DECISIÓN DE LA COMISIÓN
de 19 de mayo de 2004
sobre las medidas de Dinamarca a favor de TV2/Danmark
[notificada con el número C(2004) 1814]
(El texto en lengua danesa es el único auténtico)
(Texto pertinente a efectos del EEE)
(2005/217/CE)
LA COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS,
Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea y, en particular, su artículo 88, apartado 2, párrafo primero,
Visto el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo y, en particular, su artículo 62, apartado 1, letra a),
Después de haber emplazado a los interesados para que presenten sus observaciones, de conformidad con el citado artículo (1) y teniendo en cuenta dichas observaciones,
Considerando lo siguiente:
I. PROCEDIMIENTO
(1)
Cuando el Tratado de Amsterdam entró en vigor el 1 de mayo de 1999, llevaba adjunto un Protocolo sobre el sistema de radiodifusión pública de los Estados miembros (en lo sucesivo denominado «el Protocolo»).
(2)
Mediante carta de 5 de abril de 2000, la Comisión recibió una denuncia de la empresa comercial de televisión danesa SBS Broadcasting SA/TvDanmark (en lo sucesivo denominada «TvDanmark») referente a la financiación estatal del ente público de radiodifusión danés TV2/Danmark (en lo sucesivo «TV2»). El 3 de mayo de 2000 tuvo lugar una reunión con el demandante. El demandante remitió información adicional mediante cartas de 28 de febrero de 2001, 3 de mayo de 2001 y 11 de diciembre de 2001.
(3)
El 15 de noviembre de 2001, la Comisión publicó la Comunicación sobre la aplicación de las normas en materia de ayudas estatales a los servicios públicos de radiodifusión (en lo sucesivo, «la Comunicación de servicios públicos de radiodifusión») (2). En esta Comunicación se fijaban los principios y métodos para evaluar si la financiación de un servicio público de radiodifusión era compatible con el Tratado.
(4)
Mediante carta de 5 de junio de 2002, los servicios de la Comisión enviaron a las autoridades danesas una petición de información, a la que estas respondieron mediante carta de 10 de julio de 2002. Se celebraron dos reuniones con las autoridades danesas: el 25 de octubre de 2002 y el 19 de noviembre de 2002. Se envió información adicional mediante cartas de 19 de noviembre de 2002 y 3 de diciembre de 2002.
(5)
Mediante carta de 24 de enero de 2003, la Comisión comunicó a Dinamarca su decisión de incoar el procedimiento previsto en el artículo 88, apartado 2, del Tratado CE en relación con la financiación estatal del ente público de radiodifusión danés TV2.
(6)
La decisión de la Comisión de incoar el procedimiento se publicó el 14 de marzo de 2003 en el Diario Oficial de la Unión Europea (3). En esa notificación, la Comisión solicitaba a todas las partes interesadas que presentaran sus observaciones sobre dichas medidas.
(7)
La Comisión recibió las observaciones de las autoridades danesas mediante carta de 24 de marzo de 2003. La Comisión recibió, además, observaciones de varias partes interesadas. TvDanmark envió sus observaciones mediante carta de 14 de abril de 2003. La Asociación Europea de Televisiones Comerciales Europeas [Association of Commercial Television in Europe (ACT)] envió sus observaciones mediante carta de 14 de abril de 2003. Las empresas comerciales de televisión Antena 3 TV y Gestevisión Telecinco enviaron sus observaciones el 16 de abril de 2003. La empresa comercial de televisión TV3 envió sus observaciones mediante carta de 14 de abril de 2003. La Comisión transmitió esas observaciones a Dinamarca, que respondió mediante carta de 12 de septiembre de 2003.
(8)
La Comisión recibió información adicional del demandante mediante cartas de 15 de diciembre de 2003 y 6 de enero de 2004. El 17 de septiembre de 2003, tuvo lugar una reunión entre el demandante y los servicios de la Comisión, cuyo objetivo era aclarar la información incluida en la carta del demandante de 15 de diciembre de 2003. La Comisión transmitió esa información al Gobierno danés, quien replicó mediante carta de 15 de marzo de 2004. El 9 de febrero de 2004, tuvo lugar una reunión entre las autoridades danesas y los servicios de la Comisión.
(9)
De acuerdo con la decisión de incoar el procedimiento formal de examen, la presente Decisión se refiere al período 1995-2002.
II. RELACIÓN
1. Situación en Dinamarca
a) El mercado danés de la televisión
(10)
En Dinamarca hay dos entes públicos de radiodifusión: Danmarks Radio («DR») y TV2. DR se financia casi en su totalidad mediante un canon. TVS se financia tanto con un canon como con los ingresos publicitarios.
(11)
TV2 se creó en 1986 (4) como institución autónoma independiente financiada mediante un préstamo del Estado. Empezó a emitir con cobertura nacional el 1 de octubre de 1988. Emite el canal terrestre TV2 y, a partir de 2000, comenzó a emitir también TV2 Zulu por satélite. A finales de 2002, TV2 Zulu pasó de ser un canal de servicio público a ser un canal comercial de televisión de pago. El Gobierno ha autorizado también ocho emisoras regionales de TV2. TV2 debe emitir programas de sus emisoras regionales a través de su canal terrestre de cobertura nacional.
(12)
Además de los entes públicos de radiodifusión, existen en el mercado danés de televisión con cobertura nacional dos empresas comerciales de televisión: TvDanmark y TV3/3+. Las empresas comerciales de televisión compiten con TV2 por el mercado publicitario televisivo de cobertura nacional. TvDanmark forma parte de SBS Broadcasting SA y emite dos canales en Dinamarca. TvDanmark emite desde 1997 el canal TvDanmark2 a través de una red compuesta de diez emisoras locales comerciales de televisión y, desde 2000, TvDanmark 1 por satélite con una autorización británica. Los canales de televisión por satélite TV3 o 3+ empezaron a emitir en 1992. Forman parte de Modern Times Group (MTG).
b) Requisitos legales
(13)
La misión de servicio público estaba regulada durante el período de referencia de 1995 a 2002 por una serie de diferentes versiones de la Ley sobre difusión de radio y televisión (5).
(14)
La misión de TV2 es producir y difundir programas de televisión de cobertura regional y nacional. La difusión puede realizarse mediante equipos de radio, entre los que se incluyen los satélites y el cable. El Ministro de Cultura establece las normas referentes a las obligaciones de servicio público (6) de TV2.
(15)
Se considera que toda la plataforma de programas de los canales de TV2 es un servicio público (7). El apartado 1 del capítulo 6 a de la Ley sobre difusión de radio y televisión dice: «La actividad de servicio público ofrecerá al público danés por televisión, radio, Internet o un medio similar una amplia gama de programas y servicios, entre los que se contarán noticias, información, instrucción, arte y entretenimiento. Se aspirará a que la oferta sea de calidad, universal y diversa. A la hora de determinar la programación, se atribuirá una importancia decisiva a la libertad de información y expresión. […] Además, se dará una importancia especial a la lengua y la cultura danesas».
(16)
En el Estatuto de TV2 (8) figura una definición adicional. El Estatuto establece las obligaciones a las que están sujetas las emisiones de TV2 en lo que se refiere a arte, cultura, producción de películas danesas, uso de nuevas tecnología (asimismo para mejorar el acceso de los discapacitados a los programas), así como programas infantiles, juveniles o para las minorías étnicas. TV2 tiene también la obligación de emitir avisos importantes a la población.
(17)
De acuerdo con el apartado 3 del capítulo 6 a de la Ley sobre difusión de radio y televisión, «la actividad de servicio público TV2 se financia mediante su cuota del canon, los ingresos publicitarios y otros ingresos […].»
(18)
La obligación de difundir emisoras comerciales de televisión en zonas que sobrepasan los límites de una zona local figura en el capítulo 5 de la Ley sobre difusión de radio y televisión. El capítulo 6 trata de los servicios locales de radio y televisión. Los requisitos exigidos están esencialmente relacionados con la obtención de un permiso. Los requisitos referentes a los programas, que se exigen a los poseedores de esos permisos, figuran en la Orden no 874 sobre programas europeos y la Orden no 1349 sobre servicios locales de radio y televisión (9). De acuerdo con esas Órdenes, las emisoras de una red, que han obtenido un permiso local de televisión, deben emitir programas locales, como mínimo, durante una hora diaria y elaborar una parte importante de esos programas en danés o dirigidos al público danés. Como TV3, 3+ y el canal 1 de TvDanmark emiten con un permiso británico, esas normas sólo se aplican a TvDanmark2.
c) Actividad comercial de TV2
(19)
TV2 ha ejercido una serie de actividades comerciales desde que obtuvo un permiso (10) especial para ello el 1 de enero de 1997, entre las que se pueden incluir la utilización de material técnico, la creación de nuevas empresas o la inversión de capital en empresas existentes. Durante el período de referencia, estas actividades han consistido, por ejemplo, en publicidad, venta de programas, alquiler de originales (master), productos promocionales (merchandising), actividades en Internet y reventa de derechos de transmisión de programas deportivos.
(20)
Desde enero de 2001, TV2 está obligada a separar contablemente las actividades de servicio público del «resto de sus actividades», si el volumen de negocios de estas últimas es superior al 5 % del volumen de negocios total y a 3 millones de coronas danesas (DKK) anuales (Orden no 740). De acuerdo con la Orden en vigor, deben contabilizarse todos los costes; los precios de los productos y servicios que no estén incluidos en los servicios públicos deben determinarse de acuerdo con el valor del mercado; las transferencias de capital entre las actividades de servicio público y las otras actividades deberán efectuarse en las condiciones de una economía de mercado y de acuerdo con el principio del inversor privado en una economía de mercado, sin que puedan incluir el canon (11).
2. Medidas
a) Canon
(21)
Durante el período de referencia, se le asignaron a TV2 4 067,7 millones DKK del canon.
(22)
El Ministro de Cultura fija por un período de uno o varios años el importe del canon que todo propietario de una radio o televisión debe pagar (12). DR recauda el canon televisivo y los ingresos por este concepto se reparten entre DR y TV2 de acuerdo con la decisión concreta del ministro en virtud de un acuerdo con el Parlamento sobre los medios de comunicación.
(23)
El Ministro de Cultura establece normas adicionales sobre la entrada en vigor y la expiración de esa obligación fiscal, el plazo de pago y la recaudación, así como los recargos, etc. De conformidad con la Ley de intereses, el retraso en el pago del canon genera la acumulación de intereses. El Departamento de Finanzas puede reclamar el pago del canon y los derechos adeudados. Se puede efectuar la reclamación, entre otros métodos, mediante retención salarial, de acuerdo con las normas sobre la recaudación de impuestos personales de la Ley de retenciones fiscales.
