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DECISIÓN DE LA COMISIÓN
de 17 de noviembre de 1987
relativa a la construcción y a la preparación naval en Italia, artículo 10 de la Ley no 111/85
(El texto en lengua italiana es el único auténtico)
(88/281/CEE)
LA COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS,
Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea y, en particular, el párrafo primero del apartado 2 de su artículo 93,
Después de haber emplazado a los interesados para que presenten sus observaciones tal como se prevé en el mencionado artículo 93, y habida cuenta de dichas observaciones,
Considerando lo que sigue:
I
El 20 de agosto de 1984, el Gobierno italiano notificó un régimen de ayudas a la construcción y a la reparación naval que cubría el período comprendido entre el 1 de julio de 1984 y el 31 de diciembre de 1985.
La Comisión decidió, el 10 de octubre de 1984, iniciar el procedimiento establecido en el apartado 2 del artículo 93 del Tratado.
El 22 de marzo de 1985, el Presidente de la República Italiana sancionó la Ley no 111 por la que se establecían las ayudas notificadas.
El artículo 12 de la Ley prevé, no obstante, la posibilidad de que el Presidente del Consejo de Ministros modifique por decreto los elementos que no hubieran recibido el visto bueno de la Comisión con objeto de hacerlos compatibles con el mercado común.
No obstante, la ley promulgada contenía nuevos elementos, en particular en su artículo 10, que preveía ayudas suplementarias para la reconstitución de las existencias objeto de la presente Decisión.
Por medio de un télex del Ministerio de la Marina Mercante, de 7 de mayo de 1985, el Gobierno italiano informó oficialmente a la Comisión de esos nuevos elementos contenidos en la Ley no 111.
El 8 de julio de 1985, la Comisión decidió cerrar el procedimiento del apartado 2 del artículo 93 del Tratado. Esta decisión autorizaba, principalmente, ayudas a la producción para la construcción naval a un nivel equivalente al que imperaba al comienzo de la aplicación del régimen anterior (período comprendido entre el 1 de enero de 1982 y el 31 de diciembre de 1983, prorrogado hasta el 30 de junio de 1984), así como ayudas a la producción para la reparación naval, fijándose el importe mínimo de los contratos admisibles en 200 millones de liras italianas en lugar de 100 millones de liras italianas, al tiempo que se reducía el tipo máximo en dos puntos, un 8 % en lugar del 10 % (13 % en lugar de un 15 % en el Mezzogiorno) previsto por la Ley.
El presupuesto global destinado al conjunto de las ayudas en el sector de la construcción y de la reparación navales, incluidas las ayudas a la inversión, a la investigación y al desarrollo, así como al desguace se fijó en 900 000 millones de liras italianas para el período de aplicación del régimen.
Por el contrario, por lo que respecta a las ayudas al almacenamiento que disfrutaban de un presupuesto adicional de 60 000 millones de liras italianas además del presupuesto global de 900 000 millones, la Comisión consideró que el artículo 10 de la Ley no 111 era demasiado impreciso, tanto más cuanto que el Gobierno italiano no había decidido todavía las modalidades de su aplicación, por lo que aquella decidió aplazar su valoración. Mediante carta de 28 de enero de 1986, el Gobierno italiano notificó a la Comisión un proyecto de decreto por el que se fijaban las normas de concesión de las ayudas previstas en el artículo 10 de la Ley no 111.
La Comisión solicitó, mediante carta de 20 de marzo de 1986, informaciones complementarias, carta a la que las autoridades italianas respondieron por télex de 7 de mayo de 1986.
El proyecto notificado por el Gobierno italiano prevé una subvención de un 12,5 % por año sobre el valor de las materias primas, productos semiacabados y productos finales, almacenados en los astilleros y todavía no asignados a un pedido concreto. Sólo los grandes almacenes pueden recibir esta ayuda.
Los astilleros que soliciten la aplicación de dicha ayuda deben proporcionar antes del 31 de marzo de cada año un inventario detallado por categoría de materias primas, productos semiacabados y productos finales depositados en los almancenes o, en su caso, en las bodegas. El « Registro italiano navale », que es la única institución competente según las leyes y reglamentos para efectuar las comprobaciones pertinentes en el marco de las medidas de ayuda a la industria naval italiana, se encarga del control de la lista. Estas comprobaciones se efectúan sobre la base de los documentos contables que obran en poder de las empresas.
