ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 4. února 2014
o španělských sazbách za elektřinu: distributoři SA.36559 (C 3/07) (ex NN 66/06) opatření Španělska
(oznámeno pod číslem C(2013) 7743)
(Pouze španělské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2014/457/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany, aby v souladu s výše uvedenými ustanoveními (1) vznesly připomínky, a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
POSTUP
(1)
Dopisem ze dne 27. dubna 2006 podniky Céntrica plc a Céntrica Energía S.L.U. (dále souhrnně označovány pouze jako „Céntrica“) podaly Komisi stížnost ohledně systému regulovaných sazeb za elektřinu, který Španělsko aplikovalo v roce 2005.
(2)
Dopisem ze dne 27. července 2006 Komise požádala španělské orgány, aby jí poskytly informace o výše uvedeném opatření. Komise tyto informace obdržela dopisem ze dne 22. srpna 2006.
(3)
Dne 12. října 2006 byla věc zaevidována jako neoznámená podpora (věc NN 66/06).
(4)
Dopisem ze dne 9. listopadu 2006 Komise požádala španělské orgány, aby jí k výše uvedenému opatření poskytly dodatečná objasnění. Španělské orgány odpověděly dopisem ze dne 12. prosince 2006.
(5)
Dopisem ze dne 24. ledna 2007 Komise informovala španělské orgány, že se v souvislosti s uvedeným opatřením rozhodla zahájit řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie (SFEU).
(6)
Rozhodnutí Komise bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (2). Komise vyzvala zúčastněné strany, aby k uvedenému opatření předložily připomínky.
(7)
Španělsko předložilo své připomínky v dopise ze dne 26. února 2007.
(8)
Komisi podaly připomínky tyto zúčastněné strany: galicijská samospráva (dopis ze dne 23. března 2007), podnik Céntrica (dopisy ze dne 26. března 2007 a 3. července 2007), ACIE - sdružení nezávislých dodavatelů energie (dopis ze dne 26. března 2007), asturská samospráva (dopis ze dne 27. března 2007), AEGE - sdružení uživatelů s vysokou spotřebou energie (dopis ze dne 2. dubna 2007), Asturiana de Zinc - AZSA (dopis ze dne 3. dubna 2007), Ferroatlántica - výrobce kovů (dopis ze dne 3. dubna 2007), Alcoa (dopis ze dne 3. dubna 2007), UNESA - španělské elektroenergetické sdružení (dopis ze dne 25. dubna 2007), ENEL Viesgo (dopis ze dne 26. dubna 2007), Iberdrola (dopis ze dne 26. dubna 2007), Unión Fenosa Distribución (dopis ze dne 27. dubna 2007), Hidrocantábrico Distribución Eléctrica (dopis ze dne 27. dubna 2007) a Endesa Distribución Eléctrica (dopis ze dne 27. dubna 2007).
(9)
Prostřednictvím dopisů ze dne 15. května a 6. července 2007 Komise předala připomínky zúčastněných stran španělským orgánům a dala jim příležitost, aby na tyto připomínky zareagovaly; připomínky španělských orgánů byly obdrženy v dopise ze dne 2. srpna 2007.
(10)
Céntrica poskytla další informace v dopisech ze dne 1. června 2007, 28. srpna 2007, 4. února 2008 a 1. března 2008.
(11)
V dopisech ze dne 30. července 2009, 19. března 2010, 6. října 2011, 12. dubna 2012, 31. srpna 2012, 4. února 2013 a 17. července 2013 Komise požádala španělské orgány, aby jí dané opatření dále objasnily. Španělské orgány odpověděly dopisy ze dne 5. října 2009, 26. dubna 2010, 7. prosince 2011, 12. června 2012, 18. října 2012, 11. února 2013 a 4. října 2013.
(12)
Dne 19. dubna 2013 byla věc rozdělena na dvě části: věc SA.21817 (C 3/07, ex NN 66/06), která se týká podpory pro konečné uživatele elektřiny, a věc SA.36559 (C 3/07, ex NN 66/06), která se týká podpory pro distributory elektřiny. Toto rozhodnutí se zabývá pouze podporou pro distributory elektřiny.
PODROBNÝ POPIS OPATŘENÍ
ŠPANĚLSKÁ ELEKTROENERGETICKÁ SOUSTAVA V ROCE 2005
Rozlišení mezi regulovanými a neregulovanými činnostmi
(13)
V legislativním rámci stanoveném zákonem 54/1997 ze dne 27. listopadu 1997 (Ley del sector eléctrico), který je základním kamenem španělské elektroenergetické soustavy, se zásadně rozlišuje mezi regulovanými a liberalizovanými činnostmi.
(14)
Výroba, dovoz, vývoz a maloobchodní dodávky elektřiny představují činnosti liberalizované, tedy činnosti, které mohou hospodářské subjekty volně vykonávat za tržních podmínek a u nichž stát neprovádí přísnou regulační kontrolu, např. kontrolu cen a dodacích podmínek.
(15)
Naopak distribuce, přenos a činnosti prováděné tržním provozovatelem (3) a provozovatelem soustavy (4) jsou plně regulovány státem. Tyto činnosti bývají obvykle regulovány státem v jakékoli elektroenergetické soustavě, neboť provozovatelé, kteří je provádějí, jsou de facto nebo de jure držiteli monopolu a v opačném případě by nebyli nijak omezováni v porušování pravidel hospodářské soutěže a mohli by si účtovat monopolistické ceny převyšující běžnou tržní cenu.
Čistá distribuce a dodávky za regulované sazby
(16)
V roce 2005 distribuce ve španělské elektroenergetické soustavě zahrnovala tři druhy regulované činnosti. První byla čistá distribuce. Čistá distribuce sestává z přepravy elektřiny distribučními sítěmi do míst odběru, a nejsou-li k dispozici alternativní sítě, představuje monopol. Druhý typ činnosti zahrnuje některé komerční řídicí činnosti, které jsou úzce spjaty s distribucí, např. odečítání elektroměrů, uzavírání smluv, fakturaci, poskytování zákaznických služeb atd. Třetím druhem regulované činnosti byly v roce 2005 dodávky za regulované sazby a tato činnost byla zákonem přidělena distributorům jako dodatek k jejich hlavnímu, právními předpisy stanovenému úkolu (řízení a zajišťování přístupu k elektrickým distribučním sítím) (5). Po reformě dokončené v roce 2009 již distributoři elektřinu za regulované sazby nedodávají.
(17)
Distributoři byli ze zákona povinni pořizovat elektřinu nutnou k zásobování regulovaných odběratelů na organizovaném velkoobchodním trhu („organizovaný trh“) za denní cenu (mezní systémová cena neboli „cena na organizovaném trhu“) nebo přímo od výrobců energie z obnovitelných zdrojů (6) a poté ji dále prodávat konečným odběratelům za příslušnou regulovanou sazbu.
Úloha distributorů jako finančních zprostředkovatelů soustavy
(18)
V roce 2005 měli koneční uživatelé k dispozici až 25 různých regulovaných sazeb v závislosti na úrovni spotřeby, profilu spotřeby a/nebo využití spotřeby a na napětí síťového připojení. Současně se na konečné uživatele vztahovalo devět dalších regulovaných poplatků za přístup k síti na volném trhu, které byly rovněž založeny na napětí přípojky a dalších vlastnostech (7). Na volném trhu hradili koneční uživatelé poplatky za přístup k síti dodavatelům a ti je předávali distributorům. Na regulovaném trhu byly poplatky za přístup k síti začleněny (zahrnuty) do regulované sazby „all-inclusive“, kterou platili koneční uživatelé distributorům. Od roku 2005 se ve Španělsku v systému regulovaných sazeb zavádí změny. Poslední z nich byla provedena v roce 2013, kdy Španělsko přijalo pro odvětví elektřiny nový legislativní rámec (zákon č. 24/13), který kromě jiných opatření obsahuje reformu regulace maloobchodních tržních cen. Španělsko oznámilo, že tento nový zákon a jeho prováděcí ustanovení budou v roce 2014 rozpracovány.
(19)
Úrovně souhrnných regulovaných sazeb a regulovaných poplatků za přístup k síti byly určovány předem na celý rok, obvykle před koncem roku N-1, v průběhu roku je však bylo možné upravit (8). Na roční zvýšení sazeb se však vztahoval strop (9). V zásadě se všechny úrovně sazeb a poplatků stanovovaly na základě prognózy takovým způsobem, aby se zaručilo, že regulované příjmy plynoucí z jejich uplatňování postačí k pokrytí celkových regulovaných nákladů spojených s elektroenergetickou soustavou. Tyto regulované náklady soustavy v roce 2005 zahrnovaly náklady na dodávky energie za souhrnné sazby, náklady na pořízení energie ze zvláštních režimů podpory (obnovitelné zdroje, kombinovaná výroba tepla a elektřiny atd.), náklady na přenos a distribuci, opatření pro řízení odběru, dodatečné náklady na výrobu elektřiny na španělských ostrovech, podporu pro místní uhlí, schodky z předchozích let atd.
(20)
V regulačním uspořádání ve Španělsku distributoři byli (a stále jsou) hlavními finančními zprostředkovateli soustavy. Distributoři nakládali se všemi příjmy plynoucími ze systému regulovaných sazeb, tedy s poplatky za přístup k síti a příjmy ze souhrnných sazeb. Tyto příjmy, souhrnně označované jako „likvidní příjmy“, se používaly k pokrytí všech regulovaných nákladů v soustavě. Neexistovala žádná pravidla, která by vyčleňovala konkrétní kategorii příjmů nebo jejich část na konkrétní kategorii nákladů či na jejich část. Výsledkem bylo, že příjmy plynoucí z poplatků za přístup k síti nebyly zcela ani zčásti vyčleněny na financování vyšších nákladů na podporu elektřiny z obnovitelných zdrojů či nákladů na výrobu elektřiny na španělských ostrovech.
(21)
Zúčtování se uskutečňovalo v rámci procesu vyrovnání, který probíhal pod přímou kontrolou španělského regulačního orgánu, Comisión Nacional de Energía (dále jen „CNE“). Z likvidních příjmů byla rovněž čerpána odměna distributorů (za činnosti týkající se distribuce jako takové), a to poté, co byly od příjmů odečteny všechny ostatní náklady.
Distributoři vs. dodavatelé a příslušné ceny
(22)
V roce 2005 tedy na maloobchodním trhu s elektřinou ve Španělsku působily dvě kategorie provozovatelů: distributoři, kteří byli povinni prodávat elektřinu za regulované sazby, a dodavatelé, kteří prodávali elektřinu za svobodně dojednaných podmínek. Z historických důvodů jsou distributoři ve Španělsku součástí vertikálně integrovaných skupin, tj. zavedených hospodářských subjektů, které tradičně provozovaly distribuční sítě v konkrétních zeměpisných oblastech, což se změnilo pouze kvůli minulým fúzím a konsolidacím. Na regulovaném trhu si distributoři účtovali souhrnné sazby, které nerozlišovaly mezi náklady na pořízení energie a náklady na přístup k síti.
(23)
Dodavatelé mohou buď patřit do vertikálně integrovaných skupin (které mají zpravidla samostatné divize pro výrobu, distribuci a dodávky), nebo mohou být novými tržními provozovateli. Noví tržní provozovatelé často nevlastní výrobní kapacitu a působí pouze na maloobchodním trhu. Jedním z těchto nových provozovatelů je i Céntrica. Na volném trhu si dodavatelé účtovali ceny, které musely pokrýt poplatek za přístup k síti (splatný distributorům), náklady na pořízení energie (náklady na pořízení energie na velkoobchodním trhu nebo náklady na vlastní výrobu v případě vertikálně integrované společnosti) a „obchodní rozpětí“, jež zahrnuje další náklady (náklady na uvádění na trh, systémy IT, fakturaci atd.) a také návratnost investovaného kapitálu.
(24)
V roce 2005 byla souběžná existence volného a regulovaného trhu, a zejména možnost, aby koneční uživatelé volně přecházeli z jednoho trhu na druhý, příčinou toho, že regulované sazby sloužily jako cenová reference (nebo faktický strop) pro ceny na volném trhu. Proto mohli dodavatelé provozovat činnost v daném tržním segmentu ziskově pouze tehdy, bylo-li obchodní rozpětí kladné, jinými slovy pokud existoval určitý prostor mezi maloobchodní cenou - v tomto případě regulovanou sazbou, na kterou měl odběratel nárok - a celkovými náklady dodavatele při obsluhování odběratelů.
Sazební schodek v roce 2005
(25)
Úroveň, na které byly stanoveny regulované sazby a poplatky za přístup k síti, v roce 2005 negenerovala dostatečné příjmy, aby soustava mohla získat zpět všechny náklady, které pak byly zpětně zdokumentovány za celý rok. Při konečném vyrovnání účtů za rok 2005, provedeném na konci roku regulačním orgánem CNE, byl zjištěn schodek ve výši 3,811 miliardy EUR. Nebylo to poprvé, kdy při zúčtování vznikl schodek, ale velikost schodku za rok 2005 neměla obdoby. Schodky již byly v nižší míře zaznamenány v letech 2000, 2001 a 2002.
(26)
Vláda mimo jiné podcenila skutečné náklady na pořizování elektřiny. Zatímco obecně vzato se spotřeba elektřiny u konečných uživatelů jak na regulovaném, tak volném trhu v roce 2005 vyvíjela přibližně podle prognóz z prosince 2004, v důsledku nepředpokládaných zvýšení cen během roku se velkoobchodní ceny v roce 2005 vyšplhaly na 62,4 EUR/MWh oproti 35,61 EUR/MWh v roce 2004, a průměrná velkoobchodní cena tak v roce 2005 dosáhla 59,47 EUR/MWh. Mezi příčiny tohoto zvýšení patří neobvykle suchý rok, kvůli němuž klesla výroba ve vodních elektrárnách o 55 %, nárůst cen ropy, dopad tržní ceny emisních povolenek CO2, které byly bezplatně obdrženy v rámci systému EU pro obchodování s emisemi, a nárůst poptávky po energii, který byl vyšší než růst HDP.
(27)
Španělský regulační orgán CNE poukázal na to, že v roce 2005 souhrnné sazby v průměru neodrážely všechny náklady na dodávky, a zejména náklady na pořizování energie na velkoobchodním trhu. Jak konkrétně vyplývá z níže uvedeného grafu, ceny zahrnuté v průměrných souhrnných regulovaných sazbách byly nižší než ceny na velkoobchodním trhu s elektřinou pouze v pěti měsících, a sice od ledna do února roku 2005 a poté znovu od dubna do června 2005. Mezi říjnem 2006 a prosincem 2007 však nastal vývoj opačný: během tohoto čtrnáctiměsíčního období se průměrné velkoobchodní ceny prudce propadly pod ceny energie zahrnuté v průměrných regulovaných souhrnných sazbách a tento pokles čistě přesahoval rozdíl zaznamenaný v sedmi měsících roku 2005, kdy byly velkoobchodní ceny vyšší než ceny zahrnuté v souhrnných sazbách.
Graf 1
Vážené průměrné velkoobchodní ceny vs. cena energie zahrnutá v souhrnné sazbě
Zdroj: CNE - Informe sobre la evolución de la competencia en los mercados de gas y electricidad. Periodo 2005/2007 (Zpráva o vývoji hospodářské soutěže na trhu se zemním plynem a elektřinou. Období 2005/2007), s. 84.
(28)
Důležitým faktorem, který rovněž přispěl ke zvýšení celkových nákladů soustavy, byla vysoká úroveň podpory pro výrobu energie z obnovitelných zdrojů. Zejména proto, že si výrobci energie z obnovitelných zdrojů mohli vybrat přímou účast na organizovaném trhu. V roce 2005 byla tato možnost obzvláště lákavá, a proto se do organizovaného trhu zapojilo více výrobců energie z obnovitelných zdrojů, než se očekávalo, což vedlo ke zvýšení nákladů souvisejících se soustavou. Kromě toho přímá podpora na náklady na elektřinu ze zvláštního režimu (z obnovitelných zdrojů, z kombinované výroby tepla a energie) neprodanou na organizovaném trhu, které se zaúčtovaly jako regulované náklady, dosáhla v roce 2005 částky 2,701 miliardy EUR, což představuje nárůst o 5,75 % ve srovnání s rokem 2004. Pro názornost, náklady soustavy spojené s přenosem a distribucí dosáhly v roce 2004 částky 4,142 miliardy EUR, v roce 2005 částky 4,410 miliardy EUR a v roce 2006 částky 4,567 miliardy EUR.
Mechanismus přijatý za účelem předběžného financování a splacení schodku
(29)
Vývoj schodku nezůstal bez povšimnutí. Již v březnu 2005, kdy bylo jasné, že vzniká sazební schodek, španělské orgány v článku 24 královského dekretu č. 5/2005 (10) stanovily, že prostředky nutné k překlenutí mezery mezi náklady a příjmy elektroenergetické soustavy budou poskytnuty pěti největšími „oprávněnými elektroenergetickými subjekty“, tedy subjekty, které jsou oprávněny obdržet kompenzaci za náklady spojené s přechodem na konkurenční prostředí (11), a to v procentním poměru:
-
Iberdrola, S.A.: 35,01 %,
-
Unión Eléctrica Fenosa, S.A.: 12,84 %,
-
Hidroeléctrica del Cantábrico, S.A: 6,08 %,
-
Endesa, S.A.: 44,16 %,
-
Elcogás, S.A.: 1,91 %.
(30)
Záporná bilance na účtu nákladů spojených s přechodem na konkurenční prostředí by zavdala právo na splacení, tj. dotčené podniky by měly nárok pobírat příjmy od odběratelů elektřiny v budoucnosti. Společnosti mohly tato práva sekuritizovat a prodat na trhu. Předmětné společnosti jsou až na Elcogás S.A. mateřské společnosti vertikálně integrovaných skupin, které zpravidla provozují činnost jak v odvětví výroby elektřiny, tak v odvětví distribuce elektřiny (prostřednictvím svých distribučních divizí). Jak stanoví článek 24 královského dekretu č. 5/2005, motivy a kritéria, proč bylo pro účely předběžného financování schodku z roku 2005 určeno těchto pět společností, a nikoli jiné společnosti působící na španělském trhu s elektřinou, spočívají podle všeho v jejich právu na náhradu za náklady spojené s přechodem na konkurenční prostředí, a nikoli např. v jejich činnostech v odvětví distribuce. Elcogás S.A. byla a stále je společností, která působí výhradně v odvětví výroby elektřiny (12). Pro účely předběžného financování schodku v elektroenergetické soustavě v pozdějších letech Španělsko alternativně určilo mateřskou společnost subjektu (např. společnost Endesa S.A., Iberdrola S.A.) nebo její výrobní divizi (Endesa Generación S.A., Iberdrola Generación S.A. v královském dekretu č. 6/2009), nikdy však divizi distribuční (tedy Endesa Distribución Eléctrica, S.L., v plném rozsahu vlastněnou dceřinou společnost odpovědnou za distribuci elektřiny v rámci systému regulovaných sazeb v roce 2005).
