KOMMISSIONENS AFGØRELSE
af 4. februar 2014
om spanske eltakster: distributionsselskaber SA.36559 (C3/07) (ex NN 66/06) gennemført af Spanien
(meddelt under nummer C(2013) 7743)
(Kun den spanske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2014/457/EU)
EUROPA-KOMMISSIONEN HAR -
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 108, stk. 2, første afsnit,
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),
efter at have opfordret de interesserede parter til at indsende deres bemærkninger i henhold til ovenstående bestemmelser (1), under henvisning til deres bemærkninger, og
ud fra følgende betragtninger:
SAGSFORLØB
(1)
Ved brev af 27. april 2006 indgav virksomhederne Céntrica plc og Céntrica Energía S.L.U. (sammen benævnt »Céntrica«) en klage til Kommissionen vedrørende den ordning for regulerede eltakster, der blev indført i Spanien i 2005.
(2)
Ved brev af 27. juli 2006 anmodede Kommissionen de spanske myndigheder om at indgive oplysninger om ovennævnte foranstaltning. Kommissionen modtog disse oplysninger ved brev af 22. august 2006.
(3)
Den 12. oktober 2006 blev sagen registreret som uanmeldt støtte (sag NN 66/06).
(4)
Ved brev af 9. november 2006 anmodede Kommissionen de spanske myndigheder om yderligere afklaring af foranstaltningen. De spanske myndigheder svarede ved brev af 12. december 2006.
(5)
Ved brev af 24. januar 2007 informerede Kommissionen de spanske myndigheder om, at den havde truffet afgørelse om at indlede den procedure, der er fastlagt i artikel 108, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF), med hensyn til støtten.
(6)
Kommissionens afgørelse om at indlede proceduren blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende (2). Kommissionen opfordrede interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger til foranstaltningen.
(7)
Spanien indgav sine bemærkninger ved brev af 26. februar 2007.
(8)
Kommissionen modtog bemærkninger fra følgende interesserede parter: den regionale regering i Galicia (brev af 23. marts 2007), Céntrica (brev af 26. marts og 3. juli 2007), ACIE - sammenslutningen af uafhængige energileverandører (brev af 26. marts 2007), den regionale regering i Asturias (brev af 27. marts 2007), AEGE - sammenslutningen af energiintensive kunder (brev af 2. april 2007), Asturiana de Zinc - AZSA (brev af 3. april 2007), Ferroatlántica - en metalproducent (brev af 3. april 2007), Alcoa (brev af 3. april 2007), UNESA - den spanske elindustrisammenslutning (brev af 25. april 2007), ENEL Viesgo (brev af 26. april 2007), Iberdrola (brev af 26. april 2007), Union Fenosa Distribución (brev af 27. april 2007), Hidrocantábrico Distribución Electrica (brev af 27. april 2007) og Endesa Distribución Electrica (brev af 27. april 2007).
(9)
Ved brev af 15. maj og 6. juli 2007 videresendte Kommissionen de interesserede parters bemærkninger til de spanske myndigheder, som fik lejlighed til at reagere. Deres bemærkninger blev modtaget ved brev af 2. august 2007.
(10)
Yderligere oplysninger blev indgivet af Céntrica ved brev af 1. juni 2007, 28. august 2007, 4. februar 2008 og 1. marts 2008.
(11)
Ved brev af 30. juli 2009, 19. marts 2010, 6. oktober 2011, 12. april 2012, 31. august 2012, 4. februar 2013 og 17. juli 2013 anmodede Kommissionen de spanske myndigheder om at fremlægge yderligere beskrivelser af foranstaltningen. Myndighederne svarede ved brev af 5. oktober 2009, 26. april 2010, 7. december 2011, 12. juni 2012, 18. oktober 2012, 11. februar 2013 og 4. oktober 2013.
(12)
Den 19. april 2013 blev sagen opdelt i to dele: sag SA.21817 (C3/07 ex NN 66/06), som vedrører støtte til elslutkunder, og sag SA.36559 (C3/07 ex NN 66/06), som vedrører støtte til eldistributionsselskaber. Denne afgørelse vedrører kun støtte til eldistributionsselskaber.
DETALJERET BESKRIVELSE AF FORANSTALTNINGEN
DET SPANSKE ELSYSTEM I 2005
Opdeling mellem regulerede og ikkeregulerede aktiviteter
(13)
I den lovgivningsramme, der er fastsat ved lov 54/1997 af 27. november 1997 (Ley del sector eléctrico - LSE), som er hjørnestenen i det spanske elsystem, skelnes der grundlæggende mellem regulerede og liberaliserede aktiviteter.
(14)
Produktion, import, eksport og detailsalg af el er liberaliserede aktiviteter, dvs. aktiviteter, der frit kan udøves af økonomiske operatører på markedsvilkår, og som ikke er underlagt streng statslig regulering af eksempelvis priser og forsyningsvilkår.
(15)
Omvendt er distribution, transport og de aktiviteter, der udføres af markedsoperatøren (3) og systemoperatøren (4) fuldt reguleret af staten. Disse aktiviteter er sædvanligvis reguleret af staten i alle elsystemer, eftersom de operatører, der udfører dem, har de facto- eller de jure-monopoler, og operatørerne ellers uden begrænsninger kunne bryde konkurrencereglerne og opkræve monopolpriser, der ligger over den sædvanlige markedspris.
Ren distribution og forsyning til regulerede takster
(16)
I 2005 omfattede distribution tre typer regulerede aktiviteter i det spanske elsystem. Den første var ren distribution. Ren distribution består i transmission af elektricitet til forbrugspunkter via distributionsnettene og er et monopol, idet der ikke findes alternative net. Den anden omfatter visse markedsføringsaktiviteter, der er nært forbundet med distribution, som f.eks. måleraflæsning, indgåelse af kontrakter, fakturering, levering af kundeservice osv. Den tredje regulerede aktivitet i 2005 var forsyning til den regulerede takst, og den var ved lov tildelt distributionsselskaber i tillæg til deres primære lovbestemte opgave (forvaltning og levering af adgang til eldistributionsnet) (5). Efter den reform, der blev gennemført i 2009, leverer distributionsselskaber ikke længere elektricitet til regulerede takster.
(17)
Distributionsselskaberne var ved lov pålagt at købe den elektricitet, der var nødvendig for at forsyne regulerede kunder, på det organiserede engrosmarked (»puljen«) til dagspris (den marginale systempris eller »puljepris«) eller direkte fra producenter af vedvarende energi (6) og derefter videresælge elektriciteten til slutkunder til den gældende regulerede takst.
Distributionsselskabers rolle som finansielle formidlere i systemet
(18)
I 2005 var der ikke færre end 25 forskellige regulerede takster for slutkunder, afhængigt af forbrugsniveau, forbrugsprofil, kunden og netspænding. Samtidig fandt ni andre regulerede netafgifter anvendelse for slutkunder på det frie marked, også baseret på netspænding og andre karakteristika (7). På det frie marked betalte slutkunder tilslutningsafgifter til leverandører, der betalte dem videre til distributionsselskaber. På det regulerede marked indgik tilslutningsafgifterne i den samlede regulerede takst, som slutkunderne skulle betale til distributionsselskaberne (de var implicitte). Siden 2005 har Spanien indført en række ændringer af systemet for regulerede takster. Den seneste ændring blev gennemført i 2013, hvor Spanien vedtog en ny lovgivningsramme for elsektoren (lov 24/13), som bl.a. omfatter en reform af reguleringen af priserne på detailmarkedet. Spanien bekendtgjorde, at denne nye lov og de tilhørende gennemførelsesbestemmelser ville træde i kraft i løbet af 2014.
(19)
Niveauerne for de regulerede integrerede takster og de regulerede tilslutningsafgifter blev fastsat forud for et helt år, normalt inden udgangen af år N-1, men kunne justeres i løbet af året (8). De årlige takststigninger var dog underlagt et maksimumsloft (9). I princippet blev alle takst- og afgiftsniveauer fastlagt på grundlag af prognoser, således at man sikrede, at den regulerede indtjening fra deres anvendelse var tilstrækkelig til at dække elsystemets samlede regulerede omkostninger. Systemets regulerede omkostninger omfattede i 2005 omkostninger til energiforsyning for integrerede takster, omkostninger til køb af energi fra særlige støtteordninger (vedvarende energikilder, kraftvarmeproduktion osv.), transport- og distributionsomkostninger, foranstaltninger vedrørende efterspørgselsstyring, yderligere elproduktionsomkostninger på de spanske øer, tidligere års underskud osv.
(20)
I det spanske lovbestemte system var distributionsselskaberne de vigtigste finansielle formidlere. Distributionsselskaberne håndterede hele indtjeningen fra det regulerede takstsystem, dvs. tilslutningsafgifterne og indtjeningen fra de integrerede takster. Denne indtjening, der samlet betegnes som »forfalden indtjening« (ingresos liquidables), blev anvendt til at dække alle systemets regulerede omkostninger. Der var ingen regler, der øremærkede en bestemt kategori af indtjeningen eller en del heraf til en særlig kategori af omkostninger eller en del heraf. Det betød, at indtjeningen fra tilslutningsafgifter ikke - hverken helt eller delvist - var øremærket til at finansiere de højere omkostninger, der var forbundet med støtte til elektricitet fra vedvarende energikilder eller elproduktionen på de spanske øer.
(21)
Regnskabsafslutningen fandt sted inden for rammerne af en afregningsproces, som var direkte kontrolleret af den spanske tilsynsmyndighed Comisión Nacional de Energía (herefter: »CNE«). Vederlaget til distributionsselskaberne (for deres aktiviteter i forbindelse med ren distribution) blev også trukket fra den forfaldne indtjening efter fradrag af alle andre omkostninger.
Distributionsselskaber over for leverandører og deres respektive priser
(22)
I 2005 var der således to separate kategorier af operatører, der var aktive på detailmarkedet for elektricitet i Spanien: distributionsselskaber, som var forpligtede til at sælge til regulerede takster, og leverandører, der kunne sælge på frit forhandlede vilkår. Af historiske årsager er distributionsselskaber i Spanien en del af vertikalt integrerede foretagender (etablerede operatører), som traditionelt har drevet distributionsnet i bestemte geografiske områder, og som kun er ændret som følge af fusioner og konsolideringer. På det regulerede marked opkrævede distributionsselskaberne integrerede takster, hvor man ikke skelnede mellem omkostningerne til køb af energi og omkostningerne til tilslutning.
(23)
Leverandører kan tilhøre vertikalt integrerede foretagender (som typisk har separate produktions-, distributions- og forsyningsdivisioner) eller være nye aktører på markedet. I mange tilfælde ejer nye aktører på markedet ikke produktionskapacitet og er kun aktive på detailmarkedet. Céntrica er en sådan ny aktør. På det frie marked opkrævede leverandører priser, der skulle dække tilslutningsafgiften (som skulle betales til distributionsselskaberne), omkostningerne til køb af energi (omkostninger til køb af energi på engrosmarkedet eller egne produktionsomkostninger for et vertikalt integreret selskab) og en »markedsføringsmargen«, der dækkede andre omkostninger (markedsføringsomkostninger, IT-systemer, fakturering osv.) samt afkast af den investerede kapital.
(24)
I 2005 betød sameksistensen mellem det frie og det regulerede marked og navnlig slutkundernes mulighed for frit at skifte mellem de to, at de regulerede takster fungerede som en prisreference (eller et de facto-loft) for priserne på det frie marked. En leverandør kunne derfor kun drive rentabel virksomhed inden for et bestemt markedssegment, hvis der var en positiv markedsføringsmargen, dvs. luft mellem detailprisen - i dette tilfælde den regulerede takst, som kunden har ret til - og de samlede omkostninger til betjening af kunderne.
Takstunderskuddet i 2005
(25)
I 2005 sikrede det niveau, som de regulerede takster og tilslutningsafgifterne blev fastsat på, ikke tilstrækkelig indtjening til, at systemet kunne få dækket alle de omkostninger, der efterfølgende blev dokumenteret for hele året. Den endelige afregning for 2005, som CNE udførte ved årets afslutning, resulterede i et underskud på 3 811 mio. EUR. Det var ikke første gang, afregningen resulterede i et underskud, selv om størrelsen af underskuddet i 2005 var det hidtil største. Lavere underskud var blevet registreret allerede i 2000, 2001 og 2002.
(26)
Regeringen havde bl.a. undervurderet de faktiske omkostninger til køb af el. Slutkundernes elforbrug på både det regulerede marked og det frie marked udviklede sig i 2005 omtrent som forudsagt i december 2004, men de uforudsete prisstigninger i løbet af året betød, at engrosprisen blev fastsat til 62,4 EUR/MWh i 2005 sammenlignet med 35,61 EUR/MWh i 2004, således at den gennemsnitlige engrospris nåede op på 59,47 EUR/MWh i 2005. Årsagerne til denne stigning omfattede et usædvanligt tørt år, hvilket reducerede hydroelproduktionen med 55 %, en stigning i oliepriserne, konsekvenserne af markedsprisen på CO2-emissionskvoter, der var modtaget gratis i medfør af emissionshandelssystemet, og en stigning i energiefterspørgslen, der var højere end væksten i BNP.
(27)
Den spanske tilsynsmyndighed, CNE, påpegede, at de gennemsnitlige integrerede takster i 2005 ikke afspejlede alle omkostningerne til forsyning og navnlig omkostningerne til køb af energi på engrosmarkedet. Som det fremgår af figuren nedenfor lå de energipriser, der indgik i de gennemsnitlige regulerede integrerede takster, kun i fem måneder (januar og februar 2005 og derefter fra april til juni 2005) under gennemsnitspriserne på engrosmarkedet for el. Det modsatte gjorde sig dog gældende fra oktober 2006 til december 2007: I denne periode på 14 måneder faldt de gennemsnitlige engrospriser drastisk til under de energipriser, der indgik i de gennemsnitlige regulerede integrerede takster, og oversteg den forskel, der blev observeret i de syv måneder i 2005, hvor engrospriserne lå over dem, der indgik i de integrerede takster.
Figur 1
Vægtede gennemsnitlige engrospriser i forhold til energipris i integreret takst
Kilde: CNE - Informe sobre la evolución de la competencia en los mercados de gas y electricidad. Periodo 2005/2007, s. 84.
(28)
En vigtig faktor, som også bidrog til stigningen i systemets generalomkostninger, var det høje niveau af støtte til produktionen af vedvarende energi. Producenter af vedvarende energi kunne f.eks. vælge direkte deltagelse i »puljen«. I 2005 var denne option særlig attraktiv, og det betød, at flere producenter af vedvarende energi end forventet deltog i puljen, hvilket medførte højere omkostninger for systemet. Den direkte støtte til energiomkostningerne til elektricitet fra den særlige ordning (vedvarende energi og kraftvarmeproduktion), som ikke blev solgt til puljen, som blev bogført som en reguleret omkostning, beløb sig desuden til 2 701 mio. EUR i 2005, en stigning på 5,75 % i forhold til 2004. Det kan eksempelvis nævnes, at systemets transport- og distributionsomkostninger beløb sig til 4 142 mio. EUR i 2004, 4 410 mio. EUR i 2005 og 4 567 mio. EUR 2006.
Foranstaltninger for at præfinansiere underskuddet
(29)
Udviklingen af underskuddet forløb ikke ubemærket. Allerede i marts 2005, da det stod klart, at et takstunderskud var under udvikling, bestemte de spanske myndigheder ved artikel 24 i kongeligt lovdekret nr. 5/2005 (10), at de midler, der var nødvendige for at lukke hullet mellem elsystemets omkostninger og indtægter, skulle komme fra Spaniens fem største »berettigede elselskaber«, som var de selskaber, der havde ret til at modtage kompensation for strandede omkostninger (11), på grundlag af følgende procentdele:
-
Iberdrola, S.A.: 35,01 %
-
Unión Eléctrica Fenosa, S.A.: 12,84 %
-
Hidroeléctrica del Cantábrico S.A.: 6,08 %
-
Endesa, S.A.: 44,16 %
-
Elcogás, S.A.: 1,91 %
(30)
Den negative saldo på kontoen for strandede omkostninger ville skabe inddrivelsesrettigheder, dvs. at selskaberne ville få ret til senere at inddrive indtjening fra elkunder. Selskaberne kunne securitisere disse rettigheder og sælge dem på markedet. Disse selskaber er - med undtagelse af Elcogás S.A. - moderselskaber i vertikalt integrerede foretagender, som normalt driver virksomhed i elproduktionssektoren og i distributionssektoren via distributionsdivisioner. Som det fastsættes i artikel 24 i kongeligt lovdekret 5/2005, er udpegelsen af disse fem selskaber - og ikke andre selskaber, der driver virksomhed på det spanske elmarked - til at præfinansiere takstunderskuddet for 2005 motiveret ved og betinget af deres ret til at modtage kompensation for strandede omkostninger snarere end deres aktiviteter i f.eks. distributionssektoren. Elcogás S.A. var og er stadig et selskab, der alene producerer elektricitet (12). Med henblik på at præfinansiere elsystemets underskud i de senere år har Spanien ligeledes udpeget enten moderselskabet i koncernen (f.eks. Endesa S.A. og Iberdrola S.A.) ellers dets produktionsdivision (Endesa Generación S.A. og Iberdrola Generación S.A. i kongeligt lovdekret 6/2009), men aldrig distributionsdivisionen (dvs. Endesa Distribución Eléctrica, S.L., et 100 % ejet datterselskab med ansvar for distribution af elektricitet i systemet for regulerede takster i 2005).
(31)
I juni 2006 traf de spanske myndigheder en beslutning vedrørende ordningen for at inddrive underskuddet for 2005 fra elkunderne via de regulerede takster. Ved kongeligt dekret 809/2006 (13) bestemte de spanske myndigheder, at underskuddet for 2005 (eller mere præcist de inddrivelsesrettigheder, der var givet til de fem udvalgte forsyningsselskaber) skulle tilbagebetales af kunderne over 14,5 år gennem en særlig ekstraafgift, der blev pålagt både integrerede takster og tilslutningstakster. Ekstraafgiften, der blev beregnet som det årlige beløb, der krævedes for lineært at inddrive nettonutidsværdien af underskuddet for 2005 over 14,5 år, blev fastsat til 1,378 % af den integrerede takst og 3,975 % af tilslutningstaksten for 2006. Renten blev fastsat til 3-måneders-Euribor.
(32)
Ekstraafgiften blev betragtet som »et specifikt øremærket bidrag« (cuota con destino espécifico). De spanske myndigheder fastslog, at indtjeningen fra bidraget til at finansiere underskuddet for 2005 skulle indsættes på en depotkonto forvaltet af CNE. CNE skulle så overføre midlerne til ejerne af inddrivelsesrettighederne, dvs. de forsyningsselskaber, der finansierede underskuddet, eller de enheder, der efterfølgende havde købt inddrivelsesrettighederne fra dem, ud fra den andel af underskuddet, de hver især havde finansieres.
Virkninger af takstunderskuddet på det spanske marked
(33)
I 2005 blev 37,49 % af elforbruget i Spanien indkøbt på det frie marked. Denne mængde svarer til relativt få kunder. Kun 8,5 % af kunderne købte deres el på det frie marked, mens 91,5 % stadig anvendte de regulerede takster (et fald fra 97 % i 2004). Højspændingskunder (først og fremmest industrikunder) var den største kategori på det frie marked. 38,9 % af dem havde udøvet deres option, og deres køb tegnede sig for 29 % af det samlede elforbrug på det spanske fastland i 2005. Langt de fleste privatkunder og små lavspændingskunder, der kunne vælge det frie marked fra 2003 (14), fortsatte dog med regulerede takster. I 2005 valgte mange af dem dog også det frie marked. Den 31. december 2005 var der over 2 millioner kunder på det frie marked (sammenlignet med 1,3 millioner i 2004).
