DECISIÓN DE LA COMISIÓN de 26 de marzo de 1991 relativa a las ayudas concedidas por el Gobierno francés a la empresa Saint-Gobain (Eurofloat) en Salaise-sur-Sanne (sector del vidrio) (El texto en lengua francesa es el único auténtico) (91/390/CEE)
LA COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS,
Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea y, en particular, el párrafo primero del apartado 2 de su artículo 93,
Despúes de haber emplazado a los interesados para que presenten sus observaciones, de conformidad con lo dispuesto en el citado artículo y vistas dichas observaciones,
Considerando lo que sigue:
I
El grupo francés Saint-Gobain está compuesto por varios centenares de empresas en los siguientes sectores: aislamiento, papel y madera, canalización, embalaje, materiales de construcción, fibras de refuerzo, cerámicas industriales, servicios y actividades diversas, vidrio.
El grupo vidriero, que representa un 20 % aproximadamente de las ventas del grupo, fabrica, transforma y comercializa vidrio para automóviles, para el sector de la construcción y para fabricaciones especiales. Esta actividad de Saint-Gobain explota once instalaciones de producción de vidrio flotado (float) en la Comunidad y dispone de participaciones importantes en otras dos. Uno de los cinco floats que explota directamente inició su actividad en 1989 en Salaise-sur-Sanne (Isère) bajo el nombre de Eurofloat. Se trata de una unidad con una capacidad de producción anual de 120 000 toneladas de vidrio claro para la construcción.
II
En mayo de 1990, la Comisión supo por la prensa que la inversión en Salaise-sur-Sanne se había acogido a una subvención de 32 millones de francos franceses.
Al comprobar que Saint-Gobain, al parecer, había recibido una ayuda para una inversión en una región que no figura entre las que pueden acogerse a ayudas regionales, la Comisión solicitó del Gobierno francés, por carta de 23 de mayo de 1990, que le remitiera información respecto de dichas ayudas en un plazo de treinta días laborables. En su carta, la Comisión señaló que se vería obligada a iniciar el procedimiento previsto en el apartado 2 del artículo 93 del Tratado si no recibía contestación o si dicha contestación no era satisfactoria.
Al no haber recibido contestación alguna en el plazo concedido, la Comisión decidió, el 18 de julio de 1990, iniciar el procedimiento mencionado respecto de la subvención de 32 millones de francos franceses, al entender que se trataba de una ayuda ilegal que no puede considerarse compatible con el mercado común, ya que puede falsear la competencia y afectar a los intercambios según prevé el apartado 1 del artículo 92 del Tratado, sin que se le pueda aplicar ninguna de las excepciones contenidas en dicho artículo.
La Comisión señaló que la zona de Salaise-sur-Sanne no figura entre las regiones que pueden acogerse a una ayuda regional en virtud de las letras a) o c) del apartado 3 del artículo 92, que las inversiones que recibían la ayuda no podían considerarse un proyecto importante de interés común a que se refiere la letra b) del apartado 3 del artículo 92 y que una ayuda para la construcción de una nueva línea de producción de vidrio plano no facilitaba el desarrollo de este sector con arreglo a la letra c) del apartado 3 del artículo 92. Además, la Comisión puso en tela de juicio la necesidad de la ayuda ya que, habida cuenta de la situación financiera de Saint-Gobain, es de suponer que las fuerzas del mercado se hubieran bastado para que pudiera llevarse a cabo el proyecto sin intervención del Estado.
Por carta de 3 de agosto de 1990, la Comisión emplazó al Gobierno francés para que le presentara sus observaciones.
III
El Gobierno francés respondió con retraso a la carta de la Comisión de 23 de mayo de 1990, solicitando, en su carta de 11 de julio de 1990, un plazo adicional hasta finales del mes de julio.
