ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 11. června 2014
o státní podpoře S.A.26818 (C 20/10) (ex N 536/08 a NN 32/10), kterou Itálie poskytla ve prospěch společnosti SO.G.A.S. - Società per la gestione dell'aeroporto dello Stretto
(oznámeno pod číslem C(2014) 3571)
(Pouze italské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2014/944/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské Unie (SFEU), a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s výše uvedenými ustanoveními (1), a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
1. POSTUP
(1)
Dne 27. října 2008 oznámily italské orgány Komisi záměr regionu Kalábrie poskytnout podporu ve formě kapitálových vkladů na vyrovnání finančních ztrát, které v letech 2004 a 2005 vznikly společnosti SO.G.A.S. S.p.A. - Società per la Gestione dell'Aeroporto dello Stretto (dále jen „SO.G.A.S.“ nebo „příjemce“), která provozuje letiště Reggio Calabria.
(2)
Během předběžného přezkumu Komise zjistila existenci jiných opatření podpory ve prospěch téhož příjemce, které mohly představovat protiprávní státní podpory. Tato opatření byla zahrnuta do vyšetřování Komise.
(3)
Komise byla informována o skutečnosti, že státní příspěvek byl ve skutečnosti poskytnut dříve, než Komise mohla posoudit jeho slučitelnost s vnitřním trhem, a případ zaevidovala jako neoznámenou podporu pod číslem NN 32/10.
(4)
Komise si vyžádala další informace o oznámeném opatření dopisy ze dne 27. listopadu 2008, ze dne 23. února 2009 a ze dne 19. května 2009, na které Itálie odpověděla dne 14. ledna 2009, dne 26. března 2009 a dne 9. října 2009.
(5)
Dopisem ze dne 20. července 2010 Komise informovala Itálii o rozhodnutí zahájit formální vyšetřovací řízení podle čl. 108 odst. 2 SFEU ve věci opatření podpory poskytnutých společnosti SO.G.A.S. (dále jen „rozhodnutí o zahájení řízení“).
(6)
Rozhodnutí Komise o zahájení řízení bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (2). Komise vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek.
(7)
Dopisem ze dne 19. listopadu 2010 příjemce předložil připomínky týkající se rozhodnutí o zahájení řízení. Dne 20. prosince 2010 Komise tyto připomínky postoupila italským orgánům a poskytla jim příležitost se k připomínkám vyjádřit. Dne 29. dubna 2011 byly na opakovanou výzvu Komise ze dne 8. března 2011 doručeny připomínky Itálie. Komise neobdržela žádné další připomínky zúčastněných stran.
(8)
Italské orgány předložily připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení dopisem ze dne 23. září 2010 a ze dne 15. prosince 2010.
(9)
Dopisem ze dne 30. března 2012 si Komise vyžádala další informace o posuzovaných opatřeních, které italské orgány následně poskytly dopisem ze dne 30. dubna 2012.
2. PODROBNÝ POPIS OPATŘENÍ
2.1. Příjemce
(10)
Příjemcem opatření je provozovatel letiště Reggio Calabria, společnost SO.G.A.S.
(11)
Společnost SO.G.A.S. je kapitálovou společností založenou podle italského práva v roce 1981, která je zcela ve vlastnictví veřejných subjektů.
(12)
Objem provozu řízeného letištěm stoupl z 272 859 cestujících v roce 2004 na 571 694 cestujících v roce 2012 (3).
2.2. Napadená opatření
(13)
Opatření oznámené Itálií se týká kapitálového vkladu ve výši 1 824 964 EUR uskutečněného regionem Kalábrie na vyrovnání ztrát, které společnosti SO.G.A.S. vznikly v letech 2004 a 2005.
(14)
V červnu 2005 a 2006 se veřejní akcionáři společnosti SO.G.A.S. rozhodli nahradit ztráty, které provozovateli letiště vznikly (1 392 900 EUR v roce 2005 a 2 257 028 EUR v roce 2006) v předchozích dvou letech, formou poměrných kapitálových vkladů. V této době region Kalábrie vlastnil 50 % kapitálu a zbývající akcie držely město Reggio Calabria, provincie Reggio Calabria, provincie Messina, město Messina, Obchodní komora Reggio Calabria a Obchodní komora Messina.
(15)
Podle informací, které měla Komise k dispozici v okamžiku přijetí rozhodnutí o zahájení řízení, provincie Reggio Calabria, město Messina, město Reggio Calabria a Obchodní komora Messina již poměrné kapitálové vklady provedly.
(16)
V roce 2006 vznikly provozovateli letiště další ztráty ve výši 6 018 982 EUR. V prosinci 2007 se akcionáři společnosti SO.G.A.S. rozhodli přeměnit rezervy společnosti na vlastní kapitál a snížit základní kapitál, aby pokryli zbývající ztráty. Výsledný kapitál byl však nižší než minimum stanovené italskými právními předpisy pro provozovatele letišť. Proto akcionáři společnosti SO.G.A.S. schválili zvýšení základního kapitálu o 2 742 919 EUR na úroveň požadovanou právními předpisy. Kapitálový vklad byl proveden přeměnou dluhopisů již upsaných některými akcionáři společnosti SO.G.A.S. v celkové výši 2 742 919 EUR. Region Kalábrie nepatřil k akcionářům, kteří drželi tyto přeměnitelné dluhopisy. V důsledku toho se podíl regionu Kalábrie ve společnosti snížil z 50 % na 6,74 %.
2.3. Orgán, který poskytuje podporu
(17)
Pokud jde o předmětná opatření, poskytl je region Kalábrie.
(18)
Jak již bylo vysvětleno výše, také provincie Reggio Calabria, město Reggio Calabria, provincie Messina, město Messina, Obchodní komora Reggio Calabria a Obchodní komora Messina poskytly společnosti SO.G.A.S. veřejné prostředky formou poměrných kapitálových vkladů určených k pokrytí ztrát vzniklých v letech 2004, 2005 a 2006 a ke zvýšení základního kapitálu na úroveň požadovanou právními předpisy.
2.4. Bilance
(19)
Italské orgány oznámily kapitálový vklad ve výši 1 824 964 EUR odpovídající podílu regionu Kalábrie na kapitálu společnosti SO.G.A.S., jak bylo rozhodnuto v červnu 2005 resp. 2006. Kromě toho, jak již bylo zdůrazněno, ztráty ve výši 1 824 964 EUR byly nahrazeny ostatními veřejnými akcionáři. Další kapitálový vklad ve výši 2 742 919 EUR byl proveden v prosinci 2007.
(20)
Celková dotace posuzovaných opatření proto činí 6 392 847 EUR.
2.5. Vnitrostátní soudní řízení
(21)
Jelikož se region Kalábrie rozhodl neprovést kapitálové vklady, na nichž se akcionáři usnesli v červnu 2005 a 2006 před schvalovacím rozhodnutím Komise, obrátila se společnost SO.G.A.S. na soud v Reggio Calabria. Soud rozhodl ve prospěch společnosti SO.G.A.S. a námitka regionu byla zamítnuta v květnu 2009.
(22)
Přestože italský soud uznal pravomoc Komise rozhodovat ve věci slučitelnosti státních podpor s vnitřním trhem, domníval se, že vnitrostátním soudům přísluší rozhodnout, zda opatření podpory představuje státní podporu či nikoliv. Soud rozhodl, že v daném případě se financování z veřejných zdrojů nepovažuje za státní podporu, neboť uvedené financování nemohlo narušit hospodářskou soutěž ani ovlivnit obchod mezi členskými státy. Soud dále konstatoval, že zásada investora v tržním hospodářství byla v daném případě dodržena, neboť nehledě na ztráty vzniklé v letech 2004 a 2005 v době poskytnutí podpory existovaly rozumné vyhlídky na dlouhodobou rentabilitu.
(23)
Region vznesl proti výroku soudu v Reggio Calabria námitku a uvedl, že opatření představuje státní podporu, a proto nemůže být provedeno dříve, než Komise přijme schvalovací rozhodnutí. V prosinci 2009 italské orgány informovaly Komisi, že námitka byla zamítnuta a že nemají žádné další procesní prostředky, aby zabránily poskytnutí příspěvku z veřejných zdrojů ve prospěch společnosti SO.G.A.S.
3. DŮVODY ZAHÁJENÍ FORMÁLNÍHO VYŠETŘOVACÍHO ŘÍZENÍ
(24)
Ve svém rozhodnutí o zahájení řízení byla Komise předběžně toho názoru, že poměrné vklady regionu a ostatních veřejných akcionářů k pokrytí ztrát vzniklých v letech 2004 a 2005 i kapitálové vklady, na nichž se usnesli akcionáři společnosti SO.G.A.S. v prosinci 2007, představují státní podporu z těchto důvodů:
a)
spočívaly v převodu prostředků z řady regionálních a místních orgánů, tj. z regionu Kalábrie, provincie Reggio Calabria, města Reggio Calabria, provincie Messina a města Messina, a ze subjektů místní samosprávy, jako jsou Obchodní komora Reggio Calabria a Obchodní komora Messina, na společnost SO.G.A.S., a týkaly se tedy veřejných zdrojů a byly přičitatelné státu;
b)
nerespektovaly zásadu investora v tržním hospodářství, a proto poskytly selektivní výhodu společnosti SO.G.A.S.;
c)
mohly narušit hospodářskou soutěž a ovlivnit obchod mezi členskými státy.
(25)
Komise měla předběžně za to, že napadená opatření jsou neslučitelná s vnitřním trhem. Komise především uvedla, že podle výslovného prohlášení Itálie společnost SO.G.A.S. není pověřena závazkem veřejné služby obecného hospodářského zájmu. Zadruhé Komise zdůraznila, že jak potvrdily italské orgány, opatření se nevztahovala na žádnou konkrétní investici letiště, a měla tedy předběžně za to, že slučitelnost opatření nemůže být posuzována na základě kritérií podle pokynů Společenství pro financování letišť a pro státní podpory na zahájení činnosti pro letecké společnosti s odletem z regionálních letišť (4) (dále jen „pokyny pro leteckou dopravu z roku 2005“). Zatřetí, přestože byla společnost SO.G.A.S. v obtížích ve smyslu pokynů Společenství pro státní podporu na záchranu a restrukturalizaci podniků v obtížích (dále jen „pokyny pro podporu na záchranu a restrukturalizaci“) (5), italské orgány uvedly, že oznámená opatření nejsou součástí plánu restrukturalizace a že žádný plán tohoto druhu ve skutečnosti neexistuje. Konečně Komise měla za to, že opatření nejsou slučitelná s pokyny k regionální podpoře na období 2007-2013 (dále jen „pokyny k regionální podpoře“) (6), které poskytují rámec pro posuzování podpor poskytnutých podle čl. 107 odst. 3 písm. a) a c) SFEU.
(26)
Pokud jde o kroky navržené vnitrostátnímu soudu proti odmítnutí regionu vyplatit svůj poměrný příspěvek před schválením Komisí ve smyslu pravidel pro státní podporu, Komise měla za to, že vzhledem k nadřazenosti práva Unie nad vnitrostátním právem, a pokud nebylo oznámení formálně staženo, má Itálie povinnost podrobit se ustanovení o pozastavení podle čl. 108 odst. 3 SFEU. Komise měla za to, že k postoji, který zaujaly vnitrostátní soudy, tedy nemělo být přihlédnuto a že italské orgány neměly oznámené opatření provést, dokud probíhalo řízení o státní podpoře, z titulu převahy povinnosti pozastavení podle čl. 108 odst. 3 SFEU.
4. PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(27)
Komise obdržela připomínky pouze od společnosti SO.G.A.S. jakožto příjemce, které dokládají a doplňují argumentaci předloženou italskými orgány během formálního vyšetřovacího řízení.
4.1. Existence podpory
(28)
Příjemce tvrdí, že posuzovaná opatření nepředstavují státní podporu, protože nejsou splněny všechny předpoklady uvedené v čl. 107 odst. 1 SFEU. Konkrétně příjemce trvá na tom, že opatření: i) neovlivňuje obchod mezi členskými státy nebo alternativně ii) neposkytuje selektivní hospodářskou výhodu společnosti SO.G.A.S. a iii) nenarušuje ani nemůže narušit hospodářskou soutěž.
(29)
Společnost SO.G.A.S. prohlašuje, že napadená opatření byla poskytnuta za běžných tržních podmínek, a jsou tedy slučitelná se zásadou investora v tržním hospodářství. Společnost dále tvrdí, že opatření jsou slučitelná s články 2446 a 2447 italského občanského zákoníku, které akcionářům akciové společnosti, jež vykázala ztráty přesahující třetinu kapitálu, ukládají povinnost pokrytí těchto ztrát za účelem zamezení likvidace společnosti. Nepokrytí ztrát provozovatele letiště ze strany akcionářů by navíc vedlo ke zrušení (ve smyslu článku 13 ministerského dekretu (D.M.) č. 521 ze dne 12. listopadu 1997) povolení provozovat část letiště Aeroporto dello Stretto, které bylo společnosti SO.G.A.S. uděleno podle článku 17 vládního dekretu (D.L.) č. 67/1997, a definitivní nemožnost, aby společnost získala povolení provozovat celé letiště, pro něž byla podána žádost Ministerstvu dopravy. Bylo by tedy rozumné se domnívat, že i soukromý akcionář, pokud by byl postaven před tuto alternativu, by pro zvýšení hodnoty vlastního podílu jednal stejně.
(30)
Příjemce připomněl, že soud v Reggio Calabria zadal nezávislé posouzení společnosti v červnu 2008 a že hodnota společnosti byla odhadnuta v rozmezí od 12 000 000 EUR do 17 000 000 EUR.
(31)
Za účelem zdůraznění vyhlídek na rentabilitu společnosti příjemce Komisi předložil průmyslový a finanční plán vypracovaný v říjnu 2008 externím poradcem jménem společnosti SO.G.A.S., který hypoteticky předpokládal obnovení rentability společnosti v roce 2013.
(32)
Společnost SO.G.A.S. dále vysvětlila, že v červenci 2007 bylo zveřejněno nabídkové řízení na částečnou privatizaci jejího základního kapitálu. V této souvislosti italsko-argentinské dočasné sdružení podniků (ATI) předložilo nabídku na odkup 35 % základního kapitálu společnosti SO.G.A.S. Tato nabídka byla akcionáři společnosti SO.G.A.S. považována za ekonomicky nevýhodnou. V březnu 2010 bylo zveřejněno nové nabídkové řízení na odkup 35 % akcií společnosti SO.G.A.S. Podle společnosti SO.G.A.S. dvě vyjádření zájmu obdržená v reakci na nové nabídkové řízení ukazují, společně s počáteční nabídkou ATI, že v tomto případě byla zásada investora v tržním hospodářství dodržena.
(33)
Dále příjemce považuje za chybnou připomínku Komise, podle níž cestující, kteří využívají letiště Aeroporto dello Stretto, mohou podle místa svého bydliště alternativně využít letiště Catania, Lamezia Terme a Crotone, a že napadená opatření tedy potenciálně mohou narušit hospodářskou soutěž na úrovni provozovatelů letišť.
(34)
Letiště Aeroporto dello Stretto a letiště Catania, Lamezia Terme a Crotone jsou regionálními letišti určenými pro přímé lety, jejichž spádové oblasti se nepřekrývají; letiště Aeroporto dello Stretto navíc nesoutěží s žádným jiným letištěm v Itálii nebo v Unii. Souhrn geografických a infrastrukturních zvláštností regionu Kalábrie údajně vylučuje jakékoli potenciální překrývání spádové oblasti letiště Aeroporto dello Stretto s dalšími italskými sousedícími letišti. Letiště Lamezia Terme se nachází ve vzdálenosti více než 130 km, v průměru přibližně jednu hodiny jízdy automobilem od letiště Aeroporto dello Stretto. Mezi letištěm Aeroporto dello Stretto a letištěm Crotone, která se nacházejí ve vzdálenosti přibližně tří hodin, neexistují žádné přímé vysokorychlostní spoje. Letiště Catania se nachází v jiném zeměpisném regionu, ve vzdálenosti více než 130 km, v průměru přibližně jednu hodinu a třicet/čtyřicet minut jízdy automobilem.
(35)
V této souvislosti poskytla společnost SO.G.A.S tabulku, která uvádí korelační koeficienty mezi tokem cestujících přilétajících na letiště Aeroporto dello Stretto a cestujících na letištích Lamezia Terme, Crotone a Catania. Tabulka ukazuje, že cestující na letišti Aeroporto dello Stretto představují novou složku regionální dopravy. Proto by případné uzavření letiště způsobilo částečný pokles poptávky po službách letecké dopravy spíše než její přerozdělení mezi ostatní letiště. Společnost SO.G.A.S. navíc předložila tabulku, která ukazuje, že posuzovaná opatření skutečně vytvořila novou poptávku po službách letecké dopravy v dané oblasti a přinesla pozitivní výhody jak pro letecké společnosti, které chtějí zavést nové spoje mezi letištěm Aeroporto dello Stretto a ostatními vnitrostátními a unijními letišti, tak pro další letiště, která musí čelit narůstající poptávce.
