РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 24 януари 2007 година
относно държавна помощ C 52/2005 (ex NN 88/2005, ex CP 101/2004), приведена в действие от Република Италия за субсидирана покупка на цифрови декодери
(нотифицирано под номер C(2006) 6634)
(само текстът на италиански език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2007/374/ЕО)
КОМИСИЯТА НА ЕВРОПЕЙСКИТЕ ОБЩНОСТИ,
като взе предвид Договора за създаване на Европейската общност, и по-специално член 88, параграф 2 от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква a) от него,
като покани заинтересованите страни да представят мненията си съгласно разпоредбите, цитирани по-горе (1),
и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
I. ПРОЦЕДУРА
(1)
На 11 май 2004 г. компанията Centro Europa 7 s.r.l. (наричана по-нататък „Europa 7“) подаде жалба във връзка с държавна помощ срещу член 4, параграф 1 oт Закон № 350 oт 24 декември 2003 г. (Финансов закон за 2004 г.). С писмо от 10 февруари 2005 г. жалбоподателят предостави допълнителна информация и мнение, според които италианското правителство е рефинансирало мярката по член 1, параграф 211 oт Закон № 311/2004 (Финансов закон за 2005 г.). Жалбоподателят призова Комисията да започне официална процедура по разследване. На 3 май 2005 г. компанията Sky Italia s.r.l. (наричана по-нататък „Sky Italia“) също подаде жалба срещу цитираните два члена. На 22 юни 2005 г. се проведе среща между Комисията и Sky Italia. На 31 август 2005 г. Sky Italia представи допълнителна информация относно измененията на закона от 3 май 2004 г.„Нормативна уредба и принципи, регламентиращи учредяването на система за радиоразпръскване и RAI-Radiotelevisione italiana S.p.a, оторизиращи правителството да издаде консолидиран акт за радиоразпръскването“ (известен като Закон Gasparri), който регулира телевизионния отрасъл в Италия. Накрая, на 31 октомври 2005 г. Sky Italia поиска от Комисията - до приемане на решение - да нареди на италианското правителство да преустанови мярката съгласно член 11, параграф 1 от Регламент (EО) № 659/1999 на Съвета за установяване на подробни правила за прилагането на член 88 от Договора за ЕО (2).
(2)
С писма от 13 октомври 2004 г., 21 април 2005 г. и 15 юли 2005 г. Комисията представи искания за информация на италианското правителство. Информацията беше предоставена на 5 ноември 2004 г., 13 май 2005 г. и 12 септември 2005 г. след малко удължаване на крайния срок. Беше проведена и среща между Комисията и Италия на 6 юни 2005 г.
(3)
С писма от 20 септември 2005 г. и 16 ноември 2005 г. Италия информира Комисията за намерението си да не удължава схемата под същата форма.
(4)
С писмо от 21 декември 2005 г. Комисията информира Италия, че е взела решение за започване на официална процедура по разследване, установена в член 88, параграф 2 oт Договора за ЕО, по отношение на въпросната помощ (наричано по-нататък „решение за започване на процедурата“). Решението на Комисията да започне процедурата беше публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (3). Комисията покани заинтересованите страни да представят мненията си за въпросната мярка.
(5)
След удължаване на крайния срок Италия отговори с писмо от 13 февруари 2006 г. на искането за представяне на мнения, направено в решението за започване на процедурата. Комисията получи мнения и от следните заинтересовани страни: Национална федерация на електронните и електротехническите компании (ANIE) с писмо от 19 юни 2006 г., Europa 7 с писмо от 19 юни 2006 г., Асоциация на европейските сателитни оператори (ESOA) с писмо от 20 юни 2006 г., Mediaset S.p.A. с писмо от 20 юни 2006 г., RAI-Radiotelevisione Italiana с писмо от 23 юни 2006 г. и Sky Italia с писмо от 26 юни. С писмо от 12 юли 2006 г. Комисията изпрати тези забележки на Италия. Италия не изпрати мнение по тези забележки.
II. ПОДРОБНО ОПИСАНИЕ НА ПОМОЩТА
II.A ОПИСАНИЕ НА ПОМОЩТА
(6)
Предмет на официалната процедура по разследване са член 4, параграф 1 oт Закон № 350/2003 (Финансов закон за 2004 г.), правителственият указ от 30 декември 2003 г. за субсидия за цифрова наземна телевизия и за широколентов интернет достъп, съгласно член 4, параграфи 1 и 2 oт Закон № 350 oт 24 декември 2003 г. и параграф 211 oт Закон № 311/2004 (Финансов закон за 2005 г.).
(7)
Член 4, параграф 1 oт Финансовия закон за 2004 г. предвижда обществена субсидия от 150 еуро за потребители, които закупуват или наемат приемащо устройство или декодер (наричан по-нататък „декодер“), който има възможност да приема телевизионни сигнали, предавани чрез цифрова наземна технология, и свързаните с това интерактивни услуги, и отпуска общ бюджет от 110 милиона еуро за тази цел. Трябва да се отбележи, че декодерите, които не приемат цифрови наземни сигнали, не са включени в субсидията, дори ако позволяват получаване и използване на интерактивни услуги. Въпросният член постановява, че:
„за 2004 година всеки потребител на радиоразпръсквателна услуга, който е изпълнил задълженията си по отношение на заплащане на съответната абонаментна такса за настоящата година и който купува или наема устройство, което позволява свободно приемане и без разноски за потребителя или за доставчика на съдържание на телевизионни сигнали, предавани чрез цифрова наземна технология (T-DVB/C-DVB), и на съответните интерактивни услуги, има право на обществена субсидия от 150 еуро. Отпускането на субсидията ще бъде в рамките на 110 милиона еуро“.
(8)
Член 4, параграф 4 определя, че: „субсидията за покупка или наем на приемащи устройства, които използват технология C-DVB, ще бъде отпусната само при условие че търговската оферта ясно сочи на потребителя кои са доставчиците на съдържание, с които собствениците на кабелни платформи са договорили срокове и условия за препредаване по кабел на сигнали с използване на цифрова наземна технология“.
(9)
Според Италия, субсидията се отпуска на потребители за покупка или наемане на декодери, които позволяват приемане на некодиран цифров сигнал безплатно за потребителя и за доставчика на съдържание. Отново според Италия приемането на некодиран цифров сигнал означава капацитетът на декодера да осъществява всички интерактивни услуги, предоставяни от оператора за радиоразпръскване. По същество това означава, че декодерът трябва да позволява осъществяване на некодирани интерактивни дейности (т.е. той трябва не само да е интерактивен, но и да позволява оперативна съвместимост). Такива са декодерите с отворен стандарт за интерфейса за приложни програми (API), за който Multimedia Home Platform (MHP) е почти единственият пример.
(10)
Параграф 211 oт Финансовия закон за 2005 г. рефинансира мярката със същата граница на разходите от 110 милиона еуро, но със субсидия за един декодер в размер на 70 еуро. Въпросната схема спря да се прилага на 1 декември 2005 г.
(11)
Мярката работеше успешно поради две причини. Вероятно около 2 милиона италианци са закупили субсидирани декодери. Тези цифри представляват 50 % oт декодерите, продадени до месец ноември 2005 г. Другите 50 % бяха закупени от потребители без субсидията, въпреки че декодерите бяха от вида, отговарящ на условията за отпускането ѝ. Благодарение на икономиите от мащаба при производството, получени в резултат на това увеличено търсене, потребителската цена на интерактивни декодери също падна от 300/350 еуро до около 150 еуро.
(12)
През 2006 г. двете въпросни мерки бяха последвани от друга подобна мярка по член 1, параграф 572 oт Закон № 266/2005 oт 23 декември 2005 г. (Финансов закон за 2006 г.). Той предвижда субсидия от 90 еуро за всеки закупен декодер в Сардиния и Вале д'Аоста между 1 и 31 декември 2005 г. и субсидия от 70 еуро за всеки декодер (4), закупен от 1 януари 2006 г. нататък.
(13)
В сравнение с мерките за 2004/2005 г. Финансовият закон за 2006 г. пряко обвързва субсидията с оперативната съвместимост на декодерите, без a priori да изключва декодери, които не са наземни.
(14)
В свое решение от 11 май 2006 г. италианският орган за защита на конкуренцията, AGCM, отхвърли (5) жалба срещу член 1, параграф 572 oт Финансовия закон за 2006 г. В жалбата се твърдеше, че тази мярка облагодетелства компании, свързани със семейството на С. Берлускони. Процедурата беше на основание на Закон № 215 от 20 юли 2004 г. за конфликт на интереси.
II.Б ИСТОРИЯ
II.Б.1 ЖАЛБОПОДАТЕЛИ
(15)
Europa 7 е италианска компания, която има лиценз за аналогово радиоразпръскване от 1999 г. Въпреки това тя все още не е започнала да работи на пазара за аналогово радиоразпръскване, както се твърди, по вина на италианските национални власти, които не са определили честотите за радиоразпръскване, нужни на Europa 7.
(16)
Sky Italia е платена телевизионна компания, която предава чрез сателит, притежаван от News Corporation. Тя беше създадена в резултат на поглъщането от News Corporation на Telepiù S.p.A и Stream S.p.A през 2003 г., сливане, което беше одобрено при поемане на определени задължения (Дело № COMP/M.2876 Newscorp/Telepiù). В резултат на поетите задължения от Sky Italia се изискваше да се откаже от наземните си дейности. Тя не може да действа в Италия като наземен мрежов оператор или като платен наземен телевизионен оператор.
II.Б.2 КОНТЕКСТ
(17)
Въпросната мярка трябва да се разглежда в контекста на цифровизацията на радиоръзпръскването, която оказва влияние върху всички съществуващи в момента платформи за пренос, т.е. кабелни, сателитни и наземни. Цифровото видео радиоразпръскване може да се осъществи чрез наземна мрежа (DVB-T) или чрез сателит (DVB-S), или чрез кабел (DVB-C). Най-голямата полза от цифровизацията е увеличеният капацитет на пренос на всички платформи в резултат на по-ефикасното използване на радиочестотния спектър (6) в сравнение с аналоговото радиоразпръскване. Това се отнася по-специално до наземното телевизионно радиоразпръскване с оглед на ограничения достъп до честотния спектър. Между 2002 и 2005 г. Комисията активно подкрепи цифровизацията на радиоразпръскването, като прие няколко съобщения по този въпрос (7). В тези съобщения Комисията подкрепи и разпространението на така наречените цифрови технологии с „отворени стандарти“, т.е. технологии, които позволяват осъществяване на интерактивни дейности с крайния потребител и оперативна съвместимост посредством отворен API (интерфейс за приложни програми), т.е. възможността различните производители и потребители да осъществяват връзка помежду си чрез една-единствена технология, която може свободно да се използва от всеки един оператор на пазара.
(18)
Гледането на цифрови програми с най-често използваните телевизионни приемници изисква използването на декодер (въпреки че някои от по-съвременните телевизионни приемници разполагат с вграден декодер). На пазара съществуват различни видове цифрови декодери, които могат най-общо да се класифицират по техните основни качества и функции: a) обикновено декодиране на цифрови програми от наземни или сателитни платформи; б) интерактивни (възможност за изпращане на информация до операторите за радиоразпръскване); в) условен достъп (възможност за декодиране на платени телевизионни услуги); г) оперативна съвместимост (възможност за използване на същите декодери за приемане на програми от различни оператори за радиоразпръскване на същата платформа). Оперативната съвместимост може лесно да бъде постигната чрез приемането на отворени стандарти от операторите за радиоразпръскване и посредством използването на съответните отворени интерфейси в декодерите. Алтернативно, оперативната съвместимост би изисквала собствениците на патентовани технологии, които не са отворени, да се съгласят да предоставят достъп до необходимите технически спецификации. По принцип декодерите могат да предлагат различни комбинации от посочените по-горе характеристики; въпреки това на практика най-широко разпространените категории декодери са: a) дистанционни устройства (само декодираща функция); б) патентовани Sky декодери (интерактивни, с условен достъп, но които не са с отворена технология) и в) субсидирани декодери (интерактивни, с условен достъп и отворена технология).
(19)
В Италия има четири платформи за телевизионно радиоразпръскване: (i) сателитна, където са достъпни основните канали за свободно приемане (free-to-air) плюс каналите на Sky Italia, чиито програми могат да бъдат приемани посредством абонамент или посредством договори за платено приемане на определени програми (pay-per-view); (ii) наземна честотна телевизия (8), която към месец декември 2005 г. бе използвана от 6 национални оператори за радиоразпръскване, а именно RAI (свободно приемане), Mediaset (9) (свободно приемане и платено приемане на определени програми), Telecom Italia Media/La 7 (свободно приемане и платено приемане на определени програми), Holland Coordinator & Service Company Italia (HCSC), която притежава Prima TV/DFree, Gruppo l'Espresso и Television Broadcasting Systems (свободно приемане) (10). В допълнение съществуват почти 500 местни оператори за аналогово наземно радиоразпръскване и 78 местни оператори (11) на цифрови телевизии; (iii) кабелна, където функционира Fastweb (свободни и платени услуги); и (iv) X-DSL, където функционират Fastweb и Telecom Italia’s Rosso Alice (свободни и платени услуги).
(20)
Sky Italia е сателитна платена телевизия с почти монополистично положение на италианския пазар за платено телевизионно радиоразпръскване по сателит, но както вече беше посочено, тя не може да работи в Италия като наземен мрежов оператор или като наземен платен телевизионен оператор.
(21)
В Италия почти не съществуват кабелни телевизии, въпреки че Fastweb, която притежава кабелна мрежа и е платен телевизионен оператор, който присъства в няколко големи италиански града, към месец март 2004 г. имаше около 140 000 телевизионни потребители, като използва инфраструктура с оптични влакна и DSL инфраструктура.
(22)
Наземната телевизия продължава да бъде основно средство за гледане на телевизия в Италия, постигнала пазар от около 19 милиона домакинства от общо 22 милиона. Основните играчи са общественият оператор за радиоразпръскване (RAI) с три канала и търговският оператор за радиоразпръскване Mediaset, също с три канала. Двата оператора държат приблизително 85 % oт телевизионната аудитория в Италия. В решение от 11 март 2005 г. италианският орган за гарантиране на комуникациите (Italian Communications Guarantee Authority, AGCOM) подложи на анализ телевизионния пазар на основание Закон № 112/2004 и стигна до заключение, че двата оператора заедно имат господстващо положение на този пазар (12), и им наложи различни задължения (13), за да се запази плурализмът на пазара. Нещо повече, на 27 юни 2006 г. AGCOM уведоми Комисията за определянето на съответните пазари на пазара за наземна аналогова телевизия и за оценката на важна пазарна сила, като заключи, че RAI и Mediaset имат заедно господстващо положение. Но AGCOM не предложи никакви мерки, за да се промени това положение. На 27 юли 2006 г. Комисията изпрати на AGCOM своето мнение съгласно член 7, параграф 3 oт Директива 2002/21/EО на Европейския парламент и на Съвета от 7 март 2002 г. относно общата регулаторна рамка за електронните съобщителни мрежи и услуги (Рамкова директива) (14). Комисията се съгласи напълно със заключенията на AGCOM, но поиска един по-задълбочен анализ и покани AGCOM да уведоми за коригиращи мерки в най-кратък срок. Накрая, към настоящия момент Комисията разглежда жалба, в която се твърди, че Закон № 112/04, който урежда преминаването от аналогова към цифрова наземна технология за радиоразпръскване, създава бариери за навлизането на нови лица на пазарите за телевизионни реклами и услуги чрез радиоразпръскване. След като изиска от Италия да представи забележките си по жалбата и поиска от Италия и предприятията, които са засегнати от тези мерки, да предоставят информация, на 19 юли 2006 г. Комисията изпрати официално уведомление до Италия относно нарушението на посочената по-горе Директива 2002/21/EО, Директива 2002/20/EО на Европейския парламент и на Съвета от 7 март 2002 г. относно разрешението на електронните съобщителни мрежи и услуги („Директива за разрешение“) (15), Директива 2002/77/EО на Комисията от 16 септември 2002 г. относно конкуренцията на пазарите на електронни съобщителни мрежи и услуги (16). Италия отговори на 15 септември 2006 г. Впоследствие Комисията получи копие на законопроект за реформиране на италианското законодателство за радиоразпръскване, насочен към разрешаване на проблемите, повдигнати в официалното уведомление. Към настоящия момент Комисията разглежда този законопроект.
(23)
През месец юни 2005 г. общият процент на проникване на цифрова телевизия беше 34,5 % oт домакинствата при общо около 7,3 милиона зрители. Тези цифри включват зрители на цифрова наземна, сателитна и кабелна/ADSL телевизия. 10 % oт домакинствата бяха зрители на цифрова наземна телевизия, а повече от една трета от тях (0,8 милиона) бяха също така и зрители на платени телевизионни програми. (17) Когато това решение се публикува, обаче, се очаква двата вида цифрова телевизия - наземна и сателитна - да са достигнали приблизително равен брой зрители (5 милиона зрители за сателитната телевизия и 4 милиона за цифровата наземна телевизия).
(24)
Навлизането на сателитна телевизия е ограничено - около 16 % oт домакинствата (4,8 милиона) притежаваха параболична атнена към месец юни 2005 г. Около четири пети от тези домакинства са абонати на DTH платформата (сателитна) на Sky Italia, която отчита около 3,3 милиона потребители през месец юни 2005 г. и очаквани 3,9 милиона абонати до края на тази година. Следователно Sky Italia е третият телевизионен оператор в Италия (18).
(25)
За да се пребори с пиратството, към края на 2004 г. Sky започна да кодира сигнала си с така наречената NDS патентована технология. Собственик на тази технология за италианския пазар е филиал на Newscorp group, т.е. компанията-майка на Sky. Този вид технология е патентована, затворена технология, защото за разлика от обикновените декодери с отворен интерфейс, достъпът до NDS декодери изисква предоставяне на достъп до технологията или до определени компоненти на декодерите. Sky отдава под наем на абонатите си декодери, които използват тази затворена технология. Когато взе решение да премине към технологията NDS, Sky подмени всички декодери на абонатите.
(26)
Все пак, операторите за цифрово наземно радиоразпръскване сега използват така наречената отворена технология, т.е. технология с отворени стандарти за интерактивност. Понастоящем това е единствената технология, която позволява едновременното приемане на всички DTT канали само с един декодер - като по този начин се повтаря настоящото положение с аналоговия режим - плюс интерактивност и функции за условен достъп, които позволяват използването на предплатени карти за платено гледане на определени предавания.
(27)
Въпросната мярка за отпускане на помощ се отнася за декодери, които позволяват приемането на цифрови наземни сигнали, при които са осигурени интерактивни услуги. Цифровият режим може да достави повече телевизионни канали, отколкото аналоговия в същата честота. Предимствата от използването на отворени интерфейси бяха обяснени по-горе.
(28)
Италия започна процес на цифровизация със Закон № 66/2001 oт 20 март 2001 г., в който е посочено, че преминаването към цифрово радиоразпръскване трябва да бъде завършено, а аналоговото предаване трябва да се прекрати до месец декември 2006 г. От края на 2003 г. цифровото предаване (T-DVB) се осъществявава наред с аналоговото (така наречената фаза на едновременно предаване). Наредба-закон № 273 oт 22 декември 2005 г. отложи крайния срок за прекратяване на аналоговото радиоразпръскване до 2008 г., а на 30 август 2006 г. министърът на комуникациите Джентилони заяви, че датата за прекратяване ще бъде допълнително отложена до 30 ноември 2012 г. (19)
(29)
Междувременно съгласно Закон № 112/2004, който урежда този отрасъл в Италия, само оператори за радиоръзпръскване, които вече предават посредством аналогова технология, могат да кандидатстват за експериментални цифрови разрешителни и/или за цифрови лицензи. Не съществува формално задължение за аналоговите оператори да освободят честотите - които никога не са били преразпределяни, нито са били предмет на регулирана продажба от Италия - използвани за предаване в аналогов формат след преминаването към цифрово радиоразпръскване. Новите участници могат да стъпят на пазара само като придобият честоти от вече действащите оператори. Към месец декември 2005 г. 7 мултиплекса (честотни блокове, съдържащи една или повече програми) за цифрово наземно радиоръзпръскване бяха лицензирани в Италия. RAI и Mediaset притежават два мултиплекса, докато Telecom Italia/TV International, D-Free и Gruppo l'Espresso притежават по един мултиплекс. По силата на италианския регулаторен режим мрежовите оператори, притежаващи повече от един цифров лиценз, трябва да осигурят достъп до 40 % oт техния честотен диапазон на други, несвързани с тях доставчици на съдържание. През 2006 г., след като придоби инфраструктура и лицензи от съществуващи регионални и местни аналогови оператори, Telecom Italia и мобилният оператор H3G навлязоха на цифровия наземен пазар и започнаха да създават два нови мултиплекса чрез цифровизацията на придобитите мрежи.
(30)
Разликата между операторите за радиоразпръскване и мрежовите оператори не е толкова важна за основните италиански оператори за радиоразпръскване в наземния телевизионен отрасъл, защото RAI, Mediaset, La7 и D-Free притежават филиали за наземно предаване. Трябва да се отбележи, че телевизионният пазар в Италия се характеризира със силна вертикална интеграция между мрежовите оператори и операторите за радиоръзпръскване. Изискваното от закона задължително разделение между първите два вида компании беше въведено от AGCOM едва с Решение 435/01/CONS oт 2001 г. и се отнася само до цифровата телевизия. Мрежовите оператори в сателитния телевизионен отрасъл не са обединени с операторите за радиоразпръскване.
(31)
Що се отнася до покритието на T-DVB - според AGCOM (20) - през 2004 г. повече от 50 % oт населението е било ефективно покрито от най-малко 2 мултиплекса, а 60 % - потенциално покрити от 3 мултиплекса. Пазарната тенденция предполага, че покритието трябва да се увеличи значително. Според Италия 85 % oт домакинствата потенциално могат да бъдат покрити от най-малко 2 мултиплекса след преминаването към цифрово наземно радиоразпръскване. От друга страна, сателитното радиоразпръскване може да покрие фактически 100 % oт населението.
(32)
По отношение на програмите, според Италия, през месец юни 2005 г. 23 национални канали и около 250 местни програми са били предавани свободно на цифрови наземни честоти. Десет от тези национални канали са били разпространявани едновременно с аналогова наземна телевизия (едновременно предаване в аналогов и цифров режим). Били са създадени четири канала специално за цифрово радиоразпръскване; останалите канали са били разпространявани в двоен режим посредством сателитно предаване.
(33)
Както вече беше посочено, телевизионният пазар преди се характеризираше с масовото използване на свободно приемана телевизия в аналогов наземен режим и с предлагана платена сателитна телевизия. Въвеждането на цифрова наземна телевизия и развитието на кабелна и интернет телевизия променят този модел. Например през месец януари 2005 г. Mediaset и Telecom Italia (чрез LA7) започнаха предлагането на платени T-DVB телевизионни услуги за мачовете от първа лига на базата на система за предплатени карти. В същото време TF1 - партньор с 49 % участие в D-Free broadcaster - заяви евентуален интерес в създаването на платени канали на своя T-DVB мултиплекс. Платените телевизионни услуги са възможни със система за предплатени карти чрез използване на цифрова интерактивна технология, която се съдържа в декодерите, които са субсидирани от въпросната мярка.
(34)
Общите приходи от телевизионния пазар през 2005 г. възлизаха на 6 851 милиона еуро, от които около 57 % (3 885 милиона еуро) дойдоха от реклама, а 21 % от платени на RAI лицензионни такси и доставка на платена телевизия (съответно 1 483 милиона и 1 437 милиона). Приходите от платената телевизия възлизаха на 1 199 милиона еуро от абонаментни такси (увеличение от 26,4 % от 2004 г.) и 238 милиона еуро от платени програми (увеличение от 65 % от 2004 г.), един значителен дял, от който (45 милиона еуро) бяха приходи от нови DTT услуги.
II.В ОСНОВАНИЯ ЗА ЗАПОЧВАНЕ НА ПРОЦЕДУРАТА
(35)
В решението за започване на процедурата Комисията отбеляза първо, че описаната мярка вероятно отговаря на всички критерии на член 87, параграф 1 и следователно би могла да се счита за държавна помощ. По-специално, тя прави разлика, от една страна, между операторите за наземно радиоразпръскване и операторите на кабелни мрежи, вече съществуващи на пазара, и, от друга страна, сателитните оператори и други оператори за наземно радиоразпръскване, които не можеха да функционират по това време. Комисията отбеляза, че бенефициерите получават непряко финансово предимство, и поиска от заинтересованите страни да предложат начини за точното определяне на количеството на това предимство.
(36)
Комисията също така изрази съмнения относно съвместимостта на тази помощ с Договора за ЕО. Този случай изглежда не отговаряше нито на изключенията от общата забрана за отпускане на помощ, изброени в член 87, параграф 2, нито на изключението по член 87, параграф 3, буква в) oт Договора за ЕО. Особено проблематичен, по мнението на Комисията, е фактът, че целта, преследвана от Италия - т.е. разпространението на отворени стандарти за цифрова телевизия - беше постигната, причинявайки непропорционално нарушаване на конкуренцията и ненужно нарушаване на принципа на технологичната неутралност.
(37)
Последно, Комисията започна официална процедура по разследване, за да даде възможност на италианското правителство и на заинтересованите страни да представят своите мнения за нейната временна оценка на описаната мярка и да предоставят на Комисията цялата свързана със случая информация.
III. МНЕНИЯ ОТ ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ
(38)
Общо казано, и Италия, и Mediaset поддържаха в мненията си, че мярката не представлява помощ и че ако това е помощ, то тя е съвместима с общия пазар. RAI твърди, че е била принудена да действа в границите, наложени от законови задължения, и следователно не би могла да се възползва от мярката. Жалбоподателите и ESOA, обратно, поддържаха мнението си, че мярката представлява неправомерна помощ.
III.A МНЕНИЯ ОТ ИТАЛИЯ, MEDIASET И RAI
(39)
Първо, Италия и Mediaset посочват решението на АGCOM (21), което отхвърля жалби срещу член 1, параграф 572 oт Финансовия закон за 2006 г., т.е. срещу мярката, която замества разглежданата мярка. Жалбоподателят твърди, че член 1, параграф 572 oт Финансовия закон за 2006 г. облагодетелства декодери, които се разпространяват от компании, свързани със семейството на С. Берлускони. Процедурата беше на основание Закона за конфликт на интереси, включваща членове на правителството (22).
(40)
Мненията на Италия, които по-пряко се отнасят до съдържанието на решението за започване на процедурата, са, че мярката не представлява помощ, защото: a) бенефициерите не получават финансово предимство, и б) не съществува нарушаване на конкуренцията. Дори ако представлява помощ, мярката би била съвместима по силата на изключенията в член 87, параграф 2, буква a) и член 87, параграф 3, букви б), в) и г) oт Договора за ЕО. Италия признава, че не съществува помощ за производителите на декодери и че мрежовите оператори и операторите за радиоразпръскване трябва да бъдат поставени на равна нога. Mediaset повдига подобни въпроси, въпреки че на места използва различни аргументи.
III.A.1 МЯРКАТА НЕ Е ПОМОЩ
III.A.1.1 Избирателното предимство не е сигурно
(41)
Италия поддържа мнение, че не съществува разумна гаранция, че бенефициерите трябва да поемат разходите, субсидирани от държавата с въпросната мярка, защото няма доказателства, че бенефициерите са субсидирали закупените от потребителите декодери. Италия настоява, че обратно на решение на Съда по делото Netherlands v Commission (23), цитирано в точка 30 oт решението за започване на процедурата, бенефициерите не са имали дори икономически стимул да субсидират потребителите, защото: a) те вече са на пазара и нямат никакъв интерес да приключат преминаването към цифрово радиоразпръскване, защото в такъв случай ще се изправят пред по-голяма конкуренция, тъй като при цифровата технология потребителите ще имат достъп до много повече конкуренти; б) размерът на пазара на платени програми е твърде малък, за да компенсира една възможна загуба от този вид, и не може да е единствената причина за субсидиране на покупката на декодери от потребителите, като се има предвид делът от приходите от платени програми за 2004 и 2005 г.; в) поставеният краен срок за прекратяване на аналоговото излъчване не е достатъчно изпълним, като се има предвид, че без достатъчен брой потребители не може да се стигне до никакво прекратяване.
(42)
Нещо повече, би било невъзможно да се определи сумата на обществените ресурси, които са прехвърлени към тези бенефициери. В случая на държавна помощ C-25/2004, който беше предмет на Решение 2006/513/EО (24), Комисията изключи T-System от кръга на бенефициерите, защото не беше възможно да се установи съществуването и сумата на прехвърлените ресурси в нейна полза.
(43)
Второ, Mediaset поддържа, че операторите за наземно радиоразпръскване и операторите за сателитно радиоразпръскване не са компании, които могат да бъдат сравнявани, тъй като от операторите за DTT технология се изисква само да постигнат цифровизация и да подпомагат преминаването към цифрова технология в последователните етапи (с едновременно предаване и прекратяване на аналоговото излъчване), а оттам следва, че операторите за наземно радиоразпръскване подлежат на специфични обществени задължения - предвид обезпечаването на достъпност на наземното радиоразпръскване на територията на цяла Италия - както и да използват отворени технологии. Според Mediaset целта на схемата е да се улесни преминаването от аналогово към цифрово радиоразпръскване и да се поощри развитието на отворени стандарти, когато има поставен законов краен срок за задължително преминаване от аналогово към цифрово радиоразпръскване - така наречено цифрово преминаване - като налага обременяващи разходи специално на DTT операторите (разходите за инфраструктура на Mediaset бяха много високи). Нещо повече, Media поддържа мнението, че обратно на изложеното в решението за започване на процедурата, не съществува защита срещу навлизането на нови конкуренти на пазара чрез придобиването на инфраструктура за радиоразпръскване (Mediaset цитира като пример H3G, компания, която навлезе на пазара, като придоби местен оператор за радиоразпръскване), както и че новите участници не трябва да поемат разходите за едновременното предаване.