A continuación, presentó sus observaciones en el marco del procedimiento, por carta de 12 de septiembre de 1990. En ella aducía que el importe de 32 millones de francos franceses representaba la suma de las intervenciones siguientes: una aportación de la Agence nationale pour l'emploi de 260 000 francos franceses, una aportación del Conseil général de l'Isère de 1 329 000 francos franceses, una aportación del Syndicat intercommunal para el acondicionamiento del terreno de 27 millones de francos franceses y otra del mismo Syndicat intercommunal de 2 499 400 francos franceses para cubrir el sobrecoste del terreno. En opinión del Gobierno francés, las dos últimas aportaciones no constituyen ayudas con arreglo al apartado 1 del artículo 92 del Tratado.
A instancias de la Comisión, el Gobierno francés facilitó detalles mediante cartas de 16 de noviembre de 1990 y 25 de febrero de 1991.
Tras la publicación de la carta de la Comisión, de 3 de agosto de 1990, en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas (1), la Comisión recibió observaciones del Gobierno neerlandés y de un grupo belga de producción de vidrio plano. Dichas observaciones fueron comunicadas al Gobierno francés por carta de 19 de diciembre de 1990, en la que se le instaba a presentar, llegado el caso, sus comentarios. La Comisión no ha recibido contestación alguna al respecto.
IV
Las intervenciones de las autoridades públicas en favor de la educación, incluida la formación profesional, no suelen cumplir los requisitos para ser consideradas ayudas destinadas a favorecer a determinadas empresas o producciones, a que se refiere el apartado 1 del artículo 92 del Tratado, ya que la financiación de la cualificación y de la recualificación profesionales se incluye entre las obligaciones tradicionales de los Estados miembros respecto de los trabajadores.
No obstante, tratándose de actividades de formación específicos, al margen del sistema general de educación y de formación profesional y relacionadas con las necesidades concretas de una empresa determinada, de un sector o de una región, la intervención de las autoridades pública para cubrir los costes de dichas formaciones puede constituir una ayuda en virtud del apartado 1 del artículo 92 del Tratado.
En el curso del procedimiento, el Gobierno francés admitió, en su carta de 12 de septiembre de 1990, que la aportación de 1 329 000 francos franceses del Conseil général de l'Isère para formación profesional constituía una ayuda. Por carta de 25 de febrero de 1991, puntualizó que el régimen de que se trata se aplica sin discriminación ni selectividad regional o sectorial. Habida cuenta de la información de que dispone, la Comisión no puede descartar que las actividades de formación que se acogen a las ayudas en este caso correspondan a las necesidades específicas de la fábrica de producción de vidrio plano de Saint-Gobain en Salaise-sur-Sanne. Por consiguiente, cabe considerar que la aportación del Conseil général de l'Isère de 1 329 000 francos franceses constituye una ayuda a Saint-Gobain.
Por su parte, la aportación de la Agence nationale pour l'emploi para contratación de desempleados, por un importe de 260 000 francos franceses, no constituye una ayuda. Este régimen general con carácter social se aplica automáticamente en toda Francia.
Por lo que se refiere a la aportación de 27 millones de francos franceses del Syndicat intercommunal à vocation multiple (SIVOM) del distrito de Roussillon, cabe considerar que tras la promesa de venta de SIVOM de un terreno agrícola de
20 hectáreas a Saint-Gobain en junio de 1988, el SIVOM encargó a dicha empresa, en enero de 1989, el acondicionamiento de la zona industrial de Salaise-sur-Sanne en la que se han instalado otras empresas. Se trataba del acondicionamiento colectivo de un terreno agrícola sin infraestructuras, sin acceso por carretera, sin alcantarillado, sin terminales ni empalmes ni distribución eléctrica. Saint-Gobain recibió a continuación una compensación del SIVOM por el coste de las obras realizadas fuera de su terreno. En cambio, Saint-Gobain sufragó todos los costes de acondicionamiento de su propio terreno.
