Decisión de la Comisión
de 11 de diciembre de 2001
relativa al régimen de ayudas estatales aplicado por Italia en favor de los bancos
[notificada con el número C(2001) 3955]
(El texto en lengua italiana es el único auténtico)
(Texto pertinente a efectos del EEE)
(2002/581/CE)
LA COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS,
Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, y, en particular, el párrafo 1 del apartado 2 de su artículo 88,
Visto el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo, y, en particular, la letra a) del apartado 1 de su artículo 62,
Tras haber dado a las partes interesadas, con arreglo al artículo previamente mencionado, la posibilidad de presentar sus observaciones y vistas las observaciones transmitidas(1),
Considerando lo siguiente:
I. PROCEDIMIENTO
(1) Tras recibir una pregunta parlamentaria a este respecto, la Comisión pidió a las autoridades italianas, por carta de 24 de marzo de 1999, que le proporcionasen información con el fin de evaluar el alcance y los efectos de la Ley 461 de 23.12.1998 (en lo sucesivo denominada "Ley 461/98"). Por cartas con fecha, de 24 de junio y de 2 de julio de 1999, las autoridades italianas proporcionaron a la Comisión información sobre dicha Ley y sobre el Decreto legislativo 153/99, de 17 de mayo de 1999, (en lo sucesivo "Decreto 153/99") vinculado a ésta. Tras examinar la información recibida, la Comisión, por carta, de 23 de marzo de 2000, informó a las autoridades italianas de que tanto la Ley como el Decreto anteriormente mencionados podían contener elementos de ayuda y las instaron a no aplicar las medidas en cuestión. Por carta, de 12 de abril de 2000, las autoridades italianas comunicaron que habían suspendido la aplicación de estas medidas. Por carta de 14 de junio de 2000, dichas autoridades proporcionaron información complementaria.
(2) La Comisión, por carta de 25 de octubre de 2000, notificó al Gobierno italiano su decisión de incoar el procedimiento previsto en el apartado 2 del artículo 88 del Tratado CE, por lo que se refiere a la ayuda previamente mencionada.
(3) La decisión de la Comisión de incoar el procedimiento se publicó el 26 de febrero de 2000 en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas(2). La Comisión invitó a las partes interesadas a que, en su caso, presentasen observaciones sobre las medidas en cuestión.
(4) La Comisión recibió información sobre este tema procedente de las partes interesadas. El 18 de junio de 2001 transmitió dichas observaciones a las autoridades italianas, proporcionándoles la posibilidad de comentarlas. Recibió los comentarios en respuesta por carta de 25 de junio de 2001.
II. DESCRIPCIÓN DETALLADA DE LA AYUDA
(5) La Ley 461/98 y el Decreto 153/99 introducen las siguientes ventajas fiscales para la consolidación del sector bancario:
1) Reducción al 12,5 % del tipo del impuesto sobre la renta de las personas jurídicas (IRPEG) para los bancos que realicen una fusión o una reestructuración similar, durante los cinco ejercicios fiscales siguientes, a condición de que los beneficios se ingresen en una reserva especial sometida a una condición de no distribución durante un período de tres años. Los beneficios que es posible ingresar en la reserva especial no pueden sobrepasar el 1,2 % de la diferencia entre la suma total de los débitos y haberes de los bancos que participaron en la fusión y el agregado similar del mayor de los bancos entre los que participaron en esta operación (apartado 1 del artículo 22 y apartado 1 del artículo 23 del Decreto 153/99).
2) Neutralidad fiscal para las operaciones de retrocesión al organismo que aporta los bienes y activos no instrumentales ya concedidos a las sociedades bancarias con arreglo a la Ley 218 de 30 de julio de 1990 (apartado 3 del artículo 16 del Decreto 153/99).
3) Aplicación de un canon fijo en lugar de los impuestos adeudados en concepto de las operaciones a que se refieren los puntos 1) y 2) (párrafo 1 del artículo 24 y párrafo 5 del artículo 16 del Decreto 153/99).
4) Neutralidad fiscal, a efectos del impuesto municipal sobre el incremento del valor de los bienes inmuebles, en relación con las operaciones a que se refieren los puntos 1) y 2) (apartado 1 del artículo 24 y párrafo 5 del artículo 16 del Decreto 153/99).
5) Exención de impuestos para la transferencia de las sociedades cesionarias a las fundaciones bancarias de las participaciones en el capital de la Banca d'Italia (párrafo 2 del artículo 27 del Decreto 153/99).
(6) La Ley 461/98 y el Decreto 153/99 introducen también ventajas fiscales para las fundaciones bancarias. Las medidas destinadas a las fundaciones bancarias no se examinan en la presente Decisión.
(7) El Decreto 153/99 concede ventajas fiscales para las operaciones de fusión realizadas del año 1998 al año 2004, ambos inclusive. Como la aplicación de las medidas se suspendió en 2000, el ahorro fiscal sólo debería referirse a las operaciones realizadas en 1998, 1999 y 2000. No obstante, si resultase que ciertas operaciones realizadas después de la suspensión se beneficiaron a pesar de ello de las medidas en cuestión, dichas operaciones deberían recibir el mismo trato que las efectuadas antes de la suspensión, especialmente por cuanto a la ejecución de la presente Decisión se refiere.
(8) Sobre la base de las 76 operaciones efectuadas en 1998, 1999 y 2000, las autoridades italianas valoran en 5358 mil millones de liras italianas -es decir, 2767 millones de euros- el importe teórico máximo de las ventajas fiscales de que los beneficiarios de la medida a que se refiere el punto 1) del considerando 5 pudieran haber gozado durante el período establecido de 5 ejercicios fiscales. Este cálculo no incluye las ventajas fiscales concedidas a través de las medidas a que se refieren los puntos 2) y 5) del considerando 5.