(44)
По подобен начин и RAI поддържа становището си, че позицията на Комисията не взема под внимание задълженията на RAI като обществен телевизионен оператор за радиоразпръскване, които биха снижили твърдените финансови предимства до нула. Това е така, защото: (i) преминаването може да бъде осъществено от RAI (като се има предвид, че тя е компания за изпълнение на обществена услуга) само ако процентът на разпространение на DTT е равен на този за аналогова телевизия; и (ii) RAI беше длъжна да избере инвестициите в DTT сектора в съответствие със своите законови задължения, а не като следва пазарни критерии, тъй като беше задължена да има два мултиплекса, покриващи най-малко 70 % oт населението до 1 януари 2005 г., при поставена цел за бърза цифровизация, подпомагана при изпълнението на тази цел от субсидирането на декодери. Общите разходи възлязоха на 150 милиона еуро. Като се вземе предвид срокът за цифрово преминаване, фактът, че RAI предава само програми за свободно приемане, малкият брой зрители и невключването на разходите за цифровизация в годишната лицензионна такса за 2004, 2005 и 2006 г., единствените разходи, поемани от RAI, са технологичните разходи (честоти и инфраструктура), разходи, които RAI би трябвало да поема без въпросната субсидия, докато ускоряването на цифровизацията не гарантираше допълнителни приходи.
III.A.1.2 Нарушаване на конкуренцията
(45)
Първо, Италия поддържа становището, че наземните и сателитните оператори не се конкурират на един и същ пазар за платена телевизия, защото те покриват различни пазарни сегменти, а именно телевизия за свободно приемане и платена телевизия. Нещо повече, предложенията за платени програми се появиха едва през втората половина на 2005 г. Разделянето на двата пазара се отнася и за мрежовите оператори, както беше потвърдено от AGCOM в едно от неговите решения (25), в съответствие с решение RAI/Rami d'azienda (26) и проучването на телевизионния отрасъл на органа по конкуренцията (27).
(46)
Освен това стойността на декодера играе незначителна роля в избора на потребителя между двете различни платформи. Липсата на нарушаване на конкуренцията се потвърждава от факта, че през първата половина на 2005 г. абонатите на Sky се увеличиха със 7,4 %.
(47)
Mediaset изтъква подобни доводи, които подкрепят становището, че мярката не е избирателна, защото помощта се отпуска на потребители, а избирателността възниква от търговския избор на Sky да използва технология NDS. Това създава дискриминацията и дава възможност на Sky да наложи абонаментна такса, за да възстанови разходите за декодерите. Ако искат, всички оператори могат да използват технологията, която ги прави подходящи за получаване на въпросната субсидия.
III.A.2 СЪВМЕСТИМОСТ
(48)
Като общ коментар, Италия набляга, че Комисията признава облагите от оперативната съвместимост и че причината сателитните декодери да са изключени от облагата, е, че когато беше въведена помощта, нямаше сателитни декодери, които да предлагат оперативна съвместимост. Нещо повече, като се следва Финансовия закон за 2006 г., който включи сателитните декодери, Sky не промени характеристиките на своите декодери, за да се възползва от субсидията.
III.A.2.1 Член 87, параграф 2, буква a) oт Договора за ЕО
(49)
Италия поддържа становище, че посочената от AGCOM цифра от 50 % oт домакинствата с декодер към края на 2006 или 2008 г., цитирана от Комисията в точка 55 от решението за започване на процедурата (28), е ниска, по-специално, като се има предвид целта да се предлагат по-скъпи интерактивни декодери. Намаляването на цената, дължащо се на икономии от мащаба в резултат на субсидии, би означавало, че бедните домакинства също биха могли да си позволят закупуването на декодера.
III.A.2.2 Член 87, параграф 3, буква б) oт Договора за ЕО
(50)
Мярката би насърчила един процес от общ европейски интерес, преминаването към цифрово радиоразпръскване, което е част от транснационална програма, подкрепяна от различни държави-членки, в съответствие със съществуващата съдебна практика (C-62/87 и C-72/87, параграф 22). Изключването на сателитни декодери се обяснява в общия коментар по-горе.
III.A.2.3 Член 87, параграф 3, буква в) oт Договора за ЕО
III.A.2.3.a Добре обмислена помощ
(51)
Законовият срок не е достатъчен сам по себе си да осигури прекратяването на аналоговото излъчване, освен ако не се стимулира търсенето. Потребителите не биха изявили желание да преминат към друг режим, при положение че действащите оператори за наземно радиоразпръскване нямат интерес да субсидират закупуването на декодер от страна на потребителите, при положение че повечето потребители използват аналогова наземна телевизия.
(52)
Субсидирането на потребители на цифрови наземни услуги е оправдано, тъй като те не правят допълнителни разходи, за да гледат програми за свободно приемане, за разлика от сателитната телевизия, която изисква от потребителите да закупят сателитни чинии и да плащат такса за платените телевизионни услуги. В случая на кабелната телевизия, независимо от допълнителните разходи, Италия оправдава субсидията за декодери, защото тези разноски не са пряко свързани с телевизионните услуги и поради това че като цяло Италия иска да поощри развитието на широколентовото излъчване.
(53)
Италия изразява несъгласие с Комисията, че въпросните мерки въздействат върху конкуренцията между платформите, но счита, че в крайна сметка новата цифрова платформа ще повиши конкуренцията между различните сегменти на телевизионния пазар в полза на потребителите.
(54)
Аргументът на Комисията, че съществуващите оператори вече получават компенсация за цифровизацията, тъй като цифровата технология позволява по-голям капацитет на пренос с по-малко разходи, не взема под внимание истинските разходи/ползи от цифровизацията, като се има предвид, че съществуващите мрежови оператори, които притежават повече от един цифров лиценз, трябва да осигурят достъп до 40 % своя честотен обхват на доставчиците на съдържание, с които те нямат обща собственост.
(55)
Основните облагодетелствани лица от цифровизацията (новите участници) се различават от тези, които понасят разходите за преминаването към цифровата технология (потребители и най-вече съществуващи оператори на пазара). Съществуващите оператори не са обезщетени за повишената конкуренция чрез намаляване на разходите и следователно нямат стимул да приключат с използването на старата технология. Наистина, ако фактически съществува някакво предимство, то може да бъде видяно в компенсиране на разходите, направени от съществуващите оператори. Mediaset излага същия аргумент.
(56)
Mediaset също така поддържа становището, че простото задължаване на наземните оператори да поемат разходите за декодерите, в допълнение към другите свързани с промяната на технологията разходи, не би позволило да постигне задоволително покритие и би поставило Mediaset в положение другите компании да се възползват на готово от нейните постижения, тъй като потребителите биха могли да използват декодери с отворена технология, за да гледат конкурентни канали.
(57)
Когато мярката беше въведена в действие, интерактивността на сателитните декодери беше много ограничена поради използването на патентована технология без отворени стандарти на API (интерфейс за приложни програми). Италия подчертава, че до настоящия момент на пазара не са съществували оперативно съвместими сателитни декодери, дори след измененията на Финансовия закон за 2006 г. Необходимостта да се насърчи достъпността на интерактивни услуги се изтъква и от Mediaset.
III.A.2.3.б Избягване на ненужното нарушаване на конкуренцията
(58)
Италия наблегна на факта, че пазарът на платени телевизионни програми е различен от пазара на сателитна телевизия, поради това че двата продукта са различни. Във всеки случай, въпросната помощ помага на новите участници да получат достъп до пазара на платена телевизия, което би трябвало да означава, че нарастват облагите за потребителите.
(59)
Mediaset поддържа становището, че не е имало ненужни нарушавания на конкуренцията, тъй като (i) дискриминацията се явява като резултат от търговските решения на Sky; (ii) наземната телевизия използва местни канали, докато 80 % oт местните програми не се излъчват по сателитни телевизии, защото приходите на местните канали не са достатъчни да оправдаят разходите по предаването (сателитното радиоразпръскване не е сравнимо с радиоразпръскването за свободно приемане); и (iii) неефективност на пазара съществува само по отношение на декодерите DTT, а не на сателитните декодери. Причината за това е, че сателитното радиоразпръскване се основава на система на абонаментни такси и може да компенсира разходите за осигуряване на декодери на собствените си потребители, и тъй като Sky, като монополист, не е изложена на проблема с възползването на готово от страна на други компании.
III.A.2.4 Член 87, параграф 3, буква г) oт Договора за ЕО
(60)
В Решение 2006/513/EО (29) Комисията постановява, че помощта не е съвместима съгласно член 87, парграф 3, буква г) oт Договора за ЕО, тъй като тя не е свързана с определено културно съдържание, нито е насочена към малки местни оператори, които иначе биха отсъствали от наземната платформа. В Италия съществуват много местни оператори за наземно радиоразпръскване, които излъчват ясно различим културен продукт, който Италия се стреми да защитава. Като се има предвид, че сателитното радиоразпръскване не е добре приспособено за доставката на местни услуги (това становище се споделя и от експертите, които работят за Комисията), сателитните декодери не трябва да се включват в обхвата на субсидията.
III.A.3 ВЪЗСТАНОВЯВАНЕ
(61)
Комисията не трябва да налага възстановяване на помощта, когато това противоречи на общ принцип на законодателството на Общността. Такъв е случаят, когато от самото начало е ясно, че възстановяването е невъзможно (30). В поставения на обсъждане случай е невъзможно да се определи кой оператор за радиоразпръскване се е облагодетелствал от трансфера на държавни ресурси и в каква степен, така че Комисията не трябва да изисква възстановяване на помощта. Италия също така изтъква аргументи, че операторите за радиоразпръскване не са имали средствата да се противопоставят на субсидията, така че дори бенефециерите да са били добросъвестни, те не биха могли да откажат субсидията. Тази логика на разсъждение е залегнала в Решение 2006/513/EО (31) на Комисията.
III.Б МНЕНИЯ ОТ SKY ITALIA, ESOA И EUROPA7
(62)
Sky Italia, ESOA и Europa7 са съгласни с Комисията, че мярката представлява помощ за DTT операторите. Нещо повече, те не оспорват предварителното заключение, че мярката не представлява помощ за производителите на декодери. Двамата жалбоподатели по-специално, не изразяват несъгласие с това заключение, въпреки че Sky Italia излага противното становище в жалбата си.
(63)
В своя анализ Sky Italia насочва вниманието към представените положителни резултати в полза на DTT oператорите, най-вече Mediaset и Telecom Italia. Според Sky по времето на сливането Telepiù/Newscorp, Комисията е изброила различни пречки пред навлизането и разширяване на дейността на DTT оператори, срещу които трябваше да се намерят средства (32). Противно на възприетите от Комисията становища, в резултат на субсидиите новите участници - които всъщност бяха вече съществуващи оператори на пазара за аналогова телевизия - доведоха до бързо разширяване използването на DTT технологията.
(64)
Тези субсидии предоставиха тройно предимство на Mediaset и Telecom Italia: първо, тъй като достъпът до DTT декодери и DTT оператори за радиоразпръскване е допълнителен, намалената цена на декодерите доведе до увеличаване на търсенето на декодери и на оператори - наистина, само може да се очаква, че DTT операторите ще инсталират база за своята платформа, точно както направи Sky, влизайки в разходи, които още не са възстановили - и субсидиите помогнаха на DTT oператорите да убедят потребителите да преминат към новото предложение за телевизия. Мярката им помогна и да разрешат проблема с ползването на готово от страна на други компании, като създадоха потребителска база.
(65)
Второ, според проучване на Отдела за всеобщо равенство на Дойче банк (33) субсидите ще дадат възможност на Mediaset с цената на нисък риск/ниски разходи да навлезе на пазара на платената телевизия. Субсидиите намаляват стойността на финансирането на Mediaset и Telecom Italia: a) пряко, тъй като с цел постигане на същите резултати като тези вследствие на субсидиите, DTT компаниите ще трябва да инвестират 100 милиона еуро, т.е. половината от общите разходи за инвестиция в инфраструктура, понесени от Mediaset към месец януари 2005 г.; и б) непряко, тъй като те разсеяха несигурността за успеха на преминаването към цифрова технология.
(66)
Накрая, като се има предвид „двойствеността“ на пазара, една широка потребителска база, която позволява предлагането на атрактивно съдържание на по-ниска цена, също осигурява предимство на рекламния пазар.
(67)
Sky изтъква, че тези предимства се предлагат избирателно, като се се има предвид, че търговската свобода на Sky беше ограничена, поради нейния нисък ръст на развитие, а вследствие на това капиталовите разходи бяха увеличени. Sky изнася цифри в подкрепа на довода, че увеличаването на продажбите на DTT декодери - продажби, субсидирани от държавата - са повлияли отрицателно на продажбите на нейния спортен пакет за първа лига.
(68)
По подобен начин Europa7 поддържа становището, че за операторите за радиоразпръскване и другите оператори в отрасъла на DTT технологията е съществувало определено предимство. Europa7 цитира AGCM, които признават, че мярката имаше следния ефект върху пазара: половината от декодерите бяха закупени с използване на субсидията, разпространението на DTT технологията се удвои през първата половина на 2005 г., благодарение на платената телевизия, която използва DDT технология, докато платената сателитна телевизия е отбелязала увеличение само с един процентен пункт.
(69)
Предимството е избирателно, защото субсидията не благоприятства достъпа до пазара на Europa7, която все още не е получила честоти на излъчване, като просто даде възможност на Mediaset и RAI да наситят търсенето и инвестирането и да разширят пазарното си влияние до цифровата телевизия.
(70)
Второ, Europa7 поддържа становището, че не съществуват причини от общ интерес, които да оправдават тази мярка, поради това че: (i) стимулите, които карат потребителите да закупят DTT декодери, са свързани с достъп до търговски дейности; (ii) преминаването към друга технология вече беше отложено, и (iii) въпреки че мярката е ориентирана към конкурентоспособността, в смисъл че ограничава пазарното влияние на Sky, тя все пак подпомага олигополистичните оператори, които вече фунционират на пазара за аналогова телевизия и които са получили лицензи.
(71)
Накрая, Europa7 подчертава, че възстановяването е логична последица от анулирането на помощта и че трудностите при количественото определяне на помощта не могат да оправдаят невъзстановяването на тази помощ. Ако се докаже невъзможността за точно определяне на стойността на получената помощ, Италия би могла да заплати обезщетения на конкурентите.
(72)
ESOA поддържа становището, че сателитната платформа е поставена в неблагоприятна позиция - дори и да е в по-добро положение по отношение използването на честотния диапазон за телевизионно радиоразпръскване - а сателитните оператори са понесли всички разходи за въвеждането на цифрово излъчване. Следователно, ESOA счита, че въпросните субсидии, които в крайна сметка облагодетелстват технологията DTT, представляват неправомерна помощ, непропорционална на пазарната неефективност, към която се твърди, че са насочени.
III.В МНЕНИЯ ОТ ANIE
(73)
ANIE нямаше някакви специални забележки за обсъжданата мярка, но представи текста на жалбата, която тя самата е изпратила да AGCM срещу Sky Italia за злоупотреба с господстващо положение. AGCM все още не е взел решение.
(74)
Както се твърди, някои производители на декодери поискаха от Sky да издаде лицензи за определени аспекти на технологията NDS за кодиране на сателитни сигнали, за която Sky има изключителни права на собственост и използване в Италия. Тези лицензи са от съществено значение за производството на декодери с така наречения „общ интерфейс“, т.е. декодери, които могат да дешифрират и наземни, и сателитни цифрови сигнали, ако е използвана технологията NDS.
(75)
През 2005 г. Sky започна да кодира излъчваните си сигнали изключително със системата NDS. Собственик на технологията за италианския пазар е филиал на Newscorp group, т.е. компанията-майка на Sky. Според Sky целта на преминаването към технологията NDS е борба с пиратството. Този вид технология е патентована, затворена технология, защото за разлика от декодерите с общ интерфейс, достъпът до NDS декодери изисква предоставяне на достъп до самата технология или до определени компоненти на декодерите.
(76)
Sky отдава под наем на своите абонати декодери, които съдържат тази затворена технология. Когато компанията реши да премине към използване на NDS технологията, Sky съответно замени декодерите на всичките си абонати.
(77)
Sky отказва да сподели технологията с производителите на декодери с общ интерфейс на основание, че окончателното споразумение не гарантира достатъчна защита срещу пиратството. Според ANIE опасенията на Sky за евентуално пиратство са неоснователни, а причината, поради която компанията използва патентовани декодери, е да защити монополното си положение на пазара за платена телевизия. ANIE твърди, че в резултат на този избор Sky е в състояние да задържи своите потребители и да намали пазарните възможности на производителите на декодери, а вследствие на това да затрудни технологичното развитие в този отрасъл (34).
III.Г ОТГОВОР ОТ ИТАЛИЯ
(78)
Италия не коментира изявленията на третите страни.
IV. ПРАВНА ОЦЕНКА
IV.A ОЦЕНКА НА ДЪРЖАВНАТА ПОМОЩ СЪГЛАСНО ЧЛЕН 87, ПАРАГРАФ 1 OТ ДОГОВОРА ЗА ЕО
(79)
Комисията проучи въпроса дали разглежданата мярка може да се определи като държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 oт Договора за ЕО, който излага следните условия за наличието на държавна помощ. Първо, трябва да съществува намеса от страна на държавата или посредством държавни ресурси. Второ, трябва да предоставя избирателно икономическо предимство на получателя. Tрето, трябва да нарушава или да създава риск от нарушаване на конкуренцията. Четвърто, намесата трябва да засяга търговията между държавите-членки.
IV.A.1 ДЪРЖАВНИ РЕСУРСИ
(80)
Въпросната мярка се съдържа във Финансовите закони за 2004 и 2005 г. и се финансира от държавния бюджет. От това следва, че тя безспорно се отнася към държавата и включва използването на държавни ресурси, както вече беше посочено в решението за започване на процедурата. Комисията следователно потвърждава своята предишна оценка, че критериите за държавна помощ са покрити. Нито Италия, нито третите страни оспорват това заключение.
IV.A.2 ИКОНОМИЧЕСКО ПРЕДИМСТВО
(81)
В решението за започване на процедурата Комисията поддържа, че дори ако преките бенефициери на помощта са крайни потребители, мярката може непряко да облагодетелства (i) операторите за телевизионно радиоразпръскване, които работят на цифрови наземни и кабелни платформи; (ii) операторите на мрежи, които пренасят сигнала; и (iii) производителите на декодери.
(82)
В решението за започване на процедурата Комисията установи, че непрякото облагодетелстване може да попадне в обхвата на член 87, параграф 1 от Договора за EО, и се позова на съдебната практика в това отношение (35). Що се отнася до операторите за радиоразпръскване, които използват T-DVB/C-DVB, Комисията счита, че въпросната мярка помага на тези оператори да създадат и развият своята аудитория, като ги освобождават от разходите, които нормално биха направили, ако искаха да развият по същия начин своя цифрова аудитория, като в същото време намалява разходите, които операторите за радиоразпръскване, работещи в режим на едновременно излъчване, нормално биха претърпели. Що се отнася до мрежовите оператори, предимството се състои в потенциално увеличеното търсене, което може да бъде създадено с използването на „привилегирована“ платформа. Накрая, Комисията, след като призна, че избирателното предимство не може лесно да бъде измерено, покани всички страни да представят своите мнения за възможното количествено измерване на помощта или за методология за изчисляване на предимството, което се дава на различните непреки бенефициери на мярката.
(83)
След като получи мненията на заинтересованите страни, Комисията, поради изложените по-долу причини, остава на мнение, че мярката води до избирателно облагодетелстване на наземните и кабелните оператори на платена телевизия.
(84)
В случая на операторите за радиоразпръскване това предимство включва в себе си най-вече възможност за развиване на аудитория, по-специално за разширяване на дейностите, свързани с платени програми. Без мярката, цифровата аудитория не би се развивала със същия темп, освен ако операторите за радиоразпръскване не бяха финансирали сами разходите на своите потенциални зрители за приемане на програмите. Развиването на аудитория е решаваща част от бизнеса на една компания за платена телевизия или на оператор за радиоразпръскване, които желаят да развият предлаганите платени телевизионни услуги, така както броят на потребителите е решаващ за извличане на приходи и за налагане на ниски цени за предлаганите платени програми. Това може да се види и от разходите, направени от сателитните оператори при изграждане на тази клиентска база, а след преминаването им към цифрова технология от по-нататъшните разходи, които понасят за запазването на тази база (36). Например, един от жалбоподателите - Sky Italia - твърди, че е доставил на своите потребители безплатен декодер и сателитна чиния.
(85)
Трябва да се добави и това, че основният ефект на мярката беше да се намали цената на декодерите, които предлагат интерактивни услуги, като по този начин се доближи до цената на „дистанционните устройства“. Субсидираният вид декодер позволява на потребителите да се възползват от стандартното доставяне на канали за свободно приемане, които към настоящия момент са достъпни в аналоговия режим на излъчване, и от предлаганите платени телевизионни услуги, както и от интерактивните услуги, всички те предлагани от голям брой оператори за радиоразпръскване и доставчици на съдържание. Интерактивните услуги могат да включват услуги по електронно управление, достъпни посредством „смарт карта“ (37). Следователно субсидията позволява на потребителите да се ползват от много повече възможности на същата като предишната цена, много по-опростен декодер, предоставящ достъп до по-малък брой услуги.
(86)
Съответно мярката създаде стимул за потребителите да преминат от аналогов към наземен цифров режим. Това беше в полза на операторите за радиоразпръскване, особено по отношение на услугите, които не бяха достъпни при аналоговия режим. С други думи, правителствената субсидия даде възможност на операторите за радиоразпръскване, използващи T-DVB технология, да избегнат разходите за бизнес практика (субсидирани декодери), която е широко разпространена на пазара и способства за създаването на аудитория.
(87)
Документът на Дойче банк (38), който разяснява на инвеститорите възможностите за извличане на печалби от покупката на акции на Mediaset, косвено потвърждава уместността на този аргумент. Изследователският отдел на Дойче банк в своя доклад показва нагледно, че поради своето особено положение, благоприятни пазарни условия, пазарна стратегия и субсидии за потребителите Mediaset може да развие DTT технологията при нисък риск/ниски разходи за навлизане на пазара на платената телевизия.
(88)
Друго предимство за вече действащите оператори за наземно радиоразпръскване е, че мярката им дава възможност да затвърдят по-ранното си присъствие на цифровата наземна платформа по отношение на налагане на името си и задържане на потребителите. Това предимство се отнася до новите услуги, по-специално платените телевизионни услуги, които се предлагат на цифровата платформа. Следователно тази мярка може да засили ефекта на съществуващото законодателство, т.е. фактът, че основните оператори за радиоразпръскване контролират мрежовите оператори, и това, че цифров лиценз може да се получи само във връзка с вече съществуващ аналогов лиценз. Съществуващите оператори могат лесно да преобразуват аналоговите си лицензи в цифрови, докато новите участници на пазара трябва да закупят аналогови лицензи, преди да получат възможност да предават цифров сигнал. Неблагоприятната позиция във времето на новите участници на пазара може да бъде допълнително усложнена от мерките, една от които е разглежданата мярка, която увеличава аудиторията на съществуващите оператори.
(89)
Гореизложените аргументи не се отнасят до услугите, които вече се предлагат на аналоговата платформа и с които потребителите са добре запознати. Нещо повече, малко вероятно е ранното преминаване към цифровата платформа да е увеличило съществено общия брой зрители (на аналогова и цифрова телевизия) на тези програми/услуги.
(90)
Аргументите, изложени от Италия и Mediaset, че не съществува предимство, тъй като без държавната субсидия бенефициерите не биха спонсорирали покупката на декори от потребителите, не са убедителни. Ако потребителите не са имали желание да закупят декодери с отворена технология без въпросната субсидия или ако размерът на пазара на платени програми е бил твърде малък, целта на предоставянето на субсидията е точно създаването на потребителска база за операторите за наземно радиоразпръскване, която по друг начин не би могла да бъде развита. Ако операторите за наземно радиоразпръскване не бяха субсидирали покупката на оперативно съвместими декодери - единствените декодери, които понастоящем позволяват използване на платена телевизия посредством заплащане за гледане на програми чрез система на предплатени карти - поради опасения за възползване на готово от страна на други оператори за радиоразпръскване, това би задържало въвеждането на платени телевизионни услуги. Следователно мярката е помогнала на операторите за наземно радиоразпръскване да преодолеят този външен фактор и да създадат търговски възможности.
(91)
Нещо повече, Комисията не приема, че готовността на бенефициерите или техният интерес да имитират въздействието на помощта, дори без самата помощ да е получена, са напълно подходящи критерии да се прецени дали помощта предоставя предимство или не. Фактически, в конкретния случай, предимство за операторите за наземно радиоразпръскване е просто резултатът от въздействието на мярката. Веднъж след като мярката е поставена в действие, поведението на бенефициерите е насочено само към това максимално да се възползват от създадената ситуация, като разширят търговската си дейност, което не би било възможно без тази субдисия. Нещо повече, такъв безспорно е настоящият случай, при който според Годишния доклад на AGCOM (39) увеличаването на приходите от предложения за платена телевизия през 2005 г., по-специално за платените наземни цифрови платени програми, беше много голямо, независимо че, разглеждано като абсолютни стойности, нивото все още е ниско.
(92)
Според установената съдебна практика ефектът от мярката е определящ и уместен за определяне дали съществува предимство или не, а в случая на непреките бенефициери това беше потвърдено от Съда в негово решение по делото на Германия срещу Комисията (40).
(93)
Комисията не приема и другите аргументи, изложени от Италия и от другите страни, че не съществува предимство. Първо, Комисията не приема, че не съществува предимство, тъй като е невъзможно да се определи сумата на обществените ресурси, които са прехвърлени на бенефициерите. В Решение 2006/513/EО, (41) цитирано от Италия, Комисията не отрича наличието на непряко предимство в полза на определени бенефициери (мрежовите оператори), тя просто ги изключва от задължението за възстановяване поради невъзможността да се установи дали е имало трансфер на държавни ресурси.
(94)
Комисията не приема и аргументите, изложени от Mediaset и RAI, които поддържат становището, че операторите за наземно радиоразпръскване и оператори за сателитно радиоразпръскване не са поставени в сравнимо положение, тъй като операторите за наземно радиоразпръскване трябва да осъществят цифровизацията в определени от закона срокове и трябва да понесат разходите за едновременно излъчване - а оттук, че въпросната мярка не предоставя избирателно предимство.
(95)
Основната причина за налагане на задължението за цифровизация на операторите за наземно радиоразпръскване е, че наземното излъчване заема много голяма част от честотния спектър (42). Особено важно е, че големият брой честоти, който е необходим за аналогово излъчване, създава технически пречки пред навлизането на нови конкуренти на пазара за наземно излъчване, което, от своя страна, помогна на RAI и Mediaset да запазят монополните си позиции. Това интензивно използване на ограничен ресурс - честотния спектър - от страна на операторите за наземно радиоразпръскване оправдава разликата в задълженията, които са им наложени в сравнение с операторите на другите платформи. Операторите за радиоразпръскване нямат право да използват честотите, но очакват от националните регулаторни органи да им разпределят и възложат радиочестоти при спазване на обективни, прозрачни, недискриминационни и пропорционални критерии (43). Накрая, мярката не е създадена така, че да бъде пропорционална на разходите за преминаване към цифровата технология. Първо, Комисията не смята, че една субсидия за потребителите може лесно да се изчисли така, че да бъде пропорционална на евентуалните разходи, които компаниите биха понесли по време на процеса на цифровизация. Второ, доказването на пропорционалност на мярката е задължение на държавите-членки. Въпреки това, Италия не е предоставила ясна оценка на разходите за преминаване към новата технология, нито пък точни показатели за пропорционалността на ползите, които операторите за радиоразпръскване са извлекли от тази мярка.
(96)
Доколкото радиоразпръскването изисква услуги за пренос на сигналите, които се предоставят от мрежови оператори, развитието на цифрова наземна телевизия би могло също така да осигури непряко предимство за мрежовите оператори. Може да се приеме, че готовността на един оператор на радиоразпръскване да заплати за услуги за предаване зависи, inter alia, от допълнителните приходи, които могат да бъдат постигнати чрез неговото присъствие на определена платформа, което, от своя страна, зависи от броя на зрителите на тази платформа. Тъй като мярката влияе върху броя на потребителите на цифрови наземни телевизионни услуги, това може непряко да въздейства върху мрежовите оператори.
(97)
Все пак, не е възможно да сме сигурни, че мярката вече е повлияла на избора на операторите за радиоразпръскване, що се отнася до тяхното присъствие на различните платформи за пренос, или на изчисляване на цената, която операторите са били подготвени да платят, ако тази помощ не съществуваше. Нещо повече, свързаността в собствеността между операторите за радиоразпръскване и мрежовите оператори в цифровата наземна платформа означава, че разграничението между двата вида бенефициери е още по-малко надеждно - един аргумент, с който Италия също е съгласна. Ако въпреки това въпросната мярка се повтаряше във времето и последователно облагодетелстваше преминаването на настоящите аналогови зрители към цифрова наземна платформа, тя би повлияла на размера на аудиториите на различните платформи до такава степен, че да повлияе и върху избора на операторите за радиоразпръскване по отношение на тяхното присъствие на дадена платформа. Следователно едно възможно повторение на мярката би предоставило на цифровите наземни мрежови оператори едно предимство пред сателитните мрежови оператори.
(98)
Накрая, съществуват мрежови оператори, които не просто продават услуги по пренос на сигнала на операторите за радиоразпръскване, а търгуват предоставянето на телевизионни услуги пряко на обществото. Такъв е случаят, например, с кабелен оператор Fastweb, доставчик на „тройна услуга“ (44) (triple play), който е и доставчик на платена телевизия. В този случай мрежовият оператор се възползва от едно предимство, подобно на това, от което се възползват операторите за радиоразпръскване, както е описано в точки 84-88.
(99)
Както вече беше посочено в решението за започване на процедурата, непрякото предимство за производителите на декодери е възможността за продажбата на по-голям брой декодери, отколкото биха могли да постигнат без мярката. Търсеният от субсидията резултат е да намали цената за потребителите на декодерите, към които е насочена мярката. Това дава възможност на производителите или да повишат своите продажби, без да намалят цените на продукта, или да вдигнат цените, без да загубят клиенти.
IV.A.3 ИЗБИРАТЕЛНОСТ
(100)
Предимството, която мярката предоставя на операторите за наземно радиоразпръскване и операторите на платена кабелна телевизия, е избирателно. Не всички оператори могат да спечелят от мярката. Съществуват оператори за радиоразпръскване, които присъстват само на сателитната платформа, които не са в състояние да се облагодетелстват от повишения брой зрители на цифрова телевизия, привлечени от субсидията.
(101)
За отрасъла на производство на декодери също има избирателно предимство.
IV.A.4 НАРУШАВАНЕ НА КОНКУРЕНЦИЯТА
(102)
Оператори за радиоразпръскване
(103)
В решението за започване на процедурата Комисията изразява мнение, че предимството, предоставено на операторите за радиоразпръскване и операторите на наземни мрежи, вреди на операторите за радиоразпръскване, които използват различни технологични платформи, или на операторите за радиоразпръскване, които не могат да предават в момента.
