ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 2. října 2013
o vyrovnání společnosti Simet SpA za služby veřejné dopravy poskytované mezi lety 1987 a 2003 (státní podpora SA.33037 (2012/C) - Itálie)
(oznámeno pod číslem C(2013) 6251)
(Pouze italské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2014/201/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s uvedenými články (1), a s ohledem na zaslané připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
1. POSTUP
(1)
Elektronickým oznámením ze dne 18. května 2011 oznámily italské orgány v souladu s čl. 108 odst. 3 Smlouvy, že přistoupí k vyrovnání společnosti Simet SpA (dále jen „společnost Simet“) za poskytování služeb meziregionální osobní autobusové dopravy v letech 1987 až 2003 v rámci závazku veřejné služby na základě rozsudku „Státní rady“ (Consiglio di Stato), což je nejvyšší italský správně-soudní orgán (dále jen „oznámené opatření“). Toto oznámení bylo zaevidováno pod číslem jednacím SA.33037.
(2)
Italské orgány předložily ohledně oznámeného opatření další informace ve dnech 12. července 2011, 5. října 2011, 20. února 2012, 2. a 28. března 2012 a 17. dubna 2012.
(3)
Dopisem ze dne 31. května 2012 Komise italským orgánům oznámila své rozhodnutí o zahájení řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy (dále jen „rozhodnutí o zahájení řízení“).
V přijatých lhůtách byly obdrženy tyto připomínky:
-
italské orgány předložily své připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení dopisy ze dne 1. června 2012, 24. září 2012 a 11. října 2012,
-
jedinou třetí stranou, která v reakci na rozhodnutí o zahájení řízení předložila připomínky, byla společnost Simet, možný příjemce oznámeného opatření. Její připomínky byly doručeny ve dnech 4. srpna 2012, 31. října 2012 a 13. prosince 2012,
-
italské orgány se vyjádřily k připomínkám třetí strany dopisy ze dnů 28. listopadu 2012, 4. prosince 2012, 19. prosince 2012 a 10. ledna 2013.
2. POPIS OPATŘENÍ
2.1 SPOLEČNOST A POSKYTNUTÉ SLUŽBY
(4)
Společnost Simet je soukromá společnost, která provozuje pravidelnou osobní autobusovou dopravu na základě koncesí na službu, které jí italský stát udělil podle zákona č. 1822/39 (2). Konkrétně společnost Simet provozuje meziregionální linkovou dopravu propojující Kalábrii s ostatními italskými regiony. Vedle těchto služeb, které tvoří zhruba dvě třetiny jejích příjmů, poskytuje společnost Simet rovněž jiné služby včetně služeb nabízejících mezinárodní přepravu, turistické služby a pronájem autobusů s řidičem (3), jež představují zbývající třetinu celkových příjmů společnosti.
(5)
V říjnu 1999 společnost Simet poprvé podala žádost Ministerstvu infrastruktury a dopravy (dále jen „ministerstvo“) o vyrovnání za závazky veřejné služby spočívající v poskytování meziregionální autobusové přepravy, a to v letech počínajících rokem 1987 (4). Ministerstvo tuto žádost i žádosti následující zamítlo s tím, že společnost Simet nepověřilo provozováním veřejných služeb.
(6)
Podle italských orgánů tak společnost Simet, stejně jako jiní provozovatelé meziregionální linkové dopravy, fungovala na základě dočasných licencí (koncesí), jež se na žádost provozovatele každoročně obnovují. Na základě těchto koncesí měli provozovatelé výhradní právo poskytovat předmětné služby. Podle pravidel pro koncesi s roční platností nezískal provozovatel poskytnutím služby nárok na podporu nebo na jakoukoli náhradu a mělo se za to, že podnik provozuje službu s vědomím všech rizik a nebezpečí. Poplatky, které společnost sama navrhla, odpovídají poplatkům uvedeným v pravidlech pro koncesi s roční platností, jež byla schválena ministerstvem.
(7)
V průběhu let předložila společnost celou řadu žádostí o změnu podmínek pro poskytování služeb, kterým bylo obvykle vyhověno postupem stanoveným v dekretu prezidenta Italské republiky č. 369/94 (5). Články 4 a 5 dekretu prezidenta Italské republiky č. 369/94 stanoví podrobný postup pro posuzování a komparativní rozbor žádostí o zavedení jakékoli nové služby na základě koncese.
2.2 ROZHODNUTÍ STÁTNÍ RADY, JEŽ BYLA PŘIJATA PŘED ROZHODNUTÍM O ZAHÁJENÍ
(8)
V reakci na zamítnutí ministerstva poskytnout vyrovnání za závazky veřejné služby za období od roku 1987 podala společnost Simet odvolání k správnímu soudu a žádala v něm vyrovnání za plnění závazků veřejné služby.
(9)
Po řízeních v několika stupních měla Státní rada prostřednictvím rozsudku č. 1405/2010 ze dne 9. března 2010 (rozhodnutí č. 1405/2010) (dále jen „rozsudek č. 1405/2010“) za to, že společnost Simet má nárok na vyrovnání za službu linkové autobusové dopravy (převážně meziregionální) poskytovanou na základě koncesí vydávaných italským státem. V rozsudku bylo kromě jiného stanoveno, že přesná výše náhrady má být určena na základě spolehlivých údajů z účetních záznamů společnosti.
(10)
Jak je podrobněji vysvětleno v rozhodnutí o zahájení řízení, rozsudek č. 1405/2010 však přesně nedefinoval, na základě jakého právního aktu byl uložen závazek veřejné služby, ani v jaké formě. Ve výnosu č. 2072/2011, jenž byl vydán dne 18. ledna 2011 v reakci na nerespektování rozsudku č. 1405/2010 správními orgány, je Státní rada ve věci jednoznačnější a prohlašuje, že „ministerstvo vícekrát odmítlo, aby společnost změnila trasy, jízdní řády a místa zastávek a nařídilo, aby tarify nepřevyšovaly tarify, jež si účtují italské železnice, což jsou faktory, které společnost považuje pro provozování veřejné služby za příznačné“.
(11)
Ačkoli rozsudek č. 1405/2010 uvádí nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1370/2007 (6), jež upravuje vyrovnání za veřejné služby, když „v případě vyrovnání stanoví kritéria, jež nejsou nepodobná kritériím stanoveným předchozími právními předpisy Společenství“, nařídila Státní rada příslušným orgánům, aby ve smyslu článků 6, 10 a 11 nařízení Rady (EHS) č. 1191/69 (7) uhradily společnosti Simet vyrovnání.
(12)
Italské orgány se rozhodly počkat s vykonáním rozsudků Státní rady (rozsudek č. 1405/2010 a výnos č. 2072/2010) a s uhrazením vyrovnání společnosti Simet na hodnocení Komise týkající se oznámených opatření.
2.3 VÝŠE MOŽNÉHO VYROVNÁNÍ ZA ZÁVAZKY VEŘEJNÉ SLUŽBY, JEŽ BYLA PŮVODNĚ OZNÁMENA
(13)
Pokud jde o výši vyrovnání, jež má být společnosti Simet uhrazeno za poskytnuté služby, předložily italské orgány Komisi zprávu, kterou si společnost Simet objednala u externího poradce (dále jen „úvodní zpráva“), aniž by se ztotožňovaly s odhady, jež jsou v ní uvedeny. V úvodní zprávě se dlužné vyrovnání odhaduje na zhruba 59,4 milionu EUR (8).
(14)
Následně však byly žádosti o vyrovnání znovu posuzovány, neboť po přijetí rozhodnutí o zahájení řízení Státní rada požádala o nezávislé posouzení vhodné úrovně vyrovnání. Výsledek uvedeného posouzení je probrán v oddílech 2.6 a 2.7.
2.4 DOBA TRVÁNÍ
(15)
Ačkoli společnost Simet požadovala vyrovnání za služby poskytnuté do konce roku 2013 (9), mají italské orgány za to, že příslušné období pro toto oznámení se vztahuje pouze na roky 1987 - 2003, neboť rozsudek č. 1405/2010 se týká výhradně odvolání vztahujícího se na uvedený časový úsek. V bodě 3.1 uvedeného rozsudku se jednoznačně odkazuje na vyrovnání za roky 1987 až 2003.
2.5 VÝVOJ SOUDNÍHO ŘÍZENÍ NA VNITROSTÁTNÍ ÚROVNI PO PŘIJETÍ ROZHODNUTÍ O ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
(16)
Poté, co italské orgány odmítly vykonat rozsudek č. 1405/2010 a výnos č. 2072/2011, přijala Státní rada nový výnos, tj. výnos č. 270/2012, jehož prostřednictvím jmenovala nezávislou poradní komisi, aby rozhodla o způsobu provedení rozsudku č. 1405/2010.
(17)
Komise tvořená předsedou a dvěma členy byla pověřena výpočtem výše vyrovnání, již je třeba na základě rozsudku č. 1405/2010 vyplatit společnosti Simet. Sporné strany zároveň jmenovaly vlastní odborníky, kteří se vyjádřili k předběžným závěrům poradní komise. V průběhu několika měsíců došlo vzhledem k uvedené situaci k výměně zpráv a protiargumentů.
(18)
Poradní komise ukončila svou práci v srpnu 2012. Komise nedospěla k jednomyslnému závěru, ale předložila Státní radě dvě odlišné zprávy:
-
dne 29. srpna 2012 byla předložena zpráva s menšinovým stanoviskem podepsaná předsedou poradní komise jmenovaným Státní radou; ve zprávě se dospělo k závěru, že dostupné údaje nepostačují ke stanovení vyrovnání, jež má být společnosti Simet přiznáno, a že tedy žádné vyrovnání nelze poskytnout,
-
dne 20. srpna 2012 byla předložena zpráva s většinovým stanoviskem podepsaná dvěma ze tří poradců jmenovaných Státní radou, v níž poradci dospěli k závěru, že vyrovnání, jež má být společnosti Simet přiznáno, dosahuje výše 22 049 796 EUR.
(19)
Jelikož řízení týkající se státních podpor u Evropské komise právě probíhá, nepřijala ještě Státní rada konečné rozhodnutí o výši vyrovnání, jež je třeba společnosti Simet uhradit.
2.6 ZPRÁVA S MENŠINOVÝM STANOVISKEM
(20)
Ve zprávě s menšinovým stanoviskem jsou zdůrazněny tyto body:
-
nedostatek jednoznačných údajů pro výpočet vyrovnání (vyžadovaných výnosem č. 2072/2011 a rozsudkem č. 1405/2010),
-
chybějící systém oddělených účtů stanovený nařízením (EHS) č. 1191/69, jenž je nezbytnou podmínkou pro poskytnutí vyrovnání (aby se předešlo nadměrnému vyrovnání),
-
nemožnost nahradit systém oddělených účtů jinými účetními systémy, jež ještě neprokázaly, že umožňují přesně určit všechny položky nákladů a výnosů,
-
pokud jde o roky, za něž jsou dostupné údaje analytického účetnictví (pouze dva, a to 2002 a 2003): doklady, jež jsou přílohou účetních závěrek (poznámky o účetních závěrkách a zpráva o transakcích), na uvedené údaje nijak neodkazují. To by naznačovalo, že orgány správy a řízení společnosti nevyužívaly analytické účetnictví jako nástroj kontroly činností podniku,
-
chybějící předem stanovené parametry pro výpočet vyrovnání,
-
společnost neidentifikovala přesné, konkrétní a zřejmé závazky veřejné služby (ve vztahu k druhům stanoveným právními předpisy Unie) pro jednotlivé trasy,
-
nebylo identifikováno „hospodářské znevýhodnění“ vyplývající z uvedených závazků,
-
nebyl podán důkaz o škodě, již utrpěla společnost Simet, která měla takový důkaz poskytnout v řízeních, jež vedla k vynesení rozsudku č. 1405/2010.
(21)
V důsledku uvedených opomenutí dospívá zpráva s menšinovým stanoviskem k závěru, že neexistují spolehlivé údaje, aby bylo možné vypočítat vyrovnání stanovené rozsudkem č. 1405/2010, a není tedy možné určit její výši.
2.7 ZPRÁVA S VĚTŠINOVÝM STANOVISKEM
(22)
Ve zprávě s většinovým stanoviskem se využívá níže uvedených metod pro výpočet vyrovnání, jež společnosti Simet náleží:
2.7.1 Vyrovnávací opatření založené na rozdílu mezi provozními náklady a příjmy
2.7.1.1 Metoda odhadu příjmů
(23)
Za léta 1987 až 1992 a 2002 až 2003 odborníci přímo z finančních účtů vyčlenili příjmy vyplývající z linkové přepravy. Za období let 1993 až 2001 odborníci využili dokumentaci společnosti Simet o příjmech od chvíle, kdy finanční účty za předmětné období neposkytují podrobné údaje o příjmech vyplývajících z uvedené služby (10). Na základě těchto výpočtů byly celkové příjmy za období let 1987-2003 stanoveny na 57 213 440 EUR.
2.7.1.2 Metoda odhadu nákladů na provozování autobusové dopravy
(24)
Jelikož v období let 1987-1992 nebylo k dispozici analytické účetnictví, rozdělili odborníci náklady na provozování meziregionální linkové dopravy na základě procentního podílu příjmů generovaných těmito službami během uvedeného období. Odborníci zjistili celkovou výši nákladů z každé roční uzávěrky. Aby tedy určili provozní náklady, odečetli z celkových nákladů všechny ostatní neprovozní náklady, tj. úroky, finanční zatížení, ztráty na postoupení aktiv, různé ztráty a náklady, přímé daně a konečné zůstatky. Provozní náklady na provozování meziregionální linkové dopravy byly určeny na základě procentního podílu příjmů generovaných touto službou.
(25)
Za období let 1993-2001 změnila společnost Simet způsob předkládání údajů v ročních uzávěrkách (11). Poradci proto za uvedená léta odečetli z ročních uzávěrek společnosti celkovou hodnotu provozních nákladů jako algebraický součet těchto položek týkajících se výrobních nákladů: pomocný a spotřební materiál, externí služby, užívání majetku třetích osob, personální náklady, odpisy a znehodnocení, změny zásob surovin, pomůcky a spotřební zboží a různé provozní náklady. Provozní náklady na provozování linkové dopravy byly tedy určeny na základě procentního podílu příjmů generovaných touto službou (jako v případě období 1987-1992). Za roky 2000 a 2001, ačkoli se používalo analytické účetnictví, nebyly příslušné doklady úplné, pročež bylo rozhodnuto, že se pro určení nákladů na provozování linkové dopravy použije stejná metoda jako v předchozích letech.
(26)
Za roky 2002 a 2003 byly k dispozici údaje z analytického účetnictví. Poradci tedy dále rozdělili náklady do těchto kategorií: i) náklady týkající se počtu najetých kilometrů; ii) náklady přímo vyplývající z provozování linkové dopravy; iii) náklady připsatelné na základě obratu.
-
První kategorie nákladů zahrnuje náklady týkající se pohonných hmot, motorového oleje, pneumatik, náhradních dílů, mytí vozidel, dálničních poplatků, povinné údržby vozidel, nájmu vozidel a odpisů aktiv. Každá z těchto nákladových položek byla vydělena celkovým počtem ujetých kilometrů a náklad na kilometr byl tedy vynásoben počtem kilometrů ujetých pouze v rámci provozování linkové dopravy.
-
Druhá kategorie nákladů zahrnuje takové nákladové položky, které lze na základě analytického účetnictví přímo připsat provozování meziregionální linkové dopravy. Tyto položky zahrnují: kmenové zaměstnance, odstraňování odpadů, různé náklady, výdaje za parkování, nájem vozidel pro linkovou dopravu od třetích osob, nákupy služeb na palubě, náhradu výdajů posádky.
-
Třetí kategorii nákladů tvoří přímé náklady a jsou do ní zahrnuty nepřímé náklady práce, fixní náklady, pojištění autobusů, majetková daň z vozidel, pronájem prostor. Uvedené náklady byly rozděleny na základě procentního podílu příjmů z provozování linkové dopravy.
(27)
Po sečtení číselných údajů, jež byly takto vypočítány za každé z výše uvedených období, byly celkové náklady týkající se provozování linkové dopravy za roky 1987-2003 stanoveny na 59 510 413 EUR.
(28)
Po odečtení uvedených nákladů z příjmů za provozování linkové dopravy vypočítává zpráva s většinovým stanoviskem za roky 1987-2003 provozní ztrátu ve výši 2 296 973 EUR.
2.7.2 Vyrovnávací opatření týkající se nutnosti zaručit odškodnění za vložený kapitál:
(29)
Za každý příslušný rozpočtový rok určili poradci vložený kapitál jako součet těchto faktorů:
-
vlastní kapitál (E), jehož hodnota se získala z ročních uzávěrek, kapitál akcionářů společnosti,
-
cizí kapitál (D). Poradci považovali za cizí kapitál pouze finanční dluh, tj. dluhy vůči bankám a jiným financujícím subjektům.
(30)
Vzorec „vážený průměr nákladů na kapitál“ (WACC) se využívá jako základ pro určení míry odškodnění za vložený kapitál:
kde:
Re
=
očekávaná výtěžnost z vlastního kapitálu;
Rd
=
náklady zadlužení; E = vlastní kapitál podniku;
D
=
zadlužení podniku; ;
E/V
=
procentní podíl finančních prostředků sestávající z vlastního kapitálu;
D/V
=
procentní podíl finančních prostředků sestávající ze zadlužení;
Tc
=
sazba korporační daně.
(31)
Očekávaná výtěžnost z vlastního kapitálu se vypočítala za použití modelu pro oceňování finančních aktiv, tj. modelu, jenž popisuje poměr mezi rizikem a předpokládanou výtěžností:
Where:
rf
=
Risk free rate
βa
=
Bata of the security
=
Expected market return
(32)
Úroková sazba na desetileté státní dluhopisy získaná z italských statistik se použila jako referenční hodnota pro bezrizikovou míru (rf).
(33)
Poradci dospěli k závěru, že v případě let, za něž mělo být vyrovnání vyhodnoceno, investoři, kteří investovali do akcií místo do cenných papírů, jež jsou na italském trhu bezrizikové (12), žádali rizikovou přirážku (rm-rf) v průměru odpovídající 5,8 %.
(34)
Koeficient Beta (13) akcií v kapitálu společnosti Simet byl vypočítán na základě hodnoty Beta unlevered (14) - 0,39 za provozování autobusové dopravy a odvětví dopravy (15). Následně byla uvedená hodnota Beta upravena podle finanční struktury, již společnost sdělila za každý rok:
(35)
Od roku 1987 do roku 1994 korporátní daň pro italské společnosti odpovídala 36 %, od roku 1995 do roku 2000 byla 37 % a od roku 2001 do roku 2002 činila 36 %.
(36)
Podle poradců odškodnění za vložený kapitál představuje výši vyrovnání, jež má společnost Simet po zdanění obdržet. Jelikož je vyrovnání zdanitelné, musí být upraveno takto:
(37)
Poradci na základě těchto vzorců vypočítali, že odškodnění pro společnost Simet za vložený kapitál činí 5 948 150 EUR.
(38)
Celková výše vyrovnání, již poradci vypočítali před započtením úroku z prodlení, tedy činí 8 245 124 EUR (vyrovnání vztahující se na provozní ztráty a odškodnění za vložený kapitál).
2.7.3 Výpočet úroku z prodlení
(39)
Jelikož výše vypočítané částky představující vyrovnání nebyly vyplaceny v letech, za něž byly dlužné, navýšili poradci uvedené částky takto:
-
původně vypočítané částky byly navýšeny na základě indexu spotřebitelských cen institutu ISTAT do července 2012,
-
následně byly takto získané částky ze zákona zúročeny.
(40)
Poradní komise tedy nakonec dospěla k celkové výši vyrovnání činící 22 049 796 EUR.
2.7.4 Další zjištění uvedená ve zprávě s většinovým stanoviskem
(41)
Podle zprávy s většinovým stanoviskem se vyrovnání poskytnuté na základě rozhodnutí Státní rady netýká přímého uplatnění nařízení (EHS) č. 1191/69, tj. přímé poskytnutí, i když se zpětnou platností, vyrovnání ve smyslu uvedeného nařízení. Má se v ní naopak za to, že Státní rada navrhla, aby se použila kritéria stanovená v uvedeném nařízení týkající se společných způsobů vyrovnání, aby se zjistily škody, jež společnost Simet v průběhu času utrpěla v důsledku protiprávního rozšíření vlastních závazků veřejné služby.