(36)
Společnost SO.G.A.S. dále odmítla předběžné posouzení Komise, podle kterého by opatření mohla narušit hospodářskou soutěž mezi leteckými linkami. Příjemce podotkl, že v tomto případě nebylo financování z veřejných zdrojů převedeno na žádnou leteckou společnost v podobě nižších přistávacích poplatků nebo zvýhodnění jiného druhu. Přistávací poplatky a jiné provozní podmínky letiště jsou stanovovány příslušnými orgány veřejné správy, aniž by provozovatel letiště měl jakoukoli diskreční pravomoc. Konečně příjemce tvrdil, že letiště Aeroporto dello Stretto obsluhovala převážně společnost Alitalia (která provozovala šest letů z celkového počtu osmi letů za den) a že nic nenasvědčovalo tomu, že by charteroví a nízkonákladoví přepravci měli zájem zavést nové odlety z letiště Aeroporto dello Stretto.
(37)
Společnost SO.G.A.S. uzavřela tvrzením, že při posuzování dopadů opatření na hospodářskou soutěž a na ovlivňování obchodu mezi členskými státy, Komise mohla více přihlédnout ke zvláštním okolnostem případu a vyloučit, že opatření představuje státní podporu.
4.2. Slučitelnost podpory
(38)
Pokud jde o slučitelnost opatření ve smyslu čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU, společnost SO.G.A.S. zdůraznila, že posuzované financování z veřejných zdrojů mělo za cíl udržet provozovatele letiště v chodu a rozvíjet některé hospodářské činnosti. Tento cíl byl údajně odůvodněn skutečností, že letiště malých rozměrů obecně nejsou schopna vytvářet dostatečné příjmy, aby pokryla všechny náklady nezbytné k tomu, aby bylo zaručeno dodržování bezpečnostních předpisů. Kromě toho letiště Aeroporto dello Stretto by vzhledem ke svým infrastrukturním charakteristikám a z toho vyplývajícím omezením uloženým úřadem ENAC (7) stěží mohlo přijímat charterové a nízkonákladové letecké společnosti.
(39)
Zejména na základě parametrů úřadu ENAC (Národní úřad pro civilní letectví) je letiště Aeroporto dello Stretto kvalifikováno jako letiště II. úrovně. Klasifikace provedená úřadem ENAC vychází spíše z velikosti infrastruktur než z objemu provozu cestujících a letiště s malým provozem nutí vynakládat stejné náklady na dodržování bezpečnostních předpisů jako letiště s více než jedním milionem cestujících ročně.
(40)
Bez posuzovaného financování z veřejných zdrojů by letiště bylo nuceno trh opustit s negativními důsledky pro mobilitu obyvatel na regionální úrovni. To by rovněž připravilo akcionáře o jakoukoli možnost návratnosti investice.
(41)
Konečně, nebo druhořadě, společnost SO.G.A.S. tvrdí, že jelikož se na tento případ vztahuje rozhodnutí Komise 2005/842/ES (8), napadená opatření mohou být považována za slučitelná s vnitřním trhem a vyňata z oznamovací povinnosti.
(42)
Společnost SO.G.A.S. tvrdila, že jelikož ve sledovaném období nepřevýšil roční počet cestujících na letišti jeden milion osob, jeho provozování jako celku představovalo službu obecného hospodářského zájmu podle čl. 2 odst. 1 písm. d) rozhodnutí 2005/842/ES. Společnost SO.G.A.S. navíc vysvětlila, že ve smyslu legislativního dekretu č. 250 ze dne 25. července 1997 si místní veřejné subjekty mohou ponechat podíly pouze v těch kapitálových společnostech, které poskytují služby obecného zájmu. Společnost SO.G.A.S. byla vždy ve vlastnictví kalábrijských a messinských místních veřejných subjektů, což údajně prokazuje povahu služby obecného hospodářského zájmu přiznanou provozování letiště. Aby společnost SO.G.A.S. prokázala, že provozování letiště představuje službu obecného hospodářského zájmu, předložila Komisi rozhodnutí města Reggio Calabria ze dne 27. července 2010 a ze dne 19. června 2010 odvolávající se na důležitost služeb letiště na regionální úrovni.
(43)
Vyrovnávací platba za závazek veřejné služby je údajně omezena na nahrazení ztrát, které provozovateli letiště vznikly při poskytování služby obecného hospodářského zájmu, a je tedy v souladu se zásadami nezbytnosti a přiměřenosti podle čl. 5 odst. 1 rozhodnutí 2005/842/ES. Pokud jde o neexistenci aktu, který by skutečně pověřoval provozovatele letiště poskytováním služby obecného hospodářského zájmu, společnost SO.G.A.S. navrhla sepsání návrhu dohody, aby se zamezilo jakékoli pochybnosti, pokud jde o letiště Aeroporto dello Stretto v souvislosti se splněním čtyř kumulativních podmínek uvedených v rozsudku ve věci Altmark (9).
5. PŘIPOMÍNKY ITALSKÝCH ORGÁNŮ
(44)
V rozhodnutí o zahájení řízení Komise uvedla, že v té době Itálie potvrdila, že společnost SO.G.A.S. nebyla oficiálně pověřena závazkem veřejné služby obecného zájmu, a proto nebylo možné posuzovat slučitelnost napadených opatření ve vztahu k pravidlům pro služby obecného hospodářského zájmu.
5.1. Povaha činnosti letiště jako služby obecného hospodářského zájmu
(45)
Během vyšetřování Itálie tvrdila, že posuzovaná opatření představují vyrovnávací platbu za poskytování služeb obecného hospodářského zájmu společností SO.G.A.S. Podle italských orgánů se nedalo vyloučit, nebyl-li prokázán opak, že dodržování předpisů Unie v oblasti služeb obecného hospodářského zájmu může být v případě společnosti SO.G.A.S. potvrzeno prostřednictvím „následného hodnocení“.
(46)
Itálie se domnívá, že postoj Komise příliš upřednostňuje formální požadavky oproti věcným požadavkům na služby obecného hospodářského zájmu. Na podporu tohoto tvrzení Itálie poskytla rychlé zhodnocení čtyř kritérií rozsudku ve věci Altmark. Itálie prohlásila, že ve skutečnosti společnost SO.G.A.S. byla úkolem veřejné služby pověřena. Toto pověření bylo údajně potvrzeno, přímo i nepřímo, různými správními akty místních orgánů. V tomto smyslu Itálie poskytla zápis z usnesení rady města Reggio Calabria ze dne 17. října 2007, která rozhodla o subvencování ztrát provozovatele letiště, a rovněž zápisy ze zasedání rady města Reggio Calabria ze dne 16. června 2009 a ze dne 31. prosince 2009, které údajně ukazují, jak lze činnosti letiště považovat za službu obecného hospodářského zájmu. V zápisu ze zasedání rady města Reggio Calabria ze dne 17. října 2007 se skutečně uvádí, že „region Kalábrie považoval určité činnosti vykonávané letištěm v Reggio Calabria za nezbytné pro účely poskytování služby obecného hospodářského zájmu a společnosti SOGAS s.p.a. uložil řadu závazků veřejné služby, aby byla zaručena přiměřená ochrana obecného veřejného zájmu; v obdobných případech mohou veřejné orgány subvencovat dodatečné náklady subjektu, který provozuje letiště, vyplývající ze závazku veřejné služby, pokud nelze vyloučit, že provoz letiště jako celku lze považovat za hospodářskou službu obecného zájmu“.
(47)
Obecněji řečeno region Kalábrie přistoupil k Protokolu pro rozvoj letišť Lamezia Terme - Crotone - Reggio Calabria, z čehož vyplývá, že letištní služby mají povahu veřejných služeb zásadních pro hospodářský a společenský rozvoj regionu a že jako takové mohou být předmětem financování s využitím zdrojů Unie nebo zdrojů vnitrostátních či regionálních.
(48)
Itálie také zdůraznila, že dne 28. prosince 2008 provozovatel letiště požádal akcionáře, aby zajistili nahrazení ztrát právě z titulu závazku veřejné služby, a že žádný provozovatel by službu provozování letiště neposkytoval na základě čistě obchodních podmínek. První kritérium rozsudku ve věci Altmark je tedy údajně splněno.
(49)
Italské orgány tvrdí, že parametry vyrovnávací platby lze dobře vyvodit z rozvahy společnosti SO.G.A.S., v níž jsou provozní náklady uvedeny transparentně. Financování z veřejných zdrojů se tedy omezuje na pokrytí ztrát, aniž by byl přiznán jakýkoli zisk ve prospěch příjemce.
(50)
Pokud jde o třetí kritérium rozsudku ve věci Altmark, Itálie zdůraznila, že v případě veřejných služeb nemohou být zásahy veřejného akcionáře srovnávány se zásahy soukromého investora. Chování veřejných subjektů může být odůvodněno sledováním cíle veřejného zájmu, který jako takový nepřihlíží k uplatnění kritéria soukromého investora. Vzhledem k tomu, že v tomto případě chování veřejných akcionářů nebylo odůvodněno obchodními úvahami, není možné žádné srovnání s chováním tržního investora. Itálie dospěla k závěru, že třetí kritérium ve věci Altmark, které údajně naznačuje uplatnění kritéria soukromého investora, se na posuzovaný případ nevztahuje.
(51)
Konečně Itálie dospěla k závěru, že vzhledem k tomu, že činnost vykonávaná společností SO.G.A.S. má povahu služby obecného hospodářského zájmu, mohou být kapitálové vklady považovány na základě následného hodnocení za vyrovnávací platbu za poskytování služeb obecného hospodářského zájmu, a že tedy nepředstavují státní podporu.
5.2. Slučitelnost podpory
(52)
Itálie prohlásila, že i kdyby měla být dotčená opatření považována za státní podporu, musela by být považována za slučitelná podle čl. 2 odst. 1 rozhodnutí 2005/842/ES.
5.3. Neexistence narušení hospodářské soutěže
(53)
Itálie se odvolávala na bod 39 pokynů pro leteckou dopravu z roku 2005, který stanoví, že „je málo pravděpodobné, aby financování poskytnutá malým regionálním letištím (kategorie D) narušila hospodářskou činnost nebo ovlivnila obchody tak, že by to bylo v rozporu se společným zájmem“.
(54)
Italské orgány také uvedly, že činnosti letiště nejsou ziskové. Tato okolnost je údajně doložena skutečností, že ačkoliv se původnímu záměru provést částečnou privatizaci společnosti dostalo široké publicity, tento postup nakonec neměl kladný výsledek. Vzhledem k tomu, že potenciální investoři by museli přijmout závazek náhrady ztrát předpokládaných pro následující období, jak bylo stanoveno v průmyslovo-finančním plánu zveřejněném v nabídkovém řízení, a že jediná obdržená nabídka nebyla považována za ekonomicky výhodnou, je zjevné, že předmětná činnost je svou povahou předurčena k vytváření ztrát. Kromě toho skutečnost, že nabídku nepředložil žádný zájemce, který by převzal celou potenciální ztrátu, ale pouze ztrátu v předem stanoveném rozsahu, údajně prokazuje neexistenci trhu lákavého pro investory, tedy skutečnost, která by tehdy vylučovala, že opatření mohou ovlivnit obchod mezi členskými státy.
6. PŘIPOMÍNKY ITÁLIE K PŘIPOMÍNKÁM ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(55)
Dopisem ze dne 27. dubna 2012 italské orgány předložily jménem regionu Kalábrie vlastní vyjádření k připomínkám společnosti SO.G.A.S. vzneseným během vyšetřování.
(56)
Itálie podpořila argumenty předložené příjemcem, včetně argumentů týkajících se povahy posuzovaných opatření jako služeb obecného hospodářského zájmu, a doplnila, že právě z titulu této povahy nemohou být opatření považována za státní podporu.
(57)
Povaha opatření navíc údajně není taková, aby mohla narušit hospodářskou soutěž a/nebo ovlivnit obchod mezi členskými státy.
7. POSOUZENÍ PODPORY
7.1. Existence podpory
(58)
Podle čl. 107 odst. 1 SFEU podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem, nestanoví-li SFEU jinak.
(59)
Kritéria uvedená v čl. 107 odst. 1 jsou kumulativní. Aby tedy bylo možné stanovit, zda oznámená opatření představují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, je nutné prověřit existenci všech výše uvedených podmínek. Zejména finanční podpora:
a)
je poskytována státem nebo ze státních prostředků;
b)
zvýhodňuje určité podniky nebo určitá odvětví výroby;
c)
narušuje nebo by mohla narušit hospodářskou soutěž;
d)
ovlivňuje obchod mezi členskými státy.
(60)
V rozsudku ve věci Flughafen Leipzig-Halle (10) Tribunál prohlásil, že výstavba a provozování civilního letiště představují činnost hospodářské povahy. Jediná výjimka se týká určitých činností, které zpravidla spadají do výkonu veřejné moci, a nemohou být tedy považovány za hospodářskou činnost. Financování těchto činností státem nespadá do oblasti pravidel státní podpory. Není tedy pochyb, že společnost SO.G.A.S. představuje společnost ve smyslu právních předpisů v oblasti státních podpor, neboť provozuje letiště Aeroporto dello Stretto a nabízí placené letištní služby hospodářským subjektům (zejména leteckým společnostem) přítomným na uvedeném letišti.
7.1.1. Státní prostředky
(61)
Pojem státní podpory zahrnuje jakékoli zvýhodnění poskytnuté přímo nebo nepřímo, financované z veřejných zdrojů a poskytnuté samotným státem nebo zprostředkujícími subjekty působícími na základě pravomocí, které jim byly státem svěřeny. Zahrnuje to tedy i všechny podpory poskytnuté regionálními nebo místními subjekty členských států nezávisle na jejich statutu nebo jejich označení (11).
(62)
Ve 27. a 28. bodě odůvodnění rozhodnutí o zahájení řízení Komise uvedla, že posuzované opatření spočívá v převodu prostředků z řady regionálních a místních orgánů na společnost SO.G.A.S. Komise tedy měla za to, že dotčená opatření se týkají veřejných zdrojů a jsou přičitatelná státu. Dále měla Komise za to, že zdroje italských obchodních komor představují státní prostředky. Jelikož obchodní komory jsou veřejnými subjekty podléhajícími veřejnému právu, které je považuje za nedílnou součást veřejné správy, a jsou pověřeny určitými veřejnými funkcemi, Komise měla za to, že jejich rozhodnutí jsou přičitatelná Itálii. Na základě toho je třeba zdroje Obchodní komory Messina považovat za veřejné zdroje a jejich převod lze přičítat státu. Itálie ani zúčastněné třetí strany tento předběžný výsledek během vyšetřování nenapadly.
(63)
Komise proto potvrzuje, že všechna posuzovaná opatření jsou poskytnuta ze státních prostředků a jsou přičitatelná státu.
7.1.2. Selektivní hospodářská výhoda
(64)
Financování z veřejných zdrojů je selektivní, neboť z něj má prospěch pouze jedna společnost: SO.G.A.S. V tomto konkrétním případě to zahrnuje ztráty vzniklé společnosti při provozování její běžné činnosti.
(65)
Komise se domnívá, že pokud výstavba a provoz letištní infrastruktury představují činnosti hospodářské povahy, financování z veřejných zdrojů poskytnuté provozovateli takovéto infrastruktury na pokrytí nákladů, které by za normálních okolností měl nést provozovatel, představuje hospodářské zvýhodnění pro společnost SO.G.A.S., neboť posiluje její pozici na trhu a brání silám přítomným na trhu, aby mohly běžně fungovat (12).
(66)
Komise podotýká, že zatímco v předběžné fázi Itálie tvrdila, že letiště nebylo formálně pověřeno poskytováním služby obecného hospodářského zájmu, v návaznosti na přijetí rozhodnutí o zahájení řízení Itálie svůj postoj změnila a tvrdila, že dotčené financování z veřejných zdrojů skutečně představuje veřejnou vyrovnávací platbu za plnění závazku veřejné služby (13).
(67)
Aby bylo možné stanovit, zda vyrovnávací platba za poskytování služby obecného hospodářského zájmu představuje zvýhodnění ve smyslu článku 107 SFEU, Soudní dvůr v rozsudku ve věci Altmark vymezil tato kritéria (14):
1)
podnik-příjemce musí být skutečně pověřen plněním povinností veřejné služby a tyto povinnosti musí být jasně definovány (dále jen „první kritérium rozsudku ve věci Altmark“);
2)
parametry, na jejichž základě je vyrovnání vypočteno, musí být předem stanoveny objektivním a transparentním způsobem (dále jen „druhé kritérium rozsudku ve věci Altmark“);
3)
vyrovnání nepřesahuje meze toho, co je nezbytné k pokrytí všech nebo části nákladů vynaložených k plnění povinností veřejné služby se zohledněním příjmů, které se k nim vztahují, jakož i zisku, který je přiměřený k plnění těchto povinností (dále jen „třetí kritérium rozsudku ve věci Altmark“);
4)
není-li výběr podniku, který má být pověřen plněním povinností veřejné služby, v konkrétním případě učiněn v rámci řízení o zadání veřejné zakázky umožňujícího vybrat zájemce schopného poskytovat tyto služby za nejmenších nákladů pro územně správní celek, musí být úroveň nutného vyrovnání určena na základě analýzy nákladů, které by průměrný podnik, správně řízený a přiměřeně vybavený dopravními prostředky k tomu, aby mohl uspokojit požadavky veřejné služby, vynaložil při plnění těchto povinností se zohledněním příjmů, které se k nim vztahují, jakož i zisku, který je přiměřený k plnění těchto povinností (dále jen „čtvrté kritérium rozsudku ve věci Altmark“).