(9) Los bancos de Italia, que antes eran de propiedad estatal y, por consiguiente, no estaban constituidos en forma de sociedad anónima, se fueron transformando gradualmente en sociedades anónimas hasta 1993, cuando tuvieron que transformarse por ley. En algunos casos sus acciones se sacaron al mercado y, en otros, se atribuyeron a organismos sin ánimo de lucro llamados "fondazione bancarie" (fundaciones bancarias). La Ley 218, de 30 de julio de 1990, introdujo disposiciones fiscales especiales según las cuales las fundaciones bancarias (órganos aportadores) que poseían o controlaban bancos de reciente constitución (sociedades anónimas cesionarias) podían transferir a estos últimos determinados activos. Las medidas indicadas en los puntos 2) y 5) del considerando 5 se refieren a estos activos y definen las condiciones de retrocesión al organismo aportador (o sea, la fundación bancaria).
(10) La Comisión consideró de forma provisional que la ayuda concedida en aplicación de la Ley 461/98 y del Decreto 153/99 para las fusiones bancarias podía ser incompatible con el mercado común según las disposiciones del artículo 87 por los motivos siguientes:
- la Ley 461/98 y el Decreto 153/99 conceden ventajas fiscales para las fusiones bancarias que favorecen a determinadas empresas -en particular las que realizan operaciones de fusión- permitiéndoles alcanzar una dimensión mayor y sacar provecho de las economías de escala a un coste reducido. Puesto que está reservado al sector bancario, el régimen constituye un régimen sectorial y entra en el ámbito de aplicación del apartado 1 del artículo 87 del Tratado,
- la ventaja se concede por medio de la renuncia a la percepción de ingresos, o sea, mediante recursos estatales. La ayuda influye en el comercio entre Estados miembros puesto que facilita la expansión en el extranjero de los bancos italianos y dificulta la entrada de los bancos extranjeros en Italia,
- la ayuda a los bancos no entra en el límite de minimis. Las autoridades italianas mantienen que las ventajas fiscales para los bancos se justifican por el hecho de que son necesarias para consolidar y modernizar el sector bancario. La Comisión albergaba dudas sobre el hecho de que, gracias a esto, la ayuda pudiera considerarse compatible con arreglo a la letra c) del apartado 3 del artículo 87 del Tratado CE. El Tratado reconoce a la Comisión la competencia exclusiva de comprobar que los proyectos de ayuda cumplen el requisito de compatibilidad y por este motivo requiere la notificación preliminar. Por otra parte, la ayuda tampoco cumple las condiciones establecidas en las Directrices comunitarias para las ayudas estatales al salvamento y reestructuración de empresas en peligro(3). Las medidas en cuestión también pueden constituir ayudas de funcionamiento en la medida en que no están vinculadas a la realización de proyectos específicos y reducen los gastos corrientes de las empresas; la Comisión no dispone de los elementos necesarios para valorar su importe exacto en el marco del examen preventivo.
Por estos motivos, la Comisión inició el procedimiento a que se refiere el apartado 2 del artículo 88 del Tratado CE.
III. OBSERVACIONES DE LAS PARTES INTERESADAS
(11) La Comisión recibió una serie de observaciones de los beneficiarios de la ayuda, la mayoría de las cuales eran similares a las presentadas por las autoridades italianas.
(12) En general, en las observaciones se especifica que si la Comisión considerase las medidas como ayudas incompatibles habría sobrados motivos para excluir que se recupere la ayuda, debido a las expectativas justificadas de los beneficiarios.
(13) Supuestamente, dichas expectativas se justifican por el hecho de que la Comisión no cuestionó la Ley 218, de 30 de julio de 1990, que concedía ventajas similares. Efectivamente, en su comunicación enviada con arreglo al apartado 3 del artículo 88 relativa a las ayudas concedidas por Italia en favor del Banco di Napoli(4) la Comisión observó que: "Al permitir la revaluación de los activos en régimen de exención fiscal parcial y al prever la recapitalización de determinados bancos históricamente infracapitalizados [...] con objeto de respetar los niveles mínimos de fondos propios que han sido aumentados por las nuevas directivas comunitarias sobre el sector bancario, la Ley 'Amato' permitió sustituir una garantía estatal ilimitada en favor de los bancos de propiedad pública por aportaciones de fondos propios de ilimitada cuantía. Así se puso en marcha el proceso destinado a someter a idéntico trato a los bancos tanto públicos como privados, lo que limita las distorsiones de competencia. [...]. Por consiguiente, el aumento de capital en favor del Banco decidido con arreglo a la Ley 'Amato' no constituye una ayuda según lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 92 del Tratado CE.".
(14) Además, la Banca d'Italia, autoridad competente para el sector del crédito, autorizó las operaciones.
(15) Por otra parte, la recaudación de la ayuda sería contraria al principio de proporcionalidad. Las operaciones de fusión se llevaron a cabo teniendo en cuenta el incentivo fiscal; la recuperación pudiera ser motivo de inestabilidad financiera para los beneficiarios y alterar las condiciones en las que basaron sus decisiones de proceder a una fusión.
IV. OBSERVACIONES DE ITALIA
(16) En la respuesta que dio al principio del procedimiento, el Gobierno italiano afirmaba que desde 1936 el sector bancario italiano está sujeto a un control público riguroso y a la intervención directa del Gobierno en la gestión de numerosos bancos. Los bancos se subdividieron en distintas categorías institucionales y tuvieron que someterse a distintas condiciones operativas ("principio de la especialización del crédito"). Estas circunstancias ejercieron una influencia negativa en la operatividad y la competitividad de los bancos. Por esta razón, a partir de finales de los años ochenta, las autoridades adoptaron distintas medidas con el fin de abandonar el principio de especialización, privatizar los bancos pertenecientes al Estado y fomentar el incremento de la dimensión media de los bancos italianos. La Ley 218 de 30 de julio de 1990 ya concedía ventajas fiscales a los bancos similares a las que son objeto de la presente Decisión. La Ley 461/98 y el Decreto 153/99 deberían considerarse parte del mismo proceso dirigido a modernizar el sector bancario.