(42)
Ve zprávě s většinovým stanoviskem se kromě jiného podotýká, že v případech, kdy Komise nepovažovala za nutné použít nařízení (EHS) č. 1191/69 pro ohodnocení vyrovnání vyplývajících z veřejné služby, často taková vyrovnání schválila, přičemž analogicky použila rámec Unie pro státní podpory v podobě závazků veřejné služby. Pro Komisi bylo hlavním kritériem, aby výše vyrovnání nepřesáhla míru nezbytnou na pokrytí nákladů vynakládaných při plnění uvedených závazků. Pokud jde v tomto případě o riziko nadměrného vyrovnání, ve zprávě s většinovým stanoviskem se tvrdí, že jelikož se provedený výkon týká následného výpočtu nákladů, jež společnost v minulosti skutečně vynaložila, aby provozovala požadovanou linkovou dopravu, nejsou v jejích výpočtech nejistoty, které jsou při prognostickém hodnocení normální, pokud se vyrovnání stanovuje předem. Proto problém s nadměrným vyrovnáním nevzniká.
(43)
Zpráva s většinovým stanoviskem rovněž připomíná, že nebyl k dispozici systém oddělených účtů, a tvrdí se v ní, že oddělené účty se použijí v případě podniků, které dostávají vyrovnání za poskytování veřejné služby, aby se zamezilo zneužití těchto fondů na jiné činnosti podniku. Jelikož v tomto případě však dosud nebyly společnosti Simet převedeny žádné veřejné prostředky jako vyrovnání za poskytování veřejné služby, požadavek oddělených účtů by se neměl považovat za důvod pro odmítnutí vyplacení vyrovnání poskytnutého Státní radou.
(44)
Ve zprávě s většinovým stanoviskem se rovněž podotýká, že pro roky 2002 a 2003, kdy bylo k dispozici analytické účetnictví, byly skutečné provozní ztráty v podstatě stejné jako ty, které již byly vypočteny na základě metodologie použité pro předchozí roky, podle níž byly náklady na provozování meziregionální dopravy rozděleny na základě procentního podílu příjmů vygenerovaných těmito službami (číselné údaje se liší pouze o 2,6 %). Poradci mají proto za to, že nedostupnost analytického účetnictví za předchozí období by neměla být z hlediska poskytnutí vyrovnání prakticky nijak významná.
3. DŮVODY PRO ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
(45)
Jak vyplývá z rozhodnutí o zahájení řízení, vyjádřila Komise řadu pochybností ohledně slučitelnosti oznámeného opatření s vnitřním trhem.
(46)
Komise měla především pochybnosti o možnosti hodnotit oznámené opatření jako opatření, které nepředstavuje podporu, a to zejména s ohledem na čtyři podmínky stanovené Soudním dvorem Evropské unie ve věci Altmark (16).
(47)
Komise dále vznesla otázku platného právního rámce. Protože se vyrovnání přiznané na základě rozhodnutí státní Rady týkalo závazků veřejné služby údajně uložených společnosti Simet za období od roku 1987 do roku 2003, jež však ještě nebyly zaplaceny, vyvstala otázka, zda by nařízení (EHS) č. 1191/69 nebo nařízení (ES) č. 1370/2007 byla v tomto případě použitelná.
(48)
Komise měla za to, že nařízení (EHS) č. 1191/69 by bylo použitelné v tomto případě, jestliže lze prokázat, že závazek veřejné služby byl skutečně italskými orgány uložen společnosti Simet jednostranně a navrhované vyrovnání odpovídalo všem požadavkům uvedeného nařízení. Podle čl. 17 odst. 2 nařízení (EHS) č. 1191/69 jsou vyrovnání za závazky veřejné služby uložené společnosti v souladu s pravidly uvedeného nařízení jednostranně skutečně vyňata z postupu informování Komise předem. Pokud se však prokáže, že ani jedna z obou podmínek nebyla splněna, bylo by nutné posoudit slučitelnost opatření oznámeného podle nařízení (ES) č. 1370/2007.
(49)
Za předpokladu, že toto vyrovnání přiznané Státní radou je skutečně výsledkem jednostranného uložení závazků veřejné služby, má Komise na základě jí dostupných informací pochybnosti o tom, že vyrovnání bylo v souladu s nařízením (EHS) č. 1191/69. Komise rovněž pochybuje, že by bylo vhodné uplatňovat společnou metodu vyrovnání podle nařízení (EHS) č. 1191/69 použitelnou pro závazky veřejné služby uložené jednostranně pro roky následující po roce 1992, jelikož od července 1992 se na meziregionální autobusovou dopravu nevztahovaly závazky veřejné služby uložené jednostranně (17).
(50)
Pokud by další šetření potvrdila, že nejméně jedna z podmínek pro osvobození od oznamovací povinnosti podle nařízení (EHS) č. 1191/69 nebyla splněna, a že bylo zapotřebí provést posouzení podle nařízení (ES) č. 1370/2007, měla by Komise v daném případě pochybnosti ohledně dodržení podmínek tohoto nařízení.
(51)
V každém případě, a to bez ohledu na právní základ, Komise pochybuje, zda vyrovnání přiznané Státní radou vylučovalo možnost nadměrného vyrovnání. Komise zdůraznila, že přinejmenším do roku 2000 (18) společnost Simet neměla účinně oddělené účty, a zpochybnila, že lze ex post přesně určit náklady spojené s provozováním linkové dopravy, a kromě jiného napadla přiměřenost očekávané výtěžnosti z vlastního kapitálu používané ve výpočtech vyrovnání.
4. PŘIPOMÍNKY ITÁLIE
(52)
Italské orgány v zaslaných dokumentech mají za to, že oznámené opatření představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy, zejména protože nesplňuje všechny podmínky stanovené Soudním dvorem Evropské unie ve věci Altmark. Podle italských orgánů kromě toho vyrovnání přiznané rozhodnutím Státní rady nebylo v souladu jak s nařízením (EHS) č. 1191/69, tak s nařízením (ES) č. 1370/2007.
(53)
Italské orgány zdůraznily, že v posuzovaném období nedošlo ani k jednostrannému, ani smluvnímu uložení závazků veřejné služby na provozování meziregionální autobusové dopravy. Právní nástroj, kterým se řídí vztah mezi orgánem veřejné správy a soukromými podniky poskytujícími služby v přepravě cestujících, sestává z mnoha jednostranných koncesních opatření, na jejichž základě orgán veřejné správy převedl na soukromý subjekt zákonné právo k provozování dopravních služeb pro všechny skupiny zákazníků, jež podle zákona č. 1822/39 italského právního řádu náleželo původně státu.
(54)
Italské orgány rovněž podotkly, že koncesní specifikace vydaná ministerstvem na žádost společnosti zřetelně stanoví, že riziko poskytování služby nese provozující podnik, s výjimkou záruky výlučných práv, jež se uplatňuje během posuzovaného období. Poskytování služby nezavdávalo nárok na podporu nebo jakoukoli náhradu. Tyto koncese byly dočasné povahy a na žádost společnosti byly každoročně obnovovány. Pokud jde o trasy, místa zastávek, počet výjezdů atd., byly licence z roku na rok měněny, a to na základě konkrétních žádostí společností.
(55)
Co se týče maximálních tarifů platných do roku 2001, o nichž se hovoří v rozhodnutí o zahájení řízení, odvolávají se italské orgány na to, že se používaly po celé Itálii, a nikoli pouze v určité zeměpisné oblasti. Rovněž podotýkají, že v souladu s čl. 2 odst. 5 nařízení (EHS) č. 1191/69 se jednalo o opatření spadající do cenové politiky, které však nepředstavovalo závazek týkající se tarifů, na který se ve smyslu uvedeného nařízení vztahuje povinné vyrovnání.
(56)
Kromě toho podle italských orgánů nebylo od července 1992 (19) ve smyslu nařízení (EHS) č. 1191/69 povoleno jednostranné uložení veřejné služby v oblasti provozování meziregionální autobusové přepravy. Ustanovení čl. 1 odst. 5 uvedeného nařízení umožňuje jednostranné uložení pouze v případě městské, příměstské a regionální dopravy.
(57)
Italské orgány v každém případě konstatovaly, že společnost Simet nikdy nevyžadovala zrušení závazku veřejné služby, jak je stanoveno v článku 4 nařízení (EHS) č. 1191/69, v němž je považováno za nezbytnou podmínku, aby bylo možné tvrdit, že dotyčné závazky existovaly. Žádost, kterou společnost Simet zaslala ministerstvu v roce 1999 (20), byla obecnou žádostí o vyrovnání za závazky veřejné služby, které byly údajně uloženy na základě koncesí vydaných od roku 1987. Italské orgány poukázaly na to, že se v žádosti neuvádělo, které závazky veřejné služby by měly být zrušeny, aby se zajistila přiměřená ziskovost linkové meziregionální přepravy.
(58)
Italské orgány tedy dospěly k závěru, že společnost Simet neprokázala, že převzala závazky veřejné služby (podle čl. 2 odst. 2 nařízení (EHS) č. 1191/69), a zejména neprokázala, kterými konkrétními a přesnými závazky týkajícími se provozování, dopravy a tarifů byla pověřena. Podle italských orgánů společnost Simet pouze prokázala, že na základě státních koncesí udělených příslušnými orgány na svou žádost vykonávala různé univerzální dopravní služby. Samotné pověření společnosti Simet univerzálními dopravními službami neprokazuje, že společnost převzala jakýkoli závazek veřejné služby ve smyslu nařízení (EHS) č. 1191/69.
(59)
Italské orgány rovněž podotýkají, že po značnou část posuzovaného období (1987-2001) společnost Simet nepoužívala řádně oddělené účty, jak vyžaduje čl. 1 odst. 5 nařízení (EHS) č. 1191/69 (21). Nebylo proto možné vypočítat dodatečné čisté náklady vyplývající z plnění závazků veřejné služby. Nejsou tak splněny podmínky stanovené v článku 10 nařízení (EHS) č. 1191/69.
(60)
Italské orgány konečně uvádějí, že příslušné ministerstvo předem neurčilo žádnou výši vyrovnání, jak stanoví článek 13 nařízení (EHS) č. 1191/69, protože společnosti Simet neuložilo žádný závazek veřejné služby. V daném případě bylo vyrovnání společnosti Simet vypočteno výhradně na základě hodnocení ex post.
(61)
Italské orgány se domnívají, že z posouzení učiněného podle nařízení (ES) č. 1370/2007 vyvstávají v podstatě stejné problémy (včetně neexistence jasné definice závazků veřejné služby, předem definovaných objektivních parametrů, na jejichž základě se vypočítává vyrovnání, systému odděleného vedení účtů atd.) jako u posouzení učiněného podle nařízení (EHS) č. 1191/69. Pokud jde o pojem „přiměřený zisk“ definovaný v příloze nařízení (ES) č. 1370/2007, považují italské orgány míru výtěžnosti, kterou společnost Simet navrhuje v původní zprávě, za nadhodnocenou, je-li vyrovnání určeno ex post a odstraňuje-li riziko nepředvídaných nákladů/ztrát.
(62)
Italské orgány se zcela ztotožnily se závěry zprávy s menšinovým stanoviskem, podle nichž není možné výši vyrovnání vypočítat. Zároveň se italské orgány domnívají, že ve zprávě s většinovým stanoviskem jsou věcné a metodické chyby. Italské orgány zejména zpochybnily vhodnost metody založené na předpokladu, který byl ve zprávě použit pro odhad čistých provozních nákladů vyplývajících s údajných závazků veřejné služby. Pozastavily se rovněž nad tím, že zpráva:
-
při výpočtu vyrovnání neomezuje výši vloženého kapitálu na kapitál použitý na závazky veřejné služby, ale zohlednila celkový vložený kapitál. Jinými slovy, kapitál použitý na jiné činnosti společnosti, jako jsou cestovní kanceláře, mezinárodní služby, pronájem autobusu s řidičem, nebyl z těchto výpočtů vyňat,
-
zahrnuje rizikovou přirážku překračující 100 bazických bodů při určování očekávané návratnosti kapitálu, což se v případě vyrovnání vypočítaného ex post nejeví jako vhodné,
-
náležitě nevypočítává úrok, protože náhrady nebyly vypláceny v letech, pro něž byly určeny. Poradci jmenovaní Státní radou použili zákonné úroky z částek, jejichž hodnota se v roce 2012 zcela změnila, tedy nikoli z původních částek, jak by bývalo bylo vhodné.
5. PŘIPOMÍNKY TŘETÍCH STRAN
(63)
Jedinou třetí stranou, která předložila připomínky v reakci na rozhodnutí o zahájení řízení, byla společnost Simet, potenciální příjemce oznámeného opatření. Společnost Simet v rámci svých připomínek nesouhlasí s předběžnými stanovisky, která Komise přijala v rozhodnutí o zahájení řízení.
(64)
Na podporu svého tvrzení, že byly uloženy závazky, předložila společnost Simet koncese, které jí byly vydány na trasy, jež jsou předmětem soudního řízení. Požadavky stanovené v uvedených koncesích zahrnovaly ustanovení o tarifech, dodržení trasy, zastávkách, frekvenci jízd a jízdním řádu, jakož i podmínkách pro přepravu zavazadel cestujících a bezplatné přepravě běžných poštovních zásilek pro poštovní služby a jiné pošty za poplatek podle předpisů upravujících tento druh dopravy. Společnost měla rovněž podle těchto koncesí hlásit i každé přerušení, nehodu nebo změnu ve způsobu poskytování služeb, jakož i povinnost vydávat jízdenky pro přepravu osob, zavazadel a zemědělských balíků a vést příslušnou evidenci po dobu pěti let. Stejně tak společnost Simet měla získat předběžný souhlas od ministerských provinčních úřadů pro motorová vozidla podle druhu a vlastností autobusů používaných pro poskytování služeb, na něž se vztahují koncese, jakož i pro poskytování jiných služeb.
(65)
Společnost Simet dále předložila dokumenty, kterými podle jejího názoru ministerstvo zcela nebo částečné zamítlo žádosti o změnu ve způsobu poskytování služeb, jež dodávala. Za posuzované období společnost Simet předložila (částečná) zamítnutí týkající se (22):
-
žádosti o provozování nových zastávek kromě těch, které jsou součástí linkových spojů provozovaných na trase Rossano-Neapol (1992), na trase Cariati-Milán (1995), na trase Cosenza-Florencie (1999), na trase Cosenza-Florencie a Cosenza-Pisa (2000) a konečně na trase San Giovanni-Milán (2003),
-
žádosti o povolení provozovat novou linkovou dopravu na trase Cosenza-Neapol (2000).
(66)
Společnost Simet se domnívá, že tato zamítnutí potvrzují jednostrannou povahu uložení závazků veřejné služby italskými orgány. Společnost Simet rovněž tvrdí, že orgány neumožnily „optimalizovat“ dopravní spojení prostřednictvím rozšíření a diverzifikace nabídky. Dopravní spojení byla „zmrazena“ a zůstala vázána ministerskými rozhodnutími, přestože jsou formálně zařazena mezi „obchodní činnosti“.
(67)
Společnost Simet nesouhlasí s tvrzením v bodě 16 rozhodnutí o zahájení řízení, že tarify, které navrhla společnost, byly zohledněny ve specifikaci roční koncese. Tarify na dálkových linkových trasách měly být původně obdobné jako tarify v železniční dopravě druhé třídy, jak mimo jiné vyplývá z ministerské zprávy ze dne 19. prosince 1988 (D.C. III Div 32 č. 3846), ve které se uvádí: „vzhledem k tomu, že se mnoho společností s koncesemi na služby veřejné autobusové dopravy zasazovalo o zvýšení tarifů; vzhledem k tomu, že v poslední době nebyly vydány žádné obecné pokyny o tarifech, do přijetí nových směrnic […] mohou [regionální úřady] přímo povolit držitelům koncesí zvýšit tarify za služby, které poskytují tak, aby odpovídaly cenové úrovni státní železniční společnosti Ferrovie dello Stato (FS) pro železniční dopravu druhé třídy plus „expresní“ příplatek, pokud autobusové trasy využívají dálnice [jako v daném případě]; […] tarify se samozřejmě nesmějí zvýšit v případě autobusových linek, na nichž již platí výše uvedené tarify.“ Tyto kroky podle společnosti Simet prokazují, že nebylo povoleno stanovit vyšší tarify než v železniční dopravě druhé třídy (tj. nejnižší tarify, které účtuje společnost Ferrovie dello Stato). Společnosti se v důsledku toho zabránilo získat vyšší příjmy z její činnosti vzhledem k zájmu státu primárně uspokojit veřejné potřeby a účely.
(68)
V oběžníku ministerstva č. A/7302 ze dne 3. července 1992 se stanoví, že v příslušném roce se tarify pro autobusové linky, za které odpovídá stát, zvýšily o 6,1 %. Tento oběžník, kterým ministerstvo povolilo jen takové zvýšení tarifů, které by odpovídalo hodnotám ISTAT, podle společnosti Simet potvrzuje, že společnost nemohla z vlastní iniciativy používat tarify, jež považovala za přiměřené. Společnost Simet dále připomíná, že v ministerském oběžníku č. 3/02 ze dne 5. dubna 2002, v kterém se stanoví způsob převodu tarifů z lir na eura, se (v bodě 2) uvádí, že předmětné tarify představují „regulované“ tarify a ceny.
(69)
Konečně, v koncesích vydaných ministerstvem se uvádí, že tarif je „stanoven“, tj. jednoznačně pevně určen orgány státní správy. Jelikož nejde o pouhé „povolení“, ale o „koncesi“, v příslušných specifikacích se výslovně uvádí, že poskytování služeb se „řídí stanovenými doložkami a doložkami, které se mohou následně stanovit,“ a že „orgány státní správy mohou koncesi kdykoli zrušit a provozovatel proti tomu nemůže nic namítat“. V bodě 6 všech specifikací koncese se jasně uvádí, že časové harmonogramy a tarify musí schválit ministerský provinční úřad pro motorová vozidla. Společnost Simet tvrdí, že jelikož pevně stanovené tarify znemožňují jakoukoli pružnost v poskytování služeb, které může nabídnout uživatelům, nemohla reagovat na požadavky trhu ani na své potřeby podle vlastního uvážení.
(70)
Společnost Simet tvrdí, že povinností používat tarify, které jí byly uloženy, se jí znemožnilo uplatňovat cenové politiky, které by běžně uplatňoval podnik na moderním, volném a konkurenčním trhu. Společnost Simet na jedné straně zdůrazňuje, že úroveň tarifů, které jí uložilo ministerstvo (odpovídající tarifům v železniční dopravě druhé třídy, jež používá společnost Ferrovie dello Stato), byla tak nízká, že společnost nedokázala pokrýt náklady na poskytování služeb autobusové dopravy. Na druhé straně tato opatření umožnila státu poskytovat neodůvodněnou podporu své železniční společnosti Ferrovie dello Stato, protože držitelem koncesí v meziregionální autobusové dopravě, například společnosti Simet, se znemožnilo stanovit nižší tarify, než které účtuje železniční společnost za jízdenky v druhé třídě s přirážkou za expresní vlak. Společnost Ferrovie dello Stato byla dále zvýhodněna tím, že společnosti Simet a dalším společnostem, které poskytují podobné služby, se odmítlo poskytnout dotace.
(71)
Vzhledem k této skutečnosti se společnost Simet domnívá, že koncese vydané ministerstvem a následná rozhodnutí o zamítnutí žádostí o změny tras jsou důkazem, že tyto koncese splňují kritéria smlouvy o poskytnutí služby ve smyslu článku 14 nařízení (EHS) č. 1191/69, protože z nich vyplývají závazky týkající se tras, zastávek, tarifů, bezplatného převozu běžných zásilek pro poštovní službu a jiné pošty za poplatek určený v ustanoveních, která se týkají tohoto druhu převozu.
(72)
Dokonce i za předpokladu, že nařízení (EHS) č. 1191/69 neposkytuje držitelům koncesí na meziregionální dopravu žádný nárok na vyrovnání, jak tvrdí ministerstvo, společnost Simet trvá na tom, že by to znamenalo liberalizaci služby, takže orgány státní správy by nemohly podniku uložit žádný závazek, zejména pokud jde o tarify. Společnost Simet se proto domnívá, že ministerstvo konalo v rozporu se zákonem a že podle vnitrostátních právních předpisů (tj. článku 35 legislativního dekretu č. 80/1998, který uplatnila Státní rada), má nárok na náhradu škody.
(73)
Podle společnosti Simet tu nejde o případ, na který se vztahuje nařízení (EHS) č. 1191/69, ale o spor o náhradu škody. Společnost Simet poznamenává, že rozsudkem č. 1405/2010 byl uznán její nárok podle článku 35 legislativního dekretu č. 80/1998 na náhradu škod způsobených protiprávními opatřeními ministerstva, které odmítlo zrušit závazky veřejné služby uložené společnosti Simet. Tato opatření, která byla v rozporu s právem na svobodu podnikání zakotveným v článku 41 italské ústavy, protože společnost značně poškodila při výkonu obchodní činnosti, musí tedy být považována za protiprávní, přičemž společnost má nárok na náhradu za utrpěné škody. Státní rada uznala, že ministerstvo způsobilo společnosti Simet neodůvodněnou škodu tím, že jí uložilo závazek veřejné služby v rozporu s jejím právem poskytovat dopravní služby svobodně a nezávisle.