7.1.2.1. První kritérium rozsudku ve věci Altmark
(68)
První podmínka rozsudku ve věci Altmark se shoduje s požadavkem na jasné pověření a vymezení služby obecného hospodářského zájmu podle čl. 106 odst. 2 SFEU (15).
(69)
Především čl. 106 odst. 2 SFEU se použije výlučně na „podniky pověřené poskytováním“ služby obecného hospodářského zájmu. Soudní dvůr opakovaně zdůraznil nezbytnost pověřovacího aktu (16). Takovýto akt je skutečně nezbytný pro vymezení povinností podniku a státu. Pokud oficiální pověřovací akt neexistuje, konkrétní úkol podniku není znám a nelze určit spravedlivou vyrovnávací platbu (17). Nezbytnost jasného vymezení služby obecného hospodářského zájmu je tedy nedílnou a podstatnou součástí konceptu pověření, a vychází proto přímo z čl. 106 odst. 2 SFEU. Pověření podniku k poskytování služby musí být také logicky doprovázeno jejím vymezením.
(70)
Ve sdělení o službách obecného zájmu z roku 2001 Komise již zdůraznila souvislost mezi vymezením pověření a nezbytností a přiměřeností vyrovnávací platby za služby obecného hospodářského zájmu ve smyslu čl. 106 odst. 2 SFEU (18). Bod 22 sdělení vysvětluje, že „v každém případě musí být, v zájmu umožnění uplatnění výjimky uvedené v čl. 106 odst. 2, jasně vymezen úkol veřejné služby a musí být výslovně zadán úkonem orgánu veřejné moci […] Tato povinnost je nutná k zajištění právní jistoty, jakož i transparentnosti ve vztahu k občanům a nezbytná k tomu, aby Komise mohla provést své hodnocení proporcionality“. Pověření a vymezení jsou tedy nezbytnými logickými předpoklady pro jakékoli významné posouzení přiměřenosti vyrovnávací platby. Soudy Evropské unie totiž opakovaně zdůraznily nutnost jasného vymezení závazku veřejné služby pro uplatnění výjimky uvedené v rozsudku ve věci Altmark iv čl. 106 odst. 2 SFEU (19).
(71)
Rámec pro služby obecného hospodářského zájmu z roku 2005 (20) potvrzuje toto pojetí. Na základě bodu 8 rámce může Komise prohlásit za slučitelné s vnitřním trhem vyrovnávací platby za veřejnou službu, které představují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, za podmínek stanovených v samotném rámci. Tyto podmínky zahrnují zejména pověření službou obecného hospodářského zájmu prostřednictvím jednoho nebo více úředních aktů uvádějících přesnou povahu a délku trvání závazků veřejné služby, ukazatele pro výpočet, kontrolu a přezkoumání vyrovnávací platby a rovněž ujednání, která vyloučí vyplacení jakékoli nadměrné vyrovnávací platby a zajistí navrácení nadměrné vyrovnávací platby, která již byla vyplacena (bod 13 rámce pro služby obecného hospodářského zájmu z roku 2005).
(72)
Rovněž sdělení Komise o použití pravidel Evropské unie v oblasti státní podpory na vyrovnávací platbu udělenou za poskytování služeb obecného hospodářského zájmu (21) z roku 2011 vysvětluje, že služba obecného hospodářského zájmu a závazek veřejné služby musí být předem jasně vymezeny. Podle bodu 51 uvedeného sdělení „aby mohl být uplatněn čl. 106 odst. 2 Smlouvy, musí být poskytováním služby obecného hospodářského zájmu pověřen nejméně jeden podnik. Dotyčné podniky musejí být tudíž státem pověřeny zvláštním úkolem. Také podle prvního kritéria judikatury Altmark musí být podnik pověřen plněním povinností veřejné služby. Aby se tudíž zabezpečil soulad s judikaturou Altmark, je nutné pověření veřejnou službou, které vymezí povinnosti dotyčných podniků a orgánů“. Následující bod 52 stanoví, že veřejná služba musí být svěřena jedním nebo více akty, které musí obsahovat alespoň náplň a délku trvání závazků veřejné služby; o který podnik a případně o které území se jedná; povahu výhradních nebo zvláštních práv přiznaných podniku daným orgánem; ukazatele pro výpočet, kontrolu a hodnocení vyrovnávací platby a ujednání, která vyloučí vyplacení jakékoli nadměrné vyrovnávací platby a zajistí její navrácení.
(73)
Italské orgány však tvrdí, že přístup Komise je příliš formální a že společnost SO.G.A.S. skutečně byla službou obecného hospodářského zájmu pověřena, přičemž se z velké části opírají o dokumenty datované po přijetí posuzovaných opatření.
(74)
Podle Itálie lze kvalifikaci provozování letiště Aeroporto dello Stretto jako služby obecného hospodářského zájmu dovodit z četných regionálních usnesení, která uvádějí veřejný zájem letištních služeb a jejich podpůrnou úlohu při hospodářském rozvoji regionu. Žádné z výše uvedených regionálních usnesení však výslovně nevymezuje údajný úkol veřejné služby, kterým byl pověřen provozovatel letiště, ani pravidla upravující příslušnou vyrovnávací platbu. Komise dále uvádí, že dotčené akty byly zveřejňovány od roku 2007, a jsou tedy datovány po údajném zavedení služeb obecného hospodářského zájmu, neboli po činnosti letiště v období let 2004 až 2006. Itálie navíc Komisi neposkytla žádný dokument, který by byl datovaný před rokem 2004 a vymezoval rozsah předpokládaného závazku veřejné služby uloženého příjemci.
(75)
Komise se proto domnívá, že v daném případě nebyl příjemce údajnou službou obecného hospodářského zájmu řádně pověřen.
(76)
Komise nemůže přijmout tvrzení italských orgánů, podle něhož může být poskytnuta oprávněná vyrovnávací platba za závazek veřejné služby i v případě, že služba nebyla předem kvalifikována jako služba obecného hospodářského zájmu a příjemce jí nebyl jako takovou pověřen předem. Pokud by to bylo možné, členské státy by mohly podle vlastního uvážení skutečnou potřebu uložení závazku veřejné služby posuzovat až následně. Jinými slovy, pokud by podniku vznikly finanční ztráty, členské státy by jej mohly pověřit závazkem veřejné služby, díky němuž by podniku mohla být poskytnuta vyrovnávací platba za účelem jeho udržení, a to nehledě na jakékoli předběžné posouzení skutečné potřeby poskytovat takovouto službu v obecném zájmu. Tento přístup je neslučitelný s podmínkou, podle níž službami obecného hospodářského zájmu musí být dotčený podnik pověřen prostřednictvím jednoho nebo více úředních aktů uvádějících zejména povahu a délku trvání závazku veřejné služby, ukazatele pro výpočet, kontrolu a hodnocení vyrovnávací platby, jakož i ujednání, která vyloučí vyplacení jakékoli nadměrné vyrovnávací platby a zajistí její navrácení. Tvrzení italských orgánů, podle kterého jsou letištní služby zásadní pro hospodářský rozvoj regionu, nepostačuje k tomu, aby bylo možné se domnívat, že příjemce byl službou obecného hospodářského významu řádně pověřen, jelikož závazek veřejné služby a pravidla týkající se vyrovnávací platby nebyly vymezeny předem a transparentně.
(77)
Navíc přijetí postoje italských orgánů, podle něhož členské státy mohou službou obecného hospodářského zájmu pověřit následně, by znamenalo zvýhodnění těch států, které porušily povinnosti oznámení a pozastavení. Tyto státy by mohly tvrdit, že protiprávní státní podpora poskytnutá určitému podniku skutečně sloužila k náhradě nákladů na veřejnou službu náhodně poskytovanou příjemcem (aniž by však uvedená služba byla předem vymezena a podnik jí byl pověřen). Na druhé straně ty členské státy, které mají v úmyslu dodržovat oznamovací povinnost, by musely službu obecného hospodářského zájmu zadat a přesně vymezit předem, aby byla dodržena pravidla pro služby obecného hospodářského zájmu a judikatura ve věci Altmark.
(78)
Ve svém důsledku by to byl podnět k neoznamování nových státních podpor členskými státy, což by bylo v rozporu s ustálenou zásadou, podle níž členské státy, které státní podporu neoznámí, nemohou být zvýhodněny ve vztahu k členským státům, které oznámení provedou (22).
(79)
Komise v souhrnu dospěla k závěru, že první podmínka uvedená v rozsudku ve věci Altmark nebyla dodržena; dále se domnívá, že v daném případě nebyly dodrženy ani ostatní podmínky rozsudku ve věci Altmark, a to na základě níže uvedených úvah.
7.1.2.2. Druhé kritérium rozsudku ve věci Altmark
(80)
V daném případě nebyl předem stanoven žádný z ukazatelů pro výpočet vyrovnávací platby. Takzvané pověřovací akty, na které se odvolávají italské orgány, podrobně nevysvětlují služby, které by měly být příjemcem poskytovány, ani nestanoví žádný mechanismus vyrovnávací platby za údajný veřejný úkol uložený příjemci.
7.1.2.3. Třetí kritérium rozsudku ve věci Altmark
(81)
Podle třetího kritéria rozsudku ve věci Altmark vyrovnání získané za plnění povinností veřejné služby nemůže přesahovat meze toho, co je nezbytné k pokrytí všech nebo části vynaložených nákladů, se zohledněním příslušných příjmů, jakož i zisku, který je přiměřený k plnění těchto povinností.
(82)
Komise nemůže přijmout tvrzení Itálie, podle kterého dotčené letiště pouze obdrželo financování z veřejných zdrojů nezbytné k plnění závazku veřejné služby, neboť toto financování bylo omezeno na vyrovnání provozních ztrát. Základní zásadou hodnocení přiměřenosti vyrovnávací platby je, že pouze čisté náklady vzniklé veřejnému provozovateli při plnění závazku veřejné služby mohou být podnětem k vyrovnávací platbě. Pokud nejsou povinnosti uložené příjemci jasně vymezeny, Komise nemůže jednoznačně stanovit náklady, které by měly být vzaty v úvahu pro účely výpočtu vyrovnávací platby.
(83)
I v případě, že by provozování letiště jako celku mohlo být klasifikováno jako služba obecného hospodářského zájmu, určité činnosti nepřímo spojené se základními činnostmi, které mimo jiné zahrnují výstavbu, financování, používání a pronájem prostor a nemovitostí využívaných jako kanceláře, sklady, hotely a průmyslové podniky v oblasti letiště, jakož i obchody, restaurace a parkoviště, by nespadaly do úkolu služby obecného hospodářského zájmu, a nemohly by tedy být subvencovány ve smyslu pravidel pro služby obecného hospodářského zájmu. Italské orgány neposkytly žádný důkaz o tom, že nebyly subvencovány činnosti nepřímo spojené se základními letištními činnostmi, podle bodu 34 a bodu 53 podbodu iv) pokynů pro leteckou dopravu z roku 2005.
7.1.2.4. Čtvrté kritérium rozsudku ve věci Altmark
(84)
Čtvrté kritérium rozsudku ve věci Altmark stanoví, že aby vyrovnání nepředstavovalo státní podporu, musí být omezeno na nezbytné minimum. Toto kritérium se považuje za splněné, pokud je příjemce vyrovnání vybrán na základě řízení o zadání veřejné zakázky, nebo alternativně, pokud se vyrovnání vypočítá na základě nákladů efektivního podniku.
(85)
V daném případě příjemce nebyl vybrán v rámci řízení o zadání veřejné zakázky. Naproti tomu Itálie Komisi neposkytla ani žádný důkaz o tom, že úroveň vyrovnání byla určena na základě analýzy nákladů, které by průměrný podnik, správně řízený a přiměřeně vybavený nezbytnými prostředky k tomu, aby mohl uspokojit požadavky veřejné služby, vynaložil při plnění těchto povinností se zohledněním příjmů, které se k nim vztahují, jakož i zisku, který je přiměřený k plnění těchto povinností. Podle mínění Komise tedy nelze vyvodit, že dotčené financování z veřejných zdrojů bylo určeno na základě nákladů efektivního podniku.
(86)
Komise tudíž nemůže dospět k názoru, že příjemce poskytoval dotčené služby za nejmenších nákladů pro územně správní celek.
(87)
Pro úplnost Komise uvádí, že během vyšetřování příjemce také předložil tvrzení, podle kterého daná opatření byla v souladu se zásadou investora v tržním hospodářství. Ačkoliv provozovateli letiště vznikly ztráty, dalo se rozumně předpokládat, že činnost přinese zisky.
(88)
V tomto ohledu Komise především podotýká, že na rozdíl od tvrzení příjemce, Itálie během vyšetřování neuváděla, že stát investoval do provozovatele letiště s předpokladem rentability, a že naopak tvrdila, že zásada investora v tržním hospodářství se na posuzovaný případ nevztahuje (viz (49). bod odůvodnění).
(89)
Zadruhé pro účely posouzení na základě zásady investora v tržním hospodářství je nezbytné stanovit, zda by se v obdobných podmínkách soukromý investor choval obdobně. Soudní dvůr rozhodl, že pokud chování soukromého investora, s nímž má být srovnáván zásah veřejného investora, který sleduje cíle hospodářské politiky, nezbytně není chováním běžného investora vkládajícího kapitál za účelem dosažení zisku ve více méně krátké době, musí být přinejmenším chováním soukromé holdingové společnosti nebo soukromého seskupení podniků, které sledují strukturální politiku, celkovou či oborovou, a jsou vedeny perspektivou dlouhodobější životaschopnosti (23). Pro zjištění, zda se stát choval jako rozumný investor v tržním hospodářství, je třeba vrátit se do kontextu období, v němž byla přijata opatření finanční podpory, aby bylo možno posoudit hospodářskou racionálnost chování státu, a je tedy třeba zdržet se jakéhokoli posuzování založeného na pozdější situaci (24). Podle ustálené judikatury, pokud některý členský stát uplatní zásadu investora v tržním hospodářství během správního řízení, má v případě pochybností povinnost jednoznačně a na základě objektivních a ověřitelných skutečností prokázat, že prováděné opatření vydal v postavení akcionáře. Z těchto důkazů musí jednoznačně vyplývat, že dotyčný členský stát přijal před nebo současně s poskytnutím hospodářské výhody rozhodnutí uskutečnit prostřednictvím skutečně provedeného opatření investici v ovládaném veřejném podniku (25).
(90)
V tomto smyslu Komise nemůže přijmout tvrzení příjemce, podle kterého posuzovaná opatření byla dána perspektivami zisku společnosti představenými v podnikatelském záměru vypracovaném v roce 2008, jehož cílem bylo obnovení rentability, neboť tento plán byl dokončen poté, co již bylo o dotčených opatřeních rozhodnuto. Komise se domnívá, že soukromý investor by vložil nové finanční prostředky do společnosti, jejíž kapitál je nižší než zákonné minimum, což byl případ společnosti SO.G.A.S., pouze v případě, že by v okamžiku přijetí daného opatření mohl předpokládat obnovení rentability společnosti v rozumném časovém horizontu. Vzhledem k tomu, že ani italské orgány ani společnost SO.G.A.S. neposkytly konkrétní důkazy vztahující se k období posuzovaných opatření, které by prokázaly, že veřejné orgány měly v úmyslu uskutečnit investici a mohly od takovéto operace očekávat ekonomickou výkonnost přijatelnou pro soukromého investora, a rovněž s přihlédnutím k tomu, že Itálie výslovně potvrdila, že zásada investora v tržním hospodářství se na tento případ nevztahuje, Komise dospěla k závěru, že uvedená opatření zásadu investora v tržním hospodářství nedodržela.
7.1.2.5. Závěr
(91)
Komise má za to, že v daném případě nebyla dodržena žádná ze čtyř podmínek stanovených Soudním dvorem ve věci Altmark a že předmětná opatření nejsou v souladu se zásadou investora v tržním hospodářství. Komise proto dospěla k závěru, že dotčená opatření, tj. kapitálové vklady, které měly nahradit ztráty vzniklé společnosti SO.G.A.S. v letech 2004, 2005 a 2006, poskytují provozovateli letiště hospodářskou výhodu.
7.1.3. Narušení hospodářské soutěže a vliv na obchod mezi členskými státy
(92)
Pokud jde o narušení hospodářské soutěže, Itálie zdůraznila, že na základě pokynů pro leteckou dopravu z roku 2005 „je málo pravděpodobné, aby financování poskytnutá malým regionálním letištím (kategorie D) narušila hospodářskou činnost nebo ovlivnila obchody tak, že by to bylo v rozporu se společným zájmem“. Citovaný text však odkazuje na posuzování slučitelnosti státní podpory ve smyslu čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU a jeho cílem není vyloučit, že financování malých letišť z veřejných zdrojů může představovat státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(93)
Kromě toho Komise připomíná, že bod 40 pokynů pro leteckou dopravu z roku 2005 také stanoví, že „nad rámec těchto obecných informací není možné stanovit diagnózu přizpůsobenou různorodosti možných situací, zejména pro letiště kategorií C a D. Z tohoto důvodu musí být každé opatření, které by mohlo tvořit státní podporu letišti, oznámeno, aby bylo možné prověřit jeho vliv na hospodářskou soutěž a obchod mezi členskými státy a případně jeho slučitelnost“.
