DECISIÓN DE LA COMISIÓN
de 4 de marzo de 1992
relativa a un procedimiento de aplicación del artículo 83 del Tratado CECA
(XVII-002 - UKAEA Dounreay)
(El texto en lengua inglesa es el único auténtico)
(92/194/Euratom)
LA COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS,
Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea de la Energía Atómica y, en particular, su artículo 83,
Habiendo dado a UKAEA Dounreay (Reino Unido) la oportunidad de expresar su punto de vista sobre las objeciones planteadas por la Comisión,
Considerando lo que sigue:
I. HECHOS
La presente Decisión está relacionada con el incumplimiento de las normas esenciales de seguridad por parte de la Dirección de la Energía Atómica del Reino Unido (UKAEA Dounreay) durante el período comprendido entre abril y noviembre de 1991.
El recinto de Dounreay se halla situado en Escocia, a unas diez millas al oeste de Thurso. El emplazamiento comprende instalaciones civiles y militares, que se encuentran separadas físicamente.
La parte civil incluye instalaciones de gran importancia en las que se llevan a cabo diversas actividades del ciclo de combustible, tales como el funcionamiento de un reactor rápido, el reprocesamiento de uranio, la fabricación de uranio, el tratamiento y evacuación de residuos, un reactor rápido prototipo cerrado definitivamente, laboratorios y otros servicios relacionados.
En septiembre de 1990 se puso en funcionamiento en la instalación de fabricación de combustible de uranio una planta reconstruida, perfeccionada y renovada de recuperación de residuos y fragmentos de uranio. Con esta planta se pretende recuperar el uranio utilizable que se encuentra en todo tipo de materiales « sobrantes », como residuos, cenizas, fragmentos, etc., procedentes de la fabricación de combustible de uranio.
Mediante una serie de documentos que se mencionan más abajo, comprobaciones sobre el terreno y la audiencia celebrada en Bruselas el 10 de febrero de 1992 en los locales de la Comisión, se establecieron los siguientes hechos:
- Durante 1991, la dirección de UKAEA Dounreay sintió una preocupación creciente por la idoneidad del sistema de contabilidad de materiales nucleares, y se consideró que era necesario mejorarlo. A partir de la formación del inventario físico llevado a cabo en marzo de 1991, los inspectores de seguridad de Euratom llamaron la atención de UKAEA Dounreay sobre las deficiencias del sistema de contabilidad y, en particular, sobre las transferencias no registradas.
- En agosto de 1991 se hicieron algunas modificaciones en la planta de recuperación de residuos y fragmentos de uranio siguiendo las recomendaciones de los inspectores de Euratom. A pesar de ello, continuaron las transferencias no registradas. Los inspectores de seguridad de Euratom las notificaron al operador y llamaron asimismo su atención sobre las deficiencias del sistema de registro.
- En noviembre de 1991 el operador llevó a cabo uno de los dos levantamientos del inventario físico obligatorios con arreglo al código 5 de la Decisión de la Comisión, de 4 de febrero de 1981, por la que se establecen las disposiciones específicas de seguridad. El 30 de noviembre de 1991 UKAEA Dounreay completó el registro del inventario físico en la instalación de fabricación de combustible de uranio. Los resultados mostraron una diferencia inaceptablemente grande entre las existencias físicas y contables de uranio (material no contabilizado: « MUF ») que se atribuyó en su mayor parte a la planta de recuperación de residuos y fragmentos de uranio.
- El 4 de diciembre de 1991 UKAEA Dounreay decidió retirar la dirección de la planta y formar un equipo interno de investigación encargado de aclarar las circunstancias que habían hecho posible la gran cantidad de MUF y de hacer las recomendaciones pertinentes.
- En diciembre de 1991 y enero de 1992 inspectores de seguridad de Euratom llevaron a cabo la investigación de la anomalía por el procedimiento de urgencia. Se consideró necesario que, tras un vaciado completo, se realizará un nuevo inventario. Estas investigaciones hasta el nuevo inventario demostraron o confirmaron:
- un funcionamiento deficiente del sistema de registro;
- una sobrevaloración de los datos del expedidor (considerados sólo probablemente para una pequeña parte del material tratado);
- transferencias no declaradas entre la planta de recuperación de residuos y fragmentos de uranio y la planta de eliminiación de desechos;
- indeterminaciones en el peso de escorias, trapos y basuras (dichos pesos parecían estar sobrevalorados);
- cantidades de uranio no medidas en el disolvente;
- inventarios no medidos en depósitos y en los disolventes;
- mediciones erróneas de escorias en algunas campañas;
- una serie de transferencias no registradas llevadas a cabo durante el período de balance de materiales;
- material pasado por alto en el inventario en noviembre de 1991.