(74)
Pokud se však má za to, že nařízení (EHS) č. 1191/69 ve znění pozdějších předpisů umožňovalo orgánům státní správy uložit závazky veřejné služby za účelem uspokojení potřeb regionu, společnost Simet se domnívá, že ministerstvo bylo povinno stanovit odpovídající vyrovnání za uvedené závazky. Podle společnosti Simet nařízení (EHS) č. 1191/69 umožňuje uložit závazky veřejné služby s cílem „uspokojit dopravní potřeby regionu“ (čl. 1 odst. 2), a nikoli „v regionu“.
6. VYJÁDŘENÍ ITÁLIE K PŘIPOMÍNKÁM TŘETÍ STRANY
(75)
Italské orgány ve svých vyjádřeních k připomínkám třetí strany zdůraznily svůj postoj, že neexistovaly žádné závazky veřejné služby ve smyslu nařízení (EHS) č. 1191/69 nebo nařízení (ES) č. 1370/2007 a že se tudíž nemělo vyplatit žádné vyrovnání.
(76)
Na podporu svého postoje italské orgány blíže vysvětlily systém, kterým se řídilo poskytování služeb linkové autobusové dopravy podle zákona č. 1822/39 (23) (zákon platný v posuzovaném období). Podle tohoto zákona se uplatňoval tento regulační rámec pro služby linkové dopravy, za které odpovídá stát (známe též jako „běžné služby autobusové dopravy“):
i)
služba se poskytovala na základě systému koncesí,
ii)
koncese se udělovala na základě žádosti podniku,
iii)
zákon nestanovoval žádná výběrová řízení na udělení koncesí a také žádná neproběhla,
iv)
koncese mohla být podle zákona dočasná nebo trvalá, o čemž výlučně rozhodovalo ministerstvo podle vlastního uvážení. Ministerstvo se bez rozdílu rozhodlo udělit všem podnikům dočasné koncese; platnost koncesí tedy trvala jeden rok a podniky (včetně společnosti Simet) každý rok žádaly o obnovení platnosti koncese,
v)
koncese dávala poskytovatelům výhradní právo poskytovat služby na trase stanovené v její specifikaci,
vi)
držitelé koncesí byli upřednostňováni na základě obsluhovaných spádových oblastí, které byly vymezeny na základě kritéria „finitimità“, tj. blízkosti autobusové trasy a hospodářského a funkčního propojení (články 5 a 6 zákona č. 1822/39),
vii)
prioritu měly rovněž stávající služby. Jinými slovy, z důvodu hospodárnosti se považovalo za výhodnější stávající služby změnit, spíše než nové služby vytvářet,
viii)
kromě toho, když bylo třeba vydat koncesi na nové služby, uplatnilo se kritérium počtu uživatelů ve spádové oblasti v poměru k celkové délce nových autobusových tras. Pro služby s celkovou délkou do 500 km se za dostatečný považoval počet alespoň 300 000 obyvatel. V případě delších autobusových tras se uplatnilo proporční kritérium (24).
(77)
Ministerstvo tedy vždy, když podnik předložil žádost o změnu stávající služby nebo o udělení koncese na nové služby, muselo při svém rozhodnutí vycházet z uvedeného právního rámce.
(78)
Pokud jde o úplná či částečná zamítnutí změn požadovaných společností Simet v souvislosti s poskytovanými službami ministerstvem, italské orgány podotkly, že tato zamítnutí se týkala výlučně systému upraveného zákonem č. 1822/39. Ministerstvo nemohlo vydat nové koncese na poskytování nových služeb ani rozšířit dosah stávajících koncesí (přijetím nových zastávek) v případech, ve kterých by to zasahovalo do práv jiných provozovatelů linkové dopravy, jak je vymezeno v uvedeném zákoně. Ministerstvo zároveň přijalo změny, které nebyly v rozporu se zásadami stanovenými v zákoně č. 1822/39 (25).
(79)
Italské orgány sice uznávají, že společnost Simet v mnoha případech nedostala povolení poskytovat nové služby nebo přidat další zastávky v rámci stávajících služeb, ale tvrdí, že žádosti a připojené dokumenty společnosti Simet neobsahují důkazy o oficiálních žádostech o změnu vlastností poskytovaných služeb, které byly uvedeny v stávajících specifikacích koncese, ani následná zamítnutí. Ministerstvo v každém případě nikdy nezamítlo žádosti společnosti Simet o odstranění zastávek v řídce osídlených oblastech ani o změnu jízdních řádů.
(80)
Pokud jde o doložky specifikací koncesí o dopravě poštovních zásilek, italské orgány tvrdí, že společnost Simet neposkytla žádné důkazy dokumentující služby, které skutečně poskytovala, ani příslušné čisté náklady. Italské orgány dále konstatovaly, že společnost Simet nepředložila žádný zdokumentovaný důkaz o tom, že ministerstvo zamítlo její žádost o možnou změnu tarifů. Společnost Simet navíc nikdy nepožádala o povolení tarify snížit.
(81)
Co se týče oznámení ministerstva dopravy ze dne 19. prosince 1988 (D.C. III Div 32 č. 3846) a následného ministerského oběžníku č. A/66 ze dne 10. ledna 1989 (vydaného ministerským provinčním úřadem pro motorová vozidla v Catanzaru), podle italských orgánů tyto dokumenty umožnily poskytovatelům linkové dopravy sladit tarify s tarify společnosti Ferrovie dello Stato. Toto opatření je třeba vnímat jako součást obecnější vnitrostátní dopravní politiky a cenové politiky. Totéž platí o dopisu od provinčního úřadu v Catanzaru č. 7302 ze dne 3. července 1992 (na který se odvolávala také společnost Simet), jehož cílem bylo umožnit poskytovatelům pravidelné autobusové dopravy zvýšit tarify až o 6,1 % v souladu s inflací, čímž se provedl oběžník č. 801/92 (26). V tomto dopise je také informace, že podniky mohou uplatňovat odlišný tarifní systém, pokud v této souvislosti podají zvláštní žádost. Italské orgány dávají na vědomí, že společnost Simet takovou žádost nikdy nepředložila. Ministerské oznámení z roku 1988, ani dopis ministerstva z roku 1992 v žádném případě neznamenaly zamítnutí jakékoli žádosti společnosti Simet o ukončení závazku veřejné služby v souvislosti s tarify.
(82)
Italské orgány nesouhlasí ani s tvrzením společnosti Simet, že bod 2 oběžníku č. 3/02 ze dne 5. dubna 2002 je důkazem, že tarify v rámci služeb linkové dopravy stanovovalo ministerstvo. Tento oběžník obsahoval pouze pokyny k převodu tarifů z lir na eura. To, že tarify v dálkové linkové dopravě se uváděly jako „regulované“ tarify, neznamená, že je nestanovili provozovatelé. Spíše to znamená, že tyto tarify se stanovovaly předem v zájmu transparentnosti a informovanosti cestujících a následně je schválily příslušné ministerské útvary. Protože tato služba představuje službu pravidelné všeobecné dopravy, způsoby poskytování služby, jako jsou trasy, zastávky, jízdní řády a tarify, musí být na rozdíl od příležitostných služeb předem známé. Stejná zásada platí podle italských orgánů pro regulované služby i na úrovni Unie, na které se vztahuje nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1073/2009 (27), podle kterého jsou tarify nedílnou součástí povolení pro služby linkové dopravy (čl. 6 odst. 2 uvedeného nařízení). Vzhledem k této nutnosti předběžného určení zpochybnily italské orgány i výklad společnosti Simet, pokud jde o bod 6 specifikací koncese (28), protože v žádosti společnosti Simet i v koncesi vydané ministerstvem byly předem určeny jak jízdní řády, tak tarify pro služby linkové dopravy podléhající koncesi.
(83)
Pokud jde o výši požadovaného vyrovnání, žádá společnost Simet pouze „vyrovnání […] do výše dlužných částek“. Podle italských orgánů jsou výpočty nákladů, které za příslušné období společnost Simet provedla, obecné, protože se týkají celé její obchodní činnosti. Jsou i objektivně nepřesné a nevycházejí ze spolehlivých údajů vzhledem k neexistenci odděleně vedených účtů po většinu posuzovaného období.
(84)
Italské orgány považují za zcela nepodstatné, zda v projednávaném případě jde o přiznání vyrovnání za veřejnou službu (tedy o přímé použití nařízení (EHS) č. 1191/69), nebo o přiznání náhrady škod. I za předpokladu, že by Státní rada měla v úmyslu uznat nárok společnosti Simet na náhradu škod, což podle italských orgánů není logický ani předvídaný závěr vyplývající ze znění rozsudku 1405/2010 (29), jakékoli utrpěné škody by mohly vzniknout jen na základě plnění závazků veřejné služby. Italské orgány trvají na tom, že společnosti Simet takové závazky nikdy nebyly uloženy.
(85)
Italské orgány vyjádřily nesouhlas s možným poskytnutím náhrady škod podle článku 41 italské ústavy. Přepravu cestujících v linkové meziregionální autobusové dopravě nelze považovat za zcela liberalizovanou pouhým a přímým uplatněním článku 41 italské ústavy, protože v první řadě podléhá systému koncesí (regulovanému zákonem č.. 1822/39 a dekretem prezidenta republiky č. 369/94) a následně systému povolení (regulovanému legislativním dekretem č. 285/05).
7. POSOUZENÍ PODPORY
7.1 EXISTENCE PODPORY
(86)
Podle čl. 107 odst. 1 Smlouvy „podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem“.
(87)
Podle čl. 107 odst. 1 představuje opatření podporu, pokud jsou současně splněny tyto podmínky:
-
výhoda musí být poskytnuta státem nebo ze státních prostředků,
-
opatření musí poskytovat selektivní výhodu tím, že zvýhodňuje určité podniky nebo určitá odvětví výroby,
-
opatření narušuje nebo může narušit hospodářskou soutěž,
-
má vliv na obchod mezi členskými státy.
(88)
Komise posoudí, zda v daném případě jsou všechny tyto podmínky splněny.
7.1.1 Státní prostředky a přičitatelnost
(89)
Komise konstatuje, že na základě rozsudků Státní rady musí ministerstvo uhradit společnosti Simet vyrovnání za provozování meziregionální autobusové dopravy od roku 1987 do roku 2003 na trasách, za které odpovídá stát. Zdroje na uhrazení tohoto vyrovnání jsou zdroje ministerstva; jedná se tedy o státní prostředky. Rozhodnutí o uhrazení tohoto vyrovnání, které přijal soudní orgán, je přičitatelné státu.
7.1.2 Selektivní hospodářská výhoda
(90)
Komise především podotýká, že společnost Simet vykonává hospodářskou činnost, konkrétně osobní dopravu, za úplatu. Proto je třeba společnost Simet považovat za „podnik“ ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy.
(91)
Poskytnutí opatření by se rovněž mělo považovat za selektivní, protože zvýhodňuje pouze společnost Simet.
(92)
Pokud jde o poskytnutí hospodářské výhody, z rozsudku ve věci Altmark vyplývá, že vyrovnání poskytnuté státem nebo ze státních prostředků podnikům v souvislosti se závazky veřejné služby, které jim byly uloženy, neposkytuje dotčeným podnikům výhodu, takže nepředstavuje podporu v smyslu čl. 107 odst. 1, jestliže byly splněny tyto čtyři podmínky (30):
-
zaprvé, podnik-příjemce musí být skutečně pověřen plněním povinností veřejné služby a tyto povinnosti musí být jasně definovány,
-
zadruhé, parametry, na jejichž základě je vyrovnání vypočteno, musejí být předem stanoveny objektivním a transparentním způsobem,
-
zatřetí, vyrovnání nemůže přesahovat meze toho, co je nezbytné k pokrytí všech nebo části nákladů vynaložených k plnění povinností veřejné služby se zohledněním příjmů, které se k nim vztahují, jakož i zisku, který je přiměřený k plnění těchto povinností,
-
začtvrté, není-li výběr podniku, který má být pověřen plněním povinností veřejné služby, v konkrétním případě učiněn v rámci řízení o zadání veřejné zakázky umožňujícího vybrat zájemce schopného poskytovat tyto služby za nejmenších nákladů pro územně správní celek, musí být úroveň nutného vyrovnání určena na základě analýzy nákladů, které by průměrný podnik, správně řízený a přiměřeně vybavený dopravními prostředky k tomu, aby mohl uspokojit požadavky veřejné služby, vynaložil při plnění těchto povinností se zohledněním příjmů, které se k nim vztahují, jakož i zisku, který je přiměřený k plnění těchto povinností.
(93)
Pokud jde o druhou podmínku, parametry, které slouží jako základ pro výpočet vyrovnání, musí být stanoveny předem objektivním a transparentním způsobem, aby se zajistilo, že neposkytují přijímajícímu podniku hospodářskou výhodu oproti jeho konkurentům. Nutnost stanovit parametry vyrovnání předem však neznamená, že vyrovnání musí být vypočítáno podle konkrétního vzorce. Důležité je, aby bylo od začátku jasné, jak se výše vyrovnání určí.
(94)
V tomto případě společnost Simet nepředložila žádné důkazy o tom, že parametry vyrovnání za poskytování dotčených služeb ve sledovaném období byly stanoveny předem objektivním a transparentním způsobem. Ve specifikacích koncese, na jejichž základě chce společnost Simet prokázat, že jí byl uložen závazek veřejné služby, se spíše uvádí, že poskytování služeb nezavdává společnosti žádný nárok na dotace ani náhradu jakéhokoli druhu a že společnost bude službu poskytovat v plné míře na vlastní riziko. Právě z tohoto důvodu Státní rada ve svém rozsudku č. 1405/2010 stanovila, aby se vyrovnání vypočítalo na základě spolehlivých údajů z účetnictví společnosti. Při neexistenci předem stanovených parametrů vyrovnání jsou všechny takové výpočty nezbytně založeny výlučně na následných odhadech čistých nákladů na poskytování předmětných služeb linkové meziregionální dopravy. Platí to pro výpočty v původní zprávě i ve zprávě s většinovým stanoviskem. V tomto případě tedy nebyla splněna druhá podmínka rozsudku ve věci Altmark.
(95)
K tomu, aby bylo možno vyloučit přítomnost hospodářské výhody v případě poskytnutí vyrovnání podnikům v souvislosti se závazky veřejné služby, které jim byly uloženy, rozsudek ve věci Altmark vyžaduje, aby byly splněny všechny čtyři podmínky. Komise tedy nemá důvod zkoumat, zda byly v tomto případě splněny ostatní tři podmínky. Uhrazení vyrovnání společnosti Simet za poskytování služeb meziregionální autobusové dopravy v období 1987-2003 tedy představuje poskytnutí selektivní hospodářské výhody tomuto podniku.
7.1.3 Narušení hospodářské soutěže a ovlivnění obchodu mezi členskými státy
(96)
Pokud jde o tato dvě kritéria, je třeba ověřit, zda je pravděpodobné, že oznámené opatření naruší hospodářskou soutěž v takové míře, že to ovlivní obchod mezi členskými státy.
(97)
Jak je uvedeno v rozsudku ve věci Altmark (31), od roku 1995 několik členských států otevřelo některé trhy v oblasti dopravy konkurenci podniků usazených v jiných členských státech. Několik podniků tak již nabízí své služby městské, příměstské nebo regionální dopravy v jiných členských státech, než je stát jejich původu. Tento trend je ještě výraznější v případě služeb linkové meziregionální dopravy, které poskytuje i společnost Simet. Jakékoliv vyrovnání poskytnuté společnosti Simet by proto mělo být považováno za opatření, které může narušovat hospodářskou soutěž v oblasti meziregionální autobusové dopravy a ovlivnit obchod mezi členskými státy do té míry, v jaké negativně ovlivňuje schopnost dopravních podniků usazených v jiných členských státech nabízet služby v Itálii a v jaké posiluje postavení společnosti Simet na trhu.
(98)
Komise rovněž poznamenává, že společnost Simet působí i na jiných trzích, například na trhu se službami mezinárodní dopravy, cestovního ruchu a pronájmu autobusů, takže na těchto trzích v rámci Unie jednoznačně konkuruje jiným společnostem. Každé vyrovnání poskytnuté společnosti Simet by nevyhnutelně narušilo hospodářskou soutěž a ovlivnilo obchod mezi členskými státy na těchto trzích.
(99)
Komise se proto domnívá, že oznámené opatření narušuje hospodářskou soutěž a ovlivňuje obchod mezi členskými státy.
7.1.4 Závěr
(100)
S ohledem na výše uvedené skutečnosti dospěla Komise k závěru, že oznámené opatření představuje podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy.
7.2 VÝJIMKY Z OZNAMOVACÍ POVINNOSTI PODLE NAŘÍZENÍ (EHS) Č. 1191/69
(101)
Na základě zdůvodnění Státní rady získala společnost Simet nárok na vyrovnání za poskytování dotyčných dopravních služeb v době, kdy tyto služby poskytovala. Na to, aby toto odůvodnění platilo, by platby na vyrovnání musely být vyňaty z postupu informování předem podle čl. 17 odst. 2 nařízení (EHS) č. 1191/69. V opačném případě by opomenutí oznámení vyrovnání znamenalo, že je protiprávní, protože by bylo v rozporu s ustanoveními Smlouvy o státní podpoře.
(102)
Podle čl. 17 odst. 2 nařízení (EHS) č. 1191/69 jsou totiž vyrovnání hrazená v souladu s uvedeným nařízením vyňata z postupu informování předem stanoveného v čl. 108 odst. 3 Smlouvy, a tudíž se na ně nevztahuje povinnost předběžného oznámení. Z rozsudku ve věci Combus vyplývá, že pojem „vyrovnání za závazky veřejné služby“ ve smyslu tohoto ustanovení se musí vykládat velmi restriktivně (32). Výjimka z oznámení podle čl. 17 odst. 2 se týká pouze vyrovnání za závazky veřejné služby, které byly podniku jednostranně uloženy podle článku 2 uvedeného nařízení, jež se vypočítávají pomocí metody popsané v článcích 10 až 13 zmíněného nařízení (společná metoda vyrovnání), a neuplatní se v případě smluv o veřejné službě definovaných v článku 14. Vyrovnání hrazené na základě smlouvy o veřejné službě definované v článku 14 nařízení (EHS) č. 1191/69, které představuje státní podporu, se musí předem oznámit Komisi. Pokud vyrovnání oznámeno nebude, bude se považovat za protiprávně provedenou podporu.
(103)
Odpověď na otázku, zda podle čl. 17 odst. 2 byly v tomto případě italské orgány skutečně vyňaty z postupu informování předem, tedy závisí zaprvé na tom, zda italské orgány skutečně jednostranně uložily společnosti Simet závazek veřejné služby, a zadruhé na tom, zda vyrovnání uznané v souvislosti s tímto závazkem je v souladu s nařízením (EHS) č. 1191/69. Komise postupně posoudí obě otázky.
7.2.1 Uložily italské orgány společnosti Simet jednostranně závazek veřejné služby?
(104)
Podle společnosti Simet (33) lze jednostranné uložení závazku veřejné služby vyvodit ze způsobů poskytování služeb, které měla dodávat, uvedených ve specifikacích koncese vydaných pro každou jednotlivou trasu linkové meziregionální autobusové dopravy, z pevného stanovení tarifů ministerstvem a z toho, že ministerstvo odmítlo přijmout změny stávajících služeb nebo udělit koncese pro nové služby.
(105)
Komise se však na základě informací, které obdržela, domnívá, že společnost Simet přesvědčivě neprokázala, že italské orgány jí jednostranně uložily závazek veřejné služby.
(106)
Za prvé, iniciativa společnosti Simet v souvislosti s žádostmi o obnovu specifikací koncese za všech šestnáct letech během posuzovaného období je neslučitelná s jednostranným uložením závazku veřejné služby. Účelem těchto specifikací bylo udělit společnosti Simet výlučné právo na poskytování příslušných služeb na posuzované období. Společnost Simet opakovaně žádala o prodloužení těchto práv přesto, že v každé z těchto specifikací se stanovilo, že za poskytování služby se nepřiznává vyrovnání a že společnost poskytuje službu zcela na vlastní riziko.
(107)
Za druhé, stanovení tarifů, tras a frekvence a jízdního řádu v těchto specifikacích nutně neznamená, že společnosti Simet byly na základě koncesí jednostranně uloženy závazky veřejné služby. Vzhledem k tomu, že poskytované služby se týkaly pravidelné linkové dopravy, bylo nutné, aby se ve specifikacích koncesí, na jejichž základě získala společnost Simet výlučné právo poskytovat tyto služby, předem stanovily způsoby poskytování služeb. Nebyly předloženy žádné důkazy o formálních žádostech o změnu těchto vlastností ani o následných zamítnutích ministerstva. Společnost Simet nepředložila ani důkazy o tom, že italské orgány jednostranně uložily uvedené způsoby společnosti Simet, tedy že je nenavrhl provozovatel výměnou za výhradní právo na poskytování služeb s následným schválením ministerstvem.
