РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 13 юли 2009 година
относно схемите за държавни помощи C 6/04 (ex NN 70/01) и C 5/05 (ex NN 71/04), приведени в действие от Италия в полза на производителите на парникови култури (освобождаване от акцизи върху газьол, използван за отопление на парници)
(нотифицирано под номер C(2009) 5497)
(само текстът на италиански език е автентичен)
(2009/944/ЕО)
КОМИСИЯТА НА ЕВРОПЕЙСКИТЕ ОБЩНОСТИ,
като взе предвид Договора за създаване на Европейската общност, и по-специално член 88, параграф 2, първа алинея от него,
след като покани заинтересованите страни да представят коментари съгласно горепосочения член и след като взе предвид тези коментари,
като има предвид, че:
I. ПРОЦЕДУРА
(1)
С писма от 28 септември 2000 г. и от 17 октомври 2000 г. службите на Комисията, въз основа на сведенията на тяхно разположение, поискаха уточнения от италианските органи по отношение на частичното освобождаване от акцизи, прилагани върху използвания в земеделието газьол съгласно Декрет-закон № 268 от 30 септември 2000 г., с който се въвеждат неотложни мерки в областта на данъците върху доходите на физическите лица и акцизите.
(2)
Италианските органи изпратиха на Комисията поисканите уточнения с писма от 31 октомври 2000 г. и от 3 ноември 2000 г.
(3)
След като разгледаха тези уточнения, с писмо от 20 ноември 2000 г. службите на Комисията поискаха от италианските органи нова поредица сведения относно освобождаването от акцизи.
(4)
Тъй като не получиха отговор в определения в горепосоченото писмо четириседмичен срок, с писмо от 26 април 2001 г. службите на Комисията изпратиха напомнително писмо на италианските органи, в което се уточнява, че при липса на действия от тяхна страна, си запазват правото да предложат на Комисията да изпрати разпореждане за предоставяне на информация по смисъла на член 10, параграф 3 от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета от 22 март 1999 г. за установяване на подробни правила за прилагането на член 93 от Договора за ЕО (1) (впоследствие член 88).
(5)
С писмо от 10 май 2001 г. Постоянното представителство на Италия към Европейския съюз изпрати на Комисията допълващата информация, поискана от италианските органи с писмо от 26 април 2001 г.
(6)
С писмо от 2 август 2001 г. службите на Комисията, въз основа на горепосочената информация, обявиха, че е образувана преписка за ненотифицирана държавна помощ, заведена под номер NN 70/01, и поискаха нови сведения от италианските органи.
(7)
Тъй като не получиха отговор в определения срок, с писмо от 1 юли 2003 г. службите на Комисията изпратиха ново напомняне на италианските органи, като насочиха отново вниманието им върху обстоятелството, че при неспазване на четириседмичния срок за отговор си запазват правото да предложат на Комисията да изпрати разпореждане за предоставяне на информация съгласно член 10, параграф 3 от Регламент (ЕО) № 659/1999. Определеният срок за отговор изтече в началото на август 2003 г.
(8)
Тъй като не получиха отговор след изтичане на горепосочения срок, с Решение от 10 октомври 2003 г. (2) Комисията разпореди на Италия да съобщи всички сведения, поискани с писмо от 2 август 2001 г., като уточни, че при липса на отговор от страна на италианските органи си запазва правото да открие процедура по член 88, параграф 2 от Договора.
(9)
Тъй като не получи отговор на разпореждането за предоставяне на информация, с писмо от 19 февруари 2004 г. Комисията съобщи на италианските органи решението да открие процедура по член 88, параграф 2 от Договора по отношение на разпоредбите на член 5, алинея 5 от Декрет-закон № 268 от 30 септември 2000 г. (преписка C 6/04).
(10)
Решението за откриване на процедурата бе публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (3). Комисията прикани заинтересованите страни да представят коментари относно въпросната схема за помощи.
(11)
Комисията получи коментари относно схемата за помощи от заинтересовани трети лица, като препрати тези коментари на Италия с писмо от 27 април 2004 г. и предостави на страната възможност да отговори на коментарите.
(12)
Италия не представи отговор на коментарите, но след като поиска и получи отсрочка за предоставяне на отговор по откритата процедура по член 88, параграф 2 от Договора, изпрати отговор по съществото на процедурата с писмо от 21 юни 2004 г., заведено на 25 юни 2004 г.
(13)
След изпращането на писмото от 19 февруари 2004 г., в което се съобщава за откриването на процедурата по член 88, параграф 2 от Договора по отношение на разпоредбите на член 5, алинея 5 от Декрет-закон № 268 от 30 септември 2000 г., Комисията взе предвид сведения, според които производителите на парникови култури в действителност се ползват с пълно освобождаване от акцизи върху газьола, използван за отопление на парници. С факс от 10 юни 2004 г. Комисията поиска от италианските органи сведения във връзка с това допълнително освобождаване.
(14)
С писмо от 28 юли 2004 г., заведено на 3 август 2004 г., Постоянното представителство на Италия към Европейския съюз съобщи на Комисията отговора на италианските органи на цитираното писмо от 10 юни 2004 г. От посочения по-горе отговор става ясно, че споменатото допълнително освобождаване е въведено с различни норми: член 24, алинея 3 от Закон № 388 от 23 декември 2000 г., член 13, алинея 3 от Закон № 448 от 21 декември 2001 г., член 19, алинея 4 от Закон № 289 от 27 декември 2002 г. и член 2, алинея 4 от Закон № 350 от 24 декември 2003 г.
(15)
Въз основа на тези сведения службите на Комисията решиха да образуват нова преписка за ненотифицирани помощи, заведена под номер NN 71/04, с цел проверка на съвместимостта на посоченото допълнително освобождаване с общия пазар и информираха за това италианските органи с писмо от 4 ноември 2004 г.
(16)
С писмо от 24 януари 2005 г. Комисията съобщи на италианското правителство решението за откриване на процедура по член 88, параграф 2 от Договора за ЕО по отношение на посоченото допълнително освобождаване, въведено с член 24, алинея 3 от Закон № 388 от 23 декември 2000 г., с член 13, алинея 3 от Закон № 448 от 21 декември 2001 г., с член 19, алинея 4 от Закон № 289 от 27 декември 2002 г. и с член 2, алинея 4 от Закон № 350 от 24 декември 2003 г. (преписка C 5/05).
(17)
Решението за откриване на процедура бе публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (4). Комисията покани заинтересованите страни да представят коментари по въпросната схема за помощи.
(18)
Комисията не получи коментари по въпроса от страна на трети заинтересовани лица.
(19)
С писмо от 21 февруари 2005 г., заведено на 22 февруари 2005 г., Постоянното представителство на Италия към Европейския съюз съобщи на Комисията отговора на италианските органи във връзка с процедурата по член 88, параграф 2 от Договора по отношение на посоченото допълнително освобождаване.
(20)
С писмо от 27 септември 2007 г. службите на Комисията поискаха от италианските органи допълнителни сведения относно въпросните помощи и отговори по откриването на процедурата по член 88, параграф 2 от Договора. По-специално, италианските органи бяха призовани да уточнят хипотезата, според която помощите се вписват в логиката на италианската данъчна система, и да анализират въпроса дали тези помощи не могат да бъдат обосновани в контекста на разпоредбите на Насоките на Общността относно използването на държавна помощ за опазването на околната среда, приложими към момента на предоставяне на помощите (5). На италианските органи беше даден едномесечен срок, за да отговорят на искането за допълване на информацията.
(21)
При липсата на отговор от страна на италианските органи службите на Комисията изпратиха напомнително писмо с факс от 15 октомври 2008 г., в което се уточнява, че при непредоставяне на отговор в допълнителен едномесечен срок си запазват правото да предложат на Комисията да изпрати разпореждане за предоставяне на информация по член 10, параграф 3 от Регламент (ЕО) № 659/1999.
(22)
Тъй като не получи отговор в определения срок, Комисията изпрати на Италия горепосоченото разпореждане с писмо от 5 декември 2008 г. (6)
(23)
С електронно съобщение от 5 февруари 2009 г., заведено на 9 февруари 2009 г., Постоянното представителство на Италия към Европейския съюз съобщи на Комисията отговора на италианските органи на цитираното разпореждане.
(24)
След среща със службите на Комисията от 21 април 2009 г. италианските органи им връчиха ново писмо, предадено от Постоянното представителство на Италия към Европейския съюз на 19 май 2009 г.
II. ОПИСАНИЕ НА МЯРКАТА
(25)
Член 5, алинея 5 от Декрет-закон № 268 от 30 септември 2000 г. предвижда, че в периода от 3 октомври до 31 декември 2000 г. по отношение на газьола, използван за отопление на парници, се прилага акцизен данък в размер на 5 % от предвидената ставка за газьола, използван за гориво.
(26)
Член 6, алинея 1 от цитирания декрет-закон предвижда, че през същия период ставките на акциза за газьол, използван в селското стопанство, са в размер на 22 % от приложимата ставка за газьол, използван за гориво, а акцизът за бензин е в размер на 49 % от обичайната ставка.
(27)
Член 24, алинея 3 от Закон № 388 от 23 декември 2000 г., член 13, алинея 3 от Закон № 448 от 21 декември 2001 г., член 19, алинея 4 от Закон № 289 от 27 декември 2002 г. и член 2, алинея 4 от Закон № 350 от 24 декември 2003 г. въвеждат пълно освобождаване от акциз върху газьол, използван за отопление на парници в Италия. Това освобождаване обхваща следните периоди: от 1 януари до 30 юни 2001 г., цялата 2002 г., цялата 2003 г. и цялата 2004 г.
III. ОТКРИВАНЕ НА ПЪРВАТА ПРОЦЕДУРА ПО ЧЛЕН 88, ПАРАГРАФ 2 ОТ ДОГОВОРА (ПРЕПИСКА C 6/04)
(28)
Комисията откри процедура по член 88, параграф 2 от Договора по отношение на разпоредбите на член 5, алинея 5 от Декрет-закон № 268 от 30 септември 2000 г. поради съмнения относно съвместимостта с общия пазар на освобождаването от акциз в размер на допълнителни 17 процентни пункта, предоставено на производителите на парникови култури, които използват газьол за отопление на парници, по отношение на останалите субекти в селскостопанския сектор. Тези съмнения произхождат от обстоятелството, че независимо от разпореждането за предоставяне на информация, италианските органи не представиха никакви факти, доказващи допустимостта на освобождаванията в съответствие с правилата на конкуренцията (в действителност те дори не отговарят на разпореждането). Освен това съмненията се потвърждават от проблемната допустимост на освобождаванията в контекста на разпоредбите на Директива 92/81/ЕИО на Съвета от 19 октомври 1992 г. относно хармонизиране на структурата на акцизите върху минералните масла (7) и на директивата за отмяната ѝ, а именно Директива 2003/96/ЕО на Съвета от 27 октомври 2003 г. относно преструктурирането на правната рамка на Общността за данъчно облагане на енергийните продукти и електроенергията (8).
IV. РЕАКЦИЯ НА ИТАЛИАНСКИТЕ ОРГАНИ ВЪВ ВРЪЗКА С ОТКРИВАНЕТО НА ПЪРВАТА ПРОЦЕДУРА ПО ЧЛЕН 88, ПАРАГРАФ 2 ОТ ДОГОВОРА
(29)
В писмото от 21 юни 2004 г. италианските органи посочиха, че освобождаванията от акциз не могат да се считат за държавни помощи, а трябва да бъдат разглеждани в контекста на член 8, параграф 2, буква е), както и на член 15, параграф 3 от директиви 92/81/ЕИО и 2003/96/ЕО. По тяхно мнение парниковите култури спадат към категорията „обработки в селскостопанския и овощарския сектор“, по отношение на които нормативната уредба на Общността предоставя възможност на държавите-членки да прилагат частично или пълно освобождаване от акцизи, а освобождаването от акцизи за парниковите култури не въвежда каквато и да било дискриминация в сектора на селското стопанство и овощарството, свързана с разграничаване между освобождаванията, доколкото всички субекти са напълно свободни да избират между култури, отглеждани на открито, и парникови култури.
(30)
Според италианските органи оспорваната схема е изключително от данъчно естество и трябва да бъде оценявана от тази гледна точка, за да се позволи анализ в общ контекст, който да обхваща всички държави от Съюза и по този начин се избегне рискът разглеждането на отделен национален случай извън тази рамка да стане повод за отклонение от принципа на равнопоставеност между държавите-членки. В тази връзка италианските органи се позоваха на политическото споразумение, постигнато от Съвета и Комисията по повод Съвета Ecofin от 19 март 2003 г., според което дерогациите от общия данъчен режим или разграниченията в рамките на този режим, които се обосновават от естеството или общите характеристики на данъчния режим, не съставляват държавни помощи.
(31)
В заключение италианските органи добавиха, че въз основа на оценките и данните, с които разполагат, предвидената схема „не засяга правилното функциониране на вътрешния пазар и няма да доведе до нарушаване на конкуренцията“ (позоваване на съображение 24 от Директива 2003/96/ЕО).
V. КОМЕНТАРИ, ПРЕДСТАВЕНИ ОТ ТРЕТИ ЛИЦА ВЪВ ВРЪЗКА С ОТКРИВАНЕТО НА ПЪРВАТА ПРОЦЕДУРА ПО ЧЛЕН 88, ПАРАГРАФ 2 ОТ ДОГОВОРА
(32)
С писмо от 19 април 2004 г., заведено на 21 април 2004 г., Комисията получи коментари от трето заинтересовано лице вследствие откриването на процедурата по член 88, параграф 2 от Договора.
(33)
В писмото третото заинтересовано лице описва нестабилността на пазара, на който осъществява дейност, и проблемите, свързани с повишаването на цените на горивата, които могат да бъдат използвани за отопление на парници. По мнение на третото заинтересовано лице, в случай че Комисията се произнесе отрицателно по отношение на обсъжданото освобождаване, много предприятия от сектора ще се окажат принудени да закрият дейността си или да намалят потреблението на гориво за отопление на парници с последващ спад в качеството на техните продукти. Освен това, според третото заинтересовано лице, цените на горивата за отопление, използвани в Белгия и Нидерландия (метан и мазут), са с 20 до 40 % по-ниски от заплащаната в Италия цена на газьола за земеделски нужди и следователно прилагането на обсъжданото освобождаване не би довело до нарушаване на конкуренцията. В заключение, отново по мнението на въпросното трето лице, все по-многобройни са предприятията от неговия сектор на дейност, които използват метан за отопление на парници.
VI. ОТКРИВАНЕ НА ВТОРАТА ПРОЦЕДУРА ПО ЧЛЕН 88, ПАРАГРАФ 2 ОТ ДОГОВОРА (ПРЕПИСКА C 5/05)
(34)
Комисията откри втора процедура по член 88, параграф 2 от Договора, след като се запозна със сведения, доказващи, че освобождаването от акцизи, с което се ползват производителите на парникови култури, в действителност е значително по-високо от анализираното по повод откриването на първата процедура. Съмненията, изразени по повод откриването на първата процедура, които впрочем се дължат на обстоятелството, че италианските органи не отговориха на връченото им разпореждане за предоставяне на информация, се потвърдиха от реакцията на тези органи във връзка с откриването на първата процедура. По същество съмненията, изразени от Комисията в рамките на откриването на втората процедура, се основават на следните съображения:
а)
италианските органи считат, че освобождаванията от акцизи върху горивата, независимо от техния размер, не съставляват държавни помощи, а мерки с данъчен характер, обосновани от естеството на режима, в рамките на който са осъществени, но не предоставят никакви елементи в подкрепа на тези доводи;
б)
друг довод, приведен от италианските органи, е че освобождаването от акцизи не води до нарушаване на конкуренцията, доколкото зеленчукопроизводителите са свободни да се ползват от освобождаването, като практикуват отглеждане в парник; този довод очевидно поражда съмнения, доколкото освобождаването е имало за цел не толкова да насърчи преминаването към парниково производство, колкото по-скоро да намали финансовата тежест, свързана с осъществяване на дейността, на вече действащи производители на парникови култури;
в)
отново по отношение на аспекта нарушаване на конкуренцията, италианските органи твърдят, че въз основа на официалните данни, с които разполагат, пълното освобождаване, предоставено на производителите на парникови култури, не води до нарушения; според Комисията не е ясно на какво основание италианските органи поддържат този довод, тъй като в отговора, изпратен чрез телекс до службите на Комисията на 10 юни 2004 г. (вж. съображение 14 по-горе), твърдят, че не могат да предоставят точни данни относно сумите, които производителите на парникови култури са успели да спестят благодарение на това пълно освобождаване;
г)
италианските органи, като поддържат хипотезата за липса на елементи за държавни помощи, са пропуснали да посочат кое правило на конкуренцията, по тяхно мнение, обосновава съвместимостта на пълното освобождаване от акцизи с общия пазар;
д)
не може да се изключи възможността освобождаванията да са предоставени в нарушение на директиви 92/81/ЕИО и 2003/96/ЕО.