(94)
Letiště Aeroporto dello Stretto je jedno ze tří letišť regionu Kalábrie nacházející se na jižním konci italského poloostrova. Objem přepravy na letišti se konstantně udržuje pod hranicí jednoho milionu cestujících (26). V době provádění posuzovaného opatření tedy letiště patřilo do kategorie D „malá regionální letiště“ podle pokynů pro leteckou dopravu z roku 2005. Počet cestujících odbavených letištěm se však v roce 2012 zdvojnásobil oproti roku 2004.
(95)
Komise uvádí, že trh provozování letišť, který zahrnuje malá regionální letiště, je trhem otevřeným hospodářské soutěži, na němž působí řada soukromých i veřejných podniků v celé Unii. Tento aspekt potvrzuje také skutečnost, že Itálie zamýšlela částečně privatizovat provozovatele letiště Aeroporto dello Stretto a že za tímto účelem v roce 2007 zveřejnila nabídkové řízení otevřené podnikům kteréhokoli členského státu Unie (viz (32). bod odůvodnění). Financování provozovatele letiště z veřejných zdrojů tedy může narušit hospodářskou soutěž na trhu provozování letištních zařízení. Vzájemně soutěžit mohou také letiště patřící do jiných spádových oblastí, aby přilákala cestující. Do jisté míry a pro určité cestující některé odlišné destinace skutečně jsou vzájemně zaměnitelné. Financování z veřejných zdrojů ve prospěch letišť proto může narušit hospodářskou soutěž a ovlivnit obchod na trhu letecké dopravy v Unii.
(96)
V daném případě s přihlédnutím k tomu, že v době, k níž se vztahují skutečnosti, letiště Aeroporto dello Stretto provozovalo převážně vnitrostátní destinace a dvě mezinárodní trasy (Paříž a Malta) a že díky obdrženým finančním prostředkům mělo letiště možnost zůstat na trhu a významně rozšířit svou činnost, se Komise domnívá, že posuzovaná opatření mohou narušit hospodářskou soutěž a ovlivnit obchod mezi členskými státy.
7.1.4. Závěr o existenci podpory
(97)
Na základě výše uvedeného Komise dospěla k závěru, že kapitálové vklady poskytnuté společnosti SO.G.A.S. jejími vlastními veřejnými akcionáři k náhradě ztrát z období let 2004, 2005 a 2006 představují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
7.2. Oprávněnost podpory
(98)
Posuzovaná opatření byla provedena před formálním schválením ze strany Komise; Itálie proto nesplnila povinnost pozastavení podle čl. 108 odst. 3 SFEU.
7.3. Slučitelnost podpory
7.3.1. Slučitelnost ve smyslu pravidel pro služby obecného hospodářského zájmu
(99)
Společnost SO.G.A.S. tvrdí, že dotčená podpora je slučitelná s vnitřním trhem ve smyslu čl. 106 odst. 2 SFEU.
(100)
Ustanovení čl. 106 odst. 2 uvádí, že „podniky pověřené poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu nebo ty, které mají povahu fiskálního monopolu, podléhají pravidlům obsaženým ve Smlouvách, zejména pravidlům hospodářské soutěže, pokud uplatnění těchto pravidel nebrání právně nebo fakticky plnění zvláštních úkolů, které jim byly svěřeny. Rozvoj obchodu nesmí být dotčen v míře, která by byla v rozporu se zájmem Unie“.
(101)
Tento článek zavádí výjimku ze zákazu poskytovat státní podporu podle článku 107 SFEU, pokud je podpora nezbytná a přiměřená, aby bylo zaručeno poskytování služby obecného hospodářského zájmu za přijatelných hospodářských podmínek. Ve smyslu čl. 106 odst. 3 SFEU Komise dohlíží na uplatňování tohoto článku mimo jiné stanovením podmínek pro splnění kritérií nezbytnosti a přiměřenosti.
(102)
Do 31. ledna 2012 rámec Společenství pro státní podporu ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby (dále jen „rámec pro služby obecného hospodářského zájmu z roku 2005“) (27) a rozhodnutí týkající se služeb obecného hospodářského zájmu z roku 2005 představovaly předpisy přijaté Komisí pro uplatnění výjimky podle čl. 106 odst. 2 SFEU.
(103)
Dne 31. ledna 2012 vstoupil v platnost nový balíček dokumentů o službách obecného hospodářského zájmu, který zahrnuje rámec Evropské unie pro státní podporu ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby (2011) (dále jen „rámec pro služby obecného hospodářského zájmu z roku 2011“) (28) a rozhodnutí Komise 2012/21/EU (29).
7.3.1.1. Slučitelnost ve smyslu rozhodnutí 2005/842/ES
(104)
Předmětná opatření byla poskytnuta v červnu 2004, v červnu 2005 a v prosinci 2007. Příjemce tvrdí, že na dotčená opatření se nevztahuje oznamovací povinnost na základě rozhodnutí 2005/842/ES.
(105)
Rozhodnutí 2005/842/ES prohlásilo za slučitelné státní podpory ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby poskytované ve vztahu ke službám obecného hospodářského zájmu podnikům splňujícím podmínky stanovené v samotném rozhodnutí. Rozhodnutí 2005/842/ES zejména prohlásilo za slučitelné státní podpory ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby poskytnuté letištím, i) kde roční počet cestujících nepřevyšuje jeden milion osob, ii) jejichž obrat před zdaněním za všechny činnosti nepřesáhl v průběhu dvou finančních let předcházejících roku, kdy byl daný podnik pověřen poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu, částku 100 milionů EUR, pokud roční vyrovnávací platba za dotčenou službu nepřesahuje 30 milionů EUR (30).
(106)
Rozhodnutí 2005/842/ES se vztahovalo pouze na podpory ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby ve vztahu ke skutečným službám obecného hospodářského zájmu. Aby bylo možné využít této výjimky, vyrovnávací platba za závazek veřejné služby v podobě poskytování služby obecného hospodářského zájmu musela rovněž splňovat zvláštní požadavky podle článků 4, 5 a 6 uvedeného rozhodnutí (31).
(107)
Článek 4 rozhodnutí 2005/842/ES stanoví, že službou obecného hospodářského zájmu musí být dotčený podnik pověřen prostřednictvím jednoho nebo více úředních aktů obsahujících zejména povahu a délku trvání závazků veřejné služby, ukazatele pro výpočet, kontrolu a hodnocení vyrovnávací platby, jakož i ujednání, která vyloučí vyplacení jakékoli nadměrné vyrovnávací platby a zajistí její navrácení. Článek 5 rozhodnutí 2005/842/ES stanoví, že výše vyrovnávací platby musí být omezena rozsahem nezbytným pro úhradu nákladů vynaložených v souvislosti s plněním závazků veřejné služby, přičemž je třeba zohlednit příslušné příjmy a přiměřený výnos. Konečně článek 6 rozhodnutí 2005/842/ES stanoví, že členské státy provádějí pravidelné kontroly směřující ke zjištění, zda podniky nedostávají vyrovnávací platby přesahující výši určenou podle článku 5.
(108)
Z důvodů vysvětlených v bodě 7.1.2.1 tohoto rozhodnutí Komise dospěla k závěru, že ani příjemce ani italské orgány neprokázaly, že společnosti SO.G.A.S. byl uložen jasně vymezený závazek veřejné služby. Kromě toho neprokázaly, že v takzvaných pověřovacích aktech, které přijaly, jsou jakkoli obsaženy ukazatele pro výpočet, kontrolu a hodnocení vyrovnávací platby a ujednání, která vyloučí vyplacení jakékoli nadměrné vyrovnávací platby a zajistí její navrácení. Z toho vyplývá, že požadavky podle článků 4, 5 a 6 rozhodnutí 2005/842/ES týkající se právních aktů pověření nebyly splněny.
(109)
Komise se proto domnívá, že náhrada ztrát provozovatele letiště Aeroporto dello Stretto nebyla slučitelná s vnitřním trhem ani vyňata z oznamovací povinnosti podle rozhodnutí 2005/842/ES.
(110)
Navíc pokud neexistuje jasné vymezení závazku veřejné služby uloženého společnosti SO.G.A.S, nemůže být opatření považováno za slučitelné s vnitřním trhem a vyňaté z povinnosti oznámení předem podle čl. 10 písm. b) rozhodnutí 2012/21/EU. Komise proto posuzovala, zda může být opatření považováno za slučitelné s vnitřním trhem ve smyslu bodu 69 rámce pro služby obecného hospodářského zájmu z roku 2011, který stanoví, že „Komise použije zásady stanovené v tomto sdělení na protiprávní podporu, o které rozhodne po 31. lednu 2012, i když byla podpora udělena před tímto datem“.
7.3.1.2. Slučitelnost ve smyslu rámce pro služby obecného hospodářského zájmu z roku 2011
(111)
Bod 16 rámce pro služby obecného hospodářského zájmu z roku 2011 stanoví nezbytné požadavky, aby mohlo být pověření službou obecného hospodářského zájmu považováno za platné. Zejména následující písm. a) bodu 16 stanoví, že v pověřovacím aktu musí být jasně uvedeny náplň a délka trvání závazků veřejné služby. Ze stejných důvodů již objasněných v bodě 7.1.2.1 tohoto rozhodnutí posuzovaná opatření podpory tedy nemohou být považována za slučitelná ve smyslu rámce pro služby obecného hospodářského zájmu z roku 2011. Zejména příjemce nebyl jasně pověřen provozováním letiště jako celku ve formě služby obecného hospodářského zájmu. Komise neobdržela žádný pověřovací akt, který by předem jednoznačně vymezoval službu obecného hospodářského zájmu, kterou byl příjemce pověřen, ani jeho právo na vyrovnávací platbu. Dále nebyly Komisi předloženy žádné důkazy o tom, že body 17 a 18 rámce pro služby obecného hospodářského zájmu z roku 2011 byly dodrženy.
(112)
Komise se tedy domnívá, že posuzované opatření podpory nemůže být prohlášeno za slučitelné s vnitřním trhem ve smyslu čl. 106 odst. 2 SFEU.
(113)
Pro úplnost Komise zdůrazňuje, že bod 9 rámce pro služby obecného hospodářského zájmu z roku 2011 stanoví, že vyrovnávací platba za služby obecného hospodářského zájmu přiznaná podnikům, které jsou v obtížích, musí být posuzována podle pokynů Společenství pro státní podporu na záchranu a restrukturalizaci podniků v obtížích.
(114)
Během fáze předběžného posuzování Itálie skutečně tvrdila, že SO.G.A.S je podnikem v obtížích ve smyslu pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci. Itálie však také tvrdila, že posuzovaná opatření nejsou součástí plánu restrukturalizace a že plán takovéto povahy neexistuje. Ve svém rozhodnutí o zahájení řízení proto Komise měla za to, že tato opatření nemohou být považována za slučitelná s pokyny pro podporu na záchranu a restrukturalizaci.
(115)
Během formálního vyšetřování již Itálie netvrdila, že provozovatel letiště se v okamžiku poskytnutí opatření podpory nacházel v obtížích, a že tedy podpory jsou slučitelné na základě výše uvedených pokynů.
(116)
Jelikož Komise neměla důkazy, které by jí umožnily posoudit slučitelnost předmětných opatření na základě pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci, nemůže tato opatření prohlásit za slučitelná s vnitřním trhem ve smyslu výše uvedených pokynů.
7.3.2. Slučitelnost ve smyslu nových pokynů pro leteckou dopravu
(117)
Dne 31. března 2014 Komise přijala sdělení „Pokyny ke státní podpoře letišť a leteckých společností“ (dále jen „nové pokyny pro leteckou dopravu“) (32). Tyto pokyny se použijí na provozní podpory letišť poskytnuté do 31. března 2014.
(118)
Provozní podpora poskytnutá před vstupem nových pokynů pro leteckou dopravu v platnost by mohla být prohlášena za slučitelnou do plné výše nepokrytých provozních nákladů, pokud jsou splněny tyto podmínky:
-
příspěvek k dosažení jasně vymezeného cíle společného zájmu: tato podmínka je mimo jiné splněna, pokud podpora zvyšuje mobilitu občanů Unie a propojení regionů nebo napomáhá regionálnímu rozvoji (33),
-
potřeba státního zásahu: podpora se musí zaměřovat na situace, v nichž může přinést materiální zlepšení, které trh sám není schopen poskytnout (34),
-
existence motivačního účinku: tato podmínka je splněna, pokud je pravděpodobné, že by se při neexistenci provozní podpory a s ohledem na možné poskytnutí investiční podpory a objem přepravy výrazně snížil objem hospodářské činnosti dotyčného letiště (35),
-
přiměřenost výše podpory (podpora omezená na nezbytné minimum): aby byla provozní podpora letištím přiměřená, musí být omezena na minimum potřebné k uskutečnění podporované činnosti (36),
-
zamezení nežádoucím negativním účinkům na hospodářskou soutěž a obchod (37).
(119)
Podle prohlášení italských orgánů okrajová zeměpisná poloha a nedostatečný rozvoj nákladní dopravy představují pro region Kalábrie vážný problém, zejména z důvodu nedostatku přiměřené infrastruktury. Itálie prohlásila, že posuzovaná opatření jsou součástí širšího projektu, jehož cílem je posílit dopravní síť v Kalábrii. Tato opatření by umožnila společnosti SO.G.A.S. zlepšit infrastrukturu a služby nabízené letištěm na základě nové regionální strategie, která se zaměřuje na posílení dopravní sítě a usnadnění přístupu do regionu.
(120)
Na základě výše uvedeného se Komise domnívá, že provozní podpora poskytnutá společnosti SO.G.A.S. přispěla k dosažení cíle společného zájmu zaměřeného na zlepšení přístupnosti, propojení a rozvoje regionů prostřednictvím rozvoje infrastruktury pro bezpečnou a spolehlivou leteckou dopravu.
(121)
Jak je uvedeno v nových pokynech pro leteckou dopravu, menší letiště by mohla mít s financováním vlastní činnosti bez veřejných zdrojů problémy. Podle bodu 118 nových pokynů pro leteckou dopravu letiště s ročním objemem přepravy nižším než 700 000 cestujících zřejmě nejsou schopna pokrýt velkou část svých provozních nákladů. Objem přepravy na letišti Aeroporto dello Stretto se konstantně udržoval pod hranicí 700 000 cestujících. Komise se proto domnívá, že podpora je nezbytná, neboť umožnila zlepšit propojenost regionu Kalábrie, které by trh sám o sobě nenabídl.
(122)
Bez poskytnutí podpory by činnost příjemce byla významně omezena nebo dokonce ukončena. Zároveň podpora nepřekročila částku nezbytnou k pokrytí provozních ztrát, a byla tedy omezena na nezbytné minimum umožňující provádění činnosti, která je předmětem podpory.
(123)
Žádné jiné letiště se ve stejné spádové oblasti (38) nenachází, neboť jak již bylo vysvětleno, nejbližší letiště je vzdálené více než 130 kilometrů. Itálie dále potvrdila, že letištní infrastruktura byla k dispozici všem leteckým společnostem za nediskriminačních podmínek. Informace, které měla Komise k dispozici, ani připomínky zúčastněných stran předložené během vyšetřování nezpochybnily nediskriminační přístup k infrastruktuře.
(124)
Na základě těchto úvah Komise dospěla k závěru, že podmínky slučitelnosti vymezené novými pokyny pro leteckou dopravu byly splněny.
7.3.3. Závěr týkající se slučitelnosti podpory
(125)
Na základě posouzení, které předchází, Komise dospěla k závěru, že oznámené opatření podpory je slučitelné s vnitřním trhem ve smyslu čl. 107 odst. 3 SFEU.
(126)
Tento závěr formulovaný ve smyslu pravidel státní podpory nebrání použití jiných ustanovení unijního práva, včetně předpisů týkajících se životního prostředí.
8. ZÁVĚR
(127)
Komise se domnívá, že Itálie provedla dotčenou podporu protiprávně v rozporu s čl. 108 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie. Na základě posouzení, které předchází, se však rozhodla k podpoře nevznést námitky, neboť podpora je slučitelná s vnitřním trhem ve smyslu čl. 107 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie a s novými pokyny pro leteckou dopravu,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Státní podpora, kterou Itálie poskytla ve prospěch společnosti SO.G.A.S. S.p.A. (Società per la Gestione dell'Aeroporto dello Stretto) ve výši 6 392 847 EUR, je slučitelná s vnitřním trhem ve smyslu čl. 107 odst. 3 písm. c) Smlouvy o fungování Evropské unie.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Italské republice.
V Bruselu dne 11. června 2014.
SKLEP KOMISIJE
z dne 11. junija 2014
o državni pomoči (zadeva SA.26818 (C 20/10) (ex N 536/08 in NN 32/10)), ki jo je Italija odobrila družbi SO.G.A.S. - Società per la gestione dell'aeroporto dello Stretto
(notificirano pod dokumentarno številko C(2014) 3571)
(Besedilo v italijanskem jeziku je edino verodostojno)
(Besedilo velja za EGP)
(2014/944/EU)
EVROPSKA KOMISIJA JE -
ob upoštevanju Pogodbe o delovanju Evropske unije in zlasti prvega pododstavka člena 108(2) Pogodbe,
ob upoštevanju Sporazuma o Evropskem gospodarskem prostoru in zlasti člena 62(1)(a) Sporazuma,
po pozivu zainteresiranim stranem, naj predložijo svoje pripombe v skladu z navedenima določbama (1), in ob upoštevanju teh pripomb,
ob upoštevanju naslednjega:
1. POSTOPEK
(1)
Italijanske oblasti so 27. oktobra 2008 Komisijo obvestile, da namerava dežela Kalabrija dodeliti državno pomoč v obliki kapitalskih injekcij za kritje izgub iz poslovanja družbe SO.G.A.S. SpA Società per la Gestione dell'Aeroporto dello Stretto (v nadaljnjem besedilu: SO.G.A.S. ali prejemnik). SO.G.A.S. je družba, ki upravlja letališče Stretto, tj. letališče dežele Kalabrija.