(108)
Za třetí, pokud jde o údajný závazek týkající se přepravy poštovních zásilek, společnost Simet nepředložila žádné doklady prokazující skutečně poskytnuté služby a z nich vyplývající čisté náklady. Společnost Simet nepředložila ani důkazy o tom, že někdy zpochybnila doložky specifikací koncese v souvislosti s přepravou poštovních zásilek. Mohlo by to znamenat buď to, že poskytování těchto služeb nebylo v rozporu s obchodními zájmy společnosti, nebo to, že poskytování těchto služeb společnost považovala za spravedlivé odškodnění za výlučné právo na poskytování služeb meziregionální dopravy.
(109)
Za čtvrté, co se týče tarifů, které mohla společnost Simet účtovat cestujícím za poskytované služby, italské orgány sice uznávají, že do roku 2001 skutečně platily vnitrostátní předpisy, které stanovovaly obecné zásady tvorby cen v oblasti autobusové dopravy v rámci obecnější vnitrostátní dopravní politiky a cenové politiky (34), ale provozovatelé mohli podat zvláštní žádost o uplatňování jiného tarifu. To je zřejmé z dopisu ministerstva, na nějž se společnost Simet odkazuje (35). Komise však podotýká, že společnost Simet neposkytla žádné důkazy o tom, že by italským orgánům někdy předložila takovou žádost, ani o tom, že by ministerstvo někdy v období let 1987-2003 žádosti o změnu tarifů zamítlo.
(110)
Skutečnost, že tarify v pravidelné dálkové dopravě „schvaloval“ ministerský provinční úřad pro motorová vozidla (36), a odkaz na „regulované“ tarify v oběžníku č. 3/02 ze dne 5. dubna 2002 (37) v rozporu s tvrzením společnosti Simet neznamenají, že tyto tarify původně nestanovili provozovatelé. Tyto pojmy spíše znamenají pouze to, že tarify byly stanoveny předem v zájmu transparentnosti a informovanosti cestujících a následně je schválily příslušné ministerské útvary.
(111)
Tato opatření v žádném případě nepředstavují „tarifní závazek“ ve smyslu čl. 2 odst. 5 nařízení (EHS) č. 1191/69, který by podléhal společnému postupu při vyrovnání. Tarifním závazkem se rozumí výhradně „jakýkoli závazek dopravního podniku uplatňovat, zejména pro určité kategorie cestujících, kategorie zboží nebo dopravní trasy, úředně stanovené nebo schválené sazby odporující obchodním zájmům podniku, které plynou z uložení nebo odmítnutí úpravy zvláštních tarifních opatření“. Definice tarifního závazku se nevztahuje „na závazky vyplývající z obecných opatření cenové politiky uplatňované na veškeré hospodářské činnosti nebo opatření přijatá pro přepravní sazby a podmínky obecně s ohledem na organizaci dopravního trhu nebo jeho části“.
(112)
A konečně, co se týče zamítnutí žádostí předložených společností Simet ministerstvem, Komise poznamenává, že šlo o žádosti o rozšíření, které se netýkaly změn ve způsobu poskytování stávajících služeb. Rozšíření služeb nebylo vždy možné vzhledem k tomu, jakým způsobem zákon č. 1822/39 upravuje poskytování služeb linkové osobní dopravy. Koncese na poskytování nových služeb nebo k rozšíření rozsahu existujících služeb se mohly vydávat jen v takovém rozsahu, aby nenarušovaly práva ostatních provozovatelů linkové dopravy. Zamítnutí žádostí o vytvoření nových služeb nebo o rozšíření stávajících služeb byla proto důsledkem vyvažování zájmů různých hospodářských subjektů, a nikoli uložení závazků veřejné služby, jak tvrdí společnost Simet.
(113)
Společnost Simet tedy neprokázala, že italské orgány jí jednostranně uložily závazek veřejné služby.
7.2.2 Je vyrovnání poskytnuté za uvedený závazek v souladu s nařízením (EHS) č. 1191/69?
(114)
V každém případě platí, že i kdyby se prokázalo, že v nějaké formě došlo k jednostrannému uložení závazků veřejné služby, na to, aby se vyrovnání za tyto služby mohlo vyjmout z informování předem podle čl. 17 odst. 2 uvedeného nařízení, stále by muselo být v souladu se společnou metodou vyrovnání (oddíl IV) podle nařízení (EHS) č. 1191/69. Komise se nedomnívá, že by tato podmínka byla splněna.
(115)
Komise zaprvé konstatuje, že v článku 10 nařízení (EHS) č. 1191/69 se mimo jiné uvádí, že výše vyrovnání se v případě závazku provozu nebo přepravy rovná rozdílu mezi snížením finančního břemene a snížením příjmů podniku, jenž v posuzovaném období může vyplynout ze zrušení celé nebo příslušné části daného závazku. Komise dále konstatuje, že podle rozsudku Soudního dvora ve věci Antrop nejsou požadavky stanovené v uvedeném ustanovení splněny, pokud „není možné na základě jistých údajů z účetnictví [společnosti] stanovit rozdíl mezi náklady přičitatelnými části [její] činnosti v oblastech, které jsou předmětem [její] koncese, a odpovídajícím příjmům, a v důsledku toho není možné vypočítat dodatečné náklady vyplývající [tomuto podniku] z plnění závazků veřejné služby“ (38).
(116)
Nařízení (EHS) č. 1191/69 navíc v čl. 1 odst. 5 písm. a) od 1. července 1992 stanovilo, aby dopravní podniky, které nevykonávají pouze služby podléhající ustanovením o závazcích veřejné služby, ale zabývají se jinými činnostmi, provozovaly veřejné služby v rámci samostatných divizí, které musí splňovat následující podmínky: i) provozní účty pro každou z těchto činností jsou oddělené a podíl prostředků příslušejících každé činnosti se určuje v souladu s platnými účetními pravidly a ii) výdaje se dorovnávají pomocí výnosů z provozu a platbami orgánů veřejné moci, bez jakékoliv možnosti přesunu do jiného odvětví činnosti podniku nebo z něj.
(117)
Společnost Simet v tomto případě nepřijala účinné oddělení účtů pro různé služby, které poskytovala do roku 2002. Lze zpochybnit platnost analytického účetnictví v letech 2002 a 2003 z hlediska oddělených účtů, protože neexistují žádné důkazy o tom, že řídící orgány společnosti využívaly toto analytické účetnictví pro kontrolu vlastní činnosti. Článek 10 tedy nebyl dodržen.
(118)
Zadruhé, společnost Simet neprokázala, že „hospodářské nevýhody […] byly stanoveny se zřetelem na důsledky závazku pro činnost podniku jako celku“ (čl. 5 odst. 1 nařízení (EHS) č. 1191/69), a nebyl ani dodržen požadavek na stanovení částky vyrovnání předem (článek 13 nařízení), jak je vysvětleno v oddíle 7.1.2.
(119)
A konečně, období vyrovnání za oznámené opatření se týká let 1987 až 2003. Společná metoda vyrovnání se však uplatňovala pro služby meziregionální autobusové dopravy jen do července 1992 a poté se na základě nařízení Rady (EHS) č. 1893/91 (39) omezila na „městskou, příměstskou a regionální osobní dopravu“. Definici „regionální dopravy“ uvedenou v nařízení (EHS) č. 1191/69 („dopravní služby určené k uspokojení dopravních potřeb regionu“) nelze rozšířit tak, aby se týkala všech dopravních služeb, které uspokojují potřeby obyvatel daného regionu, tedy i meziregionálních tras. Při tak širokém výkladu by totiž nařízení bylo do velké míry neúčinné, protože členské státy by v každém případě mohly vyloučit z rámce jeho působnosti podniky, jejichž činnost je omezena výlučně „na provozování městské, příměstské nebo regionální dopravy“ (40).
(120)
Komise proto dospěla k závěru, že oznámené opatření není v souladu se společnou metodou vyrovnání stanovenou v nařízení (EHS) č. 1191/69.
7.2.3 Závěr týkající se vynětí z postupu informování předem
(121)
Vzhledem k výše uvedeným skutečnostem dospěla Komise k závěru, že vyrovnání, které podle Státní rady náleží společnosti Simet za provozování meziregionální autobusové dopravy v období let 1987-2003, nebylo vyňato z postupu informování předem podle čl. 17 odst. 2 nařízení (EHS) č. 1191/69.
7.3 SLUČITELNOST PODPORY
(122)
Jelikož se neprokázalo, že platby vyrovnání jsou vyňaty z postupu informování předem podle čl. 17 odst. 2 nařízení (EHS) č. 1191/69, bude nutné posoudit slučitelnost těchto plateb s vnitřním trhem, protože se má za to, že představují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, jak je vysvětleno v oddíle 7.1.
(123)
Komise se domnívá, že posouzení slučitelnosti oznámeného opatření by mělo být provedeno v souladu s nařízením (ES) č. 1370/2007, jež vstoupilo v platnost dne 3. prosince 2009 a kterým se zrušilo nařízení (EHS) č. 1191/69, protože tento právní předpis platí v okamžiku přijetí tohoto rozhodnutí (41). Komise v této souvislosti podotýká, že vyrovnání přiznané Státní radou společnosti Simet zatím nebylo vyplaceno, takže datum, kdy by se projevily účinky plánované podpory, odpovídá datu, kdy Komise přijme rozhodnutí o slučitelnosti podpory s vnitřním trhem (42). Navíc je sporné, zda byl nárok na toto vyrovnání společnosti Simet nezvratně přiznán již před vynesením rozsudku Státní rady č. 1405/2010 ze dne 9. března 2010, který skutečně Italské republice ukládá povinnost podniku vyrovnání uhradit. Jak je vysvětleno v odstavci 94, ve specifikaci koncese, na jejímž základě chce společnost Simet prokázat, že jí byl uložen závazek veřejné služby, se uvádí, že poskytování služeb nezavdává společnosti žádný nárok na dotace ani náhradu jakéhokoli druhu a že společnost bude tyto služby poskytovat v plné míře na vlastní riziko. Konečně je třeba zdůraznit, že Státní rada zatím nerozhodla o výši vyrovnání, které má být společnosti Simet uhrazeno.
(124)
Nařízení (ES) č. 1370/2007 upravuje uzavírání smluv o veřejných službách, které jsou definovány v článku 2 bodu i) uvedeného nařízení, v oblasti přepravy cestujících po železnici a silnici. Podle čl. 9 odst. 1 uvedeného nařízení „kompenzace za provozování veřejných služeb v přepravě cestujících […] vyplacené v souladu s tímto nařízením jsou slučitelné se [společným] trhem. Tyto kompenzace jsou osvobozeny od povinnosti předchozího oznámení podle čl. 108 odst. 3 Smlouvy“.
(125)
Z důvodů uvedených dále se Komise domnívá, že oznámené vyrovnání není v souladu s podmínkami nařízení (ES) č. 1370/2007. Na základě čl. 9 odst. 1 uvedeného nařízení je proto nelze považovat za slučitelné s vnitřním trhem.
(126)
Komise zejména podotýká, že i kdyby specifikace koncese splňovala požadavky čl. 2 písm. i) nařízení (ES) č. 1370/07, pokud jde o definici smlouvy o veřejných službách, nebyla splněna všechna ustanovení článku 4 uvedeného nařízení, které stanoví povinný obsah smluv o veřejných službách a obecných pravidlech. Ustanovení čl. 4 odst. 1 písm. b) například požaduje, aby se parametry, na jejichž základě se vypočítává vyrovnání, určily předem objektivním a transparentním způsobem tak, aby nedošlo k nadměrnému vyrovnání, zatímco čl. 4 odst. 1 písm. c) a čl. 4 odst. 2 vymezují způsob rozdělení nákladů a příjmů. Jak Komise vysvětlila v oddíle 7.1.2 v souvislosti s posouzením druhého kritéria podle rozsudku ve věci Altmark, ve specifikaci koncese se při udělení koncese stanovilo, že poskytování služeb nedává společnosti Simet žádný nárok na dotaci ani náhradu jakéhokoli druhu a že společnost poskytuje službu v plné míře na vlastní riziko. Toto vyloučení vyrovnání nutně znamená, že parametry vyrovnání nebyly stanoveny předem, takže nebyl splněn článek 4 nařízení.
(127)
V čl. 6 odst. 1 se dále uvádí, že v případě přímo zadaných smluv o veřejných službách musí být vyrovnání v souladu s ustanoveními nařízení (ES) č. 1370/2007 a s ustanoveními uvedenými v příloze, čímž se zajistí, aby nepřekračovalo rámec toho, co je nezbytné pro plnění závazku veřejné služby. V uvedené příloze se mimo jiné vyžaduje oddělené vedení účtů (bod 5) a upřesňují se způsoby pro určení maximální výše vyrovnání.
(128)
Jak je uvedeno v bodě (115), po většinu období, kterého se týká oznámené opatření (mezi lety 1987 a 2001), nezavedla společnost Simet ve skutečnosti oddělené vedení účtů; zpochybnit lze i spolehlivost analytického účetnictví. Bez ohledu na to, jaké vyrovnání se nakonec přizná, nelze tedy prokázat, že toto vyrovnání nepřekročí částku odpovídající čistým finančním důsledkům, které odpovídají celkovým důsledkům, ať už pozitivním, nebo negativním, plnění závazku veřejné služby na náklady a příjmy provozovatele veřejné služby (bod 2 přílohy).
(129)
Vzhledem k tomu, že parametry vyrovnání nebyly stanoveny předem, se navíc každé rozdělení nákladů musí nutně provést ex post na základě arbitrárních předpokladů, což je případ původní zprávy i zprávy s většinovým stanoviskem. Komise však nemůže přijmout předpoklady uvedené ve zprávě s většinovým stanoviskem, podle níž každá služba, kterou společnost poskytuje, by měla v daném roce nutně vykazovat stejný podíl příjmů a nákladů. Protože výpočet ex post nevyhnutelně povede k plnému vyrovnání nákladů vzniklých při poskytování služby, má Komise za to, že míra návratnosti vlastního kapitálu, která je vyšší než příslušná swapová sazba zvýšená o 100 bazických bodů a použitá v původní zprávě i ve zprávě s většinovým stanoviskem, by se za normálních okolností nepovažovala za vhodnou referenční hodnotu pro výpočet přiměřeného zisku.
(130)
Komise proto zastává názor, že vyrovnání nařízené Státní radou, s nímž se ve specifikaci koncese nepočítalo, nebude vyplaceno v souladu s nařízením (ES) č. 1370/2007, a že oznámené opatření je proto neslučitelné s vnitřním trhem.
(131)
A konečně, pokud jde o argument společnosti Simet, že rozsudek Státní rady č. 1405/2010 se netýká přiznání vyrovnání za veřejnou službu na základě příslušného nařízení Rady, ale představuje náhradu škod souvisejících s porušením nařízení (EHS) č. 1191/69, jež vznikly údajným jednostranným uložením závazků veřejné služby podle čl. 1 odst. 3 a 5 uvedeného nařízení, Komise podotýká, že přestože se v prováděcí části rozsudku č. 1405/2010 nevyskytuje žádný odkaz na nařízení (EHS) č. 1191/69, tento rozsudek přiznává společnosti Simet nárok na získání částek jako vyrovnání podle článků 6, 10 a 11 nařízení (EHS) č. 1191/69, jehož výši musí určit orgán státní správy na základě spolehlivých údajů (43). Státní rada navíc v rozsudku č. 1405/2010 sama zamítla odvolání společnosti Simet týkající se náhrady škod, kterou chápala jako náhradu pokrývající reziduální ztráty, kterých se netýkalo vyrovnání, jež mělo být přiznáno, jakož i odvolání ohledně neodůvodněného obohacení, a to proto, že přijala hlavní žádost o vyrovnání na základě nařízení (EHS) č. 1191/69 (44). Státní rada proto v bodě 3.3 rozsudku uvádí: „V současnosti nelze přijmout žádné žádosti o náhradu škod, které stěžovatel předložil, protože to, zda existují reziduální škody, které nejsou zahrnuty v posuzované částce a které musí vypočítat a prokázat dotčená společnost, bude známo až tehdy, když orgán státní správy příslušnou částku stanoví.“
(132)
Komise se v každém případě domnívá, že přiznání náhrady škod ve prospěch společnosti Simet za údajné protiprávní jednostranné uložení závazků veřejné služby italskými orgány, jež byla vypočtena na základě společné metody vyrovnání stanovené v nařízení (EHS) č. 1191/69, by bylo v rozporu s články 107 a 108 Smlouvy. Je to proto, že přiznání této náhrady by pro společnost Simet mělo stejný výsledek jako přiznání vyrovnání za závazky veřejné služby za posuzované období, a to přesto, že specifikace koncese, která upravuje předmětné služby, nebyla vyňata z předběžného oznámení ani nesplňovala hmotněprávní požadavky nařízení (EHS) č. 1191/69 nebo nařízení (ES) č. 1370/2007, jak již bylo výše prokázáno. Přiznání této náhrady by tedy v podstatě umožnilo obejít pravidla státní podpory a podmínky stanovené zákonodárcem Unie, na jejichž základě příslušné orgány, které ukládají nebo zadávají závazky veřejné služby, vyrovnávají příslušným provozovatelům náklady, které jim vznikly při plnění závazků veřejné služby. A konečně, jak již bylo uvedeno, ve specifikaci koncese, podle které společnost Simet poskytovala dopravní služby, se nepředpokládalo vyplacení jakéhokoli finančního vyrovnání. Společnost Simet souhlasila s poskytováním služeb za podmínek stanovených v koncesích na vlastní riziko.
(133)
Komise proto nemůže přijmout tvrzení společnosti Simet, že rozsudek Státní rady č. 1405/2010 znamená přiznání náhrady škod souvisejících s porušením nařízení (EHS) č. 1191/69, a nikoli přiznání vyrovnání za závazky veřejné služby.
8. ZÁVĚR
(134)
S ohledem na výše uvedené skutečnosti Komise dospěla k závěru, že oznámené opatření představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy, jež je neslučitelná s vnitřním trhem,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Platby vyrovnání společnosti Simet, které oznámily italské orgány, představují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské Unie. Opatření nebylo vyňato z postupu informování předem podle čl. 17 odst. 2 nařízení (EHS) č. 1191/69.
Státní podpora je neslučitelná s vnitřním trhem, protože nebyly splněny podmínky nařízení (ES) č. 1370/2007. Italské orgány tedy nemohou uvedenou podporu provést.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Italské republice.
V Bruselu dne 2. října 2013.
SKLEP KOMISIJE
z dne 2. oktobra 2013
o nadomestilu, ki ga je treba plačati družbi Simet SpA za storitve javnega prevoza, opravljene med letoma 1987 in 2003 [opatrenie štátnej pomoci SA.33037 (2012/C) - Taliansko]
(notificirano pod dokumentarno številko C(2013) 6251)
(Besedilo v italijanskem jeziku je edino verodostojno)
(Besedilo velja za EGP)
(2014/201/EU)
EVROPSKA KOMISIJA JE -
ob upoštevanju Pogodbe o delovanju Evropske unije in zlasti prvega pododstavka člena 108(2) Pogodbe,
ob upoštevanju Sporazuma o Evropskem gospodarskem prostoru in zlasti člena 62(1)(a) Sporazuma,
po pozivu zainteresiranim stranem, naj predložijo svoje pripombe v skladu z navedenima členoma (1), in ob upoštevanju teh pripomb,
ob upoštevanju naslednjega:
1. POSTOPEK
(1)
Italijanski organi so z elektronskim dopisom z dne 18. maja 2011 v skladu s členom 108(3) Pogodbe priglasili nadomestilo, ki je bilo plačano družbi Simet SpA (v nadaljnjem besedilu: Simet) za storitve medregionalnega avtobusnega prevoza v okviru obveznosti javnih služb, opravljene v obdobju 1987-2003, in ki ga je določil državni svet (Consiglio di Stato), tj. italijansko vrhovno sodišče za upravne zadeve (v nadaljnjem besedilu: priglašeni ukrep). Ta priglasitev je bila evidentirana pod številko zadeve SA.33037.
(2)
Italijanski organi so predložili dodatne informacije o priglašenem ukrepu v navedbah z dne 12. julija 2011, 5. oktobra 2011, 20. februarja 2012, 2. in 28. marca 2012 ter 17. aprila 2012.
(3)
Komisija je z dopisom z dne 31. maja 2012 italijanskim organom sporočila, da bo začela postopek v skladu s členom 108(2) Pogodbe (v nadaljnjem besedilu: sklep o začetku postopka).
V dogovorjenih rokih so bile prejete naslednje navedbe:
-
italijanski organi so predložili pripombe v zvezi s sklepom o začetku postopka v dopisih z dne 1. junija 2012, 24. septembra 2012 in 11. oktobra 2012,
-
edina tretja stran, ki je predložila pripombe kot odgovor na sklep o začetku postopka, je bila družba Simet, tj. morebitna upravičenka priglašenega ukrepa; njene navedbe so bile prejete 4. avgusta 2012, 31. oktobra 2012 in 13. decembra 2012,
-
italijanski organi so predložili pripombe v zvezi z navedbami tretje strani v dopisih z dne 28. novembra 2012, 4. decembra 2012, 19. decembra 2012 in 10. januarja 2013.
