РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 20 май 2008 година
относно помощите, отпуснати от Франция на Фонда за предотвратяване на непредвидените рискове в сектор риболов и за риболовните предприятия (Държавна помощ С 9/06)
(нотифицирано под номер C(2007) 5636)
(само текстът на френски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2008/936/ЕО)
КОМИСИЯТА НА ЕВРОПЕЙСКИТЕ ОБЩНОСТИ,
като взе предвид Договора за създаване на Европейската общност, и по-специално член 88, параграф 2, първа алинея от него,
след като прикани заинтересованите страни да представят своите мнения, съгласно посочения член,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
Комисията се запозна с различни сведения относно съществуването на фонд, предназначен да компенсира повишението на цената на горивото, засегнало риболовните предприятия във Франция от 2004 г. насам. Според тези сведения фондът, наречен Фонд за предотвратяване на непредвидените рискове в сектор риболов, (FPAP), е имал за цел да изглажда краткосрочните колебания в цената на горивото в сектор риболов, но на практика е давал възможност на тези предприятия да се възползват от цена на горивото, определено по-ниска от пазарната.
(2)
Очевидно в началото е било предвидено този фонд да функционира единствено на базата на вноски от професионални членове. Принципът на функциониране е бил прост: фондът да поеме тази част от цената на горивото, която надвишава референтна цена, определена на литър, а в замяна предприятията да плащат на FPAP вноски, когато цената на горивото падне отново под референтната. По този начин е щяло да бъде постигнато равновесие във финансирането на системата, без принос от публични средства.
(3)
Въпреки това, тъй като пазарната цена на горивото винаги остава много над референтната цена, Комисията предполага, че дейността на FPAP е била възможна единствено благодарение на финансовия принос на държавата. Този финансов принос представлява държавна помощ по смисъла на член 87 от Договора за ЕО.
(4)
На 25 август 2005 г. Комисията поиска от Франция да ѝ съобщи до 5 септември 2005 г. дали са приемани или планирани конкретни мерки от страна на държавата за справяне с увеличението на разходите за гориво. Комисията припомни освен това, че ако тези мерки са включвали държавни помощи, тя е трябвало да бъде уведомена съгласно член 88, параграф 3 от Договора.
(5)
При липса на отговор и в съответствие с член 10 от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета от 22 март 1999 г. за изменение на прилагането на член 93 (понастоящем 88) от Договора за ЕО (1) на 21 септември 2005 г. Комисията поиска от Франция да ѝ предостави в срок от три седмици информация относно този фонд, за да може да проучи дали наистина има наличие на държавна помощ и, ако е така, дали тази държавна помощ е съвместима или не с общия пазар.
(6)
На 7 октомври 2005 г. Франция отговори на искането на Комисията от 25 август 2005 г., като посочи, че „във Франция не е прилагана мярка, свързана с режима на държавни помощи за справяне с трудностите, произтичащи от последното сериозно увеличение на цените на горивото.“ Франция посочи обаче, че е насърчила „инициатива от страна на професионалистите“, състояща се в създаването на фонд за предотвратяване на непредвидените рискове в сектор риболов. В това писмо въобще не се споменава за авансовите парични средства, предоставени от държавата. Напротив, от отговора на френските власти става ясно, че финансирането на фонда, управляван от професионалисти, почива изключително върху взаимното ползване на финансовия капацитет на членовете.
(7)
На 21 октомври 2005 г. Комисията напомни на френските власти официалното си искане за информация относно FPAP с дата 21 септември 2005 г., като даде нова отсрочка от две седмици.
(8)
При липса на отговор от страна на Франция в определения срок, Комисията реши, съгласно член 10, параграф 3, да разпореди на Франция да предостави информацията, необходима за настоящото разследване. На 6 декември 2005 г. тя е била уведомена за това разпореждане с дата 5 декември 2005 г. и срок за отговор от три седмици.
(9)
Франция отговори с писмо от 21 декември 2005 г., получено от Комисията на 27 декември 2005 г. То препраща към предходен отговор с дата от 6 декември и получен на 8 декември, отговор, изпратен вследствие на писмото на Комисията от 21 септември 2005 г. (вж. съображение 5 от настоящото решение). С тези две писма Франция изпрати на Комисията устава на FPAP и трите споразумения относно предоставянето на възстановими авансови плащания от държавата на FPAP.
(10)
След като проучи тези отговори и приложените към тях документи, на 8 март 2006 г. Комисията информира Франция за решението си да открие официална процедура по разследване, предвидена в член 88, параграф 2 от Договора за ЕО и в член 6 от Регламент (ЕО) № 659/1999.
(11)
Решението на Комисията да открие официалната процедура по разследване бе публикувано в Официален вестник на Европейския съюз от 19 април 2006 г. (2) . Комисията прикани заинтересованите страни да представят своите мнения по спорните мерки в срок от един месец.
(12)
С писмо от 21 април 2006 г. Франция изпрати становището си под формата на нота от своите органи. Тази нота е придружена от списък с аргументи, които изглежда първоначално са били предназначени за вътрешно ползване; тези аргументи обясняват позицията, която трябва да се заеме, за да се отговори на аргументите на Комисията.
(13)
На 17 май 2006 г. кантора Ménard, Quimbert и съдружници, адвокати от Нант (наричани по-долу MQA), заяви с факс намерението си да представя впоследствие мнения от името на FPAP и във връзка с това моли да ѝ бъде дадена отсрочка. Комисията прие удължаване на срока с две седмици. След това с обикновено писмо от 17 май, получено от Комисията на 23 май, MQA предаде паметна записка на бланка на Морската кооперация, подписана от г-н de Feuardent, генерален секретар на FPAP, с дата 18 май. Трето писмо от MQA, също от 17 май и получено от Комисията на 14 юни, бе „нова версия на мнението (им) след коригиране на няколко технически грешки“; всъщност ставаше въпрос за документи, които все още не са били предадени на Комисията, включващи допълващи становища към посочената по-горе паметна записка на г-н de Feuardent, придружени от серия документи, отнасящи се до функционирането на FPAP (устав, правилник за работа, информационни съобщения, данъчно третиране на вноските, съвместна мисия на Генералната инспекция на финансите и на Генералната инспекция за земеделие и риболов). И накрая, едно последно писмо от MQA от 12 юни 2006 г., изпратено същия ден по факс до Комисията, и следващо писмото от 19 май „по грешка датирано от 17 май, представящо мнението на г-н de Feuardent, генерален секретар на Конфедерацията на морската кооперация, взаимоспомагателна и кредитна каса, с дата от 18 май 2006 г.“ съдържаше същите допълващи мнения като изпратените с третото писмо от 17 май, но без приложените документи.
(14)
На 14 юни 2006 г. Комисията препрати на Франция третото писмо на MQA от 17 май 2006 г. (версията, обявена като поправяща техническите грешки) и последното писмо на MQA от 12 юни 2006 г., като помоли мнението на Франция да ѝ бъде изпратено в срок от един месец. На 12 юли 2006 г. Франция помоли за отлагане на срока до 1 септември. На 18 юли 2006 г. Комисията се съгласи с допълнителен срок от един месец. На 26 септември 2006 г. Франция отговори, че не би желала да внася конкретно становище, но отбеляза, че писмото на MQA от 17/19 май 2006 г. не съответства на мненията на г-н deFeuardent. На 9 октомври 2006 г. Комисията даде на Франция подробна информация за получените от MQA писма, като поиска от нея да потвърди до десет дни, че френските органи са запознати с паметната записка на г-н de Feuardent. На 23 октомври 2006 г. Франция отговори, че не разполага с тази паметна записка, която тя е посочила преди само защото писмото (на MQA) от 12 юни я е упоменавало. Тъй като Франция заяви, че не е получила това писмо, Комисията ѝ го изпрати с документ за официално предаване на 27 октомври 2006 г., като поиска евентуалното нейно мнение да ѝ бъде предадено до 15 ноември най-късно.
(15)
На 27 ноември 2006 г. Франция информира Комисията, че няма конкретен коментар по този документ.
2. ОПИСАНИЕ
2.1. Представяне на FPAP и на неговата дейност
(16)
FPAP е учреден в съответствие с френския закон от 21 март 1884 г., изменен със закона от 12 март 1920 г., под формата на професионален синдикат. Проектоуставът е одобрен от учредителното събрание, което се е състояло на 10 февруари 2004 г., а самият устав носи дата 9 април 2004 г.
(17)
Съгласно устава (член 4) синдикатът се учредява за срок от 99 години. Седалището му е в Париж, ул. du Rocher 24, на същия адрес, на който е регистрирана Конфедерацията на морската кооперация, взаимоспомагателна и кредитна каса (наричана по-нататък „Морска кооперация“).
(18)
Според член 7 членове учредители са Морската кооперация, централата за снабдяване и развитие CECOMER - кооперативно дружество на търговците на дребно, което всъщност е централа за снабдяване на морските кооперации, чиято функция по-специално е снабдяването с производствени материали и продукти за функционирането на риболовните предприятия, Центърът за управление на риболовците занаятчии и две лица от сферата на риболова. Учредителното събрание от 10 февруари 2004 г. определя петимата членове учредители за управители на FPAP до свикване на обикновено общо събрание, решено да се проведе през 2007 г. По този начин става ясно, че FPAP е продукт на риболовния сектор и на организации, икономически свързани с него (морски кооперации, снабдителна централа, центрове за управление на риболовните предприятия).
(19)
Кандидатите за членове трябва да докажат, че дейността им е свързана с риболова; въпреки това синдикатът може да приема за член „всяко друго лице, готово да даде своята морална подкрепа на синдиката“, при условие че делът на тази категория членове не надвишава 5 % от общия брой на членовете на синдиката. В писмото си от 6 декември 2005 г. Франция уточнява, че FPAP има 2 013 членове и 2 385 кораба, което представлява 30 % от френската флота.
(20)
В член 2 от устава се посочва, че: „Целта на синдиката е да разработи продукти, които да позволят на предприемачите от риболовния сектор да осигурят обезпечаването на следните рискове: колебания в цените на дизела, замърсяване на морето или санитарни рискове, свързани със замърсяването, закриване на квоти или значително съкращаване на възможностите за риболов, пазарни рискове. Наименованието на синдиката е Фонд за предотвратяване на непредвидените рискови в сектор риболов“. По такъв начин FPAP е замислен като взаимнозастрахователно дружество, което предлага на своите членове определен брой услуги в замяна на вноските им.
(21)
Франция предаде копията на три споразумения, подписани между държавата и FPAP относно предоставянето на възстановими авансови плащания от държавата в полза на този фонд. Тези аванси се изплащат с посредничеството на Националната междупрофесионална служба за морски продукти и аквакултура (OFIMER). Първото споразумение с дата 12 ноември 2004 г. е за сума от 15 милиона евро; второто с дата 27 май 2005 г. - за сума от 10 милиона евро; третото с дата 11 октомври 2005 г. - за сума от 40 милиона евро. Съгласно трите споразумения на FPAP са изплатени авансово общо 65 милиона евро.
(22)
Освен това е възможно според аргументите, приложени към нотата на Франция от 21 април 2006 г. (вж. съображение 12 от настоящото решение), FPAP да е получил още един аванс, възлизащ на 12 милиона евро (вж. съображение 40 от настоящото решение).
(23)
Съгласно член 1 от тези споразумения „FPAP функционира на базата на вноски, плащани от неговите членове, които вноски следва да предоставят финансова гаранция при рискове, дължащи се на колебания в цените на нефта и произтичащите от това разходи за управлението му.“ Тези споразумения показват, че FPAP, макар официално замислен по устав с доста широк предмет на дейност по отношение на услугите, които може да предоставя (вж. съображение 20 от настоящото решение), в действителност е ограничил дейността си до финансова гаранция за риболовните предприятия при повишаване на цените на горивата.
(24)
Съгласно член 2 от споразумението от 12 ноември 2004 г.„авансовият паричен ресурс има за цел създаването на механизъм за гарантиране при колебанията на международните цени на нефта, считано от 1 ноември 2004 г.; този аванс би позволил придобиването на финансови опции на фючърсните пазари. Компенсациите, изплащани на членовете на фонда, трябва да съответстват на ценовата разлика, установена между максималната гарантирана цена и средната месечна цена на референтния индекс за разглеждания месец.“ Член 2 от споразумението от 27 май 2005 г. е редактиран почти по същия начин: той предвижда, вместо „създаването“ на механизъм за гарантиране, „продължаване ползването“ на този механизъм и посочва 1 март 2005 г. като начална дата, от която може да действа гаранцията за аванса, изплатен в рамките на това споразумение. Същото се отнася за споразумението от 11 октомври 2005 г.; член 2 предвижда, че и за изплатения аванс фондът продължава гарантирането си „… считано от 1 юли 2005 г. и най-малко до 31 декември 2005 г. като купува финансови опции на фючърсните пазари до 17 евроцента/л.“ Уточнено е, че „изплатените компенсации на членовете на фонда трябва да съответстват максимум на установената ценова разлика между цена от 30 евроцента/л и средната месечна референтна цена за съответния месец, ако последната е по-висока от 30 евроцента/л.“
(25)
От подробния правилник за работа на FPAP следва, че този механизъм действа посредством гаранционни споразумения, сключвани между FPAP и предприятията членове. Членовете заплащат такса за участие в размер на 150 EUR, както и гаранционна вноска на базата на предполагаемо количество гориво, изразено в литри, по 0,035 евроцента за литър гориво. Срещу това риболовните предприятия получават обезщетение, определено в зависимост от консумираното количество, в рамките на осигурения лимит, чийто метод на изчисление е подробно описан в този правилник.
(26)
Член 3 от посочените в съображение 21 споразумения определя, че авансовите суми могат да бъдат изплащани от OFIMER единствено след представяне на определени оправдателни документи. Тези документи трябва да включват протокола от съвещателния орган на FPAP, с който се разрешава разпределянето на авансовото плащане от държавата, а за първите две споразумения - подробно описание на начина на ползване на това авансово плащане, както и прогнозен бюджет. В нотата си от 6 декември 2005 г. Франция потвърди, че посочените суми, възлизащи общо на 65 милиона евро, действително са били предоставени на FPAP. В тази нота се уточнява, че тези авансови плащания са предоставени „за да се гарантира функционирането на FPAP, в много кратки срокове, за периода от ноември 2004 г. до края на декември 2005 г.“
(27)
Освен това FPAP се ангажира да поддържа счетоводна отчетност, която дава възможност да се установи, при поискване, използването на авансовите плащания, както и разпределението на ресурсите и разходите. Счетоводните документи трябва да бъдат съхранявани в продължение на десет години и се предоставят на разположение на различните държавни органи при обикновено поискване.
(28)
Член 4 определя лихвения процент, приложим при възстановяване на тези авансови плащания от FPAP на OFIMER, на 4,45 %. Сумата от 15 милиона евро - предмет на споразумението от 12 ноември 2004 г., следва да бъде възстановена най-късно до 1 ноември 2006 г.; сумата от 10 милиона евро - предмет на споразумението от 27 май 2005 г., най-късно до 1 май 2007 г.; сумата от 40 милиона евро - предмет на споразумението от 11 октомври 2005 г., най-късно до 1 юли 2007 г.
(29)
По отношение на трите (евентуално четирите) споразумения, подписани между френската държава и фонда, дейността на FPAP в рамките на първата от целите, определени в член 2 от устава (даващ възможност на риболовните предприятия да осигурят гарантиране на рисковете, свързани с колебанията в цените на дизела), следователно е двойна:
а)
да посреща колебанията в цените на нефта посредством придобиване на опции на фючърсните пазари в сектора на нефтените продукти, и
б)
да компенсира отчасти допълнителните разходи, породени от високите курсове на нефта, за корабите на риболовните предприятия членове на този фонд, когато цената на горивото надхвърли определен праг.
(30)
Що се отнася до държавната помощ, дейността на фонда трябва да се разглежда в тези два аспекта, от една страна, когато действа като икономически оператор на фючърсните пазари и, от друга страна, когато компенсира част от разходите на риболовните предприятия, съответстващи на закупеното гориво с цел намаляване на производствените разходи.
2.2. Основания за откриване на официална процедура по разследване
(31)
Официалната процедура по разследване бе открита на базата на следните основания.
2.2.1. По отношение на придобиването на опции на фючърсните пазари.
(32)
Авансовото плащане, предоставено на FPAP, може да се разглежда като краткосрочен заем с лихвен процент 4,45 %. Комисията обаче отбелязва, че фондът не разполага с никакво недвижимо имущество и че неговите собствени капитали са изключително ограничени, тъй като техен единствен източник са вноските от членовете му. Поради това една банкова институция никога не би отпуснала такъв заем.
(33)
Този фонд се ползва следователно от финансово предимство в сравнение с други предприятия, действащи на същите фючърсни пазари. Това предимство представлява държавна помощ в полза на фонда. Нито една от разпоредбите на член 87 от Договора за ЕО или от насоките, приети от Комисията при анализа на режимите за държавна помощ, не дава възможност то да се разглежда като съвместимо с общия пазар.
(34)
От друга страна, благодарение на тази дейност риболовните предприятия членове на FPAP, могат да купуват гориво на по-ниски цени. Това представлява помощ, в резултат на която се съкращават производствените разходи на предприятията-бенефициенти на фонда. Или, съгласно параграф 3.7 от насоките за разследване на държавните помощи в сектор риболов и аквакултурата (3), този тип помощ за функционирането, която не е свързана с никакво задължение, е редно да се разглежда като несъвместима с общия пазар.
2.2.2. По отношение на компенсирането на част от разходите на риболовните предприятия, произтичащи от закупуването на гориво
(35)
И тук става въпрос за помощ, в резултат на която се съкращават производствените разходи на предприятията-членове на FPAP. Нито една от разпоредбите на член 87 от Договора за ЕО или от насоките, приети от Комисията за анализиране на режимите за държавна помощ, също не дава възможност тя да се приема като съвместима с общия пазар. И в съответствие с параграф 3.7 от насоките, отнасящи се конкретно за риболовния сектор, този тип помощ за функционирането на фонда, от която не произтича никакво задължение, трябва да се разглежда като несъвместима с общия пазар.
2.2.3. Заключение
(36)
Предвид всички данни, с които разполага, Комисията счете, че има сериозни съмнения за съвместимостта с общия пазар на тази мярка за помощ, от която се възползват едновременно самият фонд FPAP и риболовните предприятия, които членуват в него.
3. МНЕНИЯ НА ФРАНЦИЯ И НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ
3.1. Мнения на Франция
(37)
Мненията на Франция са представени в отговора от 21 април 2006 г. Впоследствие не бе формулирано нито едно допълнително становище по аргументите, развити в него от FPAP и от MQA.
(38)
Франция изтъква, че анализът на Комисията би следвало да се концентрира върху характера и условията за предоставяне на авансовите плащания от държавата, а не върху дейността на FPAP.
(39)
В това отношение тя отбелязва, че:
-
процентите, които се прилагат, са по-високи от референтните проценти, установени от Комисията, за да се определи дали има наличие на държавна помощ при преференциален заем,
-
тази намеса не може да се квалифицира като държавна помощ, доколкото срокът за възстановяване не е настъпил. Франция припомня по този повод, че тези срокове са фиксирани съответно на 1 ноември 2006 г., 1 май 2007 г. и 1 юли 2007 г.,
-
аргументът на Комисията, според който нито една финансова институция не би отпуснала такова авансово плащане на FPAP, не е обоснован, тъй като биха могли да бъдат изградени гаранционни механизми. В допълнение Франция подчертава, че FPAP е единствената професионална френска организация, която обединява риболовни предприятия с цел да оперират на фючърсния пазар на нефт и че членуването в този фонд е свободно.
(40)
Комисията отбелязва накрая, че Франция посочва в аргументите, приложени към отговора ѝ (вж. съображение 12 от настоящото решение), че „не е необходимо да се посочва, че е решено отпускането на авансово плащане от 12 милиона евро, тъй като до момента споразумението не е подписано и е уместно да се изчака. Бе направено предложение да се посочи, че въпросът се обмисля.“
3.2. Мнения на FPAP
(41)
Комисията получи от MQA няколко писма с различно съдържание, изпратени безразборно (вж. подробно в съображение 13 от настоящото решение), които могат да се обобщят по следния начин: паметна записка от името на Морската кооперация с дата 18 май 2006 г., подписана от генералния секретар на FPAP, както и допълващи мнения на MQA от името на FPAP, придружени от серия документи, отнасящи се до функционирането на FPAP (устав, правилник, информационни бележки, данъчно третиране на вноските, писмо за съвместна мисия на Генералната инспекция на финансите и на Генералната инспекция за земеделие и рибарство).
(42)
От анализа на документите, получени от MQA, става ясно, че FPAP се присъединява към довода на Франция като посочва, че не може да се прави предположение за „чисто и просто отпадане на дълга при неговия падеж“, докато не е констатирана никаква нередност по изплащането му. За останалото, противно на Франция, FPAP концентрира аргументацията си не върху характера и условията за отпускане на помощта, а върху статута и дейността на фонда.
(43)
Основните насоки, избрани от FPAP, за да оспори характера на държавна помощ или несъвместимостта по отношение на общия пазар на авансовите плащания, предоставени от френската държава, могат да се обобщят по следния начин:
-
FPAP не би следвало да се разглежда като обикновен икономически оператор, тъй като е професионален синдикат, действащ изключително в интерес на своите членове, с нестопанска цел и учреден като „група за превенция“. Затова, когато организира взаимопомощта при рискове посредством система за компенсиране спрямо дадена референтна цена, той не е действал като обикновено търговско дружество, „а като обединение на потребители на нефтени продукти, които се стремят по-скоро да се защитят от пазара, отколкото да се намесват в него“. Първоначално фондът бил замислен теоретично като самоиздържащ се, тъй като е било предвидено евентуално връщане на изплатените и неизползвани вноски. FPAP подчертава освен това пълната прозрачност на управлението си; в това отношение, понеже не осъществява никаква своя икономическа дейност, той не бил в състояние постоянно да влияе върху пазара. FPAP споменава също и наличието на съвместен одит от Генералната инспекция на финансите и от Генералната инспекция за земеделие и риболов,
-
FPAP не действал на устойчив пазар, тъй като пазарът на рибни продукти бил изложен на множество други изкривявания от конкурентен характер, дължащи се на различните национални политики при прилагане на общата политика в сектор риболов. Пазарът следователно би трябвало да се анализира като „мозайка от регионални микропазари“. Подобни действия не променяли условията на търговския обмен. FPAP посочва освен това, че анализът на конкуренцията трябва да бъде обстоен, тъй като голяма част от повишаването и изкривяването на разходите, понасяни от сектор риболов, се дължали на „такси“ или на „глоби“ вследствие именно на общностни мерки, което не отговаряло по никакъв начин на един широк открит пазар.
(44)
Намесата на FPAP имала за цел всъщност да улесни задържането на риболова в регионални рамки и да попречи на корабите за далечно плаване да се пренасочат към по-близки места за улов или на траулерите да се ориентират към по-специфични риболовни цели, при които има по-малък разход на енергия. Неговата цел била да запази ресурсите, равновесието и разнообразието на системата чрез фаза на приспособяване. По този начин FPAP изпреварвал плановете за оздравяване и за преструктуриране и предвиденото увеличение на тавана на помощите de minimis. По тези причини FPAP излага следните доводи:
-
не би било точно да се твърди, че предоставените от държавата авансови плащания са били без условие, тъй като, напротив, те „са отпуснати с условие за непосредствено прозрачно управление [и] особено за определяне на трайна политика, подлежаща на генерална инспекция“,
-
малко повече от една трета от неговата намеса (25 милиона евро от 65 милиона) засягала пряко авансови плащания за работещите и можело да се приемат като пряка социална помощ,
-
помощта била следствие от извънредно положение, тъй като самата Комисия приема наличието на изключителни икономически и социални трудности в отрасъла,
-
FPAP посочва, че носи гражданска отговорност съгласно френското право и че неговата отговорност е неограничена. По тази причина, в отсъствие на нередност при връщането на помощта, избраният от Комисията критерий, за да квалифицира тази намеса като държавна помощ, е недостатъчен.
(45)
И накрая MQA предаде в рамките на своето становище копия на две писма от министъра, отговарящ за бюджета, до FPAP, в които се посочва, че FPAP и всички негови членове ползват данъчни облекчения. Те се състоят за FPAP в освобождаване от корпоративен данък, както и вероятно от професионална такса, а за собствениците рибари - във възможността да приспаднат от облагаемите си доходи вноските, плащани на синдиката.
4. ОЦЕНКА
(46)
Настоящото решение не засяга данъчните преференции, посочени в съображение 45. В действителност Комисията не бе запозната с тях, когато реши да открие официалната процедура по разследване. Тези данъчни преференции са предмет на специфичен анализ в рамките на преписка № 38/2007, чиято цел е да установи дали съответстват на критериите за държавна помощ и, ако е така, дали тези помощи са съвместими с общия пазар.
(47)
FPAP преследва двойна цел по отношение на държавните помощи:
-
на първо място си поставя за цел придобиване на финансови опции на фючърсните пазари. Без да е изрично уточнено, споменатите фючърсни пазари явно са тези на нефта и на неговите производни. По този начин се оказва, че макар учреден под формата на синдикат, той действа на фючърсните пазари като придобива опции, както би постъпило обикновено частно дружество, участващо на този вид пазари и функциониращо по правилата на пазарната икономика. Помощта за придобиване на опции на фючърсните пазари е анализирана по-долу в част 4.1 от настоящото решение,
-
на второ място, FPAP си поставя за цел да изплаща на риболовните предприятия, членуващи в него, разликата между средната месечна референтна цена и, съгласно споразуменията от 12 ноември 2004 г. и 27 май 2005 г., „максималната гарантирана цена“, която, съгласно споразумението от 11 октомври 2005 г., е 30 евроцента на литър, ако средната месечна цена на референтния индекс е по-висока от тази цена. Средната месечна референтна цена се определя от FPAP. Компенсациите, изплащани от FPAP на риболовните предприятия за купуването на гориво, са анализирани по-долу в част 4.2 от настоящото решение.
4.1. Помощ в полза на FPAP: помощ за придобиване на опции на фючърсните пазари
4.1.1. Наличие на държавна помощ
4.1.1.1. FPAP е предприятие по смисъла на член 87 от Договора за ЕО
(48)
На първо място е важно да се определи дали FPAP може да бъде квалифициран като предприятие. Ако случаят не е такъв, член 87, параграф 1 не се прилага по отношение на FPAP. По този въпрос Комисията припомня, че съгласно постоянната съдебна практика в контекста на правото за конкуренция понятието „предприятие“ обхваща всяко образувание, което упражнява икономическа дейност, независимо от правния му статут и начина на неговото финансиране (4). Всяка дейност, която се състои в предлагане на стоки и услуги на даден пазар, представлява икономическа дейност (5).
