РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 8 юли 2009 година
относно схемата за помощ „groepsrentebox“, която Нидерландия планира да приведе в действие (C 4/07 (ex N 465/06)
(нотифицирано под номер C(2009) 4511)
(само текстът на нидерландски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2009/809/ЕО)
КОМИСИЯТА НА ЕВРОПЕЙСКИТЕ ОБЩНОСТИ,
като взе предвид Договора за създаване на Европейската общност, и по-специално член 88, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като покани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочените разпоредби (1) и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
I. ПРОЦЕДУРА
(1)
С писмо от 13 юли 2006 г. нидерландските органи уведомиха за схемата „groepsrentebox“ (схема за лихва в рамките на група), която предвижда по-ниско данъчно облагане и приспадане на лихви, получени или изплатени в контекста на взаимоотношения в рамките на група. Уведомлението беше направено от нидерландските органи само с оглед на правната сигурност, тъй като те считат схемата за обща мярка. Допълнителна информация бе представена с писма от 5 септември 2006 г. и 9 ноември 2006 г.
(2)
С писмо от 7 февруари 2007 г. Комисията уведоми Нидерландия за решението си да открие процедурата, предвидена в член 88, параграф 2 от Договора за ЕО, по отношение на частта от схемата за помощ, свързана с по-ниско данъчно облагане и приспадане на лихва в рамките на групата (мярка А).
(3)
В същото писмо Комисията също така уведоми Нидерландия, че счита, че по-ниското данъчно облагане на краткосрочни депозити, насочено към придобиването на поне 5 % от дадено дружество (мярка Б), не представлява държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО.
(4)
Решението на Комисията да открие процедурата беше публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (2). Комисията покани заинтересованите страни да представят мненията си.
(5)
Нидерландските органи представиха мненията си относно решението за откриване на процедурата с писмо от 7 май 2007 г.
(6)
Комисията получи коментари от заинтересовани страни. Тя ги препрати на нидерландските органи, на които беше дадена възможност за отговор; техните коментари бяха получени с писмо от 29 юни 2007 г.
(7)
Допълнителна информация беше получена от нидерландските органи с писма от 8 ноември 2007 г. и 29 януари 2008 г.
(8)
На 7 октомври 2008 г. нидерландските органи представиха правно становище от г-жа Leigh Hancher, професор по европейско право в университета в Тилбург, относно въпроса дали мярката, предмет на уведомление, включва държавна помощ.
(9)
С писмо от 18 декември 2008 г. нидерландските органи уведомиха Комисията, че са решили да изменят схемата за данъчно облагане.
II. ПОДРОБНО ОПИСАНИЕ НА МЯРКАТА
II.1. Цел
(10)
Според нидерландските органи мярката цели намаляване на разликата в данъчното третиране между два инструмента за финансиране в рамките на група, т.е. капиталов и дългов инструмент.
(11)
В настоящата ситуация, когато едно дружество, което е част от група, влее капитал в друго дружество, част от същата група, то получава като възнаграждение дивиденти, които са освободени от данъци в съответствие с правилата за освобождаване на дяловите участия, докато когато то заема пари на дружество, част от същата група, получената лихва се облага с данък със стандартната корпоративна ставка (25,5 %). На равнището на дружеството, което получава средствата, платените за вливането на капитал дивиденти не подлежат на данъчно приспадане, докато лихвата, платена в случай на заем, подлежи на приспадане при стандартната корпоративна ставка.
(12)
Нидерландия отбелязва, че изборът на организационна структура, която включва независими юридически организации обикновено се ръководи от дружественото право или от икономически причини. Разликите в гражданското право между капитал и дълг (задължение, срок на изплащане, обезпечение, права на глас и т.н.) като цяло не са от значение при финансирането в група, докато данъчните последствия се различават значително. В рамките на групи, условията за финансиране се избират така че да се постигне възможно най-ниска данъчна тежест съгласно приложимата данъчна система. В резултат от това, решението да се предостави заемен капитал или капитал от собствени средства в рамките на групите се ръководи най-вече от данъчни съображения.
(13)
В правното си становище проф. Hancher подчертава, че влиянието на разликата в данъчното третиране на дълг и капитал на корпоративно равнище и възможните решения на неблагоприятните последици, до които може да доведе, са приоритет в политическата програма на много държави от ОИСР. Според проф. Hancher, исканията за фундаментална реформа на нидерландския корпоративен данък и за неутрално третиране на заемното и капиталовото финансиране в рамките на групите от дружества многократно са били отправяни в публикациите с данъчна тематика в Нидерландия.
(14)
Нидерландските органи подчертават факта, че разликите от гледна точка на данъчното третиране създават форми на данъчен арбитраж между тези две средства за финансиране в рамките на група, които не са желателни от икономическа гледна точка. В рамките на дадена група изборът между допълнително капиталово финансиране или (допълнително) дългово финансиране е свободен, но данъчните последици от двата вида финансиране са различни. Това може да доведе до данъчен арбитраж, който нарушава неутралността на данъчната система. Поради това мярката цели предотвратяване на данъчния арбитраж между дълговото и капиталовото финансиране и повишаване на неутралността на нидерландската данъчна система.
(15)
Въвеждането на схема за лихва в рамките на група ще спомогне да се гарантира, че методът на финансиране, използван в контекста на дадена група, се определя най-вече от икономически съображения. Това води до много по-голямо съответствие между данъчното третиране на лихвата в рамките на група и данъчното третиране на дивидентите в рамките на група и поради това постига по-висока неутралност между дългово и капиталово финансиране в рамките на група.
(16)
Проблемите във връзка с данъчния арбитраж не възникват в случай на финансиране извън контекста на група. Тук различните последици, които произтичат от гражданското право, са наистина важни и поради това тази форма на данъчен арбитраж не съществува. С оглед на присъщите разлики между ситуациите в рамките на групи и извън групи, данъчната неутралност за операции по финансиране извън групи не представлява изискване. Поради това, както може да се очаква, мярката е ограничена до заеми в групи.
(17)
Нидерландските органи също така отбелязват, че понастоящем нидерландските предприятия приспадат лихви във все по-големи размери. Различното данъчно третиране на заемите и капиталите в групи се използва все повече от предприятията за сметка на държавната хазна.
(18)
Мярката е замислена така че да противодейства на това подкопаване на данъчните приходи чрез насърчаване на дружествата да използват капитали вместо заеми и да ограничат данъчното приспадане на лихви в Нидерландия. Така схемата допълва нидерландските правила за недостатъчна капитализация, които имат подобна цел, тъй като се стремят да обезкуражават прекомерното финансиране със заемен капитал и да предотвратят изкуственото намаляване на данъчната основа в Нидерландия.
(19)
По мнение на нидерландските органи схемата, предмет на уведомление, представлява мярка от чисто техническо естество.
II.2. Правно основание
(20)
Правното основание на мярката е член 12, буква в) от Закона за корпоративно данъчно облагане от 1969 г. (Wet op de vennootschapsbelasting 1969). Тази разпоредба беше приведена в действие от 1 януари 2007 г., но нейното влизане в сила беше отложено докато Комисията вземе отношение относно съвместимостта с правилата за държавна помощ.
II.3. Как ще работи мярката
(21)
В Нидерландия корпоративният данък обикновено се прилага по отношение на приходи на дружества със ставка от 25,5 % (3). Мярката за лихва в рамките на група предвижда различно данъчно третиране на определени лихви в рамките на група. Платените и получените лихви в контекста на финансиране в рамките на група няма да подлежат на стандартната ставка на корпоративния данък от 25,5 %. Положителният баланс между получената и платената лихва в контекста на операции по финансиране в рамките на група ще бъде облаган с лихва в рамките на група при ставка от 5 % вместо стандартната ставка от 25,5 %.
(22)
Сумата, която може да бъде облагана с данък или приспадната при намалената ставка, е ограничена до процент от нетните активи на данъкоплатеца за данъчни цели (fiscale vermogen). Това ограничение цели да не се даде възможност на предприятия с недостатъчен капитал да злоупотребяват с мярката и гарантира, че намалената ставка се прилага, само когато доходите от заемите на групата са били финансирани със собствени средства.
(23)
Схемата за лихва в рамките на група съдържа няколко други разпоредби за предотвратяване на злоупотреби. По-специално, лихвата, която формално е дължима на трета страна (банка), но всъщност се изплаща на организация в групата, се счита за платена лихва в рамките на групата. Това се прилага например в случай на компенсационен заем (4). Лихвата, която е дължима на трета страна (банка), също се счита за лихва в рамките на групата с ограничено приспадане, ако средствата, получени чрез заема, се влеят в капитала, използван от дъщерното дружество, така че да се генерира лихва в рамките на групата с ниска данъчна ставка в дъщерното дружество.
(24)
В първоначалното си уведомление нидерландските органи посочиха, че схемата ще бъде незадължителна за период от минимум три години. Ако бъде избрана от едно дружество, което спада към група, схемата ще бъде прилагана към всички други дружества от групата, които са на територията на Нидерландия. Допустимите дружества, определени в първоначалната схема за лихва в рамките на група, са онези, които спадат към една група, както специално е посочено в самата схема, според която се изисква едно дружество да държи повече от 50 % в друго дружество. С други думи, една група трябва да бъде съставена от поне две дружества, като дружеството майка контролира повече от 50 % от дяловете на дъщерното дружество. Всяко дружество трябва да подлежи на облагане с корпоративен данък в Нидерландия. Това означава, че схемата се прилага към всяко дружество, установено в Нидерландия, или към всяко дружество, учредено извън Нидерландия с постоянно установяване в Нидерландия.
II.4. Изменения на схемата
(25)
В хода на процедурата нидерландските органи ясно показаха своето намерение да направят схемата задължителна. Това беше потвърдено с писмо от 18 декември 2008 г. Схемата за лихва в рамките на група ще се прилага към всички субекти, подлежащи на корпоративно подоходно облагане в Нидерландия, по отношение на лихвата, заплащана на групи от дружества, и лихвата, получавана от групи от дружества.
(26)
В това писмо нидерландските органи също така уведомиха Комисията за две допълнителни изменения на схемата. Първото изменение касае по-широкообхватно определение на група за целите на схемата за лихва в рамките на група. Определението на свързаните субекти цели да обхване всички споразумения, чрез които един субект притежава пряко или косвено ефективен контрол върху финансирането на друг субект, или чрез които трето лице или субект притежава ефективен контрол върху финансирането на двата субекта, участващи в споразумението за заем (5). Второто изменение въвежда разпоредба, която ще улесни създаването на (второ) дружество съгласно нидерландското гражданско право, така че създадената група би могла да се възползва от схемата за лихва в рамките на група. По-специално, установеният понастоящем минимален капитал от 18 000 EUR за дружество с ограничена отговорност (besloten vennootschap - BV) ще бъде премахнат.
II.5. Бюджет
(27)
В съответствие с първоначалното уведомление годишният бюджет на мярката, предмет на уведомление, трябваше да бъде в размер на 475 млн. EUR. На по-късен етап нидерландските органи посочиха, че задължителната схема за лихва в рамките на група ще бъде неутрална от гледна точка на бюджета.
III. ОСНОВАНИЯ ЗА ОТКРИВАНЕ НА ПРОЦЕДУРАТА
(28)
С решението си за откриване на процедурата от 7 февруари 2007 г. Комисията изрази своите съмнения, свързани с общото естество на мярката. Тя подчерта, че само дружества, които са част от група, биха се възползвали от по-ниското данъчно облагане, предвидено в схемата (избирателност de jure), и изрази подозрението, че схемата би била от полза за многонационални групи, като предостави на тези групи избирателно икономическо предимство (избирателност de facto).
(29)
Комисията посочи, че в чисто национален контекст мярката вероятно би била неутрална от данъчна гледна точка. При все това, в контекста на трансграничните транзакции дадено нидерландско дружество, което заема пари на дъщерно дружество, установено в чужбина, би подлежало на по-ниско данъчно облагане със ставка от 5 %, докато дъщерното дружество, установено в чужбина, няма да подлежи на нидерландските правила, ограничаващи данъчното приспадане на платената лихва. Схемата de facto би предоставила избирателно преимущество, тъй като само многонационални групи от дружества, извършващи трансгранични сделки с лихви в рамките на групата в данъчни юрисдикции с корпоративен данък над 5 %, ще имат стимул да използват схемата.
(30)
Доколкото мярката е имала за цел да представлява изключение от прилагането на данъчната система, Комисията също така изрази съмнения дали мярката е обоснована от естеството или общата схема на данъчната система.
(31)
Комисията също така счете, че не може да се отхвърли възможността основните бенефициери по схемата да са предишните бенефициери по международната схема за дейности за финансиране, за която беше счетено, че представлява несъвместима държавна помощ (6).
(32)
Поради това Комисията изрази становището, че схемата за лихва в рамките на група би могла да се счете за помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО и че нито едно от изключенията, посочени в член 87, параграфи 2 и 3, не се прилагат.
IV. КОМЕНТАРИ НА НИДЕРЛАНДИЯ
(33)
Коментарите на Нидерландия относно решението за откриване на процедурата бяха получени на 7 май 2007 г. и бяха допълнени с допълнителни бележки през 2007 и 2008 г., включително правно становище, представено от проф. Hancher.
(34)
Нидерландските органи твърдят, че подходът, предприет от Комисията в нейното решение, е неправилен по три точки. Първо, Комисията обединява отделните критерии за „предимство“ и „избирателност“ в един критерий, т.е. „избирателно предимство“. Това се отклонява от нормалната практика на Комисията или съдебната практика, които гласят, че двата критерия трябва да се прилагат поотделно.
(35)
Второ, Комисията не оценява компонентите на схемата за лихва в рамките на група поотделно. Евентуалният елемент на помощ в намалена ставка за получена лихва в рамките на група и евентуалният елемент на помощ в намалена ставка за платена лихва в рамките на група трябва да бъдат оценени поотделно.
(36)
Трето, Комисията греши, когато разглежда нетния ефект за платеца и получателя заедно и заключава, че нетният ефект най-вероятно е неутрален за национални групи, когато и платецът, и получателят са установени в Нидерландия, докато за многонационални групи възниква нетно предимство, когато платецът е дружество от чуждестранна група и получателят е дружество от местна група. Според нидерландските органи равенство от такова естество няма основание в нидерландското данъчно законодателство. Нидерландски дружества, част от група, са консолидирани за данъчни цели само в случай на дялово участие от 95 % или повече.
(37)
Освен това, нидерландските органи са на мнение, че схемата за лихва в рамките на група не може да се счита за отклонение от стандартния метод на данъчно облагане. Тя е корекция, в която към данъчната система е добавен аналитичен елемент. Това води до нов стандартен метод на данъчно облагане и впоследствие не се предоставя предимство.
(38)
Нидерландските органи отричат да има предимство и поради друга причина. Нетното вариране, предизвикано от схемата за лихва в рамките на група, в многонационални дружества в сравнение с националните групи може да бъде преимущество за многонационалните групи, но може и да ги постави в неблагоприятно положение. Многонационална група с нидерландско дъщерно дружество може както да получи преимущество, така и да бъде поставена в неблагоприятно положение в зависимост от своята обективна позиция като длъжник или кредитор и от приложимите данъчни ставки в други държави-членки и в Нидерландия.