(17) En paralelo a este proceso, el Gobierno italiano emprendió también la reforma general del sistemaimpositivo. En 1997, la reforma fiscal dio lugar a la introducción de la "Dual Income Tax" ("DIT")(5) y del "Impuesto Regional sobre las Actividades de Producción" ("IRAP")(6). Estos dos impuestos se aplicaron a los bancos en condiciones menos favorables que a los demás sectores económicos, habida cuenta de las otras medidas de desgravación más específicas previstas para los bancos.
(18) Por consiguiente, estas medidas no deben considerarse como disposiciones de excepción al régimen impositivo general, sino como medidas extraordinarias y provisionales justificadas por el proceso de consolidación del sector bancario. Las autoridades italianas mantienen que al haber declarado el Tribunal de Primera Instancia de las Comunidades Europeas que un sistema especial de deducciones previas, que no constituya una excepción al sistema fiscal general aplicado a las otras actividades, debería evaluarse exclusivamente en el marco del sistema fiscal específico del sector(7), es legítimo por lo tanto que el legislador italiano intente adaptar el sistema fiscal a las peculiaridades del sector bancario siempre y cuando, como en este caso, la adaptación no conlleve una reducción de la carga fiscal general con relación al resto de la economía.
(19) Por otra parte, las autoridades italianas sostienen que la aplicación de las disposiciones sobre ayudas estatales no puede representar un obstáculo a la adaptación al principio de igualdad sustancial y al aumento de la coherencia interna del sistema impositivo, siempre y cuando sea posible demostrar que la situación inicial penaliza a determinadas empresas o sectores. Éstas presentan datos que indican que el sector bancario contribuye a razón del 20 % al ingreso total del impuesto sobre la renta de las personas jurídicas, mientras que dicho sector sólo produce el 5 % del valor añadido del país. Otros datos confirman esta presión fiscal superior sobre los bancos. En lugar de reducir esta carga fiscal aplicando a los bancos el trato fiscal ordinario de los demás sectores, como hubiese podido hacerlo, el Gobierno decidió al contrario ofrecer a los bancos incentivos encaminados a consolidar el sector.
(20) Las medidas examinadas deben considerarse como medidas de carácter general. Todos los bancos, incluidas las filiales italianas de los bancos extranjeros, pueden beneficiarse de desgravaciones de impuestos. La diferencia de trato con relación a otros sectores se justifica por la naturaleza y estructura del sistema general. El sector bancario está sujeto a un marco regulador específico, por lo que los bancos representan una categoría específica de contribuyentes. Con relación a las demás empresas, los bancos están sometidos a otras muchas obligaciones. Por consiguiente, la diferencia de trato fiscal se justifica objetivamente y es consustancial a este sector(8).
(21) Las medidas enunciadas en los puntos 2) y 5) y, parcialmente, en los puntos 3 y 4 del considerando 5, se refieren a la retrocesión al órgano aportador de los bienes y activos no instrumentales concedidos a las compañías bancarias en virtud de la Ley 218, de 30 de julio de 1990. Al transformarse los bancos de propiedad pública en sociedades anónimas propiedad de las fundaciones bancarias, los operadores atribuyeron estas participaciones al banco y no a la fundación con el fin de evitar la imposición de las plusvalías devengadas por estos activos En el caso de las participaciones en el capital de la Banca d'Italia, ni siquiera hubo la posibilidad de asignar estas participaciones a la fundación. En virtud de la Ley 141, de 7 de marzo de 1938, las fundaciones no tenían cabida en el grupo de instituciones autorizadas a poseer participaciones del capital de la Banca d'Italia. El Decreto 153/99 modificó estas disposiciones y permitió que las fundaciones adquiriesen las participaciones. Aunque aumentan el patrimonio del banco, las participaciones no instrumentales no contribuyen en su actividad y merman los índices de rentabilidad. Las medidas en cuestión permiten transferir a las fundaciones sin cargas fiscales estas fuentes de beneficios, con el fin de no penalizar a los bancos tras el proceso de privatización.
(22) Las medidas en cuestión no falsean la competencia. No existen distorsiones de competencia entre los bancos que operan en Italia, incluidos los de los demás Estados miembros. No existe distorsión entre los bancos que operan en Italia y los que operan en el extranjero, ya que la situación inicial es muy desfavorable para los bancos situados en Italia.
(23) Las medidas no tienen efectos en el comercio entre Estados miembros. No facilitan la expansión en el extranjero de los bancos italianos ni dificultan la entrada de los bancos extranjeros en Italia. Al contrario, los bancos de la Comunidad pueden participar en fusiones y disfrutar de las desgravaciones de impuestos.
(24) Las medidas no implican recurrir a recursos estatales. La ventaja fiscal no es automática, sino que está supeditada a la ejecución de determinadas operaciones. Por lo que se refiere a las medidas contempladas en los puntos 2) a 5) del considerando 5, si las operaciones a que se refieren conllevan cargas fiscales es poco probable que se lleven a cabo si no se concede la desgravación de impuestos. En cuanto a la medida contemplada en el punto 1) del considerando 5 la reducción temporal del impuesto de sociedades se compensa a largo plazo por el aumento probable de la rentabilidad -y, por consiguiente, de la correspondiente imposición- de los bancos interesados.
(25) En la ya rechazada hipótesis de que las desgravaciones de impuestos constituyesen ayudas estatales, estas deberían de todos modos considerarse compatibles con el mercado común con arreglo a la letra b) del apartado 3 del artículo 87. La consolidación del sistema bancario se inscribe en el importante proyecto comunitario de realización de la zona euro y de creación del mercado interior de servicios bancarios. Además, es importante consolidar el sector bancario para evitar una posible crisis generalizada del sistema, cuyos primeros síntomas se observaron con las dificultades financieras de la Banca di Sicilia y la Banca di Napoli.
(26) No es correcto calificar las medidas de "ayudas de explotación". Las ventajas fiscales se conceden exclusivamente a un proyecto específico y perfectamente identificable: la operación de fusión. El importe de la ayuda puede determinarse a partir de criterios objetivos y transparentes. Las medidas no reducen los gastos corrientes sino más bien los gastos vinculados a una operación de carácter extraordinario.
