DECISIÓN DE LA COMISIÓN
de 19 de julio de 2006
relativa a la ayuda estatal C 35/2005 cuya aplicación tienen prevista los Países Bajos en el marco de la creación de una red de banda ancha en Appingedam
[notificada con el número C(2006) 3226]
(Texto pertinente a efectos del EEE)
(2007/175/CE)
LA COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS,
Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea y, en particular, su artículo 88, apartado 2, párrafo primero,
Visto el acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo y, en particular, su artículo 62, apartado 1, letra a),
Habiendo emplazado a los interesados a presentar sus observaciones de conformidad con los artículos citados (1) y habida cuenta de dichas observaciones,
Considerando lo siguiente:
I. PROCEDIMIENTO
(1)
Mediante carta de 2 de noviembre del 2004 (registrada el 18 de noviembre del 2004 con el número CP 212/2004), el operador de cable Essent Kabelcom, en lo sucesivo denominado «Essent», presentó una denuncia informal ante la Comisión. Dicha denuncia se refería a una ayuda estatal destinada a la creación de una red de fibra óptica (red Fibre-to-the-Home o FTTH) en Appingedam, ciudad del norte de los Países Bajos. Entre tanto, Essent ya ha confirmado que había que considerar oficial la denuncia.
(2)
Essent, segundo operador de cable de los Países Bajos, que entre otros negocios explota una red de cable en Appingedam, ya interpuso un recurso ante un tribunal neerlandés en septiembre del 2004 (2). De conformidad con lo dispuesto en el artículo 88, apartado 3 del Tratado CE, el Tribunal de Groninga ordenó al Consistorio de Appingedam que pusiera en conocimiento de la Comisión el proyecto de ayuda, prestara a ésta su colaboración y suspendiera la creación de la red.
(3)
Mediante carta de 3 de febrero del 2005, las autoridades neerlandesas notificaron la medida a la Comisión «por razones de seguridad jurídica» indicando que no constituía una ayuda. El 31 de mayo del 2005 la Comisión pidió un complemento de información a las autoridades neerlandesas. Al cumplirse el plazo, que había sido prorrogado, las autoridades neerlandesas respondieron al respecto mediante carta de 4 de agosto del 2005, registrada el 16 de agosto del 2005.
(4)
En su carta de 20 de octubre del 2005 la Comisión comunicaba a las autoridades neerlandesas que había iniciado el procedimiento del artículo 88 del Tratado a propósito de la medida en cuestión («decisión de iniciar el procedimiento de investigación del artículo 88, apartado 2 del Tratado»). La Decisión correspondiente se publicó el 16 de diciembre del 2005 en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas (3). En ella la Comisión invitaba a los interesados a presentar sus observaciones al respecto.
(5)
Las autoridades neerlandesas respondieron mediante su carta de 3 de enero del 2006 a la solicitud de observaciones formulada en la Decisión de inicio del procedimiento de investigación. Posteriormente, la Comisión recibió las observaciones de los siguientes interesados:
-
Essent Kabelcom B.V., recibidas mediante carta de 13 de enero del 2006;
-
VECAI, recibidas mediante carta de 13 de enero del 2006;
-
una organización sectorial, que desea mantener el anonimato, recibidas mediante carta de 16 de febrero del 2006.
(6)
Las observaciones de los interesados se enviaron a las autoridades neerlandesas el 3 de mayo del 2006, quienes comunicaron a la Comisión el 7 de junio del 2006 que no tenían ninguna observación suplementaria que formular acerca de las observaciones recibidas.
II. DESCRIPCIÓN DE LA MEDIDA
II.1. Antecedentes
(7)
El Consistorio de Appingedam considera necesaria una intervención de las autoridades públicas para garantizar la disponibilidad general de servicios de banda ancha avanzados a empresas y particulares y por ello apoya la creación en su municipio de una red FTTH (4). Según el Consistorio, Essent y el operador de telecomunicaciones KPN ofrecían efectivamente acceso a Internet en Appingedam, pero en absoluto servicios avanzados de banda ancha y por ello decidió el Consistorio participar financieramente en el proyecto habida cuenta de la falta de interés de los operadores para ofrecer ese tipo de servicios en condiciones de mercado.
II.2. Medida adoptada
(8)
El elemento pasivo de la red (derecho a abrir zanjas, instalación de conductos y tendido de fibra óptica, etc.) estaría en manos de una fundación pública («Stichting Glasvezelnet Appingedam», en lo sucesivo denominada la «Fundación») creada y controlada por el Consistorio. La inversión en el elemento pasivo se estima en 4,9 millones de euros, importe por el que el Consistorio de Appingedam concedería un préstamo o una garantía de crédito. Al principio, no estaba previsto publicar una licitación para el elemento pasivo, pero al final el Consistorio decidió proceder de este modo tal como se indica en la carta de las autoridades neerlandesas de 4 de agosto del 2005.
(9)
Sobre la base del elemento pasivo estaba previsto la explotación de una capa activa. El operador únicamente ofrecería servicios al por mayor a una serie de prestadores de servicios que a su vez prestarían servicios de banda ancha a los usuarios finales (hogares y empresas). El coste del elemento activo (aparatos de telecomunicaciones, gestión de la red, etc.) se estima entre 1 y 1,3 millones de euros. La esperanza de vida económica de los componentes activos se estima entre 5 y 8 años.
