] EUR pr. m2 for skrankearealer og […] EUR pr. m2 for kontorarealer. Der blev aftalt lignende gebyrer med andre luftfartsselskaber for sammenlignelige faciliteter i andre terminaler. Eksempelvis betalte Germanwings ligeledes […] EUR pr. m2 for skrankearealer i terminal A. Aeroflot blev opkrævet […] EUR pr. m2 for et kontorlokale i terminal A. I terminal B lejede Condor kontorarealer før easyJet og betalte en lavere leje for den samme type faciliteter i terminal B. Mens easyJet betalte […] EUR pr. m2 for leje af kontorarealer, skulle Condor kun betale […] EUR pr. m2.
(232)
Denne sammenligningsmåde er hensigtsmæssig, for at kunne vurdere om easyJet-lejekontrakten fra 2004 indebar en økonomisk fordel. I modsætning til en kontrakt, som regulerer et luftfartsselskabs samlede drift i en lufthavn og de væsentlige finansielle relationer mellem luftfartsselskabet og lufthavnen (73), vedrører en kontrakt for leje af skrankearealer og kontorarealer adgangen til faciliteter, der i det mindste inden for en bestemt lufthavn normalt kan betragtes som standardfaciliteter. Derudover beløber den leje, der er reguleret i sådanne kontrakter, sig til mindre beløb i forhold til lufthavnsafgifter, markedsføringstilskud og andre økonomiske incitamenter. Derfor ligger der intet væsentligt incitament for lufthavnsoperatøren til at fastlægge en skræddersyet leje eller forhandle sig frem til den højest mulige leje med luftfartsselskaberne. Lufthavnsoperatørens økonomiske interesse består derimod i at samle ét bestemt luftfartsselskabs drift på ét sted for at sikre driftseffektiviteten til gavn for kunden. Dette gælder navnlig, når lufthavnsoperatøren som i tilfældet med FBS forsøger at tiltrække luftfartsselskaber og tilskynde dem til at udvide deres trafik.
(233)
Dermed ville det i modsætning til den argumentation, som nogle interesserede parter fremfører, ikke nødvendigvis være hensigtsmæssigt at tildele luftfartsselskaber arealer på baggrund af udbudsprocedurer. En sådan praksis synes at være ualmindelig i europæiske lufthavne. Den forventede adfærd for en forsigtig lufthavnsoperatør, der lader sig lede af rentabilitetsudsigter, består i at finde egnede områder til ethvert vigtigt luftfartsselskab, som opererer i lufthavnen, med hensyn til kapacitet og andre karakteristika og beregne en rimelig leje i overensstemmelse med den gængse praksis i lufthavnen.
(234)
Derfor udgør lejens størrelse ikke en økonomisk fordel, hvis den stort set svarer til den leje, som andre luftfartsselskaber, der benytter lufthavnen, skal betale, hvilket er tilfældet i forbindelse med easyJet-lejekontrakten fra 2004.
(235)
Endvidere er det hensigtsmæssigt for en lufthavnsoperatør at indgå sådanne kontrakter for en periode, som svarer til løbetiden på »hovedkontrakten«, som regulerer luftfartsselskabets drift i lufthavnen, hvilket gør sig gældende for easyJet-lejekontrakten fra 2004.
(236)
For så vidt angår bagagetransportsystemet, er de eksisterende tekniske systemer i terminal A og terminal B identiske ud fra et teknisk synspunkt med undtagelse af ét enkelt sikkerhedsaspekt: Bagagehåndteringssystemet i terminal B omfatter nemlig et stationært røntgenapparat. Det blev installeret på forlangende af forbundspolitiet. Ellers var driftstilladelsen til terminal B blevet inddraget. Den tekniske udrustning af bagagetransportsystemet i terminal B giver ikke easyJet nogen operativ fordel såsom en hurtigere eller mere gnidningsfri læsning og aflæsning af bagage. Systemet har indbygget røntgenkontrol, hvilket imidlertid ikke har nogen indvirkning på luftfartsselskabets check-in-procedure.
(237)
Tværtimod betyder det indbyggede sikkerhedssystem operative vanskeligheder for easyJet. Hvis der hersker tvivl om indholdet af et bagagestykke, som kræver manuel kontrol, skal passageren kaldes tilbage til kontrolrummet i terminal B. Flypassageren befinder sig imidlertid på dette tidspunkt allerede i afrejsehallen og skal informeres herom og bringes tilbage. Dette er en tidskrævende proces, som indebærer, at det tidspunkt for seneste check-in, som Schönefeld oplyser til passagerer i terminal B, mindst udgør 30 minutter. I praksis opererer easyJet med 40 minutter, da det ellers ikke vil være muligt at garantere en rettidig afvikling af processen. I terminal A eksisterer der ikke sådanne krav. En tidsgrænse på 20 minutter inden start er normal praksis her, og der er ingen problemer hermed ud fra et teknisk synspunkt
(238)
Et andet problem er, at bagagetransportsystemerne i terminal B og terminal A har forskellige rådighedstider på grund af driftsforstyrrelser. Den indbyggede sikkerhedsteknik og den heraf afledte større kompleksitet betyder, at bagagetransportsystemet i terminal B i perioden fra maj til december 2004 var til rådighed i […] % af driftstiden, mens bagagetransportsystemet i terminal A var til rådighed i […] % af driftstiden.
(239)
På baggrund heraf kan det konkluderes, at ingen af bestemmelserne i easyJet-lejekontrakten fra 2004 gav easyJet en økonomisk fordel. Dermed udgør denne kontrakt ikke statsstøtte -
VEDTAGET DENNE AFGØRELSE:
Artikel 1
Følgende foranstaltninger, som Tyskland har gennemført for de under litra a)-l) nævnte selskaber, udgør ikke statsstøtte i henhold til artikel 107, stk. 1, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde:
a)
den ledelses- og overskudsoverførselskontrakt, der blev indgået den 6. august 1992 mellem Berlin Brandenburg Flughafen Holding GmbH og Berliner Flughafen-Gesellschaft mbH
b)
den kontrakt, der blev indgået den 19. december 2003 mellem Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH og easyJet Airline Company Ltd
c)
den kontrakt, der blev indgået den 31. marts 2003 mellem Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH og Ryanair Limited
d)
den kontrakt, der blev indgået den 28. april 2004 mellem Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH og Ryanair Limited
e)
den kontrakt, der blev indgået den 14. oktober 2003 mellem Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH og Germanwings GmbH
f)
den kontrakt, der blev indgået den 23. december 2004 mellem Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH og Germanwings GmbH
g)
den kontrakt, der blev indgået den 22. oktober 2003 mellem Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH og Volare Airlines S.p.A.
h)
den kontrakt, der blev indgået den 3. november 2003 mellem Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH og V-Bird Airlines B.V.
i)
den kontrakt, der blev indgået den 6. juni 2004 mellem Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH og Icelandair Reykjavik Airport
j)
den kontrakt, der blev indgået den 17. maj 2004 mellem Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH og Norwegian Air Shuttle AS
k)
den kontrakt, der blev indgået den 13. maj 2004 mellem Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH og Aer Lingus Limited
l)
den lejekontrakt om benyttelse af bestemte arealer og faciliteter i terminal B i Schönefeld lufthavn, der blev indgået i marts 2004 mellem Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH og easyJet Airline Company Ltd.
Artikel 2
Denne afgørelses er rettet til Forbundsrepublikken Tyskland.
Udfærdiget i Bruxelles, den 20. februar 2014.
KOMISSION PÄÄTÖS (EU) 2015/506,
annettu 20 päivänä helmikuuta 2014,
toimenpiteistä, jotka Saksa on toteuttanut yrityksen Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH ja eri lentoyhtiöiden osalta SA.15376 (C 27/07) (ex NN 29/07)
(tiedoksiannettu numerolla C(2014) 868)
(Ainoastaan saksankielinen teksti on todistusvoimainen)
(ETA:n kannalta merkityksellinen teksti)
EUROOPAN KOMISSIO, joka
ottaa huomioon Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen ja erityisesti sen 108 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan (1),
ottaa huomioon Euroopan talousalueesta tehdyn sopimuksen ja erityisesti sen 62 artiklan 1 kohdan a alakohdan,
on edellä mainittujen artiklojen (2) mukaisesti kehottanut asianomaisia esittämään huomautuksensa ja ottanut huomioon nämä huomautukset,
sekä katsoo seuraavaa:
1. MENETTELY
(1)
Vuosien 2003 ja 2006 välisenä aikana komissio vastaanotti kanteluja useilta tahoilta. Kantelujen mukaan eräät lentoyhtiöt sekä Berlin-Schönefeldin lentoaseman, jäljempänä ’Schönefeldin lentoasema’, pitäjä ovat mahdollisesti saaneet laitonta valtiontukea toiminnalleen kyseisellä lentoasemalla.
(2)
Komissio pyysi 17 päivänä elokuuta 2006 päivätyllä kirjeellä Saksaa toimittamaan lisätietoja asiasta. Saksa toimitti pyydetyt tiedot 20 päivänä joulukuuta 2006 päivätyllä kirjeellä.
(3)
Komissio ilmoitti Saksalle 10 päivänä heinäkuuta 2007 päivätyllä kirjeellä päättäneensä aloittaa Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen, jäljempänä ’SEUT-sopimus’, 108 artiklan 2 kohdan mukaisen menettelyn, joka koski edellä mainittuja toimenpiteitä, jäljempänä ’menettelyn aloittamista koskeva päätös’. Samassa yhteydessä komissio antoi neuvoston asetuksen (EY) N:o 659/1999 (3) 10 artiklan 3 kohdan nojalla tietojen antamista koskevan välipäätöksen sellaisten asiakirjojen ja tietojen osalta, joita komissio tarvitsee arvioidakseen, ovatko kyseessä olevat toimenpiteet valtiontukea.
(4)
Saksa toimitti huomautuksensa komissiolle 4 päivänä lokakuuta 2007 päivätyllä kirjeellä ja täydensi huomautuksiaan lisäasiakirjoilla 3 päivänä maaliskuuta 2008.
(5)
Komission päätös menettelyn aloittamisesta julkaistiin Euroopan unionin virallisessa lehdessä30 päivänä lokakuuta 2007 (4). Komissio kehotti asianomaisia esittämään huomautuksensa toimenpiteistä kuukauden kuluessa päätöksen julkaisemisesta.
(6)
Komissio vastaanotti huomautuksia useilta asianomaisilta ja välitti kyseiset huomautukset Saksalle 16 päivänä tammikuuta ja 20 päivänä helmikuuta 2008. Saksa toimitti huomautuksensa asianomaisten osapuolten huomautuksista 15 päivänä toukokuuta 2008 päivätyllä kirjeellä. Komissio toimitti Saksalle lisätietopyynnön 31 päivänä elokuuta 2009. Saksa vastasi pyyntöön kolmessa osassa 28 päivänä syyskuuta, 12 päivänä lokakuuta ja 28 päivänä lokakuuta 2009. Komissio toimitti Saksalle uuden lisätietopyynnön 4 päivänä huhtikuuta 2011. Saksa vastasi pyyntöön toimittamalla uusia huomautuksia ja lisäasiakirjoja 19 päivänä toukokuuta 2011. Komissio välitti Saksalle 10 päivänä lokakuuta 2011 asianomaisilta osapuolilta saadut lisätiedot. Saksa esitti huomautuksensa kyseisistä lisätiedoista 7 päivänä marraskuuta 2011 ja vastasi komission 17 päivänä tammikuuta 2012 esittämään tietopyyntöön 14 päivänä helmikuuta 2012.
2. YLEINEN TAUSTA
(7)
Vuonna 1990 tapahtuneen Saksan yhdistymisen jälkeen Berliinin lentoliikenteen tilanne oli hyvin erikoinen, mikä johtui siitä, että kaupunki oli ollut jaettuna itäiseen ja läntiseen osaan vuosikymmenten ajan. Keskusta-alueen lentoasemat Berlin-Tegel, jäljempänä ’Tegel’, ja Berlin-Tempelhof, jäljempänä ’Tempelhof’, sijaitsevat entisen Länsi-Berliinin alueella. Schönefeldin lentoasema puolestaan sijaitsee entisen Itä-Berliinin alueella Berliinin ja Brandenburgin osavaltioiden rajalla.
(8)
Tempelhof avattiin vuonna 1923. Sen käyttö oli mahdollista vain pienillä ilma-aluksilla, koska sen kiitorata oli lyhyt. Lentoaseman nykyaikaistaminen ei ollut helppoa, sillä se sijaitsee historiallisten paikkojen luetteloon kuuluvalla alueella. Lisäksi Tempelhofia ympäröivät asuinalueet, minkä takia sen laajentaminen oli mahdotonta. Toiminta Tempelhofin lentoasemalla lakkasi 30 päivänä lokakuuta 2008.
(9)
Tegelin lentoasema avattiin vuonna 1948 tavaroiden lennättämiseksi Berliiniin Neuvostoliiton asettaman kauppasaarron aikana. Vuodesta 1968 alkaen useat lentoyhtiöt siirsivät toimintansa Tempelhofin lentoasemalta Tegeliin, koska Tempelhof ei soveltunut suihkukoneille. Vuodesta 1975 lähtien Tegel on ollut Berliinin matkustajaliikenteen päälentoasema. 1990-luvun alkupuolella Tegelin enimmäiskapasiteetti ylittyi ruuhka-aikoina. Merkittävät kapasiteettirajoitukset olisi voitu välttää pitkällä aikavälillä vain laajentamalla kiitorataverkostoa ja rakentamalla suurempi terminaali. Tämä ei kuitenkaan ollut mahdollista, koska Tempelhofin tavoin myös Tegel on keskusta-alueella sijaitseva lentoasema, jota ympäröivät asuinalueet ja ajoväylät. Lentoliikenteen lisääntyminen Tegelin asemalla olisi myös lisännyt paikallisten asukkaiden kokemaa meluhaittaa.
(10)
Schönefeld avattiin vuonna 1946 Neuvostoliiton Saksan sotilashallinnon määräyksestä. Aluksi se toimi sotilaslentokenttänä, jota käyttivät myös kaupalliset lentoyhtiöt, kuten Aeroflot ja myöhemmin myös itäsaksalainen Interflug. Ennen Saksan poliittisen tilanteen muuttumista vuonna 1990 Schönefeldin lentoasemaa oli jo laajennettu useasti. Koska Schönefeld oli suunniteltu sotilaslentoasemaksi, se ei vastannut nykyaikaisen kaupallisen lentoliikenteen tarpeita, ja poliittisen tilanteen muuttumisen jälkeiseen aikaan mennessä Schönefeld oli jo huonossa kunnossa. Schönefeldin uudistaminen länsieurooppalaisten turvamääräysten mukaiseksi edellytti huomattavia investointeja 1990-luvun aikana. Lisäksi Schönefeld sijaitsi kauempana kaupungin keskustasta kuin Tempelhof ja Tegel, minkä vuoksi ainakin tietyt matkustajaryhmät ja lentoyhtiöt pitivät sitä vähemmän houkuttelevana vaihtoehtona Tempelhofiin ja Tegeliin verrattuna.
(11)
Historiallisten syiden takia kaikkien kolmen Berliinin lentoaseman toiminnasta vastasivat eri yhtiöt. Saksan yhdistymisen myötä kyseiset yritykset yhdistettiin yhdeksi holdingyhtiöksi, jonka nimi oli Berlin Brandenburg Flughafen Holding GmbH, jäljempänä ’BBF’. Yhtiön omistivat Berliinin ja Brandenburgin osavaltiot (kumpikin erikseen 37 %) sekä Saksan liittohallitus (26 %). Vuoteen 2003 asti holdingyhtiöllä oli kaksi tytäryhtiötä: Berliner Flughafen-Gesellschaft mbH, jäljempänä ’BFG’, joka vastasi Tegelin ja Tempelhofin toiminnasta, sekä Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH, jäljempänä ’FBS’, joka toimi Schönefeldin lentoaseman pitäjänä. BBF ja FBS yhdistyivät lokakuussa 2003. BFG:stä tuli FBS:n tytäryhtiö. FBS nimettiin uudelleen 1 päivänä tammikuuta 2012, jolloin sen nimeksi tuli Flughafen Berlin Brandenburg GmbH, jäljempänä ’FBB’.
(12)
1990-luvun kuluessa kävikin pian ilmi, että olemassa olevien lentoasemien kapasiteetin hyödyntämistä on tehostettava. Kaupunki oli siihen asti ollut poliittisista syistä jakautunut. Berliinin lentoliikenteen odotettiin yleisesti kasvavan (ks. jäljempänä oleva taulukko 1), mikä johtui osittain Berliinin nimeämisestä uudelleen Saksan pääkaupungiksi.
Taulukko 1
Berliinin lentoasemien matkustajamäärät (miljoonaa matkustajaa)
Vuosi
Schönefeld
Tegel
Tempelhof
1991
1,1
6,7
ei saatavilla
1992
1,4
6,6
ei saatavilla
1993
1,6
7
1,1
1994
1,8
7,2
ei saatavilla
1995
1,9
8,2
ei saatavilla
1996
1,8
8,3
ei saatavilla
1997
1,9
8,6
ei saatavilla
1998
1,9
8,8
0,9
1999
1,9
9,5
ei saatavilla
2000
2,1
10,3
ei saatavilla
2001
1,9
9,9
ei saatavilla
2002
1,6
9,1
ei saatavilla
2003
1,7
11,1
0,5
2004
3,3
11
0,4
2005
5
11,5
0,5
2006
6
11,8
0,6
2007
6,3
13,5
0,4
2008
6,6
14,5
0,4
2009
6,8
14,2
suljettu
2010
7,3
15,0
suljettu
2011
7,1
16,9
suljettu
2012
7,1
18,2
suljettu
Lähde:
Komission päätös valtiontukiasiassa NN 25/2009 (ex N 167/2009) - Saksa - Berlin-Brandenburgin kansainvälisen lentoaseman rahoitus (EUVL C 179, 1.8.2009, s. 5); tiedot päivitetty FBB:n vuosikertomuksissa julkaistujen tietojen perusteella.
(13)
Edellä kuvattujen seikkojen takia ajatus yhdestä Berliini-Brandenburgin alueen lentoasemasta esitettiin heti Saksan yhdistymisen jälkeen. Berliinin lentoasemien matkustajamääriä koskevien ennusteiden perusteella oletettiin, että lentoliikenteen kasvu voitaisiin hoitaa tehokkaasti vain perustamalla yksi sopivan kokoinen ja viimeisimmän tekniikan mukainen lentoasema.
(14)
Suunnittelu yhden ja ainoan lentoaseman perustamiseksi Berliiniin käynnistyi tammikuussa 1992. Kesäkuun 20 päivänä 1993 uuden lentoaseman mahdolliseksi sijainniksi ilmoitettiin Schönefeldin lentoaseman eteläpuolella sijaitseva alue sekä kaksi muuta aluetta (Sperenbergin ja Jüterborgin lentokentät). Tegelin ja Tempelhofin lentoasemia ei pidetty soveltuvina kahdesta syystä, jotka ovat kyseisten, keskusta-alueella sijaitsevien lentoasemien negatiiviset vaikutukset paikallisiin asukkaisiin (etenkin meluhaitat) ja se, että lentoasemia ei voitaisi laajentaa riittävästi Berliinin uuden ja ainoan lentoaseman tarpeita vastaaviksi. Sijoituspaikaksi valittiin Schönefeld viime kädessä siksi, että se on suhteellisen lähellä keskustaa (vaikka sijaitseekin kaupungin keskustan ulkopuolella) ja sinne on hyvät maantie- ja rautatieyhteydet. Näin ollen päätettiin, että olemassa olevaa Schönefeldin lentoasemaa laajennetaan ja uudistetaan ja että siitä tehdään Berliinin päälentoasema, jonka nimeksi tulee Berlin-Brandenburg Willy Brandt, jäljempänä ’BER’. Samalla päätettiin, että Tegelin ja Tempelhofin lentoasemat suljetaan. Päätös vahvistettiin muodollisesti 28 päivänä toukokuuta 1996 tehdyllä sopimuksella, jonka allekirjoittajia olivat Saksan liittohallitus sekä Berliinin ja Brandenburgin osavaltiot.
(15)
BBF:n osakkaat suunnittelivat toteuttavansa BER-hankkeen yksityisen lentoaseman omistajan ja pitäjän avulla. Vuonna 1997 päätettiin käynnistää yksityistämishanke, jossa kaikki BBF:n osakkeet myytäisiin yksityiselle sijoittajalle ja tulevalle ostajalle myönnettäisiin lentoaseman käyttöoikeus.
(16)
BBF:n osakkaat eivät kuitenkaan päässeet sopimukseen yhdenkään tarjoajan kanssa, ja vuonna 2003 julkiset osakkaat ilmoittivat, että yksityistämisprosessi oli epäonnistunut ja että ne tulevat itse vastaamaan BER-lentoaseman rakentamisesta (5).
3. TOIMENPITEIDEN KUVAUS JA TAUSTA
3.1 Hallinta- ja voitonjakosopimus
(17)
BBF ja BFG allekirjoittivat hallinta- ja voitonjakosopimuksen (Beherrschungs- und Gewinnabführungsvertrag) 6 päivänä elokuuta 1992. Sopimuksen alkuperäinen sopimuskausi oli viisi vuotta, ja sopimusta jatkettaisiin automaattisesti kahden vuoden välein, paitsi jos toinen sopijapuoli päättäisi irtisanoa sen yhden vuoden irtisanomisajalla. Vastaava sopimus laadittiin myös BBF:n ja FBS:n välillä. Saksan lain mukaan yrityksen ja sen tytäryhtiön välillä tehtävä hallinta- ja voitonjakosopimus katsotaan sopimukseksi, jonka nojalla emoyhtiöllä on määräysvalta tytäryhtiön hallinnasta ja tytäryhtiöllä on velvollisuus siirtää kaikki voittonsa ja tappionsa emoyhtiön nimiin. Käytännössä sopimus tarkoittaa sitä, että emoyhtiön ja tytäryhtiön voitot ja tappiot lasketaan yhteen ja verotetaan sen mukaisesti. BBF:n ja sen tytäryhtiöiden välillä tehtyjen hallinta- ja voitonjakosopimusten perusteella kyseiset yhtiöt katsottiin siis yhdeksi verosubjektiksi yritysverotuksen osalta.
(18)
Vuonna 2003 BBF:n ja FBS:n yhdistymisen seurauksena BFG:n kanssa 6 päivänä elokuuta 1992 tehdyn hallinta- ja voitonjakosopimuksen mukaiset BBF:n oikeudet ja velvollisuudet siirtyivät FBS:lle. Lisäksi BBF:n ja FBS:n välisellä hallinta- ja voitonjakosopimuksella ei enää ollut merkitystä yhdstymisen kannalta. Kyseistä sopimusta ei näin ollen enää käsitellä jäljempänä tässä päätöksessä.
(19)
Käytännössä BBF:n ja BFG:n välillä 6 päivänä elokuuta 1992 tehty hallinta- ja voitonjakosopimus, jäljempänä ’hallinta- ja voitonjakosopimus’, merkitsi Schönefeldin toiminnasta aiheutuneiden tappioiden kattamista Tegelin toiminnasta syntyneillä voitoilla - ainakin tiettyinä vuosina.
(20)
Schönefeldin lentoaseman toiminta oli tappiollista ainakin vuoteen 2006 saakka, kuten alla olevasta taulukosta voidaan nähdä. Taulukossa esitetään lentoaseman EBITDA (6)- ja EBIT (7)-luvut vuosina 2003-2006, ja ne on määritelty lentoaseman toiminnan suorien tulojen ja kustannusten perusteella:
Taulukko 2
Schönefeldin lentoaseman EBITDA ja EBIT 2003-2006
EBITDA/EBIT
(miljoonaa euroa)
2003
2004
2005
2006
EBITDA
[…] (8)
(…)
(…)
(…)
EBIT
(…)
(…)
(…)
(…)
(21)
Schönefeldin lentoaseman heikko tulos ei kuitenkaan antanut aihetta epäillä FBS:n, BFG:n ja vuoteen 2003 saakka näiden holdingyhtiön BBF:n muodostaman konsernin, jäljempänä ’FBS-konserni’, elinkelpoisuutta. FBS-konserni oli johdonmukaisesti pystynyt itse tuottamaan riittävät taloudelliset resurssit tai hankkimaan tarvittavan rahoituksen markkinoilta. Komission tietojen mukaan FBS-konsernille on myönnetty julkista rahoitusta vain komission hyväksymän BER-hankkeen rahoitukseen (9) liittyvänä.