(27) Además, las medidas fiscales podrían considerarse compatibles con la letra c) del apartado 3 del artículo 87, en la medida en que están destinadas a facilitar el desarrollo de la actividad bancaria sin por ello alterar las condiciones del comercio de modo contrario al interés común. La posibilidad de aplicar la letra c) del apartado 3 del artículo 87 no puede limitarse a las circunstancias indicadas en las actuales Directrices comunitarias para las ayudas estatales al salvamento y a la reestructuración de empresas en dificultad. En ocasiones anteriores la Comisión reconoció que, en la situación actual, la consolidación del sector bancario es inevitable.
(28) Si no reconoce la tesis general que acaba de exponerse en favor de la conformidad con la letra c) del apartado 3 del artículo 87, la Comisión deberá entonces comprobar individualmente, o sea para cada uno de los beneficiarios de las medidas, si se reúnen las condiciones para la aplicación de la letra c) del apartado 3 del artículo 87.
V. EVALUACIÓN DE LA AYUDA
(29) El análisis de la Comisión se refiere a un régimen de ayudas, es decir, al instrumento mediante el cual el Estado miembro propone ventajas fiscales a las instituciones financieras que respondan a unas condiciones previamente establecidas. El Estado miembro no concedió ventajas sobre una base individual y no notificó cada caso concreto a la Comisión. Por consiguiente, y visto el propio carácter de la medida, la Comisión está obligada a efectuar un examen general y abstracto del régimen, tanto desde el punto de vista de la calificación en tanto que ayuda estatal como desde el de la compatibilidad; de conformidad con el Tratado, con el Reglamento (CE) n° 659/1999 y con la jurisprudencia del Tribunal(9), la Comisión es competente para dicho examen. La Comisión no examina la aplicación del régimen a cada una de las 76 operaciones de fusión o adquisición anteriormente mencionadas, ni al número no especificado de operaciones de transferencia de activos entre bancos y fundaciones bancarias.
(30) El régimen fue concebido y realizado por el Estado miembro con el fin de obtener un efecto preciso y explícito: la consolidación del sector bancario. Por consiguiente, todos los elementos necesarios para evaluar si el régimen implica ayudas estatales y es compatible con el mercado común deben buscarse en el propio régimen. Además y habida cuenta de las circunstancias específicas del presente caso, la evaluación de la ayuda que el régimen establece no debiera probablemente cambiar en cada caso concreto. Efectivamente, en razón de su propio carácter, normalmente los beneficiarios deberían considerarse como empresas según el apartado 1 del artículo 87. Tras la apertura del sector bancario comunitario las ventajas concedidas a un establecimiento de crédito determinado influyen inevitablemente en el comercio entre los Estados miembros y falsean la competencia. Además y vistas las condiciones prescritas en el presente caso (y, en particular, la condición relativa a la existencia previa de un plan de reestructuración), es poco probable que las operaciones, consideradas individualmente, puedan ser consideradas como reestructuraciones de empresas en dificultad con arreglo a las Directrices comunitarias para las ayudas estatales al salvamento y reestructuración de empresas en dificultad(10). Es menos probable todavía que las desgravaciones que no afectan a las inversiones iniciales puedan, de manera excepcional, considerarse compatibles con las Directrices relativas a las ayudas estatales con finalidad regional(11). A este respecto, se puede añadir que las operaciones de consolidación rara vez se limitan a bancos instalados exclusivamente en las zonas seleccionables para la ayuda regional. Por último, ningún otro elemento indica que una ayuda individual pueda considerarse compatible sobre la base de otros fundamentos jurídicos.
(31) La Comisión observa que las autoridades italianas pidieron que cada ayuda se analizase por separado. No obstante, sólo por este simple motivo y en la fase actual del procedimiento, la Comisión no se considera obligada a efectuar tal análisis. La Comisión considera que semejante petición debería acompañarse, cuando menos, con toda la información necesaria para la evaluación de los casos concretos, es decir, toda la información que normalmente hay que proporcionar a la Comisión en el contexto de la notificación completa de una ayuda individual con arreglo al apartado 3 del artículo 88. Si consideraron que, debido a sus elementos específicos, procedía evaluar individualmente determinados casos particulares, la obligación de las autoridades italianas era informar a la Comisión de estos elementos y proporcionar toda la información necesaria para el examen individual.
(32) La Comisión reconoce que la propia esencia de la actividad bancaria pudiera justificar, en principio, la introducción de disposiciones fiscales específicas al sector. No obstante, las medidas en examen no constituyen una adaptación del sistema general a las características particulares de la actividad bancaria, sino que constituyen una ayuda ad hoc cuyo resultado es la mejora de la competitividad de ciertas empresas, es decir los bancos que participan en operaciones de fusión, y sólo en el caso de ciertas operaciones. Que el sector bancario tenga que reestructurarse en un momento dado de su historia constituye un hecho extrínseco que no guarda relación alguna con el funcionamiento normal del sistema fiscal en el marco del sector bancario; por consiguiente, esta circunstancia no implica que, en función de la naturaleza o de la estructura general del sistema, la actividad bancaria tenga que beneficiarse de disposiciones más favorables en materia de fusiones. Por estos motivos, no puede admitirse la tesis según la cual las medidas en cuestión se justifican por la naturaleza o por la estructura general del sistema. Estas representan una excepción al régimen fiscal en vigor. "Según la jurisprudencia del Tribunal, por una parte, las ayudas en forma de programa de ayudas pueden referirse a todo un sector económico y estar incluidas sin embargo en el ámbito de aplicación del apartado 1 del artículo 92 del Tratado (ahora apartado 1 del artículo 87) y, por otra parte, una medida destinada a eximir parcialmente a las empresas de un sector industrial particular de las cargas pecuniarias que se derivan de la aplicación normal del sistema general de previsión social, sin que esta exención se justifique por la naturaleza o la economía de este sistema, debe considerarse como una ayuda(12)." También parece evidente que la naturaleza fiscal de la medida en cuestión no basta para retirarla del ámbito de aplicación del apartado 1 del artículo 87(13).