(24)
Hasta 1997, TV2 obtuvo todos sus recursos del Fondo de TV2, que había sido creado por el Estado y que funcionaba como una entidad independiente, cuyo objetivo era conseguir recursos para TV2. Otra entidad independiente existente por aquel entonces era TV2 Reklame A/S, que administraba la venta de espacios publicitarios de TV2 y estaba obligada jurídicamente a transferir sus ingresos al Fondo de TV2. Los recursos, compuestos por el canon y los ingresos publicitarios, se transferían seguidamente a TV2 de acuerdo con la resolución del Ministro de Cultura. Desde 1997, TV2 ha obtenido su cuota del canon directamente de DR.
b) Transferencia ad hoc del Fondo de TV2 al Fondo de la Radio
(25)
Además del canon, TV2 recibió una transferencia de 58 millones DKK del Fondo de la Radio para incrementar su participación en la producción de películas danesas. En 1997, TV2 recibió del Fondo de TV2 167 millones DKK para invertir en la digitalización de sus sistemas de producción y 50 millones DKK para cubrir sus costes de explotación.
c) Exención del pago del impuesto de sociedades
(26)
Además, TV2 ha Estado exenta del pago del impuesto de sociedades de acuerdo con la Ley de sociedades. El beneficio que esta exención supone para TV2, durante el período de referencia, asciende a 159,4 millones DKK. En enero de 2001, el Estado danés tomó medidas para neutralizar las repercusiones de esta exención en las actividades comerciales de TV2. TV2 ha tenido que transferir el 30 % de sus beneficios anuales de las otras actividades a las actividades de servicio público. Este tipo corresponde al tipo normal del impuesto de sociedades, que Dinamarca puso en vigor en 2000.
d) Préstamo para la creación de la empresa sin intereses ni amortización
(27)
Los costes de creación de TV2 y el déficit de explotación se financiaron al principio mediante un préstamo del Estado. De acuerdo con las condiciones originales del préstamo, TV2 debía pagar intereses por el capital y rembolsar todo el capital. Pero, durante todo el período de referencia, TV2 ha estado exenta del pago de intereses y ha disfrutado de una moratoria para la amortización del préstamo. El beneficio que representa para TV2, durante el período de referencia, el préstamo para la creación y explotación, sin intereses ni amortización, asciende a 341,8 millones DKK.
e) Garantía estatal para el préstamo de explotación
(28)
Hasta finales de 1996, el Estado se hizo garante del préstamo que el Fondo de TV2 contrajo para financiar el funcionamiento de TV2. Este préstamo, garantizado por el Estado, se transfirió a TV2 cuando se suprimió el Fondo de TV2. El beneficio que esta garantía estatal supone para TV2 asciende a 9,8 millones DKK.
f) Derechos por la frecuencia de emisión de cobertura nacional y permiso para emitir en red por las frecuencias de cobertura local
(29)
Dinamarca dispone de tres frecuencias de emisión terrestres con cobertura nacional, que están reservadas a los entes públicos de radiodifusión. Una de ellas está reservada a TV2, otra a DR y la tercera a la televisión digital.
(30)
TV2 abona derechos por el uso de la frecuencia de cobertura nacional que tiene reservada a IT- og Telestyrelsen, que es un organismo estatal dependiente del ministerio de ciencia, tecnología y desarrollo (13). El importe de esos derechos lo fija la Ley de presupuestos generales del Estado. Durante el período de referencia, TV2 pagó anualmente entre 2 y 4 millones DKK por los derechos de la frecuencia. Como la segunda frecuencia la utiliza el otro ente público de radiodifusión y la tercera, en realidad, no se ha utilizado nunca, los derechos que abona TV2 no pueden compararse con los que una empresa comercial de televisión debería haber pagado por ese activo.
(31)
Dinamarca dispone también de frecuencias de cobertura únicamente regional. En 1997, el Gobierno introdujo la posibilidad de acoplar las frecuencias regionales para alcanzar una mayor cobertura (red) (14). Durante el período 1998-2002, todas las emisoras comerciales de televisión locales con autorización para emitir en red tuvieron que pagar unos derechos anuales al Estado (15). Las actividades regionales de TV2 no estaban obligadas a pagar esos derechos, ya que emiten en la frecuencia de cobertura nacional de TV2 durante un período de tiempo limitado. La empresa comercial de televisión TvDanmark era la única que pagaba esos derechos por su segundo canal. El importe total abonado por TvDanmark ascendió a 85,0 millones DKK.
g) Obligación de sintonización (must carry)
(32)
Todos los propietarios de una instalación de antena colectiva están obligados a sintonizar los programas de servicio público de TV2 (must-carry).
3. Motivos para incoar el procedimiento
(33)
Tras el examen preliminar, la Comisión llegó a la conclusión de que esas medidas, excepto la obligación de sintonización (must carry), constituyen una ayuda estatal de acuerdo con el artículo 87, apartado 1, del Tratado.
(34)
La Comisión expresó sus dudas sobre la compatibilidad de las medidas con el Tratado, ya que la financiación pública superó los costes netos de TV2 por la obligación de servicio público y podía, por lo tanto, destinarse a subvencionar las actividades comerciales de TV2. Tras la investigación inicial, la Comisión llegó a la conclusión de que algunas de las actividades comerciales de TV2 habían sido deficitarias y anunció que se pronunciaría durante el procedimiento formal de examen sobre si el comportamiento de TV2 en esas actividades comerciales deficitarias se ajustaba o no al comportamiento normal de una empresa en una economía de mercado.
(35)
La Comisión expresó también sus consideraciones sobre el posible comportamiento anticompetitivo de TV2 en el mercado publicitario. Como se indica en la Comunicación de servicios públicos de radiodifusión, «un operador de servicio público, en la medida en que su lucro cesante se compense por la ayuda estatal, podría, por ejemplo, tener interés en provocar una caída de los precios en el mercado de la publicidad a fin de reducir los ingresos de sus competidores. Este comportamiento por parte de un organismo público de radiodifusión, en caso de demostrarse, no podría considerarse inherente a la misión de servicio público que se le ha encomendado. Cuando un organismo público de radiodifusión reduce los precios del mercado publicitario por debajo de lo necesario a fin de recuperar los costes de una actividad aislada, que un operador comercial eficaz, en situación similar, tendríapor lo general que recuperar, tal práctica pone de manifiesto un exceso de compensación de las obligaciones de servicio público y, en cualquier caso, afecta «a las condiciones del comercio y de la competencia en la Comunidad en un grado contrario al interés común», infringiendo, por tanto, el Protocolo».
III. OBSERVACIONES DE LAS PARTES INTERESADAS
(36)
TvDanmark estimó que la puesta a disposición por parte del Estado de una frecuencia de emisión de cobertura nacional es una ayuda estatal, ya que el Estado renuncia a los ingresos por este activo escaso. Los competidores alcanzan sólo una cobertura máxima del 77 %. TvDanmark señaló que el hecho de que los derechos por la red sólo se exigieran a TVDanmark2 y no a las emisoras locales de TV2, aún encontrándose en la misma situación económica y comercial, constituye una ayuda estatal a las emisoras locales de TV2. Según ACT, Antena 3 TV y Telecinco, el principio comunitario de neutralidad en relación con las posibilidades de emisión requiere que los derechos se impongan a todo tipo de red.
(37)
ACT, Antena 3 TV y Telecinco señalaron, en relación con la exención del impuesto de sociedades, que la obligación de transferir el 30 % del superávit de las actividades comerciales a las actividades de servicio público de TV2 no puede considerarse como equivalente al pago del impuesto de sociedades al Estado, ya que falsea la competencia en el mercado televisivo.
(38)
En cuanto a la definición de la misión de servicio público, ACT, Antena 3 TV y Telecinco señalaron que la definición cualitativa y amplia de actividad televisiva de servicio público de TV2 no puede considerarse legítima, ya que no se distingue de la de empresas comerciales. Hicieron valer que el Estado no puede exigir a las empresas públicas y privadas de televisión las mismas obligaciones y considerar formalmente sólo las obligaciones que impone al sector público como una misión de servicio público. ACT señaló que la Comisión debería hacer una interpretación funcional y no formalista del principio de autonomía del Derecho comunitario del artículo 86, apartado 2, del Tratado. Según TvDanmark, el caso de TV Zulu es un ejemplo de error manifiesto. Cuando TV2 Zulu pasó de ser un canal de servicio público a ser un canal comercial, no hubo grandes cambios en la programación.
(39)
ACT señaló que, sólo se reúnen las condiciones del mandato, si hay un mecanismo jurídico para hacer cumplir la obligación de servicio público que haga realmente posible obligar al ente público a cumplir la misión encomendada. De acuerdo con ACT, esas condiciones no se reúnen el caso que nos ocupa.
(40)
En cuanto al asunto de la proporcionalidad, ACT alegó que la Comisión debería investigar si los costes netos de las obligaciones de servicio público equivalen a los costes que un inversor privado normal hubiera tenido para llevar a cabo la misma prestación.
(41)
TvDanmark señaló que en el cálculo del exceso de compensación, la Comisión debería tener en cuenta el beneficio que supone para TV2 la exención del pago del impuesto de sociedades, el préstamo sin intereses ni amortización, la garantía estatal en el préstamo de explotación y la posibilidad de emitir a título gratuito, que dan a TV2 una ventaja indebida en comparación con una empresa comercial.
(42)
TvDanmark alegó que, por lo general, sólo se produce una oscilación limitada en los ingresos publicitarios televisivos, que no justifica la acumulación de capital de TV2. La oscilación de los ingresos publicitarios de TV2, que fue del 13 % en 1998-2002, coincide con la recesión económica general. TV2 es menos vulnerable que sus competidores a las oscilaciones de los ingresos publicitarios, ya que es TV2 quien fija los precios.
(43)
En lo que se refiere al mercado publicitario, TvDanmark adujo que la política de precios de TV2 no permite a las emisoras comerciales cubrir sus costes autónomos. TvDanmark tiene que fijar un precio por TRP (target rating point) inferior en un 30-40 % al de TV2 para poder competir en el mercado [el TRP o el GRP (gross rating point) de TV2 tienen un valor mayor por su mejor cobertura] (16). Debido a la posición excepcional de TV2, entre otros, en lo que se refiere a la cobertura y al presupuesto para programas, los anunciantes siempre invierten una parte de su presupuesto publicitario en TV2 para poder conseguir el mayor efecto posible, es decir, el mayor número de contactos posible y el mayor alcance o frecuencia posibles con un presupuesto determinado. TvDanmark presentó cifras que demuestran que TvDanmark registra pérdidas desde 1997-2002 y sostuvo que la competencia desleal de TV2 impide a TvDanmark conseguir ingresos suficientes para que la empresa pueda financiar programas mejores y atraer así a los anunciantes.
(44)
Los descuentos de TV2 son tan grandes que los clientes que contratan anuncios de cobertura nacional en TV2 suelen conseguir precios inferiores si contratan también anuncios en TV2 Zulu (bundling). El precio de los anuncios en Dinamarca es un 40-50 % inferior al de otros países similares, como Noruega o Suecia, debido a los descuentos especiales 1: 1 y 1: 2 de TV2. TvDanmark presentó también como uno de los elementos de su argumentación un análisis de los precios del mercado danés de anuncios de televisión llevado a cabo por Copenhaguen Economics. En este informe, se comparan los precios medios y marginales del mercado y se llega a la conclusión de que sólo hay competencia en la demanda residual y que toda comparación debe basarse, por lo tanto, en los precios marginales. TvDanmark aportó, además, información que compara los precios de TV2 con los de otros tipos de medios de comunicación y con los de otros países.
(45)
TV3 alegó que se ve obligada a ofrecer descuentos enormes en los lotes de anuncios para poder acceder al mercado, ya que TV2 ofrece descuentos marginales adicionales en el resto del presupuesto publicitario televisivo de los anunciantes si lo invierten también en TV2.
IV. OBSERVACIONES DE DINAMARCA
(46)
Con referencia a la sentencia sobre el asunto PresusenElektra (17), el Gobierno danés puso en duda que el canon transferido a TV2 tuviera que considerarse un fondo estatal de conformidad con el artículo 87.