(22)
Konsernin tilanne johtui etenkin Tegelin lentoaseman suhteellisen hyvästä taloudellisesta suorituskyvystä, joka lievensi Schönefeldin lentoaseman toiminnasta aiheutuneiden tappioiden negatiivisia vaikutuksia FBS-konserniin. Vuosien 1990 ja 2005 välisenä aikana Schönefeldiin ja Tempelhofiin verrattuna Tegel oli nykyaikainen lentoasema, jolla toimivat tärkeimmät Berliiniin liikennöivät täyden palvelun liikenteenharjoittajat ja jota ainakin tietyt matkustajaryhmät ja lentoyhtiöt pitivät Berliinin alueen houkuttelevimpana lentoasemana. Lisäksi Berliinin matkustajalentoliikenne kasvoi vuosien 1990 ja 2005 välisenä aikana, mikä paransi koko FBS-konsernin asemaa.
(23)
Kuten taulukosta 1 voidaan todeta, Tegelin vuotuinen matkustajamäärä kasvoi tasaisesti 1990-luvulla ja jälleen vuodesta 2004 eteenpäin. Schönefeldin osalta vuotuinen matkustajamäärä kasvoi huomattavasti 1990-luvun alkupuolella (1,1 miljoonasta matkustajasta 1,9 miljoonaan matkustajaan vuosien 1991 ja 1995 välisenä aikana), mutta kasvu pysähtyi vuosikymmenen jälkipuoliskolla ja matkustajamäärät laskivat vuosien 2000 ja 2003 välisenä aikana (2,1 miljoonasta matkustajasta 1,7 miljoonaan matkustajaan vuodessa). Vuosien 1991 ja 2003 välisenä aikana Berliinin absoluuttisina lukuina kasvaneista liikennemääristä huolehti pääasiassa Tegel, ei Schönefeld. Vaikka Schönefeldin vuotuinen matkustajamäärä kasvoikin kyseisenä ajanjaksona 600 000 matkustajalla, kasvoi Tegelin vuotuinen matkustajamäärä jopa 4,4 miljoonalla matkustajalla. Lentoliikenne kasvoi tasaisesti molemmilla lentoasemilla vuosien 2003 ja 2012 välisenä aikana: kuten taulukossa 1 on esitetty, Schönefeldin lentoliikenne kasvoi 417 prosenttia (1,7 miljoonasta matkustajasta 7,1 miljoonaan matkustajaan vuodessa) ja Tegelin 63 prosenttia (11,1 miljoonasta matkustajasta 18,2 miljoonaan matkustajaan vuodessa). Vuosiin 1991-2003 verrattuna lentoliikenne kasvoi absoluuttisina lukuina lähes yhtä paljon kummallakin lentoasemalla, mikä tarkoittaa myös sitä, että suhteellisesti Schönefeldin kasvu oli paljon suurempaa kuin Tegelin.
3.2 Schönefeldin lentoasemamaksutaulukot
(24)
FBS-konserni pyrki 1990-luvulla kannustamaan lentoyhtiöitä siirtämään toimintansa kapasiteettinsa äärirajoilla toimivalta Tegelin lentoasemalta Schönefeldin lentoasemalle, joka oli vajaakäytössä (10). Tavoitteena oli ratkaista Tegelin ruuhkaongelmat Schönefeldin kapasiteetin optimaalisen hyödyntämisen avulla. Konserni otti asiassa yhteyttä sekä Tegelin ja Tempelhofin lentoasemilla jo toimiviin lentoyhtiöihin että lentoyhtiöihin, joilla ei vielä ollut toimintaa Berliinissä. Useat liikenteenharjoittajat ilmaisivat kiinnostuksensa, mutta eivät kuitenkaan markkinointisyistä siirtäneet toimintaansa Schönefeldin lentoasemalle. Tämä johtui etenkin siitä, että Schönefeldin lentoasemalla ei toiminut niin sanottua ”ankkurikäyttäjää” (11) eikä Schönefeldin infrastruktuuri ollut yhtä moderni kuin Tegelin lentoaseman. Edes edulliset lentoasemamaksut ja muut taloudelliset kannustimet eivät pystyneet kumoamaan tätä haittapuolta. Näin ollen yritys siirtää osa Tegelin liikenteestä Schönefeldin lentoasemalle ja houkutella Schönefeldin asemalle liikenteenharjoittajia, joilla ei vielä ollut toimintaa Berliinissä, epäonnistui. Tämä näkyy esimerkiksi siinä, että, kuten edellä kuvattiin, Tegelin lentoliikenne kasvoi vuosien 1991 ja 2003 välisenä aikana 4,4 miljoonalla matkustajalla mutta Schönefeldin vain 600 000 matkustajalla.
(25)
Tämä käynnisti pohdinnan, miten Schönefeldin lentoaseman taloudellista tilannetta voitaisiin parhaiten parantaa ennen BER-lentoaseman avaamista. Lentoaseman tilapäinen sulkeminen ei ollut vaihtoehto. Strategisten pohdintojen aiheena oli kuitenkin muun muassa lentoasemamaksujen taso ja niiden asettaminen sellaiselle tasolle, joka houkuttelisi lentoasemalle lisää liikennettä.
(26)
Saksassa lentoasemat hinnoittelevat lentoyhtiöille tarjottavat infrastruktuuripalvelut omien lentoasemamaksutaulukkojensa perusteella, jotka julkaistaan Saksan lentoliikenteeseen liittyvien asioiden virallisessa lehdessä Nachrichten für Luftfahrer. Kukin lentoasema laatii oman maksutaulukkonsa ja ilmoittaa sen osavaltionsa toimivaltaiselle siviili-ilmailuviranomaiselle.
(27)
Vuodesta 2003 Schönefeldin lentoasemalla on ollut käytössä useita eri maksutaulukkoja. Ajanjaksolla 1 päivästä elokuuta 200330 päivään huhtikuuta 2004 Tegelin, Tempelhofin ja Schönefeldin lentoasemilla on ollut käytössä yhteinen maksutaulukko, jäljempänä ’vuoden 2003 taulukko’. Kyseisen taulukon ei katsottu olevan riittävän houkutteleva kannustamaan lentoyhtiöitä avaamaan uusia reittejä tai lisäämään lentojensa määrää Schönefeldin lentoasemalla.
(28)
Tämän takia FBS:n osakkaat antoivat vuonna 2003 konsulttiyritykselle ([…], jäljempänä ’konsultti’) toimeksiannon kehittää strategia, joka parantaisi Schönefeldin taloudellista tilannetta ennen BER-lentoaseman avaamista ja joka voitaisiin toteuttaa nopealla aikataululla.
(29)
Konsultin analyysi osoitti, että Berliinin lentoliikenteessä oli huomattavaa kasvupotentiaalia useasta eri syystä. Konsultti arvioi, että Berliinin talousalueella oli potentiaalia jopa 10 miljoonaan matkustajaan vuodessa. Konsultti myös kuvasi useita rakenteellisia seikkoja, jotka voisivat edistää lentoliikenteen kasvua. Tärkeimmät seikat olivat useiden suurten monikansallisten yritysten päämajojen sijaitseminen alueella, se, että Berliini on Saksan suurin yliopistokaupunki ja ”etnisen liikenteen” (12) keskus, sekä se, että 2000-luvun alussa Berliini nähtiin kehittyvänä pääkaupunkina ja turistikohteena (13). Lisäksi konsultti osoitti, että verrattuna muiden pääkaupunkien lentoasemiin Berliinillä oli vuonna 2003 yhä potentiaalia lisätä halpalentoyhtiöiden liikennemääriä.
(30)
Kyseisenä ajankohtana halpalentoyhtiöiden harjoittama lentoliikenne kasvoi merkittävästi koko Euroopassa (14). Useiden tutkimusten mukaan halpalentoyhtiöiden kasvu johtui enimmäkseen uusista matkustajista, mikä siis lisäsi kokonaismatkustajamäärää. Konsultin ennusteen mukaan halpalentoliikenne voisi lisätä liikenteen määrää Schönefeldin lentoasemalla lyhyellä aikavälillä (eli vuosien 2003 ja 2005 välillä) yhteensä 600 000-900 000 matkustajalla vuodessa ja keskipitkällä aikavälillä (eli vuosien 2005 ja 2010 välillä) 300 000 matkustajalla vuodessa.
(31)
Konsultin mukaan strategia halpalentoyhtiöiden houkuttelemiseksi Schönefeldin lentoasemalle ei vaatisi merkittäviä strategisia muutoksia, infrastruktuuri-investointeja tai olemassa olevan infrastruktuurin merkittävää muuttamista.
(32)
Konsultti näin ollen suositteli kyseisen strategian, jäljempänä ’halpalentoyhtiöstrategia’, toteuttamista ja ehdotti, että strategia voitaisiin toteuttaa sekä lentoasemamaksujen määräalennusten että taloudellisten kannustimien avulla (15).
(33)
FBS päätti laatia ja toteuttaa halpalentoyhtiöstrategian ja otti tätä tarkoitusta varten käyttöön uuden maksutaulukon, jäljempänä ’vuoden 2004 taulukko’. Toisin kuin vuoden 2003 taulukko, vuoden 2004 taulukko laadittiin erityisesti Schönefeldin lentoasemaa varten. Uusi taulukko, joka hyväksyttiin 30 päivänä huhtikuuta 2004 ja jota sovellettiin 1 päivästä toukokuuta 2004, sisälsi seuraavat maksulajit:
a)
lentoonlähtö- ja laskeutumismaksut, jotka määritettiin erityisesti ilma-aluksen suurimman lentoonlähtöpainon perusteella;
b)
matkustajamaksut, jotka määritettiin lähtevien matkustajien lukumäärän ja lennon määränpään perusteella;
c)
ilma-aluksen pysäköintimaksut, jotka määritettiin ilma-aluksen suurimman lentoonlähtöpainon ja pysäköintialueen käytön keston perusteella.
(34)
Taulukko sisälsi useita taloudellisia kannustimia:
a)
’Matkustajamääräalennuksella’ tarkoitetaan sitä, että osa matkustajamaksuista maksetaan takaisin kuljetettujen matkustajien määrän mukaan:
Taulukko 3
Vuoden 2004 taulukon mukaiset matkustajamääräalennukset
Matkustajamäärä vuodessa
Korvausprosentti
Yli 50 000
5
Yli 100 000
10
Yli 150 000
15
Yli 250 000
20
b)
”Kasvukannustin” koostuu ”määränpääkannustimesta” ja ”taajuuskannustimesta”, joista ensimmäinen myönnettiin uusien reittien avaamisesta Schönefeldin lentoasemalta ja jälkimmäinen lentojen määrän lisäämisestä Schönefeldistä lähtevillä reiteillä. Määränpääkannustin kattoi ensimmäisenä vuotena Landegrundtarif-maksusta (joka on kunkin lennon lentoonlähtö- ja laskeutumismaksujen ja matkustajamaksujen summa) jopa 80 prosenttia, toisena vuotena 60 prosenttia, kolmantena vuotena 40 prosenttia ja neljäntenä vuotena 20 prosenttia. Taajuuskannustin kattoi jopa 60 prosenttia Landegrundtarif-maksusta ensimmäisenä vuotena ja 40 prosenttia toisena vuotena. Tarkoituksena oli, että FBS:n ja lentoyhtiöiden välillä tehtäisiin kahdenväliset sopimukset, joissa määriteltäisiin maksuja koskevat tarkat ehdot.
(35)
Vuoden 2004 taulukkoa muutettiin heinäkuussa 2005. Muutoksen mukaan lentoyhtiölle voidaan myöntää määränpääkannustin, jos se avaa uuden reitin jollekin Berliinin lentoasemalle eli määränpäähän, johon ei aiemmin ole lennetty suoraan Berliinin ulkopuolelta. Aiemmin määränpääkannustin oli myönnetty vain uusille Schönefeldin lentoasemalta lähteville reiteille, vaikka kyseinen lentoyhtiö olisi lentänyt aiemmin suoraan jollekin muulle Berliinin lentoasemalle.
(36)
Tammikuun 19 päivänä 2006 hyväksyttiin jälleen uusi maksutaulukko, jäljempänä ”vuoden 2006 taulukko”, ja se tuli voimaan takautuvasti 1 päivänä tammikuuta 2006. Vuoden 2004 taulukosta poiketen uusi taulukko ei sisältänyt taajuuskannustinta. Vuoden 2006 taulukko kattoi seuraavat kolme keskeistä taloudellista kannustinta: ”kasvukannustin” (16), joka liittyi matkustajamäärän tai rahtipainon kasvuun lentoa kohti, ”määränpääkannustin”, joka myönnettiin uuden suoran reitin avaamisesta Berliinin ja toisen määränpään välille, ja ’matkustajamääräalennus’.
(37)
Vuoden 2006 taulukon mukaan liikenteenharjoittajan, joka avaa uuden reitin Berliiniin, on valittava määränpääkannustimen ja kasvukannustimen väliltä. Valinta on tehtävä ennen uuden reitin avaamista, ja liikenteenharjoittaja sitoutuu noudattamaan kyseistä kertapäätöstä.
(38)
Määränpääkannustin kattoi ensimmäisenä uuden reitin avaamista seuranneena lentokautena Landegrundtarif-maksusta 80 prosenttia, toisena kautena 60 prosenttia, kolmantena kautena 40 prosenttia, neljäntenä kautena 20 prosenttia ja viidentenä kautena 10 prosenttia. Lisäksi, mikäli lentoyhtiö lopettaisi liikennöinnin uudella reitillä ennen viidennen lentokauden päättymistä, se olisi velvollinen maksamaan saamansa määränpääkannustimen takaisin seuraavasti: ensimmäisen lentokauden osalta Landegrundtarif-maksusta 60 prosenttia, toisen kauden osalta 40 prosenttia, kolmannen kauden osalta 20 prosenttia, neljännen kauden osalta 10 prosenttia ja viidennen kauden osalta 0 prosenttia.
(39)
Liikenteenharjoittajalle voitiin myöntää kasvukannustin, jos tämä onnistui lisäämään matkustajamääräänsä tai rahtipainoaan lentoa kohti edellisvuoteen verrattuna. Kasvukannustimen määrä määritettiin saavutetun kasvun perusteella maksutaulukossa asetetun kaavan mukaisesti ja muutettiin sitten lentoasemamaksualennuksiksi, jotka ajan mittaan asteittain pienenivät. Kasvukannustinta voitiin myöntää enintään viiden vuoden ajan.
(40)
Matkustajamääräalennuksen ehtoja muutettiin ja laajennettiin vain hiukan vuoden 2004 taulukkoon verrattuna. Vuoden 2006 taulukon mukaisesti matkustajamääräalennus, johon taulukossa viitattiin termillä ”määräalennus”, koostui lentoonlähtö- ja laskeutumismaksujen korvauksista sekä matkustajamaksujen korvauksista, joka riippui kuljetettujen matkustajien määrästä. Korvausprosentit olivat seuraavat:
Taulukko 4
Määräalennus, vuoden 2006 taulukon mukaiset alennukset
Matkustajamäärä vuodessa
Korvausprosentti
Yli 50 000
5
Yli 100 000
10
Yli 250 000
15
Yli 500 000
20
Yli 1 000 000
30
Yli 2 000 000
40
3.3 FBS:n ja eräiden liikenteenharjoittajien väliset yksittäiset sopimukset
3.3.1 Easyjetin houkutteleminen Schönefeldin lentoasemalle ankkurikäyttäjäksi
(41)
Schönefeldin lentoaseman halpalentoyhtiöstrategian toteuttamisen yhteydessä vuonna 2003 FBS käynnisti neuvottelut yrityksen Easyjet Airline Company Ltd., jäljempänä ’Easyjet’, kanssa. Easyjet oli etsimässä uutta tukikohtaa Manner-Euroopan toiminnoilleen. Se lupasi sijoittaa edullisia lentoasemamaksuja ja muita taloudellisia kannustimia vastaan Schönefeldin lentoasemalle ensimmäisen toimintavuotensa (2004) aikana neljä ilma-alusta, toisena vuotena kuusi ilma-alusta ja vuosina 2006-2009 vielä yhden ilma-aluksen kunakin vuotena. Saksan mukaan FBS näki tämän mahdollisuutena houkutella jo markkinoille vakiintunut halpalentoyhtiö Schönefeldin lentoasemalle ankkurikäyttäjäksi.
(42)
FBS ja Easyjet tekivät 19 päivänä joulukuuta 2003 sopimuksen, jäljempänä ’vuoden 2003 Easyjet-sopimus’, jossa sovittiin edellä mainituista ehdoista. Sopimuksessa määritettiin erityinen Easyjetiin sovellettava maksujärjestelmä, joka poikkesi muutoin sovellettavasta maksutaulukosta. Kyseisessä maksujärjestelmässä maksut määritettiin pelkästään lähtevien matkustajien määrän perusteella. Lisäksi siinä sovittiin alennusjärjestelmästä, joka perustui siihen, miten paljon enemmän matkustajia Easyjet on kuljettanut asianomaisen vuoden aikana edellisvuoteen verrattuna. Tämä erityinen alennusjärjestelmä sisällytettiin myöhemmin vuoden 2006 taulukkoon nimellä ”kasvukannustin” (ks. johdanto-osan 36-39 kappale). Lisäksi FBS ja Easyjet sopivat määränpääkannustimesta. Kyseinen kannustin toteutettaisiin kertaluonteisena maksuna, jonka suuruus olisi […] euroa jokaista uutta Easyjetin käyttöön ottamaa päivittäistä edestakaista lentoa kohti. Näiden maksujen suorittaminen kuitenkin lopetettiin vuonna 2004. Määränpääkannustimella tuettiin yhteensä 19:ää uutta Easyjetin käyttöön ottamaa päivittäistä edestakaista lentoa.
(43)
Alun perin FBS ja Easyjet tekivät sopimuksen 10 vuoden ajaksi, minkä lisäksi Easyjetillä oli optio jatkaa sopimusta vielä 10 vuodella. FBS ja Easyjet kuitenkin tekivät 11 päivänä syyskuuta 2007 muutossopimuksen, jäljempänä ’vuoden 2007 Easyjet-muutossopimus’, jossa muokattiin alkuperäisen sopimuksen kestoa ja muita sopimusehtoja. Muutossopimuksessa määrättiin, että vuoden 2003 Easyjet-sopimuksen, sellaisena kuin se on muutettuna, voimassaolo päättyisi BER-lentoaseman avaamiseen, jonka oli tarkoitus tapahtua vuonna 2011. Lentoasemamaksujen osalta vuoden 2007 Easyjet-muutossopimus sisälsi dynaamisen viittauksen lentoasemalla yleisesti sovellettuun maksutaulukkoon (17), minkä johdosta Schönefeldin lentoasemalla käytössä olevaa maksutaulukkoa sovellettaisiin myös Easyjetiin, vaikka FBS muuttaisi kyseistä taulukkoa sopimuksen teon jälkeen.
(44)
Easyjetin liikennemäärät Schönefeldin lentoasemalla kasvoivat hyvin nopeasti vuosien 2003 ja 2006 välisenä aikana. Easyjet pystyi jopa lisäämään Schönefeldiin sijoitettujen ilma-alusten määrää nopeammalla aikataululla kuin FBS:n kanssa tehdyssä sopimuksessa määrättiin. Vuonna 2006 Schönefeldistä tulikin Easyjetin suurin tukikohta Yhdistyneen kuningaskunnan ulkopuolella.
(45)
Tämä voidaan nähdä taulukosta 5, joka osoittaa Easyjetin liikennemäärien kehityksen Schönefeldin lentoasemalla (sekä absoluuttisesti mitattuna että prosenttiosuutena Schönefeldin kokonaismatkustajamääristä) vuosien 2004 ja 2010 välisenä aikana.
Taulukko 5
Easyjetin liikennemäärien kehitys Schönefeldin lentoasemalla vuosien 2004 ja 2010 välisenä aikana
Easyjetin matkustajamäärän kehitys
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Easyjet
1 003 387
2 355 251
2 811 568
2 921 241
3 218 851
2 887 114
2 971 263
Easyjetin matkustajamäärän osuus Schönefeldin kokonaismatkustajamäärästä
30 %
46 %
46 %
46 %
48 %
42 %
41 %
3.3.2 Muiden lentoyhtiöiden sijoittautuminen Schönefeldin lentoasemalle
(46)
Sen lisäksi, että FBS sai Easyjetin ankkurikäyttäjäksi, se ryhtyi toimiin myös muiden halpalentoyhtiöiden houkuttelemiseksi. FBS onnistui tekemään yksittäiset sopimukset seuraavien halpalentoyhtiöiden kanssa: Germanwings GmbH, jäljempänä ’Germanwings’, Ryanair Limited, jäljempänä ’Ryanair’, Volare Airlines SpA, jäljempänä ’Volare’, V-Bird Airlines B.V., jäljempänä ’V-Bird’, Norwegian Air Shuttle AS, jäljempänä ’Norwegian Air Shuttle’, Icelandair Reykjavik Airport, jäljempänä ’Icelandair’, ja Aer Lingus Limited, jäljempänä ’Aer Lingus’, joihin tässä päätöksessä viitataan termillä ”halpalentoyhtiöt” (18).
(47)
Sekä Ryanairin että Germanwingsin tapauksessa sopijapuolten välillä tehtiin kaksi erillistä sopimusta: ensimmäinen vuonna 2003 ja toinen vuonna 2004.
(48)
Sopimukset Ryanairin, Volaren ja V-Birdin kanssa sekä ensimmäinen sopimus Germanwingsin kanssa tehtiin ennen vuoden 2004 taulukon hyväksymistä ja voimaantuloa (ks. johdanto-osan 33 kappale). Kyseisissä sopimuksissa kuvattiin Schönefeldin lentoasemalta liikennöitävät reitit ja niillä lennettävien lentojen tiheys. Sopimuksissa myös sovittiin maksujen muodossa yksittäisille liikenteenharjoittajille annettavista taloudellisista kannustimista, joista neuvoteltiin, jotta kyseiset liikenteenharjoittajat saataisiin käynnistämään toimintansa tai laajentamaan toimintaansa Schönefeldin lentoasemalla odottamatta ensin uuden, taloudellisia kannustimia sisältävän maksutaulukon käyttöönottoa. Maksut suoritettaisiin, edellyttäen että lentoyhtiö kuljettaisi vähintään tietyn prosenttiosuuden sopimuksessa määritellyistä lennoista (19). Ensimmäisessä sopimuksessa Ryanairin kanssa sovittiin […] miljoonan euron maksusta yhden vuoden aikana (eli sopimuksen keston aikana). V-Birdin ja Volaren kanssa solmituissa sopimuksissa määrättiin […] miljoonan euron maksusta kolmen vuoden aikana, ja maksu jyvitettiin asteittain pieneneviksi vuotuisiksi maksueriksi. Germanwingsin kanssa tehdyssä ensimmäisessä sopimuksessa säädettiin maksusta, joka suoritettaisiin soveltuvien lentoasemamaksujen asteittain pienenevänä alennuksena kolmen vuoden aikana, sekä FBS:n myöntämästä markkinointitoimia koskevasta rahoituksesta, joka oli […] euroa vuodessa.
