DECISIÓN DE LA COMISIÓN
de 19 de junio de 2006
por la que se establece que el artículo 30, apartado 1, de la Directiva 2004/17/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, sobre la coordinación de los procedimientos de adjudicación de contratos en los sectores del agua, de la energía, de los transportes y de los servicios postales, se aplica a la producción y venta de electricidad en Finlandia, a excepción de las Islas Åland
[notificada con el número C(2006) 2337]
(Los textos en lenguas finesa y sueca son los únicos auténticos)
(Texto pertinente a efectos del EEE)
(2006/422/CE)
LA COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS,
Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea,
Vista la Directiva 2004/17/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 31 de marzo de 2004, sobre la coordinación de los procedimientos de adjudicación de contratos en los sectores del agua, de la energía, de los transportes y de los servicios postales (1), y, en particular, su artículo 30, apartados 4 y 6,
Vista la solicitud presentada el 20 de febrero de 2006 por la República de Finlandia mediante correo electrónico, así como la información adicional solicitada por los servicios de la Comisión el 10 de marzo de 2006 por idéntico medio y transmitida por la República de Finlandia por correo electrónico el 23 de marzo de 2006,
Vistas las conclusiones de la autoridad nacional independiente Kilpailuvirasto (Autoridad Finlandesa de Competencia), según las cuales se cumplen las condiciones de la aplicabilidad del artículo 30, apartado 1, de la Directiva 2004/17/CE,
Considerando lo siguiente:
(1)
El artículo 30 de la Directiva 2004/17/CE dispone que esta no se aplicará a los contratos destinados a hacer posible la prestación de una de las actividades contempladas en la Directiva, siempre que en el Estado miembro en que se efectúe dicha actividad esta esté sometida directamente a la competencia en mercados cuyo acceso no esté limitado. La exposición directa a la competencia se determina sobre la base de criterios objetivos, teniendo en cuenta las características específicas del sector en cuestión. Se considera que el acceso a un mercado no está limitado cuando el Estado miembro ha transpuesto y aplicado las disposiciones de la legislación comunitaria pertinente, abriendo un sector determinado o parte de este. Esta legislación figura en el anexo XI de la Directiva 2004/17/CE, que, en lo tocante al sector de la electricidad, remite a la Directiva 96/92/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de diciembre de 1996, sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad (2). La Directiva 96/92/CE fue sustituida por la Directiva 2003/54/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2003, sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad y por la que se deroga la Directiva 96/92/CE (3), que abre aún más el mercado.
(2)
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 62, apartado 2, de la Directiva 2004/17/CE, el título III de la misma, que establece las normas relativas a los concursos de proyectos en el sector de los servicios, no se aplica a los concursos organizados para el desarrollo, en el Estado miembro de que se trate, de una actividad para la que la aplicabilidad del artículo 30, apartado 1, de la Directiva haya sido establecida por una decisión de la Comisión o se haya considerado aplicable en virtud del apartado 4, párrafos segundo o tercero, o del apartado 5, párrafo cuarto, de dicho artículo.
(3)
La solicitud presentada por la República de Finlandia se refiere a la producción, incluida la cogeneración, y la venta (mayorista y minorista) de electricidad. El mercado mayorista finlandés está integrado en gran medida en el mercado nórdico de la energía (Dinamarca, Noruega, Suecia y Finlandia). Consiste en un mercado de transacciones bilaterales entre, por un lado, los productores y, por otro, los proveedores y las sociedades industriales, con una bolsa voluntaria de intercambio de energía para los países nórdicos denominada Nordpool, la cual dispone de un mercado al contado y de un mercado a plazo fijo. Por consiguiente, se avanza claramente hacia un mercado mayorista regional, aunque en ocasiones estrangulamientos en el transporte de la electricidad dividan ese mercado en zonas de tarificación geográficamente distintas, una de las cuales es Finlandia. Así, según las autoridades finlandesas y Nordpool Finland, Finlandia constituyó una zona de tarificación distinta durante el 9,3 % del tiempo en 2005 (4). También por lo que se refiere a la producción se tiende claramente hacia la regionalización del mercado, aunque los estrangulamientos en el transporte y los límites de capacidad (5) de las conexiones entre las redes finlandesas y las de otras regiones de la Comunidad y Rusia puedan limitar temporalmente el mercado al territorio finlandés, excepción hecha de las Islas Åland. El mercado minorista abarca el territorio de Finlandia, salvo las Islas Åland, puesto que, como confirman las autoridades finlandesas, los distribuidores de electricidad de otros países nórdicos no establecidos en Finlandia no constituyen todavía una verdadera alternativa por lo que respecta al suministro a los consumidores y los pequeños y medianos usuarios.
(4)
Esta valoración, así como cualquier otra de las incluidas en la presente Decisión, se hace solamente a efectos de la Directiva 2004/17/CE, sin perjuicio de la aplicación de las normas en materia de competencia.