(34)
Den prisfordel, som de regulerede takster i gennemsnit gav i 2005, skulle dog ses parallelt med kundernes tilbagevenden til det regulerede marked, om end med en vis forsinkelse. Som det fremgår af tabel 2 nedenfor, steg antallet af kunder på det frie marked gennem hele 2005, men faldt i 2006, så procentdelen (8,15 %) blev den samme som den, der blev opnået i første halvår 2005. Det fald i den mængde energi, der blev leveret til slutkunder på det frie marked, der sås i december 2004, fortsatte i første halvdel af 2005. Selv om faldet dæmpedes betydeligt fra juni til september 2005, fortsatte det i december 2005 og gennem hele 2006.
Tabel 2
Andel af forsyningssteder og energi på det frie marked (som en procentdel af hele markedet) 2004-2006
Elektricitet
2004
2005
2006
Mar
Jun
Sep
Dec
Mar
Jun
Sep
Dec
Mar
Jun
Sep
Dec
Som en % af forsyningssteder
1,53
2,82
4,21
5,73
7,42
9,42
10,37
10,66
10,20
9,28
8,86
8,15
Som en % af energi
29,30
33,60
36,19
33,57
33,15
35,34
41,39
37,41
29,38
27,10
25,74
24,87
Kilde: CNE-rapport »Nota Informativa sobre los suministros de electricidad y gas natural en los mercados liberalizados, actualización 31 de diciembre de 2006«.
(35)
Selv om virkningen af de tab, som leverandørerne havde pådraget sig, begyndte at slå igennem i midten af 2005, hvor engrospriserne begyndte at stige markant, kunne forsyningskontrakterne ikke opsiges omgående. Som følge deraf var leverandørerne på det frie marked, især de leverandører, der ikke havde produktionskapacitet, men som måtte købe elektricitet på engrosmarkedet, tvunget til at vælge mellem tilbud, der var underlagt det frie markeds betingelser, som matchede den regulerede takst, selv om de derved risikerede tab, og opkrævning af højere priser, der afspejlede de faktiske indkøbsomkostninger, men som betød, at de ville tabe markedsandele.
AFGØRELSE OM AT INDLEDE PROCEDUREN I HENHOLD TIL ARTIKEL 108, STK. 2, I TEUF
(36)
Kommissionens afgørelse om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure var baseret på følgende begrundelse:
(37)
I afgørelsen sammenlignede Kommissionen de regulerede takster, som de forskellige slutkundekategorier betalte, med de priser, de skønsmæssigt skulle have betalt på det frie marked, hvis taksterne ikke havde eksisteret, og den fandt, at de fleste kundekategorier sandsynligvis opnåede en fordel. Den påståede støtte til fordel for slutkunder er genstand for en separat afgørelse i sag SA.21817 - Regulerede eltakster: slutkunder.
(38)
Med hensyn til distributionsselskaber blev det i indledningsafgørelsen anført, at systemet ved at opmuntre slutkunder til at gå tilbage til det regulerede marked kan have gavnet distributionsselskaberne, der tilsyneladende har fået en garanteret fortjenstmargen på deres regulerede aktiviteter. Denne fordel blev tilsyneladende givet selektivt til distributionsselskaber, da de var de eneste markedsoperatører, der havde tilladelse til at sælge elektricitet til regulerede takster.
(39)
I afgørelsen blev det også konstateret, at systemet indebar overførsel af statsmidler, eftersom den ekstraafgift, der blev anvendt til at dække underskuddet, udgør en parafiskal afgift, hvis udbytte går gennem den spanske tilsynsmyndighed CNE, inden de kanaliseres til de endelige modtagere. Kommissionen konkluderede i afgørelsen, at disse midler på baggrund af EU-Domstolens retspraksis bør betragtes som statsmidler.
(40)
Eftersom både store slutkunder og distributionsselskaber opererer på markeder, der generelt er åbne for konkurrence og handel i EU, konkluderede Kommissionen i indledningsafgørelsen, at alle de kriterier, der er fastsat i artikel 107, stk. 1, i TEUF, var opfyldt, og at foranstaltningen udgjorde statsstøtte til fordel for slutkunder og distributionsselskaber.
(41)
Efter at have bemærket, at ingen af undtagelserne i artikel 107 i TEUF tilsyneladende fandt anvendelse, vurderede Kommissionen i indledningsafgørelsen, hvorvidt leveringen af elektricitet til regulerede takster kunne betragtes som en tjenesteydelse af almen økonomisk interesse og som sådan var omfattet af den undtagelse, der er omhandlet i artikel 106, stk. 2, i TEUF. I indledningsafgørelsen anførtes det, at den skønsbeføjelse, som indrømmes medlemsstaterne med hensyn til definition af offentlige serviceforpligtelser inden for elsektoren, er begrænset af bestemmelserne i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/54/EF af 26. juni 2003 om fælles regler for det indre marked for elektricitet og om ophævelse af direktiv 96/92/EF (15) (»elektricitetsdirektivet«). I henhold til elektricitetsdirektivet skal medlemsstaterne kun definere offentlige serviceforpligtelser (herunder navnlig retten til at få leveret elektricitet til rimelige priser) for privatkunder og mindre virksomheder (16). På baggrund af ovennævnte direktiv konkluderede Kommissionen i afgørelsen, at leveringen af elektricitet til regulerede takster til mellemstore og store virksomheder, i modsætning til privatkunder og mindre virksomheder, ikke kan betragtes som en tjenesteydelse af almen økonomisk interesse i ordets egentlige betydning.
(42)
Kommissionen udtrykte derfor alvorlig tvivl om, hvorvidt de elementer af støtte i de regulerede takster, der gjaldt for andre virksomheder end små virksomheder og for distributionsselskaber, kunne betragtes som forenelige med det indre marked.
BEMÆRKNINGER FRA INTERESSEREDE PARTER
(43)
Kommissionens opfordring til at indgive bemærkninger til afgørelsen om at indlede en dybdegående undersøgelse resulterede i adskillige bidrag fra store industrikunder, distributionsselskaber, uafhængige leverandører og regeringer i Spaniens selvstyrende områder. Kun de bemærkninger, der er relevante for distributionsselskabernes stilling, gennemgås her.
BEMÆRKNINGER FRA UAFHÆNGIGE LEVERANDØRER
(44)
Der blev modtaget bemærkninger fra Céntrica og ACIE, sammenslutningen af uafhængige energileverandører. Deres argumenter og konklusioner er generelt enslydende og behandles samlet.
(45)
Céntrica fokuserer i sine bemærkninger primært på den påståede statsstøtte til eldistributionsselskaber. Céntrica påpeger, at gennemsnitsomkostningen til køb af elektricitet på engrosmarkedet i 2005 var næsten 70 % højere end de forudsagte gennemsnitlige købsomkostninger, der indgik i de integrerede takster, som regeringen havde fastsat ved kongeligt dekret 2329/2004.
(46)
Som følge af denne uoverensstemmelse mellem forudsigelserne og de faktiske omkostninger var indtjeningen fra systemet ikke stor nok til at dække omkostningerne, især fordi den pris, som distributionsselskaberne skulle betale for elektriciteten, var højere end den regulerede pris, de skulle sælge den til. Distributionsselskaberne måtte derfor registrere et underskud på deres regnskaber. Som følge af den ordning, som de spanske myndigheder indførte for at udfylde indtjeningshullet (som krævede, at berettigede producenter skulle præfinansiere underskuddet til gengæld for en ret til efterfølgende godtgørelse), bevarede distributionsselskaberne imidlertid ligevægten i deres regnskaber, og deres tab blev i realiteten udlignet af staten.
(47)
Leverandørerne på det frie marked fik en anden behandling, selv om de led tilsvarende tab. I henhold til Céntrica og ACIE havde leverandørerne på det frie marked de samme omkostninger til køb af elektricitet som distributionsselskaberne (17). De var desuden i realiteten bundet af det niveau for den integrerede takst, som regeringen havde fastsat for hver kundekategori, fordi de ellers ikke ville have mulighed for at tiltrække nye kunder eller fastholde eksisterende kunder. ACIE påpeger f.eks., at dets medlemmer i begyndelsen af 2005 indgik kontrakter baseret på regeringens forudsigelser af engrospriser, og at de senere var nødt til at opfylde disse kontrakter, selv om de viste sig at være urentable. Som følge deraf led de uafhængige leverandører tab. I modsætning til distributionsselskaberne fik de uafhængige leverandører ikke dækket deres tab af staten. Céntrica anslår, at det i 2005 havde et tab på 10 mio. EUR. I henhold til ACIE blev adskillige leverandører, herunder Saltea Comercial, Electranorte, CYD Energia og RWE, tvunget ud af markedet.
(48)
I henhold til ACIE og Céntrica fordrejede kompensationen af distributionsselskabernes tab konkurrencen. Den diskriminerede de uafhængige leverandører og burde betragtes som statsstøtte. Ud over påstanden om, at kompensationen af tab i sig selv udgør en fordel, fremsatte Céntrica den påstand, at de etablerede markedsaktører (vertikalt integrerede foretagender) kunne fastholde deres markedsandel og undgå tab ved at opfordre kunder til at skifte fra deres tabsgivende forsyningsdivisioner til deres distributionsdivisioner, der ville modtage den fornødne kompensation.
(49)
I henhold til ACIE og Céntrica var fordelen for de etablerede foretagender »specifik«, dvs. selektiv, idet finansierings- og kompensationsordningen specifikt gavnede distributionsselskaberne ved at give dem en finansiel og konkurrencemæssig fordel i forhold til leverandørerne på det frie marked. Céntrica hævdede, at sondringen mellem distributionsselskaber og leverandør på det frie marked alene var en formalitet, fordi begge kategorier konkurrerede på det samme marked (detailsalg af elektricitet), begge blev berørt af integrerede takster (fordi de var fastsat ved lov, eller fordi de fungerede som et de facto-loft for markedspriserne), og begge indkøbte elektricitet til samme pris og led de samme tab.
(50)
I henhold til Céntrica kunne fortrinsbehandlingen af distributionsselskaber ikke begrundes i elsystemets logik og struktur, og den kunne heller ikke betragtes som kompensation for en tjenesteydelse af almen økonomisk interesse. Céntrica hævder, at systemet var i strid med elektricitetsdirektivet, ikke kun på grund af underskudsordningernes diskriminerende karakter, men også fordi kunderne blev frataget retten til gennemsigtige priser og takster (18). Eftersom en del af elektricitetsprisen, som skulle betales for 2005, blev udskudt til senere år, fremgik de endelige priser ikke tydeligt for kunderne.
(51)
Céntrica finder, at den selektive fordel ved underskudsordningerne ikke kun gavnede distributionsselskaberne, men også de vertikalt integrerede foretagender, de tilhørte. I henhold til Céntrica skal et vertikalt integreret foretagende opfattes som ét foretagende, for så vidt angår anvendelsen af statsstøttereglerne. Céntrica hævder, at det spanske system gav produktionsselskaberne mulighed for at hæve priserne på engrosmarkedet og fortsat opnå overskud. Under disse omstændigheder havde disse foretagender en interesse i at fastholde den markedsandel, som deres distributionsdivisioner var afhængige af. De vertikalt integrerede foretagender skulle derfor også betragtes som modtagere af statsstøtte.
BEMÆRKNINGER FRA DISTRIBUTIONSSELSKABER
(52)
Bemærkninger blev modtaget fra UNESA (sammenslutningen af distributionsselskaber), Iberdrola Distribución, Union Fenosa Distribución, Enel Viesgo Distribución og Endesa Distribución. Deres bemærkninger overlapper hinanden og behandles samlet.
(53)
Distributionsselskaber (som repræsenteret ved UNESA) skelner mellem distributions- og markedsføringsaktiviteter, som de betragter som tjenesteydelser af almen økonomisk interesse, og levering til regulerede takster, som efter deres opfattelse ikke indebærer statsstøtte, fordi det ikke gav en økonomisk fordel.
(54)
Distributionsselskaberne minder om, at de juridiske rammer for leverandørernes og distributionsselskabernes virksomhed var meget forskellige. Distributionsselskaberne havde pligt til at købe elektricitet til levering til regulerede takster på bestemte måder (enten fra puljen eller fra producenter under »særordningen«), mens leverandørerne frit kunne forhandle deres priser. Distributionsselskaberne kunne ikke afvise at levere elektricitet til regulerede kunder og kunne ikke skaffe andre kunder end dem, der valgte regulerede takster. Distributionsselskaberne kunne heller ikke tilbyde yderligere tjenesteydelser, mens leverandører frit kunne fastlægge deres leveringsbetingelser.
(55)
I tabellen nedenfor opsummeres forskellene mellem leverandørerne på det frie marked og distributionsselskaberne, for så vidt angår salg af elektricitet (19):
Leveringsforpligtelse
Potentielt marked
Energikøb
Leverandører
Nej
Alle spanske kunder
Enhver ordning
Distributionsselskaber
Ja
Kun kunder tilsluttet deres net
Via puljen eller fra producenter underlagt særordningen
Engroskøbspris
Salgspris
Fortjenstmargen
Leverandører
Fri
Fri
Bruttoavance
Distributionsselskaber
Puljepris eller reguleret pris under særordning
Regulerede takster
Ingen fortjenstmargen
(56)
Distributionsselskaberne konkluderer derfor, at leverandører på det frie marked på grund af de retlige rammer og øvrige omstændigheder ikke konkurrerede med distributionsselskaberne, men med de regulerede takster, der fungerede som referencepris på markedet.
(57)
Distributionsselskaberne påpeger, at selve leveringen af elektricitet til den takst ikke sikrede dem nogen form for overskud eller fordele. For distributions- og markedsføringsaktiviteter omfattede distributionsselskabernes vederlag en fortjenstmargen til dækning af deres investerede kapital, men for levering til regulerede takster fik de kun dækket deres takster uden en fortjenstmargen. De omkostninger, der »anerkendtes« for et distributionsselskab, var f.eks. baseret på den gennemsnitlige vægtede pris, der blev betalt for elektricitet i referenceperioden. Under visse omstændigheder kunne disse anerkendte omkostninger være lavere end de faktiske omkostninger for et distributionsselskab. Når den regulerede salgsaktivitet gav et overskud, tilfaldt disse midler ikke distributionsselskaberne, men blev under afregningsprocessen fordelt til finansieringen af systemets øvrige generalomkostninger. Det beløb, som staten anerkendte, var lig med forskellen mellem den gennemsnitlige vægtede pris for elektricitetskøb ganget med energimængden transporteret af hvert distributionsselskab efter korrektion for standardtab.
(58)
Distributionsselskaberne hævder endvidere, at de ikke opnåede hverken direkte eller indirekte økonomiske fordele, når kunder fra det frie marked skiftede tilbage til regulerede takster, fordi deres vederlag fra distributions- og markedsføringsaktiviteter alene afhang af antallet af kunder på regulerede takster eller den mængde elektricitet, der blev solgt til taksten.
-
For det første blev - som forklaret ovenfor - kun omkostningerne dækket ved levering til reguleret takst.
-
For det andet var vederlaget for ren distribution også afhængigt af antallet af kunder på regulerede takster, da det var baseret på mængden af »transporteret energi«, som omfattede al den elektricitet, der blev transporteret af distributionsselskaberne på nettet, uanset om energien blev solgt til de regulerede takster eller til priserne på det frie marked.
-
For det tredje var vederlaget for forretningsaktiviteter også afhængigt af antallet af kunder, der blev forsynet til regulerede takster, da betalingerne i loven er fastsat på grundlag af det indgåede antal kontrakter (for både tilslutningstakster og regulerede takster), og var derfor ikke relateret til antallet af kunder med regulerede takster. Distributionsselskaberne skulle under alle omstændigheder håndtere alle kundehenvendelser, som f.eks. ændringer i tilslutningstype, kontrakter, fakturering af tilslutningstakster, måleraflæsning osv., uanset leveringstype.
(59)
Distributionsselskaberne konkluderer derfor, at den »kompensation«, de modtog i forbindelse med levering til regulerede takster, i stedet skulle ses som godtgørelse af de midler, de skulle betale på forskud i overensstemmelse med loven, som kompensation for tab og skade.
(60)
Iberdrola hævder specifikt, at det ville være juridisk og økonomisk forkert, hvis underskuddet blev tilregnet distributionsselskaberne. De omkostninger, der opstår ved køb at elektricitet for det regulerede marked, skulle tilregnes elektricitetssystemet og ikke distributionsselskaberne, som blot gennemførte lovbestemmelser. Indtægterne fra salg til regulerede priser blev aldrig distributionsselskabernes ejendom, men tilhørte elsystemet som helhed, og systemet skulle derfor ses som »sælger« af elektricitet til regulerede priser. I et system, der er så reguleret som det spanske, ville det i henhold til Iberdrola være urimeligt, hvis de finansielle skævheder, der var forårsaget af den lovbestemte systemstruktur eller fejl i estimaterne af fremtidige energiomkostninger, blev tilregnet distributionsselskaberne.
(61)
Iberdrola påpeger også, at distributionsselskaberne ikke beholdt indtægterne fra ekstraafgiften, der som et »specifikt øremærket bidrag« straks blev overført til CNE's depotkonto og videreført til de producenter, der præfinansierede underskuddet.
BEMÆRKNINGER FRA ASTURIAS' REGIONALE REGERING
(62)
Bemærkningerne fra Asturias' regionale regering svarer til dem, som den spanske regering har fremsat, og som er anført nedenfor.
BEMÆRKNINGER FRA SPANIEN
(63)
Spanien hævder, at systemet med regulerede takster i 2005 ikke omfattede støtte, hverken til slutkunder eller distributionsselskaber. Med hensyn til distributionsselskaber er den kompensation, de modtog, efter Spaniens overbevisning i overensstemmelse med EU-Domstolens retspraksis i Altmark-sagen og udgør derfor ikke statsstøtte.
FOREKOMST AF STATSSTØTTE
INGEN ÅRSAGSSAMMENHÆNG MELLEM STATSLIG FORANSTALTNING OG UNDERSKUD, OG UNDERSKUD KAN IKKE TILREGNES STATEN
(64)
Spanien fastholder, at underskuddet ikke kunne tilregnes staten, da det var forårsaget af uforudsigelige udefrakommende omstændigheder og ikke af statens bevidste hensigt om at støtte visse aktiviteter.
(65)
Spanien anfører, at leveringen til regulerede takster fastsat af staten ikke var i strid med EU-lovgivningen i 2005. Statens lovgivningsmæssige indgreb var derfor retsgyldigt, da det var et udtryk for national suverænitet. Et af disse suveræne privilegier består i at fastsætte takster, således at de forventede omkostninger matcher den forventede efterspørgsel.
(66)
Distributionsselskaberne inddrev midler gennem integrerede takster og tilslutningstakster og overførte derefter en del af denne indtjening til dedikerede konti (i overensstemmelse med de procentdele, der var fastsat i det årlige dekret om takster). Efterfølgende trak de elektricitetskøb fra puljen og fra producenterne underlagt særordningen. Hvis indtjeningen fra de integrerede takster og tilslutningstaksterne ikke dækkede omkostningerne til regulerede aktiviteter, skabtes der et takstunderskud.
(67)
Spanien hævder, at underskuddet i 2005 var forårsaget af en uoverensstemmelse mellem regeringens forudsigelser af engrospriserne på elektricitet og de faktiske priser, der blev registreret for puljen. De usædvanligt høje priser i 2005 skyldtes uforudsigelige forhold, der kunne betegnes som force majeure (se betragtning 26).