(49)
Muut sopimukset, jotka tehtiin vuoden 2004 taulukon tullessa voimaan tai sen jälkeen, noudattivat sisällöltään samoja periaatteita. Myös niissä kuvattiin reitit, jotka tullaan liikennöimään Schönefeldin lentoasemalta, sekä niillä lennettävien lentojen tiheys. Tällä tavoin asianomaisille liikenteenharjoittajille voitiin antaa erilaisia taloudellisia kannustimia. Sopimukset kuitenkin sisälsivät dynaamisen viittauksen lentoasemalla yleisesti sovellettuun maksutaulukkoon, minkä johdosta Schönefeldin lentoasemalla käytössä olevaa maksutaulukkoa sovellettaisiin myös asianomaisiin liikenteenharjoittajiin, vaikka FBS muuttaisi kyseistä taulukkoa sopimuksen teon jälkeen (20). Sopimukset sisälsivät lausekkeita, joiden nojalla tiettyjen sovellettavassa taulukossa säädettyjen kannustimien ehtona oli, että lentoyhtiö kuljettaisi vähintään tietyn prosenttiosuuden sopimuksessa määritellyistä reittilennoista. Lisäksi joissakin sopimuksessa määrättiin, että FBS:n on myönnettävä avustusta asianomaisen lentoyhtiön markkinointikulujen osittaiseksi rahoittamiseksi. Esimerkiksi Norwegian Air Shuttlen kanssa tehdyssä sopimuksessa määrättiin, että FBS:n on suoritettava […] euron kertaluonteinen maksu liikenteenharjoittajalle aiheutuneiden toteen osoitettujen markkinointikulujen rahoittamiseksi. Myös lentoyhtiöille Aer Lingus ja Icelandair myönnettiin kertaluonteinen avustus markkinakulujen osittaiseksi rahoittamiseksi: Aer Lingus sai […] euroa ja Icelandair […] euroa.
(50)
Seuraavassa taulukossa kuvataan kyseisten sopimusten kestot.
Taulukko 6
FBS:n ja eri halpalentoyhtiöiden välisten sopimusten kestot
Lentoyhtiö / sopimus
Sopimuksen tekopäivä
Sopimuskausi (21)
Ryanair (ensimmäinen sopimus)
31.3.2003
1.5.2003-30.4.2004
Ryanair (toinen sopimus)
28.4.2004
1.5.2003-30.4.2008
Germanwings (ensimmäinen sopimus)
14.10.2003 (22)
26.10.2003-31.10.2006
Germanwings (toinen sopimus)
23.12.2004
1.5.2004-30.4.2008
Volare
22.10.2003 (23)
26.10.2003-31.3.2007 (24)
V-Bird
3.11.2003 (25)
3.11.2003-3.11.2007 (26)
Icelandair
6.6.2004
6.6.2004-31.3.2009
Norwegian Air Shuttle
17.5.2004
29.3.2004-31.3.2009
Aer Lingus
13.5.2004
30.3.2004-31.3.2009
(51)
Taulukossa 7 kuvataan asianomaisten lentoyhtiöiden liikennemäärien kehitys Schönefeldin lentoasemalla vuosien 2003 ja 2010 välisenä aikana.
Taulukko 7
Tutkinnan kattamien halpalentoyhtiöiden matkustajamäärien kehitys 2003-2010
FBS:n kanssa yksittäiset sopimukset tehneiden lentoyhtiöiden matkustajamäärien kehitys 2003-2010
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Germanwings
71 925
341 980
826 842
1 249 903
1 393 362
1 284 424
1 255 248
1 197 054
Ryanair
190 635
239 025
227 168
358 340
444 956
756 731
1 193 959
1 386 332
Norwegian Airshuttle AS
-
35 381
59 035
102 682
169 376
191 742
204 508
221 237
Aer Lingus
-
31 992
96 991
119 750
133 014
142 728
133 670
123 269
Icelandair
-
7 000
12 937
15 395
20 027
21 582
9 655
8 609
Volare
19 240
138 828
-
-
-
-
-
-
V-Bird
10 978
95 925
-
-
-
-
-
-
Kyseisten lentoyhtiöiden kokonaisosuus Schönefeldin matkustajaliikenteestä
17 %
26 %
24 %
30 %
34 %
36 %
41 %
40 %
(52)
Yleisesti ottaen halpalentoyhtiöstrategian toteuttaminen johti lentoliikenteen huomattavaan kasvuun Schönefeldin lentoasemalla. Kuten taulukosta 1 voidaan nähdä, matkustajamäärä lähes kaksinkertaistui vuosien 2003 ja 2004 välisenä aikana 1,7 miljoonasta matkustajasta 3,3 miljoonaan matkustajaan. Kasvu jatkui kiivaana ja nousi 5 miljoonaan matkustajaan vuonna 2005 ja 6 miljoonaan matkustajaan vuonna 2006. Vuosien 2003 ja 2009 välisenä aikana matkustajamäärä nelinkertaistui.
3.4 Terminaali B ja sen tilojen vuokraaminen Easyjetille
(53)
Schönefeldin lentoaseman terminaalin A ja terminaalin B välillä on fyysinen yhteys, ja ne muodostavat yhdessä lentoaseman pohjoisterminaalin. Kapasiteettinsa osalta terminaali B on yksi Schönefeldin pienimmistä terminaaleista. Suurin osa matkustajista ja lentoyhtiöistä käyttää terminaalia A, joka on huomattavasti suurempi. Ainoat terminaalissa B suoritettavat toiminnot ovat matkustajien ja matkatavaroiden lähtöselvitys sekä matkustajien turvatarkastukset. Muut matkustajapalveluprosessiin kuuluvat toiminnot (lennon odottaminen, lentokoneeseen siirtymiseen valmistautuminen ja itse lentokoneeseen siirtyminen) suoritetaan terminaalissa A. Lisäksi kaikki matkustajat ja matkatavarat saapuvat terminaaliin A.
(54)
Valmistautuakseen vuoden 2003 Easyjet-sopimuksen johdosta huomattavasti lisääntyvän liikenteen käsittelemiseen FBS teki uuden sopimuksen kyseisen liikenteenharjoittajan kanssa maaliskuussa 2004. Kyseisessä sopimuksessa, jäljempänä ’vuoden 2004 Easyjet-vuokrasopimus’, FBS myönsi Easyjetille yksinoikeuden käyttää Schönefeldin lentoaseman terminaalissa B sijaitsevia lähtöselvitystiskejä ja henkilöstötiloja. Tilojen käytöstä sovittu vuokra suoritettaisiin lentoasemamaksuista erikseen. Lisäksi sopimuksessa myönnettiin Easyjetille oikeus laittaa Easyjetin tuotemerkki esille terminaalin tietyillä alueilla.
(55)
Vuosien 2004 ja 2007 välillä Easyjet vuokrasi noin […] neliömetriä toimistotiloja ja lähtöselvitysalueita, mikä on […] prosenttia terminaalin B kokonaispinta-alasta. Helmikuussa 2008 Easyjet muutti erillisiin toimistotiloihin, ja sen käytössä on nykyisin vain […] neliömetriä terminaalin B toimistotiloista.
(56)
Terminaalin B yleisessä käytössä olevat alueet, kuten aulat, käytävät ja kahvila, ovat myös sellaisten matkustajien käytössä, jotka eivät matkusta Easyjetillä, sillä terminaalin A ja terminaalin B tiloja ei ole erotettu toisistaan.
(57)
Matkustajapalveluprosessi terminaalissa B eroaa muista terminaaleista matkatavaroiden käsittelyjärjestelmään sisältyvän turvalaitteiston teknisten ominaisuuksien osalta. Terminaalissa B käytössä olevaan järjestelmään sisältyy integroitu röntgenlaite matkatavaroiden tarkastusta varten. Terminaalissa A röntgenkuvantaminen tapahtuu manuaalisesti heti, kun matkustaja siirtyy lähtöselvitysalueelle. Saksa katsoo, että terminaalin B laitteiston tekninen suorituskyky vastaa terminaalin A matkatavaroiden käsittelyjärjestelmän suorituskykyä.
3.5 Muodollisen tutkintamenettelyn kohteena olevat toimenpiteet
(58)
Seuraavat toimenpiteet ovat muodollisen tutkintamenettelyn kohteena:
-
hallinta- ja voitonjakosopimus, jäljempänä ’toimenpide 1’, jonka mahdolliseksi edunsaajaksi nimettiin menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä FBS;
-
vuoden 2003 Easyjet-sopimuksessa määritetyt maksujärjestelyt, jäljempänä ’toimenpide 2’, joiden mahdolliseksi edunsaajaksi nimettiin Easyjet;
-
useille muille halpalentoyhtiöille edellä olevassa taulukossa 6 lueteltujen sopimusten välityksellä tarjotut sopimusehdot, mukaan lukien lentoasemamaksuja koskevat alennukset ja muut taloudelliset kannustimet, jäljempänä yhdessä ’toimenpide 3’, joiden mahdollisiksi edunsaajiksi nimettiin Ryanair, Volare, Germanwings, V-Bird, Norwegian Air Shuttle, Aer Lingus ja Icelandair; ja
-
vuoden 2004 Easyjet-vuokrasopimus, jäljempänä ’toimenpide 4’, jonka mahdolliseksi edunsaajaksi nimettiin Easyjet.
4. PERUSTEET MUODOLLISEN TUTKINTAMENETTELYN ALOITTAMISELLE
4.1 Toimenpide 1: hallinta- ja voitonjakosopimus
(59)
Komissio huomautti menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessään, että Schönefeld oli tuottanut tappiota jo jonkin aikaa ja oli yhä tappiollinen. Lisäksi komissio katsoi, että kyseisten tappioiden kattaminen BFG:n tuottamilla voitoilla oli keskeisessä osassa FBS:n toiminnan jatkamisen kannalta. Komission alustava päätelmä oli, että kyseinen ristiintukeminen, joka johtui hallinta- ja voitonjakosopimuksesta, antoi FBS:lle sellaista taloudellista etua, jota se ei olisi ehkä saanut normaaleissa markkinaolosuhteissa. Komission näkemyksen mukaan kyseinen taloudellinen etu on valikoivaa, koska se antoi etua vain yhdelle yritykselle, ja että se vääristi kilpailua ja vaikutti jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.
(60)
Komission toinen alustava päätelmä oli, että kyseinen taloudellinen etu on rahoitettu valtion varoista ja sen olisi siten katsottava johtuvan valtiosta. Valtion varojen osalta komissio korosti, että FBS oli julkinen yhtiö, jonka osakkaina olivat Saksan liittohallitus ja kaksi Saksan osavaltiota, ja että kahdeksan FBS:n hallintoneuvoston 12 jäsenestä edusti Saksan viranomaisia. Komissio näin ollen katsoi, että FBS:n varat on katsottava valtion varoiksi. Siltä osin, voidaanko toimenpiteen 1 katsoa johtuvan valtiosta, komissio korosti erityisesti FBS:n toimien luonnetta. Komissio huomautti, että lentoasemilla oli tärkeä rooli useilla julkisen politiikan aloilla ja että vain harvoissa tapauksissa julkiset viranomaiset eivät osallistuneet päätöksentekoprosessiin, kun lentoaseman pitäjä teki päätöksiä, joilla olisi vaikutuksia kyseisen infrastruktuurin pitkän aikavälin kehitykseen.
(61)
Näin ollen komissio katsoi, että kyseinen toimenpide voi olla valtiontukea. Komissio epäili, voitaisiinko mahdollista tukea pitää sisämarkkinoille soveltuvana, etenkään SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan c alakohdassa säädetyn poikkeuksen perusteella. Tältä osin komissio huomautti, että mikäli kyseinen toimenpide luokiteltaisiin valtiontueksi, se katsottaisiin toimintatueksi. Lisäksi komissio katsoi, ettei toimenpide vaikuttanut välttämättömältä ja oikeasuhteiselta julkisen politiikan tavoitteiden saavuttamisen kannalta ja ettei se liittynyt rakenneuudistusprosessiin. Komissio myös epäili toimenpiteen yhteensopivuutta SEUT-sopimuksen 106 artiklan 2 kohdan kanssa. Se huomautti, että Saksan viranomaiset eivät olleet ilmoittaneet, että ne olisivat antaneet FBS:n vastuulle yleiseen taloudelliseen tarkoitukseen liittyvien palvelujen tuottamisen. Komissio viittasi myös lentoasemien rahoittamisesta ja alueellisilta lentoasemilta liikennöivien lentoyhtiöiden toiminnan aloittamista koskevasta valtiontuesta annettujen yhteisön suuntaviivojen (27), jäljempänä ’ilmailun suuntaviivat’, 34 ja 35 kohtaan, joiden mukaan lentoaseman pitäminen voidaan katsoa yleiseen taloudelliseen tarkoitukseen liittyväksi palveluksi vain poikkeustapauksissa.
4.2 Toimenpide 2: vuoden 2003 Easyjet-sopimus
(62)
Komissio ilmoitti menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessään, että Easyjetin maksamat lentoasemamaksut olivat huomattavasti pienemmät kuin soveltuvan maksutaulukon perusteella maksettavat maksut. Lisäksi komissio korosti, että vaikka muille Schönefeldin lentoasemalla toimiville halpalentoyhtiöille myönnetyt taloudelliset kannustimet perustuivat kulloinkin sovellettavaan maksutaulukkoon, vuoden 2003 Easyjet-sopimus ei sisältänyt dynaamista viittausta kyseiseen maksutaulukkoon. Näin ollen komissio katsoi alustavasti, että vuoden 2003 Easyjet-sopimus voi antaa valikoivaa etua Easyjetille ja siten vääristää kilpailua ja vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.
(63)
Lisäksi komissio alustavasti päätteli, että kyseinen toimenpide on rahoitettu valtion varoista ja sen olisi siten katsottava johtuva valtiosta muun muassa niiden edellä toimenpiteen 1 kohdalla mainittujen argumenttien perusteella, jotka soveltuvat myös toimenpiteeseen 2. Lisäksi komissio totesi, että Easyjetin ja muiden halpalentoyhtiöiden kanssa allekirjoitettujen sopimusten tekeminen todennäköisesti edellyttää hallintoneuvoston hyväksyntää ja että useimmat hallintoneuvoston jäsenistä olivat Saksan viranomaisten edustajia. Komissio myös huomautti, että FBS:n käyttöön ottamalle maksuja koskevalle alennusjärjestelmälle oli pyydettävä Brandenburgin osavaltion kaupunki-, asumis- ja liikenneministeriön (Ministerium für Stadtentwicklung, Wohnen und Verkehr des Landes Brandenburg) hyväksyntä. Komissio katsoi edellä mainitut seikat lisäosoitukseksi siitä, että toimenpiteen 2 (sekä toimenpiteen 3) on katsottava johtuvan valtiosta. Lisäksi komissio huomautti, että Brandenburgin osavaltion pääministeri oli FBS:n hallintoneuvoston jäsen, ja kaupunki-, asumis- ja liikenneministeriö toimi pääministerin alaisuudessa.
(64)
Komissio esitti myös epäilynsä siitä, soveltuuko toimenpide sisämarkkinoille, mikäli se luokiteltaisiin valtiontueksi, ottaen etenkin huomioon ilmailun suuntaviivojen säännöt.
4.3 Toimenpide 3: sopimukset useiden muiden halpalentoyhtiöiden kanssa
(65)
Komissio huomautti menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessään, että tietyt liikenteenharjoittajat olivat saaneet etua lentoliikenteen kasvattamiseksi Schönefeldin lentoasemalla käyttöön otetusta alennusjärjestelmästä, sekä korosti läpinäkyvyyden riittämättömyyttä kyseisen alennusjärjestelmän osalta. Komissio huomautti, että jotkin tutkinnanalaiset sopimukset oli solmittu ajankohtana, jolloin sovelletussa maksutaulukossa ei määrätty alennuksista, ja että vuoden 2004 taulukko on nimenomaisesti laadittu antamaan kyseisille järjestelyille oikeudellinen perusta jälkikäteen. Komission mukaan vuoden 2004 taulukkoon sisällytetty alennusjärjestelmä ei voinut tulla pätevästi voimaan, koska toimivaltainen viranomainen oli hyväksynyt vuoden 2004 taulukon sillä edellytyksellä, että kyseisestä alennusjärjestelmästä tehdään ilmoitus komissiolle. Tällaista ilmoitusta ei kuitenkaan koskaan tehty (28). Näiden seikkojen perusteella komissio katsoi alustavasti, että kyseiset järjestelyt voivat antaa valikoivaa etua asianomaisille lentoyhtiöille. Lisäksi komissio katsoi, että kyseinen taloudellinen etu näyttää vääristävän kilpailua ja vaikuttavan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.
(66)
Siltä osin, liittyykö toimenpiteeseen 3 valtion varoja ja voidaanko kyseisen toimenpiteen katsoa johtuvan valtiosta, komissio esitti vastaavat perusteet kuin vuoden 2003 Easyjet-sopimuksen osalta.
(67)
Lopuksi komissio esitti myös epäilynsä siitä, soveltuvatko asianomaiset sopimukset sisämarkkinoille, mikäli ne luokiteltaisiin valtiontueksi, erityisesti ilmailun suuntaviivojen säännöt huomioon ottaen.
4.4 Toimenpide 4: vuoden 2004 Easyjet-vuokrasopimus
(68)
Komissio lainasi menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessään Potsdamin alueellisen tuomioistuimen, jäljempänä ’Landgericht Potsdam’, antamaa tuomiota (29) FBS:n ja Easyjetin välillä Schönefeldin terminaalin B käytöstä tehdyn sopimuksen osalta. Landgericht Potsdam on todennut, että Easyjetille oli myönnetty yksinoikeus käyttää kokonaista Schönefeldin lentoaseman terminaalia (terminaali B) ja että aikaisemmin terminaalia käyttäneiden lentoyhtiöiden oli siirryttävä sieltä muualle. Terminaali erottuu Schönefeldin muista terminaaleista usein eri tavoin. Muissa terminaaleissa ei esimerkiksi ole monikerroksista matkatavaroiden kuljetusjärjestelmää, joka nopeuttaa matkatavaroiden käsittelyä huomattavasti muiden terminaalien yksikerroksisiin kuljetusjärjestelmiin verrattuna.
(69)
Komissio myös mainitsi, että Landgericht Potsdam on katsonut, ettei ole olemassa mitään syytä myöntää yksinomaista käyttöoikeutta Easyjetille, etenkin kun otetaan huomioon, että muut Schönefeldin lentoasemalta liikennöivät lentoyhtiöt kuljettivat yhtä paljon matkustajia ja liikennöivät yhtä useaa reittiä Schönefeldiltä kuin Easyjet. Tämän lisäksi komissio katsoi, että FBS:n Easyjetiltä perimä […] euron kuukausivuokra oli markkinahintoja alhaisempi.
(70)
Näin ollen komissio katsoi alustavasti, että vuoden 2004 Easyjet-vuokrasopimus voi antaa valikoivaa etua Easyjetille. Lisäksi komissio katsoi, että kyseinen taloudellinen etu näyttää vääristävän kilpailua ja vaikuttavan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.
(71)
Siltä osin, liittyykö toimenpiteeseen 4 valtion varoja ja voidaanko kyseisen toimenpiteen katsoa johtuvan valtiosta, komissio esitti samat argumentit kuin vuoden 2003 Easyjet-sopimuksen osalta.
(72)
Lopuksi komissio esitti myös epäilynsä siitä, soveltuuko toimenpide sisämarkkinoille, mikäli se luokiteltaisiin valtiontueksi, erityisesti ilmailun suuntaviivojen säännöt huomioon ottaen.
5. ASIANOMAISTEN OSAPUOLTEN ESITTÄMÄT HUOMAUTUKSET
5.1 Air France
(73)
Air Francen mukaan FBS:n Schönefeldin lentoasemalla perimiä alennettuja maksuja ei voida katsoa yleiseksi toimenpiteeksi, sillä asiasta ei tiedotettu virallisesti. Lisäksi vuoden 2003 Easyjet-sopimuksen kesto (20 vuotta) on ristiriidassa komission päätöskäytännön kanssa. Pitkäkestoista taloudellista tukea ei ole pystytty objektiivisesti perustelemaan eikä kannustinvaikutusta ole näytetty toteen.
(74)
Terminaalin B osoittamisesta Easyjetin käyttöön Air France katsoi, että kyseinen terminaali oli ainoa terminaali, joka oli osoitettu vain yhden lentoyhtiön käyttöön. Vuoden 2004 Easyjet-vuokrasopimuksesta ei järjestetty minkäänlaista tarjouskilpailua. Lisäksi Easyjet oli ainoa lentoyhtiö, jolla oli mahdollisuus tarjota sujuvia ja luotettavia matkatavaroiden kuljetuspalveluja Schönefeldin lentoasemalla.
5.2 Lufthansa
(75)
Deutsche Lufthansa AG, jäljempänä ’Lufthansa’, totesi huomautuksissaan, että liiketoiminnan kehitys Berliinin kolmella lentoasemalla (Tegel, Schönefeld ja Tempelhof) on ollut erittäin positiivista ja voittomarginaali on kolmen viime vuoden ajan ollut noin […] prosenttia. Lufthansa katsoi, että Tegelin lentoasemalla toimineet lentoyhtiöt tukivat Schönefeldin toimintaa.
5.3 Germania
(76)
Germania Fluggesellschaft mbH, jäljempänä ’Germania’, katsoi, että Tegelin kenttää käyttävät matkustajat rahoittivat FBS:n ja BFG:n välisen hallinta- ja voitonjakosopimuksen nojalla Schönefeldin lentoasemalle myönnetyt edut. Germanian mukaan tapa, jolla maksut määritettiin, sekä Schönefeldin ja Tegelin lentoasemien pitäjien väliset yhteydet, jotka Germanian mukaan olivat salaisia, johtivat ristiintukemiseen. Germania katsoi, että FBS ei toiminut markkinataloussijoittajan tapaan tappioiden kattamisen osalta. Germania piti epätodennäköisenä sitä, että Schönefeldin lentoaseman operaatiot olisivat voineet kattaa FBS:lle Schönefeldistä aiheutuvat kustannukset.
(77)
Germania totesi, että Schönefeldin lentoasemalla toimivat lentoyhtiöt saivat toimintatukea lentoasemamaksuja koskevien yksittäisten sopimusten kautta. Germania lisäsi, että vuoden 2004 taulukkoa ei ollut hyväksytty eikä julkaistu.
(78)
Lisäksi Germania katsoi, että Easyjetiltä peritty vuokra terminaalin B käytöstä ei vastannut normaalia markkinahintaa. Toimenpidettä voidaan siis pitää etuuskohteluna ja valtiontukena. Yksinoikeus koko terminaalin käyttöön auttoi Easyjetiä tehostamaan palvelujaan. Muille lentoyhtiöille ei tarjottu tällaista mahdollisuutta.
5.4 DBA
(79)
Halpalentoyhtiö DBA Luftfahrtgesellschaft, jäljempänä ’DBA’, joka on Air Berlinin tytäryhtiö (lopettanut toimintansa vuonna 2008), totesi, että hintakilpailu Berliinin lentoliikennemarkkinoilla oli erityisen voimakasta. Kilpailu kiristyi entisestään sen jälkeen, kun halpalentoyhtiöstrategiaa ryhdyttiin toteuttamaan Schönefeldin lentoasemalla, ja erityisesti Germanwingsin ja Easyjetin markkinoille tulon myötä. Tämä lisäsi paineita Tegelin lentoasemalta liikennöivien lentoyhtiöiden ja erityisesti halpalentoyhtiöiden, kuten Air Berlinin/DBA:n, osalta.
(80)
DBA katsoi, että Easyjetin terminaalin B käytöstä maksamaa vuokraa ei voida pitää normaalina markkinahintana. Lisäksi yksinoikeus terminaalin B matkatavaroiden käsittelyjärjestelmän käyttöön on etuuskohtelua ja valtiontukisääntöjen kannalta olennaista.
