DECISIÓN DE LA COMISIÓN de 17 de diciembre de 1990 relativa a las ayudas concedidas por el Gobierno alemán y por el Gobierno del Estado federado de Baviera a Reinhold KG, empresa fabricante de hilo de poliamida y polipropileno situada en Selbitz (El texto en lengua alemana es el único auténtico) (91/304/CEE)
LA COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS,
Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea y, en particular, el párrafo primero del apartado 2 de su artículo 93,
Tras haber emplazado a las partes interesadas para que presentasen sus observaciones con arreglo a lo dispuesto en el artículo 93, y vistas dichas observaciones,
Considerando lo que sigue:
I El 24 de noviembre de 1989 la representación permanente de Alemania notificó un proyecto de ayuda de las autoridades alemanas consistente en una subvención y un préstamo a interés reducido en favor de las inversiones que la empresa Heinrich Reinhold KG (Reinhold) llevó a cabo de 1987 a 1989.
En respuesta a la petición de la Comisión, el 26 de enero de 1990 y el 28 de febrero de 1990 las autoridades alemanas facilitaron más información sobre el beneficiario y las ayudas.
Posteriormente, el 26 de noviembre de 1990, la Comisión solicitó información sobre la fecha de desembolso del préstamo a interés reducido de 1,8 millones de marcos alemanes. Asimismo, se informó al Gobierno alemán de que, de no recibirse respuesta, se consideraría como fecha de aplicación de los elementos de ayuda del préstamo el 1 de abril de 1989. No hubo respuesta de las autoridades alemanas.
La notificación se refería a las solicitudes de ayuda cursadas por la empresa Reinhold los días 19 de noviembre de 1987 y 9 de marzo de 1988 al Departamento federal de comercio e industria con relación a la ampliación de su fábrica de Selbitz. Estos trabajos suponían una inversión de 3 440 000 marcos alemanes en el período comprendido entre diciembre de 1987 y diciembre de 1988, y la ayuda solicitada consistía en una subvención del 10 % (334 000 marcos alemanes) que debía concederse al amparo de la Ley de ayudas a la inversión (Investitionszulagengesetz), aprobada por la Comisión mediante carta de 7 de diciembre de 1987. Al mismo tiempo, esta empresa recibía un préstamo de 1,8 millones de marcos alemanes con cargo al presupuesto de Baviera y en aplicación del programa de ayuda regional de ese mismo Estado (Bayerisches Regionales Foerderprogramm), programa aprobado por la Comisión mediante carta de 27 de diciembre de 1988. Este préstamo tiene una duración de 8 años, con un período de carencia de dos años, y un tipo de interés del 4 %.
Habida cuenta del importe total de las inversiones, el equivalente de subvención neta de las diferentes ayudas asciende al 12,4 %.
El sector de las fibras sintéticas está sujeto a unas directrices sobre ayudas estatales adaptadas en 1977 y renovadas cada dos años desde entonces, y por última vez en 1989 (comunicación a los Estados miembros de 6 de julio de 1989). Los productos fabricados por Reinhold, hilo de poliamida y de polipropileno, están sujetos a estas directrices (que abarcan las fibras e hilo destinados a la fabricación de productos textiles hasta julio de 1989 y, a partir de esa fecha, los destinados a todos los usos finales), que exigen que toda propuesta de ayuda, cualquiera que sean sus características, a empresas del sector de la fibra y el hilo sintético deben notificarse a la Comisión con la suficiente antelación para que ésta pueda formular sus observaciones y, en su caso, iniciar con respecto a la medida propuesta el procedimiento previsto en el apartado 2 del artículo 93 del Tratado.
Asimismo, en virtud de tales directrices, de todas las posibles excepciones a las restricciones generales establecidas para las ayudas estatales sólo son admisibles las referentes a incentivos a la desinversión en el sector en beneficio de otros productos excluyéndose toda medida que tenga por efecto aumentar la capacidad neta de producción de fibras sintéticas.
A la vista de la información facilitada por el Gobierno alemán, la Comisión consideró que las inversiones objeto de las ayudas no tenían por objetivo ni la reducción de la capacidad de producción de hilo sintético de la empresa ni la reconversión a otros sectores previstas en las citadas directrices. Antes bien, la Comisión pudo comprobar que las inversiones perseguían fundamentalmente un aumento de la capacidad de producción.