(2)
Komisija se je med predhodno proučitvijo seznanila z drugimi ukrepi v korist istega prejemnika, za katere se je zdelo, da so bili nezakonita državna pomoč. Komisija je zato navedene ukrepe vključila v svojo preiskavo.
(3)
Ker je imela Komisija informacije, da je bila državna podpora dejansko dodeljena, preden je Komisija lahko ocenila njeno združljivost z notranjim trgom, je zadevo evidentirala kot nepriglašeno pomoč pod številko NN 32/10.
(4)
Komisija je zaprosila za dodatne informacije o priglašenem ukrepu z dne 27. novembra 2008, 23. februarja 2009 in 19. maja 2009. Italija je odgovorila z dopisi z dne 14. januarja 2009, 26. marca 2009 in 9. oktobra 2009.
(5)
Komisija je z dopisom z dne 20. julija 2010 Italijo obvestila o svoji odločitvi, da sproži formalni postopek preiskave iz člena 108(2) PDEU glede pomoči SO.G.A.S.-u (v nadaljnjem besedilu: sklep o začetku postopka).
(6)
Odločitev Komisije o začetku preiskave je bila objavljena v Uradnem listu Evropske unije (2). Komisija je v njej zainteresirane strani pozvala, naj predložijo pripombe.
(7)
Prejemnik je z dopisom z dne 19. novembra 2010 predložil svoje pripombe glede sklepa o začetku postopka. Komisija je 20. decembra 2010 prejemnikove pripombe predložila italijanskim organom in jih pozvala, naj se nanje odzovejo. Komisija je 8. marca 2011 poslala opomin in 29. aprila 2011 prejela pripombe Italije. Komisija ni prejela drugih pripomb zainteresiranih strani.
(8)
Italijanski organi so pripombe glede sklepa o začetku postopka predložili z dopisoma z dne 23. septembra 2010 in 15. decembra 2010.
(9)
Komisija je z dopisom z dne 30. marca 2012 zahtevala dodatne informacije o ukrepih, v zvezi s katerimi poteka preiskava. Italijanski organi so zahtevane informacije predložili z dopisom z dne 30. aprila 2012.
2. PODROBEN OPIS UKREPOV
2.1 Prejemnik
(10)
Upravičenec ukrepov je upravljavec letališča dežele Kalabrija, SO.G.A.S.
(11)
SO.G.A.S. je delniška družba, ki je bila marca 1981 registrirana v skladu z italijansko zakonodajo in je v 100-odstotni državni lasti.
(12)
Promet na letališču se je povečal z 272 859 potnikov leta 2004 na 571 694 potnikov leta 2012 (3).
2.2 Izpodbijani ukrepi
(13)
Ukrep, ki ga je priglasila Italija, je kapitalska injekcija dežele Kalabrija v višini 1 824 964 EUR za kritje izgub SO.G.A.S.-a, ki so nastale v letih 2004 in 2005.
(14)
Javni delničarji SO.G.A.S.-a so se junija 2005 in junija 2006 odločili, da bodo s sorazmernimi kapitalskimi injekcijami krili izgube SO.G.A.S.-a, ki so nastale v prejšnjih letih (1 392 900 EUR leta 2004 in 2 257 028 EUR leta 2005). Takrat je imela dežela Kalabrija v lasti 50 % delnic družbe, preostale delnice pa so bile v lasti občine Reggio Calabria, pokrajine Reggio Calabria, pokrajine Messina, občine Messina, gospodarske zbornice pokrajine Reggio Calabria in gospodarske zbornice pokrajine Messina.
(15)
Glede na informacije, ki so bile ob sklepu o začetku postopka na voljo Komisiji, so sorazmerne kapitalske injekcije že izvedle pokrajina Reggio Calabria, občina Messina, občina Reggio Calabria in gospodarska zbornica pokrajine Messina.
(16)
SO.G.A.S. je leta 2006 ustvaril dodatno izgubo v višini 6 018 982 EUR. Decembra 2007 so se delničarji SO.G.A.S.-a odločili, da bodo rezerve družbe pretvorili v kapital in kapital zmanjšali za kritje ostalih izgub. Vendar bi bil nato kapital manjši od minimalne ravni, ki je v italijanski zakonodaji določena za družbe, ki upravljajo letališča. Da bi delničarji SO.G.A.S.-a kapital ponovno uskladili z zakonskimi zahtevami, so se strinjali s povečanjem kapitala za 2 742 919 EUR. Kapital je bil povečan s pretvorbo obveznic, ki so jih prej vpisali nekateri delničarji, v višini 2 274 919 EUR. Dežela Kalabrija ni bila med delničarji, ki so imeli zamenljive obveznice, zato se je njen delež kapitala družbe s 50 % zmanjšal na 6,74 %.
2.3 Organ, ki dodeli pomoč
(17)
Za zadevne ukrepe je organ, ki dodeli pomoč, dežela Kalabrija.
(18)
Kot je pojasnjeno zgoraj, so SO.G.A.S.-u javna sredstva zagotovile tudi pokrajina Reggio Calabria, občina Reggio Calabria, pokrajina Messina, občina Messina, gospodarska zbornica pokrajine Reggio Calabria in gospodarska zbornica pokrajine Messina v obliki sorazmernih kapitalskih injekcij za kritje izgub, ki so nastale v letih 2004, 2005 in 2006, ter za ponovno uskladitev kapitala z zakonskimi zahtevami.
2.4 Proračun
(19)
Italijanski organi so priglasili injekcije v višini 1 824 964 EUR, kar je sorazmerno z deležem dežele Kalabrije v SO.G.A.S.-u, ki so bile odobrene junija 2005 in junija 2006. Poleg tega so, kot je pojasnjeno zgoraj, drugi javni delničarji krili izgube, ki so prav tako znašale 1 824 964 EUR. Decembra 2007 je bila zagotovljena dodatna injekcija v višini 2 742 919 EUR.
(20)
Skupni proračun ukrepov, ki se ocenjujejo, je torej 6 392 847 EUR.
2.5 Domači sodni postopki
(21)
Dežela Kalabrija je sprejela odločitev, da ne bo izvedla kapitalskih injekcij, o katerih so junija 2005 in junija 2006 odločali delničarji, dokler jih Komisija ne bo odobrila s sklepom, SO.G.A.S. pa je začel postopke zoper deželo pred rednim sodiščem pokrajine Reggio Calabria. Sodišče je razsodilo v korist SO.G.A.S.-a, ugovor, ki ga je vložila dežela, pa je bil maja 2009 zavrnjen.
(22)
Čeprav je sodišče priznalo, da je Komisija pristojna za odločanje o združljivosti ukrepa državne pomoči z notranjim trgom, je menilo, da imajo nacionalna sodišča sodno pristojnost za odločanje, ali je ukrep pomenil državno pomoč. Sodišče je razsodilo, da javno financiranje v tem primeru ni pomenilo državne pomoči, ker ni bilo verjetno, da bi izkrivljalo konkurenco ali vplivalo na trgovino med državami članicami. Sodišče je ugotovilo tudi, da je bilo izpolnjeno načelo vlagatelja v tržnem gospodarstvu, ker so v času dodelitve pomoči ne glede na izgube v letih 2004 in 2005 obstajale razumne možnosti dolgoročne rentabilnosti.
(23)
Dežela je izpodbijala sodbo sodišča na podlagi dejstva, da je ukrep pomenil državno pomoč in se zato ne bi smel izvajati, dokler Komisija ne bi sprejela sklepa o odobritvi. Italijanski organi so decembra 2009 Komisijo obvestili, da je bil priziv zavrnjen in da ni mogoče sprejeti drugih postopkovnih ukrepov za preprečitev dodelitve javnih prispevkov SO.G.A.S.-u.
3. RAZLOGI ZA ZAČETEK FORMALNE PREISKAVE
(24)
Komisija je v sklepu o začetku postopka zavzela predhodno stališče, da so sorazmerne injekcije dežele in drugih javnih delničarjev za kritje izgub, ki so nastale v letih 2004 in 2005, ter kapitalske injekcije, ki so jih decembra 2007 sprejeli delničarji SO.G.A.S.-a, pomenile državno pomoč, ker:
(a)
so obsegale prenos sredstev številnih regionalnih in lokalnih organov, in sicer dežele Kalabrije, pokrajine Reggio Calabria, občine Messina in občine Reggio Calabria, ali lokalnih avtonomnih organov, ustanovljenih v skladu z javnim pravom, in sicer gospodarske zbornice pokrajine Reggio Calabria in gospodarske zbornice pokrajine Messina, v SO.G.A.S. Zato so vključevale državna sredstva in jih je bilo mogoče pripisati državi;
(b)
niso bile skladne z načelom vlagatelja v tržnem gospodarstvu in so zato SO.G.A.S.-u dodelile selektivno prednost;
(c)
je bilo verjetno, da bodo izkrivljale konkurenco in vplivale na trgovino med državami članicami.
(25)
Komisija je zavzela predhodno stališče, da so bili sporni ukrepi nezdružljivi z notranjim trgom. Prvič, Italija je izrecno navedla, da SO.G.A.S. ni bil pooblaščen za opravljanje storitev splošnega gospodarskega pomena. Drugič, italijanski organi so potrdili, da ukrepi niso bili povezani z nobeno posebno naložbo v letališče. Komisija je predhodno sklenila, da združljivosti ukrepov ni mogoče oceniti na podlagi meril iz smernic o financiranju letališč in zagonski državni pomoči letalskim družbam z odhodi z regionalnih letališč (v nadaljnjem besedilu: smernice za letalski sektor iz leta 2005) (4).Tretjič, italijanski organi so kljub trditvi, da je SO.G.A.S. družba v težavah v skladu s smernicami o državni pomoči za reševanje in prestrukturiranje podjetij v težavah (v nadaljnjem besedilu: smernice o reševanju in prestrukturiranju) (5), navedli tudi, da ukrepi niso bili del načrta prestrukturiranja in da tak načrt ni obstajal. Komisija je nazadnje menila, da ukrepi niso bili združljivi s smernicami o nacionalni regionalni pomoči za obdobje 2007-2013 (v nadaljnjem besedilu: regionalne smernice) (6), kar je zagotovilo okvir za oceno pomoči, ki je bila dodeljena na podlagi člena 107(3)(a) in (c) PDEU.
(26)
V zvezi s pravnimi spori na italijanskih sodiščih proti deželi, ki je zavrnila plačilo sorazmernega prispevka, ki je čakalo na odobritev Komisije na podlagi pravil o državni pomoči, je Komisija menila, da bi morala Italija glede na prednost prava EU pred nacionalnim pravom in ker priglasitev ni bila uradno preklicana, ravnati v skladu s klavzulo o mirovanju iz člena 108(3) PDEU. Komisija je zato zavzela stališče, da bi bilo treba glede na prednost obveznosti mirovanja iz člena 108(3) PDEU stališče nacionalnih sodišč zanemariti in da italijanski organi priglašenega ukrepa ne bi smeli začeti izvajati, dokler postopek glede državne pomoči ni bil končan.
4. PRIPOMBE ZAINTERESIRANIH STRANI
(27)
Edina zainteresirana stran, ki je Komisiji poslala pripombe, je bil prejemnik, tj. SO.G.A.S., ki je podprl utemeljitve italijanskih organov med formalno preiskavo in jih dopolnil.
4.1 Obstoj pomoči
(28)
SO.G.A.S. je navedel, da ukrepi, ki se ocenjujejo, niso pomenili državne pomoči, ker niso bila izpolnjena vsa merila iz člena 107(1)PDEU. Natančneje, SO.G.A.S. je trdil, da ukrep:(i) ni vplival na trgovino med državami članicami oziroma (ii) SO.G.A.S.-u ni dodelil selektivne gospodarske prednosti in (iii) ni izkrivljal konkurence oz. je ne bi mogel izkrivljati.
(29)
SO.G.A.S. je trdil, da so bili sporni ukrepi dodeljeni pod običajnimi tržnimi pogoji in zato skladni z načelom vlagatelja v tržnem gospodarstvu. Bili so v skladu s členoma 2446 in 2447 italijanskega civilnega zakonika, ki določa, da morajo delničarji delniške družbe, ki je izgubila več kot tretjino svojega kapitala, nadomestiti izgube, da preprečijo prenehanje družbe. Če delničarji ne bi krili izgub SO.G.A.S.-a, družbe za upravljanje letališča, bi to pomenilo preklic (v skladu s členom 13 odredbe ministra (DM) št. 521 z dne 12. novembra 1997) delnega upravljanja letališča Stretto, za katero je bil SO.G.A.S. pooblaščen v skladu s členom 17 uredbe z zakonsko močjo št. 67 iz leta 1997, pri čemer v prihodnosti ne bi bilo mogoče ohraniti koncesije za upravljanje letališča v celoti, za katero je bila vložena vloga na ministrstvu za promet. Zato je bilo smiselno domnevati, da bi zasebni vlagatelj pred podobno izbiro ukrepal enako, da bi povečal vrednost svojega deleža.
(30)
Prejemnik je izpostavil, da je redno sodišče pokrajine Reggio Calabria junija 2008 naročilo neodvisno vrednotenje družbe, v okviru katerega je bila vrednost družbe ocenjena na razpon med 12 milijonov EUR in 17 milijonov EUR.
(31)
Da bi prejemnik dokazal možnosti rentabilnosti družbe, je Komisiji predložil poslovni načrt, ki ga je za SO.G.A.S. oktobra 2008 pripravil zunanji svetovalec in je predvideval, da bo družba ponovno sposobna preživetja leta 2013.
(32)
Razpis za zbiranje ponudb za delno privatizacijo SO.G.A.S.-a je bil objavljen julija 2007. Ponudbo za pridobitev 35 % kapitala SO.G.A.S.-a je predložil italijansko-argentinski konzorcij (associazione temporanea di imprese ali ATI). Delničarji SO.G.A.S.-a so menili, da ponudba ni gospodarna. Marca 2010 je bil objavljen nov razpis za zbiranje ponudb za 35 % delnic SO.G.A.S.-a. SO.G.A.S. je menil, da sta dve prijavi interesa, ki ju je prejel, skupaj s prvo ponudbo konzorcija pokazali, da je bilo načelo vlagatelja v tržnem gospodarstvu izpolnjeno.
(33)
SO.G.A.S. je trdil tudi, da je Komisija napačno sklepala, da bi lahko potniki, ki uporabljajo letališče Stretto, glede na njihovo stalno prebivališče uporabljali tudi letališča v kraju Catania, Lamezia Terme ali Crotone ter da bi lahko sporni ukrepi zato izkrivljali konkurenco med upravljavci letališč.
(34)
Letališče Stretto ter letališča v krajih Catania, Lamezia Terme in Crotone so bila regionalna letališča, ki so zagotavljala povezavo od točke do točke, njihova ciljna območja pa se niso prekrivala. Letališče Stretto prav tako ni pomenilo konkurence drugim letališčem v Italiji ali Uniji. Zaradi posebnih zemljepisnih in infrastrukturnih značilnosti Kalabrije je bilo izključeno morebitno prekrivanje ciljnih območij letališča Stretto in sosednjih italijanskih letališč. Letališče v kraju Lamezia Terme je bilo oddaljeno več kot 130 km, tj. približno eno uro vožnje od letališča Stretto. Med letališčema Stretto in Crotone, ki je bilo oddaljeno več kot tri ure, ni bilo hitre neposredne povezave. Letališče v kraju Catania je v drugi zemljepisni regiji in je bilo oddaljeno več kot 130 km, kar pomeni med 1 uro in 30 minut ter 1 uro in 40 minut vožnje z avtom.
(35)
SO.G.A.S. je predložil preglednico z indeksom korelacije med prihodom potnikov na letališče Stretto ter potnikov na letališča v krajih Lamezia Terme, Crotone in Catania. V preglednici je bilo navedeno, da so potniki, ki potujejo prek letališča Stretto, predstavljali nov del regionalnega prometa. Zaprtje letališča bi zato pomenilo izgubo dela povpraševanja po storitvah zračnega prevoza in ne prerazporeditve na druga letališča.SO.G.A.S. je predložil tudi preglednico, v kateri je bilo navedeno, da so ukrepi, ki so pod nadzorom, dejansko ustvarili novo povpraševanje po storitvah zračnega prevoza na območju, kar je koristilo letalskim prevoznikom, zainteresiranim za zagon novih poti med letališčem Stretto ter drugimi domačimi letališči in letališči EU, ter drugim letališčem, ki so se ukvarjala z večjim povpraševanjem.
