DECISIÓN DE LA COMISIÓN
de 2 de marzo de 2005
relativa al régimen de ayudas ejecutado por Italia para la reforma de las instituciones de formación
[notificada con el número C(2005) 429]
(El texto en lengua italiana es el único auténtico)
(Texto pertinente a efectos del EEE)
(2006/225/CE)
LA COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS,
Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea y, en particular, su artículo 88.2, párrafo primero,
Visto el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo y, en particular, su artículo 62.1.a),
Vista la Decisión C (2003)793 fin (1), por la cual la Comisión decidió incoar el procedimiento establecido en el artículo 88.2 del Tratado, por lo que se refiere a la ayuda C22/2003 (ex NN168/2002),
Después de haber emplazado a los interesados para que presentaran sus observaciones, de conformidad con dichas disposiciones y teniendo en cuenta dichas observaciones,
Considerando lo siguiente:
I. PROCEDIMIENTO
(1)
Por carta de 27 de mayo de 2002, registrada el 31 de mayo (A/14263), la Comisión recibió una denuncia referente a la Decisión no 57-5400 del Ejecutivo Regional de Piemonte, de 25 de febrero de 2002.
(2)
Una petición de información suplementaria fue enviada a las autoridades italianas mediante carta D/55115, de 13 de septiembre de 2002. El denunciante, que fue informado del curso dado a la denuncia mediante carta de la Comisión D/55127 de 16 de septiembre de 2002, presentó información adicional mediante carta A/38090 de 5.11.2002.
(3)
Las autoridades italianas respondieron mediante carta no 12998, de 24 de octubre de 2002, registrada el 8 de noviembre (A/38204).
(4)
Por carta de 21.3.2003 (SG (2003)D/229057), la Comisión informó a Italia de que había decidido incoar el procedimiento establecido en el artículo 88.2 del Tratado CE por lo que se refiere al régimen de ayudas, ejecutado no solamente en la región de Piemonte sino en casi todo el país.
(5)
La decisión de la Comisión de incoar el procedimiento se publicó en el Diario Oficial de la Unión Europea (2). La Comisión invitó a las partes interesadas a presentar sus observaciones.
(6)
Mediante carta de 6.6.2003 (A/33954), la Comisión recibió observaciones de partes interesadas, que fueron transmitidos a Italia mediante carta D/55630 de 4.9.2003. Italia solicitó una prórroga para la respuesta mediante carta A/37007 de 10.10.2003 y mediante carta A/37736 de 11.11.2003 presentó sus comentarios.
(7)
Después de celebrada una reunión entre las autoridades italianas y los servicios de la Comisión, el 16 de abril de 2003, los comentarios de Italia a la incoación del procedimiento fueron presentados mediante carta de 13.6.2003 (A/34148).
(8)
Mediante carta de 18.12.2003 (D/58151) la Comisión pidió más datos a Italia.
(9)
Las autoridades italianas solicitaron, mediante carta A/31204 de 19.2.2004, una prórroga del plazo, lo que fue aceptado por la Comisión (D/51435 de 26.2.2004), y facilitaron dichos datos mediante cartas A/32487 de 7.4.2004 y A/32628 de 14.4.2004.
II. DESCRIPCIÓN DETALLADA DE LA AYUDA
(10)
Según el denunciante, se habría concedido una ayuda ilegal a algunas instituciones de formación situadas en la Región de Piemonte, en virtud de la Decisión no 57-5400 del Ejecutivo Regional de Piemonte, de 25 de febrero de 2002, que habría entrado en vigor contraviniendo el artículo 88.3 del Tratado.
(11)
Sin embargo, pronto se comprobó, al examinar la documentación enviada por las autoridades italianas en respuesta a la petición de información adicional de la Comisión (A/38204), que la Decisión 57-5400/2002, que dio lugar a la denuncia, solamente constituía la norma de aplicación para la Región de Piemonte del Decreto Ministerial 173/2001 (en lo sucesivo denominado «el Decreto») y particularmente de uno de sus subprogramas, el de «Subvenciones para el pago de cargas pasadas».
(12)
La ayuda facilitada por este subprograma se destina principalmente a reembolsar deudas de las instituciones de formación relativas a cargas financieras y antiguos costes salariales y adopta la forma de subvención a fondo perdido. Pueden beneficiarse de esta ayuda las instituciones, constituidas bajo diversas formas, con ánimo de lucro o sin él y sin excluir a las grandes empresas.
(13)
El Decreto también establece los siguientes subprogramas:
a)
«Incentivos a las bajas voluntarias de personal»
b)
«Adaptación de edificios y equipos a las normas obligatorias de seguridad y para la mejora del acceso de minusválidos»
c)
«Mejora de los equipos informáticos»
d)
«Formación de personal docente, con el fin de satisfacer los requisitos de autorización».
