РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 4 април 2007 година
относно държавна помощ С 14/06, която Белгия възнамерява да приведе в действие в полза на „General Motors Belgium“ в Антверпен
(нотифицирано под номер C(2007) 435)
(само текстовете на нидерландски и френски език са автентични)
(Текст от значение за ЕИП)
(2007/612/ЕО)
КОМИСИЯТА НА ЕВРОПЕЙСКИТЕ ОБЩНОСТИ,
като взе предвид договора за създаване на Европейската общност, и по-специално член 88, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като покани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочените по-горе разпоредби (1) и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
Комисията бе уведомена за планираната помощ за обучение в полза на „General Motors Belgium“ в Антверпен с писмо от 8 декември 2005 г., регистрирано на 14 декември 2005 г. На 4 януари 2006 г. Комисията е поискала допълнителна информация, на което Белгия е отговорила с писмо от 7 февруари 2006 г., регистрирано на 10 февруари 2006 г. На 15 февруари 2006 г. Комисията е поискала нови разяснения, които са ѝ предоставени в писмо с дата 2 март 2006 г., регистрирано на 8 март 2006 г.
(2)
С писмо от 26 април 2006 г. Комисията уведоми Франция, че е решила да открие процедурата, предвидена в член 88, параграф 2, от Договора за ЕО, по отношение на тази помощ. Решението на Комисията да открие процедурата бе публикувано в Официален вестник на Европейския съюз от 1 септември 2006 г. (2) Комисията покани заинтересованите страни да представят мненията си относно мярката. Комисията не получи мнения от заинтересованите страни.
(3)
В писмо от 31 май 2006 г., регистрирано на 6 юни 2006 г., белгийските органи са реагирали на решението за откриване на процедурата. Те са представили допълнителна информация в писма от 13 декември 2006 г. и 5 февруари 2007 г. На 13 февруари 2007 г. е организирана среща между Комисията и белгийските органи. В писмо от 20 февруари 2007 г. Белгия е предоставила допълнителни сведения. Комисията е изпратила нова молба за сведения на 23 февруари 2007 г., на която белгийските органи са отговорили в писмо от 28 февруари 2007 г.
2. ОПИСАНИЕ НА ПРОЕКТА
(4)
Бенефициерът на помощта ще бъде фирма „General Motors Belgium“ (наричана по-нататък „GM Belgium“) в Антверпен, която е част от „General Motors Corporation“ („GMC“). Дейността на GMC в Европа („GM Europe“) се управлява от специфичен управленски екип. Дружеството, основано през 1924 г., произвежда автомобилни части за своя собствена употреба, както и за филиалите на GMC, от една страна, и осигурява монтаж на автомобили, от друга. През 2005 г. то е произвело 253 000 автомобила. Основната част от продукцията се изнася. Понастоящем заводът осигурява монтажа на модела „Opel Astra“, който се намира в един сегмент на автомобилния пазар, където конкуренцията е особено силна, както се потвърждава от белгийските органи. В дружеството работят около 5 000 души.
(5)
Дружеството „General Motors Belgium“ е обявило инвестиционна програма от 127 милиона EUR за периода 2005-2007 г., която включва:
а)
производство на нова версия на модела „Astra“: освен трите вече произвеждани версии заводът ще произвежда „Astra“ с твърд подвижен таван („Cabrio“ или „Astra Twin Top“). До момента вариантът „Cabrio“ не е бил произвеждан от „GM Europe“, а е бил възлаган на италианската фирма „Bertone“;
б)
удвояването на капацитета на цеха за ковашко-пресова дейност: развитието на тази дейност е част от стратегията на „GM Europe“ за продукция, отговаряща по-добре на местните нужди. Подобряването на самозадоволяването с части за каросерии и ефективността на логистиката между различните филиали на групата позволяват да се намалят разходите за транспорт между заводите.
(6)
Тези две допълнителни дейности позволяват да се ограничи намаляването на персонала в Антверпен и да се гарантира бъдещето на завода. Те предполагат внедряването на нови машини, нови компоненти, нови техники на монтаж и нови методи на работа. Ето защо за периода 2005-2007 г. е съставена програма за обучение, свързана с тези допълнителни дейности. Разходите по нея възлизат на 19,94 милиона EUR, докато нотифицираната помощ възлиза на 5 338 500 EUR. Тъй като Антверпен е разположен в неподпомаган регион, максималният интензитет на помощта е 50 % за общото обучение и 25 % за специалното обучение. Помощта следва да бъде отпусната под формата на ad hoc помощ от фламандския регион (Vlaamse Gemeenschap).
(7)
Според предоставената от Белгия информация програмата включва общо обучение, стойностите за което възлизат на 6,22 милиона EUR. Това общо обучение ще покрива дейностите, свързани със:
-
техническо обучение (2,63 милиона EUR) (преподаватели: 90 % външни и 10 % вътрешни): заваряване, водачи на електрокари и мотокари, „roller bridge“, производители на инструменти, техници по поддръжката, „Allen Bradley“, „Controllogix“;
-
основно обучение (0,79 милиона EUR) (преподаватели: 95 % външни и 5 % вътрешни): компютърно обучение (офис софтуер: Excel, Access, Word, Power Point и др.), социални умения (презентация, комуникация, управление на персонала и др.) и повишаване на основните знания (познания по финансово дело за лицата, които не са заети в тази дейност, познания по стандарти ISO, умения по безопасност на труда);
-
обща координация (0,89 милиона EUR) (преподаватели: 100 % вътрешни): временен екип, включващ служители от различните отдели, ще бъде натоварен с разработването, проследяването и подпомагането на дейностите по общото обучение, включени в програмите за обучение. Тази дейност не представлява сама по себе си обучение, но представя разходите за преподавателски услуги по отношение на общата част от програмата за обучение;
-
симулирана работна среда („СРС“) (1,89 милиона EUR) (преподаватели: 100 % вътрешни): обучение по принципите на глобализирано производство, поставено в една комплексна работна среда. В една симулирана работна среда („СРС“) се извършва обяснение на следните концепции и демонстрация на нарастващото им значение: организация на работното място, безопасност, работа според стандартите, визуално управление, икономия на разходи, непрекъснати подобрения и др. Общо 5 000 служители на „General Motors Belgium“ в Антверпен ще преминат обучението СРС на групи от по 17 души. То се провежда в специална зала за обучение, оборудвана с линия за симулирано производство с дървени автомобили.
(8)
Стойността на специфичното обучение възлиза на 13,73 EUR; то включва дейности по:
-
текущо обучение на персонала (4,54 милиона EUR) (преподаватели: 100 % вътрешни): практическо обучение на работниците на индивидуална база, на работното им място;
-
обучение, свързано с разширяването на ковашко-пресовата дейност (4,35 милиона EUR) (преподаватели: 20 % външни и 80 % вътрешни): „GM Belgium“ ще произвежда по-голямо разнообразие и по-голямо количество стоманени листове. За да се подготви за тази работа, сегашната работна ръка следва да придобие по-високо ниво на технически знания. Затова и ще бъдат организирани дейности по обучението за повишаване на техническите знания на работниците, заети с ковашко-пресова дейност (перфориращи матрици, режещи инструменти и др.);
-
специфично техническо обучение (4,82 милиона EUR) (преподаватели: 20 % външни и 80 % вътрешни): началото на производството на „Astra Twin Top“ ще има отражение върху сегашните производствени процеси на завода, по-специално що се отнася до ковашко-пресовата дейност, обработката на каросерията, бояджийския цех, сглобяването, контрола на качеството и логистичните дейности. Цеховете също следва да претърпят цялостно преоборудване. Група от представители на инженерите и работническите екипи ще подпомага ръководителите на отдели в прилагането на измененията в производствения процес.
3. ПРИЧИНИ, ДОВЕЛИ ДО ОТКРИВАНETO НА ПРОЦЕДУРАТА
(9)
В решението си от 26 април 2006 г. за откриване на процедура Комисията е изразила съмнения относно необходимостта от помощ и си е задала въпроса, дали дейностите по обучението не биха били организирани, дори и при отсъствието на помощ. Тъй като не изглежда, че помощта би дала възможност на бенефициера да осъществи допълнителни дейности на обучение, тя очевидно няма положителен ефект, а просто опорочава конкуренцията. Ако този анализ се потвърди, помощта не би могла да бъде разрешена.