(33) Las medidas favorecen a los bancos porque les permiten alcanzar una dimensión superior y beneficiarse de economías de escala a un coste reducido. Esta ventaja es también selectiva con relación a los bancos del sector, dado que se limita exclusivamente a las empresas que participan en fusiones u operaciones de consolidación. Además la medida de ayuda contemplada en el punto 1) del considerando 5 no es neutra desde el punto de vista de la dimensión relativa de las empresas implicadas. Si consideramos simplemente, por ejemplo, una operación de adquisición que implique a dos bancos, las ventajas fiscales se vincularán directamente con la dimensión (suma de haberes y débitos) del banco más pequeño. Por consiguiente, si la dimensión del comprador es inferior a la de la empresa adquirida, su ventaja fiscal será menor que la que se concedería a un hipotético comprador del mismo banco cuya dimensión fuera superior. Esto podría perjudicar a compradores de dimensiones reducidas con relación a otros de mayores dimensiones.
(34) Además, en la medida en que se perjudica a los compradores menores y a partir del momento en que los beneficios se aplican a las empresas comunitarias solamente para las sucursales establecidas en el territorio del Estado en cuestión, sucursales que tienden a ser de dimensiones reducidas, existe un elemento de selectividad no sólo dentro del sector, sino también entre los bancos extranjeros y los italianos. Que la ayuda sea accesible también a las sucursales de bancos extranjeros no basta para suprimir la discriminación en favor de las fusiones entre operadores italianos.
(35) Aunque la ayuda se aplicase a todos los operadores bancarios de modo indiscriminado, las medidas seguirían constituyendo una ayuda al sector. Es efectivamente posible que en otros sectores no beneficiarios de la ayuda no se lleven a cabo operaciones de fusión con las mismas perspectivas de rentabilidad. El hecho de que el sector bancario en general esté sometido a una imposición fiscal más gravosa no afecta de ningún modo a dichos elementos de selectividad. Si la discriminación fiscal de los bancos se justifica por la naturaleza de la actividad que realizan, no es necesaria ninguna compensación y; en el caso contrario, lo que habría que corregir es la propia discriminación. Una medida selectiva podría justificarse por la naturaleza específica de la actividad a la que se destina, pero no por la existencia de otras medidas selectivas.
(36) Además, las medidas permiten a los bancos adquirir a un precio inferior participaciones en otras empresas en la medida en que éstas son propiedad de otros bancos que participan en la operación. Como indica la respuesta de las autoridades italianas, las operaciones de consolidación pudieran afectar también a otras empresas como, por ejemplo, sociedades financieras o compañías de seguros, aunque las desgravaciones de impuestos se concedan solamente a los bancos que participan en las operaciones y estén adaptadas a la actividad bancaria.
(37) Las consideraciones formuladas sobre la medida a que se refiere el punto 1) del considerando 5, con excepción de la falta de neutralidad respecto de la dimensión de las empresas participantes, también se aplican mutatis mutandis a las otras desgravaciones fiscales contempladas en los puntos 2), 3) y 4) del considerando 5. También estas se destinan exclusivamente a los bancos que participan en operaciones de fusión, de consolidación o de transferencia de activos y representan también una ayuda al sector. Las operaciones similares efectuadas en otros sectores no gozan de las mismas disposiciones fiscales. Por consiguiente, las medidas son de carácter general y conceden una ventaja selectiva a los beneficiarios.
(38) Se imponen consideraciones en parte diferentes en lo relativo a las medidas contempladas en el punto 5) del considerando 5 por lo que se refiere a las participaciones en el capital de la Banca d'Italia. En este caso, es posible sostener que la exención fiscal sobre la transferencia de las fuentes de beneficios no representa una excepción al régimen de imposición normal, ya que la inversión inicial de las participaciones en el banco constituyó una operación temporal para la cual no había otra posibilidad en aquel momento y no reflejaba una opción comercial de los operadores.
(39) Sin embargo, los argumentos desarrollados en el considerando 38 no se aplican si las participaciones en el capital de la Banca d'Italia se obtuvieron gratuitamente y se transfirieron a las fundaciones de forma onerosa o sometiéndolas a una revaluación. Si la inversión de las participaciones en los bancos debe considerarse como una operación puramente temporal, por el período durante el cual la solución que se hubiese preferido -asignar los activos a la fundación- aún no estaba permitida, entonces el banco no debiera retirar ningún beneficio con relación a la hipótesis de que las participaciones se hubiesen invertido inicialmente en la fundación. En otros términos, los bancos no deben ser penalizados por la imposición de una operación que corrige una transferencia no voluntaria, pero tampoco deben poder gozar de una exención fiscal para una operación que les permite realizar el valor de las participaciones o aumentar su propio capital. Por consiguiente, hay que considerar que la exención fiscal de la transferencia de participaciones de la Banca d'Italia no constituye una ayuda sólo si la doble operación que consiste en atribuir las participaciones al banco y transferirlas a continuación a la fundación no tuviera ningún efecto en el balance del banco.
(40) La situación de las participaciones de la Banca d'Italia es diferente de la de los otros activos que tanto hubiesen podido asignarse al banco como a la fundación. En aquel momento, la opción adoptada tuvo en cuenta las distintas consecuencias derivadas de las dos soluciones relativas al patrimonio y a las cargas fiscales de las dos instituciones. El objetivo de las posteriores transferencias de propiedad no es corregir una transferencia anterior no voluntaria, sino el simple resultado de una opción comercial; por consiguiente, no se justifica en modo alguno un trato especial eventual para estas. Además la exención fiscal de la transferencia de estos activos del banco a la fundación representa una ventaja selectiva para los operadores que optan en favor de la inversión en el banco para evitar la imposición de las plusvalías.
