DECISIÓN DE LA COMISIÓN
de 22 de junio de 2005
relativa a las medidas de ayuda ejecutadas por los Países Bajos en favor de AVR para el tratamiento de residuos peligrosos
[notificada con el número C(2005) 1789]
(El texto en lengua neerlandesa es el único auténtico)
(Texto pertinente a efectos del EEE)
(2006/237/CE)
LA COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS,
Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea y, en particular, su artículo 88, apartado 2, primer párrafo,
Visto el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo y, en particular, su artículo 62, apartado 1, letra a)
Después de haber invitado a las partes interesadas a presentar sus observaciones de conformidad dichos artículos (1), y habida cuenta de estas observaciones,
Considerando lo que sigue:
1 PROCEDIMIENTO
(1)
Mediante carta de 7 de enero de 2003 (registrada el 10 de enero con el número A/30189), los Países Bajos notificaron una ayuda de funcionamiento en favor de AVR Nutsbedrijf Gevaarlijk Afval BV (en lo sucesivo denominada «AVR Nuts») para el tratamiento, en los Países Bajos, de residuos peligrosos para su eliminación. La mayor parte de la ayuda se refería a la incineración de los residuos en dos hornos de tambor rotativo (en lo sucesivo denominados «hornos»). Los Países Bajos alegaron la aplicación del artículo 86 del Tratado y pidieron a la Comisión que confirmase que la medida no constituye ayuda estatal según lo dispuesto en el artículo 87 del Tratado, porque se trata de una compensación adecuada por la obligación de prestar un servicio de interés económico general, según lo dispuesto el artículo 86, apartado 2, del Tratado. El asunto fue registrado como medida de ayuda no N 43/2003.
(2)
La Comisión pidió información complementaria mediante cartas de 7 de febrero (referencia D/50847) y 22 de abril de 2003 (referencia D/52566). Los Países Bajos la comunicaron mediante cartas de 24 de marzo (registrada el 28 de marzo con el número A/32279) y 19 de junio de 2003 (registrada el 25 de junio con número A/34394). Representantes de los Países Bajos y de los servicios de la Comisión se reunieron el 21 de mayo de 2003. Mediante carta de 2 de mayo de 2003 (registrada el 5 de mayo con el número A/33155), dos competidores presentaron una denuncia común contra esta ayuda. Mediante carta de 20 de mayo de 2003 (registrada ese mismo día con el número A/33548), comunicaron a la Comisión que una filial de uno de ellos se unía a la denuncia.
(3)
Por decisión C (2003) 1763, de 24 de junio de 2003, la Comisión incoó el procedimiento previsto en el artículo 88, apartado 2, del Tratado contra la medida de ayuda notificada. El asunto se registró con el número C 43/2003. Esta decisión fue comunicada a los Países Bajos mediante carta de 26 de junio de 2003 (referencia D/230250) y se publicó en el Diario Oficial de la Unión Europea de 20 de agosto de 2003 (2). La Comisión recibió observaciones de cuatro partes interesadas (registradas con números A/36309, A/36463, A/36645, A/36679, A/36870, A/37077, A/37480 y A/37569), entre las que figuraba uno de los dos competidores que habían presentado la denuncia en mayo; esta denuncia se había presentado también en nombre de otra empresa del grupo al que pertenece uno de los competidores demandantes iniciales (en lo sucesivo, estas cuatro entidades se denominarán «los dos competidores coligados»). La Comisión transmitió estas observaciones a los Países Bajos por cartas de 1 de octubre (referencia D/56129), 29 de octubre (referencia D/56898), 7 de noviembre (referencia D/57120) y 12 de noviembre de 2003 (referencia D/57185). Estas cartas incluyen también otras cuestiones de la Comisión.
(4)
Mediante carta de 13 de agosto de 2003 (registrada el 14 de agosto con el número A/35706), los dos competidores coligados comunicaron a la Comisión que una parte de la ayuda a AVR Nuts había sido desembolsada y solicitaron a la Comisión que adoptara, con arreglo al artículo 11 del Reglamento (CE) no 659/1999 del Consejo, de 22 de marzo de 1999, por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo 93 del Tratado CE (3), una decisión ordenando a los Países Bajos que suspendiera el pago y recuperara temporalmente la ayuda desembolsada. A petición de la Comisión, con fecha de 20 de agosto de 2003 (carta con referencia D/55321), los Países Bajos confirmaron, mediante carta de 25 de septiembre de 2003 (registrada el 30 de septiembre con número A/36690), que la ayuda notificada había sido pagada a AVR Nuts para el año 2002 y para el primer trimestre de 2003. Mediante carta de 20 de octubre de 2003 (referencia D/56735), la Comisión comunicó a los dos competidores coligados que no tenía la intención de adoptar las medidas solicitadas. Los dos competidores coligados reiteraron su demanda con insistencia mediante sendas cartas de 14 de noviembre de 2003 (registrada el 17 de noviembre con número A/37909) y 1 de diciembre de 2003 (registrada el 2 de diciembre con número A/38325). Esta última carta se cruzó con la respuesta de la Comisión de 24 de noviembre de 2003 (número D/57541), en la que ésta confirmaba su posición.
(5)
Después de una solicitud de aplazamiento (mediante sendas cartas de 14 de julio de 2003, registrada el 18 de julio con número A/35109, y de 29 de octubre de 2003, registrada el 5 de noviembre con número A/37568), que fue aceptada mediante carta de 23 de julio de 2003 (número D/54737), los Países Bajos presentaron, por carta de 18 de diciembre de 2003 (registrada el 8 de enero de 2004 con número A/30088), observaciones relativas a la decisión de la Comisión y otras relativas a las observaciones remitidas por las partes interesadas mediante cartas de 23 de diciembre de 2003 (registrada el 8 de enero de 2004 con número A/30090), 23 de enero de 2004 (registrada el 29 de enero con número A/30621), 25 de febrero de 2004 (registrada el 27 de febrero con número A/31451) y 23 de abril de 2004 (registrada el 30 de abril con número A/33118). En estas dos últimas, los Países Bajos informaban también a la Comisión de los últimos acontecimientos relativos a AVR Nuts. Dado que cada vez serían necesarias ayudas más elevadas para hacer frente a los crecientes déficit, se había decidido cerrar uno de los hornos el 1 de julio de 2004 y se estudiaba el posible cierre de un segundo horno. Se constató que el convenio de ayuda inicial incluía disposiciones por las cuales los Países Bajos concederían una determinada compensación por los costes de cierre.
(6)
Habida cuenta de esta nueva información, la Comisión adoptó definitivamente la Decisión C (2004) 2640, de 17 de julio de 2004, con el fin de ampliar el procedimiento previsto en el artículo 88, apartado 2, del Tratado para compensar los costes del (posible) cierre de los hornos. Esta decisión fue comunicada el 16 de julio de 2004 a los Países Bajos, que solicitaron una prórroga con el fin de presentar observaciones al respecto y convocar una reunión para discutir el asunto (mediante carta de 30 de julio de 2003, registrada el 4 de agosto con número A/35996). El 23 de agosto de 2004, se celebró una reunión entre representantes de los Países Bajos y la Comisión. El 26 de agosto de 2004, tuvo lugar otro encuentro entre los servicios de la Comisión y los dos competidores coligados. Por otra parte, un bufete de abogados representaba a otro competidor. Los Países Bajos presentaron observaciones relativas a la decisión de la Comisión mediante carta de 10 de septiembre de 2004 (registrada el 17 de septiembre con el número A/36999). La Comisión pidió más información mediante carta de 30 de septiembre de 2004 (referencia D/56902), que los Países Bajos facilitaron mediante carta de 22 de octubre de 2004 (registrada el 27 de octubre con el número A/38271). En dicha carta, los Países Bajos confirmaban que la ayuda prevista para el resto del año 2003, los tres primeros trimestres de 2004 y el cierre de una de las instalaciones se habían abonado al beneficiario.
(7)
La decisión de ampliar el procedimiento se publicó en el Diario Oficial de la Unión Europea de 9 de octubre de 2004 (4). La Comisión recibió observaciones de los dos competidores coligados (cartas de 16 y 19 de noviembre de 2004, registradas con los números A/38860 y A/38978). La Comisión transmitió estas observaciones a los Países Bajos mediante carta de 22 de noviembre de 2004 (referencia D/58307). Los Países Bajos presentaron comentarios al respecto y respondieron a las cuestiones de la Comisión mediante cartas de 22 de diciembre de 2004 (registrada el 5 de enero de 2005 con número A/30171) y 12 de enero de 2005 (registrada el 17 de enero con número A/30525).Así, los Países Bajos informaron a la Comisión no sólo de la decisión de cerrar el horno restante sino también de la compensación correspondiente por los costes de cierre.
(8)
Por último, los dos competidores coligados confirmaron su oposición a la ayuda mediante cartas de 25 de abril (registrada el mismo día con el número A/33476) y 2 de mayo de 2005 (registrada el 12 de mayo con número A/33884). Posteriormente tuvo lugar un encuentro, el 26 de mayo de 2005, entre los servicios de la Comisión y los dos competidores coligados, en la que el bufete de abogados representaba de nuevo al mismo tercer competidor (en lo sucesivo, este competidor y los dos competidores restantes serán denominados «los tres competidores coligados»). En este encuentro se presentó un documento que sugería que el resto de la ayuda prevista para 2004 se había pagado a AVR Nuts.
2 DESCRIPCIÓN DETALLADA DE LA MEDIDA DE AYUDA
2.1 Contexto y objetivo
(9)
El artículo 5, apartado 1, de la Directiva 75/442/CEE del Consejo, de 15 de julio de 1975, relativa a los residuos (5), dispone que los Estados miembros adoptarán las medidas adecuadas, en cooperación con otros Estados miembros cuando ello sea necesario o conveniente, para establecer una red integrada y adecuada de instalaciones de eliminación, teniendo en cuenta las mejores tecnologías disponibles que no impliquen costes excesivos. Esta red debe permitir a la Comunidad en su conjunto garantizar la eliminación de sus residuos y a los Estados miembros acercarse individualmente a ese objetivo, teniendo en cuenta las condiciones geográficas o la necesidad de instalaciones especializadas para determinados tipos de residuos. El apartado 2 estipula que la red debe permitir eliminar los residuos en una de las instalaciones adecuadas más próximas, utilizando los métodos y tecnologías más convenientes para garantizar un elevado nivel de protección del medio ambiente y la salud pública.
(10)
Para alcanzar estos objetivos, a principios de los años noventa se puso en servicio un depósito especial (en lo sucesivo denominado «vertedero C2») y hornos en los Países Bajos. El vertedero C2 se utiliza para eliminar adecuadamente residuos peligrosos que no pueden incinerarse (en lo sucesivo denominados «residuos C2»). Los hornos se utilizan para eliminar residuos peligrosos que, a pesar de su escaso valor calorífico, pueden a pesar de todo ser tratados por incineración (6) (en lo sucesivo denominados «residuos de hornos»). La quema simultánea de otros residuos es necesaria para incinerar estos residuos y el combustible que presenta la mejor relación coste-eficacia está compuesto en realidad por residuos peligrosos de alto valor calorífico.
