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DECISIÓN DE LA COMISIÓN
de 30 de noviembre de 1988
relativa a una ayuda nacional al sector de la carne de vacuno de Italia
(El texto en lengua italiana es el único auténtico)
(89/217/CEE)
LA COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS,
Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea y, en particular, el párrafo primero del apartado 2 de su artículo 93,
Visto el Reglamento (CEE) no 805/68 del Consejo, de 27 de junio de 1968, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de la carne de bovino (1), cuya última modificación la constituye el Reglamento (CEE) no 571/89 (2), y, en particular, su artículo 24,
Tras haber emplazado a los interesados para que presentaran sus observaciones (3), de conformidad con el apartado 2 del artículo 93 del Tratado,
Considerando lo que sigue:
I
1. A la luz de una información que se comunicó a la Comisión, el 29 de enero de 1988 los servicios de la Comisión interrogaron a las autoridades italianas sobre la existencia de una ayuda al sector de la carne de vacuno.
El Gobierno italiano no respondió en el plazo fijado.
2. La medida consiste en lo siguiente:
Según la Circular del AIMA (Azienda di Stato per gli Interventi nel Mercato Agricolo) no 226/C de 22 de enero de 1988, el CIPE (Comitato Interministeriale per la Pianificazione Economica) decidió que, tratándose de carne de vacuno, los cuartos traseros correspondientes a los delanteros que se hayan entregado a un organismo de intervención puedan depositarse en este mismo centro tras haber procedido a su congelación.
Según la citada Circular, la ayuda pagada, que asciende a 2 000 Lit/kg (1,35 ecus), se destina a cubrir parcialmente los gastos de transporte correspondientes al mercado del producto depositado así como la depreciación sufrida por la carne como consecuencia de su congelación.
Las medidas nacionales, que entraron en vigor el 1 de febrero de 1988, afectan a una cantidad máxima de 6 500 toneladas de carne de vacuno durante un período de 5 semanas. El coste total previsto de la ayuda se eleva a 13 000 millones de Lit (8,125 millones de ecus).
Para poder recibir la ayuda deben cumplirse los requisitos siguientes:
- el cuarto trasero habrá de presentarse junto con el delantero que se ofrezca a la intervención comunitaria;
- la carne no podrá salir del almacén en estado congelado antes de 72 horas ni después de los 150 días siguientes a la entrada en almacén;
- el operador que almacene la carne podrá solicitar que el cuerto trasero se deshuese bajo el control de la AIA (Associazione Italiana Allevatori) y proceder después a su almacenamiento;
- la solicitud de almacenamiento de los cuartos traseros deberá cursarse al mismo tiempo que la solicitud de entrega a la intervención correspondiente a los delanteros;
- la ayuda se pagará 90 días después de que el producto se haya almacenado y sólo una vez que haya tenido lugar el pago correspondiente a los cuartos entregados a la intervención.
II
1. Por carta fechada el 8 de febrero de 1988 dirigida al Gobierno italiano, la Comisión comunicó que había decidido iniciar, contra esa ayuda, el procedimiento previsto en el apartado 2 del artículo 93 del Tratado.
2. En esa misma carta, la Comisión informó a las autoridades italianas de que, en su opinión, la citada ayuda se presentaba como una ayuda al funcionamiento que no puede tener ningún efecto duradero sobre el desarrollo del sector de la carne de vacuno. Sus efectos desaparecen con ella misma. La Comisión considera que tal medida es, en principio, incompatible con el mercado común.
Por otra parte, le normativa comunitaria que regula el sector de la carne de vacuno constituye un sistema completo y exhaustivo que excluye la posibilidad de que los Estados miembros adopten medidas complementarias para el sostenimiento de la renta de los productores del sector.
Además, la medida establecida por el Gobierno italiano es suplementaria de las ya adoptadas a escala comunitaria. En efecto, el Reglamento (CEE) no 828/87 de la Comisión, de 23 de marzo de 1987, por el que se fijan los productos admisibles a la intervención en el sector de la carne de vacuno (4), modificado por el Reglamento (CEE) no 654/89 (5), dispone que en Italia sólo podrán ofrecerse a la intervención los cuartos delanteros de las clases U, R y O de la categoría A.