(104)
Радиоразпръскването DTT не само се конкурира със свободно приеманите аналогови предавания, но и с платената телевизия: помощта дава възможност на операторите на T-DVB и C-DVB да навлязат на пазарите за платена телевизия при по-ниски разходи и да се конкурират със съществуващите оператори (такива като Sky Italia). Това се потвърждава от Доклада на AGCOM (45), според който субсидията има решаващо значение за развиването на аудитория на операторите за радиоразпръскване, които използват T-DVB технология, и според изследване на AGCM, които наблягат на важността на принципа на технологичната неутралност (46).
(105)
След като получи мненията от Италия и от заинтересованите страни, Комисията поддържа виждането си, че избирателните облаги, предоставяни от субсидията, могат да нарушат конкуренцията. Първо, аргументите, че наземните и сателитните оператори за радиоразпръскване не се конкурират на същия пазар за платена телевизия и че стойността на декодера има само незначително влияние върху избора на потребителите между двете различни платформи, са спорни. Следователно заключението, на което навеждат тези аргументи, а именно, че мярката не нарушава конкуренцията, трябва да се отхвърли.
(106)
За приложението на член 87, параграф 1 е достатъчно, че помощта заплашва да наруши конкуренцията, като предоставя избирателно предимство. Дори ако предложението за платена цифрова наземна телевизия за момента не е съпоставимо с платената телевизия, достъпна по сателит, едновременно по отношение на вида на услугата (платена програма срещу месечен абонамент) или по отношение на икономическия размер (сателитната телевизия събираше почти 95 % oт приходите от абонати за 2005 г.), съществува определена степен на заменяемост между тях. След като цифровата наземна платформа се въведе успешно в действие и създаде платените телевизионни услуги - също благодарение на субсидираните декодери - тя ще бъде в състояние да се конкурира с подобни услуги, които се предоставят на алтернативни платформи.
(107)
Това се потвърждава от развитието в други държави-членки. Например в Обединеното кралство при изследването на BskyB, цитирано по-горе, Службата за справедлива търговия стигна до заключението, че игрите от първа лига на Футболната асоциация, предавани на живо, бяха единственият надежден пазар сред телевизионните платформи. Следователно, ясно е, че в зависимост от състоянието на развитието на пазарите за платена телевизия, телевизионното предложение на цифровата наземна платформа може да бъде конкурент на това на сателитната платформа.
(108)
В допълнение, субсидиите стигнаха до критична точка във времето, т.е. когато много зрители на наземна аналогова телевизия трябва да се изправят пред прехода към цифрова телевизия, като имат възможност на избор между това да инвестират в оборудване за приемане на сателитни или наземни предавания. Като намаляват разходите за инвестиране в оборудване за наземна телевизия TV (декодер), субсидиите безусловно влияят върху този избор. От гледна точка на разходите за преминаване към друга технология между платформите, веднъж след като е направен избор, субсидиите биха могли също така да имат един твърде продължителен ефект на нарушаване.
(109)
Трябва да припомним, че в мярката на AGCM (47), при която се направи оценка на съществуването на възможен конфликт на интереси, за да се прецени дали субсидията за въпросните декодери е причинила конфликт на интереси в полза на компании, притежавани от министър-председателя, беше проучен по-скоро пазарът на платената телевизия, отколкото да се постави ударение върху разделението на пазара между наземната и сателитната телевизия. В точка 52 се посочва, че Mediaset, Telecom Italia, Sky и Fastweb могат да се приемат като потенциални конкуренти на пазара за платена телевизия, независимо от различния вид предложение за платена телевизия.
(110)
Не е приемлив и аргументът, изложен от Италия и Mediaset, че избирателната природа и ефектът на нарушаване на конкуренцията на мярката са резултат от търговския избор на Sky да използва технологията NDS, тъй като разпоредбите на законодателството изключват сателитните декодери от мярката, дори ако сателитните оператори са проявявали желание да използват декодери със съответната отворена технология. Нито пък аргументът, че след измененията на Финансовия закон за 2006 г., с цел да се даде възможност за субсидиране на всички декодери „с оперативна съвместимост“, независимо от платформата, Sky Italia не е преминала от декодери със затворена технология към декодери, които биха могли да получат субсидия. Фактически тази стратегия зависи от много фактори, такива като предишни инвестиции, направени от компаниите, или избор да се изчака решението на Комисията за съвместимостта на тази нова мярка.
(111)
Непряко потвърждение, че достъпът до пазара на платена телевизия при намалени разходи нарушава конкуренцията, е дадено в проучването на Дойче банк (стp. 18 и следващи), което анализира финансовите сценарии за Mediaset в резултат от развитието на програмата за предаване на футболни мачове по телевизията за платени програми като функция на потребителите, които Sky Italia не би привлякла, при което се повлияват темповете на растеж на платената телевизия с използване на DTH технология. Нещо повече, цифрите, които сочи Sky Italia - целящи да покажат, че темповете на растеж на абонатите на Sky Italia, които са повлияни от продажбите на субсидирани декодери - също подкрепят становището, че съществува една степен на конкуренция в рамките на пазара на платената телевизия.
(112)
Нарушаването на конкуренцията се появява не само на нивото на операторите за радиоразпръскване, но е възможно и на нивото на мрежовите оператори. През месец декември 2005 г. в Италия имаше 4,8 милиона зрители на сателитна телевизия, от които само 3,5 милиона абонати на Sky. Останалите 1,3 милиона зрители, следователно, проявяваха интерес към предложенията за свободно приемани програми, достъпни по сателит. Това е показател, че за потребителите сателитната телевизия за свободно приемане може да бъде алтернатива на цифровата наземна и кабелна телевизия и може равностойно да служи на целта за подпомагане преминаването към цифрова телевизия. Като изключва сателитната платформа от въпросните субсидии и като ги насочва избирателно към цифровите наземни и кабелни декодери, мярката спокойно може да насочи зрителите към оператори за радиоразпръскване, които по-скоро използват наземни и кабелни мрежови оператори, отколкото сателитни оператори.
IV.A.5 ВЪЗДЕЙСТВИЕ ВЪРХУ ТЪРГОВИЯТА МЕЖДУ ДЪРЖАВИТЕ-ЧЛЕНКИ
(113)
Пазарите на радиоразпръскване и мрежови услуги са отворени за международна конкуренция. Като облагодетелства избирателно определени оператори за радиоразпръскване и мрежови оператори, конкуренцията се нарушава за сметка на икономически оператори, които може да произхождат от други държави-членки. Примерите за сателитни оператори или за един от жалбоподателите, Sky TV, са недвусмислени в това отношение. Въпросната мярка следователно облагодетелства определени компании с оглед конкурентите на общия пазар.
(114)
Заключението на Комисията, че нарушаването на конкуренцията между операторите за телевизионно радиоразпръскване и между мрежовите оператори е в състояние да повлияе върху търговията между държавите-членки, не беше оспорено от никоя от заинтересованите страни. Следователно Комисията потвърждава заключението на решението за започване на процедурата, че мярката въздейства върху търговията между държавите-членки.
IV.A.6 ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(115)
В обобщение, независимо че основните бенефициери извличат само непряко предимство от въпросната мярка, Комисията счита, че мярката представлява държавна помощ за операторите на платена телевизия, които използват технологията T-DVB, която преди всичко им дава възможност да създадат потребителска база и по този начин предоставят нови услуги и навлизат на пазара за платена телевизия на ниска цена. Това се отнася и до кабелните оператори, които предоставят платени телевизионни услуги, а оттам и до операторите на платена телевизия.
(116)
Комисията приема, че въпросната мярка представлява непряка помощ, поради това, че основната цел на схемата на отпускане на помощта е да осигури непряко предимство на тези бенефициери, които бяха посочени, независимо от факта, че те нямат пряка връзка с компаниите, които произвеждат субсидираната стока.
(117)
Наличието на държавна помощ в разглеждания случай не повдига въпрос за евентуалното приложение на Решението Altmark (48) по отношение на възможната компенсация за разходите за обществени услуги. Нито един от четирите критерии (дефиниране и възлагане на услугата от общ икономически интерес, последващо определяне на параметрите за компенсация, без свръхкомпенсация и избор на ефикасен доставчик чрез тръжна процедура или оценка на нетните допълнителни разходи на средна добре управлявана компания) не е покрит.
(118)
Следователно мнението на RAI, че мярката не представлява помощ за RAI, тъй като компанията беше длъжна да направи определени инвестиции в цифровата телевизия, поради задълженията ѝ за обществена услуга, не може да бъде приет.
(119)
Що се отнася до цифровите наземни мрежови оператори, Комисията - независимо от схващането, че въпросната мярка потенциално е нарушила конкуренцията в тяхна полза - не е в положение да постанови с достатъчно разумно обоснована сигурност, че предимството вече е било налице по времето на приложение на мярката. Следователно тя заключава, че тези оператори не са бенефициерите на държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО.
(120)
Накрая, Комисията отбелязва, че в решението за започване на процедурата тя е идентифицирала една трета категория от възможни непреки бенефициери на мярката в допълнение към операторите за телевизионно радиоразпръскване и мрежовите оператори, а именно производителите на декодери.
(121)
В решението за започване на процедурата Комисията изразява съмнение, че мярката представлява помощ за производителите на декодери, тъй като субсидията се предоставя за декодери, в които е използван стандарт MHP, т.е. отворен интерфейс за приложни програми, който е свободно достъпен за всички производители. Помощта е насочена към потребителите, които могат да избират между декодерите на всички производители; а от това следва като че ли, че помощта не облагодетелства избирателно някой производител на декодери на основание мястото, където се произвеждат тези декодери. Нито пък изглежда, че има производители, които са специализирани в производството на субсидираните декодери и така могат да бъдат облагодетелствани за сметка на производителите на други модели декодери. Нещо повече, няма данни, че производителите на декодери се конкурират с операторите в другите отрасли, които не могат да се облагодетелстват от мярката. Накрая, изследването на тази мярка не показа стремеж към създаване на предимство за производителите на декодери, нито чрез поставената си цел, нито чрез своята обща структура.
(122)
От друга страна, Комисията отбелязва, че производителите на декодери се облагодетелстват от едно отраслово предимство, от което не могат да се възползват други отрасли на икономиката, и така се създава нарушаване в разпределението на ресурсите на икономиката. Въпреки че нито едно от мненията, които бяха получени в контекста на решението за започване на процедурата, не навежда на съществуването на помощ за производителите на декодери, Комисията счита, че съществуването на нарушаване на конкуренцията на тяхното равнище не може да бъде напълно изключено.
(123)
Все пак Комисията счита също така, че в този конкретен случай е необходимо да се определи дали мярката представлява помощ или не за производителите на декодери по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО. Непрякото въздействие на мярката по отношение на увеличаване на продажбите на декодери е присъщо на всяка една инициатива, която властите биха предприели в полза на развитието на цифровата телевизия, дори ако тя е в максимална степен технологично неутрална. Както е обяснено в раздел IV.Б по-долу, ако помощта за производителите на декодери съществуваше, то Комисията би разгледала нейната съвместимост съгласно член 87, параграф 3, буква в) от Договора за EО.
IV.Б ОЦЕНКА НА СЪВМЕСТИМОСТТА
(124)
В решението за започване на процедурата, Комисията изрази съмнения относно това дали разглежданата мярка представлява мярка на помощ, съвместима с единния пазар на основание член 87, параграф 2, буква a), член 86, параграф 2 и член 87, параграф 3, буква в), след като изключи прилагането на трите изключения, посочени в член 87 от Договора за ЕО, по отношение на конкретния казус. В своите мнения Италия и Mediaset излагат аргументи, с които се противопоставят на възраженията на Комисията от решението за започване на процедурата, като твърдят, че мярката е съвместима съгласно член 87, параграф 2, буква a) и член 87, параграф 3, буква в), а Италия набляга на това, че по нейно мнение предвидените в член 87, параграф 3, буква б) и член 87, параграф 3, буква г) изключения се прилагат към настоящия случай. След като получи мненията на Италия и на заинтересованите страни, Комисията поддържа становището си, че разглежданата помощ не е съвместима с общия пазар поради причини, които излага по-долу в това решение.
IV.Б.1 ЧЛЕН 87, ПАРАГРАФ 2, БУКВА A)
(125)
В решението за откриване на процедурата Комисията приема, че терминът „социален характер“ трябва да се тълкува ограничително, а оттам следва, съгласно практиката на Комисията, че този термин се отнася за помощ, която е адресирана към потребностите на непривилегировани групи от населението, като сочи за пример Основните насоки за държавна помощ в отрасъла на въздухоплаването (49), раздел III.3, където помощта със социален характер трябва принципно да покрива специфични категории пътници. Комисията изтъква, че в случая на тази мярка законът не съдържа отпратка към социалния или икономическия статус на бенефициера. Тя посочва изследването на AGCOM за достъпността на пазара на декодери на приемлива цена, което стига до предположението, че далеч не цялото население изпитва потребност от помощта, за да осъществи преминаването към цифрова телевизия - пазарната тенденция беше такава, че при най-добрия сценарий на развитие повече от 50 % от домакинствата биха имали декодер към 2006 г., а в най-лошия случай към началото на 2008 г. (50).
(126)
Аргументът на Италия, че цифрите, посочена от AGCOM, а именно 50 % oт домакинствата с декодер към края на 2006 г. или 2008 г., представлява една занижена оценка на по-високите разходи за декодери с оперативна съвместимост, не променя оценката на Комисията, тъй като Италия не представя доказателства, че помощта е замислена единствено за нуждаещите се групи от населението, нито пък че цялото население се нуждае от тази помощ.
(127)
По същия начин аргументът, че мярката би могла непряко да въздейства на бедните домакинства в резултат на цялостната икономия от намаляването на цените, не може да се приеме от Комисията поради две причини. Първо, изключенията от общото правила за несъвместимост на помощта с общия пазар трябва да се тълкуват ограничително. Същото се отнася до идеята за помощта със социален характер, която трябва да се тълкува само и пряко за непривилегировани групи от населението. Второ, приемането на аргумента, предложен от Италия, би било равносилно на приемане на аргумента, че помощта, предоставена на цялото население, има социален характер, тъй като тя би подпомогнала и групите от населението, които наистина се нуждаят от тази помощ. Възприемането на този подход би предположило приемането на идеята, че непряката помощ, предоставена чрез потребителите или инвеститорите, е съвместима помощ, а по този се заобикаля ограничителният характер на изключенията от общата забрана за държавна помощ.
(128)
Накратко казано, изглежда, че мярката няма социален характер и че изключението, предвидено в член 87, параграф 2, буква a) от Договора за ЕО, не се прилага.
IV.Б.2 ЧЛЕН 87, ПАРАГРАФ 3, БУКВА Б) OТ ДОГОВОРА ЗА EО
(129)
В решението за започване на процедурата Комисията счита, че изключението, предвидено в член 87, параграф 3, буква б) не се отнася до въпросната помощ. Все пак в своето изложение Италия обосновава, че преминаването към цифровизация представлява проект от общ европейски интерес като част от международна програма, подкрепяна от различни държави-членки, и отказът, предвиден в член 87, параграф 3, буква б) трябва да се приложи в съответствие с постановленията на Съда на Европейските общности по делата Exécutif régional wallon и SA Glaverbel v Commission (51).
(130)
В тези две дела Валонското регионално правителство подкрепи Glaverbel, компания, която инвестира в областта на високите технологии, такива като развитието на тънкослойни фотоелектрически клетки, което беше част от Европейската стратегическа програма за изследване и развитие на информационните технологии (ESPRIT). На тази база Валонското регионално правителство постанови, че помощта е съвместима в съответствие с изключението, предвидено в член 87, параграф 3, буква б). Програмата ESPRIT беше създадена от Европейската общност. Съдът поддържа, че Комисията е упражнила правото си на преценка по въпроса, а страните не са доказали, че мярката е допринесла за проект от общ европейски интерес.
(131)
В този случай Комисията не счита, че предприетите от Италия стъпки за насърчаване на продажбите на декодери попадат в квалификацията на изключението, предвидено в член 87, параграф 3, буква б). Мярката е индивидуална инициатива на държава-членка, която, както се обяснява по-нататък в решението, причинява нежелано нарушаване на конкуренцията. Тя не може да бъде разглеждана като част от един добре обмислен проект, съгласуван или координиран с други държави-членки по такъв начин, че да изключи неблагоприятното въздействие върху търговията и конкуренцията и да обезпечи общ европейски интерес. Що се отнася до мнението на Италия, че съществува интерес на Общността за завършване на преминаването към другата технология, както и че все повече държави-членки подкрепят една такава цел, този аргумент ще бъде разгледан в следващия раздел, който обсъжда възможните основания за съвместимост съгласно член 87, параграф 3, буква в).
IV.Б.3 ЧЛЕН 87, ПАРАГРАФ 3, БУКВА В) OТ ДОГОВОРА ЗА ЕО
(132)
В решението за започване на процедурата Комисията посочва, че не е убедена в това, че помощта за операторите за радиоразпръскване може да се приеме за съвместима съгласно член 87, параграф 3, буква в) от Договора за EО. Комисията поддържа своето становище дори след като получи мненията на заинтересованите страни.
(133)
За да бъде съвместима съгласно член 87, параграф 3, буква в), помощта трябва да преследва цел от общ интерес по нужния и пропорционален начин. По-специално мярката трябва да бъде оценена в светлината на следните въпроси:
a)
Насочена ли е мярката към постигането на добре дефинирана цел от общ интерес?
б)
Помощта добре обмислена ли е, за да постигне целта от общ интерес, т.е. дали предлаганата помощ е насочена към неефективността на пазара или към друга цел? По-специално:
i)
помощта подходящ инструмент ли е, т.е. има ли други, по-подходящи за случая инструменти?
ii)
има ли стимулиращ ефект, т.е. помощта променя ли поведението на фирмите?
iii)
помощта пропорционална мярка ли е, т.е. може ли същата промяна в поведението да се постигне с по-малко помощ?
в)
Ограничени ли са нарушаванията на конкуренцията и влиянието върху търговията, така че цялостният баланс да е положителен?
IV.Б.3.1 Цел от общ интерес
(134)
В решението за започване на процедурата Комисията поддържаше, че преминаването към цифровата технология има големи предимства - по-ефикасно използване на честотния диапазон и увеличени възможности за пренос - водещо до нови и с по-добро качество услуги и в състояние да разшири избора на потребителите. Съответно в решението за започване на процедурата Комисията счита, че преходът от аналогово към цифрово радиоразпръскване и разпространението на отворени стандарти за интерактивност трябва да се считат за цели от общ интерес. Италия е съгласна с Комисията в своето изложение. Europa7 повтаря коментарите, които бяха направени от Sky Italia в жалбата, и набляга, че на риск не е изложен общ интерес, защото към настоящия момент покупката на цифрови декодери беше свързана с чисто търговски дейности, а по този начин ползата от преминаването към друга технология беше отложено за 2012 г.
(135)
Комисията не е съгласна с Europa7. Първо, както е изложено в решението за започване на процедурата, Комисията активно подкрепя преминаването към цифрова технология и вече е подчертала тези предимства в Плана за действие за електронна Европа 2005 г., в двете съобщения за преминаване към цифрова технология (52) и в своето съобщение „Електронна Европа 2010 г. - Европейско информационно общество за растеж и заетост (53) “. Регламентът не трябва нито да налага, нито да дискриминира в полза на използването на определена платформа - т.е. той трябва да зачита така наречения принцип на „технологична неутралност“, но, както е посочено в Директива 2002/21/EО (54), намеса, насочена към коригиране на пазарни неефективности, които са специфични за дадена платформа, могат да бъдат предвидени. Накрая, платформите, които предлагат най-големи изгоди за потребителите, трябва да преобладават.
(136)
В съобщението върху оперативната съвместимост на цифровите интерактивни телевизионни услуги (55) Комисията също набляга на важността на „интерактивността“ и „оперативната съвместимост“. Съобщението гласи, че „Комисията се старае да осигури на гражданите на Европа полза от нарастващия обем от интерактивни DTV услуги, достъпни на нарастващ брой предавателни платформи“. Наистина, интерактивната телевизия добавя друг слой функционалност към цифровата телевизия (DTV) над видеото, които могат да бъдат използвани в бъдещето не само за търговски цели, но и да изпълняват функции за електронно управление за една част от населението, която среща най-много трудности с компютърните технологии.
(137)
В съобщенията Комисията набляга също така и на това, че липсата на оперативна съвместимост (покриваща едновременно техническата оперативна съвместимост и проблеми на достъпа) и възможните ограничения на избора на потребителите могат да повлияят на свободния поток на информация, на медийния плурализъм и културното многообразие. Тези съображения могат да се обобщят по следния начин. Потребителите няма да са в състояние да купуват стандартизирани, универсални приемници за приемане на интерактивни услуги на телевизията за свободно приемане и платената телевизия и могат да се окажат блокирани в използването на по-скъпо струващи приемници, които съдържат патентни програмни интерфейси. Операторите за радиоразпръскване биха се изправили пред трудности в развитието и доставката на интерактивни услуги, тъй като те трябва да се договарят с вертикално поставените мрежови оператори, които контролират патентните API технологии. Отворените API технологии улесняват оперативната съвместимост, т.е. преносимостта на интерактивно съдържание между механизмите на доставка, като съхраняват пълната функционалност на цялото съдържание. Комисията също така набляга и на това, че стандартът MHP към настоящия момент е най-съвременният отворен API стандарт в Европа, и Комисията ще предприеме допълнителни мерки, за да поощри доброволното приемане на този стандарт. Един от начините да се намалят допълнителните разходи за потребителите за снабдяване с оборудване с вградени механизми за стандартна употреба, такива като MHP, е да се субсидира покупката на ниво потребител. Тя стига до заключението, че поради изложените причини, държавите-членки могат да предлагат субсидии за потребителите.
(138)
Второ, дори ако много от тези облаги - по-специално облагите, които не са свързани с търговски дейности - касаят бъдещето, това не е основателна причина за убеждението, че мярката няма да допринесе за постигане на цел от общ интерес. Нито пък Комисията вярва, че фактът, че единствените явни облаги понастоящем са свързани с търговски дейности, навежда на идеята, че не съществува цел от общ интерес. Наистина, облагите за потребителите са не само съществена част от всяка една политика за защита на конкуренцията, но също така представлява положителната последица на правителствената намеса, и като повишава благополучието на потребителите, може успешно да се впише в определянето на общия интерес.
(139)
Следователно Комисията поддържа становището си, че мярката е насочена към добре определена цел от общ интерес.
IV.Б.3.2 Добре обмислена помощ
(140)
В решението за започване на процедурата Комисията признава, че преминаването към друга технология може да бъде затруднено от определени пазарни неефективности и проблеми на социалното сближаване, така че принципно потребителските субсидии са един приемлив начин за поощряване на това преминаване, при положение че се спазва принцип на технологична неутралност.
(141)
Комисията изрази предварителното си становище за въпросната мярка по отношение на евентуалните видове (56) пазарни неефективности или социални проблеми, както и относно пазарите, свързани с оператори за радиоразпръскване, а именно:
a)
Развитието на цифрово наземно радиоразпръскване може да бъде възпрепятствено от проблеми на координацията между пазарните играчи.
б)
Мярката представлява компенсация за потребителите, които се нуждаят от осъвременяване на аналоговото си оборудване.
в)
Наличието на пазарна сила може да възпрепятства пазара от постигане на цялостната полза от конкуренцията между операторите.
г)
Преминаването към друга технология може да има положителни външни въздействия, поради по-добрата експлоатация на честотния спектър.
д)
Мярката поощрява нововъведение и развитие на нови услуги, един специален вид външен фактор.
(142)
По отношение на тези точки първо трябва да се оцени дали те представляват истински пазарни неефективности, които възпрепятстват пазара от постигане на неговата пълна икономическа ефективност. Второ, дали държавната помощ е подходящата корективна мярка за тях, и, трето, дали предоставената помощ представлява необходимият минимум за постигане на целта.
(143)
В решението за започване на процедурата Комисията признава, че проблемът на координация между играчите на пазара може принципно да представлява „пазарна неефективност“, тъй като операторите за радиоразпръскване трябва да съгласуват общи дати за преминаването към друга технология, за да сведат до минимум разходите за паралелното предаване, по-специално, тъй като честотният спектър е недостатъчен да предава паралелно аналогови и цифрови телевизионни сигнали (така наречената фаза на едновременно предаване). Потребителите може да не изявят желание да се прехвърлят към цифровата платформа, докато тя не е в състояние да поеме голям брой оператори за радиоразпръскване. Съответно, операторите за радиоразпръскване може да решат да изчакат другите оператори, преди да се прехвърлят към цифровата платформа. Без координация между операторите този подход може да забави преминаването. Следователно, от значение е да ограничи продължителността на фазата на едновременно предаване и да се постигне едновременното преминаване към другата технология на операторите за радиоразпръскване.
(144)
Все пак Комисията счита, че мярката не е подходящ инструмент за изправяне на такава пазарна неефективност. Наистина, съществуването на задължителен краен срок за преминаването към друга технология - 31 декември 2006 г. по времето, когато беше въведена мярката - вече изглежда достатъчно да помогне на операторите за радиоразпръскване да планират координиран преход към новата платформа, а потребителите да се адаптират към новата технология за пренос. Субсидиите за потребителите могат да повишат търсенето на DTT услуги, но не са специално адресирани към проблема на координацията между играчите на пазара.
(145)
По първото съображение, Италия коментира, че съществуването на обвързващ краен срок не е достатъчно да осигури прекратяване на използването на аналоговата технология при липсата на стимула на търсенето, тъй като потребителите, които не са заинтересовани от платената телевизия, не биха пожелали да участват в този преход, при положение че съществуващите оператори за наземно радиоразпръскване нямат интерес да субсидират закупуването на декодери от страна на потребителите. В резултат, като се има предвид конкурентното положение на съществуващите оператори в аналоговия наземен отрасъл и фактът, че потребителите използват най-много аналогова наземна телевизия, няма оператор, който да се чувства стимулиран да започне процеса на цифровизация.
(146)
Комисията поддържа мнението си, че съществуването на законово определен краен срок е достатъчен инструмент да разреши пазарната неефективност, дължаща се на необходимостта от координация. След като италианските власти вече са взели решение да започнат процес на преминаване към друга технология и са поставили законно установен краен срок за приключване на прехода, съществуващите оператори за радиоразпръскване трябва да приемат това като установен факт, и в следствие на това, да разработят нови търговски стратегии. Възможните трудности, произтичащи от ниското търсене, трябва да се оценят като самостоятелен проблем, а не като проблем, свързан с необходимостта от координация между играчите на пазара.
(147)
Във всеки случай, Комисията счита, че като се има предвид огромният размер на пазара на наземна телевизия в Италия, рискът, че не е достигнат един критичен брой потребители - достатъчен да оправдае инвестицията в цифрова наземна технология - не е толкова голям, че търговските оператори да не могат да се справят с него.
(148)
В решението за започване на процедурата Комисията поддържа, че предлагането на компенсация на потребителите, които имат нужда да осъвременят аналоговото си оборудване, е необходима стъпка за гладкото протичане на процеса на преминаване към друга технология. Въпреки че този аргумент оправдава помощта за потребителите, той не оправдава дискриминацията между наземните и сателитните платформи, тъй като няма нужда потребителите да бъдат насочвани към цифровата платформа, както е в случая с тази мярка.
(149)
В изложението си Италия повтаря предишния аргумент, че мярката съдържа изискването декодерите да позволяват приемането на безплатна телевизия без разходи за потребителя, което вече изключва сателитната платформа от облагите на тази мярка, тъй като основният сателитен оператор, Sky Italia, изисква плащането на абонаментна вноска за достъп до своите програми.
(150)
Все пак Комисията отбелязва, че предложението за свободно приемане също е достъпно по сателит за потребители, които не са абонати на Sky. В допълнение, изглежда няма причина за изключване от субсидията на потребители, които избират да се включат към цифровите услуги при условията на платен абонамент. Наистина, Италия приема този подход при отпускане на субсидията за потребителите на кабелна платформа, която изисква абонамент.
(151)
Ако изискването да няма разходи трябва да се тълкува като допълнителни разходи, необходими за получаването на канали за свободно приемане, сравнени с разходите, които вече са заплатени от потребителя за получаването на услуги от оператора за радиоразпръскване, то тогава и абонатите на сателитна телевизия не понасят допълнителни разходи, за да гледат телевизия за свободно приемане. От друга страна, ако разпоредбата се тълкува в смисъл, че потребителят не трябва да понася никакви разходи, за да приема канали за свободно приемане, не става ясно защо се предоставя субсидията за декодери на други платформи, които изискват плащането на абонаментни такси за определени телекомуникационни и интернет услуги.
(152)
Италия счита, че различното третиране на S-DVB и C-DVB може да бъде оправдано от настоящата политика на насърчаване на разпространението на широкочестотния спектър. Комисията не може да приеме този аргумент, защото подкрепата на широкочестотния спектър не може да оправдае нарушаването между операторите за радиоразпръскване и евентуалната помощ за широкочестотния спектър трябва да бъде внимателно обмислена и оценена на свое собствено основание.
(153)
В решението за започване на процедурата Комисията припомня, че помощта не е подходящ инструмент за справяне с липсата на конкуренция, а предоставянето на помощ за наземната технология, защото Sky Italia има монополистично положение на пазара за сателитно радиоразпръскване и на пазара за платена телевизия, не е валиден аргумент за съвместимостта на мярката.
(154)
Комисията набляга на това, че задълженията, изисквани в контекста на News Corporation, която поема контрола върху Telepiù и Stream, вече са предизвикали загриженост по отношение защита на конкуренцията. Наистина, фактът, че е невъзможно, по-специално за Sky, да получи права на всички платформи за предаване на живо на футболни събития, без съмнение облагодетелства други оператори на платена телевизия, включително оператори за цифрово наземно радиоразпръскване.
(155)
В решението за започване на процедурата Комисията твърди, че съществуващите оператори за аналогово радиоразпръскване вече са били облагодетелствани в процеса на преминаване към друга технология, защото цифровите лицензи бяха предоставяни автоматично и без никаква държавна компенсация на мрежовите оператори, свързани с операторите за радиоразпръскване. Въпреки че те трябваше да предоставят част от своите радиочестоти на трети страни, на операторите за радиоразпръскване беше гарантиран 60 % oт техния капацитет за предаване. Нещо повече, цифровата технология позволява на операторите за радиоразпръскване по-голям капацитет на пренос при по-ниски разходи. Тези елементи изглеждат достатъчни да компенсират операторите за радиоразпръскване за разходите за преминаване към цифрова технология.