(49)
Дружествата, които участват на фючърсните пазари на суровинни продукти, обикновено са частни дружества, функциониращи по правилата на пазарната икономика. Целта на операциите, извършвани на тези фючърсни пазари, се състои в това операторът да заложи на факта, че покупната цена на продукта, в случай че бъде придобит в бъдеще на нормална пазарна цена, би била различна от цената, на която е записана опцията. По този начин даден действащ оператор на такъв пазар поема риск поради несигурността от развитието на цената. В настоящия случай FPAP реално е действал като оператор на фючърсните пазари на нефтени продукти. При това положение той е и икономически играч от риболовния сектор, тъй като доставя на дружеството CECOMER, член-учредител и член на управителния орган на FPAP и снабдителна централа на морските кооперации, гориво на цена, различна от тази, на която това дружество би го купило при нормални пазарни цени. Ако операцията по придобиване на опции, която по характер е спекулативна, успее, цената на горивото, преотстъпено на кооперациите, е по-ниска от пазарния курс. По този начин FPAP поема риск като очаква, че това ще бъде финансово изгодно за него. Морските кооперации от своя страна препродават след това горивото на риболовните предприятия на цената, на която са го купили от CECOMER. Не са известни характеристиките на операциите по прехвърляне на собствеността на закупеното гориво от FPAP на CECOMER - кооперативно дружество на търговци на дребно; въпреки това и макар че CECOMER е член-учредител на FPAP става въпрос за операции, извършвани между две независими образувания. Анализът на тези операции по прехвърляне на собственост върху гориво показва, че те имат договорен характер; действително, въпреки че вероятно се характеризират със свои особености, споразуменията, по които се извършват тези операции, остават споразумения от частното право и поради този факт, договори от частното право. Дейността на FPAP, състояща се от участие на фючърсните пазари на нефтени продукти с цел закупуване на тези продукти с оглед на преотстъпването им на CECOMER, която е търговско дружество, е очевидно дейност от стопански характер. Освен това в решението за откриване на процедура Комисията отбеляза: „Целта на FPAP е да даде възможност за придобиване на финансови опции на фючърсните пазари. Без да е изрично уточнено, споменатите фючърсни пазари явно са тези на нефт и неговите производни. По този начин се оказва, че макар учреден под формата на синдикат той действа на фючърсните пазари като закупува и продава опции, както би постъпило обикновено частно дружество, участващо на този вид пазари и функциониращо по правилата на пазарната икономика“. В своите отговори Франция и FPAP не оспориха, че FPAP извършва такива операции за покупка и продажба на опции. Франция не прави коментари в това отношение; що се отнася до FPAP, той се задоволява да посочи, че „FPAP е участвал на световния пазар на „стоки“ чрез борсови посредници или чрез специализирани финансови институции. Трудно е да си представим по-конкурентен, по-обширен и по-нестабилен пазар. От този момент фондът не се е възползвал от никакви тарифни предимства, нито от особени условия по отношение на всички други оператори на пазара … Въпросът следователно се свежда до произхода на авансираните средства …“; той не поставя под съмнение твърдението на Комисията, според което фондът действа като обикновен оператор на фючърсните пазари. Уместно е да отбележим в допълнение, че функцията на FPAP по никакъв начин не е на администратор на публични средства в обществен интерес. Тя не може да бъде разглеждана и като упражняване от страна на държавата или на организация под нейната отговорност на пълномощията на публичен орган.
(50)
Следователно FPAP явно трябва да се разглежда като предприятие по смисъла на общностното право на конкуренция. Не е необходимо да се обсъжда подробно неговият характер и статут. В случая фактът, че той евентуално е с нестопанска цел, е без значение. Освен това, дори когато се схваща, ако повторим думите на FPAP, „като обединение на потребители на нефтени продукти, които търсят по-скоро да се защитят от пазара, отколкото да действат на него“, тези „потребители“ всъщност са икономически оператори (морски кооперации и риболовни предприятия), които търсят начин да понижат производствените си разходи. Тази реакция - напълно логична от страна на икономически оператори, пречи обаче тези оператори да се разглеждат като отделни потребители по смисъла на член 87, параграф 2, буква а) от Договора, който разрешава помощи със социален характер за тези отделни потребители. Следователно представените от Франция или от самия FPAP аргументи във връзка с неговия статут, начин на функциониране, цели и специфично положение на пазара на нефтени продукти не могат да бъдат приети.
4.1.1.2. Принцип на частния кредитор (6)
(51)
Комисията счита, че по настоящото дело има пълно основание да прецени, че става дума за наличие на държавна помощ съгласно принципа на частния кредитор.
(52)
Средствата, получени от трите авансови плащания, условията за чието отпускане са известни, е трябвало да бъдат възстановени с лихва 4,45 %. Що се отнася до възможния четвърти аванс в размер на 12 милиона евро, може да се предполага, че неговото отпускане е станало при същите или при твърде подобни условия. Приносът на държавата съответства на практика на заем, отпуснат с такъв лихвен процент. Разбира се този процент е по-висок от референтния, използван от Комисията при определяне на елемента на помощ в даден преференциален заем - референтен процент, фиксиран на 4,43 % за 2004 г. (7) и на 4,08 % от 1 януари 2005 (8). Следователно теоретично можеше да не е имало наличие на държавна помощ в предоставените авансови плащания, ако те бяха направени при нормалните условия на пазарна икономика.
(53)
Комисията счита обаче, че тези авансови плащания не са отпуснати при нормални пазарни условия, доколкото нито един частен кредитор не би приел да отпусне въпросните суми при отсъствието на гаранция за жизнеспособността на дейността, развивана от FPAP и вероятността за възстановяване на сумите на падеж.
(54)
Началният капитал на FPAP се формира от вноски на членовете (вж. съображения 23 и 25). Нито Франция, нито FPAP са представили цифрови данни относно ресурсите, събрани от тези вноски. Според аргументите, приложени към отговора от 21 април 2006 г., френските власти обаче считат, посочвайки че „при изготвяне на отговора от 6 декември 2005 г. тези сведения са били включени в проекта, но са отпаднали в процеса на съгласуване между министерствата“, че „в момента не се налага да се отговаря.“
(55)
Комисията предполага все пак, че става въпрос за относително скромни суми в сравнение с вероятния размер на разходите. Действително въз основа на сведенията, включени в паметната записка, подписана от генералния секретар на FPAP, в „Подробния правилник за дейността на FPAP“ от ноември 2004 г. и в „информационната бележка на FPAP“ от януари 2006 г. може да се направи груба оценка: около 2 500 членове (брой на членовете на FPAP според френските власти) внасят членски внос от 150 евро, т.е. 375 000 EUR, към които се прибавят вноските за покриване на същинската гаранция за риск (вж. съображение 25). Ако се допусне, че е осигурено цялото количество потребен дизел и ако се вземе за основа примерното потребление на риболовен траулер с дължина 24 метра, както е отчетено от FPAP (около 10 тона гориво на седмица), при хипотеза за максимална активност от 48 седмици в годината, т.е. потребление от 480 тона (макар че броят на активните седмици е по-близо до 38-40, отколкото до 48), и единичната стойност на вноската във FPAP, т.е. 0,0035 EUR на литър, се получава общо 4 200 000 EUR годишно за 2 500 кораба. Третият източник на вноски произтича от предвидената в устава възможност синдикатът да приема, в границите на 5 % от членовете, „всяко лице, готово да предложи морална подкрепа на синдиката“. Вероятно става въпрос за незначителна сума. При липса на каквито и да е сведения за броя на членовете, които са готови да предложат морална подкрепа, и общата сума на техните вноски, се приема твърде завишената хипотеза за допълнителни постъпления от порядъка на 125 000 EUR (125 членове, чиято дейност не е свързана с риболова, т.е. максимумът, разрешен от устава на FPAP [5 % от 2 500 члена] × 1 000 EUR).
(56)
Общата сума на постъпленията от различните видове вноски по този начин се увеличава на 4 200 000 + 375 000 + 125 000, т.е. 4 700 000 EUR на година. Тук става въпрос за изключително оптимистична хипотеза, изчислена въз основа на примерното потребление на 24-метров риболовен траулер, който развива дейност 48 седмици в годината и въз основа на хипотезата, че е осигурено цялото потребление. Комисията я приема с единствената цел да установи каква би могла да бъде максималната теоретична сума на постъпленията във FPAP. Т.е. ако се отчете фактът, че броят на членуващите кораби, посочен от Франция, е 2 385, от които една значителна част са крайбрежни кораби, по-малки от 12 метра, чието годишно потребление на гориво е по-близо до 200 тона, отколкото до 480, приети за горните изчисления, действителната сума вероятно е значително по-малка. Действително като се има предвид, че френската флота наброява около 1 500 кораба по-дълги от 12 метра и че 95,3 % от корабите с този размер членуват във FPAP (9), т.е. около 1 400 кораба, от което се прави заключение, че 1 000 кораба, по-малки от 12 метра, също членуват във FPAP. Следователно общата сума на годишните постъпления със сигурност е под тези 4,7 милиона евро.
(57)
След направените хипотетични изчисления на постъпленията Комисията отбелязва, че от една страна, FPAP очевидно не притежава никакво недвижимо имущество, а от друга страна, движимото му имущество, състоящо се единствено от вноските на неговите членове, е твърде ограничено. По тази причина Комисията счита, че при нормални условия на пазарна икономика една банка, например Crédit Maritime, която се представя, според собствените ѝ думи, като „естественият партньор на риболовния отрасъл“, никога не би отпуснала в заем (или „авансирала“, за да употребим термините от споразуменията, сключени между държавата и FPAP) въпросните суми (дори и само част от тези суми) на FPAP, за да участва във фючърсен пазар, без предварително да се е уверила във вероятната му платежоспособност на падежа на заема.
(58)
Франция възразява, че това заключение е „твърдение, което не почива на точно проучване на финансовите институции и че биха могли да се създадат гаранционни механизми.“ Проучване, направено от Националната камара на финансовите съвети и експерти (10) сред тридесет и пет банки обаче дава доста точна картина за правилата, прилагани от френските банкови институции при отпускане на кредити на техните клиенти. Загрижеността за намаляване на кредитния риск по отношение на клиентите кара ръководителите на банковите учреждения да налагат спазването на пределни норми, основани на редица коефициенти, които дават възможност да се направи анализ на финансовото здраве и капацитета на предприятието, което ще обслужва дълга, в зависимост от различни критерии, като собствен капитал, баланс, равнище на срочна задлъжнялост, оборот и финансови разходи. От този анализ по-специално следва, че съотношение „обща банкова задлъжнялост към собствения капитал“, по-високо от 2,50, отключва предупредителен сигнал за риск, който, разбира се, не прекратява напълно отпускането на заем, но кара банката да потърси по-големи гаранции. В случая с FPAP, ако отнесем авансовите плащания от 65 милиона към представената по-горе оптимистична оценка на собствения капитал, (4,7 милиона евро, вж. съображение 56), съотношението става 13,82, т.е. приблизително шест пъти повече от горната граница на риска. Естествено, ако действителната сума на авансовите плащания е по-висока (77 милиона, ако вземем предвид възможния допълнителен аванс от 12 милиона, посочен в съображение 22), или ако действителната сума на собствения капитал е чувствително по-малка, този хипотетичен коефициент би нараснал още. С такова ниво на риска, нито една финансова институция не би разглеждала възможността за заем, макар ползването на действителни гаранции (като залог на опциите за закупуване и залагане на запасите от гориво, придобити от FPAP) или на лични гаранции (като учредяване на ипотека върху личното имущество на членовете и залог на кораби им) да е част от банковите техники, позволяващи да се минимизира риска от неплатежоспособност. Трябва все пак да отбележим, че в случай на ползване на лични гаранции от членовете, риболовните предприятия вероятно биха проявили по-голяма въздържаност от членуване във FPAP. Съществуват и други техники за прехвърляне или разделяне на риска за клиента, такива като съфинансиране на заема от няколко банкови институции, прибягване до дружества за взаимно гарантиране или подкрепа от регионални или департаментални гаранционни фондове (по принцип, те самите гарантирани от дружества за взаимно гарантиране), но във всички случаи гаранцията обикновено се разрешава единствено в полза на съвършено здрави и потенциално рентабилни предприятия и то за суми, ненадвишаващи никога 50 % от задлъжнялостта (т.е. в случая с FPAP, за сума малко по-голяма от 30 милиона EUR, което оставя остатъчен риск близо три пъти по-висок от горната граница на риска).
(59)
Когато Франция отбелязва по повод на тези техники, че „е могло“ да бъдат създадени гаранционни системи, тя негласно допуска, че те не са били създадени в настоящия случай и че авансовото плащане от държавата е било предоставено без да са били търсени гаранции, подобни на използваните от банковите институции. При тези условия Комисията заключи, че Франция не се е държала като частен кредитор и че не е имала гаранция, че FPAP би бил в състояние да възстанови поставените на негово разположение средства.
(60)
От друга страна, FPAP чрез неговия Съвет отбелязва, че той носи гражданска отговорност съгласно френското право и че тази отговорност е неограничена, като уточнява, че синдикалната дейност може да бъде гарант за значителни суми. Комисията отбелязва обаче, че много сериозни суми са могли да бъдат застрашени за организация като FPAP, тъй като операциите, проведени на фючърсните пазари, представляват явни рискове, можещи да доведат до сериозни загуби. При това положение нищо не показва, че отговорността на FPAP, в случай на сериозни загуби, ще бъде поета от членовете. Нито един от представените документи (устав, правилник, информационни бележки) не разкрива такъв механизъм. Единственото съображение от финансов характер, което присъства в тези документи, засяга вноската, за която е посочено, че остава в полза на синдиката при напускане на даден член (член 10). От друга страна, Комисията отбелязва, че законът от 21 март 1884 г., по силата на който е учреден FPAP, е законът, разрешаващ учредяването на професионалните синдикати във Франция. Подобен закон със сигурност не съдържа подвеждане под отговорност по икономически, а оттам и по финансови причини членовете на въпросния синдикат. Следователно в случай на сериозни финансови загуби Комисията не вижда как те биха могли да бъдат компенсирани от неговите членове.
(61)
Като се вземат предвид всички тези елементи Комисията счита, че принципът на частния кредитор не е бил спазен.
4.1.1.3. Наличие на финансово предимство, предоставено чрез държавни ресурси
(62)
Комисията счита, че предполагаемата сума на приходите, получени от различните вноски на членовете, дори при завишена хипотеза, никога не би позволила на FPAP да действа на фючърсен пазар без прибавяне на външни средства. Тези външни средства са били предоставени от държавата с посредничеството на OFIMER под формата на три авансови плащания, разпределени между ноември 2004 г. и октомври 2005 г., на обща стойност по информация, предоставена от Франция, на 65 милиона евро. Четвърти аванс от 12 милиона евро вероятно също е бил отпуснат; в действителност аргументите, цитирани в съображение 22, дават да се разбере, че подписването на споразумението е било в ход към тази дата.
(63)
Франция не е съобщила факт, който да опровергае този анализ. Сред аргументите може впрочем да се прочете следното: „Счита се (от Комисията), че FPAP не може да действа, предвид средствата си, без възстановим аванс от държавата. Срещу това доказателство не може да се представи нито един аргумент.“ За Комисията, освен това, тези авансови плащания са били отпуснати при условия, които не са нормалните условия на пазара (вж. съображения 51 до 61 от настоящото решение).
(64)
Освен това Комисията отбелязва, че нито Франция, нито FPAP са посочили на Комисията размера на средствата, ангажирани от FPAP на фючърсните пазари или резултата от транзакциите, извършени на тях. Според същите аргументи френските власти преднамерено са избрали да не съобщават тези сведения; в действителност се посочва, че „… е възможно тези сведения да бъдат предоставени на Комисията; следва обаче да се прецени сега ли е подходящо те да бъдат предоставени.“ Впрочем Комисията констатира, че тези сведения не са ѝ предоставени нито с това писмо, нито по-късно.
(65)
И накрая, Франция, както и FPAP и неговият Съвет считат, че Комисията не може да прави предположение за наличието на държавна помощ при положение че нито веднъж не е констатирано непогасяване на сумите (Франция: „възстановимият аванс не може да се квалифицира като държавна помощ, докато не е настъпил падежът“. FPAP: „Тази сума може ли или не може да бъде възстановена? Това е главният въпрос, поставен от Комисията“; MQA: „Не е настъпил падежът на нито един от заемите, отпуснати от Франция на FPAP. На този етап още няма случай на непогасяване, нито действия от страна на френската държава, които да навеждат на мисълта за чисто и просто анулиране на дълга на неговия падеж“). Комисията напомня по този повод, че квалифицирането като държавна помощ в полза на FPAP първо е свързано с решението на Франция да отпусне на FPAP заем, който той не би получил по друг начин, дори ако сроковете за погасяване са били спазени. По тази причина, когато Комисията си задава въпрос относно платежоспособността на FPAP на падежа на заема, то е защото въпросът с платежоспособността на FPAP е в центъра на оценката на обстоятелствата по отношение на нормалните условия на отпускане на заем от частна банкова институция, а не защото подозира преобразуването на един заем във финансова помощ.
(66)
От тази гледна точка, ако се окаже, че авансовите суми не са изплатени в рамките на падежите им, дори въобще не са изплатени, това би потвърдило както че FPAP не е в състояние да извършва предвидени по устав действия без външни кредити, така и че тези кредити никога не биха били отпуснати от финансова институция при нормални пазарни условия. Впрочем по този повод Комисията отбелязва, че не е била информирана от Франция за евентуално възстановяване на авансовите плащания, от които се е възползвал FPAP. Те трябваше да бъдат възстановени съответно на 1 ноември 2006 г. за авансовото плащане от 15 милиона евро - предмет на споразумението от 12 ноември 2004 г., на 1 май 2007 г. за авансовото плащане от 10 милиона евро - предмет на споразумението от 27 май 2005 г. и на 1 юли 2007 г. за авансовото плащане от 40 милиона евро - предмет на споразумението от 11 октомври 2005 г. (вж. съображение 21). Що се отнася до четвъртия аванс, който FPAP може би е получил (вж. съображение 22), не са известни нито датата на споразумението, нито датата на падежа.
(67)
Трите известни дати на падеж в момента са минали. Първата вече беше преминала, когато на 27 ноември 2006 г. Франция изпрати последното си писмо до Комисията, след решението за откриване на официалната процедура по разследване. Комисията счита, че ако този аванс е бил действително възстановен, Франция или самият FPAP биха информирали незабавно Комисията, тъй като един от изтъкнатите аргументи в противовес на анализа на Комисията бе, че авансите не могат да се квалифицират като държавна помощ, докато не е настъпил падежът им. Няма никакво съмнение, че ако изплащането на първия аванс е било извършено, то Франция би го съобщила на Комисията в писмото си от 27 ноември 2006 г., а след това би направила същото за втория и за третия аванси, които е трябвало да бъдат възстановени към 1 май и към 1 юли 2007 г., както и за евентуалния четвърти аванс. Освен това от професионалната преса излиза, че до момента не е имало възстановяване. Ето защо Комисията счита, че помощта, първоначално отпусната под формата на авансово плащане, се е превърнала в помощ под формата на пряка субсидия.
(68)
Следователно с оглед на изложените по-горе основания, Комисията счита, че авансовите плащания от държавата представляват финансово предимство, предоставено с държавни ресурси.
4.1.1.4. Наличие на финансово преимущество, предоставено от държавата
(69)
Комисията отбелязва, че трите споразумения, сключени между държавата и FPAP, изрично предвиждат, че отпуснатите публични средства имат за цел създаването на механизъм за гарантиране срещу колебанията в международните курсове на нефта и че този механизъм ще даде възможност за придобиване на финансови опции на фючърсните пазари. Следователно е ясно, че началните парични средства на FPAP, които с попълнение единствено от вноските на членовете му, не биха му позволили да извършва такива операции, поне не в мащаба, в който са извършвани. Действително в първото споразумение с дата 12 ноември 2004 г. се посочва, че авансовото плащане от 15 милиона евро има за цел „да позволи задействането на механизма“. Тъкмо благодарение на тези авансови плащания FPAP е бил в състояние да извършва на фючърсните пазари операции по придобиване на опции в значителни размери.
(70)
С други думи, оказва се, че държавата на практика е подкрепила създаването на FPAP, учреден под формата на синдикат, и неговото участие на фючърсните пазари на нефтени продукти, макар че тази дейност не съответства на нормалната синдикална дейност; при това в условията на конкуренция с частни оператори, което вече не са нормалните условия на конкуренция. Впрочем Франция признава, че от 7 октомври 2005 г.„правителството е насърчило инициатива, предприета от професионалисти, а именно създаването на фонд за предотвратяване на непредвидените рискове в сектор риболов. Този фонд, управляван от професионалисти, дава възможност на рибарите (…) да обединят финансовия си капацитет, за да закупуват финансови опции на фючърсните пазари с цел да се застраховат срещу риска от промени на цените на горивото“, като същевременно пропуска да уточни, че въпросният „финансов капацитет“ на рибарите съществува благодарение на държавни ресурси, тъй като към тази дата вече са отпуснати две авансови плащания. Няма съмнение обаче, че FPAP е трябвало да държи сметка за изискванията на публичните власти, когато решава как да използва средствата, поставени на негово разположение. От тази гледна точка създаването на междуведомствена комисия за инспекция, натоварена „да извърши одит на настоящото функциониране на механизма на FPAP и да провери дали условията на изразходване са задоволителни по отношение на закона и разпоредбите за публичните разходи, като същевременно съответстват на поетите задължения от управляващите тези средства“, показва загрижеността на държавата да гарантира, че средствата на FPAP са използвани в съответствие с предвиденото в споразуменията предназначение.
(71)
В тази връзка Комисията счита, с оглед на всички признаци, че финансовото преимущество, което представляват отпуснатите на FPAP авансови плащания за придобиване на финансови опции на фючърсните пазари на нефтени продукти, произхожда от държавата (11).
4.1.1.5. Наличие на финансово преимущество, което нарушава или заплашва да наруши конкуренцията
(72)
FPAP се ползва от финансово преимущество по отношение на останалите дружества, които участват на фючърсните пазари, независимо дали става въпрос за дружества, обичайно действащи на тези пазари, или за дружества, които са или биха могли да бъдат учредени като FPAP под формата на професионален синдикат в другите държавите-членки, дори във Франция.
(73)
Франция изтъква, че „FPAP не може да се разглежда като облагодетелстван в сравнение с други частни структури, които биха играли същата роля, тъй като той е единствената френска професионална структура, която има за цел да обедини риболовните предприятия за закупуване на опции на фючърсните пазари.“ Комисията отбелязва в отговор, че положението на FPAP по отношение на правилата на конкуренция не бива да се оценява само в сравнение с други френски структури, които обединяват риболовни предприятия и играят същата роля като него, а в сравнение с всички френски и европейски оператори, които са в състояние да участват на фючърсните пазари на нефтени продукти.
(74)
FPAP оспорва освен това факта, че той е бил облагодетелстван от привилегированите условия за упражняване на дейността си като инвеститор на фючърсния пазар: според собствените му думи, „Фондът участва на световния пазар на „стоки“, чрез борсови посредници или специализирани финансови институции (…) (Той) не се е възползвал от никакви тарифни преимущества, нито от специални условия по отношение на останалите участници на пазара.“ Комисията не твърди, че финансовото преимущество на FPAP произтича от привилегированото отношение към FPAP от страна на останалите участници на пазара, а че фондът е участвал на този пазар само защото е разполагал с рамка за финансово участие, осигурена от държавата, която превишава собствения финансов капацитет на FPAP. Същевременно държавата не е осигурила същото, при еднакви условия, на други предприятия, които биха могли да имат същия интерес като FPAP да участват на този пазар (предприятия от други сектори на дейност, засегнати от покачването на цената на нефта, например) или които участват на този пазар по причини, свързани с икономическите и търговските им стратегии (например нефтени предприятия).
(75)
FPAP признава наличието на това преимущество. В документ на Конфедерацията на морските кооперации, който не е изпращан на Комисията, но е публикуван на интернет страницата на „Конференцията за риболов и аквакултура на регион Бретан“ (12), г-н de Feuardent, обобщавайки основните теми, засегнати по време на среща с отговорните органи на регион Бретан на 24 май 2006 г., посочва: „Държавата реши да ни подкрепи с отпускането на 65 милиона евро до този момент. Освен това FPAP регистрира на „стоковия“ пазар няколко милиона евро печалби от опции, които безспорно представляват добавена стойност.“ Комисията заключава от това, че FPAP е могъл да извършва операции по придобиване на финансови опции на пазара на нефтени продукти единствено благодарение на публичните средства, с които е разполагал, и с каквито не са разполагали други структури или предприятия и че от това е извлякъл директна печалба. Следователно преимуществото, с което се е ползвал, нарушава или застрашава да наруши конкуренцията.
4.1.1.6. Наличие на финансово преимущество, което засяга търговския обмен между държавите-членки
(76)
С участието си, както посочва г-н de Feuardent, на „стоковия“ пазар FPAP участва на световния пазар на нефт.
(77)
Неговата дейност следователно надхвърля френската национална рамка по такъв начин, че има основания да се счита, че отпуснатите авансови плащания засягат търговския обмен между държавите-членки.
4.1.1.7. Заключение
(78)
По този начин налице са четирите условия, необходими за установяване на наличието на държавна помощ: авансовите плащания, отпуснати на FPAP, произхождат от ресурси на държавата, те са свързани с държавата, те нарушават или заплашват да нарушат конкуренцията и засягат търговския обмен между държавите-членки. Помощта, от която се ползва FPAP, следователно представлява държавна помощ по смисъла на член 87 от Договора за ЕО по отношение на частта от паричните средства, получена от ресурси на държавата и използвана за придобиване на опции на фючърсния пазар на нефтени продукти.
4.1.2. Съвместимост с общия пазар
(79)
Както показват споразуменията, сключени между държавата и FPAP, тази държавна помощ под формата на авансови плащания има за цел да позволи на FPAP да започне участието си на фючърсните пазари на нефт и неговите производни, както и да го продължи по-нататък. Следователно става въпрос за помощ за дейността на FPAP. Освен това Франция признава, в писмото си от 6 декември 2005 г., че посочените суми са били изплатени авансово „за да осигурят функционирането на FPAP“.
(80)
Според член 87, параграфи 2 и 3 от Договора някои категории помощи са или могат да се разглеждат като съвместими с общия пазар. Уместно е да се проучи дали тази помощ за дейността на FPAP може да се отнесе към някоя от тези категории.
(81)
Комисията отбелязва, че тази помощ не съответства на примерните случаи, предвидени от член 87, параграф 2.
(82)
Действително тя не е предназначена за преодоляване на щети, причинени от природни бедствия или от други извънредни произшествия. Комисията напомня по този повод, че колебанията в курса на нефта са присъщи на икономическата дейност. Тези колебания засягат и други сектори на дейност, които са потребители на нефтени продукти във всички държави-членки на Европейския съюз и не могат да се разглеждат като природно бедствие или извънредно произшествие по смисъла на член 87 от Договора. Тази помощ следователно не е съвместима с общия пазар съгласно член 87, параграф 2, буква б) от Договора.
(83)
Тази помощ не може да се разглежда и като съвместима с общия пазар на базата на пряко прилагане на член 87, параграф 3 от Договора, с различните примерни случаи, предвидени в него:
а)
Не става въпрос явно за помощ, предназначена да облагодетелства икономическото развитие на региони, където жизненото равнище е необичайно ниско и където има високо равнище на непълна заетост (случай, предвиден в член 87, параграф 3, буква а). Тази помощ всъщност има за цел да даде възможност на FPAP да участва на съответните фючърсни пазари. Поради това тя няма връзка с помощите, посочени в споменатата буква а).
б)
FPAP не може да се разглежда като важен проект от общ европейски интерес или като помощ, предназначена за преодоляване на сериозно затруднение в икономиката на държава-членка (случай, предвиден в член 87, параграф 3, буква б). В действителност FPAP е специфично френско явление и другите държави-членки не са изразили намерение да учредяват подобни фондове; следователно липсват европейски измерения на този фонд. Що се отнася до това дали става въпрос за помощ, предназначена за преодоляване на сериозно затруднение в икономиката на държава-членка, Комисията отбелязва, че няма нито един факт, позволяващ да се твърди, че паричният принос в подобен фонд може да има такъв ефект. По отношение на помощта за самия FPAP, от помощта се възползва само едно икономическо образувание и, дори ако се свързва с помощта, отпусната на риболовните предприятия, от нея не се възползва икономиката на държава-членка като цяло. От друга страна, Комисията напомня, че тя винаги е считала, че публичните власти не следва да прилагат финансови средства срещу повишените цени на нефта; напротив, тяхната роля по-специално трябва да се състои във воденето на политика на насърчаване на предприятията, за да могат те да се приспособят към новите икономически условия, създадени от това повишение. Ето защо помощ, която има за цел да позволи на дадено икономическо образувание да участва на съответните фючърсни пазари, не отговаря на желаната цел.