(14)
Las autoridades italianas confirmaron, mediante carta A/38204, de 8 de noviembre de 2002, que la ayuda se concedió a través de un fondo nacional por un importe total de 180 000 millones ITL (unos 93 millones de euros), ejecutado y distribuido entre las regiones italianas por el Decreto, que constituye la norma de aplicación de la Ley 388, de 23 de diciembre de 2000, «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriannaule dello Stato (legge finanziaria 2001)» (en lo sucesivo denominada «Ley 388/2000»), que en su artículo 118.9 dispone la reestructuración de las instituciones de formación profesional teniendo en cuenta su certificación.
(15)
En la misma carta se confirmó que las autoridades no consideraban la medida antes mencionada como ayuda estatal, pues en su opinión se pretendía apoyar actividades no comerciales de interés general.
(16)
Italia también señaló que el sistema de certificación, por lo menos de hecho, está ligado a la reestructuración de las instituciones de formación, mediante el acuerdo de mayo de 2000 entre el Gobierno central y las regiones, de conformidad con lo previsto en el artículo 17 de la ley de 24 de junio de 1997, no 196, sobre normas en materia de promoción de la ocupación (en lo sucesivo denominada «Ley 196/97»). Esta formulación fue confirmada por el artículo 118.9 de la ley 388/2000 y ejecutada por el Decreto.
(17)
Según Italia, la subvención para las instituciones de formación estaba destinada a eliminar las carencias organizativas de los beneficiarios que podrían comprometer el éxito del proceso de certificación. De hecho, en principio sólo se permitió a los organismos de formación acreditados ejecutar actividades de formación financiadas por recursos públicos a partir de julio de 2003.
(18)
Por otra parte, desde 1997 las instituciones de formación ya podían ofrecer una formación «privada» (es decir, servicios de formación comercial sobre una base competitiva), tras el cambio del marco legal pertinente en Italia (el denominado «pacchetto Treu»; la ley de 17 de mayo de 1999, no 144, sobre reordenamiento de los incentivos a la ocupación; y el acuerdo Estado-regiones de marzo de 2000) y en varios casos así lo hicieron efectivamente.
(19)
Sin embargo, según Italia, la medida no daría lugar a una ventaja competitiva, pues se pretende preservar la experiencia y los conocimientos técnicos de los organismos «históricos» (por ejemplo, se pide contar con convenios activos por un período de 3 a 5 años con los organismos públicos de financiación para poder optar a la ayuda) y era necesario en esa etapa hacer cumplir las condiciones establecidas para la certificación para poder continuar la actividad de formación en un mercado liberalizado. Además, estos organismos, activos sobre todo en el ámbito local, serían incapaces de afectar al comercio.
(20)
Por lo que se refiere a la aplicación de la medida en el territorio nacional, según la información suministrada por Italia, las regiones de Friuli Venezia Giulia, Sicilia y Campania no han ejecutado el régimen. Cerdeña y la provincia autónoma de Trento pusieron la medida en vigor de conformidad con el Reglamento (CE) no 69/2001 de la Comisión, de 12 de enero de 2001, relativo a la aplicación de los artículos 87 y 88 del Tratado CE a las ayudas de minimis (3), mientras que Toscana y Umbría adoptaron la misma solución tras la incoación del procedimiento en el presente asunto. Sólo la provincia autónoma de Bolzano no recibió financiación con arreglo al Decreto y por lo tanto no ejecutó la medida. Otras regiones sólo ejecutaron parcialmente los subprogramas.
III. ARGUMENTOS PARA INCOAR EL PROCEDIMIENTO
(21)
En primer lugar, la Comisión observa que solamente los organismos de formación eran beneficiarios de la ayuda, concedida mediante un fondo expresamente creado por una norma nacional. Además se seleccionaron sobre la base de criterios específicos, estipulados por las regiones, y por lo tanto la medida se debe considerar selectiva y basada en recursos públicos.
(22)
En segundo lugar, la Comisión expresó fuertes dudas sobre el hecho de que la formación profesional en su conjunto pueda considerarse como actividad no comercial de interés general, como sostenían al principio las autoridades italianas. Al respecto, la Comisión consideró que estas contribuciones pudieron mejorar la situación financiera de los beneficiarios de la ayuda, al reducir los costes que habrían tenido normalmente que soportar por sí solos.
(23)
Finalmente, aunque la formación sólo es objeto en un grado limitado de intercambios intracomunitarios, no puede excluirse que algunas empresas de formación actúen en todo el ámbito de la Comunidad y que podrían estar interesadas en actuar en el mercado italiano de la formación.
(24)
Por lo tanto, la Comisión consideró que la medida podía constituir ayuda estatal en el sentido del artículo 87.1 del Tratado.
(25)
Si fuera considerada ayuda estatal, la medida debería ser evaluada sobre la base de las disposiciones del Tratado y las demás normas comunitarias pertinentes.
(26)
A este respecto, la Comisión consideró que sólo la parte de la ayuda para adaptación de edificios y equipos podía beneficiarse de una exención, en la medida en que se refiere a costes adicionales del empleo de trabajadores incapacitados. Igualmente, la ayuda del subprograma «Formación de personal docente» podría beneficiarse de una exención, en la medida en que cumpliera los criterios establecidos en el Reglamento (CE) no 68/2001 de la Comisión, de 12 de enero de 2001, relativo a la aplicación de los artículos 87 y 88 del Tratado CE a las ayudas a la formación (4).