(10)
Al principio, las autoridades neerlandesas declararon que el elemento activo estaría en manos y contaría con la financiación de una entidad (la «Stichting Damsternet») creada por una serie de inversores privados. No todos los interesados eran conocidos. Según las autoridades, […] (5), […] y […] comunicaron su interés.
(11)
Mediante carta de 4 de agosto del 2005 las autoridades neerlandesas añadieron que el Consistorio iba a conceder el derecho de utilización del elemento activo de la red, incluida la explotación de la red, a un operador, en lo sucesivo denominado «el operador». Según la información de que dispone la Comisión, no está previsto que vayan a tener acceso directo al elemento pasivo otros prestadores de servicios de comunicaciones electrónicas distintos del operador.
(12)
Actualmente, es difícil saber en qué condiciones financieras se concedería el derecho de utilización. El proyecto de contrato establece que el titular del derecho de utilización pagará anualmente un canon a la Fundación. Por su parte la Fundación «reclamará un importe máximo correspondiente al 80 % del flujo de caja generado durante el ejercicio en cuestión». Si dicho flujo de caja es negativo, la Fundación no reclamará canon alguno, en cuyo caso únicamente reclamará el importe mínimo que se indica en el anexo al contrato de utilización, aunque dicho anexo no precisa todavía el pago previsto.
II.3. Mercados pertinentes de productos o servicios afectados
(13)
Si se crea la red de banda ancha en Appingedam, los prestadores de servicios de comunicaciones electrónicas harán uso del acceso al por mayor para ofrecer servicios de banda ancha al por menor a los usuarios finales. De modo que la creación de la red de banda ancha que el Consistorio pretende financiar afectaría al mercado al por mayor y al mercado al por menor del municipio.
(14)
Por lo que se refiere al mercado al por menor de servicios de banda ancha de Appingedam, tanto KPN como Essent ofrecen este producto a los usuarios finales. Actualmente Essent ofrece una velocidad de telecarga del orden de los 5 Mbit/s como máximo y KPN llega hasta los 6 Mbit/s. Tanto Essent, como KPN ofrecen un triple paquete de servicios (telefonía, Internet y televisión digital/analógica). Sobre la base del acceso al por mayor de KPN también pueden ofrecer servicios de banda ancha otros prestadores de servicios de Internet. Según la información de que dispone la Comisión, Essent ofrecerá en el transcurso del año 2006 velocidades de telecarga que llegarán a los 8 Mbit/s e incluso a los 15 Mbit/s para su producto más avanzado (6). Además, con sus redes actuales, tanto KPN, como Essent tienen posibilidades técnicas de aumentar la capacidad de la banda ancha de su oferta de servicios.
(15)
Por lo que se refiere a los mercados al por mayor, la intervención del Consistorio de Appingedam consistiría en ofrecer, a través de un operador, una red de fibra óptica y servicios de banda ancha al por mayor (7). Por lo que se refiere a los distintos mercados al por mayor de que habla la Recomendación de la Comisión relativa a los mercados pertinentes (8), parece que en el caso que nos ocupa hay dos mercados afectados directa o indirectamente por la medida propuesta. Se trata del mercado al por mayor del acceso desagregado a la red de conexión (mercado 11 de la Recomendación) y del mercado del acceso de banda ancha al por mayor (mercado 12 de la Recomendación). En Appingedam, KPN ofrece acceso al por mayor a las infraestructuras y servicios indispensables para la prestación de servicios de banda ancha (9).
II.4. Motivos para iniciar el procedimiento de investigación
(16)
En su decisión de iniciar el procedimiento de investigación, la Comisión expresaba sus dudas sobre la compatibilidad de la medida con el mercado común de conformidad con el artículo 87, apartado 3, letra c) del Tratado. Por lo que a la necesidad de la medida se refiere, la Comisión abrigaba dudas sobre la existencia real de elementos probatorios de la «deficiencia del mercado».
(17)
En su decisión la Comisión señalaba que en Appingedam ya existía una red de banda ancha si bien los servicios que actualmente ofrece no son comparables con los de la red proyectada. La Comisión consideraba por otra parte que la red y los servicios previstos se iban a solapar con los ya existentes.
(18)
Por otro lado, la Comisión afirmaba que le resultaba difícil imaginar aplicaciones o servicios destinados a ciudadanos y empresas que no pudieran ser prestados por los servicios de banda ancha de las redes ya existentes. Los servicios al por mayor y al por menor que se pretende ofrecer con el proyecto de red FTTH son fácilmente asumibles por las redes existentes de modo que en un futuro próximo la medida podría afectar seriamente a la competencia.
(19)
Las medidas previstas por las autoridades neerlandesas entrañan un grave riesgo de que cualquier inversión, presente o futura, de los operadores del mercado se vea disuadida como consecuencia de la intervención pública. Por consiguiente, la decisión de iniciar el procedimiento de investigación se basa en la sospecha de que, en las actuales circunstancias, la medida propuesta y la concesión de la ayuda propiamente dicha no son proporcionales con el objetivo perseguido.
III. OBSERVACIONES RECIBIDAS POR LA COMISIÓN
III.1. Observaciones de terceros
(20)
La Comisión ha recibido observaciones de tres partes interesadas: Essent, VECAI y una organización sectorial que desea mantener el anonimato.