5.5 Euroopan lentoyhtiöiden liitto
(81)
Euroopan lentoyhtiöiden liitto, jäljempänä ’AEA’, joka toimii eurooppalaisten liikenteenharjoittajien edunvalvojana, katsoi, että ristiintukeminen Tegelin ja Schönefeldin välillä sekä pääasiassa Tegelin lentoasemalta liikennöivien AEA:n jäsenten ja Schönefeldin lentoasemalle sijoittautuneiden tukea saavien lentoyhtiöiden välillä voitiin katsoa syrjiväksi toiminnaksi. AEA:n mukaan ilman kilpailunvastaista ristiintukemista Schönefeldin lentoasemalta liikennöivät lentoyhtiöt eivät olisi olleet taloudellisesti elinkelpoisia ja Tegelin lentoasemamaksut olisivat olleet huomattavasti pienemmät. Koska Tegel sijaitsee Schönefeldin lähellä, tuen maksamiselle ei ollut julkisesta näkökulmasta välttämätöntä.
(82)
Lisäksi AEA totesi, että menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä mainitut toimenpiteet eivät olleet objektiivisesti perusteltavissa; alennukset ja kannustimet olivat sattumanvaraisia ja syrjiviä ja siten ilmailun suuntaviivojen vastaisia.
5.6 Germanwings
(83)
Germanwings totesi, että FBS on kohdellut sitä kaikissa tilanteissa yksityisen sijoittajan tavoin. Germanwings huomautti, että huolimatta alennusten asteittaisesta pienentämisestä ajan myötä, se pystyi laajentamaan Schönefeldin lentoasemalta liikennöimäänsä reittiverkostoa. Germanwings totesi, että se oli ollut vakuuttunut siitä, että FBS:n kanssa sovitut taloudelliset järjestelyt ovat lainmukaisia, etenkin koska kaikki kolme Berliinin lentoasemaa muodostivat yhtenäisen lentoasemajärjestelmän.
(84)
Germanwings ilmoitti, ettei se pitänyt Hampurin, Dresdenin, Leipzigin tai Lyypekin lentoasemia (30) kilpailukykyisinä vaihtoehtoina Schönefeldin lentoasemalle, koska yhtiö liikennöi pääasiassa Saksan sisäisillä reiteillä. Koska kotimaan lentojen lentoajat ovat lyhyitä, edellä mainitut lentoasemat sijaitsivat liian kaukana Berliinistä ollakseen todellisia vaihtoehtoja Schönefeldin lentoasemalle.
(85)
Germanwings myös totesi, että terminaalin B vuokraaminen Easyjetille oli kilpailuoikeuden ja valtiontukisääntöjen vastaista, koska Easyjet ei millään tavoin osallistunut terminaalin B rahoitukseen ja koska vuokraaminen tapahtui ilman tarjouskilpailua. Lisäksi se katsoi, että vuokra oli liian alhainen, kun otetaan huomioon, että toisin kuin terminaalissa A ja terminaalissa C terminaalissa B oli nykyaikaiset matkatavaroiden käsittelytilat.
5.7 Lyypekin lentoasema
(86)
Lyypekin lentoasema totesi, ettei se ollut huomannut, että FBS:n kaupallisesta strategiasta olisi aiheutunut negatiivisia vaikutuksia markkinoille.
5.8 Ryanair
(87)
Ryanairin mukaan lyhyiden ja keskipitkien lentojen osalta Schönefeldin lentoaseman ja Dresdenin, Hampurin ja Lyypekin lentoasemien välillä ei ollut kilpailua. Välimatka Schönefeldin sekä Dresdenin, Hampurin ja Lyypekin välillä oli liian suuri, jotta kilpailua voisi syntyä. Schönefeldiä koskevalla sopimuksella ei siis ollut vaikutusta mainittujen lentoasemien kannalta.
(88)
Ryanair väitti, että maksut, joita se maksoi Schönefeldin lentoasemalla, vastasivat maksutaulukossa esitettyjä maksuja, jotka puolestaan noudattivat alan yleistä käytäntöä. FBS:n kanssa tehty sopimus vastasi useiden muiden yksityisten lentoasemien kanssa tehtyjä sopimuksia, ja myös markkinataloussijoittaja olisi tehnyt vastaavan sopimuksen. Ryanair toimitti konsulttiyrityksen ([…]) tekemän tutkimuksen, jossa perehdyttiin Ryanairin ja FBS:n välisiin sopimusjärjestelyihin. Konsulttiyritys oli tehnyt vertailututkimuksen Schönefeldin lentoaseman sekä Liverpoolin ja Lutonin lentoasemien välillä. Tutkimuksen päätelmä oli, että FBS:n toiminta Ryanairia kohtaan oli yksityisen markkinataloussijoittajan toiminnan mukaista.
(89)
Lisäksi Ryanair totesi, että kuten Lontoo ja Milano, Berliini on merkittävä taloudellinen ja hallinnollinen keskus Euroopassa ja siten myös merkittävä eurooppalainen matkakohde. Berliinissä toimivat lentoyhtiöt voivat siten luottaa siihen, että riittävä määrä matkustajia haluaa matkustaa Berliiniin.
5.9 Easyjet
(90)
Vuoden 2003 Easyjet-sopimuksen osalta Easyjet totesi, että FBS:n sijasta ja markkinatalouden ehdoin toimiva lentoaseman pitäjä olisi myös ottanut käyttöön vastaavan strategian. Toimenpide oli lisännyt FBS:n matkustajamääriä huomattavasti ja parantanut sen tilikauden tulosta.
(91)
Lisäksi Easyjet totesi, että FBS:n ja Easyjetin välinen yksittäinen maksuja koskeva järjestely ei välttämättä tarkoittanut, että olisi myönnetty syrjiviä alennuksia. Easyjet katsoi, että muita lentoyhtiöitä, joilla olisi ollut vastaavat kasvutavoitteet, olisi myös kohdeltu täysin samalla tavalla kuin Easyjetiä. Joka tapauksessa alennukset olivat oikeutettuja, kun otetaan huomioon Easyjetin tuomat mittakaavaedut: Easyjetin osuus Schönefeldin matkustajamääristä oli huomattava ja sen toiminta oli parantanut FBS:n tulosta tavallista enemmän.
(92)
Terminaalin B käytön osalta Easyjet totesi, että kyseinen terminaali ei ollut suljettu lentoaseman alue. Easyjetin vuokraama alue kattoi erillisen lähtöselvitysalueen ja siihen liittyvät toimistotilat Schönefeldin lentoaseman pohjoisterminaalissa. Suurin osa terminaalin alueesta oli yleisessä käytössä, ja sitä käyttivät myös muiden liikenteenharjoittajien matkustajat. Easyjet-vuokrasopimuksen allekirjoitushetkellä terminaalissa B oli riittävästi ylimääräistä tilaa, joten muille lentoyhtiöille ei aiheutunut asiasta haittaa. Easyjet korosti, että vuodesta 2004 lähtien, jolloin se aloitti toimintansa Schönefeldin lentoasemalla, sen matkustajamäärät ovat olleet ylivoimaisesti suurimmat kyseisellä lentoasemalla. Näin ollen yksinoikeus terminaalin B tiettyjen osien käyttöön on objektiivisesti perusteltua.
(93)
Lisäksi Easyjet totesi, että terminaalin B matkatavaroiden käsittelyjärjestelmä oli tavanomaisten teknisten standardien mukainen eikä antanut mitään etua muihin lentoyhtiöihin nähden.
(94)
Terminaalin B markkina-arvon osalta Easyjet totesi, että sen maksama vuokra oli korkeampi kuin terminaalin B markkina-arvo, kun otetaan huomioon, ettei terminaalin kapasiteetti vastannut Easyjetin tarpeita. Lisäksi vuokraa voitaisiin verrata vain Schönefeldin lentoasemalla sijaitseviin vastaaviin alueisiin ja toimistotilojen osalta vain lentoaseman välittömässä läheisyydessä sijaitseviin toimistotiloihin.
5.10 FBS
(95)
FBS viittasi Berliiniin erityistilanteeseen eli Berliiniin lentoasemajärjestelmään (joka alun perin koostui kolmesta lentoasemasta) sekä suunnitelmiin rakentaa keskitetty Berlin-Brandenburgin lentoasema (BER). Vuonna 2003 Schönefeld toimi vain noin puolella kapasiteetilla eikä pystynyt kattamaan kustannuksiaan. FBS:n mukaan Schönefeldin sulkeminen olisi johtanut muun muassa Schönefeldin toimintaluvan menettämiseen, ja lupa oli keskeisessä asemassa BER-lentoaseman toiminnan kannalta.
(96)
FBS huomautti, että komission menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä mainitsemat väitetyt kilpailevat lentoasemat eivät tosiasiassa kilpailleet Berliinin lentoasemien kanssa, koska ne sijaitsivat liian kaukana.
(97)
Hallinta- ja voitonjakosopimuksen osalta FBS totesi, että vastaavat sopimukset konsernin sisäisten yritysten kesken ovat yleisiä liikemaailmassa. FBS katsoi, että voitonjako Berliinin kolmen lentoaseman välillä on puhtaasti yrityksen sisäinen asia. FBS:n mukaan lentoasemajärjestelmä muodosti yhden yrityksen, joka tavoittelee yhteisiä etuja ja jota keskinäisesti sitoo yhtiöoikeus. Lentoasemajärjestelmä muodosti siis maantieteellisesti ja asiallisesti yhden ja ainoan markkina-alueen. Siksi kyseessä on FBS:n mukaan yleinen markkinakäytäntö ja nyt käsiteltävänä olevassa tapauksessa myös kaupallisesti järkevä käytäntö.
(98)
FBS kiisti tietyt menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä esitetyt alustavat päätelmät, jotka koskivat valtion varojen käyttöä. FBS:n mukaan se, että julkisten viranomaisten oli hyväksyttävä maksutaulukko, ei riitä sellaisen päätelmän tekemiseen, että FBS:n varat olivat valtion määräysvallassa. FBS:n mukaan maksutaulukkojärjestelmää sovellettiin tasapuolisesti lentoasemien julkisiin ja yksityisiin osakkaisiin ja siinä otettiin huomioon lentoliikennepalveluja koskeva yleinen etu lainsäädännön vaatimusten mukaisesti. Lisäksi FBS:n mukaan Brandenburgin pääministerillä, joka oli FBS:n hallintoneuvoston jäsen, ei ollut valtaa ohjeistaa maksutaulukoiden hyväksynnästä vastaavaa ministeriötä. Maksujen määrittämisen osalta lentoaseman ja lentoyhtiöiden välisiin oikeudellisiin suhteisiin sovellettiin yksinomaan yksityisoikeudellisia säännöksiä ja ne olivat sitovia siviililainsäädännön nojalla asianomaisen viranomaisen hyväksynnästä riippumatta.
(99)
FBS myös selitti, että maksutaulukolla oli vastaava vaikutus kuin yleisillä sopimusehdoilla ja että se muodosti lentoaseman ja lentoyhtiön välisen sopimuksen keskeisen osan virallisesta hyväksynnästä riippumatta. Maksutaulukkoa, alennusjärjestelmät mukaan lukien, tarjottiin poikkeuksetta kaikille lentoyhtiöille 1 päivästä toukokuuta 2004 lähtien. Yksittäisten sopimusjärjestelyjen tarkoituksena oli pelkästään määrittää kahdenväliset maksuehdot ja asettaa yksityiskohtaiset tavoitteet. Kyseisillä sopimuksilla ei myönnetty mitään erityisetuja.
(100)
FBS totesi, että Berliinin kahden päälentoaseman kapasiteetin käyttöerojen takia (Tegel toimi lähes täydellä kapasiteetilla ilman merkittäviä laajentumismahdollisuuksia, kun taas Schönefeldin lentoasemalla oli huomattavasti ylimääräistä kapasiteettia ja lisäksi se oli tulevan BER-lentoaseman sijaintipaikka) FBS oli ryhtynyt toimenpiteisiin vuonna 2003 sen jälkeen, kun yrityksen yksityistäminen, jotta se voisi hoitaa Berliinin kaupunkialueen lentoliikennettä kestävällä ja taloudellisesti tehokkaalla tavalla, oli epäonnistunut.
(101)
FBS totesi lisäksi, että tulevan BER-lentoaseman toiminnan kannalta oli FBS-konsernin edun mukaista pitää Schönefeldin lentoasema toiminnassa. FBS:n mukaan Schönefeldin lentoaseman sulkeminen edes tilapäisesti olisi tehnyt mahdottomaksi saavuttaa yhtiön pitkän aikavälin strategisen tavoitteen eli Berliinin keskuslentoaseman rakentamisen Schönefeldin alueelle.
(102)
FBS:n mukaan Schönefeldin toiminnan tukeminen taloudellisesti mahdollisimman toimivalla tavalla oli näin ollen tarpeellista vuodesta 2003 BER-lentoaseman avaamisen saakka. FBS lisäsi, että voidakseen hyödyntää Schönefeldin vapaata kapasiteettia paremmin se päätti toteuttaa tunnetun konsulttiyrityksen ehdottaman halpalentoyhtiöstrategian. Halpalentoyhtiöstrategiaa pidettiin FBS:n kannalta taloudellisesti parhaana vaihtoehtona, koska vaikutti todennäköiseltä, että ehdotettu maksutaulukko, joka sisälsi kannustinjärjestelmiä, lisäisi kohdennettujen ja asteittain pienevien taloudellisten kannustimien ansiosta liikennettä Schönefeldin lentoasemalla lyhyellä aikavälillä.
(103)
FBS:n mukaan halpalentoyhtiöstrategia oli erittäin onnistunut. Schönefeldin matkustajamäärät kasvoivat huomattavasti Berliinin muiden lentoasemien matkustajamääriä vähentämättä. FBS korosti, että lisääntynyt liikenne johti tulojen kasvuun, minkä ansiosta taloudelliset vaikeudet pystyttiin pian ylittämään. Jo vuonna 2006 FBS:n tulos (EBIT) nousi ensimmäistä kertaa positiiviseksi. FBS:n mukaan positiivinen kehitys haluttiin varmistaa, sillä se oli erityisen tärkeää uuden lentoaseman rahoituksen kannalta.
(104)
FBS totesi, että vuonna 2003 käynnistetty strateginen muutos oli merkittävä taloudellisista syistä ja että FBS oli toiminut järkevästi toimivan markkinataloussijoittajan tavoin. Halpalentoyhtiöstrategiaa koskevan liiketoimintasuunnitelman perusteella FBS oli olettanut, että lentoaseman pitäminen ei enää jatkossa olisi tappiollista. FBS viittasi selvitykseen, jonka se oli tilannut tilintarkastusyhteisöltä […], jäljempänä ’ensimmäinen asiantuntijaselvitys’. Kyseinen selvitys valmistui vuonna 2007 ja vahvisti, että markkinataloussijoittajan näkökulmasta halpalentoyhtiöstrategian toteuttaminen ja siihen liittyvän maksutaulukon käyttöönotto oli järkevää.
(105)
FBS väitti, että yksittäiset sopimukset, jotka oli tehty tiettyjen halpalentoyhtiöiden kanssa ennen vuoden 2004 maksutaulukon voimaantuloa, olivat tarpeellisia halpalentoyhtiöstrategian toteuttamisen kannalta, jotta FBS voisi tarjota lentoyhtiöille kannustimia sijoittautua Schönefeldin lentoasemalle. FBS viittasi myös toiseen selvitykseen, joka oli tilattu tilintarkastusyhteisöltä […] ja joka myös valmistui vuonna 2007. Kyseisessä selvityksessä konsulttiyritys analysoi toimenpiteen 3 muodostamien sopimusten tuottavuutta ja totesi, että tehdessään kunkin sopimuksen FBS oli toiminut järkevän markkinataloussijoittajan tavoin. Kaikki yksittäiset sopimukset eri lentoyhtiöiden kanssa oli tehty puhtaasti taloudellisten seikkojen perusteella, ja niiden tavoitteena oli ollut parantaa FBS:n taloudellista tilannetta lyhyellä aikavälillä.
(106)
FBS väitti, että vuoden 2003 Easyjet-sopimus oli merkittävä tekijä halpalentoyhtiöstrategian toteuttamisen kannalta ja ettei se ole valtiontukea. Halpalentoyhtiöstrategia oli luonut Easyjetille, joka on yksi Euroopan johtavista halpalentoyhtiöistä, kannustimen perustaa tukikohta Schönefeldin lentoasemalle.
(107)
Easyjetin kanssa vuonna 2003 tehdyn sopimuksen ansiosta FBS pystyi houkuttelemaan myös muita lentoyhtiöitä Schönefeldin lentoasemalle. Easyjetin kanssa tehdyn sopimuksen ansiosta (sekä sen ansiosta, että Easyjetillä oli velvollisuus sijoittaa tietty vähimmäismäärä ilma-aluksia Schönefeldin lentoasemalle) kummankin sopijapuolen suunnitteluvarmuus lisääntyi ja Schönefeldin tuottavuus parantui huomattavasti.
(108)
FBS totesi, että vuoden 2003 Easyjet-sopimus ei olennaisesti eronnut vuoden 2004 taulukosta eikä myöskään sisältänyt perusteetonta etua. FBS huomautti lisäksi, että vuoden 2007 Easyjet-muutossopimuksessa nimenomaisesti viitattiin vuoden 2006 taulukkoon, jota sovellettiin kyseisenä ajankohtana.
(109)
FBS korosti myös, että yksittäiset sopimukset halpalentoyhtiöiden kanssa oli tehty ennen vuoden 2005 ilmailun suuntaviivojen antamista ja, ainakin joidenkin sopimusten osalta, ennen komission hyväksymää päätöstä asiassa Charleroi (31).
(110)
FBS:n mukaan terminaalissa B sijaitsevien tilojen vuokraaminen Easyjetille ei antanut lentoyhtiölle erityisetua. Kokonainen terminaali oli osoitettu Easyjetin käyttöön taloudellisista ja käytännöllisistä syistä, koska kyseisen lentoyhtiön matkustajamäärät Schönefeldillä olivat suuret. Easyjet maksoi tiloista normaalin markkinahinnan mukaista vuokraa, joka oli sovittu Schönefeldin muiden vuokrahintojen perusteella. Terminaalialueiden osoittaminen tietyn lentoyhtiön käyttöön on yleinen käytäntö sekä saksalaisilla että kansainvälisillä lentoasemilla. Easyjetille ei ollut myöskään myönnetty mainontaoikeuksia, jotka olisivat antaneet sille etua muihin lentoyhtiöihin nähden, sillä Easyjetille oli myönnetty oikeus asettaa tuotemerkkinsä esille vain lähtöselvitysalueella. Sama oikeus oli myös muilla lentoyhtiöillä.
6. SAKSAN ESITTÄMÄT HUOMAUTUKSET
6.1 Valtion vaikutus
(111)
Saksa totesi, että FBS:n varat eivät olleet valtion määräysvallassa eikä niiden käytön voida katsoa johtuvan valtiosta. Saksan mukaan asianomaisia kannustimia ja alennuksia ei rahoitettu julkisin varoin, vaan ne olivat yksityisoikeuden säännösten nojalla toimivan yrityksen liiketoimintaan liittyviä toimenpiteitä.
(112)
Tältä osin Saksa totesi, että vaikka FBS ja sen tytäryhtiöt olivat osittain valtion omistuksessa, ne eivät kuitenkaan olleet osa julkishallintoa vaan nimenomaisesti alistettu kilpailun ja vapaiden markkinoiden periaatteille. Saksa lisäsi, että julkiset osakkaat odottivat FBS:n tuottavan voittoa.
6.2 Hallinta- ja voitonjakosopimus (toimenpide 1)
(113)
Saksa katsoi, että hallinta- ja voitonjakosopimus ei sisältänyt ristiintukemista, joka voitaisiin katsoa valtiontueksi.
(114)
Saksa huomautti, että julkisoikeuden sekä Euroopan unionin lainsäädännön (32) nojalla Berliinin lentoasemat olivat keskenään sidoksissa siten, että niiden voidaan katsoa muodostaneen yhden lentoasemajärjestelmän. Lentoasemajärjestelmän tarkoituksena oli, että eri lentoasemat katsottaisiin yhdeksi lentoasemaksi, jolla on useita kiitoratoja. FBS ja BFG on näin ollen katsottava yhdeksi yritykseksi. Saksa korosti, että komissio on itse viitannut hallinto- ja voitonjakosopimukseen, yhteiseen IT-infrastruktuuriin, keskitettyihin tärkeimpiin toimintoihin ja yhtenäisiin liiketoimintasuunnitelmiin kriteereinä sille, että konsernin yksittäiset yritykset voidaan katsoa epäitsenäisiksi yksiköiksi (33).
(115)
Saksan mukaan voitonjakoon ei liittynyt Schönefeldin kustannusten siirtämistä Tegelin ja Tempelhofin lentoasemille. Sillä ei myöskään ollut vaikutusta Tegelin lentoasemamaksuihin. Kaikkien kolmen lentoaseman maksut määriteltiin kunkin lentoaseman kustannusten perusteella.
(116)
Lisäksi Saksa huomautti, että FBS, kuten mikä tahansa muu yritys, noudatti strategista suunnitelmaa, jonka tavoitteena oli tuottaa voittoa pitkällä aikavälillä. Suunnitelman keskeinen elementti oli yhden lentoaseman perustaminen Berliiniin Schönefeldin lentoaseman paikalle.
6.3 Vuoden 2004 taulukon oikeudellinen pätevyys
(117)
Saksan mukaan komission menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä esittämä alustava päätelmä, jonka mukaan maksutaulukot, joita toimivaltainen osavaltion viranomainen ei ole ehdoitta hyväksynyt, eivät ole päteviä (34), ei kuvasta asianmukaisella tavalla Saksassa vallinnutta oikeudellista tilannetta. Osavaltion toimivaltaisen viranomaisen säädöksen Luftverkehrs-Zulassungs-Ordnung 43 a §:n (35) mukaisesti antama hyväksyntä ei ollut edellytys sille, että maksutaulukko voitaisiin katsoa oikeudellisesti päteväksi. Saksan liittovaltion ylimmän yleisen tuomioistuimen, jäljempänä ’Bundesgerichtshof’, ja Saksan alemman asteen tuomioistuinten vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan lentoasemien julkaistut maksutaulukot muodostavat Saksan siviililainsäädännössä tarkoitetut yleiset sopimusehdot (saksaksi Allgemeine Geschäftsbedingungen) (36). Tämä merkitsee, että maksutaulukot muodostivat osan sopimusehdoista, joita tarjottiin oletusarvoisesti lentoasemaa käyttäville lentoyhtiöille riippumatta siitä, oliko toimivaltainen viranomainen hyväksynyt asianomaista maksutaulukkoa (37).
(118)
Saksan mukaan Landgericht Potsdam on 20 päivänä lokakuuta 2004 antamassaan tuomiossa (38), johon komissio viittaa menettelyn aloittamista koskevan päätöksen 22 kohdassa, tulkinnut olosuhteet virheellisesti. Lisäksi kyseisestä tuomiosta valitettiin. Valituksen osalta Brandenburgin ylempi alueellinen tuomioistuin, jäljempänä ’Brandenburgisches Oberlandesgericht’, antoi oikeudellisen ohjeistuksen (saksaksi richterlicher Hinweis), jonka mukaan Landgericht Potsdamin tuomio olisi kumottava. Saksa huomautti, että menettelyn taustalla oleva kantelu sittemmin peruutettiin kiistan osapuolten välisen sopimuksen johdosta. Näin ollen Landgericht Potsdamin tuomion ei olisi koskaan pitänyt tulla lainvoimaiseksi, vaan se mitätöityi kantelun peruuttamisen myötä, vaikka sitä ei nimenomaisesti olekaan kumottu. Saksa ilmoitti, että Landgericht Potsdam on jälkeenpäin tarkistanut lain tulkintaansa ja on hyvin samankaltaisessa asiassa hylännyt Schönefeldin maksutaulukkoa koskevan kantelun.