в)
Съществуването на FPAP не може само по себе си да отговори на условието на член 87, параграф 3, буква в), което предвижда, че помощи, които имат за цел да улеснят развитието на някои дейности или на някои икономически региони, могат да бъдат съвместими с общия пазар, когато не променят условията на търговски обмен в такава степен, че да противоречат на общия интерес. Действително нито един факт не показва, че е желателно развиването и разширяването на дейност, свързана с участие на фючърсните пазари на нефт. Освен това тази дейност не е свързана с икономически регион. Ето защо тази помощ не може да се разглежда като съвместима с общия пазар по смисъла на посочената по-горе буква в).
г)
И накрая този вид помощ не фигурира сред категориите помощ, които се считат за съвместими с общия пазар с решение на Съвета, прието в съответствие с член 87, параграф 3, буква д).
(84)
Комисията отбелязва освен това, че нито едно от приетите от нея насоки за анализ на държавните помощи не се отнася за настоящата помощ за функционирането на FPAP.
(85)
От това следва в заключение, че помощта на FPAP за придобиване на опции на фючърсните пазари не може да се счита за съвместима с общия пазар по отношение на нито едно от изключенията, разрешени от Договора.
4.2. Помощ за риболовните предприятия: за облекчаване на разходите за гориво
(86)
Преди да пристъпи към анализа на помощите, които станаха причина за официалното откриване на процедурата по разследване, Комисията трябва да заеме позиция относно аргумента на FPAP, който счита, че отпуснатите на него и на риболовните предприятия помощи би трябвало да се разглеждат в светлината на повишаване на прага на помощите de minimis в риболовния отрасъл. Според FPAP въпросните суми (около 16 000 EUR средно на предприятие, като се изключи помощта, която той разглежда като пряка социална помощ за рибарите) нетно биха били под тези - в процес на приемане към момента на изплащане на компенсациите от FPAP (30 000 EUR на предприятие) (13). Френските власти в своя отговор също се позовават на повишаването на прага за помощите de minimis, но без да претендират за прилагането му към настоящата помощ.
(87)
На първо място, Комисията припомня, че съгласно член 3 от Регламент (ЕО) № 1860/2004 на Комисията от 6 октомври 2004 г. относно прилагането на членове 87 и 88 от Договора за ЕО за минималните помощи в отраслите земеделие и рибарство (14), който е в сила за периода, когато са отпускани тези помощи за риболовните предприятия, максималният размер на минималната помощ е 3 000 EUR на предприятие за срок от три години; разглежданите в настоящото решение помощи превишават значително тези размери и Франция не посочва в своето становище евентуално прилагане на този таван за предприятията, които биха могли да се възползват от тях. От друга страна, дори ако сумата от 30 000 EUR, която фигурира в Регламент (ЕО) № 875/2007, приет наскоро от Комисията (15), е по-висока от 16 000 EUR, посочени по-горе от FPAP, това е средната сума. От друга страна, Франция неправилно се позовава на сумата от 16 000 EUR, като изключва частта от помощта, която тя квалифицира като социална помощ и която трябва да се вземе предвид при анализа (вж. съображения 122 и 123). По този начин с оглед на различните размери на риболовните предприятия, членуващи във FPAP можем да бъдем сигурни, че отпуснатата на някои предприятия помощ превишава 30 000 EUR. Например за риболовните траулери от 20 до 25 метра годишната сума на обезщетението се установява на около 35 000 EUR, т.е. 70 000 EUR за двете години - 2005 и 2006 (16). Независимо от това, както се посочва по-горе, Франция не изиска прилагането на новия таван за минималните помощи и не представи нито едно доказателство, че би го направила. Следователно, предвид всички тези факти в рамките на постоянното разследване на режимите за държавна помощ Комисията е задължена да провери съвместимостта на тези помощи с разпоредбите на член 87 от Договора.
4.2.1. Наличие на държавна помощ
(88)
Франция счита, че Комисията няма основание да включва в анализа си за наличието на държавна помощ тази страна от дейността на фонда. Според Франция „квалифицирането като държавна помощ може да почива само върху ad hoc анализ на възстановимото към държавата авансово плащане, а не на базата на анализ на дейността на FPAP. По този начин желанието на френските власти е да се развие само първата част 3.1 от оценката. Част 3.2 се свежда до осъждане на дейността на FPAP, който е професионален синдикат, извършващ дейността си по закупуване на опции с цел да застрахова своите членове срещу колебанията на цените на дизела.“ (17).
(89)
В отговор Комисията припомня, че в съответствие с постоянната съдебна практика помощите не се характеризират с причините за тях или с целите, които си поставят, а се определят в зависимост от резултатите им (18). Освен придобиването на финансови опции на фючърсните пазари, целта на FPAP, според сключените с държавата споразумения, е изплащането на риболовните предприятия на компенсация, съответстваща на ценовата разлика между максималната гарантирана сума и средномесечната цена на референтния индекс за съответния месец. Поради това Комисията счита, че риболовните предприятия са се възползвали от специфични преимущества посредством създадената от FPAP система и че въздействието на авансовите плащания, отпуснати от държавата, следва да се анализира не само от гледна точка на преимуществото, предоставено на FPAP, но и от гледна точка на преимуществата, предоставени на риболовните предприятия.
4.2.1.1. Наличие на финансово преимущество, предоставено чрез държавни ресурси
(90)
Преимуществото, което риболовните предприятия са получили от дейността на FPAP, има двоен характер: то се състои, от една страна, във възможността да си доставят гориво на преференциална цена, и от друга страна, да получат обезщетение, частично компенсиращо разходите им за гориво.
(91)
По отношение на първия аспект, придобиването на опции на фючърсните пазари от FPAP, който след това преотстъпва купеното при условията на фючърсна сделка гориво на CECOMER - снабдителна централа на морските кооперации, позволява на предприятията, членуващи във FPAP, да закупуват полученото от тези кооперации гориво на цена, по-ниска от тази на нормалния пазар. Следователно, както е посочено по-горе (вж. съображение 75 от настоящото решение), това е станало възможно само защото „Държавата е решила да го подкрепи с 65 милиона евро до този момент. Освен това FPAP регистрира на „стоковия“ пазар няколко милиона евро печалби от опции, които безспорно представляват добавена стойност.“ Комисията установява, че доставката на гориво на риболовните предприятия на цена, по-ниска от тази на нормалния пазар, е станало възможно благодарение на авансовите плащания, предоставени от държавата и на собствените ресурси на FPAP, т.е. резултатът от вноските на неговите членове и печалбите, получени от спекулативните операции на фючърсния пазар на нефтени продукти.
(92)
Намираме същия двоен произход на средствата (ресурси на държавата и ресурси, получени от частната дейност на FPAP), които са послужили за финансиране на компенсацията, плащана на риболовните предприятия.
(93)
Както е описано в съображение 24 от настоящото решение, FPAP поема съществуващата ценова разлика, според споразуменията от 12 ноември 2004 г. и 27 май 2005 г. между „максималната гарантирана цена“ и средната месечна цена на референтния индекс и според споразумението от 11 октомври 2005 г. между 30 евроцента на литър и средната месечна референтна цена, ако последната е по-висока от 30 евроцента.
(94)
Първоначално предвиденият механизъм на „изглаждане“ се основава на хипотезата, че допълнителните разходи по отношение на дадена референтна цена в период на високи курсове биха могли да се компенсират благодарение на вноските, платени от членовете в период на по-умерени курсове. По такъв начин системата би могла да се самофинансира. Ако се вземе предвид споменатия в съображение 75 от настоящото решение документ на г-н de Feuardent, „FPAP технически е бил в състояние да вземе първите опции още от април 2004 г.; по това време нуждите на CECOMER (около 200 милиона литра) за 2005 г. са могли да бъдат покрити при 0,28 евроцента/литър за около 4 милиона евро“. По този начин FPAP вероятно е могъл да посрещне в началото на 2004 г. относително скромните нужди от „осигуровката дизел“ със собствени ресурси. Следователно се оказва, че в първоначалния си замисъл фондът би могъл да се самозадоволява.
(95)
Въпреки това, тъй като курсът на нефта се задържа на много високо равнище, а членството във FPAP става много популярно, броят на членовете на FPAP бързо и значително се увеличава. В резултат на това стойността на тази „осигуровка дизел“ нараства експлозивно и поддържането ѝ вече е възможно само посредством авансовите плащания, предоставени от държавата на FPAP.
(96)
Ако се направи опит за оценка на кредитите, необходими на FPAP, за да посрещне разходите за „осигуровката дизел“ за 2005 г., може да се тръгне от хипотезата, че равнището на потреблението на гориво, за което е необходима компенсация за риболовните предприятия, вероятно от 200 милиона литра (вж. съображение 94) е стигнало до количество, което може да се оцени на около 900 милиона литра. Действително ако отново се вземат средните стойности на годишно потребление, служещи за база на изчисленията, посочени в съображения 55 и56, потреблението на 1 000 кораба с дължина до 12 метра ще бъде 1 000 кораба × 200 тона/кораб, което е равно на 200 000 тона, а тази на корабите с дължина, по-голяма от 12 метра, ще бъде 1 400 кораба × 480 тона/кораб, т.е. 672 000 тона, което прави общо 872 000 тона (или 872 милиона литра). В действителност, както е посочено в съображение 55, ако се приеме, че риболовната дейност на корабите продължава по-скоро 38 седмици в годината, отколкото 48, потреблението вероятно е по-близо до 700 000 тона (1 000 кораба с дължина до 12 м × 158 тона, т.е. 158 000 тона и 1 400 кораба с дължина над 12 м × 380 тона, т.е. 532 000 тона). При хипотезата за таван на компенсациите от 12 евроцента на литър, таван, прилаган за третото авансово плащане (19), финансовите нужди на FPAP биха достигнали по този начин годишен размер от порядъка на 85 милиона евро. Ако разгледаме факта, че риболовните предприятия може би са осигурили само част от потреблението си на гориво, необходимостта от кредити вероятно е била по-маловажна, но размерът на средствата остава няколко десетки милиона евро за година в сравнение с първоначалната оценка от 4 милиона евро за 2005 година. По този начин става ясно, че FPAP не би могъл да посрещне гарантираното обезпечение за своите членове срещу вноските им, без да се възползва от външни средства, в случая авансовите плащания, предоставени от държавата.
(97)
В този контекст FPAP се е възползвал от публични средства, за да отговори на нуждите на тази „осигуровката дизел“, като е поел отговорност да управлява тези средства по най-добрия начин. Така паричните средства на FPAP са съставени от средства, произхождащи от вноски на членовете, от авансовите плащания от държавата и от евентуални печалби от дейността му на фючърсните пазари на нефт. Частта от тези средства, получена от авансовите плащания от държавата, съответства несъмнено на държавни ресурси. Що се отнася до печалбите, реализирани на фючърсните пазари, които са позволили на риболовните предприятия да се снабдяват с по-евтино гориво, те биха могли да бъдат реализирани единствено благодарение на наличието на държавни ресурси, които са предоставили на FPAP средствата да извършва финансови операции на фючърсните пазари. В допълнение, макар че точните параметри на споразуменията, сключени между FPAP и CECOMER, са неизвестни и за тях не може да се направи заключение от нито един от документите, предоставени от Франция, Комисията предполага, че изплатената компенсация на предприятията членове, съответстваща на определена ценова разлика, е била по-малко висока, отколкото ако CECOMER и морските кооперации бяха доставяли на рибарите гориво, закупувано на нормалния пазар, т.е. без участието на FPAP на фючърсните пазари. По този начин печалбата от операциите на FPAP на фючърсните пазари е прехвърлена на CECOMER - снабдителна кооперация на морските кооперации, и в крайна сметка на риболовните предприятия, които се снабдяват с гориво от нея. Така със сигурност FPAP би могъл на практика да продължи изплащането на компенсации за по-дълъг период, отколкото ако FPAP е бил само посредническа организация, натоварена единствено с разпределението на 65-те (или 77-те) милиона евро, предоставени от държавата под прикритието на механизма за „осигуровката дизел“.
(98)
Поради това Комисията счита, че именно посредством ресурсите от държавата, независимо дали са захранвали директно паричните средства на FPAP или са били използвани за извличане на печалби, които увеличават тези парични средства, риболовните предприятия са могли да се възползват от финансово преимущество, от една страна, като получават възможността да си доставят гориво на преференциална цена и, от друга страна, като получават компенсационно обезщетение, изчислено спрямо дадена референтна цена.
4.2.1.2. Наличие на финансово преимущество, предоставено от държавата
(99)
Трите, евентуално четирите споразумения, сключени между държавата и FPAP предвиждат отпуснатите публични средства под формата на авансови плащания в крайна сметка да компенсират частично разходите за гориво на риболовните предприятия. Компенсацията, изплатена на рибарите под формата на обезщетение, съответстващо на разликата между референтната цена и цената на бензиностанция, се съчетава с намаление на цената на дизела при доставчика, който най-често е морската кооперация.
(100)
Паричните средства на FPAP, състоящи се първоначално от членските вноски, след това нараснали при първото авансово плащане от държавата, са му позволили да действа на фючърсните пазари и да извлече от това печалби, без тези печалби да бъдат достатъчни, за да поеме и изплащането на компенсационно обезщетение на риболовните предприятия в замяна на вноските им. Две, евентуално три допълнителни авансови плащания обаче са му позволили да продължи дейността си, преди постепенно да се наложи да закрие позициите си, за да разполага с необходимите ликвидни средства за плащане на обезщетенията. Комисията отбелязва, че решенията относно сделките на фючърсните пазари са били взети от председателя на FPAP. Тяхното практическо изпълнение е извършено с помощта на борсови посредници и специализирани финансови институции (вж. съображение 74), чието възнаграждение е осигурено от FPAP в размери, неизвестни на Комисията. По този начин, въпреки че уставът на FPAP предвижда председателят задължително да се консултира с управителния съвет „при вземане на решение за предстоящите за изпълнение гаранционни проекти“, държавата не е представена в този управителен съвет. Така, дори FPAP да е задължен, най-общо, да „поддържа счетоводна отчетност, която дава възможност да се установи, при поискване, използването на авансовите плащания, както и разпределението на ресурсите и разходите на фонда“, държавата не участва при вземане на решение нито за стратегията, която FPAP трябва да следва за придобиване на тези финансови опции, нито за равнището на финансовата компенсация, която трябва да се изплати на предприятията. Следователно ако, както е показано в параграф 4.1.1.4, няма съмнение, че помощта, състояща се от отпуснатите три, евентуално четири, авансови плащания, е предоставена от държавата, не е така за допълнителните преимущества, от които са могли да се ползват риболовните предприятия благодарение, от една страна, на своите вноски и, от друга страна, на разумното управление на всички парични средства на FPAP. Действително ако, посредством проведените сделки на фючърсните пазари, окончателният размер на помощта, изплатена на рибарите, е по-висока от първоначално получените от FPAP публични средства, тази част от помощта, която превишава размера на авансово платените публични средства, не произхожда от решение на държавата. По този начин за Комисията, дори да не е възможно от счетоводна гледна точка да отдели точно това, което е получено от държавни ресурси и това, което идва от собствени ресурси, тъй като в действителност всички парични средства са били използвани за участие на фючърсните пазари на нефт и за изплащане на компенсационното обезщетение, преимуществото, съответстващо на разликата между общия размер на помощта, получена от риболовните предприятия и общия размер на авансовите плащания от държавата, прехвърлени на риболовните предприятия, не е свързано с държавата.
4.2.1.3. Наличие на финансово преимущество, което нарушава или заплашва да наруши конкуренцията
(101)
Комисията счита, че облекченията, от които са се ползвали риболовните предприятия членове на FPAP, за разходите си за гориво, облагодетелстват тези предприятия, защото единствено те са могли да се възползват от тях. Позицията им е по-силно в сравнение с други предприятия, с които се конкурират на общностния пазар, независимо дали става въпрос за други риболовните предприятия или за предприятия от други отрасли на икономическа дейност, които имат интерес да понижат производствените си разходи, свързани с разхода на гориво. Нещо повече, тъй като този гаранционен механизъм е насочен единствено към риболовните предприятия, предоставеното по този начин преимущество на тези предприятия се разглежда като отраслово преимущество, недостъпно за останалите отрасли. Следователно всяка форма на помощ, като поставя в привилегировано положение конкретен отрасъл, нарушава или заплашва да наруши конкуренцията (вж. Решение 2006/269/ЕО на Комисията от 8 февруари 2006 г. относно приспадането на данъци от професионалните рибари (Швеция) (20), съображения 31 и 35).
(102)
Франция възразява, че тази помощ не е облагодетелствала предприятията, членуващи във FPAP доколкото „членството във FPAP е свободно и открито за всички риболовни предприятия, при условие че плащат вноските си“. MQA допълва, че това членство е открито „без значение на структура или националност на облагодетелстващите се“. Накрая FPAP уточнява, че „предприятията, членуващи във FPAP, са с френски капитали, но също така с испански и нидерландски“.
(103)
Комисията отбелязва в отговор, че риболовните предприятия, които могат да членуват във FPAP са само тези, които имат кораби, регистрирани във Франция или в отвъдморските департаменти. Предприятия с нидерландски или с испански капитали, притежаващи френски кораби, могат наистина да станат членове на FPAP; сигурно за тези кораби става въпрос в отговорите на Франция и FPAP. Другите кораби от Общността обаче не могат да членуват в него.
(104)
Всички предприятия, получатели на компенсацията, плащана от FPAP, са в конкуренция на общностния пазар с предприятията, чиито кораби са под флага на други държави-членки и които също имат интерес да намалят производствените си разходи, свързани с разхода на гориво, но не разполагат със система за компенсации от рода на създадената от FPAP. По тази причина преимуществото, от което се ползват членуващите риболовни предприятия или тези, които още не са станали членове, но които биха могли да го направят, т.е. всички предприятия, имащи риболовни кораби под френско знаме, ясно представлява изкривяване на конкуренцията.
(105)
FPAP счита освен това, че факторите за изкривяване на конкуренцията трябва да се търсят другаде. Като се позовава на наличието на сериозни допълнителни разходи, които според него са без икономическо основание, като тези, които произтичат от управлението на многогодишните планове за ориентиране на риболовната флота, т.е. управлението на общия капацитет на тази флота, или свързаните с управлението на „правата да произвеждаш“, FPAP посочва по-конкретно, че „„Правата“, свързани с национални „политики“, представляват (…) истинският фактор за изкривяване на европейската конкуренция (и) излизат далеч извън икономическата сфера.“
(106)
Комисията отбелязва по този повод, че тези разходи, независимо дали във Франция са по-ниски или по-високи от съществуващите в другите държави-членки, са резултат от ограниченията, дължащи се на регулаторната рамка, в която понастоящем се извършва риболовната дейност. В известието (21) си от 26 февруари 2007 г. относно инструментите за управление, основани на правата на риболов, Комисията напомня, че риболовният отрасъл в Общността се характеризира с многобройни инструменти и механизми за управление и че подобни по характер ситуации се третират понякога по различен начин в зависимост от държавите-членки. В резултат именно на това продажбата и закупуването на права на риболов е текуща практика в някои държави-членки, независимо дали става в рамките на установени пазари или пряко. Споменатите от FPAP разходи са същите, с които се сблъскват флотите на различните държави-членки и съответстват на икономическото развитие на риболовния отрасъл. Те са резултат от прилагането на национално равнище на мерките за управление, които общата политика за рибарство налага или прави необходими. Това прилагане не оправдава създаването на специфични схеми за помощи в една отделна държава-членка. По тази причина, противно на изтъкнатото от FPAP, нарушаването на конкуренцията не трябва да се оценява в рамките на един „съответен пазар“, например „регионален микро пазар“, понятие на което той се позовава, а както е предвидено в рамките на Договора в цялостния общ пазар. По такъв начин, ако помощта за FPAP има за цел да улесни поддържането на риболова в регионални рамки и да защити ресурсите като попречи на корабите за далечно плаване да се насочат към по-близки места за улов или на траулерите да се ориентират към по-специфични места за риболов, както се посочва от FPAP, то тя съответства най-добре на помощ, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията и следователно, в това отношение, на държавна помощ.
(107)
Затова, поради всички изложени по-горе причини, Комисията счита, че авансово изплатените средства от държавата, от които риболовните предприятия са се облагодетелствали чрез FPAP, нарушават или заплашват да нарушат конкуренцията.
4.2.1.4. Наличие на финансово преимущество, което засяга търговския обмен между държавите-членки
(108)
FPAP оспорва факта, че помощите, предоставени на риболовните предприятия - членове на синдиката, засягат търговския обмен между държавите-членки. Действително според FPAP тези предприятия упражняват дейност на „пазар, който в никакъв случай не е единствен, а почива по-скоро върху „мозайка“ от регионални микропазари“.
(109)
Комисията констатира в отговор, че общата стойност на износа на продукти от риболова и аквакултурата от Франция към останалия свят е достигнала 1 290 милиона евро през 2005 г., от които 80 % с местоназначение в държавите-членки на Европейския съюз. В същото време общата стойност на вноса на тази категория продукти във Франция е била за 2005 г. 3 693 милиона евро, от които 40 до 60 % според източниците, с произход държавите-членки на Европейския съюз (22). За сравнение общата стойност на френската продукция е възлизала на 1 868 милиона евро. Следователно без да има нужда да се прави много подробен икономически анализ (23) с цифри, е ясно, че каквито и да са измененията на цената по вид, констатирани всеки ден на френските или на европейските пристанища, обемът на търговския обмен между Франция и останалата част на Европа натежава значително в баланса ѝ за доставка на продукти от риболов и аквакултура. Мерки, чиято цел е да облагодетелстват голям брой френски риболовни предприятия (повече от 30 % от флотата) чрез снижаване на разходите им за производство, със сигурност имат своето отражение върху търговския обмен между държавите-членки в областта на риболова.
(110)
Следователно става ясно, че преимуществото, от което са облагодетелствани риболовните предприятия чрез поемане на част от техните производствени разходи, засяга търговския обмен между държавите-членки.
4.2.1.5. Заключение
(111)
Четирите условия, необходими за установяване на наличието на държавна помощ, са представени само частично. Преимуществото, от което са се облагодетелствали риболовните предприятия, се дължи на използването на държавни ресурси, то нарушава или заплашва да наруши конкуренцията и засяга търговския обмен между държавите-членки. Докато с държавата е свързано само това, което е в границите на размера на авансовите плащания, доколкото те представляват само част от паричните средства на FPAP и доколкото държавата не се е намесвала в решенията, вземани от FPAP, за да се умножават средствата, предоставени на негово разположение. По такъв начин Комисията може да направи заключение за наличието на държавна помощ по смисъла на член 87 от Договора за ЕО само в границите на предоставените публични средства, т.е. 65 или 77 милиона евро.
(112)
Комисията отбелязва, че френските власти, независимо от отговорите им от 7 октомври 2005 г. и от 21 април 2006 г., не оспорват всъщност заключенията на Комисията относно наличието на държавна помощ. Действително при обсъждане на проекта за финансов закон за 2007 г. от Националното събрание министърът на земеделието и риболова, запитан за бъдещето на FPAP, отговаря: „FPAP работи от 1 ноември 2004 г., но Европейската комисия го надзирава отблизо, тъй като става въпрос за държавна помощ.“ (24).
4.2.2. Съвместимост с общия пазар
(113)
Според член 87, параграфи 2 и 3 от Договора, някои категории помощ са или могат да бъдат разглеждани като съвместими с общия пазар.
(114)
Комисията отбелязва, че тези помощи не съответстват на примерните случаи, предвидени в член 87, параграф 2, от Договора.
а)
Като твърди, че FPAP е действал като „организация за защита на потребителите“ или като „обединител на потребителите на нефтени продукти“, MQA подсказва, че помощите в полза на риболовните предприятия биха могли да бъдат възприети като „помощи със социален характер, отпуснати на отделни потребители“, предвидени в член 87, параграф 1. В това отношение Комисията отбелязва само, че този параграф се отнася изрично за „отделните потребители“, а не за предприятията и че следователно не може да се прилага към конкретния случай (вж. съображение 50 от настоящото решение). Тази помощ следователно не е съвместима с общия пазар съгласно член 87, параграф 2, буква а) от Договора.
б)
Тези помощи не представляват помощи, предназначени за преодоляване на щети, причинени от природни бедствия или от други извънредни обстоятелства. Всъщност колебанията на курса на нефта са присъщи на икономическата дейност. Тези колебания засягат и други сектори на дейност, които са потребители на нефтени продукти във всички държави-членки на Европейския съюз и не могат да се разглеждат като природно бедствие или извънредни обстоятелства по смисъла на член 87, параграф 2, буква б) от Договора. Въпреки това MQA възразява на този анализ, че помощта е точно последица от извънредно положение, „тъй като самата Комисия признава изключителните икономически и социални трудности на отрасъла“. Вярно е, разбира се, че риболовният отрасъл трябва да се справя с особени трудности, които Комисията анализира в подробности в известието (25) си от 9 март 2006 г., озаглавено „Да подобрим икономическото положение на риболова“. В това известие Комисията показа, че източниците на икономическите и социални трудности на отрасъла се крият в неговата структурна неприспособимост към ограниченията, тежащи върху неговата дейност. Освен това тя излага в своето известие различни предложения за преодоляване на икономическите трудности на риболовния отрасъл. Разглеждайки съвместимостта на някои помощи за функционирането, тя ясно посочва: „Трудностите, с които в момента се сблъсква риболовният сектор, бяха утежнени от неотдавнашното повишение на цените на горивата. Това положение подтикна риболовната промишленост да поиска публична намеса, за да бъде компенсирано това внезапно повишение на разходите. Този тип подкрепа представлява помощ за функционирането, несъвместима с Договора. Комисията не би могла да одобри нито една помощ с тази цел, за която е уведомена.“ Като се позовава след това на гаранционния механизъм, подобен на първоначално замисления при създаването на FPAP, тя добавя „Комисията може да одобри такава програма само ако предвижда гаранции за възстановяването при търговски условия на общия размер на публичните помощи, което, предвид настоящите икономически обстоятелства, изглежда малко вероятно.“ Колебанията в цените на входните продукти, част от които е горивото, са присъщи на икономическата дейност и от само себе си не могат да представляват изключително събитие.
Предвид на предходното, Комисията счита, че въпросните държавни помощи, от които са облагодетелствани риболовните предприятия, не са съвместими с общия пазар съгласно член 87, параграф 2, буква б) от Договора.
(115)
Тези помощи също не може да се разглеждат като съвместими с общия пазар на базата на прилагане на член 87, параграф 3 от Договора, с различните примерни случаи, предвидени в него.
а)
Не става въпрос за помощи, предназначени да облагодетелстват икономическото развитие на региони, където жизненото равнище е необичайно ниско и където има високо равнище на непълна заетост (случай, предвиден в член 87, параграф 3, буква а). Тези помощи имат за цел да намалят разходите за функционирането на риболовните предприятия. Разбира се FPAP посочва, че тези помощи имат за цел да улеснят задържането на риболова в регионални рамки. Въпреки това Комисията констатира, че те са предоставяни на риболовни предприятия независимо от седалището на предприятието или пристанището, към което са зачислени корабите, с които те работят. Поради това нямат връзка с помощите, предвидени в посочената буква а).