2. OPIS UKREPA
2.1 DRUŽBA IN OPRAVLJENE STORITVE
(4)
Simet je zasebna družba, ki opravlja storitve linijskega avtobusnega potniškega prevoza. Te storitve opravlja na podlagi koncesij, ki jih je odobrila Italija na podlagi zakona št. 1822/39 (2). Natančneje, družba Simet upravlja omrežje medregionalnih linijskih avtobusnih povezav med deželo Kalabrijo in drugimi italijanskimi deželami. Poleg teh storitev, ki ustvarjajo približno dve tretjini njenih prihodkov, družba Simet ponuja tudi druge storitve, vključno z mednarodnimi potovalnimi storitvami, turističnimi storitvami in storitvami oddajanja avtobusov z voznikom v najem (3), ki zajemajo preostalo tretjino njenih prihodkov.
(5)
Družba Simet je oktobra 1999 od Ministrstva za infrastrukturo in promet (v nadaljnjem besedilu: Ministrstvo) prvič zahtevala nadomestilo za izvajanje medregionalnega avtobusnega prevoza v obdobju, ki se začne z letom 1987 (4). Ministrstvo je to in poznejše zahtevke zavrnilo s trditvijo, da družbi Simet ni naložilo obveznosti javnih služb.
(6)
Po navedbah italijanskih organov je družba Simet tako kot drugi izvajalci storitev medregionalnega linijskega avtobusnega prevoza opravljala dejavnosti na podlagi začasnih dovoljenj (koncesij), ki so bila na zahtevo družbe vsako leto obnovljena. Te koncesije so družbi dale izključno pravico do opravljanja zadevnih storitev. V specifikacijah letnih koncesij je bilo navedeno, da opravljanje storitev družbi ne daje pravice do kakršne koli subvencije ali nadomestila in da storitve v celoti opravlja na lastno odgovornost. Prevoznine, ki jih je predlagala družba, so bile upoštevane tudi v specifikacijah letnih koncesij, ki jih je odobrilo Ministrstvo.
(7)
Družba je postopoma vložila več zahtevkov za spremembo ureditev v zvezi z opravljanjem storitev, ki so bili običajno odobreni v skladu s postopkom iz odloka predsednika republike št. 369/94 (5). Člena 4 in 5 predsedniške uredbe št. 369/94 opredeljujeta natančen postopek za oceno in primerjalno analizo zahtevkov za uvedbo nove storitve na podlagi koncesije.
2.2 SODBE DRŽAVNEGA SVETA PRED SKLEPOM O ZAČETKU POSTOPKA
(8)
Ker Ministrstvo ni hotelo odobriti nadomestila za opravljanje javne službe za obdobje, ki se začne z letom 1987, se je družba Simet pritožila na italijanskem upravnem sodišču, v okviru katere je zahtevala nadomestilo za opravljanje obveznosti javnih služb.
(9)
Po vloženih pritožbah je državni svet s sodbo št. 1405/2010 z dne 9. marca 2010 (v nadaljnjem besedilu: sodba št. 1405/2010) priznalo pravico družbe Simet, da prejme nadomestilo za (večinoma medregionalni) linijski avtobusni prevoz, opravljen v okviru koncesij, ki jih je odobrila Italija. Sodišče je odločilo, naj se točen znesek nadomestila določi na podlagi zanesljivih podatkov iz računovodskih izkazov podjetja.
(10)
Kot je podrobneje pojasnjeno v sklepu o začetku postopka, sodba št. 1405/2010 ne opredeljuje natančno, na podlagi katerega pravnega akta ali v kakšni obliki je bila naložena obveznost javnih služb. Odredba št. 2072/2011, ki jo je državni svet izdal 18. januarja 2011, ker uprava ni izvršila sodbe št. 1405/2010, je v zvezi s tem bolj izrecna, saj navaja, da „je Ministrstvo družbi večkrat odreklo možnost spremembe prog, voznega reda in postajališč ter je od nje zahtevalo, da prevoznine ohrani na ravni, ki jo zaračunava družba Ferrovie dello Stato (italijanske železnice), ali pod to ravnjo - ti elementi po mnenju družbe jasno kažejo, da gre za izvajanje javnih služb“.
(11)
Čeprav sodba št. 1405/2010 dejansko omenja novo Uredbo (ES) št. 1370/2007 Evropskega parlamenta in Sveta (6), ki ureja nadomestilo za opravljanje javne službe, saj „določa merila za nadomestilo, ki se ne razlikujejo od meril iz prejšnjih uredb Skupnosti“, je državni svet pozval odgovorne organe, naj družbi Simet plačajo nadomestilo na podlagi členov 6, 10 in 11 Uredbe Sveta (EGS) št. 1191/69 (7).
(12)
Italijanski organi so sklenili, da bodo počakali na oceno priglašenega ukrepa s strani Komisije, preden bodo začeli izvrševati sodbe državnega sveta (sodba št. 1405/2010 in odredba št. 2072/2010) in družbi Simet izplačali nadomestilo.
2.3 PRVOTNO PRIGLAŠENI ZNESEK MOREBITNEGA NADOMESTILA ZA OPRAVLJANJE JAVNE SLUŽBE
(13)
Italijanski organi so v zvezi z zneskom nadomestila, ki ga je treba plačati družbi Simet za opravljene storitve, Komisiji predložili poročilo, ki ga je naročila družba Simet in ki ga je pripravil zunanji svetovalec (v nadaljnjem besedilu: začetno poročilo), ne da bi potrdili ocene, ki jih to poročilo vsebuje. Glede na ocene iz začetnega poročila naj bi dolgovano nadomestilo znašalo približno 59,4 milijona EUR (8).
(14)
Pozneje so bili zahtevki za nadomestilo ponovno ocenjeni, saj je državni svet po sklepu o začetku postopka zahteval neodvisno oceno ustrezne stopnje nadomestila. Rezultat te ocene je obravnavan v oddelkih 2.6 in 2.7.
2.4 TRAJANJE
(15)
Čeprav družba SIMET zahteva nadomestilo za storitve, opravljene do konca leta 2013 (9), italijanski organi menijo, da ustrezno obdobje za namene te priglasitve zajema le obdobje od leta 1987 do 2003, saj se sodba št. 1405/2010 nanaša le na pritožbo v zvezi s tem obdobjem. Predvsem točka 3.1 sodbe št. 1405/2010 se jasno nanaša na nadomestilo za obdobje od leta 1987 do 2003.
2.5 RAZVOJ NACIONALNIH SODNIH POSTOPKOV PO SKLEPU O ZAČETKU POSTOPKA
(16)
Ko so italijanski organi zavrnili izvršitev sodbe št. 1405/2010 in odredbe št. 2072/2011, je državni svet sprejel novo odredbo št. 270/2012, v kateri je za odločanje o načinu izvrševanja sodbe št. 1405/2010 pooblastil neodvisni svetovalni odbor.
(17)
Odboru, ki so ga sestavljali predsednik in dva člana, je bila zaupana naloga izračuna zneska nadomestila, ki ga je treba plačati družbi Simet v skladu s sodbo št. 1405/2010. Poleg tega so stranke v sporu imenovale svoje strokovnjake, ki so predložili pripombe v zvezi s predhodnimi ugotovitvami neodvisnega svetovalnega odbora. Temu je sledila izmenjava velikega števila izjav in ugovorov v sledečih mesecih.
(18)
Neodvisni svetovalni odbor je zaključil delo avgusta 2012. Odbor ni sprejel soglasne odločitve. Namesto tega sta bili državnemu svetu predloženi dve ločeni poročili:
-
dne 29. avgusta 2012 je bilo predloženo poročilo manjšine, ki ga je podpisal predsednik odbora, ki ga je imenoval državni svet; v poročilu je bilo ugotovljeno, da ni na voljo dovolj podatkov za določitev nadomestila, ki ga je treba plačati družbi Simet, in da nadomestila zato ni mogoče dodeliti,
-
dne 20. avgusta 2012 je bilo predloženo poročilo večine, ki sta ga podpisala dva od treh svetovalcev, ki jih je imenoval državni svet; v poročilu je bilo ugotovljeno, da nadomestilo, ki ga je treba plačati družbi Simet, znaša 22 049 796 EUR.
(19)
Ker Komisija še vedno izvaja postopek v zvezi z državno pomočjo, državni svet še ni sprejel končne odločitve o znesku nadomestila, dolgovanega družbi Simet.
2.6 POROČILO MANJŠINE
(20)
Poročilo manjšine poudarja zlasti naslednje točke:
-
pomanjkanje zanesljivih podatkov za izračun nadomestila (kot zahtevata odredba št. 2072/2011 in sodba št. 1405/2010),
-
neobstoj ločenega računovodstva, ki ga zahteva Uredba (EGS) št. 1191/69 kot nujni pogoj za dodelitev nadomestila (da se prepreči čezmerna kompenzacija),
-
nezmožnost nadomestitve sistema ločenega računovodstva z drugimi računovodskimi sistemi, za katere še ni bilo dokazano, da omogočajo natančno opredelitev vseh dejavnikov stroškov in prihodkov,
-
dokumenta, priložena računovodskim izkazom (pojasnila k računovodskim izkazom in poročilo o dejavnostih), ne navajata podatkov analitičnega računovodstva, ki so na voljo le za leti 2002 in 2003. To bi lahko pomenilo, da organi upravljanja družbe niso uporabljali obračunov stroškov za spremljanje dejavnosti družbe,
-
pomanjkanje vnaprej določenih parametrov za izračun nadomestila,
-
družba ni določila natančnih, posebnih in jasnih obveznosti javnih služb (glede na vrste, določene v zakonodaji Unije) za posamezne proge,
-
„gospodarska škoda“, ki izhaja iz teh obveznosti, ni bila opredeljena,
-
pomanjkanje dokazov o škodi, ki jo je utrpela družba Simet, ki bi morala take dokaze predložiti v postopku, v okviru katerega je bila izdana sodba št. 1405/10.
(21)
Glede na te pomanjkljivosti je bilo v poročilu manjšine ugotovljeno, da ni zanesljivih podatkov za izračun nadomestila, odrejenega s sodbo št. 1405/2010, in da zato ni mogoče določiti zneska nadomestila.
2.7 POROČILO VEČINE
(22)
V poročilu večine je bila za izračun nadomestila, dolgovanega družbi Simet, uporabljena naslednja metodologija:
2.7.1 Element nadomestila, ki temelji na razliki med stroški poslovanja in prihodki
2.7.1.1 Metoda za oceno prihodka
(23)
Za obdobje med letoma 1987 in 1992 ter med letoma 2002 in 2003 so strokovnjaki ekstrapolirali prihodke od linijskega avtobusnega prevoza neposredno iz računovodskih izkazov. Za obdobje med letoma 1993 do 2001 so strokovnjaki uporabili dokumentacijo o prihodku družbe Simet, saj računovodski izkazi za to obdobje ne navajajo podrobnosti o prihodku od teh storitev (10). Na podlagi teh izračunov je bilo ugotovljeno, da skupni prihodek za obdobje med letoma 1987 in 2003 znaša 57 213 440 EUR.
2.7.1.2 Metoda za oceno stroškov avtobusnega prevoza
(24)
Ker za obdobje med letoma 1987 in 1992 ni bilo na voljo nobenih obračunov stroškov, so strokovnjaki pripisali stroške medregionalnemu linijskemu avtobusnemu prevozu na podlagi odstotka prihodka od tega prevoza v zadevnem obdobju. Strokovnjaki so iz vsakega letnega računovodskega izkaza vzeli skupni znesek stroškov. Nato so, da bi rekonstruirali stroške poslovanja, od skupnih stroškov odšteli vse naslednje stroške, ki ne izhajajo iz poslovanja: obveznosti iz naslova obresti, finančne stroške, izgube pri prodaji aktivnih postavk, druge izgube in stroške, neposredne davke in končne zaloge. Na koncu so bili določeni stroški poslovanja, pripisani medregionalnemu linijskemu avtobusnemu prevozu na podlagi odstotka prihodka od tega prevoza.
(25)
Za obdobje med letoma 1993 in 2001 je družba Simet spremenila predstavitev podatkov v letnih računovodskih izkazih (11). Zato so svetovalci za ta leta od letnih računovodskih izkazov družbe odšteli vrednost skupnih stroškov poslovanja, ki je algebraična vsota naslednjih postavk proizvodnih stroškov: pomožnih surovin in potrošnih proizvodov, stroškov za zunanje storitve, stroškov za rabo premoženja tretjih, stroškov za zaposlene, amortizacije in odpisov, sprememb zalog osnovnih in pomožnih surovin ter potrošnih proizvodov in različnih bremen obratovanja. Stroški poslovanja, pripisani linijskemu avtobusnemu prevozu, so bili nato določeni na podlagi odstotka prihodka od tega prevoza (kot so bili določeni za obdobje 1987-1992). Dokumenti za leti 2000 in 2001 niso bili izčrpni, čeprav so se uporabljale metode analitičnega računovodstva, zato je bilo sklenjeno, da se bo za določanje stroškov, ki izhajajo iz linijskega avtobusnega prevoza, uporabljala ista metoda kot v prejšnjih letih.
(26)
Za leti 2002 in 2003 so bili na voljo podatki analitičnega računovodstva. Svetovalci so zato razdelili stroške na naslednje kategorije: (i) stroški, povezani s kilometrino; (ii) stroški, ki jih je mogoče neposredno pripisati linijskemu avtobusnemu prevozu; in (iii) stroški, pripisani na podlagi prometa.
-
Prva kategorija stroškov vključuje stroške, povezane z gorivom, motornim oljem, pnevmatikami, rezervnimi deli, zunanjim delom, pranjem vozil, cestninami, obveznim servisiranjem vozil, najemom in amortizacijo aktivnih postavk. Vsaka od teh postavk stroškov je bila razdeljena glede na skupno število prevoženih kilometrov, stroški na kilometer pa so bili nato pomnoženi s številom kilometrov, prevoženih le v okviru linijskega avtobusnega prevoza.
-
Druga kategorija stroškov vključuje postavke stroškov, ki jih je mogoče na podlagi obračunov stroškov neposredno pripisati medregionalnemu linijskemu avtobusnemu prevozu. Mednje sodijo: neposredno zaposlovanje, odstranjevanje odpadkov, dane opravnine, drugi stroški, parkirnine, najem vozil tretjih strani za linijski avtobusni prevoz, nakupi za storitve na avtobusu ter povračilo potnih stroškov osebja.
-
Tretja kategorija stroškov vključuje „posredne stroške“, med katere sodijo posredni stroški dela, režijski stroški, zavarovanje avtobusa, davek na lastništvo vozila in najemnina za prostore. Ti stroški so bili pripisani na podlagi odstotka prihodka, ustvarjenega s tem linijskim avtobusnim prevozom.
(27)
Po tem, ko so bili dodani zneski, izračunani za vsako od navedenih obdobij, je bilo ugotovljeno, da skupni stroški, povezani z linijskim avtobusnim prevozom, za obdobje 1987-2003 znašajo 59 510 413 EUR.
(28)
Ko so bili ti stroški odšteti od prihodkov, ustvarjenih z linijskim avtobusnim prevozom, je bila za obdobje 1987-2003 v poročilu večine ugotovljena izguba iz poslovanja v višini 2 296 973 EUR.
2.7.2 Element nadomestila, povezan s potrebo po zagotovitvi povračila vloženega kapitala
(29)
Svetovalci so za vsako obravnavano leto določili vloženi kapital, ki je vsota:
-
lastnega kapitala (E), katerega vrednost je bila vzeta iz letnih računovodskih izkazov, ob upoštevanju lastnega kapitala delničarjev, in
-
izposojenega kapitala (D); svetovalci so za izposojeni kapital šteli le finančni dolg, tj. obveznosti do bank in drugih posojilodajalcev.
(30)
Kot podlaga za določitev stopnje povračila vloženega kapitala je bila uporabljena formula tehtanega povprečja stroškov kapitala (WACC):
pri čemer je:
Re
=
pričakovana stopnja donosnosti lastnega kapitala;
Rd
=
stroški dolžniškega kapitala; E = lastniški kapital družbe;
D
=
zadolženost družbe; ;
E/V
=
odstotek lastnega financiranja;
D/V
=
odstotek dolžniškega financiranja;
Tc
=
davek od dohodkov pravnih oseb.
(31)
Potrebna stopnja donosnosti lastniškega kapitala je bila izračunana po „modelu ocenjevanja dolgoročnih aktiv“. Ta model opisuje razmerje med tveganjem in pričakovanim donosom:
pri čemer je:
rf
=
netvegana obrestna mera
βa
=
beta koeficient vrednostnega papirja
=
pričakovana donosnost trga
(32)
Obrestna mera za desetletne državne obveznice, vzeta iz nacionalnih statističnih podatkov, je bila uporabljena kot približek za netvegano obrestno mero (rf).
(33)
Za leta, za katera je bilo treba oceniti nadomestilo, so svetovalci ugotovili, da so vlagatelji, ki vlagajo v delnice namesto v netvegane vrednostne papirje na italijanskem trgu, v povprečju uporabljali 5,8-odstotno premijo za tveganje (rm-rf) (12).
(34)
Beta koeficient (13) deležev kapitala družbe Simet je bil izračunan na podlagi vrednosti bete nezadolženega podjetja (14) v višini 0,39 za avtobusne storitve in prometni sektor (15). Ta vrednost beta je bila pozneje prilagojena glede na finančno strukturo, o kateri je poročala družba za posamezna leta:
(35)
Od leta 1987 do leta 1994 je davčna stopnja italijanskih pravnih oseb znašala 36 %, od leta 1995 do 2000 37 %, od leta 2001 do 2002 pa 36 %.
(36)
Po mnenju svetovalcev je povračilo vloženega kapitala nadomestilo, ki bi ga morala prejeti družba Simet po obračunu davka. Ker bo nadomestilo obdavčljivo, ga je treba prilagoditi na sledeč način:
(37)
Na podlagi teh formul so svetovalci izračunali, da povračilo kapitala, ki ga je vložila družba Simet, znaša 5 948 150 EUR.
(38)
Skupni znesek nadomestila, ki so ga izračunali svetovalci, pred obračunom zamudnih obresti torej znaša 8 245 124 EUR (nadomestilo, povezano z izgubo iz poslovanja, in povračilo vloženega kapitala).
2.7.3 Izračun zamudnih obresti
(39)
Glede na to, da zneski nadomestila, izračunani zgoraj, v zadevnih letih niso bili plačani, so svetovalci prilagodili te zneske navzgor na sledeč način:
-
prvotno izračunani zneski so bili ponovno ovrednoteni na podlagi indeksa cen življenjskih potrebščin inštituta ISTAT do julija 2012,
-
nato so bile od tako pridobljenih zneskov zaračunane zakonite obresti.
(40)
Na podlagi tega je neodvisni svetovalni odbor izračunal skupni znesek nadomestila v višini 22 049 796 EUR.
2.7.4 Druge pripombe v poročilu večine
(41)
Po mnenju poročila večine nadomestilo, ki ga je dodelil državni svet, ne zadeva neposredne uporabe Uredbe (EGS) št. 1191/69, tj. neposredne dodelitve - čeprav za nazaj - nadomestila v okviru te uredbe. Namesto tega je bilo ugotovljeno, da je državni svet predlagal uporabo meril iz te uredbe pri skupnih metodah za izračun nadomestila, da bi opredelil škodo, ki jo je utrpela družba Simet zaradi postopne nezakonite razširitve njenih obveznosti javnih služb.
(42)
Poleg tega poročilo večine ugotavlja, da je Komisija v primerih, ko se ni odločila za uporabo Uredbe (EGS) št. 1191/69 pri ocenjevanju nadomestila za opravljanje javne službe, pogosto odobrila tako nadomestilo s smiselno uporabo okvira Unije za državno pomoč v obliki obveznosti javnih služb. Glavno merilo Komisije je bilo, da znesek nadomestila ne preseže zneska, potrebnega za kritje stroškov, ki so nastali pri izvajanju zadevnih obveznosti. Kar zadeva tveganje čezmerne kompenzacije v tem primeru, poročilo večine izraža mnenje, da ker se trenutno izvaja naknadni izračun stroškov, ki so v preteklosti dejansko bremenili družbo, ki je opravljala potrebni linijski avtobusni prevoz, ti izračuni ne vsebujejo elementa negotovosti, ki je prisoten pri prognostičnih ocenah, kadar se nadomestilo določa predhodno. Zato težava čezmerne kompenzacije ne obstaja.
(43)
Poročilo večine obravnava tudi vprašanje neizvajanja ločevanja računov. Izraža mnenje, da se ločeno računovodstvo uporablja za podjetja, ki prejemajo nadomestilo za opravljanje javne službe, da bi preprečili zlorabo takih sredstev za druge dejavnosti podjetij. Vendar v zadevnem primeru družbi Simet še niso bila zagotovljena nikakršna javna sredstva kot nadomestilo za opravljanje javne službe, zato se zahteva glede ločevanja računov ne bi smela obravnavati kot razlog za zavrnitev plačila nadomestila, ki ga je dodelil državni svet.