(10)
Що се отнася до дейностите по обучението, свързани с пускането на нов модел, Комисията е констатирала, че в автомобилната промишленост производството на един нов модел е нормален и обичаен фактор, необходим за поддържането на конкурентоспособността. Затова и свързаните с пускането на нов модел разходи за обучение обикновено се заплащат от производителите на автомобили въз основа единствено изискванията на пазара. Разбира се, че за да произвеждат нови модели, производителите на автомобили следва да обучават своята работна ръка на новите техники, които следва да се възприемат. Следователно по-вероятното е, че „GM Europe“ при всички случаи биха организирали въпросното обучение, очевидно и при отсъствието на помощ. Изглежда, че това поведение е типично за повечето конкуренти от сектора.
(11)
Комисията е повдигнала подобни въпроси и по отношение на стимулиращия ефект на помощта, предназначена за подпомагане развитието на дейностите по ковашко-пресовата дейност: свързаните с тази дейност разходи за обучение са необходими за (увеличаване) производството на съставните части, което е нормална дейност в автомобилната промишленост. Съставните части съставляват важни и необходими средства за производство за монтажния завод и представляват значителна част от себестойността на автомобилите. Затова и пазарните сили би следвало сами по себе си да са достатъчни, за да накарат предприятието да поеме съответните разходи за обучение. Следователно е вероятно, че въпросните дейности за обучение биха били предприети във всички случаи, очевидно и при отсъствието на помощ.
(12)
Затова и Комисията е поискала от Белгия да обясни защо в дадения случай и противно на това, което може да се наблюдава при повечето автомобилни производители в Общността, тя смята, че бенефициерът не би имал възможността (или желанието) да заплати очакваните разходи за обучението от ползите, които би могъл да извлече от него (по-специално възможността да произведе един нов продукт и/или повишаване на производителността на обучената работна ръка). Комисията също така е обърнала внимание на факта, че на този етап от процедурата Белгия не е представила доказателства, че пазарните сили сами по себе си не биха накарали предприятието да организира предвидената програма за обучение.
(13)
Решението на Комисията за откриване на процедурата е публикувано в Официален вестник на Европейския съюз от 1 септември 2006 г. (3). Комисията е поканила заинтересованите страни да представят мненията си по въпросната мярка. Никоя трета заинтересована страна не е изпратила мнение.
4. МНЕНИЯ НА БЕЛГИЯ
(14)
Белгия оспорва първоначалната оценка на Комисията по две причини: На първо място тя смята, че са нарушени принципите на юридическа сигурност, равнопоставеност при третирането и добрата администрация. Белгия отбелязва също така, че в миналото Комисията системно е одобрявала подобни помощи за обучение, по-специално за „GM Belgium“. Белгийските органи поддържат и мнението, че Комисията изменя в дълбочина своето тълкуване на Регламент (ЕО) № 68/2001 от 12 януари 2001 г. относно приложението на членове 87 и 88 на Договора за ЕО за помощите за обучение (4), само шест месеца преди изтичането му. По тяхно мнение, Регламент (ЕО) № 68/2001 на Комисията е прилаган по един и същи начин в продължение на четири години и половина. По силата на принципа за добра администрация, Комисията е следвало да изчака изтичането на валидността му и тогава да го промени според един нов подход.
(15)
На второ място Белгия изтъква, че дейностите на въпросното обучение имат важен положителен ефект за икономиката. Освен това тя уверява, че тази програма за обучение би излязла извън стандартните нужди на предприятието. Това уверение обаче е подкрепено само за някои части от програмата за обучение.
(16)
Белгия подчертава също така, че „Astra Twin Top“ би могла да бъде произведена от „Бертоне“, както и предишните варианти на модела.
(17)
И накрая, преди откриването на процедурата (5), белгийските органи вече са декларирали, че „GM Европа“ са направили сравнителни проучвания, за да определят какъв е най-добрият начин за внедряване за производството на „Astra Twin Top“ и че помощта за обучение би натежала в отпускането на помощта за проекта на „GM Belgium“. Белгия смята, че в тези условия помощта е необходима.
5. ОЦЕНКА НА ПОМОЩТА
5.1. Наличие на помощ
(18)
Комисията смята, че мярката представлява държавна помощ по смисъла на член 87, алинея 1 от Договора: в действителност тя се отпуска под формата на субсидия от фламандското правителство, следователно се финансира с държавни средства. Мярката е избирателна, защото засяга само „General Motors Belgium“. Тази избирателна субсидия може да опорочи конкуренцията между производствените заводи на „GM Europe“, предоставяйки на „General Motors Belgium“ предимство пред другите заводи от групата. Освен това тя създава риск да наруши конкуренцията и с други производители на автомобили. Освен това пазарът на автомобили се характеризира със значителен търговски обмен между държавите-членки. Комисията отбелязва и че заводите на „GM Europe“ са разположени в различни държави-членки. Затова и помощта би опорочила конкуренцията и би засегнала търговския обмен между държавите-членки. Предвид споменатото по-горе, Комисията заключава, че нотифицираната мярка представлява държавна помощ. Белгия не оспорва това заключение.
5.2. Правно основание за оценката
(19)
Белгия моли помощта да бъде одобрена въз основа на Регламент (ЕО) № 68/2001 от 12 януари 2001 г. Помощта в действителност е свързана с програма за обучение.
(20)
Съгласно член 5 от Регламент (ЕО) № 68/2001 на Комисията, ако размерът на помощта, отпусната на едно и също предприятие за отделен проект на обучение, надвишава 1 милион EUR, то помощта не е освободена от задължението за нотифициране, предвидено в член 88, алинея 3 от Договора. Комисията отбелязва, че в дадения случай предвидената помощ възлиза на 5,338 милиона EUR, следва да бъде отпусната на едно-единствено предприятие и че проектът за обучение е индивидуален проект. Затова и тя смята, че задължението за нотифициране се прилага за въпросната помощ и че то е било надлежно спазено от Белгия.
(21)
В съображение 16 от Регламент (ЕО) № 68/2001 на Комисията се обяснява, че този тип помощ не може да бъде автоматично освободен: „Помощите в голям размер следва да продължат да бъдат оценявани от Комисията индивидуално, преди да бъдат отпуснати.“.
(22)
Както вече е посочила в решението си за откриване на процедурата, Комисията заключава, че тъй като мярката не е освободена по силата на Регламент (ЕО) № 68/2001 на Комисията, тя следва да бъде оценявана пряко въз основа на член 87, алинея 3, буква в) от Договора, който постановява, че за съвместими с общия пазар могат да се смятат „помощите, които имат за цел да улеснят развитието на някои икономически дейности или на някои икономически региони, доколкото тези помощи не засягат по неблагоприятен начин условията на търговия до степен, която противоречи на общия интерес“. Когато оценява индивидуална помощ за обучение, която поради размера си не може да се възползва от предвиденото от Регламент (ЕО) № 68/2001 на Комисията освобождаване и което по тази причина следва да се оценява пряко въз основа на член 87, алинея 3, буква в) от Договора, Комисията все пак прибягва по аналогия до същите водещи принципи като тези, фигуриращи в Регламент (ЕО) № 68/2001 на Комисията. Това конкретно се изразява в проверка на спазването на другите условия за освобождаване, предвидени в Регламент (ЕО) № 68/2001 на Комисията. Комисията обаче не се задоволява само с това да провери спазването на тези условия, а следва да пристъпи към по-задълбочен анализ на съвместимостта на мярката. Целта на индивидуалното уведомление е именно подробната оценка на мярката в светлината на особените условия на конкретния случай.
5.3. Съвместимост с общия пазар
(23)
Комисията смята, че нотифицираният проект отговаря на формалните условия за освобождаване, предвидени в член 4 от Регламент (ЕО) № 68/2001 на Комисията. На първо място, обявените приемливи разходи отговарят на член 4, алинея 7 от Регламент (ЕО) № 68/2001 на Комисията. По-конкретно, разходите за персонала на участниците в проекта за обучение, които ще бъдат заплатени от помощта, изглеждат ограничени до общия размер на другите допустими разходи (6). На второ място, съгласно алинеи 2 и 3 от посочения член 4 интензитетът на помощта е ограничен до 25 % за специфичното обучение и до 50 % за общото обучение. „GM Belgium“ всъщност е голямо предприятие, разположено в неподпомаган регион, и обучението не е предназначено за работници в неравностойно положение.
