Decisión de la Comisión
de 21 de enero de 2003
sobre el régimen de ayudas "exención del impuesto del timbre para los bienes inmuebles no residenciales sitos en regiones desfavorecidas" notificado por el Reino Unido
[notificada con el número C(2003) 41]
(El texto en lengua inglesa es el único auténtico)
(Texto pertinente a efectos del EEE)
(2003/433/CE)
LA COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS,
Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, y, en particular, el primer párrafo del apartado 2 de su artículo 88,
Visto el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo, y, en particular, la letra a) del apartado 1 de su artículo 62,
Después de haber emplazado a los interesados para que presenten sus observaciones, de conformidad con los artículos citados(1), y teniendo en cuenta dichas observaciones,
Considerando lo siguiente:
I. PROCEDIMIENTO
(1) Por carta de 21 de diciembre de 2001, registrada por la Comisión el 9 de enero de 2002, las autoridades británicas notificaron un sistema que proponía eximir las compraventas de bienes inmuebles no residenciales sitos en regiones desfavorecidas del impuesto del timbre.
(2) Por carta de 27 de febrero de 2002, la Comisión informó al Reino Unido de su decisión de incoar el procedimiento previsto en el apartado 2 del artículo 88 en relación con el régimen de exención del impuesto sobre el timbre.
(3) La decisión de la Comisión de incoar el procedimiento se publicó en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas el 27 de abril de 2002. La Comisión invitó a los interesados a presentar sus observaciones sobre el régimen de ayudas en cuestión(2).
(4) Mediante carta de 9 de abril de 2002, las autoridades británicas pidieron a la Comisión una prórroga del plazo para la presentación de comentarios. La Comisión concedió la prórroga, y la respuesta oficial de las autoridades fue remitida el 6 de mayo de 2002 y registrada por la Comisión un día más tarde. Una segunda carta con información adicional fue remitida a la Comisión el 13 de noviembre de 2002 y registrada por ésta el 27 de noviembre de 2002. Una última carta fue remitida el 26 de noviembre de 2002 y registrada por la Comisión el 2 de diciembre de 2002.
(5) Además, varias reuniones tuvieron lugar entre las autoridades británicas y la Comisión en las siguientes fechas: 1 de agosto de 2002, 10 de septiembre de 2002, 25 de septiembre de 2002, 15 de octubre de 2002 y 11 de noviembre de 2002.
(6) Los comentarios recibidos por la Comisión procedían de dos partes: el Royal Institute of Chartered Surveyors por carta de 27 de mayo de 2002 y la British Property Federation por carta de 24 de mayo de 2002. Las autoridades británicas formularon observaciones respecto a estas cartas el 26 de julio de 2002.
II. DESCRIPCIÓN DE LA AYUDA
(7) El objetivo de la medida es contribuir a la regeneración física, económica y social de determinadas regiones desfavorecidas mediante la reducción del coste de adquisición de bienes inmuebles no residenciales en tales regiones. El sistema es parte de la iniciativa "Enterprise in Disadvantaged Communities" del Gobierno británico.
(8) La ayuda propuesta toma la forma de una exención de las obligaciones referentes al impuesto del timbre, es decir, los impuestos recaudados sobre documentos relativos a compraventas y arriendos de tierras e inmuebles y transferencias de acciones. El impuesto del timbre es un impuesto sobre las transacciones que grava al comprador o arrendatario del suelo o de la propiedad.
(9) El coste subvencionable comprende la consideración (el precio de compra) de la propiedad (el suelo y/o los inmuebles) situada en la zona subvencionable o el alquiler anual medio correspondiente a un nuevo arriendo. Se requiere la proporcionalidad si la propiedad está solo parcialmente situada en una zona que sea subvencionable. Los impuestos sobre el timbre varían según el precio de compraventa de la propiedad y, en el caso de los arrendamientos, según el alquiler anual medio y la duración del arrendamiento. El tipo del impuesto sobre el timbre y, por lo tanto, la exención propuesta se sitúa entre el 1 % y el 4 % del precio de compraventa, en el caso de la adquisición de una propiedad, y entre el 1 % y el 24 % del alquiler anual medio en el caso de un nuevo arrendamiento(3).
(10) La exención del impuesto sobre el timbre se aplicaría a las compraventas y a los nuevos arriendos de inmuebles no residenciales situados en determinadas regiones desfavorecidas en el Reino Unido. Las zonas subvencionables, que tienen una población media de 7000 habitantes, se seleccionan sobre la base de los más recientes índices de carencia múltiple (IMD - Indices of Multiple Deprivation) desarrollados para cada una de las cuatro regiones del Reino Unido. Estos índices están basados en la renta, el empleo, las carencias y la falta de capacidad sanitarias, el nivel en la educación y la formación, la vivienda y el acceso geográfico a los servicios. En Inglaterra, el País de Gales e Irlanda del Norte, las unidades geográficas utilizadas son los distritos o divisiones electorales y, en Escocia, los códigos postales. En el Reino Unido se han determinado 2000 zonas desfavorecidas, que comprenden un 22 % de la población total en Inglaterra, un 18 % en Escocia, un 47 % en el País de Gales y un 40 % en Irlanda del Norte. La actual lista de zonas subvencionables se ha establecido en "The Stamp Duty (Disadvantaged Areas) Regulations 2001" (Normas referentes al impuesto del timbre en las zonas desfavorecidas, de 2001). Las autoridades británicas han señalado que las zonas que reúnen los requisitos (no más de 2000) se mantendrán en estudio, aunque sea probable que los cambios en la lista sean infrecuentes.