6.4 Yksittäiset sopimukset FBS:n ja tiettyjen lentoyhtiöiden välillä (toimenpiteet 2 ja 3)
(119)
Saksa totesi, että maksujärjestelmää ja yksittäisiä sopimusjärjestelyjä eri lentoyhtiöiden kanssa Schönefeldin lentoasemalla olisi tarkasteltava halpalentoyhtiöstrategian toteuttamisen taustaa vasten.
(120)
Saksa katsoi, että kyseisen strategian osalta Berliinin lentoasemat eivät kilpailleet keskenään, sillä ne muodostivat yhden lentoasemajärjestelmän. Schönefeld täydensi Tegelin toimintaa helpottamalla sen kapasiteettipainetta, sillä Tegel toimi kapasiteettinsa ylärajoilla. Halpalentoyhtiöstrategia oli laillinen välillinen keino ohjata liikennettä. Se ei vähentänyt matkustajamääriä Tegelin lentoasemalla. Matkustajamäärät päinvastoin kasvoivat huomattavasti molemmilla lentoasemilla muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista edeltävinä vuosina. Lisäksi, kun otetaan huomioon maantieteellinen etäisyys, Berliinin lentoasemat eivät myöskään kilpailleet Leipzigin, Dresdenin, Hampurin tai Lyypekin lentoasemien kanssa eivätkä etenkään hintatietoisista halpalentoyhtiömatkustajista.
(121)
Saksan mukaan halpalentoyhtiöstrategian toteuttamisen kannalta oli tärkeää saada houkuteltua Schönefeldin lentoasemalle ankkurikäyttäjä, joka pitäisi sitä tukikohtanaan. Kyseinen toimenpide olisi ensimmäinen askel lentoaseman liikennemäärien kasvattamisessa ja lentoaseman tekemisessä houkuttelevammaksi myös muille lentoyhtiöille. Mikäli Schönefeldin lentoasemalla olisi sovellettu samoja ehtoja kuin Tegelin lentoasemalla, ankkurikäyttäjän houkutteleminen lentoasemalle olisi ollut mahdotonta, mikä voidaan nähdä myös 1990-luvun epäonnistuneista yrityksistä vakuuttaa lentoyhtiöitä muuttamaan Tegelin lentoasemalta Schönefeldille. Liikenteen suuntaamiseksi Schönefeldille ja Schönefeldin kapasiteetin hyödyntämisen tehostamiseksi oli ollut tärkeää luoda kannustimia lentoliikenteelle Schönefeldin lentoasemalla. Lentoyhtiöille myönnettiin tällaisia kannustimia halpalentoyhtiöstrategian toteuttamisen yhteydessä. Kyseisiin kannustimiin kuuluivat maksutaulukot, joihin sisältyi määräalennuksia ja muita taloudellisia kannustimia.
(122)
Halpalentoyhtiöstrategian toteuttaminen vaati yksittäisten sopimusten tekemistä useiden lentoyhtiöiden kanssa ennen vuoden 2004 taulukon voimaantuloa, jotta Schönefeldin tuottamia tappioita voitaisiin pienentää mahdollisimman nopeasti ja jotta lentoasema pystyisi saavuttamaan suotuisan aseman tuolloin nopeasti kasvaneilta halpalentoyhtiömarkkinoilta. Tältä osin Saksa huomautti, että lentoaseman maksutaulukon muodollinen muuttaminen olisi edellyttänyt paljon hallinnollista työtä eikä sitä olisi voitu toteuttaa riittävän nopealla aikataululla, jotta halpalentoyhtiöstrategiaa olisi voitu ryhtyä toteuttamaan mahdollisimman pian eli vuoden 2003 loppuun mennessä.
(123)
Saksa väitti, että FBS oli toiminut markkinataloussijoittajan tavoin hyväksyessään tarkasteltavana olevat toimenpiteet, sillä sen liiketoimintapäätökset perustuivat halpalentoyhtiöstrategiaan ja yksittäiset sopimukset oli tehty konsultin laatiman järkevän liiketoimintasuunnitelman perusteella. Saksa viittasi myös tilintarkastusyhteisöjen […] ja […] toteuttamiin arviointeihin, jotka FBS oli tilannut arvioidakseen, olivatko halpalentoyhtiöstrategia ja yksittäiset sopimukset sopusoinnussa markkinataloussijoittajaperiaatteen kanssa. Tilintarkastajat totesivat näin olleen.
(124)
Saksan mukaan tilintarkastajat päättelivät sekä strategisen suunnan muuttamista koskevan päätöksen että taloudellisten kannustimien järjestelmän käyttöönoton osalta, että markkinataloussijoittaja olisi vastaavassa tilanteessa tehnyt samat päätökset. […] laski vuoden 2003 Easyjet-sopimuksen ja taulukossa 6 lueteltujen sopimusten osalta niiden nettonykyarvot, jotka osoittautuivat positiivisiksi, ja siten katsoi, että markkinataloussijoittaja olisi toiminut samoin kuin FBS. […] esitti kuitenkin epäilynsä sopijapuolten määrittämästä vuoden 2003 Easyjet-sopimuksen alkuperäisestä kestosta. […] katsoi, että sopimuskauden pituus (10 vuotta + optio jatkaa sopimusta vielä 10 vuodella) huomioon ottaen järkevä markkinataloussijoittaja todennäköisesti olisi sopimuksen tekemisen yhteydessä ottanut huomioon suunnitellun sopimuksen vaikutukset tulevaan BER-lentoasemaan, joka oli tarkoitus avata ennen vuoden 2003 Easyjet-sopimuksen umpeutumista (39). […] mukaan vuoden 2003 Easyjet-sopimus olisi vaikuttanut negatiivisesti BER-lentoasemaa koskeviin maksuihin, jotka FBS:n oli mahdollista neuvotella muiden liikenteenharjoittajien kanssa, ja siten myös perustettavan lentoaseman tuottavuuteen. Saksa kuitenkin huomautti, että vuoden 2003 Easyjet-sopimuksen alkuperäistä kestoa koskeva huoli ei enää ole perusteltu, sillä kyseistä sopimusta on muutettu vuoden 2007 Easyjet-muutossopimuksella. Kyseinen sopimus sisälsi säännöksen, jonka mukaan vuoden 2003 Easyjet-sopimuksen voimassaolo päättyy BER-lentoaseman avaamiseen, jonka silloisen aikataulun mukaan oli määrä tapahtua vuonna 2011.
(125)
Lisäksi huomautuksissaan kolmansien huomautuksista Saksa katsoi, että eräiden kolmansien osapuolten lausunnot vuoden 2004 maksutaulukosta ja halpalentoyhtiöiden kanssa tehdyistä yksittäisistä sopimuksista ovat osittain virheellisiä ja irrotettu asiayhteydestään. Saksa korosti, että Schönefeldin maksutaulukon tarkoituksena oli kannustaa lentoyhtiöitä avaamaan reittejä uusiin määränpäihin. Lisäksi se ei ollut syrjivä, sillä mikä tahansa lentoyhtiö, joka pystyisi houkuttelemaan riittävän määrän matkustajia Schönefeldin lentoasemalle tai joka avaisi uusia reittejä tai vuoroja Schönefeldiltä, hyötyisi alennuksista.
6.5 Vuoden 2004 Easyjet-vuokrasopimus (toimenpide 4)
(126)
Saksa korosti, että Easyjet vuokraa vain osaa (24 %) terminaalin B käytettävissä olevasta alueesta. Saksan mukaan terminaalin tietyllä alueella sijaitsevien toimistotilojen ja lähtöselvitystiskien osoittaminen tietyn lentoyhtiön käyttöön on yleinen käytäntö kansainvälisillä lentoasemilla eikä se siten ole etuuskohtelua.
(127)
Easyjetille myönnetyn yksinoikeuden osalta Saksa korosti, että ottaen huomioon Easyjetin suuret matkustajamäärät, terminaalin B käyttö ei puhtaasti käytännöllisistä syistä ollut mahdollista muille lentoyhtiöille, sillä yksin Easyjetin matkustajamäärät ylittivät terminaalin kapasiteetin.
(128)
Saksa huomautti myös, että myös muille lentoyhtiöille oli myönnetty yksinoikeus käyttää terminaalien tiettyjä alueita Schönefeldin lentoasemalla. Esimerkiksi Lufthansa-konsernilla (Condor, Sun-Express ja Germanwings) oli alun perin yksinoikeus käyttää terminaalia D, joka rakennettiin vuosina 2004-2005.
(129)
Lisäksi Saksa kiisti eräiden kolmansien osapuolten esittämät toimenpidettä 4 koskevat huomautukset ja väitti, että kyseisten osapuolten mainitsemat vuokratiedot ovat virheellisiä eikä niitä ole näytetty toteen. Easyjetin maksama vuokra oli määritetty Schönefeldin lentoaseman yleisen vuokratason perusteella. Saksa katsoi, että toisin kuin eräät kolmannet väittävät, Schönefeldin vuokratasoa ei voi verrata Tegelin vuokratasoon.
(130)
Easyjetin terminaalin B erityisestä matkatavaroiden käsittelylaitteistosta mahdollisesti saaman edun osalta Saksa totesi, että kyseisen laitteiston on valmistanut sama yritys kuin terminaalin A laitteiston ja että se oli suunniteltu samoja teknisiä standardeja noudattaen. Röntgenteknologian takia terminaalin B laitteisto oli kuitenkin monimutkaisempi ja siten sen tekninen kapasiteetti oli alhaisempi ja matkatavaroiden kuljetusaika pidempi ja sen vika-alttius oli suurempi. Tältä osin terminaalin B matkatavaroiden käsittelytilat tosiasiallisesti asettivat Easyjetin epäsuotuisaan asemaan terminaalissa A toimiviin lentoyhtiöihin nähden. Lisäksi terminaalirakennusten pohjaratkaisuista johtuen matkatavaroiden kuljettaminen terminaalista A odottavaan ilma-alukseen vei vähemmän aikaa kuin terminaalissa B. Myös tämä asetti Easyjetin epäsuotuisaan asemaan terminaalissa A toimiviin lentoyhtiöihin nähden.
(131)
Saksa väitti, että toisin kuin eräät kolmannet olivat huomauttaneet, matkatavaroiden käsittelytiloja ei ollut varusteltu Easyjetiä varten. Röntgenlaite oli vain lisätty olemassa olevaan matkatavaroiden käsittelyjärjestelmään vuonna 2003 turvallisuussyistä.
(132)
Lopuksi Saksa totesi, että päätös Easyjetin matkustajaliikenteen sijoittamisesta terminaaliin B oli tehty ei-syrjivien ja asianmukaisten kriteerien perusteella ilman julkista tarjouskilpailua. Tämä ei ollut tällaisissa tapauksissa Saksan lainsäädännön eikä Euroopan unionin lainsäädännön nojalla kiellettyä. Kun Easyjet päätti käynnistää toiminnan Schönefeldin lentoasemalla vuonna 2004, oli Saksan mukaan selvää, että kyseisen liikenteenharjoittajan osuus koko lentoaseman liikenteestä olisi heti alusta lähtien merkittävä. Niinkin pian kuin vuonna 2004 Easyjetin osuus olikin jo 30 prosenttia koko lentoaseman liikenteestä. Oli siis asianmukaista ja järkevää keskittää Easyjetin toiminta yhteen terminaaliin, ja terminaali B katsottiin tarkoitukseen sopivimmaksi terminaaliksi sen vapaan kapasiteetin takia. Saksan mukaan toimenpide ei rajoittanut tai estänyt muiden liikenteenharjoittajien pääsyä Schönefeldin lentoasemalle, sillä lentoaseman kapasiteetti oli riittävä palvelemaan kaikkia potentiaalisesti kiinnostuneita liikenteenharjoittajia.
7. TOIMENPITEIDEN ARVIOINTI
(133)
SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltion myöntämä taikka valtion varoista muodossa tai toisessa myönnetty tuki, joka vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua suosimalla jotakin yritystä tai tuotannonalaa, ei sovellu sisämarkkinoille, siltä osin kuin se vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.
(134)
SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa määrätyt arviointiperusteet ovat kumulatiivisia. Jotta voidaan selvittää, onko kyseessä oleva toimenpide SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea, kaikkien seuraavien edellytysten on siis täytyttävä. Rahoitustuen on:
-
oltava valtion myöntämää taikka valtion varoista myönnettyä,
-
suosittava jotain yritystä tai tuotannonalaa,
-
vääristettävä tai uhattava vääristää kilpailua ja
-
vaikutettava jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.
(135)
Nyt käsiteltävänä olevassa asiassa Saksa on katsonut, että FBS on toiminut johdonmukaisesti samalla tavalla kuin kannattavuusnäkymien perusteella toimiva järkevä markkinataloussijoittaja olisi toiminut vastaavassa tilanteessa. Arvioitavat toimenpiteet eivät näin ollen anna sellaista taloudellista etua, jota asianomainen yritys ei olisi saanut normaaleissa markkinaolosuhteissa. Mikäli näin on, FBS:n toteuttamat toimenpiteet eivät ole valtiontukea.
7.1 Markkinataloussijoittajaperiaate - yleisiä huomioita
(136)
Arvioidakseen, antaako julkisen yhtiön ja kolmannen osapuolen välillä tavaroiden tai palvelujen toimittamisesta tehty sopimus taloudellista etua kyseiselle kolmannelle osapuolelle, komissio tutkii, toteuttaisiko kannattavuusnäkymien perusteella toimiva järkevä markkinataloussijoittaja vastaavanlaisia toimenpiteitä vastaavissa olosuhteissa. Julkisen yhtiön, kuten FBS:n, ja oletetun järkevän markkinataloussijoittajan toimintaa on vertailtava sen suhteen, miten markkinataloussijoittaja olisi toiminut asianomaisen liiketoimen yhteydessä, sekä kaikki kyseisenä ajankohtana saatavilla olleet tiedot ja ennustettavat kehitysnäkymät myöhemmistä tapahtumista riippumatta.
(137)
Asianomaisen julkisen yhtiön oletettu tuotto on näin ollen keskeisessä asemassa asian kannalta. Tämä ei kuitenkaan välttämättä merkitse sitä, että sijoittajan olisi sitouduttava liiketoimeen vain lyhyen aikavälin tuoton saamiseksi, jotta voitaisiin katsoa, ettei liiketoimi ole valtiontukea. Unionin tuomioistuin on todennut, että julkisen sektorin sijoittajan toimintaa on verrattava pitkän aikavälin tuottoa tavoittelevaan yksityiseen sijoittajaan (40).
(138)
Nyt käsiteltävänä olevassa asiassa komissio arvioi ensin, olisiko FBS:n vuodesta 2003 toteuttaman halpalentoyhtiöstrategian voitu katsoa tuottavan keskipitkällä tai pitkällä aikavälillä positiivisia tuloksia ja olisiko Schönefeldin aseman sulkeminen ollut kannattavuusnäkökulmasta katsottuna järkevää. Sen jälkeen komissio analysoi muodollisen tutkintamenettelyn alaiset toimenpiteet markkinataloussijoittajaperiaatteen valossa ja päätteli, etteivät kyseiset toimenpiteet ole valtiontukea.
7.2 Alustava analyysi: FBS:n strategisten vaihtoehtojen arviointi markkinataloussijoittajan näkökulmasta
(139)
Taloudelliset olosuhteet, joissa FBS harjoitti liiketoimintaa Schönefeldin lentoasemalla 1990-luvun alkupuolelta vuoteen 2003 on kuvattu edellä 2, 3.1 ja 3.2 kohdassa.
(140)
Kuten kyseisissä kohdissa on kuvattu, FBS toimi myös muiden Berliinin lentoasemien, eli Tempelhofin ja Tegelin, pitäjänä. Alusta lähtien Tempelhofin infrastruktuuria ei pidetty mahdollisen laajennuksen kannalta sopivana sen erityispiirteiden ja keskusta-alueella sijainnin takia. Tegel puolestaan oli nykyaikainen lentoasema ja kokonaisuudessaan houkuttelevampi lentoyhtiöiden ja matkustajien kannalta kuin Schönefeldin lentoasema, sillä sen infrastruktuuri oli modernimpi ja se sijaitsi lähempänä kaupungin keskustaa. Jo 1990-luvulla Tegel toimi kapasiteettinsa ylärajoilla, eikä sitä voitu enää merkittävästi laajentaa pitkän aikavälin kapasiteettirajoitusten välttämiseksi. Sitä vastoin Schönefeld oli suurimmaksi osaksi vajaakäytössä ja sitä voitaisiin tarvittaessa laajentaa.
(141)
Toinen tärkeä elementti tässä yhteydessä on suunnitelma siitä, että kaikki Berliinin lentoasemat korvattaisiin yhdellä lentoasemalla, joka sijoitettaisiin Schönefeldiin. Kuten johdanto-osan 14 kappaleessa todetaan, päätös hankkeen toteuttamisesta vahvistettiin muodollisesti toukokuussa 1996 tehdyllä sopimuksella, jonka allekirjoittajia olivat Saksan liittohallitus sekä Berliinin ja Brandenburgin osavaltiot.
(142)
Kolmas tärkeä elementti on epäonnistunut yritys siirtää liikennettä Tegelin lentoasemalta Schönefeldiin 1990-luvulla sekä se, että 1990-luvun loppupuolen pysähtyneisyyden jälkeen Schönefeldin liikennemäärät laskivat tasaisesti vuosien 2000 ja 2003 välisenä aikana, kunnes julkisten viranomaisten oli myönnettävä, että Berliinin lentoasemien yksityistämishanke oli epäonnistunut.
(143)
Tämän seurauksena julkiset viranomaiset ja FBS ryhtyivät vuonna 2003 tutkimaan erilaisia strategisia vaihtoehtoja FBS:n liiketoiminnalle. Kuten edellä on todettu, suunnitelmaa uudesta, Schönefeldiin sijoitettavasta ja osaa sen infrastruktuuria hyödyntävästä yhdestä Berliinin lentoasemasta ei tuolloin kyseenalaistettu (41). FBS:n ja julkisten viranomaisten tavoitteena oli siis löytää optimaalinen strategia Schönefeldin lentoasemalle vuodesta 2003 BER-lentoaseman avaamiseen saakka, jonka oli määrä tapahtua vuonna 2011. Tässä yhteydessä, kuten edellä johdanto-osan 28 kappaleessa on todettu, FBS ja julkiset viranomaiset tilasivat tutkimuksen konsultilta, jäljempänä ’konsultin tutkimus’, jonka strategiasuositus koski halpalentoyhtiöiden houkuttelemista Schönefeldin lentoasemalle (halpalentoyhtiöstrategia).
(144)
Halpalentoyhtiöstrategian (vaihtoehto 1) lisäksi FBS:n vaihtoehtoina oli myös jatkaa Schönefeldillä siihen saakka toteutettua strategiaa (vaihtoehto 2) tai tilapäisesti sulkea Schönefeld uuden BER-lentoaseman avaamiseen saakka (vaihtoehto 3).
7.2.1 Vertailu vaihtoehtojen 1 ja 2 välillä
(145)
Kuten jäljempänä osoitetaan, keskipitkän ja pitkän aikavälin kannattavuusnäkymien perusteella FBS:n asemassa toimivan järkevän markkinataloussijoittajan olisi ollut järkevää valita vaihtoehto 1 vaihtoehdon 2 sijasta.
Konsultin selvitys
(146)
Kuten johdanto-osan 29 ja 30 kappaleessa on selitetty, konsultti katsoi, että Berliinin lentoliikenteessä oli huomattavaa kasvupotentiaalia useasta rakenteellisesta syystä ja että muiden pääkaupunkien lentoasemiin verrattuna Berliinissä oli vuonna 2003 yhä huomattavaa potentiaalia lisätä halpalentoliikenteen määrää.
(147)
Konsultti vertasi Berliinin halpalentoliikennettä muiden suurten kaupunkien halpalentoliikenteeseen. Konsultti havaitsi erityisesti, että päivittäisten lentojen määrä pääkaupunkiseudun asukasta kohti oli huomattavasti alhaisempi Berliinissä (0,011) kuin muissa Euroopan suurissa kaupungeissa, kuten Lontoossa (0,029), Brysselissä (0,040), Kölnissä (0,030) ja Dublinissa (0,051). Lisäksi konsultti havaitsi, että halpalentojen osuus prosentteina kaikista lennoista oli huomattavasti alhaisempi Berliinissä muihin Euroopan suuriin kaupunkeihin verrattuna, ja arvioi, että kyseistä prosenttiosuutta voitaisiin lisätä […] prosentista vähintään […] prosenttiin ja mahdollisesti jopa […] prosenttiin.
(148)
Muiden suurten kaupunkien kokemusten perusteella konsultti arvioi, että jos halpalentoliikenteen kehittämiseen tähtääviin toimenpiteisiin ryhdyttäisiin, kaksi kolmasosaa halpalentoliikenteen lisäyksestä johtuisi uusista matkustajista eli matkustajista, jotka eivät lentäisi Berliiniin, mikäli toimenpiteistä johtuvia uusia halpalentoja ei olisi tarjolla (42). Konsultti katsoi, että osa uusista matkustajista saataisiin houkuteltua muiden liikennemuotojen, kuten junan tai linja-auton, käyttäjistä.
(149)
Analyysien perusteella konsultti ennusti, että halpalentoliikenne voisi lisätä liikenteen määrää Schönefeldin lentoasemalla yhteensä 600 000-900 000 matkustajalla vuodessa lyhyellä aikavälillä (eli vuosien 2003 ja 2005 välisenä aikana) ja 300 000 matkustajalla vuodessa keskipitkällä aikavälillä (eli vuosien 2005 ja 2010 välisenä aikana). Jyrkän kasvun johdosta Schönefeldin voitaisiin odottaa palvelevan 3,0-4,2 miljoonaa matkustajaa enemmän kuin vuonna 2003. Tämä tarkoitti, että FBS voisi odottaa kokonaismatkustajamäärän kasvavan Schönefeldin lentoasemalla 4,7-5,9 miljoonaan matkustajaan vuonna 2010 (43).
(150)
Seuraavaksi konsultti arvioi yksityiskohtaisesti halpalentoyhtiöstrategian toteutettavuutta Schönefeldin lentoasemalla ja kuvasi mahdolliset esteet sekä seikat, jotka voisivat haitata strategian onnistumista.
(151)
Konsultti analysoi ensin tarkasti halpalentoyhtiöiden operatiiviset vaatimukset, jotka poikkesivat perinteisten liikenteenharjoittajien vaatimuksista usealla eri tavalla. Konsultin analyysi perustui tilanteeseen eri eurooppalaisilla lentoasemilla, joilla oli halpalentotoimintaa. Konsultti havaitsi, että halpalentoyhtiöiden tärkeimmät vaatimukset olivat seuraavat:
-
lyhyt kääntymisaika (25-30 minuuttia (44)) - kaikkein tärkein vaatimus;
-
lentoasemapalvelut, jotka ovat mahdollisimman suppeat matkustajapalvelujen ja matkatavaroiden käsittelyn osalta mutta kuitenkin korkealaatuiset vaadittavien palvelujen osalta;
-
ilma-alukseen siirtyminen kävellen (45) kalliskäyttöisten matkustajasiltojen sijasta ja lyhyt etäisyys terminaalin ja asematasoalueen välillä;
-
yksinkertaiset ja toimivat infrastruktuurit ilman kalliita IT-järjestelmiä sekä helposti suunnistettavat ja yksinkertaiset reitit lentoasemalla;
-
riittävät maaliikenneyhteydet lentoasemalle;
-
porttien ja myynti- ja lähtöselvitystiskien sekä riittävien toimistotilojen osoittaminen yksinomaan tiettyjen halpalentoyhtiöiden käyttöön.