(21)
El operador de cable Essent esgrimió un informe del Centraal Planbureau (10) para demostrar que no había deficiencia alguna en el mercado en Appingedam. El Centraal Planbureau estuvo investigando el supuesto deficiente funcionamiento del mercado de la banda ancha en los Países Bajos (11) para concluir que no presentaba deficiencia alguna importante. Según dicho informe, no existe ninguna medida que se pueda justificar con el argumento del mal funcionamiento de este mercado. Según Essent, el Ministerio de Asuntos Económicos hacía suyas las conclusiones del Centraal Planbureau en la carta dirigida al Parlamento neerlandés el 5 de diciembre del 2005, que obra también en poder de la Comisión.
(22)
Essent afirma, por otra parte, que Appingedam no puede considerarse región periférica con retraso socioeconómico. Los servicios que el Consistorio desea ofrecer en materia de enseñanza, atención sanitaria y asistencia de ancianos también pueden ofrecerse con las redes existentes. Essent se muestra de acuerdo con la Comisión en que resulta difícil imaginar aplicaciones o servicios que únicamente pueda prestar la red FTTH frente a las redes existentes. Essent opina además que las tarifas de acceso a la red de banda ancha que se practican Appingedam no son más elevadas que las de otras ciudades de los Países Bajos.
(23)
VECAI, organización sectorial de los operadores de cable, considera que las medidas de ayuda previstas son incompatibles con el artículo 87, apartado 3, letra c) del Tratado. En opinión de VECAI, una ayuda estatal en este sector perturbaría inmediatamente la competencia en un mercado en el que ésta es encarnizada.
(24)
Según VECAI, no existe actualmente ninguna deficiencia en el funcionamiento del mercado neerlandés de los servicios de banda ancha. Al igual que Essent, VECAI esgrime en apoyo de este argumento el informe del Centraal Planbureau y la carta del Ministro de Asuntos Económicos. Las infraestructuras actuales son capaces de ofrecer servicios de banda ancha muy avanzados. En opinión de VECAI, las inversiones previstas producirían una duplicidad de infraestructuras en vez de completarlas.
(25)
Además, VECAI es de la opinión de que Appingedam no puede considerarse región periférica. Por otra parte, afirma que el hecho de que el Consistorio sea al mismo tiempo propietario de las infraestructuras y «ente público» que concede permisos, derechos de paso y demás puede provocar en algunos casos un conflicto de intereses. En caso de que diera su apoyo a las iniciativas en materia de banda ancha, existiría pues el riesgo de conflicto entre las actividades públicas y las privadas.
(26)
La organización sectorial que desea mantener el anonimato opina que la Comisión debe respaldar el desarrollo de infraestructuras de acceso pasivas abiertas. Según dicha organización, la separación entre servicios e infraestructuras puede reducir los obstáculos a la entrada en el mercado, fomentar la competencia y estimular la innovación. La organización sostiene que el objeto de las normas de competencia debe ser buscar la prosperidad general y no proteger a los operadores del mercado que sea.
(27)
La organización sectorial recalca que la ayuda estatal no es necesaria si los propietarios de las infraestructuras existentes se muestran de acuerdo en hacerlas accesibles a todos los demás prestadores de servicios de comunicaciones electrónicas y en permitirles el acceso a las mismas sobre una base no discriminatoria y con arreglo a los costes reales. En caso contrario, se podría efectivamente hablar de deficiente funcionamiento del mercado y entonces sí deberían intervenir las autoridades.
III.2. Observaciones de las autoridades neerlandesas
(28)
En su respuesta a la solicitud de presentación de observaciones formulada en la decisión de iniciar el procedimiento, las autoridades neerlandesas no contradicen ninguno de los argumentos de la Comisión, pero aportan una serie de documentos (informes de investigación) en los que exponen los motivos que justifican la medida y cuáles son las posibilidades de la red.
(29)
Dichos informes hacen hincapié en las posibles aplicaciones del proyecto de red. Las autoridades neerlandesas señalan que la elección de la red de fibra óptica obedece al hecho de que las actuales infraestructuras no ofrecen la misma capacidad que la banda ancha ni la calidad de servicio que se requiere. Las infraestructuras previstas permitirían dar acceso a conexiones Internet de alta velocidad, videoconferencias, vídeo a la carta, juegos y televisión interactivos y servicios de IP-VPN (12).
(30)
Los servicios y aplicaciones que se podrían ofrecer gracias a la red FTTH revisten importancia para el ejercicio de las funciones propias del Consistorio (acceso en línea a la administración), para los servicios de asistencia sanitaria (asistencia médica a distancia y colaboración entre instituciones relacionadas con la asistencia sanitaria) y para la enseñanza (aplicaciones de enseñanza a distancia). Las autoridades neerlandesas afirman al respecto que en Appingedam hay un elevado porcentaje de desempleados y ancianos que necesitan tener acceso a servicios de banda ancha avanzados.
IV. EXISTENCIA DE AYUDA ESTATAL
(31)
Las autoridades neerlandesas avanzan varios argumentos para demostrar que la medida en cuestión no va acompañada de ninguna ayuda estatal y que el proyecto sólo está relacionado con la oferta de una «infraestructura pública».
IV.1. ¿Infraestructura de interés general?
(32)
Según las autoridades neerlandesas, la medida no entra en el campo de aplicación del artículo 87, apartado 1 del Tratado y debe considerarse como un servicio de interés económico general, es decir, como una «infraestructura pública» de interés general accesible a todas las partes en igualdad de condiciones.