(27)
Al contrario, en esa etapa del expediente, todos los demás subprogramas fueron calificados por la Comisión como ayuda de explotación, que no es susceptible de ninguna exención con arreglo a las disposiciones del Tratado.
IV. OBSERVACIONES DE PARTES INTERESADAS
(28)
Sólo presentó comentarios a la Comisión un organismo de formación italiano, con actividades a nivel nacional, que es también beneficiario de la medida.
(29)
Aunque este organismo opina que las normas italianas sobre acceso al mercado de la formación son iguales para las empresas nacionales y las comunitarias, también señala que las unidades operativas de las instituciones de formación deben, para poder recibir financiación pública, haber alcanzado un umbral de eficacia en la actividad realizada en el pasado y tener una estrecha relación con el medio productivo y social, según los criterios establecidos por las regiones. Esta es la razón por la que ningún organismo de formación extranjero habría sido capaz hasta ahora de reunir las condiciones establecidas.
V. COMENTARIOS DE ITALIA
(30)
Según Italia, la medida no afecta a los intercambios intracomunitarios porque el sistema de certificación, basado en criterios objetivos establecidos en normas de aplicación regionales, no crea ninguna barrera o límite al derecho de establecimiento de organismos procedentes de otras regiones o Estados miembros.
(31)
Por otra parte, según las autoridades italianas, las empresas recién incorporadas no serían perjudicadas por la ayuda concedida a los organismos de formación italianos que se supone que ya tienen dificultades para ocuparse de su propio territorio, como lo confirman las pérdidas sufridas en el pasado, que la medida examinada querría compensar. Así pues, según Italia la ayuda en forma de compensación por pérdidas sufridas en el pasado derivadas de actividades de formación profesional encomendadas a instituciones de formación en el marco del sistema educativo público, no constituiría ayuda en el sentido del artículo 87.1 del Tratado.
(32)
Además, en opinión de Italia, las empresas extranjeras no tendrían ningún interés en incorporarse al mercado italiano de formación pública, debido a su falta de rentabilidad. Esto quedaría probado, entre otras cosas, por la necesidad de la ayuda examinada.
(33)
Finalmente, según las autoridades italianas, la formación profesional no rentable, subvencionada con recursos públicos no directamente pagados por los beneficiarios y prestada en el marco del sistema educativo público, no debería considerarse como actividad comercial, en especial habida cuenta de la jurisprudencia Humbel (5) y Wirth (6).
(34)
La región de Piemonte, aún reconociendo que la medida es selectiva e implica el empleo de recursos del Estado, niega que suponga una ventaja y que tenga efectos en el comercio intracomunitario. Por lo que se refiere al primer aspecto, considera que las ayudas concedidas solamente representarían una compensación por servicios prestados por los organismos de formación, al tratarse de formación prestada en el marco de la educación pública. En lo tocante al segundo aspecto, en su opinión no existe un comercio de servicios de formación entre Estados miembros, siendo los mayores obstáculos la lengua y la falta de vínculos con el territorio. Al contrario, considera que puede existir efectivamente un mercado comunitario de formación «privada», es decir, servicios de formación comercial competitivos.
(35)
En cualquier caso, las empresas nuevas que se incorporaran no habrían sufrido ningún perjuicio derivado de las medidas, al no tener que soportar los costes que los beneficiarios de la ayuda tuvieron que soportar en el pasado. E incluso si esta ventaja se demostrara, sería, en opinión de la región de Piemonte, sólo una distorsión de un mercado puramente local, de modo que el artículo 87.1 no sería aplicable.
VI. EVALUACIÓN DE LA AYUDA
(36)
El análisis de la Comisión se refiere al régimen de ayudas constituido por las medidas generales y no a subvenciones individuales a particulares. Desde la incoación del procedimiento, las autoridades italianas han sido plenamente conscientes de las dudas de la Comisión sobre el sistema. Si consideraron que algunos casos particulares deberían haber sido evaluados de forma individual, tendrían que haber informado a la Comisión de sus características específicas y proporcionado toda la información necesaria para proceder a una evaluación individual.
VI.1. Existencia de ayuda en el sentido del artículo 87.1 del Tratado CE
(37)
El artículo 87.1 del Tratado CE afirma que «serán incompatibles con el mercado común, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros, las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones. ».
(38)
La ayuda que nos ocupa adopta la forma de subvención con cargo a recursos públicos procedentes de un fondo de 180 000 millones ITL (alrededor de 93 millones de euros) expresamente creado por una norma nacional y repartido entre casi todas las regiones italianas, como lo establece el Decreto 173/2001. Por lo tanto, se cumple la condición de utilización de fondos estatales.