б)
Тези помощи не може да се разглеждат и като помощи, предназначени да насърчат осъществяването на важен проект от интерес за Европейската общност или да се преодолее сериозно затруднение в икономиката на държава-членка. Те нямат връзка с важен проект от интерес за Европейската общност. Не могат също да бъдат квалифицирани като помощ, предназначена за преодоляване на сериозно затруднение в икономиката на държава-членка. Действително, предоставените помощи на риболовните предприятия имат за цел да бъдат преодолени трудностите на предприятията от един конкретен икономически отрасъл, а не на всички отрасли на френската икономика. Отрасловият характер на тази помощ е неоспорим, тъй като повишаването на разходите за нефт не засегна само предприятията от сектора на риболова, а общо всички предприятия, т.е всички сектори на дейност. В това отношение Комисията винаги е смятала, че публичните власти не следва да се намесват с финансови средства, за да компенсират това повишение, а напротив, да насърчават предприятията, за да могат те да се приспособят към новите икономически условия, следствие от това повишение. Затова, с оглед на всички тези сведения, Комисията счита, че помощта на FPAP в полза на риболовните предприятия не може да се приеме като съвместима по смисъла на член 87, параграф 3, буква б).
в)
Що се отнася до член 87, параграф 3, буква в) намаляването на разходите за гориво не може, само по себе си, да отговори на условието на посочената буква в), според която съвместими с общия пазар могат да бъдат помощи, предназначени да улеснят развитието на някои дейности или някои икономически региони, когато не променят условията на търговския обмен в такава степен, че да противоречат на общия интерес. Действително въпросните помощи нямат за цел да облагодетелстват развитието на риболовните дейности по посока на устойчивия риболов, съгласно целите на общата политика в областта на рибарството, а задържат равнището на риболова без да подтикват риболовните предприятия да снижават разходите си за гориво. По такъв начин в резултат от тях се забавя необходимото приспособяване на предприятията от риболовния отрасъл към ограниченията вследствие на повишените цени на нефта. Освен това тази дейност не е свързана с определен икономически регион. Ето защо тези помощи не могат да се разглеждат като съвместими с общия пазар по смисъла на член 87, параграф 3, буква в).
г)
И накрая, тези категории помощ не са ясно посочени сред помощите за развитието на културата и запазването на историческото наследство, нито сред помощите, считани за съвместими с общия пазар по силата на решение на Съвета, прието в съответствие с член 87, параграф 3, буква д).
(116)
Вследствие на всички тези факти държавната помощ, предоставена на риболовните предприятия за намаляване на разходите им за гориво, не отговаря на нито една от изключенията, предвидени в член 87 от Договора.
(117)
Що се отнася до помощите за риболовните предприятия, те трябва да бъдат анализирани и в светлината на насоките за разследване на държавните помощи, предназначени за секторите на риболова и аквакултурата (наричани по-долу „насоки“).
(118)
Ефектът от тези помощи е намаляване на производствените разходи на риболовните предприятия. Те добиват характер на помощи за функционирането.
(119)
Комисията напомня първо, че по смисъла на точка 3.5 от тези насоки, „държавните помощи не трябва да придобиват предпазен характер, те трябва напротив да облагодетелстват по-високата ефективност и ефикасност на производството и търговията с риболовни продукти. Помощите трябва да водят до трайни подобрения, по такъв начин че риболовният сектор да може да се развива само с приходите от пазара.“
(120)
Следователно, както е изложено в съображение 115, буква в) от настоящото решение, намаляването на разходите за гориво няма за цел развитието на риболовните дейности по посока на устойчив риболов, в съответствие с общата политика в областта на рибарството, а поддържането на едно и също равнище на риболовните предприятия. Ето защо Комисията счита, че тези помощи придобиват предпазния характер, посочен в точка 3.5 от насоките и следователно не могат да бъдат считани за съвместими с принципа, поставен от насоките.
(121)
Франция посочи в отговорите си при откриване на официалната процедура по разследване, че „действията на FPAP са изпреварили полезни мерки, които плановете за оздравяване и преструктуриране, след като бъдат приети, само ще илюстрират и потвърдят“. Въпреки това доста по-късно, през януари 2008 г., Франция информира Комисията за разработването на мерки, представени като мерки за подпомагане при оздравяване и преструктуриране на риболовните предприятия. Тези мерки са регистрирани от Комисията под номер NN 09/2008 и в момента са в процес на анализиране. От казаното дотук, дори ако приемем аргумента на Франция, според който действията на FPAP са изпреварили донякъде тези мерки за подпомагане на оздравяването и преструктурирането, това няма отношение към тяхната съвместимост с общия пазар поради основните различия, които съществуват между мерките, осъществени от FPAP и условията, на които трябва да отговарят схемите за подпомагане при оздравяване и преструктуриране на предприятията. Тези условия са описани в насоките на Общността относно държавна помощ за оздравяване и преструктуриране на предприятия в затруднено положение (26). Действително, противно на това, което се изисква в насоките, помощта в резултат от действията на FPAP е била отпусната без разлика на всички риболовни предприятия, а не само на предприятията в затруднение. От друга страна, помощите за оздравяване не може да превишават шест месеца и трябва да бъдат под формата на възстановим заем или на гаранция; що се отнася до помощите за преструктуриране, те се отпускат при точни условия и за ограничен период. Следователно отпуснатите от Франция помощи чрез FPAP не изпълняват нито едно от необходимите условия: риболовните предприятия се ползват от тези помощи от 2004 г., те не са отпуснати под формата на заем или на гаранция и не е предвидено да бъдат възстановени в рамките на план за преструктуриране.
(122)
FPAP счита също , че отпуснатите помощи са оправдани от факта, че всъщност ставало въпрос за помощ за доходи на работещите. FPAP пише по този повод: „FPAP е учреден като „група за предпазване“ с оглед да изгради за 2 500-те членуващи в него предприятия предпазен юридически периметър по смисъла на френския закон … В този смисъл помощта за доходите на работещите, влизаща в рамките на преструктурирането, е разрешена. Тя с нищо не засяга правилата за конкуренция. Напротив, тя се отнася до общностни принципи, които гарантират минимален приличен доход на работещите.“ FPAP продължава като посочва, че във Франция системата за заплащане на моряците чрез участие в приходите на кораба би довело до лишаване от заплати на работещите в риболовните предприятия, дори до задлъжняването им към собственика на кораба. Накрая той уточнява, че 25 от 65-те милиона авансови плащания, предоставени от държавата „засягат пряко аванси на работещите и могат да се анализират като пряко социално действие“. MQA добавя: „Ако заемите се разглеждат като помощи, насочени към печалба, не от FPAP, а от риболовните предприятия членове, наистина става въпрос за социално подпомагане. Финансовата помощ, предоставена по този начин, би била действително свързана с възнаграждението на моряците.“
(123)
Тези твърдения предизвикват няколко коментара от страна на Комисията:
1.
На първо място, тя изразява учудване от написаното, че близо 40 % (25 милиона от 65) от авансовите парични средства, предоставени от държавата с цел, според описаните по-горе три споразумения (вж. съображение 21 от настоящото решение), придобиване на финансови опции на фючърсните пазари на нефтени продукти, „са пряко свързани с авансите на работещите и се разглеждат като пряка социална помощ“.
2.
Комисията предполага, че тук става въпрос, от страна на FPAP, за риторичен трик, който цели да покаже, че в резултат осъществените от FPAP действия, като се снижават производствените разходи на риболовните предприятия и като се вземе предвид системата за заплащане чрез разпределение на приходите, се облагодетелстват in fine работещите в тези предприятия. В този смисъл тези действия могат да се разглеждат „като пряка социална помощ“. Действително нито един елемент от преписката не дава основание да се предполага, че е имало преки социални помощи, т.е. помощи, изплащани от FPAP пряко на работещите в тези предприятия; това, от друга страна, въобще не е предвидено в устава на FPAP (вж. съображение 20 от настоящото решение).
3.
Независимо от това, т.е. дали помощите в крайна сметка са били изплатени директно на работещите или в резултат на действията на FPAP са донесли полза на тези работещи като са увеличили доходите им според системата за заплащане чрез разпределение, Комисията припомня, че съгласно добре установената съдебна практика (27), понятието помощ обхваща предимствата, предоставяни от публичните власти, които под различна форма намаляват таксите, нормално поемани от бюджета на предприятието. В този смисъл заплатите несъмнено са част от тези такси и едно предприятие не може да разчита на публично финансиране, за да ги осигури. Следователно фактът, че предимствата, ползвани от риболовните предприятия за закупуване на гориво на преференциални цени и за частична компенсация на разходите им за гориво, в действителност, според FPAP и MQA, са носили полза на работещите в тези предприятия, няма отношение към оценката на съвместимостта на тези помощи с общия пазар. Достатъчно е да се установи, че вследствие на преимуществата, предоставени на риболовните предприятия благодарение на публични средства, те са били освободени от такси, които обикновено се поемат от бюджетите на въпросните предприятия.
4.
В същата посока на разсъждения Комисията не може да приеме твърдението, според което помощта за доходите на работещите е била разрешена, от една страна, защото съответства на общностните принципи, гарантиращи на работещите приличен минимален доход, и, от друга страна, защото системата на заплащане чрез участие в приходите е особено неблагоприятна за френските моряци. Действително според принципа на субсидиарността правилата за осигуряване на минимална заплата са единствено от компетенцията на държавите-членки. Що се отнася до заплатите на моряците, във Франция това задължение е заложено в членове L.742-2, D.742-1 и D.742-2 на Кодекса на труда. Както се припомня от решение на Апелативния съд на Рен от 16 юни 1998 г. (28), тези разпоредби с общ характер се прилагат към работещите, попадащи в приложното поле на Кодекса на морския труд, какъвто и да е приетият начин на възнаграждение. Фактът, че корабопритежателят и неговите работници имат начално споразумение, съгласно което на моряците се заплаща според тяхната част от приходите (при евентуална печалба), не освобождава корабопритежателя от задължението да гарантира на моряците за периода на работа на борда възнаграждение най-малко равно на минималната заплата. С други думи, частите от улова трябва да бъдат като минимум равни на възнаграждението при прилагане на актуализираната минимална работна заплата. Член 34 от Кодекса на морския труд (29) препраща в това отношение към „национален професионален договор или разширени браншови договори (за установяване), независимо от действителната продължителност на работното време, на избрания или избраните периоди на изчисляване на актуализираната минимална заплата на моряците, получаващи възнаграждение според разпределението на приходите“. Браншовият договор, гарантиращ в член 9, първа алинея, минимално годишно брутно възнаграждение на наетите моряци, получаващи възнаграждение според приходите на кораба, е подписан на 28 март 2001 г. (30). Това разпореждане става задължително за всички работодатели и всички работещи, попадащи в приложното поле на този договор, с министерско постановление от 3 юли 2003 г. (31) Разходите за заплати вследствие на това законово задължение представляват производствен разход на риболовните предприятия, по същия начин като разходите за гориво. При тези условия Комисията не може да приеме аргумента, според който френската държава е имала основание да се намеси с финансови средства, тъй като корабопритежателите се измъквали от законовото задължение да осигуряват минимална заплата на работещите при тях, дори когато получават възнаграждение според приходите.
(124)
Според MQA може да се приеме, че става въпрос също и за социално-икономически мерки: „в насоките (…) се посочва, че социално-икономически мерки могат да бъдат обявени за съвместими. В случая FPAP е изцяло прозрачен и мерките, квалифицирани от Комисията като помощи, имат очевиден социално-икономически характер.“
(125)
Комисията констатира, че MQA не внася нито един елемент, позволяващ да се разглеждат въпросните помощи във връзка с точка 4.5 от насоките, които предвиждат за всеки отделен случай, че могат да се приемат като съвместими с общия пазар преки помощи за работниците, имащи характер на социално-икономически мерки. Действително този параграф уточнява, че те могат да се разглеждат като съвместими, само „при условие че са част от пакет от мерки за подкрепа със социално-икономически характер, предназначени да компенсират загубите на приходи, свързани с приспособяемостта на риболовния капацитет, приети по силата на член 11, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 2371/2002“ (Регламент (ЕО) № 2371/2002 на Съвета от 20 декември 2002 г. относно опазването и устойчивата експлоатация на рибните ресурси в рамките на общата политика в областта на рибарството (32)). Следователно създаването на FPAP не се вписва в един общ план, приет в съответствие с Регламент (ЕО) № 2371/2002 с оглед приспособяемост на риболовния капацитет. Издигнатият от MQA аргумент следователно не може по никакъв начин да оправдае отпускането на помощи за дейността.
(126)
MQA посочва, че не е точно да се твърди, че помощите са отпуснати без поставяне на условие. Според MQA „за да предостави тези заеми, държавата е изискала от FPAP да представи голям брой разходно-оправдателни документи, с цел да установи стриктното управление на фонда, както и решимостта на фонда и на неговите членове да търсят трайно решение на проблемите, свързани с новите производствени условия в риболовния сектор.“ MQA подчертава това изискване за прозрачна отчетност и решението на държавата да изиска провеждането на междуведомствена инспекция.
(127)
Комисията взема предвид това изискване за прозрачност и контрол, като същевременно отбелязва, че то изглежда елементарно, тъй като става въпрос за намеса, финансирана с публични средства. Тя съжалява обаче, че в такъв контекст на прозрачност френските власти не са ѝ предали всички подробни цифрови данни за дейността на фонда, въпреки исканията, отправени по време на процедурата. Накрая тя констатира, че никога не е била информирана за инспекцията, спомената от MQA, нито a fortiori за нейните заключения, поискани от френските власти за средата на ноември 2005 г.
(128)
По тази причина Комисията счита, че отпуснатите от държавата авансови плащания попадат в категорията на помощи за функционирането, посочени в точка 3.7 от насоките, според която: „държавните помощи, отпуснати без каквото и да е задължение от страна на получателите да отговарят на целите на общата политика в областта на рибарството и предназначени за подобряване на положението на предприятията и за увеличаване на паричните им средства (…), са несъвместими с общия пазар в качеството им на помощи за функционирането“. Следователно тези авансови плащания са несъвместими с общия пазар.
5. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(129)
Комисията констатира, че FPAP неправомерно е приложил, в нарушение на член 88, параграф 3 от Договора, различни мерки за подпомагане, които са предмет на настоящото решение.
(130)
Въз основа на анализа, развит в част 4.1 от настоящото решение, Комисията счита, че попълването на паричните средства на FPAP чрез отпускане на три, евентуално четири авансови плащания, в общ размер 65, евентуално 77 милиона евро, представлява държавна помощ, несъвместима с общия пазар, по силата на член 87, параграфи 2 и 3, от Договора. Действително, като се вземе предвид, че нито една финансова институция не би отпуснала авансови плащания, подобни на предоставените на FPAP, и че според наличните сведения, тези авансови плащания не са били възстановени, то те се превръщат в директна субсидия (вж. съображение 67) и следователно в държавна помощ в посочения размер.
(131)
Въз основа на извършения анализ в част 4.2 от настоящото решение Комисията счита, че помощта, отпусната във вид на авансови плащания на FPAP, която е дала възможност на риболовните предприятия да закупуват гориво на преференциални цени и да се възползват от компенсационно обезщетение в рамките на осигуровката за дизел, представлява държавна помощ, несъвместима с общия пазар по силата на член 87, параграф 2 и 3 от Договора.
6. ВЪЗСТАНОВЯВАНЕ
(132)
Размерът на държавната помощ, предоставена от Франция, възлиза на 65 милиона евро, или на 77 милиона, ако е имало четвърто споразумение. Съгласно член 14, параграф 1 от Регламент № 659/1999, когато е взето отрицателно решение в случаи с неправомерна помощ, Комисията решава съответната държава-членка да вземе всички необходими мерки за възстановяване на помощта от получателите. Целта е постигната, когато въпросните помощи, увеличени в случая с лихвите за забава, бъдат възстановени от получателите или, с други думи, от предприятията, които реално са се възползвали от тях (33). Целта на възстановяването ще бъде следователно достигната, когато сумата от 65 или 77 милиона бъде възстановена.
(133)
За да се определи какво трябва да възстановят, от една страна, FPAP, и от друга страна, риболовните предприятия, трябва да се вземе предвид факта, че FPAP, когато действа като икономически оператор на фючърсните пазари, има за цел да предостави обезщетения на риболовните предприятия в рамките на създадената от него осигурителна схема за дизел и да им достави гориво на преференциална цена. Анализът, направен в настоящото решение на общите икономически характеристики на конкретната схема, показва, че FPAP е изпълнил мисията си като е прехвърлил постепенно помощта, отпусната от държавата. По тази причина помощта, която трябва да се възстанови от FPAP, е частта от 65-те или от 77-те милиона евро, която не е била прехвърлена на риболовните предприятия, а помощта, която трябва да се възстанови от риболовните предприятия в такъв случай е частта, която им е била прехвърлена.
(134)
Комисията няма сведения за сумата, която е била действително прехвърлена от FPAP на риболовните предприятия. Комисията отбелязва по този повод, че въпреки отправеното към Франция разпореждане за предоставяне на всички необходими сведения относно функционирането на FPAP, тя не е изпратила информация нито за начина на използване на паричните средства от този фонд, нито за неговата отчетност. При липса на тези сведения и в съответствие с практиката на Съда (34), Комисията счита, че е полезно да предостави някои указания за методологията, която трябва да се използва при определяне на размера на помощта, която следва да се възстанови.
(135)
При определяне на тези указания Комисията взе под внимание факта, че по силата на споразуменията FPAP е задължен да води счетоводна отчетност, която дава възможност да се установи използването на авансовите плащания, както и предназначението на ресурсите и разходите и че е поел задължението да съхранява счетоводните документи за минимален период от 10 години и да ги предоставя на различните държавни органи при обикновено поискване (вж. съображение 27). Въз основа на тези данни органите или организациите, натоварени с прилагане на решението за възстановяване, ще имат възможност да установят движението на паричните средства на FPAP, както и състоянието на тези парични средства в момента, в който това решение ще трябва да бъде изпълнено. В допълнение, тъй като счетоводната отчетност на риболовните предприятия по принцип се води от групи за управление към Центъра за управление на рибарите-занаятчии, който има представител в управителния съвет на FPAP, получените от FPAP обезщетения е възможно да бъдат засечени в счетоводните документи на предприятията.
6.1. Възстановяване на помощите от FPAP
(136)
Размерът на несъвместимата помощ, която трябва да се възстанови от FPAP съответства на частта от държавната помощ, която не е била окончателно прехвърлена на риболовните предприятия, т.е. сумата от авансовите плащания, с която е финансирано функционирането на FPAP, както и сумата от тези авансови плащания, която фондът е запазил в своите парични средства. Общият размер на разходите за функциониране може да се установи от органа, натоварен да изпълни решението за възстановяване, въз основа на счетоводните документи на FPAP. Като се вземе предвид заменяемия характер на парите и невъзможността да се разграничи техния източник в зависимост от използването им, Комисията счита, че частта от авансовите плащания от държавата, с която са финансирани разходите му за функциониране, съответства на общата сума на тези разходи, умножена по коефициента за тези авансови суми, получен от съотношението на сумата от авансовите плащания и собствените средства на FPAP (вноски на членовете). По същия начин размерът на авансовите суми, останали в паричните средства на фонда може да се определи като се умножат останалите парични средства със същия коефициент.
6.2. Възстановяване на помощите от риболовните предприятия
(137)
Както е посочено по-горе, помощта, която трябва да се възстанови от всички риболовните предприятия, възлиза на 65 или на 77 милиона авансови плащания, намалени със сумата, възстановена от FPAP в съответствие с указанията, дадени в съображение 136. Що се отнася до държавната помощ, която всяко едно от тези предприятия следва да възстанови, трябва да се държи сметка за факта, че не е възможно от счетоводна гледна точка да се направи разграничение между помощта, която е квалифицирана като държавна помощ и тази, която не идва от държавата (вж. параграф 4.2.1.2 от настоящото решение).
(138)
Комисията счита, че държавната помощ, която всяко предприятие трябва да възстанови, може да се изчисли на базата на полученото от него обезщетение във вид на осигуровка за дизел.
(139)
Като приема това обезщетение за база за изчисление, Комисията не се интересува каква точно субсидия съответства на реализираните от всяко риболовно предприятие икономии от закупуването на гориво на цена, по-ниска от пазарната. Комисията счита, че това е правилно, тъй като предприятията, които са се възползвали от преференциални цени за горивото си са същите, които са се възползвали от обезщетенията във вид на осигуровката за дизел и това е станало в съответните напълно сравними пропорции,, тъй като колкото повече едно предприятие купува гориво на преференциална цена, толкова повече обезщетения получава и обратно. Така избраната основа няма да внесе изкривяване между засегнатите предприятия по отношение на задълженията за връщане на средства, които те трябва да изпълнят. Освен това Комисията отбелязва, че ако отчете този еквивалент на субсидиите в основата за изчисляване, ще се наложи да се изчислява за всяко снабдяване с гориво, извършено в периода на дейност на FPAP на фючърсните пазари на нефт, разликата между разхода, направен при закупуване през деня и разхода, реално фактуриран от кооперацията, след като се определи какъв е бил курса за деня, приложим към закупения тип гориво и към мястото на снабдяване. Ще бъде много трудно да се приложи този метод. Това е причината, поради която Комисията счита, че е за предпочитане да препоръча основа за изчисляване, която ще улесни задачата на органите и организациите, натоварени с изпълнение на решението за възстановяване.
(140)
Поради това Комисията счита, че държавната помощ, която трябва да се възстанови от всяко предприятие, може да се изчисли на базата на полученото от всяко предприятие обезщетение във вид на осигуровка за дизел. Подлежащата на връщане държавна помощ трябва да се изчисли като се умножи това обезщетение с процент, съответстващ на съотношението на общия размер на държавната помощ, подлежаща на връщане от риболовните предприятия, отнесен към общия размер на обезщетенията, изплатени от FPAP на риболовните предприятия във вид на осигуровката за дизел.
(141)
Сумата, която трябва да се възстанови от всяко риболовно предприятие трябва да се изчисли по следните формули:
където:
R*Ent
=
сума, която следва да се върне от риболовното предприятие
I
=
размер на обезщетението, получено от риболовното предприятие във вид на осигуровка за дизел
Авансови плащания
=
65 или 77 милиона евро
R*FPAP
=
сума, която следва да се възстанови от FPAP в съответствие с указанията в съображение 136.
Обща сума I
=
общ размер на обезщетенията, изплатени от FPAP на риболовните предприятия във вид на осигуровка дизел.
(142)
Тази формула държи сметка за постулата, според който FPAP е получил от фючърсните пазари печалби, които след това са били изцяло преотстъпени на риболовните предприятия. Както е описано в настоящото решение това е най-вероятният случай. Необходимо е обаче да се предвиди и теоретичният случай, при който FPAP би понесъл загуби на фючърсните пазари, в резултат на което риболовните предприятия биха ползвали общо обезщетения, по-ниски от размера на авансовите плащания, намалени със сумата, възстановима от FPAP. В такъв случай коефициентът (Аванси - R*FPAP)/Обща сума I би бил по-голям от 1, по-специално ако сумата на „R*FPAP“ е ниска; тогава вследствие на прилагането на горната формула общата сума, която трябва да се възстанови от риболовните предприятия, би била по-висока от тази, от която са се възползвали. По тази причина в този конкретен случай е по-подходящо да се предвиди сумата, която трябва да възстанови всяко предприятие да съответства на размера на полученото от него обезщетение във вид на „осигуровка дизел“. В този конкретен случай салдото от авансовите плащания от държавата и обезщетенията, изплатени на риболовните предприятия, ще трябва да се възстанови от FPAP, който реално е ползвал тази разлика.
(143)
Държавните помощи, от които са се възползвали риболовните предприятия, може да не подлежат на възстановяване, ако към датата на отпускането им, те изпълняват условията на Регламент (ЕО) № 1860/2004 или на Регламент (ЕО) № 875/2007 относно помощите de minimis,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Помощта, отпусната на Фонда за предотвратяване на непредвидените рискове в сектор риболов (FPAP), за придобиване на финансови опции на фючърсния пазар на нефт и неправомерно предоставена от Франция в нарушение на член 88, параграф 3 от Договора, е несъвместима с общия пазар.
Член 2
Помощта, отпусната на риболовните предприятия под формата на намаляване на разходите им за гориво и неправомерно предоставена от Франция в нарушение на член 88, параграф 3 от Договора, е несъвместима с общия пазар.
Член 3
Индивидуалната помощ, отпусната на риболовно предприятие по силата на член 2, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 994/98 на Съвета (35), не подлежи на връщане, ако в момента на отпускането ѝ тя изпълнява условията, посочени от регламента, приет по силата на член 2 от Регламент (ЕО) № 994/98, приложим към момента на отпускане на помощта.
Член 4
1. Франция е длъжна да възстанови от получателите несъвместимите помощи, посочени в членове 1 и 2.
2. Върху сумите, които следва да бъдат възстановени, се начисляват лихви от датата, на която те се предоставени на разположение на получателите, до тяхното реално връщане.
3. Лихвите се изчисляват на база с натрупване, в съответствие с глава V от Регламент (ЕО) № 794/2004 на Комисията (36).
4. Франция анулира всички висящи плащания на помощите, посочени в членове 1 и 2, считано от датата на приемане на настоящото решение.
Член 5
1. Възстановяването на помощите, посочени в членове 1 и 2, е незабавно и ефективно.
2. Франция следи настоящото решение да бъде изпълнено в срок от четири месеца, след датата на уведомление.
Член 6
1. Два месеца след получаване на уведомлението за настоящото решение Франция съобщава на Комисията следните сведения:
а)
общият размер (главница и лихви), който следва да бъде възстановен от FPAP;
б)
подробно описание на вече предприетите и планираните мерки за изпълнение на настоящото решение;
в)
документите, показващи, че FPAP е започнал процеса по възстановяване на помощта.
2. Франция информира Комисията за напредъка на предприетите на национално равнище мерки за изпълнение на настоящото решение до пълното възстановяване на помощта, посочена в член 1. Тя предава незабавно, при обикновено поискване от Комисията, всички сведения относно предприетите и планираните мерки за да се съобрази с настоящото решение. Тя представя и подробни сведения относно размера на вече възстановените помощи и лихви от FPAP.
Член 7
1. Два месеца след получаване на уведомлението за настоящото решение Франция предава на Комисията следните сведения:
а)
списък с риболовните предприятия, които са получили помощ, посочена в член 2 и общата сума, получена от всяко от тях;
б)
общата сума (главница и лихви), която следва да се възстанови от всеки получател на помощ;
в)
подробно описание на вече предприетите и планираните мерки за да се съобрази с настоящото решение;
г)
документите, показващи че получателите са били заставени да възстановят помощта.
2. Франция информира Комисията за напредъка на мерките, предприети на национално равнище за изпълнение на настоящото решение до пълното възстановяване на помощта, посочена в член 2. Тя предава незабавно, при обикновено поискване от страна на Комисията, всички сведения относно предприетите и планираните мерки за да се съобрази с настоящото решение. Тя представя също подробни сведения относно размера на помощта и лихвите, които вече са възстановени от FPAP.
Член 8
Адресат на настоящото решение е Френската република.
Съставено в Брюксел на 20 май 2008 година.
DECISIÓN DE LA COMISIÓN
de 20 de mayo de 2008
sobre las ayudas concedidas por Francia al Fondo para la prevención de los riesgos de la actividad pesquera y a las empresas pesqueras (Ayuda estatal C 9/06)
[notificada con el número C(2007) 5636]
(El texto en lengua francesa es el único auténtico)
(Texto pertinente a efectos del EEE)
(2008/936/CE)
LA COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS,
Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea y, en particular, su artículo 88, apartado 2, párrafo primero,
Después de haber emplazado a los interesados para que presentaran sus observaciones, de conformidad con el citado artículo,
Considerando lo siguiente:
1. PROCEDIMIENTO
(1)
La Comisión ha tenido conocimiento de la existencia de un fondo destinado a compensar la subida del precio del combustible utilizado por las empresas pesqueras francesas desde 2004. Según la información de que dispone, ese fondo, denominado Fondo para la prevención de los riesgos de la actividad pesquera (FPAP, en sus siglas en francés), tenía como finalidad declarada limitar las fluctuaciones a corte plazo del precio del combustible utilizado por los buques pesqueros pero, en la práctica, hizo que las empresas pesqueras disfrutasen de unos precios del combustible claramente inferiores a los precios del mercado.
