DECISIÓN DE LA COMISIÓN de 25 de marzo de 1992 relativa a un procedimiento de aplicación del artículo 85 del Tratado CEE (IV/30.717-A - Eurocheque: acuerdo de Helsinki) (El texto en lengua francesa es el único auténtico) (92/212/CEE)
LA COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS,
Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea,
Visto el Reglamento no 17 del Consejo, de 6 de febrero de 1962, primer Reglamento de aplicación de los artículos 85 y 86 del Tratado (1), cuya última modificación la constituye el Acta de adhesión de España y de Portugal, y, en particular, el apartado 1 de su artículo 4 y el apartado 2 de su artículo 15,
Vista la notificación presentada por el Groupement des Cartes Bancaires « CB » el 16 de julio de 1990, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 4 del Reglamento no 17, en relación con un acuerdo celebrado en Helsinki los días 19 y 20 de mayo de 1983 entre la junta de Eurocheque y las entidades financieras francesas sobre las condiciones de aceptación de los eurocheques extranjeros en el sector comercial francés,
Vista la decisión de la Comisión, de 19 de julio de 1990, de incoar el procedimiento en relación con este asunto,
Después de haber dado a las empresas interesadas la oportunidad de exponer su opinión con respecto a los cargos aducidos por la Comisión, de conformidad con lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 19 del Reglamento no 17 y en el Reglamento no 99/63/CEE de la Comisión, de 25 de julio de 1963, relativo a las audiencias previstas en los apartados 1 y 2 del artículo 19 del Reglamento no 17 del Consejo (2),
Previa consulta al Comité consultivo sobre prácticas restrictivas y posiciones dominantes,
Considerando lo que se sigue:
I. HECHOS
(1) La presente Decisión se refiere al acuerdo denominado « acuerdo entre las entidades financieras francesas y la junta de Eurocheque sobre la aceptación por los comerciantes, en Francia, de eurocheques librados contra entidades financieras extranjeras, de conformidad con los principios aprobados en la junta de Eurocheque celebrada en Helsinki los días 19 y 20 de mayo de 1983 ». Este acuerdo, que fue incluido en el capítulo E del manual de Eurocheque, ha estado vigente durante unos siete años y medio, desde el 1 de diciembre de 1983, fecha en que entró en vigor, hasta el 27 de mayo de 1991, fecha en la que el Groupement des Cartes Bancaires « CB » (agrupación de tarjetas bancarias), que representaba a las entidades financieras francesas en el sistema Eurocheque, envió a sus miembros una circular informándoles de que la junta general de Eurocheque había puesto fin al acuerdo en su reunión de 9 y 10 de mayo de 1991.
A. Las partes
1. Groupement des Cartes Bancaires « CB »
(2) El 31 de julio de 1984, las once mayores entidades financieras francesas firmaron un protocolo de acuerdo que estableció el principio de interoperatividad entre las tres redes de tarjetas existentes en Francia, la de la Carte Bleue, la del Crédit Agricole y la del Crédit Mutuel. Este principio quedó plasmado en la creación, el 1 de diciembre de 1984, de una agrupación de interés económico (AIE), el Groupement des Cartes Bancaires « CB » (en lo sucesivo denominado « Groupement »). En la actualidad (3), unos 500 000 comerciantes franceses están afiliados al sistema de pago con tarjeta del Groupement y aceptan la tarjeta CB; a 31 de diciembre de 1990, el número de titulares de tarjetas CB ascendía a 19,5 millones, de los cuales 7,9 millones disponían de una tarjeta de uso exclusivamente nacional y 11,6 millones de uso internacional (8 millones de tarjetas Visa y 3,6 millones de tarjetas Eurocard). En 1983, año en que se firmó el acuerdo de Helsinki, el número de comerciantes que aceptaban la « carte bleue » era de 217 000 (4).
(3) El Groupement reúne a todas las grandes entidades bancarias y financieras francesas, a saber, a finales de 1988 (5):
- bancos inscritos: más de 260 entidades agrupadas en la Association Française des Banques;
- Crédit Agricole: 91 cajas regionales;
- Banques Populaires: 31 bancos regionales;
- Caisses d'Épargne Écureuil: unas 300 entidades locales;
- Administración de Correos (cajas postales);
- Crédit Mutuel: 20 federaciones regionales;
- entidades financieras.
(4) Desde su creación, el Groupement actúa en Francia como comunidad nacional Eurocheque, sustituyendo a la Association Française des Banques (AFB), tal como señaló el Groupement en su notificación de 16 de julio de 1990: « Desde su creación en 1984, el Groupement des Cartes Bancaires "CB" (el "Groupement") asumió los acuerdos celebrados en el marco de Eurocheque. Desde entonces vela por la correcta aplicación de dichos acuerdos entre sus miembros y los comerciantes afiliados a la red CB ».
2. Eurocheque International sc
(5) La organización Eurocheque se creó en 1968 a iniciativa de organismos financieros privados europeos, con el objeto de responder a la necesidad de contar con sistemas de pago internacionales, derivada del aumento del turismo y los viajes de negocios dentro de Europa, poniendo a disposición de los usuarios medios de pago que podían utilizar tanto en su país de origen como en otros países.
(6) El sistema Eurocheque está abierto a todas las entitades de crédito europeas. Se basa en dos instrumentos: el eurocheque y la tarjeta Eurocheque (6). Siempre que se presente la correspondiente tarjeta, el banco librado garantiza al banco que efectúa el pago el reembolso de los eurocheques emitidos, por un importe máximo determinado.
(7) Eurocheque International era inicialmente una asociación de hecho, sin personalidad jurídica. El 3 de febrero de 1988, Eurocheque International tomó la forma de una sociedad cooperativa constituida con arreglo a la legislación belga y de duración indeterminada, con domicilio social en Bruselas y un capital de 1 800 000 francos belgas dividido en dieciocho participaciones sociales de 100 000 francos belgas suscritas por:
- la Asociación Bancaria Sueca,
- la Associazione Bancaria Italiana,
- el Groupement des Cartes Bancaires « CB » (Francia),
- la asociación Comunidade Portuguesa Eurocheque,
- el Bank of Cyprus,
- la Caisse d'Épargne de l'État du Grand-Duché de Luxembourg,
- la sociedad Agrupació Andorrana Eurocheque,
- la sociedad PBS-Pengeinstitutternes BetalingsSystemer (Dinamarca),
- la sociedad APACS (Gran Bretaña),
- la sociedad TELEKURS (Suiza),
- la sociedad Suomen Pankkiyhdistys (Finlandia),
- la Asociación Bancaria Noruega,
- la fundación Stichting Bevordering Chequeverkeer (Países Bajos),
- la sociedad Irish Clearing House,
- la sociedad Jugobanka United Bank (Yugoslavia),
- la Asociación de Bancos y Banqueros Austríacos,
- Eurocheque Belgique sc,
- la sociedad GZS-Gesellschaft fuer Zahlungssysteme GmbH (Alemania).
B. Los mercados afectados
(8) El mercado es el de los eurocheques emitidos en el extranjero, y, más concretamente, los extendidos en francos franceses en los 500 000 comercios franceses adheridos al sistema de pago con tarjeta del Groupement por titulares de tarjetas Eurocheque no emitidas por bancos establecidos en Francia, y, en segundo lugar, el del conjunto de los medios de pago internacionales utilizados en los comercios franceses.
1. Emisores potenciales de eurocheques extranjeros en Francia
(9) En 1988 (7), 8 000 bancos de veintiún países (entre los cuales figuraban todos los Estados miembros salvo Grecia e Italia) emitían eurocheques uniformes y casi todos los bancos, en 220 000 agencias de cuarenta países (en Europa y la mayoría de países de la cuenca mediterránea), los aceptaban. En el mismo año se emitieron 44,4 millones de tarjetas, de las cuales 34,5 millones uniformes y 9,9 no uniformes. Más de 5 millones de comerciantes de treinta países aceptan los eurocheques. En 1988 se emitieron 50 millones de eurocheques en el extranjero en moneda local, correspondientes a un total de 6 700 millones de ecus, es decir, una media de 134 ecus por eurocheque.
(10) De los más de 37,1 millones de tarjetas Eurocheque uniformes emitidas en 1989 (8), más de 33 millones lo fueron en Estados miembros de la Comunidad:
- Bélgica: 3 210 000,
- Dinamarca: 217 185,
- Alemania: 23 300 000,
- Grecia: -,
- España: 10 000,
- Francia: 98 657,
- Irlanda: 99 289,
- Italia: 600 000,
- Luxemburgo: 147 400,
- Países Bajos: 3 405 939,
- Portugal: 130 038,
- Reino Unido: 1 820 563.
Aparte de la Comunidad, los principales países emisores son Austria (2 320 000 tarjetas) y Suiza (1 676 059 tarjetas).
(11) Todos los titulares de tarjetas Eurocheque que dispongan de una cuenta en un banco no situado en Francia pueden potencialmente emitir eurocheques en Francia en el sector bancario o comercial, siendo este último el único que se tendrá en cuenta en la presente Decisión. Así, en 1989, podían extender eurocheques en Francia 37 millones de titulares extranjeros de tarjetas Eurocheque, de los cuales 33 millones procedían de otros Estados miembros.