(11)
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 8, apartado 3, de la Directiva 75/442/CE y en el artículo 4, apartado 3, del Reglamento (CEE) no 259/93 del Consejo, de 1 de febrero de 1993, relativo a la vigilancia y al control de los traslados de residuos en el interior, a la entrada y a la salida de la Comunidad Europea (7), los Estados miembros pueden prohibir la exportación de residuos destinados a la eliminación. Estos residuos sólo pueden ser tratados después de realizados distintos controles. Sin embargo, los Estados miembros no pueden prohibir generalmente la exportación a otros Estados miembros de residuos destinados a ser valorizados (8). Los conceptos de residuos destinados a la eliminación y destinados a ser valorizados se precisaron en distintas sentencias del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (9). En consecuencia, contrariamente a la interpretación adoptada hasta ahora por los Países Bajos, es necesario considerar un menor volumen de residuos peligrosos como destinados a la eliminación y uno más grande como destinados a ser valorizados. Esta distinción no depende del valor calorífico de los residuos sino más bien del objetivo primario de la instalación de tratamiento de los residuos y de la naturaleza de éstos.
(12)
Los residuos C2 y de hornos proceden de empresas de todos los sectores de la economía y entre ellos destacan la metalurgia, los servicios empresariales y los servicios públicos, la industria petroquímica, el transporte y la minería. La mayoría de los residuos son recogidos por intermediarios especializados que se ocupan de los distintos tipos de residuos de una empresa: residuos C2 y de hornos, otros residuos peligrosos y no peligrosos. Por supuesto, estos servicios están condicionados en gran parte por el lugar donde se producen los residuos, pero los tipos de residuos más específicos se transportan a distancias más largas. Existen grandes empresas industriales de tratamiento de residuos que desarrollan sus actividades a escala internacional y poseen instalaciones en varios países.
(13)
Durante estos últimos años, las posibilidades de valorizar los residuos peligrosos se han desarrollado notablemente. Se utilizan volúmenes cada vez más importantes de estos residuos para fabricar cemento (en particular, en Bélgica) o para rellenar minas cerradas (en especial, en Alemania). La explicación estricta del concepto de residuos destinados a la eliminación dada por el Tribunal favoreció esta evolución y al mismo tiempo, los productores siguieron limitando la producción de residuos. Respetando la normativa pueden mezclarse estos residuos, al menos hasta cierto punto, con otros menos peligrosos, lo que reduce el coste de su eliminación o valorización. Así, la oferta de residuos de hornos disminuyó, pasando de aproximadamente 80 000/100 000 toneladas en 1995 a unas 34 000 en 2002. En 2002, se preveía una producción anual de cerca de 38 500 toneladas. A mediados de 2004, AVR Nuts consideraba que ya no recibiría más de 16 000 toneladas de residuos de horno al año (10); de unas 6 000 toneladas en 2000, la oferta de residuos C2 pasó a aproximadamente 4 000 toneladas en 2002. Las exportaciones de residuos peligrosos producidos en los Países Bajos progresaron para alcanzar aproximadamente 36 000 toneladas (de ellas, 4 000 de residuos de hornos), lo que generó un exceso de capacidad en las instalaciones de eliminación. Este fenómeno se manifiesta y afecta en mayor escala a países como el Reino Unido, Alemania y Bélgica.
2.2 Beneficiario
(14)
La instalación inicial del vertedero C2 y de los distintos hornos fue hecho por AVR Chemie CV (en lo sucesivo denominada «AVR Chemie»), empresa en la que el Estado posee el 30 % de las acciones, y por Holding AVR Bedrijven NV (en lo sucesivo denominada «AVR Holding» o «AVR»), en la que el Estado posee el 70 %. AVR es una empresa importante en el mercado holandés de residuos. Actualmente, el municipio de Rótterdam es accionista al 100 % de AVR, pero recientemente anunció su intención de vender sus acciones. Desde mediados de los años noventa, AVR Chemie registra pérdidas (10,9 millones de euros en 2000 y 7,2 millones en 2001). Por eso AVR quería cerrar los tres hornos que explotaba en ese momento. No obstante, los Países Bajos alcanzaron un acuerdo de reestructuración que suponía la escisión de AVR Chemie. AVR Nuts fue así creada para proseguir el tratamiento de los residuos C2 y de hornos tras el cierre de uno de los tres hornos. AVR-Industrial Waste Services Rótterdam BV (en lo sucesivo denominada «AVR IW») fue creada para asumir las actividades restantes en los mercados de residuos (peligrosos) en los cuales AVR quería seguir operando por razones comerciales. Ambas empresas pertenecen a AVR. La única actividad restante de AVR Chemie es el alquiler de instalaciones a AVR Nuts. AVR Nuts y AVR IW colaboran estrechamente, ya que un convenio de servicio estipula que la mayor parte de las tareas de gestión y comerciales de AVR Nuts son realizadas por AVR IW.
(15)
La capacidad de los dos hornos para los que AVR dispone de permiso es de 100 000 toneladas de residuos peligrosos al año. La capacidad teórica disponible corresponde al 80-85 % de la capacidad autorizada. AVR trató 84 880 toneladas de residuos peligrosos (de hornos y otros) en 2001, 81 274 en 2002 y 78 297 en 2003. La incineración de residuos de hornos requiere más o menos igual cantidad de otros residuos peligrosos como combustible. El volumen de residuos de hornos tratados efectivamente en los hornos se elevó, según las estimaciones, a 19 000 toneladas en 2002 y 23 000 en 2003. Algunos tipos de residuos de hornos pueden también tratarse en incineradores de residuos domésticos, que funcionan a más baja temperatura.
(16)
AVR Nuts está obligada a llevar una contabilidad separada de acuerdo con la Directiva 80/723/CEE de la Comisión, de 25 de junio de 1980, relativa a la transparencia de las relaciones financieras entre los Estados miembros y las empresas públicas (11).
2.3 Ayuda
2.3.1 Déficit de explotación
(17)
La ayuda y las actividades para las que se concede se definen en un decreto del Ministerio de Vivienda, Ordenación del Territorio y Medio ambiente de 3 de julio de 2002 y en un convenio de concesión firmado el 10 de julio de 2002 entre los Países Bajos, AVR Holding, AVR Nuts, AVR IW y otras filiales. Mediante el decreto, el Estado concede «a AVR Nuts el derecho de explotación exclusivo, por un período de cinco años, del depósito de residuos C2 y del tratamiento de residuos peligrosos en hornos de tambor rotativo pero con la obligación de proponer al público el depósito de residuos C2 y el tratamiento de residuos peligrosos en hornos de tambor rotativo como servicios de interés económico general en condiciones razonables, transparentes y no discriminatorias y aplicando tarifas socialmente aceptables, observando al mismo tiempo las condiciones y disposiciones estipuladas en el convenio de concesión». El convenio enumera las condiciones de gestión de AVR Nuts y abarca el período del 1 de enero de 2002 al 31 de diciembre de 2006.
(18)
La ayuda asciende al 100 % del déficit de explotación anterior, calculado sobre la base de la metodología establecida por un contable independiente. En caso de excedente de explotación anterior, un 70 % de este excedente se utilizará para reembolsar la ayuda concedida en años anteriores. El déficit de explotación anterior asciende a 1,5 millones de euros en 2002 y a 2,8 millones en 2003. El Anexo I a la presente Decisión resume esta metodología y su aplicación en 2002, 2003 y 2004. La mayor parte de la ayuda se refiere a los hornos; para el vertedero C2, el déficit anterior se elevaba, en 2003 por ejemplo, a 370 000 euros.
(19)
Según el convenio, AVR IW realiza la mayor parte de las tareas administrativas y operativas de AVR Nuts. Como contrapartida, recibe una compensación contabilizada en el déficit anterior. Esta contabilización se efectúa sobre la base del precio de coste (contabilidad por actividad). En la práctica, esto significa que por término medio un 30 % de los gastos de funcionamiento de AVR se imputaron a AVR Nuts para el período 2002-2004.
(20)
Una partida suplementaria consignada en el presupuesto anterior y para la cual AVR Nuts recibe una ayuda que transfiere a AVR IW es la adquisición de residuos. Vista la importancia de los costes fijos, la adquisición activa de residuos se juzgaba necesaria para explotar al máximo la capacidad y mantener los costes de explotación lo más bajos posibles. Los costes predeterminados y los reales se presentan en el cuadro 1.
Cuadro 1:
Gastos reales de adquisición predeterminados y nuevos
2002
2003
2004
Costes suplementarios anteriores calculados
514 000
532 000
550 000
Costes de puesta en marcha anteriores calculados para adquisición internacional
400 000
400 000
-
Total de costes anteriores calculados
914 000
932 000
550 000
Costes reales soportados
875 000
900 000
930 000
(21)
Inicialmente, el déficit debía aumentar hasta 3,8 millones de euros en 2006 pero las condiciones del mercado y las condiciones de explotación resultaron mucho más difíciles de lo previsto, con poca esperanza de mejora. En el período 2002-2003, AVR Nuts sufrió pérdidas de 12 millones de euros, que vinieron a añadirse al déficit ya calculado de antemano. Se esperaba que el déficit anterior para 2004 y para los años siguientes sería mucho más elevado de lo previsto; el déficit anterior a 2004 ascendía así a 8,898 millones de euros (12). Este cálculo tenía en cuenta la decisión de cerrar los hornos.
2.3.2 Compensación de los costes de cierre
(22)
Habida cuenta de los déficit de explotación crecientes, los Países Bajos, como ya se menciona en los considerandos 5 y 7, revisaron su política. A finales de 2003, se decidió así cerrar uno de los hornos, el 1 de julio de 2004. Durante el verano de 2004, se decidió cerrar el segundo horno, el 1 de enero de 2005. Para los años restantes, las pérdidas previamente calculadas para la recogida de residuos C2 serían pequeñas.
(23)
Según el convenio, el Estado concedería una compensación financiera a AVR para el saldo del valor contable de las inversiones aún no amortizadas, realizadas en favor de AVR Nuts durante la duración del convenio con la aprobación del Estado. Al anticipar la aplicación de esta cláusula, las autoridades holandesas llegaron en sus cálculos a una compensación de 8 670 108 euros para los costes de cierre del primer horno. Este importe equivale a distintas inversiones amortizadas al 50 % en caso de que afectaran a los dos hornos y al 100 % en caso de que se realizaran específicamente para el horno que se cerró. Los principales elementos de este importe son 1,9 millones de euros para inversiones en seguridad contra incendios; 3,3 millones para una instalación de homogeneización; 1,5 millones para la sustitución de embudos de coque y 0,5 millones para una extremidad de tambor y un anillo Stefferson. Para el cierre del segundo horno, el cálculo incluye 11 151 000 euros para el saldo del valor contable de las instalaciones e inmovilizaciones materiales. Este importe contiene el otro 50 % del saldo del valor contable de las inversiones previamente mencionadas realizadas con el consentimiento del Estado y un 100 % del saldo del valor contable de las inversiones realizadas con el consentimiento del Estado referidas solamente al segundo horno. Este último elemento contiene en particular la inversión en la revisión general de los hornos efectuada en 2004, que costó 3 273 000 euros, es decir, un importe mayor del previsto. Con la perspectiva que da el tiempo, se comprueba que no se trató de una buena inversión.