(39)
Като алтернатива, ако действително съществува предимство, Нидерландия е на мнение, че евентуалното нетно предимство за многонационалните групи не е резултат от по-ниската нидерландска данъчна ставка за получена лихва в рамките на група, а от неограниченото приспадане на платената лихва в рамките на група в чужбина. Това предимство не може да се вмени на нидерландската държава и не е финансирано със средства на нидерландската държава.
(40)
Евентуално по-благоприятен нетен ефект за многонационалните групи в сравнение с националните групи не е следствие от избирателния обхват на нидерландската схема за лихва в рамките на група, а от различие в резултат на различните правила за данъчно приспадане на лихвата в група в рамките на ЕС. Нидерландия може свободно да увеличава или намалява тази разлика, като променя своята данъчна система, стига измененията да са общо приложими по отношение на всички нидерландски данъкоплатци, които са в сравнимо правно и фактическо положение в контекста на целта на въпросното изменение.
(41)
Според нидерландските органи цялостният ефект от данъчните изменения върху многонационалните групи, извършващи трансгранични транзакции, винаги ще се различава от ефекта върху националните групи, които извършват транзакции единствено в рамките на държавата. За държавната помощ това е от значение, само ако разликите са предизвикани от мярката на самата държава-членка, т.е. когато е налице по-ниска данъчна ставка само за приходите от лихви в рамките на чуждестранна група. Това не е от значение в случай на обща мярка, приложима към приходите от лихви на всички групи, национални или чуждестранни, което води до трансгранични различия.
(42)
Самото съществуване на нехармонизирани данъчни системи може да доведе до ситуация, в която нетните данъчни последици от трансграничните транзакции се различават от нетния ефект на изцяло националните транзакции. Този ефект може да доведе както до неблагоприятно положение (икономическо двойно данъчно облагане), така и до благоприятно такова (отсъствие на икономическо данъчно облагане).
(43)
В Договора за ЕО, членове 94 и 95 представляват основа за директиви или регламенти за сближаване на съществуващите спогодби, ако това е необходимо за установяването на правилно функциониране на общия пазар. Освен това, член 96 предоставя на Комисията възможност да предприема действия, ако дадена разлика в действащото законодателство в отделните държави-членки сериозно нарушава условията на конкуренция на вътрешния пазар.
(44)
В допълнителната втора алтернатива нидерландските органи са на мнение, че няма избирателност. Чрез оценяване на избирателността посредством сравнение на комбинация от чуждестранен длъжник и местен кредитор с комбинация от местен длъжник и местен кредитор, Комисията избира неправилна референтна рамка. При оценяване на избирателността на нидерландските данъчни спогодби, референтната рамка не може да надхвърли общия брой нидерландски данъкоплатци. В установена практика на Комисията референтната рамка не може да включва дружества, които не подлежат на облагане в Нидерландия.
(45)
Нидерландските органи подчертават, че данъчната схема не е ограничена до определени предприятия, определени дейности или функции или отделни райони. В схемата не се прави разграничение между местни и чуждестранни групи от дружества. При качественото определяне на схемата за лихва в рамките на групата не се прилагат никакви прагове на допустимост, свързани с определени дейности или функции.
(46)
Освен това, с оглед на целта на схемата за лихва в рамките на група, в сравнимо правно и фактическо положение са само предприятия, които представляват част от група. Само тези предприятия биха се сблъскали с проблема с данъчния арбитраж, описан в раздел II.1.
(47)
Нидерландия отбелязва, че в рамките на група решенията за финансиране се изготвят така че да се сведе до минимум данъчната тежест съгласно приложимата данъчна система. Търговското разграничение между капиталовото и дълговото финансиране (условия на изплащане, задължение, обезпечение), за разлика от данъчното разграничение, като цяло е без значение. Извън групите, търговските разлики между капиталовото и дълговото финансиране в действителност са много уместни и могат да надделеят над мотивите от данъчни съображения.
(48)
Нидерландските органи настояват, че мерките, ограничени до групи, са данъчни мерки от чисто техническо естество, които не представляват държавна помощ: те твърдят, че в решение относно разпоредба за данъчното облагане във Франция Комисията е приела, че мярка, която пренебрегва общото правило, че плащанията по лихви са разходи, подлежащи на данъчно приспадане в заеми между дружества, е обща мярка, но е приела допълнителното изключение от това правило в полза на централните корпоративни хазни, съзадени във Франция от многонационални дружества, за избирателно предимство (7).
(49)
Нидерландските органи считат, че разширяването на обхвата на схемата за лихва в рамките на група всъщност би довел до избирателност. Ако лихвата, получавана от трети страни, също се облага с намалена ставка, това би довело до предимство за финансови институции.
(50)
Също така се твърди, че е невярно предположението, че специфични данъчни правила за лихви сами по себе си биха довели до избирателност. Финансирането в рамките на група от организации не може да се характеризира като икономическа дейност, а просто като икономическа реалност. Лихвените потоци като такива не са отделна икономическа или стопанска дейност; те са просто начин за осигуряване на средства за икономическа или стопанска дейност. Дълговото финансиране е отделна и самостоятелна дейност само в случай на финансови институции, чиято стопанска дейност се състои във финансиране на трети страни. Освен това, по отношение на лихвите, спечелени от краткосрочни депозити, целящи придобиване на поне 5 % от дяловете на дружество (мярка Б), в решението за откриване на процедурата самата Комисия счете, че по-ниската данъчна ставка за такива лихви сама по себе си не води до избирателност, тъй като тя беше счетена за обща мярка.
(51)
Освен това нидерландските органи твърдят, че няма концептуална разлика между дивиденти и лихви. И двете представляват възнаграждение за използване или отпускане на средства като капитал или дълг. И в двете ситуации тези средства се използват от получателя за финансиране на стопанска дейност. Всяка данъчна система съдържа правила, съгласно които платените дивиденти и лихви подлежат на приспадане, частично приспадане, или са освободени от приспадане, и правила, съгласно които дивидентите и лихвите подлежат на данъчно облагане, частично данъчно облагане или са освободени от данъчно облагане. Няма международен стандарт за данъчно облагане, който да определя как тези компоненти следва да бъдат третирани за данъчни цели.
(52)
В допълнителната алтернатива ограниченото данъчно облагане предотвратява вътрешно различие в рамките на нидерландската система и като такова е обосновано от естеството и целта на системата. Ограниченото данъчно облагане на лихва, получена в рамките на група, се обосновава от ограниченото приспадане на плащания по лихви в рамките на групата. Това дава възможност на предприятия, организирани в група, да избегнат неблагоприятните последици от ограниченото приспадане и пълното данъчно облагане, докато предприятия, организирани като единични субекти, нямат вътрешни плащания по лихви и следователно не попадат в такова неблагоприятно положение.
(53)
Основен принцип на нидерландското данъчно законодателство е симетричното третиране на доходите и разходите. В съответствие с вътрешната логика на нидерландската данъчна система доходите и разходите са двете страни на една монета. С цел избягване на двойно данъчно облагане, ограниченото данъчно облагане е логичното следствие от ограниченото приспадане.
(54)
Предложената мярка цели да гарантира прилагането на принципа за неутралност в нидерландската данъчна система чрез елиминиране на данъчния арбитраж между дълговото и капиталовото финансиране в рамките на групи. Мярката намалява разликата между два вида финансиране в рамките на група и така повишава неутралността на данъчната система. Поради това ограничаването на лихвите в рамките на група се основава на икономическа логика и е необходимо и функционално за ефективността на данъчната система.
(55)
Нидерландските органи отбелязват, че кръгът от предприятия, които ще използват схемата за лихва в рамките на група, ще бъде много по-обширен от 87-те предприятия, които използваха предходната схема за международни дейности по финансиране. Освен това те твърдят, че всички ограничаващи условия на схемата, като изискването за два континента или четири държави, отсъстват от схемата за лихва в рамките на група. Схемата за лихва в рамките на група е изцяло данъчна мярка, която регулира данъчната тежест върху капитала като фактор за производство. В допълнение, тя се прилага по отношение на всякакви входящи или изходящи заеми в група и е напълно отделена от стопанската дейност, извършвана от въпросното дружество. Поради всички тези причини е абсолютно невъзможно обхватът на мярката да се сравнява с обхвата на схемата за международните дейности за финансиране.
(56)
Задължителното естество на мярката за всички данъкоплатци, които плащат или получават лихва от свързани дружества, подчертава целта на схемата за лихва в рамките на група: повишаване на неутралността на данъчната система и съответно намаляване на данъчния арбитраж и увеличаване на нидерландските корпоративни данъчни приходи. Мярката също така елиминира елемента, който може да предизвика избирателно предимство като резултат от схемата за лихва в рамките на група.
(57)
Задължителната схема за лихва в рамките на група не само възнаграждава запазването на капитал в Нидерландия, но същевременно предоставя и демотивиращ фактор - подобно на правилата за недостатъчна капитализация - по отношение на вливането на дългово финансиране в Нидерландия. Нидерландските правила за недостатъчна капитализация обезкуражават прекомерното финансиране с дългов капитал в рамките на групи посредством ограничаване на данъчното приспадане на лихвата в рамките на група, докато схемата за лихва в рамките на група предлага намалена ставка за получената лихва в рамките на групата, при условие че финансирането е от собствени средства. Схемата за лихва в рамките на група укрепва нидерландската данъчна основа, като насърчава по-високо съотношение между собствени средства и дългов капитал и допринася за предотвратяване на изтичането на собствени средства, а оттам и на данъчната основа, от Нидерландия.
(58)
Схемата за лихва в рамките на група е чисто техническа мярка, която променя третирането на лихвата в рамките на група в системата чрез повишаване на данъчната тежест върху определени данъкоплатци и намаляване на данъчната тежест върху други данъкоплатци въз основа на хоризонтални и обективни факти и обстоятелства. След като се премахне възможността за отказване от нея, схемата за лихва в рамките на група не предоставя никакви икономически предимства, тъй като тя просто размества данъчната тежест между данъкоплатците спрямо изцяло хоризонтални и обективни критерии.
(59)
Нидерландските органи подчертават, че избирателността de facto може да възникне само ако има риск ефектът на практика винаги да облагодетелства група, която може да бъде идентифицирана, въпреки че мярката е от общо естество. Този вид избирателност може да възникне, ако мярката е незадължителна, но не и ако мярката бъде направена задължителна. Данъкоплатците, които се окажат в неблагоприятно положение през една година, могат да извлекат предимство в следващата и обратното. Поради това схемата облагодетелства еднородна категория данъкоплатци.
(60)
Нидерландските органи също така са на мнение, че новото определение на група, базирано на ефективния контрол, е по-добре съобразено с целта на схемата. Ако едно дружество притежава ефективен контрол върху финансирането на друго дружество, последното вече не може да избира свободно между финансиране посредством вътрешен или външен дълг, нито може свободно да избира между дългово или капиталово финансиране. Централното управление на групата решава как привлечените отвън средства - външен дълг или външен капитал - се разпределят в рамките на групата чрез вътрешен дълг или чрез вътрешен капитал. Фактът, че данъчните последици от двата инструмента за финансиране в рамките на групата са различни, предоставя стимул за избора на определен инструмент единствено заради неговите данъчни последици.
(61)
На последно място, промяната в законодателството относно дружествата с ограничена отговорност в бъдеще ще улесни данъкоплатците при преустройването на тяхната правна структура в група, тъй като административната тежест и капиталовите изисквания ще бъдат отменени или драстично намалени.
V. КОМЕНТАРИ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИ СТРАНИ
(62)
Бяха получени коментари на нидерландската конфедерация на промишлеността VNO-NCW (8), от Белгия и Унгария. След крайния срок бяха получени коментари на още една страна и поради това те не можеха да бъдат взети предвид в процедурата. Получените коментари от въпросната трета страна във всеки случай не биха повлияли на оценката и заключенията в настоящото решение.
V.1. Коментари на нидерландската конфедерация на промишлеността
(63)
VNO-NCW счита, че въпросната схема за лихва в рамките на група не може да бъде несъвместима държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО поради следните причини.
(64)
Първо, VNO-NCW счита, че схемата за лихва в рамките на група е обща, данъчно неутрална и техническа мярка, защото целта на въпросната схема е насочена към намаляването на данъчния арбитраж между капиталовото финансиране и дълговото финансиране в рамките на група от дружества. С оглед на неутралността на мярката, схемата не води до привилегировано третиране на определени дружества или производството на определени стоки по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО.
(65)
Второ, данъчното предимство за многонационална група от дружества произтича от различията между данъчното третиране в държавите-членки на лихвата в рамките на група и не може да бъде приписано на Нидерландия. Данъчно предимство се създава, защото лихвата може да бъде приспадната в друга държава-членка при по-висока данъчна ставка от приложимата ставка към схемата за лихва в рамките на група, докато при една местна ситуация ставката, която се прилага, е ставката на схемата за лихва в рамките на група, но това е пряк резултат от различията в законодателствата на държавите-членки за данъчно третиране на лихвите в рамките на група. Ако Комисията желае да отстрани нарушаването, което може да възникне от схемата за лихва в рамките на група, VNO-NCW предлага да се използва член 94 или 96 от Договора за ЕО.
(66)
Трето, VNO-NCW счита, че в контекста на целта на въпросната схема, която е да се намали данъчния арбитраж между капитал и дълг, дружествата, принадлежащи към група, не са в същото положение de jure и de facto като дружествата, които не принадлежат към група. Разликата в данъчното третиране на капитал и дълг предизвиква смущения най-вече вътре в групи, тъй като дружеството майка упражнява определен контрол над своите дъщерни дружества, така че то може до значителна степен да определи техните възможности за финансиране, избор, който често се определя до голяма степен от данъчни съображения. При взаимоотношения с трети страни, вариантът на финансиране често се определя най-вече от фактори, различни от данъчни съображения. Вследствие на това не може да се твърди, че въпросната схема е избирателна по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО. Освен това, според VNO-CNW, ако самият факт, че данъчен инструмент в по-голяма или по-малка степен е ограничен до дружества в рамките на групи, води до заключението, че това е мярка за държавна помощ, то корпоративните данъчни системи на държавите-членки в много отношения биха били в противоречие с член 87, параграф 1 от Договора за ЕО.
V.2. Коментари на унгарските органи
(67)
Унгарските органи считат, че схемата не е мярка за помощ и изтъкват два аргумента. Първо, фактът, че схемата е ограничена до групи, не я прави избирателна. При (международни) данъчни въпроси, правилата за групите от дружества са честа практика и са неизбежни. Много правила, чийто обхват е ограничен до групи, са били изтъквани от ОИСР (трансферни цени) и от Комисията (например директивата за плащания на лихви и лицензни възнаграждения). Второ, Унгария припомня, че прякото данъчно облагане зависи от държавите-членки. Определянето на данъчни ставки във връзка с определени данъчни събития е част от тяхната вътрешна компетентност. На последно място, Унгария не разбира как Нидерландия може да бъде подведена под отговорност за по-голямото приспадане, генерирано от по-високите данъчни ставки в други държави, при положение, че прякото данъчно облагане не е хармонизирано. Описаното от Комисията предимство очевидно е резултат от различие между данъчните системи.