(12) A título comparativo, el número de titulares franceses de tarjetas Eurocheque y el de titulares de tarjetas CB ha evolucionado del siguiente modo entre 1984 y 1990 (9):
Año Tarjetas Eurocheque Tarjetas bancarias « CB » 1984 80 000 13 300 000 (1) 1985 271 800 14 000 000 1986 147 296 14 800 000 1987 137 000 16 300 000 1988 150 000 17 300 000 1989 98 657 18 700 000 1990 86 426 19 500 000
(1) Total de tarjetas emitidas por el Groupement Carte Bleue, el Crédit Mutuel y el Crédit Agricole.
(13) Al margen de las tarjetas Eurocheque, a finales de 1988, el desglose de las principales tarjetas internacionales de pago (de crédito o débito) (10) en circulación en la Comunidad era el siguiente (11):
Tarjetas Bélgica Dinamarca Alemania España Francia Irlanda Países Bajos Reino Unido Eurocard/Access 192 400 130 000 850 000 1 500 000 190 000 180 000 12 200 000 Visa 160 000 220 000 6 000 000 6 000 000 280 000 65 000 15 400 000 American Express 130 000 600 000 230 000 360 000 30 000 155 000 1 000 000 Diners Club 115 000 85 000 320 000 110 000 142 000 14 000 80 000 300 000 Total 597 400 215 000 1 990 000 6 340 000 8 002 000 514 000 480 000 28 900 000
Estas cifras ponen de manifiesto que la competencia entre los pagos por medio de eurocheques y los efectuados con tarjeta de crédito o débito es limitada por motivos de orden práctico: la situación difiere entre un Estado miembro y otro, ya que muchos de los que utilizan eurocheques no disponen de tarjetas de crédito o débito, y a la inversa. Concretamente, si consideramos las personas procedentes de otros Estados miembros que pasan algún tiempo en Francia, queda claro que la gran mayoría de los alemanes cuentan sólo con eurocheques (23 millones de usuarios de eurocheques frente a 2 millones de titulares de tarjetas de crédito o débito). Lo mismo ocurre, en menor medida, aunque, no obstante, de forma significativa, con los neerlandeses (3,4 millones de usuarios de eurocheques frente a 0,5 millones de titulares de tarjetas de crédito o débito) y los belgas (3,2 millones frente a 0,6). Por el contrario, entre los británicos encontramos más titulares de tarjetas de crédito o débito (29 millones) que usuarios de eurocheques (1,8 millones). Lo mismo ocurre con los españoles (6,3 millones contra 10 000) y, en menor medida, con los irlandeses (0,5 millones contra 0,1).
2. Eurocheques extranjeros emitidos en Francia
(14) Tal como se desprende de los dos cuadros que figuran a continuación (12), Francia ocupa el primer lugar entre los países que aceptan eurocheques, con un total de 6 430 832 eurocheques extranjeros emitidos en Francia en 1989, que representa un 15 % del total de eurocheques emitidos en el extranjero en ese año. Más del 85 % de los eurocheques emitidos en Francia provienen de residentes de otros Estados miembros de la Comunidad, fundamentalmente alemanes (36 % del total de eurocheques emitidos en Francia), belgas (17 %), neerlandeses (15 %) y británicos (15 %).
Número de eurocheques uniformes internacionales emitidos dentro de la Comunidad en 1989
Emitidos en Emitidos por Total Bélgica Dinamarca Alemania Grecia España Francia Irlanda Italia Luxemburgo Países Bajos Portugal Reino Unido Bélgica - 6 844 342 542 - - 66 041 5 844 118 242 072 963 084 3 167 101 202 1 730 914 Dinamarca 11 821 - 472 424 - - 422 1 164 112 2 660 45 052 543 23 565 557 763 Alemania 406 529 131 609 - - - 176 259 16 112 1 829 162 600 2 697 668 4 600 415 710 4 012 916 Grecia 86 854 65 349 1 088 046 - - 2 601 6 597 772 6 379 229 335 792 191 736 1 678 461 España 456 092 94 915 3 127 468 - - 20 832 39 439 1 357 24 735 531 149 30 092 855 136 5 181 215 Francia 1 093 671 92 532 2 307 098 - - - 42 841 1 738 98 776 986 643 12 533 981 453 5 617 285 Irlanda 9 978 1 701 94 392 - - 568 - 125 1 625 18 337 192 131 905 258 823 Italia 227 898 70 646 2 799 560 - - 32 532 13 716 - 33 005 231 013 5 773 257 898 3 672 041 Luxemburgo 262 345 3 020 91 677 - - 61 900 549 18 - 109 346 316 8 501 537 672 Países Bajos 418 172 14 071 1 244 498 - - 1 715 7 131 357 13 076 - 2 527 151 166 1 852 713 Portugal 55 315 19 249 267 377 - - 5 738 12 438 167 9 986 103 457 - 166 099 639 826 Reino Unido 139 679 37 672 897 604 - - 5 641 168 789 736 11 086 291 946 12 070 - 1 565 223 Total 3 168 354 537 608 12 732 686 - - 374 249 314 620 7 329 606 000 6 207 030 72 605 3 284 371 27 304 852
Clasificación de los diez primeros países, comunitarios y no comunitarios, receptores y emisores de eurocheques extranjeros en 1989
(Número total de eurocheques extranjeros emitidos en 1989: 42 140 887)
Cla. Países receptores Países emisores País Número de eurocheques % % acumulado País Número de eurocheques % % acumulado 1 Francia 6 430 832 15,2 Alemania 20 106 545 47,7 2 España 5 606 401 13,3 28,5 Países Bajos 7 601 007 18 65,7 3 Austria 5 553 712 13,2 41,7 Reino Unido 3 818 227 9 74,7 4 Alemania 5 356 978 12,7 54,4 Bélgica 3 535 793 8,4 83,1 5 Italia 4 492 630 10,6 65 Suiza 2 511 476 6 89,1 6 Suiza 2 038 019 4,8 69,8 Austria 2 091 429 5 94,1 7 Países Bajos 1 986 442 4,7 74,5 Dinamarca 677 763 1,6 95,7 8 Grecia 1 940 022 4,6 79,1 Luxemburgo 640 464 1,5 97,2 9 Reino Unido 1 875 376 4,4 83,5 Francia 420 664 1 98,2 10 Bélgica 1 779 024 4,2 87,7 Irlanda 337 178 0,8 99
(15) El Groupement ha precisado (13) además que, de los 6,5 millones de eurocheques extranjeros emitidos en Francia, alrededor de un millón fue extendido a comerciantes y que, en relación con el total de eurocheques, el porcentaje de eurocheques emitidos en el sector del comercio, que equivale a un 15 %, aproximadamente, es globalmente el mismo en todos los países.
C. El acuerdo de Helsinki
(16) El acuerdo de Helsinki está totalmente en contradicción con el acuerdo denominado « Package Deal », que rige la utilización de eurocheques en el extranjero.
1. El sistema Eurocheque: el acuerdo « Package Deal »
(17) El acuerdo « Package Deal » se celebró el 31 de octubre de 1980 en el marco de la comunidad Eurocheque y entró en vigor el 1 de mayo de 1981. Fue notificado a la Comisión el 7 de julio de 1982 por las agrupaciones bancarias nacionales que componían la comunidad Eurocheque. Mediante Decisión 85/77/CEE (14), la Comisión lo declaró exento. Esta exención concluía el 30 de abril de 1986, fecha en que expiraba el acuerdo inicial. En espera de una completa reforma del acuerdo, prevista por entonces en Eurocheque, el 10 de julio de 1986 se envió a Eurocheque International una carta administrativa, válida hasta el 30 de diciembre de 1987, por la que se archivaba provisionalmente el expediente.
(18) El nuevo acuerdo « Package Deal » se celebró con ocasión de la junta de Eurocheque de los días 4 y 5 de junio de 1987 y se notificó a la Comisión el 16 de diciembre de 1987. Su denominación exacta es « Acuerdo sobre las comisiones, fechas de valor y cobro central de los eurocheques uniformes emitidos en moneda local y la apertura del sector no bancario ». Entró en vigor el 1 de enero de 1988 por un período indefinido hasta la celebración de un nuevo acuerdo, que debía producirse en un plazo de dos años. Sin embargo, durante este período no se ha celebrado ningún otro acuerdo y sigue aplicándose el de 1987. Éste no difiere, en líneas generales, del que fue objeto de la Decisión 85/77/CEE. Contrariamente a lo que, en algún momento, estuvo previsto, el sistema no se modificó de forma sustancial. No obstante, se introdujeron dos cambios importantes en relación con el acuerdo declarado exento en 1984:
- se elevó la comisión interbancaria máxima;
- se introdujo un mínimo para esta misma comisión.
(19) Las principales disposiciones del acuerdo « Package Deal » fueron ya presentadas en la Decisión 85/77/CEE. El sistema Eurocheque se basa -o al menos se basaba hasta ahora- en el principio de que el beneficiario de un eurocheque uniforme emitido en el extranjero en moneda local -tanto si es un comerciante como el propio firmante, cuando desee obtener dinero en efectivo en una agencia bancaria- debe recibir el importe íntegro del eurocheque. En sus relaciones con los emisores de eurocheques, los bancos pueden optar libremente por repercutir la totalidad o parte de las comisiones pagadas a los bancos extranjeros y los centros de compensación, así como, en su caso, por cobrar una comisión por cuenta propia.