(39)
Los beneficiarios del régimen de ayudas son solamente los organismos de formación, seleccionados a escala regional teniendo en cuenta el presupuesto disponible y eventuales criterios adicionales propios a cada región italiana, por lo que la selectividad de la medida es doble.
(40)
La presencia de selectividad y de fondos estatales también fueron confirmados por Italia en sus observaciones.
VI.1.1. Existencia de actividad económica
(41)
En primer lugar, debe subrayarse que, de modo general, el concepto de empresa, en el contexto de las normas de competencia y como resulta de la jurisprudencia del Tribunal (7), cubre a cualquier entidad dedicada a una actividad económica, independientemente de su personalidad jurídica (por ejemplo, sin ánimo de lucro) o de la forma en que se financia, y que cualquier actividad consistente en ofrecer bienes y servicios en un mercado es una actividad económica.
(42)
Esta opinión también fue expresada en las comunicaciones de la Comisión de 1996 (8) y 2000 (9) sobre servicios de interés general en Europa, así como en el informe de la Comisión al Consejo Europeo de Laeken (10).
(43)
Por lo que se refiere, en especial, a la distinción entre servicios de naturaleza económica y no económica, la Comisión subrayó recientemente (véase punto 44 del Libro verde sobre los servicios de interés general (11), citado en el Libro blanco sobre el mismo tema (12) que cualquier actividad consistente en ofrecer bienes y servicios en un determinado mercado es una actividad económica. Así pues, en el mismo sector pueden coexistir servicios económicos y no económicos e incluso ser prestados a veces por la misma organización. Las normas sobre mercado interior, competencia y ayuda estatal se aplican a los primeros.
(44)
Al contrario, las normas sobre mercado interior y competencia no se aplican a las actividades no económicas y por lo tanto no tienen ningún impacto en los servicios de interés general en la medida en que éstos constituyen efectivamente actividades no económicas. Por lo que se refiere a la educación nacional, el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas dictaminó que el Estado, al establecer y mantener tal sistema, no persigue ejercer una actividad lucrativa sino que cumple su misión para con la población en los ámbitos social, cultural y educativo (13).
(45)
En especial, la sentencia Humbel estipula que los cursos impartidos en un instituto técnico dentro del sistema de educación nacional no pueden considerarse como servicios a efectos del artículo 50 del Tratado CE. El primer párrafo de dicho artículo establece que sólo se considerarán servicios con arreglo al Tratado las «prestaciones realizadas normalmente a cambio de una remuneración».
(46)
La sentencia Wirth (14) confirma las conclusiones del Tribunal en el asunto Humbel, según las cuales la característica esencial de la remuneración consiste en el hecho de que está ligada al servicio en cuestión y normalmente se acuerda entre el prestatario y el beneficiario del servicio. En la misma sentencia el Tribunal consideró que tal característica no existe en el caso de cursos impartidos en el marco del sistema de educación nacional.
(47)
Más generalmente y según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, muchas actividades ejercidas por organizaciones que desempeñan esencialmente funciones sociales, sin ánimo de lucro y que no son de tipo industrial o comercial, quedan excluidas normalmente de las normas comunitarias sobre competencia y mercado interior (15).
(48)
En este caso, resultó de la información suministrada por Italia, que la actividad ejercida por los institutos de formación concernidos era doble. Por una parte impartían formación institucional de finalidad social dirigida a personas individuales, en el marco del sistema de educación pública y pagada por el Estado o sus regiones sobre la base del simple reembolso de ciertos costes subvencionables. Por otra parte, tenían la posibilidad de ejercer, y en varios casos así lo hicieron, actividades comerciales de formación, dirigidas tanto a empresas como a sus empleados y a particulares, retribuidas a precio de mercado. Por consiguiente, las autoridades italianas impusieron a los beneficiarios la obligación de separar ambas contabilidades.
(49)
Así pues, se puede considerar que el primer tipo de servicios no implica ninguna actividad económica. Por ello dicha actividad no estaría sujeta a las normas sobre competencia y mercado interior, y no quedaría contemplada por el artículo 87.1 del Tratado.
(50)
Sin embargo, la Comisión observa que, como resulta de una jurisprudencia reciente, el concepto de actividad económica es un concepto evolutivo ligado en parte a las orientaciones políticas de cada Estado miembro. Los Estados miembros pueden decidir transferir a las empresas ciertas tareas consideradas tradicionalmente como propias de sus poderes soberanos. Los Estados miembros pueden también crear las condiciones necesarias para asegurar la existencia de un mercado para un producto o servicio que de otro modo no existirían. El resultado de tal intervención del Estado es que las actividades en cuestión revisten un carácter económico y son objeto de aplicación de las normas de competencia.
(51)
Por ejemplo, el Tribunal ha observado que el transporte de pacientes es una actividad prestada contra remuneración por diversos operadores del mercado de servicios de transporte de urgencias y transporte de pacientes. En el asunto sometido al Tribunal, estos servicios eran prestados por entidades sin ánimo de lucro. Sin embargo, el Tribunal recordó que estas características particulares no pueden excluir la clasificación como empresa en el sentido del artículo 87 del Tratado CE en los casos en que estas entidades realicen una actividad económica (16).