(68)
Eftersom den påståede støtte blev genereret som følge af en stigning i engrospriserne, der var højere end forventet, kunne den påståede fordel ikke tilskrives nogen retsakt. Selv om det antages, at der havde været tale om en sådan fordel, ville den have været forårsaget af omstændigheder, der ikke var relateret til statens hensigt. Forekomsten af force majeure bryder i henhold til Spanien årsagssammenhængen mellem den administrative beslutning om fastsættelsen af takstniveauet og den konkurrencemæssige fordel, der foranledigede statsstøtte. Selv om det antages, at den objektive betingelse om en årsagssammenhæng var opfyldt, ville den subjektive betingelse om hensigt (tilregnelse) fra statens side ikke være opfyldt.
INGEN STATSMIDLER
(69)
Spanien bemærker, at taksterne ikke involverede offentlige midler. Spanien hævder i den henseende for det første, at ekstraafgiften ikke er en »afgift« som defineret i EU-Domstolens retspraksis vedrørende parafiskale afgifter, fordi den ikke inddrives af staten og ikke svarer til en fiskal afgift. Ekstraafgiften er i henhold til Spanien en integreret del af taksten og er af takstlignende karakter. Taksten er derfor en privat pris.
(70)
For det andet blev midlerne ikke inddrevet af staten og blev ikke indbetalt til en fond anvist af staten. Taksterne blev inddrevet af distributionsselskaberne, ikke af staten, og derfor var de private priser, der sikrede rimelige betalinger til aktørerne (i overensstemmelse med LSE). De var hverken afgifter eller offentlige priser. Staten betalte ikke for noget, da det var systemet, der tilvejebragte betalingerne gennem markedskræfterne for ikkeregulerede aktiviteter og gennem tilslutningstakster vedrørende regulerede aktiviteter fastsat af staten. Da et sådant system ikke medfører nogen byrder for staten, er statsmidler ikke involveret, jf. retspraksis i Sloman Neptune-sagen (20). Disse midler havnede desuden ikke på noget tidspunkt i statskassen, blev ikke nævnt i budgetlove, var ikke underlagt Revisionsrettens godkendelse og kunne ikke inddrives fra skyldnere gennem administrative inddrivelsesprocedurer. Gæld til elsystemet var ikke pålagt den rente, der pålægges gæld til staten.
(71)
Spanien fastholder, at disse midler blev forvaltet af den spanske tilsynsmyndighed, CNE, der blot handlede som finansiel formidler. De spanske myndigheder påpeger, at Kommissionen i sin beslutning om de spanske strandede omkostninger (SA NN 49/99) allerede i 2001 havde fastslået, at »overførslen af midler gennem CNE grundlæggende er af regnskabsmæssig karakter. De midler, der blev overført til en konto i CNE's navn, blev aldrig dette organs ejendom og blev straks udbetalt til modtagerne i henhold til en på forhånd fastsat sats, som CNE ikke på nogen måde kunne ændre«. På grundlag af denne betragtning konkluderede Kommissionen, at »den ikke kunne afgøre, om indtægterne fra en afgift fastlagt inden for rammerne af ordningen for strandede omkostninger, udgjorde statsstøtte«.
(72)
Spanien bestrider for det tredje Kommissionens konklusion om, at distributionsselskabernes regulerede salg var finansieret ved en »særafgift«, der skulle betales af alle spanske elslutkunder. I henhold til Spanien var distributionsselskaberne ikke finansieret af staten, men modtog et rimeligt og forsvarligt vederlag for deres levering en lovbestemt ydelse, de havde pligt til at varetage.
(73)
Ved at sælge elektricitet til regulerede takster og købe den fra puljen af producenter genererede distributionsselskaberne desuden et underskud (som blev dækket af den præfinansieringsordning, der var fastsat ved kongeligt lovdekret 5/2005), men det var producenterne, og ikke distributionsselskaberne, som ville modtage indtjeningen fra den ekstraafgift, der blev pålagt taksten.
INGEN FORDEL
(74)
Spanien er uenig i Kommissionens indledende konklusion om, at regulerede takster gav distributionsselskaberne en økonomisk fordel.
(75)
Hvad angår distributionsselskaberne, bestrider Spanien Kommissionens konklusion om, at takstsystemerne garanterede distributionsselskaberne en mindstefortjenstmargen. Spanien anfører, at distributionsselskabernes levering af elektricitet til regulerede takster var begrundet af behovet for at garantere en tjenesteydelse af almen økonomisk interesse, og at vederlaget for regulerede aktiviteter alene havde til formål at dække omkostningerne til opfyldelsen af de forpligtelser, der var forbundet med disse aktiviteter.
INGEN INDVIRKNING PÅ KONKURRENCE OG HANDEL MELLEM MEDLEMSSTATERNE
(76)
I henhold til de spanske myndigheder begrænsede lovgivningsbestemmelserne vedrørende levering til regulerede takster ikke elleverandørernes etableringsfrihed, og der skete ingen fortrinsbehandling af spanske leverandører i forhold til leverandører fra andre medlemsstater.
(77)
I 2005 havde Den Iberiske Halvø så lav sammenkoblingskapacitet, at der ikke fandtes et reelt indre marked for energi. De spanske myndigheder mener, at det på baggrund af denne isolation ville være uforholdsmæssigt at konkludere - som Kommissionen gør - at taksten havde en indvirkning på konkurrencen og handelen mellem medlemsstaterne.
(78)
De spanske myndigheder angiver, at elektricitet ikke blev eksporteret ud af Spanien, og at distributionsselskaber med aktiviteter i Spanien ikke kunne sælge spansk energi uden for landets område. Ethvert berettiget selskab kunne på den anden side deltage i distributionen på lige fod med spanske virksomheder og opnå samme retslige og økonomiske behandling.
(79)
Spanien finder, at leverandører i modsætning dertil udøvede en fri og ikkereguleret aktivitet. De stod over for tilsvarende risici og fordele. Når virksomheder påtager sig sådanne risici, accepterer de samtidig, at deres detailaktiviteter under visse uforudsigelige forhold måske ikke er rentable. De vil ikke desto mindre opnå rentabilitet, så snart taksterne gør det muligt, eller når de ekstraordinære omstændigheder ikke længere gør sig gældende.
ANALYSE PÅ GRUNDLAG AF ALTMARK-DOMMEN
(80)
Spanien tilkendegiver, at eksistensen af regulerede takster i 2005 ikke var i strid med EU-lovgivningen, da fristen for åbning af markedet for alle slutkunder, herunder privatkunder, var fastsat til den 1. juli 2007.
(81)
Ifølge Spanien overholdt dækningen af de omkostninger, som distributionsselskaberne havde pådraget sig som følge af leveringen af elektricitet til regulerede takster, de fire kriterier, EU-Domstolen har i Altmark-dommen, og denne foranstaltning udgør derfor ikke statsstøtte.
(82)
Levering af elektricitet er for det første en tjenesteydelse af almen økonomisk interesse, og staten skal gribe ind for at forhindre misbrug af dominerende stillinger, der opstår, fordi der kun findes ét net (naturligt monopol). Virksomheder, der udfører regulerede aktiviteter, varetager derfor forpligtelser til offentlig tjeneste.
(83)
Parametrene for fastsættelsen af taksterne var for det andet defineret på en objektiv og gennemsigtig måde. Vederlaget for regulerede aktiviteter var objektivt og gennemsigtigt. Andre EU-foretagender kunne også komme ind på distributionsmarkedet.
(84)
Betalinger for regulerede aktiviteter dækkede for det tredje kun omkostningerne til varetagelsen af forpligtelserne til offentlig tjeneste. Distributionsselskaberne kunne kun få tilbagebetalt omkostningerne vedrørende regulerede aktiviteter.
(85)
De komplekse lovbestemmelser vedrørende fastsættelse af takster og udligningsproceduren viser, at takstsystemet var baseret på en grundig analyse af omkostningerne og indtjeningen i forbindelse med systemet og en analyse af efterspørgslen efter elektricitet.
(86)
På det grundlag konkluderer Spanien, at takstsystemet ikke udgør statsstøtte, fordi det er i overensstemmelse med Altmark-dommen.
VURDERING AF FORANSTALTNINGEN
(87)
Anvendelsesområdet for denne afgørelse af begrænset til distributionsselskabernes levering af elektricitet til store og mellemstore virksomheder til regulerede takster, og det omfatter ikke andre aktiviteter, som distributionsselskaberne udfører, og som alene vedrører distribution. Sidstnævnte er fuldstændig uafhængig, både retligt og finansielt, fra salget til regulerede takster og falder under alle omstændigheder uden for anvendelsesområdet for indledningsafgørelsen, som kun rejste tvivl om, hvorvidt den påståede fordel, som distributionsselskaberne opnåede i kraft af de regulerede taksters lave niveau og de foranstaltninger, der blev truffet for at kompensere for og refundere underskuddet i 2005, var forenelig med det indre marked.
FOREKOMST AF STATSSTØTTE I HENHOLD TIL ARTIKEL 107, STK. 1, I TEUF
(88)
En foranstaltning udgør statsstøtte som defineret i artikel 107, stk. 1, i TEUF, hvis alle følgende betingelser er opfyldt: Foranstaltningen a) giver støttemodtageren en økonomisk fordel, b) ydes ved hjælp af statsmidler, c) er selektiv, d) har en indvirkning på samhandelen mellem medlemsstaterne og kan fordreje konkurrencen i EU. Eftersom disse betingelser skal opfyldes samlet, vil Kommissionen alene vurdere, om foranstaltningen har givet støttemodtagerne en økonomisk fordel.
Forekomst af en økonomisk fordel
(89)
Virksomheder begunstiges i den betydning, der er omhandlet i artikel 107, stk. 1, i TEUF, hvis de opnår en økonomisk fordel, som de ikke ville have opnået på anden vis på markedsvilkår. I den henseende har EU-Domstolen i specifikke sager fastslået, at gebyrer for tjenesteydelser, der leveres til gengæld for forpligtelser, som medlemsstaterne pålægger, som ikke overstiger årlige udækkede omkostninger, og som har til formål at sikre, at de berørte virksomheder ikke pådrager sig tab, ikke udgør statsstøtte i den betydning, der er omhandlet i artikel 107, stk. 1, i TEUF, men som et beløb, der udgør et vederlag for de tjenesteydelser, der er leveret af de pågældende virksomheder (21).
(90)
Mere specifikt for elsektoren har Kommissionen i sin omfattende praksis for beslutninger vedrørende anvendelsen af artikel 107, stk. 1 og 3, litra c), i TEUF med hensyn til de forpligtelser, som distributionsselskaber pålægges til at købe elektricitet fra bestemte energikilder til en pris, der ligger over markedsprisen, heller ikke vurderet, at kompensation, der dækker forskellen mellem købsomkostninger og markedspriser, medfører en økonomisk fordel, der begunstiger distributionsselskaber. I de tilfælde handlede de pågældende operatører i henhold til lovbestemte krav som formidlere i elsystemet og fik kompensation for deres omkostninger, uden at denne kompensation blev anset for at give dem en økonomisk fordel, mens lovgivningen ganske givet blot kunne have pålagt en købsforpligtelse uden omkostningskompensation.
(91)
Det samme gælder mere specifikt på området for levering af elektricitet til regulerede takster, hvad angår kompensation, der har til formål at finansiere forskelle mellem indtjening og elektricitetsomkostningerne på engrosmarkedet til regulerede takster, der ønskes af privilegerede kunder (22). Det følger heraf, at kompensation for distributionsselskabers omkostninger til køb af elektricitet i elsektoren ikke nødvendigvis indebærer en økonomisk fordel som defineret i artikel 107, stk. 1, i TEUF. Den påståede kompensation til spanske distributionsselskaber for omkostninger til levering til regulerede takster skal undersøges i lyset af disse tidligere sager.
(92)
Den foreløbige konklusion i Kommissionens afgørelse om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure var, at der var tale om en økonomisk fordel i forhold til markedsvilkårene, som begunstigede de spanske distributionsselskaber på grundlag af to argumenter. Distributionsselskaberne opnåede for det første angiveligt en garanteret fortjenstmargen i forbindelse med leveringen til den regulerede takst. Ved at tilskynde kunder til at skifte til det regulerede marked, som blev betjent af distributionsselskaberne, forøgede taksterne for det andet angiveligt distributionsselskabernes indtjening. Disse to argumenter kan opsummeres i én påstand, nemlig at distributionsselskabernes overskud steg proportionalt med deres levering af elektricitet til regulerede takster i 2005.
(93)
Den foreliggende beskrivelse af det spanske elsystem og de oplysninger, der blev indgivet under proceduren, som er gengivet i betragtning 16, 19, 20, 57 og 58, støtter ikke denne påstand. For ren distribution omfattede distributionsselskabernes vederlag i 2005 en fortjenstmargen, men for levering til regulerede takster modtog de kun en godtgørelse (»anerkendelse«) af deres omkostninger uden en fortjenstmargen. Distributionsselskabernes vederlag for deres rene distributionsaktiviteter var desuden uafhængigt af antallet af kunder på regulerede takster og af den mængde elektricitet, der blev solgt til taksten, og deres indtjening ville derfor ikke stige, hvis de havde betjent flere kunder på regulerede takster.
(94)
De oplysninger, der blev indsamlet under proceduren, støtter således ikke påstanden om, at salget af elektricitet til regulerede takster forøgede de spanske distributionsselskabers overskud i 2005, fordi de var begunstiget af en garanteret fortjenstmargen.
(95)
Med hensyn til spørgsmålet om, hvorvidt anerkendelsen af forsyningsomkostninger og kompensation heraf gav distributionsselskaberne en økonomisk fordel, som de ikke ville have opnået på anden vis på markedsvilkår, skal det understreges, at anerkendelsen af de omkostninger, der opstod i form af inddrivelsesrettigheder indrømmet til de fem foretagender, der var udpeget ved artikel 24 i kongeligt lovdekret 5/2005, dvs. Iberdrola, S.A., Unión Eléctrica Fenosa, S.A., Hidroeléctrica del Cantábrico S.A., Endesa, S.A. og Elcogás, S.A., ikke var vederlag for deres distributionsaktivitet. Som allerede forklaret i betragtning 29 og 30 blev de pågældende elselskaber, selv om Elcogás S.A., der ikke havde nogen datterselskaber, ikke havde aktiviteter i distributionssektoren i 2005 (eller senere), udpeget i medfør af deres eksisterende ret til at modtage strandede omkostninger og muligvis deres produktionsaktiviteter, men ikke deres distributionsaktiviteter til regulerede takster.
(96)
Selv om det antages, at de inddrivelsesrettigheder, der afspejler de fem foretagenders forpligtelse nævnt ovenfor til at præfinansiere elsystemets underskud i 2005, kunne fortolkes som en kompensation for omkostningerne for de fire foretagender med aktiviteter i distributionssektoren til regulerede takster, skal der for det andet tages hensyn til de faktiske betingelser, hvorunder distributionsselskaberne havde pligt til at gennemføre denne fuldt ud regulerede aktivitet. Som allerede forklaret i betragtning 54 og 55 kunne distributionsselskaberne hverken generere overskud eller underskud, vælge, hvordan de ville indkøbe elektricitet, vælge deres kunder, bestemme salgsprisen eller tilbyde yderligere tjenesteydelser, der ville sikre dem en fortjenstmargen. Distributionsselskaberne selv, og også de vertikalt integrerede foretagender, de tilhørte, havde ingen økonomisk interesse, hverken direkte eller indirekte, i leveringen af elektricitet til den regulerede takst. Et vertikalt integreret foretagende ville i stedet have en interesse i at betjene slutkunder på markedsvilkår, da dets forsyningsdivision ville have opnået en fortjeneste af et sådant salg, hvilket ikke ville være tilfældet, hvis kunderne blev forsynet af foretagendets distributionsselskab til regulerede takster.
(97)
Ved en sammenligning med forsyningsvilkårene på et frit marked tages der på den måde ikke hensyn til de forskellige retlige og faktiske forhold mellem leverandørerne på det frie marked og distributionsselskaberne, som leverer til regulerede takster. Staten kan i princippet pålægge distributionsselskaberne i et elsystem købs- og salgspriser samt andre handelsvilkår, men det betyder ikke, at kompensation for omkostninger, som sidstnævnte pådrager sig, giver dem en økonomisk fordel, som de ikke ville have opnået på anden vis på markedsvilkår. Takstregulering, som yderligere understøttes af en forsyningsforpligtelse, giver ikke frihed til at vælge selv de mest grundlæggende forsyningsdrivere, som f.eks. priser og output. Det er ikke kun under hypotetiske markedsvilkår, dvs. hvis der ikke foreligger lovbestemte begrænsninger, vedrørende sådanne grundlæggende parametre, at distributionsselskaber ville kunne opkræve en meget højere og omkostningsdækkende takst hos slutkunderne. I det spanske elsystem var distributionsselskabet - eller operatøren af højspændingsnettet til energiintensive kunder - i 2005 som i alle andre elsystemer blot en formidler, der fysisk tilslutter kunden til nettet, som en nødvendig forudsætning for leveringen af elektricitet. Da der ikke fandtes et hypotetisk alternativt distributionsnet i Spanien i 2005, blev de pågældende distributionsselskaber udpeget og forsynede både det frie marked og det regulerede marked. Distributionsselskaberne spiller en vigtig rolle, fordi de muliggør elforsyningen, uanset hvilke specifikke ordninger eller politikker fastsættes, og uanset om de konkurrencebetingelser, der gælder for forsyningen, er baseret på markedsmekanismer eller regulering.
(98)
I et system med regulerede takster som det spanske system i 2005 vil manglende ressourcer i systemets regnskab det ene år som led i den normale forretningsførelse normalt blive indhentet i det efterfølgende år via højere takster og/eller tilslutningsafgifter for slutkunderne, mens faldende omkostninger ville generere et overskud, som ville gøre det muligt derefter at sænke taksterne eller tilslutningsafgifterne. Når specifikke kategorier af indtægter ikke er øremærket til omkostninger, vil stigningen (faldet) i indtægter og/eller omkostninger muligvis ikke føre til et tilsvarende underskud eller overskud til gavn for distributionsselskaberne. Figur 1 i betragtning 27, viser f.eks., at de energipriser, der indgik i de regulerede takster, generelt lå under engrosmarkedspriserne i de fleste måneder af 2005, mens det modsatte gjorde sig gældende fra november 2006 til december 2007, uden at dette udmøntede sig i øgede overskud for distributionsselskabernes aktivitet vedrørende levering af elektricitet til regulerede takster. Dette er i overensstemmelse med det lovbestemte system, hvor distributionsselskaberne ikke skal bære omkostningerne ved skævheder i systemets omkostninger og indtjening, hverken helt eller delvist, ligesom de heller ikke kan opnå overskud ved denne aktivitet, idet ethvert overskud af salget af elektricitet til regulerede takster vil blive anvendt til at dække andre systemomkostninger.
(99)
Distributionsselskaberne handlede som finansielle formidlere i elsystemet, idet de centraliserede alle finansielle strømme, både indgående (reguleret indtjening fra takster og tilslutningsafgifter) og udgående (alle systemets generalomkostninger). Elsystemets regulerede indtægter og omkostninger omfattede i 2005, som forklaret i betragtning 19, 20 og 28, en lang række markedsstyrede og politisk styrede regulerede omkostninger, som f.eks. omkostninger til køb af elektricitet, herunder fra vedvarende energikilder, yderligere elproduktionsomkostninger på de spanske øer, transport- og distributionsomkostninger osv., uden at specifikke indtægter blev øremærket til bestemte omkostninger. Den regulerede indtjening blev aldrig distributionsselskabernes ejendom, bortset fra vederlaget for ren distribution, som de beholdt efter fradrag af alle andre systemomkostninger.