(20) En el nuevo acuerdo de 1987, el importe máximo garantizado sigue siendo el contravalor aproximado en moneda local de 300 francos suizos, es decir, unos 170 ecus. En Francia es, actualmente, de 1 400 francos franceses. Además, para que puedan ser procesados en el sistema de compensación internacional Eurocheque, los eurocheques no deben rebasar un determinado importe, equivalente al contravalor aproximado en moneda local de 600 francos suizos (aproximadamente 340 ecus). En Francia, el importe es actualmente de 2 500 francos franceses.
(21) El acuerdo declarado exento en 1984 fijaba en un 1,25 % la comisión interbancaria máxima que el banco del emisor debía pagar al banco extranjero del beneficiario del eurocheque. En su reunión extraordinaria del 24 de abril de 1986, la junta de Eurocheque decidió aumentar dicho procentaje a un 1,60 % del 1 de junio de 1986 al 31 de diciembre de 1987. Este aumento, que entonces se consideró provisional, fue prorrogado por el nuevo acuerdo, celebrado el 5 de junio de 1987, a partir del 1 de enero de 1988.
(22) El acuerdo de 1987 introdujo, asimismo, un mínimo para la comisión interbancaria, que equivale al contravalor aproximado de 2 francos suizos (alrededor de 1,10 ecus) por eurocheque y se aplica, por consiguiente, a los eurocheques emitidos en Francia por un importe inferior a 500 francos franceses, aproximadamente.
2. El acuerdo de Helsinki
(23) El 19 de septiembre de 1984, durante el procedimiento que llevó a la Decisión 85/77/CEE, la Comisión envió a la AFB, que actuaba entonces como comunidad nacional Eurocheque para Francia, una solicitud de información, a raíz de una reclamación referente a las condiciones de cobro en Francia de un eurocheque girado contra un banco extranjero. Mediante carta de 17 de octubre de 1984, la AFB contestó que, si bien, en relación con la retirada de dinero en efectivo por extranjeros en oficinas bancarias situadas en Francia, los bancos franceses se habían adherido al « Package Deal Agreement », no habían suscrito, en cambio, las disposiciones referentes:
- por un lado, a la aceptación de eurocheques extranjeros en los comercios franceses;
- por otro, a los eurocheques extranjeros presentados al cobro en bancos franceses por particulares (franceses).
Esta respuesta de la AFB parece, no obstante, estar en contradicción con la notificación, presentada el 7 de julio de 1982 por Eurocheque International en nombre de todos los miembros de la junta de Eurocheque -a la que pertenecía la AFB-, relativa al acuerdo « Package Deal », que se refería sin lugar a dudas a la « apertura del sector no bancario ». En la notificación, no se mencionaba en modo alguno que una comunidad nacional Eurocheque sólo había suscrito el acuerdo « Package Deal » parcialmente.
La AFB había señalado también que « los bancos franceses miembros del Groupement Carte Bleue han accedido, con carácter experimental, a abrir su red de comerciantes a los eurocheques extranjeros, en las mismas condiciones que las ofrecidas a los clientes titulares de una tarjeta Carte Bleue o una tarjeta Visa. Este acuerdo, que se ha hecho extensivo a cerca de 300 000 comerciantes en Francia, queda al margen del Package Deal ».
En el considerando 22 de su Decisión 85/77/CEE, la Comisión hacía referencia a esta situación, que le había sido presentada como de « carácter experimental ».
(24) A raíz de diversas reclamaciones recibidas con posterioridad a la Decisión 85/77/CEE, la Comisión envió, en 1988, solicitudes de información a diferentes entidades de crédito francesas. Una de ellas respondió, con mayor precisión que la AFB en 1984, que « La asimilación del pago por eurocheque a un pago garantizado con tarjeta se deriva de una decisión tomada en Helsinki los días 19 y 20 de mayo de 1983 con ocasión de la junta de Eurocheque ».
(25) En una solicitud de información que le envió el 11 de abril de 1989, la Comisión pidió a Eurocheque International que le comunicase el texto del acuerdo. Eurocheque contestó en un principio, el 7 de junio de 1989, que « de conformidad con los estatutos vigentes en el sistema Eurocheque, la junta es el órgano supremo de la comunidad. Las decisiones se adoptan en la junta y se consignan en las actas. Los principios del acuerdo interno entre las entidades financieras francesas y la junta de Eurocheque fueron aprobados en la reunión de la junta que se celebró los días 19 y 20 de mayo de 1983 en Helsinki y no han dado lugar, por consiguiente, a ningún documento formal firmado por las partes interesadas ».
Con posterioridad, en una respuesta complementaria fechada el 17 de agosto de 1989, Eurocheque International comunicó finalmente, ante la insistencia de la Comisión, el texto del acuerdo.
(26) El acuerdo se denomina « Acuerdo entre las entidades financieras francesas y la junta de Eurocheque sobre la aceptación por los comerciantes, en Francia, de los eurocheques librados contra entidades financieras extranjeras, de conformidad con los principios aprobados en la reunión de la junta de Eurocheque celebrada en Helsinki los días 19 y 20 de mayo de 1983 ». En virtud de dicho acuerdo, que fue incluido en el capítulo E del manual Eurocheque, los bancos y entidades financieras francesas convinieron con la comunidad internacional Eurocheque en que los comerciantes afiliados al Groupement Carte Bleue y/o a Eurocard France SA aceptarían, a partir del 1 de diciembre de 1983, los eurocheques extranjeros emitidos en francos franceses para el pago de bienes y servicios, en las mismas condiciones que las de los organismos antes mencionados.
El acuerdo incluye, en particular, las siguientes disposiciones:
« - En las compras pagadas con eurocheques, los miembros del Groupement Carte Bleue y de Eurocard cobrarán a los comerciantes afiliados una comisión que no podrá ser superior a la prevista para los pagos con tarjeta Carte Bleue y Eurocard (15).
- Los bancos miembros del Groupement Carte Bleue y de Eurocard velarán por que los comerciantes afiliados a los mismos no apliquen recargo alguno al precio de las compras pagadas con eurocheque, aunque se trate de ofertas especiales o rebajas.
- Si un comerciante afiliado contraviene los principios antes enunciados, los bancos y entidades financieras francesas intervendrán lo antes posible para garantizar su observancia en lo sucesivo. En el supuesto de que la comisión cobrada haya sido repercutida a quien extendió el eurocheque extranjero, los bancos y entidades financieras francesas retrocederán tal importe al banco emisor. En caso de reincidencia, los bancos y entidades financieras francesas aplicarán sanciones idénticas a las impuestas en el mismo caso para las tarjetas Carte Bleue o Eurocard.
- En la compensación de eurocheques extranjeros extendidos en Francia y de conformidad con las disposiciones del acuerdo "Package Deal", se añadirá una comisión del 1,25 % del importe de todos los eurocheques referidos, que se cobrará a través de los centros nacionales de compensación. »
El punto 8 del acuerdo disponía, asimismo, que, antes de que finalizara el año 1984, se elaboraría un balance de la experiencia adquirida en materia de tarifas. En la práctica, no parece que se elaborase tal balance al cabo de un año, y el acuerdo siguió aplicándose pura y simplemente hasta mayo de 1991, con la salvedad de que la comisión del 1,25 % prevista en el acuerdo « Package Deal » pasó a ser del 1,60 % con un importe mínimo de 2 francos suizos.
(27) Desde 1985, los más directamente interesados en el acuerdo han sido, de hecho, los comerciantes afiliados al Groupement, puesto que, posteriormente a la firma del acuerdo de Helsinki, las redes de tarjetas pasaron a ser interoperativas y ello dio lugar a la constitución del Groupement des Cartes Bancaires « CB », que actúa ahora como comunidad nacional Eurocheque para Francia y representa al círculo financiero francés en Eurocheque International.
(28) Desde que se celebró el acuerdo en 1983, se ha introducido otro cambio relativamente importante, al menos en teoría, que afecta al alcance del acuerdo y se deriva de una directriz aprobada por el consejo de dirección del Groupement el 25 de octubre de 1985, con arreglo a la cual se abandonaron las tarifas uniformes aplicadas hasta esa fecha a las comisiones facturadas a los comerciantes por los miembros del Groupement en todos los pagos con tarjeta CB.
(29) Paralelamente al acuerdo de Helsinki, el protocolo de acuerdo de 31 de julio de 1984 (mencionado en el considerando 2 anterior) contenía una cláusula en virtud de la cual « a partir del 1 de julio de 1986, el eurocheque uniforme dejará de emitirse con garantía gratuita de pago en Francia; sólo podrá seguir emitiéndose para uso en el extranjero ». El Conseil Français de la Concurrence (Consejo francés de competencia), mediante Decisión no 88-D-37, de 11 de octubre de 1988 (16), ordenó al Groupement suprimir dicha cláusula antes del 31 de diciembre de 1989.