El objeto de ese Reglamento es dar salida inmediata al mercado a los cuartos traseros. La medida nacional de que aquí se trata constituye, de hecho, una ayuda al almacenamiento privado que permite a los operadores italianos almacenar sus productos, en tanto que los operadores de los demás Estados miembros se ven obligados a darles salida inmediata o, en caso contrario, a hacerse cargo de sus gastos de almacenamiento.
Además, esta ayuda, que tiene por efecto favorecer el almacenamiento de cuartos traseros, puede constituir un incentivo suplementario para la oferta de carne (cuartos delanteros) a la intervención por parte de los operadores italianos, lo que podría provocar un aumento de los gastos del FEOGA correspondientes a este sector. Por tanto, esta medida es contraria al interés general. La ayuda prevista constituye, pues, una infracción de las disposiciones comunitarias.
3. En el marco de este procedimiento, la Comisión emplazó al Gobierno italiano para que presentara sus observaciones.
La Comisión emplazó también a los demás Estados miembros y a los interesados, distintos de los Estados miembros para que presentaran sus observaciones.
III
Por carta fechada el 12 de febrero de 1988, el Gobierno italiano respondió a la carta de emplazamiento de la Comisión.
En ella las autoridades italianas confirmaron la existencia de la ayuda, así como la información de la que ya disponía la Comisión.
Por otra parte, declararon que la falta de notificación de la medida se debía a que ésta se había adoptado por el CIPE muy recientemente (el 21 de enero de 1988) y que, después, las peticiones presentadas por la Comisión habían hecho superflua la comunicación de la ayuda, ya que ésta era conocida por la Comisión en todos sus extremos.
Además, dado el corto espacio de tiempo concedido, no fue posible respetar el plazo impuesto por la Comisión en la carta por la que solicitaba la notificación de la medida.
Según las autoridades italianas:
a) No se trata de compras de cuartos traseros por el organismo de intervención, dado que el producto sigue siendo propiedad exclusiva del depositante.
b) No se trata una ayuda al almacenamiento privado, puesto que no existe la obligación de mantener almacenados los productos durante un período mínimo de 4 meses que se exige para la concesión de esa ayuda. Constituye en realidad una contribución a los gastos de las operaciones de congelación soportados por los productores para hacer posible una conservación más prolongada del producto. La medida tiene por efecto evitar una nueva depresión del mercado y, en definitiva, su resultado es disminuir la cantidad de cuartos delanteros destinados a la intervención.
c) No se trata tampoco de una ayuda a la producción, sino de una intervención destinada, en el interés general, a crear de nuevo unas condiciones de mercado más favorables.
d) Por otra parte, no puede tener incidencia alguna sobre los intercambios intracomunitarios, dado que en Italia el grado de autoabastecimiento de carne de vacuno apenas alcanza 60 % y es, precisamente en el mercado italiano, donde se colocan los excedentes de los demás Estados miembros.
e) En fin, la medida se adoptó para tener en cuenta las condiciones particularmente graves del mercado caracterizado por unos descensos de precios tan considerables (expresados en ecus) que alcanzaron un 15 % con relación al nivel de precios del período correspondiente del año anterior.
IV
1. Las autoridades italianas incumplieron la obligación que les incumbe en virtud del apartado 3 del artículo 93 del Tratado, en primer lugar, al abstenerse de notificar la medida en forma de proyecto y, en segundo lugar, al ejecutarla desde el 1 de febrero de 1988 sin que la Comisión pudiera pronunciarse previamente al respecto.
Estos incumplimientos han determinado una situación especialmente grave dado que la ayuda constituye, en cuanto al fondo, una infracción de la organización común del mercado de la carne de vacuno, al tiempo que, según se desprende del artículo 92 del Tratado, es incompatible con el mercado común.
2. En cuanto a los argumentos esgrimidos por las autoridades italianas, es necesario señalar lo siguiente:
a) Con relación a esta medida, la Comisión no ha sostenido en ningún momento que se trate de compras realizadas por los organismos de intervención, sino más bien de una ayuda nacional que tiene por efecto favorecer el almacenamiento privado.
