DECISIÓN DE LA COMISIÓN
de 20 de abril de 2004
relativa a la ayuda otorgada por Francia en beneficio de la Coopérative d'exportation du livre français (CELF)
[notificada con el número C(2004) 1361]
(El texto en lengua francesa es el único auténtico)
(Texto pertinente a efectos del EEE)
(2005/262/CE)
LA COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS,
Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea y, en particular, el primer párrafo del apartado 2 de su artículo 88,
Visto el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo y, en particular, la letra a) del apartado 1 de su artículo 62,
Tras haber dado a los interesados la oportunidad de presentar sus observaciones de conformidad con los mencionados artículos (1), y teniendo en cuenta dichas observaciones,
Considerando lo siguiente:
I. PROCEDIMIENTO
1.
Mediante sentencia de 28 de febrero de 2002 (2), el Tribunal de Primera Instancia de las Comunidades Europeas anuló la última frase del artículo 1 de la Decisión de la Comisión de 10 de junio de 1998 relativa a la ayuda estatal en favor de la Coopérative d'exportation du livre français (CELF) (3), que disponía lo siguiente:
«La ayuda concedida a CELF para la tramitación de pequeños pedidos de libros en francés constituye una ayuda con arreglo al apartado 1 del artículo 92 del Tratado CE. Habida cuenta de que el Gobierno francés no notificó esta ayuda a la Comisión antes de llevarla a la práctica, la ayuda fue concedida ilegalmente. Sin embargo, la ayuda es compatible, toda vez que cumple las condiciones exigidas para acogerse a la excepción prevista en la letra d) del apartado 3 del artículo 92 del Tratado.» (4)
2.
Esta sentencia es la culminación de un largo procedimiento cuyas principales etapas se recogen a continuación.
A. PRIMERA FASE DEL PROCEDIMIENTO
3.
Mediante carta de 20 de marzo de 1992, la Société internationale de difusión et d'édition (SIDE), que se presenta como «una empresa francesa que opera en el mercado de la exportación de libros, y que sufre la competencia de editores que se benefician de ayudas estatales» (5), llamó la atención de los servicios de la Comisión acerca de las ayudas a la promoción, expedición y comercialización de libros franceses concedidas a CELF por las autoridades francesas, que no habían sido objeto de una notificación previa a los servicios de la Comisión, violando así lo dispuesto en el apartado 3 del artículo 93 (actualmente apartado 3 del artículo 88 del Tratado CE.
4.
Mediante carta de 2 de abril de 1992, la Comisión, que había recordado a las autoridades francesas que todo proyecto tendente a crear o a modificar ayudas debía ser objeto de una notificación previa ante sus servicios, solicitó a las autoridades francesas información sobre las medidas de ayuda mencionadas por SIDE.
5.
Las autoridades francesas, mediante carta de 29 de junio de 1992, confirmaron a la Comisión la existencia de ayudas en favor de CELF. Precisaron que esta ayuda contribuye a difundir la lengua y la literatura francesas en los países no francófonos y que CELF gestionaba además tres sistemas de ayudas específicas destinadas también a facilitar el acceso de los lectores distantes a libros franceses.
6.
Mediante carta de 7 de agosto de 1992, la Comisión confirmó a SIDE la existencia de ayudas en favor de CELF, precisó su objeto e informó de que las ayudas no habían sido notificadas. Sin embargo, precisó que las ayudas en cuestión no parecían alterar el comercio entre los Estados miembros. En estas condiciones, se invitó a SIDE a que presentase sus observaciones.
7.
Mediante carta de 7 de septiembre de 1992, SIDE comunicó a la Comisión que se proponía denunciar el carácter discriminatorio (6) de las ayudas y sus consecuencias en el comercio intracomunitario, sin impugnar no obstante el objetivo cultural contemplado por el Ministerio de Cultura de difusión de la lengua y la literatura francesas.
8.
La Comisión, tras evaluar las medidas impugnadas, no estimó las objeciones de SIDE y consideró, mediante decisión de 18 de mayo de 1993 (7), que habida cuenta de la situación particular de la competencia en el sector del libro y del objetivo cultural de los regímenes de ayudas en cuestión, era de aplicación la excepción prevista en la letra c) del apartado 3 del artículo 92 [actualmente letra d) del apartado 3 del artículo 8] del Tratado.
9.
Mediante demanda de 2 de agosto de 1993, SIDE interpuso ante el Tribunal de Primera Instancia un recurso de anulación de la Decisión de la Comisión. Mediante sentencia de 18 de septiembre de 1995 (8), el Tribunal de Primera Instancia estimó parcialmente la petición de SIDE, anulando la Decisión de la Comisión de 18 de mayo de 1993, pero sólo en lo que se refiere a determinadas medidas en favor de los pedidos de pequeña cuantía.
10.
Por otra parte, el Tribunal validó los tres regímenes de ayudas siguientes, gestionados por CELF por cuenta del Estado:
a)
las ayudas para la expedición por vía aérea o por la saca de correo aéreo;
b)
el programa «Page à page» (9), que permite ofrecer libros en lengua francesa a mitad de precio a los lectores de Europa central y oriental;
c)
el programa «Plus», destinado a proporcionar a mitad de precio los manuales universitarios de primer ciclo a los estudiantes de las Universidades del África subsahariana.
11.
El Tribunal consideró que la Comisión había obtenido de las autoridades francesas informaciones suficientes para justificar la conclusión de que su impacto en el funcionamiento de la competencia y en el comercio entre los Estados miembros era insignificante. El Tribunal recuerda, en particular, que cualquier operador económico podía reunir los requisitos específicos establecidos por dichos regímenes para solicitar subvenciones a CELF. Precisa que el demandante no ha alegado nada que demuestre que la concesión de estos tres regímenes de ayudas pueda afectar al comercio entre los Estados miembros.
12.
El Tribunal concluye que la Comisión podía adoptar una Decisión favorable respecto a los tres regímenes de ayuda gestionados por CELF y desestimar por infundado el argumento de SIDE.
13.
Por otra parte, el Tribunal de Primera Instancia indica que «Por lo que respecta al objetivo cultural de las ayudas controvertidas, las partes coinciden en que el objetivo perseguido por el Gobierno francés consiste en la difusión de la lengua y literatura francesas». El Tribunal observa, por otro lado, que los elementos de que disponía la Comisión cuando adoptó la decisión de 18 de mayo de 1993, incluidos los contenidos en la carta de 7 de septiembre de 1992 del abogado de SIDE, iban dirigidos a apoyar la valoración que realizó sobre la realidad y la legitimidad de este objetivo. En estas circunstancias, el Tribunal de Primera Instancia consideró que procedía concluir que la valoración del objetivo cultural de las ayudas en cuestión no planteaba dificultades particulares a la Comisión y que ésta no necesitaba obtener más información para reconocer el carácter cultural de este objetivo.
14.
Por lo que se refiere a las compensaciones concedidas exclusivamente a CELF para los pedidos de pequeña cuantía, el Tribunal de Primera Instancia considera en cambio que la Comisión habría debido realizar un examen detallado de las condiciones de la competencia en el sector en cuestión, antes de pronunciarse sobre la compatibilidad de las medidas con el mercado común.
15.
El Tribunal de Primera Instancia concluye, en el apartado 76 de la sentencia, que la Comisión habría debido incoar el procedimiento contradictorio del apartado 2 del artículo 93 (actualmente apartado 2 del artículo 87) del Tratado, y que procedía por tanto anular la decisión de la Comisión de 18 de mayo de 1993«en la medida en que se refiere a la ayuda concedida exclusivamente a CELF para compensar el exceso de coste del despacho de los pedidos de pequeña cuantía de libros en lengua francesa efectuados por libreros establecidos en el extranjero».
B. SEGUNDA FASE DEL PROCEDIMIENTO
16.
Mediante decisión de 30 de julio de 1996, la Comisión decidió, de acuerdo con la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 18 de septiembre de 1995, iniciar un procedimiento formal de examen de las ayudas en cuestión. La decisión se publicó en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas (10). Los terceros interesados, invitados a presentar sus observaciones a la Comisión, le enviaron sus comentarios a lo largo de diciembre de 1996 y enero de 1997.
17.
Al término de esta instrucción, la Comisión adoptó una nueva decisión positiva, la Decisión 1999/133/CE.
18.
Mediante demanda de 28 de septiembre de 1998, SIDE interpuso ante el Tribunal de Primera Instancia un recurso de anulación contra la última frase del artículo 1 de la Decisión 1999/133/CE.
19.
SIDE alegó los siete motivos de anulación siguientes:
a)
vicio de procedimiento;
b)
falta de motivación;
c)
errores de hecho;
d)
errores manifiestos de apreciación;
e)
violación del principio de no discriminación;
f)
infracción de la letra d) del apartado 3 del artículo 92 [actualmente letra d) del apartado 3 del artículo 87];
g)
falta de coherencia de la decisión impugnada con los artículos 85 y 86 [actualmente artículos 81 y 82] del Tratado.
20.
Mediante sentencia de 28 de febrero de 2002, el Tribunal de Primera Instancia dictó la anulación de la última frase del artículo 1 de dicha decisión sobre la base del error manifiesto de apreciación, sin considerar necesario analizar los otros motivos contemplados por el recurso.
21.
El Tribunal de Primera Instancia, tras recordar los principios resultantes de la jurisprudencia comunitaria relativos al grado de posibilidad de intercambio entre productos, consideró que la Comisión debería realizar las comprobaciones necesarias para adquirir los datos pertinentes con el fin de distinguir el mercado específico de la comisión del mercado de la exportación de libros en lengua francesa en general.
22.
El Tribunal de Primera Instancia constata que la Comisión, al no realizar esta comprobación, cometió un error manifiesto de apreciación considerando el mercado de la exportación de libros en lengua francesa en general como el mercado de referencia, cuando ya se había determinado que la ayuda controvertida se destinaba únicamente a los comisionistas exportadores.
23.
El Tribunal de Primera Instancia concluyó que, en estas condiciones, la Comisión era incapaz de apreciar válidamente los efectos de las ayudas controvertidas en el mercado de referencia, y dictó en consecuencia la anulación de la última frase de la Decisión 1999/133/CE.
24.
Por otra parte, las autoridades francesas, el 8 de septiembre de 1998, recurrieron al Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas a fin de obtener la anulación de la Decisión 1999/133/CE, por no haber aplicado el apartado 2 del artículo 90 (actualmente apartado 2 del artículo 86) del Tratado CE. Según Francia, en efecto, las ayudas en cuestión tenían por objeto compensar las cargas de un servicio de interés económico general que había confiado a CELF el Ministerio de Cultura.
25.
El Gobierno francés mantenía que, de los apartados 2 y 3 de los artículos 92 y 93 (actualmente apartados 2 y 3 de los artículos 87 y 88) del Tratado CE, se desprende que, contrariamente a una ayuda existente, una nueva ayuda no puede aplicarse antes de que se haya declarado compatible con el mercado común, salvo cuando la empresa beneficiaria pueda beneficiarse de las excepciones previstas en el apartado 2 del artículo 90 del Tratado. Francia defendió la tesis de la no aplicabilidad «necesaria» de la obligación de suspensión, en el caso de ayudas concedidas a una empresa encargada de la gestión de un servicio de interés económico general.
26.
El Tribunal de Justicia, en su sentencia de 22 de junio de 2000 (11), rechaza la argumentación francesa, sin abordar el fondo del asunto después de haber recordado la importancia del mecanismo de protección creado por la última frase del apartado 3 del artículo 93 (actualmente apartado 3 del artículo 88) del Tratado. El Tribunal indica que el hecho de que un Estado miembro considere que una ayuda es compatible con el mercado común, no le autoriza «a hacer caso omiso de las claras disposiciones del artículo 93 del Tratado».
27.
En consecuencia, el Tribunal de Justicia rechaza el recurso de Francia y confirma que la obligación de notificación previa y su correspondiente efecto suspensivo se aplican de manera indisociable, y el hecho de que se trate de una ayuda susceptible de beneficiarse de las disposiciones del artículo 86 del Tratado no influye en la obligación de notificación.
28.
Por último, SIDE, el 5 de octubre de 1999, presentó una denuncia ante la Comisión contra CELF por acuerdo y abuso de posición dominante, sobre la base de las disposiciones de los artículos 81 y 82 del Tratado. SIDE alega, asimismo, la responsabilidad de Francia en virtud del artículo 10 del Tratado, por favorecer supuestamente dichas prácticas contrarias a la competencia.
29.
Este expediente se trató por separado por los servicios competentes de la Comisión.
C. TERCERA FASE DEL PROCEDIMIENTO
30.
A raíz de la anulación parcial de la Decisión 1999/133/CE, dictada en la sentencia de 28 de febrero de 2002, la Comisión solicitó a las autoridades francesas y a SIDE, mediante cartas de 14 de junio de 2002, que se pronunciaran sobre los motivos de la anulación de la decisión y en particular sobre los elementos relativos al mercado en cuestión.
31.
Se invitó a las autoridades francesas a que comentaran más concretamente las especificidades de la oferta de CELF con relación a las de los otros operadores del mercado, entre los que figura SIDE.
32.
Se invitó a SIDE a que comentara más específicamente el concepto de pedidos de pequeña cuantía y que indicara cuál era la particularidad de su oferta con relación a la de CELF y los otros operadores del mercado.
33.
Mediante carta de 8 de julio de 2002, SIDE solicitó un plazo para su respuesta, que le fue concedido mediante carta de 25 de julio de 2002. Las autoridades francesas, que debían entrevistarse con los servicios de la Comisión el 17 de julio de 2002, solicitaron asimismo un plazo de respuesta mediante carta de 10 de julio de 2002. Mediante carta de 1 de agosto de 2002 se les concedió un plazo complementario.