Por último, la Comisión consideró que en el mercado comunitario de hilo de poliamida y polipropileno, que es muy competitivo por la presencia de numerosos fabricantes que cubren todos los mercados nacionales y se caracteriza por el estancamiento de la demanda, inversiones con un alto coeficiente de capital y márgenes de beneficio reducidos, las ayudas en cuestión podían afectar al comercio entre Estados miembros y, por lo tanto, eran incompatibles con el mercado común con arreglo al apartado 1 del artículo 92 del Tratado.
En consecuencia, la Comisión decidió que las ayudas no cumplían los requisitos necesarios para beneficiarse de una de las excepciones previstas en el artículo 92 e inició el procedimiento establecido en el párrafo primero del apartado 2 del artículo 93 del Tratado.
Así, mediante carta de 17 de abril de 1990 emplazó al Gobierno alemán para que presentase sus observaciones mientras que los otros Estados miembros y demás interesados fueron informados mediante la publicación de la comunicación al Gobierno alemán (1).
II En los comentarios que presentó en virtud del procedimiento establecido en el apartado 2 del artículo 93 del Tratado mediante carta de 11 de mayo de 1990, el Gobierno alemán confirmó la posición que ya había expresado en la notificación, a saber, que la producción de la empresa Reinhold se inscribe en el sector de las fibras gruesas, sector que (en el momento de efectuarse las inversiones) según el beneficiario de la ayuda se caracterizaba por una fuerte demanda a escala europea y, en particular, por una fuerte demanda de los clientes de la propia empresa.
Por consiguiente, el Gobierno alemán concluyó que las ayudas eran compatibles con el mercado común.
El Gobierno alemán señaló igualmente que el préstamo a interés reducido de 1,8 millones de marcos alemanes por 8 años (con un período de carencia de dos años) al 4 %, fue entregado a Reinhold en primavera de 1989, fecha anterior a la notificación de la ayuda a la Comisión. Por otra parte, no se había todavía abonado la subvención del 10 % (344 000 marcos alemanes) de la inversión a falta de acreditación del interés económico del proyecto, exigido por el artículo 2 de la Ley de ayuda a la inversión.
En el curso del mismo procedimiento, la Comisión recibió los comentarios de una federación de empresas del sector y los transmitió el 19 de octubre de 1990 al Gobierno alemán, que no hizo comentarios al respecto.
III La ayuda financiera concedida a la empresa Reinhold en virtud, por una parte, de la Ley de ayuda a la inversión aprobada por la Comisión mediante carta de 7 de diciembre de 1987 y, por otra, del programa bávaro de ayuda regional aprobado mediante carta de 27 de diciembre de 1988, constituye una de las ayudas a que se refiere el apartado 1 del artículo 92 del Tratado, ya que permite a la empresa invertir las sumas mencionadas sin asumir todos los costes correspondientes.
Esta ayuda debe ser notificada a la Comisión, con arreglo a lo dispuesto en el apartado 3 del artículo 93, ya que la Comisión exige, en aplicación de las normas sobre ayudas al sector de la fibra y el hilo sintético, que todos los proyectos de ayuda sean objeto de notificación previa, cualesquiera que sean, aun en el caso de aplicarse en favor de las empresas del sector de la fibra y el hilo sintético un régimen de ayudas que haya sido aprobado.
Dado que el Gobierno alemán no notificó el préstamo a interés reducido antes de su concesión, la Comisión no tuvo la oportunidad de manifestar su opinión. Por lo tanto, la ayuda es contraria al Derecho comunitario desde el momento mismo de su aplicación. La situación viene agravada por el hecho de que la ayuda ya ha sido entregada al beneficiario y ha provocado efectos incompatibles con el mercado común.
En los casos de ayudas incompatibles con el mercado común, la Comisión, de acuerdo con las sentencias del Tribunal de Justicia de 12 de julio de 1973 en el asunto 70/72 (1), de 21 de marzo de 1990 en el asunto 142/87 (2) y de 20 de septiembre de 1990 en el asunto 5/89 (3), puede exigir a los Estados miembros que reclamen a los beneficiarios la ayuda concedida ilegalmente.