(31)
V červnu 2006 přijaly španělské orgány rozhodnutí o opatřeních, jimiž měl být schodek z roku 2005 vyrovnán z prostředků spotřebitelů elektřiny prostřednictvím regulovaných sazeb. Královským dekretem č. 809/2006 (13) španělské orgány stanovily, že schodek z roku 2005 (nebo přesněji práva na splacení udělená pěti vybraným podnikům) bude splacen spotřebiteli v průběhu 14,5 roku prostřednictvím zvláštního příplatku jak k souhrnným sazbám, tak k sazbám za přístup. Tento příplatek, vypočtený jako roční částka nutná k lineárnímu zpětnému získání čisté současné hodnoty schodku z roku 2005 v průběhu 14,5 let, byl stanoven na úrovni 1,378 % souhrnné sazby a 3,975 % sazby za přístup na rok 2006. Použitelná úroková sazba byla tříměsíční sazba Euribor.
(32)
Tento příplatek byl považován za „specificky vyčleněný příspěvek“. Španělské orgány stanovily, že příjmy z příspěvku k financování schodku z roku 2005 poplynou na vkladový účet spravovaný regulačním orgánem CNE. Ten měl posléze finanční prostředky převádět vlastníkům práv na splacení, tedy elektrárenským podnikům, které financovaly schodek, nebo subjektům, které od nich následně práva na splacení koupily, a to podle podílu schodku, který každý z nich financoval.
Dopady úrovní sazeb na španělský trh
(33)
V roce 2005 bylo 37,49 % poptávky po elektřině ve Španělsku uspokojováno na volném trhu. Toto množství odpovídá poměrně nízkému počtu spotřebitelů: na volném trhu kupovalo energii pouze 8,5 % spotřebitelů, 91,5 % i nadále využívalo regulovaných sazeb (pokles oproti roku 2004, kdy to bylo 97 % spotřebitelů). Hlavní kategorií na volném trhu byli odběratelé vysokého napětí (především průmysloví odběratelé): 38,9 % z nich uplatnilo možnost volby a v roce 2005 jejich nákupy představovaly 29 % celkové spotřeby elektrické energie v pevninském Španělsku. Převážná většina domácností a malých odběratelů nízkého napětí, kteří měli možnost volby od roku 2003 (14), stále využívala regulované sazby; v roce 2005 se však výrazný počet těchto odběratelů také rozhodl přejít na volný trh. K 31. prosinci 2005 bylo na volném trhu přes 2 miliony spotřebitelů (oproti 1,3 milionu v roce 2004).
(34)
Cenová výhoda, kterou v průměru skýtaly regulované sazby v roce 2005, by však měla být zvažována souběžně s (poněkud zpožděným) návratem spotřebitelů na regulovaný trh. Jak ukazuje tabulka 2, počet spotřebitelů na volném trhu v průběhu roku 2005 rostl, v roce 2006 však klesl, až se procentní podíl (8,15 %) dostal na úroveň prvního pololetí roku 2005. Analogicky lze říci, že pokles v množství energie dodávané konečným uživatelům na volném trhu, který byl pozorován v prosinci 2004, pokračoval také v první polovině roku 2005. V období od června do září 2005 se sice výrazně zpomalil, v prosinci 2005 a v průběhu celého roku 2006 však pokračoval.
Tabulka 2
Podíl míst dodávek a energie na volném trhu (jako procentní podíl celkového trhu) 2004-2006
Elektřina
2004
2005
2006
březen
červen
září
prosinec
březen
červen
září
prosinec
březen
červen
září
prosinec
Jako % míst dodávek
1,53
2,82
4,21
5,73
7,42
9,42
10,37
10,66
10,20
9,28
8,86
8,15
Jako % energie
29,30
33,60
36,19
33,57
33,15
35,34
41,39
37,41
29,38
27,10
25,74
24,87
Zdroj: Zpráva CNE „Nota Informativa sobre los suministros de electricidad y gas natural en los mercados liberalizados, actualización 31 de diciembre de 2006“ (Informační zpráva o dodávkách elektřiny a zemního plynu na degerulovaných trzích, aktualizace ze dne 31. prosince 2006).
(35)
Ačkoli dodavatelé začali ztráty pociťovat v polovině roku 2005, kdy začaly výrazně stoupat velkoobchodní ceny, dodavatelské smlouvy nebylo možné okamžitě vypovědět. Dodavatelé na volném trhu, zejména ti, kteří nedisponovali výrobní kapacitou, ale museli elektřinu pořizovat na velkoobchodním trhu, byli v důsledku toho nuceni vybrat si mezi tím, zda budou energii nabízet na volném trhu za ceny odpovídající regulovaným sazbám, a to navzdory možnosti, že jim vzniknou provozní ztráty, nebo zda si budou účtovat vyšší ceny, které by odrážely skutečné náklady na pořízení elektřiny, a tím ztratí podíl na trhu.
ROZHODNUTÍ O ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ PODLE ČL. 108 ODST. 2 SFEU
(36)
Rozhodnutí Komise o zahájení formálního vyšetřování se opíralo o řadu různých důvodů, které jsou vysvětleny níže.
(37)
V rozhodnutí byly srovnány regulované sazby placené různými kategoriemi konečných uživatelů s odhadovanými cenami, které by uživatelé bývali museli zaplatit na volném trhu, pokud by regulované sazby neexistovaly, a byl vyvozen závěr, že většina kategorií uživatelů byla zřejmě zvýhodněna. Údajná podpora ve prospěch konečných uživatelů je předmětem samostatného rozhodnutí ve věci SA.21817 - Regulované sazby za elektřinu: spotřebitelé.
(38)
Pokud jde o distributory, v rozhodnutí o zahájení řízení bylo uvedeno, že podněcováním konečných uživatelů k tomu, aby se vrátili zpět na regulovaný trh, mohl systém poskytovat výhodu distributorům, kteří podle všeho u svých regulovaných činností těžili ze zaručeného ziskového rozpětí. Zdá se, že tato výhoda byla poskytnuta distributorům selektivně, neboť byli jedinými tržními provozovateli, jimž bylo povoleno prodávat elektřinu za regulované sazby.
(39)
Rozhodnutí rovněž konstatovalo, že systém zahrnoval převod státních prostředků, neboť cenový příplatek použitý k uhrazení schodku představuje parafiskální poplatek a příjmy, které z něj plynou, procházejí před předáním konečným příjemcům přes španělský regulační orgán CNE (veřejný subjekt). Rozhodnutí dospělo k závěru, že s ohledem na příslušnou judikaturu Soudního dvora by tyto prostředky měly být považovány za prostředky státu.
(40)
Vzhledem k tomu, že velcí koneční uživatelé i distributoři působí na trzích, které jsou obecně otevřené hospodářské soutěži a obchodu v rámci Unie, Komise v rozhodnutí o zahájení řízení dospěla k závěru, že jsou splněna všechna kritéria stanovená v čl. 107 odst. 1 SFEU a že opatření představuje státní podporu ve prospěch konečných uživatelů a distributorů.
(41)
Když se zjistilo, že zřejmě nelze použít žádnou z odchylek stanovených v článku 107 SFEU, bylo v rozhodnutí o zahájení řízení posuzováno, zda lze poskytování elektřiny za regulované sazby považovat za službu obecného hospodářského zájmu, a zda by tedy v takovém případě mohla být uplatněna odchylka stanovená v čl. 106 odst. 2 SFEU. V rozhodnutí o zahájení řízení bylo připomenuto, že v odvětví elektroenergetiky je vlastní rozhodovací prostor členských států při stanovování závazků veřejné služby omezen ustanoveními směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/54/ES ze dne 26. června 2003 o společných pravidlech pro vnitřní trh s elektřinou a o zrušení směrnice 96/92/ES (15) („směrnice o elektřině“). Směrnice o elektřině od členských států vyžaduje, aby stanovily závazek poskytovat univerzální službu (a v jeho rámci konkrétně i právo na dodávky za přiměřené ceny), přičemž tato služba má být omezena pouze na spotřebitele z řad domácností a malé podniky (16). Rozhodnutí dospělo k závěru, že s přihlédnutím k výše uvedené směrnici nelze poskytování elektřiny za regulované sazby středním či velkým podnikům (nikoli však domácnostem a malým podnikům) považovat za službu obecného hospodářského zájmu v pravém slova smyslu.
(42)
Komise tudíž vyjádřila vážné pochybnosti o tom, zda lze prvky podpory v regulovaných sazbách, které byly uplatňovány na jiné než malé podniky a na distributory, považovat za slučitelné se společným trhem.
PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(43)
Komise tím, že strany vyzvala, aby vznesly připomínky k rozhodnutí o zahájení důkladného vyšetřování, získala řadu podání ze strany velkých průmyslových odběratelů, distributorů, nezávislých dodavatelů a samospráv španělských autonomních oblastí. V tomto rozhodnutí budou zkoumány pouze připomínky týkající se postavení distributorů.
PŘIPOMÍNKY OD NEZÁVISLÝCH DODAVATELŮ
(44)
Byly obdrženy připomínky od společnosti Céntrica a od Sdružení nezávislých dodavatelů energie (ACIE). Jejich argumenty a závěry jsou do značné míry totožné a bude o nich pojednáno společně.
(45)
Céntrica klade v podání hlavní důraz na údajnou státní podporu poskytnutou distributorům elektřiny. Poukazuje na to, že v roce 2005 byla průměrná nákupní cena elektřiny na velkoobchodním trhu o téměř 70 % vyšší než předpokládaná průměrná pořizovací cena začleněná do souhrnných sazeb, které stanovila vláda prostřednictvím královského dekretu č. 2329/2004.
(46)
V důsledku tohoto rozporu mezi prognózami a skutečnými náklady nestačily příjmy ze soustavy k pokrytí nákladů, a to především proto, že cena placená distributory za nákup elektřiny byla vyšší než regulovaná cena, za niž museli elektřinu prodat. Distributoři proto ve svém účetnictví zaznamenali schodek. Avšak kvůli tomu, že španělské orgány přijaly mechanismus, který měl mezeru v příjmech vyplnit (a který spočíval v tom, že se od způsobilých výrobců energie vyžadovalo, aby předběžně financovali schodek výměnou za pozdější finanční vyrovnání), zůstaly účty distributorů vyrovnané a jejich ztráty byly de facto kompenzovány státem.
(47)
S dodavateli na volném trhu bylo zacházeno odlišně, přestože utrpěli obdobné ztráty. Podle společnosti Céntrica a sdružení ACIE měli dodavatelé na volném trhu obdobné pořizovací náklady jako distributoři (17). Kromě toho byli de facto nuceni se přizpůsobit úrovni souhrnné sazby stanovené vládou pro každou z kategorií odběratelů, protože jinak by nebyli schopni získat nové odběratele ani si udržet ty stávající. Sdružení ACIE zejména poukazuje na to, že na počátku roku 2005 jeho členové uzavřeli smlouvy na základě vládních prognóz velkoobchodních cen a že později museli tyto smlouvy dodržovat, i když se ukázalo, že nejsou ziskové. V důsledku toho utrpěli nezávislí dodavatelé ztráty. Avšak na rozdíl od distributorů nebyly ztráty nezávislých dodavatelů vyrovnány státem. Céntrica vypočítala, že v roce 2005 utrpěla ztráty ve výši 10 milionů EUR. Podle sdružení ACIE byla z trhu nucena odejít řada dodavatelů, včetně společností Saltea Comercial, Electranorte, CYD Energía a RWE.
(48)
Podle sdružení ACIE a společnosti Céntrica náhrada poskytnutá distributorům za jejich ztráty narušila hospodářskou soutěž, byla diskriminační vůči nezávislým dodavatelům a měla by být považována za státní podporu. Kromě toho, že Céntrica trvala na tom, že vyrovnání ztrát představuje samo o sobě výhodu, tvrdila, že zavedené subjekty na trhu (vertikálně integrované podniky) si mohly udržet svoje podíly na trhu a zabránit ztrátám tím, že mohly podněcovat odběratele k tomu, aby přešli od jejich ztrátových dodavatelských divizí k jejich divizím distribučním, které by případně obdržely náhradu.
(49)
Podle sdružení ACIE a společnosti Céntrica byla výhoda pro zavedené podniky „specifická“, tedy selektivní, jelikož z mechanismu financování a mechanismu kompenzace měli prospěch především distributoři, protože jim tyto mechanismy poskytly finanční a konkurenční výhodu oproti dodavatelům na volném trhu. Céntrica tvrdila, že rozdíl mezi distributory a dodavateli na volném trhu je čistě formální, jelikož obě kategorie se účastní hospodářské soutěže na témže trhu (maloobchodní prodej elektřiny), obě byly dotčeny souhrnnými sazbami (buď kvůli tomu, že byly uloženy zákonem, nebo proto, že ve skutečnosti fungovaly jako omezení tržních cen) a obě pořizovaly elektřinu za tutéž cenu a utrpěly tytéž ztráty.
(50)
Podle názoru společnosti Céntrica nebylo preferenční zacházení s distributory odůvodněno ničím, co by jakkoli souviselo s logikou a strukturou elektroenergetické soustavy, ani je nebylo možné považovat za náhradu za službu obecného hospodářského zájmu. Céntrica tvrdí, že systém porušil směrnici o elektřině, a to nejen kvůli diskriminační povaze režimu pro vyrovnání schodku, ale také kvůli tomu, že odběratelům bylo upřeno právo na transparentní ceny a sazby (18). Jelikož část ceny elektřiny splatná za rok 2005 byla odložena na budoucí roky, konečné účtované ceny nebyly spotřebitelům jasné.
(51)
Céntrica zastává názor, že selektivní výhoda v důsledku režimu pro vyrovnání schodku přinesla výhodu nejen distributorům, ale také vertikálně integrovaným podnikům, k nimž distributoři patřili. Podle společnosti Céntrica by měla být vertikálně integrovaná skupina pro účely uplatnění pravidel státní podpory vnímána jako jeden podnik. Céntrica tvrdí, že španělský systém umožňoval výrobním společnostem zvýšit ceny na velkoobchodním trhu a nadále vytvářet zisky. Za těchto okolností měly skupiny zájem na tom, aby si udržely tržní podíl, kterým disponovaly jejich distribuční divize. Proto by také vertikálně integrované skupiny měly být považovány za příjemce státní podpory.
PŘIPOMÍNKY DISTRIBUTORŮ
(52)
Připomínky byly obdrženy od sdružení UNESA (sdružení zastupující distributory) a od společností Iberdrola Distribución, Unión Fenosa Distribución, Enel Viesgo Distribución a Endesa Distribución. Jejich připomínky se do značné míry překrývají, a bude o nich proto pojednáno společně.
(53)
Distributoři (zastoupení sdružením UNESA) rozlišují mezi čistou distribucí a komerčními řídicími činnostmi, které považují za službu obecného hospodářského zájmu, na straně jedné a dodávkami za regulované sazby, které podle nich nezahrnovaly státní podporu, jelikož nebyly zdrojem finančního zvýhodnění, na straně druhé.
(54)
Distributoři připomínají, že právní podmínky, za nichž své činnosti vykonávali dodavatelé a distributoři, se značně lišily; distributoři museli pořizovat elektřinu pro dodávky za regulované sazby konkrétními způsoby (buď na organizovaném trhu, nebo od výrobců spadajících do „zvláštního režimu“), zatímco dodavatelé mohli o cenách volně vyjednávat. Distributoři nemohli odmítnout dodávky odběratelům s regulovanými sazbami a nemohli získat jiné odběratele než ty, kteří se rozhodli využívat regulované sazby. Distributoři nemohli ani nabízet doplňkové služby, zatímco dodavatelé si mohli volně stanovit dodavatelské podmínky.
(55)
Níže uvedená tabulka shrnuje rozdíly mezi dodavateli na volném trhu a distributory, pokud jde o maloobchodní prodej elektřiny (19):
Povinnost dodávat
Potenciální trh
Pořizování energie
Dodavatelé
ne
všichni španělští uživatelé
jakýkoli mechanismus
Distributoři
ano
pouze uživatelé připojení k jejich sítím
na organizovaném trhu nebo od výrobců ve zvláštním režimu
Velkoobchodní pořizovací cena
Prodejní cena
Ziskové rozpětí
Dodavatelé
volná
volná
rozpětí z prodeje
Distributoři
cena na organizovaném trhu nebo regulovaná cena ve „zvláštním režimu“
regulované sazby
bez ziskového rozpětí
(56)
Distributoři tudíž dospěli k závěru, že dodavatelé na volném trhu vzhledem k odlišným právním a věcným podmínkám nekonkurovali distributorům, ale spíše regulovaným sazbám, které na trhu sloužily jako referenční cena.
(57)
Distributoři tvrdí, že dodávání elektřiny za sazbu pro ně nebylo ziskové ani žádným způsobem výhodné. Zatímco u čisté distribuce a komerčních řídicích činností zahrnovala odměna distributorů ziskové rozpětí, z něhož byl zhodnocen investovaný kapitál, u dodávek za regulované sazby získali distributoři pouze náhradu za náklady bez jakéhokoli ziskového rozpětí. Zejména je třeba podotknout, že náklady „uznané“ distributorovi se zakládaly na průměrné vážené ceně placené za elektřinu během referenčního období. Za určitých okolností mohly být tyto uznané náklady nižší než skutečné celkové náklady distributora. Pokud regulovaný prodej dosáhl přebytku, tyto prostředky nezůstaly distributorovi, ale byly v rámci procesu zúčtování přiděleny na financování jiných obecných nákladů souvisejících se soustavou. Částka uznaná státem se rovnala rozdílu mezi průměrnou váženou cenou za pořízení elektřiny, který byl vynásoben množstvím energie, jež každý distributor přepravil, po opravě o standardní ztráty.