(24)
Visto que, por otro lado, en virtud del convenio, los Países Bajos debían compensar en principio los déficit presupuestarios hasta 2006, el Estado neerlandés tuvo que negociar con AVR una compensación de los costes suplementarios derivados del cierre del segundo horno el 1 de enero de 2004, en vez de en la fecha inicialmente prevista, en la que finalizaría el convenio. Así, la compensación incluye los siguientes importes complementarios:
-
1,75 millones de euros para compensar, a partir de 2004, el impacto negativo generado por el hecho de que paulatinamente los clientes ya deberán transportar sus residuos a otras instalaciones;
-
5,843 millones para costes fijos constantes de 2005-2006 relativos, por ejemplo, a infraestructura informática, alquiler de oficinas, contratos de seguridad, instalaciones comunes como la cantina, etc. AVR había calculado un total más elevado para estos costes, 8,208 millones;
-
7,868 millones para costes suplementarios de despidos debido al cierre prematuro de horno restante. Este importe se calcula como el saldo de los costes de despido en caso de cierre inmediato y los costes considerados al final del convenio de ayuda, de dos años más tarde. El importe aceptado se basa en una estimación detallada que afecta a aproximadamente 244 trabajadores y que tiene en cuenta el hecho de que la mayoría de ellos podrán ser recolocados internamente;
-
otros costes, como el saldo del valor contable de algunos activos de otras empresas de AVR adquiridos con el fin de prestar servicios de acuerdo con el convenio, costes de gestión de la instalación y los derivados del hecho de que AVR IW no percibe fondos que contribuyen al mantenimiento de la capacidad que habría debido percibir si la incineración en los hornos hubiera continuado en 2005 y en 2006, costes de cierre no presupuestados y costes del rescate de contratos plurianuales. AVR había calculado estos en un total de 29,567 millones, que incluyen, por ejemplo, 11,716 millones para pérdidas suplementarias de AVR Nuts en 2002 y 2003. Durante las negociaciones, el Estado y AVR llegaron a un acuerdo sobre un importe de sólo 1,238 millones de euros.
(25)
En estas negociaciones, los Países Bajos estuvieron asistidos por un contable independiente, cuyo informe se puso a disposición de la Comisión. En total, la compensación convenida para el cierre del segundo horno ascendía a 27,85 millones de euros, que es muy inferior al considerado por AVR, 58,544 millones (ó 46,828 millones si se excluyen las pérdidas suplementarias de AVR Nuts para 2002 y 2003). Los Países Bajos explicaron que si el horno restante hubiera permanecido activo hasta finales de 2006, la suma de los déficit de explotación considerados para 2005 y 2006 y la compensación de los costes de cierre a finales de 2006 habrían alcanzado un total de 31 millones. Así pues, el acuerdo para adelantar el cierre supuso una reducción de los costes a cargo del Estado.
(26)
Con esta compensación concedida para el cierre, la ayuda total concedida para el período 2002-2004 asciende a 49 718 108 euros, como se muestra en el cuadro 2.
Cuadro 2:
Resumen de la compensación concedida a AVR
Déficit presupuestario anterior a 2002
1 500 000
Déficit presupuestario anterior a 2003
2 800 000
Déficit presupuestario anterior a 2004
8 898 000
Compensación saldo valor contable del primer horno
8 670 108
Compensación salvo valor contable del segundo horno
11 151 000
Compensación de los costes de cierre suplementarios
-
costes de explotación suplementarios en 2004
1 750 000
-
costes fijos constantes en 2005-2006
5 843 000
-
costes de despido suplementarios
7 868 000
-
otros costes
1 238 000
16 699 000
Ayuda Total
49 718 108
(27)
Los Países Bajos reconocieron haber pagado una ayuda de 19 543 608 euros a AVR. La compensación destinada al cierre del segundo horno fue ingresada en una cuenta bloqueada.
2.3.3 Garantía para los costes de demolición y seguimiento
(28)
El convenio incluye también la garantía de que en caso de liquidación de AVR Chemie, el Estado pagará como máximo un 30 % de los costes de demolición y seguimiento derivados del desmantelamiento y limpieza de las instalaciones. Este porcentaje corresponde al interés que el Estado posee en AVR Chemie.
2.4 Aspectos operativos
(29)
Antes de la firma del convenio, AVR Chemie ya había aumentado sus tarifas a 700 NLG/tonelada (317,6 euros/tonelada). Según los Países Bajos, unas tarifas más elevadas incitarían a mezclar los residuos peligrosos con otros residuos o verterlos ilegalmente y no permitirían reducir eficazmente el déficit de explotación. Estas tarifas son elevadas con relación a las practicadas en los países vecinos, una situación derivada de la política holandesa que prohíbe exportar residuos destinados a la eliminación El objetivo de las medidas de ayuda consistía en mantener las tarifas al nivel existente, no en reducirlas. A tal efecto, el convenio incluye un Anexo titulado «Cuadros de estructura tarifaria, base tarifaria y cálculo de las tarifas de usuario». Las autoridades holandesas controlan el nivel de las tarifas puesto que deben aprobar de antemano el déficit presupuestario anterior y que las tarifas representan obviamente un elemento crucial del cálculo de este déficit.
(30)
Las tarifas aplicadas a los residuos peligrosos de alto valor calorífico utilizados como combustible son muy inferiores a las aplicadas a los residuos de hornos. AVR Nuts compra la primera categoría de residuos a tarifas de mercado, es decir, a las que se cobrarían por el tratamiento de estos residuos en hornos extranjeros o en fábricas de cemento, por ejemplo.
(31)
Dado que en comparación con los costes variables, los costes fijos son muy elevados, AVR Nuts intenta, para controlar sus pérdidas, explotar su capacidad al máximo. Por eso las tarifas aplicadas a los proveedores de residuos peligrosos se reducen cuando el volumen anual es más importante. Estas «reducciones por volumen» se fijan de antemano y se aplican cuando se presentan, al mismo tiempo que los residuos de hornos, al menos el 75 % del mismo volumen de residuos de alto valor calorífico.
(32)
Todas las tarifas se preestablecieron para todo el período de concesión (13) y se aplican tanto a los competidores de AVR como a AVR IW. A partir de la entrada en vigor de la concesión, las tarifas aplicadas a los residuos C2 y de hornos eran públicas y accesibles a todos los proveedores de residuos. Así ocurrió también desde principios de 2004 para los residuos peligrosos de alto valor calorífico.
(33)
Para poder planificar su capacidad de explotación, AVR IW pide a sus proveedores comunicarle anualmente la cantidad de residuos que piensan ofrecer y en el transcurso del año las tarifas se calculan sobre la base de la reducción de escala correspondiente. En caso de que el volumen efectivamente suministrado al final del año sea superior o inferior al indicado, se efectúa un reembolso o se envía una factura complementaria con el fin de contabilizar correctamente la reducción de escala sobre la base del volumen efectivo. Generalmente, los acuerdos no implican la obligación de suministrar la cantidad convenida.
3 MOTIVOS PARA INCOAR EL PROCEDIMIENTO PREVISTO EN EL ARTÍCULO 88, APARTADO 2
(34)
En su decisión de incoar el procedimiento previsto en el artículo 88.2 del Tratado, la Comisión expresó dudas con respecto a los puntos siguientes.
(35)
En primer lugar, la Comisión dudaba que las actividades de AVR Nuts pudieran ser consideradas como un servicio de interés económico general según lo dispuesto en el artículo 86, apartado 2, del Tratado, porque, por ejemplo, no era cierto que AVR fuera la única empresa capaz de prestar este tipo de servicios en condiciones idénticas o similares. La Comisión dudaba también de que los Países Bajos hubieran seguido el procedimiento adecuado para seleccionar a AVR Nuts. Por otra parte, la Comisión no veía claro que en ocasiones no se infringiera el principio «quien contamina paga» porque los productores de residuos debían pagar tarifas que podían considerarse como costes normales.
(36)
En segundo lugar, la Comisión tenía dudas sobre la posible «sobrecompensación», que podría extenderse a otros segmentos del mercado de residuos. La Comisión temía que una sobrecompensación podría resultar al basarse la ayuda en un cálculo anterior por el que AVR Nuts fue autorizada a conservar una parte del saldo eventual positivo de los excedentes o déficit reales y anteriores.
(37)
En tercer lugar, la Comisión dudaba de que la medida, analizada a la luz del artículo 87 y de las Directrices comunitarias sobre ayudas estatales en favor del medio ambiente (14) (en lo sucesivo denominadas «las Directrices»), pudiera justificar la declaración de la ayuda como compatible con el mercado común.
(38)
En su decisión de ampliar el procedimiento previsto en el artículo 88.2 del Tratado, la Comisión explicó que tenía dudas comparables relativas al importe sensiblemente mayor de la ayuda para 2004 y a la compensación pagada por el cierre prematuro de los hornos.
4 OBSERVACIONES DE LAS PARTES INTERESADAS
(39)
Cuatro partes interesadas hicieron llegar sus observaciones tras la decisión de la Comisión de incoar el procedimiento previsto en el artículo 88.2 del Tratado.
(40)
La primera parte interesada mantiene que la medida perturbaría la competencia en el mercado irlandés porque AVR (que posee el 50 % de una empresa mixta con la irlandesa Safeway Warehousing/South Coast Transport) podría aplicar tarifas inferiores al precio de coste y muy inferiores a las normales en el mercado irlandés.
(41)
La segunda parte interesada destaca también la ventaja competitiva injusta de la que goza la empresa mixta constituida por AVR y Safeway, al importarse grandes cantidades de residuos peligrosos desde Irlanda. Esta parte alega que la medida perturba la competencia en el mercado internacional de “proyectos de limpieza llave en mano” relativos a PCCB, pesticidas y otros residuos orgánicos peligrosos.
(42)
La tercera interesada parte, Edelchemie, se centra en el mercado interior. Esta empresa desarrolló su propia tecnología de tratamiento de residuos de empresas de galvanización y fotografía («ecoopción») y de recuperación de materiales valiosos contenidos en estos residuos (como metales preciosos y obsidiana). Las medidas en favor de AVR infligirían no solamente un perjuicio profesional a esta empresa sino que también frenarían los avances tecnológicos. Las observaciones de Edelchemie se refieren a AVR Nuts, AVR Chemie y sus antecesoras hasta 1963 y facilita información sobre la política holandesa en materia de residuos peligrosos durante todos estos años.
(43)
Por último, los tres competidores coligados advirtieron sobre las consecuencias de estas medidas en el mercado nacional de residuos de hornos. Existiría, tanto en los Países Bajos como en otros Estados miembros, una capacidad equivalente a los hornos de AVR por lo que la ampliación de las actividades de AVR habría supuesto un exceso de capacidad en el mercado holandés de residuos de hornos y los datos relativas a los residuos de hornos no reflejarían completa y correctamente la situación. A mediados de los años noventa, AVR cerró uno de sus hornos y ya se podía prever en ese momento que la oferta de residuos peligrosos seguiría bajando. Habida cuenta de estas previsiones, se habría decidido cerrar uno de los dos hornos restantes. En la reunión del 26 de mayo de 2005, un representante declaró literalmente que «la buena decisión [en 2002] habría sido cerrar un horno». Además, AVR abusaría de su posición de fuerza aplicando elevadas tarifas, exigiendo que a los hornos se les suministraran también residuos de alto valor calorífico y utilizando una estructura tarifaria que no sería transparente ni pública. Por lo tanto, AVR IW podría aplicar tarifas para algunos tipos de residuos de hornos y también tratarlos a continuación en hornos de incineración de residuos domésticos, lo que disminuiría los costes de explotación puesto que estos hornos pueden funcionar a menor temperatura.