34.
SIDE envió su respuesta a la Comisión mediante carta de 12 de agosto de 2002. Las autoridades francesas transmitieron su respuesta mediante carta de 17 de septiembre de 2002.
35.
Tras haber solicitado a SIDE, mediante carta de la Comisión de 19 de septiembre de 2002, que le indicara si su respuesta contenía información confidencial, y haber obtenido una respuesta negativa el 30 de septiembre de 2002, la Comisión, mediante carta de 17 de octubre de 2002 transmitió a las autoridades francesas, para que formularan observaciones, la respuesta de SIDE acompañada de sus anexos. Les planteó también con este motivo una nueva serie de cuestiones complementarias.
36.
Mediante carta de 30 de octubre de 2002, la Comisión planteó también a SIDE una serie de cuestiones complementarias a las que ésta respondió mediante cartas de 31 de octubre de 2002 y 9 de diciembre de 2002. SIDE hizo saber a la Comisión, mediante carta de 23 de diciembre de 2002, a raíz de la petición de la Comisión de 16 de diciembre de 2002, que sus respuestas no contenían ninguna información confidencial y que podían transmitirse a las autoridades francesas para que éstas presentaran observaciones.
37.
Mientras tanto, al no haber respondido las autoridades francesas en los plazos prescritos, la Comisión se vio obligada a enviarles un recordatorio mediante carta de 27 de noviembre de 2002. Mediante carta de 19 de diciembre de 2002, las autoridades francesas solicitaron a la Comisión un nuevo retraso de los plazos.
38.
El 9 de enero de 2003, la Comisión envió a las autoridades francesas la respuesta de SIDE de 23 de diciembre de 2002 para que presentaran observaciones. Mediante carta de 17 de enero de 2003, las autoridades francesas respondieron a las preguntas de la Comisión de 17 de octubre de 2002.
39.
Mediante carta de 4 de febrero de 2003, las autoridades francesas solicitaron a la Comisión un nuevo retraso de los plazos, por lo que respecta a la petición de comentarios a la segunda respuesta de SIDE de 23 de diciembre de 2002. La Comisión concedió parcialmente los plazos solicitados mediante carta de 11 de febrero de 2002. Mediante carta de 11 de marzo de 2003, las autoridades francesas enviaron su respuesta a la Comisión.
40.
Mientras tanto, SIDE fue recibida por los servicios de la Comisión y pudo exponer su visión del asunto desde su origen, en una reunión que se celebró el 4 de marzo de 2003.
II. DESCRIPCIÓN DE LAS MEDIDAS EN CUESTIÓN: AYUDA DESTINADA AL MANTENIMIENTO DE UNA ACTIVIDAD PARCIALMENTE NO RENTABLE
41.
El Ministerio de Cultura decidió en 1980, con arreglo a las orientaciones de política general del Gobierno francés relativas a la promoción del libro y la literatura en lengua francesa, conceder ayudas a los comisionistas exportadores que acepten todo tipo de pedidos cualquiera que sea su importe y su rentabilidad. Estas medidas se aplicaron con el fin de paliar la laguna del mercado y de promover el mantenimiento de la actividad de pedidos de pequeña cuantía no rentables en el mercado de la comisión de exportación.
42.
Las autoridades francesas explican que las pequeñas librerías, establecidas en zonas esencialmente no francófonas, a veces de difícil acceso y/o alejadas, encontraban serias dificultades de suministro, no quedando su demanda satisfecha por los circuitos de distribución tradicionales cuando las cantidades de obras encargadas eran insuficientes o cuando el precio unitario de los libros encargados no era lo bastante elevado como para que la prestación fuera rentable.
43.
Las subvenciones de explotación en cuestión tenían por objetivo animar a las empresas a intervenir ante estos clientes (las librerías, y no el consumidor final) que no habrían podido ser servidos en el marco de una relación comercial «normal», basada exclusivamente en el beneficio.
44.
Las ayudas en cuestión tenían por tanto como objetivo permitir a los comisionistas exportadores servir los pedidos procedentes de libreros establecidos en el extranjero, en zonas esencialmente no francófonas, cualquiera que sea su importe, su rentabilidad y su destino. El objetivo era que pudiera garantizarse, en el marco de la política francesa de apoyo a la diversidad cultural, una distribución óptima de libros en lengua francesa, y favorecer así la difusión de la literatura francófona en todo el mundo.
45.
El mecanismo de ayuda elegido por las autoridades francesas, denominado «programa de pedidos de pequeña cuantía», consistía en una subvención de explotación cuyo objeto era compensar el exceso de costes de la tramitación de los pedidos de pequeña cuantía, de importe igual o inferior a 500 francos franceses (FRF), lo que supone unos 76 EUR.
46.
Se habían previsto otros dos sistemas de financiación, consistentes en ayudas directas a los libreros o en ayudas directas a los editores, pero finalmente se descartaron estas soluciones alternativas por considerarlas las autoridades francesas menos eficaces y más costosas. El sistema impugnado por SIDE les pareció el más racional desde el punto de vista económico y el más seguro en cuanto a utilización de los fondos públicos.
47.
De acuerdo con el programa de pedidos de pequeña cuantía, la empresa beneficiaria de las subvenciones debía comprometerse a comunicar a la Dirección del libro y de la lectura del Ministerio de Cultura todos los elementos relativos a la actividad general de la empresa (volumen de negocios global, cuentas financieras, presupuestos provisionales, copias de las deliberaciones que hayan validado estos datos, en su caso, informe del interventor de cuentas, y parrilla recapitulativa de los salarios), así como todos los documentos relativos a la actividad objeto de la subvención, en particular la cuenta de utilización de las subvenciones que justifiquen la ejecución de las prestaciones en las que se haya utilizado la subvención concedida el año anterior.
48.
En la práctica, una única empresa, CELF, se ha beneficiado del programa de pedidos de pequeña cuantía. La empresa debía justificar cada año los costes excesivos generados por la prestación de pedidos de pequeña cuantía, en apoyo de su solicitud de subvención para el año siguiente (12).
49.
Concretamente, a principios de año se pagaba una cuarta parte de la subvención concedida a lo largo del año anterior, pagándose el resto en el otoño siguiente, tras el examen por las autoridades públicas del presupuesto provisional de la empresa beneficiaria y de las fluctuaciones registradas durante la primera parte del ejercicio.
50.
Se acordó que si el importe de la ayuda no se utilizaba en su totalidad, los importes restantes se deducirían de las subvenciones previstas para el año siguiente.
51.
Conviene precisar que las ayudas se suprimieron en 2002 (véase, en el anexo I, el cuadro relativo a la evolución de las ayudas asignadas desde 1980, en EUR).
III. OBSERVACIONES DEL DEMANDANTE Y DE LOS TERCEROS INTERESADOS
A. MOTIVOS DE INTERVENCIÓN DE SIDE
52.
Según el artículo 2 de sus estatutos, SIDE (13) tiene por objeto «la venta, en la Francia y en el extranjero, de libros, prensa y productos culturales; la edición, la creación o adquisición y la explotación de fondos de comercio de la misma naturaleza y más generalmente operaciones industriales, comerciales o financieras, mobiliarias o inmobiliarias, que puedan estar vinculadas al objeto social o que sean susceptibles, directa o indirectamente, de facilitar su extensión o desarrollo».
53.
Mediante carta de 20 de marzo de 1992, SIDE presentó a la Comisión una denuncia (14), tras la negativa del Ministerio de Cultura a concederle las ayudas descritas en la parte II.
54.
SIDE, esencialmente, pide a la Comisión que adopte una decisión que ponga fin a las distorsiones de la competencia de que es víctima en el mercado de la exportación de libros en lengua francesa, pues los conflictos denunciados tienen por origen las ayudas concedidas exclusivamente a CELF.
55.
SIDE indica haber rechazado la concesión de las ayudas objeto de controversia que le propuso el Ministerio de Cultura en una entrevista celebrada el 26 de septiembre de 1996. SIDE explica que no podía aceptar esta oferta tardía, que se producía oportunamente después de la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 18 de septiembre de 1995. SIDE precisa que no deseaba beneficiarse de un programa cuya compatibilidad con las normas del Derecho comunitario podía ser cuestionada por la Comisión, y que además esta propuesta se le hacía con el único fin de que se comprometiera a poner fin a un procedimiento que ella misma había iniciado.
56.
Además, SIDE afirma que la actividad de comisionista exportador no necesita ninguna ayuda. Impugna, en consecuencia, la utilidad del programa de pedidos de pequeña cuantía. Sin embargo, no descarta la posibilidad de acceder al mismo en el futuro, «a fin de que sus actividades se ejerzan en condiciones de competencia no falseada», pero sólo en el supuesto de que las autoridades francesas adopten un mecanismo claramente compatible con las normas del Tratado.
57.
SIDE indica que «en el mercado de la comisión de exportación, se consideran exportadores generalistas» los operadores cuyo volumen de negocios se realiza esencialmente con destino a intermediarios como librerías, y no a usuarios finales. Para ella, los únicos comisionistas generalistas son CELF y SIDE. Precisa que existen por otra parte libreros exportadores que venden directamente a los usuarios finales.
58.
SIDE comunicó a la Comisión, en una entrevista celebrada el 4 de marzo de 2003, que opera esencialmente en Europa Occidental. También trabaja en los mercados de Europa del Este, pero en poca medida por razón del programa «Al este de Europa» (15), del que se beneficia CELF. SIDE opera también en Norteamérica y en el Sudeste asiático. Trabajaba también en Argentina, antes de que este país sufriera la crisis actual. SIDE precisó que no desea intervenir en África, ya que en estos territorios existe poca clientela interesada, en particular en el África Negra. Tampoco interviene en los territorios que no están cubiertos por la Coface (16).
59.
SIDE rebate la tesis de las autoridades francesas consistente en mantener que los pedidos importantes son rentables, mientras que los pedidos de pequeña cuantía no lo son, lo que justifica que se subvencionen para poderse servir. Añade, además, que la tramitación de los pedidos de pequeña cuantía es en conjunto más rentable que la de los pedidos más importantes.
60.
SIDE precisa que los conceptos de «pedidos de pequeña cuantía» y de «umbrales de rentabilidad» son argumentos formulados por el Gobierno francés para tratar de justificar la ayuda concedida específicamente al funcionamiento de CELF al amparo de una ayuda a la tramitación de los pedidos de pequeña cuantía de libros franceses destinados al extranjero, cuando en realidad sólo se trata de una simple ayuda de funcionamiento.
61.
SIDE afirma que no existe un umbral de rentabilidad para el tipo de actividad en cuestión. Precisa que pueden realizarse economías de escala cuando se encargan al mismo tiempo varios ejemplares de un mismo título. Por ello, el baremo de descuentos de SIDE prevé un descuento suplementario del 5 % para cada título del que se encarguen diez o más ejemplares.
62.
SIDE indica que todos los pedidos tienen un coste de tramitación y una rentabilidad idéntica, puesto que solamente son significativos el número de líneas de pedidos tramitadas por una persona en un día, así como la cantidad de libros por cada pedido. SIDE precisa que el importe global de la factura emitida no incide en la evaluación del coste de la prestación. Explica que la persona que tramita en el día mil líneas de pedidos pasa casi exactamente el mismo tiempo ya conste el pedido de un cliente de dos líneas o de cien, y que la única diferencia reside en el hecho de que deberá identificar al cliente correspondiente con cada pedido que proceda de un cliente distinto, lo que apenas lleva unos segundos. El importe del volumen de negocios obtenido en un período concreto no depende por tanto del número de clientes, sino solamente del número de líneas tramitadas en ese período.
63.
SIDE indica también que acepta, al igual que CELF, todos los pedidos que se le dirigen cualquiera que sea su importe, y que sólo la solvencia del cliente constituye para SIDE un criterio de selección.
64.
SIDE precisa no obstante que algunos pedidos pueden contener solicitudes de obras no catalogadas que exigen investigaciones especiales; este tipo de pedidos supone el 4,5 % de su actividad.
65.
SIDE considera por tanto que las ayudas que se conceden a CELF para la tramitación de los pedidos de pequeña cuantía le permiten proponer a la clientela descuentos especialmente atractivos, que ella misma se ve incapaz de proponer.
66.
SIDE, además de impugnar el principio de que existan costes excesivos que justifiquen las ayudas en cuestión, destaca algunos errores incluidos en los datos procedentes de la contabilidad analítica de CELF, presentados por las autoridades francesas y utilizados por la Comisión en apoyo de la Decisión 1999/133/CE. Refuta así la existencia de costes excesivos vinculados a la teletransmisión de los pedidos de pequeña cuantía, tal como resultan del análisis de la Decisión 1999/133/CE. Destaca también que algunos de los datos extraídos de la contabilidad analítica de CELF, relativos a las cargas sociales, son diferentes de los relativos a la misma partida de la contabilidad general de la empresa, y que en consecuencia, las cifras contables de CELF, comunicadas por las autoridades francesas, no son válidas.
67.
SIDE precisa que ha optado por presentar, en su oferta al público, sólo a los editores que proponen los descuentos más atractivos. Añade que la lista de editores que propone es mucho más restringida que la de CELF, ya que no puede ofrecer descuentos interesantes para todos los editores, contrariamente a CELF que sí tiene la oportunidad de hacerlo gracias a las ayudas que percibe y a las relaciones privilegiadas que mantiene con los editores.