D. Desarrollo del procedimiento
1. Pliego inicial de cargos
(30) Tanto la aplicación dada al acuerdo « Package Deal » inicial desde la Decisión 85/77/CEE como los cambios introducidos en el propio texto del acuerdo desde la exención llevaron a la Comisión, el 31 de julio de 1990, a enviar un pliego de cargos a Eurocheque International, en el que se contemplaba también el acuerdo de Helsinki. El mismo día se envió al Groupement un pliego de cargos que se limitaba al mencionado acuerdo de Helsinki.
(31) El pliego de cargos dirigido a Eurocheque International y relativo al acuerdo « Package Deal » y a la manera en que se había aplicado se refería a:
- la insuficiencia de información:
en concreto, se reprochó a Eurocheque que no hubiese respetado la condición que iba unida a la Decisión 85/77/CEE y que se refería a los diferentes datos que debían facilitarse a posteriori al emisor de eurocheques;
- las tarifas:
en relación con las tarifas interbancarias, se reprochó a Eurocheque, por un lado, que todos los miembros del sistema aplicasen sistemáticamente el máximo del 1,60 % y, por otro, que se hubiera introducido una comisión interbancaria mínima de 2 francos suizos; asimismo, se reprochó a Eurocheque que, en la práctica, el importe íntegro de dicha comisión interbancaria se hubiese repercutido uniforme y sistemáticamente en la clientela, es decir, el que extiende el eurocheque;
- los límites en la utilización de eurocheques:
a pesar de haberse declarado exenta en 1984, la fijación uniforme de los importes máximos garantizados y de compensación ha sido, tras volverse a examinar detenidamente, censurada por la Comisión.
(32) Los cargos formulados contra Eurocheque International y el Groupement por el acuerdo de Helsinki se centraban en el hecho de que éste constituía claramente un acuerdo sobre precios y, lo que es más, aplicable no sólo en las relaciones interbancarias sino, además, en las relaciones entre bancos y clientes, puesto que, en virtud de dicho acuerdo, los bancos franceses concertaron, con la aprobación de toda la comunidad internacional Eurocheque, aplicar a sus clientes comerciantes una comisión del mismo importe que la facturada por los pagos con tarjeta bancaria (francesa o extranjera). Asimismo, se criticó que dicho acuerdo tuviese por objeto y efecto inmediato evitar, en el sector comercial, cualquier tipo de competencia entre los eurocheques (en principio gratuitos para sus beneficiarios) y las tarjetas, que la banca francesa ha decidido favorecer y privilegiar frente al sistema Eurocheque.
(33) El 6 de noviembre de 1990, Eurocheque International respondió al pliego de cargos rebatiendo el fundamento de éstos. Tras la audiencia organizada, el 28 de noviembre de 1990, a petición de Eurocheque International, continuaron las discusiones con la Comisión y, en el transcurso de las mismas, se hizo patente que el debate se estaba desviando hacia un punto fundamental que, hasta entonces, no había planteado problemas, el de la gratuidad del eurocheque para su beneficiario, gratuidad que se veía precisamente amenazada por el acuerdo de Helsinki. Eurocheque International, si bien no niega que el sistema se basaba inicialmente en tal principio, considera ahora que éste no resulta oportuno, mientras que la Comisión alega que la Decisión 85/77/CEE se basaba en este fundamento y que, en tales circunstancias, debe reconsiderarse si se renueva la exención, aun suponiendo que todos los demás extremos mencionados en el pliego de cargos hayan quedado resueltos.
(34) En lo que respecta al acuerdo de Helsinki, los argumentos aducidos por Eurocheque International y, en especial, por el Groupement en su respuesta de 29 de octubre de 1990 al pliego de cargos de 31 de julio de 1990, así como durante la audiencia del 28 de noviembre del mismo año, consistían principalmente en negar que el acuerdo incluyese obligación alguna de cobrar una comisión y en afirmar que el acuerdo no sólo no había sido restrictivo sino que, además, había tenido por objeto y efecto el propiciar el desarrollo de los eurocheques en Francia.
(35) Los pliegos de cargos de 31 de julio de 1990 relativos al acuerdo de Helsinki se centraban en la aplicabilidad del apartado 1 del artículo 85, dado que, en la fecha en que se redactaron dichos pliegos, el acuerdo de Helsinki no había sido notificado y, por tanto, la cuestión de la aplicabilidad del apartado 3 del mismo artículo no se planteaba. No obstante y aun estando demás esta cuestión había sido evocada en los pliegos de cargos y la conclusión había sido que, incluso en el supuesto de que el acuerdo de Helsinki se hubiese notificado, no era posible pensar en una exención.
(36) El 16 de julio de 1990, el Groupement notificó, sin embargo, oficialmente a la Comisión el acuerdo de Helsinki. La notificación se produjo cinco días después de una reunión con los servicios de la Comisión en el transcurso de la cual éstos confirmaron a los abogados del Groupement que se había redactado un pliego de cargos en relación con el acuerdo de Helsinki y que su envío era, con toda probabilidad, inminente. Los pliegos de cargos del 31 de julio de 1990 hacen referencia a esta notificación precipitada de un acuerdo que se había celebrado siete años antes. El Groupement objetó que el pliego de cargos que le había sido remitido hacía caso omiso de la notificación y de las alegaciones contenidas en la misma.
(37) De ahí que, dictada por el deseo de respetar plenamente los derechos de las partes, la Comisión considerase oportuno completar el pliego de cargos enviado al Groupement el 31 de julio de 1990 con un pliego adicional relativo al apartado 3 del artículo 85.
2. Pliego adicional de cargos
(38) Este segundo pliego de cargos, fechado el 19 de junio de 1991, no modificaba en sustancia la valoración jurídica contenida en el pliego inicial, pero respondía a los argumentos referentes el apartado 3 del artículo 85 que el Groupement había aducido en su notificación, en la respuesta a los cargos iniciales, durante la audiencia y en las cartas enviadas a la Comisión con posterioridad, el 7 de febrero, el 22 de marzo y el 22 de mayo de 1991.
(39) El pliego adicional de cargos relativo a la notificación del acuerdo de Helsinki sólo fue remitido al Groupement, dado que la sociedad Eurocheque International sc no se había sumado a la notificación. No obstante, el 20 de junio de 1991 se envió una copia de dicho pliego adicional de cargos a Eurocheque International.
(40) En la carta de 22 de mayo de 1991 antes señalada, el Groupement había informado a la Comisión de que « en lo que respecta a la suspensión de los acuerdos de Helsinki, como, probablemente, ya habría sido informado, la junta de Eurocheque ha tomado nota de la oposición de sus servicios y decidido poner fin a tales acuerdos ». Sin embargo, no se mencionaba la fecha en que comenzaba a surtir efecto la suspensión. Por otra parte, en una carta fechada el 5 de junio de 1991, Eurocheque International señalaba a la Comisión que « the Eurocheque Board meeting held in Shannon, Ireland on 9th and 10th May, [ . . . ] expressed its willingness to abolish this Agreement in view of your repeated demands, notwithstanding its non anti-competitive nature ». Dado que la palabra « willingness » no puede asimilarse plenamente a « decisión », término utilizado por el Groupement, cabe decir que había cierta ambigueedad en cuanto a la suspensión del acuerdo de Helsinki.
(41) En su respuesta de 12 de julio de 1991 al pliego adicional de cargos, el Groupement puso fin a cualquier tipo de ambigueedad al respecto, adjuntando una carta circular que el presidente del Groupement había enviado, el 27 de mayo de 1991, a todos los miembros para informarles de lo siguiente:
« Las disposiciones impugnadas por la Comisión se conocen generalmente con el nombre de « acuerdos de Helsinki » y se derivaban de una decisión de la junta general de Eurocheque. Esta misma junta acaba de poner fin a tales disposiciones, en su reunión del 9 y 10 de mayo de 1991. En lo sucesivo, la aceptación de los eurocheques será, por consiguiente, totalmente independiente de las condiciones financieras que su entidad aplique cuando le presenten al cobro pagos con tarjetas bancarias "CB". »
II. FUNDAMENTOS DE DERECHO
A. Apartado 1 del artículo 85
1. Empresas y asociaciones de empresas
(42) Los bancos y demás entidades de crédito miembros del Groupement y de las otras agrupaciones bancarias nacionales pertenecientes al sistema Eurocheque son empresas con arreglo al apartado 1 del artículo 85. Eurocheque International sc, el Groupement y las agrupaciones bancarias nacionales de los demás Estados miembros accionistas de Eurocheque International sc son asociaciones de empresas con arreglo al apartado 1 del artículo 85.
2. Acuerdos entre empresas
(43) En su respuesta de 12 de julio de 1991 al pliego adicional de cargos de 19 de junio, el Groupement alegaba que « el acuerdo de Helsinki [ . . . ] no es un acuerdo celebrado entre los bancos franceses y la comunidad Eurocheque. Sus disposiciones se derivan de una resolución adoptada por la junta general de Eurocheque. En cualquier caso, se trata de una decisión que compromete al conjunto de la comunidad Eurocheque ».