(24)
Комисията обаче обръща внимание на факта, че една мярка за отпускане на помощ може да се сметне за съвместима с общия пазар съгласно член 87, алинея 3, буква в) от Договора само ако е необходима, за да позволи на бенефициера да предприема въпросната дейност. Тя отбелязва, че необходимостта от мярката е общ критерий за съвместимост. Когато помощта не се изразява в изпълнението от страна на бенефициера на допълнителни дейности, които не биха били изпълнени само по силата на пазарните сили, помощта не може да се разглежда като такава с благоприятен ефект, който може да компенсира нарушението в търговския обмен, и следователно не може да бъде разрешена. Отнасяйки се до съвместимостта по смисъла на член 87, алинея 3, буква в) от Договора, помощта не „улеснява“ развитието на икономически дейности, когато предприятието би ги предприело при всички случаи, а именно и при отсъствието на помощ.
(25)
В контекста на помощта за обучение в съображение 10 от Регламент (ЕО) № 68/2001 на Комисията се постановява, че „Обучението обикновено има положително външно въздействие върху обществото като цяло и то увеличава сдруженията на работници, притежаващи умения, които другите предприятия могат да привлекат, подобрява конкурентоспособността на предприятията на Общността и играе важна роля за стратегията на заетост. С оглед на факта, че предприятията в Общността обикновено не инвестират достатъчно в обучението на своите работници, държавните помощи вероятно спомагат за промяна на несъвършенството на пазара и поради това при определени условия могат да бъдат съвместими с общия пазар и да бъдат освободени от предварителна нотификация.“. В съображение 11 се добавя, че с оглед да се гарантира, че „държавните помощи са ограничени до минимум, условие, необходимо за достигане целта на Общността, която пазарните сили сами не могат да постигнат […]“.
(26)
Следователно, признатата от Регламент (ЕО) № 68/2001 на Комисията слабост се състои във факта, че предприятията „не инвестират достатъчно в обучението на своите работници“. В действителност, когато предвижда нови дейности по обучение, едно предприятие обикновено сравнява себестойността на своите дейности с ползите, които може да извлече от тях (като повишаване на производителността или способността да произвежда нови продукти). То обикновено не държи сметка за ползите за икономиката на Общността в цялост, които не би могло да получи за себе си. То ще разгледа и решенията за алтернатива (по-малко обременителни) на обучението, като набирането на вече квалифицирана работна ръка (евентуално за сметка на наличния персонал). Ето защо помощта за обучението в някои случаи е полезно за коригиране на слабост, която е специфична за пазара. При тези обстоятелства помощта е „необходима за достигане целта на Общността, която пазарните сили сами не могат да постигнат“.
(27)
Що се отнася до проверката на необходимостта от дадена помощ за обучение в автомобилната индустрия, Комисията констатира, че от 18 месеца е натрупала доказателства, че някои автомобилни производители поставят в конкуренция едни срещу други своите производствени предприятия, разположени в различни държави-членки, за производството на своите нови модели. В момента на планиране на пускането на нов продукт те сравняват няколко обекта, после решават кой от тях да задържат за производството, като се основават на всички производствени разходи, тоест всички видове разходи, включително държавните помощи, независимо от вида им, а именно помощите за обучение. Изглежда че тази еволюция произтича от факта, че големите автомобилни производители в момента имат производствени капацитети, които са по-големи от търсенето, и че техните производствени вериги са станали по-гъвкави. Така един завод лесно може да направи място за производството на допълнителни модели. Изправена пред тази икономическа реалност на една по-интензивна конкуренция между производствени предприятия и като се има предвид произтичащият от нея риск, че някои помощи за обучение не допринасят за целта на общия интерес, заложена в съображение 10 от Регламент (ЕО) № 68/2001 на Комисията, а представляват просто помощ за функционирането, която опорочава конкуренцията, Комисията следва да разгледа по-грижливо необходимия характер на помощта „държавните помощи са ограничени до минимум, условие, необходимо за достигане целта на Общността, която пазарните сили сами не могат да постигнат“ (съображение 11 от посочения регламент) (7). Тази оценка се оправдава още повече от това, че в момента автомобилният сектор се характеризира със значителен свръхкапацитет в рамките на Общността, който продължава да се наблюдава поради слабия ръст на търсенето и реализираните понастоящем значителни ръстове на производителността (8).
(28)
Тъй като в настоящия случай няколко завода са поставени в конкуренция и поради това че помощта може да се отпусне за цели, различни от тази за насърчаване на предприятието да предприеме допълнителни действия за обучение, Комисията смята за необходимо да провери необходимостта от помощта. Обратно на това, което Белгия твърди в отговора си на решението за откриване на процедурата, Комисията смята, че има законното право да предприеме една такава проверка. Както Белгия подчерта, в предходните случаи Комисията не е анализирала подробно необходимостта от една специфична за обучението помощ за разходите за пускането на нов продукт. Тя може обаче да бъде принудена да го направи, когато констатира, че икономическите условия на въпросния пазар са еволюирали (9).
(29)
Комисията констатира, че въпросната програма за обучение е свързана с две нови дейности в завода, производството на „Astra Twin Top“ и разширяването на ковашко-пресовата дейност.
(30)
В своето уведомление (10) белгийските органи подчертават, че сглобяването на „Astra Twin Top“ включва допълнителни ръчни операции като заваряване. Те потвърждават, че производството на този тип автомобил има въздействие върху всички дейности на дружеството (каросерии, бояджийски цехове, ковашко-пресова дейност, логистика и сглобяване) и че въвеждането на нови модели всеки път води след себе си:
-
сглобяването на нови части;
-
внедряването на модерни методи на работа;
-
нови техники на сглобяване.
(31)
Те подчертават, че един нов модел следователно води не само до въвеждането на нов продукт, но и принуждава голям брой работници да свикнат с нови машини, резервни части, техники на сглобяване и методи на работа.
(32)
Това описание потвърждава, че успехът във въвеждането на нов модел в една производствена верига като цяло предполага, също както в дадения случай, значително предварително обучение на работната ръка. С други думи, за производството на новия модел са необходими значителни действия, свързани с обучението.
(33)
Следователно, след като „GM Europe“ са решили да произвеждат този модел, става необходимо да се предприемат разходи за обучение, за да може да се осъществи това бизнес решение.
(34)
Както е посочила в решението за откриване на процедурата, Комисията отбелязва, че в автомобилната индустрия пускането на един нов модел е нормален и обичаен фактор, необходим за поддържането на ролите на пазара и рентабилността. Имайки предвид, че един нов модел създава необходимост от обучението на работната ръка за новите производствени техники, разходите за обучение, свързани с пускането на този нов модел, се заплащат от автомобилните производители единствено на базата на търговската подбуда.
(35)
Белгийските органи не са представили нови елементи срещу тази оценка. Макар че са били поканени в решението за откриване на процедурата, те не са представили убедителен аргумент, че GM не биха организирали дейностите по обучението при отсъствието на помощ.
(36)
По този повод Белгия единствено е поддържала тезата, че помощта за обучението е необходима, за да може „GM Belgium“ да бъдат избрани от „GM Europe“ за производството на „Astra Twin Top“. Представени са доказателства в подкрепа на това твърдение. Освен това белгийските органи са подчертали, че производството на новия модел би могло да бъде поверено на „Bertone“, които са по-подготвени да произвеждат този тип автомобили.
(37)
Комисията обаче е отбелязала, че целта на Регламент (ЕО) № 68/2001 на Комисията, за разлика от регионалната помощ за инвестиции, не е да се повлияе на избора на един обект за стопанска дейност, а да компенсира донякъде недостатъчните инвестиции в обучението в Общността, както се посочва по-горе. Освен това Белгия не е обяснила защо филиалът на „GM Europe“, втори хипотетичен избор, на който би могло да бъде поверено алтернативно производството на модела, не би организирал подобни действия за обучение (11). Напротив, предоставената от Белгия информация показва, че е вероятно всички други заводи на „GM Europe“ да бъдат принудени при тези обстоятелства да организират подобна програма за обучение. Затова не е възможно да се заключи, че помощта е подтикнала „GM Europe“ да организират допълнително обучение в Общността.
(38)
Комисията не вижда ясно какви заключения следва да изведе от представения от белгийските органи аргумент, според който производството на новия модел би могло да бъде поверено на „Bertone“. По-специално, Белгия не е представила конкретно доказателство, че производството, осъществявано от „Bertone“, би се нуждало от по-малко усилия за обучение, отколкото в случая на „GM Europe“ (12). Освен това Белгия не е доказала, че помощта е изиграла каквато и да било роля в решението на „GM Europe“ да спре да възлага на подизпълнители производството на този модел. Обратно, вероятно е това важно стратегическо решение вече да е било взето, дори преди белгийските органи да са обещали разглежданата помощ. В заключение, фактът, че производството на „Astra Twin Top“ би могло да бъде възложено на „Bertone“ както за предходните варианти на модела, не прави помощта за обучение необходима и съвместима.