(41) La argumentación del considerando 34 indica que puede haber efectos sobre el comercio entre Estados miembros. De un modo más general, conviene observar que una ayuda que beneficie a las empresas de un sector expuesto al comercio transfronterizo debe considerarse como capaz de ejercer una influencia sobre éste. El Tribunal de Justicia declaró que "cuando una ayuda financiera concedida por el Estado refuerza la posición de una empresa respecto a otras empresas competidoras en el ámbito del comercio intracomunitario, éstas últimas deben considerarse como afectadas por la ayuda"(14). A este respecto, no cabe duda de que, desde hace muchos años, tanto los servicios financieros como los proveedores y los usuarios de estos servicios, directa e indirecta, potencial y concretamente, cruzaron las fronteras entre los Estados miembros. La liberalización de los servicios financieros y la integración de los mercados financieros tienen por efecto que el comercio intracomunitario sea cada vez más sensible a las distorsiones de competencia. La ayuda concedida a un instituto de crédito que ofrece servicios financieros en competencia con otros operadores europeos del sector, tiene casi con toda seguridad un efecto de distorsión del comercio intracomunitario. Esta tendencia se verá reforzada con la introducción de la moneda única y la apertura definitiva de los mercados, que aumentarán la presión de la competencia en los países de la Comunidad. Por otra parte, cabe considerar que, aunque los bancos tengan la posibilidad de ejercer sin fronteras su actividad, que consiste principalmente en recoger depósitos y conceder préstamos, encuentran a menudo obstáculos para su extensión en el extranjero. Estos obstáculos suelen deberse a la sólida implantación de los bancos locales, que encarece la entrada en el mercado de los competidores extranjeros. Dado que la liberalización aumentará cada vez más la posibilidad para los bancos de ofrecer servicios en los otros Estados miembros, la ayuda estatal concedida a un banco, tanto si es internacional como nacional, puede constituir un obstáculo para esta posibilidad. Las ayudas destinadas a garantizar la supervivencia de los bancos locales que de otro modo se verían obligados a dejar el mercado debido a su menor eficacia y capacidad competitiva, corren por consiguiente el riesgo de falsear el juego de la competencia a escala comunitaria, ya que entorpecen la entrada en el mercado italiano de los bancos extranjeros. Incluso una ayuda de escasa envergadura o destinada a pequeños operadores bancarios tiene efectos potenciales sobre el comercio entre Estados miembros. Como declaró el Tribunal de Justicia: "las ayudas de relativamente escasa envergadura pueden, a pesar de ello, afectar el comercio entre Estados miembros cuando el sector en cuestión se caracteriza por un alto grado de competencia"(15).
(42) La ventaja se concede a cambio de la renuncia a determinados ingresos fiscales, es decir, mediante recursos estatales. En repetidas ocasiones el Tribunal de Justicia afirma que: "una medida mediante la cual las autoridades públicas conceden a determinadas empresas una exención tributaria que, aunque no implique una transferencia de fondos estatales, coloque a los beneficiarios en una situación financiera más favorable que a los restantes contribuyentes, constituye una ayuda estatal según el apartado 1 del artículo 92 (actualmente apartado 1 del artículo 87) del Tratado"(16). La tesis según la cual las operaciones en cuestión no se hubiesen realizado de no existir estas medidas, razón por la cual, en resumidas cuentas, la ayuda aumenta los ingresos del Estado, no puede ser admitida. Ante todo, no se puede descartar que operaciones como las previstas en el régimen en examen se hubiesen realizado de todos modos. En segundo lugar, esta tesis supone que las disposiciones fiscales ordinarias, que se aplican a las fusiones en otros sectores, están más destinadas desalentar las operaciones de fusión que a incrementar los ingresos del Estado. El hecho de que, en general, un régimen de ayudas aumente el número y el importe de las operaciones imponibles y por consiguiente dé lugar a ingresos suplementarios para el Estado, no es pertinente en este contexto.
(43) Por los motivos anteriormente mencionados, las medidas en cuestión constituyen una ayuda estatal.
(44) Las ayudas destinadas a los bancos superan generalmente el límite de minimis. No obstante, no se puede excluir que, en algunos casos determinados, ciertas medidas y, en particular, las contempladas en los puntos 2), 3), 4) y 5) del considerando 5 puedan entrar en los límites de minimis. En todos estos casos particulares, las medidas podrían considerarse como no incluidas en el marco del apartado 1 del artículo 87.
(45) Las ayudas no son compatibles con arreglo al apartado 2 del artículo 87. No se trata de medidas de carácter social concedidas a consumidores individuales, ni de ayudas destinadas a reparar los daños causados por catástrofes naturales o por otros acontecimientos excepcionales, ni de ayudas concedidas a la economía de determinadas regiones de la República Federal de Alemania afectadas por la división de Alemania. Y estas ayudas tampoco son compatibles según lo dispuesto en la letra d) del apartado 3 del artículo 87 (ayudas destinadas a promover la cultura y la conservación del patrimonio) o de la letra e) (otras categorías de ayuda decididas por decisión del Consejo). Por otra parte, el Estado miembro no alegó ninguna de estas excepciones. El refuerzo del sistema bancario italiano no puede considerarse como un "proyecto de interés europeo común", ya que los principales beneficiarios son los operadores económicos de un Estado miembro y no el conjunto de la Comunidad puesto que su objetivo no es promover un proyecto concreto, específico y definido; tampoco está dirigido a "remediar una grave perturbación de la economía de un Estado miembro" puesto que nada indica que el sistema bancario italiano estuviese inmerso en una crisis general.
(46) La ayuda se refiere a la totalidad del territorio del Estado y por lo tanto no puede considerarse compatible con arreglo a las letras a) o c) del apartado 3 del artículo 87 (referentes al desarrollo económico de determinadas regiones). Además, por lo que se refiere a calificar las medidas de "ayudas de explotación", hay que señalar que, a efectos de la evaluación efectuada según las Directrices relativas a las ayudas regionales, esta categoría se refiere a todos los tipos de gastos que no son inherentes a inversiones iniciales, es decir, a las inversiones en capital fijo relativas a la creación de nuevos establecimientos, a la ampliación de un establecimiento existente o a la instauración de una actividad que supone un cambio radical del producto o del proceso de producción de un establecimiento existente(17). Por lo tanto, aunque se hubiese referido a un gasto relativo a un proyecto específico de fusión y adquisición en una región asistida, la medida en cuestión se hubiera considerado en cualquier caso como una "ayuda de explotación" en general prohibida.