(156)
Италия и Mediaset настояват, че този аргумент не взема под внимание истинските разходи/облаги от преминаването към друга технология, считайки, че основните бенефициери на преминаването към другата технология (новите участници) се различават от тези, които понасят разходите за преминаването (потребители, и по-специално съществуващите оператори). Намаляването на разходите не компенсира съществуващите оператори за повишената конкуренция, при положение че те са длъжни да освободят 40 % oт капацитета си за независими производители. Следователно, съществуващите оператори нямат стимули да приключат с преминаването към друга технология, и ако за аналоговите оператори не съществуват облаги, това трябва да се приеме за компенсация за разходите, причинени от съществуващите оператори.
(157)
Комисията счита, че гореизложният аргумент се основава на неправилно допускане, а именно, че загубите, които съществуващите оператори с пазарно влияние могат да претърпят в резултат на повишената конкуренция, трябва да бъдат компенсирани. Задължително преминаване към друга технология или преразпределение на честотите, които осигуряват пазарно пространство за нови участници, са законна регулаторна намеса, която не дължи компенсиране, по-специално, като се има предвид, че предишните лицензи бяха предоставяни без ограничения в защита на конкуренцията или ограничения във времето. Съответно, загубата на приходи, понасяна от съществуващите оператори за радиоразпръскване не трябва да се взема под внимание при определяне на разходите за преминаване към друга технология.
(158)
Друг аргумент, изложен от Mediaset, е, че, ако компанията трябваше сама да финансира стойността на декодерите с отворена технология, тя би се изложила на ползване на готово от страна на конкурентите, тъй като потребителите биха могли да гледат и други канали с декодерите, финансирани от Mediaset.
(159)
Комисията не отхвърля напълно този аргумент, въпреки че счита, че операторите за радиоразпръскване би трябвало да имат определен интерес в предоставянето на по-широка оферта на зрителите - в това число и каналите на конкурентите. Това е особено вярно в случая на италианския пазар, където потребителите са свикнали да гледат телевизия за свободно приемане и където със субсидираните отворени декодери това поведение може да бъде повторено, като се използва новата цифрова технология, рамката, която съществува в момента за аналоговата технология (с допълнение на платена телевизия). В този контекст, очаква се единствено основните оператори за радиоразпръскване да понесат разходите за субсидиране на покупката на декодери, както и да понесат известно „ползване на готово“ от страна на други компании (57).
(160)
Във всеки случай, Комисията приема, че държавата има право да се намеси, за да стимулира търсенето, за да подпомогне операторите за радиоразпръскване да се справят с разходите за преминаване към друга технология, с оглед на външните фактори, които въздействат върху този процес, и евентуалните проблеми, породени от ползването на готово от страна на други компании. Все пак, Комисията счита, че тези аргументи не могат да оправдаят факта, че помощта е насочена избирателно към наземната телевизия и изключва конкурентната сателитна платформа.
(161)
В своето изложение, предшестващо решението за започване на процедурата, Италия завява, че цифровата технология ще служи за насърчаване на нововъведението, като предлага интерактивни услуги (възможността на използващия да „влезе в диалог“ със системата) и оперативна съвместимост (възможността на използващия да получи достъп до всички оператори за радиоразпръскване чрез един декодер).
(162)
В решението за започване на процедурата Комисията вече призна, че мярката доведе цените на интерактивните декодери до нивото на по-опростените модели, които не предлагат интерактивни услуги (дистанционни устройства).
(163)
Но в своето мнение върху решението за започване на процедурата Италия не изтъква сериозни причини за изключването на сателитния режим от мярката, а вместо това просто повтаря, че, когато мярката е била въведена, интерактивните услуги на декодерите са били много ограничени, поради използването на патентна технология без отворени стандарти API.
(164)
Комисията вярва, че тези аргументи не са сериозна причина, обосноваваща становището, че помощта за операторите за цифрово наземно радиоразпръскване, които предлагат платени телевизионни услуги, и за операторите на платена кабелна телевизия е съвместима, поради следните причини. Първо, технически беше възможно изнасянето на пазара на декодери със съвременни интерактивни възможности за зрителите на сателитна телевизия за свободно приемане. Като изключва a priori сателитните декодери, мярката по всяка вероятност възпрепятства разпространението на висококачествени сателитни декодери. Второ, Sky Italia сложи началото на преминаване към технология със затворени стандарти през 2004 г. и до началото на 2005 г. Не може да бъде изключена възможността, че Sky Italia вероятно би направила различен избор, ако помощта включваше и сателита.
(165)
Тъй като Комисията остава на мнение, че изключването на сателитната платформа, оправдано с довода, че по времето на предприемане на първата мярка сателитът използва само „оперативно несъвместими“ декодери, не взема под внимание факта, че сателитните оператори най-вероятно биха проявили желание и биха били в състояние да доставят „оперативна съвместимост“, с цел да се облагодетелстват от мярката.
IV.Б.3.3 Избягване на ненужни нарушавания
(166)
Докато публичната намеса може да бъде оправдана с оглед на съществуването на определени пазарни неефективности и възможни проблеми на сближаването, Комисията остава на мнение, че начинът, по който е замислена тази мярка, поражда ненужни нарушавания на конкуренцията.
(167)
Комисията разясни в раздел IV.A.3 „Нарушаване на конкуренцията“ защо вярва в съществуването на такива нарушавания, обратно на твърденията на Италия и Mediaset. Нещо повече, както се казва в решението за започване на процедурата, фактът, че сателитните оператори са изрично изключени от помощта, е ненужен. Това също има ефект на нарушаване на конкуренцията на пазара на платената телевизия, където някои от бенефициерите са съществуващи оператори на един твърде концентриран пазар за аналогова наземна телевизия и могат да разчитат на много голяма аудитория.
(168)
Ненужно нарушаване на конкуренцията обаче не съществува в случая на производителите на декодери. Мярката насърчава технологичното развитие под формата на високофункционални декодери със стандарти, които са достъпни за всички производители. Всеки производител на декодери, който има желание да се заеме с такова производство, може да се възползва от предимството, включително производители, които се намират в други-държави членки. Вярно е, че мярката ще промени нормалното разпределение на ресурси на пазара, като стимулира търсенето на декодери, това е присъщ и неизбежен резултат от обществената политика в полза на цифровизацията - дори и възможно най-неутрална по отношение на технологията. Следователно, не може да се каже, че мярката въвежда ненужни нарушавания на конкуренцията, доколкото производителите на декодери са засегнати.
IV.Б.3.4 Заключение за член 87, параграф 3, буква в) oт Договора за ЕО
(169)
Член 87, параграф 3, буква в) изисква да има баланс между положителното развитие в резултат от дадена мярка и нейните отрицателни въздействия върху конкуренцията. В конкретния контекст изглежда, че преминаването към цифрова технология и оперативна съвместимост са цели от общ интерес, които, при наличието на външни фактори, породени от този преход, и проблеми на сближаването, свързани със задължението, наложено на потребителите да преминат към цифрова телевизия, могат принципно да оправдаят помощта под формата на потребителска субсидия.
(170)
Мярката, обаче, има определени характеристики, които нито са необходими, нито са пропорционални, и създават ненужно нарушаване в полза на съществуващите оператори за наземна радиоразпръскване на един пазар, който изглежда се характеризира със строг олигополизъм и където тези нарушавания могат да окажат значително влияние върху конкуренцията.
(171)
Съответно, Комисията счита, че помощта за операторите за цифрово наземно радиоразпръскване, които предлагат услуги на платена телевизия и за операторите на платена кабелна телевизия не може да се разглежда като съвместима съгласно член 87, параграф 3, буква в) oт Договора за ЕО. Комисията също така счита, че мярката в полза на производителите на декодери, ако въобще това е помощ, би била съвместима съгласно член 87, параграф 3, буква в) oт Договора за ЕО.
IV.Б.4 ЧЛЕН 87, ПАРАГРАФ 3, БУКВА Г) OТ ДОГОВОРА ЗА ЕО
(172)
Италия заявява, че, като се има предвид присъствието на много местни оператори за наземно радиоразпръскване, които правителството на Италия иска да защити, мярката е съвместима въз основа на изключението, предвидено в член 87, параграф 3, буква г) oт Договора за ЕО, поради нейните положителни въздействия върху културното многообразие. Като се има предвид, че сателитът не е добре пригоден за предоставяне на местни услуги, сателитните декодери не би трябвало да са включени в субсидията.
(173)
Комисията счита, че този аргумент на Италия не може да бъде приет. Мярката не е насочена специално към постигане на културни цели, нито към насърчаване на културното многообразие, като облагодетелства само местни оператори, които без помощта не биха присъствали на пазара. Това е мярка в полза на оператори за наземно радиоразпръскване и оператори на платена кабелна телевизия като цяло. Следователно, като се има предвид ограничената приложимост на изключенията, Комисията не може да приеме, че една широкомащабна мярка с пространно въздействие може да бъде оправдана от положителното си влияние върху местните оператори за радиоразпръскване.
IV.Б.5 ЧЛЕН 86, ПАРАГРАФ 2 OТ ДОГОВОРА ЗА ЕО
(174)
Комисията счита, че изключението, предвидено в член 86, паргараф 2, което може да се приложи към държавна компенсация за разходи по доставката на обществена услуга, не може да послужи за основание в този случай. Държавата-членка не е дефинирала ясно и не e наложила изпълнението на обществена услуга, за която мярката би представлявала пропорционална компенсация. Фактически, мярката е също така в полза на обикновените търговски дейности на различни оператори, които не предоставят обществена услуга.
(175)
Дори в случая на оператор за радиоразпръскване, изпълняващ обществена услуга като RAI, ако съществуваха задължения за изпълнение на обществена услуга във връзка с инвестиции в цифрова телевизия, разходите за тези инвестиции е трябвало да бъдат ясно дефинирани, така че да позволят подходящо ниво на компенсация.
IV.Б.6 ЗАКЛЮЧЕНИЕ ЗА ОЦЕНКАТА ЗА СЪВМЕСТИМОСТТА
(176)
Следователно се стига до заключението, че помощта за операторите за цифрово наземно радиоразпръскване, които предлагат платени телевизионни услуги, и за операторите на платена кабелна телевизия, не попада в квалификациите на нито едно от изключенията, предвидени в Договора, а оттам следва, че не са съвместими с общия пазар.
IV.В Заключение на законовата оценка
(177)
Комисията заключава, че субсидията, предоставена от Италия на операторите за цифрово наземно радиоразпръскване, които предлагат платени телевизионни услуги, и на операторите на платена кабелна телевизия за покупката на декодери с възможности да приемат програми, излъчвани с използването на цифрова наземна технология, представлява помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО. Помощта не е съвместима с общия пазар. Тя не е нотифицирана пред Комисията, съгласно изискването на член 88, параграф 3 oт Договора за ЕО и беше неправомерно въведена в действие без разрешение от Комисията. Следователно, тя трябва да бъде възстановена от операторите за цифрово наземно радиоразпръскване, които предлагат платени телевизионни услуги, и от операторите на платена кабелна телевизия, засегнати от тази мярка.
(178)
Комисията също така стига до заключение, че производителите на декодери не трябва да възстановяват никаква помощ.
V. АНУЛИРАНЕ НА ПОМОЩТА
V.A НЕОБХОДИМОСТ ОТ АНУЛИРАНЕ НА ПОМОЩТА
(179)
Съгласно установената съдебна практика на Европейския съд, Комисията е в правомощията си да реши, че засегнатата държава трябва да анулира или да промени помощ, (58) когато констатира, че тя не е съвместима с общия пазар; Съдът също последователно поддържа становището, че задължението на държавата да анулира дадена помощ, за която Комисията счита, че не е съвместима с общия пазар, е създадено, с цел да се възстанови съществуващото преди положение (59). В този контекст, Съдът установява, че тази цел е постигната, след като веднъж получателят е възстановил сумите, които са му отпуснати по реда на неправомерна помощ, като по този начин губят предимството, от което са се възползвали за сметка на конкурентите си на пазара, а положението, съществувало преди изплащане на помощта, е възстановено (60).
(180)
Следвайки този съдебен казус, член 14, параграф 1 oт Регламент (EО) № 659/99 (61) постановява, че: „когато се вземат отрицателни решения по отношение на неправомерна помощ, Комисията взема решение, че засегната държава-членка трябва да предприеме всички необходими мерки да възстанови помощта от бенефициера […]. Комисията няма да изисква възстановяване на помощта, ако това противоречи на общ принцип на правото на Общността.“
(181)
В изложението си Италия заявява, че Комисията не трябва да налага възстановяване, защото това би противоречало на общ принцип на правото:
a)
Според Италия, разпореждането за възстановяване би било в противоречие с принципа за закрила на законосъобразни очаквания, тъй като, дори да са били добросъвестни, операторите за радиоразпръскване не биха могли да откажат помощта или да й се противопоставят по някакъв начин. Италия заявява, че същата логика е залегнала в Решение 2006/513/EО (62).
б)
В допълнение, според Италия, още от самото начало е било ясно, че възстановяването е невъзможно (63). Италия настоява, че в този случай е невъзможно да се определи кой оператор за радиоразпръскване се е облагодетелствал от мярката и в каква степен, така че Комисията не трябва да изисква възстановяване.
(182)
В случая, предмет на спора, Комисията счита, че няма общ принцип на правото на Общността, който да препятства възстановяването. По-специално, що се отнася до законосъобразните очаквания, Съдът постанови, че: „с оглед на задължителния характер на надзора върху държавната помощ, упражняван от Комисията по силата на член 87 oт Договора за ЕО, предприятията, на които е отпусната помощ не могат, принципно, да се основават на законосъобразни очаквания, че помощта е законосъобразна, освен ако тя не е била предоставена съгласно процедурата, изложна в този член. Добросъвестният оператор трябва нормално да е в състояние да определи дали процедурата е била спазена“ (64). Само в случаите, когато получателят на помощта може да се позове на „изключителни обстоятелства, на базата на които е направено обосновано предположение, че помощта е законосъобразна“, може да откаже да възстанови тази помощ (65).
(183)
Разглежданата помощ е предоставена без предварителна нотификация. В допълнение, в този случай не може да се установи съществуването на изключителни обстоятелства, тъй като нищо от фактическата обстановка не навежда получаващата компания да вярва, че може да направи предположението на базата на специфични факти или на базата на уверения, дадени от Комисията, че предоставеното ѝ от публичните власти предимство няма да бъде прието за помощ.
(184)
Що се отнася до невъзможността на бенефициерите за „откажат“ помощта, Комисията отбелязва, че ако този аргумент се приеме, то държавите-членки биха били свободни да предоставят непряка помощ посредством потребителите, без Комисията да разполага с каквато и да било възможност да възстановява нормалните условия на конкуренция. Комисията също така посочва, че позоваването на Решение 2006/513/EО (66) не е релевантно, защото в този случай Комисията е решила, че мярката може да бъде отменена чрез възстановяване на цялата помощ от преките бенефициери и точно това е направено. Въпросът дали помощта би могла да бъде „отказана“ не е повдиган. В допълнение, трябва да се отбележи, че в делото Germany v Commission (67), Комисията разпореди възстановяването на помощта, изплатена на инвеститорите, които бяха придобили акции от компании, разположени в новия германски Länder и Западен Берлин, и това разпореждане беше потвърдено от Съда.
(185)
Италия също така заявява, че възстановяването е невъзможно, тъй като е невъзможно да се установи кой оператор за радиоразпръскване се е облагодетелствал от трансфера на държавни ресурси и на каква сума е възлизал този трансфер.
(186)
Вярно е, че Комисията не може да налага задължение, чието изпълнение от самото начало е обективно и абсолютно невъзможно. Комисията признава, че поради фактическата обстановка на конкретния казус, може да бъде малко по-трудно, отколкото в други случаи, да се установи сумата на държавните ресурси, които на практика са преминали в получателите на помощта. Независимо от това, Комисията счита, че количественото измерване на предимството, дадено на получателите на помощта, не е невъзможно.
(187)
Комисията, следователно, е на мнение, че няма достатъчно основания да се освободи държавата-членка от задължението да анулира мярката и да възстанови с обратна сила условията за конкуренция.
V.Б ПОЛУЧАТЕЛИ НА ДЪРЖАВНА ПОМОЩ
(188)
В настоящия случай, държавата плаща субсидия на частни лица за покупката на определени декодери. Въпреки това неможе да се приеме, че, нито потребителите, нито производителите на декодери, не може да се приеме, че са били облагодетелствани от държавната помощ по смисъла на член 87, параграф 1 oт Договора за ЕО. Както поясни Съдът, възстановяването на помощта трябва да се осъществи от истинските получатели - в този случай това са операторите за цифрово наземно радиоразпръскване, които предлагат платени телевизионни услуги и операторите на платена кабелна телевизия (68).
(189)
Като следва точките на раздели IV.A.2 и IV.A.3 за оценката за наличие на избирателно предимство и нарушаване на конкуренцията, Комисията е на мнение, че основното предимство от мярката е създаването на потребителска база за въвеждането на нови цифрови услуги, по-специално на платени програми и увеличен брой потребители за кабелните оператори.
(190)
Следователно, Комисията изисква възстановяване на помощта от операторите за цифрово наземно радиоразпърскване, които предлагат платени телевизионни услуги, и от операторите на платена кабелна телевизия.
V.В КОЛИЧЕСТВЕНО ОПРЕДЕЛЯНЕ НА ПОДЛЕЖАЩАТА НА ВЪЗСТАНОВЯВАНЕ ПОМОЩ
(191)
Що се отнася до стойността, която трябва да бъде възстановена от операторите за радиоразпръскване, Комисията признава, че точното изчисляване на сумата на държавните ресурси, от които са се облагодетелствали получателите, е доста сложно. Така е не само защото помощта е предоставена непряко чрез потребителите, но и защото тя е свързана с оборудване, необходимо по-скоро за приемане услугите на операторите за радиоразпръскване, отколкото за самите услуги.
(192)
Все пак, съгласно съдебната практика на Европейския съд, няма разпоредба на правото на Общността, която да задължава Комисията, когато разпорежда възстановяване на помощ, обявена за несъвместима с общия пазар, да определя точния размер на подлежащата на възстановяване сума. Достатъчно е в решението на Комисията да е включена информация, която дава възможност на получателя да изчисли сам, без извънмерна трудност, тази сума (69).
(193)
Следователно, Комисията счита, че даването на някои основни насоки за това как трябва да се изчисли предимството, е оправдано. По нейно мнение, поради специфичните характеристики на този случай, подходящ метод би бил този да се определи сумата на допълните приходи, получени от новите цифрови услуги и платена телевизия или от предложенията за платени програми, които са в резултат на разглежданата мярка
(194)
Трябва да се припомни, че в решението за започване на процедурата Комисията покани заинтересованите страни да представят оценка на размера на предимството или поне да предложат метод, който Комисията да използва при точното изчисляване на избирателното предимство, от което са се възползвали получателите. Въпреки това не бяха представени никакви мнения и само Sky Italia представи един експериментален списък на възможните въздействия на помощта, но без точен метод за изчисляване на сумата, подлежаща на възстановяване.
(195)
Комисията счита, че допълнителните приходи могат да бъдат изчислени като съотношение на приходите, получени от броя на допълнителните зрители на платени програми и на новите цифрови канали, които идват в резултат на приемането на държавната помощ.
(196)
Следователно, като първа стъпка е необходимо да се изчисли броят на допълнителните зрители на наземна и платена кабелна телевизия. Тъй като един значителен брой от потенциалните потребители не са се възползвали от субсидията и тъй като тези, които биха могли да бъдат повлияни от други съображения вместо от субсидията, от броя на зрителите, чиито решения са били повлияни от субсидията, не е равен на общия брой зрители, които са придобили декодер вследствие на субсидията.
(197)
Определянето на това как поведението на потребителите е било повлияно от субсидията, изисква създаването на модел на потребителско търсене и оценка на относителната важност на различните стимули на това търсене. Влиянието на цената на платените телевизионни услуги (включително оборудването) върху избора на потребителите ще осигури един показател за влиянието на субсидията.
(198)
Първият етап от анализа е да се определят моделите на избор на потребителите измежду достъпните основни алтернативи. Италианските потребители на аналогова наземна телевизия през 2004 и 2005 г. можеха да избират между следните четири възможности:
a)
да останат на аналоговата наземна платформа и да отложат преминаването към цифрова технология;
б)
да преминат към цифрова сателитна телевизия, със или без закупуване на платени телевизионни услуги;
в)
да преминат към цифрова наземна телевизия, със или без закупуване на платени телевизионни услуги;
г)
да преминат към кабелна телевизия, със или без закупуване на платени телевизионни услуги.
(199)
Платената телевизия на наземни, кабелни и сателитни платформи предлага платени възможности, които предоставят допълнително съдържание на зрителите. Потребителите, които нямат интерес към платената телевизия, преминават към цифрова телевизия, движени основно от съображения от техническо естество, тъй като през 2004 и 2005 г. предложенията за свободно приемане бяха по-богати в цифров режим, отколкото в аналогов режим, но разликата не беше съществена. Изборът на тези потребители не е повлиян от субсидията, и съответно, те трябва да бъдат изключени от калкулацията.
(200)
Все пак съществуваше един определен брой потребители, които бяха заинтересувани от допълнителното съдържание (платена телевизия) и които трябваше да изберат между два налични доставчика на цифрова наземна телевизия (Mediaset, Telecom Italia), сателитният доставчик и Fastweb. По отношение на тези потребители, субсидията вероятно е оказала влияние върху избора им.
(201)
Комисията счита, че разликата между предложенията на Fastweb, оператор, предлагащ тройна услуга, и другите доставчици на платена телевизия, трябва да се вземе под внимание, за да се изчисли броят на потребителите, които са избрали Fastweb само заради субсидията.
(202)
Друга група потребители, които вероятно са били повлияни от субсидията, е групата на маргиналните потребители на платена телевизия, т.е. хора с незначително предпочитание към допълнителното съдържание, които вероятно са били привлечени към покупката на това съдържание от промоции и специални предложения. Субсидията може да е увеличила достъпа на доставчиците на цифрова наземна телевизия до това търсене.
(203)
Например, един модел на търсене с абстрактен избор (70) може да оцени въздействието на различни фактори, такива като програмно съдържание и цена на избора на различните типове потребители. Комисията ще се нуждае от помощта на Италия, за да установи точния модел, тъй като един модел зависи от достъпността и характеристиките на данните. Чрез изчисляване на влиянието на различните фактори, такива като програмно съдържание и цена на избора на различните типове потребители, моделът на търсене с абстрактен избор може да се използва за изчисляване на броя на допълнителните потребители, които са избрали платени програми единствено поради субсидията, а оттам изключват от изчислението другата част от потребители, които стоят в основата на новото търсене за периода 2004-2005 г.
(204)
След като се изчисли броят на допълнителните ползватели на платена наземна телевизия или на платени програми, втората стъпка е да се изчисли средният приход на ползвател (СПП) за 2004 и 2005 г. Това изисква една оценка на общия брой ползватели на платена телевизия или на платени програми. Като се разделят общите приходи от платени телевизионни услуги на общия брой ползватели се получава СПП.
(205)
СПП, умножен по изчисления брой на допълнителни ползватели, дава допълнителните приходи, получени в резултат на помощта. Допълнителните разходи за обслужване на тези ползватели (71) трябва да се извадят от този брой, за да се получи сумата за възстановяване. Комисията очаква допълнителните разходи да са относително ниски, като се има предвид, че увеличаващите се разходи за прехода са пренебрежимо малки, а фиксираните разходи не трябва да се включват в калкулацията.
V.Г ИЗПЪЛНЕНИЕ НА РЕШЕНИЕТО
(206)
Както постановява Европейският съд, държава-членка, която се сблъсква с непредвидени или непредвидими трудности или изпитва последици, които са били пренебрегнати от Комисията, може да представи тези проблеми за разглеждане от Комисията, заедно с предложения за подходящи изменения. В такъв случай, Комисията и засегната държава членка трябва да работят в дух на доверие за преодоляване на трудностите, при пълно съблюдаване на разпоредбите на Договора за ЕО (72).
(207)
Следователно, Комисията кани Италия да представи за обсъждане пред Комисията всеки проблем, който може да срещне при изпълнението на настоящото решение.
(208)
Следователно, Комисията:
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Схемата, която Република Италия неправомерно е въвела в действие за операторите за цифрово наземно радиоразпръскване, които предлагат платени телевизионни услути, и за оператори на платена кабелна телевизия, представлява помощ, която не е съвместима с общия пазар.
Член 2
1. Република Италия трябва да предприеме всички необходими мерки да възстанови от бенефициерите помощта, както е определено в член 1.
2. Възстановяването трябва да се осъществи без забава и съгласно процедурите, предвидени в националното законодателство, при условие че те позволяват незабавно и ефективно изпълнение на настоящото решение. Сумите, подлежащи на възстановяване, трябва да включват лихва от датата, на която помощта е била на разположение на бенефициерите, до датата на нейното възстановяване.
3. Лихвата, подлежаща на възстановяване по силата на параграф 2, трябва да се изчисли в съответствие с процедурата, изложена в членове 9 и 11 oт Регламент (EО) No 794/2004 на Комисията oт 21 април 2004 г. за прилагане на Регламент (EО) № 659/1999 на Съвета за установяване на подробни правила за прилагането на член 93 oт Договора за ЕО (73).
Член 3
Република Италия трябва да информира Комисията в срок от два месеца от нотификацията за това решение за мерките, които е предприела за изпълнението му. Тя осигурява тази информация, като използва въпросника, прикрепен към настоящото решение.
Република Италия трябва да представи в рамките на същия срок, както е посочен в параграф първи, документи, които доказват, че на производството за възстановяване срещу бенефициерите на неправомерната и несъвместима помощ е даден ход.
Член 4
Адресат на настоящото решение е Република Италия.
Съставено в Брюксел на 24 януари 2007 година.
DECISIÓN DE LA COMISIÓN
de 24 de enero de 2007
relativa a la ayuda estatal C 52/2005 (ex NN 88/2005, ex CP 101/2004) ejecutada por la República Italiana para la adquisición de descodificadores digitales
[notificada con el número C(2006) 6634]
(El texto en lengua italiana es el único auténtico)
(Texto pertinente a efectos del EEE)
(2007/374/CE)
LA COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS,
Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea y, en particular, su artículo 88, apartado 2,
Visto el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo y, en particular, su artículo 62, apartado 1, letra a),
Después de haber emplazado a los interesados para que presentaran sus observaciones, de conformidad con los citados artículos (1),
Teniendo en cuenta dichas observaciones,
Considerando lo siguiente:
I. Procedimiento
(1)
El 11 de mayo de 2004, la empresa Centro Europa7 s.r.l. (denominada en lo sucesivo «Europa7») presentó una denuncia relativa a las ayudas estatales concedidas en virtud del párrafo primero del artículo 4 de la Ley no 350, de 24 de diciembre de 2003 (Ley de Finanzas 2004). El autor de la denuncia transmitió nuevas informaciones y observaciones por carta de 10 de febrero de 2005, en que afirmaba que el Gobierno italiano había refinanciado la medida en el párrafo 211o de la Ley no 311/2004 (Ley de Finanzas 2005), y solicitaba a la Comisión que incoara un procedimiento de investigación formal. El 3 de mayo de 2005, la empresa Sky Italia s.r.l. (denominada en lo sucesivo «Sky Italia») también presentó una denuncia relativa a los dos citados artículos. El 22 de junio de 2005 los Servicios de la Comisión se reunieron con Sky Italia. El 31 de agosto de 2005, este segundo denunciante aportó nuevas informaciones sobre las modificaciones de la Ley, de 3 de mayo de 2004, titulada «Normas de principio en materia de ordenamiento del sistema radiotelevisivo y de la RAI-Radiotelevisión italiana S.p.A., así como delegación al Gobierno para la adopción del texto único de la radiotelevisión» (denominada en lo sucesivo «Ley Gasparri»), que reglamenta el sector de la televisión en Italia. Por último, el 31 de octubre de 2005, Sky Italia solicitó a la Comisión - a la espera de una decisión - que emplazase al Gobierno italiano a suspender la medida en el sentido definido en el artículo 11, apartado 1, del Reglamento (CE) no 659/1999 del Consejo, por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo 88 del Tratado CE (2).
(2)
Por cartas de 13 de octubre de 2004, 21 de abril de 2005 y 15 de julio de 2005, la Comisión solicitó informaciones al Gobierno italiano, que este le transmitió con fechas de 5 de noviembre de 2004, 13 de mayo de 2005 y 12 de septiembre de 2005, tras un breve aplazamiento del plazo de respuesta. El 6 de junio de 2005, los Servicios de la Comisión se reunieron con los representantes de Italia.
(3)
Por cartas de 20 de septiembre de 2005 y 16 de noviembre de 2005, Italia informó a la Comisión de su intención de no prorrogar el régimen en las mismas condiciones.
(4)
Por carta de 21 de diciembre de 2005, la Comisión comunicó a Italia su decisión de incoar el procedimiento de investigación formal contemplado en el artículo 88, apartado 2, del Tratado CE por lo que se refiere a la ayuda en cuestión (designada en lo sucesivo «decisión de incoar el procedimiento»). La decisión de la Comisión de incoar el procedimiento se publicó en el Diario Oficial de la Unión Europea (3). La Comisión invitó a los interesados a pronunciarse sobre la medida en cuestión.
(5)
Tras prorrogarse el plazo, por carta de 13 de febrero de 2006, Italia respondió a la invitación a presentar observaciones formulada en la decisión de incoar el procedimiento. La Comisión recibió asimismo observaciones de los siguientes interesados: de la Federación Nacional de las Empresas de los Sectores Electrotécnico y Electrónico (ANIE) por carta de 19 de junio de 2006, de Europa7 por carta de 19 de junio de 2006, de European Satellite Operator Association (ESOA) por carta de 20 de junio de 2006, de Mediaset S.p.A. por carta de 20 de junio de 2006, de la RAI-Radio Televisione Italiana por carta de 23 de junio de 2006, y de Sky Italia por carta de 26 de junio de 2006. Por carta de 12 de julio de 2006, la Comisión transmitió estas observaciones a Italia, que no formuló ningún comentario al respecto.
II. DESCRIPCIÓN DETALLADA DE LA AYUDA
II.A DESCRIPCIÓN DE LA AYUDA
(6)
El procedimiento de investigación formal se refiere al artículo 4, párrafo primero, de la Ley no 350/2003 (Ley de Finanzas 2004), al Decreto Interministerial de 30 de diciembre de 2003 denominado «Contribución en favor de la televisión digital terrestre y el acceso por banda ancha a Internet de conformidad con el artículo 4, párrafos primero y segundo, de la Ley no 350 de 24 de diciembre de 2003» y al párrafo 211o de la Ley no 311/2004 (Ley de Finanzas 2005).