(5)
Finlandia ha transpuesto y aplicado tanto la Directiva 96/92/CE como la Directiva 2003/54/CE, optando por la disociación total de la propiedad de las redes de transporte y por la disociación jurídica y funcional de las redes de distribución, excepto para las empresas más pequeñas. Por consiguiente, de conformidad con el artículo 30, apartado 3, párrafo primero, debe considerarse que el acceso al mercado no está limitado.
(6)
La exposición directa a la competencia debe evaluarse sobre la base de distintos indicadores, ninguno de los cuales es decisivo por sí mismo.
(7)
En su Comunicación al Consejo y al Parlamento Europeo «Informe sobre el progreso en la creación del mercado interior del gas y de la electricidad» (6), denominado en lo sucesivo el «Informe 2005», la Comisión indicaba que «muchos mercados nacionales muestran un alto grado de concentración del sector, lo que impide el desarrollo de una competencia efectiva» (7). Por lo tanto, en lo que se refiere a la producción de electricidad, consideraba que «un indicador que refleja el grado de competencia en los mercados nacionales es la cuota total de mercado de los tres principales productores» (8). Según el «anexo técnico» (9), la cuota de mercado acumulada de los tres mayores productores en la producción total del mercado nórdico asciende al 40 % (10), lo que constituye un nivel suficientemente bajo. En relación con el territorio finlandés, las cuotas de mercado acumuladas de los tres mayores productores son, por supuesto, superiores (11). No obstante, los períodos de aislamiento del mercado finlandés son limitados (12). Por consiguiente, durante gran parte del año existe una presión de la competencia derivada de la posibilidad de obtener electricidad fuera del territorio finlandés, sobre todo teniendo en cuenta que entre los países nórdicos no se cobran cánones de transporte. El carácter temporal de las congestiones impide que se hagan inversiones en el territorio finlandés sin tener en consideración a los demás productores del mercado nórdico. Por lo tanto, estos factores deben considerarse indicadores de la exposición directa a la competencia del mercado de la producción, tanto por lo que se refiere al mercado nacional finlandés como al mercado regional que se está configurando.
(8)
Los grados de concentración y liquidez son también buenos indicadores de la competencia en el mercado mayorista de electricidad. La cuota de mercado de Nord Pool Spot AS -la bolsa voluntaria de energía del mercado nórdico mencionada en el considerando 3- representó, en 2004, el 42 % de los suministros físicos en los países nórdicos (13). En relación con un mercado regional, ese nivel es satisfactorio. Además, las condiciones de la competencia en el mercado mayorista de electricidad están también muy influidas por las transacciones financieras de electricidad en la zona geográfica del mercado que, en términos de volúmenes negociados a través de Nordpool, representaron 1,5 veces la cantidad consumida en los países nórdicos (14) (e incluso más de cuatro veces esa cantidad si se tienen en cuenta otras transacciones identificadas, como las ventas extrabursátiles o directas (15). De acuerdo con las conclusiones del anexo técnico (16), ese grado de liquidez debe darse por satisfactorio, o sea, constituye un indicador del buen funcionamiento del mercado regional y de la competencia que en él impera. Como se ha indicado anteriormente, la situación de la competencia debe también examinarse por lo que respecta únicamente al territorio finlandés. En primer lugar, conviene destacar de nuevo que los estrangulamientos antes mencionados son solo temporales, no permanentes. Por consiguiente, existe una presión constante de la competencia derivada de la posibilidad de obtener electricidad fuera del territorio finlandés, sobre todo teniendo en cuenta que entre los países nórdicos no se cobran cánones de transporte. Además, los precios de venta mayorista de electricidad en Finlandia son establecidos por Nordpool. Por lo tanto, estos factores deben considerarse indicadores de la exposición directa a la competencia del mercado mayorista, tanto por lo que se refiere al mercado nacional finlandés como al mercado regional que se está configurando.
(9)
Teniendo en cuenta la dimensión del país, el número de agentes económicos en el mercado minorista es bastante elevado (más de 60, muchos de los cuales ofrecen sus servicios en todo el territorio nacional) y son también numerosas las sociedades con una cuota de mercado superior al 5 %. Según las últimas informaciones disponibles, la cuota de mercado acumulada de las tres mayores sociedades por lo que se refiere al suministro a las pequeñas y medianas empresas, a los clientes comerciales muy pequeños y a los hogares asciende al 35-40 % (17), un nivel suficientemente bajo. Así pues, estos factores deben considerarse indicadores de una exposición directa a la competencia.