(100)
Et underskud i regnskabet som det, der opstod i 2005, ville - uanset dets årsager - derfor fremgå af distributionsselskabernes regnskaber, uden at de havde mulighed for at træffe beslutninger vedrørende niveauet af reguleret indtjening og omkostninger eller finansieringen af specifikke omkostninger med specifikke indtægter. Som det fremgår af figurerne i betragtning 28, beløb elsystemets transport- og distributionsomkostninger sig til 4 410 mio. EUR i 2005, hvilket var i overensstemmelse med de samme omkostningskategorier i henholdsvis 2004 og 2006. Distributionsselskabernes omkostningsniveau har således ingen forbindelse til størrelsen af underskuddet i 2005.
(101)
Det er derfor ikke helt berettiget at betegne underskuddet for 2005 som »distributionsselskabernes tab«, fordi underskuddet ikke kan tilregnes distributionsselskabernes handlinger, men i stedet lovbestemmelserne vedrørende slutkundernes ret til elforsyning til regulerede takster og i en vis grad de lovgivningsmæssige og politiske valg, der er truffet for at støtte elproduktionen fra eksempelvis vedvarende energikilder og kraftvarmeværker. Finansieringen af underskuddet på elsystemets regnskab via de mekanismer, der er beskrevet i betragtning 29-32, er derfor ikke en metode til at absorbere distributionsselskabernes specifikke tab, men snarere systemets generelle tab. Uden anerkendelsen af underskuddet på 3 811 mio. EUR i 2005 og de fem største elselskabers præfinansiering heraf havde det ikke været muligt at betale systemets transmissions- og distributionsomkostninger til fordel for alle slutkunder på både det regulerede marked og det frie marked.
(102)
Den formelle undersøgelse har ikke påvist, at distributionsselskaberne er blevet begunstiget af andre fordele. Distributionsselskaberne overførte hele fordelen ved lave regulerede takster til slutkunder, opnåede intet overskud af salget og opnåede ingen fordele i form af kunder, der vendte tilbage til det regulerede marked. Fra et finansielt synspunkt havde de spanske distributionsselskaber således samme position som en systemformidler. I den henseende adskilte anerkendelsen af omkostningerne til levering af elektricitet til regulerede takster i det spanske elsystem i 2005 sig ikke fra kompensationen af omkostningerne til køb af elektricitet, som Kommissionen ikke har klassificeret som statsstøtte som defineret i artikel 107, stk. 1, i TEUF, med hensyn til elektricitet fra bestemte kilder (betragtning 90) og engroselektricitet til levering til regulerede takster (betragtning 91).
(103)
Selv om indledningsafgørelsen ikke er målrettet mod de vertikalt integrerede foretagender, som distributionsselskaberne tilhører, med regnskabsmæssig og delvis retlig adskillelse, har Kommissionen - som led i behandlingen af Céntricas bemærkninger - også vurderet, om sådanne enheder kan have haft indirekte fordele, der kunne udgøre statsstøtte. Céntrica bemærkede f.eks., at integrerede foretagender med aktiviteter på det frie detailmarked for elektricitet (gennem en forsyningsdivision) kunne undgå tab ved at opfordre kunder til at skifte til deres egne distributionsdivisioner. Det anførte også, at en producent, der tilhørte et integreret foretagende, havde et incitament til at opretholde høje engrospriser, fordi det integrerede foretagendes distributionsdivision (som solgte til den regulerede takst) ville være beskyttet mod tab.
(104)
Kommissionen har ikke kunnet konstatere, at der blev opnået en økonomisk fordel, fordi elkunder valgte et distributionsselskab frem for en leverandør. Økonomisk skabte overgangen fra forsyning til distribution ikke overskud, men forhindrede blot tab for forsyningsdivisionerne i de fire vertikalt integrerede foretagender, Iberdrola, S.A., Unión Eléctrica Fenosa, S.A., Hidroeléctrica del Cantábrico S.A. og Endesa, S.A. Selskabet Elcogás var kun aktivt i elproduktionssektoren. Dette udgør dog ikke en fordel for de fire pågældende foretagender, da forsyningsdivisionerne under alle omstændigheder kunne have undgået disse tab ved blot at opsige forsyningskontrakterne. For så vidt angår forsyningsdivisionerne, indebar systemet derfor ikke en fordel, men en ulempe: De mistede kunder. Systemet var også finansielt neutralt for distributionsselskaberne (af de årsager, der er forklaret ovenfor). Producenterne ville på deres side have solgt deres elektricitet på engrosmarkedet under alle omstændigheder.
(105)
Med hensyn til producenternes påståede incitament til at holde engrospriserne på et højt niveau, skal det bemærkes, at taksterne i sig selv ikke medførte højere engrospriser, selv om det markedsmiljø, som de spanske myndigheder skabte, uden tvivl kunne have givet producenterne et incitament til at hæve priserne. En forhøjelse af priserne ville faktisk have krævet komplekse strategier og konkurrencebegrænsende foranstaltninger fra producenternes side. Der er ikke konstateret en direkte og synlig årsagssammenhæng mellem taksterne og en mulig kunstig forhøjelse af engrospriserne. Det er stadig en udokumenteret teoretisk hypotese.
(106)
Kommissionen har også vurderet muligheden for, at systemet ved at presse konkurrenter fra det frie marked ud af elmarkedet kan have givet de etablerede foretagender en fordel ved at øge og »omorganisere« deres markedsandel, således at den generelt faldt sammen med størrelsen af hvert foretagendes distributionsnet, for så vidt angår de fire vertikalt integrerede foretagender. Denne hypotetiske fordel kunne dog heller ikke konstateres af følgende grunde:
-
Det var for det første ikke altid muligt at flytte rundt på kunderne inden det samme foretagende. En kunde, der blev betjent af Endesas forsyningsdivision i et område, hvor det lokale distributionsselskab var Iberdrola, kunne f.eks. ikke skifte til Endesas distributionsdivision, men kun til Iberdrolas. Dette skifte til det regulerede marked medførte desuden en nettoomkostning for de integrerede foretagender, da det øgede de underskud, de skulle finansiere på ufordelagtige vilkår.
-
For det andet opnåede foretagenderne intet overskud ved distributionsselskabernes salg. Den mulige fordel, som en højere markedsandel indebar, kunne derfor ikke omsættes til overskud i 2005 (det undersøgte år), men først i senere år, da det frie marked igen var rentabelt. For at denne fordel kunne realiseres, skulle de kunder, der blev betjent af et foretagendes distributionsselskab, skifte tilbage til foretagendets forsyningsdivision. I denne fase ville en kunde, der overvejede igen at skifte leverandør, frit kunne vælge mellem alle de forskellige leverandører på det spanske marked. Kommissionen har derfor ikke kunnet konstatere, at en højere markedsandel for foretagenderne i den omhandlede periode i sig selv indebar en konkret fordel.
-
Tværtimod led de integrerede foretagende under en objektiv ulempe, nemlig forpligtelsen til at finansiere underskuddet uden godtgørelse, idet den rente, de opnåede ved inddrivelsesrettighederne var lavere end den tilsvarende markedsrente. Det betød, at inddrivelsesrettighederne blev securitiseret med et vederlag, der var lavere end det, de kunne have opnået, hvis en markedsrente var blevet anvendt.
(107)
På grundlag af ovennævnte har Kommissionen med hensyn til forsyningen af virksomhedskunder konkluderet, at den ordning, som Spanien indførte i 2005, ikke gav hverken distributionsselskaberne eller de integrerede foretagender, de tilhørte, en økonomisk fordel, hverken direkte eller indirekte.
(108)
Med hensyn til Céntricas påstand om, at systemet forskelsbehandlede distributionsselskaber og leverandører på det frie marked, påpeger Kommissionen endelig, at der kan være tale om forskelsbehandling, når personer, som befinder sig i samme faktiske og retlige situation, behandles forskelligt, eller når den samme behandling gives personer, der befinder sig i en forskellig faktisk og retlig situation.
(109)
Påstanden er for det første klart grundløs med hensyn til Elcogás S.A., som fik indrømmet inddrivelsesrettigheder, selv om det ikke opererede i distributionssektoren. Det er for det andet ikke blevet påvist, at de fire andre udpegede foretagender, Iberdrola, S.A., Unión Eléctrica Fenosa, S.A., Hidroeléctrica del Cantábrico, S.A. og Endesa, S.A., modtog kompensation i medfør af deres aktivitet som distributionsselskab, der leverede elektricitet til regulerede takster, som allerede påpeget i betragtning 30. For det tredje var distributionsselskaber og leverandører på det frie marked under alle omstændigheder ikke i samme faktiske og retlige situation. Forpligtelsen til at levere elektricitet til regulerede takster blev opfyldt under lovbestemte begrænsninger, som betød, at distributionsselskaberne handlede som finansielle og forsyningsmæssige formidler, der gennemførte lovbestemmelser, mens levering på markedsvilkår var en fuldt liberaliseret aktivitet. Den forskel i behandling, som Céntrica anfægtede, udgør derfor ikke forskelsbehandling, selv om de regulerede taksters niveau kan have været skadeligt for liberaliseringsprocessen. Dette var dog ikke konsekvensen af indrømmelsen af ulovlig statsstøtte til distributionsselskaberne.
KONKLUSION
(110)
Den tvivl, som Kommissionen udtrykte i sin indledningsafgørelsen, blev fjernet i løbet af den formelle undersøgelse. Kommissionen finder det godtgjort, at Spaniens anerkendelse af de omkostninger, som eldistributionsselskaberne pådrog sig i forbindelse med deres levering af elektricitet til regulerede takster til mellemstore og store virksomhedskunder, ikke gav distributionsselskaberne en økonomisk fordel som defineret i artikel 107, stk. 1, i TEUF.
(111)
Eftersom kriterierne i artikel 107, stk. 1, i TEUF er kumulative, er der ikke behov for at undersøge, om de øvrige kriterier er opfyldt. Kommissionen konkluderer derfor, at foranstaltningen ikke udgør statsstøtte til fordel for eldistributionsselskaberne. Denne konklusion omhandler den situation og periode, der er omfattet af klagen, og udelukker derfor ikke, at Kommissionen undersøger foranstaltninger, som Spanien har gennemført siden 2005 -
VEDTAGET DENNE AFGØRELSE:
Artikel 1
Kongeriget Spaniens anerkendelse af de omkostninger, som distributionsselskaber har pådraget sig i forbindelse med levering af elektricitet til regulerede takster til mellemstore og store virksomhedskunder i 2005, i form af inddrivelsesrettigheder til Iberdrola, S.A., Unión Eléctrica Fenosa, S.A., Hidroeléctrica del Cantábrico, S.A., Endesa, S.A. og Elcogás, S.A. fastsat ved kongeligt lovdekret 5/2005, udgør ikke statsstøtte som defineret i artikel 107, stk. 1, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde.
Artikel 2
Denne afgørelse er rettet til Kongeriget Spanien.
Udfærdiget i Bruxelles, den 4. februar 2014.
KOMISSION PÄÄTÖS,
annettu 4 päivänä helmikuuta 2014,
sähkötariffeista Espanjassa: sähkönjakelijat, valtiontuki SA.36559 (C3/07) (ex NN 66/06), jonka Espanja on pannut täytäntöön
(tiedoksiannettu numerolla C(2013) 7743)
(Ainoastaan espanjankielinen teksti on todistusvoimainen)
(ETA:n kannalta merkityksellinen teksti)
(2014/457/EU)
EUROOPAN KOMISSIO, joka
ottaa huomioon Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen ja erityisesti sen 108 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan,
ottaa huomioon Euroopan talousalueesta tehdyn sopimuksen ja erityisesti sen 62 artiklan 1 kohdan a alakohdan,
on pyytänyt asianomaisia osapuolia esittämään huomautuksensa edellä mainittujen määräysten mukaisesti (1) ja on ottanut nämä huomautukset huomioon,
sekä katsoo seuraavaa:
MENETTELY
(1)
Céntrica plc ja Céntrica Energía S.L.U. (jäljempänä molemmat yhteisesti ’Céntrica’) kantelivat komissiolle 27 päivänä huhtikuuta 2006 päivätyllä kirjeellä Espanjassa vuonna 2005 täytäntöön pannusta säänneltyjen sähkötariffien järjestelmästä.
(2)
Komissio pyysi 27 päivänä heinäkuuta 2006 päivätyllä kirjeellä Espanjan viranomaisilta tietoja kyseisestä toimenpiteestä. Komissio sai tiedot 22 päivänä elokuuta 2006 päivätyllä kirjeellä.
(3)
Asia kirjattiin 12 päivänä lokakuuta 2006 ilmoittamatta jätetyksi tueksi (asia NN 66/06).
(4)
Komissio pyysi Espanjan viranomaisilta lisäselvitystä toimenpiteestä 9 päivänä marraskuuta 2006 päivätyllä kirjeellä. Espanjan viranomaiset vastasivat 12 päivänä joulukuuta 2006 päivätyllä kirjeellä.
(5)
Komissio ilmoitti Espanjan viranomaisille 24 päivänä tammikuuta 2007 päivätyllä kirjeellä päättäneensä aloittaa toimenpiteen osalta Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (jäljempänä ’SEUT-sopimus’) 108 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun menettelyn.
(6)
Komission päätös julkaistiin Euroopan unionin virallisessa lehdessä (2). Komissio kehotti asianomaisia esittämään huomautuksensa toimenpiteestä.
(7)
Espanja esitti huomautuksensa 26 päivänä helmikuuta 2007 päivätyllä kirjeellä.
(8)
Komissio sai huomautuksia seuraavilta asianomaisilta osapuolilta: Galician aluehallitus (23 päivänä maaliskuuta 2007 päivätty kirje), Céntrica (26 päivänä maaliskuuta 2007 ja 3 päivänä heinäkuuta 2007 päivätyt kirjeet), riippumattomien energiantoimittajien yhdistys ACIE (26 päivänä maaliskuuta 2007 päivätty kirje), Asturiasin aluehallitus (27 päivänä maaliskuuta 2007 päivätty kirje), paljon energiaa kuluttavien käyttäjien yhdistys AEGE (2 päivänä huhtikuuta 2007 päivätty kirje), Asturiana de Zinc - AZSA (3 päivänä huhtikuuta 2007 päivätty kirje), metallintuottaja Ferroatlántica (3 päivänä huhtikuuta 2007 päivätty kirje), Alcoa (3 päivänä huhtikuuta 2007 päivätty kirje), Espanjan sähköteollisuuden yhdistys UNESA (25 päivänä huhtikuuta 2007 päivätty kirje), ENEL Viesgo (26 päivänä huhtikuuta 2007 päivätty kirje), Iberdrola (26 päivänä huhtikuuta 2007 päivätty kirje), Union Fenosa Distribución (27 päivänä huhtikuuta 2007 päivätty kirje), Hidrocantábrico Distribución Eléctrica (27 päivänä huhtikuuta 2007 päivätty kirje) ja Endesa Distribución Eléctrica (27 päivänä huhtikuuta 2007 päivätty kirje).
(9)
Komissio välitti asianomaisten osapuolten huomautukset 15 päivänä toukokuuta 2007 ja 6 päivänä heinäkuuta 2007 päivätyillä kirjeillä Espanjan viranomaisille, joille annettiin mahdollisuus esittää niistä huomautuksensa. Huomautukset saapuivat 2 päivänä elokuuta 2007 päivätyllä kirjeellä.
(10)
Céntrica toimitti lisätietoja 1 päivänä kesäkuuta 2007, 28 päivänä elokuuta 2007, 4 päivänä helmikuuta 2008 ja 1 päivänä maaliskuuta 2008 päivätyillä kirjeillä.
(11)
Komissio pyysi Espanjan viranomaisilta lisäselvityksiä toimenpiteestä 30 päivänä heinäkuuta 2009, 19 päivänä maaliskuuta 2010, 6 päivänä lokakuuta 2011, 12 päivänä huhtikuuta 2012, 31 päivänä elokuuta 2012, 4 päivänä helmikuuta 2013 ja 17 päivänä heinäkuuta 2013 päivätyillä kirjeillä. Viranomaiset vastasivat 5 päivänä lokakuuta 2009, 26 päivänä huhtikuuta 2010, 7 päivänä joulukuuta 2011, 12 päivänä kesäkuuta 2012, 18 päivänä lokakuuta 2012, 11 päivänä helmikuuta 2013 ja 4 päivänä lokakuuta 2013 päivätyillä kirjeillä.
(12)
Asia jaettiin 19 päivänä huhtikuuta 2013 kahteen osaan: asiaan SA.21817 (C3/07 ex NN 66/06), joka koskee tukea sähkön loppukäyttäjille, ja asiaan SA.36559 (C3/07 ex NN 66/06), joka koskee tukea sähkönjakelijoille. Tässä päätöksessä käsitellään ainoastaan tukea sähkönjakelijoille.
YKSITYISKOHTAINEN KUVAUS TOIMENPITEESTÄ
ESPANJAN SÄHKÖJÄRJESTELMÄ VUONNA 2005
Säännellyn ja sääntelemättömän toiminnan välinen ero
(13)
Espanjan sähköjärjestelmää koskevan lainsäädännön kulmakivenä oli sähköalasta 27 päivänä marraskuuta 1997 annettu laki 54/1997 (Ley del sector eléctrico, jäljempänä ’LSE’), jossa tehtiin perustava ero sääntelyn piiriin kuuluvan toiminnan ja sääntelystä vapautetun toiminnan välillä.
(14)
Sähkön tuotanto, tuonti, vienti ja vähittäismyynti oli vapautettu sääntelystä, eli talouden toimijat saivat harjoittaa niitä vapaasti markkinaehdoin eikä valtio kohdistanut niihin tiukkaa sääntelyä esimerkiksi valvomalla hintoja ja toimitusehtoja.
(15)
Sen sijaan valtio säänteli täysin sähkön jakelua, siirtoa sekä markkinaoperaattorin (3) ja siirtoverkko-operaattorin (4) toimintaa. Valtio sääntelee näitä toimintoja tavallisesti kaikissa sähköjärjestelmissä, sillä niitä harjoittavilla toimijoilla on sekä tosiasiallisesti että oikeudellisesti monopoliasema ja muussa tapauksessa kilpailusääntöjen rikkomista ei rajoitettaisi mitenkään, vaan kyseiset toimijat voisivat veloittaa tavanomaista markkinahintaa korkeampia monopolihintoja.
Pelkkä jakelu sekä toimitus säännellyn tariffin mukaiseen hintaan
(16)
Vuonna 2005 sähkön jakeluksi katsottiin kolmen tyyppinen säännelty toiminta Espanjan sähköjärjestelmässä. Ensimmäinen näistä oli pelkkä jakelu. Pelkkä jakelu käsittää sähkön siirron kulutuspaikkaan jakeluverkkoa pitkin, ja se on monopolitoimintaa, koska vaihtoehtoisia verkkoja ei ole. Toisen tyyppinen jakelutoiminta sisältää jakeluun tiiviisti liittyviä tiettyjä kaupallisen hallinnoinnin tehtäviä, kuten mittarien lukua, sopimusten tekoa, laskutusta ja asiakaspalvelua. Kolmannen tyyppinen säännelty toiminta vuonna 2005 oli toimitus säännellyn tariffin mukaiseen hintaan, joka annettiin lailla jakelijoiden tehtäväksi näiden pääasiallisen lakisääteisen tehtävän (jakeluverkkojen hallinta ja verkkoon liittäminen) ohella (5). Kun uudistus saatiin päätökseen vuonna 2009, sähkönjakelijat lakkasivat toimittamasta sähköä säännellyn tariffin mukaiseen hintaan.