(11) Las autoridades británicas han calculado que la proporción media de terrenos "baldíos" (es decir, vacíos o abandonados) en las zonas a las que se dirige la medida es dos veces y media la de otras áreas.
(12) El sistema se aplica a las empresas de cualquier tamaño y cualquier situación que operen en cualquier sector de la economía. La duración de la medida sería de diez años.
(13) Se calcula el coste presupuestario de la medida en un máximo de 60 millones de libras esterlinas (GBP) [alrededor de 94 millones de euros (EUR)(4)] anuales.
III. INCOACIÓN DEL PROCEDIMIENTO
(14) En su carta de 27 de febrero de 2002, la Comisión consideró que el sistema notificado constituía una ayuda estatal con arreglo al apartado 1 del artículo 87, puesto que conllevaba recursos del Estado, había selectividad, dado que se dirigía a zonas geográficas concretas, y porque podía distorsionar la competencia y afectar al comercio a nivel comunitario.
(15) Una de las razones para incoar el procedimiento era que la Comisión tenía dudas de si la medida notificada cumplía las condiciones de las Directrices sobre las ayudas estatales de finalidad regional(5). La exención del impuesto del timbre, según la notificación, se aplicaría a los traspasos de bienes inmuebles no residenciales sitos en las llamadas regiones desfavorecidas predeterminadas, que se han definido sobre la base de indicadores y unidades geográficas diferentes a los del mapa británico de ayuda regional aprobado por la Comisión(6). Además, la Comisión tenía dudas de si las transacciones previstas por el sistema constituirían la "inversión inicial" en el sentido del punto 4.4 de las Directrices sobre las ayudas estatales de finalidad regional(7).
(16) Otras dudas se relacionaban con la parte del punto 4.5 de las Directrices sobre las ayudas estatales de finalidad regional que prevé que, en caso de traspaso, deben deducirse los activos para cuya adquisición ya se haya recibido una ayuda antes del traspaso. En el sistema notificado, sin embargo, los activos que son objeto de transacciones sucesivas no están excluidos de la ayuda. Además, puesto que el sistema permite la acumulación con otras ayudas, la Comisión tenía dudas de si se observarían finalmente las intensidades de la ayuda fijadas por las mencionadas directrices sobre las ayudas estatales de finalidad regional. Por último, puesto que el sistema sería aplicable a todos los sectores, no quedaba claro de qué modo se proponían las autoridades cumplir con las normas aplicables a ciertos sectores (entre otros, el transporte, el acero, la construcción naval, las fibras sintéticas, los vehículos de motor, las pesquerías y el carbón), o las aplicables a los productos enumerados en el anexo I al Tratado, que están excluidos del ámbito de las directrices.
(17) La Comisión también tenía dudas de si el sistema se ajustaba a las directrices sobre zonas urbanas desfavorecidas(8). Dado el gran número de habitantes de las zonas objeto de la medida, la Comisión se preguntaba si se cumplía el punto 8 de esas directrices, por el que la población total cubierta por tales áreas no debe exceder el 1 % de la población nacional. Además, no quedaba claro hasta qué punto las áreas incluidas en el sistema notificado que están fuera del mapa de ayudas regionales cumplían los demás criterios de aptitud fijados en el punto 7 de las Directrices sobre zonas urbanas desfavorecidas. Conforme a tales directrices, solamente las pequeñas y medianas empresas (las "PYME") podían beneficiarse de la ayuda estatal. Sin embargo, el sistema propuesto no parecía imponer restricciones en cuanto al tamaño de las empresas.
(18) La Comisión observó, además, que no había ninguna cobertura sectorial del sistema notificado, que no se limitaba a las PYME, ni a empresas en crisis ni a ninguna de las actividades siguientes: investigación y desarrollo, protección del medio ambiente, formación, creación o mantenimiento del empleo.
IV. OBSERVACIONES DEL REINO UNIDO
(19) Según las autoridades británicas, el sistema fomentaría el establecimiento de empresas y la mejora de inmuebles en zonas desfavorecidas y, por lo tanto pobres, del Reino Unido, promoviendo su regeneración física y económica.