V.3. Коментари на белгийските органи
(68)
Белгийските органи също подкрепят позицията, че схемата не е държавна помощ и изтъкват аргументи, подобни на аргументите на другите заинтересовани страни по отношение на отсъствие на избирателност. Белгия подчертава, че е логично дадено предприятие, което не е част от група, по подразбиране да не може да извършва дейности за финансиране в рамките на група. Белгийските органи също така твърдят, че правилата за държавна помощ не са приложими в ситуации, в които различията между националните данъчни системи съществуват поради липсата на хармонизиране на равнището на ЕС. Като следствие, схемата за лихва в рамките на група е обща мярка, която не е обхваната от правилата за държавна помощ, и Комисията използва своите правомощия по неправилен начин при проучването на случая.
VI. РЕАКЦИЯ ОТ СТРАНА НА НИДЕРЛАНДИЯ ОТНОСНО КОМЕНТАРИТЕ НА ТРЕТИ СТРАНИ
(69)
Нидерландските органи отбелязват, че коментарите на всички три страни подкрепят тяхната гледна точка. Унгария и Белгия подчертават, че Комисията злоупотребява със своите правомощия относно държавна помощ като прави опит да разглежда нарушения, следствие от различия между данъчните системи, които не са хармонизирани. Това подсилва нидерландската позиция, че схемата за лихва в рамките на група не представлява мярка за помощ, забранена с член 87 от Договора за ЕО.
(70)
Нидерландия подчертава, че е напълно съгласна с анализа, изготвен от VNO-NCW. Тя придава особена важност на подробния аргумент, касаещ институционалната рамка и даващ ясно обяснение за различните смущения на единния пазар, които могат да бъдат предизвикани от национални мерки, предприети от държавите-членки, и от инструментите, достъпни съгласно Договора за ЕО, за елиминиране на такива смущения, където е необходимо.
(71)
На последно място, нидерландските органи подкрепят гледната точка на конфедерацията, че за да се установи дали има избирателност, трябва да бъде установено дали определени предприятия или производството на определени стоки се поставят в по-благоприятно положение от други, които са сравними de jure и de facto в контекста на целта на разглежданата мярка. Ограничаването до заеми в рамките на група не води до избирателност, защото целта на схемата за лихва в рамките на група е да предотврати данъчен арбитраж между финансиране от капитал и финансиране от заеми в рамките на групите. Арбитражът не играе никаква роля във финансирането между дружества, които не са свързани в група. Следователно ограничаването до заеми в рамките на група е логично в контекста на целта на схемата, така че уместната референтна рамка се състои от всички дружества, които са част от група.
VII. ОЦЕНКА НА СХЕМАТА
(72)
За са установи дали въпросната мярка представлява помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО, Комисията трябва да оцени дали мярката поставя в по-благоприятно положение определени предприятия или производството на определени стоки, като предоставя предимство от икономическо естество, дали такова предимство нарушава или заплашва да наруши конкуренцията, дали предимството е предоставено чрез държавни средства и дали предимството оказва въздействие върху търговията между държавите-членки.
(73)
За да бъде счетена за държавна помощ, дадена мярка трябва да бъде специфична или избирателна по отношение на това, че поставя в по-благоприятно положение само определени предприятия или производството на определени стоки.
(74)
Нидерландските органи твърдят, че въпросната мярка не е ограничена до определени сектори, определени видове дружества или определени части от нидерландската територия. Няма други ограничения, свързани с оборота, размера, броя на служителите, членуване в многонационална група или естеството на операциите, които бенефициерите са упълномощени да извършват.
(75)
Според приложимата съдебна практика, с оглед определяне дали дадена мярка е избирателна, е уместно да се проучи дали в контекста на определена правна система тази мярка представлява предимство за определени предприятия в сравнение с други, които са в сравнимо правно и фактическо положение (9). Следователно данъчният режим може да не представлява държавна помощ, въпреки че не съответства във всички отношения на общата система за корпоративно данъчно облагане на държавите-членки. Съдът също така постанови в многобройни случаи, че член 87, параграф 1 от Договора за ЕО не прави разграничение въз основа на причините или целите на мерките за държавна помощ, а ги определя въз основа на техния ефект (10). По-специално, данъчните мерки, които не представляват адаптиране на общата система с цел постигане на определени характеристики на определени предприятия, а са били предложени като средства за подобряване на конкурентоспособността, са обхванати от член 87, параграф 1 от Договора за ЕО (11).
(76)
Понятието данъчна помощ не се прилага обаче по отношение на мерки за държавно подпомагане, в които се прави разграничение между предприятия, ако това разграничение произтича от естеството на цялостната структура на системата, в която влизат предприятията. Както е обяснено в Известие на Комисията за прилагане на правилата за държавна помощ по отношение на мерките за пряко данъчно облагане на дружества (12) („известие за данъчно облагане“), „някои условия могат да бъдат обосновани с обективни различия между данъкоплатците“.
(77)
На първо място следва да се изясни на кое равнище (равнище на групи или равнище на предприятия) ще бъде извършена оценката. В решението за откриване на процедурата Комисията изтъкна своето предварително становище, че тази оценка следва да бъде извършена на равнището на групите, като заяви, че ако дружествата от изцяло национална група решат да не прилагат схемата за лихва в рамките на групата, преимуществото от намаленото данъчно облагане на получените лихви от финансиращо нидерландско дружество ще бъде компенсирано от по-ниското приспадане на лихвите, платени от финансираното нидерландско дружество (13).
(78)
Нидерландските органи считат, че тъй като мярката е симетрична и просто би разместила данъчната тежест между данъкоплатците, някои дружества ще се възползват от предимство, докато други ще бъдат поставени в неблагоприятно положение в зависимост от тяхната обективна позиция на длъжници или кредитори. По този начин схемата за лихва в рамките на група не представлява помощ.
(79)
Както нидерландските органи отбелязаха в своето писмо от 18 декември 2008 г., ако едно дружество притежава ефективен контрол върху финансирането на друго дружество, последното вече не е свободно да взема решения относно своето финансиране или да избира между финансиране посредством дълг или капитал. Централното управление на групата решава как привлечените отвън средства ще бъдат разпределени в рамките на групата чрез вътрешен дълг или чрез вътрешен капитал.
(80)
При все това, Комисията отбелязва, че мярката се отнася до специфична операция (финансирането на свързани дружества), а не до консолидиране на равнището на групи. Всяка намалена данъчна ставка ще бъде прилагана индивидуално към дружествата въз основа на баланса на техните схеми за лихви. Дори ако може да се очаква решенията за финансиране да се вземат в интерес на групата като цяло, анализът на равнището на групата няма основание в нидерландското данъчно законодателство, както беше отбелязано от нидерландските органи. Съгласно нидерландското законодателство, данъчното консолидиране се проявява само в случай на дялово участие от 95 % или повече. С други думи, с нидерландския корпоративен данък се облагат индивидуални субекти, а не групи. До тази степен името, дадено на схемата за лихва в рамките на група, не отразява правилно факта, че тя се прилага към индивидуални субекти, участващи в специфични операции по финансиране. Мярката не засяга баланс на разходи/доходи, консолидиран на равнището на групи.
(81)
Поради това Комисията е на мнение, че оценката на схемата следва да бъде извършена на равнището на индивидуалните дружества. Схемата, както е изменена от нидерландските органи, може да бъде описана като намалена ставка върху определен вид приходи (или разходи) под формата на лихва върху заем, когато транзакцията се извършва между свързани дружества (14).
(82)
Освен това Комисията счита, че симетрията на мярката и нейното неутрално въздействие на равнището на групата не са достатъчни, за да се изключи възможноста за пре димство за индивидуални дружества. По аналогичен начин, облагането с данък на лихвата на един субект в групата при по-ниска ставка не може да бъде обосновано с данъчното облагане на друго дружество - чрез намалено приспадане на лихвата - при по-висока ставка (15).
(83)
Комисията счита, че за данъчното облагане на определни видове приходи може да е важно да се определи дали схемата обхваща обширни категории от транзакции по недискриминационен начин. Всеки случай на дискриминация, който не може да бъде обоснован с обективни разлики между данъкоплатците, може да доведе до нарушаване на конкуренцията.
(84)
В този смисъл е уместно да се отбележи, че типична характеристика на много данъчни системи е наличието на аналитични елементи, които допълват многостранния характер на данъчната система. Такъв е случаят по-специално, когато специфични видове приходи, например лихви или дивиденти, подлежат на диференцирано данъчно третиране.
(85)
Предвид горепосоченото, трябва да се определи дали транзакциите на заеми между свързани дружества могат обективно да водят до право на намалена данъчна ставка. Нидерландските органи и VNO-NCW, твърдят, че само в групите може да се наблюдава арбитраж между финансирането чрез вливане на капитали и заем. За разлика от дружествата, които не са част от група („самостоятелни дружества“), дружествата в групи са изправени пред арбитраж между собствен капитал и заемен капитал в рамките на своята група. Такъв арбитраж в по-голямата си част е повлиян от данъчни съображения, вместо от икономически съображения.
(86)
Комисията е на мнение, че въпросната мярка ще доведе до намаляване на този арбитраж (при местна ситуация), тъй като ще се намали разликата между данъчното облагане на лихвите и облагането на дивидентите в рамките на дадена група, като по този начин ще подсили техническата неутралност на данъчната система.
(87)
За илюстрирането на тази позиция е необходимо да се разграничат три различни вида ситуации (виж схема 1 по-долу), включващи свързани дружества и самостоятелни дружества (включително финансови институции в своите взаимоотношения с независими трети страни). Нека си представим, че A-B-C е корпоративна група, в която A контролира финансирането на B и C; X е субект, който не част от група („самостоятелно“ дружество), а Y е кредитна институция, която предоставя заеми на независими страни.
Схема 1
(88)
Първата ситуация включва финансови транзакции между свързани дружества. Дружеството майка A осигурява ликвидност на своите дъщерни дружества B и C чрез заем или чрез капитал. Тези финансови транзакции ще доведат до заплащане (от B и C) на лихва или дивиденти.
(89)
Изборът между заемно и капиталово финансиране се прави на равнището на дружеството майка A в интерес на групата от свързани дружества като цяло. Като следствие, когато дружеството майка A финансира едно от своите дъщерни дружества (или свързани дружества), действително ще има арбитраж между заем и капитал въз основа на няколко критерия. Докато необходимостта от ликвидност в дългосрочен план или инвестиция като цяло изисква вливане на капитал, изискванията за финансиране в краткосрочен план ще изискват единствено осигуряването на (краткосрочен) заем. При все това, данъчните съображения могат да повлияят върху тези икономически съображения.
(90)
Чрез намаляване на разликата в данъчното третиране на приходите от заеми (лихва) и приходите от капитал (дивидент) в рамките на група, мярката ще доведе до ограничаване на данъчния арбитраж между двата вида транзакции при местна ситуация. Вторият вид транзакции представлява транзакция на заем между финансова институция (банка Y) и едно от дружествата, принадлежащи към група (дружество B). Такава ситуация по принцип възниква, когато финансовите изисквания не могат да бъдат изпълнени от осигуряването на ликвидност в рамките на групата. При такава ситуация няма арбитраж за Y, тъй като вливането на капитал в B не е алтернатива за Y, която просто изпълнява своята дейност по отпускане на кредит на трети лица. Арбитраж няма и между заем и кредит на равнището на B (или на равнището на групата).
(91)
Финансовите институции (които отпускат заеми на независими стрнани) могат да бъдат разграничени от дружествата в групи (предоставящи ликвидност на свързаните с тях дружества) и поради друга причина. При финансовите институции приходите от такива транзакции на заеми се генерират от обичайната дейност на институциите и могат да представляват основна част от техните приходи. При дружествата в групи такива приходи се придобиват от транзакции с независими участници на пазара и се преобразуват в приходи в рамките на групата без генериране на никакви приходи на равнището на групата. Лихвата, платена от дружество B на банката, ще представлява допълнителен разход не само за дружество B, но и за групата като цяло, докато в първата ситуация, лихвата, платена от дружество B (или C) на дружеството майка, няма да представлява разход или приход за групата.
(92)
В това отношение си струва да се отбележи, че финансовите институции нито подадоха възражения, нито представиха някакви забележки след публикуването на решението за откриване на процедурата в Официален вестник на Европейския съюз относно обхвата на схемата за лихва в рамките на група.
(93)
Ако разгледаме ситуацията от гледна точка на длъжника (B спрямо Y), дружеството по-лесно може да бъде сравнено със самостоятелно дружество като дружество X, когато то сключва заем с банка Y.
(94)
Третата ситуация представлява транзакция на заем между финансова институция (банка Y) и самостоятелно дружество (X). Както в предишната ситуация, Y не е изправена пред арбитраж, тъй като вливането на капитал в B не е алтернатива за Y.
(95)
Въпреки че при някои обстоятелства финансовите изисквания на дружество X могат да бъдат изпълнени чрез осигуряване на заем или вливане на капитал от отделни акционери, тази ситуация не е сравнима с първата, тъй като потенциалните доставчици на ликвидност (физически лица) не подлежат на корпоративно данъчно облагане. Освен това, обединяването на такива транзакци с частни инвеститори в обхвата на мярката (чрез намаляване на приспадането на лихвата, платена от дружество X на неговите акционери, и чрез едновремено намаляване на данъчното облагане на такава лихва на равнището на отделния акционер) би било изключително трудно, тъй като индивидуалното данъчно облагане не следва същата логика като корпоративното данъчно облагане (16).
(96)
Ако от гледна точка на длъжника финансовите изисквания на дружество X могат да бъдат изпълнени само със заем от финансова институция, произтичащата транзакция с Y ще бъде подобна на транзакцията на заем между B и Y.
(97)
Тъй като самостоятелните дружества, които не са кредитни или финансови институции, по принцип не се участват в обичайните операци по отпускане на заеми на независими страни, те не са обект на дискриминация по отношение на транзакциите на заеми в сравнение със свързаните дружества, които отпускат заеми на взаимосвързани компании.
(98)
На последно място, Нидерландия е променила определението на „група“ за целите на мярката за лихва в рамките на група. Нидерландските органи твърдят, че тази промяна е резултат от усъвършенстване на техния подход за избягване на данъчен арбитраж.
(99)
В новото предложение субектите ще бъдат свързани, което им дава право да въвеждат лихви в схемата за лихва в рамките на група, ако един субект пряко или косвено притежава ефективен контрол върху финансирането на друг субект. Комисията счита тази промяна за важна, тъй като ако първото дружество притежава ефективен контрол върху финансирането на другото дружество, последното вече не може свободно да избира между финансирането чрез вътрешен или външен дълг, нито е свободно да избира между финансиране чрез дълг или капитал. Арбитражът се поема от централното управление в интерес за групата като цяло.