(10)
El funcionamiento de los mercados de ajustes también debe ser considerado un indicador, tanto por lo que se refiere a la producción como a los mercados mayorista y minorista. En realidad, todo participante en el mercado que no consiga adaptar fácilmente su cartera de producción a las características de sus clientes corre el riesgo de quedar expuesto a la diferencia entre el precio al cual el GRT (gestor de redes de transmisión) vende la energía de ajuste y el precio al cual vuelve a comprar la producción excedentaria. Estos precios o bien los imponen directamente las autoridades de regulación al GRT o se fijan a través de un mecanismo basado en el mercado, en el cual el precio viene determinado por las ofertas de otros productores que desean regular su producción al alza o a la baja; para los pequeños operadores el problema se presenta en caso de divergencia importante entre el precio de compra del GRT y el precio de venta. Esto es lo que ocurre en una serie de Estados miembros, probablemente en detrimento del desarrollo de la competencia. Una divergencia importante puede indicar un nivel insuficiente de competencia en el mercado de ajustes, que puede estar dominado solamente por uno o dos grandes productores. Estas dificultades se agravan cuando los usuarios de la red no pueden adaptar sus posiciones al tiempo real (18). Existe, en la región nórdica, un mercado de ajustes integrado para el suministro de energía de ajuste y sus características principales (tarificación en función de las fuerzas del mercado, plazos de cierre cada hora y divergencia escasa) llevan a considerarlo un indicador de exposición directa a la competencia.
(11)
Habida cuenta de las características del producto en cuestión (electricidad) y de la escasez o falta de disponibilidad de productos o servicios de sustitución adecuados, la competencia de precios y la formación de estos cobran mayor importancia a la hora de evaluar la situación de la competencia en los mercados de la electricidad. El número de usuarios que cambian de suministrador constituye un indicador de la verdadera competencia de precios e indirectamente, por ende, «un indicador natural de la eficacia de la competencia. Si los usuarios que cambian son pocos, probablemente existe un problema con el funcionamiento del mercado, si bien no deben pasarse por alto las ventajas que ofrece la posibilidad de renegociar con el proveedor histórico (19)». Además, la existencia de tarifas reguladas para los usuarios finales es, sin duda, un factor determinante del comportamiento de estos. Si bien el mantenimiento de controles puede justificarse en un período de transición, dichos controles causarían cada vez más distorsiones a medida que se impusiera la necesidad de invertir (20).
(12)
En Finlandia, el cambio de un proveedor a otro para las tres categorías de usuarios (consumidores industriales de tamaño grande y muy grande, pequeñas y medianas empresas e industrias, y empresas muy pequeñas y hogares) es superior al 75 % para los dos primeros grupos y al 30 % para la última categoría (21), y no existe control de los precios para el usuario final (22), lo que significa que son los propios agentes económicos quienes los fijan, sin que sean objeto de aprobación oficial antes de su aplicación. La situación en Finlandia es, por lo tanto, satisfactoria por lo que se refiere a los cambios de proveedor y el control de los precios para el usuario final y, por consiguiente, debe considerarse un indicador de exposición directa a la competencia.
(13)
Habida cuenta de los indicadores previamente mencionados y de la situación general del sector en Finlandia (en particular, el grado de disociación de las redes de producción/suministro y la normativa efectiva de acceso a la red), tal como se desprende de la información presentada por la República de Finlandia, el Informe 2005 y su anexo técnico, debe considerarse que la condición de exposición directa a la competencia enunciada en el artículo 30, apartado 1, de la Directiva 2004/17/CE se cumple por lo que se refiere a la producción y venta de electricidad en Finlandia, a excepción de las Islas Åland. Como se ha indicado anteriormente en el considerando 5, la condición adicional de libre acceso a la actividad también se cumple. Por lo tanto, la Directiva 2004/17/CE no es aplicable cuando las entidades adjudicadoras otorguen contratos destinados a permitir la producción o la venta de electricidad en estas zonas geográficas ni cuando organicen concursos para desarrollar en esas zonas la actividad en cuestión.
(14)
La presente Decisión está basada en la situación de hecho y de derecho existente en febrero de 2006, tal como se desprende de la información facilitada por la República de Finlandia, el Informe 2005 y su anexo técnico, y puede revisarse si, a consecuencia de cambios significativos en la situación de hecho o de derecho, dejaran de cumplirse las condiciones de aplicabilidad contempladas en el artículo 30, apartado 1, de la Directiva 2004/17/CE.
(15)
Las medidas previstas en la presente Decisión se ajustan al dictamen del Comité consultivo para los contratos públicos.
HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:
Artículo 1
La Directiva 2004/17/CE no se aplicará a los contratos adjudicados por las entidades adjudicadoras destinados a permitir la producción o la venta de electricidad en Finlandia, a excepción de las Islas Åland.
Artículo 2
La presente Decisión está basada en la situación de hecho y de derecho existente en febrero de 2006, tal como se desprende de la información facilitada por la República de Finlandia, el Informe 2005 y su anexo técnico. Podrá revisarse en caso de que, como consecuencia de cambios significativos en la situación de hecho o de derecho, dejaran de cumplirse las condiciones de aplicabilidad previstas en el artículo 30, apartado 1, de la Directiva 2004/17/CE.
Artículo 3
El destinatario de la presente Decisión será la República de Finlandia.
Hecho en Bruselas, el 19 de junio de 2006.