(17)
Lain mukaan jakelijoiden oli ostettava säänneltyyn järjestelmään kuuluville asiakkaille toimitettavaksi tarvittava sähkö järjestäytyneiltä tukkumarkkinoilta (poolit) päivän hintaan (marginaalihintaan tai ns. poolihintaan) tai suoraan uusiutuvan energian tuottajilta (6) ja myytävä se sitten eteenpäin loppukäyttäjille kulloinkin sovellettavaan säännellyn tariffin mukaiseen hintaan.
Jakelijoiden asema järjestelmän rahoituksen välittäjinä
(18)
Vuonna 2005 loppukäyttäjille oli tarjolla peräti 25 erilaista kulutustason, kulutusprofiilin ja/tai kulutuksen käyttötarkoituksen ja liittymän jännitteen mukaan määräytyvää säänneltyä tariffia. Samalla loppukäyttäjiin sovellettiin vapailla markkinoilla yhdeksää muuta säänneltyä verkkomaksua, jotka perustuivat niin ikään jännitteeseen ja muihin ominaisuuksiin (7). Vapailla markkinoilla loppukäyttäjät maksoivat verkkomaksun sähköntoimittajille, jotka välittivät sen jakelijoille. Säännellyillä markkinoilla verkkomaksu sisältyi kaiken kattavaan säänneltyyn tariffiin, jonka loppukäyttäjät maksoivat jakelijoille (se sisältyi hintaan). Espanja on tehnyt vuodesta 2005 lähtien muutoksia säänneltyjen tariffien järjestelmään. Uusin muutos on vuodelta 2013, jolloin Espanjassa hyväksyttiin sähköalan uusi lainsäädäntökehys (laki 24/13), johon sisältyy muiden toimenpiteiden ohella vähittäismarkkinahintojen sääntelyn uudistaminen. Espanja ilmoitti, että uusi laki ja sen täytäntöönpanosäädökset tulisivat voimaan vuonna 2014.
(19)
Säänneltyjen kokonaistariffien ja säänneltyjen verkkomaksujen tasot päätettiin kerralla etukäteen koko vuodeksi, yleensä ennen edellisen vuoden päättymistä, mutta niitä voitiin muuttaa vuoden aikana (8). Vuoden aikana tehtäville tariffinkorotuksille oli kuitenkin asetettu enimmäisraja (9). Lähtökohtaisesti kaikki tariffien ja maksujen tasot asetettiin ennusteiden perusteella, jotta varmistettaisiin, että niiden soveltamisesta saatavat säännellyt tulot riittäisivät kattamaan sähköjärjestelmän säännellyt kokonaiskustannukset. Näihin järjestelmän säänneltyihin kustannuksiin sisältyivät vuonna 2005 muun muassa kokonaistariffeihin perustuvan energiantoimituksen kustannukset, erityisistä tukijärjestelmistä (esimerkiksi uusiutuva energia ja yhteistuotanto) ostetun energian kustannukset, siirto- ja jakelukustannukset, kysynnänhallintaan liittyvät toimenpiteet, sähköntuotannon lisäkustannukset Espanjan saarilla, hiilituki ja aiempien vuosien alijäämät.
(20)
Espanjan sääntelyjärjestelmässä jakelijat olivat ja ovat edelleen järjestelmän pääasiallisia rahoituksen välittäjiä. Jakelijat käsittelivät kaikki säännellystä tariffijärjestelmästä saadut tulot, esimerkiksi verkkomaksut ja kokonaistariffeista saadut tulot. Näitä tuloja nimitettiin yhteisesti ”maksettaviksi tuloiksi” (ingresos liquidables), ja niillä katettiin kaikki järjestelmän säännellyt kustannukset. Sääntöjä tiettyjen tulojen tai niiden osan ohjaamisesta tiettyjen kustannusten tai niiden osan kattamiseen ei ollut. Verkkomaksuista saatuja tuloja ei siis ohjattu kokonaan eikä osittain niiden suurempien kustannusten rahoittamiseen, joita aiheutui uusiutuvista energialähteistä tuotettavan sähkön tukemisesta tai Espanjan saarilla tapahtuvasta sähköntuotannosta.
(21)
Tilien tarkastaminen ja hyväksyminen tapahtui selvitysmenettelyssä, jonka toteuttamista Espanjan sääntelyviranomainen, kansallinen energiakomissio (Comisión Nacional de Energía, jäljempänä ’CNE’), valvoi suoraan. Myös jakelijoille maksettavat korvaukset (pelkkään jakeluun liittyvästä toiminnasta) otettiin maksettavista tuloista kaikkien muiden kustannusten vähentämisen jälkeen.
Sähkön jakelijat ja toimittajat ja niiden veloittamat hinnat
(22)
Vuonna 2005 Espanjan sähkön vähittäismarkkinoilla toimi siis kaksi erilaista toimijoiden ryhmää: jakelijat, joilla oli velvollisuus myydä sähköä säännellyn tariffin mukaiseen hintaan, ja toimittajat, jotka myivät sähköä vapaasti neuvotelluin ehdoin. Historiallisista syistä sähkönjakelijat kuuluvat Espanjassa vertikaalisesti integroituneisiin ryhmiin (vakiintuneet toimijat), jotka ovat perinteisesti hallinneet jakeluverkkoja tietyillä maantieteellisillä alueilla ja joissa on tapahtunut muutoksia ainoastaan aiempien sulautumisten ja yhdistymisten myötä. Säännellyillä markkinoilla jakelijat veloittivat kokonaistariffeja, joissa ei erotettu energian tuotantokustannuksia ja verkkokustannuksia toisistaan.
(23)
Sähköntoimittajat voivat kuulua joko verikaalisesti integroituneisiin ryhmiin (joissa on yleensä erilliset tuotanto-, jakelu- ja toimitusosastot) tai ne voivat olla uusia markkinatoimijoita. Uusilla toimijoilla ei yleensä ole omaa tuotantokapasiteettia, ja ne toimivat vain vähittäismyynnin markkinoilla. Céntrica on tällainen uusi toimija. Vapailla markkinoilla toimivien sähköntoimittajien veloittamien hintojen piti kattaa verkkomaksut (jotka oli maksettava jakelijoille) ja energianhankintakustannukset (tukkumarkkinoilla aiheutuvat energianhankintakustannukset tai omasta tuotannosta aiheutuvat kustannukset, jos kyseessä oli vertikaalisesti integroitunut yritys) ja sisältää muut kustannukset (kuten myyntikustannukset, tietotekniset järjestelmät ja laskutus) kattavan hintamarginaalin sekä sijoitetulle pääomalle saatavan tuoton.
(24)
Vuonna 2005 vapaiden ja säänneltyjen markkinoiden rinnakkaisuus ja erityisesti loppukäyttäjien mahdollisuus vaihtaa vapaasti järjestelmästä toiseen merkitsivät sitä, että säännellyistä tariffeista muodostuivat viitehinnat (tai tosiasialliset enimmäismäärät) vapaiden markkinoiden hinnoille. Sähköntoimittaja pystyi siis kannattavaan toimintaan tietyllä markkinasegmentillä vain, jos hintamarginaali oli positiivinen eli vähittäismyyntihinnan - tässä tapauksessa sen säännellyn tariffin mukaisen hinnan, johon asiakkaalla oli oikeus - ja palvelun tarjoamisesta asiakkaalle aiheutuvien kokonaiskustannusten välinen erotus oli positiivinen.
Vuoden 2005 tariffialijäämä
(25)
Vuonna 2005 säännellyt tariffit ja verkkomaksut asetettiin tasolle, joka ei tuottanut riittävästi tuloja, niin että järjestelmässä olisi pystytty kattamaan kaikki koko vuodelta jälkikäteen todennetut kustannukset. CNE:n vuoden lopussa toteuttamassa lopullisessa selvitysmenettelyssä todettiin 3 811 miljoonan euron alijäämä. Ei ollut ensimmäinen kerta, kun selvitysmenettelyssä oli todettu alijäämä, mutta vuoden 2005 alijäämä oli ennennäkemättömän suuri. Pienempiä alijäämiä oli todettu vuosina 2000, 2001 ja 2002.
(26)
Hallitus oli muun muassa aliarvioinut todelliset sähkönhankintakustannukset. Loppukäyttäjien sähkönkulutus kehittyi vuonna 2005 sekä säännellyillä että vapailla markkinoilla suurin piirtein niin kuin joulukuussa 2004 oli ennustettu, mutta tukkuhinnat kallistuivat vuonna 2005 ennennäkemättömällä tavalla 62,4 euroon/MWh, kun ne olivat olleet 35,61 euroa/MWh vuonna 2004, minkä johdosta keskimääräinen tukkuhinta vuonna 2005 oli 59,47 euroa/MWh. Hintojen kallistumisen syynä olivat muun muassa poikkeuksellisen kuiva vuosi, minkä vuoksi vesivoiman tuotanto väheni 55 prosenttia; öljyn hinnan nousu; Euroopan unionin päästökauppajärjestelmässä maksutta saatujen hiilidioksidipäästöoikeuksien markkinahinnan vaikutukset sekä bruttokansantuotteen kasvua suurempi energiankysynnän kasvu.
(27)
Espanjan sääntelyviranomainen CNE toi esille, että vuonna 2005 keskimääräisessä kokonaistariffissa ei ollut otettu huomioon kaikkia toimituskustannuksia eikä etenkään energian hankinnasta tukkumarkkinoilla aiheutuvia kustannuksia. Kuten jäljempänä olevasta taulukosta käy ilmi, vain viiden kuukauden aikana tammi- ja helmikuussa 2005 sekä huhtikuusta kesäkuuhun 2005 keskimääräisiin säänneltyihin kokonaistariffeihin sisältyvät energianhinnat olivat sähkön tukkumarkkinoiden keskimääräisiä hintoja matalampia. Lokakuusta 2006 joulukuuhun 2007 tilanne oli kuitenkin päinvastainen: 14 kuukauden ajan keskimääräiset tukkuhinnat laskivat jyrkästi keskimääräisiin säänneltyihin kokonaistariffeihin sisältyviä energianhintoja alemmas, mikä ylitti reilusti seitsemän kuukauden aikana vuonna 2005 vallinneen tilanteen, jossa tukkuhinnat olivat kokonaistariffeihin sisältyviä hintoja korkeampia.
Kaavio 1
Painotettu keskimääräinen tukkuhinta kokonaistariffiin sisältyvään energianhintaan verrattuna
Lähde: CNE - Informe sobre la evolución de la competencia en los mercados de gas y electricidad. Periodo 2005/2007, s. 84.
(28)
Myös uusiutuvan energian tuotantoon annettava huomattava tuki vaikutti merkittävästi järjestelmän yleisten kustannusten kasvuun. Uusiutuvan energian tuottajat pystyivät valitsemaan suoran osallistumisen pooliin. Vuonna 2005 tämä vaihtoehto oli erityisen houkutteleva, ja sen tuloksena odotettua useampi uusiutuvan energian tuottaja osallistui pooliin, mikä lisäsi järjestelmän kustannuksia. Lisäksi erityisjärjestelmässä (uusiutuva energia, yhteistuotanto) tuotetun, poolille myymättä jäävän sähkön energiakustannuksiin annettu suora tuki, joka kirjattiin tileille säänneltynä kustannuksena, oli 2 701 miljoonaa euroa vuonna 2005 eli 5,75 prosenttia enemmän kuin vuonna 2004. Asian havainnollistamiseksi voidaan mainita, että järjestelmän siirto- ja jakelukustannukset olivat 4 142 miljoonaa euroa vuonna 2004, 4 410 miljoonaa euroa vuonna 2005 ja 4 567 miljoonaa euroa vuonna 2006.
Alijäämän ennakkorahoitusmekanismi
(29)
Alijäämässä tapahtuneet muutokset pantiin merkille. Jo maaliskuussa 2005, kun kävi selväksi, että tariffialijäämä oli syntymässä, Espanjan viranomaiset määräsivät kuninkaan asetuksen 5/2005 (10) 24 §:n nojalla, että Espanjan viisi suurinta sähkölaitosta, joilla oli oikeus saada korvausta hukkakustannuksista (11), antaisivat sähköjärjestelmän kustannusten ja tulojen välisen erotuksen kattamiseen tarvittavat varat seuraavien prosenttiosuuksien mukaisesti:
-
Iberdrola, S.A: 35,01 prosenttia
-
Unión Eléctrica Fenosa, S.A: 12,84 prosenttia
-
Hidroeléctrica del Cantábrico S.A: 6,08 prosenttia
-
Endesa, S.A: 44,16 prosenttia
-
Elcogás, S.A: 1,91 prosenttia.
(30)
Hukkakustannuksia koskevan tilin negatiivinen saldo antoi kyseisille yhtiöille oikeuden periä maksua ja kerätä näin tuloja sähkönkäyttäjiltä tulevina vuosina. Yhtiöt voisivat arvopaperistaa nämä oikeudet ja myydä ne markkinoilla. Kyseiset yhtiöt ovat Elcogás S.A:ta lukuun ottamatta vertikaalisesti integroituneiden ryhmien emoyhtiöitä, jotka toimivat tavallisesti energiantuotannon alalla sekä jakelun alalla jakeluosastonsa kautta. Kuten kuninkaan asetuksen 2/2005 24 §:ssä säädetään, juuri nämä viisi yhtiötä - ei muita Espanjan sähkömarkkinoilla toimivia yhtiöitä - nimitettiin ennakkorahoittamaan vuoden 2005 tariffialijäämä käyttäen perusteena ja kriteerinä niiden oikeutta saada korvausta hukkakustannuksista, ei esimerkiksi niiden toimintaa sähkönjakelun alalla. Elcogás SA oli ja on edelleen ainoastaan sähköntuotannon alalla toimiva yhtiö (12). Espanja on nimittänyt vastaavasti myöhempinä vuosina sähköjärjestelmässä syntyvän alijäämän ennakkorahoittajaksi joko ryhmän emoyhtiön (esimerkiksi Endesa SA ja Iberdrola SA) tai emoyhtiön tuotanto-osaston (Endesa Generación SA ja Iberdrola Generación SA kuninkaan asetuksessa 6/2009), muttei koskaan jakeluosastoa (esimerkiksi Endesa Distribución Eléctrica S.L., joka on emoyhtiön kokonaan omistama tytäryhtiö, joka vastasi sähkönjakelusta säänneltyjen tariffien järjestelmässä vuonna 2005).
(31)
Espanjan viranomaiset tekivät kesäkuussa 2006 päätöksen järjestelyistä vuoden 2005 alijäämän perimiseksi takaisin sähkönkäyttäjiltä säänneltyjen hintojen avulla. Espanjan viranomaiset määräsivät kuninkaan asetuksella 809/2006 (13), että vuoden 2005 alijäämä (tarkemmin sanottuna viidelle valitulle laitokselle myönnetyt maksunperintäoikeudet) maksatettaisiin takaisin kuluttajilla 14,5 vuoden aikana perimällä erityistä lisämaksua sekä kokonaistariffin että verkkotariffin yhteydessä. Lisämaksu laskettiin vuosittaisena määränä, joka tarvittiin, jotta vuoden 2005 alijäämän nettonykyarvo voitiin maksaa takaisin lineaarisesti 14,5 vuoden aikana, ja joksi asetettiin 1,378 prosenttia kokonaistariffista ja 3,975 prosenttia vuoden 2006 verkkotariffista. Korkona oli kolmen kuukauden euribor.
(32)
Lisämaksu katsottiin ”erityiseen käyttötarkoitukseen varatuksi maksuksi” (cuota con destino espécifico). Espanjan viranomaiset määräsivät, että vuoden 2005 alijäämän rahoittamiseksi perittävästä maksusta saatavat tulot kasvaisivat korkoa CNE:n hallinnoimalla talletustilillä. CNE siirtäisi varat aikanaan maksunperintäoikeuksien haltijoille eli alijäämän rahoittaneille laitoksille tai näiltä laitoksilta maksunperintäoikeudet sittemmin itselleen ostaneille laitoksille kunkin laitoksen alijäämästä rahoittaman osuuden mukaisesti.
Tariffialijäämän vaikutukset Espanjan markkinoihin
(33)
Vuonna 2005 Espanjan sähkönkysynnästä 37,49 prosenttia toimitettiin vapailla markkinoilla. Tämä määrä vastaa suhteellisen pientä määrää kuluttajia: vain 8,5 prosenttia kuluttajista osti sähköä vapailta markkinoilta ja 91,5 prosenttia pysytteli säännellyissä tariffeissa (vuonna 2004 osuus oli ollut 97 prosenttia). Suurjänniteasiakkaat (ennen kaikkea teollisuusasiakkaat) olivat suurin asiakasryhmä vapailla markkinoilla: 38,9 prosenttia niistä oli käyttänyt valintaoikeuttaan, ja niiden ostaman sähkön osuus oli 29 prosenttia Manner-Espanjan kaikesta sähkönkulutuksesta vuonna 2005. Valtaosa kotitalouksista ja pienjännitesähköä ostavista pienasiakkaista, jotka olisivat voineet valita vapaat markkinat vuodesta 2003 lähtien (14), pysyi edelleen säänneltyjen tariffien järjestelmässä, mutta vuonna 2005 huomattava määrä niistä siirtyi ostamaan sähkönsä vapailta markkinoilta. Vapailla markkinoilla oli yli 2 miljoonaa sähkönkäyttäjää 31 päivänä joulukuuta 2005 (vuonna 2004 käyttäjiä oli ollut 1,3 miljoonaa).
(34)
Säännellyistä tariffeista vuonna 2005 aiheutunutta keskimääräistä hintaetua olisi kuitenkin tarkasteltava rinnakkain sen seikan kanssa, että kuluttajat palasivat säännellyille markkinoille, joskin vasta jonkin ajan jälkeen. Kuten jäljempänä olevasta taulukosta 2 käy ilmi, vapailta markkinoilta sähkönsä ostavien kuluttajien määrä kasvoi vuonna 2005, mutta väheni vuonna 2006, jolloin niiden osuus (8,15 prosenttia) oli sama kuin vuoden 2005 ensimmäisellä puoliskolla. Joulukuussa 2004 havaittiin, että loppukäyttäjille toimitettiin vapailla markkinoilla aiempaa vähemmän energiaa, mikä jatkui vuoden 2005 ensimmäisellä puoliskolla. Vaikka energiatoimitusten lasku pysähtyi selvästi aikavälillä kesäkuusta syyskuuhun vuonna 2005, se jatkui jälleen joulukuussa 2005 sekä koko vuoden 2006.
Taulukko 2
Toimituspaikkojen ja energian osuus vapailla markkinoilla (prosenttiosuutena kokonaismarkkinoista) 2004-2006
Sähkö
2004
2005
2006
Maaliskuu
Kesäkuu
Syyskuu
Joulukuu
Maaliskuu
Kesäkuu
Syyskuu
Joulukuu
Maaliskuu
Kesäkuu
Syyskuu
Joulukuu
Prosenttiosuus toimituspaikoista
1,53
2,82
4,21
5,73
7,42
9,42
10,37
10,66
10,20
9,28
8,86
8,15
Prosenttiosuus energiasta
29,30
33,60
36,19
33,57
33,15
35,34
41,39
37,41
29,38
27,10
25,74
24,87
Lähde: CNE:n kertomus ”Nota Informativa sobre los suministros de electricidad y gas natural en los mercados liberalizados, actualización 31 de diciembre de 2006”.
(35)
Vaikka sähköntoimittajille aiheutuneiden tappioiden vaikutus alkoi tuntua vuoden 2005 puolivälissä, kun tukkuhinnat alkoivat kallistua huomattavasti, sähkösopimuksia ei voitu päättää välittömästi. Tämän seurauksena vapailla markkinoilla toimivien sähköntoimittajien - etenkin niiden, joilla ei ollut omaa tuotantokapasiteettia vaan joiden oli hankittava sähkönsä tukkumarkkinoilta - oli pakko valita, tekevätkö ne tarjouksensa vapailla markkinoilla sovellettavin ehdoin tappioiden aiheutumisen mahdollisuudesta huolimatta siten, että tarjoukset vastasivat säänneltyä tariffia, vai veloittavatko ne todellisia hankintakustannuksia vastaavan kalliimman hinnan, jolloin ne menettäisivät markkinaosuuttaan.