(100)
Взаимоотношенията между A и B касаят разпределянето на средства в рамките на групата от свързани дружества, докато взаимоотношенията между Y и B (или X и Y) касаят най-вече търговско финансиране.
(101)
Поради това Комисията е на мнение, че понятието за пряк или косвен ефективен контрол върху финансирането на другия субект (или ефективен контрол от трети субект) на двата субекта, включени в транзакцята на заема, е уместно определяне на естеството на мярката като помощ, като се има предвид целта за намаляване на стимулите за арбитраж между финансиране чрез вливане на капитал и заем и гарантиране на данъчна неутралност в това отношение.
(102)
Що се отнася до въпроса дали с въпросната мярка се предоставя някакво предимство, ясно е, че трябва да се направи разграничение между различните ситуации на равнището на индивидуалните дружества. Първо, всеки данъкоплатец в Нидерландия, включен в транзакция на дългово финансиране с дружества, с които не е свързан, се третира по точно същия начин и се облага със същата ставка (25 %). Това включва дружества, които са част от група. Второ, когато дадено дружество получи заем от свързано дружество, то всъщност подлежи на по-неблагоприятно данъчно третиране от дружество, което участва във взаимоотношения на заем с дружества, с които не е свързано (приспадане само с 5 %). Трето - и това е единствената ситуация, при която може да има данъчно предимство - дружество, предоставящо заем на свързано дружество, ще подлежи на данъчно облагане на последвалите плащания по лихви при ставка, по-ниска от ставката на транзакция с дружество, с което не свързано.
(103)
С оглед на последиците от мярката, обаче, предимството, което се предоставя на дружество, отпускащо заем на свързано с него дружество, не може да се счита за дискриминационно, тъй като заем към свързано дружество не може да бъде сравняван със заем към несвързано дружество. По отношение на дейностите по дългово финансиране, свързаните дружества не са в положение, което е правно и фактически сравнимо с положението на несвързани дружествата. Причината е, че свързаните дружества, за разлика от несвързаните дружества, не участват в чисто търговски транзакции, когато се опитват да получат заемно или капиталово финансиране в рамките на групата. Дружеството майка и дъщерното дружество споделят еднакви интереси за разлика от търговските транзакции с трета страна, която е доставчик на финансиране, по което всяка страна се опитва да увеличи до максимум своите приходи за сметка на другата. Няма конкурентен натиск от дружество Y върху дружество A при предоставянето на заем на дружество B поради простата причина, че дружество A контролира всички решения на дружество B по отношение на финансирането.
(104)
По този начин изискването да се упражнява контрол върху друго дружество е критерий, който се прилага еднакво към всички дружества независимо от размера, сектора или каквито и да било други разграничения. Различната ставка за данъчно облагане на дългово финансиране между свързани дружества просто отразява обективни различия и не засяга данъчната неутралност.
(105)
Макар при разработването на данъчните правила държавите-членки да са обвързани от правилата за свободно движение на стоки, услуги и капитал, от свободата на установяване, от забраната за дискриминация въз основа на националност и от правилата за държавна помощ, Комисията трябва да признае, че общностното право дава на държавите-членки значителен обхват за действия в областта на данъчното облагане. Както е подчертано в параграф 13 от известието за данъчно облагане, правилата за държавна помощ не ограничават правомощията на държавите-членки да определят икономическата политика, която считат за най-подходяща, и по-специално да разпределят данъчната тежест както сметнат за добре върху различните производствени фактори.
(106)
В този контекст ограничаването на съществуващия арбитраж между дългово и капиталово финансиране в рамките на група (както и предотвратяването на всякакви злоупотреби с приспадането на лихва в рамките на група) може да бъде повод за основателна загриженост за държавите-членки. По-специално, Комисията заключава, че арбитражът между капитал и дълг може да доведе до ситуация, в която дадено дружество е принудено от своето дружество майка да сключи заем в рамките на групата вместо капитал и следователно да повиши своята задлъжнялост, за да се сведе до минимум корпоративния данък. От икономическа гледна точка обаче високото ниво на задлъжнялост или задължението за плащане на лихва, вместо възползване от по-дългосрочно финансиране под формата на капитал, невинаги са желани. Освен това, Нидерландия изглежда е загубила данъчни приходи в резултат на данъчен арбитраж между дълг и капитал.
(107)
Мярката е отворена към всяко дружество, подлежащо на корпоративно данъчно облагане, което получава или заплаща лихви в контекста на взаимоотношения в рамките на група, и не включва никакъв дискриминационен елемент като например ограничение, свързано с държавата, в която ще се извърши транзакцията.
(108)
Фактът, че въведената схема ще стане задължителна, гарантира прилагането ѝ по отношение на всички дружества в групи (с транзакции на заеми в рамките на група) без никаква възможност за отказване от схемата и без диференцирано третиране на дружества в групи. Освен това, новото определение на дружества в групи за целите на мярката, основано на контрол, вместо на минимален дял, намалява потенциалните елементи на избирателност de jure чрез разширяване на обхвата на мярката.
(109)
В това отношение Комисията отбелязва, че след публикуването на решението за откриване на процедурата не е получила никакви жалби или коментари от представители на нидерландски работодатели, които да възразяват, че малки и средни предприятия не биха имали възможност да се възползват от мярката.
(110)
В своето решение за откриване на процедурата Комисията направи разграничение между изцяло национално положение, в което всички дружества, принадлежащи към група, са установени в Нидерландия, и трансгранично положение, в което нидерландско дружество заема пари на свързано дружество, установено в чужбина. В чисто национален контекст Комисията заяви, че мярката най-вероятно би била неутрална от данъчна гледна точка. В контекста на трансгранични транзакции обаче нидерландското дружество би подлежало на по-ниско данъчно облагане със ставка от 5 %, докато свързаното дружество, установено в чужбина, няма да подлежи на нидерландските правила, ограничаващи приспадането на платените лихви. Комисията заключи, че схемата би могла да предостави избирателно предимство de facto, тъй като само многонационални групи от дружества, участващи в трансгранични транзакции на лихви в рамките на група в данъчни юрисдикции с корпоративен данък над 5 %, биха имали стимул да използват схемата.
(111)
Комисията счита, че в нейната крайна оценка не трябва да се прави никакво разграничаване между изцяло национални ситуации и трансгранични ситуации.
(112)
Първо, специфичните разпоредби на схемата остават същите както в национални, така и в трансгранични ситуации. Схемата не съдържа никаква разпоредба, която разграничава националните и чуждестранните приходи или разходи.
(113)
Второ, както правилно беше отбелязано от нидерландvските органи и заинтересованите страни, всяко предимство, получено в трансграничен контекст, което превишава предимството, получено в национален контекст, е резултат не на по-ниската нидерландска ставка за получената лихва в рамките на групата, а е резултат от неограниченото данъчно приспадане на лихва в рамките на група, платена в чужбина.
(114)
Корпоративните данъчни ставки не са хармонизирани в ЕС и Нидерландия не контролира ставките, прилагани от други държави. Ако предприятията успеят да се възползват от разликата в данъчните ставки, т.е. от липсата на хармонизиране, Нидерландия не е отговорна за това. Както беше потвърдено от Съда на Европейските общности (17), предприятията могат свободно да се възползват от разликите в равнищата на данъчно облагане в държавите-членки.
(115)
Комисията е съгласна, че всички предимства, които възникват от международен контекст поради ниската ставка на данъчно облагане в Нидерландия, която не се съпътства от ниска ставка на данъчно приспадане в Нидерландия, а от нормална ставка на приспадане в чужбина, не могат да бъдат вменени на Нидерландия (18).
(116)
Следва също така да се подчертае, че предимството, което възниква от приспадане при нормалната ставка в чужбина, няма да се финансира с нидерландски ресурси и че в разглежданата държава приспадането при нормална ставка ще произтича единствено от прилагането на нормалната данъчна система (а не от специфична мярка, която се отклонява от нея).
(117)
Като следствие Комисията счита, че всяко предимство на равнището на многонационална група, което произтича от трансгранично положение, както е описано в решението за откриване на процедурата, е резултат от данъчни различия между различни данъчни юрисдикции и поради това следва да бъде изключено от обхвата на оценката на държавна помощ.
(118)
Като цяло и по отношение на всяка данъчна мярка, не може да се изключи възможността дружества, които принадлежат към група и извършват дейност в специфични сектори, да са в състояние да извлекат по-голяма полза от мярката заради по-високия интензитет на финасови транзакции в техния сектор. Това е вярно най-вече за дружества във финансовия сектор, чиято основна дейност е предоставянето на заеми, и те могат да увеличат заемането към свързани дружества в резултат на мярката. При все това, първо трябва да се отбележи, че за да се предотвратят всякакви злоупотреби с мярката, нидерландската мярка включва разпоредба, която ограничава сумата, която може да се обложи с данък или да се приспадне при намалена ставка (вж. раздел II.3). Това ограничение ще се прилага по-специално по отношение на дружества във финансовия сектор, като по този начин ще ограничи риска от злоупотреби. Освен това, в известието на Комисията за данъчно облагане се посочва, че фактът, че някои дружества или някои отрасли се възползват повече от други от някои от тези данъчни мерки, не означава непременно, че те попадат в приложното поле на правилата за конкуренцията, регулиращи държавната помощ (19).
(119)
В решението за откриване на процедурата Комисията счете, че не може да се отхвърли възможността основните бенефициери на схемата да бъдат предходните бенефициери на схемата за дейности по международно финансиране, за която беше счетено, че представлява несъвместима държавна помощ.
(120)
Трябва да се отбележи, че за да отговорят на критериите за схемата за дейности по международно финансиране, дружествата трябваше да изпълнят, наред с другите, следните условия:
-
възползващото се дружество трябваше да извършва дейности по финансиране на части от групата в поне четири държави или на поне два континента;
-
допускаха се само операции по финансиране, които можеха да се провеждат независимо от Нидерландия;
-
не повече от 10 % от общия капитал (дълг и капитал), използван от дружеството за неговите финансови дейности, можеше да се влага, пряко или косвено, в дружества от групата, установени в Нидерландия.
(121)
Като се вземат предвид тези изисквания и ограничения брой бенефициери (87), Комисията счете схемата за дейности по международно финансиране за избирателна мярка.
(122)
Както бе изтъкнато от нидерландските органи, в мярката за лихва в рамките на група няма такива изисквания. Освен това, броят на предприятията, която ще се възползват от схемата за лихва в рамките на група, ще бъде много по-голям от 87-те предприятия, които използваха схемата за дейности по международно финансиране.
(123)
В това отношение не може да се твърди, че големи (многонационални) дружества ще имат по-лесен достъп до схемата от малки и средни предприятия (МСП) и че следователно те ще извлекат непропроционална полза от нея. В съответствие със статистическите данни, предоставени от нидерландските органи, които показват категорично разграничаване между МСП и големи предприятия, 200 000 предприятия (от 335 000) имат едно или повече свързани дружества в група и следователно могат да получават или плащат лихва в рамките на групата. 50 000 от тези предприятия имат едно или повече дружества в чужбина, принадлежащи към групата, от които 47 000 (95 %) са МСП. Това ясно показва, че МСП няма да бъдат обект на дискриминация от страна на мярката.
(124)
В параграфи 83-123 беше демонстрирано, че мярката не предоставя предимство по дискриминационен начин на предприятия в подобни ситуации и всъщност следва да повиши данъчната неутралност.
(125)
Също така беше заключено, че предимството de facto за многонационални дружества, което може да произтича от наличието на различия между данъчните системи в трансгранично положение, попада извън обхвата на правилата за държавна помощ, тъй като такива различия не могат да се вменят на Нидерландия.
(126)
Във всеки случай Комисията счита, че мярката действително е отворена за всяко предприятие в Нидерландия, тъй като няма правни или икономически пречки за създаването на група.
(127)
Последното изменение, въведено от нидерландските органи, ще улесни създаването на дружество в Нидерландия, като премахне установеното изискване за капитал в размер на 18 000 EUR за дружество с ограничена отговорност. Това ще позволи на всяко дружество лесно да създаде (второ) дружество в Нидерландия и по този начин да създаде група. Като следствие, мярката за лихва в рамките на група ще бъде достъпна за всяко отделно дружество, без да се изисква определена икономическа мощ или значителни капиталови ресурси. Тъй като създаването на група ще се превърне просто във въпрос на организиране без непропорционални разходи, изискването предприятието да бъде част от корпоративна група вече няма да представлява пречка за никое предприятие, което желае да извлече полза от схемата за лихва в рамките на група.
VIII. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(128)
Комисията счита, че мярката за схемата за лихва в рамките на група, която Нидерландия планира да приведе в действие, не предоставя избирателно предимство, което може да се вмени на Нидерландия, на дружества, установени в Нидерландия, които са част от група, или чуждестранни дружества, принадлежащи към група, постоянно установена в Нидерландия, и следователно не представлява държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
„Схемата за лихва в рамките на група“, която Нидерландия планира да приведе в действие по отношение на данъчното облагане на лихвени потоци в рамките на група, не представлява помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора.
Следователно привеждането в действие на схемата е разрешено.
Член 2
Адресат на настоящото решение е Кралство Нидерландия.
Съставено в Брюксел на 8 юли 2009 година.
DECISIÓN DE LA COMISIÓN
de 8 de julio de 2009
relativa al régimen groepsrentebox que los Países Bajos tienen previsto aplicar [C 4/07 (ex N 465/06)]
[notificada con el número C(2009) 4511]
(El texto en lengua neerlandesa es el único auténtico)
(Texto pertinente a efectos del EEE)
(2009/809/CE)
LA COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS,
Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea y, en particular, su artículo 88, apartado 2, párrafo primero,
Visto el acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo y, en particular, su artículo 62, apartado 1, letra a),
Después de haber emplazado a los interesados a que presentaran sus observaciones de conformidad con las disposiciones citadas (1), y teniendo en cuenta dichas observaciones,
Considerando lo siguiente:
I. PROCEDIMIENTO
(1)
Mediante carta de 13 de julio de 2006, las autoridades neerlandesas notificaron el régimen groepsrentebox («caja de interés de grupo»), que prevé una imposición y una deducibilidad reducidas del interés recibido o pagado en las relaciones internas de un grupo. Las autoridades neerlandesas notificaron la medida únicamente en aras de la seguridad jurídica, ya que estiman que el régimen es una medida general. Información adicional se recibió por cartas con fechas de 5 de septiembre y 9 de noviembre de 2006.
(2)
Mediante carta de 7 de febrero de 2007, la Comisión informó a los Países Bajos que había decidido incoar el procedimiento establecido en el artículo 88, apartado 2, del Tratado CE por lo que se refiere a la parte del régimen de ayuda relacionada con la imposición y deducibilidad reducidas del interés intragrupo (medida A).
(3)
En la misma carta, la Comisión informó también a los Países Bajos de que consideraba que los tipos impositivos inferiores aplicables a los depósitos a corto plazo destinados a adquirir al menos el 5 % de una empresa (medida B) no constituían ayuda estatal en el sentido del artículo 87, apartado 1, del Tratado CE.