- El 22 de enero de 1992 el Departamento de Energía del Reino Unido transmitió a la Comisión el informe del equipo de investigación de UKAEA, el cual llegó a la conclusión de que debía reducirse de manera importante el MUF estimado inicialmente.
- El 3 de febrero se terminó el nuevo inventario y también mostró una disminución importante del MUF estimado inicialmente.
- Tras la audiencia del 10 de febrero de 1992, la Dirección de Seguridad de Euratom confirmó las conclusiones expuestas anteriormente y llegó a la conclusión de que, aunque la cantidad de MUF restante se aproximaba a la hipótesis cero, las indeterminaciones asociadas y el gran MUF inicial reflejan deficiencias importantes en el sistema de contabilidad de materiales del operador por lo que se refiere a las transferencias, los procedimientos de inventario y el sistema de medición.
El operador no puso objeciones a los hechos relacionados con los fallos del sistema de contabilidad y su puesta en práctica.
II. FUNDAMENTOS DE DERECHO
A. Disposiciones aplicables
En virtud de sus actividades, UKAEA Dounreay es una empresa con arreglo a la letra b) del artículo 196 del Tratado Euratom y está sujeta, por tanto, a las disposiciones del capítulo VII del título II del Tratado, del Reglamento (Euratom) n° 3227/76 de la Comisión, de 19 de octubre de 1976, relativo a la aplicación de las disposiciones sobre el control de seguridad de la Euratom (1), modificado por el Reglamento (Euratom) n° 220/90 (2), así como de la Decisión de la Comisión, de 4 de febrero de 1981, por la que se establecen las disposiciones específicas de seguridad para esta empresa.
Con arreglo al artículo 77 del Tratado, la Comisión deberá asegurarse de que en los territorios de los Estados miembros:
a) los minerales, materiales básicos y materiales fisionables especiales no se destinan a usos distintos de los declarados por los usuarios;
b) se respetan las disposiciones relativas al abastecimiento, así como todo compromiso particular que sobre el contro hubiere contraído la Comunidad en virtud de un acuerdo celebrado con un tercer Estado o una organización internacional.
Por ello, la Comisión, de conformidad con el artículo 79 del Tratado, exige la elaboración y la presentación de relaciones detalladas de las operaciones con miras a facilitar la contabilidad de los minerales, materiales básicos y materiales fisionables especiales utilizados o producidos. La misma obligación existe respecto de los materiales básicos y materiales fisionables especiales transportados.
Según el artículo 3 del Reglamento (Euratom) n° 3227/76, las disposiciones particulares de control determinarán los cambios importantes en las características técnicas fundamentales para los que se exige una notificación previa. Cualquier otro cambio en las características técnicas fundamentales se comunicará a la Comisión junto con el primer informe sobre los cambios en el inventario redactado después de producirse la modificación.
Por lo que se refiere a la contabilidad y control de materiales nucleares, en los puntos 24 y 25 de la letra C del Anexo I del Reglamento (Euratom) n° 3227/76 se exponen detalladamente las exigencias específicas relativas al control de la precisión de las mediciones y la evaluación estadística.
De acuerdo con el artículo 9 del Reglamento (Euratom) n° 3227/76, las empresas llevarán un sistema de contabilidad y de control de los materiales nucleares. Dicho sistema comprenderá registros contables y registros de operaciones y, en particular, información sobre las cantidades, la naturaleza, la forma y la composición. El sistema de mediciones en que se base la contabilidad será conforme con las normas internacionales más recientes, o bien equivalente a estas normas en lo que se refiere a la realidad. La contabilidad deberá permitir realizar y justificar las comunicaciones dirigidas a la Comisión.
Los requisitros específicos de registro se exponen en el código 3 de la Decisión de la Comisión, de 4 de febrero de 1981, por la que se establecen las disposiciones específicas de seguridad.