PÄÄTÖS SEUT-SOPIMUKSEN 108 ARTIKLAN 2 KOHDAN MUKAISEN MENETTELYN ALOITTAMISESTA
(36)
Komission päätös muodollisen tutkintamenettelyn aloittamisesta perustui seuraaviin seikkoihin:
(37)
Päätöksessä verrattiin erilaisten loppukäyttäjäryhmien maksamia säänneltyjä tariffeja niihin hintoihin, jotka asiakkaiden olisi pitänyt arvion mukaan maksaa vapailla markkinoilla tariffien puuttuessa, ja todettiin, että suurimmalle osalle käyttäjäryhmistä vaikutti aiheutuneen etua. Loppukäyttäjien hyväksi väitetysti annettua tukea käsitellään erillisessä päätöksessä asiassa SA.21817 - säännellyt sähkötariffit: sähkönkäyttäjät.
(38)
Jakelijoiden osalta menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä todettiin, että kannustamalla loppukäyttäjiä vaihtamaan takaisin säännellyille markkinoille järjestelmä on saattanut hyödyttää jakelijoita, jotka vaikuttavat saaneen taatun voittomarginaalin säännellystä toiminnastaan. Etua vaikuttaa syntyneen valikoidusti jakelijoille, sillä ne olivat ainoita markkinoiden toimijoita, joilla oli oikeus myydä sähköä säännellyn tariffin mukaiseen hintaan.
(39)
Päätöksessä todettiin myös, että järjestelmään liittyi valtion varojen siirtoa, sillä alijäämän takaisin maksamiseksi peritty lisähinta oli veroluonteinen maksu, josta saatavat tulot siirrettiin Espanjan sääntelyviranomaisen CNE:n (julkinen laitos) kautta ennen lopullisille edunsaajille ohjaamista. Päätöksessä todettiin, että asiaan liittyvän unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön perusteella nämä varat olisi katsottava valtion varoiksi.
(40)
Kun otetaan huomioon, että sekä suuret loppukäyttäjät että jakelijat toimivat markkinoilla, jotka ovat yleisesti avoinna unionin sisäiselle kilpailulle ja kaupalle, menettelyn aloittamista koskevassa komission päätöksessä todettiin, että kaikki SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa säädetyt perusteet täyttyivät, ja toimenpiteen katsottiin olevan loppukäyttäjien ja jakelijoiden hyväksi annettua valtiontukea.
(41)
Menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä huomautettiin, ettei yhtäkään SEUT-sopimuksen 107 artiklassa määrätyistä poikkeuksista voitu nähtävästi soveltaa, ja sen jälkeen siinä arvioitiin, voitiinko säännellyn tariffin mukaiseen hintaan tapahtuva sähköntoimitus katsoa yleistä taloudellista etua koskevaksi palveluksi, jolloin siihen voitaisiin soveltaa SEUT-sopimuksen 106 artiklan 2 kohdassa määrättyä poikkeusta. Menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä todettiin, että julkisen palvelun velvoitteen asettamiseen liittyvää jäsenvaltioiden harkintavaltaa rajoitetaan sähköalalla sähkön sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä ja direktiivin 96/92/EY kumoamisesta 26 päivänä kesäkuuta 2003 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2003/54/EY (15) (jäljempänä ’sähködirektiivi’). Sähködirektiivissä jäsenvaltioita vaaditaan asettamaan yleispalveluvelvollisuus (mukaan lukien erityisesti oikeus saada sähköä kohtuulliseen hintaan) ainoastaan kotitalousasiakkaiden ja pienten yritysten osalta (16). Päätöksessä todettiin, että edellä mainitun direktiivin perusteella sähköntoimitusta säännellyn tariffin mukaiseen hintaan keskisuurille ja suurille yrityksille ei voitu katsoa yleistä taloudellista etua koskevaksi palveluksi käsitteen suppeassa merkityksessä, toisin kuin sähköntoimitusta kotitalouksille ja pienille yrityksille.
(42)
Komissio ilmaisi siis epäilevänsä vakavasti, ettei säänneltyihin tariffeihin sisältyvän tuen, joka kohdistui muihin yrityksiin kuin pieniin yrityksiin ja jakelijoihin, voitu katsoa soveltuvan sisämarkkinoille.
ASIANOMAISTEN OSAPUOLTEN HUOMAUTUKSET
(43)
Komissio kehotti asianomaisia osapuolia esittämään huomautuksia perusteellisen tutkinnan aloittamista koskevasta päätöksestä, minkä johdosta lukuisia huomautuksia saatiin suurilta teollisuusasiakkailta, sähkönjakelijoilta, riippumattomilta sähköntoimittajilta ja Espanjan itsehallintoalueiden hallituksilta. Tässä tarkastellaan ainoastaan sähkönjakelijoiden aseman kannalta olennaisia huomautuksia.
RIIPPUTOMATTOMIEN SÄHKÖNTOIMITTAJIEN HUOMAUTUKSET
(44)
Huomautuksia saatiin Céntricalta ja riippumattomien energiantoimittajien yhdistykseltä ACIE:lta. Niiden väitteet ja toteamukset ovat laajalti yhdenmukaisia, ja ne käsitellään yhdessä.
(45)
Céntrican huomautusten pääpaino oli sähkönjakelijoille myönnetyssä väitetyssä valtiontuessa. Céntrica toi esille, että vuonna 2005 sähkön ostosta tukkumarkkinoilla aiheutuneet keskimääräiset kustannukset olivat lähes 70 prosenttia korkeammat kuin kokonaistariffeihin sisältyvät ennustetut keskimääräiset hankintakustannukset, jotka hallitus oli vahvistanut kuninkaan asetuksessa 2329/2004.
(46)
Ennustettujen ja todellisten kustannusten välisen eron vuoksi järjestelmästä saatavat tulot eivät riittäneet kattamaan kustannuksia lähinnä siksi, että jakelijoiden hankkimasta sähköstä maksettu hinta oli korkeampi kuin säännelty hinta, jolla niiden oli sähkönsä myytävä. Jakelijoiden tilit olivat näin ollen alijäämäiset. Espanjan viranomaiset ottivat kuitenkin käyttöön mekanismin tulovajeen täyttämiseksi (maksunperintäoikeuden saaneita sähköntuottajia vaadittiin ennakkorahoittamaan alijäämä myöhemmin maksettavaa korvausta vastaan), joten sähkönjakelijoiden tilit pysyivät tasapainossa ja valtio tosiasiallisesti kattoi niiden tappiot.
(47)
Vapailla markkinoilla toimivia sähköntoimittajia kohdeltiin toisin, vaikka niillekin koitui samanlaisia tappioita. Céntrican ja ACIE:n mukaan vapailla markkinoilla toimivien sähköntoimittajien oli maksettava samat hankintakustannukset kuin jakelijoiden (17). Lisäksi hallituksen kullekin asiakasryhmälle määrittämien kokonaistariffien taso sitoi niitä tosiasiallisesti, sillä muussa tapauksessa ne eivät todennäköisesti ole saaneet houkuteltua uusia asiakkaita eivätkä pidettyä entisiä. ACIE toi erityisesti esille, että vuoden 2005 alussa sen jäsenet tekivät sopimuksia tukkuhintoja koskevien hallituksen ennusteiden perusteella ja että niiden oli myöhemmin noudatettava näitä sopimuksia, vaikka sopimukset osoittautuivat kannattamattomiksi. Tämän tuloksena riippumattomille sähköntoimittajille aiheutui tappiota. Valtio ei kuitenkaan korvannut riippumattomien sähköntoimittajien tappioita, toisin kuin jakelijoiden tappiot. Céntrican arvion mukaan sille aiheutui 10 miljoonan euron tappiot vuonna 2005. ACIE:n mukaan useiden sähköntoimittajien, mukaan lukien Saltea Comercial, Electranorte, CYD Energia ja RWE, oli pakko lähteä markkinoilta.
(48)
ACIE:n ja Céntrican mukaan jakelijoiden tappioiden korvaaminen vääristi kilpailua, syrji riippumattomia sähköntoimittajia ja pitäisi katsoa valtiontueksi. Sen lisäksi, että Céntrica katsoi myös varsinaisesta tappioiden korvaamisesta aiheutuneen etua, se väitti, että vakiintuneet markkinatoimijat (vertikaalisesti integroituneet yritykset) pystyivät säilyttämään markkinaosuutensa ja välttämään tappiot kannustamalla asiakkaita siirtämään asiakkuutensa tappiota tekevältä toimitusosastolta korvauksia tarpeen mukaan saavalle jakeluosastolle.
(49)
ACIE:n ja Céntrican mukaan vakiintuneiden yritysten saama etu oli erityistä eli valikoivaa, sillä rahoitus- ja korvausmekanismi hyödytti erityisesti jakelijoita antamalla niille taloudellista etua ja kilpailuetua vapailla markkinoilla toimiviin sähköntoimittajiin nähden. Céntrica väitti, että jakelijoiden ja vapailla markkinoilla toimivien sähköntoimittajien erottaminen toisistaan oli pelkästään muodollista, sillä molemmat ryhmät kilpailivat samoilla markkinoilla (sähkön vähittäismyynnissä), kokonaistariffit vaikuttivat molempiin (joko siksi, että niitä oli lain mukaan noudatettava, tai siksi, että ne muodostivat tosiasiassa ylärajan markkinahinnoille), molemmat hankkivat sähköä samaan hintaan ja molemmille aiheutuivat näin ollen samat tappiot.
(50)
Céntrican näkemyksen mukaan jakelijoiden etuuskohtelua ei voitu perustella millään sähköjärjestelmän logiikkaan ja rakenteeseen liittyvällä syyllä, eikä sitä voitu katsoa korvaukseksi yleistä taloudellista etua koskevasta palvelusta. Céntrica väittää, että järjestelmä oli sähködirektiivin vastainen, koska alijäämään liittyvät järjestelyt olivat luonteeltaan syrjiviä ja koska käyttäjillä ei ollut oikeutta läpinäkyviin hintoihin ja tariffeihin (18). Koska osa vuodelta 2005 maksettavaksi tulevasta sähkönhinnasta lykättiin tuleville vuosille, lopullisesti perittävät hinnat eivät olleet selviä käyttäjille.
(51)
Céntrica katsoo, että alijäämään liittyvistä järjestelyistä aiheutuva valikoiva etu hyödytti jakelijoiden lisäksi myös niitä vertikaalisesti integroituneita yrityksiä, joihin jakelijat kuuluivat. Céntrican mukaan vertikaalisesti integroitunut ryhmä pitäisi katsoa yhdeksi yritykseksi valtiontukisääntöjä sovellettaessa. Céntrica väittää, että Espanjan järjestelmässä tuotantoyhtiöiden sallittiin nostaa hintoja tukkumarkkinoilla ja jatkaa voiton tekemistä. Tällaisissa olosuhteissa oli ryhmien edun mukaista säilyttää oman jakeluosastonsa markkinaosuus ennallaan. Myös vertikaalisesti integroituneet ryhmät olisi siis katsottava valtiontuen saajiksi.
JAKELIJOIDEN HUOMAUTUKSET
(52)
Huomautuksia saatiin UNESA:lta (jakelijoita edustava järjestö), Iberdrola Distribuciónilta, Union Fenosa Distribuciónilta, Enel Viesgo Distribuciónilta ja Endesa Distribuciónilta. Niiden huomautukset ovat suurelta osin päällekkäisiä, ja ne käsitellään yhdessä.
(53)
(UNESA:n edustamat) jakelijat tekivät eron yleiseksi taloudellista etua koskevaksi palveluksi katsomansa pelkän jakelun ja kaupalliseen hallinnointiin liittyvien tehtävien sekä säännellyn tariffin mukaiseen hintaan tapahtuvan sähköntoimituksen välillä. Viimeksi mainittuun ei niiden mukaan liity valtiontukea, koska siitä ei aiheutunut taloudellista etua.
(54)
Jakelijat muistuttivat, että lainsäädäntökehykset, joissa sähköntoimittajat ja -jakelijat harjoittivat toimintaansa, poikkesivat selvästi toisistaan: jakelijoiden oli pakko ostaa säännellyn tariffin mukaiseen hintaan toimittamansa sähkö tietyllä tavalla (joko poolista tai erityisjärjestelmän tuottajilta), kun taas sähköntoimittajat saattoivat neuvotella hintansa vapaasti. Jakelijat eivät voineet kieltäytyä toimittamasta sähköä säännellyn järjestelmän asiakkaille eivätkä hankkia muita asiakkaita kuin säännellyt tariffit valitsevia. Jakelijat eivät voineet myöskään tarjota lisäpalveluja, kun taas sähköntoimittajat pystyivät määrittämään toimitusehtonsa vapaasti.
(55)
Jäljempänä olevaan taulukkoon on koottu lyhyesti vapailla markkinoilla toimivien sähköntoimittajien ja -jakelijoiden väliset erot sähkön vähittäismyynnissä (19):
Toimitusvelvollisuus
Mahdolliset markkinat
Energian osto
Sähköntoimittajat
Ei
Kaikki Espanjan käyttäjät
Mikä tahansa mekanismi
Jakelijat
Kyllä
Vain niiden verkkoon liitetyt käyttäjät
Poolin tai erityistuottajien järjestelmän kautta
Tukkuostohinta
Myyntihinta
Voittomarginaali
Sähköntoimittajat
Vapaa
Vapaa
Myynnin marginaali
Jakelijat
Poolihinta tai säännelty erityisjärjestelmän hinta
Säännellyt tariffit
Ei voittomarginaalia
(56)
Jakelijat totesivat näin ollen, että erilaisen oikeudellisen ja tosiasiallisen asiayhteyden vuoksi vapailla markkinoilla toimivat sähköntoimittajat eivät kilpailleet jakelijoiden kanssa vaan pikemminkin markkinoilla viitehinnoiksi muodostuvien säänneltyjen tariffien kanssa.
(57)
Jakelijat esittivät, että sähkön toimittaminen tariffihintaan ei antanut niille minkäänlaista voittoa tai etua. Pelkästä jakelusta ja kaupalliseen hallinnointiin liittyvistä tehtävistä jakelijoille maksettavaan korvaukseen sisältyi voittomarginaali sijoitetun pääoman korvaamiseksi, mutta säännellyn tariffin mukaiseen hintaan tapahtuvasta sähköntoimituksesta jakelijoille maksettiin vain korvaus kustannuksista ilman voittomarginaalia. Erityisesti jakelijan hyväksytyt kustannukset perustuivat viiteajanjaksolla maksettuun sähkön painotettuun keskihintaan. Tietyissä olosuhteissa nämä hyväksytyt kustannukset saattoivat jäädä jakelijalle aiheutuvia todellisia kokonaiskustannuksia pienemmiksi. Kun säännelty myyntitoiminta tuotti ylijäämää, kyseiset varat eivät jääneet jakelijoille, vaan ne ohjattiin selvitysmenettelyssä järjestelmän muiden yleisten kustannusten rahoittamiseen. Valtion hyväksymä määrä oli ostetun sähkön painotetun keskihinnan erotus kerrottuna kunkin jakelijan siirtämän sähkön määrällä, johon oli tehty vakiomääräiseen hävikkiin perustuvat oikaisu.
(58)
Jakelijat väittivät lisäksi, etteivät ne saaneet välitöntä tai välillistä taloudellista hyötyä siitä, että vapailta markkinoilta sähkönsä ostaneet asiakkaat vaihtoivat takaisin säänneltyjen markkinoiden puolelle, sillä niiden saama palkkio pelkästä jakelusta ja kaupalliseen hallinnointiin liittyvistä tehtävistä ei riippunut millään tavalla säännellyn tariffin mukaiseen hintaan sähkönsä hankkivien asiakkaiden tai myydyn energian määrästä.
-
Ensinnäkin kuten edellä esitettiin, säännellyn tariffin mukaiseen hintaan tapahtuvasta sähköntoimituksesta korvattiin ainoastaan kustannukset.
-
Toiseksi myöskään pelkästä jakelusta maksettava korvaus ei riippunut säännellyn tariffin mukaiseen hintaan sähkönsä ostavien asiakkaiden määrästä, sillä se perustui siirretyn energian määrään, johon sisältyi kaikki jakelijoiden verkossa siirtämä sähkö riippumatta siitä, myytiinkö sähkö säännellyn tariffin mukaisin hinnoin vai vapaiden markkinoiden hinnoin.
-
Kolmanneksi myöskään kaupallisen hallinnoinnin tehtävistä maksettava korvaus ei riippunut niiden asiakkaiden määrästä, joille sähkö toimitettiin säännellyn tariffin mukaiseen hintaan, sillä lain mukaan maksut perustuivat tehtyjen sopimusten lukumäärään (sekä verkkotariffit että säännellyt tariffit) eivätkä ne näin ollen liittyneet niiden asiakkaiden määrään, joille sähköä toimitettiin säännellyn tariffin mukaiseen hintaan. Jakelijoiden oli joka tapauksessa hoidettava kaikkien asiakkaidensa pyynnöt, kuten liittymätyypin muutokset, sopimukset, verkkotariffien laskutus ja mittarinluku, sähköntoimituksen tyypistä riippumatta.
(59)
Jakelijat totesivat näin ollen, että niiden saamaa korvausta säännellyn tariffin mukaiseen hintaan tapahtuvasta sähköntoimituksesta olisi pidettävä pikemminkin korvauksena niistä määristä, jotka niiden oli lain mukaan pakko maksaa, tai korvauksena aiheutuneista tappioista ja vahingoista.
(60)
Iberdrola väittää erityisesti, että olisi oikeudellisesti ja taloudellisesti epäasianmukaista katsoa alijäämän johtuneen jakelijoista. Sähkön ostamisesta säänneltyjä markkinoita varten aiheutuvat kustannukset johtuivat sähköjärjestelmästä, eivät jakelijoista, jotka vain panivat lainsäädännön säännöksiä täytäntöön. Säänneltyyn hintaan tapahtuvasta myynnistä saatavat tulot eivät olleet missään vaiheessa jakelijoiden omaisuutta, vaan ne kuuluivat sähköjärjestelmälle, ja siksi järjestelmä pitäisi katsoa säänneltyyn hintaan kaupatun sähkön myyjäksi. Espanjan järjestelmän kaltaisessa tiukasti säännellyssä järjestelmässä olisi Iberdrolan mukaan kohtuutonta katsoa, että sääntelystä tai tulevien energiankustannusten arvioinnissa tapahtuvista virheistä aiheutunut taloudellinen epävakaus johtui jakelijoista.
(61)
Iberdrola toi myös esille, että jakelijat eivät pitäneet itsellään erityiseen käyttötarkoitukseen varatuksi maksuksi nimetystä lisämaksusta saatavia tuloja, jotka siirrettiin välittömästi CNE:n avaamalle talletustilille ja välitettiin alijäämän ennakkorahoittaneille sähköntuottajille.
ASTURIASIN ALUEHALLITUKSEN HUOMAUTUKSET
(62)
Asturiasin aluehallituksen huomautukset vastaavat jäljempänä esitettyjä Espanjan hallituksen huomautuksia, joihin tässä viitataan.
ESPANJAN HUOMAUTUKSET
(63)
Espanja väittää, ettei säänneltyjen tariffien järjestelmään liittynyt vuonna 2005 valtiontukea loppukäyttäjille eikä jakelijoille. Espanja katsoo erityisesti jakelijoiden osalta, että niiden saama korvaus on yhdenmukainen unionin tuomioistuimen asiassa Altmark antaman tuomion kanssa eikä näin ollen ole valtiontukea.