(44) Cabe señalar, no obstante, a este respecto que el texto notificado el 16 de julio de 1990 a la Comisión por el Groupement lleva por título « Acuerdo entre las entidades financieras francesas y la junta de Eurocheque ». En el anexo al formulario A/B de la notificación, si bien el Groupement utiliza preferentemente la palabra « disposiciones », no indica en ningún lugar que no se trata de un acuerdo, sino que, al contrario, emplea varias veces la palabra « acuerdo ». Así, refiriéndose a los motivos de la solicitud de una declaración negativa, el punto 5.1 (página 5 del anexo) dice que « el Groupement no cree que el acuerdo notificado suponga restricciones de competencia »; el punto 5.2 (página 6), que « el acuerdo intensifica sensiblemente la competencia », y el punto 6.1 (página 6), que « Francia ha pasado, merced a este acuerdo, de una posición especialmente modesta a una posición de líder ».
(45) Ante estas circunstancias, no cabe duda de que, a efectos de lo previsto en el apartado 1 del artículo 85, el acuerdo de Helsinki es un acuerdo, del que eran partes, hasta que se suspendió en mayo de 1991, por un lado, el Groupement y, por otro, Eurocheque International sc, tal como el propio Groupement indica, de hecho, en el formulario A/B de la notificación del acuerdo.
3. Restricciones de competencia
(46) El acuerdo de Helsinki constituye una restricción de competencia de particular gravedad. No sólo representa claramente un acuerdo sobre precios, sino que, además, éste es aplicable a las relaciones con la clientela.
(47) Se trata, en primer lugar, de un acuerdo para cobrar una comisión a la clientela y, más concretamente, de un acuerdo mediante el cual todos los bancos franceses han concertado facturar a su clientela de comerciantes franceses afiliados al sistema de pago con tarjeta, miembros del Groupement, una comisión equivalente a la que les exigen sobre los pagos efectuados por titulares de tarjetas « CB ».
(48) A este respecto, el Groupement ha repetido insistentemente (17) que el acuerdo no imponía el cobro de una comisión. Eurocheque International, que sólo se pronunció sobre el acuerdo de Helsinki -tanto desde el punto de vista del apartado 1 del artículo 85 como del apartado 3 del mismo artículo- en su respuesta de 6 de noviembre de 1990 al pliego de cargos de 31 de julio del mismo año, dejando posteriormente en manos del Groupement la tarea de defender el acuerdo, en particular en la audiencia del 28 de noviembre de 1990, defendió la misma tesis (18) y sostuvo que el acuerdo no imponía en ningún caso el cobro de una comisión. El texto del acuerdo de Helsinki deja, sin embargo, perfectamente claro este punto, puesto que estipula que « los miembros del Groupement Carte Bleue y de Eurocard cobrarán a los comerciantes afiliados una comisión ». Por consiguiente, no hay duda de que la obligación de cobrar una comisión se desprende del propio texto del acuerdo. El Groupement alegó igualmente durante la audiencia que, por otra parte, algunos bancos franceses no cobraban tal comisión. Además de que los dos únicos ejemplos que se han dado muestran, por el contrario, que la práctica totalidad de los bancos franceses cobran una comisión, puede objetarse, asimismo, que un acuerdo relativo al cobro de una comisión no deja de ser restrictivo para la competencia únicamente porque no lo apliquen todos los miembros sino simplemente casi todos ellos. Por otro lado, el apartado 1 del artículo 85 no se refiere exclusivamente a los acuerdos que tengan por efecto restringir la competencia, sino también a aquellos que tengan tal objeto. El uso de la palabra « cobrarán » demuestra sin equívocos que el objeto del acuerdo era concertar el cobro de una comisión sobre los eurocheques.
(49) El acuerdo incluye, además, el importe de la comisión. Es cierto que el punto 3 del acuerdo indica que los miembros cobrarán « una comisión que no podrá ser superior a la prevista para los pagos con tarjeta Carte Bleue y Eurocard ». Basándose en este texto, el Groupement ha afirmado reiteradamente que el acuerdo de Helsinki no constituye en modo alguno un acuerdo sobre el importe de la comisión cobrada. Sin embargo, dos factores, como mínimo, desmienten esta afirmación. Por un lado, en las primeras líneas introductorias del acuerdo se dice que los comerciantes afiliados aceptarán los eurcheques extranjeros « en las mismas condiciones » que las del Groupement Carte Bleue y de Eurocard. Cuando se firmó el acuerdo, y hasta octubre de 1985, dichas condiciones eran uniformes. Por otro lado, esta constatación viene corroborada por la carta de la AFB de 17 de octubre de 1984 antes mencionada, en la que se indica, una vez más, que la red de comerciantes franceses afiliados al Groupement Carte Bleue estaba abierta a los eurocheques extranjeros « en las mismas condiciones » que las de Carte Bleue.
(50) Si bien el carácter restrictivo de competencia del acuerdo revistió especial gravedad desde que se celebró hasta el 25 de octubre de 1985, el hecho de que, a partir de esa fecha, el Groupement suprimiese las tarifas uniformes aplicadas hasta entonces a los comerciantes no hizo desaparecer el carácter marcado de la restricción de competencia que constituye el acuerdo de Helsinki. Este acuerdo sigue siendo, por una parte, un acuerdo sobre el principio de cobrar una comisión, que, por naturaleza, es restrictivo para la competencia, como señaló en otro caso la Comisión en su Decisión 87/13/CEE sobre la Association Belge des Banques (19). Por otra parte, el acuerdo de Helsinki sigue creando, si no ya para todos los comerciantes, como ocurría antes de octubre de 1985, al menos para cada uno de los comerciantes afiliados al Groupement, un nexo indisoluble y carente de toda justificación entre los pagos con tarjeta y los pagos por eurocheques, que son dos sistemas de pago de naturaleza muy distinta. En definitiva, el objetivo del acuerdo de Helsinki es nivelar el precio del pago por eurocheque para los comerciantes franceses con el precio del pago con tarjeta. El efecto de esta operación ha sido el de hacer menos atractivos los pagos con eurocheques para los comerciantes franceses; combinado con la prohibición evocada en el considerando 29 hecha a los bancos franceses de emitir eurocheques para uso nacional, ha contribuido a dificultar el desarrollo de eurocheques nacionales en Francia.
(51) Asimismo, si consideramos el sistema Eurocheque que la Comisión declaró exento en 1984, el acuerdo de Helsinki está en total contradicción con él, que, entre otras cosas, se basaba en el principio de que el beneficiario de un eurocheque recibiese su importe íntegro, principio que, tal como reconoce la propia sociedad Eurocheque, ha contribuido al éxito del sistema.
(52) A este respecto, el Groupement y también Eurocheque International aducen que la Comisión tenía conocimiento de la situación resultante del acuerdo de Helsinki al adoptar su Decisión de exención en 1984. Conviene, sin embargo, recordar que el acuerdo de Helsinki, celebrado en 1983, no se notificó oficialmente a la Comisión hasta 1990 y que ésta no logró que le fuese comunicado el texto del acuerdo, a pesar de haber insistido reiteradamente, hasta agosto de 1989. La Comisión no podía estar, por tanto, en disposición de emitir un juicio sobre el acuerdo mientras no hubiese realizado un examen exhaustivo del mismo. Ciertamente, la existencia de dicho acuerdo había llegado a oídos de la Comisión, a través de la AFB, en octubre de 1984, pero conviene subrayar que la AFB presentaba el acuerdo como de « carácter experimental », lo que podía limitar el interés de la Comisión por profundizar entonces en el conocimiento de los términos exactos del acuerdo. Incidentalmente, cabe señalar que el carácter experimental no se menciona en el texto en sí del acuerdo de Helsinki, que se limita a indicar que, al cabo de un año, se realizará un balance de la experiencia adquirida en materia de tarifas.
(53) Más importante aún es que la situación descrita en la respuesta de la AFB difería sensiblemente de la que había llegado a conocimiento de la Comisión a través de la notificación del acuerdo « Package Deal » efectuada en 1982 por Eurocheque International, en nombre de todas las agrupaciones nacionales miembros de la junta de Eurocheque, incluida la AFB. El acuerdo « Package Deal » se refería precisamente, como su propia denominación indica, a la apertura del sector no bancario. Se incurre, por tanto, en una contradicción, que quizá entonces la Comisión no había advertido plenamente, al pretender, como lo hizo la AFB en 1984, y como siguió haciéndolo el Groupement en su respuesta al pliego adicional de cargos (20), que los bancos franceses no han suscrito las disposiciones relativas a la aceptación de los eurocheques en el comercio francés.
(54) Por otro lado, Eurocheque International y el Groupement manifestaron que el acuerdo « Package Deal » no se basaba en absoluto - o que, en todo caso, no se basaba ya - en el principio con arreglo al cual el beneficiario de un eurocheque debe recibir siempre su importe íntegro, y que, por consiguiente, el acuerdo de Helsinki no estaba en modo alguno en contradicción con el sistema Eurocheque que se regía por el acuerdo « Package Deal ».