(44)
La medida constituiría una ayuda de explotación incompatible con el mercado común. El servicio no constituiría un servicio de interés económico general y no se cumplirían los cuatro criterios de la sentencia Altmark, que permiten determinar si una compensación es o no ayuda estatal (15). Si la Comisión aprobara (parte de) la ayuda, debería hacerlo con condiciones para evitar subvenciones cruzadas, la compra obligatoria de otros residuos y una discriminación en los precios. Además, los Países Bajos no deberían ser autorizados a prorrogar la ayuda por otros diez años.
(45)
Los dos competidores coligados enviaron también observaciones tras la decisión de la Comisión de ampliar el procedimiento, manteniendo todos los puntos de su primera declaración y facilitando documentos complementarios al respecto de las subvenciones cruzadas. Por otra parte, avanzaron también los puntos siguientes.
(46)
En primer lugar, es asombroso que, a pesar del cierre de uno de los hornos, el déficit de explotación anterior sea mucho mayor de lo previsto inicialmente. Si el cuarto criterio de la sentencia Altmark (eficacia) se hubiera respetado, el déficit de explotación debería haber bajado.
(47)
En segundo lugar, plantean objeciones a la compensación del cierre de los hornos ya que no se impone ninguna contrapartida a AVR. Esta compensación no debería llamarse una indemnización y no está justificada, entre otras cosas porque las inversiones se realizaron para proseguir la explotación durante diez años y se utilizaron durante menos de tres. Se plantean también cuestiones relativas a los detalles de estos cálculos, en particular al importe a amortizar, los costes de despidos y los costes fijos. El importe total es muy elevado y también muy superior a los 2 millones de euros del artículo 21.2 del convenio de concesión. Además un documento parlamentario menciona que «al establecer la indemnización concedida a Afvalverwerking Rijnmond para el cierre de los hornos de tambor rotativo, se obtuvo también un acuerdo sobre una acción aún en curso iniciada por el Ministerio de Vivienda, Ordenación del Territorio y Medio Ambiente contra AVR relativa a la contaminación del pólder Lickebaert por dioxinas». En consecuencia, el Ministerio recibió un importe de 2,5 millones de euros, que no se había considerado para 2004. Los tres competidores coligados temen que este litigio quizás haya “contaminado” el cálculo de la compensación y por ello tienen el sentimiento de que «se encubrieron cosas».
(48)
En tercer lugar, plantean objeciones sobre las otras ventajas concedidas a AVR con arreglo al artículo 21.5 del convenio, en particular que en caso de liquidación de AVR Chemie, el Estado pagará un 30 % de los costes de demolición y descontaminación de las instalaciones. A la luz de las normas sobre ayudas estatales, el Estado holandés nunca habría podido contraer tales obligaciones.
(49)
En cuarto lugar, no se trataría de un servicio de interés económico general, entre otras cosas porque tal servicio no es necesario habida cuenta de las distintas alternativas existentes, como la pirólisis, el tratamiento en fábricas de cemento, el vertido en minas de sal o la eliminación en instalaciones de producción de energía y hornos extranjeros. Estas actividades sólo se consideraron como un servicio de interés económico general porque producían pérdidas. El convenio se concluyó solamente para financiar las inversiones en los hornos para los que AVR había obtenido un derecho exclusivo. Por otra parte, los dos competidores coligados dudan de que la ayuda garantice precios accesibles para estos servicios, dado que las tarifas de AVR son superiores a las de los países vecinos y podrían explicarse por las prácticas de compra obligatoria de residuos y por las subvenciones cruzadas con residuos de alto valor calorífico utilizados como combustible. Los precios no serían transparentes ni públicos. Los beneficios se contabilizarían en AVR IW y las pérdidas en AVR Nuts. Por lo tanto, AVR IW podría aplicar tarifas más elevadas para los residuos de hornos. Además, AVR se negaría a aceptar residuos de hornos si no se entregan al mismo tiempo residuos de alto valor calorífico y violaría así sus obligaciones con arreglo al convenio de concesión al no proponer sus servicios a todos los clientes. Por último, contrariamente a otras alternativas, la calidad de la prestación de servicios ni se mantiene ni se mejora.
(50)
En quinto lugar, la ayuda no cumple los criterios de Altmark. La adjudicación de la concesión no fue objeto de un procedimiento de licitación pública y la ayuda no se determinó sobre la base de los costes de una empresa mediana bien administrada ni sobre criterios fijados de antemano de manera objetiva y transparente; sería más alta de lo necesario y afectaría a otros mercados. Los hornos extranjeros podrían (sin ayuda estatal) aplicar tarifas inferiores. Tampoco se tuvieron en cuenta métodos de eliminación menos costosos. Además AVR puede conservar una parte del beneficio si se comporta mejor de lo previsto.
(51)
Por último, los dos competidores coligados señalan que los Países Bajos tienen intención de seguir violando las normas sobre ayudas estatales puesto que si la decisión de la Comisión fuera desfavorable, las autoridades holandesas se pondrán de acuerdo con AVR y buscarán una solución a los problemas financieros que podrían derivarse de ello para AVR.
5 COMENTARIOS DE LOS PAÍSES BAJOS
5.1 Legislación aplicable
(52)
Visto que la legislación comunitaria autoriza a los Estados miembros a prohibir la exportación de residuos destinados a la eliminación, la ayuda no perturbaría la competencia entre Estados miembros.
5.2 Servicio de interés económico general
(53)
Los Países Bajos mantienen que la ayuda se concede solamente para un servicio de interés económico general prestado por AVR Nuts. Una licitación pública no se juzgó conveniente puesto que AVR Nuts es la única empresa holandesa que estaría dispuesta a tratar todos los residuos C2 y de hornos. Sin embargo, el convenio de concesión se publicó en el Staatscourant y dejaba la posibilidad a posibles partes interesadas de interponer un recurso, pero no llegó a incoarse ningún procedimiento de este tipo. Además, antes de su decisión de cerrar los hornos, las autoridades holandesas ya habían tomado las disposiciones necesarias para poder organizar eventualmente una licitación pública en el marco de una prórroga.
(54)
La medida cumpliría los criterios de Altmark y no debería pues considerarse como ayuda estatal. Así pues, para determinar los déficit anteriores, el Estado se hizo asistir por una oficina de contables independiente. La medida no violaría el principio de que «quien contamina paga» puesto que las tarifas son más altas que en los países vecinos.
(55)
Sería absolutamente injusto afirmar que AVR Nuts sólo aceptaba residuos de hornos si éstos se presentaban al mismo tiempo que residuos de alto valor calorífico. Se había estipulado también claramente que las tarifas aplicadas a las otras empresas de AVR para el tratamiento de residuos debían ser idénticas a las aplicadas a terceros (16). Los Países Bajos pidieron el dictamen de una oficina de contables sobre las posibilidades de aumentar la transparencia de los acuerdos celebrados entre AVR Nuts y AVR IW. Las recomendaciones propuestas fueron aceptadas y aplicadas.
(56)
Por lo que se refiere a los resultados de AVR Nuts, los Países Bajos señalan que no se tuvo en cuenta ningún margen beneficiario en el cálculo del déficit de explotación. En el caso no previsto de un excedente de explotación anterior, el beneficio se habría limitado al 30 % de este excedente, hasta el reembolso íntegro de la ayuda concedida anteriormente.
5.3 Comentarios relativos a las observaciones de las partes interesadas
(57)
Los Países Bajos señalan que en las observaciones no se explica la forma en que la ayuda puede tener un impacto en el precio de coste de la empresa mixta de AVR y Safeways, ya que esta empresa debería pagar, para el tratamiento de sus residuos en Rótterdam, las mismas tarifas aplicadas a los proveedores neerlandeses de residuos. Además solamente se trataría un tercio de los residuos recogidos por la empresa mixta en Rótterdam y sólo una pequeña parte de ellos serían C2 y de hornos, según lo dispuesto en el convenio de concesión. Los precios competitivos pueden explicarse por otros factores: 1) Safeway es la única empresa irlandesa que dispone de una instalación de transferencia donde los residuos son clasificados eficazmente y separados antes de ser expedidos a la instalación de tratamiento más adecuada; 2) existe un enlace directo con la empresa de transporte Southcoast, lo que genera ventajas logísticas y ahorros de costes, 3) en Irlanda, el nivel de precios era relativamente elevado anteriormente debido a la falta de competencia.
(58)
Para el tratamiento de residuos procedentes de proyectos de limpieza llave en mano, AVR aplicaría tarifas superiores a las de los proveedores holandeses. La tarifa media para todos los flujos de residuos procedentes de otros países sería un poco más elevada que la tarifa media aplicada dentro del país. Además, unas tarifas más bajas no conducirían a una mayor ayuda puesto que la ayuda depende del déficit de explotación anterior.
(59)
En el momento de la firma del convenio, ambos hornos funcionaban a plena capacidad y vistas las importantes existencias, se preveía una explotación completa de la capacidad. El excedente de capacidad actual no fue causado probablemente por un aumento de la cuota de mercado de los competidores sino más bien por un aumento de la reutilización de residuos, por ejemplo después de su mezcla legalmente autorizada con otros tipos de residuos.
(60)
Por lo que se refiere a la pirólisis, los Países Bajos señalan que las tarifas de AVR son superiores a las de la única empresa holandesa que dispone de instalaciones de pirólisis.
(61)
Los Países Bajos explican que una parte de la ayuda fue pagada debido a los problemas financieros de AVR Nuts, sobre la base de la sentencia Altmark y por el tiempo necesario para concluir el examen formal previsto en el artículo 88.2 del Tratado.
(62)
Los Países Bajos señalan que Edelchemie trabaja principalmente en el ámbito de los residuos peligrosos resultantes de métodos fotográficos que, por razones de eficacia, no pueden ser tratados por AVR. La empresa posee distintas instalaciones, siendo el horno de pirólisis el más importante a efectos del presente asunto. Contrariamente a las instalaciones de AVR, esta tecnología no sería sin embargo conveniente a todos los tipos de residuos de hornos. Según la licencia medioambiental, sólo pueden tratarse en este horno 10 000 toneladas de residuos como máximo, lo que es totalmente insuficiente habida cuenta de los flujos de residuos peligrosos en los Países Bajos. Los Países Bajos no entienden cómo la ayuda puede perjudicar a los intereses de Edelchemie puesto que AVR no trata residuos resultantes de procesos fotográficos y aplica tarifas de mercado. Los progresos tecnológicos son fomentados, por ejemplo, por programas de apoyo específicos e imponiendo la utilización de la mejor tecnología disponible al conceder las licencias medioambientales. La duración de estas licencias está limitada a cinco años. Una posible ayuda concedida anteriormente no está incluida en el plazo de prescripción de diez años previsto en el artículo 15 del Reglamento (CE) no 659/1999, y como las instalaciones se amortiguan en diez años, esto no tendría en cualquier caso ninguna consecuencia para el cálculo de los déficit de explotación previstos de AVR.
(63)
Los Países Bajos mantienen que ninguna sobrecompensación fue concedida a AVR Nuts ni a AVR IW. AVR IW hacía de intermediario pero no tenía la posibilidad de utilizar esta posición para obtener una sobrecompensación y no lo hizo. Así, por ejemplo, no se tenían en cuenta los residuos suministrados a AVR Nuts por competidores, incluso cuando eran aceptados por escrito por AVR IW en nombre de AVR Nuts, en el cálculo de las reducciones aplicadas sobre las tarifas de los residuos adquiridos por la propia AVR IW. Estos residuos se suministraban directamente a los hornos (y no a las instalaciones de AVR IW) porque no se habrían justificado los costes logísticos suplementarios.