VII. РЕАКЦИЯ НА ИТАЛИАНСКИТЕ ОРГАНИ ВЪВ ВРЪЗКА С ОТКРИВАНЕТО НА ВТОРАТА ПРОЦЕДУРА ПО ЧЛЕН 88, ПАРАГРАФ 2 ОТ ДОГОВОРА
(35)
В писмото от 21 февруари 2005 г. италианските органи преди всичко потвърждават, че втората процедура се отнася за по същество аналогични на разгледаните при откриването на първата процедура въпроси и че продължават да важат коментарите, формулирани при първата процедура. Освен това италианските органи допълват отговора, като посочват следното:
а)
модулирането на акцизите от страна на държавите-членки не съставлява държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора; заключенията на Съвета Ecofin от 19 март 2003 г., според които дерогациите от общия данъчен режим и разграниченията в рамките на този режим, обосновани от естеството или от общите характеристики на данъчния режим, не съставляват държавни помощи, са определящ елемент, потвърждаващ преобладаващата компетентност на финансовите органи на Общността; следователно са съобщили информация относно естеството или общите характеристики на системата на посочените органи в момента на поискването ѝ от тяхна страна;
б)
изразът „без да се накърняват други разпоредби на Общността“, предвиден в член 15, параграф 1 от Директива 2003/96/ЕО, не може да се тълкува в смисъл, че се допуска приложимост на членове 87 и 88 от Договора по отношение на всяка мярка за намаляване или освобождаване от акцизи, доколкото, ако волята на общностния законодател е била да подчини всяка мярка за модулиране на акцизите на спазването на членове 87 и 88 от Договора, законодателят е щял да изрази тази воля чрез добавяне на препратка към тези членове съгласно основния принцип на тълкуване на закона lex ubi voluit dixit; от друга страна, във всеки акт на Общността волята на законодателя да подчини определени мерки на правила в областта на държавните помощи е изразена ясно, а не чрез обща формула от типа „без да се накърняват други разпоредби на Общността“, а ясната и категорична формулировка е още по-необходима, доколкото квалификацията на една мярка като „съставляваща държавна помощ“ или „несъставляваща държавна помощ“ оказва значително въздействие върху естеството, условията, реда и срока на изпълнение на самата мярка;
в)
обстоятелството, че мярката не накърнява правилното функциониране на вътрешния пазар и не води до нарушаване на конкуренцията е обективен факт и следователно са без значение спестяванията, които производителите са успели да реализират благодарение на самата мярка.
VIII. ОТГОВОР НА ИТАЛИАНСКИТЕ ОРГАНИ НА РАЗПОРЕЖДАНЕТО ЗА ПРЕДОСТАВЯНЕ НА ИНФОРМАЦИЯ ОТ 5 ДЕКЕМВРИ 2008 Г.
(36)
В писмото от 5 февруари 2009 г. италианските органи преди всичко се връщат на доводите относно съвместимостта на помощите с разпоредбите на Директива 92/81/ЕИО, която по тяхно мнение не изяснява в достатъчна степен въпроса за съвместимостта на освобождаванията или намаляването на акцизите с нормативната уредба в областта на конкуренцията.
(37)
За да илюстрират позицията си, италианските органи се позовават на член 8 от директивата, съгласно който „без с това да се накърняват други разпоредби на Общността, държавите-членки могат да прилагат пълно или частично освобождаване от данък или намаляване на данъчната ставка за минерални масла, използвани под данъчен контрол […] изключително в земеделието и градинарството, горското стопанство …“.
(38)
Според италианските органи изразът „без с това да се накърняват“, използван в този член, не възлага задължение за спазване на европейските правила за конкуренцията, каквото задължение е предвидено в член 26 от Директива 2003/96/ЕО; италианските органи поддържат, че ако посочените две директиви предвиждаха едно и също задължение, общностният законодател не би имал основание да бъде по-категоричен в член 26 от Директива 2003/96/ЕО. Заключението на италианските органи следователно е, че предвид разпоредбата на член 8 от Директива 92/81/ЕИО държавите-членки могат законосъобразно да прилагат намаления или освобождавания от акцизи в сектора на зеленчукопроизводството.
(39)
Италианските органи подчертават по-нататък, че прилагането на Директива 92/81/ЕИО, както и на Директива 2003/96/ЕО, фактически води до нарушаване на конкуренцията на вътрешния пазар, доколкото предвиденото намаляване на ставките или освобождаването от данък, облагодетелства държавите-членки, които притежават по-големи икономически ресурси и следователно могат да прилагат намаления на ставките на акциза по еднакъв начин за целия сектор на селското стопанство. Тъй като разполага с ограничени ресурси, Италия е решила да се намеси единствено в полза на производителите на парникови култури, доколкото мерките за намаляване и освобождаване от акцизи са приети в контекста на криза, създадена поради покачването на цените на продуктите за отопление. В тази връзка италианските органи припомнят, че Комисията не е компетентна да се намесва в избора на приоритети на държава-членка.
(40)
По отношение на евентуалната приложимост на Насоките на Общността относно използването на държавна помощ за опазването на околната среда (вж. съображение 20 по-горе), италианските органи твърдят, че предоставените намалявания на ставките на акцизите са в съответствие с разпоредбите на тези насоки и следователно могат да се ползват с дерогациите, предвидени в тях, тъй като според тях става въпрос за съществуващи данъци по смисъла на точка 51.2 от цитираните насоки; в цитираната точка е предвидено, че когато става дума за съществуващи данъци, оперативните помощи, свързани с намалявания или освобождавания могат да се допуснат при кумулативно наличие на следните две условия:
-
въпросният данък да оказва осезаемо положително въздействие за опазването на околната среда;
-
дерогации за дадени предприятия могат да се направят в момента на приемане на данъка или когато такива дерогации са необходими в резултат на съществена промяна в икономическите условия, поставили предприятията в особено затруднено положение в условията на конкуренция. В последния случай намалението не може да надхвърля увеличението в разходите, дошло от промяната на икономическите условия. В момента, в който разходите престанат да растат, намалението не трябва да се прилага повече.
(41)
Според италианските органи акцизите върху горивата, използвани в селското стопанство, по-специално газ за отопление, могат да се считат за екологични данъци (екотакси) и имат положително въздействие върху околната среда, доколкото стимулират производителите да намаляват потреблението на горива.
(42)
По отношение по-специално на точка 51.2, буква б) от Насоките, съгласно която решението за допускане на дерогация в полза на предприятията трябва да е било взето в момента на приемане на данъка, италианските органи препращат към Решение C(2005) 4436 на Комисията от 7 декември 2005 г. Съгласно цитираното решение „Въпросните акцизи могат да не са имали ясно изразена екологична цел от самото начало, а освобождаванията да са били решени […] много преди влизането в сила на Насоките на Общността относно използването на държавна помощ за опазването на околната среда от 2001 г. Следователно може да се допусне, че освобождаванията са били решени в момента на приемане на акцизите. Следователно съгласно точка 51.2 от Насоките към освобождаванията (предмет на настоящото решение) могат да се приложат разпоредбите на точка 51.1.“ Италианските органи добавят, че намаляванията на акцизи са решени вследствие промяна в икономическите условия (по-специално експоненциално нарастване на цената на петрола), която поставя производителите на парникови култури в затруднено положение в условията на конкуренция по отношение на производителите на култури на открито, като тази ситуация в други страни е накарала органите да приемат мерки в полза на производителите на парникови култури и в сектора на рибарството. Същите органи посочват, че цената на газьола за отопление в разглеждания период е регистрирала следните равнища: + 37 % в периода 1999-2000 г., + 26 % в периода 1999-2001 г. и + 26 % в периода 1999-2002 г. Структурата на цените е била следната (в евро/литър като средногодишна стойност):
(евро/литър)
Промишлена цена
Данъци
Потребителска цена
1999 г.
0,217
0,524
0,741
2000 г.
0,342
0,523
0,865
2001 г.
0,317
0,504
0,821
2002 г.
0,292
0,542
0,834
2003 г.
0,314
0,547
0,861
2004 г.
0,354
0,555
0,909
(43)
Италианските органи отбелязват, от друга страна, че прилагането на точка 51 от Насоките задължава предприятията при всички случаи да внесат част от данъка. Мярката, прилагана от Италия, може според тях да бъде съвместима, ако бенефициерите заплащат минималната ставка, определена на общностно равнище (минимум, който според самите органи съответства на 13 EUR/1 000 kg за периода 2000-2003 г. и впоследствие на 21 EUR/1 000 kg).
(44)
В заключение, по отношение на общата сума на предоставените помощи, италианските органи посочват, че цифрите, които са посочени в различните бюджетни закони, са прогнози, основани на предвижданията за потреблението на гориво за отопление и следва да се разглеждат в перспективата на пропуснатите ползи, а не толкова като предоставяне на средства. Според тях е трудно още отсега да се определи количествено ползата, предоставена на всеки производител, доколкото управлението на данъчната система е поверено на регионите, провинциите и дори на общините. Цифрите ще бъдат съобщени веднага щом бъдат налични.
IX. ПИСМОТО, ИЗПРАТЕНО НА 18 МАЙ 2009 Г.
(45)
В това писмо италианските органи потвърждават преди всичко, че акцизите представляват съществуващи данъци и на това основание могат да се ползват с приложимите към тях дерогации по силата на разпоредбите на Насоките относно държавната помощ за опазване на околната среда по причините, вече посочени в съображение 42 по-горе.
(46)
Към тези доводи следва актуализиран вариант на таблицата, представена в съображение 42 по-горе (графата за данъците е разделена между акцизи и ДДС). Въз основа на новата таблица в разглеждания период структурата на цените е била следната (този път данните са изразени в евро/1 000 l):
(евро/1000 l)
Промишлена цена
ДДС
Акцизи
Потребителска цена
1999 г.
219,83
123,5
397,67
741
2000 г.
344,35
144,1
375,92
864,33
2001 г.
313,4
136,7
370,11
820,22
2002 г.
293,31
139,7
405,24
838,26
2003 г.
314,37
143,5
403,21
861,1
2004 г.
355,01
151,6
403,21
909,86
(47)
Италианските органи подчертават, че в периода между 1999 и 2004 г. потребителските цени на газьола за отопление непрестанно са се повишавали, като се изключи лек спад в периода между 2000 и 2001 г. Следва повторение на вече изтъкнатите в съображения 42 и 43 доводи.
(48)
По отношение на обосновката на мярката в контекста на италианската данъчна система, италианските органи уточняват, че в Италия освободените количества гориво са разпределени по площи, количества култури и действително използвани земеделски съоръжения. Следователно може да се счита, че освобождаването е изчислено пропорционално в зависимост от осъществявания вид дейност, в случая на парникови култури, тъй като този вид култури са изключително зависими от газьола и се характеризират с условия на производство, които са напълно различни от културите, отглеждани на открито. Освен това освобождаването не ползва само един продукт, защото се прилага за всички парникови продукти, а парниковото производство на практика може да се счита за разпространено в целия земеделски сектор.
(49)
По отношение на приложимостта на член 87, параграф 1 от Договора в по-общ смисъл италианските органи считат, че не са налице условията съгласно цитирания параграф, доколкото освобождаванията не са нито избирателни, нито от такъв характер, че да нарушат конкуренцията.
(50)
По отношение на избирателността италианските органи се позовават на решението на Първоинстанционния съд по дело T-233/04 (9). В решението си (точка 86) Първоинстанционният съд постановява: „За целите на прилагането на член 87 ЕО е без значение дали положението на предполагаемия бенефициер по спорната мярка е станало по-добро или по-лошо в сравнение с по-ранното правно положение или, напротив, не се е изменило във времето. Трябва да се определи само дали в рамките на определен правен режим дадена държавна мярка може да постави в по-благоприятно положение „определени предприятия или производството на някои стоки“ по смисъла на член 87, параграф 1 ЕО, по отношение на други предприятия, които се намират в сходно фактическо и правно положение от гледна точка на преследваната със съответната мярка цел.“
(51)
Според италианските органи освобождаването, прилагано към газьола, използван в защитена среда, в която се осъществява отглеждането на селскостопански продукти, не създава каквото и да било разграничение между предприятия, които се намират в едно и също правно и фактическо положение, нито между продуктите, доколкото всички предприятия, независимо от произвежданите от тях блага, могат да се ползват от освобождаването при закупуване на газьол за отглеждане на парникови продукти.
(52)
По отношение на възможността за нарушаване на конкуренцията италианските органи се позовават на Решение C(2008) 1105 на Комисията, чието съображение 43 гласи: „Пълните или частични освобождавания, предоставени съгласно член 8, параграф 2 от Директива 92/81/ЕИО преследват същите цели като мерките съгласно Директива 2003/96/ЕО, но имат по-малък обхват и следователно по аналогия може да се твърди, че не би трябвало да водят до неоправдано нарушаване на конкуренцията“.
(53)
Освен това италианските органи добавят, че в съображение 32 от същото решение Комисията счита, че този вид мерки, свързани с горивата, използвани в дейности по първично селскостопанско производство, не водят до неоправдано нарушаване на конкуренцията предвид малките мащаби на земеделските предприятия на Европейския съюз (над 60 % от предприятията притежават по-малко от 5 хектара обработваема земеделска площ). Като изхождат от това съображение, италианските органи подчертават, че въз основа на посочения по-горе критерий за мащаба, обсъжданите освобождавания трудно биха могли да доведат до нарушаване на конкуренцията, тъй като около 80 % от италианските земеделски предприятия разполагат с по-малко от 5 хектара обработваема земеделска площ.
(54)
Друг довод, използван от италианските органи, е че количеството газьол, което може да бъде използвано за отопление на 1 m3 парник, е само 2 литра. Освен това, въз основа на проучване на Enama (Национален орган за механизация в селското стопанство) относно потреблението на газьол в 14 от 20 италиански региона, използваният в парниците газьол (167 436 001 литра) съставлява само 11,77 % от потреблението на земеделски газьол през 2002 г. и 10,67 % през 2003 г.
(55)
След предоставянето на тези разяснения в подкрепа на тяхната теза, според която обсъжданите освобождавания не съдържат елементи на държавни помощи по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО, италианските органи потвърждават хоризонталния характер на освобождаванията, подчертават факта, че всички земеделски производители биха могли да се ползват от тях, ако отглеждат парникови култури, и подчертават, че критерият за недискриминация не може да се прилага със задна дата поради принципа на законните очаквания и правната сигурност.
X. ОЦЕНКА НА МЕРКИТЕ
(56)
Настоящото решение се отнася до разликата между освобождаванията от акцизи върху газьола, използван за отопление на парници, от една страна, и освобождаванията от акцизи върху газьола, използван за гориво, от друга страна.
(57)
Като се имат предвид представените доводи от страна на италианските органи в отговорите при откриването на процедурата, следва да се разгледа преди всичко въпросът дали схемата съдържа елементи на държавни помощи по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО.
(58)
Съгласно член 87, параграф 1 от Договора за ЕО „всяка помощ, предоставена от държава-членка или чрез ресурси на държава-членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите-членки, е несъвместима с общия пазар“.
(59)
Разглежданата схема отговаря на това определение не само защото се финансира с държавни средства (като предоставя освобождаване от акцизи, държавата се отказва от определени приходи, които иначе би събрала), но и защото поставя в по-благоприятно положение определени предприятия от сектора на селското стопанство и в рамките на този сектор предприятията, които произвеждат парникови култури, и може да окаже въздействие върху търговията, като се стигне до нарушаване на конкуренцията предвид положението, което Италия заема в селскостопанското производство на парникови култури (например по отношение на площта на парниците, предназначени за производството на пресни зеленчуци през 2000 г. и 2003 г., Италия заема второ място сред страните производителки в Съюза; през 2000 г. и 2001 г. Италия е първият производител на зеленчуци в Съюза и накрая, в периода, за който се отнасят откритите производства, Италия е втората страна в Европа по площи, отделени за производство на парникови култури).
(60)
При разглеждането на преписката италианските органи са привели редица доводи в защита на тезата, според която схемата не съдържа елементи на държавна помощ:
-
въз основа на политическото споразумение, постигнато от Съвета и от Комисията по повод Съвета Ecofin от 19 март 2003 г., дерогациите от общия [данъчен] режим или разграниченията в рамките на този режим, които се обосновават от естеството или общите характеристики на данъчния режим, не съставляват държавни помощи; освен това в Италия освобождаванията се вписват в логиката на италианската данъчна система, тъй като се отнасят до всички парникови продукти и защото количествата гориво, които са освободени от акцизи, са разпределени според осъществяваната дейност;
-
въз основа на изчисленията и наличните данни разглежданата схема „не засяга правилното функциониране на вътрешния пазар и няма да доведе до нарушаване на конкуренцията“ (вж. съображения 30 и 31);
-
освобождаванията не са нито избирателни, нито от такова естество, че да доведат до нарушаване на конкуренцията.
(61)
Следва да се подчертае преди всичко, че никое политическо споразумение не може да промени понятието за помощ, обективно определено в договора.
(62)
По отношение на аргумента, че освобождаванията са обосновани от естеството или общите характеристики на данъчната система, Комисията счита, че освобождаванията от акцизи, които се отнасят само до определено производство (в разглеждания случай производството на парникови култури се е ползвало с по-големи освобождавания по отношение на отглеждането на култури на открито) не могат да бъдат обосновани от естеството и логиката на данъчната система, когато правото на Общността поначало задължава държавите-членки да наложат акцизни ставки (10). Същото съображение се отнася и до случаите, когато правото на Общността не предвижда предоставяне на подобни освобождавания. Доводът, според който освобождаванията се отнасят до всички парникови продукти, е неотносим към този случай, тъй като цели отрасли от селскостопанското производство са се ползвали с по-ниски проценти на освобождаване в сравнение с предоставените на производителите на парникови култури, а както твърдят италианските органи, освободените количества гориво са разпределени в зависимост от осъществяваната дейност и логиката на данъчната система налага освобождаването да бъде еднакво за всички дейности, основани на използването на газьол.
(63)
Въпросът за избирателността вече бе разгледан в съображение 58 по-горе. Що се отнася до позоваването на решението по дело T 233-04, в контекста на съображения 25 и 26 по-горе Комисията констатира, че ако се приеме, че стопанските субекти от земеделския сектор, които използват газьол, са имали възможност да се ползват от освобождаванията, производителите на парникови култури все пак са се ползвали с по-значителни освобождавания. От момента, в който са започнали да използват газьол за производство, всички субекти са били в аналогично фактическо положение и следователно са имали еднакъв интерес от целта на мярката (намаляване на последиците от повишаването на цените на петролните продукти), независимо от правното им положение. Обстоятелството, че при аналогично положение определени субекти са имали възможност да се ползват с по-значителни освобождавания в сравнение с други, е признак за това, че схемата съдържа елементи на избирателност.