Según el artículo 10 del Reglamento (Euratom) n° 3227/76, los registros contables deberán poner de manifiesto para cada zona de balance de materiales:
- todos los cambios en el inventario, para poder determinar en cada momento el inventario contable;
- todos los resultados de las mediciones y recuentos utilizados para la determinación del inventario físico;
- todos las correciones efectuadas en lo que se refiere a los cambios en el inventario, los inventarios contables y los inventarios físicos.
De este modo, en todos los cambios en el inventario y los inventarios físicos, los registros contables indicarán, para cada lote de materiales nucleares, la identificación de los materiales, los datos del lote y los datos de origen. Deberán indicarse, además, para cada cambio en el inventario, la fecha del cambio y, en su caso, la zona de balance de materiales remitente y la zona de balance de materiales destinataria.
En el artículo 11 del Reglamento (Euratom) n° 3227/76 se establece que los registros de operaciones comprenderán, para cada zona de balance de materiales, eventualmente:
- los datos de explotación utilizados para establecer las variaciones en las cantidades y en la composición de los materiales nucleares;
- las informaciones obtenidas mediante contraste de los depósitos y aparatos y mediante muestreo y análisis, las modalidades de control de la calidad de las medidas y la estimación de los errores aleatorios y sistemáticos resultantes;
- la descripción del proceso seguido para preparar y realizar un inventario físico y para lograr que dicho inventario sea exacto y completo;
- la descripción de las medidas adoptadas para determinar la causa y la magnitud de cualquier pérdida accidental o no medida que pudiera producirse.
De acuerdo con el artículo 14 del Reglamento (Euratom) n° 3227/76, las empresas presentarán a la Comisión, para cada zona de balance de materiales, informes sobre los cambios en el inventario para todos los materiales nucleares. En dichos informes se indicarán la identificación de los materiales y, para cada lote, los datos relativos a cada lote de materiales nucleares, así como la fecha del cambio en el inventario y, en su caso, la zona de balance de materiales remitente y la zona de balance de materiales destinataria, o el destinatario.
Con arreglo al artículo 16 del Reglamento (Euratom) n° 3227/76, las empresas presentarán a la Comisión, para cada zona de balance de materiales, informes del balance de materiales en los que se indicarán:
- el inventario físico inicial;
- los cambios en el inventario (en primer lugar, los incrementos y, a continuación, las disminuciones);
- el inventario contable final;
- el inventario físico final;
- los materiales no contabilizados.
A cada informe de balance de materiales se adjuntará un estado de los inventarios físicos, en el que cada lote figure por separado y que indique, para cada lote, entre otros aspectos, la identificación de los materiales, los datos relativos al lote y el uso al que destinen dichos materiales las personas o empresas interesadas.
B. Infracciones comprobadas
Como resultado del examen de los hechos realizado por la Dirección de Seguridad de Euratom, se ha demostrado la existencia de las siguientes infracciones:
1) Incumplimiento de las disposiciones sobre la obligación de comunicar por adelantado a la Comisión las características técnicas fundamentales establecidas en el artículo 3 del Reglamento (Euratom) n° 3227/76, en relación con los puntos 24 y 25 de la letra C del Anexo I del mismo.
2) Incumplimiento de las disposiciones sobre contabilidad y control de los materiales nucleares establecidas en el artículo 9 de dicho Reglamento, en relación con el código 3 de la Decisión de la Comisión de 4 de febrero de 1981, en particular por lo que se refiere:
- a informaciones sobre cambios en las cantidades, naturaleza, forma y composición de dichos materiales, así como su ubicación actual;
- al incumplimiento en la utilización del sistema de medición conforme con las normas internacionales más recientes o equivalente a estas normas en lo que se refiere a calidad.
3) Incumplimiento de las disposiciones sobre registro de los cambios en el inventario y en el inventario físico establecidas en el artículo 10 de dicho Reglamento.
4) Incumplimiento de las disposiciones sobre registro de operaciones y transferencia de materiales nucleares establecidas en el artículo 11 de dicho Reglamento.
5) Como consecuencia de las infracciones referidas en los puntos 2 a 4, inclumplimiento de las disposiciones relativas al informe sobre cambios en el inventario y sobre el estado de los inventarios físicos establecidas en los artículos 14 y 16 de dicho Reglamento.