(39)
Белгийските органи изтъкват, че разширяването на цеха за ковашко-пресова дейност се вписва в рамките на стратегията на „GM“ в Европа, целяща да се отговори по-добре на местните нужди, така че да се намалят разходите за транспорт на резервните части между филиалите. За обекта в Антверпен проектът предвижда:
-
две допълнителни преси за ковашко-пресова дейност;
-
производството на допълнителни части от каросерията;
-
въвеждането на нови технологии.
(40)
Белгия изтъква, че разширението предполага също така необходимостта много работници да се запознаят с новите машини, части, оборудване за ковашко-пресова дейност и методи на работа. Програмата за обучение цели да постигне тази цел.
(41)
Представеното по-горе описание потвърждава, че като цяло, както и в разглеждания случай, развитието на ковашко-пресовата дейност може да бъде успешно само ако е придружено от значително обучение на работната ръка. С други думи, обучението е необходимо за развитието на ковашко-пресовата дейност.
(42)
В решението си за откриване на процедурата Комисията е оспорила подбудителния ефект на помощта, свързан с разширяването на ковашко-пресовата дейност (13). Белгийските органи не са представили нови елементи срещу тази оценка. Те не са обяснили конкретно защо, при отсъствието на помощ, „GM“ не биха организирали въпросните дейности по обучението.
(43)
Въз основа на горното може да се заключи, че всички дейности по обучението, предоставящи на работниците необходимите знания за успешната реализация на двата проекта (производство на новия модел и развитие на ковашко-пресовата дейност), биха били организирани при всички случаи, дори и при отсъствието на помощ. Следователно съответната помощ не е насочена към допълнително обучение, а покрива нормалните разходи за дейността на предприятието, като по този начин намалява нормалната себестойност на продукцията му. По тази причина Комисията смята, че помощта би опорочила конкуренцията и би променила условията на търговския обмен в посока, противоположна на общия интерес (14). При тези обстоятелства помощта не може да се оправдае на базата на член 87, параграф 3, буква в) от Договора. Понеже в дадения случай не може да се приложи никое друго изключение, предвидено от член 87, параграфи 2 и 3 от Договора, помощта е несъвместима с общия пазар.
(44)
Гореспоменатото заключение се прилага независимо от общия или специфичния характер на помощта. Комисията отбелязва конкретно, че общото обучение, квалифицирано като „техническо обучение“ (15), се отнася до знанията и уменията, необходими на разглежданите две нови дейности и по-общо до дейността на конкурентен автомобилен завод (16). Белгийските органи обаче представиха доказателството, че една част от общото „техническо обучение“ засяга квалификации, които изискват дълъг период на обучение, и че немалък брой от съответните работници напускат всяка година предприятието. Това е свързано със значителния глад за такива квалификации на белгийския пазар на заетостта (посочените „критични длъжности“ или „ефект на безизходицата“). Комисията смята, че Белгия е представила достатъчни аргументи по отношение на трите действия по общото „техническо обучение“.
Съдържание на обучението
Обща продължителност на обучението
Текучество на персонала: годишен процент работници, които напускат предприятието
Допустими разходи: участници
Допустими разходи: други разходи
Водачи на мотокари
40
58 %
132 000
42 500
Инструменталисти
2 000
13 %
660 000
355 000
Техники по поддръжка
400
20 %
198 000
197 500
Забележка: Що се отнася до „заваряването“, Белгия обявява обща продължителност на обучението 60 часа и текучество на персонала на завода 4 %. Комисията смята, че тези цифри са достатъчно ниски и че не пречат на предприятието да си получи ползите от разходите за обучение. Затова и текучеството на персонала не е достатъчно да откаже предприятието от извършването на тези разходи.
Затова е очевидно, че високата степен на текучество на персонала действително пречи на предприятието да извлече достатъчна печалба от този тип обучение, за да може да компенсира разходите за него. Затова е вероятно предприятието да не се ангажира с тези разходи при отсъствието на помощ.
(45)
Предвид гореизложеното Комисията смята, че помощта е необходима за трите действия на въпросното обучение (обратно на останалата част от общото„техническо обучение“).
(46)
В уведомлението си белгийските органи са представили цялата програма за обучение като предназначена да подкрепи въпросните два проекта (17). Допълнителната информация, предоставена от Белгия след решението за откриване на процедурата, обаче показва, че една част от дейностите по обучението касае знания и умения, които не са всъщност необходими за реализацията на тези проекти. Става дума за следните длъжности (виж описанието им по-долу):
-
базисно обучение;
-
симулирана работна среда (СРС).
(47)
Комисията смята, че обратно на останалата част от програмата за обучение, базисното обучение и СРС се отнасят за квалификации, които не са необходими за изпълнението на въпросните два проекта: проектите могат напълно да се реализират, а производството да започне, без да е необходимо да се организира този тип обучение. Те не засягат и знанията и уменията, които се изискват непосредствено за производството на автомобили. Затова и развитият по-горе аргумент относно необходимия характер на обучението не се прилага за тях. Тъй като изглежда, че това обучение надвишава нуждите на предприятието, е невъзможно да се направи заключението, че то би било организирано при отсъствието на помощ. Поради липсата на елементи, които да докажат противното, Комисията смята, че държавната помощ изглежда необходима, за да може да се организира въпросното обучение.
(48)
И накрая, Комисията отбелязва, че перото от разходите „обща координация“ не се отнася до дейност от обучението като такава, а до консултантски услуги, предназначени за общото обучение. Тоест, в допустимите разходи могат частично да се включат, доколкото покриват „базисното обучение“, СРС и една част от общото„техническо обучение“, за което помощта е сметната за необходима (18).
(49)
Предвид правилото, предвидено от Регламент (ЕО) № 68/2001 на Комисията, което ограничава разходите на участниците в проекта за обучение до общата сума на другите разходи, допустимите разходи, произтичащи от частите на програмата за обучение, за които е необходима помощ, възлизат на 4,362 милиона EUR, а самата помощ - на 2,181 милиона EUR. Тъй като другите формални условия, определени от Регламент (ЕО) № 68/2001 на Комисията, са също спазени, както е посочено в мотив 23 по-горе, Комисията заключава, че тази част от нотифицираната помощ е съвместима с общия пазар.
6. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(50)
Комисията е на мнение, че частта от нотифицираните от Белгия мерки, представляваща 4,362 милиона EUR допустими разходи, което отговаря на помощи в размер на 2,181 милиона EUR, отговарят на критериите за съвместимост с общия пазар по силата на член 87, параграф 3, буква в) от Договора.
(51)
Комисията смята, че останалата част от помощта не е необходима за реализацията на съответните дейности по обучението. Тази помощ не е съвместима с общия пазар по силата на която и да било дерогация, предвидена от Договора, и следователно следва да бъде забранена. Според белгийските органи помощта все още не е отпусната; затова и не се налага да се прибягва до възстановяването ѝ,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Държавната помощ, която Белгия възнамерява да отпусне за проект за обучение в „General Motors Belgium“ в Антверпен, е несъвместима с Общия пазар до размера 3 157 338,40 EUR.
Следователно тази част от помощта не може да бъде отпусната.
Останалата част от държавната помощ в размер 2 181 161,60 EUR, е съвместима с Общия пазар съгласно член 87, параграф 3, буква в) от Договора.
Член 2
Белгия информира Комисията в срок два месеца, считано от обявяването на настоящото решение, за мерките, които е взела за спазването му.
Член 3
Адресат на настоящото решение е Кралство Белгия.
Съставено в Брюксел на 4 април 2007 година.
DECISIÓN DE LA COMISIÓN
de 4 de abril de 2007
sobre la ayuda estatal C 14/06 que Bélgica tiene previsto ejecutar en favor de General Motors Belgium de Amberes
[notificada con el número C(2007) 435]
(Los textos en lenguas francesa y neerlandesa son los la únicos auténticos)
(Texto pertinente a efectos del EEE)
(2007/612/CE)
LA COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS,
Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea y, en particular, su artículo 88, apartado 2, párrafo primero,
Visto el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo y, en particular, su artículo 62, apartado 1, letra a),
Después de haber emplazado a los interesados para que presentaran sus observaciones, de conformidad con los citados artículos (1),
Considerando lo siguiente:
1. PROCEDIMIENTO
(1)
Por carta de 8 de diciembre de 2005, registrada el 14 de diciembre de 2005, se notificó a la Comisión un proyecto de ayuda para formación en favor de General Motors Belgium de Amberes. La Comisión solicitó información complementaria el 4 de enero de 2006, solicitud a la que Bélgica contestó por carta de 7 de febrero de 2006, registrada el 10 de febrero de 2006. El 15 de febrero de 2006, la Comisión pidió información adicional que se le suministró por carta con fecha de 2 de marzo de 2006, registrada el 8 de marzo de 2006.