TUEN OLEMASSAOLO
VALTION TOIMEN JA ALIJÄÄMÄN VÄLILLÄ EI OLE SYY-YHTEYTTÄ EIKÄ ALIJÄÄMÄN VOIDA KATSOA JOHTUVAN VALTIOSTA
(64)
Espanja väittää, ettei alijäämä johtunut valtiosta, vaan se aiheutui ennalta-arvaamattomista ulkoisista olosuhteista eikä valtion tarkoituksellisesta aikomuksesta tukea tiettyä toimintaa.
(65)
Espanjan mukaan Euroopan unionin lainsäädäntö ei estänyt vuonna 2005 sähkön toimittamista valtion asettamaan säännellyn tariffin mukaiseen hintaan. Näin ollen valtion sääntelytoimenpide oli oikeudellisesti pätevä, sillä se oli kansallisen itsemääräämisoikeuden ilmaus. Yksi itsemääräämisoikeuteen kuuluvista valtaoikeuksista on tariffien määrittäminen niin, että odotetut kustannukset vastaavat odotettua kysyntää.
(66)
Jakelijat keräsivät varoja kokonaistariffien ja verkkotariffien kautta ja siirsivät sitten osan tuloista sitä varten varatuille tileille (vuotuisessa tariffiasetuksessa määritetyn prosenttiosuuden mukaisesti). Ne vähensivät jälkikäteen poolista ja erityisjärjestelmän tuottajilta ostamansa sähkön. Jos kokonaistariffeista ja verkkotariffeista saadut tulot eivät kattaneet säännellystä toiminnasta aiheutuvia kustannuksia, syntyi tariffialijäämä.
(67)
Espanja väittää, että vuoden 2005 alijäämä johtui sähkön tukkuhintoja koskevien hallituksen ennusteiden ja poolissa merkittyjen todellisten hintojen välisestä erosta. Vuoden 2005 poikkeuksellisen korkeat hinnat johtuivat ennalta-arvaamattomista syistä, jotka voidaan katsoa ylivoimaiseksi esteeksi (ks. johdanto-osan 26 kappale).
(68)
Koska väitetty tuki aiheutui siitä, että tukkuhinnat nousivat ennustetta korkeammalle, väitetyn edun ei voitu katsoa johtuvan lainsäädäntötoimesta. Vaikka oletettaisiin, että tällainen etu oli aiheutunut, se oli aiheutunut olosuhteista, jotka eivät liittyneet valtion aikomuksiin. Espanjan mukaan ylivoimaisen esteen olemassaolo rikkoo syy-yhteyden tariffien tason asettamisesta tehdyn hallinnollisen päätöksen ja valtiontueksi katsotun kilpailuedun välillä. Vaikka oletettaisiin, että syy-yhteyden objektiivinen edellytys täyttyy, tarkoituksellisuutta koskeva subjektiivinen edellytys ei täyty valtion osalta.
EI VALTION VAROJA
(69)
Espanjan mukaan tariffeihin ei liittynyt julkisia varoja. Ensinnäkin Espanja väitti tässä yhteydessä, ettei lisämaksu ollut varsinainen veroluonteisiin maksuihin liittyvässä Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä tarkoitettu maksu, koska sitä ei kerännyt valtio eikä se ollut veroluonteinen. Espanjan mukaan lisämaksu on erottamaton osa tariffia ja luonteeltaan sen kaltainen. Tariffi on siis yksityisoikeudellinen hinta.
(70)
Toiseksi valtio ei kerännyt varoja eikä varoja maksettu valtion nimeämään rahastoon. Jakelijat keräsivät tariffit, ei valtio, joten kyseessä olivat yksityisoikeudelliset hinnat, joilla varmistettiin kohtuullinen korvaus toimijoille (LSE:ssä säädetyn mukaisesti). Tariffit eivät olleet veroja eivätkä julkisoikeudellisia hintoja. Valtio ei korvannut mitään, sillä korvaukset syntyivät järjestelmässä sääntelemättömään toimintaan liittyvien markkinavoimien ja valtion asettaman säänneltyyn toimintaan liittyvän verkkomaksun vaikutuksesta. Tällaisesta järjestelmästä ei aiheudu lisäkustannuksia valtiolle, joten asiassa Neptune annetun tuomion (20) mukaisesti siihen ei liity valtion varoja. Varat eivät myöskään tulleet missään vaiheessa valtion haltuun, niitä ei mainittu talousarviolainsäädännössä, tilintarkastustuomioistuin ei tarkastanut niitä eikä niitä voitu periä takaisin velallisilta hallinnollisten takaisinperintämenettelyjen kautta. Sähköjärjestelmään liittyviin velkoihin ei sovellettu valtion omistamiin velkoihin sovellettavaa korkoa.
(71)
Espanja väittää, että Espanjan sääntelyviranomainen CNE käsitteli näitä varoja pelkkänä tilittävänä välikätenä. Espanjan viranomaiset toivat esille, että komissio oli todennut jo vuonna 2001 tehdyssä hukkakustannuksia Espanjassa koskevassa päätöksessään (SA NN 49/99), että varojen siirto CNE:n kautta oli luonteeltaan olennaisesti tilittävänä välikätenä toimimista. CNE:n nimissä olevalle tilille siirretyistä varoista ei tullut missään vaiheessa CNE:n omaisuutta, vaan ne maksettiin välittömästi edunsaajille sellaisen ennalta määritetyn määrän mukaisesti, jota CNE ei pystynyt millään tavalla muuttamaan. Tämän perusteella komissio tuli siihen tulokseen, ettei se pystynyt määrittämään, olivatko hukkakustannuksia koskevan järjestelmän yhteydessä asetetusta maksusta saatavat tulot valtion varoja.
(72)
Kolmanneksi Espanja kiisti komissio päätelmän, jonka mukaan jakelijoiden säännelty myynti rahoitettiin Espanjan kaikkien sähkön loppukäyttäjien maksettavaksi tulevan erityisen veron avulla. Espanjan mukaan jakelijat eivät saaneet valtiolta rahoitusta, vaan kohtuullisen ja tasapuolisen korvauksen pakollisen lakimääräisen tehtävänsä suorittamisesta.
(73)
Lisäksi myydessään sähköä säännellyn tariffin mukaiseen hintaan ja ostaessaan sitä poolissa tuottajilta jakelijat synnyttivät alijäämän (joka katettiin kuninkaan asetuksella 5/2005 perustetun ennakkorahoitusmekanismin avulla), mutta jakelijoiden sijaan tariffiin lisätystä lisämaksusta saatavat tulot menivät sähköntuottajille.
EI ETUA
(74)
Espanja on eri mieltä komission alustavasta päätelmästä, jonka mukaan säännellyistä tariffeista aiheutui taloudellista etua jakelijoille.
(75)
Espanja kiistää jakelijoiden osalta komission päätelmän, jonka mukaan tariffijärjestelmillä taattiin vähimmäisvoittomarginaali jakelijoille. Espanja ilmoitti, että jakelijoiden toteuttama sähköntoimitus säännellyn tariffin mukaiseen hintaan oli perusteltua yleistä taloudellista etua koskevan palvelun takaamiseksi ja että säännellystä toiminnasta maksettava korvaus oli tarkoitettu yksinomaan kattamaan tähän toimintaan liittyvien velvollisuuksien hoitamisesta aiheutuvat kustannukset.
EI VAIKUTUSTA JÄSENVALTIOIDEN VÄLISEEN KILPAILUUN EIKÄ KAUPPAAN
(76)
Espanjan viranomaisten mukaan säännellyn tariffin mukaiseen hintaan tapahtuvaa sähköntoimitusta koskevilla säännöksillä ei rajoitettu sähköntoimittajien sijoittautumisen vapautta eikä espanjalaisia sähköntoimittajia kohdeltu suotuisammin muiden jäsenvaltioiden sähköntoimittajiin verrattuna.
(77)
Vuonna 2005 Pyreneiden niemimaalla oli niin alhainen yhteenliittämiskapasiteetti, ettei todellisia energian sisämarkkinoita ollut. Espanjan viranomaiset asettuivat sille kannalle, että Espanjan eristyneisyyden vuoksi olisi kohtuutonta todeta, kuten komissio tekee, että tariffilla olisi ollut vaikutusta jäsenvaltioiden väliseen kilpailuun ja kauppaan.
(78)
Espanjan viranomaiset väittävät, ettei sähköä viety Espanjan ulkopuolelle eivätkä Espanjassa toimivat jakelijat voineet myydä Espanjassa tuotettua energiaa valtion alueen ulkopuolelle. Toisaalta millä tahansa vaatimukset täyttävällä yhtiöllä oli mahdollisuus ryhtyä harjoittamaan sähkönjakelutoimintaa yhdenvertaisin edellytyksin espanjalaisten yritysten kanssa samaa oikeudellista ja taloudellista kohtelua nauttien.
(79)
Sitä vastoin sähköntoimittajat harjoittivat Espanjan näkemyksen mukaan vapaata sääntelemätöntä toimintaa. Ne kantoivat siihen liittyvät riskit ja saivat siitä koituvat edut. Riskien ottaminen tarkoitti sen hyväksymistä, että joissakin ennalta-arvaamattomissa olosuhteissa niiden vähittäismyyntitoiminta ei välttämättä ollut kannattavaa. Kannattavuus kuitenkin palaisi heti, kun se olisi tariffien puolesta mahdollista tai kun poikkeukselliset olosuhteet lakkaisivat.
ASIAN TARKASTELU ASIASSA ALTMARK ANNETUN TUOMION PERUSTEELLA
(80)
Espanjan mukaan vuoden 2005 säännellyt tariffit eivät olleet unionin oikeuden vastaisia, koska määräaika markkinoiden avaamiseksi kaikille kuluttajille, myös kotitalouksille, oli 1 päivänä heinäkuuta 2007.
(81)
Espanjan mukaan jakelijoille säännellyn tariffin mukaiseen hintaan tapahtuvasta sähköntoimituksesta aiheutuvien kustannusten kattaminen täytti asiassa Altmark annetun tuomion neljä edellytystä, eikä kyseinen toimenpide siksi kuulunut valtiontuen soveltamisalaan.
(82)
Ensinnäkin sähköntoimitus on yleistä taloudellista etua koskeva palvelu ja valtion on tultava väliin, jotta estetään yhden ainoan verkoston olemassaolosta johtuva määräävän markkina-aseman väärinkäyttö (luonnollinen monopoli). Näin ollen yritykset, jotka harjoittavat säänneltyä toimintaa, hoitavat julkisen palvelun velvoitteita.
(83)
Toiseksi tariffien asettamisen parametrit määritettiin objektiivisella ja läpinäkyvällä tavalla. Säännellystä toiminnasta maksettava korvaus oli objektiivinen ja läpinäkyvä. Myös muut Euroopan unionin yritykset pystyivät tulemaan jakelumarkkinoille.
(84)
Kolmanneksi säännellyn toiminnan maksut kattoivat vain julkisen palvelun velvoitteen hoitamisesta aiheutuvat kustannukset. Jakelijat pystyivät saamaan korvauksen vain säänneltyyn toimintaan liittyvistä kustannuksista.
(85)
Neljänneksi tariffien määrittämisessä sovellettava monimutkainen lainsäädäntökehys ja selvitysmenettely osoittavat, että tariffijärjestelmä perustui perinpohjaiseen järjestelmän kustannusten ja tulojen analysointiin sekä sähkön kysynnän analysointiin.
(86)
Tällä perusteella Espanja toteaa, ettei tariffijärjestelmä ollut valtiontukea, koska se oli asiassa Altmark annetun tuomion mukainen.
ARVIOINTI TOIMENPITEESTÄ
(87)
Tämän päätöksen soveltamisala koskee ainoastaan jakelijoiden säännellyn tariffin mukaiseen hintaan harjoittamaa sähköntoimitusta suurille ja keskisuurille yrityksille, eikä se kata muuta jakelijoiden harjoittamaa ja pelkkään jakeluun kuuluvaa toimintaa. Viimeksi mainittu toiminta on sekä oikeudellisesti että taloudellisesti kokonaan erillistä säännellyn tariffin mukaiseen hintaan tapahtuvasta sähkönmyynnistä ja jää joka tapauksessa menettelyn aloittamista koskevan päätöksen soveltamisalan ulkopuolelle, mikä herättää epäilyksen ainoastaan jakelijoille väitetysti aiheutuvan edun soveltumisesta sisämarkkinoille, kun väitetty etu johtuu säänneltyjen tariffien mataluudesta ja vuonna 2005 syntyneen alijäämän korvaamiseksi ja rahoittamiseksi toteutetuista toimenpiteistä.
SEUT-SOPIMUKSEN 107 ARTIKLAN 1 KOHDAN MUKAINEN VALTIONTUKI
(88)
Toimenpide katsotaan SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuksi valtiontueksi, jos kaikki seuraavat edellytykset täyttyvät: a) toimenpiteestä aiheutuu taloudellista etua edunsaajalle, b) toimenpide on valtion myöntämää tai valtion varoista myönnettyä, c) toimenpide on valikoiva ja d) toimenpiteellä on vaikutusta unionin sisäiseen kauppaan ja se voi vääristää kilpailua unionin sisällä. Koska kaikkien näiden edellytysten on täytyttävä kumulatiivisesti, komissio rajoittaa arviointinsa koskemaan edunsaajille aiheutuvan taloudellisen edun olemassaoloa.
Taloudellisen edun olemassaolo
(89)
Yrityksiä suositaan SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla, jos niille aiheutuu sellaista taloudellista etua, jota ne eivät muussa tapauksessa saisi kyseisissä markkinaolosuhteissa. Tässä yhteydessä Euroopan unionin tuomioistuin on todennut, että yksittäisissä tapauksissa jäsenvaltioiden määräämien velvoitteiden hoitamiseksi tarjottavista palveluista perittävät maksut, jotka eivät ylitä vuosittaisia kattamatta jääneitä kustannuksia ja jotka on tarkoitettu varmistamaan, etteivät asianomaiset yritykset tee tappiota, eivät ole SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea vaan pikemminkin asianomaisten yritysten suorittamista palveluista maksettava korvaus (21).
(90)
Sähköalalla komissiokaan ei ole katsonut SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdan ja 3 kohdan c alakohdan soveltamiseen liittyvässä laajassa päätöskäytännössään, joka koskee jakelijoille asetettua velvollisuutta ostaa sähköä tietyistä energialäheistä markkinahintaa korkeampaan hintaan, että hankintakustannusten ja markkinahintojen välisen eron kattava korvaus olisi jakelijoiden hyväksi aiheutuvaa taloudellista etua. Kyseisissä tapauksissa asianomaiset toimijat toimivat lainsäädännössä asetettujen velvoitteiden mukaisesti pelkkinä välikäsinä sähköjärjestelmässä ja niille korvattiin kustannukset, eikä näistä korvauksista katsottu aiheutuvan taloudellista etua, vaikka lainsäädännössä olisi otaksuttavasti voitu vain asettaa ostovelvollisuus ilman kustannusten korvaamista.
(91)
Etenkin kun on kyse sähkön toimittamisesta säännellyn tariffin mukaiseen hintaan, sama pätee korvaukseen, jolla on tarkoitus rahoittaa vaatimukset täyttävien kuluttajien vaatimiin säänneltyihin tariffeihin perustuvien tulojen ja tukkusähkön hankintakustannusten välinen erotus (22). Sähköalalla toimivien jakelijoiden sähkön hankintakustannusten korvaaminen ei merkitse näin ollen välttämättä SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua taloudellista etua. Säänneltyyn hintaan tapahtuvasta sähköntoimituksesta aiheutuvien kustannusten väitettyä korvaamista Espanjan jakelijoille on tarkasteltava näiden ennakkopäätelmien pohjalta.
(92)
Muodollisen tutkinnan aloittamisesta tehdyssä komission päätöksessä esitettiin alustava päätelmä, jonka mukaan Espanjan jakelijoille aiheutui markkinaolosuhteet ylittävää taloudellista etua kahdella perusteella. Ensinnäkin jakelijat saivat väitetysti taatun voittomarginaalin säänneltyyn hintaan tapahtuvasta sähköntoimituksesta. Toiseksi tariffien väitettiin lisäävän jakelijoiden tuloja kannustamalla käyttäjiä vaihtamaan jakelijoiden hoitamille säännellyille markkinoille. Nämä kaksi perustetta voidaan sisällyttää yhteen väitteeseen, jonka mukaan jakelijoiden voitto kasvoi suhteessa säännellyn tariffin mukaiseen hintaan tapahtuvaan sähköntoimitukseen vuonna 2005.
(93)
Espanjan sähköjärjestelmästä saatu kuvaus ja menettelyn aikana toimitetut tiedot, jotka on otettu huomioon johdanto-osan 16, 19, 20, 57 ja 58 kappaleessa, eivät tue tätä väitettä. Kun jakelijoiden pelkästä jakelusta vuonna 2005 saamaan korvaukseen sisältyi voittomarginaali, säänneltyyn hintaan tapahtuvasta sähköntoimituksesta korvattiin jakelijoille ainoastaan kustannukset ilman minkäänlaista voittomarginaalia. Vastaavasti pelkästä jakelutoiminnasta jakelijoille maksettu korvaus ei riippunut säännellyn tariffin mukaiseen hintaan sähkönsä ostavien asiakkaiden määrästä eikä säännellyn tariffin mukaiseen hintaan myydyn sähkön määrästä, joten niiden tulot eivät olisi kasvaneet, vaikka ne olisivat toimittaneet sähköä säännellyn tariffin mukaiseen hintaan useammille asiakkaille.
(94)
Tästä seuraa, että menettelyn aikana kerätyt tiedot eivät tue väitettä, jonka mukaan säänneltyyn hintaan tapahtuva sähkönmyynti kasvatti Espanjan jakelijoiden saamaa voittoa vuonna 2005, koska niiden voittomarginaali oli taattu.
(95)
Mitä tulee kysymykseen siitä, aiheutuiko toimituskustannusten hyväksymisestä ja korvaamisesta jakelijoille sellaista taloudellista etua, jota ne eivät olisi muutoin markkinaolosuhteissa saaneet, on painotettava, että viidelle kuninkaan asetuksen 5/2005 24 §:ssä nimetylle yritykselle, jotka olivat Iberdrola, SA; Unión Eléctrica Fenosa, SA; Hidroeléctrica del Cantábrico, SA; Endesa, SA ja Elcogás, SA, myönnettyjen maksunperintäoikeuksien muodossa tapahtuva kustannusten korvaaminen ei ollut jakelutoiminnasta maksettava korvaus. Johdanto-osan 29 ja 30 kappaleen mukaan kyseiset yritykset oli nimetty hukkakustannuksista maksettavien korvausten saamista koskevan oikeutensa perusteella siitä riippumatta, että Elcogás, SA, jolla ei ollut yhtään tytäryhtiötä, ei toiminut jakelualalla vuonna 2005 (eikä sitä myöhempinä vuosina). Yritysten nimittämisessä oli mahdollisesti otettu huomioon niiden sähköntuotantoon liittyvä toiminta, muttei säännellyn tariffin mukaiseen hintaan tapahtuvaa jakelua.