C. Sanción que se aplicará
Según lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 83, en caso de incumplimiento por parte de las personas o empresas de las obligaciones que se les asigna en el capítulo en cuestión, la Comisión podrá imponerles sanciones.
Estas sanciones consistirán, por orden de gravedad, en:
a) una amonestación;
b) la supresión de ventajas especiales, como ayuda financiera o técnica;
c) la colocación de la empresa, durante un período máximo de cuatro meses, bajo la administración de una persona o de un órgano colegiado, designado de común acuerdo entre la Comisión y el Estado del que depende la empresa;
d) la retirada, total o parcial, de los materiales básicos o materiales fisionables especiales.
Dado que el criterio determinante para la aplicación de este artículo es la gravedad de la infracción cometida, es necesario llevar a cabo en primer lugar un análisis objetivo y subjetivo del carácter de las infracciones.
Objetivamente, las disposiciones infringidas son elementos esenciales de la legislación comunitaria en el ámbito de la seguridad y su cumplimiento es fundamental para la consecución de los objetivos establecidos en los artículos 77 y 79 del Tratado.
Sin embargo, a la hora de juzgar la gravedad de la infracción, es preciso tener en cuenta las características específicas objetivas que implica el funcionamiento de la planta de recuperación de residuos y fragmentos de uranio. Estas características específicas se deben en particular a la naturaleza y complejidad de los procesos químicos implicados. Además, en algunas ocasiones puede ocurrir que no se conozca completamente la composición exacta de los materiales de entrada debido a su heterogeneidad y su origen diverso.
Al no tratar materiales nucleares irradiados, la planta de recuperación de residuos y fragmentos de uranio no está sujeta a lo dispuesto en el párrafo segundo del artículo 78 del Tratado, el cual exige que la Comisión apruebe los procedimientos que habrán de utilizarse para el tratamiento químico de los materiales irradiados.
A pesar de las deficiencias aparentes de los sistemas de medición y del sistema de contabilidad utilizados, en las investigaciones realizadas en último término se obtuvieron cantidades convergentes reducidas de MUF, por lo que no puede establecerse que haya existido una desviación de materiales nucleares para fines distintos de los previstos.
Subjetivamente, parece que no hubo intencionalidad en las acciones y que éstas no deben considerarse como una forma de desviación.
Además, hay que observar que el operador, debido a las dudas sobre su sistema de contabilidad, provocadas en parte por los comentarios de los inspectores de seguridad de Euratom, decidió posponer un registro del inventario físico hasta noviembre de 1991, a fin de proceder a un vaciado de la planta.
Durante la realización de este registro del inventario físico, el operador mismo, a través de sus investigaciones sobre las causas del MUF, detectó las deficiencias del sistema de contabilidad. Una vez detectado el MUF, el operador decidió poner en práctica inmediatamente las siguientes medidas:
- informar a los inspectores de seguridad de Euratom sobre el terreno;
- retirar la dirección de la planta de recuperación de residuos y fragmentos de uranio;
- notificar el incidente al Ministerio de la Energía del Reino Unido y a la Comisión;
- formar un equipo de investigación.
Teniendo en cuenta los factores objetivos y subjetivos expuestos anteriormente, la Comisión opina que las infracciones cometidas por UKAEA Dounreay son, sin duda, merecedoras de sanción.
Dada la naturaleza de los fallos comprobados, la Comisión considera que es fundamental adoptar todas las medidas necesarias para rectificar la situación y garantizar que los fallos no vuelvan a repetirse en el futuro, sobre todo teniendo en cuenta que UKAEA Dounreay piensa mantener en funcionamiento la planta de recuperación de residuos y fragmentos de uranio.
Para garantizar que no vuelvan a repetirse las deficiencias en los sistemas de contabilidad, deben adoptarse y aplicarse medidas adecuadas para mejorarlos.
En vista de la naturaleza de los fallos identificados y para garantizar que éstos no se repitan, y teniendo en cuenta que el funcionamiento de la planta de recuperación de residuos y fragmentos de uranio se detuvo inmediatamente después del registro llevado a cabo en noviembre de 1991, y que no existe, por tanto, peligro inmediato de repetición de los fallos mientras la planta se encuentre paralizada, la sanción procedente es la contemplada en la letra a) del apartado 1) del artículo 83 del Tratado.