(2)
Aparentemente, al comienzo estaba previsto que el fondo funcionase únicamente gracias a las contribuciones de los profesionales. El principio de funcionamiento era simple: el fondo asumiría la parte del coste del combustible que superase un precio de referencia determinado por litro y, a cambio, las empresas pagarían contribuciones al FPAP cuando el precio del combustible volviese a ser inferior a ese precio de referencia. De este modo, se alcanzaría un equilibrio en la financiación del sistema, que no necesitaría fondos públicos.
(3)
Sin embargo, como el precio de mercado del combustible ha sido en todo momento muy superior al precio de referencia, la Comisión parte de la base de que el FPAP no podía funcionar sin aportaciones financieras del Estado y que esas aportaciones financieras constituían una ayuda estatal en la acepción del artículo 87 del Tratado CE.
(4)
El 25 de agosto de 2005, la Comisión pidió a Francia que le comunicase antes del 5 de septiembre de 2005 si el Estado había adoptado o proyectado adoptar medidas específicas para hacer frente al incremento del coste del combustible. Al mismo tiempo, la Comisión recordó a Francia que, si esas medidas implicaban ayudas estatales, debía notificárselas en virtud del artículo 88, apartado 3, del Tratado.
(5)
Al no recibir respuesta alguna de Francia, el 21 de septiembre de 2005 la Comisión le pidió, de conformidad con el artículo 10 del Reglamento (CE) no 659/1999 del Consejo, de 22 de marzo de 1999, por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo 93 [ahora 88] del Tratado CE (1), que, en el plazo de tres semanas, le enviara información sobre ese fondo para que pudiera examinar si existía o no una ayuda estatal y, en su caso, si esa ayuda era compatible con el mercado común o incompatible con él.
(6)
El 7 de octubre de 2005, Francia contestó a la petición de la Comisión del 25 de agosto de 2005 indicando que no se había arbitrado en Francia medida alguna sujeta al régimen de ayudas estatales para hacer frente a las dificultades derivadas del reciente incremento considerable de los precios del combustible. Con todo, Francia señalaba que había alentado una iniciativa de los propios profesionales consistente en la creación de un fondo para la prevención de los riesgos de la actividad pesquera. En ese escrito, Francia no mencionaba los anticipos de tesorería otorgados por el Estado. Antes bien, de la respuesta de las autoridades francesas se deducía que la financiación del fondo, administrado por los profesionales del sector, se asentaba exclusivamente en una puesta en común de la capacidad financiera de los afiliados.
(7)
El 21 de octubre de 2005, la Comisión recordó a las autoridades francesas su petición formal de información sobre el FPAP del 21 de septiembre de 2005 y les concedió un nuevo plazo de dos semanas.
(8)
Ante la falta de respuesta de Francia en el plazo señalado, la Comisión, de conformidad con el apartado 3 del artículo 10 antes citado, decidió enviar a Francia un requerimiento para que le comunicase los datos necesarios para el examen. Dicho requerimiento, fechado el 5 de diciembre de 2005, fue notificado a Francia el 6 de diciembre de 2005 y fijaba un plazo máximo de respuesta de tres semanas.
(9)
Francia contestó mediante un escrito de 21 de diciembre de 2005 recibido por la Comisión el 27 de diciembre de 2005. Dicho escrito remitía a un respuesta anterior, del 6 de diciembre, recibida el 8 de diciembre, enviada como contestación al escrito de la Comisión de 21 de septiembre de 2005 (véase el considerando 5 de la presente Decisión). En ambos escritos, Francia transmitía a la Comisión los estatutos del FPAP y tres acuerdos sobre un anticipo reembolsable del Estado al FPAP.
(10)
Tras examinar esas respuestas y los documentos anejos, la Comisión informó a Francia, el 8 de marzo de 2006, de su decisión de incoar el procedimiento de investigación formal previsto por el artículo 88, apartado 2, del Tratado CE y por el artículo 6 del Reglamento (CE) no 659/1999.
(11)
La decisión de la Comisión de incoar el procedimiento de investigación formal se publicó en el Diario Oficial de la Unión Europea de 19 de abril de 2006 (2). La Comisión invitaba a las partes interesadas a presentar sus observaciones sobre las medidas en un plazo de un mes.
(12)
Francia presentó observaciones mediante una nota de sus autoridades con fecha de 21 de abril de 2006. Esa nota iba acompañada por una argumentación que parecía destinada, inicialmente, para uso interno y que explicaba la posición que debía adoptarse frente a los argumentos de la Comisión.
(13)
El 17 de mayo de 2006, el gabinete de abogados de Nantes Ménard, Quimbert et associés (en lo sucesivo, MQA) comunicó por fax su intención de presentar observaciones más adelante por cuenta del FPAP y pidió un plazo para ello. La Comisión aceptó concederle una prórroga de dos semanas. Posteriormente, MQA envió por correo ordinario, fechado el 17 de mayo y recibido por la Comisión el 23, un escrito con el membrete de la Coopération Maritime firmado por el Sr. de Feuardent, Secretario General del FPAP, y fechado el 18 de mayo. El 14 de junio, la Comisión recibió una tercera misiva de MQA, fechada también ella el 17 de mayo, que, según rezaba, constituía una nueva versión de las observaciones del gabinete tras haberse corregido diversos errores de pasante. En realidad, se trataba de documentos aún no enviados a la Comisión que contenían observaciones complementarias de las del escrito del Sr. de Feuardent antes citado, acompañadas por una serie de documentos sobre el funcionamiento del FPAP (estatutos, instrucciones de uso, notas informativas, tratamiento fiscal de las cuotas, declaración de objetivos conjunta de la Inspection générale des Finances y de la Inspection générale de l’Agriculture et de la Pêche). Por último, un fax de MQA, fechado el 12 de junio de 2006 y enviado ese mismo día a la Comisión como continuación de su escrito de 19 de mayo (el cual, según ellos, había sido fechado por error el 17 de mayo y contenía las observaciones del Sr. de Feuardent, Secretario General de la Confédération de la Coopération, de la Mutualité et du Crédit Maritime, fechadas el 18 de mayo de 2006) contenía las observaciones complementarias ya enviadas en el tercer escrito de 17 de mayo, si bien sin los documentos anejos.
(14)
El 14 de junio de 2006, la Comisión remitió a Francia el tercer escrito de MQA, de 17 de mayo (versión corregida), y la última comunicación de MQA, de 12 de junio de 2006, pidiéndole que le transmitiera sus observaciones al respecto en el plazo de un mes. El 12 de julio de 2006, Francia solicitó una ampliación del plazo hasta el 1 de septiembre. El 18 de julio de 2006, la Comisión otorgó un plazo adicional de un mes. El 26 de septiembre de 2006, Francia contestó que no tenía ninguna observación que formular al respecto pero señalaba que la carta de MQA del 17/19 de mayo de 2006 no correspondía a las observaciones del Sr. de Feuardent. El 9 de octubre de 2006, la Comisión entregó a Francia una relación de las cartas enviadas por MQA y le pidió que le confirmara, en un plazo de diez días, que las autoridades francesas habían tenido conocimiento del escrito del Sr. de Feuardent. Francia contestó el 23 de octubre de 2006 que no disponía de ese escrito y que solo lo había mencionado anteriormente porque se mencionaba en la carta [de MQA] del 12 de junio. Ante la comunicación de Francia de que no había recibido ese escrito, la Comisión se lo envió oficialmente el 27 de octubre de 2006, pidiéndole que, de tener observaciones que hacer al respecto, se las comunicase no más tarde del 15 de noviembre.
(15)
El 27 de noviembre de 2006, Francia informó a la Comisión de que no tenía ningún comentario que hacer respecto a ese documento.
2. DESCRIPCIÓN
2.1. Presentación del FPAP y de sus actividades
(16)
Conforme a la legislación francesa (Ley de 21 de marzo de 1884, modificada por la Ley de 12 de marzo de 1920), el FPAP reviste la forma de sindicato profesional. La asamblea constitutiva, celebrada el 10 de febrero de 2004, aprobó el borrador de estatutos y éstos llevan la fecha de 9 de abril de 2004.
(17)
Según los estatutos (artículo 4), el sindicato se crea para una duración de 99 años. Su sede se encuentra en París, 24, rue du Rocher, es decir, la misma dirección que la Confédération de la coopération, de la mutualité et du crédit maritimes (en lo sucesivo, denominada «Coopération Maritime»).
(18)
El artículo 7 señala que los miembros fundadores son Coopération Maritime, la central de compras y desarrollo CECOMER, sociedad cooperativa de minoristas que, en realidad, es la central de compras de las cooperativas marítimas que abastecen a las empresas pesqueras de material y productos de funcionamiento, el Centre de gestion de la pêche artisanale y dos personalidades del sector pesquero. En la asamblea constitutiva de 10 de febrero de 2004, esos cinco miembros fundadores fueron nombrados administradores del FPAP hasta la asamblea general ordinaria prevista para 2007. El FPAP es pues una emanación del sector pesquero y de organismos vinculados económicamente a él (cooperativas marítimas, central de compras, centros de gestión de empresas pesqueras).
(19)
Quienes deseen afiliarse al fondo deben demostrar que su actividad está relacionada con la pesca, si bien el sindicato puede admitir a cualesquiera otras personas dispuestas a apoyarlo moralmente, aunque el número de afiliados de esta categoría no puede rebasar el 5 % del total de afiliados. En su carta de 6 de diciembre de 2005, Francia precisó que el FPAP contaba con 2 013 afiliados y 2 385 buques, que representan el 30 % de la flota francesa.
(20)
El artículo 2 de los estatutos indica que «la finalidad del sindicato es idear productos que permitan a las empresas pesqueras cubrir los riesgos siguientes: fluctuación de los precios del gasóleo, contaminación marina o riesgo sanitario derivado de ella, cierre de cuotas o reducción importante de las posibilidades de pesca, riesgo derivado del mercado. Adopta el nombre de Fondo para la prevención de los riesgos de la actividad pesquera». Así pues, el FPAP ha sido concebido como una sociedad de seguro mutuo que propone a sus afiliados determinadas prestaciones como contrapartida de las cuotas que pagan.
(21)
Francia ha enviado una copia de los tres acuerdos suscritos por el Estado y el FPAP sobre anticipos reembolsables del Estado a ese fondo. Dichos anticipos son abonados a través de la Office national interprofessionnel des produits de la mer et de l’aquaculture (OFIMER). El primer acuerdo, de 12 de noviembre de 2004, se suscribió por un importe de 15 de millones EUR; el segundo, de 27 de mayo de 2005, por un importe de 10 millones EUR, y el tercero, de 11 de octubre de 2005, por un importe de 40 millones EUR. Así pues, el FPAP ha recibido anticipos por un total de 65 millones EUR.
(22)
Además, según la argumentación aneja a la nota de Francia de 21 de abril de 2006 (véase el considerando 12 de la presente Decisión), es posible que se haya concedido al FPAP otro anticipo, de 12 millones EUR (véase el considerando 40 de la presente Decisión).
(23)
Según el artículo 1 de esos acuerdos, «el FPAP funciona sobre la base de las cuotas abonadas por sus afiliados para cubrir financieramente los riesgos ligados a la fluctuación de las cotizaciones del petróleo y a los gastos de gestión que se derivan de ello». Los acuerdos muestran pues que, aunque formalmente los estatutos atribuyen al FPAP un abanico bastante amplio de prestaciones (véase el considerando 20 de la presente Decisión), este ha circunscrito su actividad a la cobertura financiera de las empresas pesqueras con la subida del precio del combustible.
(24)
Según el artículo 2 del acuerdo de 12 de noviembre de 2004, «la finalidad del anticipo de tesorería es permitir la creación de un mecanismo de cobertura contra las fluctuaciones de las cotizaciones internacionales del petróleo a partir del 1 de noviembre de 2004; el anticipo permitirá adquirir opciones en el mercado de futuros. Las compensaciones que se abonen a los afiliados deberán corresponder a la diferencia entre el precio máximo cubierto y el precio medio mensual del índice de referencia del mes considerado». El artículo 2 del acuerdo de 27 de mayo de 2005 está redactado en términos prácticamente idénticos, si bien, en vez de referirse a la «creación» de un mecanismo de cobertura alude a la «continuación» del mismo y fija el 1 de marzo de 2005 fecha a partir de la cual comienza la cobertura de riesgos para el anticipo abonado. Lo mismo cabe decir del acuerdo de 11 de octubre de 2005, cuyo artículo 2 precisa que, para el anticipo abonado, el fondo continuará su actividad de cobertura de riesgos «(…) a partir del 1 de julio de 2005 y, al menos, hasta el 31 de diciembre de 2005, comprando opciones financieras en el mercado de futuros a 17 céntimos de euro/litro». Se estipula que «las compensaciones abonadas a los afiliados del fondo deben corresponder, como máximo, a la diferencia entre el precio de 30 céntimos de euro/litro y el precio medio mensual de referencia del mes considerado si este es superior a 30 céntimos de euro/litro».
(25)
Según se infiere de las instrucciones pormenorizadas de uso del FPAP, ese mecanismo de cobertura funciona a través de convenios de garantías suscritos entre el FPAP y las empresas afiliadas. Los afiliados pagan un derecho de inscripción de 150 EUR y una cuota de garantía calculada sobre una cantidad estimada de combustible expresada en litros a razón de 0,035 céntimos por litro de combustible. Las empresas pesqueras reciben como contrapartida un indemnización determinada a partir del volumen consumido, dentro de los límites del volumen asegurado, y cuya forma de cálculo se detalla en las instrucciones de uso.
(26)
El artículo 3 de los acuerdos contemplados en el considerando 21 indica que la OFIMER solo puede abonar los anticipos después de recibir determinados justificantes entre los cuales se encuentran las actas del órgano de deliberación del FPAP que autoricen la gestión del anticipo del Estado y, en el caso de los dos primeros acuerdos, detallen la utilización prevista del anticipo y un presupuesto estimativo. En su nota de 6 de diciembre de 2005, Francia confirmó que se habían concedido al FPAP los importes indicados, es decir, un total de 65 millones EUR. En esa nota, se precisaba que los anticipos se habían concedido «para posibilitar el funcionamiento del FPAP, en el plazo más breve, en el período comprendido entre noviembre de 2004 y finales de diciembre de 2005».
(27)
Por otra parte, el FPAP se compromete a llevar una contabilidad que permita ver, previa solicitud, el uso dado a los anticipos y el destino de los recursos y gastos. Los documentos contables deben ser conservados durante diez años y estar a disposición de las autoridades públicas que soliciten acceder a ellos.
(28)
El artículo 4 fija en el 4,45 % el tipo de interés que se aplicará al reembolso de los anticipos al OFIMER. El anticipo de 15 millones EUR correspondiente al acuerdo de 12 de noviembre de 2004 debería reembolsarse, a más tardar, el 1 de noviembre de 2006; el de 10 de millones EUR, correspondiente al acuerdo de 27 de mayo de 2005, el 1 de mayo de 2007, a más tardar, y el de 40 millones EUR, correspondiente al acuerdo de 11 de octubre de 2005, el 1 de julio de 2007, a más tardar.
(29)
Atendiendo a los tres (quizás cuatro) acuerdos firmados por el Estado francés y el fondo, el FPAP ejerce pues una doble actividad en el contexto del primero de los objetivos fijados en el artículo 2 de los estatutos (permitir a las empresas pesqueras cubrir los riesgos derivados de la fluctuación de los precios del gasóleo):
a)
hacer frente a las fluctuaciones del precio del petróleo mediante la adquisición de opciones en los mercados de futuros del sector de los productos petrolíferos, y
b)
compensar parcialmente los sobrecostes ocasionados por los precios elevados del petróleo utilizado por los buques de los afiliados al fondo cuando el precio del combustible supera un determinado límite.
(30)
Desde la óptica de las ayudas estatales, el fondo debe ser considerado en esas dos facetas: cuando actúa como un agente económico en los mercados de futuros y cuando compensa a las empresas pesqueras una parte de los costes de compra de combustible con objeto de reducir sus gastos de producción.
2.2. Motivos por los que se incoó el procedimiento de investigación formal
(31)
El procedimiento de investigación formal se incoó por los motivos que se exponen a continuación.
2.2.1. Adquisición de opciones en los mercados de futuros
(32)
El anticipo concedido al FPAP puede considerarse un préstamo a corto plazo a un tipo de interés del 4,45 %. La Comisión observa sin embargo que el fondo no tiene ninguna propiedad inmobiliaria y que posee muy pocos fondos propios pues éstos consisten únicamente en las cuotas de los afiliados. Debido a ello, ningún banco le hubiese concedido un préstamo similar.
(33)
Así pues, el fondo disfruta de una ventaja financiera de la que no gozan otras empresas activas en los mismos mercados de futuros, lo cual constituye una ayuda estatal. Ninguna disposición del artículo 87 del Tratado CE o de las Directrices aprobadas por la Comisión para el análisis de los regímenes de ayudas estatales permite considerarla compatible con el mercado común.
(34)
Por otra parte, gracias a esa actividad, las empresas pesqueras afiliadas al FPAP pueden comprar combustible a precios reducidos, lo que constituye una ayuda que reduce los costes de producción de las empresas beneficiarias. Empero, según el apartado 3.7 de las Directrices para el examen de las ayudas estatales en el sector de la pesca y la acuicultura (3), ese tipo de ayudas de funcionamiento, que no llevan aparejada ninguna obligación, debe considerarse normalmente incompatible con el mercado común.
2.2.2. Compensación parcial del coste del combustible a las empresas pesqueras
(35)
También en este caso la ayuda reduce los costes de producción de las empresas afiliadas al FPAP y, del mismo modo, ninguna disposición del artículo 87 del Tratado CE o de las Directrices aprobadas por la Comisión para el análisis de los regímenes de ayudas estatales permite considerarla compatible con el mercado común. Según el apartado 3.7 de las Directrices para el examen de las ayudas estatales en el sector de la pesca y la acuicultura, ese tipo de ayudas de funcionamiento, que no entraña ninguna obligación, debe considerarse incompatible con el mercado común.
2.2.3. Conclusión
(36)
La Comisión, a la vista de la información de que disponía, consideró que existían serias dudas sobre la compatibilidad de esta medida de ayuda, que beneficia tanto al propio FPAP como a las empresas pesqueras afiliadas a él, con el mercado común.
3. OBSERVACIONES DE FRANCIAS Y DE LAS PARTES INTERESADAS
3.1. Observaciones de Francia
(37)
Las observaciones de Francia figuran en la respuesta de 21 de abril de 2006. Desde entonces, Francia no ha formulado nuevas observaciones sobre los argumentos del FPAP y de MQA.
(38)
Francia aduce que el análisis de la Comisión debería centrarse en la naturaleza y las condiciones de concesión del anticipo otorgado por el Estado y no en las actividades del FPAP.
(39)
A ese respecto, destaca que:
-
los tipos aplicables son superiores a los tipos de referencia manejados por la Comisión para determinar la existencia de una ayuda estatal en los créditos blandos,
-
esta intervención no puede calificarse como una ayuda estatal mientras no haya vencido el plazo de reembolso; en este sentido, Francia recuerda que esos plazos son, respectivamente, el 1 de noviembre de 2006, el 1 de mayo de 2007 y el 1 de julio de 2007,
-
el argumento de la Comisión de que ningún banco hubiese concedido un anticipo similar al FPAP es infundado pues podrían haberse arbitrado mecanismos de garantía; además Francia destaca que el FPAP es la única estructura profesional francesa de empresas pesqueras que tiene como finalidad actuar en el mercado de futuros del petróleo y que la adhesión al mismo es libre.
(40)
La Comisión señala, por último, que Francia indica, en la argumentación aneja a su respuesta (véase el considerando 12 de la presente Decisión), que «no es necesario indicar que se ha aprobado un anticipo de 12 millones EUR ya que el acuerdo aún no ha sido firmado y no es conveniente meterse en un callejón sin salida. Se propone señalar que está en marcha una reflexión al respecto».
3.2. Observaciones del FPAP
(41)
La Comisión ha recibido de MQA varios escritos con un contenido variado y enviados de forma desordenada (véase el considerando 13 de la presente Decisión) que pueden sintetizarse así: un escrito con el membrete de la Coopération Maritime, fechado el 18 de mayo de 2006 y firmado por el Secretario General del FPAP, y observaciones complementarias de MQA en nombre del FPAP acompañadas por una serie de documentos sobre el funcionamiento del FPAP (estatutos, instrucciones de uso, notas informativas, tratamiento fiscal de las cuotas, declaración de objetivos conjunta de la Inspection générale des Finances y de la Inspection générale de l’Agriculture et de la Pêche).
(42)
Según se desprende de los documentos enviados por MQA, el FPAP coincide con Francia en que no se puede prejuzgar «una anulación lisa y llana de la deuda a su vencimiento» mientras no se haya producido ningún impago. Por lo demás, contrariamente a Francia, la línea argumental del FPAP no se basa en la naturaleza y las condiciones de concesión de la ayuda sino en la condición jurídica y las actividades del Fondo.
(43)
Los argumentos en los que se basa el FPAP para rebatir que los anticipos concedidos por Francia sean una ayuda estatal o resulten incompatibles con el mercado común pueden resumirse del siguiente modo:
-
El FPAP no es, en su opinión, un agente económico al uso pues se trata de un sindicato profesional que opera exclusivamente en aras del interés de sus afiliados, sin ánimo de lucro, y que se ha constituido como una «agrupación de prevención». De este modo, según él, al organizar la mutualización de riesgos mediante un sistema de compensación con relación a un precio de referencia no actúa como un operador comercial ordinario «sino como un aglutinador de consumidores de productos petrolíferos que buscan más protegerse del mercado que intervenir en él». En origen, el fondo fue concebido teóricamente para ser autosuficiente dado que se preveía la restitución de las cuotas abonadas no utilizadas. El FPAP insiste además en la transparencia total de su gestión; en ese sentido, dado que no realiza actividad económica alguna por cuenta propia, no incide como tal en el mercado de futuros pertinente. El FPAP menciona también la existencia de una auditoría conjunta de la Inspection générale des Finances y de la Inspection générale de l’Agriculture et de la Pêche.
-
El FPAP no actúa en un mercado pertinente pues el mercado de los productos de la pesca se encuentra sometido a otras muchas distorsiones de la competencia derivadas de las diferentes políticas nacionales de aplicación de la política pesquera común. El mercado debería analizarse por consiguiente como una «pluralidad de micromercados regionales». En ese caso, esta intervención no alteraría las condiciones de los intercambios comerciales. El FPAP indica además que el análisis de competencia debe ser un análisis circunstanciado porque una parte importante del incremento y de la distorsión de los costes del sector pesquero obedece a «peajes» o «penalizaciones» derivadas de medidas comunitarias, entre otras cosas, lo cual no coincide en absoluto con lo que debería de ser un amplio mercado abierto.
(44)
De acuerdo con el FPAP, su intervención está dirigida en realidad a facilitar la continuidad de la pesca en un entorno regional y a impedir a los buques de pesca de altura replegarse hacia a fondos con un acceso más cercano o a los arrastreros orientarse a pesquerías más específicas y que requieren menos consumo de energía. Su finalidad es pues proteger los recursos, los equilibrios y la diversidad del sistema mediante una fase de adaptación. El FPAP no fue así más que un precursor de los planes de salvamento y reestructuración y de la subida del baremo de las ayudas de minimis. Por todo ello, el FPAP alega que:
-
no puede decirse que el Estado haya concedido los anticipos sin condiciones sino, antes bien, éstos estaban «supeditados a una gestión transparente inmediata [y] sobre todo a la definición de una política duradera cuya definición está sometida a una inspección general»,
-
una tercera parte larga de su intervención (25 millones EUR de los 65 millones) corresponde directamente a anticipos a los trabajadores y ha de analizarse como una ayuda social directa,
-
la ayuda está motivada por una situación extraordinaria ya que la propia Comisión reconoce las dificultades económicas y sociales excepcionales del sector,
-
el FPAP resalta que es responsable civil conforme al Derecho francés y que su responsabilidad es ilimitada; por ello, al no existir ningún impago de los anticipos, el criterio seguido por la Comisión para calificar de ayuda estatal esta intervención es insuficiente.
(45)
Para finalizar, MQA envió entre sus observaciones sendas copias de dos cartas del Ministro del Presupuesto al FPAP en las que se indica que el FPAP y todos sus afiliados disfrutan de medidas fiscales. En el caso del FPAP, estas medidas consisten en una exención del impuesto de sociedades y, probablemente, del impuesto de actividades económicas y, en el de los patrones de pesca, en la posibilidad de deducir de la renta imponible las cuotas abonadas al sindicato.
4. EVALUACIÓN
(46)
La presente Decisión no alcanza a las ventajas fiscales evocadas en el considerando 45 dado que la Comisión no estaba al corriente de ellas cuando decidió incoar el procedimiento de investigación formal. Dichas ventajas siendo analizadas aparte (expediente NN 38/2007) para determinar si son constitutivas de ayudas estatales y, en caso afirmativo, si son compatibles con el mercado común.
(47)
Desde la perspectiva de las ayudas estatales, deben examinarse las dos facetas del FPAP:
-
la primera finalidad del Fondo es adquirir opciones financieras en los mercados de futuros; aunque ello no se indica explícitamente, esos mercados de futuros son evidentemente los del petróleo o de sus productos derivados; resulta pues que, aunque el FPAP reviste la forma de sindicato, actúa en esos mercados del modo en que lo haría en ese tipo de mercados una empresa privada ordinaria que funcione según las reglas de la economía de mercado; en la parte 4.1 de la presente Decisión se analiza la ayuda para la adquisición de opciones en los mercados de futuros,
-
la segunda finalidad del FPAP es abonar a las empresas pesqueras afiliadas a él la diferencia entre el precio medio mensual de referencia y, según los acuerdos de 12 de noviembre de 2004 y 27 de mayo de 2005, el «precio máximo cubierto» o, según el acuerdo de 11 de octubre de 2005, el precio de 30 céntimos de euro por litro si el precio medio mensual del índice de referencia es superior a ese precio. El precio medio mensual de referencia lo fija el FPAP. Las compensaciones abonadas por el FPAP a las empresas pesqueras para la compra de combustible se analizan en la parte 4.2 de la presente Decisión.
4.1. Ayuda al FPAP: ayuda para la adquisición de opciones en los mercados de futuros
4.1.1. Existencia de una ayuda estatal
4.1.1.1. El FPAP es una empresa a los efectos del artículo 87 del Tratado CE.
(48)
En primer lugar, es preciso determinar si el FPAP puede ser calificado de empresa pues si no puede serlo, no se le aplicaría en el artículo 87, apartado 1. A este respecto, la Comisión recuerda que, según la jurisprudencia reiterada, en el Derecho de competencia el concepto de empresa abarca cualquier entidad que ejerza una actividad económica, con independencia del estatuto jurídico de dicha entidad o su modo de financiación (4). Cualquier actividad que consista en ofrecer bienes y servicios en un mercado dado constituye una actividad económica (5).