(52)
El Tribunal también dictaminó que la fabricación en un hospital de una sustancia utilizada en el ámbito de un servicio médico del hospital constituye una actividad económica. El hecho de que el servicio no fuera pagado directamente por el paciente sino que se financiara con cargo a los fondos públicos no afecta a su clasificación como actividad económica (17).
(53)
Este planteamiento se ha confirmado en otras dos sentencias del Tribunal (18). Determinados Estados miembros sostenían que los servicios médicos no constituían actividades económicas porque el paciente que recibe el tratamiento en un hospital no necesita necesariamente pagar por los servicios prestados. El Tribunal dictaminó que las actividades médicas son actividades económicas, con independencia de si los servicios no deben ser pagados directamente por los pacientes sino por los poderes públicos o las cajas de enfermedad.
(54)
Por otra parte, la presencia de un elemento de solidaridad no excluye necesariamente la posibilidad de llevar a cabo una actividad que puede resultar lucrativa. Algunos operadores pueden aceptar tomar en consideración tales aspectos de solidaridad habida cuenta de otros beneficios que pueden obtener al intervenir en el sector considerado. Contrariamente, entidades sin ánimo de lucro pueden competir con empresas comerciales y, por lo tanto, constituir empresas en el sentido del artículo 87 del Tratado CE.
(55)
Por consiguiente la Comisión no puede excluir que puedan cualificarse como actividades mercantiles algunas actividades ejercidas por instituciones de formación, incluso en el caso de formaciones profesionales impartidas en el marco del sistema de educación pública.
(56)
En este último caso sería aplicable el artículo 86.2 del Tratado, que se ocupa de las empresas a las que se encargan servicios de interés económico general. Este artículo establece que tales empresas están sometidas a las normas del Tratado, en especial a las normas sobre competencia, en la medida en que la aplicación de dichas normas no impida, de hecho o de derecho, el cumplimiento de la misión específica a ellas confiada. Estipula además que el desarrollo de los intercambios no deberá quedar afectado en forma tal que sea contraria al interés de la Comunidad.
(57)
Por consiguiente, dado que a las instituciones de formación se les confía una misión de servicio público en el marco de las normas nacionales y regionales pertinentes, mediante actos vinculantes, es decir, a través de pactos entre regiones italianas e instituciones de formación, y que no había ningún riesgo de sobrecompensación porque la ayuda no podía sobrepasar el importe de los costes pertinentes, según la contabilidad separada establecida, puede concederse una exención de conformidad con el artículo 86.2 del Tratado.
(58)
Al contrario, la Comisión llega a la conclusión de que la presencia de actividad económica queda suficientemente probada para el segundo tipo de actividad, citado en el punto 48, sobre la base de datos facilitados por las propias autoridades italianas.
VI.1.2. Distorsión de la competencia y efectos en el comercio
(59)
Para quedar contemplada por el artículo 87, la ayuda debe falsear o amenazar con falsear la competencia, en la medida en que afecte a los intercambios comerciales entre Estados miembros. Por lo que respecta a la ayuda estatal, estas dos condiciones están a menudo ligadas.
(60)
En lo que se refiere, en especial, al comercio intracomunitario, el Tribunal de Primera Instancia (19) recordó que cuando una ayuda financiera refuerza la posición de ciertas empresas frente a otras que compiten con ellas en los intercambios comerciales intracomunitarios, éstas últimas se ven afectadas. Esto ocurre cuando la empresa que recibe la ayuda participa activamente en el comercio entre Estados miembros o en contratos concedidos según un procedimiento de licitación en varios Estados miembros.
(61)
Por otra parte, una ayuda puede también afectar al comercio entre Estados miembros y distorsionar la competencia incluso si la empresa beneficiaria, que compite con empresas de otros Estados miembros, no participa directamente en actividades transfronterizas. Cuando un Estado miembro conceda ayuda a una empresa, la oferta interna puede mantenerse o aumentar, lo que tiene como consecuencia que se reducen las oportunidades para empresas establecidas en otros Estados miembros de ofrecer servicios en el mercado de ese Estado miembro.
(62)
Así pues, ni la participación directa en actividades de exportación de los beneficiarios (20), ni la existencia de intercambios efectivos en el mismo segmento de mercado entre Estados miembros son necesarias para probar que el comercio se ha visto afectado. Además, ni el pequeño importe de la ayuda ni el tamaño relativamente pequeño del beneficiario permiten deducir, a priori, que el comercio no se ve afectado.
(63)
A este respecto, la Comisión observa que en el caso que nos ocupa, algunos beneficiarios son activos, al menos a nivel regional, suprarregional y a veces nacional, y que registran un importante volumen de negocios que se considera les permite superar los obstáculos a la oferta de servicios de formación en todo el mercado comunitario. Además, la Comisión observa que algunos beneficiarios ya trabajan en varios países.