(4)
La decisión de la Comisión de incoar el procedimiento se publicó en el Diario Oficial de la Unión Europea (2). La Comisión emplazó a las partes interesadas a que presentaran sus observaciones.
(5)
Las autoridades neerlandesas enviaron sus comentarios sobre la decisión de incoar el procedimiento por carta con fecha de 7 de mayo de 2007.
(6)
La Comisión recibió los comentarios de las partes interesadas y los transmitió a las autoridades neerlandesas con el fin de que pudieran contestar a los mismos. Por carta de 29 de junio de 2007, las autoridades neerlandesas remitieron sus comentarios.
(7)
Las autoridades neerlandesas enviaron información adicional por cartas con fecha de 8 de noviembre de 2007 y 29 de enero de 2008.
(8)
El 7 de octubre de 2008, las autoridades neerlandesas aportaron el dictamen jurídico de la Sra. Leigh Hancher, profesora de Derecho europeo de la Universidad de Tilburg, sobre el hipotético contenido de ayuda estatal de la medida notificada.
(9)
Mediante carta con fecha de 18 de diciembre de 2008, las autoridades neerlandesas informaron a la Comisión de su decisión de modificar el régimen impositivo.
II. DESCRIPCIÓN DETALLADA DE LA MEDIDA
II.1. Finalidad
(10)
Según las autoridades neerlandesas, la medida tiene por finalidad la reducción de la diferencia en el tratamiento fiscal de dos instrumentos de la financiación interna de un grupo, es decir, participación de capital y deuda.
(11)
En la actualidad, cuando una empresa que forma parte de un grupo inyecta capital en otra empresa parte del mismo grupo recibe como remuneración dividendos exentos de impuestos en virtud de las normas de exención de las participaciones, mientras que si presta dinero a una empresa que forma parte del mismo grupo, el interés recibido está sujeto al tipo normal del impuesto de sociedades (25,5 %). Por lo que respecta a la empresa que recibe los fondos, los dividendos pagados sobre una inyección de capital no son deducibles, mientras que el interés pagado sobre un préstamo es deducible al tipo normal del impuesto de sociedades.
(12)
Los Países Bajos señalan que la elección de la estructura organizativa de entidades legalmente independientes viene a menudo determinada por el Derecho de sociedades o por razones económicas. Las diferencias en el Derecho civil entre participación de capital y título de deuda (obligación, condiciones de reembolso, garantía, derechos de voto, etc.) no tienen demasiada influencia en la financiación del grupo, pero las consecuencias fiscales son notablemente distintas. En el seno de los grupos de empresas, se eligen las condiciones de financiación que permiten reducir al mínimo la carga impositiva dentro del régimen fiscal aplicable. Así pues, la decisión de obtener capital a través de participación de capital o deuda en el interior de los grupos viene determinada fundamentalmente por consideraciones fiscales.
(13)
En su dictamen jurídico, la profesora Hancher subraya que la diferencia en el tratamiento fiscal de la financiación mediante participación de capital o mediante deuda de las empresas y las posibles soluciones a las consecuencias adversas de ambas opciones ocupan un lugar prioritario en la agenda de muchos países de la OCDE. Según la profesora Hancher, en la literatura sobre Derecho fiscal en los Países Bajos, son repetidas las llamadas a una reforma en profundidad del impuesto de sociedades en dicho país y a un tratamiento neutral de uno y otro tipo de financiación en el seno de los grupos de empresas.
(14)
Las autoridades neerlandesas destacan que las diferencias en el tratamiento impositivo crean formas de arbitraje entre ambos medios de financiacion intragrupo que no son económicamente deseables. Dentro de un grupo, la elección entre una financiación adicional mediante capital en acciones o mediante endeudamiento es arbitraria, pero las consecuencias fiscales de ambos tipos de financiación son diferentes. El arbitraje resultante puede distorsionar la neutralidad del sistema fiscal. Por lo tanto, la finalidad de la medida es evitar el arbitraje entre financiación por participación de capital o deuda y aumentar la neutralidad del sistema fiscal neerlandés.
(15)
La introducción del régimen notificado ayudará a garantizar que el método de financiación utilizado en un grupo venga determinado en primer lugar por consideraciones económicas. Acerca notablemente el tratamiento fiscal de los intereses intragrupo al tratamiento fiscal de los dividendos intragrupo y por lo tanto favorece una mayor neutralidad entre la financiación intragrupo mediante participación de capital o mediante deuda.
(16)
El problema del arbitraje no se plantea en el caso de la financiación fuera del contexto de grupo. En este caso, las distintas consecuencias que se desprenden del Derecho civil sí son importantes, a fin de que no se produzca esta forma de arbitraje. Dadas las diferencias inherentes a las situaciones en los grupos y fuera de ellos, la neutralidad fiscal no es un requisito para las operaciones de financiación entre entidades independientes. Por lo tanto, la medida se limita a los préstamos intragrupo.
(17)
Las autoridades neerlandesas señalan asimismo que en los últimos tiempos las empresas neerlandesas han recurrido de forma abusiva a la deducción de intereses. Las empresas están aprovechando cada vez más el distinto tratamiento fiscal de capital y deuda en la financiación intragrupo en detrimento de la Hacienda Pública.
(18)
La finalidad de la medida es evitar la erosión de los ingresos fiscales incitando a las empresas a que recurran al capital en acciones en lugar de al endeudamiento, y limitar la deducción de intereses en los Países Bajos. El régimen es complementario a las normas neerlandesas en materia de infracapitalizacion, que tienen un objetivo similar, en el sentido de que desincentiva la excesiva financiación a través de endeudamiento y evita la reducción artificial de la base impositiva en los Países Bajos.
(19)
En opinión de las autoridades neerlandesas, el régimen notificado constituye una medida de carácter puramente técnico.
II.2. Base jurídica
(20)
La base jurídica de la medida es el artículo 12c de la Ley del Impuesto de Sociedades de 1969 (Wet op de vennootschapsbelasting 1969). La medida se introdujo con efecto a partir del 1 de enero de 2007, pero su entrada en vigor se pospuso hasta que la Comisión adoptara su posición en relación con la compatibilidad de la medida con las normas sobre ayuda estatal.
II.3. Cómo funcionará la medida
(21)
En los Países Bajos, el tipo del impuesto de sociedades es generalmente del 25,5 % de los ingresos (3). La medida notificada establece distintos tipos de tratamiento fiscal para determinados intereses intragrupo. El interés pagado y recibido en el contexto de la financiación intragrupo no estará sujeto al tipo estándar del impuesto de sociedades del 25,5 %. El balance positivo entre los intereses recibidos y pagados en el contexto de las transacciones de financiación intragrupo estará sujeto, con arreglo al régimen notificado, a un tipo del 5 % en lugar del 25,5 % estándar del impuesto de sociedades. Si el balance de los intereses pagados y recibidos es negativo, será deducible, pero al tipo reducido del 5 % en lugar de al tipo estándar del 25,5 %.
(22)
El importe que puede imponerse o deducirse al tipo reducido está limitado a un porcentaje de los activos netos del contribuyente a fines fiscales (fiscale vermogen). Esta limitación tiene como objetivo evitar la infracapitalización de las empresas como consecuencia de un uso abusivo de la medida y garantiza que el tipo reducido se aplicará únicamente a los casos en los que el rendimiento de los préstamos del grupo haya sido financiado con participación de capital.
(23)
El régimen incluye otras disposiciones para evitar el abuso. En particular, se considerará interés pagado intragrupo, el interés formalmente debido a un tercero (un banco), pero pagado de hecho a una organización del grupo. Esto se aplica, por ejemplo, en el caso de la construcción back-to-back (4). El interés debido a un tercero (un banco) también se considerará interés intragrupo con deducibilidad reducida, si los recursos obtenidos a través del préstamo se inyectan en el capital de una filial de forma que generen interés intragrupo de imposición reducida en la filial.
(24)
En su notificación inicial, las autoridades neerlandesas indicaron que el régimen sería opcional durante un período mínimo de tres años. Si una empresa perteneciente a un grupo se acoge al régimen, este se aplicará a todas las empresas del grupo situadas en los Países Bajos. Según se estableció inicialmente, pueden optar al régimen las empresas que pertenecen a un grupo, tal y como se define en el propio régimen, en el que una empresa controla más del 50 % de otra empresa. En otras palabras, un grupo debe estar compuesto al menos por dos empresas: una empresa matriz que controle más del 50 % de la filial. Todas las empresas deben estar sujetas al impuesto de sociedades en los Países Bajos, lo que significa que el régimen se aplica a cualquier empresa establecida en los Países Bajos o a cualquier empresa establecida fuera de los Países Bajos con un establecimiento permanente en los Países Bajos.
II.4. Modificaciones del régimen
(25)
A lo largo del procedimiento, las autoridades neerlandesas dejaron claro que tenían previsto hacer el régimen obligatorio, lo que confirmaron por carta con fecha de 18 de diciembre de 2008. El régimen se aplicaría a todas las entidades sujetas al impuesto de sociedades en los Países Bajos en relación con los intereses pagados a empresas del grupo y con los intereses recibidos de empresas del grupo.
(26)
En dicha carta, las autoridades neerlandesas informaron también a la Comisión de dos modificaciones del régimen. La primera se refiere a una definición más amplia de grupo a los efectos de la aplicación de la medida. La definición de entidades relacionadas se modifica de forma que incluya todos los acuerdos mediante los cuales una entidad tiene, directa o indirectamente, un control efectivo de la financiación de otra entidad, o mediante los cuales una tercera persona o entidad tiene un control efectivo de la financiación de las dos entidades que forman parte del contrato de préstamo (5). La segunda modificación introduce una disposición para agilizar la creación de una (segunda) empresa de Derecho privado holandés, de modo que el grupo resultante pueda beneficiarse del régimen. En concreto, se trata de suprimir el mínimo actual de capital social de 18 000 EUR para una empresa de responsabilidad limitada (besloten vennootschap-BV).
II.5. Presupuesto
(27)
Según la notificación inicial, el presupuesto anual de la medida notificada era de 475 millones EUR. Posteriormente, las autoridades neerlandesas indicaron que el régimen sería neutral desde un punto de vista presupuestario.
III. MOTIVOS PARA INCOAR EL PROCEDIMIENTO
(28)
En su decisión de incoar el procedimiento de 7 de febrero de 2007, la Comisión expresó sus dudas en relación con el carácter general de la medida. Señaló que únicamente las empresas que formen parte de un grupo podrían beneficiarse de la reducción fiscal prevista en el régimen (selectividad de iure), y expresó su sospecha de que el régimen ayudaría a los grupos multinacionales, otorgándoles una ventaja económica selectiva (selectividad de facto).
(29)
La Comisión indicó que en un contexto exclusivamente nacional, existen muchas posibilidades de que la medida resulte neutral desde un punto de vista fiscal. Sin embargo, en el contexto de las transacciones transfronterizas, una empresa neerlandesa que preste fondos a una filial en el extranjero estaría sujeta a una imposición reducida del 5 %, mientras que la filial en el extranjero no estaría sujeta a las normas neerlandesas de limitación de la deducibilidad del interés pagado. El régimen supondría una ventaja selectiva de facto, dado que únicamente los grupos multinacionales de empresas con transacciones de interés transfronterizas intragrupo en jurisdicciones fiscales con un impuesto de sociedades por encima del 5 % tendrían un incentivo para acogerse al régimen.
(30)
En la medida en que el régimen debía constituir una excepción a la aplicación del régimen fiscal, la Comisión también expresó sus dudas sobre si la medida estaba justificada por la naturaleza o la estructura de dicho régimen.
(31)
La Comisión también consideró que no podía descartarse que los principales beneficiarios del régimen fueran los anteriores beneficiarios del régimen de ayudas para las actividades de financiación internacionales, que se consideró como ayuda estatal incompatible (6).
(32)
Por lo tanto, la Comisión estimó que podía considerarse que el régimen notificado constituía ayuda en el sentido del artículo 87, apartado 1, del Tratado CE, y que no eran aplicables las excepciones previstas en el artículo 87, apartados 2 y 3.
IV. COMENTARIOS DE LOS PAÍSES BAJOS
(33)
Los comentarios de los Países Bajos sobre la decisión de incoar el procedimiento se recibieron el 7 de mayo de 2007 y a ellos se sumaron notas adicionales en 2007 y 2008, incluido un dictamen jurídico de la profesora Hancher.
(34)
Las autoridades neerlandesas estiman que el planteamiento adoptado por la Comisión en su decisión es incorrecto en tres puntos. En primer lugar, la Comisión funde los dos criterios independientes de «ventaja» y «selectividad» en un solo criterio: el criterio de «ventaja selectiva», lo que no es coherente con la práctica normal de la Comisión ni con la jurisprudencia, que propugnan la aplicación por separado de ambos criterios.
(35)
En segundo lugar, la Comisión no evalúa los componentes de la medida por separado. El hipotético componente de ayuda en el tipo de interés reducido del interés recibido intragrupo y el hipotético componente de ayuda en la reducción del tipo para los intereses pagados intragrupo deben valorarse por separado.
(36)
En tercer lugar, la Comisión se equivoca cuando mira al efecto neto sobre el pagador y el receptor juntos y concluye que el efecto neto es probablemente neutro para los grupos nacionales cuando tanto el pagador como el receptor están establecidos en los Países Bajos, mientras que la ventaja neta se presenta en el caso de los grupos multinacionales cuando el pagador es una empresa de un grupo extranjero y el receptor es una empresa nacional. Según las autoridades neerlandesas, este tipo de ecuación no se sustenta en el Derecho fiscal neerlandés. Las empresas neerlandesas que pertenecen a un grupo solo están consolidadas a efectos fiscales en caso de propiedad del 95 % o más de las acciones.
(37)
Además, las autoridades neerlandesas opinan que el régimen no constituye una desviación del método de imposición estándar. Se trata de un ajuste que añade un elemento analítico al sistema fiscal. El resultado es un nuevo método fiscal estándar que, consecuentemente, no confiere ventajas de ningún tipo.
(38)
Por otro lado, las autoridades neerlandesas también niegan que exista una ventaja por otra razón. La variación neta causada por el régimen a los grupos multinacionales en comparación con los grupos nacionales puede ir en beneficio de las multinacionales, pero también en su perjuicio. Una multinacional con una filial neerlandesa puede verse beneficiada o perjudicada dependiendo de su posición objetiva como deudor o acreedor y de los tipos de imposición aplicables en otros Estados miembros y en los Países Bajos.
(39)
Por otro lado, si de verdad existe una ventaja, los Países Bajos consideran que la posible ventaja neta para los grupos multinacionales es resultado no del tipo reducido en los Países Bajos para los intereses recibidos en transacciones intragrupo, sino de la deducción ilimitada de los intereses intragrupo pagados en el extranjero. Esta ventaja no es imputable al Estado neerlandés y no está financiada con recursos del Estado neerlandés.