(47)
Las autoridades danesas consideraron que no se podían considerar un beneficio las frecuencias de emisión para TV2, ya que las emisoras locales de televisión también disponen de las frecuencias de emisión reservadas a ellas. Por lo tanto, TV2 no ha recibido un trato preferencial. TV2 ha pagado unos derechos por el uso de la frecuencia como las demás emisoras.
(48)
En lo que se refiere al mandato, las autoridades danesas señalaron que, de acuerdo con el artículo 86, apartado 2, no hay obligación de introducir un sistema de control específico para garantizar el cumplimiento de las obligaciones de servicio público. Además, el sistema de control existente en Dinamarca basta para evitar las compensaciones excesivas y las subvenciones cruzadas. El Tribunal de Cuentas danés (Rigsrevision) ha realizado la auditoría administrativa y financiera de las cuentas de TV2.
(49)
En cuento a la proporcionalidad, las autoridades danesas señalaron que la aportación de 167 millones DKK del Fondo de TV2 estaba reservada a la digitalización de la red de televisión. Ese importe no puede, por lo tanto, considerarse un capital propio disponible.
(50)
En lo que atañe a la exención del pago del impuesto de sociedades, las autoridades danesas señalaron que el superávit de las actividades comerciales era bastante reducido y que el método que se eligió para neutralizar la exención del impuesto de sociedades de TV2 en sus actividades comerciales impide que estas generen un beneficio económico como consecuencia de la exención y tiene el mismo efecto económico.
(51)
Las autoridades danesas estaban de acuerdo con la Comisión en sus consideraciones preliminares, según las cuales la financiación estatal supera los costes netos del cumplimiento de las obligaciones de servicio público. Dinamarca sostenía, sin embargo, que, a pesar de que esta compensación es superior a los costes netos de las obligaciones de servicio público de TV2, no se la podía considerar una ayuda estatal por los siguientes motivos:
(52)
El superávit no puede considerarse una compensación excesiva, ya que refleja simplemente un beneficio razonable en relación con el volumen de negocios de TV2. Ese capital era, además, necesario como colchón amortiguador en caso de un descenso brusco de los ingresos publicitarios, ya que TV2 no puede legalmente solicitar un préstamo superior al 4 % de la cifra anual de ventas. Además, el Estado se comportó de acuerdo con el principio del inversor normal en una economía de mercado, ya que el capital propio actual de TV2 no supera lo que hubiese invertido un inversor normal en una economía de mercado. Una inversión de capital de ese tipo no incumple el Tratado, en la medida en que ese capital no se utilice para dar subvenciones cruzadas a las actividades comerciales de TV2.
(53)
En cuanto al comportamiento de TV2 en el mercado publicitario, las autoridades danesas señalaron que TV2 ha fijado sus precios en coherencia con el objetivo de conseguir unos ingresos lo más elevados posible. Los precios se deciden exclusivamente basándose en la ley de la oferta y la demanda. Los precios se establecen anualmente de acuerdo con el departamento de publicidad de TV2 basándose en el índice de audiencia comercial (grupo de edad de 21 a 50 años), los planes de programación, la evolución de la coyuntura y la situación de la competencia en el mercado. Los costes de explotación de TV2 no se tienen en cuenta, ni el canon tampoco.
(54)
Los precios de TV2 son los más elevados del mercado danés y no se puede decir, por lo tanto, que se hayan ofrecido unos precios inferiores y esto haya tenido la consecuencia de que aumentara la necesidad de financiación estatal.
(55)
Las autoridades danesas presentaron un informe de RBB Economics sobre la competencia en el mercado danés de anuncios de televisión. Según el informe, los precios netos medios de TV2 son superiores, efectivamente, a los de sus competidores y la diferencia entre los precios de los anuncios de TV2 y TvDanmark se debe a las diferencias en su mutua relación de fuerza en relación con la plataforma de programas y su capacidad de conseguir espectadores.
V. VALORACIÓN JURÍDICA
1. Ayuda estatal con arreglo al artículo 87, apartado 1
(56)
Para decidir si las medidas anteriormente descritas constituyen una ayuda estatal de acuerdo con el artículo 87, apartado 1, del Tratado, la Comisión debe decidir si:
-
han sido otorgadas por el Estado o mediante fondos estatales,
-
pueden falsear la competencia favoreciendo a determinadas empresas o producciones,
-
afectan a los intercambios comerciales entre Estados miembros.
a) Fondos estatales
(57)
En cuanto al canon, hay que señalar, en primer lugar, que, hasta 1997, TV2 recibió estos fondos directamente del Fondo de TV2, que era un fondo creado y controlado por el Estado. A partir de 1997, TV2 recibió esos fondos de DR, quien los recauda de los propietarios de aparatos de radio y televisión.
(58)
A esta respecto, hay que señalar que, de acuerdo con la jurisprudencia (18) del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas y las decisiones (19) tomadas generalmente por la Comisión, los recursos financieros se consideran fondos estatales cuando están bajo el control constante de las autoridades públicas y, por lo tanto, a disposición de las autoridades públicas competentes.
(59)
En el caso que nos ocupa, no hay, en primer lugar, ninguna relación contractual entre TV2 y quienes pagan el canon. Es DR, un ente público bajo el control del Estado, quien recauda el canon de los propietarios de aparatos de radio y televisión y quien lo transfiere a TV2. En segundo lugar, la parte del canon que corresponde a TV2 la decide el Ministro de Cultura. Es, por lo tanto, una autoridad pública la que decide en último término qué parte del canon debe transferirse a TV2. Y si es necesario reclamar el canon, es, en tercer lugar, de nuevo el Estado quien interviene de acuerdo con las normas de recaudación fiscal y de otros créditos estatales pendientes de pago. El importe del canon que TV2 recibe está, por consiguiente, bajo el control de las autoridades estatales constantemente y se le debe considerar, por lo tanto, un fondo estatal.
(60)
Al contrario de lo que las autoridades danesas sostienen, la Comisión considera, por los motivos que acaba de exponer, que este asunto es comparable al de PresussenElektra (20).
(61)
Incluso en caso de aportación ad hoc de los fondos del Fondo de la Radio a TV2, se trata del canon, el cual se pone a disposición de TV2 tras decisión del Estado. Tal es el caso también de la aportación ad hoc de fondos del Fondo de TV2 cuando fue suprimido, ya que los fondos del Fondo de TV2 sólo se pusieron a disposición de TV2 tras una decisión estatal. Como esos fondos siguieron bajo control público y a disposición de las autoridades nacionales competentes, se les debe considerar también fondos estatales.
(62)
Hay fondos estatales relacionados con la exención del impuesto de sociedades, ya que una renuncia al producto de los impuestos equivale a un uso de fondos estatales bajo la forma de un gasto fiscal (21).
(63)
El préstamo sin intereses ni amortización a TV2 lo concede directamente el Estado con cargo a los presupuestos del Estado. Al renunciar a los intereses y a la amortización de este préstamo, el Estado deja de percibir ingresos y, por lo tanto, es evidente que se trata de fondos estatales de acuerdo con el artículo 87, apartado 1. Además, es el Estado danés quien garantiza este préstamo de explotación. El beneficio de una garantía estatal consiste en que es el Estado el que asume el riesgo que supone esa garantía. En la medida en que el Estado corre el riesgo, se debe pagar normalmente una retribución consistente en una prima adecuada. El que el Estado renuncie a dicha prima implica para éste una pérdida de recursos y un beneficio para TV2 (22).
(64)
El Estado ha reservado a TV2 una frecuencia de emisión de cobertura nacional, por la que TV2 paga unos derechos a un organismo estatal. Los derechos anuales pagados por TV2 han oscilado entre 2 y 4 millones DKK durante el período de referencia.
(65)
A falta de una base de comparación para los derechos que se pagan por la frecuencia de emisión de cobertura nacional, sólo se les puede comparar con los derechos que se pagan por la autorización de llegar a un porcentaje mayor del público mediante la creación de una red. Los derechos que TV2 paga por la posibilidad de emitir en una frecuencia de cobertura nacional son claramente inferiores a los derechos de red que TvDanmark ha tenido que abonar y que han oscilado entre 5 millones de corona danesas en 1997 y 30 millones DKK en 2001 y eso a pesar de que TvDanmark sólo cubre el 77 % con su red de frecuencias regionales. De este modo, TV2 ha podido llegar a un porcentaje mayor del público danés a un precio inferior.
(66)
Por lo tanto, la Comisión considera que los derechos de frecuencia no reflejan las condiciones del mercado. Al no recaudar unos derechos por este activo basándose en las condiciones del mercado, el Estado ha renunciado a un producto de los derechos para el presupuesto del Estado.
(67)
Como TV2 no utiliza una serie de frecuencias de cobertura local para configurar una red de cobertura nacional, TV2 no está sujeta al pago de derechos de red. Como el Estado no tenía ningún fundamento para reclamar estos derechos de TV2, no renunció al producto de dichos derechos y, por lo tanto, no hay fondos estatales en juego.
(68)
Igualmente, la Comisión no considera que hay ningún elemento que tenga que ver con fondos estatales en la obligación legal de que los propietarios de instalaciones de antenas colectivas tengan que captar los programas de servicio público (must carry), ya que no se trata de que el Estado renuncie a ningún ingreso ni de transferir activamente ningún dinero a estas instalaciones. Este acceso no confiere a TV2 ningún beneficio económico procedente de fondos estatales (23).
b) Preferencia a determinadas empresas y distorsión de la competencia
(69)
No cabe duda de que el canon, la aportación ad hoc del Fondo de TV2 y del Fondo de la Radio, la exención del pago del impuesto de sociedades, el préstamo sin intereses ni amortización y la garantía del Estado para el préstamo de explotación, así como el acceso en condiciones favorables a un frecuencia de cobertura nacional, dan a TV2 un beneficio económico y financiero que libera a la empresa de las cargas relacionadas con los costes de explotación que normalmente debiera sufragar con su presupuesto. Como se ha favorecido a TV2 con estas medidas en relación con sus competidores, que no reciben esos fondos, debe considerarse que dichas medidas son selectivas y falsean la competencia según el artículo 87, apartado 1, del Tratado. No obstante, Dinamarca ha hecho valer que esas disposiciones compensan a TV2 por los costes netos del cumplimiento de una misión de interés general, encomendada a TV2 de acuerdo con los principios que estableció el Tribunal de Justicia en el caso Altmark (24).
(70)
Las medidas estatales que compensan el coste adicional neto de la prestación de servicios de interés económico general no pueden considerarse ayudas estatales con arreglo al artículo 87, apartado 1, si la compensación está establecida de manera que no suponga, en realidad, ningún beneficio para la empresa. En la sentencia sobre el caso Altmark, el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas manifestó, a ese respecto, que hay cuatro condiciones que deben reunirse:
-
en primer lugar, la empresa beneficiaria debe estar efectivamente encargada de la ejecución de obligaciones de servicio público y éstas deben estar claramente definidas,
-
en segundo lugar, los parámetros para el cálculo de la compensación deben haberse establecido previamente de forma objetiva y transparente,
-
en tercer lugar, la compensación no debe superar el nivel necesario para cubrir total o parcialmente los gastos ocasionados por la ejecución de las obligaciones de servicio público, teniendo en cuenta los ingresos correspondientes y un beneficio razonable por la ejecución de estas obligaciones,
-
en cuarto lugar, cuando la elección de la empresa encargada de ejecutar obligaciones de servicio público no se haya realizado en el marco de un procedimiento de contratación pública, el nivel de la compensación necesaria debe haberse calculado sobre la base de un análisis de los costes que una empresa media, bien gestionada y adecuadamente equipada en medios de transporte para poder satisfacer las exigencias de servicio público requeridas, habría soportado para ejecutar estas obligaciones, teniendo en cuenta los ingresos correspondientes y un beneficio razonable por la ejecución de estas obligaciones.