(58)
Distributoři dále tvrdí, že neměli žádný přímý ani nepřímý finanční prospěch z toho, že odběratelé přešli z volného trhu zpět k regulovaným sazbám, jelikož jejich odměna za čistou distribuci a komerční řízení nijak nezávisela na počtu odběratelů využívajících regulované sazby nebo na množství elektřiny, která byla za danou sazbu prodána.
-
Zaprvé, jak je vysvětleno výše, odměnou za dodávky za regulované sazby bylo pouze nahrazení nákladů.
-
Zadruhé, odměna za čistou distribuci také nezávisela na počtu odběratelů využívajících regulované sazby, neboť se zakládala na objemu „přepravené energie“, jež zahrnovala veškerou elektřinu přepravenou distributory v síti bez ohledu na to, zda byla energie prodána za regulované sazby, nebo za cenu na volném trhu.
-
Zatřetí, odměna za komerční řídicí činnosti rovněž nezávisela na počtu odběratelů, jimž byla elektřina dodávána za regulované sazby, neboť zákon stanovil, že platby budou založeny na počtu uzavřených smluv (jak u sazeb za přístup, tak u sazeb regulovaných), a proto nijak nesouvisela s počtem odběratelů využívajících regulované sazby. Od distributorů se v každém případě vyžadovalo, aby vyřizovaly žádosti všech odběratelů, např. pokud jde o změny typu připojení, o smlouvy, fakturaci sazeb za přístup, odečty elektroměrů atd., a to bez ohledu na druh dodávky.
(59)
Distributoři tudíž dospěli k závěru, že „vyrovnání“, které obdrželi za dodávky za regulované sazby, by mělo být vnímáno spíše jako náhrada za částky, které museli ze zákona zaplatit předem, nebo jako kompenzace za ztrátu či škodu.
(60)
Iberdrola konkrétně tvrdí, že by bylo právně a ekonomicky nesprávné přičítat schodek distributorům. Náklady, které vznikly při pořizování elektřiny pro regulovaný trh, bylo možné přičítat elektroenergetické soustavě, nikoliv distributorům, kteří pouze prováděli právní ustanovení. Příjmy z prodeje za regulované ceny nebyly nikdy vlastnictvím distributorů, ale patřily elektroenergetické soustavě jako celku, a proto by měla být jako „prodejce“ elektřiny za regulované ceny vnímána soustava. V soustavě, která je regulována v tak vysoké míře jako ta španělská, by podle společnosti Iberdrola nebylo rozumné přičítat distributorům finanční nerovnováhy, které byly způsobeny regulační strukturou nebo chybami v odhadech budoucích nákladů na energii.
(61)
Iberdrola zároveň podotýká, že distributoři si neponechávali příjmy z příplatků, které byly jakožto „specificky vyčleněný příspěvek“ ihned převáděny na vkladový účet otevřený regulačním orgánem CNE a byly předávány výrobcům, kteří předběžně financovali schodek.
PŘIPOMÍNKY REGIONÁLNÍ ASTURSKÉ SAMOSPRÁVY
(62)
Regionální asturská samospráva vznesla tytéž připomínky jako španělská vláda. V této souvislosti se tedy odkazuje na níže popsané připomínky Španělska.
PŘIPOMÍNKY ŠPANĚLSKA
(63)
Španělsko zastává názor, že systém regulovaných sazeb z roku 2005 nezahrnoval podporu ani pro konečné uživatele, ani pro distributory. Zejména pokud jde o distributory, má Španělsko za to, že vyrovnání, které obdrželi, je v souladu s judikaturou Soudního dvora ve věci Altmark, a státní podporu proto nepředstavuje.
EXISTENCE PODPORY
ŽÁDNÁ PŘÍČINNÁ SOUVISLOST MEZI OPATŘENÍM STÁTU A SCHODKEM A NEPŘIČITATELNOST SCHODKU STÁTU
(64)
Španělsko tvrdí, že schodek nebylo možné přičítat státu, jelikož byl způsoben nepředvídatelnými vnějšími okolnostmi, a nikoli úmyslným záměrem státu dotovat určité činnosti.
(65)
Španělsko uvádí, že legislativa EU platná v roce 2005 dodávkám elektřiny za regulované sazby stanovené státem nebránila. Proto byl státní regulační zásah právně platný, neboť se jednalo o projev národní svrchovanosti. Jednou z těchto svrchovaných výsad je možnost stanovit sazby tak, aby očekávané náklady odpovídaly očekávané poptávce.
(66)
Distributoři vybírali prostředky prostřednictvím souhrnných sazeb a sazeb za přístup a poté převáděli část z tohoto příjmu na zvláštní účty (podle procentních podílů stanovených v každoročním dekretu o sazbách). Poté odečítali nákup elektřiny na organizovaném trhu a od výrobců spadajících do „zvláštního režimu“. Pokud příjem ze souhrnných sazeb a sazeb za přístup nepokrýval náklady na regulované činnosti, vznikal sazební schodek.
(67)
Španělsko tvrdí, že schodek v roce 2005 byl způsoben rozdílem mezi vládními prognózami velkoobchodních cen elektřiny a skutečnými cenami zaznamenanými na organizovaném trhu. Mimořádně vysoké ceny v roce 2005 byly způsobeny nepředvídatelnými příčinami, které lze přičítat zásahu vyšší moci (viz 26. bod odůvodnění).
(68)
Jelikož událostí, která dala vzniknout údajné podpoře, byl podle všeho nárůst velkoobchodních cen převyšující prognózu, údajnou výhodu není možné přičítat žádnému právnímu aktu. I pokud by se předpokládalo, že takováto výhoda existovala, byla by způsobena okolnostmi, které nijak nesouvisely se záměry státu. Existence vyšší moci podle Španělska narušuje příčinnou souvislost mezi správním rozhodnutím, jímž se sazby stanovovaly, a konkurenční výhodou, která by vedla ke státní podpoře. I za předpokladu, že by byla splněna objektivní podmínka příčinné souvislosti, subjektivní podmínka záměru (přičitatelnosti) na straně státu by stále chyběla.
ŽÁDNÉ PROSTŘEDKY STÁTU
(69)
Španělsko tvrdí, že sazby nezahrnovaly veřejné prostředky. Zaprvé, Španělsko v tomto ohledu prohlašuje, že příplatek není „poplatkem“ ve smyslu judikatury Evropského soudního dvora o parafiskálních poplatcích, neboť jej nevybírá stát a nejde o fiskální poplatek. Podle Španělska je příplatek nedílnou součástí sazby a má stejnou povahu. Sazba je tudíž soukromá cena.
(70)
Zadruhé, finanční prostředky nevybíral stát ani nebyly placeny do fondu určeného státem. Sazby vybírali distributoři, nikoli stát, a proto jde o soukromé ceny, které zaručovaly spravedlivou odměnu subjektů (jak stanoví zákon 54/1997). Nejedná se o daně ani veřejné ceny. Stát za nic odměnu neposkytoval, neboť odměnu nabízel systém na základě tržních sil v případě neregulovaných činností a na základě přístupových sazeb stanovených státem v případě činností regulovaných. Jelikož tento systém pro stát nepředstavuje žádnou zátěž, nejsou podle judikatury ve věci Sloman Neptun (20) dotčeny státní prostředky. Předmětné prostředky navíc nikdy neplynuly do státní pokladny, neuváděly se v rozpočtových zákonech, nepodléhaly ověřování ze strany nevyššího kontrolního úřadu a nebylo možné je získat zpět od dlužníků prostřednictvím správních postupů. Dluhy vůči elektroenergetické soustavě nepodléhaly úrokové sazbě použitelné na dluhy vůči státu.
(71)
Španělsko trvá na tom, že s těmito prostředky nakládal španělský regulační orgán CNE, který plnil pouze funkci účetního prostředníka. Španělské orgány uvádějí, že již v rozhodnutí z roku 2001 o nákladech spojených s přechodem na konkurenční prostředí ve Španělsku (S.A. NN 49/99) Komise stanovila, že „převod prostředků přes CNE je v zásadě účetní povahy. Finanční prostředky převáděné na účet CNE nikdy nebyly vlastnictvím tohoto subjektu a byly neprodleně vyplaceny příjemcům podle předem určené částky, kterou CNE nemůže nijak změnit“. Na základě této úvahy Komise dospěla k závěru, že „není v postavení, aby mohla určit, zda příjmy plynoucí z poplatku stanoveného v rámci režimu nákladů spojených s přechodem na konkurenční prostředí představují státní prostředky“.
(72)
Zatřetí, Španělsko zpochybňuje závěr Komise, že regulovaný prodej uskutečňovaný distributory byl financován prostřednictvím „zvláštní daně“ placené všemi španělskými konečnými uživateli elektřiny. Podle Španělska nebyli distributoři „financováni státem“, ale pobírali rozumnou a spravedlivou odměnu za výkon zákonem uloženého úkolu, který byli povinni plnit.
(73)
Kromě toho při prodeji elektřiny za regulované sazby a při jejím pořizování od výrobců na organizovaném trhu distributoři vytvářeli schodek (který byl pokryt pomocí mechanismu předběžného financování, jenž byl stanoven královským dekretem č. 5/2005), ale příjmy z příplatku k sazbě měli obdržet výrobci, nikoli distributoři.
ŽÁDNÁ VÝHODA
(74)
Španělsko nesouhlasí s předběžným závěrem Komise, že regulované sazby distributory ekonomicky zvýhodňovaly.
(75)
Pokud jde o distributory, Španělsko zpochybňuje závěr Komise, že systém sazeb zaručoval distributorům minimální ziskové rozpětí. Španělsko tvrdí, že dodávky prováděné distributory za regulované sazby byly odůvodněny potřebou zaručit službu obecného hospodářského zájmu a že odměna za regulované činnosti byla určena výhradně na pokrytí nákladů, které vznikly při plnění povinností spojených s těmito činnostmi.
ŽÁDNÝ DOPAD NA HOSPODÁŘSKOU SOUTĚŽ A OBCHOD MEZI ČLENSKÝMI STÁTY
(76)
Španělské orgány tvrdí, že regulační ustanovení, která se vztahovala na dodávky za regulované sazby, neomezovala svobodu usazování dodavatelů elektřiny a že se španělským dodavatelům ve srovnání s dodavateli z jiných členských států nedostávalo preferenčního zacházení.
(77)
V roce 2005 měl Pyrenejský poloostrov tak nízkou kapacitu propojení, že v podstatě neexistoval skutečný vnitřní trh s energií. Španělské orgány zastávají názor, že vzhledem k této izolaci by bylo nepřiměřené vyvozovat závěr, jak činí Komise, že sazba měla dopad na hospodářskou soutěž a obchod mezi členskými státy.
(78)
Španělské orgány tvrdí, že elektřina nebyla ze Španělska vyvážena a že distributoři, kteří působili ve Španělsku, nemohli prodávat španělskou energii mimo španělské území. Na druhé straně do podnikání v oblasti distribuce se mohla zapojit jakákoli způsobilá společnost za stejných podmínek jako španělské podniky a dostalo by se jí stejného právního a ekonomického zacházení.
(79)
Dodavatelé naopak podle Španělska vykonávali volnou, neregulovanou činnost. Čelili odpovídajícím rizikům a měli odpovídající výhody. Přijetím těchto rizik souhlasili s tím, že za určitých nepředvídatelných podmínek nemusí být jejich maloobchodní činnost zisková. Ziskovost by se nicméně vrátila, jakmile by to umožnily sazby nebo by pominuly mimořádné okolnosti.
ANALÝZA Z HLEDISKA JUDIKATURY VE VĚCI ALTMARK
(80)
Španělsko tvrdí, že v roce 2005 nebyly regulované sazby v rozporu s právem Unie, neboť lhůta pro liberalizaci trhu pro všechny odběratele (včetně domácností) končila 1. července 2007.
(81)
Podle Španělska splňovalo pokrytí nákladů, které vznikly distributorům při dodávání energie za regulované sazby, čtyři kritéria vymezená v judikatuře ve věci Altmark, a proto tento zásah nespadá do definice státní podpory.
(82)
Za prvé, dodávky elektřiny jsou službou obecného zájmu a stát musí zasáhnout, aby zabránil zneužití dominantního postavení v důsledku existence jediné sítě (přirozený monopol). Společnosti, které vykonávají regulované činnosti, proto plní závazky veřejné služby.
(83)
Za druhé, parametry pro stanovení sazeb byly vymezeny objektivně a transparentně. Odměna za regulované činnosti byla objektivní a transparentní. Na distribuční trh mohly vstoupit také jiné podniky z EU.
(84)
Za třetí, platby za regulované činnosti pokrývaly pouze náklady spojené s plněním závazku veřejné služby. Distributoři mohli platbu obdržet pouze za náklady týkající se regulovaných činností.
(85)
Za čtvrté, složitý regulační rámec pro stanovení sazeb a postup pro vyrovnání prokazují, že systém sazeb se zakládal na důkladné analýze nákladů a příjmů spojených se soustavou a na analýze poptávky po elektrické energii.
(86)
Z výše uvedených důvodů Španělsko dospělo k závěru, že systém sazeb nepředstavoval státní podporu, jelikož byl v souladu s judikaturou ve věci Altmark.
POSOUZENÍ OPATŘENÍ
(87)
Oblast působnosti tohoto rozhodnutí je omezena na dodávky elektrické energie velkým a středním podnikům prováděné distributory podle regulovaných sazeb a nevztahuje se na ostatní činnosti distributorů, které souvisejí s čistou distribucí. Tyto ostatní činnosti jsou právně i finančně zcela nezávislé na prodeji za regulované sazby a v každém případě spadají mimo oblast působnosti rozhodnutí o zahájení řízení, v němž byly vzneseny pochybnosti pouze o tom, zda je údajná výhoda poskytnutá distributorům v důsledku nízké úrovně regulovaných sazeb a v důsledku opatření přijatých k vyrovnání a splacení schodku z roku 2005 slučitelná s vnitřním trhem.
EXISTENCE STÁTNÍ PODPORY PODLE ČL. 107 ODST. 1 SFEU
(88)
Opatření představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, jestliže jsou splněny všechny následující podmínky: opatření a) ekonomicky zvýhodňuje příjemce; b) je poskytováno státem nebo ze státních prostředků; c) je selektivní; d) ovlivňuje obchod v rámci Unie a může narušit hospodářskou soutěž v Unii. Jelikož všechny tyto podmínky musejí být splněny kumulativně, Komise se v hodnocení omezí na existenci ekonomického zvýhodnění příjemců.
Existence ekonomického zvýhodnění
(89)
Podniky jsou zvýhodněny ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, jestliže získají ekonomické zvýhodnění, které by jinak za tržních podmínek nezískaly. V tomto ohledu Soudní dvůr Evropské unie rozhodl, že za určitých okolností poplatky za služby, které se poskytují v souvislosti se závazky uloženými ze strany členských států, nepřesahující roční nepokryté náklady a mající zaručit, že dotčené podniky nebudou ztrátové, nepředstavují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, ale spíše protihodnotu za služby, které dotčené podniky poskytují (21).
(90)
Konkrétněji pokud jde o odvětví elektroenergetiky, v rámci své rozsáhlé praxe v rozhodování podle čl. 107 odst. 1 a čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU o závazcích, na jejichž základě musejí distributoři pořizovat elektřinu z určitých zdrojů energie za cenu, která je vyšší než cena tržní, Komise také nezastávala názor, že by vyrovnání, které pokrývá rozdíl mezi pořizovacími náklady a tržními cenami, ekonomicky zvýhodňovalo distributory, kteří jsou příjemci takového vyrovnání. V těchto případech dotčené hospodářské subjekty jednaly na základě regulačních závazků v elektroenergetické soustavě jako pouzí zprostředkovatelé a bylo jim poskytováno vyrovnání za jejich náklady, aniž by je toto vyrovnání mělo jakkoli ekonomicky zvýhodnit, ačkoli je třeba podotknout, že právní předpisy bývaly mohly uložit pouze povinnost nákupu bez náhrady nákladů.
(91)
Totéž platí konkrétněji v oblasti dodávky elektrické energie za regulované sazby, pokud jde o náhradu, jíž měly být financovány rozdíly mezi příjmy a velkoobchodními pořizovacími cenami elektřiny za regulované sazby, které požadovali způsobilí spotřebitelé (22). Z toho vyplývá, že náhrada nákladů na nákup elektřiny poskytnutá distributorům v odvětví elektřiny nutně nemusí představovat ekonomické zvýhodnění ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU. Údajnou náhradu poskytnutou španělským distributorům za náklady na dodávky za regulované sazby je třeba přezkoumat i s ohledem na tyto precedenty.
(92)
Předběžný závěr Komise v rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřování zněl, že španělští distributoři byli ekonomicky zvýhodněni ve srovnání s tržními podmínkami, a to ze dvou důvodů. Zaprvé, distributoři u dodávek za regulovanou sazbu údajně získali zaručené ziskové rozpětí. Zadruhé, sazby podněcovaly uživatele k přechodu na regulovaný trh obsluhovaný distributory, a údajně tak vedly ke zvýšení příjmů distributorů. Tyto dva důvody lze shrnout do jediného tvrzení, a to že zisky distributorů v roce 2005 vzrostly v poměru k jejich dodávkám elektřiny za regulované sazby.
(93)
Dostupný popis španělské elektroenergetické soustavy a informace poskytnuté v průběhu řízení, které jsou zohledněny v 16., 19., 20., 57. a 58. bodě odůvodnění, toto tvrzení nepodporují. Zatímco u čisté distribuce zahrnovala odměna distributorů v roce 2005 ziskové rozpětí, u dodávek za regulovanou sazbu distributoři dostávali pouze náhradu („uznání“) nákladů bez ziskového rozpětí. Obdobně lze konstatovat, že odměna distributorů za čistou distribuci nebyla závislá na počtu odběratelů využívajících regulované sazby ani na množství elektřiny, která byla za sazbu prodána, a proto by příjmy distributorů v případě, že by byli obsloužili velký počet odběratelů využívajících regulované sazby, nijak nevzrostly.
(94)
Z toho je patrné, že informace shromážděné během řízení nepodporují tvrzení, že prodej elektřiny za regulované sazby zvýšil v roce 2005 zisky španělských distributorů, protože měli zaručené ziskové rozpětí.