(7)
El artículo 4, párrafo primero, de la Ley de Finanzas 2004 prevé una contribución estatal equivalente a 150 euros para los usuarios que adquieran o alquilen un aparato receptor denominado «set up box» o «decoder» (denominado en lo sucesivo «descodificador») que permite recibir señales televisivas mediante tecnología digital terrestre, con la consiguiente interactividad, dotada de un presupuesto total para gastos de 110 millones de euros. Hay que señalar que esta contribución no está destinada a los descodificadores que no reciben señales digitales terrestres, aunque permitan la recepción y utilización de servicios interactivos. Reproducimos a continuación el texto del artículo en cuestión:
«Para el ejercicio 2004, y por lo que se refiere a cada usuario del servicio de radiodifusión que, estando en regla para el año en curso con el pago del abono correspondiente, adquiera o alquile un aparato que permita la recepción, en abierto y sin coste alguno para el usuario y para el proveedor de contenidos, de las señales televisivas mediante tecnología digital terrestre (T-DVB/C-DVB), con la consiguiente interactividad, se concede una contribución estatal de 150 euros. La concesión de esta contribución se dispone dentro de un límite de gasto de 110 millones de euros.».
(8)
El artículo 4, párrafo cuarto, especifica que la contribución para la adquisición o alquiler de los descodificadores que utilizan tecnología C-DVB se concede en la medida en que la oferta comercial indique claramente al consumidor cuales son los proveedores de contenidos con los que los gestores de la plataforma por cable han acordado los términos y condiciones para la repetición por cable de la señal difundida utilizando la tecnología digital terrestre (T-DVB).
(9)
Según Italia, la contribución se concede a los usuarios para la adquisición o el alquiler de un descodificador que permita la recepción de una señal digital no codificada «sin coste alguno para el usuario o para el proveedor de contenidos». Siempre de acuerdo con las declaraciones de Italia, por «recepción de la señal digital no codificada» debe entenderse la capacidad del descodificador de efectuar cualquier servicio interactivo suministrado por cualquier emisora. Esta sería por lo tanto una expresión sintética para especificar que el descodificador debe permitir las funciones interactivas no codificadas (esto es, no solo debe ser «interactivo», sino que también debe permitir la «interoperabilidad»). Se trata de descodificadores con normas abiertas para la interfaz de programas aplicativos (API), de la que Multimedia Home Platform (MHP) constituye prácticamente el único ejemplo.
(10)
El párrafo 211o de la Ley de Finanzas 2005 refinancia la medida dentro del mismo límite de gasto de 110 millones de euros, pero la contribución para el descodificador queda reducida a 70 euros. El régimen en cuestión ya no está vigente desde el 1 de diciembre de 2005.
(11)
La medida ha tenido éxito por dos razones. Aparentemente, unos 2 millones de ciudadanos italianos adquirieron un descodificador aprovechando la contribución. Esta cifra corresponde a la mitad de los descodificadores vendidos a finales de noviembre de 2005, mientras que la otra mitad fue adquirida por los usuarios sin aprovechar la contribución, aunque los descodificadores adquiridos fueran del tipo adecuado para beneficiarse de ella. Vemos, además, que gracias a la economía de escala en la producción que ha permitido obtener este aumento de la demanda, el precio al consumidor de los descodificadores interactivos se redujo de 300/350 euros a unos 150 euros.
(12)
A las dos medidas examinadas siguió, en 2006, una medida semejante, en virtud del artículo 1, párrafo 572o, de la Ley no 266/2005, de 23 de diciembre de 2005 (Ley de Finanzas 2006), que establece una contribución en favor de los usuarios de las regiones de Cerdeña y Valle de Aosta que adquieran un descodificador (4) por un valor de 90 euros para las adquisiciones efectuadas ente el 1 y el 31 de diciembre de 2005, y de 70 euros para las efectuadas a partir del 1 de enero de 2006.
(13)
Por lo que respecta a las medidas previstas en 2004/2005, la Ley de Finanzas 2006 vincula directamente la contribución a la interoperabilidad de los descodificadores, sin excluir a priori los descodificadores no terrestres.
(14)
En su Decisión de 11 de mayo de 2006, la Autoridad Italiana Garante de la Competencia y del Mercado (AGCM) rechazó (5) una denuncia contra lo dispuesto en el artículo 1, párrafo 572o, de la Ley de Finanzas 2006, denuncia en que se afirmaba que la medida favorecía a las empresas vinculadas a la familia del Sr. Berlusconi. El procedimiento se basaba en la Ley no 215, de 20 de julio de 2004, relativa al conflicto de intereses.
II.B ANTECEDENTES
II.B.1 LOS AUTORES DE LA DENUNCIA
(15)
Europa7 es una empresa italiana titular de una concesión de radiodifusión en tecnología analógica desde 1999. No obstante, la empresa aún no ha podido operar en el mercado de la radiodifusión con tecnología analógica debido -según se afirma- al comportamiento de las autoridades nacionales, que todavía no han asignado las frecuencias que Europa7 necesita para emitir.
(16)
Sky Italia es una televisión de pago que emite por satélite, perteneciente a la News Corporation. La empresa se constituyó a raíz de la adquisición por la News Corporation del control de Telepiù S.p.A. y de Stream S.p.A. en 2003, una concentración cuya aprobación se supeditó en su momento al cumplimiento de determinados compromisos (Asunto no COMP/M.2876 Newscorp/Telepiù). Sobre la base de dichos compromisos, se solicitó a Sky Italia que cediera sus actividades por plataforma terrestre: la empresa no puede operar en Italia como operador terrestre de red o como operador terrestre de televisión de pago.
II.B.2 CONTEXTO
(17)
La medida examinada debe considerarse en el ámbito de la digitalización de la radiodifusión, que tiene repercusiones en todas las plataformas de transmisión disponibles actualmente, es decir, el cable, el satélite y la transmisión terrestre. En lo sucesivo, con «DVB-T» nos referimos a la transmisión vídeo-digital a través de una red terrestre. Para referirnos a las otras formas de transmisión vídeo-digital utilizamos los términos DVB-S (vía satélite) y DVB-C (por cable). La ventaja principal del paso a la tecnología digital, frente a la radiodifusión con tecnología analógica, es el aumento de la capacidad de transmisión en todas las plataformas, que se obtiene mediante una utilización más eficaz del espectro de frecuencias (6). Esto resulta especialmente relevante para la televisión terrestre teniendo en cuenta los límites de disponibilidad del espectro de radio. Entre 2002 y 2005, la Comisión dio muestras de respaldar activamente la transición a la transmisión radiotelevisiva digital, adoptando numerosas Comunicaciones en la materia (7). En esas Comunicaciones, la Comisión respaldaba asimismo la difusión de las tecnologías digitales denominadas de «normas abiertas», es decir, de las tecnologías que permiten la interactividad con los usuarios finales y la «interoperabilidad a través de interfaces de programas (API) abiertas»: en otras palabras, la posibilidad para los diferentes productores y usuarios de conectarse entre sí gracias a una tecnología única, libremente utilizable por todos los operadores presentes en el mercado.
(18)
La visualización de programas transmitidos en digital con los televisores más comúnmente difundidos requiere la utilización de un descodificador (aunque algunos televisores de más reciente fabricación ya tienen integrado el descodificador). En el mercado existen varios tipos de descodificadores digitales, que grosso modo pueden clasificarse como se indica a continuación atendiendo a sus características y funciones: a) simple descodificación de programas digitales en plataforma terrestre o por satélite; b) interactividad (posibilidad de enviar informaciones a las emisoras); c) acceso condicionado (posibilidad de descodificar servicios televisivos de pago); d) interoperabilidad (posibilidad de usar el mismo descodificador para recibir programas transmitidos por diferentes emisoras en la misma plataforma). La interoperabilidad puede obtenerse fácilmente mediante la adopción de normas abiertas por parte de las emisoras y la utilización de las correspondientes interfaces abiertas en los descodificadores; alternativamente, la interoperabilidad exigiría que los propietarios de tecnologías específicas no abiertas aceptaran poner a disposición de todos las tecnologías específicas necesarias. Aunque en teoría un descodificador puede ofrecer una serie de combinaciones de las funciones descritas, en la practica las categorías de descodificadores más extendidas son las siguientes: a) los denominados «zapper» (función de descodificación simple); b) los descodificadores específicos de Sky (interactivos, con acceso condicionado, pero no«abiertos») y c) los descodificadores subvencionados (interactivos, con acceso condicionado y «abiertos»).
(19)
En Italia existen cuatro plataformas de radiodifusión televisiva: i) vía satélite, en la que están disponibles los principales canales descodificados más los canales de Sky Italia, a cuyos programas es posible acceder mediante suscripción o contratos de pago por visión; ii) la televisión hertziana terrestre (8), en la que en diciembre de 2005 operaban seis emisoras nacionales, a saber, la RAI (en abierto), Mediaset (9) (en abierto y pago por visión), Telecom Italia MEDIA/La 7 (en abierto y pago por visión), y la Holland Coordinator & Service Company Italia (HCSC), que es propietaria de Prima TV/DFree, el Grupo l’Espresso y Television Broadcasting Systems (en abierto) (10). Además, existen unos 500 operadores locales de radiodifusión terrestre analógica y 78 (11) operadores locales de televisión digital; iii) por cable, en la que opera Fastweb (en abierto y servicios de pago); y iv) la X-DSL, en la que operan Fastweb y Rosso Alice de Telecom Italia (en abierto y servicios de pago).
(20)
Sky Italia es una televisión por satélite de pago con una posición de cuasi monopolio en el mercado italiano de la radiodifusión por satélite de programas de televisión de pago, pero que, como ya se ha dicho, no puede operar en Italia como operador terrestre de red o como operador terrestre de televisión de pago.
(21)
Las transmisiones por cable son prácticamente inexistentes en Italia, aunque la Fastweb -propietaria de una red de retransmisión por cable y operador de televisión de pago presente en algunas ciudades italianas- haya obtenido, en marzo de 2004, unos 140 000 telespectadores utilizando una infraestructura de fibras y DSL.
(22)
La recepción televisiva en Italia sigue produciéndose principalmente por vía terrestre, con una penetración del mercado equivalente a unos 19 millones de familias sobre un total de 22 millones. Los principales operadores del mercado son la cadena del servicio público (RAI), con tres canales, y la cadena comercial Mediaset, también con tres canales. Estos dos operadores se reparten cerca del 85 % del público televisivo en Italia. En una decisión de 11 marzo de 2005, la Autoridad italiana Garante de las Comunicaciones y del Mercado (denominada en lo sucesivo «AGCOM») examinó el mercado televisivo a la luz de la Ley no 112/2004, llegando a la conclusión de que los dos operadores tienen una posición dominante colectiva en el mercado en cuestión (12), y les impuso una serie de obligaciones (13) en aras de la defensa del pluralismo de dicho mercado. Por otra parte, el 27 de junio de 2006 la AGCOM notificó a la Comisión la definición de los mercados de referencia en el mercado de la televisión analógica terrestre y la evaluación del poder de mercado significativo, concluyendo que la RAI y Mediaset tenían una posición dominante colectiva en ese mercado; no obstante, la AGCOM no comunicó las medidas adoptadas para corregir esta situación. El 27 de julio de 2006, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 7, apartado 3, de la Directiva 2002/21/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de marzo de 2002, relativa a un marco regulador común de las redes y los servicios de comunicaciones electrónicas (Directiva marco) (14), la Comisión envió a la AGCOM sus observaciones, en las que se mostraba sustancialmente de acuerdo con las conclusiones de la Autoridad, pero solicitaba un análisis más exhaustivo e invitaba a la AGCOM a comunicarle lo antes posible las medidas correctoras. Por último, la Comisión está examinando actualmente una denuncia en que se afirma que la Ley no 112/2004, que regula el paso (switch-over) de la tecnología de radiodifusión analógica a la digital terrestre, obstaculiza el acceso de nuevos competidores a los mercados de la publicidad televisiva y de los servicios de transmisión. El 19 de julio de 2006, tras haber pedido a Italia que presentara sus observaciones sobre esta denuncia y haber transmitido una solicitud de información tanto a Italia como a las empresas afectadas por las medidas, se envió a Italia una carta de requerimiento relativa al incumplimiento de la citada Directiva 2002/21/CE y de las Directivas 2002/20/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 marzo de 2002, relativa a un marco regulador común de las redes y los servicios de comunicaciones electrónicas (Directiva marco) (15), y 2002/77/CE de la Comisión, de 16 de septiembre de 2002, relativa a la competencia en los mercados de redes y servicios de comunicaciones electrónicas (16). Italia respondió el 15 de septiembre de 2006. A continuación, la Comisión recibió del Estado italiano una copia del proyecto de Ley de reforma de la legislación italiana en el sector de la radiotelevisión, reforma destinada a resolver los problemas notificados en la carta de requerimiento. La Comisión está actualmente analizando este proyecto de Ley.
(23)
En junio de 2005, la tasa global de penetración de la televisión digital era del 34,5 % de las familias, con un total de unos 7,3 millones de espectadores. Esta cifra incluye a los espectadores de la televisión digital terrestre, de la televisión por satélite y de la televisión por cable/ADSL. Los espectadores de la televisión digital terrestre representaban un 10 % de las familias; más de un tercio (0,8 millones) eran también espectadores de contenidos televisivos de pago por visión (17). No obstante, en el momento de la publicación de la presente Decisión, los dos tipos de oferta de televisión digital -terrestre y por satélite- deberían haber alcanzado una cifra de espectadores semejante (5 millones de espectadores para el satélite y 4 millones para la televisión digital terrestre).
(24)
La penetración de la televisión por satélite es limitada: en junio de 2005, aproximadamente un 16 % de las familias (4,8 millones de personas) poseían una antena parabólica. Cerca de cuatro quintos de estas familias están abonados a la plataforma DTH (satélite) de Sky Italia: esta contaba con unos 3,3 millones de usuarios en junio de 2005 y, según las estimaciones, había alcanzado los 3,9 millones de abonados a finales del mismo año. Así pues, Sky Italia constituye el tercer operador de televisión en Italia (18).
(25)
Para combatir la piratería, a partir de finales de 2004, Sky comenzó a codificar su señal con la llamada tecnología específica NDS, propiedad para el mercado italiano de una filial del grupo Newscorp, que es la empresa matriz de Sky. Se trata de un tipo de tecnología específica y «cerrada», dado que el acceso a los descodificadores NDS exige la disponibilidad de acceso a la tecnología o determinados componentes de los descodificadores, contrariamente a lo que ocurre con los descodificadores de interfaz común abierta. Sky alquila a sus abonados descodificadores que utilizan esta tecnología «cerrada»: cuando decidió adoptar la tecnología NDS, la empresa procedió a la sustitución de todos los descodificadores en poder de sus abonados.
(26)
Por su parte, las emisoras digitales terrestres utilizan actualmente una tecnología denominada «abierta», es decir, una tecnología que utiliza normas abiertas para la interactividad. Se trata de la única tecnología capaz de permitir, en este momento, la recepción simultánea de todos los canales de televisión digital terrestre con un descodificador único -reproduciendo por lo tanto la actual situación de la tecnología analógica-, además de la interactividad y las funciones de acceso condicionado que permiten la utilización de tarjetas de prepago para el pago por visión.
(27)
La ayuda examinada se destina a los descodificadores que permiten la recepción de trasmisiones en digital terrestre que ofrecen servicios interactivos. La tecnología digital puede permitir la transmisión de un mayor número de canales de televisión, dentro de la misma frecuencia, con relación a la tecnología analógica. Las ventajas que se derivan de la utilización de interfaces abiertas ya se han explicado anteriormente
(28)
Italia puso en marcha el proceso de digitalización mediante la Ley no 66 de 20 marzo de 2001, que establecía que el paso a la tecnología digital («switch over») debía completarse, y suspenderse la transmisión con el sistema analógico (el llamado «switch off»), para finales de diciembre de 2006. A partir de finales de 2003 las transmisiones en tecnología digital (T-DVB) se han venido realizando en paralelo con las transmisiones en tecnología analógica (la llamada «fase en simulcast»). El Decreto Ley no 273 de 22 de diciembre de 2005 aplazó a 2008 la fecha del switch off. Seguidamente, el 30 agosto de 2006, el Ministro de Comunicaciones Gentiloni declaró que el switch off debía aplazarse de nuevo hasta el 30 de noviembre de 2012 (19).
(29)
Mientras tanto, sobre la base de la Ley no 112/2004, que regula el sector en Italia, solo las emisoras que ya transmiten con tecnología analógica pueden pedir autorizaciones para realizar transmisiones digitales experimentales y/o concesiones para transmitir en tecnología digital. Los operadores analógicos no tienen la obligación formal de liberar las frecuencias -que nunca han sido reasignadas ni han estado sujetas a una venta reglamentada por parte de Italia- utilizadas para las transmisiones en tecnología analógica tras el paso a la digital. Los nuevos competidores solo pueden tener acceso al mercado adquiriendo las frecuencias a operadores ya presentes en el mercado. En diciembre de 2005, ya se habían concedido autorizaciones a 7 multiplex (bloques de frecuencias que contienen uno o más programas) para la transmisión en digital terrestre. La RAI y Mediaset tienen dos multiplex, mientras que Telecom Italia/TV International, D-Free y el Grupo l’Espresso tienen un multiplex cada una. Sobre la base de la normativa italiana, los operadores de red que tienen más de una concesión para la radiodifusión en digital deben conceder el acceso a un 40 % de su ancho de banda a proveedores de contenidos independientes. En 2006, Telecom Italia y el operador móvil H3G, tras adquirir infraestructuras y autorizaciones de operadores analógicos regionales y locales ya existentes, entraron en el mercado de la transmisión digital terrestre y procedieron al establecimiento de dos nuevos multiplex con la digitalización de las redes adquiridas.
(30)
La distinción entre emisoras y operadores de red no es especialmente relevante para la principales emisoras italianas en el sector de la televisión terrestre porque tanto la RAI como Mediaset, La7 y D-Free tienen su propia filial para la transmisión terrestre. Hay que señalar que el mercado televisivo italiano se caracteriza por una fuerte integración vertical entre operadores de red y emisoras. La obligación de la separación jurídica entre estos dos tipos de empresa fue introducida por la AGCOM con la Decisión 435/01/CONS de 2001, pero únicamente por lo que se refiere a la televisión digital. Por su parte, los operadores de red en la televisión vía satélite no están integrados con las emisoras.
(31)
Por lo que respecta a la cobertura en términos de T-DVB -según la AGCOM (20) - en 2004, más del 50 % de la población estaba efectivamente cubierto por al menos 2 multiplex, mientras que el 60 % estaba potencialmente cubierto por 3 multiplex. A juzgar por la tendencia del mercado, la cobertura debería aumentar considerablemente. Según Italia, el 85 % de las familias podría potencialmente quedar cubierto por al menos 2 multiplex tras el paso a la tecnología digital terrestre. Por otra parte, la radiodifusión vía satélite podría cubrir prácticamente el 100 % de la población.
(32)
En cuanto a los programas, según Italia, en junio de 2005 se transmitían en abierto en las frecuencias digitales terrestres 23 canales nacionales y unos 250 programas locales. Diez de estos canales nacionales se transmitían en simulcast con la televisión terrestre analógica (transmisión simultánea con técnicas analógica y digital); cuatro canales habían sido creados ex profeso para la radiodifusión digital; los otros canales se transmitían en simulcast con transmisiones vía satélite.
(33)
Como ya se ha dicho, el mercado televisivo se caracterizaba en el pasado por la visión masiva de la televisión en abierto transmitida por vía terrestre analógica y por la oferta de televisión de pago vía satélite. La introducción de la televisión digital terrestre y el desarrollo de la televisión por cable y de Internet modifican este modelo. En efecto, a partir de enero de 2005, Mediaset y Telecom Italia (a través de la La7) lanzaron en T-DVB un servicio de televisión de pago para los partidos de fútbol de primera división basado en un sistema de tarjetas de prepago. Al mismo tiempo, TF1 (que posee un 49 % de la emisora D-Free) ha manifestado su potencial interés en el lanzamiento de canales de pago en su propio multiplex T-DVB. Los servicios de televisión de pago son compatibles, mediante las tarjetas de prepago, con la tecnología digital interactiva contenida en los descodificadores subvencionados por la medida en cuestión.
(34)
El total de los ingresos obtenidos en el mercado televisivo en 2005 se elevaba a 6 851 millones de euros, de los cuales el 57 % (3 885 millones de euros) procedía de la publicidad y el 21 %, del canon televisivo pagado a la RAI y de la oferta de televisión de pago (respectivamente, 1 483 y 1 437 millones de euros). Los ingresos de la televisión de pago corresponden a los 1 199 millones de euros procedentes de las suscripciones (con un aumento del 26,4 % desde 2004) y a los 238 millones de euros procedentes del pago por visión (con un aumento del 65 % desde 2004): una parte considerable (45 millones de euros) de esta cifra corresponde a los ingresos derivados de los nuevos servicios de televisión digital terrestre.
II.C Razones para la incoación del procedimiento
(35)
En la decisión de incoar el procedimiento, la Comisión observó, en primer lugar, que la medida descrita parecía responder al conjunto de los criterios contemplados en el artículo 87, apartado 1, y podía por lo tanto considerarse una ayuda estatal. En particular, la ayuda examinada creaba una discriminación entre las emisoras terrestres y los operadores de red por cable ya presentes en el mercado, por un lado, y, por otro, los operadores vía satélite y las otras emisoras terrestres que no podían desarrollar sus actividades por el momento. La Comisión observó que los beneficiarios reciben una ventaja indirecta y solicitó a las partes interesadas que sugiriesen algún método para cuantificar rigurosamente dicha ventaja.
(36)
Además, la Comisión expresó sus dudas sobre la compatibilidad de la ayuda con el Tratado CE. No parece que al caso que nos ocupa puedan aplicársele ni las excepciones a la prohibición general de las ayudas contempladas en el artículo 87, apartado 2, del Tratado CE, ni la excepción a que se refiere el artículo 87, apartado 3, letra c), del Tratado CE. La Comisión considera especialmente problemático el hecho de que el objetivo perseguido por Italia -a saber, la difusión de normas abiertas para la televisión digital- se haya alcanzado causando un daño desproporcionado a la competencia y mediante una inútil infracción del principio de la neutralidad tecnológica.
(37)
Por último, la Comisión incoó el procedimiento formal de investigación, a fin de dar al Gobierno italiano y a las partes interesadas la oportunidad de presentar sus observaciones con respecto a la evaluación preliminar de la Comisión sobre la medida en cuestión, y de transmitir a la Comisión todas las informaciones necesarias.
III. OBSERVACIONES DE LOS INTERESADOS
(38)
En general, tanto las autoridades italianas como Mediaset han reiterado que la medida examinada no constituye una ayuda y que, en caso de serlo, se trataría de una ayuda compatible. La RAI declaró que había tenido que actuar dentro de los limites impuestos por sus obligaciones legales y que, por lo tanto, no había podido beneficiarse de la medida. Los autores de la denuncia y el ESOA, por el contrario, han reiterado que a su entender la medida constituye una ayuda ilegal.
III. OBSERVACIONES DE ITALIA, MEDIASET Y LA RAI
(39)
En primer lugar, las autoridades italianas y Mediaset hacen referencia a la decisión de la AGCOM (21) de rechazar una denuncia presentada contra las disposiciónes del artículo 1, párrafo 572o, de la Ley de Finanzas 2006, es decir, contra la medida que sustituye la medida en cuestión. El autor de esta denuncia sostenía que el párrafo 572o del artículo 1 de la Ley de Finanzas 2006 beneficiaba a los descodificadores distribuidos por empresas vinculadas a la familia de Berlusconi. El procedimiento se basaba en la Ley que regula el conflicto de intereses para los titulares de cargos gubernamentales (22).
(40)
Las observaciones de las autoridades italianas más directamente relacionadas con el contenido de la decisión de incoar el procedimiento son que la medida no constituye una ayuda porque: a) los beneficiarios no extraen de ella ninguna ventaja y b) no hay distorsión de la competencia, ya que, aunque constituyera una ayuda, la medida sería compatible en virtud de las excepciones contempladas en el artículo 87, apartado 2, letra c), y del artículo 87, apartado 3, letras b), c) y d), del Tratado CE. Las autoridades italianas están pues de acuerdo en que no se trata de una ayuda a los fabricantes de descodificadores y en que los operadores de red y las emisoras deben colocarse al mismo nivel. Mediaset ha planteado cuestiones semejantes, aunque recurriendo en ocasiones a argumentos diferentes.
III.A.1 LA MEDIDA NO CONSTITUYE UNA AYUDA
III.A.1.1 La ventaja selectiva no está demostrada
(41)
Italia afirma que no existe una certeza razonable de que los beneficiarios habrían debido asumir los costes subvencionados por el Estado a través de la medida en cuestión, dado que no existe ninguna prueba de que estos beneficiarios habrían subvencionado la adquisición de los descodificadores por parte de los usuarios. Las autoridades italianas sostienen que, contrariamente a la sentencia del Tribunal de Justicia en el Asunto Países Bajos contra Comisión (23) citada en el punto 30 de la decisión de incoar el procedimiento, los beneficiarios ni siquiera tenían un incentivo económico para subvencionar a los usuarios por las siguientes razones: a) tales beneficiarios eran los operadores ya presentes en el mercado, por lo que no tenían ningún interés en la transición a la tecnología digital, dado que una vez concluida esta ellos tendrán que hacer frente a una mayor competencia por cuanto los consumidores dotados de tecnología digital podrán dirigirse a un número muy superior de competidores; b) el mercado del pago por visión tenía unas dimensiones demasiado reducidas como para compensar una eventual pérdida de este tipo, y no puede constituir el único motivo para subvencionar la adquisición de los descodificadores por parte de los usuarios, si tenemos en cuenta el porcentaje de ingresos procedentes del pago por visión en 2004 y en 2005; c) el plazo fijado para el cese de las transmisiones en tecnología analógica («switch off») no era suficientemente viable, dado que, en ausencia de una masa crítica de consumidores, no era posible que este switch off se produjera.
(42)
Sería imposible determinar el importe de fondos estatales transferidos a los beneficiarios en cuestión. En el caso de la ayuda estatal C 25/2004, objeto de la Decisión 2006/513/CE (24), la Comisión excluyó a la T-System del número de beneficiarios porque no era posible comprobar la subsistencia y el importe de una transferencia de fondos en favor de esta empresa.
(43)
En segundo lugar, Mediaset reitera que las emisoras terrestres y las emisoras vía satélite no son empresas comparables: a los operadores de televisión digital terrestre, de hecho, solo se les exige realizar la digitalización e incentivar el paso a la tecnología digital por etapas (con el simulcast y el switch off) y, por lo tanto, las emisoras terrestres están sujetas a obligaciones específicas de servicio público -con el objetivo de garantizar la disponibilidad de la radiodifusión terrestre en todo el territorio italiano- y están obligadas a utilizar tecnologías abiertas. Según Mediaset, el régimen de ayudas se proponía facilitar la transición de la tecnología analógica a la digital y promover el desarrollo de normas abiertas en un contexto en el que se había fijado un plazo legal para el paso obligatorio de la radiodifusión con tecnología analógica a la digital -el denominado «switchover» digital-, que imponía considerables costes específicos a los operadores de televisión terrestre digital (para Mediaset, los costes de las infraestructuras eran muy elevados). Además, Mediaset cuestiona algunas de las afirmaciones de la decisión de incoar el procedimiento, alegando que no existe ningún obstáculo a la entrada en el mercado de nuevos competidores mediante la adquisición de infraestructuras de radiodifusión (Mediaset cita por ejemplo a la H3G, que entró en el mercado gracias a la adquisición de una emisora local), y que los nuevos competidores no tienen que soportar los costes del simulcast.
(44)
Del mismo modo, la RAI insiste en que la posición de la Comisión no tiene en cuenta las obligaciones que recaen sobre la empresa en calidad de emisora televisiva de servicio público y que, según la RAI, anulan las presuntas ventajas obtenidas. Y esto es así porque: i) la RAI puede realizar el paso a la tecnología digital (dado que es la empresa de servicio público) solo en la medida en que la tasa de penetración de la televisión digital terrestre alcance la de la televisión analógica; y ii) la RAI tenía que seleccionar sus inversiones en el sector de la radiodifusión digital terrestre de acuerdo con sus obligaciones legales, y no en función de criterios de mercado, dado que estaba obligada a instalar dos multiplex antes del 1 de enero de 2005, para una cobertura total de como mínimo un 70 % de la población, al objeto de conseguir rápidamente la transición a la tecnología digital, apoyada en esta tarea por las contribuciones a los descodificadores. Los costes totales ascendían a 150 millones de euros. Dado el plazo previsto para el paso a la tecnología digital, el hecho de que la RAI solo transmita programas en abierto, el número bastante limitado de espectadores y la no inclusión de los costes de la digitalización en la tarifa de suscripción anual para 2004, 2005 y 2006, los únicos costes soportados por la RAI son los relacionados con la tecnología (frecuencias e infraestructuras), costes a los que la empresa pública tendría que haber hecho frente sin la contribución en cuestión, aun cuando la aceleración del paso a la tecnología digital no le garantizaba ingresos complementarios.
III.A.1.2 Distorsión de la competencia
(45)
En primer lugar, Italia reitera que los operadores terrestres y los que emiten por satélite no compiten en el mismo mercado de la televisión de pago en la medida en que abarcan segmentos diferentes de mercado, es decir, el segmento de la televisión en abierto y el segmento de la televisión de pago. Además, las ofertas de televisión de pago por visión no comenzaron hasta la segunda mitad de 2005. La separación de los dos mercados también es válida para los operadores de red, como lo confirmó la AGCOM en una de sus decisiones (25), en línea con la decisión RAI/Rami d ’ azienda (26) y con la encuesta sobre el sector televisivo realizada por la Autoridad Garante de la Competencia y del Mercado (27).
(46)
Por otra parte, el coste del descodificador solo afecta marginalmente a la elección del consumidor entre las dos plataformas. La ausencia de distorsión de la competencia se ve confirmada por el hecho de que en el primer semestre de 2005 las suscripciones de Sky registraron un aumento del 7,4 %.
(47)
En estos mismos argumentos se apoya Mediaset, que reitera que la medida examinada no es selectiva por cuanto la ayuda va destinada a los consumidores, y la selectividad se deriva de la opción comercial de Sky de utilizar la tecnología NDS: es esta la que determina la discriminación y la que permite a Sky cargar una tarifa de suscripción para recuperar el coste de los descodificadores. Todos los operadores que lo deseen pueden utilizar la tecnología que les da derecho a beneficiarse de las contribuciones en cuestión.