(55) Sin embargo, no puede negarse que, cuando se celebró, el acuerdo de Helsinki estaba en contradicción con el « Package Deal », uno de cuyos fundamentos era la gratuidad del eurocheque para su beneficiario, dado que los gastos corrían a cargo de quien lo había extendido. Eurocheque International admite, en realidad, este hecho (21). Por lo demás, era una de las motivaciones de la Decisión 85/77/CEE (22). Resulta difícil de entender la necesidad de un acuerdo interbancario multilateral cuando los bancos pagadores podían percibir una comisión sobre los eurocheques extranjeros remitidos para su pago. El acuerdo « Package Deal » partía de la base de que el banco pagador no recibía remuneración alguna del remitente del eurocheque, sino del banco del emisor.
4. Incidencia en el comercio entre Estados miembros
(56) Un acuerdo como el de Helsinki tiene manifiestamente un efecto en el comercio intracomunitario, puesto que se refiere a cheques extendidos en un Estado miembro por personas procedentes de otro Estado miembro. El efecto es especialmente importante en este caso concreto, dado que Francia ocupa el primer lugar entre los países receptores de eurocheques, con cerca de 6,5 millones de eurocheques, de los cuales el 15 % en el comercio en su conjunto. Partiendo de la media antes señalada de 134 ecus por eurocheque, el importe anual considerado es, para todos los eurocheques extendidos en Francia, de 871 millones de ecus y, para los emitidos únicamente en el sector comercial francés, de 134 millones de ecus.
B. Apartado 3 del artículo 85
(57) El estudio de la aplicabilidad del apartado 3 del artículo 85 no afecta, por definición, a la aplicación del acuerdo de Helsinki durante el período comprendido entre el 1 de diciembre de 1983 y el 16 de julio de 1990, puesto que el acuerdo no había sido notificado. La aplicabilidad del apartado 3 del artículo 85 sólo se plantea, por consiguiente, para el período comprendido entre el 16 de julio de 1990, fecha en que se notificó el acuerdo, y el 27 de mayo de 1991, fecha en que se suspendió.
1. Mejora de los servicios ofrecidos
(58) En su notificación, así como en posteriores alegaciones, el Groupement centraba su justificación de la aplicabilidad de una exención en el hecho de que el acuerdo de Helsinki tenía por objeto y efecto favorecer el desarrollo de los eurocheques en Francia. Así, según declara el Groupement, se cumple la primera de las cuatro condiciones enumeradas en el apartado 3 del artículo 85, la mejora de la distribución y la promoción del progreso técnico y económico, porque « Francia ha pasado, merced a este acuerdo, de una posición especialmente modesta a una posición de líder ».
(59) Lejos de tener por objeto y efecto favorecer el desarrollo de los eurocheques en Francia, tal como pretendía el Groupement, el acuerdo de Helsinki ha tenido manifiestamente por objeto y efecto frenarlo. Este acuerdo puede considerarse como uno de los elementos de un mecanismo implantado por los bancos franceses para obstaculizar la competencia potencial de los eurocheques, mecanismo del que forma también parte integrante la disposición del protocolo constitutivo del Groupement de 31 de julio de 1984 que prohibía a los miembros de éste emitir eurocheques para uso nacional.
(60) En la audiencia de 28 de noviembre de 1990, el Groupement manifestó, por un lado, que el reducido número de eurocheques emitidos por bancos franceses era una situación de hecho y no el resultado de prácticas concertadas y, por otro lado, que, a pesar de que en 1988 se hubiese suprimido la disposición restrictiva contenida en el protocolo constitutivo del Groupement de 1984, en virtud de la cual los bancos franceses sólo podían emitir eurocheques para uso en el extranjero (véase el considerando 29 anterior), el número de eurocheques emitidos por bancos franceses había descendido en 1989 (véase el considerando 12 anterior).
(61) Las cifras facilitadas por el Groupement en la audiencia demuestran que esta cláusula del protocolo de acuerdo resultó plenamente efectiva, contrariamente a las afirmaciones del Groupement, el cual declaró durante la audiencia que esta disposición restrictiva había sido suprimida en 1988 y que, a pesar de ello, el número de titulares franceses de tarjetas Eurocheque había descendido en 1989. Sin embargo, la mencionada cláusula no se suprimió hasta el 31 de diciembre de 1989, siguiendo el requerimiento formulado en Francia por el Conseil de la Concurrence en su Decisión no 88-D-37, de 11 de octubre de 1988, cuyo artículo 3 señalaba que « Se intima al Groupement a que suprima, antes del 31 de diciembre de 1989, la disposición del protocolo de acuerdo de 31 de julio de 1984 con arreglo a la cual los eurocheques uniformes dejarán de emitirse con garantía de pago en Francia y sólo podrán seguir emitiéndose para uso en el extranjero ».
(62) Era, por tanto, incorrecto, por parte del Groupement, pretender en la audiencia que la referida disposición había sido suprimida en 1988 y que ello no impidió que el número de emisores franceses de eurocheques disminuyera en Francia en 1989. Existe, por el contrario, un paralelismo entre la entrada en vigor de la cláusula, el 1 de julio de 1986, y el descenso del número de emisores franceses de eurocheques, que había aumentado previamente de forma sensible en 1985.
(63) En su respuesta al pliego adicional de cargos, el Groupement no daba explicación alguna de esta sorprendente presentación de los hechos durante la audiencia, pero sí señalaba, refiriéndose a las cifras de 1990, que su tesis estaba corroborada por los hechos.
(64) El argumento no parece convincente, ya que, según muestran las cifras, en 1985 se registró un aumento de las tarjetas Eurocheque emitidas por bancos franceses y este aumento se vio frenado por la entrada en vigor de la referida disposición el año siguiente. No es de extrañar que, en 1990, las tarjetas Eurocheque emitidas en Francia no recobrasen su dinamismo, habida cuenta de que, entretanto, el número de tarjetas bancarias emitidas había progresado en un 50 %: el objetivo de impedir el desarrollo de los eurocheques ha sido alcanzado y la situación parece ya ser irreversible.
(65) Al igual que la cláusula del protocolo de acuerdo de 1984 suprimida por el Groupement, a partir del 31 de diciembre de 1989, merced a la intervención del Conseil Français de la Concurrence, puede considerarse que el acuerdo de Helsinki tiene no sólo por objeto, sino también por efecto frenar el desarrollo de los eurocheques en Francia, convirtiendo el eurocheque, que habitualmente era gratuito para sus beneficiarios en virtud del acuerdo « Package Deal » de 1980, en un medio de pago oneroso para los comerciantes franceses. El objetivo anticompetitivo de estas dos disposiciones combinadas ha sido alcanzado, a juzgar por la tasa de crecimiento anual de la tarjeta bancaria en Francia durante todo el tiempo en que la combinación del acuerdo de Helsinki y de la disposición de los estatutos del Groupement censurada por el Conseil de la Concurrence produjo sus efectos. El resultado es que, en la actualidad, casi todas las familias francesas poseen una tarjeta bancaria, dado que en 1990 se emitieron 19,5 millones de tarjetas CB, de modo que el peligro para el Groupement de una posible competencia en Francia procedente de Eurocheque ha sido prácticamente eliminado.
(66) Es igualmente incorrecto afirmar, como lo hacía el Groupement en su notificación, que el acuerdo de Helsinki ha contribuido a mejorar la distribución y promover el progreso técnico y económico porque Francia ocupa el primer lugar entre los países que aceptan los eurocheques. Si bien es cierto que fue en Francia donde se extendió el mayor número de eurocheques extranjeros en 1989, la explicación no puede estar en el acuerdo de Helsinki, puesto que, según las cifras facilitadas por el Groupement, de los 6,5 millones de eurocheques extendidos en Francia en 1989, aproximadamente un millón se extendió en comercios. El acuerdo de Helsinki, que sólo afecta al 15 % de los eurocheques extendidos -e incluso, algo menos, ya que todos los comerciantes franceses que reciben eurocheques extranjeros no están afiliados al sistema de pago con tarjeta del Groupement-, no puede, por tanto, en modo alguno ser la explicación de que Francia sea el primer país receptor de eurocheques. La explicación de este hecho radica más bien en el número de turistas que llegan a Francia procedentes de los principales países emisores de eurocheques, cuya clasificación figura en el segundo cuadro del considerando 14 anterior, en el cual puede observarse también que Francia, primer país receptor con un 15 % de los eurocheques extendidos, ocupa apenas el noveno lugar entre los países emisores, con tan sólo un 1 % de los eurocheques extendidos en el extranjero, lo que demuestra que Francia no es, en conjunto, un país de predilección del sistema Eurocheque como pueden serlo Alemania y los países del Benelux.
2. Ventajas para los usuarios
(67) El Groupement estima que se cumple la segunda condición de aplicación del apartado 3 del artículo 85, la de la participación equitativa de los usuarios en el beneficio, respecto de las dos categorías de usuarios, tanto los titulares como los comerciantes, porque el acuerdo « ha supuesto para los titulares extranjeros de eurocheques una reducción de los gastos que les ocasiona la utilización de sus cheques » y por que « se ha ofrecido a dichos titulares extranjeros la posibilidad de utilizar ampliamente sus eurocheques al darles de forma simultánea la oportunidad de obtener dinero en efectivo en más de 250 000 agencias de los bancos miembros del Groupement y de efectuar pagos en más de 450 000 comercios afiliados a CB ». Los comerciantes, por su parte, se han « beneficiado ampliamente de la aceptación de los eurocheques en el sistema de pago con tarjetas », así como « de la publicidad hecha entre los titulares extranjeros » por el Groupement.