(95)
Pokud jde o otázku, zda uznání nákladů na dodávky a jejich vyrovnání poskytlo distributorům ekonomickou výhodu, kterou by jinak za tržních podmínek nezískali, je třeba zdůraznit, že uznání vzniklých nákladů v podobě práv na splacení, která byla poskytnuta pěti podnikům určeným v článku 24 královského dekretu č. 5/2005, konkrétně podnikům Iberdrola, S.A., Unión Eléctrica Fenosa, S.A., Hidroeléctrica del Cantábrico S.A., Endesa, S.A. a Elcogás, S.A., nepředstavuje odměnu za jejich distribuční činnost. Jak již bylo vysvětleno ve 29. a 30. bodě odůvodnění, ačkoli společnost Elcogás S.A., která nevlastnila žádné dceřiné společnosti, v roce 2005 (ani v pozdějších letech) nepůsobila v odvětví distribuce, dotčené podniky byly určeny na základě jejich předchozího práva obdržet náklady spojené s přechodem na konkurenční prostředí, a to případně s ohledem na jejich výrobní činnost, avšak nikoli distribuci za regulované sazby.
(96)
Zadruhé, i za předpokladu, že by bylo možné práva na splacení, která odrážejí závazek pěti výše uvedených podniků předběžně financovat schodek v elektroenergetické soustavě z roku 2005, vykládat jako náhradu za náklady na distribuci, které vznikly čtyřem z těchto podniků, jež provozovaly činnost v odvětví distribuce za regulované sazby, měly by být zohledněny skutečné podmínky, za nichž byli distributoři povinni tuto plně regulovanou činnost provádět. Jak již bylo popsáno v 54. a 55. bodě odůvodnění, distributoři nemohli vytvářet zisky ani ztráty, nemohli si zvolit, jakým způsobem pořídí elektřinu, nemohli si vybírat své zákazníky, nemohli určovat prodejní cenu či nabízet dodatečné služby se ziskovým rozpětím. Sami distributoři ani vertikálně integrované skupiny, k nimž patřili, neměli žádný ekonomický zájem, ať přímý, či nepřímý, na tom, aby dodávali elektřinu za regulovanou sazbu. Vertikálně integrovaná skupina by bývala měla spíše zájem na dodávání elektřiny konečným uživatelům za podmínek na volném trhu, neboť její dodavatelská divize by z takového prodeje bývala měla zisk, což by se však nedělo, pokud by uživatelé byli zásobováni distributorem skupiny za regulované sazby.
(97)
Z toho je zřejmé, že srovnání s podmínkami dodávek za podmínek volného trhu nebere v potaz odlišné právní a věcné okolnosti dodavatelů na volném trhu a distributorů, kteří dodávají elektřinu za regulované sazby. Ačkoliv stát může v zásadě distributorům v elektroenergetické soustavě určit kupní a prodejní ceny a další obchodní podmínky, neznamená to, že náhradou nákladů, které vznikly distributorům, je těmto distributorům poskytováno ekonomické zvýhodnění, které by jinak za tržních podmínek nezískali. Regulace sazeb podpořená závazkem dodávat elektřinu totiž neponechává prostor pro svobodné rozhodování o nejdůležitějších aspektech dodávky, jako jsou cena a produkce. Nejenže za hypotetických tržních podmínek, tedy při neexistenci regulačních omezení ohledně takových základních parametrů, by distributoři mohli konečným spotřebitelům účtovat mnohem vyšší sazby, které by pokryly všechny náklady. Co víc - a to je ještě důležitější - ve španělské elektroenergetické soustavě (stejně jako v každé jiné soustavě) byl v roce 2005 distributor - nebo provozovatel sítě vysokého napětí pro odběratele s vysokou spotřebou energie - jednoduše zprostředkovatel, který fyzicky připojuje uživatele k síti, což je nezbytnou podmínkou pro dodávku elektřiny. Vzhledem k tomu, že v roce 2005 ve Španělsku neexistovala hypotetická alternativní distribuční síť, dotčení distributoři byli určeni pro volný i regulovaný trh a oba tyto trhy zásobovali. Distributoři hrají zásadní úlohu, neboť umožňují dodávku elektřiny bez ohledu na specifická regulační uspořádání či politiku či bez ohledu na to, zda jsou konkurenční podmínky upravující dodávku založeny na tržních mechanismech, nebo na regulaci.
(98)
V systému regulovaných sazeb, jako byl ten španělský v roce 2005, by byl v rámci běžné činnosti nedostatek zdrojů na celkových účtech soustavy v jednom roce obvykle vyrovnán následující rok prostřednictvím vyšších sazeb a/nebo přístupových poplatků uložených konečným uživatelům, a na druhé straně po poklesu nákladů by mohl vzniknout přebytek, který by následně umožnil sazby nebo poplatky snížit. Pokud však nejsou konkrétní kategorie příjmů vyčleněny na náklady, po zvýšení (poklesu) příjmů a/nebo nákladů ke vzniku odpovídajícího schodku ani přebytku, který by distributoři mohli využít, dojít nemusí. Jak je např. uvedeno v grafu 1 ve 27. bodě odůvodnění, zatímco ceny energie zahrnuté v regulovaných sazbách byly během většiny měsíců v roce 2005 obecně nižší než velkoobchodní tržní ceny, v období od listopadu 2006 do prosince 2007 tomu bylo naopak, aniž by se tento vývoj odrazil ve zvýšených ziscích distributorů z dodávek za regulované sazby. To odpovídá regulačnímu uspořádání systému, v němž distributoři nenesli náklady nerovnováhy mezi celkovými náklady a příjmy souvisejícími se soustavou nebo jejich částí, stejně jako z této činnosti nikdy neměli žádný zisk a jakýkoli přebytek z prodeje elektřiny za regulované sazby by se použil k pokrytí jiných nákladů soustavy.
(99)
Distributoři fungovali jako finanční zprostředkovatelé elektroenergetické soustavy, neboť centralizovali všechny finanční toky, jak příchozí (regulované příjmy ze sazeb a přístupových poplatků), tak odchozí (všechny obecné náklady spojené se soustavou). Regulované příjmy a náklady související s elektroenergetickou soustavou v roce 2005, jak jsou popsány v 19., 20. a 28. bodě odůvodnění, zahrnují širokou škálu regulovaných nákladů vzniklých vlivem trhu nebo zaujaté strategie, např. nákladů na nákup elektřiny (včetně elektřiny z obnovitelných zdrojů), dodatečných nákladů na výrobu elektřiny na španělských ostrovech a nákladů na přenos a distribuci atd., aniž by specifické příjmy byly vyčleněny na určité náklady. Regulované příjmy nikdy nebyly vlastnictvím distributorů, výjimkou byla odměna za čistou distribuci, kterou si distributoři po odečtení všech ostatních nákladů souvisejících se soustavou ponechávali.
(100)
Jakýkoli schodek v účtech, jako byl schodek v roce 2005, by se proto bez ohledu na příčiny objevil na účtech distributorů, aniž by oni sami mohli jakkoli rozhodovat o úrovni regulovaných příjmů a nákladů nebo o financování specifických nákladů pomocí specifických příjmů. Jak je patrné z údajů uvedených ve 28. bodě odůvodnění, náklady na přenos a distribuci v rámci elektroenergetické soustavy v roce 2005 činily 4,410 miliardy EUR, což odpovídá stejným kategoriím nákladů v letech 2004 a 2006. Výše nákladů pro distributory tedy nemá žádný vztah k výši schodku z roku 2005.
(101)
Klasifikace schodku z roku 2005 jako „ztráty distributorů“ proto podle všeho není odůvodněná, protože schodek nelze přičítat činnosti na straně distributorů, ale spíše regulačním ustanovením, jimiž se stanoví právo konečných uživatelů na dodávky za regulované sazby, a do jisté míry také regulačním a politickým volbám, které byly učiněny např. s cílem podpořit výrobu elektřiny z obnovitelných zdrojů a kombinovanou výrobu tepla a energie. Z toho vyplývá, že financování schodku na účtech elektroenergetické soustavy prostřednictvím mechanismů, které jsou popsány ve 29. až 32. bodě odůvodnění, není způsobem, jak absorbovat specifické ztráty distributorů, nýbrž celkové ztráty soustavy. Je nasnadě, že pokud by pět velkých elektroenergetických subjektů neuznalo schodek z roku 2005 ve výši 3,811 miliardy EUR a předběžně jej nefinancovalo, nebylo by možné uhradit vzniklé náklady soustavy na přenos a distribuci ku prospěchu všech uživatelů, ať na regulovaném, či volném trhu.
(102)
Při formálním vyšetřování nebylo zjištěno, že by distributoři byli zvýhodněni jakýmkoliv jiným způsobem. Distributoři přenášeli celý přínos z nízkých regulovaných sazeb na konečné uživatele, z prodeje neměli žádný zisk a neměli žádný prospěch ani z toho, že se uživatelé vrátili na regulovaný trh. Z toho je zřejmé, že z finančního hlediska bylo postavení distributorů ve Španělsku plně srovnatelné s postavením zprostředkovatele soustavy. V tomto ohledu se uznání nákladů na dodávky elektřiny za regulované sazby v rámci španělské elektroenergetické soustavy v roce 2005 v zásadě neliší od vyrovnání za náklady na nákup elektřiny, které Komise neklasifikovala jako státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, a to jak pokud jde o elektřinu z určitých zdrojů (90. bod odůvodnění), tak velkoobchodní elektřinu pro dodávky za regulované sazby (91. bod odůvodnění).
(103)
I když se rozhodnutí o zahájení řízení nezaměřuje na vertikálně integrované subjekty, k nimž distributoři patří a které jsou zčásti účetně a právně odděleny, Komise s cílem zabývat se stížnostmi společnosti Céntrica také posoudila, zda takové subjekty nemohly být nepřímo zvýhodněny a zda takové zvýhodnění nemohlo představovat státní podporu. Céntrica zejména tvrdila, že integrované subjekty působící v odvětví maloobchodního prodeje elektřiny na volném trhu (prostřednictvím distribuční divize) se mohly vyhnout ztrátám podněcováním uživatelů k tomu, aby přešli k jejich vlastní distribuční divizi. Společnost Céntrica rovněž tvrdila, že výrobce začleněný do integrovaného subjektu měl motivaci k tomu, aby udržoval vysoké velkoobchodní ceny, protože by distribuční divize integrovaného subjektu (která prodávala elektřinu za regulovanou sazbu) byla chráněna před ztrátami.
(104)
Komisi se nepodařilo zjistit existenci ekonomické výhody v důsledku toho, že si uživatelé elektřiny vybírali spíše distributory než dodavatele. Z ekonomického hlediska přechod od dodávek k distribuci nevytvořil zisky, ale pouze zabránil ztrátám dodavatelských divizí čtyř vertikálně integrovaných skupin, tedy skupin Iberdrola, S.A., Unión Eléctrica Fenosa, S.A., Hidroeléctrica del Cantábrico S.A. a Endesa, S.A. (podnik Elcogás pak působil pouze v odvětví výroby elektřiny). Tato skutečnost však nemůže představovat výhodu pro uvedené čtyři dotčené společnosti, protože dodavatelské divize se těmto ztrátám mohly v každém případě vyhnout jednoduše tím, že by rozvázaly dodavatelské smlouvy. Pro dodavatelské divize proto systém nepředstavoval výhodu, ale naopak sankci: přišly o zákazníky. Systém byl i pro distributory finančně neutrální (z důvodů, které jsou vysvětleny výše). A výrobci by pak elektřinu tak jako tak prodali na velkoobchodním trhu.
(105)
Pokud jde o údajnou motivaci výrobců k tomu, aby velkoobchodní ceny udržovali na vysoké úrovni, nutno poznamenat, že i když tržní prostředí vytvořené španělskými orgány mohlo motivovat výrobce ke zvyšování cen, sazby samy o sobě ke zvýšení velkoobchodních cen nevedly. Skutečné zvýšení cen by od výrobců bylo vyžadovalo komplexní strategie a protisoutěžní chování. Nebyla zjištěna žádná přímá příčinná souvislost mezi sazbami a možným umělým zvýšením velkoobchodních cen; taková souvislost je i nadále neprokázanou teoretickou hypotézou.
(106)
Komise také zvážila možnost, že systém tím, že z trhu s elektřinou vytlačil konkurenty působící na volném trhu, mohl zvýhodnit zavedené skupiny tím, že zvýšil a „přemodeloval“ jejich podíl na trhu tak, aby byl víceméně totožný s velikostí distribuční sítě každé ze čtyř vertikálně integrovaných skupin. Nebylo však možné prokázat ani tuto hypotetickou výhodu, a to z těchto důvodů:
-
Zaprvé, ne vždy je možné „přesunout zákazníky“ v rámci téže skupiny. Zákazníci, kteří byli obsluhováni dodavatelskou divizí společnosti Endesa v oblasti, ve které byla místním distributorem Iberdrola, si nemohli vybrat distribuční divizi Endesy, ale pouze distribuční divizi Iberdroly. Kromě toho v důsledku výběru regulovaného trhu vznikly integrovaným subjektům čisté náklady, jelikož se tím zvýšil schodek, který musely za nevýhodných podmínek financovat.
-
Za druhé, skupiny neměly z prodeje elektřiny distributory žádný zisk. Proto se potenciální výhoda plynoucí z většího tržního podílu nemohla projevit v ziscích za rok 2005 (rok, který je předmětem vyšetřování), ale pouze v ziscích v pozdějších letech, kdy byl volný trh opět životaschopný. Aby tato výhoda nabyla reálné povahy, uživatelé obsluhovaní distributorem určité skupiny by bývali museli přejít zpět k dodavatelské divizi téže skupiny. V té fázi by však klient, který by uvažoval o nové změně dodavatele, býval měl na výběr ze všech dodavatelů působících na španělském trhu. Komise proto nezjistila existenci konkrétní výhody, jež by souvisela s pouhou existencí vyššího tržního podílu skupin v období, na které se vztahuje vyšetřování.
-
Integrované skupiny naopak podléhaly objektivní sankci: povinnost financovat schodek za podmínek, které nebyly výnosné, neboť úroková sazba vzešlá z práv na splacení byla nižší než odpovídající tržní sazba, a sekuritizace práv na splacení byly tudíž spojeny s odměnou, která byla pravděpodobně nižší, než odměna, jež by byla získána, pokud by byla uplatněna tržní sazba.
(107)
Na základě výše uvedených skutečností Komise dospěla k závěru, že pokud jde o dodávky uživatelům z řad podniků, regulační systém zavedený Španělskem v roce 2005 přímo ani nepřímo ekonomicky nezvýhodnil distributory ani integrované skupiny, do nichž náležejí.
(108)
Pokud jde tedy o tvrzení společnosti Céntrica, že systém diskriminačně rozlišoval mezi distributory a dodavateli na volném trhu, Komise připomíná, že k diskriminaci může docházet, je-li odlišně zacházeno s osobami, jež jsou ve stejném věcném a právním postavení, nebo naopak je-li stejně zacházeno s osobami, které se nacházejí v odlišném věcném a právním postavení.
(109)
Za prvé, tvrzení je zjevně neopodstatněné v případě společnosti Elcogás S.A., které bylo uděleno právo na splacení, i když nepůsobila v odvětví distribuce. Za druhé, nebylo prokázáno, že by ostatním čtyřem určeným společnostem, tedy společnosti Iberdrola, S.A., Unión Eléctrica Fenosa, S.A., Hidroeléctrica del Cantábrico, S.A a Endesa, S.A., byla poskytována náhrada, protože jako distributoři dodávaly elektřinu za regulované sazby, jak již bylo zmíněno ve 30. bodě odůvodnění. Za třetí, a to v každém případě, ve španělském elektroenergetickém odvětví nebyli distributoři a dodavatelé na volném trhu ve stejném věcném a právním postavení. Povinnost dodávat elektřinu za regulované sazby byla plněna na základě regulačních omezení, která přiměla distributory, aby jednali jako pouzí finanční a dodavatelští zprostředkovatelé, kteří provádějí právní ustanovení, zatímco dodávky za podmínek na volném trhu byly plně liberalizovanou činností. Proto nelze rozdílné zacházení, které Céntrica napadla, považovat za diskriminaci, a to bez ohledu na skutečnost, že úroveň regulovaných sazeb mohla poškodit proces liberalizace. To však nebylo způsobeno tím, že byla distributorům udělena protiprávní státní podpora.
ZÁVĚR
(110)
Pochyby, jež Komise vyjádřila v rozhodnutí o zahájení řízení, byly během formálního vyšetřování vyvráceny. Komise je přesvědčena, že tím, že Španělsko uznalo náklady, jež distributorům elektřiny vznikly při dodávce elektřiny středním a velkým uživatelům z řad podniků za regulované sazby, nebyla distributorům poskytnuta ekonomická výhoda ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(111)
Vzhledem k tomu, že kritéria stanovená v čl. 107 odst. 1 SFEU jsou kumulativní, není nutné zkoumat, zda byla splněna zbývající kritéria. Komise proto dospěla k závěru, že opatření nepředstavuje státní podporu ve prospěch distributorů elektřiny. Tento závěr se týká situace a období, na které se vztahuje stížnost, a není jím nijak dotčena možnost, aby Komise přezkoumala opatření, která Španělsko přijalo po roce 2005,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Skutečnost, že Španělské království uznalo náklady distributorů elektřiny, jež jim vznikly při dodávání elektřiny středním a velkým uživatelům z řad podniků za regulované sazby v roce 2005, tím, že společnostem Iberdrola, S.A., Unión Eléctrica Fenosa, S.A., Hidroeléctrica del Cantábrico, S.A., Endesa, S.A. a Elcogás, S.A. udělilo práva na splacení stanovená královským dekretem č. 5/2005, nepředstavuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské unie.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Španělskému království.
V Bruselu dne 4. února 2014.
SKLEP KOMISIJE
z dne 4. februarja 2014
o španskih tarifah električne energije: distributerji Državna pomoč SA.36559 (C 3/07) (ex NN 66/06), ki jo je odobrila Španija
(notificirano pod dokumentarno številko C(2013) 7743)
(Besedilo v španskem jeziku je edino verodostojno)
(Besedilo velja za EGP)
(2014/457/EU)
EVROPSKA KOMISIJA JE -
ob upoštevanju Pogodbe o delovanju Evropske unije in zlasti prvega pododstavka člena 108(2) Pogodbe,
ob upoštevanju Sporazuma o Evropskem gospodarskem prostoru in zlasti člena 62(1)(a) Sporazuma,
po pozivu vsem zainteresiranim stranem, naj predložijo svoje pripombe v skladu z navedenima določbama (1), in ob upoštevanju teh pripomb,
ob upoštevanju naslednjega:
POSTOPEK
(1)
Družbi Céntrica plc in Céntrica Energía S.L.U. (v nadaljnjem besedilu skupaj imenovani: Céntrica) sta z dopisom z dne 27. aprila 2006 vložili pritožbo na Komisijo glede sistema reguliranih tarif električne energije, ki se je v Španiji izvajal leta 2005.