(64)
La ayuda destinada a compensar los costes de adquisición de residuos está justificada. Una adquisición activa de residuos de hornos sería necesaria, visto que cada vez se recurre más a mezclar este tipo de residuos a otros residuos o a adaptar su acondicionamiento (operaciones tras las cuales estos residuos ya no se consideran como residuos de hornos). Sin tal adquisición, AVR Nuts habría visto su cuota de mercado reducirse y desviarse a tratamientos alternativos, en particular en el extranjero, disminuyendo la capacidad de explotación y aumentando las pérdidas. La compensación pagada a AVR IW por los gastos de adquisición de residuos de alto valor calorífico se explica por la necesidad de poder disponer de cantidades suficientes de este tipo de residuos como combustible. La división de los costes de adquisición entre AVR Nuts y AVR IW se basa en este razonamiento. El cierre de los hornos implicará la pérdida de los siete empleos dedicados al cálculo de costes, lo que probaría que estos siete empleos constituyen costes de adquisición suplementarios que sólo redundan en el único interés de AVR Nuts.
(65)
Las autoridades holandesas facilitaron un estudio sobre los futuros desarrollos de alternativas para la eliminación y valorización de residuos en los Países Bajos y en los países vecinos (al que se hace referencia en el considerando 13) y en el que se dice que en el futuro deberían existir alternativas suficientes para garantizar una eliminación y una valorización segura y adecuada de estos residuos.
(66)
Los Países Bajos facilitaron también un análisis económico del convenio de concesión y de la sobrecompensación potencial, realizado por un asesor a petición de AVR. Este estudio resaltó, entre otras cosas, las siguientes. En primer lugar, los competidores importantes de AVR podían beneficiarse de mayores reducciones de escala pero manifiestamente prefirieron someter parte de los residuos recogidos a empresas extranjeras de eliminación o valorización. En segundo lugar, la compensación que los Países Bajos pagarán efectivamente por el cierre de hornos es sensiblemente inferior a los costes calculados por la propia AVR (45 millones de euros) y a los calculados por un contable independiente (40 millones). La diferencia proviene, principalmente, de los distintos cálculos de costes para despidos.
(67)
Los Países Bajos facilitaron un cálculo detallado del déficit presupuestario para 2004. A pesar del cierre de un horno, el déficit es mayor que en años anteriores porque la situación del mercado se deterioró, en particular debido a la reducción de las tarifas aplicadas a los residuos peligrosos de alto valor calorífico.
(68)
El Estado y AVR deberán abordar la cuestión del pago del desmantelamiento y el seguimiento de una posible liquidación de AVR Chemie, dado que el Estado posee un interés del 30 % de la misma. También se deberá hablar en caso de decisión desfavorable de la Comisión con respecto a la ayuda notificada y con el objetivo de buscar soluciones, pero teniendo en cuenta el dictamen de la Comisión.
6 EVALUACIÓN
6.1 Cuestión de si las medidas constituyen ayuda estatal
(69)
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 87.1 del Tratado CE, «serán incompatibles con el mercado común, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros, las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones.».
(70)
La ayuda de explotación y la compensación de los costes de cierre de los hornos en favor de AVR Nuts, como se describen en los considerandos 17 a 27, son concedidas por el Estado y se financian directamente por medio de recursos estatales. Son selectivas porque conciernen en primer lugar a AVR, AVR Nuts y AVR IW, empresas que ofrecen servicios en el mercado de residuos destinados ser eliminados o valorizados. Lo mismo sucede para los pagos por el Estado de los gastos de demolición y seguimiento para los cuales el Estado garantiza hasta el 30 %.
(71)
Debe considerarse que las medidas influyeron desfavorablemente en los intercambios entre Estados miembros. Los mercados de residuos destinados a la eliminación o valorizados están indisociablemente vinculados y, a pesar del marco normativo y de los controles estrictos de los residuos destinados a ser tratados, el comercio entre Estados miembros es una práctica corriente en ambos. A título de ejemplo: tras el anuncio de cierre de los hornos, el número de solicitudes de permiso de exportación de residuos a otros Estados miembros aumentó sensiblemente. La Comisión deduce que la ayuda concedida para mantener los hornos en servicio tuvo un efecto restrictivo sobre los intercambios entre Estados miembros.
(72)
Estas medidas no benefician a los proveedores de residuos peligrosos. En comparación con las tarifas practicadas en los Países Bajos y en los países vecinos, las tarifas para los residuos de alto valor calorífico utilizados como combustible están al nivel del mercado. Debido a consideraciones políticas, las tarifas de los residuos C2 y para hornos se fijaron en un nivel socialmente aceptable, pero superior al de los países vecinos. Esta situación fue posible por las restricciones a la exportación de residuos destinados a la eliminación En condiciones de mercado normales, unas tarifas más altas no serían una opción realizable y realista puesto que se exportaría una mayor cantidad de residuos, mezclada a otros flujos de residuos o se verterían legal o ilegalmente, lo que no haría aumentar los ingresos de AVR Nuts. Gracias al cierre de los hornos, los proveedores pudieron beneficiarse más fácilmente de las tarifas más bajas practicadas en Bélgica y Alemania. Sin la ayuda, se habrían cerrado los hornos antes y habrían surgido más rápidamente mayores posibilidades de exportación de residuos destinados a la eliminación, de acuerdo con el Reglamento (CEE) no 259/93. Esta hipótesis es confirmada por la evolución de los precios y volúmenes después del cierre del segundo horno. Por este motivo, la Comisión considera que la medida no liberó a los proveedores de residuos peligrosos de los costes que habrían pesado normalmente sobre su presupuesto.
(73)
Sin perjuicio del control de la medida con relación el artículo 86.2 del Tratado, la Comisión piensa que no se cumplió el cuarto criterio de la sentencia Altmark. En primer lugar, AVR no fue seleccionada mediante un procedimiento de licitación pública y la publicación del convenio de concesión en el Staatscourant (tras lo cual las partes interesadas tuvieron un plazo de seis semanas para presentar una reclamación) no puede sustituir a un procedimiento de adjudicación abierto y transparente. En segundo lugar, la compensación no se determinó sobre la base de los costes correspondientes a una empresa mediana y bien administrada, debidamente equipada de una capacidad de tratamiento de residuos. Vista la posición del vertedero C2 y de los hornos en el país, una mediana empresa de este tipo no parece existir en los Países Bajos. El déficit presupuestario anterior refleja más bien las condiciones particulares en las cuales AVR Nuts explota estas instalaciones y no se tuvieron en cuenta los costes de instalaciones comparables en el extranjero. Evidentemente, AVR no estaba debidamente dotada de capacidad de tratamiento: el exceso de capacidad supuso una baja explotación de los hornos y finalmente su cierre. Todo esto se reflejó en las medidas de ayuda, es decir el déficit de 2004 y las indemnizaciones de cierre. En estas circunstancias, las medidas otorgan una ventaja selectiva a AVR Nuts y no suponen simplemente una compensación que otras empresas habrían recibido en una situación similar en condiciones comparables, si hubieran cumplido con esta obligación de servicio.
(74)
Una ventaja selectiva se deriva no sólo de los déficit de explotación y la indemnización de los costes de cierre, sino también de la garantía del Estado de asumir el 30 % de los costes de demolición y seguimiento relativos a estas instalaciones. El hecho de que estos costes correspondan al interés del Estado en AVR Chemie no elimina para nada el carácter de ayuda estatal, dado que el Estado, como comanditario en AVR Chemie, sólo sería responsable por su participación y no por lo que superara dicha participación. La garantía parece más bien derivar de un objetivo político del Estado de evitar una situación en la cual (después de liquidadas AVR Nuts y AVR Chemie) ninguna otra empresa pueda responder de una demolición y de un seguimiento convenientes. Es posible que la garantía haya proporcionado ventajas durante toda la duración del convenio de concesión, puesto que de no existir tal garantía una empresa debería constituir las reservas necesarias durante la vida operativa de las instalaciones con el fin de poder hacer frente sin ayuda a los costes de demolición y seguimiento.
(75)
Por lo tanto, las medidas notificadas constituyen una ayuda estatal con arreglo a lo dispuesto en artículo 87, apartado 1, del Tratado.
(76)
La Comisión deplora que los Países Bajos hayan desembolsado una parte importante de la ayuda, infringiendo el artículo 88, apartado 3, del Tratado.
6.2 Análisis con respecto al artículo 86.2 del Tratado
(77)
Los Estados miembros son libres de definir qué consideran como servicios de interés económico general y, sobre la base de las especificidades de las actividades, esta definición sólo puede ser controlada si presenta errores manifiestos (17). La Comisión expuso los principios básicos de su enfoque en el Libro verde (2003) y en el Libro blanco (2004) sobre los servicios de interés general (18). El apartado 3.4 del Libro blanco estipula que: “En consonancia con la política de la Unión en materia de desarrollo sostenible, habrá de tomarse asimismo debidamente en consideración el papel de los servicios de interés general de cara a la protección del medio ambiente, así como las características específicas de los servicios de interés general directamente vinculados al medio ambiente, como los relacionados con el agua y el tratamiento de residuos”. Este enfoque se sitúa en la misma línea que de la jurisprudencia del Tribunal, el cual declaró que la gestión de algunos residuos puede ser objeto de un servicio de interés económico general, en particular cuando tiene por objeto hacer frente a un problema medioambiental (19).
(78)
La Comisión comparte la opinión de los Países Bajos según la cual el servicio, como se describe en el decreto y en el convenio de concesión, constituye un servicio de interés económico general por las razones siguientes.
(79)
En primer lugar, queda claro que es de interés público un tratamiento conveniente de los residuos destinados a ser eliminados. También existe un interés público y comunitario por disponer de una capacidad nacional adecuada. Por lo que se refiere a los residuos, los propios Estados miembros deben garantizar la eliminación, de acuerdo con el objetivo formulado en el artículo 5.1 de la Directiva 75/442/CEE.
(80)
En segundo lugar, se precisaban medidas públicas para garantizar este interés público. Como la explotación de los hornos era deficitaria, si no existiera la ayuda AVR habría debido cerrar los hornos y el vertedero C2 a finales de 2001.
(81)
En tercer lugar, este interés público era real. Durante el período 2002-2004, se eliminaron cantidades importantes de residuos C2 y de hornos producidos en los Países Bajos, aunque estas cantidades eran muy inferiores a las previsiones, en particular como efecto de la sentencia del Tribunal que precisaba los conceptos de residuos destinados a la eliminación y a ser valorizados. Los Países Bajos reaccionaron a la evolución del mercado adaptando la capacidad a los nuevos análisis de las necesidades previstas y renunciando finalmente a su política y cerrando el único horno restante. Sin embargo, esto no es incompatible con el interés público por lo que se refiere a las cantidades de residuos C2 y de hornos efectivamente eliminadas. Las cantidades destinadas a ser eliminadas habrían sido quizá menores si los Países Bajos hubieran aplicado inmediatamente las definiciones correctas pero es poco probable que el conjunto de los residuos C2 y de hornos se habría utilizado con fines de valorización. Este hecho se ve confirmado por las cantidades de residuos C2 y de hornos que se presentaron en AVR en 2004 y por las de residuos de hornos exportadas para su eliminación en el extranjero. Las partes interesadas tienen quizá razón cuando mantienen que, incluso sin los hornos de AVR, todos los residuos peligrosos producidos en los Países Bajos habrían podido eliminarse o valorizarse en el país o en el extranjero durante este período. No obstante, no demuestran que, sin los hornos de AVR, no habría sido necesario exportar residuos debido a una falta de capacidad adecuada. Es precisamente teniendo en cuenta este punto que los Países Bajos pueden, con razón, basar su política en el deseo de defender el interés público, de acuerdo con el objetivo fijado en el artículo 5.1 de la Directiva 75/442/CEE.