(71)
Si se prescinde en primera instancia de la cuestión de hasta qué punto TV2 es una empresa a la que se le ha confiado la prestación de un servicio de interés económico general, no se cumplen en este caso, de todos modos, a juicio de la Comisión, ni la segunda ni la cuarta de las condiciones anteriormente mencionadas. En primer lugar, los parámetros para el cálculo de la compensación no se han establecido previamente de forma objetiva y transparente. La compensación se fija en un acuerdo sobre los medios de comunicación, válido por cuatro años, y no hay ningún presupuesto público disponible que establezca una relación entre la compensación y la prestación. Además, TV2 obtiene una serie de beneficios poco claros (exención de impuestos, renuncia a intereses, etc.). En segundo lugar, no se ha elegido a TV2 como empresa televisiva de servicio público mediante un procedimiento de contratación pública, ni tampoco se ha llevado a cabo ningún estudio que garantice que el nivel de la compensación se calcule sobre la base de un análisis de los costes que una empresa media, bien gestionada y adecuadamente equipada en medios de producción para poder satisfacer las exigencias de servicio público requeridas, habría soportado para ejecutar estas obligaciones, teniendo en cuenta los ingresos correspondientes y un beneficio razonable por la ejecución de estas obligaciones.
(72)
Como ya se ha mencionado en los considerandos 10 a 12, TV2 compite en el mercado televisivo con otras empresas públicas y privadas de televisión. Como se ha favorecido a TV2 con estas medidas en relación con sus competidores, que no reciben esos fondos, debe considerarse que dichas disposiciones son selectivas y falsean la competencia según el artículo 87, apartado 1, del Tratado.
c) Efecto sobre los intercambios comerciales entre Estados miembros
(73)
Sólo se les aplica a las medidas estatales el artículo 87, apartado 1, si afectan a los intercambios comerciales entre los Estados miembros. Tal es siempre el caso, cuando las actividades en cuestión son objeto de intercambios comerciales dentro de la Comunidad.
(74)
El Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas ha hecho una interpretación amplia de este concepto. El hecho de que la empresa en cuestión no efectúe exportaciones, no excluye que puede haber una influencia sobre los intercambios comerciales. Si un Estado miembro da ayudas a una empresa, pueden éstas dar lugar a que las actividades nacionales se mantengan o aumenten, lo que a su vez disminuye las posibilidades de otras empresas de establecerse en el mercado. Las ayudas hacen así que la empresa que las recibe pueda mantener una cuota de mercado que los competidores de los otros Estados miembros podrían haber conquistado (25).
(75)
En el punto 18 de la Comunicación de servicios públicos de radiodifusión, citaba la Comisión, refiriéndose a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, que «cabe considerar en general que la financiación estatal de los organismos públicos de radiodifusión influye en el comercio entre Estados miembros. Esto es especialmente evidente en el caso de la adquisición y venta de los derechos de difusión de programas, que a menudo se produce en el ámbito internacional. También la publicidad, en el caso de los organismos de radiodifusión públicos autorizados a vender espacios publicitarios, tiene un efecto transfronterizo, en particular en las zonas lingüísticas homogéneas que se extienden a uno y otro lado de las fronteras nacionales. Además, la estructura del accionariado de los organismos de radiodifusión comerciales puede extenderse a varios Estados miembros».
(76)
En este caso, TV2 participa en el mercado internacional, ya que intercambia programas a través de la European Broadcasting Union y es miembro de Eurovisión (26). TV2 compite directamente con empresas comerciales de televisión, que intervienen en el mercado internacional y son de propiedad internacional. Según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, «cuando una ayuda concedida por un Estado o mediante fondos estatales refuerza la posición de una empresa en relación con otras empresas competidoras en los intercambios intracomunitarios, debe considerarse que la ayuda afecta a estas últimas» (27). Los recursos financieros de los que ha disfrutado TV2 le han dado una ventaja competitiva para la compra de derechos televisivos e inversiones en programas que pueden comercializarse posteriormente. Las medidas de ayuda han favorecido además a TV2 en comparación con sus competidores de la Unión Europea al disminuir las posibilidades de estos de establecerse en Dinamarca. Por lo tanto, la Comisión ha llegado a la conclusión de que las medidas a favor de TV2 afectan a los intercambios comerciales entre Estados miembros en el sentido del artículo 87, apartado 1, del Tratado.
d) Conclusión
(77)
Como se cumplen todos los requisitos del artículo 87, apartado 1, y no se reúnen al menos dos de las condiciones que el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas estableció en la sentencia sobre Altmark, la Comisión llega a la conclusión de que las medidas financieras de las que se ha beneficiado TV2 deben considerarse ayuda estatal de acuerdo con el artículo 87, apartado 1.
(78)
Teniendo en cuenta que TV2 empezó a emitir en 1989, todas las medidas que atañen a TV2 han sido tomadas después de la entrada de Dinamarca en la Comunidad Europea. Estas medidas, incluido el canon, constituyen, por consiguiente, ayudas estatales nuevas y no existentes como a las que se refiere el artículo 88, apartado 1.
2. Compatibilidad de las ayudas con el mercado interior con arreglo al artículo 86, apartado 2
(79)
De conformidad con el artículo 86, apartado 2, del Tratado, «las empresas encargadas de la gestión de servicios de interés económico general o que tengan el carácter de monopolio fiscal quedarán sometidas a las normas del presente Tratado, en especial a las normas sobre competencia, en la medida en que la aplicación de dichas normas no impida, de hecho o de derecho, el cumplimiento de la misión específica a ellas confiada. El desarrollo de los intercambios no deberá quedar afectado en forma tal que sea contraria al interés de la Comunidad».
(80)
De acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal, el artículo 86 sirve de fundamento a una excepción a la prohibición de ayuda estatal cuando se trata de empresas a las que se les ha confiado la misión de prestar un servicio de interés económico general. En la sentencia del caso Altmark, se reconoció indirectamente que las ayudas estatales que compensan los costes de una empresa debidos a la prestación de un servicio de interés económico general, sólo pueden considerarse compatibles con el mercado interior si dichas ayudas reúnen los requisitos del artículo 86, apartado 2 (28), del Tratado.
(81)
Con arreglo a la jurisprudencia (29) del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, el artículo 86 del Tratado CE autoriza una excepción, que debe interpretarse de manera restrictiva. El Tribunal ha precisado que para que una medida pueda acogerse a esta excepción, es necesario que se reúnan las siguientes condiciones:
-
el servicio en cuestión debe ser un servicio de interés económico general y estar definido claramente como tal por el Estado miembro,
-
la empresa en cuestión debe haber sido encargada explícitamente por el Estado miembro del suministro de dicho servicio,
-
la aplicación de las normas de competencia del Tratado debe obstaculizar el cumplimiento de las misiones específicas asignadas a la empresa y la excepción a dichas normas no debe afectar al desarrollo de los intercambios en una medida contraria al interés de la Comunidad.
(82)
La Comunicación de servicios públicos de radiodifusión encierra los principios y métodos que la Comisión debe respetar para garantizar que se cumplan estas condiciones. Así, en este caso concreto, deberá tomar postura sobre si:
-
las actividades televisivas de TV2 están clara y precisamente definidas por las autoridades danesas como una prestación de servicio de interés económico general (definición),
-
las autoridades danesas le han confiado oficialmente a TV2 la prestación de ese servicio (mandato),
-
la financiación estatal no supera los costes netos de esa misión de servicio público, teniendo en cuenta también otros ingresos directos o indirectos de las actividades de servicio público (proporcionalidad).
a) Definición
(83)
Como se indica en el punto 33 de la Comunicación de servicios públicos de radiodifusión, es responsabilidad de los Estados miembros definir la misión de servicio público de los entes públicos de radiodifusión. En consideración a las características especiales del sector televisivo, la Comisión estima que cabe, de acuerdo con el artículo 86, apartado 2, del Tratado, una definición «amplia», que confíe a una empresa de televisión dada la misión de aportar programas universales y variados de acuerdo con su mandato, habida cuenta de la interpretación del protocolo. Una definición de ese tipo concuerda con el objetivo de garantizar la satisfacción de las necesidades democráticas, sociales y culturales de la sociedad y garantizar el pluralismo de los medios de comunicación, incluida la diversidad cultural y lingüística. El papel de la Comisión se limita a controlar que la definición de servicio público no contenga ningún error manifiesto.
(84)
De acuerdo con la ley, TV2 tiene la obligación, como prestador de servicio público, «de ofrecer al público danés por televisión, radio, Internet o un medio similar una amplia gama de programas y servicios, entre los que se contarán noticias, información, instrucción, arte y entretenimiento». Como ya se mencionó en el considerando 15, la definición de actividad de servicio público se especifica con mayor detalle en el Estatuto de TV2 y en la Ley sobre difusión de radio y televisión.
(85)
A pesar de las obligaciones televisivas de TV2 están ampliamente definidas desde un punto de vista cualitativo y jurídico, la Comisión considera que una definición tan «amplia» de su misión concuerda con la Comunicación de servicios públicos de radiodifusión.
(86)
La Comisión considera también que la obligación impuesta a TV2 de apoyar la producción cinematográfica danesa forma parte de su misión de servicio público, ya que TV2 emite posteriormente, por la televisión de servicio público, las películas cuyos derechos de distribución ha obtenido.
(87)
La Comisión no puede aceptar la observación presentada por las partes interesadas de que la misión de servicio público de TV2 no puede considerarse una prestación de servicios de interés económico general, ya que esta obligación no se diferencia de los requisitos relacionados con el permiso de emisión al que están sujetas las emisoras comerciales. La Comisión es de la opinión de que debe distinguirse entre las condiciones para obtener el permiso que una empresa comercial de televisión debe reunir en relación con el interés general y la encomienda por parte del Estado de una misión de interés general a una empresa pública o privada (30). Es evidente que TV2 tiene una obligación expresa, impuesta por ley, de desempeñar una misión de servicio público. Además, los competidores de TV2 (TV3 y 3+, así como TvDanmark 1) emiten todos con un permiso británico. La normativa danesa no es, pues, de aplicación a esos canales. La normativa danesa afecta únicamente a TvDanmark2. Se señala también que no es algo inusual que en otros países se impongan obligaciones similares a las exigidas a los canales que emiten en red en Dinamarca para garantizar el cumplimiento de ciertos requisitos mínimos de ética y moral pública. Es obvio que las obligaciones detalladas impuestas por el Estatuto de TV2 son más amplias que esos requisitos mínimos.
(88)
Además de la obligación de emitir programas de servicio público con un contenido determinado por radio y televisión, la definición de la misión de servicio público de TV2 incluye también la obligación, vía Internet o un medio similar, de prestar servicios consistentes en noticias, información, formación, arte y entretenimiento.
(89)
La prestación de servicios en la sociedad de la información es de un tipo diferente a la prestación de servicios televisivos, pero, como se indica en el punto 34 de la Comunicación de servicios públicos de radiotelevisión, «la misión de servicio público podría incluir ciertos servicios que no son “programas” en el sentido tradicional, por ejemplo, los servicios de información en línea, en la medida en que subvienen -teniendo también en cuenta el desarrollo y la diversificación de actividades en la edad digital- las mismas necesidades democráticas, sociales y culturales de la sociedad.».