III.A.2 COMPATIBILIDAD
(48)
Italia subraya, a título de observación general, que la Comisión reconoce las ventajas de la interoperabilidad, y que la exclusión de los descodificadores por satélite del beneficio se debe a que, en el momento en que se introdujo la ayuda, no existían descodificadores por satélite capaces de permitir la interoperabilidad. Además, a raíz de la Ley de Finanzas 2006, que incluía también los descodificadores por satélite, Sky no alteró las características de su descodificador para beneficiarse de la contribución en cuestión.
III.A.2.1 Artículo 87, apartado 2, letra a), del Tratado CE
(49)
Italia sostiene que el porcentaje -indicado por la AGCOM y mencionado por la Comisión en el punto 55 de la decisión de incoar el procedimiento (28) - del 50 % de las familias provistas de descodificadores antes de finales de 2006 o finales de 2008 es un porcentaje bajo, sobre todo si se tiene en cuenta el objetivo de difundir los descodificadores interactivos y más caros. La reducción del precio derivada de las economías de escala obtenidas gracias a las contribuciones permitiría que también las familias más pobres pudieran adquirir el descodificador.
III.A.2.2 Artículo 87, apartado 3, letra c), del Tratado CE
(50)
La medida en cuestión promovería la realización de un proyecto de interés común europeo -el paso a la tecnología digital (o switchover)- que forma parte de un programa transnacional respaldado por varios Estados miembros, de acuerdo con la jurisprudencia existente (C-62/87 y C-72/87, punto 22); en cuanto a la exclusión del satélite, esta se explica en la observación de carácter general formulada anteriormente.
III.A.2.3 Artículo 87, apartado 3, letra c), del Tratado CE
III.A.2.3.a Ayuda concebida de manera adecuada
(51)
La existencia de un plazo fijado por ley no es suficiente para garantizar el cese de las transmisiones en tecnología analógica a menos que se incentive la demanda: de hecho, los consumidores no serían favorables, dado que las emisoras terrestres ya presentes en el mercado no tienen ningún interés en subvencionar la adquisición del descodificador por el consumidor en un contexto en que la mayor parte de los consumidores utiliza la televisión analógica terrestre.
(52)
La contribución en favor de la tecnología digital terrestre abonada a los consumidores se justifica porque en la tecnología digital terrestre estos no incurren en costes adicionales para la visión de los programas en abierto, contrariamente a lo que sucede con la televisión vía satélite, que impone al consumidor la adquisición de la antena parabólica y el desembolso de una suscripción para el servicio de televisión de pago. En el caso de la televisión por cable, las autoridades italianas justificaron las contribuciones para los descodificadores, pese a la existencia de costes adicionales, alegando que tales costes no están directamente vinculados a los servicios televisivos y que, en general, Italia buscaba incentivar el desarrollo de la banda ancha.
(53)
Italia no comparte la opinión de la Comisión de que la medida examinada incide en la competencia entre las plataformas, y considera que «en perspectiva, la nueva plataforma digital aumentará la competencia entre los diversos segmentos del mercado televisivo», beneficiando con ello a los consumidores.
(54)
La afirmación de la Comisión de que los operadores existentes ya reciben una compensación por el paso a la tecnología digital, por cuanto esta permite una mayor capacidad de transmisión a costes inferiores, no tendría en cuenta la verdadera relación costes/beneficios de esta transición, dado que los operadores de red ya presentes en el mercado que posean más de una concesión para la radiodifusión en digital deben conceder el acceso al 40 % del propio ancho de banda a proveedores de contenidos con los que no mantengan relaciones de propiedad.
(55)
Los principales beneficiarios del paso a la tecnología digital (los nuevos competidores en el mercado) no coinciden con quienes soportan los costes de dicho paso (los consumidores y, sobre todo, los operadores existentes). Dado que la mayor competencia a la que deben enfrentarse no está compensada por una reducción de los costes, los operadores ya presentes en el mercado no se sienten incentivados a cesar las transmisiones en tecnología analógica; además, aun en el caso de que extrajeran alguna ventaja, esta debería considerarse una compensación por los costes soportados. Mediaset invoca este mismo argumento.
(56)
Mediaset afirma igualmente que imponer simplemente a los operadores terrestres que financien también los costes de los descodificadores, además del coste que supone el paso a la tecnología digital, no permitiría alcanzar una cobertura suficiente, y expondría a Mediaset al riesgo de ser «parasitada» (el llamado «free riding») por parte de otras empresas, en la medida en que los descodificadores «de tecnología abierta» podrían ser utilizados por el consumidor para la visión de los canales competidores.
(57)
En el momento en que se aplicó la medida en cuestión, la interactividad de los descodificadores por satélite era muy limitada debido a la utilización de una tecnología específica sin normas API abiertas. Italia subraya que, a día de hoy, no se encuentran en el mercado descodificadores por satélite «interoperativos», aún después de las modificaciones de la Ley de Finanzas 2006. También Mediaset subraya la exigencia de incentivar la disponibilidad de servicios interactivos.
III.A.2.3.b Evitar una inútil distorsión de la competencia
(58)
Italia destaca que el mercado de la televisión de pago por visión es distinto del de la televisión por satélite: se trata de dos productos diferentes. En todo caso, la ayuda en cuestión sirve para que los nuevos competidores tengan acceso al mercado de la televisión de pago, lo que debería implicar mayores ventajas para los consumidores.
(59)
Mediaset afirma que no se ha producido una inútil distorsión de la competencia en la medida en que: i) la discriminación es simplemente una consecuencia de las opciones comerciales de Sky; ii) la televisión terrestre transmite los canales locales, mientras que el 80 % de los programas locales no son transmitidos por el satélite debido a que los ingresos de los canales locales no son suficientes para soportar los costes de transmisión (el satélite no es comparable con la radiodifusión en abierto); y iii) el fallo de mercado se configura solo en lo que se refiere a los descodificadores para la transmisión digital terrestre y no para los descodificadores por satélite, desde el momento en que la televisión por satélite se basa en un sistema de suscripciones que le permite recuperar lo que le cuesta suministrar los descodificadores a sus clientes y, también porque Sky, como monopolista, no está expuesta al fenómeno del parasitismo.
III.A.2.4 Artículo 87, apartado 3, letra d), del Tratado CE
(60)
En la Decisión 2006/513/CE (29), la Comisión declaraba que la ayuda no era compatible de conformidad con el artículo 87, apartado 3, letra d), del Tratado CE porque no estaba vinculada a un determinado contenido cultural ni se dirigía a pequeños operadores locales que, de otro modo, se verían excluidos de la plataforma terrestre. En Italia existen numerosas emisoras terrestres locales que retransmiten un producto cultural claramente identificado que Italia desea proteger. Dado que el satélite -según la opinión de expertos que trabajan para la Comisión- no se presta eficazmente al suministro de servicios locales, los descodificadores por satélite no deben beneficiarse de la contribución examinada.
III.A.3 RECUPERACIÓN
(61)
La Comisión no debe imponer la recuperación de la ayuda cuando ello es contrario a un principio general del Derecho comunitario. Esto ocurre cuando se tiene conocimiento, desde el inicio, de la imposibilidad de proceder a la recuperación (30). En el caso que nos ocupa es imposible determinar qué emisora se ha beneficiado de una transferencia de fondos estatales y por qué importe: así pues, la Comisión no debería exigir la recuperación de la ayuda. Además, Italia afirma que las emisoras no podían oponerse de modo alguno a la contribución, de forma que, aun adoptando una actitud diligente, los beneficiarios no habrían podido rechazarla. La Comisión utilizó un argumento de este tipo en su Decisión 2006/513/CE (31).
III.B OBSERVACIONES DE SKY ITALIA, DE LA ESOA Y DE EUROPA7
(62)
Sky Italia, ESOA y EUROPA7 coinciden con la Comisión en que la medida examinada constituye una ayuda en favor de los operadores de televisión digital terrestre. Por otro lado, no cuestionan la conclusión a título preliminar según la cual la medida no constituye una ayuda en favor de los fabricantes de descodificadores: los dos autores de la denuncia, en particular, aceptan esta conclusión, aunque Sky Italia, en sus denuncias, haya declarado lo contrario.
(63)
Según afirma, Sky Italia centra su análisis en las consecuencias positivas de la medida para los operadores de televisión digital terrestre, es decir, Mediaset y Telecom Italia, principalmente. Según Sky, en la época de la concentración Telepiù/Newscorp, la Comisión había establecido una serie de obstáculos a la entrada en el mercado y a la expansión de los operadores de televisión digital terrestre que requerían la aplicación de medidas correctoras (32). Contrariamente a las hipótesis de la Comisión, gracias a las contribuciones, los nuevos competidores -que eran en realidad los operadores ya presentes en el mercado de la televisión analógica- han permitido una rápida expansión de la televisión digital terrestre.
(64)
Las contribuciones examinadas han reportado a Mediaset y Telecom Italia una triple ventaja: en primer lugar, dado que el acceso a los descodificadores de la transmisión digital terrestre y el acceso a las emisoras de televisión digital terrestre son complementarios, la reducción de precio de los descodificadores ha generado un aumento de la demanda tanto de descodificadores como de emisoras -en efecto, es normal que las emisoras que utilizan la tecnología digital terrestre creen una base para su plataforma, como hizo Sky, soportando costes que todavía no han recuperado- y las contribuciones han servido a los operadores que utilizan la tecnología digital terrestre para convencer a los consumidores a pasar a su nueva oferta televisiva. La medida contribuyó asimismo a evitar el problema del parasitismo en la creación de una base de clientela.
(65)
En segundo lugar, sobre la base de un estudio de la Global Equity Division de la Deutsche Bank (33), «las contribuciones permitirían a Mediaset acceder con escaso riesgo y a bajo coste al mercado de la televisión de pago». Las contribuciones han reducido los costes de financiación de Mediaset y Telecom Italia: a) directamente, en la medida en que para lograr el mismo efecto obtenido gracias a las contribuciones las empresas de televisión digital terrestre tendrían que haber realizado una inversión de 100 millones, es decir, la mitad de los costes totales de las inversiones en infraestructuras soportados por Mediaset en enero de 2005; y b) indirectamente, al disminuir la incertidumbre en cuanto al éxito del paso a la tecnología digital.
(66)
Por último, dada la naturaleza «bilateral» del mercado, una amplia base de clientela, en condiciones de obtener contenidos «promocionales» a precio reducido, confiere asimismo ventajas en el mercado de la publicidad.
(67)
Sky afirma que estas ventajas son selectivas, dado que su libertad comercial era restringida en razón de su reducida tasa de crecimiento, con el consiguiente aumento de sus costes de capital. La empresa proporciona una serie de cifras en apoyo de su afirmación de que el aumento de las ventas de los descodificadores para las transmisiones con tecnología digital terrestre -ventas subvencionadas por el Estado- tuvo efectos negativos sobre las ventas de su paquete «Premium Sports».
(68)
Europa7 sostiene igualmente que se otorgó una ventaja a las emisoras y otros operadores en el sector de la televisión digital terrestre. Europa7 cita a la Autoridad Garante de la Competencia y del Mercado, que ha reconocido que la medida tuvo las siguientes consecuencias: la mitad de los descodificadores fueron adquiridos recurriendo a la contribución; la difusión de las emisiones con tecnología digital terrestre en el primer semestre de 2005 se duplicó gracias a la televisión digital terrestre de pago, mientras que la televisión por satélite de pago registró un incremento de tan solo un punto porcentual.
(69)
La ventaja conferida es selectiva desde el momento en que la contribución no ha favorecido el acceso al mercado de Europa7, a la que todavía no se han atribuido las frecuencias de transmisión, sino que simplemente ha permitido a Mediaset y a la RAI saturar la demanda y las inversiones, y extender su poder de mercado al sector de la televisión digital.
(70)
En segundo lugar, Europa7 afirma que la medida no está justificada por ninguna motivación de interés general, porque: i) los incentivos a los consumidores para la adquisición de los descodificadores de transmisiones con tecnología digital terrestre están relacionados con el acceso a actividades comerciales; ii) el paso a la tecnología digital ya ha sido aplazado; y iii) aunque favorece la competencia en el sentido de que limita el poder de mercado de Sky, la medida es no obstante favorable a los operadores oligopolistas ya presentes en el mercado de la televisión analógica, que son titulares de concesiones.
(71)
Por último, Europa7 subraya que la recuperación es la consecuencia lógica de la supresión de la ayuda y que las dificultades para cuantificarla no justifican la no recuperación de la ayuda. Si fuera imposible cuantificar con precisión el importe de la ayuda, podría hacerse que Italia pagase una compensación a los competidores.
(72)
La ESOA sostiene que la plataforma de retransmisión por satélite se halla en situación de desventaja -aun siendo superior en la utilización del espectro de frecuencias para la radiodifusión televisiva- y que han sido los operadores por satélite los que han asumido enteramenete los costes de la introducción de la radiodifusión con tecnología digital. Por lo tanto, la ESOA considera que las contribuciones examinadas tienen por efecto favorecer la televisión digital terrestre y, por lo tanto, constituyen ayudas ilegales y no proporcionales al fallo de mercado que se proponían resolver.
III.C OBSERVACIONES DE LA ANIE
(73)
La ANIE no presentó observaciones específicas sobre Mediaset, pero envió copia de una denuncia contra Sky Italia por abuso de posición dominante, dirigida a la Autoridad Garante de la Competencia y del Mercado, que aún no se ha pronunciado sobre este asunto.
(74)
Según afirma la ANIE, algunos fabricantes de descodificadores solicitaron a Sky que concediera licencias relativas a determinados aspectos de la tecnología NDS usada para codificar las señales por satélite, tecnología de la que Sky es proprietaria y utilizadora exclusiva en Italia. Estas licencias son fundamentales para poder fabricar descodificadores provistos de la denominada «interfaz abierta», es decir, capaces de descodificar las señales digitales terrestres y por satélite en caso de utilizarse la tecnología NDS.
(75)
A partir de 2005, Sky inició la codificación de su señal exclusivamente con el sistema NDS. El propietario de esta tecnología para el mercado italiano es una filial del grupo Newscorp, que es la empresa matriz de Sky. Sky afirma que ha pasado a la tecnología NDS para combatir la piratería. Se trata de un tipo de tecnología específica y «cerrada», dado que el acceso a los descodificadores NDS exige la disponibilidad de acceso a la tecnología o a determinadas componentes de los descodificadores, contrariamente a lo que sucede con los descodificadores de interfaz común.
(76)
Sky alquila a sus abonados descodificadores que tienen integrada esta tecnología «cerrada». Así pues, cuando decidió adoptar la tecnología NDS, la empresa sustituyó todos los descodificadores en poder de sus abonados.
(77)
Sky se niega a compartir la tecnología de que es proprietaria con los fabricantes de descodificadores de interfaz común, alegando que el acuerdo resultante no la protegería suficientemente contra la piratería. Según afirma la ANIE, la razón invocada por Sky, o sea, la preocupación ante los eventuales actos de piratería, no tiene fundamento, y la utilización de descodificadores «específicos» por parte de la empresa responde por el contrario a la defensa de su posición monopolista en el mercado de la televisión de pago. Esta decisión de Sky tendría por efecto permitir a la empresa atraer a sus clientes y, además, provocaría una limitación de las posibilidades de mercado para los productores de descodificadores, obstaculizando así el desarrollo tecnológico del sector (34).
III.D RESPUESTA DEL GOBIERNO ITALIANO
(78)
Italia no ha formulado ningún comentario sobre las observaciones emitidas por terceros.
IV. EVALUACIÓN JURÍDICA
IV.A EVALUACIÓN DE LA AYUDA ESTATAL SEGÚN LO ESTABLECIDO EN EL ARTÍCULO 87, APARTADO 1, DEL TRATADO CE
(79)
La Comisión ha examinado si la medida en cuestión debe considerarse una ayuda estatal de conformidad con lo dispuesto en el artículo 87, apartado 1, del Tratado CE, que fija una serie de condiciones para determinar la existencia de una ayuda estatal. En primer lugar, la ayuda debe implicar la intervención del Estado, o financiarse mediante fondos estatales. En segundo lugar, la intervención debe conferir una ventaja económica selectiva al beneficiario. En tercer lugar, debe falsear o amenazar con falsear la competencia. En cuarto lugar, debe poder afectar a los intercambios comerciales entre Estados miembros.
IV.A.1 FONDOS ESTATALES
(80)
La medida en cuestión está incluida en las Leyes de Finanzas 2004 y 2005, y se financia con cargo al presupuesto estatal: por lo tanto, es claramente imputable al Estado e implica la utilización de fondos estatales, como ya se subrayaba en la decisión de incoar el procedimiento. La Comisión confirma por lo tanto la evaluación precedente, reafirmando que se satisface el criterio de la utilización de fondos estatales. Ni Italia ni los terceros interesados cuestionan esta conclusión.
IV.A.2 VENTAJA ECONOMICA
(81)
En la decisión de incoar el procedimiento, la Comisión afirmaba que, aunque los beneficiarios directos de la subvención son los consumidores finales, la medida puede constituir una ventaja indirecta para: i) las emisoras televisivas que operan en plataformas digitales terrestres y por cable; ii) los operadores de las redes que transmiten la señal; y iii) los fabricantes de descodificadores.
(82)
En la decisión de incoar el procedimiento, la Comisión establecía que una ventaja indirecta puede recaer en el ámbito de aplicación de artículo 87, apartado 11, del Tratado CE, haciendo referencia a la jurisprudencia dictada en ese sentido (35). Por lo que se refiere a las emisoras que utilizan la T-DVB/C-DVB, la Comisión consideraba que la medida en cuestión ayuda a estas emisoras a constituir y desarrollar su propia audiencia (o sea, el número de telespectadores), en la medida en que les permite evitar un coste que normalmente habrían debido soportar si hubieran querido desarrollar hasta al mismo nivel su audiencia digital y, además, reducir los costes que deberían normalmente soportar las emisoras que transmiten en simulcast. En el caso de los operadores de red, la ventaja consiste en el incremento potencial de la demanda determinado por las emisoras que utilizan la plataforma «privilegiada». Por último, la Comisión, tras haber reconocido que la ventaja selectiva no es fácilmente cuantificable, invitó a todas las partes interesadas a que formulasen observaciones sobre la eventual cuantificación o sobre la metodología adecuada para evaluar la ventaja resultante de la medida para los distintos beneficiarios indirectos.
(83)
Tras recibir las observaciones de las partes interesadas, la Comisión sigue pensando que, por los motivos que se exponen más adelante en la presente Decisión, la medida en cuestión implica una ventaja selectiva en favor de los operadores de televisión terrestre y por cable de pago.
(84)
La ventaja para las emisoras consiste principalmente en la posibilidad de desarrollar una audiencia, mediante, en particular, el aumento de las actividades de pago por visión: de no haberse aplicado la medida, la audiencia digital no se habría desarrollado al mismo ritmo, a no ser que las propias emisoras hubieran financiado los costes de recepción de sus potenciales espectadores. El desarrollo de una audiencia representa una parte esencial de la actividad comercial para una televisión de pago o una emisora que desee aumentar sus servicios de televisión de pago, dado que el número de clientes (es decir, de espectadores) es un factor fundamental para generar ingresos y para poder reducir los precios de las ofertas de pago por visión. También son una prueba de ello los costes soportados por los operadores por satélite para constituir y desarrollar esta base de clientela, y después, una vez realizada la transferencia a la tecnología digital, los ulteriores costes soportados para mantenerla (36). Así por ejemplo uno de los autores de la denuncia, Sky Italia, afirma que suministró gratuitamente a sus abonados un descodificador y una antena parabólica.
(85)
Podría asimismo añadirse que la principal consecuencia de la medida ha sido la reducción del precio de los descodificadores que permiten la interactividad, cuyo precio se ha aproximado al de los llamados «zapper». El tipo de descodificador subvencionado mediante la contribución examinada permite a los consumidores beneficiarse de la oferta estándar de canales televisivos en abierto actualmente disponible en tecnología analógica, así como de la oferta de televisión de pago y de servicios interactivos suministrada por toda una serie de emisoras y proveedores de contenidos. Entre los servicios interactivos pueden incluirse los servicios de administración alectrónica a los que es posible acceder a través de una «smart card» (37). Por lo tanto, la contribución permite a los consumidores disponer de una oferta significativamente más amplia al mismo precio al que, anteriormente, solo podían adquirir un descodificador bastante más simple, de los que dan acceso a un menor número de servicios.
(86)
Esto significa que la medida en cuestión constituyó un incentivo para los consumidores a pasar de la tecnología analógica a la tecnología digital terrestre. Esto ha favorecido a las emisoras, y especialmente a los servicios no disponibles en tecnología analógica. En otras palabras, la contribución estatal permitió a las emisoras T-DVB evitar el coste de una práctica comercial (la financiación de los descodificadores) frecuente en el mercado y útil para crear una audiencia.
(87)
Una confirmación indirecta de la pertinencia de este argumento viene dada por el documento de la Deutsche Bank (38) que explica y propone a los inversores las posibles ventajas que se derivan de la adquisición de acciones de Mediaset: el departamento de investigación de la Deutsche Bank muestra cómo, gracias a su especial posición, a las favorables condiciones del mercado, a su estrategia de mercado y a las contribuciones concedidas a los consumidores, Mediaset «puede desarrollar la televisión digital terrestre como instrumento de escaso riesgo y de bajo coste para entrar en el mercado de la televisión de pago».
(88)
Otra ventaja resultante de la medida para los operadores terrestres ya activos en el mercado es que esta les permite consolidar su presencia, ya adquirida, en la plataforma digital terrestre en términos de posicionamiento de la imagen de marca y de fidelización de la clientela: la ventaja se refiere a los nuevos servicios -en particular, los de la televisión de pago- ofrecidos en la plataforma digital. La medida en cuestión puede, por lo tanto, reforzar los efectos de la legislación vigente, a saber, el hecho de que las principales emisoras controlan a los operadores de red y solo es posible obtener una concesión para la radiodifusión en tecnología digital en la medida en que esté vinculada a una concesión ya válida para la radiodifusión en tecnología analógica. Los operadores ya presentes en el mercado pueden convertir fácilmente sus concesiones analógicas en concesiones digitales, mientras que los nuevos competidores deben antes adquirir concesiones analógicas en el mercado para poder retransmitir en tecnología digital. La desventaja de los nuevos competidores desde un punto de vista temporal puede verse agravada ulteriormente por medidas como la examinada, que incrementan la audiencia de los operadores ya presentes en el mercado.
(89)
Los citados argumentos no se aplican a los servicios ya ofrecidos por la plataforma analógica, que los consumidores ya conocen. Además, es improbable que una transición anticipada hacia la plataforma digital haya provocado un aumento significativo del número total (analógico más digital) de espectadores de estos programas/servicios.
(90)
El argumento expuesto tanto por Italia como por Mediaset, es decir, que la ventaja no existe porque sin la contribución estatal los beneficiarios no habrían subvencionado la adquisición de los descodificadores por parte de los consumidores, no es convincente. Si admitimos que los consumidores no habrían estado dispuestos a adquirir los descodificadores «abiertos» sin las contribuciones en cuestión, o que el mercado del pago por visión tenía unas dimensiones demasiado reducidas, la consecuencia de la concesión de la contribución es precisamente la constiuición de una base de clientela para las emisoras terrestres que de otro modo no se habría desarrollado. Si las emisoras terrestres no hubieran subvencionado la adquisición de los descodificadores «interoperables» -los únicos que, por el momento, permiten recibir los programas de televisión de pago en la modalidad de pago por visión con el sistema de tarjetas de prepago- por temor a acciones de parasitismo por parte de otras emisoras, se habría producido un retraso en el lanzamiento de los servicios de televisión de pago. La medida en cuestión, por lo tanto, sirvió a las emisoras terrestres para superar esta externalidad y para crear una oportunidad comercial.
(91)
Por otra parte, la Comisión no cree que la disponibilidad o el interés de los beneficiarios en reproducir los efectos derivados de la ayuda en ausencia de la ayuda misma constituyan criterios pertinentes para decidir si la medida en cuestión confiere o no una ventaja. De hecho, en el caso que nos ocupa, la ventaja conferida a las emisoras terrestres es simplemente el resultado de un efecto de la medida. El comportamiento de los beneficiarios, una vez introducida la medida, va simplemente encaminado a optimizar los beneficios de la situación creada, obteniendo una expansión de su actividad comercial que no habría sido posible sin la contribución. Esto es lo que ha ocurrido igualmente en el presente caso, dado que, según el Informe Anual de la AGCOM (39), en 2005 el aumento de los ingresos resultantes de las ofertas de televisión de pago, y más concretamente de las ofertas de transmisión digital terrestre en pago por visión, fue muy significativo, aun manteniéndose, en términos absolutos, a un nivel poco elevado.
(92)
Según una reiterada jurisprudencia, para determinar la existencia de una ventaja son decisivos y pertinentes los efectos de la medida, lo cual, en el caso de beneficiarios indirectos, se ha visto confirmado por el Tribunal de Justicia en la sentencia relativa al Asunto Alemania contra Comisión (40).
(93)
La Comisión cuestiona asimismo los argumentos alegados por Italia y por las otras partes interesadas en el sentido de que no existe ninguna ventaja. En primer lugar, la Comisión discrepa de la afirmación de Italia de que no existe ninguna ventaja porque es imposible determinar el importe de los fondos estatales transferidos a los beneficiarios. En la Decisión 2006/513/CE (41), citada por Italia, la Comisión no negaba la existencia de una ventaja indirecta en favor de determinados beneficiarios (los operadores de red), sino que simplemente excluía a estos últimos del cumplimiento de la obligación de recuperación por cuanto no era posible establecer si había habido transferencia de fondos estatales.
(94)
La Comisión rechaza también los argumentos utilizados tanto por Mediaset como por la RAI, quienes insisten en que la situación de las emisoras terrestres y de las emisoras por satélite no es comparable, dado que los operadores de televisión terrestre están obligados a realizar el paso a la tecnología digital dentro de un plazo legalmente establecido, y a asumir los costes del simulcast: así pues, la medida en cuestión no proporcionaría una ventaja selectiva.
(95)
El motivo principal por el que se impuso a los operadores terrestres el paso a la tecnología digital es que la radiodifusión terrestre ocupa una parte del espectro de frecuencias que presenta un valor muy elevado (42). De hecho, la elevada cantidad de frecuencias necesaria para la radiodifusión en tecnología analógica supuso una barrera técnica a la entrada de nuevos competidores en el mercado de la radiodifusión terrestre, lo que contribuyó a preservar el duopolio constituido por la RAI y Mediaset. La utilización intensiva que los operadores terrestres hacen de un recurso limitado -el espectro de frecuencias- justifica la disparidad de las obligaciones que les fueron impuestas frente a los operadores de otras plataformas. La utilización de las frecuencias no corresponde por derecho a las emisoras, aunque estas puedan estar seguras de que la atribución y asignación de las frecuencias por las autoridades reguladoras nacionales se basa en criterios objetivos, transparentes, no discriminatorios y proporcionales (43). Por último, la medida no ha sido concebida de forma que resulte proporcional a los costes del paso a la tecnología digital. De hecho, en primer lugar, la Comisión no cree que un subsidio otorgado a los consumidores pueda fijarse fácilmente de forma que resulte proporcional a los costes eventualmente soportados por las empresas en el proceso de switchover. En segundo lugar, la carga de la prueba de la proporcionalidad de la medida compete al Estado miembro. No obstante, Italia no ha proporcionado una clara estimación de los costes relativos a este switchover, como tampoco indicaciones precisas sobre la proporcionalidad de las ventajas que para las emisoras se derivan de la medida.
(96)
En la medida en que la radiodifusión exige la utilización de servicios de transmisión suministrados por operadores de red, el desarrollo de la televisión digital terrestre podría también conferir a estos últimos una ventaja indirecta. Cabe suponer que la disponibilidad de una emisora a pagar por utilizar unos servicios de transmisión depende, en particular, de los mayores ingresos que puede realizar gracias a la presencia en una determinada plataforma, lo que, por su parte, depende del número de telespectadores usuarios de esa plataforma. Dado que la medida en cuestión incide en el número de consumidores de servicios de televisión digital terrestre, también sobre los operadores de red podría producirse un efecto positivo indirecto.
(97)
No podemos, sin embargo, estar seguros de que la medida ya haya influenciado la elección de las emisoras por lo que se refiere a su presencia en las diferentes plataformas de transmisión, ni cuantificar el precio que esas emisoras habrían estado dispuestas a pagar de no haberse ejecutado la medida. Por otra parte, los lazos de propiedad entre emisoras y operadores de red en la plataforma digital terrestre hacen menos pertinente y relevante distinguir entre los dos tipos de beneficiarios. También Italia está de acuerdo con esto. Sin embargo, se considera que, si la medida en cuestión se repitiera y favoreciera de forma continuada la transición de los espectadores de la actual oferta de televisión en tecnología analógica hacia la plataforma digital terrestre, dicha medida incidiría en las dimensiones de la audiencia de las diversas plataformas hasta el punto de influir también en la elección de las emisoras en cuanto a su presencia en una determinada plataforma. Por lo tanto, la eventual reiteración de la medida conferiría una ventaja a los operadores de redes digitales terrestres, en detrimento de los operadores de redes por satélite.
(98)
Por último, existen operadores de red que no se limitan a vender servicios de transmisión a las emisoras, sino que comercializan el suministro de servicios televisivos directamente al público. A modo de ejemplo, podemos citar a la Fastweb, un operador «triple play» (44) por cable que, entre otras cosas, ofrece servicios de televisión de pago. En este caso, el operador de red se beneficia de una ventaja idéntica a la que que disfrutan las emisoras, ya explicada en los puntos 84-88.
(99)
Como ya se subayaba en la decisión de incoar el procedimiento, la ventaja indirecta para los productores de descodificadores consiste en la posibilidad de vender más descodificadores de los que habrían podido vender si la medida no se hubiera aplicado. De hecho, la contribución tiene por efecto abaratar para los consumidores el precio de los descodificadores objeto de la medida, lo que permite a los productores aumentar sus ventas sin reducir el precio del producto, o aumentar el precio sin perder clientes.
IV.A.3 SELECTIVIDAD
(100)
La ventaja que la medida en cuestión confiere a las emisoras terrestres y a los operadores por cable de televisión de pago es selectiva. No todas las emisoras pueden extraer indirectamente una ventaja de la medida: existen emisoras presentes únicamente en la plataforma por satélite que no podrán beneficiarse del incremento del número de espectadores de televisión digital generado por la contribución en cuestión.
(101)
Además, la ventaja beneficiará de modo selectivo al sector de los fabricantes de descodificadores.
IV.A.4 DISTORSIÓN DE LA COMPETENCIA
(102)
Emisoras
(103)
En la decisión de incoar el procedimiento, la Comisión estableció que la ventaja para las emisoras y operadores de redes terrestres iba en detrimento de las emisoras que utilizan plataformas tecnológicas distintas o de las emisoras que por el momento no pueden transmitir.