(96)
Vaikka oletetaan, että maksunperintäoikeudet, jotka vastaavat edellä mainittujen viiden yrityksen velvollisuutta ennakkorahoittaa sähköjärjestelmässä vuonna 2005 syntynyt alijäämä, voitaisiin katsoa säännellyn tariffin mukaiseen hintaan tapahtuvan sähkönjakelun alalla toimiville neljälle yritykselle jakelusta maksettavaksi korvaukseksi, olisi otettava huomioon ne tosiasialliset olosuhteet, joiden mukaan jakelijoilla oli velvollisuus harjoittaa tätä täysin säänneltyä toimintaa. Kuten edellä johdanto-osan 54-55 kappaleessa kuvattiin, jakelijat eivät voineet tehdä voittoa eivätkä tappiota eivätkä valita, miten sähkönsä hankkivat tai ketä ottavat asiakkaakseen, eivätkä päättää myyntihintaansa tai tarjota lisäpalveluja, joista olisi saatu voittoa. Säännellyn tariffin mukaiseen hintaan tapahtuvan sähköntoimituksen harjoittaminen ei ollut suoraan eikä välillisesti jakelijoiden eikä niiden vertikaalisesti integroituneiden ryhmien, joihin jakelijat kuuluivat, taloudellisen edun mukaista. Vertikaalisesti integroituneen ryhmän edun mukaista olisi pikemminkin ollut tarjota loppukäyttäjille palvelua vapailla markkinoilla sovellettavin ehdoin, sillä sen sähköntoimitusosasto olisi tehnyt voittoa tällaisesta myynnistä, toisin kuin siinä tapauksessa, että ryhmän jakelija toimittaa käyttäjille sähköä säännellyn tariffin mukaiseen hintaan.
(97)
Vapailla markkinoilla sovellettavin ehdoin tapahtuvaan sähkötoimitukseen verrattaessa ei siis ole otettu huomioon vapailla markkinoilla toimivien sähköntoimittajien ja säännellyn tariffin mukaiseen hintaan sähköä toimittavien jakelijoiden erilaista oikeudellista ja tosiasiallista asemaa. Vaikka valtio voi lähtökohtaisesti määrätä sähköjärjestelmän jakelijoiden osto- ja myyntihinnoista sekä muista kaupankäynnin edellytyksistä, tämä ei kuitenkaan merkitse, että jakelijoille aiheutuneiden kustannusten korvaamisesta aiheutuisi niille sellaista taloudellista etua, jota ne eivät olisi muutoin saaneet markkinaolosuhteissa. Tariffin sääntely, johon liittyy lisäksi toimitusvelvollisuus, ei nimittäin jätä vapautta päättää toimituksen tärkeimmistä muuttujista, kuten hinnoista ja tuotoksesta. Jakelijat voisivat veloittaa paljon korkeamman, kustannukset kattavan tariffin loppuasiakkailta myös muissa olosuhteissa kuin kuvitteellisissa markkinaolosuhteissa eli kun tällaisia perusmuuttujia koskevia sääntelyrajoituksia ei ole. Vieläkin tärkeämpää on se, että Espanjan sähköjärjestelmässä vuonna 2005 - kuten jokaisessa sähköjärjestelmässä - jakelija tai paljon energiaa kuluttaville käyttäjille tarkoitetun suurjänniteverkon operaattori on pelkkä välikäsi, joka liittää käyttäjän fyysisesti verkkoon, mikä on välttämätön edellytys sähköntoimitukselle. Koska Espanjassa ei ollut vaihtoehtoista jakeluverkkoa vuonna 2005, kyseiset jakelijat nimitettiin toimimaan ja toimittamaan sähköä sekä vapailla että säännellyillä markkinoilla. Jakelijat ovat välttämättömiä, koska ne tekevät sähköntoimituksesta mahdollista erityisistä sääntelyyn liittyvistä järjestelyistä tai käytännöistä huolimatta tai huolimatta siitä, perustuvatko sähköntoimitukseen sovellettavat kilpailuedellytykset markkinamekanismeihin vain sääntelyyn.
(98)
Espanjassa vuonna 2005 käytössä olleen kaltaisen säännellyn tariffijärjestelmän tavanomaisessa toiminnassa järjestelmän kokonaistileillä yhtenä vuonna syntyvä alijäämä saadaan yleensä katettua seuraavana vuonna korkeampien tariffien ja/tai loppukäyttäjiltä perittävien verkkomaksujen avulla, kun taas kustannusten vähentyminen saattaa johtaa ylijäämään, jonka ansiosta tariffeja tai maksuja voidaan myöhemmin laskea. Tiettyjä tuloja ei kuitenkaan varata kustannusten kattamiseen, joten tulojen ja/tai kustannusten kasvaminen tai vähentyminen ei välttämättä johda vastaavasti alijäämään tai ylijäämään, mistä olisi hyötyä jakelijoille. Esimerkiksi kuten johdanto-osan 27 kappaleessa olevassa kaaviossa 1 osoitetaan, vaikka säänneltyihin tariffeihin sisältyvät energianhinnat olivat yleisesti tukkumarkkinoiden hintoja matalampia useimpina kuukausina vuonna 2005, tilanne oli päinvastainen aikavälillä marraskuusta 2006 joulukuuhun 2007, ilman että tämä olisi näkynyt säänneltyyn hintaan tapahtuvasta jakelijoiden sähköntoimituksesta saatavan voiton kasvuna. Tämä on johdonmukaista järjestelmän sääntelyrakenteen kanssa. Jakelijat eivät vastaa järjestelmän kustannusten ja tulojen välisestä epätasapainosta aiheutuvista kustannuksista kokonaan eivätkä osittain eivätkä ne tee milloinkaan voittoa tästä toiminnasta. Säänneltyyn hintaan tapahtuvasta sähkön myynnistä mahdollisesti saatavalla ylijäämällä katetaan järjestelmän muita kustannuksia.
(99)
Jakelijat toimivat sähköjärjestelmän rahoituksen välittäjinä siten, että ne keskittivät kaikki rahavirrat - sekä saapuvat (säännellyt tulot tariffeista ja verkkomaksuista) että lähtevät (kaikki järjestelmän yleiset kustannukset). Kuten johdanto-osan 19, 20 ja 28 kappaleessa todetaan, sähköjärjestelmän säänneltyihin tuloihin ja kustannuksiin sisältyi vuonna 2005 paljon erilaisia markkinoihin ja käytäntöihin perustuvia säänneltyjä kustannuksia, kuten sähkön hankinnasta aiheutuvat kustannukset (myös uusiutuvista energialähteistä hankittaessa), sähköntuotannosta Espanjan saarilla aiheutuvat lisäkustannukset ja siirto- ja jakelukustannukset, ilman että tiettyjä tuloja olisi varattu tiettyjen kustannusten kattamiseen. Säännellyistä tuloista ei tullut missään vaiheessa jakelijoiden omaisuutta, lukuun ottamatta pelkästä jakelusta maksettavaa korvausta, jonka jakelijat pitivät itsellään vähennettyään kaikki muut järjestelmän kustannukset.
(100)
Tilien alijäämä, esimerkiksi vuoden 2005 kaltainen alijäämä, näkyisi siis taustalla olevista syistä riippumatta jakelijoiden tileillä ilman, että jakelijoilla olisi lainkaan liikkumavaraa päättää joko säänneltyjen tulojen ja kustannusten tasosta tai tiettyjen kustannusten rahoittamisesta tietyillä tuloilla. Kuten johdanto-osan 28 kappaleessa mainituista luvuista käy selvästi ilmi, sähköjärjestelmän siirto- ja jakelukustannukset olivat 4 410 miljoonaa euroa vuonna 2005, mikä vastasi samojen kustannusten suuruutta vuosina 2004 ja 2006. Jakelijoiden kustannuksilla ei siis ollut mitään vaikutusta alijäämän suuruuteen vuonna 2005.
(101)
Näin ollen vuoden 2005 alijäämän katsominen jakelijoiden tappioiksi ei vaikuta perustellulta, koska alijäämä ei johdu jakelijoiden toteuttamista toimista vaan pikemminkin säännöksistä, joissa säädettiin loppukäyttäjien oikeudesta saada sähköä säännellyn tariffin mukaiseen hintaan, sekä jossain määrin sääntelyyn ja käytäntöihin liittyvistä valinnoista, joilla pyrittiin esimerkiksi tukemaan sähköntuotantoa uusiutuvista lähteistä ja yhteistuotantoa. Sähköjärjestelmän tilien alijäämän rahoittaminen johdanto-osan 29-32 kappaleessa kuvatulla mekanismilla ei siis merkitse jakelijoiden tiettyjen tappioiden kattamista vaan pikemmin järjestelmän kokonaistappioiden kattamista. Jos vuonna 2005 syntynyttä 3 811 miljoonan euron alijäämää ei olisi korvattu eivätkä viisi suurta sähkölaitosta olisi antaneet siihen ennakkorahoitusta, järjestelmän siirto- ja jakelukustannuksia ei olisi pystytty rahoittamaan kaikkien käyttäjien hyväksi säännellyillä eikä vapailla markkinoilla.
(102)
Muodollisessa tutkinnassa ei todeta mitään muita jakelijoille aiheutuneeseen etuun liittyviä näkökohtia. Jakelijat välittivät matalista säännellyistä tariffeista saatavan hyödyn kokonaisuutena loppukäyttäjille, eivät tehneet voittoa myynnistä eivätkä käyttäneet hyväkseen käyttäjien palaamista säännellyille markkinoille. Tästä seuraa, että taloudelliselta kannalta katsottuna Espanjan jakelijoiden asema oli täysin verrattavissa järjestelmän välittäjän asemaan. Tältä osin niiden kustannusten korvaaminen, joita aiheutui Espanjan sähköjärjestelmässä vuonna 2005 sähkön toimittamisesta säännellyn tariffin mukaiseen hintaan, ei lähtökohtaisesti eroa sähkön hankinnasta aiheutuvien kustannusten korvaamisesta, jota komissio ei ole pitänyt SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna valtiontukena tietyistä lähteistä peräisin olevan energian (johdanto-osan 90 kappale) eikä säännellyn tariffin mukaiseen hintaan tapahtuvaa toimitusta varten hankitun tukkusähkön (johdanto-osan 91 kappale) yhteydessä.
(103)
Vaikka menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä ei oteta Céntrican väitteitä huomioon käsiteltäessä vertikaalisesti integroituneita laitoksia, joihin jakelijat kuuluvat sekä kirjanpitonsa että osittaisen oikeudellisen eriyttämisen osalta, komissio on arvioinut, onko tällaisille laitoksille saattanut aiheutua välillistä etua, joka voitaisiin katsoa valtiontueksi. Céntrica väitti, että vapailla markkinoilla sähkön vähittäismyyntiä (toimitusosaston kautta) harjoittavat integroituneet laitokset pystyivät välttämään tappiot kannustamalla käyttäjiä siirtymään jakeluosastonsa asiakkaiksi. Se väitti myös, että integroituneeseen laitokseen kuuluvalla sähköntuottajalla oli kannustin pitää tukkuhinnat korkeina, koska (säännellyn tariffin mukaiseen hintaan sähköä myyvän) integroituneen laitoksen jakeluosasto oli suojassa tappioilta.
(104)
Komissio ei ole pystynyt osoittamaan, että taloudellista etua aiheutuisi sähkönkäyttäjien valitessa sähkönjakelijat sähköntoimittajien sijaan. Taloudelliselta kannalta tästä mahdollisuudesta ei syntynyt voittoa, vaan se auttoi pelkästään välttämään neljän vertikaalisesti integroituneen ryhmän, Iberdrola, S.A:n; Unión Eléctrica Fenosa, S.A:n; Hidroeléctrica del Cantábrico, S.A:n ja Endesa, S.A:n, toimitusosastojen tappiot. Elcogás toimi sen sijaan ainoastaan sähköntuotannon alalla. Tätä ei voida kuitenkaan pitää neljälle muulle asianomaiselle yritykselle aiheutuvana etuna, sillä toimitusosastot olisivat voineet välttää nämä tappiot joka tapauksessa yksinkertaisesti irtisanomalla sähkösopimukset. Toimitusosastoille ei siis aiheutunut järjestelmästä etua, vaan haittaa: ne menettivät sen vuoksi asiakkaita. Järjestelmä oli taloudellisesti neutraali myös jakelijoiden kannalta (edellä esitetyistä syistä). Sähköntuottajat puolestaan olisivat myyneet sähkönsä joka tapauksessa tukkumarkkinoilla.
(105)
Sähköntuottajien väitetystä kannustimesta säilyttää tukkuhinnat korkealla on syytä huomauttaa, että vaikka Espanjan viranomaisten luoma markkinaympäristö saattoi kenties luoda sähköntuottajille kannustimen nostaa hintoja, tariffit eivät itsessään johtaneet korkeampiin tukkuhintoihin. Hintojen tosiasiallinen korottaminen olisi edellyttänyt sähköntuottajilta monimutkaisia strategioita ja kilpailunvastaista käyttäytymistä. Välitöntä ja selvästi havaittavaa suoraa syy-yhteyttä ei ole osoitettu tariffien ja mahdollisen tukkuhintojen keinotekoisen korottamisen välillä, vaan se on vain todistamatta oleva teoreettinen hypoteesi.
(106)
Komissio on myös ottanut huomioon sen mahdollisuuden, että järjestelmästä on saattanut aiheutua etua vakiintuneille ryhmille, kun kilpailijoiden pakottaminen ulos sähkömarkkinoilta kasvatti ja muokkasi uudelleen kyseisten ryhmien markkinaosuutta siten, että se vastasi suurin piirtein kunkin neljän vertikaalisesti integroituneen ryhmän jakeluverkon kokoa. Tätäkään hypoteettista etua ei voitu osoittaa seuraavista syistä:
-
Ensinnäkään asiakkaiden ei ollut aina mahdollista siirtyä saman ryhmän sisällä. Endesan toimitusosaston asiakkaat, joiden alueella paikallinen toimittaja oli Iberdrola, eivät voineet siirtyä Endesan jakeluosaston asiakkaiksi, vaan ainoastaan Iberdrolan asiakkaiksi. Lisäksi tällainen vaihto säännellyiltä markkinoilta aiheutti nettokustannuksen integroituneille laitoksille, sillä se synnytti alijäämän, joka niiden oli rahoitettava epäedullisin ehdoin.
-
Toiseksi ryhmät eivät saaneet voittoa jakelijoiden harjoittamasta myynnistä. Näin ollen suuremmasta markkinaosuudesta aiheutunut mahdollinen hyöty ei voinut tuoda voittoa vuonna 2005 (jota tutkimus koskee), vaan vasta myöhempinä vuosina, kun vapaat markkinat olivat jälleen elinkelpoiset. Tällaisen edun toteutuminen edellyttää, että ryhmän jakelijan asiakkaiden pitäisi siirtyä takaisin ryhmän toimitusosaston asiakkaiksi. Sähköntoimittajan vaihtamista harkitseva asiakas voisi kuitenkin valita tuolloin kaikista Espanjan markkinoilla toimivista sähköntoimittajista. Komissio ei siis ole osoittanut, että konkreettista etua aiheutuisi pelkästä ryhmien suuremmasta markkinaosuudesta tutkimuksen kattamalla jaksolla.
-
Integroituneille ryhmille aiheutui päinvastoin konkreettinen haitta: velvollisuus rahoittaa alijäämä ehdoin, joista ei saanut korvausta, sillä maksunperintäoikeuksista saatava korkotuotto oli asianmukaista markkinakorkoa pienempi, jolloin maksunperintäoikeuksien arvopaperistaminen toteutettiin otaksuttavasti pienempää korvausta vastaan kuin mitä markkinakorkoa soveltamalla olisi voitu tehdä.
(107)
Edellä esitetyn perusteella komissio on todennut, että yrityskäyttäjille toimittamisen osalta Espanjassa vuonna 2005 täytäntöönpannusta sääntelyjärjestelmästä ei aiheutunut välitöntä eikä välillistä taloudellista etua jakelijoille eikä niille integroituneille ryhmille, joihin jakelijat kuuluivat.
(108)
Céntrica väitti, että järjestelmä oli syrjivä jakelijoiden ja vapailla markkinoilla toimivien sähköntoimittajien välillä, minkä osalta komissio tuo esiin, että syrjintää voi tapahtua silloin, kun kahta tosiasiallisesti ja oikeudellisesti samassa asemassa olevaa henkilöä kohdellaan eri tavoin, tai päinvastaisessa tilanteessa, kun samaa kohtelua annetaan henkilöille, jotka olivat tosiasiallisesti ja oikeudellisesti eri asemassa.
(109)
Ensinnäkin väite on selvästi perusteeton Elcogás, S.A:n kohdalla, koska sille annettiin maksunperintäoikeudet, vaikka se ei toiminut jakelualalla. Toiseksi ei ole osoitettu, että neljä muuta nimettyä yhtiötä, Iberdrola, SA; Unión Eléctrica Fenosa, SA; Hidroeléctrica del Cantábrico, S.A ja Endesa, SA, saivat korvauksen toiminnastaan sähköä säänneltyyn hintaan toimittavina jakelijoina, kuten edellä johdanto-osan 30 kappaleessa on jo todettu. Kolmanneksi jakelijat ja vapailla markkinoilla toimivat sähköntoimittajat eivät missään tapauksessa olleet Espanjan sähköjärjestelmässä samassa tosiasiallisessa ja oikeudellisessa asemassa. Velvollisuus toimittaa sähköä säännellyn tariffin mukaiseen hintaan täytettiin lainsäädännössä asetettuja rajoituksia noudattaen. Jakelijat siis toimivat pelkästään rahoituksen ja sähköntoimituksen välittäjinä, jotka panivat lainsäädännön säännöksiä täytäntöön. Sähköntoimitus vapailla markkinoilla sovellettavin ehdoin oli puolestaan täysin vapautettua toimintaa. Näin ollen Céntrican väitteen mukaista erilaista kohtelua ei voida katsoa syrjinnäksi huolimatta siitä seikasta, että säänneltyjen tariffien taso on voinut haitata vapautumisprosessia. Tämä ei kuitenkaan ollut seurausta siitä, että jakelijoille olisi myönnetty sääntöjenvastaista valtiontukea.
PÄÄTELMÄ
(110)
Komission menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä ilmaisemat epäilykset hälvenivät muodollisen tutkinnan aikana. Komissio on vakuuttunut siitä, että Espanjan maksamat korvaukset kustannuksista, joita sähkönjakelijoille aiheutui säännellyn tariffin mukaiseen hintaan tapahtuneesta sähkön toimittamisesta keskisuurille ja suurille yrityksille, eivät antaneet jakelijoille SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua taloudellista etua.
(111)
Koska SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa määrätyt perusteet ovat kumulatiivisia, muiden perusteiden täyttymistä ei ole tarpeen tutkia. Komissio toteaa näin ollen, ettei toimenpide ole sähkönjakelijoiden hyväksi annettua valtiontukea. Tämä päätelmä koskee kantelussa tarkoitettua tilannetta ja aikaväliä, eikä se vaikuta mitenkään komission mahdollisuuteen tutkia Espanjan vuoden 2005 jälkeen toteuttamia toimenpiteitä,
ON HYVÄKSYNYT TÄMÄN PÄÄTÖKSEN:
1 artikla
Niiden kustannusten korvaaminen, joita aiheutui jakelijoiden harjoittamasta säännellyn tariffin mukaiseen hintaan tapahtuvasta sähköntoimituksesta keskisuurille ja suurille yrityksille vuoden 2005 aikana, Espanjan kuningaskunnan antamalla kuninkaan asetuksella 5/2005 säädettyjen, Iberdrola, S.A:lle; Unión Eléctrica Fenosa, S.A:lle; Hidroeléctrica del Cantábrico, S.A:lle; Endesa, S.A:lle ja Elcogás, S.A:lle myönnettyjen maksunperintäoikeuksien muodossa ei ole Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea.
2 artikla
Tämä päätös on osoitettu Espanjan kuningaskunnalle.
Tehty Brysselissä 4 päivänä helmikuuta 2014.