(90)
La Comisión observa que, en este caso, TV2 gestiona un sitio Internet como parte de su misión de servicio público. En ese sitio Internet, se informa a los consumidores sobre los programas televisivos de servicio público de TV2. Además, TV2 explota también una página comercial en Internet con juegos, etc.
(91)
La Comisión reconoce que las páginas en Internet de TV2 dedicadas exclusivamente a informar a los consumidores sobre los programas televisivos de servicio público de TV2 forman parte de la misión de servicio público de TV2. Por lo tanto, no es ningún error manifiesto que la gestión de esa página esté incluida en las misiones de servicio público.
(92)
En cambio, el servicio comercial de TV2 en Internet debe considerarse una actividad puramente comercial, ya que ofrece productos interactivos que cubren una demanda individual, así como juegos y chats, los cuales no se diferencian de productos comerciales equivalentes. Considerando que ese tipo de prestación de servicios no satisfacen una necesidad democrática, social y cultural de la sociedad, no pueden formar parte una prestación de servicios de interés económico general según lo dispuesto en el artículo 86, apartado 2. Las autoridades danesas consideraron también que esas actividades quedaban fuera de las actividades de servicio público de TV2.
b) Mandato
(93)
Para que se le pueda aplicar la cláusula de excepción con arreglo al artículo 86, apartado 2, del Tratado, la misión de servicio público debe haberse confiado a TV2 mediante un acto jurídico oficial. La Comisión observa que los capítulos 6 a y 6 b de la Ley danesa sobre difusión de radio y televisión, así como el Estatuto de TV2, encomiendan formalmente la misión de servicio público a TV2. Como no queda lo suficientemente claro, de acuerdo con la definición de la ley, qué otro tipo de actividades pueden efectuarse como actividades de servicio público, procede que, previamente y de manera oficial, se dé un mandato para toda actividad suplementaria que TV2 quiera asumir como actividad de servicio público. La Comisión observa que, durante el período de referencia, TV2 no ofreció ninguna prestación de servicios de ese tipo además de las actividades de servicio público. Las páginas de Internet con juegos, etc. eran, pues, una prestación de servicios comerciales, mientras que la página de Internet que únicamente informa a los consumidores sobre los programas televisivos de servicio público de TV2 puede considerarse parte de la misión de servicio público, ya que no se la puede diferenciar de las actividades televisivas. Por lo tanto, la Comisión llega a la conclusión de que la misión de servicio público se había confiado correctamente a TV2 durante el período de referencia.
(94)
Tal y como se señala en los puntos 41 a 43 de la Comunicación de servicios públicos de radiodifusión, no basta con que se le haya confiado oficialmente a la empresa de televisión una misión de servicio público, sino que es también necesario que se desempeñe como se ha establecido en el acto jurídico por el que se confía dicha misión. Puesto que la Comisión no está en disposición de juzgar si se han cumplido los posibles requisitos sobre la calidad, sería deseable que hubiera una autoridad interventora apropiada y es cuestión de los Estados miembros el elegir cómo garantizar una vigilancia eficaz, a condición de que la autoridad en cuestión sea independiente de la empresa a la que se ha confiado esa misión.
(95)
La Comisión observa a este respecto que el Tribunal de Cuentas danés efectuó en 2000 una investigación especial sobre el contenido y las características de la misión de servicio público de TV2, así como sobre la manera en que se cumplía dicha obligación en la práctica. La investigación no descubrió ningún fallo en el cumplimiento de las obligaciones de servicio público por parte de TV2. En 2001 y 2002 había un Consejo de Servicio Público, cuya misión era garantizar que TV2 cumpliera sus obligaciones de servicio público, a pesar de que ese Consejo no publicara nunca ningún informe al respecto durante su breve existencia. La Comisión no ha descubierto tampoco indicios que apunten a que TV2 incumpliera sus obligaciones o a que actuara de manera que las actividades de la empresa no pudieran considerarse ya una prestación de servicio de interés económico general de acuerdo con el artículo 86, apartado 2, del Tratado.
(96)
De conformidad con el Acuerdo sobre los medios de comunicación, que se firmó el 3 de junio de 2002, TV2 no está ya obligada a presentar anualmente el presupuesto ni las cuentas del servicio público. En su lugar, el Gobierno firmará un contrato de servicio público con TV2, el cual impone a TV2 la obligación de presentar anualmente una declaración sobre el cumplimiento de las obligaciones del contrato de servicio público. Esas declaraciones anuales deben presentarse al Ente de Radiotelevisión (Radio- og tv-nævnet) para su aprobación.
(97)
En cuento al control financiero de las actividades de servicio público, la Comisión observa que las cuentas de TV2 referentes al período de referencia han sido validadas por el Tribunal de Cuentas danés. Esta revisión incluye tanto la revisión financiera como la revisión administrativa, aunque el Tribunal de Cuentas danés no tenía competencias para evitar una compensación excesiva de los costes del servicio público de TV2.
(98)
La Comisión sí que tiene competencias para evaluar hasta qué punto ha habido un exceso de compensación. La Comisión observa que la Directiva relativa a la transparencia se aplica en Dinamarca. La Comisión ha obtenido también datos lo suficientemente transparentes de las autoridades danesas como para poder juzgar si la financiación estatal superó en demasía los costes de la misión de servicio público o no.
c) Proporcionalidad
(99)
De conformidad con la Directiva relativa a la transparencia (31), los Estados miembros deben garantizar la separación contable entre las actividades de servicio público y las que no lo son. Los costes y los ingresos deben remitirse correctamente a las diferentes actividades sobre la base de principios contables sobre los costes objetivos y claramente definidos.
(100)
La Comisión es de la opinión de que, en el sector de la televisión, puede ser arduo y, quizás, incluso imposible, garantizar una separación contable de los costes si los ingresos son comunes a las diferentes actividades. En este sector, los Estados miembros pueden considerar que toda la plataforma de programas de las empresas se incluye en la misión de servicio público, al mismo tiempo que admiten su explotación comercial (32).
(101)
Las ayudas estatales que compensan una obligación de servicio público no deben ser mayores que los costes netos de la misión de servicio público. A la hora de calcular los costes netos, deberán también tomarse en consideración otros ingresos directos o indirectos de la misión de servicio público. Al evaluar la proporcionalidad de la ayuda, se tendrá, pues, en cuenta, el beneficio neto del cumplimiento de la actividad de servicio público.
(102)
Además, puede haber distorsiones del mercado que no son necesarias para cumplir la misión de servicio público. En la medida en que la pérdida de ingresos por las actividades televisivas de servicio público sea cubierta por el Estado, puede la empresa verse tentada, por ejemplo, a rebajar los precios de los anuncios y demás actividades comerciales que no forman parte de la misión de servicio público y reducir, de ese modo, los ingresos de sus competidores. Por ello, la Comisión considera que cuando una empresa televisiva de servicio público reduce los precios de las actividades que no son un servicio público hasta un nivel inferior al necesario para cubrir los costes que una empresa comercial hubiera tenido normalmente que sufragar en una situación similar, esto indica que hay una compensación excesiva por la obligación de servicio público.
(103)
La evaluación de la proporcionalidad que la Comisión debe efectuar reviste, por lo tanto, dos aspectos. En primer lugar, la Comisión debe calcular los costes netos de la misión de servicio público encomendada a TV2 y averiguar si se le compensa en exceso por ella. En segundo lugar, la Comisión debe investigar todos los datos existentes que pudieran indicar que TV2 ha reducido los precios en mercados comerciales como el de la publicidad con el objetivo de reducir las ganancias de los competidores.
i) Costes netos de la obligación de servicio público ¿ha habido una compensación excesiva?
(104)
Para evaluar la proporcionalidad, la Comisión debe determinar primero los costes de la prestación del servicio de interés económico general. Como TV2 efectúa también actividades comerciales, TV2 debe tener una contabilidad separada por cada una de sus distintas actividades. A partir de 2001, TV2 ha estado legalmente obligada a llevar una contabilidad separada para sus actividades de servicio público y sus actividades comerciales.
(105)
En segundo lugar, al calcular los costes netos, la Comisión debe restar el total del beneficio neto de la explotación comercial de las actividades de servicio público de los costes brutos de las actividades de servicio público. En el caso que nos ocupa, las autoridades danesas han presentado las cifras de los resultados de las actividades comerciales y de servicio público de TV2 de acuerdo con el método descrito en el punto 56 de la Comunicación de servicios públicos de radiodifusión. Los datos demuestran que la mayor parte de las actividades comerciales de TV2 tienen ingresos comunes con las actividades de servicio público (33). Por lo tanto, no ha sido posible asignar de manera coherente ningún coste a las actividades comerciales. En esos casos, la Comisión resta los ingresos netos de la explotación comercial para obtener los costes netos de las actividades de servicio público. Las actividades comerciales por Internet son las únicas que se puede considerar que están separadas de las actividades de servicio público. Las pérdidas registradas en las actividades comerciales por Internet de TV2 desde principios de 1997 ascienden a 11,3 millones DKK.
(106)
Por último, la Comisión debe juzgar si las medidas estatales, en su conjunto, no superan los costes netos de la prestación del servicio de interés económico general.
(107)
Por lo tanto, la Comisión ha restado, en este caso, los ingresos por las actividades de servicio público (ingresos publicitarios y otros ingresos comerciales) de los costes netos de las actividades de servicio público para obtener los costes netos del servicio público. Luego, se resta la financiación en efectivo del Estado de los costes netos del servicio público. Los cálculos se recogen en el cuadro que figura a continuación.
Cuadro 1
Costes del servicio público y medidas compensatorias 1995-2000 de acuerdo con la contabilidad
(en millones DKK)
Año
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Total
Costes brutos del servicio público
- 755,8
- 856,2
-1 415,2
-1 475,3
-1 439,1
-1 531,6
-1 518,5
-1 604,1
-10 595,8
Inversiones en digitalización (34)
0
0
0
0
-10,3
- 4
-56,7
-23,9
-94,9
Ingresos publicitarios netos
0
0
1 091,9
1 118,4
1 014,4
1 089,9
1 006,8
1 028,3
6 349,7
Otros ingresos
83,2
121,6
97,3
76,3
50,9
65,4
58
73,8
626,5
Costes netos del servicio público
- 672,6
- 734,6
- 226,0
- 280,6
- 384,1
- 380,3
- 510,4
- 525,9
-3 714,5
Canon/Fondo de TV2
730,4
694
328,5
357,5
414,6
449,2
537,3
556,2
4 067,7
Aportación por la supresión del Fondo para la Radio
0
0
8
10
15
25
0
0
58
Aportación por la supresión del Fondo de TV2
0
0
217
0
0
0
0
0
217
Diferencia (costes netos menos compensación estatal)
57,8
-40,6
327,5
86,9
45,5
93,9
26,9
30,3
628,2
(108)
Como se deduce de este cuadro, la financiación supera a los costes en 628,2 millones DKK (84,4 millones EUR).