Es necesario, sin embargo, exigir al operador que rectifique los fallos para que no vuelvan a repetirse cuando la planta vuelva a funcionar con normalidad y advertirle sobre las consecuencias de un incumplimiento continuado de las disposiciones pertinentes de la legislación comunitaria.
Para que la Comisión tenga la seguridad de que en el futuro se cumplirán totalmente las exigencias legales, el operador deberá informar sobre las rectificaciones previstas y los resultados reales del sistema de contabilidad rectificado. Al evaluar las modificaciones del sistema estructural y su aplicación, la Comisión tendrá en cuenta que el operador haya realizado las mejoras necesarias en los ámbitos no contemplados en las recomendaciones del informe de la Comisión de investigación de UKAEA que se citan a continuación:
- métodos técnicos y procedimientos de medición;
- procedimientos para el control de materiales, contabilidad de materiales (documentación de base, registros de operaciones, registros contables, informes) y registro del inventario físico, incluyendo las implicaciones de factores humanos y la consideración de las zonas de la planta cerradas definitivamente que contienen material nuclear;
- declaración de las características técnicas fundamentales para tener en cuenta las modificaciones de los métodos de medición, los valores exactos y los procedimientos modificados;
- el posible efecto positivo de la separación operativa entre procesamiento de residuos bien caracterizados y material heterogéneo sobre los sistemas de contabilidad de materiales,
HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:
Artículo 1
UKAEA Dounreay ha incumplido las obligaciones establecidas en el artículo 79 del Tratado, tal como se definen en los artículos 3, 9, 10, 11, 14 y 16 del Reglamento (Euratom) n° 3227/76 de la Comisión y en el código 3 de la Decisión de la Comisión, de 4 de febrero de 1981, por la que se establecen las disposiciones específicas de control de seguridad, al:
a) no efectuar la notificación previa de la realización de cambios en las características técnicas fundamentales de su planta de recuperación de residuos y chatarras de uranio;
b) no llevar un sistema de contabilidad y control de los materiales nucleares que comprenda registros contables y registros de operaciones, así como, en particular, información sobre las cantidades, naturaleza, forma y composición de estos materiales y su localización;
c) no utilizar un sistema de medición en el que se basen los registros que cumpla las normas internacionales más recientes;
d) no cumplir las obligaciones sobre el registro de los cambios en el inventario y los datos del inventario físico;
e) no cumplir las obligaciones sobre el registro de las operaciones de transferencia de material nuclear;
f) como consecuencia de las infracciones citadas en las letras b), c), d) y e), no cumplir las obligaciones de declaración de cambios en el inventario y del estado del inventario físico.
Artículo 2
1. La Comisión decide sancionar a UKAEA Dounreay con una amonestación.
2. La amonestación se impone en el bien entendido de que los fallos relacionados en el artículo 1 deberán subsanarse, de modo que no vuelvan a repetirse cuando la planta de recuperación de residuos y chatarras de uranio reanude su funcionamiento para realizar otras tareas que no sean las de control o calibración.
3. A partir de los informes mencionados en el artículo 3 y de sus propias comprobaciones, la Comisión juzgará si se ha cumplido la obligación prevista en el apartado 2.
4. Si UKAEA Dounreay no facilita a la Comisión el informe al que se hace referencia en el apartado 2 del artículo 3 o si alguno de los fallos relacionados en el artículo 1 no se subsana cuando la planta de recuperación de residuos y chatarras de uranio reanude su funcionamiento normal, la Comisión estudiará la posibilidad de imponer una posterior sanción.
Artículo 3
1. UKEA Dounreay presentará a la Comisión un informe con la descripción de las medidas previstas para solucionar los fallos relacionados en el artículo 1, al menos dos semanas antes de que la planta de recuperación de residuos y chatarras de uranio reanude su funcionamiento normal.
2. En el plazo de un mes a partir de que la planta de recuperación de residuos y chatarras de uranio haya reanudado su funcionamiento normal, UKAEA Dounreay presentará un informe a la Comisión sobre los resultados conseguidos con el sistema de contabilidad rectificado.
Artículo 4
1. El destinatario de la presente Decisión será la United Kingdom Atomic energy Authority, Corporate Headquarters, 11 Charles II Street, Londres SW1Y 4QP.
2. La presente Decisión será comunicada al Reino Unido.
Hecho en Bruselas, el 4 de marzo de 1992.