(49)
Habitualmente, las empresas que intervienen en los mercados de futuros de materias primas son empresas privadas que funcionan según las reglas de la economía de mercado. Para el agente económico, la finalidad de las operaciones que efectúa en esos mercados de futuros consiste en apostar que el precio de compra del producto, en caso de adquisición en el futuro al precio normal del mercado, sea diferente al precio al que se suscribe la opción. Los agentes que operan en ese mercado asumen pues riesgos derivados de la evolución incierta de los precios. En el presente caso, el FPAP ha actuado como un agente económico en los mercados de futuros de productos del petróleo. Con ello, se ha convertido también en un agente económico del sector pesquero pues entrega combustible a la empresa CECOMER, miembro fundador y administrador del FPAP y a central de compras de las cooperativas marítimas, a un precio distinto al que tal empresa los compraría al precio normal del mercado. Si la operación de opciones, que es una operación de carácter especulativo, sale bien, el precio de compra del combustible retrocedido a las cooperativas es inferior al precio del mercado. El FPAP asume así un riesgo con la esperanza de que le resulte rentable financieramente. Las cooperativas marítimas revenden a continuación ese combustible a las empresas pesqueras en función del precio al que lo han comprado a CECOMER. No se conocen las características de las operaciones de transferencia de propiedad del combustible adquirido por el FPAP a CECOMER, sociedad cooperativa de minoristas; aun así, a pesar de que CECOMER es miembro fundador del FPAP, se trata de operaciones efectuadas entre dos entidades independientes. Esa operaciones de transferencia de propiedad de combustible son de carácter contractual pues, si bien tienen muy probablemente algunas particularidades, los acuerdos con arreglo a los cuales se efectúan no dejan de ser acuerdos de derecho privado y, por ende, contratos de derecho privado. Así pues, la actividad del FPAP, consistente en un intervención en los mercados de futuros de productos del petróleo para comprar esos productos con objeto de retrocederlos a CECOMER, un sociedad comercial, es manifiestamente un actividad de carácter económico. Por otra parte, en la decisión de incoar el procedimiento de examen, la Comisión señalaba lo siguiente: «La finalidad del Fondo es permitir la adquisición de opciones financieras en los mercados de futuros. Aunque ello no se indica explícitamente, esos mercados de futuros son evidentemente los del petróleo o de sus productos derivados. Resulta pues que, aunque el FPAP reviste la forma de sindicato, actúa en esos mercados comprando y vendiendo opciones, como lo haría en ese tipo de mercados una empresa privada ordinaria que funcione según las reglas de la economía de mercado». Ni Francia ni el FPAP han negado en sus respuestas que el FPAP efectuase ese tipo de operaciones de compraventa de opciones. Francia no ha hecho ningún comentario al respecto y el FPAP se ha limitado a señalar que «el FPAP ha intervenido en el mercado mundial de materias primas a través de corredores de comercio o bancos especializados. Resulta difícil imaginar un mercado más competitivo, más amplio y más volátil. El fondo no ha disfrutado pues de ninguna ventaja económica ni de condiciones especiales con respecto a los demás agentes económicos del mercado (…). El problema estriba pues únicamente en el origen de los fondos adelantados (…)», con lo que no recusa la afirmación de la Comisión de que actúa en los mercados de futuros como un agente económico ordinario. Cabe señalar por otra parte que la función del FPAP no es en absoluto la de un administrador de fondos públicos en aras del interés público. Tampoco consiste en el ejercicio, por el Estado o por un organismo dependiente de él, de prerrogativas de poder público.
(50)
Resulta pues evidente que el FPAP debe ser considerado una empresa a los efectos del Derecho comunitario de competencia. No es preciso analizar su naturaleza y su condición jurídica. En particular, carece de pertinencia el que carezca de ánimo de lucro. Por otra parte, aun cuando se le considere, según sus propias palabras, «como elemento federador de consumidores de productos del petróleo que buscan más protegerse del mercado que intervenir en él», los consumidores citados son en realidad de agentes económicos (cooperativas marítimas y empresas pesqueras) que desean disminuir sus costes de producción. Esta reacción, absolutamente lógica por parte de agentes económicos, impide que éstos puedan ser considerados consumidores individuales a los efectos del artículo 87, apartado 2, letra a), del Tratado, que autoriza las ayudas de carácter social concedidas a consumidores individuales. Así pues, no ha lugar a admitir los argumentos expuestos por Francia y el propio FPAP acerca de su condición jurídica, su modo de funcionamiento, sus objetivos y su situación específica en el mercado de los productos petrolíferos.
4.1.1.2. Principio del acreedor privado (6)
(51)
La Comisión considera que, en el presente caso, se justifica determinar si existe una ayuda estatal aplicando el principio del acreedor privado.
(52)
Los fondos de los tres anticipos cuyas condiciones de concesión se conocen deberían reembolsarse con un tipo de interés del 4,45 %. Es de suponer que el posible cuarto anticipo, de 12 millones EUR, se haya concedido en condiciones idénticas o muy similares a las de los tres primeros. Esta aportación pública corresponde pues en la práctica a un préstamo concedido al tipo de interés señalado. Dicho tipo es superior al tipo de referencia utilizado por la Comisión para determinar el elemento de ayuda de los préstamos con bonificación de intereses, que era del 4,43 % en 2004 (7) y que es del 4,08 % desde el 1 de enero de 2005 (8). Así pues, si los anticipos se concedieron en las condiciones normales de una economía de mercado, en teoría no se habría producido una ayuda estatal.
(53)
Sin embargo, la Comisión considera que los anticipos no se concedieron en las condiciones normales de mercado dado que ningún acreedor privado hubiese aceptado conceder préstamos por esos importes sin disponer de garantías acerca de la viabilidad de la actividad del FPAP y sobre la posibilidad de cobro al vencimiento.
(54)
El capital inicial del FPAP está compuesto por las cuotas de los afiliados (véanse los considerandos 23 y 25). Ni Francia ni el FPAP han comunicado el monto de los recursos procedentes de esas cuotas. En los argumentos anejos a la respuesta de 21 de abril de 2006, las autoridades francesas indicaban que «en el borrador de la respuesta de 6 de diciembre de 2005 se incluía esa información, que fue suprimida en la etapa de validación interministerial» y que «no consideraban necesario dar una respuesta por el momento».
(55)
La Comisión supone que se trata de importes relativamente modestos comparados con el volumen de gastos probable. Así, partiendo de las indicaciones que figuran en el escrito del Secretario General del FPAP, en las «Instrucciones de uso del FPAP» de noviembre de 2004 y en la «Nota informativa del FPAP» de enero de 2006, puede hacerse una evaluación aproximativa: unos 2 500 afiliados (número de afiliados del FPAP según las autoridades francesas) pagan una cuota de ingreso de 150 EUR, lo que representa 375 000 EUR, a los que se suman las cuotas correspondientes a la garantía de riesgo propiamente dicha (véase el considerando 25). Suponiendo que se asegura la totalidad del volumen de gasóleo consumido y basándose en el consumo indicativo de un arrastrero de 24 metros comunicado por el FPAP (unas 10 toneladas de combustible cada semana), en la hipótesis máxima de actividad de los buques de 48 semanas anuales, es decir, un consumo de 480 toneladas (aunque el número de semanas de actividad se acerca probablemente más a 38 o 40 que a 48), y en el valor unitario de la contribución al FPAP, es decir, 0,0035 EUR por litro, se llega, para 2 500 buques, a un total de 4 200 000 EUR al año. La tercera fuente de cuotas procede de la posibilidad, prevista por los estatutos, de que el sindicato acepte como afiliado, hasta un máximo del 5 % de afiliados, a cualesquiera personas dispuestas a apoyarlo moralmente. Se trata probablemente de un monto marginal. Al no disponerse de indicaciones sobre el número de estos afiliados dispuestos a prestar un apoyo moral y sobre el monto de sus aportaciones, partiremos de una hipótesis muy elevada de ingresos adicionales de 125 000 EUR [125 afiliados cuyas actividades no están relacionadas con la pesca, equivalente al máximo autorizado por los estatutos del FPAP (5 % de 2 500 afiliados) × 1 000 EUR].
(56)
Los ingresos totales procedentes de las diversas cuotas ascenderían así a 4 200 000 + 375 000 + 125 000, es decir, 4 700 000 EUR anuales. Es esta una hipótesis extremadamente optimista, basada en el consumo indicativo de un arrastrero de 24 metros durante un período de actividad de 48 semanas al año y en la hipótesis de que se asegura todo el consumo. La Comisión solo la usa para evaluar el importe máximo teórico de los ingresos del FPAP. Pues bien, si se considera que Francia ha señalado que el número de buques afiliados es de 2 385, un gran parte de los cuales son buques de pesca de bajura de menos de 12 metros, cuyo consumo anual de combustible se acerca más a 200 toneladas que a las 480 utilizadas para el cálculo anterior, es probable que el importe real sea muy inferior. En efecto, dado que la flota francesa cuenta con unos 1 500 buques de más de 12 metros y que el 95,3 % de ellos, es decir, unos 1 400, pertenecen al FPAP (9), cabe deducir que también pertenecen al FPAP aproximadamente 1 000 buques de menos de 12 metros. Por consiguiente, es muy probable que los ingresos anuales totales sean muy inferiores al importe de 4,7 millones EUR.
(57)
Una vez hechos estos cálculos hipotéticos de ingresos, la Comisión observa que el FPAP no posee aparentemente ningún bien inmueble y que su bienes muebles, constituidos únicamente por las cuotas de los afiliados, son muy reducidos. Por ello, la Comisión estima que, en las condiciones normales de una economía de mercado, ningún banco, ni siquiera el Crédit Maritime, que, en palabras suyas, es el colaborador natural del sector pesquero, prestaría (o «adelantaría», utilizando la terminología de los acuerdos suscritos por el Estado y el FPAP) al FPAP las sumas señaladas (ni tan siquiera una parte de ellas) para intervenir en un mercado de futuros sin tener una seguridad razonable acerca de su solvencia probable cuando venza el préstamo.
(58)
Francia arguye que esta conclusión es «una afirmación que no se sustenta en ninguna encuesta de los bancos y que podrían haberse arbitrado mecanismos de garantía». Sin embargo, un encuesta realizada entre treinta y cinco bancos por la Chambre nationale des conseils et experts financiers (10) proporciona una imagen bastante precisa de las normas seguidas por los bancos francesas para conceder créditos a sus clientes. Para limitar el riesgo de crédito frente a sus clientes, los directivos de los bancos obligan a respetar normas-tope basadas en una serie de ratios que permiten analizar la salud financiera y la capacidad de la empresa para pagar la deuda, en función de diferentes criterios como los fondos propios, el balance, el nivel de endeudamiento, el volumen de negocios y los costes financieros. Según se desprende de ese análisis, un ratio de «endeudamiento total bancario con fondos propios» superior a 2,50 desencadena la aparición de un intermitente de riesgo que, aunque no hace que se deniegue definitivamente el préstamo, sí hace que el banco pida más garantías. En el caso del FPAP, si se comparan los 65 millones de anticipos con la estimación optimista de fondos propios antes presentada (4,7 millones EUR; véase el considerando 56), se obtiene un ratio de 13,82, lo que supone casi seis veces el límite superior de riesgo. Naturalmente, si el importe real de los anticipos fuese más elevado (77 millones, contabilizando el anticipo complementario posible de 12 millones evocado en el considerando 22) o si la cuantía real de los fondos propios fuese netamente inferior, ese ratio hipotético sería aún mayor. Con ese nivel de riesgo, ningún banco hubiese pensado en la posibilidad de conceder un préstamo, aunque es cierto que el recurso a garantías pignoraticias (como, por ejemplo, pignoración de opciones de compra o de existencias de combustible adquiridas por el FPAP) o personales (hipotecas de los bienes personales de los afiliados y pignoración de su buques) forma parte de las técnicas bancarias que permiten reducir el riesgo de insolvencia. Con todo, es de notar que, en caso de recurrirse a garantías pignoraticias de los afiliados, las empresas pesqueras probablemente habrían sido más reticentes a afiliarse al FPAP. Existen otras técnicas de transferencia o de distribución del riesgo como la cofinanciación del préstamo por varios bancos, la participación de sociedades de garantía o la vinculación a fondos de garantía regiones y departamentales (en general, contragarantizados también ellos por sociedades de garantía) pero en todos los casos solo se otorga la garantía a empresas cuya situación es esencialmente saneada y que son potencialmente rentables, y por un monto que nunca supera el 50 % del endeudamiento (lo que, en el caso del FPAP, supondría un poco más de 30 millones EUR, suma que representa un riesgo residual que prácticamente triplica el límite superior de riesgo).
(59)
Cuando Francia señala, refiriéndose a esas técnicas, que «podrían» haberse arbitrado mecanismos de garantía, está admitiendo implícitamente que no se arbitraron y que el anticipo del Estado fue concedido sin garantías comparables a las pedidas habitualmente por los bancos. En esas condiciones, la Comisión llega a la conclusión de que Francia no actuó como un acreedor privado y de que no tenía garantías de que el FPAP pudiese reembolsar los fondos prestados.
(60)
Por otra parte, el FPAP subraya, a través de su Consejo, que es responsable civil conforme al Derecho francés y que su responsabilidad es ilimitada, destacando que la actividad sindical puede generar una responsabilidad por sumas elevadas. La Comisión observa que, ciertamente, las sumas en juego cuando un organismo del tipo del FPAP realiza en los mercados de futuros operaciones que entrañan riesgos indudables y pueden ocasionar pérdidas importantes pueden ser muy elevadas. Sin embargo, nada garantiza que, en caso de producirse pérdidas importantes, los miembros del FPAP cubran la responsabilidad de este. Ninguno de los documentos transmitidos (estatutos, instrucciones de uso, nota informativa) hace referencia a mecanismos de ese tipo. La única consideración de carácter financiero que figura en esos documentos se refiere a la cuota y señala, que, en caso de que el afiliado abandone el sindicato, la cuota es propiedad de este (artículo 10). Por otro lado, la Comisión observa que la Ley de 21 de marzo de 1884 en virtud de la cual se creó el FPAP es la ley que permitió la creación de sindicatos profesionales en Francia. No parece que esté en el espíritu de esa Ley que los afiliados de un sindicato asuman una responsabilidad económica, y por ende, financiera. Por consiguiente, en caso de pérdidas importantes, la Comisión no ve cómo pueden ser enjugadas por los afiliados.
(61)
Habida cuenta de todo lo expuesto, la Comisión estima que no se ha respetado el principio del acreedor privado.
4.1.1.3. Existencia de una ventaja financiera concedidas mediante recursos públicos
(62)
La Comisión considera que, con el importe estimado de los ingresos procedentes de las diversas cuotas de los afiliados, incluso en la hipótesis máxima, el FPAP nunca hubiese podido intervenir en un mercado de futuros sin la aportación de fondos exteriores. Estos fueron proporcionados por el Estado, por mediación del OFIMER, en forma de por lo menos tres anticipos de tesorería entre noviembre de 2004 y octubre de 2005 que ascendieron a 65 millones EUR, según la información remitida por Francia. Es probable que se abonase un cuarto anticipo de 12 millones EUR pues, según se infiere de los argumentos de Francia citados en el considerando 22, el acuerdo correspondiente estaba a punto de ser firmado en aquellas fechas.
(63)
Francia no ha refutado este análisis. De hecho, en los argumentos antes citados puede leerse lo siguiente: «La Comisión considera que, a la vista de los medios de que dispone el FPAP, este no podría intervenir sin el anticipo reembolsable del Estado. Contra esta afirmación no cabe ninguna refutación». Así pues, en opinión de la Comisión, los anticipos se concedieron en unas condiciones que no son las normales del mercado (véanse los considerandos 51 a 61 de la presente Decisión).
(64)
Por otra parte, la Comisión subraya que ni Francia ni el FPAP han dado a la Comisión indicaciones sobre la cuantía de los fondos comprometidos por el FPAP en los mercados de futuros ni sobre el resultado de las transacciones efectuadas. De acuerdo con los argumentos antes citados, las autoridades francesas optaron deliberadamente por no comunicar esos datos. Así, puede leerse en ese texto que «aunque podrían facilitarse esos datos a la Comisión, no parece que convenga hacerlo en este momento». La Comisión no recibió entonces esos datos ni los ha recibido posteriormente.
(65)
Francia y el Consejo del FPAP estiman que la Comisión no puede prejuzgar la existencia de una ayuda estatal mientras no se haya producido ningún impago (Francia: «El anticipo reembolsable no puede calificarse como una ayuda estatal mientras no haya vencido el plazo de reembolso»; FPAP: «¿Puede reembolsarse este importe o no? Esta es la principal pregunta que plantea la Comisión»; MQA: «Ninguno de los empréstitos de Francia al FPAP ha vencido. Hasta el momento no se ha producido ningún impago ni ninguna actuación del Estado francés que haga suponer una anulación simple y llana de la deuda a su vencimiento»). A este respecto, la Comisión recuerda que la calificación del préstamo al FPAP como ayuda estatal obedece ante todo a la decisión de Francia de concederle un préstamo que no hubiera conseguido de otro modo, incluso respetando los plazos de vencimiento. Así, cuando la Comisión duda de la solvencia del FPAP en la fecha de vencimiento del préstamo, es porque este aspecto es fundamental para determinar su situación con respecto a las condiciones normales de concesión de préstamos por los bancos privados y no porque sospeche que se vaya a transformar el préstamo en una mera ayuda financiera.
(66)
Desde ese punto de vista, si resultase que los anticipos no han sido reembolsados en los plazos previstos o que no han sido reembolsados en absoluto, se confirmaría que el FPAP no estaba en condiciones de realizar las actividades previstas por sus estatutos sin una aportación externa de fondos y que esa aportación nunca le hubiese sido concedida por un banco en condiciones normales de mercado. A este respecto, la Comisión observa que Francia no le ha informado de los eventuales reembolsos de los anticipos, que deberían haber sido reembolsados, respectivamente el 1 de noviembre de 2006, en lo que respecta al anticipo de 15 millones EUR del acuerdo de 12 de noviembre de 2004, el 1 de mayo de 2007, en lo que respecta al de 10 millones EUR del acuerdo de 27 de mayo de 2005, y el 1 de julio de 2007, en lo que respecta al de 40 millones EUR del acuerdo de 11 de octubre de 2005 (véase el considerando 21). En lo que se refiere al cuarto anticipo que quizás haya recibido el FPAP (véase el considerando 22), no se conocen la fecha del acuerdo ni la fecha de vencimiento.
(67)
Las tres fechas de vencimiento conocidas ya han pasado. La primera ya había pasado incluso cuando Francia envió su último escrito a la Comisión, el 27 de noviembre de 2006, tras la decisión de esta de incoar el procedimiento de examen formal. La Comisión estima que, de haber reembolsado ese anticipo, Francia, o el propio FPAP, se lo hubieran comunicado de inmediato ya que uno de los argumentos que aducían en contra del análisis de la Comisión era que los anticipos no podían calificarse como una ayuda estatal hasta que no hubiese transcurrido el plazo de vencimiento. No cabe duda de que si se hubiera efectuado el reembolso del primer anticipo Francia se lo habría notificado a la Comisión en su escrito de 27 de noviembre de 2006 y lo mismo habría hecho con respecto al segundo y al tercer anticipos, que debían reembolsarse el 1 de mayo y el 1 de julio de 2007, y con respecto al posible cuarto anticipo. Por otra parte, las noticias publicadas en la prensa profesional sugieren que, hasta ahora, no ha habido reembolso alguno. La Comisión considera pues que la ayuda, concedida inicialmente en forma de anticipo, se ha transformado en una subvención directa.
(68)
Por los motivos antes expuestos, la Comisión estima que los anticipos del Estado constituyen una ventaja financiera concedida mediante recursos públicos.
4.1.1.4. Existencia de una ventaja financiera atribuible al Estado
(69)
La Comisión observa que los acuerdos suscritos por el Estado y el FPAP estipulaban expresamente que la finalidad de los fondos públicos concedidos era la creación de un mecanismo de cobertura contra las fluctuaciones de las cotizaciones internacionales del petróleo y que ese mecanismo permitiría adquirir opciones financieras en el mercado de futuros. Resulta manifiesto que la tesorería inicial del FPAP, que se alimentaba únicamente de las cuotas de los afiliados, no le permitía realizar ese tipo de operaciones, al menos no al nivel al que las realizó. El primer acuerdo, de 12 de noviembre de 2004, indica en efecto que el anticipo de 15 millones EUR tiene como finalidad «permitir que el dispositivo comience a aplicarse». Está claro pues que, si el FPAP ha podido efectuar operaciones de adquisición en los mercados de futuros en proporciones importantes, ha sido gracias a los anticipos.
(70)
Dicho de otro modo, el Estado ha apoyado concretamente la creación del FPAP, constituido como un sindicato, y su participación en los mercados de futuros de los productos del petróleo, aun cuando esta actividad no corresponde a la actividad ordinaria de un sindicato, en condiciones de competencia con los agentes económicos que no son condiciones de competencia normales. De hecho, el 7 de octubre de 2005, Francia reconocía que «el Gobierno ha alentado una iniciativa de los propios profesionales consistente en la creación de un fondo para la prevención de los riesgos de la actividad pesquera. Este fondo, administrado por profesionales, permite a los pescadores […] poner en común su capacidad financiera para adquirir opciones financieras en el mercado de futuros para protegerse de las fluctuaciones del precio del combustible», aunque se olvidaba de precisar que la «capacidad financiera» de los pescadores procedía de recursos públicos, dado que en esa fecha ya se habían entregado dos anticipos. No cabe duda, sin embargo, de que el FPAP debía tener en cuenta las exigencias de los poderes públicos para decidir la utilización de los fondos que recibía. Desde ese punto de vista, la creación de un grupo de inspección interministerial encargado de «auditar el mecanismo de funcionamiento actual del FPAP y de comprobar que las condiciones de gasto son satisfactorias desde la óptica del Derecho y de las normas de gasto público, además de ajustadas a los compromisos asumidos por los administradores de esos fondos» demuestra a las claras la preocupación del Estado por que los fondos del FPAP se utilizasen para los fines previstos en los acuerdos.
(71)
A la vista de todos estos indicios, la Comisión considera que la ventaja financiera que suponen los anticipos concedidos al FPAP para la adquisición de opciones financieras en los mercados de futuros del petróleo es atribuible al Estado (11).
4.1.1.5. Existencia de una ventaja financiera que falsea o amenaza falsear la competencia
(72)
El FPAP disfruta de una ventaja financiera con respecto a las demás sociedades que intervienen en los mercados de futuros, ya sean sociedades que operan habitualmente en esos mercados, ya sociedades que, al igual que el FPAP, revistan o puedan revestir la forma de un sindicato profesional en otros Estados miembros o en la propia Francia.
(73)
Francia argumenta que «no puede considerarse que el FPAP resulte favorecido con respecto a otras estructuras privadas que puedan desempeñar el mismo papel pues es la única estructura profesional francesa que agrupa a empresas pesqueras para adquirir opciones en el mercado de futuros». La Comisión señala a este respecto que la situación del FPAP en lo que a las normas de competencia se refiere no debe evaluarse únicamente con respecto a otras estructuras francesas que agrupen a empresas pesqueras y desempeñen la misma función que él sino con respecto a todos los agentes económicos franceses y europeos que pueden intervenir en el mercado de futuros de productos petrolíferos.
(74)
El FPAP niega además que haya disfrutado de condiciones privilegiadas para ejercer su actividad de inversor en el mercado de futuros ya que, según él, «ha intervenido en el mercado mundial de materias primas a través de corredores de comercio o bancos especializados. (…) El fondo no ha disfrutado pues de ninguna ventaja económica ni de condiciones especiales con respecto a los demás agentes económicos del mercado». La Comisión no sostiene que la ventaja financiera del FPAP venga dada por un supuesto trato privilegiado del FPAP por los demás agentes del mercado sino que el fondo únicamente ha podido intervenir en ese mercado porque disponía de un margen de intervención financiera concedido por el Estado que rebasaba la capacidad financiera propia del FPAP, y que el Estado no lo concedió en condiciones similares a otras empresas que también podían estar interesadas en intervenir en ese mercado (por ejemplo, empresas de otros sectores de actividades afectadas por la subida del coste del petróleo) o que intervienen en ese mercado por motivos de estrategia económica y comercial (compañías petrolíferas, por ejemplo).
(75)
El propio FPAP reconoce la existencia de esa ventaja. Así, en un documento de la Confédération de la Coopération Maritime no transmitido a la Comisión pero sí publicado en la web del congreso «Assises de la pêche et de l’aquaculture de la Région Bretagne» (12), el Sr. de Feuardent indicaba lo siguiente, al resumir los principales puntos tratados en una reunión celebrada el 24 de mayo de 2006 con la administración de la región de Bretaña: «El Estado nos ha proporcionado hasta la fecha 65 millones EUR. Además, el FPAP ha tenido varios millones EUR de beneficios de opciones en el mercado de materias primas, lo que constituye un valor añadido indudable». La Comisión infiere de esto que el FPAP solo pudo realizar operaciones de adquisición de opciones financieras en el mercado de productos petrolíferos gracias a los fondos públicos de que disponía, y de los que no disponían otras estructuras o empresas, y que sacó un beneficio directo de ello. Por consiguiente, la ventaja de que disfrutaba falsea o amenaza falsear la competencia.
4.1.1.6. Existencia de una ventaja financiera que afecta al comercio entre los Estados miembros
(76)
Al intervenir, como indica el Sr. de Feuardent, en el mercado de materias primas, el FPAP ha intervenido en el mercado mundial del petróleo.
(77)
Por consiguiente, su actividad ha superado el ámbito estrictamente francés, con lo que no cabe si no reconocer que los anticipos concedidos afectan al comercio entre los Estados miembros.
4.1.1.7. Conclusión
(78)
Así pues, se dan las cuatro condiciones necesarias para que exista una ayuda estatal: los anticipos al FPAP proceden de recursos públicos, son atribuibles al Estado, falsean o amenazan falsear la competencia y afectan al comercio entre los Estados miembros. La ayuda de que disfruta el FPAP es pues una ayuda estatal a efectos del artículo 87 del Tratado CE en lo que respecta a la parte de la tesorería procedente de recursos públicos utilizada para la adquisición de opciones en el mercado de futuros de productos petrolíferos.
4.1.2. Compatibilidad con el mercado común
(79)
Como estipulan los acuerdos firmados por el Estado y el FPAP, la finalidad de esta ayuda estatal en forma de anticipos es permitir el comienzo de las intervenciones del FPAP en los mercados de futuros del petróleo y sus derivados y la continuación de las mismas. Se trata pues de una ayuda para el funcionamiento del FPAP. De hecho, Francia reconoce, en su carta de 6 de diciembre de 2005, que los anticipos se concedieron para «posibilitar el funcionamiento del FPAP».
(80)
De conformidad con el artículo 87, apartados 2 y 3, del Tratado, determinadas categorías de ayudas son compatibles con el mercado común o pueden ser consideradas como tales. Procede pues examinar si esta ayuda de funcionamiento al FPAP pertenece a alguna de esas categorías.
(81)
La Comisión observa que esta ayuda no corresponde a ninguno de los supuestos previstos por el artículo 87, apartado 2.
(82)
Efectivamente, no está destinada a reparar los perjuicios causados por desastres naturales o por otros acontecimientos de carácter excepcional. La Comisión recuerda en este contexto que las fluctuaciones del precio del petróleo son inherentes a la actividad económica. Esas fluctuaciones afectan también a otros sectores de actividad que consumen productos petrolíferos en todos los Estados miembros de la Unión Europea y no pueden ser consideradas un desastre natural o un acontecimiento de carácter excepcional a efectos del artículo 87 del Tratado. Esta ayuda no es pues compatible con el mercado común a tenor de lo dispuesto en el artículo 87, apartado 2, letra b), del Tratado.