(2)
Komisija je z dopisom z dne 27. julija 2006 španske organe zaprosila, naj zagotovijo informacije o zgoraj navedenem ukrepu. Komisija je te informacije prejela v dopisu z dne 22. avgusta 2006.
(3)
Zadeva je bila 12. oktobra 2006 evidentirana kot nepriglašena pomoč (zadeva NN 66/06).
(4)
Komisija je z dopisom z dne 9. novembra 2006 španske organe zaprosila za dodatna pojasnila o ukrepu. Španski organi so odgovorili z dopisom z dne 12. decembra 2006.
(5)
Komisija je z dopisom z dne 24. januarja 2007 španske organe obvestila, da se je v zvezi s tem ukrepom odločila začeti postopek iz člena 108(2) Pogodbe o delovanju Evropske unije (PDEU).
(6)
Odločitev Komisije je bila objavljena v Uradnem listu Evropske unije (2). Komisija je zainteresirane strani pozvala, naj predložijo svoje pripombe glede ukrepa.
(7)
Španija je svoje pripombe predložila z dopisom z dne 26. februarja 2007.
(8)
Komisija je prejela pripombe, ki so jih predložile naslednje zainteresirane strani: vlada Galicije (Xunta de Galicia) (dopis z dne 23. marca 2007), Céntrica (dopisa z dne 26. marca in 3. julija 2007), ACIE - združenje neodvisnih dobaviteljev energije (dopis z dne 26. marca 2007), vlada Asturije (dopis z dne 27. marca 2007), AEGE - združenje energetsko intenzivnih uporabnikov (dopis z dne 2. aprila 2007), Asturiana de Zinc - AZSA (dopis z dne 3. aprila 2007), Ferroatlántica - proizvajalec kovin (dopis z dne 3. aprila 2007), Alcoa (dopis z dne 3. aprila 2007), UNESA - špansko elektrogospodarsko združenje (dopis z dne 25. aprila 2007), ENEL Viesgo (dopis z dne 26. aprila 2007), Iberdrola (dopis z dne 26. aprila 2007), Union Fenosa Distribución (dopis z dne 27. aprila 2007), Hidrocantábrico Distribución Electrica (dopis z dne 27. aprila 2007) in Endesa Distribución Electrica (dopis z dne 27. aprila 2007).
(9)
Komisija je z dopisoma z dne 15. maja in 6. julija 2007 pripombe zainteresiranih strani sporočila španskim organom, ki jim je bila dana možnost, da se odzovejo; njihove pripombe so bile prejete v dopisu z dne 2. avgusta 2007.
(10)
Nadaljnje informacije je Céntrica predložila v dopisih z dne 1. junija 2007, 28. avgusta 2007, 4. februarja 2008 in 1. marca 2008.
(11)
Komisija je z dopisi z dne 30. julija 2009, 19. marca 2010, 6. oktobra 2011, 12. aprila 2012, 31. avgusta 2012, 4. februarja 2013 in 17. julija 2013 španske organe zaprosila, naj zagotovijo nadaljnja pojasnila o ukrepu. Organi so odgovorili v dopisih z dne 5. oktobra 2009, 26. aprila 2010, 7. decembra 2011, 12. junija 2012, 18. oktobra 2012, 11. februarja 2013 in 4. oktobra 2013.
(12)
Zadeva je bila 19. aprila 2013 razdeljena na dva dela: zadevo SA.21817 (C3/07, ex NN 66/06), ki se nanaša na pomoč končnim uporabnikom električne energije, in zadevo SA.36559 (C3/07, ex NN 66/06), ki se nanaša na pomoč distributerjem električne energije. Ta sklep obravnava le pomoč distributerjem električne energije.
PODROBEN OPIS UKREPA
ŠPANSKI ELEKTROENERGETSKI SISTEM LETA 2005
Razlika med reguliranimi in nereguliranimi dejavnostmi
(13)
Zakonodajni okvir, določen z zakonom št. 54/1997 z dne 27. novembra 1997 (Ley del sector eléctrico - LSE), ki je temelj španskega elektroenergetskega sistema, določa bistveno razliko med reguliranimi in liberaliziranimi dejavnostmi.
(14)
Proizvodnja, uvoz, izvoz in maloprodajna dobava električne energije so liberalizirane dejavnosti, tj. dejavnosti, ki jih lahko gospodarski subjekti prosto opravljajo po tržnih pogojih in nad katerimi država ne izvaja strogega regulativnega nadzora, na primer z nadziranjem cen in pogojev dobave.
(15)
Nasprotno pa država v celoti ureja distribucijo, prenos in dejavnosti, ki jih izvajata upravljavec trga (3) in upravljavec omrežja (4). Te dejavnosti v vsakem elektroenergetskem sistemu običajno ureja država, ker imajo upravljavci, ki jih izvajajo, dejanski ali pravni monopol in ker sicer upravljavci ne bi imeli nobenih omejitev glede kršenja pravil konkurence in bi lahko zaračunavali monopolne cene nad običajno tržno ceno.
Čista distribucija in dobava po reguliranih tarifah
(16)
Leta 2005 je distribucija zajemala tri vrste regulirane dejavnosti v španskem elektroenergetskem sistemu. Prva je bila čista distribucija. Čista distribucija vključuje prenos električne energije prek distribucijskih omrežij do točk porabe in v primeru neobstoja alternativnih omrežij pomeni monopol. Druga vključuje nekatere dejavnosti komercialnega upravljanja, ki so tesno povezane z distribucijo, kot so odčitavanje števcev, sklepanje pogodb, izdajanje računov, zagotavljanje storitev za stranke itd. Tretja regulirana dejavnost leta 2005 je bila dobava po regulirani tarifi, zakon pa je to nalogo distributerjem dodelil poleg njihove glavne zakonske naloge (upravljanje in zagotavljanje dostopa do omrežij za distribucijo električne energije) (5). Distributerji električne energije po dokončanju reforme leta 2009 energije ne dobavljajo več po reguliranih tarifah.
(17)
Zakon je od distributerjev zahteval, da kupujejo električno energijo za regulirane odjemalce na organiziranem veleprodajnem trgu (t. i. „pool“) po dnevni ceni (marginalna cena sistema ali cena na organiziranem trgu) ali neposredno od proizvajalcev energije iz obnovljivih virov (6) in jo nato preprodajajo končnim odjemalcem po veljavni regulirani tarifi.
Vloga distributerjev kot finančnih posrednikov sistema
(18)
Leta 2005 je bilo kar 25 reguliranih tarif za končne uporabnike, ki so bile odvisne od ravni porabe, profila porabe in/ali uporabe in priključne napetosti omrežja. Hkrati se je za končne uporabnike na prostem trgu uporabljalo še devet drugih reguliranih pristojbin za dostop do omrežja, ki so prav tako temeljile na priključni napetosti in drugih značilnostih (7). Na prostem trgu so končni uporabniki dobaviteljem plačevali pristojbine za dostop do omrežja, dobavitelji pa so jih prenesli na distributerje. Na reguliranem trgu so bile pristojbine za dostop do omrežja del regulirane tarife, ki je vključevala vse stroške in so jo končni uporabniki plačevali distributerjem (bile so implicitne). Španija od leta 2005 uvedla spremembe v sistemu reguliranih tarif. Zadnja sprememba je bila leta 2013, ko je sprejela nov zakonodajni okvir za elektroenergetski sektor (zakon št. 24/13), ki med drugimi ukrepi vsebuje reformo ureditve maloprodajnih cen. Španija je napovedala, da se bo ta novi zakon skupaj z izvedbenimi določbami začel uporabljati med letom 2014.
(19)
Ravni integralnih reguliranih tarif in reguliranih pristojbin za dostop do omrežja so bile predhodno določene za vse leto, običajno pred koncem leta N - 1, vendar jih je bilo mogoče med letom prilagoditi (8). Vendar so bila letna povišanja tarife navzgor omejena (9). Načeloma so bile vse ravni tarif in pristojbin na podlagi napovedi določene na način, ki bi zagotavljal, da bi regulirani prihodki, ki bi izhajali iz njihove uporabe, zadoščali za pokritje celotnih reguliranih stroškov elektroenergetskega sistema. Ti regulirani stroški sistema so leta 2005 vključevali stroške dobave energije za integralne tarife, stroške nakupa energije iz posebnih shem pomoči (obnovljivih virov energije, soproizvodnje itd.), stroške prenosa in distribucije, ukrepe za uravnavanje povpraševanja, dodatne stroške proizvodnje električne energije na španskih otokih, podporo za premog, primanjkljaje iz prejšnjih let itd.
(20)
V regulativni ureditvi v Španiji so bili distributerji glavni finančni posredniki sistema (in še vedno so). Distributerji so obravnavali vse prihodke iz sistema reguliranih tarif, tj. pristojbin za dostop do omrežja in prihodkov iz integralnih tarif. Ti prihodki, skupaj imenovani „likvidni prihodki“ (ingresos liquidables), so se uporabljali za pokritje vseh reguliranih stroškov sistema. Nobenih pravil ni bilo, da se določena kategorija prihodkov ali njihov delež namensko uporabi za določeno kategorijo stroškov ali njihov delež. Posledično prihodki iz pristojbin za dostop do omrežja niso bili v celoti ali deloma namenjeni financiranju višjih stroškov podpore za električno energijo iz obnovljivih virov ali električno energijo, proizvedeno na španskih otokih.
(21)
Potrditev obračuna je potekala v okviru obračunskega postopka, izvedenega pod neposrednim nadzorom španskega regulatorja Comisión Nacional de Energía (v nadaljnjem besedilu: CNE). Plačilo distributerjem (za dejavnosti, povezane s čisto distribucijo) je prav tako izhajalo iz likvidnih prihodkov, po odbitju vseh drugih stroškov.
Primerjava distributerjev z dobavitelji in zadevne cene
(22)
Leta 2005 sta bili na maloprodajnem trgu električne energije v Španiji torej dejavni dve različni kategoriji upravljavcev: distributerji, ki so bili zavezani prodajati po reguliranih tarifah, in dobavitelji, ki so prodajali po prosto dogovorjenih pogojih. Distributerji v Španiji so iz zgodovinskih razlogov del vertikalno povezanih skupin (prvotni upravljavci), ki so tradicionalno upravljale distribucijska omrežja na določenih geografskih območjih in ki so se spreminjale le zaradi preteklih združitev in konsolidacij. Na reguliranem trgu so distributerji zaračunavali integralne tarife, ki niso razlikovale med stroški nakupa električne energije in stroški dostopa do omrežja.
(23)
Dobavitelji so lahko del vertikalno povezanih skupin (ki imajo značilno ločene oddelke za proizvodnjo, distribucijo in dobavo) ali novi udeleženci na trgu. Novi udeleženci pogosto nimajo lastne proizvodne zmogljivosti in so dejavni le na maloprodajnem trgu. Céntrica je eden od takih novih udeležencev. Na prostem trgu so dobavitelji zaračunavali cene, ki so morale pokriti pristojbino za dostop do omrežja (ki se plača distributerjem), stroške nakupa električne energije (stroške nakupa električne energije na veleprodajnem trgu ali stroške lastne proizvodnje v primeru vertikalno povezane družbe) in „trgovsko maržo“, ki zajema druge stroške (stroške trženja, informacijske sisteme, obračunavanje itd.), ter donos na vloženi kapital.
(24)
Leta 2005 je soobstoj prostega in reguliranega trga, zlasti pa možnost končnih uporabnikov, da prosto prehajajo med obema, pomenil, da so regulirane tarife delovale kot referenčna cena (ali dejanska zgornja meja) za cene na prostem trgu. Zato je lahko dobavitelj v zadevnem tržnem segmentu posloval dobičkonosno le v primeru pozitivne trgovske marže, tj. določenega razmika med maloprodajno ceno - v tem primeru regulirano tarifo, do katere je bil upravičen odjemalec - in vsemi stroški, nastalimi pri zagotavljanju storitev odjemalcem.
Tarifni primanjkljaj iz leta 2005
(25)
Leta 2005 na ravni, na kateri so bile določene regulirane tarife in pristojbine za dostop do omrežja, ni bilo ustvarjenih dovolj prihodkov, da bi lahko bili v sistem povrnjeni vsi stroški, ki so bili naknadno dokumentirani za vse leto. S postopkom končnega obračuna za leto 2005, ki ga je na koncu leta opravila CNE, je bil ugotovljen primanjkljaj v znesku 3 811 milijonov EUR. Ni se zgodilo prvič, da je obračunski postopek razkril primanjkljaj, vendar je bil znesek primanjkljaja iz leta 2005 brez primere. Manjši primanjkljaji so bili že zabeleženi v letih 2000, 2001 in 2002.
(26)
Vlada je med drugim podcenjevala dejanske stroške nakupa električne energije. Medtem ko se je na splošno poraba električne energije pri končnih uporabnikih na reguliranem in prostem trgu leta 2005 razvijala približno tako, kot je bilo napovedano decembra 2004, pa so se leta 2005 veleprodajne cene zaradi nepredvidenih povišanj cen med letom povzdignile na 62,4 EUR/MWh v primerjavi s 35,61 EUR/MWh leta 2004, zaradi česar je povprečna veleprodajna cena leta 2005 znašala 59,47 EUR/MWh. Med razlogi za to povišanje so bili neobičajno suho leto, zaradi česar se je proizvodnja električne energije v hidroelektrarnah zmanjšala za 55 %, dvig cen nafte, učinek tržne cene emisijskih pravic za CO2, ki so bile prejete brezplačno v okviru sistema trgovanja z emisijami, in povečano povpraševanje po električni energiji, ki je preseglo rast BDP.
(27)
Španski regulator CNE je navedel, da integralne tarife leta 2005 v povprečju niso odražale vseh stroškov dobave, zlasti ne stroškov nakupa električne energije na veleprodajnem trgu. Kot kaže spodnji graf, so bile implicitne cene iz povprečnih integralnih reguliranih tarif le v petih mesecih, med januarjem in februarjem 2005 in nato znova med aprilom in junijem 2005, pod povprečnimi cenami na veleprodajnem trgu električne energije. Obratno pa je veljalo za obdobje med oktobrom 2006 in decembrom 2007: v tem 14-mesečnem obdobju so povprečne veleprodajne cene strmo padle pod implicitne cene električne energije iz povprečnih integralnih reguliranih tarif, kar pomeni precej večjo razliko, kot je bila zabeležena v sedmih mesecih leta 2005, ko so bile veleprodajne cene višje od cen na podlagi integralnih tarif.
Graf 1:
Tehtana povprečna veleprodajna cena v primerjavi z implicitno ceno električne energije iz integralne tarife
Vir: CNE - Informe sobre la evolución de la competencia en los mercados de gas y electricidad. Periodo 2005/2007 (Poročilo o razvoju konkurence na trgih plina in električne energije. Obdobje 2005-2007), str. 84.
(28)
Pomemben dejavnik, ki je prispeval k povišanju splošnih stroškov sistema, je bil visoka raven podpore za proizvodnjo energije iz obnovljivih virov. Proizvajalci električne energije iz obnovljivih virov so se lahko zlasti odločili za neposredno udeležbo na organiziranem trgu („pool“). Leta 2005 je bila ta možnost še posebno privlačna in posledično je na organiziranem trgu sodelovalo več proizvajalcev električne energije iz obnovljivih virov, kot je bilo pričakovano, zaradi česar je imel sistem višje stroške. Poleg tega je neposredna podpora za energijske stroške električne energije iz posebne sheme (obnovljivi viri energije, soproizvodnja), ki ni bila prodana organiziranemu trgu in ki je bila na računih evidentirana kot regulirani strošek, leta 2005 znašala 2 701 milijonov EUR, kar je 5,75 % več kot leta 2004. Za ponazoritev, stroški prenosa in distribucije v sistemu so leta 2004 znašali 4 142 milijonov EUR, leta 2005 4 410 milijonov EUR in leta 2006 4 567 milijonov EUR.
Mehanizem, sprejet za predfinanciranje primanjkljaja
(29)
Razvoj primanjkljaja ni ostal neopažen. Španski organi so že marca 2005, ko je postalo jasno, da nastaja tarifni primanjkljaj, v členu 24 kraljevega odloka z zakonsko močjo št. 5/2005 (10) določili, da naj bi sredstva za premostitev vrzeli med stroški in prihodki elektroenergetskega sistema zagotovilo pet največjih španskih „upravičenih podjetij za oskrbo z električno energijo“, tj. tistih, ki so bila upravičena do nadomestila za nasedle stroške (11), na podlagi naslednjih deležev:
-
Iberdrola, S.A.: 35,01 %,
-
Unión Eléctrica Fenosa, S.A.: 12.84 %,
-
Hidroeléctrica del Cantábrico S.A.: 6,08 %,
-
Endesa, S.A.: 44,16 %,
-
Elcogás, S.A.: 1,91 %.
(30)
Z negativnim stanjem na računu nasedlih stroškov bi nastale pravice do izterjave, kar pomeni pravico družb, da v prihodnje od odjemalcev električne energije izterjajo prihodke. Družbe bi lahko te pravice listinile in jih prodale na trgu. Te družbe, razen družbe Elcogás S.A., so matične družbe vertikalno povezanih skupin, ki običajno poslujejo v sektorju proizvodnje električne energije in prek oddelkov za distribucijo v distribucijskem sektorju. Iz člena 24 kraljevega odloka z zakonsko močjo št. 5/2005, v katerem so pojasnjeni razlogi in merila, ki urejajo imenovanje teh petih družb za predfinanciranje tarifnega primanjkljaja iz leta 2005 - in ne drugih družb, ki poslujejo na španskem trgu električne energije -, izhaja, da je njihova pravica prejemati nadomestilo za nasedle stroške in ne na primer za dejavnosti v distribucijskem sektorju. Elcogás S.A. je bil in ostaja družba, ki je dejavna le v sektorju proizvodnje električne energije (12). Enako je Španija za predfinanciranje primanjkljaja v elektroenergetskem sistemu v poznejših letih imenovala bodisi matično družbo skupine (npr. Endesa S.A., Iberdrola S.A.) bodisi njen oddelek za proizvodnjo električne energije (Endesa Generación S.A., Iberdrola Generación S.A. v kraljevem odlogu z zakonsko močjo 6/2009), nikoli pa oddelka za distribucijo (tj. Endesa Distribución Eléctrica, S.L., podružnico v popolni lasti, ki je bila leta 2005 odgovorna za distribucijo električne energije v okviru sistema reguliranih tarif).