(44)
Prav tako poročilo večine poudarja, da je bila dejanska izguba iz poslovanja v letih 2002 in 2003, ko se je izvajalo analitično računovodstvo, v veliki meri enaka izgubam, ugotovljenim na podlagi metodologije, ki se je uporabljala za prejšnja leta in v skladu s katero so bili stroški pripisani medregionalnemu linijskemu avtobusnemu prevozu na podlagi odstotka prihodka od tega prevoza (številki sta se razlikovali zgolj za 2,6 %). Zato svetovalci menijo, da nerazpoložljivost obračunov stroškov za prejšnje obdobje v praksi ne bi smela vplivati na dodelitev nadomestila.
3. RAZLOGI ZA ZAČETEK POSTOPKA
(45)
Kot je pojasnjeno v sklepu o začetku postopka, je Komisija izrazila številne dvome v zvezi z združljivostjo priglašenega ukrepa z notranjim trgom.
(46)
Prvič, Komisija je dvomila v razvrstitev priglašenega ukrepa kot ukrepa, ki ni pomoč. Komisija je zlasti podvomila v to, da so izpolnjeni štirje pogoji, ki jih je v sodbi Altmark (16) opredelilo Sodišče Evropske unije.
(47)
Drugič, Komisija je postavila pod vprašaj veljavni pravni okvir. Ker se nadomestilo, o katerem je odločil državni svet, nanaša na obveznosti javnih služb, ki naj bi bile po njegovih zagotovilih naložene družbi Simet za obdobje med letoma 1987 in 2003, vendar še ni bilo plačano, se je postavilo vprašanje, ali se je v tej zadevi uporabljala Uredba (EGS) št. 1191/69 ali Uredba (ES) št. 1370/2007.
(48)
Po mnenju Komisije bi se Uredba (EGS) št. 1191/69 v tem primeru uporabljala, če bi bilo mogoče dokazati, da so italijanski organi družbi Simet dejansko enostransko naložili obveznost javnih služb in da je bilo predlagano nadomestilo v skladu z vsemi zahtevami te uredbe. V skladu s členom 17(2) Uredbe (EGS) št. 1191/69 je namreč nadomestilo za obveznosti javnih služb, enostransko naloženih družbi, ki se plača v skladu s pravili te uredbe, izvzeto iz obveznosti predhodne priglasitve Komisiji. Če pa ne bi bil izpolnjen nobeden od teh dveh pogojev, bi bilo treba združljivost priglašenega ukrepa oceniti v skladu z Uredbo (ES) št. 1370/2007.
(49)
Tretjič, kljub temu, da naj bi nadomestilo, o katerem je odločil državni svet, dejansko izhajalo iz enostranske naložitve obveznosti javnih služb, je Komisija na podlagi razpoložljivih informacij dvomila, da je bilo usklajeno z zahtevami iz Uredbe (EGS) št. 1191/69. Komisija je dvomila tudi v ustreznost uporabe enotnega postopka za plačilo nadomestila iz Uredbe (EGS) št. 1191/69, ki se uporablja za enostransko naložene obveznosti javnih služb, za obdobje po letu 1992, saj se od julija 1992 za medregionalni avtobusni prevoz niso smele enostransko nalagati obveznosti javnih služb (17).
(50)
Četrtič, če bi dodatna preiskava potrdila, da ni bil izpolnjen vsaj eden od pogojev za izvzetje iz obveznosti priglasitve v skladu z Uredbo (EGS) št. 1191/69, in bi bilo treba izvesti oceno v skladu z Uredbo (ES) št. 1370/2007, bi Komisija dvomila, da so bili v tem primeru izpolnjeni pogoji iz navedene uredbe.
(51)
Vendar je Komisija ne glede na uporabljeno pravno podlago dvomila, da je nadomestilo, ki ga je določil državni svet, izključevalo možnost čezmerne kompenzacije. Poudarila je, da je družba Simet uvedla ustrezno ločevanje računov šele leta 2000 (18), in postavila pod vprašaj možnost natančne naknadne določitve stroškov, povezanih z linijskim avtobusnim prevozom. Prav tako je dvomila v ustreznost potrebne donosnosti lastnega kapitala, ki je bila uporabljena pri izračunih nadomestila.
4. PRIPOMBE ITALIJE
(52)
Italijanski organi so v navedbah izrazili mnenje, da je priglašeni ukrep državna pomoč v smislu člena 107(1) Pogodbe, predvsem zaradi tega, ker ni izpolnil vseh pogojev, ki jih je v sodbi Altmark opredelilo Sodišče Evropske unije. Prav tako so italijanski organi menili, da nadomestilo, ki ga je dodelil državni svet, ni bilo v skladu niti z Uredbo (EGS) št. 1191/69 niti z Uredbo (ES) št. 1370/2007.
(53)
Italijanski organi so poudarili, da se za medregionalni avtobusni prevoz v obravnavanem obdobju niso nalagali obveznosti javnih služb niti enostransko niti pogodbeno. Pravni instrumenti, ki so urejali razmerje med javnim organom in zasebnimi družbami, ki izvajajo storitve potniškega prevoza, so bile enostranske koncesije, na podlagi katerih je javni organ prenesel na zasebni organ svojo zakonsko pravico do izvajanja prevoznih storitev za nediferencirane stranke, ki je bila prvotno dodeljena državi v skladu z zakonom št. 1822/39.
(54)
Italijanski organi so opozorili tudi, da je v bilo v specifikacijah koncesij, ki jih je izdalo Ministrstvo na zahtevo družbe, jasno navedeno, da je družba opravljala storitve v celoti na lastno odgovornost, razen storitev v okviru izključnih pravic, ki so bile družbi zagotovljene v obravnavanem obdobju. Opravljanje storitev družbi ni dalo pravice do kakršne koli subvencije ali nadomestila. Take koncesije so bile začasne narave in so se vsako leto obnavljale na zahtevo družbe. Dovoljenja so se vsako leto spreminjala v zvezi s programi, postajališči, števili odhodov itd., glede na posebne zahteve podjetij.
(55)
Italijanski organi so poudarili, da se je omejitev v zvezi s prevozninami, ki je opisana v sklepu o začetku postopka in ki je veljala do leta 2001, uporabljala po vsej Italiji in ne le na enem posameznem geografskem območju. Prav tako so poudarili, da je bil v skladu s členom 2(5) Uredbe (EGS) št. 1191/69 to ukrep cenovne politike, pa ne tarifna obveznost, za katero je treba obvezno plačati nadomestilo v smislu te uredbe.
(56)
Poleg tega po mnenju italijanskih organov od julija 1992 (19) enostranska naložitev obveznosti javnih služb za medregionalni avtobusni prevoz v skladu z Uredbo (EGS) št. 1191/69 sploh ni bila dovoljena. Člen 1(5) te uredbe dovoljuje enostransko naložitev obveznosti le za mestne, primestne in regionalne storitve.
(57)
Italijanski organi so poudarili, da družba Simet vsekakor nikoli ni zahtevala prenehanja obveznosti javnih služb, kot predvideva člen 4 Uredbe (EGS) št. 1191/69, na čemer po njenem mnenju temelji trditev, da so zadevne obveznosti obstajale. Zahtevek družbe Simet iz leta 1999, naslovljen na Ministrstvo (20), je bil splošni zahtevek za nadomestilo za opravljanje obveznosti javne službe, ki so bile družbi domnevno naložene s koncesijami, izdanimi po letu 1987. Italijanski organi so poudarili, da v zahtevku ni bilo opredeljeno, katere obveznosti javnih služb bi bilo treba ukiniti, da bi zagotovili ustrezno donosnost medregionalnega linijskega avtobusnega prevoza.
(58)
Na podlagi tega so italijanski organi ugotovili, da družba Simet ni dokazala, da je prevzela odgovornost za opravljanje obveznosti javnih služb (kot so opredeljene v členu 2(2) Uredbe (EGS) št. 1191/69), predvsem pa ni dokazala, katere specifične in natanko določene obveznosti upravljanja ali izvajanja prevoza ter katere tarifne obveznosti je morala izvajati. Po mnenju italijanskih organov je družba Simet dokazala le, da je izvajala različne univerzalne prevozne storitve na podlagi državnih koncesij, ki so jih odobrili odgovorni organi in ki so bile izdane na zahtevo družbe. Naložitev univerzalnih prevoznih storitev družbi Simet sama po sebi ni dokazala, da je družba Simet prevzela kakršno koli obveznost javnih služb v smislu Uredbe (EGS) št. 1191/69.
(59)
Poleg tega so italijanski organi poudarili, da družba Simet v skoraj celotnem obravnavanem obdobju (1987-2001) ni izvajala ustreznega ločevanja računov iz člena 1(5) Uredbe (EGS) št. 1191/69 (21). Zato ni bilo mogoče izračunati dodatnih neto stroškov, ki izhajajo iz izvajanja obveznosti javnih služb, kar je pomenilo, da pogoji iz člena 10 Uredbe (EGS) št. 1191/69 niso bili izpolnjeni.
(60)
Nazadnje so italijanski organi poudarili, da Ministrstvo ni vnaprej določilo zneskov nadomestila, kot zahteva člen 13 Uredbe (EGS) št. 1191/69, saj družbi Simet ni naložilo nobenih obveznosti javnih služb. V tem primeru je bilo nadomestilo, dolgovano družbi Simet, izračunano izključno na podlagi naknadne ocene.
(61)
Po mnenju italijanskih organov je ocena v okviru Uredbe (ES) št. 1370/2007 večinoma poudarila ista vprašanja kot ocena v okviru Uredbe (EGS) št. 1191/69 (vključno z odsotnostjo jasno določenih obveznosti javnih služb, odsotnostjo vnaprej določenih objektivnih parametrov za izračun nadomestila, odsotnostjo sistema ločevanja računov itd.). V zvezi s pojmom „primernega dobička“ iz priloge k Uredbi (ES) št. 1370/2007 so italijanski organi mnenja, da je stopnja donosnosti, ki jo je družba Simet predlagala v začetnem poročilu, prekomerna, z ozirom na to, da je nadomestilo izračunano naknadno in odpravlja tveganje nepredvidenih stroškov/izgub.
(62)
Italijanski organi so v celoti podprli ugotovitve poročila manjšine, v katerem je bilo sklenjeno, da zneska nadomestila ni bilo mogoče izračunati. Hkrati je poročilo večine po njihovem mnenju vsebovalo določene vsebinske in metodološke napake. Italijanski organi so na primer dvomili v ustreznost metode, ki je temeljila na domnevah ter je bila v tem poročilu uporabljena za oceno neto stroškov poslovanja za domnevne obveznosti javnih služb. Prav tako so poročilu očitajo, da:
-
ne omejuje vsote vloženega kapitala na kapital, pripisan obveznostim javnih služb, vendar pri izračunu nadomestila upošteva celotni vloženi kapital, kar pomeni, da kapital, ki se uporablja za druge poslovne dejavnosti družbe, kot so potovalne in mednarodne storitve, najem avtobusa z voznikom itd., ni izvzet iz teh izračunov,
-
upošteva premijo za tveganje, ki presega 100 bazičnih točk, pri določanju pričakovane stopnje donosnosti kapitala; to se ne zdi ustrezno, kadar je nadomestilo izračunano naknadno, in
-
ne vsebuje ustreznega izračuna obresti, z ozirom na to da zneski nadomestila niso bili plačani v letih, za katera so bili določeni; svetovalci, ki jih je imenoval državni svet, so zakonite obresti zaračunali na zneskih, ki so bili popolnoma prevrednoteni za leto 2012, ne pa na prvotnih zneskih, kot bi bilo ustrezno.
5. PRIPOMBE TRETJIH STRANI
(63)
Edina tretja stran, ki je predložila pripombe kot odgovor na sklep o začetku postopka, je bila družba Simet, tj. morebitna upravičenka priglašenega ukrepa. Družba Simet se v svojih navedbah ni strinjala s prehodnimi stališči, ki jih je sprejela Komisija v sklepu o začetku postopka.
(64)
Družba Simet je z namenom, da bi podprla svojo trditev, da so ji bile naložene obveznosti, predložila koncesije, ki so ji bile podeljene za proge, obravnavane v sodnih postopkih. Po mnenju družbe Simet so zahteve, določene v teh koncesijah, med drugim vključevale prevoznine, stalnost itinerarja, postanke, pogostost in vozni red. Prav tako so vključevale pogoje, ki urejajo prevoz prtljage potnikov ter brezplačen prevoz navadnih pisem za poštno službo in druge pošte proti plačilu provizije, ki je navedena v določbah, ki urejajo tak prevoz. Te koncesije so družbi nalagale tudi obveznost poročanja o vseh prekinitvah, nesrečah in spremembah storitev, vsebovale pa so tudi obveznost izdajanja vozovnic za prevoz potnikov, prtljage in kmetijskih paketov ter vodenja ustrezne evidence za obdobje petih let. Prav tako je morala družba Simet pridobiti predhodno dovoljenje od pokrajinskih enot Ministrstva za motorna vozila v zvezi z vrsto in značilnostmi avtobusov, ki jih bo uporabljala za storitve, zajete v koncesijah, in za zagotavljanje drugih storitev.
(65)
Družba Simet je predložila tudi po njenem mnenju popolne ali delne zavrnitve Ministrstva v zvezi z njenimi zahtevki za spremembo podrobnosti storitev, ki jih zagotavlja. Za obravnavano obdobje je družba Simet predložila (delne) zavrnitve v zvezi z (22):
-
zahtevki za uvedbo novih postajališč poleg postajališč, ki že obstajajo v okviru linijskega prevoza na povezavah Rossano-Neapelj (1992), Cariati-Milano (1995), Cosenza-Firence (1999), Cosenza-Firence in Cosenza-Pisa (2000) ter San Giovanni-Milano (2003),
-
zahtevkom za dovoljenje za opravljanje novega linijskega prevoza na povezavi Cosenza-Neapelj (2000).
(66)
Družba Simet meni, da te zavrnitve izražajo enostransko naravo naložitve obveznosti javnih služb s strani italijanskih organov. Poleg tega družba Simet trdi, da organi niso omogočili „optimizacije“ prometnih povezav z razširitvijo in povečanjem raznolikosti ponudbe. Prometne povezave so bile dejansko „zamrznjene“, zato so ostale vezane na ministrske sklepe, čeprav se formalno uvrščajo v „poslovno dejavnost“.
(67)
Družba Simet se ne strinja s trditvijo v uvodni izjavi 16 sklepa o začetku postopka, da so bile prevoznine, ki jih je predlagala družba, upoštevane v specifikacijah letnih koncesij. Prvotno so morale biti prevoznine za proge na dolge razdalje podobne prevozninam v železniškem prevozu drugega razreda. To podpira memorandum Ministrstva z dne 19. decembra 1988 (D.C. III Div 32 št. 3846), ki navaja naslednje: „ker so številne družbe s koncesijami za storitve javnega avtobusnega prevoza zaprosile za povišanje prevoznin; ker v zadnjem času niso bile sprejete nikakršne splošne direktive o prevozninah; do sprejetja novih direktiv […] lahko [regionalni uradi] neposredno dovolijo imetnikom koncesij, da za storitve, ki jih opravljajo, povišajo prevoznine, da bi jih uskladili z ravnjo cen državne železniške družbe Ferrovie dello Stato (FS) za železniški prevoz drugega razreda z doplačilom za brzi vlak, če se pri storitvah uporabljajo avtoceste [kot velja v tem primeru]; […] jasno je, da se prevoznine ne bi smele povišati, kadar se že uporablja zgoraj navedena raven prevoznin“. Po mnenju družbe Simet ti ukrepi kažejo, da ni bilo dovoljeno določiti prevoznin, višjih od prevoznin za železniški prevoz drugega razreda (tj. najnižjih prevoznin, ki jih zaračunava družba Ferrovie dello Stato). Družba ni smela pridobivati dodatnega prihodka iz svojih dejavnosti, saj je želela država zadostiti predvsem potrebam in namenom javnosti.
(68)
Okrožnica Ministrstva št. A/7302 z dne 3. julija 1992 je določila, da bi bilo treba prevoznino za avtobusne povezave v državni pristojnosti v zadevnem letu povišati za 6,1 %. Po mnenju družbe Simet ta okrožnica, s katero je Ministrstvo odobrilo povišanje prevoznin zgolj z namenom njihove uskladitve s podatki inštituta ISTAT, potrjuje, da ni smela na lastno pobudo zaračunati prevoznin, ki so se ji zdele ustrezne. Poleg tega Simet poudarja, da iz točke 2 okrožnice Ministrstva št. 3/02 z dne 5. aprila 2002 izhaja, da je Ministrstvo pri navajanju postopkov za preračunavanje tarif iz lir v eure potrdilo, da so obravnavane prevoznine sodile k „reguliranim“ prevozninam in cenam.
(69)
Treba je še poudariti, da koncesije, ki jih je izdalo Ministrstvo, navajajo, da je prevoznina „določena“ (stabilita), tj. dokončno določena s strani uprave. Ker ne gre zgolj za „dovoljenje“, ampak za „koncesijo“, ustrezne specifikacije izrecno navajajo, da opravljanje storitev „urejajo klavzule, ki so določene, in klavzule, ki se lahko določijo pozneje“, ter da „lahko uprava kadar koli prekliče koncesijo, izvajalec pa ne sme vložiti nikakršnega zahtevka“. Točka 6 posameznih specifikacij koncesij jasno navaja, da mora vozne rede in prevoznine odobriti pokrajinska enota Ministrstva za motorna vozila. Družba Simet trdi, da fiksne prevoznine izključujejo kakršno koli prilagodljivost storitev, ki se lahko ponujajo uporabnikom, zato se ni smela odzivati na zahteve trga ali lastne potrebe, kot se ji je zdelo ustrezno.
(70)
Družba Simet trdi, da je morala zaračunavati prevoznine, ki so ji bile naložene, zato ni mogla izvajati cenovne politike, ki bi jo običajno izvajalo podjetje na sodobnem, prostem in konkurenčnem trgu. Na eni strani družba Simet poudarja, da je bila raven prevoznin, ki jo je določilo Ministrstvo (enakovredna prevozninam v železniškem prevozu drugega razreda, ki jih zaračunava družba Ferrovie dello Stato), tako nizka, da ni mogla kriti stroškov izvajanja avtobusnega prevoza. Na drugi strani so ti ukrepi državi omogočili zagotavljanje neupravičene podpore železniški družbi Ferrovie dello Stato, saj imetniki koncesij za medregionalni avtobusni prevoz, kot je Simet, niso smeli uporabljati prevoznin, nižjih od tistih, ki jih zaračunava zgornja družba za vozovnice drugega razreda z doplačilom za ekspresni vlak. Družbi Ferrovie dello Stato je delovalo v prid tudi dejstvo, da družba Simet in druge družbe, ki zagotavljajo podobne storitve, niso prejele subvencij.
(71)
Glede na zgoraj navedeno družba Simet meni, da koncesije, ki jih je izdalo Ministrstvo, in poznejši sklepi o zavrnitvi zahtevkov za spremembo prog kažejo, da te koncesije izpolnjujejo merila iz pogodbe o storitvah v smislu člena 14 Uredbe (EGS) št. 1191/69 pri določanju obveznosti v zvezi s progami, postajališči, prevozninami, brezplačnim prevozom navadnih pisem za poštno službo in druge pošte proti plačilu provizije, navedene v določbah, ki urejajo tak prevoz.
(72)
Tudi ob predpostavki, da Uredba (EGS) št. 1191/69 ni predvidela nobene pravice do nadomestila za imetnike medregionalnih koncesij, kot trdi Ministrstvo, Simet meni, da bi to pomenilo, da so bile storitve liberalizirane in da zato uprava podjetjem ne bi smela naložiti nobenih obveznosti, zlasti ne obveznosti v zvezi s prevozninami. Glede na to Simet meni, da je Ministrstvo kršilo zakon in da je treba v skladu z nacionalnim zakonom (tj. člen 35 zakonodajnega odloka št. 80/1998, ki ga uporablja državni svet) plačati nadomestilo za škodo.
(73)
Pri družbi Simet ne gre za tak primer, kot ga ureja Uredba (EGS) št. 1191/69, temveč za spor v zvezi z odškodnino. Simet ugotavlja, da je sodba št. 1405/2010 priznala njeno pravico do nadomestila v skladu s členom 35 zakonodajnega odloka št. 80/1998 za škodo, ki so ji jo povzročile nezakonite odločitve Ministrstva o zavrnitvi odprave obveznosti javnih služb, ki so ji bile naložene. Te odločitve, ki so kršile svobodo gospodarske pobude, zapisno v členu 41 italijanske ustave, saj so družbi povzročile bistveno izgubo pri opravljanju poslovne dejavnosti, naj bi bilo zato treba obravnavati kot nezakonite, kar naj bi družbi dajalo pravico do povračila povzročene izgube. Državni svet je priznal, da je Ministrstvo družbi Simet povzročilo neutemeljeno škodo, ko ji je naložilo obveznost opravljanja obveznosti javnih služb, kar je kršilo njeno pravico do svobodnega in neodvisnega zagotavljanja prevoznih storitev.