(20) A este respecto, sostienen que, a efectos de la regeneración, la ayuda estatal selectiva puede ayudar eficazmente a abordar los fracasos de mercado. Se consideran fracasos de mercado aquéllos que impiden que empresas privadas se relacionen con comunidades desfavorecidas y que llevan a soluciones de mercado menos que óptimas; en particular, el fracaso de mercado puede llevar al abandono, a la falta de servicios locales y a la dislocación de las comunidades, ya que los residentes se desplazan para encontrar trabajo. La corrección de los fracasos de mercado sería conforme al interés común.
Según los datos proporcionados a este respecto, hay un número sustancialmente menor de transacciones comerciales de propiedades en las zonas objeto de la medida que en el resto del Reino Unido. El índice de transacciones para las propiedades comerciales en las zonas desfavorecidas es unas seis veces menor que el correspondiente a los distritos del resto del Reino Unido. Se sostiene que las escasas transacciones de propiedades son el síntoma y la causa de perpetuación de los fracasos del mercado de bienes inmuebles (al impedir la formación eficiente de precios en el mercado). La medida, reduciendo el coste de transacciones en las áreas IMD, abordaría tanto los síntomas como las causas del fracaso de mercado.
(21) Las zonas que necesitan regeneración son unidades microespaciales. Estas zonas no son necesariamente aquéllas que necesitan desarrollo regional. Por lo tanto, no coinciden necesariamente con el mapa regional y centrarse en regiones enteras resultaría ineficaz. El Reino Unido admite que ni las directrices sobre las ayudas estatales de finalidad regional ni las directrices sobre zonas urbanas desfavorecidas son adecuadas para acoger esta clase de medida, que, sin embargo, es compatible con la letra c) del apartado 3 del artículo 87 del Tratado.
(22) Según las autoridades británicas, la compatibilidad con la letra c) del apartado 3 del artículo 87 puede probarse, puesto que la "ayuda para facilitar el desarrollo de determinadas áreas económicas" puede abarcar la ayuda dirigida a unidades microespaciales que padecen el fracaso de mercado explicado anteriormente.
(23) Por lo que se refiere a la ayuda "que no altere las condiciones de los intercambios en forma contraria al interés común", esta condición también se cumpliría, puesto que la intensidad de la ayuda es muy baja (máximo de un 4 % de la inversión). Habida cuenta de este argumento, las autoridades británicas también mantienen que la pequeña intensidad de la ayuda no constituirá un incentivo para que las empresas de otros Estados miembros inviertan y, por tanto, no habría ningún efecto significativo sobre los intercambios(9). A pesar de ello, la ayuda estaría disponible para cualquier empresa de cualquier lugar de la Comunidad o de fuera que invierta en bienes inmuebles comerciales en estas regiones. El modo no discrecional en que se debe aplicar la ayuda, mantienen, también limita el efecto sobre la competencia.
(24) Aunque las autoridades británicas reconozcan que la medida no cumple todos los requisitos de las directrices sobre las ayudas estatales de finalidad regional, sostienen que hay una coincidencia entre las "regiones desfavorecidas" y las zonas asistidas conforme al mapa regional británico.
(25) Según los datos proporcionados, en Inglaterra el 62 % de los distritos desfavorecidos (del 15 % que supone el total de distritos más desfavorecidos) formaría parte de las zonas asistidas(10). En Escocia, la coincidencia con zonas asistidas sería de un 80 %. En Gales, donde el 42 % de los distritos son zonas desfavorecidas, la coincidencia es del 88 %. Por último, el conjunto de Irlanda del Norte es una zona asistida, de modo que todos los distritos del país están en el mapa de ayudas regionales.
(26) Aunque la medida tampoco cumpliera los criterios de las directrices sobre zonas urbanas desfavorecidas, las autoridades dicen que existe coincidencia. En el caso de Inglaterra, un 22 % de los distritos más desfavorecidos, según lo definido anteriormente, corresponden al ámbito de las directrices sobre zonas urbanas desfavorecidas. Las zonas desfavorecidas que también corresponden a la definición de zonas urbanas desfavorecidas comprenden cerca de un 6 % de la población de Inglaterra(11).
(27) La acumulación con otra ayuda no está excluida, pero las autoridades británicas han señalado la posibilidad de verificar que no se violen los límites globales de intensidad de la ayuda y, en especial, los regionales.
(28) Como argumento final, las autoridades británicas sostienen que el sistema es parte de una estrategia global de regeneración emprendida en el conjunto del Reino Unido. Solo es un elemento en un paquete de medidas que se están aprobando o que serán aprobadas para regenerar las áreas más desfavorecidas. Se están desarrollando medidas en un número importante de campos con objeto de garantizar que nadie se vea seriamente perjudicado por el hecho de vivir en un determinado lugar. A este respecto, las autoridades británicas han proporcionado una descripción de las medidas introducidas o que están a punto de introducirse para abordar la situación de carencia(12).
(29) Las autoridades británicas, en la carta fechada el 26 de noviembre de 2002, se avinieron a limitar el sistema a un máximo de 2000 zonas.