(33)
La Comisión considera no obstante que ése sería el caso si las infraestructuras se revelaran imprescindibles única y exclusivamente para la prestación de los requisitos propios de un servicio público de titularidad estatal. Debería tratarse además de un equipamiento que por razones de rentabilidad económica a duras penas pudiera ofrecer el mercado. Aparte, su método de explotación no podría favorecer únicamente a una empresa concreta.
(34)
La Comisión sostiene por lo tanto que no puede considerarse el proyecto una infraestructura de interés general ajena al ámbito de aplicación del control de las ayudas estatales. A diferencia de lo que ocurre con algunas infraestructuras de transporte, a las que tienen acceso en igualdad de condiciones todos sus potenciales usuarios sin discriminación alguna y cuya oferta o regulación, a pesar de competer al mercado, no responde a criterios puramente comerciales, son en este caso los operadores privados quienes se disponen a crear las infraestructuras previstas aunque no sea necesariamente en las condiciones que establezca el Consistorio.
(35)
Tal como indica la presencia de KPN y Essent en Appingedam, la competencia en materia de oferta de redes locales de acceso a las comunicaciones electrónicas no es exclusiva de las instancias públicas. Antes bien, este tipo de redes suelen ser ofertadas a hogares y empresas por operadores privados de comunicaciones electrónicas. Por consiguiente, la medida considerada duplica hasta cierto punto las iniciativas del mercado o bien presta servicios ya disponibles.
(36)
La ausencia de distorsión de la competencia no es inherente a este tipo de equipamiento, luego hay que comprobar en cada caso si efectivamente se da. Habida cuenta de la situación del mercado en Appingedam, la medida considerada distorsiona o puede distorsionar el mercado por la competencia a que se somete a los operadores privados ya existentes y por su naturaleza disuasoria de cualquier futura inversión privada en equipamientos de similares características.
(37)
La Comisión considera por lo tanto que el proyecto de Appingedam entra dentro del campo de aplicación del control de las ayudas estatales y no debe considerarse infraestructura de interés general cuya responsabilidad suele asumir el Estado en beneficio del ciudadano.
IV.2. ¿Prestación de un servicio de interés económico general?
(38)
Aunque las autoridades neerlandesas no hayan mencionado explícitamente el argumento del servicio de interés económico general, se ha estudiado desde este punto de vista la instalación de la red FTTH en Appingedam.
(39)
Los Estados miembros suelen disponer de amplias competencias para reconocer como tales los servicios de interés económico general, aunque tienen que tener en cuenta la jurisprudencia comunitaria, que marca los principios generales en la materia (13).
(40)
La medida considerada tiene por objeto instaurar una relación contractual entre el operador del elemento activo y el Consistorio/Fundación en el marco de una asociación relativamente clásica entre el sector privado y el público y en absoluto encomendar la ejecución de un servicio de interés económico general. Este extremo se deduce asimismo de la comunicación y de la documentación sobre la medida aportadas por el Gobierno neerlandés, en las que no figuran en ninguna parte los términos «servicios de interés económico general» ni ninguna otra fórmula comparable. Contrariamente a las otras ocasiones en que la Comisión ha concluido que la ayuda estatal constituía una compensación por prestar un servicio de interés económico general (véase al respecto la Decisión relativa a los Pirineos Atlánticos), (14) en este caso concreto no ha habido un encargo claro ni a la Fundación ni al operador para que presten un servicio de interés económico general y ofrezcan un acceso a la banda ancha al público en general, a los ciudadanos y a empresas de zonas rurales y apartadas en las que no exista ningún otro operador que ofrezca un acceso universal y de pago a la banda ancha.
(41)
En el caso Pirineos Atlánticos la medida tenía por objeto prestar al público un servicio de banda ancha a través de una red al por mayor en una región con una limitada cobertura en este tipo de servicios. Este supuesto no se aplica a Appingedam, donde ya hay dos redes de servicios de banda ancha.
(42)
La Comisión considera que la medida no constituye un servicio de interés económico general y que por lo tanto no procede evaluarla a la luz de los demás criterios de la sentencia Altmark (15).
IV.3. El Consistorio de Appingedam no actúa como inversor privado
(43)
Las autoridades neerlandesas alegan que las inversiones del Consistorio y de la Fundación son necesarias precisamente porque los operadores del mercado no están dispuestos a invertir en la red FTTH pasiva del municipio a sabiendas de que el rendimiento de su inversión sería insuficiente para justificarla en las actuales condiciones de mercado.
(44)
Según las autoridades neerlandesas, el Consistorio solicitó a varias entidades bancarias que financiaran la inversión en el elemento pasivo de la red, pero, excepto el Bank Nederlandse Gemeenten (BNG), todos los demás bancos se negaron a financiar el proyecto. El BNG se mostró dispuesto a conceder un préstamo al Consistorio porque se limitó a evaluar la solvencia del beneficiario, en este caso el Consistorio, en vez de la instalación de la red FTTH por la Fundación y todo el proyecto propiamente dicho.
(45)
Por consiguiente, la inversión del Consistorio en la Fundación y la de ésta en el elemento pasivo no responden al «criterio del operador que actúa en una economía de mercado» puesto que ningún operador habría invertido motu proprio en el elemento pasivo, como efectivamente ha demostrado el Consistorio al recurrir a inversores privados.