(36)
SO.G.A.S. je zavrnil predhodno ugotovitev Komisije, da bi lahko ukrepi izkrivljali konkurenco med letalskimi družbami. Javno financiranje se na nobenega letalskega prevoznika ni preneslo z odobritvijo nižjih pristajalnih pristojbin ali drugih ugodnih pogojev. Pristajalne pristojbine in druge pogoje poslovanja na letališču je določil pristojni organ in niso bili prepuščeni v presojo upravljavcu letališča. Nazadnje se SO.G.A.S. ni strinjal, da je letališče Stretto uporabljala zlasti družba Alitalia (ki je opravila šest od osmih letov na dan) in da ni bilo znakov, da so bili čarterski ali nizkocenovni letalski prevozniki zainteresirani za zagon novih poti z odhodom z letališča Stretto.
(37)
SO.G.A.S. je sklenil, da bi morala Komisija pri oceni učinka ukrepa na konkurenco in trgovino med državami članicami bolj upoštevati posebne razmere ter ugotoviti, da ukrep ni pomenil državne pomoči.
4.2 Združljivost pomoči
(38)
V zvezi z vprašanjem, ali bi se lahko ukrepi šteli za združljive v skladu s členom 107(3)(c) PDEU, je SO.G.A.S. trdil, da je bilo javno financiranje, ki se ocenjuje, namenjeno ohranitvi neprekinjenega poslovanja upravljavca letališča in razvoju nekaterih gospodarskih dejavnosti. Ta cilj je bil utemeljen z dejstvom, da majhna letališča navadno niso ustvarila zadostnih prihodkov za kritje stroškov, potrebnih za izpolnjevanje varstvenih in varnostnih zahtev. Poleg tega bi letališče Stretto glede na značilnosti letališke infrastrukture in z njo povezanih omejitev, ki jih je uvedla nacionalna uprava za civilno letalstvo ENAC (7), zelo težko gostilo čarterske in nizkocenovne letalske prevoznike.
(39)
Letališče Stretto je bilo v skladu z merili ENAC razvrščeno kot letališče razreda II. Ta razvrstitev je temeljila na vidikih infrastrukture in ne na številu potnikov. V skladu z njo so morala letališča z malo potniki nameniti enake stroške za izpolnitev varnostnih standardov na letališčih kot letališča z več kot milijonom potnikov.
(40)
Brez javnega financiranja, v zvezi s katerim poteka preiskava, bi bilo letališče prisiljeno zapustiti trg, kar bi imelo negativne posledice za mobilnost prebivalcev na regionalni ravni. To bi preprečilo tudi delničarjem, da bi se jim naložba kakor koli povrnila.
(41)
SO.G.A.S. je na koncu oz. drugače trdil, da je v tem primeru veljala Odločba Komisije 2005/842/ES (8) o storitvah splošnega gospodarskega pomena ter da bi se lahko ukrepi v vsakem primeru šteli za združljive z notranjim trgom in bili izvzeti iz obveznosti priglasitve na navedeni podlagi.
(42)
SO.G.A.S. je trdil, da je bilo, ker promet na letališču v referenčnem obdobju ni presegel milijona potnikov na leto, upravljanje letališča storitev splošnega gospodarskega pomena v skladu s členom 2(1)(d) Odločbe Komisije 2005/842/ES. SO.G.A.S. je izpostavil, da imajo lahko lokalni organi v skladu z uredbo z zakonsko močjo št. 250 z dne 25. julija 1997 deleže le v družbah, pooblaščenih za opravljanje storitev splošnega gospodarskega pomena. SO.G.A.S. je bil od nekdaj v lasti lokalnih organov v Kalabriji in Messini, kar je bil dokaz za domnevo, da se upravljanje letališča šteje za storitev splošnega gospodarskega pomena. Da bi SO.G.A.S. dokazal, da je bilo upravljanje letališča dejansko storitev splošnega gospodarskega pomena, je predložil sklepa občine Reggio Calabria z dne 27. julija 2010 in 19. junija 2010, v katerih je bil naveden pomen letaliških storitev na regionalni ravni.
(43)
Nadomestilo za javne storitve je bilo omejeno na izgube, ki so nastale pri upravljavcu letališča z opravljanjem storitev splošnega gospodarskega pomena, zaradi česar sta se upoštevali načeli nujnosti in sorazmernosti iz člena 5(1) Odločbe Komisije 2005/842/ES. Ker ni bilo akta, ki bi upravljavca letališča dejansko pooblaščal za opravljanje storitev splošnega gospodarskega pomena, je SO.G.A.S. predlagal, da se pripravi sporazum, ki bi izključil vsak dvom, da so bili v primeru letališča Stretto izpolnjeni štirje pogoji, opredeljeni v sodbi o zadevi Altmark (9).
5. PRIPOMBE ITALIJANSKIH ORGANOV
(44)
Komisija je v sklepu o začetku postopka navedla, da je Italija potrdila, da SO.G.A.S. ni bil uradno pooblaščen za opravljanje storitev splošnega gospodarskega pomena, zato združljivosti spornih ukrepov ni bilo mogoče oceniti na podlagi pravil o storitvah splošnega gospodarskega pomena.
5.1 Ali so dejavnosti letališča storitve splošnega gospodarskega pomena?
(45)
Italija je med preiskavo trdila, da so bili ukrepi, ki se ocenjujejo, nadomestilo za storitve splošnega gospodarskega pomena, ki jih je opravljal SO.G.A.S. Ker ni bilo nasprotnih dokazov, so italijanski organi trdili, da bi lahko naknadna ocena pokazala, da so bile v primeru SO.G.A.S.-a izpolnjene zahteve EU glede storitev splošnega gospodarskega pomena.
(46)
Italija je menila, da je Komisija neupravičeno dala prednost formalnim zahtevam glede storitev splošnega gospodarskega pomena pred vsebinskimi zahtevami. Da bi Italija podprla to trditev, je predložila skrajšano oceno štirih meril iz sodbe o zadevi Altmark. Italija je trdila, da je bil SO.G.A.S. dejansko pooblaščen za opravljanje javnih storitev. Pooblastilo je neposredno in posredno potrjevalo več upravnih aktov, ki so jih izdali lokalni organi. Italija je predložila zapisnik sestanka izvršilnega organa pokrajine Reggio Calabria, ki je potekal 17. oktobra 2007 in na katerem se je izvršilni organ odločil subvencionirati izgube upravljavca letališča, ter zapisnika sestankov istega organa z dne 16. junija 2009 in 31. decembra 2009, v katerih je bilo navedeno, da so bile dejavnosti letališča storitve splošnega gospodarskega pomena. V zapisniku sestanka z dne 17. oktobra 2007 je navedeno, da: „dežela Kalabrija meni, da so bile nekatere dejavnosti letališča v kraju Reggio Calabria potrebne za opravljanje storitev splošnega gospodarskega pomena, in so za SO.G.A.S. pomenile številne obveznosti javnih storitev za zagotovitev, da je bil ustrezno zadovoljen javni interes. V takih primerih bi lahko organi upravljavcu letališča subvencionirali dodatne stroške, ki nastanejo zaradi izpolnjevanja navedenih obveznosti, pri čemer so bile te take, da ni bilo mogoče izključiti, da bi se lahko celotno upravljanje letališča štelo za storitev splošnega gospodarskega pomena.“
(47)
Na splošno je bila dežela Kalabrija pogodbenica protokola za razvoj letališč v krajih Lamezia Terme, Crotone in Reggio Calabria, zato je bilo jasno, da so bile letališke storitve javne storitve, bistvene za gospodarski in družbeni razvoj regije, ter da bi se zato lahko financirale s sredstvi EU oz. nacionalnimi ali regionalnimi sredstvi.
(48)
Italija je poudarila tudi, da je upravljavec letališča 28. decembra 2008 delničarje pozval, naj krijejo izgube, zlasti na podlagi obveznosti javnih storitev, in trdila, da zasebni upravljavci ne bi opravljali storitve upravljanja letališča pod izključno tržnimi pogoji. Prvi preskus iz sodbe Altmark je bil torej uspešno opravljen.
(49)
Merila, na podlagi katerih je bilo nadomestilo izračunano, bi preprosto lahko bila privzeta iz zaključnega računa SO.G.A.S.-a, ki je zagotovil pregleden izkaz stroškov poslovanja. Javno financiranje je bilo omejeno na višino izgub, pri čemer prejemniku ni bil zagotovljen dodatni dobiček.
(50)
V zvezi s tretjim preskusom iz sodbe Altmark je Italija trdila, da v primeru javnih storitev ukrepi javnih delničarjev niso bili primerljivi z ukrepi zasebnega vlagatelja. Ravnanje javnega organa bi se lahko utemeljilo s cilji v javnem interesu, ki so preprečili uporabo načela vlagatelja v tržnem gospodarstvu. V tem primeru ravnanja javnih delničarjev niso spodbudili poslovni razlogi, zato ga ni mogoče primerjati z ravnanjem tržnega vlagatelja. Italija je sklenila, da tretji preskus iz sodbe Altmark, za katerega se je zdelo, da zahteva uporabo načela vlagatelja v tržnem gospodarstvu, v primeru, ki se preiskuje, ni bil pomemben.
(51)
Italija je menila, da bi se lahko kapitalske injekcije, ker so dejavnosti SO.G.A.S.-a bile storitev splošnega pomena, štele za nadomestilo za opravljanje takih storitev na podlagi naknadne ocene in zato niso pomenile državne pomoči.
5.2 Združljivost pomoči
(52)
Italija je navedla, da bi se morali ukrepi, čeprav bi se šteli za državno pomoč, v vsakem primeru šteti za združljive s členom 2(1) Odločbe Komisije 2005/842/ES.
5.3 Brez izkrivljanja konkurence
(53)
Italija se je sklicevala na točko 39 smernic za letalski sektor iz leta 2005, v kateri je navedeno, da „financiranja, odobrena majhnim regionalnim letališčem (kategorija D), malo verjetno izkrivljajo konkurenco ali vplivajo na trgovino v nasprotju s splošnim interesom“.
(54)
Italijanski organi so trdili tudi, da dejavnosti letališča niso bile rentabilne. To je bilo podprto z dejstvom, da postopek na koncu ni bil uspešen, čeprav je bil začetni namen delne privatizacije družbe zelo oglaševan. Ker bi se morali morebitni vlagatelji zavezati kritju izgub, pričakovanih v naslednjih letih, kot je bilo navedeno v poslovnem načrtu, objavljenem v razpisu za zbiranje ponudb, in ker se edina prejeta ponudba ni štela za gospodarno, je bilo jasno, da dejavnost po naravi prinaša izgubo. Poleg tega je dejstvo, da ponudniki niso bili pripravljeni kriti morebitnih prihodnjih izgub v neomejenem obsegu, ampak le do vnaprej določenih mej, dokazalo, da trg ni bil privlačen za vlagatelje in da zato ukrepi ne bi mogli vplivati na trgovino med državami članicami.
6. UGOTOVITVE ITALIJE GLEDE PRIPOMB, KI SO JIH PREDLOŽILE ZAINTERESIRANE STRANI
(55)
Italijanski organi so z dopisom z dne 27. aprila 2012 v imenu dežele Kalabrija Komisiji poslali ugotovitve glede pripomb SO.G.A.S-a.
(56)
Italija je podprla trditve SO.G.A.S.-a, vključno z njegovim zatrjevanjem, da so ukrepi, ki se ocenjujejo, povezani s storitvami splošnega gospodarskega pomena, kar je po mnenju Italije pomenilo, da se ne morejo šteti za državno pomoč.
(57)
Italija je trdila tudi, da ukrepi niso izkrivljali konkurence ali vplivali na trgovino med državami članicami.
7. OCENA POMOČI
7.1 Obstoj pomoči
(58)
Člen 107(1) PDEU določa, da je, razen če PDEU določa drugače, „vsaka pomoč, ki jo dodeli država članica, ali kakršna koli vrsta pomoči iz državnih sredstev, ki izkrivlja ali bi lahko izkrivljala konkurenco z dajanjem prednosti posameznim podjetjem ali proizvodnji posameznega blaga, nezdružljiva z notranjim trgom, kolikor prizadene trgovino med državami članicami“.
(59)
Merila iz člena 107(1) so kumulativna:ukrepi, ki se preiskujejo, pomenijo državno pomoč v skladu s členom 107(1) PDEU le, če so izpolnjeni vsi navedeni pogoji. Finančna podpora mora zato:
(a)
biti dodeljena s strani države ali se dodeljevati prek državnih sredstev;
(b)
dajati prednost določenim podjetjem ali proizvodnji določenega blaga;
(c)
izkrivljati konkurenco oz. imeti možnost izkrivljanja in
(d)
vplivati na trgovino med državami članicami.
(60)
Splošno sodišče je v sodbi v zadevi Leipzig-Halle Airport (10) navedlo, da sta gradnja in poslovanje civilnega letališča gospodarska dejavnost. Edina izjema so določene dejavnosti, ki spadajo pod izvrševanje pooblastil javnih organov in jih zato ni mogoče šteti za gospodarske dejavnosti. Državno financiranje takih dejavnosti ni vključeno v področje uporabe pravil o državni pomoči. Zato je SO.G.A.S. za namene zakonodaje o državni pomoči nedvomno podjetje, ker upravlja letališče Stretto in gospodarskim subjektom (zlasti letalskim prevoznikom), ki poslujejo na letališču, zagotavlja letališke storitve proti nadomestilu.
7.1.1 Državna sredstva
(61)
Pojem državne pomoči obsega vsako prednost, ki je dodeljena neposredno ali posredno, se financira iz javnih sredstev in jo dodeli država sama ali vmesni organ, ki deluje na podlagi javnega pooblastila, ki mu ga podeli država. Torej obsega vse prednosti, ki jih dodelijo regionalni ali lokalni organi držav članic, ne glede na njihov status in opis (11).
(62)
V točkah 27 in 28 sklepa o začetku postopka je Komisija navedla, da so ukrepi, ki se ocenjujejo, obsegali prenos sredstev od več regionalnih in lokalnih organov, in sicer dežele Kalabrije, pokrajine Reggio Calabria, občine Messina in občine Reggio Calabria, k SO.G.A.S. Komisija je zato menila, da so sporni ukrepi vključevali državna sredstva in jih je bilo mogoče pripisati državi. Komisija je za državna sredstva štela tudi sredstva italijanske gospodarske zbornice. Gospodarski zbornici sta bili javna organa, ki ju ureja javno pravo, v skladu s katerim sta sestavljala del javne uprave in sta bila pooblaščena za opravljanje javnih funkcij, Komisija pa je v skladu z navedenim menila, da je mogoče njune odločitve pripisati državi. V skladu s tem so sredstva gospodarske zbornice pokrajine Messina pomenila državna sredstva, njihov prenos pa bi bilo mogoče pripisati državi. Med preiskavo niti Italija niti katera koli zainteresirana stran ni izpodbijala te predhodne ugotovitve.
(63)
Komisija zato potrjuje, da so bili vsi ukrepi, ki se ocenjujejo, dodeljeni prek državnih sredstev in jih je mogoče pripisati državi.
7.1.2 Selektivna gospodarska prednost
(64)
Javno financiranje je selektivno, ker koristi enemu podjetju, tj. SO.G.A.S.-u. Krije izgube, ki so nastale pri rednem poslovanju SO.G.A.S.-a.
(65)
Če sta gradnja letališke infrastrukture in njeno poslovanje gospodarska dejavnost, Komisija meni, da javno financiranje, dodeljeno SO.G.A.S.-u, upravljavcu take infrastrukture, ki krije stroške, ki bi jih upravljavec letališča navadno moral kriti sam, dodeljuje gospodarsko prednost SO.G.A.S.-u, ker krepi njegov tržni položaj in preprečuje običajne učinke tržnih sil (12).
(66)
Čeprav je Italija na predhodni stopnji navedla, da letališče ni bilo uradno pooblaščeno za opravljanje storitev splošnega gospodarskega pomena, Komisija opozarja, da je Italija po sprejetju sklepa o začetku postopka ponovno proučila svoje stališče in trdila, da je sporno javno financiranje dejansko nadomestilo za izpolnjevanje obveznosti javnih storitev (13).
(67)
Sodišče je v sodbi Altmark določilo naslednje preskuse za določanje, ali je nadomestilo za opravljanje storitev splošnega gospodarskega pomena dodelilo prednost iz člena 107 PDEU1 (14):
(1)
podjetje, ki prejema nadomestilo, mora dejansko izpolnjevati obveznosti javne službe, te obveznosti pa morajo biti jasno opredeljene („prvi preskus iz sodbe Altmark“);
(2)
merila, na podlagi katerih se izračuna nadomestilo, morajo biti določena vnaprej ter objektivno in pregledno („drugi preskus iz sodbe Altmark“);
(3)
nadomestilo ne sme presegati tistega, kar je potrebno za kritje vseh ali dela stroškov, ki so nastali z izpolnjevanjem obveznosti javne službe ob upoštevanju realiziranih prejemkov in razumnega dobička zaradi izpolnjevanja teh obveznosti („tretji preskus iz sodbe Altmark“);
(4)
če podjetje, ki se mu naloži izpolnjevanje obveznosti javne službe, v konkretnem primeru ni izbrano s postopkom oddaje javnega naročila, ki omogoča, da se izbere tisti ponudnik, ki lahko te storitve opravlja z najnižjimi stroški za skupnost, se mora raven potrebnega nadomestila določiti na podlagi analize stroškov, ki bi jih povprečno, dobro vodeno podjetje, ki je ustrezno opremljeno s prevoznimi sredstvi, zato da lahko zadosti zahtevam javne službe, imelo pri izpolnjevanju teh obveznosti ob upoštevanju realiziranih prejemkov in razumnega dobička zaradi izpolnjevanja teh obveznosti („četrti preskus iz sodbe Altmark“).