(40)
El posible efecto neto más ventajoso para los grupos multinacionales en comparación con los grupos nacionales no es consecuencia del carácter selectivo del régimen neerlandés notificado, sino de la disparidad de las distintas normas sobre deducibilidad de los intereses de grupo en el territorio de la UE. Los Países Bajos son libres de aumentar o reducir esta diferencia mediante la modificación de su sistema fiscal siempre que las modificaciones se apliquen de modo general a todos los contribuyentes neerlandeses que a la luz del objetivo perseguido por la modificación en cuestión estén en una situación de iure y de facto comparable.
(41)
De acuerdo con las autoridades neerlandesas, el efecto global de las modificaciones fiscales sobre los grupos multinacionales que realicen transacciones transfronterizas siempre será distinto del efecto sobre los grupos nacionales que lleven a cabo transacciones a nivel nacional únicamente. A efectos de la ayuda estatal, esto tendría importancia solo si las diferencias estuvieran causadas por la medida del propio Estado miembro, es decir, si hubiera un tipo impositivo inferior únicamente para los ingresos por intereses del grupo procedentes del extranjero. No es relevante en el caso de una medida general aplicable a todos los ingresos de intereses del grupo, nacionales e internacionales, que se traduzca en diferencias transfronterizas.
(42)
La mera coexistencia de sistemas fiscales no armonizados puede generar situaciones en las que las implicaciones fiscales de las transacciones transfronterizas difieran del efecto neto de las transacciones exclusivamente nacionales. Este efecto puede ser tanto favorable (no imposición económica) como desfavorable (doble imposición económica).
(43)
Los artículos 94 y 95 del Tratado constituyen la base jurídica para la adopción de directivas o reglamentos que armonicen las legislaciones de los Estados miembros si, y en la medida en que, dichas directivas y reglamentos sean necesarios para el establecimiento o para el buen funcionamiento del mercado común. Por otro lado, el artículo 96 del Tratado ofrece a la Comisión la posibilidad de adoptar medidas en el caso de que una disparidad entre las legislaciones de los Estados miembros falsee considerablemente las condiciones de competencia del mercado interior.
(44)
Subsidiariamente, los Países Bajos consideran que el régimen no es selectivo. Al evaluar la selectividad mediante la comparación de la asociación deudor extranjero/acreedor nacional y de la asociación deudor nacional/acreedor nacional, la Comisión elige un marco de referencia equivocado. Para determinar si un régimen fiscal neerlandés es selectivo, el marco de referencia no puede ir más allá del conjunto de los contribuyentes neerlandeses. Según la práctica de la Comisión, las empresas que no tributan en los Países Bajos no pueden formar parte del marco de referencia.
(45)
Los Países Bajos subrayan que el régimen fiscal notificado no se limita a determinadas empresas, actividades, funciones o regiones. No establece ninguna distinción entre grupos de empresas nacionales y extranjeros. Para poder beneficiarse de la medida no se pone ninguna condición por lo que se refiere a actividades o funciones específicas.
(46)
Por otro lado, únicamente las empresas que pertenecen a un grupo se encuentran en una situación de iure y de facto comparable por lo que se refiere al objetivo de la medida. El problema de arbitraje descrito en el apartado II.1 solo se plantea para estas empresas.
(47)
Los Países Bajos recuerdan que las decisiones intragrupo de financiación tienen como objetivo reducir la carga fiscal al máximo dentro del régimen fiscal aplicable: en relación con la diferencia fiscal, la diferencia comercial entre la financiación por participación de capital y la financiación por deuda (modalidades de reembolso, responsabilidad, seguridad) tiene muy poco peso. No obstante, fuera de los grupos, las diferencias comerciales entre ambos medios de financiación revisten gran importancia y pueden ser mucho más determinantes que las consideraciones fiscales.
(48)
Los Países Bajos insisten en que las medidas limitadas a los grupos constituyen medidas fiscales de carácter estrictamente técnico, que no constituyen ayudas estatales, y remiten a la decisión de la Comisión (7) relativa a una disposición fiscal francesa en la que la Comisión aceptó como medida general una medida de excepción de la norma general que prevé que los pagos de intereses constituyen gastos deducibles para los préstamos entre empresas, pero consideró una ventaja selectiva otra excepción a la norma, en beneficio esta vez de las «centrales de tesorería» creadas en Francia por multinacionales.
(49)
Las autoridades neerlandesas observan que la ampliación del ámbito de aplicación de la medida sí favorecería la selectividad. Si los intereses recibidos de terceros estuvieran sujetos a un tipo reducido, ello beneficiaría a las instituciones financieras.
(50)
Asimismo, las autoridades neerlandesas afirman que es incorrecto dar por supuesto que normas impositivas específicas para los intereses implican por sí mismas selectividad. La financiación en el seno de un grupo de empresas no puede calificarse de actividad económica, sino simplemente de realidad económica. Los flujos de intereses no constituyen una actividad económica en sí misma ni una línea de negocio. Solo sirven para financiar una actividad económica o una línea de negocio. La financiación de la deuda constituye una actividad independiente en sí misma únicamente en el caso de las instituciones financieras, cuya actividad consiste en financiar a terceros. Además, por lo que se refiere a los intereses producidos por los depósitos a corto plazo para la adquisición de al menos el 5 % de las acciones de una empresa (medida B), la propia Comisión considera en la decisión de incoar el procedimiento que un tipo de imposición reducido para esta clase de interés no implica selectividad por sí mismo, ya que se considera una medida general.
(51)
Por otro lado, las autoridades neerlandesas alegan que no hay diferencia conceptual entre dividendos e intereses. Ambos constituyen la remuneración del uso o de la aportación de recursos financieros, ya se trate de fondos propios (acciones) o de capital de préstamo (deuda). En los dos casos, el receptor de los fondos los utiliza para llevar a cabo su actividad empresarial. Todos los sistemas fiscales incluyen normas que hacen deducibles, parcialmente deducibles o no deducibles los dividendos e intereses pagados y normas que hacen imponibles, parcialmente imponibles o exentos los dividendos e intereses.
(52)
A título subsidiario, la imposición limitada evita la disparidad interna del sistema neerlandés y por consiguiente está justificada teniendo en cuenta el carácter y propósito del régimen. La imposición limitada de los intereses recibidos intragrupo está justificada por la deducción limitada de los pagos de intereses intragrupo. El sistema impide que las empresas organizadas en un grupo sufran la desventaja de la deducción limitada y la imposición íntegra frente a las empresas organizadas como una sola entidad, que no tienen que realizar el pago de intereses internos, y por lo tanto no tienen esta desventaja.
(53)
Uno de los principios fundamentales del Derecho fiscal neerlandés establece un trato simétrico para los ingresos y los gastos. Según la lógica interna del régimen fiscal neerlandés, los ingresos y los gastos son las dos caras de la misma moneda. Para evitar la doble imposición, una imposición limitada es la consecuencia lógica de una deducción limitada.
(54)
La medida propuesta debe garantizar la aplicación del principio de neutralidad en el régimen fiscal neerlandés poniendo término al arbitraje entre la financiación intragrupo mediante la participación de capital y mediante deuda. La medida limita las diferencias entre ambos tipos de financiación intragrupo, lo que refuerza la neutralidad del régimen fiscal. La limitación a los intereses intragrupo responde, por lo tanto, a una lógica económica, y es necesaria y funcional para la eficacia del régimen fiscal.
(55)
Los Países Bajos señalan que el círculo de empresas que recurrirá al régimen propuesto será mucho más amplio que el de las 87 empresas que utilizaron el antiguo régimen de ayudas para las actividades de financiación internacional. Por otro lado, indican que la medida no incluye ninguna de las condiciones restrictivas incluidas en el régimen mencionado, como la que imponía el ejercicio de actividades en 2 continentes o en 4 países. El régimen notificado constituye una medida puramente fiscal destinada a regular la carga fiscal sobre el capital como factor de producción. Se aplica, además, a todo préstamo intragrupo saliente o entrante y es totalmente independiente de las actividades ejercidas por la sociedad. Por todas estas razones, el ámbito de aplicación de la medida no puede compararse en ningún caso con el del régimen antes mencionado.
(56)
El carácter obligatorio de la medida para todos los contribuyentes que pagan intereses a una empresa miembro del mismo grupo o que perciben intereses de tal empresa subraya el objetivo del régimen, a saber, el refuerzo de la neutralidad del régimen fiscal, la limitación del arbitraje y el aumento de los ingresos procedentes del impuesto neerlandés de sociedades. Dicho carácter obligatorio permitiría igualmente eliminar el elemento que podría conferir una ventaja selectiva fruto de la aplicación del régimen.
(57)
Un régimen obligatorio no solo premia el mantenimiento del capital en los Países Bajos, sino que sirve igualmente, al igual que las normas sobre infracapitalización, de freno a la afluencia hacia los Países Bajos de capitales destinados a la financiación mediante préstamos. Las normas neerlandesas en materia de infracapitalización dificultan la excesiva financiación intragrupo mediante préstamos limitando la deducibilidad de los intereses intragrupo, mientras que el régimen propuesto ofrece un tipo reducido para los intereses intragrupo percibidos, a condición de que exista financiación mediante participación de capital. El régimen consolida la base imponible neerlandesa favoreciendo una proporción más elevada de capital propio frente al capital de préstamo y contribuye a impedir la huida de fondos propios fuera de los Países Bajos y, por lo tanto, la erosión de la base imponible.
(58)
El régimen en cuestión constituye una medida puramente técnica que modifica el tratamiento de los intereses en el régimen al aumentar la carga fiscal de algunos contribuyentes y reducir la de otros en función de circunstancias y hechos horizontales y objetivos. Una vez suprimida la posibilidad de retirarse del régimen, este no ofrece ventaja económica alguna, dado que simplemente se desplaza la carga fiscal de unos contribuyentes a otros sobre la base de criterios estrictamente horizontales y objetivos.
(59)
Los Países Bajos subrayan que solo podría hablarse de una selectividad de facto si en la práctica la medida, aunque tenga carácter general, pudiera beneficiar siempre a un grupo identificable. Este tipo de selectividad podría producirse si la medida fuera facultativa, pero se excluye desde el momento en que es obligatoria. La medida puede constituir una ventaja para los contribuyentes un año y no favorecerles al año siguiente, o al contrario. El régimen no beneficia, por lo tanto, a ninguna categoría homogénea de contribuyentes.
(60)
Las autoridades neerlandesas opinan igualmente que la nueva definición de la noción de grupo, basada en el control efectivo, se ajusta mejor a los objetivos del régimen. Si una empresa dispone de control efectivo sobre la financiación de otra, esta última no es libre de elegir entre una financiación por deuda interna o externa y tampoco es libre de elegir entre una financiación mediante deuda o participación de capital. La dirección central del grupo decide la forma en que los recursos externos movilizados, es decir, la deuda o la participación de capital externos, se asignan en el seno del grupo: mediante deuda interna o participación de capital interna. El hecho de que las consecuencias fiscales sean distintas para los dos instrumentos de financiación intragrupo incita a elegir un instrumento exclusivamente en función de las consecuencias fiscales.
(61)
Por último, gracias al cambio en la legislación sobre sociedades de responsabilidad limitada, el contribuyente podrá reorganizar fácilmente su estructura jurídica con el fin de formar un grupo, dado que la carga administrativa y los requisitos de capital se suprimirán o reducirán drásticamente.
V. COMENTARIOS DE LAS PARTES INTERESADAS
(62)
Se recibieron comentarios de la confederación patronal neerlandesa VNO-NCW (8), de Bélgica y de Hungría. Otra parte envió sus comentarios, pero fuera de plazo, por lo que no se pudieron tener en cuenta en el procedimiento. Los comentarios de dicha tercera parte no habrían, en cualquier caso, afectado a la evaluación y las conclusiones de esta Decisión.
V.1. Comentarios de la Confederación patronal neerlandesa
(63)
La VNO-NCW considera que el régimen en cuestión no puede considerarse ayuda estatal incompatible en el sentido del artículo 87, apartado 1, del Tratado CE por las razones que se exponen a continuación.
(64)
En primer lugar, la VNO-NCW considera que el régimen constituye una medida técnica, general y neutral en el plano fiscal, ya que su objetivo es limitar el arbitraje fiscal entre la financiación mediante la venta de acciones y la financiación mediante deuda en el seno de un grupo de empresas. Habida cuenta de la neutralidad de la medida, la VNO-NCW considera que el régimen en cuestión no supone un trato de favor para determinadas empresas o determinadas producciones en el sentido del artículo 87, apartado 1, del Tratado.
(65)
En segundo lugar, la ventaja fiscal que resulta, para un grupo multinacional, de las distintas formas en que los Estados miembros tratan los intereses intragrupo no puede imputarse a los Países Bajos. La ventaja fiscal que se desprende del hecho de que los intereses sean deducibles en otro Estado miembro a un tipo más elevado que el tipo aplicable con arreglo al régimen, mientras que en los Países Bajos se aplica el del groeprentebox, es consecuencia directa de las disparidades entre las legislaciones de los Estados miembros en materia de tratamiento fiscal de los intereses intragrupo. Si la Comisión desea poner fin a las distorsiones que podrían derivarse de la aplicación del régimen notificado, la VNO-NCW sugiere la aplicación del artículo 94 o del artículo 96 del Tratado.
(66)
En tercer lugar, la VNO-NCW estima que considerando el objetivo del régimen en cuestión, a saber, limitar el arbitraje fiscal entre el recurso a la financiación mediante la participación de capital y mediante deuda, las empresas pertenecientes a un grupo no se encuentran en una situación de iure y de facto comparable a la de las empresas que no forman parte de un grupo. La diferencia de trato fiscal entre el capital de préstamo y los fondos propios se traduce normalmente en perturbaciones intragrupo, dado que la empresa matriz ostenta cierto poder sobre sus filiales. Dicho poder tiene que ver con el hecho de que puede, en gran medida, determinar las posibilidades de financiación de dichas filiales y dicha elección responde a menudo a consideraciones de tipo fiscal. Por otro lado, por lo que se refiere a las terceras partes, la forma de financiación viene determinada en gran medida por consideraciones distintas de las fiscales. No se puede afirmar que el régimen en cuestión sea selectivo en el sentido del artículo 87, apartado 1, del Tratado. Por otro lado, la VNO-NCW opina que, si se puede hablar de la existencia de ayuda estatal desde el momento en que un régimen se limita, en un grado más o menos importante, a las empresas que forman un grupo, la legislación relativa al impuesto de sociedades en los Estados miembros es contraria al artículo 87, apartado 1, del Tratado en muchos aspectos.
V.2. Comentarios de las autoridades húngaras
(67)
Hungría estima que el régimen no constituye ayuda y ello por dos razones. En primer lugar, la limitación del régimen a los grupos de empresas no hace la medida selectiva. En el plano fiscal (internacional), las normas aplicables a los grupos de empresas son corrientes e inevitables. Tanto la OCDE (precios de transferencia) como la Comisión (Directiva «Intereses y cánones») han propuesto un gran número de normas legislativas cuyo ámbito de aplicación se limita a los grupos. En segundo lugar, la fiscalidad directa es competencia de los Estados miembros. La fijación de los tipos de imposición para los elementos imponibles entra dentro de dicha competencia. Por último Hungría opina que, a falta de una armonización de la fiscalidad directa, no puede responsabilizarse a los Países Bajos del incremento de la deducción derivado de la aplicación de tipos impositivos más elevados en otros Estados miembros. La ventaja descrita por la Comisión es el resultado claro de una disparidad entre los regímenes fiscales.