El comercio comunitario de hilo sintético es muy intenso, especialmente el de hilo de poliamida y polipropileno, que afecta a un tercio del total de la producción comunitaria.
Reinhold tiene una cuota del 0,6 % de la capacidad combinada de producción de poliamida y polipropileno de la Comunidad (más de 600 000 toneladas). Su producción de hilo (poliamida y polipropileno) pasó de 2 250 toneladas en 1982 a 4 000 toneladas en 1988, y sus exportaciones equivalieron a un 16 % de su volumen de negocios (cifras de 1987).
Las inversiones planeadas están encaminadas a incrementar esa capacidad en un 50 % hasta llegar a las 6 000 toneladas, añadiendo una tercera cadena de tratamiento. Este aumento de la producción representa aproximadamente el 1 % de la capacidad total de la Comunidad.
La Comunidad registra un sustancial exceso de capacidad en el sector del hilo de poliamida y polipropileno, como consecuencia de la tendencia al desplazamiento geográfico de la producción hacia el Tercer Mundo. En 1988 la tasa de utilización de capacidad era para la poliamida del 76 %, frente al 81 % de 1986, un exceso de capacidad calculado en 41 000 toneladas. En cuanto al polipropileno, en 1988 registró a la misma tasa que en 1986, del 83 %, con un exceso de capacidad de 8 000 toneladas.
En el sector comunitario de la fibra y el hilo sintéticos es necesario alcanzar elevados niveles de utilización de la capacidad para garantizar una rentabilidad satisfactoria. Ello se debe a dos factores específicos del sector: por una parte, la intensa competencia predominante en los mercados de productos casi finales, que lleva a los clientes de los fabricantes de hilo a mostrarse particularmente exigentes en materia de precios; por otra, la presencia muy activa de fabricantes de países con mano de obra barata, con la ventaja comparativa que ello supone, y fabricantes de países muy industrializados (Estados Unidos y Japón) que registran tasas de utilización de capacidad cercanas al 100 %.
En este estado de cosas, no cabe duda de que toda intervención pública que rebaje los costes de una empresa tiene por efecto situar a dicha empresa en una situación ventajosa frente a sus competidores.
En el caso de Reinhold, las ayudas en cuestión reducen considerablemente los costes, directos y financieros, que ocasionan las inversiones y, por tanto, refuerzan su posición financiera frente a los competidores, que no se benefician de tales ayudas. La distorsión de la competencia es apreciable, ya que las ayudas (préstamo y subvención) ascienden a un equivalente de subvención neta del 12,4 %.
Cuando una ayuda financiera estatal fortalece la posición de una empresa frente a otras que están en competencia con aquélla en el comercio intracomunitario, este comercio se ve afectado por la ayuda. En el caso que nos ocupa, las ayudas, que reducen los costes de la inversión que en principio debería asumir la empresa de Selbitz, pueden afectar al comercio comunitario y falsear o amenazar con falsear la competencia entre Estados miembros favoreciendo a la citada empresa con arreglo al apartado 1 del artículo 92 del Tratado. Este apartado estipula que son incompatibles con el mercado común las ayudas de las características por él definidas.
IV Las excepciones al principio de incompatibilidad previstas en las letras a) y b) del apartado 2 del artículo 92 no son aplicables en este caso por la naturaleza misma de las ayudas que, a mayor abundamiento, no persiguen los objetivos contemplados en las excepciones.
Por su parte, la letra c) del apartado 2 del artículo 92 del Tratado dispone que serán compatibles con el mercado común las ayudas concedidas con objeto de favorecer la economía de determinadas regiones de la República Federal de Alemania afectadas por la división de Alemania.
No obstante, la Comisión nunca ha considerado que las « zonas fronterizas » de Alemania estén libres de todo control de las ayudas estatales a sectores industriales sujetos a un código de ayuda específico establecido para luchar contra una crisis grave. En concreto, en su carta de 6 de noviembre de 1981 sobre el décimo plan de ayuda conjunta del Gobierno federal y de los Estados federados, la Comisión había informado de esta limitación sectorial al Gobierno alemán, que no planteó objeciones.
Este principio quedó confirmado cuando la Comisión prohibió en 1985 y 1986 la concesión de ayudas estatales a los fabricantes de hilo sintético de Neumuenster (4) y de Deggendorf (5), situados en la « zona fronteriza ».