(64)
По отношение на довода, според който схемата не засяга правилното функциониране на вътрешния пазар и няма да доведе до нарушаване на конкуренцията, Комисията отхвърля доводите на италианските органи. В действителност:
-
в заключението от решението, на което се позовават италианските органи в съображение 52 по-горе, е посочено, че някои държавни помощи могат да бъдат одобрени въз основа на дерогацията, предвидена в член 87, параграф 3, буква в) от Договора; тази дерогация обаче не може да бъде привеждана като аргумент за доказване на липсата на елементи на държавни помощи в разглежданата схема (това съображение се отнася и за поддържания от италианските органи довод, разгледан в съображение 53 по-горе),
-
данните, посочени в съображение 54 по-горе, са непълни (14 региона от 20) и не са налице никакви данни, въз основа на които да се направи извод, че са представителни: в действителност не е възможно да се направи предположение дали регионите, за които са представени въпросните данни, съответстват на регионите, в които е най-разпространено производството на парникови продукти; освен това данните, отнасящи се до потреблението в сектора на селското стопанство, показват по-скоро, че газьолът е важно средство за земеделско производство. Във всеки случай е достатъчно помощта да засилва конкурентното положение на едно предприятие по отношение на други предприятия конкуренти във вътреобщностната търговия, за да се счита, че въпросната помощ е от естество да доведе до нарушаване на конкуренцията и промяна във вътреобщностната търговия (11). Това е налице в разглеждания случай, тъй като предоставеното освобождаване поставя в по-благоприятно положение италианските предприятия, занимаващи се с производство на парникови култури, в сравнение с предприятия от същия сектор, осъществяващи дейност в други държави-членки.
(65)
Италианските органи твърдят в отговор на откриването на първата процедура, че обсъжданите помощи не съставляват държавни помощи, а трябва да бъдат разглеждани в контекста на разпоредбите на директиви 92/81/ЕИО и 2003/96/ЕО. Италианските органи извеждат това заключение от доводите, според които съществуването на държавни помощи е изключено поради простия факт, че европейска директива предвижда възможността за освобождаване от данъци. Тези доводи се повтарят и в отговора на разпореждането за предоставяне на информация, предадено на италианските органи.
(66)
Комисията не споделя тези доводи. В шестото съображение от Директива 92/81/ЕИО действително се посочва, че е уместно да се позволи на държавите-членки по желание да предвидят (…) други освобождавания (...), при условие че това не води до нарушение на конкуренцията. Освен това член 8, параграф 2 от същата директива предвижда, че държавите-членки могат да прилагат пълно или частично освобождаване „без с това да се накърняват други разпоредби на Общността“. Като се позовава на наличието на риск от нарушаване на конкуренцията, Директива 92/81/ЕИО не изключва възможността освобождаванията да съставляват държавни помощи. Заслужава да се припомни, че сферата на компетентност на Комисията в областта на държавните помощи произтича пряко от Договора и тази компетентност не може да бъде ограничавана с директива, чиято цел е хармонизацията на определен данък на европейско равнище.
(67)
Освен това в съображения 15 и 24 от Директива 2003/96/ЕО се посочва, че мерките, насочени към въвеждане на диференцирани ставки на облагане, трябва да са в съответствие с нормите, регулиращи вътрешния пазар и конкуренцията, за да не водят до нарушаване на конкуренцията. Задължението за прилагане на правилата на конкуренцията се потвърждава и от член 26 от същата директива, която насочва вниманието върху обстоятелството, че въпросните мерки биха могли да представляват държавна помощ и в такива случай трябва да се уведомява Комисията съгласно член 88, параграф 3 от Договора. Горепосоченият член посочва ясно, че информацията, която трябва да се предостави на Комисията на основата на настоящата директива не освобождава държавите-членки от задължението за нотификация съгласно член 88, параграф 3 от Договора.
(68)
В заключение, самите италиански органи твърдят (вж. съображение 39 по-горе), че прилагането на освобождавания води до нарушаване на конкуренцията, характерен елемент на държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора.
(69)
Като има предвид всички тези съображения, Комисията заключава, че освобождаването от акцизи, прилагано в рамките на разглежданата схема, съставлява държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора.
(70)
Въпреки това в случаите, предвидени в член 87, параграфи 2 и 3 от Договора, по изключение някои мерки могат да се считат за съвместими с общия пазар.
(71)
Дерогациите, предвидени в член 87, параграф 2 от Договора, отнасящи се до помощи със социален характер, предоставени на отделни потребители, помощи за отстраняване на щети, причинени от природни бедствия или други извънредни събития, както и помощи, предоставени на икономиката в определени региони на Федерална република Германия, не са приложими в разглеждания случай, независимо от бенефициерите на схемата.
(72)
Комисията счита, че дерогациите, предвидени в член 87, параграф 3, буква a) от Договора, отнасящи се до икономическото развитие на определени региони, са неприложими към разглежданата схема, тъй като последната не включва помощи, предназначени за насърчаване на икономическото развитие на региони, където жизненото равнище е необичайно ниско или където има високо равнище на непълна заетост.
(73)
По отношение на дерогацията по член 87, параграф 3, буква б) от Договора, е достатъчно да се установи, че разглежданата данъчна схема не представлява важен проект от общоевропейски интерес и няма за цел преодоляване на сериозни затруднения в италианската икономика. Помощта също така не е насочена към насърчаване на културата и опазване на културното наследство по смисъла на дерогацията по член 87, параграф 3, буква г) от Договора.
(74)
Вследствие на това единствената дерогация, чието приложение е възможно в случая, е предвидената в член 87, параграф 3, буква в) от Договора, съгласно която за съвместими с общия пазар могат да се приемат помощите, които имат за цел да улеснят развитието на някои икономически дейности или на някои икономически региони, доколкото тези помощи не засягат по неблагоприятен начин условията на търговия до степен, която противоречи на общия интерес.
(75)
Тъй като помощите, произтичащи от разглежданата схема, са ненотифицирани помощи, тяхната съвместимост с общия пазар следва да се анализира в контекста на правилата в областта на държавните помощи, действащи към момента на тяхното отпускане, както е посочено в Известието на Комисията за определяне на приложимите правила при оценка на незаконосъобразната държавна помощ (12).
(76)
Ако се приеме, че съгласно точка 172 от новите Насоки на Общността относно държавните помощи в сектора на селското и горското стопанство за 2007-2013 г. (13) се считат за съвместими с общия пазар по смисъла на член 87, параграф 3, буква в) от Договора някои незаконосъобразно предоставени помощи след влизането в сила на Директива 2003/96/ЕО, това положение обаче важи само ако са спазени условията, предвидени в цитираната директива, и ако не е било допуснато каквото и да било разграничение в рамките на сектора на селското стопанство. Същото се отнася и за незаконосъобразно предоставените помощи на основание Директива 92/81/ЕИО.
(77)
Съгласно член 1, параграф 1 от Директива 92/81/ЕИО „Държавите-членки облагат с хармонизиран акцизен данък минералните масла, в съответствие с настоящата директива“. В параграф 2 от същия член се посочва, че държавите-членки определят своите ставки в съответствие с Директива 92/82/ЕИО на Съвета от 19 октомври 1992 г. относно сближаването на ставките на акцизния данък върху минерални масла (14).
(78)
Член 5, параграф 2 от Директива 92/82/ЕИО предвижда акциз върху газьола в размер на 18 ECU за 1 000 l, ако газьолът се използва за неподвижни двигатели, инсталации и машини, използвани за строителни обекти, строителни работи и благоустройство, или за превозни средства, предназначени за използване извън пътната мрежа или които не са получили разрешение за пускане в движение предимно по обществената пътна мрежа.
(79)
В член 2, параграф 2 от Директива 92/81/ЕИО се уточнява, че „Други минерални масла освен тези, за които е специфицирано акцизно ниво на ставките в Директива 92/82/ЕИО, се облагат с акцизен данък, ако са предназначени за употреба, предлагани за продажба или използвани като гориво за отопление или моторно гориво. Необходимата данъчна ставка се определя, в съответствие с употребата, на нивото на ставката за съответстващото гориво за отопление или моторно гориво“ (сумата от 13 EUR, посочена от италианските органи в съображение 43 по-горе, съответства на акциза, приложим към гориво или равностойно течно гориво за двигатели, с други думи акцизът за тежките масла, определен на 13 EUR за 1 000 kg в член 6 от цитираната директива).
(80)
Член 8, параграф 2 от Директива 92/81/ЕИО предвижда обаче, че „Без с това да се накърняват други разпоредби на Общността, държавите-членки могат да прилагат пълно или частично освобождаване от данък или намаляване на данъчната ставка за минерални масла, използвани под данъчен контрол […] изключително в земеделието и градинарството, горското стопанство и рибарството във вътрешни води“.
(81)
Съгласно Директива 2003/96/ЕО, която е в сила от 1 януари 2004 г. (15), минималните нива на облагане, отнасящи са до горивата за отопление, са определени на 21 EUR за 1 000 l (член 9 от директивата във връзка с таблица В от приложение I към цитираната директива). Въпросната директива съдържа освен това разпоредба, аналогична на разпоредбата на член 8, параграф 2 от Директива 92/81/ЕИО в член 15, параграф 3, съгласно която „Държавите-членки могат да прилагат данъчни ставки близки до нулевите за енергийни продукти и електроенергия, използвани при селскостопански, овощарски и рибовъдни дейности и горско стопанство“.
(82)
Съгласно двете горецитирани директиви е било допустимо да се предоставя пълно освобождаване от акцизи. Въпреки това, тъй като въвежда разграничения между освобождаванията от акциз, като по този начин се поставят в по-благоприятно положение някои земеделски предприятия, разглежданата схема за помощи не може да бъде обявена за съвместима с общия пазар в контекста на точка 172 от Насоките на Общността за държавните помощи в сектора на селското и горското стопанство за 2007-2013 г. (16).
(83)
За целия период предмет на двете процедури във връзка с освобождаванията от акциз (от 3 октомври 2000 г. до 31 декември 2004 г. - вж. съображения 25 и 27 по-горе), приложимите правила в областта на държавните помощи са предвидените в селскостопанските насоки за помощите в сектора на селското стопанство (17) (по-нататък „селскостопанските насоки от 2000 г.“).
(84)
Комисията констатира, че предвид тяхното естество (пълно освобождаване от акцизи), помощите представляват едностранни държавни помощи, предназначени просто за подобряване на финансовото положение на производителите, без по никакъв начин да допринасят за развитието на сектора. Тази констатация се потвърждава от факта, че в предоставената допълнителна информация италианските органи обясняват, че предоставянето на помощи се дължи на повишаването на цените на петрола (вж. съображение 39 по-горе).
(85)
Съгласно точка 3.5 от селскостопанските насоки от 2000 г. тези помощи представляват оперативни помощи, несъвместими с общия пазар.
(86)
В точка 5.5 от селскостопанските насоки от 2000 г. се допуска обаче изключение от разпоредбите на точка 3.5, цитирана по-горе по отношение на оперативните помощи с екологична насоченост.
(87)
Точка 5.5.4 от селскостопанските насоки от 2000 г. се отнася конкретно до пълното или частично освобождаване от екологични данъци. В посочената точка от насоките Комисията, като изразява определени резерви, посочва, че такъв вид помощи са допустими при кумулативно наличие на следните условия:
-
помощите да са временни (максимален срок пет години) и намаляващи;
-
възможно е да се докаже, че помощите са необходими за компенсиране на загуба на конкурентоспособност в международен план;
-
схемата за помощи да представлява реален стимул за намаляване на използването на съответните средства за производство.
(88)
В разглеждания случай Комисията констатира, че помощите не са намаляващи, защото съгласно различите членове на законите за бюджета, в които е предвидено освобождаване от акциз, освобождаването е частично до 31 декември 2000 г. и следователно пълно за всеки от периодите, посочени в съображение 27 по-горе. Освен това помощите не са били временни, тъй като, с изключение на втората половина на 2001 г., освобождаванията в действителност са имали постоянен характер през целия разглеждан период. Италианските органи се позовават на съществуването на затруднено положение в условията на конкуренция (вж. съображение 42 по-горе), но не са представили данни, които да доказват загубата на конкурентоспособност. В крайна сметка изглежда малко вероятно схема на освобождавания, която по определение води до поевтиняване на горивата, да насърчава бенефициерите да намаляват използването на съответните средства за производство (независимо дали става дума за парници или в по-широк смисъл за самите горива, ако те се считат за средства за производство).
(89)
Разглежданите държавни помощи следователно не могат да се считат за обосновани единствено на основание разпоредбите на селскостопанските насоки от 2000 г., които допускат да се считат за съвместими с общия пазар обикновените оперативни помощи.
(90)
С това уточнение селскостопанските насоки от 2000 г. в точка 5.6.2 предвиждат и възможността да се извърши преглед на помощите за всеки конкретен случай, като се отчитат изложените принципи в насоките на Общността относно държавната помощ за опазване на околната среда.
(91)
Предвид периода, за който се отнасят двете процедури, правилата в областта на държавните помощи, които следва да се вземат предвид за целите на анализа на разглежданите помощи, са следните:
-
за периода от 3 октомври 2000 г. до 2 февруари 2001 г. - Насоките на Общността относно държавната помощ за опазване на околната среда (по-нататък „Насоките от 1994 г.“) (18),
-
за периода от 3 февруари 2001 г. до 31 декември 2004 г. - Насоките на Общността относно използването на държавна помощ за опазването на околната среда, в сила от 3 февруари 2001 г. (по-долу „Насоките от 2001 г.“) (19).
(92)
Съгласно разпоредите на Насоките от 1994 г. (точка 3.4) Комисията може да се отклонява от принципа за забрана на оперативните помощи, при условие че тези помощи имат за цел единствено да компенсират извънредни разходи в сравнение с разходите за традиционното производство, ако са временни и поначало спадащи и представляват стимул за намаляване на замърсяването или за бързото въвеждане на по-ефективни методи за използване на ресурсите.
(93)
В същата точка 3.4 се посочва, че при необходимост може да се предоставя временно освобождаване от заплащане на нови екологични данъци, за да се компенсира загуба на конкурентоспособност, по-специално на международно равнище. Друг фактор, който следва да се отчете, е равносметката, която съответните предприятия трябва да представят от гледна точка на намаляване на замърсяването. Тази разпоредба се прилага и по отношение на данъчните облекчения, въведени с общностни нормативни актове.
(94)
Освен това, както се посочва в анализа, направен в контекста на точка 5.5.4 от селскостопанските насоки от 2000 г., помощите не са нито временни, нито намаляващи, нито съдържат какъвто и да било стимул, Комисията констатира, че в сведенията, с които разполага, няма елементи, които да доказват, че помощите са строго ограничени до компенсиране на допълнителен производствен разход в сравнение с традиционните производствени разходи. Следователно помощите не отговарят на посочените в съображение 92 по-горе условия, за да могат да бъдат считани за съвместими с общия пазар.
(95)
Освен това към разглеждания случай не са относими условията, посочени в съображение 93 по-горе, тъй като помощите не се отнасят до нови данъци (акцизите са съществували преди периода, за който се отнасят двете производства: например член 24, алинея 3 от Закон № 388 от 23 декември 2000 г., който въвежда пълно освобождаване от акциз за периода от 1 януари до 30 юни 2001 г. се позовава на Закон № 662 от 1996 г., който вече се отнася към акцизите и препраща към Законодателен декрет № 504/1995, съдържащ консолидиран текст на законодателните разпоредби относно данъците върху производството и потреблението). В този смисъл Комисията отбелязва, че италианските органи не са оспорили характера на „предходен данък“ на разглежданите налози. Освен това не са твърдели, че посочените данъци са били въведени наскоро (вж. съображения 40 и 45 по-горе).
(96)
Следователно тези помощи не могат да бъдат обявени за съвместими с общия пазар на основание разпоредбите на Насоките от 1994 г.
(97)
В Насоките от 2001 г. се прави разграничение между нови данъци (точка 51.1) и предходни данъци (точки 51.2 и 52).
(98)
Комисията констатира, че акцизите, които са предмет на освобождаване, трябва да се считат за предходни данъци през разглеждания период, тъй като освен съображенията, изложени в съображение 95 по-горе, освобождаванията са решавани за всяка конкретна година в съответните бюджетни закони, а не в общ закон, приет с автоматични дерогации, в който и да е момент от разглеждания период. Освен това, както Комисията вече отбеляза в съображение 95 по-горе, италианските органи не са оспорили характера на „предходен данък“ на разглежданите налози и не са твърдели, че тези данъци са въведени наскоро.
(99)
Точка 51.2 от Насоките от 2001 г., както е посочено в съображение 40 по-горе, предвижда възможност да се прилагат по отношение на предходни данъци условията за разрешаване, приложими към новите данъци, посочени в точка 51.1 при кумулативно наличие на следните две условия:
-
въпросният данък да въздейства осезаемо положително за опазването на околната среда;
-
дерогации за дадени предприятия могат да се правят в момента на приемане на данъка или когато са необходими в резултат на съществена промяна в икономическите условия, поставили предприятията в особено затруднено положение в условията на конкуренция. В последния случай размерът на намалението на данъка не може да надхвърля увеличението в разходите вследствие на промяната на икономическите условия. В момента, в който разходите престанат да растат, намалението не трябва да се прилага повече.
(100)
Комисията може да допусне, че данък като акциза върху газьола, използван за отопление, ефектът от който е увеличение на цената на газьола, може да накара потребителите да намалят потреблението на газьол с положителен ефект от гледна точка на опазването на околната среда. Въпреки това тези освобождавания са определяни за всяка година, включително с прекъсване в периода между 1 юли и 31 декември 2001 г. (вж. съображение 27 по-горе), а италианските органи не са доказали, нито някога са твърдели, че тези дерогации са били решени в момента на приемане на данъка. Напротив, те подчертаха, че дерогациите са били приети с оглед преодоляване на чисто конюнктурно явление, а именно повишаването на цените на горивата.