(2)
Por carta de 26 de abril de 2006, la Comisión informó a Bélgica de su decisión de incoar el procedimiento previsto en el artículo 88, apartado 2, del Tratado, con respecto a esta ayuda. La decisión de la Comisión de incoar el procedimiento se publicó en el Diario Oficial de la Unión Europea el 1 de septiembre de 2006 (2). La Comisión invitó a los interesados a presentar sus observaciones sobre la ayuda en cuestión. No se recibieron observaciones de terceros interesados.
(3)
En una carta con fecha del 31 de mayo de 2006 y registrada el 6 de junio de 2006, las autoridades belgas reaccionaron a la decisión de incoar el procedimiento. Aportaron un complemento de información en dos cartas, una de 13 de diciembre de 2006 y otra de 5 de febrero de 2007. El 13 de febrero de 2007 se organizó una reunión entre la Comisión y las autoridades belgas. En una carta de 20 de febrero de 2007, Bélgica comunicó información adicional. La Comisión envió una nueva petición de información el 23 de febrero de 2007, a la que las autoridades belgas contestaron por carta de 28 de febrero de 2007.
2. DESCRIPCIÓN DEL PROYECTO
(4)
El beneficiario de la ayuda sería la sociedad General Motors Belgium [«GM Belgium» de Amberes, que forma parte de General Motors Corporation («GMC»)]. Un equipo de dirección específico administra las actividades de GMC en Europa («GMC Europe»). La sociedad, que se creó en 1924, fabrica, por una parte, repuestos de automóvil para uso propio y para otras filiales de GMC y, por otra, se encarga del montaje de vehículos automóviles. En 2005, produjo 253 000 automóviles. Se exporta la mayor parte de la producción. La fábrica se encarga en la actualidad del montaje del modelo Opel Astra, que se sitúa en un segmento del mercado automóvil en el que la competencia es especialmente fuerte, como confirmaron las autoridades belgas. La sociedad emplea a unas 5 000 personas.
(5)
General Motors Belgium anunció un programa de inversión de 127 millones EUR para el período 2005-2007 que incluye:
a)
la producción de una nueva versión del modelo Astra: además de las tres versiones que ya produce, la fábrica producirá el Astra de techo rígido retráctil («el descapotable» o «Astra TwinTop»); hasta ahora GMC Europa no fabricaba la versión «descapotable», sino que se subcontrataba a la empresa italiana Bertone;
b)
la duplicación de la capacidad del taller de prensado: el desarrollo de la actividad de prensado, en el marco de la estrategia de GM Europa para responder mejor a las necesidades locales; la mejora del autoabastecimiento en piezas de carrocería y de la eficacia de la logística entre las distintas filiales del grupo permite limitar el transporte de piezas entre las fábricas.
(6)
Estas dos actividades adicionales permiten limitar la reducción del personal de la fábrica de Amberes y garantizar el futuro de la fábrica. Implican la instalación de otra maquinaria y de nuevos componentes, técnicas de montaje y métodos de trabajo. Por este motivo, durante el período 2005-2007 se organizó un programa de formación relacionado con estas actividades adicionales. El coste asciende a 19 940 000 EUR y la ayuda notificada a 5 338 500 EUR. Por situarse Amberes en una región no beneficiaria de ayuda, la intensidad máxima de la ayuda puede alcanzar el 50 % para formación general y el 25 % para formación específica. La ayuda debe ser concedida por la región flamenca (Vlaams Gewest) como ayuda específica.
(7)
Según la información proporcionada por Bélgica, el programa incluye una parte dedicada a «formación general», cuyo coste asciende a 6 220 000 EUR. Esta formación general abarcará las actividades vinculadas a los siguientes puestos de trabajo:
-
formación técnica (2 630 000 EUR) (formadores: el 90 % externos y el 10 % internos): soldadores, conductores de carretillas elevadoras con barras paralelas, roller bridge, especialistas en máquinas herramientas, técnicos de mantenimiento, Allen Bradley y Controllogix,
-
formación básica (790 000 EUR) (formadores: el 95 % externos y el 5 % internos): formación informática (programas de ofimática: Excel, Access, Word, Power Point, etc.), competencias sociales (presentación, comunicación, capacidad de dirección, etc.) y mejora de los conocimientos básicos (finanzas para personal no financiero, normas ISO, seguridad),
-
coordinación general (890 000 EUR) (asesores: el 100 % internos): un equipo provisional formado por empleados procedentes de distintos servicios se encargará de preparar, controlar y apoyar las acciones de formación general incluidas en los programas de formación; esta partida no corresponde a una formación propiamente dicha sino que representa el coste de los servicios de asesoramiento relacionados con la parte general del programa de formación,
-
simulación del medio laboral (1 890 000 EUR) (formadores: el 100 % internos): formación sobre los principios de la producción mundializada aplicados en un medio laboral complejo; en un medio laboral simulado, explicación de los siguientes conceptos y demostración de su importancia creciente: organización del lugar de trabajo, seguridad, trabajar según las normas, gestión visual, economías de costes, mejoras permanentes, etc.; los 5 000 empleados de General Motors Belgium de Amberes seguirán la formación ETS por grupos de 17; esta formación se da en una sala de formación especial provista de una cadena de producción simulada con coches de madera.
(8)
El coste de la formación específica asciende a 13 730 000 EUR; incluye acciones de:
-
formación en el puesto de trabajo (4 540 000 EUR) (formadores: el 100 % internos): formación práctica individual de los trabajadores en su puesto de trabajo,
-
formación vinculada a la expansión de las actividades de prensado (4 350 000 EUR) (formadores: el 20 % externos y el 80 % internos): GM Belgium se dispone a fabricar más variedad y mayor cantidad de chapas metálicas; para prepararse a este trabajo, la mano de obra actual deberá adquirir un nivel de conocimientos técnicos superior; por consiguiente se organizarán actividades de formación destinadas a aumentar los conocimientos técnicos de los obreros del taller de prensado (matrices de perforación, herramientas de corte, etc.),
-
formación técnica específica (4 820 000 EUR) (formadores: el 20 % externos y el 80 % internos): el inicio de la producción del modelo Astra TwinTop tiene incidencia en los métodos de producción actuales de la fábrica, especialmente por lo que a prensado, carrocería, taller de pintura, montaje, control de la calidad y actividades logísticas se refiere; también habrá que remodelar completamente los talleres; un grupo de representantes de los ingenieros y de los equipos de trabajadores orientará a los jefes de sección para que las modificaciones de los métodos de fabricación puedan concretarse.
3. RAZONES QUE CONDUJERON A INCOAR EL PROCEDIMIENTO
(9)
En su decisión de incoar el procedimiento de investigación formal («la decisión de incoar el procedimiento», de 26 de abril de 2006, la Comisión expresó dudas en cuanto a la necesidad de la ayuda y se preguntó si las acciones de formación no se hubiesen organizado de todos modos, incluso sin ayuda. Como la ayuda no parecía conducir al beneficiario a realizar acciones de formación adicionales, al parecer carecía de efectos positivos, limitándose a falsear la competencia. Si este análisis se confirmase no podría autorizarse.
(10)
Por lo que a las actividades de formación relacionadas con el lanzamiento de un nuevo modelo se refiere, la Comisión constató que, en la industria del automóvil, la producción de un nuevo modelo es un factor normal que se reproduce periódicamente y es necesario para mantener la competitividad. Por consiguiente, los gastos de formación asociados al lanzamiento de un nuevo modelo corren generalmente a cargo de los constructores de automóviles, por razones exclusivamente comerciales. Está claro que, para producir nuevos modelos, los constructores de automóviles deben formar a su mano de obra en las nuevas técnicas que deban adoptarse. Por lo tanto, es más que probable que GM Europa habría organizado estas acciones de formación de todos modos y, en particular, sin necesidad de ayudas. Esta forma de actuar parece ser la habitual de la mayoría de las empresas del sector.