Por consiguiente, debe concluirse que las ayudas concedidas a Reinhold o previstas en favor de ésta, no pueden acogerse a la excepción establecida en la letra c) del apartado 2 del artículo 92 del Tratado CEE.
En cuanto al apartado 3 del artículo 92, establece qué ayudas pueden considerarse compatibles con el mercado común. En este sentido, conviene recordar que la compatabilidad con el Tratado debe determinarse con relación a toda la Comunidad y no atendiendo a los intereses de un solo Estado miembro. A fin de salvaguardar el buen funcionamiento del mercado común y teniendo en cuenta los principios expuestos en la letra f) del artículo 3 del Tratado, al examinarse los regímenes de ayuda y las ayudas concretas deben interpretarse de manera restrictiva las excepciones al principio del apartado 1 del artículo 92 expuestas en el apartado 3 de dicho artículo.
Únicamente pueden autorizarse cuando la Comisión está convencida de que, sin las ayudas, las fuerzas del mercado no bastarían para incitar al beneficiario de la ayuda a tomar medidas encaminadas al cumplimiento de uno de los objetivos del apartado 3 del artículo 92.
Una aplicación de las excepciones a ayudas que no contribuyan a uno de esos objetivos o a ayudas que no sean indispensables para su cumplimiento, equivaldría a favorecer indebidamente a sectores o empresas de determinados Estados miembros, fortaleciendo su situación financiera, hecho que podría afectar al comercio entre Estados miembros y falsear la competencia y no vendría justificado por el interés de la Comunidad con arreglo al apartado 3 del artículo 92.
El Gobierno alemán no ha podido encontrar argumento alguno que permita considerar que las ayudas en cuestión se ajustan a una de las categorías de excepciones establecidas en el apartado 3 del artículo 92. A su vez, la Comisión tampoco ha podido hallar justificación alguna en este sentido.
Obsérvese, en primer lugar, la excepción recogida en la letra a) del apartado 3 del artículo 92, aplicable a las ayudas destinadas a favorecer el desarrollo económico de regiones en las que el nivel de vida sea anormalmente bajo o en que exista una grave situación de subempleo.
En su método para la aplicación de la letra a) del apartado 3 del artículo 92 a las ayudas regionales (1), al que se hace referencia explícita en la presente Decisión, la Comisión dispuso que sólo podrían beneficiarse de una excepción con arreglo a la letra a) del apartado 3 del artículo 92 las regiones que poseyesen una relación PIB/EPA inferior al 75 % de la media comunitaria. Como se desprende de la lista de regiones elegibles (2), la Comisión considera que la situación económica y social de la República Federal de Alemania, en sus fronteras anteriores al 3 de octubre de 1990, no justifica la aplicación de la letra a) del apartado 3 del artículo 92 ni con respecto al país entero ni para regiones concretas.
En cuanto a la excepción en la letra b) del apartado 3 del artículo 92, es evidente que las ayudas en cuestión no estaban encaminadas a fomentar la realización de un proyecto importante de interés común europeo ni a poner remedio a una grave perturbación en la economía alemana. Las ayudas a una empresa del sector del hilo sintético no constituyen el instrumento apropiado para remediar el tipo de situación descrita en dicha disposición.
Por último, con respecto a la exepción establecida en la letra c) del apartado 3 del artículo 92 del Tratado CEE para las « ayudas destinadas a facilitar el desarrollo de determinadas actividades económicas », debe señalarse que en el sector de las fibras e hilo sintéticos, y en particular tratándose de fibras e hilo de poliamida y de polipropileno, el comercio entre Estados miembros es muy intenso y la competencia muy viva, por la continua presencia de evidentes excesos de capacidad. Esta es la razón por la que las fibras y el hilo sintéticos, incluidos los de poliamida y polipropileno, están sujetos a unas directrices restrictivas.