(64)
Así, en especial, un beneficiario opera ya en varios Estados miembros como Bélgica (4 delegaciones), Francia (7), Alemania (4) y Reino Unido (1), en Estados no miembros (Suiza) y también en países no europeos (Argentina). Además es socio de la red internacional «Exemplo», compuesta por 14 organismos europeos de formación, cuyo fin es compartir conocimientos, la evaluación, la cooperación en el marco de proyectos europeos, el desarrollo de segmentos de mercado específicos para el comercio electrónico, y la formación en línea.
(65)
Por todo ello y por lo que se refiere a los efectos en el comercio, la Comisión llega a la conclusión de que se debe confirmar la calificación como ayuda estatal, en el sentido del artículo 87.1 del Tratado, de las medidas en cuestión, pues el comercio intracomunitario podría verse efectivamente afectado.
VI.2. Evaluación de la legalidad de la ayuda
(66)
La Comisión observa que la obligación de notificación previa de conformidad con el artículo 88.3 del Tratado CE no se respetó en el presente caso.
(67)
Al no haber sido notificado previamente a la Comisión por lo que se refiere a su compatibilidad con las normas sobre ayuda estatal, el régimen entró en vigor violando el artículo 88.3 del Tratado y por lo tanto es ilegal.
VI.3. Evaluación de la compatibilidad con el artículo 87 del Tratado CE
(68)
El subprograma «Subvenciones para el pago de cargas pasadas» podría en principio ser incluido en el ámbito de aplicación del Reglamento «de minimis» (21), ya que el régimen no contempla ni sectores excluidos del Reglamento ni la ayuda a actividades relacionadas con la exportación o actividades subordinadas al uso preferencial de mercancías nacionales. Hay que subrayar que el importe de la ayuda sobrepasa a menudo el techo de 100 000 euros.
(69)
Así pues, la Comisión mantiene la opinión de que la medida examinada no se puede considerar conforme al Reglamento «de minimis». Además, las autoridades italianas nunca invocaron la calificación del sistema como «mínimo».
(70)
Como este subprograma no toma en consideración ninguno de los costes subvencionables establecidos en el artículo 4.7. a) a f) (22) del Reglamento sobre ayudas a la formación, no puede beneficiarse de una exención en el sentido de dicho Reglamento. Además, el subprograma nunca ha sido calificado como ayuda a la formación, ni por las propias autoridades italianas.
(71)
Si se evalúa la ayuda sobre la base del Reglamento (CE) no 70/2001 de la Comisión, de 12 de enero de 2001, sobre la aplicación de los artículos 87 y 88 del Tratado CE a las ayudas estatales a las pequeñas y medianas empresas (23), la Comisión observa que en el ámbito del subprograma en cuestión no está prevista ninguna ayuda a la inversión en bienes materiales ni inmateriales. Al contrario sólo pretende reducir los gastos corrientes por la concesión de ayuda relacionada con cargas pasadas, calificable como ayuda de explotación, que generalmente no disfruta de una posición favorable de la Comisión.
(72)
En especial, la concesión de ayuda de explotación, no ligada a ningún coste adicional y derivada de la realización de una misión de servicio público, puede dar lugar a una reducción de los costes generales que normalmente las empresas deben asumir por sí mismas.
(73)
De hecho, la ayuda de explotación puede concederse excepcionalmente sólo en regiones que pueden acogerse a la derogación del artículo 87.3.a), siempre que se cumplan los requisitos establecidos en el punto 4.15 de las Directrices sobre ayuda regional (24). En este caso, se debe subrayar que la regla nacional pertinente es aplicable, sin cambios, en todo el territorio del Estado miembro, sin ninguna distinción destinada a compensar desventajas regionales.
(74)
La Comisión considera que el régimen no cumple ninguno de los requisitos ya mencionados. Además, ni el Reglamento sobre ayudas a las PYME ni las Directrices sobre ayuda regional han sido invocados por las autoridades italianas en relación con la eventual compatibilidad del régimen.
(75)
Además, la ayuda no parece promover ningún otro objetivo comunitario horizontal de los citados en el artículo 87.3.c) del Tratado, tal como investigación y desarrollo, empleo, medio ambiente o salvamento y reestructuración, en el sentido de las respectivas directrices y reglamentos.
(76)
Las derogaciones establecidas en el artículo 87.2. a) a c) (25) del Tratado son claramente inaplicables en el presente caso. La misma conclusión vale para las exenciones establecidas en el artículo 87.3. b) a d) (26).
(77)
A los subprogramas de incentivación de las bajas voluntarias de personal y mejora de los sistemas informáticos se les puede aplicar en gran parte el mismo razonamiento expuesto para el subprograma «Subvenciones para el pago de cargas pasadas».
(78)
De hecho, la Comisión considera que hay que calificar la mayor parte de estas ayudas como ayuda de explotación y por lo tanto no puede concedérseles ninguna exención.