IV.4. Evaluación de la ayuda
(46)
En sus primeras observaciones anteriores a la decisión de iniciar el procedimiento, las autoridades neerlandesas afirmaron que la medida prevista no podía ser considerada ayuda estatal por ninguno de los cuatro motivos que cabe esgrimir. En su opinión, la Fundación no resultaría beneficiada y, aunque lo fuera, ello no tendría ninguna incidencia en los intercambios comerciales entre Estados miembros. Por otra parte, las autoridades neerlandesas sostienen que ni el operador del elemento activo ni ningún prestador de servicios al por menor se beneficiaría de ninguna ayuda. El operador calculará o debería calcular en función del mercado los precios al por mayor aplicables a los proveedores que ofrecerían sus servicios al por menor a través de las infraestructuras existentes. Si la Comisión desea obtener garantías del Consistorio de que el operador aplicará los precios de mercado, éste las podrá dar previo acuerdo entre la Fundación y el operador.
(47)
Por último, las autoridades neerlandesas señalan que, contrariamente a lo que ocurría en el asunto ATLAS, (16) la red de Appingedam serviría básicamente para prestar servicios a hogares y ciudadanos que no ejercen ninguna actividad económica. Sin embargo, si se concediera alguna ayuda a alguna empresa de Appingedam, dicha ayuda no podría superar el límite máximo autorizado por el Reglamento (CE) no 69/2001 de la Comisión, de 12 de enero de 2001, relativo a la aplicación de los artículos 87 y 88 del Tratado CE a las ayudas de minimis (17).
(48)
La Comisión ya afirmaba en su decisión de iniciar el procedimiento (18) que las autoridades neerlandesas no habían aportado ninguna información en apoyo de estos argumentos. Y, tras haberse iniciado el procedimiento, tampoco han aportado las autoridades neerlandesas prueba alguna en apoyo de los mismos.
(49)
Según el Tratado y la jurisprudencia consolidada, se considera incompatible con el mercado en el sentido del artículo 87, apartado 1 del Tratado toda ayuda que:
-
sea otorgada por los Estados o mediante fondos estatales,
-
favorezca a determinadas empresas o producciones,
-
falsee o pueda falsear la competencia
-
y afecte a los intercambios comerciales entre Estados miembros.
(50)
El municipio de Appingedam piensa conceder un préstamo o una garantía de préstamo. Por consiguiente, los fondos para financiar el elemento pasivo de la red procederían, por lo menos en parte, del Consistorio de Appingedam. Procede por lo tanto considerar dichos fondos como fondos estatales (19).
(51)
El préstamo o la garantía del Consistorio favorecería a determinados operadores del mercado.
(52)
La Fundación, creada por el Consistorio y gestionada por él, sería la propietaria del elemento pasivo de la red. La Fundación pondría el elemento pasivo a disposición del operador. La instalación y el alquiler del elemento pasivo podrían considerarse actividades económicas y por ello podría considerarse empresa a la Fundación en el sentido de lo dispuesto en el artículo 87, apartado 1 del Tratado.
(53)
Según la información de que dispone la Comisión, la financiación del elemento pasivo correría a cargo del Consistorio sin la menor participación de la Fundación. Aparentemente, la Fundación tampoco abonaría compensación alguna por el uso de la red. Tal como se indica en los considerandos (43) a (45), ambos incluidos, la inversión del Consistorio de Appingedam en el elemento pasivo no responde al principio del inversor en una economía de mercado. Por lo tanto, la Fundación resultaría favorecida por los fondos públicos del Consistorio en el sentido de lo dispuesto en el artículo 87, apartado 1 del Tratado.
(54)
Las autoridades neerlandesas confirmaron que la explotación de las infraestructuras pasivas sería objeto de una licitación. En caso de adjudicación en un procedimiento de licitación, se podría efectivamente reducir al mínimo la ventaja del adjudicatario en el sentido del artículo 87, apartado 1 del Tratado.
(55)
Aunque el operador al que se le adjudicara el contrato no obtendría con el proyecto un rendimiento desmesurado, sí tendría no obstante acceso al elemento pasivo de la red en unas condiciones que, con toda probabilidad, no reflejarían los costes a los que el Consistorio y/o la Fundación tendrían que hacer frente para instalar la red ni propiciarían que el Consistorio pudiera obtener el máximo beneficio del proyecto. Aunque, como se afirma en los considerandos (8) y (9), no están claras las condiciones financieras en las que se concedería la licencia, resulta razonable pensar que gracias a las ayudas estatales la tarifa de acceso sería inferior a los costes y no se basaría en los precios de mercado vigentes para el acceso a redes pasivas comparables.
(56)
El operador podría explotar una red financiada por el sector público y entrar en el mercado de los servicios al por mayor en unas condiciones de las que normalmente no se habría podido beneficiar, de modo que resultaría favorecido por la intervención pública.
(57)
Aunque a través del operador todos los prestadores de servicios de comunicaciones electrónicas interesados tendrían acceso a la red de fibra óptica en igualdad de condiciones y transparencia, en este caso es probable que gracias a la ayuda estatal la tarifa de dicho acceso fuera inferior a los costes y que no se basara en los precios de mercado vigentes en servicios comparables de banda ancha al por mayor. Por consiguiente, los prestadores de estos servicios se verían favorecidos al poder penetrar en el mercado de los servicios de banda ancha de alta velocidad al por menor y poder ejercer su actividad económica en unas condiciones de las que de otro modo no habrían podido disfrutar en ese mercado.