(31)
Španski organi so junija 2006 sprejeli odločitev glede ureditev za povrnitev primanjkljaja iz leta 2005 od odjemalcev električne energije prek reguliranih tarif. Španski organi so s kraljevim odlokom št. 809/2006 (13) določili, da naj bi primanjkljaj iz leta 2005 (ali, natančneje, pravice do izterjave, dodeljene petim izbranim podjetjem za oskrbo z električno energijo) poplačali odjemalci v štirinajstih letih in pol prek posebne dodatne dajatve, ki se uporablja za integralno tarifo in tarifo dostopa do omrežja. Dodatna dajatev, izračunana kot letni znesek, potreben za linearno povrnitev neto trenutne vrednosti primanjkljaja iz leta 2005 v štirinajstih letih in pol, je bila določena kot 1,378 % integralne tarife in 3,975 % tarife za dostop do omrežja za leto 2006. Veljavna obrestna mera je bila trimesečni Euribor.
(32)
Dodatna dajatev je bila obravnavana kot „posebni namenski prispevek“ (cuota con destino espécifico). Španski organi so določili, da naj bi se prihodki iz prispevka za financiranje primanjkljaja iz leta 2005 zbirali na depozitnem računu, ki ga upravlja CNE. CNE bi nato sredstva prenesla na imetnike pravic do izterjave, tj. na proizvajalce energije, ki so financirali primanjkljaj, ali subjekte, ki so od njih naknadno kupili pravice do izterjave, v skladu z deležem primanjkljaja, ki ga je financiral vsak od njih.
Učinki tarifnega primanjkljaja na španski trg
(33)
Leta 2005 je bilo 37,49 % potreb po električni energiji v Španiji pokritih z nakupi na prostem trgu. Ta količina ustreza sorazmerno majhnemu številu odjemalcev; le 8,5 % odjemalcev je kupovalo energijo na prostem trgu, medtem ko se jih je 91,5 % še naprej odločilo za regulirane tarife (manj kot 97 % leta 2004). Odjemalci visokonapetostne energije (predvsem industrijski odjemalci) so bili glavna kategorija na prostem trgu; 38,9 % jih je izkoristilo možnost izbire in njihovi nakupi so znašali 29 % skupnega odjema električne energije v celinski Španiji leta 2005. Velika večina gospodinjstev in majhnih odjemalcev nizkonapetostne energije, ki bi se lahko od leta 2003 odločili za prosti trg (14), je še vedno uporabljala regulirane tarife, vendar se jih je leta 2005 znaten delež prav tako odločil za prosti trg. 31. decembra 2005 je bilo na prostem trgu več kot 2 milijona odjemalcev (v primerjavi z 1,3 milijona leta 2004).
(34)
Vendar je treba cenovno prednost, ki so jo leta 2005 v povprečju zagotavljale regulirane tarife, obravnavati vzporedno z vračanjem odjemalcem na regulirani trg, čeprav z nekaj časovnega zamika. Kot kaže spodnja preglednica 2, se je število odjemalcev na prostem trgu povečevalo skozi vse leto 2005, nato pa je leta 2006 upadlo, tako da se je njihov delež (8,15 %) izenačil z deležem v prvi polovici leta 2005. Podobno se je upad dobave električne energije končnim uporabnikom na prostem trgu, ki je bil decembra 2004 očiten, nadaljeval v prvi polovici leta 2005. Čeprav se je med junijem in septembrom 2005 znatno ustavil, se je nato nadaljeval decembra 2005 in skozi vse leto 2006.
Preglednica 2
Delež dobavnih lokacij in energije na prostem trgu (kot odstotek skupnega trga) v obdobju 2004-2006
Električna energija
2004
2005
2006
Mar
Jun
Sep
Dec
Mar
Jun
Sep
Dec
Mar
Jun
Sep
Dec
Kot % dobavnih lokacij
1,53
2,82
4,21
5,73
7,42
9,42
10,37
10,66
10,20
9,28
8,86
8,15
Kot % energije
29,30
33,60
36,19
33,57
33,15
35,34
41,39
37,41
29,38
27,10
25,74
24,87
Vir: Poročilo CNE „Nota Informativa sobre los suministros de electricidad y gas natural en los mercados liberalizados, actualización 31 de diciembre de 2006“.
(35)
Čeprav je bilo mogoče učinek izgub, ki so jih imeli dobavitelji, začutiti sredi leta 2005, ko so se začele veleprodajne cene znatno višati, dobavnih pogodb ni bilo mogoče nemudoma prekiniti. Posledično so bili dobavitelji na prostem trgu, zlasti tisti, ki niso imeli proizvodnih zmogljivosti, temveč so morali električno energijo kupovati na veleprodajnem trgu, prisiljeni izbirati med ponudbami, ki so bile nižje od pogojev na prostem trgu in so bile izenačene z regulirano tarifo, kljub možnosti nastanka izgub, ali pa so zaračunavali višje cene, ki so odražale dejanske stroške nakupa električne energije, in s tem izgubljali tržni delež.
ODLOČITEV O ZAČETKU POSTOPKA NA PODLAGI ČLENA 108(2) PDEU
(36)
Odločitev Komisije o začetku formalnega postopka preiskave je temeljila na naslednjih razlogih:
(37)
V odločitvi so regulirane tarife, ki so jih plačale različne kategorije končnih uporabnikov, primerjali s predvidenimi cenami, ki bi jih te morale plačati na prostem trgu, če ne bi bilo tarif, in zdelo se je, da pomenijo prednost za večino kategorij uporabnikov. Domnevna pomoč v korist končnim uporabnikom je predmet ločenega sklepa v zadevi SA.21817 - Regulirane tarife električne energije: odjemalci.
(38)
Glede distributerjev je bilo v odločitvi o začetku postopka navedeno, da je sistem s spodbujanjem končnih uporabnikov k ponovni vrnitvi na regulirani trg verjetno koristil distributerjem, ki so imeli očitno zagotovljeno profitno maržo na svoje regulirane dejavnosti. Zdelo se je, da je bila ta prednost distributerjem dodeljena selektivno, saj so bili upravljavci trga edini, ki so lahko prodajali električno energijo po reguliranih tarifah.
(39)
V odločitvi je bilo tudi navedeno, da je sistem vključeval prenos državnih sredstev, saj doplačilo, uporabljeno za poplačilo primanjkljaja, pomeni davku podobno dajatev, katere iztržek gre skozi španskega regulatorja CNE (javni organ), preden doseže končne upravičence. V njej je bilo ugotovljeno, da je treba ta sredstva glede na sodno prakso Sodišča na tem področju šteti za državna sredstva.
(40)
Ker lahko veliki končni uporabniki in distributerji poslujejo na trgih, ki so na splošno odprti za konkurenco in trgovino znotraj Unije, je Komisija v odločitvi o začetku postopka ugotovila, da so bila izpolnjena vsa merila iz člena 107(1) PDEU in da je ukrep pomenil državno pomoč v korist končnim uporabnikom in distributerjem.
(41)
Po ugotovitvi, da ni mogoče uporabiti nobenega odstopanja iz člena 107 PDEU, je bilo v odločitvi o začetku postopka ocenjeno, ali bi lahko dobavo električne energije po reguliranih tarifah šteli za storitev splošnega gospodarskega pomena in tako uporabili odstopanje iz člena 106(2) PDEU. V odločitvi o začetku postopka je bilo navedeno, da je v elektroenergetskem sektorju stopnja diskrecije držav članic pri določanju obveznosti javnih storitev omejena z določbami Direktive 2003/54/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2003 o skupnih pravilih za notranji trg z električno energijo in o razveljavitvi Direktive 96/92/ES (15) (v nadaljnjem besedilu: direktiva o električni energiji). Ta direktiva določa obveznost držav članic, da zagotovijo univerzalne storitve (ki vključujejo predvsem pravico do dobave po primernih cenah) le za gospodinjske odjemalce in mala podjetja (16). V odločitvi je bilo ugotovljeno, da ob upoštevanju zgoraj navedene direktive dobave električne energije srednje velikim in velikim podjetjem po reguliranih tarifah v ožjem smislu ne bi mogli šteti za storitev splošnega gospodarskega pomena.
(42)
Komisija je tako izrazila resne dvome o tem, ali bi se lahko elementi pomoči v reguliranih tarifah, ki so bili uporabljeni za podjetja, ki niso bila mala podjetja, in distributerje, šteli za skladne z notranjim trgom.
PRIPOMBE ZAINTERESIRANIH STRANI
(43)
Komisija je s pozivom k predložitvi pripomb glede odločitve o začetku temeljite preiskave pritegnila številna stališča, ki so jih predložili veliki industrijski odjemalci, distributerji, neodvisni dobavitelji in vlade španskih avtonomnih skupnosti. Tukaj bodo proučene le pripombe, ki so pomembne za položaj distributerjev.
PRIPOMBE NEODVISNIH DOBAVITELJEV
(44)
Prejete so bile pripombe družbe Céntrica in združenja neodvisnih dobaviteljev energije ACIE. Njihove trditve in ugotovitve se precej ujemajo in bodo obravnavane skupaj.
(45)
Družba Céntrica se je v svojih pripombah osredotočila predvsem na domnevno državno pomoč, dodeljeno distributerjem električne energije. Opozarja, da so bili leta 2005 povprečni stroški nakupa električne energije na veleprodajnem trgu skoraj 70 % višji od napovedanih povprečnih stroškov nakupa iz integralnih tarif, ki jih je vlada določila s kraljevim odlokom št. 2329/2004.
(46)
Ta razlika med napovedanimi in dejanskimi stroški je povzročila, da prihodki iz sistema niso zadoščali za pokritje stroškov, predvsem zato, ker je bila cena, po kateri so distributerji kupovali električno energijo, višja od regulirane cene, po kateri so jo morali prodajati. Zato so distributerji na svojih računih zabeležili primanjkljaj. Vendar so računi distributerjev zaradi mehanizma, ki so ga španski organi sprejeli za zapolnitev prihodkovne vrzeli (na podlagi katerega se je od upravičenih proizvajalcev zahtevalo, naj prispevajo k predfinanciranju primanjkljaja, povračilo pa lahko naknadno izterjajo), ostali uravnoteženi, njihove izgube pa je dejansko poravnala država.
(47)
Za dobavitelje na prostem trgu je bila predvidena drugačna obravnava, kljub dejstvu, da so prav tako utrpeli podobne izgube. Po mnenju družbe Céntrica in združenja ACIE so imeli dobavitelji na prostem trgu podobne stroške nakupa kot distributerji (17). Poleg tega so se morali dejansko prilagoditi ravni integralne tarife, ki jo je vlada določila za vsako kategorijo odjemalcev, saj sicer verjetno ne bi pritegnili novih odjemalcev ali zadržali obstoječih. Združenje ACIE zlasti opozarja, da so njegovi člani na začetku leta 2005 sklenili pogodbe na podlagi vladnih napovedi veleprodajnih cen in da so morali pozneje take pogodbe spoštovati, čeprav se je izkazalo, da ne prinašajo dobička. Neodvisni dobavitelji so posledično utrpeli izgube. Vendar država v nasprotju z distributerji ni nadomestila izgub neodvisnih dobaviteljev. Družba Céntrica ocenjuje, da je leta 2005 utrpela 10 milijonov EUR izgub. Po navedbah združenja ACIE je bilo več dobaviteljev, vključno z družbami Saltea Comercial, Electranorte, CYD Energia in RWE, prisiljenih zapustiti trg.
(48)
Po mnenju združenja ACIE in družbe Céntrica je nadomestilo za izgube distributerjev izkrivilo konkurenco, povzročilo diskriminacijo v razmerju do neodvisnih dobaviteljev in bi ga bilo treba obravnavati kot državno pomoč. Poleg trditve, da nadomestilo izgub pomeni prednost samo po sebi, je družba Céntrica uveljavljala mnenje, da bi lahko prvotni akterji na trgu (vertikalno povezana podjetja) ohranili svoj tržni delež in se izognili izgubam s spodbujanjem odjemalcev, naj njihove oddelke za dobavo, ki so ustvarjali izgubo, po potrebi zamenjajo z oddelki za distribucijo, ki naj bi prejeli nadomestilo.
(49)
Po mnenju združenja ACIE in družbe Céntrica je bila prednost za prvotna podjetja „specifična“, tj. selektivna, saj je mehanizem financiranja in kompenzacije posebej koristil distributerjem, ker jim je zagotovil finančno in konkurenčno prednost pred dobavitelji na prostem trgu. Družba Céntrica je trdila, da je bila razlika med distributerji in dobavitelji na prostem trgu povsem formalna, saj sta obe kategoriji konkurirali na istem trgu (maloprodaja električne energije), na obe so vplivale integralne tarife (ker so bile naložene z zakonom ali ker so dejansko delovale kot zgornja meja tržnih cen) in obe sta kupovali električno energijo po enaki ceni in utrpeli enake izgube.
(50)
Po mnenju družbe Céntrica prednostna obravnava distributerjev ni bila utemeljena z ničemer, kar bi se nanašalo na logiko in strukturo elektroenergetskega sistema, niti se ni mogla šteti za nadomestilo za storitev splošnega gospodarskega pomena. Družba Céntrica meni, da je sistem kršil direktivo o električni energiji, ne samo zaradi diskriminacijskih ureditev glede primanjkljaja, temveč tudi zato, ker je bila odjemalcem odvzeta pravica do preglednih cen in tarif (18). Ker je bil del cene za električno energijo, plačljive leta 2005, odložen na prihodnja leta, zaračunane končne cene za odjemalce niso bile pregledne.
(51)
Družba Céntrica meni, da selektivna prednost, ki so jo omogočile ureditve glede primanjkljaja, ni prinesla koristi le distributerjem, temveč tudi vertikalno povezanim podjetjem, ki so jim so pripadali. Po mnenju družbe Céntrica bi bilo treba vertikalno povezane skupine za uporabo pravil o državni pomoči obravnavati kot eno podjetje. Družba trdi, da je španski sistem proizvodnim družbam omogočil, da povišajo cene na veleprodajnem trgu in še naprej ustvarjajo dobiček. V teh okoliščinah je bilo v lastnem interesu skupin, da ohranijo tržni delež, na katerega so računali njihovi oddelki za distribucijo. Zato bi bilo treba tudi vertikalno povezane skupine obravnavati kot prejemnice državne pomoči.
PRIPOMBE DISTRIBUTERJEV
(52)
Prejete so bile pripombe združenja UNESA (ki zastopa distributerje) ter družb Iberdrola Distribución, Union Fenosa Distribución, Enel Viesgo Distribución in Endesa Distribución. Njihove pripombe se precej prekrivajo in bodo obravnavane skupaj.
(53)
Distributerji (kot jih zastopa združenje UNESA) razlikujejo med čistimi distribucijskimi dejavnostmi/dejavnostmi komercialnega upravljanja, ki jih obravnavajo kot storitve splošnega gospodarskega pomena, in dobavo po reguliranih tarifah, ki po njihovem mnenju ni vključevala nobene državne pomoči, ker ni zagotavljala finančne prednosti.
(54)
Distributerji opozarjajo, da je bil pravni okvir, v katerem so dobavitelji in distributerji izvajali svoje dejavnosti, precej drugačen; distributerji so morali električno energijo za dobavo kupovati po reguliranih tarifah na posebne načine (na organiziranem trgu ali od proizvajalcev v „posebnih shemah“), medtem ko so se lahko dobavitelji prosto pogajali o svojih cenah. Distributerji niso mogli zavrniti dobave reguliranim odjemalcem in so lahko pridobili le tiste odjemalce, ki so se odločili za regulirane tarife. Prav tako niso mogli ponujati dodatnih storitev, medtem ko so lahko dobavitelji prosto določali svoje pogoje dobave.
(55)
V spodnji preglednici so povzete razlike med dobavitelji na prostem trgu in distributerji glede prodaje električne energije na drobno (19):
Obveznost dobave
Potencialni trg
Nakupi električne energije
Dobavitelji
Ne
Vsi španski uporabniki
Vsak mehanizem
Distributerji
Da
Le uporabniki, priključeni na njihova omrežja
Prek organiziranega trga ali od proizvajalcev iz posebne sheme
Veleprodajna nakupna cena
Prodajna cena
Profitna marža
Dobavitelji
Prosto
Prosto
Dobiček od prodaje
Distributerji
Cena na organiziranem trgu ali cena iz regulirane „posebne sheme“
Regulirane tarife
Brez profitne marže
(56)
Distributerji tako ugotavljajo, da dobavitelji na prostem trgu glede na različni pravni in dejanski okvir niso tekmovali z distributerji, temveč z reguliranimi tarifami, ki so delovale kot referenčna cena na trgu.
(57)
Distributerji navajajo, da jim dejavnost dobave električne energije po tarifi ni prinašala nobenega dobička ali prednosti. Medtem ko je pri čisti distribuciji in komercialnem upravljanju plačilo za distributerje vključevalo profitno maržo za povrnitev vloženega kapitala, so ti v primeru dobave po reguliranih tarifah dobili povrnjene le stroške brez kakršne koli profitne marže. Stroški, ki so bili „priznani“ distributerju, so zlasti temeljili na splošni tehtani ceni, plačani za električno energijo v referenčnem obdobju. V nekaterih okoliščinah so lahko bili ti priznani stroški nižji od dejanskih skupnih stroškov distributerja. Če so regulirane prodajne dejavnosti prinesle presežek, ta sredstva niso ostala pri distributerjih, temveč so bila med obračunskim postopkom dodeljena za financiranje drugih splošnih stroškov sistema. Znesek, ki ga je priznala država, je bil enak razliki med povprečno tehtano ceno nakupov električne energije, pomnoženo s količino energije, ki jo je prenesel posamezni distributer, po korekciji za standardne izgube.