Dado que el depósito es condición sine qua non para el pago de la ayuda, la Comisión considera que ésta está destinada a estimular el almacenamiento del producto mediante su retirada del mercado y posterior congelación. De hecho, constituye una medida muy importante desde el punto de vista económico; en efecto, el importe de la ayuda asciende a 1 350 ecus/tonelada de cuartos traseros, mientras que, por ejemplo, la medida comunitaria correspondiente preveía para 1987 la concesión de unos 500 ecus/tonelada para el almacenamiento privado de cuartos traseros de vacuno durante un período de 4 meses.
b) Por el contrario, la Comisión ha tenido en cuenta que la medida destinada a cubrir las pérdidas resultantes de la congelación de la carne y los costes de transporte a este mercado tiene dos efectos: permite retirar del mercado cierta cantidad de carne y hace posible el almacenamiento de cuartos traseros. La Comisión considera, en efecto, que la medida favorece el almacenamiento de cuartos traseros de carne de vacuno. Además, en lugar de facilitar una disminución de las cantidades de cuartos delanteros ofrecidas a la intervención, la Comisión estima que esta medida, tal como se estructura en la Decisión de la AIMA de 22 de enero de 1988, se refiere a cuartos traseros que, para poder beneficiarse de la ayuda nacional, deben presentarse en el mismo momento en que se entreguen a la intervención los delanteros. Por consiguiente, la medida no puede tener por efecto disminuir las cantidades ofrecidas a la intervención, sino más bien lo contrario dado que, debido a la ayuda concedida a los cuartos traseros, puede producir el efecto de estimular a los operadores a entregar los delanteros a la intervención.
c) Asimismo, contrariamente a lo que afirman las autoridades italianas, la Comisión considera que la ayuda aquí contemplada puede aumentar la producción ya que permite a los productores entregar los productos y reemprender con mayor rapidez el ciclo de producción de carne de vacuno. La medida tendrá pues por efecto un incremento de las cantidades producidas en el curso del año.
d) Por otra parte, es posible que esta medida tenga incidencias sobre los intercambios debido a que toda modificación unilateral de alguno de los componentes de los costes que normalmente corren a cargo de los operadores del sector de la carne de vacuno puede llegar a perturbar el equilibrio existente en este mercado. En tal sentido, dicha medida permite a los operadores italianos ofrecer su carne de vacuno a precios más favorables que los de los operadores de los demás Estados miembros, los cuales dan salida también a su producción al mercado italiano pero no se benefician de la ayuda nacional italiana. Por tanto, la ayuda puede tener por efecto una disminución de las cantidades importadas desde los demás Estados miembros y tener así incidencia sobre los intercambios intracomunitarios.
e) La Comisión estima que, para resolver los problemas del mercado de la carne de vacuno, toda medida que sea necesaria ha de adoptarse a escala comunitaria con el fin de evitar que surjan dificultades aún mayores como consecuencia de la aplicación de medidas nacionales unilaterales que tengan efectos negativos sobre la situación del sector en otros Estados miembros.
f) Habida cuenta de todo lo anterior, deben rechazarse los motivos alegados por las autoridades italianas.
V
1. Los artículos 92 a 94 del Tratado se aplican a la producción y el comercio de los productos a que se refiere la mencionada ayuda, en virtud del artículo 24 del Reglamento (CEE) no 805/68.
Esta medida concede una ventaja especial a los operadores del sector dado que con ella gozan de unas condiciones de venta más favorables que las de los operadores que no se benefician de ella. La ayuda pagada a los operadores que hacen entregas a la intervención les permite pagar a los productores de carne de vacuno un precio más elevado del que sería posible en unas condiciones normales de mercado. Por consiguiente, su efecto es el de falsear la competencia entre los beneficiarios de la ayuda y aquellos otros operadores del sector que no la reciben ni en Italia ni en los demás Estados miembros.
2. Por otra parte, el mercado italiano es deficitario en carne de vacuno. Según los datos estadísticos correspondientes a 1986, la producción interior bruta ascendió a 919 000 toneladas, el número total de sacrificios a 1 179 000 toneladas y la utilización interior a 1 587 000 toneladas (el consumo humano fue de 27,7 kg/año per cápita).