(101)
Не е възможно да се приеме приведеният от италианските органи довод, според който Комисията би трябвало да развие анализа си въз основа на допускането, че освобождаванията са били решени към момента на въвеждане на данъка. Италианските органи в действителност се позовават на Решение C(2005) 4436 на Комисията (вж. съображение 42 по-горе). В цитираното решение (вж. по-специално съображение 74 от посоченото решение) Комисията основава заключенията си на обстоятелството, че освобождаванията са били решени много преди влизането в сила на Насоките на Общността относно използването на държавна помощ за опазването на околната среда от 2001 г. В разглеждания случай следва обаче да се констатира, че първите освобождавания датират от октомври 2000 г., т.е. малко преди влизането в сила на горепосочените насоки. Следва да се подчертае, че в нито един момент италианските органи не са посочвали предходни освобождавания.
(102)
От друга страна, по отношение на второто условие по точка 51.2, второ тире от Насоките от 2001 г., италианските органи не са представили елементи, доказващи значителна промяна в икономическите условия, които биха могли да поставят предприятията в особено затруднено положение в условията на конкуренция (вж. съображение 88 по-горе), както и доказателства, че размерът на освобождаването не е надвишил увеличаването на финансовата тежест, свързана с промяната на икономическите условия. Що се отнася по-специално до въпроса за положението в условията на конкуренция, данните от таблиците, представени в съображения 42 и 46 по-горе, не съдържат каквито и да било сравнителни елементи и следователно не позволяват установяването на каквото и да било влошаване на положението в условията на конкуренция на италианските предприятия от сектора на парниковото производство. В това отношение следва да се подчертае също така, че покачването на цените на петролните продукти засегна цяла Европа, а не само Италия.
(103)
Тъй като не е спазено едно от двете условия, посочени в съображение 99 по-горе, не могат да се приложат разпоредбите на точка 51.2 и следователно са неприложими и разпоредбите на точка 51.1 от Насоките от 2001 г.
(104)
Субсидиарно, дори разпоредбите на точка 51.2 да бяха приложими, разглежданите освобождавания не биха могли да се считат за допустими в контекста на точка 51.1, която в действителност предвижда:
„Когато по екологични причини някоя държава-членка въвежда нов данък за определена дейност или определени продукти, по отношение на които в Общността няма данъчна хармонизация, или когато данъкът, предвиден от държавата-членка, надхвърля определения от законодателството на Общността данък, Комисията застъпва становището, че решенията за облекчения за период от десет години, без дегресивност, са оправдани в два случая:
а)
тези облекчения зависят от заключенията на споразуменията между въпросните държави-членки и предприятията бенефициери, при което предприятията или асоциациите на предприятия се задължават да изпълнят целите на опазването на околната среда през периода, за който се прилагат облекченията или когато предприятията сключат доброволни споразумения със същия ефект. Такива споразумения или начинания могат, между другото, да са свързани с намаляване на енергийното потребление или на вредните емисии, или с някоя друга екологична мярка. Същността на такива споразумения трябва бъде обект на преговори от страна на всяка държава-членка и се оценява от Комисията, когато проектите за помощи ѝ бъдат съобщени. Държавите-членки трябва да осигурят стриктен мониторинг на изпълнението на задълженията, поети от предприятията или асоциациите на предприятия. Споразуменията, сключени между една държава-членка и съответните предприятия или асоциации на предприятия, трябва да посочват и наказателните споразумения, приложими в случай че задълженията не се изпълняват.
Тези разпоредби се прилагат също и в случаите, в които една държава-членка подчинява намаляването на данъците на условия, които биха дали същия резултат като гореспоменатите споразумения или задължения;
б)
облекченията не зависят непременно от споразумения между съответната държава-членка и предприятията-бенефициери, ако се изпълнят следните алтернативни условия:
-
там, където намаляването засяга данък на Общността, сумата, фактически изплащана от предприятията след намалението, трябва да остане по-висока от минимума на Общността, за да имат предприятията мотив да извършват дейности за подобряване на опазването на околната среда,
-
там, където намалението засяга национален данък, наложен поради липса на данък на Общността, предприятията, ползващи намалението, трябва независимо от всичко да платят съществена част от националния данък.“
(105)
В разглеждания случай прилаганите акцизи със сигурност са били (преди приспадането на освобождавания или намалявания) по-високи от хармонизираното равнище на данъчно облагане (вж. съображения 43 и 46), но няма данни да са сключени споразумения като предвидените в точка 51.1, буква a) между държавата-членка и бенефициерите или подобни споразумения да са били подписани по желание на последните (на Комисията не е съобщено за каквото и да било споразумение). Италианските органи подчертаха, от друга страна, че оспорваните освобождавания са били предоставени с цел преодоляване на трудна пазарна конюнктура и не са посочвали в нито един момент от бенефициерите да е било изисквано в замяна да изпълнят екологични резултати.
(106)
Алтернативната хипотеза на сключването на споразумения, предвидена в точка 51.1, буква б) по-горе, не може да се приложи в разглеждания случай, тъй като за частта от разглеждания период, последваща влизането в сила на Насоките от 2001 г., производителите на парникови култури са се ползвали с пълно освобождаване от акцизи и следователно не са платили сума, която да надвишава общностния минимум (20), в размер, който да стимулира производителите да извършват дейности за подобряване на опазването на околната среда, както е предвидено в цитираните насоки в случаите, когато намаляването се отнася до общностен данък.
(107)
В точка 52 от Насоките от 2001 г. се посочва обаче, че когато съществуващият данък е значително увеличен и когато дадената държава-членка застъпва становището, че някои предприятия имат нужда от дерогации, по аналогия се прилагат условията за новите данъци, формулирани в точка 51.1. Следователно преди всичко трябва да се разгледа въпросът дали акцизите са претърпели значително увеличение.
(108)
От приведената в съображение 46 по-горе таблица е видно, че акцизите не са се повишили значително, доколкото развитието им е било следното: - 5,4 % за периода 1999-2000 г., - 6,98 % за периода 1999-2001 г., + 1,9 % за периода 1999-2002 г. и + 1,3 % за периода 1999-2003 г. За отделните години развитието на акцизите е било следното: - 5,4 % от 1999 г. до 2000 г., - 1,6 % от 2000 г. до 2001 г., + 9,5 % от 2001 г. до 2002 г. и - 0,5 % от 2002 г. до 2003 г. Става ясно следователно, че акцизите не са престанали да намаляват, освен в периода между 2001 г. и 2002 г. Увеличението, регистрирано в този период, обаче не може да се счита за значително, доколкото на практика не е оказало никакво въздействие върху развитието на потребителските цени на газьола за отопление (въз основа на показаното в таблицата, потребителската цена на газьола за отопление през въпросните две години се е повишила само с 2,2 %). Следователно в този случай не могат да се приложат разпоредбите на точка 52 от Насоките от 2001 г.
(109)
Накрая, точка 53 от Насоките от 2001 г. посочва, че „Когато намаляването е направено за данък, хармонизиран на Общностно равнище, и когато националният данък е по-нисък или равен на общностния минимум […] всички предоставени облекчения трябва да отговарят на условията, формулирани в точки 45 и 46, и трябва да бъдат обосновани с изрично разрешение за отклонение от общностния минимум“.
(110)
В точка 45 от Насоките от 2001 г. се посочва, че в случай на намаляваща помощ, нейният срок е ограничен в рамките на пет години. Нейният интензитет може да достигне 100 % от извънредните разходи (21) през първата година, но трябва да намалява линейно и да достигне 0 % в края на петата година.
(111)
В точка 46 от Насоките от 2001 г. се посочва, че в случай на ненамаляваща помощ, нейният срок е ограничен в рамките на пет години, а интензитетът ѝ не бива да надхвърля 50 % от извънредните разходи.
(112)
В разглеждания случай Комисията вече констатира, че помощите не са намаляващи (вж. съображение 88 по-горе). Впоследствие е възможно към тях да се прилагат единствено разпоредбите на точка 46 от Насоките. Сведенията, представени от италианските органи обаче по никакъв начин не позволяват на Комисията да направи извод, че интензитетът на помощта е бил ограничен до 50 % от извънредните производствени разходи, генерирани от акцизи, в сравнение с пазарните цени на продуктите, произведени в парници.
(113)
Следователно тези помощи не могат да се считат за допустими на основание разпоредбите на точка 46 от Насоките от 2001 г., както и на основание на разпоредбите на точка 53 от същите насоки.
(114)
Изложените доводи в съображения 94-112 по-горе показват, че разглежданите помощи не могат да бъдат обявени за съвместими с общия пазар на основание разпоредбите на Насоките от 2001 г.
(115)
По отношение на другите доводи, приведени от италианските органи в различните етапи на разглеждане на преписката, Комисията констатира, че няма данни, които да позволяват да бъдат разсеяни съмненията, изразени в съображение 34, буква б) по-горе. Доводът в съображение 43 по-горе, според който мярката, приета на национално равнище в Италия, може да бъде съвместима с общия пазар, в случай че бенефициерите заплатят минималния размер, установен на общностно равнище, е невалиден, тъй като производителите на парникови култури са се ползвали с пълно освобождаване от акцизи почти през целия разглеждан период и следователно не са плащали данъци.
(116)
Доводите, изложени от третото заинтересовано лице, което е представило коментари след откриването на първата процедура, на свой ред не представляват елементи в подкрепа на съвместимостта на помощите с общия пазар. В действителност по отношение на затрудненото положение, в което биха се оказали предприятията бенефициери в случай на обявяване на несъвместимост и възстановяване на помощта, се припомня, че възстановяването на несъвместима помощ е необходимо за връщането на предишно положение, т.е. положението на липса на нарушаване на конкуренцията, съществуващо преди отпускането на помощите. Обстоятелството, че определени предприятия са престанали да бъдат печеливши, е само последица от свободната конкуренция при нормални условия на пазарна икономика. От друга страна, няма доказателства за това, че намаляването на потреблението на газьол води на всяка цена до намаление на качеството на получените продукти (най-много това намаление да доведе до забавяне на фазата на узряване и на растежа). Накрая, позоваването на положението в други страни като доказателство за липсата на нарушаване на конкуренцията, е неприложимо. За тази цел е достатъчно да се установи, че освобождаването позволява подобряване на положението в условията на конкуренция на италианските производители на парникови култури по отношение на положението в други страни и следователно показателите за съпоставка трябва да бъдат изработени при настоящото положение в Италия при липса на освобождавания.
XI. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(117)
Комисията констатира, че Италия незаконосъобразно е привела в изпълнение въпросните помощи в нарушение на член 88, параграф 3 от Договора. Предхождащият анализ показва, че помощите не могат да бъдат обявени за съвместими с общия пазар, защото не отговарят на условията съгласно Насоките за селското стопанство от 2000 г. и 2007 г. и нормативните актове за околната среда от 1994 г. и 2001 г. Освен това анализът доказа, че само по себе си съществуването на директиви не е основание за прилагането на мерки, които могат да доведат до нарушаване на конкуренцията, а италианските органи не отстраниха всички съмнения, изразени от Комисията към момента на откриване на процедурата по член 88, параграф 2 от Договора.
(118)
По смисъла на член 14, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 659/1999, когато са взети отрицателни решения в случаи с неправомерна помощ, Комисията решава съответната държава-членка да вземе всички необходими мерки за възстановяване на помощта от бенефициера (в случая производителите на парникови култури). Следователно Италия е длъжна да вземе всички необходими мерки, за да възстанови от бенефициерите предоставената несъвместима помощ, чийто размер съответства на разликата между пълното освобождаване от акцизи и намалената ставка на акциза, предоставена на останалите субекти в земеделския сектор. По смисъла на точка 42 от известието на Комисията „Към ефективно прилагане на решенията на Комисията, разпореждащи на държавите-членки да възстановят неправомерна и несъвместима държавна помощ“ (22) Италия разполага с четири месеца за изпълнение на настоящото решение, считано от влизането му в сила. Върху подлежащата на възстановяване помощ текат лихви, които се изчисляват в съответствие с Регламент (ЕО) № 794/2004 на Комисията (23) за прилагане на Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета.
(119)
Предвид горепосоченото отделните помощи, предоставени в рамките на разглеждания режим, които към момента на предоставяне отговарят на условията, предвидени в регламент на Комисията, приет в съответствие с член 2 от Регламент (ЕО) № 994/98 на Съвета (24) (Регламент de minimis), не се считат за държавни помощи по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора.
(120)
Към момента на предоставяне на разглежданите помощи не са действали все още общностни разпоредби, уреждащи минималните помощи в сектора на селското стопанство.
(121)
Първите общностни разпоредби, приети в тази област, са разпоредбите на Регламент (ЕО) № 1860/2004 на Комисията от 6 октомври 2004 г. относно прилагането на членове 87 и 88 от Договора за ЕО спрямо минималните помощи в секторите на земеделието и рибарството (25).
(122)
Съгласно Регламент (ЕО) № 1860/2004 помощ, която не надвишава 3 000 EUR за бенефициер за период от три години (тази сума включва минималната помощ, предоставена на предприятието), не оказва влияние върху търговията между държавите-членки, не нарушава и не заплашва да наруши конкуренцията и следователно не попада в обхвата на забраната по член 87, параграф 1 от Договора за ЕО.
(123)
В съответствие с член 5 от Регламент (ЕО) № 1860/2004 същото се отнася за помощите, предоставени преди влизане в сила на посочения регламент, които отговарят на всички условия, предвидени в членове 1 и 3 от него.
(124)
Считано от 1 януари 2008 г. Регламент (ЕО) № 1860/2004 беше заменен от Регламент (ЕО) № 1535/2007 на Комисията от 20 декември 2007 г. за прилагане на членове 87 и 88 от Договора за ЕО към помощите de minimis в сектора на производството на селскостопански продукти (26), с който сумата на минималните помощи е определена на 7 500 EUR за бенефициер в рамките на три данъчни години, независимо от формата на помощите и преследваната цел, при максимална сума за държава-членка, съответстваща на 0,75 % от стойността на годишното производство.
(125)
Член 6, параграф 1 от цитирания регламент предвижда, че регламентът „се прилага по отношение на помощите, предоставени преди 1 януари 2008 г. на предприятията от сектора на производство на селскостопански продукти, при условие че горепосочените помощи отговарят на всички условия, определени в членове 1-4, с изключение на изискването за изрично позоваване на настоящия регламент съгласно член 4, параграф 1, първа алинея.“
(126)
В този контекст Комисията не счита за държавни помощи данъчните облекчения, които не надвишават 3 000 EUR, при условие че към момента на предоставянето им съответстват на разпоредбите на Регламент (ЕО) № 1860/2004, както и данъчните облекчения, които не надвишават 7 500 EUR, при условие че към момента на предоставянето им съответстват на разпоредбите на Регламент (ЕО) № 1535/2007,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Схемата за помощи под формата на освобождаване от акцизи върху газьола, използван за отопление на парници, прилагана незаконосъобразно от Италия в периода от 3 октомври 2000 г. до 30 юни 2001 г., както и през 2002, 2003 и 2004 г., е несъвместима с общия пазар.
Член 2
1. Италия се задължава да възстанови за сметка на бенефициерите несъвместимите помощи, предоставени в рамките на схемата по член 1.
2. Върху подлежащите на възстановяване суми се начисляват лихви, считано от датата на предоставянето им на бенефициерите до датата на действителното им възстановяване.
3. Лихвеният процент се изчислява с натрупване в съответствие с глава V от Регламент (ЕО) № 794/2004.
Член 3
Възстановяването на помощта, която е предоставена по схемата, посочена в член 1, параграф 2, е незабавно и ефективно.
Италия предприема действия, за да изпълни настоящото решение в срок от четири месеца от датата на нотифицирането му.
Член 4
В срок от два месеца от нотифицирането на настоящото решение Италия изпраща следната информация на Комисията:
а)
списък с бенефициерите, които са получили помощ по схемата, посочена в член 1, и общ размер на помощта, получена по схемата от всеки един от тях;
б)
общ размер (главница и лихви), който следва да бъде възстановен от всеки бенефициер;
в)
подробно описание на мерките, които вече са предприети и които са планирани за спазване на настоящото решение;
г)
документи, удостоверяващи издаването на разпореждане за връщане на помощта, предадено на бенефициерите.
Италия следва да информира Комисията за хода на осъществяване на националните мерки, приети за изпълнение на настоящото решение, до пълното възстановяване на помощите, предоставени по схемата по член 1. При просто поискване от Комисията тя изпраща незабавно информация за вече взетите и планираните мерки с цел изпълнение на настоящото решение. Италия предоставя също така подробна информация за размера на помощта и лихвата, които вече са възстановени от бенефициерите.
Член 5
Адресат на настоящото решение е Италианската република.
Съставено в Брюксел на 13 юли 2009 година.
DECISIÓN DE LA COMISIÓN
de 13 de julio de 2009
sobre los regímenes de ayudas estatales C 6/04 (ex NN 70/01) y C 5/05 (ex NN 71/04) aprobados por Italia para los productores de cultivos hortícolas en invernadero (exención de los impuestos especiales del gasóleo utilizado para la calefacción de los invernaderos)
[notificada con el número C(2009) 5497]
(El texto en lengua italiana es el único auténtico)
(2009/944/CE)
LA COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS,
Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea y, en particular, su artículo 88, apartado 2, párrafo primero,
Tras haber invitado a los interesados a presentar observaciones conforme al citado artículo y vistas esas observaciones,
Considerando lo siguiente:
I. PROCEDIMIENTO
(1)
Mediante cartas de 28 de septiembre de 2000 y 17 de octubre de 2000, los servicios de la Comisión, basándose en datos que habían obtenido, pidieron precisiones a las autoridades italianas en relación con la exención parcial de impuestos especiales aplicada al gasóleo utilizado en agricultura, prevista en el Decreto Ley no 268 de 30 de septiembre de 2000, por el que se adoptaban medidas urgentes en relación con el impuesto sobre la renta de las personas físicas y con los impuestos especiales.