A instancias de la Comisión, el Gobierno francés comunicó una lista pormenorizada de las obras realizadas por Saint-Gobain para SIVOM, por carta de 16 de noviembre de 1990, y facilitó detalles mediante carta de 25 de febrero de 1991.
Gracias a esta información, la Comisión ha podido establecer que Saint-Gobain sólo facturó al SIVOM los costes de infraestructura general dentro de las obras colectivas realizadas para viabilizar un terreno destinado a las demás empresas. Por consiguiente, la aportación del SIVOM de 27 millones de francos franceses no constituye una ayuda.
En cuanto a la segunda aportación del SIVOM de 2 499 400 francos franceses, está constituida por la diferencia entre el precio de 2 780 000 francos franceses que pagó el SIVOM por varias parcelas en los años anteriores a la implantación de Saint-Gobain y el precio de venta a dicha empresa, que fue de 280 600 francos franceses. El SIVOM es una asociación de las autoridades locales financiada por las mismas, por lo que la Comisión considera que esta aportación, realizada con recursos del Estado, constituye una ayuda estatal con arreglo al apartado 1 del artículo 92 del Tratado.
En el curso del procedimiento, el Gobierno francés alegó que el SIVOM sólo sufragó el coste adicional del terreno, que se debe a la parcelación inicial del mismo. La Comisión considera que, con esta intervención, el SIVOM liberó a Saint-Gobain de parte del coste de su inversión, que normalmente hubiese tenido que pagar si hubiese comprado directamente las distintas parcelas.
El hecho de que la implantación de una gran empresa como Saint-Gobain haya contribuido a fomentar la imagen de la zona industrial de Salaise-sur-Sanne y haya permitido realizar economías de escala en las obras de infraestructura, como indica el Gobierno francés en su carta de 25 de febrero de 1991, no invalida esta interpretación.
En dicha carta de 25 de febrero de 1991, el Gobierno francés también apuntó que Saint-Gobain no facturó al SIVOM el coste total de las obras de infraestructura realizadas, ya que no incluyó las cargas relativas a la financiación previa y a la ejecución de las mismas en la zona industrial.
Este dato tampoco puede invalidar el carácter de ayuda que contiene la diferencia entre el precio del terreno que pagó el SIVOM y su precio de venta a Saint-Gobain en agosto de 1989. Si Saint-Gobain omitió facturar todos los gastos anticipados, debería haber presentado la factura adicional correspondiente al SIVOM.
En su carta de 16 de enero de 1991, la Comisión comprobó que esta intervención del SIVOM podía constituir una ayuda y solicitó del Gobierno francés que facilitara la prueba de que ni la diferencia entre los precios ni el precio como tal contienen elementos de ayuda. Aparte de los elementos de información mencionados, el Gobierno francés no ha podido demostrar que la diferencia de precios no constituye una ayuda.
Por consiguiente, la Comisión considera que la venta del terreno encubre una ayuda estatal a efectos del apartado 1 del artículo 92, de un importe de 2 499 400 francos franceses, en adición a la ayuda de 1 329 000 francos franceses.
V
El Gobierno francés no notificó estas ayudas antes de concederlas, como se establece en el apartado 3 del artículo 93 del Tratado, por lo que la Comisión no pudo dar a conocer su opinión sobre dichas medidas antes de su aplicación. Estas ayudas son por tanto ilegales con arreglo a la normativa comunitaria desde que se decidió su concesión. La situación que se deriva de este incumplimiento es especialmente grave, ya que las ayudas han sido abonadas al beneficiario y una de ellas, en este caso, tiene efectos considerados incompatibles con el mercado común.
En el caso de ayudas incompatibles con el mercado común, la Comisión - haciendo uso de la posibilidad que le confiere el Tribunal de Justicia en sus sentencias de 12 de julio de 1973 en el asunto 70/72, de 21 de marzo de 1990 en el asunto 142/87 y de 20 de septiembre de 1990 en el asunto 5/89 - puede exigir de los Estados miembros que ordenen a los beneficiarios el reembolso de la ayuda concedida de forma ilegal.