68.
SIDE alega que sufrió un perjuicio, ya que algunos de sus clientes prescindieron de sus servicios para acudir a CELF, que propone, gracias a las ayudas que percibe y a su buena relación con los editores, descuentos especialmente atractivos (17). SIDE considera que CELF ha adquirido de esta manera una posición dominante en el mercado de la comisión de exportación.
69.
SIDE precisa que sufre además otro tipo de perjuicio, que tiene su origen en los cambios en la política de precios de CELF, que aplica «desde hace al menos dos años unas condiciones disuasorias a las pequeñas cuentas» (18) (19). En efecto, desde que CELF cobra sólo una parte simbólica de las subvenciones objeto de controversia, y más aún, desde su supresión total en 2002, las pequeñas cuentas solicitan los servicios de SIDE. Esta nueva demanda le causa un nuevo perjuicio «ya que los clientes más interesantes son también los que tienen un gran volumen de pedidos».
70.
SIDE concluye que «la política seguida por CELF está obviamente en total contradicción con la afirmación de CELF según la cual su supuesta misión de servicio público, que según ella y el Gobierno francés justificaría la ayuda que percibe, la obliga a tratar de manera idéntica todos los pedidos y a todos los clientes».
71.
En apoyo de sus protestas, SIDE presentó dos informes externos de 1996, el primero de la Fondation Nationale des Sciences Politiques y el segundo del Tribunal de Cuentas.
72.
El informe de la Fondation Nationale des Sciences Politiques, titulado «la diffusion assistée du Livre scientifique et universitaire français» (la difusión asistida del libro científico y universitario francés), publicado en noviembre de 1996, se refiere a un segmento particular del mercado, el de la difusión de los libros científicos y universitarios franceses. SIDE indica que este documento, aunque se sale del marco del presente procedimiento, incluye información especialmente relevante que habría debido tener en cuenta la Comisión en la Decisión 1999/133/CE, a fin de apreciar la legalidad de las ayudas en cuestión.
73.
SIDE presentó también un informe del Tribunal de Cuentas, publicado en octubre de 1996, que critica globalmente la política del Ministerio de Cultura en materia de subvenciones y contempla más específicamente algunos programas financiados por el Ministerio de Cultura, entre los que figura el programa «Page à page» que ha sido gestionado por CELF.
74.
SIDE plantea otras cuestiones más específicas. Denuncia una recapitalización de CELF por el Estado en 1980, que considera constituye una ayuda de salvamento. Considera que CELF se habría beneficiado de una segunda recapitalización en 1993, también constitutiva de una ayuda estatal, por medio de la Association pour le développement de l'édition française (ADEF). SIDE menciona por último las ventajas de que se beneficia CELF, gracias a la «gestión de programas públicos» que se le confió, así como toda una serie de ventajas específicas, vinculadas a las relaciones privilegiadas que mantiene esta empresa con las autoridades públicas.
B. OPINIÓN DE TERCEROS INTERESADOS
75.
A raíz de la publicación en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas (20) de la decisión de apertura de 30 de julio de 1996, y anteriormente a ésta, se manifestaron varios terceros interesados (21).
76.
El Sr. Van Ginneken (22), en su opinión de 21 de diciembre de 1996, expone en su calidad de mayorista exportador de libros franceses hacia países no francófonos, que «CELF ya se había impuesto a sí misma la tarea (23) de convertirse en mayorista exportador y rentable, en contradicción con la razón por la que había sido creada, a saber, como organismo destinado a prestar un servicio».
77.
El Sr. Van Ginneken menciona también la problemática de un posible acuerdo entre CELF y los editores, siendo estos últimos, en parte, miembros de CELF (24). Expone una situación «manifiestamente injusta» en la que se denuncia la iniciativa privada representada por los mayoristas exportadores.
78.
Hexalivre, sociedad exportadora de libros franceses (25), interviene, también bajo la firma del Sr. Van Ginneken que es su presidente, en calidad de librero cuya clientela está compuesta por «instituciones» del extranjero. En su opinión de 23 de diciembre de 1996, indica que la actividad de CELF, cuya vocación sería abastecer a los libreros establecidos en el extranjero, no debería en principio interferir con sus propias actividades. Hexalivre mantiene que, finalmente, la subvención en cuestión beneficia a una «sociedad privada apoyada por la administración y que tiende todo lo posible hacia una situación de monopolio».
79.
El Sr. Fenouil, de «Lavoisier Tec et Doc», antiguo socio cooperativista de CELF, editor y librero-exportador especializado en obras científicas y técnicas, en una opinión de 7 de enero de 1997 no impugna el fundamento de las ayudas atribuidas a CELF a partir de 1980, e incluso habla de «un apoyo incondicional hasta 1994 (26)». En cambio, impugna la diversificación de las actividades de CELF (27), que se habría financiado gracias a las subvenciones en cuestión. Indica también que un 50 % de los pedidos tramitados por su empresa son pequeños pedidos de menos de 500 FRF. Por último, el Sr. Fenouil «apela al restablecimiento de las condiciones de una competencia normal de exportación, lo que exige, en particular, la supresión de las ayudas no basadas en una verdadera misión de servicio público o en un objetivo cultural incuestionable que no pueda ser logrado por los medios existentes».
80.
El Sr. de la Rochefoucauld, de «Aux amateurs de Livres international», interviene en una opinión de 2 de enero de 1997. Impugna y lamenta que CELF pueda servir a bibliotecas extranjeras o clientes institucionales mientras que percibe subvenciones destinadas a satisfacer las necesidades de otro mercado. Desearía que CELF limitara sus ventas a los libreros extranjeros, con exclusión de cualquier otra clientela. Considera que la subvención compensatoria permitía a CELF conceder un descuento suplementario del 3 % a sus clientes. Según él, «la ayuda es una hipocresía», y «se asombra de que la ayuda pueda corresponder a más del 60 % del importe de los pedidos en cuestión». Concluye que la ayuda sirve para el desarrollo de las actividades comerciales de CELF. Considera, por tanto, que las ayudas deberían distribuirse «entre las librerías afectadas, de forma proporcional a su volumen de negocios hacia los terceros países» y que debe prohibirse a CELF abastecer a clientes distintos de los libreros establecidos en el extranjero.
81.
El Syndicat national des importateurs et exportateurs de livres (SNIEL) observa en su opinión de 31 de diciembre de 1996 que las afirmaciones de SIDE relativas a CELF no se consideraron suficientemente creíbles como para justificar su adhesión inicial a la acción judicial. Niega no obstante el hecho de que CELF, a partir de 1996, haya podido intervenir en «ámbitos donde no estaba previsto inicialmente que interviniese (28)», y considera que ha desarrollado estas actividades gracias a las subvenciones compensatorias percibidas, que considera demasiado elevadas.
82.
De la misma manera, SIDE, en su opinión de 6 de enero de 1997, indicaba que «[...] incluso suponiendo que el concepto de pedidos de pequeña cuantía tenga un significado comercial, se ha comprobado muy rápidamente que CELF no se ha limitado a esta actividad supuestamente no rentable».
83.
CELF, que interviene también en calidad de tercero, impugna las alegaciones de la parte demandante y presenta varias cartas de editores que expresan su satisfacción por sus servicios.
IV. COMENTARIOS DE LAS AUTORIDADES FRANCESAS
84.
Las autoridades francesas alegan que la tramitación de los pequeños pedidos de libros la habían realizado durante mucho tiempo las empresas Hachette y Messageries du livre. Estas empresas desempeñaban la función de distribuidores por cuenta de numerosas editoriales que no disponían de estructuras de distribución adaptadas a los pequeños pedidos específicos o que no deseaban desarrollar estas funciones.
85.
CELF, que reúne a distintos operadores del mundo editorial, se creó en 1977, inicialmente en forma de una cooperativa de capital variable, destinada a remediar la carencia constatada del mercado de la comisión de exportación, en un momento en el que Hachette y Messageries du livre habían decidido abandonar su actividad de comisionistas, por falta de rentabilidad (29). El capital de CELF, inicialmente de 50 000 FRF, se elevó posteriormente a 80 500 FRF. A partir de 1979, CELF tuvo dificultades financieras importantes, pero previsibles, puesto que las dos empresas que gestionaban anteriormente la actividad se habían retirado de un mercado que consideraban no rentable. El sector profesional, los editores, el Syndicat national de l'édition y las autoridades públicas estimaron que la actividad de CELF debía mantenerse en cualquier caso, a fin de poder garantizar una difusión óptima de libros en lengua francesa al extranjero. Puesto que ningún otro operador parecía dispuesto a garantizar el servicio, en 1980 se decidió que CELF sería reestructurada y recapitalizada.
86.
Las autoridades francesas indican que CELF, en estas circunstancias, se transformó en sociedad anónima cooperativa de capital fijo. Su capital se elevó de 80 500 FRF a 1 280 500 FRF. La mitad de la ampliación de capital corrió a cargo de los accionistas, y la otra mitad a cargo de ADEF (30), asociación financiada por el Estado. ADEF se disolvió en 1994; sus acciones se cedieron gratuitamente al SNE, que a su vez coopera con CELF.
87.
Francia indica que CELF ha seguido siendo hasta la fecha una sociedad anónima cooperativa que funciona con sus fondos propios; precisa que se trata de una estructura que ha estado siempre abierta a todos, dado que no se requiere ninguna condición de nacionalidad para convertirse en accionista, siendo la única obligación el tener «una actividad relacionada de alguna manera con las operaciones de exportación de libros en lengua francesa». Así pues, los editores de obras francófonas establecidos en otros Estados miembros pueden participar en la cooperativa y beneficiarse de sus intervenciones (31).
88.
Según el artículo 3 de sus estatutos, CELF tiene por objeto «tramitar directamente los pedidos (32) hacia el extranjero y los territorios y departamentos de ultramar de libros, folletos y cualquier soporte de comunicación, y más generalmente, realizar cualquier operación destinada, en particular, a desarrollar la promoción de la cultura francesa en el mundo, a través de las ayudas establecidas. A estos efectos, la cooperativa efectuará cualquier operación industrial, comercial o financiera, mobiliaria o inmobiliaria, con vistas a la realización del objeto social. Dado el objeto particular de la cooperativa, ninguna persona física ni jurídica podrá ser accionista de la misma si no ejerce una actividad relacionada de cualquier manera con las operaciones de exportación anteriormente mencionadas».
89.
Las autoridades francesas precisan que CELF contaba, a 6 de noviembre de 2002, con 76 socios cooperativistas que eran principalmente, pero no exclusivamente, editores. Cada accionista dispone de un único voto en la asamblea general, cualquiera que sea el importe de su participación. Precisan que la forma interprofesional de la sociedad es muestra de transparencia, de preocupación por el interés colectivo y de buena gestión de la subvención concedida.
90.
Los principales protagonistas de la difusión del libro son los siguientes:
a)
los editores, que «producen» los libros;
b)
los difusores, integrados o no en las editoriales, que garantizan la promoción comercial de los libros ante los minoristas o determinados grandes usuarios institucionales;
c)
los distribuidores, integrados o no en las editoriales, que se encargan de la logística de difusión de los editores; reciben pedidos de los libreros, de determinados grandes usuarios institucionales o de intermediarios diversificados, y se abastecen en los editores;
d)
los mayoristas, que no intervienen siempre en el circuito de distribución, y que son intermediarios entre los distribuidores y los minoristas o algunos grandes usuarios institucionales;
e)
los comisionistas, que sólo se dirigen a los minoristas y no al usuario final.
91.
Francia precisa que las librerías en línea deben contarse entre los actores presentes en el mercado, y que deben también considerarse competidores potenciales de los comisionistas exportadores; es no obstante incapaz de comunicar datos relativos a la cuota de mercado de estos nuevos operadores (33).
92.
Las autoridades francesas explican que la diversidad de los operadores presentes en el mercado deberá permitir difundir y promover el libro para todo tipo de público, independientemente de su localización geográfica. El programa de pedidos de pequeña cuantía ha permitido paliar las carencias del complejo mecanismo de difusión de libros.
93.
Las autoridades francesas comunicaron cierta información que se aplica al mercado global de la exportación de libros en lengua francesa. Las autoridades francesas ilustran la política comercial de CELF, que favorece, de acuerdo con sus estatutos y los compromisos asumidos ante las autoridades francesas, las zonas en las que los editores están poco presentes.
94.
Así pues, en el cuadro 1 se observa que CELF es poco activa en las zonas donde los editores son muy activos y que, por el contrario, es muy activa en las zonas donde los editores están poco presentes.
Cuadro 1
Distribución geográfica comparada de la edición francófona en volumen de negocios/cuotas de mercados de CELF en el mercado global de la exportación de libros en lengua francesa
Regiones
Edición
CELF
Cuota de CELF
Comunidad Europea
38,2 %
20,23 %
0,97 %
Norteamérica
17,4 %
6,03 %
0,64 %
Europa no comunitaria
16 %
1,11 %
0,13 %
TU
8,4 %
0,87 %
0,19 %
Asia
3,7 %
19,9 %
9,95 %
África francófona
5,5 %
11,58 %
3,85 %
Magreb
4,4 %
28,43 %
11,84 %
Oriente Medio y Próximo
2,3 %
1,09 %
0,87 %
Europa del Este
2 %
2,21 %
2,03 %
América Latina
1,5 %
7,6 %
9 %
Antillas
0,32 %
0,7 %
4,27 %
África no francófona
0,16 %
0,21 %
2,47 %
100 %
100 %
95.