7.1.2.1 Prvi preskus iz sodbe Altmark
(68)
Zahteva iz prvega preskusa iz sodbe Altmark se ujema z zahtevo iz člena 106(2) PDEU, da mora biti podjetje jasno pooblaščeno za opravljanje storitve, storitev pa mora biti jasno opredeljena15 (15).
(69)
Člen 106(2) PDEU velja le za „podjetja, pooblaščena za opravljanje“ storitev splošnega gospodarskega pomena. Sodišče je dosledno izpostavljalo, da je potreben akt za pooblastitev za opravljanje storitev (16).Akt pooblastitve je potreben, da se opredelijo obveznosti podjetja in države. Če takega uradnega akta ni, konkretna naloga podjetja ni znana, pri čemer ni mogoče določiti, kaj bi lahko bilo pošteno nadomestilo (17).Potreba po jasni opredelitvi storitev splošnega gospodarskega pomena je torej del zamisli o pooblastitvi in je z njo neločljivo povezana, zaradi česar izhaja neposredno iz člena 106(2) PDEU. Če se za opravljanje storitve pooblasti podjetje, je storitev seveda treba tudi opredeliti.
(70)
Komisija je že leta 2001 v sporočilu o storitvah splošnega gospodarskega pomena opozorila na povezavo med opredelitvijo pooblastitve in potrebo po sorazmernosti nadomestila za opravljanje storitev splošnega gospodarskega pomena v skladu s členom 106(2) PDEU (18).V točki 22 Sporočila je navedeno, da „je treba v vsakem primeru za uporabo izjeme iz člena 86(2) jasno opredeliti poslanstvo javne storitve in jo poveriti z aktom organa oblasti […]. Ta obveznost je nujna za zagotovitev pravne varnosti in preglednosti za državljane ter nepogrešljiva za Komisijo pri ocenjevanju sorazmernosti“. Pooblastitev in opredelitev sta tako logična predpogoja vsake resne ocene ravni sorazmernosti vsakega nadomestila. Sodišča Unije so dosledno izpostavljala, da je za uporabo izjeme iz sodbe Altmark in člena 106(2) PDEU potrebna jasna opredelitev obveznosti javne službe (19).
(71)
Okvir Skupnosti za državne pomoči iz leta 2005 v obliki nadomestila za javne storitve (20) potrjuje ta pristop. V točki 8 okvira je navedeno, da se lahko nadomestilo za javne storitve, ki pomeni pomoč v smislu člena 107(1) PDEU, razglasi za združljivo z notranjim trgom, če so izpolnjeni pogoji iz okvira. Ti pogoji vključujejo zlasti pooblastilo za opravljanje storitev splošnega gospodarskega pomena, podeljeno z enim ali več uradnimi akti, ki med drugim določajo natančno naravo in trajanje obveznosti javnih storitev, parametre za izračun, nadzor in pregled nadomestila ter dogovore za preprečitev kakršnega koli prekomernega nadomestila in njegovo vračilo (točka 12 okvira).
(72)
V Sporočilu Komisije o uporabi pravil Evropske unije o državni pomoči za nadomestilo, dodeljeno za opravljanje storitev splošnega gospodarskega pomena, iz leta 2011 (21) je navedeno tudi, da je treba storitve splošnega gospodarskega pomena in obveznosti javnih storitev predhodno jasno opredeliti. V skladu s točko 51 Sporočila se „člen 106(2) Pogodbe […] uporablja, če je za izvajanje storitve splošnega gospodarskega pomena pooblaščeno eno ali več podjetij. Torej mora država zadevna podjetja pooblastiti za opravljanje posebne naloge. Prvo merilo iz sodbe Altmark določa tudi, da mora biti podjetju naložena obveznost opravljanja javne storitve. Da bi se upoštevala sodna praksa iz zadeve Altmark, morajo biti z dodelitvijo javne storitve določene tudi obveznosti zadevnih podjetij in organa.“V točki 52 je navedeno, da je treba nalogo opravljanja javnih storitev dodeliti z enim ali več akti, ki morajo določati vsaj vsebino in trajanje obveznosti javne storitve; zadevno podjetje in, če je primerno, ozemlje; vrsto vseh izključnih ali posebnih pravic, ki jih podjetju dodeli zadevni organ; merila za izračun, nadzor in pregled nadomestila ter ureditve za preprečitev kakršnega koli prekomernega nadomestila in njegovo izterjavo.
(73)
Vendar italijanski organi trdijo, da je pristop Komisije pretirano formalističen in da je bil SO.G.A.S. dejansko pooblaščen za opravljanje storitev splošnega gospodarskega pomena. V zvezi s tem se sklicujejo zlasti na dokumente z datumom, ki je poznejši od odobritve spornih ukrepov.
(74)
Italija meni, da bi lahko bilo dejstvo, da je upravljanje letališča Stretto storitev splošnega gospodarskega pomena, privzeto iz več regionalnih sklepov, ki se sklicujejo na javni interes, povezan z letališkimi storitvami, in njihovo pomembno vlogo pri gospodarskem razvoju regije. Vendar navedeni regionalni sklepi ne zagotavljajo izrecnih opredelitev domnevnih storitev splošnega gospodarskega pomena, za katere je pooblaščen upravljavec letališča, ali pravil, ki urejajo nadomestila. Poleg tega so bili zadevni akti sprejeti od leta 2007 naprej, torej po domnevnem začetku storitev splošnega gospodarskega pomena, tj. po dejavnostih letališča v obdobju 2004-2006. Italija Komisiji tudi ni predložila drugih dokumentov, v katerih bi bil naveden obseg domnevnih obveznosti javnih storitev, uvedenih za prejemnika, z datumom pred letom 2004.
(75)
Komisija zato meni, da v zadevnem primeru prejemnik ni bil pravilno pooblaščen za opravljanje domnevnih storitev splošnega gospodarskega pomena.
(76)
Komisija ne more sprejeti trditve italijanskih organov, da je mogoče zakonito nadomestilo za storitev splošnega gospodarskega pomena, čeprav storitev ni bila predhodno opredeljena kot storitev splošnega gospodarskega pomena, prejemnik pa pooblaščen za njeno opravljanje na tej podlagi. V tem primeru bi lahko države članice prosto po lastni presoji naknadno odločale o potrebi po uvedbi obveznosti javnih storitev. Ko v podjetju nastanejo izgube pri poslovanju, bi lahko država članica to podjetje pooblastila za izpolnjevanje obveznosti javnih storitev in dodelila nadomestilo kot sredstvo za podporo podjetju, ne glede na katero koli predhodno oceno dejanske potrebe za opravljanje storitev v splošnem interesu. Tega pristopa ni mogoče uskladiti z zahtevo, da je treba podjetje pooblastiti za opravljanje storitev splošnega gospodarskega pomena z enim ali več uradnimi akti, ki med drugim določajo naravo in trajanje obveznosti javnih storitev, merila za izračun, pregled in nadzor nadomestila ter potrebne dogovore za preprečitev kakršnega koli prekomernega nadomestila in njegovo vračilo. Trditev italijanskih organov, da so letališke storitve ključne za gospodarski razvoj regije, ni zadosten dokaz, da je bil prejemnik pravilno pooblaščen za opravljanje storitev splošnega gospodarskega pomena, ker obveznosti javnih storitev in pravila za urejanje nadomestila niso bili pregledno opredeljeni vnaprej.
(77)
Upoštevanje predloga italijanskih organov in možnost držav članic, da lahko pooblastilo za opravljanje storitev splošnega gospodarskega pomena podelijo naknadno, bi pomenilo ugodnejšo obravnavo za države članice, ki so kršile obveznosti glede priglasitve in mirovanja. Take države članice bi lahko trdile, da je bila pomoč, ki je bila podjetju dodeljena nezakonito, dejansko potrebna za kritje stroškov javne storitve, ki jo je opravljal prejemnik, pri čemer prej ni bila opredeljena, podjetje pa ni bilo pooblaščeno za njeno opravljanje. Vendar bi morale države članice, ki nameravajo izpolnjevati svoje obveznosti glede priglasitve, predhodno jasno podeliti pooblastilo za opravljanje storitev splošnega gospodarskega pomena in jih opredeliti, da bi ravnale skladno s pravili o storitvah splošnega gospodarskega pomena in sodno prakso iz zadeve Altmark.
(78)
To bi pomenilo spodbudo za države članice, da ne bi priglasile nove državne pomoči, kar je v nasprotju z dobro uveljavljenim načelom, da držav članic, ki ne priglasijo državne pomoči, ni mogoče obravnavati ugodneje kot držav članic, ki jo (22).
(79)
Komisija torej ugotavlja, da prvi preskus iz sodbe Altmark ni uspešno opravljen, in meni, da tudi drugi preskusi iz sodbe Altmark niso uspešno opravljeni, in sicer zaradi spodaj navedenih razlogov.
7.1.2.2 Drugi preskus iz sodbe Altmark
(80)
Merila za izračun nadomestila niso bila določena vnaprej. V aktih, s katerimi je bilo glede na trditve italijanskih organov podeljeno pooblastilo za opravljanje storitev, storitve, ki bi jih moral opravljati prejemnik, niso bile podrobno opisane, pri čemer ne določajo mehanizma za dodelitev nadomestila za javno nalogo, za katero je bil prejemnik domnevno pooblaščen.
7.1.2.3 Tretji preskus iz sodbe Altmark
(81)
V skladu s tretjim preskusom iz sodbe Altmark nadomestilo, prejeto za izpolnjevanje obveznosti javne službe, ne sme presegati tistega, kar je potrebno za kritje vseh nastalih stroškov ali dela njih, ob upoštevanju realiziranih prejemkov in razumnega dobička zaradi izpolnjevanja teh obveznosti.
(82)
Komisija ne more sprejeti trditve Italije, da je zaradi omejitve financiranja na pokrivanje izgub iz poslovanja letališče prejelo le javno financiranje, potrebno za izpolnjevanje obveznosti javnih storitev. Temeljno načelo ocene sorazmernosti nadomestila je, da so lahko razlog za nadomestilo le neto stroški, ki so pri javnem izvajalcu nastali zaradi izpolnjevanja obveznosti javne službe. Ker ni jasne opredelitve obveznosti, uvedenih za prejemnika, Komisija ne more nedvomno določiti, katere stroške bi bilo treba upoštevati pri izračunu nadomestila.
(83)
Tudi kadar se lahko upravljanje letališča v celoti obravnava kot storitev splošnega gospodarskega pomena, nekatere dejavnosti, ki niso neposredno povezane z osnovnimi dejavnostmi, vključno z gradnjo, financiranjem, uporabo ter dajanjem v najem zemljišč in stavb za pisarne, skladišča, hotele in podjetja, ki se nahajajo na letališču, ter trgovine, restavracije in parkirišča, ne spadajo med storitve splošnega gospodarskega pomena in jih zato ni mogoče subvencionirati v skladu s pravili za storitve splošnega gospodarskega pomena. Italijanski organi niso predložili dokazov, da dejavnosti, ki niso neposredno povezane z ožjimi dejavnostmi letališča, niso bile subvencionirane, kot določata točki 34 in 53(iv) smernic za letalski sektor iz leta 2005.
7.1.2.4 Četrti preskus iz sodbe Altmark
(84)
Četrti preskus iz sodbe Altmark navaja, da je treba nadomestilo omejiti na čim manjše, ki je še potrebno, da ne bi pomenilo pomoči. Šteje se, da je preskus uspešno opravljen, če je bil prejemnik nadomestila izbran na podlagi razpisnega postopka ali, če to ni bilo izpolnjeno, če je bilo nadomestilo izračunano na podlagi stroškov učinkovitega podjetja.
(85)
V tem primeru prejemnik ni bil izbran na podlagi postopka javnega razpisa. Italija Komisiji tudi ni predložila dokaza, da je bil znesek nadomestila določen na podlagi analize stroškov, ki bi jih imelo povprečno dobro vodeno podjetje, ki razpolaga z ustreznimi viri, ki mu omogočajo izpolnjevanje potrebnih zahtev za opravljanje javne storitve, pri izpolnjevanju teh obveznosti, pri čemer se upoštevajo ustrezni prejemki in zmerni dobiček za izpolnjevanje obveznosti. Komisija zato meni, da ni mogoče ugotoviti, da je bilo zadevno javno financiranje določeno na podlagi stroškov učinkovitega podjetja.
(86)
Komisija zato ne more ugotoviti, da je prejemnik opravil storitve z najnižjimi stroški za skupnost.
(87)
Zaradi celovitosti Komisija ugotavlja, da je prejemnik med preiskavo trdil, da so bili ukrepi skladni z načelom vlagatelja v tržnem gospodarstvu. Čeprav je imel upravljavec letališča izgube, je mogoče upravičeno domnevati, da bi bila dejavnost donosna.
(88)
Komisija v nasprotju s prejemnikovim zatrjevanjem najprej izpostavlja, da Italija med preiskavo ni trdila, da je država vlagala v upravljavca letališča, ker je pričakovala, da bo donosen, ampak je dejansko trdila, da načelo vlagatelja v tržnem gospodarstvu v tem primeru ne velja (glej točko 49).
(89)
Drugič, za oceno na podlagi načela vlagatelja v tržnem gospodarstvu je treba določiti, ali bi zasebni vlagatelj v podobnih razmerah ravnal podobno. Sodišče je pojasnilo, da ravnanje zasebnega vlagatelja, s katerim je treba primerjati poseg javnega vlagatelja, ki sledi ciljem ekonomske politike, ni nujno ravnanje običajnega vlagatelja, ki vloži sredstva, da bi ustvaril dobiček v sorazmerno kratkem roku, temveč mora biti vsaj ravnanje zasebnega holdinga ali skupine zasebnih podjetij, ki sledijo strukturni politiki, globalni ali sektorski, in slediti obetom za dolgoročno donosnost (23).Za preveritev, ali je država ravnala kot preudaren vlagatelj, ki deluje pod pogoji tržnega gospodarstva, je potrebna umestitev v obdobje, v katerem so bili sprejeti ukrepi finančne podpore, da se oceni gospodarska racionalnost ravnanja države in s tem prepreči kakršna koli ocena na podlagi poznejših razmer (24).Če se država članica, glede na uveljavljeno sodno prakso, med upravnimi postopki sklicuje na načelo vlagatelja v tržnem gospodarstvu, mora v primeru dvoma nedvomno ter na podlagi objektivnih in preverljivih elementov dokazati, da je izvedeni ukrep sprejela kot delničarka. Na podlagi teh dokazov mora biti jasno razvidno, da je zadevna država članica predhodno ali sočasno z dodelitvijo gospodarske prednosti z dejansko izvedenim ukrepom sprejela odločbo o naložbi v podjetje pod javnim nadzorom (25).
(90)
Komisija ne more sprejeti trditve prejemnika, da so ukrepi, ki se ocenjujejo, temeljili na možnosti rentabilnosti družbe, kot je navedeno v poslovnem načrtu za ponovno vzpostavitev sposobnosti preživetja družbe, ki je bil pripravljen leta 2008, ko je bila odločitev o zadevnih ukrepih že sprejeta. Komisija meni, da bi zasebni vlagatelj vnesel svež kapital v družbo, katere kapital se je zmanjšal pod zakonito mejo, kot je SO.G.A.S., le če bi v času injekcije vlagatelj lahko pričakoval, da bo družba v razumnem času ponovno sposobna preživetja. Ker niti italijanski organi niti SO.G.A.S. niso predložili dejanskih dokazov iz časa sprejetja ukrepov, ki bi kazali, da so javni organi želeli vlagati, pri čemer bi lahko razumno pričakovali ekonomski donos za svojo naložbo, ki bi bila sprejemljiva za zasebnega vlagatelja, in ker je Italija izrecno potrdila, da se načelo vlagatelja v tržnem gospodarstvu v tem primeru ne uporablja, je Komisija sklenila, da ukrepi niso skladni z načelom vlagatelja v tržnem gospodarstvu.
7.1.2.5 Sklepna ugotovitev
(91)
Komisija ugotavlja, da noben od štirih preskusov, ki jih je Sodišče določilo v zadevi Altmark, v tem primeru ni uspešno opravljen in da ukrepi niso v skladu z načelom vlagatelja v tržnem gospodarstvu. Zato je Komisija sklenila, da sporni ukrepi, tj. kapitalske injekcije za kritje izgub SO.G.A.S.-a iz let 2004, 2005 in 2006, družbi dodeljujejo gospodarsko prednost.
7.1.3 Izkrivljanje konkurence in vpliv na trgovino med državami članicami
(92)
V zvezi z izkrivljanjem konkurence Italija izpostavlja, da v skladu s smernicami za letalski sektor iz leta 2005 „financiranja, odobrena majhnim regionalnim letališčem (kategorija D), malo verjetno izkrivljajo konkurenco ali vplivajo na trgovino v nasprotju s splošnim interesom“.Vendar ta določba obravnava oceno združljivosti državne pomoči v skladu s členom 107(3)(c) PDEU in ne pomeni, da javno financiranje majhnih letališč ni državna pomoč v smislu člena 107(1).