(82)
En cuarto lugar, las medidas no violan el principio «quien contamina paga». Como se concluye en el considerando 72, los proveedores de residuos no quedan liberados de los costes que normalmente habrían recaído sobre su presupuesto.
(83)
En quinto lugar, la calificación de servicio de interés económico general no cumple las normas que se aplican normalmente. La medida contempla la protección del medio ambiente puesto que garantiza que los residuos peligrosos se tratan de una manera conveniente en un lugar próximo a su fuente. Las Directrices incluyen normas sobre ayudas de funcionamiento en favor de la gestión de los residuos (punto E.3.1). Sin embargo, estas normas se establecieron sobre todo para el caso de una ayuda de explotación concedida a las propias empresas que producen los residuos.
(84)
En sexto lugar, las empresas suministran la mayor parte de los residuos C2 y de hornos, según su naturaleza, pero también existen sistemas de recogida de residuos peligrosos de los hogares, de tal modo que todos los residuos peligrosos pueden eliminarse con total seguridad y simplicidad. Parte de los residuos peligrosos así recogidos puede eliminarse en hornos. El servicio para el que se concedió la ayuda tenía un carácter general y la ayuda no favorecía pues a un grupo limitado de usuarios de estos servicios.
(85)
Los dos competidores coligados afirman que no existe ningún fallo del mercado que justifique el servicio de interés económico general. Además, en algunos Estados miembros no existiría ningún horno. Es pues posible que los objetivos de la Directiva 75/442/CEE (autosuficiencia en materia de eliminación de residuos cerca de su fuente: principio de proximidad) no correspondan a un resultado obtenido por la aplicación de los mecanismos de mercado, pero no son menos legítimos.
(86)
La misión de servicio público debe describirse claramente e imponerse expresamente mediante decisión pública. Resulta del decreto y convenio de concesión que la empresa fue correctamente encargada del servicio de interés económico general. La definición de la misión pública es suficientemente precisa en estos documentos y está estrictamente vinculada a los residuos destinados al vertedero C2 y a los de poco poder calorífico para hornos. Las medidas de ayuda destinadas a compensar los costes del servicio de interés económico general se describen también de manera suficientemente detallada. A este respecto, conviene sin embargo tener en cuenta lo que sigue.
(87)
En primer lugar, hay incumplimientos en materia de transparencia. Quizá no quedó claro para los competidores si AVR IW actuaba en su propio nombre o en nombre de AVR Nuts. El régimen tarifario y el sistema de reducción, en particular para los residuos de alto valor calorífico que debían servir de combustible para los hornos, tampoco estarían suficientemente claros al principio. Para AVR y el Estado, y para controladores independientes, estos puntos quedaban sin embargo suficientemente claros sobre la base del convenio de concesión, lo que permitía un control adecuado.
(88)
La Comisión considera que la metodología descrita en el Anexo I es suficientemente transparente a efectos de control y las medidas complementarias adoptadas adecuadas para la transparencia en la gestión del servicio de interés económico general, tal como se aplicaron después de recibidas las observaciones.
(89)
En segundo lugar, el concepto de «tarifas socialmente aceptables» para eliminar los residuos de hornos es bastante vago a primera vista. Sin embargo, en la práctica esto no planteó problemas porque las tarifas permanecieron al nivel al que habían aumentado durante los años anteriores. De acuerdo con el principio «quien contamina paga», las tarifas eran más elevadas que las aplicadas en el extranjero. Al mismo tiempo, ni las partes interesadas ni los Países Bajos afirman que habrían sido necesarias unas tarifas más bajas para evitar prácticas ilegales susceptibles de perjudicar al medio ambiente. Manifiestamente, los Países Bajos consideraban que las tarifas no eran demasiado elevadas puesto que dieron el visto bueno a los déficit presupuestarios anteriores basándose en hipótesis más precisas relativas a las tarifas.
(90)
La sobrecompensación debe evitarse para todos los tipos de ayuda del sistema. En este marco, la Comisión efectúa una evaluación distinta para cada uno de los siguientes puntos: 1) compensación de los déficit presupuestarios en 2002 y 2003; 2) compensación de los déficit presupuestarios en 2004, 2005 y 2006; 3) compensación de costes de cierre consistentes en una compensación a) de los costes ligados a inversiones convenidas en la medida en que éstas aún no se amortizaron; b) los resultantes del cierre prematuro de hornos; 4) ayuda contenida en la garantía.
(91)
Por lo que se refiere a los déficit presupuestarios para 2002 y 2003, la Comisión considera que la metodología utilizada para calcular los déficit previstos, concedidos como ayuda, es conveniente y suficientemente restrictiva. Todos los elementos, a excepción de la compensación de los gastos de adquisición (véanse considerandos 108 a 113), están ligados directamente al cumplimiento de la obligación de servicio público. No hay ningún motivo para suponer que los puestos de costes se inflaron y gracias a un asesor independiente, los Países Bajos pudieron calcular la ayuda de forma restrictiva. La Metodología contiene un análisis preciso del balance de entrada de AVR Nuts, que supone un buen punto de partida para estimar los costes e ingresos de AVR Nuts en la nueva situación. Los costes variables, costes fijos directos y costes calculados por otras empresas de AVR se establecieron sobre la base de desgloses detallados. Se tienen también en cuenta debidamente las inversiones y amortizaciones en forma de un plan de inversión detallado para 2002-2016 y una amortización de las nuevas inversiones en 7,24 años. Todo esto garantiza que los costes no fueron inflados artificialmente por inversiones distintas o por una amortización desproporcionada. Se plantean distintas cuestiones en las observaciones de partes interesadas pero no se facilita ninguna prueba de sobrecompensación. Además, los accidentes y problemas técnicos hicieron aumentar las pérdidas anteriores a 2002 y 2003 en más de 12 millones de euros. Por lo tanto, se excluye toda sobrecompensación en favor de AVR Nuts durante este período.
(92)
Para el período 2004-2006, la ayuda se basa en la misma metodología. Por eso la Comisión no espera a priori la aparición de una sobrecompensación. El déficit presupuestario anterior a 2004 se basa enteramente en la misma metodología y el aumento del déficit anterior, a pesar del cierre de uno de los hornos, se explica completamente por los distintos puestos de costes previstos en el marco de esta metodología (véanse datos en Anexo I). Vistas las elevadas pérdidas además de los déficit anteriores a 2002 y 2003, no es necesario asombrarse de que el déficit anterior a 2004 haya sido más importante. Además, si el cierre del primer horno disminuyó los costes variables, su impacto fue limitado en los costes fijos, que representan una parte importante de los costes totales. Sin embargo, de acuerdo con la política general de la Comisión, una sobrecompensación de los costes de un servicio de interés económico general debe excluirse no sólo a priori sino también a posteriori. Por eso la Comisión exige que los Países Bajos controlen los costes reales y adapten, en su caso, el nivel de la ayuda para evitar que la compensación permita a AVR Nuts obtener un margen beneficiario sobre sus actividades superior al usual para este tipo de actividad en el sector.
(93)
La Comisión acepta que la ayuda pueda concederse como compensación de costes de cierre vinculados a inversiones convenidas en la medida en que no se amortizaron. Sin sólidas garantías no puede esperarse que un explotador concluya un convenio de servicio de cinco años que exige inversiones considerables. Amortizar estas inversiones durante un período correspondiente a la duración del mercado (cinco años) no habría sido tampoco razonable. Por lo tanto, las pérdidas anteriores a este período (y por consiguiente, la ayuda) habrían sido sensiblemente más elevadas. Sobre este punto, las condiciones del convenio de concesión constituyen una consecuencia necesaria y eficaz del sistema de compensación. El hecho de que estas disposiciones se hayan aplicado antes de la fecha de final previsto del convenio de concesión no priva de nada a la presente evaluación. Sobre la base de la información proporcionada por los Países Bajos, la Comisión piensa no tendrá lugar ninguna sobrecompensación para este tipo de ayuda. Sin embargo, un número reducido de puntos no quedan suficientemente claros, como la cuestión de si se tendrán en cuenta debidamente ingresos procedentes de la venta de activos o beneficios derivados de la continuación de la utilización para otros fines. Por lo tanto, la Comisión exige que los Países Bajos controlen también los costes reales relativos a este elemento y adapten si es preciso el importe de la ayuda.
(94)
La Comisión puede también aceptar que se conceda una compensación para costes suplementarios derivados del cierre prematuro de hornos. Un Estado miembro no puede verse obligado a proseguir tal convenio, en particular cuando así paga menos de lo que probablemente habría debido pagar si hubieran continuado las actividades. Los datos que los Países Bajos proporcionaron sobre estos costes suplementarios son relativamente bien detallados. No obstante, distintos elementos se basan en estimaciones que parecen dejar un margen de incertidumbre bastante amplio. Además solamente pueden mencionarse los costes necesariamente vinculados al servicio de interés económico general y al cierre prematuro y la información disponible no deja ver de forma suficientemente clara si tal es el caso. Por lo tanto, la Comisión exige que los Países Bajos controlen también los costes reales relativos a este elemento y adapten el importe de la ayuda si es preciso.
(95)
Por último, la Comisión puede aceptar que la ayuda se conceda pero con la aplicación de la garantía de que se aceptarán un 30 % de los costes de demolición y limpieza. Si no hubiera ninguna garantía, los déficit de explotación y la ayuda de explotación habrían sido probablemente más elevados porque el importe correspondiente habría debido aprobarse como reservas. Los costes como tales están directamente relacionados con el objetivo político inicial de proponer este servicio de interés económico general en los Países Bajos. Sin embargo, los costes reales aún no se conocen y la Comisión exige un control adaptado a posteriori.
(96)
En resumen, la Comisión constata que no hay sobrecompensación para los déficit de explotación de 2002 y 2003, pero que sólo puede autorizar los tipos de ayuda restantes si los Países Bajos garantizan que, durante todo el período considerado, ninguna sobrecompensación tendrá lugar a posteriori, teniendo en cuenta también los déficit y excedentes más importantes durante todos los años de duración de la concesión. La ayuda puede permitir a AVR Nuts obtener un margen beneficiario razonable para las actividades en cuestión. En el marco del convenio, el riesgo era limitado para AVR puesto que las pérdidas anteriores habrían sido cubiertas enteramente por la ayuda. En cambio, el riesgo operativo seguía incumbiendo en gran parte a AVR (20). Las actividades no estaban pues desprovistas de riesgo, como se vio en los hechos. Vistas las condiciones del mercado y el perfil de riesgo de AVR Nuts, la Comisión puede ciertamente aceptar un nivel de beneficio equivalente como máximo al rendimiento de las obligaciones de Estado holandesas, incrementado con 2 puntos porcentuales. Si, en la práctica, el beneficio sobrepasara este límite, los Países Bajos deberán adaptar el nivel de la ayuda retroactivamente y, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 88.3 del Tratado, notificar todas las ayudas que pongan a AVR Nuts en condiciones de superar este porcentaje de beneficio. En el control efectuado a posteriori, conviene comprobar debidamente que no exista sobrecompensación. A tal efecto, la Comisión desea recibir informes de seguimiento detallados que al menos deberán abordar los puntos mencionados en el Anexo II de la presente Decisión.