Las autoridades francesas alegan que el programa de pequeños pedidos no se había concebido como una ayuda específica para CELF, sino como un régimen de apoyo a la difusión de los libros en lengua francesa, que puede utilizar la vía de otros operadores que hagan frente al mismo tipo de pedidos.
96.
Las autoridades francesas explican que la modificación estructural de CELF, que tuvo lugar en 1980, fue acompañada por una decisión de asignación de ayudas en el marco del programa de pequeños pedidos. Confirman que CELF ha sido, en la práctica, el único operador generalista que ha recibido las subvenciones (34) en cuestión, y que ningún otro operador, excepto SIDE, doce años después de la aplicación del programa, ha solicitado dicha subvención, cuando el programa era conocido en el sector.
97.
Francia no refuta que el Ministerio de Cultura se negara a asignar ayudas a SIDE (35) en 1991, ya que esta empresa no cumplía las condiciones de transparencia requeridas para beneficiarse de dichas ayudas y se negaba a cumplir los requisitos necesarios para su asignación. Además, Francia recuerda que el Ministerio de Cultura se aproximó a SIDE en 1996, con el fin de proponerle dichas ayudas, y que SIDE las rechazó.
98.
Las autoridades francesas alegan que uno de los objetivos de la política cultural francesa consiste en garantizar la difusión de obras en lengua francesa en todo el mundo. Este objetivo debe entenderse que constituye una misión de servicio público. Por esta razón, las autoridades francesas consideran que la Comisión debe analizar las medidas en cuestión a la luz de las disposiciones del apartado 2 del artículo 86 del Tratado.
99.
Francia recuerda que CELF se creó y posteriormente fue dotada con las subvenciones en cuestión en un momento en el que los operadores económicos responsables de esta actividad habían decidido retirarse del mercado. En ausencia de aplicación de las medidas en cuestión, se habría penalizado manifiestamente la difusión de los libros en lengua francesa con destino a pequeñas librerías establecidas en zonas a menudo distantes, donde la demanda es poco importante en términos de volumen y de volumen de negocios.
100.
Las autoridades francesas decidieron en consecuencia aplicar el programa objeto de controversia para que pudiera hacerse frente a todos los pedidos, incluidos los pedidos no rentables de obras francófonas, en las mismas condiciones que los pedidos más importantes.
101.
Francia alega que el Ministerio de Cultura aportó «su ayuda a los gastos operativos de servicio público de CELF asociados a los pequeños pedidos», y que CELF desempeñaba en consecuencia una auténtica misión de servicio público.
102.
En apoyo de su argumentación, las autoridades francesas comunicaron a la Comisión varios textos:
a)
el Decreto no 82-394 de 10 de mayo de 1982, relativo a la organización del Ministerio de Cultura, insiste en la función de éste en la «influencia de la cultura francesa y el arte francés en el libre diálogo de las culturas del mundo»;
b)
el Decreto no 93-797 de 16 de abril de 1993, relativo a las competencias del Ministro de Cultura y Francofonía, dispone por su parte lo siguiente: «el Ministro de Cultura y Francofonía [...] aplicará, conjuntamente con los otros Ministros competentes, las acciones realizadas por el Estado con el fin de garantizar la influencia de la cultura francesa y la francofonía en el mundo»;
c)
los Decretos relativos a la organización de la Dirección del libro y la lectura, el último de los cuales data de 1996, basados en dichos decretos, que precisan las misiones del Ministerio de Cultura en el ámbito de la exportación de libros.
103.
Las autoridades francesas indican que, sobre la base de estos textos, la Dirección del libro y la lectura celebraba convenios anuales con los socios encargados de aplicar las acciones resultantes de la política cultural del Gobierno. Estos convenios definen los objetivos de la colaboración entre el Ministerio y los organismos que subvenciona, así como las obligaciones respectivas de las partes.
104.
Las autoridades francesas explican que el Ministerio de Cultura celebraba cada año con CELF (36) un convenio por el que le encargaba la ejecución de una misión de servicio público consistente en «hacer frente a cualquier pedido de obras francófonas procedente de librerías extranjeras, cualquiera que fuere su importe».
105.
Por otra parte, las autoridades francesas exponen que, cualquiera que sea la delimitación del mercado de referencia, SIDE y CELF no compiten en cuanto a los pedidos de poco volumen.
106.
Las autoridades francesas destacan en particular la contradicción de SIDE, la cual, si bien afirma que trabaja con el mismo tipo de clientes que CELF, y que trata a todos sus clientes de la misma manera «cualquiera que sea el importe de sus pedidos», aplica a los pedidos de menos de diez ejemplares un descuento cinco puntos menor.
107.
Las autoridades francesas consideran que esta «penalización» significativa que SIDE aplica a los pedidos de poco volumen, inferiores a diez obras, es la prueba de que los pequeños pedidos no constituyen un objetivo privilegiado de SIDE, a diferencia de los pedidos que le permiten realizar economías de escala importantes, como los de clientes institucionales, objetivo privilegiado de SIDE.
108.
La diferencia fundamental de estrategia comercial se traduce, en particular, en el número medio de libros por línea y por factura, claramente más importante para SIDE que para CELF.
109.
Las autoridades francesas indican que CELF, en contrapartida a las ayudas que se le conceden, e incluso si ello no se ve compensado como tal por las ayudas del programa de pequeños pedidos, debe estar en condiciones de proponer a su clientela una oferta muy amplia y diversificada de editores, ya que el objetivo político del Ministerio de Cultura es la difusión más amplia posible de libros en lengua francesa. Las autoridades señalan que cientos de editores que figuran en la oferta de CELF son en realidad editores muy pequeños, asociaciones u organismos diversos muy poco conocidos (37), cuya actividad editorial no genera pedidos importantes y rentables. CELF, al proponer esta lista ampliada de editores, fomenta la diversidad. Debe por tanto abastecerse de un gran número de proveedores, por importes que a menudo son muy poco elevados, lo que le obliga también a gestionar numerosas pequeñas cuentas de editores, sin que ello se vea compensado por ninguna ayuda.
110.
Ahora bien, los pequeños editores son económicamente menos rentables, ya que contrariamente a los grandes editores, no conceden condiciones interesantes. SIDE sigue por su parte una política comercial que favorece a los editores más populares, susceptibles de suscitar pedidos importantes. Las autoridades francesas alegan que conviene, en consecuencia, distinguir entre «pequeños clientes» y «pedidos de pequeño volumen». El concepto de «pedidos de pequeño volumen» responde a la calificación del programa en cuestión; sin embargo no tiene suficientemente en cuenta a los «pequeños clientes», que representan los «pequeños proveedores».
111.
La asignación de las subvenciones se basa en los costes excesivos que generan los pequeños pedidos, pero el operador beneficiario de las ayudas también está sujeto a obligaciones que no están «compensadas».
112.
Las autoridades francesas indican que se asignaron a CELF ayudas compensatorias destinadas a compensar los costes adicionales generados por los pequeños pedidos cuyo límite máximo se fijó de forma empírica en 500 FRF. Este límite máximo constituía una referencia que no implicaba que cada pedido de un valor incluido entre 0 y 500 FRF debiera situarse exactamente en el límite de la rentabilidad. Algunos pedidos de 500 FRF podían ser rentables, mientras que otros no lo eran. Todo dependía del número de títulos y libros incluidos en el pedido, de la naturaleza de los libros, de la calidad del pedido, del hecho de que el cliente se beneficiara o no de la garantía de Coface, así como de los medios y plazos de pago.
113.
Las autoridades francesas precisan que, lo que era cierto en cambio, es que el sector de los pedidos de 0 a 500 FRF no era globalmente rentable y, en principio, no habría sido cubierto por operadores que sólo tuvieran en cuenta los criterios económicos. Exponen este último argumento a la vista de un análisis de costes basado en el año de referencia 1994.
114.
Tal como muestran los cuadros 2a) y 2b), las autoridades francesas precisan que CELF, durante estos últimos años y más concretamente desde el inicio de la reducción de la ayuda financiera en 1996-1997, tuvo que diversificar sus actividades, en particular desarrollando una clientela rentable compuesta por grandes librerías y clientes institucionales, como bibliotecas, universidades o centros culturales. Al mismo tiempo se observó una reducción del volumen de negocios de las pequeñas cuentas, así como una disminución del número de clientes. Paralelamente, se observó un aumento global del volumen de negocios de CELF. Las autoridades francesas confirman en estas condiciones que la tramitación de los pequeños pedidos fue para CELF un factor de disminución de la actividad.
Composición del volumen de negocios de CELF
Cuadro 2 a) - Ejemplo de Alemania
ALEMANIA
el 3,4 % del volumen de negocios de CELF representa el 27,2 % de los pequeños clientes activos
1999
2000
2001
Volumen de negocios
2 331 713 FRF
2 548 430 FRF
2 906 533 FRF
Número de clientes
593
561
444
Vol. neg. 5 000 FRF
480
462
344
Vol. neg. 10 000 FRF
47
35
38
Vol.neg.+100 000 FRF
0
2
4
Cuadro 2 b) - Comunidad Europea
Cuentas de clientes de la Comunidad Europea
1999
2000
2001
Volumen de negocios
15 253 754 FRF
14 241 785 FRF
14 436 006 FRF
Número de clientes activos
1 567
1 440
1 249
Vol. neg. 5 000 FRF
1 059
950
782
Vol. neg. 10 000 FRF
162
154
139
Vol. neg.+ 100 000 FRF
19
15
18
V. VALORACIÓN DE LA COMISIÓN
115.
CELF y SIDE son dos empresas competidoras establecidas en Francia, que ejercen, en particular, la actividad de comisionista exportador de libros en lengua francesa (38). Esta actividad consiste en la difusión (39) de libros en lengua francesa, encaminada a satisfacer los pedidos de los pequeños minoristas (pequeñas librerías o instituciones como bibliotecas o universidades), principalmente en países y zonas no francófonos. Para zonas como Bélgica, Canadá o la Suiza francófona, la difusión de libros corre a cargo de los propios editores o de redes de distribución, ya que el volumen del mercado es lo suficientemente importante como para que las empresas inviertan en redes de distribución integradas. Este tipo de servicio permite garantizar una difusión óptima del número de obras.
116.
SIDE y las autoridades francesas coinciden en explicar que el comisionista, en la práctica, agrupa los pedidos que individualmente son poco importantes, cuya tramitación sería demasiado costosa para los editores y los distribuidores tradicionales. Este servicio permite a los clientes, ya sean libreros o instituciones, evitar dirigirse a una multitud de proveedores.
117.
Paralelamente, los pedidos se envían a los editores y/o a los distribuidores, que de esta manera tienen un único punto de entrega: el comisionista. Gracias a este tipo de prestaciones, estos últimos realizan también economías de tiempo y dinero, evitando mantener relaciones con numerosos clientes, en principio muy dispersos geográficamente.
118.
Los comisionistas exportadores son, por tanto, prestadores de servicios esenciales para el circuito de la exportación de libros a países donde la demanda es irregular, fragmentada y/o de poco volumen. El recurso a los servicios de un comisionista exportador es a menudo, por tanto, el único medio de que dispone un comprador (que nunca es el cliente final), establecido en un país no francófono, para realizar y recibir sus pedidos. La prestación del comisionista permite reducir los costes fijos correspondientes a la tramitación de cada pedido.
119.
En el caso que nos ocupa, las autoridades francesas aplicaron el programa de pequeños pedidos en cuestión para apoyar, dentro del mercado de la comisión de exportación, los pequeños pedidos iguales o inferiores a 500 FRF, considerados en principio no rentables. Conviene por tanto comprobar si este programa, no notificado, del que CELF en la práctica ha sido el único beneficiario, es compatible con el Tratado.
A. APLICABILIDAD DE LAS DISPOSICIONES DEL APARTADO 2 DEL ARTÍCULO 87 DEL TRATADO
1. LAS MEDIDAS EN CUESTIÓN CONSTITUYEN AYUDAS SEGÚN LO DISPUESTO EN EL APARTADO 1 DEL ARTÍCULO 87 DEL TRATADO CE
120.
El apartado 1 del artículo 87 del Tratado dispone que «Salvo que el presente Tratado disponga otra cosa, serán incompatibles con el mercado común, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros, las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones».
121.
La medida concede una ventaja a CELF, puesto que se trata de una subvención destinada a reducir el coste de los pequeños pedidos. Las autoridades francesas no han refutado nunca este punto.
122.
La ayuda se financia con recursos presupuestarios administrados por la Dirección del Libro del Ministerio de Cultura, es decir, con recursos del Estado.
123.
La ayuda se destina a los comisionistas de libros y, en la práctica, sólo ha beneficiado a CELF. Es por tanto selectiva.
124.
Por lo que se refiere a la incidencia en los intercambios entre los Estados miembros y la distorsión de la competencia inducida por la medida, la Comisión ha tenido en cuenta lo siguiente:
125.
La ayuda se asigna a comisionistas franceses que exportan libros en lengua francesa, principalmente a países no francófonos. Dichos comisionistas franceses compiten, al menos potencialmente, con otros comisionistas exportadores de libros francófonos instalados en otros países francófonos de la Comunidad (Bélgica y Luxemburgo principalmente). Cabe no obstante mencionar que, habida cuenta de la gran divergencia existente entre el volumen de libros francófonos exportados a países no francófonos desde Francia por una parte, y desde Bélgica y Luxemburgo por otra parte, la distorsión de la competencia por la ayuda en el mercado generada es muy limitada.
126.