(109)
La Comisión observa que TvDenmark considera que también deben tomarse en consideración, a la hora de evaluar el exceso de compensación, las demás medidas a favor de TV2 como, por ejemplo, la exención del pago de intereses e impuestos y el acceso a una frecuencia de cobertura nacional en condiciones favorables. Esos beneficios se resumen a continuación en este cuadro:
Cuadro 2
Beneficios estimados por la exención de impuestos, intereses y la frecuencia de emisión
(en millones DKK)
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Total
Exención del impuesto de sociedades
19,7
- 13,8
54,6
30,1
16,7
29,7
18,5
3,9
159,4
Intereses acumulados del préstamo para la creación
44,5
39,2
36,9
41,3
37,5
45,1
51,7
45,6
341,8
Garantía estatal para el préstamo de explotación
2,4
2,1
1,7
1,4
1,0
0,7
0,4
0,1
9,8
Derechos de la frecuencia de emisión (35)
2,3
7,9
12,6
21,4
26,0
70,2
Total
66,6
27,5
95,5
80,7
67,8
96,9
96,6
49,6
581,2
(110)
La Comisión está de acuerdo en que deben tenerse en cuenta esas medidas en este caso. Pero no deben incluirse en los cálculos del cuadro 1 para determinar el exceso de la compensación. De acuerdo con la posición de la Comisión en el asunto RAI (36), esos beneficios adicionales pueden considerarse la compensación de un coste que de otro modo habría debido financiarse. Para los fines de la evaluación de la proporcionalidad de la financiación estatal de los costes de la misión de servicio público, no deben tampoco tenerse en cuenta esos beneficios adicionales, ya que si esos costes se hubieran tenido que sufragar, el resultado habría sido un aumento equivalente de los costes de puesta en marcha de la misión de servicio público que se había confiado a TV2. No afectarían en absoluto a los resultados netos. Pero si tal es el caso, debe garantizarse que esos beneficios sólo se hayan destinado a la misión de servicio público y no a las actividades comerciales. Este asunto se dilucida en los considerandos 128 a 130.
(111)
El Gobierno danés avanza argumentos para justificar esta financiación excesiva. En primer lugar, hace valer que era necesario acumular capital para que TV2 pudiera superar las oscilaciones de los ingresos publicitarios y asegurar, así, el desempeño de la misión de servicio público que se le había confiado. En segundo lugar, considera que el exceso refleja un rendimiento razonable de las actividades de TV2 y que actuó como un inversor privado en una economía de mercado al acumular capital propio, ya que era necesario para mejorar la estructura de capital de TV2.
(112)
El primer argumento de las autoridades danesas es que el capital era necesario como colchón amortiguador de posibles oscilaciones de los ingresos publicitarios. A este respecto, las autoridades danesas presentan el argumento de que el Tribunal de Cuentas danés indicó en su informe de 1996 que TV2 tenía que acumular capital propio para poder enfrentarse a las oscilaciones de los ingresos publicitarios.
(113)
La Comisión reconoce que puede ser necesario que una empresa disponga de una reserva de ese tipo para garantizar el cumplimiento de su misión de servicio público. Pero dicha reserva debe constituirse con un fin específico y debe, además, cumplir las normas existentes cuando el exceso de compensación constatado deba devolverse. Se garantizará, así, que las actividades televisivas de servicio público no reciban un beneficio indebido. La Comisión observa que, en el caso que nos ocupa, no se trataba de la creación de reservas específicas de ese tipo, sino de una acumulación de capital propio. El capital propio puede destinarse a cualquier fin y no tiene por qué ser utilizado para garantizar el cumplimiento de la misión de servicio público.
(114)
Las autoridades danesas añaden también el ejemplo de que TV2 no podría haber superado una caída súbita de los ingresos publicitarios como la que tuvo lugar en 1999. Ese año, el descenso de los ingresos publicitarios de TV2 fue de 104 millones DKK, es decir, un 9,3 % menos que el año anterior. La Comisión observa, sin embargo, que el canon de ese mismo año ascendió a 57 millones DKK, es decir, el 16 % más que el año anterior. TV2 disminuyó también sus costes de programación como hubiera tenido que hacer cualquier empresa comercial de televisión cuando experimenta un descenso en sus ingresos. El superávit anual de TV2 disminuyó en su conjunto, pero TV2 seguía obteniendo beneficios y en ningún momento tuvo que recurrir a sus reservas. Por lo tanto, en realidad, TV2 no tuvo necesidad ni una sola vez del capital acumulado.
(115)
La Comisión considera, pues, que el superávit acumulado no ha sido necesario para que TV2 funcionara de acuerdo con lo previsto. Además, una manera conveniente de haber dispuesto de un colchón amortiguador contra un posible descenso de los ingresos publicitarios hubiese sido crear una reserva transparente y no dejar simplemente que se acumulara un superávit. La Comisión no puede, por lo tanto, aceptar el primer argumento de las autoridades danesas.
(116)
El segundo argumento esgrimido por las autoridades danesas es que reinvirtieron el superávit anual de TV2 en su capacidad de accionista de TV2 y que el superávit refleja un rendimiento razonable de las actividades de TV2.
(117)
De acuerdo con la jurisprudencia, la Comisión debe juzgar hasta qué punto un inversor privado de una importancia similar a la de los órganos administrativos del sector público hubiera efectuado una aportación de capital de igual tamaño (37).
(118)
Ante todo, la Comisión señala que fue el Estado danés quien decidió establecer TV2 recurriendo a un préstamo el lugar de a capital propio. Posteriormente el Estado danés ha concedido también un préstamo de explotación a TV2. Como Dinamarca es, en este caso, el único accionista de la empresa, el Estado danés es tanto el primer acreedor como el último al que se satisface en caso de quiebra. Así que, desde el punto de vista de un inversor, el Estado danés podría haber intentado obtener el máximo beneficio de su inversión, ya exigiendo una remuneración consistente en intereses por el crédito o la devolución del capital aportado.
(119)
La Comisión observa que, durante todo el período de referencia, Dinamarca ha renunciado a su derecho al pago de intereses y ha permitido que los préstamos no se amortizaran. A cambio, TV2 ha podido acumular capital propio y la empresa ha seguido beneficiándose del préstamo sin intereses ni amortización, con el resultado de un superávit considerable que no estaba destinado a ningún fin particular. Además, el Estado danés no ha reclamado el pago de ningún rédito por el capital que se ha acumulado. En realidad, Dinamarca no ha exigido, pues, el rendimiento usual de sus inversiones, lo que normalmente hubiese hecho el propietario o el acreedor de una empresa.
(120)
Las autoridades danesas no han aportado ningún motivo que justifique que, desde un punto de vista estratégico, sea razonable reinvertir el superávit en TV2 en lugar de exigir una retribución consistente en intereses o beneficios. Una decisión de ese tipo sólo la hubiese podido tomar normalmente un inversor que pensara que la reinversión aumentaría el valor de su inversión inicial. En el caso que nos ocupa, las autoridades danesas no han alegado que existiera un plan de negocios o una estrategia comercial clara y fija que pudiera demostrar que tal era el caso. No hay tampoco otros indicios de que TV2 tuviera previsto ampliar sus actividades con el fin de obtener un aumento de valor de ese tipo.
(121)
La Comisión observa que el Fondo de TV2 se desmanteló en 1997 y que TV2 se quedó con el superávit. La Comisión no está de acuerdo con que la decisión del Ministro de Cultura de dar a TV2 un grado de libertad financiera mayor pueda compararse con una decisión expresa del Estado, tomada como inversor, para comenzar a reinvertir un posible superávit en TV2.
(122)
Por lo tanto, la Comisión considera que como, en este caso, no ha habido ningún inversor que tuviera que obtener una retribución, tampoco es necesario tomar en consideración los rendimientos del capital en el cálculo de los costes netos de TV2.
(123)
La Comisión no puede aceptar los puntos de referencia a los que recurren las autoridades danesas para demostrar que se comportaron como un inversor privado cuando reinvirtieron el superávit anual en TV2. Las autoridades danesas utilizan el beneficio de las operaciones comerciales como punto de referencia para evaluar los resultados de TV2. En el caso que nos ocupa, hay que subrayar que el Gobierno danés actúa de antemano como financiero de TV2, ya que pone a disposición de ésta recursos importantes para cubrir una parte de sus costes de explotación. El volumen de esos recursos tiene repercusiones directas en los resultados que puede obtener TV2. Es dudoso que un análisis de los índices añada algo a casos en los que el Estado actúa tanto como financiero como inversor. Como el volumen de la financiación estatal no depende de los gastos, esos índices siempre podrían mejorarse simplemente aumentando el volumen de los recursos estatales aportados. Pero como el exceso de financiación suele dar como resultado la ineficacia, lo que significa una sangría mayor del erario público, dista mucho de estar probado que una mayor financiación lleve a unos mejores resultados.
(124)
La Comisión estima, por lo tanto, que no puede considerarse que las autoridades danesas hayan actuado como un inversor privado en una economía de mercado. No se puede considerar que las autoridades danesas hayan investigado cuidadosamente y analizado a fondo con qué inversión podrían haber conseguido un máximo de beneficios. Además, el superávit no se aportó al capital propio de TV2 en condiciones transparentes, tras una decisión expresa y con un objetivo determinado, de acuerdo con las reglas sobre aportación de capital. Como se ha indicado anteriormente, las autoridades danesas no exigieron ningún beneficio de su inversión y la reinversión del superávit anual de TV2 realizada por el Estado danés no se basó en la estrategia de un inversor en una economía de mercado.
(125)
La única excepción es la aportación de capital con el fin de invertir en la digitalización de los medios de producción de TV2. La Comisión observa que las autoridades danesas aducen que este capital no puede considerarse un capital disponible. De acuerdo con la contabilidad anual de TV2 de 1997, en la Conciliación sobre los medios de comunicación (Medieforliget), se había decidido que TV2 digitalizara sus medios de producción antes de finales de 2000. Un importe de 300 millones DKK se reservó para la digitalización de TV2 y las emisoras regionales. En 1997, se transfirieron 167 millones DKK a TV2 destinadas a ese fin. La Comisión está de acuerdo, por consiguiente, en que la transferencia se basó en una decisión clara y tenía un objetivo específico.
(126)
No obstante, en último término, esta reserva sólo se utilizó en parte de acuerdo con lo decidido. A finales de 2000, fecha en la que debería haberse finalizado la digitalización, TV2 había invertido sólo 14,3 millones de los 167 millones DKK. Al final del período de referencia, sólo se habían invertido, en realidad, 95 millones DKK en aparatos digitales. Con efectos a partir del 1 de enero de 2003, se liberaron los restantes 72 millones DKK de esta reserva, que están a disposición de TV2 para cualquier fin que considere necesario. Por lo tanto, la Comisión considera que el resto del importe, el cual, en realidad, es igual a cualquier otra fuente de financiación líquida de los costes de explotación de TV2, puede constituir una compensación excesiva. Ese remanente se incluye, por lo tanto, en el cálculo del exceso de la compensación anteriormente mencionado.
(127)
En vista de lo anteriormente expuesto, la Comisión llega la conclusión, en lo que se refiere a la primera parte de la evaluación de la proporcionalidad, de que, en realidad, TV2 ha recibido una compensación excesiva de 628,2 millones DKK (84,3 millones EUR).
(128)
Como se ha mencionado en la introducción, TV2 lleva a cabo también una serie de actividades comerciales. En relación con el conjunto de actividades de TV2 son, sin embargo, bastante marginales. Los costes de estas actividades comerciales se han asignado de acuerdo con el método de la Comunicación de servicios públicos de radiodifusión y, por ello, no se ha llevado a cabo una asignación de los costes completa. En lo que se refiere al beneficio que le supone a TV2 el acceso a la frecuencia de emisión, la Comisión observa que está indisolublemente unida a la misión de servicio público. La Comisión considera también que los costes de financiación (beneficio de intereses) pueden referirse en su totalidad a las actividades de servicio público de acuerdo con la Comunicación de servicios públicos de radiodifusión.