(79)
En particular, se considera que las ayudas destinadas a fomentar las bajas voluntarias de empleados parecen conferir una ventaja competitiva injustificada en la medida en que los entes de formación que se benefician de la ayuda pueden reducir artificialmente sus costes de personal con respecto a sus competidores que no se benefician de ninguna exención, habida cuenta del Reglamento no 2204/2002 de la Comisión, de 12 de diciembre de 2002, relativo a la aplicación de los artículos 87 y 88 del Tratado CE a las ayudas estatales para el empleo (27), o sobre la base de cualquier otra normativa pertinente.
(80)
Igualmente, los gastos para la adecuación de los sistemas informáticos no pueden beneficiarse de ninguna exención al no constituir una inversión inicial en el sentido del Reglamento sobre ayudas a las PYME (28), ni representar una herramienta para el desarrollo regional, en el sentido de las directrices sobre ayudas de finalidad regional (29).
(81)
La ayuda para adaptar los edificios y equipos a las normas obligatorias de seguridad no puede beneficiarse de ninguna exención en el sentido de las normas sobre ayuda estatal en vigor actualmente, por las razones expuestas en los puntos 68 a 76.
(82)
Al contrario, la parte de la ayuda para adaptación de locales y equipos, que se refiere a costes adicionales derivados del empleo de trabajadores incapacitados, puede beneficiarse de una exención, de conformidad con el Reglamento sobre ayudas estatales para el empleo (30).
(83)
Igualmente, las ayudas del subprograma «Formación de personal docente» pueden beneficiarse de una exención en el marco del Reglamento sobre ayudas a la formación (31).
VII. CONCLUSIONES
(84)
En la medida en que la formación profesional, que forma parte del sistema de educación pública, impartida a personas individuales, según lo establecido en los puntos 44 a 49, y resultante de la contabilidad separada mantenida, sea una actividad económica, la ayuda concedida en relación con costes relativos a dicha actividad no está contemplada por lo dispuesto en el artículo 87.1 del Tratado y por lo tanto no constituye ayuda estatal.
(85)
Por otra parte, en caso de que determinadas actividades realizadas en el marco del sistema de educación pública fueran consideradas como actividades económicas, según el concepto de actividad económica explicado en los puntos 50 a 55, pueden beneficiarse de una exención de conformidad con el artículo 86.2 del Tratado.
(86)
Al contrario, las ayudas para costes generados por actividades comerciales cumplen todos los requisitos para ser consideradas como ayuda estatal y por lo tanto quedan contempladas por lo dispuesto en el artículo 87.1 del Tratado.
(87)
La Comisión constata que el régimen de ayudas ejecutado para la reforma de la formación, en la medida en que constituye ayuda estatal en el sentido del artículo 87.1 del Tratado y que viola el artículo 88.3, es por lo tanto ilegal.
(88)
Los subprogramas «Adaptación de edificios y equipos a las normas obligatorias de seguridad y para la mejora del acceso de minusválidos», para la parte referente a costes adicionales del empleo de trabajadores incapacitados, y el de «Formación de personal docente, con el fin de satisfacer los requisitos de autorización» pueden beneficiarse de una exención de conformidad, respectivamente, con el Reglamento no 2204/2002 de la Comisión, de 12 de diciembre de 2002, sobre la aplicación de los artículos 87 y 88 del Tratado CE a las ayudas estatales para el empleo (32), y con el Reglamento (CE) no 68/2001 de la Comisión, de 12 de enero de 2001, sobre la aplicación de los artículos 87 y 88 del Tratado CE a las ayudas a la formación (33).
(89)
Las ayudas concedidas para los subprogramas «Subvenciones para el pago de cargas pasadas», «Incentivos a las bajas voluntarias de personal», «Mejora de los equipos informáticos», «Adaptación de edificios y equipos a las normas obligatorias de seguridad y para la mejora del acceso de minusválidos» para la parte relativa a la adaptación a las normas obligatorias de seguridad, son incompatibles con el mercado común.
(90)
La Comisión observa que el Reglamento «de minimis» (34) podría aplicarse en principio a todas las medidas consideradas, pues éstas no admiten ni los sectores excluidos de su aplicación ni las ayudas en favor de actividades relacionadas con la exportación o subordinadas al uso preferente de mercancías nacionales. Por lo tanto, siempre que se cumplan todos los requisitos del Reglamento «de minimis», y en especial el umbral de 100 000 euros en cualquier período de tres años pertinente para beneficiarios particulares, la ayuda concedida de conformidad con las medidas examinadas puede calificarse como «de minimis», por lo que quedaría excluida de las disposiciones del artículo 87.1 del Tratado.
(91)
La presente Decisión, relativa al régimen de ayudas examinado deberá ejecutarse inmediatamente. La Comisión siempre reclama al beneficiario, de conformidad con el artículo 87 del Tratado CE, la devolución de la ayuda que, en virtud del artículo 88 del Tratado CE, se haya concedido ilegalmente y sea incompatible. Esta práctica ha sido confirmada por el artículo 14 del Reglamento (CE) no 659/99 del Consejo, por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo 88 del Tratado CE (35).