(58)
De cuanto antecede se colige que la ventaja de la que se beneficiarían el operador, los prestadores de servicios y los distintos proveedores de servicios de telecomunicaciones se traducirían en una ventaja para los hogares y las empresas de Appingedam. Los hogares no son objeto de la normativa en materia de ayudas estatales, pero las empresas de la zona geográfica afectada sí se beneficiarían efectivamente de una mayor oferta de servicios y de unas tarifas más económicas con respecto a las de las líneas alquiladas o a las de las conexiones vía satélite, de las que podrían disponer en condiciones puramente comerciales. También resultarían beneficiadas dichas empresas en comparación con las de otras regiones de los Países Bajos. Por otro lado, las autoridades neerlandesas afirman que todos los usuarios finales serían pequeñas y medianas empresas (PYME) si bien no precisan motivo alguno que justifique un apoyo a este grupo concreto. De todos modos, está claro que la ayuda no se limitaría únicamente a los usuarios finales.
(59)
Las autoridades neerlandesas insisten en su punto de vista, según el cual, si se concede una ayuda a las empresas de Appingedam, ésta no superará en ningún caso el límite máximo previsto por el Reglamento (CE) no 69/2001. La Comisión reconoce que la ventaja de cada uno de los usuarios finales-empresas no superará el límite mínimo, pero no puede dar por excluido que la ayuda no supere los límites de dicho Reglamento o resulte contraria a la normativa en materia de acumulación de ayudas.
(60)
La intervención pública prevista distorsionaría las condiciones de mercado existentes en Appingedam y permitiría al operador el acceso subvencionado al mercado al por mayor de los servicios de banda ancha de alta velocidad al tiempo que ofrecería a los subsiguientes prestadores de servicios la posibilidad de penetrar en el mercado al por menor de servicios de banda ancha y telecomunicaciones. Al tomar la decisión de invertir y ocuparse del mantenimiento de su red, los actuales prestadores de servicios que son Essent y KPN basaron sus cálculos en la suposición de que otros prestadores de servicios de comunicaciones electrónicas tendrían que soportar la totalidad de los costes de una nueva red o pagar a precio de mercado el acceso a los servicios al por mayor, lo que ya no parecería ser el caso tras la intervención pública prevista. También provocaría una distorsión de la competencia en el mercado al por menor de los servicios de banda ancha y demás servicios de comunicaciones electrónicas el hecho de que exista una nueva red en condiciones probablemente inferiores a las del mercado.
(61)
Si la intervención pública puede tener repercusiones para los operadores del sector de las telecomunicaciones de otros Estados miembros, quiérese decir que la medida afecta a los intercambios comerciales. Los mercados de las telecomunicaciones conocen una competencia cada vez mayor entre los prestadores de servicios de comunicaciones electrónicas y los prestadores de servicios, cuyas actividades incluyen con frecuencia intercambios comerciales entre Estados miembros. Varios de los operadores de cable y prestadores de servicios de Internet que operan en los Países Bajos forman parte de grupos internacionales activos en toda Europa, con inversiones en los Países Bajos, pero también en otros países.
(62)
Habida cuenta de cuanto antecede, la Comisión considera que la Fundación, el operador y los prestadores de servicios se beneficiarían de un proyecto financiado con fondos públicos y que ello se traduciría, en parte al menos, en una ventaja económica para las empresas de Appingedam. El proyecto falsea o distorsiona la competencia y afecta a los intercambios comerciales entre Estados miembros.
(63)
Habida cuenta de que las medidas constituyen una ayuda estatal en el sentido de lo dispuesto en el artículo 87, apartado 1 del Tratado CE, procede pues examinar si pueden considerarse compatibles con el mercado común.
V. VALORACIÓN DE LA COMPATIBILIDAD
(64)
El artículo 87, apartado 1 del Tratado CE enuncia el principio general de la prohibición de las ayudas estatales en la Comunidad. Sin embargo, el artículo 87, apartados 2 y 3 del Tratado CE cita expresamente las excepciones al principio general de la incompatibilidad del citado artículo 87, apartado 1 del Tratado CE.
(65)
El artículo 87, apartado 2 especifica los casos en los que se puede establecer una excepción a la prohibición general de las ayudas estatales del artículo 87, apartado 1, pero ninguna de las excepciones previstas en el artículo 87, apartado 2 es aplicable en el caso que nos ocupa. Por lo que se refiere al artículo 87, apartado 2, letra a), cabe señalar que el proyecto no puede considerarse ayuda de carácter social ni se asigna únicamente a unos usuarios concretos.
(66)
Tampoco han lugar las excepciones contempladas por el artículo 87, apartado 3, letras b) y d) del Tratado. Hay que señalar, sin embargo, que Appingedam se halla en una región con derecho a recibir ayudas regionales (20) y que por lo tanto puede en principio beneficiarse de una de ellas en virtud de lo dispuesto en el artículo 87, apartado 3, letra c) del Tratado. Sobre la base de esta disposición, la Comisión adoptó una serie de directrices en materia de ayudas regionales, en lo sucesivo denominadas «directrices» (21). Sin embargo, estas directrices no pueden justificar por sí solas la medida por las razones expuestas en el considerando (67).