(2)
Las autoridades italianas dieron a la Comisión las precisiones solicitadas mediante sendas cartas de 31 de octubre y de 3 de noviembre de 2000.
(3)
Tras examinar esas precisiones, los servicios de la Comisión volvieron a pedir a las autoridades italianas más información sobre la exención de los impuestos especiales mediante carta de 20 de noviembre de 2000.
(4)
Al no haber recibido respuesta alguna en el plazo de cuatro semanas fijado en la carta antes citada, los servicios de la Comisión enviaron un recordatorio a las autoridades italianas con fecha de 26 de abril de 2001 en el que les señalaban que, de no mediar una respuesta por su parte, se reservaban el derecho de proponer a la Comisión el envío del requerimiento de información previsto en el artículo 10, apartado 3, del Reglamento (CE) no 659/1999 del Consejo, de 22 de marzo de 1999, por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo 93 del Tratado CE (1) (en la actualidad, artículo 88).
(5)
Mediante carta de 10 de mayo de 2001, la Representación Permanente de Italia ante la Unión Europea envió a la Comisión la información complementaria que esta había pedido a las autoridades italianas en la carta de 26 de abril de 2001.
(6)
Basándose en toda la información recibida, los servicios de la Comisión anunciaron a las autoridades italianas, mediante carta de 2 de agosto de 2001, la incoación de un expediente de ayuda estatal no notificada, a la que se dio el número NN 70/01, y les pidieron más información.
(7)
Al no haber recibido respuesta alguna en el plazo fijado, los servicios de la Comisión enviaron a las autoridades italianas otro recordatorio, con fecha de 1 de julio de 2003, en el que les indicaban nuevamente que, en caso de que no respetasen el plazo de cuatro semanas fijado para enviar una respuesta, se reservaban el derecho de proponer a la Comisión el envío del requerimiento de información previsto en el artículo 10, apartado 3, del Reglamento (CE) no 659/1999. El plazo fijado para enviar una respuesta vencía al comienzo de agosto de 2003.
(8)
Al no haber recibido respuesta alguna en el plazo antes indicado, la Comisión envió un requerimiento a Italia, mediante decisión de 10 de octubre de 2003 (2), para que le comunicase todos los datos solicitados en la carta de 2 de agosto de 2001, precisando que, en caso de no obtener respuesta de las autoridades italianas, se reservaba el derecho de incoar el procedimiento previsto en el artículo 88, apartado 2, del Tratado.
(9)
Al no haber recibido respuesta alguna al requerimiento de información, con fecha de 19 de febrero de 2004 la Comisión comunicó a las autoridades italianas que había decidido iniciar el procedimiento previsto en el artículo 88, apartado 2, del Tratado en relación con lo dispuesto en el artículo 5, apartado 5, del Decreto-Ley no 268 de 30 de septiembre de 2000 (expediente C 6/04).
(10)
La decisión de iniciar el procedimiento se publicó en el Diario Oficial de la Unión Europea (3). La Comisión invitó a los terceros interesados a presentar observaciones sobre el régimen de ayudas.
(11)
La Comisión recibió observaciones de terceros sobre el régimen en cuestión y las comunicó a Italia por carta de 27 de abril de 2004, dándole la posibilidad de comentarlas.
(12)
Italia no hizo comentarios sobre dichas observaciones pero, tras solicitar y obtener una prórroga del plazo de respuesta a la incoación del procedimiento previsto en el artículo 88, apartado 2, del Tratado, envió una carta de respuesta con relación a dicho procedimiento fechada el 21 de junio de 2004, a la que se dio entrada en el registro de la Comisión el 25 de junio de 2004.
(13)
Con posterioridad al envío de la carta de 19 de febrero de 2004 en la que se comunicaba la incoación del procedimiento previsto en el artículo 88, apartado 2, del Tratado en relación con lo dispuesto en el artículo 5, apartado 5, del Decreto-Ley no 268 de 30 de septiembre de 2000, la Comisión recibió información según la cual los productores de cultivos hortícolas en invernaderos disfrutaban en realidad de una exención total de los impuestos especiales sobre el gasóleo utilizado para calentar los invernaderos. Por ello, el 10 de junio de 2004 solicitó por fax a las autoridades italianas información sobre dicha exención adicional.
(14)
Mediante carta de 28 de julio de 2004, a la que se dio entrada en el registro de la Comisión el 3 de agosto de 2004, la Representación Permanente de Italia ante la Unión Europea comunicó a aquella la respuesta de las autoridades italianas a su carta de 10 de junio de 2004. De ella, se desprende que la exención adicional antes mencionada se puso en marcha a través de varias normas: el artículo 24, apartado 3, de la Ley no 388 de 23 de diciembre de 2000, el artículo 13, apartado 3, de la Ley no 448 de 21 de diciembre de 2001, el artículo 19, apartado 4, de la Ley no 289 de 27 de diciembre de 2002, y el artículo 2, apartado 4, de la Ley no 350 de 24 de diciembre de 2003.
(15)
Basándose en esa información, los servicios de la Comisión decidieron incoar un nuevo expediente de ayuda no notificada, al que se atribuyó el número NN 71/04, con objeto de examinar la compatibilidad de la exención adicional con el mercado común e informaron de ello a las autoridades italianas mediante carta de 4 de noviembre de 2004.
(16)
Mediante carta de 24 de enero de 2005, la Comisión comunicó al Gobierno italiano su decisión de abrir el procedimiento previsto en el artículo 88, apartado 2, del Tratado CE en relación con la exención adicional antedicha, puesta en marcha por el artículo 24, apartado 3, de la Ley no 388 de 23 de diciembre de 2000, el artículo 13, apartado 3, de la Ley no 448 de 21 de diciembre de 2001, el artículo 19, apartado 4, de la Ley no 289 de 27 de diciembre de 2002, y el artículo 2, apartado 4, de la Ley no 350 de 24 de diciembre de 2003 (expediente C 5/05).
(17)
La decisión de abrir el procedimiento se publicó en el Diario Oficial de la Unión Europea (4). La Comisión invitó a los terceros interesados a presentar observaciones sobre el régimen de ayudas.
(18)
La Comisión no ha recibido observaciones de terceros.
(19)
Mediante carta de 21 de febrero de 2005, a la que se dio entrada en el registro de la Comisión el 22 de febrero de 2005, la Representación Permanente de Italia ante la Unión Europea comunicó a aquella la respuesta de las autoridades italianas a la apertura del procedimiento previsto en el artículo 88, apartado 2, del Tratado en relación con la exención adicional.
(20)
Mediante carta de 27 de septiembre de 2007, los servicios de la Comisión solicitaron a las autoridades italianas información complementaria sobre las ayudas en cuestión y sobre sus respuestas a la apertura del procedimiento previsto en el artículo 88, apartado 2, del Tratado. En particular, se pedía a las autoridades italianas que corroborasen que las ayudas se inscribían en la lógica del sistema fiscal italiano y que examinasen la posibilidad de justificarlas al amparo de las Directrices comunitarias sobre ayudas estatales en favor del medio ambiente aplicables en la época en que se concedieron las ayudas (5). Las autoridades italianas disponían de un mes para contestar a esta solicitud de información complementaria.
(21)
Al no haber recibido respuesta alguna de las autoridades italianas, los servicios de la Comisión les enviaron un recordatorio por fax con fecha de 15 de octubre de 2008 en el que les señalaban que, de no mediar una respuesta por su parte en el nuevo plazo de un mes, se reservaban el derecho de proponer a la Comisión el envío del requerimiento de información previsto en el artículo 10, apartado 3, del Reglamento (CE) no 659/1999.
(22)
Al no haber recibido respuesta alguna en el plazo fijado, la Comisión envió a Italia el requerimiento antes señalado mediante carta de 5 de diciembre de 2008 (6).
(23)
La Representación Permanente de Italia ante la Unión Europea comunicó a la Comisión la respuesta de las autoridades italianas a dicho requerimiento mediante un mensaje de correo electrónico fechado el 5 de febrero de 2009, al que se dio entrada en el registro de la Comisión el 9 de febrero de 2009.
(24)
Tras mantener una reunión con los servicios de la Comisión el 21 de abril de 2009, las autoridades italianas les hicieron llegar una nueva carta el 19 de mayo de 2009 a través de la Representación Permanente de Italia ante la Unión Europea.
II. DESCRIPCIÓN
(25)
El artículo 5, apartado 5, del Decreto-Ley no 268 de 30 de septiembre de 2000 disponía que, del 3 de octubre al 31 de diciembre de 2000, el impuesto especial aplicable al gasóleo utilizado para la calefacción de invernaderos sería el 5 % del aplicable al gasóleo utilizado como combustible.
(26)
El artículo 6, apartado 1, de ese mismo Decreto-Ley establecía que, en ese mismo período, el impuesto especial aplicable al gasóleo utilizado en la agricultura sería el 22 % del aplicable al utilizado como combustible y el aplicable a la gasolina, el 49 % del impuesto especial normal.
(27)
El artículo 24, apartado 3, de la Ley no 388 de 23 de diciembre de 2000, el artículo 13, apartado 3, de la Ley no 448 de 21 de diciembre de 2001, el artículo 19, apartado 4, de la Ley no 289 de 27 de diciembre de 2002 y el artículo 2, apartado 4, de la Ley no 350 de 24 de diciembre de 2003 establecen todos ellos una exención total de los impuestos especiales sobre el gasóleo utilizado para la calefacción de invernaderos en Italia. La exención alcanzaba a los períodos siguientes: del 1 de enero al 30 de junio de 2001, todo el año 2002, todo el año 2003 y todo el año 2004.
III. PRIMERA APERTURA DEL PROCEDIMIENTO PREVISTO EN EL ARTÍCULO 88, APARTADO 2, DEL TRATADO (EXPEDIENTE C 6/04)
(28)
La Comisión incoó el procedimiento previsto en el artículo 88, apartado 2, del Tratado en relación con lo dispuesto en el artículo 5, apartado 5, del Decreto-Ley no 268 de 30 de septiembre de 2000 porque tenía dudas sobre la compatibilidad con el mercado común de la exención suplementaria de impuestos especiales de 17 puntos porcentuales concedida a los productores de cultivos hortícolas en invernaderos que utilizaban gasóleo para la calefacción frente a los demás agentes económicos del sector agrario. Esas dudas tenían su origen en que, a pesar de haber enviado un requerimiento de información a las autoridades italianas, estas no habían aportado argumento alguno para demostrar que las exenciones eran admisibles a tenor de las normas de competencia (de hecho, ni siquiera contestaron al requerimiento). También existían dudas acerca de la admisibilidad de las exenciones de impuestos especiales a la luz de lo dispuesto por la Directiva 92/81/CEE del Consejo, de 19 de octubre de 1992, relativa a la armonización de las estructuras del impuesto especial sobre los hidrocarburos (7), y por la Directiva 2003/96/CE del Consejo, de 27 de octubre de 2003, por la que se reestructura el régimen comunitario de imposición de los productos energéticos y de la electricidad (8), que derogó la anterior.
IV. REACCIÓN DE LAS AUTORIDADES ITALIANAS A LA PRIMERA APERTURA DEL PROCEDIMIENTO PREVISTO EN EL ARTÍCULO 88, APARTADO 2, DEL TRATADO
(29)
Las autoridades italianas indicaban en su carta de 21 de junio de 2004 que las exenciones del impuesto especial no podían considerarse ayudas estatales sino que debían ser examinadas con arreglo al artículo 8, apartado 2, letra f), y al artículo 15, apartado 3, de las Directivas 92/81/CEE y 2003/96/CE. En su opinión, los cultivos en invernadero entran en la categoría de «labores agrarias y hortícolas», para las que la normativa comunitaria permite que los Estados miembros apliquen exenciones parciales o totales de los impuestos especiales, y la exención de los impuestos especiales para los cultivos en invernadero no introduce ninguna discriminación en el sector agrícola y hortícola pues todos los agentes económicos son libres de elegir entre el cultivo al aire libre y el cultivo en invernadero.
(30)
Según las autoridades italianas, el régimen impugnado es puramente fiscal y debería ser evaluado desde esa óptica, es decir en un marco general que englobe a todos los países de la Unión, y no como un caso nacional aislado, al margen de ese marco, para que no resulte alterado el principio de par conditio entre los Estados miembros. A este respecto, las autoridades italianas remitían al acuerdo político alcanzado entre el Consejo y la Comisión en el Consejo ECOFIN del 19 de marzo de 2003, conforme al cual las excepciones al régimen general o las diferenciaciones dentro de dicho régimen que se justifiquen por el carácter o la estructura general del régimen fiscal, no supondrán ayudas estatales.
(31)
Por último, las autoridades italianas añadían que, según las estimaciones y los datos de que disponían, el régimen previsto no afectaba al buen funcionamiento del mercado interior ni implicaba distorsiones de la competencia (referencia al considerando 24 de la Directiva 2003/96/CE).
V. OBSERVACIONES FORMULADAS POR TERCEROS TRAS LA APERTURA DEL PROCEDIMIENTO PREVISTO EN EL ARTÍCULO 88, APARTADO 2, DEL TRATADO
(32)
Tras la apertura del procedimiento previsto en el artículo 88, apartado 2, del Tratado, la Comisión recibió observaciones de un tercero interesado (carta de 19 de abril de 2004, a la que se dio entrada en el registro de la Comisión el 21 de abril de 2004).
(33)
En su carta, el tercero interesado describe la fragilidad del mercado en el que opera y los problemas derivados del incremento del precio de los combustibles que pueden utilizarse para la calefacción de los invernaderos. Según él, si la Comisión se pronuncia negativamente sobre la exención, numerosas empresas del sector se verían abocadas al cierre o a una reducción del consumo de combustible para la calefacción de los invernaderos, lo que ocasionaría una merma de la calidad de sus productos. Además, afirma que los precios de los combustibles de calefacción utilizados en Bélgica y los Países Bajos (metano y fuelóleo) son entre un 20 % y un 40 % inferiores al del gasóleo agrícola pagado en Italia, por lo que la aplicación de la exención no distorsionaría la competencia. Por otro lado, según este tercero, cada vez son más las empresas de su sector de actividad que utilizan gas metano para calentar los invernaderos.
VI. SEGUNDA APERTURA DEL PROCEDIMIENTO PREVISTO EN EL ARTÍCULO 88, APARTADO 2, DEL TRATADO (EXPEDIENTE C 5/05)
(34)
La Comisión abrió un segundo procedimiento con arreglo al artículo 88, apartado 2, del Tratado cuando recibió información que demostraba que la exención de impuestos especiales de que disfrutaban los productores de cultivos hortícolas en invernadero era, en realidad, bastante más elevada que la analizada en la primera apertura del procedimiento. Las dudas expuestas con ocasión de ese primer procedimiento, debidas, entre otras cosas, a que las autoridades italianas no habían contestado al requerimiento de información de la Comisión, fueron corroboradas por la reacción de dichas autoridades a la primera apertura del procedimiento. Las dudas expuestas por la Comisión en la segunda apertura del procedimiento se basaban fundamentalmente en las siguientes consideraciones:
a)
las autoridades italianas aducían que las exenciones de los impuestos especiales sobre el combustible, independientemente de su magnitud, no constituyen ayudas estatales sino medidas de tipo fiscal justificadas por el carácter del régimen en que se enmarcan, pero no aportaban ningún elemento que sustentase esa argumentación;
b)
otro argumento de las autoridades italianas es que la exención de los impuestos especiales no distorsiona la competencia pues todos los productores hortícolas pueden beneficiarse de ella si eligen practicar el cultivo en invernaderos; este argumento es dudoso pues la exención no estaba encaminada a fomentar la reconversión al cultivo en invernaderos sino a aliviar a los productores de cultivos en invernaderos que ya estaban en activo de una carga financiera inherente al ejercicio de su actividad;
c)
otro argumento de las autoridades italianas es que, según los datos oficiales de que disponen, la exención total concedida a los productores de cultivos hortícolas en invernaderos no provoca distorsiones de la competencia; la Comisión se pregunta cómo pueden esgrimir ese argumento las autoridades italianas cuando, en la respuesta que enviaron al telex de los servicios de la Comisión de 10 de junio de 2004 (véase el considerando 14 de la presente exposición de motivos), afirmaban que no estaban en condiciones de aportar datos precisos sobre los gastos que se habían ahorrado los productores gracias a la exención total;
d)
las autoridades italianas defendían que la exención carecía de las características de las ayudas estatales pero omitían indicar la norma de competencia que, según ellas, justificaba la compatibilidad de la exención total de impuestos especiales con el mercado común;
e)
no puede excluirse que las exenciones hayan sido concedidas infringiendo lo dispuesto en las Directivas 92/81/CEE y 2003/96/CE.
VII. REACCIÓN DE LAS AUTORIDADES ITALIANAS A LA SEGUNDA APERTURA DEL PROCEDIMIENTO PREVISTO EN EL ARTÍCULO 88, APARTADO 2, DEL TRATADO
(35)
En su carta de 21 de febrero de 2005, las autoridades italianas comenzaban afirmando que el segundo procedimiento tocaba aspectos análogos a los del primero y que los comentarios que habían efectuado con ocasión de este valían para el segundo. Además, completaron la respuesta indicando lo siguiente:
a)
la modulación de los impuestos especiales por los Estados miembros no constituye una ayuda estatal en la acepción del artículo 87, apartado 1, del Tratado; las conclusiones del Consejo ECOFIN del 19 de marzo de 2003, según las cuales las excepciones al régimen fiscal general o las diferenciaciones dentro de dicho régimen que se justifiquen por el carácter o la estructura general del régimen fiscal, no suponen ayudas estatales, constituyen un elemento determinante que confirma la primacía de las autoridades financieras de la Comunidad; por consiguiente, comunicarían información sobre la naturaleza o las características generales del sistema a dichas autoridades financieras en cuanto estas se lo solicitasen;
b)
la expresión «sin perjuicio de otras disposiciones comunitarias» que figura en el artículo 15, apartado 1, de la Directiva 2003/96/CE no puede ser interpretada como una fórmula que hace que los artículos 87 y 88 del Tratado sean aplicables a todas las medidas de reducción o exención de impuesto especiales pues, si el legislador comunitario hubiese deseado que cualquier medida de modulación de impuestos especiales estuviese supeditada al cumplimiento de los citados artículos del Tratado, lo habría expresado con una referencia a tales artículos, según el principio fundamental de interpretación de leyes lex ubi voluit dixit; de hecho, cuando el legislador comunitario pretende supeditar medidas a las normas sobre ayudas estatales en un acto comunitario, lo expresa en este de manera clara y explícita y no mediante una fórmula genérica del tipo «sin perjuicio de otras disposiciones comunitarias», tanto más cuanto que calificar una medida como «constitutiva de ayuda estatal» o «no constitutiva de ayuda estatal» tiene repercusiones significativas en la naturaleza, las características y el plazo de aplicación de la propia medida;
c)
es un hecho objetivo que la medida no es perjudicial para el buen funcionamiento del mercado interior ni crea distorsiones de competencia, por lo que es irrelevante conocer los gastos que se hayan ahorrado los productores gracias a ella.