VI
Existen intercambios de vidrio flotado entre los Estados miembros: Francia exportó 263 194 toneladas (Nimexe 7006 y CN 7005) hacia los demás Estados miembros en 1987, 297 536 toneladas en 1988 y 315 559 toneladas en 1989, mientras que las importaciones correspondientes ascendieron a 237 009 toneladas, 240 482 toneladas y 280 652 toneladas.
Saint-Gobain participa en dichos intercambios. Según su memoria anual sobre el ejercicio 1988, se pretende que el nuevo float de Salaise-sur-Sanne cubra el suministro del sudeste de Francia, del sur de Alemania, del norte de Italia, de Austria y de Suiza.
Existe competencia entre las distintas producciones de vidrio plano. Según los datos de que dispone la Comisión, a finales de 1988 había en la Comunidad treintá y un floats, pertenecientes a seis grupos, siendo uno de ellos Saint-Gobain.
Si la ayuda financiera del Estado consolida la posición de algunas empresas frente a otras empresas comunitarias de la competencia, debe considerarse que afecta a la competencia con dichas empresas.
De lo anteriormente expuesto, se deduce que las ayudas concedidas por el Gobierno francés afectan a los intercambios entre Estados miembros y falsean la competencia a efectos del apartado 1 del artículo 92 del Tratado, ya que favorecen a la empresa en cuestión.
El apartado 1 del artículo 92 establece el principio de la incompatibilidad con el mercado común de las ayudas que presentan determinadas características, que en él se enuncian.
Las excepciones a dicho principio, que se indican en el apartado 2 del artículo 92 del Tratado, no pueden aplicarse en este caso, dada la naturaleza y los objetivos de las ayudas previstas. De hecho, el Gobierno francés no ha invocado tales excepciones.
VII
El apartado 3 del artículo 92 del Tratado enuncia las ayudas que pueden considerarse compatibles con el mercado común. La compatibilidad con el Tratado debe considerarse en el contexto comunitario y no en el de un solo Estado miembro. Para mantener el buen funcionamiento del mercado común y tener en cuenta los principios enunciados en la letra f) del artículo 3 del Tratado, las excepciones al principio del apartado 1 del artículo 92 del Tratado, enunciadas en el apartado 3 de dicho artículo, deben interpretarse de forma restrictiva al examinar los regímenes de ayudas o las medidas individuales de ayuda.
Concretamente, las excepciones sólo pueden aplicarse si la Comisión comprueba que el libre juego de las fuerzas del mercado, en ausencia de las ayudas, no sería suficiente para incitar a los posibles beneficiarios a actuar a fin de alcanzar uno de los objetivos perseguidos.
Aplicar las excepciones en casos que no contribuyén a dicho objetivo, o sin que la ayuda resulte necesaria, sería conceder ventajas indebidas a las industrias o a las empresas de determinados Estados miembros, cuya posición financiera se vería consolidada, afectar a las condiciones de los intercambios entre Estados miembros y falsear la competencia, sin ninguna justificación basada en el interés común a que se refiere el apartado 3 del artículo 92.
En cuanto a las excepciones que establecen las letras a) y c) del apartado 3 del artículo 92, relativas a las ayudas destinadas a fomentar o a facilitar el desarrollo de determinadas
regiones, cabe señalar que el Gobierno francés no alegó consideraciones de índole regional para justificar la concesión de estas ayudas. Por lo que se refiere a la construcción de la nueva línea de vidrio flotado en Salaise-sur-Sanne, ha de resaltarse que el nivel de vida en esa región como, dicho sea de paso, en todas las regiones metropolitanas francesas, no es anormalmente bajo; no existe una situación de desempleo grave que justifique la excepción de la letra a) del apartado 3 del artículo 92 y la zona en la que se encuentra Salaise-sur-Sanne no figura actualmente entre las zonas que pueden acogerse a una ayuda regional particular en virtud de la excepción de la letra c) del apartado 3 del artículo 92.