La ayuda puede generar asimismo una distorsión de la competencia y afectar a los intercambios, repercutiendo en las otras actividades de CELF. No obstante, éstas parecen limitarse a la difusión en el extranjero, y el sitio web de CELF (40) indica claramente que esta última no vende ni en Francia ni a particulares. La ayuda en cuestión se concedió a CELF en el marco del programa de pequeños pedidos, cuyo fin es garantizar que todos los pedidos procedentes de librerías extranjeras situadas en territorios no francófonos puedan ser servidos, cualquiera que sea su importe. La Comisión destaca que el mecanismo en cuestión podía beneficiar a los compradores y a los editores de libros francófonos, en la medida en que los primeros podían beneficiarse de precios accesibles y se facilitaban las ventas de los segundos. Tal incidencia en los intercambios es no obstante muy indirecta, y en suma muy limitada, habida cuenta de la muy baja sustitución entre los libros en lengua francesa y en otras lenguas.
127.
Por consiguiente, la ayuda concedida a CELF constituye una ayuda estatal según lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 87 del Tratado, puesto que cumple las cuatro condiciones esenciales del concepto de ayuda. Cabe no obstante señalar que el impacto en los intercambios y la distorsión de la competencia generada por la medida son muy escasos.
128.
Conviene por otra parte destacar que los Estados miembros deberán informar con antelación a la Comisión acerca de los proyectos dirigidos a conceder ayudas, de acuerdo con las disposiciones del apartado 3 del artículo 88 del Tratado.
129.
Ahora bien, el Gobierno francés no notificó el programa en cuestión, ni tampoco la ayuda asignada a CELF para la tramitación de los pequeños pedidos, antes de concederla. Las ayudas se concedieron pues ilegalmente.
130.
Además, en la medida en que el TPI anuló parcialmente la decisión de la Comisión de 18 de mayo de 1993, y posteriormente la Decisión 1999/133/CE, decisiones que autorizaban las ayudas concedidas a CELF, la ayuda concedida a CELF para la tramitación de los pequeños pedidos es ilegal.
131.
Procede ahora comprobar si cabe aplicar en el caso actual alguna de las excepciones previstas en los apartados 2 y 3 del artículo 87, a fin de que las medidas en cuestión puedan eximirse de la prohibición general prevista en el apartado 1 de dicho artículo.
2. VALORACIÓN DE LAS MEDIDAS A LA LUZ DE LAS DISPOSICIONES DE LOS APARTADOS 2 Y 3 DEL ARTÍCULO 87 DEL TRATADO
132.
La Comisión destaca que las excepciones previstas en el apartado 2 del artículo 87 del Tratado no son de aplicación en el caso que nos ocupa, ya que las medidas en cuestión no tenían manifiestamente por objeto alcanzar los objetivos que en ellas se establecen. La ayuda tampoco reunía las condiciones fijadas por la excepción prevista en la letra a) del apartado 3 del artículo 87 del Tratado, en la medida en que no estaba destinada a favorecer el desarrollo de regiones que pudieran beneficiarse de dicha disposición. La excepción prevista en la letra b) del apartado 3 del artículo 87, relativa al fomento de la realización de un proyecto importante de interés común europeo, tampoco podría aplicarse en este caso concreto, puesto que la ayuda en cuestión no tenía por objeto promover un proyecto de este tipo. Como la ayuda tampoco tenía por objeto solucionar una perturbación grave de la economía francesa, la excepción contenida en la segunda parte de la letra b) del apartado 3 del artículo 87 tampoco es aplicable a este caso. Por último, no podría invocarse la letra c) del apartado 3 del artículo 87, referente a la contribución al desarrollo de determinadas actividades o de determinadas regiones económicas, ya que la ayuda no perseguía objetivos regionales u horizontales y la Comisión considera que esta disposición no podría utilizarse en este caso sobre una base sectorial.
133.
En cambio, la letra d) del apartado 3 de dicho artículo 87 del Tratado precisa que: «Podrán considerarse compatibles con el mercado común […] las ayudas destinadas a promover la cultura y la conservación del patrimonio, cuando no alteren las condiciones de los intercambios y de la competencia en la Comunidad en contra del interés común».
134.
El objetivo cultural de las ayudas en cuestión, reconocido inicialmente (41) por la parte demandante, fue admitido por la Comisión en su decisión de 18 de mayo de 1993, posteriormente confirmado por el Tribunal de Primera Instancia en su sentencia de 18 de septiembre de 1995, confirmado de nuevo por la Decisión 1999/133/CE, y no cuestionado en la sentencia del TPI de 28 de febrero de 2002.
135.
Este objetivo es afirmado claramente por el Gobierno francés, que ha aplicado una política voluntarista destinada a favorecer la difusión de las obras en lengua francesa en todo el mundo. Esta voluntad participa de una corriente que tiende cada vez más a preservar y fomentar la diversidad cultural a escala internacional.
136.
La Comisión ya se expresó sobre este tema en su Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo «Hacia un instrumento internacional sobre la diversidad cultural» (42), y considera que la diversidad cultural se ha convertido en un tema principal de los debates internacionales en las organizaciones internacionales y regionales, que permite responder a una preocupación creciente de la sociedad civil y los Gobiernos por lo que respecta a la conservación de las especificidades culturales como herencia común de las poblaciones.
137.
La conservación y la promoción de la diversidad cultural figuran entre los principios fundadores del modelo europeo. Se inscriben en el apartado 1 del artículo 151 del Tratado, que dispone lo siguiente: «La Comunidad contribuirá al florecimiento de las culturas de los Estados miembros, dentro del respeto de su diversidad nacional y regional, poniendo de relieve al mismo tiempo el patrimonio cultural común», así como en el apartado 4 artículo 151, que dispone lo siguiente: «La Comunidad tendrá en cuenta los aspectos culturales en su actuación en virtud de otras disposiciones del presente Tratado, en particular a fin de respetar y fomentar la diversidad de sus culturas».
138.
El Tratado exige, a la Comunidad y a los Estados miembros que la componen, el fomento de la diversidad cultural en sus relaciones internacionales, como contribución a un orden mundial basado en el desarrollo sostenible, la coexistencia pacífica y el diálogo entre las culturas. Las autoridades francesas, al favorecer y apoyar financieramente la difusión de obras francófonas, aplicaron una política cultural que responde a los objetivos fijados por el Tratado.
139.
Por consiguiente, la Comisión considera que las ayudas que asignaron a CELF las autoridades francesas con el fin de garantizar la difusión de obras en lengua francesa, cualquiera que sea el importe del pedido, perseguían un objetivo cultural que figura en el Tratado.
3. COMPATABILIDAD DE LAS AYUDAS EN CUESTIÓN CON EL DERECHO COMUNITARIO
140.
Según la letra d) del apartado 3 del artículo 87 del Tratado, podrán considerarse compatibles con el mercado común las ayudas destinadas a facilitar el desarrollo de determinadas actividades o de determinadas regiones económicas, siempre que no alteren las condiciones de los intercambios en forma contraria al interés común.
a) Observaciones preliminares de la Comisión sobre las opiniones de terceros
141.
La Comisión observa que los terceros que se manifestaron, a raíz de la publicación de la decisión de apertura del procedimiento, no se presentan, excepto SIDE y CELF, como comisionistas exportadores, sino como «mayoristas» especializados. Ninguno de los terceros participantes manifiesta haber solicitado al Ministerio de Cultura las ayudas en cuestión.
142.
Todo indica, según varias opiniones de terceros, que el mecanismo de ayuda aplicado por las autoridades francesas, al menos inicialmente, no fue cuestionado por los profesionales que se manifestaron.
143.
La Comisión también constató que la parte demandante, al igual que los terceros, conocía las ayudas que se atribuyeron a CELF desde su creación en 1980. Ahora bien, no fue hasta 1991 (43) cuando SIDE solicitó al Ministerio de Cultura que le asignara también dichas ayudas. La Comisión conoció el asunto varios meses más tarde, en marzo de 1992.
144.
La Comisión destaca que las opiniones de los terceros son esencialmente críticas respecto a la política de CELF de diversificación de sus actividades (44). Se le acusa de haber intervenido a lo largo del tiempo, con la complicidad de los editores que le concedían descuentos preferenciales, en mercados distintos del mercado para el que creó inicialmente, a saber, el de los pequeños pedidos.
145.
De los documentos presentados se desprende que, en el momento de su creación, CELF sólo servía efectivamente a librerías. Sólo más tarde, en los años noventa, comenzó a contemplar otros tipos de clientela. Sin embargo, nada indica que la diversificación de las actividades de CELF se haya financiado con las subvenciones en cuestión, sino al contrario, puesto que éstas tenían por objeto y efecto compensar exclusivamente los costes excesivos generados por los pequeños pedidos, tal como se demuestra en los considerandos 198 y siguientes.
146.
Algunos terceros, que se presentan como mayoristas exportadores o libreros exportadores, alegaron que las ayudas no servían para satisfacer la demanda, pero no se presentaron documentos en apoyo de estas alegaciones.
147.
Por último, algunos terceros afirmaron que CELF se beneficiaba de ventajas resultantes de las relaciones privilegiadas que esta empresa mantenía con algunos organismos públicos, tales como France Édition. Hexalivre, en particular, criticó la actitud de France Édition, que habría concedido un trato privilegiado a CELF dándole acceso a su caseta en las ferias internacionales, lo que se niega a hacer con Hexalivre.
148.
La Comisión señaló, tal como demuestran los documentos presentados por las autoridades francesas, que CELF, que es miembro de France Édition, pagó tanto por el alquiler de espacio en la caseta de France Édition como por los catálogos encargados a France Édition. En cualquier caso, según afirman las autoridades francesas, este tipo de relaciones no tenía nada que ver con las autoridades públicas.
149.
No obstante, dado que estos elementos no están incluidos en la decisión de apertura del procedimiento de 30 de julio de 1996, no afectan a la problemática de los pequeños pedidos. En consecuencia, la Comisión no se pronunciará sobre esta cuestión en el marco del presente procedimiento.
150.
También se acusa a las autoridades francesas de favorecer a CELF por medio de pedidos públicos. Estas alegaciones se refieren en particular a la ayuda concedida a la aplicación del programa «novedades», gestionado por el Ministerio de Asuntos Exteriores, y al papel desempeñado por los pedidos realizados por asociaciones vinculadas a este Ministerio y al Ministerio de Cooperación, como la Association pour la diffusion de la pensée française (ADPF) y la Association pour le développement de l'enseignement et de la culture en Afrique et à Madagascar (AUDECAM).
151.
Dado que estos elementos no se incluyeron en la decisión de apertura del procedimiento de 30 de julio de 1996, no afectan a la cuestión de los pequeños pedidos. En consecuencia, la Comisión no se pronunciará sobre esta cuestión en el marco del presente procedimiento.
152.
Por último, SIDE denuncia «el complejo conjunto de ayudas de que se benefician no sólo CELF, sino también distintos organismos que agrupan, como ella misma, a editores y autoridades públicas con la mayor opacidad», así como la política cultural aplicada por las autoridades públicas en general.
153.
En apoyo de sus argumentos, SIDE presentó, en particular, un informe del Tribunal de Cuentas de noviembre de 1996. La Comisión observa que este informe contiene esencialmente críticas de carácter general sobre la forma en que se prestaron en Francia ayudas a la cultura. No contiene ningún elemento sobre las ayudas concedidas a CELF para la tramitación de los pequeños pedidos. Se hace mención de CELF, pero solamente por lo que se refiere al programa «Page à page» y la operación programa «Plus», programas que fueron validados por el Tribunal de Primera Instancia en su sentencia de 18 de septiembre de 1995 (45).
154.
Por consiguiente, la Comisión considera que las conclusiones del Informe del Tribunal de Cuentas no aclaran su valoración en el marco del presente procedimiento. En cualquier caso, las críticas de carácter general formuladas por SIDE sobre la política francesa en materia de ayudas a la cultura no estaban incluidas en la decisión de apertura del procedimiento de 30 de julio de 1996 relativa al programa de pequeños pedidos. En consecuencia, la Comisión no se pronunciará sobre esta cuestión en el marco del presente procedimiento.
b) Respuesta a las alegaciones conexas formuladas por SIDE
155.
Durante la primera fase del procedimiento de examen de las ayudas, SIDE planteó algunas cuestiones específicas relativas a la recapitalización de CELF y a las ventajas de las que se beneficiaría gracias a la «gestión de programas públicos». SIDE impugna también toda una serie de ventajas específicas, vinculadas a las relaciones privilegiadas que mantiene CELF con las autoridades públicas.
156.
Conviene señalar que el capital de CELF se elevó en 1980 de 80 500 FRF a 1 280 500 FRF. La ADEF financió el 50 % de la operación, y los accionistas privados de CELF el otro 50 %.
157.
El principal objetivo de ADEF, que agrupaba a una serie de editores, consistía en fomentar la presencia de libros en francés en el extranjero y apoyar las inversiones realizadas por los editores o los exportadores. La asociación se beneficiaba de una contribución pública que le concedía el Ministerio de Cultura.
158.
Tras analizar la documentación que le presentaron las autoridades francesas, la Comisión llegó a la conclusión de que el aumento de capital en cuestión no constituía una ayuda estatal, sino una mera participación. No puede impugnarse que los inversores privados hayan participado en la creación de la empresa en su forma actual. El Ministerio de Cultura no intervino en el capital de CELF, y ADEF, asociación financiada parcialmente por el Estado, actuó como un inversor privado en una economía de mercado. La suscripción de ADEF responde plenamente al tercer guión del punto 3.2 de la Comunicación de la Comisión sobre la aplicación de los artículos 92 y 93 del Tratado CE a las adquisiciones de participación pública (46). Por tanto, la operación no contiene elementos de ayuda estatal según lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 87 del Tratado.