(68) En lo que respecta a los emisores de eurocheques, al pretender que el acuerdo ha supuesto para ellos una reducción de los gastos, se está olvidando que, de conformidad con el acuerdo « Package Deal » de 1980, firmado por la comunidad bancaria francesa, los eurocheques utilizados en el extranjero no debían ser facturados al titular: si alguno de los bancos franceses cobraba, antes o después del acuerdo de Helsinki, una comisión a los titulares, estaba quebrantando el acuerdo « Package Deal ».
Es, igualmente, incorrecto afirmar que el acuerdo de Helsinki dio a los emisores la posibilidad de obtener dinero en efectivo en 250 000 agencias de los bancos miembros del Groupement: esta posibilidad, de no existir antes, se derivaba del « Package Deal » de 1980 y no el acuerdo de Helsinki de 1983, que se refería exclusivamente al sector del comercio.
(69) En cuanto a los comerciantes, está claro que el acuerdo de Helsinki no les favorece en absoluto, puesto que les lleva a pagar una comisión por cada uno de los eurocheques extranjeros que reciben, mientras que, para los comerciantes de los demás Estados miembros, el eurocheque es gratuito, en virtud del « Package Deal » de 1980. Los comerciantes franceses son, por tanto, en la Comunidad los únicos que deben abonar una comisión específica por los eurocheques extranjeros. De no ser por el acuerdo de Helsinki, los comerciantes franceses no habrían tenido que pagar comisión alguna, en virtud del acuerdo « Package Deal », del que eran parte los bancos franceses, y podrían así haberse visto inducidos a presionar a la comunidad bancaria francesa para frenar el desarrollo de los pagos con tarjeta -los cuales sí generan una comisión a cargo del comerciante- en beneficio de los eurocheques.
(70) La única categoría de usuarios -suponiendo que puedan calificarse de tales, aunque, en realidad, sean más bien intermediarios que salió ganando con el acuerdo de Helsinki son los bancos franceses, que cobran, de este modo, dos veces por el mismo servicio, a diferencia de todos los demás bancos de la Comunidad: primero, a los comerciantes franceses, en aplicación del acuerdo de Helsinki, y, a continuación, a los bancos extranjeros (los bancos de los emisores de los eurocheques), en aplicación del acuerdo « Package Deal ». Los verdaderos usuarios, por su parte, no obtienen ningún provecho del acuerdo de Helsinki, que, por el contrario, perjudica tanto a los comerciantes, que deben pagar una comisión cuando el eurocheque tendría que ser gratuito para ellos, como a los emisores, que se enfrentan con dificultades a la hora de utilizar sus eurocheques en Francia, bien porque algunos comerciantes los rechazan, precisamente por la comisión que deben pagar, bien porque les repercuten los gastos que ellos mismos, es decir, los comerciantes, deben pagar al banco.
3. Carácter indispensable de las restricciones
(71) La tercera condición del apartado 3 del artículo 85, el carácter indispensable de las restricciones, también se cumple, según afirma el Groupement, porque « el sistema permite a los titulares de eurocheques utilizarlos en Francia en las mismas condiciones que en los demás países miembros de Eurocheque y a los bancos de aquéllos aceptar los eurocheques en las mismas condiciones que la tarjeta bancaria » y, asimismo, porque la situación geográfica de Francia requiere que se facilite a los turistas de los países del norte el uso en Francia de su medio habitual de pago.
(72) Sin embargo, no fue el acuerdo de Helsinki el que permitió a los titulares de eurocheques utilizarlos en Francia en las mismas condiciones que en los demás Estados miembros: ése era el objeto del acuerdo « Package Deal ». Suponiendo que el carácter indispensable que aduce el Groupement radique en que el acuedo de Helsinki sea una condición sine qua non para aplicar el acuerdo « Package Deal » en el sector comercial francés, el razonamiento es inaceptable, ya que el acuerdo « Package Deal » se declaró exento en 1984 debido a la gratuidad del eurocheque para su beneficiario. Es, por tanto, totalmente contradictorio analizar el acuerdo de Helsinki, que constituye una excepción fundamental al acuerdo « Package Deal », como una restricción indispensable para realizar los objetivos del mismo.
(73) El argumento relativo a la situación geográfica de Francia tampoco es de recibo. Ciertamente, existe un desequilibrio estructural en el sistema Eurocheque, en el sentido de que los países emisores de eurocheques son países del norte de Europa (en primer lugar, Alemania, que registra cerca de la mitad de los eurocheques emitidos en el extranjero; a continuación, el Benelux, y, en menor medida, el Reino Unido), mientras que los países receptores son sobre todo países del sur, debido al flujo de turistas que se desplazan del norte al sur de Europa. Cabe, no obstante, señalar a este respecto que la situación geográfica de Francia no ofrece mayor particularidad que la de España o Italia, donde el sector bancario no ha juzgado necesario exigir un acuerdo semejante al de Helsinki y se conforma con los medios de retribución previstos en el acuerdo « Package Deal ».
4. Posibilidades residuales de competencia
(74) La cuarta condición del apartado 3 del artículo 85, la de no eliminar por completo la competencia, se cumple, según el Groupement, porque el acuerdo ha « permitido introducir en Francia un nuevo medio de pago que pueden utilizar también los titulares extranjeros » y porque « sigue subsistiendo una importante competencia entre los diversos medios de pago internacionales ».
(75) En primer lugar, cabe recordar una vez más que no fue el acuerdo de Helsinki el que hizo posible la utilización de eurocheques en el sector comercial francés, sino el acuerdo « Package Deal », que se refería expresamente, en su propia denominación, a « la apertura del sector no bancario »: en el acuerdo notificado a la Comisión no se mencionaba en absoluto que Francia quedara excluida de tal apertura del sector no bancario.
(76) En lo que respecta a la no eliminación de toda competencia, puede hacerse una evaluación en varios niveles. El primero es el del mercado directamente afectado, es decir, el de los eurocheques extranjeros utilizados con los comerciantes franceses. Está claro que, en este caso (véase el considerando 13), el acuerdo de Helsinki supone una eliminación total de la competencia, dado que los bancos franceses, además de haber concertado facturar una comisión a los comerciantes, lo cual está, incluso, en contradicción con el acuerdo « Package Deal », han convenido que dicha comisión sea igual a la que aplican a los pagos con tarjeta.
(77) Otro nivel en el que evaluar la competencia podría ser, subsidiariamente, el del conjunto de los medios de pago internacionales. No obstante, se ha indicado ya a este respecto (véase el considerando 13) que la competencia entre los diversos medios de pago es, en general, limitada, por razones de orden práctico. Obviamente, siempre es posible llevar consigo dinero en efectivo, pero, además del riesgo de pérdida o robo que ello entraña, los costes de cambio resultan, como han demostrado varios estudios del BEUC (23), especialmente disuasorios. En lo que se refiere a las tarjetas internacionales de crédito o débito, las cifras ponen de manifiesto que la mayoría de los titulares de eurocheques no poseen tales tarjetas. Y, aun cuando los titulares de eurocheques posean también una tarjeta internacional de pago, la competencia queda totalmente eliminada por las comisiones que deben pagar los comerciantes, dado que, en virtud del acuedo de Helsinki precisamente, estas comisiones son las mismas con independencia de que se pague con un eurocheque o con una tarjeta internacional de crédito o débito. En relación con los cheques, el eurocheque es prácticamente el único de uso internacional, si se exceptúan los cheques de viaje o los cheques postales, que se emplean ante todo para obtener dinero en efectivo y no están, por consiguiente, en competencia con los eurocheques como medio de pago en los comercios.
C. Apartado 2 del artículo 15 del Reglamento no 17
(78) Habida cuenta de la gravedad de la infracción (véanse los considerandos 46 y siguientes) y de su duración, procede imponer una multa tanto al Groupement como a Eurocheque International, por todo el período anterior a la notificación. En la determinación de su importe también se han tenido en cuenta los elementos siguientes.
1. El reparto de responsabilidades
(79) Si bien la iniciativa de la infracción, cometida deliberadamente o, todo lo más, por negligencia, partió de los bancos franceses, que son, por tanto, los principales responsables, Eurocheque International accedió, no obstante, ya fuera de buen grado o a disgusto, a participar en la infracción, en la que tiene también, aunque en sensiblemente menor medida, una parte de responsabilidad, y que fue cometida por ella al menos por negligencia, o quizás posiblemente de forma deliberada.
2. El beneficio obtenido con el acuerdo
(80) Los bancos franceses han obtenido un beneficio financiero directo del acuerdo de Helsinki, lo que no ha ocurrido con Eurocheque International. Las ganancias anuales para los bancos franceses en concepto de comisiones generadas por el acuerdo de Helsinki pueden estimarse sobre la base de tres datos. En primer lugar, el importe medio de un eurocheque es de 134 ecus (véase el considerando 9), aunque se puede aceptar, al comparar con los datos existentes referentes a las tarjetas de pago, que el importe medio de los eurocheques emitidos a los comerciantes es inferior al mismo de los eurocheques emitidos en las ventanillas de los bancos para la retirada de dinero en metálico. De este modo, el importe medio a tener en cuenta aquí sería inferior a los 134 ecus, situándose en torno a los 100 ecus. En segundo lugar, el número anual de eurocheques afectados es de alrededor de un millón (véase el considerando 15). En último lugar, la comisión media aplicada a esos eurocheques se sitúa en alrededor del 1 %. En conjunto, pues, la ganancia anual puede ser evaluada en torno al millón de ecus.