(30) Las autoridades, en su carta de 26 de noviembre de 2002, también se comprometieron a la mejora de sus métodos de recopilación de datos, de modo que en el futuro sea posible analizar sistemáticamente datos sobre traspasos de bienes inmuebles no residenciales, distrito por distrito. Además, se creará una base de datos completa de todo terreno vacío o abandonado y sus actualizaciones se enviarán a la Comisión como parte del informe anual.
V. COMENTARIOS DE TERCEROS
(31) En su Decisión de abrir el procedimiento, la Comisión instó a las partes interesadas a presentar comentarios. Dos entidades presentaron sus comentarios.
(32) Según el Royal Institute of Chartered Surveyors, el objetivo de la medida es restablecer el mercado inmobiliario en las zonas donde ha dejado de funcionar eficazmente. El instituto intentó explicar la racionalidad política de la medida, a saber, la necesidad de garantizar la regeneración de las comunidades más desfavorecidas. El Instituto parece reconocer que la medida no se ajusta ni a las Directrices sobre ayudas estatales de finalidad regional ni a las anteriores directrices sobre zonas urbanas desfavorecidas: "[Ambas directrices] no están pensadas para acoger este tipo de medidas.". No obstante, añade: "si el régimen de exención del impuesto del timbre en el Reino Unido no puede aprobarse con arreglo a la actual normativa, debería cambiarse tal normativa.". Como último punto, el Instituto mantiene que la medida no afectará a los intercambios de forma contraria al interés común y que la distorsión de la competencia será mínima. También sostienen que la medida está dirigida a abordar el actual fracaso de mercado en este campo, puesto que el sector privado no está consiguiendo introducirse en algunas zonas del Reino Unido.
(33) La British Property Federation sostuvo que se debe considerar que las zonas que necesitan regeneración padecen fracaso de mercado y que, en un contexto de regeneración, la intervención puede mejorar el funcionamiento del mercado. Además, dada la pequeña escala de la medida, es poco probable que ésta afecte a la competencia de forma contraria al interés común.
VI. EVALUACIÓN DE LA AYUDA
Carácter de ayuda estatal de la medida
(34) La Comisión considera que la medida constituye ayuda estatal conforme al apartado 1 del artículo 87 del Tratado CE por las razones siguientes:
a) se utilizan los recursos del Estado bajo la forma de exención fiscal;
b) aunque se aplique a empresas de todos los tamaños, que actúen en cualquier sector de la economía, hay selectividad, puesto que la medida se dirige a zonas geográficas concretas (zonas predeterminadas por los IMD) y favorece a ciertas empresas, a saber, aquéllas que inviertan en bienes inmuebles no residenciales en esas zonas predeterminadas. Por lo tanto, la medida proporciona una ventaja a tales empresas sobre otras que inviertan en las zonas que no reciben la exención;
c) la medida cubre todos los sectores, y, con más razón, sectores donde existe comercio intracomunitario. Según la jurisprudencia, "cuando un Estado miembro concede una ayuda a una empresa, la producción interior puede mantenerse o aumentar con la consecuencia de que con ello disminuyen sensiblemente las posibilidades de las empresas establecidas en otros Estados miembros de exportar sus productos hacia el mercado de dicho Estado miembro"(13);
d) la Comisión considera que el importe de la ayuda es pequeño, puesto que se limita a un máximo de un 4 % de la transacción. La exención fiscal estimada asciende a 60 millones GBP anuales [alrededor de 94 millones EUR(14)]. Dividido por el número calculado de transacciones anuales, que es de 1200, la ayuda media por transacción sería de 50000 GBP (alrededor de 78500 EUR). Sin embargo, esta ayuda puede aún afectar al comercio intracomunitario y distorsionar la competencia. Según la jurisprudencia, "si la ventaja concedida por los poderes públicos a una empresa es pequeña, la competencia resulta falseada en escasa medida, pero resulta falseada de todos modos"(15).
Debería subrayarse que ni las autoridades británicas ni los terceros que han presentado sus comentarios han impugnado el carácter de ayuda estatal que tiene la medida. El Reino Unido ha optado por no limitar el sistema al ámbito del Reglamento (CE) n° 69/2001 de la Comisión, de 12 de enero de 2001 relativo a la aplicación de los artículos 87 y 88 del Tratado CE a las ayudas de minimis(16). En caso de que un beneficiario de la ayuda realice varios traspasos de propiedad, no es imposible que pueda recibir más ayuda de la permitida conforme a dicho Reglamento.
Legalidad de la medida
(35) Notificando el régimen de ayudas como proyecto y no poniéndolo en vigor hasta que sea autorizado por la Comisión, las autoridades británicas han cumplido con los requisitos procesales del apartado 3 del artículo 88 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea.
Argumentos de exención
(36) a) El apartado 2 del artículo 87 del Tratado CE establece que ciertos tipos de ayuda son compatibles con el mercado común. Teniendo en cuenta la naturaleza y el propósito de la ayuda, así como la cobertura geográfica, la Comisión considera que los párrafos a), b) y c) no son aplicables al sistema en cuestión, ni han pretendido las autoridades británicas que pudieran serlo;
b) el apartado 3 del artículo 87 especifica otras formas de ayuda que pueden considerarse compatibles con el mercado común. Teniendo en cuenta la naturaleza y el propósito de la medida, así como su alcance geográfico, la Comisión considera que las letras a), b) y d) del apartado 3 del artículo 87 tampoco son de aplicación. Las autoridades británicas comparten esta opinión.