159.
Además, esta recapitalización tuvo lugar más de diez años después de que SIDE enviara su primera carta a la Comisión, el 20 de marzo de 1992, y de que la Comisión solicitara información a las autoridades francesas mediante carta de 2 de abril de 1992. Por tanto, y de conformidad con las disposiciones del artículo 15 del Reglamento (CE) no 659/1999 del Consejo, de 22 de marzo de 1999, por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo 93 del Tratado CE (47), la Comisión no podría, en su caso, ordenar la recuperación del aumento de capital, incluso si se tratase de una ayuda estatal.
160.
SIDE denuncia también una ayuda que se habría concedido a CELF, a través de una cesión de acciones de ADEF en 1993 al SNE, que es socio cooperativista de CELF.
161.
En sus observaciones de 5 de diciembre de 2003, SIDE hizo observar a la Comisión que debería, de acuerdo con las escrituras que presentó en la vista del 4 de julio de 2001, pronunciarse sobre las ayudas que, según ella, se concedieron a CELF con ocasión de la liquidación de ADEF en junio de 1993.
162.
La Comisión destaca que este punto no estaba incluido en la decisión de apertura del procedimiento de 30 de julio de 1996. Por tanto, no se pronunciará sobre esta cuestión en el marco del presente procedimiento.
163.
SIDE explica que CELF pudo mantener su presencia en el mercado y seguir concediendo el mismo tipo de descuentos a su clientela, tras suprimirse el programa de pequeños pedidos, porque sigue percibiendo múltiples subvenciones públicas por medio de programas tales como A l'Est de l'Europe, que tomó el relevo del programa Page à page, así como del programa Plus, dotados de fondos en constante aumento.
164.
Conviene recordar que dichos programas, que fueron aprobados por la Comisión en su decisión de 18 de mayo de 1993, fueron asimismo validados por el Tribunal de Primera Instancia en su sentencia de 18 de septiembre de 1995 (48).
165.
Por tanto, estos aspectos no se incluyeron en la decisión de apertura del procedimiento de 30 de julio de 1986; en consecuencia, la Comisión no se pronunciará sobre esta cuestión en el marco del presente procedimiento.
c) Las ayudas a los pequeños pedidos no eran susceptibles de alterar las condiciones de los intercambios y de la competencia en la Comunidad de forma contraria al interés común
i) Un mecanismo destinado a promover una actividad abandonada por el sector
166.
El programa de pequeños pedidos fue concebido en 1980 por el Ministerio de Cultura, en un momento en el que el sector (el Grupo Hachette y Messagerias du livre) deseaba abandonar el mercado de la comisión de exportación. El mecanismo objeto de controversia se creó para animar a los operadores a intervenir en el mercado a fin de que pudiese hacerse frente al conjunto de los pedidos de libros en lengua francesa procedentes de librerías situadas en zonas no francófonas.
167.
La Comisión constata en primer lugar, de acuerdo con la opinión de algunos terceros que intervinieron en el procedimiento, que el programa de pequeños pedidos, que de hecho acompañó la creación de CELF en su forma actual, era conocido por los profesionales que, al menos inicialmente, lo acogieron bien (49) o, al menos, no lo cuestionaron, sin que solicitaran no obstante beneficiarse de él.
168.
SIDE mantiene, por su parte, que el programa de pequeños pedidos estaba reservado exclusivamente a CELF. La denegación que le hizo el Ministerio de Cultura en 1991 confirmaría, según SIDE, este hecho. Al mismo tiempo, SIDE no niega que la denegación de su solicitud de ayuda se justificase por su propia negativa a someterse a la obligación de transparencia requerida para beneficiarse de dichas ayudas.
169.
Por otra parte, en 1996, a raíz de la anulación de la primera decisión de la Comisión de 18 de mayo de 1993, el Ministerio de Cultura, deseoso de poner fin al procedimiento, recordó a SIDE que el régimen de ayudas a los pequeños pedidos no estaba por naturaleza reservado a CELF. Le propuso, mediante carta de 3 de septiembre de 1996, una entrevista con el fin de examinar si SIDE era capaz de prestar, en las mismas condiciones de transparencia, los mismos servicios que CELF.
170.
En una entrevista que se celebró el 26 de septiembre de 1996, los dirigentes de SIDE rechazaron la propuesta que se les hizo. Hicieron saber al Ministerio de Cultura que se negaban a beneficiarse de un programa cuya compatibilidad con el Derecho comunitario podía ser cuestionada por la Comisión.
171.
Con el fin de apoyar su argumentación, SIDE presentó un informe de la Fondation Nationale des Sciences Politiques que critica esencialmente la elección de las autoridades francesas de no pagar directamente las subvenciones a los libreros. A este respecto, la Comisión recuerda que las autoridades nacionales son libres de elegir el método de subvención que les parezca más adecuado para los objetivos que persiguen, siempre que se respete el Derecho comunitario. En cualquier caso, la Comisión destaca la falta de pertinencia del documento presentado y observa que los mismos redactores consideran de forma crítica su propia evaluación (50).
172.
Por último, SIDE mantiene que las ayudas no eran útiles. A este respecto, la Comisión subraya que los beneficiarios de la ayuda estaban obligados a tramitar todos los pedidos inferiores a 500 FRF. Ello garantizaba que los libros francófonos llegasen a todas las librerías, incluidas las más pequeñas en los países lejanos, incluso en el caso en que sólo precisasen algunos libros, a menudo publicados por diferentes editores. SIDE no garantizaba este servicio, ni tampoco, como ya se ha indicado, suministraba en todos los países.
173.
Según lo anteriormente expuesto, la Comisión ha podido constatar que el programa de pequeños pedidos era en principio accesible a toda empresa que lo solicitase, siempre que aceptase las condiciones relativas a la asignación de las ayudas. Destaca también que SIDE, a partir de 1996, señaló claramente que no deseaba beneficiarse de las mismas. Por consiguiente, la Comisión considera que las ayudas en cuestión no eran discriminatorias, y que eran necesarias para alcanzar los objetivos perseguidos por las autoridades francesas.
174.
En cualquier caso, la Comisión considera que, incluso en el caso de que las ayudas en cuestión pudieran considerarse hasta 1996 exclusivamente reservadas a CELF, correspondía a las autoridades francesas estimar cuáles eran las medidas más adecuadas para lograr de manera óptima el objetivo perseguido, siempre que las ayudas no fueran más allá de lo necesario para la realización de este objetivo, tal como se demostrará a continuación.
ii) Comprobación de la Comisión basada en las cifras comunicadas por las autoridades francesas y la parte demandante
175.
CELF y SIDE, en el marco de su actividad de comisionistas exportadores, distribuyen libros en países y territorios no francófonos. En efecto, en los países francófonos, como Bélgica, Canadá y Suiza, el mercado local está cubierto por los grandes editores, gracias a sus filiales o a sus representantes.
176.
La comisión de exportación desempeña un papel muy marginal en los mercados que constituyen las principales salidas para los libros en lengua francesa, es decir, los tres países anteriormente mencionados.
177.
CELF se creó, al final de los años setenta, para paliar las carencias de un mercado abandonado por los profesionales del sector a causa de su falta de rentabilidad, y las ayudas objeto de controversia tuvieron por objeto apoyar a un segmento de la actividad de los comisionistas manifiestamente no rentable.
178.
En su Decisión 1999/133/CE, la Comisión definió el mercado en el que examinó los efectos de la ayuda controvertida como un mercado de exportación de libros en lengua francesa «en general». El Tribunal de Primera Instancia, siguiendo la argumentación de SIDE, sancionó este análisis y consideró que la Comisión había cometido un error manifiesto de apreciación en la medida en que la exportación de libros en lengua francesa y la comisión de exportación de libros en lengua francesa no constituían mercados sustituibles sino mercados distintos, siendo el segundo una parte del primero.
179.
La Comisión, sin cuestionar la valoración del Tribunal, observa que los documentos presentados durante el examen del asunto, tanto por SIDE (51) como por las autoridades nacionales, ponen de manifiesto que los mecanismos de difusión hacia el extranjero de libros en lengua francesa son muy distintos (52), complementarios, y a veces sustituibles, constituyendo la comisión de exportación uno de los numerosos sistemas existentes.
180.
La Comisión destaca que SIDE y las autoridades francesas parecen estar de acuerdo en reconocer que no es siempre fácil definir los contornos exactos de los distintos mercados en el sector particular de la difusión del libro.
181.
SIDE indica en sus últimas observaciones que en el mercado nacional en cuestión existen comisionistas generalistas como ella misma y CELF. Otros operadores, a los que define a veces como comisionistas y a veces como libreros exportadores (53), venden también, de manera marginal, directamente a los usuarios finales, y competirían muy marginalmente con los dos comisionistas generalistas.
182.
Las autoridades francesas comparten parcialmente el análisis de SIDE, precisando al mismo tiempo que los libreros exportadores a los que hace referencia la parte demandante son en realidad comisionistas especializados. Añaden a la lista de competidores potenciales una serie de librerías que sirven pedidos a libreros extranjeros, incluso con carácter ocasional. Francia precisa que las librerías en línea deben contarse en lo sucesivo entre los competidores de los comisionistas generalistas, lo que la Comisión considera pertinente incluso si aún no están disponibles los datos concretos sobre el volumen de este segmento resultante de la utilización de las nuevas tecnologías.
183.
Cabe señalar que SIDE comunicó a la Comisión algunas cifras destinadas a ilustrar la «posición dominante» que ocupa CELF (54) en el submercado en cuestión.
184.
La Comisión, tal como se ha recordado en el considerando 29, no se pronunciará en la presente decisión sobre la denuncia de SIDE basada en los artículos 81 y 82 del Tratado, dado que esta cuestión es objeto de un examen distinto. A este respecto, conviene precisar que el 7 de agosto de 2003 se envió a SIDE una carta en la que se le comunicaba la intención preliminar de la Comisión de no admitir la denuncia.
185.
Sin embargo, y sin que ello prejuzgue la posición definitiva que tendrá que adoptar sobre la otra cuestión, la Comisión recuerda que CELF, sociedad interprofesional, se creó, hecho no impugnado por los terceros, para colmar las carencias de un mercado abandonado por el sector. Por ello, no es sorprendente que las cuotas de mercado de esta empresa sean muy importantes.
186.
La Comisión considera que la posición de CELF en el mercado en cuestión no guarda no obstante un vínculo directo con la cuestión de la asignación de las ayudas concedidas. La Comisión sólo verificará la compatibilidad de la ayuda en el mercado de la comisión de exportación con respecto a la letra d) del apartado 3 del artículo 87 del Tratado.
187.
La comisión de exportación de libros consiste en servir pedidos poco importantes. Este mercado fue abandonado a finales de los años setenta por los editores y los distribuidores tradicionales, por no ser lo suficientemente rentable. La comisión de exportación se refiere pues, en cualquier caso, a los pequeños pedidos.
188.
SIDE y las autoridades francesas están de acuerdo en la definición de la prestación en cuestión. En cambio, sus posiciones divergen cuando se trata de definir, en el mercado de la comisión de exportación, los pedidos «menos importantes» (por ejemplo: pedido de una obra barata por una librería africana), que generan tales costes excesivos que la prestación no sería rentable.
189.
El Ministerio de Cultura fijó el importe de los «pequeños pedidos» que debían subvencionarse con un límite máximo de 500 FRF (76,22 EUR). Las autoridades francesas siempre han precisado que algunos pedidos inferiores a 500 FRF podrían ser rentables, mientras que otros, superiores a este importe, podrían no serlo. El objetivo consistía en encontrar un método económicamente aceptable para que los operadores quisieran asumir los pedidos no atendidos por no ser suficientemente rentables.
190.
La Comisión pidió a la parte demandante y a las autoridades francesas que explicaran el problema de la rentabilidad de la actividad. A tal efecto, les pidió, en particular, que describieran las distintas tareas que deben realizarse para efectuar la prestación, a fin de establecer, cuando proceda, cuál puede ser el origen de los costes excesivos que deben compensarse.
191.
Las autoridades francesas y SIDE están globalmente de acuerdo por lo que se refiere al proceso de tramitación de los pedidos descrito en el anexo III por SIDE y no impugnado por las autoridades francesas.
192.
Sus divergencias se refieren pues, esencialmente, a la cuestión de la rentabilidad de las prestaciones. Para SIDE, todos los pedidos son rentables cualquiera que sea su naturaleza. Para las autoridades francesas, algunas prestaciones no lo son claramente, lo que justifica las ayudas concedidas.
193.
La Comisión destaca a este respecto algunas afirmaciones de SIDE, que tomadas conjuntamente pueden parecer contradictorias, tales como las siguientes: «los clientes más interesantes son los que tienen un gran volumen de pedidos», y «la tramitación de los pequeños pedidos es en conjunto más rentable que la de los pedidos más importantes».
194.
La Comisión ha podido observar que SIDE y CELF no parecían contemplar sistemáticamente el mismo tipo de clientela. SIDE se interesaba más específicamente por una clientela institucional, mientras que CELF favorecía más bien a una clientela de libreros. SIDE niega esta última afirmación. Sin embargo, no ha querido comunicar a la Comisión, tal como ésta le había solicitado, precisiones en cuanto a la tipología de su clientela. La parte demandante hizo simplemente valer, en sus comentarios escritos, que el número de sus clientes, entre 1991 y 2002, fue de 1 308, y que servía al mismo tipo de clientes que CELF.
195.