(83)
La ayuda tampoco puede considerarse compatible con el mercado común a tenor de lo dispuesto en el artículo 87, apartado 3, del Tratado y de los distintos supuestos que prevé.
a)
Es obvio que no se trata de una ayuda destinada a facilitar el desarrollo económico de regiones en las que el nivel de vida es anormalmente bajo o en las que existe un grave situación de subempleo (supuesto previsto en el artículo 87, apartado 3, letra a), ya que, siendo su objetivo posibilitar el que el FPAP intervenga en los mercados de futuros pertinentes, no tiene relación alguna con ese tipo de ayudas.
b)
El FPAP no puede ser considerado un proyecto importante de interés común europeo ni una ayuda destinada a poner remedio a una grave perturbación en la economía de un Estado miembro (supuesto previsto en el artículo 87, apartado 3, letra b). El FPAP es, en efecto, específicamente francés y los demás Estados miembros no han manifestado intención alguna de crear fondos del mismo tipo, por lo que carece de una dimensión europea. Tampoco hay nada que permita afirmar que el aporte de dinero a un fondo de ese tipo vaya a poner remedio a una grave perturbación de la economía de un Estado miembro. La ayuda al FPAP beneficia únicamente a una entidad económica y no a la economía de un Estado miembro, por más que se vincule a la ayuda concedida a las empresas pesqueras. Por otra parte, la Comisión recuerda que siempre ha sido de la opinión de que no corresponde a las autoridades públicas intervenir financieramente contra la subida del petróleo sino que su papel debe ser alentar a las empresas a adaptarse a las nuevas condiciones económicas creadas por esa subida. Es por ello por lo que una ayuda que permita a una entidad económica intervenir en los mercados de futuros pertinentes no se ajusta al objetivo deseado.
c)
La existencia del FPAP no responde, en si misma, a la condición del artículo 87, apartado 3, letra c), según el cual pueden considerarse compatibles con el mercado común las ayudas destinadas a facilitar el desarrollo de determinadas actividades o de determinadas regiones económicas, siempre que no alteren las condiciones de los intercambios en forma contraria al interés común. Nada indica, efectivamente, que desarrollar o potenciar una actividad de intervención en los mercados de futuros del petróleo sea algo deseable. Además, esta actividad no está ligada a una región económica. Por ello, esta ayuda no puede ser considerada compatible con el mercado común en virtud de la letra c) citada.
d)
Por último, este tipo de ayuda no figura entre las categorías de ayuda consideradas compatibles con el mercado común por decisión tomada por el Consejo con arreglo al artículo 87, apartado 3, letra e).
(84)
La Comisión observa además que ninguna de las Directrices que ha aprobado para el análisis de las ayudas estatales se aplica a la presente ayuda de funcionamiento del FPAP.
(85)
Así pues, la ayuda concedida al FPAP para adquirir opciones en los mercados de futuros no puede acogerse a ninguna de las excepciones autorizadas por el Tratado y, por lo tanto, no puede considerarse compatible con el mercado común.
4.2. Ayuda a las empresas pesqueras: reducción de los gastos de combustible
(86)
Antes de analizar las ayudas por las que se ha incoado el procedimiento formal de examen, la Comisión debe pronunciarse sobre el argumento del FPAP según el cual las ayudas otorgadas tanto a él como a las empresas pesqueras deberían analizarse desde la perspectiva de un incremento del límite de minimis en el sector pesquero. Según el FPAP, los importes (alrededor de 16 000 EUR por empresa de media, sin contabilizar la ayuda que considera una ayuda social directa a los pescadores) son muy inferiores a los que estaban a punto de ser aprobados cuando el FPAP abonó las compensaciones (30 000 EUR por empresa) (13). Las autoridades francesas también aludieron en su respuesta al incremento del límite de minimis, aunque no reivindicaron su aplicación a la presente ayuda.
(87)
Para empezar, la Comisión recuerda que, según el artículo 3 del Reglamento (CE) no 1860/2004 de la Comisión, de 6 de octubre de 2004, relativo a la aplicación de los artículos 87 y 88 del Tratado CE a las ayudas de minimis en los sectores agrario y pesquero (14), vigente en la época en que se concedieron esas ayudas a las empresas pesqueras, la ayuda máxima de minimis concedida a cualquier empresa no podía exceder de 3 000 EUR en un período de tres años; las ayudas consideradas en la presente Decisión rebasan con mucho ese importe y, de hecho, Francia no ha aludido, en sus observaciones, a una posible aplicación de ese límite a las empresas que hubiesen podido beneficiarse de él. Por otra parte, aunque la cuantía de 30 000 EUR que figura en el Reglamento (CE) no 875/2007 recientemente adoptado por la Comisión (15) es superior a los 16 000 EUR antes citados por el FPAP, esa cuantía no es más que una cuantía media. Por otra parte, Francia llega erróneamente a ese importe de 16 000 EUR, excluyendo la parte de ayuda que califica como ayuda social, que sí debe ser contabilizada en el análisis (véanse los considerandos 122 y 123). Así, dada la diversidad de tamaños de las empresas pesqueras afiliadas al FPAP, es indudable que la ayuda concedida a algunas empresas supera 30 000 EUR. Para los arrastreros de 20 a 25 metros, por ejemplo, la indemnización anual es de unos 35 000 EUR, es decir, 70 000 EUR en los dos años 2005 y 2006 (16). Sea como sea, Francia no ha reivindicado la aplicación del nuevo límite de minimis ni aportado prueba alguna de haberlo aplicado. Por consiguiente, a la vista de todo lo anterior, la Comisión está obligada a comprobar la conformidad de esas ayudas con el Tratado a tenor de lo dispuesto en el artículo 87 de este, en el marco del examen permanente de los regímenes de ayudas.
4.2.1. Existencia de una ayuda estatal
(88)
Francia estima que la Comisión no tiene motivos para analizar si este aspecto de las actividades del fondo es constitutivo de una ayuda estatal pues, según ella, «la calificación de ayuda estatal solo puede asentarse en un análisis ad hoc del anticipo reembolsable del Estado y no en un análisis de las actividades del FPAP. Por ello, las autoridades francesas desean que se desarrolle únicamente la primera parte (3.1) de la evaluación. La parte 3.2. equivale a condenar las actividades del FPAP, que es un sindicato profesional que efectúa compras de opciones para proteger a sus afiliados de las fluctuaciones del precio del gasóleo» (17).
(89)
La Comisión recuerda a ese respecto que, según una jurisprudencia reiterada, las ayudas no se caracterizan por su causas u objetivos sino por sus efectos (18). Además de la adquisición de opciones financieras en los mercados de futuros, la finalidad del FPAP, según los acuerdos suscritos con el Estados, es abonar a las empresas pesqueras una compensación equivalente a la diferencia entre el precio máximo asegurado y el precio medio mensual del índice de referencia del mes considerado. Por consiguiente, la Comisión estima que las empresas pesqueras han disfrutado de ventajas específicas gracias al sistema implantado por el FPAP y que, por lo tanto, procede analizar los efectos de los anticipos del Estado no solo desde la óptica de la ventaja que otorgan al FPAP sino también desde la de las ventajas que otorgan a las empresas pesqueras.
4.2.1.1. Existencia de una ventaja financiera otorgada mediante recursos públicos
(90)
La ventaja que proporcionan las actividades del FPAP a las empresas pesqueras tiene dos facetas: la primera es la posibilidad de obtener combustible a un precio ventajoso y la segunda, la percepción de una indemnización que compensa parcialmente sus gastos de combustible.
(91)
En lo tocante al primero de esos dos aspectos, la adquisición de opciones en los mercados de futuros por el FPAP, que retrocedía a continuación el combustible comprado a CECOMER, la central de compras de las cooperativas marítimas, hizo que las empresas afiliadas al FPAP comprasen el combustible adquirido por esas cooperativas a un precio inferior al del mercado ordinario. Como se indica en el considerando 75 de la presente Decisión, ello solo fue posible porque el Estado «ha proporcionado hasta la fecha 65 millones EUR. Además, el FPAP ha tenido varios millones EUR de beneficios de opciones en el mercado de materias primas, lo que constituye un valor añadido indudable». La Comisión observa pues que el suministro de combustible a las empresas pesqueras a un precio inferior al del mercado ordinario fue posible únicamente por los anticipos del Estado y los recursos propios del FPAP, es decir, el producto de las cuotas de los afiliados y los beneficios obtenidos en operaciones especulativas en el mercado de futuros de los productos petrolíferos.
(92)
Los fondos utilizados para financiar la compensación abonada a las empresas pesqueras proceden de esas mismas fuentes (recursos públicos y recursos derivados de la actividad privada del FPAP).
(93)
Como se señala en el considerando 24 de la presente Decisión, el FPAP se hace cargo de la diferencia entre el «precio máximo cubierto» y el precio medio mensual del índice de referencia, según los acuerdos de 12 de noviembre de 2004 y 27 de mayo de 2005, y entre el precio de 30 céntimos de euro/litro y el precio medio mensual de referencia si este es superior a 30 céntimos EUR.
(94)
El mecanismo previsto inicialmente partía de la hipótesis de que podrían compensarse los sobrecostes que se produjeran con respecto a un precio de referencia en períodos de precios elevados mediante las cuotas abonadas por los afiliados en los períodos en que los precios fueran más moderados. De ese modo, el sistema se autofinanciaba. En el documento del Sr. de Feuardent ya mencionado en el considerando 75 de la presente Decisión se lee que «técnicamente, el FPAP estaba en condiciones de adquirir las primeras opciones en abril de 2004; en esa época, las necesidades de CECOMER (unos 200 millones de litros) para 2005 podían satisfacerse a 0,28 céntimos/litro por un total aproximado de 4 millones EUR». A comienzos de 2004, el FPAP quizás hubiese podido hacer frente a las necesidades relativamente modestas del «seguro gasóleo» mediante sus recursos propios. Se infiere de ello que, inicialmente, el fondo se concibió para ser autosuficiente.
(95)
Si embargo, al haberse mantenido el precio del petróleo a un nivel muy elevado y haberse generalizado la afiliación al FPAP, el número de afiliados aumentó rápida y considerablemente, con lo que el coste de este seguro de gasóleo se multiplicó exponencialmente y solo pudo cubrirse gracias a los anticipos otorgados por el Estado.
(96)
Si se intenta una estimación de los créditos que necesitaba el FPAP en 2005 para asumir los gastos del seguro de gasóleo, puede partirse de la hipótesis de que el nivel de consumo de combustible por el que las empresas pesqueras solicitaron una compensación pasó probablemente de 200 millones de litros (véase el considerando 94) a un volumen de alrededor de 900 millones de litros. Efectivamente, basándose en las medias de consumo anual utilizada en los cálculos de los considerandos 55 y 56, el consumo de 1 000 buques de menos de 12 metros sería 200 000 toneladas (1 000 buques × 200 toneladas/buque) y el de los buques de más de 12 metros sería de 672 000 toneladas (1 400 buques × 480 toneladas/buque), lo que da un total de 872 000 toneladas (872 millones de litros). En realidad, como se indica en el considerando 55, si se considera que los buques faenan anualmente unas 38 semanas, en lugar de 48, el consumo probablemente se acerca a 700 000 toneladas anuales (1 000 buques de menos de 12 m × 158 toneladas = 158 000 toneladas + 1 400 buques de más de 12 m × 380 toneladas = 532 000 toneladas). Suponiendo una limitación de la compensación a 12 céntimos por litro como la aplicada en el tercer anticipo (19), las necesidades financieras anuales del FPAP se situaban en unos 85 millones EUR. Como las empresas pesqueras quizás solo aseguraron una parte de su consumo de combustible, las necesidades de créditos fueron probablemente menores, si bien de varias decenas de millones EUR al año, es decir, muy superiores a la estimación inicial de 4 millones EUR de 2005. Resulta pues evidente que el FPAP no hubiese podido hacer frente a la cobertura garantizada a sus afiliados como contrapartida de sus cuotas sin fondos procedentes de fuera, en este caso, los anticipos concedidos por el Estado.
(97)
En ese contexto, el FPAP recibió fondos públicos para poder responder a las necesidades de ese seguro de gasóleo, con la obligación de administrarlos de la mejor manera posible. La tesorería del FPAP está compuesta pues por fondos procedentes de las cuotas de los afiliados, los anticipos del Estado y los beneficios que obtenga de sus actividades en los mercados de futuros del petróleo. La parte de esos fondos procedente de los anticipos del Estado corresponde indudablemente a recursos públicos. Por lo que a los beneficios obtenidos en los mercados de futuros gracias a los cuales las empresas pesqueras pudieron adquirir combustible más barato, solo fueron posibles gracias a la existencia de recursos públicos que dieron al FPAP los medios para realizar operaciones financieras en los mercados de futuros. Por otra parte, aunque las características exactas de los acuerdos entre el FPAP y CECOMER no se conocen ni pueden deducirse de la documentación presentada por Francia, la Comisión supone que la compensación pagada a las empresas afiliadas, correspondiente a la diferencia entre dos precios, ha sido menos elevada de lo que hubiera sido si CECOMER y las cooperativas marítimas hubiesen suministrado a los pescadores combustible comprado en el mercado normal, es decir, sin intervención del FPAP en los mercados de futuros. Los beneficios de las operaciones del FPAP en los mercados de futuros se transfirieron así a CECOMER, cooperativa de compras de las cooperativas marítimas, e in fine a las empresas pesqueras que les compran el combustible. En la práctica, el resultado fue que el FPAP pudo abonar compensaciones durante más tiempo del que habría podido hacerlo si hubiese sido solo un organismo intermediario encargado únicamente de repartir los 65 (o 77) millones EUR proporcionados por el Estado al amparo del mecanismo del seguro de gasóleo.
(98)
La Comisión considera, por consiguiente, que si las empresas pesqueras disfrutaron de una ventaja financiera, gracias a la posibilidad de comprar combustible a precios ventajosos y de percibir una indemnización compensatoria calculada con relación a un precio de referencia, fue gracias a recursos públicos, que en parte alimentaron directamente la tesorería del FPAP y en parte se utilizaron para obtener beneficios que incrementaron esa tesorería.
4.2.1.2. Existencia de una ventaja financiera atribuible al Estado
(99)
Los tres acuerdos (quizás cuatro) firmados por el Estado y el FPAP estipulan que la finalidad última de los fondos públicos entregados en forma de anticipos es compensar parcialmente los gastos de combustible de las empresas pesqueras. La compensación pagada a los pescadores en forma de indemnización por la diferencia entre un precio de referencia y el precio en el surtidor se conjuga con una disminución del precio del gasóleo en el surtidor del suministrador, que generalmente es la cooperativa marítima.
(100)
La tesorería del FPAP, constituida inicialmente por las cuotas de los afiliados y, posteriormente, incrementada gracias a un primer anticipo del Estado, le permitió operar en los mercados de futuros y obtener beneficios, aunque éstos no bastaron para abonar la indemnización compensatoria garantizada a las empresas pesqueras como contrapartida de las cuotas. Otros dos anticipos (tal vez, tres) le permitieron continuar sus actividades antes de verse obligado a cerrar posiciones para disponer de la liquidez necesaria para pagar las indemnizaciones. La Comisión observa que las decisiones sobre las operaciones en los mercados de futuros fueron adoptadas por el presidente del FPAP. Su aplicación concreta se llevó a cabo a través de corredores y organismos financieros especializados (véase el considerando 74) a los que el FPAP remuneró en proporciones que la Comisión ignora. Pues bien, aunque los estatutos del FPAP estipulan que su presidente debe consultar obligatoriamente al consejo de administración para decidir qué proyectos de cobertura se llevan a cabo, el Estado no está representado en el consejo de administración, con lo que, a pesar de que el FPAP tenía la obligación general de «llevar una contabilidad que permita conocer, previa petición, el uso dado al anticipo y los fines a los que se hayan dedicado los recursos y los gastos del Fondo», el Estado no decidía la estrategia que debía seguir el FPAP para adquirir las opciones financieras ni el nivel de la compensación financiera a las empresas. Por consiguiente, mientras que no cabe duda de que la ayuda constituida por los tres (tal vez cuatro) anticipos es atribuible al Estado, como ha quedado demostrado en el considerando 4.1.1.4, no puede decirse lo mismo de las ventajas adicionales de que disfrutaron las empresas pesqueras gracias al pago de cuotas y a una gestión juiciosa del conjunto de la tesorería del FPAP. Efectivamente, si, gracias a las operaciones realizadas en los mercados de futuros, la ayuda abonada finalmente a los pescadores fue superior a los fondos públicos recibidos inicialmente por el FPAP, la parte de la ayuda que rebasó la cuantía de los fondos públicos adelantados no tuvo su origen en una decisión del Estado. Así pues, aunque desde un punto de vista contable no es posible deslindar claramente lo que procede de recursos públicos y lo que lo hace de recursos propios ya que es la tesorería en su conjunto lo que se utilizó para operar en los mercados de futuros del petróleo y pagar una indemnización compensatoria, para la Comisión la ventaja correspondiente a la diferencia entre la cuantía total de las ayudas recibidas por las empresas pesqueras y la cuantía total de los anticipos del Estado transferidos a las empresas pesqueras no es atribuible al Estado.
4.2.1.3. Existencia de una ventaja financiera que falsea o amenaza falsear la competencia
(101)
La Comisión considera que la reducción de los gastos de combustible de que disfrutan las empresas pesqueras afiliadas al FPAP les favorece puesto que solo ellas disfrutan de esa reducción, lo que afianza su posición en el mercado comunitario con respecto a las empresas con las que compiten, ya sean empresas pesqueras, ya empresas de otros sectores económicos interesadas en reducir los costes de producción derivados de los gastos de combustible. Además, dado que este mecanismo de cobertura atañe únicamente a las empresas pesqueras, la ventaja que obtienen es una ventaja sectorial que no está al alcance de otros sectores y, como se indica en la Decisión 2006/269/CE de la Comisión, de 8 de febrero de 2006, sobre deducciones fiscales para los pescadores profesionales (Suecia) (20) (considerandos 31 y 35), las ayudas que favorecen a un determinado sector falsean o amenazan con falsear la competencia.
(102)
Francia aduce que la ayuda no ha favorecido a las empresas afiliadas al FPAP dado que esa afiliación «es voluntaria y está abierta a todas las empresas pesqueras, a reserva de que paguen las cuotas». MQA añade que la afiliación al FPAP es posible «independientemente de la estructura o la nacionalidad de los intereses beneficiarios». El FPAP precisa además que «las empresas afiliadas al FPAP no son solo de capital francés sino también español y holandés».
(103)
La Comisión observa a ese respecto que solo pueden afiliarse al FPAP las empresas pesqueras que tienen buques matriculados en Francia (metrópoli o departamentos franceses de ultramar). Es verdad pues que las empresas de capital holandés o español que tengan buques franceses pueden afiliarse al FPAP, y seguramente es a estos buques a los que aluden Francia y el FPAP en sus respuestas, pero los demás buques comunitarios no pueden afiliarse a él.
(104)
Las empresas que se beneficiaron de la compensación pagada por el FPAP compiten en el mercado comunitario con empresas cuyos buques enarbolan el pabellón de otros Estados miembros y que también estarían interesadas en reducir los costes de producción derivados de los gastos de combustible pero que no disponen de un sistema de compensación similar al creado por el FPAP. Por este motivo, la ventaja de que disfrutan las empresas afiliadas al FPAP y las que aún no se ha afiliado a él pero están en condiciones de hacerlo, es decir, todas las empresas que tienen buques pesqueros de pabellón francés, representa una clara distorsión de la competencia.
(105)
El FPAP estima por su parte que los factores que distorsionan la competencia son otros. En particular, refiriéndose a la existencia de sobrecostes importantes que, según él, carecen de fundamento económico como los derivados de la gestión de los programas de orientación plurianuales de la flota pesquera, es decir, de la gestión de la capacidad global de esa flota, o los ocasionados por la gestión de los «derechos para producir», el FPAP indica que «los “derechos” derivados de “políticas” nacionales constituyen (…) el verdadero factor de distorsión de la competencia europea [y] se encuentran ampliamente fuera de la esfera económica».
(106)
La Comisión subraya a ese respecto que esos costes, tanto si son inferiores a los que existen en otros Estados miembros como si son superiores a ellos, obedecen a las restricciones que impone actualmente la normativa a la actividad pesquera. La Comisión, en su Comunicación de 26 de febrero de 2007 sobre los instrumentos de gestión basados en los derechos de pesca (21), recordaba que el sector pesquero comunitario se caracteriza por una multiplicidad de instrumentos y de mecanismos de gestión y que, a veces, se tratan de manera muy diferente situaciones comparables en función del Estado miembro. En particular, la compraventa de derechos de pesca es una práctica habitual en algunos Estados miembros, bien en mercados formales bien de manera indirecta. Los costes mencionados por el FPAP son costes que tienen todas las flotas de los Estados miembros y que corresponden a la evolución económica del sector pesquero. Estos costes obedecen a la aplicación, a escala nacional, de las medidas de gestión a que obliga la política pesquera común. Esta aplicación no justifica que un Estado miembro disponga ayudas específicas. Por esta razón, contrariamente a lo que sostiene el FPAP, no debe analizarse si se produce una distorsión de la competencia en un «mercado pertinente», por ejemplo un «micromercado regional», sino en todo el mercado común, tal como prevé el Tratado. Así pues, si la ayuda del FPAP está destinada a facilitar la continuidad de la pesca en un entorno regional y a proteger los recursos impidiendo a los buques de pesca de altura replegarse hacia fondos con un acceso más cercano o a los arrastreros orientarse a pesquerías más específicas, como indica el propio FPAP, se encuadra perfectamente en las ayudas que falsean o amenazan falsear la competencia y es, en ese sentido, una ayuda estatal.
(107)
Por los motivos expuestos anteriormente, la Comisión considera que los fondos adelantados por el Estado y que, por mediación del FPAP, beneficiaron a las empresas pesqueras falsean o amenazan falsear la competencia.
4.2.1.4. Existencia de una ventaja financiera que afecta al comercio entre los Estados miembros
(108)
El FPAP cuestiona que las ayudas otorgadas a las empresas pesqueras afiliadas al sindicato afecten al comercio entre los Estados miembros. Según él, esas empresas ejercen su actividad en «un mercado que dista de ser único y que es, en realidad, una pluralidad de micromercados regionales».
(109)
La Comisión constata que el valor total de las exportaciones de productos de la pesca y la acuicultura de Francia al resto del mundo, el 80 % de ellas a países miembros de la Unión Europea, fue de 1 290 millones EUR en 2005. En ese mismo año, el valor total de las importaciones de esos productos en Francia fue de 3 693 millones EUR, de los que entre el 40 y el 60 %, según las fuentes, procedían de países miembros de la Unión Europea (22). El valor total de la producción francesa en 2005 era de 1 868 millones EUR. Por consiguiente, sin necesidad de efectuar un análisis económico extremadamente detallado (23), resulta patente que, independientemente de las variaciones de precios por especie registradas diariamente en los puertos franceses o europeos, el volumen de intercambios entre Francia y el resto de Europa tiene un peso considerable en su balance de abastecimiento de productos de la pesca y la acuicultura. Cualquier medida que favorezca a un número importante de empresas pesqueras francesas (más del 30 % de la flota), reduciendo sus costes de producción, incide necesariamente en el comercio de productos de la pesca entre los Estados miembros.
(110)
Resulta pues manifiesto que la ventaja de que disfrutaron las empresas pesqueras al no tener que hacer frente a una parte de sus costes de producción afecta al comercio entre los Estados miembros.
4.2.1.5. Conclusión
(111)
Las cuatro condiciones necesarias para que exista una ayuda estatal solo se dan parcialmente. Si bien la ventaja de que disfrutaron las empresas pesqueras tiene su origen en la utilización de recursos públicos, falsea o amenaza falsear la competencia y afecta al comercio entre los Estados miembros, únicamente es atribuible al Estado la parte correspondiente a los anticipos, en la medida en que éstos solo constituyen una parte de la tesorería del FPAP y en que el Estado no intervino en las decisiones tomadas por el FPAP para hacer fructificar los fondos puestos a su disposición. La Comisión únicamente puede pues declarar ayuda estatal, en la acepción del artículo 87 del Tratado CE, los fondos públicos aportados, es decir, 65 (o 77) millones EUR.
(112)
La Comisión observa por último que las autoridades francesas no refutan verdaderamente las conclusiones de la Comisión sobre la existencia de una ayuda estatal en sus respuestas de 7 de octubre de 2005 y 21 de abril de 2006. Es más, en el examen del proyecto de Ley de finanzas de 2007 por el Parlamento francés, el Ministro de Agricultura y Pesca respondió a una pregunta sobre el futuro del FPAP con estas palabras: «El FPAP está funcionando desde el 1 de noviembre de 2004 pero la Comisión Europea lo vigila de cerca pues se trata de una ayuda estatal» (24).
4.2.2. Compatibilidad con el mercado común
(113)
Según el artículo 87, apartados 2 y 3, del Tratado, algunas categorías de ayudas son compatibles con el mercado común o pueden ser consideradas como tales.
(114)
La Comisión observa que estas ayudas no corresponden a ninguno de los supuestos previstos por el artículo 87, apartado 2, del Tratado.
a)
Con su afirmación de que el FPAP actuó como «una organización de defensa de los consumidores» o como «un aglutinador de consumidores de productos petrolíferos», MQA parece sugerir que las ayudas a las empresas pesqueras podrían asimilarse a las «ayudas de carácter social concedidas a consumidores individuales» contempladas en el artículo 87, apartado 1. La Comisión señala únicamente al respecto que ese aparatado se refiere expresamente a los «consumidores individuales» y no a empresas y que, por consiguiente, no es aplicable en el presente caso (véase también el considerando 50 de la presente Decisión). Esta ayuda no es pues compatible con el mercado común en virtud del artículo 87, apartado 2, letra a), del Tratado.
b)
Las ayudas no están destinadas a reparar los perjuicios causados por desastres naturales o por otros acontecimientos de carácter excepcional. Las fluctuaciones del precio del petróleo son, en efecto, inherentes a la actividad económica. Esas fluctuaciones afectan también a otros sectores de actividad que consumen productos petrolíferos en todos los Estados miembros de la Unión Europea y no pueden ser consideradas un desastre natural o un acontecimiento de carácter excepcional a efectos del artículo 87, apartado 2, letra b), del Tratado. El FPAP alega que la ayuda sí está motivada por una situación extraordinaria «ya que la propia Comisión reconoce las dificultades económicas y sociales excepcionales del sector». Es cierto que el sector pesquero tiene dificultades especiales que la Comisión ha analizado en la Comunicación de 9 de marzo de 2006, sobre la mejora de la situación económica del sector pesquero (25). En ella, la Comisión destacaba que las dificultades económicas y sociales del sector derivaban de su falta de adaptación estructural a las limitaciones que afectan a su actividad y formulaba diversas propuestas para resolver esas dificultades económicas. Haciendo un examen de la compatibilidad de algunas ayudas de funcionamiento, indicaba muy claramente lo siguiente: «Las dificultades actuales de la actividad pesquera se han visto agravadas por el reciente aumento de los precios del combustible. Esta circunstancia la ha llevado a solicitar una intervención pública que compense este súbito aumento de los costes. Tal ayuda constituiría una ayuda de funcionamiento incompatible con el Tratado. La Comisión no aprobará ninguna ayuda notificada con este fin». Haciendo referencia después a un mecanismo de garantía comparable al concebido inicialmente cuando se creó el FPAP, añadía que «la Comisión podría aprobar este tipo de sistema solo si ofrece garantías de reembolso de cualquier ayuda pública en condiciones comerciales, lo que, en las circunstancias económicas actuales, parece muy poco probable». Las fluctuaciones del coste de los insumos, incluido el combustible, son inherentes a la actividad económica y no pueden constituir en si mismas un acontecimiento de carácter excepcional.
Teniendo en cuenta cuanto antecede, la Comisión considera que las ayudas estatales de que disfrutaron las empresas pesqueras no son compatibles con el mercado común en virtud del artículo 87, apartado 2, letra b), del Tratado.