De estos datos se desprende que el grado de autoabastecimiento se situó en un 58 %, lo que representa un nivel relativamente bajo. La diferencia entre el número total de sacrificios y la cantidad utilizada en el interior se cubre con importaciones procedentes de los demás Estados miembros y de terceros países (570 920 y 144 448 toneladas, respectivamente). En ese mismo año las exportaciones a los otros Estados miembros y a terceros países se elevaron a 52 443 y 88 669 toneladas, respectivamente (1).
La cantidad importada en el período de 5 semanas durante el que se aplicó la medida italiana pueden estimarse en unas 55 000 toneladas.
El volumen de carne de vacuno objeto de la ayuda representó, pues, más del 10 % de esas cantidades importadas.
3. Pese al hecho de que el mercado italiano sea deficitario, la intervención pública se utiliza con frecuencia. En 1986 las compras de carne de vacuno por la intervención se elevaron a 47 000 toneladas.
Frente a los argumentos aducidos por las autoridades italianas, durante el período antes mencionado puede observarse un neto aumento de las compras de intervención de carne de vacuno (cuartos delanteros). Tal aumento se pone claramente de manifiesto si se comparan las cantidades intervenidas durante el período de vigencia de la medida (es decir, del 1 de febrero de 1988 al 6 de marzo del mismo año) con la situación antes y después de ese período. En efecto, entre las dos fechas indicadas las compras de intervención de carne de vacuno alcanzaron las 1 100 toneladas semanales, mientras que antes y después de dicho período ascendieron a sólo unas 402 toneladas por semana.
4. Asimismo, para subrayar la importancia económica de esta medida, conviene recordar una medida comunitaria análoga que se aplicó en 1987 durante 6 semanas. Concretamente, el Reglamento (CEE) no 2437/87 de la Comisión (2), dispuso la concesión de una ayuda al almacenamiento privado fijada por anticipado a tanto alzado y destinada a las canales, semicanales y cuartos traseros y delanteras de bovinos pesados. Al amparo de esa medida, que se adoptó para hacer frente a las graves dificultades por las que atravesaba el mercado de la carne de vacuno (tercer Considerando), cerca de 12 000 toneladas de carne fueron objeto de contratos de almacenamiento privado en Italia.
La Comisión considera, por tanto, que las 6 500 toneladas, exclusivamente de cuartos traseros, que se retiraron del mercado como consecuencia de la medida nacional, representan una cantidad muy importante con efectos directos tanto en el período durante el que se pagó la ayuda como en la fase de salida de la carne del almacén.
En este sentido, la medida puede tener una repercusión negativa sobre las cantidades de carne de vacuno importadas y afectar así a los intercambios de este producto entre los Estados miembros.
Por todo ello, esta medida de ayuda responde a los criterios del apartado 1 del artículo 92 del Tratado; esta disposición prevé la incompatibilidad de principio que reúnen los criterios en ella enunciados con el mercado común.
5. Las excepciones a esa incompatibilidad previstas en el apartado 2 del artículo 92 no son obviamente aplicables a la ayuda aquí contemplada. Las previstas en el apartado 3 del mismo artículo precisan los objetivos perseguidos en interés de la Comunidad y no sólo en el de sectores particulares de la economía nacional. Tales excepciones han de interpretarse estrictamente al examinar todo programa de ayuda con finalidad regional o sectorial o cualquier caso individual de aplicación de regímenes de ayudas generales.
Las excepciones sólo pueden concederse en el caso de que la Comisión compruebe que la ayuda es necesaria para la consecución de uno de los objetivos a que se refieren las disposiciones mencionadas. Conceder el beneficio de esas excepciones a ayudas que no impliquen tal contrapartida equivaldría a obstaculizar los intercambios entre los Estados miembros y a provocar distorsiones de la competencia carentes de jutificación desde el punto de vista del interés comunitario y, correlativamente, a conceder ventajas indebidas para algunos Estados miembros.
Con referencia al caso que aquí se examina, no hay en la ayuda elemento alguno que permita hablar de la existencia de esa contrapartida. En efecto, el Gobierno italiano no ha podido dar, ni la Comisión encontrar, ninguna justificación que permita llegar a la conclusión de que la ayuda reúne las condiciones exigidas para la aplicación de alguna de las excepciones previstas en el apartado 3 del artículo 92 del Tratado.