VIII. RESPUESTA DE LAS AUTORIDADES ITALIANAS AL REQUERIMIENTO DE INFORMACIÓN DEL 5 DE DICIEMBRE DE 2008
(36)
En su carta de 5 de febrero de 2009, las autoridades italianas volvían a aducir el argumento de la compatibilidad de las ayudas con las disposiciones de la Directiva 92/81/CEE que, a su modo de ver, no aclara suficientemente la cuestión de la compatibilidad de las exenciones o reducciones de impuestos especiales con la normas de competencia.
(37)
Para ilustrar su posición, remiten al artículo 8 de la Directiva, conforme al cual «sin perjuicio de otras disposiciones comunitarias, los Estados miembros podrán aplicar exenciones o reducciones totales o parciales del tipo impositivo a los hidrocarburos u otros productos destinados al mismo uso que se utilicen bajo control fiscal […] exclusivamente en la agricultura, horticultura, silvicultura […]».
(38)
En opinión de las autoridades italianas, la expresión «sin perjuicio de otras disposiciones comunitarias» utilizada en ese artículo no impone la obligación de respetar las normas europeas de competencia, cosa que sí hace el artículo 26 de la Directiva 2003/96/CE; según ellas, si ambas Directivas hubiesen establecido la misma obligación, el legislador comunitario no hubiese necesitado ser más explícito en el artículo 26 de la Directiva 2003/96/CE. De ello, infieren que, habida cuenta de lo dispuesto en el artículo 8 de la Directiva 92/81/CEE, los Estados miembros podían aplicar legítimamente reducciones o exenciones de los impuestos especiales en el sector hortícola.
(39)
Las autoridades italianas subrayan a continuación que la aplicación de la Directiva 92/81/CEE y, después, de la Directiva 2003/96/CE, crea de hecho una distorsión de la competencia en el mercado interior ya que las reducciones o exenciones previstas dan ventaja a los Estados miembros que cuentan con más recursos económicos puesto que, gracias a ello, pueden aplicar reducciones de los importes especiales de manera uniforme a todo el sector agrario. Italia, que disponía de recursos limitados, decidió intervenir exclusivamente a favor de los productores de cultivos en invernadero habida cuenta de que las medidas de reducción y exención de los impuestos especiales se aprobaron en un contexto de crisis creado por el alza de los precios de los productos de calefacción. A este respecto, las autoridades italianas recuerdan que no corresponde a la Comisión intervenir en la elección de prioridades de los Estados miembros.
(40)
En lo que respecta a la eventual aplicación de las Directrices comunitarias sobre ayudas estatales en favor del medio ambiente (véase el considerando 20 de la presente exposición de motivos), las autoridades italianas afirman que las reducciones de los impuestos especiales concedidas se atienen a dichas Directrices y, por consiguiente, podrían acogerse a las excepciones que allí se prevén ya que, en su opinión, se trata de «impuestos existentes», en la acepción del punto 51.2 de esas Directrices, según el cual pueden autorizarse las ayudas de funcionamiento ligadas a reducciones o exenciones de impuestos existentes si se cumplen simultáneamente las dos condiciones siguientes:
-
el impuesto en cuestión ha de producir un efecto positivo apreciable en términos de protección del medio ambiente,
-
las excepciones en favor de las empresas beneficiarias han de haberse decidido en el momento de adopción del impuesto, o han de hacerse necesarias como consecuencia de una modificación significativa de las condiciones económicas que coloque a las empresas en una situación competitiva especialmente difícil; en esta última hipótesis, el importe de la reducción fiscal no puede ser superior al incremento de cargas derivado de la modificación de las condiciones económicas; cuando desaparezca este aumento de cargas, también deberá desaparecer la reducción fiscal.
(41)
Según las autoridades italianas, los impuestos específicos de los combustibles utilizados en la agricultura, especialmente el del gas de calefacción, pueden considerarse impuestos medioambientales (impuestos ecológicos) y tienen efectos positivos para el medio ambiente en la medida en que incitan a los productores a reducir el consumo de combustibles.
(42)
En lo que respecta al punto 51.2, letra b), de las Directrices, conforme al cual las excepciones en favor de las empresas beneficiarias deben decidirse en el momento de adopción del impuesto, las autoridades italianas remiten a la decisión C(2005) 4436 de la Comisión, de 7 de diciembre de 2005, según la cual «los impuestos afectados pueden no haber tenido un fin medioambiental explícito desde el principio; además, las exenciones se decidieron […] mucho antes de la entrada en vigor de las Directrices de 2001. Por lo tanto, puede considerarse como si se hubieran decidido en el momento en que se adoptó el impuesto. Por lo tanto, de conformidad con el punto 51.2 de las Directrices, las disposiciones del punto 51.1 pueden aplicarse a las exenciones que deben evaluarse en la presente Decisión». Las autoridades italianas añaden que las reducciones de los impuestos especiales se adoptaron a raíz de una modificación de las condiciones económicas (en concreto, una subida exponencial del precio del petróleo) que colocó a los productores de cultivos hortícolas en invernadero en una situación de competencia especialmente delicada con respecto a los productores de cultivos al aire libre y que, en otros países, había hecho que las autoridades adoptasen medidas en favor de los explotaciones de invernaderos y el sector pesquero. Según ellas, el precio del gasóleo de calefacción evolucionó del siguiente modo, en el período considerado: + 37 % en 1999-2000, + 26 % en 1999-2001 y + 26 % en 1999-2002. Por su parte, la estructura de los precios fue la siguiente (en EUR/litro de media anual):
EUR/litro
Precio industrial
Impuestos
Precio al consumo
1999
0,217
0,524
0,741
2000
0,342
0,523
0,865
2001
0,317
0,504
0,821
2002
0,292
0,542
0,834
2003
0,314
0,547
0,861
2004
0,354
0,555
0,909
(43)
Por lo demás, las autoridades italianas subrayan que, en cualquier caso, la aplicación del punto 51 de las Directrices obliga a las empresas a pagar una parte del impuesto. Así pues, según ellas, la medida adoptada por Italia puede ser compatible si los beneficiarios pagan el importe mínimo fijado a nivel comunitario (nivel mínimo que, según ellas, era de 13 EUR/1 000 kg en el período 2000-2003 y, después, de 21 EUR/1 000 kg).
(44)
Por último, en lo que se refiere al importe total de las ayudas concedidas, las autoridades italianas indican que las cifras que figuran en las diversas leyes de financiación son estimaciones basadas en las previsiones de consumo de combustibles de calefacción y que deben considerarse más como un lucro cesante que como una asignación de recursos. En su opinión, es difícil cuantificar por ahora la ventaja otorgada a cada productor habida cuenta de que la gestión del sistema de impuesto recae en las regiones, las provincias e, incluso, en los municipios. En cuanto se tengan las cifras, se comunicarán a la Comisión.
IX. CARTA ENVIADA EL 18 DE MAYO DE 2009
(45)
En esa carta, las autoridades italianas comienzan afirmando nuevamente que los impuestos específicos constituían impuestos existentes y que, como tales, podían acogerse a las excepciones aplicables en virtud de las Directrices sobre ayudas estatales a favor del medio ambiente por los motivos expuestos en el considerando 42 anterior.
(46)
Tras ese argumento, adjuntan un versión actualizada del cuadro reproducido en el considerando 42 de la presente exposición de motivos (la columna de los impuestos se divide en dos: una para los impuestos especiales y otra para el IVA). De acuerdo con este nuevo cuadro, la estructura de precios en el período considerado fue la siguiente (datos expresados en EUR/1 000 litros):
EUR/1000 litros
Precio industrial
IVA
Impuestos especiales
Precio al consumo
1999
219,83
123,5
397,67
741
2000
344,35
144,1
375,92
864,33
2001
313,4
136,7
370,11
820,22
2002
293,31
139,7
405,24
838,26
2003
314,37
143,5
403,21
861,1
2004
355,01
151,6
403,21
909,86
(47)
Las autoridades italianas destacan que, entre 1999 y 2004, hubo un aumento constante de los precios al consumo del gasóleo de calefacción, con la salvedad de una pequeña contracción entre el año 2000 y el 2001. A continuación, repiten los argumentos señalados en los considerandos 42 y 43 de esta exposición de motivos.
(48)
En lo que respecta a la justificación de la medida a tenor del sistema fiscal italiano, las autoridades italianas precisan que, en Italia, las cantidades de combustible exentas se reparten en función a la superficie, la calidad de los cultivos y la dotación de equipos agrícolas utilizados. Por lo tanto, puede considerarse que la exención se calcula en función del tipo de actividad desarrollada y, en el caso de los cultivos en invernadero, de forma proporcional porque este tipo de cultivo tiene una fuerte dependencia del gasóleo y se caracteriza por condiciones de producción totalmente diferentes de las de los cultivos al aire libre. Además, la exención no favorece a un solo producto porque se aplica a todos los cultivos de invernadero y porque esta forma de producción puede considerarse una práctica difundida en todo el sector agrario.
(49)
Por lo que se refiere, de manera más general, a la aplicabilidad del artículo 87, apartado 1, del Tratado, las autoridades italianas estiman que no se dan todas las condiciones señaladas en él por cuanto las exenciones no son selectivas ni falsean la competencia.
(50)
Con relación a la cuestión de la selectividad, remiten a la sentencia del Tribunal de Primera Instancia en el asunto T-233/04 (9). En su apreciación (punto 86), el Tribunal considera lo siguiente: «A efectos de la aplicación del artículo 87 del Tratado, resulta irrelevante que la situación del supuesto beneficiario de la medida haya mejorado o se haya agravado respecto al régimen anterior o, por el contrario, haya permanecido inalterada. Procede examinar únicamente si en el marco de un régimen jurídico concreto, una medida estatal puede favorecer a “determinadas empresas o producciones” en el sentido del artículo 87, apartado 1, del Tratado en relación con otras empresas que se encuentren en una situación fáctica y jurídica comparable habida cuenta del objetivo perseguido por la medida en cuestión».
(51)
En opinión de las autoridades italianas, la exención aplicada al gasóleo utilizado en el ambiente protegido en que se cultivan los productos agrícolas no distingue en modo alguno entre las empresas que se encuentran en la misma situación jurídica y fáctica ni entre los productos, pues todas las empresas pueden beneficiarse de la exención, independientemente de los bienes producidos, cuando se abastecen de gasóleo para la producción en invernadero.
(52)
En cuanto al falseamiento de la competencia, las autoridades italianas remiten a la decisión C(2008) 1105 de la Comisión, cuya considerando 43 reza como sigue: «Las exenciones totales y parciales concedidas por el artículo 8, apartado 2, de la Directiva 92/81/CEE tienen la misma finalidad que las medidas contempladas en la Directiva 2003/96/CE y un alcance bastante inferior, por lo que puede decirse por analogía que no deberían de falsear indebidamente la competencia».
(53)
Añaden las autoridades italianas que, en el punto 32 de esa misma decisión, la Comisión considera que este tipo de medidas relacionadas con los combustibles utilizados en la producción agraria primaria no falsea indebidamente la competencia habida cuenta de lo reducido de las dimensiones de las explotaciones agrícolas de la Unión Europea (más del 60 % de ellas tienen menos de 5 hectáreas de superficie agrícola útil). Partiendo de esta consideración, subrayan que, basándose en ese criterio de tamaño, la exención en cuestión difícilmente puede falsear la competencia teniendo en cuenta que alrededor del 80 % de las explotaciones agrícolas italianas tienen menos de 5 hectáreas de superficie agrícola útil.
(54)
Otro argumento utilizado por las autoridades italianas es que la cantidad de gasóleo que puede destinarse para la calefacción de 1 m3 de invernadero es solo de 2 litros. Además, según un estudio del Enama (Ente nazionale per la meccanizzazione agricola) sobre el consumo de gasóleo en 14 de las 20 regiones italianas, el gasóleo utilizado en invernaderos (167 436 001 litros) únicamente representó el 11,77 % del consumo total de gasóleo agrícola en 2002 y el 10,67 % en 2003.
(55)
Las autoridades italianas, tras exponer estos argumentos para defender su tesis de que las exenciones en cuestión no reúnen las condiciones de ayuda estatal en la acepción del artículo 87, apartado 1, del Tratado CE, recalcan el carácter horizontal de las exenciones, insisten en que todos los productores agrícolas pueden beneficiarse de ellas solo con practicar el cultivo en invernadero y aducen que el criterio de no discriminación no puede aplicarse retroactivamente por motivos de confianza legítima y seguridad jurídica.
X. EVALUACIÓN
(56)
La presente decisión atañe a la diferencia entre las exenciones de los impuestos especiales aplicables al gasóleo utilizado para la calefacción de invernaderos y las aplicables al gasóleo utilizado como combustible.
(57)
Teniendo en cuenta los argumentos expuestos por las autoridades italianas en sus respuestas a las aperturas del procedimiento, procede determinar en primer lugar si el régimen conlleva elementos que sean constitutivos de una ayuda estatal en la acepción del artículo 87, apartado 1, del Tratado CE.
(58)
Según el artículo 87, apartado 1, del Tratado, son incompatibles con el mercado común, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros, las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones.
(59)
El régimen examinado corresponde a esa definición no solo porque se financia mediante fondos estatales (al eximir de los impuestos especiales, el Estado renuncia a ingresos que podría recaudar) sino también porque favorece a determinadas empresas (empresas del sector agrícolas dedicadas a la producción en invernaderos) y porque puede afectar a los intercambios comerciales y falsear la competencia en vista de la posición que ocupa Italia en la producción agrícola en invernadero (en 2000 y 2003, por ejemplo, Italia era el segundo país de la Unión con más superficie dedicada a la producción de hortalizas frescas en invernaderos; en 2000 y 2001, Italia era el primer productor hortícola de la Unión y, en el período abarcado por los procedimientos abiertos, era el segundo país europeo con más hectáreas dedicadas a los cultivos en invernadero).
(60)
Durante el proceso de examen del expediente, las autoridades italianas han expuesto una serie de argumentos para sustentar su tesis de que el régimen no conlleva elementos constitutivos de una ayuda estatal:
-
conforme al acuerdo político alcanzado entre el Consejo y la Comisión en el Consejo ECOFIN del 19 de marzo de 2003, las excepciones al régimen [fiscal] general o las diferenciaciones dentro de dicho régimen que se justifiquen por el carácter o la estructura general del régimen fiscal, no suponen ayudas estatales; además, en Italia la exenciones se inscriben en la lógica del sistema fiscal porque son válidas para todos los tipos de producción en invernadero y porque las cantidades de combustible exentas de los impuestos especiales se reparten en función de la actividad ejercida,
-
según las estimaciones y los datos disponibles, el régimen previsto no afectaba al buen funcionamiento del mercado interior ni implicaba distorsiones de la competencia (véanse los considerandos 30 y 31),
-
las exenciones no son selectivas ni distorsionan la competencia.
(61)
En primer lugar, debe subrayarse que ningún acuerdo político puede modificar el concepto de ayuda definido de manera objetiva en el Tratado.
(62)
En lo que se refiere al argumento según el cual las exenciones están justificadas por la naturaleza o las características generales del sistemas fiscal, la Comisión estima que las exenciones específicas de impuestos especiales, limitadas a un producción dada (en este caso, la producción en invernaderos, que se ha beneficiado de exenciones superiores a las de los cultivos al aire libre) no pueden justificarse por la naturaleza y la lógica del sistema fiscal cuando el Derecho comunitario obliga a los Estados miembros a establecer, en principio, derechos especiales (10). Lo mismo cabe decir cuando el Derecho comunitario no prevé la concesión de tales exenciones. El argumento según el cual se benefician de las exenciones todos los cultivos en invernadero no es pertinente en este caso ya que ramas enteras de la producción agrícola han recibido exenciones inferiores a las otorgadas a los productores de invernadero y si, como afirman las autoridades italianas, las cantidades de combustible exentas se reparten en función de la actividad realizada, la lógica del sistema fiscal habría sido que la exención fuese la misma para todas las actividades basadas en el uso de gasóleo.
(63)
La cuestión de la selectividad ya se ha analizado en el considerando 58 de la presente exposición de motivos. En cuanto a la referencia a la sentencia en el asunto T 233-04, la Comisión constata, a la vista de los considerandos 25 y 26 de esta exposición de motivos, que, si bien los agentes económicos del sector agrario que utilizan gasóleo han podido acogerse a exenciones, los productos de cultivos en invernadero se han beneficiado de exenciones aún mayores. Todos los agentes económicos se encontraban en una situación análoga a partir del momento en que utilizaban gasóleo para producir y, por lo tanto, tenían el mismo interés en el objetivo de la medida (atenuación de los efectos de la subida de los precios de los derivados del petróleo), independientemente de su condición jurídica. El que algunos se hayan beneficiado de exenciones más importantes que otros, en un situación análoga, demuestra que el régimen tiene un componente de selectividad.