Una vez que las mercancías inventariadas se asignan a un pedido cerrado, deja de surtir efecto la ayuda.
Las autoridades italianas reconocen que las necesidades de almacenamiento en los astilleros italianos no revisten una importancia particular en relación a los astilleros de los restantes Estados miembros, pero que las medidas consideradas se justifican por el hecho de que el coste del dinero ha hecho más onerosa en Italia la inmovilización financiera vinculada al equipamiento de los almacenes y depósitos y que dichas cargas no han cesado de aumentar bajo el efecto de la crisis.
Por otra parte, precisan que dicha ayuda debe ser considerada como extraordinaria y temporal, abarcando únicamente el trienio 1984-1986.
Una vez realizado un primer examen, la Comisión comprobó que, habida cuenta de las condiciones de concesión de la ayuda, su intensidad con relación al coste de producción de un buque no podía calcularse de una manera fija, ya que, por una parte, las existencias objeto de ayuda no se destinaban a un único buque, y que, por otra parte, podía variar la duración del almacenamiento.
No obstante, con ocasión de la celebración de contactos bilaterales, las autoridades italianas admitieron que habida cuenta de la amplia gama de productos afectados, que va desde las materias primas hasta los productos finales, se podía considerar que las existencias tomadas en consideración podían representar hasta un 40 % del coste de un solo buque.
En este supuesto, la subvención, que se eleva a un 12,5 % del valor de las existencias, alcanzaría, por tanto, una intensidad de 5 puntos, que deberían añadirse al porcentaje de ayuda directa a la producción de base, que es de un 25 % (30 % por lo que respecta al Mezzogiorno).
Tratándose de existencias almacenadas en los astilleros de reparación naval, en las que la velocidad de rotación es, por regla general, más rápida, cabe considerar que la intensidad máxima podría reducirse en la mitad, quedando en 2,5 puntos, que se añadirían al tipo de base del 8 % (15 % por lo que respecta al Mezzogiorno).
La Comisión consideró igualmente que incluso el principio que inspira una ayuda de este tipo, que debería beneficiar en primer lugar a los astilleros que no han recibido pedidos con objeto de permitirles construir por anticipado, puede asimilarse a una ayuda al funcionamiento en espera de nuevos pedidos y tendría por efecto retrasar la reducción de la capacidad y la aplicación de las medidas de reestructuración en las que la Comisión se ha basado para aprobar las ayudas del régimen actual.
Por consiguiente, la Comisión consideró que las ayudas no reunían las condiciones necesarias para beneficiarse de una de las excepciones enunciadas en el apartado 3 del artículo 92 del Tratado CEE.
Por carta de 8 de julio de 1986, la Comisión emplazó al Gobierno italiano para que le presentara sus observaciones. Se informó a los restantes Estados miembros el 10 de diciembre de 1986 y a los terceros interesados el 24 de diciembre del mismo año.
II
El Gobierno italiano, al presentar, por carta de 4 de septiembre de 1986, sus observaciones en el marco del procedimiento, reiteró que la medida tenía carácter extraordinario y tenía una duración limitada. De la misma manera, discrepaba de la interpretación de la Comisión tanto sobre la finalidad como sobre la intensidad de la ayuda prevista en el artículo 10 de la Ley no 111.
Con arreglo a la opinión del Gobierno italiano, el objetivo de la ayuda es limitar el coste de las cargas financieras de las sumas que los grandes astilleros navales deben pedir prestadas para reconstituir sus existencias, siendo estas cargas particularmente gravosas en Italia debido a los elevados tipos de interés.
Por lo que respecta a la intensidad de la ayuda, el Gobierno italiano adujo que, según las previsiones realizadas por el organismo competente, el importe admisible para la aplicación del régimen durante el primer año, es decir 1984, solo ascendería a alrededor de 100 000 millones de liras italianas, aproximándose las subvenciones de pago a los 13 000 millones de liras italianas por lo que, dado los plazos de pago, el equivalente de subvención únicamente representaría un 1,3 % del valor de la producción anual. Teniendo en cuenta el hecho de que el presupuesto previsto para el período 1984-1986 y consagrado a dichas subvenciones sólo ascendía a 60 000 millones de liras italianas, la intensidad media durante los tres años no debería, por lo tanto, ser más elevada.