(37) Para valorar si pueden aplicarse las excepciones previstas en la letra c) del apartado 3 del artículo 87, el Tribunal ha venido manteniendo coherentemente que el apartado 3 del artículo 87 "confiere a la Comisión una facultad discrecional cuyo ejercicio requiere apreciaciones de carácter económico y social que deben efectuarse en un contexto comunitario."(17). Para ciertos tipos de ayuda, la Comisión ha definido cómo ejercitará tales facultades discrecionales, ya sea en forma de exenciones por categorías o por marcos, directrices o comunicaciones. En los casos en que tales textos secundarios existan, la Comisión debe ajustarse a ellos en su evaluación de los casos de ayuda. La Comisión debería, por lo tanto, establecer, en primer lugar, si el tipo de ayuda previsto en el sistema de la exención del impuesto sobre el timbre corresponde a uno de estos textos. Con respecto a la compatibilidad con las siguientes directrices, marcos o reglamentos, tal como se mencionó anteriormente en la apertura del procedimiento, la medida no se limita a las PYME(18) o a las empresas en crisis(19), ni a cualquiera de las siguientes actividades: investigación y desarrollo(20), ayuda a la formación(21) o empleo(22). Por lo tanto, ninguna de estas directrices, marcos o reglamentos puede ser aplicable al presente caso. Tampoco son de aplicación las directrices comunitarias sobre ayudas estatales en favor del medio ambiente(23), porque el sistema, como tal, no está concebido para la protección del medio ambiente. Sin embargo, no puede excluirse que el actual sistema tenga consecuencias positivas para el medio ambiente en cuanto a la rehabilitación de zonas baldías contaminadas.
Compatibilidad con las directrices de ayuda regional
(38) Las regiones previstas en las directrices sobre las ayudas estatales de finalidad regional son indudablemente diferentes de las previstas en el sistema de exención del impuesto sobre el timbre.
(39) Las directrices sobre las ayudas estatales de finalidad regional están pensadas para determinadas regiones. La noción de "región" en estas directrices cubre zonas que se ajustan al nivel NUTS III(24) o, en circunstancias justificadas, a una unidad geográfica homogénea distinta. Además, las regiones individuales, o los grupos de regiones contiguas, deben formar zonas compactas, cada una de las cuales debe tener una población mínima de 100000 habitantes. La Comisión observa, en este contexto, que el mapa de ayudas regionales para el Reino Unido(25) no está basado en zonas NUTS III, sino en el concepto de "zonas de oportunidades para el empleo", cada una de las cuales tiene una población superior a 100000 habitantes.
(40) En cambio, las zonas a las que va dirigida la exención del impuesto sobre el timbre son áreas aisladas y microespaciales o distritos (NUTS V) o zonas de código postal, con una población media de 7000 habitantes.
(41) Las autoridades británicas concuerdan en que las directrices sobre las ayudas estatales de finalidad regional no son de aplicación a la exención del impuesto sobre el timbre, aunque muchos de los distritos desfavorecidos seleccionados sí que formen parte del mapa de las ayudas regionales.
Compatibilidad con las Directrices sobre zonas urbanas desfavorecidas
(42) En la apertura del procedimiento, la Comisión consideró que el sistema propuesto no cumplía las condiciones fijadas por las Directrices sobre zonas urbanas desfavorecidas(26), aplicables en aquel momento. Tales Directrices, que realmente se centraban en las áreas microespaciales, disponían que, para que la ayuda se aprobara, la población total cubierta por las áreas desfavorecidas no excediera el 1 % de la población total y que los únicos beneficiarios fueran las PYME, entre otros requisitos. Como se afirmó en el punto 10, la población cubierta por el actual sistema supera con mucho el 1 %. Este punto no ha sido impugnado por las autoridades británicas, quienes coinciden en que las anteriores Directrices sobre zonas urbanas desfavorecidas no dan cabida a esta clase de medida. En cualquier caso, debería considerarse que, después de la incoación del procedimiento, las Directrices sobre zonas urbanas desfavorecidas expiraron y la Comisión publicó una Comunicación a ese efecto(27).
(43) Habida cuenta de lo que se ha dicho arriba, la Comisión concluye que el sistema propuesto no corresponde al alcance y campo de aplicación de las directrices, los marcos o los reglamentos existentes desarrollados sobre la base de la letra c) del apartado 3 del artículo 87. El sistema del impuesto sobre el timbre se centra en zonas (las zonas con carencias) para las cuales no hay, actualmente, directrices o marcos.