Por lo que se refiere a las excepciones de la letra b) del apartado 3 del artículo 92, cabe apuntar que las ayudas de que se trata no están destinadas a fomentar la realización de un proyecto importante de interés común europeo ni a poner remedio a una grave perturbación en la economía francesa; de hecho, el Gobierno francés no presentó ningún argumento a favor de la posible aplicación de dichas excepciones.
En cuanto a las excepciones previstas en la letra c) del apartado 3 del artículo 92 para las ayudas destinadas a facilitar el desarrollo de determinadas actividades económicas, siempre que no alteren las condiciones de los intercambios en forma contraria al interés común, debe establecerse una distinción entre la ayuda del Conseil général de l'Isère para formación y la ayuda del SIVOM para la compra del terreno de Saint-Gobain en Salaise-sur-Sanne.
Si bien es cierto que Saint-Gobain también se benefició de la ayuda de formación de 1 329 000 francos franceses, esta ayuda no está relacionada específicamente con la inversión en Salaise-sur-Sanne, sino con actividades de formación de carácter social. Puede considerarse que fomenta la formación profesional en el sector del vidrio plano -y, por ende, el propio sector- sin alterar las condiciones de los intercambios en una medida contraria al interés común.
Por otra parte, la ayuda de 2 499 400 francos franceses concedida por el SIVOM mediante la diferencia entre los precios pagados por el terreno de Saint-Gobain en Salaise-sur-Sanne libera a la empresa beneficiaria de una parte de sus costes de inversión. En su carta al Gobierno francés de 3 de agosto de 1990, la Comisión adujo que la construcción de una nueva línea de vidrio plano no facilita el desarrollo del sector con arreglo a la letra c) del apartado 3. Además, dedujo de la situación financiera de Saint-Gobain que las fuerzas del mercado hubiesen sido suficientes para llevar a cabo la inversión beneficiaria de la ayuda sin intervención del Estado.
Cabe señalar que el Gobierno francés, al presentar sus observaciones en el curso del procedimiento, no refutó la valoración presentada por la Comisión en su carta de 3 de agosto de 1990. En cambio, resaltó el escaso porcentaje de la ayuda, si puede hablarse de ayuda, con respecto al importe total de la inversión, que asciende a 570 millones de francos franceses. A este respecto, es preciso recordar que, de
acuerdo con la sentencia del Tribunal de Justicia de 21 de marzo de 1990 (Tubemeuse, C-142/87), la escasa importancia de una ayuda no excluye a priori que puedan verse afectados los intercambios entre los Estados miembros.
A este respecto, la Comisión señala que la demanda futura de vidrio plano depende en gran parte de las necesidades de los dos mercados principales, el sector del automóvil y el sector de la construcción. Tendrán un efecto en la oferta futura de vidrio plano las nuevas capacidades de producción que se están construyendo o se construirán en el Reino Unido y en Alemania, así como en terceros países. La nueva línea de vidrio flotado de Salaise-sur-Sanne aumenta en un 2,5 % la capacidad actual de la Comunidad. La Comisión siempre ha procurado que el desarrollo estructural del sector del vidrio plano, dada su vulnerabilidad, no fuese perturbado por ayudas estatales.