No se trata, en los términos de la letra b) del apartado 3 del artículo 92, de una medida destinada a fomentar la realización de un proyecto importante de interés común europeo, dado que por los efectos que puede tener sobre los intercambios, esta ayuda es contraria al interés común.
No se trata tampoco, en los términos de esa misma disposición, de una medida que tienda a poner remedio a una grave perturbación en la economía de un Estado miembro.
Por lo que se refiere a las excepciones previstas en las letras a) y c) del apartado 3 del artículo 92 respecto de las ayudas destinadas a favorecer o facilitar el desarrollo económico de regiones o el de determinadas actividades contempladas en la letra c), conviene observar que esta medida, por su carácter de ayuda, no puede mejorar de forma duradera las condiciones del sector económico beneficiario, dado que en el momento en que cese su concesión dicho sector se encontrará de nuevo en la misma situación estructural que existía antes de esa intervención estatal.
Por consiguiente, las ayudas han de considerarse como ayudas de funcionamiento para las empresas consideradas, y, en principio, la Comisión se ha opuesto siempre a este tipo de ayudas dado que su concesión no va unida a unas condiciones que les permitan beneficiarse de alguna de las excepciones previstas en las letra a) y c) del apartado 3 del artículo 92.
6. Por otra parte, con relación a los productos de que se trata, sometidos a la organización común de mercados, existen límites a la facultad de los Estados miembros de intervenir directamente en el funcionamiento de las organizaciones comunes de mercados que impliquen un sistema de precios comunes, ya que son de la competencia exclusiva de la Comunidad.
La concesión de ayudas en este sector es contraria al principio según el cual los Estados miembros carecen de la facultad de intervenir unilateralmente en la renta de los agricultores mediante la concesión de este tipo de ayudas; dado que la renta ha de estar determinada por las medidas establecidas en el marco de cada organización común de mercados. Por ello, ha de considerarse que las ayudas italianas infringen la organización común de mercados del sector de la carne de vacuno.
Por los demás, la medida constituye una infracción que resulta agravada por el hecho de que la acción de retirada del mercado que ella estimula se añade a la medida comunitaria actualmente en vigor y prevista por el Reglamento (CEE) no 828/87. Esta última medida concierne a la intervención pública de cuartos delanteros.
Asimismo, dado el efecto que esta medida puede tener sobre el aumento de las entregas de cuartos delanteros a la intervención, esta medida puede también tener por efecto un crecimiento de los gastos del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agraria. Por tal motivo, ha de considerarse contraria al interés común.
Incluso si hubiere sido posible prever una excepción para los productos agrícolas, en virtud del apartado 3 del artículo 92 del Tratado, la ayuda constituye una infracción de la organización común del mercado de la carne de vacuno, lo cual excluye la aplicación a este producto de esa excepción.
7. De todo lo anterior se desprende que la ayuda italiana es incompatible con el mercado común en virtud de lo dispuesto en el artículo 92 del Tratado.
8. Por último, la presente Decisión no prejuzga las consecuencias que la Comisión deberá deducir con respecto a la financiación de la política agrícola común por el Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agraria (FEOGA), HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:
Artículo 1
La ayuda decidida por el CIPE (Comitato Interministeriale per la Pianificazione Economica), aplicada con arreglo a la Circular de la AIMA (Azienda di Stato per gli Interventi nel Mercato Agricolo) no 226/C de 22 de enero de 1988, consistente en el pago de un importe por los cuartos traseros de carne de vacuno destinado a cubrir parcialmente:
- la depreciación sufrida por el producto fresco como consecuencia de su congelación y
- los costes de su transporte al mercado,
es ilegal con arreglo al apartado 3 del artículo 93 del Tratado. Asimismo es incompatbile con el mercado común.
Artículo 2
El Gobierno italiano informará a la Comisión en el plazo de dos meses a partir de la notificación de la presente Decisión acerca de las medidas que haya adoptado en cumplimiento de la misma.
Artículo 3
La Comisión se reserva el derecho a deducir las consecuencias de la concesión de la ayuda ilegal con respecto a la financiación de la política agrícola común por el Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agraria (FEOGA).
Artículo 4
El destinatario de la presente Decisión será la República Italiana.
Hecho en Bruselas, el 30 de noviembre de 1988.