(152)
Konsultti totesi, että Schönefeld voisi yleisesti ottaen täyttää nämä vaatimukset. Etenkin lyhyet kääntymisajat olivat operatiivisesti mahdolliset toteuttaa Schönefeldin lentoasemalla. Lisäksi konsultti korosti lentoaseman erinomaisia linja-auto-, juna- ja tieyhteyksiä. Selvityksessä tuotiin kuitenkin esiin myös suhteellisen merkityksettömiä puutteita ja heikkouksia, jotka koskivat ilma-alukseen siirtymistä kävellen, terminaalialueiden ja toimistotilojen osoittamista yksinomaan tiettyjen lentoyhtiöiden käyttöön, helposti suunnistettavia reittejä lentoasemalla sekä terminaalin ja asematasoalueiden välisiä etäisyyksiä. Osittain niiden ratkaisujen perusteella, joita muilla halpalentoyhtiöiden käyttämillä lentoasemilla on toteutettu, konsultti suositteli, että Schönefeldillä toteutettaisiin joukko suhteellisen pieniä muutoksia, joiden ansiosta lentoasema voisi täyttää kaikki Schönefeldille sijoittautumisesta kiinnostuneiden halpalentoyhtiöiden vaatimukset. Suurimittaisia infrastruktuuri-investointeja tai merkittäviä infrastruktuurin muutostöitä ei katsottu tarvittavan. Ilma-alukseen kävellen siirtymisen osalta katsottiin, että toimintoa varten tarvittavat lisäportit voitaisiin lisätä olemassa olevaan infrastruktuuriin muutaman kuukauden kuluessa ja alhaisin kustannuksin.
(153)
Lisäksi konsultti arvioi kilpailupainetta, joka koskisi Schönefeldin halpalentotoimintoja, mikäli FBS päättäisi alkaa kehittää niitä. Konsultin päätelmä oli, että paine olisi vähäistä, etenkin siitä syystä, että lähimmät kansainväliset lentoasemat, joilla voisi olla merkittävää halpalentotoimintaa, kuten Dresden, Leipzig ja Hannover, olivat liian etäällä voidakseen aiheuttaa merkittävää kilpailupainetta. Konsultin mukaan tämä vahvisti näkemystä, jonka mukaan Berliinin alueen huomattavaa halpalentoliikennepotentiaalia voitaisiin hyödyntää Schönefeldin lentoasemalla.
(154)
Lisäksi konsultti kuvasi ja analysoi eri vaihtoehtoja, joiden avulla FBS voisi tarjota houkuttelevia lentoasemamaksuja halpalentoyhtiöille. Tämän seikan katsottiin olevan merkittävässä asemassa mahdollisessa halpalentoyhtiöstrategiassa. Onkin kiistatonta, että halpalentoyhtiöt, joiden lentojen hinnoittelupolitiikka perustuu niiden suuriin volyymeihin ja edullisiin hintoihin keskittyvään strategiaan, vaativat lentoasemien pitäjiltä edullisia lentoasemamaksuja. Lisäksi koska halpalentoyhtiöt yleensä liikennöivät kahden paikan välillä (point-to-point) säteittäisen kuljetustoiminnan (hub-and-spoke) sijasta, ne pystyvät avaamaan uusia reittejä ja sulkemaan vanhoja reittejä sekä lisäämään ja vähentämään lentoja hyvin joustavalla ja dynaamisella tavalla. Tämä lisää niiden mahdollisuuksia painostaa lentoasemien pitäjiä myöntämään niille mahdollisimman alhaiset lentoasemamaksut. Näin ollen oli selvää, että halpalentoyhtiöstrategia ei menestyisi ilman houkuttelevamman lentoasemamaksujärjestelmän toteuttamista Schönefeldillä.
(155)
Konsultin arvioimat vaihtoehdot koskivat i) lentoasemamaksujen yleistä hinnanalennusta, ii) määräalennuksia, iii) maksujen eriyttämistä tarjottujen palvelujen luonteen perusteella ja iv) edellä mainittujen perusvaihtoehtojen yhdistelmiä. Näiden vaihtoehtojen oikeudellisen ja taloudellisen arvioinnin perusteella konsultti suositteli lähestymistapaa, jossa yhdistetään lentoasemamaksujen yleinen hinnanalennus, määräalennus matkustajamaksuista ja maksujen eriyttäminen tarjotun palvelutason perusteella ja joka sisältäisi esimerkiksi vapautuksen pysäköintimaksuista, mikäli kääntymisaika olisi alle 30 minuuttia. Lentoasemamaksujen yleistä hinnanalennusta lukuun ottamatta kyseisten toimenpiteiden tarkoituksena oli antaa etua vain sellaisille halpalentoyhtiöille, jotka eivät vielä olleet sijoittautuneet Schönefeldin lentoasemalle, eikä liikenteenharjoittajille, jotka jo toimivat lentoasemalla. Strategian perusteluna oli houkutella uusia liikenteenharjoittajia ilman negatiivisia vaikutuksia lentoasemalla jo sijaitsevien liikenteenharjoittajien tuottamiin tuloihin.
(156)
Lopuksi konsultti kuvasi ja analysoi mahdollisia toimenpiteitä, joiden avulla voitaisiin lisätä muita kuin ilmailuun liittyviä tuloja. Tällaisia tuloja saadaan erityisesti ravintoloiden ja ruokaketjujen toiminnasta, pysäköinnistä, lentoasemakuljetuksista, mainostilan myynnistä jne. Suosituksissa otettiin huomioon ehdotetusta halpalentoyhtiöstrategiasta aiheutuvan odotetun liikenteen lisäyksen määrä ja tyyppi (46).
(157)
Konsultti noudatti selvityksessään asianmukaisia menetelmiä ja toteutti yksityiskohtaisen arvioinnin kaikkien asiaankuuluvien seikkojen perusteella. Etenkin halpalentoliikenteen potentiaalin määrittely, joka tehtiin Berliinin alueen erityispiirteiden sekä vertailukohteina käytettyjen suurten kaupunkien kokemusten perusteella, on toteutettu perusteellisesti. Lisäksi arviointi siitä, missä määrin muiden lentoasemien aiheuttama kilpailupaine voisi haitata halpalentoyhtiöstrategian toteuttamista, oli hyödyllinen ja analyysin päätelmät ovat järkeviä. Schönefeldille sijoittautumisesta kiinnostuneiden halpalentoyhtiöiden vaatimuksia koskeva arvio sekä kuvaus toimenpiteistä, joiden avulla Schönefeld pystyisi täyttämään kaikki edellä mainitut vaatimukset, on myös tehty perusteellisesti. Analyysi on järjestelmällinen ja hyvin yksityiskohtainen, kuten myös analyysi, joka koski halpalentoyhtiöiden houkuttelemiseksi suunniteltuja mahdollisia lentoasemamaksujärjestelmiä.
(158)
Lisäksi on todettava, että konsultti toimitti selvityksensä yhteydessä FBS:lle useita asiakirjoja, jotka yhdessä FBS:n laatimien asiakirjojen kanssa (mukaan lukien 5 päivänä syyskuuta 2003 päivätty ennakkorahoitussuunnitelma, joka sisälsi kannattavuusennusteet) muodostivat perustan FBS:n päätökselle toteuttaa halpalentoyhtiöstrategia. Taulukko 8 kuvaa, millaista taloudellista tulosta vuonna 2003 odotettiin halpalentoyhtiöstrategian toteuttamisesta tai sellaisen strategian toteuttamisesta, jossa FBS jatkaisi keskittymistä perinteiseen lentoliikenteeseen (toisen asiantuntijan tutkimuksessa mainittu ”vaihtoehto 1”). Halpalentoyhtiöstrategian osalta laadittiin kaksi skenaariota, pessimistinen skenaario ja realistinen skenaario, jotka eroavat toisistaan ennakoidun halpalentoliikenteen lisäyksen perusteella.
Taulukko 8
Vaihtoehtojen 1 ja 2 taloudelliset vaikutukset Schönefeldin lentoaseman odotetun voittomarginaalin osalta vuosina 2003-2012 (miljoonaa euroa)
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Voittomarginaali, jos halpalentoyhtiöstrategiaa ei toteuteta (vaihtoehto 1)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
Voittomarginaali, jos halpalentoyhtiöstrategia toteutetaan (vaihtoehto 2, pessimistinen skenaario)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
Voittomarginaali, jos halpalentoyhtiöstrategia toteutetaan (vaihtoehto 3, realistinen skenaario)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
Lähde:
FBS:n rahoitussuunnitelma
(159)
Edellä kuvatut realistisen ja pessimistisen skenaarion arviot perustuvat halpalentoliikenteen lisäyksen määrää koskeviin konsultin ennusteisiin. Arviot vahvistavat, että halpalentoyhtiöstrategian toteuttaminen johtaisi parempaan taloudelliseen tilanteeseen kuin vastakkainen tilanne, jossa FBS jatkaisi keskittymistä perinteisiin liikenteenharjoittajiin. Mikäli FBS valitsisi vaihtoehdon 1, se tuottaisi edelleen merkittäviä tappioita aina vuoteen 2012 saakka, eivätkä kyseiset tappiot olennaisesti pienentyisi ajan myötä. Sitä vastoin halpalentoyhtiöstrategian toteuttamisen voitiin katsoa johtavan tappioiden huomattavaan ja tasaiseen pienentymiseen ajan mittaan, ja realistisen skenaarion mukaan yhtiöstä tulisi jälleen tuottava vuodesta 2009 alkaen.
(160)
Näin ollen keskipitkän ja pitkän aikavälin kannattavuusnäkymien perusteella toimiva järkevä markkinataloussijoittaja olisi katsonut konsultin selvityksen ja FBS:n omien ennusteiden muodostavan luotettavan perustan strategisen päätöksen tekemiseksi. Siten järkevän markkinataloussijoittajan kannalta olisi ollut järkevää valita vaihtoehto 1 vaihtoehdon 2 sijasta.
Ensimmäisen asiantuntijan selvitys
(161)
Kuten aiemmin on mainittu, FBS tilasi selvityksen tilintarkastusyhteisöltä […], jäljempänä ’ensimmäinen asiantuntija’, tarkoituksena toteuttaa stressitesti niiden tietojen osalta, jotka olivat FBS:n saatavilla, kun se päätti toteuttaa halpalentoyhtiöstrategian, jäljempänä ’ensimmäisen asiantuntijan selvitys. Kyseinen selvitys valmistui vuonna 2007, ja sen päätelmänä oli, että markkinataloussijoittajan näkökulmasta halpalentoyhtiöstrategian toteuttaminen ja siihen liittyvän maksutaulukon, eli vuoden 2004 taulukon, käyttöön ottaminen oli järkevää. Ensimmäinen asiantuntija perusti analyysinsä vuodelta 2003 peräisin oleviin asiakirjoihin ja etenkin FBS:n vuosiksi 2004-2012 laatimaan rahoitussuunnitelmaan sekä asiakirjoihin, jotka konsultti laati FBS:lle toteuttamansa tutkimuksen yhteydessä.
(162)
Ensimmäisen asiantuntijan päätelmät vastaavat konsultin selvityksessä esitettyjä päätelmiä. Vaikka ensimmäisen asiantuntijan selvitys ei ole tärkeä komission arvioinnin kannalta, se osaltaan vahvistaa, että järkevän markkinataloussijoittajan olisi ollut järkevää valita vaihtoehto 1 vaihtoehdon 2 sijasta.
Päätelmä
(163)
Edellä esitetyn perusteella keskipitkän ja pitkän aikavälin kannattavuusnäkymien perusteella FBS:n asemassa toimivan järkevän markkinataloussijoittajan olisi ollut järkevää valita vaihtoehto 1 vaihtoehdon 2 sijasta vuonna 2003.
7.2.2 Vaihtoehto 3 verrattuna vaihtoehtoihin 1 ja 2
(164)
Kuten edellä on mainittu, yksi mahdollinen vaihtoehto FBS:lle olisi ollut Schönefeldin sulkeminen (vaihtoehto 3) ainakin BER-lentoaseman avaamiseen asti. FBS olisi voinut tehdä kyseisen päätöksen myös ennen vuotta 2003 (jolloin FBS päätti käynnistää halpalentoyhtiöstrategian) sekä sen jälkeen. Saatavilla olevien asiakirjojen perusteella vaikuttaa siltä, ettei FBS koskaan harkinnut tätä vaihtoehtoa vakavasti, tai ei ainakaan vuoden 1992 hallinta- ja voitonjakosopimuksen tekemisen jälkeen. Kyseisen vaihtoehdon etuja ei myöskään analysoitu konsultin selvityksessä.
(165)
Kun arvioidaan, olisiko kannattavuusnäkymien perusteella toimiva järkevä markkinataloussijoittaja pitänyt kyseistä vaihtoehtoja edullisempana kuin vaihtoehtoja 1 ja 2, on tärkeää ottaa BER-hanke huomioon. Kuten johdanto-osan 14 kappaleessa todetaan, yhden, koko Berliinin aluetta palvelevan lentoaseman perustamisen suunnittelu aloitettiin tammikuussa 1992, ja 20 päivänä kesäkuuta 1993 ilmoitettiin, että Schönefeldin eteläpuolinen alue, joka sijaitsi lentoaseman vieressä, oli yksi mahdollinen uuden BER-lentoaseman infrastruktuurin sijoituskohde. Näin ollen jo vuosina 1992-1993 oli tiedossa, että Berliinin uusi lentoasema tultaisiin todennäköisesti sijoittamaan Schönefeldiin. Päätös vahvistettiin 28 päivänä toukokuuta 1996 tehdyllä sopimuksella, jonka allekirjoittajia olivat Saksan liittotasavalta sekä Berliinin ja Brandenburgin osavaltiot, eikä sijoituspaikasta ole enää sittemmin keskusteltu.
(166)
Edellä esitetyn perusteella Schönefeldin sulkemiseen olisi järkevän markkinataloussijoittajan kannalta liittynyt merkittäviä haittoja. Ensiksi on muistettava, että vaikka Tempelhof lopetti asteittain toimintaansa, Tegel oli 1990-luvulta lähtien toiminut yhä useammin kapasiteettinsa ylärajoilla ja, kuten Taulukko 1 osoittaa, Tegelin liikennemäärät olivat kasvaneet merkittävästi (47). Tegel ei kuitenkaan missään olosuhteissa pystyisi huolehtimaan koko Berliinin alueen liikennemääristä. Schönefeldiä tarvittiin riittävän lentoasemakapasiteetin varmistamiseksi Berliinissä, ja sen sulkeminen olisi aiheuttanut merkittävän kapasiteettivajeen. Vuosien 1991 ja 2003 välisenä aikana Schönefeld vastasi 13-20 prosentista Berliinin matkustajalentoliikenteen kokonaismäärästä. Schönefeldiä tarvittiin erityisesti ruuhka-aikoina eli aikoina, joina Berliinistä liikennöitiin suuria tilauslentomääriä. Lisäksi Schönefeld oli merkittävä lentoasema rahtilentojen kannalta, sillä toisin kuin Tegelillä, Schönefeldillä oli ympärivuorokautinen toimilupa ja sitä voitiin käyttää myös yölentoihin. Tegelin ja Tempelhofin lentoasemia ei myöskään olisi voitu laajentaa riittävästi pitkän aikavälin kapasiteettirajoitusten välttämiseksi (48).
(167)
Schönefeldillä puolestaan oli merkittävää ylikapasiteettia, minkä takia se pystyi huolehtimaan myös ylimääräisestä liikenteestä. Kuten Taulukko 1 osoittaa, Schönefeld auttoi lisäämään Berliinin lentoliikenteen määrää huomattavasti ja erityisesti halpalentoyhtiöstrategian käynnistämisen jälkeen vuonna 2003. Vuosien 2003 ja 2006 välisenä aikana Berliinin matkustajamäärät lisääntyivät 13,3 miljoonasta 18,4 miljoonaan matkustajaan, ja yli 80 prosenttia tästä kasvusta hoidettiin Schönefeldin lentoaseman kautta. Näin ollen Schönefeldin sulkeminen olisi merkittävästi vähentänyt Berliinin mahdollisuuksia palvella olemassa olevaa lentoliikennettä ja lisätä lentoliikenteen määrää.
(168)
Mahdollisuus, että lentoaseman sulkeminen voisi aiheuttaa kapasiteettivajeen lentoaseman sijaintialueella ja rajoittaa mahdollisuuksia lisätä lentoliikenteen määrää kyseisellä alueella, ei välttämättä itsessään riittäisi pelottamaan julkisen politiikan tavoitteiden sijasta kannattavuusnäkymien perusteella toimivaa järkevää markkinataloussijoittajaa sulkemasta lentoasemaa. Nyt käsiteltävänä olevassa tapauksessa Schönefeldin sulkemisella ja sen vaikutuksilla Berliinin alueen lentoasemainfrastruktuurin kapasiteettiin ja siten myös alueen koko lentoliikenteeseen olisi ollut merkittäviä seurauksia Berliinin alueen tulevan BER-lentoaseman toiminnan kannalta heti alusta lähtien. Mikäli Schönefeld olisi suljettu, BER-lentoasema olisi joutunut aloittamaan toimintansa huomattavasti huonommissa olosuhteissa; liikennemäärät olisivat olleet huomattavasti alhaisemmat kuin jos Schönefeld olisi pidetty toiminnassa. Tämä seikka olisi estänyt FBS:n asemassa toimivaa järkevää markkinataloussijoittajaa sulkemasta Schönefeldin lentoasema, koska toimenpide olisi vaikuttanut yhtiön kannattavuuteen.
(169)
Jos Schönefeld olisi suljettu ennen BER-lentoaseman avaamista, FBS:n olisi pitänyt luoda BER-lentoaseman liikenne tyhjästä. Sen olisi pitänyt saada Tegelillä toimivat lentoyhtiöt siirtämään toimintansa uudelle lentoasemalle (sen sijaan, että ne vain lopettaisivat toimintansa) ja lentoyhtiöt, jotka eivät vielä toimi Berliinissä, käynnistämään operaationsa myös siellä. Tällainen tilanne olisi ollut huomattavasti epäsuotuisampi kuin tilanne, jossa Schönefeld olisi yhä toiminnassa BER-lentoaseman avaamishetkellä. Jälkimmäisessä skenaariossa huomattava osa uuden lentoliikenteen liikenteestä seuraisi luonnollisella tavalla Schönefeldin lentoasemalla jo toimivien lentoyhtiöiden toiminnasta, mukaan lukien myös ne lentoyhtiöt, jotka on saatu houkuteltua lentoasemalle halpalentoyhtiöstrategian avulla vuodesta 2003 lähtien.
(170)
Lisäksi Schönefeldin sulkemisella olisi ollut kauaskantoisia hallinnollisia vaikutuksia BER-hankkeeseen. Lentoaseman sulkeminen olisi aiheuttanut sitä koskevan toimiluvan peruuttamisen. Tällöin uuden lentoaseman avaaminen olisi edellyttänyt kokonaan uuden suunnitteluprosessin ja toimiluvan. Mikäli Schönefeld puolestaan jatkaisi toimintaansa, BER-lentoaseman avaaminen edellyttäisi vain Schönefeldin toimiluvan laajentamista, eli hallinnollinen prosessi olisi huomattavasti kevyempi, ja lisäksi se vaatisi paljon vähemmän kustannuksia ja aikaa ja epätietoisuus prosessin tuloksesta olisi merkittävästi vähäisempi. Mikäli hanke olisi edellyttänyt kokonaan uuden suunnitteluprosessin ja toimiluvan, etenkin hankkeen ympäristövaikutusten arvioinnin epävarma lopputulos olisi lisännyt epätietoisuutta merkittävästi. Lisäksi yleensä yleisen hyväksynnän saaminen kokonaan uudelle lentoasemahankkeelle on paljon haastavampaa kuin jo toiminnassa olevan infrastruktuurin laajennushankkeelle.
(171)
Toiminnan lopettaminen Schönefeldin lentoasemalla olisi myös johtanut irtisanomiskustannuksiin ja tarpeeseen palkata, rekrytoida ja kouluttaa uutta henkilöstöä myöhemmin, kun BER-lentoasema avataan. Tämä olisi voinut aiheuttaa ylimääräisiä kustannuksia ja operatiivisia ongelmia verrattuna skenaarioon, jossa Schönefeldin henkilöstö voi siirtyä uudelle lentoasemalle sen avaamisen jälkeen.
(172)
Edellä kuvattuja näkökohtia on vaikea kvantifioida, etenkin siksi, että ne koskevat tulevan lentoaseman taloudellista tilannetta lyhyellä, keskipitkällä sekä pitkällä aikavälillä. On kuitenkin selvää, että niillä on merkittäviä vaikutuksia taloudellisiin edellytyksiin, joiden perusteella BER-lentoasema avataan ja joiden perusteella se toimii, ja jopa koko tämän FBS:n kannalta strategisesti hyvin tärkeän hankkeen toteutuskelpoisuuteen. Siten jopa pelkän laadullisen analyysin perusteella on katsottava, että kyseisiä negatiivisia seikkoja on pidettävä riittävän painavina ja merkittävämpinä kuin etuja, kuten kiinteiden kustannusten säästöjä, joita voitaisiin odottaa syntyvän Schönefeldin sulkemisesta. Näin etenkin, jos voidaan ennakoida, että Schönefeldin halpalentoliikenteen lisäämiseen tähtäävällä strategialla saataisiin aikaan liikevoittoa.
7.2.3 Alustavan analyysin päätelmä
(173)
Edellä kuvatun perusteella voidaan päätellä, että järkevän markkinataloussijoittajan näkökulmasta Schönefeldin sulkeminen ei olisi ollut järkevää vuoden 1992 ja BER-lentoaseman avaamisen välisenä aikana. Lisäksi vuonna 2003 valittavana olleista kolmesta vaihtoehdosta kannattavuusnäkymien perusteella toimiva järkevä markkinataloussijoittaja olisi valinnut vaihtoehdon 1, eli halpalentoyhtiöstrategian, vaihtoehtojen 2 ja 3 sijasta. Osana kyseistä strategiaa sijoittaja olisi tarjonnut halpalentoyhtiöille edullisia lentoasemamaksuja (ja/tai taloudellisia kannustimia, jotka vähentäisivät lentoasemamaksujen kustannuksia) saadakseen houkuteltua uusia toimijoita Schönefeldin lentoasemalle.
7.3 Hallinta- ja voitonjakosopimusta (toimenpide 1) koskeva arviointi
(174)
Ottaen huomioon Schönefeldin jatkuvat tappiot komissio esitti menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessään epäilynsä siitä, onko FBS toiminut järkevän markkinataloussijoittajan tavoin kattaessaan Schönefeldin tuottamat tappiot konsernitasolla Tegelin ja Tempelhofin lentoasemien tuottamilla voitoilla (49).
(175)
Hallinta- ja voitonjakosopimus allekirjoitettiin 6 päivänä elokuuta 1992 eli paljon ennen asiassa Aéroports de Paris annetun tuomion (50) antamista 12 päivänä joulukuuta 2000. Saksan viranomaisilla oli perusteltu syy olettaa, että lentoasemainfrastruktuurin rahoitus ei ole valtiontukea, ja siten kyseisiä toimenpiteitä ei myöskään tarvinnut ilmoittaa komissiolle. Tämän takia komissio ei voi nyt kyseenalaistaa ennen tuomion Aéroports de Paris (51) antamista eli ennen 12 päivää joulukuuta 2000 myönnettyjen rahoitustoimenpiteiden laillisuutta valtiontukisääntöjen nojalla (52). Näin ollen hallinta- ja voitonjakosopimus voidaan mahdollisesti katsoa valtiontueksi vain kyseisestä päivämäärästä alkaen. Komission tutkinta kyseisen toimenpiteen osalta rajoittuu näin ollen ajallisesti ajanjaksoon 12 päivästä joulukuuta 2000 muodollisen tutkintamenettelyn aloittamisen päivämäärään.