(104)
La radiodifusión digital terrestre no solo compite con la oferta analógica en abierto, sino también con la televisión de pago: la ayuda permite a los operadores T-DVB y C-DVB acceder a los mercados vinculados a la televisión de pago a un coste inferior, y competir con los operadores ya presentes (como Sky Italia). Esto se confirma tanto en las conclusiones del Informe de la AGCOM (45), según el cual la subvención examinada es determinante para el desarrollo de la audiencia de las emisoras que utilizan T-DVB, como en la investigación llevada a cabo por esta misma Autoridad, en la que se subraya la importancia del principio de la neutralidad tecnológica (46).
(105)
Tras recibir las observaciones de Italia y de las partes interesadas, la Comisión sigue pensando que las ventajas selectivas inducidas por la subvención pueden falsear la competencia. En primer lugar, parecen discutibles las afirmaciones de que los operadores terrestres y los operadores por satélite no compiten en el mismo mercado de la televisión de pago, y de que el coste del descodificador solo incide marginalmente en la elección del consumidor entre las dos diferentes plataformas: debe por lo tanto rechazarse igualmente la conclusión que se deriva de tales afirmaciones, es decir, que la medida no falsea la competencia.
(106)
Según lo dispuesto en el artículo 87, apartado 1, del Tratado CE, es suficiente con que la ayuda amenace con falsear la competencia mediante la concesión de una ventaja selectiva. Aunque en este momento la oferta de televisión digital terrestre de pago no sea comparable con la de la televisión de pago disponible en el satélite, ni desde del punto de vista del tipo de servicio (televisión de pago por visión frente a suscripción mensual) ni en términos de dimensiones económicas (en 2005, la televisión por satélite obtenía casi un 95 % de sus ingresos de los subscriptores), existe no obstante un cierto grado de sustituibilidad entre los dos tipos de oferta. Cuando la plataforma digital terrestre haya lanzado y afirmado con éxito en el mercado los servicios de televisión de pago -gracias, también, a las subvenciones concedidas a los descodificadores-, estará en condiciones de competir con servicios análogos suministrados en plataformas alternativas.
(107)
Este tipo de modelo se ve confirmado por la evolucicón registrada en otros Estados miembros, como por ejemplo en el Reino Unido, donde, en el ámbito de la citada investigación sobre la BskyB, el Office of FAIR Trading (OFT) concluyó que los partidos de la Football Association Premier League transmitidos en directo constituyen un único mercado de referencia extendido a todas las plataformas de televisión. Así pues, es evidente que, en función del grado de desarrollo de los mercados de televisión de pago, la oferta televisiva de la plataforma digital terrestre puede competir con la disponible en el satélite.
(108)
Por otra parte, las subvenciones se concedieron en una fase critica, es decir, en un momento en que muchos espectadores de televisión analógica terrestre deben afrontar la transición a la televisión digital, y pueden optar por un aparato receptor de transmisiones terrestres o por un aparato receptor de transmisiones por satélite. Dado que se enfrentan a un menor coste de inversión si optan por un aparato receptor de televisión terrestre (o sea, el descodificador), es evidente que las subvenciones en cuestión influencian esta elección. Teniendo en cuenta los costes que acarrea el paso de una plataforma a otra una vez efectuada la elección, el efecto de distorsión generado por las subvenciones podría asimismo prolongarse.
(109)
Cabe asimismo recordar que la Autoridad italiana Garante de la Competencia y del Mercado, en la disposición (47) en que evalúa la existencia de un posible conflicto de intereses a fin de establecer si las subvenciones concedidas a los descodificadores a que se refiere la disposición generarían un conflicto de intereses en favor de las empresas propiedad del Primer Ministro, no subrayaba la separación de los mercados de la televisión terrestre y de la televisión por satélite, sino que examinaba el mercado de la televisión de pago y, en el punto 52, declaraba que Mediaset, Telecom Italia, Sky y Fastweb pueden considerarse competidores potenciales en el mercado de la televisión de pago, a pesar de sus diferentes tipos de oferta de televisión de pago.
(110)
Tampoco puede aceptarse el argumento, formulado por Italia y Mediaset, de que el carácter selectivo y el efecto distorsionante de la competencia de la medida resultan de la opción comercial de Sky de utilizar la tecnología NDS, porque la formulación de la ley excluía a los descodificadores por satélite del beneficio de la medida, aún en el caso de que los operadores de satélite hubieran tenido la intención de adoptar descodificadores provistos de la tecnología «abierta» pertinente. Tampoco puede atenderse al hecho de que, tras las modificaciones introducidas en la Ley de Finanzas de 2006 para permitir la financiación de todos los descodificadores «interoperables», al margen de la plataforma, Sky Italia no abandonara los descodificadores con tecnología «cerrada» para adoptar los descodificadores que podían beneficiarse de la subvención. Se trata en efecto de una estrategia que puede depender de numerosos factores, como por ejemplo las inversiones realizadas anteriormente por la empresa o la decisión de esperar a la decisión de la Comisión sobre la compatibilidad de la nueva medida.
(111)
Una confirmación indirecta de que acceder al mercado de la televisión de pago a costes reducidos tiene por efecto falsear la competencia se desprende de la investigación llevada a cabo por la Deutsche Bank (páginas 18 y siguientes), en que se analizan los escenarios financieros que se derivan para Mediaset del desarrollo de la transmisión de los partidos de fútbol en pago por visión, haciéndolos depender de la clientela no conseguida por Sky Italia, con incidencia, por lo tanto, en las tasas de crecimiento de la televisión de pago DTH. Por otro lado, también las cifras facilitadas por Sky Italia -destinadas a demostrar que la tasa de crecimiento de los abonados a Sky Italia se ha visto influida por la venta de los descodificadores subvencionados- tienden a reforzar la opinión de que en el mercado de la televisión de pago se registra un cierto grado de competencia.
(112)
La distorsión de la competencia no solo se registra a nivel de las emisoras, sino que podría producirse asimismo a nivel de los operadores de red. En diciembre de 2005, en Italia había unos 4,8 millones de espectadores de televisión por satélite, pero solamente 3,5 millones de abonados a Sky: los 1,3 millones de espectadores restantes estaban por lo tanto interesados en la oferta de televisión en abierto disponible en el satélite. Esto significa que la televisión en abierto por satélite puede representar para los consumidores una alternativa a la televisión digital terrestre y a la televisión por cable; puede, además, contribuir a facilitar el proceso de transición hacia la televisión digital. En la medida en que excluye a la plataforma por satélite de las subvenciones examinadas y destina selectivamenete dichas subvenciones a los descodificadores digitales terrestres y a los descodificadores por cable, la medida puede orientar a los telespectadores hacia las emisoras que utilizan operadores de redes terrestres y por cable, en detrimento de los operadores por satélite.
IV.A.5 INCIDENCIA EN LOS INTERCAMBIOS COMERCIALES ENTRE LOS ESTADOS MIEMBROS
(113)
Los mercados de los servicios de radiodifusión y de los servicios de red están abiertos a la competencia internacional. Desde el momento en que se favorece selectivamente a determinados operadores de red o a determinadas emisoras, la competencia resulta falseada en detrimento de operadores ecónomicos que podrían proceder de otros Estados miembros. Los ejemplos de los operadores por satélite o de uno de los autores de la denuncia, Sky TV, son bastante elocuentes al respecto. Así pues, la medida en cuestión favorece a determinadas empresas con respecto a sus competidores en el mercado común.
(114)
La conclusión a la que ha llegado la Comisión, es decir, que la distorsión de la competencia entre las emisoras de televisión y entre los operadores de red puede afectar a los intercambios comerciales entre los Estados miembros, no ha sido cuestionada por ninguna de las partes interesadas; por lo tanto, la Comisión confirma la conclusión contenida en la decisión de incoar el procedimiento, según la cual la medida incide en los intercambios comerciales entre los Estados miembros.
IV.A.6 CONCLUSIÓN
(115)
En síntesis, aunque los principales beneficiarios solo obtengan de la medida examinada una ventaja indirecta, la Comisión considera que dicha medida constituye una ayuda estatal en favor de los operadores de televisión de pago que utilizan el T-DVB, ayuda que les permite sobre todo constituir una base de clientela y, por ende, suministrar nuevos servicios y acceder a bajo coste al mercado de la televisión de pago. Esto mismo es aplicable a los operadores por cable que ofrecen servicios de televisión de pago y son, por consiguiente, operadores de televisión de pago.
(116)
La Comisión considera que la medida en cuestión constituye una ayuda indirecta en la medida en que el régimen de ayudas tuvo como consecuencia principal la concesión de una ventaja indirecta a los beneficiarios señalados, aunque estos no tengan una conexión directa con las empresas productoras del producto subvencionado.
(117)
La presencia de una ayuda estatal en el caso que nos ocupa no se vería cuestionada por la eventual aplicación de la sentencia Altmark (48) a una eventual compensación de los costes por el cumplimiento de obligaciones de servicio público. De hecho, no se satisface en este caso ninguno de los cuatro criterios que en ella se especifican (definición y asignación del servicio de interés económico general, determinación ex ante de los parámetros para la compensación, exclusión de la sobrecompensación y elección de un proveedor eficiente a través de una licitación o estimación de los costes adicionales netos soportados por una empresa bien gestionada).
(118)
Así pues, no puede aceptarse la observación de la RAI de que la medida no constituye una ayuda en favor de la propia RAI al estar esta obligada a proceder a inversiones específicas en la televisión digital como consecuencia de sus obligaciones de servicio público.
(119)
Por lo que se refiere a los operadores de redes digitales terrestres, la Comisión -aun considerando que la medida en cuestión puede haber falseado la competencia a su favor- no está en condiciones de afirmar con un grado razonable de certeza que en su caso la ventaja se haya ya concretado en el período de aplicación de la medida: así pues, concluye que los referidos operadores de red no son beneficiarios de una ayuda estatal en el sentido definido en el artículo 87, apartado 1, del Tratado CE.
(120)
Por último, la Comisión observa que en su decisión de incoar el procedimiento, además de las emisoras de televisión y de los operadores de red, había identificado una tercera categoría de potenciales beneficiarios indirectos de la medida, a saber, la de los productores de descodificadores.
(121)
En la decisión de incoar el procedimiento, la Comisión expresaba sus dudas sobre el hecho de que la medida constituya una ayuda en favor de los productores de descodificadores, dado que la subvención se concede a los descodificadores que contienen la norma MHP, es decir, una API abierta que se encuentra a disposición gratuita de cualquier productor. La ayuda se destina a consumidores que pueden escoger entre los descodificadores de todos los productores; por lo tanto, todo indicaba que la ayuda no favorecía de manera selectiva a ningún tipo particular de fabricante de descodificadores sobre la base del lugar de producción. Tampoco parecía que hubiera productores especializados en la producción de los descodificadores objeto de la subvención que habrían podido verse favorecidos frente a los productores de otros modelos. No parecía que los productores de descodificadores compitieran con operadores de otros sectores que no estuvieran en condiciones de beneficiarse de la medida. Por último, no parecía que la medida en cuestión estuviese dirigida, teniendo en cuenta su objeto o su estructura general, a crear una ventaja para los productores de descodificadores.
(122)
Por otra parte, la Comisión observa que los productores de descodificadores se benefician de una ventaja sectorial de la que no pueden beneficiarse otros sectores de la economía y que determina una distorsión en la distribución de los recursos en el ámbito económico. La Comisión considera que -aunque ninguna de las observaciones recibidas en el marco de la decisión de incoar el procedimiento sugiera la existencia de una ayuda en favor de los productores de descodificadores- no es posible excluir completamente la existencia de una distorsión de la competencia a nivel de estos productores.
(123)
No obstante, la Comisión considera asimismo que, en el presente caso, no es necesario determinar si la medida en cuestión confiere o no una ayuda a los productores de descodificadores en el sentido definido en el artículo 87, apartado 1, del Tratado CE. El efecto indirecto de la medida en términos de aumento de las ventas de descodificadores es inherente a cualquier iniciativa -aun la más neutra desde el punto de vista tecnológico- que las autoridades públicas puedan decidir adoptar en favor del desarrollo de la televisión digital. Como se explica más adelante en la sección IV.B, en caso de constatarse una ayuda a los productores de descodificadores, la Comisión la consideraría compatible en virtud de lo dispuesto en el artículo 87, apartado 3, letra c), del Tratado CE.
IV.B EVALUACIÓN DE LA COMPATIBILIDAD
(124)
En la decisión de incoar el procedimiento, la Comisión expresaba sus dudas de que la medida en cuestión constituya una ayuda compatible con el mercado único de conformidad con lo dispuesto en el artículo 87, apartado 2, letra a), del artículo 86, apartado 2, y del artículo 87, apartado 3, letra c), del Tratado CE, una vez excluida la aplicación al presente caso de las otras excepciones contempladas en el artículo 87 del Tratado CE. No obstante, en las observaciones de Italia y de Mediaset se exponen argumentos destinados a rechazar las objeciones formuladas por la Comisión en la decisión de incoar el procedimiento, argumentos que sostienen que la medida en cuestión es compatible en virtud de lo establecido en el artículo 87, apartado 2, letra a), y del artículo 87, apartado 3, letra c), del Tratado CE; por otra parte, las autoridades italianas han afirmado que, a su entender, en el presente caso son de aplicación las excepciones previstas en el artículo 87, apartado 3, letra b), y en el artículo 87, apartado 3, letra d), del Tratado CE. Tras recibir las observaciones de Italia y de las partes interesadas, la Comisión sigue pensando que la ayuda en cuestión no es compatible con el mercado común, por las razones que se exponen a continuación.
IV.B.1 ARTÍCULO 87, APARTADO 2, LETRA A), DEL TRATADO CE
(125)
En la decisión de incoar el procedimiento, la Comisión estimaba que la expresión «carácter social» debía interpretarse de forma restrictiva y que, por lo tanto, conforme a la práctica de la Comisión, dicha expresión debe aplicarse a una ayuda destinada a satisfacer las necesidades de capas desfavorecidas de la población: en la decisión de incoar el procedimiento se ponía el ejemplo de las Directrices relativas a las ayudas estatales en el sector de la aviación (49), con arreglo a las cuales las ayudas de carácter social deben, en principio, destinarse exclusivamente a categorías específicas de pasajeros. La Comisión hacía valer que, en el caso de la medida en cuestión, la ley no contiene ninguna referencia al estatus social o a la situación económica del beneficiario y se refería a una investigación efectuada por la AGCOM sobre la presencia en el mercado de descodificadores a precios accesibles, lo que parece indicar que no es toda la población la que tiene necesidad de la ayuda para pasar a la televisión digital: de hecho, la tendencia de mercado apuntaba a que más del 50 % de las familias tendría un descodificador de aquí a 2006, en un escenario «optimista», o a principios de 2008, en un escenario «pesimista» (50).
(126)
La afirmación de Italia de que, según las hipótesis de la AGCOM, ese 50 % de las familias provistas de descodificadores en 2006 o 2008 es un bajo porcentaje (si se tienen en cuenta los costes más elevados de los descodificadores «interoperables») no modifica la postura de Comisión, dado que Italia no ha presentado ningún argumento que demuestre que la ayuda solo se dirige a las capas de la población que la precisan, o que esta necesidad abarca a toda la población.
(127)
Del mismo modo, la afirmación de que la medida tendría un efecto indirecto favorable en las familias pobres, resultante de las economías de escala generadas por la reducción del precio de los descodificadores, no puede ser aceptada por la Comisión por dos razones. En primer lugar, las excepciones a la regla general de la incompatibilidad de las ayudas con el mercado común deben interpretarse de modo restrictivo; lo mismo puede decirse de las ayudas de carácter social, que deben interpretarse como ayudas destinadas exclusiva y directamente a las capas desfavorecidas de la población. En segundo lugar, aceptar el argumento de Italia equivaldría a aceptar la afirmación de que una eventual ayuda concedida a toda la población reviste una naturaleza social en la medida en también favorecería a las capas de la popolación que necesitan esa ayuda. En efecto, partiendo de este presupuesto, debería considerarse que todas las ayudas indirectas, concedidas a través de los consumidores o de los inversores, son ayudas compatibles, lo que llevaría a eludir el carácter restrictivo de las excepciones a la prohibición general de conceder ayudas estatales.
(128)
En conclusión, parece que la medida no tiene un carácter social y que la excepción contemplada en el artículo 87, apartado 2, letra a), del Tratado CE no es de aplicación.
IV.B.2 ARTÍCULO 87, APARTADO 3, LETRA B), DEL TRATADO CE
(129)
En la decisión de incoar el procedimiento, la Comisión estimaba que a la ayuda examinada no podía aplicársele la excepción prevista en el artículo 87, apartado 3, letra b), del Tratado CE. No obstante, en sus observaciones, Italia sostiene que, desde el momento en que el paso a la tecnología digital (o switchover) constituye un proyecto de interés común europeo incluido en un programa transnacional apoyado por diversos Estados miembros, la excepción prevista en el artículo 87, apartado 3, letra b), del Tratado CE debería ser de aplicación, de conformidad con las seentencias del Tribunal de Justicia relativas al Asunto Exécutif régional wallon y SA Glaverbel contra Comisión (51).
(130)
En ambos casos, el ejecutivo regional valón había prestado un respaldo a la Glaverbel, una empresa que invertía en sectores de tecnología punta como el del desarrollo de células fotovoltaicas en capas frías, un sector asociado al Programa Estratégico de Investigación y Desarrollo en Tecnologías de la Información (Esprit): precisamente sobre esta base el ejecutivo valón había establecido que la ayuda era compatible en virtud de la excepción contemplada en el artículo 87, apartado 3, letra b), del Tratado CE. El programa Esprit era un programa instituido por la Comunidad Europea. El Tribunal de Justicia sentenció que la Comisión había ejercido su poder discrecional en la materia y que las partes no habían demostrado que la medida fomentaba la realización de un proyecto de interés común europeo.
(131)
En el caso que nos ocupa, la Comisión no considera que las medidas adoptadas por Italia para promover la venta de los descodificadores puedan acogerse a la excepción prevista en el artículo 87, apartado 3, letra b), del Tratado CE. La medida constituye una iniciativa individual de un Estado miembro que, como se explica a continuación, produce una distorsión inútil de la competencia. No es posible considerarla parte de un proyecto bien definido, acordado o coordinado con otros Estados miembros para evitar un efecto negativo en los intercambios comerciales y en la competencia y garantizar la realización de un interés común europeo. En cuanto a la observación de Italia de que «el paso a la tecnología digital persigue un interés comunitario» y de que un número creciente de Estados miembros apoya la consecución de este objetivo, estos argumentos se abordan en la siguiente sección, en la que se examinan los eventuales fundamentos de compatibilidad de la medida en virtud de lo establecido en el artículo 87, apartado 3, letra c), del Tratado CE.
IV.B.3 ARTÍCULO 87, APARTADO 3, LETRA C), DEL TRATADO CE
(132)
En la decisión de incoar el procedimiento, la Comisión declaró que no estaba convencida de que la ayuda a las emisoras pudiera considerarse compatible en virtud de lo establecido en el artículo 87, apartado 3, letra c), del Tratado CE. La Comisión mantiene esta misma opinión aún después de haber recibido las observaciones de las partes interesadas.
(133)
Para ser compatible en virtud de lo establecido en el artículo 87, apartado 3, letra c), del Tratado CE, una ayuda debe perseguir un objetivo de interés común de modo necesario y proporcional. En particular, la medida debería evaluarse teniendo en cuenta los siguientes aspectos:
a)
La medida de ayuda ¿va encaminada a perseguir un objetivo de interés común bien definido?
b)
¿Se ha concebido la ayuda de la forma adecuada para alcanzar el objetivo de interés común, es decir, la ayuda propuesta tiene por objeto solucionar los fallos de mercado o alcanzar otro objetivo? En particular:
i)
¿Es la medida de ayuda un instrumento adecuado, es decir, existen otros instrumentos más adecuados?
ii)
¿Hay una incentivación, es decir, la ayuda modifica el comportamiento de las empresas?
iii)
La medida de ayuda ¿es proporcionada, es decir, podría obtenerse el mismo cambio de comportamiento con una ayuda más reducida?
c)
¿Tienen las distorsiones de la competencia y los efectos en los intercambios comerciales un alcance limitado, de modo que el balance global sea positivo?
IV.B.3.1 Objetivo de interés común
(134)
En la decisión de incoar el procedimiento, la Comisión reconocía que el paso a la tecnología digital genera ventajas significativas -una utilización eficaz del espectro de frecuencias y un aumento de las capacidades de transmisión-, con la consiguiente mejora de los servicios y un aumento de la oferta a disposición de los consumidores. Así pues, en la misma decisión de incoar el procedimiento consideró que el paso de la radiodifusión en tecnología analógica a la radidifusión en tecnología digital y la difusión de normas abiertas para la interactividad deben considerarse objetivos de interés común. En sus observaciones, Italia se muestra de acuerdo con la Comisión en este punto. No obstante, Europa7 ha reiterado las observaciones formuladas por Sky Italia en su denuncia, subrayando que no hay en juego ningún interés general en la medida en que, en la fase actual, la adquisición de los descodificadores digitales está asociada a actividades puramente comerciales, y las ventajas resultantes del paso a la tecnología digital ya se han aplazado a 2012.
(135)
La Comisión cuestiona los argumentos de Europa7. En primer lugar, como ya declaró en su decisión de incoar el procedimiento, la Comisión apoya activamente el paso a la tecnología digital, cuyos beneficios ya subrayó en el Plan de Acción eEurope 2005, en sus dos Comunicaciones relativas a la transición a la radiodifusión digital (52) y en la Comunicación «e2010 - Una sociedad de la información europea para el crecimiento y el empleo» (53). La normativa no debería imponer ni favorecer la utilización de una plataforma digital específica, lo que significa que debería ceñirse al llamado principio de la «neutralidad tecnológica», aunque, según la Directiva 2002/21/CE (54), podrán adoptarse medidas cuando sea necesario corregir fallos específicamente relacionados con una determinata plataforma. En última instancia, deberían imponerse en el mercado las plataformas que ofrezcan las mayores ventajas a los consumidores.
(136)
En la Comunicación relativa a la interoperabilidad de los servicios de televisión digital interactiva (55), la Comisión subraya asimismo la importancia de la «interactividad» y de la «interoperabilidad». En dicha Comunicación se precisa que «la Comisión aspira a que los ciudadanos europeos disfruten de una variedad creciente de servicios de televisión digital interactiva a través de un número cada vez mayor de plataformas de transmisión». En efecto, la televisión interactiva añade a la televisión digital, además del vídeo, una serie de funcionalidades que podrían aprovecharse en el futuro no solo con fines comerciales sino también para la realización de funciones de administración electrónica destinadas a esas capas de la población que tienen mayores dificultades con la informática.
(137)
En sus Comunicaciones, la Comisión destaca, por otra parte, que la ausencia de interoperabilidad (con referencia a cuestiones tanto de interoperabilidad técnica como de acceso) y las eventuales limitaciones a la elección de los consumidores podrían tener repercusiones en el libre flujo de informaciones, el pluralismo de los medios de información y la diversidad cultural. Estas preocupaciones podrían resumirse del siguiente modo: los consumidores no podrían adquirir un receptor estándar universal, capaz de recibir todos los servicios interactivos de la televisión en abierto y de pago, y podrían verse obligados a utilizar aparatos receptores más costosos que contienen API específicas. Las emisoras se verían enfrentadas a una serie de obstáculos para desarrollar y suministrar servicios interactivos, en la medida en que deberían negociar con operadores de red integrados a nivel vertical y que controlan tecnologías API específicas. Las API abiertas facilitan la interoperabilidad, es decir, la transportabilidad de los contenidos interactivos entre los mecanismos de suministro, manteniendo plena e intacta la funcionalidad de los contenidos. La Comisión subraya asimismo que la norma MHP es, en este momento, la norma API abierta más avanzada de Europa y que, por otra parte, la Comisión adoptará medidas adicionales para promover su aplicación voluntaria. Una forma de reducir los costes adicionales para los consumidores de los equipos dotados de motores de ejecución normales, como la MHP, consiste en subvencionar su adquisición por los consumidores. Y concluye que los Estados miembros pueden, por lo tanto, ofrecer subvenciones estatales a los consumidores.
(138)
En segundo lugar, aunque muchas de las ventajas descritas -y en particular las que no están ligadas a actividades comerciales- solo se materializarán en el futuro, esta no es razón suficiente para considerar que la medida en cuestión no contribuirá a la consecución de un objetivo de interés común. Por otra parte, la Comisión tampoco cree que el hecho de que los únicos beneficios observables se hallen por el momento vinculados a actividades comerciales implique la inexistencia de un objetivo de interés común. Por el contrario, las ventajas para los consumidores no solo representan una componente fundamental de cualquier política de la competencia, sino que también el efecto positivo de una intervención del Estado y el aumento del bienestar de los consumidores pueden indudablemente entrar en la definición de interés común.
(139)
Por lo tanto, la Comisión reitera que la medida de ayuda que nos ocupa va encaminada a perseguir un objetivo de interés común bien definido.
IV.B.3.2 Ayuda concebida de forma adecuada
(140)
En la decisión de incoar el procedimiento, la Comisión reconoció que el paso a la tecnología digital puede verse obstaculizado por ciertos fallos de mercado y por problemas de cohesión social, de manera que, en principio, las subvenciones concedidas a los consumidores son un modo aceptable de favorecer esa transición, siempre que se concedan en cumplimiento del principio de neutralidad tecnológica.
(141)
La Comisión expresó a título preliminar su opinión sobre la medida en cuestión por lo que respecta a las distintos tipos (56) de fallos de mercado o a los distintos tipos de problemas sociales y también, en particular, a los mercados relativos a las emisoras de televisión, a saber:
a)
El desarrollo de la radiodifusión digital terrenal puede verse obstaculizado por problemas de coordinación entre los operadores del mercado.
b)
La medida representa una compensación para los consumidores que deben adecuar sus propios equipos analógicos.
c)
La existencia de un poder de mercado puede impedir que el mercado se beneficie plenamente de la competencia entre operadores.
d)
El paso a la tecnología digital puede determinar efectos positivos externos gracias a una mejor utilización del espectro de frecuencias.
y)
La medida promueve la innovación y el desarrollo de nuevos servicios, lo que constituye un tipo particular de efecto externo.
(142)
Con relación a estos puntos, es preciso examinar: en primer lugar, si se trata de fallos de mercado reales, que obstaculizan el funcionamiento eficaz del propio mercado; en segundo lugar, si las ayudas estatales son el medio más adecuado para corregir estos fallos de mercado; y, en tercer lugar, si la ayuda concedida se corresponde con la mínima necesaria para alcanzar el objetivo.
(143)
En la decisión de incoar el procedimiento, la Comisión reconoció que el problema de coordinación entre los operadores del mercado puede, en principio, representar un «fallo de mercado» por cuanto las emisoras de televisión deben acordar unas fechas comunes para el paso a la radiodifusión digital con vistas a reducir todo lo posible los costes de la transmisión paralela, y sobre todo por el hecho de que el espectro de frecuencias es insuficiente para la transmisión simultánea de las señales de televisión analógica y digital (la llamada fase de simulcast). Presumiblemente los consumidores solo estarán dispuestos a pasar a la plataforma digital cuando esta pueda transmitir un número elevado de emisoras. Así pues, las emisoras podrían preferir esperar a la llegada de otros operadores antes de transferirse a la plataforma digital. Sin coordinación entre los operadores, este comportamiento podría retrasar el paso a la tecnología digital. Existe por lo tanto un interés en reducir la duración de la fase de simulcast y en hacer que las emisoras pasen simultáneamente a la tecnología digital.
(144)
No obstante, la Comisión cree que la medida no constituye el instrumento más adecuado para abordar este fallo de mercado. En efecto, la existencia de un plazo vinculante para el paso a la tecnología digital -que se fijó en el 31 de diciembre de 2006 cuando se introdujo la medida- ya parece suficiente para animar a las emisoras a programar y coordinar su transición hacia la nueva plataforma y para ayudar a los consumidores a adaptarse a la nueva tecnología de transmisión. Aunque la concesión de subvenciones a los consumidores pueda aumentar la demanda de servicios de televisión digital terrestre, no sirve para resolver la cuestión específica de la coordinación entre los operadores del mercado.
(145)
En cuanto al primer punto, Italia ha observado que la existencia de un plazo vinculante no es suficiente para garantizar el cese de las transmisiones en tecnología analógica si no se incentiva la demanda: de hecho, los consumidores no interesados en la televisión de pago no estarían por la labor, dado que las emisoras terrestres ya presentes en el mercado no tienen ningún interés en subvencionar la adquisición del descodificador por parte del consumidor en semejante contexto. Así pues, si consideramos la situación desde el punto de vista de la competencia de las emisoras ya presentes en el sector de la televisión analógica terrestre y tenemos en cuenta que los consumidores utilizaban en su mayoría este tipo de televisión, ningún operador tenía por qué sentirse animado a iniciar la fase del paso a la tecnología digital.
(146)
La Comisión insiste en que, a su parecer, la existencia de un plazo legal es un instrumento suficiente para corregir los fallos de mercado que se derivan de la exigencia de una coordinación. Dado que las autoridades italianas habían decidido iniciar el proceso de transición a la tecnología digital y habían fijado legalmente un plazo para el cese de las transmisiones en tecnología analógica, las emisoras de televisión ya activas en el mercado tenían que considerar esta decisión como un dato de hecho y, por lo tanto, empezar a desarrollar nuevas estrategias comerciales. Las eventuales dificultades resultantes de una demanda insuficiente deben evaluarse separadamente y no deben considerarse en función de la exigencia de una coordinación entre los operadores del mercado.
(147)
En cualquier caso, la Comisión estima que, dadas las amplias dimensiones del mercado de la televisión terrestre en Italia, el riesgo de que no se alcance una masa critica de consumidores suficiente para justificar las inversiones en la tecnología digital terrestre no es tan grande como para que los operadores comerciales no puedan hacerle frente.
(148)
En la decisión de incoar el procedimiento, la Comisión sostenía que ofrecer una compensación a los consumidores que deben actualizar sus equipos analógicos es una medida necesaria para que el paso a la tecnología digital pueda producirse sin demasiadas dificultades. El argumento, aun justificando la ayuda concedida a los consumidores, no justifica la discriminación entre las plataformas terrestres y las plataformas por satélite, dado que no es necesario orientar a los consumidores hacia una plataforma digital, como hace la medida en cuestión.