(67)
La medida no se basa en una ayuda regional bien definida y, además, beneficiaría a un único sector de un único municipio de la región. No obstante, las directrices establecen que «una ayuda individual ad hoc concedida […] a un único sector de actividad puede[n] surtir un efecto considerable sobre la competencia en el mercado en cuestión (sobre los otros operadores en este caso), mientras que sus efectos sobre el desarrollo regional corren el riesgo de ser demasiado limitados. […] La Comisión considera que […] estas ayudas no cumplen las condiciones […] [de las líneas directrices]» (22).
(68)
Si bien es cierto que la Comisión ha elaborado otra serie de directrices y normativas marco en materia de ayudas estatales que podrían tenerse en cuenta a propósito de la excepción contemplada en el artículo 87, apartado 3, letra c) del Tratado, tampoco ninguna de ellas ha lugar en el caso que nos ocupa. De modo que si a la medida en cuestión no se le puede aplicar ninguna de las directrices o normativas marco existentes, la Comisión considera que hay que valorar su compatibilidad con el mercado común únicamente sobre la base del artículo 87, apartado 3, letra c) del Tratado (23).
(69)
El artículo 87, apartado 3, letra c) del Tratado dispone que pueden considerarse compatibles con el mercado común «las ayudas destinadas a facilitar el desarrollo de determinadas actividades o de determinadas regiones económicas siempre que no alteren las condiciones de los intercambios en forma contraria al interés común».
(70)
Toda ayuda puede acogerse a la excepción establecida por el artículo 87, apartado 3, de la letra c) del Tratado si la medida en cuestión persigue necesariamente un objetivo de interés común que sea proporcional al fin pretendido.
(71)
La Comisión comprobará por lo tanto:
a)
que el proyecto persigue un objetivo concreto de interés común como, por ejemplo, la corrección de alguna deficiencia del mercado o que tiene otro objetivo de interés común como, por ejemplo, el fomento de la cohesión.
En tal caso la Comisión comprobará también:
b)
que la ayuda está pensada para alcanzar el objetivo común y que responde obligatoriamente a las siguientes exigencias:
i.
¿Constituye la ayuda un instrumento adecuado? En otras palabras, ¿permite la ayuda alcanzar el objetivo o existen otros medios indiscutiblemente más adecuados para alcanzarlo?
ii.
¿Constituye la medida un incentivo? En otras palabras, ¿modifica el comportamiento de las empresas?
iii.
¿Es proporcional la ayuda con el objetivo que se pretende alcanzar? En otras palabras, ¿se podría obtener idéntico cambio de comportamiento con una ayuda más reducida o un recurso que causara menos distorsiones?
c)
que se limitan la distorsión de la competencia y el impacto en los intercambios comerciales y que el resultado final será positivo.
(72)
La Comisión tiene que verificar si en los Países Bajos, y concretamente en Appingedam, se registran deficiencias en el mercado de la banda ancha que una ayuda estatal pudiera contribuir a solucionar. Según recientes informaciones, (24) los Países Bajos conocen una acerada competencia y una oferta extremadamente diversificada en el mercado de la banda ancha, que registra el mayor porcentaje de penetración de la Comunidad Europea (en torno al 30 % a mediados del 2006 y con una fuerte tendencia al alza).
(73)
El mercado neerlandés de la banda ancha se caracteriza por la rapidez de su evolución. Los prestadores de servicios de comunicaciones electrónicas, operadores de cable y prestadores de servicios de Internet están a punto de ofrecer en el mercado neerlandés servicios de banda ancha de gran capacidad (25). En los próximos años está previsto crear «redes de la próxima generación» sin recurrir a ninguna ayuda estatal (26). Además, en los Países Bajos los operadores de telefonía de tercera generación están actualmente ofertando servicios de banda ancha móvil. Según la información de que dispone la Comisión, la cobertura de dichos servicios ya alcanza el 70 % del territorio neerlandés (27).
(74)
Los datos de que dispone la Comisión (informe del Centraal Planbureau, informe de la Comisión, análisis de la OCDE, etc.) indican con claridad que las propias interacciones del mercado neerlandés de la banda ancha lograrían ofrecer la cobertura y la cantidad de servicios que se persigue (28). A eso hay que añadir que la medida propuesta, por su carácter de ayuda estatal, corre el riesgo de cercenar la iniciativa privada sin lograr a cambio una mejora de la oferta general de servicios de banda ancha.
(75)
El informe del Centraal Planbureau indica explícitamente que los mercados neerlandeses de la banda ancha no suelen presentar deficiencia alguna, que las empresas tienen suficientes incentivos como para invertir en la banda ancha y que la mejor política que pueden hacer las autoridades públicas es una política de cautela que deje al mercado hacer su labor. El informe indica que las deficiencias del mercado son limitadas y están relacionadas principalmente con una posición dominante y con problemas de producción de menor importancia. Además, según dicho informe, la vigilancia que lleva a cabo la OPTA (Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit [Autoridad Independiente de Correos y Telecomunicaciones]), organismo neerlandés de control, y la concesión de una serie subvenciones a la investigación y al desarrollo parecen suficientes para tratar adecuadamente ambas cuestiones (29).