En sus cartas de 7 de julio de 1987 y 6 de julio de 1989, por las que extendía y ampliaba este sistema de control de las ayudas por dos períodos más de dos años hasta el 19 de julio de 1991 (que, por tanto, abarca el período que nos interesa), la Comisión informó a los Estados miembros de que a priori se mostraría contraria a cualquier ayuda sectorial, regional o general que tuviese por efecto aumentar la capacidad neta de producción de las empresas del sector. También recordó a los Estados miembros que seguiría mostrándose favorablemente predispuesta hacia las propuestas de ayuda destinadas a acelerar o facilitar operaciones tanto de reconversión hacia otras actividades distintas de la fabricación de fibras sintéticas como de reestructuración con vistas a una reducción de la capacidad.
En las citadas cartas la Comisión recordó asimismo a los Estados miembros que exige una notificación previa de todas las propuestas de ayuda, cualquiera que sea su naturaleza, en favor de las empresas del sector de la fibra y el hilo sintéticos.
En este caso concreto la inversión está encaminada a incrementar la capacidad de producción de la empresa en un 50 % añadiendo una tercera cadena de tratamiento a las dos ya existentes, de modo que la producción de poliamida y de polipropileno alcance las 6 000 toneladas.
Además, el limitado aumento de personal (14 personas) necesario para poner en funcionamiento esta tercera cadena supondrá un incremento sustancial de la productividad y la competitividad de la empresa.
Visto el objetivo principal de los planes de inversión de Reinhold, las ayudas en cuestión son contrarias al código para las ayudas al sector de las fibras e hilos sintéticos. Además, la Comisión no puede invocar ninguna característica especial de las ayudas que las exima de la aplicación de las normas de ese código, que se opone a la concesión de ayudas públicas, ya que todo aumento de capacidad va en contra del interés comunitario (que radica en reducirla) y agrava la situación de las empresas rivales, que se enfrentan a un mercado saturado por una oferta excesiva.
En los comentarios presentados por el Gobierno alemán, se afirma que los tipos de hilo fabricado por Reinhold presentan características especiales (filamentos gruesos) y son sometidos a tratamientos particulares de teñido, por lo que gozan de gran aceptación entre los clientes que tienen exigencias especiales y dan a Reinhold ventajas desde el punto de vista de la competencia. A este respecto, ya se señaló que el mercado comunitario de hilos de poliamida y de polipropileno es excedentario y que el tipo de filamentos fabricados por Reinhold no presenta características innovadoras y puede ser fabricado en grandes cantidades por un gran número de empresas.
Además, debe destacarse que la empresa beneficiaria viene registrando resultados positivos de manera regular, de modo que las fuerzas del mercado habrían bastado para incitar a la empresa a asegurar su crecimiento por medio de las inversiones en cuestión, sin intervención estatal.
En los últimos años la Comisión siempre ha prohibido a los Estados miembros conceder ayuda financiera a los fabricantes de fibra e hilo sintéticos que se encontraban en situaciones similares o incluso idénticas: cuando la empresa en cuestión perseguía simplemente incrementar y modernizar su producción sin introducir los cambios exigidos por las directrices sobre ayudas en el sector de las fibras sintéticas.
Por consiguiente, y a la vista de las anteriores consideraciones sobre la excepción establecida en la letra c) del apartado 3 del artículo 92 del Tratado para las « ayudas destinadas a facilitar el desarrollo de determinadas actividades económicas », debe señalarse que las ayudas en cuestión, por una parte, debilitaron la posición competitiva de otros fabricantes comunitarios al reducir artificialmente los costes de la empresa beneficiaria y, por otra, tuvieron como efecto reducir el nivel general de utilización de capacidad en detrimento de otros fabricantes que han reestructurado sus actividades y mejorado su productividad y la calidad de sus productos sin más ayuda que sus propios recursos y que puedan ahora verse retirados del mercado. Por lo tanto, no puede considerarse que las ayudas en favor de la empresa en cuestión, cuya posición en el mercado ya no viene determinada únicamente por su propia eficiencia, rentabilidad y posición financiera, constituyen una contribución al desarrollo, argumento válido desde el punto de vista comunitario para justificar las distorsiones que ocasionan las ayudas en el comercio comunitario.
La excepción prevista en la letra c) del apartado 3 del artículo 92 también es aplicable a las ayudas destinadas a facilitar el desarrollo de determinadas regiones económicas, siempre que no alteren las condiciones del comercio en forma contraria del interés común.