(149)
En sus observaciones, Italia se limitó a reiterar el argumento ya invocado anteriormente de que la medida prevé que los descodificadores permitan la recepción de la televisión en abierto sin coste alguno para el usuario, lo que ya excluiría a la plataforma por satélite de las ventajas conferidas por la ayuda, ya que el único operador por satélite, Sky Italia, exige un pago por el acceso a sus programas.
(150)
La Comisión destaca sin embargo que el satélite también ofrece programas en abierto para los consumidores que no están abonados a Sky. Por otra parte, no parece existir ninguna razón para excluir de la concesión de la subvención a los consumidores que optan por utilizar los servicios de televisión digital suministrados previo pago de una suscripción: las propias autoridades italianas están aceptando este enfoque al conceder la subvención a los consumidores de las transmisiones de la plataforma por cable, que exige la subscripción de un abono.
(151)
Si la condición «sin coste alguno para el usuario» se interpreta como coste adicional para la recepción de canales en abierto con respecto a los costes ya soportados por el consumidor para recibir otros servicios ofrecidos por la emisora de radiotelevisión, tampoco los subscriptores de la televisión por satélite soportan costes adicionales para la visión de la televisión en abierto. Por otra parte, si la disposición se interpreta en el sentido de que el consumidor no debe soportar ningún coste por la recepción de canales en abierto, no se entiende por qué la subvención se destina a los descodificadores de otras plataformas que exigen el pago de una suscripción para determinados servicios de internet y de telecomunicación.
(152)
Italia considera que el tratamiento diferenciado dado a S-DVB y C-DVB puede justificarse por la política actual de incentivación de la difusión de la banda ancha. La Comisión no puede aceptar este argumento en la medida en que el apoyo al desarrollo de la banda ancha no puede justificar la distorsión de la competencia entre las emisoras: cualquier eventual ayuda en favor de la banda ancha debe considerarse y evaluarse adecuadamente de forma separada.
(153)
En la decisión de incoar el procedimiento, la Comisión recordaba que una ayuda no es el instrumento adecuado para abordar el problema de la escasa competencia, y que conceder una ayuda en favor de la tecnología terrestre porque Sky Italia ocupa una posición monopolista en el mercado de la radiodifusión por satélite y de la televisión de pago no es un argumento suficiente para justificar su compatibilidad.
(154)
La Comisión insiste en que, en el contexto de la adquisición del control de Telepiù y Stream por parte de News Corporation, ya se exigieron los compromisos necesarios para disipar toda preocupación en materia de competencia. En efecto, la imposibilidad, en especial para Sky, de adquirir los derechos en todas las plataformas para la transmisión de los partidos de fútbol en directo beneficia claramente a los otros operadores de televisión de pago, incluidas las emisoras digitales terrestres.
(155)
En la decisión de incoar el procedimiento, la Comisión afirmaba que en el ámbito del proceso de transición a la tecnología digital las emisoras que utilizan la tecnología analógica ya activas en el mercado resultaban favorecidas, dado que el Estado concedía automáticamente y sin compensación alguna las licencias para la transmisión en tecnología digital a los operadores de red vinculados a las emisoras. Aun estando obligadas a transferir a terceros una parte de sus frecuencias, las emisoras se aseguraban el 60 % de las capacidades de transmisión; a esto hay que añadir que la tecnología digital permite a las emisoras una mayor capacidad de transmisión a costes inferiores. Todos estos factores parecen suficientes para ofrecer a las emisoras una compensación por los costes del paso a la tecnología digital.
(156)
Italia y Mediaset afirman que este argumento no tiene en cuenta la auténtica relación costes/beneficios de la transición, dado que los principales beneficiarios del paso a la tecnología digital (los nuevos competidores en el mercado) no coinciden con los que soportan los costes correspondientes (los consumidores y, sobre todo, los operadores existentes). La reducción de los costes no compensa a los operadores ya presentes en el mercado de la mayor competencia a la que deben enfrentarse, dado que están obligados a ceder un 40 % de su capacidad a productores independientes. Así pues, los operadores ya activos en el mercado no se ven incentivados a cesar las transmisiones en tecnología analógica. Es más: aun en el caso de que las emisoras que trasmiten en tecnología analógica recibieran alguna ventaja, esta debería considerarse una compensación por los costes soportados.
(157)
La Comisión considera que este argumento se basa en una premisa errónea, a saber, que es preciso compensar las pérdidas eventualmente sufridas, a causa del aumento de la competencia en el mercado, por los operadores existentes que dominan ese mercado. La obligación de pasar a la tecnología digital o una redistribución de las frecuencias que permita la entrada de nuevos competidores constituyen intervenciones normativas legítimas y no dan derecho a ninguna compensación, especialmente si consideramos que las licencias televisivas anteriores se concedieron sin recurrir a una licitación y sin sujeción a un plazo. En el cálculo de los costes del paso a la tecnología digital, por lo tanto, no se deberían tener en cuenta las pérdidas de ingresos de las emisoras ya presentes en el mercado.
(158)
Otro argumento de Mediaset es el siguiente: si la empresa tuviera que financiar ella misma el coste de los descodificadores «de tecnología abierta», se expondría a acciones de parasitismo por parte de los competidores, dado que el consumidor podría ver también otros canales gracias a los descodificadores financiados por Mediaset.
(159)
La Comisión no rechaza del todo este argumento, aunque considera que podría ir en interés de las emisoras permitir a los telespectadores acceder a una oferta de televisión más amplia, que incluya también los canales de los competidores. Esto es especialmente cierto en el caso del mercado italiano, en que los consumidores están habituados a disfrutar de las transmisiones de televisión en abierto y en que los descodificadores subvencionados «de tecnología abierta» permiten reproducir, en el ámbito de la nuova tecnología digital, la situación actualmente existente para la tecnología analógica (con el añadido de la televisión de pago). En este contexto, sería probablemente normal que las principales emisoras soportaran los costes de subvención de la adquisición de los descodificadores y estuvieran expuestas a algunas acciones de parasitismo por parte de los competidores (57).
(160)
En todo el caso, la Comisión acepta la posibilidad de una intervención del Estado destinada a incentivar la demanda para ayudar a las emisoras a hacer frente a los costes del paso a la tecnología digital, teniendo en cuenta las externalidades que este paso implica y los problemas de parasitismo potencialmente resultantes. Considera, no obstante, que tales argumentos no pueden justificar que la ayuda se destine de manera selectiva a la televisión terrestre, excluyendo a la plataforma por satélite competidora.
(161)
En las observaciones formuladas antes de la publicación de la decisión de incoar el procedimiento, Italia afirmó que la tecnología digital sirve para promover la innovación ofreciendo una interactividad (la posibilidad para el usuario de «dialogar» con el sistema) y una interoperabilidad (la posibilidad para el usuario de tener acceso a todas las emisoras a través de un único descodificador).
(162)
Ya en la decisión de incoar el procedimiento, la Comisión reconocía que la medida en cuestión había permitido que el precio de los descodificadores interactivos se alineara con el de los modelos más simples no aptos para servicios interactivos (zapper).
(163)
Sin embargo, en las observaciones presentadas en respuesta a la decisión de incoar el procedimiento, Italia no ofreció razones válidas para excluir al satélite del beneficio resultante de la medida, sino que se limitó a reiterar que, cuando la medida de ayuda entró en vigor, la interactividad de los descodificadores por satélite era muy limitada, debido a la utilización de una tecnología específica sin normas API abiertas.
(164)
La Comisión considera que estos argumentos no constituyen una razón válida para considerar compatible la ayuda concedida a las emisoras digitales terrestres que ofrecen servicios de televisión de pago y a los operadores por cable de televisión de pago, por los motivos que a continuación se exponen. En primer lugar, era técnicamente posible sacar al mercado descodificadores dotados de capacidades interactivas avanzadas para los espectadores de televisión en abierto por satélite. Excluyendo a priori del beneficio a los descodificadores por satélite, la medida en cuestión obstaculizó probablemente la difusión de los descodificadores por satélite de gran calidad. En segundo lugar, Sky Italia inició la conversión hacia una tecnología con normas «cerradas» durante 2004 y hasta los primeros meses de 2005, y no puede negarse que habría podido inclinarse por otra opción si la medida de ayuda también hubiera favorecido al satélite.
(165)
Por lo tanto, la Comisión sigue creyendo que la exclusión de la plataforma por satélite, so pretexto de que al adoptarse por primera vez la medida el satélite solo utilizaba descodificadores «no interoperativos», no parece tener en cuenta el hecho de que los operadores por satélite habrían podido ofrecer esa «interoperabilidad», y estar dispuestos a hacerlo para poder beneficiarse de la medida.
IV.B.3.3 Evitar una inútil distorsión de la competencia
(166)
Aun en el caso de que la intervención pública pudiera justificarse en atención a la existencia de determinados fallos de mercado y de eventuales problemas de cohesión, la Comisión sigue pensando que el modo en que la medida ha sido concebida introduce una inútil distorsión de la competencia.
(167)
La Comisión ya ha explicado en la sección IV.A.3 (Distorsión de la competencia) las razones por las que considera que nos hallamos ante un caso de distorsión, contrariamente a lo que afirman Italia y Mediaset. Por otra parte, como ya declaró en la decisión de incoar el procedimiento, el hecho de que los operadores por satélite queden expresamente excluidos del beneficio de la ayuda es inútil y tiene por efecto falsear la competencia en el mercado de la televisión de pago en una situación en que algunos de los beneficiarios son operadores ya existentes, que actúan en el mercado extremadamente concentrado de la televisión analógica terrestre y pueden contar con un público de telespectadores (una audiencia) ya muy amplio.
(168)
No obstante, no se produce una distorsión de la competencia inútil en el caso de los productores de descodificadores. La medida promueve el desarrollo tecnológico en forma de descodificadores de máximo rendimiento, provistos de normas que están al alcance de cualquier productor. La ventaja puede recaer en cualquier productor de descodificadores que se proponga iniciar una producción de este tipo, incluyendo a los productores situados en otros Estados miembros. Aunque es cierto que, al incentivar la demanda de descodificadores, la medida modificará el reparto habitual de los recursos en el mercado, este resultado es el efecto intrínsecamente ineludible de cualquier política pública en favor del paso a la tecnología digital, aun de la más neutra desde el punto de vista tecnológico. Por lo tanto, no es posible afirmar que la medida introduce una inútil distorsión de la competencia en lo que atañe a los productores de descodificadores.
IV.B.3.4 Conclusión sobre las disposiciones del artículo 87, apartado 3, letra c), del Tratado CE
(169)
El artículo 87, apartado 3, letra c), prevé un equilibrio entre los efectos positivos de una determinada medida y sus efectos negativos en la competencia. En el actual contexto, parece que el paso a la tecnología digital y a la interoperabilidad son objetivos de interés común que, ante las externalidades resultantes de esta transición a la tecnología digital y antes los problemas de cohesión que se derivan de la obligación para los consumidores de pasar a la televisión digital, pueden, en principio, justificar la ayuda en forma de una subvención concedida a los consumidores.
(170)
La medida presenta no obstante ciertas caracteristicas que no son ni necesarias ni proporcionales y provocan una distorsión inútil en favor de las emisoras televisivas terrestres ya activas, en un mercado aparentemente caracterizado por un rígido oligopolio y en el que tales distorsiones pueden tener considerables repercusiones en la competencia.
(171)
Así pues, la Comisión estima que la ayuda a las emisoras digitales terrestres que ofrecen servicios de televisión de pago y a los operadores por cable de televisión de pago no puede considerarse compatible en virtud de lo establecido en el artículo 87, apartado 3, letra c), del Tratado CE. Por otra parte, la Comisión entiende que la medida a favor de los productores de descodificadores, en caso de considerarse una ayuda, sería compatible en virtud de lo establecido en el artículo 87, apartado 3, letra c), del Tratado CE.
IV.B.4 ARTÍCULO 87, APARTADO 3, LETRA D), DEL TRATADO CE
(172)
Italia sostiene que, en vista de la multiplicidad de emisoras terrestres locales a las que el gobierno italiano se propone proteger, la medida es compatible en virtud de la excepción contemplada en el artículo 87, apartado 3, letra d), del Tratado CE, debido a sus efectos positivos en la diversidad cultural. Dado que el satélite no se presta eficazmente al suministro de servicios locales, los descodificadores por satélite no deben beneficiarse de la subvención en cuestión.
(173)
La Comisión no cree poder aceptar el argumento expuesto por Italia. La medida no está específicamente destinada a la promoción de objetivos culturales, ni se propone de manera específica reforzar la diversidad cultural favoreciendo únicamente a los operadores locales que, sin la ayuda, no estarían presentes en el mercado: la ayuda favorece en general a las emisoras terrestres y a los operadores por cable de televisión de pago. Por lo tanto, teniendo en cuenta el carácter restrictivo de la aplicabilidad de las excepciones, la Comisión no puede aceptar que una medida de extensas proporciones y con efectos de amplio alcance pueda justificarse por sus repercusiones positivas en las emisoras locales.
IV.B.5 ARTÍCULO 86, APARTADO 2, DEL TRATADO CE
(174)
La Comisión estima que en el caso que nos ocupa no es posible invocar la excepción, prevista en el artículo 86, apartado 2, del Tratado CE, aplicable a una compensación del Estado por los costes soportados para el suministo de un servicio público. En efecto, el Estado miembro no ha definido claramente o impuesto obligaciones de servicio público con relación a las cuales la medida constituiría una compensación proporcional; a lo que hay que añadir que la medida favorece asimismo las actividades comerciales normales de diversos operadores que no prestan ningún servicio público.
(175)
Incluso por lo que se refiere a la RAI, que es la emisora de servicio público, aun en el caso de que subsistiesen obligaciones de servicio público en relación con las inversiones realizadas en el sector de la televisión digital, los costes de tales inversiones tendrían que haberse identificado con precisión, para permitir un nivel adecuado de compensación.
IV.B.6 CONCLUSIÓN SOBRE LA EVALUACIÓN DE LA COMPATIBILIDAD
(176)
Se concluye, por lo tanto, que la ayuda a las emisoras digitales terrestres que ofrecen servicios de televisión de pago y a los operadores por cable de televisión de pago no puede acogerse a ninguna de las excepciones previstas en el Tratado y, por lo tanto, no es compatible con el mercado común.
IV.C CONCLUSIÓN DE LA EVALUACIÓN JURÍDICA
(177)
La Comisión concluye que la subvención concedida por Italia a las emisoras digitales terrestres que ofrecen servicios de televisión de pago y a los operadores por cable de televisión de pago para la adquisición de descodificadores que permitan la recepción de señales de televisión en tecnología digital terrestre constituye una ayuda en el sentido definido en el artículo 87, apartado 1, del Tratado CE. La ayuda no es compatible con el mercado común. No fue notificada a la Comisión por el Estado miembro interesado en los términos establecidos en el artículo 88, apartado 3, del Tratado CE, y se concedió ilegalmente sin la autorización de la Comisión. Las emisoras digitales terrestres que ofrecen servicios de televisión de pago y los operadores por cable de televisión de pago que se beneficiaron de la ayuda deberán por lo tanto proceder a su reembolso.
(178)
La Comisión concluye asimismo que los productores de descodificadores no están obligados a reembolsar ninguna ayuda.
V. Supresión de la ayuda
V.A Necesidad de suprimir la ayuda
(179)
Según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la Comisión, tras comprobar que una ayuda es incompatible con el mercado común, está facultada para exigir al Estado responsable de dicha ayuda que la suprima o modifique (58). Según, de nuevo, reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la obligación impuesta a un Estado de suprimir una ayuda que la Comisión considera incompatible con el mercado común tiene por objeto el restablecimiento de la situación anterior (59). El Tribunal de Justicia ha establecido al respecto que este objetivo se alcanza una vez que el beneficiario ha reembolsado los importes recibidos en forma de ayudas ilegales, perdiendo así la ventaja de la que había gozado en el mercado frente a sus competidores, y una vez que se restablece la situación anterior a la concesión de la ayuda (60).
(180)
A raíz de la citada jurisprudencia, el Reglamento (CE) no 659/1999 (61), en su artículo 14, apartado 1, estableció lo siguiente: «Cuando se adopten decisiones negativas en casos de ayuda ilegal, la Comisión decidirá que el Estado miembro interesado tome todas las medidas necesarias para obtener del beneficiario la recuperación de la ayuda […]. La Comisión no exigirá la recuperación de la ayuda si ello fuera contrario a un principio general del Derecho comunitario.»
(181)
En sus observaciones, Italia afirma que la Comisión no debería imponer la recuperación de la ayuda porque sería contraria a un principio general del Derecho comunitario:
a)
Según la Italia, imponer la recuperación sería contrario al principio de protección de la confianza legítima en la medida en que, aun de haber adoptado un comportamiento diligente, las emisoras no habrían podido rechazar la ayuda ni oponerse de ningún modo a su concesión. Italia sostiene que este mismo razonamiento se aplicó en la Decisión 2006/513/CE (62).
b)
Por otra parte, según las afirmaciones de la Italia, existía desde el principio la convicción de que era imposible proceder a la recuperación (63): en el caso que nos ocupa -aseguran las autoridades italianas- es imposible determinar qué emisora se benefició de la medida y en qué cuantía, por lo que la Comisión no debería imponer la recuperación de la ayuda.
(182)
En el presente caso, la Comisión piensa que ningún principio general del Derecho comunitario se opone a la recuperación de la ayuda. Por lo que se refiere, en concreto, a la confianza legítima, el Tribunal de Justicia estableció lo siguiente: «habida cuenta del carácter imperativo del control de las ayudas estatales que efectúa la Comisión con arreglo al artículo 93 [= actual artículo 87] del Tratado, las empresas beneficiarias de una ayuda solo pueden, en principio, depositar una confianza legítima en la validez de la ayuda cuando esta se haya concedido observando el procedimiento que prevé dicho artículo. En efecto, en circunstancias normales, todo agente económico diligente debe poder comprobar si ha sido observado dicho procedimiento» (64). El beneficiario solo puede oponerse a la restitución de la ayuda en los casos en que pueda invocar «circunstancias excepcionales que hayan podido legítimamente fundamentar su confianza en el carácter válido de dicha ayuda» (65).
(183)
La ayuda examinada se concedió sin notificación previa; además, en el presente caso no es posible determinar la existencia de circunstancias excepcionales, dado que ningún elemento podía inducir a la empresa beneficiaria a considerarse autorizada a confiar, sobre la base de hechos específicos o garantías de la Comisión, en que el beneficio recibido de las autoridades públicas no se consideraría una ayuda.
(184)
Por lo que se refiere a la imposibilidad de los beneficiarios de «rechazar» la ayuda, la Comisión observa que, si se aceptara este argumento, los Estados miembros podrían conceder ayudas indirectas a través de los consumidores sin que la Comisión pudiera restablecer de modo alguno las condiciones de competencia normal. La Comisión observa asimismo que no parece oportuno hacer referencia a la Decisión 2006/513/CE (66), puesto que en ese caso la Comisión decidió que la medida podía suprimirse mediante la recuperación ante los beneficiarios directos de todas las ayudas concedidas, y procedió efectivamente a ella. En aquel contexto no se planteó la cuestión de la posibilidad de «rechazar» o no la ayuda. Por otra parte, es preciso señalar que, por lo que se refiere al proceso Alemania contra Comisión (67), la Comisión impuso la recuperación de una ayuda pagada a los inversores que habían adquirido acciones en empresas situadas en los nuevos Estados federados o en Berlín Occidental, y que la orden de recuperación fue confirmada por el Tribunal de Justicia.
(185)
Italia sostiene asimismo que la recuperación es inviable porque no es posible determinar qué emisoras se han beneficiado de una transferencia de fondos estatales, y por qué importe.
(186)
Es exacto afirmar que la Comisión no puede imponer una obligación cuya ejecución resultaría desde el principio imposible en términos objetivos y absolutos. La Comisión reconoce que, dados los elementos que se plantean en el presente caso, puede hasta cierto punto resultar más difícil que en otros casos determinar con precisión el importe de los fondos estatales transferidos en favor de los beneficiarios de la ayuda. Pese a todo, la Comisión considera que no es imposible cuantificar la ventaja conferida a los beneficiarios de la ayuda.
(187)
La Comisión piensa por lo tanto que no existen razones suficientes para eximir al Estado miembro de la obligación de suprimir la medida y restablecer las condiciones de competencia.
V.B BENEFICIARIOS DE LA AYUDA ESTATAL
(188)
En el caso que nos ocupa, el Estado concedió una subvención a particulares para la adquisición de determinados descodificadores; sin embargo, ni los consumidores ni los productores de descodificadores pueden considerarse los beneficiarios de la ayuda estatal en el sentido definido en el artículo 87, apartado 1, del Tratado CE. El Tribunal de Justicia ya precisó en su momento que las ayudas deben recuperarse de los beneficiarios efectivos de las mismas, que en el presente caso son las emisoras digitales terrestres que ofrecen servicios de televisión de pago y los operadores por cable de televisión de pago (68).
(189)
En efecto, sobre la base de los argumentos expuestos en las secciones IV.A.2 y IV.A.3 en el marco de la evaluación de la existencia de una ventaja selectiva y de una distorsión de la competencia, la Comisión considera que las principales ventajas resultantes de la medida consisten en la constitución de una base de clientela para la introducción de nuevos servicios digitales, en particular de pago por visión, y en el aumento del número de clientes de los operadores por cable.
(190)
Por lo tanto, la Comisión exige la recuperación de la ayuda de las emisoras digitales terrestres que ofrecen servicios de televisión de pago y los operadores por cable de televisión de pago.
V.C CUANTIFICACIÓN DE LA AYUDA A RECUPERAR
(191)
Al establecer lo que debe recuperarse de las emisoras, la Comisión reconoce que determinar con precisión el importe de los fondos estatales transferidos efectivamente a los beneficiarios es una tarea en cierto modo compleja. Esta situación se debe al hecho de que la ayuda no solo se ha concedido indirectamente a través de los consumidores, sino que estaba vinculada al aparato receptor necesario para recibir los servicios de las emisoras más que a los propios servicios.
(192)
No obstante, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, ninguna norma del Derecho comunitario establece que la Comisión, a la hora de exigir la restitución de una ayuda declarada incompatible con el mercado común, deba determinar el importe exacto de la ayuda a restituir. Basta con que la decisión de la Comisión contenga elementos que permitan al destinatario de la misma determinar sin excesivas dificultades dicho importe (69).
(193)
Por lo tanto, la Comisión considera oportuno facilitar algunas orientaciones sobre el método aplicable para cuantificar la ventaja. En particular, la Comisión estima que, teniendo en cuenta las características específicas del caso que nos ocupa, un método adecuado sería calcular el importe de los beneficios suplementarios generados, gracias a la medida en cuestión, por los nuevos servicios digitales y por las ofertas de televisión de pago o de pago por visión.
(194)
Se recuerda que, en la decisión de incoar el procedimiento, la Comisión invitaba a las partes interesadas a facilitar una estimación de la magnitud de la ventaja o, por lo menos, a proponer un método que la Comisión pudiera aplicar para cuantificar de forma precisa la ventaja selectiva obtenida por los beneficiarios. Sin embargo, no se recibieron observaciones al respecto; solo Sky Italia facilitó una lista provisional de las posibles repercusiones de la ayuda, aunque sin proponer un método de cuantificación exacta utilizable para calcular el importe que debe recuperarse.
(195)
La Comisión considera que los citados beneficios suplementarios pueden calcularse como la cuota de beneficios generada por el número de espectadores adicionales que la adopción de la medida de ayuda pública atrajo hacia la oferta de televisión de pago por visión y hacia los nuevos canales digitales.
(196)
Así pues, el primer elemento del que es necesario disponer es una estimación del número de espectadores adicionales registrado por la televisión terrestre y por cable de pago. Desde el momento en que un porcentaje significativo de los consumidores aptos para beneficiarse de la subvención no recurrió a ella, y dado que quienes sí se beneficiaron de ella podrían haberlo hecho por consideraciones distintas a la existencia de la propia subvención, el número de telespectadores cuya decisión estuvo influida por la concesión de la subvención no se corresponde con el número total de espectadores que adquirieron un descodificador utilizando la subvención.
(197)
Para poder establecer de qué modo influyó la subvención en el comportamiento de los consumidores, es necesario definir un modelo de demanda de los consumidores y evaluar el peso respectivo de los distintos incentivos en esta demanda. Así pues, la incidencia del precio de los servicios de televisión de pago (incluyendo los aparatos) en la opción de los consumidores será indicativa del efecto resultante de la concesión de la subvención.
(198)
La primera fase del análisis consiste en definir unos modelos de opción de los consumidores entre las principales alternativas a su alcance. En 2004 y en 2005, los consumidores italianos de televisión analógica terrestre podían escoger entre las siguientes cuatro opciones principales:
a)
seguir en la plataforma analógica terrestre y aplazar el paso a la tecnología digital;
b)
pasarse a la televisión digital por satélite, con o sin la adquisición de servicios de televisión de pago;
c)
pasarse a la televisión digital terrestre, con o sin la adquisición de servicios de televisión de pago;
d)
pasarse a la televisión por cable, con o sin la adquisición de servicios de televisión de pago.
(199)
La televisión de pago en las plataformas terrestre, por satélite y por cable consiste en una serie de opciones de pago para el suministro a los espectadores de contenidos de televisión especiales con un notable valor añadido (los denominados contenidos premium). Los consumidores no interesados en la oferta de televisión de pago se pasan a la televisión digital sobre todo por motivos técnicos, dado que en 2004-2005 la oferta de televisión en abierto disponible en tecnología digital era sin duda más rica que la existente en tecnología analógica, pero no muy distinta en esencia. La concesión de la subvención no influye en la elección de estos consumidores, los cuales, por lo tanto, deberían quedar excluidos del cálculo.
(200)
Existía sin embargo un cierto número de consumidores interesados en los contenidos premium (televisión de pago), los cuales tuvieron que escoger entre los dos proveedores de televisión digital terrestre disponibles en el mercado (a saber, Mediaset y Telecom Italia), el proveedor por satélite y Fastweb; la subvención puede haber orientado hasta cierto punto la elección de estos consumidores.
(201)
La Comisión piensa que hay que tener en cuenta la diferencia entre la oferta de Fastweb, que es un operador «triple play», y la de otros proveedores de televisión de pago a efectos del cálculo del número de consumidores que optaron por Fastweb motivados tan solo por la subvención.
(202)
Otro grupo de consumidores en cuya elección puede haber influido la concesión de la subvención es el de los consumidores marginales de televisión de pago, es decir, el de los que tienen una limitada predilección por los contenidos premium y podrían sentirse tentados por promociones y ofertas especiales a adquirir tales contenidos. La concesión de la subvención puede haber aumentado el acceso de los proveedores de digital terrestre a este tipo de demanda.
(203)
Así por ejemplo, un modelo de elección discreta (discrete choice demand model) (70) podría evaluar el impacto de una serie de diversos factores, como los contenidos de los programas y el precio, en las elecciones efectuadas por varios tipos de consumidores. Para elaborar con precisión este modelo, la Comisión necesitará la colaboración de Italia, dado que la definición del modelo depende necesariamente de la disponibilidad de los datos y de sus características. Dado que permite evaluar el impacto de una serie de factores, como por ejemplo los contenidos de los programas y el precio, en las elecciones efectuadas por varios tipos de consumidores, el modelo de elección discreta podría permitir determinar el número de consumidores adicionales que eligen el pago por visión motivados tan solo por la subvención y, en consecuencia, excluir del cálculo la otra cuota de consumidores que integra la nueva demanda registrada en el período 2004-2005.
(204)
Una vez obtenida la estimación del número de usuarios adicionales de las ofertas de televisión de pago terrestre y de televisión de pago por visión, la segunda fase consiste en estimar los ingresos medios por usuario (average revenue per user) correspondientes a 2004 y 2005. Esto requiere una estimación del número total de usuarios de los servicios de televisión de pago y de pago por visión: el valor de los ingresos medios por usuario se obtiene dividiendo los ingresos globales procedentes de los servicios de televisión de pago por el número total de usuarios.
(205)
Multiplicando los ingresos medios por usuario por el número estimado de usuarios adicionales se obtienen los beneficios suplementarios generados por la medida de ayuda. Para obtener el importe a recuperar, a este último valor deben restarse los costes suplementarios de servicio para estos usuarios adicionales (71), costes que en opinión de la Comisión no deben de ser muy altos, dado que los costes incrementales de transmisión son poco significativos y los costes fijos no deberían incluirse en el cálculo.
V.D EJECUCIÓN DE LA DECISIÓN
(206)
El Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas declaró que un Estado miembro que se enfrente a dificultades imprevistas e imprevisibles o descubra la existencia de consecuencias que no han sido tenidas en cuenta por la Comisión puede someter estos problemas a la consideración de esta última, proponiendo las oportunas modificaciones. En tal caso, la Comisión y el Estado miembro deben colaborar de buena fe con vistas a superar las dificultades, respetando plenamente las disposiciones del Tratado (72).
(207)
Así pues, la Comisión invita a Italia a someter a su consideración los eventuales problemas encontrados a la hora de ejecutar la presente Decisión.
(208)
Considerando todo lo expuesto, la Comisión:
HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:
Artículo 1
La medida ejecutada ilegalmente por la República Italiana en favor de las emisoras digitales terrestres que ofrecen servicios de televisión de pago y de los operadores por cable de televisión de pago constituye una ayuda estatal incompatible con el mercado común.
Artículo 2
1. La República Italiana adoptará todas las medidas necesarias para recuperar de sus benefeciarios la ayuda contemplada en el artículo 1.
2. La recuperación se efectuará sin dilación y con arreglo a los procedimientos del Derecho nacional, siempre que estos permitan la ejecución inmediata y efectiva de la presente Decisión. La ayuda recuperable devengará intereses desde la fecha en que se puso a disposición de los beneficiarios hasta la de su recuperación.
3. Los intereses que deban recuperarse según lo establecido en el apartado 2 se calcularán conforme al procedimiento previsto en los artículos 9 y 11 del Reglamento (CE) no 794/2004 de la Comisión, de 21 de abril de 2004, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) no 659/1999 del Consejo por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo 93 del Tratado CE (73).
Artículo 3
La República Italiana informará a la Comisión, en un plazo de dos meses a partir de la fecha de notificación de la presente Decisión, de las medidas adoptadas en cumplimiento de la misma. Esta información se comunicará a través del cuestionario anejo a la presente Decisión.
La República Italiana transmitirá, dentro del mismo plazo mencionado en el apartado 1, los documentos acreditativos del inicio del procedimiento de recuperación de sus beneficiarios de las ayudas ilegales e incompatibles.
Artículo 4
El destinatario de la presente Decisión será la República Italiana.
Hecho en Bruselas, el 24 de enero de 2007.