V.3. Comentarios de las autoridades belgas
(68)
Las autoridades belgas comparten también la opinión de que el régimen no constituye ayuda estatal y presentan argumentos similares a los de otras partes interesadas por lo que se refiere a la ausencia de selectividad. Bélgica señala que es lógico que, por definición, una empresa que no forma parte de un grupo no pueda tener actividades de financiación intragrupo. Las autoridades belgas también aducen que las normas sobre ayudas estatales no son aplicables en situaciones en las que la disparidad entre sistemas fiscales nacionales existe debido a una falta de armonización a nivel de la UE. Concluyen que, por consiguiente, el régimen en cuestión constituye una medida general no cubierta por las normas sobre ayudas estatales y que al dar curso a este caso la Comisión se está extralimitando en sus competencias.
VI. REACCIÓN DE LOS PAÍSES BAJOS A LOS COMENTARIOS DE TERCERAS PARTES
(69)
Las autoridades neerlandesas señalan que los comentarios de las tres partes apoyan su punto de vista. Tanto Hungría como Bélgica observan que la Comisión se extralimita en sus atribuciones al intentar atajar alteraciones que son consecuencia de las disparidades de los sistemas fiscales originadas por la falta de armonización. Ello refuerza el punto de vista de los Países Bajos en el sentido de que el régimen notificado no constituye una medida de ayuda en el sentido del artículo 87 del Tratado CE.
(70)
Los Países Bajos expresan su total acuerdo con el análisis de la VNO-NCW. Conceden especial importancia al argumento detallado en relación con el marco institucional, que explica claramente las distintas alteraciones del mercado único que pueden provocar las medidas nacionales adoptadas por los Estados miembros y los instrumentos disponibles de acuerdo con el Tratado CE para eliminar dichas alteraciones si es necesario.
(71)
Por último, las autoridades neerlandesas apoyan el punto de vista de la confederación en el sentido de que, para establecer si existe o no ventaja selectiva, debe demostrarse que determinadas empresas o la producción de un tipo determinado de bienes se ven favorecidas frente a otros tipos de empresas y producciones comparables de iure y de facto a la luz del objetivo de la medida en cuestión. La restricción a los préstamos intragrupo no implica una ventaja selectiva porque el objetivo del régimen notificado es evitar el arbitraje entre la financiación mediante participación de capital o mediante deuda entre empresas de un mismo grupo. En la financiación entre empresas que no forman parte de un grupo, el arbitraje no juega ningún papel. La restricción a los préstamos intragrupo es, por lo tanto, lógica a la luz del objetivo del régimen notificado, de modo que el marco de referencia pertinente lo constituyen todas las empresas que forman parte de un grupo.
VII. EVALUACIÓN DE LA MEDIDA
(72)
Con el fin de evaluar si la medida en cuestión constituye ayuda en el sentido del artículo 87, apartado 1, del Tratado CE, la Comisión debe valorar si favorece determinadas empresas o la producción de determinados bienes otorgando una ventaja de tipo económico, si tal ventaja altera o puede alterar la competencia, si la ventaja se confiere con cargo a fondos públicos y si afecta al comercio entre los Estados miembros.
(73)
Para que se considere ayuda estatal, una medida ha de ser específica o selectiva, en el sentido de que favorezca únicamente a determinadas empresas o la producción de determinados bienes.
(74)
Las autoridades neerlandesas argumentan que la medida en cuestión no se limita a determinados sectores, determinados tipos de empresas o a partes específicas del territorio de los Países Bajos. No prevé ninguna restricción en función del volumen de negocios, el tamaño, el número de empleados, la pertenencia a un grupo multinacional o el carácter de las operaciones que los beneficiarios pueden realizar.
(75)
De acuerdo con la jurisprudencia en la materia, con el fin de apreciar la selectividad de una medida cabe examinar si, en el contexto de un régimen jurídico determinado, la medida constituye una ventaja para determinadas empresas en comparación con otras en una situación comparable de iure y de facto (9). Puede resultar que el régimen fiscal no constituya ayuda estatal aunque no se corresponda en todos los sentidos con el régimen general del impuesto de sociedades del Estado miembro. El Tribunal ha estipulado en numerosas ocasiones que el artículo 87, apartado 1, del Tratado CE no establece diferencias en función de las causas o los objetivos de las medidas de ayuda, sino que las define en función de sus efectos (10). En particular, entran dentro del ámbito de aplicación del artículo 87, apartado 1 del Tratado CE (11) las medidas fiscales que no representen una modificación del sistema general para responder a características especiales de determinadas empresas, sino que hayan sido concebidas como un medio para mejorar su competitividad.
(76)
La noción de «ayuda estatal» no es aplicable, no obstante, a las medidas de apoyo estatal que diferencian entre empresas cuando dicha diferenciación se basa en la naturaleza o en la economía del sistema del que forman parte. Como la Comisión indica en la Comunicación relativa a la aplicación de las normas sobre ayudas estatales a las medidas relacionadas con la fiscalidad directa de las empresas (12) («Comunicación sobre la fiscalidad»), «algunas condiciones pueden estar justificadas por diferencias objetivas entre los contribuyentes».
(77)
En primer lugar, es preciso aclarar a qué nivel (a nivel de grupo o a nivel de empresa) se ha de realizar la evaluación. En la decisión de incoar el procedimiento, la Comisión comunica su punto de vista provisional en el sentido de que la valoración debería hacerse a nivel de grupo, argumentando que en los casos en los que las empresas de un grupo exclusivamente nacional optan por acogerse al régimen notificado, la ventaja de la imposición reducida del interés percibido por una empresa neerlandesa financiadora se vería contrarrestada por la menor deducibilidad del interés pagado por la empresa holandesa financiada (13).
(78)
Las autoridades neerlandesas consideran que dado el carácter simétrico de la medida y debido a que tan solo desplaza la carga impositiva entre los contribuyentes, algunas empresas se verán beneficiadas mientras que otras se verán perjudicadas dependiendo de su calidad objetiva de deudor o acreedor. Por lo tanto la medida no constituye ayuda.
(79)
Tal y como señalan las autoridades neerlandesas en su carta de 18 de diciembre de 2008, si una empresa dispone del control efectivo de la financiación de otra empresa, la segunda no es libre de tomar las decisiones que crea oportunas sobre su financiación ni de elegir entre la financiación por medio de participación de capital o deuda. La dirección central del grupo decide el modo en que se asignan los fondos movilizados externamente en el interior del grupo: mediante deuda interna o mediante la compra interna de acciones.
(80)
La Comisión observa, no obstante, que la medida se refiere a una operación específica (la financiación de empresas relacionadas), y no a una consolidación a nivel de grupo. La reducción del tipo impositivo se aplicará individualmente a las empresas en función del balance de su caja de interés (rentebox). Si bien cabe esperar que las decisiones de financiación se adopten en el mejor interés del grupo en su conjunto, un análisis a nivel del grupo no tiene base con arreglo al Derecho fiscal neerlandés, tal y como han señalado las autoridades neerlandesas. Según el Derecho neerlandés, la consolidación fiscal solo puede tener lugar si la participación es del 95 % o superior. En otras palabras, el impuesto neerlandés de sociedades recae sobre entidades individuales, no sobre grupos. En esa medida, el nombre dado «groeprentebox» (caja de interés de grupo) no refleja el hecho de que se aplica a entidades individuales que realizan operaciones financieras específicas. La medida no se refiere al balance costes/ingresos consolidado a nivel del grupo.
(81)
Por lo tanto, la Comisión opina que la evaluación del régimen debería llevarse a cabo al nivel de las empresas individuales. El régimen, tal y como ha sido modificado por las autoridades neerlandesas, puede ser descrito como la aplicación de un tipo reducido a un tipo específico de ingreso (o coste) en forma de interés sobre un préstamo, cuando la transacción se realiza entre empresas relacionadas (14).
(82)
Por otro lado, la Comisión considera que la simetría de la medida y su impacto neutral a nivel del grupo no basta para excluir la posibilidad de una ventaja atribuida a empresas individuales. Del mismo modo, no se puede justificar la reducción del tipo de la imposición del interés de una entidad en un grupo con el aumento del tipo impuesto a otra empresa (mediante la reducción del tipo deducible) (15).
(83)
En opinión de la Comisión, para la imposicion de tipos específicos de ingresos, sería importante determinar si un régimen cubre categorías de transacción amplias de forma no discriminatoria. Cualquier discriminación que no pueda justificarse mediante diferencias objetivas entre los contribuyentes puede llevar a una distorsión de la competencia.
(84)
A este respecto, cabe señalar que constituye un rasgo característico de muchos sistemas fiscales la inclusión de elementos analíticos que complementen la naturaleza sintética del sistema fiscal. Este es el caso en particular en el que tipos específicos de ingresos como intereses o dividendos están sujetos a un tratamiento fiscal diferenciado.
(85)
Dicho esto, es preciso determinar objetivamente si los préstamos entre empresas relacionadas pueden beneficiarse de un tipo impositivo reducido. Las autoridades neerlandesas y la VNO-NCW argumentan que el arbitaje entre la financiación mediante inyección de capital o mediante préstamos solo es posible intragrupo. Al contrario que en el caso de las empresas que no forman parte de un grupo (empresas independientes), las empresas de un grupo se enfrentan al arbitraje entre los fondos en acciones y los fondos de préstamos dentro de su grupo. Este arbitraje está determinado la mayoría de las veces por consideraciones fiscales más que económicas.
(86)
La Comisión opina que la medida en cuestión tendrá un efecto de reducción de dicho arbitraje (en un contexto nacional), dado que la diferencia entre la imposición de intereses intragrupo y la imposicion de dividendos intragrupo se verá reducida, por lo que se reforzará la neutralidad técnica del sistema fiscal.
(87)
Para ilustrar este punto, es necesario distinguir entre tres tipos distintos de situaciones (véase el cuadro 1) con empresas relacionadas y con empresas independientes (incluidas las instituciones financieras en sus relaciones con terceras partes). Supongamos que A-B-C es un grupo de empresas en el que A controla la financiación de B y C; X es una entidad que no forma parte de un grupo (empresa independiente), e Y es una institución de crédito que suministra préstamos a partes independientes.
Cuadro 1
(88)
En el primer caso se describen las transacciones financieras entre empresas relacionadas. La empresa matriz A suministra liquidez a sus filiales B y C a través de la participación de capital o mediante deuda. Dichas transacciones llevan consigo el pago (por parte de B y C) bien de intereses o de dividendos.
(89)
La elección de uno u otro tipo de financiación se realiza a nivel de la empresa matriz A teniendo en cuenta lo que más interesa al grupo de empresas relacionadas en su conjunto. Por consiguiente, cuando la empresa matriz A financia una de sus filiales (o una de las empresas del grupo), se lleva a cabo un arbitraje entre la participación de capital o la deuda basándose en distintos criterios. La necesidad de liquidez a largo plazo o una inversión requerirán por regla general una inyección de capital, mientras que las necesidades financieras a corto plazo podrán cubrirse con un préstamo (también a corto plazo). No obstante, las consideraciones fiscales pueden influir en estas consideraciones económicas.
(90)
Al reducir la diferencia en el tratamiento fiscal de los ingresos por préstamo intragrupo (intereses) y los ingresos por participación de capital intragrupo (dividendos), la medida traerá consigo una reducción del arbitraje fiscal entre los dos tipos de transacciones en un contexto nacional. El segundo tipo de transacción corresponde a la que tiene lugar entre una institución financiera (banco Y) y una de las empresas pertenecientes a un grupo (empresa B). Esta situación se plantea en principio cuando las necesidades financieras no pueden cubrirse con la aportación de liquidez del grupo. En tal situación queda excluida la posibilidad de arbitraje para Y, ya que la inyección de capital en B no es una alternativa para Y, que simplemente lleva a cabo su actividad comercial de concesión de crédito a terceras partes. Tampoco existe arbitraje entre deuda y participación de capital a nivel de B (o a nivel de grupo).
(91)
Hay otra razón por la que las instituciones financieras (que conceden préstamos a terceras partes) se distinguen de las empresas del grupo (que suministran liquidez a sus filiales). En el caso de las instituciones financieras, los ingresos de tales transacciones de préstamo proceden de sus actividades corrientes y pueden constituir la mayor parte de sus ingresos. En el caso de las empresas del grupo, tales ingresos se reciclan a partir de transacciones con agentes independientes del mercado y se transforman en ingresos intragrupo, sin que se genere ingreso alguno a nivel del grupo. El interés pagado por la empresa B al banco supone un coste adicional no solo para dicha empresa, sino también para el grupo en su conjunto, mientras que, en el primer caso, el interés pagado por la empresa B (o C) a su matriz no supondrá costes o ingresos adicionales para el grupo.
(92)
A este respecto, es preciso señalar que ninguna institución financiera presentó queja u observación alguna ante la publicación de la decisión de incoar el procedimiento en el Diario Oficial de la Unión Europea sobre el ámbito de aplicación del régimen notificado.
(93)
Si tenemos en cuenta la situación desde el punto de vista del deudor (B frente a Y), la empresa puede compararse con una empresa independiente como la empresa X en el momento de concluir un contrato de préstamo con el banco Y.
(94)
El tercer caso corresponde al de un préstamo entre una institución financiera (banco Y) y una empresa independiente (X). Como en el caso anterior, Y no tiene que realizar arbitraje alguno, ya que la inyección de capital en B no constituye una alternativa para Y.
(95)
Aunque en algunas circunstancias las necesidades financieras de la empresa X podrían satisfacerse con la concesión de un préstamo o una inyección de capital de accionistas individuales, la siuación no es comparable con la del primer caso, ya que los proveedores potenciales de liquidez (personas físicas) no están sujetos al impuesto de sociedades. Además, la incorporación de estas transacciones con inversores privados al ámbito de aplicación del régimen (reduciendo la deducibilidad del interés pagado por la empresa X a sus accionistas al mismo tiempo que se reduce la imposicion de dicho interés al nivel del accionista individual) sería extremadamente difícil, ya que la fiscalidad individual no responde a la misma lógica que la del impuesto de sociedades (16).
(96)
Si, desde el punto de vista del deudor, las necesidades de financiación de la empresa X solo pueden satisfacerse mediante el recurso al préstamo de una institución financiera, la transacción resultante con Y será similar a la transacción de préstamo entre las empresas B e Y.
(97)
Dado que las empresas independientes distintas de las entidades de crédito o instituciones financieras no tienen como actividad normal, en principio, la concesión de préstamos a partes independientes, no se ven discriminadas por lo que respecta a las transacciones de préstamos en comparación con empresas relacionadas que conceden préstamos a empresas pertenecientes al grupo.