(129)
Para neutralizar los efectos de la exención de impuestos de la que se han beneficiado las actividades de servicio público, deberá transferirse el 30 % del superávit de las actividades comerciales a las actividades de servicio público. Esto se ha hecho así sólo a partir de 2001. Por lo tanto, la Comisión reconoce que puede haberse distorsionado el mercado televisivo, en la medida en que TV2 no tenía necesidad de tener en cuenta el impuesto de sociedades al establecer sus precios comerciales. Sin embargo, no debe suponerse que este beneficio seguirá existiendo, ya que la parte transferida equivale al tipo impositivo real como consecuencia de este mecanismo de neutralización. Para el pasado, no plantea problemas en el cálculo de la compensación excesiva, ya que el total de los ingresos de esas actividades comerciales se destinó a reducir los costes netos de la misión de servicio público.
(130)
TV2 ha desarrollado actividades comerciales por Internet deficitarias. Como estas actividades no pertenecen a la misión de servicio público, no hay ninguna posibilidad de financiación estatal. Como, además, no se han ejercido independientemente ningunas otras actividades, no se ha producido ningún superávit de las actividades comerciales que pudiera cubrir las pérdidas de las actividades por Internet.
ii) Conducta limitadora de la competencia en los mercados comerciales
(131)
Tal y como se explica en la Comunicación de servicios públicos de radiodifusión, en opinión de la Comisión, no puede considerarse necesaria una conducta limitadora de la competencia por parte de las empresas de radiotelevisión de servicio público para desempeñar su misión de servicio público. En el punto 58 de la Comunicación se menciona que «Un operador de servicio público, en la medida en que su lucro cesante se compense por la ayuda estatal, podría, por ejemplo, tener interés en provocar una caída de los precios en el mercado de la publicidad a fin de reducir los ingresos de sus competidores. Cuando un organismo público de radiodifusión reduce los precios del mercado publicitario por debajo de lo necesario a fin de recuperar los costes de una actividad aislada, que un operador comercial eficaz, en situación similar, tendría por lo general que recuperar, tal práctica pone de manifiesto una sobrecompensación de las obligaciones de servicio público [...]».
(132)
TvDanmark ha remitido información que demuestra que no puede cubrir los costes independientes de sus actividades televisivas con los precios que TV2 practica. TvDanamrk compara sus costes con los precios que practica TV2 para TRP 21-50.
(133)
Para que esta comparación pudiera considerarse válida, la Comisión debería establecer, en primer lugar, que TvDanamrk se encuentra en una situación equivalente a la de TV2 y que TvDanmark es una empresa eficaz.
(134)
En primer lugar, la Comisión debe juzgar si TvDanmark se encuentra en una situación equivalente a la de TV2. A este respecto, la Comisión observa lo siguiente: TV2 tiene una cuota de pantalla de aproximadamente el 35 %, mientras que la de TvDanmark es de alrededor del 15 %. También en lo que a la publicidad se refiere, hay diferencias importantes en sus cuotas de mercado. La cuota de mercado de TV2 es de aproximadamente el 60 %, mientras que la de TvDanmark es de alrededor del 8 %. El volumen de negocios publicitario de TV2 casi quintuplica al de TvDanmark. Además, TV2 es la única emisora que cubre el 100 % de la población, ya que la cobertura de TvDanmark2 es del 77 % y la TvDanmark1 todavía menos. En vista de lo expuesto, no se puede comparar directamente TvDanmark con TV2.
(135)
En segundo lugar, la Comisión debe juzgar si TvDanmark es una empresa efectiva en el mercado. Para decidir si una empresa es eficaz, se pueden analizar algunos índices utilizados habitualmente y comparar los resultados de la empresa con los resultados medios en el Estado miembro correspondiente. En este análisis, deben tenerse en cuenta la diferencia de tamaño de las empresas y sus estructuras de costes particulares. Pero, como ya sea indicado anteriormente, no se pueden considerar que las empresas del mercado danés estén en una situación tan similar que se pueda efectuar una comparación directa de índices basándose en los resultados contables. Por ello, la Comisión considera que, en este caso concreto, no procede efectuar un análisis de esos índices.
(136)
En su lugar, la Comisión ha analizado los datos referentes a los resultados de TvDanmark y SBS Broadcasting. Con ese análisis la Comisión no puede terminar con seguridad si las pérdidas sufridas se deben a que TvDanmark tenía desde el principio unos costes muy elevados, que la empresa no ha recuperado todavía, o a que TvDanmark, de hecho, no funciona de manera eficaz. A pesar de haberlo solicitado varias veces, la Comisión no ha conseguido datos sobre la tercera empresa de televisión, TV3, para poder efectuar una comparación con el tercer operador del mercado. Por lo tanto, la Comisión no puede asegurar que las pérdidas de TvDanmark sean el resultado de la política de precios de TV2 ni determinar si se deben a otros factores en los que TvDanmark puede influir directamente.
(137)
Como no se puede determinar con seguridad que TvDanmark sea una empresa eficaz y no es posible comparar directamente ambas empresas, la Comisión considera que la evaluación anteriormente mencionada no aporta datos concluyentes a este caso. Por ello, se ha efectuado un análisis más detallado de la tarificación de TV2 y de los datos existentes sobre el mercado publicitario para determinar si TV2 ha actuado, durante el período de referencia, con el objetivo de aumentar al máximo sus ingresos publicitarios.
(138)
En primer lugar, la Comisión ha comparado los precios de ambas empresas y analizado la tarificación de TV2. El análisis se ha centrado en los años 1998-2002, que son los años en los que el demandante acusa a TV2 de haber establecido precios inferiores a los costes en el mercado publicitario. Seguidamente, se han analizado los costes publicitarios daneses en comparación con la UE y, en particular, con los demás países escandinavos. Por último, se han comparado los precios al contado de todos los países escandinavos y de todos los medios de comunicación.
(139)
El organismo de competencia danés está analizando actualmente el comportamiento de TV2 en el mercado publicitario. La evaluación que se expone seguidamente no anticipa en absoluto el resultado de esa investigación.
(140)
La cuota de audiencia y su composición, el contenido de los programas, las normas sobre el tiempo publicitario y las disposiciones financieras de los canales son todos ellos factores que influyen en la competencia en el mercado publicitario. Por ello, los precios varían de una empresa de televisión a otra. Las emisoras ofrecen también una gama variada de productos con diferentes precios (38).
(141)
Los precios calculados por las emisoras incluyen descuentos importantes. Por ello, no se pueden comparar los precios oficiales de los anuncios televisivos. La publicidad televisiva se contrata predominantemente (aproximadamente el 90 % de los anuncios de cobertura nacional) mediante acuerdos anuales, en los que se basan las emisoras de televisión para ofrecer descuentos anuales. Además, hay toda una serie de otros descuentos (para los anunciantes nuevos, en períodos publicitarios menos atractivos, descuentos por un mayor volumen, etc.). Son las llamadas agencias publicitarias quienes negocian y median en esos acuerdos.
(142)
Para poder comparar las diferentes emisoras, hay que calcular la media de los diferentes precios utilizados. En este cuadro se recogen los precios medios del grupo destinatario TRP 21-50. Se han obtenido dividiendo el volumen de negocios de los anuncios publicitarios con cobertura nacional de las emisoras pertinentes por el número de TRP 21-50 suministrado (39):
Cuadro 3
1998
1999
2000
2001
2002
TV Danmark (EUR)
283
270
252
251
211
TV2 (EUR)
480
409
364
381
325
Diferencia (EUR)
197
139
112
130
114
CPP de TvDanmark en % de CPP (40) de TV2 ( %)
58,9
66,0
69,3
65,9
64,9
CPP medio de TV2 para TRP 21-50 ponderado con la cobertura ((0,7) (EUR)
336
286
255
267
228
CPP de TvDanmark en % del CPP de TV2 ponderado (%)
84,2
94,3
99,0
94,1
92,7
(143)
De acuerdo con estos datos, el precio de TvDanmark para TRP 21-50 es aproximadamente un 30-40 % inferior al de TV2. Como se determinó en la Decisión de la Comisión sobre las ayudas estatales a France 2 y France 3, hay una relación positiva entre el número medio de contactos y el precio neto medio por contacto en el mercado publicitario televisivo (41). La diferencia de precios entre las empresas televisivas se puede explicar, por lo tanto, por su capacidad relativa para atraer espectadores. En este tipo de situaciones, procede averiguar si la diferencia de precios existente refleja las condiciones del mercado.
(144)
Al contrario de lo que ocurría en el caso francés, en este sólo se pueden analizar las observaciones de dos de las empresas en cuestión. La inclinación de la línea de regresión lineal debe, por lo tanto, calcularse basándose en los precios de esas dos empresas y no tendrá una importancia estadística grande. Así que no será posible llegar a ninguna conclusión sobre hasta qué punto la inclinación de las líneas es «acertada» o no.
(145)
Para averiguar si la diferencia real de precios entre ambas empresas refleja las condiciones del mercado, se ha aplicado un factor de ponderación con el fin de neutralizar la posición de superioridad de TV2 en el mercado. El factor de ponderación se ha derivado de los cálculos de las agencias publicitarias y refleja la diferencia de cobertura que se puede conseguir en el grupo destinatario adquiriendo 100 TRP 21-50 de TvDanmark o de TV2. TvDanmark tiene, por término medio, una cobertura ligeramente inferior al 70 % de TV2 (si se contratan 100 TRP 21-50). Cuando se incluye el factor de ponderación, los precios son más convergentes. Hay que señalar que, de todas maneras, el precio de TV2 sigue siendo ligeramente superior al de TvDanmark. Por consiguiente, parece ser que la diferencia de precio refleja las condiciones del mercado. Pero esta conclusión debe tomarse con precaución, ya que no hay que olvidar que ese factor de ponderación no tiene en cuenta todas las diferencias entre las emisoras.
(146)
La Comisión observa también que el demandante sostiene que la competencia real en el mercado publicitario televisivo no se refleja en los precios oficiales ni en los precios medios de GRP o TRP anteriormente indicados. En su lugar y según TvDanmark, las emisoras compiten en los denominados precios marginales. Se alega que estos precios marginales son la causa de la posición dominante de TV2 en el mercado. Para que los anunciantes puedan alcanzar el objetivo de su campaña, se ven obligados a adquirir obligatoriamente un porcentaje determinado de ratingpont de TV2. En estas unidades, denominadas inframarginales, no hay ninguna competencia, y TV2 consiguió así un sobrebeneficio. Por lo tanto, las demás empresas compiten en los ratingpoint restantes y en los precios marginales. TvDanmark aduce que estos precios han sido aún más bajos que los precios medios que figuran en los cuadros anteriores.
(147)
Dejando de lado el problema de hasta qué punto esta afirmación es cierta, la Comisión considera que sería posible un comportamiento de ese tipo por la posición fuerte que tiene TV2 en el mercado. En el caso que nos ocupa caso, se trata, no obstante, de decidir si el comportamiento de TV2 en el mercado publicitario ha estado dirigido a conseguir un máximo de ingresos. En lo que a esto se refiere, no se puede excluir que TV2 no haya mantenido sus precios bajos para conservar una cuota de mercado elevada, pero eso no quiere decir que la empresa no intentara obtener el máximo de ingresos.