Por ello decidió, por Decisiones 84/487/CEE (2), 84/507/CEE (3) y 89/373/CEE (4), que las ayudas que pretendían conceder los Gobiernos neerlandés, luxemburgués e italiano, respectivamente, en favor de la creación de instalaciones adicionales de producción y de tratamiento de vidrio plano eran incompatibles con el mercado común y no debían por tanto ser concedidas. También consideró que no eran compatibles con el mercado común las ayudas en favor de la renovación de líneas existentes de vidrio flotado y decidió mediante las Decisiones 86/593/CEE (5) y 87/195/CEE (6) que el Gobierno belga debía abstenerse de conceder ayudas para dichas renovaciones, aun cuando las inversiones correspondientes incluían innovaciones tecnológicas. El Tribunal de Justicia ratificó la conformidad de este enfoque en su sentencia de 8 de marzo de 1988 en los asuntos acumulados 62/87 y 72/87 (7).
Habida cuenta de lo expuesto, la Comisión considera que una ayuda, incluso de escasa intensidad, para la construcción de capacidades adicionales de producción de vidrio plano, no facilita el desarrollo del sector a efectos de la letra c) del apartado 3 y no puede, por tanto, acogerse a la excepción que se establece en dicho apartado.
La ayuda concedida debe suprimirse y ser objeto de reembolso [véase al respecto la sentencia del Tribunal de Justicia de 14 de febrero de 1990 en el asunto C-301/87 (Boussac), considerando 22].
El reembolso deberá efectuarse de conformidad con los procedimientos y las disposiciones de la legislación francesa y, en particular, con las normas sobre intereses de demora sobre los créditos del Estado, que empezarán a devengarse a partir de la fecha de concesión de la ayuda ilegal. Esta medida resulta necesaria para restablecer la situación anterior, suprimiendo todas las ventajas financieras de que se han beneficiado indebidamente las empresas destinatarias de las
ayudas ilegales desde la fecha de pago de las mismas [véase al respecto la sentencia de 21 de marzo de 1990 en el asunto C-142/87 (Tubemeuse) considerando 66]. Este ha sido el enfoque por el que ha optado la Comisión en su Decisión de 17 de diciembre de 1990 (8) (Heinrich Reinhold).
HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:
Artículo 1
La ayuda concedida por el Gobierno francés a la sociedad Saint-Gobain (Eurofloat) en forma de una aportación de 1 329 000 francos franceses para formación profesional es contraria a Derecho, ya que ha sido concedida en infracción de lo dispuesto en el apartado 3 del artículo 93 del Tratado. No obstante, dicha ayuda puede considerarse compatible con el mercado común en virtud de la letra c) del apartado 3 del artículo 92 del Tratado.
Artículo 2
La ayuda por un importe de 2 499 400 francos franceses concedida por el Gobierno francés a la sociedad Saint-Gobain (Eurofloat) en agosto de 1989, constituida por la diferencia entre el precio de 2 780 000 francos franceses que pagó el SIVOM para la compra de terrenos en los años anteriores a la implantación, y el precio de la venta de dichos terrenos por este organismo a la sociedad Saint-Gobain, que ascendió a 280 600 francos franceses, es contraria a Derecho, ya que ha sido concedida en infracción de lo dispuesto en el apartado 3 del artículo 93 del Tratado. Además, esta ayuda es incompatible con el mercado común en virtud del apartado 1 del artículo 92 del Tratado, ya que no reúne los
requisitos para acogerse a las excepciones previstas en el apartado 3 del artículo 92.
Artículo 3
El Gobierno francés suprimirá la ayuda de 2 499 400 francos franceses mencionada en el artículo 2 y exigirá su restitución en un plazo de dos meses a partir de la notificación de la presente Decisión. Dicha restitución se efectuará de conformidad con los procedimientos y las disposiciones de la legislación nacional y, en particular, con las normas sobre intereses de demora sobre los créditos del Estado, que empezarán a devengarse a partir de la fecha de concesión de la ayuda contratria a Derecho.
Artículo 4
El Gobierno francés informará a la Comisión, en un plazo de dos meses a partir de la notificación de la presente Decisión, de las medidas adoptadas para el cumplimiento de la misma.
Artículo 5
El destinatario de la presente Decisión será la República Francesa.
Hecho en Bruselas, el 26 de marzo de 1991.