Cuatro Estados miembros han presentado observaciones en el marco del procedimiento.
III
El artículo 6 de la Directiva 81/363/CEE del Consejo, de 28 de abril de 1987 (1), relativa a las ayudas a la construcción naval, cuya última modificación la constituye la Directiva 85/2/CEE (2) enumera, en su apartado 1, las condiciones de compatibilidad de las ayudas en este sector. Estas deben ser decrecientes, y su concesión debe estar vinculada a la consecución de objetivos de reestructuración del sector. En su apartado 2 se precisa igualmente que cuando la Comisión estudie la compatibilidad de tales medidas, debe tener en cuenta el conjunto de las ayudas previstas por el Estado miembro de que se trate para la construcción, la venta y la adquisición de buques en la medida en que estas ayudas afecten al sector de la construcción naval, así como los medios presupuestarios asignados al conjunto de dichas ayudas y, en particular, a aquellas destinadas a hacer frente a la crisis.
Al aceptar la mayoría de las medidas previstas en la Ley no 111/85 en favor de la construcción naval, la Comisión autorizó, en particular, un nivel de ayuda a la producción de un 25 % del precio contratado para los grandos astilleros (30 % para los astilleros situados en el Mezzogiorno). El presupuesto consagrado a dichas ayudas ascendía a 620 000 millones de liras italianas para el período comprendido entre el 1 de julio de 1984 y el 31 de diciembre de 1986. Al adoptar su decisión, la Comisión tuvo en cuenta la situación del mercado y la gravedad de la crisis que azotaba al sector de la construcción naval en Italia, y aceptó el hecho de que las ayudas no fueran decrecientes, así como volver a aplicar el tipo inicial del período 1981-1983.
Las ayudas previstas en el artículo 10 de la Ley no 111/85 provocarían una disminución de los costes de producción de buques por lo que deben añadirse a las ayudas vinculadas al contrato y aceptadas por la Comisión.
Cualquiera que sea el método utilizado para calcular la intensidad de la ayuda, referida a sólo un buque como hace la Comisión o referida al valor de la producción anual como hacen las autoridades italianas, el tipo de ayuda máximo por contrato ya autorizado por la Comisión aumenta sistemáticamente en al menos 1,5 puntos. Calculada en términos estrictamente presupuestarios, si se tiene en cuenta el presupuesto de las ayudas a la producción que asciende a 620 000 millones de liras italianas, lo que representa el 25 % de un volumen de negocio de 2,48 billones de liras, el presupuesto de 60 000 millones de liras asignado a las ayudas al almacenamiento representa, en relación con ese volumen de negocio, una subvención adicional de 2,5 puntos. El apartado 3 del artículo 6 de la Directiva 81/363/CEE prevé que podrá sobrepasar el tipo máximo autorizado por la Comisión, pero esta superación sólo podrá autorizarse, a título excepcional, respecto de contratos específicos que la Comisión deberá examinar en función de su propio valor, y el artículo 6 de la Ley no 111/85 prevé la posibilidad de recurrir a dichas disposiciones.
Al someter el régimen de ayuda a la construcción naval a la Comisión, las autoridades italianas se han comprometido a aplicar un plan de reestructuración que prevé una reducción de la capacidades de producción que, medida en términos de empleo, se cifraría en una disminución de un 20 % repartido a lo largo del período 1984-1986. Un mecanismo de ayuda a la financiación de las existencias, desde el momento en que no se limita a las materias primas sino que abarca también a los productos semi-acabados y finales, es, ante todo, un sistema de ayuda al funcionamiento, que permite a los astilleros iniciar la construcción de buques sin haber recibido un pedido. Un procedimiento de este tipo ofrece a los astilleros la posibilidad de mantener artificialmente sus actividades y de no acometer, a su debido tiempo, la adaptación estructural de las capacidades de construcción naval, tal como otros Estados miembros de la Comunidad ya han hecho. Es evidente que esta situación es contraria al espíritu del artículo 6 de la Directiva 81/363/CEE que en su apartado 2, establece, en particular, que la Comisión tendrá en cuenta « la necesidad de adaptar la industria de la construcción naval a las condiciones y dificultades existentes en el mercado, y que aquélla comprobará que el esfuerzo de adaptación de la industria sea comparable al efectuado en los restantes Estados miembros ».