(58)
Distributerji so dalje trdili, da niso imeli nobene neposredne ali posredne finančne koristi od odjemalcev na prostem trgu, ki so preklopili nazaj na regulirane tarife, saj je bilo njihovo plačilo za čisto distribucijo in komercialno upravljanje popolnoma neodvisno od števila odjemalcev po reguliranih tarifah ali količine električne energije, prodane po tarifi.
-
Prvič, kot je pojasnjeno zgoraj, je bilo za dobavo po regulirani tarifi zagotovljeno le povračilo stroškov.
-
Drugič, plačilo za čisto distribucijo je bilo prav tako neodvisno od števila odjemalcev po reguliranih tarifah, saj je temeljilo na obsegu „prenesene energije“, kar je vključevalo vso električno energijo, ki so jo distributerji prenesli v omrežju, ne glede na to, ali je bila prodana po reguliranih tarifah ali cenah na prostem trgu.
-
Tretjič, plačilo za dejavnosti komercialnega upravljanja je bilo prav tako neodvisno od števila odjemalcev, ki jim je bila energija dobavljena po reguliranih tarifah, saj je zakon določal plačila na podlagi števila sklenjenih pogodb (za tarife za dostop do omrežja in regulirane tarife), in tako ni bilo povezano s številom odjemalcev, ki so uporabljali regulirane tarife. Od distributerjev se je zahtevalo, naj vsekakor poskrbijo za vse zahteve strank, kot so spremembe vrste priključka, pogodbe, izdajanje računov po tarifah za dostop, odčitavanje števcev itd., ne glede na vrsto dobave.
(59)
Distributerji tako ugotavljajo, da bi bilo treba „nadomestilo“, ki so ga prejeli v zvezi z dobavami po reguliranih tarifah, obravnavati bolj kot povračilo zneskov, ki so jih morali po zakonu plačati vnaprej, ali kot nadomestilo za izgubo in škodo.
(60)
Družba Iberdrola izrecno trdi, da bi bilo pravno in gospodarsko nepravilno, če bi s primanjkljajem obremenili distributerje. Stroške, ki so nastali pri nakupu električne energije za regulirani trg, bi bilo treba pripisati elektroenergetskemu sistemu, ne pa distributerjem, ki so zgolj izvajali pravne določbe. Prihodki iz prodaje po reguliranih cenah nikoli niso postali last distributerjev, temveč so pripadali elektroenergetskemu sistemu kot celoti, zato bi se moral sam sistem šteti za „prodajalca“ električne energije po reguliranih cenah. Po mnenju družbe Iberdrola v tako reguliranem sistemu, kot je španski, distributerjem ne bi bilo smiselno pripisati finančnih neravnovesij, ki so jih je povzročile zakonodajna ureditev ali napačne ocene prihodnjih stroškov energije.
(61)
Družba Iberdrola prav tako opozarja, da distributerji niso obdržali prihodkov iz dodatne dajatve, ki je bila kot „posebni namenski prispevek“ takoj prenesena na depozitni račun, odprt pri CNE, in nato na proizvajalce, ki so prispevali k predfinanciranju primanjkljaja.
PEIPOMBE REGIONALNE VLADE ASTURIJE
(62)
Pripombe regionalne vlade Asturije so podobne spodaj navedenim pripombam španske vlade, na katere se sklicujejo.
PRIPOMBE ŠPANIJE
(63)
Španija meni, da sistem reguliranih tarif iz leta 2005 ni vključeval pomoči niti za končne uporabnike niti za distributerje. Zlasti glede distributerjev meni, da je nadomestilo, ki so ga prejemali, v skladu s sodno prakso Sodišča v zadevi Altmark in torej ne pomeni državne pomoči.
OBSTOJ POMOČI
BREZ VZROČNE POVEZAVE MED UKREPOM DRžAVE IN PRIMANJKLJAJEM, PRI ČEMER SLEDNJEGA NI MOGOČE PRIPISATI DRžAVI
(64)
Španija trdi, da primanjkljaja ni mogoče pripisati državi, saj so ga povzročile nepredvidljive zunanje okoliščine, ne pa premišljen namen države, da subvencionira nekatere dejavnosti.
(65)
Španija navaja, da zakonodaja EU leta 2005 ni preprečevala dobave po reguliranih tarifah, ki jih določi država. Zato je bil regulativni ukrep države pravno veljaven, saj je izražal nacionalno suverenost. Ena od teh posebnih pravic države je v določanju tarif, tako da pričakovani stroški ustrezajo pričakovanemu povpraševanju.
(66)
Distributerji so zbirali sredstva prek integralne tarife in tarife za dostop, nato pa so del tega prihodka prenesli na namenske račune (v skladu z deleži iz odloka o letnih tarifah). Nato so odšteli nakupe električne energije na organiziranem trgu in tiste od proizvajalcev iz „posebne sheme“. Če prihodek iz integralne tarife in tarife za dostop ni pokril stroškov reguliranih dejavnosti, je nastal tarifni primanjkljaj.
(67)
Španija meni, da je primanjkljaj iz leta 2005 povzročila razlika med vladnimi napovedmi veleprodajnih cen električne energije in dejanskimi cenami, evidentiranimi na organiziranem trgu. Izjemno visoke cene leta 2005 so bile posledica nepredvidljivih razlogov zaradi višje sile (glej uvodno izjavo 26).
(68)
Ker je bil dogodek, ki je povzročil domnevno pomoč, povišanje veleprodajnih cen, ki je bilo večje od napovedanega, domnevne prednosti ni mogoče pripisati nobenemu pravnemu aktu. Tudi če se predpostavlja, da je ta pomoč obstajala, bi jo povzročile okoliščine, ki niso povezane z namerami države. Obstoj višje sile po mnenju Španije prekinja vzročno povezavo med upravno odločbo, ki določa raven tarif, in konkurenčno prednostjo, ki pomeni državno pomoč. Niti ob predpostavki, da je bil izpolnjen objektivni pogoj vzročne povezave, ne bi bilo subjektivnega pogoja namernosti (pripisa odgovornosti) na strani države.
BREZ DRžAVNIH SREDSTEV
(69)
Španija navaja, da tarife niso vključevale javnih sredstev. Prvič, Španija v zvezi s tem trdi, da dodatna dajatev ni „dajatev“ v smislu sodne prakse Sodišča Evropske unije glede davku podobnih dajatev, saj je ni pobrala država in ne ustreza davčnemu prispevku. Po mnenju Španije je dodatna dajatev sestavni del tarife in ji je po naravi podobna. Tarifa je tako zasebna cena.
(70)
Drugič, sredstev ni pobrala država in niso bila vplačana v sklad, ki ga je določila država. Tarif ni pobirala država, temveč distributerji, zato je šlo za zasebne cene, ki so zagotavljale pravično plačilo akterjem (kot določa zakon LSE). Niso bile niti davki niti javne cene. Država ni ničesar plačala, saj je bil sistem tisti, ki je določil plačilo na podlagi tržnih sil za neregulirane dejavnosti in na podlagi tarif za dostop, ki jih država določi za regulirane dejavnosti. Ker v takem sistemu ni bilo nobenega bremena za državo, niso bila vključena državna sredstva, kot izhaja iz sodne prakse v zadevi Sloman Neptune (20). Poleg tega se ta sredstva nikoli niso stekala v državno blagajno, niso bila navedena v proračunski zakonodaji, računsko sodišče jih ni preverjalo in od dolžnikov jih ni bilo mogoče izterjati z upravnimi postopki izterjave. Za dolgove do elektroenergetskega sistema se ni uporabljala obrestna mera, ki je veljala za dolgove do države.
(71)
Španija znova poudarja, da ta sredstva upravlja španski regulator CNE, ki deluje izključno kot računovodski posrednik. Španski organi opozarjajo, da je Komisija v odločbi o španskih nasedlih stroških iz leta 2001 (SA NN 49/99) že ugotovila, da „je prenos zneskov prek CNE predvsem računovodski. Sredstva, prenesena v dobro računa na ime CNE nikoli niso postala last tega organa in so bila takoj plačana upravičencem v skladu s predhodno določenim zneskom, ki ga CNE nikakor ne more spreminjati“. Komisija je na podlagi tega premisleka sklenila, da „ni bila v stanju ugotoviti, ali prihodki iz dajatve, določene v okviru sheme nasedlih stroškov, pomenijo državna sredstva“.
(72)
Tretjič, Španija izpodbija ugotovitev Komisije, da so se regulirane prodaje distributerjev financirale prek „posebnega davka“, ki so ga plačevali vsi španski končni uporabniki električne energije. Po mnenju Španije distributerjev ni „financirala država“, temveč so prejemali razumno in pravično plačilo za izvajanje naloge, ki so jo po zakonu zavezani opravljati.
(73)
Poleg tega so distributerji pri prodaji električne energije po reguliranih tarifah in njenem nakupu od proizvajalcev na „organiziranem trgu“ ustvarili primanjkljaj (ki je bil pokrit z mehanizmom predfinanciranja iz kraljevega odloka z zakonsko močjo št. 5/2005), vendar so bili proizvajalci tisti, ki so prejemali prihodek od dodatne dajatve k tarifi, in ne distributerji.
BREZ PREDNOSTI
(74)
Španija se ne strinja s predhodno ugotovitvijo Komisije, da so regulirane tarife distributerjem dajale gospodarsko prednost.
(75)
Španija glede distributerjev izpodbija ugotovitev Komisije, da so tarifni sistemi distributerjem zagotovili minimalno profitno maržo. Navaja, da je bila dobava distributerjev po reguliranih tarifah utemeljena s potrebo po zagotavljanju storitve splošnega pomena in da je bilo plačilo reguliranih dejavnosti namenjeno izključno pokritju stroškov zaradi opravljanja obveznosti, povezanih s temi dejavnostmi.
BREZ UČINKA NA KONKURENCO IN TRGOVINO MED DRŽAVAMI ČLANICAMI
(76)
Po mnenju španskih organov regulativne določbe, ki so veljale za dobavo po reguliranih tarifah, niso zmanjševale pravice ustanavljanja dobaviteljev električne energije, španski dobavitelji pa niso bili prednostno obravnavani v primerjavi z dobavitelji iz drugih držav članic.
(77)
Iberski polotok je imel leta 2005 tako slabo zmogljivost medsebojnega povezovanja, da ni bilo pravega notranjega trga za energijo. Španski organi menijo, da bi bilo glede na ta izoliran položaj nesorazmerno ugotoviti - kot to počne Komisija -, da je tarifa vplivala na konkurenco in trgovino med državami članicami.
(78)
Španski organi navajajo, da se električna energija ni izvažala iz Španije in da distributerji, ki so poslovali v Španiji, španske električne energije niso mogli prodajati zunaj nacionalnega ozemlja. Po drugi strani pa je lahko v distribuciji pod enakimi pogoji kot španska podjetja sodelovalo katero koli upravičeno podjetje ter bilo pravno in gospodarsko enako obravnavano.
(79)
Španija meni, da so dobavitelji, ravno obratno, izvajali prosto, neregulirano dejavnost. Spopadali so se s temu primernimi tveganji in prednostmi. Prevzemanje teh tveganj je pomenilo sprejemanje dejstva, da njihova maloprodajna dejavnost pod nekaterimi nepredvidljivimi pogoji morda ne bo dobičkonosna. Vendar bi se dobičkonosnost vrnila takoj, ko bi to omogočile tarife ali ko ne bi bilo več izjemnih okoliščin.
ANALIZA OB UPOŠTEVANJU SODNE PRAKSE V ZADEVI ALTMARK
(80)
Španija navaja, da leta 2005 obstoj reguliranih tarif ni bil v nasprotju z zakonodajo Unije, saj je bil rok za odprtje trga vsem odjemalcem, vključno z gospodinjstvi, 1. julij 2007.
(81)
Po mnenju Španije je bilo pokrivanje stroškov, ki so distributerjem nastali pri dobavi po reguliranih tarifah, v skladu s štirimi merili sodne prakse v zadevi Altmark, zato ta poseg ne spada na področje uporabe državne pomoči.
(82)
Prvič, dobava električne energije je storitev splošnega pomena in država mora posredovati, da prepreči zlorabe prevladujočega položaja, kar je posledica obstoja enega samega omrežja (naravni monopol). Tako podjetja, ki opravljajo regulirane dejavnosti, izvajajo obveznosti javnih storitev.
(83)
Drugič, parametri za določitev tarif so bili določeni objektivno in pregledno. Plačevanje reguliranih dejavnosti je bilo objektivno in pregledno. Na distribucijski trg so lahko vstopila tudi druga podjetja EU.
(84)
Tretjič, plačila za regulirane dejavnosti so zajemala le stroške izvajanja obveznosti javnih storitev. Distributerjem so lahko bili poplačani le stroški, povezani z reguliranimi dejavnostmi.
(85)
Četrtič, zapleteni regulativni okvir za določanje tarif in postopek poravnave kažeta, da je tarifni sistem temeljil na natančni analizi stroškov in prihodkov sistema ter analizi povpraševanja po električni energiji.
(86)
Španija na podlagi tega ugotavlja, da tarifni sistem ni pomenil državne pomoči, saj je bil v skladu s sodno prakso v zadevi Altmark.
PRESOJA UKREPA
(87)
Področje uporabe tega sklepa je omejeno na električno energijo, ki jo dobavitelji dobavijo velikim in srednjim podjetjem po reguliranih tarifah, in ne zajema drugih dejavnosti, ki jih izvajajo dobavitelji in se nanašajo na čisto distribucijo. Zadnjenavedene so pravno in finančno popolnoma neodvisne od dejavnosti prodaje po reguliranih tarifah in v nobenem primeru ne spadajo na področje uporabe odločitve o začetku postopka, v kateri so bili izraženi dvomi le o skladnosti domnevne prednosti, dodeljene distributerjem, z notranjim trgom, kar je bila posledica nizke ravni reguliranih tarif in sprejetih ukrepov zaradi nadomestila in povračila primanjkljaja iz leta 2005.
OBSTOJ DRŽAVNE POMOČI V SKLADU S ČLENOM 107(1) PDEU
(88)
Ukrep pomeni državno pomoč v smislu člena 107(1) PDEU, če so izpolnjeni vsi naslednji pogoji: ukrep (a) pomeni gospodarsko prednost za upravičenca; (b) odobri ga država ali je odobren iz državnih sredstev; (c) je selektiven ter (d) vpliva na trgovino v Skupnosti in lahko izkrivlja konkurenco znotraj Unije. Ker morajo biti ti pogoji izpolnjeni kumulativno, bo Komisija omejila svojo presojo na obstoj gospodarske prednosti, dodeljene upravičencem.
Obstoj gospodarske prednosti
(89)
Podjetja uživajo ugodnost v smislu člena 107(1) PDEU, če pridobijo gospodarsko prednost, ki je sicer po tržnih pogojih ne bi pridobila. V zvezi s tem je Sodišče Evropske unije menilo, da v posebnih primerih pristojbine za storitve, opravljene v zameno za obveznosti, ki jih naložijo države članice, ki ne presegajo letnih nepokritih stroškov in ki so namenjene zagotovitvi, da zadevna podjetja ne ustvarjajo izgub, ne pomenijo pomoči v smislu člena 107(1) PDEU, temveč prej protivrednost za storitve, ki so jih opravila zadevna podjetja (21).
(90)
Tudi Komisija, zlasti v elektroenergetskem sektorju, v svoji obsežni praksi odločanja pri uporabi člena 107(1) in (3)(c) PDEU glede obveznosti, naloženih distributerjem, da kupujejo električno energijo od določenih virov energije po cenah, ki so nad tržnimi, ni menila, da je nadomestilo, ki pokriva razliko med stroški nakupa in tržnimi cenami, pomenilo gospodarsko prednost za distributerje. V navedenih primerih so zadevni upravljavci v skladu z regulativnimi obveznostmi delovali zgolj kot posredniki v elektroenergetskem sistemu in so jim bili povrnjeni stroški, ne da bi za to nadomestilo veljalo, da pomeni gospodarsko prednost, pri čemer bi bilo mogoče v skladu z zakonodajo domnevno naložiti le obveznost nakupa brez nadomestila stroškov.
(91)
Enako velja, zlasti na področju dobave električne energije po reguliranih tarifah, glede nadomestila, namenjenega financiranju razlik med prihodki in stroški nakupa električne energije na veleprodajnem trgu po reguliranih tarifah, ki so ga zahtevali upravičeni odjemalci (22). Iz tega sledi, da nadomestilo za stroške nakupa električne energije, ki so jih imeli distributerji v elektroenergetskem sektorju, ne pomeni nujno gospodarske prednosti v smislu člena 107(1) PDEU. Domnevno nadomestilo španskim distributerjem za dobavo po reguliranih tarifah je treba proučiti ob upoštevanju teh precedensov.
(92)
Komisija je v odločitvi o začetku formalnega postopka preiskave predhodno ugotovila, da je šlo v primerjavi s tržnimi pogoji za gospodarsko prednost v korist španskim distributerjem na podlagi dveh argumentov. Prvič, distributerji so domnevno pridobili zagotovljeno profitno maržo za dejavnost dobave po regulirani tarifi. Drugič, s spodbujanjem uporabnikov, naj prestopijo na reguliran trg, ki so ga pokrivali distributerji, naj bi tarife domnevno povečale prihodek distributerjev. Ta dva argumenta je mogoče zajeti v eno samo trditev, da se je dobiček distributerjev leta 2005 povečeval sorazmerno z njihovimi dobavami električne energije po reguliranih tarifah.
(93)
Razpoložljivi opis španskega elektroenergetskega sistema in informacije, ki so bile predložene med postopkom in se kažejo v uvodnih izjavah 16, 19, 20, 57 in 58, ne podpirajo te trditve. Medtem ko je plačilo za čisto distribucijo, ki so ga leta 2005 prejeli distributerji, vključevalo profitno maržo, so distributerji za dobavo po regulirani tarifi prejemali le povračilo („priznanje“) stroškov brez kakršne koli profitne marže. Podobno je bilo plačilo distributerjem glede njihove dejavnosti čiste distribucije neodvisno od števila odjemalcev po reguliranih tarifah in količine električne energije, prodane po tarifi, zato se njihov prihodek ne bi povečal, tudi če bi pokrivali večje število odjemalcev po reguliranih tarifah.
(94)
Iz tega sledi, da informacije, zbrane med postopkom, ne podpirajo trditve, da so prodaje električne energije po reguliranih tarifah leta 2005 povečale dobiček španskih distributerjev, ker so imeli zagotovljeno profitno maržo.