(97)
La Comisión vela por la proporcionalidad de la medida de ayuda, de tal modo que los medios utilizados para cumplir la misión de interés general no impliquen perturbaciones inútiles de los intercambios. En especial conviene velar para que las limitaciones de las normas del Tratado CE y en particular las limitaciones de la competencia y de las libertades del mercado interior no sobrepasen lo necesario para una ejecución eficaz de la misión.
(98)
La Comisión considera que las medidas adoptadas por los Países Bajos satisfacen en gran parte la exigencia de proporcionalidad. Es difícil concebir por qué otros medios los Países Bajos habrían podido garantizar la existencia de una capacidad nacional adecuada para tratar los residuos. Ninguna de las partes interesadas ha demostrado que existieran alternativas menos perturbadoras para alcanzar este objetivo. Los elementos siguientes de la medida se consideran también proporcionales.
(99)
Régimen de tarifas basado en reducciones de escala: dado que este sistema tiene por objeto conservar una capacidad suficiente para eliminar debidamente los residuos de hornos, es completamente natural, en consecuencia, buscar una explotación máxima de la capacidad para limitar los costes en la medida de lo posible. Como los Países Bajos demostraron, todos los proveedores de residuos podían solicitar estas reducciones directamente o en el momento de la entrega por medio de intermediarios. Por esto está justificado el régimen de tarifas basado en reducciones de escala. El sistema de tarifas no discriminatorio y de reducciones de escala que se aplica a todos los proveedores (es decir, también a AVR IW) perturba limitadamente la competencia causada por las medidas. Si hubiera confusión en la práctica, el carácter no discriminatorio del sistema habría podido quedar claro para todas las partes interesadas. Los Países Bajos adoptaron medidas complementarias adecuadas para aumentar la transparencia cuando reinaba una cierta confusión. Al fijar la tarifa de los residuos de alto valor calorífico al nivel de alternativas de eliminación competidoras, la perturbación de la competencia en el mercado para este tipo de residuos fue limitada. Conviene destacar que ninguna empresa holandesa estaba obligada a suministrar residuos de hornos o residuos peligrosos de alto valor calorífico a AVR Nuts o AVR IW. En cambio, AVR Nuts está obligada, en virtud del convenio de concesión, a aceptar todos los residuos C2 y de hornos que se le presenten, estén o no acompañados de residuos peligrosos de alto valor calorífico. A este respecto la Comisión no encontró suficientes elementos probatorios de un abuso a priori de posición dominante por AVR y el convenio de concesión no es ciertamente la causa de tal abuso.
(100)
Compensación por el cierre: Las disposiciones del convenio de concesión relativas a compensación (en caso de no prolongación del convenio) del saldo del valor contable de las inversiones aún no amortizadas realizadas por AVR, con la aprobación del Estado, durante la duración del convenio deben también considerarse proporcionales. Sin tal garantía, el acuerdo de AVR no podía esperarse razonablemente. Lo mismo sucede para la garantía del Estado de sufragar como máximo un 30 % de los costes de demolición y limpieza en caso de liquidación de las instalaciones. Por supuesto que una demolición y una descontaminación adecuadas son de interés público. Visto su interés del 30 % en AVR Chemie, es aceptable que el Estado asuma su parte de responsabilidad, incumbiendo la restante al otro accionista, AVR Holding.
(101)
Conservación de dos hornos: La Comisión examinó si los Países Bajos habrían debido conceder una ayuda para no conservar más de un único horno. La cuestión consiste en saber si la contribución para la consecución de los objetivos contemplados por los Países Bajos por el mantenimiento del segundo horno compensa la ayuda que tal proyecto requiere y las consecuencias negativas para la competencia.
(102)
Sobre este punto, la Comisión reconoce que puede ser un objetivo legítimo para los Países Bajos disponer de una capacidad nacional adecuada para el tratamiento de residuos de hornos con el fin de evitar un déficit de capacidad, lo que obligaría al Estado holandés a autorizar la exportación de tales residuos al extranjero. No es posible evitar una determinada flexibilidad en la evaluación de esta cuestión, habida cuenta de que no era posible prever con certeza la producción de residuos C2 y de hornos y vistos los riesgos en materia de disponibilidad de las instalaciones. Tales riesgos se concretaron efectivamente cuando se cerró uno de los hornos durante un tiempo debido a accidentes producidos en 2002, año en que la capacidad disponible sólo era del 73 %, siendo en 2003 del 75 % de la capacidad autorizada de 100 000 toneladas. Esta es la razón por la que, contrariamente a su objetivo político, las autoridades holandesas tuvieron que autorizar la exportación de residuos de hornos.
(103)
Cuando se comparan los volúmenes previstos de residuos de hornos y la capacidad de los dos hornos, hay que formular las observaciones siguientes. Cuando el convenio de concesión se elaboró a finales de 2001-mediados de 2002, la oferta de residuos de hornos se había evaluado en aproximadamente 38 500 toneladas anuales, en función de la experiencia adquirida, aunque se requiere al menos el mismo volumen de residuos de alto valor calorífico para tratar los residuos de hornos. Queda claro que un único horno habría sido insuficiente para tratar correctamente esta cantidad de residuos. Conviene sin embargo hacer tres observaciones con respecto a esta cifra. En primer lugar, una parte de los residuos de hornos previstos para AVR Nuts era consecuencia quizá de la aplicación restrictiva por los Países Bajos de la definición de residuos destinados a la eliminación hasta principios de 2003. En segundo lugar, las partes interesadas resaltaron una capacidad nacional alternativa de tratar los residuos de hornos. En tercer lugar, esta estimación no habría tenido en cuenta la posibilidad, para AVR, de tratar parte de los residuos en sus hornos de incineración de residuos domésticos (21). En cambio, la estimación tiene en cuenta expresamente lo ocurrido en aquel momento. Además, la oferta de residuos de hornos a la exportación varía cada año y depende de la situación en el mercado internacional que difiere también en función de las distintas categorías de residuos. Además como había aún existencias importantes de residuos de hornos a principios de 2002, la oferta estaba garantizada completamente al principio del período. La estimación del flujo de residuos de hornos habría sido quizá más baja si, en 2002, las autoridades holandesas hubieran basado esta estimación en la hipótesis de una aplicación correcta de la definición de los residuos destinados a ser valorizados, pero parece poco probable, habida cuenta de los datos disponibles en la época, que esta estimación fuera tan baja que las autoridades holandesas habrían podido decidir en toda confianza que solamente era suficiente un horno. Todo esto se ve confirmado por el hecho de que en 2003, momento en que el Tribunal de Justicia ya había clarificado precisamente la definición de «residuos destinados a la eliminación», los Países Bajos aún estaban obligados a autorizar la exportación efectiva de residuos de hornos debido a los problemas de capacidad de AVR. La reducción efectiva de los residuos de hornos llegados a AVR se explica en gran parte por otros factores distintos al aumento de las exportaciones. Por lo que se refiere a las otras capacidades presentes en los Países Bajos, la Comisión observa que una parte importante de esta capacidad sólo estuvo disponible a finales de 2003, después de la concesión de las autorizaciones requeridas a la principal instalación de pirólisis competidora. Las partes interesadas no aportan pruebas de que las autoridades holandesas habrían debido tener en cuenta, a partir de 2002, una capacidad de tratamiento nacional alternativa adecuada para todos los tipos de residuos de hornos producidos en los Países Bajos y presentados para su eliminación.
(104)
La decisión de mantener dos hornos en servicio (en vez de uno solo) hizo aumentar el volumen de la ayuda, en particular debido a las inversiones necesarias y que más tarde debieron compensarse tras el cierre de los hornos. Sin embargo, parte de estas inversiones no se había previsto en el momento de la firma del convenio de concesión. Las consecuencias sobre los déficit de explotación anteriores fueron relativamente limitadas, dado el peso bastante importante de los costes fijos. La Comisión piensa también que las consecuencias fueron limitadas para los competidores: ningún elemento sugiere que el mantenimiento en servicio de dos hornos implicó la incineración de mayores volúmenes de residuos de hornos y otros residuos peligrosos. La utilización de la capacidad de los hornos para otros tipos de residuos (que no viene apoyada por ningún elemento probatorio) es relativamente ineficaz y no puede considerarse que tuvo un efecto extremadamente negativo para los competidores.
(105)
A la luz de lo que precede, la Comisión estima que la decisión inicial de mantener dos hornos en funcionamiento puede considerarse proporcionada y que las decisiones de cerrar los hornos no se tomaron irrazonablemente tarde.
(106)
Papel de AVR IW: AVR IW asumió una gran parte de la administración de AVR Nuts y era, al mismo tiempo, competidor de otros proveedores de residuos peligrosos. Así, AVR IW obtuvo información sobre los volúmenes de residuos previstos y los volúmenes efectivamente suministrados. Dado que ningún proveedor de residuos estaba obligado a suministrar las cantidades inicialmente comunicadas a AVR Nuts y dado que las tarifas y reducciones reales se basaban, al final, exclusivamente en los volúmenes de residuos efectivamente suministrados, es difícil comprender cómo AVR IW habría podido obtener una ventaja financiera o estratégica de su posición central. Los Países Bajos explicaron que AVR IW no estaba en condiciones de abusar de esta posición y sobre la base, entre otras cosas, de las observaciones de partes interesadas, la Comisión tampoco puede llegar a esta conclusión. Es posible que AVR IW haya propuesto en su propio nombre tratar los residuos a tarifas inferiores a las de AVR Nuts, pero esto no puede imputarse a las medidas de ayuda y podría inscribirse en los límites de la política de competencia ya que los posibles competidores podrían actuar de forma comparable. Aunque AVR IW hubiera desviado parte de los residuos de hornos a sus instalaciones de incineración de residuos domésticos (lo que no está probado), ello no habría implicado una perturbación desproporcionada puesto que, conociendo los residuos, cada proveedor habría podido obtener márgenes comparables limitándose a llevarlos directamente a otras instalaciones de incineración de residuos domésticos de AVR o de otras empresas. Además, como la ayuda se fijaba sobre la base de un presupuesto preestablecido, la Comisión piensa que AVR eligió soluciones eficaces y no desvió residuos ya que esta práctica habría conducido a pérdidas reales más importantes debido a una subexplotación de las instalaciones. Conviene quizá considerar más bien tal desvío de residuos como una gestión eficaz de los mismos, conforme a los principios comunitarios.
(107)
Evolución tecnológica: la Comisión no piensa que las medidas tendrán un efecto extremadamente negativo sobre el desarrollo de tecnologías alternativas en materia de eliminación y valorización. Como los Países Bajos alegaron, existen otros instrumentos para fomentar este tipo de avances. Así, en 2003, se entregó una autorización para una instalación de pirólisis innovadora. Las tarifas aplicadas por AVR eran sensiblemente superiores a las tarifas del explotador de esta instalación y por eso el efecto perturbador de la ayuda, por lo que se refiere a este punto, puede considerarse limitado.