(47) En cuanto a la compatibilidad en virtud de la letra c) del apartado 3 del artículo 87 (referente al desarrollo de determinadas actividades económicas)(18) conviene indicar que no se reúnen las condiciones de aplicación de las Directrices comunitarias para las ayudas estatales al salvamento y a la reestructuración de empresas en dificultad. El régimen no se limita a la pequeña y mediana empresa. Las ayudas no se notificaron individualmente a la Comisión y no se presentó ningún plan de reestructuración. En general, los bancos beneficiarios de la ayuda no están en dificultad y el objetivo de la ayuda no consiste en restablecer la rentabilidad económico-financiera a largo plazo. Las Directrices exigen la aprobación de medidas destinadas a compensar, en la medida de lo posible, las posibles repercusiones negativas de la ayuda sobre los competidores. En el presente caso, en realidad la ayuda está destinada a reforzar la posición de los beneficiarios con relación a los competidores que no son beneficiarios. Por lo que a las ayudas destinadas a la pequeña y mediana empresa se refiere, la Comisión observa que el régimen no se aplica solamente a las PYME y que las medidas de desgravación no pueden calificarse de ayudas a la inversión o ayudas para otros tipos de gastos, en cuyo caso podrían considerarse compatibles. Ninguna otra característica del régimen da lugar a que la Comisión lo considere compatible por otros motivos en virtud de la letra c) del apartado 3) del artículo 87. Además, según esta disposición, las ayudas no deben alterar "las condiciones de los intercambios en forma contraria al interés común", condición que la Comisión no considera que se cumpla en este caso. En efecto, con relación a medidas anteriores(19) que pueden haber facilitado la adopción de la forma de sociedad anónima por parte de los bancos públicos al reducir, desde el punto de vista de la competencia, los desequilibrios con las otras agencias bancarias (véanse también los considerandos 51 a 54) el efecto principal de las presentes medidas fue mejorar la competitividad de los beneficiarios en un sector caracterizado por una competencia internacional intensa.
(48) Aparte de la hipótesis de las ayudas de minimis, no parece que existan otras circunstancias que permitan considerar compatibles las medidas en cuestión en determinados casos concretos. En cualquier caso, estas últimas hubiesen debido notificarse individualmente a la Comisión, con arreglo al apartado 3 del artículo 88. Por otra parte, el Estado italiano tampoco proporcionó elementos destinados a justificar la compatibilidad de la ayuda en determinados casos concretos.
(49) Con arreglo al artículo 14 del Reglamento (CE) n° 659/1999(20), en el caso de decisiones negativas relativas a casos de ayudas ilegales, la Comisión adopta una Decisión por la cual se obliga al Estado miembro interesado a adoptar todas las medidas necesarias para recuperar la ayuda del beneficiario. La Comisión no obliga a la recuperación de la ayuda si tal medida está en oposición con un principio general de Derecho comunitario.
(50) La Comisión considera que no se opone a esta recaudación ningún principio general de Derecho comunitario. Más concretamente, por lo que se refiere a la confianza justificada, el Tribunal declaró que "habida cuenta del carácter imperativo del control de las ayudas estatales efectuado por la Comisión en virtud del artículo 87 del Tratado, las empresas beneficiarias de una ayuda sólo debieran tener, en principio, una confianza justificada enla regularidad de la ayuda si ésta se hubiere concedido en cumplimiento del procedimiento previsto por dicho artículo. En efecto, un operador económico diligente debe normalmente poder cerciorarse de que se ha respetado este procedimiento"(21). La ayuda en cuestión se concedió sin notificación previa.
(51) En cuanto al hecho de que la Comisión no haya cuestionado la Ley 218 de 30 de julio de 1990, conviene observar que el Gobierno italiano no notificó dicha Ley. La Comisión se limitó a examinar ciertos aspectos de la Ley en relación con algunos casos concretos(22): y su evaluación se centró especialmente en las aportaciones de capital, elemento que no se incluye en el examen actual. La Comisión consideró que las aportaciones de capital previstas por la Ley 281/90 permitían la recapitalización de determinados bancos públicos. Esta operación y las demás ventajas vinculadas a ella permitieron, mediante la aportación de fondos por un importe definido, eliminar la garantía ilimitada del Estado en favor de los bancos públicos vigente hasta entonces. Transformar los bancos y organismos de interés público en sociedades anónimas y garantizar la equivalencia con los bancos privados significaba entonces actuar en favor de la competencia.
(52) No obstante, la justificación que precede no se aplica en el presente caso. Como ya indicaron las autoridades italianas en su respuesta, a finales de 1992 la transformación de los bancos públicos en sociedades anónimas ya se había llevado a cabo, con escasas excepciones. La Ley 489 de 26 de noviembre de 1993 dio carácter de obligatoriedad a dicha transformación.
(53) Además, el hecho de que en aquel momento la Comisión no formulase objeciones contra las otras medidas, quizá más similares a las introducidas por el Decreto 153/99, no implica que la Comisión tenga que considerar favorablemente a estas últimas. Una exención fiscal de las transferencias de activos de la fundación bancaria al banco cesionario no debe necesariamente evaluarse de la misma manera que una operación similar de retrocesión del banco cesionario a la fundación. Efectivamente, la concesión definitiva de bienes instrumentales a la sociedad bancaria pudo facilitar la transformación de los bancos públicos en sociedades anónimas; la retrocesión a las fundaciones de dichos activos revaluados, en su caso, con motivo de la exención de impuestos, tiene por objetivo (y por efectos) mejorar los índices de rentabilidad del banco.
(54) Por último, aunque admitiendo teóricamente que la Ley 218/90 hubiese tenido el mismo mecanismo y los mismos efectos que las medidas actualmente en examen, no por ello dicha Ley deja de ser una medida ad hoc. Como tal, a primera vista, podría justificarse teniendo en cuenta las circunstancias específicas relativas a su introducción, sin embargo, tales medidas no pueden en modo alguno considerarse compatibles con el mercado común.