Con el fin de comprobar la pertinencia de los comentarios contradictorios que se formularon, la Comisión reconstituyó, a partir de datos comunicados tanto por SIDE como por las autoridades francesas, los cuadros comparativos 3 a), 3 b) y 3 c) siguientes:
Cuadro 3 a)
(datos comunicados en EUR)
1999
SIDE
CELF pequeños pedidos
CELF sin pequeños pedidos
CELF Total
Volumen de negocios
818 297
329 204
10 027 299
10 358 503
Número de facturas
2 187
9 688
13 210
22 898
Número de líneas de pedido
27 470/27 978
21 978
263 080
285 058
Número de libros
88 163
26 996
575 593
602 589
Número de clientes (55)
no comunicado
2 171
718
2 889
Número medio de líneas de pedido por factura
13,07
2,26
20
12
Número medio de libros por líneas de pedido
3,21
1,22
2
2
Número medio de ejemplares por factura
40,84
2,79
44
28
Precio medio de un ejemplar vendido
9,09
12,19
17
17
Valor medio de una línea de pedido
29,17
14,98
38
38
Valor medio de una cuenta de cliente
no comunicado
151,84
13 968
3 585
Cuadro 3 b)
2000
SIDE
CELF pequeños pedidos
CELF sin pequeños pedidos
CELF Total
Volumen de negocios
1 021 831
301 604,53
11 151 915
11 480 519
Número de facturas
2 069
8 763
12 565
21 448
Número de líneas de pedido
29 006
20 387
258 124
278 511
Número de libros
102 229
25 229
586 643
610 872
Número de clientes
no comunicado
2 007
631
2 638
Número medio de líneas de pedido por factura
14,97
2,32
20
13
Número medio de libros por línea de pedido
3,52
1,24
2
2
Número medio de ejemplares por factura
52,75
2,87
46
28
Precio medio de un ejemplar vendido
9,87
11,95
19
19
Valor medio de una línea de pedido
29,17
14,79
43
41
Valor medio de una cuenta de cliente
no comunicado
150,28
17 684
4 344
Cuadro 3 c)
2001
SIDE
CELF Pequeño pedidos
CELF sin pequeños pedidos
CELF Total
Volumen de negocios
905 077
275 068
12 817 252
13 092 330
Número de facturas
2 137
7 702
12 195
19 897
Número de líneas de pedido
23 990
17 681
256 019
273 700
Número de libros
105 518
21 853
590 278
512 129
Número de clientes
no comunicado
1 659
835
2,494
Número medio de líneas de pedido por factura
11,23
2,30
21
14
Número medio de libros por línea
4,27
1,24
2
2
Número medio de ejemplares por factura
47,97
2,84
48
31
Precio medio de un ejemplar vendido
8,66
12,59
22
21
Valor medio de una línea de pedido
37,73
15,56
50
48
Valor medio de una cuenta de cliente
no comunicado
165,80
15 360
5 250
196.
La Comisión observa que los datos que figuran en los cuadros 3A, 3B y 3C muestran que si bien CELF, aparte de lo que considera «pequeños pedidos», vende un número de libros medio por factura comparable a SIDE (44 frente a 41 en 1999, 46 frente a 53 en 2000 y 48 frente a 48 en 2001), hace frente también a un gran número de pedidos especialmente pequeños (inferior por término medio a tres libros y de un valor medio aproximado de 35 EUR): 9 688 pedidos en 1999; 8 763 en 2000; y 7 702 en 2001. Por tanto, globalmente (columna «CELF total»), el número de libros por pedido es claramente inferior para CELF que para SIDE: 28 frente a 41 en 1999; 28 frente a 53 en 2000; y 31 frente a 48 en 2001.
197.
De lo anterior se desprende que la actividad de CELF se caracteriza muy especialmente por un gran número de pedidos muy pequeños (por término medio, menos de tres libros y con un valor de aproximadamente 35 EUR), lo que le distingue claramente de SIDE y que puede justificar la asignación de las ayudas en cuestión.
198.
Después de constatar la pertinencia del criterio de «pequeños pedidos» como elemento de referencia para justificar la asignación de las ayudas, la Comisión procedió al análisis de los datos de contabilidad analítica proporcionados por las autoridades francesas. Estos elementos contables justifican los costes excesivos de CELF en el segmento de pequeños pedidos. Los datos comunicados por las autoridades francesas a la Comisión se refieren al año 1994, año en el que CELF recibió del Ministerio de Cultura una subvención de 2 millones de FRF (304 900 EUR).
199.
La comprobación de la Comisión se refiere a los elementos de contabilidad analítica relativos a los costes de los pequeños pedidos de un valor inferior a 500 FRF. La Comisión tomó buena nota de las explicaciones proporcionadas por las autoridades francesas, que indican que el límite máximo de 500 FRF elegido para definir un «pedido pequeño» se determinó de manera empírica (56).
200.
Las autoridades francesas propusieron una demostración que justifica el hecho de que la tramitación de los pequeños pedidos implica costes excesivos evidentes. Aclaran este último argumento a la vista de un análisis de costes basado en los datos del cuadro 4, para el año de referencia 1994:
Tipo de pedidos
Pequeños pedidos
Otros
Total
Volumen de negocios (57)
2 419 006
48 148 971
50 102 869
Número de facturas
9 725
10 947
20 672
Número de libros
24 933
442 740
467 673
201.
Tal como se describe detalladamente en el anexo III, la tramitación de un pedido requiere la realización de varias tareas:
a)
la recepción de la orden de pedido del librero;
b)
la codificación del pedido;
c)
la introducción del pedido;
d)
el envío del pedido al editor;
e)
la recepción de las obras;
f)
la atribución para cada cliente de un lugar físico, «la casilla», donde se almacenan los libros encargados;
g)
el embalaje.
202.
El enfoque analítico de la contabilidad permite registrar el conjunto de los flujos relativos a las operaciones anteriormente mencionadas. Una factura de 100 FRF genera en principio tanto trabajo como una factura de 10 000 FRF.
203.
Las explicaciones de las autoridades francesas permitieron a la Comisión estimar los costes y asignarlos a las distintas tareas vinculadas a la tramitación de un pedido. La rentabilidad de un pedido depende, en particular, del tipo y del número de libros en cuestión, de la exactitud de la información contenida en la orden de pedido, así como de la dificultad de ejecución del pedido - 20 % de los pedidos de CELF y 4,5 % de SIDE podían considerarse «difíciles» de ejecutar (58). Además, los pedidos de un valor inferior a 500 FRF se refieren, en el 67 % de los casos, a editoriales de tipo artesanal (59). Por último, la tramitación de los pequeños pedidos implica la gestión de una multitud de pequeñas cuentas.
204.
Los costes serán más elevados para los pequeños pedidos en la medida en que cualquiera que sea el importe de un pedido, el operador que lo tramita deberá necesariamente repetir, para cada uno, las mismas operaciones materiales. Una empresa que trate numerosos pedidos pequeños deberá contar con una organización susceptible de asumir la multiplicación de las distintas etapas del proceso de tramitación y, en consecuencia, los costes suplementarios que ello implica.
205.
Las autoridades francesas explican que a cada tipo de operación se aplica un coeficiente. A tal efecto, se han tenido en cuenta las distintas acciones realizadas en cada una de las operaciones descritas en el anexo IV.
206.
Sobre la base de la información transmitida por Francia, la Comisión concluye que, para el año 1994, los costes de tramitación de los pequeños pedidos ascendieron a 4 446 706 FRF. El volumen de negocios de los pedidos inferiores a 500 FRF fue de 2 419 006.FRF. Las ayudas correspondientes a este mismo año ascendieron a 2 000 000 FRF. De ello surge un resultado de explotación de un importe de -27 700 FRF.
Volumen de negocios
2 419 006 FRF
Subvenciones
2 000 000 FRF
Ingresos totales
4 419 006 FRF
Gastos de tramitación
- 4 446 706 FRF
Resultado de explotación
- 27 700 FRF
207.
La Comisión concluye en consecuencia que las ayudas, por un importe de 2 000 000 FRF, no compensaban de manera excesiva los costes generados por la tramitación de los pequeños pedidos.
208.
Con el fin de comprobar la pertinencia de los elementos comunicados para el ejercicio de referencia 1994, la Comisión pidió información complementaria a las autoridades francesas por lo que respecta a la actividad de tramitación de los pequeños pedidos de CELF en otros períodos. Los documentos y las explicaciones transmitidas por Francia para otros ejercicios ponen de manifiesto que la estructura de los pequeños pedidos (el volumen de negocios en relación a los pequeños pedidos, la cantidad de libros encargados, el número de facturas, el número de clientes, las líneas de pedidos, etc.) se mantuvieron estables de un año a otro. Por consiguiente, la Comisión considera que los datos de 1994 pueden razonablemente servir de referencia para la valoración de la Comisión.
209.
La Comisión pudo también comprobar, según los convenios que se le presentaron, que cualquier suma excedentaria se deducía del importe de la ayuda pagada el año siguiente. La ayuda no financiaba por tanto otras actividades comerciales de CELF, contrariamente a las alegaciones de SIDE y de varios terceros que intervinieron en el procedimiento.
210.
En efecto, las ayudas se asignaban anualmente sobre la base de la comunicación por CELF de datos contables, incluidas las cuentas de utilización en las que se justificaban los costes excesivos generados por el programa de pequeños pedidos. Las ayudas no podían pues utilizarse con fines distintos de aquellos para los que se habían asignado.
211.
SIDE señaló a la Comisión, en sus últimos comentarios, que los datos contables comunicados por las autoridades francesas a la Comisión para justificar la existencia de costes excesivos, en la segunda fase del procedimiento, contenían errores. Se presentó esta cuestión a las autoridades francesas, que dieron a la Comisión las explicaciones oportunas.
212.
SIDE destacó que las autoridades francesas habían invertido los porcentajes de los pedidos teletransmitidos con los de los pedidos enviados en papel. La Comisión comprobó que la incidencia financiera de la inversión representaba un importe de 0,24 EUR por libro sobre el coste de un pedido pequeño. Esta diferencia no tiene envergadura suficiente como para cuestionar el mecanismo de compensación presentado por Francia.
213.
Por lo que se refiere a las variaciones del volumen de negocios que SIDE observó en los primeros datos contables presentados por Francia, la Comisión confirma que las propias autoridades francesas realizaron las rectificaciones necesarias a partir de la apertura del procedimiento, en 1996, y que en consecuencia, las alegaciones que figuran en los últimos comentarios de SIDE no están fundadas.
214.
La variación de las otras cifras se explica por el hecho de que, en un caso, se hace referencia al producto generado sólo por la venta de libros (2 284 536 FRF), mientras que en el otro caso, la cifra comunicada (2 535 818 FRF) corresponde al producto generado por los libros y los productos anejos (embalajes, seguros y transporte).
215.
SIDE creyó observar asimismo algunas «distorsiones» entre la contabilidad general y la contabilidad analítica relativa a los datos de los salarios. Las autoridades francesas precisan que estas diferencias se explican por el hecho de que algunos impuestos no se incluyen en las cargas sociales que figuran en el paquete fiscal, sino que están directamente vinculados a los salarios. La Comisión pudo comprobar la exactitud de esta explicación a la vista de los documentos contables que se le comunicaron.
216.
La Comisión considera en consecuencia que las observaciones adicionales de SIDE relativas a la inexactitud de los datos contables transmitidos por las autoridades francesas, en la apertura del procedimiento en 1996, no pueden poner en entredicho la valoración de la Comisión relativa a la pertinencia de los datos contables que justifican la compensación de los costes excesivos generados por los pequeños pedidos.
217.
La Comisión observó, sobre la base del análisis de los documentos presentados por la propia parte demandante, que la oferta de CELF era mucho mayor que la de SIDE (3 000 editores propuestos por CELF frente a 200 propuestos por SIDE).
218.
La Comisión tomó nota de este elemento (que no se tiene en cuenta en el cálculo de los costes excesivos) y observó que la mayor oferta de CELF responde a las exigencias del Ministerio de Cultura, consistentes en garantizar la difusión más amplia posible de libros en lengua francesa. La oferta de SIDE, que precisa que puede satisfacer todo tipo de demandas, no tiene en cuenta este objetivo cultural, lo que parece totalmente legítimo.
219.
Las autoridades francesas añaden que CELF ha asumido con frecuencia riesgos financieros. Así pues, siguió garantizando sus servicios en algunos países que han sufrido catástrofes, como fue el caso de Argelia o más recientemente de Argentina. También realizó prestaciones en algunos países que no se beneficiaban de la garantía de Coface.
220.
SIDE asume legítimamente sus decisiones comerciales e indica que no desea intervenir en zonas difíciles como el África subsahariana o países no cubiertos por Coface. Precisa que se trata de decisiones que corresponden a la estrategia de desarrollo comercial de las empresas, y que por su parte ha tomado otras opciones.
iii) Verificación de la Comisión relativa a las pérdidas de clientela denunciadas por SIDE
221.
La Comisión constató que las alegaciones de SIDE relativas a las transferencias de clientela no se basaban en un análisis de las explicaciones y documentos presentados por la propia SIDE.
222.
Así pues, la Comisión pidió a SIDE que justificase las pérdidas de clientela que habría sufrido a causa de los descuentos ventajosos que «solamente CELF» podía ofrecer gracias a las ayudas percibidas. A tal efecto, SIDE presentó un documento muy voluminoso (60), cuyos datos no eran aprovechables, en esta forma, por la Comisión, especialmente porque dichas transferencias de clientela no eran evidentes. La Comisión pidió explicaciones complementarias a SIDE sobre este punto, quien precisó (61) que un cliente, Librairie Française de Milan, había abandonado progresivamente sus servicios en favor de CELF durante el año 1987/1988, dado que CELF propuso a este cliente descuentos más atractivos.