(108)
Ayuda para la adquisición de residuos: contrariamente a los elementos precedentes, las medidas no pueden considerarse como proporcionadas al referirse a la adquisición de residuos, tal como fue efectuada por AVR IW y para la cual AVR Nuts paga una compensación con los fondos que recibe del Estado. La Comisión comprende que con el fin de limitar los costes del sistema, el volumen de residuos a tratar (y en particular el de residuos de hornos para los cuales las tarifas son las más altas) debe ser el más elevado posible. Tal como se menciona en el considerando 99, es posible por ello aceptar el sistema de reducciones de escala no discriminatorias. En cambio, la compensación pagada a AVR para la adquisición de residuos perturba desproporcionadamente la competencia puesto que AVR IW es el único beneficiario ya que sus competidores no reciben una compensación comparable por los costes de adquisición. Por lo que se refiere a los residuos de alto valor calorífico, la solución habría podido consistir, en caso de déficit persistentes, en disminuir las tarifas de una forma no discriminatoria. La compensación de los costes de adquisición debe también considerarse desproporcionada para los residuos de hornos. Esta compensación otorga a AVR IW una ventaja discriminatoria para una actividad específica que hace directamente competencia a otras empresas de gestión de residuos. Tal adquisición no es directamente de interés público para justificar la ayuda, sobre todo cuando se trata de residuos de hornos adquiridos en el extranjero. Pero incluso para los residuos de hornos originarios de Holanda, esta adquisición puede también fomentar su eliminación en los Países Bajos en detrimento de su valorización en ese mismo país o en otros. En circunstancias específicas, esta práctica puede también ser contraria al principio según el cual los residuos deben tratarse cerca de su fuente. Por lo tanto, el importe de 2,4 millones de euros destinado a la adquisición, contenido en la ayuda en favor de AVR Nuts basada en el presupuesto preestablecido y que se transfirió a AVR IW, no puede justificarse con arreglo al artículo 86.2 del Tratado. La compatibilidad de este elemento de la medida de ayuda con el artículo 87, apartados 2 y 3, del Tratado se analiza en el apartado 6.3.
6.3 Análisis de la compensación pagada para la adquisición de residuos a la luz del artículo 87 del Tratado
(109)
La Comisión examinó si las derogaciones previstas en el artículo 87, apartados 2 y 3, del Tratado se aplican a la compensación pagada a AVR IW para los costes de adquisición. Las derogaciones previstas en el artículo 87.2 del Tratado podrían permitir considerar la ayuda compatible con el mercado común. Sin embargo, la ayuda: a) no es de carácter social y no se concede a consumidores individuales; b) no sirve para reparar los perjuicios causados por desastres naturales o por otros acontecimientos de carácter excepcional, y c) no es necesaria para compensar las desventajas económicas que resultan de la división de Alemania.
(110)
Las derogaciones previstas en el artículo 87, apartado 3, letras a), b) y d), del Tratado no se aplican tampoco ya que se refieren a ayudas destinadas a favorecer el desarrollo económico de regiones en las que el nivel de vida sea anormalmente bajo o en las que exista una grave situación de subempleo; ayudas para fomentar la realización de un proyecto importante de interés común europeo o poner remedio a una grave perturbación en la economía de un Estado miembro; y ayudas destinadas a promover la cultura y la conservación del patrimonio. Los Países Bajos no intentaron justificar la ayuda sobre la base de uno de estos motivos.
(111)
Por lo que se refiere a la primera parte de la derogación prevista en el artículo 87, apartado 3, letra c), del Tratado, es decir, ayudas destinadas a favorecer el desarrollo de actividades económicas, la Comisión señala que la ayuda no se centra en la investigación y el desarrollo, las inversiones realizadas por PYME, o el salvamento y reestructuración de AVR IW. La ayuda no sirve tampoco al desarrollo regional y AVR IW tampoco está establecida en una región en donde las inversiones iniciales pueden ser objeto de una ayuda regional. Por lo tanto, la ayuda no puede declararse compatible con el mercado común basándose en que facilitaría el desarrollo de determinadas regiones.
(112)
La Comisión examinó si la medida de ayuda puede ser objeto, por todo otro motivo, de la derogación prevista en el artículo 87, apartado 3, letra c), del Tratado, y en particular si las Directrices son aplicables. Dado que la ayuda constituye una ayuda de explotación, la Comisión la analizó a la luz del punto E.3.1 de las Directrices. Sin embargo, la ayuda no resulta necesaria y tampoco se limita a una estricta compensación de los costes excesivos de producción con relación al precio del mercado de los productos o servicios propuestos.
(113)
Como ninguna de estas derogaciones es aplicable, la Comisión llega a la conclusión de que esta ayuda es incompatible con el mercado común y debe ser devuelta por el beneficiario, AVR IW, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 14 del Reglamento (CE) no 659/1999 y en el capítulo V del Reglamento (CE) no 794/2004 de la Comisión, de 21 de abril de 2004, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) no 659/1999 del Consejo por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo 93 del Tratado CE (22).
7 CONCLUSIÓN
(114)
La Comisión concluye que las medidas siguientes constituyen una ayuda estatal en favor de AVR Nuts: 1) compensación de los déficit presupuestarios en 2002 y 2003; 2) compensación de los déficit presupuestarios en 2004 y el período restante de 2005-2006; 3) compensación de los costes de cierre consistentes en una compensación de a) los costes de cierre vinculados a las inversiones convenidas en la medida en que éstas aún no están amortizadas y b) los costes de cierre resultantes de la paralización prematura del tratamiento de residuos en los hornos, y 4) la ayuda contenida en la garantía. Excepto la parte destinada a compensar los costes de adquisición de residuos, la ayuda puede declararse compatible con el mercado común dado que constituye una indemnización de costes de interés económico general según lo dispuesto en el artículo 86.2 del Tratado, puesto que no supera el importe de las pérdidas efectivamente registradas durante este período y sólo conlleva un margen beneficiario razonable. Por ello, la Comisión exige que los Países Bajos presenten cada año informes sobre la utilización real de la ayuda y la rentabilidad de las actividades durante el año. Los Países Bajos deben también controlar la indemnización de los costes de cierre y los puntos mencionados en el Anexo II. Un informe intermedio sobre este control deberá introducirse ante la Comisión a más tardar en la primavera de 2006 y el informe final deberá estar listo a más tardar en la primavera de 2007. Además, los Países Bajos deberán comunicar todas las ayudas concedidas a AVR Nuts que permitan a la empresa obtener un margen beneficiario superior al rendimiento de las obligaciones de Estado holandesas, incrementado con 2 puntos porcentuales. Esta ayuda no podrá pagarse antes de haber sido aprobada por la Comisión de conformidad con lo dispuesto en los artículos 4 ó 7 del Reglamento (CE) no 659/1999.
(115)
En cambio, la compensación de 2,396 millones de euros que se transfirió a AVR IW para los costes de adquisición de residuos no puede declararse compatible dado que no puede considerarse como una indemnización proporcionada del servicio de interés económico general. Se trata más bien de una indemnización pagada a AVR IW para cubrir costes que normalmente deben consignarse en el presupuesto de una empresa de gestión de residuos. Ninguna de las excepciones a la prohibición de ayudas estatales previstas en el artículo 87.1 del Tratado es aplicable. Por lo tanto, esta parte de la ayuda debe ser devuelta directamente por AVR IW. Por ello la Comisión insta a los Países Bajos a ordenar a AVR IW el reembolso de la ayuda, incrementada con intereses en las condiciones establecidas en la presente Decisión.
(116)
Los Países Bajos deberán facilitar a la Comisión los datos pedidos utilizando el cuestionario que se adjunta en el Anexo III de la presente Decisión, indicando claramente las medidas previstas y las ya adoptadas para recuperar la ayuda sin demora y efectivamente. Los Países Bajos deberán remitir, en el plazo de dos meses desde la notificación de la presente Decisión, los documentos que acrediten la incoación de un procedimiento de recuperación contra AVR IW (tales como órdenes de ingreso, etc.),
HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:
Artículo 1
La compensación de explotación, la compensación del coste de cierre de los tambores rotativos y la garantía del Estado de asumir el 30 % del coste de demolición y limpieza, derivados del convenio de concesión firmado entre los Países Bajos y AVR Nuts y que han sido ejecutadas en parte por los Países Bajos, constituyen una ayuda estatal con arreglo a lo dispuesto en el artículo 87, apartado 1, del Tratado.
Artículo 2
Siempre que se respeten las condiciones establecidas en el artículo 3, la ayuda estatal contemplada en el artículo 1 (excepto la contemplada en el artículo 4, que se transfiere a AVR IW) es compatible con el mercado común, dado que indemniza al beneficiario por los costes de un servicio de interés económico general según lo dispuesto en el artículo 86, apartado 2, del Tratado.
Artículo 3
1. La ayuda en favor de AVR Nuts no es superior al total de los déficit anteriores, a las pérdidas complementarias reales sufridas por AVR Nuts, y a un margen beneficiario razonable por el período de tiempo del convenio de concesión. Si efectivamente el margen beneficiario registrado durante el período de concesión de la ayuda fuera superior al rendimiento de las obligaciones de Estado holandesas, incrementado en dos puntos porcentuales, los Países Bajos adaptarán el importe de la ayuda con efecto retroactivo.
2. Los Países Bajos deberán presentar un informe relativo a la ejecución de las medidas en 2004, así como informes anuales sobre la ejecución de la garantía para los costes de demolición y limpieza y sobre la ejecución de las medidas para el vertedero C2 mientras estas medidas sigan en vigor. Los Países Bajos presentarán a más tardar en la primavera de 2006 un informe intermedio sobre el control de la compensación de los costes de cierre y un informe final, a más tardar en la primavera de 2007. Estos informes justificarán la compensación, teniendo en cuenta debidamente los puntos mencionados en el Anexo II.
Artículo 4
La ayuda en favor de AVR IW, que consiste en una compensación de los gastos de adquisición por un importe de 2,396 millones de euros, es incompatible con el mercado común.
Artículo 5
1. Los Países Bajos adoptarán todas las medidas necesarias para recuperar la ayuda contemplada en el artículo 4 concedida a AVR IW.
2. La devolución tendrá lugar sin demora y de acuerdo con los procedimientos del Derecho nacional, siempre que permitan la ejecución inmediata y efectiva de la presente Decisión.
3. La ayuda a devolver incluye intereses a partir de la fecha en que se puso a disposición del beneficiario y hasta la fecha de su recuperación.
4. Los intereses se calcularán de conformidad con lo dispuesto en el capítulo V del Reglamento (CE) no 794/2004.
Artículo 6
1. En el plazo de dos meses a partir de la fecha de notificación de la presente Decisión, los Países Bajos informarán a la Comisión de las medidas que ya adoptaron y las que prevén adoptar para recuperar la ayuda contemplada en el artículo 4. Estos datos se facilitarán utilizando el cuestionario del Anexo III de la presente Decisión.
2. En el plazo de dos meses a partir de la notificación de la presente Decisión, los Países Bajos facilitarán todos los documentos que demuestren la incoación de un procedimiento de recuperación contra AVR IW.
Artículo 7
El destinatario de la presente Decisión es el Reino de los Países Bajos.
Hecho en Bruselas, el 22 de junio de 2005.