(74)
Če pa se domneva, da je Uredba (EGS) št. 1191/69, kakor je bila spremenjena, dovolila upravi nalaganje obveznosti javnih služb, da bi zadovoljila potrebe regije, družba Simet meni, da bi moralo Ministrstvo plačati nadomestilo za opravljanje teh obveznosti. Uredba (EGS) št. 1191/69 namreč po mnenju družbe Simet dovoljuje naložitev obveznosti javnih služb za „zadovoljevanje potreb regije po prevoznih storitvah“ in ne „v regiji“ (člen 1(2)).
6. PRIPOMBE ITALIJE NA PRIPOMBE TRETJE STRANI
(75)
Italijanski organi so v pripombah na pripombe tretje strani ponovili svoje stališče, da niso bile naložene nikakršne obveznosti javnih služb v smislu Uredbe (EGS) št. 1191/69 ali Uredbe (ES) št. 1370/2007 ter da ni treba plačati nikakršnega nadomestila.
(76)
Da bi podprli svoje stališče, so italijanski organi natančneje pojasnili sistem, ki je urejal opravljanje storitev linijskega potniškega avtobusnega prevoza v skladu z zakonom št. 1822/39 (23) (zakon, ki se je uporabljal v obravnavanem obdobju). V skladu s tem zakonom se je za linijski prevoz v državni pristojnosti (znan tudi kot „redni linijski avtobusni prevoz“) uporabljal naslednji regulativni okvir:
(i)
storitve so se opravljale v okviru sistema koncesij;
(ii)
koncesije so bile podeljene na zahtevo podjetij;
(iii)
za podeljevanje koncesij niso bili predvideni ali izvedeni nikakršni postopki za izbor;
(iv)
v skladu z zakonom je lahko Ministrstvo po lastni presoji podeljevalo začasne ali stalne koncesije, vendar je brez izjeme vsem podjetjem podeljevalo začasne koncesije; tako so koncesije veljale eno leto, podjetja (vključno z družbo Simet) pa so vsako leto zaprosila za njihovo obnovitev;
(v)
koncesije so dale izvajalcem izključno pravico do opravljanja prevozov na progi, določeni v specifikaciji koncesije;
(vi)
imetnikom koncesij je bila odobrena preferenčna obravnava glede na območje, v katerem so opravljali storitve, to pa je bilo določeno na podlagi merila „mejaštva“, tj. glede na bližino avtobusne proge ter medsebojno gospodarsko in funkcionalno povezanost (člena 5 in 6 zakona št. 1822/39);
(vii)
prednost je bila zagotovljena tudi obstoječim storitvam; povedano drugače, zaradi stroškovne učinkovitosti se je zdelo ustrezneje, da se prilagodijo obstoječe storitve, namesto da se vzpostavijo nove;
(viii)
poleg tega se je, kadar je bilo treba izdati koncesijo za nove storitve, uporabljalo merilo števila uporabnikov na zadevnem območju glede na skupno dolžino novih avtobusnih prog; da bi se lahko opravljale storitve na progi s skupno dolžino do 500 km, število uporabnikov ni smelo biti manjše od 300 000; za daljše avtobusne proge se je uporabljalo sorazmerno merilo (24).
(77)
Zato je moralo Ministrstvo, kadar so podjetja vložila zahtevke za spremembo obstoječe storitve ali podelitev koncesije za nove storitve, sprejeti odločitev na podlagi tega pravnega okvira.
(78)
Italijanski organi so poudarili, da so popolne ali delne zavrnitve Ministrstva v zvezi s spremembami, ki jih je zahtevala družba Simet glede storitev, ki jih opravlja, temeljile zgolj na sistemu, ki ga ureja zakon 1822/39. Ministrstvo ni moglo odobriti novih koncesij za zagotavljanje novih storitev ali razširitev področja uporabe obstoječih koncesij (z uvedbo novih postajališč), kjer bi to posegalo v pravice drugih izvajalcev linijskega prevoza, kot določa zadevni zakon. Vendar je Ministrstvo sprejelo spremembe, ki niso nasprotovale načelom iz zakona št. 1822/39 (25).
(79)
Čeprav je treba priznati, da je bilo družbi Simet večkrat zavrnjeno zagotavljanje novih storitev ali uvajanje dodatnih postajališč v okviru obstoječih storitev, italijanski organi trdijo, da navedbe in priloženi dokumenti družbe Simet ne dokazujejo, da je vložila formalne zahtevke za spremembo podrobnosti storitev, ki jih opravlja, kot je določeno v specifikacijah obstoječih koncesij, zato so bile njene zahteve zavrnjene. Ministrstvo vsekakor nikoli ni zavrnilo zahtevkov družbe Simet za odstranitev postajališč v redko poseljenih območjih ali za spremembo voznih redov.
(80)
V zvezi z določbami o prevozu poštnih pošiljk iz specifikacij koncesij italijanski organi trdijo, da družba Simet ni predložila nikakršnih dokazov o storitvah, ki so bile dejansko zagotovljene, in o neto stroških, povezanih z njimi. Italijanski organi so poudarili tudi, da družba Simet ni zagotovila nikakršnega dokazila, da je Ministrstvo zavrnilo njene zahtevke za spremembe prevoznin. Poleg tega družba Simet nikoli ni zaprosila za dovoljenje za znižanje prevoznin.
(81)
Po mnenju italijanskih organov sta memorandum Ministrstva za promet z dne 19. decembra 1988 (D.C. III Div 32 št. 3846) in poznejša okrožnica Ministrstva št. A/66 z dne 10. januarja 1989 (ki jo je izdala pokrajinska enota Ministrstva za motorna vozila Catanzaro) dovoljevala izvajalcem linijskega avtobusnega prevoza, da prevoznine uskladijo s prevozninami družbe Ferrovie dello Stato, zato bi ju bilo treba obravnavati kot del širše nacionalne prometne politike in širše cenovne politike. Enako bi bilo treba obravnavati dopis pokrajinske enote Catanzaro št. 7302 z dne 3. julija 1992 (na katerega se sklicuje družba Simet), katerega namen je bil omogočiti izvajalcem linijskega avtobusnega prevoza, da povišajo prevoznine za največ 6,1 % v skladu z inflacijo, kot je navedeno v okrožnici o izvajanju št. 801/92 (26). Ta dopis prav tako poudarja, da bi lahko podjetja poslovala v okviru različnega sistema prevoznin, če bi predložila poseben zahtevek. Italijanski organi poudarjajo, da družba Simet nikoli ni predložila takšnega zahtevka. V vsakem primeru niti memorandum Ministrstva iz leta 1988 niti dopis Ministrstva iz leta 1992 nista pomenila zavrnitve kakršnega koli zahtevka družbe Simet za prenehanje obveznosti javne službe v zvezi s prevozninami.
(82)
Prav tako se italijanski organi ne strinjajo s trditvijo družbe Simet, da točka 2 okrožnice št. 3/02 z dne 5. aprila 2002 dokazuje, da je prevoznine za linijski prevoz določilo Ministrstvo. Ta okrožnica je zagotovila zgolj navodila za pretvorbo prevoznin iz lir v eure. Dejstvo, da so se prevoznine pri linijskem prevozu na dolge razdalje obravnavale kot „regulirane“ prevoznine, ne pomeni, da jih niso določili izvajalci. Nasprotno je to pomenilo, da so bile te prevoznine določene vnaprej zaradi preglednosti in obveščanja potnikov, pozneje pa so jih odobrile pristojne ministrske službe. Ker gre za redne univerzalne storitve linijskega prevoza, morajo biti podrobnosti o zagotovljenih storitvah, kot so proge, avtobusna postajališča, vozni redi in prevoznine, za razliko od občasnih storitev znane vnaprej. Po mnenju italijanskih organov se enaka načela uporabljajo za linijski prevoz na ravni Unije, ki ga ureja Uredba (ES) št. 1073/2009 Evropskega parlamenta in Sveta (27), v skladu s katero so prevoznine sestavni del dovoljenj za opravljanje linijskih prevozov (člen 6(2) navedene uredbe). Ob upoštevanju teh zahtev glede vnaprejšnjega načrtovanja italijanski organi izpodbijajo tudi razlago točke 6 specifikacij koncesij (28) s strani družbe Simet, saj sta se tako zahtevek družbe Simet kot specifikacija koncesije, ki jo je pripravilo Ministrstvo, sklicevala na predhodno določene vozne rede in prevoznine za linijske prevoze.
(83)
Družba Simet je v zvezi z zneskom nadomestila zahtevala le „nadomestilo […] v mejah zneskov, ki jih je treba dokazano povrniti“. Italijanski organi menijo, da so obračuni stroškov, ki jih je skozi čas opravila družba Simet, splošni, saj zajemajo vso njeno poslovno dejavnost, prav tako pa objektivno niso pravilni in ne temeljijo na zanesljivih podatkih glede na to, da se v skoraj celotnem obravnavanem obdobju ni izvajalo ločevanje računov.
(84)
Po mnenju italijanskih organov je popolnoma nepomembno, ali ta primer zadeva dodelitev nadomestila za opravljanje javne službe (neposredna uporaba Uredbe (EGS) št. 1191/69) ali odškodnine. Tudi ob predpostavki, da je nameraval državni svet priznati upravičenost družbe Simet do odškodnine, ki po mnenju italijanskih organov ni niti neizogiben niti očiten sklep obravnave sodbe št. 1405/2010 (29), bi lahko vsaka povzročena škoda izhajala zgolj iz opravljanja obveznosti javnih služb. Italijanski organi vztrajajo, da družbi Simet nikoli niso naložili takšnih obveznosti.
(85)
Poleg tega italijanski organi ne soglašajo z ustreznostjo priznanja odškodnine v skladu s členom 41 italijanske ustave. Ni mogoče šteti, da je prevoz potnikov v okviru medregionalnega linijskega prevoza povsem liberalizirala enostavna in neposredna uporaba člena 41 italijanske ustave, saj se zanj najprej uporablja sistem koncesij (ki ga urejata zakon št. 1822/39 in predsedniška uredba št. 369/94), nato pa sistem dovoljenj (ki ga ureja zakonska uredba št. 285/05).
7. OCENA POMOČI
7.1 OBSTOJ POMOČI
(86)
V skladu s členom 107(1) Pogodbe „je vsaka pomoč, ki jo dodeli država članica, ali kakršna koli vrsta pomoči iz državnih sredstev, ki izkrivlja ali bi lahko izkrivljala konkurenco z dajanjem prednosti posameznim podjetjem ali proizvodnji posameznega blaga, nezdružljiva z notranjim trgom, kolikor prizadene trgovino med državami članicami“.
(87)
Da bi se podporni ukrep štel za državno pomoč v smislu člena 107(1), mora izpolnjevati vse naslednje pogoje:
-
dodeliti ga mora država ali pa mora biti zagotovljen iz državnih sredstev,
-
zagotavljati mora selektivno prednost z dajanjem prednosti posameznim podjetjem ali proizvodnji posameznega blaga,
-
izkrivljati mora konkurenco ali groziti z njenim izkrivljanjem,
-
prizadeti mora trgovino med državami članicami.
(88)
Komisija bo proučila, ali je bil v tem primeru izpolnjen vsak od navedenih pogojev.
7.1.1 Državna sredstva in odgovornost
(89)
Komisija ugotavlja, da sodbe državnega sveta od Ministrstva zahtevajo, da družbi Simet plača nadomestilo za storitve medregionalnega avtobusnega prevoza, ki so bile opravljene v obdobju 1987-2003 na progah v državni pristojnosti. Sredstva, iz katerih bi bilo to nadomestilo plačano, so razpoložljiva sredstva Ministrstva, zato se štejejo za državna sredstva. Odločitev v zvezi z plačilom tega nadomestila, ki jo je sprejelo sodišče, se pripiše državi.
7.1.2 Selektivna gospodarska prednost
(90)
Komisija zlasti poudarja, da družba Simet izvaja gospodarsko dejavnost, tj. prevoz potnikov proti plačilu. Zato bi bilo treba Simet šteti za „podjetje“ v smislu člena 107(1) Pogodbe.
(91)
Dodelitev ukrepa bi bilo treba prav tako šteti za selektivno, saj koristi le družbi Simet.
(92)
Kar zadeva dodelitev gospodarske prednosti, iz sodbe Altmark sledi, da nadomestilo, ki ga je zadevnim podjetjem dodelila država ali ki jim je bilo zagotovljeno iz državnih sredstev za opravljanje obveznosti javnih služb, ki so jim bile naložene, ne daje take prednosti zadevnim podjetjem in se torej ne šteje za pomoč v smislu člena 107(1), če so izpolnjeni naslednji štirje pogoji (30):
-
prvič, podjetje, ki prejema nadomestilo, mora dejansko izpolnjevati obveznosti javnih služb, te obveznosti pa morajo biti jasno opredeljene,
-
drugič, parametri, na podlagi katerih se izračuna nadomestilo, morajo biti določeni vnaprej na objektiven in pregleden način,
-
tretjič, nadomestilo ne sme presegati zneska, ki je potreben za kritje vseh ali dela stroškov, ki so nastali z izpolnjevanjem obveznosti javnih služb ob upoštevanju realiziranih prejemkov in razumnega dobička zaradi izpolnjevanja teh obveznosti, in
-
četrtič, če podjetje, ki mu je naloženo izpolnjevanje obveznosti javnih služb, ni izbrano s postopkom oddaje javnega naročila, je treba raven potrebnega nadomestila določiti na podlagi analize stroškov, ki bi jih povprečno, dobro vodeno podjetje, ki je ustrezno opremljeno s prevoznimi sredstvi za zadostitev zahtevam javne službe, imelo pri izpolnjevanju teh obveznosti ob upoštevanju realiziranih prejemkov in razumnega dobička zaradi izpolnjevanja teh obveznosti.
(93)
Parametri iz drugega pogoja, ki so podlaga za izračun nadomestila, morajo biti določeni vnaprej na objektiven in pregleden način, da podjetja, ki prejmejo nadomestilo, ne bi imela gospodarske prednosti pred konkurenčnimi podjetji. Vendar vnaprejšnja določitev parametrov za nadomestilo ne pomeni, da mora biti nadomestilo izračunano po posebni formuli. Pomembno je samo, da je od začetka jasno, kako se bo nadomestilo določilo.
(94)
V tem primeru družba Simet ni zagotovila nobenega dokaza, da so bili parametri za nadomestilo za opravljanje zadevnih storitev v obravnavanem obdobju dejansko določeni vnaprej na objektiven in pregleden način. Specifikacije koncesij, na podlagi katerih družba Simet dokazuje, da ji je bila naložena obveznost javnih služb, navajajo, da opravljanje storitev družbi ne daje pravice do kakršne koli subvencije ali nadomestila in da družba opravlja storitve v celoti na lastno odgovornost. Zato je državni svet s sodbo št. 1405/2010 odredil, da je treba nadomestilo izračunati na podlagi zanesljivih podatkov iz računovodskih izkazov družbe. Če parametri za nadomestilo niso bili določeni vnaprej, morajo vsaki tovrstni računi nujno temeljiti le na naknadnih ocenah neto stroškov, povezanih z opravljanjem zadevnih linijskih medregionalnih avtobusnih prevozov, kot so izračuni iz začetnega poročila in poročila večine. V tem primeru torej ni bil izpolnjen drugi pogoj iz sodbe Altmark.
(95)
Da se izključi prisotnost gospodarske prednosti, kadar se nadomestilo dodeli zadevnim podjetjem za opravljanje obveznosti javnih služb, ki so jim bile naložene, sodba Altmark zahteva izpolnitev vseh štirih pogojev, zato Komisiji ni treba proučiti, ali so bili v tem primeru izpolnjeni preostali trije pogoji. Glede na to plačilo nadomestila družbi Simet za opravljanje storitev medregionalnega avtobusnega prevoza v obdobju 1987-2003 tej družbi dejansko daje selektivno gospodarsko prednost.
7.1.3 Izkrivljanje konkurence in učinek na trgovino med državami članicami
(96)
V zvezi s tema dvema meriloma je treba preveriti, ali obstaja verjetnost, da bo priglašeni ukrep izkrivil konkurenco tako, da bo to vplivalo na trgovino med državami članicami.
(97)
V sodbi Altmark (31) je navedeno, da so po letu 1995 številne države članice odprle določene mestne, primestne ali regionalne prevozne trge konkurenci podjetij s sedežem v drugih državah članicah, zato veliko število podjetij že zagotavlja razne prevozne storitve v državah članicah, ki niso države izvora teh podjetij. Ta težnja je še bolj razširjena pri medregionalnem linijskem prevozu, kot ga izvaja družba Simet. Na podlagi tega bi bilo treba šteti, da lahko vsakršno nadomestilo, dodeljeno družbi Simet, izkrivi konkurenco za opravljanje storitev medregionalnega avtobusnega prevoza in prizadene trgovino med državami članicami tako, da to negativno vpliva na sposobnost prevoznih podjetij s sedežem v drugih državah članicah, da opravljajo storitve v Italiji, in krepi položaj družbe Simet na trgu.
(98)
Komisija prav tako poudarja, da družba Simet deluje na drugih trgih, kot so mednarodne potovalne storitve, turistične storitve in storitve oddajanja avtobusov v najem, in tako dejansko konkurira drugim podjetjem v Uniji na teh trgih. Vsakršno nadomestilo, dodeljeno družbi Simet, bi zagotovo izkrivilo konkurenco, vplivalo pa bi tudi na trgovino med državami članicami na teh trgih.
(99)
Na podlagi tega Komisija meni, da lahko priglašeni ukrep izkrivi konkurenco in vpliva na trgovino med državami članicami.
7.1.4 Sklepne ugotovitve
(100)
Glede na navedeno Komisija ugotavlja, da je priglašeni ukrep državna pomoč v smislu člena 107(1) Pogodbe.
7.2 IZVZETJE IZ OBVEZNOSTI PRIGLASITVE V SKLADU Z UREDBO (EGS) ŠT. 1191/69
(101)
Na podlagi argumentov državnega sveta je družba Simet pridobila pravico do nadomestila za zadevne prevozne storitve v času, v katerem je opravljala te storitve. Da bi ti argumenti držali, bi morala biti plačila nadomestila izvzeta iz postopka obvezne priglasitve v skladu s členom 17(2) Uredbe (EGS) št. 1191/69: če nadomestilo ne bi bilo priglašeno, bi se štelo za nezakonito, saj bi bilo v nasprotju z določbami o državni pomoči iz Pogodbe.
(102)
V skladu s členom 17(2) Uredbe (EGS) št. 1191/69 je namreč nadomestilo, ki se izplača po tej uredbi, izvzeto iz predhodnega postopka obveščanja, določenega v členu 108(3) Pogodbe, in s tem tudi iz predhodne priglasitve. V skladu s sodbo Combus je treba pojem „nadomestila za opravljanje obveznosti javne službe“ v smislu te določbe razlagati zelo ozko (32). Izvzetje iz priglasitve iz člena 17(2) velja le za nadomestilo za opravljanje obveznosti javnih služb iz člena 2 navedene uredbe, ki so bile enostransko naložene podjetju, to nadomestilo pa se izračuna v skladu z metodo, opisano v členih 10 do 13 navedene uredbe (enotni postopek za plačilo nadomestila); izvzetje ne velja za nadomestilo, plačano v okviru pogodbe o izvajanju javne službe iz člena 14. Nadomestilo, ki se plača v skladu s pogodbo o izvajanju javne službe, kot je opredeljeno v členu 14 Uredbe (EGS) št. 1191/69, ki je državna pomoč, je treba priglasiti Komisiji, preden se začne uveljavljati. Če nadomestilo ne bo priglašeno, se bo štelo za nezakonito izvedeno pomoč.
(103)
Vprašanje, ali je člen 17(2) v tem primeru dejansko izvzel italijanske organe iz predhodne priglasitve, je zato odvisno od tega, ali so italijanski organi družbi Simet dejansko enostransko naložili obveznost javnih služb, in pa od tega, ali je nadomestilo, plačano v skladu s to obveznostjo, v skladu z Uredbo (EGS) št. 1191/69. Komisija bo proučila obe vprašanji v ustreznem zaporedju.
7.2.1 Ali so italijanski organi družbi Simet enostransko naložili obveznost javnih služb?
(104)
Po mnenju družbe Simet (33) je mogoče enostransko naložitev obveznosti javnih služb ugotoviti iz specifikacij podrobnosti storitev, ki naj bi se opravljale v skladu s specifikacijami koncesij, ki so bile izdane za vsako posamezno medregionalno linijsko avtobusno progo, na podlagi tega, da je prevoznine določilo Ministrstvo, in glede na to, da je Ministrstvo zavrnilo sprejetje sprememb obstoječih storitev ali izdajo novih koncesij za storitve.