(64)
En lo que respecta al argumento de que el régimen no es perjudicial para el buen funcionamiento del mercado interior y no distorsiona la competencia, la Comisión refuta la tesis de las autoridades italianas por lo siguiente:
-
la decisión a que se refieren las autoridades italianas en el considerando 52 de la presente exposición de motivos llega, efectivamente, a la conclusión de que existe una ayuda estatal y que puede aplicársele la excepción prevista en el artículo 87, apartado 3, letra c), del Tratado, pero esa excepción no puede hacerse valer para demostrar la inexistencia de componentes de ayuda estatal en el régimen aquí examinado (esta consideración también es válida para el argumento de las autoridades italianas expuesto en el considerando 53),
-
los datos indicados en el considerando 54 no son exhaustivos (catorce regiones de veinte) y no hay nada que permita decir que son representativos pues no es posible deducir si las regiones de las que se aportan datos son las regiones en las que más presentes están los cultivos en invernaderos. Además, los datos de consumo del sector agrario indican más bien que el gasóleo constituye un medio importante de producción agrícola. En cualquier caso, basta con que la ayuda refuerce la posición de una empresa con respecto a otras empresas que compiten con ella en los intercambios intracomunitarios para que la ayuda distorsione la competencia y altere los intercambios intracomunitarios (11). Esto sucede en el caso que nos ocupa dado que la exención concedida favorece a las empresas italianas que cultivan productos agrícolas en invernadero, en detrimento de las empresas del mismo sector radicadas en los demás Estados miembros.
(65)
Las autoridades italianas habían afirmado también, en respuesta a la primera apertura del procedimiento, que las ayudas no eran constitutivas de ayudas estatales sino que debían analizarse conforme a las Directivas 92/81/CEE y 2003/96/CE. Según ellas, esto era así por el mero hecho de que una Directiva europea prevé la posibilidad de conceder exenciones de impuestos. Este argumento fue aducido nuevamente en la respuesta al requerimiento de información que la Comisión les envió.
(66)
La Comisión no puede aceptar ese argumento. La Directiva 92/81/CEE precisa, en efecto, en su sexto considerando que, los Estados miembros deben poder aplicar, con carácter facultativo, otras exenciones […] siempre que ello no dé lugar a distorsiones de la competencia. El artículo 8, apartado 2, de esa misma Directiva establece, además que, «sin perjuicio de otras disposiciones comunitarias», los Estados miembros pueden aplicar exenciones o reducciones totales o parciales. Al hacer referencia a la existencia del riesgo de que se distorsione la competencia, la Directiva 92/81/CEE no excluye que las exenciones puedan constituir ayudas estatales. Procede recordar que las competencias de la Comisión en materia de ayudas estatales le han sido conferidas directamente por el Tratado y que no pueden ser limitadas por una Directiva cuya finalidad es la armonización de un impuesto a escala europea.
(67)
Por otra parte, la Directiva 2003/96/CE indica, en sus considerandos 15 y 24, que las medidas encaminadas a aplicar niveles de imposición diferenciados deben ajustarse a las normas que regulan el mercado interior y la competencia para no ocasionar distorsiones de la competencia. La obligación de aplicar las normas de competencia está confirmada además por el artículo 26 de la misma Directiva, que señala que las medidas en cuestión pueden constituir ayudas estatales y que, en tal caso, deben notificarse a la Comisión en virtud del artículo 88, apartado 3, del Tratado CE. El citado artículo dispone explícitamente que la información facilitada a la Comisión sobre la base de la Directiva no exime a los Estados miembros de la obligación de notificación en virtud del artículo 88, apartado 3, del Tratado.
(68)
Por último, las propias autoridades italianas afirman (véase el considerando 39) que la aplicación de exenciones distorsiona la competencia, lo cual es una de las características de las ayudas estatales, en la acepción del artículo 87, apartado 1, del Tratado.
(69)
Habida cuenta de todas estas consideraciones, la Comisión estima que las exenciones de los impuestos especiales aplicadas en el marco del régimen analizado constituyen ayudas estatales en la acepción del artículo 87, apartado 1, del Tratado.
(70)
Ahora bien, en los supuestos del artículo 87, apartados 2 y 3, del Tratado, algunas medidas pueden considerarse, de forma excepcional, compatibles con el mercado común.
(71)
En el presente caso, no son aplicables las excepciones previstas por el artículo 87, apartado 2, del Tratado, relativas a las ayudas de carácter social concedidas a consumidores individuales, a las ayudas destinadas a reparar los daños causados por desastres naturales o por otros acontecimientos de carácter excepcional y a las ayudas concedidas con objeto de favorecer la economía de determinadas regiones de la República Federal de Alemania, sean quienes sean los beneficiarios.
(72)
La Comisión considera que tampoco son aplicables las excepciones previstas por el artículo 87, apartado 3, letra a), del Tratado, referidas a las ayudas destinadas a favorecer el desarrollo económico de determinadas regiones en las que el nivel de vida sea anormalmente bajo o en las que exista una grave situación de subempleo, porque el régimen examinado no contempla ayudas para ese fin.
(73)
Con respecto a la excepción prevista en el artículo 87, apartado 3, letra b), del Tratado, basta con subrayar que el régimen fiscal examinado no constituye un proyecto importante de interés común europeo ni pretende poner remedio a una grave perturbación de la economía italiana y, en cuanto a la prevista en el artículo 87, apartado 3, letra d), del Tratado, que la ayuda no se destina a promover la cultura y la conservación del patrimonio.
(74)
Así pues, la única excepción que se puede alegar es la prevista en el artículo 87, apartado 3, letra c), del Tratado, según la cual pueden considerarse compatibles con el mercado común las ayudas destinadas a facilitar el desarrollo de determinadas actividades o de determinadas regiones económicas, siempre que no alteren las condiciones de los intercambios en forma contraria al interés común.
(75)
Dado que las ayudas del régimen examinado son ayudas no notificadas, su compatibilidad con el mercado común debe analizarse con arreglo a las normas sobre ayudas estatales vigentes cuando se concedieron, tal como precisa la Comunicación de la Comisión sobre la determinación de las normas aplicables a la evaluación de las ayudas estatales ilegales (12).
(76)
Si bien es cierto que el considerando 172 de las nuevas Directrices comunitarias sobre ayudas estatales al sector agrario y forestal 2007-2013 (13) considera compatibles con el mercado común, en el sentido del artículo 87, apartado 3, letra c), del Tratado, algunas ayudas concedidas ilegalmente después de la entrada en vigor de la Directiva 2003/96/CE, ello solo es válido cuando se hayan respetado las condiciones de esa Directiva y no se haya efectuado distinción alguna dentro del sector agrario. Lo mismo cabe decir de las ayudas concedidas ilegalmente al amparo de la Directiva 92/81/CEE.
(77)
Según el artículo 1, apartado 1, de la Directiva 92/81/CEE, «los Estados miembros aplicarán a los hidrocarburos un impuesto especial armonizado con arreglo a lo dispuesto en la presente Directiva». El apartado 2 de ese mismo artículo precisa que los Estados miembros fijarán sus tipos impositivos con arreglo a lo dispuesto en la Directiva 92/82/CEE del Consejo, de 19 de octubre de 1992, relativa a la aproximación de los tipos del impuesto especial sobre los hidrocarburos (14).
(78)
La Directiva 92/82/CEE prevé, en el artículo 5, apartado 2, un tipo mínimo del impuesto especial de 18 ecus por 1 000 litros para el gasóleo usado en los motores fijos, el material y maquinaria utilizados en la construcción, la ingeniería civil y obras públicas o los vehículos destinados a ser utilizados fuera de las carreteras o que no hayan sido autorizados para un uso principal en las vías públicas.
(79)
La Directiva 92/81/CEE precisa, en el artículo 2, apartado 2, que «los hidrocarburos distintos de aquéllos para los que se haya especificado un nivel de impuesto especial en la Directiva 92/82/CEE estarán sometidos al impuesto especial si se destinan al consumo, se ponen a la venta o se utilizan como combustible o como carburante. El tipo impositivo se fijará, en función de la utilización, al nivel del tipo aplicado al combustible o carburante equivalente» (el importe de 13 EUR indicado por las autoridades italianas, reseñado en el considerando 43, es el impuesto especial aplicable al combustible o un carburante equivalente, es decir, el impuesto especial sobre el fuelóleo pesado, fijado en 13 EUR por 1 000 kg en el artículo 6 de esa misma Directiva).
(80)
Con todo, el artículo 8, apartado 2, de la Directiva 92/81/CEE dispone que «sin perjuicio de otras disposiciones comunitarias, los Estados miembros podrán aplicar exenciones o reducciones totales o parciales del tipo impositivo a los hidrocarburos u otros productos destinados al mismo uso que se utilicen bajo control fiscal […] exclusivamente en la agricultura, horticultura, silvicultura y piscicultura de agua dulce».
(81)
De conformidad con la Directiva 2003/96/CE, aplicable desde el 1 de enero de 2004 (15), el nivel mínimo de imposición del gasóleo de calefacción es de 21 EUR por 1 000 litros (artículo 9 de la Directiva leído en relación con el cuadro C del anexo I de esa misma Directiva). Esta Directiva tiene además una disposición análoga a la del artículo 8, apartado 2, de la Directiva 92/81/CEE que reza así: «Los Estados miembros podrán aplicar un tipo impositivo cero a los productos energéticos y a la electricidad utilizados en labores agrarias, hortícolas, piscícolas y en silvicultura» (artículo 15, apartado 3).
(82)
Así pues, conforme a las dos Directivas antes citadas, era posible otorgar exenciones totales de los impuestos especiales. Sin embargo, como el régimen establece una distinción entre las exenciones que favorece a algunas empresas agrícolas, no puede ser declarado compatible con el mercado común de acuerdo con el punto 172 de las Directrices comunitarias sobre ayudas estatales al sector agrario y forestal 2007-2013 (16).
(83)
En todo el período abarcado por los dos procedimientos incoados en relación con las exenciones del impuesto especial (del 3 de octubre de 2000 al 31 de diciembre de 2004; véanse los considerandos 25 y 27), las reglas aplicables en materia de ayudas estatales eran las enunciadas en las Directrices comunitarias sobre ayudas estatales al sector agrario (en lo sucesivo, «las Directrices agrícolas de 2000») (17).
(84)
La Comisión constata que, por su naturaleza (exenciones totales de los impuestos especiales), las ayudas constituyen ayudas estatales unilaterales, destinadas simplemente a mejorar la situación financiera de los productores sin que ello contribuya en modo alguno a desarrollar el sector. Esta constatación queda corroborada por el hecho de que, en la información complementaria de las autoridades italianas, estas explican que la concesión de las ayudas obedece a la subida del precio del petróleo (véase el considerando 39).
(85)
Según el punto 3.5 de las Directrices agrícolas de 2000, este tipo de ayudas deben considerarse ayudas de funcionamiento incompatibles con el mercado común.
(86)
Las Directrices agrícolas de 2000 admiten sin embargo, en el punto 5.5, una excepción a la regla del punto 3.5 para las ayudas de funcionamiento de carácter medioambiental.
(87)
En el punto 5.5.4 de las Directrices agrícolas de 2000, en particular, referido al caso específico de las exenciones parciales o totales de los impuestos medioambientales, la Comisión, tras manifestar algunas reservas, afirma que puede admitirse ese tipo de ayudas cuando se cumplan estas tres condiciones:
-
sean ayudas temporales (por un máximo de cinco años) y regresivas,
-
pueda demostrarse que son necesarias para compensar una pérdida de competitividad internacional,
-
el plan de ayuda constituya un incentivo real para reducir los factores de producción.
(88)
En el presente caso, la Comisión constata que las ayudas no son decrecientes pues, de la lectura de los diversos artículos de las Leyes financieras que establecen las exenciones del impuesto especial se deduce que la exención es parcial hasta el 31 de diciembre 2000 y, posteriormente, total en cada uno de los períodos indicados en el considerando 27. Además, las ayudas no eran temporales sino permanentes a lo largo de todo el período considerado, exceptuando el segundo semestre de 2001. Las autoridades italianas han argumentado la existencia de una situación delicada de competitividad (véase el considerando 42) pero sin proporcionar datos que demuestren una pérdida de competitividad. Por último, resulta inverosímil que un régimen de exenciones que, por definición, hace que los combustibles resulten más baratos, vaya a impulsar a los beneficiarios a reducir el consumo de los factores de producción (trátese de los invernaderos o, por extensión, de los propios combustibles si se los considera factores de producción).
(89)
Por consiguiente, las ayudas estatales examinadas no pueden justificarse exclusivamente arguyendo las disposiciones de las Directrices agrícolas de 2000 que permiten considerar compatibles con el mercado común algunas ayudas de funcionamiento.
(90)
Dicho esto, el punto 5.6.2 de las Directrices agrícolas de 2000 contempla la posibilidad de evaluar individualmente las ayudas con arreglo a los principios expuestos en las Directrices sobre ayudas estatales de carácter medioambiental.
(91)
Teniendo en cuenta el período abarcado por los dos procedimientos, las reglas en materia de ayudas estatales que deben considerarse para analizar la compatibilidad de las ayudas son las siguientes:
-
para el período comprendido entre el 3 de octubre de 2000 y el 2 de febrero de 2001, las Directrices comunitarias sobre ayudas estatales en favor del medio ambiente (18) vigentes desde 1994 (en lo sucesivo, «las Directrices de 1994»),
-
para el período comprendido entre el 3 de febrero de 2001 y el 31 de diciembre de 2004, las Directrices comunitarias sobre ayudas estatales en favor del medio ambiente (19) vigentes desde el 3 de febrero de 2001 (en lo sucesivo, «las Directrices de 2001»).
(92)
Según las Directrices de 1994 (punto 3.4), la Comisión puede aprobar excepciones al principio de prohibición de las ayudas de funcionamiento siempre y cuando estas se destinen solamente a compensar los costes adicionales con respecto a los tradicionales de producción, sean temporales y, en principio, decrecientes y constituyan un incentivo para reducir la contaminación o para hacer un uso más racional de los recursos.
(93)
En el mismo punto 3.4 se precisa que puede autorizarse la reducción temporal de nuevos impuestos ecológicos, siempre que sea necesario para compensar una pérdida de competitividad, especialmente a escala internacional. Otro factor que debe tenerse en cuenta es la contribución de las empresas a la reducción de la contaminación. Esta disposición se aplica también a las reducciones de impuestos instituidas por la normativa comunitaria.
(94)
Aparte de que, como se indica en el análisis realizado con base en el punto 5.5.4 de las Directrices agrícolas de 2000, las ayudas no son temporales ni decrecientes ni constituyen un elemento incentivador, la Comisión observa que, en la información de que dispone, no hay nada que demuestre que las ayudas se circunscriban a compensar costes adicionales de producción que rebasen los tradicionales. Por lo tanto, no cumplen los requisitos señalados en el considerando 92 que permitirían considerarlas compatibles con el mercado común.
(95)
Los requisitos expuestos en el considerando 93 no son aplicables al presente caso pues las ayudas no atañen a impuestos nuevos (los impuestos específicos existían ya antes del período al que se refieren los dos procedimientos: así, por ejemplo, el artículo 24, apartado 3, de la Ley no 388 de 23 de diciembre de 2000, que introduce la exención total del impuesto específico entre el 1 de enero y el 30 de junio de 2001, hacía referencia a la Ley no 662 de 1996, que ya se refería a los impuestos específicos y que remitía a su vez al Decreto legislativo no 504/1995, que es el texto único que recopila todas las disposiciones legales en materia de impuestos sobre la producción y el consumo). La Comisión observa a este respecto que las autoridades italianas no han negado el carácter de impuestos preexistentes de los tributos que se examinan. Tampoco han alegado en ningún momento que fueran impuestos de creación reciente (véanse los considerandos 40 y 45).
(96)
Las ayudas no pueden, pues, ser declaradas compatibles con el mercado común al amparo de las Directrices de 1994.
(97)
Las Directrices de 2001 distinguen entre los impuestos nuevos (punto 51.1) y los preexistentes (puntos 51.2 y 52).
(98)
La Comisión considera que los impuestos especiales objeto de exención deben considerarse impuestos preexistentes al período considerado porque, al margen de las consideraciones expuestas en el considerando 95, las exenciones se aprobaron año tras año en las diversas leyes de financiación y no en una ley específica adoptada con exenciones automáticas en un momento dado del período considerado. Además, como se señala en el considerando 95, las autoridades italianas no han negado el carácter de impuestos preexistentes de los tributos que se examinan ni alegado en ningún momento que fueran impuestos de creación reciente.
(99)
Como ya se ha indicado en el considerando 40 de la presente exposición de motivos, el punto 51.2. de las Directrices de 2001 prevé la posibilidad de aplicar a los impuestos preexistentes los requisitos de autorización aplicables a los nuevos impuestos, enunciados en el punto 51.1, si se cumplen simultáneamente las dos condiciones siguientes:
-
el impuesto en cuestión ha de producir un efecto positivo apreciable en términos de protección del medio ambiente,
-
las excepciones en favor de las empresas beneficiarias han de haberse decidido en el momento de adopción del impuesto, o han de hacerse necesarias como consecuencia de una modificación significativa de las condiciones económicas que coloque a las empresas en una situación competitiva especialmente difícil; en esta última hipótesis, el importe de la reducción fiscal no puede ser superior al incremento de cargas derivado de la modificación de las condiciones económicas; cuando desaparezca este aumento de cargas, también debe desaparecer la reducción fiscal.
(100)
La Comisión puede aceptar que un impuesto como el impuesto especial sobre el gasóleo de calefacción, que hace que aumente el precio del gasóleo, puede hacer que los usuarios disminuyan el consumo de este producto, con las consiguientes repercusiones positivas para la protección del medio ambiente. Sin embargo, las exenciones fueron aprobadas año por año, salvo una interrupción entre el 1 de julio y el 31 de diciembre de 2001 (véase el considerando 27 de la presente exposición de motivos), y las autoridades italianas no han demostrado ni aducido que dichas exenciones hubiesen sido aprobadas en el momento en que se aprobó el impuesto. Antes bien, han subrayado que las excepciones se habían aprobado para hacer frente a una situación puramente coyuntural como era la subida de los precios de los carburantes y combustibles.