(44) La Comunicación de la Comisión referente al vencimiento de las directrices sobre ayudas estatales a las empresas en zonas urbanas desfavorecidas establece que las directrices eran tan restrictivas que no podían utilizarse eficazmente(28). Sin embargo, de acuerdo con la Comunicación de la Comisión, el hecho de no prorrogar las directrices no implica que la ayuda estatal para las zonas desfavorecidas haya dejado de ser posible y, dependiendo de las circunstancias específicas de la ayuda propuesta en cuestión, puede aprobarse directamente sobre la base de la letra c) del apartado 3 del artículo 87. Por consiguiente, la Comisión examinará tales casos habida cuenta de los objetivos comunitarios(29).
Compatibilidad con la letra c) del apartado 3 del artículo 87 del Tratado CE
(45) La Comisión considera, por lo tanto, apropiado analizar primero si el actual sistema corresponde a los objetivos de la Comunidad y, en segundo lugar, si afecta desfavorablemente a las condiciones de intercambio hasta un extremo contrario al interés común.
El sistema a la luz de los objetivos comunitarios
(46) Se debe recordar que la cohesión económica y social es un objetivo comunitario, de conformidad con los artículos 2 y 3 del Tratado CE. La consolidación de la cohesión económica y social implica, en especial, la reducción de disparidades entre los niveles de desarrollo de distintas áreas.
(47) A este respecto, tanto las conclusiones del Consejo Europeo de Estocolmo como las de Barcelona llamaron a una reducción en los niveles globales de ayuda y a la reorientación de la ayuda hacia objetivos de interés común, incluidos los objetivos de cohesión económica y social(30).
(48) El Reglamento (CE) n° 1260/1999 del Consejo, de 21 de junio de 1999, por el que se establecen disposiciones generales sobre los Fondos Estructurales(31) dispone que las iniciativas comunitarias en el campo de la cohesión social abarquen "... la regeneración económica y social de las ciudades y de las periferias urbanas en crisis con vistas a promover un desarrollo urbano sostenible". La iniciativa URBAN de la Comisión, desarrollada sobre la base de ese Reglamento, aspira a promover la regeneración física y económica de ciudades y periferias que presentan problemas estructurales. Aunque esta iniciativa se concentre sobre las zonas urbanas, la Comisión ha resaltado los méritos de un planteamiento integrado para favorecer la sinergia del desarrollo urbano y del desarrollo rural(32). Puede deducirse de lo anterior que el objetivo comunitario de lograr la cohesión social y económica en el mercado único abarca iniciativas en el campo tanto de la regeneración rural como urbana.
(49) Por lo que toca a estas zonas objeto de regeneración, la Comisión, en una Comunicación de 14 de junio de 2002, que daba una primera evaluación de la iniciativa URBAN(33), ha reconocido recientemente la existencia de este tipo de zonas problemáticas y las ha definido como "zonas reducidas con graves carencias". La Comisión ha afirmado que "el carácter multifacético de la pobreza urbana hace necesario un enfoque integrado... Lo cual se ve facilitado por el carácter reducido de las zonas."(34). En las zonas rurales proceden consideraciones similares, según lo ponen de manifiesto iniciativas como LEADER+, que "va dirigida a territorios rurales de poca extensión que forman un conjunto homogéneo desde el punto de vista físico (geográfico), económico y social"(35). Habida cuenta de estas declaraciones, la Comisión considera que otras zonas pueden, en su caso, ser objetivo de regeneración.
(50) La Comisión observa que, en el sistema objeto de la presente, las regiones beneficiarias son zonas pequeñas (unidades microespaciales) con graves carencias. Se han seleccionado sobre la base de los índices de carencia múltiple (IMD) que están basados en elementos tales como renta baja, paro de larga duración, privación e incapacidad sanitaria, nivel bajo de educación y formación, pobreza en la vivienda y el acceso geográfico a servicios. Estos indicadores tienen muchas semejanzas con los índices adoptados por la Comisión en su programa URBAN II para determinar las zonas beneficiarias. Estas zonas, según la Comunicación sobre la iniciativa URBAN, deben cumplir con, por lo menos, tres de los criterios siguientes: un alto nivel de paro de larga duración; un nivel bajo de actividad económica; un nivel alto de pobreza y exclusión; una necesidad específica de conversión debida a dificultades económicas y sociales locales; un gran número de inmigrantes, grupos étnicos y minoritarios o refugiados; un nivel bajo de educación, deficiencias de formación importantes y altas tasas de abandono escolar; un nivel alto de delincuencia y deficiencia; tendencias demográficas precarias o un contexto de especial reducción(36).
(51) Según se mencionó en la descripción del sistema propuesto (considerando 10), la proporción media de zonas auténticamente "baldías" en las regiones beneficiarias es dos veces y media superior a la de otras regiones. Se reconoce generalmente que la decadencia urbana y rural y la pérdida de funciones como consecuencia de la decadencia en sectores industriales tradicionales ha dejado zonas abandonadas y contaminadas. La Comisión observa que hay datos que muestran que el Reino Unido es el Estado miembro con la segunda estimación más elevada de zonas que requieren una intervención(37). Por su naturaleza misma, los lugares para los cuales se requiere la intervención son generalmente aquéllos que plantean el mayor riesgo medioambiental(38). El Grupo de expertos sobre el medio ambiente europeo que asesora a la Comisión también ha resaltado la amenaza medioambiental a que pueden dar lugar las zonas baldías, especialmente si están contaminadas(39).