(76)
Por lo que se refiere concretamente a Appingedam, tanto KPN, como Essent ofrecen servicios de banda ancha al por menor. Actualmente, Essent ofrece una velocidad de telecarga del orden de los 5 Mbit/s como máximo y KPN llega hasta los 6 Mbit/s. Tanto Essent, como KPN ofrecen servicios triples (telefonía, Internet y televisión numérica/analógica). Ambas empresas disponen de posibilidades técnicas y harán uso de ellas para ampliar su oferta de banda ancha con las redes de que ya disponen siempre que haya una demanda suficiente de este tipo de servicio. También pueden ofrecer servicios de banda ancha otros prestadores de servicios de Internet haciendo uso de los servicios al por mayor de KPN.
(77)
Por lo que a los mercados al por mayor se refiere, el organismo neerlandés de control (la OPTA) ha impuesto en determinados mercados una serie de restricciones al operador dominante que es KPN. Éste también ofrece acceso al por mayor a su red y servicios de banda ancha (30). En el mercado neerlandés algunos operadores de cable, concretamente Essent, también están ofreciendo al por mayor una forma de acceso a la banda ancha (31).
(78)
Hasta la fecha, cuando las ayudas estatales a la banda ancha requerían una decisión de la Comisión, ésta concluía que las destinadas a las redes al por mayor podían constituir un instrumento adecuado y proporcionado para atajar un deficiente funcionamiento del mercado y/o subsanar una insuficiente financiación. Sin embargo, en esos casos, que por lo general tenían que ver con regiones «blancas» o «grises» (32), no existía en el mercado una oferta competitiva de servicios de banda ancha o bien el despliegue de ésta se veía entorpecido por una serie de obstáculos estructurales (33).
(79)
Las autoridades neerlandesas esgrimen el argumento de que «los servicios de contenido y las aplicaciones del futuro» requieren redes de capacidad superior a la de las redes de cobre o a la de las redes híbridas de cobre y fibra óptica existentes. Sin embargo, a juzgar por los estudios en la materia, resulta difícil imaginar que las aplicaciones destinadas al público en general no vayan a poder en un futuro próximo y a medio plazo ser ofertadas con las redes ya existentes (34). Eso significa, por un lado, que el grado de intercambiabilidad entre los servicios prestados por las «redes de la próxima generación» y los que hacen uso de las redes existentes es elevado y, por otro, que en un futuro próximo seguirá habiendo un riesgo importante de distorsión de la competencia.
(80)
Resumiendo, podemos concluir que no se da en Appingedam deficiencia alguna en el mercado de la banda ancha que requiera una ayuda estatal.
(81)
Aunque Appingedam se halla en una región periférica de los Países Bajos, la intervención pública tiene lugar en un municipio en el que ya existen servicios de banda ancha al por mayor y al por menor, que ofrecen distintos prestadores de servicios de redes y comunicaciones electrónicas en condiciones y con tarifas comparables a las vigentes en otras regiones.
(82)
El informe del Centraal Planbureau anteriormente mencionado concluye que no hay elementos que demuestren la existencia de un «substantial geographical or social digital divide in the Netherlands. Broadband is available in almost all regions. Most consumers can choose between roughly 80 Internet subscriptions in densely populated areas and between approximately 30 in remote areas» [una importante fractura geográfica o social en los Países Bajos desde el punto de vista digital. La banda ancha está disponible en casi todas las regiones. La mayoría de los consumidores puede elegir entre alrededor de ochenta suscripciones a Internet en las zonas más pobladas y entre una treintena en las zonas más apartadas]. Bien es cierto que dicho informe reconoce la probable existencia de una dicotomía social (las personas de mayor edad están infrarrepresentadas entre los usuarios de la banda ancha), pero el Gobierno puede perfectamente fomentar el uso de Internet entre esas personas con medidas que incidan en la demanda y con campañas de sensibilización por ejemplo (35).
(83)
Por consiguiente, la medida en cuestión no tiene por objeto realizar un objetivo de la política de cohesión. La ayuda estatal para fomentar la oferta de servicios de banda ancha en Appingedam no resulta necesaria y además distorsiona la competencia de modo desproporcionado. Y en ausencia de un interés común, la medida tampoco responde a los criterios de compatibilidad con el mercado común del artículo 87, apartado 3, letra c) del Tratado CE.
VI. CONCLUSIÓN
(84)
Por todas las razones aquí expuestas, la Comisión concluye que la medida en cuestión contiene una ayuda estatal a la Fundación, al operador de la red de fibra óptica y a los prestadores de servicios de banda ancha al por menor. Dado que dicha medida no tiene por objeto facilitar el desarrollo de determinadas formas de actividad económica ni de determinadas economías regionales sin que las condiciones de los intercambios comerciales se vean de tal modo modificadas que perjudiquen al interés común, la ayuda no puede justificarse en virtud de lo dispuesto en el artículo 87, apartado 3, letra c) del Tratado CE y por lo tanto es incompatible con el mercado común.
HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:
Artículo 1
La ayuda estatal que tienen previsto conceder los Países Bajos para la creación de una red de banda ancha en Appingedam es incompatible con el mercado común.
Dicha ayuda no puede, por tanto, concederse.
Artículo 2
Los Países Bajos informarán a la Comisión, en un plazo de dos meses a partir de la fecha de notificación de la presente Decisión, de las medidas adoptadas en cumplimiento de la misma.
Artículo 3
El destinatario de la presente Decisión serán los Países Bajos.
Hecho en Bruselas, el 19 de julio de 2006.