(11)
La Comisión planteó cuestiones similares relativas al efecto de incentivo de la ayuda destinada a apoyar el desarrollo de las actividades de prensado: los gastos de formación relacionados con esta actividad son necesarios para (aumentar) la producción de piezas de recambio, lo que constituye una actividad normal en la industria del automóvil. Las piezas de recambio constituyen medios de producción esenciales, e indispensables en una fábrica de montaje, y representan una parte sustancial del coste de los coches. Por consiguiente, las propias fuerzas del mercado debieran bastar para incitar a la empresa a sufragar los gastos de formación correspondientes. Por lo tanto, es probable que las actividades de formación en cuestión se hubiesen llevado a cabo de todas formas y, en particular, sin necesidad de ayuda.
(12)
La Comisión, por consiguiente, pidió a Bélgica que explicase por qué, al contrario de lo que se puede observar en el caso de la mayoría de los fabricantes de automóviles de la Comunidad, en este caso concreto considera que el beneficiario no dispone de la capacidad (o de la voluntad) de cubrir los costes previstos de las medidas de formación con los beneficios que de esta se desprendan (en particular, la capacidad de producir un nuevo producto o el aumento de la productividad de la mano de obra gracias a la formación). La Comisión adujo también que, en esta fase del procedimiento, Bélgica no suministró pruebas de que las fuerzas del mercado por sí mismas no iban conducir a la empresa a organizar el programa de formación en cuestión.
(13)
La decisión de incoar el procedimiento se publicó en el Diario Oficial de la Unión Europea el 1 de septiembre de 2006 (3). La Comisión invitó a los interesados a presentar sus observaciones sobre la ayuda en cuestión. No se recibieron observaciones de terceros interesados.
4. COMENTARIOS DE BÉLGICA
(14)
Bélgica no está de acuerdo con la evaluación inicial de la Comisión por dos motivos. En primer lugar, considera que se vulneran los principios de seguridad jurídica, igualdad de trato y buena administración. Así, Bélgica observa que, en el pasado la Comisión aprobó sistemáticamente ayudas de formación similares, en particular en favor de GM Belgium. Las autoridades belgas sostienen, asimismo, que seis meses solamente antes de su expiración la Comisión modifica radicalmente su interpretación del Reglamento (CE) no 68/2001 de la Comisión, de 12 de enero de 2001, relativo a la aplicación de los artículos 87 y 88 del Tratado CE a las ayudas a la formación (4). En su opinión, el Reglamento (CE) no 68/2001 se ha aplicado de manera uniforme durante cuatro años y medio. En virtud del principio de buena administración, la Comisión hubiese debido esperar a que expirase y proceder a modificarlo entonces con arreglo al nuevo enfoque.
(15)
Con carácter subsidiario, Bélgica alega que las medidas de formación en cuestión ejercen importantes efectos positivos en la economía. Asegura, además, que este programa de formación tiene mayor alcance que las simples necesidades de la empresa. No obstante, esta afirmación solo ha sido corroborada para determinadas partes del programa de formación.
(16)
Bélgica alega también que Bertone hubiese podido fabricar el Astra TwinTop, como fabricó las versiones anteriores de este modelo.
(17)
Por último, antes de la incoación del procedimiento (5), las autoridades belgas ya declararon que GM Europa había procedido a estudios comparativos para determinar la mejor implantación para la producción del Astra TwinTop, y que la ayuda de formación había influido en la concesión del proyecto a GM Belgium. Bélgica considera que, en estas condiciones, la ayuda es necesaria.
5. EVALUACIÓN DE LA AYUDA
5.1. Existencia de la ayuda
(18)
La Comisión considera que la medida constituye una ayuda estatal con arreglo al artículo 87, apartado 1, del Tratado: Se concede, en efecto, en forma de subvención estatal del Gobierno flamenco y, por consiguiente, se financia mediante recursos públicos. La medida es selectiva puesto que solo afecta a General Motors Belgium. Esta subvención selectiva puede falsear la competencia entre las fábricas de producción de GM Europa al conceder a General Motors Belgium una ventaja sobre las demás fábricas del grupo. Por otro lado, también podría falsear la competencia con otros constructores de automóviles. Además, el mercado de vehículos automóviles se caracteriza por la importancia de los intercambios comerciales entre Estados miembros. La Comisión observa, asimismo, que las fábricas de GM Europa están situadas en distintos Estados miembros. Por lo tanto, la ayuda podría falsear la competencia y afectar al comercio entre los Estados miembros. Teniendo en cuenta lo que precede, la Comisión concluye que la medida notificada constituye una ayuda estatal. Bélgica no impugna esta conclusión.
5.2. Base jurídica de la evaluación
(19)
Bélgica pide que la ayuda se apruebe sobre la base del Reglamento (CE) no 68/2001. La ayuda, efectivamente, está vinculada a un programa de formación.
(20)
Con arreglo al artículo 5 del Reglamento (CE) no 68/2001, si el importe de la ayuda concedida a una misma empresa para un único proyecto de ayuda a la formación es superior a un millón de EUR, la ayuda no puede acogerse a la exención de la obligación de notificación que establece el artículo 88, apartado 3, del Tratado. La Comisión observa que, en este caso concreto, la ayuda considerada asciende a 5 338 000 EUR, que se va a conceder a una sola empresa y que se trata de un único proyecto de formación. Considera, por lo tanto, que la obligación de notificarla es aplicable a la ayuda en cuestión y que Bélgica la ha respetado debidamente.
(21)
El considerando 16 del Reglamento (CE) no 68/2001 explica que este tipo de ayudas no pueden acogerse automáticamente a la exención: «[…] Es conveniente que los grandes importes de ayuda sigan estando sujetos a una evaluación individual por parte de la Comisión antes de que las ayudas se lleven a efecto».
(22)
Como ya indicó en la decisión de incoar el procedimiento, la Comisión concluye que como la medida no puede eximirse en virtud del Reglamento (CE) no 68 /2001, debe ser evaluada directamente sobre la base del artículo 87, apartado 3, letra c), del Tratado, que dispone que podrán considerarse compatibles con el mercado común «las ayudas destinadas a facilitar el desarrollo de determinadas actividades o de determinadas regiones económicas, siempre que no alteren las condiciones de los intercambios en forma contraria al interés común». Cuando procede a la evaluación de una ayuda de formación única que por su elevado importe no puede acogerse a la exención que establece el Reglamento (CE) no 68/2001 y, por consiguiente, hay que proceder a su evaluación directamente sobre la base del artículo 87, apartado 3, letra c), la Comisión se rige, no obstante, por analogía, por los principios que figuran en dicho Reglamento, lo que supone, en particular, la comprobación del cumplimiento de todas las demás condiciones de exención que establece el Reglamento (CE) no 68/2001. No obstante, la Comisión no se limita a comprobar si se cumplen dichas condiciones, sino que debe proceder a un análisis más profundo de la compatibilidad de la medida. El objetivo de la notificación individual es precisamente la evaluación detallada de la ayuda a la luz de las circunstancias específicas del caso de que se trate.
5.3. Compatibilidad con el mercado común
(23)
La Comisión considera que el proyecto notificado cumple las condiciones formales de exención que establece el artículo 4 del Reglamento (CE) no 68/2001. En primer lugar, los costes subvencionables notificados se ajustan al artículo 4, apartado 7, del Reglamento (CE) no 68/2001. En particular, los costes de personal de los participantes en el proyecto de formación cubiertos por la ayuda parecen haberse limitado a un importe equivalente al de los demás costes subvencionables (6). En segundo lugar, con arreglo al dicho artículo 4, apartados 2 y 3, la intensidad de la ayuda se limitó al 25 % para la formación específica y al 50 % para la formación general. GM Belgium es, efectivamente, una gran empresa situada en una región no beneficiaria de ayuda, y la formación no está destinada a categorías de trabajadores desfavorecidos.
(24)
No obstante, la Comisión observa que una medida de ayuda solo puede considerarse compatible con el mercado común en virtud del artículo 87, apartado 3, letra c), del Tratado cuando es necesaria para que el beneficiario pueda emprender la actividad en cuestión. La Comisión observa que la necesidad de la ayuda es un criterio de compatibilidad general. Cuando la ayuda no se concreta en la realización de actividades suplementarias por el beneficiario, actividades que las fuerzas del mercado no hubiesen bastado para que se llevasen a cabo, no puede considerarse que la ayuda tenga efectos favorables que pudieran compensar la alteración de las condiciones de los intercambios comerciales y, por consiguiente, no puede autorizarse. En cuanto a la compatibilidad en virtud del artículo 87, apartado 3, letra c), del Tratado CE, la ayuda no «facilita» el desarrollo de determinadas actividades comerciales ya que la empresa hubiese emprendido las actividades subvencionadas de todos modos y, en particular, sin la ayuda.