Este apartado precisa igualmente que la Comisión tendrá en cuenta el conjunto de las ayudas previstas por el Estado miembro para la construcción, la venta y la adquisición de buques en la medida en que afecten al sector de la construcción naval y que también examinará el conjunto de los medios presupuestarios asignados a tal fin. Aparte del presupuesto de 620 000 millones de liras destinado a las ayudas a la producción para los grandes astilleros, estos mismos astilleros pueden obtener subvenciones hasta un 30 % del importe de las inversiones tendentes a la racionalización y a la reestructuración, elevándose el presupuesto asignado por este concepto a 50 000 millones de liras para el mismo período. Finalmente, se destina un presupuesto de 60 000 millones de liras a la investigación del que, parcialmente, se benefician los mismos astilleros.
Por añadidura, la industria de la construcción naval italiana, dependiente en gran medida de los armadores nacionales, se beneficia indirectamente de importantes subsidios concedidos a estos últimos en virtud de la Ley no 361/82, modificada por la Ley no 848/84 por lo que respecta a los nuevos buques de cuya construcción aquellos se encargan. Por último, no puede negarse que las subvenciones concedidas sobre las existencias disminuirían los costes de construcción de los buques y posibilitarían a los astilleros italianos ofrecer aquéllos a mejor precio mientras que los restantes astilleros de la Comunidad no se benefician de dichas ventajas. El abanico de medidas de ayuda concedidas a los grandes astilleros constituye, por lo tanto, un dispositivo suficientemente importante y, por lo tanto, la acumulación de las ayudas al almacenamiento (aparte de los efectos perjudiciales que implica) no encuentra justificación.
IV
Las ayudas a la reparación naval concedidas en forma de ayuda a la producción son ayudas con arreglo a lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 92 del Tratado. Al aceptar, a título excepcional, las disposiciones del artículo 4 de la Ley no 111/85, que prevén subvenciones calculadas sobre la base de contratos, la Comisión tuvo en cuenta la especial situación de la industria de reparación naval italiana. No obstante, la Comisión acompañó su decisión de restricciones sobre el nivel mínimo de los contratos que podrían beneficiarse de las ayudas, fijándolo en 200 millones de liras en lugar de 100 millones como preveía la Ley, al tiempo que establecía que el tipo de ayuda debería ser de un 8 % en lugar de un 10 %. Por lo que respecta a los astilleros situados en el Mezzogiorno, dicho tipo seguía siendo de un 15 %. Además, las autoridades italianas se comprometían a transmitir a la Comisión un plan de reestructuración tanto del sector público como del privado con objeto de reducir la dimensión de dicho sector, habida cuenta de los importantes excedentes de capacidad existentes a nivel comunitario. En efecto, por lo que respecta a los astilleros de la Comunidad, puede estimarse que ese exceso de capacidad ascendió en 1985 a 332 diques secos de los cuales 48 estaban situados en Italia.
Las ayudas al almacenamiento, en el caso de la reparación naval, son difíciles de cuantificar con precisión en términos de intensidad, dada la diversidad de tipos de reparación y la mayor rapidez de rotación de las existencias. Aunque esta intensidad sea débil, no obstante produciría la eliminación total o parcial del elemento limitativo que la Comisión ha impuesto al sistema de ayudas directas a la producción.
En cualquier caso, se trate de ayudas al funcionamiento que permiten a los astilleros disminuir sus costes de producción y gracias a ello ofrecer precios más competitivos que los de los astilleros de los restantes Estados miembros y ello en un contexto de encarnizada competencia a causa del exceso de capacidad y del nivel de precios practicados por determinados países terceros. Por lo tanto, dichas ayudas pueden falsear la competencia entre los astilleros de la Comunidad y, por lo tanto, resultan incompatibles con el mercado común.