(148)
En vista de lo anteriormente expuesto, se puede establecer que los precios de TV2 han sido superiores a los de TvDanmark durante el período de referencia. Pero es también evidente que, a pesar de que los precios oficiales hayan aumentado, el nivel de precios real durante ese período ha descendido. TV2 ha incrementado significativamente sus descuentos.
(149)
Pero del análisis de precios no se puede deducir si su evolución contribuyó a reducir los ingresos publicitarios totales y aumentar, así, la necesidad de la financiación estatal. Para resolver esta cuestión, la Comisión ha analizado la tarificación de TV2 y sus efectos en los ingresos publicitarios generales que TV2 ha registrado.
(150)
Como se explica en el siguiente considerando, durante el período de referencia, TV2 ha llevado a cabo una serie de aumentos y disminuciones de los precios (a través de descuentos mayores). En este cuadro se presenta un panorama de la evolución de los ingresos publicitarios generales de TV2 durante el período 1998-2002, que es el período durante el cual el demandante sostiene que TV2 ha disminuido los precios en el mercado danés:
Cuadro 4
(en millones DKK)
1998
1999
2000
2001
2002
Ingresos publicitarios de toda Dinamarca
1 008
884
(- 11,3 %)
959
(+8,5 %)
879
(- 8,3 %)
884
(- 0,6 %)
(151)
En 1997, TV2 tomó la decisión de no aumentar el aprovechamiento de su capacidad, sino de aumentar los precios en 1998. Los precios se aumentaron de nuevo en 1999. Las autoridades danesas sostienen que la competencia era tan feroz en 1999, que TV2 tenía problemas debido al aumento en los precios y, por eso, los ingresos publicitarios de TV2 disminuyeron aproximadamente un 10 % en relación con el año anterior.
(152)
TV2 suponía que, en 2000, la competencia aumentaría mucho y, por ello, no elevó sus precios. Sin embargo, los precios reales disminuyeron debido al nuevo sistema de descuentos puesto en práctica por TV2. Así, TV2 aumentó el aprovechamiento de su capacidad en un 33 % en relación con el año anterior. Pero esta tarificación dio lugar a un aumento de los ingresos por publicidad de cobertura nacional de TV2 del 8,4 %. En 2001, TV2 aumentó de nuevo sus precios. A pesar de esos aumentos de precios, los ingresos publicitarios y el aprovechamiento de la capacidad de TV2 descendieron hasta el nivel de 1999. En 2002, TV2 disminuyó de nuevo los precios y registró un descenso menor del volumen de negocios total. Aunque, en el mercado publicitario general, el descenso del volumen de negocios fue todavía mayor.
(153)
De lo anteriormente expuesto, se deduce que el recurso a descuentos generales ha dado lugar a un descenso del nivel de precios real. TV2 ha podido compensar el descenso de los precios aumentando el aprovechamiento de su capacidad. Como los competidores no disponen de una reserva de capacidad, no han tenido esa posibilidad. Para poder competir en el mercado, se han visto obligados a seguir la política de TV2. Durante los años en que TV2 aumentó sus precios, TV2 registró un descenso de los ingresos publicitarios Cuando TV2 disminuyó los precios, aumentó, en cambio, su volumen de negocios general. Por lo tanto, la Comisión llega a la conclusión de que la disminución de precios de TV2 dio como resultado, de hecho, unos ingresos totales mayores. Así, que no se puede considerar que la política de precios de TV2 apunta a que esta intentó aumentar al máximo sus ingresos.
(154)
Ni la comparación de los precios de las empresas danesas ni el análisis de la política de precios de TV2 indican hasta qué punto el nivel de precios del mercado publicitario televisivo danés era demasiado bajo. Un nivel de precios tan bajo puede obedecer a que TV2 se hubiera aprovechado de su posición dominante para disminuir los costes publicitarios generales hasta un nivel inferior al que hubiesen tenido si la competencia hubiera sido normal.
(155)
Para aclarar este asunto, la Comisión ha analizado los datos económicos referentes al mercado publicitario de todos los países de la UE y los ha comparado con los de Dinamarca. Como el mercado publicitario televisivo danés es más comparable con el de otros países del norte de Europa, la Comisión hizo también una comparación de los datos de Dinamarca con los de los demás países nórdicos (Finlandia, Suecia y Noruega) (42). Los índices del coste publicitario televisivo que se analizan son: 1) costes publicitarios televisivos en % de los costes publicitarios totales; 2) costes publicitarios televisivos per cápita; 3) costes publicitarios televisivos en ‰ del PNB. En este cuadro se presenta una panorámica de esos índices (43):
Cuadro 5
Índice del coste publicitario televisivo en Dinamarca, la UE y los demás países nórdicos
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
Costes publicitarios televisivos en % de los costes publicitarios totales
DK
UE
Norte
27 %
35 %
24 %
29 %
37 %
25 %
29 %
37 %
26 %
30 %
37 %
27 %
28 %
37 %
27 %
27 %
37 %
27 %
27 %
37 %
26 %
Coste publicitario televisivo per cápita (en EUR)
DK
UE
Norte
39 EUR
37 EUR
32 EUR
44 EUR
40 EUR
36 EUR
48 EUR
45 EUR
41 EUR
51 EUR
49 EUR
44 EUR
46 EUR
53 EUR
45 EUR
47 EUR
60 EUR
54 EUR
44 EUR
58 EUR
49 EUR
Costes publicitarios televisivos en ‰ del PNB
DK
UE
Norte
1,49 ‰
2,20 ‰
1,45 ‰
1,61 ‰
2,34 ‰
1,51 ‰
1,70 ‰
2,46 ‰
1,62 ‰
1,77 ‰
2,58 ‰
1,72 ‰
1,51 ‰
2,70 ‰
1,66 ‰
1,45 ‰
2,88 ‰
1,73 ‰
1,34 ‰
2,71 ‰
1,55 ‰
Fuente: Observatorio Audiovisual Europeo, Eurostat.
(156)
Se puede deducir de este cuadro que el porcentaje de la publicidad televisiva dentro de los costes publicitarios totales en Dinamarca ha sido inferior (27 %) a la media de la UE (37 %). Los datos indican, sin embargo, que hay una línea divisoria entre el norte y el sur de Europa (44). En los Estados miembros del sur, los costes publicitarios televisivos son claramente superiores a los de los Estados miembros del norte (45). La misma tendencia se observa en lo que se refiere a los costes publicitarios televisivos en porcentaje del PNB (46). Los costes publicitarios televisivos per cápita registran también una gran diferencia entre Estados miembros (47). Si se comparan esos índices con los correspondientes a los países nórdicos, se desprende que los costes daneses siguen la tendencia de los demás países nórdicos.
(157)
En vista de lo cual, la Comisión llega a la conclusión de que no hay ninguna justificación clara e inequívoca de que la política de precios de TV2 presionara de manera sistemática y coherente el mercado publicitario televisivo danés.
(158)
El demandante presenta también comparaciones de los precios al contado [expresados en CPM (48)] de diferentes países en un mismo tipo de medio de comunicación y en todos los tipos de comunicación de un país concreto. Los datos del demandante comparan el coste de llegar a 1000 personas con un anuncio en los medios de comunicación impresos y en la televisión de Dinamarca, Noruega y Suecia (49).
(159)
De acuerdo con esos datos, los anuncios de televisión no son tan caros en Dinamarca como en Suecia y Noruega (50), mientras que en los medios de comunicación impresos sucede lo contrario (51).
(160)
La Comisión no puede, no obstante, verificar la fidelidad de los datos aportados y no se dispone de datos públicos al respecto. Considerando que se trata de datos bastante limitados, que no tienen en cuenta posibles diferencias culturales, la Comisión no puede llegar a ninguna conclusión válida sobre el nivel de los precios al contado en los diferentes medios de comunicación de los países escandinavos.
(161)
La Comisión llega la conclusión, por lo tanto, de que, durante el período de referencia, TV2 ha tenido el precio por anuncio más elevado del mercado danés, dado que podía tarificar sus productos un 15-40 % por encima de los competidores, todo ello de acuerdo con el alcance del grupo destinatario correspondiente. En comparación con Suecia y Noruega, los precios son un 20 % inferiores en Dinamarca.
(162)
Teniendo en cuenta este análisis, la Comisión llega a la conclusión de que, desde el punto de vista de las ayudas estatales, no hay en estos momentos ninguna prueba concluyente de que TV2 no intentara aumentar al máximo sus ingresos publicitarios y de que este comportamiento hubiera conducido a una mayor necesidad de financiación estatal. La Comisión estima, de todas maneras, que, incluso si TV2 hubiera perdido ingresos por sus actividades publicitarias, esa pérdida no es superior al exceso de compensación constatado.
VI. CONCLUSIÓN
(163)
Por los motivos anteriormente mencionados, la Comisión llega la conclusión de que las ayudas a las que se refiere esta investigación han supuesto una compensación excesiva a TV2 de 628,2 millones DKK (84,3 millones EUR) y que este importe no es, por lo tanto, compatible con el mercado interior de acuerdo con lo dispuesto el artículo 86, apartado 2, del Tratado, por lo que debe reclamarse su devolución. En lo que se refiere a quién debe reclamársele ese importe, la Comisión toma nota de que TV2 modificó en diciembre de 2003 su estatuto jurídico, de manera que se convirtió en la sociedad anónima TV2/Danmark A/S («TV2 A/S») y que el importe total correspondiente a ese beneficio se transfirió a TV2 A/S. El importe total de esa compensación excesiva beneficia ahora, pues, a TV2 A/S y, por lo tanto, debe reclamarse su devolución a esa empresa. El importe de la compensación excesiva se calcula anualmente partiendo de la situación al final de cada año (31 de diciembre). Ésa es la fecha en la que debe basarse el cálculo de intereses.
HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:
Artículo 1
Las ayudas concedidas de 1995 a 2002 a TV2/Danmark consistentes en el canon y las demás medidas descritas en la presente Decisión son compatibles con el mercado interior según lo dispuesto en el artículo 86, apartado 2, del Tratado, excepto un importe de 628,2 millones DKK.
Artículo 2
1. Dinamarca tomará todas las medidas necesarias para reclamar la devolución del importe de 628,2 millones DKK de TV2 A/S.
2. La devolución se efectuará sin dilación y con arreglo a los procedimientos del Derecho nacional, siempre que estos permitan la ejecución inmediata y efectiva de la presente Decisión.
3. El importe cuya devolución se debe reclamarse generará intereses durante todo el período a partir de la fecha en que cada uno de los componentes del importe se puso a disposición del receptor de la ayuda y hasta el momento en que se proceda a su devolución. Los intereses se calcularán por interés compuesto a partir del primer año en el que tuvo lugar por primera vez la compensación excesiva. En los años siguientes, se exigirán los correspondientes intereses a cada importe adicional que haya supuesto una compensación excesiva en el año en cuestión.
4. Los intereses, que se recaudarán de acuerdo con el apartado 3, se calcularán de acuerdo con el método establecido en los artículos 9 y 10 del Reglamento (CE) no 794/204 de la Comisión (52).
Artículo 3
Dinamarca informará a la Comisión, en un plazo de dos meses a partir de la fecha de notificación de la presente Decisión, de las medidas adoptadas en cumplimiento de la misma. Dicha información se presentará en el impreso adjunto a la presente Decisión.
Artículo 4
El destinatario de la presente Decisión es el Reino de Dinamarca.
Hecho en Bruselas, el 19 de mayo de 2004.