(52) Las zonas baldías (Brownfield sites) han sido descritas por la OCDE como, "aquellas que están o que pueden estar contaminadas como resultado de actividades industriales comerciales o estatales previas"(40).
(53) A escala comunitaria, la rehabilitación de zonas baldías es conforme tanto a las políticas medioambientales como a los objetivos regionales. Esto se refleja en documentos tales como la Comunicación sobre el programa URBAN, que aspira, entre otras cosas, a volver a desarrollar el uso mixto de las ciudades y unas zonas baldías respetuosas con el medio ambiente(41). Por la misma razón, la Comunicación de la Comisión sobre los Fondos Estructurales y su coordinación con el Fondo de Cohesión afirma: "deberá darse prioridad a la rehabilitación de emplazamientos industriales abandonados por encima de la creación de polos industriales nuevos"(42). La Comisión, en una Decisión de 25 de julio de 2001 con respecto a un sistema de regeneración, reconoció que, "el sistema promovería las preocupaciones medioambientales, especialmente un uso más racional de recursos naturales como la tierra"(43). El interés comunitario por las zonas abandonadas también ha sido reconocido por otras organizaciones. En su informe sobre las zonas baldías urbanas, la OCDE ha reconocido que la comunidad está interesada por la regeneración y que desempeña un papel particularmente importante en relación con la regeneración de zonas baldías, aunque, hasta ahora "se ha centrado más en los proyectos de ayuda y reconstrucción, así como en la financiación, y no en la recuperación en sí misma"(44).
(54) Cuando el sistema propuesto promueve la rehabilitación de zonas industriales contaminadas, la ayuda concedida podría ajustarse a las Directrices comunitarias sobre ayudas estatales para la protección del medio ambiente(45). La Comisión considera que, en estos casos, es posible que la ayuda sea un incentivo para la limpieza de zonas contaminadas.
(55) Una de las características de las carencias de las zonas afectadas (y, en especial, de las zonas abandonadas) es que hay seis veces menos traspasos de propiedad en estas zonas que en el resto del Reino Unido. Las zonas por regenerar parecen encontrarse invariablemente en las regiones en que el mercado inmobiliario y del suelo se ha derrumbado o funciona a un nivel muy bajo.
(56) Como instrumento de regeneración, la exención del impuesto sobre el timbre podría responder al razonamiento económico de contribuir a la reducción de riesgos para inversores en emplazamientos baldíos. La regeneración se ha percibido tradicionalmente como inversión de riesgo elevado y escaso rendimiento, en especial porque se da la percepción de una demanda débil en el mercado, de disposiciones complejas sobre las subvenciones, de procedimientos confusos en los programas y de una falta de iniciativas de financiación. Entre las condiciones favorables para la inversión se encuentran un rendimiento total claro y nuevas oportunidades de negocio, estrategias transparentes de salida y el nivel de riesgo en el proyecto(46).
(57) Solamente cuando el riesgo se reduce, la inversión aumentará: ello tendría varios efectos de derivación, tales como la reducción de los costes de salida, que a su vez reducirán más los riesgos de invertir en la regeneración urbana. Es probable que la exención temporal del impuesto sobre el timbre contribuya a activar el mercado de la regeneración y el suelo abandonado en zonas con graves carencias, al mismo tiempo que tiene efectos de contagio. El propio sistema sería transparente y fácil de administrar, lo que se adapta a las demandas del mercado.
(58) Los estudios recientes demuestran que, basándose en la experiencia previa, es muy poco probable que pueda esperarse la participación del sector privado en la recuperación si no hay ningún papel del sector público. Esta misma experiencia muestra que el estímulo de los proyectos sobre emplazamientos baldíos con fondos públicos alienta realmente la inversión del sector privado(47). En la Comisión, esto se reconoció mediante la Comunicación de la Comisión sobre la expiración de las Directrices sobre ayudas estatales a las empresas en zonas urbanas desfavorecidas(48).
(59) La Comisión mantiene que, para sacar el máximo rendimiento a proyectos de regeneración, el papel del sector público debería sostener las medidas que sean parte de un planteamiento integrado que aborde los diversos aspectos de la situación de carencia grave. Las iniciativas de la Comisión(49) han resaltado que "[la regeneración] comprende un conjunto de operaciones que combinan la rehabilitación de las infraestructuras obsoletas con medidas económicas y laborales, complementadas con medidas para combatir la exclusión social y mejorar la calidad del entorno"(50). El objetivo declarado de la iniciativa URBAN es "abordar el problema de las carencias urbanas de una manera global"(51). La necesidad de un planteamiento global en el tratamiento de la regeneración y, más concretamente, las zonas urbanas baldías, es coherente con los esfuerzos para promover el desarrollo sostenible tras las cumbres de Naciones Unidas de 1992 en Río de Janeiro y de 1996 en Estambul, y concuerda con la aplicación de la Agenda XXI sobre desarrollo sostenible(52). Este planteamiento global está también basado en la suposición de que las políticas ambientales y de regeneración están profundamente interrelacionadas.