(176)
Kuten Saksa on todennut, hallinta- ja voitonjakosopimusten tekeminen konsernin sisällä on normaalin liiketoimintakäytännön mukaista etenkin yritysverotuksen kannalta. Lisäksi konserniin kuuluvan yrityksen tappioiden kattaminen saman konsernin toisen yrityksen tuotoilla on myös tavanomaista. Tällainen toimenpide voidaan toteuttaa voitonjakosopimuksen muodossa, tai emoyhtiö voi yksinkertaisesti jakaa osinkoa tytäryhtiöilleen. Pelkästään se seikka, että FBS-konserni on tehnyt hallinta- ja voitonjakosopimuksen vuonna 1992 ja pitänyt sen voimassa, ei merkitse, että toimenpide olisi valtiontukea.
(177)
Kuten komissio on todennut markkinataloussijoittajaperiaatteen osalta: ”[Y]rittäjien investointipäätösten osalta on käytettävä laajaa harkintavaltaa. [Markkinataloussijoittajaa koskevia] periaatteita on kuitenkin sovellettava, kun on todistettu kohtuullisella varmuudella, että julkisten varojen myöntämiselle ei ole olemassa muuta uskottavaa selitystä kuin että se on valtiontukea. Laajaa harkintavaltaa on sovellettava myös ristikkäistukeen, jota julkisen yritysryhmän tuottava osa myöntää ryhmän tappiolliselle osalle. Yksityisten yritysten osalta lähestymistapaa on sovellettava silloin, kun joko asianomaisella yrityksellä on käytössä strateginen suunnitelma, jonka pitkän aikavalin tuottonäkymät ovat hyvät, tai jos ristikkäistuki tuottaa nettohyötyä koko yritysryhmälle. Tapauksissa, joissa todetaan ristikkäistuen olemassaolo julkisessa holdingyhtiössä, komissio ottaa huomioon yritysten samankaltaiset strategiset tavoitteet huomioon.” (53)
(178)
Nyt käsiteltävänä olevassa asiassa ristiintukemisen ei näin ollen voida katsoa antavan taloudellista etua Schönefeldin lentoasemalle, mikäli tuki sisältyy strategiseen suunnitelmaan, jonka pitkän aikavälin tuottonäkymät ovat hyvät, tai mikäli se tuo hyötyä koko FBS-konsernille.
(179)
Edellä 7.2.2 kohdassa mainituista syistä vähintään vuodesta 1992 lähtien eli paljon ennen asiassa Aéroports de Paris annettua tuomiota (54) on ollut selvää, että on ollut järkevää pitää Schönefeldin lentoasema toiminnassa sen sulkemisen sijasta, vaikka se tuottaisikin tappioita usean vuoden ajan. Schönefeldin sulkeminen olisi aiheuttanut vakavaa taloudellista vahinkoa BER-lentoasemalle (jonka tulevana Berliinin ainoana lentoasemana odotettiin tuottavan voittoa ainakin pitkällä aikavälillä), ja se olisi voinut antaa myös aihetta epäillä koko kyseisen merkittävän strategisen hankkeen toteuttamiskelpoisuutta. Päätös rakentaa yksi, koko Berliiniä palveleva lentoasema ei perustunut pelkästään maankäytön suunnitteluun tai ympäristönäkökohtiin vaan myös liikennemäärien odotettuun kasvuun ja tulojen lisääntymiseen. Kuten komission päätöksessä, jossa hyväksyttiin BER-lentoasemalle annettava rahoitustuki, on todettu, hankkeen onnistuminen perustui Berliinin liikennemäärien odotettuun kasvuun (55) yhdellä ainoalla lentoasemalla (56). Jotta Schönefeld voitaisiin pitää toiminnassa ja mahdollisesti muuttaa tuottavaksi lentoasemaksi (saamalla ensin lentoyhtiöt sijoittautumaan Schönefeldille ja toteuttamalla sen jälkeen halpalentoyhtiöstrategia), oli tarpeellista varmistaa sen elinkelpoisuus rahoittamalla sen toimintaa Tegelin ja Tempelhofin lentoasemien tuottamilla voitoilla. Näin ollen ristiintukeminen sisältyi nyt käsiteltävässä asiassa ”pidemmällä aikavälillä voittoa tuottavaan strategiseen suunnitelmaan” ja tuotti koko FBS-konsernille pitkällä aikavälillä etua verrattuna tilanteeseen, jossa Schönefeld olisi suljettu. FBS saattoi siten odottaa näiden pitkän aikavälin etujen (uuden koko Berliinin aluetta palvelevan lentoaseman onnistunut avaaminen ja tuottava toiminta sekä halpalentoyhtiöstrategian käynnistämisen jälkeen muutaman vuoden kuluessa Schönefeldin toiminnasta saatavat odotetut tuotot) olevan merkittävämpiä kuin Schönefeldin ennen BER-lentoaseman avaamista tuottamat tappiot.
(180)
Hallinta- ja voitonjakosopimuksen tekeminen ja ylläpitäminen ja Schönefeldin lentoaseman pitäminen toiminnassa eivät näin ollen ole FBS-konsernin Schönefeldille antamaa taloudellista etua (57). Hallinta- ja voitonjakosopimuksen tekeminen ja toteuttaminen 12 päivästä joulukuuta 2000 lähtien ei siten ole valtiontukea.
7.4 FBS:n ja eri lentoyhtiöiden välillä tehdyt sopimukset: alustavat huomiot
(181)
Ennen FBS:n ja eri lentoyhtiöiden välillä tehtyjen sopimusten arviointia on tuotava esiin eräitä alustavia huomioita, etenkin unionin yleisen tuomioistuimen asiassa Charleroi antaman tuomion (58), jäljempänä ’Charleroi-tuomio’, taustaa vasten. Kyseinen tuomio on annettu nyt käsiteltävänä olevan asian muodollisen tutkintamenettelyn aloittamisen jälkeen.
7.4.1 Markkinataloussijoittajaperiaatteen soveltaminen FBS:n ja eri lentoyhtiöiden välillä tehtyihin sopimuksiin
(182)
Eräät kolmannet osapuolet ovat todenneet, että sopimukset antoivat taloudellista etua asianomaisille lentoyhtiöille, koska sopimuksissa tarjotut ehdot poikkesivat Schönefeldin lentoasemalla sovelletuista lentoasemamaksuja koskevista yleisistä säännöistä tai koska samoja ehtoja ei tarjottu tasapuolisesti kaikille lentoyhtiöille.
(183)
Näiden väitteiden perusteella keskeisin esiin nouseva kysymys on seuraava: mikäli julkisen yrityksen määräysvallassa olevalla lentoasemalla on käytössä julkistettu maksuja koskeva järjestelmä ja mikäli lentoaseman pitäjä tarjoaa alennuksia kyseisistä maksuista tai taloudellisia kannustimia, joilla on sama vaikutus kuin alennuksilla (59), antavatko kyseiset alennukset ja kannustimet (60) jo itsessään ja kaikissa olosuhteissa taloudellista etua asianomaisille lentoyhtiöille?
(184)
Vastaus kysymykseen on kieltävä. Charleroi-tuomiossa, joka koskee Vallonian alueen antamaa alennusta tietylle lentoyhtiölle lentoasemalla, jonka lentoasemamaksujen asettaminen oli Vallonian alueen vastuulla, unionin yleinen tuomioistuin totesi seuraavaa: ”Pelkästään se, että käsiteltävänä olevassa asiassa Vallonian alueella on säädäntövaltaa lentoasemamaksujen vahvistamisessa, ei sulje pois sitä, että mainittuja maksuja koskevan alennusjärjestelmän tutkinta on tehtävä markkinatalouden ehdoin toimivan yksityisen sijoittajan periaatteen valossa, koska yksityinen toimija voi ottaa käyttöön tällaisen järjestelmän.” (61) Tästä seuraa, että lentoasemamaksuja koskevat alennukset (tai taloudelliset kannustimet, jotka pienentävät lentoyhtiöistä lentoaseman pitäjälle virtaavaa nettorahamäärää) eivät automaattisesti anna taloudellista etua. Jotta voidaan arvioida, antavatko ne taloudellista etua, on arvioitava, olisiko kannattavuusnäkymien perusteella toimiva järkevä markkinataloussijoittaja suostunut myöntämään vastaavat alennukset ja kannustimet asianomaiselle liikenteenharjoittajalle (62).
(185)
Lentoaseman pitäjänä toimivalla järkevällä markkinataloussijoittajalla voisi olla lukuisia syitä olla tarjoamatta samoja ehtoja kaikille lentoyhtiöille. Erityisesti voisi olla järkevää tarjota erityisiä taloudellisia kannustimia (markkinointiavustukset mukaan lukien) ja erityisiä alennuksia julkistetuista lentoasemamaksuista sellaisille lentoyhtiöille, jotka houkuttelevat lentoasemalle paljon matkustajia. Tällaisia suotuisia ehtoja voidaan objektiivisesti perustella liikennemäärien odotetulla lisääntymisellä sekä matkustajamäärien lisääntymisen mukana seuraavilla muilla kuin ilmailuun liittyvillä tuloilla (63). Lisäksi ehtoja voidaan perustella sillä, että lentoyhtiöiden maksamista lentoasemamaksuista syntyvä matkustajakohtainen kate voi matkustajamäärien vuoksi olla absoluuttisesti mitattuna huomattava, vaikka alennukset ja taloudelliset kannustimet pienentäisivätkin kyseistä katetta.
(186)
Lentoaseman pitäjänä toimiva järkevä markkinataloussijoittaja voi ottaa huomioon lukuisia seikkoja määrittäessään lentoyhtiöille tarjoamiaan ehtoja. Liikennemäärän odotetun lisääntymisen lisäksi kyseisiin seikkoihin voivat kuulua myös ajankohta, jolloin sopimuksesta lentoyhtiön kanssa neuvotellaan (sekä lentoaseman silloinen tilanne etenkin kapasiteetin käytön osalta), reitit, joilla lentoyhtiö aikoo liikennöidä (64), lentoyhtiön operatiiviset vaatimukset lentoasemaa kohtaan, lentoyhtiön edellyttämät lentoasemapalvelut ja niiden ominaispiirteet, lentoyhtiöiden painostus lentoaseman pitäjää kohtaan neuvottelujen aikana (65) jne.
(187)
On siten perusteltua, että lentoaseman pitäjänä toimiva järkevä markkinataloussijoittaja tarjoaa erilaisia ehtoja eri lentoyhtiöille lentoasemamaksujen ja taloudellisten kannustimien osalta joko kahdenvälisten sopimusten kautta tai alennusjärjestelminä tai taloudellisia kannustimia koskevina järjestelminä (66), jotka sisältyvät säädöksiin, joissa maksut asetetaan. Jotta voidaan arvioida, antavatko tällaiset alennukset ja taloudelliset kannustimet taloudellista etua, on määritettävä, voisiko lentoaseman pitäjä kohtuullisesti olettaa päätöksensä tarjota alennuksia tai kannustimia olevan tuottava eli johtavan suurempiin voittoihin (tai pienempiin tappioihin) kuin vastakkaisessa tilanteessa.
(188)
Toisin kuin eräät kolmannet osapuolet ovat väittäneet lentoaseman pitäjien lentoyhtiöille kahdenvälisten sopimusten kautta tarjoamista ehdoista (mukaan lukien erityiset uusien reittien avaamisesta maksettavat avustukset), joita ei myönnetä julkistettuun maksutaulukkoon sisältyvistä yleisistä alennusjärjestelmistä tai taloudellisia kannustimia koskevista järjestelmistä, järkevällä markkinataloussijoittajalla ei ole mitään syytä varmistaa, että kyseiset ehdot perustuvat kaikkiin liikenteenharjoittajiin sovellettaviin yleisiin ja läpinäkyviin kriteereihin. Neuvotellessaan kahdenvälisestä sopimuksesta lentoyhtiön kanssa järkevän markkinataloussijoittajan odotetaan ottavan huomioon kaikki lentoyhtiön ehdottamien palvelujen olennaiset piirteet etukäteen määritettyjen läpinäkyvien kriteerien sijasta, jotka voisivat rajoittaa sen neuvottelumahdollisuuksia. Näin ollen kolmansien osapuolten väitteet FBS:n tarjoamien alennusten ja taloudellisten kannustimien läpinäkyvyyden puutteesta ovat käsiteltävänä olevassa tapauksessa markkinataloussijoittajaperiaatteen soveltamisen kannalta epäolennaisia.
7.4.2 Vuoden 2004 taulukon ja FBS:n ja eri lentoyhtiöiden välillä tehtyjen kahdenvälisten sopimusten lainmukaisuus kansallisen lainsäädännön nojalla
(189)
Kysymys siitä, onko vuoden 2004 taulukko tullut voimaan kansallisen lainsäädännön nojalla, mikä on tärkeä kysymys Saksan lainsäädännön kannalta, on epäolennainen markkinataloussijoittajaperiaatteen soveltamisen kannalta. Se että alennuksia yleisesti sovellettavista lentoasemamaksuista tai taloudellisia kannustimia, joilla on vastaava vaikutus, on myönnetty kahdenvälisten sopimusten nojalla eikä julkaistuun maksutaulukkoon sisältyvän yleisen järjestelmän perusteella, on epäolennaista. Järkevä markkinataloussijoittaja voi halutessaan myöntää alennuksia ja kannustimia kummankin mekanismin kautta, eikä kyseisen päätöksen kannattavuus riipu valitusta mekanismista. Näin ollen kysymys siitä, tarjosiko FBS ehtoja tietyille lentoyhtiöille voimassa olevan, sovellettavan maksutaulukon vai kahdenvälisten järjestelyjen kautta, on epäolennainen.
(190)
Lisäksi kysymys siitä, oliko FBS:llä kansallisen lainsäädännön nojalla oikeus tehdä kahdenvälisiä sopimuksia, joiden ehdot poikkeavat sovellettavan maksutaulukon ehdoista (67), on myös epäolennainen. Kuten unionin yleinen tuomioistuin on todennut Charleroi-tuomiossaan: ”[- -] se, menetteleekö tuen myöntäjä kansallisen oikeuden mukaisesti, ei ole sellainen seikka, joka on otettava huomioon ratkaistaessa sitä, onko viimeksi mainittu toiminut markkinatalouden ehdoin toimivan yksityisen sijoittajan periaatteen mukaisesti vai myöntänyt taloudellisen edun EY 87 artiklan 1 kohdan vastaisesti.” (68)
7.4.3 Tegelin lentoasemalla toimiville lentoyhtiöille tarjottujen sopimusehtojen vaikutukset
(191)
Eräät kolmannet osapuolet ovat katsoneet huomautuksissaan, että Tegelin lentoasemalla toimivat lentoyhtiöt tukivat Schönefeldin lentoasemalla toimivien lentoyhtiöiden toimintaa alhaisten lentoasemamaksujen ja muiden suotuisien ehtojen kautta. Väitetty ristiintukeminen perustui siihen, että FBS tasoitti Schönefeldin alhaisten lentoasemamaksujen vaikutukset Tegelin korkeilla lentoasemamaksuilla.
(192)
Kyseisissä huomautuksissa oletetaan, että Schönefeldillä tarjotut ehdot eivät ole valtiontukea vain, jos ne vastaisivat Tegelin lentoasemalla tarjottuja ehtoja.
(193)
Tämä on kuitenkin virheellinen olettamus. Ensiksi Tegelin ja Schönefeldin lentoasemat poikkeavat toisistaan myös monilla muilla tavoin kuin lentoasemamaksujen osalta; etenkin niiden infrastruktuurit sekä etäisyys kaupungin keskustasta poikkesivat toisistaan. Ne eivät siten ole täysin korvattavissa keskenään. Tämä voidaan nähdä esimerkiksi ennen halpalentoyhtiöstrategian toteuttamista tehdyssä epäonnistuneessa yrityksessä saada lentoyhtiöitä siirtämään toimintansa Tegelin lentoasemalta Schönefeldille.
(194)
Lentoyhtiöiden ei myöskään ole pakko toimia joko Tegelin tai Schönefeldin lentoasemalla. Näiden vaihtoehtojen lisäksi lentoyhtiöillä on kaksi muutakin vaihtoehtoa: ne voivat olla toimimatta kummallakaan lentoasemalla tai ne voivat toimia kyseisillä lentoasemilla pienemmässä mittakaavassa (sekä siirtää ilma-aluksensa ja miehistönsä muille kuin Berliinin reiteille, sillä halpalentoyhtiöt pystyvät nopeasti mukauttamaan kapasiteettiaan muuttuneiden markkinaolosuhteiden mukaisiksi). Mikäli FBS vaatisi Schönefeldin lentoasemalle sijoittautumista harkitsevalta lentoyhtiöltä vastaavien ehtojen hyväksymistä kuin Tegelin lentoasemalla, kyseinen lentoyhtiö voisi hylätä suunnitelmansa ja päättää olla liikennöimättä kummaltakaan lentoasemalta tai supistaa toimintaansa Berliinissä.
(195)
Näin ollen järkevän markkinataloussijoittajan ei olisi ollut syytä ottaa huomioon Tegelissä sovellettavia ehtoja Schönefeldin maksutasoa määritettäessä. Tätä samaa perustelua noudattaen, ja ottaen huomioon Tempelhofin lentoaseman rajattu taloudellinen merkitys ja sen toiminnan supistaminen ja lakkauttaminen, järkevän markkinataloussijoittajan ei olisi syytä ollut ottaa huomioon myöskään Tempelhofissa sovellettavia ehtoja Schönefeldin maksutasoa määritettäessä.
7.4.4 Markkinataloussijoittajaperiaatteen soveltaminen lentoaseman ja lentoyhtiöiden välillä tehtyihin sopimuksiin
(196)
Komissio huomauttaa, että käsiteltävänä olevaan asiaan liittyvät sopimukset on nähtävä osana halpalentoyhtiöstrategiaa, jonka odotettiin johtavaan positiivisiin tuloksiin Schönefeldin lentoasemalla keskipitkällä ja pitkällä aikavälillä.
(197)
Jotta voidaan arvioida, antavatko kyseiset sopimukset taloudellista etua, on arvioitava, olisiko järkevä markkinataloussijoittaja sopimusten tekopäivänä odottanut kyseisten sopimusten johtavan suurempiin voittoihin kuin muussa tapauksessa olisi voitu saavuttaa. Suurempi voitto määritetään sopimusten odotettujen lisätuottojen (joilla tarkoitetaan tuottoja, joiden odotetaan syntyvän sopimuksen tekemisen seurauksena, vähennettynä tuotoilla, joiden odotetaan syntyvän, jos sopimusta ei tehdä) ja niistä johtuvien odotettujen lisäkustannusten (joilla tarkoitetaan kustannuksia, joiden odotetaan syntyvän sopimuksen tekemisen seurauksena, vähennettynä kustannuksilla, joiden odotetaan syntyvän, jos sopimusta ei tehdä) erotuksen perusteella. Saaduista rahavirroista vähennetään vielä asianmukainen diskonttokorko.
(198)
Lisäksi analyysissa on otettava huomioon kaikki muut liiketoimeen liittyvät asianmukaiset lisätuotot ja -kustannukset. Eri elementtejä (lentoasemamaksuja koskevat alennukset, markkinointiavustukset, muut taloudelliset kannustimet) ei pidä arvioida erikseen. Kuten Charleroi-tuomiossa todetaan: ”Yksityinen sijoittaja -arviointiperustetta sovellettaessa on [- -] tarpeen tarkastella liiketoimea kokonaisuudessaan, jotta voidaan varmistaa, ovatko valtion elin ja sen valvonnassa oleva elin yhdessä toimineet järkevän markkinataloustoimijan tavoin. Komissiolla on näet velvollisuus ottaa riidanalaisia toimenpiteitä arvioidessaan huomioon kaikki merkitykselliset seikat ja niiden asiayhteys [- -].” (69)
(199)
Odotetuissa lisätuotoissa on otettava huomioon etenkin lentoasemamaksuista saadut tuotot, myönnetyt alennukset, sopimuksen perusteella odotettu liikennemäärän lisäys sekä lisääntyneestä liikenteestä seuraavat muuhun kuin ilmailuun liittyvät tuotot. Odotetuissa lisäkustannuksissa on otettava huomioon etenkin ylimääräiset toiminta- ja investointikulut, joita ei syntyisi ilman sopimusta, sekä markkinointiavustuksista ja muista taloudellisista kannustimista aiheutuneet kustannukset.
7.5 Vuoden 2003 Easyjet-sopimusta (toimenpide 2) koskeva arviointi
(200)
Vuoden 2003 Easyjet-sopimus tehtiin ennen vuoden 2004 taulukon voimaantuloa. Alun perin sopimus tehtiin 10 vuoden ajaksi, minkä lisäksi sopimus sisälsi option jatkaa sopimuskautta vielä 10 vuodella.
(201)
Saksa toimitti todisteet hankkeen ennakoiduista taloudellisista näkymistä, jotka perustuivat etenkin FBS:n 17 päivänä joulukuuta 2003 eli ennen FBS:n ja Easyjetin välillä 19 päivänä joulukuuta 2003 allekirjoitettua sopimusta tekemiin ennusteisiin (ks. johdanto-osan 37 kappale). FBS oletti, että sopimus kasvattaisi toiminnan tulosta vuosittain vuosien 2004 ja 2012 välillä ja että kannattavuusraja saavutettaisiin vuonna 2010.
Taulukko 9
FBS:n ennusteet liikevoiton lisääntymisestä vuoden 2003 Easyjet-sopimuksen ansiosta (miljoonaa euroa)
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Liikevoitto ilman Easyjet-sopimusta
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
Easyjet-sopimuksen tuottama liikevoitto
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
Liikevoitto yhteensä
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(202)
Komissio katsoo, että kyseiset ennusteet ja niiden taustalla olevat oletukset muodostivat luotettavan perustan vuoden 2003 Easyjet-sopimuksen tekemiselle.
(203)
Vuoden 2003 Easyjet-sopimuksesta johtuvat liikennemääräennusteet määritettiin sen perusteella, montako ilma-alusta Easyjet sopimuksen mukaisesti tulee sijoittamaan Schönefeldin lentoasemalle ajan myötä, sekä […] prosentin kuormituskertoimen perusteella, mikä vaikutti olevan mahdollinen saavuttaa ottaen huomioon halpalentoyhtiöiden yleensä saavuttamat kuormituskertoimet.
(204)
Liiketoimintasuunnitelmassa otettiin huomioon kaikki asiaankuuluvia lisätuloja ja -kustannuksia koskevat ennusteet, ilmailuun ja muuhun kuin ilmailuun liittyvät tulolajit mukaan lukien, sekä Easyjetille tarjotuista kannustimista aiheutuvat kustannukset. Ennusteissa otettiin lisäksi erityisesti huomioon odotettu sopimuksesta ja sopimusehdoista johtuva liikennemäärien ja lentoliikenteen lisääntyminen.
(205)
Toteuttaakseen stressitestin kyseisen strategisen päätöksen osalta FBS antoi tilintarkastusyhteisölle […], jäljempänä ’toinen asiantuntija’, tehtäväksi arvioida, olisiko kannattavuusnäkymien perusteella toimiva järkevä markkinataloussijoittaja tehnyt kyseisen sopimuksen vuonna 2003. Kyseisessä arviossa, jäljempänä ’toisen asiantuntijan tutkimus’, käsiteltiin myös muiden lentoyhtiöiden kanssa tehtyjä sopimuksia. Arvio valmistui vuonna 2007.
(206)
Toinen asiantuntija perusti analyysinsä vuoden 2003 Easyjet-sopimuksen osalta edellä johdanto-osan 158 kappaleessa mainittuihin FBS:n laatimiin ennusteisiin.
(207)
Toinen asiantuntija tarkasti yksityiskohtaisesti FBS:n kustannus- ja tuottoennusteiden perusteet ja oikaisi FBS:n oletuksia sopimuksen tekohetkellä saatavilla olleiden tietojen perusteella tapauksissa, joissa asiantuntija katsoi, etteivät oletukset olleet asianmukaisia.