(81) Dado que el acuerdo se ha aplicado desde el 1 de diciembre de 1983, cabe considerar que la duración de la infracción es de seis años y medio, hasta la notificación del 16 de julio de 1990. Teniendo en cuenta que el número de eurocheques extendidos por año a los comerciantes franceses debía de ser ligeramente inferior, antes de 1988, a la cifra de un millón correspondiente a ese año, se puede estimar que el acuerdo de Helsinki debe de haber supuesto para el sector bancario francés una aportación de unos cinco millones de ecus, en concepto de comisiones pagadas por los comerciantes. Esas cantidades constituyen unos ingresos resultantes de un acuerdo ilícito con respecto al artículo 85. Las comisiones pagadas por los comerciantes han sido añadidas a las comisiones interbancarias máximas del 1,6 % pagadas por los bancos de los emisores de los eurocheques, previstas en el acuerdo « Package Deal », declarado exento por la Comisión en 1984, debido, entre otros argumentos, a que el importe total del eurocheque era percibido por su beneficiario.
3. Circunstancias agravantes
a) Beneficio indirecto no cuantificable obtenido con el acuerdo
(82) Esta ventaja financiera no era el objetivo final del acuerdo de Helsinki; de hecho, los bancos franceses nunca han aducido que dicho acuerdo fuera necesario para ellos porque la retribución máxima prevista por el acuerdo « Package Deal » habría resultado insuficiente para cubrir sus gastos. El acuerdo de Helsinki tenía ante todo por objeto - y tuvo por efecto - impedir el desarrollo de una posible competencia entre los eurocheques y las tarjetas bancarias en Francia. Además, tal como ha sido expuesto en el considerando 50, este acuerdo, en combinación con la disposición del protocolo constituyente del Groupement que prohíbe a los bancos franceses emitir eurocheques para uso nacional, ha contribuido a entorpecer el desarrollo de los eurocheques en Francia.
(83) En cuanto a Eurocheque, aunque no haya obtenido beneficio financiero directo alguno del acuerdo, sí que ha obtenido un beneficio indirecto en el sentido de que fue, sin duda, el precio a pagar - muy elevado en términos de restricciones de la competencia y de incumplimiento flagrante del acuerdo « Package Deal » - para mantener el acceso al sector comercial en Francia.
b) Falta de cooperación entre las partes
(84) En lugar de reprochar a la Comisión que no intentase conocer mejor la situación en Francia, descrita en unas cuantas líneas por la AFB, habría en todo caso que censurar a Eurocheque International, y a la comunidad bancaria francesa, por no haber tomado la iniciativa de informar plenamente a la Comisión de las sutilezas que encerraban las adhesiones presuntamente parciales al acuerdo « Package Deal » y de la situación creada por el acuerdo de Helsinki. Si, ya en aquel momento, se hubiera puesto en conocimiento de la Comisión el alcance real del acuerdo de Helsinki (cuando, en realidad, fue ella la que, a raíz de una reclamación, envió una solicitud formal de información a los bancos franceses para tratar de entender la situación), ello habría influido sin duda alguna en su decisión con respecto al propio acuerdo « Package Deal ». Aun cuando, a diferencia del Reglamento (CEE) no 4064/89 del Consejo, de 21 de diciembre de 1989, relativo al control de las operaciones de concentración entre empresas (24), que obliga a notificar las operaciones de concentración de dimensión comunitaria, la notificación contemplada en el Reglamento no 17 sólo sea facultativa, si una empresa opta por recurrir a ella debe colaborar lealmente con la Comisión, es decir, que no debe ocultar a ésta ningún dato importante. Este principio de lealtad e integridad de la notificación se deriva de la letra c) del apartado 3 del artículo 8 y la letra a) del apartado 1 del artículo 15 del Reglamento no 17 y fue corroborado por el Tribunal de Justicia en su sentencia prejudicial de 20 de marzo de 1980 en el asunto 106/79, VBBB c/Eldi Records BV (25). Además, dado que el acuerdo de Helsinki quebrantaba considerablemente el acuerdo « Package Deal », cabe preguntarse si, cuando la Comisión anunció en octubre de 1983 - por vía de una comunicación en el Diario Oficial efectuada con arreglo a lo previsto en el apartado 3 del artículo 19 del Reglamento no 17 - su intención de tomar una decisión favorable con respecto a Eurocheque, la notificación del acuerdo « Package Deal » podía, a pesar de no haber sido completada con una notificación del acuerdo de Helsinki, seguir considerándose « leal y exacta » - tal como precisó también la Comisión en su Decisión 85/206/CEE « Aluminio » (26) -, especialmente si determinados miembros del sistema Eurocheque sólo habían suscrito parcialmente el acuerdo « Package Deal ».
(85) No soló no fue notificado el acuerdo de Helsinki a la Comisión cuando ésta examinaba el acuerdo « Package Deal », cuyos mismos principios fundamentales resultaban puestos en cuestión por dicho acuerdo de Helsinki, sino que la misma obtención del texto del acuerdo por la Comisión fue laboriosa. Eurocheque llegó a no incluir deliberadamente el texto del acuerdo en una respuesta a una solicitud de información que le fue remitida por la Comisión, quién no consiguió obtenerlo más que tras una serie de solicitudes reiteradas y urgentes.
(86) Además, el Groupement y Eurocheque no han cesado de realizar una lectura engañosa del acuerdo al pretender que no imponía obligación alguna de percibir una comisión.
(87) Por último, no fue sino en mayo de 1991, es decir, casi un año después del envío del pliego de cargos, cuando cesó finalmente la aplicación del acuerdo.
4. Circunstancias atenuantes
(88) Aun cuando tal cesación fue tardía, al menos fue espontánea, sin esperar a una decisión de prohibición de la Comisión.
(89) Por otro lado, resulta posible reprochar a la Comisión, lo que las partes no han dejado de hacer, de hecho, el que a finales de 1984 no hubiera tratado de delimitar con mayor precisión el verdadero alcance del acuerdo de Helsinki, cuya existencia había sido evocada por los bancos franceses en una respuesta a una solicitud de información, si bien en términos vagos y engañosos, puesto que fue presentado como concluido de « modo experimental ».
(90) Por último, al tratarse del primer caso de imposición de multas al sector bancario, una cierta clemencia puede resultar justificada, al menos en comparación con la gravedad de la infracción.
(91) En el caso que nos ocupa, las circunstancias atenuantes tienen más peso que las agravantes.
HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:
Artículo 1
El acuerdo celebrado, con ocasión de la junta general de Eurocheque que tuvo lugar los días 19 y 20 de mayo de 1983 en Helsinki, entre las entidades financieras francesas y la junta de Eurocheque en relación con la aceptación por los comerciantes, en Francia, de los eurocheques librados contra entidades financieras extranjeras, que se aplicó del 1 de diciembre de 1983 al 27 de mayo de 1991, constituía una infracción del apartado 1 del artículo 85 del Tratado CEE.
Artículo 2
La solicitud de exención, en virtud de lo dispuesto en el apartado 3 del artículo 85 del Tratado CEE, en favor del acuerdo contemplado en el artículo 1 y para el período comprendido entre el 16 de julio de 1990, fecha de la notificación, y el 27 de mayo de 1991, fecha de suspensión del acuerdo, queda desestimada.
Artículo 3
1. Se impone una multa de cinco millones de ecus al Groupement des Cartes Bancaires « CB » y una multa de un millón de ecus a Eurocheque International sc por la infracción a que se refiere el artículo 1.
2. El mencionado importe deberá ser abonado a la Comisión de las Comunidades Europeas en un plazo de tres meses a contar desde la notificación de la presente Decisión en la cuenta no 310-0933000-43 abierta en la Banque Bruxelles Lambert, Agence Européenne, Rond Point Schuman 5, B-1040 Bruselas. La multa devengará intereses a partir de la expiración del plazo antes señalado, al tipo aplicado por el Fondo Europeo de Cooperación Monetaria a sus operaciones en ecus el primer día hábil del mes en el que se adopte la presente Decisión, incrementado en tres puntos y medio, es decir un 13,75 %.
3. En el supuesto de que el Groupement efectúe el pago en francos franceses o Eurocheque International sc en francos belgas, la conversión se realizará al tipo del día anterior al del ingreso.
Artículo 4
Serán destinatarios de la presente Decisión:
1) Groupement des Cartes Bancaires « CB »
29, rue de Lisbonne
F-75008 Paris
2) Eurocheque International sc
Avenue Louise 327, Bte. 1
B-1050 Bruselas.
La presente Decisión constituirá título ejecutivo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 192 del Tratado CEE. Hecho en Bruselas, el 25 de marzo de 1992.