(93)
Poleg tega je v točki 40 smernic za letalski sektor iz leta 2005 navedeno tudi, da „[p]oleg teh splošnih podatkov […] ni možno določiti pravil, ki bi bila prilagojena raznolikosti možnih situacij, zlasti za letališča kategorij C in D. Zato je treba o vsakem ukrepu, ki bi lahko pomenil državno pomoč letališču, uradno obvestiti Komisijo, da se preverita njegov vpliv na konkurenco in trgovino med državami članicami ter po potrebi njegova združljivost.“
(94)
Letališče Stretto leži na jugu italijanskega polotoka in je eno od treh letališč v deželi Kalabrija. Promet na letališču ni nikoli presegel milijona potnikov (26).Ko so se začeli izvajati ukrepi, ki se preiskujejo, je bilo letališče zato uvrščeno v kategorijo D, „majhna regionalna letališča“, iz smernic za letalski sektor iz leta 2005. Vendar se je potniški promet, ki ga je sprejelo letališče, med letoma 2004 in 2012 podvojil.
(95)
Trg upravljanja in obratovanja letališč, vključno z majhnimi regionalnimi letališči, je trg, odprt za konkurenco, na katerem poslujejo številna zasebna in javna podjetja v celotni Uniji. To kaže dejstvo, da je Italija nameravala letališče Stretto delno privatizirati in je zato v letu 2007 objavila razpis za zbiranje ponudb, odprt za podjetja iz vseh držav članic EU (glej točko 32).Javno financiranje upravljavca letališča bi zato lahko izkrivljalo konkurenco na trgu obratovanja in upravljanja letališke infrastrukture. Letališča lahko med sabo tudi tekmujejo za promet kljub različnim ciljnim območjem. V določenem obsegu in za nekatere potnike so različni cilji nadomestljivi. Javno financiranje letališč lahko zato izkrivlja konkurenco in vpliva na trgovino na trgu zračnega prometa po Uniji.
(96)
V odločilnem trenutku je letališče Stretto služilo zlasti domačim in dvema mednarodnima ciljema, tj. Parizu in Malti, pri čemer je lahko zaradi prejetih sredstev ostalo na trgu in znatno razširilo svoje delovanje. Komisija zato meni, da bi zadevni ukrepi lahko izkrivljali konkurenco in prizadeli trgovino med državami članicami.
7.1.4 Sklepna ugotovitev o obstoju pomoči
(97)
Komisija je sklenila, da kapitalske injekcije, ki so jih SO.G.A.S.-u dodelili javni delničarji za kritje izgub, ki so nastale v letih 2004, 2005 in 2006, pomenijo državno pomoč v smislu člena 107(1) PDEU.
7.2 Zakonitost pomoči
(98)
Ukrepi, v zvezi s katerimi poteka preiskava, so začeli veljati, preden jih je Komisija uradno potrdila, zato Italija ni ravnala v skladu z obveznostjo mirovanja iz člena 108(3) PDEU.
7.3 Združljivost pomoči
7.3.1 Skladnost na podlagi pravil o storitvah splošnega gospodarskega pomena
(99)
SO.G.A.S. trdi, da je pomoč v skladu s členom 106(2) PDEU združljiva z notranjim trgom.
(100)
Člen 106(2) določa, da „[p]odjetja, pooblaščena za opravljanje storitev splošnega gospodarskega pomena, oziroma podjetja, ki imajo značaj dohodkovnega monopola, ravnajo po pravilih iz Pogodb, zlasti po pravilih o konkurenci, kolikor uporaba takšnih pravil pravno ali dejansko ne ovira izvajanja posebnih nalog, ki so jim dodeljene. Razvoj trgovine ne sme biti prizadet v takšnem obsegu, ki bi bil v nasprotju z interesi Unije.“
(101)
Ta člen določa izjemo od prepovedi državne pomoči iz člena 107 PDEU, če je pomoč nujna in sorazmerna za zagotovitev opravljanja storitev splošnega gospodarskega pomena v sprejemljivih gospodarskih razmerah. V skladu s členom 106(3) mora Komisija zagotoviti uporabo tega člena med drugim tako, da določi pogoje, pod katerimi meni, da sta merili nujnosti in sorazmernosti izpolnjeni.
(102)
Pred 31. januarjem 2012 je bila politika Komisije glede uporabe izjeme iz člena 106(2) PDEU določena v Okviru Skupnosti za državno pomoč v obliki nadomestila za javne storitve (v nadaljnjem besedilu: okvir za storitve splošnega gospodarskega pomena iz leta 2005) (27) in Odločbi Komisije 2005/842/ES.
(103)
Nov sveženj v zvezi s storitvami splošnega gospodarskega pomena je začel veljati 31. januarja 2012, pri čemer je vključeval Okvir Evropske unije za državno pomoč v obliki nadomestila za javne storitve (2011) (v nadaljnjem besedilu: okvir za storitve splošnega gospodarskega pomena iz leta 2011) (28) in Sklep Komisije 2012/21/EU (29).
7.3.1.1 Združljivost v skladu z Odločbo Komisije 2005/842/ES
(104)
Ukrepi so bili sprejeti junija 2004, junija 2005 in decembra 2007. Prejemnik trdi, da so bili ukrepi izvzeti iz zahteve glede priglasitve iz Odločbe Komisije 2005/842/ES.
(105)
Odločba Komisije 2005/842/ES določa, da se državna pomoč v obliki nadomestila za javne storitve, dodeljena podjetjem, pooblaščenim za opravljanje storitev splošnega gospodarskega pomena, šteje za združljivo, če izpolnjuje pogoje iz Odločbe. V Odločbi je določena zlasti združljiva državna pomoč v obliki nadomestila za javne storitve letališčem, i) katerih letni promet ne preseže milijona potnikov ali ii) katerih letni promet pred obdavčitvijo ne presega 100 milijonov EUR v obdobju dveh finančnih let pred letom, v katerem je bila dodeljena storitev splošnega gospodarskega pomena, če letno nadomestilo, ki ga letališče prejme za zadevno storitev, ne presega 30 milijonov EUR (30).
(106)
Odločba Komisije 2005/842/ES se je uporabljala le za pomoč v obliki nadomestila za javno storitev, povezano z dejanskimi storitvami splošnega gospodarskega pomena. Da bi nadomestilo za javne storitve za opravljanje storitve splošnega gospodarskega pomena izpolnjevalo pogoje za izvzetje, mora izpolnjevati tudi podrobne pogoje iz členov 4, 5 in 6 Odločbe (31).
(107)
Člen 4 Odločbe Komisije 2005/842/ES določa, da je treba podjetje pooblastiti za opravljanje storitev splošnega gospodarskega pomena z enim ali več uradnimi akti, ki med drugim določajo naravo in trajanje obveznosti javnih storitev, parametre za izračun, pregled in nadzor nadomestila ter dogovore za preprečitev kakršnega koli prekomernega nadomestila in njegovo vračilo. Člen 5 Odločbe določa, da znesek nadomestila ne presega zneska, potrebnega za pokrivanje stroškov, ki so nastali pri izpolnjevanju obveznosti javnih storitev, ob upoštevanju ustreznih prejemkov in zmernega donosa. Člen 6 Odločbe določa, da države članice izvajajo redna preverjanja, da se zagotovi, da podjetja niso prejemala prekomernega nadomestila zneska, določenega v skladu s členom 5.
(108)
Zaradi razlogov iz oddelka 7.1.2.1 Komisija ugotavlja, da prejemnik in italijanski organi niso dokazali, da je bil SO.G.A.S. pooblaščen za opravljanje jasno opredeljenih obveznosti javnih storitev. Prav tako niso dokazali, da akti, s katerimi so domnevno podelili pooblastilo za opravljanje storitve, na katere so se sklicevali, določajo parametre za izračun, nadzor in pregled nadomestila ali dogovore za preprečitev prekomernega nadomestila in njegovo vračilo. Zahteve iz členov 4, 5 in 6 Odločbe Komisije 2005/842/ES v zvezi z vsebino aktov pooblastitve zato niso izpolnjene.
(109)
Komisija zato meni, da kritje izgub upravljavca letališča Stretto ni bilo združljivo z notranjim trgom ali izvzeto iz obveznosti priglasitve v skladu z Odločbo Komisije 2005/842/ES.
(110)
Ker ni jasne opredelitve obveznosti javnih storitev, uvedenih za SO.G.A.S., se tudi ukrep ne more šteti za združljivega z notranjim trgom in izvzetega iz zahteve po predhodni priglasitvi na podlagi člena 10(b) Sklepa Komisije 2012/21/EU. Komisija je zato obravnavala, ali se lahko ukrep šteje za združljivega z notranjim trgom na podlagi točke 69 okvira za storitve splošnega gospodarskega pomena iz leta 2011, v skladu s katerim bo „Komisija […] načela iz tega sporočila uporabljala za nezakonito pomoč, v zvezi s katero bo sprejela odločitev po 31. januarju 2012, tudi če je bila pomoč dodeljena pred tem datumom“.
7.3.1.2 Združljivost na podlagi okvira za storitve splošnega gospodarskega pomena iz leta 2011
(111)
V točki 16 okvira za storitve splošnega gospodarskega pomena iz leta 2011 so določene zahteve za storitve splošnega gospodarskega pomena, da se štejejo za veljavno poverjene. V točki 16(a) je navedeno, da mora akt za pooblastitev za opravljanje storitve vključevati zlasti vsebino in trajanje obveznosti javnih storitev. Zaradi istih razlogov, kot so že navedeni v oddelku 7.1.2.1, se zadevni ukrepi pomoči v skladu z okvirom za storitve splošnega gospodarskega pomena iz leta 2011 torej ne morejo šteti za združljive. Prejemnik zlasti ni bil jasno pooblaščen za celotno upravljanje letališča v smislu storitve splošnega gospodarskega pomena. Komisiji niso bili predloženi pravni dokumenti, ki vnaprej jasno opredeljujejo storitve splošnega gospodarskega pomena, za katere je bil pooblaščen prejemnik, ali prejemnikovo upravičenost do nadomestila. Komisiji ni bil predložen dokaz, da sta bili točki 17 in 18 okvira za storitve splošnega gospodarskega pomena iz leta 2011 izpolnjeni.
(112)
Komisija zato meni, da ukrep pomoči, ki se preiskuje, ne more biti razglašen za združljivega z notranjim trgom v skladu s členom 106(2) PDEU.
(113)
Komisija bi zaradi celovitosti izpostavila, da je treba v skladu s točko 9 okvira za storitve splošnega gospodarskega pomena iz leta 2011 nadomestilo za storitve splošnega gospodarskega pomena, dodeljeno podjetjem v težavah, oceniti na podlagi smernic o državni pomoči za reševanje in prestrukturiranje podjetij v težavah (v nadaljnjem besedilu: smernice o reševanju in prestrukturiranju).
(114)
V zgodnjih fazah zadeve je Italija trdila, da je bil SO.G.A.S. v skladu s smernicami o reševanju in prestrukturiranju podjetje v težavah. Vendar je Italija trdila tudi, da ukrepi, ki se ocenjujejo, niso bili del načrta prestrukturiranja in da takega načrta ni bilo. Komisija je zato v sklepu o začetku postopka menila, da ukrepov ni mogoče šteti za združljive s smernicami o reševanju in prestrukturiranju.
(115)
Italija med formalno preiskavo ni več trdila, da je bil upravljavec letališča ob sprejetju ukrepov pomoči v težavah ter da bi se lahko pomoč zato štela za združljivo na podlagi smernic o reševanju in prestrukturiranju.
(116)
Zato ni dokazov, ki bi Komisiji lahko omogočili, da oceni združljivost ukrepov na podlagi smernic o reševanju in prestrukturiranju, torej jih ne more razglasiti za združljive z notranjim trgom v skladu s smernicami o reševanju in prestrukturiranju.
7.3.2 Združljivost na podlagi novih smernic za letalski sektor
(117)
Komisija je 31. marca 2014 sprejela sporočilo o smernicah o državni pomoči letališčem in letalskim prevoznikom (v nadaljnjem besedilu: nove smernice za letalski sektor) (32).Nove smernice za letalski sektor se uporabljajo za pomoč za tekoče poslovanje, dodeljeno letališčem pred 31. marcem 2014.
(118)
Pomoč za tekoče poslovanje, dodeljena pred začetkom veljavnosti novih smernic za letalski sektor, se lahko razglasi za združljivo v celotnem znesku nekritih stroškov za tekoče poslovanje, če so izpolnjeni naslednji pogoji:
-
prispevek k natančno opredeljenemu cilju skupnega interesa:ta pogoj je izpolnjen, če med drugim pomoč poveča mobilnost državljanov EU in povezljivost regij ali spodbuja regionalni razvoj (33);
-
potreba po državnem posredovanju:pomoč mora biti usmerjena v primere, ko taka pomoč lahko zagotovi pomembne izboljšave, ki jih od trga samega ni mogoče pričakovati (34);
-
obstoj spodbujevalnega učinka:ta pogoj je izpolnjen, če bi se ob odsotnosti pomoči za tekoče poslovanje ter ob upoštevanju možnega obstoja pomoči za naložbe in ravni prometa raven gospodarske dejavnosti zadevnega letališča verjetno znatno zmanjšala (35);
-
sorazmernost zneska pomoči (pomoč, omejena na najmanjšo potrebno):da bi bila pomoč za tekoče poslovanje sorazmerna, mora biti omejena na najmanjšo potrebno, da se dejavnost z dodeljeno pomočjo izvede (36);
-
izogibanje neupravičenim negativnim učinkom na konkurenco in trgovino (37).
(119)
Po mnenju italijanskih organov se dežela Kalabrija ukvarja z velikimi težavami zaradi odročne zemljepisne lege in nerazvite mobilnosti tovora, ki so zlasti rezultat pomanjkanja ustrezne infrastrukture. Italija je navedla, da so ukrepi, ki se preiskujejo, del širšega projekta krepitve prometnega omrežja v Kalabriji. Ukrepi bi SO.G.A.S.-u omogočili izboljšati infrastrukturo in storitve, ki jih zagotavlja letališče, ob upoštevanju nove regionalne strategije za izboljšanje prometnega omrežja in zagotavljanje boljšega dostopa do regije.
(120)
Komisija zato meni, da je pomoč za tekoče poslovanje, dodeljena SO.G.A.S.-u, prispevala k doseganju cilja splošnega pomena, in sicer z izboljšanjem dostopnosti, povezljivosti in regionalnega razvoja z razvojem varne in zanesljive infrastrukture za letalski prevoz.
(121)
Glede na nove smernice za področje letalstva bi lahko imela manjša letališča težave pri zagotavljanju financiranja za poslovanje brez javnega financiranja. V točki 118 novih smernic za letalski sektor je navedeno, da letališča z manj kot 700 000 potniki na leto morda ne bodo zmožna pokriti znatnega deleža svojih stroškov poslovanja. Promet na letališču Stretto ni nikoli presegel 700 000 potnikov. Komisija zato meni, da je bila pomoč potrebna, ker je omogočila izboljšanje povezljivosti dežele Kalabrija, ki ga trg sam ne bi mogel doseči.
(122)
Dejavnost prejemnika bi se brez pomoči znatno zmanjšala ali v celoti prekinila. Istočasno pomoč ni presegla zneska, potrebnega za kritje izgub iz poslovanja, in zato ni presegla najmanjšega zneska, potrebnega za izvajanje dejavnosti, ki je prejela pomoč.
(123)
Na istem ciljnem območju ni drugega letališča (38):kot je navedeno zgoraj, je najbližje letališče oddaljeno več kot 130 km. Poleg tega je Italija potrdila, da je bila letališka infrastruktura na voljo vsem letalskim prevoznikom. Med informacijami, ki so na voljo Komisiji, in pripombami, ki so jih predložile zainteresirane strani med preiskavo, ni bilo navedeno, da je pri dostopu do infrastrukture obstajala diskriminacija.
(124)
Komisija ugotavlja, da so pogoji za združljivost iz novih smernic za letalski sektor izpolnjeni.
7.3.3 Sklepna ugotovitev glede združljivosti pomoči
(125)
Komisija je sklenila, da je priglašeni ukrep pomoči v skladu s členom 107(3)(c) PDEU združljiv z notranjim trgom.
(126)
Ta ugotovitev je bila sprejeta na podlagi pravil o državni pomoči in ne vpliva na uporabo drugih določb prava EU, kot je okoljska zakonodaja EU.
8. SKLEPNI UGOTOVITVI
(127)
Komisija ugotavlja, da je Italija izvedla zadevno pomoč nezakonito in pri tem kršila člen 108(3) PDEU. Vendar se je Komisija glede na zgornjo oceno odločila, da ne bo nasprotovala pomoči, ker je združljiva z notranjim trgom v skladu s členom 107(3)(c) PDEU in novimi smernicami o letališčih -
SPREJELA NASLEDNJI SKLEP:
Člen 1
Državna pomoč v višini 6 392 847 EUR, ki jo je Italija dodelila SO.G.A.S. SpA, družbi za upravljanje letališča Stretto, je v skladu s členom 107(3)(c) Pogodbe o delovanju Evropske unije združljiva z notranjim trgom.
Člen 2
Ta sklep je naslovljen na Italijansko republiko.
V Bruslju, 11. junija 2014