(208)
Toinen asiantuntija esimerkiksi lisäsi liiketoimintasuunnitelmaan […] miljoonaa euroa investointikustannuksia, jotka liittyivät lisäporttien rakentamiseen terminaaliin B Easyjetiä varten. Lisäksi se teki oikaisuja, jotta liiketoimintasuunnitelmassa otettaisiin huomioon, että FBS:n ennusteet oli laadittu alustavan Easyjet-sopimuksen perusteella, mikä poikkesi hieman lopullisesta versiosta. Toinen asiantuntija teki muutoksia myös liiketoimintasuunnitelmaan, jotta suunnitelma noudattaisi kaikilta osin tehdyn sopimuksen ehtoja.
(209)
Lisäksi toinen asiantuntija laski vuoden 2003 Easyjet-sopimuksen nettonykyarvon ajanjaksolle 2004-2007 FBS:n (edellä mainitulla tavalla oikaistujen) ennusteiden perusteella, sellaisena kuin ne olivat 30 päivänä joulukuuta 2003. Odotettujen (sekä saapuvien että lähtevien) kassavirtojen nettonykyarvo tietyn aikasarjan osalta tarkoittaa tarkasteltavan ajanjakson odotettujen kassavirtojen diskontattua summaa. Nettonykyarvo on työkalu, jota käytetään yleisesti hankkeiden tuottavuuden arvioinnissa. Toinen asiantuntija laski vuoden 2003 Easyjet-sopimuksen kumulatiivisen nettonykyarvon kunkin vuoden loppuun mennessä sopimuksen päättymiseen saakka. Tätä tarkoitusta varten toinen asiantuntija laski kassavirtojen diskonttauksessa käytettävän diskonttokoron perinteisen pääomahyödykkeiden hinnoittelumallin (Capital Asset Pricing Model) (70) perusteella, jotta diskonttokorko vastaisi FBS:n vuoden 2003 efektiivisiä pääomakustannuksia.
(210)
Saadut nettonykyarvot on esitetty seuraavassa taulukossa:
Taulukko 10
Vuoden 2003 Easyjet-sopimuksen odotettujen kassavirtojen nettonykyarvo
Kumulatiivinen nettonykyarvo vuoden lopussa (30.12.2003 mukaisen arvon perusteella laskettuna):
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
Nettonykyarvo
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(miljoonaa euroa)
Lähde:
Toisen asiantuntijan tutkimus.
(211)
Edellä luetellut nettonykyarvot ovat kaikki positiivisia ja vahvistavat, että vuoden 2003 Easyjet-sopimuksen tekeminen oli järkevä päätös.
(212)
Toinen asiantuntija huomautti kertomuksessaan, että FBS ei ollut huomioinut vuonna 2003 harkitessaan alkuperäisen Easyjet-sopimuksen (joka oli tarkoitus tehdä 10 vuoden ajaksi, minkä lisäksi sopimus sisälsi option jatkaa sopimuskautta vielä 10 vuodella) tekemistä sopimuksen vaikutusta BER-lentoasemaan. Kuten toinen asiantuntija huomautti, vuoden 2003 Easyjet-sopimus sellaisena kuin se oli alun perin laadittuna olisi yhä ollut voimassa useiden vuosien ajan BER-lentoaseman avaamisen jälkeen, minkä oli tarkoitus tapahtua vuonna 2011. Lisäksi sopimus sisälsi ehtoja, jotka olivat selvästi paljon suotuisammat kuin yleiset maksuehdot, jotka aiottiin ottaa käyttöön BER-lentoasemalla sen avaamisen jälkeen. Toisen asiantuntijan mukaan oli näin ollen olemassa riski, että vuoden 2003 Easyjet-sopimus voisi aiheuttaa muiden liikenteenharjoittajien taholta FBS:lle paineita pienentää BER-lentoasemalla sovellettavien yleisten maksuehtojen ja Easyjetin kanssa sovittujen ehtojen välisiä eroja. Vuonna 2003 tämä oli kuitenkin hyvin pieni riski, mitä ei voitu varmuudella ennustaa eikä varsinkaan kvantifioida halpalentoyhtiömarkkinoiden nopeiden muutosten vuoksi. Kyseinen riski ei myöskään koskaan toteutunut, sillä vuoden 2003 Easyjet-sopimus korvattiin vuoden 2007 Easyjet-muutossopimuksella, jonka voimassaolon oli määrä päättyä BER-lentoaseman avaamiseen.
(213)
Näin ollen toisen asiantuntijan tutkimus vahvistaa, että järkevä markkinataloussijoittaja olisi tehnyt vuoden 2003 Easyjet-sopimuksen.
(214)
On siis todettava, että vuoden 2003 Easyjet-sopimus ei ole valtiontukea.
7.6 Muiden lentoyhtiöiden kanssa tehtyjä sopimuksia (toimenpide 3) koskeva arviointi
(215)
FBS:n päätös tehdä sopimukset lentoyhtiöiden Ryanair, Germanwings, Volare, Icelandair, Norwegian Air Shuttle ja Aer Lingus kanssa perustui myös liikennemäärien lisääntymistä koskeviin ennusteisiin sekä odotettuihin lisätuloihin ja -kustannuksiin, joiden perusteella sopimusten tekeminen vaikutti olevan tuottava päätös.
(216)
Kunkin sopimuksen osalta ennusteet odotetuista liikennemääristä laskettiin liikenteenharjoittajan suunnittelemaan toimintaan perustuvien lentojen määrän ja niiden kuormituskertoimia koskevien kohtuullisten oletusten perusteella. Ennusteissa otettiin huomioon kaikki relevantteja lisätuloja ja -kustannuksia koskevat ennusteet, ilmailuun ja muuhun kuin ilmailuun liittyvät tulolajit mukaan lukien, sekä FBS:n kyseisille liikenteenharjoittajille tarjoamista kannustimista aiheutuvat kustannukset.
(217)
Kuten vuoden 2003 Easyjet-sopimuksen osalta, toinen asiantuntija suoritti FBS:n ennusteita koskevan stressitestin. Stressitestin perusteella sopimusten tekeminen kyseisten lentoyhtiöiden kanssa johtaisi suurempiin lisätuloihin kuin lisämenoihin jokaisena sopimusvuotena kyseisten sopimusten koko voimassaolon ajan (toisin kuin eräiden muiden, varovaisempien päätelmien mukaan). Toisen asiantuntijan päätelmän taustalla oli asiantuntijan oikaistujen ennusteiden perusteella suorittama kutakin sopimusta koskeva analyysi, jossa noudatettiin vastaavaa metodologiaa kuin edellä 7.4.4 ja 7.5 kohdassa. Toinen asiantuntija on tehnyt arvion ja oikaisut yksinomaan sellaisten tietojen ja ennusteiden perusteella, jotka ovat olleet FBS:n saatavilla sen arvioidessa sopimusten tekomahdollisuutta.
(218)
Toinen asiantuntija on laskenut ennakoidut nettonykyarvot kahdeksalle sopimukselle yhdeksästä niiden tekohetken ajankohtana ja niiden suunnitellun voimassaolon ajaksi. Kyseiset nettonykyarvot on esitetty alla olevassa taulukossa 11.
Taulukko 11
FBS:n ja eri halpalentoyhtiöiden välisten sopimusten nettonykyarvot
Lentoyhtiö / sopimus
Suunniteltu sopimuskausi
Sopimuksen juoksuajan nettonykyarvo
(euroa)
Ryanair (ensimmäinen sopimus)
1.5.2003-30.4.2004
(…)
Ryanair (toinen sopimus)
1.5.2003-30.4.2008
(…)
Germanwings (ensimmäinen sopimus)
26.10.2003-31.10.2006
(…)
Germanwings (toinen sopimus)
1.5.2004-30.4.2008
(…)
Volare
26.10.2003-31.3.2007
(…)
Icelandair
6.6.2004-31.3.2009
(…)
Norwegian Air Shuttle
29.3.2004-31.3.2009
(…)
Aer Lingus
30.3.2004-31.3.2009
(…)
Lähde:
Toisen asiantuntijan tutkimus.
(219)
Kuten taulukosta voidaan nähdä, kaikki nettonykyarvot ovat positiivisia. Näin ollen kannattavuusnäkymien perusteella toimivan järkevän markkinataloussijoittajan kannalta olisi ollut järkevää hyväksyä kyseisten sopimusten ehdot sopimusten tekopäivänä.
(220)
V-Birdin (71) osalta nettonykyarvoa ei määritetty. Toinen asiantuntija huomautti, että kyseisen sopimuksen osalta ei ollut tehty etukäteen liiketoimintasuunnitelmaa. Kyseisen sopimuksen ehdot ovat kuitenkin hyvin samanlaiset kuin Volaren kanssa tehdyssä sopimuksessa. Kyseiset sopimukset allekirjoitettiin lähes samanaikaisesti ja ne tehtiin lähes samoille ajanjaksoille (3,5 vuodeksi ja neljäksi vuodeksi). Sopimuksissa sovittiin vuoden 2003 taulukon soveltamisesta lentoasemamaksujen määrittämiseen sekä saman kannustimen ([…] miljoonaa euroa) myöntämisestä sekä Volarelle että V-Birdille. Sopimuksissa määrätyt toimintaehdot olivat hyvin samankaltaisia lentojen määrän ja ilma-alusten tyypin osalta. Lisäksi ajankohtana, jolloin sopimukset tehtiin, oli perusteltua olettaa, että kyseisten lentoyhtiöiden kuormituskertoimet olisivat samankaltaiset. Näin ollen asianomaisten sopimusten perusteella odotetut liikennemäärät olivat keskenään vertailukelpoiset. Lisäksi molempien sopimusten voitiin odottaa aiheuttavan samankaltaiset operatiiviset lisäkustannukset FBS:lle. Asianomaisten sopimusten samankaltaisuuksien perusteella on perusteltua päätellä, että V-Birdin kanssa tehty sopimus läpäisisi markkinataloussijoittajatestin.
(221)
Joka tapauksessa V-Bird keskeytti toimintansa 8 päivänä lokakuuta 2004 ja jätti konkurssihakemuksen. Hakemus hyväksyttiin 18 päivänä lokakuuta 2004, ja V-Bird asetettiin selvitystilaan tammikuun 2005 alussa. Näin ollen ei enää ole olemassa yritystä, joka olisi voinut hyötyä joko suoraan tai välillisesti mahdollisesta V-Birdin kanssa tehtyyn sopimukseen liittyvästä valtiontuesta.
(222)
Edellä kuvatun perusteella yksikään taulukossa 6 luetellusta sopimuksesta ei ole valtiontukea.
7.7 Vuoden 2004 Easyjet-vuokrasopimusta (toimenpide 4) koskeva arviointi
(223)
Eräät asianosaiset katsovat, että vuoden 2004 Easyjet-vuokrasopimus antoi Easyjetille yksinoikeuden käyttää Schönefeldin lentoaseman terminaalia B ja epäsi muilta lentoyhtiöiltä terminaalin käytön.
(224)
Kuten johdanto-osan 55 kappaleessa on todettu, vuosien 2004 ja 2007 välillä Easyjet vuokrasi noin […] neliömetriä toimistotiloja ja lähtöselvitysalueita eli […] prosenttia terminaalin B kokonaispinta-alasta. Terminaalin B yleisessä käytössä olevat alueet (käytävät, aulat, kahvila) ovat olleet myös sellaisten matkustajien käytössä, jotka eivät matkustaneet Easyjetillä, sillä terminaalin A ja terminaalin B välillä ei ole fyysisiä esteitä.
(225)
Lähtöselvitysalueiden osoittaminen tietyn lentoyhtiön tai lentoyhtiöiden yhteenliittymän käyttöön ja oikeuden myöntäminen kyseisille lentoyhtiöille asettaa tuotemerkkinsä esille ja mainostaa yritystään lähtöselvitysalueensa välittömässä läheisyydessä ovat normaaleja käytäntöjä sekä eurooppalaisilla että kansainvälisillä lentoasemilla, ja tällaiset sopimukset ovat laajalti käytössä.
(226)
Erityisesti jos lentoyhtiö tai lentoyhtiöiden yhteenliittymä kuljettaa merkittävän määrän matkustajia tietyltä lentoasemalta tai tietylle lentoasemalle, on operatiivisesti (ja siten myös liiketoiminnallisesti) järkevää kyseisen lentoyhtiön kannalta keskittää sen toiminta yhteen terminaaliin. Näin voidaan optimoida sekä lentoaseman että lentoyhtiön operatiiviset prosessit.
(227)
Lentoaseman pitäjä ei näin ollen välttämättä anna taloudellista etua lentoyhtiölle, jos se myöntää sille yksinoikeuden käyttää tietyn terminaalin lähtöselvitystiskejä ja toimistotiloja. Taloudellisen edun antaminen voi tulla kysymykseen vain, jos lentoaseman pitäjä antaa tietylle liikenteenharjoittajalle yksinoikeuden suurempaan alueeseen kuin sen toiminta edellyttää (ja siten estää muita lentoyhtiöitä hyödyntämästä lentoaseman vapaata kapasiteettia) tai jos käytöstä peritään epätavanomaisen alhaista vuokraa. Kuten jäljempänä osoitetaan, vuoden 2004 Easyjet-sopimus ei täytä kyseisiä ehtoja.
(228)
Siitä lähtien, kun Easyjet on ryhtynyt liikennöimään Schönefeldin lentoasemalta, se on ollut ehdottomasti suurin lentoasemalla toimiva lentoyhtiö. Vuosien 2004 ja 2007 välisenä aikana Easyjet kuljetti […]-[…] prosenttia kaikista Schönefeldin matkustajista. Vuonna 2003 ennakoitiin, että Easyjetistä tulisi liikennemäärien perusteella mitattuna Schönefeldin merkittävin liikenteenharjoittaja. Koska Easyjetillä oli sopimukseen perustuva velvollisuus sijoittaa tietty määrä ilma-aluksia Schönefeldin lentoasemalle, FBS saattoi odottaa Easyjetin tuovan lentoasemalle ilma-alusten kapasiteettia vastaavan suuren matkustajamäärän heti Easyjetin toiminnan käynnistyttyä.
(229)
Kansainvälisen siviili-ilmailujärjestön mukaan terminaalin B kapasiteetti oli 600 000 matkustajaa vuodessa. Määrä on huomattavasti alhaisempi kuin matkustajamäärä, jonka Easyjetin odotettiin kuljettavan Schönefeldin kautta vuodesta 2004 lähtien ([…] miljoonaa matkustajaa (72)). Näin ollen on selvää, että FBS ei Easyjet-vuokrasopimuksen kautta harjoittanut minkäänlaista kapasiteetin ”hamstrausstrategiaa”, jonka tarkoituksena olisi estää muita lentoyhtiöitä kilpailemasta Easyjetin kanssa. Vuonna 2006 terminaalissa B palveltiin […] miljoonaa matkustajaa ilman merkittäviä teknisiä muutoksia. Tämä on yli kaksi kertaa enemmän kuin terminaalin laskennallinen kapasiteetti. Suuren matkustajamäärän palvelu oli mahdollista etenkin sen vuoksi, että terminaalitilojen käyttö yhden liikenteenharjoittajan toimesta mahdollisti matkustajavirtojen optimoinnin.
(230)
Vuokrasta on todettava, että vuokrien vertailu eri lentoasemien välillä on epäolennaista, koska ne eroavat toisistaan kapasiteetin, markkinaolosuhteiden ja tilojen laadun osalta. Easyjetin maksama vuokra itse asiassa noudatti FBS:n yleistä vuokratasoa, eikä Easyjetille ollut myönnetty vuokraa koskevia alennuksia.
(231)
Easyjet maksoi terminaalin B lähtöselvitysalueista vuokraa […] euroa neliöltä ja toimistotiloista […] euroa neliöltä. Vastaavista vuokrista oli sovittu myös muiden lentoyhtiöiden kanssa muissa terminaaleissa sijaitsevien vastaavien tilojen osalta. Esimerkiksi Germanwings maksoi myös […] euroa neliöltä terminaalissa A sijaitsevista lähtöselvitystiloista. Aeroflotilta puolestaan perittiin […] euroa neliöltä terminaalissa A sijaitsevista toimistotiloista. Ennen Easyjetiä terminaalin B toimistotiloja vuokrasi Condor, joka maksoi samoista tiloista kuin Easyjet alhaisempaa vuokraa: Easyjet maksoi toimistotiloista […] euroa neliötä ja Condor puolestaan vain […] euroa neliöltä.
(232)
Edellä kuvattu vertailu soveltuu sen arvioimiseen, onko vuoden 2004 Easyjet-vuokrasopimus antanut taloudellista etua. Toisin kuin sopimus, joka koskee lentoyhtiön koko toimintaa tietyllä lentoasemalla ja sen tärkeimpiä taloudellisia suhteita kyseisen lentoaseman kanssa (73), lähtöselvitystiskejä ja toimistotiloja koskeva vuokrasopimus voidaan katsoa sellaiseksi tilojen käyttöoikeuden myöntämiseksi, joka on suhteellisen yleistä toimintaa ainakin tietyillä lentoasemilla. Lisäksi tällaisiin sopimuksiin liittyvät rahamäärät ovat vähäiset lentoasemamaksuihin, markkinointiavustuksiin ja muihin taloudellisiin kannustimiin verrattuna. Näin ollen lentoaseman pitäjällä ei ole huomattavia kannustimia asettaa lentoyhtiökohtaisia vuokrahintoja tai pyrkiä neuvottelemaan mahdollisimman suuri vuokra lentoyhtiöiden kanssa. Lentoyhtiön pitäjän kaupalliset edut liittyvät ennemminkin tietyn lentoyhtiön toimintojen keskittämiseen tiettyyn paikkaan, jotta se voisi tarjota asiakkailleen mahdollisimman tehokasta palvelua. Tämä pätee etenkin jos lentoyhtiön pitäjä, kuten FBS, pyrkii houkuttelemaan lentoyhtiöitä lentoasemalle tai kannustamaan niitä lisäämään liikenteensä määrää.
(233)
Näin ollen, toisin kuin eräät kolmannet osapuolet ovat väittäneet, terminaalialueiden osoittaminen lentoyhtiöille tarjouskilpailun perusteella ei olisi ollut järkevää. Sellainen käytäntö vaikuttaa myös olevan hyvin harvinainen Euroopan lentoasemilla. Kannattavuusnäkymien perusteella toimivan järkevän lentoaseman pitäjän odotettaisiin etsivän kullekin lentoaseman ankkurikäyttäjälle kapasiteetin ja muiden ominaispiirteiden perusteilla sopivin alue ja perivän alueen käytöstä kohtuullista vuokraa lentoaseman yleisen käytännön mukaisesti.
(234)
Peritty vuokra ei edellä mainittujen syiden takia anna taloudellista etua, mikäli se suurin piirtein vastaa samalla lentoasemalla muilta lentoyhtiöiltä perittävää vuokraa. Näin on ollut vuoden 2004 Easyjet-vuokrasopimuksen osalta.
(235)
Lisäksi lentoaseman pitäjän kannalta on järkevää tehdä vuokrasopimus asianomaisen lentoyhtiön toimintaa kyseisellä lentoasemalla koskevan pääsopimuksen voimassaoloajaksi. Näin on tapahtunut vuoden 2004 Easyjet-vuokrasopimuksen osalta.
(236)
Matkatavaroiden käsittelytiloista on todettava, että terminaalin A ja terminaalin B järjestelmät ovat teknisesti identtiset yhtä seikkaa lukuun ottamatta: terminaalin B järjestelmään kuuluu kiinteä röntgenlaite. Kyseinen laite on asennettu Saksan liittotasavallan poliisin pyynnöstä. Mikäli sitä ei olisi asennettu, terminaalin B toimilupa olisi peruutettu. Terminaalin B matkatavaroiden käsittelytilojen tekniset laitteet eivät anna Easyjetille mitään operatiivista etua, kuten nopeampaa tai sujuvampaa matkatavaroiden lastaus- tai purkamisprosessia. Ne tarjoavat integroidun mahdollisuuden suorittaa röntgenkuvantaminen mutta eivät muutoin vaikuta lentoyhtiön lähtöselvitysmenettelyihin.
(237)
Integroitu turvajärjestelmä aiheuttaa ennemminkin toiminnallista haittaa Easyjetille. Mikäli järjestelmä havaitsee matkatavaraa koskevan ongelman, joka on tarkastettava manuaalisesti, matkatavaran haltija on kutsuttava takaisin terminaalin B turvatarkastusalueelle. Tuolloin kyseinen matkustaja on kuitenkin jo siirtynyt lähtöaulaan, joten hänelle on ilmoitettava asiasta ja hänet on ohjattava takaisin turvatarkastukseen. Tämä on työläs prosessi, minkä vuoksi terminaalissa B lähtöselvitysaika päättyy viimeistään 30 minuuttia ennen lentoa. Tällä hetkellä Easyjetin soveltama määräaika on 40 minuuttia ennen lentoa, sillä muutoin se ei voi varmistua siitä, että koko prosessi saadaan päätökseen ajoissa. Terminaalissa A ei ole vastaavia rajoituksia. Kyseisen terminaalin osalta yleisesti sovellettu lähtöselvityksen määräaika on 20 minuuttia ennen lentoa, mikä ei tuota teknisiä ongelmia.
(238)
Toinen haitta liittyy siihen, että terminaalin B ja terminaalin A matkatavaroiden käsittelytilat poikkeavat toisistaan niiden teknisten häiriöiden alttiuden osalta. Integroidun turvateknologian ja sen monimutkaisuuden takia terminaalin B matkatavaroiden käsittelytilojen käyttötuntiaste oli […] prosenttia ajanjaksolla toukokuusta joulukuuhun vuonna 2004. Vastaava aste terminaalin A osalta oli […] prosenttia kyseisellä ajanjaksolla.
(239)
Kaiken edellä sanotun perusteella voidaan päätellä, että yksikään vuoden 2004 Easyjet-vuokrasopimuksen säännös ei antanut taloudellista etua Easyjetille. Sopimus ei näin ollen ole valtiontukea,
ON HYVÄKSYNYT TÄMÄN PÄÄTÖKSEN:
1 artikla
Seuraavat toimenpiteet, jotka Saksa on toteuttanut a-l kohdassa mainittujen yritysten hyväksi, eivät ole Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea:
a)
yritysten Berlin Brandenburg Flughafen Holding GmbH ja Berliner Flughafen-Gesellschaft mbH välillä 6 päivänä elokuuta 1992 tehty hallinta- ja voitonjakosopimus;
b)
yritysten Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH ja Easyjet Airline Company Ltd välillä 19 päivänä joulukuuta 2003 tehty sopimus;
c)
yritysten Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH ja Ryanair Limited välillä 31 päivänä maaliskuuta 2003 tehty sopimus;
d)
yritysten Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH ja Ryanair Limited välillä 28 päivänä huhtikuuta 2004 tehty sopimus;
e)
yritysten Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH ja Germanwings GmbH välillä 14 päivänä lokakuuta 2003 tehty sopimus;
f)
yritysten Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH ja Germanwings GmbH välillä 23 päivänä joulukuuta 2004 tehty sopimus;
g)
yritysten Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH ja Volare Airlines SpA välillä 22 päivänä lokakuuta 2003 tehty sopimus;
h)
yritysten Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH ja V-Bird Airlines B.V. välillä 3 päivänä marraskuuta 2003 tehty sopimus;
i)
yritysten Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH ja Icelandair Reykjavik Airport välillä 6 päivänä kesäkuuta 2004 tehty sopimus;
j)
yritysten Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH ja Norwegian Air Shuttle AS välillä 17 päivänä toukokuuta 2004 tehty sopimus;
k)
yritysten Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH ja Aer Lingus Limited välillä 13 päivänä toukokuuta 2004 tehty sopimus;
l)
yritysten Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH ja Easyjet Airline Company Ltd välillä maaliskuussa 2004 tehty vuokrasopimus, joka koskee Schönefeldin lentoaseman terminaalin B tiettyjen alueiden ja tilojen käyttöä.
2 artikla
Tämä päätös on osoitettu Saksan liittotasavallalle.
Tehty Brysselissä 20 päivänä helmikuuta 2014.