(105)
Vendar Komisija na podlagi prejetih informacij ugotavlja, da družba Simet ni predložila prepričljivih dokazov, da so ji italijanski organi enostransko naložili obveznost javnih služb.
(106)
Prvič, pobude družbe Simet, v okviru katere je zaprosila za obnovo specifikacij koncesij za vseh šestnajst let obravnavanega obdobja, ni mogoče povezati z enostransko naložitvijo obveznosti javnih služb. Namen teh specifikacij je bil zagotoviti družbi Simet izključno pravico do opravljanja zadevnih storitev v obravnavanem obdobju. Kljub temu, da so vse specifikacije določale, da družba Simet ni upravičena do nadomestila za opravljanje storitev in da storitve opravlja v celoti na lastno odgovornost, je družba večkrat zahtevala podaljšanje trajanja teh pravic.
(107)
Drugič, dejstvo, da so te specifikacije določale prevoznine, proge ter pogostost in vozni red, ne pomeni nujno, da so bili družbi Simet enostransko naložene obveznosti v okviru koncesij. Glede na to, da so bile zagotovljene storitve del rednega linijskega prevoza, je bilo treba v specifikacijah koncesij, ki so družbi Simet dale izključno pravico do zagotavljanja teh storitev, vnaprej določiti podrobnosti storitev, ki se bodo zagotavljale. Družba ni predložila nobenih dokazov, da je vložila formalne zahtevke za spremembo teh podrobnosti, zato je Ministrstvo njene zahteve zavrnilo. Prav tako družba Simet ni predložila dokazov, da so ji te podrobnosti enostransko naložili italijanski organi in da jih ni predlagal zadevni izvajalec v zameno za izključno pravico do zagotavljanja storitev, te podrobnosti pa naj bi pozneje odobrilo Ministrstvo.
(108)
Tretjič, v zvezi z domnevno obveznostjo prevoza poštnih pošiljk družba Simet ni predložila nikakršnih dokazov o dejansko zagotovljenih storitvah in z njimi povezanih neto stroških. Prav tako družba Simet ni predložila dokazov, da je izpodbijala določbe specifikacij koncesij o prevozu poštnih pošiljk. To bi lahko pomenilo, da zagotavljanje teh storitev ni nasprotovalo poslovnim interesom družbe ali da je družba obravnavala zagotavljanje teh storitev kot pošteno nadomestilo za izključno pravico do opravljanja medregionalnih prevoznih storitev.
(109)
Četrtič, v zvezi s prevozninami, ki bi jih lahko družba Simet zaračunavala potnikom za opravljene storitve, italijanski organi priznavajo, da so se do leta 2001 dejansko uporabljali nacionalni predpisi, ki so določali splošna načela za določanje cen avtobusnih prevoznih storitev kot del širše nacionalne prometne politike in širše cenovne politike (34), vendar bi lahko izvajalci predložili poseben zahtevek za uporabo drugačne prevoznine. To je jasno pojasnjeno v dopisu Ministrstva, na katerega se sklicuje družba Simet (35). Vendar Komisija poudarja, da družba Simet ni predložila dokazov, da je italijanskim organom kadar koli predložila tak zahtevek ali da je Ministrstvo zavrnilo kakršen koli zahtevek za spremembo prevoznine v obdobju 1987-2003.
(110)
V nasprotju s trditvijo družbe Simet dejstvo, da je prevoznine za linijski prevoz na dolge razdalje „odobrila“ pokrajinska enota Ministrstva za motorna vozila (36), in sklicevanje na „regulirane“ prevoznine v okrožnici št. 3/02 z dne 5. aprila 2002 (37) ne pomenita, da teh prevoznin niso prvotno določili izvajalci. Nasprotno uporaba teh izrazov pomeni le, da so bile prevoznine določene vnaprej zaradi preglednosti in obveščanja potnikov, pozneje pa so jih odobrile pristojne ministrske službe.
(111)
Taki ukrepi v nobenem primeru ne pomenijo „tarifne obveznosti“ v smislu člena 2(5) Uredbe (EGS) št. 1191/69, za katero bi se uporabljal enotni postopek za plačilo nadomestila. Ta obveznost je omejena na „obveznosti, ki so uvedene za prevozna podjetja, da zlasti za določene skupine potnikov, določene skupine blaga ali na določenih voznih poteh, uporabljajo tarife, ki jih določi ali odobri državni organ in so v nasprotju s poslovnimi interesi podjetja ter so posledica uvedbe posebnih tarifnih določb ali posledica zavrnitve spremembe le-teh“. Opredelitev tarifnih obveznosti „se ne uporablja za obveznosti, ki izhajajo iz splošnih ukrepov cenovne politike, ki velja za celotno gospodarstvo, ali ki izhajajo iz ukrepov na področju cen in splošnih pogojev prevoza, sprejetih z namenom vzpostavitve trga prometnih storitev ali njegovega dela“.
(112)
Komisija ugotavlja, da so zavrnitve Ministrstva, ki jih je predložila družba Simet, zadevale zahtevke za razširitev in ne zahtevkov za spremembe načina zagotavljanja obstoječih storitev. Razširitev storitev ni bila vedno mogoča zaradi načina ureditve opravljanja linijskega potniškega prevoza z zakonom št. 1822/39. Koncesije za zagotavljanje novih storitev ali razširitev obsega obstoječih storitev bi bilo mogoče podeliti le, če ne bi posegale v pravice drugih izvajalcev linijskega prevoza, zato so bile zavrnitve v zvezi z uvedbo novih storitev ali razširitev obstoječih storitev posledica tehtanja interesov različnih gospodarskih subjektov in ne nalaganja obveznosti javnih služb, kot domneva družba Simet.
(113)
Družba Simet torej ni dokazala, da so ji italijanski organi enostransko naložili obveznost javnih služb.
7.2.2 Ali je nadomestilo, plačano v okviru zadevne obveznosti, v skladu z Uredbo (EGS) št. 1191/69?
(114)
Tudi če bi se v neki obliki dokazalo, da so bile obveznosti javnih služb enostransko naložene, bi bilo treba nadomestilo za te storitve, da bi bilo izvzeto iz predhodne priglasitve v okviru člena 17(2) navedene uredbe, v vsakem primeru plačati v skladu z enotnim postopkom za plačilo nadomestila (oddelek IV) Uredbe (EGS) št. 1191/69. Komisija meni, da ta pogoj ni izpolnjen.
(115)
Prvič, Komisija poudarja, da člen 10 Uredbe (EGS) št. 1191/69 med drugim določa, da mora biti višina nadomestila pri obveznosti upravljanja ali izvajanja prevoza enaka razliki med zmanjšanjem finančne obremenitve in zmanjšanjem prihodka podjetja, če je celotni ali ustrezni del zadevne obveznosti za zadevno obdobje prenehal. Komisija ugotavlja tudi, da v skladu s sodbo Antrop Sodišča Evropske unije zahteva iz te določbe ni izpolnjena, kadar „na podlagi zanesljivih podatkov [iz računovodskih izkazov podjetja] ni mogoče določiti razlike med stroški, ki se jih pripiše [njegovi] dejavnosti na področju, na katerem ima koncesijo, in ustreznimi prihodki ter zato ni mogoče izračunati povečanja stroškov, ki nastanejo zaradi izpolnjevanja obveznosti iz javne službe [s strani tega podjetja]“ (38).
(116)
Poleg tega morajo v skladu s členom 1(5)(a) Uredbe (EGS) št. 1191/69 prevozna podjetja, ki ne izvajajo le storitev javnih služb, temveč opravljajo tudi druge dejavnosti, od 1. julija 1992 izvajati javne službe kot ločene dejavnosti, pri čemer: (i) so poslovni računi za vsako dejavnost ločeni, delež sredstev za vsako od teh dejavnosti pa se uporablja v skladu z veljavnimi računovodskimi pravili; in (ii) izdatki se izravnajo s prihodki iz poslovanja in s plačili javnih organov brez možnosti prenosa iz enega ali v drugi sektor dejavnosti podjetja.
(117)
V zadevnem primeru družba Simet do leta 2002 ni izvajala ustreznega ločevanja računov za različne storitve, ki jih je opravljala, poleg tega pa se lahko postavi pod vprašaj zanesljivost obračunov stroškov z vidika ločevanja računov za leti 2002 in 2003, saj ni dokazov, da so organi upravljanja družbe uporabljali te obračune stroškov za izvajanje nadzora nad svojimi dejavnostmi. Družba torej ni upoštevala člena 10.
(118)
Drugič, družba Simet ni dokazala, da je bila gospodarska izguba določena „ob upoštevanju učinkov obveznosti na dejavnost podjetja kot celote“ (člen 5(1) Uredbe (EGS) št. 1191/69), niti ni izpolnila zahteve glede vnaprejšnje določitve zneska nadomestila (člen 13 Uredbe), kot je pojasnjeno v oddelku 7.1.2.
(119)
Nazadnje je treba poudariti, da je obdobje nadomestila priglašenega ukrepa čas med letoma 1987 in 2003. Vendar se je enotni postopek za plačilo nadomestila za medregionalni avtobusni prevoz uporabljal le do julija 1992, pozneje pa je bil z Uredbo Sveta (EGS) št. 1893/91 omejen na „mestne, primestne ali regionalne storitve potniškega prevoza“ (39). Opredelitve „regionalnih prevozov“ iz Uredbe (EGS) št. 1191/69 („prevozne storitve za zadovoljevanje potreb regije po prevoznih storitvah“) ni mogoče razširiti tako, da bi zajemala vse prevozne storitve, ki zadovoljujejo potrebe prebivalcev regije, torej tudi medregionalne proge. Tako široka razlaga bi namreč bistveno zmanjšala učinkovitost Uredbe, saj je bilo državam članicam v vsakem primeru dovoljeno, da iz uporabe te uredbe izvzamejo podjetja, ki so se ukvarjala izključno z „linijskimi mestnimi in primestnimi ali regionalnimi prevozi“ (40).
(120)
Zato Komisija ugotavlja, da priglašeno nadomestilo ni v skladu z enotnim postopkom za plačilo nadomestila iz Uredbe (EGS) št. 1191/69.
7.2.3 Sklepne ugotovitve o izvzetju iz priglasitve
(121)
Komisija glede na navedeno ugotavlja, da nadomestilo, ki ga je določil državni svet in ki bi ga bilo treba plačati družbi Simet za opravljanje storitev medregionalnega avtobusnega prevoza v obdobju 1987-2003, ni bilo izvzeto iz obvezne predhodne priglasitve na podlagi člena 17(2) Uredbe (EGS) št. 1191/69.
7.3 ZDRUŽLJIVOST POMOČI
(122)
Ker ni bilo dokazano, da so bila plačila nadomestila izvzeta iz predhodne priglasitve v skladu s členom 17(2) Uredbe (EGS) št. 1191/69, bo treba preveriti združljivost teh plačil z notranjim trgom, saj pomenijo državno pomoč v smislu člena 107(1) PDEU, kot je pojasnjeno v oddelku 7.1.
(123)
Komisija meni, da bi bilo treba preverjanje združljivosti priglašenega ukrepa izvesti v skladu z Uredbo (ES) št. 1370/2007, ki je začela veljati 3. decembra 2009 in ki je razveljavila Uredbo (EGS) št. 1191/69, saj je to zakonodaja, ki se uporablja v času sprejemanja tega sklepa (41). V zvezi s tem poudarja, da nadomestilo, ki ga je družbi Simet dodelil državni svet, še ni bilo plačano, zato bo datum, ko bo načrtovana pomoč začela učinkovati, enak datumu, ko bo Komisija sprejela odločitev o združljivosti pomoči z notranjim trgom (42). Poleg tega je vprašljivo, da je bila družba Simet nepreklicno upravičena do nadomestila pred sodbo št. 1405/2010, ki jo je 9. marca 2010 izdal državni svet, ki Italijo dejansko obvezuje k izplačilom tej družbi. Kot je pojasnjeno v uvodni izjavi 94, specifikacije koncesij, na podlagi katerih družba Simet dokazuje, da ji je bila naložena obveznost javnih služb, določajo, da opravljanje storitev družbi ne daje nikakršne pravice do subvencije ali nadomestila in da je družba opravljala storitve v celoti na lastno odgovornost. Treba je še poudariti, da državni svet še ni določil zneska nadomestila, dolgovanega družbi Simet.
(124)
Uredba (ES) št. 1370/2007 ureja sklepanje pogodb o izvajanju javne službe, kot je opredeljeno v členu 2(i) Uredbe, na področju javnega cestnega in železniškega potniškega prevoza. V skladu s členom 9(1) te uredbe so „[z notranjim] trgom […] združljiva nadomestila za opravljanje javne službe, namenjena opravljanju storitev javnega potniškega prevoza […], […] ki se plačujejo v skladu s to uredbo. Ta nadomestila so oproščena obveznosti predhodnega obvestila iz člena [108(3)] Pogodbe.“
(125)
Komisija iz razlogov, navedenih v nadaljevanju, ugotavlja, da priglašeno nadomestilo ni v skladu s pogoji iz Uredbe (ES) št. 1370/2007, zato ga ni mogoče razglasiti za združljivega z notranjim trgom na podlagi člena 9(1) navedene uredbe.
(126)
Komisija zlasti poudarja, da specifikacije koncesij, tudi če so izpolnjevale zahteve iz člena 2(i) Uredbe (ES) št. 1370/07 za opredelitev pogodbe o izvajanju javne službe, niso upoštevale vseh določb iz člena 4 te uredbe, ki določa obvezno vsebino pogodb o izvajanju javne službe in splošnih pravil. Člen 4(1)(b) na primer zahteva, da se parametri, na podlagi katerih se izračuna morebitno nadomestilo, določijo vnaprej na objektiven in pregleden način tako, da se prepreči čezmerna kompenzacija, člen 4(1)(c) in (2) pa določa ureditve za razporeditev stroškov in prihodkov. Kot je v oddelku 7.1.2 pojasnjeno v zvezi z proučitvijo, ki jo je Komisija opravila za drugo merilo iz sodbe Altmark, so zadevne specifikacije koncesij določale, da opravljanje storitev družbi Simet ne daje nikakršne pravice do subvencije ali nadomestila in da družba opravlja storitve v celoti na lastno odgovornost. Taka izključitev nadomestila očitno pomeni, da parametri za nadomestilo niso bili določeni vnaprej, torej ni bil upoštevan člen 4 Uredbe.
(127)
Poleg tega člen 6(1) določa, da mora biti nadomestilo pri neposredno sklenjenih pogodbah o izvajanju javne službe v skladu z določbami Uredbe (ES) št. 1370/2007 in z določbami iz priloge, da ne bi preseglo zneska, potrebnega za izvajanje obveznosti javnih služb. Ta priloga med drugim zahteva ločevanje računov (točka 5) in določa, kako je treba določiti najvišji znesek nadomestila.
(128)
Kot je že bilo poudarjeno v uvodni izjavi 115, družba Simet skoraj celotno priglašeno obdobje (med letoma 1987 in 2001), ni izvajala ustreznega ločevanja računov, vprašljiva pa je lahko tudi zanesljivost obračunov. Zato ni mogoče dokazati, da nadomestilo, v kakršnem koli že znesku bo dodeljeno, ne bo preseglo zneska, ki ustreza finančnemu neto učinku, enakemu vsoti pozitivnih ali negativnih posledic upoštevanja obveznosti javne službe na stroške in prihodke izvajalca javne službe (točka 2 priloge).
(129)
Ker parametri za nadomestilo niso bili določeni vnaprej, je treba stroške nujno razporediti naknadno na podlagi samovoljnih predpostavk, kot so bili razporejeni v začetnem poročilu in poročilu večine. Vendar Komisija ne more sprejeti predpostavk iz poročila večine, in sicer da mora vsaka storitev, ki jo opravlja podjetje, nujno predstavljati enak delež prihodkov in stroškov v zadevnem letu. Ker bo naknadni izračun nedvomno prispeval k popolnem nadomestilu stroškov, ki so nastali zaradi opravljanja storitve, Komisija meni, da se stopnja donosnosti lastnega kapitala, ki presega seštevek ustrezne menjalne obrestne mere in 100 bazičnih točk ter ki jo upoštevata začetno poročilo in poročilo večine, običajno ne bi obravnavala kot ustrezna podlaga za izračun razumnega dobička.
(130)
Glede na to Komisija meni, da nadomestilo, ki ga je določil državni svet in ki ni navedeno v specifikacijah koncesij, ne bi bilo plačano v skladu z določbami Uredbe (ES) št. 1370/2007, zato priglašeni ukrep ni združljiv z notranjim trgom.
(131)
Kar zadeva trditev družbe Simet, da sodba št. 1405/2010 državnega sveta ne zadeva dodelitve nadomestila za opravljanje javne službe na podlagi veljavne uredbe Sveta, temveč pomeni odškodnino, povezano s kršitvijo Uredbe (EGS) št. 1191/69, ki izhaja iz domnevne nezakonite enostranske naložitve obveznosti javnih služb v skladu s členom 1(3) in (5) navedene uredbe, Komisija ugotavlja, da operativni del sodbe št. 1405/2010 sicer ne vsebuje sklicevanja na Uredbo (EGS) št. 1191/69, vendar sodba navaja pravico družbe Simet do prejetja zneskov v obliki nadomestila v skladu s členi 6, 10 in 11 Uredbe (EGS) št. 1191/69, ki ga mora določiti uprava na podlagi zanesljivih podatkov (43). Poleg tega je državni svet v sodbi št. 1405/2010 zavrnil zahtevek družbe Simet za odškodnino, s katero naj bi po njegovem mnenju pokrila preostale izgube, ki niso zajete v morebitnem nadomestilu, in njen zahtevek za neupravičeno obogatitev, saj je bil sprejet glavni zahtevek za nadomestilo na podlagi Uredbe (EGS) št. 1191/69 (44). Državni svet v točki 3.3 sodbe navaja, da: „trenutno ni mogoče sprejeti nikakršnih zahtevkov za odškodnino, ki jih je predložil pritožnik, saj bo šele takrat, ko bo uprava določila zadevni znesek, znano, ali gre za preostalo škodo, ki ni zajeta v ocenjenem znesku, kar mora izračunati in dokazati zadevna družba“.
(132)
Komisija v vsakem primeru meni, da bi dodelitev odškodnine v korist družbe Simet, ker so ji italijanski organi domnevno nezakonito enostransko naložili obveznosti javnih služb, izračunana na podlagi enotnega postopka za plačilo nadomestila iz Uredbe (EGS) št. 1191/69, nasprotovala členoma 107 in 108 Pogodbe. Dodelitev odškodnine bi namreč za družbo Simet ustvarila enak rezultat kot dodelitev nadomestila za opravljanje javne službe v obravnavanem obdobju, kljub temu, da specifikacije koncesij, ki urejajo zadevne storitve, niso bile niti izvzete iz predhodne priglasitve niti niso upoštevale bistvenih zahtev Uredbe (EGS) št. 1191/69 ali Uredbe (ES) št. 1370/2007, kot je že bilo pojasnjeno. Razpoložljivost take dodelitve bi omogočila učinkovito izogibanje pravilom o državni pomoči ter pogojem, ki jih je določil zakonodajalec Unije in pod katerimi pristojni organi pri nalaganju ali sklepanju pogodb o izvajanju obveznosti javnih služb izvajalcem javnih služb dodeljujejo nadomestilo za nastale stroške v zameno za opravljanje obveznosti javnih služb. Kot je že bilo navedeno, specifikacije koncesij, v skladu s katerimi je družba Simet zagotavljala prevozne storitve, niso predvidele plačila kakršnega koli finančnega nadomestila. Družba Simet se je strinjala, da bo storitve opravljala pod pogoji, določenimi v teh koncesijah, na lastno odgovornost.
(133)
Zato Komisija ne more sprejeti trditve družbe Simet, da sodba št. 1405/2010 državnega sveta predvideva dodelitev odškodnine, povezane s kršitvijo Uredbe (EGS) št. 1191/69, in ne dodelitve nadomestila za opravljanje javne službe.
8. SKLEPNE UGOTOVITVE
(134)
Glede na zgoraj navedeno Komisija ugotavlja, da je priglašeni ukrep državna pomoč v smislu člena 107(1) Pogodbe, ki ni združljiva z notranjim trgom -
SPREJELA NASLEDNJI SKLEP:
Člen 1
Plačila nadomestil družbi Simet, ki so jih priglasili italijanski organi, so državna pomoč v smislu člena 107(1) Pogodbe o delovanju Evropske unije. Pomoč ni bila izvzeta iz predhodne priglasitve na podlagi člena 17(2) Uredbe (EGS) št. 1191/69.
Pomoč ni združljiva z notranjim trgom, ker niso bili izpolnjeni pogoji iz Uredbe (ES) št. 1370/2007. Zato italijanski organi pomoči ne smejo dodeliti.
Člen 2
Ta sklep je naslovljen na Italijansko republiko.
V Bruslju, 2. oktobra 2013