(92)
La Comisión también observa que una decisión sobre un régimen de ayudas no supone que determinadas medidas individuales puedan no constituir ayuda (porque la concesión individual de la ayuda está cubierta por la normas de minimis) o puedan ser consideradas compatibles con el mercado común en función de sus propias características (por ejemplo, en virtud de un reglamento de exención por categorías).
(93)
Habida cuenta del artículo 14.2 del Reglamento (CE) no 659/99 del Consejo, a la ayuda devuelta deben añadírsele los intereses calculados a un tipo apropiado establecido por la Comisión. El interés será pagadero desde la fecha en que la ayuda ilegal fue puesta a disposición del beneficiario hasta la de su recuperación real.
(94)
El interés se calculará de conformidad con las disposiciones establecidas en el capítulo V del Reglamento (CE) no 794/2004 de la Comisión, de 21 de abril de 2004, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) no 659/1999 del Consejo por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo 93 del Tratado CE (36).
(95)
Con este fin, Italia instará a los beneficiarios potenciales del sistema, en el plazo de dos meses desde la adopción de la presente Decisión, a reembolsar la ayuda con los intereses especificados en el punto 94. La recuperación total deberá haber finalizado a más tardar al finalizar el primer ejercicio fiscal tras la fecha de notificación de la presente Decisión.
(96)
Italia facilitará a la Comisión la información pedida utilizando el cuestionario que se adjunta como anexo 1 de la presente Decisión, añadiendo una lista de beneficiarios e indicando claramente las medidas previstas y ya adoptadas para conseguir una recuperación inmediata y efectiva de la ayuda estatal ilegal. En un plazo de dos meses, Italia transmitirá a la Comisión todos los documentos que demuestren que se ha iniciado el procedimiento de devolución por los beneficiarios de la ayuda ilegal (tales como circulares, órdenes de recuperación, etc.).
HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:
Artículo 1
1. La ayuda concedida por Italia, de conformidad con el Decreto Ministerial 173/2001 de aplicación de la Ley 388/2000, con respecto a costes relacionados con actividades de formación profesional impartida a particulares como parte del sistema de educación pública, según las cuentas separadas mantenidas, no está contemplada por lo dispuesto en el artículo 87.1 del Tratado, por lo que no puede considerarse como ayuda estatal, siempre que dichas actividades no constituyan actividades económicas.
2. La ayuda citada en el apartado 1, concedida para actividades de naturaleza económica desarrolladas en el marco del sistema de educación pública, pueden beneficiarse de la derogación establecida en el artículo 86.2 del Tratado CE.
Artículo 2
1. El régimen de ayudas establecido por Italia por el Decreto Ministerial 173/2001, de aplicación del artículo 18.9 de la Ley 388/2000, así como las normas de aplicación relacionadas adoptadas por las regiones italianas, en la medida en que corresponden al ámbito de aplicación del artículo 87.1 del Tratado, son ilegales al no haber sido notificados previamente a la Comisión de conformidad con el artículo 88.3 del Tratado CE.
2. El régimen de ayudas citado en el apartado 1 es compatible con el mercado común sólo para los subprogramas «Adaptación de edificios y equipos para la mejora del acceso de minusválidos» y «Formación de personal docente».
3. El régimen de ayudas citado en el apartado 1 es incompatible con el mercado común en lo que respecta a los subprogramas «Subvenciones para el pago de cargas pasadas», «Incentivos a las bajas voluntarias de personal», «Mejora de los equipos informáticos» y «Adaptación de edificios y equipos a las normas obligatorias de seguridad».
Artículo 3
1. Italia adoptará todas las medidas necesarias para recuperar de sus beneficiarios la ayuda contemplada en el artículo 2.3, que ha sido puesta a su disposición ilegalmente.
2. La recuperación se efectuará sin dilación y con arreglo a los procedimientos del Derecho nacional, siempre que éstos permitan la ejecución inmediata y efectiva de la presente Decisión.
3. La recuperación concluirá a más tardar al finalizar el primer ejercicio fiscal tras la fecha de notificación de la presente Decisión.
4. La ayuda recuperable devengará intereses desde la fecha en que estuvo a disposición de los beneficiarios hasta la de su recuperación.
5. Los intereses se calcularán de conformidad con lo dispuesto en el capítulo V del Reglamento (CE) no 794/2004 de la Comisión.
6. En el plazo de dos meses a partir de la notificación de la presente Decisión, Italia instará a todos los beneficiarios de la ayuda citada en el artículo 2.3 a reembolsar la ayuda ilegal y los intereses.
Artículo 4
Italia informará a la Comisión, en un plazo de dos meses a partir de la notificación de la presente Decisión, de las medidas adoptadas en cumplimiento de la misma. Para ello utilizará el cuestionario adjunto como Anexo a la presente Decisión.
En el mismo plazo Italia transmitirá a la Comisión todos los documentos que demuestren que se han iniciado los procedimientos de devolución por los beneficiarios de la ayuda ilegal.
Artículo 5
El destinatario de la presente Decisión es la República Italiana.
Hecho en Bruselas, el 2 de marzo de 2005.