223.
Las autoridades francesas respondieron que el mercado italiano era conocido por su carácter competitivo, y que por otro lado la progresión del volumen de negocios de CELF con dicha librería sólo fue significativa a partir del año 1999, es decir, mucho después del período alegado por SIDE.
224.
La Comisión observó que los otros ejemplos citados por SIDE tampoco eran pertinentes (62). Así pues, una de las librerías citadas por SIDE, la librería Grupodis de Madrid, nunca fue un cliente importante de CELF, y las librerías japonesas citadas son de hecho grandes cuentas de clientes que no se ven afectadas por el segmento de mercado de los pequeños pedidos.
225.
Por otra parte, la lista de los descuentos comunicados por SIDE no demuestra que los descuentos que propone sean menos atractivos que los propuestos por CELF. Así pues, de los 28 editores seleccionados por SIDE para ilustrar su demostración, la Comisión observa que SIDE ofrece descuentos más atractivos en 16 casos, frente a 12 de CELF (63). La divergencia es aún mayor si se tienen en cuenta los cinco puntos suplementarios de descuento concedidos por SIDE para los pedidos de más de 10 ejemplares por título, puesto que en este caso, CELF sólo ofrece mejores descuentos para 6 editores frente a los 22 de SIDE.
226.
La Comisión considera por tanto que no queda demostrado que SIDE haya perdido clientela a favor de CELF, debido a los descuentos más atractivos propuestos por CELF a sus clientes gracias a las ayudas percibidas.
227.
Tal como se ha observado en el considerando 69, en una carta de 12 de agosto de 2002 a la Comisión, SIDE afirma que CELF aplicaba desde hacía al menos dos años condiciones disuasorias a las pequeñas cuentas. SIDE alegó que esta política no hace sino acrecentar la distorsión de la competencia por SIDE dado que, en estas condiciones, algunos antiguos clientes de CELF que tienen «pequeñas cuentas»acuden ahora a SIDE […]. Sin embargo, para SIDE, es evidente que los clientes más interesantes son los que tienen un gran volumen de pedidos.
228.
La Comisión observa en primer lugar que las modificaciones de precios denunciadas (64) se produjeron en el período en el que las ayudas en cuestión se habían suprimido y/o se habían reducido muy sensiblemente, es decir, a partir del momento en que CELF debió encontrar soluciones alternativas para seguir intentando satisfacer los pequeños pedidos que se le hacían.
229.
La Comisión realizó una comparación (65) de las cifras de las dos empresas, y constata que de ello no se desprende ningún elemento que pueda confirmar las observaciones de SIDE, relativas a las recientes pérdidas de clientela que ésta denuncia. En efecto, la Comisión no observa un aumento del número de facturas emitidas por SIDE. En 1999 fueron 2 187, y en 2000 fueron 2 137. En cuanto al número de clientes, la Comisión recuerda que no puede realizar comparaciones sobre este punto, por no haber podido obtener datos de SIDE.
230.
La Comisión tampoco observa elementos que puedan poner de manifiesto que el número de pequeños pedidos servidos por SIDE haya aumentado desde que CELF no percibe ayudas. Por el contrario, las cifras comunicadas por SIDE ponen de manifiesto que el número medio de libros por factura aumentó, pasando de 40,31 en 1999 a 49,38 en 2001, mientras que la transferencia de clientela de CELF hacia SIDE, si se hubiera demostrado, habría debido traducirse en una disminución del número medio de libros por factura.
231.
La Comisión observa finalmente que el número medio de libros vendidos por línea de pedido por SIDE es superior a la media de libros vendidos por CELF, y esto para el conjunto de su actividad y no sólo para los pequeños pedidos. En consecuencia, la supresión de las ayudas no implicó una pérdida de clientes de CELF en beneficio de SIDE.
232.
En cualquier caso, en el análisis de las ayudas estatales, sólo son pertinentes las distorsiones de la competencia causadas por estas ayudas, y no los efectos de la reducción o la supresión de las ayudas, consideradas negativas por SIDE.
233.
La Comisión considera, a la vista de los datos comunicados tanto por SIDE como por las autoridades francesas, que las únicas consecuencias visibles de la supresión de las ayudas consisten en una disminución del volumen de negocios de los pequeños pedidos servidos por CELF y en una reducción sensible del número de sus clientes (- 17,34 % entre 1999 y 2001), tal como ilustra el cuadro 5 que figura a continuación:
Cuadro 5 - Evolución de la actividad de pequeños pedidos y pequeñas cuentas
Información proporcionada por las autoridades francesas
Años
Volumen de negocios pequeños pedidos
(en EUR)
Evolución
Número de clientes
Evolución
1999
329 204
2 171
2000
301 605
- 8,38 %
2 007
- 7,55 %
2001
275 068
-8,80 %
1 659
- 17,34 %
234.
La Comisión considera también que los comentarios de SIDE contradicen sus propias afirmaciones según las cuales sólo debe tenerse en cuenta el número de líneas de pedido tramitadas por el prestador de servicios, y que el importe global del pedido es indiferente en términos de rentabilidad. En este caso, SIDE no tendría ninguna razón para considerar que la supuesta transferencia de clientela de CELF hacia sus servicios (que además no se desprende de las cifras presentadas) aumenta la distorsión de la competencia sufrida por SIDE (66). Además, la Comisión destaca que SIDE parece contradecirse, cuando indica en una nota de 9 de diciembre de 2002 que «... en conjunto es más rentable tramitar los pequeños pedidos que los pedidos importantes».
235.
El cuadro 6 que figura a continuación, elaborado por la Comisión a partir de los datos comunicados por las autoridades francesas y por SIDE, pone de manifiesto que no existe un vínculo automático entre las subidas y bajadas de volumen de negocios de SIDE y los aumentos o disminuciones de las subvenciones concedidas.
Cuadro 6
Años de Referencia
Ayudas concedidas a CELF
Variaciones volumen de negocios de SIDE
Ayuda
1990
304 900
-
-
1991
373 500
+
+
1992
422 280
-
+
1993
382 650
+
-
1994
304 900
-
-
1995
304 900
-
=
1996
304 900
-
=
1997
243 920
-
-
1998
182 940
+
-
1999
121 960
-
-
2000
60 980
+
-
2001
38 110
-
-
2002
0
-
0
236.
Las cifras comunicadas tanto por CELF como por SIDE permitieron a la Comisión establecer que el nivel de las ayudas pagadas a CELF no incidían automáticamente en las actividades y los resultados de SIDE, que es el único otro comisionista generalista del mercado (67). Por ejemplo, a lo largo de varios años, el volumen de negocios de SIDE disminuyó, incluso cuando disminuyó la ayuda asignada a CELF.
237.
Así pues, la Comisión observó que la única consecuencia visible y significativa de la supresión de las ayudas a CELF en el mercado había sido una disminución de su volumen de negocios relativo a los pequeños pedidos y una disminución del número de sus pequeñas cuentas.
238.
La Comisión observa, remitiéndose a las cifras comunicadas, que sin las ayudas CELF no parece hacer frente a parte de las demandas, sin que SIDE aproveche esta circunstancia.
239.
La Comisión ha observado asimismo que, para el período 1994-2001, las subvenciones asignadas no cubrieron la totalidad del déficit del programa de pequeños pedidos, y representaron una parte relativamente escasa del volumen de negocios global de CELF: del 3,95 % en 1994 al 0,29 % en 2001 (68).
240.
Con arreglo a los elementos que acaban de analizarse, todo indica que las ayudas en cuestión se refieren a una parte muy marginal de la actividad de la comisión de exportación, que no se habría realizado sin las ayudas en cuestión. La Comisión observó también que las ayudas concedidas por Francia no compensaban en exceso los costes inherentes a la actividad en cuestión.
241.
La Comisión recuerda también, como se ha mencionado en los considerandos 132 y siguientes, que los intercambios se vieron afectados de forma muy limitada y que la distorsión de la competencia a escala comunitaria fue asimismo muy limitada. Estos elementos deben ser tenidos en cuenta por la Comisión al evaluar la compatibilidad de las ayudas con el apartado 3 del artículo 87 del Tratado, tal como indicó claramente el Tribunal en la sentencia de 27 de enero de 1998 en el asunto Ladbroke Racing Ltd c/Comisión (69).
242.
En consecuencia, las ayudas asignadas a CELF en el marco del programa de pequeños pedidos no alteraron la competencia y los intercambios de forma contraria al interés común. La intervención de las autoridades francesas fue proporcional al objetivo perseguido, y permitió exclusivamente que se hiciese frente a una parte de la demanda que de otro modo no se habría visto satisfecha, sin problemas de rentabilidad para la empresa prestadora del servicio.
B. APLICABILIDAD DE LAS DISPOSICIONES DEL ARTÍCULO 86 DEL TRATADO
1. POSICIÓN DE LAS AUTORIDADES FRANCESAS
243.
Las autoridades francesas sostienen, como hicieron en 1998 (70), que a CELF se le confió una misión de servicio público, y que en consecuencia, las medidas en cuestión deben evaluarse a la luz de las disposiciones del apartado 2 del artículo 86 del Tratado, que dispone que «Las empresas encargadas de la gestión de servicios de interés económico general o que tengan el carácter de monopolio fiscal quedarán sometidas a las normas del presente Tratado, en especial a las normas sobre competencia, en la medida en que la aplicación de dichas normas no impida, de hecho o de derecho, el cumplimiento de la misión específica a ellas confiada. El desarrollo de los intercambios no deberá quedar afectado en forma tal que sea contraria al interés de la Comunidad».
244.
A este respecto, las autoridades francesas comunicaron varios textos (71) que, según ellas, confirman el carácter de servicio de interés económico general de la misión confiada a CELF.
245.
Las autoridades francesas señalaron, sobre la base de estos textos, que la Dirección del libro y la lectura celebró hasta 2001 convenios anuales con CELF, en los que se definen los objetivos de la colaboración entre el Ministerio y los organismos que subvenciona, así como las obligaciones respectivas de las partes.
246.
Las autoridades francesas comunicaron varios de estos convenios. El primero, de 25 de abril de 1991, dispone en su artículo 1 que «el Ministerio aportará su ayuda a las actividades de reagrupación de los pequeños pedidos de libros realizadas por CELF, con destino al extranjero[...]». Otro convenio de 23 de octubre de 1997 menciona, al parecer por primera vez, que «el Ministerio aportará su ayuda a los costes operativos de servicio público de CELF, correspondientes a pequeños pedidos». Los convenios celebrados más tarde, hasta 2001, son idénticos salvo por lo que se refiere al importe de las ayudas concedidas.
2. EVALUACIÓN REALIZADA POR LA COMISIÓN
247.
La Comisión ya ha concluido en la presente Decisión que la ayuda concedida a CELF es una ayuda estatal de acuerdo con el apartado 1 del artículo 87 del Tratado, y que es compatible con el mercado común en aplicación de la letra d) del apartado 3 del artículo 87 del Tratado. Por tanto, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia (72), no es necesario que la Comisión evalúe las actividades subvencionadas de CELF a la luz del apartado 2 del artículo 86 del Tratado. Esta posición fue confirmada por el Tribunal de Justicia en su sentencia de 22 de junio de 2000 (73), cuando el Tribunal de Justicia estableció que incluso una ayuda justificada en virtud del apartado 2 del artículo 86 del Tratado debe notificarse a la Comisión. No es por tanto necesario determinar si las ayudas a CELF se justifican también en virtud del apartado 2 del artículo 86 del Tratado.
248.
La Comisión señala que mientras tanto, en la sentencia Altmark (74), de 24 de julio de 2003, el Tribunal de Justicia precisa en qué condiciones una subvención a una empresa encargada de la gestión de un servicio de interés económico general no constituye una ayuda estatal. Ahora bien, en el caso que nos ocupa, estas condiciones no se cumplen. En primer lugar, la Comisión considera que la condición prevista en el punto 89 de la sentencia Altmark no se cumple, puesto que la base jurídica de la ayuda no afecta expresamente a CELF. Posteriormente, la Comisión considera que el punto 90 de dicha sentencia, que trata de la fijación previa de los parámetros sobre cuya base se calcula la compensación, tampoco se ha respetado, incluso si la ayuda no supera globalmente el importe necesario para compensar los gastos correspondientes a la tramitación de los pequeños pedidos.
VI. CONCLUSIÓN
249.
Con arreglo a lo anteriormente expuesto, todo indica que las ayudas en cuestión responden a las exigencias establecidas por las disposiciones de la letra d) del apartado 3 del artículo 87 del Tratado, en la medida en que son proporcionadas al objetivo cultural perseguido. La Comisión ha constatado, en efecto, que dichas ayudas no alteraron los intercambios y la competencia en la Comunidad de forma contraria al interés común.
HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:
Artículo 1
La ayuda concedida a la Coopérative d'exportation du livre français (CELF) para la tramitación de pequeños pedidos de libros en lengua francesa, aplicada por Francia entre 1980 y 2001, constituye una ayuda según lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 87 del Tratado. Dado que Francia no notificó esta ayuda a la Comisión antes de aplicarla, ésta se concedió ilegalmente. La ayuda es sin embargo compatible con el mercado común en virtud de la letra d) del apartado 3 del artículo 87 del Tratado.
Artículo 2
El destinatario de la presente Decisión será la República Francesa.
Hecho en Bruselas, el 20 de abril de 2004.