(60) La Comisión observa que la "exención del impuesto sobre el timbre para regiones desfavorecidas" se concibe como parte de una estrategia global que aborda la privación desde diversos ángulos y en diversos frentes, incluyendo objetivos medioambientales y de exclusión social. A este respecto, la Comisión observa que el sistema de exención es parte de un programa más amplio y coherente dirigido a la regeneración de las zonas con graves carencias. Por lo tanto, las autoridades británicas han adoptado un planteamiento global.
Efectos sobre el comercio contrarios al interés común
(61) La Comisión observa que las bases normalizadas para la ayuda regional en el Reino Unido, conforme a las directrices sobre este tipo de ayuda, son del 10 % para el suelo y del 20 % para los inmuebles(53), es decir, un nivel máximo de ayuda del 30 %. La intensidad de la ayuda que podría concederse, de acuerdo con el sistema propuesto, se sitúa entre el 1 % y el 4 %. Puesta en relación con la base normalizada, la ayuda solamente representaría entre el 0,3 % y el 1,2 % de toda la inversión. Habida cuenta de esta comparación, el comercio y la inversión quedarían distorsionados solo en una medida muy pequeña.
(62) La cantidad media de ayuda a las empresas individuales en el sistema propuesto es de 50000 GBP [alrededor de 78500 EUR(54)]. Una ayuda de esta magnitud no distorsiona o no amenaza normalmente con distorsionar la competencia. En caso de que un beneficiario reciba varias veces la exención del impuesto sobre el timbre o la reciba acumulada con otras clases de ayuda, la ayuda podría resultar importante y afectar, por tanto, a la competencia, al comercio o a ambos. Por lo tanto, resulta imperativo que la acumulación de la ayuda se estudie y controle estrechamente.
(63) Por último, la Comisión observa que las partes que han presentado sus comentarios tras la incoación del procedimiento han mantenido que la distorsión de la competencia y el efecto adverso sobre el comercio pueden no alcanzar un grado contrario al interés común.
VII. CONCLUSIONES
(64) En el análisis realizado anteriormente, se constata que no hay marco, directrices o normas aplicables al sistema propuesto; por lo tanto, la Comisión ha considerado apropiado examinarlo directamente sobre la base de la letra c) del apartado 3 del artículo 87. Puede concluirse que el sistema propuesto correspondería a los objetivos comunitarios de la cohesión económica y del desarrollo sostenible y que no afectaría desfavorablemente a los intercambios de forma contraria al interés común.
(65) Puesto que el sistema queda fuera de los marcos, las directrices y las normas habituales, la Comisión considera apropiado imponer varias condiciones: debe excluirse la acumulación con otra ayuda a la inversión por encima de los límites aplicables a la ayuda corriente a la inversión; debe existir una supervisión; deben presentarse informes anuales; deben demostrarse los efectos beneficiosos del sistema sobre la regeneración física, y especialmente en los emplazamientos baldíos. La duración del sistema debería limitarse hasta finales de 2006, ya que, después de ese año, se aplicarán nuevas normas, tanto a las ayudas estatales como a los Fondos Estructurales.
HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:
Artículo 1
El régimen de ayudas llamado "exención del impuesto del timbre para regiones desfavorecidas" es compatible con el mercado común con arreglo a la letra c) del apartado 3 del artículo 87 del Tratado CE, a condición de que se cumplan las condiciones fijadas en el artículo 2 de la presente Decisión.
Artículo 2
1. El Reino Unido se asegurará de que una acumulación de la ayuda concedida conforme al sistema de referencia con ayudas a la inversión concedidas de acuerdo con otros regímenes no exceda nunca los límites fijados en el mapa de ayudas regionales del Reino Unido para 2000-2006 y en el Reglamento (CE) n° 70/2001.
2. El sistema será limitado en el tiempo hasta el 31 de diciembre de 2006.
Cualquier continuación del sistema después de esa fecha se notificará a la Comisión de conformidad con el apartado 3 del artículo 88 del Tratado.
3. El Reino Unido presentará informes anuales sobre el funcionamiento del sistema a la Comisión.
El grado de detalle de los informes podrá permitir una evaluación de los efectos del sistema sobre la regeneración física de las regiones que se beneficien del mismo.
Artículo 3
El Reino Unido informará a la Comisión, en el plazo de dos meses a partir de la notificación de la presente Decisión, de las medidas tomadas en cumplimiento de la misma.
Artículo 4
El destinatario de la presente Decisión será el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte.
Hecho en Bruselas, el 21 de enero de 2003.