(25)
En el marco de las ayudas a la formación, el considerando 10 del Reglamento (CE) no 68/2001 establece que «Por lo general, la formación produce efectos externos positivos para la sociedad en su conjunto, dado que incrementa el número de trabajadores cualificados del que pueden abastecerse las demás empresas, mejora la competitividad de la industria europea y desempeña una función importante en la estrategia de empleo. Habida cuenta de que las empresas de la Comunidad Europea suelen invertir poco en la formación de sus trabajadores, las ayudas estatales pueden contribuir a corregir esta imperfección del mercado y, por lo tanto, se puede considerar que, en determinadas condiciones, son compatibles con el mercado común y quedan exentas de la obligación de notificación previa». El considerando 11 añade que procederá asegurarse de que «la ayuda estatal se limita al mínimo necesario para lograr el objetivo de la Comunidad que las fuerzas del mercado no alcanzarían por sí solas, […]».
(26)
Por lo tanto, la deficiencia del mercado reconocida por el Reglamento (CE) no 68/2001 reside en el hecho de que las empresas «[…]suelen invertir poco en la formación de sus trabajadores[…]». En efecto, cuando una empresa tiene previstas nuevas actividades de formación, generalmente compara el coste de dichas actividades con los beneficios que de ellas espera (aumentar la productividad o poder fabricar nuevos productos). En general no toma en consideración los presuntos beneficios para la economía del conjunto de la Comunidad, si no puede obtenerlos para sí misma. También procederá a estudiar soluciones alternativas (menos costosas) a la formación, como la contratación de mano de obra cualificada (en detrimento, en su caso, de los trabajadores de la empresa). Por ello, en determinados casos, la ayuda a la formación representa un remedio adecuado a una deficiencia específica del mercado. En estos casos, la ayuda es necesaria «[…]para lograr el objetivo de la Comunidad que las fuerzas del mercado no alcanzarían por sí solas[…]».
(27)
En cuanto a la comprobación de la necesidad de una ayuda a la formación en la industria del automóvil, la Comisión constata que desde hace dieciocho meses acumula pruebas de que algunos constructores de automóviles establecen una competencia entre sus propias fábricas de producción situadas en distintos Estados miembros para producir nuevos modelos. En el momento de planificar el lanzamiento de un nuevo producto, comparan varios establecimientos y, a continuación, deciden el que hay que elegir para la producción basándose en el conjunto de los costes de producción, es decir, en todos los tipos de costes, incluidas las ayudas estatales sean cuales fueren y, en particular, las ayudas de formación. Esta evolución parece derivar de que, actualmente, los grandes constructores de automóviles tienen una capacidad de producción superior a la demanda y sus cadenas de producción son ahora más flexibles. De modo que una fábrica puede acoger con mayor facilidad la producción de nuevos modelos. Ante la realidad económica de una competencia más intensa entre fábricas de producción, y habida cuenta del riesgo derivado de que determinadas ayudas de formación no contribuyan al objetivo de interés común a que se refiere el considerando 10 del Reglamento (CE) no 68/2001, sino que constituyan sencillamente ayudas de explotación que falseen la competencia, la Comisión debe examinar más cuidadosamente el carácter necesario de la ayuda «Con el fin de tener la certeza de que la ayuda estatal se limita al mínimo necesario para lograr el objetivo de la Comunidad que las fuerzas del mercado no alcanzarían por sí solas[…]» (considerando 11 de dicho Reglamento) (7). Esta valoración se justifica sobre todo teniendo en cuenta que actualmente el sector del automóvil se caracteriza por un considerable exceso de capacidad en la Comunidad, que persiste debido a la escasa progresión de la demanda y al aumento general de la productividad (8).
(28)
Como en el caso presente se ha establecido una competencia entre varias fábricas y puesto que, por consiguiente, es posible que la ayuda se haya concedido para unos objetivos que no son apoyar a la empresa para que emprenda acciones de formación adicionales, la Comisión considera necesario comprobar la necesidad de la ayuda. Al contrario de lo que afirma Bélgica en reacción a la decisión de incoar el procedimiento, la Comisión considera estar legalmente autorizada a proceder a dicha comprobación. Como destacó Bélgica, en asuntos anteriores la Comisión no analizó con todo detalle la necesidad de una ayuda específica de formación para costes de lanzamiento. No obstante, puede verse obligada a hacerlo si comprueba que las condiciones económicas han evolucionado en los mercados en cuestión (9).
(29)
La Comisión constata que el programa de formación en cuestión está vinculado a dos nuevas actividades en la fábrica, la producción del Astra TwinTop y el desarrollo de la actividad de prensado.
(30)
Las autoridades belgas alegan en su notificación (10) que el montaje del Astra TwinTop implica operaciones manuales suplementarias, como la soldadura. Afirman que la producción de este tipo de coche ejerce una influencia en el conjunto de las actividades de la empresa (carrocería, talleres de pintura, prensado, logística y montaje) y que la introducción de nuevos modelos supone cada vez:
-
el montaje de nuevas piezas,
-
la introducción de métodos de trabajo modernos,
-
nuevas técnicas de montaje.
(31)
Dichas autoridades alegan que un nuevo modelo corresponde, por consiguiente, no solo a la introducción de un nuevo producto, sino que obliga también a muchos trabajadores a acostumbrarse a máquinas, repuestos, técnicas de montaje y métodos de trabajo nuevos.
(32)
Esta descripción confirma que el éxito de la introducción de un nuevo modelo en una cadena de producción supone, tanto en general como en este caso concreto, una formación previa considerable de la mano de obra. En otros términos, para producir un nuevo modelo son necesarias medidas considerables de formación.
(33)
Una vez decidida GM Europa a producir este modelo fue necesario, por consiguiente, proceder a determinados gastos de formación para poder ejecutar esta decisión comercial.
(34)
Como ya se mencionó en la decisión de incoar el procedimiento, la Comisión observa que en la industria del automóvil el lanzamiento de un nuevo modelo es un factor normal y regular, indispensable para mantener las cuotas de mercado y la rentabilidad. Como un nuevo modelo requiere formar a los trabajadores en las nuevas técnicas de producción, los constructores de automóviles sufragan los gastos de formación asociados al lanzamiento del nuevo modelo únicamente en base al incentivo comercial.
(35)
Las autoridades belgas no han presentado nuevos elementos que contradigan esta valoración. Aunque en la decisión de incoar el procedimiento se las invitara a hacerlo, no aportaron argumento probatorio alguno para justificar que, de no habérsele concedido la ayuda, GM no hubiese organizado las actividades de formación.
(36)
A este respecto, Bélgica sostuvo únicamente que la ayuda a la formación era necesaria para que GM Belgium fuese la fábrica seleccionada por la dirección de GM Europa para la producción del Astra TwinTop. Se presentaron algunas pruebas en apoyo de esta afirmación. Además, las autoridades belgas alegaron que la producción del nuevo modelo hubiese podido encargarse a Bertone, que está más acostumbrada a producir este tipo de vehículo.
(37)
No obstante, la Comisión señala que el objetivo del Reglamento (CE) no 68/2001, en contraste con las ayudas regionales a la inversión, no consiste en influir en la elección de un establecimiento determinado para actividades económicas sino, como ya se ha mencionado, en atenuar la falta de inversión en formación en la Comunidad. Además, Bélgica no explicó por qué la filial de GM Europa, segunda elección hipotética, a la que hubiese podido encargarse la producción del modelo, no hubiese podido organizar también el mismo tipo de formación (11). La información proporcionada por Bélgica pone de manifiesto, al contrario, que es probable que, en estas circunstancias, todas las demás fábricas de GM Europa se hubiesen visto obligadas a organizar un programa de formación similar. Por lo tanto, es imposible concluir que la ayuda incitó a GM Europa a organizar más acciones de formación en la Comunidad.
(38)
La Comisión no ve con claridad qué conclusiones cabe extraer del argumento formulado por las autoridades belgas según el cual la producción del nuevo modelo hubiese podido encargarse a Bertone. En particular, Bélgica no presentó ninguna prueba concreta de que la producción a cargo de Bertone hubiese requerido un menor esfuerzo de formación que en el caso de GM Europa (12). Además, Bélgica no demostró que la ayuda desempeñase papel alguno en la decisión de GM Europa de dejar de subcontratar la producción de este modelo. Al contrario: es probable que esta importante decisión estratégica ya se había tomado incluso antes de que las autoridades belgas prometieran la ayuda en cuestión. En conclusión, no por el hecho de que, como en el caso de las versiones anteriores, la producción del Astra TwinTop pudiera subcontratarse a Bertone la ayuda a la formación pasa a ser necesaria y compatible.