Al autorizar en determinadas condiciones las ayuda a la reparación naval, la Comunidad expuso que estas ayudas, que debían seguir siendo excepcionales, permitirían al Gobierno italiano adaptar el sector a una dimensión adecuada al mercado. Teniendo en cuenta la situación del sector de la reparación naval en Italia, estas ayudas podían favorecer la reestructuración del sector sin que ésta produjera en las regiones afectadas demasiadas perturbaciones en lo que al empleo se refiere. El tipo de ayuda más alto que puede aplicarse en el sur del país responde a la preocupación por tener en cuenta la situación particular de esta región. Por lo tanto, desde el momento en que una ayuda complementaria en forma de subvenciones al almacenamiento fuera contraria a los objetivos fijados al aplicar las ayudas anteriormente autorizadas, el conjunto de las ayudas sería contrario al Tratado, ya que aquéllas permitirían a los astilleros de reparación naval italianos ofrecer precios anormalmente bajos frente a los de los restantes astilleros de la Comunidad, sin contribuir a alcanzar los fines previstos en el apartado 3 del artículo 92 del Tratado.
V
El Gobierno italiano no ha podido proporcionar, ni la Comisión ha podido hallar justificación alguna que permita considerar que las ayudas al almacenamiento para la construcción naval cumplen las condiciones que las harían compatibles con las normas previstas en la Directiva 81/363/CEE relativa a las ayudas a la construcción naval. De la misma manera, y por lo que respecta a las ayudas a la reparación naval, no existe ninguna justificación que las haga compatibles con lo dispuesto en el apartado 3 del artículo 92 del Tratado.
La compatibilidad de la ayuda con el mercado común debe determinarse desde un punto de vista comunitario y no desde el punto de vista de un solo Estado miembro.
En particular, en lo que se refiere al argumento esgrimido por el Gobierno italiano consistente en la necesidad de contrarrestrar la desvantaja a la que están expuestos los astilleros de construcción y reparación naval italianos a causa de los elevados tipos de interés que deben pagar por las sumas obtenidas en préstamo con objeto de constituir sus existencias, la Comisión considera que se trata de un fenómeno inherente a la economía de un Estado miembro y que, paralelamente a estas condiciones especiales, la relativa debilidad de la lira italiana frente a las restantes divisas es un fenómeno que permite a los astilleros italianos ser más cotizados, tanto más cuanto que este sector en Italia no depende del extranjero para sus suministros. Por lo tanto, parece que las ayudas adicionales, cuya intensidad mínima sería de un 1,5 %, constituirían a la vez un estímulo para anticipar los pedidos y un ahorro en los costes de producción de la que no se benefician los restantes astilleros comunitarios, no obstante tener que soportar los costes de almacenamiento inherentes al buen funcionamiento de un astillero de construcción o de reparación naval. Estas ayudas, por lo tanto, retrasarían la reestructuración de los grandes astilleros italianos, que deben, a semejanza de los esfuerzos realizados por los astilleros de los restantes Estados miembros, adaptar sus capacidades de producción a la situación del mercado, y falsearían la competencia entre los astilleros de la Comunidad.
En conclusión, las ayuda al almacenamiento previstas en el artículo 10 de la Ley no 111/85 para la construcción naval no cumplen las condiciones necesarias para beneficiarse de las disposiciones previstas en la Directiva 81/363/CEE, y las ayudas al almacenamiento para la reparación naval no reúnen las condiciones necesarias para beneficiarse de las excepciones previstas en el apartado 3 del artículo 92 del Tratado. Estas ayudas son, por lo tanto, incompatibles con el mercado común, HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:
Artículo 1
Las ayudas a la construcción y a la reparación naval en forma de subvención de un 12,5 % por año sobre el valor de las existencias de materias primas, productos semiacabados y finales previstas en el artículo 10 de la Ley no 111/85 de la República Italiana son incompatibles son el mercado común.
Artículo 2
El Gobierno italiano no podrá aplicar las disposiciones previstas en el artículo 10 de la Ley no 111/85, debiendo informar a la Comisión, en un plazo de dos meses a partir de la fecha de notificación de la presente Decisión, acerca de las medidas que haya adoptado para su cumplimiento.
Artículo 3
La destinataria de la presente Decisión será la República Italiana.
Hecho en Bruselas, el 17 de noviembre de 1987.