(55) En cuanto al hecho de que la Banca d'Italia, autoridad competente para el sector del crédito en Italia, autorizase las operaciones cabe indicar que dicho Banco no dispone de competencia alguna para los asuntos relativos a las ayudas estatales.
(56) Por los motivos que preceden, no es posible que los beneficiarios de la ayuda confiasen de modo justificado en que las medidas pudieran ser compatibles con el mercado común. Al decidir realizar la operación de fusión subvencionada, cualquier operador diligente hubiese debido considerar la posibilidad de que la ayuda se declarase incompatible. Si la ventaja fiscal hubiese sido una condición sine qua non para la rentabilidad de la fusión, ningún operador prudente hubiera realizado la operación. Por estos motivos, no se puede afirmar que la recuperación de la ayuda sea contraria al principio de proporcionalidad.
(57) A la ayuda que debe recuperarse es necesario añadir los intereses que, según la práctica administrativa de la Comisión, se determinan sobre la base del tipo de referencia utilizado para el cálculo de la subvención equivalente en el ámbito de las ayudas regionales.
VI. CONCLUSIÓN
(58) La Comisión constata que Italia aplicó de manera ilícita la Ley 461/98 y el Decreto 153/99, en violación del apartado 3 del artículo 88 del Tratado. Tales medidas conceden una ventaja a los bancos puesto que les permiten aumentar su propia dimensión y beneficiarse de economías de escala a un coste reducido. La Ley 461/98 y el Decreto 153/99 introducen también ventajas fiscales para las fundaciones bancarias. Las medidas destinadas a las fundaciones bancarias no son objeto de la presente Decisión y se examinarán por separado.
(59) La ventaja se concede mediante una renuncia a determinados ingresos fiscales, es decir, por medio de recursos estatales. La ayuda concedida a los bancos es selectiva. En efecto, es discriminatoria tanto en el propio sector como frente a los demás sectores. Las medidas en examen no representan la adaptación del sistema general a las características específicas de la actividad bancaria, sino una ayuda ad hoc cuyo resultado es la mejora de la competitividad de ciertas empresas y más concretamente de los bancos que participan en operaciones de fusión. Las medidas no se justifican por la naturaleza o la estructura general del sistema, con la única excepción de la exención fiscal para la transferencia a las fundaciones bancarias de las participaciones en el capital de la Banca d'Italia (apartado 2 del artículo 27 del Decreto 153/99), en la medida en que la doble operación que constituye la atribución de las participaciones del banco y la subsiguiente transferencia a la fundación no produzca efectos en el balance del banco.
(60) La ayuda supone una ventaja para las empresas que operan en un sector que se caracteriza por su actividad transfronteriza; por consiguiente, cabe considerar que la ayuda influye en dicha actividad.
(61) La ayuda a los bancos supera el límite de minimis y no es compatible con el apartado 3 del artículo 87.
(62) La Comisión debe constatar que la ayuda estatal es incompatible con el mercado común y ordenar al Estado miembro que la recupere. Por otro lado, la Comisión considera que los beneficiarios de la ayuda no tienen motivo alguno para alimentar expectativas justificadas en cuanto a la compatibilidad de las medidas en cuestión con el mercado común.
(63) La presente Decisión se refiere al régimen de ayudas y deberá aplicarse sin demora, especialmente por lo que se refiere a la recuperación de cada una de las ayudas individuales concedidas en el marco del régimen. La Comisión recuerda, además, que una decisión relativa a un régimen de ayudas no merma la posibilidad de que una ayuda individual determinada se considere total o parcialmente compatible con el mercado común por razones intrínsecas, en el contexto de una futura decisión de la Comisión o con arreglo a un reglamento de exención. No obstante, a la luz de las consideraciones que preceden, la posible compatibilidad de una ayuda individual parece muy poco probable en las circunstancias actuales.
HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:
Artículo 1
Con excepción de las medidas contempladas en el artículo 2, el régimen de ayudas estatales aplicado por Italia en virtud de la Ley 461, de 23 de diciembre de 1998, y del Decreto legislativo 153, de 17 de mayo de 1999, especialmente con arreglo a los párrafos 3 y 5 del artículo 16, al párrafo 1 del artículo 22, al párrafo 1 del artículo 23, al párrafo 1 del artículo 24 y al párrafo 2 del artículo 27 del Decreto legislativo 153, de 17 de mayo de 1999, es incompatible con el mercado común.
Artículo 2
Las medidas de desgravación contempladas en el párrafo 2 del artículo 27 del Decreto legislativo 153, de 17 de mayo de 1999, no constituyen ayudas estatales en la medida en que la doble operación que constituye la atribución de las participaciones en el capital de la Banca d'Italia a la sociedad cesionaria y la subsiguiente transferencia a la fundación no tenga efectos en el balance de la sociedad cesionaria.
Artículo 3
Italia deberá suprimir el régimen mencionado en el artículo 1.
Artículo 4
1. Italia deberá adoptar todas las medidas necesarias con el fin de recuperar de los beneficiarios las ayudas concedidas sobre la base del régimen a que se refiere el artículo 1 que ya se hubieren puesto ilegalmente a su disposición.
2. Se deberá proceder a la recaudación sin demora y según los procedimientos del Derecho interno, a condición de que éstos permitan la ejecución inmediata y efectiva de la Decisión. La ayuda que deberá recuperarse incluye los intereses desde de la fecha en que la ayuda se puso a disposición de los beneficiarios hasta la fecha de la recaudación efectiva. Los intereses se calcularán sobre la base del tipo de referencia utilizado para el cálculo del equivalente de subvención de las ayudas regionales.
Artículo 5
En el plazo de dos meses a partir de la notificación de la presente Decisión, Italia deberá informar a la Comisión de las medidas adoptadas para su aplicación.
Artículo 6
El destinatario de la presente Decisión será la República Italiana.
Hecho en Bruselas, el 11 de diciembre de 2001.