(39)
Las autoridades belgas alegan que la ampliación del taller de prensado se inscribe en el marco de la estrategia de GM en Europa destinada a responder mejor a las necesidades locales, para reducir el transporte de piezas de recambio entre filiales. Para el establecimiento de Amberes, el proyecto prevé:
-
dos prensas de estampado suplementarias,
-
la producción de piezas adicionales de carrocería,
-
la introducción de nuevas tecnologías.
(40)
Bélgica alega que la ampliación también implica que muchos obreros deberán familiarizarse con la nueva maquinaria, piezas, técnicas de prensado y métodos de trabajo. El programa de formación tiene por objeto alcanzar este objetivo.
(41)
La descripción que precede confirma que, tanto en general como en este caso concreto, no puede ampliarse con éxito la actividad de prensado si no se acompaña con una formación rigurosa de la mano de obra. En otros términos, la formación es necesaria para la expansión de las actividades de prensado.
(42)
En su decisión de incoar el procedimiento, la Comisión cuestionó el efecto incentivador de la ayuda vinculada al desarrollo de las actividades de prensado (13). Las autoridades belgas no han presentado nuevos elementos que contradigan esta valoración. No explican, en particular por qué, de no concederse la ayuda, GM no hubiese organizado las actividades de formación en cuestión.
(43)
Sobre la base de lo que precede, se puede concluir que todas las actividades de formación que aportan las competencias necesarias para que los trabajadores puedan ejecutar con éxito los dos proyectos (producción del nuevo modelo y ampliación de las actividades de prensado) se hubiesen organizado de todos modos, incluso sin la ayuda. Por consiguiente, la ayuda correspondiente no da lugar a una formación adicional, sino que cubre gastos de funcionamiento normales de la empresa, reduciendo con ello sus costes habituales. Por ello, la Comisión considera que la ayuda falseará la competencia y afectará a las condiciones de los intercambios comerciales en una medida contraria al interés común (14). En estas circunstancias, la ayuda no puede justificarse sobre la base del artículo 87, apartado 3, letra c), del Tratado. Puesto que ninguna otra de las excepciones que establece el artículo 87, apartados 2 y 3, del Tratado puede aplicarse a este caso concreto, la ayuda es incompatible con el mercado común.
(44)
Esta conclusión se aplica, tanto si la formación considerada es de carácter general como específico. La Comisión observa, en particular, que la medida de formación general considerada como una «formación técnica» (15) se refiere a competencias necesarias para las dos nuevas actividades previstas y, en general, para la actividad de una fábrica de automóviles competitiva (16). No obstante, las autoridades belgas aportaron la prueba de que parte de la «formación técnica»general se refiere a cualificaciones que requieren un período de formación prolongado y de que una proporción no desdeñable de los trabajadores implicados dejan la empresa cada año. Este fenómeno está relacionado con la gran escasez de este tipo de cualificaciones en el mercado laboral belga (las llamadas «funciones críticas» o bottleneck jobs). La Comisión considera que, en cuanto a tres de las medidas de «formación técnica»general se refiere, Bélgica ha apoyado de forma suficiente sus argumentos.
Contenido de la formación
Duración total de la formación
Rotación del personal: % anual de obreros que dejan la empresa
Costes subvencionables: participantes
Costes subvencionables: otros costes
Conductores de carretillas elevadoras con barras paralelas
40
58 %
132 000
42 500
Especialistas en máquinas herramientas
2 000
13 %
660 000
355 000
Técnicas de mantenimiento
400
20 %
198 000
197 500
Nota: Por lo que a la «soldadura» se refiere, Bélgica indica una duración total de la formación de 60 horas y una rotación del personal de la fábrica del 4 %. La Comisión considera que estas cifras son bastante bajas y no impiden que la empresa se apropie de los beneficios del coste de la formación. Por consiguiente, la rotación de personal no basta para disuadir a la empresa de efectuar estos gastos.
Por consiguiente, es evidente que la elevada rotación de personal impide, en efecto, a la empresa obtener de este tipo de formación beneficios suficientes para compensar el coste. Es probable, por consiguiente, que la empresa no procedería a estos gastos si no obtuviese una ayuda.
(45)
Habida cuenta de lo que precede, la Comisión considera que la ayuda es necesaria para las tres medidas de formación en cuestión (al contrario de lo que sucede con el resto de la «formación técnica»general).
(46)
En su notificación, las autoridades belgas presentaron el conjunto del programa de formación pretendiendo que estaba destinado a apoyar los dos proyectos en cuestión (17). La información adicional transmitida por Bélgica tras la decisión de incoar el procedimiento pone de manifiesto, no obstante, que parte de las medidas de formación se refiere a competencias que no son verdaderamente indispensables para realizar estos proyectos. Se trata de las siguientes partidas (véase la descripción más arriba):
-
formación básica,
-
simulación del medio laboral.
(47)
La Comisión observa que, al contrario de lo que ocurre con el resto del programa de formación, la formación básica y la simulación del medio laboral se refieren a cualificaciones innecesarias para la ejecución de los dos proyectos en cuestión: estos pueden ejecutarse perfectamente, e iniciarse la producción, sin necesidad de organizar este tipo de formación. Tampoco se refieren a competencias inmediatas requeridas para la producción de automóviles. Por consiguiente, el razonamiento anteriormente desarrollado acerca del carácter necesario de la formación no les es aplicable. Como parece que esta formación supera las necesidades de la empresa, es imposible concluir que se hubiese organizado igualmente sin la ayuda. A falta de otros elementos que demuestren lo contrario, la Comisión considera que la ayuda estatal parece necesaria para que pueda organizarse dicha formación.
(48)
Por último, la Comisión observa que la partida de gastos de «coordinación general» no se refiere a una medida de formación propiamente dicha sino a servicios de asesoramiento destinados a la formación general. Por lo tanto, puede incluirse parcialmente en los costes subvencionables en la medida en que cubre la «formación básica», la «simulación del medio labora» y parte de la «formación técnica»general para la cual se ha considerado necesaria una ayuda (18).
(49)
Habida cuenta de la norma que establece el Reglamento (CE) no 68/2001 por la que se limitan los costes de los participantes en el proyecto de formación al importe total de los demás gastos, los costes subvencionables procedentes de los aspectos del programa de formación para los que es necesaria una ayuda ascienden a 4 362 000 EUR, y la ayuda propiamente dicha a 2 181 000 EUR. Como también se cumplen los otros requisitos formales que establece el Reglamento (CE) no 68/2001, tal como se indica en el considerando 23, la Comisión concluye que esta parte de la ayuda notificada es compatible con el mercado común.
6. CONCLUSIÓN
(50)
La Comisión considera que la parte de las medidas notificadas por Bélgica que representa 4 362 000 EUR de costes subvencionables, lo que corresponde a ayudas por valor de 2 181 000 EUR, respeta los requisitos de compatibilidad con el mercado común con arreglo al artículo 87, apartado 3, letra c), del Tratado.
(51)
La Comisión considera que el resto de la ayuda no es necesario para que las medidas de formación correspondientes se lleven a cabo. Esta ayuda no es compatible con el mercado común en virtud de ninguna de las excepciones previstas por el Tratado y, por consiguiente, deberá prohibirse. Según las autoridades belgas, la ayuda no se ha concedido todavía. Por lo tanto, no procede su recaudación.
HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:
Artículo 1
La ayuda estatal que Bélgica tiene intención de conceder para un proyecto de formación de General Motors Belgium en Amberes es incompatible con el mercado común hasta un importe de 3 157 338,40 EUR.
Esta parte de la ayuda no podrá, por lo tanto, ejecutarse.
El resto de la ayuda estatal, hasta un importe de 2 181 161,60 EUR, es compatible con el mercado común en virtud del artículo 87, apartado 3, letra c), del Tratado.
Artículo 2
Bélgica informará a la Comisión, en un plazo de dos meses a partir de la notificación de la presente Decisión, de las medidas que haya adoptado para ajustarse a ella.
Artículo 3
El destinatario de la presente Decisión será el Reino de Bélgica.
Hecho en Bruselas, el 4 de abril de 2007.