(95)
Glede vprašanja, ali sta priznanje in nadomestilo stroškov dobave distributerjem zagotovila gospodarsko prednost, ki je sicer po tržnih pogojih ne bi pridobili, je treba poudariti, da priznanje nastalih stroškov v obliki pravic do izterjave, dodeljenih petim podjetjem, imenovanim v členu 24 kraljevega odloka z zakonsko močjo št. 5/2005, tj. Iberdrola, S.A., Unión Eléctrica Fenosa, S.A., Hidroeléctrica del Cantábrico S.A., Endesa, S.A. in Elcogás, S.A., ni bilo plačilo za njihovo dejavnost distribucije. Kot je bilo že pojasnjeno v uvodnih izjavah 29 in 30, čeprav družba Elcogás S.A., ki ni imela v lasti nobenih podružnic, leta 2005 (ali v poznejših letih) ni poslovala v distribucijskem sektorju, so bila zadevna podjetja imenovana na podlagi svoje veljavne pravice, da prejmejo nasedle stroške, po možnosti ob upoštevanju njihove dejavnosti proizvodnje, ne pa dejavnosti distribucije po reguliranih tarifah.
(96)
Drugič, celo ob predpostavki, da bi lahko pravice do izterjave, ki izražajo obveznost za zgoraj navedenih pet podjetij, da prispevajo k predfinanciranju primanjkljaja v elektroenergetskem sistemu za leto 2005, razlagali kot nadomestilo za stroške distribucije za štiri podjetja, ki so poslovala v distribucijskem sektorju po reguliranih tarifah, je treba upoštevati dejanske pogoje, na podlagi katerih so bili distributerji zavezani opravljati to popolnoma regulirano dejavnost. Kot je bilo že navedeno v uvodnih izjavah 54 in 55, distributerji niso mogli ustvariti niti dobička niti izgube, izbrati načina nakupa električne energije, izbirati svojih odjemalcev, določati prodajnih cen ali ponujati kakršnih koli dodatnih storitev, ki bi prinašale profitno maržo. Sami distributerji, pa tudi vertikalno povezane skupine, ki so jim pripadali, niso imeli nobenega neposrednega ali posrednega gospodarskega interesa, da bi sodelovali pri dobavi električne energije po regulirani tarifi. Vertikalno povezani skupini bi bilo prej v interesu, da dobavlja končnim uporabnikom pod pogoji prostega trga, saj bi imel njen oddelek za dobavo s takimi prodajami dobiček, medtem ko dobička ne bi bilo, če bi distributer skupine uporabnikom dobavljal po reguliranih tarifah.
(97)
Iz tega sledi, da primerjava s pogoji dobave na prostem trgu ne upošteva različnega pravnega in dejanskega položaja med dobavitelji na prostem trgu in distributerji, ki dobavljajo po reguliranih tarifah. Medtem ko lahko država distributerjem v elektroenergetskem sistemu načeloma naloži cene nakupa in prodaje ter druge pogoje trgovanja, to ne pomeni, da se jim z nadomestilom stroškov, ki so jim nastali, dodeli gospodarska prednost, ki je sicer ne bi pridobili pod tržnimi pogoji. Tarifna ureditev, ki je dodatno podprta z obveznostjo dobavljanja, dejansko ne omogoča svobode odločanja o najbolj temeljnih gonilih ponudbe, kot so cene in izložki. Hipotetični tržni pogoji, tj. neobstoj regulativnih omejitev glede takih temeljnih parametrov, niso edini primer, ko bi lahko distributerji končnim uporabnikom zaračunavali precej višjo tarifo, ki pokrije stroške. Poleg tega, in kar je celo pomembneje, je bil distributer - ali upravljavec visokonapetostnega omrežja za energetsko intenzivne odjemalce - v španskem elektroenergetskem sistemu leta 2005, tako kot v vsakem drugem elektroenergetskem sistemu, preprosto posrednik, ki je uporabnike fizično povezoval z omrežjem, kar je nujni pogoj za dobavo električne energije. Ker v Španiji leta 2005 ni bilo hipotetičnega alternativnega distribucijskega omrežja, so bili imenovani zadevni distributerji, ki so dobavljali na prostem in reguliranem trgu. Distributerji imajo bistveno vlogo, saj omogočajo dobavo električne energije, ne glede na posebne regulativne ureditve ali politiko oziroma dejstvo, ali pogoji konkurence, ki urejajo ponudbo, temeljijo na tržnih mehanizmih ali ureditvi.
(98)
V reguliranih tarifnih sistemih, kot je bil španski leta 2005, se primanjkljaj sredstev pri običajnem poslovanju na skupnih računih sistema v enem letu navadno nadomesti z višjimi tarifami in/ali pristojbinami za dostop za končne uporabnike v naslednjem letu, medtem ko lahko znižanja stroškov povzročijo presežek, kar nato omogoča nižje tarife in pristojbine. Vendar če posebne kategorije prihodkov niso namenjene posebnim stroškom, povečanje (zmanjšanje) prihodkov in/ali stroškov morda ne bo pomenilo ustreznega primanjkljaja ali presežka v korist distributerjem. Na primer, kot je prikazano v grafu 1 v uvodni izjavi 27, ki kaže, da so bile implicitne cene električne energije iz povprečnih integralnih reguliranih tarif večino mesecev leta 2005 na splošno nižje od veleprodajnih tržnih cen, pa velja nasprotno za obdobje od novembra 2006 do decembra 2007, vendar se to ne kaže v večjem dobičku za dejavnost dobave distributerjev po reguliranih tarifah. To je v skladu z zakonsko ureditvijo sistema, na podlagi katere distributerji ne bi v celoti ali deloma nosili stroškov neravnovesij pri stroških in prihodkih sistema, prav tako pa ne bi nikoli imeli dobička od te dejavnosti, saj bi se vsak presežek, ki bi izhajal iz prodaje električne energije po reguliranih tarifah, uporabil za pokritje drugih stroškov sistema.
(99)
Distributerji so delovali kot finančni posredniki elektroenergetskega sistema v smislu, da so centralizirali vse finančne tokove, tj. vhodne (regulirane prihodke iz tarif in pristojbin za dostop) in izhodne (vse splošne stroške sistema). Regulirani prihodki in stroški elektroenergetskega sistema so leta 2005, kot je navedeno v uvodnih izjavah 19, 20 in 28, vključevali veliko različnih reguliranih stroškov, ki so posledica trga in politike, kot so stroški nakupov električne energije, tudi iz obnovljivih virov energije, dodatni stroški proizvodnje električne energije na španskih otokih, stroški prenosa in distribucije itd., ne da bi bili posebni prihodki namenjeni nekaterim stroškom. Regulirani prihodki niso nikoli postali last distributerjev, razen plačila za čisto distribucijo, ki so ga zadržali po odbitku vseh drugih stroškov sistema.
(100)
Vsak primanjkljaj na računih, kot na primer tisti iz leta 2005, bi se tako ne glede na vzroke zanj pojavil na računih distributerjev, ki ne bi imeli nobene možnosti odločati o ravni reguliranih prihodkov in stroškov ali financiranju posebnih stroškov s posebnimi prihodki. Dejansko iz podatkov iz uvodne izjave 28 izhaja, da so stroški prenosa in distribucije v elektroenergetskem sistemu leta 2005 znašali 4 410 milijonov EUR, kar je v skladu z enakima stroškovnima postavkama za leti 2004 in 2006. Tako raven stroškov distributerjev ni povezana z zneskom primanjkljaja leta 2005.
(101)
Zato se uvrstitev primanjkljaja iz leta 2005 med „izgube distributerjev“ ne zdi utemeljena, saj primanjkljaja ni mogoče pripisati ravnanju distributerjev, temveč regulativnim določbam, ki opredeljujejo pravico končnih uporabnikov do dobave po reguliranih tarifah, ter, v določenem obsegu, regulativnim odločitvam in odločitvam politike, ki so na primer podprle proizvodnjo električne energije iz obnovljivih virov energije in soproizvodnje. Iz tega sledi, da financiranje primanjkljaja na računih elektroenergetskega sistema prek mehanizmov, opisanih v uvodnih izjavah od 29 do 32, ni način za prevzemanje določenih izgub distributerjev, temveč skupnih izgub sistema. Če pet velikih podjetij za oskrbo z električno energijo leta 2005 ne bi priznalo 3 811 milijonov EUR primanjkljaja in zagotovilo predfinanciranja zanj, dejansko ne bi bilo mogoče plačati stroškov sistema za prenos in distribucijo, ki so nastali zaradi oskrbe vseh uporabnikov, na reguliranem ali prostem trgu.
(102)
V formalnem postopku preiskave ni bil ugotovljen obstoj nobenih drugih elementov prednosti za distributerje. Distributerji so celotno korist iz nizkih reguliranih tarif prenesli na končne uporabnike, saj niso imeli nobenega dobička od prodaje in nobenih koristi od vračanja uporabnikov na regulirani trg. Iz tega sledi, da je bil položaj distributerjev v Španiji s finančnega vidika popolnoma primerljiv s položajem posrednika v sistemu. S tega vidika se priznanje stroškov dobave po reguliranih tarifah električne energije v okviru španskega elektroenergetskega sistema leta 2005 načeloma ne razlikuje od nadomestila stroškov za nakup električne energije, ki jih Komisija ni opredelila kot državno pomoč v smislu člena 107(1) PDEU, niti glede električne energije iz nekaterih virov (uvodna izjava 90) niti glede električne energije na veleprodajnem trgu, namenjene dobavi po reguliranih tarifah (uvodna izjava 91).
(103)
Čeprav odločitev o začetku postopka ne obravnava vertikalno integriranih subjektov, h katerim spadajo distributerji, z ločitvijo računovodskih in delnih pravnih dejavnosti, je Komisija zaradi obravnavanja očitkov družbe Céntrica tudi ocenila, ali so imeli ti subjekti morda posredne prednosti, ki bi lahko pomenile državno pomoč. Družba Céntrica je zlasti navedla, da so se lahko povezani subjekti, ki so se ukvarjali s prodajo električne energije na drobno na prostem trgu (prek oddelka za dobavo), izognili izgubam s spodbujanjem uporabnikov, naj prestopijo k njihovemu lastnemu oddelku za distribucijo. Trdila je tudi, da je bil proizvajalec, ki je pripadal povezanemu subjektu, pozvan k ohranjanju visokih veleprodajnih cen, saj bi bil oddelek za distribucijo pri povezanem subjektu (ki je prodajal po regulirani tarifi) tako zaščiten pred izgubami.
(104)
Komisija ni mogla ugotoviti obstoja gospodarske prednosti, ki bi izhajala iz možnosti uporabnikov električne energije, da namesto dobaviteljev izberejo distributerje. Gospodarsko gledano s prehodom z dobave k distribuciji ni bilo mogoče ustvariti dobička, temveč se je bilo mogoče le izogniti izgubam oddelkov za dobavo štirih vertikalno povezanih skupin Iberdrola, S.A., Unión Eléctrica Fenosa, S.A., Hidroeléctrica del Cantábrico S.A. in Endesa, S.A.; medtem ko je družba Elcogás poslovala le v sektorju proizvodnje električne energije. Vendar to ne more pomeniti prednosti za druge štiri obravnavane družbe, saj bi se lahko oddelki za dobavo tem izgubam vsekakor preprosto izognili s prekinitvijo dobavnih pogodb. Torej sistem oddelkom za dobavo ni pomenil prednosti, temveč kazen: izgubili so odjemalce. Sistem je bil finančno nevtralen tudi za distributerje (iz zgoraj pojasnjenih razlogov). Sami proizvajalci bi električno energijo vsekakor prodali na veleprodajnem trgu.
(105)
Glede domnevne spodbude za proizvajalce, da ohranjajo visoke veleprodajne cene, pa je treba navesti, da same tarife niso povzročile višjih veleprodajnih cen, čeprav bi lahko tržno okolje, ki so ga ustvarili španski organi, domnevno spodbudilo proizvajalce, da povišajo cene. Za dejanski dvig cen bi bile potrebne zapletene strategije in protikonkurenčno ravnanje proizvajalcev. Ugotovljena ni bila nobena neposredna in prepoznavna vzročna povezava med tarifami in morebitnim umetnim povišanjem veleprodajnih cen; to ostaja nedokazana teoretična hipoteza.
(106)
Komisija je prav tako proučila možnost, da bi bili tekmeci na prostem trgu zaradi sistema izpodrinjeni z elektroenergetskega trga in bi bila s tem dodeljena prednost prvotnim skupinam, ki bi povečevale in „preoblikovale“ svoj tržni delež, tako da bi ta v primeru štirih vertikalno povezanih skupin na splošno sovpadal z velikostjo distribucijskega omrežja vsake skupine. Tudi ta hipotetična prednost ni mogla biti ugotovljena iz naslednjih razlogov:
-
Prvič, ni bilo vedno mogoče „premikati odjemalcev“ znotraj iste skupine. Odjemalec, ki ga je oskrboval oddelek za dobavo družbe Endesa na območju, kjer je bil lokalni distributer družba Iberdrola, ni mogel prestopiti k oddelku za distribucijo družbe Endesa, temveč le k oddelku za distribucijo družbe Iberdrola. Poleg tega je ta prestop na reguliranem trgu povzročil neto stroške za povezane subjekte, saj je povečal primanjkljaj, ki so ga ti morali financirati pod neugodnimi pogoji.
-
Drugič, skupine niso imele nobenega dobička od prodaje distributerjev. Zato morebitne koristi, ki bi izhajala iz večjega tržnega deleža, ni bilo mogoče prenesti v dobiček leta 2005 (ki je bilo zajeto v preiskavi), temveč šele v poznejših letih, ko si je prosti trg spet opomogel. Za uresničitev te prednosti bi se morali uporabniki, ki jih je oskrboval distributer skupine, vrniti k oddelku za dobavo skupine. Vendar bi lahko odjemalec, ki je razmišljal o novi menjavi dobavitelja, v zadevni fazi prosto izbiral med vsemi dobavitelji, dejavnimi na španskem trgu. Zato Komisija ni ugotovila konkretne prednosti, povezane s samim obstojem večjega tržnega deleža, ki so ga skupine imele v obdobju, na katerega se je nanašala preiskava.
-
Nasprotno, povezane skupine so bile podvržene objektivni kazni: obveznosti financiranja primanjkljaja pod nedobičkonosnimi pogoji, saj je bila obrestna mera, ki so jo prinašale pravice do izterjave, nižja od ustrezne tržne obrestne mere, in je tako listinjenje pravic do izterjave prineslo precej manjše poplačilo, kot bi ga tržna obrestna mera.
(107)
Komisija je na podlagi zgoraj navedenega glede dobav poslovnim uporabnikom ugotovila, da regulativni sitem, ki se je leta 2005 uporabljal v Španiji, ni pomenil neposredne ali posredne gospodarske prednosti niti za distributerje niti za povezane skupine, ki so jim ti pripadali.
(108)
Nazadnje, Komisija glede trditve družbe Céntrica, da je sistem diskriminiral distributerje in dobavitelje na prostem trgu, poudarja, da lahko o diskriminaciji govorimo takrat, kadar so osebe, ki so v enakem dejanskem in pravnem položaju, obravnavane različno, ali, obratno, kadar so osebe, ki so v različnem dejanskem in pravnem položaju, obravnavane enako.
(109)
Prvič, trditev je očitno neutemeljena v primeru družbe Elcogás S.A., ki so ji bile dodeljene pravice do izterjave, čeprav ni poslovala v distribucijskem sektorju. Drugič, ni bilo dokazano, da so druge štiri imenovane družbe Iberdrola, S.A., Unión Eléctrica Fenosa, S.A., Hidroeléctrica del Cantábrico, S.A., in Endesa, S.A., dobile nadomestilo zaradi svoje distribucijske dejavnosti, v okviru katere so električno energijo dobavljale po reguliranih tarifah, kot je bilo že izpostavljeno v uvodni izjavi 30. Tretjič, distributerji in dobavitelji na prostem trgu v španskem elektroenergetskem sistemu nikakor niso bili v enakem dejanskem in pravnem položaju. Obveznost dobavljanja električne energije po reguliranih tarifah se je izvajala z regulativnimi omejitvami, zaradi katerih so distributerji delovali zgolj kot finančni in dobavni posredniki, ki so izvajali pravne določbe, medtem ko je bila dobava pod pogoji prostega trga popolnoma liberalizirana dejavnost. Zato razlika pri obravnavi, ki jo prereka družba Céntrica, ne more pomeniti diskriminacije, ne glede na dejstvo, da je bila raven reguliranih tarif morda škodljiva za proces liberalizacije. Vendar to ni bilo posledica dodelitve nezakonite državne pomoči distributerjem.
SKLEPNA UGOTOVITEV
(110)
Dvomi, ki jih je Komisija izrazila v odločitvi o začetku postopka, so bili med formalnim postopkom preiskave odpravljeni. Komisija z zadovoljstvom ugotavlja, da Španija s tem, ko je priznala stroške, ki so jih distributerji električne energije imeli v zvezi s svojo dejavnostjo dobave električne energije srednjim in velikim poslovnim uporabnikom po reguliranih tarifah, distributerjem ni dodelila gospodarske prednosti v smislu člena 107(1) PDEU.
(111)
Ker so merila iz člena 107(1) PDEU kumulativna, ni potrebe po proučitvi, ali so izpolnjena preostala merila. Komisija zato ugotavlja, da ukrep ne pomeni državne pomoči v korist distributerjem električne energije. Ta ugotovitev se nanaša na stanje in časovno obdobje, zajeto v pritožbi, ter ne posega v možnost Komisije, da prouči ukrepe, ki jih je Španija sprejela od leta 2005 -
SPREJELA NASLEDNJI SKLEP:
Člen 1
Dejstvo, da je Kraljevina Španija stroške, ki so jih imeli distributerji leta 2005 pri dobavi električne energije srednje velikim in velikim poslovnim končnim uporabnikom po reguliranih tarifah, priznala kot pravice do izterjave družb Iberdrola, S.A., Unión Eléctrica Fenosa, S.A., Hidroeléctrica del Cantábrico, S.A., Endesa, S.A., in Elcogás, S.A., imenovanih v kraljevem odloku z zakonsko močjo št. 5/2005, ne pomeni državne pomoči v smislu člena 107(1) Pogodbe o delovanju Evropske unije.
Člen 2
Ta sklep je naslovljen na Kraljevino Španijo.
V Bruslju, 4. februarja 2014