A causa de la debilidad del sector de las fibras artificiales, es necesario controlar los efectos sectoriales de las ayudas regionales incluso en las zonas menos desarrolladas (entre las que no se encuentra Selbitz). La Comunidad analiza la situación económica y social teniendo en cuenta el interés comunitario, que en este sector consiste en una reducción de la capacidad de producción.
La escasa aportación de las inversiones de Reinhold en materia de empleo (sólo se crearán catorce nuevos puestos de trabajo) es insuficiente a todas luces para compensar la valoración a priori negativa expresada por la Comisión en las directrices sobre ayudas en el sector de las fibras artificiales.
Por los motivos anteriormente expuestos, la excepción prevista en la letra c) del apartado 3 del artículo 92 no es aplicable a este caso concreto.
V En vista de todas las consideraciones anteriores, la ayuda consistente en un préstamo a interés reducido de 1,8 millones de marcos alemanes abonada en la primavera de 1989 al amparo del programa de ayuda regional de Baviera es ilegal, puesto que el Gobierno alemán no cumplió la obligación de notificarla que le impone el apartado 1 del artículo 93 del Tratado. Además, como ya se ha explicado, la ayuda indebidamente concedida a la empresa Reinhold no cumple las condiciones necesarias para beneficiarse de una de las excepciones establecidas en los apartados 2 y 3 del artículo 92 del Tratado CEE y, en consecuencia, debe ser devuelta. Al cuantificar esta ayuda, la Comisión calculó la diferencia entre el tipo de referencia del mercado vigente en la fecha de concesión de la ayuda (que se supone que fue el 1 de abril de 1989): 7,8 % y el tipo de interés del préstamo: 4 %. La subvención se eleva, pues, al 3,86 %, lo que equivale, hasta la fecha de adopción de la presente Decisión, a un beneficio de 53 044 marcos alemanes.
Por otra parte, la subvención del 10 % (344 000 marcos alemanes) prevista en virtud de la ley de ayuda a la inversión no debe abonarse, ya que no cumple las condiciones necesarias para acogerse a una de las excepciones de los apartados 2 y 3 del artículo 92.
Por cada mes de retraso en la ejecución de dicha obligación, el Gobierno alemán habrá de exigir a Reinhold la devolución de la bonificiación mensual de los intereses, que asciende a 2 588 marcos alemanes,
HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:
Artículo 1
1. La ayuda concedida por la República Federal de Alemania a Reinhold KG en abril de 1988 en forma de bonificación de los intereses del préstamo de 1,8 millones de marcos alemanes (bonificación que asciende a 53 044 marcos alemanes hasta la fecha de adopción de la presente Decisión) es contraria a Derecho, ya que fue concedida infringiendo las disposiciones del apartado 3 del artículo 93 del Tratado CEE. Además, esta ayuda es incompatible con el mercado común con arreglo a lo dispuesto en el artículo 92 del Tratado.
2. La ayuda concedida a la misma empresa en forma de subvención por importe de 344 000 marcos alemanes es incompatible con el mercado común con arreglo al artículo 92 y, en consecuencia, no puede llevarse a efecto.
Artículo 2
1. El Gobierno alemán deberá exigir, a la mayor brevedad, a la empresa Reinhold KG la devolución de la bonificación de los intereses de 53 044 marcos alemanes a que se refiere el apartado 1 del artículo 1.
2. El Gobierno alemán deberá, además, suprimir inmediatamente la ayuda derivada del préstamo de 1,8 millones de marcos alemanes mencionado en el apartado 1 del artículo 1, bien exigiendo el reembolso de dicho préstamo, bien aplicándole un tipo de interés conforme al tipo de mercado del 7,86 %, que es el correspondiente al de los préstamos concedidos por la Kreditanstalt fuer Wiederaufbau (programas M1 y M2).
Por cada mes de retraso en la ejecución de dicha obligación, el Gobierno alemán deberá exigir a la empresa Reinhold la devolución de la bonificación mensual de intereses, que asciende a 2 588 marcos alemanes.
Artículo 3
El gobierno alemán informará a la Comisión, en un plazo de dos meses a partir de la notificación de la presente Decisión, de las medidas que haya adoptado para cumplirla.
Artículo 4
El destinatario de la presente Decisión será la República Federal de Alemania.
Hecho en Bruselas, el 17 de diciembre de 1990.