(101)
No es posible aceptar el argumento de las autoridades italianas de que la Comisión debería analizar las exenciones como si hubiesen sido aprobadas en el momento en que se creó el impuesto. Las propias autoridades italianas basan ese argumento en la Decisión C(2005) 4436 de la Comisión (véase el considerando 42 de la presente exposición de motivos). Pues bien, en dicha Decisión (y, en concreto, en el considerando 74 de la misma), la Comisión fundamentaba sus conclusiones en que las exenciones se habían aprobado mucho antes de que entrasen en vigor las Directrices comunitarias sobre ayudas estatales en favor del medio ambiente de 2001. En el caso que nos ocupa, es obligado reconocer sin embargo que las primeras exenciones se remontan al mes de octubre de 2000, es decir, poco antes de que entraran en vigor las citadas Directrices. Debe subrayar no obstante que las autoridades italianas no han alegado en ningún momento exenciones concedidas anteriormente.
(102)
Con relación al segundo de los requisitos fijados en el punto 51.2, letra b), de las Directrices de 2001, las autoridades italianas no han aportado datos que demuestren la existencia de una modificación significativa de las condiciones económicas que hubiese colocado a las empresas en una situación competitiva especialmente difícil (véase el considerando 88 de la presente exposición de motivos) ni probado que el importe de la exención no fue superior al incremento de cargas derivado de la modificación de las condiciones económicas. En lo que respecta, en particular, a la cuestión de la situación competitiva, los datos de los cuadros reproducidos en los considerandos 42 y 46 de la presente exposición de motivos no contienen ningún elemento de comparación y, por ende, no ponen de manifiesto ningún empeoramiento de la situación competitiva de las empresas italianas dedicadas a los cultivos de invernadero. A este respecto, cabe señalar que la subida de los precios de los productos petrolíferos afectó a toda Europa, no solo a Italia.
(103)
Dado que no se cumple una de las dos condiciones contempladas en el considerando 99 de la presente exposición de motivos, no es posible aplicar las disposiciones del punto 51.2 de las Directrices de 2001 y, por consiguiente, tampoco las del punto 51.1.
(104)
Subsidiariamente, aun cuando fuesen de aplicación las disposiciones del punto 51.2, las exenciones examinadas no podrían considerarse admisibles por lo dispuesto en el punto 51.1, que reza como sigue:
«Cuando un Estado miembro introduzca un nuevo impuesto por razones medioambientales en un sector de actividad o en relación con productos, que no sea objeto de armonización fiscal comunitaria, o cuando el impuesto contemplado por el Estado miembro sea superior al impuesto establecido por la norma comunitaria, la Comisión considera que son dos las hipótesis en las que se pueden justificar decisiones de exención de diez años de duración, sin posibilidad de reducción gradual:
a)
si estas exenciones están supeditadas a la celebración de acuerdos entre el Estado miembro interesado y las empresas beneficiarias en virtud de los cuales las empresas o asociaciones de empresas se comprometan a alcanzar objetivos de protección del medio ambiente durante el período de concesión de las exenciones, estos acuerdos podrán referirse, en particular, a la reducción del consumo de energía, la reducción de las emisiones u otras medidas en favor del medio ambiente; el contenido de dichos acuerdos deberá ser negociado por cada Estado miembro y será evaluado por la Comisión al notificarse los proyectos de ayuda; el Estado miembro deberá organizar un minucioso seguimiento del cumplimiento de los compromisos suscritos por las empresas o asociaciones de empresas; los acuerdos celebrados entre el Estado miembro y las empresas de que se trate deberán contemplar las modalidades de sanción en caso de incumplimiento de los compromisos.
Estas disposiciones son igualmente de aplicación cuando un Estado miembro supedita una reducción fiscal al cumplimiento de condiciones que tengan las mismas repercusiones que los acuerdos o compromisos anteriores;
b)
es posible que estas exenciones no estén supeditadas a la celebración de acuerdos entre el Estado miembro y las empresas beneficiarias si se cumplen las condiciones alternativas siguientes:
-
cuando la reducción se refiera a un impuesto comunitario, el importe pagado realmente por las empresas tras la reducción ha de seguir siendo claramente superior al mínimo comunitario, con el fin de incitar a las empresas a actuar en pos de la mejora de la protección del medio ambiente,
-
cuando la reducción se refiera a un impuesto nacional recaudado en ausencia de impuesto comunitario, las empresas beneficiarias de la reducción han de abonar, sin embargo, una parte significativa del impuesto nacional.».
(105)
Ciertamente, en el presente caso, los impuestos especiales aplicados eran superiores (antes de las exenciones o reducciones) al nivel de tributación armonizado (véanse los considerandos 43 y 46), pero no se celebraron los acuerdos previstos en el punto 51.1, letra a), entre el Estado miembro y los beneficiarios ni estos últimos suscribieron espontáneamente dichos acuerdos (no se notificó ningún acuerdo a la Comisión). De hecho, las autoridades italianas han explicado que las exenciones impugnadas se concedieron para hacer frente a una coyuntura difícil y nunca han hecho referencia a ninguna contrapartida medioambiental que se hubiese exigido a los beneficiarios.
(106)
La alternativa a la celebración de acuerdos prevista en el punto 51.1, letra b), no puede ser aplicada en el presente caso dado que, en la parte del período considerado que es posterior a la entrada en vigor de las Directrices de 2001, los productores de cultivos en invernadero disfrutaron de una exención total de los impuestos especiales y, por lo tanto, no pagaron un importe superior al mínimo comunitario (20), con el fin de animarles a actuar en pos de la mejora de la protección del medio ambiente según lo previsto por las Directrices cuando la reducción atañe a un impuesto comunitario.
(107)
El punto 52 de las Directrices de 2001 indica, sin embargo que si un impuesto existente es objeto de un aumento significativo y el Estado miembro estima que es preciso establecer excepciones para determinadas empresas, son aplicables por analogía las condiciones contempladas en el punto 51.1 para los nuevos impuestos. Debe pues determinarse si los impuestos especiales fueron objeto de un aumento significativo.
(108)
De la lectura del cuadro reproducido en el punto 46 de la presente exposición de motivos se desprende que los impuestos especiales no aumentaron de forma significativa pues registraron la siguiente evolución: - 5,4 % en el período 1999-2000, - 6,98 % en el período 1999-2001, + 1,9 % en el período 1999-2002 y + 1,3 % en el período 1999-2003. La evolución interanual fue la siguiente: - 5,4 % entre 1999 y 2000, - 1,6 % entre 2000 y 2001, + 9,5 % entre 2001 y 2002 y - 0,5 % entre 2002 y 2003. Es claro pues que los impuestos especiales disminuyeron año tras año, salvo entre el 2001 y el 2002, aunque la subida registrada en este período no puede ser considerada significativa dado que, en realidad, no tuvo prácticamente ninguna repercusión en el evolución de los precios al consumo del gasóleo de calefacción (según los datos del cuadro, los precios al consumo del gasóleo de calefacción en esos dos años aumentaron solo un 2,2 %). En este caso no se pueden pues aplicar las disposiciones del punto 52 de las Directrices de 2001.
(109)
Por último, el punto 53 de las Directrices de 2001 indica que «si las reducciones afectan a un impuesto que es objeto de armonización comunitaria, y si el impuesto nacional es inferior o igual al comunitario […] las posibles exenciones deberán cumplir los requisitos anteriormente citados en los puntos 45 y 46, y, en cualquier caso, ser objeto de una autorización expresa para no aplicar el mínimo comunitario».
(110)
Según el punto 45 de las Directrices de 2001, la duración máxima es de cinco años en caso de ayuda decreciente y su intensidad puede ser del 100 % de los costes adicionales (21) el primer año, aunque debe reducirse de manera lineal hasta alcanzar el tipo cero al final del quinto año.
(111)
El punto 46 de las Directrices de 2001 indica que, en el caso de las ayudas no decrecientes, la duración de la ayuda debe limitarse a cinco años y su intensidad al 50 % de los costes adicionales.
(112)
En el presente caso, la Comisión ya ha determinado que las ayudas no eran decrecientes (véase el considerando 88 de la presente exposición de motivos). En consecuencia, solo se les podría aplicar el punto 46 de las Directrices. Empero, con la información proporcionada por las autoridades italianas, la Comisión no puede dictaminar que la intensidad de las ayudas se limita al 50 % de los costes de producción adicionales generados por los impuestos especiales en relación con los precios de mercado de los productos cultivados en invernadero.
(113)
Así pues, las ayudas no pueden considerarse admisibles sobre la base de lo dispuesto en el punto 46 de las Directrices de 2001 ni, por ende, de lo dispuesto en el punto 53 de esas mismas Directrices.
(114)
Las consideraciones expuestas en los considerandos 94-112 de esta exposición de motivos demuestran que las ayudas examinadas no pueden ser declaradas compatibles con el mercado común sobre la base de las Directrices de 2001.
(115)
En lo que se refiere a los demás argumentos aducidos por las autoridades italianas en las distintas fases del expediente, la Comisión constata que no existen elementos que disipen las dudas expresadas en el considerando 34, letra b), de la presente exposición de motivos. El argumento recogido en el considerando 43 de esta exposición de motivos según el cual la medida adoptada por Italia puede ser compatible con el mercado común si los beneficiarios pagan el importe mínimo fijado a nivel comunitario no es pertinente ya que los productores de cultivos en invernadero disfrutaron de la exención completa de los impuestos especiales prácticamente durante todo el período considerado y, por consiguiente, no pagaron impuestos.
(116)
Por su parte, los argumentos del tercero interesado que envió observaciones tras la primera apertura del procedimiento no avalan la compatibilidad de las ayudas con el mercado común. Así, en lo que se refiere a la precariedad de la situación en que se encontrarían las empresas beneficiarias en caso de que las ayudas sean declaradas incompatibles y de que deban reintegrarlas, cabe recordar que es necesario recuperar las ayudas incompatibles para restablecer la situación que existía antes de que se concedieran, eliminando así el falseamiento de la competencia que implican. El que determinadas empresas dejen de ser rentables no es más que una consecuencia de la libre competencia que existe en condiciones normales de economía de mercado. Por otro lado, no hay nada que demuestre que la disminución del consumo de gasóleo hace que disminuya la calidad de los productos (como mucho, puede retrasar un poco la maduración o el crecimiento). En cuanto a la referencia a la situación de otros países para tratar de demostrar que no se ha producido un falseamiento de la competencia, el argumento no es de recibo. Baste señalar a este respecto que la exención permite mejorar la competitividad de los productores italianos de cultivos en invernadero frente a los productores de los demás países y que, por lo tanto, el punto de comparación debe ser la situación que existiría en Italia de no existir las exenciones.
XI. CONCLUSIÓN
(117)
La Comisión constata que Italia ha ejecutado ilegalmente las ayudas analizadas, infringiendo el artículo 88, apartado 3, del Tratado. El análisis que precede demuestra que las ayudas no se pueden declarar compatibles con el mercado común porque no se ajustan a las Directrices agrícolas de 2000 y 2007 ni a las Directrices medioambientales de 1994 y 2001. Además, el análisis ha puesto de relieve que la mera existencia de directivas no puede justificar la aplicación de medidas que pueden originar distorsiones de competencia y las autoridades italianas no han disipado todas las dudas expuestas por la Comisión cuando incoó el procedimiento previsto en el artículo 88, apartado 2, del Tratado.
(118)
De conformidad con el artículo 14, apartado 1, del Reglamento (CE) no 659/1999, cuando se adoptan decisiones negativas en casos de ayuda ilegal, la Comisión decide que el Estado miembro tome todas las medidas necesarias para obtener del beneficiario la recuperación de la ayuda (en el presente caso, los productores de cultivos en invernadero). Italia debe pues tomar todas las medidas necesarias para obtener el reintegro de la ayuda incompatible concedida, cuyo importe corresponde a la diferencia entre la exención total de los impuestos especiales concedida y el porcentaje reducido del impuesto especial concedido a los demás agentes económicos del sector agrario. En virtud del punto 42 de la Comunicación de la Comisión titulada «Hacia una aplicación efectiva de las decisiones de la Comisión por las que se ordena a los Estados miembros que recuperen las ayudas estatales ilegales e incompatibles» (22), Italia dispone de cuatro meses para dar cumplimiento a la presente decisión a partir del día de entrada en vigor de la misma. Habrán de añadirse al importe recuperado los intereses, calculados de acuerdo con lo dispuesto por el Reglamento (CE) no 794/2004 (23) de la Comisión, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) no 659/1999 del Consejo.
(119)
Ello no obstante, las ayudas individuales concedidas en el marco del régimen examinado, que, en el momento de su concesión, cumplían las condiciones fijadas por un Reglamento de la Comisión adoptado conforme al artículo 2 del Reglamento (CE) no 994/98 del Consejo (24) (Reglamento de minimis), no se consideran ayudas estatales en la acepción del artículo 87, apartado 1, del Tratado.
(120)
En la época en que se concedieron las ayudas, aún no existían reglas comunitarias en materia de ayudas de minimis en el sector agrario.
(121)
Las primeras reglas comunitarias aprobadas a ese respecto fueron las del Reglamento (CE) no 1860/2004 de la Comisión, de 6 de octubre de 2004, a la aplicación de los artículos 87 y 88 del Tratado CE a las ayudas de minimis en los sectores agrario y pesquero (25).
(122)
Según el Reglamento (CE) no 1860/2004 de la Comisión, las ayudas que no excedan de 3 000 EUR por beneficiario durante un período de tres años (ese importe incluye la ayuda de minimis concedida a la empresa) no afectan al comercio entre los Estados miembros y no falsean ni amenazan con falsear la competencia y, por consiguiente, no entran dentro del ámbito de aplicación artículo 87, apartado 1, del Tratado CE.
(123)
En aplicación del artículo 5 del Reglamento (CE) no 1860/2004, lo mismo cabe decir de las ayudas concedidas antes de la entrada en vigor de ese Reglamento que cumplan todas las condiciones establecidas en los artículos 1 y 3 del mismo.
(124)
El 1 de enero de 2008, el Reglamento (CE) no 1860/2004 fue sustituido por el Reglamento (CE) no 1535/2007 de la Comisión, de 20 de diciembre de 2007, relativo a la aplicación de los artículos 87 y 88 del Tratado CE a las ayudas de minimis en el sector de la producción de productos agrícolas (26), que incrementó la cuantía de la ayuda de minimis a 7 500 EUR por beneficiario en el curso de tres ejercicios fiscales, independientemente de la forma de la ayuda o del objetivo perseguido, dentro de los límites de un importe máximo por Estado miembro del 0,75 % del valor de la producción anual.
(125)
El artículo 6, apartado 1, de ese Reglamento dispone lo siguiente: «El presente Reglamento será aplicable a las ayudas concedidas antes del 1 de enero de 2008 a las empresas del sector de la producción de productos agrícolas, siempre que dichas ayudas cumplan todas las condiciones establecidas en los artículos 1 a 4, con excepción del requisito de hacer referencia explícita al presente Reglamento, contemplado en el artículo 4, apartado 1, párrafo primero».
(126)
En ese contexto, la Comisión no considera ayudas estatales las desgravaciones fiscales de 3 000 EUR o menos que, en el momento de su concesión, se atengan a lo dispuesto por el Reglamento (CE) no 1860/2004 ni las de 7 500 EUR o menos que, en el momento de su concesión se atengan a lo dispuesto por el Reglamento (CE) no 1535/2007.
HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:
Artículo 1
El régimen de ayudas en forma de exención de los impuestos especiales sobre el gasóleo utilizado para la calefacción de invernaderos aplicado ilegalmente por Italia del 3 de octubre de 2000 al 30 de junio de 2001 y en los años 2002, 2003 y 2004 es incompatible con el mercado común.
Artículo 2
1. Italia deberá recuperar de los beneficiarios las ayudas incompatibles concedidas de conformidad con el régimen indicado en el artículo 1.
2. Los importes que deben reintegrarse devengarán intereses a partir de la fecha en que fueron entregados a los beneficiarios y hasta el momento de su recuperación efectiva.
3. Para el cálculo de los intereses se aplicará un tipo de interés compuesto, según lo dispuesto en el capítulo V del Reglamento (CE) no 794/2004.
Artículo 3
La recuperación de las ayudas concedidas en virtud del régimen mencionado en el artículo 1 será inmediata y efectiva.
Italia tomará las disposiciones necesarias para que la presente Decisión sea aplicada en el plazo de cuatro meses a partir de la fecha de notificación de la misma.
Artículo 4
En el plazo de dos meses a partir de la notificación de la presente Decisión, Italia presentará la siguiente información:
a)
una lista de los beneficiarios que han recibido ayudas en virtud del régimen citado en el artículo 1, con el importe total de la ayuda recibida por cada uno de ellos;
b)
el importe total (principal e intereses) que debe reintegrar cada beneficiario;
c)
una descripción detallada de las medidas adoptadas y que se prevé adoptar para el cumplimiento de la presente Decisión;
d)
documentos que demuestren que se ha ordenado a los beneficiarios que reintegren la ayuda.
Italia mantendrá informada a la Comisión de las medidas nacionales que vaya adoptando para la aplicación de la presente Decisión hasta la recuperación completa de las ayudas del régimen a que se refiere el artículo 1. Presentará inmediatamente, a petición de la Comisión, información sobre las medidas ya adoptadas y previstas para dar cumplimiento a la presente Decisión. También proporcionará información detallada sobre los importes de la ayuda y los intereses ya reintegrados por los beneficiarios.
Artículo 5
El destinatario de la presente Decisión es la República Italiana.
Hecho en Bruselas, el 13 de julio de 2009.