(98)
Por último, los Países Bajos han modificado la definición de «grupo» a los fines de la aplicación del régimen. Las autoridades neerlandesas aducen que este cambio es el resultado de un ajuste de su enfoque de prevención del arbitraje fiscal.
(99)
En la nueva propuesta, las entidades estarán relacionadas, lo que les permitirá acogerse al régimen notificado, cuando una entidad tenga directa o indirectamente control de la financiación de otra entidad. La Comisión considera este cambio importante, ya que si una empresa tiene un control efectivo sobre la financiación de otra empresa, la segunda ya no puede elegir libremente entre la financiación a través de deuda externa o interna al grupo y tampoco puede decidir si desea financiarse a través de participación de capital o mediante deuda. El arbitraje lo lleva a cabo la dirección central en el interés del grupo en su conjunto.
(100)
La relación entre A y B tiene que ver con la asignación de fondos dentro del grupo de empresas relacionadas, mientras que la relación entre Y y B (o entre X e Y) tiene que ver en primer lugar con la financiación comercial.
(101)
La Comisión opina, por lo tanto, que la noción del control directo o indirecto efectivo de la financiación de la otra entidad (o del control efectivo por parte de una tercera entidad de las dos entidades implicadas en la operación de préstamo) es fundamental para determinar hasta qué punto la medida reviste carácter de ayuda, habida cuenta del objetivo de reducir los incentivos del arbitraje entre financiación por inyección de capital y mediante préstamo y de garantizar la neutralidad fiscal a este respecto.
(102)
Por lo que respecta a la cuestión de saber si el régimen confiere una ventaja, es preciso diferenciar distintas situaciones de las empresas individuales. En primer lugar, cualquier contribuyente de los Países Bajos que participe en una operación de financiación mediante préstamo con empresas no relacionadas recibe el mismo trato y está sometido al mismo tipo (25 %). Ello incluye a empresas que formen parte de un grupo. En segundo lugar, cuando una empresa obtiene un préstamo de una empresa relacionada, tiene un tratamiento fiscal menos ventajoso que una empresa que concluya un contrato de préstamo con una empresa no relacionada (deducción de solo el 5 %). En tercer lugar, y esta es la única situación en la que puede haber una ventaja fiscal, una empresa que conceda un préstamo a otra soportará una imposición sobre los intereses que reciba como consecuencia del mismo a un tipo inferior al impuesto a una transacción con una empresa no relacionada.
(103)
Por lo que se refiere a los efectos de la medida, la ventaja para la empresa que conceda un préstamo a una empresa relacionada no puede considerarse, sin embargo, discriminatoria, dado que un préstamo a una empresa relacionada no puede compararse con un préstamo a una empresa no relacionada. Por lo que se refiere a las actividades de financiación a través de préstamos, las empresas relacionadas se encuentran en una situación de iure y de facto que no es comparable con la de las empresas no relacionadas. En efecto, cuando empresas relacionadas intentan obtener una financiación intragrupo mediante participación de capital o mediante deuda, se trata de una operación que no es puramente comercial, lo contrario de lo que ocurre con las operaciones entre empresas no relacionadas. La empresa matriz y la filial tienen los mismos intereses, lo que no ocurre con una operación comercial con un proveedor de fondos no relacionado, en la que cada parte intenta obtener la mayor ganancia posible en detrimento de la otra parte. La empresa Y no ejerce ninguna presión competitiva sobre la empresa A a la hora de conceder un préstamo a la empresa B, por la simple razón de que la empresa A dispone de un control sobre todas las decisiones de la empresa B en materia de financiación.
(104)
La exigencia relativa al ejercicio de un control sobre otra empresa constituye, por lo tanto, un criterio horizontal aplicable a todas las empresas, independientemente del tamaño, el sector de actividad o cualquier otra distinción. Un tipo impositivo diferente para la financiación mediante deuda entre empresas relacionadas no hace sino reflejar diferencias objetivas y no tiene ninguna incidencia en la neutralidad fiscal.
(105)
Si bien, en el momento de fijar las normas fiscales, los Estados miembros deben tener en cuenta los principios de libre circulación de mercancías, servicios y capital, de libertad de establecimiento y de prohibición de cualquier discriminación basada en la nacionalidad, así como las normas en materia de ayudas estatales, la Comisión debe reconocer que el Derecho comunitario deja a los Estados miembros un margen de maniobra considerable en el plano fiscal. Como subraya la Comisión en la Comunicación sobre fiscalidad, las normas en materia de ayudas estatales no limitan el poder de los Estados miembros de elegir la política económica que estimen más adecuada y, en particular, distribuir la carga fiscal de los distintos factores de producción como juzguen oportuno.
(106)
En este contexto, la limitación del arbitraje existente entre la financiación mediante la participación de capital y la financiación mediante deuda en el seno de un grupo (así como la prevención de los abusos en materia de deducibilidad de los intereses intragrupo) puede parecer una preocupación legítima de los Estados miembros. La Comisión observa, en particular, que la financiación mediante participación de capital y la financiación mediante deuda puede conducir a situaciones en las que una empresa esté obligada por su empresa matriz a recurrir a un préstamo intragrupo en lugar de a una participación de capital y, de esta forma, aumentar el apalancamiento financiero con el fin de minimizar el impuesto de sociedades. Desde el punto de vista económico, no siempre es deseable optar por un aumento del efecto de palanca o la obligación de pagar intereses en lugar de beneficiarse de una financiación a más largo plazo en forma de participación de capital. Además, todo parece apuntar a que los Países Bajos han perdido ingresos fiscales como consecuencia del arbitraje entre los dos tipos de financiación.
(107)
El régimen está abierto a toda empresa que deba pagar el impuesto de sociedades y que reciba o pague intereses en el contexto de relaciones intragrupo, y no incluye ningún elemento de discriminación del tipo de una limitación en función del país en el que deba tener lugar la transacción.
(108)
El hecho de que el régimen introducido deba ser obligatorio garantiza que se aplicará a todas las empresas que pertenezcan a un grupo (con transacciones de préstamo intragrupo) sin que se dé la posibilidad de actuar al margen del régimen y sin que exista un trato diferenciado entre grupos de empresas. Además, la nueva definición de empresa perteneciente a un grupo a los efectos de la aplicación del régimen, basada en el control en lugar de en una participación mínima, reduce los elementos potenciales de selectividad de iure al ampliar el ámbito de aplicación de la medida.
(109)
A este respecto, la Comisión señala que, tras la publicación de la decisión de incoar el procedimiento, no recibió ninguna queja u observación de los representantes de la patronal neerlandesa denunciando la imposibilidad de las pequeñas y medianas empresas de acogerse al régimen.
(110)
En su decisión de incoar el procedimiento, la Comisión distingue entre una situación estrictamente nacional en la que todas las empresas pertenecientes a un grupo están establecidas en los Países Bajos y una situación transfronteriza en la que una empresa neerlandesa presta fondos a una filial establecida en el extranjero. La Comisión piensa que la medida es neutral desde un punto de vista fiscal en un contexto estrictamente nacional. Sin embargo, en transacciones transfronterizas, la empresa neerlandesa estaría sujeta al tipo reducido del 5 %, mientras que la filial establecida en el extranjero no estaría sujeta a las normas neerlandesas que limitan la deducibilidad del interés pagado. La Comisión concluye que el régimen podría suponer una ventaja selectiva de facto, dado que únicamente los grupos multinacionales de empresas que realicen transacciones transfronterizas de intereses intragrupo en jurisdicciones fiscales con un impuesto de sociedades superior al 5 % podrían tener un incentivo para acogerse al régimen.
(111)
La Comisión, en su evaluación final, estima que no debería hacerse ninguna distinción entre situaciones estrictamente nacionales y transfronterizas.
(112)
En primer lugar, las disposiciones específicas del régimen siguen siendo las mismas tanto en contextos nacionales como transfronterizos. El régimen no contiene ninguna disposición que diferencie entre ingresos o costes nacionales y extranjeros.
(113)
En segundo lugar, tal y como señalaron oportunamente las autoridades neerlandesas y las partes interesadas, cualquier ventaja obtenida en un contexto transnacional que sobrepase la ventaja obtenida en un contexto nacional es el resultado, no de la aplicación del tipo neerlandés reducido para los intereses recibidos intragrupo, sino de la deducción ilimitada de los intereses intragrupo pagados en el extranjero.
(114)
Los tipos del impuesto de sociedades no se han armonizado en la UE y los Países Bajos no tienen ningún control sobre los tipos aplicados en otros países. Si las empresas consiguen sacar provecho de las diferencias en los tipos impositivos, es decir, de la falta de armonización, ello no es culpa de los Países Bajos. Como confirmó el Tribunal de Justicia (17), las empresas son libres de sacar partido de las diferencias en los niveles de imposición de los Estados miembros.
(115)
La Comisión está de acuerdo en que una ventaja que se desprenda de un contexto internacional en el que un tipo fiscal reducido en los Países Bajos no tenga una correspondencia simétrica con un tipo reducido de deducción en los Países Bajos, sino con un tipo de deducción normal en el extranjero, no es imputable a los Países Bajos (18).
(116)
También es preciso subrayar que la ventaja que se desprenda de la deducción a un tipo normal en el extranjero no estará financiada con recursos holandeses, y, en el país correspondiente, la dedución al tipo normal será la aplicación del régimen fiscal normal (y no la aplicación de una medida específica de excepción).
(117)
Por consiguiente, la Comisión considera que cualquier ventaja de un grupo multinacional que se desprenda de una situación transfronteriza como la descrita en la decisión de incoar el procedimiento, es el resultado de la disparidad fiscal entre distintas jurisdicciones fiscales y debe excluirse del ámbito de la evaluación de la ayuda estatal.
(118)
En general, y como ocurre con cualquier medida fiscal, no puede descartarse que las empresas de un grupo activas en un sector específico puedan beneficiarse más de la medida debido a la mayor intensidad de las transacciones financieras de su sector. Ello es particularmente cierto en el caso de las empresas del sector financiero, cuya actividad principal es el crédito y que pueden incrementar el préstamo entre empresas relacionadas como resultado de la medida. No obstante, es preciso señalar, en primer lugar, que con el fin de evitar cualquier abuso, el régimen neerlandés incluye una disposición por la que se limita el importe al que puede aplicarse la imposición o deducción a un tipo reducido (véase la sección II.3). Esta limitación se aplicará en particular a las empresas del sector financiero, lo que reducirá el riesgo de abuso. Además, como se indica en la Comunicación sobre fiscalidad de la Comisión, «el hecho de que determinadas empresas o sectores se beneficien más que otros de algunas de estas medidas fiscales no significa necesariamente que dichas medidas entren en el ámbito de aplicación de las normas de competencia en materia de ayudas estatales» (19).
(119)
En la decisión de incoar el procedimiento, la Comisión estima que no puede descartarse que los principales beneficiarios del régimen sean los antiguos beneficiarios del régimen de ayudas para las actividades de financiación internacional, que demostró constituir ayuda estatal incompatible.
(120)
Es preciso señalar que para poder beneficiarse del régimen de ayuda para las actividades de financiación internacional, las empresas debían cumplir, entre otros, los siguientes requisitos:
-
llevar a cabo actividades de financiación para partes del grupo en al menos cuatro países o en al menos dos continentes,
-
tratarse de operaciones que pudieran llevarse a cabo independientemente de los Países Bajos,
-
no más del 10 % del capital total (participación o deuda) utilizado por la empresa para sus actividades de financiación podía aplicarse, directa o indirectamente, en empresas del grupo con sede en los Países Bajos.
(121)
A la vista de los requisitos mencionados y dado el limitado número de beneficiarios (87), la Comisión consideró que las actividades del régimen de financiación internacional constituían una medida selectiva.
(122)
Como señalan las autoridades neerlandesas, el régimen notificado no impone tales condiciones. Además, el número de empresas que se beneficiarán del régimen será mucho mayor que las 87 empresas que utilizaron el régimen de ayuda para las actividades de financiación internacional.
(123)
A este respecto, no se podrá aducir que las grandes empresas (multinacionales) tienen un acceso más fácil al régimen que las pequeñas y medianas empresas (PYME) y que se podrán beneficiar del mismo de forma desproporcionada. Según las estadísticas suministradas por las autoridades neerlandesas, que establecen una distinción clara entre PYME y grandes empresas, 200 000 empresas (de un total de 335 000) tienen una o más empresas relacionadas, y pueden, por lo tanto, pagar o recibir intereses intragrupo. 50 000 de estas empresas pertenecen a un grupo en el que una o más empresas se encuentra en el extranjero, y de ellas 47 000 (95 %) son PYME. Esto demuestra claramente que el régimen no discrimina a las PYME.
(124)
En los considerandos 83 a 123 se ha demostrado que el régimen no confiere un ventaja discriminatoria a empresas en condiciones similares y, por lo tanto, debería incrementar la neutralidad fiscal.
(125)
También se ha concluido que la ventaja de facto para las empresas multinacionales que podría desprenderse de la existencia de disparidades en los sistemas fiscales en una situación transfronteriza no entra en el ámbito de aplicación de las normas sobre ayudas estatales, dado que tales disparidades no pueden imputarse a los Países Bajos.
(126)
En cualquier caso, la Comisión considera que el régimen está verdaderamente abierto a cualquier empresa en los Países Bajos, dado que no existen obstáculos jurídicos o económicos para la creación de un grupo.
(127)
La última modificación introducida por las autoridades neerlandesas hará más fácil crear una empresa en los Países Bajos, al suprimir la obligación de constituir un capital mínimo de 18 000 EUR para las empresas de responsabilidad limitada. Ello permitirá a cualquier empresa crear una (segunda) empresa en los Países Bajos, y por lo tanto un grupo. Como consecuencia, el régimen será accesible para cualquier empresa individual sin ningún requisito en términos de poder económico o de importantes recursos financieros. Dado que la creación de un grupo se convertirá en un asunto estrictamente organizativo, sin costes desproporcionados, el requisito de pertenencia a un grupo de empresas no será un obstáculo para ninguna empresa que desee beneficiarse del régimen.
VIII. CONCLUSIÓN
(128)
La Comisión considera que el régimen denominado groeprentebox que los Países Bajos tienen previsto aplicar no confiere una ventaja selectiva que pueda imputarse a los Países Bajos, a las empresas establecidas en dicho país que formen parte de un grupo o a empresas extranjeras que pertenezcan a un grupo que disponga de un establecimiento permanente en los Países Bajos y que, por consiguiente, no constituye ayuda estatal en el sentido del artículo 87, apartado 1, del Tratado.
HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:
Artículo 1
El régimen groeprentebox que los Países Bajos tienen previsto aplicar relativo a la imposición de los flujos de interés entre empresas de un grupo no constituye ayuda estatal en el sentido del artículo 87, apartado 1, del Tratado.
Por lo tanto, se autoriza la aplicación de dicho régimen.
Artículo 2
El destinatario de la presente Decisión será el Reino de los Países Bajos.
Hecho en Bruselas, el 8 de julio de 2009.