(115)
Esas ayudas tampoco pueden considerarse compatibles con el mercado común a tenor de lo dispuesto en el artículo 87, apartado 3, del Tratado y de los distintos supuestos previstos en él.
a)
No se trata de ayudas destinadas a facilitar el desarrollo económico de regiones en las que el nivel de vida es anormalmente bajo o en las que existe un grave situación de subempleo [supuesto previsto en el artículo 87, apartado 3, letra a) del Tratado]. Su finalidad es reducir los costes de funcionamiento de las empresas pesqueras y, aunque el FPAP, indica que su objetivo es facilitar el mantenimiento de la pesca en un entorno regional, la Comisión observa que se conceden a las empresas pesqueras independientemente de donde se encuentre la sede de la empresa o el puerto de amarre de sus buques. Por consiguiente, no tienen relación alguna con las ayudas a que se refiere el citado punto a).
b)
Esas ayudas tampoco pueden considerarse ayudas destinadas a fomentar la realización de un proyecto importante de interés común europeo o a poner remedio a una grave perturbación en el economía de un Estado miembro. No están relacionadas con un proyecto importante de interés común europeo. Tampoco pueden calificarse de ayudas destinadas a poner remedio a una grave perturbación de la economía de un Estado miembro. Antes bien, su finalidad es ayudar a las empresas pesqueras a hacer frente a las dificultades de las empresas de un sector económico particular y no a las de la economía francesa en su conjunto. El carácter sectorial de la ayuda es innegable puesto que la subida de los costes del petróleo no ha afectado únicamente a las empresas del sector pesquero sino a las de todos los sectores. A este respecto, la Comisión siempre ha considerado que las autoridades públicas no deben intervenir financieramente para compensar esas subidas sino que deben alentar a las empresas a adaptarse a las nuevas condiciones económicas que se derivan de ellas. En vista de todo ello, la Comisión estima pues que la ayuda del FPAP a las empresas pesqueras no puede considerarse compatible con el artículo 87, apartado 3, letra b), del Tratado.
c)
En lo que se refiere al artículo 87, apartado 3, letra c), que considera compatibles con el mercado común las ayudas destinadas a facilitar el desarrollo de determinadas actividades o de determinadas regiones económicas, siempre que no alteren las condiciones de los intercambios en forma contraria al interés común, la disminución de los gastos de combustible no cumple, en si misma, la condición enunciada pues las ayudas no pretenden favorecer el desarrollo de las actividades pesqueras en un óptica de pesca sostenible, conforme a los objetivos de la política pesquera común, sino perpetuar el nivel del esfuerzo pesquero sin alentar a las empresas pesqueras a reducir sus gastos de combustible. Por consiguiente, retrasan la necesaria adaptación de las empresas del sector pesquero a la situación derivada de la subida de los precios del petróleo. Además, esta actividad no está ligada a una región económica. Por ello, las ayudas no pueden considerarse compatibles con el mercado común en virtud del artículo 87, apartado 3, letra c).
d)
Por último, las ayudas no entran manifiestamente dentro de la categoría de ayudas destinadas a promover la cultura y la conservación del patrimonio ni de la de las consideradas compatibles con el mercado común por decisión del Consejo tomada de acuerdo con el artículo 87, apartado 3, letra e).
(116)
De todo ello se deduce que la ayuda estatal otorgada a las empresas pesqueras para reducir sus gastos de combustible no puede acogerse a ninguna de las excepciones previstas por el artículo 87 del Tratado.
(117)
Al tratarse de ayudas a empresas pesqueras, también deben analizarse con arreglo a las Directrices para el examen de las ayudas estatales en el sector de la pesca y la acuicultura (denominadas, en lo sucesivo, «las Directrices»).
(118)
Esas ayudas contribuyen a reducir los costes de producción de las empresas pesqueras. Reúnen pues las características de ayudas de funcionamiento.
(119)
La Comisión recuerda, en primer lugar, que según lo indicado en el considerando 3.5 de las Directrices, «(las) ayudas no podrán tener carácter conservador; por el contrario, deberán favorecer la racionalización y la eficacia de la producción y comercialización de los productos de la pesca. Estas ayudas deberán conducir a mejoras duraderas, de manera que el sector de la pesca pueda desarrollarse gracias únicamente a las rentas obtenidas en el mercado».
(120)
Como se indica en el considerando 115, letra c), de la presente Decisión, la reducción de los gastos de combustible no pretende favorecer el desarrollo de las actividades pesqueras en un óptica de pesca sostenible, conforme a los objetivos de la política pesquera común, sino perpetuar la actividad de actividades pesqueras, sin cambios. Por este motivo, la Comisión considera que las ayudas tienen el carácter conservador evocado en el punto 3.5 de las Directrices y, por consiguiente, no pueden considerarse compatibles con el principio fijado por la Directrices.
(121)
Si bien Francia ha indicado, en sus respuestas a la incoación del procedimiento formal de examen, que «las acciones del FPAP fueron un anticipo de medidas útiles que los planes de salvamento y reestructuración que se aprueben ilustrarán y confirmarán», no fue hasta mucho más tarde, en enero de 2008, cuando Francia informó a la Comisión de la aplicación de medidas presentadas como medidas de ayuda para el salvamento y la reestructuración de empresas pesqueras, registradas por la Comisión con el número NN 09/2008 y actualmente en fase de examen. Dicho esto, incluso aceptando el argumento de Francia de que las acciones del FPAP fueron en cierto modo un anticipo de esas medidas de ayudas para el salvamento y la reestructuración, ello no incidiría en su compatibilidad con el mercado común debido a las diferencias de fondo que existen entre las medidas puestas en marcha por el FPAP y las condiciones que deben cumplir los regímenes de ayuda para el salvamento y la reestructuración de empresas, señaladas en las Directrices comunitarias sobre ayudas estatales de salvamento y de reestructuración de empresas en crisis (26). Así, contrariamente a lo que prescriben esas Directrices, las ayudas resultantes de las acciones del FPAP fueron concedidas indistintamente a las empresas pesqueras en su conjunto y no solo a las empresas en crisis. Por otro lado, las ayudas de salvamento no pueden concederse durante un período superior a seis meses y tienen que revestir la forma de préstamos reembolsables o garantías, y las ayudas de reestructuración deben concederse en condiciones precisas y por una duración limitada. Las ayudas concedidas por Francia a través del FPAP no cumplen ninguna de las condiciones exigidas: las empresas pesqueras disfrutan de esas ayudas desde 2004, las ayudas no se conceden forma de préstamo o garantías, y no está previsto su reembolso en el contexto de un plan de reestructuración.
(122)
El FPAP considera también que las ayudas concedidas están justificadas por tratarse, en realidad, de una ayuda a la renta de los empleados. El FPAP señala a ese respecto que «el FPAP se constituye como una “grupación de prevención” con miras a constituir para las 2 500 empresas afiliadas a él un perímetro jurídico de salvaguarda en la acepción de la legislación francesa (…). Las ayudas a la renta de los empleados enmarcadas en ese perímetro están autorizadas. No menoscaban en modo alguno las normas de competencia. Antes bien, se ajustan a los principios comunitarios que garantizan a los empleados unos ingresos mínimos decentes». El FPAP indica además que el sistema de pago a la parte de los marineros, en Francia, priva de salario a los empleados de las empresas pesqueras e, incluso, los coloca en una situación de deuda frente a la empresa. Por último, el FPAP precisa que, de los 65 millones EUR recibidos como anticipo del Estado, 25 millones «corresponden a anticipos directos a los empleados y se analizan como una acción social directa». MQA añade lo siguiente: «Si los empréstitos se consideran ayudas en beneficio no ya del FPAP transparente sino de las empresas pesqueras afiliadas, serían en todo caso ayudas sociales pues la aportación económica estaría directamente vinculada a la remuneración de los marineros».
(123)
Esas afirmaciones suscitan diversos comentarios a la Comisión:
1)
En primero lugar, le sorprende leer que casi el 40 % (25 millones EUR de un total de 65) de los anticipos de tesorería concedidos por el Estado, conforme a los tres acuerdos descritos (véase el considerando 21 de la presente Decisión), para permitir la adquisición de opciones financieras en los mercados de futuros de productos petrolíferos «corresponden a anticipos directos a los empleados y se analizan como una acción social directa».
2)
La Comisión supone que esa frase es un atajo retórico del FPAP con el que este desea indicar que sus actividades, al reducir los costes de producción de las empresas pesqueras y dado el sistema de salario a la parte, benefician en último término a los empleados de las empresas. Solo así podrían esas actividades analizarse como «una acción social directa» pues no han nada en el expediente que haga suponer la existencia de ayudas sociales directas, es decir, ayudas pagadas por el FPAP directamente a los empleados de las empresas, cosa que, por otra parte, no prevén los estatutos del FPAP (véase el considerando 20 de la presente Decisión).
3)
Como quiera que sea, tanto si hubieran abonado ayudas directamente a los empleados como si las actividades del FPAP hubiesen redundado en beneficio de esos empleados, aumentando sus ingresos como consecuencia del sistema de salario a la parte, la Comisión recuerda que, de conformidad con una jurisprudencia constante (27), el concepto de ayuda abarca las ventajas concedidas por las autoridades públicas que, en diversas formas, atenúan las cargas que gravan normalmente el presupuesto de una empresa. En ese sentido, es indiscutible que los salarios forman parte de esas cargas y ninguna empresa puede esperar financiación pública para afrontarlos. Por consiguiente, el que las ventajas que significa para las empresas pesqueras la posibilidad de comprar combustible a precios preferentes y de obtener una compensación parcial de sus gastos de combustible hayan beneficiado en realidad, según el FPAP y MQA, a los empleados de esas empresas carece de pertinencia para analizar la compatibilidad de esas ayudas con el mercado común. Basta con observar que las ventajas otorgadas a las empresas pesqueras gracias a fondos públicos redujeron las cargas que gravan normalmente el presupuesto de las citadas empresas.
4)
Según la misma lógica, la Comisión no puede aceptar la afirmación de que la ayuda a la renta de los empleados es una ayuda autorizada por ajustarse a los principios comunitarios que aseguran a los asalariados unos ingresos mínimos decentes y por ser el sistema de pago a la parte particularmente desfavorable a los marineros franceses. En aplicación del principio de subsidiariedad, la reglamentación sobre la existencia de un salario mínimo corresponde exclusivamente a los Estados miembros. En Francia, en lo relativo al salario de los marineros, esta obligación está inscrita en los artículos L.742-2, D.742-1 y D.742-2 del Código laboral. Como lo subraya una sentencia del Tribunal de segunda instancia de Rennes de 16 de junio de 1998 (28), esas disposiciones, de alcance general, se aplican a los empleados sujetos al Código laboral marítimo, sea cual sea la forma de remuneración aplicada. El hecho de que el armador y sus empleados hayan acordado al comienzo que los marineros serán remunerados a la parte (con beneficio eventual) no libera al armador de pagar a los marineros una remuneración equivalente, cuando menos, al salario mínimo durante el tiempo que permanezcan embarcados. Dicho de otro modo, las partes de pesca deben ser como mínimo equivalentes a la remuneración calculada en aplicación del salario mínimo de crecimiento. El artículo 34 del Código laboral marítimo (29) remite, en ese sentido, a «un acuerdo profesional nacional o acuerdos sectoriales ampliados [para fijar], independientemente de la duración del trabajo efectivo, el período o períodos considerados para calcular el salario mínimo de crecimiento de los marineros remunerados a la parte». El acuerdo sectorial que garantiza, en su artículo 9, párrafo primero, una remuneración anual bruta mínima a los marineros asalariados remunerados a la parte fue firmado el 28 de marzo de 2001 (30). Esta disposición adquirió rango obligatorio para todos los empresarios y todos los empleados del sector mediante una Orden interministerial de 3 de julio de 2003 (31). El coste salarial inducido por esta obligación legal constituye pues un coste de producción de las empresas pesqueras, al igual que los gastos de combustible. En estas condiciones, la Comisión no puede aceptar el argumento de que el Estado francés está legitimado para intervenir financieramente porque los armadores no cumplen la obligación legal de pagar una salario mínimo a sus empleados, incluso cuando se remuneran a la parte.
(124)
Según MQA, podrían ser también medidas socioeconómicas: «las Directrices (…) consideran que hay medidas socioeconómicas que pueden declararse compatibles. En este caso, el FPAP es totalmente transparente y las medidas calificadas de ayudas por la Comisión tienen un carácter socioeconómico manifiesto».
(125)
La Comisión observa que MQA no aporta ningún dato que permita examinar las ayudas con arreglo al punto 4.5 de las Directrices, según el cual pueden considerarse compatibles con el mercado común, tras un examen individual, las ayudas a la renta de los trabajadores enmarcadas en «medidas socioeconómicas de acompañamiento para paliar dificultades derivadas de medidas destinadas a lograr un ajuste de la capacidad que hayan sido adoptadas con arreglo a lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 11 del Reglamento (CE) no 2371/2002» [Reglamento (CE) no 2371/2002 del Consejo, de 20 de diciembre de 2002, sobre la conservación y la explotación sostenible de los recursos pesqueros en virtud de la política pesquera común (32)]. La creación del FPAP no se enmarca en medidas socioeconómicas adoptadas con arreglo al Reglamento (CE) no 2371/2002 para adaptar la capacidad pesquera. El argumento expuesto por MQA no justifica pues en modo alguno la concesión de esas ayudas de funcionamiento.
(126)
MQA indica también que no es cierto que las ayudas se hayan otorgado sin condiciones. Según MQA, «para otorgar los préstamos, el Estado exigió al FPAP que le presentase un sinfín de justificantes con objeto de cerciorarse del rigor en la gestión del fondo y de la determinación del fondo y de sus afiliados a adoptar soluciones duraderas ante las nuevas condiciones de producción del sector pesquero». MQA insiste en esta exigencia de una contabilidad transparente y en la decisión de Estado de realizar una inspección interministerial.
(127)
La Comisión toma nota de esa exigencia de transparencia y control que, por otra parte, le parece elemental teniendo en cuenta que se trataba de una intervención financiada con fondos públicos. Lamenta sin embargo que, con ese deseo de transparencia, las autoridades francesas no le hayan enviado todos los datos de las actividades del fondo, en cifras, a pesar de habérselo solicitado varias veces en el transcurso del procedimiento. También debe señalar que no fue informada de la inspección interministerial mencionada por MQA ni, por supuesto, de sus conclusiones, pedidas por las autoridades francesas para mediados de noviembre de 2005.
(128)
Par consiguiente, la Comisión estima que los anticipos concedidos por el Estado entran dentro de la categoría de ayudas de funcionamiento contempladas en el punto 3.7. de las Directrices, según el cual las «ayudas estatales concedidas sin exigir por parte de los beneficiarios ninguna obligación que contribuya a los objetivos de la política pesquera común y que estén destinadas a mejorar la situación de las empresas y a aumentar su liquidez (…) serán incompatibles con el mercado común por tratarse de ayudas de funcionamiento». Esos anticipos son pues incompatibles con el mercado común.
5. CONCLUSIÓN
(129)
La Comisión constata que Francia ha aplicado ilegalmente las diversas medidas de ayuda objeto de la presente Decisión, vulnerando lo dispuesto en el artículo 88, apartado 3, del Tratado.
(130)
Basándose en el análisis efectuado en la parte 4.1 de la presente Decisión, la Comisión estima que el incremento de la tesorería del FPAP mediante la concesión de tres anticipos (quizás cuatro) de un total de 65 millones EUR (quizás 77 millones) constituye una ayuda estatal incompatible con el mercado común en virtud del artículo 87, apartados 2 y 3, del Tratado dado que, habida cuenta de que ningún banco hubiera concedido anticipos similares y de que, según la información disponible, no han sido reembolsados, los anticipos se transformaron en una subvención directa (véase el considerando 67) y, por lo tanto, en una ayuda estatal por el importe citado.
(131)
Basándose en el análisis efectuado en la parte 4.2 de la presente Decisión, la Comisión estima que la ayuda concedida al FPAP en forma de anticipos y gracias a la cual las empresas pesqueras pudieron comprar combustible a un precio ventajoso y percibir una indemnización compensatoria en virtud del seguro de gasóleo, constituye una ayuda estatal incompatible con el mercado común en virtud del artículo 87, apartados 2 y 3, del Tratado.
6. REINTEGRO
(132)
La ayuda estatal de Francia asciende en total a 65 millones EUR (77 millones si se firmó un cuarto acuerdo). De conformidad con el artículo 14, apartado 1, del Reglamento (CE) no 659/1999, cando se adopten decisiones negativas en casos de ayuda ilegal, la Comisión decide que el Estado miembro tome todas las medidas necesarias para obtener del beneficiario la recuperación de la ayuda. El objetivo se logra una vez que las ayudas de que se trata, más, en su caso, los intereses de demora, han sido devueltas por el beneficiario o, en otros términos, por las empresas que las han disfrutado efectivamente (33). El objetivo de recuperación se logrará pues cuando se devuelvan los 65 o 77 millones EUR.
(133)
Con objeto de determinar la parte que debe devolver el FPAP y la que deben devolver las empresas pesqueras, es preciso tener en cuenta que, aunque el FPAP actuaba como un agente económico en los mercados de futuros, su finalidad era abonar indemnizaciones a las empresas pesqueras gracias al sistema de seguro de gasóleo que había creado y proporcionarles combustibles a precios ventajosos. El análisis de la economía general de ese sistema efectuado en la presente Decisión demuestra que el FPAP cumplió su cometido transfiriendo progresivamente la ayuda concedida por el Estado. Por ello, debe devolver la parte de los 65 o 77 millones EUR que no ha transferido a las empresas pesqueras y estas deben devolver la partes que les transfirió el FPAP.
(134)
La Comisión no conoce la cuantía realmente transferida por el FPAPA a las empresas pesqueras. La Comisión subraya al respecto que, a pesar de haber emplazada a Francia a proporcionarle todos los datos necesarios sobre el funcionamiento del FPAP, esta no le ha comunicado las modalidades de utilización de la tesorería del fondo ni la contabilidad de este. A falta de esos datos, la Comisión considera que, conforme a la jurisprudencia del Tribunal (34), procede dar algunas directrices sobre la metodología que debe seguirse para determinar la cuantía de las ayudas que deben recuperarse.
(135)
Para esas directrices, la Comisión ha tenido en cuenta que, según los acuerdos, el FPAP estaba obligado a llevar una contabilidad que permita saber cómo se han utilizado los anticipos y asignado los recursos y los gastos y que el FPAP se comprometió a conservar los documentos contables durante diez años, como mínimo, y a ponerlos a disposición de las autoridades públicas que soliciten acceder a ellos (véase el considerando 27). Las autoridades u organismos que se encarguen de aplicar la decisión de recuperación podrán pues conocer los movimientos de tesorería del FPAP y la situación de esa tesorería en el momento en que deban aplicar esta decisión. Además, dado que la contabilidad de las empresas pesqueras la llevan generalmente agrupaciones de gestión pertenecientes al Centro de gestión de la pesca artesanal, que participa en el Consejo de administración del FPAP, también podrán identificar en la contabilidad de las empresas las indemnizaciones recibidas del FPAP.
6.1. Reintegro por el FPAP
(136)
El FPAP debe reintegrar la parte de la ayuda estatal que no ha transferido a las empresas pesqueras, es decir, la parte de los anticipos con la que financió los gastos de funcionamiento y la parte de los anticipos que conservó en su tesorería. La autoridad encargada de recuperar la ayuda podrán saber la cuantía total de los gastos de funcionamiento examinando la contabilidad del FPAP. Habida cuenta del carácter fungible del dinero y de la imposibilidad de distinguir su procedencia en función de su uso, la Comisión considera que la parte de los anticipos del Estado con la que se financiaron los gastos de funcionamiento corresponde a la cuantía total de esos gastos multiplicada por el cociente entre esos anticipos y la suma de los mismos y los fondos propios del FPAP (cuotas de los afiliados). La cuantía de los anticipos conservada en la tesorería también puede calcularse multiplicando la tesorería restante por ese cociente.
6.2. Reintegro por las empresas pesqueras
(137)
Como se ha indicado anteriormente, la ayuda que deben reintegrar las empresas pesquera en su conjunto corresponde a los 65 o 77 millones EUR de los anticipos menos la parte que deba reintegrar el FPAP conforme a lo indicado en el considerando 136. En lo que se refiere a la ayuda pública que debe reintegrar cada una de las empresas, debe tenerse en cuenta que, desde el punto de vista contable, es imposible diferenciar la ayuda considerada ayuda estatal de la que no es atribuible al Estado (véase el considerando 4.2.1.2 de la presente Decisión).
(138)
La Comisión considera que la ayuda estatal que debe reintegrar cada empresa puede calcularse basándose en la indemnización recibida por cada empresa en virtud del seguro de gasóleo.
(139)
Tomando esa indemnización como base de cálculo, la Comisión deja de lado el equivalente de subvención del ahorro realizado por cada empresa pesquera al comprar combustible a un precio inferior al del mercado. La Comisión lo considera justificado porque las empresas que disfrutaron de precios preferentes para el combustible son las mismas que las que percibieron indemnizaciones en virtud del seguro de gasóleo y todo ello en unas proporciones absolutamente comparables dado que cuanto más combustible compraba una empresa a un precio preferente, más indemnizaciones elevadas obtenía, e inversamente. Con esta base de cálculo, no se introduce pues una distorsión entre las empresas con relación a las obligaciones de reintegro a las que van a tener que hacer frente. Por otra parte, la Comisión observa que, para tener en cuenta los equivalentes de subvención en la base de cálculo, sería necesario calcular, para cada suministro de combustible efectuado durante el período de actividad del FPAP en los mercados de futuros de petróleo, la diferencia entre el gasto que hubiese supuesto la compra al precio de mercado de ese día y el coste realmente facturado por la cooperativa, determinando previamente el precio de mercado de ese día del tipo de combustible comprado y del lugar de suministro. Este método sería más difícil de aplicar y, por ello, la Comisión cree que es preferible recomendar una base de cálculo que facilite el trabajo de las autoridades y organismos encargados de aplicar la decisión de recuperación.
(140)
La Comisión estima pues que la ayuda estatal que debe reintegrar cada empresa puede calcularse basándose en la indemnización recibida por cada empresa en virtud del seguro de gasóleo. La ayuda a reintegrar debe calcularse multiplicando la indemnización por un porcentaje equivalente al cociente del importe global de la ayuda estatal que deben reintegrar las empresas pesqueras en su conjunto y del importe global de las indemnizaciones abonadas por el FPAP a las empresas pesqueras en virtud del seguro de gasóleo.
(141)
Así, el importe que debe reintegrar cada empresa pesquera debe calcularse aplicando las fórmulas siguientes:
en donde:
R*Emp
=
importe que debe reintegrar la empresa pesquera.
I
=
importe de la indemnización recibida por la empresa pesquera en virtud del seguro de gasóleo.
Anticipos
=
65 o 77 millones EUR.
R*FPAP
=
importe que debe reintegrar el FPAP conforme a lo indicado en el considerando 136.
Total I
=
importe total de las indemnización abonadas por el FPAP a las empresas pesqueras en virtud del seguro de gasóleo.
(142)
Esa fórmula parte del supuesto de que el FPAP obtuvo beneficios en los mercados de futuros y que luego los retrocedió íntegramente a las empresas pesqueras. Es lo más plausible, como se expone en la presente Decisión. Sin embargo, es necesario prever también el caso teórico de que el FPAP haya tenido pérdidas en los mercados de futuros y, por ende, que las empresas pesqueras hayan disfrutado de indemnizaciones por un importe global inferior al de los anticipos menos el importe que debe reintegrar el FPAP. En ese caso, el cociente (Anticipos - R*FPAP)/Total I sería normalmente superior a 1, especialmente si el importe R*FPAP es poco elevado; en ese caso, la aplicación de la fórmula anterior supondría que las empresas pesqueras deberían reintegrar globalmente una cuantía superior a la recibida. Por ello, en ese caso específico, es conveniente prever que el importe que debe reintegrar cada empresa equivale a la cuantía de la indemnización recibida por la empresa en virtud del seguro de gasóleo. En ese supuesto, el saldo entre los anticipos del Estado y las indemnizaciones abonadas a las empresas pesqueras debería ser reintegrado por el FPAP, por ser este el consumidor de esa diferencia.
(143)
Las ayudas estatales a empresas pesqueras pueden no estar sujetas a la obligación de reintegro si, en la fecha en que se concedieron, cumplían las condiciones del Reglamento (CE) no 1860/2004 o las del Reglamento (CE) no 875/2007 relativo a las ayudas de minimis.
HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:
Artículo 1
La ayuda concedida al Fondo para la prevención de los riesgos de la actividad pesquera (FPAP) para la adquisición de opciones financieras en el mercado de futuros del petróleo y aplicada ilegalmente por Francia infringiendo lo dispuesto en el artículo 88, apartado 3, del Tratado es incompatible con el mercado común.
Artículo 2
La ayuda concedida a las empresas pesqueras en forma de reducción de sus gastos de combustible y aplicada ilegalmente por Francia infringiendo lo dispuesto en el artículo 88, apartado 3, del Tratado es incompatible con el mercado común.
Artículo 3
Las ayudas individuales concedidas a empresas pesqueras en virtud al amparo del artículo 2, apartado 1 del Reglamento (CE) no 994/98 del Consejo (35) no estarán sujetas a la obligación de reintegro si, en el momento en que se concedieron, cumplían las condiciones fijadas por el Reglamento adoptado en virtud del artículo 2 del Reglamento (CE) no 994/98, aplicable cuando se concedieron las ayudas.
Artículo 4
1. Francia deberá obtener el reintegro de las ayudas incompatibles indicadas en los artículos 1 y 2 por parte de los beneficiarios.
2. Las ayudas que deben reintegrarse incluirán los intereses devengados desde la fecha en que fueron puestas a disposición de los beneficiarios hasta la de su recuperación efectiva.
3. Los intereses se calcularán sobre una base compuesta de conformidad con el capítulo V del Reglamento (CE) no 794/2004 de la Comisión (36).
4. Francia cancelará todos los pagos pendientes de las ayudas mencionadas en los artículos 1 y 2 con efectos a partir de la fecha de adopción de la presente Decisión.
Artículo 5
1. La recuperación de las ayuda mencionadas en los artículos 1 y 2 será inmediata y efectiva.
2. Francia velará por que la presente Decisión se aplique en el plazo de cuatro meses a partir de la fecha de su notificación.
Artículo 6
1. En el plazo de dos meses a partir de la notificación de la presente Decisión, Francia presentará la siguiente información a la Comisión:
a)
el importe total (principal e intereses) que debe reintegrar el FPAP;
b)
una descripción detallada de las medidas ya adoptadas y previstas para el cumplimiento de la presente Decisión;
c)
documentos que demuestren que se ha ordenado al FPAP que reembolse la ayuda.
2. Francia mantendrá informada a la Comisión de la marcha de las medidas nacionales adoptadas en aplicación de la presente Decisión hasta que la recuperación de la ayuda mencionada en el artículo 1 haya concluido. Presentará inmediatamente, a petición de la Comisión, información sobre las medidas ya adoptadas y previstas para el cumplimiento de la presente Decisión. También proporcionará información detallada sobre los importes de la ayuda y los intereses ya reintegrados por el FPAP.
Artículo 7
1. En el plazo de dos meses a partir de la notificación de la presente Decisión, Francia presentará la siguiente información a la Comisión:
a)
una lista de las empresas pesqueras que han recibido ayuda en virtud del régimen citado en el artículo 2 y el importe total recibido por cada una de ellas;
b)
el importe total (principal e intereses) que debe reintegrar cada beneficiario;
c)
una descripción detallada de las medidas ya adoptadas y previstas para el cumplimiento de la presente Decisión;
d)
documentos que demuestren que se ha ordenado a los beneficiarios que reembolsen la ayuda.
2. Francia mantendrá informada a la Comisión de la marcha de las medidas nacionales adoptadas en aplicación de la presente Decisión hasta que la recuperación de la ayuda mencionada en el artículo 2 haya concluido. Presentará inmediatamente, a petición de la Comisión, información sobre las medidas ya adoptadas y previstas para el cumplimiento de la presente Decisión. También proporcionará información detallada sobre los importes de la ayuda y los intereses ya reintegrados por los beneficiarios.
Artículo 8
El destinatario de la presente Decisión será la República Francesa.
Hecho en Bruselas, el 20 de mayo de 2008.